Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4264/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 415/20 w sprawie ze skargi K.F. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. nr 6473/2019 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 415/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.F. (dalej jako "skarżący") na decyzję Szefa Centralnego Biura Korupcyjnego (dalej jako "organ" albo "Szef CBA") z dnia 13 grudnia 2019 r. nr 6473/2019 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 25 października 2019 r. nr 4689/19.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Skarżący był funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego w okresie od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 30 września 2019 r. Został zwolniony ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1921 ze zm.), dalej "ustawa o CBA". W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Podstawą naliczenia i wypłaty ekwiwalentu były przepisy ustawy o CBA oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 17, poz. 100), wydanego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o CBA.

Wnioskiem z dnia 30 września 2019 r. skierowanym do Szefa CBA skarżący wystąpił o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2017-2019 według przelicznika 1/22 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku za dzień niewykorzystanego urlopu. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że powyższe wyliczenie jest podyktowane zapisem art. 84 ust. 1 ustawy o CBA, który stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 28 dni roboczych. W ocenie skarżącego wyrażenie "dni roboczych" powoduje, że przyjęcie wskazanego w § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu jest niezgodne z art. 84 ustawy o CBA oraz art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wskazał, że przelicznik 1/22 obowiązuje w innych pragmatykach służbowych, a § 20 ww. rozporządzenia narusza konstytucyjną zasadę równości, poprzez obliczanie ekwiwalentu pieniężnego według zasad odmiennych niż obowiązujące w stosunku do funkcjonariuszy innych służb oraz żołnierzy zawodowych. Zaznaczył jednocześnie, że celem wypłaty ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi niewykorzystanego urlopu. Rekompensata pieniężna powinna być adekwatna do maksymalnych norm czasu służby, a może się to urzeczywistnić jedynie poprzez pełne pokrycie szkody, jaką poniósł funkcjonariusz w związku z niewykorzystaniem urlopu.

Ponadto skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) orzekł, że przelicznik 1/30 funkcjonujący w przepisach dotyczących funkcjonariuszy Policji jest niezgodny z Konstytucją RP, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na analogiczne uregulowanie omawianej kwestii w innych ustawach dotyczących służb mundurowych, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie także w odniesieniu do obowiązujących w tej materii przepisów w CBA.

Skarżący podniósł, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według przelicznika 1/22 wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 30 września 2019 r. powinien zostać przekazany na konto osobiste funkcjonariusza, zaś decyzja w sprawie jego naliczenia na adres do korespondencji.

Szef CBA decyzją z dnia 25 października 2019 r. nr 4689/2019, wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA w zw. z § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według przelicznika 1/22 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za dzień niewykorzystanego urlopu, oraz odsetek ustawowych.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że Szef CBA, jako organ administracji publicznej, ma obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Obowiązujące w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym przepisy w zakresie naliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy są jednoznaczne i nie wywołują żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ ma obowiązek stosować normę prawną wynikającą wprost z obowiązujących go przepisów w tym zakresie.

Wobec powyższego, Szef CBA wskazał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym przelicznik 1/30 jest niezgodny z Konstytucją RP, znajduje zastosowanie w odniesieniu do obowiązujących w tej materii przepisów w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Szef CBA wskazał, że konstytucyjność przepisów, na podstawie których Szef CBA dokonuje obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie była przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 30 października 2018 r. Trybunał Konstytucyjny orzekał wyłącznie o konstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Nadto, moc wiążącą posiada wyłącznie sentencja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie tezy formułowane w uzasadnieniu orzeczenia.

Szef CBA stwierdził więc, że uznanie, zgodnie z wolą wnioskodawcy, że w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym obowiązuje przelicznik 1/22, a w konsekwencji naliczenie i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z odsetkami ustawowymi według powyższego przelicznika, nie miałoby żadnego oparcia w prawie.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że w państwie prawa dokumenty, na podstawie których opierają się organy państwa, mają swoją hierarchię. W Polsce przepisy ustaw mają moc większą, aniżeli przepisy rozporządzeń wydanych na podstawie tychże ustaw. Istotne jest również to, że akty mniejszej rangi jak np. rozporządzenia nie mogą stać w jawnej sprzeczności z aktami prawnymi wyższej rangi to jest ustawami. W ocenie skarżącego, w przypadku przepisów wykonawczych w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA zachodzi właśnie taka sytuacja, to jest przepis § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego stoi w jawnej sprzeczności z art. 84 ustawy o CBA. W takiej sytuacji organ administracji państwowej, który działa na podstawie i w granicach prawa, winien pominąć wadliwe przepisy rozporządzenia i wydać decyzję na podstawie aktu prawnego mającego wyższą rangę, w tym przypadku ww. ustawy, nie mówiąc już o sprzeczność ww. przepisów z przepisami Konstytucji RP.

Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2373/15) skarżący wywiódł, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności w przepisach dotyczących funkcjonariuszy Policji przelicznika 1/30 dotyczy również identycznie brzmiącego i wywołującego identyczne skutki prawne przelicznika 1/30 dotyczącego funkcjonariuszy CBA. Organ winien zatem przy wydawaniu decyzji opierać się na przepisach Konstytucji RP oraz ustawy o CBA, pomijając całkowicie niekonstytucyjność przepisu rozporządzenia.

Szef CBA, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. nr 6473/2019, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 25 października 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ponownie podkreślił, że Szef CBA, jako organ administracji publicznej, ma obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Szef CBA stwierdził, że sporny przepis § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA nadal obowiązuje w systemie prawnym i korzysta z tzw. domniemania konstytucyjności, a Szef CBA, jako centralny organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. jest zobligowany do działania na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem w przedmiotowej sprawie pozytywne załatwienie wniosku jest niemożliwe, gdyż wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie miałaby oparcia w żadnym z przepisów prawa

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi nierozstrzygnięcie istoty sprawy, jaką jest żądanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za lata 2017-2019 zgodnie z zasadą, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego winien przysługiwać ekwiwalent finansowy w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku (zwany dalej przelicznik 1/22) – (podstawa prawna: art. 84 ustawy o CBA) oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu sprawy i pominięcie zakresu wskazanego w odwołaniu.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa CBA oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 października 2019 r. nr 4689/19 jako naruszających prawo i zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji o kierunku zgodnym z pierwotnym wnioskiem skarżącego, to jest wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za lata 2017-2019 zgodnie z zasadą, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego winien przysługiwać ekwiwalent finansowy w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku;

2) zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji o kierunku zgodnym z pierwotnym wnioskiem skarżącego;

3) zobowiązanie organu do wypłaty odsetek ustawowych liczonych od dnia 30 września 2019 r.

4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że przelicznik w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, uregulowany w treści § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego jest w jego ocenie niezgodny z art. 84 ustawy o CBA oraz art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W treści art. 84 ust. 1 i ust. 6 wskazano bowiem, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 28 dni roboczych, a przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy. Skarżący podniósł nadto, że przelicznik 1/22 funkcjonuje w stosunku do funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, jak również żołnierzy zawodowych. W przepisach dotyczących Służby Więziennej funkcjonuje przelicznik 1/21.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Szefa CBA skarżący wskazał, że przedstawione stanowisko w zakresie braku skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) w odniesieniu do przepisów dotyczących Centralnego Biura Antykorupcyjnego, jest chybione, a na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2373/15).

W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając wniesioną skargę i uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wydanego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o CBA. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją RP przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (przywołano m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2016 r.; sygn. akt V CSK 377/15, czy też z dnia 20 lutego 2018 r.; sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (przywołano m. in. wyroki z dnia 24 listopada 2016 r.; sygn. akt II FSK 2791/14, czy też z dnia 9 lutego 2017 r.; sygn. akt II FSK 3236/16). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa - przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją, to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, może być uznana za niekonstytucyjną. Sąd meriti zauważył, że powyższy pogląd znalazł akceptację również w doktrynie (przywołano publikację M. Jackowskiego, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności normy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że z przepisów art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że przyjmuje się jednocześnie, iż niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją RP normy podustawowej zawartej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. W świetle wynikającego z Konstytucji RP związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu, niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu, niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić – z tego powodu - jego stosowania (przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). W rozpatrywanej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji. Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd - będąc związany tylko ustawą - może odmówić zastosowania normy prawnej zawartej w przepisie rozporządzenia wykonawczego, która analogiczna jest z uznaną za niekonstytucyjną normą prawną wyrażoną w ustawie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 30 września 2019 r. Szef CBA powinien mieć na względzie zmianę stanu prawnego dotyczącego tej sprawy. Zmianie uległ bowiem przepis art. art. 96 ustawy o CBA (poprzez dodanie ust. 1a) na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), z dniem 1 października 2020 r. Organ powinien również uwzględnić art. 9 ust. 3 oraz art. 39 pkt 6 ww. ustawy zmieniającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 8 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dokonaniu oceny konstytucyjności przepisu § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego z pominięciem wynikającego z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a tym samym błędne przyjęcie, że Sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 1 października 2020 r. i stanowił podstawę do obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy;

2) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem tylko orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi podstawę do uchylenia decyzji wydanej w okresie obowiązywania niezgodnego z prawem przepisu;

3) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 96 ust. 1 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o CBA w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego), do czasu utraty mocy tego ostatniego, to jest do dnia 1 października 2020 r.;

4) art. 96 ust. 1 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o CBA w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego poprzez jego niezastosowanie przy ocenie istniejącego po stronie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego obowiązku polegającego na wypłacie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Z kolei z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku, polegające na braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, skutkiem czego doszło do odmowy oddalenia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, choć w świetle przepisów obowiązującego prawa spełnione zostały przesłanki do jej wydania.

W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez skarżącego osobiście skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Wskazać należy, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Biorąc jednakże pod uwagę istotę sporu w sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z uwagi na okoliczność, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (zob. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; ponadto zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 344), w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest rozważenie, czy wniosek skarżącego o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być rozpoznany przez organ na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania decyzji w sprawie (25 października 2019 r. i 13 grudnia 2019 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, została uznana za niezgodną z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

W toku postępowania przed organem jak i przed Sądem pierwszej instancji skarżący konsekwentnie podnosił, że stanowisko organu w zakresie braku skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) w odniesieniu do przepisów dotyczących Centralnego Biura Antykorupcyjnego, jest chybione. Z kolei zdaniem skarżącego kasacyjnie organu obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (13 grudnia 2019 r.) przepisy nie przewidywały możliwości stosowania innych przeliczników za dzień niewykorzystanego urlopu. W szczególności brak było podstaw do naliczenia ekwiwalentu z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, wprowadzonego przepisami ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), dalej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", która weszła w życie w dniu 1 października 2020 r.

Mając na uwadze istotę zaistniałego sporu wskazać po pierwsze należy, że art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z dniem 6 listopada 2018 r. Zgodnie zaś z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy o Policji – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z kolei mocą art. 5 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do art. 96 ustawy o CBA dodany został ust. 1a w brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 3 tej ustawy ustawodawca zapisał, że "Przepis art. 96 ust. 1a ustawy zmienianej w art. 5 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakreślenie przez ustawodawcę cenzury czasowej stosowania nowych regulacji określających korzystniejsze zasady naliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie zwalnia z konieczności zbadania, czy w dacie nabycia przez skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia, to świadczenie zostało ustalone w sposób respektujący określony porządek prawny. Jak wynika z akt sprawy, stosunek służbowy skarżącego ustał w dniu 30 września 2019 r., a więc już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Zatem w dacie wymagalności świadczenia ustalono skarżącemu jego wysokość na podstawie normy prawnej tożsamej (określającej współczynnik ekwiwalentu - 1/30) z normą prawną uznaną przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z wzorcem konstytucyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny jeszcze przed rozwiązaniem ze skarżącym stosunku służbowego, niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, to jest § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należało przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) stanowi fundamentalną wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 20 ust.1 powołanego rozporządzenia. Posiłkując się argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) należy stwierdzić, że § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, w zakresie w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, był a limine niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie mógł stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 7 maja 2024 r. (sygn. akt III OSK 2320/22), który zapadł w sprawie dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dla funkcjonariusza Straży Granicznej. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.

Trafność powyższego stwierdzenia - jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2024 r.; sygn. akt III OSK 2320/22 - znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05; publ. ONSAiWSA 2006/2/39), w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji, zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Podkreślenia nadto wymaga, że art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi ogólną konstytucyjną podstawę wydawania rozporządzeń. Rozporządzenia mają charakter podustawowych aktów wykonawczych, dlatego ustrojodawca ustanowił w art. 92 ust. 1 Konstytucji szereg ograniczeń zarówno w ich stanowieniu, jak i kształtowaniu ich treści. Określił także warunki, które winno spełniać upoważnienie ustawowe. Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r.; sygn. akt K 47/07; publ. OTK-A 2009/5/68 oraz z dnia 19 lutego 2002 r.; sygn. akt U 3/01; publ. OTK-A 2002/1/3).

W świetle powyższych zapatrywań skonstatować należy, że rozporządzenie musi być wydane nie tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, lecz także w celu wykonania ustawy, który "musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może (...) być (...) rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. Niemożliwość ustalenia tak rozumianego celu musiałaby prowadzić do podważenia poprawności delegacji udzielonej do wydania aktu normatywnego" (zob. w tej materii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lutego 1999 r.; sygn. SK 11/98; oubl. OTK ZU nr 2/1999, poz. 22). Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny. Ustawa nigdy nie może być bowiem interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzania regulacji naruszających normy wyższego rzędu. W konsekwencji znaczy to, że przy wykonywaniu upoważnienia do wydania aktu niższej rangi należy poszukiwać takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi - przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć - zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu. Brak stanowiska ustawodawcy w określonej sprawie musi być zaś interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Ponadto, rozważenie relacji między rozporządzeniem, ustawą i Konstytucją wymaga zawsze uwzględnienia ogólnego założenia wyłączności ustawowej w sferze praw i wolności. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż zasadnicza regulacja określonej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej.

W realiach rozpatrywanej sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do uznania, że określony przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o CBA – skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia – determinował prawidłową konstatację, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia i konieczności rozpoznania sprawy przez organ ponownie, będący - stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. - związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Wskazać ponadto należy, że uprawnienie funkcjonariuszy CBA do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest – w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy. Ekwiwalent zaś – jak już wskazano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego. Zważywszy zatem, że urlopy wypoczynkowe udzielane są, zgodnie z art. 84 ust. 1 i 6 ustawy o CBA, w dni służby (dni robocze), a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz CBA otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby). Przyjęcie w § 20 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu, nie znajduje więc żadnego uzasadnienia. Ta kwestia w świetle dokonanych ustawą o szczególnych rozwiązaniach zmian w zakresie wprowadzenia jednakowego współczynnika ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w poszczególnych ustawach pragmatycznych, aktualnie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (zob. w tej materii wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r.; sygn. akt II SA/Wa 2530/20).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów procedury, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenia). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść wskazanej regulacji wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę instancyjną takiego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie pozwalają na ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w sposób należyty wyjaśnił podstawy prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Uznając w reasumpcji powyższych rozważań, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł – jak w sentencji wyroku – o jej oddaleniu.