Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2677/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1323/19 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 września 2019 r., nr OA.7721.19.26.2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1323/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.W., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 września 2019 r., nr OA.7721.19.26.2019 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 23 lipca 2019r. G.W. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentów kamienicy, będącej w zarządzie [...] Sp. z o.o., położonej w R. ul. [...], tj. o przedłożenie protokołów kontroli w szczególności protokołu kontroli w sprawie znak: [...] oraz innych protokołów z ostatnich 10 lat wstecz oraz wydanych decyzji nakazujących oraz zgłoszeń przebudowy, rozbudowy, remontu, przede wszystkim dotyczących lokali użytkowych, dotyczących ewentualnych zgłaszanych zmian, dotyczących przebudowy stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem, oraz przebudowy przewodów kominowych (zgłoszenia, pozwolenia, decyzje).

Pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku oraz wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2019 r. wnioskodawca wniósł o udzielenie informacji publicznej, poprzez udostępnienie mu kserokopii protokołu kontroli, złożonych w tej sprawie wyjaśnień i oświadczeń oraz wydanej decyzji z dnia 27 marca 2017 r., znak: NB.5162.6.2017.JL, a także protokołów kontroli obiektów, o których mowa w tej decyzji np. kontroli sprawdzających, kontroli interwencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji, zaleceń. Odnośnie wezwania do wykazania "istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego" wymaganego do udostępnienia informacji przetworzonej, wnioskodawca wskazał, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji przetworzonej, ponieważ w tym przypadku chodzi jedynie o kserokopie kart będących we władaniu urzędu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia 2 września 2019 r., znak: NB.0133.19.2019.AM, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."), odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej, wnioskowanej pismem z dnia 24 lipca 2019 r. i sprecyzowanej pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: kopii protokołu kontroli, złożonych w tej sprawie wyjaśnień i oświadczeń oraz protokołów innych kontroli obiektu np. kontroli sprawdzających, kontroli interwencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji, zaleceń. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że charakter dokumentów urzędowych spośród żądanych informacji miała wyłącznie decyzja z dnia 27 marca 2017 r. i ta decyzja została wnioskodawcy udostępniona. Pozostałe żądane informacje stanowiły, zdaniem organu I instancji, informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał istotnego interesu publicznego.

Decyzją z dnia 26 września 2019 r., nr OA.7721.19.26.2019 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że informacja publiczna przetworzona to informacja, na którą składa się pewna suma informacji "prostej", lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga przeprowadzenia zabiegów, które czynią informacje proste, przetworzonymi. Jednocześnie wskazał, że część żądanych informacji pozostających w pierwotnej postaci w dyspozycji organu, stanowi informację publiczną prostą, jednak żądanie ich z okresu ostatnich 10 lat powoduje, że informacja publiczna "prosta" zyskuje charakter informacji przetworzonej, gdyż do jej uzyskania i udostępnienia niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne, polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej informacji publicznej". W sprawie, wnioskodawca nie wykazał, że żądanie informacji publicznej jest uzasadnione istotnym interesem publicznym.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane, gdyż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o całości żądania i z tego powodu podlega uchyleniu.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przedmiotem jego kontroli była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na niewykazanie przez skarżącego istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy żądana przez niego informacja publiczna stanowiła informację przetworzoną.

W sprawie skarżący wystąpił z żądaniem udostępnienia następujących informacji: dokumentów dotyczących kamienicy, będącej w zarządzie [...] sp. z o.o. położonej w R. przy ul. [...], tj. protokołów kontroli, w szczególności protokołu kontroli w sprawie [...] oraz innych protokołów z ostatnich 10 lat wstecz oraz wydanych decyzji nakazujących oraz zgłoszeń przebudowy, rozbudowy, remontu, przede wszystkim dotyczących lokali użytkowych, dotyczących ewentualnych zgłaszanych zmian, dotyczących przebudowy stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem, oraz przewodów kominowych ( zgłoszenia, pozwolenia, decyzje). W piśmie z dnia 16 sierpnia 2019 r. wskazał, że wnosi przede wszystkim o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie kserokopii protokołu kontroli, złożonych w sprawie wyjaśnień i oświadczeń oraz wydanej decyzji z dnia 27 marca 2017 r., a także protokołów innych kontroli obiektu, o którym mowa w tej decyzji, np. kontroli sprawdzających, kontroli interwencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji, zaleceń.

O kompletności udzielonej informacji publicznej decyduje porównanie zakresu żądania z udzieloną przez organ odpowiedzią. Udzielenie częściowej odpowiedzi na wniosek powoduje, że zobowiązany nadal pozostaje w bezczynności w pozostałym zakresie wniosku. Tymczasem porównanie treści wniosku z udzieloną informacją wskazuje na to, że poza rozstrzygnięciem organu pozostała kwestia udostępnienia decyzji z dnia 27 marca 2017 r. oraz protokołu kontroli pod nr [...]. Wprawdzie organ I instancji, a za nim również organ II instancji twierdzą, że decyzja z dnia 27 marca 2017 r., została wnioskodawcy udostępniona, jednak w aktach brak jest na to dowodu. Ponadto, w pierwotnie złożonym wniosku z dnia 23 lipca 2019 r., zostało sformułowane żądanie przedłożenia protokołu w sprawie znak [...], co do którego brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Stanowisko to potwierdza również zarzut skarżącego, który w złożonej do Sądu skardze zarzuca, że gdyby organy zapoznały się z aktami sprawy, "wiedziałby, że informacja publiczna nie została w ogóle udzielona".

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna, w zakresie objętym decyzją odmowną, jest de facto informacją przetworzoną. "Informacja przetworzona" to informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania.

Skarżący, żądając udostępnienia wszystkich protokołów kontroli z ostatnich 10 lat, decyzji nakazujących, zgłoszeń przebudowy, rozbudowy, remontu, przebudowy stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem, przebudowy przewodów kominowych (zgłoszeń, pozwoleń, decyzji) dotyczących kamienicy położonej w R. przy ul [...] twierdzi, że każdy budynek posiada "własną teczkę". W związku z czym udzielenie informacji sprowadza się do otwarcia teczki, sprawdzenia czy były wydane decyzje, a następnie podjęcia decyzji czy taka decyzja bądź protokół może zostać udostępniony, skserowania i udostępnienia dokumentu. Nie wymaga przy tym oddelegowania pracownika, sporządzenia informacji od nowa, a zatem nie jest to ,w jego ocenie, informacja przetworzona. Ze stanowiskiem tym Sąd pierwszej instancji się nie zgodził. Nie jest tak, jak twierdzi skarżący, że dla poszczególnych budynków tworzy się jedne akta, w których zamieszcza się wszelkie informacje o kontroli oraz wydawane decyzje. Do organów nadzoru budowlanego należy bardzo szerokie spektrum spraw określonych w przepisach Prawa budowlanego, uruchamianych na wniosek czy z urzędu. Sprawy mogą dotyczyć zarówno samych obiektów, jak również poszczególnych, wykonywanych w obiektach prac budowlanych; mogą dotyczyć różnych inwestorów. Zabranie wszystkich informacji związanych z kontrolą danego budynku wiąże się, jak słusznie naprowadzają organy, z badaniem: czy i jakie dokumenty mogą dotyczyć wniosku. Zwracał na to uwagę organ w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r., w którym wyjaśnił, że nie należy do jego kompetencji przyjmowanie zgłoszeń czy też wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także, że na podstawie takich informacji jak nazwa ulicy, numer budynku, organ nie jest w stanie ustalić, kiedy i jakie postępowania administracyjne się toczyły w odniesieniu do takiej nieruchomości. W związku z czym, w piśmie tym wezwał skarżącego o wskazanie numerów spraw, w których informacji żąda, czego skarżący nie wykonał.

WSA w Rzeszowie uznał więc, że rację ma organ twierdząc, że udostępnienie żądanej informacji, nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga przeprowadzenia zabiegów, jak też, że o ile część żądanych dokumentów stanowi informację prostą, to żądanie tych dokumentów z ostatnich 10 lat, wskazuje na to, że informacja ta nabiera już cech informacji przetworzonej oraz że do ich udostępnienia wymagane są dodatkowe operacje, polegające na przetworzeniu informacji prostej. Dla udzielania takiej informacji konieczne jest, na co również prawidłowo wskazuje organ, wykazanie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do czego skarżący został wezwany w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji. Wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 8 sierpnia 2019 r., lecz wyznaczony termin upłynął bezskutecznie w dniu 16 sierpnia 2019 r.

Tak więc Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie przez skarżącego informacji dotyczących protokołów kontroli z ostatnich 10 lat wstecz oraz wydanych decyzji nakazujących, dotyczących przebudowy, rozbudowy, remontu, zmian dotyczących przebudowy stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem oraz przebudowy przewodów kominowych stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie jest uwarunkowane wykazaniem istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, czego skarżący, pomimo wezwania, zaniechał. Jednak poza rozstrzygnięciem pozostał wniosek w zakresie decyzji z dnia 27 marca 2017 r. i protokołu kontroli pod nr [...]. Jak już wyżej wyjaśniono, w aktach brak jest dowodów udostępnienia decyzji, jak również jakichkolwiek informacji, że wniosek o udostępnienie protokołu kontroli nr [...] był w ogóle przedmiotem rozpoznania organów.

W dniu 9 kwietnia 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 września 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 2 września 2019 r., a odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w tej decyzji - ponieważ uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji nie było wynikiem wad tej decyzji czy też poprzedzającego jej wydanie postępowania, ale jak stwierdzono w zaskarżanym wyroku - bezczynności organu w zakresie wniosków o informację publiczną nieobjętych zaskarżoną decyzją;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie, brak wskazań co dalszego postępowania oraz zawarcie w orzeczeniu oceny prawnej sprawy, która nie dotyczy przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 września 2019 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 września 2019 r. Decyzją tą ostatecznie odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 24 lipca 2019 r., sprecyzowanym pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. U podstaw uwzględnienia skargi legło natomiast uznanie, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o całości żądania wniosku skarżącego i z tego powodu podlega uchyleniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że poza rozstrzygnięciem z dnia 29 września 2019 r. pozostał wniosek skarżącego w zakresie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 27 marca 2017 r. i protokołu kontroli znak: [...]. WSA w Rzeszowie uznał, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów udostępnienia tej decyzji PINB, jak również jakichkolwiek informacji, że wniosek o udostępnienie protokołu kontroli znak: [...] był w ogóle przedmiotem rozpoznania organów. W konsekwencji uznano, że o (...) kompletności udzielonej informacji publicznej decyduje porównanie zakresu żądania z udzieloną przez organ odpowiedzią. Udzielenie częściowej odpowiedzi na wniosek powoduje, że zobowiązany nadal pozostaje w bezczynności w pozostałym zakresie wniosku. Tymczasem uznanie, że poza rozstrzygnięciem pozostały dwa żądane przez skarżącego dokumenty (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 27 marca 2017 r. i protokół kontroli znak: [...]) nie mogło być podstawą do uwzględnienia skargi. Brak wydania aktu lub podjęcia przez organ czynności w zakresie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, nieobjętego zaskarżoną decyzją, może być natomiast przedmiotem skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wykazał natomiast dlaczego decyzja powinna również objąć dokumenty, które, jak twierdzi, nie były udostępnione wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że nie udzielono mu absolutnie żadnej decyzji. Nie przesłano decyzji, która została wskazana w sposób konkretny, jak również protokołu kontroli. Jak słusznie WSA podnosił w uzasadnieniu, brak jest jakiegokolwiek dowodu w aktach sprawy na potwierdzenie udzielenia w tym zakresie informacji publicznej. Wobec braku udzielenia informacji w tym zakresie, orzeczenie WSA jest słuszne, odpowiada prawu i stanowi faktycznemu, którego składający skargę nie chce do końca zrozumieć.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W sytuacji natomiast, w której podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej - jej nie udostępnia, wnioskodawca jest uprawniony do założenia, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera natomiast podstawy do udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji, w której podmiot zobowiązany do wydania decyzji udzieliłby jej w formie decyzji administracyjnej - taka decyzja, jako wydana bez podstawy prawnej, byłaby, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotknięta wadą nieważności (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 60-61). Z kolei w sprawach dostępu do informacji publicznej decyzje administracyjne są wydawane tylko w trzech przypadkach, tj.: 1) gdy podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1-2b w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); 2) gdy podmiot zobowiązany umarza postępowanie z powodu, że nie może udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku i informuje o tym wnioskodawcę, wskazując inny sposób lub formę udostępnienia, a wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); 3) gdy podmiot zobowiązany umarza postępowanie, w sytuacji gdy poinformował wnioskodawcę o dodatkowych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej, które ten musi ponieść w związku z wnioskiem, a wnioskodawca w terminie 14 dni od otrzymania informacji o dodatkowych kosztach - wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Jak wynika z wniosku z dnia 23 lipca 2019 r. skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej w postaci przedłożenia "protokołów kontroli w sprawie znak [...] oraz innych protokołów z ostatnich 10 lat wstecz oraz wydanych decyzji nakazujących oraz zgłoszeń przebudowy, rozbudowy, remontu, przede wszystkim dot. lokali użytkowych oraz dot. ewentualnych zgłaszanych zmian dot. przebudowy stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem oraz przebudowy przewodów kominowych (zgłoszenia, pozwolenia, decyzje)" (k- 1 akt administracyjnych sprawy). Z kolei w ponowionym wniosku z dnia 16 sierpnia 2019 r. dookreślił swój poprzedni wniosek poprzez wskazując, że wnosi o "udzielnie informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii protokołu kontroli, złożonych w sprawie wyjaśnień i oświadczeń oraz wydanej decyzji (decyzja z dnia 27 marca 2017 r.), a także protokołów innych kontroli obiektu, o którym mowa tej decyzji np. kontroli sprawdzających kontroli interwencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji, zaleceń" (k-3 akt administracyjnych sprawy).

Wydana w sprawie decyzja Powiatowego Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 2 września 2019 r. dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie "kopii protokołu kontroli złożonych w tej sprawie, wyjaśnień i oświadczeń oraz protokołów innych kontroli obiektu np. kontroli sprawdzających, kontroli prewencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji" (k-4 akt administracyjnych sprawy). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 września 2019 r. Zakres zaskarżonych przez skarżącego decyzji obejmował zatem wszystkie protokoły kontroli, w tym również protokołu kontroli w sprawie znak [...].

Podstawą materialnoprawną wdanych w sprawie decyzji był art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., statuujący zasady odmowy udostępnienia informacji publicznej. W tej kwestii organ,, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, nie mógł orzec o udostępnieniu decyzji z dnia 27 marca 2017 r., ponieważ, jak wskazano w uzasadnieniu, decyzja z dnia 27 marca 2017 r. została doręczona wnioskodawcy, czemu ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze do WSA w Rzeszowie, skarżący nie zaprzeczał. Natomiast, gdyby wnioskodawca uznał, że decyzja z dnia 27 marca 2017 r., nie została mu doręczona, wówczas powinien on, stosowanie do wyżej poczynionych uwag, złożyć skargę na bezczynność Powiatowego Nadzoru Budowlanego [...] w zakresie braku realizacji części jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 lipca i 16 sierpnia 2019 r. Kwestia bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być rozstrzygana przez sąd administracyjny podczas kontroli decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ innych jest zakres tej kontroli. Stąd, jak słusznie podniesiono w zarzutach skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyszedł poza grancie sprawy, czym naruszył przepisy wymienione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem przebieg sprawy, odniósł się do wszystkich kwestii spornych. Zawarł także własną ocenę i analizę tego stanu, podając podstawę prawną rozstrzygnięcia. Możliwe jest zatem prześledzenie toku rozumowania Sądu, a tym samym kontrola instancyjna wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie organy wykazały, że żądne informacje w zakresie kopii protokołu kontroli złożonych w tej sprawie, wyjaśnień i oświadczeń oraz protokołów innych kontroli obiektu np. kontroli sprawdzających, kontroli prewencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji - stanowią informację przetworzoną.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 915/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem między innymi taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). Jak z powyższego wynika, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc - ogólnie rzecz ujmując - że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16). Tak więc, w sytuacji gdy skarżący żądał tak wielu dokumentów, ich udostępnienie to nie tylko kwestia sporządzenia kserokopii, ale również przeprowadzenie wielu zabiegów analitycznych i technicznych (przejrzenia stosownych dokumentów, dokonania ich anonizmizacji, itp.). A zatem, o ile część żądanych dokumentów stanowi informację prostą, to żądanie tych dokumentów już za tak długi okres jak 10 lat, wskazuje na to, że informacja prosta staje się informacją przetworzoną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.