Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 987/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25, art. 39
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 3, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 roku sprawy ze skargi J. K., A.K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 września 2023 r. nr 196/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 września 2023 r. nr 196/2023, znak: WOP.7721.77.2023.ATK Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołań J.K. oraz A. K., i A.K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 22 lutego 2023 r., nr 96/2023, znak: PINB/7355/1550-17/S-47-2019/R-737-2023/G/JKW w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty.

Jak wynika z akt sprawy 4 maja 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Łodzi, w którym poinformował on, że U. Z. wystąpiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]), na której zlokalizowany jest parking strzeżony, gdzie jedna z wiat bezpośrednio przylega do ściany budynku, powodując jej zawilgocenie. Wobec powyższego Prezydent wniósł o przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowości zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w Ł.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 31 maja 2017 r. stwierdzono, że na nieruchomości w granicy północno-wschodniej i południowo-zachodniej znajdują się wiaty stalowe na samochody osobowe po 8 szt. w każdej granicy. Na budowę nie uzyskano pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Uzyskano decyzję z 2 lipca 2002 r. nr UA.II./351/2002 ustanawiającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wiaty stalowe wykonano z profili prostokątnych i dachu z blachy trapezowej ocynkowanej. Konstrukcja wiaty zakotwiona w fundamentach - stopach betonowych. Dachy jednospadowe ze spadkiem wody na własną nieruchomość. Do protokołu dołączono szkic sytuacyjny ze zwymiarowaniem obiektów, z którego wynika m.in., iż wiata usytuowana w granicy południowo-zachodniej nieruchomości przy ul. [...] w Ł. ma wymiary: długość ok. 21,00m, i szerokość ok.5,00m. Załączono także oświadczenie A. M. z 20 maja 2017 r., zgodnie z którym na spornej nieruchomości A. M. wybudowała 2 zespoły wiat, w każdym po 8 sztuk na samochody osobowe, w konstrukcji stalowej, i do jednego zespołu dobudowany jest garaż dwustanowiskowy. Budowa została zrealizowana w pierwszej połowie 2003 r. Inwestorka nie uzyskała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ nie wiedziała, że jest potrzebne. Strona posiada decyzję o warunkach zabudowy z 2 lipca 2002 r. W 2003 r. w momencie wybudowania wiat i garażu A. M. była dzierżawcą nieruchomości, a właścicielem jest od roku 2006. Sporządzona została także dokumentacja fotograficzna obrazującą stan naniesień na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. , a także fotokopie postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z 28 stycznia 2008 r. uzgadniającego w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonych miejsc postojowych oraz trzech zjazdów z ul. [...], przewidzianej m.in. na nieruchomości oznaczonej nr ew. działki [...], decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2 lipca 2002 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonych miejsc postojowych m.in. na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. oraz decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 13 kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonych miejsc postojowych na nieruchomości przy ul. [...] w Ł.

Postanowieniem z 20 września 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku U. Z. w sprawie "nakazania właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w Ł. wykonania niezbędnych robót budowlanych skutkujących usunięciem przyczyn wpływających na wyraźne pogorszenie się stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Ł. w postaci zawilgocenia ściany parteru przy gruncie, uzasadniając swoje stanowisko jednoczesnym prowadzeniem czynności wyjaśniających związanych z legalnością budowy budynku garażu dwustanowiskowego i dwóch wiat stalowych każda po 8 stanowisk, usytuowanych w granicy północno-wschodniej i południowo-zachodniej nieruchomości przy ul. [...] w Ł. .

Pismem z 25 października 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy wiaty o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych o wymiarach: dł. 21,00 m, szer. 5,00 m i powierzchni zabudowy około 105,00 m2, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) w granicy południowo-zachodniej nieruchomości.

Postanowieniem z 25 października 2017 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. nakazał A. M. wstrzymać roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2018 r. następujących dokumentów: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących samowolnej budowy wiaty o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych o wymiarach: dł. 21,00m, szer. 5,00m i powierzchni zabudowy około 105,00 m2, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), w granicy południowo-zachodniej nieruchomości.

Postanowieniem z 31 stycznia 2018 r. organ na wniosek strony określił nowy termin wykonania zobowiązania do 30 kwietnia 2018 r.

Dnia 30 kwietnia 2018 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika A.M.- B. O. wraz dokumentami określonymi postanowieniem z 25 października 2017 r.

Decyzją z 5 lipca 2018 r. organ pierwszej instancji nakazał A.M. rozbiórkę spornej wiaty o konstrukcji stalowej.

Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z 20 sierpnia 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję jako wydaną przedwcześnie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 16 listopada 2018 r. stwierdzono, że zlokalizowana w granicy południowo-zachodniej wiata o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych posiada wymiary według szkicu wykonanego w protokole kontroli, tj. długość 21,80 m, a szerokość 4,92 m.

Postanowieniem z 26 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi ustalił dla A. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł z tytułu samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych. Powyższe postanowienie uzyskało przymiot ostateczności.

W dniu 6 marca 2019 r. do PINB w Łodzi wpłynęło pismo A.M. informujące o złożeniu do Wojewody Łódzkiego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, w którym strona wniosła o zawieszenie postępowania do dnia rozpatrzenia wniosku przez Wojewodę Łódzkiego, a także postępowania zmierzającego do rozbiórki wiat. Powyższe okoliczności potwierdził Wojewoda Łódzki w piśmie z 12 kwietnia 2019 r.

Pismem z 12 stycznia 2022 r. M. Ł., zastępca dyrektora Biura Kadr, Płac i Budżetu Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi poinformował PINB, że Minister Finansów decyzją z 18 listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 25 września 2019 r. orzekającą o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. Decyzja stała się prawomocna na skutek prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 8 września 2021 r. sygn. akt. VII SA/Wa 37/20 oddalającego złożoną skargę i wyroku NSA z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III FSK 3686/21 oddalającego skargę kasacyjną. Ponadto oznajmił, iż do 12 stycznia 2022 r. na rachunku wpływu jednostki budżetowej w Łodzi nie odnotowano wpływu żadnych środków tytułem opłaty legalizacyjnej.

Zawiadomieniem z 16 lutego 2022 r. PINB w Łodzi poinformował J. K. o toczącym się, wszczętym z urzędu przed ww. organem postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej budowy wiaty na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. oraz o przysługującym mu przymiocie strony w tym postępowaniu.

Decyzją z 16 lutego 2022 r. organ I instancji nakazał A. M., rozbiórkę spornej wiaty o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się A. K. (poprzednio M.) oraz J. K. składając w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 7 czerwca 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność jednoznacznego ustalenia kiedy sporna wiata powstała, kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego oraz czy samowolnie wybudowane wiaty zostały przez poprzednich właścicieli rozebrane, a w ich miejsce powstały nowe. Ponadto należałoby przesłuchać poprzednich właścicieli lub inwestorów, a także odnaleźć archiwalne akta dotyczące samowolnie wybudowanych wiat położonych na nieruchomości przy ul. [...] przez Państwa O. w celu ustalenia czy obowiązek wynikający z decyzji nr 771/02 został wykonany, pozyskać umowę dzierżawy sporządzoną przez Państwa G. z A. M., z której może wynikać, czy nieruchomość oddana w dzierżawę była zabudowana czy niezabudowana.

W dniu 2 września 2022 r. w siedzibie organu pierwszej instancji stawił się J. K., który poinformował, iż decyzja dotycząca rozbiórki 14 sztuk wiat z 31 października 2002 r. dotyczyła obiektów usytuowanych w innym miejscu niż wiaty będące przedmiotem obecnie prowadzonych postępowań. Tym samym potwierdził pierwotne oświadczenia inwestora. Ponadto, obie decyzje rozbiórkowe różnią się w stosunku do ilości miejsc postojowych (decyzja z 2002 r. dotyczy 14 sztuk, obecnie prowadzone postępowania dotyczą w sumie 16 miejsc - 8 i 8). Ponadto, decyzja nakazująca rozbiórkę garażu z 31 października 2002 r. dotyczyła obiektu murowanego, zaś obiekt stanowiący obecnie przedmiot postępowania wykonany jest z płyt betonowych.

Decyzją z 22 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 - dalej w skrócie "Pr. bud.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 104 k.p.a., nakazał A.K. rozbiórkę wiaty o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych o wymiarach: dł. 21,80 m, szer. 4,92 m i powierzchni zabudowy około 107,26 m2, zlokalizowanej w granicy południowo-zachodniej na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. , działka nr [...] w obrębie [...].

Od powyższej decyzji wpłynęły trzy jednobrzmiące odwołania, z których jedno zostało wniesione przez J.K., a dwa przez A.K., choć podpisał je z jej upoważnienia J. K.. Odwołujący podniósł, że od 1 lipca 2019 r. jest współwłaścicielem spornej nieruchomości, zatem nakaz rozbiórki winien zostać nałożony również na niego. Ponadto, organ nie wziął pod uwagę zarzutów małżonków K., że opłata legalizacyjna została nieprawidłowo naliczona, co było związane z błędną kwalifikacją obiektu budowlanego, jak również fakt, iż po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną dotyczącą umorzenia opłaty legalizacyjnej, w czasie kiedy decyzja ta stała się ostateczna, nie otrzymali wezwania do zapłaty opłaty legalizacyjnej.

Powołaną na wstępie decyzją z 20 września 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Analizowane postępowanie odwoławcze prowadzone jest w trybie postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ustawy

Prawo budowlane. Ustawodawca przewidział dwie możliwości postępowania organów nadzoru budowlanego w sytuacji wykrycia samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W zależności od stanu faktycznego sprawy organy nadzoru budowlanego albo orzekają o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki umożliwiające legalizację takiego obiektu (art. 48 ust. 1 ustawy) albo odstępując od nakazu rozbiórki wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i zobowiązuje sprawcę samowoli budowlanej do przedłożenia stosownych dokumentów, których dostarczenie właściwemu organowi może, ale nie musi, zakończyć się legalizacją samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 oraz ust. 2-3). Obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud. tj. zachodzi zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Ponadto, inwestor zamierzający zalegalizować obiekt zobowiązany jest dostarczyć organowi nadzoru budowlanego, dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Gdy inwestor wywiąże się z nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego bada zgodność inwestycji z przepisami, tj. sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Na tym etapie legalizacji, ale przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt - legalizującej samowolę budowlaną, aktualizuje się kompetencja organu do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej realizowana w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 49 ust. 1 in fine ustawy Prawo budowlane). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przypadku nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce.

Jak stwierdził organ odwoławczy, w analizowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ pierwszej instancji z uwagi na niewpłacenie opłaty legalizacyjnej przez inwestora już raz wydał decyzję o rozbiórce, jednak z uwagi na konieczność wyjaśnienia spornych kwestii, została ona uchylona do ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji przyjął 2 września 2022 r. oświadczenie J.K., upoważnionego przez swoją żonę A.K. do złożenia wyjaśnień w sprawie toczącego się postępowania. Pouczony o odpowiedzialności karnej oświadczył, że decyzja o rozebraniu budowli została zrealizowana w 2002 r., zaś istniejące naniesienia są od roku 2003. Stwierdził nadto, że decyzja dotycząca rozbiórki 14 sztuk wiat z 31 października 2002 r. dotyczyła obiektów usytuowanych w innym miejscu niż wiaty będące przedmiotem obecnie prowadzonych postępowań. Ponadto, obie decyzje rozbiórkowe (z 2002 r. oraz uchylona z 2022 r.) różnią się w stosunku do ilości miejsc postojowych (decyzja z 2002 r. dotyczy 14 sztuk wiat, obecnie prowadzone postępowania dotyczą w sumie 16 miejsc 8 i 8).

Jak wskazał organ odwoławczy, PINB pozyskał również zdjęcie fotogrametryczne obejmujące rok 2004, z którego wynika, iż wiata objęta postępowaniem już wtedy istniała, jak również dokonał analizy ortofotomap z lat 1994-2021, korzystając ze strony internetowej https://mapa.lodz.pl/ortofotomapy/ potwierdzając wcześniejsze ustalenia o istnieniu spornej wiaty w 2004 r. Nadto, pozyskał z zasobów archiwalnych akta postępowania administracyjnego dotyczące samowolnie wybudowanych wiat zlokalizowanych na spornej nieruchomości, w ramach którego została wydana decyzja z 31 października 2002 r. nr 771/02 oraz wykluczył zaistnienie przypadku powagi rzeczy osądzonej w przedmiotowym postępowaniu, bowiem powyższa decyzja dotyczyła rozbiórki 14 szt. konstrukcji metalowych wiat samochodowych znajdujących się w granicy północno-wschodniej nieruchomości, usytuowanych w kształcie litery L, natomiast obecna konstrukcja dotyczy 8 miejsc postojowych i jest w innym kształcie. Organ dodał również, że w aktach sprawy znajduje się archiwalna notatka sporządzona przez pracownika PINB w Łodzi informująca, że A. M. (obecnie K.) 20 maja 2017 r. złożyła oświadczenie, że aktualnie istniejąca zabudowa nieruchomości przy ul. [...] (garaż i dwa zespoły wiat) powstała w I połowie 2003 r. Powyższe wskazuje na uprzednią rozbiórkę obiektów, do których odnosiła się decyzja z 31 października 2002 r. nr 771/02.

W ocenie organu drugiej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie prowadząc postępowanie wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.).

Kwestionowany w odwołaniu przez J.K. fakt pominięcia jego osoby w sformułowanym nakazie rozbiórki, jest w tych okolicznościach sprawy bezzasadny. ŁWINB stwierdził, że od 2019 r. J. K. jest współwłaścicielem spornej nieruchomości. Fakt ten bezspornie potwierdza znajdująca się w aktach sprawy treść księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi [...], stan na dzień 14 lutego 2022 r., w której jako właściciele spornej nieruchomości figurują A.M. (obecnie K.) oraz J. K., posiadający udziały w ½ przedmiotowej nieruchomości. Wpis o przeniesieniu udziału w prawie własności nieruchomości został dokonany [...] sierpnia 2019 r. Fakt ten w rozpoznawanej sprawie pozostaje jednak bez znaczenia.

Organ odwoławczy przytoczył następnie brzmienie art. 52 Pr. bud. i wyjaśnił, że powyższy przepis wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków, nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę. Kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor, jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia.

W przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela (sprawcy). Dopiero wówczas, gdyby ustalenie osoby inwestora w niniejszej sprawie nie było możliwe, organ uprawniony byłyby do nałożenia obowiązku rozbiórki na współwłaścicieli solidarnie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zdaniem ŁWINB, organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na A.K. jako na inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych

i na współwłaściciela działki nr [...] w obrębie [...] obowiązek rozbiórki wiaty stalowej. Uczynił to na podstawie całościowo zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego w sposób wszechstronny i kompleksowy, co uprawniało do sformułowania powyższych wniosków i zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej.

ŁWINB odnosząc się do zarzutu odwołania, że w toczącym się postępowaniu J.K. nie brał udziału w sprawie, w której mógłby podnieść argumenty, których nie podnosiła jego żona oraz wnieść nowe okoliczności nie znane organowi prowadzącemu postępowanie, przypomniał, że J.K. jest stroną przedmiotowego postępowania i bierze w nim czynny udział o czym świadczy rozpatrywanie przez tutejszy organ przedmiotowego odwołania, którego autorem jest odwołujący, jak również odwołania od poprzedniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 71/2022 z 16 lutego 2022 r.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 Pr. bud. jest jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w innym, wcześniejszym postępowaniu. Powoływanie się zatem na jakiekolwiek okoliczności związane z kwalifikacją wykonanych robót, terminem ich wykonania oraz trybem ich legalizacji w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki jest nieskuteczne. Strona miała możliwość zgłaszania swoich zarzutów na wcześniejszym etapie postępowania poprzez wnoszenie środków zaskarżenia od wydawanych aktów administracyjnych. Tymczasem zarówno od postanowienia z 25 października 2017 r., a także od postanowienia z 26 lutego 2019 r. strona nie wniosła zażaleń.

Opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Z uwagi na brzmienie art. 49 ust. 3 Pr. bud., zgodnie z którym decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, a zwłaszcza z uwagi na zwrot "wydaje się" a nie "można wydać", organ nadzoru budowlanego jest tym przepisem związany. Konsekwencją braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest obowiązek organu wydania orzeczenia o rozbiórce, od którego to obowiązku organ nie może się uchylić.

Organ podniósł nadto, że wszystkie argumenty podniesione przez J.K. w odwołaniu zostały powielone, gdyż skarżący podnosił je już w poprzednim odwołaniu i nie zasługują one na uwzględnienie, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w poprzednim rozstrzygnięciu ŁWINB.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji z 22 lutego 2023 r. została wydana prawidłowo, zatem brak jest podstaw do jej uchylenia.

Na marginesie organ wskazał, że odwołanie złożone przez A.K. zostało podpisane przez J.K., zaś w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo A. K. udzielające upoważnienia J.K. do reprezentowania jej osoby przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi. W judykaturze dominuje pogląd, że okoliczność, w której odwołanie adresowane jest do organu odwoławczego nie zmienia faktu, iż czynności związane z jego przyjęciem wykonuje organ I instancji. Pełnomocnik strony nie potrzebuje upoważnienia do "zaadresowania odwołania do organu odwoławczego", tylko upoważnienia do jego wniesienia do organu odwoławczego, która to czynność ma miejsce przed organem I instancji. Czynności organu I instancji wykonywane po wydaniu decyzji to czynności należące do kompetencji tego organu nie zaś czynności wykonywane przez organ I instancji w imieniu organu odwoławczego. Skoro wniesienie odwołania następuje za pośrednictwem organu I instancji, to do dokonania tej czynności wystarczające jest posiadanie upoważnienia do działania w imieniu strony przed tym organem. Dopóki odwołanie nie zostanie przekazane organowi odwoławczemu pełnomocnik może podejmować wszystkie czynności związane z wniesieniem tego środka odwoławczego w oparciu o upoważnienie do działania przed organem I instancji. Upoważnienie to nie będzie uprawniało pełnomocnika do podejmowania czynności w związku z wniesieniem odwołania dopiero po przekazaniu środka odwoławczego organowi odwoławczemu. Wobec powyższego, odwołanie A. K. zostało rozpatrzone, zaś rozstrzygnięcie skierowano na adres odwołującej.

Odrębnymi pismami o tożsamej treści z 26 października 2023 r. J.K. i A.K., J.K., A.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 20 września 2023 r. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zwolnienia z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi. Wobec zaskarżonej decyzji podnieśli zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. poprzez niewzięcie pod uwagę zarzutów skarżących, że opłata legalizacyjna została nieprawidłowo naliczona, co było związane z błędną kwalifikacją obiektu budowlanego, a w związku z tym konieczne było przed wydaniem decyzji o rozbiórce z 22 lutego 2023 r., ponowne przeliczenie opłaty legalizacyjnej, tym bardziej, że poprzednio naliczona opłata dotyczyła postępowania zakończonego wydaniem decyzji o rozbiórce skierowanej jedynie do jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. A.K. (wówczas M.), następnie uchylonej i przekazanej do ponownego rozpatrzenia.

- art. 52 Pr. bud., poprzez błędną interpretację polegającą na wyprowadzeniu z tegoż przepisu błędnego wniosku, że tylko jeden z właścicieli nieruchomości może być adresatem decyzji z pominięciem pozostałych.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli głównie zarzuty związane z prawidłowością ustalonej opłaty legalizacyjnej. Dodali przy tym, że skoro J.K. jest współwłaścicielem nieruchomości to również on winien być adresatem decyzji rozbiórkowej. Nadto, nakazanie rozbiórki w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość znacznie przerasta wartość wiat wydaje się nieporozumieniem i stanowi nadmierną karę za samowolę budowlaną tym bardziej, że skarżący spełnili wszystkie, poza wniesieniem źle naliczonej opłaty, warunki do legalizacji wybudowanego obiektu. Organ powinien w granicach prawa wychodzić naprzeciw osobom, które starają się własnymi siłami doprowadzić samowolę budowlaną, o której nie miały wiedzy, do stanu zgodnego z prawem.

Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 20 listopada 2023 r. wobec tożsamości skarg z 26 października 2023 r. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 196/2023 z 20 września 2023 r. złożonych odrębnie przez J.K. i A.K. ze skargą z tej samej daty złożoną przez oboje skarżących, zarejestrowano wszystkie 3 skargi łącznie wpisując je pod jedną sygnaturę akt II SA/Łd 987/23.

Zarządzeniem z 18 grudnia 2023 r. referendarz sądowy pozostawił bez rozpoznania wniosek A.K. i J.K. o przyznanie prawa pomocy.

Na rozprawie 24 maja 2024 r. pełnomocnik skarżących będący adwokatem poprał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki strony oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sądowej kontroli legalności skarżący poddali w rozpatrywanej sprawie decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 20 września 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 22 lutego 2023 r. nakazującą A.K. rozbiórkę wiaty o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych o wymiarach: dł. 21,80m, szer. 4,92m, powierzchnia zabudowy 107,26 m2, zlokalizowanej w granicy południowo-zachodniej na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. , działka nr [...], obręb [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"), która zgodnie z jej art. 39 weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Stosownie do treści art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Z materiału aktowego weryfikowanej sprawy wynika, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem 19 września 2020 r., wobec czego organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Stosownie do treści art. 48 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganego pozwolenia na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: pkt 1 - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; pkt 2 - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: pkt 1 - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pkt 2 - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, pkt 3 - wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1 Pr. bud.). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Pr. bud.). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (art. 49 ust. 3 Pr. bud.).

W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: pkt 1 - o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; pkt 2 - o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 Pr. bud.). Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska (art. 49 ust. 4 Pr. bud.). W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5 Pr. bud.).

W świetle przywołanych wyżej unormowań godzi się wyjaśnić, że decyzja nakazująca rozbiórkę, o której stanowi art. 48 ust. 1 Pr. bud., może zostać podjęta tylko wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 Pr. bud. jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trzeba mieć bowiem na względzie, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Co jednak istotne, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest obowiązkiem organu, a jego uprawnieniem, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora. Przytoczone wyżej przepisy art. 48 Pr. bud. i art. 49 Pr. bud. normują kolejno poszczególne etapy postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ w sytuacji uprzedniego stwierdzenia, że obiekt został zrealizowany przez inwestora bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpatrywanej sprawie nakazem rozbiórki objęto wiatę o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych o wymiarach dł. 21,80m, szer. 4,92m, o powierzchni zabudowy 107,26m2, zlokalizowaną w granicy południowo-zachodniej na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. , na działce nr [...], obręb [...], zrealizowaną w pierwszej połowie 2003 r. przez A. M. (obecnie A.K.) bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z poczynionych przez organy niekwestionowanych przez strony postępowania ustaleń wynika również, że przed rokiem 2003 na terenie spornej nieruchomości w jej granicy północno-wschodniej znajdowały się usytuowane w kształcie litery L metalowe wiaty samochodowe, zrealizowane przez E. i J. O. Decyzją z 31 października 2002 r. nr 771/02 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał inwestorom E. i J.O. rozebranie 14 szt. konstrukcji metalowych wiat samochodowych oraz uporządkowanie terenu po tych robotach, na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w Ł. . Nakaz rozbiórki został zrealizowany, co wyklucza na gruncie rozpatrywanej sprawy wystąpienie przypadku res iudicata.

W kontrolowanej sprawie niespornym jest również, że organ pierwszej instancji zweryfikował prawną możliwość legalizacji spornych wiat, wydając 25 października 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., postanowienie nakazujące A. M. wstrzymanie robót budowlanych związanych z samowolną budową wiaty o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych, zlokalizowanej na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w granicy południowo-zachodniej oraz nałożył obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymienionych w treści postanowienia dokumentów, celem legalizacji obiektu. W pouczeniu powyższego postanowienia (pkt 3) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał mianowicie, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, której wysokość wynika z ustawy Prawo budowlane. Co istotne, inwestorka nie zaskarżyła powyższego postanowienia zażaleniem do organu drugiej instancji, wobec czego uzyskało ono przymiot ostateczności. Nie budzi również wątpliwości, że A. M. przedłożyła wymagane w/w postanowieniem z 25 października 2017 r. dokumenty, w związku z czym organ, po zweryfikowaniu przedłożonej dokumentacji, przechodząc do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, postanowieniem z 26 lutego 2019 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Pr. bud., ustalił dla A. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł z tytułu samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji stalowej dla 8 samochodów osobowych o wymiarach: dł. 21,80m, szer. 4,92m, powierzchni zabudowy 107,26m2. Z treści rzeczonego rozstrzygnięcia, które analogicznie jak postanowienie z 25 października 2017 r., nie zostało zakwestionowane przez A. M. zażaleniem do organu wyższej instancji, wobec czego uzyskało przymiot ostateczności, wynika, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony, inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczenia, przedmiotowa opłata nie podlega bowiem przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku musi liczyć się z tym, że organ wyda decyzję o przymusowej rozbiórce. Jak wynika z pkt 4 pouczenia nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej spowoduje w myśl art. 49 ust. 3 Pr. bud. wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnej budowy wiaty. Ustalona wspomnianym wyżej ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2019 r. opłata legalizacyjna nie została uiszczona przez inwestorkę, która co potwierdza materiał aktowy sprawy podejmowała bezskuteczne próby umorzenie tejże opłaty. Wyrokiem z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III FSK 3686/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.K. (dawniej: A. M.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 37/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 listopada 2019 r. nr PR4.8011.76.2019.GOX w przedmiocie ulgi płatniczej. Wobec tego, prostą konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest wydanie na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji z 22 lutego 2023 r. nakazującej A. K., na podstawie art. 49 ust. 3 Pr. bud., rozbiórkę spornego obiektu, utrzymanej następnie w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 września 2023 r. Prawidłowość wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć organów obu instancji nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe skuteczne podważenie wysokości opłaty legalizacyjnej, ani też przyjętej przez organ przy jej ustaleniu klasyfikacji obiektu budowlanego. Jeśli - zdaniem skarżącej - organ wadliwie określił sporną opłatę przyjmując złą klasyfikację obiektu budowlanego, to mogła ona poddać postanowienie PINB z 26 lutego 2019 r. kontroli instancyjnej, wnosząc zażalenie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, a następnie skargę do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczyniła. Podkreślić w związku z tym trzeba, że ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej, ustalając sztywne kryteria, którymi muszą kierować się organy nadzoru budowlanego przez jej ustalaniu. Opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie ma prawnej możliwości przejścia do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, która ma sformalizowany charakter, i wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Użyty w art. 49 ust. 3 Pr. bud. zwrot "decyzję tę (czyli decyzję, o której stanowi art. 48 ust. 1 Pr. bud.) wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej", oznacza, że organ zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w każdym przypadku, gdy ustali, że opłata legalizacyjna nie została uiszczona przez sprawcę samowoli budowlanej. W judykaturze sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 Pr. bud. organ nie bada już zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2443/18, 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1032/15, 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 455/19, 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2077/09 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazanie rozbiórki obiektu z uwagi na nieuiszczenie w terminie ustalonej opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 Pr. bud.) stanowi odrębny etap postępowania legalizacyjnego w ramach, którego prowadzone jest postępowanie dowodowe jedynie na potrzeby ustalenia, czy opłata legalizacyjna została uiszczona (vide: wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 455/19 - www.orzecznia.nsa.gov.pl). Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ustawy jest jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w innym, wcześniejszym postępowaniu. Powoływanie się zatem na jakiekolwiek okoliczności związane z kwalifikacją wykonanych robót, terminem ich wykonania oraz trybem ich legalizacji w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki jest nieskuteczne. Nie oznacza to, że strona jest skutecznie pozbawiona możliwości obrony. Może bowiem w drodze trybów nadzwyczajnych domagać się wzruszenia decyzji ostatecznych stanowiących podstawę do wydania orzeczenia zaskarżonego (vide: wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2782/19 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując jeśli, zdaniem skarżących, wysokość opłaty legalizacyjnej, jest nieporozumieniem i stanowi nadmierną karę za samowolę budowlaną, bowiem przekracza wartość wiat, to wydanie decyzji nakazującej ich rozbiórkę, nie powinno budzić zastrzeżeń, tym bardziej, że inwestorka już w postanowieniu ustalającym opłatę legalizacyjną była pouczona o ewentualnych konsekwencjach jej nieuiszczenia.

Niezasadny jest więc w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje fakt, że pierwsza decyzja rozbiórkowa z 16 lutego 2022 r., która została skasowana decyzją ŁWINB z 5 czerwca 2022 r., podobnie jak i decyzja z 22 lutego 2023 r. zostały skierowane tylko do A. M., jako sprawcy samowoli budowlanej, skoro obie decyzje zostały doręczone skarżącemu, jako stronie postępowania, który następnie wniósł od nich odwołania do organu drugiej instancji. Dodać w tym miejscu trzeba, że skarżący stał się współwłaścicielem nieruchomości, już po wydaniu postanowienia PINB z 26 lutego 2019 r. ustalającego opłatę legalizacyjną dla A. M. i uzyskaniu przezeń przymiotu ostateczności, wobec nie skorzystania przez inwestorkę z poddania tegoż postanowienia kontroli instancyjnej. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-[...] w Łodzi [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, warunkowa umowa sprzedaży została zawarta [...] lipca 2019 r., zaś umowa przeniesienia udziału w prawie własności nieruchomości, mocą której J.K. stał się współwłaścicielem nieruchomości, została zwarta [...] sierpnia 2019 r. W tym stanie rzeczy, zarzut ustalenia opłaty legalizacyjnej wobec skarżącej z pominięciem współwłaściciela nieruchomości należało ocenić jako chybiony, albowiem nie zachodziła potrzeba jak i prawna możliwość ustalenia opłaty legalizacyjnej wobec skarżącego. Także twierdzenie, jakoby A.K. (wówczas M.) złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, próbując w ten sposób zakwestionować jej wysokość, wobec czego rzeczywisty zamiar skarżącej został błędnie oczytany, nie wytrzymuje krytyki, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide: wyrok z 28 lipca 2021 r., II FSK 3686/21) powtórzyć trzeba, że opłata legalizacyjna nie jest przymusowym świadczeniem pieniężnym podlegającym egzekucji, zatem nie mogą jej dotyczyć przepisy odnoszące się do ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, potencjalnie podlegających przymusowemu ściągnięciu. Adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.). Ustawa ‒ Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Uiszczenie tej opłaty jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, ale od jej uiszczenia sprawca samowoli budowlanej może się uwolnić dokonując rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu. Należy podkreślić, że opłata legalizacyjna jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 Pr. bud.), jednakże organ nadzoru nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość.

Niezasadny, w przekonaniu Sądu, jest również zarzut naruszenia art. 52 Pr. bud. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle powyższego unormowania podkreśla się, że przepis art. 52 Pr. bud. określa krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (vide: wyroki NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1997/18). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego (vide: wyroki NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3190/18, 14 lipca 2020 r., II OSK 273/20 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy osoba inwestora, a zarazem sprawcy samowoli budowlanej nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza, że skarżąca w dalszym ciągu pozostaje współwłaścicielką nieruchomości. Okoliczność ta nie była również skutecznie podważana przez strony na żadnym etapie postępowania wyjaśniającego, wobec tego wybór adresata decyzji rozbiórkowej przez organ należy ocenić jako prawidłowy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.