Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 251/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta~Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Lublinieckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Lublinieckim, Miastem Ruda Śląska, a Powiatem Częstochowskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. K. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto Ruda Śląska jako powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. K. w pieczy zastępczej


UZASADNIENIE

Starosta Lubliniecki, reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "PCPR") w Lublińcu, wniósł o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być: "o właściwość" – uwaga NSA] pomiędzy "Prezydentem Miasta Ruda Śląska a Starostą Częstochowskim" [winno być: "Miastem Ruda Śląska a Powiatem Częstochowskim" – uwaga NSA] o ponoszenie wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. K. w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia A. K. przebywa w rodzinie zastępczej niezawodowej na terenie powiatu lublinieckiego. Powiat ten ponosi koszty utrzymania małoletniej związane z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, które nie zostały zwrócone przez powiat właściwy na mocy art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.; dalej: "u.p.z.") do ich ponoszenia, pomimo prowadzonej z tym powiatem korespondencji.

Wnioskodawca wskazał, że małoletnia urodziła się [...] października 2021 r. na Oddziale Noworodkowym Szpitala Miejskiego w Rudzie Śląskiej. Na mocy postanowienia z dnia 28 października 2021 r., wydanego w trybie zabezpieczenia w sprawie o sygn. III Nsm 1606/21, Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej umieścił dziewczynkę w rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia opiekuńczego. Następnie postanowieniem tego Sądu z dnia 6 grudnia 2021 r. zmieniono powyższe orzeczenie poprzez umieszczenie małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Orzeczenie to zostało zmienione postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r., na mocy którego małoletnia została umieszczona w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Koszty pobytu małoletniej w tej placówce były pokrywane przez Miasto Ruda Śląska. Ostatecznie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej z dnia 4 kwietnia 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt III Nsm 1606/21, rodzice biologiczni małoletniej zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej w stosunku do dziecka, a małoletnia została umieszczona w zakładzie leczniczo-opiekuńczym.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III Nsm 574/22, ustanowiono opiekę nad dzieckiem. Obowiązki opiekuna zostały powierzone osobie zamieszkałej na terenie powiatu częstochowskiego. Wnioskodawca podkreślił, że ustanowienie opiekuna istotne było wyłącznie w odniesieniu do podejmowania decyzji dotyczących stanu zdrowia dziecka i załatwiania spraw administracyjnych a nie w sprawowaniu bezpośredniej, całodobowej opieki i wychowania przez opiekuna w miejscu jego zamieszkania. Postanowienie stało się prawomocne z dniem 26 lipca 2022 r. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Częstochowie wydanym w trybie zabezpieczenia w dniu 9 marca 2023 r., sygn. akt V Nsm 84/23, umieszczono małoletnią na czas trwania postępowania w rodzinnej pieczy zastępczej tj. w rodzinie zastępczej niezawodowej funkcjonującej na terenie powiatu lublinieckiego.

Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na art. 191 ust. 1-3 u.p.z., który określa właściwość powiatu w zakresie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej.

W oparciu o zebraną dokumentację i przedstawiony stan faktyczny wnioskodawca uznał, że powiatem właściwym jest Miasto Ruda Śląska. Równocześnie zaznaczono, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że Powiat Lubliniecki jest powiatem niewłaściwym.

W odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w zakresie określenia podmiotów występujących w sporze o właściwość powyższy organ wskazał, że wniosek dotyczy rozpatrzenia sporu pomiędzy "Starostą Lublinieckim a Prezydentem Miasta Ruda Śląska oraz Starostą Częstochowskim".

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Częstochowski wniósł o ustalenie, że powiatem właściwym w sprawie jest Miasto Ruda Śląska.

Argumentując powyższe stanowisko Starosta wskazał na zapadłe w sprawie dot. małoletniej orzeczenia sądowe przytoczone w złożonym w sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Organ uczestniczący w sporze o właściwość powołał się na przepisy art. 191 ust. 1-3 u.p.z. a także art. 26 i 27 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") regulujące miejsce zamieszkania dziecka.

Wskazano, iż z dokumentacji sprawy wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej z dnia 4 kwietnia 2022 roku rodzice biologiczni małoletniej zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej a dziecko zostało umieszczone w zakładzie leczniczo-opiekuńczym. Orzeczeniem z dnia 18 lipca 2022 roku ustanowiono opiekę nad małoletnią powierzając obowiązki opiekuna osobie zamieszkałej na terenie powiatu częstochowskiego, bez wskazywania miejsca zamieszkania dziecka w miejscu zamieszkania opiekuna prawnego. Uczestnik sporu zaznaczył, że ustanowienie opiekuna w omawianym przypadku obejmowało wyłącznie podejmowanie decyzji dotyczących stanu zdrowia dziecka, załatwianie spraw administracyjnych. Nie dotyczyło natomiast sprawowania bezpośredniej, całodobowej opieki i wychowania przez opiekuna w miejscu jego zamieszkania.

Zaznaczono, że to na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej z dnia 6 grudnia 2021 r. umieszczono małoletnią w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Mimo braku wykonania postanowienia pozostawało ono w obiegu prawnym i nie zostało zmienione żadnym innym orzeczeniem. Podkreślono przy tym, że dokumentacja zebrana w sprawie wskazuje, że Miasto Ruda Śląska ponosiło wydatki za pobyt małoletniej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Uznano, że umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej jest formą zmiany pieczy z zachowaniem jej ciągłości.

Prezydent Miasta Ruda Śląska, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w Rudzie Śląskiej, w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniósł o jego rozstrzygnięcie poprzez wskazanie, iż powiatem właściwym jest Powiat Częstochowski.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska zwrócono uwagę, że na podstawie orzeczeń z dnia 28 października 2021 r. oraz 6 grudnia 2021 r. małoletnia nie została faktycznie umieszczona w żadnej z form pieczy zastępczej wskazanej w tych postanowieniach. Uczestnik sporu o właściwość uznał, że ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego dokonana przez wnioskodawcę pozostaje błędna.

Zauważono, iż wprawdzie bezpośrednio po urodzeniu się małoletniej Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej wydał postanowienia o zabezpieczeniu dziecka w pieczy zastępczej, jednak orzeczenia te nigdy nie zostały zrealizowane ze względu na stan zdrowia dziecka. Małoletnia od urodzenia do momentu umieszczenia w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, z uwagi na stan zdrowia, przebywała w placówkach medycznych.

Mając na uwadze niepełnosprawność dziecka Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r zmienił dotychczasowe zarządzenia i umieścił małoletnią w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Dziecko po opuszczeniu szpitala w Zabrzu, w którym przebywało praktycznie od urodzenia, zostało umieszczone w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym dla Dzieci w Częstochowie.

Wskazano, iż bezpośrednio przed umieszczeniem małoletniej w rodzinie zastępczej małoletnia przebywała w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym dla Dzieci w Częstochowie. Podczas pobytu małoletniej w powyższej placówce został dla niej ustanowiony opiekun prawny zamieszkały w miejscowości Huta Stara "A" w powiecie częstochowskim (na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej z dnia 18 lipca 2022 r.). Dnia 9 marca 2023 r. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Częstochowie małoletnia została umieszczona w rodzinie zastępczej niezawodowej Państwa M. i A. K. Mając na uwadze powyższe uznano, że małoletnia bezpośrednio przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej przebywała w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym dla Dzieci w Częstochowie i pozostawała pod opieką opiekuna prawnego.

Powołano się na treść art. 191 ust. 1 – 3 u.p.z. oraz wskazano, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny miejsce zamieszkania dziecka, o którym mowa w przepisie art. 191 ust. 1 u.p.z. należy oceniać na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. W konsekwencji odwołano się do art. 27 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

Uczestnik wyjaśnił, iż opłaty za pobyt małoletniej w Zakładzie regulował jako powiat właściwy przez wzgląd na miejsce urodzenia dziecka na zasadach określonych 18 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Reasumując wskazano, iż umieszczenie małoletniej po raz pierwszy w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia z 9 marca 2023 r. Bezpośrednio przed tym umieszczeniem, miejsce zamieszkania dziecka należy ustalić zgodnie z art. 27 k.c.

Dyrektor MOPS w Rudzie Śląskiej, odnosząc się do odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z dnia 18 stycznia 2024 r., złożonej przez Starostę Częstochowskiego, wskazał, iż podtrzymuje stanowisko, że powiatem właściwym w sprawie pozostaje Powiat Częstochowski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). O sporze o właściwość możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zakresem wniosku objęto spór o właściwość do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. K. w rodzinie zastępczej. Spór ten zaistniał pomiędzy Powiatem Lublinieckim, Miastem na prawach powiatu Ruda Śląska oraz Powiatem Częstochowskim. Stąd za strony niniejszego postępowania uznać należy wskazane powyżej jednostki samorządu terytorialnego, a nie reprezentujące ich organy.

Właściwość jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm., dalej "u.p.z.). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że umieszczenie małoletniej po raz pierwszy w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej z dnia 21 grudnia 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III Nsm 1606/21. Jak bowiem wynika z treści tego postanowienia Sąd Rejonowy postanowił zmienić treść postanowienia z dnia 28 października 2021 r. i umieścić małoletnią A. K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Przyjąć zatem należy, że postanowienie to mimo, że nie zostało wykonane, to jednak było pierwszym postanowieniem sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. To stwierdzenie nie pozwala jednak na ustalenie miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, jak wymaga tego art. 191 ust.1 u.p.z., gdyż małoletnia od urodzenia do momentu umieszczenia w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, z uwagi na stan zdrowia, przebywała w placówkach medycznych.

Miasto Ruda Śląska w przedstawionej w sprawie argumentacji wskazywało, że właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej powinien być Powiat Częstochowski a to z tego względu, że opiekun prawny małoletniej zamieszkuje w powiecie częstochowskim. Odwołano się do art. 27 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z akt sprawy wynika, że istotnie w dniu 18 lipca 2022 r. Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej, sygn. akt III Nsm 574/22 ustanowił opiekunem prawnym małoletniej panią D. K. Jednakże z akt sprawy wynika również i to, że małoletnia nie zamieszkiwała z opiekunem prawnym, gdyż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej z dnia 23 grudnia 2021 r. sygn. III Nsm 1606/21, przebywała w zakładzie opiekuńczo – leczniczym. Zatem zakresem opieki nad dzieckiem nie było objęte sprawowanie bezpośredniej, całodobowej opieki i wychowania w miejscu zamieszkania opiekuna i zamieszkiwanie z opiekunem. Trudno wobec dokumentacji znajdującej się w aktach, przyjąć fikcję prawną zamieszkania u opiekuna, o której stanowi art.27 k.c. a pominąć stan faktyczny sprawy. Dodatkowo przy tym trzeba mieć na uwadze, że postanowienie Sądu Rejonowego z 9 marca 2023 r., sygn. V Nsm 84/23, wydane w trybie zabezpieczenia, o umieszczeniu dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, nie było pierwszym, lecz kolejnym postanowieniem sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można ustalić miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Nie można również ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka ze względu na jego ostatnie zameldowanie na pobyt stały. Zatem zgodnie z art. 191 ust.3 u.p.z. właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, czyli Miasto Ruda Śląska.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.