Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 545/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie (sprostowane postanowieniem Nr [...] z [...].06.2020r.) [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) Nr [...] z [...]czerwca 2020 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020r., poz. 256 ze zm.), art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnej budowy budynku garażowego o wymiarach 11,70 m x 5,55 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej w J..

W/w postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie wydano w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 18.07.2018r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. wpłynęło pismo M.P. z [...].07.2018r. w sprawie zabudowań na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości J.. Organ powiatowy, wszczął na wniosek M. P. postępowanie administracyjne w sprawie dwóch garaży wybudowanych na działce nr ew. [...] w J. o czym zawiadomił strony. Organ ustalił, iż w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R. prowadzono postępowanie dotyczące budowy trzech wiat o powierzchni do 35 m2, a Starosta R. nie wniósł sprzeciwu. Decyzją Nr [...] z [...].04.2012r. Wójt Gminy J. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch budynków garażowych na działce nr ew. [...] w J.. Ponadto Urząd Gminy J.poinformował, iż nie odnaleziono w posiadanych rejestrach pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji.

Pismem z [...].11.2018r. M. P. zwrócił się do PINB w R. z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej dwóch garaży wybudowanych na działce nr ew. [...]w J..

Postanowieniem Nr [...] z [...].01.2019r. PINB w R. nakazał Gminie J. wstrzymanie robót budowlanych przy garażu o wymiarach ok. 11,30 m X 5,50 m i powierzchni zabudowy ok. 62,15 m2, usytuowanym na działce nr ew. [...], położonej w J. zabezpieczenie garażu w sposób uniemożliwiający dostęp osób postronnych i nałożył na Gminę J. obowiązek przedłożenia w terminie do [...].06.2019r. zaświadczenia Wójta Gminy J o zgodności budowy przedmiotowego garażu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego garażu, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...].06.2019r. Gmina J. przedłożyła wymagane w/w postanowieniem dokumenty. Postanowieniem Nr [...], z [...] lipca 2019 r., organ I instancji nałożył na Gminę J. (dalej: skarżąca) opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnej budowy budynku garażu o wymiarach ok. 11,3 m x 5,5 m zlokalizowanego jw.

[...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...].09.2019r., uchylił w/w

rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB w R., po załączeniu z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęć lotniczych działki o nr ew.[...] położonej jw. z lat 1990-2018, postanowieniem Nr [...] z [...].01.2020r., ponownie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnej budowy w/w budynku garażowego. Organ ustalił, że ze zdjęć lotniczych jednoznacznie wynika, że na działce nr [...]w roku 1998, 2001 nie było garażu objętego prowadzonym postępowaniem, a przedmiotowy garaż widoczny jest dopiero na zdjęciu z 2007 r. i w związku z tym ustaleniem wskazał, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., lecz z 1994 r.

[...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...].02.2020r., uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że skoro zdjęcia lotnicze bezsprzecznie wykazały datę budowy spornego garażu na 2007 r., to nie było potrzeby zwracania się o dane z ewidencji gruntów i budynków, a doprecyzowanie wymiarów garażu wynika z pomiarów dokonanych na potrzeby wykonania projektu budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w R. pismem z [...].03.2020r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a M. P. także o braku podstaw do uwzględnienia jego wniosku z 20.11.2018r., gdyż umorzenie postępowania byłoby sprzeczne z interesem społecznym w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej.

Postanowieniem Nr [...] z [...].04.2020r., ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnej budowy budynku garażowego o wymiarach według przedłożonego projektu 11,70 m x 5,55 m zlokalizowanego jw.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie Gmina J. podniosła w szczególności, że PINB zbyt lakonicznie odniósł się do kwestii wycofania wniosku przez M. P., a posługując się pojęciem "interes społeczny" nie wykazał ani nie wskazał w sprzeczności z jakim interesem społecznym i w jakiej sprzeczności stoi wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

[...]WINB utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy w/w postanowieniem z [...].06.2020 r. jako odpowiadające przepisom prawa wskazał, że PINB w R. zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej budowy budynku garażowego o wymiarach 11,70 m x 5,55 m zlokalizowanego na działce nr [...] w J.. Podniósł, że Gmina J.nie uzyskała pozwolenia na budowę budynku garażowego o powierzchni ok. 65 m2. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...].04.2012r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch budynków garażowych na działce nr ew. [...] w J. Na podstawie zdjęć lotniczych PINB w R. prawidłowo ustalił, że budowa w/w obiektu garażowego miała miejsce w 2007r. Przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20aa, 20b oraz 28. Budowa budynku garażowego o powierzchni większej niż 35 m2 wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny obiekt budowlany ma powierzchnię ok.65 m2, stąd przed jego budową inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę.

Zaistniała zatem, w ocenie organu II instancji, podstawa do zastosowania trybu art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Wskazano, że w art. 49 ustawy Prawo budowlane stanowiącym kontynuację przepisów art. 48 uregulowano procedurę legalizacji samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, jest zobowiązany zbadać:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień,

pozwoleń i sprawdzeń;

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Inwestor przedłożył dokumentację określoną postanowieniem Nr [...] z [...].01.2019r., po analizie której PINB w R. ustalił opłatę legalizacyjną. W myśl art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty legalizacyjnej jest sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ powiatowy dokonał sprawdzenia przedłożonej dokumentacji budowlanej w w/w zakresie. Przedmiotowa budowa jest zgodna z decyzją Wójta Gminy J. Nr [...] z [...].06.2012r. o ustaleniu warunków zabudowy. Warunki zabudowy określają powierzchnię zabudowy nie większą niż 25 % powierzchni działki, powierzchnię biologicznie czynną minimum 55 %, układ dachu jedno lub dwuspadowy o kącie nachylenia w zakresie 0-45°, z odprowadzeniem wód opadowych na działkę własną. Szerokość elewacji frontowej budynku winna wynosić 6 m z tolerancją 20%. Z projektu budowlanego z kwietnia 2019r. sporządzonego przez mgr inż. W. M. oraz inż. elektryka D. K.wynika, że woda odprowadzana jest z połaci dachu budynku dwuspadowego o kącie nachylenia 34° za pomocą rynien i rur spustowych na teren własny działki. Powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi 5810 m2, zaś powierzchnia spornego budynku garażowego wynosi ok. 65 m2. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 4282,89 m2. Szerokość elewacji frontowej wynosi 11,70 m. W ocenie [...]WINB usytuowanie obiektu jest zgodne z warunkami techniczno-budowlanymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane oraz jest kompletny.

Organ wskazał, że przedmiotowa budowa budynku garażowego stanowi według załącznika do ustawy Prawo budowlane kategorię III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Składniki nakładanej opłaty przedstawiają się w następujący sposób: (s) - stawka opłaty - wynosząca 500 zł, (k) - współczynnik kategorii obiektu - wynoszący 1,0; (w) - współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0. Po wyliczeniu kwota wynosi: 50 x [500 zł x 1,0 x 1,0] = 25000 zł.

[...]WINB wskazał też, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku, musi liczyć się z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazał, że wbrew argumentacji z zażalenia PINB w R. odniósł się do wniosku M.P. z [...].11.2018r. wskazując, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Zdaniem [...]WINB zaniechanie prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej byłoby sprzeczne z interesem społecznym, co wynika z samej istoty samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania administracyjnego w takiej sytuacji ze względu na interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W ocenie organu II instancji zastosowanie art. 105 § 2 Kpa nie może naruszać innych przepisów i stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. W oparciu o w/w przepis nie można umorzyć postępowania w sprawie stanu niezgodności z prawem dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej. Organ wojewódzki zauważył także, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego winna przed budową obiektu budowlanego zachować szczególną staranność i dopełnić wszelkich formalności związanych z uzyskaniem stosownych pozwoleń. Natomiast samowolne wykonanie prac wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej, niezależnie czy samowoli dokonała osoba fizyczna czy podmiot publiczny. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości zwolnienia inwestora z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy obiektu. Wskazał też na możliwość złożenie przez inwestora wniosku o zastosowanie jednej z ulg w zapłacie opłaty legalizacyjnej, co powoduje zawieszenie postępowania legalizacyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie ulgi.

W skardze na w/w postanowienie Gmina J. zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 75 § 1, 77, 80, 83, 107 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm.); naruszenie art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. 2019r., poz. 1186 ze zm.) i naruszenie interesu prawnego gminy J.. Wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego w R. i umorzenie postępowania a w razie nie uwzględnienie tego wniosku o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżone postanowienia są wadliwe i zostały wydane z naruszeniem prawa i interesu prawnego Gminy J.. Wskazała na brak wyjaśnienia kwestii dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów, a w konsekwencji nie dokonanie oceny dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków, z których treści wynika, iż obiekt został wybudowany w 1994 roku i usankcjonowanie tego stanu rzeczy przez organ nadzoru, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie art. 7 kpa. Podważa to bezsporność ustaleń organów I i II instancji, że obiekt ten jest samowolą budowlaną, która nastąpiła po 1994 roku, wobec faktu potwierdzonego dokumentem urzędowym, że budowa tego obiektu została zakończona w 1994r. Podaje to w wątpliwość rzetelność przeprowadzonego postępowania. Skarżąca podniosła, że wpisy w ewidencji gruntów dokonywane są na podstawie określonych dokumentów wskazanych obecnie w Rozporządzeniu Ministra Inwestycji i Rozwoju z 3 stycznia 2019 roku, co rodzi domniemanie iż obiekt będący przedmiotem postępowania nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż istniał już w 1994r. Zdaniem skarżącej nie jest wiarygodny dowód ze zdjęć lotniczych, z uwagi na fakt, że rozdzielczość i jakość zdjęć lotniczych może mieć istotny wpływ na ocenę ich przydatności jako materiału dowodowego w sprawie. Gmina podniosła, że nie da się na podstawie zdjęcia lotniczego ustalić czy obiektem na zdjęciu jest wiata, altana, tymczasowy obiekt budowlany bądź budynek gospodarczy, co pozwoliłoby na bezsporne ustalenie czy obiekt stanowi samowolę budowlaną tj. czy w dacie jego wybudowania wymagał uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia budowy. Zarzuciła, że organ nie ustalił dokładnie daty wybudowania obiektu, a jedynie przedział czasowy w jakim obiekt ten został wybudowany, zatem nie miał możliwości z uwagi na dynamikę zmian ustawy Prawo budowlane (10-12 zmian w roku, w tym rozbudowanie katalogu robót wymagających zgłoszenia budowy, który w 1994 roku zawierał 9 pozycji, a obecnie zawiera kilkadziesiąt) w tym przedziale czasowym ustalić czy obiekt został zrealizowany jako samowola budowlana czy też nie i w tak wątpliwym i niewyjaśnionym stanie faktycznym, bezrefleksyjnie, nałożył opłatę legalizacyjną. Tym samym, oba organy naruszyły szereg przepisów postępowania administracyjnego w Kpa.

Zdaniem skarżącej na wadliwość postanowienia wpływa też fakt nieprzeprowadzenia przez [...]WINB postępowania wyjaśniającego (brak wystąpienia do właściwego urzędu o interpretację przepisów w tym wypadku Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) w zakresie przepisów dotyczących opłat legalizacyjnych i zaakceptowanie przez WINB stanowiska organu I instancji sprowadzającego się do stwierdzenia, iż zapłacenie i nałożenie opłaty legalizacyjnej na Gminę jest zgodne z interesem społecznym bez wykazania z jakim interesem społecznym jest zgodne dokonanie zapłaty opłaty legalizacyjnej, która byłaby pokryta z dochodów własnych Gminy pochodzących z podatków od mieszkańców.

Nadto zaskarżone postanowienie jest wadliwe – zdaniem skarżącej - z racji nie określenia trybu w jakim postępowanie było prowadzone z urzędu czy na wniosek, co stanowi naruszenia k.p.a., wobec faktu wycofania wniosku przez jego pierwotnego inicjatora i wymusza konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w takim postępowaniu orzeczeń przez organy władzy publicznej.

Skarżąca podniosła, że na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja WINB, iż wniesienie opłaty legalizacyjnej jest rzeczą dobrowolną, co w domyśle należy rozumieć jako nie rodzącą dla zobowiązanego ujemnych konsekwencji bo nie podlega egzekucji administracyjnej, co nie jest prawdą ponieważ brak wniesienia tej opłaty powoduje, iż PINB ma obowiązek wydać nakaz rozbiórki, co godzi w interes prawny gminy J. i tworzącej ją wspólnoty mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowane postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy ustaliły dla Inwestora opłatę legalizacyjną za samowolną budowę budynku garażowego o wymiarach 11,70 m x 5,55 m w podanej w postanowieniach lokalizacji, w wysokości [...] zł. W zaskarżonych postanowieniach organy w sposób szczegółowy opisały sekwencję zdarzeń, które miały miejsce w niniejszej sprawie.

Organy w niniejszej sprawie wdrożyły procedurę legalizacyjną, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Świadczą o tym postanowienia organów zobowiązujące inwestora do przedłożenia dokumentów wymaganych przy legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Gmina J. 28 czerwca 2019 r. przedłożyła do organu powiatowego 4 egzemplarze projektu budowlanego. W ocenie organów, przedłożony projekt budowlany był kompletny i spełniał wszelkie wymagania określone w rozporządzeniu z 25.04.2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Był także zgodny z decyzją z [...].06.2012 r. o warunkach zabudowy a także został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Do projektu architektoniczno-budowlanego dołączono oświadczenie projektantów o jego sporządzeniu zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Usytuowanie obiektu jest zgodne z warunkami techniczno – budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem organy zasadnie przyjęły, że zostały spełnione przesłanki z art. 49 ust. 1 p.b. do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. To z kolei znalazło swój wyraz w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. i postanowieniu organu II instancji.

Istota zarzutów sprowadza się m. in. do tego, że Skarżąca kwestionuje istnienie samowoli budowlanej w sytuacji nie wyjaśnienia kwestii dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów, z których wynika, iż obiekt został wybudowany w 1994 roku. Jednocześnie kwestionuje poczynienie ustaleń w oparciu o zdjęcia lotnicze, których rozdzielczość i jakość może mieć istotny wpływ na ocenę ich przydatności jako materiału dowodowego w sprawie.

W ocenie Sądu takim stanie rzeczy, wobec nienasuwającej wątpliwości treści zdjęć lotniczych działki nr ew. [...] z 1998 r., z 2001 r. z 2007 r., z 2011 r., z 2014 r., z 2017 r. zasadnym było przyjęcie przez organy, że przedmiotowy garaż nie istniał na działce w 1998 r., 2001r., 2007 r. Pojawił się na zdjęciu z 2007r. z 2014 r. i z 2017 r. , zatem prawidłowo organy przyjęły 2007 r. jako datę powstania samowoli budowlanej, nie zaś tę wynikającą z zapisu z wypisu rejestru gruntów i z kartoteki budynków oraz oświadczenia reprezentanta Gminy P. K. składanego podczas oględzin działki przeprowadzonych 3.08.2018 r. Powyższe zapisy, jak i oświadczenie co do daty powstania samowoli budowlanej, w świetle powyższych dowodów niewątpliwie utraciły wiarygodność. Treść zdjęć lotniczych, analizowana również przez tut. Sąd, nie nasuwa w tym zakresie żadnych (wbrew twierdzeniom skargi) wątpliwości, co z kolei powoduje, że nie było potrzebne w sprawie prowadzenie przez PINB lub [...]WINB dalszego postępowania dowodowego w celu ustalenia daty samowoli budowlanej. W szczególności, wobec obiektywnej i od nikogo niezależnej zawartości sześciu fotografii lotniczych, bezcelowym byłoby dalsze prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczności obiektywnie już bezsporne i udowodnione. Analizując powyższe Sąd miał też na uwadze, że wpisy w ewidencji budynków dat zakończenia budowy ujawniane były również w oparciu o ustne oświadczenia właścicieli, a zatem oświadczenie Skarżącej Gminy. Sama Skarżąca nie przedłożyła dokumentacji architektoniczno – budowlanej stanowiącej podstawę wpisu. Na marginesie wskazać należy, że powyższe ustalenia nie są odosobnionymi w sprawie i korespondują z treścią wniosku M. P. z 9.07.2018 r., z którego wynika m.in., że w decyzji Wójta Gminy Nr [...]r. z [...].08.2006 r. o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wnioskodawcy wskazano, że na działce nr [...]obecnie istnieje przewidziana do likwidacji oczyszczalnia ścieków, a także oświadczeniem E. B. podczas oględzin z 3.08.2018 r., że garaże powstały w dwóch datach: w 2013 r. i w latach 2003 – 2004.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Tym niemniej, jeżeli w dyspozycji organu znajduje się dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, to dalsze prowadzenie postępowania dowodowego staje się zbędne. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią bowiem dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oczywiście, treść takiego dokumentu może być zaprzeczona, ale przy użyciu środka dowodowego mającego przynajmniej zbliżoną moc dowodową w postępowaniu administracyjnym lub poprzez wykazanie błędu lub nieprawdziwości dokumentu urzędowego. Tym niemniej, inicjatywa procesowa w takim wypadku spoczywa na osobie zaprzeczającej treści dokumentu urzędowego.

Należy więc przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017 r. poz. 2101 ze zm.) tzw. zobrazowania lotnicze stanowią część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Organ I instancji - zgodnie z art. 40c ust. 1 ww. ustawy - otrzymał stosowną licencję w zakresie wykorzystywania udostępnionych mu materiałów zasobu.

Wskazanemu dowodowi, wbrew stanowisku Skarżącej, nie można postawić zarzutu opartego na wykazaniu jego nieczytelności prowadzącej do traktowania wskazanych wyżej dowodów jako dowolnych, albowiem zdjęcia znajdujące się na nośniku cyfrowym – w ocenie Sądu – ukazują faktyczny stan zabudowy w stopniu wystarczającym do uznania, iż w latach 1998 - 2001 przedmiotowy garaż bez wątpienia nie istniał na działce nr [...]. Sąd ma na uwadze, że zdjęcia lotnicze ukazujące historyczny sposób zabudowy nieruchomości ze swej istoty mają wysoką wartość dowodową i ich konfrontowanie z innymi środkami dowodowymi z reguły musi prowadzić do przyjęcia ustaleń wynikających ze zgromadzonego materiału zdjęciowego, jeżeli jest on wystarczająco dobrej jakości, a taką ocenę Sąd w odniesieniu do zdjęć lotniczych z 1998 r., 2001r., 2007 r., 2011 r., 2014 r., 2017 r. znajduje podstawy, by w tym miejscu sformułować. Niezrozumiałym jest zarzut, że na podstawie w/w zdjęć lotniczych nie da się ustalić, czy obiektem widniejącym na zdjęciu jest wiata, altana lub tymczasowy obiekt budowlany, bądź budynek gospodarczy skoro nie jest sporne, że samowola budowlana dotyczyła wyłącznie budynków garażowych.

Kwestią zasadniczą w sprawie było ustalenie przez organy, że przedmiotowy budynek garażowy powstał w warunkach samowoli budowlanej po dniu 1 stycznia 1995r., bowiem to determinowało reżim prawny przyjęty w dalszym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (stan prawny na 2007 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz lub przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 - 3, pkt 5 – 19 i pkt 21. Budowa budynku garażowego o powierzchni większej niż 25 m2 wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny obiekt budowlany ma powierzchnię ok. 65 m2, stąd przed jego budową, jak prawidłowo przyjęły organy obu instancji, inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie uczynił.

Odnosząc się do trybu prowadzonego postępowania wskazać należy, że do powstałego w warunkach samowoli budowlanej budynku garażu (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) zastosowanie znajdują przepisy art. 48 i następne p.b. organy wskazały i zastosowały je w sposób prawidłowy.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b. "organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie".

W związku z wykazaną w sprawie pozytywną weryfikacją dokumentów przedłożonych przez podmiot zobowiązany organy przystąpiły do kolejnego etapu - ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (zgodnie z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 p.b.). Zasadnie twierdzą organy, że wskazana dokumentacja spełniała wymagania wynikające z art. 49 ust. 1 p.b. Okoliczność ta nie jest sporna w sprawie, a Sąd podziela ustalenia i oceny organów obu instancji w tym zakresie. W związku z tym, zaistniały przesłanki do kontynuowania procedury legalizacyjnej, w tym do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej za popełnioną samowolę budowlaną.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo również naliczyły wysokości opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 p.b. "do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu". Stosownie do brzmienia art. 59f ust. 1 i ust. 2 p.b. "(...) w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)". (...) Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. ". Organy ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej słusznie zaliczyły przedmiotowy budynek garażowy do obiektów budowlanych kategorii III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. W niniejszej sprawie zasadnie i precyzyjnie również dokonano wyliczeń opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł.

Zdaniem Sądu, opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona p.b. Organ administracyjny zatem nie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie nie należy to do sfery ocennej organu. Nałożenie na inwestora obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 48 p.b. i 49 p.b. Skoro inwestor przedłożył wymagane przy procedurze legalizacyjnej dokumenty, które spełniały wszelkie wymagania określone przepisami, to kolejnym etapem postępowania było nałożenie opłaty legalizacyjnej w określonej kwocie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć trzeba, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji poinformował wnioskodawcę, o braku podstaw do uwzględnienia jego wniosku z 20.11.2018r., w przedmiocie umorzenia postępowania wskazując, że umorzenie postępowania byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Takie stanowisko zaaprobował organ wojewódzki. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut skargi, iż nie wiadomym jest w jakim trybie prowadzono postępowanie, tj. na wniosek czy z urzędu, skoro organ wskazuje jednoznacznie o braku podstaw do umorzenia postępowania, zatem kontynuuje postępowanie wnioskowe. Jak stanowi art. 105 § 2 kpa jednym z warunków umorzenia postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, jest bowiem brak sprzeczności z interesem społecznym, która to przesłanka nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko zaprezentowane w szczególności przez organ II instancji, iż zaniechanie prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej byłoby sprzeczne z interesem społecznym, co wynika z samej istoty samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania administracyjnego w takiej sytuacji ze względu na interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów art. 48- 49 ustawy Prawo budowlane, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że zastosowanie art. 105 § 2 kpa nie może naruszać innych przepisów i stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. W oparciu o w/w przepis nie można umorzyć postępowania w sprawie stanu niezgodności z prawem dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej. Zauważyć należy także, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego winna przed budową obiektu budowlanego zachować szczególną staranność i dopełnić wszelkich formalności związanych z uzyskaniem stosownych pozwoleń. Natomiast samowolne wykonanie prac wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej, niezależnie czy samowoli dokonała osoba fizyczna czy podmiot publiczny. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości zwolnienia inwestora z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy obiektu. Podkreślić należy, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego, adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej w terminie.

Jak z powyższego wynika, ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, jest natomiast środkiem do przywrócenia (restytucji) porządku prawnego wynikającego z Prawa budowlanego. Również nakazanie rozbiórki obiektu samowolnie wniesionego ma przede wszystkim charakter restytucyjny, a nie represyjny, co wielokrotnie podkreślano w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Opłata legalizacyjna ma więc do spełnienia zupełnie inną funkcję niż kara administracyjna.

W ocenie tutejszego Sądu, w niniejszej sprawie organy, wbrew zarzutom Skarżącej, nie dopuściły się również obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 83 , art. 107 kpa.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, Sąd uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 kpa). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając oba sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy – zdaniem Sądu – uznać, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 124 § 2 kpa, albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony Skarżącej.

Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

-----------------------

15