Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 170/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 121, art. 122, art. 125
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi S.M na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S.M. kwotę 140 zł (sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz.775, dalej jako - kpa) po rozpatrzeniu zażalenia S.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako - PINB) z dnia [...] r. nr [...], nakładające na S.M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.500 zł (słownie: sześć tysięcy pięćset złotych 00/100) z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. oraz wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku, wpłacenia grzywny i opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych 00/100) na wskazany rachunek bankowy - w terminie 30 dni od daty doręczenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako - WINB) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia i orzekł w tym zakresie o wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie pieniężnej równej 3.500 zł (słownie: trzy tysiące pięćset złotych 00/100), a także uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wyznaczenia terminu wpłacenia grzywny w celu przymuszenia i opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych 00/100) oraz terminu wykonania obowiązku rozbiórkowego i jednocześnie orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu w/w terminów na 45 (czterdzieści pięć) dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie WINB wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022r. poz. 479, dalej jako - u.p.e.a.), PINB nałożył na S.M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.500 zł (słownie: sześć tysięcy pięćset złotych 00/100) z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. W w/w tytule wykonawczym organ określił treść podlegającego egzekucji obowiązku jako cyt.: "dokonać rozbiórki zadaszenia wspartego na słupach przed wejściem do budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych przy ul. [...]". W tytule wykonawczym wskazano, że obowiązek rozbiórki obiektu został nałożony decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290). Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., PINB działając jako wierzyciel obowiązków o charakterze niepieniężnym, oddalił w całości zgłoszony przez S.M. zarzut nieistnienia obowiązku, którego dotyczy egzekucja administracyjna prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Oba powyższe postanowienia PINB zostały uchylone w całości w trybie instancyjnym w wyniku rozpatrzenia zażaleń wniesionych przez S.M. Powodem uchylenia obu postanowień była wada upomnienia nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] (upomnienie to nie zawierało wszystkich wymaganych elementów), a w konsekwencji również wada tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]r.

Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. PINB umorzył z urzędu postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Następnie organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].06.2023 r. kontrolę w wyniku której ustalił, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji rozbiórkowej z dnia [...] r. nie został wykonany (z materiału fotograficznego dołączonego do protokołu kontroli wynika, że nie rozebrano słupów). W dniu [...].06.2023 r. PINB sporządził upomnienie nr [...] znak: [...], w którym stwierdzono, że nie został wykonany w całości obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. znak: [...] nakazującej S.M. rozebranie zadaszenia wspartego na słupach przed wejściem do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. W upomnieniu wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku zastrzegając, że cyt.: "w razie niewykonania w całości tego obowiązku, po upływie siedmiu dni od daty doręczenia upomnienia, zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Upomnienie przesłano drogą pocztową, przy czym ze względu na "niemożność doręczenia" przesyłkę tę awizowano dwukrotnie (w dniu 29.06.2023 r. i w dniu 07.07.2023 r.) pozostawiając ją w Urzędzie Pocztowym, a zawiadomienie w tym przedmiocie umieszczono w skrzynce oddawczej adresata. Przesyłkę zawierającą upomnienie nr [...] z dnia [...] r. operator pocztowy zwrócił do PINB w dniu 14.07.2023 r. W dniu [...].08.2023 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę w wyniku której ustalił, że obowiązek wynikający z decyzji rozbiórkowej z dnia [...] r. nie został wykonany (nie rozebrano słupów). W związku z tym organ powiatowy wystawił w dniu [...].08.2023 r. na S.M. tytuł wykonawczy nr [...]. W tytule wykonawczym określono treść podlegającego egzekucji obowiązku jako: "nakaz rozbiórki zadaszenia wspartego na słupach przed wejściem do budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych przy ul. [...]"; wskazano, że obowiązek rozbiórki obiektu został nałożony decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 2016r. poz. 290. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu poprzez operatora pocztowego w dniu 18.09.2023 r. Następnie w dniu [...].10.2023 r. PINB przeprowadził kontrolę w wyniku której stwierdził, że obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. nie zostały wykonane. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], wydanym na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 u.p.e.a. PINB nałożył na S.M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.500 zł (słownie: sześć tysięcy pięćset złotych 00/100) z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]r. Jednocześnie w sentencji postanowienia PINB wskazał, że cyt.: "O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie powiadomić tut. organ - w celu odstąpienia od dalszych czynności egzekucyjnych, w tym umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia". Ponadto w sentencji postanowienia PINB wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku, a także do wpłacenia grzywny i opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych 00/100) na wskazany rachunek bankowy w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, zastrzegając jednocześnie, że cyt.: "W razie nieuiszczenia w ww. terminie grzywny i opłaty za wydanie postanowienia zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej". W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. znak: [...] PINB opisał przebieg dotychczasowych działań i powody nałożenia grzywny. Organ powiatowy wskazał między innymi, że postawa zobowiązanego jednoznacznie wskazuje, że w sposób świadomy i uporczywy uchyla się on od realizacji obowiązku. Jednocześnie przy wyznaczeniu wysokości grzywny PINB wskazał, że uwzględnił okoliczność, iż część nakazanych robót została już wykonana. Przy czym zakres rozbiórki obejmował w praktyce trzy elementy składowe: przegrodę poziomą (dach) oraz dwie podpory w postaci słupów murowanych, natomiast dotychczas wykonano rozbiórkę jednego elementu (dachu). W związku z tym organ stwierdził, że "stosując zasadę proporcjonalności, wysokość grzywny określono na 65 % maksymalnej kwoty przewidzianej dla osób fizycznych. Pismem z dnia 05.12.2023 r. zażalenie na powyższe postanowienie PINB z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wniósł S.M.. W zażaleniu zarzucono bezzasadne założenie grzywny w sytuacji nieistnienia obowiązku z postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. PINB działając jako wierzyciel obowiązków o charakterze niepieniężnym oddalił w całości zarzut z dnia [...].12.2023 r. S.M.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu kwestionującego istnienie obowiązku rozbiórkowego organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazaną powyżej decyzją z dnia [...]r. PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę zadaszenia wspartego na słupach przed wejściem do budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych przy ul. [...]. Przy czym decyzja w/w rozbiórkowa PINB utrzymana została w mocy w trybie instancyjnym ostateczną decyzją WINB z dnia [...] r. znak: [...], która nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Natomiast w uzasadnieniu decyzji odwoławczej WINB jednoznacznie stwierdził, że: "(...) wykonanie przez Skarżącego zadaszenia, którego konstrukcja wsparta została na dwóch słupkach wymurowanych z cegły i ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego, stanowi rozbudowę tego budynku, bowiem spowodowało co najmniej zwiększenie kubatury obiektu mieszkalnego. Jednocześnie zadaszenie to stanowi połączenie komunikacyjne z budynkiem mieszkalnym. (...) Przy czym bez znaczenia dla takiej kwalifikacji weryfikowanej inwestycji pozostaje wskazana w odwołaniu ewentualna okoliczność uprzedniego istnienia w miejscu wykonania przedmiotowego zadaszenia obiektu o podobnym charakterze. Z ustaleń PINB wynika bowiem, że przedmiotowe zadaszenie powstało jako nowy obiekt budowlany, natomiast przepisy prawa budowlanego nie uzależniają możliwości legalizacji samowolnej inwestycji od tego, czy samowolny obiekt powstał w miejscu nieistniejącego już innego obiektu o podobnym charakterze"'. Powyższe zaś oznacza, że rozbiórce orzeczonej przez PINB w drodze decyzji z dnia [...] r. utrzymanej następnie w mocy ostateczną decyzją WINB z dnia [...] r. podlegają wszystkie elementy przedmiotowego obiektu, a więc zadaszenie oraz dwa słupki murowane, na których oparte było zadaszenie. W rezultacie brak dobrowolnego wykonania rozbiórki w/w dwóch słupków murowanych (stan ustalony protokołem oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy po raz ostatni w dniu [...].10.2023 r.) musiało spowodować podjęcie działań przez PINB w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Bez znaczenia dla takiego obowiązku pozostaje ewentualna celowość ich pozostawienia w celu na przykład wykorzystania w/w słupków do innych działań budowlano-inwestycyjnych, czy też wskazane zagrożenia budynku mieszkalnego wynikające z przedmiotowej rozbiórki. Zatem w żadnym razie nie mogą to być okoliczności uzasadniające zaniechanie egzekucji w omawianym przypadku. WINB wskazał, że działań egzekucyjnych nie może wyeliminować postępowanie, jakie organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego oraz centralnego przeprowadziły w odniesieniu do decyzji PINB z dnia [...] r. znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych - budowa zadaszenia przed wejściem do budynku przy ul. [...]. Nastąpiło bowiem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją WINB z dnia [...] r. znak: [...]. Od decyzji nieważnościowej S.M. wniósł odwołanie, jednakże z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem ostatecznym z dnia [...] r. znak: [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że na postanowienie GINB nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji WINB z dnia [...] r. znak: [...] zamknęła drogę do ewentualnego wzruszenia tej decyzji w instancyjnym trybie sądowo-administracyjnym. Z kolei wydanie przez GINB postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyłącza potrzebę wydania przez ten organ odrębnego postanowienia w trybie art. 134 Kpa stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czego - jak wynika z treści szczegółowej zażalenia - oczekuje Skarżący. W rezultacie decyzja WINB z dnia [...] r. znak: [...] uzyskała walor rozstrzygnięcia ostatecznego i taki też walor aktualnie posiada. WINB wskazał, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku jest jednoznaczny, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia I9.04.2000r. sygn. SA/Sz 358/99 - LEX nr 41610). To skutkowałoby, że organ egzekucyjny byłby jakby trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone, co jest niedopuszczalne.

Przechodząc do merytorycznej oceny postanowienia PINB z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia WINB wskazał, że zasady postępowania oraz środki przymusu stosowane przez organ w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego orzeczeniem administracyjnym obowiązku określa ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 15 § 1 tej ustawy stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W ocenie WINB z dokumentów sprawy wynika, że skierowane do S.M. upomnienie PINB nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] należy ocenić jako doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 Kpa. W rezultacie datą doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest dzień 12.07.2023 r., a więc 14 dni od dnia 29.06.2023 r., w którym operator pocztowy rozpoczął przechowywanie przesyłki w placówce pocztowej, jednocześnie pozostawiając o tym zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej należącej do zobowiązanego. Okoliczności faktyczne dotyczące doręczenia upomnienia w sposób, o którym mowa w art. 44 § 4 Kpa nie budzą wątpliwości WINB bowiem wynikają wprost z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki oraz adnotacji zamieszczonych na kopercie przesyłki zawierającej upomnienie nr [...] z dnia [...] r., które po zwrocie od operatora pocztowego złożono w aktach sprawy organu I instancji. Nie budzi również wątpliwości organu odwoławczego, że w świetle dotychczasowych ustaleń PINB obowiązek wynikający z decyzji rozbiórkowej z dnia [...] r. nie został w pełni wykonany. W sytuacji, gdy obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji nakazowej organu nadzoru budowlanego nie został wykonany w całości, zastosowanie przez organ egzekucyjny przewidzianego prawem środka przymusu w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Organ wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei art. 26 § 1 stanowi, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego PINB spełniając powyższe wymagania wystawił na S.M. tytuł wykonawczy, a następnie doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy nr [...]z dnia [...]r. i na tej podstawie postanowił o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tym dokumencie. Dalej WINB wskazał na art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, przy czym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym organ stosuje środki egzekucyjne w postaci: grzywny w celu przymuszenia, wykonania zastępczego, odebrania rzeczy ruchomej, odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, przymusu bezpośredniego (art. 7a pkt 12 lit. "b"). Ze względu na charakter obowiązków nałożonych na Skarżącego zastosowanie mogły znaleźć grzywna w celu przymuszenia (która ma na celu przymuszenie zobowiązanego do realizacji przez niego obowiązku we własnym zakresie) oraz wykonanie zastępcze (które wprost prowadzi do celu, a zatem do realizacji obowiązku za zobowiązanego). Przepis art. 122 § 2 u.p.e.a. nie ustanawia kolejności zastosowania środków egzekucyjnych. W związku z tym, kierując się wyrażoną w art. 7 u.p.e.a zasadą zastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego prowadzącego bezpośrednio do wyegzekwowania nałożonego obowiązku, organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć jaki środek egzekucyjny byłby w danej sprawie najmniej uciążliwy, a zarazem efektywny. W związku z tym organ zauważył, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a co za tym idzie wyboru, najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zatem co do zasady zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie spowoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem egzekwowanego nakazu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.01.2022 r. sygn. akt II OSK 275/19 - LEX 3289982). Ponadto grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20.}0.2021r. sygn. akt II SA/Gd 145/21 - LEX 3267658). Jednakże WINB nie podzielił sposobu ustalenia przez organ egzekucyjny I instancji wysokości nałożonej grzywny. WINB wskazał, że jakkolwiek wysokość nałożonej grzywny odpowiada wymaganiom z art. 121 § 2 u.p.e.a. (zgodnie z którym "każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł"), to jednak z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie może to być uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 powołanej ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 powołanej ustawy). W ocenie WINB nie można wprost stwierdzić, że zobowiązany przeciągnął rozbiórkę zadaszenia przez okres 7 lat skoro przez ponad 4 lata wadliwe rozstrzygnięcie PINB mogło spowodować przeświadczenie S.M., że rozbiórka samego tylko zadaszenia zadośćuczyniła nakazowi zawartemu w egzekwowanej decyzji. W uzasadnieniu wadliwej i nieistniejącej już w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania administracyjnego stwierdzono bowiem, że w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, iż "obiekt będący przedmiotem postępowania został rozebrany". Ponadto zdaniem WINB organ egzekucyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na to, że uchylanie się od wykonania obowiązku rzeczywiście rzutuje na możliwość korzystania z nieruchomości wspólnej przez pozostałych współwłaścicieli. Mając powyższe na względzie, zdaniem WINB, kierując się zasadą proporcjonalności nie jest zasadne w rozpatrywanym przypadku przyjęcie jako "podstawy" wysokości grzywny jej maksymalnej granicy określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Biorąc natomiast pod uwagę okoliczności sprawy, prawidłowym dla osiągnięcia celu całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu, a przy tym wystarczającym, aby dolegliwość grzywny zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu, jest przyjęcie mniejszej niż orzekł PINB "podstawy" grzywny, jako połowy maksymalnej granicy określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a., z uwzględnieniem zakresu obowiązków jaki został dotychczas wykonany poprzez zastosowanie przyjętego przez PINB "współczynnika" proporcjonalności równego 65 % przyjętej granicy grzywny (5.000 x 0,65 = 3.250). W rezultacie zdaniem organu odwoławczego grzywna pieniężna w wysokości 3.500 zł jest w omawianym przypadku wystarczającym środkiem egzekucyjnym i pozostaje w zgodzie z zasadami prowadzenia, egzekucji administracyjnej, a także mieści się w granicach uznania administracyjnego. W związku z tym organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia i jednocześnie orzekł w tym zakresie o jej wysokości w kwocie pieniężnej równej 3.500 zł (słownie: trzy tysiące pięćset złotych 00/100). Ponadto WINB stwierdził, że wyznaczony przez PINB w sentencji postanowienia z dnia [...] r. znak: [...] 30-dniowy termin na wpłacenie kwoty grzywny w celu przymuszenia i opłaty za wydanie postanowienia oraz wykonania egzekwowanego i obowiązku upłynął już w dniu 31.12.2023 r. (Skarżący otrzymał postanowienie w dniu 01.12.2023 r.), przy czym postanowienie organu I instancji pozostawało w tej dacie nieprawomocne, nie został mu też nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a Skarżącemu przysługiwało prawo złożenia zażalenia, z czego skorzystał. Nie był więc on w takiej sytuacji zobligowany do uiszczania grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty za wydanie postanowienia w zakreślonym przez organ egzekucyjny terminie (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 03.11.2016 r., sygn. akt: II SA/Go 624/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc w omawianym przypadku, obowiązkiem organu odwoławczego, którego postanowienie od dnia wydania ma walor ostateczności, było również uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej orzeczenia o terminie wpłacenia kwoty grzywny w celu przymuszenia i opłaty za wydanie postanowienia, jak również o terminie wykonania egzekwowanego obowiązku, i wydanie orzeczenia, jak w sentencji niniejszego postanowienia. Zdaniem WINB wyznaczony termin (45 dni od daty otrzymania przez zobowiązanego niniejszego postanowienia) jest wystarczający dla wykonania nałożonych obowiązków biorąc przede wszystkim pod uwagę zakres techniczno-rzeczowy egzekwowanego obowiązku, a także objęcie nim okresu w części wiosennego, tak aby wykonać bez przeszkód przedmiotowy obowiązek dotyczący w istocie robót na zewnątrz budynku. WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto organ zwrócił uwagę na treść art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Na powyższe postanowienie WINB z dnia [...] r nr [...] S.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżący zawarł wniosek o uchylenie - na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżone postanowienie WINB i poprzedzające je postanowienie PINB oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił - naruszenie prawa materialnego: art. 26 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji kiedy Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał postanowienia o uchybieniu przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji WINB. z dnia [...] r. nr [...], a więc w/w decyzja WINB nie jest ostateczna, gdyż nadal może być skutecznie zaskarżona do Sądu Administracyjnego; - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony; art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa; art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego; art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ obydwu instancji przy załatwieniu sprawy; art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjne w sytuacji, kiedy w dniu [...] r. PINB prawomocnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych - budowa zadaszenia przed wejściem do budynku przy ul. [...]; art. 44 § 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący otrzymał upomnienie PINB z dnia 28.06.2023 r. w sytuacji, kiedy strona nie przebywała wówczas w miejscu zamieszkania w sytuacji wyjazdu trwającego ponad 3 tygodnie, o którym organ administracyjny wiedział, a pomimo tego wysyłał skarżącemu pismo wiedząc, iż nie zostanie ono wówczas przez niego odebrane; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. art. 107 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. poprzez brak w postanowieniu uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2023 r. poz. 1634, dalej -p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w określonych wyżej ramach kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a

W przedmiotowej sprawie przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna ta, stosownie do art. 120 § 1 u.p.e.a., może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. W myśl art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Jeśli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 (dotyczącego przymusowej rozbiórki) każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

W art. 122 u.p.e.a określono tryb wymierzania grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

W myśl art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie.

Określając charaktery prawny środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wskazać należy, że jest to forma nacisku, która poprzez dolegliwość finansową ma na celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego grzywna winna być na tyle wysoka, by w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie - tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (wyroki NSA z: 26 lipca 2012 r. II OSK 813/11; 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1475/19, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1335/21).

W orzecznictwie podkreśla się również, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego. Tym samym w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (tak m.in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1682/20, wyrok NSA z dnia 9 maja 2023, sygn. akt II OSK 1573.20).

Podkreślenia również wymaga, że w postępowaniu egzekucyjnym ani organy, ani sądy administracyjne nie są władne oceniać prawidłowości wykonywanej decyzji. Dopóki wykonalność ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostanie wstrzymana, albo też decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, organy egzekucyjne mają prawo i obowiązek prowadzić egzekucję określonych w decyzji obowiązków. Zasadnicze znaczenie ma fakt, czy egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji. Dopóki obowiązek ten nie zostanie przez zobowiązanego wykonany, organ zobligowany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane prawem środki egzekucyjne, w tym również grzywnę w celu przymuszenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2027/20).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem jest iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] na skarżącego nałożony został obowiązek rozbiórki zadaszenia wspartego na słupach przed wejściem do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] . Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] r. nr [...] Z akt sprawy wynika, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji został wykonany jedynie w części, gdyż do rozbiórki pozostały dwa słupy stanowiące elementy wsporcze zadaszenia.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] r. znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych - budowa zadaszenia przed wejściem do budynku przy ul. [...]. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, a postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji powyższa decyzja WINB z dnia [...] r. nr [...] WINB stała się ostateczna. Podzielić należy stanowisko organu zgodnie z którym postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zakończyło postępowanie w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności w.w. decyzji PINB (por. wyrok NSA z dnia 7. 06. 2016 r. sygn. akt II OSK 2421/14). Wyjaśnić w tym miejscu ogólnie należy, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu wydane na podstawie art. 134 kpa zapada w sytuacji, gdy strona wnosi środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) z uchybieniem terminu, ale nie składa wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W tej sytuacji na podstawie art. 134 kpa właściwy organ wydaje postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, które dla strony stanowi procesową podstawę zwrócenia się z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Natomiast w sytuacji, gdy wraz ze środkiem zaskarżenia składany jest wniosek o przywrócenie terminu wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia staje się zbędne - skoro okoliczność uchybienia terminu nie jest sporna, a strona zwróciła się już o przywrócenie uchybionego terminu. Taka interpretacja omawianego przepisu wynika z zasady ekonomiki procesowej (art. 12 kpa). W myśl art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W tym stanie sprawy przyjąć należy, że zakres obowiązku podlegającego wykonaniu wynika z w.w. decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...] r. nr [...], jednocześnie zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obowiązek określony w tej decyzji nie został w całości wykonany. Wskazana decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki stanowi podstawę tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Nie budzi wątpliwości w świetle akt administracyjnych sprawy, że pismem z dnia [...] r. nr [...] wystosowano do skarżącego upomnienie, w którym wezwano go do dobrowolnego wykonania robót - rozbiórki dwóch slupów, stanowiących elementy wsporcze przedmiotowego zadaszenia informując jednocześnie, że brak wykonania spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że upomnienie zostało skarżącemu doręczone w trybie art. 44 kpa. Z potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka zawierająca upomnienie była dwukrotnie awizowana - tj. 29. 06.2023 r. i 7. 07.2023 r., po czym w dniu 14.07.2023 r. - ze względu na niepodjęcie jej w terminie - nastąpił jej zwrot. W tym miejscu zauważyć należy, że nie znajdują oparcia w aktach sprawy twierdzenia skarżącego jakoby informował on organ o swojej czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania w omawianym okresie. Podnosząc powyższy zarzut okoliczności tej skarżący w żaden sposób nie wykazał. Przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 41 kpa w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2).

Z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy nr [...] został skarżącemu doręczony osobiście w dniu 18. 09. 2023 r.

W przedstawionym stanie faktycznym wydane zostało postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Analiza treści tegoż postanowienia wykazała, że nie zawiera ono wszystkich wymaganych prawem elementów wymienionych w art. 122 u.p.e.a.. W zaskarżonym postanowieniu pominięto wezwanie i rygor o którym mowa w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. Stosownie do treści art. 122 § 2 pkt 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia organ nie zawarł w nim wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym pod rygorem zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego. Powyższe uchybienie może mieć istotne znaczenie dla skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, bowiem w świetle ustawy w przypadku obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego niewykonanie obowiązku do którego wezwano w postanowieniu nakładającym grzywnę w celu przymuszenia skutkuje bezpośrednio zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego, o czym zobowiązany winien być pouczony. Zobowiązany winien mieć świadomość, że niewykonanie obowiązku w określonym terminie skutkować będzie wykonaniem zastępczym, którego znaczenie i skutki zostały przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Dodać należy, że stwierdzonego uchybienia nie konwaliduje informacja zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, bowiem zasadnicze znaczenie ma określenie rygoru niewykonania obowiązku, co powinno wynikać z sentencji postanowienia, a czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Jak wyżej zaznaczono, stwierdzone uchybienie mogło mieć istotne znaczenie dla dalszego toku postępowania egzekucyjnego w danej sprawie, w szczególności w sytuacji niewykonania obowiązku rozbiórki w wyznaczonym w postanowieniu terminie.

W ocenie Sądu nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16 § 1, art. 44 § 4, art. 77 § 1 , art. 107 w zw. z art. 140 kpa. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu pozwalającym na wydanie postanowienia w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W toku postępowania organ zapewnił stronie prawo czynnego w nim udziału, natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnił podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.