Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1793/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 w zw z art. 51 ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 272/22 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1155.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 272/22, po rozpoznaniu skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1155.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statusu jednostce pomocniczej, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.; dalej u.s.g.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XLI/891/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 1 Śródmieście w części:

- § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 załącznika do uchwały (dalej: Statut Dzielnicy) w zakresie sformułowania: u.s.g., ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 z późn. zm., dalej Kodeks Wyborczy) oraz - jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 1 Kodeksu Wyborczego oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP),

- § 15 ust. 1 Statutu Dzielnicy, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art., 51 ust. 3 u.s.g.,

- § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 37b u.s.g.,

- § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- § 29 ust. 1 zd. 1 Statutu Dzielnicy w zakresie sformułowania: na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2 i 3 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: u.r.l.),

- § 30 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 u.s.g.,

- § 32 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w związku z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu Miasto Katowice wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody.

Wojewódzki Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że przepisem § 29 Statutu Dzielnicy przewidziano możliwość rozwiązania Rady Dzielnicy przed upływem kadencji w drodze referendum w ten sposób, że rozwiązanie Rady przed upływem kadencji może nastąpić w drodze referendum, na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, chyba że do końca kadencji Rady pozostało mniej niż 6 miesięcy. O rozpoczęciu zbierania podpisów powiadamia się przewodniczącego Rady Miasta Katowice (§ 29 ust. 1 Statutu Dzielnicy). Termin i sposób przeprowadzania referendum określa Rada Miasta Katowice odrębną uchwałą. (§ 29 ust. 2 Statutu Dzielnicy). Referendum jest ważne jeśli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych do głosowania (§ 29 ust. 3 Statutu Dzielnicy)

Wskazanej regulacji prawnej organ nadzoru zarzuca naruszenie u.r.l. z dwóch powodów. Po pierwsze, nie przewiduje ona referendum jednostki pomocniczej gminy, po drugie zaś, w u.r.l. zostały w sposób wyczerpujący uregulowane zasady przeprowadzenia referendum lokalnego. Niedopuszczalnym jest zatem ponowne regulowanie tych kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, zwłaszcza w sposób odmienny, od tego który przewidział ustawodawca.

Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru niezbędnym jest przywołanie istoty jednostek pomocniczych gminy i ich znaczenia dla społeczności lokalnej. W warunkach funkcjonowania wieloszczeblowej struktury samorządu terytorialnego, wspólnotom najniższego stopnia Konstytucja przypisuje charakter podstawowy (art. 164 ust. 1). Gmina jest wspólnotą mieszkańców im najbliższą i ustawodawca nie może powoływać jednostek samorządu terytorialnego sensu stricto, obejmujących mieszkańców jeszcze mniejszych obszarów. Powstałe w wyniku dalszego podziału jednostki nie będą już jednostkami podziału zasadniczego, a zamieszkujący je mieszkańcy nie będą tworzyć wspólnot samorządowych w rozumieniu Konstytucji (P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2005, komentarz do art. 164). Nie zmienia to jednak faktu, że jednostki pomocnicze gmin to struktury społeczno-terytorialne (W. Broniewicz, Glosa do uchwały SN z 16 IV 1991 r., III CZP 23/91, OSNC z 1992 Nr 2 poz. 20). Wobec tego nie ulega wątpliwości, że mieszkańcy jednostki pomocniczej są jednocześnie członkami lokalnej wspólnoty samorządowej. To stwierdzenie generuje kolejny wniosek, a mianowicie taki, że mają prawo korzystać z form demokracji bezpośredniej i przedstawicielskiej w celu wyrażenia swojego stanowiska i podejmowania rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Niewątpliwie więc swoją wolę mogą wyrazić w drodze głosowania. Według definicji słownikowej "referendum, to głosowanie ludowe – bezpośrednie wyrażenie woli lub opinii przez wszystkich obywateli, mających czynne prawo wyborcze (M. Szulc, Popularna Encyklopedia Powszechna, Wyd. PINNEX Kraków 2003, s. 117). Referendum to "najbardziej rozpowszechniona forma demokracji bezpośredniej, umożliwiająca obywatelom udział w podejmowaniu wiążących decyzji (A. Antoszewski, R. Herbut, Leksykon politologii, Wrocław 1999 r.) W literaturze podkreśla się, że "referendum definiowane jest jako instytucja ustrojowo-prawna, której istota sprowadza się do tego, że obywatele posiadający prawa polityczne zostają powołani do wypowiedzenia się w głosowaniu na temat ważniejszych problemów. Zdefiniowanie w ten sposób referendum charakteryzuje się bezpośrednim udziałem obywateli w prezentowaniu własnej opinii, posiadaniem tylko jednego głosu przez każdego z wyborców i uznaniem woli większości (S. Michałowski, A. Pawłowska, Samorząd lokalny i wspólnoty lokalne, Wyd. UMCS, Lublin 2004, s. 186). Wobec powyższego brak jest podstaw do kwestionowania prawa wspólnoty obejmującej mieszkańców dzielnicy do decydowania z wykorzystaniem formy demokracji bezpośredniej jaką jest referendum. Nie przewiduje ich także u.r.l., która określając znaczenie pojęcia "referendum lokalne" w art. 2 ust. 1 u.r.l. kładzie nacisk na to, że z jej wykorzystaniem członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę. A taką wspólnotę tworzą przecież mieszkańcy jednostki pomocniczej gminy (dzielnicy). Z tego, że na gruncie art. 6 u.r.l. nie zostało wymienione wprost jako jedno z możliwych, nie należy wywodzić, że takie referendum nie może się odbyć. Wskazany przepis nie zawiera zakazu przeprowadzenia referendum lokalnego na innym obszarze terytorialnym niż obszary wskazanych jednostek terytorialnych tj. gminy, powiatu, samorządu województwa. Warto w tym miejscu przywołać wyrok TK z 26 lutego 2003 r. (K 30/02, LEX nr 76823), w którym Sąd zwrócił uwagę, że prawo do referendum lokalnego przysługuje "zawsze członkom wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty - niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje". Także NSA uznał, że mieszkańcy mają prawo wypowiadania się w zakresie, w jakim postanowienia danej uchwały mogą stanowić materię referendum, zaś wynik tego referendum będzie mógł kształtująco oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty (wyrok NSA z 31.01.2017 r., II OSK 2914/16, LEX nr 2273737). Zatem w ocenie Sądu zarzut istotnego naruszenia prawa w § 29 Statutu Dzielnicy jest nieuzasadniony.

Tym niemniej Sąd podkreślił, że możliwość przeprowadzenia referendum w jednostce pomocniczej gminy musi wynikać ze statutu tej jednostki. Przedmiotowe postanowienia statutu jednostki pomocniczej gminy są niezbędne wobec braku regulacji prawej bezpośrednio odnoszącej się do referendum jednostki pomocniczej gminy. Wymóg ten poprzez wprowadzenie § 29 Statutu Dzielnicy został spełniony.

Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w konstrukcji § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy, na podstawie którego "Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługują diety w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice". Nie wykracza on swoim zakresem poza granice upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. i nie narusza art. 37b u.s.g., ponieważ ten nie ma tutaj zastosowania. W § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy nie chodzi bowiem o ustalenie diety członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), ale chodzi o ustalenie diety dla osób, pracujących w ramach okręgowych i obwodowych komisji i tym samym zapewniających przeprowadzenie wyborów do organów dzielnicy. Niewątpliwie ustalenie przedmiotowych diet stanowi sprawę z zakresu zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, do ustalenia której Skarżąca jest zobowiązana regulacją art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

Zdaniem Sądu, nie jest trafny zarzut Wojewody, dotyczący zgodności z prawem wyboru i zadań Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Zauważyć trzeba, iż komisja ta nie jest organem dzielnicy. Jest powoływana w związku z ogłoszeniem wyborów do rady dzielnicy i jej zadania są ściśle związane z przeprowadzeniem tych wyborów. Tym samym jej powołanie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

W tym miejscu Sąd odniósł się do zarzutu organu nadzoru co do uwzględnienia w Statucie Dzielnicy instytucji protestów wyborczych i orzekania w ich sprawie przez Miejską Komisję Wyborczą Dzielnic. Kwestionowane jest także przez Wojewodę przyznanie tej Komisji kompetencji ustalenia ważności wyborów. Nie może jednak umknąć uwadze, że ustalanie ważności wyborów to sprawa, która mieści się w zakresie "trybu wyborów organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. Stanowi więc materię statutową, która podlega ustaleniu przez radę gminy. Rada gminy wykonując upoważnienie ustawowe dla uzyskania kompletnego, zupełnego prawa wyborczego zasadnie przewidziała mechanizmy kontroli nad prawidłowością przebiegu wyborów do rady dzielnicy. Niewątpliwie jednym z jego elementów będzie złożenie protestu wyborczego, wymagającego wyjaśnienia wskazanej w nim sytuacji, zdarzenia i ustalenie jego wpływu na wynik wyborów. Nie ma podstaw zarzut Wojewody, że wyłączne kompetencje nadzorcze i kontrolne posiada rada gminy i tylko ona może wypowiadać się o ważności wyborów organów jednostki pomocniczej gminy. Już chociażby na podstawie u.s.g można wskazać inne regulacje, kiedy to rada gminy wykonuje swoje zadania kontrolne poprzez powołane przez siebie komisje, w tym komisję rewizyjną (por. art. 18a ust. 1 u.s.g.). Po za tym obowiązkowym elementem statutu jednostki pomocniczej gminy (art. 35 ust. 3 pkt. 5 u.s.g.) jest określenie przez radę gminy zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Uwzględniając to, że całość zadań – co wynika z § 20 Statutu Dzielnicy – związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów do organów jednostki pomocniczej została przekazana do wykonania Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic, Skarżąca mogła wskazać ją jako odpowiedzialną za ustalenie prawidłowości przebiegu do rady dzielnicy. Jednocześnie Rada Miasta nie zrezygnowała z posiadanych uprawnień kontrolnych, o czym świadczy to, że to ona ostatecznie decyduje o rozpatrzeniu protestu wyborczego jako druga - ostatnia – instancja.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uznanie zarzut Wojewody co do regulacji § 5 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy o treści "Członkowie organów Dzielnicy powinni przestrzegać przepisów statutu i powszechnie obowiązującego prawa." Ograniczenia swobody statutowej gminy, gwarantowanej jej zarówno Konstytucją RP, Europejską Kartą Samorządu Lokalnego jak i ustawą o samorządzie gminnym, będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy u.s.g. i zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Tym niemniej dozwolone jest uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji. Potwierdza takie stanowisko brzmienie §137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tym przepisem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por.m.in. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Tym niemniej zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 118 w/w rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził on, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8). Stąd też samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa (wyrok WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2013 r., II SA/Ol 1054/13, LEX nr 1407087), nie skutkuje automatycznie istotnym uchybieniem prawa, a w konsekwencji nieważnością przepisu "powtarzającego". Zakwestionowanie regulacji statutowych w przypadku powtórzenia ustawowego bez głębszego rozważenia tej kwestii, byłoby zbyt arbitralne. W zakwestionowanych przepisach Statutu Dzielnic taka sytuacja ma miejsce. Rada Miejska nie zmodyfikowała treści norm ustawowych, nie wprowadziła też ich w taki sposób, który wymagałby odmiennego stosowania niż był ustalony na gruncie regulacji ustawowych. Wobec tego zarzut Wojewody należy uznać za nieuzasadniony. Dokonana ocena odnosi się także do zarzutu co do brzmienia § 30 i § 32 Statutu Dzielnicy.

Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do kwalifikacji § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy w zakresie ujęcia w zgłoszeniu kandydata jego numeru PESEL, zawodu oraz zgody na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Organ nadzoru kwestionując jej zgodność z prawem argumentuje to tym, że są one zbędne dla dokonania identyfikacji mieszkańca dzielnicy i w tej ocenie wspiera się stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Odnosi się ono jednak do trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych, a ten w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Wojewoda wprawdzie przywołuje regulacje § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy, ale koncentruje się na użytej w nim przesłance "zamieszkiwania na terenie Dzielnicy" jako niezbędnej dla istnienia czynnych i biernych praw wyborczych. Tymczasem regulacja § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy co do istoty obejmuje pod względem podmiotowym zakres praw wyborczych w wyborach do rady dzielnicy ze wskazaniem, że przysługuje on osobom ujętym w rejestrze wyborców dzielnicy.

Natomiast – co wynika z art. 18 § 2 Kodeksu Wyborczego rejestr wyborców stanowi zbiór danych osobowych z ewidencji ludności, o których mowa w § 7 (...). Z kolei według art. 18 § 7 w/w ustawy część A rejestru wyborców obejmuje obywateli polskich. W tej części rejestru wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy. Niezależnie, co wynika z art. 19 § 1 Kodeksu Wyborczego wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek. Wniosek powinien zawierać nazwisko, imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia oraz numer ewidencyjny PESEL wnioskodawcy. Do wniosku dołącza się: 1) kserokopię ważnego dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy; 2) pisemną deklarację, w której wnioskodawca podaje swoje obywatelstwo i adres stałego zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem numer PESEL jest przetwarzany nie tyle dla identyfikacji mieszkańca dzielnicy, co dla ustalenia czy posiada prawa wyborcze, o których mowa w § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy.

Wypada przy tym zauważyć, że błędny jest argument Wojewody, że mieszkańcami dzielnicy mogą być również osoby nie posiadające numeru PESEL. Na gruncie art. 15 ust. 1 obowiązującej ustawy z 24 września 2010 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz.510 z późn. zm.) o ewidencji ludności osobie, której dane są gromadzone w rejestrze PESEL i rejestrze mieszkańców, nadaje się numer identyfikacyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, który stanowi numer PESEL. O jego nadanie z urzędu występuje – zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 2 wymienionej ustawy, organ gminy właściwy do zameldowania na pobyt stały albo pobyt czasowy - w stosunku do osób, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3, z wyjątkiem dzieci, o których mowa w pkt 1 (tj. obywateli polskich zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i cudzoziemców zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Zatem wszyscy mieszkańcy zamieszkujący na terenie dzielnicy, niezależnie od posiadanego obywatelstwa obecnie mają nadawany numer PESEL.

Sąd nie podzielił poglądu Wojewody w kwestii nieważności § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy we fragmencie "numer PESEL" oraz "oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej" jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP z jeszcze jednego powodu. Dostrzegł bowiem, że zarzut odnosi się do etapu poprzedzającego wybory do rady dzielnicy i dotyczy elementu procedury zgłaszania kandydatów do rady tj. zakresu danych, do udostępnienia których jest zobowiązany kandydat. Jak wynika z § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy zgłoszenie kandydata musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Warto w tym miejscu przez analogię przywołać art. 426 § 2 Kodeksu Wyborczego, według którego do każdego zgłoszenia należy dołączyć pisemne oświadczenia kandydatów o wyrażeniu zgody na kandydowanie oraz o posiadaniu prawa wybieralności do danej rady. Zgoda kandydata na kandydowanie w wyborach powinna zawierać dane: imię (imiona), nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo oraz numer ewidencyjny PESEL kandydata, a także wskazanie jego przynależności do partii politycznej; zgodę na kandydowanie kandydat opatruje datą i własnoręcznym podpisem.

Ponownie wykazane zostało, że numer PESEL kandydata do rady dzielnicy nie ma służyć identyfikacji mieszkańca, ale raczej realizacji przez Prezydenta Miasta zadań wyznaczonych mu w § 24 Statutu Dzielnicy, w szczególności ust. 1. Z brzmienia tego przepisu wynika, że na Prezydenta Miasta Katowice zcedowane zostały wszelkie działania informujące i promujące dotyczące wyborów do Rady Dzielnicy. Po za tym nie przewidziano w Statucie Dzielnicy innych regulacji dotyczących prowadzenia kampanii wyborczej. Stąd też posiadanie zgody kandydata na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej ma stanowić podstawę legalizującą przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. a RODO.

W tym kontekście, po uwzględnieniu art. 5 ust. 1 lit. C RODO i określonej w niej zasady adekwatności (minimalizmu) danych stosownych do celów, w których są przetwarzane nie wydaje się niezbędna informacja o wykonywanym przez kandydata zawodzie. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę i znaczenie jednostek pomocniczych gminy dla budowy i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz wykonywania przez nią zadań przetwarzanie danych o zawodzie kandydata do Rady Dzielnicy nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut organu nadzoru co do naruszenia RODO poprzez uznanie, że Skarżąca nie będąc administratorem danych gromadzonych przez Gminę Katowice nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych. Tymczasem zgodnie z przyjętą w RODO definicją, zawartą w jej art. 4 pkt. 7 RODO, "administrator" oznacza osobę fizyczną lub prawną, organ publiczny, jednostkę lub inny podmiot, który samodzielnie lub wspólnie z innymi ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych; jeżeli cele i sposoby takiego przetwarzania są określone w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, to również w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego może zostać wyznaczony administrator lub mogą zostać określone konkretne kryteria jego wyznaczania. Administratora wyróżniają podstawowe cechy: władztwo w procesie przetwarzania danych, a więc faktyczne podejmowanie we własnym imieniu i na własną rzecz decyzji o procesach przetwarzania danych – o tym w jakim celu i w jaki sposób dane są przetwarzane (por. red. M. Sakowska-Baryła, Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2018 s. 101 i podana tam literatura). Także Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wskazuje, że pojęcie administratora ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy, gdyż może nim być w zasadzie każdy podmiot, o ile ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych. Wobec powyższego w zależności od danych osobowych, które są przetwarzane oraz podstawy prawnej przetwarzania i kompetencji poszczególnych podmiotów (organów) do przetwarzania, administratorem może być zarówno organ np. wójt lub burmistrz (prezydent), rada gminy, gminne jednostki organizacyjne (np. ośrodek pomocy społecznej lub szkoła), a także - w odniesieniu do danych pracowników i kandydatów do pracy - gminna jednostka organizacyjna jaką jest urząd gminy. Rozstrzygając więc, który podmiot jest w danej sytuacji administratorem w odniesieniu do konkretnych danych osobowych, należy przede wszystkim dokonać analizy przepisów prawa określających zadania podmiotów lub organów publicznych, dla których realizacji niezbędne jest przetwarzanie danych osobowych. Ocena ta powinna być dokonywana w odniesieniu do konkretnego procesu przetwarzania (www.uodo.gov.pl/pl/225/2018).

Jak wynika z art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt. 3 u.s.g organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, w tym zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Zatem to rada gminy jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w związku z wyborami do organów jednostki pomocniczej. To ona jest zatem uprawniona do ustalania dla osiągnięcia celu, jakim jest wybór rady dzielnicy, sposobu przetwarzania danych osobowych, w tym wymogu składania stosownych oświadczeń, których przedmiotem byłyby kwestie związane z przetwarzaniem danych osobowych.

Należy w tym miejscu wskazać na wprowadzoną w art. 26 RODO instytucję współadministrowania. Stosownie zatem, jeżeli co najmniej dwóch administratorów wspólnie ustala cele i sposoby przetwarzania, są oni współadministratorami. Przepis ten ma więc zastosowanie do sytuacji, w których w przetwarzanie danych zaangażowanych jest wiele podmiotów, wchodzących wzajemnie w pewne interakcje. Wspólne ustalanie celów i sposobów przetwarzania nie może się jednak odbywać w sposób dowolny. Analizowany przepis precyzuje zobowiązanie do odpowiedniego podziału obowiązków między współadministratorami zarówno w sferze wewnętrznej – pomiędzy nimi, jak i w kontekście zewnętrznym – w relacji do osoby, której dane dotyczą, ale także – organu nadzorczego. (K. Witkowska-Nowakowska [w:] RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasz, Warszawa 2018, art. 26).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia ze współadministrowaniem, na co wskazuje chociażby § 18 ust. 5 Statutu Dzielnicy. Na gruncie tego przepisu wybory do Rady przeprowadza Prezydent Miasta. Zatem Skarżąca, jest administrator danych przetwarzanych w związku z organizacją wyborów jak np. przyjmowanie zgłoszeń kandydatów, ustalanie składu miejskiej Komisji Wyborczej czy okręgowej i obwodowej komisji wyborczej. Z kolei Prezydent Miasta jest administratorem danych przetwarzanych w ramach prowadzenia ewidencji ludności i rejestru wyborców dzielnicy (por. § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy) w oparciu o który ustalane jest istnienie czynnego i biernego prawa wyborczego mieszkańca dzielnicy.

W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż w § 15 ust 1 Statutu Dzielnicy Rada Miejska w statucie jednostki pomocniczej uregulowała materię podlegającą regulacji na podstawie art. 51 ust. 3 u.s.g w Statucie Miasta. Niewątpliwie przywołany w skardze, jako naruszony art. 51 ust. 3 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym dla rady gminy, aby ta uwzględniła w swoim budżecie zobowiązania za zadania publiczne zdekoncentrowane na jednostkę pomocniczą. Mając jednak na względzie, że jednostki pomocnicze nie uchwalają własnych budżetów i w konsekwencji samodzielnie nie kształtują wysokości wpływów, ani wydatków, regulację § 15 należy traktować w kategoriach informacji, deklaracji co do możliwego sposobu wydatkowania uzyskanych od gminy środków finansowych a nie faktycznego ustalanie ich struktury.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 148 P.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia wyroku, polegające na tym, że Sąd I instancji nie rozważył legalności (zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym) regulacji § 31 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, a także legalności regulacji § 27 ust. 4 załącznika do uchwały przewidującej orzeczenie o nieważności wyborów w okręgu lub o nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku - polegającego na tym, że Sąd I instancji prowadząc rozważania prawne dotyczące § 30 Statutu Dzielnicy omówił szeroko poglądy judykatury i doktryny, jak również dodał, że stanowisko z nich wynikające podziela, jednak w żaden sposób nie odniósł tego stanowiska do treści przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, § 30 i § 32 Statutu, nie poddał go analizie w kontekście przedstawionych wywodów, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną, albowiem nie jest możliwe wywiedzenie, w jakim zakresie przedstawione poglądy doktryny i orzecznictwo znalazłyby swe zastosowanie przy weryfikacji powyższego przepisu uchwały.

Ponadto Wojewoda zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741) w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że skoro mieszkańcy gminy mają prawo wypowiadać się w sprawach lokalnych, to taka możliwość powinna być zagwarantowana poprzez możliwość przeprowadzenia referendum w jednostce pomocniczej gminy, co powinno wynikać ze statutu tej jednostki, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie tworzone na gruncie lokalnym akty prawa miejscowego - jako konstytucyjne źródła prawa - nie mogą być formułowane w oderwaniu od obowiązujących w systemie prawnym ustaw. Jeżeli ustawa tworzy takie instytucje prawne jak referendum lokalne, to akt prawa miejscowego nie może tej instytucji powielać, tworząc przy tym odrębne zasady niż ustawa. System prawa musi być jednolity i spójny wewnętrznie, co znaczy, że należy eliminować z niego te normy niższego rzędu, które stoją w konflikcie z innymi normami wyższego rzędu. Za nieuzasadnione należy uznać wobec istniejących regulacji i ustawowych wprowadzenie odrębnego referendum lokalnego;

2. art. 35 ust. 1 i 3 w związku z art. 37b u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, przyznanie członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety, jest zobowiązaniem Rady Miasta wynikającym z art. 35 ust. 3 pkt 2 upoważniającym do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, podczas, gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie, wobec treści art. 37b ustawy o samorządzie gminnym, przewidującego prawo do diet wyłącznie dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, brak jest ku temu wyraźnych podstaw prawnych;

3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię _ polegającą na uznaniu przez Sąd, ze przyznanie pozaustawowemu podmiotowi (Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic) kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów ustawowych, jakimi są organy Dzielnic, jak i uprawnienia w zakresie orzekania w przedmiocie ważności tych wyborów § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały) nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem kwestia ustalania ważności wyborów mieści się w zakresie trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie, wobec treści art. 18a ust. 1 i art 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP - przyznanie szerokich uprawnień decyzyjnych, przesądzających o wyniku demokratycznych wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy - podmiotowi o charakterze pozaustawowym - jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa;

4. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że wystarczającym dla uznania legalności przepisu § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały jest poddanie rozpatrywania odwołań od rozstrzygnięć Miejskiej Komisji Wyborczej w przedmiocie protestów wyborczych - kompetencjom Rady Miasta, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie - to nie ma prawnego znaczenia, albowiem istotne uprawnienia rozstrzygające o protestach zostały przyznane pozaustawowej grupie osób (Miejskiej Komisji Wyborczej) i w sytuacji, gdy nie zostaną złożone od jej rozstrzygnięć żadne odwołania, ta grupa osób uprawniona jest do samodzielnego stwierdzenia ważności wyborów - a ten proces nie został już poddany żadnej kontroli Rady Miasta. Podobnie, gdy Komisja ta orzeka o nieważności wyborów na podstawie przepisu § 27 ust. 4 Statutu - również Rada Miasta tego nie kontroluje, a to stanowi istotne naruszenie prawa wobec art. 18a ust. 1 i art 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP;

5. art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do nie stanowi naruszenia prawa, albowiem nie stanowi powtórzenia przepisów ustawowych, podczas gdy taka argumentacja nie stała u podstaw zarzutów organu nadzoru – który zarzucał, że akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu aktów, które obowiązują z mocy ustawy i nie może też nakładać na adresatów uchwały obowiązku stosowania się do aktów, do których mają się oni stosować z mocy samej ustawy;

6. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 30 i § 32 Statutu Dzielnicy nie stanowią istotnego naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie akt prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa, powinien on czynić zadość wymogom legislacyjnym; tak jak rozporządzenie - akt wykonawczy do ustawy - nigdy nie powiela materii ustawowej, nie powtarza jej ani nie modyfikuje, tak i uchwała organu stanowiącego nie może tego czynić; klasyfikacja aktu prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa stawia przed nim określone wymagania merytoryczne i formalne, nie może zatem zakresem swych regulacji wchodzić w materię innych konstytucyjnych aktów: ustaw czy rozporządzeń;

7. art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 148 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie naruszenie prawa w stopniu istotnym nie jest wyłączną przesłanką umożliwiającą organowi nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały;

8. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. i art. 1 i art. 18 § 2 i 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że o obowiązku podania numeru PESEL określonym w § 23 ust. 2 załącznika do uchwały przesądzają regulacje Kodeksu wyborczego, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie w świetle art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP odesłanie w akcie prawa miejscowego - w sprawach w nim nieuregulowanych - do regulacji ustawy Kodeks wyborczy jest niedopuszczalne, jako że przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych;

9. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że żądanie przez Radę Miasta w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy podania na potrzeby wyborcze informacji w zakresie numeru PESEL i zawodu kandydata nie narusza prawa, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie przepis ten stoi w sprzeczności art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO;

10. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że żądanie przez Radę Miasta w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy podania na potrzeby wyborcze zgody na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej nie narusza prawa, bowiem administratorem danych osobowych jest zarówno Prezydent Miasta Katowice, jak i Rada Miasta, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie, z przepisów zakwestionowanej uchwały wynika, że udział Rady Miasta Katowice w procesie wyborczym sprowadza się jedynie do określenia zasad i trybu wyborów oraz zarządzenia wyborów. Rada Miasta Katowice nie bierze udziału - tak jak twierdzi Sąd - w przyjmowaniu zgłoszeń kandydatów, czy ustalaniu składu komisji wyborczych: miejskiej okręgowej czy obwodowej. Nie może być więc uznana za administratora czy nawet współadministratora danych osobowych, a tym samym nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych;

11. art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 15 ust. 1 Statutu Dzielnicy nie narusza prawa w sposób istotny, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie w statucie jednostki pomocniczej Rada nie może regulować materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 ustawy dla innego aktu prawnego. Jeżeli ustawodawca żąda od lokalnego prawodawcy uregulowania ww. kwestii w drodze statutu gminy (tu: Statutu Miasta Katowice), to Rada Miasta Katowice nie może wbrew temu nakazowi, regulować jej w Statucie Dzielnicy - albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 ustawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik Wojewody wniósł o rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może jednak strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada prawu. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie organowi na jego negowanie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy trzeba na wstępie zaznaczyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895).

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadne są zarzuty i argumentacja skarżącego kasacyjnie Wojewody, że uchwała Nr XLI/891/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 1 Śródmieście, w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, jest istotnie sprzeczna z prawem.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że § 5 ust. 1 pkt 2 i § 31 Statutu naruszają art. 87 Konstytucji, gdyż godzą w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może bowiem przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego nie może również przesądzać o obowiązku przestrzegania przez członków organu dzielnicy przepisów statutu, który wiąże organy jednostki pomocniczej z mocy art. 94 Konstytucji RP.

Wojewoda Śląski zasadnie uznał, że zawarta w § 31 Statutu klauzula o stosowaniu do wyborów organów jednostki pomocniczej przepisów Kodeksu wyborczego istotnie narusza prawo. Zgodnie z art. 1 Kodeks wyborczy określa zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów:

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Ustawa ta nie ma zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gmin. Tym samym Rada Miasta Katowice przewidując, że w sprawach nie uregulowanych stosuje się regulacje Kodeksu wyborczego, zmieniła zakres regulacji ustawy, rozszerzając go o sprawy nie uregulowane uchwałą w sprawie Statutu Dzielnicy. Dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne, albowiem godzi w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa.

Przyznanie pozaustawowemu podmiotowi (Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic) kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów Dzielnic, jak i uprawnienia w zakresie orzekania w przedmiocie ważności tych wyborów (§ 20 pkt 8 i § 27 ust. 4 załącznika do uchwały), stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów dzielnicy (sołectwa), mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Nawet w sytuacji, gdy statut dzielnicy (sołectwa) nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy, wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 8/08, LEX nr 514980). W świetle u.s.g. - art. 18a ust. 1 i art. art. 35 ust. 3 pkt 5 - konkretne kompetencje decyzyjne i rozstrzygające, wpływające na wynik demokratycznych wyborów, powinny zostać powierzone Radzie Miasta Katowice lub ewentualnie Prezydentowi Miasta Katowice, jeżeli organy jednostki pomocniczej zostały już wybrane.

Trafnie zauważa skarżący organ nadzoru, że przepis § 27 ust. 4 Statutu został sformułowany w sposób kategoryczny i ma charakter obligatoryjny. To oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki w nim określonej, podmiot (Miejska Komisja Wyborcza Dzielnic) bezwzględnie orzeka o nieważności wyborów. Zadaniem Komisji orzekającej będzie, więc ustalenie, że w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego, a następnie ich unieważnienie. Tym samym sprowadzi się do tego, że do swobodnej oceny, a potem arbitralnej decyzji nie przewidzianej przepisami rangi ustawowej, do grupy osób będzie należało stwierdzenie, czy dany czyn może zostać zakwalifikowany jako przestępstwo i naruszenie prawa, czy też nie.

Zgodnie z art. 516 Kodeksu wyborczego do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 503, art. 505, art. 505a i art. 511-513b, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Tym samym kompetencje do dokonywania ustaleń w tym zakresie zostały przyznane organom ścigania, i przede wszystkim sądom powszechnym. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 516 Kodeksu wyborczego dotyczy wyraźnie i konkretnie określonych czynów zabronionych. Z całą pewnością nie można do nich zakwalifikować jakichkolwiek czynów popełnionych podczas wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy - a to z uwagi na stronę przedmiotową przestępstw wyborczych, które są popełniane wyłącznie w związku z wyborami:

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

W konsekwencji w wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy nie będą mogły toczyć się przed sądem postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 503, art. 505, art. 505a i art. 511-513b, albowiem czyny dokonane w tych wyborach nie będą nigdy zakwalifikowane jako czyny zabronione w Kodeksie wyborczym. W efekcie tego to członkowie Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic - zastępując sąd i organy ścigania, będą dokonywać własnych niezbędnych ustaleń i dowolnie poza prawem będą kwalifikować jako "przestępstwa wyborcze" czyny, które nimi nigdy być nie mogły. Następnie w wyniku tak wadliwie przeprowadzonej procedury, członkowie Komisji stwierdzając o ważności czy nieważności wyborów, będą przesądzali o wyniku demokratycznych wyborów lokalnych do ustawowych organów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewody Śląskiego, że takie działania należy uznać za niedopuszczalne i sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP.

W kwestii przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety Sąd Wojewódzki uznał, że mimo braku w ustawie takich podstaw prawnych - skoro Rada Miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. W stosunkach publicznoprawnych stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność i swoboda organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym.

Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 19 ust. 9 załącznika do uchwały. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny, a najdalej idące ograniczenia i wymagania zasada legalizmu formułuje wobec działań władczych. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07, LEX nr 469304) nawet jeśliby było to usprawiedliwione i potraktowane - tak jak wskazuje Sąd pierwszej instancji - jako rekompensata poniesionych kosztów. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000 r., nr 5, poz. 141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że przy interpretacji przepisów odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 29 Statutu jest sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym, polegającym na tym, że Rada Miasta dokonała modyfikacji elementów tychże przepisów, a także na uznaniu, że do referendum w jednostce pomocniczej gminy znajdują zastosowanie ww. przepisy ustawy o referendum lokalnym.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Przepis art. 12 u.s.g. przewiduje, że: Zasady i tryb przeprowadzania referendum gminnego określa odrębna ustawa. Stosownie zaś do treści art. 2 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, a także w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

W przywołanych wyżej przepisach mowa jest generalnie o mieszkańcach jednostki samorządu lokalnego - o ich uprawnieniu do wyrażenia woli w drodze referendum. Żadna z tych ustaw, ani też Kodeks wyborczy, którego przepisy - zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym - w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio do referendum lokalnego, nie przewiduje możliwości wyłączenia stosowania ustawy o referendum lokalnym wobec określonej kategorii mieszkańców gminy. To oznacza, że regulacje tej ustawy mają zastosowanie - bez żadnego wyjątku - do wszystkich mieszkańców gminy, tu: wszystkich mieszkańców Miasta Katowice. Uchwała organu stanowiącego gminy nie może wyłączyć stosowania ustawy wobec określonej grupy mieszkańców gminy (tu: mieszkańców jednostki pomocniczej) i poddać ją odrębnym regulacjom aktu prawa miejscowego - statutu jednostki pomocniczej. Skoro w ustawie o referendum lokalnym zostały w sposób wyczerpujący uregulowane zasady przeprowadzenia referendum lokalnego, w tym inicjatywa referendalna, to nie można wyłączyć ich obowiązywania w określonym zakresie, aby potem odmiennie je regulować w drodze aktu prawa miejscowego. Tym samym prawidłowa jest konstatacja organu nadzoru, że przepisy § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: "na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5 % wyborców z terenu Dzielnicy", § 29 ust. 1 zd. 2 oraz § 29 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, zostały podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz z naruszeniem art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez § 15 ust. 1 złącznika do uchwały art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. należy stwierdzić, że miało miejsce przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieprawidłowe dokonanie ustaleń w zakresie gospodarki finansowej Dzielnicy.

W § 15 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miasta postanowiła, że: środki finansowe z budżetu miasta na działalność organów dzielnicy przeznaczone są na:

1) wydatki administracyjno-biurowe związane z funkcjonowaniem siedziby organów Dzielnicy,

2) wydatki związane z organizacją imprez kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych oraz uroczystości środowiskowych na terenie Dzielnicy.

Tym samym Rada w statucie jednostki pomocniczej uregulowała materię podlegającą regulacji w drodze statutu Miasta Katowice, co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 u.s.g.: "Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.". W statucie jednostki pomocniczej Rada nie może zatem regulować materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 u.s.g. dla innego aktu prawnego. Jeżeli ustawodawca żąda od lokalnego prawodawcy uregulowania ww. kwestii w drodze statutu gminy (tu: Statutu Miasta Katowice), to Rada Miasta Katowice nie może wbrew temu nakazowi, regulować jej w Statucie Dzielnicy - albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 ustawy.

Sąd Wojewódzki nie uznał sprzeczności z prawem § 23 ust. 2 Statutu. Przepis ten stanowi, że zgłoszenie kandydata do Rady Dzielnicy musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Odnosząc się do obowiązku podania numeru PESEL odwołał się do regulacji Kodeksu wyborczego i na tym odwołaniu oparł rozważania w tym zakresie. Wyszedł z założenia, że uchwała nie zawiera definicji rejestru wyborców Dzielnicy, lecz przez odesłanie w uchwale do Kodeksu wyborczego, rejestr ten wymaga podania takich danych jak:

nazwisko i imię (imiona),

imię ojca,

datę urodzenia,

numer ewidencyjny PESEL,

adres zamieszkania wyborcy.

Jak podniesiono wyżej odesłanie w akcie prawa miejscowego do stosowania, w sprawach nieuregulowanych w uchwale, do regulacji Kodeksu wyborczego jest niedopuszczalne - albowiem godzi w zasadę hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa i zasadę prymatu ustawy. Niezgodne bowiem z prawem jest rozszerzenie w drodze uchwały rady gminy - określonego ustawą zakresu przedmiotowego regulacji Kodeksu wyborczego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do dokonywania zmiany zakresu obowiązywania ustawy. Zmiana taka może się odbyć jedynie z poziomu ustawy. Zatem tylko ustawodawca mógłby przesądzić o tym, że w sprawach nieuregulowanych przez akt prawa miejscowego do wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego. Z całą pewnością nie może czynić tego Rada Miasta Katowice. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis uchwały, którego nieważność w części stwierdził Wojewoda, został sformułowany w sposób kategoryczny. Zgodnie z jego treścią: "2. Zgłoszenie kandydata musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie, oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej.". Uchwała nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, ani też możliwości dla podmiotów wykonujących tę uchwałę odstąpienia od powyższego żądania. Bezwzględny wymóg przedstawienia w zgłoszeniu Nr PESEL i zawodu powoduje, że osoba, która tego numeru lub zawodu nie posiada będzie pozbawiona prawa kandydowania do Rady Dzielnicy.

Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że interpretacja przepisu § 23 ust. 2 Statutu powinna być dokonywana w związku z § 18 ust. 2 Statutu, który reguluje kwestie czynnego i biernego prawa wyborczego, a które przysługuje osobom, które najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale zamieszkują na terenie Dzielnicy (są ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy). A skoro tak, to obowiązek podania przez kandydata do organu dzielnicy zawodu jest nieuzasadniony, ponieważ nie wpływa w żaden sposób na bierne prawo wyborcze. Ponadto podanie numeru PESEL prowadzi do ograniczenia kręgu mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL.

W tym miejscu należy podnieść również, że używanie numeru PESEL na potrzeby wyborcze, w przypadku gdy brak jest przepisu wprost stanowiącego podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO. Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Tym samym, przetwarzanie danych w zakresie zbędnym dla osiągnięcia celu będzie oznaczało naruszenie przepisów rozporządzenia. Zasadę minimalizacji danych należy rozpatrywać łącznie z pozostałymi zasadami, w szczególności z zasadą ograniczenia celu. Realizacja proporcjonalności przetwarzania danych jest zależna od prawidłowości określenia celu przetwarzania, który wyznacza zakres zbieranych danych niezbędnych dla osiągnięcia tego celu. Przetwarzanie danych w sposób proporcjonalny oznacza bowiem obowiązek zagwarantowania, aby dane osobowe zebrane przez administratora były odpowiednie do celów przetwarzania oraz odpowiadające im pod względem ilościowym, treściowym i zakresowym (por. Komentarz do art. 5, [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, pod red. M. Sakowskiej-Baryła, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2018 r.). Numer PESEL stanowi krajowy numer identyfikujący osoby fizyczne, o jakim mowa w art. 87 RODO. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega on szczególnej ochronie, bowiem prawodawca unijny wprowadził omawianą regulację, mając na uwadze fakt, że wykorzystywanie uniwersalnych identyfikatorów osobowych może stwarzać różnego rodzaju zagrożenia w sferze ochrony danych osobowych (por. P. Fajgielski [w:] Komentarz do art. 87 rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, WKP Warszawa 2018 r., LEX/el)

Wadliwy jest także przepis § 30 załącznika do uchwały, zgodnie z którym uchwalanie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta Katowice po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Dzielnicy. Przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 35 ust. 1 u.s.g., w myśl którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro uchwalenie statutu jednostki pomocniczej wymaga konsultacji wszystkich mieszkańców gminy to tym bardziej zmiana takiego statutu będzie wymagała konsultacji wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko mieszkańców dzielnicy. W tym zakresie nie może mieć miejsce wyłączność mieszkańców danej dzielnicy; mieszkaniec innej dzielnicy może być przecież zainteresowany określoną regulacją w statucie innej jednostki pomocniczej, gdyż może ona pozostawać w sprzeczności z interesami tego mieszkańca. Zawężenie zatem kręgu osób uprawnionych do konsultacji zmian statutu do mieszkańców danej dzielnicy stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania tej regulacji w trybie nadzoru, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przepis § 32 załącznika do uchwały, zgodnie z którym Statut Dzielnicy podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego stanowi niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 35 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Przepis ten wprowadza w błąd co do tego, czy publikacji podlega sam Statut, czy uchwała, której Statut jest załącznikiem. Wobec zaś stwierdzenia w § 6, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", ww. przepis uchwały jest zbędny.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1155.2021.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem I instancji. W tej sprawie należało od Miasta Katowice na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).