Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1093/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 37 c  ust 1  ust 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2023 r. znak SKO.Dr./4122/74/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją 27 czerwca 2023 r. SKO.Dr./4122/74/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 5, ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2023 r. póz. 977 ze zm.), uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020r. w sprawie ustalenia " Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 9 marca 2020r., poz. 1984) zwanej dalej uchwałą krajobrazową oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 8 marca 2023 r., NR 30/P/PK/UK4/TŻ/23/ZDMK, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożyło na K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie od dnia 26 sierpnia 2022r. do dnia 06 października 2022 r. urządzenia reklamowego przy ulicy [...] (działka nr [...], obr[...] j. ewid.. ) o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 11,59 mkw. niezgodnego z uchwałą krajobrazową.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. ustalono "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Z akt sprawy wynika, że ulica [...] znajduje się w I strefie wg. uchwały krajobrazowej. Strona w niniejszym postępowaniu nie kwestionuje, że w dniu 24 sierpnia 2022 r. słup reklamowy "okrąglak" umiejscowiony na ul. [...] nie spełniał wymagań przewidzianych w przepisach uchwały reklamowej. Zdaniem Strony usunięcie kopuły na podstawie sześciokąta spowodowało dostosowanie słupa reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej i kara nie powinna być naliczona do 6 października 2022 r. Powyższego stanowiska nie podziela Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

W myśl natomiast § 13 uchwały dopuszcza się sytuowanie słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglak"):

1) w Podobszarze l III Strefy - zgodnie z miejscami lokalizacji, wskazanymi na

załączniku nr 2, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2;

2) na całym obszarze miasta, z wyłączeniem Podobszaru l III Strefy, w odległości nie mniejszej niż:

-a) 15 m od innego słupa plakatowo-reklamowego;

-b) 15 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej.

3) posiadającego zwieńczenie:

-a) w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, wskazanym na załączniku graficznym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt l - w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą; u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa - zgodnie z załącznikiem nr 3, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3;

- b) dla pozostałego obszaru miasta - w formie walca o średnicy do 1,6 m i

wysokości 0,5 m.

Stosownie do § 4 pkt 1 ppkt 18 uchwały reklamowej, ilekroć w uchwale mowa o słupie plakatowo- reklamowym ("okrąglaku") - należy przez to rozumieć urządzenie w kształcie walca, służące do umieszczania reklam: bezpośrednio na nim lub w umieszczonej na nim gablocie lub elektronicznej powierzchni reklamowej. Jednakże § 13 pkt 3 lit, b doprecyzowuje, że słup ten ma posiadać zwieńczenie dla obszaru którego dotyczy niniejsze postępowanie w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. Zatem tylko element słupa bez zwieńczenia służy do umieszczania reklam. Niezasadne zatem jest stanowisko Odwołującego się, że na zwieńczeniu słupa reklamowego jako części konstrukcyjnej można umieszczać reklamy. Zgodnie z definicją słownika języka polskiego zwieńczenie to "element architektoniczny, stanowiący zakończenie najwyższej części budowli, kolumny, ołtarza itp." Biorąc pod uwagę powyższe przepisy oraz definicję pojęcia "zwieńczenie" stwierdzić należy, że zwieńczenie jest oddzielnym elementem budowy słupa plakatowo-reklamowego i powinno odznaczać się od części służącej ekspozycji reklamy. Analogicznie jest w przypadku słupa znajdującego się w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, gdyż u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa. Dodatkowo słup plakatowo-reklamowy ("okrąglak") ma być wykonany z drewna, metalu, tworzywa sztucznego lub szkła o wymiarach: wysokość do 4,2 m, średnica walca do 1,4 m ze zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3, z tym że w Podobszarze l III Strefy wysokość okrąglaka do 3,95 m. Powyższe uregulowanie również wskazuje, że zwieńczenie to oddzielny element słupa plakatowo - reklamowego - § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały. Odwołujący się sam wskazuje w złożonym odwołaniu, że z zestawienia przepisów uchwały reklamowej wynika, że "okrąglak" musi posiadać zwieńczenie, przy czym zwieńczenie to w przypadkach określonych w lit. b może, ale nie musi być wyraźnie wyodrębnione przed lico powierzchni słupa. Argumentacja ta wynika z faktu, że średnica słupa jako walca musi wynosić do 1,4 m (§ 9 pkt l ppkt 5), a zwieńczenie musi mieć formę walca do 1,6 m (§ 13 pkt 3 lit. b) - użycie w obu przypadkach sformułowania "do" wskazuje na wielkości maksymalne. Zatem w konsekwencji może istnieć przypadek, że średnica słupa będzie mieć maksymalną średnicę 1,4 m, a zwieńczenie będzie miało również 1,4 m średnicy, co będzie wielkością dopuszczalną i mniejszą od maksymalnej dopuszczonej przez przepisy uchwały. W takim przypadku, zwieńczenie będzie wyodrębnione od powierzchni reklamowej, przy czym nie będzie wystawało przed lico. Biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną zgromadzoną w sprawie przyjąć należy, że słup reklamowy nie posiadał od dnia 30 sierpnia 2022 r. żadnego zwieńczenia/zakończenia zgodnie z wymogami uchwały krajobrazowej. Cała powierzchnia słupa była natomiast zajęta reklamą. Dodatkowo w opinii Kolegium nie budzi wątpliwości, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie słupa będącego przedmiotem postępowania, a zatem kto jest stroną niniejszego postępowania. Nie jest także źródłem sporu powierzchnia reklamy.

W przedmiotowej sprawie za datę wszczęcia postępowania organ uznał datę dokonania czynności w sprawie, o której następnie zawiadomił stronę, a nie datę zawiadomienia strony. Kolegium nie podzieliło w tym zakresie stanowiska organu. Zgodnie z orzecznictwem przepisy kpa - co do zasady - nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81. ONSA 1981, Nr l, póz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędowa, która podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9) - tak wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 168/23, II SA/Kr 328/23. Postępowanie rozpoczyna swój bieg (staje się prawnie skuteczne) od chwili przystąpienia strony do postępowania, a to ma miejsce dopiero w momencie, gdy strona poweźmie informację o wszczęciu postępowania w jej sprawie.

Uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. dzień 26 sierpnia 2022 r., czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej przez organ pierwszej instancji.

Wobec powyższego Kolegium postanowiło uchylić decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wysokości kary i orzec co do istoty sprawy merytorycznie.

W związku z powyższym kara za umieszczenie w dniach od 26 sierpnia 2022 r., r. do 06.10.2022 r. słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" przy ul. [...] w K. (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. ), o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy 11,59 mkw., niezgodnego z przepisami uchwały krajobrazowej, wynosi [...] zł. Wskazano szczegółowo wzór i sposób obliczeń. Natomiast zgodnie z art. 37d ust. 9 jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej ( a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie), o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-kromość maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej. W związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 (Monitor Polski rok 2021 póz. 724), tj.: dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł. W niniejszej sprawie: powierzchnia służąca ekspozycji reklamy: 11,59 mkw. stawka części stałej opłaty: 2,80 zł/dzień, stawka części zmiennej opłaty: 0,25 zł/mkw./dzień ilość dni umieszczenia urządzenie reklamowego: 42 dni (11.59 mkw. x 0,25 zł/mkw./dzień x 40) + (2,80 zł x 40)] x 42 = 9.571,80 zł. Nie budzi wątpliwości także ustalony przez organ I instancji okres pozostawania reklamy w pasie drogowym w sprzeczności z przepisami uchwały (44 dni), który należy odróżnić od daty od kiedy jest naliczana kara pieniężna. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu 24.08.2022 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej, o czym Strona została poinformowana pismem nr PKK.610.5.25.2022 z dnia 24.08.2022 r. (doręczone Stronie w dniu 26.08.2022 r. - k - 22). Ostatnim dniem stwierdzenia pozostawania reklamy sprzecznej z przepisami uchwały był dzień 6 października 2022 r. Dla ustalenia, czy zostały naruszone przepisy uchwały krajobrazowej w zakresie umieszczania reklam na terenie, na którym ona obowiązuje, nie ma znaczenie zagrożenie dla życia, zdrowia, czy mienia, ani również brak nakładania kar w przeszłości na dany podmiot. Zwrócić w tym miejscu natomiast należy na to, co jest celem uchwały. Jest nim mianowicie (por. § 3) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ustalone zasady sytuowania powyższych obiektów mają na celu ochronę istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym, ochronę cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta oraz poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia. Ponadto jako cel uchwały wskazano przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych. Przepisy uchwały są powszechnie obowiązującymi przepisami prawa miejscowego i brak ich nieznajomości nie zwalnia od obowiązku ich stosowania. Oznacza to także, że nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego poinformowania odpowiedzialnego podmiotu o stanie sprzecznym z uchwałą. Natomiast wymiar kary wynika wprost z przepisów prawa i, jak wyżej opisano, jest uzależniony od powierzchni reklamy oraz okresu pozostawania reklamy na obszarze objętym uchwałą.

Organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium stanęło na stanowisku, że w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa przez Odwołującego nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. W opinii Kolegium w niniejszej sprawie mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalny - przedsiębiorca zajmujący się reklamą (a zatem można uznać, iż osoby zarządzające tym podmiotem miały świadomość dokonanego naruszenia prawa, a w każdym razie można od nich wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji). Podmiot prowadzi agencję reklamy zewnętrznej, która profesjonalnie zajmuje się prowadzeniem kampanii reklamowych, w związku z czym powinna posiadać pełną wiedzę odnośnie aktów prawa, które mają wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą. Ponadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się opisanemu wyżej celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Podkreślono, iż ochrona krajobrazu oraz ochrona ładu przestrzennego leży w interesie ogółu i podlega szczególnej ochronie prawnej. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, uznać należy za ważny interes publiczny. Zdaniem Kolegium przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwającym od 24.08.2022 r. do 06.10.2022 r. Dodatkowo nie był to jednostkowy charakter naruszenia. Kolegium z urzędu wiadomo jest, że takich naruszeń było kilka (obecnie w Kolegium 4 sprawy). Należy również podkreślić, iż od uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 r uchwały krajobrazowej, Strona miała 28 miesięcy na dostosowanie nośnika reklamowego do zasad ustalonych w uchwale, a pomimo tego nie podjęła żadnych kroków w tym kierunku, bagatelizując tym samym normy prawa miejscowego regulujące tak istotną kwestię jak ochrona ładu przestrzennego. Ponadto przez cały okres za który nałożona została kara, strona czerpała korzyści, gdyż na słupach reklamowały się odpłatnie inne podmioty.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania Strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez Stronę nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości, zwłaszcza, iż Strona otrzymała informacje o niezgodności z prawem i nie podjęła odpowiednich kroków.

Powyższą decyzję spółka K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. Uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" w zakresie § 4 ust. 1 pkt 18, §9 ust. 1 pkt 5 oraz § 13 pkt. 3 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zwieńczenie "okrąglaka" musi być wyraźnie wyodrębnione oraz wystawać przed lico powierzchni reklamowej słupa reklamowego oraz że na zwieńczeniu tym nie mogą być umieszczane reklamy.

2. przepisów kpa, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.

a) art. 81a § 1 kpa poprzez wydanie dla Skarżącego w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej decyzji niekorzystnej w sytuacji, kiedy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem dla Skarżącego decyzji korzystnej (umorzenie postępowania);

b) art. 6 kpa, 8 § 1 kpa, art. 11 kpa poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania oraz działania organów administracji publicznej na podstawie prawa - w ten sposób, iż Organ II instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, a ograniczył się jedynie w swoim uzasadnieniu do przywołania podstaw prawnych, z jednoczesnym zastosowaniem rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze restrykcyjnym;

c) art. 189d kpa oraz art. 189f kpa poprzez brak weryfikacji w sposób rzetelny i przekonywujący okoliczności pod kątem spełnienia przesłanek co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej oraz umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, iż pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Skarżący poinformował, że przedmiotowy słup reklamowy został dostosowany do przepisów uchwały reklamowej, (data wpływu pisma do 2DMK w dniu 31 sierpnia 2022 r.) - co uzasadnia wniosek Skarżącego o ustalenie tego dnia (30 sierpnia 2022 r.) jako dnia końcowego dla naliczania kary administracyjnej. Jednakże Organ I instancji bezzasadnie przyjął, że "okrąglak" został dostosowany przez Skarżącego do warunków wskazanych w uchwale reklamowej dopiero w dniu 6 października 2022 r.

W ocenie Skarżącego dokonano błędnej wykładni regulacji, że "wyraźnie zwieńczenie" słupa reklamowo-plakatowego to "zwieńczenie wystające przed lico powierzchni słupa". Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 18 słupie uchwały reklamowej, ilekroć w uchwale mowa o słupie plakatowo reklamowym ("okrąglaku") - należy przez to rozumieć urządzenie w kształcie walca, służące do umieszczania reklam: bezpośrednio na nim lub w umieszczonej na nim gablocie lub elektronicznej powierzchni reklamowej. Wskazany przepis wprowadza definicję legalną "okrąglaka" określając, że jest to urządzenie w kształcie walca służące ekspozycji na nim reklam - definicja ta nie dokonuje podziału walca na poszczególne części, nie określa ich wymiarów, jak też nie zawęża części walca, na których mogą być umiejscowione reklamy. Tym samym działanie Organu I instancji o "rozwiniecie" wskazanej definicji legalnej o inne znamiona (podstawa, część służąca ekspozycji reklamy oraz zwieńczenie określone w § 13 pkt 3) jest działaniem nieuzasadnionym oraz bez podstawy prawnej. Stosownie zaś do § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały reklamowej, słup plakatowo-reklamowy "okrąglak" musi być wykonany z drewna, metalu, tworzywa sztucznego lub szkła o wymiarach: wysokość do 4,2 m, średnica walca do 1,4 m ze zwieńczeniem określonym w § 13 pkt. 3, z tym że w Podobszarze 1 III Strefy wysokość okrąglaka do 3,95 m.

Stosownie zaś do § 13 pkt 3 "okrąglak" musi posiadać zwieńczenie:

a) w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, wskazanym na załączniku graficznym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 - w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą; u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa - zgodnie z załącznikiem nr 3, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3;

b) dla pozostałego obszaru miasta - w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m.

Z zestawienia wyżej wskazanych przepisów uchwały reklamowej wynika, że "okrąglak" musi posiadać zwieńczenie, przy czym zwieńczenie to w przypadkach określonych w lit. b może, ale nie musi być wyraźnie wyodrębnione przed lico powierzchni słupa. Argumentacja ta wynika z faktu, że średnica słupa jako walca musi wynosić do 1,4 m (§ 9 ust. 1 pkt 5), a zwieńczenie musi mieć formę walca do 1,6 m (§ 13 pkt 3 lit. b) - użycie w obu przypadkach sformułowania "do" wskazuje na wielkości maksymalne. Zatem w konsekwencji może istnieć przypadek, że średnica słupa będzie mieć maksymalną średnicę 1,4 m, a zwieńczenie będzie miało również 1,4 m średnicy, co będzie wielkością dopuszczalną i mniejszą od maksymalnej dopuszczonej przez przepisy uchwały. W takim przypadku, zwieńczenie będzie wyodrębnione od powierzchni reklamowej, przy czym nie będzie wystawało przed lico. Wskazano, że przepisy uchwały reklamowej nie precyzują wyglądu i gabarytów zwieńczenia dla "okrąglaków", poza jednym wyjątkiem. Wyjątek ten (§ 13 pkt 3 lit. a) stanowią "okrąglaki" w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, wskazanym na załączniku graficznym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 - te słupy reklamowe muszą posiadać w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą; u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa - zgodnie z załącznikiem nr 3, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3. Jest to jedyny rodzaj słupa reklamowego, która precyzyjnie opisane zwieńczenie, do tego ujęte w załączniku graficznym. Jest to wyjątek, który nie może być w drodze analogii interpretowany rozszerzająco z uwagi na jego restrykcyjny charakter. Żaden przepis uchwały reklamowej nie nakłada obowiązku, by zwieńczenie słupa reklamowego musiało być wyraźnie oddzielone od części ekspozycyjnej, oraz by warunek taki miał wynikać ze wskazanego przez organ § 13 pkt 3 lit. b uchwały reklamowej. Brak jest podstaw do wymagań, aby "okrąglak" musiał mieć część ekspozycyjną. Wymagania stawiane w tym zakresie przez Organ są bezprawne. § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały reklamowej stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni ekspozycji - należy przez to rozumieć część tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, służącą bezpośrednio zamieszczaniu reklamy, z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych. Jednakże "okrąglak" nie jest ani tablicą reklamową ani urządzeniem reklamowym w rozumieniu chwały reklamowej, gdyż posiada w tej uchwale stanowiącą lex specialis własną definicję legalną zawartą w § 4 ust. 1 pkt 18 - ilekroć w uchwale mowa o słupie plakatowo-reklamowym ("okrąglaku") - należy przez to rozumieć urządzenie w kształcie walca, służące do umieszczania reklam; bezpośrednio na nim lub w umieszczonej na nim gablocie lub elektronicznej powierzchni reklamowej. Dlatego też nie ma podstaw do traktowania zwieńczenia słupa reklamowego jako części konstrukcyjnej, na której nie można umieszczać reklam. W konsekwencji wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, iż poprzez usunięcie zwieńczenia słupa reklamowego w formie kopuły, doszło do dostosowanie słupa reklamowego do stanu zgodnego z przepisami uchwały reklamowej - co miało miejsce w dniu 30 sierpnia 2022 r. Dlatego zasadne jest poprzestanie na naliczaniu kary administracyjnej na tym dniu, względnie na dniu 31 sierpnia 2022 r. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że Skarżący jest przedsiębiorcą działającym w branży reklamowej i czerpie zysk z ekspozycji reklam, co w konsekwencji przesądza, że waga naruszenia nie jest znikoma - jest bezzasadne. Okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona, nie przedstawiono na tę tezę merytorycznej argumentacji. Nieprzekonujące są w tym zakresie również argumenty przedstawione w SKO, że obecnie w SKO przeciwko Skarżącemu jest procedowanych kilka (4) podobnych spraw, a sam Skarżący miał 28 miesięcy na dostosowanie swojej działalności do przepisów uchwały. Ilość prowadzonych w SKO spraw, jak też sam okres czasu na dostosowanie do przepisów uchwały nie zmieniają faktu, że pomimo upływu wskazanego okresu nadal występują liczne wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania uchwały (co potwierdzają władze miasta podejmując kroki w celu znowelizowania uchwały), a ilość spraw Skarżącego w SKO wynika właśnie z wątpliwości interpretacyjnych w zakresie wykładni i stosowania uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe, a także fakt pełnej współpracy Skarżącego w toku postępowania należy przyjąć, że waga ewentualnego naruszenia jest znikoma. W konsekwencji nie można uznać, że organy obu instancji rzetelnie zbadały i zweryfikowały okoliczności pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189d kpa oraz art. 189f kpa, a konsekwencji co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej oraz umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za umieszczenie przez stronę skarżącą urządzenia reklamowego tzw. okrąglaka, którego zwieńczenie było niezgodne z uchwałą krajobrazową.

Zgodnie z art. 37d ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.(dalej; ustawa) podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust 1). Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust 3). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust 4).

Z kolei przepis § 9 pkt 5 Uchwały Nr XXXVI/908/20 RADY MIASTA KRAKOWA z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej; uchwała) stanowi, że ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglak") wykonanego z drewna, metalu, tworzywa sztucznego lub szkła o wymiarach: wysokość do 4,2 m, średnica walca do 1,4 m ze zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3, z tym że w Podobszarze 1 III Strefy wysokość okrąglaka do 3,95 m. Z kolei przepis § 13 uchwały stanowi, że dopuszcza się sytuowanie słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglak"):

1) w Podobszarze 1 III Strefy - zgodnie z miejscami lokalizacji, wskazanymi na załączniku nr 2, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2;

2) na całym obszarze miasta, z wyłączeniem Podobszaru 1 III Strefy, w odległości nie mniejszej niż:

a) 15 m od innego słupa plakatowo-reklamowego;

b) 15 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej.

3) posiadającego zwieńczenie:

a) w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, wskazanym na załączniku graficznym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 - w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą; u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa - zgodnie z załącznikiem nr 3, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3;

b) dla pozostałego obszaru miasta - w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m.

Z przepisów ustawy wynika, że podmiot nie stosujący się do aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała reklamowa przez umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z zapisami tej uchwały podlega karze pieniężnej wymierzanej (wyliczanej) za okres, od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Z kolei z zapisów uchwały wynika, że słup reklamowy tzw. okrąglak to urządzenie reklamowe wykonane z określonych materiałów i o określonej wysokości posiadające zwieńczenie, którego kształt jest różny w zależności od tego w jakim rejonie miasta urządzenie to jest lokalizowane. Kształt zwieńczenia oraz jego wielkość są także w uchwale szczegółowo opisane. Jest to kształt kopuły o podstawie sześciokąta, dla urządzeń zlokalizowanych w historycznym centrum Krakowa (objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO) oraz formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. dla pozostałego obszaru miasta. W sposób oczywisty okrąglak zainstalowany na ul. [...] w K. tj. poza strefą objętą wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO w dacie wszczęcia postępowania był sprzeczny z zapisami uchwały, jako zwieńczony kopułą, a nie walcem. Wbrew zarzutom skargi także po zdjęciu kopuły, przedmiotowy obiekt, nie odpowiadał wymogom uchwały krajobrazowej. Brak mu było bowiem zwieńczenia w postaci walca o określonej średnicy i wysokości. Wbrew zarzutom skargi, brak zwieńczenia nie można uznać, za swoisty rodzaj zwieńczenia. Przepisy uchwały wyraźnie określają kształt zwieńczenia i jego rozmiary. Nazwanie części słupa reklamowego zwieńczeniem zakłada, że jest to inna, wyodrębniona część słupa – wyodrębniona od części przeznczonej na umieszczanie reklam. Zdjęcia zamieszczone w aktach administracyjnych nie dają możliwości na dokonanie ustaleń odmiennych niż te, jakich dokonał organ. Po zdjęciu zwieńczenia (kopuły) cały słup przeznaczony był pod reklamy – tym samym nie miał zwieńczenia. Był zatem nadal niezgodny z zapisami uchwały. Sąd podkreśla, że strona skarżąca jako podmiot profesjonalny, także w zakresie zamieszczania treści reklamowej, powinien być obeznany z regulacją obowiązująca na podstawie uchwały z 2020 r. Także w zezwoleniu jakie uzyskał na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy słup reklamowy (decyzja z dnia 9 czerwca 2022 r.) w pkt 13 jest wyraźnie zaznaczone, że słup reklamowy "okrąglak" winien posiadać zwieńczenie w formie walca średnicy do 1,60 m i wysokości 0,50 m. Strona skarżąca do wydanej decyzji nie zastosowała się, tak zamieszczając na słupie zwieńczenie w kształcie kopuły jak i usuwając kopułę, a nie instalując zwieńczenia w postaci walca. Podkreślić też należy, że w słowniczku pojęć zamieszczonym w § 4 pkt 18 uchwały brak zapisów dotyczących zwieńczenia. Jest to przepis który jedynie definiuje pojęcia zamieszczone w uchwale, a nie zapis który zawiera specyfikację urządzeń reklamowych. Przepisem takim jest § 9 którym ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, a w pkt 5 dla tzw. okrąglaków wprowadza wymóg zakończenia ich zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3 tj. w formie walca w obszarze nie objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO. Z tych przyczyn, w tej części skarga była zatem bezpodstawna.

Co się tyczy zarzutów dotyczących okresu za jaki naliczono karę, to okres ten był nieprawidłowo ustalony przez organ I instancji. Nieprawidłowość ta została jednak skorygowana przez SKO, które uchyliło rozstrzygnięcie w tym zakresie i orzekło merytorycznie, ustalając wysokość kary za okres od dnia kiedy strona skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, do dnia kiedy ostatni raz stwierdzono, że urządzenie reklamowe jest niezgodne z uchwałą krajobrazową. Sam sposób wyliczenia wysokości kary jest też matematycznie prawidłowy i obszernie wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że dniem do którego kara powinna być naliczana to 30 sierpnia 2022 roku, to nie jest to zarzut uzasadniony. W tym dniu strona skarżąca usunęła zwieńczenie, które było niezgodne z uchwałą krajobrazową. Nie oznacza to jednak, że w ten sposób urządzenie reklamowe zostało dostosowane do wymagań uchwały krajobrazowej. Brak zwieńczenia bowiem również naruszał postanowienia uchwały krajobrazowej. Tak więc do 30 sierpnia 2022 roku przedmiotowe urządzenie reklamowe naruszało uchwałę krajobrazową ponieważ posiadało zwieńczenie niezgodne z uchwałą, a od tego dnia naruszało uchwałę krajobrazową, ponieważ mimo takiego wymogu, w ogóle nie posiadało zwieńczenia.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 189d kpa oraz art. 189f kpa poprzez brak weryfikacji w sposób rzetelny i przekonywujący okoliczności pod kątem spełnienia przesłanek co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej oraz umorzenia postępowania. Wbrew poglądom skarżącego, organ rozważył możliwość zastosowania w/w przepisów. Co do art. 189d kpa wskazać należy, że w niniejszym wypadku w ogóle nie może mieć on zastosowania. Przepis art. 189d k.p.a. może mieć bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej, co innymi słowy oznacza, że wymieniony przepis prawa nie może mieć zastosowanie w przypadkach, gdy przepis szczególny przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się karę w wysokości ściśle określonej w ustawie - a tak jest właśnie w przedmiotowym wypadku. Co się natomiast tyczy art. 189f kpa, to rozważania organu co do zasady uznać należy za prawidłowe. W niniejszym wypadku brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, z uwagi na brak ku temu przesłanek wskazanych w w/w przepisie. O ile wbrew stanowisku organu nie ma na tej płaszczyźnie znaczenia, że strona skarżąca czerpała korzyści z reklam umieszczonych na urządzeniu reklamowym, to pozostałe argumenty są w tym zakresie poprawne. Dla przypomnienie można jedynie wyakcentować, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalny - przedsiębiorca zajmujący się reklamą (a zatem można uznać, iż osoby zarządzające tym podmiotem mogły mieć świadomość dokonanego naruszenia prawa, a w każdym razie można od nich wymagać takiej staranności w działaniu, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji). Podmiot prowadzi agencję reklamy zewnętrznej, która profesjonalnie zajmuje się prowadzeniem kampanii reklamowych, w związku z czym powinna posiadać pełną wiedzę odnośnie aktów prawa, które mają wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą. Ponadto w zezwoleniu jakie skarżąca uzyskała na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy słup reklamowy (decyzja z dnia 9 czerwca 2022 r.) w pkt 13 jest wyraźnie zaznaczone, że słup reklamowy "okrąglak" winien posiadać zwieńczenie w formie walca średnicy do 1,60 m i wysokości 0,50 m. Strona skarżąca do wydanej decyzji nie zastosowała się, tak zamieszczając na słupie zwieńczenie w kształcie kopuły jak i usuwając kopułę, a nie instalując zwieńczenia w postaci walca.

Podkreślenia też wymaga, że naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się opisanemu wyżej celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Natomiast ochrona krajobrazu oraz ochrona ładu przestrzennego leży w interesie ogółu i podlega szczególnej ochronie prawnej. Dlatego wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny Krakowa, uznać należy za ważny interes publiczny. Trafnie też organ uznał, że o braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności i nie był to jednostkowy charakter naruszenia. Natomiast odnośnie zarzutów skarżącego, nawiązujących do wątpliwości interpretacyjnych uchwały, to podkreślenia wymaga, że wskazane w skardze okoliczności, dotyczą nie tyle kwestii, czy przedmiotowe urządzenie powinno mieć zwieńczenie ale tego, czy zwieńczenie może wystawać poza lico tego urządzenia. W niniejszym wypadku natomiast naruszeniem uchwały było najpierw zwieńczenie zupełnie inne niż dopuszczone, a następnie całkowity brak zwieńczenia, a nie jego nie wysunięcie przed lico powierzchni reklamowej. Z tych przyczyn również te zarzuty nie mogą zostać uwzględnione.

Kończąc należy też wskazać, że samo rozstrzygnięcie organu II instancji nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowania go z obrotu prawnego. O ile decyzja organu I instancji nie posiada numeracji, to jednak zawiera dwa wyrzeczenia. Jedno o nałożeniu kary i przyczynach oraz wysokości jej nałożenia oraz drugie, o trybie i zasadach uiszczenia kary. W tym stanie rzeczy odwołanie się przez SKO do numeracji, której nie ma wprost wyartykułowanej w decyzji organu I instancji, w powiązaniu z treścią rozstrzygnięcia prowadzi do konkluzji, że uchybienie to nie skutkuje żadnymi wątpliwościami co do treści rozstrzygnięcia i nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.