Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2460/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 104, art. 103, art.61 pkt 1 i 3, art.63 ust.1, art.64 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2132
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa, Protokolant sek. sądowy Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. w R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr BŻ.WS.411.35.2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. (dalej jako: Spółka, Strona, Skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: GIS, Inspektor, Organ) z dnia 4 sierpnia 2022 r. (znak sprawy: BŻ.WS.411.35.2022) utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (PWIS, organ I instancji) nr 202201014, znak: NHŻ.9022.13.2022, z dnia 9 maja 2022 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za prowadzenie działalności na rynku spożywczym, bez złożenia wniosku oraz uzyskania zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu przeprowadzili kontrolę sanitarną w zakładzie Skarżącej spółki, z której sporządzono protokół kontroli sanitarnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Podczas kontroli stwierdzono m. in., że Strona oprócz działalności objętej nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej prowadziła również produkcję produktów pn.: [...] g, [...] g, [...] g, które to produkty produkowane są pod zamówienie sieci [...] i sprzedawane w sklepach na terenie całego kraju. Produkcja tego asortymentu rozpoczęła się w październiku 2021 r. Przedstawiciel Strony poinformował, że produkcja produktu [...] g jest produkcją sezonową i po decyzji sieci [...] została wstrzymana z dniem [...] stycznia 2022 r. W trakcie kontroli odbywała się produkcja [...] [...] g i [...] g. W ocenie organu kontrolującego wskazana działalność odbywała się niezgodnie z przepisami prawa żywnościowego, gdyż Strona nie złożyła stosownego wniosku do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu oraz nie uzyskała zatwierdzenia zakładu i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu pismem z dnia 10 marca 2022 r. przekazał Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Bydgoszczy wniosek z dnia 10 marca 2022 r., znak: [...] , o wymierzenie kary pieniężnej wobec spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w R. za prowadzenie działalności w zakresie wprowadzania do obrotu środków spożywczych (tj. [...] [...] g, [...] g, [...] g), bez złożenia wniosku o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy pismem z dnia 28 marca 2022 r., zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a następnie decyzją z dnia 9 maja 2022 r. nr 202201014, znak: NHŻ.9022.13.2022, orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł za prowadzenie działalności na rynku spożywczym, bez złożenia wniosku oraz uzyskania zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Skarżąca spółka odwołała się od tej decyzji, w wyniku czego Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. (znak sprawy: BŻ.WS.411.35.2022) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2022 r nr 202201014, znak: NHŻ.9022.13.2022,. nakładającą karę pieniężną.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że w myśl art. 61 pkt 1 i 3 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zakłady, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, z wyłączeniem zakładów prowadzących rolniczy handel detaliczny, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 6 ustawy, muszą dokonać rejestracji i uzyskać zatwierdzenie, w drodze decyzji wydawanej przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Ponadto, na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestrów zakładów, podmiot działający na rynku spożywczym powinien złożyć w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, w formie pisemnej, według wzoru określonego na podstawie art. 67 ust. 3 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Wskazano, że zatwierdzenie dokonywane jest na wniosek podmiotu oraz na podstawie kontroli zakładu przeprowadzonej przez pracowników terenowo właściwej stacji sanitarno- epidemiologicznej, w trakcie której sprawdzane jest spełnienie przez zakład wymagań higieniczno-sanitarnych. Wymagania dla zakładów produkcji i obrotu żywnością zostały określone w załączniku nr II do rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. L 139 z 30.4.2004, s. 1 z późn. zm.) dalej: rozporządzenie nr 852/2004.

Stwierdzono, że tym samym rozpoczęcie prowadzenia działalności jest możliwe dopiero po uzyskaniu zgody w formie decyzji o zatwierdzeniu zakładu wydanej przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, przy czym zasady zatwierdzania zakładu określone są w:

- art. 148 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U. L 95 z 7.4.2017, s. 1 z późn. zm.);

- art. 61-64 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i rozporządzeniu Nr 852/2004;

- art. 6 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 852/2004 - podmioty sektora spożywczego zapewniają, że zakłady są zatwierdzone przez właściwy organ, w następstwie przynajmniej jednej wizyty w miejscu funkcjonowania, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane na podstawie prawa krajowego Państwa Członkowskiego, na terenie którego znajduje się przedsiębiorstwo.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdzał fakt prowadzenia przez Stronę działalności w zakresie produkcji żywności bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63 ustawy, a tym samym zarzuty Strony podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia art. 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy są niezasadne. Mając na uwadze powyższe uznano, że organ I instancji słusznie nałożył na Stronę karę pieniężną za popełniony przez nią delikt administracyjny określony w art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jednocześnie uznano, że podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 63 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie jest niezasadny.

Organ ponadto wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – w ocenie Organu odwoławczego - wynika, że organ I instancji dokonując oceny przesłanek wymiaru kary określonych w przedmiotowym przepisie uwzględnił wynikające z dowodów w sprawie okoliczności faktyczne, a tym samym organ - ustalając wysokość kary pieniężnej - nie naruszył wskazanych przez Stronę w odwołaniu przepisów postępowania.

Na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 sierpnia 2022 r. Strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów art. 103 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 104 w zw. z art. 63 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie w wyniku wadliwego uznania, iż w sprawie zachodzą przesłanki upoważniające organ do ukarania skarżącego karą pieniężną w wysokości 4.000 zł;

2) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

3) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Strona w uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż rzekome naruszenie, za które nałożono na Stronę karę w wysokości 4.000 zł było naruszeniem o stosunkowo niewielkiej wadze. Zakład Strony skarżącej prowadzi działalność pod ścisłym nadzorem szeregu organów kontrolujących jakość i sposób produkcji żywnościowej. Działania kontrolne przeprowadzone przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu nie stwierdziły nieprawidłowości w zakresie produkcji, które stwarzałyby zagrożenie dla jakości i bezpieczeństwa produkcji żywnościowej.

Podkreślono też, iż Skarżąca w zakresie prowadzonej działalności wytwórczej (dotyczącej w szczególności produkcji wyrobów mięsnych) podlega stałemu nadzorowi szeregu instytucji, a wprowadzone w zakładzie procedury gwarantują najwyższe bezpieczeństwo i jakość produkcji żywności.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Głównego Inspektora Sanitarnego, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd - rozpoznając przedmiotową sprawę - uznał za prawidłowe stanowisko organu, którego emanacją jest zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 sierpnia 2022 r. Organ prawidłowo zinterpretował i zastosował obowiązujące przepisy do stanu faktycznego ustalonego bez naruszenia prawa.

W sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 2021 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2132 ) dalej jako "u.b.ż.ż." lub ustawa, ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 195) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U. L 95 z 7.4.2017, s. 1 z późn. zm.) dalej jako "rozporządzenie nr 2017/625", jak również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z p.zm.) dalej: K.p.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 104 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 oraz art. 61 pkt 1 i 3 oraz art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W myśl cyt. przepisów kto prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów lub wbrew decyzji o odmowie zatwierdzenia zakładu w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"(art. 103 ust. 1 pkt 4).

Art. 104 stanowi, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Do kar pieniężnych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), z tym że organowi, o którym mowa w ust. 1, przysługują uprawnienia organu podatkowego.

Wg art. 61 pkt 1 i 3 oraz art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zakłady, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, z wyłączeniem zakładów prowadzących rolniczy handel detaliczny, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 6 ustawy, muszą dokonać rejestracji i uzyskać zatwierdzenie, w drodze decyzji wydawanej przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Ponadto, na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestrów zakładów, podmiot działający na rynku spożywczym powinien złożyć w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, w formie pisemnej, według wzoru określonego na podstawie art. 67 ust. 3 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Zatwierdzenie dokonywane jest na wniosek podmiotu oraz na podstawie kontroli zakładu przeprowadzonej przez pracowników terenowo właściwej stacji sanitarno- epidemiologicznej, w trakcie której sprawdzane jest spełnienie przez zakład wymagań higieniczno-sanitarnych. Wymagania dla zakładów produkcji i obrotu żywnością zostały określone w załączniku nr II do rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. L 139 z 30.4.2004, s. 1 z późn. zm.).

Rozpoczęcie prowadzenia działalności jest możliwe dopiero po uzyskaniu zgody w formie decyzji o zatwierdzeniu zakładu wydanej przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji dokonały prawidłowego zastosowania cytowanych przepisów. Jak na to wskazał Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z art. 61 pkt 1 i 3 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jednoznacznie wynika, że zakłady, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego muszą dokonać rejestracji i uzyskać zatwierdzenie właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, ze w myśl art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zakładem jest przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002, co oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności.

Tym samym należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że niedopełnienie przez Stronę obowiązku złożenia wniosku o wpis i zatwierdzenie zakładu spowodowało, że organ, którego rolą jest sprawowanie nadzoru w zakresie bezpieczeństwa żywności został pozbawiony możliwości jego sprawowania w zakładzie.

W sprawie bezsporne jest, że Strona nie złożyła przed rozpoczęciem produkcji produktów pochodzenia niezwierzęcego stosownego wniosku, spełniając wymagania określone w cyt. przepisach ustawy, co jednocześnie wypełniło dyspozycję cyt. art. 103 ust. 1 pkt 4 i art. 104 ustawy.

Szczególnego zaznaczenia wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest obowiązek poniesienia ujemnych konsekwencji finansowych za popełniony delikt administracyjny, tj. naruszenie wymagań prawa żywnościowego. Obowiązek taki jest zgodny z celem kary pieniężnej przewidzianej w art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz jest niezależny od wykonania nałożonego przez organ obowiązku usunięcia uchybienia. Tym samym w ocenie Sądu nawet jeśli Strona skarżąca nie działała w sposób zamierzony, to nie czyni to bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie, jeżeli zostało ono stwierdzone przez organ.

Zastosowanie powołanego przepisu jest zatem obligatoryjne w każdym przypadku stwierdzenia braku przestrzegania wymagań zakreślonych przepisami ustawy, co niewątpliwie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny działania organu I instancji poprzez wymierzenie kary pieniężnej. Organ prawidłowo wziął pod uwagę wielkość produkcji ww. asortymentu. Sprzedaż produktów za miesiąc grudzień 2021 r. wyniosła 411.915 szt., w tym [...] [...] g -136.200 szt., [...] g -175.920 szt., [...] g – 99.795 szt. Te produkty produkowane były pod zamówienie sieci [...] i sprzedawane w sklepach na terenie całego kraju, przy produkcji ww. asortymentu pracowało ok. 20 osób a w ostatnim miesiącu produkcja odbywała się codziennie w systemie pracy na trzy zmiany. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego wielkość produkcji zakładu wpłynęła na zwiększenie kary pieniężnej.

Strona skarżąca w sprawie nie zgadza się z wysokością kary stojąc na stanowisku, że nałożona kara w wysokości 4.000 zł jest nieproporcjonalnie wysoka.

Odnośnie podniesionego zarzutu, że organ nie dokonał wszechstronnych rozważań przy ustalaniu wysokości kary, należy stwierdzić, iż Sąd go nie podziela.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego, kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zatem nałożona kara powinna pełnić funkcję represyjną, tzn. stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu ustawy, a także prewencyjną, dyscyplinującą - zapobiegającą podobnym naruszeniom w przyszłości. Nie można zarzucić organowi I instancji, że nałożył na Stronę skarżącą karę pieniężną z naruszeniem zasad proporcjonalności lub bez uwzględnienia stopnia naruszenia przepisów. Przeciwnie, należy przyjąć, że nałożona kara ma bardziej charakter symboliczny niż represyjny w ścisłym tego słowa znaczeniu i że została faktycznie nałożona z uwzględnieniem szczegółowych okoliczności sprawy. Ustalając wysokość kary organ I instancji uwzględnił przesłanki, o których mowa w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu i wielkość produkcji zakładu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Negatywny wpływ na ocenę stopnia szkodliwości czynu ma fakt, że produkty mogły stanowić zagrożenie dla zdrowia konsumentów, gdyż ich produkcja nie podlegała zgłoszeniu i kontroli stosownego organu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o wysokości kary zdecydował stopień szkodliwości czynu, który oceniono jako znaczny i wyjaśniono motywy takiej oceny organu, odwołując m.in. się do celów prawa żywnościowego, którego zadaniem jest zapobieganie praktykom mogącym doprowadzić do sytuacji zagrożenia zdrowiu lub życiu konsumentów.

Sąd stwierdza, że w tej sprawie interes społeczny wyrażający się w obowiązku przestrzegania standardów bezpieczeństwa i jakości stawianych środkom spożywczym, jak również do kontroli wytwarzania produktów spożywczych, przeważa nad interesem indywidualnym Strony skarżącej.

Jednocześnie kara mieści się w ustalonych granicach i sytuuje się poniżej możliwego obciążenia w tym zakresie, a okoliczności istotne dla jej wymiaru zostały w tej sprawie ustalone. Analiza ta w ocenie Sądu jest wystarczająca, a zatem mając na względzie, że o wysokości nałożonej kary - w ustawowych granicach - decyduje sam organ, Sąd nie może w tym zakresie zakwestionować decyzji administracyjnej, o ile organ dokonał konkretyzacji przesłanek wynikających z ustawy w ustalonym stanie faktycznym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym zaś zakresie argumentacja organu jest prawidłowa i odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności ustalonych w sprawie.

Sąd wskazuje przy tym, że kara - co do zasady - musi stanowić określoną dolegliwość finansową, musi bowiem przymusić do bezwzględnego respektowania prawa w przyszłości, a także stanowić formę represji za już dokonane naruszenie określonego obowiązku przez Spółkę. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że kara administracyjna, stanowiąc istotny bodziec ekonomiczny, zniechęcający do niewykonywania obowiązków o charakterze administracyjnym, ma w zamierzeniu ustawodawcy być skutecznym instrumentem nadzorczym, mającym za zadanie zapobiec powstawaniu bezprawia administracyjnego (patrz: J. Jendrośka, Kary administracyjne (w:) R. Mastalski (red.), Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 50-51).

Kara w wysokości 4.000 zł została wymierzona w granicy ustawowego zagrożenia, nie ma zatem powodów do kwestionowania jej adekwatności do stopnia zawinienia i istotności naruszenia.

Dlatego też zdaniem Sądu sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez organy art. 103 ust. 1 pkt 4 oraz art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. nie zasługują na uwzględnienie.

Na marginesie należy dodatkowo wskazać, iż z uwagi na kompleksowość uregulowania tej materii (kary administracyjnej) w ustawie (por. art. 104) nie stosuje się do niej przepisów o karach administracyjnych przewidzianych w art. 189a-189k k.p.a., zwłaszcza zaś dyrektywy wymiaru kary, czy możliwość odstąpienia od jej wymierzenia (por. art. 189a § 2 k.p.a.).

Ustawodawca w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przewidział możliwość miarkowania kary, w oparciu o dodatkowe okoliczności, w tym dotyczące stopnia zawinienia, takiego miarkowania zdaniem Sądu organ dokonał.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie, w tym przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i przepisów wspólnotowych, wskazanych w treści skargi.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które skutkowały błędnym przyjęciem, że Strona skarżąca naruszyła ciążący na niej obowiązek zgłoszenia prowadzonej działalności, w ocenie Sądu Organ dokonał w sposób prawidłowy ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że do dnia przeprowadzenia spornej kontroli Strona skarżąca nie dokonała zgłoszenia do stosownego organu prowadzonej działalności w postaci produkcji roślinnych produktów garmażeryjnych. Takie ustalenia znalazły się w treści protokołu kontroli, treść protokołu i ustaleń w nim zawartych nie była kwestionowana, protokół został podpisany bez zastrzeżeń.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszeń w zakresie wskazywanych w skardze innych przepisów postępowania administracyjnego, z tym zasad ogólnych.

Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ ten w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w przepisach ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 78 § 1 k.p.a. , art. 80 i art. 107 k.p.a.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.