Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1999/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: §  4 pkt 9 ppkt a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 302/21 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy Czernica z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Gminy Czernica kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 302/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na uchwałę Rady Gminy C. z 23 kwietnia 2021 r. nr XXIV/245/2021 (dalej: "uchwała", "plan miejscowy") w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. W. – oddalił skargę w całości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy C. (dalej: "Rada") uchwaliła 23 kwietnia 2021 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K. W.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności: § 24 ust. 2 pkt 5 uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego geodezyjnie jako działki o numerach: [...], [...] i [...] oraz załącznika nr 1 do uchwały w tym zakresie; § 57 ust. 3 pkt 1 lit. ff uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego geodezyjnie jako działki o numerach: [...], [...] [...], [...], [...] i [...] oraz załącznika nr 1 do uchwały w tym zakresie; § 42 ust. 1 uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...] oraz załącznika nr 1 do uchwały w tym zakresie; § 31 ust. 1 uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego geodezyjnie jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz załącznika nr 1 do uchwały w tym zakresie. Zarzucając Radzie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741), dalej: "u.p.z.p.", poprzez przekroczenie władztwa planistycznego w sposób naruszający jej prawo własności wyżej wskazanych nieruchomości, w czym wyraża się interes prawny skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) dalej: "u.s.g.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone na etapie rozpatrywania uwag wniesionych przez stronę do projektu planu miejscowego.

WSA we Wrocławiu nie uwzględnił skargi.

W ocenie Sądu wojewódzkiego skarżąca, będąc właścicielem działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których prowadzi demonstracyjne gospodarstwo ekologiczne, posiada interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego w zakresie wskazanym w skardze. W zaskarżonej części plan miejscowy nie tylko wpływa na interes prawny skarżącej, ale również obiektywnie narusza ten interes.

W odniesieniu do stwierdzenia nieważności § 24 ust. 2 pkt 5 uchwały w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...] i nr [...] z tego powodu, że skarżony przepis narzuca utrzymanie zabudowy zagrodowej w granicach wydzielenia wewnętrznego terenu 7MN-U i tym samym wyłącza możliwość wprowadzenia zabudowy usługowej - Sąd I instancji nie podzielił tego zarzutu. Zaznaczył, że treść § 24 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie dopuszczalnych przeznaczeń terenu dla jednostki planistycznej 7MN-U, nie wyklucza zawężenia dopuszczalnych przeznaczeń tylko do istniejącej zabudowy zagrodowej. Podniesiono, że dokonując wykładni przepisu § 24 ust. 2 pkt 5 uchwały należy uwzględnić treść ust. 1 tego paragrafu, który wprost wskazuje, że w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 4MN-U do 67MN-U, plan wprowadza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową. Przyjęcie takiego przeznaczenia dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 4MN-U do 67MN-U potwierdza brzmienie punktów 1 i 2 ustępu 2 § 24 uchwały. Kolejne punkty ustępu 2, tj. 3 - 7 zawierają natomiast rozszerzenie katalogu dopuszczalnych przeznaczeń, czy to w postaci wprowadzenia w wydzieleniu wewnętrznym terenu 7MN-U zabudowy zagrodowej (pkt 5), czy też zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w granicach wydzielenia wewnętrznego 12MN-U (pkt 6), lub też dopuszczenie szklarni i innych obiektów budowlanych służącym uprawom ogrodniczym na całym terenie oznaczonym symbolami od 4MN-U do 67MN-U (pkt 7). Wskazano, że wydzielenie wewnętrzne w granicach terenu 7MN-U wynika z istniejącego zagospodarowania działek o numerach: [...], [...], [...] i [...], w postaci gospodarstwa ekologicznego, stanowi zatem dodatkowe ustalenie wskazujące na możliwość rozwoju dotychczasowej zabudowy zagrodowej.

Sąd wojewódzki nie podzielił także zarzutów skargi kierowanych wobec § 57 ust. 3 pkt 1 lit. ff uchwały. Podniesiono, że kwestionowane przez skarżącą drogi wewnętrzne stanowią uzupełnienie infrastruktury komunikacyjnej nieruchomości, które znalazły się w strefie przemysłowo-usługowej, oznaczonej na rysunku planu symbolami od 1P-U do 8P-U. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że drogi wewnętrzne 1KDW i 2KDW mają docelowo umożliwić dopełnienie zabudowy przemysłowo-usługowej w obrębie m.in. działek: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Dlatego uzasadnionym było wyodrębnienie tych dróg w obszarze tych właśnie działek, którym mają służyć. Ponadto wskazano, że zaproponowany układ komunikacyjny umożliwi zapewnienie podstawowych warunków do utrzymania przepustowości planowanej drogi lokalnej 4KDL. Wydzielenie terenów pod drogi wewnętrzne nie nastąpiło przy tym wyłącznie kosztem działek skarżącej. Dotyczy to chociażby terenu 2KDW, który został wydzielony również z części działek nr [...] i [...]. W konsekwencji został tu zachowany warunek proporcjonalności. Sąd wojewódzki zaznaczył, że przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Plan nie ogranicza zatem skarżącej w możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, tj. użytkowania rolniczego. Ostatecznie Sąd I instancji uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia zasady proporcjonalności poprzez zmianę przeznaczenia rolniczego części terenu działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i przeznaczenia go na potrzeby komunikacyjne w postaci dróg o szerokości 12 m, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KDW i 2KDW.

WSA we Wrocławiu podzielił także stanowisko Rady w kwestii nieprzekroczenia władztwa planistycznego w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 2ZL i 3ZL. Podnosząc, że regulacja § 42 ust. 1 uchwały nie jest nakazem podjęcia nasadzenia zieleni izolacyjnej oraz nie obliguje do podjęcia żadnych działań. Kwestionowany przepis przewiduje na przedmiotowym terenie tylko zieleń izolacyjną (zakaz realizacji zabudowy - § 42 ust. 3 pkt 1 uchwały). W ocenie Sądu I instancji celem wydzielenia pasa zieleni izolacyjnej w tym miejscu jest ochrona terenów z istniejącą już zabudową mieszkaniową, od terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę produkcyjno-usługową.

Sąd wojewódzki nie podzielił zarzutów skargi w zakresie, w jakim skarżąca upatruje istotnego naruszenia zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w jej prawo własności poprzez umożliwienie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej (działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) inwestycji dopuszczonych dla terenów oznaczonych symbolem 3P-U i 4P-U. W ocenie Sądu I instancji, w żaden sposób nie doszło do naruszenia prawa własności działek skarżącej poprzez wprowadzenie produkcyjno-usługowego przeznaczenia terenu działek o numerach: [...], [...] i [...], które to nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącej (znajdują się pomiędzy jej nieruchomościami). Podniesiono, że nieruchomości skarżącej na spornym obszarze planu zostały przeznaczone pod zabudowę produkcyjną, składową i magazynową lub usługową, a sama skarżąca przyznaje w kontekście zarzutu dotyczącego szerokości i lokalizacji dróg wewnętrznych, że takiej działalności w przyszłości nie wyklucza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a." - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż nie nastąpiło przekroczenie przez Radę władztwa planistycznego w sposób naruszający prawo własności nieruchomości skarżącej, a w szczególności poprzez uznanie, iż zaskarżone ustalenia planu nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.

Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Pismem z 22 sierpnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Przywołany w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego (tak m.in. wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/20).

Prawo własności (i wynikająca z tego prawa wolność zabudowy) zostało objęte ochroną norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają jednak charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Z kolei granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p (vide wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1518/21).

Skarżąca upatruje naruszenia zasady proporcjonalności i tym samym przekroczenia władztwa planistycznego przez Gminę poprzez wyznaczenie dróg wewnętrznych na terenie działek przeznaczonych pod funkcję P-U (teren zabudowy produkcyjnej, składowej i magazynowej lub usługowej) w taki sposób, że ich przebieg wkracza w działki skarżącej, tymczasem powinien jak najmniej ingerować w prawo własności. Drogi powinny zostać bowiem wyznaczone obrysem zewnętrznym przedmiotowego terenu.

Zdaniem NSA wyznaczony w planie przebieg dróg jest optymalny, a ocena tej części planu przeprowadzona w zaskarżonym wyroku – w pełni prawidłowa.

Plan przeznacza bardzo duży obszar (dotychczas użytkowany rolniczo), położony w sąsiedztwie terenu kolejowego pod działalność wymuszającą skomunikowanie ciągiem komunikacyjnym o odpowiedniej szerokości. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozwinięcie tej dyrektywy znajduje się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ustalenia dotyczące rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 ppkt a rozporządzenia). Kierując się powyższymi Rada przyjęła, że optymalnym rozwiązaniem kwestii skomunikowania tego obszaru będą częściowo drogi publiczne, a częściowo wewnętrzne.

Kwestionowany § 57 ust. 3 pkt 1 lit. ff uchwały ustala szerokość drogi wewnętrznej na 12 m i jest to w pełni uzasadnione. Rodzaj planowanej działalności jest związany z logistyką przy wykorzystaniu dużych, dostawczych samochodów. Aby zachować bezpieczeństwo ruchu, konieczne jest zapewnienie odpowiednich parametrów technicznych tych dróg. Stąd wyznaczona szerokość 1KDW i 2KDW prawidłowo realizuję obsługę komunikacyjną planowanej funkcji i nie może zostać uznana jako nadużycie władztwa planistycznego.

Przedmiot własności skarżącej w zakresie zaskarżenia to działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z części graficznej planu teren działek nr [...] oraz [...] obejmuje znaczny obszar. Działki te zostały podzielone poprzez przeprowadzenie drogi wewnętrznej 1KDW do obsługi komunikacyjnej tego terenu. Funkcjonowanie tego obszaru na cel wskazany w planie wymaga podziału tych działek i skomunikowania z drogą publiczną. Nie jest możliwe przeprowadzenie dróg po obrysie działek, bowiem uniemożliwi to korzystanie zgodnie z przeznaczeniem tego terenu. Kluczowa jest tutaj powierzchnia działek. Tak duży obszar wręcz wymagał poprowadzenia ciągów komunikacyjnych, aby umożliwić jego prawidłową dostępność w celu realizowania planowanej funkcji. Takim ciągiem jest droga wewnętrzna 1KDW, proporcjonalnie dzieląca działkę nr [...] na dwie części. Mniej proporcjonalnie - mniejszą działkę nr [...]. Takie poprowadzenie ciągu komunikacyjnego umożliwi ich obustronne wykorzystanie, jak również zapewni dostępność terenu, gdyby skarżąca dokonała w przyszłości podziału tych działek i nowopowstałe działki zbyła. Obecnie skarżąca jest wyłącznym właścicielem owych działek, tj. [...] i [...] i jeśli zachowa dotychczasową funkcję terenu, droga nie zostanie zrealizowana. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustalenia planu miejscowego skutkują na przyszłość i nie ograniczają w żaden sposób dotychczasowej działalności rolniczej prowadzonej przez stronę. Wytyczenie przebiegu drogi 1KDW jest uzasadnione przebiegiem drogi publicznej 1KDL. Droga wewnętrzna 1KDW na odcinku prowadzącym przez działki [...] i [...] stanowi w linii prostej kontynuację drogi publicznej lokalnej 1KDL, aby zachować bezpieczeństwo w ruchu. Inny przebieg byłby nieracjonalny i zagrażający prawidłowemu korzystaniu z dróg przez użytkowników. Odnośnie wyznaczenia przebiegu drogi 1KDL na odcinku przy terenie kolejowym, uwzględnia on postulat skarżącej, gdyż została ona poprowadzona po zewnętrznym obrysie działki [...] i częściowo działki nr [...].

Natomiast droga wewnętrzna 2KDW, przebiegająca wzdłuż działek nr [...] i [...] - po pierwsze stanowi w linii prostej kontynuację drogi publicznej 2KDL, - po drugie proporcjonalnie zajmuje teren po zewnętrznym obrysie działki nr [...] i [...], a z drugiej strony działek [...] i [...] (niestanowiących własności skarżącej). Droga ta obsługuje zatem kilka działek i zapewnia im dostęp do drogi publicznej oraz w pełni realizuje oczekiwania skarżącej wytyczenia dróg po zewnętrznej części jej działki. Zachowana została zasada proporcjonalności, gdyż w równym stopniu obciążenie drogą wewnętrzną dotyczy zarówno przedmiotu własności skarżącej, jak i własności sąsiadów.

Tożsame wnioski należy poczynić w stosunku do drogi 1KDW w przebiegu do drogi 4KDL, między działkami nr [...] i [...] (działki skarżącej) oraz działkami nr [...], [...] i [...] (własność osób trzecich). Tutaj także przyjęto obustronne obciążenie prawa wszystkich właścicieli działek, aby proporcjonalnie kosztem tych działek wyznaczyć ciąg komunikacyjny, niezbędny do prawidłowego funkcjonowania całego obszaru.

Analiza zaskarżonego planu w tej części, w szczególności jego załącznika graficznego, prowadzi do wniosku, że Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego wyznaczając drogi wewnętrzne przy wykorzystaniu działek skarżącej, jak również nie została naruszona zasada proporcjonalności. Z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to koszty składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.