Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 205/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 roku sprawy ze skargi W. M.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej W. M.-K. kwotę 500 (pięćset.) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].,[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze i garażem podziemnym, budowie urządzeń budowlanych oraz budowie zjazdu z ul. C i budowie zjazdu z ul. B, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. C 24a/B na działkach nr 292, 294/1 oraz działce drogowej nr 294/2 i fragmentach działek drogowych nr 279/12 i 309/9.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji W. M. – K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1. art. 140 k.c. poprzez uniemożliwienie wykonywania prawa własności na działce nr 291 przy ul. B 47 w Ł., sąsiadującej z terenem inwestycji oraz odpowiednio art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędne przyjęcie w analizie urbanistycznej, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, pomimo sprzeciwu mieszkańców oraz Wspólnot Mieszkańców sąsiednich działek. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 7 i art. 10 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosku z pisma strony odwołującej się z dnia 25 października 2016r.; 2. niewyjaśnienie z Wydziałem Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. w oparciu o ekspertyzę niezależnego biegłego, jakie czynniki szkodliwe pochodzące z paliwa, spalin, w jakiej ilości i w jaki sposób zanieczyszczają powietrze, glebę, wodę, niszczą hałasem oraz nadmiernym oświetleniem - zdrowie odwołującej się i jej o rodziny oraz mieszkańców rejonu ul. C 24a i B 45a, sprzeciwiających się zniszczeniu terenów zieleni osiedlowej; 3. niewyjaśnienie na podstawie opinii niezależnego biegłego z Zarządem Dróg i Transportu, w jaki sposób lokalizacja planowanych garaży naziemnych i podziemnych spowoduje zwiększenia zagrożenia ruchu pieszych i kierowców, co narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.; 4. nieuwzględnienie brzmienia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a i wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie wcześniej zakończonej ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania nr [...] z dnia [...] Nadto strona wniosła o załączenie akt o sygn. [...] z 4 listami z podpisami mieszkańców z dnia 25 lipca 2014r. i 5 listami z podpisami mieszkańców z dnia 10 października 2013r. - 31 stycznia 2014r.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że sprawa spornej inwestycji była już przedmiotem orzekania przez organy obu instancji. Decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku rozpatrzenia skargi W. M. – K., obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 815/15. W ocenie Sądu, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna dotknięta była wadami, które eliminowały ją jako podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ I instancji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz.U. nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru odpowiadały wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczone bowiem zostały w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (od strony ul. C – 3 x 29 m = 87 m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, stanowiąca załącznik graficzny do analizy, na której naniesione zostały granice wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej. Analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu, istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych działką, przez pryzmat której organ ma dokonać oceny możliwości realizacji nowego zamierzenia inwestycyjnego, jest każda działka znajdująca się w granicach obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie analizą objęto wszystkie tak właśnie położone działki, co świadczy o prawidłowo dokonanej przez organ I instancji wykładni pojęcia "działka sąsiednia". Funkcje i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy.

W ocenie Kolegium, wyniki przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej, nie pozostawiały wątpliwości, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, w którym funkcja taka jak planowana, czyli mieszkaniowa wielorodzinna nie tylko występuje, ale jest nawet funkcją dominującą. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa, a w zasadzie jej cechy, stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanego budynku.

Organ II instancji omówił poszczególne parametry projektowanej zabudowy i podkreślił, że linie nowej zabudowy wyznaczono zarówno od strony ul. C jaki ul. B jako nieprzekraczalne. W przedmiotowej sprawie, co wykazała analiza urbanistyczna, linia istniejącej zabudowy, zarówno od strony ul. C jak i ul. B przebiega w różnych odległościach od pasa drogowego. W tej sytuacji linie zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono w oparciu o przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli w nawiązaniu do budynków położonych w większej odległości od pasa drogowego - w przypadku ul. B budynku położonego przy ul. B 45, natomiast w przypadku ul. C, budynku położonego przy ul. C 26/28. W świetle opisanego wyżej sposobu zagospodarowania, ustalenie to uznać, zdaniem Kolegium, należało za prawidłowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek budowlanych objętych wnioskiem - ustalono w przedziale od 0,3 do 0,44. W tym zakresie wyniki analizy wskazywały, iż wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od ok. 0,05 do 1,0, średnio 0,37. Ustalone wielkości mieszczą się zatem w przedziale wielkości ww. parametru z obszaru analizowanego i jednocześnie są bardzo zbliżone do średniej jego wielkości występującej w obszarze analizowanym. Takie ustalenie w ocenie Kolegium pozostawało w zgodzie treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku ustalono w wielkościach: od ul. B - od 10 m do 15 m; od ul. C - od 10 m do 22 m. Jak wykazała analiza, szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 4,3 m do 90,5 m. Średnia szerokość elewacji frontowych z obszaru analizowanego to 25,64m. W przedmiotowej sprawie, jak podkreślił organ I instancji, nie było możliwości wyznaczenia tego parametru w oparciu o zasadę określoną w treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, co wynika z faktu, iż szerokość terenu inwestycji zarówno od strony ul. C jak i od strony ul. B jest większa niż lub niewiele mniejsza od średniej (od ul. C wynosi 28,5m, natomiast od strony ul. B wynosi 23 m). Mając to na uwadze wyznaczono szerokość elewacji frontowej we wskazanych wyżej wielkościach, które mieszczą się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizowanym, a jednocześnie są bardzo zbliżone do szerokości elewacji frontowej budynków przy ul. C 31 i 33 (minimalna) i ul. B 45 i ul. C 20 (maksymalna). Takie wyznaczenie omawianego parametru nie naruszało, zdaniem Kolegium, § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy, którą wyznaczono w wielkościach od 10,7 m do 16,5 m, to organ II instancji wyjaśnił, że sporządzona analiza wskazywała w tym zakresie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy w analizowanym obszarze, kształtuje się w przedziale od 2,7 m do 16,5 m, średnio 10,69 m. Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mieściły się w przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, przy czym minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji odpowiadała średniej z obszaru, maksymalna natomiast - maksymalnej. Zdaniem Kolegium, ustalenie takie nie naruszało § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że geometrię dachu - stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia - ustalano odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym. Wyniki analizy - ustalone dla nowej zabudowy: układ połaci dachowych - dach wielopołaciowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 15°, wysokości kalenicy głównej od 11,4 m do 16,5 m i kierunku głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki - odpowiadały cechom dachów z obszaru analizowanego, gdzie jak wykazała analiza występują przeważnie dachy płaskie ale również jedno i wielopołaciowe, o kącie nachylenia od 1° do 20°, wysokości głównej kalenicy od 3,1 m do 17 m, średnio 11,36 m, równoległej lub prostopadłej do pasa drogowego.

W ocenie organu odwoławczego, wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały zgodnie z przepisami rozporządzenia i znalazły oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu - w oparciu o wnioski płynące z analizy wspomnianego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji - warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Faktem jest, że w niektórych paramentach budynku organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Nie mniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie niektórych odstępstw przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium, ustalone dla nowej zabudowy wymagania gwarantują zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych.

Organ II instancji uznało za chybiony zarzut odwołania, dotyczący braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwalał, zdaniem Kolegium, bez żadnych wątpliwości ocenić, że planowana inwestycja, kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwalał też na stwierdzenie, iż w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały pozostałe przesłanki, określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. C i ul. B, do których bezpośrednio przylega i z których obsługiwany będzie komunikacyjnie. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji. Teren potencjalnego zainwestowania, określony w ewidencji gruntów, jako tereny mieszkaniowe ("Bi"), nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich.

Kolegium podkreśliło również, że brak zgody właścicieli nieruchomości, objętej wnioskiem czy sąsiadujących z terenem inwestycji, nie ma znaczenia prawnego, gdyż nie może być przesłanką odmowy wydania decyzji. Organy administracji mogą działać wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach przez nie wytyczonych. Dlatego też zgoda czy argumenty słusznościowe nie stanowią w niniejszym postępowaniu podstawy do wydania decyzji lub też odmowy jej wydania.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Oznacza to, iż subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane ze sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, związanych głównie z ewentualnymi negatywnymi skutkami, jakie realizacja planowanej inwestycji może nieść dla nieruchomości sąsiednich i ich mieszkańców, Kolegium wskazało na charakter decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Decyzja ta określa tylko podstawowe - wymienione w ustawie i przepisach do niej wykonawczych - parametry i wskaźniki wnioskowanego zamierzenia. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organ mógł jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też odmowy takiego pozwolenia.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione jedynie do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Stąd za nieuzasadnione uznać należy żądanie odwołującej się strony o rozszerzenie zakresu niniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, celem ustalenia czy planowana inwestycja w jakikolwiek sposób wpłynąć może na zabudowę sąsiednią. Gdyby bowiem organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych, dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania, spełniające dwie odmienne funkcje. Bezspornie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Instrumentem ochrony interesów osób trzech w takim postępowaniu jest możliwość bycia stroną, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób.

Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy interes właścicieli nieruchomości sąsiednich został w tym zakresie uwzględniony, poprzez umieszczenie w treści zaskarżonej decyzji (pkt 3 i 4) odpowiednich zapisów.

Organ II instancji wyjaśnił, że podobnie ocenił zarzuty W. M. – K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 815/15. Strona ta bowiem formułowała już tożsame zarzuty na etapie postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją [...] z dnia [...] oraz w skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W powołanym wyżej wyroku Sąd odniósł się do tych zarzutów, uznając je w całości za nieuzasadnione. W ocenie Sądu, brak było podstaw, aby twierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo własności skarżącej w rozumieniu art. 140 k.c., poprzez zacienienie jej ogrodu. Jak bowiem wskazał, kwestie ewentualnego zacienienia nieruchomości skarżącej bądź innych uciążliwości będą rozważane na dalszym etapie postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, nie znajdował oparcia w przepisach obowiązującego prawa zarzut skargi, dotyczący konieczności powołania biegłego, który oceniłby, w jaki sposób lokalizacja garaży nadziemnych i podziemnych wpłynie na zwiększenie ruchu pieszych i kierowców. To samo dotyczy ekspertyzy niezależnego biegłego z zakresu ochrony środowiska. Za bezpodstawny uznał też sąd zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ fakt, że inwestor wcześniej skorzystał z możliwości cofnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a organ decyzją z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie, nie wyklucza prawnej możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym bardziej, że cofnięty wniosek dotyczył inwestycji o zupełnie odmiennych parametrach, aniżeli w analizowanej sprawie.

W odniesieniu natomiast do wniosku strony o załączenie do akt sprawy list z podpisami mieszkańców sąsiednich nieruchomości jako dowodu na okoliczność, iż planowany sposób zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną decyzją, kolidując z oczekiwaniami społecznymi, pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrosąsiedztwa, sąd wskazał, iż sprzeciwy lokalnej społeczności wobec projektowanej inwestycji - w świetle obowiązujących przepisów prawa - nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do ustalenia warunków zabudowy i z całą pewnością nie świadczyły o naruszeniu zasady "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Ustalone dla zamierzenia parametry i współczynniki znalazły uzasadnienie w rodzaju inwestycji, obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej dla potrzeb przedmiotowego postępowania analizie urbanistycznej. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione, w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja organu I instancji określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występującej na tym obszarze zabudowy. Całość uzupełnia dokumentacja fotograficzna. W toku przedmiotowego postępowania, zgodnie z art. 10 k.p.a., zapewniono stronom czynny udział w każdym jego stadium. Okoliczność natomiast, iż organ I instancji nie doręczył odwołującej się, na jej odrębny wniosek z dnia 25 października 2016r., załączników graficznych do decyzji i analizy urbanistycznej, nie mogło mieć negatywnego wpływu na rozstrzygnięcie wobec faktu, iż W. M. – K. skutecznie powiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania, jak również o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym, mogła realizować swoje prawo poprzez m.in zapoznanie się z wynikami przeprowadzonej analizy zarówno formie opisowej jak i graficznej.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła W. M.-K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedoręczenie przez organ I instancji załączników do zaskarżonej decyzji stanowiących jej integralną część : załącznika nr l - mapy w skali 1: 1000 zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej załącznika nr 2 - wyniki analizy urbanistycznej część opisową - co narusza art. 109 § 1 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji poprzez odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do jej załączników w miejsce przeprowadzenia ich analizy i oceny, zastępowania przez organ II instancji w tym zakresie organu I instancji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jednakże bez dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy i oceny tych załączników.

W ocenie skarżącej, naruszono również art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ I instancji w oparciu o ekspertyzę niezależnego biegłego czy uprawniona jest lokalizacja garaży naziemnych i podziemnego przy ul. C 24 A i B 45 w Ł. w sytuacji, gdy spowoduje zwiększenie zagrożenia ruchu pieszych i kierowców, co narusza również art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., jak również poprzez niewyjaśnienie przez organ I instancji w oparciu o ekspertyzę niezależnego biegłego z zakresu ochrony środowiska w jaki sposób zanieczyszczenie spalinami, paliwem, ściekami, hałasem nadmiernym oświetleniem wprost w okna domu, powodują zniszczenie gleby, powietrzą, zdrowia rodziny skarżącej i protestujących od 16 lat przeciwko zniszczeniu zieleni osiedlowej, będącej terenem rekreacyjnym, mieszkańców rejonu ulic C 24a i B 45. Zdaniem skarżącej, nie wyjaśniono, w jakim czasie dojdzie do całkowitego wyniszczenia ogrodu jej rodziny z powodu zacienienia wielokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym poprzedzonego niemożnością korzystania z niego w dotychczasowy sposób co narusza również art. 1 ust. pkt 3 i 5 ustawy u.p.z.p.

Według skarżącej, organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego architekt opracowujący załączniki do decyzji odstąpił od przyjętego w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i obowiązującym studium zakazu realizowania budowli uciążliwych dla budownictwa mieszkaniowego oraz zerwał ze zrealizowaną nie tylko w rejonie ulic B i C, ale na terenie osiedla A zasadą wznoszenia budynków wielorodzinnych z zachowaniem dużych obszarów zielem osiedlowej, stanowiących obecnie naturalną ochronę przed smogiem.

Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przy wydawaniu przez organ I instancji decyzji nr [...], w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania nr [...] z dnia [...].

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie norm prawa materialnego, tj.:

1. art. 140 k.c. poprzez uniemożliwienie wykonywania prawa własności na działce nr 291 w Ł. przy ul. B 47 sąsiadującej na całej długości od strony wschodniej i południowej ogrodem z ww. działkami położonymi w Ł. przy ul. C 24 A i B 45 oraz odpowiednio art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, pomimo trwającego od 16 lat sprzeciwu Wspólnot Mieszkaniowych i rodziny skarżącej, przeznaczenia zieleni osiedlowej początkowo na wyłączne usługi parkingowe, a obecnie na usługi parkingowe dla co najmniej 70 pojazdów w VI kondygnacyjnym budynku wielorodzinnym, a po dodaniu 30 pojazdów parkujących od strony ul. B 45 i C 24 A dla ok. 100 pojazdów.

Skarżąca wniosła także o załączenie: akt Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi sygn. II SA/Łd 1913/00, II SA/Łd 213/02, akt Urzędu Miasta Ł. Wydziału Urbanistyki i Architektury, nr [...], nr [...], nr [...].

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej uzasadnieniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać wszakże należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 10 grudnia 2015r., sygn.akt II SA/Łd 815/15, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosowanie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłość postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn.akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275).

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że podniesione w skardze uprzednio a ponowione obecnie zarzuty, związane z nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłych, niedoręczeniem załączników graficznych do decyzji, ustalającej warunki zabudowy, naruszeniem zasady res iudicata, naruszeniem prawa własności czy sprzeciwem lokalnej społeczności wobec projektowanej inwestycji, są niezasadne. Stosowne oceny i poglądy prawne w tym zakresie, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela i którymi, po myśli cytowanego art. 153 p.p.s.a., jest związany, zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2015r. Rozważania w tym zakresie są zaś na tyle wyczerpujące i jasne, że nie ma potrzeby ich powielania. Wszelka natomiast polemika z dokonanymi ocenami, czy też wprost powtarzanie uznanej uprzednio za wadliwą argumentacji, wskazuje jedynie na niezrozumienie przez skarżącą materii regulowanej przepisem art. 153 p.p.s.a.

Równie nietrafne są zarzuty, związane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, statuowanej w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odmienne zajęcie stanowiska w spornych kwestiach przez organ odwoławczy w porównaniu do stanowiska organu I instancji, jak również odniesienie się do zagadnień, które przez ten organ, na tle zebranego materiału dowodowego zostały pominięte lub nienależycie rozważone, nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016r., sygn. akt I FSK 933/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieuwzględnienie zaś w procesie decyzyjnym zapisów nieobowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy też obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia prawa, bowiem żaden z tych aktów nie ma charakteru prawa obowiązującego. Studium jest jedynie aktem polityki wewnętrznej gminy, zaś nieobowiązujący plan miejscowy utracił moc z chwilą jego derogacji.

Niezasadne było również żądanie załączenia akt postępowań sądowoadministracyjnych, odnoszących się do wcześniej prowadzonych spraw, dotyczących spornych działek. Kwestie, których załączone w nich dokumenty miały dotyczyć (sprzeciwu społecznego wobec inwestycji) nie miały bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, dodatkowo zaś były niesporne.

Niezależnie wszakże od zarzutów skargi, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ze względu na niezrealizowanie wytycznych, zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 grudnia 2015r. Jak wyżej wskazano, przyczyną uchylenia poprzednich, podjętych przez organy rozstrzygnięć, była wadliwa analiza urbanistyczna, która nie pozwalała na oparcie o jej ustalenia, decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wywiódł bowiem, że sporządzona analiza urbanistyczna była wadliwa tak z powodów formalnych (niewłaściwa mapa) jak i materialnych (niemożliwa do zweryfikowania prawidłowość wykreślenia obszaru analizowanego, błędy i rozbieżności w opisie nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz nieprawidłowe określenie wskaźników i parametrów zabudowy). O ile zatem część ze wspomnianych wadliwości została wyeliminowana (analiza zawiera już prawidłowo sporządzoną i należycie oznaczoną cześć graficzną oraz przystającą doń część tekstową), o tyle określenie niektórych spośród przyjętych ostatecznie współczynników zabudowy, nie znajduje opacia w obowiązujących przepisach prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości kontynuacja funkcji zabudowy (w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Zastrzeżenia dotyczą natomiast ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz powiązanej z tym wskaźnikiem wysokości głównej kalenicy.

Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust.4).

Jak wskazał Sąd poprzednio orzekający w sprawie, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od średniej, wymagane jest precyzyjne wskazanie, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To bowiem, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy" nie może oznaczać dowolności. Rozważania w tym zakresie sformułowane zostały wprawdzie przy ocenie prawidłowości określenia powierzchni zabudowy, lecz mają one walor ogólniejszy, odnosząc się do wszystkich wskaźników, ustalanych na zasadzie wyjątku. Tymczasem uzasadnienia dla określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie maksymalnym (górne "widełki"), próżno szukać w sporządzonej analizie. Analiza zawiera bowiem jedynie odwołanie się w tym zakresie do budynku przy ul. C 19/25, nie wskazując czy zabudowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (co uniemożliwia jej ustalenie w oparciu o ust. 1 § 7) oraz z jakich przyczyn przyjęte "widełki" zawierają się w przedziale blisko 6 metrów, nawiązując w swej górnej granicy do wielkości maksymalnej w obszarze analizowanym.

Z tej samej przyczyny za wadliwe uznać należy określenie wysokości głównej kalenicy. Przepis § 8 rozporządzenia nakazuje określenie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Tymczasem maksymalna wysokość głównej kalenicy określona została w odniesieniu do dwóch jedynie, niemal najwyższych obiektów, położonych w obszarze analizowanym, zaś rozpiętość pomiędzy wielkościami minimalną (określoną na poziomie średnim) a maksymalną wynosi ponad 5 metrów. Ustalenie to, podobnie jak w przypadku wysokości elewacji frontowej, prócz wskazania pojedynczych obiektów, służących za wzorzec, nie posiada żadnego uzasadnienia.

Wskazane wyżej uchybienia sporządzonej analizy oraz opartego na niej rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy, stanowią o nieprawidłowym wykonaniu wytycznych, sformułowanych w prawomocnym wyroku z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 815/15 a w konsekwencji o naruszeniu art.153 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy prawidłowo wykona wytyczne, sformułowane w prawomocnym wyroku z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 815/15, rozważając ewentualnie możliwość uzupełnienia sporządzonej analizy w trybie art. 136 k.p.a.

j.k.