Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 409/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 54  ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, pkt 2, ust. 3 , art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: Art. 246 par. 1, art. 908 par. 1, par. 2, art. 913  par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: Art. 7,
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 128, art. 129
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2015 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Burmistrz Miasta ustalił S. B. obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt jego matki M. B. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 1.318,78 zł miesięcznie, przy czym za miesiąc grudzień 2014 r. opłatę tę ustalił w kwocie 1.020,96 zł. Równocześnie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzją Starosty G z dnia [...] 2013 r. nr [...] M. B. została umieszczona w DPS, a decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2013 r. nr [...] została ustalona jej opłata za pobyt w tym Domu, od dnia przyjęcia, w wysokości 70% jej renty. Organ I instancji wskazał, że dochód w rodzinie S. B. za rok 2013 wynosił 475.744,81 zł, a kryterium dochodowe na osobę w rodzinie odpowiada kwocie 456 zł, co oznacza że 300% tego kryterium wynosi 1.368 zł. A zatem dochód S. B. znacznie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji wyjaśnił, że miesięczny koszt pobytu w DPS wynosi 2.470,37 zł, a suma wnoszona przez mieszkańca DPS oraz pozostałe osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty wynosi łącznie 1.151,59 zł, a zatem do pełnego pokrycia kosztów pobytu w DPS matki S. B. pozostaje kwota 1.318,78 zł. Na koniec organ I instancji dodał, że S. B. nie zawarł z Kierownikiem MOPS umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przedmiocie ponoszenia przez niego ustalonej opłaty za pobyt jego matki w DPS. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ I instancji uzasadnił słusznym interesem społecznym, tj. koniecznością dokonywania opłat z tytułu pobytu osoby wymagającej pomocy społecznej w postaci DPS.

Od powyższej decyzji S. B. złożył odwołanie, w którym zarzucił, że zostały naruszone przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że stanowią one podstawę do ustalenia obowiązku ponoszenia przez niego opłaty za pobyt jego matki M. B. w DPS. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezzasadnym nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie odwołującego się, powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie mogą stanowić podstawy do ustalenia obowiązku ponoszenia przez konkretną osobę opłaty za pobyt w DPS i dlatego MOPS nie miał podstaw, aby ustalić obowiązek ponoszenia przez niego opłaty za pobyt jego matki w DPS. Zdaniem odwołującego się, decyzja MOPS może jedynie ustalać osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat oraz ich wysokość, natomiast nie może ustalać obowiązek ponoszenia tej opłaty i taka decyzja nie może być podstawą egzekucji. S. B. zarzucił także, że przy ustalaniu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt M. B. w DPS, MOPS nie uwzględnił pozostałych osób zobowiązanych do jej alimentowania, tj. syna Z. B., wnuka M. F. i wnuka J. F., od których to osób MOPS powinien dochodzić stosownych świadczeń. Odwołujący się wyjaśnił, że Z. B. pobiera emeryturę i jej część powinna być przeznaczona na pokrycie opłat za DPS. Ponadto M. F. otrzymał od M. B. tytułem darowizny wartościową nieruchomość położoną w G przy ul. K wraz z budynkiem mieszkalnym, w zamian za dożywotnią opiekę nad nią. Odwołujący się uważa zatem, że ustalenie obowiązku ponoszenia wymienionych wyżej opłat wyłącznie przez niego nie ma żadnego uzasadnienia. Na koniec zarzucił, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka z art. 108 § 1 kpa, która mogłaby stanowić podstawę do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), art. 60 ust. 1 i 2 pkt 2 i ust. 3, art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2014 r. w części dotyczącej ustalenia obowiązku ponoszenia przez S. B. opłaty za pobyt M. B. w Domu Pomocy Społecznej oraz uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności umarzając w tej części postępowanie organu I instancji. Kolegium podało, że przebywająca w Domu Pomocy Społecznej M. B. wnosi opłatę w wysokości 70% swego dochodu, tj. w kwocie 1.151,59 zł. Opłata ta nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania w tym Domu, który wynosi 2.470,37 zł. W związku z tym, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, biorąc pod uwagę posiadany dochód, kolejną osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty jest jej syn S. B. Organ odwoławczy wskazał, że w roku podatkowym 2013 dochód S. B. wynosił 475.744,81 zł, a pomniejszony o należny podatek i składki na ubezpieczenie społeczne, odpowiadał kwocie 390.037,54 zł. Z kolei miesięczny dochód wynosił 32.503,13 zł, a na osobę w jego rodzinie odpowiadał kwocie 16.251,56 zł. Kolegium stwierdziło, że posiadany dochód na osobę w rodzinie S. B. jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej, a które odpowiada kwocie 1.368,00 zł. Poza tym kwota dochodu pozostająca po wniesieniu ustalonej mu opłaty w wysokości 1.318,78 zł, nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, bo wynosi 14.932,78 zł. Z powyższych więc względów Kolegium uznało, że S. B. powinien wnosić opłaty za pobyt swojej matki M. B. w DPS pomimo tego, że w sierpniu 2013 r. wypowiedział wcześniej zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umowę, w której zobowiązał się do dokonywania wpłat za pobyt matki w tym Domu w wysokości 1.189,76 zł miesięcznie i nie podpisał nowej umowy. Kolegium podkreśliło, że zawarcie umowy, o której wyżej mowa, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Kolegium wskazało, że poniesienie przez gminę opłat - w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy o wysokości ponoszonych przez nich opłat za pobyt mieszkańca w DPS - powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w DPS członka ich rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien zatem wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której należy określić wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez gminę oraz osobę zobowiązaną do zwrotu tej należności. Tak więc uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostało ograniczone warunkiem zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty. Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za całkowicie bezpodstawny, albowiem decyzję o skierowaniu M. B. do DPS, jak i decyzję ustalającą opłatę za jej pobyt w tym Domu, wydał organ Gminy, który w dniu kierowania jej do tego Domu był organem właściwym miejscowo ze względu na jej miejsce zamieszkania w G przy ul. K. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy, decyzję o umieszczeniu M. B. w DPS wydał Starosta prowadzący o zasięgu powiatowym DPS przy ul. S. Kolegium uznało również za bezzasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej, albowiem - jak wyżej wskazano - przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowił podstawę do stwierdzenia obowiązku ponoszenia przez S. B., jako zstępnego M. B., opłaty za jej pobyt w DPS, gdyż spełnia on warunki dotyczące posiadanego dochodu, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b wyżej wymienionej ustawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że przy ustalaniu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt M. B. w DPS, MOPS nie uwzględnił pozostałych osób zobowiązanych do jej alimentowania, tj. syna Z. B., wnuka M. F. i wnuka J. F., Kolegium stwierdziło, że Z. B. zamieszkuje w USA i podjęte próby zobowiązania go do ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS, okazały się bezskuteczne. Natomiast w przypadku M. F., dochód na osobę w jego rodzinie jest niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i z tego względu nie można go zobowiązać do wnoszenia opłat za pobyt jego babki w DPS, nawet w sytuacji gdy przed piętnastoma laty dokonał sprzedaży nieruchomości wcześniej mu przez nią darowanej. Podobnie - zdaniem Kolegium - nie można było zobowiązać J. F. do wnoszenia przez niego wymienionych wyżej opłat, gdyż - co prawda - podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego przez MOPS nie ustalono dochodu jego czteroosobowej rodziny, ale zadeklarował on chęć zabrania do siebie babki i zapewnienia jej właściwej opieki. W ocenie Kolegium uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 108 § 1 kpa, ponieważ należy mieć na uwadze to, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi wyjątek od ogólnej zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych i nie może mieć miejsca w każdym dowolnym stanie prawnym. Kolegium stwierdziło, że nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności organ zobowiązany jest do stosownego uzasadnienia swojego stanowiska. Tymczasem nadając zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, organ I instancji na tę okoliczność w decyzji nie podał przyczyny ani nie zamieścił żadnego uzasadnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w świetle art. 64 ustawy o pomocy społecznej, strona może złożyć wniosek o całkowite lub częściowe zwolnienie z wnoszenia opłaty za pobyt w DPS, to zdaniem Kolegium, decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia przez stronę tej opłaty, nie powinno się nadawać rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się S. B., który w skardze z dnia 12 marca 2015 r. domagał się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji S. B. zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że stanowią one podstawę do ustalenia obowiązku ponoszenia przez niego opłaty za pobyt jego matki M. B. w DPS. W ocenie skarżącego powołane wyżej przepisy prawa nie mogą stanowić podstawy do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej obowiązku ponoszenia przez konkretną osobę opłaty za pobyt w DPS. Jego zdaniem, treść normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat przez wskazaną w tym przepisie grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności tych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. W ocenie skarżącego, istnienie tej umowy jest niezbędnym elementem do tego, aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. Bez zawarcia tej umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia komukolwiek z owych osób zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu w DPS członka rodziny. Skarżący stwierdził, że cywilnoprawny charakter tej czynności powoduje, że jeżeli osoby wskazane w ustawie, korzystając z fundamentalnej dla prawa obligacyjnego zasady autonomii woli stron, odmówią wyrażenia zgodnego oświadczenia woli i przyjęcia na siebie zobowiązania ponoszenia kosztów pobytu osoby najbliższej w domu pomocy społecznej, ustalenie obowiązku ponoszenia tej opłaty nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Dopóki więc umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie małżonka, zstępnego lub wstępnego nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, a tylko niewywiązanie się z takiego obowiązku uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Podsumowując skarżący podniósł, że organ administracji nie był uprawniony do obciążania go jakąkolwiek kwotą z tytułu pobytu jego matki w DPS, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia pomiędzy skarżącym a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej umowy określającej partycypowanie w opłatach za pobyt matki skarżącego w DPS, a jednocześnie organ pomocowy nie dysponował orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącego o zobowiązaniu się do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości. Brak było zatem materialnoprawnych podstaw do obciążenia skarżącego sporną opłatą w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł również, że MOPS nie uwzględnił przy ustalaniu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt M. B. w DPS pozostałych osób zobowiązanych do alimentowania M. B., tj. syna Z. B. oraz wnuka M. F. i wnuka J. F. po zmarłej córce M. Zdaniem skarżącego, koszty pobytu M. B. w DPS powinni ponieść także pozostali jej zstępni, w tym szczególnie jej wnuk M. F., który otrzymał od niej tytułem darowizny wartościową nieruchomość położoną w G przy ul. K nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym w zamian za dożywotnią opiekę nad M. B. Skarżący powołał się na treść art. 897 k.c. i stwierdził, że jeżeli po wykonaniu darowizny darczyńca popadnie w niedostatek, obdarowany ma obowiązek, w granicach istniejącego jeszcze wzbogacenia, dostarczać darczyńcy środków, których mu brak do utrzymania odpowiadającego jego usprawiedliwionym potrzebom albo do wypełnienia ciążących na nim ustawowych obowiązków alimentacyjnych. Obdarowany może jednak zwolnić się od tego obowiązku zwracając darczyńcy wartość wzbogacenia. Skoro zatem M. F. otrzymał od M. B. darowiznę nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że również on powinien ponosić koszty pobytu M. B. w DPS. Skarżący dodał również, że ma możliwość zabrania matki do swojego domu i sprawowania nad nią osobistej opieki, bez potrzeby przebywania w DPS.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga S. B. jest uzasadniona.

Na wstępie należy stwierdzić, że samo umieszczenie M. B. w takim domu jest niezrozumiałe z racji tego, że – jak stwierdza to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wnuk M. B. J. F. zamieszkały w B zadeklarował chęć zabrania do siebie babki i zapewnienia jej właściwej opieki. Również skarżący S. B. jednoznacznie stwierdza w skardze, że "ma możliwość zabrania matki do swojego domu i sprawowania nad nią osobistej opieki, bez potrzeby przebywania w DPS". W tych okolicznościach umieszczenie M. B. w DPS budzi poważne wątpliwości Sądu i wskazuje na przeprowadzenie przez organy pomocy społecznej postępowania administracyjnego zakończonego umieszczeniem M. B. w takiej placówce bez udziału w tym postepowaniu osób najbliższych M. B. – synów czy wnuków, deklarujących możliwość zapewnienia matce czy babci właściwej opieki w środowisku rodzinnym. Sytuacja taka jest także niezrozumiała z tego względu, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny i osoby najbliższe – w tym wypadku zstępni M. B. – są zobowiązane do ponoszenia tej odpłatności. Oznacza to, że osoby te posiadają interes prawny, co z kolei powoduje, iż są stroną postepowania administracyjnego o umieszczenie w DPS osoby, za pobyt której ponoszą odpłatność. Istnieją konkretne przepisy prawa – ustawy o pomocy społecznej, które wskazują na posiadanie przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o pomocy społecznej, interesu prawnego w postepowaniu administracyjnym o umieszczenie w DPS osoby, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy. Ten interes prawny jest "osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r., IV SA 1106/97)." Przepisy art. 54 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) bowiem stanowią:

"Art. 54. 1. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej."

"Art. 60. 1. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, (...)"

"Art. 61. 1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, (...)

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność."

Zdaniem Sądu, inna sytuacja byłaby wówczas, gdyby zstępni nie deklarowali osobistej opieki starszej osobie i będąc uczestnikami postępowania o umieszczenie matki czy babki w domu pomocy społecznej zostali uprzedzeni o konieczności ponoszenia kosztów pobytu osoby najbliższej w takiej placówce. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby takie reguły postępowania zostały zachowane w sprawie o umieszczenie M. B. w Domu Pomocy Społecznej, w którym obecnie przebywa, a wręcz przeciwnie – wynika, że zstępni M. B. nie mieli swego udziału w umieszczeniu matki i babki w takiej placówce i nadto zostali zaskoczeni koniecznością pokrywania kosztów pobytu M. B. w domu pomocy społecznej i wysokością takich kosztów. Sąd zaznacza, że podziela w tym zakresie stanowisko sądownictwa administracyjnego, a zwłaszcza stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 482/15 (opubl. cbois.nsa.gov.pl): "Nie ma znaczenia fakt, że w przedmiocie ponoszenia opłat wydawana jest odrębnie decyzja. Skoro z chwilą umieszczenia w DPS powstaje obowiązek wniesienia opłaty za pobyt, to tylko na etapie rozstrzygania o umieszczeniu podopiecznego w DPS zstępny może skutecznie dochodzić zasadności umieszczenia w DPS. Skarżąca posiada zatem przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie umieszczenia jej ojca w DPS i w konsekwencji jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji."

Niniejsza sprawa, co należy podkreślić, nie dotyczy jednak sprawy o umieszczenie M. B. w DPS ani o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, ale jest sprawą niejako "następczą" – o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt M. B. w takim DPS.

Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 61 ust. 1 omawianej ustawy o pomocy społecznej, w pierwszej kolejności obowiązanym do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest "mieszkaniec domu", a dopiero w następnej kolejności zobowiązanymi są zstępni – dzieci czy wnuki (oprócz małżonka), przy czym wystąpienie obowiązku ponoszenia opłaty przez zstępnych uzależnione jest od dochodu mieszkańca domu niewystarczającego na pokrycie tych opłat. Art. 61 ust. 2 pkt 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej stanowi:

"Art. 61. (...) 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, (...)"

Mając powyższe na względzie Sąd zauważa, że ustawodawca wskazuje na "dochód" mieszkańca domu, którym – co oczywiste – nie jest tylko emerytura czy renta ZUS. Takim dochodem niewątpliwie są alimenty należne mieszkańcowi czy renta powstała np. z zamiany dożywocia na podstawie art. 913 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) – Kodeks cywilny (kc).

Obowiązek alimentacyjny uregulowany jest w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 583 z późn. zm.) – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (kriop). Przepisy art. 128 i art. 129 kriop stanowią:

"Art. 128. Obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Art. 129. § 1. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

§ 2. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym."

Okoliczność, że w chwili obecnej M. B. nie ma ustalonych alimentów od osób zobowiązanych do alimentacji, a nawet nie chce czy nie jest w stanie wytoczyć takiego powództwa nie ma o tyle znaczenia, że w jej imieniu z takim powództwem może wystąpić kierownik ośrodka pomocy społecznej – zgodnie z art. 110 ust. 5 ustawy o pomocy społeczne. Przepis ten stanowi bowiem:

"Art. 110. (...) 5. Kierownik ośrodka pomocy społecznej może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. W postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu cywilnym."

Sąd zwraca uwagę na to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że nie ustalił obowiązku ponoszenia opłaty od drugiego syna M. B. – Z. B., albowiem zamieszkuje on w USA i "podjęte próby zobowiązania go do ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS okazały się bezskuteczne". Sytuacja taka, zdaniem Sądu, powoduje stwierdzenie, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśniły sytuacji materialnej drugiego syna i nie wydały decyzji o ponoszeniu opłaty także w stosunku do niego, a jedynie wydały decyzję zobowiązującą do ponoszenia opłaty tylko w stosunku do skarżącego S. B., tym samym ograniczając postępowanie w stosunku do pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji i ponoszenia pozostałych opłat za pobyt M. B. w DPS do "podjęcia prób" zobowiązania się tych osób do ponoszenia tych opłat.

Kolejną sprawą jest kwestia możliwości zamiany dożywocia na rentę, o którą może w imieniu i na rzecz M. B. wystąpić przeciwko wnukowi M. F. prokurator – na zasadzie art. 7 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 z późn. zm.) – Kodeks postępowania cywilnego (kpc):

"Art. 7. Prokurator może żądać wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego."

Sąd zwraca uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się odpis "aktu notarialnego z dnia 26 stycznia 2000 r.Rep. A, Nr [...] sporządzony w Kancelarii Notarialnej w G przez notariusza G. M., z którego wynika, że wnuk M. B. M. F. sprzedał osobie trzeciej nieruchomość, w skład której wchodził budynek mieszkalny, obciążoną m.in. "bezpłatną, dożywotnią służebnością osobistą na rzecz M. B., polegającą na prawie mieszkania w jednym pokoju z używalnością kuchni i łazienki w budynku mieszkalnym stanowiącym część składową tej nieruchomości". Z treści tego aktu wynika także, że notariusz przyjął oświadczenie M. B. o treści: "M. B. oświadcza, że zrzeka się nieodpłatnie służebności osobistej polegającej na prawie mieszkania w jednym pokoju z używalnością kuchni i łazienki w budynku mieszkalnym, wpisanej w dziale III Kw. Nr [...] i zezwala na wykreślenie służebności z księgi wieczystej".

Sąd zwraca uwagę na to, że organy nie wyjaśniły okoliczności, na którą zwrócił uwagę skarżący S. B., który wskazał, że to wnuk M. F. "otrzymał od M. B. tytułem darowizny wartościową nieruchomość położoną w G przy ul. K nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym w zamian za dożywotnią opiekę nad M. B.".

Z treści powołanego wyżej aktu notarialnego z dnia 26 stycznia 2000 r. wynika, że w zamian za darowaną nieruchomość, została ustanowiona "bezpłatna dożywotnia służebność mieszkania" na rzecz M. B., jednak do akt sprawy nie został dołączony akt darowizny przedmiotowej nieruchomości, co powoduje, że nie można wykluczyć, że wnuk M. F. ustanowił na rzecz M. B. prawo dożywocia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strony umowy o dożywocie mogą ustanowić służebność osobistą, w tym służebność mieszkania. W piśmiennictwie prawniczym przyjęto, że służebność mieszkania jako ograniczone prawo rzeczowe współtworzy treść prawa dożywocia (Kodeks cywilny. Tom 2. Komentarz do art. 450-1088. Przepisy wprowadzające. Pod redakcją Krzysztofa Pietrzykowskiego. Wydanie 7. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013 r. str. 709).

Sąd podkreśla, że różnica pomiędzy ograniczonym prawem rzeczowym jakim jest służebność mieszkania, a dożywociem jest istotna. W przypadku ustanowienia w akcie notarialnym przenoszącym własność nieruchomości "dożywocia" dla osoby mającej być umieszczoną w DPS organy prowadzące postępowanie powinny rozważyć możliwość zawiadomienia prokuratora celem wszczęcia przez niego postępowania o zamianę dożywocia na rentę – zgodnie z art. 7 kpc w zw. z art. 913 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) – Kodeks cywilny (kc).

Należy zauważyć, że w przeciwieństwie do "służebności mieszkania" jako ograniczonego prawa rzeczowego, które np. wygasa w przypadku niekorzystania z tego prawa przez lat 10 (w sytuacji dłuższego pobytu osoby mającej takie prawo w innym miejscu - pod opieką rodziny, dorosłego dziecka czy za granicą), podstawowym uprawnieniem "dożywocia" jest uprawnienie do żądania zmiany świadczeń na dożywotnią rentę, choćby tylko świadczenia w postaci właśnie służebności mieszkania i to w każdym czasie (Elżbieta Niezbecka – Komentarz do art. 913 kc wyd. LEX i inne).

Sąd zauważa, że kodeks cywilny definiuje pojęcie "dożywocia" w art. 908 kc i pojęcie "służebności mieszkania" w art. 296 kc i nast. Podkreślić jednak należy, że zapis w umowie notarialnej o prawie osoby przenoszącej własność nieruchomości do "dożywotniej służebności mieszkania" w zamian za przeniesienie tej własności powoduje przeświadczenie u osoby przenoszącej własność nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, iż w umowie przenoszącej własność nieruchomości ma zagwarantowane niezbywalne prawo dożywotniego zamieszkiwania w zbywanej nieruchomości (części nieruchomości) jako świadczenie o charakterze alimentacyjnym należące do instytucji prawa zobowiązaniowego, które w przypadku "zmiany stosunków między stronami" może zostać zamienione na dożywotnią rentę odpowiadającą wartości tego uprawnienia, tym bardziej, że § 1 art. 908 kc precyzuje świadczenia należące do "dożywocia" tylko w sytuacji "braku odmiennej umowy". Przepisy art. 908 § 1 i § 2 kc oraz 913 § 1 kc które stanowią bowiem:

"Art. 908. § 1. Jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie (umowa o dożywocie), powinien on, w braku odmiennej umowy, przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym.

§ 2. Jeżeli w umowie o dożywocie nabywca nieruchomości zobowiązał się obciążyć ją na rzecz zbywcy użytkowaniem, którego wykonywanie jest ograniczone do części nieruchomości, służebnością mieszkania lub inną służebnością osobistą albo spełniać powtarzające się świadczenia w pieniądzach lub w rzeczach oznaczonych co do gatunku, użytkowanie, służebność osobista oraz uprawnienie do powtarzających się świadczeń należą do treści prawa dożywocia."

"Art. 913. § 1. Jeżeli z jakichkolwiek powodów wytworzą się między dożywotnikiem a zobowiązanym takie stosunki, że nie można wymagać od stron, żeby pozostawały nadal w bezpośredniej ze sobą styczności, sąd na żądanie jednej z nich zamieni wszystkie lub niektóre uprawnienia objęte treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę odpowiadającą wartości tych uprawnień."

Zdarza się jednak, że na skutek zapewnień o dalszej opiece osoby zobowiązanej osoba, która przeniosła własność swojej nieruchomości na nabywcę w zamian za "dożywotnią służebność mieszkania" zrzeka się tego prawa. W sytuacji traktowania "dożywotniej służebności mieszkania" jako wyłącznie "służebności mieszkania", czyli ograniczonego prawa rzeczowego, zbywca nieruchomości pozostaje bez majątku, bez prawa do mieszkania i bez możliwości otrzymania świadczenia ekwiwalentnego z zamiany dożywocia na rentę. W konsekwencji dożywotnik bardzo często umieszczany jest w domu pomocy społecznej na koszt innych osób najbliższych, którzy często wyłącznie własną pracą, bez pomocy materialnej dożywotnika osiągnęli lub choćby tylko ujawnili większe własne dochody niż otrzymujący bezpłatnie nieruchomość.

Zdaniem Sądu, nie sposób przejść obojętnie wobec powstałej niepokojącej tendencji powodującej wykorzystanie osób starszych, chorych i niepełnosprawnych przez osoby przejmujące bezpłatnie (bez żadnych zobowiązań) ich dorobek życiowy i przerzucający ciężar utrzymania tych osób na inne osoby, gminę czy ogólnie rzecz biorąc społeczeństwo. Uznanie jednak, czy zapis o "dożywotniej służebności mieszkania" jest zapisem dotyczącym tylko służebności mieszkania, czyli ograniczonym prawem rzeczowym, czy też "dożywociem" określonym przez strony umowy przenoszącej własność nieruchomości tak "odmiennie" od zasady (według art. 908 § 1 kpc), będzie należeć do orzecznictwa sądu powszechnego, które uprawnione jest do kształtowania tych pojęć zgodnie ze społeczną potrzebą.

Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu, organy administracji powinny już na etapie postępowania o umieszczenie osób w domu pomocy społecznej przeprowadzić postępowanie z zawiadomieniem o takim postępowaniu osób najbliższych osobie mającej być umieszczoną – zobowiązanych do alimentacji i ponoszenia opłat za pobyt tych osób w DPS wraz z zawiadomieniem ich o konieczności ponoszenia odpłatności w przypadku umieszczenia osób im najbliższych w takiej placówce. Postępowanie prowadzone w taki sposób umożliwi bowiem osobie, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostanie w środowisku rodzinnym lub uświadomienie najbliższym obowiązku alimentacyjnego w stosunku do tych osób czy obowiązku ponoszenia opłat i ich przybliżonej wielkości. W przypadku braku możliwości pozostania osoby, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, w środowisku rodzinnym, dalsze postępowanie powinno toczyć się niemal równolegle z postępowaniami o zamianę dożywocia na rentę (w pierwszej kolejności), które może wytoczyć prokurator na rzecz osoby mającej zapewnione dożywocie oraz z o roszczenia alimentacyjne, które może wytoczyć kierownik ośrodka pomocy społecznej na rzecz osoby mającej być umieszczoną w domu pomocy społecznej. Zarówno renta uzyskana w zamian za dożywocie jak i alimenty należą do dochodów własnych mieszkańca domu, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd zwraca uwagę na to, że dopiero w braku wystarczających środków mieszkańca domu (70% jego dochodów) na pokrycie kosztów jego pobytu w domu pomocy społecznej osoby zobowiązane w dalszej kolejności – małżonek, zstępni przed wstępnymi mogą uniknąć dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych na ten cel wydatków zawierając umowę w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazują na to wprost przepisy przytoczonego wyżej art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, a także art. 103 ust. 2 tej ustawy, które stanowią:

"Art. 61. (...) 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: (...)

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: (...)

3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków."

"Art. 103. (...) 2. Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, (...)."

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ustalą czy dalszy pobyt M. B. w DPS jest konieczny i celowy, a to wobec jednoznacznych deklaracji osób najbliższych o możliwości zapewnienia opieki M. B. we własnym zakresie. Niezależnie od powyższych ustaleń organy ustalą rzeczywisty stan faktyczny niniejszej sprawy – o możliwości i wysokość ponoszonej odpłatności za pobyt M. B. w DPS poprzez:

- zawiadomienie wszystkich osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej o toczącym się postępowaniu,

- zawiadomienie prokuratora o niniejszym postępowaniu celem rozważenia wszczęcia postepowania o unieważnienie oświadczenia M. B. o zrzeczeniu się "dożywotniej służebności mieszkania" w nieruchomości zabudowanej przekazanej wnukowi M. F. w zamian za tę "dożywotnią służebność mieszkania",

- rozważenie zawiadomienia prokuratora celem wszczęcia lub wszczęcie przez kierownika ośrodka pomocy społecznej na rzecz M. B. powództwa o roszczenia alimentacyjne przeciwko osobom zobowiązanym do alimentacji.

- ustalenie, czy i w jakiej wysokości wypłacana jest w emerytury czy renty należna drugiemu synowi M. B. – Z. B. i rozważenie obciążenia także jego za pobyt matki w DPS.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów – w oparciu o art. 153 p.p.s.a.:

"Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."

W oparciu o powyższe Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa) i wobec tego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w pkt I wyroku. Na podstawie 200 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania – jak w pkt II wyroku.