Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1911/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt. 3, art. 44 ust. 1 i  2, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 591/09 w sprawie ze skarg T. C. oraz Rady Powiatu Węgorzewskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza solidarnie od T. C. oraz Powiatu Węgorzewskiego na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., II SA/Ol 591/09, po rozpoznaniu skarg T. C. oraz Powiatu Węgorzewskiego, uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Wojewoda Warmińsko-Mazurski pismem z [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art.85a ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1592 ze zm. dalej powoływana jak "u.s.p."), wezwał Radę Powiatu Węgorzewskiego do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego T. C., w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Żądanie to zostało uzasadnione zakazem przewidzianym w art.25b ust.1 i 2 u.s.p. w związku z art.190 ust.1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm. dalej powoływana jak "Ordynacja wyborcza").

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu T. C., radnego Rady Powiatu w Węgorzewie.

b) Zarządzeniem zastępczym z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Warmińsko - Mazurski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w Węgorzewie - T. C..

Szpital Psychiatryczny Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Węgorzewie, będący jednostką organizacyjną samorządu województwa, na podstawie umowy z 25 lipca 2006 r. wynajmował od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Węgorzewie (w likwidacji) dwa pomieszczenia w budynku położonym przy ul. 3 Maja 17B. Właścicielem lokalu użytkowego jest Powiat Węgorzewski, którego T. C. jest radnym. Radny ten pełni funkcję dyrektora Szpitala Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Węgorzewie, jak również był dyrektorem Szpitala Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Węgorzewie w dacie zawarcia wcześniejszej umowy z 2003 r. Wojewoda uznał, że radny ten z naruszeniem art.25b ust.1 u.s.p. zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, co skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Radny T. C. w ciągu 3 miesięcy od dnia 27 listopada 2006 r. (data złożenia ślubowania) do dnia 27 lutego 2007 r., winien był zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej, czego jednak nie uczynił. Niewypełnienie tego obowiązku skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, co powinna była stwierdzić Rada Powiatu w Węgorzewie (art.190 Ordynacji wyborczej). Skoro do dnia 27 marca 2007 r. Rada nie podjęła stosownej uchwały, wydanie zarządzenia zastępczego było konieczne (art.190 ust.6 Ordynacji wyborczej).

c) Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył T. C. i Rada Powiatu Węgorzewskiego.

T. C. wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego ponieważ nie doszło do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat (art.25b ust.1 u.s.p.). Radny nie prowadził działalności na własny rachunek, ani wspólnie z innymi osobami, a zamiarem ustawodawcy było objęcie zakazem wszelkich form działalności gospodarczej radnego, prowadzonej na własny rachunek. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie są w orzecznictwie sądowym jednoznacznie uznawane za przedsiębiorcę, a ustawa o działalności gospodarczej nie miała zastosowania do samodzielnych publicznych z.o.z.-ów, na mocy art.8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Powierzając mienie komunalne do samodzielnego gospodarowania ustawodawca wprowadził instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. W ocenie skarżącego w jego sprawie rola tych instytucji została wadliwie zinterpretowana przez Wojewodę. Nadto Szpital Psychiatryczny SPZOZ w Węgorzewie nie wynajmował pomieszczeń od powiatu, lecz od SPZOZ w Węgorzewie w likwidacji.

Rada Powiatu Węgorzewskiego w skardze skierowanej do Sądu, podniosła, że radny powiatowy-dyrektor z.o.z.-u realizuje zadania publiczne, tj. zadania województwa z zakresu ochrony zdrowia psychicznego. Nie każde władanie majątkiem powiatu przez zarządzającego podlega artykułowi 25b ust.1 u.s.p. Majątek powiatu jest tu wykorzystywany w związku z realizacją ustawowego zadania województwa, a nie - do prowadzenia działalności gospodarczej. Mienie powiatu nie zostało zatem wykorzystane we własnym interesie i do własnych celów gospodarczych radnego, którego mandat wygaszono.

Ponadto Rada zarzuciła Wojewodzie naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art.31 ust.2 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art.24 ust.1 ustawy o samorządzie województwa (dalej zwana jako "u.s.w.") przy wykorzystaniu mienia województwa samorządowego mandat radnego by nie wygasł, natomiast w ustawach o samorządzie gminnym i w ustawie o samorządzie powiatowym nie ma odpowiedników powołanego przepisu.

2. Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., II SA/Ol 591/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...].

Sąd I. instancji wskazał, że wprowadzony w art.25b ust.1 u.s.p. zakaz opiera się na łącznym spełnieniu dwóch przesłanek; po pierwsze, prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, bądź też zarządzania taką działalnością gospodarczą lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem, po drugie - wykorzystywania mienia powiatu dla prowadzenia działalności gospodarczej.

Przez "zarządzanie działalnością gospodarczą" należy rozumieć kierowanie działalnością scharakteryzowaną w ustawie z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz.1807), którą prowadzi inny podmiot będący przedsiębiorcą. Z kierowaniem tym wiąże się możliwość samodzielnego decydowania o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością, w tym - decydowania o sposobie pozyskiwania dochodów, formach działalności, przeznaczeniu środków stanowiących dochód. Przy takim rozumieniu "zarządzania działalnością gospodarczą" nie spełnia tej kryterium radny pełniący funkcję kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Uprawnienia kierownika zakładu wskazane w art.44 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r., nr 14, poz.89, ze zm. zwanej powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "ustawą o z.o.z.") nie pokrywają się z pojęciem "zarządzania działalnością gospodarczą". Z ustawy o z.o.z. wynika, że pozycja kierownika w zakresie zarządzania zakładem ulega znaczącemu ograniczeniu z uwagi na uprawnienia podmiotu założycielskiego, którego kompetencje są rozległe i niejednorodne, mające bardzo zróżnicowany charakter, gdyż są wśród nich kompetencje stanowiące, wykonawcze i takie, których bliższe określenie może nasuwać wątpliwości. Są to uprawnienia i obowiązki organizacyjne - tworzenie, przekształcanie i likwidacja (art.8 ust.1 pkt 3a ustawy o z.o.z.), zatwierdzanie statutu i zmian w nim (art.11 ust.3 ustawy o z.o.z.), powoływanie rady społecznej i wybór jej członków (art.45 ust.8 ustawy o z.o.z.), uprawnienia i obowiązki właścicielskie (art.53 ustawy o z.o.z.), uprawnienia i obowiązki nadzorcze (powoływanie kierownika samodzielnego z.o.z. - art.44 ust.4 ustawy o z.o.z., rozpatrywanie odwołań kierownika zakładu od uchwał rady społecznej - art.47 ust.3 ustawy o z.o.z., nadzór nad legalnością działań kierownika).

Wśród tych uprawnień organu założycielskiego znajdują się uprawnienia wykonawcze, które w ramach prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o reguły wynikające z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zagwarantowane zostały dla zarządzającego taką działalnością. Wobec powyższego nie można radnemu pełniącemu funkcję dyrektora SPZOZ w Węgorzewie przypisać "zarządzania działalnością gospodarczą", o którym mowa w art.25b ust.1 u.s.p.

Sąd I. instancji rozważył również czy działalność medyczna prowadzona przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej jest działalnością gospodarczą z uwagi na jej zarobkowy charakter. Z art.1 ust.1 ustawy o z.o.z. wynika, że zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Przez świadczenia zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art.3 ustawy o z.o.z.). Wprawdzie z art.6 ust.1 ustawy o z.o.z. wynika, że zakład udziela świadczeń zdrowotnych bezpłatnie, za częściową odpłatnością lub odpłatnie na zasadach określonych w ustawie, w przepisach odrębnych lub w umowie cywilnoprawnej, to nie można odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia. Z art.8 ust.1 pkt 3 ustawy o z.o.z. wynika, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może być tworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego, przy czym jak stanowi art.35b ust.1 ustawy o z.o.z. może być prowadzony w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań, bądź też w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie samodzielnego zakładu byłoby niecelowe lub przedwczesne (art.35c ust.1 ustawy o z.o.z.). Taki zakład prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Organ nadzoru nie wyjaśnił formy prowadzonej działalności medycznej przez SPZOZ w Węgorzewie, zaś na rozprawie dyrektor zakładu podał, że prowadzi gospodarkę finansową w oparciu o ustawę o finansach publicznych. W ocenie Sądu nie sposób z powyższej regulacji prawnej wywieść, że celem publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest działalność zarobkowa, która wymagana jest jako istotny element uznania określonej działalności za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Samorząd województwa, który jest organem założycielskim dla tego szpitala psychiatrycznego powołał tę placówkę nie w celu osiągania zysku lecz realizacji obowiązku wynikającego z art.14 ust.1 pkt 2 u.s.w., zgodnie z którym samorząd wojewódzki wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie promocji i ochrony zdrowia.

Nie każde korzystanie z nieruchomości powiatowych, gminnych, wojewódzkich wyczerpuje zakaz, o którym mowa odpowiednio w art.24f ust.1 u.s.g., art.25b ust 1 u.s.p. i art.27b ust.1 u.s.w. Celem regulacji ograniczających prowadzenie działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jest zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II OSK 1618/06).

W świetle powyższych argumentów Sąd doszedł do przekonania, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie prowadzi działalności medycznej, będącej działalnością gospodarczą, o której mowa w art.25b ust.1 u.s.p. Pomimo że ustawa o zakładach opieki zdrowotnej dopuszcza wykonywanie świadczeń zdrowotnych także w formie odpłatnej, jak również uzyskiwanie zapłaty od Narodowego Funduszu Zdrowia nie oznacza to, że działalność medyczna jest działalnością zarobkową, skoro z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że działalność ta może być deficytowa.

3. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 3 września 2009 r. w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art.25b ust.1 u.s.p. w zw. z art.8 ust.1 pkt 3, art.11 ust.3, art.45 ust.8, art.44 ust.4, art.47 ust.3, art.53 ustawy o z.o.z. polegającą na przyjęciu, że kierownik z.o.z.-u nie zarządza działalnością gospodarczą. Szpital Psychiatryczny Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Węgorzewie prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, a w związku z tym kierownik z.o.z.-u zarządza taką działalnością.

Zakaz wynikający z art.25b ust.1 u.s.p. opiera się na łącznym spełnieniu przesłanek, tj. prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, bądź też zarządzaniu taką działalnością gospodarczą (jak w przedmiotowej sprawie) oraz wykorzystaniu mienia powiatu przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu ograniczenia nie wykluczają kierowania zakładem i reprezentowania go na zewnątrz w rozumieniu art.44 ust.1 i 2 ustawy o z.o.z. Prowadzenie gospodarki finansowej przez samodzielny publiczny z.o.z. obejmuje w szczególności samodzielność w prowadzeniu działalności gospodarczej (art.35c ust.1 ustawy o z.o.z.).

Działalność samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może być określona mianem "gospodarczej" z uwagi na ciągłość, odpłatność i zarobkowy cel, zawodowy charakter, podporządkowanie zasadom racjonalnego gospodarowania.

Art.8a ust.1.ustawy o z.o.z. wyłączał stosowanie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. z 1988 r., nr 41, poz.324 z późn. zm.) do zakładu opieki zdrowotnej w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2001 r. Uchylenie przedmiotowego zakazu wskazuje, iż intencją ustawodawcy było usankcjonowanie funkcjonowania samodzielnych publicznych z.o.z.-ów w obrocie gospodarczym.

Statut Szpitala wprost przewiduje, że jednym ze źródeł jego finansowania jest prowadzenie działalności gospodarczej (§ 14 Statutu). Przewidziano również możliwość prowadzenia wydzielonej działalności gospodarczej (§ 5 ust.3 Statutu) oraz udzielania świadczeń zdrowotnych "bezpłatnie" (opłaconych ze środków NFZ), za częściową odpłatnością lub odpłatnie na zasadach określonych w odrębnych przepisach lub umowach cywilnoprawnych (§ 4 ust.2 Statutu). Dowodzi to, iż organ założycielski przewidywał i przewiduje udział Szpitala w obrocie gospodarczym oraz pozostawia w tym zakresie swobodę w prowadzeniu i zarządzaniu działalnością gospodarczą.

4. W odpowiedziach na skargę kasacyjną T. C. i Rada Powiatu w Węgorzewie wnieśli o jej oddalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Sąd I. instancji ograniczył "zarządzanie" do samodzielnego decydowania o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością. Skoro zaś swoboda decyzyjna kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej podlega znaczącemu ograniczeniu na rzecz podmiotu założycielskiego, to zdaniem Sądu I.instancji nie można mówić o "zarządzaniu" działalnością publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez radnego pełniącego funkcję dyrektora SPZOZ w Węgorzewie.

W ocenie organu nadzoru, takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest sprzeczne z art.25b ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art.8 ust.1 pkt 3, art.11 ust.3, art.45 ust.8, art.44 ust.4, art.47 ust.3, art.53 ustawy o zakładach opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu nadzoru, że podporządkowania nie należy utożsamiać z pozbawieniem kompetencji kierowniczych i zniesieniem odpowiedzialności kierownika. Doprowadzając spór do skrajności należy zapytać, czy zaprzeczenie pozycji zarządzającej kierownika zakładu implikuje przypisanie tej funkcji podmiotowi założycielskiemu czy też należy uznać ten układ organizacyjny za patologiczny do tego stopnia, że funkcja zarządzająca SPZOZ w Węgorzewie nie przysługuje nikomu.

W wyroku sądowym nie ma miejsca na rozbudowaną analizę stosunków społecznych. Wystarczy odnotowanie faktu powszechnie znanego i niekwestionowanego w niniejszym postępowaniu, że osoby kierujące działalnością podmiotów prywatnych i publicznych znajdują się w bardzo wielu różnych sytuacjach. Z jednej strony są kierownicy o bardzo dużej samodzielności związanej z pełną odpowiedzialnością za działania swoje i podległego sobie personelu. W skrajnie odmiennej sytuacji są ci kierownicy, którzy pozostają w ekstremalnie intensywnej zależności od przełożonego. Pomiędzy tymi dwoma skrajnościami jest ogromny wachlarz sytuacji pośrednich. Zawężanie przez Sąd I. instancji funkcji zarządzania wyłącznie tylko do decydentów nie podlegających żadnym ograniczeniom w swobodnym kierowaniu podległym sobie zespołem osób jest niczym nieuzasadnionym rozstrzygnięciem. Sąd dostrzegł, że odpowiedzialność za zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej ponosi kierownik zakładu i on również kieruje zakładem i reprezentuje go na zewnątrz i jest przełożonym pracowników zakładu (art.44 ust.1 ustawy o z.o.z.), ale nie przeszkodziło to Sądowi stanąć na stanowisku, że te uprawnienia nie pokrywają się z pojęciem "zarządzania".

Warto jeszcze raz w tym miejscu powtórzyć, że zakwestionowaniu prawnych możliwości kierownika z.o.z. do wykonywania funkcji zarządzania tym z.o.z.-em nie towarzyszy w zaskarżonym wyroku wskazanie innego podmiotu, który byłby uprawniony do takiego zarządzania operacyjnego i ponoszenia zań prawnej odpowiedzialności.

Zasadniczym brakiem w argumentacji Sądu I.instancji, uchylającego zarządzenie zastępcze jest niedostrzeżenie zasadniczego znaczenia dla niniejszej sprawy uregulowania zawartego w art.44 ust.1 i 2 ustawy o z.o.z.: "Odpowiedzialność za zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej ponosi kierownik zakładu. Podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną." Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 zatytułowanym "zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej". Wobec tak wyraźnego stanowiska ustawodawcy twierdzenie, że kierownik z.o.z.-u nie zarządza tą jednostką nie może być uznane zaakceptowna z punktu widzenia reguł poprawnej wykładni prawa przedmiotowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżony przez Sąd I. instancji art.44 ustawy o z.o.z. jest adekwatną przesłanką do stwierdzenia, że kierownik z.o.z.-u kieruje i zarządza na bieżąco (operacyjnie) publicznym zakładem opieki zdrowotnej oraz ponosi za to odpowiedzialność.

B. Skarga kasacyjna organu nadzoru zakwestionowała również interpretację zawartą w zaskarżonym wyroku, iż samodzielny publiczny z.o.z. nie prowadzi działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne argumenty zawarte w skardze kasacyjnej, na poparcie tego zarzutu.

Zdaniem Sądu I.instancji "nie sposób z (...) regulacji prawnej wywieść, że celem publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest działalność zarobkowa, która wymagana jest jako istotny element uznania określonej działalności za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej." Wykluczenie zakładu opieki zdrowotnej z grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą – budzi zasadnicze zastrzeżenia z punktu widzenia reguł wykładni obowiązującego prawa w demokratycznym państwie prawnym (art.2 Konstytucji RP).

Konieczne jest odwołanie się do konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, która nakazuje tak rozstrzygać wątpliwości na temat treści prawa, aby różne podmioty znajdujące się w analogicznych czy zbliżonych sytuacjach faktycznych korzystały ze zbliżonych (o ile nie mogą – z identycznych) praw i ponosiły zbliżone ciężary. "Zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych promocji zdrowia (art.1 ust.1 ustawy o z.o.z.). Analogiczne świadczenia na rzecz swoich pacjentów wykonują lekarze, prowadzący swą praktykę. Lekarz prowadzący indywidualną praktykę lekarską nie jest ‘przedsiębiorcą’, co nie oznacza jednak, że nie prowadzi działalności gospodarczej. (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., OSK 1149/04). Prowadzenie: indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej, grupowej praktyki lekarskiej - jest "działalnością regulowaną", w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art.49 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, Dz.U. 23008 nr 136, poz.857 ze zm.).

Możliwa jest ponadto jeszcze inna sytuacja, tj. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może udzielać zamówienia na świadczenia zdrowotne osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji (...), która dysponuje lokalem oraz aparaturą i sprzętem medycznym (...) oraz spełnia warunki określone w przepisach o działalności gospodarczej (art.35 ust.1 pkt 3 ustawy o z.o.z.).

Skoro więc indywidualna praktyka lekarska i wykonywanie świadczeń zdrowotnych na zamówienie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest działalnością gospodarczą, to nie ma podstaw, aby na użytek wykładni przepisów o ograniczeniu działalności gospodarczej radnych odmienne znaczenie przypisywać działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Wreszcie art.54 ust.1 pkt 3 ustawy o z.o.z. dobitnie świadczy o tym, że dla ustawodawcy działalność z.o.z.-u jest odmianą działalności gospodarczej.

Art.54 ust.1. stanowi: "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe:

1) z odpłatnych świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umowy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej;

2) na realizację programów zdrowotnych w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i programu Zintegrowane Ratownictwo Medyczne, w tym na niezbędne do ich wykonania wydatki inwestycyjne lub zakup specjalistycznych wyrobów medycznych, na podstawie umowy i w zakresie w niej określonym; (...)

3) z wydzielonej działalności gospodarczej innej niż wymieniona w pkt 1 i 2, jeżeli statut zakładu przewiduje prowadzenie takiej działalności".

Kluczowe znaczenie w tym miejscu ma fakt, że "realizacja programów zdrowotnych w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej" (pkt 2) została expresis verbis w punkcie 3 zakwalifikowana do "działalności gospodarczej".

C. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zaskarżony wyrok Sądu I.instancji oparty był na błędnej wykładni prawa przedmiotowego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokona oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Mając to na uwadze, orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi I.instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm.).