Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2763/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt. 4  , art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b, art. 17 ust. 1 b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 6, art. 7, art. 9 , art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 2, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 592/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 592/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej również: Wójt; organ I instancji), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1518, z późn. zm.), odmówił przyznania M.S. (dalej również: wnioskodawca; zainteresowany; skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że M.S. – matka wnioskodawcy – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które po raz pierwszy uzyskała w roku 2008 i z którego wynika, że jej niepełnosprawność powstała w wieku 71 lat. Organ I instancji podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jedynie w części normy wynikającej z tego przepisu, tj. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłymi osobami ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zarazem Wójt stwierdził, że skutkiem przywołanego wyroku nie było jednak uchylenie tej normy, gdyż "zmiana należy w tym zakresie do ustawodawcy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania zainteresowanego, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium w motywach decyzji odwoławczej wskazało na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że organy administracji publicznej nie są władne do decydowania o tym, czy stosować przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca od dnia 1 lipca 2013 r. jest świadczeniobiorcą zasiłku dla opiekuna w kwocie 520 zł miesięcznie, o którym mowa w przepisach ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z dnia 4 kwietnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 567).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) zainteresowany wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej z dnia [...] lutego 2017 r. oraz decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżący zarzucił tym rozstrzygnięciom przede wszystkim błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i błędną wykładnię art. 27 ust. 5 w zw. z art 17 ust. 5 pkt 1 lit b powołanej ustawy, a także zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b tej ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, a przez to naruszenie art 190 ust.1 Konstytucji RP.

WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r. stwierdził, że pomimo przedstawienia przez organy uzasadnienia nieodpowiadającego w zasadniczej części istocie sprawy, rozstrzygnięcia obydwu decyzji są prawidłowe.

Wyjaśniając, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2015 r., poz.1240).

Sąd I instancji podniósł, że skarżącemu decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną matką, która to decyzja wygasła z mocy prawa od dnia [...] lipca 2013 r., zaś decyzją Wójta z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] skarżącemu przyznane zostało bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie, począwszy od 1 lipca 2013 r.

Wskazując na takie okoliczności faktyczne, Sąd uznał, że wypełniona została negatywna przesłanka prowadząca do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zainteresowany w momencie składania wniosku o przyznanie tego świadczenia, co miało miejsce w dniu [...] października 2016 r., pobierał zasiłek dla opiekuna.

Zarazem Sąd I instancji "na marginesie" podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stwierdził, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to uznać należy, że "wydawanie orzeczeń przez organy administracji" na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym zakresie, "nie znajduje uzasadnienia".

W ocenie Sądu I instancji odnoszenie się do przywołanego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, które weszło w życie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, stanowić może jedynie (podobnie jak uczyniono to w skardze) teoretyczny wywód zawierający po części wnioski de lege ferenda. Zdaniem Sądu, pomimo w zdecydowanej mierze błędnych wypowiedzi organów obydwu instancji w powyższym zakresie, wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i w rezultacie prawidłowych rozstrzygnięć, uwagi te okazały się dla jej rozstrzygnięcia zbędne. Sąd w tym względzie podniósł, że prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa, których językowe (gramatyczne) rozumienie wywołuje wątpliwości, przeprowadzić można by było w przedmiotowej sprawie jedynie w sytuacji, gdyby skarżący, występując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie pobierał zasiłku dla opiekuna.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, M.S., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez wnioskodawcę zasiłku dla opiekuna przyznanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

b) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń;

II. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez zainteresowanego zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony,

b) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 ust. 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa" poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że podstawą wydania decyzji był "art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy organ wskazał jako podstawę prawną art. 17 ust. 1 lit. b tejże ustawy",

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie kwestii złożenia przed organami obydwu instancji oświadczenia dotyczącego zrzeczenia się prawa do zasiłku dla opiekuna, co powinno skutkować uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia na podstawie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. podniesiono, że Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na treści niewłaściwie zinterpretowanego przepisu art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i jedynie zdawkowo odniósł się do kwestii dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, tj. "art. 17 ust. 1 lit. b" tej ustawy, która była przedmiotem powyżej przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie po sygn. K 38/13. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozstrzygnięcie Sądu doprowadziło do rażąco niesprawiedliwego zastosowanie prawa materialnego w sposób zakłócający cel systemu zabezpieczenia społecznego. Na potwierdzenie słuszności swoich racji skarżący odwołał się do stanowiska orzecznictwa oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ponadto zainteresowany podniósł, że skoro przepis art. 134 ust. 1 p.p.s.a. został przez WSA w Warszawie użyty do odmówienia wnioskodawcy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże z innej podstawy prawnej niż miało to miejsce w toku postępowania administracyjnego, to takie działanie pogorszyło jego sytuację, łamiąc w ten sposób zakaz reformationis in peius wynikający z art. 134 ust. 2 p.p.s.a.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych podstawach kasacyjnych, zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej również: Rzecznik) w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r. zgłosił na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 14 pkt 6 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2017 r., poz. 958, z późn. zm.) swój udział w postępowaniu ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 592/17.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że wniesiona skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w zaskarżonym wyroku Rzecznik przede wszystkim dostrzega naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 powołanej ustawy poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 tej ustawy, co w konsekwencji:

- skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna,

- doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna, pomimo wyraźnego oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie – skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem zainteresowanego.

W uzasadnieniu pisma procesowego Rzecznik szeroko umotywował swoje stanowisko, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, gdyż odmowa przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego została dokonana na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także pominięcia przy rozstrzyganiu art. 27 ust. 5 tej ustawy i jej prawnie uzasadnionych celów. Zdaniem Rzecznika, w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zastosowaniu art. 27 ust. 5 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie, który opiekuje się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – matką, jest podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek, tj. od października 2016 r., a posiadanie przez wnioskodawcę uprawnienia do zasiłku dla opiekuna nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przy tak sformułowanej argumentacji Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami powołanymi w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, tj. w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera w znacznej części usprawiedliwione podstawy. Niemniej jednak w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny wskazuje na to, że zasadniczo nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zgłoszone w ramach procesowej podstawy kasacyjnej (punkt II), natomiast trafne były zarzuty sformułowane w punkcie I osnowy skargi kasacyjnej.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich odpowiednie uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W konsekwencji należy zatem wykazać, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (patrz: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3871/17, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Idąc dalej, warto zaznaczyć, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce zawsze, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując takie błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Ustawa procesowa nie wymaga przy tym, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Związek między uchybieniem procesowym organu administracji a wydanym w sprawie, podlegającym zaskarżeniu, orzeczeniem nie musi być realny. Wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Do omawianej kategorii podstawy uchylenia decyzji zalicza się brak należytej staranności organu administracji w prowadzeniu sprawy, co dotyczy w szczególności naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Z kolei samo naruszenie art. 107 § 1 lub 3 k.p.a. polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na jego lakoniczności bądź merytorycznej nietrafności, co do zasady nie stanowi podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchybienie to nie wywołuje jednak takiego skutku tylko wtedy, gdy został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1374/09, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie nie doszło do istotnych uchybień w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, gdyż w toku postępowania administracyjnego został ustalony – w istocie niesporny – stan faktyczny sprawy, co pozostawało w zgodzie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie zakwestionował żadnej z ustalonych okoliczności faktycznych ani nie podważył faktu złożenia przez skarżącego oświadczenia dotyczącego zrzeczenia się przez wnioskodawcę prawa do zasiłku dla opiekuna. W tym zakresie nie można też w konsekwencji przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym do kwestii pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, skutkującej w ocenie Sądu I instancji brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozważenie całokształtu okoliczności faktycznych posłużyło Sądowi I instancji do usunięcia dostrzeżonych błędów organów w zakresie przyjętej materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Błędy te jednakże w ocenie Sądu nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż istniały podstawy prawne do odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia, co było przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego. Trafność takiego stanowiska Sądu I instancji – z uwagi na kształt przytoczonych podstaw kasacyjnych – będzie poddana ocenie przy rozpatrzeniu zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z kolei zarzut pominięcia kwestii złożenia przez zainteresowanego oświadczenia dotyczącego przyszłego zrzeczenia się prawa do zasiłku dla opiekuna dotyczy w istocie spełnienia przesłanki przyznania świadczenia ze względu na treść art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzut ten, jakkolwiek zgłoszony w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, wiąże się zatem funkcjonalnie z zarzutem naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijającą brzmienie art. 27 ust. 5 tej ustawy. Kwestie dotyczące naruszenia prawa materialnego zostaną przedstawione dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Idąc dalej, podkreślić należy, że z treści uzasadnienia zarzutów zgłoszonych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej nie wynika, że domniemane uchybienie przez Sąd I instancji przepisom postępowania mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, skoro Sąd I instancji rozważył wszystkie – nawet jeżeli niektóre z nich tylko "na marginesie" – istotne okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Co więcej, inne stwierdzone przez Sąd kasacyjny uchybienia po stronie Sądu I instancji, dotyczące naruszenia prawa materialnego, mogły ewentualnie skutkować powiązaniem ich z naruszeniem wynikowych przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne (niezasadne) zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Postawienie zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów blankietowych wymagałoby przy tym wskazania normy dopełnienia, czyli określenia, jakie przepisy postępowania lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono, a których nie dostrzegł Sąd I instancji.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "oraz art. 134 ust. 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa" poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że podstawą wydania decyzji był "art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy organ wskazał jako podstawę prawną art. 17 ust. 1 lit. b tejże ustawy", należy odnotować błędne sformułowanie tego zarzutu.

Z treści omawianej podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia "art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 ust. 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa" nie można było wprost wywnioskować, czy skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie "art. 134 ust. 2" k.p.a. czy też "art. 134 ust. 2" p.p.s.a. Niemniej jednak analiza uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej wykazała, że skarżącemu – pomimo błędnego oznaczenia jednostki redakcyjnej jako ustępu zamiast paragrafu oraz niedookreślenia, której ustawy proceduralnej dotyczy powołany "art. 134 ust. 2" – chodzi o naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. Wobec tego Sąd kasacyjny, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała dostępna jw.), rozpoznał skargę kasacyjną w tym zakresie, mimo istotnych uchybień redakcyjnych. W odniesieniu do omawianego zarzutu Sąd kasacyjny kierował się zasadą falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego po stronie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia sformułowanego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius.

Celem ustanowienia tego zakazu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji (tak np. NSA w wyroku z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akty II OSK 961/16, dostępnym jw.). Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde takie orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2014/16, dostępny jw.). Nie może zatem dojść do naruszenia przez sąd pierwszej instancji zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a., gdy w kwestionowanym kasacyjnie wyroku nie uchylono zaskarżonego aktu administracyjnego, lecz oddalono skargę, pozostawiając tym samym zaskarżoną decyzję w mocy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1668/10, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie, wyniku oddalenia skargi na decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, sytuacja skarżącego nie mogła ulec pogorszeniu w stosunku do stanu istniejącego przed wniesieniem skargi.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. powołanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że okazały się one w pełni zasadne. Sąd kasacyjny podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.

Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nieprawidłowo oparły na normie wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował też skądinąd dość niejasno sformułowanego stanowiska Sądu I instancji, że nie znajduje uzasadnienia "wydawanie [jak należy mniemać, negatywnych (odmownych) – przyp. wł. NSA] orzeczeń przez organy administracji" na podstawie ("w oparciu o") art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych "w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Niemniej jednak, mimo że stanowisko Sądu I instancji okazało się w tym względzie trafne, to Sąd ten finalnie w procesie wykładni i stosowania prawa materialnego nie przedstawił należytych wniosków wynikających właśnie m.in. z faktu wydania przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Przedstawiając interpretację tego przepisu, trzeba w szczególności mieć na uwadze, że w doktrynie i orzecznictwie wprawdzie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej w toku interpretacji przepisów prawa, bowiem nie ma możliwości pominięcia wykładni językowej w toku działań interpretacyjnych, ponieważ stanowi ona dla nich niezbywalny punkt odniesienia. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że nie ma potrzeby sięgania do metody celowościowej wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać prawidłowy wynik wykładni, tj. ustalić właściwe znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt I CKN 664/97, OSNC 1999/1/7). Nie oznacza to jednak, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej ma charakter bezwzględny (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I GSK 1780/14 i powołane tam stanowisko literatury przedmiotu – orzeczenie dostępne jw.). Zasada ta ulega zachwianiu w sytuacji, gdy sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, staje się wątpliwy w wyniku skonfrontowania z innymi przepisami (wykładnia systemowa) lub przy uwzględnieniu funkcji lub celu regulacji prawnej. Ograniczenie stosowania wykładni językowej ma miejsce, gdy jej wynik prowadzi do absurdu albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. sygn. akt III ARN 84/92 (OSNCP 1993/10/183) stwierdził, że "wykładnia gramatyczno-słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniana wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie – jeśli nie przede wszystkim – celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy". Jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest zatem okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por.: postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i nast.).

Przyjąć zatem należy, że odstępstwo od zasady pierwszeństwa wykładni językowej jest dopuszczalne w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób budzący wątpliwości z punktu widzenia powszechnie stosowanego języka oraz gdy wynik wykładni językowej koliduje z wynikami innych metod interpretacji tekstu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1306/12). Wszystkie powyżej wskazane dyrektywy powinny być zatem użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21, orzeczenie dostępne jw.). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga w takiej sytuacji przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Jeśli nawet zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię, stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej i systemowej.

Zasadniczym zarzutem naruszenia prawa materialnego była kwestia prawidłowości wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się skarżący, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zbieg taki, jak to wynika wprost z art. 27 ust. 5 tej ustawy, jest możliwy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organu odwoławczego, przewidywał, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) i zasiłku dla opiekuna (pkt 5) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Natomiast aktualnie przepis ten dookreśla, że ma to miejsce także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami, zatem tym bardziej jego dyspozycja obejmuje zbieg po stronie jednego podmiotu prawa do różnych świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad tą samą osobą.

Stwierdzając, że przyznanie skarżącemu zasiłku dla opiekuna jest negatywną przesłanką, której wystąpienie stanowi podstawę do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd I instancji uznał inne argumenty podnoszone w skardze za pozbawione znaczenia w przedmiotowej sprawie, a odnoszenie się do nich za "irrelewantne i przedwczesne". W ten sposób Sąd błędnie zastosował w sprawie jedynie wykładnię językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy, z pominięciem wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej. Tymczasem właściwa wykładni tego przepisu wymagała uwzględnienia treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy, jak i funkcji obydwu tych przepisów. Ponadto względy celowościowe nakazywały wziąć pod uwagę fakt częściowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także skutki niekonstytucyjności regulacji prawnej, która wcześniej, z dniem 1 lipca 2013 r., pozbawiła świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które nabyły do niego prawo przed wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych przepisów. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU 9A/2013, poz. 134; Dz.U. z 2013 r. poz. 1557) Konstytucyjny Trybunał stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548.) są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Na tę ostatnią kwestię słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym popierającym skargę kasacyjną.

Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Tak ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła akceptację w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17; 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18; 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 132/18 – orzeczenia dostępne jw.). Uwzględnia ona wszystkie powyżej sygnalizowane aspekty interpretacyjne i wartości chronione konstytucyjnie, jak również cele tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami, które są niezdolne do samodzielnej egzystencji.

Fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Uznanie, że w sprawie doszło jedynie do naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego dało podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.). Skarga do WSA w Warszawie była zasadna, gdyż organy administracji nie zastosowały, zaś Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej wykładni, wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ administracyjny na podstawie art. 188 i art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie tylko zatem pominie przy stosowaniu przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych treść art. 17 ust. 1b powołanej ustawy w tej części, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał w wyroku z dnia 21 października 2014 r., lecz przede wszystkim weźmie pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 1 pkt 5 przywołanej ustawy, w związku z treścią art. 27 ust. 5 tej ustawy, nie znajduje zastosowania do sytuacji prawnej skarżącego. Innymi słowy, przy rozstrzyganiu sprawy przyjmie, że fakt posiadania przez skarżącego uprawnienia do zasiłku dla opiekuna nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Co się tyczy zawartego w skardze kasacyjnej żądania zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a.