Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 886/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 2, art.106 § 4, art.134, 141 § 2 i 4, art. 153,171,190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7 ust 1-3
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art.7,77 § 1i 4, 80, 107 § 1 i 3, art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2 i 32 ust. 1 i2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust 1-3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie K. K. skargi kasacyjnej J. M., J. G., G. K., K. K., M. C., K. A. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/14 w sprawie ze skargi J. M., J. G., G. K., K. K., M. C., K. A. i J. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2145/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M., G. K., J. G., J. "C." [winno być "C."], K. K., M. "C." [winno być "C."] i K. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] października 1954 r.) i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1954 r. [nr [...]] (dalej orzeczenie z [...] maja 1954 r.) o odmowie przyznania spadkobiercom A. C. i A. [A.] C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" [w oryginale "[...]"].

Decyzja z [...] grudnia 2011 r. wydana została przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy.

Stanowiąca własność A. C. i A. [A.] C. dawna nieruchomość [...] oznaczona nr hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, dalej dekret) i w dniu jego wejścia w życie, z mocy art. 1 dekretu grunty tej nieruchomości stały się własnością Gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130) własnością Skarbu Państwa. Postanowieniem z 18 lutego 1949 r. Sąd Grodzki w W. przywrócił A. C. posiadanie połowy nieruchomości i w tym samym roku spadkobiercy ww jak też spadkobiercy A. [A.] C. wystąpili o przyznanie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło wnioskodawcom przyznania tego prawa, powołując się na przeznaczenie terenu pod użyteczność publiczną, która wyklucza możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Stwierdziło jednocześnie, że na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki – fragmenty murów – na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Przywołując przeznaczenie nieruchomości w kontekście planu zagospodarowania przestrzennego organ używał formuły "opracow. plan". Od orzeczenia tego ubiegający się o przyznanie prawa własności czasowej wnieśli odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1954 r. nr [...] utrzymało je w mocy.

W dacie podejmowania owych orzeczeń na terenie nieruchomości realizowana była budowy [...] - późniejszego [...].

Na wniosek z [...] kwietnia 2007 r. G. K., J. "C." [winno być "C."], H. "C." [winno być "C."], K. K., J. G. i J. M. - następców prawnych dawnych właścicieli, wszczęto przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Zainicjowana tym wnioskiem sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez organ nadzoru w toku instancji.

Pierwsza decyzja Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2009 r. [nr [...]] odmawiająca stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć dekretowych i utrzymująca ją w mocy decyzja tego organu z [...] grudnia 2009 r. [nr [...]], uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 271/10 (dalej wyrok I SA/Wa 271/10). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd sformułował pogląd, że "skoro plan ogólny z 1937 r. został uchwalony, to nie ma podstaw do nawet pośredniego odwoływania się do planu ogólnego z 1931 r.". Sąd zważył nadto, że "konieczna jest ocena w oparciu o jakie plany bądź decyzje w 1954 r. rozpoczęta została budowa [...], ta kwestia w ogóle została pominięta w postępowania nadzorczym. Skoro w dniu wydania przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej trwała już budowa Stadionu, to koniecznym jest zbadanie na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie i czy było ono poprzedzone jakimkolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu".

W tym stanie rzeczy sprawa stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego postępowania nadzorczego.

W jego toku powołano organ powołał jako biegłą architekta Stowarzyszenia Architektów RP – M. S., celem przeprowadzenia kwerendy archiwalnej dotyczącej [planu] ogólnego zabudowy z 1937 r. i ustalenia przeznaczenia [przedmiotowej nieruchomości] w tym planie. Treści planu nie udało się odszukać. W sporządzonym w roku 2011 w oparciu o archiwalne dokumenty sprawozdaniu z kwerendy ww biegała wskazywała, że od wczesnych lat trzydziestych ub. wieku teren nieruchomości przeznaczony był na cele użyteczności publicznej (przed wojną przewidywano urządzenie na nim terenów wystawowych). Organ ustalił, że rozpoczęcie budowy stadionu, nastąpiło w oparciu o decyzje lokalizacyjne (zaświadczenie lokalizacyjne) wydawane dla Głównego Komitetu Kultury Fizycznej przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego – [...] marca 1951 wydano zaświadczenia nr [...] dotyczące lokalizacji ogólnej [...] ; [...] marca 1953 r. zaświadczenie nr [...] na budowę [...], na podstawie którego wydane zostało następnie [...] czerwca 1953 r. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], wyrażające zgodę na lokalizację wstępną [...]. Ostateczne zaświadczenie lokalizacyjne dla przedmiotowej inwestycji oznaczone nr [...] wydane zostało [...] marca 1954 r. Na podstawie art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) Prezydium Rady Narodowej [...]decyzją z [...] września 1953 r. wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Głównemu Komitetowi Kultury Fizycznej terenu przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę [...]. Teren ten przekazany został powyższemu organowi protokołem zdawczo-odbiorczym z 24 października 1953 r.

Powołując się na powyższe ustalenia, Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1954 r. i poprzedzającego ją orzeczenia z [...] maja 1954 r. W obszernym uzasadnieniu decyzji powołując się na przeznaczenie nieruchomości w planie z 1937 r. pod użyteczność publiczną, której egzemplifikacją była budowa stadionu sportowego, organ ocenił, że ten charakter użyteczności wykluczał możliwość przyznania prawa własności czasowej osobom fizycznym. Minister powoływał się przy tym na umieszczenie wśród priorytetowych zadań państwa w uchwalonym ustawą z dnia 21 lipca 1950 r. planie 6 letnim inwestycji polegającej na budowie 24 stadionów. Realizacja tego rodzaju inwestycji należała do organów państwa – Głównego Komitetu Kultury Fizycznej, co z kolei wynikało z ustawy z dnia 30 grudnia 1949 r. o organizacji spraw kultury fizycznej i sportu (Dz.U. nr 65, poz. 526), a także uchwały nr 21 Prezydium Rządu z dnia 10 stycznia 1953 r. w sprawie wykorzystania i planowej rozbudowy urządzeń sportowych (M.P. nr A-40, poz. 487, dalej Uchwała nr 21). Zgodnie z Uchwałą nr 21 budowa trwałych urządzeń sportowych (a za takie uchwała uznawała stadiony) mogło jedynie nastąpić po uzyskaniu akceptacji lub opinii właściwego komitetu kultury fizycznej, a zamiar uruchomienia urządzeń sportowych winien być uzgodniony z władzami planowania zabudowy. Ich budowa w owym czasie wymagała także ujęcia w państwowych planach inwestycyjnych. Świadczy to, zdaniem organu nadzoru, że wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z planem nie było możliwe przez osoby fizyczne, a tym samym odmowa przyznania następcom prawnym jej przeddekretowych właścicieli prawa własności czasowej gruntu, odpowiadała prawu.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. M., J. G., G.K., J. "C." [winno być "C."], K. K., K. A. i M. "C." [winno być "C."] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W następstwie rozpoznania tego wniosku, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy w mocy decyzję z [...] września 2011 r., podtrzymując argumentację w niej podniesioną.

Na decyzję z [...] grudnia 2011 r. skargę wnieśli J. M., J. G., G. K., J. "C." [winno być "C."], K.K., K. A. i M. "C." [winno być "C."]. Skarżący podnosili, że zbadali publikację pn. "Atlas historyczny W. II, Plany Zagospodarowania Przestrzennego z lat 1916-2002", wydaną przez Stowarzyszenie Przyjaciół Archiwum Państwowego, zawierającą plany dotyczące przedmiotowej nieruchomości i według tej publikacji już plan z 1916 r. wskazywał na istnienie w miejscu spornej nieruchomości terenów [...]. Dołączona mapa stanu zniszczeń Warszawy w 1945 r. ukazuje teren nieruchomości jako teren [...]. Opisany w tej publikacji okres planistyczny 1945-1956 wskazuje na brak planu zagospodarowania, co ich zdaniem potwierdza wadliwość orzeczenia dekretowego, w którym organ wskazał, że wydał ją na podstawie "oprac. planu". Podnosili, że opracowywany plan nie jest planem obowiązującym. W konsekwencji nie godzili się z argumentacją Ministra, że organy dekretowe dokonały właściwej analizy i poprawnie ustaliły, że właściciele nie mogą pogodzić korzystania gruntu z planem. Ich zdaniem brak planu oznacza, że ten w ogóle nie istniał. W dalszej kolejności podnosili, że plan jest dokumentem graficznym i w sytuacji braku wersji graficznej, i pisemnego określenia przeznaczenia terenu, rzutować to winno na ustalenia i rozstrzygnięcie organu. Minister koncentrował się na wykazaniu, że plan z 1937 r. istniał, miast pozyskać dowody na poparcie przeznaczenia wskazanego terenu w momencie wydawania orzeczenia dekretowego.

Podkreślali, że rodzina właścicieli była jedną z zamożniejszych rodzin w kraju, brała udział w życiu społecznym, pomagała finansowo Armii Krajowej i Prezydentowi Warszawy, a zatem mogłaby również brać udział finansowy w przedsięwzięciu budowy obiektu sportowego, czego Minister w toku postępowania nie zbadał.

W oparciu o tak motywowane zarzuty wnieśli oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury, prowadząc w ten sposób do wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczeń dekretowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2012 r., I SA/Wa 276/12 (dalej wyrok I SA/Wa 276/12) uchylił ww. decyzje, uznając że wydane zostały z naruszeniem art. 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, które miało wpływ na wynik sprawy w kontekście dokonanej przez organ nadzoru oceny przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 dekretu. Sąd stwierdził, że skoro całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wskazuje na przeznaczenie nieruchomości w planie z 1937 r. pod budowę stadionu sportowego, lecz na przeznaczenie nieruchomości pod tereny wystawowe, to ocena organu nadzorczego decyzji nie była dokonana właściwie.

Od wyroku I SA/Wa 276/12 skargi kasacyjne wywiódł Minister Skarbu Państwa i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W następstwie ich rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 maja 2014 r., I OSK 2684/12 (dalej wyrok I OSK 2684/12) uchylił wyrok I SA/Wa 276/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd kasacyjny, nawiązując do wydanego w sprawie prawomocnego wyroku I SA/Wa 271/10, że przynajmniej dwie kwestie zostały w nim prawomocnie przesądzone, co oznacza, że ani organy, ani Sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie mogą tych ocen kwestionować, ani formułować nowych stanowisk w tym zakresie. Po pierwsze, bezwzględnie wiążącą jest ocena, że plan ogólny z 1937 r. został uchwalony, istniał jako prawo miejscowe i obowiązywał również w dacie lokalizacji inwestycji [...]w [...]. Po drugie, że konieczne jest zbadanie, na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie na budowę [...] i czy było ono poprzedzone jakimkolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu. Wskazania te prowadzą do wiążącego organy i sądy administracyjne wniosku, że wskazane decyzje administracyjne mają znaczenie dla ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości gruntowej w planie ogólnym z 1937 r., w dacie orzekania przez organ dekretowy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji, dokonując oceny, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie orzekania przez organ dekretowy była przeznaczona na cel o charakterze użyteczności publicznej, obowiązany jest wziąć pod uwagę, że co prawda plan zagospodarowania przestrzennego był podstawowym, ale nie był jedynym dokumentem określającym dopuszczalne wykorzystanie i zagospodarowanie gruntu nieruchomości warszawskiej, zwłaszcza w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że konkretyzacja celu użyteczności publicznej zapisanego w planie dopuszczalna była w innych aktach planowania i mogła też być w inny sposób udokumentowana. Wszak należy mieć na uwadze, że podstawowym celem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego było określenie funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, ale bez konieczności konkretyzacji tej funkcji, a więc w szczególności bez obowiązku wskazywania, jaki konkretny, indywidualnie określony obiekt względnie obiekty mogły zostać zrealizowane na wskazanej nieruchomości (np. hale wystawowe czy stadion sportowy). W szczególności, zdaniem sądu kasacyjnego, należy dokonać oceny, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w 1954 r., dotychczasowy właściciel nieruchomości miał prawną możliwość korzystania z gruntu w zgodzie z jego przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać bowiem należy, że w ówczesnym systemie prawnym zdecydowana większość celów użyteczności publicznej mogła być realizowana wyłącznie przez państwo, jednostki gospodarki uspołecznionej lub określone kategorie organizacji społecznych (w rozumieniu wówczas obowiązującego prawa). Oznacza to, że nie mogły być one realizowane przez podmioty prywatne, niezależnie od tego, jak wielką sumę pieniężną miałyby te podmioty do dyspozycji. Badanie zasobności finansowej dotychczasowego właściciela mija się z celem.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dokumenty w postaci decyzji lokalizacyjnych posłużyły organowi, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 271/10, do odczytania funkcji przypisanej dla terenu przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji, formułując tezę o zastąpieniu przez organ nadzoru planu zagospodarowania ww dokumentami nie wziął pod uwagę, że przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone nie tylko w oparciu o dokumenty związane z budową [...], ale także na podstawie szeregu innych dokumentów, w szczególności odpisu z księgi hipotecznej, sprawozdań budżetowych, mapy "Warszawa przedwojenna - plan miasta z 1939 r., w granicach rozszerzonych w 1938 r., skala 1:25000" i pisma Kierownika Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z 30.9.1939 r. (w rzeczywistości chodzi o pismo z 1937 r.)

Rozpoznając ponownie sprawę, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku I OSK 2684/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2145/14 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przed Ministrem miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 kpa decyzji organów obu instancji wydanych w 1954 r., w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, o odmowie przyznania następcom prawnym przeddekretowych właścicieli prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. [...], na której to nieruchomości wówczas trwała już budowa [...].

Istotą tego postępowania było więc ustalenie, czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu [...] października 1954 r. (data wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej), rozstrzygnięcia dekretowe obciążone były którąkolwiek z tych wad, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Innymi słowy celem tego postępowania było ustalenie jedynie czy organy mogły wówczas podjąć rozstrzygnięcie o treści jaka zapadła. Dokonując w tym aspekcie kontroli decyzji dekretowych z 1954 r., Minister ocenił, że tego rodzaju wadami nie są one obarczone. Ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych w nadzorze decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu, który umożliwiał dawnym właścicielom uzyskanie na przejętym gruncie na ich wniosek prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy (później własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego). Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji podejmowanej w tym trybie jest ustalenie czy istniały przeszkody planistyczne uniemożliwiające przyznanie byłym właścicielom żądanego prawa.

W sprawie kluczowe znaczenie ma to, że prawomocnym wyrokiem I SA/Wa 271/10 przesądzone zostało, że w dacie wydania kontrolowanych orzeczeń dla terenu nieruchomości obowiązującym był plan ogólny zabudowy uchwalony w 1937 r., a zatwierdzony przez Ministra Spraw Wewnętrznych w dniu [...] stycznia 1938 r. Plan ten jednak się nie zachował, co powodowało pewną trudność co do ustaleń zaistnienia lub nie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Niemniej w oparciu o dokumenty, zgromadzone w toku postępowania nadzorczego jednoznacznie można zrekonstruować przewidziane w nim przeznaczenie nieruchomości pod "użyteczność publiczną". W szczególności wskazuje na to opracowanie sporządzone na zlecenie organu przez architekta M. S. z 2011 r., jak też treść przedwojennych dokumentów archiwalnych, w tym przywoływanej w wyroku I OSK 2684/12 mapy "Warszawa przedwojenna - plan miasta z 1939 r., w granicach rozszerzonych w 1938 r., skala 1:25000" i pisma Kierownika Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z [...] września 1937 r., czy treść księgi hipotecznej, gdzie znajduje się wzmianka o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które to postępowanie motywowane było koniecznością regulacji na rzecz miasta prawa własności przedmiotowych gruntów jako przeznaczonych pod tereny wystawowe.

Oczywiście tak ogólnie określone przeznaczenie, przy uwzględnieniu, że celem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego było określenie jedynie funkcji jaka ma być na danym obszarze realizowana, bez jej konkretyzacji (art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli – Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216), możliwość przyznania prawa własności czasowej, a co za tym idzie oceny legalności decyzji dekretowych, wymagała ustalenia jakiego rodzaju cel o charakterze tejże użyteczności ma być na tym gruncie realizowany. Sama bowiem przewidziana planem funkcja "użyteczność publiczna" nie jest wystarczającą przesłanką do podjęcia na gruncie dekretu decyzji odmownej. Istniejące w tym względzie w judykaturze rozbieżności poglądów ostatecznie rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.11.2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18).

Konkretyzacja tego celu, w okresie powojennym nastąpiła w efekcie wydania decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji polegającej na budowie stadionu (początkowo określanego jako stadion centralny, a następnie dzielnicowy). Tego rodzaju decyzje stanowią niewątpliwie przejaw władztwa planistycznego organów państwa i choć w hierarchii dokumentów planistycznych zajmują niższą niż plany pozycję, to w ocenie Sądu nie można odmówić im istotnego znaczenia przy rozpatrywaniu wniosków dekretowych, zwłaszcza w sytuacji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) gdy plan przewidywał funkcję użyteczności publicznej. Decyzje te podjęte były przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Pierwsze zaświadczenia lokalizacyjne dla wspomnianej inwestycji wydawane były już bowiem w 1951 r., a jej lokalizacja ostateczna miała miejsce w roku 1953 (zaświadczenie z: [...] marca 1951 r. nr [...];[...] marca 1953 r. nr [...];[...] czerwca 1953 r. nr [...] i ostateczne zaświadczenie lokalizacyjne z [...] marca 1954 r. nr [...]). To powoduje, że dokonywana przez organy dekretowe (a obecnie przez organ nadzoru), ocena zaistnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, nie mogła się odbyć w oderwaniu od skonkretyzowanych w tych aktach zamierzeń planistycznych. Mając przy tym na względzie to, że w świetle przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 1090) wszelkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu (a więc też konkretyzacja zamierzeń inwestycyjnych) winny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego (art. 1 dekretu), a samowolna zmiana przeznaczenia terenu, czy realizacja na nim inwestycji sprzecznej z planem zagrożona była karą aresztu lub grzywny (art. 41 dekretu), nie ma jakichkolwiek podstaw do kwestionowania poprawności poczynionych w oparciu o takie dokumenty ustaleń co do obowiązujących dla przedmiotowego terenu szczegółowych uwarunkowań planistycznych.

Uwzględniając to, że w obowiązującym w roku 1954 porządku prawnym, inwestycje polegające na budowie trwałych urządzeń sportowych - a takowymi były [...] w myśl pkt 1 działu III przywoływanej przez Ministra Uchwały nr 21- realizowane mogły być wyłącznie przez organy państwa, a ich przeprowadzenie uwarunkowane było uprzednim uzyskaniem akceptacji lub opinii właściwego komitetu kultury fizycznej i ujęciu w państwowych planach inwestycyjnych, jak również musiały być uzgodnione z władzami planowania zabudowy (pkt 1 i 6 działu II uchwały) - to takiej inwestycji, objętej już narodowym planem gospodarczym (tu: planem uchwalonym ustawą z 21 lipca 1950 r. o sześcioletnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955- Dz.U. nr 37, poz. 344) - nie mogły z całą pewnością realizować osoby prywatne. Tym bardziej nie mogły jej zrealizować w ramach wykonywania prawa własności czasowej, a więc prawa pod względem treści zbliżonego do prawa własności (art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r.–Prawo rzeczowe – Dz.U. nr 57, poz. 319 ze zm., dalej pr).

To prowadzić musi do konkluzji, że przewidziane w planie z 1937 r. ogólne przeznaczenie gruntu (użyteczność publiczna), skonkretyzowane rodzajowo po wojnie w zaświadczeniach lokalizacyjnych i potwierdzone rozpoczętą na gruncie, jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego, inwestycją publiczną, o której w tych zaświadczeniach mowa (budowa [...]), wykluczało możliwość dalszego wykorzystywania terenu, w zgodzie z tym przeznaczeniem przez dotychczasowego właściciela. Nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu, warunkująca przyznanie dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej do tego gruntu.

Zatem odmowa przyznania im tego prawa w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardziej nie naruszała go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak powołania w kontrolowanych orzeczeniach dekretowych konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, bądź daty uchwalenia), czy też posłużenie się skrótem "opracow." nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zważyć należy, że plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a treść jego opublikowana i powszechnie znana. W tym stanie rzeczy pominięcie w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej [...]danych identyfikujących ten plan i powołanie się na plan "opracow." (co można interpretować zarówno jako plan "opracowywany" jak też jako plan "opracowany", a więc obowiązujący) wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenia w tym zakresie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, jednakże tego rodzaju uchybienie procedurze administracyjnej nie może być, zdaniem Sądu, traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym". Za "rażące" bowiem uznać należy tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego, nie spowodował.

Wbrew zarzutom skargi materiał dowodowy został oceniony przez Ministra w sposób prawidłowy i zgodny z dyrektywami art. 80 kpa. Wszelkie dywagacje o nieadekwatności wzorca planistycznego ujętego w planie z 1937 r., gdyż takowy miał w ocenie skarżących nie obowiązywać, są o tyle bezprzedmiotowe, że kwestia obowiązywania tego planu została, jak wspomniano wyżej, prawomocnie przesądzona wyrokiem I SA/Wa 271/10. Zatem w tym zakresie, na co zasadnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2684/12, ze względu na unormowanie art. 153 ppsa, niedopuszczalne było formułowania tak przez organy jak i obecnie rozpoznającego skargę Sądu odmiennych zapatrywań czy ocen prawnych.

Także sytuacja majątkowa dawnych właścicieli pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności. Ocena możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z ustalonymi celami użyteczności publicznej winna być dokonywana w oparciu o kryteria obiektywne. Do takich nie należy sytuacja materialna wnioskodawcy.

Skoro podjętym w 1954 r. rozstrzygnięciem dekretowym nie sposób zarzucić, że wydane zostały z rażącym naruszenia prawa, jak również nie stwierdzono by były one obciążone innymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, to odmowa stwierdzenia w takich okolicznościach faktycznych i prawnych ich nieważności odpowiada prawu. Tym samym skarga wniesiona na podjęte przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (uprzednio Ministra Infrastruktury) o tej treści rozstrzygnięcia nadzorcze, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu (art. 151 ppsa).

Skargę kasacyjną wywiedli J. M., reprezentowana przez r. pr. J. O., J. G., K. K., K. A., M.C., J. C. i G. K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2145/14 w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez obrazę:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej pusa) w zw. z art. 3 § 2 i art. 134 ppsa – wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, którymi w okolicznościach niniejszej sprawy była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. nr [...] i utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie, jakie zawierała decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć, którymi była decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. nr [...] i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1954 r. nr [...], w którym bliżej nieokreślonym "spadkobiercom A. C. i spadkobiercom A.C." odmówiono przyznania własności czasowej bliżej nieoznaczonej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. "[...], ul. [...] i ul. [...]" polegającego na nieprzeprowadzeniu jakiejkolwiek pogłębionej i skrupulatnej analizy okoliczności oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy, stosownie do jej wagi, co samo w sobie wskazuje na przyjęcie przez WSA nieuprawnionego założenia, że inicjująca przed Sądami administracyjnymi skarga skarżących z [...]stycznia 2012 r. może zostać oddalona tylko z powodu oceny, jaką zawierał wyrok I OSK 2684/12, którym uchylono wyrok I SA/Wa 276/12, jakim uchylono decyzję z [...] grudnia 2011 r. i decyzję z [...] września 2011 r., z powodu naruszenia art. 80 kpa, a także art. 7 ust. 2 dekretu, tylko w zakresie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co prowadziło w szczególności do:

a. wyrażenia przez WSA zupełnie nieuprawnionej i niczym nieuzasadnionej tezy, jakoby "podjętym w 1954 r. rozstrzygnięciom dekretowym [tj. decyzji MGK z [...].10.1954 oraz decyzji Prezydium z [...].5.1954 r.] nie sposób zarzucić, iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak też nie stwierdzono, by były one obciążone innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, to odmowa stwierdzenia (...) ich nieważności odpowiada prawu", w sytuacji, gdy treść niespójnych uzasadnień kontrolowanych przez WSA decyzji z 8 grudnia 2011 r. i z 5 września 2011 r. odnosiły się tylko do przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie odnosząc się w ogóle do innych podstaw nieważności, co potwierdza w szczególności uzasadnienie decyzji z [...] grudnia 2011 r., gdzie zaznaczono "Brak dokumentów planu z 1937 r. czyni natomiast niemożliwym do sformułowania zarzutu rażącego naruszenia prawa przy ocenie tego planu", co samo w sobie wskazywało, że wydający przedmiotowe decyzje naczelny organ administracji publicznej skupił się tylko na pewnym wycinku sprawy, i w ogóle nie przeprowadził analizy kwestii zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, już choćby posłużeniem się szablonem druku wyraźnie bezmyślnie przy tym wypełnionego, co skutkowało w szczególności brakiem określenia adresatów odmowy, nieruchomości będącej jej przedmiotem, a także istniejącej na niej zabudowy będącej odrębnym od gruntu przedmiotem własności, co samo w sobie powodowało, że kwestionowane w skardze z [...] stycznia 2012 r. decyzje Ministra z 2011 r. zapadły z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 1 kpa, wskutek czego winny ulec uchyleniu;

b. pominięcia, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego charakterze nadzorczym nie przeprowadzono jakiejkolwiek spójnej i rzeczowej oceny zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, gdyż w szczególności zaniechano dokonania jakichkolwiek ustaleń, co do tego, jakie konkretnie powszechnie obowiązujące przepisy prawne z zakresu planowania przestrzennego obowiązywały w połowie XX w. i winny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie będących przedmiotem kontrolowanego przez WSA postępowania nadzorczego decyzji z MGK z [...].10.1954 i orzeczenia Prezydium z [...].5."2014" [winno być "1954"] r., co było niezbędne w szczególności dla stwierdzenia – czy powołane w decyzjach Ministra z 2011 r. dokumenty źródłowe, takie jak przykładowo dokumenty lokalizacyjne z 1953 r. znajdowały podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach, a nie wyłącznie w przepisach tzw. prawa powielaczowego, do których należy zaliczyć w szczególności przywołane w ich treści bliżej nieokreślone instrukcje o zasadach uzgadniania lokalizacji ogólnej obiektów inwestycyjnych, jakie miały wynikać z zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Przestrzennego z 16.6.1952 r., co jest zasadniczym błędem, który powoduje, że sprawa nie została wyjaśniona co do istoty, przez co kwestionowane decyzje Ministra z 2011 r. nie spełniają standardów wynikających z zasad postępowania administracyjnego, ujawnionych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w następstwie czego także zaskarżony wyrok I SA/Wa 2145/14 i ujawnione w jego uzasadnieniu niespójne wnioski są nie do obrony, gdyż prowadziłyby do całkowitego zatarcia różnicy między przepisami rangi ustawowej, a prawem powielaczowym o niejasnym zakresie i podstawach, które niejednokrotnie było wydawane w okresie, kiedy hierarchia źródeł prawa w praktyce nie była przestrzegana, które to praktyki administracyjne nie znajdujące żadnych podstaw prawnych zostały zakwestionowane już w latach 80-tych ubiegłego wieku po reaktywowaniu sądownictwa administracyjnego w Polsce;

c. pominięcie tego, że charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych istniejącą od lat 80-tych ubiegłego wieku nie miały tzw. uchwały samoistne, takie jak przykładowo uchwała nr 21 Prezydium Rządu z 10 stycznia 1953 r. w sprawie wykonywania i planowanej rozbudowy urządzeń sportowych, przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku I SA/Wa 2145/14, a także w kontrolowanych decyzjach Ministra z 2011 r., i wskazana tam, jako jeden z aktów mających rzekomo modyfikować lub konkretyzować rodzajowo przepisy rangi ustawowej, jakie zawierał dekret warszawski, co samo w sobie jest nie do obrony, gdyż podważa utrwaloną linię orzeczniczą, co więcej w sposób oczywisty kłóci się z konstytucyjną zasadą hierarchii źródeł prawa i zasadą państwa prawa, z którą nie sposób pogodzić jakakolwiek wykładnię prawa, z której wynikać mogłoby, że pozbawione podstaw prawnych przepisy prawa powielaczowego, z biegiem czasu odzyskały charakter zbliżony do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co także czyniło decyzje

Ministra z 2011 r. wydanymi z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w związku z czym z przyczyn nie ujawnionych w wyroku I OSK 2684/12 winny ulec uchyleniu;

d. nie dostrzeżenie tego, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji Ministra z 2011 r. nie przeprowadzono realnie jakichkolwiek czynności zmierzających do odnalezienia planu zabudowy z 1937 r. mającego za przedmiot nieruchomość warszawską stanowiącą własność poprzednika skarżących, gdyż z obowiązku podjęcia takich działań bynajmniej nie zwalniała organu ocena wyrażona w wyroku I SA/Wa 271/10, gdyż już sam fakt niemożliwości odnalezienia tego typu aktu przez naczelny organ administracji publicznej europejskiego państwa w XXI w. musi budzić zdziwienie, powołanie w tym zakresie biegłego zgodnie ze wskazaniami wyroku I SA/Wa 271/10 w celu jego odnalezienia samo w sobie było środkiem pomocniczym i bynajmniej w tym zakresie złożenie opinii biegłego nie było objęte dyspozycją art. 171 ppsa, a co za tym idzie kontrolowane decyzje Ministra z 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 kpa;

2. art. 141 § 2 kpa polegającą na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający elementarnych standardów umożliwiających podjęcie z nim rzetelnej polemiki, w szczególności wobec:

a. wyrażenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezy, jakoby "Konkretyzacja tego celu ["użyteczność publiczna"] , w okresie powojennym nastąpiła zaś w efekcie wydania decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji polegającej na budowie stadionu (początkowo określanego jako stadion centralny, a następnie dzielnicowy", choć w aktach postępowania administracyjnego nie ma generalnie jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej, bo za decyzje nie sposób uznać zaświadczeń lokalizacyjnych, w których nie wskazano jakiegokolwiek przepisu powszechnie obowiązującego prawa, a przywołane w nich przepisy nie miały żadnego oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności przepisach dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu kraju, co wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zupełnie pominięto;

b. przywołaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwały nr 21 Prezydium Rządu z 10 stycznia 1953 r. w sprawie wykonywania i planowanej rozbudowy urządzeń sportowych, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu charakteru tego aktu, jako tzw. samoistnej uchwały, która jako akt pozbawiony odpowiednich podstaw, nie mogła być źródłem prawa w zakresie kształtowania praw i obowiązków obywateli, a także nie mogła modyfikować przepisów rangi ustawowej;

c. wyrażenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajdującej podstaw na gruncie zgromadzonego w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego tezy, że "ogólne przeznaczenie gruntu (użyteczność publiczna) skonkretyzowane po wojnie w zaświadczeniach lokalizacyjnych [a zatem w dokumentach wystawianych przez ówczesne organy administracji bez odpowiedniego umocowania ustawowego] i potwierdzone rozpoczętą na gruncie, jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego, inwestycją publiczną [a zatem faktycznych działaniach organów administracji z naruszeniem przepisów ustawowych] wykluczało możliwość dalszego wykorzystania terenu, w tym zgodnie z przeznaczeniem przez dotychczasowego właściciela", która nie znajduje żadnego oparcia w treści przepisów zawartych w art. 7 dekretu, natomiast jest niczym innym, jak charakterystyką realizowanej w sprzeczności z postanowieniem tego aktu rangi ustawowej praktyki administracyjnej, gdyby zatem uznać oczywiście błędną tezę za trafną, należałoby stwierdzić, że na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat doszło do wydania w sprawach z zakresu dekretu warszawskiego bardzo dużej ilości decyzji o stwierdzeniu nieważności odmów przyznania praw do gruntu na rzecz poprzednich ich właścicieli, które nastąpiły w analogicznych warunkach, jak w przypadku skarżących;

d. całkowitego zignorowania kształtu będących przedmiotem kontrolowanego postępowania nadzorczego decyzji MGK z [...].10.1954 i orzeczenia Prezydium z [...].5. 1954 r., z których ostatnie było w istocie blankietem, nieadekwatnym zupełnie do przedmiotu rozstrzygnięcia, wypełnionym wyraźnie bezmyślnie, w taki sposób, że nie określało ono realnie adresatów decyzji, czyli podmiotów do jakich była skierowana odmowa (z czym mogło się wiązać przejęcie na własność Państwa określonych budynków), nieruchomości będącej przedmiotem tej odmowy (nie zgadza się bowiem nawet numer księgi wieczystej, a powierzchni nie określono), przez co wyraźnie zostało pominięte i nie stało się przedmiotem jakiejkolwiek spójnej analizy ww decyzje administracyjne z 1954 r. mogły być oceniane nie tylko przez pryzmat rażącego naruszenia art. 156 § pkt 2 kpa, lecz także art. 156 § 1 pkt 5 kpa, co w ogóle nie znajduje żadnego realnego odzwierciedlenia w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji Ministra z 2011 r.;

e. zamieszczenie w uzasadnieniu "Brak natomiast powołania w kontrolowanych orzeczeniach dekretowych konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru bądź daty uchwalenia), czy też posłużenie się skrótem "opracow." nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. (...) plan taki był aktem powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a treść jego była opublikowana i powszechnie znana", nie polemizując z oceną wyrażoną w wyroku I SA/Wa 271/10 i wyroku I OSK 2684/12 należy wskazać, że powyższa ocena nie wytrzymuje krytyki i nie jest do obrony, gdyż świadczy o tym, że Sąd I instancji wyraźnie uznał, że jest zwolniony – w wyniku ww wcześniejszych orzeczeń – z obowiązku przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, dopuszczając się w sposób oczywisty nie swobodnej, a całkowicie dowolnej oceny dowodów, ujawniony powyżej pogląd jest wyraźnie całkowicie oderwany kształtu orzeczenia Prezydium z [...].5.1954 r., a teza o powszechnej znajomości planu z 1937 r. w stosunkach lokalnych nie wytrzymuje krytyki, już choćby w świetle tego, że naczelne organy administracji publicznej nie były w stanie go przez szereg lat odnaleźć, nie mniej istotne pozostaje to, że nawet znajdujące się w aktach sprawy tzw. zaświadczenia lokalizacyjne są opatrzone pieczęciami "poufne", co wskazuje, że w realiach połowy XX w. zapewne nie były powszechnie dostępne i znane, przy czym nie można wykluczyć, że nie znał ich nawet organ wydający orzeczenie Prezydium z [...].5.1954 r.;

które to zaniechania powodują, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż wnioski w nim zawarte pozostały obiektywnie nieuzasadnione w sposób logiczny i spójny, który zapewniałby odpowiednie podstawy dla kontroli motywów przyświecających wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w nim ujawnionego;

II. naruszenie prawa materialnego, polegającego na obrazie art. 7 ust. 1-3 dekretu warszawskiego – przez błędną wykładnię zawartych w nim przepisów i błędne przyjęcie, że będące przedmiotem kontrolowanego postępowania nadzorczego decyzja MGK z [...].10.1954 i decyzja Prezydium z [...].5.1954 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem wspomnianych przepisów, przy jednoczesnym przyjęciu, że w dacie wydania tychże decyzji stosowanie ww przepisów dekretu warszawskiego mogły skutecznie modyfikować różnego rodzaju akty prawa powielaczowego i uchwały samoistne różnego rodzaju organów kolegialnych bez podstaw w przepisach rangi ustawowej i jako takie nie mające charakteru przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w związku z czym nie mogły być źródłem po stronie obywateli jakichkolwiek praw i obowiązków.

Na podstawie tych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku I SA/Wa 2145/14 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, stosownie do treści art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie "od Skarżącej od Organu" zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, stosownie do treści art. 203 pkt 1 ppsa (k. 287-295, 297 akt sądowych).

Pismem z [...] grudnia 2016 r. J. G. (prezentana NSA z 19 stycznia 2016 r.), reprezentowana przez adw. B. W., z powołaniem się na pełnomocnictwo z dnia [...] października 2015 r., wniosła o uznanie za zasadną skargę kasacyjną z [...] stycznia 2015 r., uchylenie zaskarżonego wyroku I SA/Wa 2145/14 i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (k. 323, 325, 332-334, 336, 339-351, 416-426, 477-478 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 312-313v akt sądowych). Na rozprawie dnia 17 maja 2017 r. I. H.– zastępca Dyrektora w Departamencie Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, w imieniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa (następcy prawnego Ministra Skarbu Państwa), wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Prokurator Prokuratury Okręgowej K. K., delegowany do Prokuratury Regionalnej w W., który dnia [...] listopada 2016 r. zgłosił udział w postępowaniu, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 377, 388, 477-478 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której zapadł już uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31.8.2010 r., I SA/Wa 271/10 (art. 153 ppsa) i prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.5.2014 r., I OSK 2684/12 (art. 190 ppsa), co autor skargi kasacyjnej błędnie pomija.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie wskazał na potrzebę uwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku I OSK 2684/12 i prawomocnym wyroku I SA/Wa 271/10 (s. 7-8, 10-11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2145/14).

Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejnej skargi kasacyjnej w sprawie sądowoadministracyjnej nie można oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, bowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej (wyrok NSA z 30.11.2007 r., II FSK 1124/06, Lex 926590; 26.2.2016 r., I OSK 2976/14, Lex 2036081; 8.3.2016 r., I OSK 1458/15, Lex 2112970; 7.6.2016 r., II FSK 966/14, Lex 2083032). Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych ocenach Komentatorów, zakres związania WSA wykładnią dokonaną przez sąd II instancji przestaje obowiązywać jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 887-894, uw. 1-6, 9; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 518-520, uw. 1-5; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015. s. 718-720, nb 1-7, 9, 11). W kontrolowanej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek, która prowadziłaby do sytuacji, w której wykładnia dokonana przez sąd II instancji w wyroku I OSK 2684/12 przestała obowiązywać, a autor skargi kasacyjnej na zaistnienie takiej przesłanki nie wskazuje. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku słusznie miał na względzie wiążącą wykładnię zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku I OSK 2684/12.

Organy obu instancji, a także sądy (w tym Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę), pozostawały związane dokonanymi ocenami prawnymi oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w obu tych prawomocnych wyrokach – także w wyroku I SA/Wa 271/10.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 654-657, uw. 1-10; J. P. Tarno – op. cit., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy (zarówno WSA, jak i NSA), orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 190 ani art. 153 ppsa, co było konieczne, jeśli dążył do zakwestionowania prawidłowości rozumienia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceny prawnej i wskazań, zawartych w wyrokach I SA/Wa 271/10 i I OSK 2684/12.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 3 § 2 i art. 134 ppsa. Zarzut I.1 skonstruowany został niestarannie. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 ppsa nie został podniesiony skutecznie. Art. 3 ppsa składa się z dwu paragrafów, przy czym § 2 tego artykułu składał się w dacie orzekania zaskarżonym wyrokiem składał się z 9 punktów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 689-690, nb 16).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 3 § 2 pkt 1 [przedmiotem kontroli były decyzje administracyjne] ppsa ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (wyrok NSA z: 9.8.2016 r., II OSK 2929/14, Lex 2119367; 20.12.2016 r., I OSK 1861/15, Lex 2256049).

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 (s. 2 i 8 skargi kasacyjnej) ppsa i art. 1 § 2 pusa nie zasługiwał na uznanie. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (wyrok NSA z 7.6.2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza – op. cit., s. 570, nb 3). Uzasadnienie tego zarzutu w istocie służy obejściu art. 190 i 153 ppsa, co jest niedopuszczalne. Skarżący kasacyjnie wyrok I SA/Wa 2145/14 nie wywiedli skargi kasacyjnej od wyroku I SA/Wa 276/12 (wnieśli wówczas jako uczestnicy jedynie odpowiedzi na obie skargi kasacyjne) i nie podnieśli zarzutu wadliwości decyzji z [...] października 1954 r. i orzeczenia z [...] maja 1954 r. w zakresie, w jakim kwestionują owo orzeczenie w zarzucie I.1; zarzut taki nie został postawiony w obu skargach kasacyjnych od wyroku I SA/Wa 276/12 (k. 105-113, 126-129v, 158-181, 186-205 akt sądowych).

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 473, nb 5).

Wykładnia orzeczenia z [...] maja 1954 r. leżąca u podstaw wyroku I SA/Wa 2145/14 nie nasuwa wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem wykładni oświadczenia woli i wiedzy, zawartego w decyzji, nie może być wyrwany z kontekstu fragment tego dokumentu, lecz jego całość, z uwzględnieniem okoliczności, w jakich wydano decyzję. Prezydium Rady Narodowej [...], wydając orzeczenie z [...] maja 1954 r., miało pełną świadomość, że A. C. i A. C. zmarli przed wszczęciem postępowania dekretowego i nigdy nie byli stronami postępowania zwykłego. Wskazuje na to treść odpisu: wniosku dekretowego z [...] maja 1949 r. M. S. i K. S.; wniosku dekretowego z [...] października 1949 r. adw. H. Z. – pełnomocnika spadkobierców po A. C. – J. C. i innych; zaświadczenia Sądu Okręgowego w W. Wydziału Hipotecznego z [...] marca 1947 r. nr [...], wskazującego, że po zmarłej w dniu [...] kwietnia 1942 r. A. C. toczy się postępowanie spadkowe; zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Oddziału Ksiąg Wieczystych z [...] listopada 1948 r. nr [...]. Orzeczenie z [...] maja 1954 r. skierowano do "Ob. M.S.... K.S.", "Otrzymują do wiadomości Adw. H. Z. pełn. spadkobierców A. C." (k. 18, 19, 20, 21, 32 teczki [...]akt administracyjnych). Sformułowania te wskazują, że organ miał świadomość, że A. C. i A.C. nie żyli; nie byli stronami ani adresatami orzeczenia.

Użycie w początkowej części decyzji, stanowiącej stały fragment druku powielaczowego decyzji, o treści "odmawia dot. właśc.:" wskazuje jedynie, że organ nieumiejętnie posłużył się w tej części tenoru decyzji określeniem dotychczasowych właścicieli na podstawie zapisów w księdze wieczystej, w której nie ujawniono skutku przejścia – z chwilą otwarcia spadków - prawa własności, na spadkobierców – odpowiednio – A. C. i A.C.. Wskazuje to na niedoskonałość ówczesnych urzędników w posługiwaniu się prawem, bowiem autor wzoru druku decyzji posłużył się skrótowcami utworzonymi wprost od sformułowania ustawowego ("korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela" – art. 7 ust. 2 dekretu), a urzędnik sporządzający decyzję na druku, nie potrafił dostosować jej treści do znanego urzędnikowi stanu faktycznego i nie wskazał "prawnych następców właściciela" (art. 7 ust. 1 dekretu), mimo że z treści wniosków z: [...] maja 1949 r. wynika jednoznacznie, że M.S. i K. S. działali w imieniu własnym; z [...] października 1949 r. wynika jednoznacznie, że adw. H. Z. jako pełnomocnik działał w imieniu spadkobierców A. C. – J. . i innych spadkobierców. Taki sposób formułowania ówczesnych orzeczeń dekretowych był powszechnie przyjęty. Nie skutkuje to jednak nieważnością decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z: 3.8.2011 r., I OSK 1383/10, Lex 1068389; 12.10.2016 r., I OSK 2872/14, Lex 2207032).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem orzeczenia z [...] maja 1954 r. było przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym do przedmiotowego gruntu prawnym następcom dotychczasowych właścicieli (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu), nie zaś rozstrzyganie o prawach i obowiązkach osób zmarłych. J.C. i inni spadkobiercy A. C. oraz M.S. i K.S., jako spadkobiercy – odpowiednio - dawnych właścicieli, byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Składając wnioski dekretowe, osoby te podjęły czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa. Były stronami postępowania dekretowego i adresatami orzeczenia z [...] maja 1954 r. Organ nadzoru poddał prawidłowej ocenie fakt złożenia wniosków dekretowego przez spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości i prawidłowo uznał, że to owi spadkobiercy, a nie "bliżej nieokreśleni spadkobiercy A.C. i spadkobiercy A.C.", byli stronami postępowania dekretowego, co czyni zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezasadnym.

Sąd I instancji nie miał podstaw by stwierdzić, że rozstrzygnięcia dekretowe z 1954 r. były obciążone innymi wadami (ponad opisane w punkcie 2 § 1 art. 156 kpa), o których stanowi art. 156 § 1 kpa (s. 11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2145/14) – w szczególności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Orzeczenie z [...] maja 1954 r. było wykonalne w dniu jego wydania i nie było obarczone niewykonalnością o trwałym charakterze, skoro Skarb Państwa został ujawniony we właściwej księdze wieczystej, a spadkobiercy przeddekretowych właścicieli wnosili o nieruchomość zamienną, a następnie o odszkodowanie (choć bezskutecznie). Numer księgi hipotecznej ([...]) został w orzeczeniu z [...] maja 1954 r. wskazany prawidłowo. Organ dekretowy błędnie przywołał jedynie nazwę księgi hipotecznej. W archiwum ksiąg dawnych owa księga hipoteczna znajduje się pod nazwą "[...]"; adw. H. Z. we wniosku z [...] października 1949 r. oznaczył ją jako "nazwa hip. "[...]"; w opisie budynków zapisano "[...]"; w rosyjskojęzycznym planie księga hipoteczna oznaczona jest cyrylicą "[...]", a z adnotacji na odpisie wynika, że został on wydany z Hip. Nr [...] (k. 34, 32, 30, 22 teczki [...]akt administracyjnych). Ani organ dekretowy, ani składający wnioski dekretowe nie mieli żadnych wątpliwości, która nieruchomość objęta była wnioskami dekretowymi a następnie orzeczeniem z [...] maja 1954 r. Ponieważ postępowanie dekretowe nie było postępowaniem wywłaszczeniowym, wskazanie powierzchni nieruchomości nie było warunkiem koniecznym i nie wpływało na ważność orzeczenia dekretowego – co do każdej przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

Zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych jako normy dopełnienia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 kpa. Nie może budzić zdziwienia niemożność odnalezienia w XXI w. tekstu planu z 1937 r., skoro do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa i art. 77 § 4 kpa) należy to, że po Powstaniu Warszawskim (po dniu 2 października 1944 r.) specjalne oddziały niemieckie planowo wypalały zabudowania Warszawy – ze szczególnym uwzględnieniem budynków zawierających zasoby archiwalne, biblioteki, zbiory kultury – tym rejon ul. [...] nr [...], gdzie plan był przechowywany w Dziale Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego [...] Wejście w życie ogólnego planu zabudowania obszaru, ograniczonego ul. [...],[...],[...], ul. [...] i [...], uchwalonego przez Kolegium Tymczasowego Zarządu Miejskiego w dniu [...].VII.1937 r. Kl. [...], zatwierdzonego orzeczeniem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...].1.1938 r. za nr [...] na podstawie art. 33 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.II.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. R.P. nr 23, poz. 202). Z chwilą dokonania ogłoszenia w Warszawskim Dzienniku Wojewódzkim dla obszaru m. st. Warszawy nr 5 z 15 marca 1938 r. poz. 35, s. 40, lit. C oraz Dzienniku Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie nr 13 z 8 marca 1938 r., poz. 17, s. 2 lit. C (k. 107 teczka nr 2 akt administracyjnych [...]), ów plan stał się powszechnie znany w rozumieniu prawa. Poszukiwanie tekstu planu z 1937 r., w tym przy pomocy biegłego architekta Stowarzyszenia Architektów RP M. S., wypełniło wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w punkcie 3 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 271/10 (art. 153 ppsa) i było ze wszech miar celowe, skoro zwykła kwerenda w wyniku pism organu do archiwów nie przyniosła oczekiwanego rezultatu. Realizacja wskazań co do dalszego postępowania, na podstawie art. 153 ppsa, nie prowadzi do naruszenia art. 171 ppsa i była przedmiotem kontroli wyrokiem I OSK 2684/12 (art. 190 ppsa).

Zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych wzorców kontroli w zakresie hierarchii źródeł prawa (zarzut I.1.b, c). Organ nadzoru dokonuje kontroli decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym co do zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z [...] maja 1954 r. i decyzji z [...] października 1994 r. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. nr 33, poz. 232; zm. z 1954 r. nr 43, poz. 190, dalej Konstytucja lipcowa) nie zawierała jakiejkolwiek regulacji dotyczącej charakterystyki źródeł prawa i stan ten utrzymał się do 1989 r. Przepisy dotyczące zakresu ustawodawstwa i rozporządzeń wykonawczych oraz nadrzędności konstytucji zawierał Konstytucja marcowa (art. 3 ust. 1-3, 5, art. 38). Konstytucja kwietniowa podkreślała swą nadrzędność (art. 49 ust. 2), wskazywała kategorie aktów ustawodawczych (art. 49 ust. 1) i bliżej charakteryzowała w rozdziale VI (Ustawodawstwo – art. 49-57) dekrety prezydenckie art. 55-57). Rozdział III Źródła prawa Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) jest nowością w polskim prawie konstytucyjnym (K. Działocha w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 1999, t. I s. 1 uw. 1 do Rozdziału III; uw. 1-4 do art. 87, s. 1-4). Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje na niezaprzeczalne zasługi jurydyzacji Konstytucji dzięki orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od 1980 r. Jednakże taka jurydyzacja nie miała miejsca w początkowym okresie obowiązywania Konstytucji lipcowej – w szczególności w 1954 r. Przeciwnie – ówczesny ustawodawca szeroko wprowadzał przepisy, które deprecjonowały prymat ustawy nad innymi źródłami prawa.

Nie sposób mieszać normatywnego charakteru zasad zawartych w art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, z tezami propagandowymi, zawartymi w doktrynie politycznej bądź praktyce społecznej lat minionych, nawet jeśli część z nich była przywołana w Konstytucji lipcowej. O tym, że szereg zapisów Konstytucji lipcowej nie miało charakteru normatywnego i nie podlegało jurydyzacji, przemawiała w szczególności praktyka, polegająca m.in. na tym, że nawet ustawy reformujące zasadniczo ustrój administracji publicznej, uchwalane były tego samego dnia, co nowelizacje Konstytucji PRL – formalnie (zgodnie z postulatami nauki prawa) aktu hierarchicznie wyższego. Przykładowo - dnia 9 grudnia 1973 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. z 1973 r. nr 47 poz. 275) i ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1973 r. nr 47 poz. 276), zgodnie z którymi terenowymi organami administracji państwowej oraz organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych stali się: wojewodowie, prezydenci lub naczelnicy miast, naczelnicy powiatów, naczelnicy dzielnic i naczelnicy gmin (art. 1 pkt 3 powołanej ustawy o zmianie Konstytucji i art. 1 pkt 34 powołanej ustawy o zmianie ustawy o radach narodowych). Hierarchia źródeł prawa w okresie przywołanym przez autora skargi kasacyjnej była zachwiana – przykładowo art. XI ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 312), zgodnie z którym ustawą w rozumieniu przepisów ogólnych prawa cywilnego jest każdy obowiązujący przepis prawa. Zgodnie z art. XVI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 94), ustawą w rozumieniu kodeksu cywilnego jest każdy obowiązujący przepis prawa, co skutkowało tym, że zarządzenie ministra traktowane było jako lex specialis wobec najsilniej zakorzenionych w europejskiej kulturze prawnej instytucji uregulowanej przepisami kodeksu cywilnego. Dopiero orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od 1980 r., i Trybunału Konstytucyjnego, począwszy od 1986 r., doprowadziło do wyeliminowania uchwał samoistnych Rady Ministrów z katalogu aktów normatywnych regulujących prawa i obowiązki obywateli, oraz do wcielania w życie postulatów doktryny w zakresie hierarchii źródeł prawa. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku żaden sposób nie podważa utrwalonej linii orzeczniczej Sądów administracyjnych w tej materii. W uzasadnieniu uchwały z dnia 26.11.2008 r., I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18, skład 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że konkretyzacja ta [celów użyteczności publicznej] powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania czy też być w inny sposób udokumentowana. Na taką konieczność konkretyzacji wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku I SA/Wa 271/10 (art. 153 ppsa) i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2684/12 (art. 190 ppsa), a Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku (s. 8-9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2145/14) trafnie uznał, że organ nadzoru w zaskarżonej decyzji temu obowiązkowi sprostał, akceptując zaświadczenia lokalizacyjne jako prawidłowo konkretyzujące cel użyteczności publicznej, w nowych warunkach społeczno-gospodarczych i ustrojowych (zmiana prerogatyw nowej władzy po II wojnie światowej). Owe zaświadczenia nie musiały mieć formy decyzji administracyjnej, bowiem były przejawem lokalizacji inwestycji publicznej nie na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 16.II.1928 r. (Dz. U. nr 56, poz. 202 ze zm. – w tej części uchylonego art. 47 dekretu Dz. U. z 1946 r. nr 16, poz. 109), lecz na podstawie przepisów szczególnych – w tym dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) i przepisów wskazanych prawidłowo na s. 8-10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2145/14.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 2 ppsa (zarzut I.2), jako że uzasadnienie sporządzono na wniosek skarżących kasacyjnie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej w każdym z aspektów skazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Ocena dowodów, dokonana przez organ nadzoru, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) i trafnie została aprobowana zaskarżonym wyrokiem.

Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1-3 dekretu warszawskiego okazał się nieusprawiedliwiony. Wykładnia wskazanych jako wzorce kontroli przepisów, aprobowana zaskarżonym wyrokiem, jest prawidłowa i uwzględnia ocenę prawną, dokonaną w wyroku I OSK 2684/12 (art. 190 ppsa) i w prawomocnym wyroku I SA/Wa 271/10 (art. 153 ppsa).

Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).