Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1626/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 2 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 15, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 3, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: § 10 ust. 4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1, § 12, § 13 ust. 2, § 17 pkt. 1, § 18 ust. 1, § 19
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 390
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2013 roku nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości, po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], II. uchyla postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu, III. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. uchylającej decyzję dotychczasową w całości i przyznającej pomoc na zalesienie w pomniejszonej wysokości, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy na zalesienie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2011 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że J. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2010. W wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku, jak i oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. dnia [...] maja 2011 r. wydał decyzję o przyznaniu pomocy na zalesienie. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie pomocy na zalesienie".). J. S. przyznano płatność z tytułu wsparcia na zalesienie na pokrycie kosztów założenia uprawy leśnej na powierzchni 1,81 ha, jak i z tytułu premii pielęgnacyjnej na pokrycie kosztów prac pielęgnacyjnych założonej uprawy leśnej, określonych w planie zalesienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. sporządzonym przez Nadleśnictwo P.

Dnia [...] sierpnia 2012 r. w gospodarstwie J. S. przeprowadzono czynności kontrolne na miejscu w zakresie działania "Zalesienie gruntów rolnych". W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono brak dowodu zakupu sadzonek w ilości wskazanej w planie zalesienia. Zgodnie z planem zalesienia strona winna posiadać dowody zakupu sadzonek w ilości 12.083 sztuk sosny i 1.714 sztuk brzozy. Tymczasem okazane faktury na zakup sadzonek potwierdzają zakup 7.700 sztuk sosny i 1.700 sztuk brzozy. W ocenie organu daje to podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., bowiem istotne dla sprawy o przyznanie pomocy na zalesienie nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, wyszły na jaw po wydaniu decyzji w sprawie przyznania pomocy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., w powołaniu między innymi na art. 104, art. 145 § 1 pkt. 5 oraz art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] maja 2011 r., uchylił decyzję dotychczasową z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R., w sprawie przyznania pomocy na zalesienie, a także przyznał J. S. płatność z tytułu: 1. wsparcia na zalesienie płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia, zmniejszając to wsparcie o 50% składowej z powodu braku dowodu zakupu sadzonek, 2. premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, 3. premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ powtórzył okoliczności wskazane przy wznowieniu postępowania administracyjnego podnosząc jednocześnie, że płatność przyznana decyzją z dnia [...] maja 2011 r. została zrealizowana dnia [...] czerwca 2011 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę. Powołując się na § 17 pkt 1 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie organ wskazał, że rolnik któremu przyznano pomoc na zalesienie do dnia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów. Zaniedbanie w tym względzie skutkuje koniecznością zwrotu przez rolnika 50% wsparcia na zalesienie. Przy czym brak dowodu zakupu sadzonek w ilości wymaganej w planie zalesienia jest równoznaczny, w ocenie organu, z brakiem dowodu zakupu sadzonek w ogóle, gdyż nie stosuje się w tym przypadku tolerancji stwierdzonych różnic. J. S. składając podpis w sekcji XII wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zobowiązał się do wykonania zalesienia na zasadach określonych w planie zalesienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., a więc wiedział, że powinien posiadać dowody potwierdzające zakup sadzonek w ilości wskazanej w planie. Braku tych dowodów nie uzasadnia okoliczność uzyskania pozostałej części sadzonek poza fakturą. Natomiast organ w dniu [...] maja 2011 roku, a więc w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesienie, nie był w posiadaniu informacji o braku dowodów zakupu sadzonek w ilości wskazanej w planie zalesienia. Okoliczność ta, jak i związane z nią dowody, wyszły na jaw po dniu wydania decyzji.

Na koniec uzasadnienia organ wskazał, że kwota w wysokości [...] zł, wypłacona na rachunek bankowy wskazany przez stronę, będzie podlegać odzyskaniu, jako kwota pobrana nienależnie – pomoc pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi wraz z odsetkami określonymi, jak dla zaległości podatkowych (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., podnosząc że stwierdzone przez organ okoliczności nie były przez niego zawinione. Sadzonki sosny i brzozy były zamówione w Nadleśnictwie P. W czasie realizacji zamówienia okazało się jednak, że nie ma ilości sosny zgodnej z planem zalesienia. Po interwencji w Nadleśnictwie odwołujący otrzymał zapewnienie, że wszystko jest w porządku i zalesienie zostało wykonane przy nadzorze Nadleśnictwa. Odwołujący nie mógł także nabyć brakującej ilości u innego dostawcy, bowiem czas sadzenia lasu był i tak już spóźniony.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że poddając analizie zasadność wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. wznawiającego postępowanie w sprawie, uznał że organ I instancji postąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wniosek ten wynika z tego, iż postępowanie w sprawie zakończone zostało decyzją ostateczną, a do jego wznowienia doszło ponieważ zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., a nadto nie upłynął termin określony w art. 146 § 1 K.p.a. Organ podkreślił przy tym, że instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, jako że dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania określone są w art. 145 K.p.a. w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Organ I instancji wydając postanowienie o wznowieniu postępowania powołał się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., a więc na nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Wskazane w postanowieniu nowe okoliczności, nieznane organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu wsparcia na zalesienie, to fakt, że odwołujący nie posiadał dowodów zakupu sadzonek w ilości 12.083 sztuk sosny i 1.714 sztuk brzozy, przewidzianych w planie zalesienia.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, co do nie uwzględnienia przyczyn braku dowodu zakupu wszystkich sadzonek wynikających z planu zalesienia, a także podkreślił, że składając wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie odwołujący podpisał się pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, a tym samym skutki działań i zaniedbań obciążają odwołującego. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, iż wynika z nich, że poddana rozważaniom sytuacja powstała w wyniku wprowadzenia odwołującego w błąd przez pracownika Nadleśnictwa P. W ocenie organu odwoławczego ta okoliczność winna jednakże podlegać rozpatrzeniu na gruncie regulacji prawa cywilnego z zakresu odpowiedzialności za powstałą szkodę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 19 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie i nieprawidłowe ich zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, 3) naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a., a także w art. 21 ust. 2 pkt. 1, pkt. 2 i pkt. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez niewyjaśnienie w toczącym się postępowaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, oraz poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, a także obowiązku czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu skargi do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. skarżący podniósł, że organ administracji wydając decyzję w przedmiocie przyznania pomocy na zalesienie powinien wiedzieć o okoliczności braku posiadania dowodu zakupu wszystkich sadzonek, gdyż Nadleśnictwo P. miało o tym informację od skarżącego i zaakceptowało taki stan rzeczy. W trakcie wydania części sadzonek przez nadleśnictwo skarżący był przekonywany, iż nie musi posiadać dowodów zakupu i że nie poniesie z tego tytułu żadnych sankcji. W tych okolicznościach nie sposób mówić o tym, że dopiero w czasie kontroli w 2012 roku wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konkretnie rzecz ujmując z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Zasadnicza kwestia, która na gruncie kontrolowanej sprawy winna być poddana rozważaniom, sprowadza się do oceny prawidłowości działań organów w związku z uchyleniem, po wznowieniu postępowania, decyzji przyznającej pomoc na zalesianie, a następnie z określeniem kwoty z tego tytułu w niższej wysokości. Podjęcie przez organy powyższych działań spowodowane było brakiem udokumentowania przez skarżącego zakupu sadzonek sosny oraz brzozy w ilości wskazanej w planie zalesienia.

Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, należy zbadać czy organy prawidłowo ustaliły wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a.

Organy administracji uznały bowiem na gruncie kontrolowanej sprawy za uzasadnione wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. W konsekwencji instytucją wznowienia objęte zostało postępowanie zakończone decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, została wydana decyzja o uchyleniu powyższej decyzji oraz o przyznaniu pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Aby mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie przywołanego przepisu muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki. Przy czym niezaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy do wznowienia miałoby dojść z urzędu, czy też na wniosek.

Po pierwsze zatem, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte przez organ, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania ale już błędne ustalenie stanu faktycznego tę podstawę stanowi. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych stanowi wobec tego samoistną podstawę wznowienia postępowania. W toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), obowiązany jest ustalić czy ta nowa okoliczność faktyczna rzeczywiście występowała, prowadząc w tym celu postępowanie wyjaśniające. Nowe okoliczności faktyczne, jak i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Drugą przesłanką jest istnienie tych okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli więc okoliczności faktyczne lub dowody powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania.

Trzecią przesłanką jest to, że wspomniane okoliczności faktyczne i dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Z przepisu art. 151 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie zaistniały łącznie wszystkie powyżej wymienione przesłanki, które dawałyby dla organu podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem okoliczność wskazywana przez organ, a więc brak dowodów po stronie skarżącego potwierdzających zakup sadzonek w ilości wskazanej w planie zalesienia, nie stanowi istotnej okoliczności faktycznej, która miałaby wpływ na treść pierwotnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy na zalesienie, zawartego w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] maja 2011 roku.

Z powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że celem wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 K.p.a. Podstawowym elementem odróżniającym tryb zwykły od trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania, jest przedmiot tego postępowania. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, zaś postępowanie w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy byt prawny samej decyzji, a w przypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości tej decyzji, organ w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) zobowiązany jest uchylić decyzję podjętą w postępowaniu zwykłym.

Organy administracji publicznej uznały, że w sprawie ujawniła się nowa okoliczność faktyczna, która nie była znana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w R. w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Z uzasadnienia poddanych kontroli decyzji wynika, że za taką okoliczność uznano brak dowodów potwierdzających zakup sadzonek sosny i brzozy w ilości wymaganej planem zalesienia. Okoliczność ta została stwierdzona podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r. i potraktowano ją jako mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazać jednakże należy, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r., żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie uzależniał przyznania pomocy na zalesianie od udokumentowania zakupu sadzonek w ilości zgodnej z planem zalesienia. Obowiązkiem rolnika było natomiast złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia wraz z potwierdzającym ten fakt zaświadczeniem nadleśniczego. Organ nie miał obowiązku weryfikowania tych dokumentów. W aktach administracyjnych przesłanych do tutejszego Sądu znajduje się zarówno zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające fakt zalesienia zgodnie z planem zalesienia, jak i oświadczenie rolnika o wykonaniu zalesienia, które to dokumenty stanowiły podstawę wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w brzmieniu obowiązującym od dnia 13 sierpnia 2010 r. do dnia 13 października 2011 r., stanowi, że ustawa ta określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich zwanej "pomocą". Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt. 15 tej ustawy program obejmuje zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne. Pomoc w ramach działania przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt. 15 jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej o czym stanowi art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy. W decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 12, 14 i 15 określa się również zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1 oraz ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach (art. 20 ust. 3 ustawy).

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy, zgodnie z upoważnieniem wynikającym z art. 29 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 ze zm.).

W brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia 23 maja 2011 r. (zmiana z dnia 24 maja 2011 r. nie znajdowała zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed tym dniem, zob. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2011 r., Dz. U. z 2011 r. Nr 93, poz. 543) §10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie przewidywał, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę: 1) warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt. 1-3 albo § 5 ust. 1 oraz 2) wymagań dotyczących gruntów przeznaczonych do zalesienia określonych w § 4 ust. 2 lub ust. 3 albo § 5 ust. 2 - w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o pomoc, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że te warunki i wymagania zostały spełnione.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zalesienie wykonuje się dopiero po otrzymaniu postanowienia o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie (zob. § 11 ust. 1 rozporządzenia), a pomoc na zalesianie jest przyznawana w drodze decyzji, jeżeli rolnik w wymaganym terminie złoży oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że badanie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie pod kątem spełnienia warunków i wymagań zakończone wydaniem postanowienia o spełnieniu tych warunków (lub decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesienie) stanowi pierwszy etap rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy i to etap istotny, bowiem uzyskanie takiego postanowienia jest dla rolnika gwarancją przyznania pomocy, o którą wnioskuje. Jak wynika z § 10 ust. 5 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie, omawiane postanowienie zawierać powinno pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu poinformowania Agencji o wykonanym zalesieniu. Oznacza to, że rolnik jest pouczany o jedynym warunku jaki musi być spełniony, aby pomoc została przyznana. Tym warunkiem jest złożenie w terminie określonym w rozporządzeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Do oświadczenia dołącza się zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające fakt wykonania zalesienia (§ 12 rozporządzenia). Takie właśnie pouczenie zostało zawarte w skierowanym do skarżącego postanowieniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] października 2010 r. o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie.

Z powyżej omówionych regulacji rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie wynika zatem, że przyznanie w drodze decyzji pomocy na zalesianie, poprzedzone jest badaniem tylko spełnienia warunku, jakim jest złożenie w terminie oświadczenia o wykonanym zalesieniu wraz zaświadczeniem nadleśniczego. Inne szczegółowe warunki i wymagania były bowiem przedmiotem badania w ramach weryfikacji wniosku dokonywanej w trybie przewidzianym w § 10 rozporządzenia.

Powyższe oznacza, że w dacie przyznawania pomocy na zalesianie kierownik biura powiatowego Agencji nie jest uprawniony ani zobowiązany do badania szczegółowych kwestii związanych ze złożonym oświadczeniem. Przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie stanowiący, że jeżeli rolnik złożył w wymaganym terminie oświadczenie, o którym mowa w § 12 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, przyznaje pomoc na zalesianie w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia - nie pozostawia wątpliwości co do zakresu działań podejmowanych przez kierownika biura powiatowego Agencji na etapie wydawania decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Działania te nie obejmują zatem badania okoliczności, jaką jest posiadanie przez rolnika dowodów w postaci dokumentów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów. Należy również zaznaczyć, że wymóg przechowywania dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia gruntów, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia, dotyczy jedynie rolnika, któremu przyznano pomoc na zalesianie, o czym jednoznacznie stanowi przepis § 17 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie. Oznacza to, że dopóki nie zostanie przyznana pomoc na zalesianie, rolnik nie musi mieć dowodu zakupu sadzonek. Tym samym, nawet gdyby organ podjął się przed wydaniem decyzji zbadania okoliczności czy rolnik posiada dowód zakupu sadzonek i w wyniku tego badania ustalił, że takiego dowodu rolnik nie posiada, to okoliczność ta nie miałaby żadnego znaczenia z punktu widzenia spełnienia warunków do przyznania pomocy na zalesianie, gdyż te są określone w § 13 ust. 2 rozporządzenia. Aby zatem uzyskać pomoc na zalesianie rolnik musi wykonać zalesienie zgodnie z planem zalesienia, przedłożyć w terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym fakt wykonania zalesienia zgodnie z planem. Z dołączonego do akt planu zalesienia nie wynika, aby rolnik był zobowiązany do posiadania dowodu zakupu sadzonek. Z kolei z faktu, że we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie skarżący zobowiązał się do przechowywania dowodów zakupu sadzonek i repelentów do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia wynika tylko to, że znane mu były - w momencie występowania z wnioskiem - szczegółowe zasady przyznawania pomocy na zalesienie. Oczywiste jest, że tego rodzaju zobowiązanie zawarte we wniosku, czyli na etapie, gdy wnioskodawca nie ma jeszcze pewności, że otrzyma postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania wnioskowanej pomocy, może stać się skuteczne dopiero w przypadku przyznania tej pomocy.

Powyższe rozważania wskazują, że okoliczność potraktowana przez organy na gruncie kontrolowanej sprawy, jako nowa, nieznana im w dacie przyznawania pomocy, nie mogła być uznana za okoliczność mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, w sytuacji w której organ by ją znał. W związku z tym za trafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w realiach rozpoznawanej sprawy istniała podstawa do wznowienia postępowania, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu skargi. Okoliczność posiadania przez skarżącego dowodu zakupu sadzonek w ilości odpowiadającej ilości wskazanej w planie zalesienia nie stanowiła podstawy wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji, stąd też dalsze rozważanie czy organy posiadały wówczas o niej informację pozostaje bez znaczenia dla stwierdzonego naruszenia.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że przepisy rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie przewidują określone warunki przyznania pomocy na zalesianie i warunki te zostały przez skarżącego spełnione. Wśród tych warunków, o czym już wyżej wspomniano, nie ma wymogu posiadania przez rolnika dowodu zakupu sadzonek. Wystarczające jest złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem. Oświadczenie takie wraz z zaświadczeniem nadleśniczego zostało złożone i było wystarczającą podstawą do wydania decyzji o przyznaniu pomocy..

Warto przy tym zauważyć, że konstrukcja § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie wskazuje, że rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w toku kontroli zostanie stwierdzone, że 1) nie realizuje planu zalesienia; 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt. 1 rozporządzenia, co oznacza, że w przypadkach w nim wymienionych, nie jest możliwe wznowienie postępowania, ponieważ aby mogło dojść do zwrotu premii lub wsparcia na zalesienie muszą być one wcześniej przyznane decyzją. Innymi słowy, przepis ów stanowi podstawę do żądania zwrotu przyznanej już pomocy, a nie podstawę do jej pomniejszenia.

Tryb zmniejszenia premii pielęgnacyjnej lub wsparcia na zalesienie został uregulowany w § 19 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku, gdy premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie nie zostały wypłacone i zachodzą przesłanki ich zwrotu określone w § 18 ust. 1, premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie podlegają zmniejszeniu zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego § zmniejszenia, o którym mowa w ust. 1 dokonuje w drodze decyzji kierownik biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc. Z omawianego przepisu wynika jednoznacznie, że przewidziana jest w nim możliwość zmniejszenia kwoty pomocy już przyznanej ale jeszcze nie wypłaconej.

Przepisy rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesienie nie regulują natomiast trybu, jaki należy zastosować w przypadku, o jakim mowa w § 18 ust. 1, a zatem gdy przyznano pomoc i następnie stwierdzono istnienie podstaw do jej zwrotu, a premia pielęgnacyjna lub wsparcie na zalesienie zostały już wypłacone. Brak jasnej wypowiedzi prawodawcy w tej kwestii nie oznacza jednak, że podjęcie działań w celu zwrotu udzielonej pomocy nie obliguje organów do przestrzegania reguł ustanowionych dla nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Organy muszą w takim przypadku ściśle przestrzegać zasad ustanowionych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy obu instancji zasad tych nie przestrzegały i błędnie przyjęły wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania, a ponadto wadliwie wskazały jako podstawę rozstrzygnięcia po uchyleniu ostatecznej decyzji przepisy § 17 i 18 rozporządzenia, które mogą być odnoszone jedynie do zwrotu już przyznanej płatności, a nie do jej przyznania.

Uchylenie decyzji organów obu instancji powoduje taki stan, że w mocy pozostaje nadal decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2011 r. przyznająca skarżącemu pomoc na zalesienie. Organy dysponują ponadto wiedzą o tym, że skarżący posiada dowód zakupu sadzonek sosny w ilości 7.700 sztuk oraz brzozy w ilości 1.700 sztuk, podczas gdy w planie zalesienia przewidziano użycie do zalesienia 12.083 sztuk sosny oraz 1.714 sztuk brzozy. W tych okolicznościach organy powinny rozważyć w jakim trybie należy poddać ocenie okoliczność ujawnioną w toku kontroli, skoro jak już wyżej wskazano nie mógł to być tryb wznowienia postępowania. Ponieważ przedmiotem kontroli sądowej były decyzje wydane w toku postępowania wznowionego Sąd nie może wiążąco wypowiadać się co do działań, jakie powinny być podjęte w związku ze stwierdzoną w czasie kontroli okolicznością. Tym bardziej przedwczesne byłoby odniesienie się do dalszych zarzutów zawartych w skardze, które wiążą się z merytoryczną oceną kontrolowanej sprawy.

Obecnie to organy muszą zdecydować o tym, jaki tryb zastosują i będzie to przedmiotem ewentualnej ponownej oceny - jeżeli zajdzie taka potrzeba. Tym niemniej, na jedynie na marginesie, Sąd zauważa, że rozwiązań co do właściwego trybu należy poszukiwać w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że pomoc pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tego artykułu zawiera otwarty katalog sytuacji, w przypadku których pomoc należy uznać za pobraną nienależnie. W myśl ust. 2 pkt. 1 pomocą pobraną należnie jest w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje w całości lub w części obowiązków związanych z jej wykonaniem. Z kolei ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm., por. art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w art. 29 ust. 1 przewiduje, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2).

Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji Sąd uznał za niezbędne dla końcowego jej załatwienia uchylenie także, w oparciu o art. 135 P.p.s.a., decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego (punkt I. oraz II. wyroku). Orzeczenie zawarte w punkcie IV. wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III. wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.