Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2362/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 392/19 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: SKO-OŚ-4170-77/18 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy nakazania wykonania przyłącza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 392/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: SKO, Kolegium) z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy nakazania wykonania przyłącza I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z [...] maja 2018 r., Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2422 ze zm.) orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielom nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...], J.S. i B.K., wykonanie nowego przyłącza nieruchomości stanowiących ich własność do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

Od powyższej decyzji K.J. wniósł odwołanie, zarzucając obrazę przepisów k.p.a. polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wewnętrznej sprzeczności decyzji, a także obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 6 i ust 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

SKO w decyzji z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28, art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Kolegium, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Według Sądu I instancji, nawet gdyby uznać, że skarżącemu K.J. nie przysługuje status strony postępowania wszczętego przez organ I instancji, a następnie umorzonego przez organ odwoławczy jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych (brak przymiotu strony K.J.) to i tak w ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 233 k.p.a.

Samo wskazanie w zaskarżonej decyzji, że sprawę w trybie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wszczyna się z urzędu oraz, że stronami takiego postępowania są tylko właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g), podczas gdy skarżącemu - który złożył pismo z 28 lutego 2018 r. zwracając się o wszczęcie postępowania i nakazanie właścicielom działek ewid. [...] i [...] przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej - status strony nie przysługuje, uznać należy za niewystarczające. Organ nie uwzględnił bowiem normy z art. 233 k.p.a., która daje możliwość wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego również w sytuacji gdy pismo (skargę) wnosi osoba, której przysługuje tylko interes faktyczny.

W skardze kasacyjnej B.K. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. B.C., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi K.J. na decyzję SKO z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od K.J. na rzecz skarżącej B.K. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2010; dalej: u.c.p.g.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ I instancji błędnie uznał, iż nieruchomości stanowiące własność B.K. i J.S. są podłączone do kanalizacji sanitarnej w sytuacji, gdy wykonane podłączenie do kanalizacji sanitarnej nie funkcjonuje,

2) art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 7 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zastosowania przez organ administracji wymieniony w art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g, dyspozycji z art. 5 ust. 7 u.c.p.g., bez względu na powody, dla których podłączenie (przyłącze) do istniejącej sieci kanalizacyjnej przestało funkcjonować, kto i w jaki sposób zablokował przepływ nieczystości ciekłych i co, albo kto przeszkadza w jego naprawieniu,

3) art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zasadne będzie rozważenie przez organ administracji ewentualnej legitymacji K.J., pomimo ustalenia, że nie jest on właścicielem, współwłaścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...], a która została przyłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie przez WSA w Krakowie do rozpoznania skargi K.J., pomimo że nie posiada on legitymacji skargowej - interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy administracyjnej, a jedynie interes faktyczny,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie przez sąd administracyjny pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku i błędne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 233 k.p.a., bez wskazania tych przepisów postępowania, które - poza art. 233 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za naruszone przez organ administracji wydający zaskarżoną decyzję, uniemożliwiając tym samym weryfikację rozstrzygnięcia sądu,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji SKO z 30 stycznia 2019 r., znak: SKO-OŚ-4170-77/18 w sytuacji, gdy skarga K.J. podlegała oddaleniu, zaś decyzja organu II instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

4) art. 233 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że decyzja SKO z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem tego przepisu, podczas gdy organ II instancji słusznie uznał, że wniosek K.J. z 28 lutego 2018 r. organ I instancji winien był potraktować, jako impuls do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu postępowania i wydania decyzji w trybie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., lecz K.J. nie ma prawa domagać się wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji nakazującej przyłączenie do sieci kanalizacyjnej w budynkach położonych na nieruchomości, wobec której nie ma żadnych praw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca kasacyjnie B.K. w pełni zgadza się z wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tym zakresie, w jakim uznał zarzuty skargi K.J. za niezasadne, nie zgadza się natomiast z tymi zarzutami, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za zasadne, w szczególności zaś z przyjęciem skargi K.J. do rozpoznania, podczas gdy nie posiada on legitymacji skargowej - interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy administracyjnej, a jedynie interes faktyczny. W przedmiotowej sprawie K.J. nie przysługiwał status strony postępowania wszczętego przez organ I instancji, a następnie umorzonego przez organ odwoławczy, toteż nie miał on interesu prawnego w zakwestionowaniu tych decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 233 k.p.a., bez wskazania tych przepisów postępowania, które - poza art. 233 k.p.a. - uznał on za naruszone przez organ administracji wydający zaskarżoną decyzję, uniemożliwiając tym samym weryfikację rozstrzygnięcia sądu. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając zaskarżoną decyzję SKO z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., albowiem skarga K.J. podlegała oddaleniu, zaś decyzja organu II została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wbrew błędnej konstatacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, decyzja SKO z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] nie została wydana z naruszeniem art. 233 k.p.a., a organ II instancji słusznie uznał, że wniosek K.J. z 28 lutego 2018 r. organ I instancji winien był potraktować, jako impuls do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu postępowania i wydania decyzji w trybie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., lecz K.J. nie ma prawa domagać się wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji nakazującej przyłączenie do sieci kanalizacyjnej w budynkach położonych na nieruchomości, wobec której nie ma żadnych praw. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, iż nieruchomości stanowiące własność B.K. i J.S. nie są podłączone do kanalizacji sanitarnej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w sytuacji, gdy wykonane podłączenie do kanalizacji sanitarnej nie funkcjonuje oraz przyjmując błędnie, że zachodzą przesłanki do zastosowania przez organ administracji wymieniony w art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 233 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z prawem. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że samo wskazanie w zaskarżonej decyzji, że sprawę w trybie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g., ustawa) wszczyna się z urzędu oraz, że stronami takiego postępowania są tylko właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g), podczas gdy skarżącemu - który złożył pismo z 28 lutego 2018 r. zwracając się o wszczęcie postępowania i nakazanie właścicielom działek ewid. [...] i [...] przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej - status strony nie przysługuje, uznać należy za niewystarczające. Organ nie uwzględnił bowiem normy z art. 233 k.p.a., która daje możliwość wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego również w sytuacji gdy pismo (skargę ) wnosi osoba, której przysługuje tylko interes faktyczny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Konstytuującymi cechami interesu prawnego jest bowiem m.in. to, że jest on własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, aktualnie istniejący, a jego zaspokojenie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok SN z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91, LEX). Od tak rozumianego interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, który nie daje prawa do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji, ale może z kolei stanowić podstawę do wniesienia skargi powszechnej i ewentualne spowodować wszczęcie postępowania z urzędu (art. 233 zd. 2 k.p.a.)" (zob. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 968/17, LEX nr 2689983).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym może wynikać nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego, ale również z norm prawa cywilnego. A jeśli tak, to w tym kontekście zasadne będzie rozważenie ewentualnej legitymacji K.J. jako strony przedmiotowego postępowania. Nawet gdyby organ uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania, to nie przesądza to kwestii bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych przedmiotowego postępowania. Pozostaje bowiem do rozważenia możliwość wszczęcia administracyjnego postępowania (jurysdykcyjnego) w nawiązaniu do normy z art. 233 k.p.a. tj. na wniosek skarżącego. Ma rację Sąd I instancji, że w odniesieniu zatem do osoby, której nie przysługuje status strony organ także może wszcząć postępowanie z urzędu, przy czym - ustawodawca inaczej niż w odniesieniu do strony wskazuje jedynie taką możliwość wszczęcia takiego postępowania. Wiąże się to z nałożeniem na organ wymogu dokonania oceny zasadności wniesionego pisma (skargi).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego, z istoty interesu prawnego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wynika legitymacja skargowa do zaskarżenia wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia negującego interes prawny danego podmiotu w tym postępowaniu. Podstawą działań organów administracji publicznej mogą być bowiem także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego, a więc pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, opubl. w ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62, s. 27; wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06, opubl. w LEX nr 325285 oraz wyrok NSA z 24 maja 2022 r., III OSK 2052/21, LEX nr 3353973.). W orzecznictwie NSA zwrócono także uwagę, że "pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. może być szersze i może obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego" (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 332/21, LEX nr 3197687).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu Wojewódzkiego wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c, i art. 151 p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Ta pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji (zob. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., I GSK 359/19, LEX nr 3505285).

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1 ppkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010; dalej: u.c.p.g.) przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 7 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię.

Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie stosował przepisów wymienionych w pkt 1 ppkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, a jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy. Podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą kasacyjnie pod adresem wyroku Sądu I instancji, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku.

Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - np. art. 145 § 1pkt 1 lit. a bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Błąd ten nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczący tego, że Sąd, uchylając decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., powinien w uzasadnieniu wskazać zarówno naruszone przez organ przepisy postępowania, jak i ich potencjalny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obydwu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wiodące rozważania Sądu I instancji zawarte w omawianym uzasadnieniu wyroku wskazują jakie inne naruszenie przepisów postępowania zostały stwierdzone, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, istnieje możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie nie sposób nie zauważyć, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są prawidłowo skonstruowane. Bez wątpienia sąd administracyjny nie dokonuje we własnym zakresie ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych sprawy. Sąd ten natomiast ocenia czy dokonane przez organ administracji ustalenie okoliczności faktycznych sprawy było prawidłowe i czy dokonując tych ustaleń organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, a jeśli stwierdzi takie naruszenie - to winien ocenić czy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ administracji uchybił, ale również wskazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej rozstrzyganej w zaskarżonym akcie przez organ (tak w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05; wyroku NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 801/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnikliwej i prawidłowej oceny ustaleń faktycznych poczynionych w tej sprawie przez orzekające organy.

Należy również podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12).

Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2022 r., I GSK 156/20, LEX nr 3391202).

W rozpoznawanej sprawie jej podstawę materialno-prawną stanowi art. 5 ust. 6 i ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 101/20, LEX nr 3052045). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że samo wskazanie w zaskarżonej decyzji, że sprawę w trybie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wszczyna się z urzędu oraz, że stronami takiego postępowania są tylko właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g), podczas gdy skarżącemu - który złożył pismo z 28 lutego 2018 r. zwracając się o wszczęcie postępowania i nakazanie właścicielom działek ewid. [...] i [...] przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej - status strony nie przysługuje, uznać należy za niewystarczające. Organ nie uwzględnił bowiem normy z art. 233 k.p.a., która daje możliwość wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego również w sytuacji gdy pismo (skargę ) wnosi osoba, której przysługuje tylko interes faktyczny.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie została wyjaśniona kwestia przyłączenia działek nr [...] i [...] do kanalizacji sanitarnej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestia ta ma znaczenie podstawowe. Organ I instancji przyjął, że działki te są podłączone do kanalizacji sanitarnej, a więc spełniają wymóg z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Sąd I instancji wskazał, że pismo dyrektora MZGK w S. z 15 marca 2018 r. skierowane do organu I instancji zawiera zestawienie w formie tabelarycznej terminów i ilości wywożonych z posesji nr [...] nieczystości płynnych. W takich okolicznościach organ I instancji uznał, że nieruchomości stanowiące własność B.K. i J.S. są podłączone do kanalizacji sanitarnej. W trafnej ocenie Sądu I instancji, ustalenia te budzą poważne wątpliwości. Trudno bowiem uznać, że nieruchomości te są podłączone do kanalizacji sanitarnej w sytuacji gdy kiedyś wykonane podłączenie do kanalizacji sanitarnej już od kilku lat nie funkcjonuje - co jest niesporne. Z obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej zwalnia jedynie posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy), a takiej właściciele działek nr [...] i [...] nie posiadają.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sytuacji gdy kiedyś funkcjonujące przyłączenie do sieci już nie funkcjonuje, a istnieje możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy jednoczesnym braku przydomowej oczyszczalni ścieków, to zachodzą przesłanki do zastosowania przez organ dyspozycji z art. 5 ust. 7 ustawy. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których podłączenie (przyłącze) przestało funkcjonować, kto i w jaki sposób zablokował przepływ nieczystości ciekłych i co albo kto przeszkadza w jego naprawieniu.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1 ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Ma rację Sąd I instancji, że wąskie rozumienie interesu prawnego o jakim mowa w art. 2. ust. 1 pkt 4 nie jest zasadne w sytuacji gdy - jak w rozpoznawanej sprawie niefunkcjonujące przyłącze znajduje się w części na nieruchomości strony skarżącej. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo - administracyjnym interes prawny w postępowaniu administracyjnym może wynikać nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego, ale również z norm prawa cywilnego. A jeśli tak, to w tym kontekście zasadne będzie rozważenie ewentualnej legitymacji K.J. jako strony przedmiotowego postępowania.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.