Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 252/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 856/22 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 856/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2022 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2021 r. J. R. (dalej: "skarżąca") złożyła o przyznanie renty w drodze wyjątku z powodu całkowitej niezdolności do pracy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2022 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, zwana dalej: "ustawa emerytalna", "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:

- jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

- nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,

- nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

- nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w ww. przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Z akt sprawy wynikało, że dochód trzyosobowej rodziny skarżącej wynosi 4325,53 zł (renta z tytułu niezdolności do pracy małżonka skarżącej oraz świadczenie pielęgnacyjne z OPS pobierane przez córkę skarżącej). Zatem dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi 1441,85 zł i nie pozwala stwierdzić, że skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.

Organ podkreślił że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" – jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku – nie jest zdefiniowane w ustawie emerytalnej. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2022 r. wynosiła 1338,44 zł brutto.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. J. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na obiektywny miernik przesłanki ustawowej z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – braku niezbędnych środków utrzymania, wyjaśniając, że tę przesłankę, należy ocenić, biorąc pod uwagę wyłącznie wysokość minimalnego świadczenia tego rodzaju przyznawanego w trybie zwykłym, gdyż umożliwia ono zabezpieczenie podstawowych potrzeb osoby usprawnionej. W konsekwencji przyjął, że skoro mąż skarżącej – K. R. pobiera rentę w wysokości 2206,53 zł., a córka skarżącej B. R. świadczenie pielęgnacyjne z OPS w kwocie 2119,00 zł., to łączny dochód trzyosobowej rodziny skarżącej wynosi 4325,53 zł. Dochód na jednego członka rodziny wynosi zatem 1.441,85 zł. i przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym, które w dacie orzekania przez organ (od 1 marca 2022 r.) wynosiło 1.338,44 zł. brutto. Skarżąca J. R. dysponuje – jak stwierdził organ - niezbędnymi środkami utrzymania, o których mowa w powołanym powyżej przepisie, co eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tego stwierdzenia nie podzielił, gdyż nie uwzględniało ono konieczności ponoszenia przez skarżącą stałych wydatków na leczenie w związku z jej stanem zdrowia.

Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy brak jest zatem podstawy do tego, aby odmówić J. R. wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, tylko z tego powodu, że dochód na jedną osobę w jej rodzinie przekraczał kwotę minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, bez uwzględnienia faktu ponoszenia przez nią – w związku z jej stanem zdrowia – zwiększonych wydatków. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Prezes ZUS, badając przesłankę nieposiadania przez J. R. niezbędnych kosztów utrzymania, nie uwzględnił faktu, że jest ona osobą całkowicie niezdolną do pracy, z orzeczeniem niepełnosprawności w stopniu znacznym, wymagającą pomocy w samodzielnej egzystencji, całodobowej opieki, gdyż jest osobą leżącą.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. (k. 27-36 akt administracyjnych sprawy), w przypadku skarżącej niezbędne jest ponoszenie stałych dodatkowych kosztów związanych z niepełnosprawnością i chorobami skarżącej, na które składają się między innymi zakupy specjalistycznych środków higienicznych, kremów, maści na odleżyny i opatrunków, a także zakupy leków i koszty dodatkowych prywatnych wizyt lekarskich. Skarżąca wskazuje, iż miesięcznie na konieczne leki i opatrunki wydaje kwotę 500 zł. (k. 10 skargi). Ponieważ mąż skarżącej również jest osobą dotkniętą poważnymi schorzeniami, po opłaceniu rachunków i leków niezbędnych dla skarżącej i jej męża, skarżąca nie dysponuje żadną wolną kwotą, co zmusza ją do zaciągania pożyczek. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności zostały pominięte przez Prezesa ZUS, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.").

Sąd I instancji podkreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS, będąc związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, dokona ponownej analizy sprawy pod kątem pozostałych przesłanek z art. 83 ustawy emerytalnej, a w szczególności oceni, czy w sprawie wystąpiła przesłanka "szczególnych okoliczności", wskutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do emerytury i renty inwalidzkiej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez przyjęcie, że przesłankę posiadania niezbędnych środków utrzymania nie należy oceniać biorąc pod uwagę wysokości minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, ale poprzez uwzględnienie konieczności ponoszenia przez skarżącą stałych wydatków na leczenie w związku z jej stanem zdrowia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1885 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z którego miałoby wynikać, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny, która prowadzi do wniosku, że skarżąca ma zapewnione niezbędne środki utrzymania.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi strony przeciwnej lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy, w związku z czym wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniosła o jej oddalenie.

Pismem z 9 listopada 2023 r. J. R. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także przedstawiła swoją obecną sytuację zdrowotną i finansową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako uzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jak wynika z treści tego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zatem z tego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które muszą być spełnione łącznie i które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie sporna jest tylko wykładnia jednej z tych trzech przesłanek koniecznych do uzyskania renty rodzinnej w drodze wyjątku, mianowicie, gdy członkowie rodziny ubezpieczonego "nie mają niezbędnych środków utrzymania". Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanych decyzji Prezesa ZUS, jedynie bowiem na tej przesłance oparł on odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię tego pojęcia przyjętą w dominującej obecnie linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Zatem sposób rozumienia tego pojęcia został wypracowany przez judykaturę. Aktualnie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę brutto najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb wnioskodawcy. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami wnioskodawcy, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami, na przykład chorobą, czy też kwotą "netto" wynagrodzenia, która do wypłaty w stosunku do różnych osób może być inna z uwagi m.in. na obciążenia, np. z tytułu egzekucji komorniczej, czy wysokość odprowadzanego podatku i stosowane ulgi podatkowe. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11, z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3029/21, z 7 października 2021, z 12 października 2022 r., sygn. III OSK 7074/21; sygn. I OSK 4478/21; z 23 marca 2023 r., sygn. III OSK 2408/21; z 18 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1252/22).

Należy też zwrócić uwagę na to, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, bowiem finansowane jest z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy tu szczególnie podkreślić, że nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb i ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Oznacza to, że nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa, także spowodowana chorobą osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku jeżeli osoba ta ma niezbędne środki utrzymania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 143/15; z 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 1510/17).

W przekonaniu NSA w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania zasada solidaryzmu społecznego. Wnioskowane świadczenie ma charakter szczególny, wyjątkowy. Określenie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej osoby starającej się o to świadczenie. Nie chodzi bowiem o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Sztywne określenie przez ustawodawcę warunków koniecznych do spełnienia świadczenia oraz charakter samego świadczenia wykluczają możliwość odstąpienia od wymogów z powołaniem się na solidaryzm społeczny.

Nadto przyjęcie innej wykładni pojęcia "niezbędnych środków utrzymania" - dopuszczającej, iż może to być inna wysokość niż wysokość minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto), prowadziłoby do naruszenia zasady równości względem prawa wobec innych świadczeniobiorców FUS, którzy pobierają je w takiej właśnie wysokości, nie posiadając jednocześnie innych źródeł utrzymania, a którzy wypracowali je własnym wysiłkiem - często kosztem znacznego pogorszenia swojego stanu zdrowia. Jednocześnie nie mogą bowiem oni żądać podwyższenia tych świadczeń minimalnych np. ze względu na pogorszenie stanu zdrowia i znaczące koszty leczenia, przekraczające kwotę otrzymywaną z FUS.

Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Jak już podano, obiektywizmu oceny nie zapewniłoby posłużenie się wydatkami jako kryterium głównym. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku na podstawie tego przepisu nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 143/15). Trudna sytuacja zdrowotna, rodzinna lub majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, niepozwalająca na przyjęcie, że osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, nie może sama w sobie uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1510/17).

W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania , to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z którego miałoby wynikać, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe rozważania potwierdzają zasadność zarzutów skargi kasacyjnej zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W związku z tym, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni podaną ocenę prawną i po raz kolejny dokona kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.