Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1028/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19e ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1513
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym
article: art. 105 § 1, art. 189g § 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2,  art. 135, art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 253/20 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 grudnia 2019 r. nr DPS.456.30.2019.JP w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz A. S.A. w W. 18.750 (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 6 sierpnia 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na A. S.A. w W. (zwany dalej: Bank, skarżący) dwie kary pieniężne: w wysokości 1 000 000 złotych i 9 000 000 złotych, za nieprawidłowości w zakresie świadczenia usług maklerskich. Jako podstawę pierwszej kary wskazano art. 167 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2286 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o obrocie") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz. U. poz. 1513 – zwanej dalej "ustawą o nadzorze makroostrożnościowym"). Jako podstawę drugiej kary KNF wskazała art. 167 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie. W drugim punkcie decyzji umorzono postępowanie w zakresie nałożenia kary pieniężnej z tytułu braku zawarcia umów o świadczenie usług podejmowania i przekazywania zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych z osobami składającymi zapisy na certyfikaty inwestycyjne funduszy [...], bowiem Bank nie był stroną czynności prawnej realizowanej z inwestorem, lecz jedynie doprowadzał do objęcia instrumentów finansowych emitenta przez osobę składającą zapis.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powodem nałożenia tych kar były nieprawidłowe praktyki Banku w zakresie świadczenia usług maklerskich. Komisja wskazała, że Bank wykonywał czynności w zakresie dystrybucji certyfikatów inwestycyjnych (papierów wartościowych emitowanych w seriach przez fundusze inwestycyjne zamknięte, stanowiących tytuły uczestnictwa w tych funduszach) kilku funduszy inwestycyjnych [...] na podstawie dziewięciu umów zawartych w latach 2012-2015 z [...], [...]. oraz [...]. Czynności związane z przyjmowaniem przez inwestorów zapisów na certyfikaty inwestycyjne były wykonywane w okresie od 30 listopada 2012 do 25 kwietnia 2016 r. Łącznie złożono 1611 zapisów na 334 755 certyfikatów o wartości 401 485 321,29 złotych. Zapisy na certyfikaty inwestycyjne dokonywane były na podstawie umowy o świadczenie usług przyjmowania i przekazywania zleceń nabycia lub zbycia tytułów uczestnictwa przez Biuro Maklerskie Banku, lub – częściowo – bez zawarcia takiej umowy.

W zakresie usług doradztwa inwestycyjnego, świadczonych wobec osób składających zapisy na certyfikaty inwestycyjne ustalono, że dochodziło do przypadków przekazywania przez pracowników Banku klientom zindywidualizowanych informacji dotyczących określonych zachowań inwestycyjnych, w tym wskazówek dotyczących ściśle określonych instrumentów finansowych – certyfikatów inwestycyjnych poszczególnych funduszy. Przekazywane treści miały charakter wyselekcjonowany, ocenny, zawierały rekomendacje określonego zachowania inwestycyjnego. Z częścią klientów nie zawarto umów o doradztwo inwestycyjne. Udzielane klientom przez pracowników Banku informacje miały charakter wybiórczy, podczas przyjmowania zapisów przedstawiano im głównie zalety produktu, akcentując gwarancję zysku czy kapitału, bezpieczeństwo produktu, pomijając związane z tym ryzyko, prezentowano certyfikaty inwestycyjne funduszy z pominięciem pozostałych elementów oferty Biura Maklerskiego Banku, porównywano te produkty do lokat bankowych otwieranych na preferencyjnych warunkach. Dodatkowo Bank obniżał klientom wysokość opłat manipulacyjnych pobieranych od przyjmowania zapisów na certyfikaty inwestycyjne funduszy.

Nadto KNF oceniła, że Bank posiadał informacje o dużym zaangażowaniu klientów w produkty inwestycyjne jednego rodzaju o ograniczonej płynności i za pomocą metod ich oferowania generował poziom ich sprzedaży. Ponadto ustalono, że części klientów, którzy składali zapisy na certyfikaty funduszy, proponowano także otwieranie lokat bankowych na preferencyjnych warunkach (negocjowanych), z czego oni korzystali.

Stwierdzono także, że Bank dokonywał wprawdzie badania profili inwestycyjnych klientów, ale nie było zasad określających uwzględnianie uzyskanych wyników. Dopiero 1 listopada 2015 r. wdrożono procedurę zabraniającą oferowanie certyfikatów funduszy klientom o profilu "przezorny", za wyjątkiem przypadków, gdy ten działał "z własnej inicjatywy". Regulacje wewnętrzne nie wymagały jednak badania tego, czy udział certyfikatów w portfelu klienta przekracza wartości wynikające z modelowego składu portfela dla danego profilu inwestycyjnego klienta.

KNF wskazała, że wprawdzie w Banku działał system nadzoru, wdrożono system kontroli wewnętrznej, jednakże spośród 32 kontroli tylko jedna dotyczyła przyjmowania zapisów na certyfikaty inwestycyjne funduszy inwestycyjnych zamkniętych, co do tego, czy produkty te oferowane były przez przeszkolonych i uprawnionych do tego pracowników, stwierdzając trzy przypadku nieprawidłowości w tym zakresie. W Banku funkcjonował także system audytu wewnętrznego, jednak tylko jeden audyt, w zakresie procesu zarządzania konfliktem interesów, dotyczył certyfikatów inwestycyjnych.

KNF stwierdziła zatem, że miały miejsce chybiona, nieuczciwa sprzedaż, nieadekwatność produktu do charakteru, profilu lub potrzeby klienta. Ponadto nie udzielano wyjaśnień o sposobach i czasie likwidacji instrumentu finansowego, informacji o jego konstrukcji i strukturze portfela, o stopniu ryzyka danego instrumentu czy sposobie obliczania dochodu klienta. Stwierdzono nieuprawnione doradztwo inwestycyjne polegające na bezprawnym wyrażaniu przez pracownika Banku opinii, że certyfikaty inwestycyjne są produktem dopasowanym do klienta lub namawianiu klienta do ich nabycia bez przedstawienia mu alternatywnych produktów finansowych. Jako błędy proceduralne potraktowano naruszenie regulacji wewnętrznych, które mogły mieć istotny wpływ na podjęcie przez klienta decyzji o inwestycji. Do innych błędów formalnych zaliczono uchybienia polegające na niezgodności pomiędzy złożonym przez klienta podpisem a kartą wzorów podpisów czy podpisywanie z klientem umowy poza oddziałem Banku.

Komisja Nadzoru Finansowego oceniła, że w odniesieniu do naruszeń zaistniałych przed 1 listopada 2015 r. (w okresie 1 stycznia – 31 października 2015 r.) do nałożenia sankcji znajdują zastosowanie art. 167 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed 1 listopada 2015 r., bowiem są one względniejsze dla Banku, biorąc pod uwagę zarówno nowelizację tych przepisów z 2015 r., jak i z 2018 r.

II.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Bank zakwestionował powyższą decyzję w części obejmującej nałożenie opisanych powyżej dwóch kar pieniężnych.

KNF decyzją z 3 grudnia 2019 r. utrzymała w zaskarżonej części w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że niezawieranie umów dotyczących świadczenia usług przyjmowania i przekazywania zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych z osobami nabywającymi certyfikaty inwestycyjne, jak też umów dotyczących świadczenia usług wykonywania zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych z osobami zbywającymi certyfikaty inwestycyjne funduszy w obrocie wtórnym, stanowi naruszenie art. 74b ust. 2 i art. 73 ust. 1 ustawy o obrocie. Przepisy te w okresie popełnienia naruszeń przewidywały obowiązek zawarcia umowy w formie pisemnej. Niezawieranie umów dotyczących świadczenia usług doradztwa inwestycyjnego z osobami, którym faktycznie świadczono te usługi w odniesieniu do certyfikatów inwestycyjnych funduszy uznano za naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy o obrocie, odwołując się także do art. 9 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/565 uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE w odniesieniu do wymogów organizacyjnych i warunków prowadzenia działalności przez firmy inwestycyjne oraz pojęć zdefiniowanych na potrzeby tej dyrektywy (Dz.U.UE.L.2017.87.1; zwane dalej rozporządzeniem nr 2017/565). Dalej organ wskazał, że nieprzeprowadzenie badania, wymaganego przy świadczeniu usług doradztwa inwestycyjnego z osobami, którym faktycznie świadczono takie usługi w zakresie certyfikatów inwestycyjnych funduszy stanowi naruszenie § 16 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 września 2012 w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, oraz banków powierniczych (j.t. Dz. U z 2012 r., poz. 1078 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie trybu), przewidującego obowiązek uzyskania informacji o wiedzy i doświadczeniu klienta, jego sytuacji finansowej i celach inwestycyjnych.

Uchybienie powinności świadczenia usług maklerskich z uwzględnieniem najlepiej pojętego interesu klienta KNF uznała za naruszenie art. 83a ust. 3 ustawy o obrocie, obowiązującego w okresie popełnienia stwierdzonych uchybień oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu. O naruszeniu § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu świadczy ponadto, zdaniem organu, nieprzestrzeganie regulacji wewnętrznych odnoszących się do formalności towarzyszących przyjmowaniu zapisów na certyfikaty i brak wykorzystania sporządzonych profili klientów do przedstawienia rzetelnej oferty.

Stwierdzoną nieskuteczność wdrożonego systemu nadzoru i audytu zgodności działalności z prawem w zakresie ujawniania i zapobiegania naruszeniom obowiązków wynikających z przepisów prawa oceniono jako naruszenie § 14 ust. 1 i 3 i § 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 września 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków technicznych i organizacyjnych dla firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, i banków powierniczych oraz warunków szacowania przez dom maklerski kapitału wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1072 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych).

Organ wyjaśnił, że pierwszą z kar nałożono na Bank za te z wymienionych uchybień, które popełniono przed wejściem w życie ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym, zaś drugą z kar – za te z uchybień, które popełniono przed wejściem w życie ustawy z 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 685, zwanej dalej: ustawą nowelizującą z 2018 r.). Wysokość pierwszej z kar ustalono na poziomie 10 % ustawowego zagrożenia, wskazując że stwierdzone naruszenia dotyczyły wielu przepisów, trwały przez dłuższy czas, były powtarzalne, odnosiły się do wielu osób, a Bank odniósł korzyść w wyniku ich popełnienia. Bank podjął jednak wiele działań naprawczych, co wpłynęło na obniżenie kary. W odniesieniu do drugiej z kar uwzględniono ponadto uprzednie ukaranie Banku przez Komisję Nadzoru Finansowego karą pieniężną. Wskazano, że kara ta stanowi 1,86% ustawowego zagrożenia – wynoszącego 482 853 100 złotych.

Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy jest możliwe ustalenie korzyści osiągniętej przez firmę inwestycyjną w wyniku naruszenia prawa, organ nadzoru – w świetle art. 167 ust. 2c ustawy o obrocie może, ale nie musi uwzględnić kwoty tych korzyści przy obliczaniu ustawowego maksimum wymierzanej kary pieniężnej. Na taką możliwość wskazuje też art. 70 ust. 6 lit. h dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/65/UE z 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniającej dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE (Dz.U.UE.L.2014.173.349, dalej: dyrektywa MIFID2).

Według KNF nie doszło w tej sprawie do przedawnienia, bowiem nie znajdował zastosowania art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: O.p.). Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 19e ust. 2 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 180, zwanej dalej: "ustawą o nadzorze") przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się jedynie do należności z tytułu kar pieniężnych, a więc do kwot, o których już rozstrzygnięto w drodze decyzji, nie zaś do kwestii związanych z nakładaniem kar pieniężnych. Ponadto organ przyjął, że nie można stosować przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu do kar administracyjnych.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 253/20, po rozpoznaniu skargi A. S.A. w W. na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 3 grudnia 2019 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z 6 sierpnia 2019 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od organu na rzecz A.S.A. w W. zwrot kosztów postępowania.

Uchylając decyzje Sąd pierwszej instancji uznał, że dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu rozróżnienie sankcji z tytułu czynów popełnionych w różnych okresach mogłoby wchodzić w grę wówczas, gdyby z ich popełnieniem wiązała się możliwość nałożenia innego rodzaju sankcji, bądź nawet tej samej, ale o drastycznie innej intensywności. Tymczasem w tej sprawie, bez względu na historycznie sprecyzowany moment popełnienia deliktu administracyjnego, mamy do czynienia z jednakową, grożącą skarżącej karą pieniężną. Tym samym, w ocenie Sądu, nie było żadnego uzasadnienia do nałożenia dwóch odrębnych kar.

WSA podzielił podniesiony w skardze zarzut przedawnienia wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej i z tego powodu postępowanie administracyjne nie mogło zakończyć się wydaniem innego rodzaju aktu niż decyzja umarzająca to postępowanie. Także ta okoliczność czyniła bezzasadnym rozdzielenie orzekania o zachowaniach sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2018 r. i ustawy o nadzorze makroostrożnościowym.

WSA w odniesieniu do kwestii przedawnienia nakładania przez KNF kar pieniężnych, odwołał się do regulacji działu III Ordynacji podatkowej (które to przepisu obowiązywały w tym zakresie pomiędzy 1 stycznia a 26 maja 2019 r.) i art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze wskazując, że przyjmuje odmienną od KNF ocenę nowelizacji tego przepisu, która weszła w życie 26 maja 2019 r. Odnosząc się do art. 68 §1 O.p. WSA wskazał, że należy ustalić z jakimi modyfikacjami przepis ten może być stosowany w przedmiotowej sprawie. Dokonując wykładni tego przepisu sąd doszedł do wniosku, że trzyletni termin przedawnienia kary pieniężnej według stanu prawnego obowiązującego pomiędzy 1 stycznia a 26 maja 2019 r. liczyć należy od końca roku kalendarzowego, w którym miało miejsce naruszenie prawa, z którego popełnieniem ustawa wiązała możliwość nałożenia kary pieniężnej. W związku z tym WSA uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy brzmienie art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze należało stosować w brzmieniu pierwotnie obowiązującym, w konsekwencji stosując art. 68 § 1 O.p. wywołało to skutek przedawnienia nałożenia kary pieniężnej za uchybienia popełnione w okresie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wystąpiły.

WSA wskazał, że większość z zarzuconych skarżącemu Bankowi przez Komisję naruszeń miała miejsce w 2015 r., a więc termin przedawnienia nałożenia sankcji z tego tytułu upłynął wraz z końcem 2018 r. Z kolei w zakresie naruszeń popełnionych w 2016 r., termin ten upływałby 31 grudnia 2019 r., jeżeli do tego dnia nie zostałaby wydana decyzja. Decyzja wprawdzie zapadła, ale w jej treści nie wyodrębniono naruszeń popełnionych w 2016 r. Nie ma zatem możliwości odrębnej oceny prawidłowości poczynionych ustaleń i stosowanych przepisów w tym zakresie, w oderwaniu od zarzuconych Bankowi naruszeń dotyczących 2015 r. Z tego powodu WSA uznał, że doszło do przedawnienia nałożonych kar w całości.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oceny tej nie może zmienić fakt, iż w tej sprawie – co do zasady – znajdować musiały zastosowanie wprowadzone do systemu z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepisy Działu IVa k.p.a. Ich stosowanie ustąpić bowiem musi pierwszeństwu przepisów odrębnych, co wynika nie tylko z unormowania art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., ale z unormowania art. 1 pkt 1 k.p.a. i reguł wykładni systemowej. Szczególny – w stosunku do art. 189g § 1 k.p.a. – art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze wyprzedza w tym przypadku ogólny przepis k.p.a.

WSA wskazał, że stanowisko w tej sprawie o zastosowaniu przedawnienia z O.p. nie kłóci się z przywołanymi przez Komisję poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych w innych sprawach o niemożliwości stosowania O.p. do administracyjnych kar pieniężnych, w przytoczonych przykładach nie ma bowiem takiej regulacji jak w art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze.

Ponadto, w ocenie Sądu, KNF nie ustrzegła się także od naruszenia art. 30 ustawy nowelizującej z 2018 r. i art. 87 ustawy o nadzorze makroostrożnościowym, a także art. 189c k.p.a. bowiem wadliwie przyjęła, że dawny stan prawny stanowi dla Banku ustawę względniejszą. W ocenie Sądu I instancji, odwołującego się do stanowiska doktryny oraz orzecznictwa, o tym, którą z ustaw w danym przypadku należy zastosować, ma decydować nie abstrakcyjne porównanie wchodzących w grę przepisów, ale porównanie indywidualnej sytuacji strony na tle obydwu aktów prawnych in concreto. W związku z powyższym Sąd doszedł do wniosku, że podstawą wymierzenia sankcji mógł być wyłącznie nowy reżim prawny, który obejmuje m. in. art. 167 ust. 2c ustawy o obrocie. Przepis ten został wprowadzony do systemu prawnego ustawą nowelizującą z 2018 r. Ustanawia on odrębną, górną granicę kary pieniężnej w tych przypadkach, w których daje się ustalić wartość korzyści, którą osiągnął podmiot naruszający prawo. Wskazana tam dwukrotność tej liczby jest nieprzekraczalną wysokością kary w takim przypadku. Zdaniem Sądu nie zmienia tej oceny posłużenie się w tym przepisie przez ustawodawcę czasownikiem "może". Odnosi się on bowiem do sfery dozwolenia, limitując zakres kompetencji organu w zakresie moderowania wysokością kary, co do zasady ograniczonej w art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie jedynie maksymalną wysokością 20 750 000 złotych.

Sąd zwrócił też uwagę na przepisy dotyczące przesłanek wymiaru kary, które w tej sprawie znajdują w pełni zastosowanie, w szczególności te, które zamieszczono w art. 189g § 1 k.p.a., czego nie należy mylić z miarkowaniem kary, odnoszącym się z istoty rzeczy do kary już wymierzonej.

Sąd uznał również, że nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia przepisów o mediacji, tj. art. 96a § 1 k.p.a., bowiem w sytuacji przedawnienia wydania decyzji alternatywny sposób dochodzenia do rozstrzygnięcia nie wchodził w grę.

Orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o uchyleniu także pierwotnej decyzji Komisji w zaskarżonym i utrzymanym w mocy zakresie, WSA doprecyzował, że decyzja KNF utrzymująca w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji dotyczyła jedynie zaskarżonej części, tj. dotyczącej nałożenia sankcji pieniężnej. Sąd wskazał także, że w tej sprawie postępowanie przed Sądem wszczęto 3 stycznia 2020 r., nie wchodzi zatem w grę zastosowanie art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a., regulującego zawieszenie biegu terminu przedawnienia wskutek zaskarżenia decyzji KNF do sądu administracyjnego, gdyż do zawieszenia terminu przedawnienia mogłoby dojść w dniu 3 stycznia 2020 r., a więc już po jego upływie, co czyni bezprzedmiotowym rozpatrywanie kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Biorąc pod uwagę niedopuszczalność wydania decyzji w tej sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

IV.

Komisja Nadzoru Finansowego wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi A. S.A. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz KNF według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. Art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r. poprzez uznanie, iż z jego treści wynika konieczność stosowania art. 68 § 1 z działu III O.p. do nakładania przez KNF kar pieniężnych, z wyłączeniem przepisów działu IV k.p.a., a tym samym uznanie, iż to art. 68 § 1 z działu III O.p. w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r. określał przedawnienie kompetencji KNF do nakładania kar pieniężnych, gdy tymczasem stoi to w oczywistej sprzeczności z wynikami całościowo dokonywanej wykładni art. 19e ustawy o nadzorze, która nie może ograniczać się jedynie do językowego brzmieniu fragmentu przepisu art. 19e tej ustawy, lecz winna odwoływać się do umiejscowienia tego przepisu w ustawie, jego celu i funkcji, jaką miał wypełniać w systemie prawa;

2. Art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r. poprzez uznanie, iż przepis ten stanowił element normy kompetencyjnej KNF, z której wywodzone było uprawnienie do orzekania o nałożeniu kary pieniężnej, gdy tymczasem przepis art. 19e ustawy w powiązaniu z art. 68 § 1 z działu III O.p. nie mógł stanowić podstawy do temporalnego limitowania wykorzystywania przez KNF tego rodzaju norm kompetencyjnych, gdyż jego zadaniem było przede wszystkim określenie zakresu zastosowania O.p. w toku postępowania dotyczącego egzekwowania należności z tytułu kar pieniężnych nakładanych przez KNF;

3. Art. 68 § 1 O.p. w powiązaniu z art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze poprzez uznanie, że w ramach odpowiedniego stosowania działu III O.p. dopuszczalna jest taka wykładania i stosowanie tego przepisu prawa, iż określa on granice czasowe wykorzystywania przez KNF normy kompetencyjnej uprawniającej KNF do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie, regulacja zawarta w art. 68 § 1 O.p. nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej. WSA w Warszawie nie uwzględnił, iż do momentu wydania stosownej decyzji w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na stronie nie ciąży bowiem w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny obowiązek zapłaty kary pieniężnej - co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest fundamentalną okolicznością – całkowicie zignorowaną przez WSA w Warszawie - różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą w dalszej kolejności o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej taką karę regulacji zawartej w art. 68 § 1 O.p.;

4. Art. 4 O.p. poprzez faktyczne zrównanie na płaszczyźnie prawnej obowiązku podatkowego będące nieskonkretyzowaną powinnością przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach podatkowych z faktem popełnienia deliktu administracyjnego, ignorując tym samym ustalenie, iż kary pieniężne nakładane przez KNF mają charakter typowej sankcji administracyjnej (związanej z wystąpieniem deliktu administracyjnego), znacznie bliższego rodzajowo sankcjom przewidzianym w przepisach karnych lub dotyczących wykroczeń, niż zobowiązaniom podatkowym. WSA w Warszawie nie dostrzegł, iż przedawnienie w przypadku deliktów zasadniczo uregulowane jest w taki sposób, że odnosi się do momentu popełnienia sankcjonowanego czynu, a więc całkowicie odmiennie, niż czyni to prawo podatkowe odnośnie zobowiązań podatkowych. Co więcej, nie można w przypadku kar pieniężnych mówić o istnieniu jakiegokolwiek obowiązku ich zapłaty do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji administracyjnej przez właściwy organ - KNF, nie wynika on bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Decyzja nakładająca karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje - w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany;

5. Art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie i wyłączenie jako podstawy normatywnej do określania terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej za popełnione delikty administracyjne na tle stanu faktycznego sprawy administracyjnej A. S.A., gdy tymczasem nie było podstaw do prezentowania przez WSA w Warszawie twierdzenia, iż przepis art. 19e ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r. miał być traktowany jako przepis odrębny w świetle art. 189a § 1 pkt 3 k.p.a. wyłączający stosowanie art. 189g § 1 k.p.a.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

6. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisem art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r., art. 68 § 1 O.p. oraz art. 189g § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż swymi działaniami Komisja Nadzoru Finansowego naruszyła wzmiankowane przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem oczywistym jest, iż sąd administracyjny pierwszej instancji wadliwie wyłożył i zastosował, bądź też nie zastosował wzmiankowane przepisy prawa, co doprowadziło ten sąd do bezpodstawnego stwierdzenia o dopuszczeniu się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Tym samym wytyki czynione Komisji Nadzoru Finansowego odnośnie naruszenia tych przepisów prawa nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych, co niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i ich zastosowania, nie doszedłby do błędnego przekonania o konieczności eliminacji z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych Komisji Nadzoru Finansowego;

7. Art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego przedmiotowo pomimo braku podstaw prawnych do prezentowania tego stanowiska. Ze względu na błędną wykładnię art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r. w powiązaniu z art. 68 § 1 O.p. sąd administracyjny bezzasadnie uznał, iż po stronie Komisji Nadzoru Finansowego odpadła norma kompetencyjna uprawniająca do nałożenia kary pieniężnej. Tymczasem nie było podstaw do stwierdzenia, iż po stronie organu administracji zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym sąd w sposób nieuprawniony umorzył postępowanie administracyjne zawisłe przed Komisją Nadzoru Finansowego;

8. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm., dalej: p.u.s.a.) w powiązaniu z innymi naruszenia prawa materialnego i formalnego wskazanymi niniejszą skargą kasacyjną, poprzez nieprawidłowe odczytanie kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, przejawiające się przyjęciem rażąco zawężającej wykładni literalnej art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r., czym sąd administracyjny uchybił nakazom stosowania tzw. reguł potwierdzenia, traktując w niniejszej sprawie wykładnię językową jako jedynie słuszną i niepodważalną, zapominając jednocześnie, że wykładnia systemowa, historyczna, celowościowa i funkcjonalna przepisów winna zawsze służyć jako sprawdzian poprawności wykładni językowej, a zarazem potwierdzenie jej prawidłowości;

9. Art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które cechuje brak dostatecznego wywodu jurydycznego oraz brak logiki argumentacji, przemawiającej w opinii WSA w Warszawie za twierdzeniem, iż Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem oczywistym jest, iż w ramach realizacji obowiązku sporządzenia uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobligowany do przedstawienia w sposób spójny i rzetelny przesłanek swego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie daje podstawę twierdzenia, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie rozważył w sposób dostateczny prawnych i faktycznych okoliczności sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami sztuki kontroli legalności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy konstruowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku zapomniał, iż wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony postępowania sądowoadministracyjnego, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Musi być tym samym uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd administracyjny, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie posługuje się argumentacją niepełną, nieprzekonującą jurydycznie, często o charakterze apriorycznych twierdzeń, czego wyrazem jest:

- brak spójnego i całościowego wyjaśnienia wykładni przepisu art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r. WSA w Warszawie ograniczył się do przywołania fragmentu przepisu, bez jednoczesnego rozważanie jego umiejscowienia oraz sensu normatywnego wprowadzenia do systemu prawnego;

- nieobecność wywodu prawniczego wykraczającego poza leksykalne odniesienie do treści przepisu art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r., co świadczy o braku wnikliwej analizy sprawy przez WSA w Warszawie na etapie wyrokowania oraz uchybia współczesnym kanonom egzegezy prawniczej, gdzie powszechne jest przekonanie, iż w sytuacji braku odpowiedniego stopnia spójności systemu prawa i dyscypliny legislacyjnej ustawodawcy, sama wykładnia językowa daje wyniki zbyt niepewne i musi być wspierana przez inne rodzaje wykładni: systemową, funkcjonalną, celowościową, logiczną i historyczną. WSA w Warszawie zapominał, iż w przeciwnym wypadku wyprowadzane wnioski mogą być mylące i mogą prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy rozstrzygnięć, z czym na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia. Nie jest w tym wypadku wystarczające schematyczne odwołanie się do reguły, iż wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, gdyż wpierw trzeba dokonać całościowej i rzetelnej wykładni przepisów prawa, aby stwierdzić, czy w istocie mamy do czynienia z wątpliwościami interpretacyjnymi, czy też te wątpliwości mają jedynie charakter pozorny;

- schematyczne i nieprzekonujące od strony prawniczej rozważenie kwestii, co na gruncie przepisu art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 25 maja 2019 r. oznacza sformułowanie "odpowiednie stosowanie" do kar pieniężnych Ordynacji podatkowej;

- aprioryczne założenie dopuszczalności i adekwatności stosowania art. 68 § 1 O.p. wobec określenia terminu przedawnienia możliwości nałożenia przez KNF kary pieniężnej, bez przedstawienia przekonującej od strony prawnej argumentacji, co jest tym bardziej działaniem rażącym, iż można mówić od dłuższego czasu o utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującej na nieprzystawalność przepisów dotyczących przedawnienia zobowiązań podatkowych do wymierzania kar pieniężnych, w tym zwłaszcza przedawnienia wymierzania tego rodzaju sankcji pieniężnej;

- brak jednoznacznego wyjaśnienia sposobu wyliczenia terminów przedawnienia deliktów administracyjnych w sprawie A. S.A., a w konsekwencji wzajemnie wykluczające się możliwości ustalenia terminu przedawnienia wykorzystania przez KNF przynależnych mu norm kompetencyjnych;

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego podstawą wymierzenia sankcji mógł być wyłącznie nowy reżim prawny w znaczeniu art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi znowelizowanego w 2018r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów, wnosząc o łączne rozpatrzenie zarzutów materialnych i procesowych ze względu na istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy oraz ich komplementarny charakter.

V.

A. S.A. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, ewentualnie, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie podlega oddaleniu, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji KNF z dnia 3 grudnia 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KNF z dnia 6 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez KNF na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. Nadto Bank wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Banku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji KNF wskazano, że decyzja wymaga derogacji, gdyż wydana została bez podstawy prawnej, albowiem zastosowano równolegle dotychczasowe i nowe brzmienie przepisów, co narusza regułę intertemporalną wyrażoną wyraźnie w art. 189c k.p.a. który przewiduje, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie kary administracyjnej pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

VI.

KNF pismem z 5 listopada 2020 r. wniosła odpowiedź na odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z ekspertyzą prawną, wskazując dodatkowe argumenty uzasadniające zarzuty kasacyjne.

VII.

Prokuratoria Generalna Rzeczpospolitej Polskiej pismem z dnia 31 października 2023 r. przedstawiła pogląd, że:

1. Prawidłowa wykładnia art. 19 e ust. 2 ustawy o nadzorze, zarówno w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia do 25 maja 2019 r. jak i obowiązującym obecnie, prowadzi do wniosku, że przepis ten od początku swego obowiązywania dotyczy należności z tytułu administracyjnych kar administracyjnych, nie zaś spraw nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.

2. Wejście w życie 1 stycznia 2019 r. przepisu art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze nie zmieniło stanu prawnego obowiązującego w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, a wynikającego z przepisów k.p.a.

3. Do deliktów administracyjnych i do nakładania przez Komisję Nadzoru Finansowego administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się ustawy – Ordynacja podatkowa. Przepisy działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do należności z tytułu tych kar.

4. Przed wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną nie istnieje choćby nieskonkretyzowana, powinność uiszczenia tej kary, dlatego do spraw deliktów administracyjnych nie przystaje konstrukcja obowiązku podatkowego, o którym mowa w art. 4 Ordynacji podatkowej.

VIII.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania, ale skonstruowano je w taki sposób, że przedmiot obu rodzajów zarzutów i argumenty podane na ich uzasadnienie pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni art. 19e ustawy o nadzorze, która zdaniem skarżącego kasacyjnie organu doprowadziła Sąd do nieprawidłowej oceny, że w tej sprawie doszło do przedawnienia możliwości wydania decyzji o nałożeniu kar pieniężnych na Bank. Taka konstrukcja zarzutów kasacyjnych nie jest w pełni prawidłowa, nie rozdzielono bowiem precyzyjnie kwestii materialnych i procesowych i nie wskazano dokładnie form zarzucanego naruszenia prawa, co zresztą zauważył sam autor skargi kasacyjnej formułując w skardze kasacyjnej wniosek, by NSA rozpoznając tę skargę kasacyjną zarzuty materialne i procesowe rozpoznał łącznie.

Ta wadliwość konstrukcyjna zarzutów kasacyjnych nie uniemożliwiła przeprowadzenia w tej sprawie przez NSA sądowej kontroli i rozpoznania merytorycznie skargi kasacyjnej. Mając jednak na względzie związek treściowy podniesionych zarzutów materialnych i procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny poddał je rozpoznaniu łącznie. Przystępując zaś do oceny ich zasadności – NSA wziął pod uwagę treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, i dokonał rekonstrukcji zarzutów kasacyjnych, zestawiając pozostające ze sobą w nierozerwalnym związku zarzuty procesowe i materialne z ich uzasadnieniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na tej podstawie NSA uznał, że istota sporu w tej sprawie dotyczy czterech kwestii. Po pierwsze, biorąc pod uwagę podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące nieprawidłowości przyjętego przez Sąd poglądu dotyczącego przedawnienia, NSA zrekonstruował ten zarzut jako zarzut błędnej wykładni artykułu 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w związku z przepisami do których on odsyła, tj. w szczególności w związku z art. 68 § 1 O.p. Po drugie, w skardze kasacyjnej zarzucono będące konsekwencją błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie artykułu 68 § 1 O.p. Po trzecie, w skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnego niezastosowania art. 189 g § 1 k.p.a. Po czwarte, zarzucono niewłaściwe zastosowanie artykułu 105 k.p.a. czyli przepisu o umorzeniu postępowania administracyjnego, który - zdaniem skarżącego kasacyjnie - sąd zastosował niezasadnie, na skutek błędnej wykładni art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w zw. z art. 68 § 1 O.p. Po piąte, w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia artykułu 141 § 4 p.p.s.a.

Tak zrekonstruowane zarzuty stanowiły przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając te zarzuty kasacyjne w zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu kwestionuje bowiem poglądy sądu, polemizując z tymi poglądami, co oznacza, że te poglądy sądu z uzasadnienia wyroku wyraźnie wynikają. Podniesiona w samym zarzucie i jego uzasadnieniu argumentacja autora skargi kasacyjnej potwierdza w ten sposób, że uzasadnienie wyroku spełnia wymogi formalne wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące spornej w tej sprawie kwestii wykładni art. 19e ustawy o nadzorze i związanego z tym zagadnienia przedawnienia kar pieniężnych nakładanych przez KNF, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku motywy jakimi sąd kierował się podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). To zaś, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się merytorycznie z tymi poglądami, nie oznacza wadliwości sporządzonego uzasadnienia wyroku sądu w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestionowanie przez skarżący kasacyjnie organ zgodności z prawem dokonanej przez sądu pierwszej instancji oceny prawnej wyrażonej w wyroku, nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem niezasadny.

Przechodząc do głównej kwestii spornej w tej sprawie czyli do kwestii błędnej wykładni artykułu 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w związku z niewłaściwym w konsekwencji zastosowaniem art. 68 § 1 O.p., należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie przewidywał, że "Do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję na podstawie art. 3c ust. 1 pkt 5 oraz na podstawie ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji."

Zdaniem NSA przepis ten został prawidłowo zinterpretowany przez sąd pierwszej instancji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "do kar pieniężnych" jest szerokie, jego wykładnia literalna prowadzi zatem do wniosku, że norma zawarta w tym przepisie, odsyłająca do odpowiedniego zastosowania działu III Ordynacji podatkowej, ma zastosowanie do wszelkich kwestii związanych z karami pieniężnymi, a zatem również do uregulowanej w tym dziale kwestii przedawnienia ich nakładania. Literalne brzmienie tego przepisu nie upoważnia do odczytania jego znaczenia zawężającego możliwość jego zastosowania jedynie "w toku postępowania dotyczącego egzekwowania należności z tytułu kar pieniężnych", a więc jedynie do postępowań dotyczących kar już nałożonych, jak to wskazuje skarżąca kasacyjnie Komisja (zarzuty z punktu 2 i pkt 1 w zw. z pkt 8 i 9 petitum skargi kasacyjnej).

Wniosek o szerokim rozumieniu sformułowania "do kar pieniężnych" potwierdza również zestawienie tego sformułowania ze sformułowaniem, które zostało wprowadzone na skutek nowelizacji tego przepisu, która weszła w życie od 26 maja 2019 r. (zmiana ustawą z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2019, poz. 875), w którym zwrot "do kar pieniężnych" zastąpiono zwrotem "do należności z tytułu kar pieniężnych". Dopiero po nowelizacji ustawodawca wskazał, że odesłanie wynikające z tego przepisu ma zastosowanie "do należności z tytułu kar pieniężnych", a nie ogólnie "do kar pieniężnych", co potwierdza to, że do czasu nowelizacji odesłanie było szersze, obejmując wszelkie kwestie związane z karami pieniężnymi, a nie tylko wynikające z tytułu tych kar "należności". Prawidłowość przeprowadzonej przez sąd pierwszej instancji wykładni literalnej art. 19e ustawy o nadzorze potwierdza zatem również wykładnia historyczna.

Wykładnia art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze uwzględniać musi także to, że ustawodawca odsyła w tym przepisie nie do zastosowania działu III Ordynacji podatkowej "wprost", lecz "odpowiednio". Słusznie zwróciły na to uwagę obydwie strony w tej sprawie, a także sąd w zaskarżonym wyroku wskazując, że te przepisy Ordynacji podatkowej do których odsyła ustawodawca dotyczą zobowiązań podatkowych a nie sankcji administracyjnych, do których należą administracyjne kary pieniężne nakładane z powodu naruszenia prawa administracyjnego. Z tego właśnie powodu ustawodawca przewidział "odpowiednie" stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a nie stosowanie "wprost".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w taki sposób sformułowane odesłanie ustawowe z art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze nie mogło być zignorowane przez sąd. Prawidłowo sąd dokonał wykładni tego przepisu, biorąc pod uwagę jego literalne brzmienie, i trafnie dokonał zastosowania tego przepisu "odpowiednio", a więc z uwzględnieniem specyfiki sankcji administracyjnych w porównaniu do zobowiązań podatkowych, które regulowane są przepisami Ordynacji podatkowej. Trafnie zatem sąd zwrócił uwagę w swoim uzasadnieniu, że te przepisy Ordynacji podatkowej nie nadają się do zastosowania w niniejszej sprawie "wprost", i że w takiej sytuacji należało je zastosować "odpowiednio", biorąc pod uwagę specyfikę nakładania sankcji i to, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest decyzją konstytutywną, gdyż ta kara nie istnieje dopóki decyzja nie zostanie wydana. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, sąd w toku dokonywanej wykładni ustawowego odesłania z art. 19e ustawy o nadzorze, analizował i oceniał także aspekty celowościowe i funkcjonalne, nie ograniczając wykładni jedynie do znaczenia językowego.

Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w przytoczonym powyżej brzmieniu, które obowiązywało w okresie od 1 stycznia 2019 r. (wprowadzone ustawą z dnia 9 listopada 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem nadzoru nad rynkiem finansowym oraz ochrony inwestorów na tym rynku, Dz. U. 2018, poz. 2243) do dnia 25 maja 2019 r. (tj. do wejścia w życie zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2019, poz. 875), a które miało zastosowanie w niniejszej sprawie, nie mógł być zignorowany. Oznaczałoby to bowiem pominięcie woli ustawodawcy, do czego podmioty stosujące prawo nie mają kompetencji.

Podkreślenia wymaga również, że utrwalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 23 maja 2005 r., sygn. akt SK 44/04), a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16) jest stanowisko, że prawo do przedawnienia nie jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym. Nie istnieje konstytucyjne prawo do przedawnienia ani ekspektatywa takiego prawa. To ustawodawca decyduje o tym, czy dochodzi do przedawnienia czy nie. W przypadku kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o nadzorze, to ustawodawca zadecydował zatem - poprzez odesłanie przewidziane wyraźnie w normie z artykułu 19e ust. 2 - że dochodzi do przedawnienia możliwości wydania decyzji o nałożeniu takich kar, a więc zadecydował w kwestii przedawnienia, wprowadzając termin 3 lat, a nie postulowany przez organ termin 5 lat.

Zdaniem NSA nie jest zatem zasadny pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że zawarte w art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze sformułowanie "do kar pieniężnych" należy rozumieć wąsko, jako oznaczające jedynie "należności z tytułu kar pieniężnych" tzn. kwestie dotyczące procedury egzekwowania należności z tytułu tych kar (rozkładania na raty, umarzania itp.). Argumenty dotyczące samego procesu nowelizacyjnego, które powołuje strona skarżąca kasacyjne uzasadniając swoje stanowisko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy ocenić dokładnie odwrotnie niż czyni to skarżący kasacyjnie organ, tzn. jako przemawiające przeciw poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej. Jeżeli bowiem dochodzi do nowelizacji przepisów, to ta nowelizacja z czegoś wynika i ma czemuś służyć. Nowelizacja przepisów ustawowych oznacza wprowadzenie do tych przepisów normatywnych zmian. Jeżeli zatem na skutek nowelizacji obowiązującej od 26 maja 2019 r. zastąpiono sformułowanie "do kar pieniężnych" sformułowaniem "do należności z tytułu kar pieniężnych" - oznacza to wprowadzenie zmiany normatywnej.

Oczekiwanie organu co do tego jakiej treści powinno być obowiązujące prawo nie może zmienić faktu w postaci wprowadzonej przez ustawodawcę treści obowiązującego prawa. Te wszystkie zatem argumenty, które strona skarżąca kasacyjnie powoływała, zarówno w skardze kasacyjnej, jak i innych pismach znajdujących się w aktach sprawy, nawiązujące też do tego, że przedawnienie możliwości wydania decyzji w sprawach administracyjnych kar pieniężnych nakładanych przez KNF na podstawie ustawy o nadzorze powinien być dłuższy niż 3-letni, gdyż specyfika tego postępowania nadzorczego powoduje, że organowi trudno jest w terminie 3 lat się zmieścić, nie mogły zatem przynieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju argumenty powinny być adresowane do prawodawcy, są one bowiem postulatami normatywnymi co do tego jak należy to zagadnienie uregulować, ale nie mogą odnieść skutku w procesie stosowania prawa już obowiązującego. Skoro ustawodawca zadecydował, odsyłając w spornym przepisie art. 19e ust. 1 ustawy o nadzorze, do odpowiedniego zastosowania do kar pieniężnych działu III Ordynacji podatkowej, to znaczy że zadecydował m.in. o tym, że termin przedawnienia możliwości nałożenia w drodze decyzji takich kar jest trzyletni, a nie pięcioletni - jakby chciał organ. Zmiana tej decyzji prawodawcy jest możliwa jedynie w procesie ustawodawczym, nie można jej natomiast dokonać w procesie stosowania prawa, poprzez wykładnię uwzględniającą postulat organu, ale sprzeczną z literalnym brzmieniem przepisów obowiązującego prawa.

Na marginesie powyższego, nawiązując do podnoszonych przez organ argumentów związanych z aspektem społecznym przemawiających za dłuższym okresem przedawnienia, w celu lepszego zapewnienia przez Komisję, będącą organem nadzoru finansowego, ochrony osób poszkodowanych niezgodną z prawem działalnością banku, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku (art. 2 ustawy o nadzorze). Rolą organu nadzoru finansowego jest zatem efektywne sprawowanie tego nadzoru, a więc efektywne czuwanie nad tym, by instytucje finansowe podlegające temu nadzorowi finansowemu działały zgodnie z prawem. W interesie podlegających ochronie klientów Banku jest zatem, by organ nadzoru wykonywał swoje ustawowe obowiązki prawidłowo, rzetelnie, zgodnie z prawem, ale też szybko. Tylko wówczas działania organu nadzoru będą mogły zapewnić stabilność, bezpieczeństwo, przejrzystość i zaufanie do funkcjonowania rynku finansowego. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie organ, że dłuższy termin przedawnienia na wydanie wobec niezgodnie z prawem działającego instytucji rynku finansowego (5-letni, a nie 3-letni), będzie lepiej służył interesowi społecznemu tj. ochronie podmiotów, które są klientami niezgodnie z prawem działającego banku. W interesie tych podmiotów bowiem jest, by działania nadzorcze były podejmowane przez organ nadzoru jak najszybciej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę na fakt, że sankcja w postaci kary pieniężnej nie jest jedyną sankcją jaką organ nadzoru może wymierzyć za naruszenie przepisów ustawy o obrocie. Może on bowiem wymierzać też innego rodzaju sankcje niż kary pieniężne (por. przewidziane w art. 167 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy o obrocie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej albo ograniczenie zakresu wykonywanej działalności maklerskiej), które to sankcje w ogóle nie podlegają przedawnieniu. W takim przypadku zatem podnoszony przez organ argument, że z powodu skomplikowanej materii i specyfiki procedury nakładania sankcji w ramach nadzoru nad rynkiem finansowym organ nadzoru może nie zdążyć z wydaniem decyzji o nałożeniu sankcji i wtedy ta możliwość ulegnie przedawnieniu – nie miałby żadnego uzasadnienia.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wadliwego niezastosowania w tej sprawie przepisów działu IVa k.p.a., a w szczególności art. 189g § 1 k.p.a. który przewiduje, że "Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.", trafnie przyjął sąd w zaskarżonym wyroku, że rzeczywiście przepisy regulujące sposób nakładania, wymierzania kar i przedawnienia kar pieniężnych czyli skutków naruszenia przepisów prawa administracyjnego, zostały uregulowane systemowo w k.p.a. Trafnie jednak sąd podkreślił, że te przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie pod warunkiem, że inaczej tego ustawodawca nie reguluje. W art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. przewidziano bowiem, że "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się." Zawarte w dziale IVa k.p.a. przepisy mają charakter subsydiarny, co w doktrynie było zresztą uznane za jedną z wad tej regulacji, wskazywano bowiem, że lepiej by było, gdyby zawarta w k.p.a. regulacja administracyjnych kar pieniężnych (a nawet szerzej: sankcji administracyjnych) była systemową regulacją ogólną. Tak się jednak nie stało. Ustawodawca w k.p.a. wyraźnie zastrzegł, że zastosowanie przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych ma charakter subsydiarny, tzn. znajdują one zastosowanie jedynie wówczas, gdy ustawodawca inaczej nie zadecydował. Biorąc zaś pod uwagę treść art. 19 ust. 2 ustawy o nadzorze, mamy do czynienia z takim właśnie przypadkiem, tzn. ustawodawca zadecydował inaczej, odsyłając do odpowiedniego zastosowania do kar pieniężnych działu III Ordynacji podatkowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie narusza to dotychczasowego przeważającego (choć niejednolitego) stanowiska przyjmowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przewidziane w ustawie Ordynacja podatkowa przepisy o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych, z powodu ich nieprzystosowalności do administracyjnych kar pieniężnych, wynikającej z odmienności kar pieniężnych w stosunku do zobowiązań podatkowych (por. m.in. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1467/18 i cytowane tam orzecznictwo). Przytoczone przez KNF przykłady orzeczeń sądów administracyjnych koncentrowały się bowiem na takich przypadkach, w których nie istniały przepisy szczególne o treści analogicznej do wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy o nadzorze odesłania do działu III O.p. Poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące analogicznych odesłań ustawowych trafnie zaś przytacza Bank w odpowiedzi na skargę kasacyjną (np. dot. art. 59g ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wyrok NSA z 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1593/14; także dot. art. 35 ust. 5 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej pogląd J. Nowak-Kubiak, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2012; s. 3-4 odpowiedzi na skargę kasacyjną).

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze. Dokonana przez sąd wykładnia tego przepisu, wychodząc w pierwszej kolejności od językowego jego znaczenia, a następnie odwołująca się do wyników wykładni funkcjonalnej, celowościowej, historycznej i systemowej, została przeprowadzona zgodnie z zasadami wykładni, nie naruszając zasad stosowania tzw. reguł potwierdzenia. W konsekwencji, wobec prawidłowej wykładni art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze, sąd prawidłowo zastosował art. 68 §1 Ordynacji podatkowej.

Biorąc to pod uwagę, zasadne było także zastosowanie art. 105 k.p.a. czyli przepisu o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie z powodu przedawnienia. Oceniając zasadność zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 105 k.p.a. NSA ponownie podkreśla, że rozpoznając skargę kasacyjną związany jest podniesionymi w niej zarzutami, które może rozpoznać tylko w wyznaczonych nimi granicach. W odniesieniu do artykułu 105 k.p.a. skarżący kasacyjnie skoncentrował się wyłącznie na zarzuceniu naruszenia tego przepisu jako skutku błędnej wykładni artykuł 19e ust. 2 ustawy o nadzorze w powiązaniu z art. 68 § 1 O.p. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ta wykładnia była prawidłowa, tak sformułowany zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zaś wyjść poza zakres sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935, ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika Banku, który reprezentował Bank przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).