Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 733/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 189d, art. 189f
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 37d ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi M[...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 października 2023 r. nr SKO 4111/72/2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej w rejonie ronda oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 12.05.2023 r. upoważnieni funkcjonariusze Straży Miejskiej w W. stwierdzili, że przy ul. [...] w W. została umieszona tablica reklama, która powinna podlegać weryfikacji pod kątem zgodności jej usytuowania z uchwałą Rady Miejskiej W. z [...].11.2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 21.11.2022 r., poz. [...]) dalej: uchwała krajobrazowa. Jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej na tą okoliczność, na podstawie dodatkowych czynności (rozmowy telefonicznej ze S. K.) ustalono, że bilbord usytuowany został na działce nr [...], która pozostaje w użytkowaniu wieczystym M. sp. z o.o. z/s w D.

Pismem złożonym w dniu 15.05.2023 r. drogą elektroniczną, S. K., prezes zarządu M. sp. z o.o., złożył do Urzędu Miejskiego w W. wniosek o wydanie opinii o zgodności realizacji na działce nr [...] tablicy reklamowej.

W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z 18.05.2023 r. Zastępca Kierownika Biura Rewitalizacji i Planowania Przestrzennego W. poinformował wnioskodawcę, że wskazana we wniosku działka nr [...] położona jest częściowo w strefie "[...]", a częściowo w strefie "[...]", wyznaczonych w uchwale krajobrazowej. Zgodnie z § 19 ust. 1 uchwały krajobrazowej nie dopuszcza się w ogóle bilbordów wolnostojących w strefie [...]". W związku z powyższym tablica reklamowa o parametrach wskazanych we wniosku jest niezgodna z zapisami uchwały. Natomiast na części działki położnej w strefie "[...]" wskazana tablica reklamowa również jest niezgodna ze względu na niespełnienie parametru wynikającego z § 10 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały krajobrazowej, tj. odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Ponadto pismem z 18.05.2023 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej podany we wniosku z 15.05.2023 r., Zastępca Kierownika Biura Rewitalizacji i Planowania Przestrzennego W. wezwał spółkę do usunięcia z działki nr [...] reklamy niezgodnej z uchwałą krajobrazową w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej.

Spółka czynności wskazanych w wezwaniu nie wykonała, zamiast tego, pismem z 24.05.2023 r. pełnomocnik spółki – r.pr. E. B. wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary oraz wydanie zgody na usytuowanie bilbordu.

Podczas przeprowadzonych w dniu 05.06.2023 r. przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w W. pomiarów powierzchni tablicy reklamowej znajdującej się na działce nr [...] ustalono, że posiada ona wymiary 5 m x 2,5 m. Na opisaną okoliczność sporządzono szkic z wymiarami oraz dokumentację fotograficzną.

Zawiadomieniem z 12.06.2023 r. (doręczonym pełnomocnikowi w dniu 19.06.2023 r.), Prezydent Miasta W. poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej i wyznaczeniu oględzin na dzień 04.07.2023 r.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzanych w dniach 19.06.2023 r. i 27.06.2023 r., a także oględzin przeprowadzonych w dniu 04.07.2023 r., organ I instancji stwierdził dalszą ekspozycję tablicy reklamowej na działce nr [...].

Pismem z 05.07.2023 r., przesłanym drogą elektroniczną, S. K. poinformował o usunięciu tablicy reklamowej, jednocześnie wnioskując o nienaliczanie wysokich kar.

Pismem z 09.08.2023 r. poinformowano pełnomocnika spółki o zakończeniu postępowania w sprawie, pouczając o przysługujących uprawnianiach procesowych, z których strona nie skorzystała, jednocześnie poinformowano o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. 15.09.2023 r.

Wydaną w dniu 06.09.2023 r. decyzją nr 1/2023 Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 997), zwanej dalej u.p.z.p., wymierzył M. sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 6374,40 zł za umieszczenie od dnia wszczęcia postępowania, tj. od 12.06.2023 r. do dnia usunięcia tablicy reklamowej, tj. do 05.07.2023 r. jednej jednostronnej tablicy reklamowej umieszczonej na działce nr [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 12,5 m2, niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej. Organ stwierdził, że spółka umieściła bilbord wolnostojący - tablicę reklamową inną niż szyld w strefie "[...]", której granice określają załączniki numer 1 i numer 2 do uchwały krajobrazowej, natomiast zgodnie z § 19 ust. 1 uchwały, bilbord wolnostojący nie może być zlokalizowany w strefie [...]. Za dzień wszczęcia postępowania, od którego naliczana została kara, organ I instancji przyjął dzień zawiadomienia strony o jego wszczęciu, a za dzień końcowy przyjęty został dzień, w którym tablicę usunięto. Organ wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest aktem związanym, wobec czego był on zobligowany do nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona na podstawie art. 37d ust. 8 u.p.z.p., który określa mechanizm wyliczeń jakie należy przeprowadzić celem ustalenia wymiaru kary pieniężnej. Podstawą powyższych wyliczeń była powierzchnia służąca ekspozycji reklamy (12,5 m2), stawka części stałej opłaty (3,14 zł za dzień), stawka części zmiennej opłaty (0,28 zł za m2 za dzień) oraz ilość dni umieszczenia tablicy reklamowej (24 dni). Prezydent, oceniając możliwość odstąpienia od kary pieniężnej stwierdził, że waga naruszenia nie jest znikoma. Tak można byłoby mówić, zdaniem organu, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, natomiast spółka umieszczając tablicę reklamową czerpała korzyści związane z korzystaniem z jej usług. Organ podkreślił, że strona została wezwana do usunięcia bilbordu w terminie 14 dni, pod rygorem wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej, jednak czynności wskazanych w wezwaniu nie wykonała. Ponadto Prezydent wskazał, że przy ocenie wagi naruszenia prawa konieczne jest ustalenie czy konkretne naruszenie prawa wywołało bądź mogło wywołać skutki faktyczne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. W niniejszym przypadku naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Strona, jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą powinna tak ją zorganizować, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności, jak również aktów prawa miejscowego obowiązujących na innych obszarach, o ile ich postanowienia dotyczą działalności - tutaj - przedsiębiorcy. W przypadku wymierzenia kary pieniężnej uregulowanej w art. 37d u.p.z.p. dla pozostawania adresatem postanowień uchwały krajobrazowej wystarczające jest samo usytuowanie przez dany podmiot nośnika reklamowego na obszarze terytorialnym miasta. W ocenie organu w sytuacji, gdy do naruszenia dochodzi w celu czerpania korzyści finansowych, a nie w celu ochrony istotnego interesu strony bądź naruszenie nie jest spowodowane wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, nie może być mowy o znikomym naruszeniu prawa.

Odwołanie od decyzji złożyła spółka, zarzucając organowi I instancji: brak doręczenia wezwania do usunięcia naruszeń, nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a., pominięcie dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Strona podniosła, że nie posiada na ten moment ujawnionego w bazie adresów elektronicznych adresu e-mail, nie wyrażała też wobec urzędu zgody na doręczanie jej korespondencji drogą mailową. Zgodnie z informacją ujawnioną na stronie rządowej, firmy, które powstały przed 10.12.2023 r. muszą złożyć wniosek o założenie skrzynki do e-Doręczeń w określonym terminie. W czasie postępowania nie obowiązywały już przepisy art. 46 § 3 i następne k.p.a., które umożliwiały doręczenie pism urzędowych na adres mailowy stron, po kwalifikowanym potwierdzeniu otrzymania i wyrażeniu zgody na doręczenia w ten sposób pism elektronicznych. Tym samym skutku wobec strony nie odniosły działania organu, wynikające z pism zawartych w wiadomościach e-mail, w tym wezwanie do usunięcia naruszeń z 18.05.2023 r., w którym wyznaczono 14-dniowy termin na usunięcie naruszenia. Pismo to z punktu widzenia przepisów i zasad postępowania administracyjnego należy uznać za niebyłe. Zdaniem spółki, wcześniejsze oględziny - dokonane bez wiedzy strony, która nie została o nich w ogóle powiadomiona, należy uznać za bezprawne (bez właściwego zawiadomienia i pouczeń strona została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw). W dalszej części odwołania jego autor wskazał, że w uchwale krajobrazowej, która zgodnie z treścią przepisu powinna zawierać wysokość stawek opłat, takich stawek nie podano, w związku z czym naliczona kara wynika z obliczeń poczynionych wedle wysokości stawek maksymalnych. Zdaniem spółki jest to rozwiązanie niesłuszne i rażąco represyjne, zwłaszcza wobec faktu, że strona w trakcie postępowania dobrowolnie i niezwłocznie (w ciągu jednego dnia) usunęła umieszczoną wcześniej reklamę. Strona wywiodła, że w istocie każda administracyjna kara pieniężna - w zakresie nieuregulowanym w przepisach odrębnych - powinna być weryfikowana z perspektywy zasad nakładania, a w przypadku braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary podlega zasadom miarkowania. Zdaniem strony skarżącej zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca w przepisach działu IVa k.p.a., wyposażył organy administracyjne w instrumenty miarkowania wysokości administracyjnej kary pieniężnej. W ten sposób umożliwił organom realizację kształtowania proporcjonalnej reakcji państwa na bezprawie w wykonywaniu obowiązków publicznoprawnych, by nie dopuścić do poniesienia nadmiernej odpowiedzialności przez tego samego adresata obowiązku w kontekście różnych sfer odpowiedzialności o charakterze typowo represyjnym. Wszędzie tam, gdzie ustawodawca przyjmie konstrukcję kary sztywnej, miarkowanie będzie mogło być dokonywane przy założeniu, że kara sztywna stanowi górną granicę jej wymiaru. W takim przypadku dopuszczalne będzie wyłącznie obniżenie jej ustawowej wysokości, w zależności od zaistnienia przesłanek wymiaru kary działających na korzyść strony. Tym samym należy uznać, że organ w sposób bezprawny wymierzył wprost karę maksymalną, pomijając obowiązek uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 189d k.p.a. Jednocześnie strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że organ odstąpi od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, w związku ze znikomą wagą naruszenia prawa oraz niezwłocznym zaprzestaniem przez stronę naruszenia, względnie o zmianę decyzji poprzez wymierzenie stronie kary pieniężnej w wysokości 500 zł, przy zastosowaniu art. 189d k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 11.10.2023 r. (nr SKO 4111/72/2023), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że spółka umieściła bilbord wolnostojący - tablicę reklamową inną niż szyld w strefie "[...]", której granice określają załączniki numer 1 i numer 2 do uchwały krajobrazowej, natomiast zgodnie z § 19 ust. 1 ww. uchwały, bilbord wolnostojący nie może być zlokalizowany w strefie [...]. Kolegium podkreśliło, ustawodawca formułując art. 37d ust. 1 u.p.z.p., nie pozostawił organom możliwości uznania w zakresie samego wymierzenia kary. Przesłanką generującą odpowiedzialność podmiotu umieszczającego reklamę - tutaj podleganie karze pieniężnej - jest samo umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z obowiązująca uchwałą krajobrazową. Organ wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary.

Odnosząc się do kwestii braku doręczenia wezwania do usunięcia reklamy, organ II instancji podkreślił, że fakt przekazania pisma z 18.05.2023 r. drogą mailową, nie zmienia faktu, że strona jeszcze przed terminem przeprowadzenia oględzin, zdawała sobie sprawę z faktu, że tablica reklamowa strony jest usytuowana niezgodnie z treścią uchwały i jako taka powinna być usunięta. W aktach sprawy znajduje się wniosek spółki z 24.05.2023 r. o odstąpienie od wymierzenia kary oraz wydania zgody na usytuowanie bilbordu, gdzie pełnomocnik strony wprost wskazuje, że jego mocodawca nie miał świadomości o warunkach przewidzianych w uchwale krajobrazowej w momencie stawiania bilbordu, a także bilbordy, które znajdują się na pobliskich terenach, również nie spełniają wymogów zgodnych z ww. uchwałą. Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że spółka nie była świadoma, że jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Organ podkreślił, że zawiadomienie o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach. Natomiast wcześniejsze czynności kontrolne dokonane bez udziału strony stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą spółka nie kwestionowała. Odnosząc się do zarzutu strony o bezprawności wcześniejszych oględzin przeprowadzonych przez organ bez wiedzy strony, Kolegium stwierdziło, że sposób naruszenia uchwały widoczny był z przestrzeni publicznej. W celu wykonania notatki oraz dokumentacji fotograficznej przedstawiciele Straży Miejskiej nie musieli wchodzić na teren nieruchomości. Dodatkowo teren, na którym była posadowiona tablica reklamowa, nie był ogrodzony i nie można było stwierdzić, gdzie przebiega granica nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem spółki, że kara pieniężna została nałożona w maksymalnej wysokości z pominięciem okoliczności sprawy.

Powołując się na związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że działanie organu na tej podstawie nie może być rozpatrywane na zasadzie uznania administracyjnego, zatem wątpliwym było w sprawie zastosowanie art 189d k.p.a., ponieważ miarkowanie administracyjnej kary pieniężnej ma zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych. Z kolei stosownie do treści art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, tak było w przypadku uchwały krajobrazowej, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącego ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40 krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 70), powiększony 0 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z 28.07.2022 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 (M.P. 2022 poz. 73 1), maksymalna stawka części zmiennej wynosi 0,28 zł/m2/dziennie, natomiast maksymalna stawka części stałej wynosi 3,14 zł/dziennie. Jak stanowi art. 19 pkt 1 lit. h ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, stawka części zmiennej opłaty reklamowej nie może przekroczyć 0,28 zł od 1 m 2 pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służących ekspozycji reklamy dziennie. Z kolei art. 19 pkt i lit. g tej ustawy stanowi, że stawka części stałej opłaty reklamowej nie może przekroczyć 3,14 zł dziennie. Do ustalenia wysokości kary pieniężnej zastosowanie mają powyższe stawki i organ nie mógł przyjąć odmiennej, do określonej w art. 37d ust. 9 u.p.z.p., metodologii liczenia wysokości kary. Tym samym nie jest zasadny zarzut zastosowania maksymalnych stawek, czy stosowania dowolności i uznaniowości w podejmowaniu decyzji. Ustawodawca nie przewidział zasad wymiaru kary w oparciu o stopień zawinienia, zasady współżycia społecznego, jak również nie nałożył obowiązku wykazania interesu publicznego w stosowaniu kary.

Odnosząc się do pozostałych użytych przez spółkę argumentów wskazujących na zasadność stosowania odpowiedniego miarkowania kary w sprawach administracyjnych, Kolegium powołało się na stanowisko przedstawione w uzasadnieniu do nowelizacji k.p.a., gdzie stwierdzono, tu cyt.: "Projektowany przepis art. 189d k.p.a. będzie dotyczył jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego". Kolegium zwróciło również uwagę na zróżnicowane podejście do tej sankcji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto wskazało, że nawet gdyby w analizowanym stanie faktycznym hipotetycznie rozważyć zaistnienie przesłanek z art 189d k.p.a., to po pierwsze, naruszenie prawa w omawianym przypadku nie wiązało się w żaden sposób z ochroną życia lub zdrowia, ochroną mienia, ani ważnego interesu publicznego. Posadowienie nielegalnej tablicy reklamowej nie było także związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona, umieszczając tablicę reklamową, czerpała korzyści promując swoje usługi. Mając na względzie miejsce w jakim reklama została wyeksponowana - ulica, będąca częścią podstawowego układu komunikacyjnego miasta, informacja o prowadzonej działalności dotarła do licznych odbiorców. Według pomiarów ruchu wykonanych przez ITS w W. (Inteligentny System Transportu w W.) przez ulicę [...] przejeżdża średnio około 3 800 samochodów na dobę, co oznacza że rzeczywiste oddziaływanie tej reklamy w okresie 49 dni można liczyć na poziomie m.in. 190 000 pojazdów, do których była skierowana. Ponadto, mając na uwadze specyficzny charakter oraz znaczenie otoczenia miejsca, gdzie posadowiona była tablica reklamowa tj. bliskość C., jak również widok na C., Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że w niniejszym przypadku naruszenie postanowień uchwały w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Czas ekspozycji reklamy był znacznie dłuższy od okresu wszczęcia postępowania do usunięcia tablicy. Likwidacja nielegalnego nośnika nie nastąpiła niezwłocznie, a dopiero po wizji terenowej. Po drugie, Kolegium podkreśliło, że waga naruszenia prawa przez stronę z pewnością nie jest znikoma. Podstawowym aspektem jest tu bowiem okoliczność wpływu tego naruszenia na poszanowanie prawa. O znikomej wadze można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa, czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku może kwalifikować się jako "znikome. Wskazano także, że na niekorzyść strony świadczy kwestia braku pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu. Dalej odnosząc się do przesłanek z art. 189d k.p.a. Kolegium stwierdziło, że strona nie została uprzednio ukarana za to samo zachowanie. Z kolei niezaprzeczalnie spółka postawiła tablicę reklamową w celu czerpania korzyści z jej eksponowania. Odnosząc się do demontażu bilbordu Kolegium podkreśliło, że działania te ewidentnie nie były dobrą wolą strony, a tylko obawą przed jeszcze wyższą karą finansową. Organ wskazał, że reklama działając na dużą grupę odbiorów, przyczyniła się do rozpropagowania jej treści w znaczny sposób, działając na korzyść firmy. Strona decydując się na poniesienie kosztów związanych z posadowieniem tablicy reklamowej trwale związanej z gruntem musiała dokonać kalkulacji, że będzie to dla niej korzystne. Na marginesie organ podniósł, że spółka występując o zmniejszenie kary do 500 zł, nie wskazała metody w oparciu o jaką wyliczyła podaną kwotę.

W wywiedzionej od powyższej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Kolegium naruszenie: 1) art. 39 k.p.a. poprzez brak prawidłowego doręczenia stronie wezwania do usunięcia naruszeń. Doręczenie nastąpiło w drodze wiadomości e-mail, niezgodnie z przepisami k.p.a.; 2) art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu, podczas, gdy istniały ku temu wyraźne przesłanki. Pełnomocnik podkreśla przy tym, że strona niezwłocznie usunęła naruszenia, a nałożenie kary nastąpiło kilka miesięcy po usunięciu naruszenia, 3) art. 189d k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i wymierzenie kary w maksymalnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając, że wobec spółki nie odniosły żadnego skutku działania organu, które wynikały z pism zawartych w wiadomościach e-mail, w tym wezwanie do usunięcia naruszenia z 18.05.2023 r. Takie wezwanie – z punktu widzenia przepisów o doręczeniach i zasad postępowania administracyjnego – uznać należy za niebyłe, tym samym należy stwierdzić, że spółce nie został wyznaczony termin do usunięcia naruszeń. Pierwszym pismem, które zostało doręczone spółce w sposób prawidłowy było zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz przeprowadzeniu oględzin. Autor skargi zauważył, że tym piśmie organ nie wyznaczywszy żadnego terminu na usunięcie naruszeń ani nie wskazując na zagrożenie karą administracyjną. Strona uczestniczyła w oględzinach, w następstwie których podjęła natychmiastowe działania i zleciła niezwłoczne usunięcie obiektu reklamowego, co zostało uczynione kolejnego dnia, tj. 05.07.2023 r. Zdaniem pełnomocnika, postępowanie organu - częściowe zawiadamianie strony o czynnościach organy za pośrednictwem e-mail, częściowo listownie, brak wyznaczenia terminu na usunięcie naruszeń w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, narusza zasadę zaufania strony do organu administracji publicznej. Wskazując na istotną wątpliwość odnośnie sensu wyznaczania terminu za pośrednictwem wiadomości e-mail, autor skargi zauważył, że w takim przypadku strona w zaufaniu do organu mogła zakładać, że termin zostanie wyznaczony także w oficjalnym, prowadzonym prawidłowo postępowaniu administracyjnym. Przy czym organ przeczy swoim własnym czynnościom, z jednej strony wdrażając procedurę wyznaczania terminu do usunięcia naruszeń, z drugiej strony, nakładając kary bez wyznaczania terminu i bez prawidłowego udziału strony. Okoliczności sprawy - w tym przede wszystkim zachowanie samego organu administracyjnego - usprawiedliwiały przypuszczenie strony, że termin na usunięcie reklamy zostanie jej wyznaczony po oględzinach w dniu 04.07.2023 r., czyli po pierwszej wyznaczonej prawidłowo czynności w sprawie.

Ponadto spółka zauważyła, że już sam fakt doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 19.06.2023 r. sprawia, że naliczenie kary od dnia 12.06.2023 r. jest wadliwe. Jeśli już przyjąć, że kara ta jest zasadna, to powinna zostać naliczona najwcześniej od 19.06.2023 r. Zostało również zaznaczone, że wcześniejsze oględziny zostały dokonane bez wiedzy strony, zaś decyzja o nałożeniu kary administracyjnej została wydana kilka miesięcy po usunięciu naruszenia.

Zdaniem spółki, naliczenie w sprawie kary na podstawie wysokości stawek maksymalnych jest rozwiązaniem niesłusznym i rażąco represyjnym, zwłaszcza wobec faktu, że strona w trakcie postępowania dobrowolnie i niezwłocznie (de facto w ciągu jednego dnia) usunęła umieszczoną wcześniej reklamę. Powołując się na stanowisko wyrażone w piśmiennictwie przedmiotu na temat obowiązku miarkowania wysokości kary autor skargi zauważył, że naliczona przez organ I instancji kara w jej maksymalnej wysokości z pominięciem okoliczności sprawy i postawy strony budzi sprzeciw. Wskazano również na stały kontakt organu w trakcie prowadzonego postępowania z przedstawicielami spółki oraz fakt usunięcia reklamy na długo przed wydaniem decyzji. Powyższe powinno prowadzić do zastosowania w sprawie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, wobec znikomości naruszenia prawa i zaprzestania naruszenia prawa, co zostało zupełnie zignorowane przez organ. Spółka nie zgodziła się również ze stwierdzeniem Kolegium na temat braku podstaw do bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie zawartych w art. 189d k.p.a. dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Zarzucano wobec tego organowi bezprawne wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, z pominięciem obowiązku uwzględnienia okoliczności wskazanych w art 189d k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w Wałbrzychu wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 997). W art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i ust. 3). Ponadto, zgodnie z ust. 9 omawianego przepisu, w przypadku, gdy rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1 (chodzi o określenie stawek w uchwale podjętej na podstawie art. 37a u.p.z.p. – uw. Sądu), wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Pomiędzy stronami nie jest przedmiotem sporu okoliczność podlegania tablicy reklamowej, którą spółka umieściła na działce nr [...], pod regulację uchwały krajobrazowej W. Zgodnie z § 19 ust. 1 uchwały krajobrazowej, tablica reklamowa, została zakwalifikowana jako bilbord wolnostojący- tablica reklamowa inna niż szyld, która nie może być lokalizowana w strefie "[...]". W sprawie zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki wymierzania kary pieniężnej, w postaci: umieszczenia tablicy reklamowej, które to zdarzenie narusza przepisy uchwały krajobrazowej. Strona skarżąca zresztą nie kwestionuje podstaw materialnoprawych wydanej decyzji. Zarzuty formułowane przez spółkę wobec zaskarżonej decyzji dotyczą naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzut skargi dotyczącego braku prawidłowego doręczenia stronie wezwania do usunięcia reklamy niezgodnej z uchwałą krajobrazową, które zostało przesłane spółce za pośrednictwem poczty elektronicznej, podczas gdy doręczenia powinny następować zgodnie z przepisami k.p.a., przyjdzie zauważyć, że wezwanie wystosowane do spółki w dniu 18.05.2023 r. podjęte zostało poza postępowaniem administracyjnym. Takie wezwanie należy potraktować w kategoriach swego rodzaju ostrzeżenia spółki – żółtej kartki, używając terminologii piłkarskiej, które w przypadku zastosowania się do niego, skutkować miało brakiem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Opisane wezwanie, tak jak czynności kontrolne w terenie dokonywane przez funkcjonariuszy staży miejskiej, odróżnić należy od czynności organu administracyjnego podejmowanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, gdzie jak słusznie zauważył to autor skargi, obowiązują ustawowo określone standardy dotyczące doręczeń. W przypadku wezwania z 18.05.2023 r. tego rodzaju gwarancje procesowe nie obowiązują, skoro nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie administracyjne. W tym przypadku liczyła się skuteczność działania. Przyjdzie jednocześnie stwierdzić, że działanie kwestionowane przez spółkę, doskonale wpisuje się w realizację przez organ administracyjny zasady proporcjonalności, albowiem służyło ono uchronieniu spółki przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej za umieszczeniem reklamy niezgodnej z uchwałą krajobrazową. W ten sposób organ zadbał o interes spółki, przesyłając jej wezwanie do usunięcia reklamy, w którym zawarta została informacja o zagrożeniu wszczęcia postępowania zmierzającego do wymierzenia kary pieniężnej. Z przyczyn leżących wyłącznie po stronie spółki, kwestionowane przez nią działanie organu, nie przyniosło oczekiwanego rezultatu, nie pozostawiając tym samym organowi wyjścia niż wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie wymierzania kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z uchwałą krajobrazową.

Nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania z tego tylko powodu, że w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, organ ponownie nie wezwał spółki do usunięcia spornej tablicy reklamowej. Znajdujące zastosowanie do zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego przepisy K.p.a. nie nakładają takiego obowiązku. Takiego obowiązku nie można wywieść zwłaszcza z treści art. 61 § 4 k.p.a. Nadto nie można nie zauważyć, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 12.06.2023 r. znalazły się szczegółowe informacje zarówno na temat stwierdzonych nieprawidłowości, które legły u podstaw wszczęcia postępowania, przedstawiono przepisy uchwały krajobrazowej, które zdecydowały o zakwalifikowaniu tablicy reklamowej jako naruszenia uchwały, pouczono o treści art. 10 § 1, art. 41, art. 73 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., a w końcu przywołano również treści art. 37d u.p.z.p. W tym też kontekście nie można mówić o naruszeniu zasady budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), ponieważ organ, który prawidłowo stosuje prawo nie narusza tej zasady w swojej działalności. O naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej można mówić wtedy, gdy prawo nie jest przestrzegane. Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w ocenie Sądu, w pełni realizuje przy tym zasadę informowania strony (art. 9 k.p.a.), prowadząc do tego, że podmiot naruszający prawo miał pełna świadomość o podejmowanych wobec niego działaniach przez właściwy organ i konsekwencji z tym związanych.

Sąd nie znajduje również jakichkolwiek podstaw do uwzględniania zarzutu pełnomocnika spółki, który powołując się na okoliczności sprawy, zwłaszcza fakt wezwania z 18.05.2023 r, dowodzi, że strona przypuszczała, zdaniem pełnomocnika w sposób w pełni uzasadniony, że termin na usunięcie reklamy zostanie jej wyznaczony po oględzinach w dniu 04.07.2023 r., czyli po pierwszej wyznaczonej prawidłowo czynności w sprawie. Takie twierdzenia i oczekiwania nie tylko nie znajduje umocowania w przepisach postępowania ale także pozostają w sprzeczności z treścią art. 37d ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

W kontekście przywołanego brzmienia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. odnieść się należy do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego naliczenia kary pieniężnej, która zdaniem spółki, powinna być naliczona najwcześniej od dnia 19.06.2023 r., która to data stanowi dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Z takim stanowiskiem spółki nie można się zgodzić, albowiem przeczy ono ugruntowanemu stanowisku judykatury, które zostało wykształcone na gruncie zastosowania art. 61 § 4 k.p.a. Przyjdzie zatem zauważyć, że w doktrynie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak (w:) B Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 378, a także R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 599 ). Wówczas przyjmuje się za datę wszczęcia postępowania z urzędu: "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 04.03.1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15, wyrok NSA z 26.10.1999 r., sygn. akt III SA 7955/98). Inaczej jest tylko w przypadku jeżeli przepis prawa przewiduje formę wszczęcia postępowania, wówczas datą wszczęcia postępowania jest doręczenie (ogłoszenie) stronie postanowienia o wszczęciu postępowania, np. data doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (vide: wyrok NSA z 20.01.2020r., sygn. akt II GSK 321/09). Taki przypadek nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma wobec tego dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.04.2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie.

Z przedstawionych powodów za datę wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej, i tym samym termin początkowy od którego wymierza się taką karę, traktować należy dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której strona została zawiadomiona. Taką czynnością było zawiadomienie z 12.06.2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przeprowadzeniu dowodu. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary (przeciwny pogląd w tej kwestii wypowiedział WSA w Krakowie w wyroku z 12.05.2023 r., sygn. akt II SA/Kr 327/23), a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest przedsiębiorca reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który jak wynika z okoliczności sprawy miał pełna świadomość na temat popełnionego deliktu i konsekwencji z tym związanych (zob. pismo pełnomocnika do organu z 24.05.2023 r., w którym jeszcze przed wszczęciem postępowania zawnioskował o odstąpienie od wymierzenia kary). Można zatem było od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów.

W ocenie Sądu, w ustalonych okolicznościach sprawy, prawidłowo organy obu instancji uznały brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Zgodnie z art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27.07.2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27.08.2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą spółkę prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca spółka, jako przedsiębiorca, niewątpliwie miała wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie W., o czym zresztą świadczy jej wniosek z 15.05.2023 r. w sprawie o wydanie opinii o zgodności realizacji obiektów reklamowych z ustaleniami uchwały krajobrazowej. Pomimo tego, z naruszeniem uchwały krajobrazowej, wyeksponowała na działce nr [...] nielegalną reklamę.

W końcu Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w kwestii braku zastosowania w sprawie art. 189d k.p.a., a to dlatego, że naruszenie prawa w omawianym przypadku nie wiązało się w żaden sposób z ochroną życia lub zdrowia, ochroną mienia, ani ważnego interesu publicznego. Posadowienie nielegalnej tablicy reklamowej nie było także związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Ponadto, mając na uwadze charakter oraz znaczenie otoczenia miejsca, gdzie posadowiona była tablica reklamowa, tj. bliskość C., jak również widok na C., Kolegium zasadnie stwierdziło, że naruszenie postanowień uchwały w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Raz jeszcze należy wskazać, że waga naruszenia prawa przez stronę z pewnością nie była znikoma. Spółka, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa, czerpała z tego tytułu korzyści finansowe.

W konsekwencji zasadnie w sprawie organy zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p., nakładając karę pieniężną za umieszczenie na działce nr [...] obręb w W., tablicy reklamowej, obciążając wymierzoną kwotą spółkę, jako podmiot umieszczający tablice niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania, w szczególności wskazanych w skardze, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) oddalił skargę.