Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 302/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 10 stycznia 2023 r., znak: KO.420.334.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 listopada 2022 r. nr 225/2022, znak: PPP.4140.70.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2023 r. znak: KO.420.334.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z 18 listopada 2022 r. nr 225/2022, znak: PPP.4140.70.2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją na terenie nieruchomości nr ew. działek [...], [...], obręb [...], usytuowanej w rejonie ul. [...] w P.

Z akt sprawy wynika, że 21 maja 2022 r. do Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. o ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji.

Decyzją z 18 listopada 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), art. 104 k.p.a., organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, argumentując że nie spełnia ona zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowaną inwestycję określono jako zabudowę produkcyjną, a w obszarze analizowanym taka zabudowa nie występuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. – reprezentowana przez adwokata wniosła o dokonanie autokontroli przez organ I instancji w trybie art. 132 § 1 i 2 k.p.a. i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora; w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku i przekazania sprawy do organu II instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p, podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny,

2) przepisów postępowania:

a) art. 8, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania oceny materiału dowodowego i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do pism wnioskodawcy składanych przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a tym samym brak odniesienia się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady przekonywania, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło skarżącemu podjęcie polemiki poprzez odniesienie się do konkretnych argumentów;

b) art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie w analizie urbanistycznej, że:

- na działce nr [...] graniczącej z terenem inwestycji znajduje się budynek o oznaczeniu "s1", który to symbol oznacza "Zbiorniki, silosy i budynki magazynowe" i należy do grupy "Budynki przemysłowe i magazynowe";

- dla działek nr ew. [...], [...], [...] obręb [...] graniczących z terenem inwestycji Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wydał decyzję z 19 września 2022 r., w której udzielił pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, co doprowadziło do błędnego uznania, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa.

Powołaną na wstępie decyzją z 10 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jednakże zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922), dokonującej tych zmian od dnia 27 maja 2021 r., do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Zatem, w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 27 maja 2021 r. Jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Z dniem 3 stycznia 2022 r. zmianie uległo także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie"), jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Następnie organ odwoławczy przywołał brzmienie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 i pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.) i stwierdził, że w jego ocenie instalacji fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Kwestia kwalifikacji elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) była przedmiotem niejednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, z których jedna uznawała farmy fotowoltaiczne za urządzenia infrastruktury technicznej, druga natomiast przeciwnie. Jednak na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz innych ustaw, zmieniającej m.in. u.p.z.p., z dniem 29 sierpnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza więc możliwość utożsamiania tych pojęć.

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie należało ocenić, czy planowana instalacja fotowoltaiczna o mocy do 2 MW na terenie o powierzchni 2,02 ha na gruncie przepisów u.p.z.p. może być zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy o odnawialnych źródłach energii należałoby wyprowadzić wniosek, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 (CBOSA) zwrócił uwagę, że dokonanie interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. W orzeczeniu tym NSA odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524, projekt ustawy - druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii), pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy o odnawialnych źródłach energii). Wobec powyższego - zdaniem NSA - należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, nie ma podstaw do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wskazując w dalszej kolejności na regulacje art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że rozmieszczenie urządzeń fotowoltaicznych należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, bazaLEX, art. 10). Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń wskazanych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p.), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wobec tego oceny wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii, do której ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy dokonać z uwzględnieniem uregulowań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 21 maja 2020 r. i uzupełnieniach wniosku inwestor wskazał, iż planowana inwestycja dotyczy budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, teren inwestycji obejmuje działki ewidencyjne nr [...], [...], powierzchnia terenu inwestycyjnego do 2,02 ha. Jako charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji inwestor wskazał m.in. panele fotowoltaiczne w ilości do 6.800 szt. Na działce nr ew. [...] występują grunty orne RIVb, RIVa, RV oraz pastwiska trwałe PsIV, a na działce nr ew. [...] występują pastwiska trwałe PsIV oraz grunty orne RIVb, RV. Teren inwestycji w liniach rozgraniczających obejmuje grunty orne RV, RIVb, RIVa oraz pastwiska Psrv.

Według ponownej analizy architektoniczno-urbanistycznej z 29 września 2022 r. w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego" - teren działek zlokalizowany jest w obszarze łąk, ponadto na terenie nieruchomości nr [...] planowany jest przebieg układu komunikacyjnego "Projektowana droga główna". W odniesieniu do inwestycji, którą planuje inwestor, a więc o mocy przekraczającej 500 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW), m.in. na gruntach klasy IV, nie zachodzi wyjątek, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p. Zatem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy należy stwierdzić, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy, wokół działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Według organu planowaną inwestycję należy zaliczyć do obiektów odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W ponownej analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że "W planie ogólnym, który utracił moc (na podstawie art. 67 ust. 1, o której mowa w art. 88 ust. 1) teren działek objętych wnioskiem położony był podjednostce ozn. 8.19.01.R, dla której plan ustalał: 8.19.01.R - obowiązuje zakaz wtórnych podziałów dla celów budowlanych. Dopuszcza się zabudowę mieszkaniową oraz związaną z bezpośrednią obsługą rolnictwa, zamienną i uzupełniającą w ramach istniejących podziałów wyłącznie przy ulicy [...]. Linie zabudowy w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich; R - tereny rolnicze. Obejmują otwarte przestrzenie produkcji żywności oraz towarzyszącą im zabudowę, dopuszczoną wyłącznie na warunkach określonych w ustaleniach odniesionych do poszczególnych terenów. Tereny tej funkcji z uwagi na ich otwarty charakter zagospodarowania, zieleń śródpolną i charakter upraw, spełniają istotną rolę w systemie przyrodniczym i klimatycznym miasta; 0 - Strefa terenów otwartych; 01 - Tereny upraw polowych. Ewentualne dopuszczenie zabudowy, związanej z funkcją mieszkaniową i bezpośrednią obsługą rolnictwa, w ramach istniejących podziałów wyłącznie na warunkach określonych przy poszczególnych terenach". Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że chociaż planowana inwestycja stanowi zabudowę produkcyjną, to przepis ust. 2 art. 61 u.p.z.p., wyłączający zasadę dobrego sąsiedztwa nie ma w sprawie zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie dla ustalenia warunków zabudowy należało dokonać oceny wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu przeprowadzenia analizy wyznaczono obszar analizowany w odległości 79,05 m od granic działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu działki nr [...] w widoku od strony ul. [...] (szerokość działki najbliżej położona od drogi). Wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 rozporządzenia. Z ponownej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa i tereny użytkowane rolniczo. W obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji, a więc zabudowy produkcyjnej. W przypadku planowanej inwestycji, tzn. farmy fotowoltaicznej, mamy do czynienia z sąsiedztwem złym, czyli niewłaściwym dla wnioskowanej inwestycji, z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wprowadzenie na ten teren zabudowy produkcyjnej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji (brak zabudowy produkcyjnej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej). W obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Skoro w sprawie nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie może dojść do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia skarżącej Spółki.

Odnosząc się do odwołania, Kolegium zgodziło się ze stroną skarżąca, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jednakże w ponownej analizie dokonano zbadania, czy przepis ten znajduje zastosowanie i przedstawiono stanowisko w tym zakresie. Na podjęte rozstrzygnięcie nie może rzutować okoliczność, że charakter farmy fotowoltaicznej powoduje, iż jest to inwestycja, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu, odpowiedniego dostępu światła, czy też możliwości technicznych linii przesyłowych średniego i wysokości napięcia, którymi dysponują zakłady energetyczne. W załączniku graficznym nr 3 do decyzji wskazano, iż na działce nr ew. [...] występuje zabudowa zagrodowa. W analizie architektoniczno-urbanistycznej przedstawia się istniejący stan zabudowy w obszarze analizowanym, a nie planowaną zabudowę, a zatem, zdaniem Kolegium, okoliczność wydania pozwolenia na budowę nie ma wpływu na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy - wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec zaskarżonej decyzji autor skargi sformułował zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny;

- błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie wyjątku od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa dotyczy wyłączenie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 500 kW, pomimo że taki limit mocy nie wynika z przepisów, co potwierdza najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym niedopuszczalne jest takie różnicowanie;

2. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że brak wyznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów, na których mogą być rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródłem energii o mocy powyżej 500 kW może stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW, na którą składają się dwie elektrownie fotowoltaiczne o mocy 1 MW każda, pomimo że studium nie jest taktem prawa miejscowego, a tym samym jego postanowienia nie mają charakteru wiążącego dla strony postępowania.

Zdaniem strony skarżącej dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a jest nieuprawnione. Odwołując się do poglądów judykatury strona skarżąca wskazała, że co prawda przepisy odnoszące się do studium i przepisy odnoszące się do decyzji o warunkach zabudowy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Z przepisów art. 10 ust. 2a oraz 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, po to aby później ich dopuszczalna lokalizacja mogła zostać wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego i - wbrew stanowisku SKO - zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie inwestora, za nieprzekonywujący należy uznać argument organu, że odstępstwo przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może być w tym wypadku brane pod uwagę z tego względu, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu wpływając na harmonię i estetykę przestrzeni. Argument, że instalacja paneli zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłowa, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu. Nieskorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Taka decyzja ustalająca warunki zabudowy może doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale nigdy do zmiany przeznaczenia, bo takie przeznaczenie w sensie normatywnym nie istnieje.

Dodatkowo strona skarżąca zaznaczyła, że charakter farmy fotowoltaicznej powoduje, że jest to inwestycja, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne).

Reasumując strona skarżąca wskazała, że z najnowszego orzecznictwa NSA, które ugruntowuje linię orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych wynika, że nie ma podstaw do wprowadzania ograniczeń w zastosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. co do mocy, czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. Dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa, bowiem jest zgoła inny charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz studium (które nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie wiąże obywateli). Nieskorzystanie przez Prezydenta Piotrkowa Trybunalskiego z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla działek nr [...] i [...] obręb [...], oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpiły zarówno strona skarżąca jak i organ.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, usytuowanej w rejonie ul [...] w P., na terenie nieruchomości oznaczonej nr ew. działek [...] i [...].

Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy - jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze - do projektowanej inwestycji nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec czego budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną na analizowanym terenie, jako zabudowa o charakterze produkcyjnym, powinna spełniać warunek dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czy też - jak uważa strona skarżąca – na gruncie rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a dla realizacji spornej inwestycji nie jest konieczne spełnienie warunków z 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w omawianym zakresie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 maja 2021 r., z uwagi na to, że wniosek inwestora inicjujący sporne postępowanie wpłynął do organu 21 maja 2020 r. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jednakże zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922), dokonującej tych zmian od dnia 27 maja 2021 r., do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Zatem, w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 27 maja 2021 r. Jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 59 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

Według art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1378) pod pojęciem "instalacji odnawialnego źródła energii", ustawodawca rozumie instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Odnawialne źródło energii to w rozumieniu art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii, odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że obecne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zostało ustalone mocą art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524).

Znowelizowany przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w przekonaniu Sądu – nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń jego zastosowania wynikających z mocy, czy też innych parametrów jakimi ma się charakteryzować instalacja odnawialnego źródła energii, którą bezspornie jest projektowana przez stronę skarżącą budowa instalacji fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Tego rodzaju rozróżnienie nie zostało wprowadzone również w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Literalne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasne i klarowane. Jednoznacznie przesądza on bowiem, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w judykaturze sądów administracyjnych na tle znowelizowanego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zarysowały się dwa stanowiska.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, aprobowanym na gruncie rozpatrywanej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wyjaśniano, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w części orzecznictwa przyjmowano, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i wyroki WSA w Łodzi przykładowo: z 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 291/22, z 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 520/22; z 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 321/22; z 6 maja 2022 r. II SA/Łd 293/22; z 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 278/22 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z drugim stanowiskiem, podzielanym w kontrolowanej sprawie przez stronę skarżącą, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22, 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tutejszy Sąd początkowo podzielał pierwszy z zaprezentowanych wyżej poglądów, niemniej jednak w świetle ostatniego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, kształtującego aktualną i jednolitą linię orzeczniczą, nie doczekał się on kontynuacji. W rezultacie obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stoi na stanowisku, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.

Dodatkowo, jak podkreślił NSA w wyroku II OSK 1482/21 nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy 2018/2001. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że orzekając o odmowie ustalenia warunków zabudowy organy obu instancji wadliwie przyjęły, że w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec czego planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastruktura techniczną winna spełniać przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełniania wymogu dobrego sąsiedztwa.

Skoro wolą ustawodawcy, w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, z którą bezspornie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, było wyłączenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to zastosowana w zaskarżanej decyzji wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest wykładnią contra legem, co uzasadniało usunięcie wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć organów obu instancji z obrotu prawnego.

Kontynuując postępowanie organy administracji publicznej uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu i podejmą decyzję odpowiadającą przepisom obowiązującego prawa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 997 zł składa się: 500 zł – wpis od skargi, 480 zł – wynagrodzenie radcy prawnego, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

is