Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2017/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 393/19 w sprawie ze skargi S[...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 20 lutego 2019 r. nr KR-PPR-A.5112.12.2019.3 w przedmiocie nakazu zapewnienia organizacji stanowiska pracy piły taśmowej oraz nakazu udostępnienia pracownikom do stałego korzystania instrukcji bhp obsługi piły taśmowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. III SA/Kr 393/19, oddalił skargę S[...] z 20 lutego 2019 r. nr KR-PPR-A.5112.12.2019.3 w przedmiocie nakazu zapewnienia organizacji stanowiska pracy piły taśmowej oraz nakazu udostępnienia pracownikom do stałego korzystania instrukcji bhp obsługi piły taśmowej.

Skargę kasacyjną złożyła S[...] (dalej jako "spółka" lub "skarżąca kasacyjnie") zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 t.j., dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, co jest wynikiem uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za prawidłowo prowadzone przez organ postępowanie dowodowe, na podstawie którego ustalono, poddany następnie ocenie prawnej, stan faktyczny a następnie dokonano jego oceny, pomimo, iż organ naruszył przywołane przepisy k.p.a. w ten sposób, że:

1.1.1. uznał, że skarżąca kasacyjnie nie zapewniła odpowiedniej organizacji stanowiska pracy taśmowej MEDOC STL 480 eksploatowanej w pomieszczeniu produkcyjnym doczyszczania kości, podczas gdy usytuowanie przedmiotowego urządzenia zapewnia prawidłową organizację pracy, a także zapewnia pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy,

1.1.2. uznał, że pracodawca nie udostępnił czy też niewłaściwie udostępnił pracownikom do stałego korzystania instrukcji bhp dotyczącą bezpiecznej obsługi piły MEDOC STL 480, podczas gdy:

a) instrukcja znajduje się w biurze wydziału (pomieszczeniu wydzielonym z pomieszczenia produkcji, bezpośrednio z nim graniczącym, do którego wszyscy pracownicy mają bezpośredni dostęp) i jest stale dostępna dla pracowników bez ograniczeń;

b) udostępnienie instrukcji bhp dotyczącej bezpiecznej obsługi piły taśmowej (w miejscu dostępnym dla wszystkich pracowników bez pośrednictwa osób trzecich) wyczerpuje obowiązki pracodawcy w zakresie udostępnienia instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy;

1.2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji granic zaskarżenia wyroku poprzez dokonanie oceny prawidłowości w zakresie pkt 1 decyzji Inspektora Pracy z 22 stycznia 2019 r., podczas gdy skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyłącznie decyzję Okręgowego Inspektora Pracy utrzymującą w mocy w/w decyzję Inspektora Pracy w zakresie pkt 5 i 6;

1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych przez skarżącą kasacyjnie oraz brak ustosunkowania się przez Sąd do tych zarzutów, tj. art. 2374 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U.2020.1320 t.j. dalej: "k.p.") oraz § 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.2003.169.1650, dalej: "rozporządzenie"), art. 207 § 2 pkt 1 k.p. i art. 215 pkt 1 i 2 k.p. oraz § 51 ust. 2 rozporządzenia;

1.4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy naruszenie przepisów postępowania dotyczących dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2374 § 2 k.p. oraz § 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie, iż pracodawca nie udostępnił pracownikom, do stałego korzystania, aktualnej instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej obsługi maszyn i Innych urządzeń technicznych, podczas gdy przedmiotowa instrukcja była udostępniona wszystkim pracownikom zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu.

- art. 207 § 2 pkt 1 k.p. i art. 215 pkt 1 i 2 k.p. oraz § 51 ust. 2 rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie, że pracodawca nie zapewnił prawidłowej organizacji stanowiska pracy piły taśmowej MEDOC STL 480 eksploatowanej w pomieszczeniu produkcyjnym doczyszczania kości w zakładzie "SOKOŁÓW' Spółka Akcyjna Oddział w Tarnowie, podczas gdy pracodawca usytuował przedmiotowe urządzenie zgodnie z zasadami ergonomii oraz w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie procesowym z 22 marca 2023 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżąca powinna nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie dokonana przez Sąd I instancji ocena działań organów była prawidłowa. Zgromadzone w sprawie materiały dowodowe pozwoliły organom na stwierdzenie, że spółka nie zapewniła odpowiednich warunków pracy przy organizacji stanowiska piły taśmowej MEDOC STL 480. Zgodnie bowiem z § 51 ust. 2 rozporządzenia: Montaż, demontaż i eksploatacja maszyn, w tym ich obsługa, powinny odbywać się przy zachowaniu wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii, uwzględniających instrukcje zawarte w dokumentacji techniczno-ruchowej. Miejsce i sposób zainstalowania oraz użytkowania maszyn powinny uwzględniać minimalizację ryzyka zawodowego, w szczególności poprzez: 1) zapewnienie dostatecznej przestrzeni pomiędzy ruchomymi częściami maszyn a ruchomymi lub stałymi elementami otoczenia; 2) zapewnienie, aby wszystkie używane lub produkowane materiały bądź energia były w bezpieczny sposób dostarczane i odprowadzane ze stanowiska pracy. Z kolei z instrukcji obsługi urządzenia (karta 76 akt administracyjnych) wynika, że urządzenie powinno być oddalone od każdego trwałego elementu o 0,5 m. Odległość ta, jak wynika z akt sprawy, nie została zachowana, bowiem z jednej strony urządzenie przylega bezpośrednio do ściany. Skarżąca kasacyjnie tłumaczy tą sytuację koniecznością zachowania ciągu technologicznego i ergonomią procesu produkcji. Pośrednio wskazuje, że rozmiary hali produkcyjnej lub rozmieszczenie linii produkcyjnej nie pozwala na zachowanie wskazań producenta, co do organizacji stanowiska pracy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady bhp należy rozumieć jako pewne reguły - sposoby lub metody postępowania - wyrażone przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy, oraz przyjętych i ukształtowanych przez praktykę w procesie pracy, mające zastosowanie do ochrony życia lub zdrowia pracowników poprzez zapewnienie lub zwiększenie bezpieczeństwa i higieny pracy. Tym bardziej powinien wziąć to pod uwagę pracodawca w momencie, kiedy przy stanowisku pracy, nastąpił wypadek. Dlatego prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że w pełni uprawnione było w przedmiotowej sprawie nałożenie przez Inspekcję Pracy na pracodawcę, obowiązku podjęcia takich działań - poprzez nakazanie skarżącej spółce organizacji stanowiska pracy piły taśmowej MEDOC STL 480, zgodnie z dokumentacją i zaleceniami producenta, by uniknąć kolejnych wypadków.

W odniesieniu do kwestii instrukcji obsługi urządzenia, to zgodnie z brzmieniem § 41 rozporządzania pracodawca jest obowiązany udostępnić pracownikom, do stałego korzystania, aktualne instrukcje bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące stosowanych w zakładzie procesów technologicznych oraz wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszna była ocena Sądu I instancji, który podzielił argumentację organu odwoławczego, że dostęp do stałego korzystania oznacza możliwość bezpośredniego sięgnięcia do treści instrukcji na stanowisku pracy lub w pomieszczeniu produkcyjnym. Przechowywanie tej instrukcji w innym pomieszczeniu, czy biurze, nie spełnia tego wymogu. Chodzi tu bowiem także o zapobieżenie ewentualnym zagrożeniom bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez możliwość skorzystania z treści instrukcji na stanowisku pracy, by nie dopuścić do powstania zagrożeń. Właściwa realizacja obowiązku udostępnienia do stałego korzystania instrukcji bhp nie może się ograniczać do jednorazowego wywieszenia ich na terenie zakładu pracy, nawet jak twierdził skarżąca kasacyjnie, w miejscu ogólnodostępnym dla pracowników. Wydaje się oczywiste, że pracodawca powinien co jakiś czas weryfikować stan i aktualność informacji zawartych w instrukcjach, a także prawidłowość ich rozmieszczenia. Instrukcje, z których pracownicy rzeczywiście korzystają, mogą spełniać bardzo ważną funkcję prewencyjną. Tym bardziej jest to istotne w realiach niniejszej sprawy, bowiem jak wynika z zeznań świadków, znajdujących się w aktach administracyjnych, nie wszyscy pracownicy mieli świadomość istnienia popychacza, a informację tę mogliby z pewnością powziąć po zapoznaniu się z instrukcją obsługi urządzenia, która powinna być udostępniona przy nim bezpośrednio.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Jednak należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że uchybienie wskazane w art. 134 § 1 p.p.s.a , należące do sfery procesowej, aby mogło skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku, musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Same rozważania wykraczające poza granice zaskarżenia, nie oznaczają jeszcze wadliwości wyroku, bo trzeba uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny jest władny ocenić nie tylko, czy uchybienie to miało taki skutek, ale przede wszystkim czy z tego powodu zaskarżony wyrok należy wyeliminować z obrotu, gdyż mimo tego może on odpowiadać prawu. Ostateczny skutek jest bowiem taki, że w obrocie prawnym pozostaje pkt 1 nakazu, który nie został zaskarżony skargą. Po myśli art. 184 p.p.s.a. sąd kasacyjny bada, czy mimo uchybień wyrok jest zgodny z prawem i w wypadku takiej konkluzji również oddala skargę kasacyjną. Jak to zostało omówione powyżej, kwestia ta – w granicach zaskarżenia – została poprawnie rozstrzygnięta przez Sąd I instancji, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie skład orzekający nie dopatrzył się innych naruszeń prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy, należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. za bezzasadny.

Odnosząc się zaś do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia to ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu takiej sytuacji, bowiem Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną, w oparciu o którą wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał, że powinnością pracodawcy jest nie tylko zapoznanie pracownika z ogólnymi przepisami oraz zasadami bhp, ale zwrócenie uwagi na konkretne zagrożenia występujące na danym stanowisku pracy, a także powołał i wyjaśnił podstawę prawną zastrzeżeń do usytuowania piły taśmowej (patrz str. 8-9 uzasadnienia wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił w tym względzie decyzję organu odwoławczego o zasadności orzeczonego nakazu przez organ I instancji. Dlatego również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, tym bardziej, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzuje, w jaki sposób i dlaczego doszło do naruszenia tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwione także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty prawa materialnego i podziela w pełni ustalenia zaskarżonego wyroku. Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 207 § 2 pkt 1, art. 215 pkt 1 i 2, art. 2374 k.p. oraz § 41 ust. 1 i 2, § 51 ust. 2 rozporządzenia, w realiach rozpatrywanej sprawy, okazała się prawidłowa. Jak wyżej wykazano pracodawca winien udostępnić, bezpośrednio do stałego korzystania, aktualną instrukcję bezpieczeństwa, czego nie uczynił. Zaniechał on także odpowiedniego zorganizowania stanowiska pracy piły taśmowej MEDOC STL 480, przez niespełnienie wymogów instalacji urządzenia według wskazań producenta. Tym samym zarzuty prawa materialnego stanowią w istocie powtórzenie zarzutów procesowych omówionych wyżej. Dlatego zarzuty prawa materialnego są także nieusprawiedliwione.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.