Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 609/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a - c, art. 202 par. 2 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 160 ust. 2 pkt 1, art. 362 ust. 2 - 5, art. 363 ust. 1 i ust. 2,
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi P. D., D. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 21 czerwca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących P. D., D. D. i Z. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 czerwca 2024 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołań D. D., P. D. i Z. D. (dalej: skarżący) oraz P. W. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 5 kwietnia 2024 r., znak: [...], nakazującej P. W. (dalej: również jako właściciel) zabezpieczenie dachu wykonanego z płyt azbestowo – cementowych na budynku gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...] w G., poprzez pokrycie jego powierzchni szczelną powłoką z głęboko penetrujących środków wiążących azbest, posiadających odpowiednią aprobatę techniczną w nieprzekraczalnym terminie do dnia 15 maja 2024 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 4 września 2023 r. drogą mailową do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie Straży Miejskiej w G. dotyczące interwencji na posesji przy ul. Z. [...] w G.. Celem interwencji było sprawdzenie zgłoszenia P. D. dotyczącego mycia dachu wykonanego z płyt azbestowo – cementowych przy użyciu myjki ciśnieniowej przez właściciela posesji – P. W.. Jednocześnie 4 września 2023 r. do Burmistrza wpłynęło zgłoszenie od ww. skarżącej w tej samej sprawie, która - powołując się na szkodliwość uwolnionego azbestu podczas mycia dachu - wniosła o niezwłoczne zlecenie pobrania próbek i przeprowadzenie badania powietrza, gruntu i wody przez uprawniony podmiot na obecność azbestu w środowisku, tj. na posesji przy ul. Z. [...] w G. oraz na sąsiednich posesjach.

Burmistrz decyzją z 5 kwietnia 2024 r., znak: [...], działając na podstawie art. 363 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 54, dalej: P.o.ś.), nakazał właścicielowi zabezpieczenie dachu wykonanego z płyt azbestowo-cementowych na budynku gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...] w G., poprzez pokrycie jego powierzchni szczelną powłoką z głęboko penetrujących środków wiążących azbest, posiadających odpowiednią aprobatę techniczną - w nieprzekraczalnym terminie do 15 maja 2024 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że 11 września 2023 r. zlecono akredytowanemu labolatorium pobór próbek gleby na działkach nr [...] i nr [...] oraz wykonanie badań na obecność włókien azbestowych. Po konsultacji

z laboratorium stwierdzono, że badanie na obecność włókien azbestowych w powietrzu, ze względu na ciągły ruch powietrza w różnych kierunkach, jest bezzasadne, a wyniki uzyskane będą niewiarygodne.

Dalej Burmistrz podał, że 15 września 2023 r. przeprowadzona została wizja lokalna na działce właściciela, w trakcie której potwierdzono, że zgodnie ze zgłoszeniem od strony południowej dach wykonany z płyt azbestowo-cementowych został umyty. Właściciel zobowiązał się do dostarczenia organowi oceny stanu

i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest. Ocena ta wpłynęła do organu 7 listopada 2023 r. W trakcie wizji właściciel oświadczył, że nie będzie mył pozostałej części dachu i zabezpieczy go odpowiednim preparatem. Jednocześnie skarżący w trakcie wizji lokalnej wnieśli o wykonanie badań na zawartość włókien azbestowych na dachu oraz zobowiązanie właściciela budynku do zabezpieczenia umytej części dachu, na którym zamontowany zostały ciemne łaty, mogące być powodem erozji eternitu i pęknięcia połaci dachowej.

W dniu 9 października 2023 r. do organu I instancji wpłynęło sprawozdanie

z badań wykonanych przez Laboratorium SGS Polska w P.. Zgodnie

z wynikami badań włókien azbestowych w glebie nie wykryto. Natomiast 12 grudnia 2023 r. wpłynęło do organu oświadczenie właściciela dotyczące zabezpieczenia pęknięcia na dachu budynku gospodarczego. W celu kontroli wykonanego zabezpieczenia na dzień 10 stycznia 2024 r. wyznaczono kolejną wizję lokalną, jednak z uwagi na niesprzyjające warunki atmosferyczne termin oględzin został przesunięty do 13 lutego 2023 r. Do udziału w wizji lokalnej organ I instancji zaprosił R. K., posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, będącego członkiem Mazowieckiej Izby Inżynierów Budownictwa. Z protokołu oględzin wynika, że pęknięcia na dachu budynku gospodarczego zostały zabezpieczone łatami, pokrycie dachowe wykonane zgodnie z zasadami montażu płyt eternitowych, pęknięć i ubytków nie stwierdzono. Jednocześnie skarżący oświadczyli do protokołu, że ich zdaniem dach nie został należycie zabezpieczony, ponieważ na wierzchnią warstwę nie została nałożona żadna powłoka zabezpieczająca przed uwalnianiem włókien azbestowych. Dach wciąż stwarza zagrożenie, a podjęte przez właściciela prace nie są wystarczające dla jego zabezpieczenia.

Organ I instancji, mając na uwadze § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 71, poz. 649, dalej: rozporządzenie z 2004 r.) oraz zgodnie z art. 363 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., zobowiązał właściciela do zabezpieczenia powierzchni pokrycia dachowego szczelną powłoką

z głęboko penetrujących środków wiążących azbest, posiadających odpowiednią aprobatę techniczną. Z uwagi na naruszenie powłoki płyt azbestowo-cementowych

i duże prawdopodobieństwo szkodliwego wpływu na środowisko organ I instancji uznał za zasadne zobowiązać właściciela do zabezpieczenia powierzchni pokrycia dachowego w terminie do 15 maja 2024 r., aby zminimalizować ryzyko przedostania się włókien azbestowych do środowiska.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący, podnosząc, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie zabezpiecza ani ich, ani środowiska przed bezpośrednim i szkodliwym oddziaływaniem uwalniających się włókien azbestowych

z płyt eternitowych, znajdujących się na budynku gospodarczym na działce nr [...]

w G., startych mechanicznie przy użyciu myjki ciśnieniowej przez pracownika właściciela posesji. Wskazali, że rozstrzygnięcie to nie zawiera istotnego elementu, tj. określenia warunków pod jakimi nakazuje się dokonanie zabezpieczenia uszkodzonego dachu; nie można bowiem z całą pewnością stwierdzić, że fakt pokrycia dachu powłoką lakieru będzie możliwy do jakiejkolwiek weryfikacji, kto i czym dokonał takiego zabezpieczenia, z uwagi na brak nałożenia obowiązku poinformowania organu

o planowanym terminie przeprowadzenia prac, o danych wykonawcy tych prac oraz nazwie środka lakierniczego, aby organ mógł brać czynny udział przy rozpoczęciu, kontynuacji i zakończeniu prac zabezpieczających. Według skarżących zdarcie mechaniczne myjką ciśnieniową zalegającej od kilkudziesięciu lat warstwy wierzchniej płyt eternitowych spowodowało uszkodzenie i tak już zdegradowanej warstwy oraz emisję pyłu azbestowego do otoczenia w momencie samego mycia, jak i późniejszej emisji samoczynnej pod wpływem warunków atmosferycznych, a samo pomalowanie łat miało marginalny wpływ na poprawę stanu tego pokrycia. Poprzez wykonanie wymienionych wyżej prac, tj. obróbki mechanicznej dachu, właściciel posesji pogorszył jego stan, co winno skutkować zmianą pilności jego usunięcia z II stopnia na I stopień (tj. pilne usunięcie lub zabezpieczenie).

Ponadto skarżący zarzucili decyzji brak pouczenia właściciela o tym, kto i w jaki sposób ma dokonać zabezpieczenia połaci dachowej oraz do jakich organów należy takie prace wcześniej zgłosić. Organ I instancji naruszył także art. 7 k.p.a., bowiem nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie zlecił przeprowadzenia badań powietrza i wody, a przeprowadzone badanie gleby nie było wiarygodne, ponieważ nie pobrano do badań wierzchniej warstwy gruntu. Burmistrz

w aktach sprawy nie zgromadził też żadnego dowodu potwierdzającego fakt, że konsultował możliwość przeprowadzenia badań powietrza i wody oraz że takie badanie jest niemożliwe i niewiarygodne.

W związku z ww. zarzutami skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez doprecyzowanie warunków i środka przymusowego, pod jakimi właściciel ma bezzwłocznie dokonać zabezpieczenia dachu, ewentualnie w przypadku kiedy dach nie nadaje się do zabezpieczenia - przymusowej jego wymiany, doprecyzowanie warunków, pod jakimi organ gminy ma przeprowadzić kontrolę tych prac, a także wnieśli o ostateczne rozstrzygnięcie tej sprawy przez organ wyższego stopnia w celu uniknięcia dalszego przedłużania postępowania.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł również właściciel działki nr [...], podnosząc, że decyzja nakładająca na niego obowiązek zabezpieczenia dachu jest bezzasadna. Nie wykryto bowiem na działkach nr [...] i nr [...]włókien azbestowych

w pobranych 25 próbkach z gleby oraz pęknięcia na dachu zostały zabezpieczone specjalistycznym materiałem z atestem, który dostarczył do Wydziału Ochrony Środowiska przy Urzędzie Gminy i Miasta w G.. Właściciel podał, że minęło 9 miesięcy od pobrania próbek i na jego dachu z uwagi na padające deszcze i śnieg wytworzyła się warstwa zabezpieczająca.

Wskazaną na wstępie decyzją z 21 czerwca 2024 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą zastosowania przepisu art. 363 ust. 1 P.o.ś. są dwie okoliczności: negatywne oddziaływanie na środowisko oraz ustalenie osoby fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko. Obie te przesłanki nie zostały ustalone w sprawie jednoznacznie, dlatego brak było podstaw do nakazania P. W. zabezpieczenia dachu na budynku gospodarczym w trybie powołanego wyżej przepisu.

Przede wszystkim pobrane próbki gleby nie wykazały obecności włókien azbestu, a Kolegium nie może kwestionować wyników badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium. Jeśli więc skarżący nie zgadzają się z przedstawionymi wynikami badań, mogą zlecić we własnym zakresie przeprowadzenie badań przez inne laboratorium i porównanie wyników. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że na dachu budynku gospodarczego nie stwierdzono uszkodzeń oraz pęknięć, które ewentualnie mogłyby być źródłami emisji włókien azbestowych do środowiska. Włókna te bowiem uwalniane są do powietrza przede wszystkim w czasie fizycznej obróbki płyt zawierających azbest (cięcie, przełamywanie), natomiast dopóki są całe i nie posiadają takich uszkodzeń, to nie zagrażają środowisku.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie pęknięcia na pokryciu dachowym zostały zabezpieczone (oświadczenie właściciela z 12 grudnia 2023 r.), co zostało zweryfikowane podczas oględzin dachu na budynku gospodarczym, położonym na działce nr [...] w dniu 13 lutego 2024 r. z udziałem zainteresowanych stron oraz R. K., prowadzącego firmę "Usługi w zakresie kosztorysowania, projektowania i nadzoru robót budowlano-montażowych", posiadającego uprawnienia budowlane, który ocenił, że eternit zamontowany jest na dachu zgodnie z zasadami montażu płyt eternitowych. Pęknięć i ubytków nie stwierdzono, przy czym R. K. nie był w stanie określić, czy pokrycie eternitowe uwalnia włókna azbestowe. Kolegium uznało, że wprawdzie fakt zabezpieczenia dachu zakwestionowali skarżący, jednak nie odnieśli się oni do pęknięć i szczelin zabezpieczonych zamontowanymi łatami, tylko do braku pokrycia całego dachu środkami wiążącymi azbest.

Zdaniem SKO niewykrycie włókien azbestowych w pobranych próbkach gleby jest równoznaczne z brakiem ich w wodzie na danym terenie, gdyż mogłyby się w niej znaleźć poprzez przenikanie do wód gruntowych przez glebę. Natomiast badanie powietrza po upływie kilku tygodni od zdarzenia jakim było mycie dachu myjką ciśnieniową byłoby bezcelowe i nie dałoby jednoznacznych wyników, narażając organ na zbędne koszty.

W konkluzji organ II instancji nie negował szkodliwości azbestu oraz materiałów zawierających azbest dla środowiska, jednak uznał, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości, by takie negatywne oddziaływanie istniało, co jest niezbędne dla wydania decyzji na podstawie art. 363 P.o.ś. Dlatego Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości.

Na marginesie SKO podniosło, że powołane w odwołaniu przepisy rozporządzenia z 2004 r. odnoszą się do podmiotów wykonujących prace związane

z zabezpieczaniem i usuwaniem azbestu, w tym dachów z eternitu. W żadnej mierze nie odnoszą się do osób fizycznych i nie stanowią podstawy do nakładania na te osoby obowiązków, gdyż osoby takie nie mogą we własnym zakresie dokonywać prac związanych z zabezpieczeniem i usuwaniem wyrobów zawierających azbest. Stąd organ nie mógłby określić środka zabezpieczającego, ani zakresu niezbędnych prac, bowiem oceny w tym przedmiocie mogą dokonać wyłącznie podmioty do tego uprawnione.

Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że w przypadku niebudzącego wątpliwości stwierdzenia, iż dach na budynku gospodarczym na działce nr [...] w G. uwalnia do powietrza włókna azbestowe i tym samym negatywnie oddziałuje na środowisko postępowanie w sprawie może być wszczęte, po zgłoszeniu tego faktu do organu

I instancji.

Od decyzji organu odwoławczego skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd), zarzucając naruszenie:

1) § 5 i § 6 rozporządzenia z 2004 r. zmienionego rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 5 sierpnia 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 162, poz. 1089, dalej: rozporządzenie zmieniające) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy doszło do nieprawidłowego użytkowania płyt cementowo- azbestowych przez Piotra Warpechowskiego poprzez wykonywanie prac polegających na dwukrotnym myciu pod ciśnieniem dachu z eternitu, a następnie do "łatania" ubytków w pokryciu dachowym (potwierdzonych w protokole z oględzin z 13 lutego 2024 r.), bez spełnienia jakichkolwiek zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zabezpieczenia otoczenia przed narażeniem na działanie azbestu określonych w ww. przepisach;

2) § 3 rozporządzenia z 2004 r., w sytuacji gdy doszło do nieprawidłowego wykorzystania płyt cementowo-azbestowych P. W. poprzez wykorzystywanie azbestu lub wyrobów zawierających azbest

w sposób umożliwiający emisję azbestu do środowiska, co jest niedopuszczalne. Działanie w pełni wpisuje się w definicję "emisji azbestu", czyli bezpośredniego lub pośredniego wprowadzenia pyłu i włókien azbestowych do środowiska, powstającego w wyniku użytkowania obiektów oraz wykonywania prac związanych z usuwaniem wyrobów zawierających azbest;

3) art. 3 pkt 11, pkt 4, pkt 26 P.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że oddziaływanie na środowisko dotyczy wyłącznie oddziaływania w postaci zanieczyszczenia wody oraz gleby, a brak uzyskania w próbkach gleby włókien azbestu oznacza, że nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami oddziaływanie na środowisko to również oddziaływanie na zdrowie ludzi, a emisja to pojęcie oznaczające wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi - substancje, natomiast przez powietrze rozumie się powietrze znajdujące się

w troposferze, z wyłączeniem wnętrz budynków i miejsc pracy. Wszystkie ww. definicje znajdują wprost zastosowanie do skarżonego postępowania

i rozstrzygnięcia;

4) art. 363 P.o.ś. poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu i niezasadnym jest nakazanie osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie

w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego;

5) zapisów powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, czyli uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia 14 marca 2016 r. - "Program usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest dla Gminy G. na lata 2016-2032" (w związku z uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2009 r.

w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009-2032", M. P. z 2009 r. Nr 50, poz. 735) poprzez błędne uznanie, iż organ gminy nie naruszył ww. przepisów, gdzie Gmina G. zobowiązała się do działań celowych, tj. wyeliminowania szkodliwego wpływu oddziaływania azbestu na zdrowie mieszkańców, sukcesywnej likwidacji oddziaływania azbestu na środowisko oraz spełnienia, w określonym horyzoncie czasowym, wymogów dotyczących ochrony środowiska, stworzenia optymalnych warunków do wdrażania przepisów prawnych oraz norm postępowania z wyrobami zawierającymi azbest;

6) art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej: u.g.n.) w związku z art. 160 ust. 2 i art. 162 ust. 1 P.o.ś. poprzez uniemożliwienie Burmistrzowi Gminy

i Miasta G. realizacji ustawowego obowiązku ochrony życia i zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony środowiska. Organ SKO powinien wiedzieć, jak niebezpieczna substancją jest azbest i włókna

z niego emitowane; jest to wiedza powszechna i udokumentowana, także naukowo;

7) art. 139 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do tego przepisu, który wskazuje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdy organ ten jednocześnie nie wykazał, że zaskarżona decyzja (decyzja Burmistrza Gminy i Miasta G.) rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny; wręcz przeciwnie, to decyzja SKO

w przedmiocie uchylenia i umorzenia postępowania rażąco narusza prawo, tj. art. 6-7 k.p.a., art. 379 P.o.ś. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 14 u.s.g.;

8) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że brak uzyskania w próbkach gleby włókien azbestu oznacza, iż nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy włókna azbestowe są wysoce szkodliwe, rakotwórcze dla organizmów żywych właśnie w postaci włókien respiralnych. a nie tych, które zalegają w glebie czy wodzie (jest to fakt powszechnie znany i potwierdzony naukowo, a sama Gmina G. ową szkodliwość opisuje

w akcie prawa miejscowego - uchwale Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia 14 marca 2016 r.);

9) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zakresu uwalniania do powietrza włókien azbestowych, co w konsekwencji prowadzi do negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym ustalenie tego oddziaływania jest obowiązkiem organu, o co skarżący wnosili w toku postępowania, ponieważ P. W. nie wpuści ich na posesję, żeby pobrać próbki gleby, powietrza czy materiału z dachu, jeśli mieliby je zlecić we własnym zakresie (zgodnie z sugestią Kolegium), - brak zlecenia przez gminę badań powietrza i materiału, wadliwe pobranie próbek gleby oraz umorzenie przez SKO postępowania w całości odebrało skarżącym jedyną możliwość na zbadanie emisji azbestu z tego dachu, - to P. W., a nie skarżący oraz nie gmina, powinien ponosić koszty wszelkich badań, opinii biegłych, ponieważ to jego celowe, świadome i bezprawne działanie doprowadziło do sytuacji realnie zagrażającej zdrowiu i życiu ludzi oraz środowisku, która trwa nieprzerwanie prawie od roku;

10) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

w szczególności braku przeprowadzenia postępowania dowodowego

w zakresie ustalenia zakresu uwalniania do powietrza, wód i gleby włókien azbestowych przez akredytowaną jednostkę badawczą, zgodnie

z akredytacją wydaną dla Laboratorium [...] (nie posiada ono akredytacji do badania azbestu, ani badania włókien respiralnych azbestu

w powietrzu ogólnym/zewnętrznym - akredytacja nr AB 313);

11) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcia wskutek tego okoliczności, polegających na poddaniu płyt cementowo-azbestowych procesowi ścierania powierzchni wierzchniej na skutek działania silnego strumienia wody pod ciśnieniem, co prowadzi do zniszczenia struktury płyt, tym samym umożliwiając uwalnianie się włókien azbestowych, co jednoznacznie wskazuje, iż doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko wskutek działania P. W.;

12) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie wskutek tego okoliczności jednoznacznie wskazujących, że doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko wskutek działania P. W., tj. wykonywania prac, polegających na dwukrotnym myciu pod ciśnieniem dachu z eternitu, a następnie "łatania" ubytków w pokryciu dachowym;

13) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wskutek tego uznanie, iż nie ustalono jednoznacznie osoby fizycznej, która miała doprowadzić do negatywnego oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy Straż Miejska w G. podjęła interwencję na posesji P. W. w trakcie wykonywania zabronionych przez prawo prac, następnie nakazała ich zaprzestania oraz ukarała właściciela mandatem karnym, który przyznał się do wykonania mycia myjką pod ciśnieniem części połaci dachu składającego się z płyt cementowo-azbestowych;

14) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wskutek tego uznanie, że doszło do prawidłowo przeprowadzonego badania próbek gleby, w sytuacji gdy brak było protokołu z tej czynności, a nadto skarżący zgłaszali zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzania tego badania (pobierania próbek);

15) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wskutek tego uznanie, że nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez działania P. W.,

w sytuacji gdy PINB w G. udzielił informacji, że na posesji właściciela nigdy nie były zgłaszane prace dotyczące azbestu, co jednoznacznie wskazuje, że wszelkie prace (w tym mycie dachu z azbestem) dokonane przez właściciela były samowolą, były bezprawne i stwarzały bezpośrednie niebezpieczeństwo dla środowiska, tak samo jak prace polegające na pomalowaniu "łat" środkiem niewiadomego przeznaczenia, czego Burmistrz nigdy nie zakwestionował i nie zweryfikował;

16) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wskutek tego uznanie, że "nie stwierdzono uszkodzeń i pęknięć na dachu", przy czym mikropęknięć nie można dostrzec gołym okiem, tym bardziej dokonując oceny technicznej dachu z poziomu drogi gminnej, oddalonej kilkanaście - kilkadziesiąt metrów od ocenianego dachu, zwłaszcza że jednocześnie stwierdzono na dachu tzw. "łaty", które jedynie potwierdzają, że dach eternitowy był popękany, dziurawy, a właściciel remontował pokrycie, a do tych prac zgodnie z ww. przepisami prawa nie był umocowany; Roman Krajewski nie jest osobą uprawnioną do oceny stabilności wierzchniej warstwy eternitu zalegającego na dachu budynku gospodarczego na posesji

i nie może w związku z tym zagwarantować jego bezpiecznego użytkowania w stanie, w jakim obecnie się znajduje, pod kątem pylenia i uwalniania się włókien azbestu do środowiska (oświadczenie do protokołu z lutego 2024 r.); - ani Burmistrz, ani SKO nie odnoszą się do kwestii pogorszenia stanu dachu poprzez zdarcie jego wierzchniej warstwy i w konsekwencji zwiększenia stopnia pilności jego usunięcia z II zadeklarowanego na I stopień, czyli pilnej zmiany pokrycia na wyrób bezazbestowy lub jego zabezpieczenia;

17) art. 10 § 2 w związku z art. 35 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ gminy nie naruszył ww. przepisów, gdzie zapisano, że ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego organ załatwia sprawę niecierpiącą zwłoki w sposób wnikliwy i szybki, a sprawy szczególnie skomplikowane organ załatwia nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

18) art. 8 § k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i wskutek tego błędne uznanie, że organ gminy nie udowodnił na podstawie pobranych próbek gleby, emisji azbestu do otoczenia i negatywnego oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy organ gminy nałożył obowiązek zabezpieczenia dachu specjalnym lakierem, co dowodzi tego, że negatywne oddziaływanie na środowisko było i jest, a organ gminy wybrał jedyny możliwy sposób ograniczenia tego wpływu na środowisko; naruszenie to stoi

w rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;

19) art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, iż niemożność (także finansowa), czy też nieudolność procesowa (z przyczyn niezależnych od skarżących) dowiedzenia przez organ gminy faktu negatywnego oddziaływania na środowisko, może legalizować działania niezgodne

z prawem i stwarzające realne zagrożenie dla środowiska - przedkładanie spraw finansowych (kosztów badań) ponad słuszny interes obywateli;

20) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie wskutek tego wskazania przez organ gminy

w sentencji decyzji sposobu zabezpieczenia dachu zgodnie

z rozporządzeniem z 2004 r., które tyczy się także użytkowników wyrobów zawierających azbest, czyli właścicieli budynków, nieruchomości z azbestem. Tym samym SKO winno nałożyć na organ gminy obowiązek poprawnego sformułowania ww. nakazu, a nie stwierdzać jego niedopuszczalność, zwłaszcza że na nieruchomości P. W. znajduje się więcej dachów z eternitem (zdjęcia w aktach sprawy) i brak nałożenia na niego środków prewencyjnych oraz jakichkolwiek sankcji z dużym prawdopodobieństwem narazi skarżących w przyszłości na kolejne tego typu procedery i niebezpieczeństwa dla środowiska i zdrowia ludzkiego;

21) art. 7 w związku z art. 77 § 1-4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się zarówno organu I instancji, jak i SKO w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w trakcie toczącego się postępowania oraz w odwołaniu, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2234/12; wyrok WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14). Zarówno organ I instancji, jak i SKO nie odniosły się do argumentów zawartych w odwołaniu, tj. do naruszenia lub niezastosowania poszczególnych przepisów prawa, takich jak:

- art. 74, art. 68 ust. 1, art. 38 Konstytucji RP;

- art. 7, art. 6-14a, art. 9-12, art. 14 § 2, art. 35 § 1- 2, art. 37, art. 61, art. 63

§ 1, 3, art. 65-69, art. 74 § 2, art. 77 § 4, art. 81a § 2, art. 84, art. 107 § 1, 3 k.p.a.;

- art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 1a, ust. 4-6a, art. 63, art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.);

- § 2 oraz § 10 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania wyrobów zawierających azbest oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń, w których były lub są wykorzystywane wyroby zawierające azbest (Dz.U. z 2011 r. Nr 8, poz. 31);

- art. 162 ust. 2-5, art. 161 P.o.ś.;

- art. 7 ust. 1 pkt 1, 5, 14 u.s.g.;

- zapisy programu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia 14 marca 2016 r.;

- wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 11 sierpnia 2023 r., znak: [...].

Nadto skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii Pracowni Badań Środowiskowych mgr inż. W. K. (ul. S. [...], [...] Z.) na okoliczność ustalenia zakresu uwalniania do powietrza włókien azbestowych z dachu budynku gospodarczego, położonego na posesji przy ul. Z. [...] w G. oraz czy poddanie płyt cementowo-azbestowych procesowi ścierania powierzchni wierzchniej na skutek działania silnego strumienia wody pod ciśnieniem może prowadzić do zniszczenia struktury płyt, a jeśli tak, to czy tym samym umożliwia to uwalnianie się włókien azbestowych w powietrzu.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sprawowana jest w oparciu

o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mocą której Kolegium uchyliło decyzję organu Burmistrza

i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem organu odwoławczego, który rozpoznawał odwołania wszystkich stron postępowania, tj. skarżących oraz właściciela działki nr [...] w G., w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały jednoznacznie ustalone obie przesłanki z art. 363 ust. 1 P.o.ś. Przepis ten wskazuje, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie

w określonym czasie czynności zmierzających do:

1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Zgodnie natomiast z art. 363 ust. 2 P.o.ś. w takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 362 ust. 2-5 P.o.ś., a więc w decyzji organ może określić: zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, termin wykonania obowiązku (art. 362 ust. 2 P.o.ś.). Posłużenie się w art. 363 P.o.ś. przez ustawodawcę słowem "może" bez wskazania kryteriów, jakimi powinien kierować się w tym zakresie organ administracji, nie oznacza, że ma on pełną swobodę w podejmowaniu decyzji.

Właściwy organ prowadzący postępowanie objęte przepisem art. 363 P.o.ś. powinien więc każdorazowo ustalić podmiot, tj. osobę fizyczną, która negatywnie oddziałuje na środowisko. Jeśli to nastąpi, to organ nie ma możliwości odstąpienia od określenia, jakie czynności w konkretnym przypadku muszą być wykonane w celu wyeliminowania negatywnego oddziaływania na środowisko. W każdym razie art. 363 ust. 1 P.o.ś. umożliwia nałożenie w drodze decyzji obowiązku wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym dla jego zastosowania musi zostać w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzone, że negatywne oddziaływanie na środowisko ma miejsce (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 801/17, publ. Lex nr 2467968).

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium w odniesieniu do umorzenia postępowania pierwszej instancji zostało podjęte przedwcześnie, bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i pełnego odniesienia się do zarzutów odwołania złożonego przez skarżących.

Z akt administracyjnych wynika, że 31 sierpnia 2023 r. właściciel działki nr [...]

w G. wykonał mycie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym wykonanego z płyt azbestowo-cementowych przy użyciu myjki ciśnieniowej. Przybyli na miejsce funkcjonariusze Straży Miejskiej w G. nakazali zaprzestania czyszczenia dachu

z uwagi na możliwość ulatniania się związków azbestu do atmosfery oraz z użytą pod ciśnieniem wodą do gruntu. P. W. nie zaprzeczał powyższemu, po interwencji zaniechał dalszych czynności i zobowiązał się do zabezpieczenia umytej części dachu w terminie do końca 2023 r. (protokół oględzin z 15 września 2023 r.). Poza tym pęknięcia na dachu tego budynku właściciel zabezpieczył łatami, które zostały zamontowane zgodnie z zasadami montażu płyt eternitowych (protokół oględzin z 13 lutego 2024 r. - opinia R. K. z uprawnieniami budowlanymi).

Powyższe okoliczności są bezsporne, dlatego niezrozumiałe jest stwierdzenie Kolegium, że obie przesłanki z art. 363 ust. 1 P.o.ś. – w tym ustalenie osoby fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko – nie jest ustalone w sprawie jednoznacznie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie osoba fizyczna, o której mowa

w ww. przepisie, jest ustalona jednoznacznie, jest nią P. W..

Pozostaje ustalenie drugiej przesłanki niezbędnej do zastosowania art. 363 ust. 1 P.o.ś., a mianowicie, czy działanie P. W., polegające na myciu dachu pokrytego azbestem przy użyciu myjki pod ciśnieniem, negatywnie oddziałuje na środowisko. Niewątpliwie azbest jest substancją stwarzającą szczególne zagrożenie dla środowiska (art. 160 ust. 2 pkt 1 P.o.ś.). Wykorzystywanie azbestu lub wyrobów zawierających azbest w sposób umożliwiający emisję azbestu do środowiska jest niedopuszczalne (§ 3 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.).

W toku postępowania przed organem I instancji przeprowadzono badania pobranych próbek gleby na działkach nr [...] i nr [...] celem ustalenia obecności w niej włókien azbestowych. Wyniki tych badań były pozytywne dla środowiska, tzn.

w badanym materiale nie wykryto obecności włókien azbestowych. Natomiast w e-mailu z 4 września 2023 r. skarżący wnieśli o pobranie próbek i przeprowadzenie badań nie tylko gruntu, ale również wody i powietrza na obecność azbestu w środowisku

w związku z działaniami właściciela z 31 sierpnia 2023 r., jednak takich badań nie przeprowadzono. Organy same wyciągnęły wniosek, że niewykrycie włókien azbestowych w pobranych próbkach gleby jest równoznaczne z brakiem ich w wodzie na danym terenie, gdyż mogłyby się w niej znaleźć poprzez przenikanie do wód gruntowych przez glebę. Na tę okoliczność brak potwierdzenia specjalistycznego.

W odniesieniu do badania powietrza, to wprawdzie organy orzekające powołują się

w tym zakresie na konsultację z laboratorium, z której wynika, że badanie na obecność włókien azbestowych w powietrzu jest bezzasadne ze względu na ruch powietrza, przez co uzyskane wyniki będą niewiarygodne, jednak w aktach brak dokumentu poświadczającego ww. informację, nie wiadomo nawet które laboratorium, komu

i w jakiej formie udzieliło wiążącej odpowiedzi. Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało dowolnej oceny, że badanie powietrza po upływie kilku tygodni od zdarzenia, jaką było mycie dachu eternitowego myjką ciśnieniową, byłoby bezcelowe i nie dałoby jednoznacznych wyników, narażając organ na koszty.

Zdaniem Sądu w odniesieniu do konieczności badań wody i powietrza SKO wypowiedziało się w ramach wiedzy specjalistycznej, którą posiadają tylko biegli

z danego zakresu wiedzy. Aby uznać, że nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko materiał dowodowy musi być jednoznaczny, a nie wywoływać wątpliwości. Natomiast Kolegium z jednej strony wskazuje, że nie zostały ustalone jednoznacznie obie przesłanki z art. 363 ust. 1 P.o.ś., a z drugiej uznaje, że nie doszło do negatywnego oddziaływania i umarza postępowanie. W ocenie Sądu w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, co utrudnia kontrolę sądowoadministracyjną pod względem jej zgodności z prawem..

Poza tym skarżący wnieśli o pobranie próbek z umytej części dachu na okoliczność obecności włókien azbestowych, gdyż istnieje zagrożenie uwalniania włókien azbestu z uszkodzonej wierzchniej warstwy pokrycia do atmosfery (oświadczenie w protokole oględzin z 15 września 2023 r.). Nie zbadano w sprawie, czy na skutek mechanicznego działania na dach pokryty eternitem nie doszło do samowolnej emisji pyłu azbestowego do środowiska. Mechaniczne działanie na dach

w przedmiotowej sprawie wiąże się nie tylko z jego myciem pod ciśnieniem, ale

i zabezpieczeniem łatami pęknięć na dachu. Obecny podczas oględzin specjalista

z uprawnieniami budowlanymi wyraźnie wypowiedział się, że nie jest w stanie określić, czy pokrycie eternitowe uwalnia włókna azbestowe (protokół oględzin z 13 lutego 2024 r.).

Należy więc przyznać rację skarżącym, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tzn. czy na skutek mechanicznych czynności przy dachu budynku gospodarczego pokrytym eternitem właściciela działki nr [...] doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko. Wnioski wyciągnięte przez Kolegium są niejednoznaczne, ponieważ są przedwczesne, bez dokładnego wszechstronnego zbadania sprawy.

Dla ustalenia powyższej okoliczności konieczne będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. To w niniejszym postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez Burmistrza zawiadomieniem z 7 września 2023 r., znak: [...], powinno dojść do niebudzącego wątpliwości stwierdzenia, czy dach na budynku gospodarczym na działce nr [...] w G. uwalnia do powietrza włókna azbestowe i tym samym negatywnie oddziałuje na środowisko, a nie odsyłać skarżących na drogę nowego postępowania wszczętego po zgłoszeniu przez nich takiego faktu do organu I instancji (jak to sugeruje Kolegium we wnioskach końcowych zaskarżonej decyzji). Przedkładanie spraw finansowych (koszty badań) nie może stać na przeszkodzie wyjaśnieniu sprawy zgodnie z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do żądania skargi określenia przez Sąd warunków i środka przymusowego dla właściciela działki nr [...] w G., pod jakimi będzie miał dokonać zabezpieczenia dachu, to należy wskazać, że każde rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 363 ust. 1 P.o.ś. powinno być zredagowane w sposób precyzyjny, aby określone w nim obowiązki nadawały się do wykonania, zarówno w sposób dobrowolny, jak i w trybie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym przeprowadzanej na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Natomiast naruszenie przez Kolegium przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż ocena zastosowania prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (wpis 200 zł).

Na marginesie Sąd wskazuje, że wszelkie prace polegające na zabezpieczaniu

i usuwaniu wyrobów zawierających azbest wykonują profesjonalne firmy, które posiadają odpowiednie zezwolenia, wyposażenie techniczne, pracowników przeszkolonych z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy z azbestem, co wynika

z rozporządzenia z 2004 r., wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1680). Rozporządzenie z 2004 r. nie jest więc podstawą do nakładania obowiązków na osoby fizyczne w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 363 ust. 1 P.o.ś.