Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 527/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi H. S. – M. na postanowienie nr 154/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lutego 2022 r., znak: WOB.7722.26.2022.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr 18/22 z dnia 7 stycznia 2022 r., znak: NB.5160.3.16.2021.PB, (dalej: "PINB") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości K. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakazał inwestorowi H. S.-M. zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości.

Jako podstawę postanowienia organ I instancji wskazał art. 48 w zw. z art. 48a, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm; dalej: "P.b.") oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ I instancji pouczył m.in., że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, inwestor (właściciel) zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o zalegalizowanie wykonanego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2021 r. PINB w Zakopanem wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości K. – bez wymaganego pozwolenia na budowę". Postępowanie zostało wszczęte po wcześniej prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w trakcie którego w dniu 23.03.2021 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę. W trakcie kontroli ustalono, że na działce ewid. [...] w miejscowości K. znajduje się budynek rekreacji indywidualnej będący w budowie, jest to obiekt o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym przykrytym blachą gontopodobną, posiada on dwie kondygnacje (bez podpiwniczenia). Stwierdzono, że inwestor H. S.-M. dokonała zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 35 m2; zgłoszenie przyjęto w dniu 22.03.2017 r. Podczas kontroli stwierdzono również, że od strony południowej wykonano słupy, nad którymi zlokalizowano konstrukcję poddasza, które nie były przewidziane w przyjętym zgłoszeniu. Roboty budowlane rozpoczęto w 2017 r. i nie zakończono ich do momentu kontroli. W momencie kontroli stan obiektu był stanem surowym zamkniętym. Podczas kontroli wykonano szkic sytuacyjny, na którym przedstawiono wymiary obiektu.

Organ I instancji wskazał, iż w dniu 20 maja 2021 r. zwrócił się pisemnie z prośbą do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Zakopanem o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dla przedmiotowej działki były dokonane jakiekolwiek zgłoszenia bądź też wydane pozwolenia; organ zwrócił się także o przekazanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów (jeśli istnieją). W odpowiedzi organ otrzymał kserokopię zgłoszenia oraz akt dotyczących zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (AB.6743.163.2017.TS). Poinformowano, że zgłoszenie dotyczyło budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 35 m2 na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. K. .

Organ I instancji stwierdził, że inwestor H. S.-M. prowadziła roboty budowlane związane z budową budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 (powierzchnia zabudowy obliczona na podstawie pomiarów dokonanych podczas kontroli wyniosła ok. 50,52 m2). Ponadto zgłoszenie dokonane w Starostwie Powiatowym obejmowało budowę obiektów parterowych (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 oraz art. 30 ust. 1 P.b.). Wobec powyższego oraz faktów ustalonych podczas ww. kontroli organ I instancji stwierdził, że inwestor prowadził przedmiotowe roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu, a dokonane zmiany (m.in. zmiana polegająca na wykonaniu dwóch kondygnacji użytkowych: parteru i poddasza – w miejscu projektowanej jednej kondygnacji oraz antresoli; a także zmiana powierzchni zabudowy na ok. 50,52 m2) prowadzą do stwierdzenia, iż wykonany obiekt nie jest obiektem parterowym, tak więc jest to obiekt o innych wymiarach, na który inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę.

Organ I instancji podniósł, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż inwestor H. S.-M. nie legitymuje się wymaganą decyzją pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku przeprowadzonych czynności oraz analizy materiałów zgromadzonych w aktach sprawy znak: NB.5160.3.16.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż wykonany zakres robót wymaga przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, natomiast roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem należy traktować jako wykonanie budowy budynku rekreacji indywidualnej (zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli dotyczącymi funkcji i przeznaczenia przedmiotowego budynku) na działce ewid. nr [...] w miejscowości K..

Organ wskazał, że art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej reguły stanowią wyliczone w sposób enumeratywny w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, budowy i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane określono, które budowy i roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały objęte obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich wykonania.

Przedmiotowy zakres robót budowlanych stanowi budowę budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni powyżej 35 m2 oraz posiadającego dwie kondygnacje użytkowe i nie jest objęty którymkolwiek ze zwolnień, co wynika z analizy poszczególnych rodzajów budów i robót opisanych w wyżej wskazanych przepisach.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego: "organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

2) usunięcie stanu zagrożenia".

Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu: "w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej".

Zgodnie z brzmieniem Prawa budowlanego nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest każdorazowo wstrzymać roboty budowlane prowadzone m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę (dotyczy to również robót zakończonych). W postanowieniu tym organ zobligowany jest poinformować o możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego oraz o pozostałych okolicznościach, które są nieodłącznie związane z procesem legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub wykonanych robót budowlanych (opłata legalizacyjna).

W aktualnym stanie prawnym organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego już na tym etapie prowadzonego postępowania, nawet jeżeli stan faktyczny sprawy wskazuje z wysokim prawdopodobieństwem, że zalegalizowanie wykonanych robót nie będzie możliwe ze względu na niezgodność zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym regulującym procedurę legalizacji samowoli budowlanej, kwestię tę organ nadzoru budowlanego może ocenić dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację oraz po przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych. Wynika to z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, iż "w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza:

1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy".

W przypadku braku woli zalegalizowania samowoli budowlanej bądź też prowadzenia robót pomimo ich wstrzymania stosownym postanowieniem, stosuje się art. 48e Prawa budowlanego stanowiący, że "organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:

1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;

2) wycofania wniosku o legalizację;

3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;

4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;

5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;

6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy".

Zażalenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na ww. postanowienie PINB nr 18/22 z dnia 7 stycznia 2022 r., znak: NB.5160.3.16.2021.PB, złożyła 17 stycznia 2022 r. inwestor H. S.-M.. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierzetelne zebranie w sprawie materiału dowodowego i dokonanie w wyniku tego błędnych ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze, żaląca się wniosła o rozpatrzenie zażalenia, uchylenie postanowienia i zmianę kwalifikacji prawnej postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji. W uzasadnieniu żaląca się wskazała, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do robót budowlanych dokonała ona skutecznego zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej w dniu 22.03.2017 r. Żaląca się stwierdziła, iż trudno zgodzić się z tym, że w przedmiotowej sprawie wymagane było pozwolenie na budowę, skoro dobudowana ponad 35 m2 część była pomyślana jako forma ganku. Żaląca się wskazała, iż podczas postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego u niej na działce przedstawiciele PINB stwierdzili, że od strony południowej wykonano słupy, nad którymi zlokalizowano konstrukcję poddasza, a przecież ganki często takie poddasza miały. Żaląca się zaprzeczyła także, jakoby przedmiotowy obiekt miał dwie kondygnacje wskazując, że poddasze nie jest osobną kondygnacją, bowiem każda kondygnacja musi być oddzielona dwoma stropami, a poddasze takich stropów nie ma. Ponadto pozostała część niewymagająca pozwolenia na budowę – tj. zasadnicze 35 m2 – nie składa się z dwóch kondygnacji, ale z parteru bez podpiwniczenia z antresolą. Żaląca się wskazała, iż jest bezspornym, że poddasze jest poddaszem, gdy wysokość pod dachem jest zmienna i zależna od kształtu dachu. W przedmiotowym obiekcie poddasze wyczerpuje znamiona powyższej definicji. Stwierdziła, iż stwierdzenie oraz prowadzenie postępowania administracyjnego pod kątem samowoli budowlanej jest dla niej wysokie krzywdzące. Mając na uwadze powyższe okoliczności wniosła o zmianę kwalifikacji postępowania, gdyż nie występują w tym postępowaniu przesłanki zawarte w art. 48 ust. 1 P.b.

W dniu 18 stycznia 2022 r. żaląca się złożyła uzupełnienie do zażalenia podnosząc, że organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił, że tego typu obiekty to jest do 70 metrów kwadratowych" można budować na podstawie zgłoszenia, a także, że budowa naziemnych tarasów o 35 metrów kwadratowych jest możliwa bez żadnych formalności. Żaląca się wskazała, iż istotnym jest, że powierzchnia zabudowy obiektu zwiększyła się przez dobudowanie naziemnego tarasu. Żaląca się dodała, iż "zgodnie z ustawą z dnia 13.02.2020 r." tarasy naziemne nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, w związku z czym należy "te aktualne" przepisy wziąć pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 154/2022 z dnia 28 lutego 2022 r., znak: WOB.7722.26.2022.KJAS, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, położona w miejscowości K., składa się z działki ewidencyjnej nr [...], która pozostaje zabudowana obiektem objętym przedmiotowym postępowaniem i stanowi obecnie własność H. S.-M., która z tej przyczyny legitymuje się interesem prawnym do udziału w postępowaniu. Ustalono również, że H. S.-M. pozostaje inwestorem analizowanego obiektu.

Organ odwoławczy wskazał, że krąg stron został w realiach przedmiotowej sprawy zdefiniowany w sposób prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Organ odwoławczy stwierdził, iż wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z realizacją budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w K. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i następnych P.b. była - w ocenie MWINB - prawidłowa.

Organ odwoławczy wskazał, iż budowa przedmiotowego budynku trwa od 2017 roku i do chwili obecnej nie została zakończona, co wynika z treści zgłoszenia ww. budynku dokonanego w dniu 22 marca 2017r. (k. 25-41 akt PINB) oraz analizy pozostałej części materiału dowodowego.

Organ odwoławczy wskazał także, że w ustalonych okolicznościach nie budzi jego wątpliwości również wniosek PINB, iż budowa spornego budynku rekreacji indywidualnej nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. PINB w Zakopanem przeprowadził postępowanie wyjaśniające ustalając, że na działce nr [...] w miejscowości K. znajduje się budynek rekreacji indywidualnej, o konstrukcji murowanej i dachem dwuspadowym przykrytym blachą gontopodobną. Budynek zrealizowany został jako dwukondygnacyjny. Inwestor H. S.-M., zgłoszeniem z dnia 22 marca 2017 r., znak: AB.6743.163.2017.TS, dokonała zgłoszenia zamiaru budowy "parterowego budynku rekreacji indywidualnej o pow. zab. do 35 m2". Zgodnie z dokumentacją budynek miał posiadać wymiary 5 m x 7 m (zgodnie z planem sytuacyjnym, akta PINB, k: 34 - natomiast zgodnie z rzutem parteru 4,80 m x 7,20 m, akta PINB, k. 28). Niemniej inwestor zrealizował budynek dwukondygnacyjny z częścią naziemną o wymiarach 4,65 m x 7,80 m (pow. zab. 36,27 m2), dodatkowo inwestor wykonał słupy nad którymi zlokalizowana została konstrukcja poddasza, która nie była przewidziana w projekcie dołączonym do zgłoszenia (wym. 2,85 m x 5 m, pow. zab. 14,25 m2) . W rezultacie przeprowadzonego postępowania ustalono, iż na przedmiotowej działce H. S.-M. zrealizowała budynek rekreacji indywidualnej, dwukondygnacyjny, o powierzchni zabudowy ok. 50,52 m2, nie posiadając w tym zakresie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na fakt, iż przedmiotowy budynek posiada dwie kondygnacje, gdzie w wymaganym przepisami prawa zgłoszeniu wskazany został budynek parterowy oraz z uwagi na pow. Zabudowy, nie można przyznać racji żalącej się, która twierdzi, że zgłoszenie budowy przedmiotowego budynku jest skuteczne, wobec czego zastosowanie procedury legalizacyjnej jest bezpodstawne.

W istocie Starosta Powiatowy nie złożył sprzeciwu od zgłoszenia dokonanego w dniu 22 marca 2017 r., jednakże budynek dwukondygnacyjny, który został rzeczywiście wybudowany, w istotny sposób różni się od budynku wskazanego w zgłoszeniu.

Organ odwoławczy wskazał, przywołując stanowisko judykatury, że realizacja robót budowlanych polegających na wykonaniu dwukondygnacyjnego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy ok. 50,52 m2, stanowiła budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., która w ustalonej dacie realizacji robót nie była zwolniona z obowiązku uprzedniego pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do przedmiotowego budynku zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego zawarte w art. 48 P.b.

Organ odwoławczy podkreślił, że wskazana przez PINB legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki.

Organ odwoławczy wskazał, że za prawidłowy uznał również nakaz zabezpieczenia terenu budowy przedmiotowego budynku przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości, który został nałożony na inwestora H. S.-M. postanowieniem PINB. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 48 ust. 2 P.b. i wskazał, iż w jego świetle nałożenie obowiązku na inwestora było zasadne.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, cyt.: "trudno się zgodzić z takim postawieniem sprawy i czy rzeczywiście musiała być wymagana zgoda na budowę, skoro dobudowana część ponad te 35 m. kw., była pomyślana jako forma ganku", organ odwoławczy stwierdził prawidłowość ustaleń dokonanych przez PINB. Organ I instancji ustalił, że "podczas kontroli stwierdzono, iż od strony południowej wykonano słupy nad którymi zlokalizowano konstrukcje poddasza, które nie były przewidziane w przyjętym zgłoszeniu". Powyższe roboty poskutkowały zwiększeniem powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku.

Organ odwoławczy podniósł, iż jak stanowi art. 28 ust. 1 P.b. każde roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od ww. zasady wymienia enumeratywnie przepis art. 29 ust. 1 i 3 P.b., gdzie zostały wskazane roboty budowlane niewymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże pozostają objęte obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 15a P.b. zalicza do tej kategorii budowę przydomowych ganków - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ odwoławczy wskazał, że żaląca się nie dokonała zgłoszenia budowy ganku przydomowego. Zgodnie z informacjami zawartymi w zgłoszeniu budowy budynku rekreacji indywidualnej, ww. budynek nie miał posiadać ganku ani słupów, na których wsparto poddasze. Niezasadne jest zatem twierdzenie żalącej się, jakoby dobudowane słupy wraz z gankiem i poddaszem nie wymagały zgłoszenia.

Organ odwoławczy odniósł się do zarzutu żalącej odnośnie zakwalifikowania budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania jako budynku dwukondygnacyjnego. Skarżąca w treści zażalenia wskazała, iż przedmiotowa kondygnacja stanowi poddasze oraz antresolę. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB w toku czynności wyjaśniających dokonał kontroli budynku rekreacji indywidualnej, wskazując we wnioskach, że obiekt posiada dwie kondygnacje. Zgłoszenie żalącej się z dnia 22 marca 2017 r. obejmowało parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, tak więc budowa drugiej kondygnacji jak i zwiększenie powierzchni zabudowy powoduje utratę skuteczności ww. zgłoszenia i kwalifikuje budowę jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 p.b.

Odnosząc się do przedstawionego w uzupełnieniu zażalenia poglądu, że organ powinien uznać legalność budowy budynków rekreacji indywidualnej powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, organ odwoławczy wskazał, że ww. regulacja zmieniająca treść art. 29 ust. 1 pkt. 16 P.b. wprowadzona została ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Ustawa ta wprowadziła regulację umożliwiającą min. budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy "powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m (...)" po uprzednim dokonaniu skutecznego zgłoszenia. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na treść art. 3 ww. ustawy zmieniającej: "Do budowy budynku spełniającego kryteria, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a albo 16 ustawy zmienianej w art. 1, w przypadku której przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszenia, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 16 P.b., niezależnie od określonych w tymże przepisie wymiarów budynku, objęte zgłoszeniem mogą pozostać wyłącznie budynki parterowe. Organ odwoławczy podniósł, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji kondygnacji, jednakże zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) przez pojęcie kondygnacji "należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne". Na podstawie ww. definicji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie zrealizowania dodatkowej kondygnacji. Wskazuje na to wysokość pomieszczenia, a także zamontowanie okien oraz budowa fragmentu poddasza wspartego na słupach od strony południowej. Organ odwoławczy stwierdził, iż powyższe w sposób bezsporny wskazuje na możliwość korzystania z tejże kondygnacji jako części budynku rekreacji indywidualnej.

Organ odwoławczy nie przychylił się również do twierdzenia skarżącej w zakresie uznania spornej kondygnacji za antresolę. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z ww. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., przez pojęcie antresoli "należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona". Po analizie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził zaś, że wskazana kondygnacja zajmuje całą powierzchnię budynku. W związku z powyższym, budynek rekreacji indywidualnej musi zostać zakwalifikowany jako budynek dwukondygnacyjny.

Organ odwoławczy dodał, że niezgodność przedmiotowego budynku z projektem zawartym w zgłoszeniu z dnia 22 marca 2017 roku odnosi się także do przeznaczenia okien zamontowanych na drugiej kondygnacji. W treści projektu, zdefiniowano cel tychże okien jako podatkowe doświetlenie parteru", co stoi w sprzeczności z konstrukcją kondygnacji, która pozostaje na całej powierzchni oddzielona od parteru. Nadto, na szkicach wskazanych w zgłoszeniu budowy przedmiotowego budynku, nie widnieje faktycznie zamontowane okno tarasowe, umożliwiające wychodzenie na samowolnie dobudowaną część poddasza wspartą na słupach.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie PINB prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, realizując obowiązek wskazany w treści art. 48 ust. 3 P.b. tj. poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie wykonanego samowolnie obiektu budowlanego, a także wskazał konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także poinformował o zasadach obliczania ww. opłaty.

H. S.-M. wniosła na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 154/2022 z dnia 28 lutego 2022 r., znak: WOB.7722.26.2022.KJAS, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie art. 7. art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, bowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy; w szczególności:

- dowolne przyjęcie, że budynek posiada dwie kondygnacje, w tym poddasze przeznaczone na pobyt ludzi, pominięcie antresoli,

- (cyt.) "od strony południowej wykonano słupy nad którymi zlokalizowano konstrukcję poddasza",

- brak ustaleń, czy część nazywana przez organ jako " poddasze" spełnia określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym wymogi przewidziane dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) (cyt.) "w zakresie schodów prowadzących na strych, stropu, wysokości, instalacji, czy też jest antresolą strychową",

- brak ustaleń (cyt.) "co do istotności, nieistotności odstępstw, i mieszczenia się ich w normach",

2) naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organy I instancji podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, oraz naruszenie art. 7a k.p.a. i 7b k.p.a. polegające na braku należytego współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

3) naruszenie art. 29 P.b. przez jego błędne zastosowanie.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB w całości; o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienia są błędne, wydane przy niepełnych i błędnych ustaleniach faktycznych oraz z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Skarżąca wskazała, że nieruchomość położona w miejscowości K., składająca się z działki ewidencyjnej nr [...], która pozostaje zabudowana obiektem objętym niniejszym postępowaniem, stanowi jej własność. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy uznał, iż budynek został zrealizowany jako dwukondygnacyjny.

Skarżąca stwierdziła, że stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii jest niezasadne, ponieważ zapis o budynku dwukondygnacyjnym należy zinterpretować jako dotyczący domu z dwoma poziomami: parterem i piętrem, lub piwnicą i parterem, natomiast w zaistniałym stanie faktycznym, przedmiotowa kondygnacja stanowiła strych oraz antresolę. Skarżąca powtórzyła następnie zarzut wyrażony w pkt 1 tiret trzecie petitum skargi.

Następnie skarżąca wskazała, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., tj. naruszenia interesu strony, przywołując stanowisko judykatury co do obowiązków organów administracji publicznej związanych z zasadą prawdy obiektywnej.

Skarżąca podniosła, że organ nienależycie ocenił zgromadzone dowody w sprawie, w szczególności poprzez błędną ocenę treści i mocy dowodowej. Wskazała, że wydane postanowienie narusza przepis art. 49e P.b., gdyż organ przyjął, iż legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony, co w rzeczywistości jest błędną interpretacją, ponieważ w przypadku stwierdzenia, że wniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego zawsze w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zbadania czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 roku, sygn. akt II SA/Po 793/20).

W konkluzji uzasadnienia skarżąca przywołała Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1750/15: "Wyłączenie zastosowania art. 48 Prawa Budowlanego dotyczy przypadków rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w ten sposób, że rozbudowa części stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części".

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odniósł się również do podniesionych w skardze zarzutów, nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu argumentacji zawartej w treści skargi.

Pismem z 10 listopada 2022 r. (wpływ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 22 listopada 2022 r.) skarżąca złożyła replikę na ww. odpowiedź MWINB na skargę. W replice skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem MWINB. Skarżąca stwierdziła, że art. 29 P.b. pozwala na dobudowanie gangu na zgłoszenie, MWINB zaś bezpodstawnie twierdzi, iż jest to ominięcie prawa. Skarżąca stwierdziła, że nieprawdą jest, iż zbudowano zupełnie inny budynek – dobudowano jedynie ganek o pow. 15 m2, który stanowi zadaszenie tarasu naziemnego niewymagające zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła, iż podczas kontroli z dnia 23.03.2021 r. stwierdzono, "że od strony południowej wykonano słupy, nad którymi zlokalizowano budowę poddasza, które nie było przewidziane w przyjętym zgłoszeniu". Skarżąca podniosła, że zgłoszenie budowy oraz rozpoczęcie wykonania fundamentów odbyło się w 2017 r., następnie nastąpiła przerwa w budowie.

Skarżąca wskazała ponownie, iż "w myśl ustawy z dnia 13 luty 2020" tarasy podziemne nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na budowę. Jedynym sposobem zadaszenia tarasu było dobudowanie ganku, który można dobudować na zgłoszenie. Skarżąca podniosła, iż w związku z pandemią urzędy nie były dostępne, w związku z czym uzyskała w Starostwie w Zakopanem telefoniczne wytyczne dotyczące ganku, a mianowicie: "ganek do 35 m2 powierzchni zabudowy, kąt nachylenia dachu 49° do 54°, ganek może być oszklony i pełnić rolę werandy".

Skarżąca podniosła, że charakter i funkcja ganku wskazują, iż musi być on trwale związany z budynkiem, pełnić funkcję służebną i ochronną budynku przed deszczem, słońcem, wiatrem; chronić meble ogrodowe i budynek przed szkodliwymi działaniami atmosferycznymi i nie może być oddzielony od budynku. Skarżąca wskazała, że w lipcu 2022 r. Prezydent RP podpisał ustawę, w wyniku której zadaszenie tarasów do 35 m2 nie będzie wymagało zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Skarżąca stwierdziła, iż na poddaszu planuje urządzić hodowlę roślin i suszarnię bielizny. Następnie skarżąca podniosła, iż ww. budowa nie wymaga pozwolenia na budowę: domek rekreacji indywidualnej oraz ganek jest na zgłoszenie, natomiast taras nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia.

Skarżąca stwierdziła, że prawo budowlane się zmieniło, a Inspektor Nadzoru Budowlanego "robi jej problemy o dwa słupy", sugerując samowolę budowlaną całego budynku, gdy tymczasem chodzi o dobudowę ganku o pow. 15 m2. Skarżąca powtórzyła, iż prace związane z dobudowaniem ganku nie wymagają pozwolenia na budowę, nawet jeśli nie były przewidziane w projekcie budynku. Dobudowana część jest trwale związana z budynkiem, pełnić ma jedynie funkcję służebną, pomocniczą dla budynku i w żadnym wypadku nie przekracza 35 m2, nie będzie obudowana ścianami i przeznaczona do zamieszkania, czyli nie będzie dodatkową powierzchnią mieszkalną.

W kolejnym piśmie z dnia 26 listopada 2022 r. (wpływ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 7 grudnia 2022 r.) skarżąca dodała, że zawiłość prawa budowlanego nie pozwoliła jej zorientować się, iż dobudowa ganku może stanowić problem, skoro ganek do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżąca powtórzyła poprzednio podnoszone argumenty, podkreślając, iż na budowę ww. ganku wystarczy zgłoszenia robót budowlanych do starostwa przez inwestora i odręczny szkic ganku sporządzony przez inwestora, naniesienie na mapę.

Skarżąca wskazała, że w gminie Kościelisko do domków rekreacji indywidualnej na zgłoszenie można było dobudować jeden ganek, co jest nawiązaniem do stylu zakopiańskiego. Skarżąca wskazała, że budynek jest zbudowany z zachowaniem odległości od granicy, budowa zaś absolutnie nie przeszkadza sąsiadom oraz jest zgodna z zasadami współżycia społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i służy na nie zażalenie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Mając na względzie przytoczone kryteria, skarga w niniejszej sprawie, jako bezzasadna, podlega oddaleniu, a poddane sądowej kontroli postanowienia odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 P.b., zgodnie z którym:

1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

2) usunięcie stanu zagrożenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Wyżej przytoczone brzmienie normy art. 48 P.b. zostało nadane przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Ustawa ta wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą, tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28 przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawna samowoli budowlanej i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

Poza sporem jest fakt przeprowadzenia przez skarżącą robót budowlanych w przedmiotowej sprawie. Zakres wykonanych robot także pozostaje poza sporem. Bezsporne jest też, że na roboty te skarżąca, będąca inwestorką, nie uzyskała pozwolenia na budowę, natomiast H. S.-M. dnia 22 marca 2017 r., znak: AB.6743.163.2017.TS, dokonała zgłoszenia zamiaru budowy "parterowego budynku rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 35 m2 na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. K. ."

Zgodnie z dokumentacją budynek miał posiadać wymiary 5m x 7m (zgodnie z planem sytuacyjnym, akta PINB k. 34, natomiast zgodnie z rzutem parteru 4,80m x 7,20m, akta PINB k. 28).

Inwestorka zrealizowała natomiast budynek dwukondygnacyjny, z częścią naziemną o wymiarach 4,65 m x 7,80 m (pow. zabudowy 36,27 m2), dodatkowo inwestorka wykonała słupy, nad którymi zlokalizowana została konstrukcja poddasza, która nie była przewidziana w projekcie dołączonym do zgłoszenia (wym. 2,85m x 5m, pow. zabudowy 14,25 m2). Roboty budowlane rozpoczęto w 2017 r. i nie zakończono ich do momentu kontroli. W momencie kontroli stan obiektu był stanem surowym zamkniętym.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania, na podstawie posiadanej wiedzy techniczno - budowlanej, przeprowadzonej kontroli, fotografii oraz zebranej dokumentacji, PINB ustalił, a organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował, że na przedmiotowej działce H. S.-M. zrealizowała budynek rekreacji indywidualnej, dwukondygnacyjny, o powierzchni zabudowy 50,52 m2, nie posiadając w tym zakresie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Tak więc ma rację organ twierdząc, że ze względu na fakt, iż przedmiotowy budynek posiada dwie kondygnacje, gdzie w wymaganym przepisami prawa zgłoszeniu wskazany został budynek parterowy oraz z uwagi na powierzchnię zabudowy nie można przyznać racji skarżącej, która twierdzi, że zgłoszenie budowy przedmiotowego budynku jest skuteczne, wobec czego zastosowanie procedury legalizacyjnej jest bezpodstawne.

Jakkolwiek prawdą jest, że Starosta nie złożył sprzeciwu od zgłoszenia dokonanego w dniu 22 marca 2017 r., jednak budynek dwukondygnacyjny, który został rzeczywiście wybudowany, w istotny sposób odbiega od budynku wskazanego w zgłoszeniu. Inwestorka prowadziła przedmiotowe roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu, a dokonane zmiany (m.in. zmiana polegająca na wykonaniu dwóch kondygnacji użytkowych: parteru i poddasza – w miejscu projektowanej jednej kondygnacji oraz antresoli; a także zmiana powierzchni zabudowy na ok. 50,52 m2) prowadzą do stwierdzenia, iż wykonany obiekt nie jest obiektem parterowym, tak więc jest to obiekt o innych wymiarach, na który inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę.

Ponieważ został wybudowany inny budynek, niż ten opisany w zgłoszeniu, to uzasadnione było wdrożenie procedury legalizacyjnej, gdyż dwukondygnacyjny obiekt o powierzchni zabudowy 50,52 m2 nie jest zwolniony z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i fakt zgłoszenia zamiaru budowy budynku o innych parametrach nie sanuje dokonanej samowoli budowlanej i nie ma znaczenia dla procesu legalizacyjnego.

Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem rozpatrzył sprawę w zakresie wniesionego zażalenia zasadnie stwierdzając, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe.

Ponieważ, jak już wyżej wskazano, podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 P.b. jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów ustawy, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku, zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych, zabezpieczenie tych wykonanych oraz informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację i następnie konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Przywołane wyżej ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia zakwalifikowania wykonanego przez skarżącą budynku jako dwukondygnacyjnego została prawidłowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą cześć budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Natomiast, zgodnie z ww. rozporządzeniem, przez pojęcie antresoli należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Z analizy materiału dowodowego wynika zaś, że wskazana kondygnacja zajmuje całą powierzchnię budynku. W związku z powyższym wykonany przez skarżącą budynek rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem stanowi właśnie dwukondygnacyjny obiekt.

Sąd wskazuje, że znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna niewątpliwie wskazuje, iż druga kondygnacja jest przeznaczona na pobyt ludzi, zamontowano bowiem okna balkonowe i wykonano taras na słupach.

Ma rację organ odwoławczy, że nie można traktować w taki sam sposób inwestora, który wzniósł nielegalnie dany obiekt, jak inwestora, który taki sam obiekt zamierzałby wznosić legalnie. Nie są niewielkimi odstępstwami takie odstępstwa, w wyniku których powstaje inny obiekt budowlany niż objęty dokonanym zgłoszeniem, którego legalne wybudowanie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia.

Realizacja robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia świadczy o zamiarze inwestora zrealizowania od początku (czyli już w chwili zgłoszenia) innego obiektu (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2747/15).

Ten zamiar obejścia prawa przez inwestora skutkuje tym, że w istocie dokonane zgłoszenie nie ma znaczenia, gdyż inwestor od początku realizuje inny projekt. Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać właśnie stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 P.b., przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej, zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 732/16).

W takiej sytuacji stosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. jest nieuzasadnione, gdyż zastosowanie ma właśnie art. 48 P.b.

Zdaniem Sądu zarzuty skarżącej co do prawidłowości dokonanej przez organy kwalifikacji wykonanych robót są chybione, bowiem organy dokonały w tej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji prawnej.

Podsumowując, organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z brzmienia art. 28 P.b., nie stanowiły one bowiem wyjątku od reguły określonej w art. 28 P.b. W tej sytuacji zasadne było wdrożenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b., w ramach którego należało m.in. wstrzymać roboty budowlane, który to element jest obligatoryjny.

Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi i dalszych pism procesowych skarżącej. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły bowiem postępowanie w sposób prawidłowy, a zebrane dowody pozwalały na ustalenie stanu faktycznego, który de facto był w sprawie bezsporny.

Polemika skarżącej sprowadzała się do kwestionowania kwalifikacji wykonanych robót, które to argumenty były jednak z przytoczonych powyżej względów – chybione.

Organ odwoławczy rozpatrzył powtórnie merytorycznie niniejszą sprawę (zgodnie z art. 15 K.p.a.) i wystarczająco odniósł się do tych zarzutów zażalenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decydujące o rozstrzygnięciu elementy stanu faktycznego zostały ustalone i ocenione zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego skarga, jako bezzasadna, została oddalona na zasadzie art. 151 P.p.s.a