Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2057/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 12/22 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. N. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 12/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 października 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. P., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Wieprz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 25 października 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując że do czynności typowo opiekuńczych, które wykonuje wnioskodawczyni można zaliczyć pomoc przy myciu, przygotowywanie lekarstw, mierzenie ciśnienia krwi, mierzenie poziomu cukru.

Zdaniem organu rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką jest do pogodzenia z możliwością podjęcia zatrudnienia, choćby w wymiarze 1/2 etatu. Ponadto M. P. ma jeszcze czworo dzieci, zobowiązanych względem niej do alimentacji, które mieszkają w niewielkiej odległości od matki. Fakt, że dzieci M. P. mają swoje rodziny nie zwalnia ich z obowiązku alimentacyjnego względem matki. M. P. nie jest osobą obłożnie chorą i niesamodzielną, wymagającą ciągłego zaangażowania opiekuna. Przy uwzględnieniu nawet niewielkiego zaangażowania pozostałych dzieci M. P. skarżąca zdaniem organu mogłaby podjąć zatrudnienie.

Na powyższą decyzję skargę wniosła skarżąca, która zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest stanowisko organu o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony w sprawie pozwala na wyprowadzenie powyższych wniosków. Sąd zauważył, że czynności domowe takie jak sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, palenie w piecu, robienie zakupów stanowią normalne prace, które skarżąca prawdopodobnie podejmowałaby również jako osoba czynna zawodowo, nie mając obowiązku opieki nad niepełnosprawną matką. Realizacja recept czy umawianie i dowożenie na wizyty lekarskie to czynności wykonywane sporadycznie. Z samych twierdzeń skarżącej nie wynika, aby skarżąca wykonywała w związku ze stanem zdrowia matki nadzwyczajne, szczególne czynności, pochłaniające tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z jej art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając:

1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;

2) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym spór w niniejszej sprawie dotyczy związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad chorą matką jak również rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być okoliczność, że rodzeństwo A. N. w równym stopniu co skarżąca jest zobowiązane do alimentacji względem matki.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany przepis określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wskazać przy tym trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, wymagająca opieki M. P. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 marca 2020 r. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 grudnia 2019 r. Wymagająca opieki urodziła się w 1941 r., a więc na dzień przeprowadzania wywiadu środowiskowego (sierpień 2021 r.) miała 80 lat (obecnie prawie 83 lata), a nie jak błędnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – 70 lat. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zamieszkuje pod tym samym adresem co M. P., sprawując nad nią całodobową opiekę, która ze względu na stan zdrowia oraz typ schorzeń nie może funkcjonować samodzielnie. Większość czynności opiekuńczych wykonywanych jest przez zainteresowaną codziennie lub klika razy dziennie i polegają one m.in. na codziennej toalecie, przygotowaniu i podawaniu lekarstw, przygotowaniu i pomaganiu w spożywaniu posiłków czy też mierzeniu ciśnienia krwi i poziomu cukru. Z oświadczenia pracownika socjalnego wynika ponadto, że M. P. wymaga pomocy w poruszaniu się, jednostka chorobowa jaką jest [...] nie rokuje na poprawę, a stan zdrowia będzie systematycznie się pogarszał. Ponadto, z obserwacji wynika, że M. P. zapomina o podstawowych czynnościach dnia codziennego więc pozostawienie jej bez opieki nawet na krótki okres mogłoby zagrażać jej zdrowiu czy skrajnie nawet życiu. W związku z powyższym pracownik potwierdził, że A. N. sprawuje stałą i długoterminową opiekę nad swoją matką, a wobec tego nie może podjąć pracy zarobkowej.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odnośnie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad M. P. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej ze względu na wiek, stan zdrowia i typ schorzeń ([...]), wymaga całodobowej opieki oraz obecności osoby, która będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy. Wobec tego błędne jest twierdzenie, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec matki w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Częstotliwość z jaką skarżąca pomaga matce w jej w codziennych czynnościach w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy.

Zarówno organ administracji orzekający w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominęły, że niezdolna do samodzielnej egzystencji M. P. na skutek stwierdzonych schorzeń potrzebuje ciągłej opieki i gotowości do jej świadczenia w istocie przez całą dobę. Niezasadnie zatem uznano, że czynności wykonywane przez skarżącą mieszczą się w ramach zwykłej, rodzinnej pomocy i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej.

Ponownie należy zwrócić uwagę, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje, która w konsekwencji prowadzi do braku faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę zainteresowaną przyznaniem świadczenia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.

Trafne są ponadto argumenty skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie przez organy administracyjne, czy Sąd dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia, takich jak posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa zobowiązanego alimentacyjnie wobec niepełnosprawnej matki. Przyjąć należy, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki (por. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1661/22).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezasadnie zatem odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że rodzeństwo A. N. w równym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny wobec matki. Nie kwestionując obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącej wobec matki, należy odróżnić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy obok wnioskującej osoby spełniającej warunki do jego przyznania są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki (tak jak w rozpoznawanej sprawie) od sytuacji, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się potencjalnie uprawniona osoba zobowiązana w dalszej kolejności – gdy istnieją osoby bliżej spokrewnione. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w jednakowym stopniu nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Skoro zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawidłowo podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odnośnie niewykazania przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie pozostałych dzieci M. P. z obowiązku alimentacyjnego wobec niej. Powyższe prowadziło do wniosku, że zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. były trafne. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji błędnie ocenił zaskarżoną decyzję poprzez przyjęcie, że nie zachodziły wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przesłanki dla uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.