Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2919/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 268 ust. 1 pkt 3 w z art. 271 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 424/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w likwidacji z siedzibą w W. (obecnie P. S.A. z siedzibą w K.) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 marca 2022 r., nr PO.ZUO.3.4700.665.2022.KM w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Po 424/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2022 roku sprawy ze skargi P. S.A. w likwidacji w W. (dalej: skarżąca, Spółka w Likwidacji) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 18 marca 2022 r., nr PO.ZUO.3.4700.665.2022.KM w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r., w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz strony skarżącej kwotę 387 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 15 lutego 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił Spółce w likwidacji, w formie informacji rocznej, na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 842 zł, za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124.

W reklamacji strona zakwestionowała zasadność naliczenia ww. opłaty wskazując, że w treści pozwolenia wodnoprawnego z 27 lutego 2021 r. jest mowa o "szczególnym korzystaniu z wód", a nie o "usłudze wodnej", za którą ustala się opłaty. Wskazano, że nawet przy przyjęciu, że pobór wód powierzchniowych jest "usługą wodną", to i tak opłata może być ustalona tylko za rzeczywisty pobór wód powierzchniowych, a nie za potencjalną możliwość ich poboru. Strona wskazała, że nie prowadzi poboru wód powierzchniowych z przedmiotowego rowu melioracyjnego, ze względu na ścieki komunalne płynące z oczyszczalni ścieków.

Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z 18 marca 2022 r., nr PO.ZUO.3.4700.665.2022.KM, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 3, art. 298 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 1 i art. 552a pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 736 ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), określił skarżącej, za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłatę stałą w wysokości 842 zł, za pobór wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym - Rowie A w km 0+124, obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 27 lutego 2021 r., nr DSR-II-1.7322.90.2012 tj. w ilości 0,0092222 m³/s.

W skardze wniesionej do Sądu zaskarżono w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego przez błędne zastosowanie i naliczenie skarżącej opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w sytuacji, gdy opłata nie powinna być naliczona, gdyż pobór wód powierzchniowych jest "szczególnym korzystaniem z wód", a nie "usługą wodną", za którą ustala się opłaty. Wskazano, że skarżąca nie prowadzi poboru wód powierzchniowych z przedmiotowego rowu melioracyjnego.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżącej organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego oraz nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia opłaty stałej za pobór wód, pomimo że skarżąca nie pobiera ww. wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżąca dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym z 27 lutego 2013 r. na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym – Rowie A, na potrzeby budowy czaszy zbiornika "W.", przez ich pobór. Według Sądu I instancji, z treści przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wynika jednoznacznie, że pobór wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego jest uwarunkowane jakością tych wód, narażonych na zanieczyszczenie ściekami komunalnymi z gminnej oczyszczalni ścieków. Dalej z treści omawianego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że w przypadku braku rozwiązań dotyczących kierowania ścieków, poza projektowane doprowadzenie wód z ww. rowu do czaszy zbiornika W., Kopalnia nie będzie pobierać wód z rowu melioracyjnego. Zdaniem WSA, słusznie zauważyła skarżąca, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił kwestii związanej z tym, iż pozwolenie wodnoprawne wskazuje jako dodatkowe źródło zasilania zbiornika – możliwość zagospodarowania części wód ze zlewni rowu melioracyjnego poprzez ich pobór, co jest uwarunkowane jakością wód, które są narażone na zanieczyszczenie ściekami komunalnymi. Organ nie ustalił zatem stanu faktycznego w sprawie, a mianowicie tego, czy pobór wód przez Kopalnię jest rzeczywisty, czy jest to tylko potencjalna możliwość, przewidziana w pozwoleniu wodnoprawnym oraz czy faktycznie skarżąca z przewidzianej w pozwoleniu wodnoprawnym możliwości korzysta, czy też nie czyni tego ze względu na obecność ścieków komunalnych, które płyną z oczyszczalni gminnej. Organ winien zatem ustalić czy na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego rzeczywiście doszło do poboru wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego, których to okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy organ w ogóle nie zbadał. Tymczasem opłata stała za pobór wód powierzchniowych ustalana jest w sytuacji rzeczywistego odprowadzania wód, a nie za samą potencjalną możliwość odprowadzenia wód. Nie można bowiem twierdzić, że z samego faktu bycia adresatem pozwolenia wodnoprawnego wynika obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód, bez względu na to, czy faktycznie wody są pobierane. Dopiero jednoznacznie ustalenie, że faktycznie skarżąca pobiera wody powierzchniowe z rowu melioracyjnego powoduje obowiązek ponoszenia opłat, na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego i zgodnie z przepisem art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Sam fakt uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z usługi wodnej.

W niniejszej sprawie zatem opłata stała za pobór wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego została nałożona przez organ przedwcześnie.

Organ zatem naruszył przepisy art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. dokonując błędnej wykładni przepisów art. 268 ust. 1 pkt 3 w z art. 271 ust. 1 i 3 Prawa wodnego w ten sposób, że zaniechał ustalenia czy rzeczywiście skarżąca korzysta z usługi wodnej w postaci pobierania wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 3, art. 552 ust. 2 pkt 1) i art. 552a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U.2021.2233 ze zm.) oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2017.2502) poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych nie można dokonać przy zastosowaniu maksymalnego godzinowego wskaźnika poboru wody powierzchniowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, tj. decyzji Marszałka Województwa W. z 27 lutego 2013 r., znak DSR-ll-1.7322.90.2012 - co doprowadziło w sposób nieuzasadniony do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w K. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, gdy tymczasem z treści przepisu art. 271 ust. 3, art. 552 ust. 2 pkt 1) i art. 552a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne jednoznacznie wynika, że składowa wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna, określona w pozwoleniu wodnoprawnym, ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wyrażona w m³/s, tj. taka, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wody (tj. w m³ na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m³ - natomiast nie jest składową tego wzoru rzeczywisty, faktyczny pobór wód powierzchniowych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 ze zm.) polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w K. PGW WP zaistniały wątpliwości interpretacyjne mające uzasadniać zastosowanie dyspozycji art. 7 i art. 77 k.p.a., tj. mające uzasadniać obliczenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych w drodze ustalenia przez organ ilości rzeczywiście pobranych wód powierzchniowych - co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w K. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, gdy tymczasem prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 3 w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 1) i art. 552a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U.2021.2233 ze zm.) oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2017.2502) prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód powierzchniowych, które mogą być pobrane zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie rzeczywistego, faktycznego poboru wód powierzchniowych.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; 2) zasądzenie na rzecz Dyrektora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; 3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w postępowaniu inicjowanym niniejszą skargą kasacyjną.

Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 206 p.p.s.a., wniesiono o: 4) odstąpienie od zasądzenia od Dyrektora zwrotu kosztów postępowania w całości zważywszy, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora określenie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych nastąpiło w oparciu o literalne brzmienie regulacji prawnych określonych przepisami art. 271 ust. 3, art. 552 ust. 2 pkt 1) i art. 552a pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a nie - jak błędnie przyjęto w treści zaskarżonego wyroku - pojęciem rzeczywistego, faktycznego poboru wód powierzchniowych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji należy uznać za wadliwy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, podkreślić należy, że to właśnie wskazane pozwolenie wodnoprawne stanowi - zgodnie z zamiarem ustawodawcy wyrażonym wprost w treści przepisów art. 271 ust. 3, art. 552 ust. 2 pkt 1) i art. 552a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora. Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym, aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym - w analizowanej sprawie zakład górniczy - obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające.

Według skarżącego kasacyjnie, należy podkreślić, że Kopalnia nie kwestionowała sposobu określenia przez organ wysokości opłaty stałej ustalonej na podstawie zaskarżonej decyzji. Spółka korzystała i może korzystać z pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Marszalka Województwa W. znak DSR-ll-1.7322.90.2012 z dnia 27 lutego 2013 r., które zostało wydane zgodnie z jej wnioskiem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy przy tym mieć na względzie, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym, aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym; podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym – w analizowanej sprawie zakład górniczy w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Odmienne przyjęcie przeczyłoby intencji ustawodawcy co do naliczania opłaty stałej za usługi wodne uzależnionej i ściśle powiązanej z zapisami pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z przepisem art. 271 ust. 3, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1 w zw. z art. 552a pkt 1 ustawy Prawo wodne wody powierzchniowe są przez Kopalnię pobierane na podstawie powołanego wyżej pozwolenia wodnoprawego, co w konsekwencji skutkuje koniecznością uiszczania z tego tytułu opłaty stałej.

Do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest bowiem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym, jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m³/s. Należy mieć na uwadze, ze opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stąd jest naliczana na podstawie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, a rzeczywista ilość pobieranej wody nie ma wpływu na wysokość opłaty stałej, gdyż w tym zakresie ustawa Prawo wodne wprowadziła opłatę zmienną zgodnie z art. 270 ust. 1 i art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, której wysokość jest właśnie uzależniona - w przeciwieństwie do wysokości opłaty stałej - od rzeczywistego, faktycznego poboru wód (tymczasem opłata stała określona w art. 271 ustawy Prawo wodne wymaga jedynie ustalenia zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana). Uwzględnienie do wyliczeń wyłącznie ilości wody powierzchniowej, która rzeczywiście, faktycznie była pobrana jest nie tylko niemożliwe, ale stanowiłoby oczywiste pominięcie treści omawianych regulacji prawnych - art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 i art. 552a pkt 1 ustawy Prawo wodne – tym bardziej, że ich brzmienie nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Uwzględnienie interpretacji zastosowanej przez Sąd I instancji prowadziłoby do zrównania opłaty stałej określonej w art. 271 ustawy Prawo wodne z opłatą zmienną określona w art. 272 cyt. ustawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, opłata stanowi realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych wyrażoną w art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, który formułuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000) oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Z treści przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że obliczenia opłaty stałej za pobór wody w ilości, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego dokonuje się przez pomnożenie trzech czynników, tj. jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody, która może być pobrana wyrażonej w m³/s, która wynika z treści pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Treść wszystkich czynników składających się na wzór służący ustaleniu opłaty stałej za pobór wody jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym również w odniesieniu do czynnika "maksymalnej ilości wody, wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka w likwidacji, reprezentowana przez r.pr., wniosła o: oddalenie w całości skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 424/22; zasądzenie od organu na rzecz strony postępowania kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., strona postępowania złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że bezzasadny jest postawiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, który miał wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 3, art. 552 ust. 2 pkt 1 i art. 552a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) przez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych nie można dokonywać przy zastosowaniu maksymalnego godzinowego wskaźnika poboru wody powierzchniowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, gdy z treści przepisów art. 271 ust. 3, art. 552 ust. 2 pkt 1 i art. 552a pkt 1 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2 wskazanego powyżej rozporządzenia wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna, określona w pozwoleniu wodnoprawnym, ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie. Obliczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych nie można dokonywać przy zastosowaniu maksymalnego godzinowego wskaźnika poboru wody powierzchniowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Stąd też, w danym stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze konkretne okoliczności organ ustalający wysokość opłaty stałej lub zmiennej za usługę wodnoprawną nie może oprzeć się wyłącznie na fakcie istnienia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z 6 kwietnia 2023 r. spółka poinformowała, że z dniem 28 lutego 2023 r. nastąpiło połączenie P. S.A. w W. ze spółką P. S.A. z siedzibą w K. Połączenie nastąpiło poprzez przejęcie spółki P. S.A. w W. przez spółkę P. S.A. z siedzibą w K., która wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie, która dotyczy tego, czy opłata stała za pobór wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego została nałożona Spółkę w likwidacji przez organ przedwcześnie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie wskazując co następuję:

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 18 marca 2022 r. nr PO.ZUO.3.4700.665.2022.KM w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r.

Po pierwsze, w związku z wejściem w życie Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot "koszty usług wodnych" wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Powołaną zasadę reguluje również art. 191 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., TFUE). W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej: p.o.ś.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość «zanieczyszczania» środowiska.

W orzecznictwie TS dotyczącym stosowania zasady "zanieczyszczający płaci" w odniesieniu do ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego zwrócono uwagę na potrzebę uwzględnienia zasady proporcjonalności. Według TS, "Państwa Członkowskie powinny uwzględniać inne źródła zanieczyszczenia podczas wdrażania dyrektywy oraz, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne, nie mogą przerzucać na rolników kosztów usuwania zanieczyszczeń niemających koniecznego charakteru. Z tego punktu widzenia, zasada "zanieczyszczający płaci" odzwierciedla zasadę proporcjonalności. To samo odnosi się do zasady naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła". (zob. wyrok TS z 29.04.1999 r., C-293/97, T., ECR 1999, nr 4, poz. I-2603). W piśmiennictwie zwrócono także uwagę, że właściwie każdy przejaw korzystania z wody wiąże się z powstaniem, bezpośrednio lub pośrednio, szeroko pojętych zanieczyszczeń, w tym przede wszystkim zanieczyszczeń w postaci ścieków (m.in. bytowych, przemysłowych, pochodzących z przemysłowej hodowli zwierząt). Można zatem powiedzieć, że związek zasady "zanieczyszczający płaci" z prawem wodnym jest szczególnie silny. (zob. G. Rząsa, Zasada "zanieczyszczający płaci" i jej zastosowanie w sądowej wykładni przepisów prawa wodnego, ZNSA 2023, nr 1, s. 24).

Według TS: "Artykuł 191 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu opłaty za korzystanie z wód śródlądowych w celu wytwarzania energii elektrycznej, takiej jak opłata będąca przedmiotem spraw rozpatrywanych w postępowaniach głównych, która nie zachęca do efektywnego użycia wody ani nie ustanawia mechanizmów na rzecz zachowania i ochrony publicznych zasobów wodnych i której sposób naliczania jest całkowicie oderwany od możliwości spowodowania szkód w publicznych zasobach wodnych i skoncentrowany jest wyłącznie na zdolności generowania przez wytwórców energii hydroelektrycznej dochodów". (Wyrok TS z 7.11.2019 r., C-105/18, LEX nr 2735807).

Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne powinien uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci". Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266).

W sprawie bezspornym jest, że skarżąca dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym z 27 lutego 2013 r. na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych znajdujących się w rowie melioracyjnym – Rowie A, na potrzeby budowy czaszy zbiornika "W.", przez ich pobór.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z treści przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wynika jednoznacznie, że pobór wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego jest uwarunkowany jakością tych wód, narażonych na zanieczyszczenie ściekami komunalnymi z gminnej oczyszczalni ścieków. Z treści tego pozwolenia wodnoprawnego wynika również, że w przypadku braku rozwiązań dotyczących kierowania ścieków, poza projektowane doprowadzenie wód z ww. rowu do czaszy zbiornika W., Kopalnia nie będzie pobierać wód z rowu melioracyjnego.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił kwestii związanej z tym, że pozwolenie wodnoprawne wskazuje jako dodatkowe źródło zasilania zbiornika – możliwość zagospodarowania części wód ze zlewni rowu melioracyjnego przez ich pobór, co jest uwarunkowane jakością wód, które są narażone na zanieczyszczenie ściekami komunalnymi.

Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sprawie, a mianowicie nie tego, czy pobór wód przez Kopalnię jest rzeczywisty, czy jest to tylko potencjalna możliwość, przewidziana w pozwoleniu wodnoprawnym oraz czy faktycznie skarżąca z przewidzianej w pozwoleniu wodnoprawnym możliwości korzysta, czy też nie czyni tego ze względu na obecność ścieków komunalnych, które płyną z oczyszczalni gminnej. Organ miał obowiązek ustalić czy na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego rzeczywiście doszło do poboru wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego, których to okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy organ w ogóle nie zbadał.

Opłata stała za pobór wód powierzchniowych ustalana jest w sytuacji rzeczywistego odprowadzania wód, a nie za samą potencjalną możliwość odprowadzenia wód. Nie można bowiem twierdzić, że z samego faktu bycia adresatem pozwolenia wodnoprawnego wynika obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód, bez względu na to, czy faktycznie wody są pobierane.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd I instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej - systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 268 ust. 1 pkt 3 w z art. 271 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Wykładnia tych przepisów nie może być oderwana od wskazanej wyże podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".

W reklamacji strona zakwestionowała zasadność naliczenia ww. opłaty wskazując, że w treści pozwolenia wodnoprawnego z 27 lutego 2021 r. jest mowa o "szczególnym korzystaniu z wód", a nie o "usłudze wodnej", za którą ustala się opłaty. Wskazano, że nawet przy przyjęciu, że pobór wód powierzchniowych jest "usługą wodną", to i tak opłata może być ustalona tylko za rzeczywisty pobór wód powierzchniowych, a nie za potencjalną możliwość ich poboru. Strona wskazała, że nie prowadzi poboru wód powierzchniowych z przedmiotowego rowu melioracyjnego, ze względu na ścieki komunalne płynące z oczyszczalni ścieków.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie przedstawił dostatecznej argumentacji w zakresie kwestii zasadności naliczania opłaty. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają żadne argumenty, na podstawie których organ stwierdził, że pobór przez stronę wód powierzchniowych, znajdujących się w rowie melioracyjnym jest typową "usługą wodną", za którą pobiera się opłatę. Zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych wyżej wymagań. Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organ pominął istotną kwestię i odstąpił od wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę.

Dopiero jednoznacznie ustalenie, że faktycznie skarżąca pobiera wody powierzchniowe z rowu melioracyjnego powoduje obowiązek ponoszenia opłat, na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego i zgodnie z przepisem art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Sam fakt uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z usługi wodnej.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że sam fakt uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z usługi wodnej. W niniejszej sprawie zatem opłata stała za pobór wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego została nałożona przez organ przedwcześnie. Opłata stała za pobór wód powierzchniowych nie może też być całkowicie oderwana od faktycznej ilości pobieranych wód.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (240 złotych), obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania zasądzony został na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. w związku połączeniem się spółek przez przejęcie P. S.A. w likwidacji w W. przez P.S.A. z siedzibą w K.