Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 121/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 par 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 33 ust 1 art 47 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi C. N. i B. Ż. sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. [...] Ż. sp. z o.o. w Ł. ("Skarżąca", "Strona", "Spółka") wniosła skargę do tut. Sądu na czynność dokonaną przez Prezydenta Miasta w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Ż. w B. w 2023 r. Zdaniem Strony, poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia:

1. art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022, poz. 2082, dalej: "u.f.z.o.") w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10 art. 11 art. 1 art. 170 §1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021, poz. 1082, dalej: "u.p.o.") poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie [...]zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,

2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.

z 1997 Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja"), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

W uzasadnieniu Strona podniosła, że w dniu [...]. organ dotujący przekazał na jej rachunek bankowy dotację oświatową za styczeń 2023, na podstawie której ustaliła, iż stawka dotacji na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi poniżej [...] zł, natomiast dotacja w 2022 r. kształtowała się na poziomie około [...] zł miesięcznie. W ocenie Skarżącej kwota dotacji oświatowej na ucznia w 2023 r. nie pokrywa nawet 1 godziny pracy nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli aniżeli tylko jednego,

a wysokość wynagrodzenia nauczyciela musi być wyższa od minimalnego ze względu na uwarunkowania rynkowe, a ponadto szkoły ponoszą rosnące koszty utrzymania obiektów, w których zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki. Skarżąca wskazała, że przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji wynosi niecałe [...] zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację

w wysokości w przybliżeniu [...] zł miesięcznie i za te środki ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie [...] zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły, niezbędną obsługę oraz lokale, co powoduje, że szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji nie jest w stanie pokryć kosztów swego utrzymania. Skarżąca podkreśliła, że ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i stanowi o fikcji realizacji przez Państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół, a także iluzoryczności wykonania obowiązku finansowania działalności edukacyjnej. Zdaniem Skarżącej, ustalenie bieżącej stawki na poziomie kilku złotych stanowi jedyne pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych,

a cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej stanowi ono także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych, zwłaszcza

z uwagi na ciążący na władzach publicznych zakaz utrudniania czy uniemożliwiania dokonywania wyboru typu szkoły, ale też i brak obowiązku po ich stronie tworzenia dla każdego słuchacza pozytywnej możliwości pobierania nauki w szkole niepublicznej. Strona podniosła, że prowadzenie szkoły lub placówki nie jest działalnością gospodarczą, co oznacza że jest to działalność deficytowa i nie jest nastawiona na osiąganie zysku,

a organy prowadzące szkoły niepubliczne dla dorosłych realizują zadanie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym przypadku powiatów, a mając na względzie art. 70 Konstytucji o powszechnym prawie do nauki koniecznym jest udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania, także poprzez uwzględnianie zasady dwusektorowości systemu szkolnictwa (równoległego istnienia systemu szkół publicznych i systemu szkół niepublicznych). Skarżąca zaznaczyła, że jakkolwiek takie ustalenie stawek dotacji ma, w ocenie organów publicznych, promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy, to jednak należy zauważyć, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt - "zdany egzamin", która pozwoliłaby na dofinansowanie w większej części kosztów kształcenia danego słuchacza w szkole. Skarżąca wskazała, że jakkolwiek ustalona stawka dotacji jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023, to jednak uregulowanie to jest sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawą - Prawo oświatowe oraz z Konstytucją RP, a organ zobowiązany był do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, ale do finansowania działalności oświatowej szkół ustalając stawkę dotacji w sposób, by wypełnić ten obowiązek.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyznanie dotacji w kwocie [...]zł na jednego słuchacza stanowi wypełnienie art. 26 § 2 i art. 33 ust. 1 u.f.z.o. Nie może też stanowić naruszenia art. 70 ust. 4 Konstytucji. Organ zauważył, że art. 70 ust. 4 Konstytucji dotyczy "powszechnego i równego dostępu do wykształcenia" zapewnianego obywatelom przez "władze publiczne" poprzez "tworzenie i wspieranie systemów indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów", dlatego z oczywistych względów zarzut naruszenia ww. przepisu jest błędny. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w B. to szkoła,

w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, dla której sposób określenia wysokości przysługującej dotacji został wskazany w art. 26 ust. 2, a warunki jej przyznania w art. 33 ust. 1 u.f.z.o.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. warunkiem otrzymania dotacji, o której mowa m.in. w art. 26 u.f.z.o. jest podanie przez organ prowadzący niepubliczna szkołę organowi dotującemu, informacji o planowanej liczbie uczniów nie później niż do 30 września roku bazowego (tu: [...]. w odniesieniu do dotacji wypłacanych od stycznia 2023r.) oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego (tu: [...].). Dodatkowo w przypadku dotacji za tzw. "efekt kształcenia" (tj. dotacji o której mowa w art. 26 ust. 5 u.f.z.o.) warunkiem przyznania dotacji jest przekazanie przez organ prowadzący szkołę, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń, ukończył niepubliczne liceum ogólnokształcące dla dorosłych: 1) zaświadczenia o uzyskaniu przez ucznia świadectwa dojrzałości, 2) kopii świadectwa ukończenia szkoły. Stosownie do treści art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu (z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty), dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (będącej dla tych szkół organem rejestrującym), w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, a uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Podział części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2023r. (o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.) określa rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. poz. 2820). Zgodnie z ww. rozporządzeniem, wskaźnik przeliczeniowy Sh,i dla słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, w tej jednostce samorządu terytorialnego wynosi 0,005 (w roku 2022 wyniósł on odpowiednio 0,12), co spowodowało wg obliczeń MEiN zaprezentowanych w uzasadnieniu do ww. rozporządzenia, zmianę rocznej kwoty na słuchacza liceum niepublicznego dla dorosłych średnio z [...] zł w roku 2022 do [...] zł w roku 2023 (35 zł w przeliczeniu na 12 miesięcy powoduje z kolei iż miesięczna kwota na słuchacza wynosi około [...] zł). Jednocześnie wydzielono z dotychczasowej wagi P12

o wartości 0,400 (kwota naliczana na słuchacza w roku 2022 około [...] zł) dwie nowe wagi. Pierwsza z nich to waga P13 o wartości 0,950 (kwota naliczana na słuchacza

około [...] zł, wzrost w 2023 r. o [...] zł) dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości. Druga waga to waga P14 o wartości 0,850 (kwota naliczana na słuchacza około [...] zł, wzrost

w 2023 r. o [...] zł) dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy

uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Jak wskazano w uzasadnieniu do ww. rozporządzenia "zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach" zostało zapoczątkowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...]. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2018 (Dz. U. poz. 2395)". W wyniku zastosowania takiego rozwiązania "zdawalność w przypadku porównania roku 2022 i 2018 zwiększyła się w przypadku niepublicznych szkół policealnych o 12 pkt proc. i niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych o 16 pkt proc." Zauważono, iż rozwiązania zmierzające do zmniejszania bieżącej dotacji na ucznia liceum dla dorosłych a zwiększania dotacji za zdanie przez niego egzaminu (tzw. efekt kształcenia) wdrażane już są od kilku lat i mają premiować szkoły, które osiągają wysokie wyniki w nauce.

Organ wskazał, że kwestionowana przez Skarżącą kwota [...]zł na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych została skalkulowana z uwzględnieniem ww. rozporządzenia. Prezydent zaznaczył, że kwestia tak znaczącego obniżenia stawek dotacji dla liceów ogólnokształcących dla dorosłych na terenie całego kraju jakkolwiek może budzić niezadowolenie organu prowadzącego ww. typ szkół, niemniej jednak nie świadczy o naruszeniu przez organy dotujące (jakimi są jednostki samorządu terytorialnego) żadnego z przepisów przywołanych w treści skargi. Organ wskazał również, że strona brała udział w konsultacjach publicznych projektu ww. rozporządzenia i otrzymała stanowisko Ministerstwa Edukacji i Nauki w odpowiedzi na swoje uwagi.

Prezydent podkreślił, że Skarżąca nie kwestionuje faktu, iż stawka dotacji przypadająca na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych na rok 2023 została skalkulowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Podnosi natomiast, że rozporządzenie to określające zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej właśnie na rok 2023 (rozporządzenia takie wydawane są corocznie) stoi w sprzeczności z aktami wyższego rzędu. Skarżąca nie wskazuje jednak, na podstawie jakich przepisów powszechnie obowiązujących organ powinien ustalić stawkę dotacji, skoro art. 26 ust. 2 u.f.z.o. zobowiązuje go do ustalenia stawki właśnie w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, a ta jest dzielona na jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. rozporządzenia. Nie został w ww. przepisie u.f.z.o. pozostawiony jakikolwiek luz decyzyjny, tudzież uprawnienie do zastosowania uznania administracyjnego. Ponadto zdaniem organu, Skarżąca, skupiając się na problematyce utrudnienia albo uniemożliwienia bieżącej i przyszłej działalności szkół dla dorosłych pomija, że dotacja jest tylko jednym ze źródeł finansowania szkół niepublicznych, a nie jedynym. Jak wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa "są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej". Wyraźnie zatem podkreślono, iż nie mają one służyć sfinansowaniu wszystkich wydatków a jedynie ich dofinansowaniu. Organ stwierdził, że wybór sposobu finansowania prowadzonej działalności edukacyjnej należy do wyłącznej kompetencji skarżącej. Skarżąca co do zasady ma możliwość korzystania z różnych źródeł finansowania, poza dotacją z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu nie można wywodzić wniosku o zagrożeniu dla działalności szkół z powodu obniżenia stawki dotacji, mając do dyspozycji różne źródła finansowania działalności szkoły, w tym np. opłaty czesnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.sa. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W skardze zawarty został wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należałoby ocenić czy przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ustalenie należnej Spółce dotacji oświatowej. Podstawą prawną takiej czynności jest zaś ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 310/20, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.

Należy zauważyć, że przepis art. 34 § 1 u.f.z.o., który uszczegóławia kwestię przekazywania dotacji, nie został wskazany w art. 47 u.f.z.o. Jest to jednak bez znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji działań organu polegających na ustaleniu wysokości lub przekazaniu dotacji jako stanowiących czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniosek taki płynie przed wszystkim z tego, że czynności te spełniają wszystkie warunki (wyżej wskazane) które determinują uznanie za czynności z zakresu administracji : (-) nie są decyzjami lub postanowieniami, (-) mają charakter indywidualny (odnoszą się do konkretnego adresata – Skarżącej), (-) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, (-) podejmowane są w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu. Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820). Z niekwestionowanego przez Stronę stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał ustalenia stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi [...] zł. Skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około [...] zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje w ocenie Spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych [...] zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

Z taką argumentacją nie sposób jednak się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji RP, że mimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 postawić można tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku TK z 10.12.2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości ; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.

Warto przy tym podkreślić, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 01 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Prezydent Miasta wyjaśnił ponadto, że dzięki ww. zmianom stawka na ucznia, który uzyskał świadectwo dojrzałości zwiększyła się w roku 2023 w stosunku do roku 2022. Zatem, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne.

Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Umyka jednak Stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. W odpowiedzi na skargę organ trafnie podkreślił, że dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.

Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023r. organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Prezydent działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca uważa, że organ był zobowiązany do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, nie wskazuje jednak, które przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia stawki dotacji.

Wobec powyższego uzbając, że zaskarżona czynność nie narusza prawa sąd skargę oddalił orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a.