Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 212/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 19 pkt 11, art. 47 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy Goleniów z dnia 2 października 2023 r. nr DUS.5121.01.2023.SW o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Goleniów a Burmistrzem Gminy Borne Sulinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie umieszczenia A. A. wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy Goleniów w piśmie z 2 października 2023 r. nr DUS.5121.01.2023.SW wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Gminy Borne Sulinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie umieszczenia A. A. wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi.

Wnioskodawca wskazał, że 22 lutego 2023 r. A. A., przebywając na terenie gminy Borne Sulinowo, złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej "OPS") wniosek o umieszczenie jej wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi Monar Markot w Policach. Tego samego dnia wniosek został przekazany, bez wywiadu oraz innych dokumentów, do Centrum Usług Społecznych (dalej "CUS") w Goleniowie. W dniu 23 lutego 2023 r. CUS Goleniów przekazał wniosek do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej "MGOPS") w Bornym Sulinowie w celu przeprowadzenia wywiadu oraz skompletowania dokumentów.

MGOPS Borne Sulinowo poinformował OPS w Policach pismem z 6 marca 2023 r., że rodzina A. A. zamieszkuje w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi Monar Markot w Policach. W dniu 16 marca 2023 r. OPS Police poinformował MGOPS Borne Sulinowo, że Zarząd Powiatu w Policach z uwagi na liczne nieprawidłowości, rozwiązał z dniem 1 listopada 2022 r. umowę ze Stowarzyszeniem Monar w Warszawie na realizację zadania publicznego: prowadzenie ośrodka wsparcia domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Dom dla Samotnych Matek z Dziećmi nie figuruje w rejestrze jednostek specjalistycznego poradnictwa Wojewody Zachodniopomorskiego.

W dniu 6 marca 2023 r. PCPR Goleniów otrzymało wywiad środowiskowy A. A. przekazany przez MGOPS Borne Sulinowo. Został on przekazany 24 marca 2023 r. do CUS w Goleniowie, a następnie z powrotem do MGOPS Borne Sulinowo (data wpływu 31 marca 2023 r.).

W dniu 6 kwietnia 2023 r. do OPS w Policach wpłynęła dokumentacja A. A. z wnioskiem o wydanie skierowania do nieistniejącego ośrodka wsparcia dla samotnych matek z dziećmi w Policach. Została ona przekazana do CUS w Goleniowie (data wpływu 20 kwietnia 2023 r.), a następnie do MGOPS Borne Sulinowo. W dniu 4 maja 2023 r. zwrócono korespondencję wraz z kompletem dokumentów do CUS Goleniów.

Zdaniem wnioskodawcy, bezsporne pozostaje, że w momencie składania wniosku o pomoc w formie wydania skierowania do Domu dla Samotnych Matek, A. A. oraz jej dzieci byli osobami bezdomnymi w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". W czasie złożenia podania, właściwą w sprawie była Gmina Borne Sulinowo, która dokonała czynności związanych z umieszczeniem A. A. w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi Monar Markot w Policach. Wynika to z § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. poz. 150), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", zgodnie z którym, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania, a w przypadku osób bezdomnych - w ośrodku właściwym ze względu na gminę miejsca pobytu.

Jak podkreślił wnioskodawca, wszelkie ustalenia dotyczące pobytu we wskazanej wyżej placówce zostały dokonane przez MGOPS Borne Sulinowo, nawet po powzięciu informacji, że placówka ta nie figuruje w rejestrze jednostek specjalistycznego poradnictwa Wojewody Zachodniopomorskiego.

Biorąc pod uwagę powyższe, w przekonaniu wnioskodawcy, organem właściwym miejscowo do rozpatrzenia sprawy jest Burmistrz Gminy Borne Sulinowo.

Nie wniesiono odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sporu o właściwość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej.

Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze o właściwość (kompetencyjnym) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 16 lit. b i § 1 pkt 16 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość w sprawie określonej jako wydanie decyzji w sprawie umieszczenia wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi.

Z niespornych ustaleń wynika, że A. A. jest osobą bezdomną, jej ostatni adres zameldowania na pobyt stały to [...], gmina Goleniów oraz została umieszczona w domu dla matek z małoletnimi dziećmi bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu.

Zgodnie z art. 47 ust 4 u.p.s.: "Matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży doznające przemocy domowej lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Przepis art. 47 ust. 5 tej ustawy stanowi zaś, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, standard obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów, uwzględniając możliwości odizolowania ubiegających się o pomoc osób od osoby stosującej przemoc domową i przezwyciężenia sytuacji kryzysowej.

Na podstawie tego ostatniego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. Przewidziano w nim, że skierowanie do domu następuje w drodze decyzji administracyjnej (§ 5 ust. 1). Osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składała wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania, a w przypadku osób bezdomnych - w ośrodku właściwym ze względu na gminę miejsca pobytu (§ 5 ust. 4). W kolejnych przepisach § 5 ust. 9 i 10 uregulowano procedurę w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub jej dziecka. Takie osoby były przyjmowane bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu, na wniosek tej osoby lub ośrodka, o którym mowa w ust. 4, które miały obowiązek niezwłocznego powiadomienia o tym starosty powiatu prowadzącego dom lub zalecającego prowadzenie domu. Ośrodek, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia osoby bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu miał obowiązek przesłania staroście powiatu prowadzącego dom lub zlecającego prowadzenie domu dokumenty. Wydanie decyzji o skierowaniu do domu należało do kompetencji starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom lub zlecającego prowadzenie domu, który w uzasadnieniu wskazywał możliwości zapewnienia pomocy w innej formie w zależności od jej sytuacji i potrzeb.

Przepisy art. 47 ust. 4 i 5 u.p.s. zostały zmienione przez art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 535) z dniem 22 czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 22 ust. 5 tej nowelizacji dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 47 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu dotychczasowym, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 47 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Termin ten upłynął z dniem 22 grudnia 2023 r. Oznacza to, że z tym dniem straciło moc rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. Rozporządzenie zastępujące - projekt rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2023 r. - jest w trakcie prac legislacyjnych (https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12379464) i do dnia rozpoznawania wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny nie zostało opublikowane. Wskazać jedynie można, że z przepisu § 7 projektu rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2023 r. wynika, że do postępowań w sprawie kierowania i przyjmowania do domu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, a regulacje dotyczące wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu są analogiczne do poprzednio obowiązujących.

Tym niemniej przepisy projektu rozporządzenia na dzień rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 18 stycznia 2024 r. wniosku Burmistrza Gminy Goleniów zawartego w piśmie z 2 października 2023 r. nr DUS.5121.01.2023.SW. nie weszły do obrotu prawnego, ponieważ nie zostały opublikowane. Oznacza to, że nie mogą być podstawą prawną rozstrzygnięcia sporu o właściwość zaistniałego w niniejszej sprawie. Kolejno należy wskazać, że rozporządzenie z dnia 17 stycznia 2022 r., które obowiązywało w okresie złożenia przez A. A. wniosku z 22 lutego 2023 r. o skierowanie jej do Domu dla Samotnych Matek w Policach, już nie obowiązuje.

Powyższe oznacza, że na dzień rozpoznawania wniosku nie ma przepisów wykonawczych regulujących właściwość organu i procedurę do wydania decyzji o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Pod uwagę należy więc wziąć przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące właściwości organów, w kompetencjach których pozostają sprawy dotyczące interwencji kryzysowych oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 14 u.p.s., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 3 u.p.s. do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Ośrodkiem wsparcia może być, m.in. dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (art. 51 ust. 4 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 19 pkt 11 u.p.s. do zadań własnych powiatu należy prowadzenie mieszkań treningowych lub wspomaganych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy oraz powiatowych ośrodków wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, z wyłączeniem środowiskowych domów samopomocy i innych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W myśl art. 112 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w powiatach wykonują jednostki organizacyjne - powiatowe centra pomocy rodzinie (PCPR). Decyzję o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży wydaje starosta powiatu prowadzącego taką placówkę lub z jego upoważnienia kierownik PCPR albo inna osoba upoważniona na podstawie art. 112 ust. 5 u.p.s.

Z powyższych przepisów wynika, że w kompetencjach gminnych ośrodków pomocy społecznej pozostają zadania, które nie wykraczają poza zasięg gminny, natomiast skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży należy do starosty. Na tle regulacji ustawy o pomocy społecznej przepisy dotyczące kierowania do niektórych ośrodków wsparcia stanowią wyjątek od ustalania właściwości miejscowej według aktualnego miejsca zamieszkania. I tak właściwym miejscowo do skierowania do ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi i do ustalenia odpłatności za usługi placówki jest organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej ośrodek lub zlecającej jego prowadzenie (art. 51b ust. 5 u.p.s.). Podobnie skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży wydaje starosta powiatu prowadzącego taką placówkę (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 101. https://sip.lex.pl/#/commentary/587230014/727521/sierpowska-iwona-pomoc-spoleczna-komentarz-wyd-vi?cm=URELATIONS, dostęp: 2024-01-18).

Powyższe oznacza, że żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do wydania decyzji o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Spór w niniejszej sprawie został określony przez wnioskodawcę jako spór o właściwość w wydaniu skierowania do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, a Burmistrz Gminy Borne Sulinowo odniósł się do wniosku o tak właśnie określonym przedmiocie. Dodać trzeba, że żadna z Gmin pozostających w sporze nie jest miastem na prawach powiatu. Gmina Goleniów znajduje się na terenie powiatu goleniowskiego, a gmina Borne Sulinowo znajduje się w powiecie szczecineckim.

Tym samym wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Burmistrzem Miasta Goleniów a Burmistrzem Gminy Borne Sulinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie umieszczenia A. A. wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi w Policach podlegał oddaleniu.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.