Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 100/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2015 poz 880
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi O. S.A. z/s w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. "[...]" oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

O. S.A. z/s w W., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm., zw. dalej ustawą) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2010 r. poz. Nr 28, poz. 146; dalej: u.s.g.), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. "[...]" zaskarżając niniejszą uchwałę w części, tj. w zakresie § 8 pkt 3 lit. d oraz § 78 ust. 11 pkt 3 i zarzucając naruszenie:

1. art. 46 ustawy poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń, których oddziaływanie na środowisko określone dopuszczalnymi poziomami emisji wykracza poza granice działki, do której inwestor posiada tytuł prawny (§ 8 pkt 3 lit. d);

2. art. 46 ustawy poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji nowych stacji i urządzeń nadawczych, stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji radiowych i centrali telekomunikacyjnych w granicach terenów o przeznaczeniach takim jak: MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami), MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), (JM (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami), MB (tereny zabudowy zamieszkiwania zbiorowego), UK (tereny zabudowy usługowej kultury), UO (tereny zabudowy usługowej oświaty), UD (tereny zabudowy usługowej kultu religijnego), terenach podlegających ochronie ze względów krajobrazowych i przyrodniczych, a także w ich sąsiedztwie, to jest w odległości mniejszej od nich niż 30m od ich granicy (§ 78 ust. 11 pkt 3);

3. naruszenie art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie postanowień, które całkowicie bezzasadnie dyskryminują niektórych przedsiębiorców z uwagi na telekomunikacyjny przedmiot działalności gospodarczej, skutkujące znacznym ograniczeniem lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych i tym samym uniemożliwia rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych;

4. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Miejską władztwa planistycznego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 8 pkt 3 lit. d oraz § 78 ust. 11 pkt 3

ewentualnie, o uchylenie uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Nadto, skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Działalność prowadzi na podstawie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych, której przepisy są bezwzględnie obowiązujące dla danego przedsiębiorcy.

W dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Miejska w Ś. podjęła niniejszą uchwałę, która w sposób istotny narusza prawa skarżącej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 48 ustawy przewiduje jednak legitymację przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu w zakresie telekomunikacji i bez konieczności wykazywania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała narusza przede wszystkim postanowienia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. Nadto - w sposób rażący ogranicza prawo skarżącego do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej. W sposób jednoznaczny i rażący prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej ze swobodą wykonywania działalności gospodarczej, wprowadzając ograniczenie tej działalności poprzez zakaz realizacji określonej inwestycji telekomunikacyjnej, jak też rozbudowy istniejącej już zabudowy.

Skarżąca spółka podniosła, że wcześniej, tj. pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, jednakże organ do dnia sporządzenia skargi nie udzielił odpowiedzi. Ponadto, pismem z dnia 27 lipca i 22 listopada 2021 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Ś. z wnioskiem o zmianę powyższych przepisów, ale Prezydent wskazał, że nie ma podstaw do rozpoczęcia procedury zmiany planu.

Motywując zasadność wywiedzenia skargi, skarżąca wskazała, że na mocy § 8 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła dla wszystkich terenów położonych w granicach obszaru objętego planem zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń, których oddziaływanie na środowisko określone dopuszczalnymi poziomami emisji wykracza poza granice działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Równocześnie, w § 78 ust. 11 pkt 3 ustalono zakaz lokalizacji nowych stacji i urządzeń nadawczych, stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji radiowych i centrali telekomunikacyjnych w granicach terenów o przeznaczeniach takich jak: MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami), MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), UM (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami), MB (tereny zabudowy zamieszkiwania zbiorowego), UK (tereny zabudowy usługowej kultury), UO (tereny zabudowy usługowej oświaty), UD (tereny zabudowy usługowej kultu religijnego), terenach podlegających ochronie ze względów krajobrazowych i przyrodniczych, a także w ich sąsiedztwie, to jest w odległości mniejszej od nich niż 30 m od ich granicy.

Zdaniem skarżącej z art. 46 ust. 1 ustawy wynika obowiązek nieustanawiania zakazów w planie miejscowym lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n. jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnym. Nadto, szczególna sankcja zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych.

Przepisy zakazują więc wprowadzania do planów miejscowych zakazów dotyczących lokalizacji m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej, zarówno jako zakazów wprost, jak i tzw. zakazów pośrednich, czyli takich warunków, przy których spełnieniu wykonanie stacji bazowej stałoby się obiektywnie niemożliwe lub nieracjonalne z uwagi na spodziewany efekt. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych.

Tymczasem zaskarżony plan nie tylko zakazuje lokalizacji nowych obiektów na określonych w nim terenach, ale również całkowicie zakazuje lokalizacji obiektów i urządzeń (§ 78 ust. 11 pkt 3 uchwały), których oddziaływanie wykraczałoby poza granice danej działki, na której dane urządzenie jest posadowione (§ 8 pkt 3 lit d uchwały). W konsekwencji, postanowienia § 8 pkt 3 lit d i § 78 ust. 11 pkt 3 całkowicie uniemożliwiają budowę stacji bazowych, zakazując de facto lokalizowania na terenie objętym planem jakichkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej przez operatorów sieci bezprzewodowych.

Skarżąca nadmieniła, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, jednym z kluczowych elementów całej infrastruktury sieci komórkowej. Stacje bazowe to urządzenia umieszczone zazwyczaj na wysokich masztach, które odbierają i przesyłają fale radiowe na określonych częstotliwościach. Dzięki temu możliwe jest korzystanie ze wszystkich usług.

W niniejszej sprawie skarżąca, co prawda, ma możliwość lokalizacji swoich urządzeń ale jedynie na niewielkim obszarze i to z ograniczonym zasięgiem w obrębie danej działki. Sprowadza się to do tego, że dana stacja bazowa obejmować może swoim zasięgiem wyłącznie działkę, na której jest posadowiona. Tymczasem zadaniem stacji bazowej jest zapewnienie jak najlepszego zasięgu z dużych odległości. Realny zasięg stacji bazowej sięga od kilkudziesięciu metrów do kilku kilometrów. Zdaniem strony z samej definicji zakres oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wykracza poza granicę nieruchomości, na której posadowiono stację. Aby zapewnić usługi mobilne dobrej jakości; stacje bazowe muszą być zlokalizowane w miejscach użytkowania telefonów komórkowych. Lokalizuje się je albo w centrum każdego węzła komórkowego albo na rogu grupy komórek.

Zdaniem strony wykonanie stacji bazowej na obszarze miasta Ś., na terenach gdzie lokalizacja urządzeń telekomunikacyjnych została dopuszczona zgodnie z postanowieniami planu jest Hobiektywnie w istocie niemożliwe, skoro uchwała zakazuje lokalizacji obiektów lub urządzeń, których oddziaływanie wykracza poza granice działki, na której pobudowano dane urządzenia.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na terenie miasta Ś. istnieje poważny problem ze swobodnym dostępem do usług telekomunikacyjnych. Obecnie obowiązujący plan ogranicza dostęp do usług telekomunikacyjnych nie tylko mieszkańcom miasta Ś., ale również wszelkiego rodzaju instytucjom, a nawet placówkom oświatowym. Nadto, również wszelkie inwestycje budowlane i drogowe stwarzają konieczność przebudowy istniejących instalacji teletechnicznych, nowopowstałe obiekty muszą zostać podłączone do mediów, włączając w to sieci telekomunikacyjne.

Strona podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powinien więc odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia. W niniejszej sprawie ograniczenie swobody działalności gospodarczej kwestionowanym przepisem planu nie wiąże się z jakimkolwiek interesem publicznym, który by przemawiał za wprowadzeniem zakazu budowy stacji bazowych telefonii komórkowej czy montażu anten telefonii.

Skarżąca podała, że zaskarżone postanowienia planu uniemożliwiają jej wywiązywanie się z obowiązków wynikających z koncesji.

Wreszcie spółka podniosła, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru nieograniczonego. Jego granicami są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Ingerencja w to prawo musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W końcowej części skargi, strona podniosła, że zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP akt prawa miejscowego zajmuje w hierarchii aktów prawa miejsce niższe niż ustawa, a precyzyjnie rzecz biorąc, jest aktem o ograniczonym zakresie obowiązywania i ma za zadanie jedynie uzupełniać postanowienia ustaw (aktów prawa powszechnie obowiązującego), w żadnym zaś wypadku nie może być z nimi sprzeczny czy wykraczający poza ramy wskazane w ustawach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ś. wniosła o jej oddalenie.

Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] czerwca 2010 r. , po wcześniejszym uzyskaniu uzgodnień m.in. ze służbami konserwatorskimi z uwagi na fakt, iż obszar objęty planem, w znacznej części wpisany jest do rejestru zabytków, w granicach którego wszelkie ustalenia planistyczne, a następnie działania budowlane prowadzone są w ścisłym uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych weszła w życie 17 lipca 2010 r., czyli po uchwaleniu planu. Zatem uchwała ta nie mogła spełnić wymagań określonych w ustawie z 2010 r. Niespełnianie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań tej ustawy nie stanowi więc podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów, co też wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej organ wskazał, że § 8 pkt 3 lit. d planu dotyczy wszystkich terenów położonych w granicach obszaru objętego planem i wszystkich działalności. Zakaz ten został wprowadzony w nawiązaniu do przepisów art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącym obszarów ograniczonego użytkowania), powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Z kolei pojęcie " tytułu prawnego" można wywieść z przepisów art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, z definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zatem w przypadku posiadania przez inwestora tytułu prawnego, w jakiejkolwiek formie wskazanej powyżej, jest możliwa realizacja inwestycji na działkach, na których występuje ponadnormatywne oddziaływanie na środowisko. Ponadto w planie zgodnie z u.p.z.p. uwzględnia się wymagania zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia w tym uzasadnionych interesów osób trzecich polegających m.in. na zapewnieniu ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowaniem. Stąd zapis odnośnie posiadania prawa do nieruchomości sąsiednich, aby osoby trzecie były świadome ewentualnych zagrożeń, na które mogą być narażone.

Dalej organ wskazał, że zakaz wprowadzony § 78 ust. 11 pkt 3 dotyczy tylko lokalizacji nowych inwestycji telekomunikacyjnych i to jedynie na wybranych, szczególnie chronionych terenach zarówno ze względu na ochronę zdrowia ludzi (zabudowa mieszkaniowa, zamieszkiwania zbiorowego i oświaty ) jak i szczególnie ważnych wartości walorów architektonicznych (kościoły wpisane do rejestru zabytków). Podyktowane to jest szczególnymi wartościami miasta jako jednostki osadniczej. Miasto Ś. jest jednym z najstarszych miast D. o bogatej, historycznej architekturze. W obszarze objętym planem znajduje się większa część starego miasta z obszarem historycznego miasta wpisanego do rejestru zabytków, całym R. z budynkami wpisanymi do rejestru zabytków oraz pozostałymi budynkami z tego obszaru w większości wpisanymi do Gminnej Ewidencji Zabytków. R. stanowi zatem wizytówkę miasta, a ustalenia planu mają na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z uwzględnieniem walorów architektonicznych i krajobrazowych tego obszaru.

Zatem w celu ochrony tych wartości, wynikających również z przepisów odrębnych, w uzgodnieniu ze służbami konserwatorskimi został wprowadzony zakaz, o którym mówi skarżący. Zakaz ten nie ogranicza jednak budowy inwestycji z zakresu usług i sieci telekomunikacyjnych jako takich, ponieważ w § 78 ust. 11 mpzp dopuszcza możliwość ich realizacji, ale na zasadach określonych w tym przepisie. Ponadto, postanowienia te pozwalają na lokalizację nowych inwestycji telekomunikacyjnych, jednakże na określonych warunkach, co spełnia wymogi art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p., który nakazuje w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego.

Wreszcie organ wskazał, że plan nie narusza praw przedsiębiorców branży telekomunikacyjnej do działalności, tylko na podstawie przepisów odrębnych ustala pewne ograniczenia. Ograniczenie wynikające z zapisów § 8 pkt 3 lit. d dotyczy wszystkich a nie tylko przedsiębiorców z branży telekomunikacyjnej. Nie można więc mówić o szczególnej dyskryminacji tej branży.

Ponadto zgodnie z obowiązującym na dzień dzisiejszy przepisem art 46 ust. 1a ustawy "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Tym samym inwestycje w zakresie telekomunikacji jak najbardziej są możliwe do realizacji poza ustaleniami planu, jedynie pod warunkiem spełnienia przepisów odrębnych. Zatem nie można twierdzić, iż przedsiębiorca z branży telekomunikacyjnej jest blokowany w działalności gospodarczej, gdyż przepisy wyżej ustawy, w tym przypadku wyłączają ustalenia planistyczne.

Na koniec organ wskazał, że Rada Miejska nie przekroczyła swoich kompetencji w zakresie władztwa planistycznego, gdyż uchwaliła plan miejscowy opracowany w zgodzie z przepisami u.p.z.p. po uzyskaniu stosownych uzgodnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, zw. dalej p.p.s.a.).

Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje także naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Dokonując oceny w zakresie dopuszczalności skargi, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała – bezskutecznie – Radę Miejską Ś. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej strony do zaskarżenia uchwały. Ta zaś wynikała z przepisu szczególnego, tj. art. 48 ustawy. W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a kwestionowane przepisy - § 8 pkt 3 lit. d oraz § 78 ust. 11 pkt 3 - uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. "[...]" - dotyczą kwestii telekomunikacji.

W § 8 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła dla wszystkich terenów położonych w granicach obszaru objętego planem zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń, których oddziaływanie na środowisko określone dopuszczalnymi poziomami emisji wykracza poza granice działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Z kolei w § 78 ust. 11 pkt 3 m.p.z.p. ustalono zakaz lokalizacji nowych stacji i urządzeń nadawczych, stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji radiowych i centrali telekomunikacyjnych w granicach terenów o przeznaczeniach takich jak: MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami), MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), UM (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami), MB (tereny zabudowy zamieszkiwania zbiorowego), UK (tereny zabudowy usługowej kultury), UO (tereny zabudowy usługowej oświaty), UD (tereny zabudowy usługowej kultu religijnego), terenach podlegających ochronie ze względów krajobrazowych i przyrodniczych, a także w ich sąsiedztwie, to jest w odległości mniejszej od nich niż 30m od ich granicy.

W realiach badanej sprawy skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzucane ww. przepisom uchwały naruszenie art. 46 ustawy jest chybione, a przytoczona w skardze argumentacja nie daje żadnych podstaw do ferowania zarzutu nadużycia tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W dacie bowiem uchwalenia zaskarżonego planu, tj. w dniu [...] czerwca 2010 r., a zatem również w dacie dokonywanej przez tut. Sąd kontroli legalności zakwestionowanego aktu, nie obowiązywał art. 46 ust. 1 ustawy. Ustawa z dnia 7 maja 2020 r. zawierająca niniejszy przepis zakazujący wprowadzania w planach miejscowych zakazów oraz rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności (jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. Tymczasem jak powiedziano, legalność aktu prawa miejscowego musi być oceniana według przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalenia. Stąd nie można znaleźć jakiekolwiek uzasadnienia dla zaakceptowania stanowiska, że plan miejscowy uchwalony w czerwcu 2010 r. narusza przepis ustawowy, który wszedł w życie w lipcu 2010 r.

W niniejszej sprawie sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 20 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 85/14, II SA/Wr 633/15, CBOSA).

W orzeczeniach tych wskazano, że z mocy art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w jej pierwotnym brzmieniu, przepis art. 46 ust. 1 miał zastosowanie również do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w uchylonych już przepisach ust. 2-8 art. 75 powołanej ustawy. Przepisy te stanowiły o "dostosowaniu" przez rady gmin treści miejscowych planów do wymogów art. 46 ust. 1 lub przez wojewodę, który był zobowiązany "zmienić plan" poprzez wydanie zarządzenia zstępczego. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie przewidywał jednak sankcji nieważności dla tych ustaleń planów obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r., które nie odpowiadały wymogom art. 46 tej ustawy, licząc się niewątpliwie ze skutkami daleko idącymi, jakie niesie stwierdzenie nieważności całości lub części aktu generalnego, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne. Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1256), uchylono przepisy art. 75 ust. 2-8, a więc przepisy zobowiązujące właściwe organy do dostosowania, w określonym terminie planów do wymogów art. 46 ust. 1. Jednakże ani w ustawie z dnia 7 maja 2010 r., ani też w ustawie zmieniającej z dnia 12 października 2012 r., ustawodawca nie zawarł przepisu, który wprowadzałby sankcję nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który nie koresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. (druk sejmowy nr 541, Sejm RP VII kadencji) wskazano, że podstawowym celem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, w szczególności dostępu szerokopasmowego do Internetu. W dalszej części podkreślono, że: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zstępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów."

Nie sposób więc stwierdzić, że Rada Miejska Ś. w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu [...] czerwca 2010 r. r. naruszyła przepis art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., skoro przepis ten wszedł do porządku prawnego z dniem 17 lipca 2010 r. Nie można bowiem wymagać od organu stanowiącego gminy, by stosował się do prawa, które nie obowiązywało w chwili podejmowania przez ten organ czynności.

Przedstawione rozważania skłaniają zatem do wniosku, że przepis art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. należy tak odczytywać, iż w sytuacji gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie zamierzał realizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed datą 17 lipca 2010 r., a istniejące przepisy planu będą zawierać zakazy albo będą przyjmować rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie danej inwestycji, to wówczas organ administracji publicznej załatwiający sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, obowiązany będzie pomijać te przepisy planu miejscowego, które wprowadzają takie ograniczenia, pod warunkiem, że taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Zaprezentowana przez sąd interpretacja przepisu art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy jest dozwolona i konieczna ze względu na fakt polepszenia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na rynku inwestycji celu publicznego dotyczących telekomunikacji. Prawidłowe stosowanie tego przepisu należy także oprzeć o wykładnię systemową, a więc mając na uwadze jego powiązanie z otoczeniem. Hierarchiczna budowa systemu prawa umożliwia usuwanie sprzeczności (niejasności) między normami wyższymi i niższymi poprzez uznanie, że w takim wypadku te ostatnie tracą moc prawną. Zapewnienie tego, by system prawa zachował wewnętrzną harmonię należy tak do prawodawcy, jak i do organów stosujących prawo w związku z dokonywaniem właściwej jego wykładni. Ważne jest również do interpretacji art. 46 ust. w zw. z art. 75 zastosowanie wykładni funkcjonalnej, gdyż to nie brzmienie literalne, lecz zawarte w nim dążenie do realizacji celu, jakim jest niewątpliwie w tym wypadku przyśpieszenie i ułatwienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu realizowania inwestycji telekomunikacyjnych ma tu zasadnicze znaczenie (podobnie: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 665/14 i z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 295/14, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 343/15 i z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 419/15, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/14, CBOSA).

Sąd nie podzielił zarzutu co do naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie postanowień, które całkowicie bezzasadnie dyskryminują niektórych przedsiębiorców z uwagi na telekomunikacyjny przedmiot działalności gospodarczej zauważając, że adresatami zakwestionowanych przepisów są nie tylko przedsiębiorcy prowadzący działalność telekomunikacyjną. Przepisy te mają charakter generalny i obowiązują wszystkich, stąd bezpodstawnym jest tu stawianie zarzutu dyskryminacji.

Nie sposób też zaaprobować twierdzeń skarżącej spółki co do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez lokalnego prawodawcę. Przyjęte rozwiązania w zakresie § 8 pkt 3 lit. d związane są z obowiązkiem uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, natomiast § 78 ust. 11 pkt 3 został wprowadzony w związku z określeniem zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Niniejsze wpisuje się w treść obligatoryjnych elementów, jakie winien zawierać miejscowy plan. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Zakwestionowane przepisy stanowią więc realizację kompetencji Rady do określenia tych elementów w planie i jako takie nie mogą być odczytywane jako podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego w dacie ich uchwalenia.

W tych okolicznościach, niniejszą skargę jako nieuzasadnioną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić w całości, co też orzeczono w sentencji.