Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 342/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 29 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, 77 par 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.),, sędzia WSA Grzegorz Dudar, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skarg C. H. i K. H. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 23 marca 2023 r. nr WOP.7721.21.2023.MM w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ogrodzenia działek do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2022 r. nr NB.I.5160.71.2022.KM; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego C. H. kwotę 500 (pięćset złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego K. H. kwotę 500 (pięćset złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. sądu decyzją z dnia 23 marca 2023r. nr WOP.7721.21.2023.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB"), po rozpoznaniu odwołań C.H. i K.H. (dalej powoływanych też jako: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: "PINB") z 30 grudnia 2022 r. nr NB.I.5160.71.2022.KM, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał C.H. - jako właścicielowi działek o nr ewid. gr. [...] i [...] przy ul. [...] w Białymstoku oraz K.H. - jako właścicielowi działki o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku wykonanie, w terminie do dnia 31 maja 2024r., robót budowlanych w celu doprowadzenia ogrodzenia w/w działek do stanu zgodnego ż prawem, tj. z § 6 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, J.K Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza), zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29.10.2007r., polegających na: obniżeniu przedmiotowego ogrodzenia, tak aby nie przekraczało ono swą wysokością 1,60 m od strony chodnika z kostki brukowej. O wykonaniu powyższego obowiązku inwestorzy zobowiązani zostali powiadomić PINB.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB w Białymstoku na skutek kontroli z 15 września 2022r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia od strony ul. [...] w Białymstoku, dot. działek o nr ewid. gr. [...] i [...], stanowiących własność C.H. oraz działki o nr ewid. gr. [...], stanowiącej własność K.H.. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że skarżący realizują ogrodzenie, po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 3 listopada 2022r. oględzin ustalono też, że na działkach ewid. gr. [...], [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny na etapie budowy, a od strony pasa drogowego wykonane zostało ogrodzenie ze sztachet drewnianych o wysokości 150 cm, na podmurówce. Wysokość przedmiotowego ogrodzenia wynosi 178 cm, z uskokiem w obrębie skrzynki elektrycznej do wysokości 170 m. W toku postępowania organ I instancji pozyskał też informację, że na terenie ww. działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, J.K Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza), zatwierdzony uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007r. Przedmiotowe działki znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz w wyznaczonej w planie strefie ochrony konserwatorskiej, a z zapisu § 6 pkt 11 tego planu wynika, że grodzenie terenów na tym obszarze możliwe jest do maksimum wysokości 1,60 m, drewniane lub stalowe, ewentualnie na podmurówce betonowej wykończonej płytami kamiennymi bądź ceramicznymi.

W dniu 30 listopada 2022r. skarżący K.H. zwrócił się do organu o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego Sądu Okręgowego w B. inspektora nadzoru budowlanego inż. G.B., sporządzonej w dniu 28 listopada 2022r., na okoliczność, że ogrodzenie nieruchomości nr [...], [...], [...] od strony działki nr [...] (stanowiącej pas drogowy ulicy [...]) zostało wykonane w sposób całkowicie zgodny z projektem – rysunkiem zatwierdzonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, wiedzą techniczną i sztuką budowlaną, a wysokość ogrodzenia została zachowana i wynosi 1,56 m.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy PINB decyzją z dnia 30 grudnia 2022r. nr NB.I.5160.71.2022.KM, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie: "p.b."), nałożył na K.H. - w zakresie działki nr [...] oraz na C.H. - w zakresie działek [...] i [...] obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ogrodzenia od strony ul. [...], zlokalizowanego w Białymstoku, do zgodności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie do 31 maja 2024r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przywołał art. 29 ust. 7 p.b. wyjaśniając, że roboty budowlane związane z budową ogrodzenia na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają zgłoszenia, do którego należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W niniejszej sprawie inwestorzy posiadają wprawdzie pozwolenia wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 czerwca 2022r. (znak: MKZ.4125.48.2022 i znak: MKZ.4125.47.2022), jednakże na co zwrócił uwagę organ, nie dokonali zgłoszenia budowy lub innych robót budowlanych organom administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się natomiast do twierdzeń co do zgodności wykonanego ogrodzenia z planem PINB wyjaśnił, że wprawdzie zapisy prawa nie precyzują, jak należy rozumieć wysokość ogrodzenia, a w szczególności tego, w jaki sposób trzeba przeprowadzać jego pomiary, tym niemniej o wysokości powinna decydować konstrukcja naziemna ogrodzenia, liczona w jego najwyższym punkcie, w tych samych miejscach po jego obu stronach. Na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego organ stwierdził, że skoro kontrolowane ogrodzenie ma wysokość od 1,70 m do 1,78 m, to narusza wprost przepisy m.p.z.p., które przewidują dla tego obszaru ogrodzenie do maksymalnej wysokości 1,60 m. Stwierdzone nieprawidłowości da się jednak wyeliminować poprzez wykonanie prac budowlanych polegających na dostosowaniu wysokości ogrodzenia do zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, J.K Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza), do czego w wydanej decyzji zostali zobowiązani skarżący.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy, wskazanie przez organ, że nie istnieją żadne przepisy dot. dokonywania pomiarów wysokości ogrodzenia, i pomimo tego przyjęcie pozaprawnych założeń dot. dokonywania takich pomiarów, które są niekorzystne dla stron postępowania;

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej m.in. poprzez nieuwzględnianie przedkładanych w trakcie postępowania dowodów oraz wyjaśnień uczestników, a także pominięcie milczeniem informacji z UM w Białymstoku, iż wg tego organu nie zachodziła konieczność dokonywania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przez strony postępowania;

3) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku pomimo, że w sprawie pozostały niedające się rozstrzygnąć wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy wątpliwości te organ powinien rozstrzygać zawsze na korzyść strony;

4) art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organ skarżonej decyzji nie na podstawie i w granicach prawa, w sytuacji, gdy nie istnieje żaden przepis prawa, ani utrwalona praktyka, dot. dokonywania pomiarów wysokości ogrodzeń w sposób inny niż od naturalnego poziomu gruntu;

5) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne nałożenie na strony obowiązku wykonania robót budowlanych, które są zbędne, albowiem ogrodzenie zostało wykonane zgodne z obowiązującymi zapisami m.p.z.p. i prawem budowlanym;

6) art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez podejmowanie próby dokonywania interpretacji zapisów m.p.z.p., podczas gdy przysługuje ono wyłącznie organowi właściwemu do jego sporządzenia;

7) § 54 pkt. 2 uchwały nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białystok z dnia 29.10.2007 r. poprzez nieprawidłową wykładnie tego przepisu i zlekceważenie interpretacji zapisów planu wydane przez Urząd Miejski w Białymstoku w dniu 7.12.2022 r.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości skarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie uchylenie w całości skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwzględnieniem konieczności dokonania przez organ I instancji pomiaru wysokości ogrodzenia względem naturalnego poziomu gruntu występującego w terenie.

PWINB zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2023r. uchylił w całości decyzję PINB i nakazał C.H. - jako właścicielowi działek o nr ewid. gr. [...] i [...] oraz K.H. - jako właścicielowi działki o nr ewid. gr. [...] wykonanie, w terminie do dnia 31.05.2024r., następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia ogrodzenia w/w działek do stanu zgodnego z prawem, tj. z § 6 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, J.K Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza), zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29.10.2007r.: obniżenie przedmiotowego ogrodzenia, tak aby nie przekraczało ono swą wysokością 1,60 m od strony chodnika z kostki brukowej.

W uzasadnieniu podjętej decyzji PWINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w dniu 21 lutego 2023r. przeprowadził oględziny przedmiotowego ogrodzenia, które potwierdziły ustalenia PINB co do tego, że wysokość ogrodzenia działek o nr ewid. gr. [...], [...] i [...], mierzona od strony chodnika ul. [...], przekracza 1,60 m, natomiast mierzona od strony działek inwestorów zasadniczo nie przekracza tej wartości. Organ zwrócił też uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący K.H. przedłożył kolejną ekspertyzę techniczną z dnia 11 marca 2023r., sporządzoną przez osobę uprawnioną do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno- budowlanej bez ograniczeń, która zawiera powtórzenie stanowiska przedstawionego w opinii z 28 listopada 2022r.

Analizując tak uzupełniony materiał dowodowy, PWINB doszedł do wniosku, że pomimo prawidłowości ustaleń PINB co do faktu, że wysokość kontrolowanego ogrodzenia przekracza dopuszczalną na tym terenie wysokość ogrodzenia określoną do 1,6 m, to organ I instancji w wydanej decyzji nie określił, jakie roboty budowlane nakłada na inwestorów w celu doprowadzenia przedmiotu postępowania do stanu zgodnego z prawem, co czyni decyzję niewykonalną. W ocenie PWINB w prowadzonej sprawie występuje stan niezgodności z prawem, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, uzasadniający działania organów nadzoru budowlanego. Jak dalej podkreślił organ, działki o nr ewid. gr. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Białymstoku znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej, ustalonej w §5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza), zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29.10.2007r., oraz na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (§ 15 w/w planu). Z tego też względu w sprawie miał zastosowanie art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i inwestorzy poza pozwoleniem Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 czerwca 2022r. zobowiązani byli przedłożyć zgłoszenie zamiaru budowy tego ogrodzenia na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Brak takiego zgłoszenia, zdaniem PWINB, powoduje że przedmiotowe ogrodzenie nie powstało legalnie. Ponadto wybudowane ogrodzenie narusza zapis § 6 pkt 11 w/w planu pod względem wysokości. W ocenie organu skoro kontrolowane ogrodzenie przekracza na całej długości - od strony chodnika z kostki betonowej (zlokalizowanego na działce nr [...]) – dopuszczalną wysokość, to bezpodstawne są twierdzenia autora opinii z 28 listopada 2022r. i ekspertyzy z 11 marca 2023r., a także skarżących zawarte w wystąpieniu z dnia 30 listopada 2022r. oraz 14 marca 2023r., że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z podanych względów PWINB za konieczne uznał wydanie decyzji nakazującej skarżącym wykonane robót budowlanych, polegających na obniżeniu ogrodzenia tak, aby jego wysokość nie przekraczała 1,60 m, nie tylko od strony posesji inwestorów, lecz także od strony chodnika z kostki brukowej wzdłuż ul. [...]. Jednocześnie precyzując zakres robót, które winni wykonać inwestorzy, PWINB pozostawił określony przez organ I instancji termin wykonania nakładanych obowiązków do dnia 31.05.2024r.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ uznał je za nieuzasadnione, podkreślając, że niedopuszczalne jest pomijanie faktu, że przedmiotowe ogrodzenie od strony chodnika z kostki betonowej przekracza wysokość 1,60 m i uwzględnianie jedynie wysokości wykonanego ogrodzenia mierzonego od poziomu gruntu na działkach własnych inwestorów. Odnosząc się z kolei do braku wymaganego zgłoszenia, PWINB wskazał, że informacja z Urzędu Miejskiego w Białymstoku, znajdująca się w aktach sprawy, nie zawiera stwierdzenia, że inwestorzy nie mają obowiązku dokonywania zgłoszenia lub uzyskiwania pozwolenia na budowę dla inwestycji na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...] przy ul. [...] w Białymstoku.

Skargę na powyższą decyzję do tut. sądu administracyjnego wnieśli skarżący zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy, nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. w skarżonej decyzji nie uwzględniono znajdujących się w aktach sprawy m.in.: (-) archiwalnych zdjęć pierwotnego ogrodzenia posesji; (-) wyników pomiarów terenowych dokonanych przez inspektora nadzoru budowlanego; (-) interpretacji zapisów m.p.z.p. (pismo z UM w Białymstoku); (-) istotnych ustaleń dokonanych w trakcie oględzin terenowych dokonanych przez organy obu instancji, w tym informację o dacie budowy pierwotnego ogrodzenia (1935 r.);

2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ w treści skarżonej decyzji, że nie istnieją żadne przepisy dot. dokonywania pomiarów wysokości ogrodzenia, i pomimo tego przyjęcie pozaprawnych założeń dot. dokonywania takich pomiarów, które są niekorzystne dla stron postępowania;

3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy obu instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej m.in. poprzez nieuwzględnianie przez organ I instancji przedkładanych w trakcie postępowania dowodów oraz wyjaśnień uczestników oględzin dokonanych 03.11.2022 r., a także pominięcie milczeniem informacji z Urzędu Miejskiego w Białymstoku, iż wg tego organu nie zachodziła konieczność dokonywania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przez strony postępowania;

4) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organy obu instancji oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie trwania postępowania, m.in. pominięto zgłaszane przez strony wnioski dowodowe, a także załączone do akt sprawy pisma, interpretacje, wyjaśnienia, zdjęcia, w tym również te przesyłane do organu drogą elektroniczną;

5) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku pomimo, że w sprawie pozostały niedające się rozstrzygnąć wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy wątpliwości te organ II instancji powinien rozstrzygać zawsze na korzyść strony, a nie skupiać się na poszukiwaniu przypadkowych tez dot. przypadkowych ogrodzeń w bazie orzeczeń sądów administracyjnych;

6) art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organ skarżonej decyzji nie na podstawie i w granicach prawa, tj. skarżona decyzja narusza nie tylko liczne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale także prawo budowlane i prawo miejscowe, ponieważ nie istnieje żaden przepis prawa, ani utrwalona praktyka, dot. dokonywania pomiarów wysokości ogrodzeń w sposób inny niż od naturalnego poziomu gruntu, który w tej konkretniej sprawie zachował się na działkach stron w sposób nieprzerwany od początku XIX wieku;

7) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne nałożenie na strony obowiązku wykonania robót budowlanych, które są zbędne, albowiem ogrodzenie zostało wykonane zgodne z obowiązującymi zapisami m.p.z.p., prawem budowlanym, a także słusznym interesem lokalnej społeczności, ponieważ ma taką samą lub porównywalna wysokość jak inne ogrodzenia na tej ulicy, w żaden sposób nie wyróżnia się na tle innych ogrodzeń, jest zgodne z przedwojennym charakterem osiedla;

8) art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez podejmowanie próby dokonywania interpretacji zapisów m.p.z.p., podczas gdy przysługuje ono wyłącznie organowi właściwemu do jego sporządzenia, a nie organowi nadzoru architektoniczno-budowlanemu;

9) § 54 pkt. 2 uchwały nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białystok z dnia 29.10.2007 r. poprzez nieprawidłową wykładnie tego przepisu i zlekceważenie interpretacji zapisów planu wydane przez Urząd Miejski w Białymstoku z dnia 07.12.2022 r. (DUA- V.6754.85.2022) dołączone do akt niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu tych skarg (tożsamych do treści) skarżący podkreślili, że wykonane ogrodzenie nie przekracza w żadnym punkcie pomiarowym wysokości 1,60 m względem naturalnego poziomu gruntu. Za nieprawidłowe uznali z kolei mierzenie wysokości ogrodzenia względem nienaturalnego poziomu gruntu występującego od strony ul. [...]. Zdaniem skarżących, jeżeli przyjąć taki sposób mierzenia, to po wybudowaniu ulicy [...] i obniżeniu jej poziomu należałoby obniżyć wszystkie ogrodzenia znajdujące się w jej ciągu. Wyjaśniono też, że z uwagi na upływ ponad 20 lat użytkowania jezdni oraz chodników w ciągu ul. [...], a także ogólny zły stan nawierzchni jezdni i chodników (koleiny, brakujące bądź wykruszone płytki typu "polbruk", zapadnięte krawężniki, liczne wypłycenia i wypłukania gruntu, degradacja spadków podłużnych i poprzecznych), Gmina Białystok w najbliższych latach zamierza przeprowadzić kapitalny remont ulicy, co ponownie wpłynie na zmianę wysokości rzędnej posadowienia jezdni oraz chodników, a w konsekwencji zmiany wysokości ogrodzenia mierzonego od poziomu chodnika. Ogrodzenie wówczas może okazać się, że ma wyższą wysokość poprzez odsłonięcie części podmurówki lub zmniejszy swoją wysokość. W konkluzji skargi podkreślono, że decyzja organu II instancji została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan prawny dot. rozpoczęcia i zakończenia procesu odtwarzania historycznego ogrodzenia, nieprawidłowo ustalony stan faktyczny dot. prawidłowości pomiaru wysokości ogrodzenia względem naturalnego lub nienaturalnego poziomu gruntu oraz błędnie dokonaną interpretację zapisów obowiązującego m.p.z.p., tj. sprzecznie z jedyną legalną interpretacją zapisów planu wydaną przez Urząd Miejski w Białymstoku.

PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przy czym, co należy podkreślić, sąd kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa zatem na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wypełnieniu tego obowiązku. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi z kolei warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują natomiast przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Dlatego też, aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (tak m.in. NSA w wyroku z 19 maja 2021 r., I OSK 251/21, CBOSA).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy - okoliczności.

Przedmiotem kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawy jest zbadanie legalności ogrodzenia wybudowanego przez skarżących na działkach o nr ewid. gr. [...], [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w Białymstoku.

Warunki formalnoprawne zrealizowania ogrodzenia na powyższych działkach w dacie jego wykonania wynikały z art. 29 ust. 1 pkt 21 oraz art. 29 ust.7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami roboty budowlane, polegające na wykonaniu ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Jednakże wykonanie ogrodzenia o wysokości poniżej wysokości 2,20 m na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymaga zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że działki o nr [...] i [...] oraz [...] (na których wykonano kontrolowane ogrodzenie) znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej, ustalonej w § 5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza), zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007r.

Z tego też względu, jak prawidłowo orzekły organy nadzoru budowlanego, inwestorzy zobligowani byli powołanym wyżej art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. do zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia do organu architektoniczno-budowlanego, do którego to zgłoszenia winni dołączyć posiadanie pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Skoro skarżący w niniejszej sprawie legitymowali się wyłącznie pozwoleniami Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 czerwca 2022r., natomiast nie posiadali wymaganego ww. przepisem - zgłoszenia, to organy nadzoru budowlanego miały uzasadnione podstawy wszcząć procedurę naprawczą na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. W tym zakresie działanie organów należy uznać za prawidłowe.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast, jeżeli organ stwierdzi, że roboty budowlane wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia, ale w wyniku ich wykonania nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, wówczas winien odstąpić od nałożenia na stronę obowiązków (por. wyrok NSA z 20 września 2019r., sygn.. akt II OSK 2598, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, tj. regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z powyższych regulacji zadaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było ustalenie, czy przedmiotowe ogrodzenie, jest zgodne z prawem, a zatem również z regulacjami obowiązującego na tym terenie – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ulic: Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza).

Zapis § 6 pkt 11 ww. planu stanowi, że dla terenów położonych w strefach ochrony konserwatorskiej, o których mowa §5, ustala się: "ogrodzenia o wysokości maksimum 1,6 m drewniane lub stalowe, ewentualnie na podmurówce betonowej wykończonej płytami kamiennymi bądź ceramicznymi; sztachety pionowe, z zachowaniem prostopadłych prześwitów (nie mniej niż 30 % przęsła), impregnowane, w różnych odcieniach brązu, wskazane jest stosowanie ogrodzeń w formie żywopłotów z roślin wiecznie zielonych; zakaz stosowania ogrodzeń pełnych murów kamiennych, klinkierowych oraz siatki stalowej od strony przestrzeni publicznych, całkowity zakaz sytuowania betonowych elementów prefabrykowanych - istniejące ogrodzenia tego typu docelowo do likwidacji".

W toku postępowania organy ustaliły, że wykonane przez skarżących ogrodzenie od strony chodnika ulicy [...] (będącej drogą wewnętrzną) ma wysokość od 1,70 m (w obrębie skrzynki elektrycznej) do 1,78 m, zaś od strony wewnętrznej działek wynosi od 1,55 m do 1,56 m. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że skoro ogrodzenie wykonane przez inwestorów przekracza na całej długości – od strony chodnika z kostki betonowej – wysokość 1,60 m, a zatem narusza zapisy obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, to zasadne było zobowiązanie skarżących do wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. § 6 pkt 11 m.p.z.p., polegających na obniżeniu ogrodzenia działek o nr [...], [...] i [...], tak aby nie przekraczało ono swą wysokością 1,6 m od strony chodnika z kostki brukowej.

W ocenie sądu kontrolowana w niniejszej sprawie - decyzja PWINB została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, a mianowicie od jakiego poziomu gruntu należy badać wysokość zrealizowanego ogrodzenia, w szczególności, że istnieje wyraźna rozbieżność pomiędzy poziomem gruntu na terenie działek skarżących, a poziomem chodnika znajdującego się poza ogrodzeniem od strony działki nr [...], stanowiącej pas drogowy ulicy [...].

Dokonując analizy powyższego zagadnienia należy po pierwsze zaznaczyć, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, jak rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określają sposobu mierzenia ogrodzenia, jak również od której strony mierzy się wysokość ogrodzenia. Także obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ulic: Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza) nie jest w tym zakresie precyzyjny. Zapis § 6 pkt 11 wskazuje tylko ogólnie, że ogrodzenia ma mieć maksimum 1,6 m. Na brak dokładności planu w tym zakresie wskazał też wprost Prezydent Miasta Białegostoku w piśmie z dnia 7 grudnia 2022r. podkreślając, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje sposobu pomiaru wysokości ogrodzenia. Taka konkluzja znalazła się też w ekspertyzie technicznej z 11 marca 2023r., w której stwierdzono, że skoro zapis § 6 pkt 11 planu miejscowego nie precyzuje jednoznacznie miejsca i sposobu dokonywania pomiarów wysokości wykonywanych ogrodzeń, to sprawdzenia wysokości ogrodzenia dokonano od naturalnego poziomu gruntu występującego od strony wewnętrznej działek skarżących.

Uwzględniając powyższe zapisy oraz wyraźną rozbieżność pomiędzy poziomem gruntu na terenie działek skarżących, a poziomem ulicy [...], sąd doszedł do wniosku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy - pomiaru wysokości kontrolowanego ogrodzenia, należało dokonać względem naturalnego poziomu (naturalnych rzędnych) terenu działki nr [...] stanowiącej ulicę [...].

Orzekające w sprawie organy przyjmując, że wysokość ogrodzenia mierzona od strony chodnika na działce nr [...] przekracza 1,60 m w rzeczywistości nie wyjaśniły, jaki jest naturalny poziom tej działki. Pomiar, jak należy domniemywać, bo nie zostało to sprecyzowane ani w protokole, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wykonany został od aktualnie istniejącego poziomu ulicy [...]. Nie ustalono jednak bezspornie, czy naturalne rzędne terenu działki nr [...] nie zostały obniżone. Dołączony do akt postępowania odwoławczego – protokół nie zawiera żadnego rysunku, na którym wyznaczona byłby płaszczyzna pozioma terenu działki nr [...], od której w rzeczywistości mierzona była wysokość spornego ogrodzenia.

W ocenie sądu organy, koncentrując się na ustalaniu wysokości kontrolowanego ogrodzenia nie rozważyły jednak, jak kształtują się rzędne naturalnego poziomu terenu działki o nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...], i czy rzędne te, są zgodne z prawnymi rzędnymi wynikającymi z projektu zagospodarowania terenu tejże inwestycji drogowej. Ustalenie to jest o tyle istotne, że skarżący konsekwentnie podnoszą, że w trakcie remontu ulicy [...] doszło do obniżenia poziomu tej drogi. Na rozprawie w dnu 26 września 2023r. skarżący K.H. wprost stwierdził, że doszło do zmiany rzędnej chodnika i jezdni ulicy [...] i obecnie rzędne gruntu nie są rzędnymi pierwotnymi naturalnego poziomu gruntu. Analogiczne konkluzje zawarte są w dołączonej do akt sprawy – ekspertyzie technicznej z dnia 11 marca 2023r., z której wynika, że podczas wykonywania remontu ulicy [...] została zmieniona naturalna wysokość gruntu poprzez obniżenie poziomu rzędnej chodnika oraz jezdni względem otoczenia, a po przywróceniu naturalnego poziomu gruntu działki nr [...], wysokość podmurówki ogrodzenia po obu stronach będzie taka sama. Również w dołączonej do akt sprawy opinii technicznej z 28 listopada 2022r. biegły wskazał, że "(...) poziom działki o nr [...] został sztucznie zmieniony (poprzez jego obniżenie), celem wypłaszczenia naturalnego poziomu gruntu. Obniżenia naturalnego poziomu terenu działki nr [...] dokonano podczas przybudowy ulicy w 2001 roku".

Z uwagi na powyższe rozbieżności w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez przeprowadzenie jeszcze raz dowodu z oględzin przedmiotowego ogrodzenia i dokonanie precyzyjnego pomiaru jego wysokości na całej długości. Pomiar taki powinien być wykonany względem naturalnego poziomu terenu działki nr [...] (tj. naturalnych rzędnych drogi – ulicy [...]), po uprzednim sprawdzeniu, czy rzędne ww. działki określone w dokumentacji projektowej wykonanej inwestycji drogowej nie zostały zmienione (obniżone).

Ustalenie powyższych okoliczności jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia prowadzonej sprawy i w zależności od poczynionych ustaleń organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., albo nałoży na skarżących obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo jeżeli stwierdzi, że wykonane ogrodzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisów m.p.z.p., odstąpi od ich nałożenia.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy, co obligowało sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Z podanych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanego aktu. Zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonych przez skarżących – wpisów od skargi (pkt 2 i 3 wyroku).