Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2559/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 195/22 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 stycznia 2022 r., nr KO.450.1.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 195/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 24 stycznia 2022 r., nr KO.450.1.2022, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 15 maja 2021 r. (data nadania na poczcie 21 maja 2021 r.) B.D. na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; "u.d.i.p.") złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o zestawienie i przesłanie na podany adres informacji związanych z samorządową gospodarką gruntami, realizowaną przez Starostwo, w obrębie miasta [...] w okresie [...], tj. podanie:

"1. Jaka powierzchnia gruntów (działek) niezabudowanych znajduje się w zasobach Starostwa na terenie miasta [...] oraz jaka powierzchnia tych gruntów była lub jest udostępniona w ramach usług najmu w latach [...].

2. Jak szczegółowo realizowane są poszczególne umowy najmu terenów, przeznaczonych do wydzierżawienia? W odpowiedzi proszę o wypełnienie i przesłanie załączonej tabeli, w której zawarte będą wszystkie, pełne informacje o zawartych i zrealizowanych (także w realizacji) usługach najmu (dzierżawy) w poszczególnych latach". Do wniosku załączył tabelę "Zestawienie za rok [...]", składającą się z danych: nr ewidencyjny działki, powierzchnia działki m²/pow. dzierżawy, nr kw., położenie nieruchomości, nr umowy - data umowy, czynsz dzierżawny netto zł/rok, opis nieruchomości/czas dzierżawy, wpływy za najem zł netto/rok, naliczone odsetki zł/rok.

Pismem z 7 czerwca 2021 r. Starosta [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, iż Starostwo nie posiada zasobu nieruchomości. W dniu 1 września 2021 r. do organu wpłynęło pismo z 30 sierpnia 2021 r., w którym skarżący, w nawiązaniu do wniosku z 15 maja 2021 r., wniósł o udostępnienie informacji w sprawie umów dzierżawy i przychodów z usług najmu gruntów w latach [...] oraz w pierwszej połowie roku [...] dotyczących gruntów Skarbu Państwa we władaniu samorządu powiatowego.

Pismem z 6 września 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania.

W odpowiedzi skarżący wskazał, iż wezwanie to narusza przepisy art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego (szczególnej istotności) dla informacji niewymagających przetworzenia. Żądanie to narusza także art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 5 lit. a ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

z której wynika, że kwoty pozyskiwane w procesie wykonywania (np. usług najmu) przez jednostkę finansów publicznych dysponującą majątkiem publicznym nie mogą podlegać wyłączeniu jawności. Skarżący podkreślił, że wnosi o udostępnienie informacji prostych, zaś przyjęty we wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej przychodów

z usług najmu, sposób zestawienia oparty został o wykazy dotyczące nieruchomości (załączniki do uchwał), z tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa.

Decyzją z 6 października 2021 r., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Starosta [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że organ nieprecyzyjnie ocenił nadkład pracy i środków koniecznych do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Decyzją z 10 grudnia 2021 r., znak: GGN. 1431.2.2021, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Starosta [...] odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym we wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie wnioskodawcy o udzielenie informacji dotyczy udzielenia informacji przetworzonej, bowiem dokument zawierający żądane przez wnioskodawcę dane nie istniał w chwili złożenia wniosku, a żądanie wiąże się z koniecznością wytworzenia nowego dokumentu, o nowej treści. Zdaniem organu zestawienie w żądanym przez wnioskodawcę zakresie, tj. nr ewidencyjny działki, powierzchnia działki m²/pow. dzierżawy, nr kw., położenie nieruchomości, nr umowy, data umowy, czynsz dzierżawny netto zł/rok, opis nieruchomości/czas dzierżawy, wpływy za najem zł netto/rok, naliczone odsetki zł/rok nie istnieje. Z kolei wykazy odnoszące się do nieruchomości stanowiących własność Powiatu [...], które są wydzierżawiane/wynajmowane, stanowią załączniki do uchwał i zawierają dane, tj.: nr ewidencyjny działki, pow. działki/pow. przeznaczona do wydzierżawienia, nr księgi wieczystej, położenie nieruchomości, wysokość czynszu dzierżawnego/najmu netto zł/ miesięcznie lub zł/rocznie + podatek VAT, opis nieruchomości, rodzaj wydzierżawienia, termin wnoszenia opłat, zasady aktualizacji. Powyższe wykazy wywiesza się na okres 21 dni i dopiero po tym okresie zawierana jest umowa dzierżawy, najmu.

Zdaniem organu wykazy nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia/wynajęcia są wykazami dla pojedynczej nieruchomości, nie są to zestawienia, które odnoszą się do wszystkich nieruchomości wydzierżawionych/wynajętych w okresie całego roku. W tego rodzaju wykazie nie podaje się nr umowy, daty umowy, gdyż umowa dzierżawy/najmu zawierana jest dopiero po okresie wywieszenia wykazu, tj. po 21 dniach. Stworzenie wykazu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy będzie wiązało się z dokonaniem obliczeń, zestawień (za lata [...] i za pierwszą połowę [...]), co będzie się wiązało z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych organu, a szeroki zakres czasowy wniosku niewątpliwie spowoduje zakłócenie normalnego toku działania adresata wniosku. Wnioskowane dane dotyczyłyby 13-14 podmiotów rocznie, z którymi zawarte były umowy dzierżawy, czyli 130-140 podmiotów w żądanym okresie, dla których wnioskodawca żąda podania wskazanych danych. Organ podał, że w wytworzenie wykazu dla wnioskodawcy zaangażowanych byłoby dwóch pracowników, dwóch wydziałów organu wydającego decyzje. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami odpowiedzialny za zawieranie umów dzierżawy ([...]) oraz Wydział Finansowo-Księgowy i Budżetu zajmujący się windykacją należności Powiatu [...] i Skarbu Państwa ([...]). Powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia informacji w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Organ podniósł, że podczas postępowania o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca był wezwany do doprecyzowania wniosku, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych przez niego informacji publicznych. Odpowiadając na wezwanie, skarżący nie wykazał, że w przypadku jego wniosku zachodzą przesłanki warunkujące uzyskanie informacji, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, o czym stanowi art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Decyzją z 24 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 10 grudnia 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazało, że bezspornie żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p., zaś Starosta [...] jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia, w związku z zaliczeniem do kategorii organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Kolegium podniosło, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnych definicji pojęć "informacja prosta" i "informacja przetworzona". Po analizie poglądów orzecznictwa dotyczącego ww. pojęć, organ wskazał, że przetworzeniem informacji jest również zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Organ zwrócił uwagę, że możliwa jest sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii, skanów, określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Udostępnienie informacji przetworzonej może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Zdaniem Kolegium skarżący, występując z przedmiotowym żądaniem, domagał się w istocie udzielenia informacji przetworzonej. Jak wskazał Starosta [...], żądanie wnioskodawcy wiąże się z koniecznością wytworzenia nowego dokumentu, o nowej treści, gdyż zestawienie w żądanym przez wnioskodawcę zakresie nie istnieje. Stworzenie wykazu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy będzie wiązało się z dokonaniem obliczeń, zestawień (za lata [...] i za pierwszą połowę [...]), co będzie się wiązało z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych organu, a szeroki zakres czasowy wniosku niewątpliwie spowoduje zakłócenie normalnego toku działania adresata wniosku. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, iż dla podania informacji, o które prosi nie trzeba niczego przetwarzać, analizować ani wydobywać. Organ, aby sprostać żądaniu skarżącego musiałby wydobyć poszczególne informacje z posiadanych dokumentów i odpowiednio przygotować je na potrzeby wnioskodawcy. Wobec tego zasadne było wystąpienie do wnioskodawcy o wykazanie, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kolegium zaznaczyło, że skarżący nie wykazał, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem stoi na stanowisku, że jego żądanie dotyczy informacji prostej. Skoro skarżący nie wykazał szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji, a w szczególności nie wykazał, że żądane informacje jest w stanie realnie wykorzystać dla szczególnie istotnego interesu publicznego (np. poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego), to uzasadniona jest odmowa udzielenia mu żądanej informacji publicznej.

Nadto Kolegium zauważyło, iż pismo wnioskodawcy z 9 grudnia 2021 r. w sprawie rezygnacji z udzielenia informacji odnośnie wartości naliczonych odsetek ([...]) wpłynęło do organu pierwszej instancji już po wydaniu decyzji z 10 grudnia 2021 r. Zdaniem Kolegium modyfikacja wniosku w ww. zakresie nie wpływa na zmianę kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy informacja objęta wnioskiem skarżącego z 30 sierpnia 2021 r., udostępniana w formie tabelarycznej wg zestawienia stanowiącego załącznik do pisma z 15 maja 2021 r., miała charakter informacji przetworzonej. Nie budzi wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną a Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych przez przepisy u.d.i.p. W niniejszej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie w formie tabelarycznej informacji na temat umów najmu i dzierżawy zawieranych przez podmiot zobowiązany począwszy od roku [...], obejmującej następujące dane: numer ewidencyjny działki, powierzchnia działki, powierzchnia dzierżawy, numer księgi wieczystej, położenie nieruchomości, numer i data umowy, wysokość czynszu dzierżawnego netto zł/rok, opis nieruchomości, czas dzierżawy, wpłaty za wynajem zł netto/rok, naliczone odsetki zł/rok. Organ pierwszej instancji wskazał, że sporządzenie żądanej przez skarżącego informacji w formie zestawienia wiąże się z koniecznością wytworzenia nowego dokumentu. Organ podał, że informacje proste, na podstawie których możliwe byłoby przygotowanie powyższego zestawienia, znajdują się w różnych dokumentach: w wykazach stanowiących załączniki do uchwał, umowach oraz dokumentach finansowych. Jak wynika z ustaleń organu żądane informacje dotyczące wykonania umowy, czyli wysokości wpływów za najem w ujęciu rocznym oraz naliczonych odsetek, wymagałoby wyciągnięcia/wyodrębnienia tych kwot na podstawie danych finansowych, za cały okres objęty wnioskiem i odrębnie dla każdej umowy.

W ocenie sądu z treści wniosku w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący domaga się wytworzenia nowego dokumentu w postaci zestawienia wg załączonego wzoru tabeli. Informacje, które miały być objęte tym zestawieniem, dotyczyły danych zawartych w dokumentach wytworzonych na etapie przed podpisaniem każdej z umów najmu lub dzierżawy oraz w samej umowie, ale także danych dotyczących wykonywania umowy przez najemców i dzierżawców w zakresie zapłaty czynszu. Ta ostatnia kategoria informacji nie może pochodzić z tych samych źródeł co pozostałe, bowiem na etapie sporządzania wykazu oraz zawierania umowy informacje te nie były znane. Dotyczą bowiem zdarzeń mających miejsce po zawarciu umowy, udokumentowanych w dokumentacji finansowej. Z powyższego wynika, że skarżący domaga się od podmiotu zobowiązanego, aby ten na podstawie posiadanych przez niego informacji, zawartych w różnych dokumentach, będących w posiadaniu różnych komórek organizacyjnych podmiotu zobowiązanego, wytworzył jakościowo nową informację, nie istniejącą dotychczas w formie określonej we wniosku skarżącego. Sąd zauważył, że przetworzenie informacji może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo tego że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, powinna zostać uznana na informację przetworzoną.

W konsekwencji sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów obu instancji, co do tego, że informacja objęta wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną przetworzoną. Starosta [...] był zatem zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie spełniona jest przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego,

o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem sądu zasadnie wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie przez niego żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z 23 września 2021 r. przedstawił swoje stanowisko, zgodnie z którym wezwanie to narusza przepisy art. 1 ust.1 w zw. z art. 10 ust.2, art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p. oraz wskazane przepisy ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Swoje stanowisko skarżący uzasadnił tym, że żądana przez niego informacja, wbrew twierdzeniom podmiotu zobowiązanego, jest informacją prostą. W związku z powyższym skarżący nie wykazał, aby udostępnienie mu żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wykazano żadnych okoliczności, które uzasadniałyby ocenę, że otrzymanie żądanych informacji przez skarżącego było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd podkreślił przy tym, że nie jest kwestionowany charakter przedmiotowej informacji jako informacji publicznej. Nie wystąpiły natomiast przesłanki wskazujące na to, aby skarżący potencjalnie wykorzystał je w sposób szczególnie istotny dla dobra ogółu. Kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego nie może bowiem, w ocenie sądu, być utożsamiane z realizacją zasady jawności życia publicznego wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP. Zdaniem sądu Kolegium dokonało wszechstronnej oceny decyzji organu pierwszej instancji zarówno w zakresie zgodności z przepisami k.p.a. jak i u.d.i.p., w tym spełnienia wymogu z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Kolegium odniosło się także do modyfikacji przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez rezygnację z punktu dotyczącego naliczonych odsetek. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym modyfikacja żądania nie skutkowała zmianą kwalifikacji wnioskowanej informacji i uznaniem jej za informację prostą. Żądanie w dalszym ciągu dotyczyło wytworzenia, na podstawie danych będących w posiadaniu organu

i znajdujących się w różnych dokumentach, nowej jakościowo informacji, nie istniejącej dotychczas w formie określonej przez skarżącego. Za nieuzasadniony sąd uznał zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art.7, art. 7a oraz art. 8 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił przedmiotową skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną interpretację, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący zrzekł się rozprawy, zaś organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej postawiono jeden zarzut naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjął, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.

W omawianym zarzucie skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną "interpretację", że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji przetworzonej. Skarżący zarzucił więc błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i przyjęcie, że wnioskowana przez niego informacja ma charakter przetworzony, a nie prosty. Taka, a nie inna kwalifikacja wnioskowanej informacji ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem determinuje kolejne działania i obowiązki organu. W przypadku uznania wnioskowanej informacji za prostą, tak jakby chciał tego skarżący, należałoby dojść do wniosku, że organ nie miał prawa wzywać skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Zatem tym bardziej wymagało dokonania wykładni.

Zgodnie z językową definicją "przetworzenie" oznacza przekształcenie czegoś twórczo i przeobrażenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego red. S. Dubisz, tom P-Ś, Warszawa 2008, s. 751). W potocznym rozumieniu przetworzenie oznacza zatem stworzenie czegoś nowego z już istniejących elementów. Za językowym znaczeniem "przetworzenia" podąża orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że co prawda "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych)

i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14, podniósł, że: "proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (OTK-A 2019/5). W istocie zatem przetworzenie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (por. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 23 stycznia 2019 r., I OSK431/17; z 19 stycznia 2023 r., III OSK 6369/21; z 26 marca 2024 r., III OSK 1474/22 – publik. CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek z 15 maja 2021 r. o zestawienie i przesłanie na podany adres informacji związanych z samorządową gospodarką gruntami, realizowaną przez Starostwo, w obrębie miasta [...] w okresie [...], tj. podanie: "1. Jaka powierzchnia gruntów (działek) niezabudowanych znajduje się w zasobach Starostwa na terenie miasta [...] oraz jaka powierzchnia tych gruntów była lub jest udostępniona w ramach usług najmu w latach [...]. 2. Jak szczegółowo realizowane są poszczególne umowy najmu terenów, przeznaczonych do wydzierżawienia? W odpowiedzi proszę o wypełnienie i przesłanie załączonej tabeli, w której zawarte będą wszystkie, pełne informacje o zawartych i zrealizowanych (także w realizacji) usługach najmu (dzierżawy) w poszczególnych latach". Do wniosku załączył tabelę "Zestawienie za rok [...]", składającą się z danych: nr ewidencyjny działki, powierzchnia działki m²/pow. dzierżawy, nr kw., położenie nieruchomości, nr umowy - data umowy, czynsz dzierżawny netto zł/rok, opis nieruchomości/czas dzierżawy, wpływy za najem zł netto/rok, naliczone odsetki zł/rok. W odpowiedzi organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej, czego skarżący nie uczynił, co z kolei było podstawą do odmowy udostępnienia przez organ udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe ustalenia organów obu instancji, co do tego, że informacja objęta wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną przetworzoną i oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Należy zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji dość szczegółowo wyjaśnił skarżącemu, iż stworzenie wykazu zgodnie z jego żądaniem będzie wiązało się z dokonaniem obliczeń, zestawień (za lata [...]i za pierwszą połowę [...]), co z kolei będzie się wiązało z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych organu, a szeroki zakres czasowy wniosku niewątpliwie spowoduje zakłócenie normalnego toku działania adresata wniosku. Zdaniem organu wnioskowane dane dotyczyłyby 13-14 podmiotów rocznie, z którymi zawarte były umowy dzierżawy, czyli 130-140 podmiotów w żądanym okresie, dla których wnioskodawca żąda podania wskazanych danych. Organ podał, że w wytworzenie wykazu dla wnioskodawcy zaangażowanych byłoby dwóch pracowników, dwóch wydziałów organu wydającego decyzje. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami odpowiedzialny za zawieranie umów dzierżawy ([...]) oraz Wydział Finansowo-Księgowy i Budżetu zajmujący się windykacją należności Powiatu [...] i Skarbu Państwa ([...]). Powyższe czynności potrzebne do udzielania żądanej przez skarżącego informacji bez żadnych wątpliwości wpisują się w ramy "informacji przetworzonej", o której była mowa przy wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej autor nie postawił zarzutu, w którym zakwestionowałby ocenę dokonaną przez sąd pierwszej instancji ww. czynności wymienionych przez organ, a wymaganych do przygotowania żądanej informacji publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przyjąć innej oceny tychże czynności. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na związanie jedynym zarzutem skargi kasacyjnej, nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku ponad zakres zakreślony w tym zarzucie, w którym autor skargi kasacyjnej nie podniósł kwestii nakładów pracy (uczynił to dopiero w ostatnim fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ale treść tego fragmentu nie ma odzwierciedlenia w zarzucie). Wobec tego istota niniejszej sprawy sprowadzała się tak naprawdę do oceny, czy wykonanie ww. czynności przez organ (pracowników organu) w ramach realizacji wniosku skarżącego

o udostępnienie informacji publicznej jest równoznaczne ze stworzeniem informacji przetworzonej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak właśnie jest i trafnie organy obu instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, zakwalifikowały wnioskowaną informację publiczną, jako mającą charakter informacji publicznej przetworzonej. W związku z tym jedyny zarzut skargi kasacyjnej - błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - nie mógł odnieść skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.