Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2237/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art.  80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 ust. 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 175/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 175/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A, zwanej dalej także "skarżącą", na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, zwanego dalej "organem" lub "instytucją zarządzającą", z dnia 18 grudnia 2018 r., nr 13/p/2018, w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 6 sierpnia 2018 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu przez skarżącą środków w kwocie 257.400 zł wraz z należnymi odsetkami, przeznaczonych na realizację projektu pod nazwą: "Wzrost konkurencyjności firmy A poprzez wprowadzenie innowacyjnej usługi", realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie, nr UDARPWM.01.01.07-28-110/14-00, z dnia 25 czerwca 2014 r. w ramach Osi Priorytetowej 1 "Przedsiębiorczość", Działanie 1.1 "Dotacje inwestycyjne dla mikroprzedsiębiorstw i sektora MŚP w zakresie innowacji i nowych technologii". W umowie, aneksowanej w dniu 4 lutego 2015 r. oraz w dniu 13 maja 2016 r., przewidziano dofinansowanie w wysokości 44% wydatków kwalifikowalnych do wydatku na zakup oprogramowania do wdrożenia m-platformy transakcyjnej o wartości 1.001.400 zł. Wartość projektu określono na 1.231.722 zł. Projekt miał zostać zakończony do dnia 31 maja 2015 r. (§3 ust.1 pkt4 Umowy).

Celem projektu było: wprowadzenie nowej innowacyjnej usługi handlu towarami na m-platformie w dowolnym miejscu, ilościowego wzrostu zdolności sprzedaży (sprzedaż licencji oraz przyrost sprzedaży towarów), powstania nowych miejsc pracy (wzrost zatrudnienia o 1 etat), rozwój społeczeństwa informacyjnego. Osiągnięcie celów nastąpić poprzez utworzenie m-platformy, tj. aplikacji mobilnej do zdalnej obsługi wcześniej utworzonych trzech e-platform należących do innego podmiotu. Potwierdzeniem celów projektu miała być realizacja m-platformy zgodnie ze specyfikacją wynikającą z biznesplanu i wniosku o dofinansowanie, osiągnięcie wskaźników produktu i rezultatu oraz spełnienie założeń przedstawionych w uszczegółowionym opisie celów projektu.

W dniu 11 marca 2015 r. wypłacono, w formie refundacji kosztów, dofinansowanie w kwocie 257.400 zł, zgodnie z wnioskiem o płatność. Pozostałej części nie wypłacono z uwagi na stwierdzenie w toku kontroli nieprawidłowości wpływających na kwalifikowalność wydatków.

Ustalenia dokonane w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2016 r. wykazały nieprawidłowości w czterech obszarach.

Po pierwsze, działała jedynie brama dostępowa do istniejących platform beneficjenta. Przy czym także ten komponent nie został całkowicie zrealizowany, ponieważ stwierdzono brak tzw. Learning page dla użytkowników, którzy nie są zarejestrowani. W pełnym zakresie nie działała również usługa uwierzytelniająca oraz aplikacja kliencka dla urządzeń mobilnych. Zostały stwierdzone braki w zakresie SSO (zasady pojedynczego logowania) oraz OCC (dostęp do lokalnie zapisanych plików, tak jakby były podłączone do sieci i zwykłego korzystania z aplikacji internetowych, nawet jeśli komputer klienta jest odłączony od sieci w środowisku zdalnym). Dane pochodzące z webowej platformy do zarządzania dostępem do usług i raportowania aktywności partnerów pokazały, że oprogramowanie nie było wykorzystywane, a jedyni użytkownicy m-platformy, to użytkownicy testowi. W przypadku zaś Innowacyjnego algorytmu sugerowania najlepszych produktów dla klienta, brak było możliwości potwierdzenia właściwego działania ww. komponentu. Brak transakcji przeprowadzonych za pomocą m-platformy oraz znikoma ilość transakcji testowych uniemożliwiła sprawdzenie, czy algorytm faktycznie sugeruje najbardziej odpowiedni produkt, czy też wyświetla jedynie produkty testowe, które posiada w bazie danych.

Po drugie, nie powstało nowe miejsce pracy, przy przyjętym założeniu, że nastąpi wzrost zatrudnienia o jeden etat dla osoby z tytułem doktora, co w trakcie konkursu podlegało ocenie w ramach kryteriów merytorycznych zerojedynkowych oraz stanowiło dwa wskaźniki rezultatu: Liczba utworzonych miejsc pracy dla mężczyzn (brutto) - 1 szt.. Łączna liczba utworzonych miejsc pracy (brutto) - 1 szt. Przyczyną stwierdzenia braku realizacji ww. założeń projektu, było zatrudnienie przez stronę pracownika na stanowisku nie wykazującym bezpośredniego związku z zrealizowanym projektem oraz nieutrzymanie zwiększonego poziomu zatrudnienia. Zatrudniono RK, posiadającego tytuł doktora nauk technicznych w zakresie architektury i urbanistyki, na stanowisku analityk biznesowy, doradca zarządu. Stanowisko to nie wykazuje jednak związku z realizowanym projektem, zaś w Biznesplanie przyjęto, że zatrudniona zostanie osoba z tytułem naukowym doktora do obsługi systemu informatycznego, a nie na stanowisku: analityk biznesowy, doradca zarządu do obsługi systemu informatycznego.

Po trzecie, skarżąca niezgodnie z przepisami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej przeniosła na podmioty trzecie korzyści wynikające z wdrożenia projektu, tj. prawo do korzystania z oprogramowania (sprzedaż licencji, wartość niematerialna lub prawna), które zostało zakupione ze środków pochodzących z dofinansowania, co skutkowało naruszeniem założeń wskazanych we wniosku o dofinansowanie w zakresie liczby wspartych przedsiębiorstw. Z wniosku o dofinansowanie wynika, że to skarżąca miała być wyłącznym podmiotem czerpiącym korzyści z oprogramowania zakupionego w ramach projektu. Tymczasem w umowie zawartej między B a A w dniu 24 listopada 2014 r. na wykonanie oprogramowania będącego przedmiotem umowy o dofinansowanie, w § 4 ust. 3 pojawił się zapis mówiący, że "z chwilą pozyskania autorskich praw majątkowych do aplikacji zgodnie z postanowieniami § 4 ust. 2 Zleceniodawca udziela Wykonawcy oraz podmiotom powiązanym należącym do grupy B nieograniczonej i nieodwołalnej licencji na korzystanie z Aplikacji, w tym Kodu Źródłowego, w ramach wykonywania innych prac i projektów związanych prowadzoną przez Wykonawcę oraz podmioty powiązane należące do grupy B działalnością. Licencja ta obejmuje prawo do zmiany Kodu, powielanie w celu zainstalowania, dokonywanie modyfikacji programu wykonawczego oraz udzielanie sublicencji zarówno w stosunku do całości jak i części Aplikacji". Organ uznał, że w tej sytuacji oprogramowanie wytworzone przez B na rzecz A niejako "wróciło" do wykonawcy oraz innych podmiotów trzecich w granicach wynikających z udzielonej licencji, co oznacza, że doszło do przeniesienia prawa korzystania z oprogramowania.

Po czwarte, skarżąca przedłożyła w biznesplanach nieprawdziwe oświadczenia dotyczące jej sytuacji finansowej. Na etapie aplikowania o dofinansowanie przedłożono sprawozdanie finansowe z dnia 31 grudnia 2013 r. o treści rozbieżnej ze sprawozdaniem za ten sam okres przedłożonym w Sądzie Rejonowym w Olsztynie VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego. Skarżąca złożyła oświadczenie, w którym potwierdziła zgodność z prawdą informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz w dokumentach dołączonych do wniosku. Tym wprowadziła organ w błąd, co spowodowało dokonanie oceny jej kondycji finansowej w oparciu o nieprawdziwe, nieaktualne dane, co zostało uznane za naruszenie art. 1 ust. 1 pkt a) Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083, art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz § 2 ust. 2 Umowy o dofinansowanie.

Z powyższymi ustaleniami skarżąca podjęła polemikę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. instytucja zarządzająca utrzymała w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując stanowisko co do każdego z ustaleń.

W skardze wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zażądano przeprowadzenia przez Sąd dowodu z opinii biegłego z dziedziny informatyki inż. SS na okoliczność zrealizowania głównego celu projektu, osiągnięcia zakładanych wskaźników realizacji projektu, na zakup oprogramowania uprzednio zrefundowanego ze środków publicznych, prawidłowości poniesienia wydatków w zakresie zakupionych przez beneficjenta urządzeń oraz oprogramowania. Zażądano także zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w Olsztynie postępowanie sądowe, sygn. akt. VGC 191/18, z powództwa A. przeciwko Województwu Warmińsko-Mazurskiemu w Olsztynie. Zarzucono także organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.".

Oddalając skargę na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał i omówił znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1301 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) a także przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 2006.210.25 ze zm.) a także zapisy wiążącej skarżącą umowy o dofinansowanie i - wymienione w niej jako obowiązujące beneficjenta – wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu nr 01/14/1.1.7.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że stwierdzone w ramach kontroli nieprawidłowości wskazują na nienależne pobranie środków na realizację Projektu. Stwierdzenie to dotyczy każdej nieprawidłowości wymienionej w zaskarżonej decyzji. We wniosku o dofinansowanie skarżąca oświadczyła (s. 12) że zgodnie art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, zobowiązuje się do utrzymania trwałości Projektu w okresie 5 lat daty zakończenia realizacji Projektu. Zatem przyjęte wskaźniki produktu (liczba wdrożonych technologii) oraz rezultatu (liczba nowych produktów, liczba utworzonych miejsc pracy) powinny zostać zachowane w tym okresie. Zaś ich niezachowanie zostało słusznie uznane za nieosiągnięcie celów Projektu, a w konsekwencji brak realizacji Projektu zgodnie z Umową o dofinansowanie. Sąd I instancji uznał za prawidłową ocenę skutków umów zawartych przez skarżącą z B na wykonanie oprogramowania oraz z C na sprzedaż licencji. Treść tych umów upoważniała IZ do uznania, że doszło bezzasadnego przeniesienia na rzecz osób trzecich prawa do korzystania z oprogramowania zakupionego ze środków pochodzących z dofinansowania.

W ocenie Sądu I instancji zebrany przez organ materiał dowodowy, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących rozwiązania umowy o dofinansowanie, uprawniał do uznania, że doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art.184 ustawy o finansach publicznych, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o zwrocie środków. Bowiem były podstawy do uznania, że skarżąca nie zrealizowała celów projektu, w tym zakładanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników realizacji projektu oraz założeń wynikających z biznesplanu, gdyż jednoznacznie stwierdzono, że zakupione oprogramowanie nie działa, nie posiada wszystkich deklarowanych funkcjonalności oraz nie jest wykorzystywane przez użytkowników, nie zrealizowała założenia projektu związanego ze zwiększeniem liczby miejsc pracy o jeden etat dla osoby z tytułem doktora, co polegało na zatrudnieniu pracownika na stanowisku nie wykazującym bezpośredniego związku ze zrealizowanym projektem oraz nie utrzymała zwiększonego poziomu zatrudnienia, przeniosła na rzecz osób trzecich prawa do korzystania z oprogramowania (sprzedaż licencji, wartość niematerialna lub prawna), które zostało zakupione ze środków pochodzących z dofinansowania, co skutkowało naruszeniem założeń wskazanych we wniosku o dofinansowanie, w zakresie liczby wspartych przedsiębiorstw, a także przedłożyła na etapie aplikowania o dofinansowanie sprawozdanie finansowe o treści rozbieżnej ze sprawozdaniem za ten sam okres przedłożonym w KRS, wprowadzając IZ w błąd, co spowodowało dokonanie oceny kondycji finansowej w oparciu o nieprawdziwe, nieaktualne dane.

Sąd I instancji wskazał również, że w kwestii wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego SS, a następnie przesłuchanie go, zasadnie organ odmówił uznania wniosków dowodowych w tym zakresie. W decyzji wydanej w pierwszej instancji na str. od 40 do 43 organ szczegółowo odniósł się do przedłożonego przez skarżącą opracowania sporządzonego przez SS, podkreślając, że jest to jedynie prywatna ekspertyza, mająca status wyjaśnień strony. Wskazano, że osoba ją sporządzająca nie miała dostępu do całości akt sprawy, a ponadto nie zachodzi związek czasowy między jej sporządzeniem a przeprowadzeniem kontroli. Wskazano także na stronniczość opracowania, czego dowodzi wybiórcze przeanalizowanie problemu i polemika z ustaleniami pokontrolnymi, a także umieszczenie w treści szeregu twierdzeń skarżącej, do których organ wcześniej wielokrotnie się odnosił. Autor opracowania nie wykazał się wiedzą z zakresu środków unijnych i projektów realizowanych z ich wykorzystaniem, zaś opracowanie dotyczy realizacji i rozliczenia projektu. Organ wymienił także szereg nieścisłości lub wręcz sprzeczności w opracowaniu. W związku z powyższym organ ww. opracowanie potraktował jako uzupełnienie wyjaśnień skarżącej.

Sąd I instancji uznał za zbędny i niedopuszczalny wnioskowany do przeprowadzenia przez organ dowód z z przesłuchania pracowników organu uczestniczących w kontroli, na okoliczność posiadania przez nich kwalifikacji do dokonywania czynności kontrolnych. Podobnie za niedopuszczalny uznał wnioskowany przez skarżącą do przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowód z opinii biegłego SS na okoliczności podniesione w skardze.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła A. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, skutkujących obowiązkiem ich zwrotu, podczas gdy do naruszenia procedur z przepisu art. 184 ust 1 ustawy o finansach publicznych dochodzi wówczas, gdy posiada ono status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 7 Rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu na wniosek skarżącej dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. opinii prywatnej wydanej na okoliczność tego czy doszło do materializacji warunków dofinansowania, który to dokument jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie zaistnienia podstawy do zwrotu dofinansowania;

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi; w sytuacji gdy organ nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego, a mianowicie a) nie dokonał ustaleń w zakresie zaistnienia potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; b) oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy okoliczności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego wymagają wiadomości specjalnych.

W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W dniu 27 września 2023 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej kasacyjnie spółki, w którym sformułowano wniosek o włączenie w poczet materiału dowodowego postanowienia WPG KWP w Olsztynie z dnia 18 października 2019 r., sygn. PG-5474/19 RDS-24/19. PO I Ds.85.2018, o umorzeniu śledztwa. W piśmie tym przedstawiono również uzupełniającą argumentację do skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącej zauważył, że z postanowienia wynika, iż nie istnieją podstawy do twierdzenia jakoby skarżąca nie osiągnęła wskaźników rezultatu przewidzianych dla finansowanego projektu. W ocenie biegłego powołanego na potrzeby śledztwa wskaźniki te zostały wypełnione przynajmniej w minimalnej wysokości określonej w projekcie. Stwierdzono ponadto że skarżąca prowadziła rzeczywistą działalność a jej aktywność w sferze gospodarczej w żadnej mierze nie nosiła znamion działalności fikcyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego łączą się ze sobą dlatego zostaną rozpoznane łącznie.

Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Sąd I instancji, odtwarzając granice materialne rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, uwzględnił również, że tworzą je: Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu nr 01/14/1.1.7 oraz postanowienia umowy o dofinansowanie projektu z dnia 25 czerwca 2015 r., w której zresztą wskazano, ze Wytyczne są jednym z dokumentów wiążących beneficjenta. Z uwagi na specyfikę sprawy indywidualnej zwrotu środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych Wytyczne oraz umowa o dofinansowanie projektu stanowią tzw. niezorganizowane źródła prawa o charakterze podustawowym. Odniesienie ustalonych okoliczności stanu faktycznego do warunków określonych w Wytycznych oraz w umowie daje odpowiedź na pytanie czy środki z budżetu UE zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy. Zastosowanie art. 207 ust. 9 w związku z ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych. i wydanie decyzji uzależnione jest od dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie realizacji umowy o dofinansowanie projektu oraz prawidłowej i wyczerpującej oceny dokonanych ustaleń w oparciu o reguły wydatkowania środków budżetowych UE określone w Wytycznych oraz w umowie o dofinansowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nieprzestrzeganie postanowień umownych oraz przepisów prawa, regulujących wykorzystywanie środków z funduszy Unii Europejskiej, jest równoznaczne z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wydana decyzja ma przy tym charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. To umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 ustawy świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2875/18).

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że do naruszenia procedur, o których stanowi art. 184 ustawy o finansach publicznych dochodzi wówczas, gdy posiada ono status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, zwanego dalej "rozporządzeniem". W ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca a Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych w oderwaniu od definicji nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia.

Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nieprawidłowość występuje w sytuacji, w której łącznie spełnione zostaną trzy przesłanki. Po pierwsze, dopuszczenie się przez beneficjenta jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa wspólnotowego. Po drugie, naruszenie prawa wspólnotowego wynika z działania lub zaniechania beneficjenta. Po trzecie, działanie lub zaniechanie beneficjenta spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE w związku ze sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku. Sąd I instancji nie tylko rozważył zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieprawidłowości (s. 16 i n. uzasadnienia), ale, odnosząc je do konkretnych okoliczności stanu faktycznego ustalonych w toku kontroli oraz dalszego postępowania, wprost stwierdził zaistnienie tych przesłanek (s. 17 i n. uzasadnienia). Skarżąca nie utrzymała trwałości Projektu w okresie 5 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, przez co naruszyła art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Brak utrzymania trwałości Projektu jest konsekwencją szeregu działań i zaniechań skarżącej szeroko opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz uzasadnieniach decyzji. Działanie skarżącej spowodowało szkodę w budżecie UE w związku ze sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku bowiem doszło do bezzasadnego przeniesienia na rzecz osób trzecich prawa do korzystania z oprogramowania zakupionego ze środków pochodzących z dofinansowania. Działanie to naruszało także art. 12 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 214 ze zm.). Ponadto sfinansowano powstanie m-platformy która wprawdzie powstała, lecz nie działa. Nie powstało również dedykowane Projektowi nowe miejsce pracy. Z powyższych względów niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Sąd I instancji, nie przekraczając granic formalnych rozpoznawanej sprawy, właściwie ocenił, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności stanu faktycznego i prawidłowo odniosły je do warunków określonych w umowie o dofinansowanie projektu. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że projekt nie funkcjonował w miejscu i w sposób założony we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie. Potwierdzają to kontrole przeprowadzone na miejscu, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i materiale dokumentacyjnym sprawy. Dlatego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 75 77 i 80 K.p.a.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. Opracowanie przygotowane przez SS nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. jest jedynie prywatną ekspertyzą a jej autor nie jest biegłym. Niemniej – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji zapoznali się z treścią tego opracowania. Dano temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji (s. 40-43) oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 24-25), gdzie szczegółowo odniesiono się do przedstawionego opracowania, wskazując przyczyny, dla których potraktowano je jako uzupełnienie wyjaśnień skarżącej spółki.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 180 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 P.p.s.a.