Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 669/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4, art. 37, art. 87
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4, art. 151, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 195, art. 196 § 1, art. 369
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: § 3 ust. 2, § 4, § 26, § 27, § 55, § 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi I.S. i B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz I.S. i B.S. 229 zł (dwieście dwadzieścia dziewięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia I.S. i B.S. jednorazowej opłaty w wysokości 5.724,25 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr działki [...] o pow. 0,6332 ha na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Uchwałą Nr XL/237/10 z dnia 23 września 2010 r. ( opublikowaną 31 stycznia 2011 r. w Dz. Urz. Woj. Nr 11, poz. 283, która weszła w życie z dniem 3 marca 2011 r.), Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z § 53 uchwały stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości wynosi 25% jej wzrostu.

W dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I.S. i B.S. byli właścicielami nieruchomości położonej w [...], obejmującej działkę gruntu Nr [...] o powierzchni 0,6332 ha. Umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. I.S. i B.S. sprzedali na rzecz J.D. i D.R.-D. prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne w toku którego włączony został do akt operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2015 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak nr [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.) oraz § 53 Uchwały Nr XL/237/10 Rady Gminy z dnia 23 września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 11, poz. 283), ustalił I.S. i B.S. jednorazową opłatę w wysokości 5.724,25 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr działki [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2011 r. dla terenu na którym położona jest nieruchomość nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do dnia 31 grudnia 2003 r., zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr VIII/32/89 z dnia 13 października 1989 r., nieruchomość przeznaczona była pod uprawy rolne. Zgodnie planem miejscowym przyjętym uchwałą Nr XL/237/10 Rady Gminy z dnia 23 września 2010 r. i obowiązującym 3 marca 2011 r. działka położona w [...], oznaczona numerem [...], przeznaczona została pod tereny zabudowy letniskowej z usługami (ML, U). Na dzień wejścia w życie tego planu wskazana nieruchomość była niezabudowana. Obejmowała grunty orne (RV i RVI), łąki trwałe (ŁIV). Na skutek uchwalenia miejscowego planu zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości. Na podstawie poprzednio obowiązującego planu działka miała przeznaczenie rolnicze, natomiast w wyniku uchwalenia planu z 23 września 2010 r. planu działka znalazła się na terenie oznaczonym symbolem (ML, U) przeznaczonym pod tereny zabudowy letniskowej z usługami. Działka ta została przez skarżących zbyta w okresie 5 lat, od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistniały zatem przesłanki do wszczęcia postępowania w celu ustalenia opłaty planistycznej. Wójt wskazał, że z uzyskanego operatu rzeczoznawczy majątkowego wynika, że wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] według stanu sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 62.179 zł, zaś po jego uchwaleniu 83.076 zł, co skutkowało wzrostem wartości nieruchomości o kwotę 20.897 zł. Z uwagi na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 53 Uchwały Nr XL/237/10 Rady Gminy z dnia 23 września 2010 r. dało to podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 5.724,25 zł do której uiszczenia solidarnie zobowiązani są I.S. i B.S..

W odwołaniu od decyzji I.S. i B.S. zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 7 w związku z art 77 § 1 oraz art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez rażąco nierzetelne dokonanie określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości polegające na drastycznym zawyżeniu nieistniejącego "wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", przyjętego na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji. Wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że jednorazowa opłata należna od nich w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wynosi 0,00 zł, 2. ewentualnie ( zastrzegając, że nie uznają słuszności zaskarżonej decyzji, lecz wyłącznie w celu uniknięcia konieczności długotrwałych i uciążliwych postępowań przed powołanymi do tego odpowiednimi organami władzy państwowej) o orzeczenie, że jednorazowa opłata wynosi 769 zł.

W uzasadnieniu odwołujący podnieśli m.in., iż wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano nierzetelnie, w sposób urągający podstawowym zasadom logiki i rachunkowości. Rażąco zaniżono wartość nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz rażąco zawyżono wartość nieruchomości po uchwaleniu tegoż planu – wyłącznie w celu stworzenia rzekomych podstaw do naliczenia krzywdzącej (w istocie bezpodstawnej i w ogóle nienależnej w omawianym przypadku) opłaty planistycznej. Powyższa nierzetelność wyceny wynika w pierwszym rzędzie z całkowitej rozbieżności kryteriów przyjętych w zaskarżonej decyzji dla oceny stanu i wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego od dnia 3 marca 2011 r. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczyli szereg argumentów szczegółowo odnoszących się do treści operatu szacunkowego, wykazujących - ich zdaniem- wadliwy dobór umów sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania i wadliwą wycenę wartości działki stanowiącej do dnia [...] lipca 2015 r. ich własność. Wskazując cenę jaką uiścili, nabywając nieruchomość w dniu [...] października 2008 r. ( 80.000 zł ) oraz cenę, jaką uzyskali sprzedając ją w dniu [...] lipca 2015 r. ( 74.000 zł ) odwołujący stwierdzili, iż rzeczywisty "wzrost" wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ujemny. W związku z tym zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Opłata planistyczna w ogóle nie powinna być naliczana, ponieważ nie jest należna. Niemniej jednak, wyłącznie w celu uniknięcia konieczności prowadzenia długotrwałych i uciążliwych postępowań, podnosili gotowość zaakceptowania rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. i orzeczenie, że należna jednorazowa opłata wynosi 769,00 zł, tj. 25% kwoty 3.076 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy zapłaconą przez skarżących w roku 2008 rynkową ceną zakupu przedmiotowej w wysokości 80.000 zł a wartością nieruchomości wg stanu po uchwaleniu planu na poziomie 83.076 zł. Do odwołania dołączyli kopie aktów notarialnych dotyczących nabycia i zbycia działki nr [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] SKO, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1,3, i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm., powoływanej jako: ustawa o pzp) w związku z § 53 Uchwały Nr XL/237/10 Rady Gminy z dnia 23 września 2010r. (opublikowana dnia 31.01.2011 r. w Dz. Urz. Woj. Nr 11, poz. 283) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wójta Gminy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło w całości ustalenia faktyczne organu I instancji. Wskazało, że poza sporem pozostawała okoliczność, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości, która na podstawie poprzednio obowiązującego planu działka przeznaczona była pod uprawy rolne. Po uchwaleniu planu miejscowego z dnia 23 września 2010 r. działka znalazła się na terenie oznaczonym symbolem (ML, U) przeznaczonym pod tereny zabudowy letniskowej z usługami. Na dzień wejścia w życie tego planu 3 marca 2011 r. działka pozostawała niezabudowana, stanowiła grunty orne i łąki trwałe. Jej zbycie przez skarżących nastąpiło w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistniały zatem przesłanki do wszczęcia postępowania w celu ustalenia opłaty planistycznej, bowiem zmiana przeznaczenia nieruchomości w taki sposób, jak wynika to z akt postępowania, prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości, chociażby ze względu na związaną z tym zmianę sposobu jej użytkowania. Dopuszczalne bowiem stało się zlokalizowanie na nieruchomości zabudowy letniskowej z usługami.

Kolegium wskazało, że dla ustalenia opłaty planistycznej spełnione muszą być łącznie warunki z art. 36 ust. 4 ustawy o pzp tj.

1) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zmiana planu już istniejącego,

2) wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu,

3) zbycie nieruchomości, której wartość na skutek uchwalenia łub zmiany planu wzrosła,

Zgodnie z § 53 uchwały Nr XL/237/10 Rady Gminy z dnia 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości wynosi 25% jej wzrostu.

O zasadności ustalenia opłaty decyduje ustalenie przez biegłego rzeczoznawcę wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, przy czym operat szacunkowy winien być sporządzony zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 11 ustawy o pzp, który stanowi, że odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 149 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., powoływanej jako: ugn wskazują zasady określania wartości nieruchomości, z uwzględnieniem celu dla jakiego operat jest sporządzany. Na tej podstawie organ gminy ustala opłatę planistyczną, jako procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości, która nie może przekraczać 30% kwoty wzrostu jej wartości.

Kolegium stwierdziło, że wynikający z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o pzp termin na zgłoszenie roszczeń z tytułu opłaty planistycznej ( 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące) został zachowany. Wskazało, że opłata planistyczna została w sprawie ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2015 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu na kwotę 62.179 zł, a po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na 83.076 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł w tym przypadku 20.897 zł, a 25% tej kwoty to 5.724,25 zł.

Odnosząc się do treści operatu SKO wskazało, że wynika z niego jakimi przesłankami kierował się autor, dokonując oceny wartości nieruchomości. Dokonano w nim wyczerpującej i zgodnej z przepisami analizy zmierzającej do ustalenia wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym brak jest podstaw do kwestionowania tych ustaleń. W czasie luki planistycznej nieruchomość przeznaczona była pod uprawy rolne, stanowiła nieruchomość rolną o powierzchni 0,6332 ha, o użytkach gruntowych R V, RVI oraz łąki Ł IV. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętym uchwałą Rady Narodowej nr VIII/32/89 z dnia 13 października 1989 r., działka nr [...], przeznaczona była pod uprawy polowe. Zgodnie z ustaleniami planu na terenie możliwe było prowadzenie gospodarki rolnej. Analizowany teren był użytkowany jako grunt rolny. W okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2011 r. dla nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wyceniana działka wg. stanu sprzed uchwalenia planu była niezabudowana. Ma w większej części kształt regularny, zbliżony do prostokąta, dojazd odbywa się z drogi gruntowej nieutwardzonej, mało widocznej w terenie. Położona jest w otoczeniu gruntów rolnych, leśnych oraz rozproszonej zabudowy siedliskowej, w odległości ponad 1 km od zwartej zabudowy wiejskiej. Bonitacja gruntów gorsza – dominują grunty klasy V i VI. Ze względu na położenie działki w sąsiedztwie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie działki pod funkcję inną niż rolnicza było utrudnione. Zgodnie z ustaleniami planu z 1998 r. na terenie możliwe było prowadzenie gospodarki rolnej, faktyczny sposób użytkowania działki w czasie luki planistycznej działki, to również uprawa rolna. W wyniku uchwalenia planu miejscowego z dnia 23 września 2010r. nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...]. Z operatu wynika, iż w związku z tym, że podstawą do naliczenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jej wartości przed uchwaleniem planu, a na rynku nieruchomości miała miejsce wystarczająca ilość transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod uprawy rolne oraz zabudowę letniskową zasadnym było zastosowanie podejścia porównawczego. Przy tym podejściu stosuje się między innymi metodę porównania parami, polegającą na porównaniu nieruchomości wycenianej o znanych cechach kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cechach transakcyjnych i cechach. Wartość określa się przez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi. W procesie wyceny dokonano określenia wartości rynkowej terenu przeznaczonego przed uchwaleniem planu pod uprawy rolne. W toku analizy ustalono takie kryteria wyboru jak lokalizacja: obręby wiejskie powiatu [...], stan prawny: przedmiot prawa własności, rodzaj nieruchomości: nieruchomości rolne lub rolno-leśne, przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny użytkowania rolniczego, dla nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, powierzchnia nieruchomości: obszar zwarty do 1,00 ha, transakcje przeprowadzone w okresie od lipca 2013 r. do lipca 2015 r. Rodzaj, liczbę oraz wagę poszczególnych cech nieruchomości wpływających na poziom cen na rynku lokalnym określono na podstawie informacji uzyskanych od pośredników w obrocie nieruchomościami w oparciu o preferencje kupujących. Ustalono wagi cech rynkowych nieruchomości: lokalizacja 33%, możliwość innego niż rolny sposób zagospodarowania 28%, dostępność komunikacyjna 23%, kształt działki i ukształtowanie terenu 16%. Do porównań wybrano transakcje dotyczące nieruchomości zlokalizowanych w [...]. Następnie dokonano określenia wartości rynkowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym dokonano określenia wartości rynkowej temu przeznaczonego po uchwaleniu planu pod zabudowę letniskową. W toku analizy ustalono takie kryteria wyboru jak lokalizacja: obręby wiejskie powiatu; stan prawny: przedmiot prawa własności, rodzaj nieruchomości: nieruchomości inwestycyjne; przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź w decyzji o warunkach zabudowy: tereny przeznaczone pod zabudowę letniskową lub letniskową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej; powierzchnia nieruchomości: obszar zwarty do 0,25 ha, transakcje przeprowadzone w okresie od lipca 2013 r. do lipca 2015 r. Wagi poszczególnych cech rynkowych nieruchomości mających istotny wpływ przy ustalaniu wartości ustalono na podstawie preferencji nabywców: lokalizacja 30%, otoczenie 25 %, infrastruktura techniczna 20%, dostępność komunikacyjna 15%, powierzchnia 10%. Do porównań wybrano transakcje nieruchomości zlokalizowanych w [...]. W konsekwencji w procesie wyceny otrzymano dwie wartości nieruchomości: wartość nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wartość nieruchomości po uchwaleniu planu. Wartość nieruchomości wg stanu sprzed uchwalenia planu określono na poziomie 62.179 zł, co w przeliczeniu na 1 ha daje wartość 98.198,04 zł. Otrzymany wynik mieści się pomiędzy najniższą i najwyższą ceną za tego rodzaju grunty, tj. pomiędzy 95.919,50 zł/ha, a 144.100,63 zł/ha i jest niższy od średniej ceny rynkowej wynoszącej 117.763,35 zł/ha o 19.565,31 zł. Wartość nieruchomości wg stanu po uchwaleniu planu określono na poziomie 83.076 zł, co w przeliczeniu na 1 m² daje wartość 13,12 zł. Otrzymany wynik mieści się pomiędzy najniższą i najwyższą ceną za tego rodzaju grunty, tj. pomiędzy 12,50 zł/m² a 27,50 zł/m² i jest niższy od średniej ceny rynkowej wynoszącej 19,43 zł/m² o 6,31 zł.

Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy oszacowany przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 20.897 zł, a stawka procentowa, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o pzp - 25% w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego to opłata planistyczna stanowi kwotę 5.724,25 zł.

SKO stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, zarówno dla stanu przed jak i po uchwaleniu planu. Przyjęte do porównania nieruchomości były przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W związku z tym były to nieruchomości podobne do nieruchomości szacowanej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, iż analiza materiału zebranego w sprawie i wnioski wyciągnięte przez organ I instancji, nie dały podstaw do uznania, że w operacie wartość nieruchomości została określona w sposób nieobiektywny czy też została zawyżona. Podkreśliło, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednakże dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy wolny jest od pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ramach tej oceny organ powinien ocenić także czy podejście, metoda, technika szacowania zastosowane przy sporządzaniu operatu były dopuszczone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). SKO uznało, że w rozpoznawanej sprawie operat został poddany takiej właśnie ocenie, co wypełniło dyspozycję art. 80 Kpa.

Odnosząc się do zarzutu wygórowanej wyceny nieruchomości Kolegium stwierdziło, iż w toku postępowania nie został przedstawiony żaden inny operat szacunkowy dotyczący działki objętej postępowaniem. W operacie wyszczególniono, jakimi kryteriami kierowano się dokonując oceny operatu, dlatego zdaniem organu odwoławczego wycena została sporządzona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W sprawie bezspornym było, iż zapisy nowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniły przeznaczenie nieruchomości, co z kolei przesądza o tym, że ziściły się przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [...], (w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) było korzystniejsze w stosunku do planu poprzednio obowiązującego. Opłata planistyczna jest wynikiem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który tak określił przeznaczenie nieruchomości, że jej wartość rynkowa uległa podwyższeniu. Jedynie subiektywne przekonanie stron o tym, że wartość nieruchomości nie została ustalona właściwie, nie przesądza o tym, że operat został sporządzony w sposób nierzetelny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęła się zasada, w myśl której jeżeli, zdaniem strony, sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, wówczas ma ona możliwość przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci innego operatu bądź opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Oznacza to, że jeżeli operat szacunkowy wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy oraz jego ocena są w dalszym ciągu kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. W ocenie Kolegium, skoro strona nie przedstawiła takiego przeciwdowodu, to również z tej przyczyn brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę w toku wyceny nieruchomości jej ceny wynikającej z transakcji zakupu przez nich działki nr [...] jaki i ceny jej sprzedaży Kolegium stwierdziło, iż dobór transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą należy do sporządzającego tę wycenę i wynika z okoliczności dokonanych transakcji, a między innymi z tego czy dokonana transakcja jest w pełni transakcją rynkową. Trudno bowiem byłoby przyjąć do porównania wskazaną przez odwołujących się transakcję, obejmującą sprzedaż przez nich przedmiotowej nieruchomości w 2015 r., ponieważ uzyskana z tej transakcji cena jest pomimo znaczącego upływu czasu i uchwalenia planu, niższa od ceny za jej zakup w 2008 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. SKO sprostowało oczywistą omyłkę w swej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. w zakresie prawidłowej brzmienia nazwiska stron postępowania.

W skardze na decyzję SKO I.S. i B.S. zarzucili jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1. oraz art 80 Kpa – poprzez pominięcie zasady stania na straży praworządności, niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących – poprzez ustalenie niezgodnego z rzeczywistością sposobu użytkowania przedmiotowej działki oraz aprobowanie rażąco nierzetelnego dokonania określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości polegające na drastycznym zawyżeniu nieistniejącego "wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" przyjętego na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji,

b) art. 9 Kpa poprzez aprobowanie całkowitego braku należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także aprobowanie braku czuwania nad tym, aby skarżący nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa poprzez nie udzielenie skarżącym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

c) art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że jednorazowa należna od skarżących opłata w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 0,00 zł, ewentualnie 769,00 zł. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się wyłącznie do dosłownego powtórzenia treści ich odwołania od decyzji Wójta Gminy oraz prawie dosłownego powtórzenia uzasadnienia tejże zaskarżonej decyzji Wójta, zupełnie nie odnosząc się merytorycznie do zarzutów podniesionych przez nich w odwołaniu.

Wywodzili, iż Wójt Gminy, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi stania na straży praworządności oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, nie udzielił im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek nie informując ich o możliwości, czy raczej konieczności przedłożenia dodatkowego operatu szacunkowego, który byłby rzetelny. SKO zaaprobowało ten stan rzeczy stwierdzając, że winę za rażące naruszenie przez Wójta jego ustawowych obowiązków ponoszą skarżący, ponieważ z powodu nieznajomości prawa powinni ponieść szkodę w postaci zapłacenia Wójtowi nienależnej mu, ogromnej kwoty. Podkreślali, że w odwołaniu podnosili wadliwość operatu szacunkowego wskazując na jego pomyłki i braki, zastosowanie niedopuszczalnego i nierzetelnego podejścia, metody, i techniki szacowania nieruchomości. Oparta na wadliwym operacie decyzja Wójta całkowicie rozmija się z rzeczywistością określając rynkową wartość nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu na kwotę rażąco zaniżoną 62.179 zł ( w sytuacji gdy skarżący zakupili ją za cenę rynkową 80 000 zł ), a także rynkową wartość nieruchomości według stanu po uchwaleniu planu na kwotę rażąco zawyżoną 83.076 zł ( w sytuacji gdy skarżący zbyli ją za cenę rynkową 74 000 zł) . Zaskarżona decyzja SKO lakonicznie i bez merytorycznego uzasadnienia uznaje znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy za prawidłowy, usiłując przy tym na skarżących przerzucić winę organu orzekającego za rażące nieprawidłowości zaistniałe w postępowaniu.

Także już w odwołaniu podnieśli, że od chwili zakupu do chwili sprzedaży użytkowali ją wyłącznie w celach letniskowych (biwaki, grillowanie, itp.). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO nie wskazuje, na jakich (skądinąd nieistniejących) dowodach oparte zostało mogące mieć wpływ na wynik sprawy, niezgodne z rzeczywistością ustalenie, że przedmiotowa działka była przez nich użytkowana jako grunt rolny.

Nierzetelność sporządzonej w sprawie wyceny nieruchomości wynika pierwszym rzędzie z całkowitej rozbieżności kryteriów przyjętych w zaskarżonej decyzji dla oceny stanu i wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji, do wyceny nieruchomości "zastosowano podejście porównawcze", nie wskazując, czy ostatecznie zastosowana została wymieniona w tej decyzji metoda "porównywania parami", "korygowania ceny średniej", czy też "analizy statystycznej rynku". Wycena jest zatem nierzetelna, ponieważ nie wiadomo, przy zastosowaniu jakiej metody została przeprowadzona.

W operacie oceniono "stan nieruchomości" na dzień wejścia w życie planu tj. na dzień 3 marca 2011 r. Tymczasem w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla porównania przyjęto transakcje przeprowadzone w okresie od lipca 2013 r. do lipca 2015 r." Wycena jest zatem nierzetelna, ponieważ bierze pod uwagę wyłącznie transakcje przeprowadzone po upływie ponad dwóch lat od wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjęto, że według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości były "uprawy rolne". Tymczasem zgodnie z art. 9. ust. 4 ustawy o pzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skoro zatem plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie tej nieruchomości jako tereny zabudowy letniskowej z usługami – to również studium takie przeznaczenie przedmiotowej działki obejmowało. Wycena jest zatem nierzetelna, ponieważ w ogóle nie bierze pod uwagę, iż potencjalni nabywcy już na długo przed uchwaleniem planu wiedzieli, jakie przeznaczenie przewidziano dla przedmiotowej nieruchomości.

W celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego "dla porównania" wyceniano "nieruchomość przeznaczoną pod uprawy rolne" określając takie wagi cech rynkowych nieruchomości jak: lokalizacja 33%, możliwość innego niż rolny sposób zagospodarowania 28%, dostępność komunikacyjna 23%, kształt działki i ukształtowanie terenu 16%. Natomiast w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla porównania" wyceniano "nieruchomości przeznaczone pod zabudowę letniskową" i przyjęto wagi cech rynkowych nieruchomości: lokalizacja 30%, otoczenie 25 %, infrastruktura techniczna 20%, dostępność komunikacyjna 15%, powierzchnia 10%. Wycena jest zatem nierzetelna, ponieważ dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje odmienne wagi cech rynkowych nieruchomości (skądinąd niejednoznacznego pochodzenia, co wykazano powyżej) pomimo iż potencjalni nabywcy mieli możliwość zapoznania się z docelowym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości także przed uchwaleniem miejscowego planu.

W celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla porównania" przyjęto rodzaj, liczbę oraz wagę poszczególnych cech nieruchomości wpływających na poziom cen na rynku lokalnym, które określono na podstawie informacji uzyskanych od pośredników w obrocie nieruchomościami. Natomiast w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla porównania" rodzaj, liczbę oraz wagę poszczególnych cech nieruchomości wpływających na poziom cen na rynku lokalnym ustalono na podstawie preferencji nabywców. Wycena jest zatem nierzetelna, ponieważ rodzaj, liczbę oraz wagę poszczególnych cech nieruchomości wpływających na poziom cen na rynku lokalnym określa na podstawie różnych i niekoniecznie spójnych źródeł informacji.

W celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "dla porównania przyjęto transakcje przeprowadzone w obrębach wiejskich powiatu" w [...]. Natomiast w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla porównania przyjęto transakcje przeprowadzone w obrębach wiejskich powiatu" w [...]. Wycena jest zatem nierzetelna, ponieważ porównuje transakcje nie tylko z miejscowości zupełnie innych, niż lokalizacja przedmiotowej nieruchomości, ale nawet z innych powiatów.

W celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla porównania" przyjęto nieruchomości o obszarze zwartym do 1,00 ha. Natomiast w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla porównania" przyjęto nieruchomości o obszarze zwartym do 0,25 ha. Wycena jest zatem nierzetelna, ponieważ porównuje nieruchomości zupełnie innych rozmiarów, z różnicami sięgającymi 400%.

Natomiast w ogóle nie uwzględniono rynkowej ceny zapłaconej przez skarżących przy zakupie przedmiotowej nieruchomości w roku 2008, ani rynkowej ceny uzyskanej przez nich przy sprzedaży tejże nieruchomości w roku 2015 i to w sytuacji gdy obie ceny w przeliczeniu na m2 gruntu mieszczą się w ustalonym przez rzeczoznawcę przedziale wyznaczonym przez najwyższą i najniższą cenę rynkową.

Nie uwzględniono też okoliczności, że charakter użytkowania przedmiotowej nieruchomości w ogóle się nie zmienił – tj. stale była ona wykorzystywana w celach letniskowych (biwaki, griIlowanie, itp.).

Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja całkowicie rozmija się z rzeczywistością określając rynkową wartość nieruchomości wg stanu sprzed uchwalenia planu na rażąco zaniżoną kwotę 62.179,00 zł. Wójt Gminy przed wydaniem zaskarżonej decyzji dysponował wszak umową sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rep. A [...] oraz umową o przeniesienie własności z dnia [...] października 2008 r. Rep. A [...], na mocy których skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość za cenę 80.000 zł. Cena ta, stanowi cenę rynkową, ponieważ taką właśnie zapłacili skarżący na wolnym rynku. Zaskarżona decyzja zaniża także średnią cenę rynkową wg stanu sprzed uchwalenia planu wyliczoną w oparciu o dane zawarte w tejże decyzji. Zaskarżona decyzja całkowicie rozmija się także z rzeczywistością, określając rynkową wartość nieruchomości według stanu po uchwaleniu planu na rażąco zawyżoną kwotę 83.076,00 zł. Wójt Gminy przed wydaniem zaskarżonej decyzji dysponował również umową sprzedaży z dnia [...] lipca 2015 r. Rep. A [...], na mocy której skarżący sprzedali przedmiotową nieruchomość za rynkową cenę 74.000 zł. Rzeczywisty "wzrost" wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem ujemny.

Nie uznając słuszności zaskarżonej decyzji i stojąc na stanowisku, iż opłata planistyczna – w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w ogóle nie powinna być naliczana w wyłuszczonych w skardze powodów ponownie wyrazili gotowość uiszczenia jej w wysokości 769,00 zł, tj. 25% kwoty 3.076 zł stanowiącej różnicę pomiędzy rzeczywiście zapłaconą przez skarżących w roku 2008 rynkową ceną zakupu przedmiotowej w wysokości 80.000 zł, mieszczącą się w granicach określonych przez Wójta Gminy, a określoną w zaskarżonych decyzjach, choć zawyżoną "wartością nieruchomości wg stanu po uchwaleniu planu na poziomie 83.076 zł".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718; powoływanej jako: Ppsa ) wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje sprawę administracyjną zakończoną zaskarżonym aktem ( decyzją administracyjną ) nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, ale w jej całokształcie. W konsekwencji może dojść do uwzględnienia skargi także z przyczyn innych niż podnoszone w jej zarzutach.

2. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu skarżącym opłaty planistycznej w wysokości 5 724, 25 zł.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – powoływanej jako: ustawa o pzp). Zgodnie z tym przepisem jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość - wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, a określenie stawki procentowej, w oparciu o którą ustala się wysokość opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem, że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 upzp). W razie zbycia nieruchomości notariusz jest zobowiązany w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z aktu sprzedaży. Organ gminy ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego dokumentującego zbycie nieruchomości.

Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o pzp jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości. Musi on nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem ( art. 37 ust. 1 ustawy o pzp).

3. Zgodnie z interpretacją samego tylko przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o pzp., przy ustalaniu wysokości opłaty należałoby wziąć pod uwagę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości oraz przeznaczenie wynikające z obowiązującego planu miejscowego, gdyż w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie uchwały Rady Gminy z dnia 23 września 2010 r. Nr XL/237/10 obszar, na którym znajduje się nieruchomość obejmująca działkę zbytą przez skarżących, nie był objęty żadnym planem miejscowym. Poprzedni akt tej rangi – miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. wygasł bowiem z mocy prawa i utracił moc od 1 stycznia 2004 r. (art. 87 ust. 3 ustawy o pzp.). W odniesieniu do podobnych przypadków wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124). W orzeczeniu tym stwierdzono, że art. 37 ust. 1 ustawy o pzp w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca w wyniku wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego znowelizował przepisy ustawy o pzp. Ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901) wprowadzony został art. 87 ust. 3a, który wszedł w życie z dniem 10 sierpnia 2011 r. Zgodnie z jego treścią, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis ten nakazuje zatem przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości uwzględnić wartość w oparciu o wygasły plan miejscowy, z pominięciem faktycznego wykorzystywania nieruchomości wówczas, gdy wartość taka jawi się jako wyższa niż wynikająca z kryterium faktycznego wykorzystania ( vide: wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2013 r., II SA/Kr 1472/12, baza orzeczeń nsa. gov.pl ). Innymi słowy, obowiązkiem organu, w przypadku gdy nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym, jest dokonanie porównania przeznaczenia terenu przewidzianego w planie poprzednio obowiązującym i przeznaczenia w planie obowiązującym aktualnie. W razie stwierdzenia, iż ustalenia planu dawnego przewidywały wykorzystanie terenu analogiczne jak plan obowiązujący obecnie, wówczas postępowanie w przedmiocie renty planistycznej byłoby bezprzedmiotowe. Nieistotnym dla sprawy jest w takim przypadku faktyczny sposób wykorzystania terenu w okresie "bezplanowym" ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z 5 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1304/12 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

4. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. SKO prawidłowo ustaliło, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 3 marca 2011 zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości skarżących na tereny zabudowy letniskowej z usługami, która na podstawie poprzednio obowiązującego planu miejscowego, przeznaczona była pod uprawy rolne. Takie też było faktyczne przeznaczenie tego terenu w okresie "bezplanowym" o czym przesądzają zapisy ewidencji gruntów i budynków ( użytki gruntowe RV i RVI, łąki trwałe klasy IV ) w połączeniu z ustaleniami rzeczoznawcy utrwalonymi , który w wyniku oględzin ( stan utrwalony w materiale zdjęciowym ) stwierdził, iż działka nadal pozostaje niezabudowana. Zarzuty skarżących w odniesieniu do wadliwego ustalenia przeznaczenia teren ich działki przed uchwaleniem planu z dnia 23 września 2010 r. pozostawały w tej sytuacji chybione. Tak więc zarówno w okresie obowiązywania poprzedniego planu jak i w okresie "bezplanowym" przeznaczenie i faktyczny sposób wykorzystania działki skarżących pozostawały tożsame. Po uchwaleniu planu miejscowego z dnia 23 września 2010 r. działka znalazła się na terenie oznaczonym symbolem ML, U przeznaczonym pod tereny zabudowy letniskowej z usługami. Fakt ten w połączeniu z okolicznością zbycia przez skarżących nieruchomości w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( 31 lipca 2015 r. ) dawał podstawy do ustalenia opłaty planistycznej.

Należy mieć na uwadze, że w planach miejscowych określa się przeznaczenie terenów, a także zasady ich zagospodarowania. Ustalają one status poszczególnych działek, przesądzając o treści własności gruntowej poprzez określenie możliwego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości objętej planem. Z przeznaczenia nieruchomości gruntowej na określony cel wynika dopuszczalny sposób jej użytkowania, co czyni ją mniej lub bardziej atrakcyjną, a co z kolei wpływa na jej wartość rynkową.

5. Opłata planistyczna ma obrazować, przy uwzględnieniu określonej w uchwale rady gminy stawki procentowej, różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed uchwaleniem ( zmianą ) planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po uchwaleniu ( zmianie ) planu. Wyceny nieruchomości według różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie. Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie np. nieruchomości rolnej, w stosunku do nieruchomości oznaczonej w uchwalonym planie jako tereny zabudowy letniskowej z usługami ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę tj. uchwaleniem ( zmianą ) planu miejscowego. Taki związek przyczynowy może być wykazany tylko poprzez porównanie transakcji dokonanych w zbliżonym okresie czasu. Dał temu wyraz ustawodawca wyraźnie stanowiąc, iż opłatę planistyczną ustala się według wyceny nieruchomości dokonanej "na dzień jej sprzedaży". Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dokonanie wyceny w tym samym czasie różnych nieruchomości pod względem ich przeznaczenia w planie miejscowym ma na celu uniknięcie błędu w ocenie wynikającego z braku uwzględnienia generowanych przez czas wielu innych czynników wpływających na wartość nieruchomości. Na potrzeby opłaty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy o pzp zgodnie z prawem winny zatem być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu (bądź faktycznego wykorzystywania) i transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu.

6. Zasady szacowania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej ( art. 37 ust. 11 ustawy o pzp)., a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. 2015 r., poz. 1774 ze zm., powoływanej jako: ustawa o gn). W konsekwencji więc wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego jest operat szacunkowy. Powinien on określać, jaką cenę rynkową w dacie jej sprzedaży można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o pzp.

7. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 ustawy o gn). Operat szacunkowy stanowi zatem autorską, ale sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb jego sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gn oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, powoływanym jako: rwn).

Operat pozostając wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wartości nieruchomości wpływa więc bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej. Podstawę rozstrzygnięcia sprawy może stanowić tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy, pozostając opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ administracji ma obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 Kpa - wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dokonana ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( vide: wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., I SA 1978/00; wyrok WSA w Kielcach z 7 września 2007 r., II SA/Ke 345/07; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2007 r., VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2007 r., II SA/Łd 531/07; wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04; wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2007 r.,II SA/GL 989/06; wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2008 r., II SA/GL 965/07). Organ, oceniając w oparciu o art. 80 Kpa, wartość dowodową operatu szacunkowego powinien więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega zatem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny, spójny i kompletny ( vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232) nie wkraczając jednakże w zakres wiedzy specjalnej, która pozostaje domeną rzeczoznawczy.

8. Jak już wskazano wybór podejścia i metody szacowania pozostaje domeną rzeczoznawczy. Z operatu uzyskanego w kontrolowanej sprawie wynika, iż rzeczoznawcza zastosował podejście porównawcze. Wbrew zarzutom skargi operat wskazuje też wprost, że jego autor posłużył się metodą porównywania parami ( vide: strona 14 operatu, ostatni wers od dołu ).

Zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gn). W literaturze podkreśla się, że właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne ( vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648). Zgodnie z § 4 rwn przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest zatem istnienie uprzednio zbytych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego i opisanej metody.

9. Ponadto, z § 56 ust. 1 pkt 7 rwn wynika, że w operacie przedstawia się analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Nadto z przepisu § 3 ust. 2 rwn wynika obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się ten, wynikający ze wskazanych przepisów, obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" ( vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W kontekście tych wymogów , należy mieć przy tym na uwadze, iż zarówno ustawa o gn jak i rwn nie zawierają definicji pojęcia "rynek nieruchomości", posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości ( vide: § 26, § 27 ). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, podzielany przez sąd orzekający, że rozwiązania zaistniałego problemu właściwego rynku przyjmowanego do analizy należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. ). Analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych skłania do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa ( vide: wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10, z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 701/11, z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 1460/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zgodnie z § 26 ust. 3 rwn rzeczoznawca obowiązany jest wskazać rodzaj rynku ( lokalny, regionalny krajowy ) jego obszar, a także okres jego badania.

10. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że w decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek oceny mocy dowodowej operatu. Jej uzasadnienie w zakresie odnoszącym się do opinii rzeczoznawcy sprowadza się do jego streszczenia i przytoczenia konkluzji. Z kolei ocena operatu przeprowadzona przez SKO nie została dokonana w sposób odpowiednio wnikliwy i wszechstronny, bowiem organ nie dostrzegł, że operat ten sporządzony został w sposób nasuwający istotne wątpliwości co do jego wartości dowodowej, a tym samym uniemożliwiający jego weryfikację pod kątem zgodności z prawem w szczególności w odniesieniu do badanego rynku nieruchomości oraz nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą.

Zważywszy na przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego zauważyć również należy, że w sytuacji gdy strona w jego toku podnosi zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu, przy czym nakierowane są one na elementy wyceny, stanowiące wiedzę specjalną, organ bezwzględnie zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie tychże zarzutów ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2011 r., II SA/Po 489/11, LEX nr 1153107 ). Zarzuty tego rodzaju mogą być przy tym zawarte w odwołaniu. W takiej sytuacji wskazany obowiązek ciąży na organie II instancji. Zakwestionowanie operatu może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, co wynika z jego charakteru. Obowiązkiem organu II instancji jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji (art. 15 Kpa) jak też odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Rygory wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w myśl których organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, wnikliwej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz uwzględnienia uwag stron tego postępowania ciążą w takim samym stopniu na organie odwoławczym, bowiem wydawana przez niego decyzja jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tj. w sytuacji zakwestionowania operatu przez skarżących w odwołaniu SKO obowiązany było co najmniej do przekazania rzeczoznawcy tych zarzutów odwołania, które dotyczyły jego kwestionowania w zakresie wiadomości specjalnych, czego organ zaniechał.

11. Jak już wskazano operat szacunkowy winien m.in. opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych ( art. 151 ust. 1 ustawy gn ), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony nie tylko wnikliwą analizą rynku nieruchomości, ale też wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Stąd też szczególnie istotne pozostaje zamieszczenie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie uzasadnienia zmierzającego do wykazania właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, funkcja, sposób korzystania, wielkość działek, kształt) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Wymóg ten wynika z § 55 ust. 1 rwn, stosownie do którego operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o gn, a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1 - 9 ust. 1 § 56 rwn przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące skoro, stosownie do ust. 3 § 56 rwn, w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Uznać zatem należy, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2017/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Stąd w orzecznictwie zgodnie się podkreśla, iż o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, w tym odrzuconych jak i stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w stopniu umożliwiającym stwierdzenie ich podobieństwa lub braku, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1225/12 LEX nr 753467; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 221/13, LEX nr 1310640; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2012 r., II SA/Gd 212/12, LEX nr 1212515; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Gd 895/12, LEX nr 122845). Aby bowiem możliwa była ocena czy wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości zostały zasadnie wytypowane jako podobne, konieczne jest ich opisanie w sposób wyczerpujący. W innym przypadku kontrola ich doboru w kontekście podobieństwa do nieruchomości szacowanej w operacie pozostaje niemożliwa.

12. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen ( § 4 ust. 1 rwn). Według definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gn, nieruchomość podobna jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedynie prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

13. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że rzeczoznawca uznał zaistnienie na badanym rynku nieruchomości wystarczającej ilości transakcji dotyczących sprzedaży gruntów "przeznaczonych pod grunty rolne" jak też pod "zabudowę mieszkalną jednorodzinną" (str. 17), co w jego ocenie uzasadniało zastosowanie podejścia porównawczego. W związku z tym należy stwierdzić, że poza transakcjami którym przedmiotem były grunty rolne badanie rynku powinno obejmować nieruchomości przeznaczone pod zabudowę letniskową lub letniskową z dopuszczeniem usług, a nie pod "zabudowę mieszkalną jednorodzinną".

Z operatu wynika też, iż przedmiotem badania i analizy pozostawał, uznany przez rzeczoznawcę za lokalny, rynek nieruchomości obejmujący powiat [...] ( w którym znajduje się szacowana nieruchomość ) oraz powiat [...] przy czym wybór tego ostatniego nie został w żaden sposób w operacie uzasadniony. Mając na uwadze poczynione już uwagi o rynku nieruchomości stwierdzić należy, iż ten analizowany w operacie nie stanowi rynku lokalnego, za jaki uznał go w operacie rzeczoznawca.

W ocenie Sądu, analizowany operat pozostaje istotnie wadliwy. W zakresie służącym określeniu wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca wskazał zbiór pięciu nieruchomości, które były przedmiotem transakcji sprzedaży prawa własności w okresie od lipca 2013 do lipca 2015. W odniesieniu do nich podał datę transakcji, obręb ewidencyjny, nr rep. aktu notarialnego, powierzchnię i cenę transakcyjną. Do porównań wybrał 3 nieruchomości. Brak jest jakiegokolwiek opisu nieruchomości odrzuconych jak też sprecyzowania przyczyn, które zadecydowały o ich wyeliminowaniu. Zawarta w operacie charakterystyka opisowa nieruchomości A, B i C przyjętych do porównania jest niezwykle lakoniczna. Sprowadza się wyłącznie do ponownego wskazania miejsca położenia działki, jej sąsiedztwa, kształtu, sposobu dojazdu i stwierdzenia czy jej położenie i inne atrybuty ( niewymienione ) dają możliwość przeznaczenia terenu na pod funkcję inną niż rolna. Brak jest uzasadnienia dlaczego wskazane nieruchomości uznane zostały za podobne. Nie ma też wyjaśnienia dlaczego przyjęto transakcje nieruchomościami gruntowymi z okresu aż dwóch lat ( lipiec 2013 – lipiec 2015 ) skoro na potrzeby opłaty planistycznej, zgodnie z prawem winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości co w niniejszej sprawie miało miejsce [...] lipca 2015 r. W operacie brak wyjaśnienia tej kwestii.

Analogicznie operat sporządzony został w zakresie służącym określeniu wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tu rzeczoznawca wskazał zbiór siedmiu nieruchomości, które były przedmiotem transakcji sprzedaży prawa własności w okresie od lipca 2013 do lipca 2015 r. o przeznaczeniu pod "zabudowę letniskową lub letniskową z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej" wynikającym ze studium uwarunkowań, z planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do nich wskazał datę transakcji, obręb ewidencyjny, nr rep. aktu notarialnego, powierzchnię i cenę transakcyjną. Do porównań wybrane zostały 3 nieruchomości. Brak jest również jakiegokolwiek opisu nieruchomości odrzuconych, jak też sprecyzowania przyczyn, które zadecydowały o ich wyeliminowaniu. Zawarta w operacie charakterystyka nieruchomości A, B i C przyjętych do porównania jest podobnie niezwykle lakoniczna. Sprowadza się wyłącznie do ponownego wskazania miejsca położenia działki, jej sąsiedztwa, kształtu, sposobu dojazdu i oceny możliwości doprowadzenia przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych i energetycznych bądź stwierdzenia istniejącego stanu uzbrojenia w nie. Brak jest również uzasadnienia dlaczego wskazane nieruchomości uznane zostały za podobne. Nie ma też wyjaśnienia dlaczego przyjęto transakcje nieruchomościami gruntowymi z okresu aż dwóch lat. Dla zobrazowania wątpliwości co do poprawnego wyboru nieruchomości do porównań wskazać należy na nieruchomość oznaczoną lit. B, tj. działkę o powierzchni 705 m2 , położoną w [...], w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, odległą od ośrodków miejskich [...] 13 km, [...] 11 km, uzbrojoną w przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetyczne z dojazdem z drogi o nawierzchni asfaltowej (str. 22 operatu). Uznana ona została za podobną z wycenianą działką nr [...], która ma powierzchnię 0,6332 ha, co do której rzeczoznawcza ustalił, że położona jest w otoczeniu gruntów rolnych, leśnych i rozproszonej zabudowy w odległości 1 km od zabudowy wiejskiej, z dojazdem z drogi gruntowej nieutwardzonej słabo widocznej w terenie, bez wskazania na jakiekolwiek istniejące uzbrojenie i czy możliwości w tym zakresie.

Z uwagi zatem na brak opisu nieruchomości wykluczonych, brak prawidłowego opisu nieruchomości uznanych za podobne, brak uzasadnienia dokonanego wyboru, co wyklucza możliwość jednoznacznego przyjęcia, iż do wyceny przyjęto nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej, operat uznać należy za pobieżny, niepełny, lakoniczny i nieprzekonywujący. Z tych przyczyn jego weryfikacja w sposób już uprzednio przedstawiony pozostawała niemożliwa. W konsekwencji wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego o jego poprawności, skutkującej wiążącą mocą dowodowej uzyskanej opinii rzeczoznawcy. Przedstawione wadliwości zasadniczego i wyłącznego dowodu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jakim pozostaje operat szacunkowy, stanowią o naruszeniu przez organy obu instancji w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania dowodowego ( art. 7 , 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa ).

14. W odniesieniu do wymogów operatu wskazać jednakże dodatkowo należy, że brak w nim również informacji czy przyjęte ceny transakcyjne są cenami brutto czy netto. Tymczasem, jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r. II OSK 2745/12 ( LEX nr 1481899) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, jako podstawę wyceny stosuje ceny transakcyjne nie zawierające podatku od towarów i usług. Zatem wartość rynkowa w operacie szacunkowym jest pozbawiona tego podatku, o czym w tym operacie rzeczoznawca powinien zamieścić stosowną wzmiankę.

15. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżących, iż w operacie przy szacowaniu nieruchomości nie uwzględniono ceny za jaką nabyli nieruchomość i za jaką ją sprzedali , mimo że ceny te w przeliczeniu na m2 mieściły się między cenami najwyższymi i najniższymi ustalonymi przez rzeczoznawcę, wskazać należy, że ustawodawca najważniejsze znaczenie przypisuje wartości nieruchomości. ( art. 4 art, art. 151 ustawy o gn ). Rzeczoznawca majątkowy w związku z tym ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. To wartość nieruchomości jest podstawą ustalenia ceny, a nie odwrotnie. Cena nieruchomości stanowi zatem niejako konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej pochodną. Wskazane pojęcia nie mogą być wzajemnie utożsamiane ( vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r. j.w).

Należy też wyjaśnić, że opłata planistyczna obciążająca właściciela nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk). Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2010 r., IV SA/Po 443/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 marca 2009 r., II SA/Wr 479/08, wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2014 r. baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

16. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wadliwe też pozostawało nałożenie na skarżących opłaty planistycznej solidarnie, co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji i, przez utrzymanie tej decyzji w mocy, zostało zaakceptowane przez SKO.

Organy orzekające w sprawie nie dostrzegły zapisów zawartych w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2015 r. rep. A. [...]. Wynika z niego okoliczność przekształcenia współwłasności łącznej (w postaci ustawowej wspólności małżeńskiej) we współwłasność ułamkową – na skutek rozwiązania małżeństwa skarżących wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...]. Wydaje się ona nie mieć znaczenia dla samej dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej, aczkolwiek kwestia ta ma znaczenie dla określenia zakresu obciążeń skarżących z tego tytułu. Żaden przepis prawa nie ustanawia bowiem zasady solidarnej odpowiedzialności byłych małżonków z tytułu zobowiązań publicznoprawnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, wydana po ustaniu wspólności majątkowej ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z 24 października 2008 r., II SA/Gl 817/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Dodatkowo należy mieć na względzie treść zgodnego oświadczenia woli skarżących zawartego w § 1 ust. 3.3 powołanego aktu notarialnego, w myśl którego do dnia zawarcia umowy sprzedaży objętej tym aktem, skarżący żadnej umowy o podział majątku wspólnego nie zawierali i udziały w nieruchomościach stanowiących przedmiot sprzedaży określili na 2880/10000 (I.S.) oraz 7120/1000 (B.S.). W takich też proporcjach, co wynika z aktu, uiszczona została im cena nieruchomości.

17. Z samego faktu występowania współwłasności nieruchomości nie można wyprowadzić wniosku, iż zobowiązanie z tytułu opłaty planistycznej obciąża jednakowo wszystkich współwłaścicieli danej nieruchomości. Taki stan rzeczy czyni decyzję błędną, bowiem w przypadku współwłasności nieruchomości jaka ma miejsce w sprawie, a którą w doktrynie prawa cywilnego określa się mianem współwłasności w częściach ułamkowych, należało uwzględnić odpowiednie regulacje zawarte w ustawie z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 380). Na potrzeby dalszych rozważań w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż orzeczenie organu w przedmiocie opłaty planistycznej niewątpliwie ma charakter ustalający. Wprawdzie przepis art. 36 ust. 4 ustawy o pzp wskazuje, iż adresatem takiej decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty, jednakże nie przewiduje on regulacji odnoszących się do sposobu ustalania wysokości opłaty w przypadku współwłasności lub współużytkowania wieczystego nieruchomości. Z kolei postępowanie administracyjne toczy się na zasadach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, który w przepisie art. 28 zawiera ustawową definicję strony postępowania. Żaden z powołanych aktów prawnych nie wprowadza jednak elementu solidarności zobowiązania ustalonego taką decyzją. Dlatego też w tej sytuacji, zdaniem Sądu, należało odwołać się do przepisów prawa materialnego normujących wskazany stosunek prawny.

18. Punktem wyjścia dla powyższych rozważań jest zagadnienie współwłasności ponieważ odnosi się ono do problemu występującego w rozpoznawanej sprawie. Definicję współwłasności zawiera art. 195 Kc, według którego własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Z kolei przepis art. 196 § 1 Kc wskazuje, iż współwłasność może mieć charakter łączny lub ułamkowy. W literaturze przedmiotu pojęcie współwłasności w częściach ułamkowych definiuje się jako samoistny stosunek prawa rzeczowego, w którym udział poszczególnych współwłaścicieli we wspólnym prawie własności jest określony, co do wielkości, ułamkiem zwykłym lub dziesiętnym. Współwłasność w częściach ułamkowych może powstać m.in. w wyniku dokonania czynności prawnej, takiej jak nabycie w drodze kupna-sprzedaży jednej rzeczy przez kilku nabywców. Z reguły umowa ta określa wielkość udziału poszczególnych współwłaścicieli do rzeczy wspólnej. Według przeważającego w doktrynie poglądu odnośnie istoty udziału we współwłasności, przyjmuje się, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje rzeczowe prawo sui generis, na które składa się szereg uprawnień o charakterze bezwzględnym. Współwłaściciel jest więc podmiotem własnego prawa składającego się z "wiązki" różnych uprawnień (J. Ignatowicz "Prawo Rzeczowe", Wydawnictwo Prawnicze PWN, W-wa 2000 r., s. 130). W sferze zobowiązań wynikających z przysługującego współudziału przepisy Kodeksu cywilnego przewidują, że współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną w stosunku do wielkości posiadanych udziałów (art. 207 Kc). Jak wskazuje się w orzecznictwie ( wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., I ACa 1008/04 - LEX 179869), przepis ten ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi przepisami, niemającymi rangi ustawowej. Konsekwentnie zatem do przedstawionych rozważań, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, iż organ ustalając opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, powinien ustalić ją w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do wielkości ich udziałów w tej nieruchomości ustalonych przez nich w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2015 r.

19. Jako potwierdzenie przyjętej przez Sąd tezy należy wskazać, iż w doktrynie prawa cywilnego przyjmuje się, że wielość dłużników w sytuacji, gdy świadczenie jest podzielne, powoduje podział długu na niezależne od siebie części w liczbie określonej ilością podmiotów. Podzielność zobowiązania w przypadku wielości podmiotów jest w polskim prawie regułą, z uwagi na fakt, ze solidarność istnieje o tyle, o ile była wyraźnie zastrzeżona (vide: "System prawa cywilnego. Tom III część 1", PAN, wydawnictwo Ossolineum 1991r., s. 312). Niewątpliwie opłata planistyczna jest świadczeniem pieniężnym, a zatem świadczeniem podzielnym. Organ administracyjny powinien zastosować regułę podziału świadczenia. Taki model postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie narusza przepisów art. 34 ustawy o pzp i jest zgodny z przyjętymi przez strony ustaleniami w zakresie współwłasności do opisanej nieruchomości. Przyjęcie takiego rozwiązania pozwala też uniknąć sytuacji, w której w stosunku do różnych współwłaścicieli nieruchomości zostałyby poczynione odmienne ustalenia co do różnicy wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2008 r., II SA/Sz 174/08 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Kwestia ustalenia zakresu zbycia działek ma bezpośredni wpływ na zakres obciążeń opłatą planistyczną właściciela lub użytkownika wieczystego, który zbywa nieruchomość. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że w przypadku współwłasności nieruchomości opłata ta obciąża współwłaścicieli stosownie do korzyści jaką odnieśli oni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. To zaś oznacza, że w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych w rozumieniu art. 196 § 1 Kc, a z taką mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie, sprzedających obciąża przedmiotowa opłata w częściach ułamkowych wynikających z udziałów we współwłasności, co też uszło uwadze organów obu instancji. Zobowiązując skarżących solidarnie do uiszczenia ustalonej opłaty organy orzekające nie wskazały podstawy prawnej tej formy zobowiązania. Zgodnie zaś z art. 369 Kc zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej, taka zaś sytuacja w niniejszej sprawnie nie zachodzi. Oznacza to, że w tym zakresie decyzje organów obu instancji zostały wydane w naruszeniem treści tej normy prawnej, a w konsekwencji i z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o pzp.

20. Z powyższych wywodów wynika, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane również z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 369 i art. 366 Kc oraz art. 36 ust. 4 ustawy o pzp ). Skutkuje to ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa.

21. Konsekwencją uwzględnienia skargi pozostawało orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, podjęte na podstawie art. 200 Ppsa. Z uwagi na fakt, iż wpis uiszczony został przez skarżących – na wezwanie Sądu - solidarnie ze względu na treść zaskarżonej decyzji o ich zwrocie przez organ skarżącym orzeczono także solidarnie.

22. Ponownie rozpoznając sprawę organ pozostawać będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Obligowany też będzie do uzyskania nowego operatu szacunkowego z uwagi na dostrzeżone wady w operacie ocenianym w niniejszym postępowaniu jak też ze względu na upływ ponad 12 miesięcy od jego sporządzenia, co oznacza jego dezaktualizację.