Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 131/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Dnia 23 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 6 czerwca 2022 r.; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. M. (zwany dalej "Skarżącym") wysłał za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Starosty (zwanego dalej "Starostą") wniosek o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] Wniosek został nadany w dniu 6 czerwca 2022 r.

Dnia 26 czerwca 2022 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność Starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej;

2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Starosta nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie ustawowym określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Starosta jako organ administracji publicznej wykonujący zadania publiczne związane z organizacją ruchu powinien przechowywać dokumentację poświęconą temu zagadnieniu i udostępnić ją w trybie ustawowym.

Organ administracji publicznej ma 14 dni na udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie złożono wniosek w dniu 6 czerwca 2020 r. Czternastym dniem terminu był dzień 20 czerwca 2022 r. Do tego dnia nie udzielono żądanej informacji, a więc zaistniała bezczynność.

Dla Skarżącego bezsporne jest to, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek, Starosta we wiadomości datowanej na dzień 20 czerwca 2022 r., jednakże doręczonej wnioskodawcy w dniu 27 czerwca 2022 r., przekazał wnioskodawcy skan projektu stałej organizacji ruchu dla wskazanej przez niego drogi.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania w zakresie bezczynności organu i stwierdzenie, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zakwestionował faktu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także tego, że nie udostępnił jej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Starosta wskazał, że po tym jak wpłynęła do niego skarga na bezczynność (niedziela), następnego dnia udostępnił żądaną informację (poniedziałek). Starosta mimo to wnosi jak na wstępie swojej odpowiedzi na skargę, ponieważ na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, uczynił zadość żądaniom podniesionym w skardze. W tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Ponadto bezczynność Starosty nie była rażąca. Jak wskazano, samo przekroczenie terminów nie oznacza tego, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ ostatecznie zareagował, a w jego postawie nie było lekceważącego stosunku do sprawy, czy też złej woli.

W piśmie stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, Skarżący wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Skarżący zwrócił uwagę, że Starosta przyznał się do uchybienia terminu do udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Mimo udostępnienia informacji po czasie, żądanie Starosty co do oddalenia skargi jest niezasadne. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu do dnia złożenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 23 września 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Podkreślenia wymaga legitymacja Skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w którym wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Starosty mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd.

Należy rozpocząć od tego, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z faktu realizowania przez niego zadań publicznych korzystając przy tym z majątku publicznego przeznaczonego na te cele. To z kolei wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 1/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przede wszystkim należy zaznaczyć fakt, że Starosta jest członkiem organu kolegialnego będącego organem wykonawczym w samorządzie powiatowym – Zarządu Powiatu J. , a ponadto sam jest organem administracji publicznej, który posiada szereg zadań publicznych wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Starosta przyczynia się do wykonywania zadania publicznego w zakresie zarządzania drogami powiatowymi na terenie Powiatu J. , ponieważ to Zarząd Powiatu J. jest zarządcą dróg powiatowych w tym powiecie. Oznacza to zatem, że działalność, a także wszystkie składniki majątkowe poświęcone na ten cel stanowią przedmiot informacji publicznej. Sposób wykonania zadań publicznych oraz gospodarowanie mieniem publicznym dotyczy skuteczności działania podmiotu prawa działającego w imieniu państwa na rzecz dobra wspólnego.

Starosta jest organem szeroko rozumianej władzy publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie ma zatem wątpliwości, że Starosta powinien udostępnić te informacje publiczne, które są w jego posiadaniu. Nie jest przy tym istotne, czy żądana informacja pochodzi od samego Starosty, czy od właściwej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania zarządcy dróg powiatowych. Istotne jest bowiem to, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w terminie do tego wskazanym w przepisach prawa.

Niesporne jest także to, że dokument, o którego udostępnienie wniósł Skarżący jest informacją publiczną. Organizacja ruchu drogowego jest dokumentem świadczącym o tym, w jaki sposób zadanie publiczne jest realizowane. Tym samym, dokument ten wpisuje się w przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Warto to twierdzenie poprzeć stanowiskiem orzecznictwa. "Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył projektu organizacji ruchu, a zatem materii, która dotyczy każdej osoby jako uczestnika ruchu drogowego. Sprawę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 69/22, dostępny w CBOSA). Zatem, sprawa organizacji ruchu jest materią dotyczącą uczestników ruchu drogowego. Dotyczy zatem spraw o powszechnym zakresie – spraw publicznych. Wniosek zatem właściwy organ powinien potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 66/22, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić niewątpliwie, że doszło do stanu bezczynności. Zasadą jest bowiem to, że informacje publiczne publikuje się we właściwym biuletynie, a te, które publikacji nie podlegają, udostępnia się na wniosek w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Skarżący złożył swój wniosek w dniu 6 czerwca 2022 r. (poniedziałek). Czternastym dniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. był dzień 20 czerwca 2022 r. (poniedziałek). Do tego dnia Starosta winien udostępnić informację publiczną. Ten jednak nie podjął żadnego działania. Warto przypomnieć w tym miejscu, że nie jest istotne, czy organ administracji publicznej posiadał tę informację czy nie. Dla oceny bezczynności należy dokonać analizy, czy podmiot zobowiązany podjął działanie w terminie 14 dni.

W przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 318/17, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd tut. Sądu wyrażony w podobnej sprawie. "Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA). Zatem, milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA).

Starosta udostępnił żądaną informację dopiero w dniu 27 czerwca 2022 r., bowiem wtedy dopiero Skarżący otrzymał dokument. Nie zmienia tego fakt, że pismo przewodnie w tej sprawie było opatrzone datą 20 czerwca 2022 r. Liczy się bowiem fakt, że wiadomość mailową nadano w dniu 27 czerwca 2022 r. (k. [...] akt sądowych), a więc 21 dni po złożeniu wniosku. Przy tej okazji należy wyjaśnić organowi administracji publicznej, że wywiązanie się z obowiązku wynikającego z przepisów u.d.i.p. po wniesieniu skargi nie wpływa na możliwość dokonania oceny, czy bezczynność rzeczywiście miała miejsce. Udostępnienie informacji publicznej będzie miało wpływ na to, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania wniosku zostanie umorzone, ale nadal ocenie podlega stan bezczynności. Powyżej wyjaśniono czym jest tenże stan. W terminie 14 dni nie doszło do udostępnienia żądanej informacji, ponieważ organ nie podjął żadnej aktywności. To oznacza, że bezczynność ma charakter obiektywny, a sąd administracyjny ocenia ten stan według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu złożenia skargi. Bezsporne jest to, że w dniu złożenia skargi (26 czerwca 2022 r.) Starosta pozostawał bezczynny.

"W sprawach ze skarg na bezczynność sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności - jako załatwienia sprawy przez organ lub podjęcia innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Natomiast, gdy sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), wówczas przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy zachodzi potrzeba przymuszenia organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności), w konsekwencji więc, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 198/17, dostępny w CBOSA). Nie jest zatem tak, jak oczekiwałby tego Starosta. Sąd nie umarza całości postępowania sądowoadministracyjnego. Czyni to zaledwie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku. Ocena stanu bezczynności nadal pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Mając na względzie to, że Starosta nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, należało stwierdzić na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Starosta dopuścił się bezczynności (pkt II. sentencji wyroku). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. należało uznać, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku). Bezczynność nie wynikała z lekceważącego stosunku organu do sprawy. Starosta nie przyjął postawy, w myśl której celowo nie udostępnił żądanej informacji. Sama bezczynność nie trwała rażąco długo. Zaraz po wpłynięciu skargi podjęto działanie i udostępniono informację publiczną.

Tak jak już wyprzedzająco wskazano, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 6 czerwca 2022 r. należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. gdyż wniosek ten został już merytorycznie rozpoznany (pkt I. sentencji wyroku). Nie można bowiem zobowiązać organu administracji publicznej do dokonania czynności albo wydania oczekiwanego aktu, jeżeli czynność ta albo rzeczony akt zostały ostatecznie podjęte. W tym zakresie, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi na bezczynność, jaki uiścił Skarżący (pkt IV. sentencji wyroku).