Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 964/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, ust. 2 pkt 1 i pkt 1a, ust. 2 pkt 2 lit. b i c, art. 52 ust. 3, art. 61 ust. 3-6, i art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 7 pkt 2, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64b § 1, art. 151a § 1, art. 182 § 2a i § 3, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 909/22 w sprawie ze sprzeciwu W. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr SKO-4212/235/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 909/22, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw W. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej Spółka lub skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr SKO-4212/235/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. znak: KIO.6730.45.11.2022 Burmistrz P. ustalił dla W. Sp. z o.o. w C. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] o mocy do 10 MW włącznie wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...] i [...], obręb W. gmina P.

Po rozpoznaniu odwołania M. B. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 9 sierpnia 2022 r. znak SKO-4212/235/2022, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r, poz. 735 ze zm., dalej K.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawierał braki, ponieważ nie dołączono do niego prawidłowego graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającego z art. 52 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej u.p.z.p., - na załączonych mapach nie zaznaczono elementów inwestycji po jej realizacji. Ponadto we wniosku nie określono gabarytów budynków towarzyszących instalacji, ich funkcji oraz liczby. Wniosek nie spełnia też wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., gdyż nie określono parametrów technicznych inwestycji i danych dotyczących jej wpływu na środowisko, a inwestor ograniczył się do podania jedynie mocy znamionowej elektrowni 10 MW i powierzchni zajętej pod inwestycję. Organ wskazał również, że wnioskiem objęto część działek o nr [...] i [...], natomiast pojęcie "teren" użyty w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy działki ewidencyjnej jako całości i wydanie decyzji w tym zakresie nie jest możliwe, gdyż organ jest związany treścią wniosku, a nie może wydać decyzji dla części działki.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka wskazując, że jej wniosek o wydanie warunków zabudowy nie zawierał braków odnośnie do planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Spółka nie zgodziła się z wykładnią przepisów prawa zastosowaną przez Kolegium, która czyniłaby niemożliwym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działek wskazanych we wniosku a jedynie dla ich całości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw uznając, że wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów procesowych w postępowaniu organu I instancji było uzasadnione.

Na wstępie Sąd dokonał szczegółowej analizy zakresu kompetencji Sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej sprzeciwem i wynikających z tego ograniczeń w orzekaniu odnośnie kwestii materialnoprawnych sprawy.

Mając na uwadze przedmiot decyzji podlegających kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Sąd zauważył, że w tym zakresie we wniosku inwestora w punkcie V.B wskazano sposób montażu paneli fotowoltaicznych do podłoża i ich połączenia z siecią energetyczną SN. Jednocześnie w punkcie IV. wskazano, że lokalizacja farmy nastąpi na terenie działek nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb W., a lokalizacja inwestycji jest wskazana na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie wskazał, że wnioskodawca na załączniku graficznym określił teren inwestycji, jednak nie zaznaczył na nim usytuowania elementów inwestycji po jej realizacji, w tym lokalizacji obiektów kubaturowych, tj. stacji transformatorowych. Do wniosku inwestora nie dołączono prawidłowego graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Według Sądu nie są takim przedstawieniem dołączone do wniosku mapy zasadnicze w skali 1:1000 - obowiązek załączenia do wniosku mapy zasadniczej przewiduje art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i ma ona obrazować teren, którego wniosek dotyczy, oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Sąd zauważył, że graficzne przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ma za zadanie przedstawienie planowanego rozmieszczenia obiektów (instalacji, budynków, urządzeń) na terenie działki inwestycyjnej po jej realizacji. Takie zobrazowanie ma zasadnicze znaczenie w oznaczeniu przestrzennych parametrów inwestycji w odniesieniu do granic działki i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, które podlega ocenie organu w postępowaniu o warunki zabudowy. Nie ma przeszkód, by graficznie przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu znalazło się na mapie zasadniczej (lub ewidencyjnej), załączanej zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu wymóg ten nie został spełniony w niniejszej sprawie. Wniosku tego nie zmienia okoliczność, że wiążące ustalenia w tym zakresie dokonywane są na dalszym etapie postępowania. Sąd stwierdził, że stanowisko inwestora co do kształtu planowanej inwestycji w przestrzeni terenu inwestycji winno być jasno wyartykułowane, a organ prowadzący postępowanie nie może w komentowanym zakresie posługiwać się niepełnymi danymi.

W ocenie Sądu, powyższy brak wniosku miał istotne znaczenie w kontekście objęcia inwestycją budynków kubaturowych. Budynki kubaturowe towarzyszące inwestycji winny zostać uwidocznione na graficznym przedstawieniu planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. We wniosku nie określono gabarytów tych budynków, ich funkcji oraz liczby. Sąd nie miał wątpliwości, że wniosek o wydanie warunków zabudowy winien być zwłaszcza w tym zakresie precyzyjny, dotyczy przecież istotnych elementów charakteryzujących zamierzoną inwestycję jako całość.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wnioskodawca na załączniku graficznym określił teren inwestycji, jednak nie zaznaczył na nim usytuowania elementów inwestycji po jej realizacji, w tym lokalizacji obiektów kubaturowych, tj. stacji transformatorowych. Nadto organ słusznie zauważył, że we wniosku brakuje określenia wskazanych w decyzji parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, takich jak sprawność paneli fotowoltaicznych lub typ zastosowanych ogniw, zaś ich usytuowanie powinno wynikać z graficznego przedstawienia zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, że niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie. Wniosek ten jednak może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku i jego elementów określonych przepisami ustaw. Organ w takiej sytuacji ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten uzupełnił wniosek lub sprecyzował swoje żądanie, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, w świetle art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., powyższe uchybienia stanowiły o brakach wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, szczególnie w zakresie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c omawianej ustawy, do uzupełnienia których organ I instancji powinien był wezwać wnioskodawcę. Stanowiło to niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, zaś zakres sprawy objęty tymi brakami mógł mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do wątpliwości organu odwoławczego co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki Sąd wskazał, że kwestia ta może być oceniana dopiero podczas kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie taką podstawę stanowiła kwestia zaniechania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Spółka zarzuciła, że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, choć zaskarżona decyzja narusza prawo z uwagi na brak istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego fdalei: K.p.a.). a to:

o art. 64a P.p.s.a., art. 64b § 1 P.p.s.a., art. 64e P.p.s.a., art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 2 b) i c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1) Prawa energetycznego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należy oddalić sprzeciw, bowiem istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy występuje rzekomo brak formalny w zakresie określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionej w formie opisowej i również graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji, podczas gdy zarówno wniosek w zakresie opisowym, jak i w zakresie graficznym wyczerpująco przedstawia planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu na poziomie niezbędnym na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a zakres wymagany przez organ odwoławczy i sąd w istocie odpowiada wymogom, jakie winien spełniać projekt budowlany do pozwolenia na budowę, a nawet wręcz nieregulowany przepisami prawa i nieobligatoryjny projekt wykonawczy (poziom szczegółowości wymagany przez organ i sąd np. w zakresie sprawności paneli to kwestie tak szczegółowe, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę takie panele już niemal na pewno nie będą dostępne na rynku, a z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego znaczenie ma wyłącznie umiejscowienie inwestycji w terenie, a nie szczegóły techniczne paneli fotowoltaicznych), a ponadto pewne aspekty inwestycji takie jak liczba stacji transformatorowych oraz szczegóły techniczne w zakresie paneli nie zależą od woli inwestora, a od wiążących ustaleń zawartych w warunkach przyłączenia instalacji OZE do sieci, wydawanych przez przedsiębiorstwo energetyczne dopiero po uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja musi być załączona do wniosku o warunki zabudowy, a w szczególności gestor określa dopuszczalną maksymalną moc instalacji w ramach przyłączenia, która może być mniejsza niż ta wskazana na etapie warunków zabudowy, zatem organ i sąd, stawiając takie wymagania, tworzą względem inwestora błędne koło, a zatem wskazywany brak wniosku w istocie nie występuje, w szczególności dane dotyczące liczby i rozmieszczenia stacji transformatorowych oraz szczegółów technicznych w zakresie paneli fotowoltaicznych nie stanowią elementu wniosku o warunki zabudowy, tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem sąd I instancji wadliwie oddalił sprzeciw, a rozpoznanie sprzeciwu mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e P.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu na podstawie art 188 P.p.s.a.;

o art. 64a P.p.s.a., art. 64b § 1 P.p.s.a., art. 64e P.p.s.a., art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4) i 5) u.p.z.p. w zw. z art. 64b ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) w zw. z § 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należy oddalić sprzeciw, gdyż istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana co do zasady wyłącznie dla działek inwestycyjnych jako całości, a nie dla ich części (poza wyjątkowymi przypadkami, gdy część działki jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też np. obejmuje inwestycję liniową), niewymagających zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, podczas gdy dotychczasowa linia orzecznicza w tym zakresie uległa całkowitej dezaktualizacji, bowiem ustawodawca kompleksowo zmienił art, 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawcze w ten sposób, że nie odnoszą się już one do "działki", a konsekwentnie "terenu inwestycji", w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje na "teren" inwestycji, a ww, rozporządzenia wykonawcze rozróżniają teren inwestycji i działkę, co potwierdza dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy na części działki we wszystkich przypadkach na zasadach ogólnych, a nie jedynie w przypadkach szczególnych, co potwierdza treść pkt 7.2 Załącznika do nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, gdzie wprost wskazano: "Sposób wyznaczenia terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6" jako albo: "teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne" albo "teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych", bez jakichkolwiek zastrzeżeń, ani zawężenia możliwości wskazania we wniosku części działki jako "terenu inwestycji", tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ il instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem sąd I instancji wadliwie oddalił sprzeciw, a rozpoznanie sprzeciwu mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art 64e P.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarząca kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w calości i rozpoznania sprzeciwu na podstawie art. 188 P.p.s.a., względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej oraz jego uzupełnieniu z dnia 20 kwietnia 2023 r. przedstawiono argumentację oraz orzecznictwo sądowe na jego poparcie, które zdaniem skarżącej kasacyjnie czyni uzasadnionymi postawione przez nią zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z kolei zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna W. Sp.z o.o. z siedzibą w C. oparta została na usprawiedliwonych podstawach.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie NSA, pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zasługiwał na uwzględnienie i przesądził o uchyleniu wyroku a także zaskarżonej decyzji MWINB.

Sąd I instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. oddalając sprzeciw w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. bowiem zarzucone przez organ odwoławczy naruszenie przepisów postępowania dotyczące niekompletności złożonego przez Spółkę wniosku o ustalenie warunków zabudowy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawey z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:

a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo

b) papierowej;

1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wbrew temu co przyjął organ odwoławczy załączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji – elektrowni fotowoltaicznej (instalacji onawialnego źródła energii) mapy zasadniczej w skali 1:1000 spełniaja wymóg zawarty w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. c u.p.z.p. Planowany sposób zagospodarowania terenu wskazanego na mapie zasadniczej o tytule "Koncepcja urbanistyczno- architektoniczna z 10.11.2021 r." zawiera jak wskazuje legenda m.in.: granice terenu objętego wnioskiem (fioletowa linia przerywana), granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (czerwona linia przerywana), granice obszaru zabudowy panelami PV i infrastrukturą towarzyszącą (różowa linia ciągła), nieprzekraczalną linie zabudowy (pogrubiona czarna linia ciągła). Ponadto zawiera indormację, że powierzchnia zabudowy panelami PV i infrastrukturą towarzyszącą dla inwestycji "[...]" wynosi 15,4196 ha, a powierzchnia inwestycji to 16,5814 ha. Wynika z niej zatem jaki obszar terenu inwestycji będzie podlegał zabudowie panelami PV i infrastrukturą towarzyszącą (różowa linia ciągła) oraz nieprzekraczalna linia zabudowy (pogrubiona czarna linia ciągła). Oczekiwanie wyrażone przez organ odwoiławczy, że Spółka poiwinna wyszczególnić poszczególne elementy inwestycji w postaci planowanego rozmieszczenia paneli PV i obiektów infrastruktury im towarzyszącej jest nieuzasadnione obowiązującymi odrębnymi przepisami i zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno stanowić okoliczności, od której organ uzależniałby wydanie warunków zabudowy.

Znany jest bowiem obszar, na którym zlokalizowane będą panele PV wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Oznaczenie graficzne położenia konkretnych stacji transformatorowych oraz ich ilości jak słusznie zauważa w skardze kasacyjnej Spółka jest warunkiem niewymaganym przez przepisy odrębne bowiem ich położenie i ilość determinują warunki przyłączenia do sieci instalacji fotowoltaicznej, które są wydawane dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, które stanowią załącznik do wniosku o pozwolenia na budowę. Powyższa zależność pomiędzy brakiem wykazania lokalizacji stacji transformatorowych na etapie ustalenia warunków zabudowy elektrowni fotowoltaicznej a ustaleniem warunków przyłączenia do sieci przez przedsiębiorstwo energetyczne potwierdza art. 7 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.(Dz. U. z 2022 r., poz. 1385). W myśl art. 7 ust. 8d pkt 1) ww. ustawy do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła lub magazynu energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV), dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje: 1) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego niedopuszczalnym było oczekiwanie organu odwoławczego, że Spółka przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci samodzielnie określi rozmieszczenie i ilość stacji transformatorowych dla planowanej inwestycji. Nie można wskazać tych parametrów na potrzeby wydania warunków zabudowy bowiem zostaną one określone dopiero na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Należy wziąć pod uwagę także okoliczność zgłaszaną przez Spółkę, że w ramach wydawanych warunków przyłączenia przedsiębiorstwo energetyczne określa również maksymalną moc instalacji OZE do przyłączenia, która może być niższa niż wskazana we wniosku o warunki zabudowy, co spowoduje zmniejszenie się liczby niezbędnych stacji transformatorowych. W tym stanie rzeczy wskazywanie lokalizacji i liczby stacji transformatorowych nie miałoby podstaw zanim inwestor nie uzyska warunków przyłączenia do sieci, co nastąpi dopiero po uzyskaniu warunków zabudowy. Zatem żądanie organu odwoławczego uzupełnienia map dołączonych do wniosku o warunki zabudowy o powyższą kwestię było przedwczesne, nieuzasadnione, a wręcz niewykonalne. W zwiazku z powyższym uznać należy, że dla ochrony ładu przestrzennego na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest wskazanie granic terenu inwestycji i granic obszaru zabudowy panelami PV i infrastukturą towarzyszącą, która nie stanowi budynków bez konieczności konkretnego wskazywania ich rozieszczenia na terenie inwestycji.

Błędne jest także stanowisko organu oraz Sądu I instancji, że stacje transformatorowe należało zaliczyć do budynków kubaturowych, których rozmieszczenie powinno znaleźć wyraz na dołączonych do wniosku mapach. Skoro ich położenie nie jest przypadkowe to Spółka nie mogła ich wskzać na mapie czyniąc to dowolnie i w oderwaniu od przyszłych warunków przyłączenia.

Podobnie niezasadnie było oczekiwanie, że we wniosku znajdą się szczegółowe informacje dotyczące charakterystyki montowanych paneli fotowoltaicznych jako określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy ma za zadanie potwierdzić czy relaizacja planowanej inwestycji na danym terenie nie naruszy panującego tam ładu przestrzennego. Należy znać jakie będą parametry techniczne inwestycji ale tylko takie, które mogą wpływać na ocenę czy ład przestrzenny zostanie zachowany gdy inwestycja zostanie zrealizowana i jaki może mieć ona wpływ na środowisko. Zdaniem NSA, podzielić należy stanowisko Spółki, która podnosi, że sprawność paneli fotowoltaicznych lub typ zastosowanych ogiw są to parametry techniczne zdecydowasnie zbyt szczegółowe jak na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy, a nawet pozwolenia na budowę. W istocie paramety te są określane na etapie realizacji pozwolenia na budowę gdy inwestor stosownie do aktualnie dostępnych na rynku urzędzeń podejmuje decyzję, które modele paneli zamontować by uzyskać oczekliwaną moc maksymalną wyznaczoną warunkami przyłączenia. Wiedza o tym jakiego rodzaju panale o jakiej sprawności zostaną zamontowane nie jest konieczna na etapie dokonywania oceny ładu przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji. Warto wiedzieć jak i na jakim obszarze będą montowane bo to pozwala ocenić wpływ inwestycji na zagospodarowanie terenu.

Słusznie zauważa Spółka, że podanie sprawności lub typu zastosowanych ogniw stanowi spoecjalistyczną kwestię techniczną, irrelewantną nawet z punktu widzenia prawa budowlanego, bowiem panele fotowoltaiczne nie stanowią budowli, tylko są urzędzeniami technicznymi. Dokładna liczba paneli, która będzie zanana na etapie projektu budowlanegoi będzie zależna od rodzaju technologii dostępnej na tym etapie – wraz z rozwoejem technologii można będzie osiągnąć większą moc z mniejszej poiwierzchni paneli.

Szczegóły techniczne tego roodzaju jak domaga się organ nie są konieczne dla takiej oceny. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwoelnia na budowę (tak wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt. II OSK 2619/22).

Podsumowując, graficzna część wniosku o wydanie warunkow zabudowy dla planowanej inwestycji – elektrowni fotowoltaicznej spełniała wymóg szczzzegółowości jakiej wymaga się dla wydania decyzji bowiem możlkiwe było na podstawie zawartych tam danych przestrzennych przeprowadzenia oceny z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego. Ścisłe określenie lokalizacji paneli oraz stacji transformatorowych czy terż magazynów energii na etapie warnunków zabudowy byłoby przedwczesne a zatem wymóg określenia na mapie dokładnej ich lokalizacji jest pozbawiony podstaw i nie mógł stanowić przeszkody do wydania warunków zabudowy w oparciu o art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p.

Za stanowiskiem tym przemawia także to, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wszelkie instalacje OZE, zgodnie z ich ustawową definicją z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, bez względu na ich moc, nie znajdują zastosowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zakresie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Wynika z powyższego, że organy admninistracji w stosunku do inwestycji dotyczące instaklacji OZE nie prowadzą oceny w powyższych zakresie a zatem oczekiwanie, że należy we wniosku przedstawić szczegółowe aspekty rozmieszczenia obiektów technicznych i podania ich parametrów jest pozbawione podstawey prawnej. Jako takie nie może stanowić warunku uniemożliwiającego wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie ma zatem potrzeby badania szczegółowych parametrów takiej instalacji i porówywania ich z parametrami sąsiedniej zabudowy. Poziom szczegółowości przedstawienia inwestycji ma umożliwiać ocenę zachowania ładu przestrzennego oraz oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie i środowisko. Aspekty te w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Dodatkowo przedstawienie we wniosku charakterystycznych parametrów techicznych inwestychji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko jest elementem fakultatywnym wniosku. Winien on być wskazany tylko wtedy, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Taka okoliczność nie miała miejsca w niniejszej sprawie bowiem dla przedmiotowej elektrowni Burmistrz P. 20 października 2021 r. znak: KIO.6220.21.2020.HR wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie poddano parametry techniczne inwestycji ocenie jej wpływu na środowisko. Skoro organ ochrony środowiska wydał zgodę na realizację inwestycji wskazując jej środowiskowe uwarunkowania to nie było konieczne we wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedstawianie kolejny raz parametrów charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko.

Wobec tego przedstawione we wniosku oraz w załaczone do akt postępowania decyzji o środowuiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji z 20 październiaka 2021 r. parametry oraz dane były wystarczające do oceny spełnienia przez inwestycję wymogów z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji oddalając sprzeciw nie zaaprobował wykładni organu odwoławczego w zakresie niedopuszcalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Sąd nie zajął w ogóle stanowiska w tym zakresie. Sąd uznał, że rozstrzyganie tej kwestii wobec stwierdzonych braków postępowania jest niedopuszczalne bowiem odnosi się do istoty sprawy a ta będzie rozstrzygana przez organ w ponownym postępowaniu przy ocenie decyzji rozstrzygajacej sprawę co do istoty.

Zdaniem NSA, z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji należało zająć stanowisko w tej materii bowiem dotyczyły tego zarzuty sprzeciwu wniesionego przez Spółkę.

NSA w pełni podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

W tym zakresie należy odwołać się do wyroku NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21. Wskazano tam, że treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. potwierdza, że mowa jest w nich o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Także treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, wskazuje, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Sąd dalej stwierdził, że taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Sąd podkrelił, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" a § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".

Powyższe przepisy znajdą bezpośrednie zastosowanie w sprawie, a zatem potwierdzają możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.

W związku z powyższym NSA stwierdza, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy uznać należy, że dopuszczalne było wyznaczenie warunków zabudowy dla przedmiotowej elektrowi fotowoltaicznej bowiem teren inwestycji obejmuje zarówno działki ewidencyjne w całości ([...], [...], [...] ) jak i działki w części [...], [...]. Na podstawie oznaczeń terenu inwestycji (granic terenu objętego wnioskiem - linia fioletowa przerywana) i terenu działek ewidencyjnych (linia ciąg la zielona) możliwe jest zidentyfikowanie jednoznacznie obszaru dla oceny spełnienia wymogów z art. 61 ust. 3- 6 u.p.z.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że Sąd wadliwie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

Z powyższych względów, uznając, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.