Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 197/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5 art. 147 par. 1 art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 6 ust. 1 art. 14  ust. 8 art. 15 ust. 1 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 5 ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miejskiej Górce z dnia 29 czerwca 2022 r. nr XLIII/248/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Kołaczkowice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) wyrażenie "tereny zieleni urządzonej z usługami, tereny zieleni urządzonej," w § 9 ust. 1 uchwały; b) słowo "tymczasowe" we wprowadzeniu do wyliczenia zawartym w § 12 ust. 5 pkt 3 uchwały; c) wyrażenie "– do czasu" w § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b uchwały; 2. zasądza od Gminy Miejska Górka na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Miejskiej Górce, w dniu 29 czerwca 2022 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XLIII/248/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Kołaczkowice.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 12 lutego 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.

Wojewoda zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie słów "tereny zieleni urządzonej z usługami, tereny zieleni urządzonej" w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz słów "- do czasu" w § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na mocy § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały w obszarze objętym planem ustalono przestrzeń publiczną obejmującą między innymi tereny zieleni urządzonej i tereny zieleni urządzonej z usługami. Jednak tereny o takim przeznaczeniu nie zostały wyznaczone na rysunku planu. Skarżący podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do wymogów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, składa się z części tekstowej - stanowiącej treść uchwały, oraz załączników do uchwały, w szczególności rysunku planu - stanowiącego część graficzną. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego.

Integralność części uchwały, którymi są treść i rysunek planu, należy rozumieć jako ich nieodłączność oraz jednoznaczność i tożsamość ich zapisów. Ustalenie zawarte w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest błędne i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda stwierdził ponadto, że zapis § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały jest niejasny i może budzić wątpliwości interpretacyjne, co również stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z treścią tej jednostki redakcyjnej, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej dotyczącej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, dopuszczono rozwiązanie tymczasowe "budowę przydomowych oczyszczalni ścieków - do czasu".

W ocenie organu nadzoru określenie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków jako rozwiązania tymczasowego jednoznacznie wskazuje na przepisy odrębne, które pozwalają na takie rozwiązanie do czasu budowy sieci kanalizacyjnej, przy spełnieniu warunków określonych w § 26 ust. 3 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).

Rada Miejska w Miejskiej Górce uznała skargę za uzasadnioną oraz przychyliła się do żądań i argumentów organu nadzoru.

Burmistrz Miejskiej Górki wyjaśnił, że w wyniku rezygnacji z dalszego procedowania planu na obszarach dotyczących terenów zieleni urządzonej oraz terenów zieleni urządzonej z usługami obszary obejmujące takie przeznaczenia nie zostały wyznaczone na rysunku planu, ale omyłkowo pozostały w tekście planu.

Burmistrz Miejskiej Górki wyjaśnił, że zapis § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały powinien mieć brzmienie "- do czasu objęcia zbiorczą kanalizacją sanitarną, zgodnie z przepisami odrębnymi". Organ zaznaczył, że usunięcie słowa " - do czasu" pozostawi zapis zgodny z intencją Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Miejskiej Górce nr XLIII/248/2022 z dnia 29 czerwca 2022 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Kołaczkowice. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 15 ust. 1 Uchwały), tj. z dniem 11 sierpnia 2022 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.

Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Miejskiej Górce wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.").

Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 8 lipca 2022 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, czy też naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne.

Na mocy treści § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Miejskiej Górce przyjęła ustalenie, że przestrzenią publiczną są tereny komunikacji publicznej, tereny usług sportu i rekreacji, tereny zieleni urządzonej z usługami, tereny zieleni urządzonej, tereny cmentarza oraz część terenów usług (jednostka bilansowa 27U).

Analiza części graficznej zaskarżonej uchwały potwierdza zgodne stanowisko stron postępowania, że tereny zieleni urządzonej z usługami (ZP/U) oraz tereny zieleni urządzonej (ZP) nie zostały wyznaczone na rysunku zaskarżonego planu miejscowego.

Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko Wojewody, że brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu miejscowego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.

Przyjmuje się, że rysunek planu powinien odzwierciedlać w formie graficznej ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, a przy tym w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie rysunku z częścią tekstową (wyrok WSA we Wrocławiu z 27.02.2024 r., II SA/Wr 475/23, LEX nr 3694745).

Część graficzna planu miejscowego jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu (wyrok NSA z 15.03.2017 r., II OSK 1804/15, LEX nr 2286184, wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18, LEX nr 3098004).

Stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie określonym żądaniem skargi, tj. poprzez usunięcie z treści tej jednostki redakcyjnej wyrażenia "tereny zieleni urządzonej z usługami, tereny zieleni urządzonej," przywraca spójności części graficznej z częścią tekstową zaskarżonego planu miejscowego. W obrocie prawnym pozostaje treści zgodna z prawem oraz zgodna z intencją prawodawczą rady gminy.

Na mocy § 12 ust. 5 pkt 3 lit. a, lit. b zaskarżonej uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej w odniesieniu do instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, dopuszczone zostały jako rozwiązania tymczasowe: "odprowadzanie ścieków komunalnych do szczelnych zbiorników bezodpływowych - do czasu objęcia zbiorczą kanalizacją sanitarną; ścieki ze zbiorników należy systematycznie wywozić przez koncesjonowanego przewoźnika do punktu zlewowego przy oczyszczalni ścieków" oraz "budowa przydomowych oczyszczalni ścieków - do czasu".

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że ustalenie zawarte w § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały jest niejasne i może budzić wątpliwości interpretacyjne, co również stanowi o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały.

Dostrzegać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmuje się, że plan miejscowy stanowi bezpośrednią podstawę dla decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powinien pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych i niepewności co do obowiązujących na danym terenie zasad kształtowania zabudowy (wyrok NSA z 8.11.2017 r., II OSK 396/16, LEX nr 2422999).

W konsekwencji Sąd podzielił zgodne stanowisko stron postępowania o konieczności stwierdzenia nieważności § 12 ust. 5 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie słów "- do czasu".

Sąd uznał jednak, że w odniesieniu do treści § 12 ust. 5 pkt 3 lit. a, lit. b zaskarżonej uchwały konieczne jest stwierdzenie nieważności wykraczające ponad żądania organu nadzoru, zgodne stanowisko stron postępowania.

Z wyjaśnień Burmistrza wynika, że intencją autorów projektu planu było dopuszczenie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków jako rozwiązania tymczasowego.

Wojewoda przyjął, że takie postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż odwołuję się wprost do przepisów odrębnych wyższej rangi niż akt prawa miejscowego, tj. § 26 ust. 3 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), który stanowi, że "W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska".

Sąd uznaje natomiast, że postanowienia planu miejscowego, które dopuszczają wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych jako rozwiązania tymczasowego, tj. sposobu odprowadzania ścieków bytowych aktualnego jedynie do czasu otwarcia możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1297) w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęci zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z treścią powołanej regulacji ustawowej "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych".

W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli treść planu miejscowego ogranicza możliwość korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków tylko do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej, to takie ustalenie planistyczne, jako sprzeczne z przepisem odrębnym rangi ustawowej, a mianowicie z przywołanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w istotnym stopniu narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Poznaniu z 24.04.2024 r., IV SA/Po 187/24, LEX nr 3710992).

Z powyższych względów Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 12 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały również w części obejmującej słowo "tymczasowe". Jako rozwiązanie tymczasowe w zakresie odprowadzania nieczystości ciekły, tj. dopuszczone do chwili objęcia nieruchomości zbiorczą kanalizacją sanitarną, może być rozpoznane jedynie wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (punkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Miasta i Gminy Kórnik na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265 ze zm.).