Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1060/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 40 ust. 12 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, skarżąca spółka), na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w całości utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej organ I instancji) z [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą organ ten nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 34.230 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie posesji nr [...], w dniach 10 kwietnia – 27 maja 2014 r. oraz 25 czerwca – 17 października 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim sześciu reflektorów świetlnych, każdy o powierzchni niecały 1,00 m2.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu [...] kwietnia 2014 r. podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] przez pracowników Wydziału Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w [...] stwierdzono funkcjonowanie reklamy (siatki wielkoformatowej) oraz sześciu lamp oświetleniowych (ściana od ulicy [...]) zamocowanych (wysięgnikami) do elewacji budynku [...]. Przedmiotowe lampy/reflektory świetlne znajdowały się nad chodnikiem dla pieszych. Na dowód tego sporządzono protokół kontroli oraz dokumentację fotograficzną.

Podczas następnej kontroli, przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r., potwierdzono powyższe, na dowód tego sporządzono protokół nr [...], szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] kwietnia oraz [...] maja 2014 r., potwierdzały zaistniały i opisany wyżej fakt zajęcia pasa drogi, czego dowodem są adnotacje urzędowe pracowników zarządcy drogi oraz sporządzona przez nich dokumentacja fotograficzna.

Podczas kontroli [...] maja 2014 r. stwierdzono, że przedmiotowe reflektory zostały usunięte z pasa drogi, jednakże w dniach 25 czerwca - 17 października 2014 r. z powrotem funkcjonowały w pasie drogowym, co potwierdzają adnotacje urzędowe oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone podczas kontroli w dniach [...] czerwca 2014 r., [...] lipca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] września 2014 r., [...] października 2014 r.

Pismem z 6 maja 2014 r. zawiadomiono I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – podmiot, którego dotyczyła treść reklam na przedmiotowej posesji – o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Przedmiotowa spółka w piśmie z 13 maja 2014 r. podniosła, że nie jest właścicielem ani posiadaczem przedmiotowych reflektorów.

W wykonaniu wezwania organu I instancji, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] przy piśmie z [...] lipca 2014 r. przesłał kopię umowy nr [...] zawartej [...] stycznia 2014 r. z "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...], dotyczącej najmu części powierzchni elewacji budynku przy ul. [...] z przeznaczeniem na umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego o powierzchni ekspozycji 367,50 m2.

Pismem z 23 września 2014 r. zawiadomiono stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie posesji nr [...], reflektorami, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. informując o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Dodatkowo w piśmie poinformowano skarżącą spółkę o mających się odbyć w dniu [...] października 2014 r. o godzinie 10:00 oględzinach miejsca funkcjonowania reklamy.

Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie złożyła stosownego pisma w przedmiotowej sprawie, jak również nie stawiła się na oględzinach. W czasie oględzin w dniu [...] października 2014 r. ustalono, że przedmiotowe reflektory zostały usunięte z pasa drogowego.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] organ I instancji (Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich działający z upoważnienia i w imieniu Prezydenta [...]) , na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 10, ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 260 ze zm.), dalej jako u.d.p., uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rady [...] w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz § 1 i § 4 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 34.230 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach 10 kwietnia – 27 maja 2014 r. oraz 25 czerwca – 17 października 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim sześciu reflektorów świetlnych, każdy o powierzchni niecały 1,00 m2.

Organ I instancji, przywołując treść art. 40 ust. 12 u.d.p. podniósł, że z analizy dokumentacji, a w szczególności materiału fotograficznego wynika, że strona zajmowała pas drogowy ul. [...] w rej. posesji nr [...] poprzez umieszczenie w nim sześciu reflektorów świetlnych, w dniach 10 kwietnia - 27 maja 2014 r. oraz 25 czerwca - 17 października 2014 r., tj. kolejno 48 oraz 115 dni, bez decyzji zezwalającej Zarządu Dróg Miejskich. W związku z powyższym zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć stosowną karę pieniężną.

Wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, stanowi iloczyn niżej wymienionych pozycji, to jest:

1. powierzchni rzutu poziomego reflektorów świetlnych - 6,00 m2,

2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie § 1 i § 4 Uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, za 1,00 m2 powierzchni reflektorów świetlnych (w drodze powiatowej): 10 x 3,50 zł = 35,00 zł,

3. ilości dni zajęcia pasa drogowego:

w dniach 10 kwietnia-27 maja 2014 r. oraz 25 czerwca - 17 października 2014 r. - razem 163 dni,

i wynosi: 6,00 m2 x 30,00 zł x 163 dni = 34 230,00 zł.

Skarżąca pismem z 27 stycznia 2015 r. odwołała się od tej decyzji do SKO w [...]. Strona skarżąca wskazała na:

- naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 11, 28, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie strony postępowania i błędne skierowanie decyzji wymierzającej karę do właściciela reklamy, który nie był właścicielem ani posiadaczem reflektorów, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało wadliwe ustalenie stanu faktycznego, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu na skutek niezawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, nieprawidłowe uzasadnienie decyzji;

- naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez reflektory, w sytuacji braku jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego.

Zdaniem skarżącej spółki w uzasadnieniu ww. decyzji brak jest powołania się na dowody wskazujące, w jaki sposób organ wyznaczył przebieg pasa drogowego oraz w jaki sposób obliczył powierzchnię pasa drogowego. Zgodnie z definicją z przepisu art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy o wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wobec tego, pas drogowy powinien mieć oznaczone linie graniczne. W przedmiotowej sprawie, organ nie wykazał należycie granic pasa drogowego położonego w sąsiedztwie budynku przy ul. [...] w [...]; nie podał też o oparciu o co przyjął jak przebiega granica pasa drogowego oraz w oparciu o jakie dowody przyjął, że reflektory zostały nadwieszone nad tą granicą. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie odręcznie narysowane mapy, wyciąg z ortofotomapy [...] oraz informacja uproszczona dotycząca gruntu. Powyższe nie stanowi dokumentów, które wykazują przebieg granic pasa drogowego, a tym samym ustalenia poczynione w oparciu o takie dokumenty nie mogą stanowić podstawy do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wskazała tu na przepisy § 3, 4 i 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), w świetle których opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych obejmują przygotowanie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej, a treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), m. in. powinna zawierać opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organ skierował decyzję do podmiotu, który nie był ani też nie jest właścicielem, posiadaczem, dysponentem czy też inwestorem reflektorów, które były zainstalowane na elewacji budynku. Organ dysponuje umową nr [...] zawartą z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w [...], której przedmiotem jest najem części elewacji budynku na cele związane z montażem urządzenia reklamowego. Z umowy tej nie wynika, aby właścicielem reflektorów był najemca. W zakresie montażu reflektorów zawarta została odrębna umowa ze spółką B. Sp. z o.o., która to spółka odpowiedzialna była za montaż reflektorów, oświetlenie reklamy, pozostając jednocześnie właścicielem tych urządzeń.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO podniosło, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Zaskarżona decyzja wydana została w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, w wyniku którego stwierdzono, że w stosunku do skarżącej spółki istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia jego zarządcy. Akta sprawy zawierają m.in. dokładną dokumentację zdjęciową a ponadto wyrys z mapy ewidencyjnej gruntu, obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] i usytuowanie w tym pasie omawianych reflektorów.

Odnośnie zarzutu niewłaściwego ustalenia strony postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się kopia umowy najmu zawartej w dniu [...] stycznia 2014 r. między Miastem [...] a skarżącą, dotycząca części powierzchni elewacji budynku przy ul. [...] w [...] z przeznaczeniem na umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycji 367,50 m kw. Przedmiotowy dokument w kontekście całości akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że prawidłowo kara za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] została nałożona na "B.".

Skarżąca spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją SKO. W skardze do Sądu zarzuciła tej decyzji:

a) naruszenie art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż reflektory zajmowały pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,

b) naruszenie art. 6, art. 7, art, 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez:

- ustalenie strony postępowania w oparciu o treść umowy, w sytuacji w której podmiot ten był jedynie właścicielem reklamy, a nie właścicielem czy też posiadaczem reflektorów,

- niezasadne przyjęcie, iż przedłożona umowa z Miastem [...], która nie odnosi się w żadnym zakresie do reflektorów, stanowi wystarczający dowód dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego oraz stanowi podstawę do stawiania zarzutów skarżącemu,

- niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego,

- brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia,

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie.

- niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- nienależyte uzasadnienie decyzji,

i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i rozważenie uchylenia decyzji I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organów na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. umowy z [...] kwietnia 2014 r. zawartej pomiędzy stroną skarżącą a B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], której kopię dołączyła do skargi (umową tą skarżąca spółka zleciła spółce B. wykonanie i utrzymanie oświetlenia reklamy zainstalowanej na elewacji budynku przy ul. [...] w [...]).

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo wyjaśniła powyższe zarzuty, nawiązując do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji I instancji..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, Sąd - który kontroluje go wyłącznie pod kątem zgodności z prawem/legalności, a nie celowości czy słuszności – musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; albo też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.).

W tej sprawie tego rodzaju wadliwości zaskarżonej decyzji Sąd nie odnotował. Podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt umieszczony został w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, komu należy przypisać zajęcie oraz określenie powierzchni tego zajęcia. W ocenie Sądu fakt, iż ww. zajęcie pasa drogowego obciąża skarżącą spółkę, jak również czas/okres oraz powierzchnia zajętego pasa, zostały w sprawie ustalone prawidłowo i znajdują pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym wskazanym w części historycznej uzasadnienia, dodatkowo uzupełnionym przez Sąd drogą dopuszczenia na rozprawie – na wniosek skarżącej spółki – dowodu z ww. umowy z [...] kwietnia 2014 r. zawartej pomiędzy skarżącą a B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (por. tę umowę w aktach sądowych oraz protokół rozprawy przed Sądem z 7 grudnia 2018 r.).

Należy zatem podkreślić wyczerpujący zakres wyjaśnienia wszystkich istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji – szczegółowo wymienionych w części historycznej uzasadnienia – przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a wcześniej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) argumentacja organu w tym względzie nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania tych urządzeń w pasie drogowym. W sprawach dotyczących takiego umieszczania pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.

W świetle tego przepisu pas drogowy należy zatem postrzegać przestrzennie, jak wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową. Przesłanką pomocną przy określeniu granic przestrzennych pasa, jest wynikające z przepisów art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego (kc) funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy.

Uwzględniając tę przesłankę należy podzielić ustalenie zaskarżonej decyzji, że sporne urządzenia (ww. reflektory świetlne) umieszczone zostały w prawidłowo ustalonych przez organ granicach ww. pasa drogowego. Granice te wprost wynikają z materiału dowodowego sprawy, w szczególności – jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji - akta sprawy zawierają m.in. dokładną dokumentację zdjęciową spornego odcinka pasa, a ponadto wyrys z mapy ewidencyjnej gruntu, obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] i usytuowanie w tym pasie omawianych reflektorów. Granice i płożenie pasa potwierdzają też zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy materiały w postaci wypisu i wyrysu - wypisu z rejestru gruntów (działka nr [...], ul. [...], którego integralną częścią jest wyrys z mapy ewidencyjnej), wydruk z mapy zasadniczej, mapa lokalizacyjna oraz internetowe wydruki mapy, szkic sytuacyjny - wszystko w odniesieniu do zaznaczonej w tych materiałach lokalizacji ww. 6 sztuk reflektorów świetlnych; nadto protokoły kontroli/adnotacje urzędowe/notatki pracowników zarządcy drogi sprawdzających pas pod kątem jego zajęcia - jak protokół kontroli z [...] kwietnia 2014r., w którym "stwierdzono funkcjonowanie reklamy (siatki wielkoformatowej) oraz 6 lamp oświetleniowych (ściana od ul. [...]) zamocowanych do elewacji budynku przy ul. [...], ww. lampy znajdują się nad chodnikiem dla pieszych."

Wymienione materiały potwierdzają kolizję umieszczonych na elewacji budynku ww. sześciu reflektorów świetlnych z przestrzenią pasa drogowego ulicy [...] na spornym, objętym postępowaniem administracyjnym jego odcinku - w przestrzeni poziomej jak i pionowej – bez potrzeby innego/dalszego dowodzenia; przede wszystkim z materiałów tych wynika granica pasa i położenie względem tej granicy tych reflektorów (przytwierdzonych do elewacji wysięgnikami).

Nadto w sytuacji, gdy ww. budynek przy ul. [...] w [...], na elewacji którego umieszczone zostały sporne reflektory świetlne służące do podświetlenia zainstalowanej tam reklamy skarżącej spółki, przylega tą elewacją do chodnika (okoliczność poza sporem w sprawie), który w świetle definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. (w zw. też z przepisami art. 4 pkt 2, 3, 5 i 6 u. d. p.) jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po froncie tego budynku i wszystko co poza ten front/ścianę/elewację/obrys budynku wystaje i wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem należy uznać za umieszczone w pasie drogowym, który w zakresie niezbędnym dla właściwego funkcjonowania ruchu korzysta z uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, co skutkuje koniecznością uzyskania zezwolenia na jego zajęcie.

Umocowanie ww. reflektorów świetlnych na elewacji budynku nad chodnikiem oraz pole ich powierzchni nie są przedmiotem sporu w sprawie. Spór sprawie (oprócz podnoszonego przez skarżącą braku - w jej ocenie - jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego, co wyżej zostało wyjaśnione w sensie bezzasadności tego zarzutu) sprowadza się w istocie rzeczy do określenia podmiotu odpowiedzialnego za przedmiotowe zajęcie pasa drogowego, a zatem do odpowiedzi na pytanie, kto winien być adresatem decyzji organu o nałożeniu ww. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji stroną tego postępowania. Skarżąca, odwołując się do treści ww. umowy nr [...] (z [...] stycznia 2014 r.) zawartej z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w [...], której przedmiotem jest najem przez skarżącą części powierzchni elewacji budynku przy ul. [...] w [...] z przeznaczeniem na umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego, a następnie również do ww. umowy z [...] kwietnia 2014 r. zawartej z B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w której skarżąca zleciła tej spółce wykonanie i utrzymanie oświetlenia ww. reklamy zainstalowanej na elewacji budynku przy ul. [...], a spółka B. zobowiązała się do montażu oświetlenia reklamy, które "stanowi jej wyłączną własność" (dowód z tego dokumentu Sąd dopuścił na rozprawie 7 grudnia br.), uważa, że skoro nie jest właścicielem, posiadaczem ani inwestorem ww. reflektorów (tylko właścicielem reklamy), nie odpowiada za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu jest to jednak argumentacja bezpodstawna i tak też prawidłowo została oceniona przez organ. W sprawie zasadnie bowiem ustalono, że skarżąca spółka jest stroną podjętego postępowania i adresatem wydanych decyzji (I i II instancji). Zważywszy na fakt, że w myśl poczynionych w sprawie ustaleń granice pionowe pasa odpowiadają jego funkcjonalności, ww. urządzenia/reflektory świetlne, umocowane w podany wyżej sposób i miejscu (przy pomocy wysięgników na elewacji budynku przy ul. [...] przylegającego do chodnika tej ulicy), mieszczą się w przestrzeni funkcjonalnej pasa.

Zagadnienie to zostało wyjaśnione w sposób miarodajny dla podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (samo wyliczenie powierzchni zajęcia i stosowne do tego naliczenie wysokości kary pieniężnej nie budzi zastrzeżeń i nie jest elementem sporu w sprawie), którego uzyskanie obciążało skarżącą spółkę jako dysponenta najętej pod reklamę ww. części budynku/elewacji, a nie podwykonawcę – ww. spółkę B., która na zlecenie skarżącej spółki – na podstawie odrębnej ww. umowy z [...] kwietnia 2014 r. - wykonała tam jedynie oświetlenie powierzchni reklamowej dysponowanej przez skarżącą, przy zachowaniu własności tego oświetlenia oraz zobowiązaniu się do jego utrzymania. Nie stała się przez to jednak podmiotem zajmującym pas drogowy pod to oświetlenie, skoro wykonała je w umownym porozumieniu i na rzecz skarżącej spółki jako wyłącznego dysponenta powierzchni reklamowej, której oświetlenie to miało służyć; w żadnym wypadku umowa skarżącej ze spółką B. nie mogła prowadzić do zmiany zasad korzystania z pasa drogowego, w tym zasad ubiegania się i korzystania z zezwolenia na jego zajęcie oraz konsekwencji zajmowania pasa bez zezwolenia.

Odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustanawia regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.. Istota tej odpowiedzialności sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r. w sprawie II GSK 1313/17).

Umieszczenie obiektu w pasie drogowym – jak w tej sprawie – ww. reflektorów świetlnych do oświetlenia powierzchni reklamowej bez zezwolenia zarządcy drogi przesądza o bezprawnym charakterze tego działania, stanowiąc delikt administracyjny. Zezwolenie to winien uzyskać w myśl powyższego właściciel/dysponent tej reklamy - tu skarżąca spółka - a nie działająca na jej zlecenie spółka B., gdyż działanie tej ostatniej sprowadzało się wyłącznie do zamontowania, a następnie eksploatacji/utrzymania tych urządzeń w myśl ww. umowy z [...] kwietnia 2014 r. Umowa ta nie kreowała jednak po stronie spółki B. żadnych uprawnień do najętej przez skarżącą spółkę powierzchni reklamowej, z korzystania której przez skarżącą wynikło zajęcie pasa drogowego, stanowiące przedmiot sporu w tej sprawie. Zamontowanie i eksploatacja oświetlenia tej powierzchni przez spółkę B. to czynności składające się na to korzystanie, jednak z racji wyłącznie technicznego/użytkowego charakteru nie prowadzące do zmiany podmiotu dysponującego/władającego omawianą powierzchnią reklamową, z konsekwencjami zajęcia pasa drogowego przez urządzenia zamontowane na tej powierzchni (elewacji budynku), które skutkiem tego zamontowania stały się jej częścią (nie mogą być traktowane w oderwaniu od tej powierzchni, skoro funkcjonalnie pozostają z nią w bezpośredniej zależności). Władającym tą powierzchnią w całości dalej pozostaje skarżąca spółka, gdyż spółka B., która zna usytuowanie powierzchni reklamowej i posiada odpowiednie doświadczenie w realizacji umowy, wzięła na siebie jedynie odpowiedzialność za oświetlenie reklamy stanowiące jej własność, zobowiązując się dbać o jego stan techniczny (por. § 2 pkt 1, 3 i 4 tej umowy, jak również § 5, gdzie jest mowa o wynagrodzeniu "za usługi świadczone przez B. (...)" na rzecz skarżącej spółki w ramach umowy).

Tymczasem stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi i ponoszącym konsekwencje zajęcia pasa bez tej decyzji/zezwolenia jest właściciel danej reklamy/powierzchni reklamowej. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. w sprawie II GSK 560/08, w którym Sąd ten wskazał również, że "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej").

Skoro podmiotem, którego dotyczy ww. powierzchnia reklamowa - której z kolei integralną częścią są sporne reflektory świetlne - usytuowana na elewacji budynku przy ul. [...], jest skarżąca spółka, to spółka ta, jako dysponent/właściciel tej powierzchni/reklamy, ponosi pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego i nie ma tu znaczenia, na jakiej podstawie umieszczono tam sporne reflektory, skoro poza sporem jest, że stało się to za sprawą i na rzecz skarżącej spółki, która zawarła w tym względzie ww. umowę ze spółką B. Jednak umowa ta nie ma istotnego znaczenia w niniejszym postępowaniu albowiem, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony i nie zwalania od odpowiedzialności administracyjnej skarżącej spółki z tytułu umieszczenia w pasie drogowym ww. reflektorów oświetleniowych bez zezwolenia, w sytuacji gdy wkraczają one w przestrzeń pasa drogowego będąc umocowane na najętej przez skarżącą elewacji budynku i wchodząc funkcjonalnie w skład ww. powierzchni reklamowej. Zresztą w umowie tej wyraźnie zastrzeżono, że skarżąca spółka posiada prawo do dysponowania elewacją budynku przy ul. [...] na cele reklamowe; nie ma (tylko) możliwości realizacji we własnym zakresie oświetlenia powierzchni reklamowej (co właśnie zleciła spółce B., która jednak – w myśl wcześniejszych uwag - nie stała się z tego powodu podmiotem zajmującym pas drogowy).

Nadto podkreślenia wymaga, że stosownie do § 1 pkt 1 ww. umowy nr [...] z [...] stycznia 2014 r. zawartej ze skarżącą spółką przez Miasto [...] w przedmiocie najmu części powierzchni elewacji budynku przy ul. [...] z przeznaczeniem na umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego (umowa w aktach administracyjnych sprawy), najemca (skarżąca spółka) "obowiązany jest do uzyskania wszelkich zgód niezbędnych do montażu nośników lub urządzeń (...)", zaś zgodnie z § 3 tej umowy przedmiot najmu stanowi własność wynajmującego a urządzenie reklamowe własność najemcy, który je montuje, utrzymuje oraz usuwa urządzenie reklamowe na własny koszt i ryzyko. Kwestia czy i kim w zakresie wykonania tych czynności najemca posługuje się, na podstawie odrębnych umów, nie zmienia ogólnej zasady jego zewnętrznej (w tym administracyjnej) odpowiedzialności za umieszczenie i funkcjonowanie przynależnej do niego powierzchni reklamowej/reklamy. W sytuacji, gdy w następstwie tego umieszczenia i dalszego funkcjonowania powierzchni reklamowej/reklamy dochodzi do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, odpowiada za to zajęcie najemca/skarżąca spółka (a nie podwykonawca powierzonych przez najemcę robót, które do tego zajęcia doprowadziły, skoro podwykonawca działa na rzecz i rachunek najemcy), która podlega z tego tytułu przewidzianej przepisami karze pieniężnej, jako że w świetle ww. mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) kara pieniężna może być nałożona na tego, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, zarówno co do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, w tym uznając za wyczerpujące ustalenie w sprawie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego i prawną ich ocenę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.