Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1237/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 62, art. 63, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO.GN/41.8/62/2023/6983/WS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w terminie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem nadanym dnia 12 stycznia 2022 r. A. M. (dalej: "Skarżący", "Użytkownik wieczysty"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. wydanej dnia 10 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej.

Uzasadniając wniosek Skarżący podniósł, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

1. naruszeniem art. 63 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") poprzez błędne zastosowanie i ustalenie opłaty dodatkowej z powodu nieukończenia budowy w terminie, podczas gdy umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego nie ustanawiała obowiązku zabudowy, tylko bardzo ogólny obowiązek zagospodarowania działki zgodnie z planem miejscowym oraz określała 2-letni termin rozpoczęcia inwestycji, który został dochowany;

2. naruszeniem art. 62 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego nie przewidywała zagospodarowania działki poprzez jej zabudowę;

3. naruszeniem art. 64 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że termin zagospodarowania upłynął [...] kwietnia 2014 r., podczas gdy był to termin rozpoczęcia inwestycji, a nie jej ukończenia i termin ten nie został przekroczony.

Zdaniem Skarżącego umowa ustanowienia użytkowania wieczystego przewidywała jedynie ogólnikowo zagospodarowanie w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie doprecyzowując jednak sposobu tego zagospodarowania. Zgodnie z planem miejscowym dopuszczalne było zagospodarowanie nieruchomości na cele usług, sportu i rekreacji. Ogólny sposób zagospodarowania nie oznacza, że musiała nastąpić zabudowa działki, zatem przepis art. 62 ust. 2 u.g.n. nie ma w sprawie zastosowania i nie można nałożyć opłaty dodatkowej.

Podał także, że umowa określała termin rozpoczęcia inwestycji jako 2 lata od podpisania umowy, tj. do dnia [...] kwietnia 2012 r., a termin zagospodarowania jako 4 lata, tj. do dnia [...] kwietnia 2014 r. Nie doprecyzowywała jednak co w w/w terminie inwestycji ma zostać rozpoczęte ani w jaki sposób w w/w terminie działka ma być zagospodarowana. W ocenie Skarżącego samo rozpoczęcie inwestycji spełniało kryteria zagospodarowania nieruchomości, czyli za takie należało uznać już czynności od 2010 r. Brak zastosowania art. 62 ust. 3 u.g.n. powoduje, że dla ustalenia czy doszło do rozpoczęcia inwestycji nie jest konieczne ukończenie fundamentów, tylko ogólnie rozpoczęcie inwestycji W tym kontekście wymienił faktycznie dokonane przez Użytkownika wieczystego działania, poczynając od wywiadu branżowego w 2010 r. do prac geodezyjnych w latach 2010-2011.

Zaakcentował, że pomimo braku określenia w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego obowiązku zabudowy nieruchomości, organ zastosował przepis art. 62 ust. 2 i 3 u.g.n., ponadto nie doszło do uchybienia terminu zagospodarowania działki, gdyż wnioskodawca zaczął zagospodarowywać działkę od razu po uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. nr SKO.GN/41.8/7/2022/579, w oparciu o art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 570), art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 10 sierpnia 2017 r. nr [...].

Kolegium w ramach przedstawienia stanu sprawy podało, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. położonej w S. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 1, o powierzchni 4792 m2. Mocą tej decyzji organ ustalił Skarżącemu dodatkową opłatę roczną za 2017 rok z tytułu niezagospodarowania w terminie do dnia [...] kwietnia 2014 r. ww. nieruchomości, pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym, oraz określił wysokość dodatkowej opłaty rocznej na kwotę 74.477,00 zł, co stanowi 10% wartości nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na mocy uchwał Rady Miasta S. oraz zarządzeń Prezydenta Miasta S. ogłoszono w dniu [...] października 2009 r. pisemny przetarg nieograniczony na oddanie w użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości gruntowej, który zakończył się wynikiem negatywnym. W dniu [...] stycznia 2010 r. ogłoszono drugi pisemny przetarg nieograniczony. Przygotowana oferta miała przyczynić się do promocji S. jako miasta rekreacji i sportu. Z tych też względów w ogłoszeniu o przetargu określono, że nieruchomość należy zagospodarować w terminie czterech lat od daty zawarcia umowy notarialnej, z tym że inwestycja musi być rozpoczęta nie później niż dwa lata po zawarciu umowy notarialnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Przetarg zakończył się wynikiem pozytywnym, z wyborem oferty złożonej przez A. M. Oferent przedstawił bowiem projekt realizacji na ww. nieruchomości wielokondygnacyjnego budynku użyteczności publicznej. Przeznaczeniem budynku miało być centrum sportowo - rekreacyjne o powierzchni użytkowej ok. 2500 m2. W ofercie przetargowej zaoferował termin zakończenia całej inwestycji - 2 lata z możliwością przedłużenia do 4 lat.

Umowa oddania w użytkowanie wieczyste została zawarta w dniu [...] kwietnia 2010 r. Rep. [...] nr [...]. W umowie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu ustalono cel, sposób i termin zagospodarowania nieruchomości. Zagospodarowanie nieruchomości powinno nastąpić do dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zgodnie z planem miejscowym obowiązującym od 19 września 2009 r. do 20 maja 2014 r. ww. działka oznaczona była symbolem US - Tereny usług sportu i rekreacji. Jako przeznaczenie podstawowe plan wyznaczał obiekty i urządzenia sportu i rekreacji oraz zieleń towarzyszącą urządzoną. Decyzją nr [...] z dnia 13 września 2010 r. Użytkownik wieczysty uzyskał pozwolenie na budowę wielofunkcyjnej hali sportowej na przedmiotowej nieruchomości wraz z przyłączami.

Na wniosek Użytkownika wieczystego organ wyznaczył dodatkowy termin rozpoczęcia inwestycji do [...] kwietnia 2014 r., co zawarto w akcie notarialnym Rep. [...] nr [...] dnia [...] 2014 r. W związku z kolejnymi pismami o przedłużenie terminu rozpoczęcia inwestycji o kolejne dwa lata, organ poinformował, że oczekuje na wybudowanie fundamentów oraz planowane jest przeprowadzenie kontroli. W toku oględzin w dniu 30 kwietnia 2014 r. stwierdzono, że na nieruchomości odkopano żelbetową konstrukcję byłego [...]. Konstrukcja ta została częściowo skuta, pozostała część nieruchomości stanowi płaski teren porośnięty trawą.

Na wniosek użytkownika wieczystego, decyzją nr [...] z dnia 8 października 2014 r. uchylono decyzję nr [...] z dnia 13 września 2010 r. o pozwoleniu na budowę, a jednocześnie zatwierdzono nowy projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalno-usługowych oraz zespołu garaży na działce ewidencyjnej nr 1 obejmujących w ramach I etapu budynek mieszkalno-usługowy nr 1 oraz segment garaży [...]".

W ten sposób Użytkownik wieczysty uzyskał nowe decyzje o pozwoleniu na budowę na nowe, odmienne w stosunku do umowy i pierwotnego pozwolenia na budowę inwestycje. W związku z uzyskaniem nowych pozwoleń Użytkownik wieczysty wezwał Prezydenta Miasta S. do podpisania aneksu do umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r., po czym, wobec braku zgody na zmianę zapisów umowy, wytoczył powództwo przed sądem powszechnym. Wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w S. w sprawie sygn. akt [...] oddalił powództwo w całości, Sąd Okręgowy w K. w sprawie sygn. akt [...] oddalił apelację strony.

Podczas oględzin w dniu 11 października 2016 r. oraz w dniu 17 maja 2017 r. stwierdzono: w odniesieniu do budynku mieszkalnego nr 1 - wykonanie fundamentów wraz z płytą betonową, w odniesieniu do budynku mieszkalnego nr 2 - wykonanie tzw. "chudziaka" pod fundamenty, w odniesieniu do budynku mieszkalnego nr 3 - stwierdzono wykonanie wykopu pod fundamenty, natomiast co do kompleksu garaży nie stwierdzono jakichkolwiek prac budowlanych. W trakcie czynności w dniu 11 października 2016 r. strona nie zgłaszała jakichkolwiek uwag. W dniu 17 maja 2017 r. Użytkownik wieczysty wyraził wolę nabycia prawa własności nieruchomości za cenę uwzględniającą zrealizowane dotychczas prace oraz poniesione nakłady wskazane na kwotę 737.551,44 zł.

W związku z powyższym w decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej stwierdzono, że pomimo wyznaczenia dodatkowych terminów zagospodarowania nieruchomości, Użytkownik wieczysty nie zagospodarował nieruchomości w sposób i w terminie wynikającym z oferty złożonej w przetargu i umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. [...] nr [...]. Organ wyjaśnił, że w umowie określono termin i sposób zagospodarowania nieruchomości do dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym na nieruchomości winna zostać wybudowana wielofunkcyjna hala sportowa wraz z przyłączami. Podał także, że nieruchomość nie została także zagospodarowana przez stronę wedle jej zamierzeń, zawartych w decyzjach o pozwoleniu na budowę nr [...] i nr [...]. Zauważył również, że Użytkownik wieczysty nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu na cele związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą pod nazwą Zakład [...] w S., winien zatem dokonać oceny ryzyka zagospodarowania nieruchomości w ustalonym terminie. Na podstawie art. 63 u.g.n. organ był zatem uprawniony do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Od ww. decyzji Użytkownik wieczysty wniósł odwołanie, które następnie w piśmie z dnia 2 listopada 2017 r. wycofał, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego.

Następnie Kolegium przytoczyło treść złożonego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności, przedstawiło charakter instytucji prawnej jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i stwierdziło, że nie sposób podzielić podnoszonych w treści wniosku zarzutów. Kolegium zauważyło, że okoliczności mające świadczyć o rozpoczęciu inwestycji na przedmiotowej nieruchomości nie mogą być przedmiotem dowodzenia w postępowaniu nieważnościowym, zważywszy, że w ramach takiego postępowania nie prowadzi się nowego postępowania dowodowego mającego na celu zgromadzenie nowych dowodów w sprawie.

Niezależnie od tego, zdaniem Kolegium żadna z okoliczności wskazanych we wniosku nie świadczy o rozpoczęciu zabudowy czy też o jej zakończeniu. Przepis art. 62 ust. 3 u.g.n. nie wiąże rozpoczęcia zabudowy (jej zakończenia) z wskazanymi we wniosku Strony okolicznościami. Złożone wnioski dowodowe, oparte o instytucje Prawa budowlanego, nie są i nie mogą być wyznacznikiem ocen zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w § 3 Umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. przesądzono o oddaniu "na podstawie wyżej okazanych dokumentów A. M. w użytkowanie wieczyste na 99 lat" oraz "na realizację inwestycji złożonej w ofercie przetargu działki położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej nr geodezyjnym 1 o pow. 4792,00 m2, a A. M. oświadczył, że na oddanie w użytkowanie wieczyste powyższej działki" oraz "na realizację inwestycji opisanej w protokole przetargu tej nieruchomości z dnia [...] marca 2010 r. wyraża zgodę". Dokumentem stanowiącym podstawę oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, był m.in. wymieniony w § 2 tiret trzeci Umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. protokół z przeprowadzonego w dniu [...] marca 2010 r. drugiego przetargu pisemnego nieograniczonego.

W § 5 postanowiono natomiast, że nieruchomość zagospodarowana będzie przez nabywającego zgodnie z planem miejscowym (US - tereny usług sportu i rekreacji) w terminie "czterech lat od dnia dzisiejszego" (czyli do [...] kwietnia 2014 r.), z tym, że inwestycja musi być rozpoczęta "nie później niż dwa lata po dniu dzisiejszym" (czyli do [...] kwietnia 2012 r.).

Nie sposób zatem przyjąć, że umowa nie określała obowiązku zabudowy, tylko bardzo ogólny obowiązek zagospodarowania działki zgodnie z planem miejscowym. Wykładnia co do braku określenia w umowie sposobu zabudowy nieruchomości jest chybiona, gdyż sposób zabudowy został określony w umowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. [...] nr [...] i było to wybudowanie wielkokondygnacyjnego budynku użyteczności publicznej z przeznaczeniem na centrum sportowo-rekreacyjne, gdyż taką ofertę zgłosił Skarżący w ofercie przetargowej, co zostało objęte umową z dnia [...] kwietnia 2010 r. (§ 3 umowy).

W konsekwencji określone § 5 umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. [...] nr [...] terminy rozpoczęcia i zakończenia zagospodarowania stanowią określone nią terminy rozpoczęcia i zabudowy w sposób wynikający z oferty złożonej przez Stronę. Cel oddania nieruchomości w użytkowanie był dla Strony zrozumiały, skoro przystąpił do działań mających na celu wybudowanie wielofunkcyjnej hali sportowej na przedmiotowej nieruchomości, uzyskując nawet w tym przedmiocie pozwolenie na budowę z dnia 13 września 2010 r.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Strony także co do niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem Kolegium, Strona błędnie przyjmuje, że samo podjęcie starań o realizację inwestycji w postaci budowy najpierw kompleksu sportowego, a następnie kompleksu mieszkalnego już stanowi rozpoczęcie zabudowy. Tymczasem, jak wynika z art. 63 ust. 3 u.g.n. za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów. Na dzień [...] kwietnia 2014 r., takowe fundamenty nie były wybudowane. Potwierdzeniem tego jest pismo Użytkownika wieczystego z dnia 23 kwietnia 2014 r., w którym przedkładając Prezydentowi Miasta S. planowany harmonogram prac przy realizacji inwestycji, wskazał lipiec 2014 r. jako rozpoczęcie prac fundamentowych. Tym bardziej nie sposób przyjąć, że na dzień [...] kwietnia 2014 r. została zakończona zabudowa przedmiotowej nieruchomości poprzez wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (art. 62 ust. 3 in fine u.g.n.). Z odmiennej interpretacji postanowień umowy, wskazanej przez Wnioskodawcę, nie wynika możliwość skutecznego postawienia zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 62 ust. 2 i 3 u.g.n. Przyjęta do wyliczenia 10% opłaty wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej, została ustalona w operacie szacunkowym za rok 2015, jako pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania (zabudowania) nieruchomości.

W ocenie Kolegium, nie sposób przyjąć, że organ wydając decyzję z dnia 10 sierpnia 2017 r. naruszył stanowiące jej podstawę prawną przepisy art. 63 ust 2, ust. 3 i ust. 4 u.g.n., a tym bardziej w sposób rażący. Ponadto stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą także inne przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone art. 156 § 1 k.p.a., argumentując swoje stanowisko w odniesieniu do każdej z tych przesłanek.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Strona zwróciła uwagę na błędne przyjęcie przez organ, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego, podczas gdy przepisy nie wprowadzają takiego ograniczenia. Strona nie kwestionuje, że dla ustalenia daty rozpoczęcia budowy, znaczenie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości, a nie przepisy prawa budowlanego, jednak mają one zastosowanie tylko w przypadku, gdy umowa oddania w użytkowanie wieczyste przewidywała zagospodarowanie działki poprzez zabudowę. Wskazał także, że § 3 umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. odnosi się do innego dokumentu, który nie stanowił nawet załącznika do decyzji. Zapis § 3 określał cel, ale nie określał sposobu ani terminu zagospodarowania czy zabudowy. W rezultacie nie ma zastosowania art. 62 ust. 2 i 3 u.g.n.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO.GN/41.8/62/2023/6983/WS utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po zrelacjonowaniu stanu sprawy stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów ww. wniosku Kolegium podzieliło pogląd, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, o jaki wnosiła strona postępowania.

W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że trudno wywodzić, iż rażące naruszenie prawa, jak twierdzi wnioskodawca, miałoby polegać na odmiennej wykładni umowy podpisanej przez dwie strony stosunku cywilnoprawnego, tj. w niniejszej sprawie umowy oddania w użytkowanie wieczyste z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. [...] nr [...].

Kolegium nie podzieliło także stanowiska Strony, iż w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został wskazany sposób i termin zagospodarowania tejże nieruchomości. W § 3 umowy wyraźnie wskazano, że przedmiotowy grunt jest oddawany w użytkowanie wieczyste na realizację inwestycji opisanych w protokole przetargu tej nieruchomości z dnia [...] marca 2010 r., natomiast w § 2 tej Umowy podano, że stawiające się strony umowy okazują m.in. protokół z przeprowadzonego w dniu [...] marca 2010 r. drugiego przetargu pisemnego nieograniczonego. Powyższe, w ocenie Kolegium wyczerpuje dyspozycję normy art. 62 ust. 1 u.g.n.

Z kolei zgodnie z § 5 ww. umowy, nieruchomość miała zostać zagospodarowana przez nabywającego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, w terminie czterech lat od [...] kwietnia 2010 r. i rozpoczęta nie później niż dwa lata po [...] kwietnia 2010 r. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem Strony, że w przedmiotowej umowie była mowa jedynie ogólnikowo o zagospodarowaniu nieruchomości. Z umowy wynikał bowiem sposób i termin jej zabudowy. Również w ocenie Kolegium, nie ma racji Strona wskazując, że skoro w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nie opisano dokładnie obowiązku zabudowy, a odesłano w tym aspekcie do protokołu przetargu, to nie ma zastosowania art. 62 ust. 2 i 3 u.g.n. Końcowo Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zachodzą także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie – błędnej wykładni § 3 i § 5 umowy oddania w użytkowanie wieczyste gruntu poprzez zinterpretowanie go jako określającego sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 29 ust. 1 u.g.n., podczas gdy § 3 zawierał jedynie oświadczenie woli o oddaniu w użytkowanie wieczyste oraz na realizację inwestycji, zaś sposób korzystania z nieruchomości określał § 5 umowy w ten sposób, że nieruchomość miała być zagospodarowana zgodnie z planem miejscowym,

2. art. 29 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą odesłanie w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu do oferty złożonej w przetargu wyczerpuje przesłankę określenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy przy prawidłowej wykładni należy uznać, że sposób korzystania musi wynikać wprost z umowy,

3. art. 65 § 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnej wykładni § 3 i § 5 umowy oddania w użytkowanie wieczyste gruntu poprzez przyjęcie, że określonym sposobem korzystania z nieruchomości było wybudowanie na nieruchomości hali sportowej, podczas gdy strony określiły w umowie sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 239 § 1 k.c., a nie sposób zabudowy z art. 239 § 2 k.c.,

4. art. 27 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą oświadczenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] 2014 r. nie spowodowało wydłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy oświadczenie to, złożone w formie aktu notarialnego, wywołało ten skutek,

5. art. 63 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 1, ust 2 i ust. 3 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i ustalenie, że nałożenie opłaty dodatkowej z powodu nieukończenia budowy w terminie było uzasadnione, podczas gdy umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego nie ustanawiała obowiązku zabudowy, tylko bardzo ogólny obowiązek zagospodarowania działki zgodnie z planem miejscowym oraz określała 2-letni termin rozpoczęcia inwestycji, który został dochowany,

6. art. 62 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego nie przewidywała zagospodarowania działki poprzez jej zabudowę,

7. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że termin zagospodarowania upłynął [...] kwietnia 2014 r., podczas gdy był to termin rozpoczęcia inwestycji, a nie jej ukończenia i termin ten nie został przekroczony,

8. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 10 sierpnia 2017 r., w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 63 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 62 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. oraz art. 62 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., a także art. 64 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 u.g.n.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 10 sierpnia 2017 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podkreślił, że Kolegium dokonało błędnej wykładni postanowień umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, tj. § 3 i § 5 umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. Błąd polegał na nieprawidłowym przyjęciu, iż § 3 zawierał sposób korzystania z nieruchomości, gdy zapis ten zawierał oświadczenie woli o oddaniu w użytkowanie wieczyste oraz na realizację inwestycji określonej złożonej w ofercie. Z kolei sposób korzystania z nieruchomości strony określiły w § 5 wskazując, że "nieruchomość zagospodarowana będzie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego", zatem błędne jest stwierdzenie, że odesłanie do oferty stanowiło określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości. Odesłanie do złożonej oferty byłoby zdaniem Skarżącego wadliwe, które zgodnie z art. 29 ust. 1 u.g.n. powinno wynikać z umowy.

Wskazał dalej, że umowa oddania w użytkowanie wieczyste nie uprawnia do stwierdzenia, iż sposobem korzystania z nieruchomości była budowa hali sportowej, o której była mowa w ofercie, ponieważ to powodowałoby konieczność spełnienia przez umowę wymogów z art. 239 § 2 Kodeksu cywilnego. Strony natomiast nie dookreśliły obowiązku zabudowy. Skoro strony określiły ogólnie sposób korzystania jako zgodny z planem miejscowym, co oznacza, że niekoniecznie musiał być wzniesiony budynek.

Ponownie zaakcentował, że umowa użytkowania wieczystego nie określała zabudowy działki, a jedynie sposób jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym oraz określała 2-letni termin rozpoczęcia inwestycji. Termin ten został dochowany, natomiast o terminie zabudowy nie było mowy w umowie.

W ocenie Skarżącego, błędne jest także stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest postępowanie dowodowe, podczas gdy przepisy nie wprowadzają takiego ograniczenia. Naruszenie prawa jest rażące, ale żeby je dostrzec należy przeprowadzić przynajmniej dowód z samej umowy. Skoro umowa nie przewidywała obowiązku zabudowy, a nałożono opłatę za niedokonanie zabudowy w terminie, to oczywistym jest, że doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nałożenie karnej opłaty za niedochowanie terminu wykonania obowiązku, który w rzeczywistości nie istniał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz stanowisko, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste został wskazany sposób i termin zagospodarowania tej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Kolegium z dnia 20 lutego 2023 r. którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 10 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie do dnia [...] kwietnia 2014 r. nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym Skarżącego.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji jedynie pod kątem czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w przywołanym przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum.

Wniosek o stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, który dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. W orzecznictwie akcentuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, a ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1380/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 912/97, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2021). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 1079/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1646/97). W rezultacie ustalenia czynione celem wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być jednoznaczne i bezsporne. Ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji.

W wyniku prowadzonego przez organ postępowania nie dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1021/13). Na gruncie rozpoznawanej sprawy strona skarżąca formułując wniosek o stwierdzenie nieważności podniosła wystąpienie przesłanki w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż w ogłoszeniu o przetargu nieograniczonym na oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości gruntowej, jasno określono tryb, warunki, procedurę i cele przetargowe. Wskazane ogłoszenie zawierało zapis, iż działka objęta przetargiem oznaczona jest w planie miejscowym symbolem US – tereny sportu i rekreacji, a jej zagospodarowanie powinno być zgodne z ustaleniami tego planu. Określono, że "nieruchomość należy zagospodarować w terminie czterech lat od daty zawarcia umowy notarialnej, z tymże inwestycja musi być rozpoczęta nie później niż dwa lata po zawarciu umowy notarialnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste". Przedłożone oferty powinny zawierać m.in. program funkcjonalno-użytkowy inwestycji oraz projekt zagospodarowania nieruchomości wraz z zaznaczonymi terminami realizacji planowanej inwestycji (termin rozpoczęcia i termin zakończenia inwestycji, pkt 5). Przygotowany projekt przez oferenta powinien właściwie wpisać się w istniejący już na tym terenie "krajobraz sportowo-rekreacyjny". Potencjalny oferent powinien jednocześnie wykazać się ciekawa inicjatywą w zakresie oferowanych usług sportowych w planowanej inwestycji. Określono także, że wybierając ofertę Komisja przetargowa kierować się będzie przełożeniem jej na samoistną promocję samej inwestycji, a dzięki temu również promocję miasta. Wybrana oferta ma bowiem przyczynić się do promocji S. jako miasta rekreacji i sportu (karta nr 15-17 akt administracyjnych).

W załączonym przez Skarżącego do oferty na "Drugi przetarg na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości niezabudowanej oznaczonej numerem geodezyjnym 2" - Projekcie realizacji prac związanych z wybudowaniem wielokondygnacyjnego budynku użyteczności publicznej, Skarżący wskazał: "Budynek powstanie w S. przy ul. [...]. Przeznaczeniem budynku będzie centrum sportowo-rekreacyjne o powierzchni ok. 2.500m2", "termin rozpoczęcia prac związanych z projektem technicznym rozpocznie się 2 tygodnie po podpisaniu umowy. Termin zakończenia całej inwestycji 2 lata z możliwością przedłużenia do 4 lat rozważając trudną do przewidzenia sytuację finansowo-ekonomiczną związaną z frontem robót budowlanych" (karta nr 28-29 akt administracyjnych).

W wyniku rozstrzygnięcia postępowania przetargowego Gmina S. zawarła ze Skarżącym w dniu [...] kwietnia 2010 r. umowę w formie aktu notarialnego Rep. [...] . [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Gminy Miasta S., położonego w S. o nr geod. 1 celem "realizacji inwestycji złożonej w ofercie przetargu". Skarżący oświadczył, że "na oddanie w użytkowanie wieczyste powyższej działki oraz na realizację inwestycji opisanych w protokole przetargu tej nieruchomości z dnia [...] marca 2010 r. wyraża zgodę" (§ 3 umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Zgodnie z brzmieniem zapisu § 5 umowy stawający postanowili, że "wyżej opisana nieruchomość zagospodarowana będzie przez nabywającego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego US – tereny usług sportu i rekreacji – w terminie czterech lat od dnia dzisiejszego, z tym, że inwestycja musi być rozpoczęta nie później niż dwa lata po dniu dzisiejszym" (karta nr 39- 42 akt administracyjnych).

Następnie decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 13 września 2010 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Skarżącemu pozwolenia na budowę wielofunkcyjnej hali sportowej zlokalizowanej przy ul. [...] w S. na działce budowlanej nr ewid 1 wraz z przyłączami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazu i elektroenergetycznym, zagospodarowaniem terenu i przekładką kabla energetycznego zgodnie z zatwierdzonym projektem (karta nr 63-66 akt administracyjnych).

Na skutek wniosku Skarżącego, oświadczeniem złożonym w formie aktu notarialnego w dniu [...] 2014 r. Rep A [...] wyznaczono użytkownikowi wieczystemu ww. gruntu dodatkowy termin rozpoczęcia inwestycji mającej na celu zagospodarowanie gruntu, do dnia [...] kwietnia 2014 r. (karta nr 86-88 akt administracyjnych).

W kwestii natomiast etapu wykonania prac na moment przeprowadzonych kontroli w roku 2014 r. czy też podnoszonych przez Skarżącego czynności mających związać się z rozpoczęciem realizacji inwestycji, należy pamiętać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 757/14). Kwestie te nie mogły stać się zatem przedmiotem kontroli.

Odnotowania również wymaga, iż od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 10 sierpnia 2017 r. nr [...] ustalającej dodatkową opłatę roczną za 2017 rok z tytułu niezagospodarowania w terminie do dnia [...] kwietnia 2014 r. ww. nieruchomości gruntowej, przysługiwało - obecnie Skarżącemu niniejszego postępowania - prawo wniesienia odwołania stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest co do zasady dwuinstancyjne, a to oznacza, że od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji można wnieść odwołanie do organu drugiej instancji i poddać ją w tym trybie ponownej ocenie merytorycznej. W sytuacji zaś, gdy decyzja staje się ostateczna, możliwość jej wzruszenia wynika tylko z trybów postępowań nadzwyczajnych. Z kolei stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. O powyższym Skarżący został pouczony w treści doręczonej decyzji z dnia 10 sierpnia 2017 r. (karta nr 365-373 akt administracyjnych). Pismem z dnia 2 listopada 2017 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wycofał złożone od wskazanej decyzji odwołanie, wskazując, że zamierza spłacić kwotę wynikająca z decyzji w ratach w sposób wskazany w piśmie z dnia 2 października 2017 r. oraz nadal podtrzymuje wniosek o wykup przedmiotowej działki na warunkach zaproponowanych w piśmie z dnia 21 czerwca 2017 r. (str. 2 uzasadnienia postanowienia, karta nr 393 akt administracyjnych).

Postępowanie odwoławcze zostało umorzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 listopada 2017 r., co spowodowało pozbawienie możliwości kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia w trybie zwyczajnym, a jednocześnie podnoszenia zarzutów, które w trybie postępowania nieważnościowego nie mogą zostać objęte kontrolą sądowoadministracyjną.

Podstawą normatywną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej pozostają regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 62 tej ustawy, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2). Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3). Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4).

Z kolei zgodnie z treścią art. 63 u.g.n. w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1). W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust. 2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (ust. 3). Obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji (art. 64 ust. 1).

Uwagi w tym kontekście wymagało, że w odniesieniu do stanowiącej podstawę zaskarżonej decyzji, rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dominuje pogląd, że dochodzi do niego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76), a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie, w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 363/11).

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99, z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1202/98, z dnia 12 grudnia 1988 r. sygn. akt III SA 481/88). Nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21, w: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022). Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 257/17, z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie takiej normy prawa, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20). Oznacza to, że nie każde stwierdzenie wadliwości decyzji prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Taką wadą dotknięta będzie decyzja jedynie wówczas, gdy do naruszenia prawa dojdzie w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11).

Uwzględniając poczynione uwagi ogólne, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że treść art. 62 u.g.n. w brzmieniu przywołanym powyżej, nie pozwala na przyjęcie, że decyzja z dnia 10 sierpnia 2017 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu.

W umowie, zawartej w niniejszej sprawie, z dnia [...] kwietnia 2010 r. o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste został wskazany sposób i termin zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Nie sposób podzielić stanowiska Skarżącego co do tego, że organ naruszył wskazane normy prawne poprzez błędne zastosowanie art. 63 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. i nałożenie opłaty dodatkowej, podczas gdy umowa nie ustanawiała obowiązku zabudowy (zarzut nr 5 i 6 petitum skargi), błędne zastosowanie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 u.g.n. i stwierdzenie, że termin rozpoczęcia inwestycji upłynął w dniu [...] kwietnia 2014 r., podczas gdy był to termin rozpoczęcia inwestycji (zarzut nr 7 petitum skargi), oraz błędną wykładnię art. 27 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którą oświadczenie z dnia 4 marca 2014 r. nie spowodowało wydłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości (zarzut nr 4 petitum skargi). Nie budziło wątpliwości Sądu, że w umowie notarialnej zawartej dnia [...] kwietnia 2010 r. w sposób jednoznaczny został określony cel, termin i sposób zagospodarowania nieruchomości, który winien być przez Skarżącego realizowany. Sposób ten wynika z § 3 aktu notarialnego, zgodnie z którym oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło celem "realizacji inwestycji złożonej w ofercie przetargu", zatem tej wskazanej przez Oferenta – Skarżącego ("budynek powstanie", "przeznaczeniem budynku będzie"), nadto Skarżący oświadczył, że wyraża zgodę na realizację inwestycji opisanych w protokole przetargu.

Zawarta umowa jasno precyzowała zatem cele inwestycji (podobnie ocenił powyższe Sąd Rejonowy w S. w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalającym powództwo A. M. przeciwko Gminie S. – Prezydentowi Miasta S. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, karta nr 129-137 akt administracyjnych; apelacja od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], karta nr 215 akt administracyjnych).

Nie pozostawał wątpliwy także obowiązek budowy obiektu, wynikający z zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w terminie w niej określonym. Tego rodzaju wątpliwości nie miał również sam Skarżący, składając chociażby wniosek o "przesunięcie terminu rozpoczęcia inwestycji polegającej na budowie obiektu przeznaczonego na usługi, w tym [...] i sportowe przy ul. [...] w S." (pismo z dnia 25 października 2012 r., podobnie pisma Skarżącego: z dnia 30 października 2013 r., z dnia 12 marca 2014 r., z dnia 12 marca 2014 r.).

Oświadczenie złożone natomiast w formie aktu notarialnego w dniu [...] 2014 r. Rep. [...] [...] dotyczyło wyłącznie dodatkowego terminu "rozpoczęcia inwestycji", nie zaś jej zakończenia. Termin zakończenia wynika z umowy oddania w użytkownie wieczyste gruntu, tj. z § 5 aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. "w terminie czterech lat od dnia dzisiejszego". W żaden sposób termin zagospodarowania nieruchomości nie został uzależniony od daty rozpoczęcia inwestycji.

Powyższe znajduje również odniesienie dla podniesionych zarzutów naruszenia art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego (zarzut nr 1 i 3 petitum skargi). Podnoszona błędna wykładnia postanowień umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie mogła stać się podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W sprawie nie można również mówić o naruszeniu art. 29 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą odesłanie w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego do oferty złożonej w przetargu wyczerpuje przesłankę określenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy przy prawidłowej wykładni należy uznać, że sposób korzystania musi wynikać wprost z umowy (zarzut nr 2 petitum skargi). Odwołanie się w treści aktu notarialnego do inwestycji złożonej w ofercie przetargu, jak również do protokołu z przeprowadzonego w dniu [...] marca 2010 r. drugiego pisemnego przetargu nieograniczonego na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, nie stanowi o naruszeniu przywołanego art. 29 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie należy pamiętać, że ewentualne błędy w zastosowanej przez organ wykładni nie pozostają cechą rażącego naruszenia prawa. Stąd też nie może być mowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, że doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawy do stwierdzenia nieważności.

W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut nr 8 petitum skargi).

Jednocześnie należy mieć na uwadze przyznaną treścią art. 16 § 1 k.p.a. cechę trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2381/19).

Należało zatem uznać, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie nie zaistniała inna przesłanka nieważnościowa, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej.

Skoro bowiem Skarżący nie dotrzymał terminu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, właściwy organ mógł ustalić dodatkową opłatę roczną, stosownie do treści art. 63 ust. 3 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącego w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.