Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1203/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw z art 48 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO.ZP/415/141/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego A. H. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 maja 2023 r. znak: WPP-RBZ-III.6730.6.2016 Prezydent Miasta Tarnowa ustalił warunki zabudowy dla A. W., na budowę budynku garażowego, dwustanowiskowego, na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] w granicy z działką nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...].

Od decyzji tej odwołania złożyli P. H. i A. H., wskazując, że powinna nastąpić odmowa ustalenia warunków zabudowy, bowiem w sprawie brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy przewidujących lokalizację w granicy z działką sąsiednią. Zarzucono również wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. Sygn. akt: SKO.ZP/415/141/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zapisów:

- w linijce 18 od góry na stronie pierwszej: "w granicy z działką nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]",

- w pkt 2 ppk 1) lit. g: "w granicy z działką nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]",

2. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz uzasadnił parametry urbanistyczne w oparciu o sporządzoną analizę. W zakresie ustalenia lokalizacji garażu w granicy organ stwierdził, że w przeprowadzonej analizie są następujące ustalenia i wnioski: "w obszarze analizowanym budynki gospodarcze i garażowe w części lokalizowane są jako wolnostojące ale też cześć z nich stoi w granicach z działkami sąsiednimi np. budynki na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Dodatkowo budynki gospodarcze i garażowe na działkach nr [...], [...], [...] położone są w granicy z wydzieloną droga dojazdową i w granicach działek na których zlokalizowane są poszczególne segmenty zabudowy szeregowej i w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Na mapie, na działce nr [...] nie widnieje budynek garażowy, który istnieje w terenie w związku z tym schematycznie umieszczono go odręcznie na załączniku graficznym do analizy. Obiekt usytuowany w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Działka nr [...] obr. [...] stanowi wydzielony pas wzdłuż działek nr [...] i [...], o szerokości ok. 3,5m, świadczący o tym, iż został wydzielony jako dojazd do działek nr [...] Usytuowanie budynku garażowego na działce nr [...] obr. [...] w granicy z działką nr [...] obr. [...] nie wpłynie negatywnie na możliwości zagospodarowania działki nr [...] obr[...] i nie zakłóci to ładu przestrzennego i będzie stanowić prawidłowe zagospodarowanie tego obszaru. Usytuowany w granicy budynek w żaden sposób nie ograniczy możliwości korzystania z niej, nie naruszy również zasad współżycia społecznego, nie spowoduje też ograniczenia w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości. Wskazano, że argumentem przemawiającym za możliwością lokalizacji budynku w granicy jest fakt, że właściciel działki nr [...] obr[...] może zgodnie z prawem, wykonać w granicy z działka nr [...] obr[...] ogrodzenie pełne do wysokości 2,20m którego realizacja nie wymaga zgłoszenia ani uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, l nie ma znaczenia czy będzie to ogrodzenie czy ściana (bez otworów) budynku garażowego, to korzystanie z działki nr [...] będzie jednakowo możliwe. Reasumując, z uwagi na powyższe i na to, że w obszarze analizowanym występują podobne obiekty usytuowane w granicy z działkami sąsiednimi, a także zabudowa szeregowa oraz bliźniacza, można dopuścić budowę budynku garażowego na działce nr [...] obr. [...], w granicy z działka nr [...] obr[...] w T. . Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. póz. 1065) stosuje się: przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2 (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Zatem jest to rozporządzenie, które ma zastosowanie, ale nie na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz na etapach kolejnych - prowadzących do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Z tego też powodu, nie można "przenosić" treści przepisów tego rozporządzenia na etap wydawania decyzji o warunkach zabudowy, która powinna zostać wydana każdorazowo w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Powyższe powoduje, że dopiero na etapie udzielenia pozwolenia, z którym wiązać się będzie legalizacja budowy, właściwy organ będzie oceniał możliwość zabudowy w granicy, pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w przepisach, które na kolejnym etapie będą miały zastosowanie. Przy wydawaniu warunków zabudowy nie bada się przesłanek lokalizacji zabudowy w granicy nieruchomości. Zatem Kolegium dokonało zmiany rozstrzygnięcia organu l instancji usuwając te elementy, w których organ ten wypowiadał się w rozstrzygnięciu o lokalizacji w granicy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył skargę A. H., zarzucając:

- pominięcie faktu, iż wystąpiła przesłanka negatywna do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Inwestor, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja, a skoro WSA nie uchylił warunków zabudowy pierwotnych wydanych dla Inwestora A. W. to, ponowne złożenie przez nią, na tym samym obszarze, odnośnie tej samej inwestycji wniosku o wydanie warunków zabudowy - winno skutkować odmową wydania nowej decyzji,

- naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż "wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (aktualny pozostaje wyr. NSA z 5 lutego 1998 r., II SA/Po 873/97, ONSA 1998, nr 4)" - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. II OSK 2114/10

- naruszenie art.140 w zw. z art. 107 kpa przez nierozpoznanie zarzutów, podniesionych w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 czerwca 2023 roku, a to naruszenia przez Prezydenta Miasta Tamowa w tym, art. 153 kpa i art. 107 § 3 kpa,

- naruszenie art.140 w zw. z art. 107§ 3 kpa przez nie rozważenie całości materiału dowodowego w sprawie,

- naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023,259 t.j, z dnia 2023.02.08) - poprzez pominięcie rozstrzygnięć wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Krakowie w wyroku z dnia 06 sierpnia 2013 roku sygn. akt II SA/Kr 600/13,

- naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dopuszcza się usytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 6,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, zaś w zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta Tarnowa określił szerokość elewacji frontowej na 7 m, a wysokość na minimum 5,2 m.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2), bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 pkt 3). Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Wniesienie skargi skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

O ile skarga zawiera szereg różnorodnych zarzutów, to najistotniejszą wadą kontrolowanego postępowania administracyjnego jest to, że organy w sensie prawnym przeoczyły okoliczność, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy obiektu już zrealizowanego. W orzecznictwie natomiast jednoznaczny i utrwalony jest pogląd, że co do zasady wniosek o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć obiektu dopiero planowanego. W przypadku obiektu zrealizowanego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalny jest wyjątkowo tj. w przypadku prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2018 r. (II OSK 2333/16) wyrażono pogląd, że ubieganie się przez inwestora samowolnie wykonanych robót budowanych, o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym. Z art. 48 ustawy Prawo budowlane wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. A wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego (na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Ponadto uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania legalizacyjnego ma nieco inny charakter niż ubieganie się o warunki zabudowy dla inwestycji dopiero planowanej. W sytuacji inwestycji już zrealizowanej z wniosku inwestora, jak i z decyzji o warunkach zabudowy powinno wyraźnie wynikać, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r., II OSK 223/20 wyrażono pogląd, że sytuacja, w której dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla już istniejącego obiektu budowlanego ma charakter wyjątkowy i wynikać musi z wyraźnych przepisów prawa. Ustawodawca początkowo nie dopuścił do możliwości ustalania warunków zabudowy w procedurze legalizacyjnej, jeżeli inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Dopiero Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, opub. w OTK-A 2007/11/160 stwierdził, że wówczas obowiązujący art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w tej części, w której wymaga od inwestora przedłożenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy "w dniu wszczęcia postępowania" jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten wszedł w życie z dniem 29 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844) i spowodował stosowną zmianę od 6 grudnia 2008 r. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Od tego czasu dopuszczalnym jest ustalanie warunków zabudowy już w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu budowlanego już wybudowanego. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w ramach postępowania legalizacyjnego. W judykaturze akcentuje się konieczność rozróżnienia zwykłego trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12, dostępny (w:) CBOSA). Co prawda ustalenie warunków zabudowy w obu przypadkach odbywa się w taki sam sposób, jednakże gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Dlatego też w sytuacji zrealizowanej już inwestycji i dysponowania przez inwestora postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z wniosku, jak i z decyzji powinno wyraźnie wynikać, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego poza postępowaniem mającym na celu usunięcie stanu samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne.

Dodać też należy, że część orzecznictwa dopuszcza również możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu zrealizowanego, także w przypadku prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego. Pogląd taki uzasadniany jest tym, że skoro stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, to również w postępowaniu naprawczym można żądać przedstawienia takiego dokumentu. Nie do zaakceptowania byłby pogląd, że rola organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia oceny pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, to jak już wcześniej wspomniano, wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczy istniejącego już budynku garażowego, co wynika z samego wniosku, jak również z różnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W tej sytuacji warunkiem wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy było uprzednie wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, ewentualnie naprawczego, oraz wydanie przez ten organ postanowienia zobowiązującego inwestorkę do przedłożenia w związku z tym postępowaniem decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem z akt niniejszego postępowania nie wynika aby organ nadzoru budowlanego prowadził jakiekolwiek postępowanie - czy to legalizacyjne, czy też naprawcze - odnośnie zrealizowanego przez inwestorkę budynku garażowego na działce numer [...] w T. . Brak też postanowienia wydanego w trybie artykułu 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego (w wersji obowiązującej w dniu wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego) lub artykułu 51 prawa budowlanego. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie PINB w Tarnowie z dnia 08.01.2016 wydane zostało z powołaniem się na art. 77 i art. 123 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust.1 ustawy prawo budowlane, celem zebrania dowodów w sprawie robót budowlanych związanych z budową garażu na terenie działki nr [...] w T. . Zarówno ze wskazanych jako podstawa prawna przepisów, jak również treści tego postanowienia nie wynika, aby PINB formalnie prowadził jakiekolwiek postępowanie odnośnie przedmiotowego budynku garażu. Z tych przyczyn samo w/w postanowienie nie dawało podstaw do wszczęcia przez organ postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tego obiektu. Warunkiem wszczęcia takiego postępowania jest bowiem uprzednie wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego (ewentualnie naprawczego) i wydanie w ramach któregoś z tych postępowań postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego obiektu budowlanego.

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy, przeprowadzenie przez organ merytorycznego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego już obiektu, w sytuacji kiedy z akt sprawy nie wynika aby organ nadzoru budowlanego wszczął uprzednio postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, było wadliwe. Skutkuje to uchyleniem zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ponownym postępowaniu organ w pierwszej kolejności ustali, czy odnośnie przedmiotowego budynku garażowego zostało przez PINB w Tarnowie wszczęte postępowanie legalizacyjne lub naprawcze i czy w ramach tego postępowania organ ten zobowiązał inwestorkę stosownym postanowieniem do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego obiektu, celem jego zalegalizowania. Jeśli tak, to przeprowadzi w tym zakresie stosowne postępowanie w przedmiocie wydania odnośnie tego obiektu decyzji o warunkach zabudowy, stosując obowiązujące w tym zakresie przepisy. Jeśli natomiast tego typu postępowanie nie zostało wszczęte przez PINB w Tarnowie lub też jeśli w ramach tego postępowania organ nie wydał postanowienia zobowiązującego inwestorkę do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, organ umorzy przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c". oraz 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasadzając na rzecz skarżącego 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi.