Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 536/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 3 ust. 1, art. 4  ust. 1art. 15 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par.1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości O., gmina W.; II. zasądza od Gminy W. na rzecz T. S. kwotę [...](siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 14 listopada 2011 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw gminy oraz stwierdzając, że plan jest zgodny z treścią uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., podjęła [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw gminy (zwanego dalej "mpzp", "Plan").

W § 114 uchwały postanowiono, cyt.: "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 01RM, 02RM, 03RM, 04RM, 05RM, 06RM, 13RM, 14RM ustala się: 1) Przeznaczenie terenu: a) Tereny zabudowy zagrodowej. 2) Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego podlegające ochronie: - układ zabudowy o charakterze zagrodowym; b) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające ukształtowania: - uzupełnienie zabudowy powinno być realizowane w sposób zgodny z dotychczasowym układem przestrzennym, wzdłuż linii zabudowy, - dopuszcza się budowę budynków gospodarczych, garażowych lub inwentarskich wolnostojących, usytuowanych w głębi działki; c) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające rewaloryzacji: - nie ustala się; d) Zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów: - dla terenu 01RM obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5, - dla terenów 01RM, 02RM, 03RM, 04RM, 05RM, 06RM, 13RM, 14RM położonych w obrębie strefy ochrony terenu zamkniętego o promieniu 3000m obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 1. 3) Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: a) Obiekty i tereny chronione: - dla terenów 01RM, 02RM, 03RM, 04RM, 05RM, 14RM znajdujących się granicach Proponowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3; b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. 4) Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej: a) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2. 5) Wymagania dotyczące kształtowania przestrzeni publicznych: a) Zasady umieszczania obiektów małej architektury: - nie ustala się; b) Zasady umieszczania nośników reklamowych: - dopuszcza się szyldy lub tablice reklamowe umieszczone na budynkach o powierzchni nie większej niż 3m2, - nie dopuszcza się wolnostojących nośników reklamowych; c) Zasady rozmieszczania tymczasowych obiektów usługowo-handlowych: - dopuszcza się obiekty tymczasowe nietrwale połączone z gruntem; d) Zasady rozmieszczania urządzeń technicznych i zieleni: - dopuszcza się lokalizację urządzeń technicznych takich jak: linie elektroenergetyczne, stacje elektroenergetyczne, podziemne przepompownie ścieków, stacje telefoniczne, urządzenia służące doprowadzeniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do budynków. 6) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: a) Linie zabudowy: - ustala się według rysunku planu; b) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: - ustala się nie więcej niż 25%; c) Powierzchnia biologicznie czynna: - ustala się nie mniej niż 70%; d) Gabaryty zabudowy: - dopuszcza się budynki mieszkaniowe do dwóch kondygnacji naziemnych (parter, piętro), - dopuszcza się ukrycie ostatniej kondygnacji w dachu budynku, - dopuszcza się budynki gospodarcze i inwentarskie oraz garażowe do jednej kondygnacji naziemnej, - ustala się poziom posadzki parteru minimalnie 0,45m, maksymalnie 1m nad poziomem terenu; e) Wysokość zabudowy: - ustala się wysokość zabudowy na maksimum 8,5m; f) Geometria dachu. - ustala się dachy dwuspadowe lub czterospadowe o kącie spadku od 30o – 45o ; g) Inne ustalenia: - ustala się zakaz krycia dachów materiałami w kolorach niebieskim, zielonym, fioletowym oraz w odcieniach tych kolorów, - dopuszcza się rozbudowę, nadbudowę, przebudowę istniejących obiektów na zasadach określonych w planie; 7) Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: a) Minimalna wielkość działki budowlanej wynosi 1200 m2. Dopuszcza się zmniejszenie wynikające z uwarunkowań terenowych, jednak nie większe niż 10%, b) Szerokość frontu działki budowlanej ustala się na minimum 25m dla zabudowy zagrodowej, c) Dopuszcza się wydzielenie drogi o ile działki budowlane nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, d) położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego ustala się od 80 do 100. 8) Zasady tymczasowego przeznaczenia terenu: a) Nie dopuszcza się tymczasowego przeznaczenia terenu. 9) Zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie: a) Dla terenów 03RM, 04RM, 05RM narażonych na osuwanie się mas ziemnych obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. 10) Zasady obsługi komunikacyjnej: a) Dojazd z istniejącej drogi, zgodnie z rysunkiem planu, b) Ustala się realizację parkingów zgodnie z rozdziałem 4".

Zgodnie z § 32 ust. 11 uchwały, na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych , wskazanych na rysunku planu ustala się: 1) Nakaz stosowania środków technicznych zapobiegających osuwaniu się mas ziemnych; 2) Wykonanie badań geologicznych w przypadku projektowanej zabudowy.

Stosownie zaś do 32 ust. 12 uchwały, na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych obowiązują ustalenia zgodnie z przepisami odrębnymi.

T. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę Rady Gminy, zarzucając jej naruszenie:

1) zasad i wytycznych stosowanych do sporządzania mpzp, bowiem na podstawie analizy map, obszar, na którym dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa w mpzp w dość znaczący sposób różni się od Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy (dalej "studium"), gdzie obszar przeznaczony do zabudowy jest znacznie większy niż ten w aktualnym mpzp dla działek skarżącego;

2) zasady równości wobec prawa oraz zasady proporcjonalności. Ustanowiony mpzp ogranicza możliwość zabudowy obszaru należący do skarżącego w sposób niewspółmierny do celu. Dla działek położonych na północ od przebiegającej drogi, aktualne postanowienia mpzp definiują znacznie większe (głębsze) obszary zabudowy zagrodowej niż dla strony południowej, gdzie znajdują się działki skarżącego. W studium obszary te były prawie symetryczne względem drogi.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie mpzp i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w sołectwie Ocinek, gmina W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że posiada działki nr [...] i [...] w sołectwie Ocinek, gmina W., które objęte są ww. mpzp. Skarżący zamierza postawić budynek jednorodzinny w granicach ww. działek nr [...] i [...] w ramach tzw. zabudowy zagrodowej, jednak z uwagi na ukształtowanie terenu na tym obszarze (dość duże nachylenie stoku z narażeniem na osuwanie ziemi) bardzo ważne jest, aby jak najbardziej cofnąć planowany do budowy budynek do tyłu względem przebiegającej tam drogi. Z analizy mpzp wynika, że dopuszcza się na tych działkach zabudowę zagrodową, lecz aktualnie granica tego obszaru kończy się ok. 71 m od drogi, co odpowiada mniej więcej 4/5 wysokości wzniesienia, zaś skarżącemu zależy na tym, aby planowany budynek mógł być postawiony już na szczycie wzniesienia, które zaczyna się od około 82 metra.

Skarżący wskazał, że upatruje swojego uzasadnionego interesu prawnego w tym, że przesunięcie planowanego budynku o kilkanaście metrów pozwoliłoby w znaczny sposób zredukować koszty budowy (płytsze fundamenty, a co za tym idzie możliwość zrezygnowania z podpiwniczenia, brak dodatkowych prac ziemnych, murów oporowych itd.). Podkreślił, że grunty, na terenie na którym znajdują się ww. działki posiadają niską klasę ziemi, a ograniczenie obszaru dopuszczającego zabudowę zagrodową dodatkowo obniża wartość tych nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, istnieją przesłanki mogące świadczyć o tym, że podczas uchwalania mpzp doszło do istotnego naruszenia zasad i wytycznych stosowanych do sporządzania tego typu dokumentów.

Pierwsza poważna nieścisłość, na którą zwrócił uwagę to fakt, że według map, obszar na którym dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa w mpzp w dość znaczący sposób różni się od studium, gdzie obszar przeznaczony do zabudowy jest znacznie większy niż ten w aktualnym mpzp dla tych działek i gdyby był on uwzględniony w mpzp, obejmowałby całą skarpę wraz z jej szczytem według geoportal.gov.pl kończyłby się on ok. 100 metrów od drogi.

Kolejna wątpliwość, w ocenie skarżącego, dotyczy zasady równości wobec prawa oraz zasady proporcjonalności, ponieważ mpzp ogranicza możliwość zabudowy tego obszaru w sposób niewspółmierny do celu. Dla działek położonych na północ od przebiegającej tam drogi postanowienia mpzp definiują znacznie większe (głębsze) obszary zabudowy zagrodowej niż dla strony południowej, gdzie znajdują się jego działki skarżącego. W studium obszary te były prawie symetryczne względem tej drogi.

Skarżący podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek, znajdują się już budynki, które bez wątpienia przekraczają tą linię zabudowy, a niektóre są nawet postawione w miejscu, gdzie mpzp nie przewiduje zabudowy zagrodowej. Jeśli te budynki tam już istniały zanim sporządzono mpzp, to powinno to być wzięte pod uwagę podczas wytyczania obszarów z możliwością zabudowy. Skarżący podniósł, że w świetle powyższego, pomimo spełniania przez niego tożsamych kryteriów co inni właściciele położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, jego prawo do korzystania z prawa własności, w zakresie możliwości zagospodarowania ww. nieruchomości jest w porównaniu do innych właścicieli w sposób nieuzasadniony ograniczone, a co za tym idzie niesprawiedliwe. Wyjaśnił, że według mpzp odległość od drogi do granic możliwej zabudowy uwzględnionej w mpzp na jego działkach wynosi ok. 75 m. Natomiast według studium odległość od drogi do granic możliwej zabudowy wynosi ok. 120 m. Wszelkie linie wyznaczające możliwe granice zabudowy powinny być zgodne pomiędzy mpzp a studium. Ewidentnie można wnioskować z prostego obliczenia matematycznego, że różnice te wynoszą ok. 50 m, co nie powinno mieć miejsca.

Skarżący dodał, że pismem z 27 czerwca 2024 r. wystąpił do Wójta Gminy W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednak nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W związku z czym korzysta ze swojego prawa do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W odpowiedzi Rada Gminy wniosła o nieuwzględnienie skargi.

Uzasadniając powyższe stanowisko, organ wskazał, że w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego w uchwalonym planie miejscowym dokonał jedynie uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu co do działek skarżącego, przy czym ujęta w mpzp dopuszczalna zabudowa zagrodowa nie różni się w znaczący sposób od ustaleń studium. Dodał, że teren na działkach skarżącego nie jest terenem płaskim lecz pagórkowatym, na którym zgodnie ze wskazaniami mpzp występuje osuwanie się mas ziemnych. W związku z tym za problematyczne organ uznał dążenie skarżącego do wybudowania budynku jednorodzinnego w odległości 82 m od drogi na szczycie wzniesienia, a więc w miejscu osuwania się mas ziemnych. Zgodnie z ustaleniami mpzp, w przypadku budowy budynku jednorodzinnego w dalszej części działek skarżącego w miejscu osuwania się mas ziemnych, mpzp nakłada obowiązek zastosowania środków technicznych zapobiegających osuwaniu się mas ziemnych oraz badań geologicznych w przypadku projektowanej zabudowy. Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia zasad równości i proporcjonalności, albowiem różnicowanie wielkości obszarów zabudowy zagrodowej dla poszczególnych działek mieści się w ramach przysługującego organowi gminy władztwa planistycznego, gdzie w mpzp następuje konkretyzacja poszczególnych ustaleń względem studium, którego ustalenia mają jedynie charakter ogólny i kierunkowy. Odnosząc się do kwestii znajdowania się w sąsiedztwie działek skarżącego budynków, które przekraczają dopuszczalną linię zabudowy, organ wskazał, że kwestia istnienia tych budynków przed sporządzeniem mpzp nie może mieć znaczenia w kontekście ustanowionych przez organ w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego zasad zagospodarowania terenu co do działek skarżącego.

Organ uznał, że skarga o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w sołectwie Ocinek, gmina W. nie jest zasadna.

W replice z 25 listopada 2024 r. do odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymał stanowisko dotyczące wprowadzenia postanowień mpzp, które znacząco ograniczają możliwość zabudowy jego działek. Dodatkowo podniósł kwestie dotyczące braku podstaw merytorycznych wprowadzenia ograniczeń w mpzp, naruszenia zasady proporcjonalności, wprowadzenia nierówności w traktowaniu nieruchomości w sąsiedztwie, braku dowodów na geologiczne zagrożenie osuwiskiem oraz naruszenia prawa własności.

Na rozprawie 12 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Sąd odroczył ogłoszenie orzeczenia na dzień 19 grudnia 2024 r., godz. 13:00, sala B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga T. S. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935, zwanej dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący wywiódł swoją skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działek nr ewid. [...] i [...] położonych na terenie sołectwa Ocinek, gm. W., których to nieruchomości dotyczą zapisy zaskarżonej uchwały. Treść księgi wieczystej nr [...], wskazanej przez stronę potwierdza, że T. S. jest właścicielem ww. nieruchomości.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego między innymi sołectwo Ocinek, w części, w jakiej wprowadza ustalenia dla działek skarżącego nr [...] i [...].

Na wstępie wypada wyjaśnić, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego Planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten Plan. Ustalenia w Planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, w tym zakazu ich zabudowy poza granicę wyznaczoną w Planie symbolem 04RM, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowych nieruchomości.

Zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwiecień 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z dnia z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17).

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (zob. wyrok WSA w Kielcach z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 965/21, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego. Ten tryb został już skontrolowany przez Sąd (zob. cyt. wyrok WSA w Kielcach z 7 kwietnia 2022 r.). Zarzuty skargi koncentrują się natomiast na naruszeniu zasad sporządzania skarżonego planu miejscowego.

Zdaniem strony, podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego, ukształtowała bowiem treść uchwały w tej części w sposób naruszający zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności. Jak podniósł skarżący, obszar na którym dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa w Planie, w dość znaczący sposób różni się od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, gdzie obszar przeznaczony do zabudowy jest znacznie większy niż ten w aktualnym mpzp dla tych działek, i gdyby był on uwzględniony w Planie, obejmowałby on całą skarpę wraz z jej szczytem (kończyłby się ok 100 metrów od drogi). Zgodnie z Planem dopuszcza się na tych działkach zabudowę zagrodową, lecz granica tego obszaru kończy się ok. 71 m od drogi. Plan ogranicza możliwość zabudowy tego obszaru w sposób niewspółmierny do celu.

Jak z kolei wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, organ gminy, w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego gminy, w uchwalonym planie miejscowym dokonał jedynie uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu co do działek skarżącego nr [...] i [...], przy czym ujęta w Planie dopuszczalna zabudowa zagrodowa nie różni się w znaczący sposób od ustaleń Studium. Organ wskazał, że teren na działkach skarżącego nr [...] i [...] nie jest terenem płaskim, lecz pagórkowatym, na którym zgodnie ze wskazaniami Planu występuje osuwanie się mas ziemnych.

W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282). Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz ustaleń doktryny wynika, że: o naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 marca 2024 r., sygn.. akt II SA/Lu 1136/23 i tam: wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). Ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, zob. także I. Zachariasz, A. Fogel (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, komentarz do art. 9).

W tym kontekście, po przenalizowaniu przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej, należy podnieść, co następuje.

Stosownie do ustaleń obowiązującego na terenie objętym Planem przed podjęciem uchwały Studium, Gmina W. powinna rozwijać swoje zagospodarowanie przestrzenne w następujących kierunkach (część IV.1.1): m.in. "Funkcje mieszkaniowe realizowane w formie adaptacji zabudowy zagrodowej, uzupełnianej zabudową mieszkaniową o charakterze ekstensywnym powinny być skupiane przede wszystkim na terenach obecnie zurbanizowanych oraz przewidywanych w dotychczasowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowo-usługowe" (cz. IV.1.2. Studium).

Z rysunku Studium wynika, że działki skarżącego położone są częściowo na terenie oznaczonym symbolem MU, opisane jako "Tereny obecnie zurbanizowane oraz przewidywane w dotychczasowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowo-usługowe." W dalszej części są to tereny oznaczone na tym rysunku symbolem RR (Tereny rolne), które zgodnie ze Studium mają pozostać w użytkowaniu rolniczym, leśnym lub pozostawać w formie przyrodniczo aktywnej (cz. IV.1.9. Studium). Równocześnie, jak wynika z rysunku Studium, tereny działek skarżącego to: "Tereny potencjalnego rozwoju funkcji mieszkaniowo-usługowych" oraz "Obszary narażone na osuwanie się mas ziemnych".

Zgodnie z postanowieniami Planu objętego zaskarżoną uchwałą, nieruchomość skarżącego (działki nr ewid. [...] i [...]) znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku Planu symbolami: 04RM, 09RZ, 10ZL i 04KDD. Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 04RM ustala się przeznaczenie terenu: tereny zabudowy zagrodowej, przy czym dla terenów 04RM narażonych na osuwanie się mas ziemnych obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3 (§ 114 pkt 1 lit. a i pkt 9 lit. a uchwały). Z kolei na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 09RZ ustala się przeznaczenie terenu: tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk (§117 pkt 1 lit. a i b uchwały). Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 10ZL ustala się przeznaczenie terenu: tereny lasów bez prawa zabudowy (§118 pkt 1 lit. a uchwały). Obszar oznaczony symbolem 04KDD to droga dojazdowa D.

Analiza porównawcza terenów, na których położone są działki skarżącego przedstawionych na mapie zawierającej rysunek Studium (skala 1:10000 i mapie zawierającej rysunek Planu (1:5000) pokazuje, że zasięg terenów o symbolu MU (zgodnie z rysunkiem Studium) jest większy od zasięgu terenów oznaczonych symbolem 04RM (zgodnie z rysunkiem Planu). Potwierdza to zresztą również organ, wskazując w odpowiedzi na skargę, że różnica między obszarem dopuszczalnej zabudowy zagrodowej wskazanym w mpzp i Studium wynosi ok. 30 m (odpowiednio 70 m i 100 m od drogi).

Wynika z powyższego, że zgodnie z ustaleniami Studium obszar, na których położone są działki skarżącego nr [...] i [...] sołectwo Ocinek, gdzie dominować ma funkcja mieszkaniowa, a zabudowa zagrodowa ma być uzupełniania ekstensywną zabudową mieszkaniową i umożliwieniem osiągania celów mieszkaniowo-usługowych, był większy. Zabudowa zagrodowa z uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej była dopuszczona w odległości większej od drogi niż jest to określone aktualnie w zaskarżonym Planie.

Organ ocenia tę różnicę jako nieznaczną, wskazując, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego, a stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy.

Należy przypomnieć, że treść regulacji art. 15 i art. 20 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, wymaga aby treść planu miejscowego nie naruszała ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zasadą jest, że organ, pozostając związany zapisami studium, obowiązany jest je uwzględnić konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego postrzegana jest bowiem jako kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (por. wyroki NSA: z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 oraz z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, CBOSA). Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne.

Analizując powyższe, Sąd doszedł do konstatacji, że w przypadku nieruchomości skarżącego zachodzi niezgodność pomiędzy treścią Studium i treścią Planu. Plan narusza ustalenia Studium poprzez wyraźne wyłączenie na części nieruchomości skarżącego możliwości zabudowy (tereny oznaczone na rysunku Planu symbolem 10ZL), podczas gdy zgodnie z treścią Studium na tej samej części nieruchomości Studium dopuszczało (przewidywało) nie tylko zabudowę zagrodową, ale także tereny potencjalnego rozwoju funkcji mieszkaniowo-usługowych. Chodzi zatem o ten obszar, który zgodnie z treścią Studium oznaczono symbolem MU, zaś obecnie są to tereny oznaczone symbolem 10ZL. Doszło do zawężenia terenów oznaczonych symbolem 04RM, zmniejszenia zasięgu tego obszaru od strony drogi 04KDD. Należy ponadto dostrzec, że tereny oznaczone symbolem 04RM to tereny zabudowy zagrodowej, na których – wbrew ustaleniom Studium - nie dopuszczono jakiejkolwiek zabudowy o funkcji usługowej.

Powyższej oceny nie może zmienić niekwestionowana okoliczność, że na terenach tych występują tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych. Z rysunku Studium wynika bowiem, że tereny działek skarżącego oznaczono symbolem MU również tam, gdzie już wówczas takie zagrożenia występowały. To oznacza, że pomimo niebezpieczeństwa osuwania się mas ziemnych na pewnych obszarach, także tych zurbanizowanych (wzdłuż drogi), przewidywano tam możliwość zabudowy zagrodowej, a nawet mieszkaniowo-usługowej.

Z dokumentacji planistycznej (m.in. "Opracowanie ekofizjograficzne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W."; W. 2005, czy "Prognoza oddziaływania na środowisko projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W.", W. 2010) nie wynika również, aby zaistniały powody do wprowadzenia ograniczenia obszaru zabudowy zagrodowej (04RZ) na terenie działek skarżącego w porównaniu do wielkości tego obszaru według ustaleń Studium. Takich powodów nie wskazał w każdym razie organ w odpowiedzi na skargę. Ryzyko osuwania się mas ziemnych nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za bezzasadnością skargi, zwłaszcza że jak też dostrzega organ w rozdziale 3 Planu (§ 32 ust. 11 i 12 uchwały) wprowadzono dodatkowe ustalenia dotyczące terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, m.in. nakaz stosowania środków technicznych zapobiegających osuwaniu się mas ziemnych i wykonania badań geologicznych w przypadku projektowanej zabudowy, zabezpieczając nowopowstającą zabudowę przed zawaleniem się.

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, nr sprawy 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

Mając powyższe na względzie Sąd ocenił, że doszło do nieuzasadnionego przekroczenia zakresu władztwa planistycznego przysługującego organowi stanowiącemu gminy poprzez podjęcie uchwały, której przepisy naruszają ustalenia Studium. To doprowadziło w efekcie do naruszenia zasady proporcjonalności. Zaistniała sytuacja, gdy ustalenia Planu są wyraźnie sprzeczne z art. 15 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ustawy, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd dokonuje oceny zarzutów skargi przez pryzmat przysługującego skarżącemu interesu prawnego, więc nie może odnieść się do argumentów skargi związanych z ustaleniami Planu dotyczącymi zasięgu i rodzaju zabudowy występującej na obszarach sąsiednich (np. po drugiej stronie drogi).

Z powyższych przyczyn Sąd na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości O., gmina W. (pkt I wyroku) i orzekł o kosztach postępowania sądowego w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się wpis od skargi – 300 zł. wynagrodzenie pełnomocnika (obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.