Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1671/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 59a ust. 1, art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Przedsiębiorstwa "Z.-R." sp. z o.o. w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1182/19 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Przedsiębiorstwa "Z.R." sp. z o.o. w Łodzi na rzecz K. R. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1182/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R.-B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

II. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. R.-B. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Inżynieryjno-Budowlanemu "Z.-R." sp. z o.o. w Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria obiektu XIII), instalacjami zewnętrznymi, śmietnikiem, zjazdem, ukształtowaniem terenu i zieleni, układem komunikacji wewnętrznej, na nieruchomości przy ul. Ł. 25 w Łodzi (działki nr [...]w obrębie ew. [...] oraz na działce nr [...]i fragmencie działki nr [...] w obrębie ew. [...]). Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Łodzi działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), dalej "p.bud." nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 lipca 2016 r. projektu budowlanego zamiennego (3 egz.) inwestycji, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] lipca 2016 r., nr [...]. Wyrokiem z 10 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Łd 710/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. R.-B. na powyższe rozstrzygnięcie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 891/17, oddalił w tej sprawie skargę kasacyjną skarżącej.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 36a ust. 2 p.bud., uchylił własną decyzję z 8 września 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. PINB w Łodzi decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Łódzkiego WINB z 18 sierpnia 2017 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz określił termin zakończenia pozostałych robót budowlanych do 31 października 2018 r. Pismem z [...] maja 2018 r. K. R.-B. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w Łodzi. Jako podstawę wniosku wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że organ udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku, w tym instalacji sanitarnej, pomimo że inwestor nie dysponował wymaganą decyzją o warunkach zabudowy. Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Łódzki WINB odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB w Łodzi. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, GINB opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę K. R.-B. na w/w decyzję GINB stwierdził, że wydając decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Łodzi z [...] grudnia 2017r., GINB nie wziął pod uwagę szeregu wadliwych działań organów, które naruszając art. 8 k.p.a. doprowadziły do wydania kontrolowanego w ramach nadzoru rozstrzygnięcia. Po pierwsze PINB w Łodzi udzielając pozwolenia na użytkowanie miał świadomość, że poprzedzająca ją decyzja Łódzkiego WINB z 18 sierpnia 2017r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w Łodzi z 22 maja 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, na podstawie art. 51 ust 4 p.bud., choć była decyzją ostateczną, to jednak nieprawomocną wobec zaskarżenia jej do WSA w Łodzi. Po drugie decyzja ta została z naruszeniem przepisów doręczona jedynie inwestorowi, zaś organ odwoławczy ponownie z naruszeniem art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od tej decyzji, pozbawiając ją prawa do podniesienia merytorycznych zarzutów wobec rozstrzygnięcia z 13 grudnia 2017 r. Wadliwe i naruszające zasady postępowania działania zarówno PINB w Łodzi jak Łódzkiego WINB potwierdził WSA w Łodzi w wyrokach z 17 października 2018 r. w sprawach II SA/Łd 657/18 oraz II SA/Łd 658/18. Mimo to, orzeczenia te nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB, który działając w warunkach automatyzmu stwierdził, że ocenia jedynie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji z 13 grudnia 2017 r.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się także do oceny decyzji z 13 grudnia 2017 r. przez pryzmat uzasadnienia znanego mu wyroku WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Łd 886/17, którym uchylona została zarówno decyzja Łódzkiego WINB z [...] sierpnia 2017 r., jak i poprzedzając ją decyzja PINB z [...] maja 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. O ile samo uchylenie tych decyzji mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o tyle zarzuty podniesione wobec decyzji z 18 sierpnia 2017 r. przez WSA w Łodzi w wyroku z 17 stycznia 2019 r. winny być ocenione przez organ nadzorczy w świetle zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 24 sierpnia 2016 r. nastąpiło uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji z 8 września 2014 r. Podzielił stanowisko WSA w Łodzi, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza z kolei, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.bud. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Skoro zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie obejmowało całego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem prowadzono odrębne postępowanie w zakresie fragmentu instalacji sanitarnej, zrealizowanej na działce nr 148/5, choć roboty związane z tą instalacją "są na tyle powiązane z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym", że należy je analizować łącznie", to rzeczą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze było ustalenie w oparciu o co udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami również na działce nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organy prowadzące postępowanie nadzorcze do przeanalizowania sytuacji, w której inwestor nie posiadając żadnej dokumentacji projektowej zatwierdzonej przez organy (uchylone pozwolenie na budowę oraz uchylone decyzje zatwierdzające projekt budowlany zamienny) legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie, w sytuacji w której procedura naprawcza nie została prawidłowo przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania, a przede wszystkim zasady pogłębionego zaufania obywatela do organów państwa, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 p.bud., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli GINB oraz P. "Z.-R." sp. z o.o. w Łodzi.

W skardze kasacyjnej GINB zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że GINB nie uwzględnił ocen zawartych w nieprawomocnym (w dniu orzekania) wyroku WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Łd 886/17, dotyczących decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego;

II. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 p.bud. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania oraz wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie przez organy podanych przepisów prawa materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ podniósł, że uchylenie wyrokiem WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r. decyzji Łódzkiego WINB z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Łodzi z [...] maja 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, stanowi przesłankę wyłącznie do wznowienia na podstawie art 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [...] marca 2019 r. była decyzja PINB w Łodzi z [...] grudnia 2017 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wyrok WSA w Łodzi zapadł 17 stycznia 2019 r. i był prawomocny od 30 marca 2019 r. Brak jest podstaw do uznania, aby GINB w decyzji z [...] marca 2019 r. był zobligowany odnosić się do oceny decyzji PINB z [...] grudnia 2017 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie przez pryzmat uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r. W przypadku istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, organ powiatowy nie był zobligowany do uzależnienia wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie od zakończenia postępowania sądowego dotyczącego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Brak jest również podstaw do twierdzenia, aby nieprawomocny wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2018 r. miał znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji GINB z [...] marca 2019 r., skoro ani jego uzasadnienie, ani skutki w żaden sposób nie odnosiły się do przesłanek nieważnościowych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. organ podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera precyzyjnych wskazań dalszego postępowania i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jakich działań Sąd pierwszej instancji "oczekuje". Trudno jest uznać za jednoznaczną wskazówkę zobowiązanie organów, aby "przeanalizować sytuację, w której inwestor nie posiadając żadnej dokumentacji projektowej zatwierdzonej przez organy (uchylone pozwolenie na budowę oraz uchylone decyzje zatwierdzające projekt budowlany) legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie". Dla osiągnięcia celu sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli nie wystarczy stwierdzić, że określone działanie organu administracji publicznej jest niezgodne z prawem. Zawarty w uzasadnieniu wyroku ogólny wywód prawny dotyczący art. 156 § 1 k.p.a. jest spójny z wykładnią tego przepisu zaprezentowaną w decyzjach administracyjnych. Brak jest natomiast wyjaśnienia, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane i jego wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej spółki "Z.-R." zarzucono naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie, w szczególności gdy naruszenie ww. przepisów, jeśli nawet miało miejsce, czemu skarżąca kasacyjnie przeczy, nie miało na pewno istotnego wpływu na wynik sprawy;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 p.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności gdy w sprawie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia ww. przepisów prawa materialnego;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, na czym miałoby polegać naruszenie art.7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 orz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 p.bud.;

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] grudnia 2017 r. może podlegać unieważnieniu, mimo że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącej kosztów procesu i dopuszczenie dowodu z dokumentu wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na okoliczność tam podniesioną.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że [...] grudnia 2017 r. PINB w Łodzi wydał decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w oparciu o ostateczną decyzję z [...] maja 2017 r. Decyzji ostatecznej służy także tzw. domniemanie legalności. Wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie wymagało oczekiwania organu na zakończenie sprawy przed sądem administracyjnym, co próbuje insynuować Sąd pierwszej instancji.

Spółka wyjaśniła, że na podstawie decyzji z [...] grudnia 2017 r. nastąpiło wyodrębnienie lokali, z których większość została sprzedana osobom trzecim, które z kolei korzystały z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co w konsekwencji decyduje o nieodwracalności skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. R-B. wniosła o ich oddalenie i zasądzenie na jej rzecz od organu i spółki zwrotu kosztów postępowania, a nadto o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodu z pisma Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi do PINB w Łodzi z [...]listopada 2014r. na okoliczność wybudowania przez inwestora garażu podziemnego w odległości 3 m od drewnianego domu skarżącej. W piśmie z [...] kwietnia 2023 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny sformułowany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. GINB upatruje naruszenia tego przepisu w braku precyzyjnych wskazań, co do dalszego postępowania oraz wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie przez organy wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 p.bud. Podobnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnia spółka, podnosząc brak wyjaśniania na czy miałoby polegać naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 p.bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego uwzględnił skargę. Wskazał mianowicie, że o ile samo uchylenie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, o tyle zarzuty podniesione wobec decyzji z [...]sierpnia 2017 r. w wyroku z 17 stycznia 2019 r. winny być ocenione przez organ nadzorczy w świetle zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza z kolei, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 p.bud. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że skoro zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie obejmowało całego zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ prowadzono odrębne postępowanie w zakresie fragmentu instalacji sanitarnej zrealizowanej na działce nr [...], choć roboty związane z tą instalacją należy analizować łącznie, to rzeczą organu nadzoru budowlanego było ustalenie w oparciu o co udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami również na działce nr [...]. Sąd zobowiązał organy do przeanalizowania sytuacji, w której inwestor nie posiadając żadnej dokumentacji projektowej zatwierdzonej przez organy legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie.

Z powyższego jasno wynika, że Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy do oceny, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie obejmowało całego zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ prowadzone było odrębne postępowanie w zakresie instalacji sanitarnej na działce nr [...]. Zobowiązanie do przeanalizowania sytuacji, w której inwestor nie posiadając żadnej dokumentacji projektowej zatwierdzonej przez organy legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie nie wymaga głębszych wyjaśnień. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz co do motywów rozstrzygnięcia jest więc jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 726/21; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Zasadniczy zarzut skarg kasacyjnych opiera się na twierdzeniu, że GINB prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Łodzi z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oceniał ją na datę jej wydania, kiedy decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (PINB z [...] maja 2017 r. i ŁWINB z [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca tę pierwszą w mocy) były ostateczne i funkcjonowały w obrocie prawnym. PINB w Łodzi udzielając pozwolenia na użytkowanie nie miał zaś obowiązku uzależniania rozstrzygnięcia od zakończenia postępowania sądowego dotyczącego decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. GINB dodatkowo podnosi, że uchylenie decyzji w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo, zgodnie z którym uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 maja 2014 r. sygn. II OSK 3048/12; z 7 marca 2023 r., sygn. II OSK 712/20). Istota problemu w niniejszej sprawie nie leży jednak tylko w tym, że decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego zostały uchylone, ale w tym, z jakiego powodu je uchylono na co zwrócił uwagę WSA w Łodzi w uchylającym te decyzje prawomocnym wyroku z 17 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Łd 886/17. Wskazał on mianowicie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.bud. (zatwierdzenie projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w postępowaniu naprawczym, w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, po stronie organu istnieje obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Tymczasem organy zaniechały dokonania merytorycznej oceny projektu budowlanego, tak jak projektu "pierwotnego". Przepis art. 35 ust. 1 p.bud. znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, co oznacza, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego.

Dalej WSA w Łodzi w omawianej sprawie podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 p.bud. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Tym samym krytycznie ocenił prowadzenie odrębnego postępowania w zakresie fragmentu instalacji sanitarnej, zrealizowanej na działce nr [...], w sytuacji gdy już sam organ II instancji, stwierdza, że roboty związane z tą instalacją "są na tyle powiązane z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, że nie sposób nie analizować łącznie tych zagadnień". W sytuacji, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego obejmuje działkę nr [...], na której zrealizowany został fragment kanalizacji sanitarnej, to działka ta zdaniem Sądu winna być też ujęta w decyzji o warunkach zabudowy, a inwestor musi legitymować się tytułem prawnym do wykorzystania jej na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy, sieć sanitarna przedmiotowej inwestycji została zrealizowana na działce nr [...], co do której inwestor nie przedstawił ani tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 4 p.bud., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 p.bud. stanowi z kolei, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Obie przywołane regulacje są jasne i nie nastręczają trudności interpretacyjnych. Projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.bud., mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2682/17; z 4 listopada 2021 r., sygn. II OSK 250/19).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 p.bud. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Ten ostatni przepis w ust. 1 stanowi zaś, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zatem w sytuacji, kiedy projekt budowlany zamienny jest dotknięty wadami, w niniejszej sprawie polegającymi na tym, że inwestor nie przedstawił tytułu prawnego do działki nr 148/5, nie przedstawił też obejmującej tę działkę decyzji o warunkach zabudowy, wadliwa jest również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji obejmującej tę działkę, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 p.bud. Tę właśnie wadliwość decyzji PINB w Łodzi z 13 grudnia 2017 r. GINB powinien był ocenić w aspekcie zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności wskazujące na te wadliwości znane były GINB, co jest w sprawie bezsporne. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, który stwierdził, że GINB działał w warunkach automatyzmu, nie biorąc pod uwagę, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być dotknięta wadami kwalifikowanymi bez względu na to, czy decyzje w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego, w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie funkcjonowały w obrocie prawnym. Podkreślić należy, że jeśli zatwierdzony projekt budowlany obejmował całe zamierzenie inwestycyjne to i projekt zamienny powinien dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodna z projektem budowlanym zamiennym sama w sobie nie oznacza, że nie można stwierdzić jej nieważności w razie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., występuje wtedy gdy może stwierdzić wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1614/09). Podsumowując, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze treść aktu prawa musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa dającego się zastosować w bezpośrednim jego rozumieniu; a po drugie charakter tego naruszenia musi skutkować tym, że akt ten, nie może być akceptowany jako wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde więc, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1947/21).

Zadaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było więc dokonanie oceny, czy tak rozumiane naruszenie przepisów prawa zaistniało w odniesieniu do decyzji PINB w Łodzi z [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Do tego właśnie organy zostały prawidłowo zobowiązane w zaskarżonym wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca kasacyjnie spółka upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyodrębniono lokale, które następnie w większości sprzedano osobom trzecim. Sprzedaż lokali nie oznacza jednak, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja ta nie kształtowała w żaden sposób stosunków własnościowych. Zbycie lokali przez inwestora nie może być więc uznane za bezpośredni skutek prawny takiej decyzji. Z art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.), na który powołuje spółka, wynika , że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami planu miejscowego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zgodność z pozwoleniem na użytkowanie jest więc jednym z warunków umożliwiających ustanowienie odrębnej własności lokalu. Z przywołanego przepisu nie wynika, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powoduje skutek prawny w postaci ustanowienia odrębnej własności lokalu, a w dalszej kolejności skutek prawny w postaci zawarcia umów cywilnoprawnych w zakresie własności nieruchomości.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji musi być interpretowane ściśle. Konsekwencją jest wykluczenie możliwości zakwalifikowania czynności prawnej polegającej na sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jako nieodwracalnego skutku prawnego wyłączającego możliwość stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora. Sprzedaż lokali nie jest przeszkodą prawną do ewentualnej oceny legalności decyzji administracyjnej wydanej w toku postępowania naprawczego, jak i ewentualnej późniejszej możliwości związanej z doprowadzeniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co może np. polegać na uzyskaniu kolejnych decyzji administracyjnych. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń stanowiących tylko jej pośredni efekt (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1952/11; z 25 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1364/20).

W tym stanie rzeczy skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego należało je oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).