Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 131/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 25
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 2 ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 141
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Goworowo o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Goworowo a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. o wypłatę dodatku węglowego postanawia: wskazać Wójta Gminy Goworowo jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Goworowo, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Goworowie, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K. K. o wypłatę dodatku węglowego, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 25 sierpnia 2022 r. do Urzędu Gminy w Goworowie wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożony przez K. K. (dalej, jako "wnioskodawca", "zainteresowany"). Jako adres zamieszkania wnioskodawca wskazał: [...] Goworowo.

W dniu 14 października 2022 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w Goworowie zwrócił się pismem do wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych we wniosku oraz złożenie podpisu na wniosku i dostarczenie brakujących dokumentów. W odpowiedzi na powyższe pismo zainteresowany złożył "odwołanie od decyzji", zaznaczając w treści pisma, że oczekuje odpowiedzi na piśmie przesłanej na adres: ul. [...] Warszawa. W danych adresowych adresata również wskazano powyższy adres, a korespondencja została nadana w Warszawie.

Prowadząc postępowanie administracyjne GOPS Goworowo ustalił, że w deklaracji CEEB (Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków) zainteresowany również podał powyższy adres w Warszawie. Ustalono także, że wyżej wymieniony nie złożył deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi na adres w Kruszewie.

W dniu 27 października 2022 r. GOPS Goworowo przekazał wniosek o wypłatę dodatku węglowego według właściwości do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, zgodnie z miejscem zamieszkania wnioskodawcy ustalonym w trakcie postępowania administracyjnego.

W dniu 26 stycznia 2023 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy zwrócił przedmiotowy wniosek podając jako powód zwrotu, iż zainteresowany w złożonym wniosku oświadczył, iż zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe na terenie gminy Goworowo.

Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przywołał treść art. 2 pkt 12 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Wskazano, iż ustawa o dodatku węglowym nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", co rodzi konieczność odniesienia się do definicji zawartej w art. 25 Kodeksu cywilnego, który za miejsce zamieszkania osoby fizycznej uznaje miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym, o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym czynniki te muszą wystąpić łącznie. Podkreślono, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.

Organ wskazał, że z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że zainteresowany jest zameldowany w Warszawie i tam przebywa. Uzupełniająco podano, że wyżej wymieniony posiada nieruchomość na terenie gminy Goworowo, jednak z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że mieszka w Warszawie. Stąd, w ocenie organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, gmina Goworowo nie jest miejscem zamieszkania wnioskodawcy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Koordynatora ds. zielonej Warszawy, podniósł, że weryfikując prawdziwość danych wskazanych we wniosku o wypłatę dodatku węglowego i dążąc do ustalenia stanu faktycznego, niezbędne jest szczególnie uważne zweryfikowanie takiego wniosku. Weryfikacja poprawności danych zawartych we wniosku wymaga od organu dokonania szeregu czynności "sprawdzających". Podkreślono, że wymieniony w przepisie art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym katalog danych i informacji jakie należy badać nie ma charakteru zamkniętego. Możliwym zatem jest sięganie przez organ do innych posiadanych w swoich zasobach informacji mających na celu ustalenie spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania dodatku węglowego. Równocześnie wskazano, że skoro przy rozpatrywaniu sprawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ może w celu weryfikacji danych zawartych we wniosku posłużyć się każdym innym środkiem dowodowym, jeśli tylko nie jest sprzeczny z prawem (art. 75 k.p.a.). Organ uczestniczący w sporze odwołał się także do art. 2 ust. 15b-15e ustawy o dodatku węglowym, który daje organom rozpatrującym wnioski możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego.

Wskazano, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w GOPS w Goworowie ustalono, że zainteresowany nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca jest zameldowany w Warszawie. Z kolei w deklaracji CEEB wskazał, iż jego aktualny adres zamieszkania to miejscowość [...] w gminie Goworowo.

Organ uczestniczący w sporze, odwołując się do utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa, wskazał, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. W tym kontekście zwrócono uwagę, że Wójt, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, uwzględnił jedynie informacje wynikające z deklaracji CEEB i danych zgromadzonych w rejestrach oraz rejestrze mieszkańców. Natomiast warunkiem otrzymania dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku oraz prowadzenie gospodarstwa domowego.

Organ podkreślił również, że zainteresowany złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń zawartych we wniosku. Tym samym, organ uznał, że wnioskodawca świadomie skierował wniosek do GOPS w Goworowie celem uzyskania wsparcia gospodarstwa domowego w pokryciu części kosztów ogrzewania.

W ocenie organu Wójt, ograniczając się do sprawdzenia danych wynikających z posiadanych ewidencji i rejestrów, nie wypełnił obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego obywateli zapisanych w art. 7 k.p.a., gdyż nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. Wójtowi zarzucono także naruszenie zasady postępowania dowodowego opisanej w art. 77 k.p.a., poprzez nie zachowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powołano się na treść art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym i wskazano, że Wójt, odstępując od wydania decyzji administracyjnej lub od podjęcia innego rozstrzygnięcia w sprawie pod pozorem zachowania przepisów o właściwości miejscowej i rzeczowej, przesłał przedmiotowy wniosek do Prezydenta m. st. Warszawy, czym naruszył wskazane przepisy k.p.a. i ustawy o dodatku węglowym.

W związku z powyższym organ uznał, że wniosek o dodatek węglowy nie może być rozpoznany przez Prezydenta m. st. Warszawy, ponieważ w sposób oczywisty został on złożony do organu właściwego, zgodnie z art. 19 oraz art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., gdzie w sprawach dotyczących nieruchomości właściwym jest organ według miejsca jej położenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy Goworowo a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r.

o dodatku węglowym, powoływanej dalej, jako " Ustawa" (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm.), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.

Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej

w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość,

w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką

o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA

z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.

W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.

Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa

z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.

W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość [...] w gminie Goworowo i określił Urząd Gminy Goworowo jako adresata wniosku. To zatem do Wójta Gminy Goworowo należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku

z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.