Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 317/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr LXXI/485/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w granicach miejscowości Strykowo, gmina Stęszew 1. stwierdza nieważność § 44 pkt 3 i § 45 pkt 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej Gminy Stęszew na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską Gminy Stęszew (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 30 kwietnia 2024 r., zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr LXXI/485/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w granicach miejscowości Strykowo, gmina Stęszew (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 22 września 2023 r., poz. 8472) w części, tj. w zakresie § 44 pkt 3 i § 45 pkt 3 tej uchwały.

Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 44 pkt 3 i § 45 pkt 3 ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 5 października 2023 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, 572, 1463 i 1688) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, 1506, 1597 i 1688) - dalej: u.p.z.p.

Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 sierpnia 2023 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w § 44 pkt 3 uchwały ustalono dla terenu drogi publicznej klasy głównej ruchu przyśpieszonego KD-GP - drogi publicznej ruchu przyśpieszonego zakaz lokalizacji nowych zjazdów i skrzyżowań do czasu realizacji obwodnicy, o której mowa w pkt 2 lit. e i obniżeniu klasy drogi; natomiast w § 45 pkt 3 uchwały dla terenu drogi publicznej klasy zbiorczej KD-Z ustalono zakaz lokalizacji nowych zjazdów.

W ocenie Wojewody wprowadzenie do planu miejscowego tych regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Skarżący zauważył, że kwestie związane z budową i przebudową zjazdów uregulują przepisy art. 29 ust. 1-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) - dalej: u.d.p. Wojewoda argumentował, że decyzja administracyjna (zezwolenie na lokalizację zjazdu) jest zatem jedynym aktem, w którym może zostać wskazana lokalizacja zjazdu i wymagania względem niego (w tym względzie wskazał na art. 29 ust. 3 u.d.p.). W jego ocenie, postanowienia prawa miejscowego, które zakazują realizacji nowych zjazdów, stoją w sprzeczności z brzmieniem przepisów ustawy o drogach publicznych.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Wojewoda stwierdził, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.

Zauważył również, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym, gdyż nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska, wprowadzając do treści planu miejscowego przedmiotowe regulacje, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, a tym samym naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Wojewoda podniósł również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Stęszew, zastępowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), któremu pełnomocnictwa udzielił Burmistrz Gminy Stęszew, wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że procedura w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego została zainicjowana uchwałą nr XXVII/208/2020 Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w granicach miejscowości Strykowo, gmina Stęszew, wobec czego na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404) projekt przedmiotowego planu miejscowego opracowany został na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że przedmiotowy plan został opracowany i uchwalony na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688).

Odnosząc się do zakwestionowanych postanowień planu miejscowego, Rada wyjaśniła, że na obszar opracowania planu miejscowego obejmuje teren ograniczony: 1) od południa i południowego wschodu drogą krajową nr 32 Stęszew - Sulechów, dla której Wojewoda Wielkopolski decyzją nr 6/2023 (znak IR-III.7820.19.2022.2) z dnia 16 lutego 2023 r. udzielił zezwolenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na realizacji zadania pn. "Zaprojektowanie i budowa obwodnicy miejscowości Strykowo w ciągu DK nr 32", 2) od zachodu drogą powiatową nr 2450P (ul. Bukowska), dla której Starosta Poznański decyzją nr 13/2022 (znak WD.6740.55.2021.EK) z dnia 1 marca 2022 r. udzielił zezwolenia Zarządowi Dróg Powiatowych w Poznaniu [dalej: ZDP w Poznaniu – uw. wł. Sądu] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ścieżki rowerowej przy drodze powiatowej nr 2450P Rybojedzko - Sapowice - Strykowo - etap I.

Dalej wskazał na to, że droga krajowa nr 32 Stęszew - Sulechów została oznaczona na rysunku planu jako KD-GP, a droga powiatowa (ul. Bukowska) jako KD-Z. W przypadku drogi krajowej nr 32 (KD-GP) sporządzana koncepcja zakładała wyprowadzenie uciążliwego ruchu drogowego poza miejscowość Strykowo i poprowadzenie obwodnicy po południowej stronie miejscowości. Miejscem wspólnym obecnego przebiegu drogi krajowej oraz planowanej obwodnicy jest rondo, pod które wyznaczony został teren we wschodniej części opracowania planu miejscowego. W związku z realizacją ronda dotychczasowa ul. Łanowa (droga oznaczona na rysunku planu jako KD-D) utraci bezpośrednie włączenie do drogi krajowej (KD-GP). Z tych względów na styku KD-D i KD-GP zaplanowany został plac do nawracania. Zaznaczył również, że po wybudowaniu obwodnicy Strykowa w ciągu drogi krajowej nr 32 nowa obwodnica, w tym rondo, zostanie zaliczona do drogi krajowej nr 32, natomiast pozostały odcinek drogi zostanie pozbawiony tej kategorii i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych albo gminnych - w trybie art. 10 ust. 4-5f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320). W przypadku drogi powiatowej (KD-Z) przedmiotem inwestycji była przede wszystkim realizacja ścieżki rowerowej i związane z tym poszerzenie pasa drogowego oraz poprawa parametrów w obrębie skrzyżowania KD-Z i KD-GP. W przypadku drogi powiatowej (KD-Z), uwzględniono fakt, iż obszar opracowania planu miejscowego dotyczy częściowo terenów zainwestowanych, obsługiwanych istniejącymi zjazdami z przedmiotowej drogi. Obsługę nowych terenów inwestycyjnych przewidziano przede wszystkim poprzez istniejące drogi publiczne i zewnętrzne.

Organ podniósł, że obie inwestycje były realizowane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311), wobec czego lokalizacja przedmiotowych dróg mogła nastąpić całkowicie niezależnie od ustaleń planów miejscowych. Natomiast nowe plany miejscowe opracowywane dla tego obszaru musiały już uwzględniać wydane decyzje na realizację inwestycji drogowej.

Mając na uwadze równocześnie toczące się procedury związane z przebudową drogi krajowej (KD-GP), drogi powiatowej (KD-Z) i związane z tym zmiany w zakresie rozwiązań niektórych skrzyżować i połączeń drogowych, istotne było uwzględnienie ww. decyzji i koncepcji w sporządzanym w tym samym czasie planie miejscowym. Z tych względów w toku sporządzania projektu planu miejscowego Burmistrz Gminy Stęszew zawiadomił zarządców przedmiotowych dróg, tj. GDDKiA oraz ZDP w Poznaniu o toczącej się procedurze sporządzania planu miejscowego, jak i przedłożył projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko celem uzgodnienia

Rada argumentowała, że z tego powodu przy sporządzaniu projektu planu miejscowego konieczne było uwzględnienie wytycznych wynikających z pisma GDDKiA Oddział w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r. nr O.PO.-Z- 3.438.30.202l.ep. oraz pisma ZDP w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r. nr WI.440.35.2021.AA celem uzgodnienia rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego. Wobec tego, mając na uwadze powyższe stanowiska oraz stanowisko Burmistrza Gminy Stęszew jako zarządcy dróg gminnych, wyrażone w piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. nr IN.7226.2.133.2021, do planu miejscowego zostały wprowadzone postanowienia: 1) § 44 pkt 3 w nawiązaniu do pkt 2 lit. e, dotyczące drogi krajowej nr 32, który dotyczy odcinka drogi krajowej nr 32 pomiędzy planowanym rondem a centrum miejscowości, który w konsekwencji objęty będzie zmianą kategorii i zmianą zarządcy drogi, tj. odcinka obecnej drogi krajowej (KD-GP), jaki po wybudowaniu obwodnicy Strykowa przestanie być drogą krajową, zmieni kategorię i tym samym zarządcę; 2) § 45 pkt 3 dotyczące drogi powiatowej nr 2450P Rybojedzko - Sapowice - Strykowo, ponieważ obsługę nowych terenów inwestycyjnych przewidziano przede wszystkim poprzez inne istniejącej drogi publiczne i zewnętrzne. Organ powołał się na obowiązek zawiadomienia właściwych zarządców dróg publicznych o sporządzaniu projektu planu miejscowego oraz uzgodnienia z nimi projektu planu miejscowego, tj. uzgodnienia określonych rozwiązań, co wynikało z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w ówczesnym brzmieniu).

Organ wyjaśnił również, że w toku opracowania planu miejscowego wyznaczone zostały nowe tereny zarówno zabudowy mieszkaniowej, usługowej, jak i produkcyjnej, zatem obszar zabudowy zarówno istniejącej, jak i planowanej znajduje się pomiędzy dwoma drogami publicznych (droga krajowa KD-GP i droga powiatowa KD-Z), w stosunku do których prowadzony był proces projektowo-inwestycyjny w trybie tzw. ZRID. Nie ulega tym samym wątpliwości, że ustalenia planu, poprzez wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę, będą wpływać na ruch drogowy i jego zwiększenie oraz samą drogę, stąd też zarządcy drogi zarówno krajowej (KD-GP), jak i powiatowej (KD-Z) w swoich wiążących stanowiskach przedstawili warunki, na których ma się odbywać obsługa komunikacyjna nowych terenów i tym samym włączenia nowych terenów w istniejący i planowany system komunikacyjny; zarządcy dróg publicznych w swoich wnioskach wskazali, na jakich warunkach nastąpi uzgodnienie projektu planu miejscowego, a jednym z takich warunków jest zakaz lokalizacji nowych zjazdów.

Powołując się na brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., Rada stwierdziła, że plan miejscowy zatem nie przesądza o lokalizacji konkretnego zjazdu na działkę budowlaną, ale wskazuje z której drogi ta obsługa komunikacyjna ma się odbywać, a z której powinna być zabroniona. Ponadto podniosła, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera wyłączenia stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak to miało miejsce w przypadku ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie organu, ze względu na brzmienie art. 29 ust. 6 u.d.p. decyzja administracyjna na lokalizację zjazdu nie może stać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu, jakim jest chociażby obowiązujący dla danego obszaru plan miejscowy. Organ podniósł, że wprowadzenie do planu miejscowego na wniosek zarządców drogi zapisów dotyczących ograniczenia lokalizacji nowych zjazdów na drogi będące w ich zarządzie ma wspomóc tych zarządców w procesie zarządzania tymi drogami i całościowego rozpatrywania wniosków o wydanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów. Uwzględnienie tych aspektów w planie miejscowym to także informacja dla potencjalnych inwestorów w zakresie optymalnej i ustalonej w planie miejscowym obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów.

Przy takiej argumentacji Rada stwierdziła, że nie można podzielić stanowiska Wojewody, gdyż postanowienia, o których mowa w § 44 pkt 3 i § 45 pkt 3 planu m.in.: a) są wynikiem wiążącego współdziałania (wnioski i uzgodnienia) różnych organów, tj. zarządców dróg, przy sporządzaniu projektu planu miejscowego; b) służą zarządcom drogi do racjonalnego i kompleksowego zarządzania drogą, zarówno w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa jak i utrzymania drogi; c) wynikają z uwzględnienia dokumentacji projektowej oraz decyzji zezwalających na realizację inwestycji drogowej. Ponadto decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu winna być zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym planem miejscowym; plan miejscowy musi zawierać uregulowania dotyczące systemu komunikacyjnego i jego połączenia z systemem zewnętrznym, a zjazd na drogę publiczną jest najniższym, tj. najbliższym działce budowlanej i najbardziej elementarnym włączeniem do tego systemu; plan miejscowy może zawierać postanowienia dotyczące usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, a zatem może określać również z której strony będzie front działki budowlanej (od strony, której drogi), front budynku (główne wejście do budynku) i tym samym obsługa komunikacyjna (główne wejście lub wjazd na działkę); wprowadzenie kwestionowanych postanowień uchwały służy zapewnieniu bezpieczeństwa na drogach publicznych (ograniczenie zjazdów i tym samym ograniczenie pojazdów blokujących drogę, czy manewrujących na drodze służy poprawie płynności ruchu, ograniczeniu ruchu na drodze itp.) oraz potrzebom interesu publicznego, w zakresie bezpieczeństwa oraz racjonalnego wydatkowania środków publicznych na budowę i utrzymanie dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr LXXI/485/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w granicach miejscowości Strykowo, gmina Stęszew, w części obejmującej w świetle skargi Wojewody § 44 pkt 3 i § 45 pkt 3 tej uchwały.

Zgodnie z § 44 pkt 3 tej uchwały na terenie drogi publicznej klasy głównej ruchu przyśpieszonego KD-GP zakazuje się lokalizacji nowych zjazdów i skrzyżowań do czasu realizacji obwodnicy, o której mowa w pkt 2 lit. e [tj. obwodnicy Strykowa w ciągu drogi krajowej nr 32] i obniżeniu klasy drogi. Natomiast według § 45 pkt 3, na terenie drogi publicznej klasy zbiorczej KD-Z zakazuje się lokalizacji nowych zjazdów.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do kwestii dotyczących ustalenia zakazu realizacji nowych zjazdów, o których mowa w zakwestionowanych przepisach § 44 pkt 3 i § 45 pkt 3 planu miejscowego (oraz skrzyżowań - o których mowa w § 44 pkt 3).

Jak już wspomniano, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w tejże części - i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.

Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Należy zatem do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.Przy czym należy wyjaśnić, że Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.). W świetle art. 28 ust. u.p.z.p. naruszenie prawa musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępny jw.).

Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).

Trzeba jeszcze dla porządku wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak wcześniej omówiony art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przepis lex specialis względem art. 91 ust. 1 u.s.g. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, dostępny jw.).

Idąc dalej, Sąd podkreśla, że opowiada się za poglądem, iż umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących kwestii, które są uregulowane przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Należy przy tym podkreślić, że uregulowana w § 44 pkt 3 i § 45 pkt 3 zaskarżonej uchwały kwestia nie wymaga uregulowania w planach miejscowych, gdyż – jak trafnie zauważył Wojewoda – znajduje swoje unormowanie w przepisach ustawy o drogach publicznych. Dodać należy, że dalsze uszczegółowienie tych zagadnień znajduje się w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych dróg publicznych.

Rozwijając ten wątek, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, dostępny jw.).

Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogów, o których w tych przepisach, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Poza tym, według art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. W tym zakresie, w określonych uwarunkowaniach nie można również a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Niemniej jednak, jak już wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 [przepis w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały]) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej.

Wobec powyższego, w przepisach planu miejscowego nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępnym jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.).

Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych, jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań, w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).

Nadto należy zauważyć, że w odniesieniu do zakazu lokalizacji skrzyżowań, o którym mowa w § 44 pkt 3 planu, przywołane przez Radę stanowiska GDDKiA z dnia 27 maja 2021 r. oraz ZDP w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r. nie zawierają jednoznacznych wytycznych co do wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Poza tym ustawa o drogach publicznych (Rozdział 3 Krzyżowanie się dróg z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami obcymi - art. 25 i nast., w tym art. 32 dotyczący budowy [lub przebudowy] drogi w miejscu jej krzyżowania z inną drogą, korytarzem powietrznym lub liniowym urządzeniem obcym) oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg (Oddział 7 Skrzyżowania i węzły - § 57 i nast.) określają zasady realizacji i projektowania węzłów i skrzyżowań, w tym miejsca ich lokalizacji.

Skoro zaś omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej.

Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 5 w zw. z § 143 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP przepisy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do § 118 Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).

Sąd zasadniczo zgadza się z Radą co do konieczności zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 732/18 (dostępnym jw.), z przepisu art. 11i ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 311) oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika konieczność zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można podzielić stanowiska, że w takiej sytuacji organ jednostki samorządu terytorialnego może pominąć warunki realizacji inwestycji drogowej ustalone w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji.

W ocenie Sądu, trzeba jednak mieć na uwadze, że czym innym jest uwzględnienie takich decyzji w ramach regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a czym innym wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji zajadów i skrzyżowań na danym terenie. Poza tym, przywołane w odpowiedzi na skargę uwarunkowania wynikające z decyzji zezwalających na realizację inwestycji drogowych – tj. decyzji nr 6/2023 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 lutego 2023 r. (znak IR-III.7820.19.2022.2) dotyczącej obwodnicy miejscowości Strykowo w przebiegu drogi krajowej nr 32 i decyzji nr 13/2022 Starosty Poznańskiego z dnia 1 marca 2022 r. (znak WD.6740.55.2021.EK) dotyczącej ścieżki rowerowej przy drodze powiatowej nr 2450P – nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzenia w zakwestionowanym planie miejscowym zakazu lokalizacji nowych zjazdów (i skrzyżowań).

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w § 44 pkt 3 i § 45 pkt 3 planu miejscowego zakazu lokalizacji (a zatem wykluczenia budowy) nowych zjazdów (w obydwu przepisach) i skrzyżowań (w § 44 pkt 3). Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała prawo w stopniu istotnym.

Oceny takiej nie zmienia treść przywoływanych przez organ w odpowiedzi na skargę stanowisk właściwych zarządców dróg pozyskanych w celu uzgodnienia rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, tj. pisma GDDKiA Oddział w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r. nr O.PO.-Z- 3.438.30.202l.ep. oraz pisma ZDP w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r. nr WI.440.35.2021.AA, jak i stanowisko Burmistrza Gminy Stęszew jako zarządcy dróg gminnych, wyrażone w piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. nr IN.7226.2.133.2021. Nawet pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret trzecie) u.p.z.p., z właściwym zarządcą drogi, nie może bowiem prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem. Przy tym, według przywołanych przez Radę treści pism GDDKiA z dnia 27 maja 2021 r. i pisma ZDP w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r., na kwestię lokalizacji nowych zjazdów wprost zwrócił uwagę w zasadzie tylko ZDP w Poznaniu – a i to w kontekście "ograniczenia ilości zjazdów bezpośrednich na drogę powiatową", nie zaś bezwzględnego zakazu ich lokalizacji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).