Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 590/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6352 Obiekty i usługi hotelarskie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu i Turystyki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1, art. 38 ust. 4,  art. 39 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i art. 45
journal: Dz.U. 2017 poz 1553
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Q. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 59/20 w sprawie ze skargi Q. Sp. z o.o. we W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia 31 października 2019 r. nr DT-ZGT.58.15.2019 w przedmiocie odmowy potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Q. Sp. z o.o. we W. na rzecz Ministra Sportu i Turystyki 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 59/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Q. Sp. z o.o. w W. (strona, skarżąca, strona skarżąca) na decyzję Ministra Sportu i Turystyki (organ odwoławczy, organ II instancji, Minister) z dnia 31 października 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelowego do określonego rodzaju i kategorii.

II. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dnia 29 października 2002 r. decyzją Wojewody Dolnośląskiego obiekt hotelarski "Q.", zarządzany przez Q. Sp. z o. o., został zaszeregowany do rodzaju "hotel" i kategorii "cztery gwiazdki". Jednocześnie obiekt został wpisany do ewidencji obiektów hotelarskich pod nr H-B/3/2002. W związku ze zmianą przedsiębiorcy świadczącego usługi hotelarskie na: Q. Sp. z o.o. w W., strona dnia 30 kwietnia 2013 r. wystąpiła z wnioskiem do Marszałka Województwa Dolnośląskiego (organ I instancji, Marszałek) o potwierdzenie dotychczasowego zaszeregowania ww. obiektu hotelarskiego. Upoważnieni przedstawiciele Marszałka w dniu 7 sierpnia 2013 r. przeprowadzili kontrolę doraźną w przedmiotowym obiekcie w zakresie spełnienia minimalnych wymagań określonych w ustawie o usługach turystycznych i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (rozporządzenie z dnia 19 sierpnia 2004 r.), dla hotelu kategorii "cztery gwiazdki". W wyniku której stwierdzono, że ww. hotel "Q." nie spełnia wszystkich minimalnych wymagań określonych w ustawie i w ww. rozporządzeniu. W związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych z kontroli z dnia 7 sierpnia 2013 r. Marszałek wydał decyzję z dnia 16 stycznia 2014 r., którą Minister Sportu i Turystyki uchylił decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził 20 listopada 2014 r. ponowną kontrolę w obiekcie, która wykazała braki i uchybienia, m.in. brak odpowiedniej powierzchni mieszkalnej (w m kw.) pokojów, zgodnie z poz. 23 pkt 1 i pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 2004 r. (powierzchnia mieszkalna części pokoi wynosi mniej niż 12 m kw. - dla pokoi jednoosobowych oraz mniej niż 16 m kw. - dla pokoi dwuosobowych).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek decyzją z dnia 27 marca 2015 r. odmówił potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego "Q." do kategorii czterogwiazdkowej. Od powyższej decyzji spóła wniosła odwołanie do Ministra Sportu i Turystyki.

Minister decyzja z dnia 15 października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 marca 2015 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie poz. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 2004 r. dla poszczególnych kategorii hoteli i moteli minimalna powierzchnia mieszkalna pokojów nie obejmuje wyodrębnionych węzłów higieniczno-sanitarnych, przedpokojów, aneksów barowych, logii itp. Organ wyjaśnił, że z brzmienia tego przepisu wynika, iż minimalna wymagana powierzchnia mieszkalna pokoju nie obejmuje węzłów higieniczno-sanitarnych wyłącznie w sytuacji, gdy są one wyodrębnione. Wymóg wyodrębnienia dla niewliczania do wymaganych minimalnych powierzchni mieszkalnych pokojów nie obowiązuje pozostałych wymienionych w tym przepisie elementów składowych jednostek mieszkalnych w hotelach i motelach, tj. przedpokojów, aneksów barowych, loggii itp. Organ wskazał, że przepisy rozporządzenia nie definiują pojęcia przedpokoju, w związku z powyższym odwołał się do wykładni językowej, wyjaśniając, że pomieszczenie to jest usytuowane przed pokojem/pokojami, najczęściej stanowi łącznik pomiędzy pokojami a wyjściem z jednostki mieszkalnej. Organ uznał, że do minimalnej powierzchni mieszkalnej pokoju wymaganej w hotelach i motelach podlegających kategoryzacji nie wlicza się powierzchni przedpokoju niezależnie od faktu jego wyodrębnienia lub nie od pozostałej części jednostki mieszkalnej, która to jednostka, jak przytoczono powyżej w typowych hotelach i motelach najczęściej składa się z: pokoju mieszkalnego, przedpokoju oraz węzła higieniczno-sanitarnego. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie w wyniku kontroli przeprowadzonej w przedmiotowym hotelu stwierdzono m.in. iż określone jednostki mieszkalne jednoosobowe posiadają pokoje, których powierzchnia wynosi poniżej 12 m kw., co znalazło potwierdzenie w protokole oględzin z 22 września 2015 r. Tym samym minimalny wymóg w zakresie powierzchni pokojów nie został spełniony.

Strona w skardze na ww. decyzję z dnia 15 października 2015 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni poz. 23 w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 2004 r. przez uznanie, że określenie "wyodrębniony" dotyczy wyłącznie węzłów higieniczno-sanitarnych, ale nie dotyczy - również wskazanych w tym samym zdaniu - przedpokojów, aneksów barowych, loggii itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15, uchylił decyzję Ministra z dnia 15 października 2015 r. Zdaniem Sądu, Minister, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył "normę regulującą wymóg dotyczący powierzchni mieszkalnych pokoi w hotelach", poprzez błędną wykładnię treści regulacji zawartej w L.p. 23 załącznika nr 1 do cyt. rozporządzenia, przyjmując, że zastrzeżenie o wyodrębnieniu odnosi się wyłącznie do węzłów higieniczno-sanitarnych, a nie odnosi się do pozostałych wymienionych w tym przepisie pomieszczeń, w tym do przedpokojów. Sąd podkreślił, że błędna wykładnia spornej regulacji wpłynęła na zakres ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy ustalając bowiem powierzchnię przedpokojów, z założenia nie wliczał ich powierzchni do powierzchni pokojów. Jednocześnie Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że wyodrębniony przedpokój oznacza tylko taki przedpokój, który jest oddzielony drzwiami od innych pomieszczeń.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15, Minister wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 515/17, oddalił skargę kasacyjną Ministra. W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni spornego przepisu (lp. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia), przyjmując, że przepis ten obejmuje swoją dyspozycją nie tylko wyodrębnione węzły higieniczno-sanitarne, lecz także wyodrębnione pozostałe pomieszczenia funkcjonalne, o których mowa w tym przepisie, w tym wyodrębnione przedpokoje. Zdaniem NSA, nie sposób z definicji pojęcia "wyodrębniony przedpokój" wyprowadzić wniosek, iż przedpokojem jest tylko takie pomieszczenie, które zostało oddzielone od innych pomieszczeń drzwiami. W rozporządzeniu z dnia 19 sierpnia 2004 r. hotelarskim użyto określenia "wyodrębniony przedpokój", a z definicji słownikowej tego pojęcia wynika, iż jest to pojęcie bardzo ogólne, odwołujące się jedynie do dwóch kryteriów ocennych (pomieszczenie to musi znajdować się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi, a jego funkcja to umożliwienie przejścia do innych pomieszczeń, pokoi).

Po zwrocie akt sprawy Minister wystąpił do Marszałka o dokonanie oceny spełniania minimalnych wymagań co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych, ustalonych dla rodzaju obiektu (hotel) i kategorii (czterogwiazdkowa) oraz wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych i innych określonych odrębnymi przepisami, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 2004 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 19 sierpnia 2019 r. upoważnieni przedstawiciele Marszałka stwierdzili, że przedmiotowy obiekt hotelarski nie spełnia wszystkich minimalnych wymagań, co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalonych dla rodzaju obiektu (hotel)i kategorii czterogwiazdkowej.

Minister decyzją z dnia 31 października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka z dnia 27 marca 2015 r. Organ odwoławczy, odwołując się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji w dniu 19 sierpnia 2019 roku, udokumentowanych protokołem kontroli, wskazał, że wszystkie skontrolowane jednostki mieszkalne posiadały wyraźnie wyodrębnione węzły higieniczno-sanitarne oraz przedpokoje (znajdujące się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi, których funkcją było umożliwienie przejścia do pokoju). W żadnej ze skontrolowanych jednostek mieszkalnych nie zaistniał przypadek, w którym przedpokój nie byłby wyraźnie wyodrębniony od pokoju, stanowiąc jedną wspólną powierzchnię mieszkalną. Powierzchnia mieszkalna 25 ze skontrolowanych 42 pokoi 2-osobowych wynosiła poniżej obligatoryjnie wymaganych 16 m kw., natomiast w przypadku pokoi 1-osobowych powierzchnia mieszkalna wszystkich skontrolowanych 24 pokoi wynosiła mniej niż wymagane 12 m kw. Powierzchnia wyodrębnionych przedpokoi w jednostkach mieszkalnych 2-osobowych wynosiła od 2 do 4 m kw., natomiast w jednostkach mieszkalnych 1-osobowych – od 1,56 do 2 m kw. W przypadku 26 skontrolowanych jednostek mieszkalnych powierzchnia mieszkalna pokoju mierzona wraz z wyodrębnionym przedpokojem nie spełniała wymagań określonych pod poz. 23 załącznika nr 1 do cyt. rozporządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył także, że podczas oceny nie przedstawiono aktualnych dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań budowlanych, przeciwpożarowych i sanitarnych, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, dom których obiekt został zaszeregowany oraz wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami.

Na ww. decyzję Ministra z dnia 31 października 2019 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

III. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony.

Sąd I instancji wskazał, że Minister zastosował się do wytycznych wynikających z wyroków z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15, oraz z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 515/17, a poczynione ponownie ustalenia faktyczne odnośnie do powierzchni pokoi oferowanych w badanym obiekcie hotelarskim uzasadniały utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji Marszałka z dnia 27 marca 2015 roku odmawiającej potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego. W ocenie Sądu I instancji, kontrola przeprowadzona przez upoważnionych przedstawicieli Marszałka w dniu 19 sierpnia 2019 r. wykazała, że wszystkie jednostki mieszkalne, co do których zakwestionowano wymóg minimalnej powierzchni, posiadały wyodrębnione przedpokoje. W cyt. wyżej wyrokach WSA i NSA wyraźnie wskazano, że o wyodrębnieniu przedpokoju od pokoju, w ramach jednostki mieszkalnej, nie świadczy wyłącznie oddzielenie ich drzwiami, lecz funkcjonalny charakter obu tych pomieszczeń (pokoju i przedpokoju). Skoro przedpokój to pomieszczenie znajdujące się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi, umożliwiające przejście do innych pomieszczeń, to jego wyodrębnienie może następować poprzez różne rozwiązania architektoniczne, a nie tylko poprzez zamontowanie drzwi. Zapisy protokołu kontroli oraz załączona dokumentacja fotograficzna wyraźnie wskazują, zdaniem WSA, że kwestionowane pomieszczenia posiadały wyodrębnione przedpokoje, a powierzchnie określonych pokoi nie spełniały minimalnych wymogów powierzchniowych. Sąd I instancji podkreślił również, że nie sposób przypisać organowi naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, a z całokształtu skarżonej decyzji jasno wynika, jaki stan faktyczny służył Ministrowi za podstawę subsumpcji i jakie stały za tym procesem myślowym argumenty. Sąd I instancji wskazał, że sama konstrukcja art. 39 ust. 2 ustawy o usługach hotelarskich, wymagająca, aby w razie rozpoczęcia świadczenia usług w obiekcie hotelarskim, który posiada zaszeregowanie, przedsiębiorca wystąpił do właściwego marszałka województwa o potwierdzenie lub zmianę dotychczasowego zaszeregowania, wyklucza automatyzm odnośnie do kontynuacji dysponowania przez nowy podmiot uprzednią kategorią zaszeregowania. Z treści zaskarżonej decyzji, pomimo wskazania przez organ na brak dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymagań przeciwpożarowych, sanitarnych i budowlanych (organ nie uznał za takową przedłożonych protokołów), wynika, że u podstaw rozstrzygnięcia legło stwierdzenie niespełnienia wymagań powierzchniowych, wynikających z lp. 23 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia.

IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

I) prawa materialnego, to jest:

a) art. 35 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1, art. 45 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (u.u.h.) w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz załącznikiem nr 1 (w szczególności Lp. 23 załącznika) rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 roku w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie że obiekt hotelarski "Q." w L. nie spełnia wymogów zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia dla rodzaju "hotel" i kategorii "cztery gwiazdki", z uwagi na zbyt małą powierzchnię mieszkalną pokoi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić do uznania, że niewydzielony przedpokój należy kwalifikować jako część pokoju hotelowego i wliczać do powierzchni pokoi, skutkiem czego obiekt hotelarski "Q." w L. spełnia wymogi zawarte w załączniku nr 1 do rozporządzenia dla rodzaju "hotel" i kategorii "cztery gwiazdki";

b) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców "wobec jego niezastosowania", w przypadku gdy przedmiotem postępowania przed organem oraz przedmiotem orzekania WSA było ograniczenie lub odebranie uprawnienia, tj. odmowa potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego "Q.", a w sprawie pozostają istotne wątpliwości co do treści normy wywiedzionej z przepisu § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 1 (w szczególności Lp. 23 załącznika) rozporządzenia dotyczące ich wykładni i polegające na ścisłym ustaleniu zakresu normy/pojęcia "wyodrębniony przedpokój (chociaż samo składowe pojęcie "przedpokój" zostało określone, to jednak dookreślające je i stanowiące kluczową część definicji pojęcie "wyodrębniony" "nie doczekało się w postępowaniu wykładni umożliwiającej dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy oraz jego subsumpcji w sposób ostry i logiczny", które to wątpliwości co do treści normy prawnej "powinny być w postępowaniu rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, a nie arbitralnie zastępowane na jego niekorzyść "uznaniową wykładnią" organu administracji publicznej oraz utrzymywane w mocy przez WSA);

II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędną ocenę Sądu I instancji co do braku naruszenia przez organ II instancji art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest ich "niezastosowanie", wobec niedokonania "jakiejkolwiek własnej oceny zebranego materiału dowodowego i ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do zacytowania oceny dokonanej w sprawie przez Komisję dokonującą w dniu 19 sierpnia 2019 roku kontroli obiektu hotelarskiego", a w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji dokonał własnej oceny zaskarżonej decyzji, "i tym samym akceptacji podjętego przez ten organ niewłaściwego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do niezasadnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej oddalenia skargi na podstawie art. 151 Ppsa, zamiast jej uwzględnienia i tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa";

b) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez "błędną ocenę braku naruszenia przez organ II instancji art. 8 k.p.a.", to jest prowadzenie postępowania w sposób skutkujący podjęciem rozstrzygnięcia "diametralnie różnego od dotychczasowych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, dokonywanych względem tego samego obiektu hotelarskiego, w tym samym stanie faktycznym i w tym samym stanie prawnym, bez racjonalnego uzasadnienia przyczyn z powodu których zmieniona została wykładnia przepisów", a konsekwencji także "błędne uznanie, iż zastosowanie art. 8 k.p.a." oznaczałoby "automatyzm" "odnośnie kontynuacji dysponowania przez nowy podmiot uprzednią kategorią zaszeregowania", i tym samym "akceptacji podjętego przez ten organ niewłaściwego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do niezasadnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej oddalenia skargi na podstawie art. 151 Ppsa, zamiast jej uwzględnienia i tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa";

c) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę braku naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 4 u.u.h., to jest zaniechania przez Ministra Sportu i Turystyki wystąpienia do wyspecjalizowanych stowarzyszeń o opinię, czy przedpokoje w obiekcie hotelarskim "Q." w L. "można uznać za wyodrębnione w stosunku do pokoi hotelowych i jaka praktyka w tym względzie obowiązuje, jak również rezygnacja przez Ministra Sportu i Turystyki w ogóle z jakichkolwiek rozważań w kwestii przydatności takiej opinii, mimo wyraźnej dyrektywy w tym zakresie zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 roku (sygn. akt VI SA/Wa 3308/15)";

d) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. "poprzez błędną ocenę zastosowania przez organ II instancji art. 136 § 1 k.p.a.", to jest "błąd w kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez ww. organ, polegający na akceptacji sprzecznej z tymi przepisami sytuacji polegającej na przeprowadzeniu przez Organ II instancji prawie całego postępowania dowodowego w drodze zlecenia tego zadania organowi, który wydał decyzję w I instancji - zamiast uwzględnienia, że zgodnie z powołanymi podstawami postępowanie to powinno zostać przeprowadzone bezpośrednio przez organ odwoławczy";

e) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku "w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego", a szczególnie "brak odniesienia się w nim do zasadniczej kwestii - to jest zakresu/wykładni pojęcia" "wyodrębniony", które zostało użyte w § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 1 (w szczególności Lp. 23 załącznika) do rozporządzenia "i odniesienia jej do stanu faktycznego".

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Sprawa sądowoadministracyjna jest rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej, z tym zastrzeżeniem, że przyczyny nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., są uwzględniane z urzędu w każdym stanie sprawy. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do pełnego zakresu rozstrzygnięcia w związku z zaskarżeniem wyroku niższej instancji w całości.

Weryfikacja zasadności postawionych zarzutów wykazała, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

2. Zagadnieniem prymarnym stała się ocena prostych oraz złożonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty te zostały ocenione jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "sporządzenie uzasadnienia wyroku w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego" oraz brak odniesienia wykładni terminu "wyodrębniony przedpokój" (poz. 23 w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie) do stanu faktycznego sprawy.

Powyższy zarzut został skonstruowany w sposób wadliwy, albowiem istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy prawidłowo rekonstruowaną treścią znaczeniową przepisów przywołanych jako podstawy kontroli kasacyjnej a ich konkretyzacją opisową. Strona skarżąca kasacyjnie nie jest uprawniona do podważania podstawy faktycznej orzekania sądu administracyjnego lub wyników wykładni kontrolnej prawa procesowego lub materialnego za pośrednictwem zarzutów kwestionujących formalno-procesową prawidłowość struktury lub konstrukcji argumentacyjnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd Wojewódzki zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., a ponadto pozwala Naczelnemu Sądowi na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej.

Również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest nieadekwatny do treści jego konkretyzacji opisowej. Zagadnienie podstawy procesowej lub dowodowej orzeczenia sądu administracyjnego na tle zakresu i treści akt sprawy jest niezależne od oceny merytorycznej prawidłowości kontroli wykładni lub stosowania prawa przez organy orzekające w sprawie. Nie można zatem skutecznie żądać przeprowadzenia weryfikacji prawidłowości kontroli legalnościowej w tym zakresie, powołując się na zarzut naruszenia powyższego przepisu.

Po drugie, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (u.u.h.).

Autor skargi kasacyjnej za pomocą powyższego zarzutu podjął próbę zakwestionowania pozytywnej oceny legalności ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji w zakresie zupełności postępowania dowodowego oraz wyczerpującego charakteru postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do niewykonania przez organy orzekające w sprawie kompetencji do wystąpienia do wyspecjalizowanych stowarzyszeń o wydanie opinii w zakresie rodzajów i kategorii obiektów hotelarskich (art. 38 ust. 4 u.u.h.) oraz niewyjaśnienia powodów uznania nieprzydatności tego rodzaju opinii w przedmiotowej sprawie.

Stanowisko skargi kasacyjnej jest w tym zakresie wadliwe. Jakkolwiek w treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15, znalazło się zalecenie rozważenia przez skarżony organ, "czy do dokonania (...) ustaleń faktycznych pomocna będzie opinia Izby Gospodarczej Hotelarstwa Polskiego", to jednak w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 415/17, oddalającym skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wątpliwości interpretacyjno-subsumpcyjne na tle terminu "wyodrębniony przedpokój" zostały usunięte przez uznanie za prawidłowe szerokiego, funkcjonalnego rozumienia tego terminu. Uzasadnienie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji jest ponadto wystarczająco szczegółowe i precyzyjne, aby stwierdzić, że odstąpienie od wykonania kompetencji do zwrócenia się o opinię do specjalistycznego stowarzyszenia nie było wynikiem arbitralnego rozstrzygnięcia. Trzeba również pamiętać, że uznaniowa kompetencja procesowa jedynie w wyjątkowych przypadkach może zostać zredukowana do pewnego minimum swobody wyboru, przekształcając się w obowiązek działania. Sytuacja tego rodzaju nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał ponadto co najmniej potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na końcowy wynik sprawy.

Po trzecie, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania kompetencji organu odwoławczego do zlecenia czynności uzupełniającego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał choćby w minimalnym zakresie przesłanki funkcjonalnej w postaci co najmniej potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy, co eliminuje możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny tak postawionego zarzutu kasacyjnego.

Po czwarte, pozbawione podstaw i stosownego wyjaśnienia są zarzuty w zakresie naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy przez skarżony organ, który miał nie dokonać "jakiejkolwiek własnej oceny zebranego materiału dowodowego" i ograniczyć się "wyłącznie do zacytowania oceny dokonanej w sprawie przez Komisję" dokonującą w dniu 19 sierpnia 2019 roku kontroli.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie ewentualne zaniechanie przez skarżony organ wyrażenia "własnej oceny" – pomimo wyraźnego zaakceptowania przez organ odwoławczy ustaleń komisji kontrolnej powołanej przez organ pierwszej instancji – co najmniej mogło mieć istotny procesowo wpływ na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Z treści tak sformułowanego zarzutu można wyprowadzić wniosek przeciwny do postulowanego, gdyż zarzut ten w żaden sposób nie podważa prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez komisję i zatwierdzonych przez organy obydwu instancji.

Po piąte, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez błędną ocenę legalności zaskarżonej decyzji w świetle zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Pomijając w tym miejscu oczywistą wadę konstrukcyjną powyższego zarzutu przez niewskazanie jednostki redakcyjnej niższego stopnia (§ 1 w art. 8), w której wyartykułowano ww. zasadę, nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że istnieje swego rodzaju generalna sukcesja podmiotowa w zakresie stanu zaufania do określonych działań organów administracji publicznej względem poprzedników prawnych aktualnej strony postępowania. Okoliczność, że poprzednik prawny strony skarżącej kasacyjnie w zakresie prowadzenia działalności hotelarskiej w tożsamym obiekcie był adresatem decyzji właściwego wojewody z dnia 29 października 2002 r. o zaszeregowaniu rodzajowym tego obiektu do obiektów hotelarskich i nadaniu mu kategorii czterogwiazdkowej, nie skutkuje powstaniem sytuacji prawnie chronionej w zakresie niezmienności raz dokonanego zaszeregowania (kategoryzacji). W przedmiotowej sprawie wobec rozpoczęcia przez stronę skarżącą kasacyjnie świadczenia usług (2013 r.) w obiekcie hotelarskim, który posiadał już zaszeregowanie (od 2002 r.), konieczne stało się wydanie nowej decyzji w sprawie potwierdzenia lub zmiany dotychczasowego zaszeregowania (art. 39 ust. 2 u.u.h.). Sprawa ta ma oczywiście odrębny charakter względem sprawy pierwotnego zaszeregowania obiektu hotelarskiego do odpowiedniego rodzaju i kategorii (art. 38 ust. 1 u.u.h.), a zatem nie jest prawnie możliwe powoływanie się na treść dotychczasowej decyzji wydanej względem poprzednika prawnego jako podstawę do kontynuacji oceny prawnej względem jego następcy prawnego.

3. Oddalenie zarzutów naruszenia prawa procesowego pozwoliło na końcową ocenę kasacyjnych zarzutów materialnoprawnych. Ocena ta również dała wynik negatywny.

Przede wszystkim bezzasadny i nieskuteczny okazał się zasadniczy zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przepisów art. 35 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i art. 45 u.u.h. w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) oraz załącznikiem nr 1 (w szczególności poz. 23) rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 roku w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie na tle ustalonego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Z ustalonego i niepoważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy wynika, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji negatywnej w sprawie potwierdzenia zaszeregowania spornego obiektu hotelarskiego było niespełnienie wymagań określonych pod poz. 23 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 2004 roku (§ 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) w zakresie minimalnej powierzchni mieszkalnej pokojów jednoosobowych i dwuosobowych hotelu kategorii czterogwiazdkowej. Deficyty powierzchniowe w tym zakresie były konsekwencją uznania przez kontrolowane organy, że przedpokoje wydzielone w powyższych pomieszczeniach mieszkalnych mają charakter wyodrębniony, a zatem zgodnie z treścią ww. poz. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia nie podlegają one zaliczeniu do powierzchni mieszkalnej. Legalność dokonanej przez organy wykładni i subsumpcji ustaleń faktycznych na tle terminu "wyodrębniony przedpokój" została pozytywnie zweryfikowana przez Sąd Wojewódzki, który wyraźnie zaakcentował nie tylko problem architektonicznego wydzielenia przedpokoju, lecz także pośrednio zwrócił uwagę na zagadnienie przypisania odpowiedniej funkcji danemu pomieszczeniu w ramach pokoju hotelowego. Wyniki tej oceny należy uznać za prawidłowe, uzupełniając jedynie końcowo rozważania prawne kontrolowanego Sądu.

Przyjmując, w nawiązaniu do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 415/17, szerokie (funkcjonalne) rozumienie pojęcia wyodrębnionego przedpokoju, którego powierzchnia nie podlega zaliczeniu do powierzchni mieszkalnej pokoju hotelowego danej kategorii, trzeba konsekwentnie uznać, że o ile wyodrębnienie w sensie architektonicznym przedpokoju od innych pomieszczeń pokoju hotelowego może odbywać się nie tylko za pomocą oddzielających rozwiązań architektonicznych (w tym przez zamontowanie drzwi oddzielających), które umożliwiają przejście do dalszych pomieszczeń, o tyle o wyodrębnieniu przedpokoju z powierzchni mieszkalnej pokoju ostatecznie przesądza brak realizacji przez to pierwsze pomieszczenie funkcji mieszkalnej.

W przedmiotowej sprawie z ustaleń faktycznych organów wynika jednoznacznie, że sporne pomieszczenia przedpokojowe nie realizowały funkcji mieszkalnych, natomiast ich zasadniczą funkcją była funkcja przechodnia (umożliwienie przejścia do pokojów). Końcowa ocena prawna Sądu Wojewódzkiego była zatem w pełni prawidłowa.

Oczywiście bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez jego "niezastosowanie". Bez względu na błędne sformułowanie powyższego zarzutu, sugerowany sposób zastosowania wskazanego przepisu bazuje na wadliwym założeniu. Zgodnie z treścią tego unormowania, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie zauważył, że normatywnie ustanowiony w powyższym przepisie nakaz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść przedsiębiorcy odnosi się jedynie do procesów stosowania prawa przez organy administracji publicznej, lecz przede wszystkim pominął fakt, że potencjalne wątpliwości wykładnicze na tle właściwego rozumienia terminu "wyodrębniony przedpokój" zostały kierunkowo ograniczone przez sądy administracyjne orzekające dotychczas w przedmiotowej sprawie, a prawomocna ocena prawna przez nie sformułowana wiąże nie tylko stronę skarżącą oraz kontrolowane organy, lecz także kolejne składy sądu administracyjnego (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.).

4. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).