Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 583/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Chodzież z dnia 06 marca 2024 r. nr LXXI/500/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Chodzież: w obrębie wsi Studzieniec, w rejonie drogi powiatowej nr 1177P oraz wsi Podanin na działkach o nr ewidencyjnych 60,61 i części działki nr 62 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3MN, MNs i 1KDW; 2. zasądza od Gminy Chodzież na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LXXI/500/2024 Rady Gminy Chodzież z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Chodzież: w obrębie wsi Studzieniec, w rejonie drogi powiatowej nr 1177P oraz wsi Podanin na działkach o nr ewidencyjnych 60, 61 i części działki nr 62 (zwana dalej "Uchwałą"), w której domagał się stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej wszystkie ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 1-3MN, MNS i 1KDW ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący Wojewoda wskazał, że zaskarżona Uchwala została przyjęta na sesji Rada Gminy Chodzież w dniu 6 marca 2024 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.).

Analizując Uchwałę Wojewoda stwierdził, że w § 8-11 dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami 1-3MN oraz dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej oznaczonego symbolem MNs ustalono wskaźniki minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20% powierzchni działki. Wymienione tereny wraz z terenem drogi wewnętrznej oznaczonym symbolem 1KDW stanowią całość położoną w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Noteci, co stwierdzono w § 3 ust. 2 pkt 3 Uchwały oraz na rysunku planu (Załącznik nr 1 do Uchwały). W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chodzież (tekst ujednolicony - załącznik nr 1 do uchwały Nr LN/l/406/2023 Rady Gminy Chodzież z dnia 10 lutego 2023 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chodzież) ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej położonych w obszarach objętych formami ochrony przyrody na min. 30%. Omawiana niezgodność ze studium stanowi zdaniem Wojewody istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powoduje nieważność uchwały w części w zakresie ustaleń dla całości obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Podanin, tj. części terenu objętego Uchwałą położonego w obszarze chronionego krajobrazu i pokazanej na załączniku nr 1 do Uchwały (włączając w to teren 1KDW jako służący wyłącznie obsłudze komunikacyjnej terenów 1-3MN i MNs).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chodzież podał, że podziela stanowisko Wojewody Wielkopolskiego i wnosi o stwierdzenie nieważności w części obejmującej wszystkie ustalenia dla terenów oznaczonych symboli 1-3 MN, MNS i 1KDW Uchwały Nr LXXI/500/2024 Rady Gminy Chodzież z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Chodzież: w obrębie wsi Studzieniec, w rejonie drogi powiatowej nr 1177P oraz w obrębie wsi Podanin na działkach o nr ewidencyjnych 60, 61 i części działki nr 62 - ze względu na istotne naruszenie prawa. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż skarga dotyczy działek położonych w obrębie ewidencyjnym Studzieniec, natomiast w uzasadnieniu skargi błędnie podano miejscowości.

Na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. stawiła się pełnomocnik organu, która wywodziła i wnosiła jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 1MN-3MN, MNs i 1KDW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 1 lipca 2022 r. pod pozycją 4995.

Skargę na przedmiotową Uchwałę LXXI/500/2024 Rady Gminy Chodzież z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Chodzież: w obrębie wsi Studzieniec, w rejonie drogi powiatowej nr 1177P oraz wsi Podanin na działkach o nr ewidencyjnych 60, 61 i części działki nr 62 (zwana dalej Uchwałą), zaskarżając Uchwałę w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności w części obejmującej wszystkie ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 1-3MN, MNS i 1KDW, wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.; w skrócie "u.s.g.").

W tym miejscu podkreślić należy, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie w zakresie części obejmującej wszystkie ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 1-3MN, MNS i 1KDW, z uwagi na rażące naruszenie prawa, co wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej Uchwały i rozpoznania skargi przez Sąd.

Rada Gminy uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały. Jako podstawę prawną wskazano ten przepis oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Sądu Administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z dnia 3 czerwca 2024 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Żadne zarzuty w tym zakresie nie były podnoszone.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest także przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7.05.2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Rada Gminy Chodzież przyjęła uchwałą Nr VII/41/10 z 30 sierpnia 2010 r. (dalej "Studium"), ostatnia zmiana Studium została przyjęta uchwałą Rady Gminy Chodzież Nr LVI/406/2023 z dnia 10 lutego 2023 r.

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub istotnej modyfikacji, prowadzącej do postanowień planu w istocie niezgodnych z ustaleniami studium. Chodzi o to, aby granice i przeznaczenie poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były ze sobą najbardziej zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.06.2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując, więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń.

W niniejszej sprawie w obowiązującym Studium, regulując kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej położonych w obszarach objętych formami ochrony przyrody na min. 30%. Natomiast na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej ustalono go na poziomie 20% (k. 47 akt sąd.).

W § 8-11 Uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami 1-3MN oraz dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej oznaczonego symbolem MNs ustalono wskaźniki minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20% powierzchni działki. Wymienione tereny wraz z terenem drogi wewnętrznej oznaczonym symbolem 1KDW stanowią całość położoną w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Noteci, co Rada ustaliła w postanowieniu § 3 ust. 2 pkt 3 Uchwały oraz na rysunku nr 1 planu.

Oznacza to, że w planie miejscowym zmniejszono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalając go na 20%, w stosunku do wskaźnika, który w Studium został ustalony kategorycznie na poziomie 30 % - co do terenów objętych formami ochrony przyrody. Powyższą niezgodność treści planu z postanowieniami Studium ocenić należy, jaki naruszającą art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie było przy tym w niniejszej sprawie możliwe stwierdzenie nieważności wyłącznie postanowień planu obejmującego parametr wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałych postanowień i parametrów określonych w planie miejscowym dla tych terenów. Wojewoda, a także pełnomocnik organu na rozprawie słusznie wnosili o stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 1-3MN, MNS i 1KDW. Pozostawienie ich skutkowałoby bowiem tym, że niezgodne ze Studium wartości kwestionowanych wskaźników w planie w ogóle pozostają nieustalone i stają się dowolne.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3MN, MNs i 1KDW, jak orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz 1935, ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.