Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 956/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: § 7 pkt 3 i 4, § 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 10 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 11 lipca 2016 r. nr XXIV/180/2016 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Miasta Chodzież na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

W dniu 11 lipca 2016 r. Rada Miejska w Chodzieży podjęła Uchwałę nr XXIV/180/2016 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży (dalej też jako: "Uchwała" lub "Studium").

Pismem z 29 września 2016 r., znak: KN-I.0552.30.2016.20, Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, r.pr. W. M., zaskarżył w całości ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości – ze względu na istotne naruszenie prawa – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie 15 lipca 2016 r., uzupełniona pismem z 11 sierpnia 2016 r. Skarżący dokonał oceny zgodności tej uchwały z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: "u.p.z.p.") i – po sprawdzeniu prawidłowości procesu sporządzenia Studium – stwierdził, co następuje.

– naruszony został § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej też jako "rozporządzenie") poprzez brak ustalenia na rysunku Studium podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów. Na rysunku Studium zostały tylko ogólnie oznaczone "obszary przeznaczone pod zabudowę" bez podziału na poszczególne funkcje zabudowy, o których mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

– naruszony został także § 7 pkt 3 rozporządzenia, w ten sposób, że na rysunku Studium ogólnie oznaczono tereny przeznaczone pod zabudowę, natomiast w treści zawarto odniesienia uwzględniające wyznaczenie konkretnych kierunków i funkcji zabudowy, np.: poprzez ustalenie wskaźników parkingowych (str. 82) dla zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, czy też dopuszczenie lokalizacji usług na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto dołączony do Studium bilans terenów został sporządzony przy uwzględnieniu podziału na trzy podstawowe funkcje zabudowy: mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowo-przemysłowej. W związku z tym zapisy treści Studium nie znajdują jednoznacznego odzwierciedlenia na jego załącznikach graficznych.

Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że studium jest dokumentem, za pomocą którego samorząd gminy realizuje obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej. Powinno więc zawierać dane określające nieprzekraczalne ramy dla planowania przestrzennego, które będą wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p."). Musi zawierać zatem podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, tj. np. wyznaczenie kierunków i ogólnych zasad zagospodarowania dla poszczególnych rodzajów zabudowy;

– doszło do naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia w zakresie braku ustalenia w treści Studium wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla wszystkich terenów objętych zmianą Studium. W treści zmiany Studium, poza ustaleniem normatywu parkingowego dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej (str. 82), nie zawarto ustaleń dotyczących przyszłego zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W ocenie pełnomocnika Wojewody przyjęcie niepełnych i niejednoznacznych zapisów Studium w zakresie braku podstawowych ustaleń Studium, czyli kierunków zagospodarowania terenu oraz wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, uniemożliwia jakąkolwiek jednoznaczną prognozę kierunków przyjętej w Studium polityki przestrzennej. Brak podstawowych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (chociażby mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej) nie daje żadnej pewności władzom samorządowym, mieszkańcom, przyszłym inwestorom ani innym zainteresowanym podmiotom w zakresie przyszłych form zabudowy terenów miasta. Niejasne i niejednoznaczne ustalenia Studium w tym zakresie nie pozwalają (i nie pozwolą) również w jakikolwiek sposób zweryfikować ustaleń i wyników sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości kontrolowania procesów zachodzących w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W dalszej perspektywie Studium w takim kształcie nie pozwoli stwierdzić, czy uchwalony na jego podstawie plan miejscowy – przynajmniej w zakresie przeznaczenia terenu i wskaźników i parametrów zabudowy – wypełni normę określoną w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., dotyczącą nienaruszalności ustaleń studium przez plan;

– bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, stanowiący suplement do Studium, został opracowany niezgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. W szczególności nie został spełniony warunek wynikający z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym przy określeniu maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę uwzględnia się prognozy demograficzne, analizy ekonomiczne, społeczne i możliwości finansowania. W omawianym bilansie przy określeniu maksymalnego w skali miasta zapotrzebowania na nową zabudowę wskazano tylko, że "zostało ono wyrażone na planszy SUiKZP miasta Chodzieży, jako obszary przeznaczone pod zabudowę"; pominięto powiązanie tych wyników z ww. prognozami i analizami. Ponadto przedstawiony bilans nie spełnia dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p., gdyż w określeniu potrzeb inwestycyjnych i możliwości finansowych nie wskazuje konkretnych inwestycji i nie odnosi się do jakichkolwiek rzeczywistych, mierzalnych danych finansowych, w szczególności pochodzących z budżetu miasta czy z wieloletniej prognozy finansowej.

W konkluzji Skarżący stwierdził, że w jego ocenie wskazane w skardze uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania studium, powodujące – zgodnie z treścią art. 28 u.p.z.p. – nieważność Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Chodzieży wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stwierdził, że nie podziela argumentów Skarżącego, z następujących powodów:

1. Wbrew zarzutowi Wojewody nie doszło do naruszenia § 7 pkt 4 rozporządzenia. Studium zawiera oznaczenia określające przeznaczenie poszczególnych terenów, i to np. przeznaczonych pod zabudowę czy wyłączonych z zabudowy, jak też już zabudowane, które wynikają z m.p.z.p. Z § 4 rozporządzenia wynika, że wymagana treść studium ma charakter ogólny, a nie szczegółowy. Sam Skarżący przyznaje, iż studium musi zawierać podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, tj. np. wyznaczenie kierunków i ogólnych zasad zagospodarowania dla poszczególnych rodzajów zabudowy. Natomiast szczegółowość, której domaga się Skarżący, odpowiadałaby niemal szczegółowości planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nie było to zamiarem ustawodawcy. Granice obszarów mogą zostać doprecyzowane w planach miejscowych, przy nawiązywaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Nie jest rolą studium szczegółowe wyznaczanie obszarów pod różne funkcje, ale wskazywanie kierunków rozwoju W sytuacji, gdy miasto jest pokryte prawie w 100% planami zagospodarowania przestrzennego, opracowanie studium powinno być odzwierciedleniem zapisów tych planów. Głównym celem nowego studium było wyznaczenie nowych obszarów potencjalnej zabudowy. Natomiast, idąc tokiem rozumowaniu Skarżącego, uchwalanie nowych planów stałoby się całkowicie niecelowe.

2. Skarżący zarzuca brak ustaleń minimalnych i maksymalnych parametrów, i wskaźników urbanistycznych uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazujących tereny do wyłączenia spod zabudowy; zarzuca także brak wytycznych do określania tych wymagań w planach miejscowych. Nieokreślenie wskaźników oznacza, że wynoszą one od 0 do 100, czyli stanowią wartości minimalne i maksymalne. Takie stanowisko prezentuje również sąd administracyjny (sygn. akt II SA/Bd 41/16).

3. Wojewoda zarzuca niewłaściwe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zdaniem Rady Miejskiej w Chodzieży sporządzony bilans nie narusza przywoływanych przepisów prawa. Warunki wynikające z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. zostały spełnione w załączniku do uchwały "suplement do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Chodzieży" (bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę).

Na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Chodzieży wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; w skrócie: "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XXIV/180/2016 Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 05 lutego 2016 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży, w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Miejskiej) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody z 29 września 2016 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego też dalej: "studium") jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Należy zauważyć, że Wojewoda w swej skardze nie podniósł zarzutu, który expressis verbis dotyczyłby naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały ustawowego trybu sporządzania studium, unormowanego zasadniczo przepisami art. 11 u.p.z.p. Z uzasadnienia skargi wynika natomiast, że procedura planistyczna została przez organ nadzoru zbadana i, jak można rozumieć, jej prawidłowość nie wzbudziła istotnych zastrzeżeń tego organu. Sąd w niniejszym składzie – zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na przedmiotową uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12, dostępne w CBOSA) – ocenę Wojewody podziela i stwierdza, że zaskarżona Uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że okazały się one uzasadnione.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Ostatnio wskazany przepis (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.) wyszczególnia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. W szczególności – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych przepisów dostatecznie jasno wynika, że ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p. – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W konsekwencji oparcie w takim przypadku treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że głównym celem przedmiotowego Studium było wyznaczenie nowych obszarów potencjalnej zabudowy. To zaś – w świetle ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – powinno znajdować oparcie w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W ocenie Sądu zasadnie Skarżący zarzuca, iż w rozpoznawanej sprawie bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę – przygotowany na potrzeby Uchwały i formalnie stanowiący załącznik nr 4 do niej, zatytułowany: "Suplement do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży (bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę)" (zwany też dalej "Bilansem") – został opracowany niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., i to przynajmniej w dwóch aspektach.

Po pierwsze, wbrew wymogom art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., brak jest należytego powiązania pomiędzy określonym na s. 13 Bilansu "maksymalnym zapotrzebowaniem w skali miasta na nową zabudowę" (pkt 2 lit. f Bilansu), a przedstawionymi wcześniej na ss. 4–14 analizami: obecnego stanu zabudowy i zagospodarowania (pkt 2 lit. a), gospodarczo-ekonomicznymi (pkt 2 lit. b), środowiskowymi (pkt 2 lit. c), społeczno-demograficznymi (pkt 2 lit. d) oraz możliwości finansowych Miasta (pkt 2 lit. e). Przywołany przepis wymaga, aby maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę zostało sformułowane "na podstawie" analiz (ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy). Oznacza to, że przyjęta w bilansie konkretna wielkość ww. parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie wynikać z tych analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych, i to w sposób umożliwiający intersubiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru.

Tymczasem w przedmiotowym Bilansie ograniczono się do nader ogólnikowego stwierdzenia, że: "Maksymalne zapotrzebowanie w skali miasta na nową zabudowę wyrażone zostało na planszy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Chodzieży, jako obszary przeznaczone pod zabudowę. Wyznaczenie tych terenów ma związek z obecną sytuacją mieszkaniową miasta, gdzie brakuje nowych terenów pod rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Obszary przeznaczone pod zabudowę (nową) stanowią ok. 180 ha. Szacuje się, że 30% tych terenów przeznaczonych będzie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), 60% pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a 10% pod zabudowę usługową i przemysłową (U/P)." Z cytowanego objaśnienia żadną miara nie wynika istnienie logicznego powiązania pomiędzy ww. wielkościami, a wcześniejszymi analizami i przytaczanymi w nich danymi. W szczególności nie wiadomo, na jakiej podstawie (w drodze jakich to operacji na danych ekonomicznych, demograficznych itd.) ustalono, że maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę wynosi 180 ha. Bilans nie zawiera żadnych objaśnień w tym zakresie. Co więcej zawarta w pkt 2 lit. f Bilansu argumentacja – a zwłaszcza proste odesłanie przy ustaleniu "maksymalnego zapotrzebowania w skali miasta na nową zabudowę" do przedstawionych na planszy Studium "obszarów przeznaczonych pod zabudowę" – zdaje się wskazywać, że w rzeczywistości rozumowanie planistów mogło przebiegać w niedopuszczalnym, bo niejako odwrotnym kierunku, tj. że najpierw określono w skali Miasta obszary, które mogą być przeznaczone pod nową zabudowę, a następnie przyjęto, że powierzchnia tych obszarów wyraża właśnie owo poszukiwane maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę.

Po drugie, trafnie wytknięto w skardze, że przedstawiony Bilans nie spełnia również dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p., gdyż w określeniu potrzeb inwestycyjnych i możliwości finansowych Miasta nie wskazuje konkretnych inwestycji ani nie odnosi się do jakichkolwiek rzeczywistych, mierzalnych danych finansowych, w szczególności pochodzących z budżetu Miasta czy z wieloletniej prognozy finansowej.

Również pozostałe zarzuty skargi – dotyczące, generalnie rzecz ujmując, nadmiernej ogólnikowości postanowień Studium, w tym braku określenia w nim wymaganych wskaźników urbanistycznych – okazały się w pełni uzasadnione.

Należy bowiem podkreślić, że z cytowanych na wstępie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających zwłaszcza funkcję oraz treść studium, wynika, że akt ten – z jednej strony – nie może być zbyt szczegółowy i konkretny, aby nadmiernie nie krępował organu planistycznego przy uchwalaniu planów miejscowych, a zwłaszcza, aby nie wkraczał w materię zastrzeżoną dla tych planów. Z drugiej jednak strony studium nie może być też nazbyt ogólnikowe, aby zachowało swoją funkcję aktu wyznaczającego kierunki oraz ramy dla późniejszej działalności planistycznej.

W ocenie Sądu zaskarżone Studium funkcji tej nie spełnia, co dowodzi jego istotnej wadliwości. W szczególności bowiem:

– w części tekstowej Studium, w odniesieniu do obszarów zabudowy, wymienia się tereny o różnym przeznaczeniu (np. tereny mieszkaniowe, tereny aktywizacji, centrum miasta, tereny wypoczynkowe) i funkcjach zabudowy (np. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowo-przemysłowa). Podziały te nie znalazły jednak żadnego odzwierciedlenia w części graficznej Studium. W szczególności – jak trafnie podniesiono w skardze – z naruszeniem § 7 pkt 3 i 4 rozporządzenia, na rysunku Studium zostały tylko ogólnie oznaczone "obszary przeznaczone pod zabudowę", bez podziału na poszczególne, choćby najogólniej określone funkcje zabudowy, takie jak: tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej itp. W ten sposób, zdaniem Sądu, doszło do niedopuszczalnego scedowania kompetencji do wyznaczania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), kierunków zmian w przeznaczeniu terenów (zob. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p.) oraz kierunków zagospodarowania terenów oraz użytkowania terenów (zob. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.) na etap uchwalania planów miejscowych. Taką intencję i praktykę potwierdza zresztą jednoznacznie np. ustalenie Studium dotyczące terenów aktywizacji, zgodnie z którym (s. 79 Studium): "Obszar, na którym przewiduje się rozwój funkcji usługowo-produkcyjnych zostanie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.";

– z naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz § 6 pkt 2 nie określono w Studium wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (poza wskaźnikiem miejsc parkingowych w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oraz jednorodzinnej – s. 81). Nie sposób przy tym zgodzić się z argumentacją odpowiedzi na skargę, w myśl której "nieokreślenie wskaźników oznacza, że wynoszą one od 0 do 100, czyli stanowią wartości minimalne i maksymalne" – już choćby z tego względu, że, przykładowo, nie wiadomo co owo "od 0 do 100" miałoby konkretnie oznaczać w odniesieniu do takiego parametru urbanistycznego, jak np. wysokość zabudowy...? Poza tym autor odpowiedzi na skargę nietrafnie powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 41/16, jako że tam istota sporu nie polegała na tym, czy w ogóle należy w studium określać wskaźniki urbanistyczne, tylko czy w odniesieniu do każdego z takich wskaźników należy zawsze podawać w studium wielkość minimalną i maksymalną, czy może czasem wystarczy określenie tylko jednej z nich (tylko minimalnej, albo tylko maksymalnej). Sąd bydgoski przychylił się do tego drugiego stanowiska, akceptując sytuację, w której, określając część wskaźników urbanistycznych, Rada Miasta odwoływała się tylko do wartości / wysokości minimalnych albo maksymalnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żaden ze wskaźników urbanistycznych (poza miejscami parkingowymi) nie został określony – czy to choćby przez wskazanie wartości / wielkości maksymalnej, czy minimalnej.

W ocenie Sądu dostatecznym usprawiedliwieniem dla ww. naruszeń nie może być zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, że "Miasto jest pokryte w prawie 100% planami zagospodarowania przestrzennego". Fakt uchwalenia planu miejscowego nie wyklucza wszak, co oczywiste, możliwości jego późniejszej zmiany. A zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana planów miejscowych następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, a więc w szczególności z zachowaniem wynikającej z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. zasady związania planu miejscowego ustaleniami studium.

Wszystko to prowadzi do niespornego wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, owa wadliwość dotyka niepodzielnie całej Uchwały.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku), mając na uwadze, że nie upłynął jeszcze roczny termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł.