Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 997/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 558/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 29 czerwca 2021 r. nr WOP.7721.85.2021.KK w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 558/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 29 czerwca 2021 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją z 20 sierpnia 2014 r. udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej PUC0801B na działce nr [...] położonej w S.

Wojewoda [...] postanowieniem z 3 lutego 2015 r. stwierdził uchybienie przez [...] sp. z o.o. terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z 3 lipca 2015 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej PUC 0801B w postaci wieży o wysokości 28 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym usytuowanej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości S., zrealizowanej na podstawie decyzji z 20 sierpnia 2014 r. wydanej przez Starostę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 173/15 uchylił postanowienie z 3 lutego 2015 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2516/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z 19 marca 2018 r. uchylił decyzję z 20 sierpnia 2014 r. udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w całości z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 lipca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 marca 2018 r., a decyzją z 18 sierpnia 2020 r. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z 7 lipca 2020 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z 17 września 2019 r., sprostowanym postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z 23 lutego 2021 r. uchylił własną decyzję z 3 lipca 2015 r. i odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W piśmie z 24 maja 2021 r. [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. wniosła odwołanie od decyzji PINB z 3 lipca 2015 r. w przedmiocie udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z 29 czerwca 2021 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z 3 lipca 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w świetle całokształtu materiału dowodowego i rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które zapadły w toku postępowania w przedmiotowej sprawie, status strony w postępowaniu przysługuje również [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. Wskazano dalej, że w dniach 13 kwietnia 2021 r. i 11 maja 2021 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. zapoznał się z całością akt sprawy w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], a następnie, pismem z dnia 24 maja 2021 r., wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 3 lipca 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, że [...] sp. z o.o. nie została uwzględniona w rozdzielniku decyzji z 3 lipca 2015 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, prawo do wniesienia odwołania przysługiwało w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia tej decyzji, a zatem do dnia 17 lipca 2015 r. Tym samym odwołanie z 24 maja 2021 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że inwestorem robót związanych ze stacją bazową jest [..] spółka z o.o., natomiast skarżąca wniosła odwołanie od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji. Co istotne w sprawie stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Z akt niniejszej sprawy wynika jedynie, że skarżąca spółka była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji, lecz z tego faktu nie można wywodzić legitymacji do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Zresztą organ wydający to pozwolenie na użytkowanie nie uznał skarżącej za stronę i nie doręczył jej decyzji z 3 lipca 2015 r., od której odwołanie aktualnie wnosi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyznania spółce legitymacji w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej, a co za tym idzie - do tego, aby przejść do badania pozostałych wymogów odwołania, jak terminowość jego wniesienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego - art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), poprzez przyjęcie do rozpatrzenia skargi od osoby prawnej, która nie powinna zostać uznana za stronę postępowania, w związku z czym jej skarga powinna zostać odrzucona, a nie oddalona.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W podstawach skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie powołał wyłącznie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie do rozpatrzenia skargi od osoby prawnej, która nie powinna zostać uznana za stronę postępowania, w związku z czym jej skarga powinna zostać odrzucona.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego podnieść należy, że z mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem wszczęte jedynie przez legitymowany podmiot. Przytoczenie powyższej zasady przez skarżącego kasacyjnie wraz z uznaniem, że doszło do jej uchybienia, jest nieuzasadnione o tyle, iż odwołanie od decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wniesione przez podmiot, którego status strony kwestionuje skarżący kasacyjnie, doprowadziło do wydania postanowienia objętego skargą.

Podkreślenia wymaga, że ocena tego, czy skarżącemu przysługuje materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, pozostaje niezależne od uprawnienia tego podmiotu do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia przez tenże podmiot do tego organu środka odwoławczego. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie często podnosi się argument, że sformułowanie użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a., że skarga przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu, oznacza, że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym oparta została legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym [por. J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), KSP 1993–1994, s. 40–41 i 45, oraz T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 118). W tej płaszczyźnie więc interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1, ma – w przeważającej większości spraw – charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (np. decyzji lub postanowienia) lub też podjęcia określonego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Ponieważ jednak podstawą działań organów administracji publicznej mogą być także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego, pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. także uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, s. 27, i wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06, LEX nr 325285). Przykładowo na podstawie przepisów prawa procesowego interes prawny w zaskarżeniu decyzji ma osoba niebędąca stroną w sprawie administracyjnej, do której została skierowana decyzja wydana w tej sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Lex/el 2016). Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma zatem interes prawny w zakwestionowaniu tego rozstrzygnięcia w drodze skargi do sądu administracyjnego. Jak twierdzi W. Chróścielewski, (Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128), interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego mają następujące podmioty: 1) strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego, 2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu, 3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego,4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Powyższe poglądy dotyczące art. 50 § 1 p.p.s.a. nie budzą wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., II OSK 2501/18; wyrok NSA z 14 maja 2021 r., II OSK 1669/18; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., I OSK 1281/20; wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3799/19; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 1816/18; wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 282/16; wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r., II OSK 557/15).

W okolicznościach sprawy niniejszej, odwołanie od decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie [...] sp. z o.o. wniosła strona skarżąca. Następnie zaskarżonym postanowieniem, organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od ww. decyzji. Mając powyższe na względzie, wyjaśnić trzeba skarżącemu kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie był upoważniony do odrzucenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, skoro rozpatrywana skarga została wniesiona przez podmiot, któremu nie tylko zaskarżone postanowienie zostało doręczone, ale od którego pochodziło odwołanie od decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Następcza ocena Sądu pierwszej instancji, że skarżącej nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie wyłączała uprawnienia skarżącej do skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia przez ten podmiot środka odwoławczego od decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Niezależnie od kwalifikacji materialnoprawnej statusu skarżącej, wnoszącej w tej sprawie odwołanie od decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, posiada ona zatem, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., legitymację skargową do zaskarżenia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez nią odwołania od tej decyzji.

Weryfikacji wymaga natomiast fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym w ramach wytycznych obowiązujących organ, Sąd pierwszej instancji zlecił sprawdzenie przesłanek dopuszczalności odwołania, w szczególności tego, czy środek odwoławczy pochodzi od strony postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie stacji bazowej. Takie zalecenia nie znajdują uzasadnienia, wobec wcześniejszego przesądzenia przez Sąd pierwszej instancji (str. 7 akapit 3 uzasadnienia), że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyznania spółce legitymacji w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej. Kwestia ta natomiast z uwagi na nieobjęcie jej zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej nie może zostać objęta zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie niniejszej istotne znaczenie ma zatem, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelną zasadą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, o czym stanowi ww. przepis, jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno podstaw skargi kasacyjnej, jak i jej wniosków. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie nie może on z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. H. Knysiak - Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Lex/el 2016). Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może zatem badać w całokształcie zgodności z prawem decyzji administracyjnej i naruszenia przepisów prawa. Z tego względu rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, ograniczyła się do skontrolowania i zweryfikowania wyroku Sądu pierwszej instancji w obszarze wyznaczonym zarzutami wnoszącego skargę kasacyjną.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.