Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1743/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2097
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)
article: art. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 139, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1846/20 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-38/2020/AM w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-38/2020/AM.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2020 r., nr DAP-WOSR-7280-38/2020/AM, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1846/20 w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2 zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. B. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2014 r. S. B., na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r.") wystąpił do Wojewody Łódzkiego o rekompensatę m.in. za pozostawiony przez A. B. poza obecnymi granicami RP majątek położony w B., w powiecie C., województwie t.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r., znak: GN-III.7541.10a.2014.KC, Wojewoda Łódzki dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "ustawa zabużańska", "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.").

W decyzji z dnia 27 stycznia 2020 r., znak: GN-III.7541.10a.2014.KC, Wojewoda Łódzki, w punkcie 1 potwierdził prawo wnioskodawcy do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w majątku B.; w punkcie 2 uznał, że zwaloryzowana wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji wynosi 13.741.621,40 zł, w punkcie 3 uznał, że wysokość rekompensaty wynosi 2.748.324,28 zł, zaś wnioskodawcy przysługuje rekompensata w 2/3 częściach, tj. kwota 1.832.216,18 zł, natomiast w punkcie 4 zaznaczono, że wnioskodawca wskazał jako formę realizacji prawa do rekompensaty świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.

Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie, w którym zaskarżył pkt 2, 3 i 4 decyzji, a także – na podstawie art. 142 k.p.a.– zaskarżył postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 28 listopada 2019 r. w zakresie w jakim nie zawiera wezwania do przedstawienia operatu szacunkowego a zawiera "potwierdzenie, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP w B., pow. C., woj. t., tj. poza obecnymi granicami RP, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. – nr uprawnień [...] z dnia 31 lipca 2014 r. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie oraz uchylenie i zmianę postanowienia o spełnieniu przesłanek poprzez jego uzupełnienie o wezwanie strony do przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy zabużańskiej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r. postanowił: w punkcie 1 uchylić postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 28 listopada 2019 r. w całości; w punkcie 2 uchylić decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 stycznia 2020 r. w całości; w punkcie 3 orzec co do istoty sprawy i odmówić potwierdzenia wnioskodawcy prawa do rekompensaty.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister poddał analizie kwestię zakresu zaskarżenia przedmiotowej decyzji jedynie w części, tj. w punktach 2, 3 i 4. Wskazano, że wprawdzie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części w sytuacji, w której pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (powołano się w tej kwestii na wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 309/12). Uznano jednakże, iż sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie. Minister ocenił, że art.8 ustawy zabużańskiej nie przewiduje możliwości wydania odrębnej decyzji, w której wskazano by jedynie wysokość przysługującej stronie rekompensaty. W konsekwencji uznano, że kwestionowana przez skarżącego część decyzji zawarta w punktach 2, 3 i 4 – rozstrzygająca o wartości nieruchomości oraz wysokości rekompensaty i wyborze formy realizacji – nie może stanowić samodzielnego rozstrzygnięcia, zaś okoliczność ta przesądza o tym, że organ odwoławczy zobligowany jest do orzekania o całości zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż wniosek został złożony w trybie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z 12 grudnia 2013 r., zgodnie z którym w terminie określonym w ust. 1 (6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 27 lutego 2014 r.) osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą. Zwrócono uwagę, że w czasie, w którym możliwe było składanie wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, tj. w terminie zakreślonym w art. 5 ustawy zabużańskiej, żył ojciec wnioskodawcy, który zmarł w dniu 12 kwietnia 2009 r. Z powyższego organ wywiódł, że wnioskodawca, składając wniosek w trybie ustawy nowelizującej, powinien wyjaśnić dlaczego nie on, ale jego ojciec do dnia 31 grudnia 2008 r. nie złożył w ustawowym terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, albowiem to ojciec wnioskodawcy był osobą, która nie złożyła wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

W ocenie Ministra nie zostały spełnione przesłanki do wystąpienia przez wnioskodawcę z wnioskiem o rekompensatę na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 12 grudnia 2013 r., bowiem nie wykazano, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP miały wpływ zmiany dokonane ustawą nowelizującą.

Wobec powyższego Minister uznał, że organ I instancji nie powinien wydawać postanowienia o spełnieniu wymogów, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Minister uznał, iż niewłaściwym jest twierdzenie, że w sytuacji wydania takiego postanowienia organ jest nim związany i musi w konsekwencji wydać decyzję tylko i wyłącznie o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. W ocenie Ministra zakładałoby to nieomylność organu administracji publicznej i wykluczałoby jakąkolwiek możliwość popełnienia przez organy administracji błędu. Dlatego też Minister uznał za konieczne wydanie w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a., albowiem wobec zasadności samej odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia 28 listopada 2019 r. pozostającego w sprzeczności z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Jakkolwiek strona postępowania w ramach odwołania nie zaskarżyła ww. postanowienia, niemniej jednak wobec wydania przedmiotowego postanowienia przez organ wojewódzki z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zasadnym jest jego uchylenie w ramach postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy powołał się na art. 139 k.p.a., dopuszczający odstępstwa od zakazu reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Ministra utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 27 stycznia 2020 r. stanowiłoby rażące naruszenie art. 5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, bowiem prowadziłoby do przyznania uprawnienia osobie, która nie wykazała, że zmiany dokonane ustawą miały wpływ na ocenę spełnienia przez nią wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP. W ocenie organu odwoławczego, jakkolwiek prawodawca redagując art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozostawił organowi wydającemu decyzję pewną swobodę w ocenie czy istotnie ustawa nowelizująca miała wpływ na ocenę przesłanki miejsca zamieszkania, to jednak zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przekroczył ramy uznania albowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, którym dysponował organ I instancji okoliczność miejsca zamieszkania właściciela przedmiotowej nieruchomości w B. nie powinna budzić wątpliwości już w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją. Akta zgromadzone w postępowaniu wskazywały, że w B. właściciel zamieszkiwał stale, zaś czasowo w ośrodkach leczniczych na terytorium Niemiec/Austrii oraz obecnego terytorium RP. W świetle powyższego działanie organu I instancji, polegające na uznaniu, że wniosek spełnia wymogi art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego zasadnym było odstąpienie przez organ odwoławczy od zakazu przewidzianego w art. 139 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył w całości S. B. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w punkcie 1 jako wydanej bez podstawy prawnej lub uchylenie decyzji w punkcie 1, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w punkcie 2 jako wydanej w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2 i uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 3.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd I instancji podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii spełnienia przez poprzednika prawnego skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości ziemskiej położonej na dawnych terenach państwa polskiego, przesłanki domicylu określonej w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, warunkującej możliwość uzyskania prawa do rekompensaty, przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w ustawie.

WSA odwołał się w tym kontekście do art.2 ust.2 ustawy nowelizującej z dnia 12 grudnia 2013 r. i wskazał, że brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zakłada, iż osoby występujące z wnioskiem na tej podstawie są obowiązane wykazać, że na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty ma wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu. Nie chodzi tu wobec tego o badanie przyczyn niezłożenia wniosku, lecz obiektywne stwierdzenie, czy wraz ze zmianą ustawy zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy.

Sąd I instancji zaznaczył, że wskazaną przez organ odwoławczy przyczyną odmowy przyznania skarżącemu prawa do rekompensaty za pozostawione przez jego poprzednika prawnego nieruchomości poza obecnymi granicami RP był fakt złożenia w tym przedmiocie wniosku po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej i niezaistnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, umożliwiających skuteczne złożenie wniosku o rekompensatę w dodatkowym terminie do 27 sierpnia 2014 r., a mianowicie skarżący nie wykazał, że na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty miała wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu.

W tym kontekście Sąd wskazał, że poprzednik prawny skarżącego A. B. do września 1939 r. stale zamieszkiwał w miejscowości B. w powiecie C., województwie t., czyli poza obecnymi granicami RP. Tuż po wybuchu II wojny światowej, na początku września 1939 r., w obawie o swoje bezpieczeństwo a także z powodów zdrowotnych, zdecydował się wyjechać do R., gdzie zmarł 3 września 1939 r. Te okoliczności wynikają z oświadczeń J. Z. z 12 listopada 2009 r. i 11 lipca 2011 r., z oświadczeń M. S. i O. W. z 13 października 2009 r. oraz z aktu zejścia A. B. z dnia 31 października 1940 r. Z tych dowodów oraz z dowodów dotyczących wielkości pozostawionego majątku przez A. B. wynika, że jego głównym, a w zasadzie jedynym miejscem zamieszkania była miejscowość B. We wniosku złożonym dnia 14 sierpnia 2014 r. skarżący wyjaśnił, że wniosek nie został złożony przed końcem 2008r. wyłącznie z tego powodu, iż uważał, że A. B. zamieszkiwał w dniu 1 września 1939 r. w R., co wynikało z jego aktu zgonu.

Sąd I instancji uznał, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy w sposób jednoznaczny świadczą o tym, że A. B. na stałe zamieszkiwał w B. (domicyl), czyli na byłym terytorium RP, gdzie skoncentrowane było jego życie rodzinne i zawodowe oraz majątek, natomiast we wrześniu 1939 r. jedynie czasowo przebywał w R. Do tej miejscowości nigdy nie przeniósł swojego centrum życiowego. Za uzasadnione Sąd I instancji uznał również stanowisko organów, że skarżący nie wykazał, iż na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez A. B. w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpływ mają zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. Skarżący nie wykazał bowiem, że osoba pozostawiająca nieruchomość na byłym terytorium Polski miała kilka miejsc zamieszkania, w których koncentrowała swoje życie rodzinne, zawodowe lub posiadała majątek (corpus i animus) oraz że co najmniej jedno z nich znajdowało się na Kresach Wschodnich.

Sąd Wojewódzki uznał jednak, że powyższe ustalenia organu w stanie faktycznym niniejszej sprawy mają znaczenie drugorzędne. Sąd podkreślił, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w B. złożyła w terminie ustawowym córka byłego właściciela majątku – J. Z.. Na jej wniosek została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego decyzja z dnia 7 maja 2015 r., nr 1670/2015, potwierdzająca prawo wyżej wymienionej do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. majątku B. w udziale 1/3. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do 31 grudnia 2008 r. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Podkreślono, że przepis te nie zawiera wymogu, aby wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożone zostały od razu przez wszystkie osoby uprawnione. Przepis wymaga jedynie złożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. stosownego wniosku przez jedną z uprawnionych w art. 5 ust. 2 ustawy osób. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 9 października 2017 r. w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt I OPS 2/17, Sąd I instancji wskazał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, iż współwłaściciel lub spadkobierca składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty powoduje wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., nie tylko w sprawie przysługującego mu udziału w prawie do rekompensaty. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczającym jest by jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek w terminie do 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą, będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. Sąd Wojewódzki uznał, że skoro osoba współuprawniona do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wystąpiła w terminie ustawowym z wnioskiem, to obowiązkiem organu – stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. – było powiadomienie pozostałych spadkobierców byłego właściciela pozostawionego mienia o prowadzonym postępowaniu. Skoro organ tego nie uczynił, a skarżący zamanifestował w sposób wyraźny wolę uzyskania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. majątku B., to obowiązkiem organu było rozpoznać jego wniosek jako złożony w terminie. Obojętna jest przy tym forma takiego wniosku, może on być wyrażony w dowolnej formie, także przez złożenie wniosku w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r.

Sąd I instancji stwierdził, że koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.) jak i przepisów prawa procesowego (art. 61 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA uznał za zbędne odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi. Jedynie ogólnie wskazał, że postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 28 listopada 2019 r., wydane na podstawie art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., nie potwierdza prawa do rekompensaty, bo to następuje decyzją wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania (art. 5 ust. 3 ustawy). Postanowienie ma charakter incydentalny, w którym Wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty. Wyjaśniono, że zasadą postępowania administracyjnego jest orzekanie przez organ w drodze decyzji po przeprowadzeniu postępowania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. Jeśli po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust.1 wskazanej wyżej ustawy, organ stwierdzi istnienie okoliczności uniemożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty, to wydaje decyzję odmawiającą. Pozostaje wówczas w obrocie prawnym niezaskarżalne postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Wobec nieuchylenia tego postanowienia przez Wojewodę, organ odwoławczy może takie postanowienie, w ramach swoich kompetencji, wyeliminować z obrotu prawnego (powołano się na wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. II OSK 95/12 i wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2297/12, www. nsa.gov.pl.). Zaznaczono także, że ugruntowany jest pogląd, iż określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych.

Ponad powyższe Sąd I instancji wskazał, że uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego określone w art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") mają inny charakter niż pozostałe uprawnienia do orzekania przewidziane w tej ustawie. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd Wojewódzki wywiódł, że wprowadzone w powyższym przepisie możliwości orzekania są ograniczone, a przesłanki, przy spełnieniu których może to nastąpić, nakazują traktować te możliwości jako wyjątkowe. Zgodnie z ogólnymi regułami wykładni przepisów o charakterze wyjątkowym powyższą podstawę wyroku WSA uwzględniającego skargę na decyzję (postanowienie) należy interpretować ścieśniająco i nie jest dopuszczalne skorzystanie z możliwości orzeczniczych przewidzianych w tym artykule, jeśli uchylana decyzja administracyjna obok wad o charakterze materialnoprawnym, obarczona jest wadami procesowymi. Ponadto wskazano na konieczność zaistnienia warunku: "jest to uzasadnione okolicznościami sprawy", a więc powinno być stosowane w przypadkach niewykonywania wyroków sądów administracyjnych przez organy administracji publicznej, przejawiających się w przewlekłym prowadzeniu postępowania po wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję lub niestosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu, które – stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a. – wiążą w sprawie organy. Zdaniem Sądu I instancji sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie, dlatego też nie było podstaw do wydania wyroku zgodnie z żądaniem skarżącego.

S. B., zastępowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a więc wydanie wyroku w warunkach niedopełnienia obowiązków na szkodę interesu skarżącego, oraz nieodniesienie się do zarzutów skargi, choć wynika z nich wprost, że wszystkie tezy przedstawione przez sąd są sprzeczne z prawem, zaś zarzuty skargi są oczywiście zasadne,

- art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyznanie organowi administracji publicznej uprawnienia do działania poza prawem, a więc wydanie wyroku w warunkach przekroczenia uprawnień na szkodę interesu skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 77 § 2 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji ministra w pkt I pomimo uchylenia przez ministra postanowienia Wojewody Łódzkiego stwierdzającego spełnianie przez stronę przesłanek prawa do rekompensaty mimo braku podstawy prawnej do uchylenia tego postanowienia, a powołanie się na przepis dotyczący postanowień o przeprowadzeniu dowodu, którym postanowienie stwierdzające spełnianie przez stronę przesłanek prawa do rekompensaty nie jest, a więc nie stwierdzenie nieważności decyzji pomimo wydania aktu administracyjnego bez podstawy prawnej,

- art. 145 §1 lit 1 pkt b) p.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ ma prawo uchylić postanowienie w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej, jako ustawa z 2005 r.) w zakresie niezaskarżonym, a więc przyznanie organowi kompetencji do prowadzenia postępowania odwoławczego z urzędu bez zgody strony, tj. przyznanie organowi prawa do wydania rozstrzygnięcia w warunkach przekroczenia uprawnień na szkodę strony,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ miał prawo uchylić postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: ustawa z 2005 r.) z naruszeniem zakazu rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo niestwierdzenia żadnych rażących naruszeń prawa,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w pkt 2 i 3 pomimo jej wydania w części niezaskarżonej przez stronę, a więc wydanie decyzji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, tj. w warunkach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności,

- art. 145 § 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra w wyniku nieprzedstawienia w uzasadnieniu podstaw prawnych twierdzeń sądu ani wyjaśnienia twierdzeń sądu w oparciu o prawo, na skutek odwołania się przez sąd do pojęć nieznanych ustawie, a to: "wstępnej oceny spełniania przesłanek prawa do rekompensaty", "postanowienia incydentalnego" i wywodzenia z tych pojęć skutków sprzecznych z ustawą, a także nieokreślenie źródła "kompetencji" organu do uchylenia postanowienia wydawanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. – podczas gdy przedstawienie rzeczywistych podstaw prawnych i ich wyjaśnienie musiałoby spowodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z 2005 r. poprzez stwierdzenie, że decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty rozstrzyga o przesłankach prawa do rekompensaty, jako argumentu za możliwością wydania decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty po wydaniu postanowienia w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r., podczas gdy decyzja ta — zgodnie z ustawowym wzorcem – zawiera określenie wysokości rekompensaty, osoby uprawnione i formę realizacji prawa, nie odnosi się zaś do przesłanek potwierdzonych postanowieniem wydanym w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r., nie ona rozstrzyga więc o ich istnieniu;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. poprzez błędną wykładnię znaczenia postanowienia stwierdzającego spełnianie przesłanek prawa do rekompensaty, a to:

- stwierdzenie, że jest to postanowienie nie odnoszące się do meritum sprawy, podczas gdy stwierdza ono istnienie przesłanek prawa materialnego warunkującego przyznanie uprawnienia,

- stwierdzenie, że postanowieniem następuje ocena "wstępna" przesłanek prawa materialnego – wbrew regułom wykładni gramatycznej, historycznej, celowościowej i systemowej tego przepisu.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:

a) w punkcie 1 – jako wydanej bez podstawy prawnej,

b) w punkcie 2 – jako wydanej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną,

c) w punkcie 3 – jako wydanej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, względnie – z rażącym naruszeniem prawa.

Ponad powyższe wniesiono o zobowiązanie organu – w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. – do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony ujęte w odwołaniu od decyzji Wojewody, w terminie 1 miesiąca od zwrócenia mu akt sprawy.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od Ministra na rzecz skarżącego.

Złożono także wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wyżej opisane zarzuty.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Do odpowiedzi na skargę kasacyjną krytycznie ustosunkował się skarżący kasacyjnie w złożonej replice.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w pkt 2 i 3 pomimo jej wydania w części niezaskarżonej przez stronę, a więc wydania decyzji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, tj. w warunkach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności oraz zarzuty naruszenia art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r., znak: GN-III.7541.10a.2014.KC, dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioskodawcę S. B. wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej. Następnie w decyzji z dnia 27 stycznia 2020 r., znak: GN-III.7541.10a.2014.KC, Wojewoda Łódzki, w punkcie 1 potwierdził prawo wnioskodawcy do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w majątku B.; w punkcie 2 uznał, że zwaloryzowana wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji wynosi 13.741.621,40 zł, w punkcie 3 określił wysokość rekompensaty na kwotę 2.748.324,28 zł, w tym przysługujący udział w rekompensacie w 2/3 częściach, tj. kwocie 1.832.216,18 zł, natomiast w punkcie 4 stwierdził, że wnioskodawca wskazał jako formę realizacji prawa do rekompensaty świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.

Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie, w którym zaskarżył punkty 2, 3 i 4 wyżej opisanej decyzji Wojewody. Oznacza to, że w punkcie 1 decyzja Wojewody Łódzkiego stała się ostateczna. Minister uchylając w całości decyzję Wojewody, czyli również w zakresie nieobjętym zaskarżeniem, błędnie uznał, że decyzja w tej części nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i tym samym, że decyzja o ustaleniu i przyznaniu rekompensaty nie może być zaskarżona wyłącznie w zakresie dotyczącym wysokości rekompensaty, gdy strona wnioskująca nie kwestionuje zasady samego uprawnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, o której mowa w art. 8 ustawy zabużańskiej może być zaskarżona jedynie w części dotyczącej ustalenia wysokości rekompensaty. Zgodnie bowiem z art. 8 ust.1 ustawy zabużańskiej decyzja, o której mowa w art. 5 ust. 3, zawiera wskazanie:

1) osoby lub osób, którym potwierdza się prawo do rekompensaty;

2) zwaloryzowanej na dzień wydania tej decyzji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, również wskazanie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali;

3) wysokości rekompensaty określonej zgodnie z art. 13;

4) wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1.

W cytowanym przepisie ustawodawca określił elementy decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, wyodrębniając dwa elementy: pierwszy - wskazujący osobę lub osoby, którym potwierdza się prawo do rekompensaty oraz drugi - dotyczący ustalenia wartości mienia i wysokości przysługującej rekompensaty. Jeśli zatem wnioskujący o przyznanie rekompensaty kwestionuje jedynie jej wysokość i w tej części zaskarży decyzję organu I instancji, wydaną na podstawie art.8 ustawy zabużańskiej, to tym samym w części ustalającej prawo do rekompensaty decyzja ta stanie się ostateczna. W tej sytuacji nie ma także podstaw do uchylenia postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust.1 ustawy zabużańskiej. Postanowienie to wydaje Wojewoda po zbadaniu przesłanek przysługiwania rekompensaty określonych w art.2, art.3 i 5 ust.1 i 2 ustawy zabużańskiej. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca te przesłanki spełnia. A skoro tak, to nie było żadnych podstaw prawnych do uchylenia przez Ministra tegoż postanowienia po rozpoznaniu odwołania obejmującego punkty 2,3 i 4 decyzji Wojewody dotyczące ustalenia wartości pozostawionej nieruchomości i wysokości przyznanej rekompensaty. Uchylenie postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia 28 listopada 2019 r. nastąpiło w istocie bez podstawy prawnej.

W rozpoznawanej sprawie, w terminie określonym w art.129 § 2 k.p.a., strona nie zaskarżyła pkt 1 decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 27 stycznia 2020 r., a tym samym, zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzja ta w tej części stała się ostateczna. Minister uchylając wskazaną wyżej decyzję Wojewody w części niezaskarżonej naruszył art. 16 § 1, 129 § 2, 138 §1 i 2 oraz 156 §1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegając zaś tego naruszenia uchybił normie procesowej wyrażonej w art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a. i nie dokonał prawidłowo kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wyżej wskazane naruszenia wymienionych przepisów powodują konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości.

W konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości pozostaje w obrocie prawnym postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 28 listopada 2019 r., które – jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie w zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 ust.1 ustawy zabużańskiej - stwierdza istnienie przesłanek prawa materialnego warunkującego przyznanie określonej osobie uprawnienia do rekompensaty.

Zauważyć przy tym należy, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi opisanego w pkt d i e, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, naruszając tym samym art.141 § 4 p.p.s.a. To powoduje, że uzasadniony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Z powyższym pozostaje w związku zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. art.139 k.p.a., który także okazał się trafny, gdyż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż Minister orzekł co do części niezaskarżonej decyzji, na niekorzyść strony odwołującej się. W tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jawi się pewna sprzeczność w argumentacji organu. Minister bowiem czyni wywód na temat wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius i wskazując na treść tego przepisu podnosi, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony, jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z rozważań poczynionych przez organ wynika, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego w sposób rażący naruszałoby prawo tj. art.5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2 ust.2 ustawy nowelizującej. To stwierdzenie nie znajduje jednak wyrazu w rozstrzygnięciu, skoro organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości a nie stwierdził jej nieważności. Zresztą w tym miejscu wymaga podkreślenia, że to stanowisko Ministra okazało się także błędne i słusznie je zakwestionował Sąd I instancji mając na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 9 października 2017 r. w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt I OPS 2/17.

Odnośnie do wniosku skargi kasacyjnej o zobowiązanie organu – w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. – do "wydania decyzji uwzględniającej żądania strony ujęte w odwołaniu od decyzji Wojewody, w terminie 1 miesiąca od zwrócenia mu akt sprawy", to zauważyć należy, że Sąd I instancji wypowiedział się w tej kwestii ( str.13 uzasadnienia) i to stanowisko nie zostało podważone w skardze kasacyjnej zgłoszeniem stosownego zarzutu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.: "Stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę." Wyrok Sądu I instancji nie był wyrokiem oddalającym skargę. Z tego względu wniosek skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony.