Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1171/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1882/20 w sprawie ze skargi E.P. i K.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 lipca 2020 r., nr DPZ.WPA-ZOD.4351.6.2020.1.MŻ w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1882/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.P. i K.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 lipca 2020 r., nr DPZ.WPA-ZOD.4351.6.2020.1.MŻ w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku E.P. i K.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 5 maja 2020 r., nr O.LU.Z-3.4351.7.2018.1.ml, wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Lublinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową (budynek wolnostojący, dwukondygnacyjny, funkcje magazynowe z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłącze elektroenergetyczne, własne ujęcie wody, bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe), zbiornika na gaz płynny oraz zbiornika przeciwpożarowego wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...], w obrębie D., gmina Z.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."):

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przyjęcie, że działka wnioskodawców ma dostęp do drogi publicznej z uwagi na fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, gdy tymczasem dostęp ten powinien być nie tylko faktyczny, ale i prawny zapewniony przez legalnie wybudowany (a nie dopiero projektowany) zjazd publiczny;

2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, że charakter zjazdu (indywidualny czy publiczny) powinien być badany dopiero na etapie postępowania z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem przy dokonaniu prawidłowej wykładni dostępu do drogi publicznej Sąd pierwszej instancji powinien uznać, że legalność oraz charakter zjazdu powinien być badany już na etapie ustalania warunków zabudowy;

3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") przez nieuwzględnienie, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikała z braku właściwej (prawnie możliwej) dostępności terenu inwestycji (działka nr [...]) do drogi krajowej nr [...], co skutkuje brakiem możliwości zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w dacie orzekania;

4. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. przez przyjęcie, iż na etapie uzgadniania warunków zabudowy zarządca drogi nie może patrzeć przez pryzmat charakteru zjazdu, podczas gdy organ odmówił pozytywnego dla stron rozstrzygnięcia z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, wynikające ze zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającą na budowie obiektu budowlanego (budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową) oraz w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą;

5. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. przez przyjęcie, iż na gruncie niniejszej sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., podczas gdy podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 u.d.p.;

6. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez przyjęcie, iż zastosowanie tego przepisu było niezasadne podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie z dnia 5 maja 2020 r., znak O. LU. Z-3.4351.7.2018.1.ml.

Na podstawie powyższych zarzutów, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi. W sytuacji, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., wniesiono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w świetle podniesionych zarzutów wynika, że istota zaistniałego sporu tkwi w wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.

Według art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jedną z przesłanek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp do drogi publicznej z terenu będącego przedmiotem ustaleń przyjętych w tej decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w świetle tych przepisów należy rozumieć możliwie najszerzej (wyrok NSA z 20.07.2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (Wyrok NSA z 17.03.2022 r., II OSK 906/21, LEX nr 3332796).

Z kolei art. 35 ust. 3 u.d.p. ("Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą") jest przepisem wyposażającym organ administracji publicznej, jakim jest zarządca drogi, w kompetencję do realizacji powierzonych mu przez ustawodawcę zadań, w tym przypadku w postaci uzgadniania (w drodze postanowienia) projektów decyzji dotyczących zmian, o których mowa w tym przepisie.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak również charakter i funkcje decyzji o warunkach zabudowy należało przyjąć, że unormowania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz w art. 35 ust. 3 u.d.p., nie uzależniają uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zjazdu z drogi publicznej do działki będącej przedmiotem ustaleń w dacie rozstrzygania przez organ uzgadniający. Jeżeli więc, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Skoro zatem działka inwestycyjna ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do tej drogi nawet jeżeli faktycznie zjazd ten jeszcze nie został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Należy bowiem mieć na względzie to, że decyzja o warunkach zabudowy określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby konkretna inwestycja mogła zostać zrealizowana. Jeżeli którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana. Uzależnienie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości wybudowania inwestycji od wykonania odpowiedniego zjazdu sprawia, że bez jego wykonania nie będzie można zrealizować całej inwestycji (por. wyrok NSA z 7.09.2023 r., II OSK 778/22, LEX nr 3610008 oraz wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 14/20).

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie było również i to, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, co zresztą zostało uwypuklone w jego uzasadnieniu (s. 8), obowiązywała decyzja zezwalająca na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego (z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], będącej drogę wewnętrzną, stanowiącą dostęp do drogi publicznej z działki inwestycyjnej nr [...]) na zjazd publiczny.

Z tych też względów jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. (zarzuty podniesione w pkt. 1-5 skargi kasacyjnej).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy te należą bowiem do tak zwanych przepisów wynikowych. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.