Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1422/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art .145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135, art. 193, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1335/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 maja 2020 r. nr KKU-152/19 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 lipca 2019 r nr NSP-II.7531.5.2018.AN, 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. I SA/WA 1335/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta [...] (Gmina) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Komisja) z 15 maja 2020 r. nr KKU-152/19 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Organy obu instancji odmówiły przekazania Gminie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,6785 ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...].

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że lokale znajdujące się w budynkach posadowionych na nieruchomości nie pełnią obecnie funkcji lokali socjalnych, zastępczych czy też przeznaczonych dla rodzin o niskich dochodach, nie można uznać, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa komunalnego. Jeżeli bowiem gmina czerpie z danego lokalu dochody na innych warunkach niż opisane powyżej, to pełni w istocie taką samą funkcję, jak Skarb Państwa, gdy pobiera dochody ze "swoich " lokali-jest wynajmującym. Jej funkcja w takim przypadku nie polega na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu, jak czyni to każdy wynajmujący.

Organy nie podzieliły również stanowiska Gminy, że skoro budynki mieszkalne posadowione na nieruchomości, zgodnie z zapisami planu miejscowego objęte są ochroną konserwatorską, a zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do zadań gminy należy również ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "ustawa o samorządzie gminnym"), to uznać należy że zachodzą podstawy do przekazania nieruchomości na rzecz Gminy. Wyjaśniły, że wykonywanie zadań Gminy w zakresie ochrony zabytków i opieki na nad zabytkami nie wymaga w analizowanym przypadku przekazania prawa własności.

W konsekwencji organy uznały, że nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie wskazanego mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r.") bowiem Gmina nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o samorządzie gminnym).

Gmina zaskarżyła decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie :

1) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. przez błędne uznanie przez Komisję, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,6785 ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą Nr [...];

2) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż Gmina nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynkach przy ul. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, mimo iż jak wynika z uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], lokale te znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy;

3) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż Gmina nie realizuje na działce nr [...] zadań własnych polegających na ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mimo iż budynki mieszkalne posadowione na ww. działce objęte są ochroną konserwatorską Zespołu dawnej osady [...] "[...]";

4) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Komisję granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na rzecz Gminy własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,6785 ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą Nr [...],

5) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez Komisję postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy, jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy, co doprowadziło do nieustalenia niezbędnej materialnoprawnej przesłanki do komunalizacji tego mienia.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że w sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana siedmioma budynkami mieszkalnymi, w których znajdują się lokale mieszkalne, które są zasiedlone i pozostają pod zarządem Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w [...]. Poza sporem jest, że nie stanowią one lokali socjalnych lub zamiennych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ani także nie zostały przeznaczone na potrzeby rodzin o niskich dochodach , a gmina czerpie dochody z ich wynajmu.

Zdaniem Sądu, Gmina nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust.1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zadania własne gminy obejmują bowiem m.in. sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego, a co się z tym wiąże, zwiększenia zasobu nieruchomości gminnych, co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest związana jest z wykonywaniem przez Skarżącą zadań własnych.

Organy zasadnie uznały zatem, że nie zaszły przesłanki do przekazania przedmiotowego mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Nie można bowiem uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych związane jest z realizacją zadań gminy jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Zadanie to polega na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Przedmiotowa nieruchomość realizacji tego zadania przez Skarżącą nie może służyć, gdyż mieszkańcy tej gminy zamieszkujący lokale mieszkalne na tej nieruchomości przez to, że w tych lokalach mieszkają mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie jest możliwe też wykorzystanie tych mieszkań na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób wobec tego, że mieszkania te są już rozdysponowane. A więc nie jest możliwe zwiększenie zasobu mieszkaniowego gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków gminy, skoro mieszkania te takie potrzeby już zaspokoiły. Brak jest więc bezpośredniego związku pomiędzy przekazaniem tego mienia Gminie a jej zadaniami, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r.

W ocenie Sądu nie zachodzi również bezpośredni związek pomiędzy przekazaniem gminie przedmiotowego mienia a zadaniami własnymi gminy wynikającymi z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, a więc dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Charakter tych zadań nie ma bowiem żadnego związku z koniecznością posiadania przez gminę tytułu własności do nieruchomości objętych ochroną konserwatorską, tym bardziej, że ochroną konserwatorską objęte są budynki, a nie nieruchomość gruntowa, na której są posadowione.

Sąd podkreślił, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie(lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania), jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być zatem (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Przy tym związek ten musi istnieć co najmniej już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację. Przywołany przepis nie obejmuje bowiem swoim zakresem mienia mającego pośredni wpływ na realizację tych zadań lub mogącego być użytym na ten cel w przyszłości. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto mająca charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie mienia, jeśli ustalony został jego związek z realizacją jej zadań, pod warunkiem, że wydana decyzja zostanie należycie uzasadniona.

Warunek ten został w ocenie Sądu spełniony. Wbrew zarzutom skargi, Komisja nie dopuściła się niezbadania istoty sprawy i w sposób wystarczający uzasadniła swoje stanowisko, stwierdzając na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że sporna nieruchomość nie jest aktualnie związana z wykonywaniem zadań własnych Gminy. Jako niezrozumiały Sąd ocenił jednocześnie pogląd, że skoro " lokale położone przy ul. [...] nie są ani lokalami socjalnymi ani zamiennymi, to bez wątpienia stanowią kategorię lokali przeznaczonych dla mieszkańców o niskich dochodach".

Gmina zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż Komisja nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,6785 ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą Nr [...];

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż brak przeprowadzenia przez Komisję postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy, jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy, nie doprowadziło do nieustalenia niezbędnej materialnoprawnej przesłanki komunalizacji tego mienia.

II na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 z późn.zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r.") przez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,6785 ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą Nr [...], mimo iż Gmina wykorzystuje lokale te do wykonywania zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego oraz realizuje na działce nr [...] zadania własne polegające na ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż budynki mieszkalne posadowione na ww. działce objęte są ochroną konserwatorską Zespołu dawnej osady [...] "[...]";

2) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez uznanie, iż Gmina nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynku przy ul. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż lokale te nie mają statusu lokali socjalnych, zamiennych lub nie zaspokajają potrzeb rodzin o niskich dochodach, mimo iż jak wynika wprost z uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], lokale te znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy, który służy do wykonywania zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej;

3) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez uznanie, iż Gmina Miasta [...] nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynku przy ul. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych nie jest w ocenie WSA w Warszawie związane z realizacją zadań gminy jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe;

4) art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, iż wykonywanie przez gminę zadań własnych w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego polega tylko i wyłącznie na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy tj. ich rozdysponowaniu i zasiedleniu tj. dokonaniu jednorazowej czynności faktycznej, podczas gdy ww. wykładnia pozostaje w sprzeczności z powszechnie przyjętą w doktrynie i judykaturze wykładnią art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. zgodnie z którą gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie, w sposób bieżący i ciągły związane realizacją jej zadań, co powoduje, iż dokonana wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 7 wyklucza zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r..

Mając na uwadze powyższe naruszenia, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 maja 2020 r. nr KKU-152/19 i jej uchylenie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zaskarżonym wyrokiem rozstrzygano w przedmiocie legalności decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, do podniesionych zarzutów kasacyjnych wypada odnieść się łącznie.

Stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji przepis art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. przewiduje, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 – 3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu podkreślano, iż przepis ten ma charakter uznaniowy, od przybliżenia tej kwestii wypada rozpocząć analizę okoliczności sprawy. Powyższy wniosek organów i Sądu I instancji o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. jest oczywiście trafny. W okolicznościach badanej sprawy wymaga ono jednak doprecyzowania. Analiza powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, iż nie ma on jednorodnej struktury i jakkolwiek organ "może" przekazać gminie mienie ogólnonarodowe w powyższym trybie, to owa możliwość nabycia przez gminę mienia uzależniona jest od spełnienia określonych warunków, wyraźnie w tym przepisie wskazanych. Pierwszym z tych warunków jest przynależna Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. własność tegoż mienia. Wypełnienie tej przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowane. Drugim warunkiem jest istnienie związku tegoż mienia z realizacją zadań gminy wnioskującej o jego przekazanie. Dopiero kumulatywne wypełnienie powyższych warunków otwiera organowi drogę do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego. Natomiast skonstatowanie, iż którykolwiek z ww. warunków nie został wypełniony prowadzi do konieczności wydania decyzji odmawiającej przekazania mienia ogólnonarodowego gminie w powyższym trybie. Decyzja organu podjęta w takiej sytuacji będzie typową decyzją związaną, a więc decyzją, której treść ścisłe zależy od wypełnienia konkretnych przesłanek formułowanych przez przepis prawa. Powyższe okoliczności wypada przybliżyć, skoro w dotychczasowym postępowaniu powoływano się zarówno na niewypełnienie przesłanki istnienia związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem a realizacją zadań gminy, jak i na fakultatywność przekazania mienia państwowego gminie w powyższym trybie. Kwestie te natomiast nie mogą jednocześnie uzasadniać podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem skonstatowanie niespełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek prowadzi do konieczności wydania decyzji odmownej, która ma wówczas związany charakter, a tym samym w ogóle nie zachodzi potrzeba rozważania okoliczności uzasadniających rozstrzygniecie sprawy w ramach uznania administracyjnego. W sytuacji zaś skonstatowania wypełnienia ww. przesłanek, przed organem otwiera się przestrzeń prawna do rozważenia okoliczności sprawy, celem podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego.

W okolicznościach badanej sprawy organy obu instancji uznały, iż nie została spełniona przesłanka istnienia związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem o komunalizację a realizacją zadań gminy wnioskującej o jego przekazanie. Stanowisko to zaakceptował Sąd Wojewódzki. Powyższa konstatacja zastała zakwestionowana w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. wskutek nieuznania, że Gmina wykorzystując lokale mieszkalne położone w budynkach przy ul. [...] nie realizuje zadań własnych w zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia wypada dostrzec, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowiąc w zdaniu drugim: "W szczególności zadania własne obejmują sprawy:", nie zawiera wyliczenia wyczerpującego. Ugruntowane jest stanowisko, iż wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zadania nie są jedynymi, jakie ustawodawca wyznaczył do realizacji gminom. Istnieje wiele przepisów szczególnych, określających gminne zadania publiczne, o których realizacji nie wspomina ustawa o samorządzie gminnym (vide: M.Augustyniak, T.Moll [w:] B.Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 7).

Mając powyższe na uwadze, za nadmierne uproszczenie uznać wypada ograniczenie rozważań o istnieniu związku pomiędzy przedmiotowym mieniem a zadaniami wnioskującej gminy wyłącznie do kwestii gminnego budownictwa mieszkaniowego, o którym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem wniosku złożonego w niniejszej sprawie nieruchomość zabudowana budynkami w których znajdują się lokale mieszkalne. W sposób oczywisty z okoliczności sprawy wynika, iż nieruchomość ta jest zabudowana i Gmina nie realizuje na niej jakichkolwiek zadań z zakresu gminnego budownictwa, w tym także mieszkaniowego. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, iż gmina nie ma zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wyraźną kompetencję gminy w tym zakresie statuuje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2018.1234 ze zm.), dalej jako "u.o.p.l.", regulując zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do wyraźnie zapisanych w ustawie zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.o.p.l.). Zadania te mogą być realizowane w zróżnicowanej prawnie formie i z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zadania gminy w tym zakresie realizowane są wyłącznie w sytuacji zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, lub też polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.o.p.l.) Skoro gmina do realizacji zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 u.o.p.l.), a także wynajmować lokale od innych właścicieli (art. 20 ust. 2a u.o.p.l.), to już tylko na gruncie powyższych regulacji prawnych zadania gminy w tym zakresie zakreślone zostały znacznie szerzej. Nie można także zapominać o kompetencji gminy do nabywania nieruchomości, w tym również od Skarbu Państwa (art. 10 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U.2021.1899 ze zm.), które mogą stanowić mieszkaniowy zasób gminy służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wyraźna jest także tendencja do poszukiwania rozwiązań prawnych umożliwiających gminom skuteczniejszą realizację zadań tyczących tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W tym zakresie ustawodawca w ostatnim czasie przewidział m.in. możliwość realizacji powyższych zadań gminy za pośrednictwem społecznych agencji najmu a także poprzez wynajmowanie przez gminę lokali od innych właścicieli w celu ich podnajmowania, rezygnując z dotychczasowego ograniczenia podnajmu jedynie do osób, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód (art. art. 4 ust. 1a oraz art. 20 ust. 2a u.o.p.l., w brzmieniu nadanym przez art. 12 pkt 3a ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U.2021.11 ze zm.).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wypada wskazać, iż niekwestionowanym w postępowaniu kasacyjnym jest ustalenie leżące u podstaw zaskarżonego wyroku, iż lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu Gminy i są zarządzane przez administrację budynków komunalnych, stanowiącą jednostkę budżetową ww. Gminy. Takie ustalenie jednoznacznie potwierdza, że powyższe mienie pozostaje związane z realizacją zadań gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a zatem zadań własnych gminy w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Również fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zarządzana jest przez administrację budynkami komunalnymi, będącą jednostką budżetową Gminy, także wskazuje na istnienie aktualnego związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Nie sposób w takiej sytuacji zgodzić się z twierdzeniem organów i Sądu I instancji o braku związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Okoliczność, iż lokale mieszkalne stanowiące mieszkaniowy zasób gminy i będące w zarządzie jednostki budżetowej Gminy zaspokajają potrzeby mieszkaniowe wspólnoty samorządowej, potwierdza istnienie aktualnego związku, o którym stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r.

W tej sytuacji za trafne uznać należy zarzuty kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w zakresie przyjęcia w dotychczasowym postępowaniu, iż brak jest związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Nietrafne są natomiast zarzuty kasacyjne tyczące naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym Przepis ten wskazując, iż zadaniem własnym gminy jest gminne budownictwo mieszkaniowe nie miał zastosowania w niniejszej sprawie dla wykazania istnienia aktualnego związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem o komunalizację a realizacją przez gminę tego rodzaju jej zadania.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że analogiczne stanowisko wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2023 r. I OSK 1366/21.

Jednocześnie wypada wskazać, uwzględniając przytoczone powyżej argumenty, iż przedwczesny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. postawiony w zakresie przekroczenia przez organy granic uznania administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy własności przedmiotowej nieruchomości. Kwestia podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie była przedmiotem analizy w toku dotychczasowego postępowania, a nawiązywanie do kwestii uznaniowości w negatywnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej było nietrafnie, skoro uznano, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka istnienia związku pomiędzy przedmiotowym mieniem a wykonywaniem przez gminę jej zadań.

Niezasadny był również zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej. Gmina zarzucając Sądowi niedostrzeżenie zaniechania przeprowadzenia przez Komisję właściwego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy jest aktualnie związane z realizacją zadań własnych nie wskazuje na czym polegały uchybienia organu, których nie dostrzegł sąd. W szczególności Gmina nie wskazuje, jakie to jeszcze czynności dowodowe winien podjąć organ w ramach prowadzonego postępowania.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 oraz art. 193 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśnią w jaki sposób w niniejszej sprawie należy rozumieć pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony wyrażone w art. 7 k.p.a., uwzględniając, że podmiotem wnioskującym o podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego jest gmina, a więc podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który aktualnie wykorzystuje nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa do realizacji własnego zadania w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaprezentowane w sprawie rozumie pojęcia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli organy rozważą, wyjaśniając przyczyny wyższego wartościowania jednego z nich przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.