Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2047/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2006 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] stwierdził, że nieruchomość położona w K., obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajęta pod drogę publiczną - ul. [...], leżącą w ciągu drogi krajowej Nr [...], znajdująca się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, a będąca w tym dniu współwłasnością S. A., K. T., K. T. i I. T., stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Prezydent Miasta K., zarzucając wojewodzie błędne przyjęcie, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do powyższej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W ocenie prezydenta działka ta była częścią nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, która to nieruchomość w całości (ze wszystkimi prawami i częściami składowymi) została sprzedana przez E. T. Skarbowi Państwa - na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1969 r. rep. [...] nr [...]. Ponieważ w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, zatem nie została spełniona jedna z trzech przesłanek umożliwiających uwłaszczenie.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...].

Minister uznał, że w badanej przez niego sprawie zostały spełnione warunki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., upoważniające Wojewodę [...] do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa oznaczonej w decyzji nieruchomości.

Odwołał się on do treści aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1969 r. Rep. [...] nr [...] wskazując, że Skarb Państwa nabył nieruchomość o powierzchni [...] m2, która stanowiła część nieruchomości pierwotnie oznaczonej Nr [...], na planie złożonym pod Nr [...] do zbioru dokumentów księgi wieczystej [...] Nr hip. [...], o powierzchni [...] m2. Dla pozostałej części tej nieruchomości (obecnie oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]), na podstawie mapy sytuacyjnej z dnia [...] grudnia 1995 r., zaewidencjonowanej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. pod numerem [...], została założona księga wieczysta, gdzie jako współwłaścicieli wpisano spadkobierców E. T. – S. A., K. T., K. T. i I. T. Tak więc, to nie Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. a byli nimi wpisani do księgi wieczystej spadkobiercy E. T.

Natomiast fakt, że działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym oraz że była zajęta pod pas drogowy ulicy [...] - która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich - nie był kwestionowany przez skarżącego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta K. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż nastąpiło łączne spełnienie wszystkich przesłanek w nim określonych.

W szczególności prezydent wskazał, że nie został spełniony warunek nie przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do nieruchomości położonej w K., oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, zajętej pod drogę publiczną - ul. [...]. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zgłoszonych przez niego zarzutów, a w szczególności podniesionego faktu nabycia - na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1969 roku Rep. [...] Nr [...] - przez Skarb Państwa od E. T. całej nieruchomości, co oznaczało, że w dacie 31 grudnia 1998 r. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości, a zatem nie została spełniona jedna z trzech przesłanek umożliwiających nabycie nieruchomości objętej postępowaniem w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy.

Prezydent wskazał, że Minister Infrastruktury błędnie przyjął, iż Skarb Państwa nabył nieruchomość o powierzchni [...] m2, która stanowiła część nieruchomości pierwotnie oznaczonej Nr [...], tymczasem w rzeczywistości - na podstawie § 3 w/w aktu notarialnego - oświadczenie strony sprzedającej było następujące: "E. T. oświadcza, że sprzedaje Skarbowi Państwa całą opisaną w § 1 nieruchomość ze wszystkimi prawami i częściami składowymi za cenę ustaloną...". Skarżący podniósł, że w § 1 tegoż aktu nie ma mowy o żadnej części nieruchomości tylko wyjaśnienie, że działka nr [...] ujawniona w Hip. [...] — [...] stanowi działkę nr [...] na planie z dnia [...] stycznia 1968 roku nr [...], co należałoby rozumieć w ten sposób, że cena sprzedaży była ceną globalną za całą nieruchomość i nie dotyczyła tej czy innej powierzchni. Prezydent Miasta K. zaznaczył również, że z uwagi na to, że wydana decyzja w dalszym postępowaniu stanowiłaby podstawę do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, nie można dopuścić do tego, aby Skarb Państwa powtórnie płacił za nieruchomość kupioną wcześniej i stanowiącą jego własność.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie skarga jest nietrafna.

Z akt sprawy wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a twierdzenia skarżącego, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, są sprzeczne z danymi z księgi wieczystej KW nr [...], założonej na podstawie wniosku, który wpłynął do Sądu w dniu 28 października 1997 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzje te zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 kpa.

Z treści zaskarżonych do Sądu decyzji, jak również z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie zaistniały rozbieżności co do tego, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zajęta pod drogę publiczną - ul. [...], była własnością Skarbu Państwa czy też nie.

Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury przyjęli, że wspomniana wyżej działka w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność spadkobierców E. T. – S. A., K. T., K. T. i I. T. Fakt ten miał wynikać z zapisów w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., jak również z treści aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1969 r. Rep. [...] nr [...]. Organ drugiej instancji wskazał wyraźnie, że z powołanego wyżej aktu notarialnego wynika, że Skarb Państwa nabył nieruchomość o powierzchni [...] m2, która stanowiła część nieruchomości pierwotnie oznaczonej nr [...], na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dokumentów księgi wieczystej [...] nr hip. [...] o powierzchni [...] m2.

Sięgając jednak do treści kopii aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1969 r. Rep. [...] numer [...] nie sposób pominąć wszystkich znajdujących się w nim zapisów.

Z § 1 umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1969 r. wynika, że prawo własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] pod nr [...], składającej się z działki budowlanej oznaczonej Nr [...], na planie złożonym pod Nr. [...] do zbioru dokumentów księgi wieczystej [...] Nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, objętej księga wieczystą "[...] Nr hip. [...]"- wpisane jest na E. T. Ponadto w § 1 stwierdzone zostało, że według nowych pomiarów nieruchomość zawiera przestrzeni [...] m2 i stanowi działkę oznaczoną Nr [...], na okazanym planie wpisanym do ewidencji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1968 r.

Natomiast w § 3 wspomnianego aktu E. T. oświadcza, iż sprzedaje skarbowi Państwa całą opisana w § 1 nieruchomość ze wszystkimi prawami i częściami składowymi za cenę ustaloną przez biegłych..., a przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, że nieruchomość tę dla Państwa kupuje.

W ocenie Sądu zgodzić należy się ze skarżącym, że treść tak sformułowanego oświadczenia nie daje podstaw do jednoznacznego przyjęcia, iż Skarb Państwa nabył od dotychczasowej właścicielki tylko część nieruchomości o powierzchni [...] m2. Skoro w umowie wyraźnie wspomina się o sprzedaży całej opisanej w § 1 nieruchomości, to stanowisko skarżącego odnośnie tego, że przedmiotem obrotu była cała nieruchomość (bez względu na wielkość powierzchni) należy uznać za zasadne.

Ponieważ Skarb Państwa nabył od E. T. całą nieruchomość, to prawidłowość wpisu w księdze wieczystej KW Nr [...], określającego jako współwłaścicieli nieruchomości spadkobierców po E. T. – S. A., K. T., K. T. i I. T. - budzi poważne wątpliwości. Jest to tym bardziej istotne, jako że księga wieczysta dotycząca przedmiotowej nieruchomości, została założona dopiero po upływie kilkunastu lat od daty sprzedaży całej nieruchomości przez E. T.

Konieczne byłoby więc zbadanie dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej, które były podstawą wpisu prawa własności na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki, a w szczególności mapy, która była podstawą oznaczenia nieruchomości we wniosku o założenie księgi wieczystej - co wynika z zapisu w rubryce 1.7. Jak wynika zaś z treści uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. była to mapa z [...] grudnia 1995 r.

W aktach sprawy (karta 29 akt administracyjnych) znajduje się mapa sytuacyjna sporządzona w dniu [...] listopada 1995 r. przez geodetę uprawnionego J. B. Jak wynika z jego uwag, działki nr [...] i nr [...] powstały z nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] nr [...] o powierzchni [...] m2 poprzednio należącej do E. T., "po wywłaszczeniu działki nr [...] o pow. [...] m2 aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1969 r.". Sporządzając mapę przyjął on zatem, że przedmiotem umowy sprzedaży była działka o pow. [...] m2, zaś pozostała część działki pozostała własnością spadkobierców E. T.

Biorąc pod uwagę również treść powyższych uwag biegłego, organy orzekające w sprawie powinny bardzo dokładnie i wnikliwie rozpoznać zarzuty skarżącego.

Faktem jest, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa art. 6 kpa i nie mogą samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości, zaś wszystkie spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Jednakże w sytuacji, gdy zachodzą niewątpliwie uzasadnione i bardzo poważne wątpliwości odnośnie prawidłowości zapisu w księdze wieczystej KW Nr [...] dotyczącego właścicieli nieruchomości, organy administracji powinny podjąć wszelkie dostępne działania celem szczegółowego i dokładnego ich wyjaśnienia.

Problem uwzględniania w postępowaniu administracyjnym tych zarzutów -odnośnie prawidłowości zapisów w księdze wieczystej dotyczących właściciela nieruchomości - był już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przykład w sprawie sygn. akt I SA 1616/97. W sprawie tej postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało zawieszone z urzędu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - czy mienie będące przedmiotem postępowania stanowiło własność państwową, chociaż potwierdzał to wpis w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny - oddalając skargę - uznał za prawidłowe i wręcz konieczne wyjaśnienie tych wątpliwości. Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze wszczęte w trybie art. 157 § 2 kpa jest wprawdzie postępowaniem w nowej sprawie, zmierzającym do ustalenia istnienia przesłanek z art. 156 kpa, lecz w postępowaniu komunalizacyjnym, którego przedmiotem może być tylko mienie stanowiące własność Skarbu Państwa, nie jest obojętne, czy mienie to stanowiło własność ogólnonarodową, czy też należało do osób fizycznych. Jeśli więc w toku postępowania nadzorczego ujawniono dokumentację świadczącą o możliwości wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa, to okoliczność ta ma znaczenie przy ocenie, czy przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej nie naruszono rażąco prawa. W postępowaniu komunalizacyjnym organy państwowe stan władania nieruchomością ustalają na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Gdy wpis ten nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu, do orzekania w tej kwestii uprawniony jest sąd powszechny na podstawie art. 10 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Do tego sądu zainteresowany winien wytoczyć powództwo z żądaniem usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Zasadnie organ naczelny uznał, iż kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, które winno być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym. Również prowadzenie postępowania nadzorczego - bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego byłoby nieprawidłowe, bowiem mogłoby prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej, sprzecznej z orzeczeniem sądu, a przez to wadliwej i podlegającej uchyleniu jako wydanej z naruszeniem norm procedury, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W powyższej sytuacji, wobec zaistniałych wątpliwości, wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa opisanej w niej nieruchomości, a następnie utrzymanie w mocy tej decyzji przez Ministra Infrastruktury naruszyło zarówno przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 72 ze zm.), jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik prawy.

Z podniesionych względów uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów powołanej ustawy oraz kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.