Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 213/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust.2 pkt 2, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 5c, art. 29 ust.1 pkt 16, art. 30
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że inwestor – B. Z. wystąpił 18 września 2023 r. do Starosty Olsztyńskiego ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce o nr geod. [x1], obręb B., gmina A.

Starosta Olsztyński postanowieniem z 28 września 2023 r. zobowiązał inwestora do usunięcia szeregu brakujących dokumentów do zgłoszenia. Odpowiadając na powyższe postanowienie inwestor uzupełnił tylko część braków. W piśmie z 10 października 2023 r. wskazał, że do przedmiotowego zgłoszenia nie miał obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej.

Starosta Olsztyński decyzją z 20 listopada 2023 r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wnioskowanych robót, na podstawie art. 5c ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor nie dostarczył wszystkich brakujących dokumentów, o które był wzywany w postanowieniu z 28 września 2023 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł - inwestor zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) poprzez błędne zobowiązanie go do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz dostarczenie zaświadczenia o dostępie działki nr [x1] do drogi publicznej, choć żaden przepis Prawa budowlanego nie narzuca takiego obowiązku. Ponadto inwestor zarzucił, że organ I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane - co do zasady - można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W artykule 29 Prawa budowlanego znajduje się zamknięty wyczerpujący katalog wyjątków, dotyczących budowy obiektów budowlanych bądź też wykonywania robót budowlanych, w stosunku do których nie obowiązuje inwestora konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda wywiódł następnie, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ zastrzegł następnie, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2023 r. poz. 977 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 59 ust. 2 tej ustawy stanowi, że przepis ust. 1 nie stosuje się do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wojewoda podkreślił, że z powyższych przepisów wynika, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, oznacza konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu, a zatem określone działania faktyczne, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu należy dokonać indywidualnie, uwzględniając okoliczności każdego przypadku. Najbardziej widoczną zmianą zagospodarowania terenu jest wzniesienie na nim obiektu budowlanego.

Wojewoda zaznaczył wreszcie, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie wymagają decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Podkreślił przy tym, że przepis ten nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od wskazanych wyżej postanowień art. 59 ust. 1 i 2, które w sposób jasny i jednoznaczny wskazują, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W art. 59 ust. 1 wskazano jednocześnie, że przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio, tzn. z uwzględnieniem postanowień art. 59 ust. 1. Organ podkreślił przy tym – powołując się na stanowisko orzecznictwa – że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia nastąpi zmiana zagospodarowania terenu. Na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna o nr [x1] obręb B., gmina A. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [x1] o powierzchni 8819 m2 jest działką rolną oznaczona symbolem RV i RVI. Wojewoda podkreślił, że w wyniku zrealizowania planowanej inwestycji polegającej na wzniesieniu na ww. działce budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu, bowiem na gruncie rolnym powstanie budynek. Powyższe prowadziło – zdaniem organu – do wniosku że inwestor powinien uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy stosownie do treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda zanegował również stanowisko inwestora wskazującego, że planowany budynek posiada jedna kondygnację. Organ odnosząc się do załączonych do zgłoszenia rysunków stwierdził, że obiekt nie jest ani budynkiem parterowym ani budynkiem z zaprojektowaną antresolą, bowiem nie spełnia definicji, o której mowa w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda wywiódł, że zgłoszony budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 i wysokości 4,95 m posiada strop nad dwoma pomieszczeniami na parterze, wobec powyższego należy uznać, iż jest budynkiem dwukondygnacyjnym. Wojewoda zaznaczył, ze brak jest wprawdzie w ustawie - Prawo budowlane definicji "budynku parterowego", jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze. Terminologia związana z kondygnacjami jest zdefiniowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Zgodnie z § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Antresola została natomiast zdefiniowana w § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia, i należy ją rozumieć jako górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującego się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Wojewoda wskazał, że definicja ta opisuje dwa różne przypadki, w których występuje antresola. Pierwszy to taki, gdy antresola jest wydzielona z jednoprzestrzennego pomieszczenia o znacznej wysokości oraz drugi gdy antresola jest wydzielona z jednoprzestrzennej kondygnacji o znacznej wysokości. Zatem, jeżeli mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia, to antresola ta musi być "wydzielona" właśnie z przestrzeni tego pomieszczenia i otwarta na to pomieszczenie. Podobnie jest z antresolą kondygnacji, gdzie antresola musi mieścić się w przestrzeni otwartej kondygnacji a nie znajdować się nad podzieloną przegrodami budowlanymi kondygnacją lub jej częścią. Antresola stanowi bowiem pewną znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej, górnej przestrzeni i jest otwarta na tą przestrzeń, z której została wydzielona. Zarówno więc kondygnacja, jak i pomieszczenie, muszą mieć jednoprzestrzenny układ, tj. taki, który nie jest zamknięty stałymi przegrodami (ścianami).

W nawiązaniu do powyższego Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż pierwsza kondygnacja nadziemna (parter) projektowanego budynku letniskowego nie jest jednoprzestrzenna, gdyż znajdują się na niej pionowe przegrody oddzielające poszczególne pomieszczenia, zaprojektowane na tej kondygnacji. Nie można zatem przyjąć, że zaprojektowana nad tą kondygnacją powierzchnia stanowi antresolę kondygnacji. Nie można również uznać, że zaprojektowana nad tą kondygnacją powierzchnia stanowi antresolę pomieszczenia. Z dostarczonego rysunku parteru budynku wynika, że strop znajduje się nad dwoma pomieszczeniami na parterze. Nie został zatem spełniony wymóg jednoprzestrzenności. Wojewoda przyjął wobec powyższego, że projektowana inwestycja nie jest budynkiem parterowym, czyli posiadającym jedną kondygnację nadziemną, albowiem w ocenie organu odwoławczego, posiada poddasze.

Wojewoda odnosząc się do nałożonego na inwestora obowiązku uzyskania dokumentu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej przyjął, że nie miał on oparcia w przepisach prawa. Jak zaznaczył przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną, a dojazd do przedmiotowej działki stanowią działki leśne nr 16 i 8 w obrębie B., które są w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U z 2023 r, poz. 1356 ze zm.) zakaz poruszania się po drogach leśnych nie obowiązuje w stosunku do osób wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze, użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. W opinii wojewody błędne było również stanowisko organu I instancji stwierdzające, że działka nr [x1] stanie się po wykonaniu inwestycji działką budowlaną, która powinna odpowiadać kryteriom wymaganym dla działek budowlanych zgodnie z art. 4 pkt 3a ww. ustawy o gospodarce o nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł inwestor, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.k.t. a) i c) p.p.s.a.

W motywach skargi, inwestor wskazał, że organy zarzuciły mu naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Powołały przy tym przepisy nakładające obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i wskazały że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Skarżący zanegował stanowisko organów, wskazując, że skoro cytowany przez organ art. 59 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. odsyła do art. 50 ust. 2, w tym do pkt. 2), który wyłącza roboty nie wymagające pozwolenia na budowę z zakresu obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o warunkach zabudowy (przez odesłanie), to nie można twierdzić, że każdy rodzaj zmiany zagospodarowania terenu wymaga bezwzględnie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Byłoby to sprzeczne z odesłaniem do art. 50 ust. 2. Gdyby ustawodawca chciał pominąć w tym odesłaniu art. 50 ust. 2 pkt to by to uczynił. Skarżący podkreślił, że organ administracji nie jest władny do stwierdzenia, że nie zastosuje przepisu ustawy, w tym przypadku art. 50 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 59 ust. 1 zd. 2.

Skarżący zwrócił także uwagę na treść art. 59 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia). Jak zaznaczył z faktu, że przedsięwzięcia nie objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, że obowiązek taki powstaje w każdym przypadku i nie występują tu wyjątki. Na istnienie wyjątków wskazuje nie tylko art. 59 ust. 1 zd. 2, ale również art. 59 ust. 2a, który powinien być zastosowany do zabudowy przewidzianej dokonanym w sprawie zgłoszeniem. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu z daty dokonania zgłoszenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b P.b. wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgłoszone roboty budowlane dotyczą budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a) P.b. i nie zostały one wymienione w powołanym przepisie jako budowa wymagająca ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący odnosząc się do zarzutu zgłoszenia budowy budynku dwukondygnacyjnego wskazał, że w treści zgłoszenia inwestycja została wyraźnie określona jako budowa budynku parterowego o otwartej przestrzeni - bez użytkowego poddasza" (pkt 4 zgłoszenia). Na rysunku projektu wskazano również, że powierzchnia nad dwoma wydzielonymi z parteru pomieszczeniami stanowić ma [podwieszany] sufit. Ideą wykonania sufitu nad tymi pomieszczeniami było umieszczenie w nim oświetlenia oraz zmniejszenie kubatury tych pomieszczeń. Jednocześnie zachowane okno w ścianie szczytowej pozwalać miało na dodatkowe doświetlenie większego pomieszczenia budynku rekreacyjnego - oddzielonego od dwóch mniejszych pomieszczeń ścianą jedynie do wysokości ok. 3 m. Polemizując ze stanowiskiem organu Skarżący wskazał, że istotnie za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Definicja podana przez organ nie odpowiada jednak stanowi faktycznemu sprawy. Ze zgłoszenia oraz załączonego rysunku wynika, że na pobyt ludzi w zgłoszonym budynku przeznaczono tylko i wyłącznie jego część parterową. Nad sufitem nie przewidziano powierzchni o takim przeznaczeniu, jak również nie przewidziano umiejscowienia tam urządzeń technicznych. Wojewoda nie odniósł się do wymogu wysokości wymaganej dla takiego "poddasza" w świetle rozporządzenia jaką stanowią 2 m. Nie zweryfikował zatem podstawowych przesłanek definicji, na którą sam się powołał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawarta w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodne z prawem.

Analiza akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. Skarżący, wystąpił 18 września 2023 r. do Starosty Olsztyńskiego ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce o nr geod. [x1], obręb B., gmina A. Starosta Olsztyński postanowieniem z 28 września 2023 r. zobowiązał inwestora do usunięcia brakujących dokumentów do zgłoszenia. Odpowiadając na powyższe postanowienie inwestor w swoim piśmie z 10 października 2023 r. uzupełnił tylko część żądanych dokumentów i dodatkowo wyjaśnił, że do przedmiotowego zgłoszenia nie ma obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w powołanych powyżej okolicznościach skarżący zgodnie z prawem zostali zobowiązani do tego, aby wraz ze zgłoszeniem przedstawić organowi administracji architektoniczno-budowlanej decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda prawidłowo uznał, że zgłoszenie nie mogło być skuteczne, ponieważ skarżący do zgłoszenia nie dołączył decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

W świetle art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powyższa zasada dotyczy również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trzech przypadkach:

1) budowy obiektu budowlanego

2) wykonania innych robót budowlanych,

3) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - o ile prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Skoro art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymienia jako przypadku zwolnienia z uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., to budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę nie jest objęta hipotezą art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z art. 59 ust. 2 tej ustawy, stanowiącym, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dlatego też budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mimo że art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy zwalnia od obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, to art. 59 ust. 2 stanowi wyraźnie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (chyba, że ma miejsce tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania). Zasadą jest więc nadal wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nawet jeżeli inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że odniesienie art. 50 ust. 2 powołanej ustawy do przypadków wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie wnosi żadnej nowej regulacji prawnej poza tym, co unormowano w art. 59 tej ustawy. Wyjątkiem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonaniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Reasumując, zasadą pozostaje obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przedsięwzięcia niewymagające pozwolenia budowlanego, a wprowadzające zmiany tymczasowe w zagospodarowaniu terenu, nie wymagają ustalania warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p., którego regulacja jest wystarczająca, bez konieczności odwoływania się do art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. można zastosować wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie ma obowiązku ubiegania się o warunki zabudowy (zob. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2019, Legalis). Z powyższego wynika, że budowa obiektu budowlanego, która nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu i która powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu trwającą do roku, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę.

W sytuacji zatem, gdy przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku rekreacji indywidualnej to niewątpliwie z samej nazwy przedsięwzięcia wynika, że nie są to roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zaś budowa budynku niewątpliwie wiąże się ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod tę inwestycję. Skoro tak, to okoliczności te, w kontekście regulacji wynikającej z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie pozostawiają wątpliwości, że nie zachodzą przesłanki zwalniające organy administracji od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie nie ma znaczenia dyspozycja art. 59 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu do noweli z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującej od 28 czerwca 2015 r., którą do art. 59 u.p.z.p. dodano ust. 2a, ustawodawca wskazał (druk VII.2710 pkt 15 ppkt 1), że pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane, stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy; trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Orzecznictwo sądów administracyjnych już wcześniej stwierdzało, że decyzji o warunkach zabudowy mogą wymagać również zamierzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. W związku z tym, w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, że takiej decyzji wymaga m.in. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowana na podstawie zgłoszenia na nieruchomości nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca zaproponował dodanie ust. 2a w art. 59 u.p.z.p. Zatem dodanie ust. 2a do art. 59 u.p.z.p nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i konkretyzacji, jakie obiekty budowlane wymagają uzyskania warunków zabudowy. Nie można więc przepisu tego odczytywać w ten sposób, że tylko obiekty budowlane wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na mocy zmiany obowiązującej od 3 stycznia 2022 r. dodano tylko do art. 59 ust. 2a pkt 16 lit. b Prawa budowlanego, a przez to zaznaczono, że budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 do 70 m2 wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Niewymienienie w tym przepisie art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego nie oznacza jednak, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 jest zwolniona z obowiązku ustalenia warunków zabudowy. Wymóg taki w realiach niniejszej sprawy wynika z treści art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W wyroku z 17 listopada 2021 r. (II OSK 3329/18), czyli w stanie prawnym, w którym funkcjonował już art. 59 ust. 2a u.p.z.p., NSA wyjaśnił, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. NSA wskazał, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji warunków zabudowy. Są to budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. NSA zgodził się, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p., do którego odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., polega na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Skoro więc budowa obiektu budowlanego została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy każdego obiektu budowlanego niezależnie od tego, czy wymaga pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 16/21, CBOSA). Stanowisko to Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, ponieważ inne rozumienie omawianych regulacji prawnych mogłoby doprowadzić do sytuacji, której nie sposób zaakceptować, że o przeznaczeniu gruntu i sposobie jego zagospodarowania decydowałby inwestor, wkraczając w kompetencje gminy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej. Nie może budzić wątpliwości, że funkcjonalne przekształcenia terenu polegające na zmianie jego dotychczasowej funkcji bądź poprzez nadanie mu nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie go cech pozwalających wykorzystywać go w dotychczasowy sposób stanowi zmianę zagospodarowania terenu. Przemawia to za obowiązkiem przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Wykładnia omawianych regulacji zaproponowana przez stronę skarżącą mogłaby doprowadzić do niekontrolowanej zmiany sposobu użytkowania niezabudowanej działki (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r., II SA/Ol 513/22).

W konsekwencji powyższego prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że do zgłoszenia należało dołączyć decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. To właśnie organ właściwy do wydania takiej decyzji oceni, czy dopuszczalna jest lokalizacja spornego budynku w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. Brak decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowił uzasadnioną podstawę (stosownie do art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr. bud.) do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o sprzeciwie. Organ odwoławczy po upływie wyznaczonego (przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5 pr. bud.) dla organu pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu, nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować poprzez jego uzupełnienie o obowiązki, które mogą być nakładane na inwestora przez organ pierwszej instancji tylko w momencie i terminie wnoszenia sprzeciwu. (tak: wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2021 r., II SA/Kr 969/21). Wojewoda nie mógł też uchylić decyzji o sprzeciwie, ponieważ oznaczałoby to, że akceptuje zgłoszenie i możliwość realizacji spornego budynku, pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy, co byłoby niezgodne z przytoczonymi wyżej i omówionymi regulacjami prawnymi.

Sygnalizowany wyżej wada zgłoszenia inwestora, tj. brak decyzji o warunkach zabudowy już sama w sobie czyniła sprzeciw i utrzymująca go w mocy decyzję zasadnymi i odpowiadającymi kryterium legalności. Konieczne jest jednak odnieisie się Sadu do zarzutów skargi, dotyczących przyjętej przez organy oceny, że zgłoszenie inwestora dotyczy w istocie budynku dwukondygnacyjnego.

Rozważania organu II instancji w tym zakresie uznać należy za błędne. Jednocześnie wobec sygnalizowanego wyżej faktu naruszenia przez inwestora obowiązku załączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, nie zmienia to prawidłowości utrzymania przez Wojewodę rozstrzygnięcia organu I instancji.

Odnosząc się do samej dokonanej przez organy kwalifikacji zgłoszonego budynku jako dwukondygnacyjnego wskazać należy, że to nie znalazło pełnego oparcia w stanie faktycznym sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 16 lit.a Prawa budowlanego mowa jest o wolno stojących parterowych budynkach rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Słusznie wskazano, że stosownie do przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225)., przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Z definicji tej wprost wynika, że poddasze użytkowe z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o ile ma średnią wysokość w świetle większą niż 2 m, stanowi kondygnację. Jednocześnie, w rozdziale 5 zatyt. "Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi", w § 72 warunków technicznych określa się, że wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w poniższej tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań. Przy czym w tabeli wskazano, że pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej powinny mieć minimalną wysokość w świetle 2,2 m.

Organy administracji wprost nie odniosły się do kwestii wysokości poddasza. Ponadto organy przyjmując, że w budynku istnieje druga kondygnacja nie wypowiedziały się także co do spełnienia przez pomieszczenie zlokalizowane na odrębnej kondygnacji wymogów w zakresie doświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi które uregulowane są w § 57 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12. Organy poprzestały jedynie na wskazaniu istnienia okien ponad przegrodami pomieszczeń zlokalizowanych na parterze.

Odnosząc się do forsowanej przez organy tezy, że w projektowanym budynku nie można mówić o istnieniu antresoli wskazać należy na stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w wyroku z 11 lipca 2023 r. (Wyrok WSA we Wrocławiu z 11.07.2023 r., II SA/Wr 258/23). Sąd wskazał w przywoływanym orzeczeniu, że jak wynika z § 3 pkt 19 rozporządzenia, "antresola" to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Zgodnie zaś z § 3 pkt 16 rozporządzenia, "kondygnacja" to pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Z zestawienia powyższych definicji wynika, że zasadniczą różnicą pomiędzy antresolą a kondygnacją jest istnienie tzw. stropu pośredniego, a więc górnej części kondygnacji lub pomieszczenia o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętej przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że istotą antresoli jest "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie więc spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli powinna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli. Przy czym różnica ta nie może wiązać się wyłącznie z koniecznością realizacji schodów prowadzących do tej części pomieszczenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 I 2014 r., II SA/Gd 716/13 - publ. CBOSA). Antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni. Właśnie to zdanie wskazujące na "jednoprzestrzenność" pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą, wyprowadzone z definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządezenia, najlepiej charakteryzuje analizowane pojęcie (zob. wyrok NSA z 24 I 2018 r., II OSK 671/17 - publ. CBOSA). Charakter górnej części pomieszczenia (kondygnacji) jako antresoli może być przy tym zachowany wyłącznie pod warunkiem zachowania "jednoprzestrzenności" z dolną częścią pomieszczenia (kondygnacji). WSA we Wrocławiu zanegował kwalifikacje pomieszczenia jako antresoli (Wyrok WSA we Wrocławiu z 11.07.2023 r., II SA/Wr 258/23) wskazując na zabudowania górnej części pomieszczenia i wydzielenia tam odrębnych, zamkniętych pomieszczeń (pokoi). A contrario przyjąć należy, że dopuszczalna jest zabudowa (np. ściankami działowymi) części dolnego pomieszczenia z jakiego wydzielona jest antresola (pod antresolą). W przedmiotowej sprawie górne pomieszczenie nie jest zabudowane i nie wydzielono w nim mniejszych pomieszczeń. Spełnia ono przy tym warunek otwartości na otwarte niższe pomieszczenie. Organy nie wypowiadały się przy tym w żaden sposób co do relacji powierzchni ewentualnej antresoli i pomieszczenia/kondygnacji z którego jest wydzielona.

Wreszcie wskazać należy, że organy nie odniosły się do kwestii istnienia (lub nie) w planie ewentualnych schodów prowadzących na drugą kondygnację lub antresolę. Jęli tak jak przyjmują organy, będzie to druga kondygnacja projekt przewidywać musi skomunikowanie jej z pierwszą kondygnacją. Organy rozwazań na tym polu nie czyniły.

Czynione wyżej rozważania w zakresie wadliwości argumentacji organów w zakresie oceny ilości kondygnacji zgłoszonego budynku nie mogą jednak wpłynąć na słuszność i zasadność utrzymania przez organ II instancji sprzeciwu organu I instancji. Jak wskazano wyżej inwestor nie dopełnił obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z tego względu wystąpiła obligatoryjna przesłanka zgłoszenia przez organ I instancji sprzeciwu. Brak przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy mógł być przy tym w pełni świadomy i zamierzony o czym świadczy zarówno materiał aktowy sprawy jak i sama treść skargi.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest niewadliwa, dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).