Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2035/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11, art. 92a ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 5, art. 5b ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 174 pkt 2, art. 176, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 972/20 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2020 r. nr BP.501.2355.2019.0130.ML6.5146 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 972/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2020 r. nr BP.501.2355.2019.0130.ML6.5146 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła T. Sp. z o.o. w K. (dawniej L. Sp. z o.o. w K.), zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2020 r. Skarżąca wniosła także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a b ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt, wykonanie tego przejazdu przez kierowcę A. W., nie zaś przez Skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na Skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego w sytuacji, w której czynności podejmowane przez Skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym;

2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późń. zm.) w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacjo o nazwie Bolt świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późń. zm.) w zw. z lp. 2.11 oraz 2.10 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego;

4) niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

5) niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust. 7 oraz w zw. z lp. 1.5 oraz 1.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji oraz niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że Skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2020 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli,

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem oraz w jaki sposób odbyła się płatność,

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu,

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Zdaniem Skarżącego ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Krakowie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli,

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem oraz w jaki sposób odbyła się płatność,

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu,

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowy – w zakresie odnoszącym się do: 1) niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym; 2) niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 57a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie; 3) wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu lub zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym; 4) wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy – stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie – przy uwzględnieniu art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt II ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zwłaszcza, że ocena odnośnie do braku jego zasadności, a co za tym idzie skuteczności, nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej (por. s. 12 – 13) nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego.

Co więcej – a nie jest to bez znaczenia – zasadność powyższego potwierdzają również wnioski osadzone na gruncie analizy konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, która wręcz wprost powiela konstrukcję zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § k.p.a. (por. pkt II ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej), co siłą rzeczy nie może sprzyjać, ani też służyć wykazaniu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Tym bardziej, gdy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Odpowiadając z kolei na zarzuty z pkt I ppkt 1 – 5 oraz pkt II ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, trzeba przede wszystkim podnieść, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń (albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień), wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów.

Z punktu widzenia przepisów art. 92a ust. 1 w związku z art. 18 ust. 4a i ust. 4b ustawy o transporcie drogowym w związku lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz w związku z art. 18 ust. 5 tej ustawy i lp. 2.10. wymienionego załącznika oraz w związku z art. 87 ustawy i lp. 1.12. tego załącznika i w związku z art. 14 ust. 1 ustawy i lp. 1.5. wymienionego jej załącznika, które stanowią podstawę rekonstruowania znamion deliktów przypisanych stronie skarżącej, nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne (przyjęte następnie za podstawę wyrokowania) nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania strony, jako wyczerpującego znamiona wymienionych deliktów, a w konsekwencji dla przypisania ich stronie skarżącej oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, o braku prawidłowości – w tym również braku zupełności – przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie sposób jest bowiem twierdzić w oparciu o argument, że ustalenia te zostały przeprowadzone wyłącznie na podstawie protokołu drogowej oraz zeznań świadka (s. 13 skargi kasacyjnej).

Podkreślając, że wymienione dowody mają walor dowodów bezpośrednich, a ponadto, że z dowodem z protokołu kontroli oraz z dowodami z przesłuchania w charakterze świadków kierowcy kontrolowanego samochodu osobowego oraz pasażerów korespondują dowody z protokołu oględzin pojazdu oraz paragonów fiskalnych, których wystawcą była skarżąca spółka (dawniej L. Sp. z o.o.), a także dowód z udzielonej tej spółce licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że skarga kasacyjna – abstrahując już nawet od tego, że ignoruje dowody z paragonów fiskalnych wystawionych przez spółkę – nie wyjaśnia na czym miałyby polegać zarzucane wadliwości, w tym zwłaszcza deficyty przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. W tym również w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do braku przeprowadzenia innych jeszcze dowodów, które miałyby, czy też mogłyby mieć istotne znaczenie dla ustalenia istotnych okoliczności sprawy.

Uwzględniając w tym kontekście cel, jak również logikę czynności kontrolnych – które w rozpatrywanej sprawie, na podstawie ustawy o transporcie drogowym, zostały przeprowadzone przez uprawnione organy – w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania siłą rzeczy umożliwia odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17).

Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód osobowy marki Ford o nr rej. [...], a co za tym idzie kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. Z wymienionego protokołu kontroli, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, co znajduje swoje potwierdzenie w zeznaniach przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy zatrudnionego przez spółkę, że kontrolowanym pojazdem – wyposażonym w kasę fiskalną, posiadającym z prawej i lewej strony napis BOLT i niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozu, o którym mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, który ponadto nie był wpisany do licencji – spółka wykonywała zarobkowy przewóz osób na podstawie udzielonej jej licencji, zaś kierujący tym pojazdem nie okazał do kontroli oryginału wypisu z licencji.

W związku z powyższym nie sposób jest twierdzić, że protokół kontroli – zwłaszcza, że nie był to dowód jedyny, albowiem w omawianym zakresie nie można pomijać znaczenia dowodów z przesłuchania w charakterze świadków kierowcy kontrolowanego samochodu osobowego oraz pasażerów, a ponadto dowodów z protokołu oględzin pojazdu oraz paragonów fiskalnych, których wystawcą była L. Sp. z o.o. i faktury z dnia 31 sierpnia 2019 wystawionej w imieniu spółki za usługę transportową – nie był wystarczający dla przeprowadzenia istotnych w sprawie ustaleń, których konieczny zakres wyznaczały przywołane powyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym.

Ponownie podkreślając, że punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie są normy prawa materialnego, w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że istota kwestii stawianej na gruncie zarzutu z pkt II ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej nie odnosi się do sfery faktów, lecz do podejścia organu administracji publicznej – a co za tym idzie Sądu I instancji – do rozumienia regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz jej zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Jeżeli bowiem za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które miały miejsce, to w rozpatrywanej sprawie oraz w jej okolicznościach, które zostały przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu, należałoby uznać wymienione powyżej i stwierdzone w toku kontroli drogowej fakty. Inną natomiast i sporną w sprawie kwestią jest to, czy w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa stanowią one wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu lub zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a tej ustawy, a ponadto, czy stanowią podstawę wnioskowania odnośnie do niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 wymienionej ustawy oraz odnośnie do niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 57a i art. 8 ustawy, czy też wręcz przeciwnie, co jest już jednak oceną formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z potrzebą przeprowadzenia procesu wymagającego ustalenia źródła rekonstrukcji normy prawnej, klaryfikacji znaczeń, ustalenia ich sensu normatywnego, a następnie kwalifikowania danego faktu (danych faktów) z punktu widzenia adekwatnej normy prawnej oraz ustalenia prawnych konsekwencji tejże kwalifikacji.

Zarzut kasacyjny adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia (pkt II ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej) – niezależnie od jego deficytów, o których była mowa powyżej – nie mógł być więc uznany za zasadny, albowiem ustaleń faktycznych nie można i nie należy mylić z prawną ich oceną, a w rozpatrywanej sprawie – co istotne z punktu widzenia jej przedmiotu – nie jest sporne kto, kiedy, na jakiej trasie oraz jakim pojazdem i na czyje zlecenie wykonywał przewóz.

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi trzeba więc stwierdzić, że okoliczności wykonywania tego przewozu, a w tym kontekście okoliczności złożenia zlecenia na jego wykonanie, przekonują o zasadności przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym oraz wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu lub zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 tej ustawy (a mianowicie odpowiednio naruszeń opisanych pod lp. 2.11. i lp. 2.10. załącznika nr 3 do wymienionej ustawy), a ponadto naruszenia polegającego na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 57a i art. 8 ustawy (lp. 1.5. załącznika nr 3 do wymienionej ustawy) oraz naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 wymienionej ustawy (lp. 1.12. załącznika nr 3 do ustawy).

Wbrew stanowisku oraz oczekiwaniom strony skarżącej, zasadności tego wniosku w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argument z treści art. 4 pkt 1, czy też art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, które to przepisy prawa odpowiednio definiują, dla potrzeb stosowania wymienionej ustawy, pojęcia "krajowego transportu drogowego" oraz "przewozu okazjonalnego".

"Krajowym transportem drogowym" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki zaś podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 przywołanej ustawy, w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Jeżeli więc, jak wynika z powyższego, wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego, może odbywać się na wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji – albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1222/21; II GSK 1286/21) – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podmiotem wykonującym transport drogowy – abstrahując już nawet od tego, że jest nim również ten kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, chociaż nie dopełnił warunków niezbędnych do legalnego wykonywania tej działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z dnia: 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08) – jest przede wszystkim ten, kto posiadając stosowną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób realizuje wynikające z niej uprawnienia.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca spółka posiada – udzieloną jej przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 13 maja 2019 r. i ważną do dnia 13 maja 2034 r. – licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

Już więc z tego powodu – w tym zwłaszcza wobec znaczenia dowodu z zeznań zatrudnionego przez spółkę kierowcy kontrolowanego samochodu osobowego oraz dowodów z paragonów fiskalnych, których wystawcą była L. Sp. z o.o. i faktury z dnia 31 sierpnia 2019 wystawionej w imieniu spółki na usługę transportową i dowodu z oględzin pojazdu wyposażonego w kasę fiskalną – nie sposób jest twierdzić, że strona skarżąca nie wykonywała krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, co jak podnosi – odwołując się do konstytutywnych cech działalności gospodarczej, które w odniesieniu do podejmowanych przez nią działań miałyby jednak, jej zdaniem, nie zaistnieć (por. s. 7 – 8 skargi kasacyjnej) – miałoby sprzeciwiać się przypisaniu jej deliktu polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, który nota bene nie został jej przypisany, co siłą rzeczy powoduje, że omawiane stanowisko i prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja nie są w ogóle przydatne dla wykazania braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W opozycji do stanowiska strony skarżącej, w świetle zeznań kierowcy kontrolowanego pojazdu, który przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji BOLT służącej kojarzeniu klientów (usługobiorców) z przewoźnikiem i tym samym zamawianiu usługi przewozu (por. w tej mierze również wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C – 434/15) wykonywał w dniu 31 sierpnia 2019 r. w imieniu spółki (dowód z faktury z dnia 31 sierpnia 2019 wystawionej w imieniu spółki na usługę transportową oraz dowody z paragonów fiskalnych, których wystawcą była L. Sp. z o.o.) zamówioną usługę przewozu osób z ul. [...] do [...] w K. trzeba stwierdzić, że okoliczności towarzyszące zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu) przy wykorzystaniu funkcjonalności wymienionej aplikacji – które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie – nie sprzeciwiały się temu, a wręcz uzasadniały, aby przypisać stronie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, to jest naruszenie realizujące znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.10. załącznika nr 3 wymienionej ustawy.

Zwłaszcza, że tezy przeciwnej nie uzasadnia zarzut z pkt I. ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, ani też prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja zmierzające do wykazania naruszenia art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, co należałoby uznać za oczywiste, gdy odwołać się do przedmiotowego zakresu regulacji tego rozporządzenia i co siłą rzeczy prowadzi również do wniosku o jedynie posiłkowym stosowaniu tego aktu prawa unijnego dla potrzeb rekonstrukcji pojęcia "przewozu okazjonalnego".

Odwołując się w związku z tym do definiowanego na gruncie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym pojęcia "przewozu okazjonalnego" – i podkreślając jednocześnie, że kontrolowany przewóz osób z całą pewnością nie stanowił w rozumieniu wymienionej ustawy przewozu regularnego (art. 4 pkt 7), ani też przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9), czy też przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10) – trzeba stwierdzić, że jakkolwiek z zestawienia ust. 4a oraz ust. 4b art. 18 tej ustawy wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem osobowym – a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą – to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", to również – jeżeli nie przede wszystkim – na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 przywołanej ustawy, których kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego przewozu okazjonalnego za zgodny z przepisami prawa.

Wykonywany przez stronę skarżącą przewóz nie spełniał tych wymogów. Pojazd samochodowy, którym przejazd ten był realizowany z całą pewnością nie był pojazdem zabytkowym. Co więcej, kontrolowany przewóz nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa).

Przedstawione argumenty przekonują więc o braku zasadności zarzutów zmierzających do wykazania braku podstaw do przypisania stronie skarżącej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy – a ponadto, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, wykonywania tego rodzaju przewozu z naruszeniem zakazu lub zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 tej ustawy (lp. 2.10. załącznika nr 3 do wymienionej ustawy).

Wobec tego, że skarżąca legitymowała się licencją na wykonywanie przewozu osób samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym) – i niezależnie już nawet od tego, że wykonywany na podstawie tej licencji przewóz osób samochodem osobowym nie był, co jest aż nadto oczywiste w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, przewozem regularnym, ani też przewozem regularnym specjalnym, czy też przewozem wahadłowym, co uzasadniało jego kwalifikowanie, jako okazjonalnego przewozu osób samochodem osobowym wykonywanego z naruszeniem szczegółowych wymogów określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 przywołanej ustawy – w odpowiedzi na zarzut z pkt I. ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że wykonując uprawnienia z tej licencji spółka nie była zwolniona z obowiązków, o których stanowi art. 14 ust. 1 oraz w art. 87 ust. 1 wymienionej ustawy, a mianowicie z obowiązku zgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy, ani też z obowiązku wyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 tej ustawy, których naruszenie – stanowiąc delikty administracyjne opisane odpowiednio pod lp. 1.5. oraz lp. 1.12. załącznika nr 3 do ustawy – podlega karze pieniężnej.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2