Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1139/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 139/23 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 20 stycznia 2023 r. nr BDSPB02-50/2023 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 16 maja 2023 r. oddalił skargę A. W. (dalej jako: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej jako: organ II instancji, Dyrektor ARiMR, ARiMR) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Aleksandrowie Kujawskim wydał

18 grudnia 2019 r. decyzję w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie utrzymała powierzchni obszarów proekologicznych w swoim gospodarstwie na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych, co zostało ustalone w wyniku kontroli na miejscu. W związku z tym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie (59,78 ha) został zmniejszony o 24,458 ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego (obszar proekologiczny winien być utrzymany na powierzchni co najmniej 2,96 ha). Powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności za zazielenienie wyniosła zatem 35,32 ha. Początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła 10 885,53 zł i została pomniejszona o kwotę kary administracyjnej w wysokości 4 605,75 zł. Skarżącej przyznano również kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 629,09 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR

w Toruniu decyzją z dnia 24 lipca 2020r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W związku z wniesioną przez stronę skargą sprawa stała się przedmiotem rozstrzygnięcia WSA, który wyrokiem z dnia 26 maja 2021r. sygn. akt II SA/Bd 912/20 uchylił decyzję organu odwoławczego. WSA stwierdził, że nie została w sposób zgodny z prawem wyjaśniona i udokumentowana w aktach sprawy kwestia terminu przeprowadzenia kontroli elementów EFA14a na działkach Skarżącej i rzekomej pomyłki wykonawcy kontroli w tym zakresie, a organ II instancji poprzestał wyłącznie na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że taka pomyłka miała miejsce, bez odniesienia się do jej wpływu na wynik sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 21 marca 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 278/22 uchylił decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie pozostaje sporny stan faktyczny, który nie został ustalony prawidłowo. W ocenie Sądu I instancji, sporne pozostaje, czy przeprowadzona kontrola na gruncie oraz ortoobrazy potwierdzają brak poplonu w dniu 15.10.2018 r. WSA przyznał rację Skarżącej co do tego, że nadal nie wiadomo, kiedy przeprowadzono kontrolę na miejscu. Niepewność co do daty oraz podtrzymywanie przez organ stanowiska co do tego, że przeprowadzona ona była w dniu 29.09.2018 r., zdaniem Sądu podważają rzetelność kontroli. Konkludując Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ dokona wnikliwej weryfikacji zdjęć satelitarnych, w razie konieczności zasięgając opinii niezależnego i bezstronnego biegłego.

Realizując zalecenia Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się

z wnioskiem o sporządzenie opinii w sprawie do Instytutu Geodezji i Kartografii

w Warszawie.

Na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że kontrola na miejscu elementów EFA14a nie została przeprowadzona w dniu 29.09.2018 r., czyli w dacie widniejącej na wykonanych zdjęciach, na dzień 30.09.2018 r. element EFA14a znajdował się na deklarowanych działkach, na dzień 10.10.2018 r. poplonu nie było, co jest równoznaczne z brakiem utrzymania poplonu do 15 października 2018 r. Tak przeprowadzona ocena zdaniem organu odwoławczego nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że strona utrzymywała poplon zgodnie z przepisami prawa, czyli do dnia 15.10.2018 r. Przeciwnie, uzasadnione jest przyjęcie, że tego poplonu nie było.

Przechodząc do rozważań prawnych WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał,

że istotą sporu w niniejszej sprawie są zasadniczo ustalenia stanu faktycznego,

tj. przesądzenia czy skarżąca dochowała wymogu polegającego na utrzymaniu poplonu deklarowanego jako element EFA 14a do 15 października 2018 r. Ustalenia w tym zakresie są decydujące dla określenia należnej Stronie płatności za zazielenienie.

Sąd I instancji wskazał, że organ zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i na jego podstawie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji właściwej subsumpcji. WSA podkreślił w szczególności, że organ II instancji zastosował się do zaleceń WSA i powołał biegłego – Instytut Geodezji i Kartografii w Warszawie, który wykonał odpowiednią ekspertyzę. W konkluzjach ekspertyzy stwierdzono jednoznacznie, że nie został spełniony wymóg utrzymania międzyplonu ścierniskowego w nienaruszonym stanie w okresie co najmniej do 15.10.2018r. Sąd I instancji podkreślił, że biegły jest instytutem badawczym, nadzorowanym przez Ministra Rozwoju i Technologii, reprezentującym Polskę w Międzynarodowej Asocjacji Kartograficznej. Podstawowym zadaniem Instytutu jest prowadzenie prac naukowo-badawczych i aplikacyjnych w zakresie geodezyjnych pomiarów podstawowych, jak również prac związanych z zastosowaniem teledetekcji lotniczej i satelitarnej w rolnictwie, ochronie środowiska, gospodarce przestrzennej i statystyce publicznej. Zatem w ocenie Sądu I instancji organ II instancji słusznie podnosił, że jest to podmiot o właściwych kompetencjach i możliwościach, zewnętrzny w stosunku do ARiMR i nie powiązany z organem.

Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie zgodziła się w skarżąca. W złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne wydające decyzję w sprawie przyznania płatności art. 7, 7a, 77,80 k.p.a. polegające na:

- braku przeprowadzenia przez te organy właściwej i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym uznanie, że organ miał prawo zastąpić kontrolę na miejscu oraz raport z takiej kontroli na miejscu - ekspertyzą wykonaną na podstawie zdjęć satelitarnych wykonaną po 4 latach od momentu spełnienia warunków dopłat,

- błędne przypisanie przymiotu wiarygodności, rzetelności i nieomylności ekspertyzie instytutu sporządzonej na podstawie zdjęć satelitarnych (jak sam instytut wskazuje małej rozdzielczości, o wykonywanych co 2-5 dni) po 4 latach od momentu, do którego zazielenienie miało być utrzymane (spełnione warunki płatności), podczas gdy jedyną miarodajną i pewną metodą weryfikacji stanu faktycznego, na podstawie którego odbierane są prawa beneficjenta i nakładana jest kara administracyjna wymaga przeprowadzenia kontroli na miejscu, a także poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji (w zakresie w jakim wydano decyzję bez przeprowadzenia kontroli na miejscu w sytuacji, gdy wątpliwości można rozwiać wyłącznie poprzez przeprowadzenie takiej kontroli) oraz oddalenie skargi, w związku z wadliwym uznaniem, że zazielenienie nie zostało utrzymane do dnia 15 października 2018 r., co doprowadziło do utrzymania decyzji nakładającej karę na beneficjenta (zmniejszenie płatności) z pominięciem trybu przewidzianego dla nakładania takich sankcji (kontrola i raport z kontroli przedstawiany niezwłocznie;

2. naruszenia prawa materialnego:

- art. 3 ust. 1,2,3, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 października 2018 r., Dz. U. 2015 r., poz. 308 ze zm.) poprzez uznanie, że ekspertyza zdjęć satelitarnych może zastąpić kontrolę administracyjną uzupełnioną kontrolą na miejscu, które zgodnie z prawem wspólnotowym zostały wskazane jako instrumenty kontroli płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- art. 36 ust.1 , 37 i 42 ust. 1 i 2.ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 października 2018 r.) poprzez zmniejszenie opłaty nie w oparciu o raport z kontroli, a w oparciu o ekspertyzę biegłego dokonaną na podstawie interpretacji zdjęć satelitarnych, czego nie przewidywały przepisy prawa polskiego i wspólnotowego,

- art. 43 ust,. 1,2,9 i art 46 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz.U.UE. seria L. z 2013 r.347. 608) poprzez ich niezastosowanie zgodnie z wnioskiem skarżącej,

- Art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 1 i 3 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE. seria L., z 2014 r. 181.48) poprzez ich zastosowanie bez zachowania procedury przewidzianej do weryfikacji zaistnienia przesłanek do ich zastosowania i zastosowanie ich w oparciu o niedozwolone metody kontroli (ekspertyzę przeprowadzoną po 4 latach od momentu spełnienia przesłanek przez skarżącą),

- Art. 39 i art. 40 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez błędną ich wykładnię skutkująca przyjęciem, że kontrola na miejscu może być zastąpiona ekspertyzą zdjęć satelitarnych w sytuacji, gdy po przeprowadzenie kontroli na miejscu wykazano jej wadliwość i podważono skutecznie raport z kontroli,

- art. 58 ust 2 i 59 ust. 1. i 3. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE), nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE, seria L

z 2013 r.347.549) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że określenie "uzupełniająca" użyte wobec kontroli na miejscu oznacza dowolność jej przeprowadzenia, podczas gdy z wykładni celowościowej wynika, że jest ona obowiązkowa jako uzupełnienie kontroli administracyjnej w sytuacji, gdy ta nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający, - § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie wskazanego przez skarżącą obszaru w całości za obszar proekologiczny uprawniony do dopłaty w ramach wsparcia za zazielenienie w sytuacji, gdy organ nie dysponował dowodem zgodnym z procedurą, że obszar ten należało wykluczyć w związku z niespełnieniem warunków,

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej co doprowadziło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i legalizmu prawnego z uwagi na oparcie decyzji odbierającej uprawnienie obywatelowi na podstawie nieprzewidzianych w prawie (nie dopuszczonych) instrumentów kontroli podczas, gdy organy administracji powinny działać wyłącznie w granicach prawa (a więc wydawać decyzję w oparciu o raport z kontroli administracyjnej uzupełnionej kontrolą na miejscu z uwagi na badaną materię - sama kontrola administracyjna nie wystarczyła do usunięcia wątpliwości, czy zazielenienie utrzymano do dnia 15 października 2018 r.).

Mając powyższe na względzie w oparciu o przedstawioną w skardze kasacyjną argumentację, skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Postawione zarzuty w zdecydowanej większości zarówno dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego mają wspólny mianownik. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje w nich uwzględnienie przez organy i Sąd I instancji ekspertyzy wydanej przez Instytut Geodezji i Kartografii w przedmiocie weryfikacji spełnienia wymogu utrzymania upraw międzyplonu ścierniskowego w nienaruszonym stanie w okresie co najmniej do 15 października 2018 r. na podstawie zobrazowań satelitarnych Sentinel. Uważa, że takie działanie było niedopuszczalne ze względu na brak kontroli na miejscu, która po kontroli administracyjnej stanowi podstawową formę oceny tego, jakie uprawy w danym momencie znajdują się na kontrolowanej działce rolnej. Przepisy nie przewidują możliwości zastąpienia kontroli na miejscu i raportu z jej przeprowadzania ekspertyzą wykonaną na podstawie zdjęć satelitarnych.

W ocenie NSA, zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku.

Przede wszystkim zauważyć w okolicznościach faktycznych sprawy należy, na co zwrócił już uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że sprawa ta była już wcześniej przedmiotem orzekania przez WSA w Bydgoszczy. Sąd I instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku, że zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 278/22, którym uchylono decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 21 marca 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd przedstawił stanowisko zgodnie z którym:

- z uwagi na okoliczności sporządzenia dokumentu-raportu z kontroli na miejscu – raport ten trzeba uznać za niewiarygodny,

- zdjęcia satelitarne co do zasady mogą stanowić dowód w postępowaniu, jednak w niniejszej sprawie wnioski wyprowadzone z tych zdjęć przez organ są nieprzekonujące,

- rozpoznając ponownie sprawę organ został zobligowany do wnikliwej weryfikacji zdjęć satelitarnych a w razie konieczności do zasięgnięcia opinii niezależnego i bezstronnego biegłego.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. o sygn. akt IV SA 527/97, orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA).

Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 27.03.2024 r., sygn. akt II OSK 320/23, LEX nr 3710442).

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że stanowisko WSA odnoszące się do zasięgnięcia opinii niezależnego i bezstronnego biegłego jest wiążące zarówno dla organów jak i sądów administracyjnych rozpoznających ponownie tę sprawę. Usprawiedliwione zatem było w okolicznościach faktycznych tej sprawy oparcie rozstrzygnięcia na ekspertyzie Instytutu Geodezji i Kartografii.

Uwzględnienie tego dowodu (ekspertyzy) było też usprawiedliwione treścią

art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W piśmiennictwie podkreśla się, że katalog zawarty w przepisie art. 75 § 1 zdanie drugie k.p.a. ma charakter przykładowy. W kodeksie przyjęto bowiem otwartą formułę postępowania dowodowego, dla której jedynym ograniczeniem jest to, by przeprowadzany dowód nie był sprzeczny z prawem. Zastrzeżenie to nadaje regulacji przepisu art. 75 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze elastyczny charakter, pozwalając na dopasowywanie pojęcia dowodu do charakteru sprawy oraz aktualnych możliwości procesowych i naukowo-technologicznych. Sprzyja ono ponadto systematycznemu poszerzaniu się zbioru dowodów nienazwanych, stale podnosząc poziom prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym. (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 75).

Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego - istniejącej w świetle innych dowodów (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1271/21, LEX nr 3577625).

W świetle powyższego skonstatować należy, że nie można zgodzić się w okolicznościach sprawy z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, że działanie organów i akceptacja tych czynności przez WSA (przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, którego efektem była ekspertyza Instytutu), było nieuprawnione ze względu na brak kontroli na miejscu, jak i że przepisy prawa nie przewidują możliwości zastąpienia kontroli na miejscu i raportu z jej przeprowadzania ekspertyzą wykonaną na podstawie zdjęć satelitarnych.

W przypadku takim, jak w niniejszej sprawie, gdy brak stosownego dowodu z kontroli na miejscu - bez względu na przyczyny tego braku - na organach w myśl obowiązujących regulacji spoczywał obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu jej załatwienia, poprzez ustalenie, czy na gruncie w dniu 15 października 2018 r. znajdował się międzyplon ścierniskowy.

Realizując zalecenia Sądu organ zwrócił się z wnioskiem do Instytutu Geodezji i Kartografii w Warszawie o sporządzenie opinii " w celu weryfikacji spełnienia wymogu utrzymania upraw międzyplonu ścierniskowego w nienaruszonym stanie w okresie co najmniej do 15 października 2018 r. na podstawie zobrazowań satelitarnych Sentinel".

Jak wskazano w treści ekspertyzy analizie podlegały 3 obszary: dwa z nich położone były na jednej działce ewidencyjnej, natomiast trzeci obszar położony był na dwóch działkach. W celu zapewnienia, jak najbardziej wiarygodnych wyników ekspertyzy posłużono się kompozycją barwną przedstawiającą analizowany obszar w barwach zbliżonych do rzeczywistych (RGB) jak i dodatkowym wskaźnikiem satelitarnym NDVI (znormalizowany różnicowy wskaźnik zieleni), który obrazuje rozwój roślinny na podstawie analizy różnej długości fal elektromagnetycznych odbitych przez tkanki roślinne. W konkluzjach do każdego z wymienionych obszarów z osobna stwierdzono jednoznacznie, że nie został spełniony wymóg utrzymania międzyplonu ścierniskowego w nienaruszonym stanie w okresie co najmniej do 15 października 2018 r.

Dla wszystkich badanych obszarów na podstawie obrazów RGB i wskaźnika NDVI instytut stwierdził istnienie upraw i ich stopniowy wzrost w okresie 29 sierpnia – 30 września 2018 r. Z treści ekspertyzy wynika także, że między 30 września a 10 października 2018 r. wegetacja zanikła, co musiało być celowym działaniem polegającym na skoszeniu uprawy lub np. przeoraniu pola.

W tym miejscu podkreślić należy, że podmiot sporządzający ekspertyzę jest instytutem badawczym, nadzorowanym przez Ministra Rozwoju i Technologii, reprezentującym Polskę w Międzynarodowej Asocjacji Kartograficznej. Podstawowym zadaniem Instytutu jest prowadzenie prac naukowo-badawczych i aplikacyjnych w zakresie geodezji, geodynamiki, teledetekcji, geomatyki, kartografii i fotogrametrii na potrzeby nauki oraz praktyki geodezyjnej i kartograficznej. Istotną częścią działalności Instytutu jest prowadzenie badań i prac aplikacyjnych w zakresie geodezyjnych pomiarów podstawowych, jak również prac związanych z zastosowaniem teledetekcji lotniczej i satelitarnej w rolnictwie, ochronie środowiska, gospodarce przestrzennej i statystyce publicznej. Słusznie więc organ podnosi i zaakceptował to Sąd I instancji , iż jest to podmiot o właściwych kompetencjach i możliwościach, zewnętrzny w stosunku do ARiMR i nie powiązany z Agencją.

Podkreślenia wymaga, że wykorzystanie przez organ w sprawie biegłego obejmuje wszelkie przypadki, gdy w sprawie administracyjnej dla jej rozstrzygnięcia potrzebna jest szczególna i specjalistyczna wiedza, wykraczająca poza zakres wiedzy powszechnej i ogólnodostępnej oraz doświadczenia życiowego i wiadomości osób mających wykształcenie ogólne. Innymi słowy skorzystanie przez organ z biegłego i jego opinii będzie wymagane gdy rozpatrywane przez organ zagadnienie wymagać będzie szerokiej i ściśle specjalistycznej (kierunkowej) wiedzy z danej dziedziny nauki, z którą wiąże się rozstrzygana sprawa (wyrok NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1087/20, LEX nr 3671800).

Ponadto należy podkreślić, że jeśli skarżąca kasacyjnie miała wątpliwości lub zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez biegłego ww. opinii mogła –

w ramach własnych środków dowodowych stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. – przedstawić kontropinię (przeciwdowód) sporządzoną przez innego biegłego, wówczas organ musiałby przeanalizować obie opinie, dokonać oceny i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7725/21,

LEX nr 3574435).

Strona w tym zakresie nie wykazała inicjatywy dowodowej, nie przedstawiła żadnego przeciwstawnego dowodu, poprzestała jedynie na twierdzeniach, w których wskazywała, że organ nie przeprowadził w sposób rzetelny postępowania administracyjnego i niewłaściwie ustalił stan faktyczny. Spowodowane to było brakiem kontroli na miejscu.

W konsekwencji uznania zarzutów procesowych za nieskuteczne bądź nieusprawiedliwione należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, jest wiążący podczas oceny zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych w skardze kasacyjnej.

Błędne zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, a więc błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego. Dlatego, gdy Skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jak miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Inaczej mówiąc, zarzuty naruszenia wyspecyfikowanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego sprowadzające się do ich niewłaściwego zastosowania, nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na brak podważenia dokonanej przez organy, a zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji, oceny dowodów (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I FSK 187/20).

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie NSA ugruntowało się stanowisko, że poprzez zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie można podważać prawidłowości poczynionych ustaleń. Zwalczanie ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może ono być skuteczne tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA: z 13. Lutego 2009 r., I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, z 13 maja 2014 r., I GSK 482/12, z 23 września 2014 r., II FSK 2327/12, z 30 października 2014 r., I GSK 186/13; z 4 listopada 2014 r.).

W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej przy pomocy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego starał się kwestionować stan faktyczny ustalony w sprawie. Skarżąca starała się wykazać, że poprzez fakt sporządzenia ekspertyzy przez instytut doszło do naruszenia norm prawa materialnego. Należy to uznać za przykład niedopuszczalnej próby podważenia stanu faktycznego przy pomocy prawa materialnego.

Końcowo wypada zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte są argumenty dotyczące suszy, szkodników i wadliwie działających urządzeń. Te kwestie nie zostały jednak wyrażone w zarzutach kasacyjnych. Nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku prawnego. Poza tym wykonana przez Instytut ekspertyza w sposób bardzo przekonujący wykazała stan przedmiotowych działek na dzień 15 października 2018 r. Zasadnie zatem organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji uznały, że ekspertyza Instytutu miała w okolicznościach sprawy decydujące znaczenie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.