Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2032/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 3, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Mrozek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi T. S. i S. C. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz T. S. i S. C. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 8 czerwca 2022 r., nr KR VI R 17/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795 - dalej: ustawa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 38 ustawy, stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 5 lutego 2008 r., nr 56/GK/DW/2008.

W uzasadnieniu Komisja przedstawiła przebieg postępowania przez Komisją.

Wskazała, że decyzją z 12 stycznia 2005 r., nr 8/GN/DW/2005 Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 - dalej dekret):

I. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...]

części zabudowanego gruntu o pow. 234 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew. [...] w obrębie [...] na rzecz T. S. w 3/4 części, co stanowi [...] udziału i na rzecz D. S. w 1/4 części, co stanowi [...] udziału;

II. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości 375 zł., stanowiący 0,3 % ceny gruntu;

III. odmówił osobom wymienionym w pkt I decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu o pow. 234 m2 - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom sprzedanych lokali nr: [...], [...], [...] i [...].

Prezydent m.st. Warszawy uznał, że ustalenia organu oraz przedłożone przez strony

dokumenty potwierdzają tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w budynku zostały sprzedane na rzecz osób trzecich lokale nr: [...], [...], [...] i [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej [...] części gruntu przypadającej tym lokalom. Prezydent na dzień wydania przedmiotowej decyzji za strony uznał: właścicieli lokalu nr [...] – A. K. i S. K., właścicieli lokalu nr [...] – A. M., K. M. i M. M., właściciela lokalu nr [...] nieżyjącą – Z. Z.

Komisja wskazała, że D. S. zmarła [...] marca 2005 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...] z 15 listopada 2005 r., sygn. akt [...] prawa do spadku nabyli synowie: T. S. w 1/2 części i S. C. w 1/2 części.

W dniu 28 listopada 2007 r. T. S. i S. C. złożyli wniosek o zmianę w treści decyzji nr 8/GN//DW/2005 nazwisk osób, na których rzecz ustanowiono użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że beneficjentka decyzji – D. S. zmarła [...] marca 2005 r.

Decyzją z 5 lutego 2008 r., nr 56/GK/DW/2008, wydaną na podstawie art. 155 kpa, Prezydent m.st. Warszawy zmienił pkt I ostatecznej decyzji z 12 stycznia 2005 r., nr 8/GN/DW/2005 w ten sposób, że ustanowił na lat 99 użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu o pow. 234 m2 położonego przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz T. S. w 7/8 części, co stanowi [...] udziału oraz S. C. w 1/8 części, co stanowi [...] udziału. W uzasadnieniu decyzji zmieniającej Prezydent wskazał, że 28 listopada 2007 r. wpłynął wniosek T. S. i S. C. o zmianę, za zgodą stron, decyzji z 12 stycznia 2005 r. w zakresie nazwisk stron na rzecz których przyznaje się prawo użytkowania wieczystego. W związku z powyższym, zgodnie z decyzją z 5 lutego 2008 r. beneficjentami decyzji stali się T. S. w 7/8 części i S. C. w 1/8 części. Pozostałe postanowienia decyzji z 12 stycznia 2005 r. nie zostały zmienione.

Zgodnie z zawartą, w formie aktu notarialnego, umową o oddanie gruntu we współużytkowanie wieczyste z 1 sierpnia 2008 r. Miasto Stołeczne Warszawa, w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 12 stycznia 2005 r. zmienionej ostateczną decyzją Prezydenta z 5 lutego 2008 r. oddało nieruchomość objętą (ówczesną) księgą wieczystą KW nr [...] (obecnie [...]), w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, tj. do 1 sierpnia 2107 r. z przeznaczeniem pod funkcje mieszkaniowo - usługowe, na rzecz: T. S. w udziale [...] części oraz S. C. w udziale [...] części, a T. S. i S. C. wyrazili na to zgodę.

Następnie Komisja przedstawiła sprzedane lokale w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości przed 12 stycznia 2005 r. z równoczesnym oddaniem części gruntu w użytkowanie wieczyste oraz następstwo prawne po właścicielach lokali. Przedstawiła także ustanowienie odrębnej własności lokali po wydaniu decyzji z 5 lutego 2008 r., czynności cywilnoprawne dotyczące obrotu prawami do lokali.

Wskazała, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 234 m2 uległo przekształceniu w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r.

Komisja powołując treść art. 155 kpa podniosła, że w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, iż na podstawie art. 154 lub art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane, tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 kpa jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których brak jest, tzw. uznania administracyjnego wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie jest możliwe. Decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest decyzją związaną.

Rozpatrując wniosek organ obowiązany jest zawsze ustalić, czy zaistniały przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne do uwzględniania wniosku, przy czym organ nie może odmówić uwzględniania wniosku na zasadzie uznania. Organ administracyjny związany jest bowiem treścią norm art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy zatem od swobodnego uznania organu

administracji publicznej. Organ posiada jednak luz decyzyjny (korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według

planu zabudowania) przy rozstrzyganiu w sprawie wniosku dekretowego. Jednak luz decyzyjny nie stanowi o uznaniu administracyjnym. Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 kpa do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 stycznia 2005 r. i wydanie przez niego decyzji z 5 lutego 2008 r.

W art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazano, że podstawą wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Komisja wyjaśniła, jak należy rozumieć pojęcie "rażące naruszenie prawa".

W ocenie Komisji brak było podstaw do zastosowania przez Prezydenta trybu uregulowanego w art. 155 kpa, co obliguje Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W trybie art. 155 kpa nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą. Ponadto nowa decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. Nie można wykorzystać trybu unormowanego w tym przepisie do przeniesienia obowiązku lub prawa ze zmienianej decyzji.

Komisja podniosła, że w przedmiotowej sprawie organ wydając decyzję nie tylko skierował ją do osoby która nie była stroną - adresatem decyzji zmienianej (spadkobierca D. S. – S. C.), ale nadto w ten sposób usiłował rozpoznać ją merytorycznie poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz ww. spadkobiercy. Wydając decyzję organ nie zawiadomił również pozostałych kilku stron, tj. właścicieli wyodrębnionych lokali: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

W ocenie Komisji Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję z 5 lutego 2008 r. dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotu decyzji, w trybie art. 155 kpa, czym rażąco naruszył prawo. Uzasadnia to wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności.

Komisja uznała, że decyzja z 5 lutego 2008 r. rażąco narusza prawo także z innego powodu. Weryfikowaną decyzją Prezydent zmienił własną decyzję z 12 stycznia 2005 r. w ten sposób, że wyeliminował z kręgu beneficjentów D. S., zmarłą [...] marca 2005 r. i wpisał w jej miejsce synów: T. S. i S. C. Komisja ustaliła, że decyzja reprywatyzacyjna z 12 stycznia 2005 r. została, m.in. skierowana do Z. Z. właścicielki wyodrębnionego lokalu nr [...]. Z. Z. zmarła [...] kwietnia 1999 r. Zatem decyzja Prezydenta z 12 stycznia 2005 r. z uwagi na skierowanie jej do osoby nieżyjącej obarczona była kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wydając decyzję z 5 lutego 2008 r. organ zastosował nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji do zmiany decyzji ostatecznej obarczonej kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Komisja podkreśliła, że z konstrukcji przepisu art. 155 kpa wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji w powyższym trybie dotyczy wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami.

Komisja wskazała, że Prezydent naruszył prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na działce nr [...], którym zgodnie z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa przysługiwało prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Prezydent pozbawił przymiotu strony właścicieli lokali nr: [...], [...], [...], [...].

Komisja zarzuciła, że Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję z 5 lutego 2008 r. bez zgody stron oraz badania interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wyrażenie zgody przez strony jest bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Tymczasem Prezydent wydał decyzję zmieniającą decyzję reprywatyzacyjną bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania.

Komisja stwierdziła, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że Prezydent nie zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.

Zdaniem Komisji decyzja Prezydenta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy.

Skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 8 czerwca 2022 r., nr KR VI R 17/22 złożyli T. S. i S. C. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2032/22) oraz Miasto st. Warszawa, przy czym Miasto zaskarżyło wskazane fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2190/22).

Skarżący T. S. i S. C. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 155 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt (bez wskazania) kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta z 5 lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, kiedy to w rzeczywistości Prezydent mógł dokonać zmiany własnej decyzji w sytuacji, gdy została wyrażona zgoda wszystkich stron, przepis szczególny nie sprzeciwiał się takiej zmianie, a ogólnie stosowna praktyka umożliwiała dokonywania zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa;

- art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 30 § 4 kpa polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że w okolicznościach sprawy brak było zgody wszystkich stron pierwotnej decyzji Prezydenta z 12 stycznia 2005 r. na zmianę tej decyzji, stosownie do treści art. 155 kpa (brak było zgody zmarłej D. S.), podczas gdy wniosek o zmianę decyzji złożyły wszystkie strony (spadkobiercy zmarłej, którzy zgodnie z art. 30 § 4 kpa wstąpili w jej miejsce) wyrażając jednocześnie zgodę na zmianę decyzji;

- art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw.

z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że decyzja Prezydenta z 5 lutego 2008 r. rażąco narusza art. 155 kpa, albowiem Prezydent przy jej wydaniu nie zweryfikował, czy za zmianą w tym trybie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta z 5 lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zawierała zgody właścicieli wyodrębnionych lokali, a w rzeczywistości kiedy nie byli oni stroną postępowania zmienianych decyzji i nie mieli interesu prawnego w udziale w postępowaniu dekretowym;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 3a ustawy poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta z 5 lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa procesowego można uznać za "rażące", w szczególności nie można traktować rozstrzygnięcia za wydane z rażącym naruszeniem, kiedy istnieje odmienna interpretacji danego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi.

Skarżące Miasto st. Warszawa zaskarżyło wskazane fragmenty uzasadnienia decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów:

1) art 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 155 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w jej uzasadnieniu, a mianowicie: w tytule pkt. III.2. (str. 16) w całości; w pkt. III.2.1. (str. 16-17) w zakresie wskazanym w skardze; w pkt. III.2.3. (str. 18) w całości; w pkt. III.2.4. (str. 20-21) w zakresie wskazanym w skardze; w pkt. III.6 (str. 30) w zakresie wskazanym w skardze, podczas gdy: (a) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje wydane w trybie art. 7 dekretu mogą być zmieniane na podstawie art. 155 kpa; (b) zmiana decyzji z 12 stycznia 2005 r., dokonana mocą decyzji z 5 lutego 2008 r. nastąpiła w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją pierwotną, a zmieniająca ją decyzja dotyczyła wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją pierwotną, nie zaś nowych; (c) mając na uwadze, że miejsce beneficjenta decyzji z 12 stycznia 2005 r., tj. D. S., zajęli spadkobiercy, będący jej synami, tj. T. S. (będący beneficjentem tej decyzji) oraz S. C. przyjąć należy, że w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, tj. następcy prawni poprzedniego właściciela nieruchomości; (d) sprawa zakończona decyzją z 12 stycznia 2005 r. nie była ponownie rozpatrywana merytorycznie, lecz jednie w świetle przesłanek z art. 155 kpa; (e) Komisja nie rozważyła skutków społecznych i gospodarczych decyzji z 5 lutego 2008 r., jak nakazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, odnosząc się do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mimo że skutki jakie wywołała analizowana decyzja jednoznacznie wskazywały, że są one w pełni zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego; (f) za uznaniem decyzji z 5 lutego 2008 r. jako nieobciążonej wadą rażącego naruszenia prawa przemawia potrzeba dążenia do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art 7, art 8 § 1, art. 155 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w jej uzasadnieniu, a mianowicie: w tytule pkt III.3 (str.21) w całości; w pkt III.3.1 (str. 21) w całości; w pkt III.3.4 w zakresie wskazanym w skardze; w pkt III.3.7 (str. 24) w całości; podczas gdy: (a) decyzja reprywatyzacyjna z 12 stycznia 2005 r. nie była obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi, uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności (wydania jej z naruszeniem prawa); (b) poza ogólnym powołaniem się na kwalifikowaną wadliwość decyzji reprywatyzacyjnej z 12 stycznia 2005 r. Komisja nie uzasadniała swego stanowiska w tym zakresie; (c) z treści art. 155 kpa, jak też przepisów szczególnych, w tym również dekretu, nie wynika generalny zakaz zmiany w tym trybie decyzji obarczonych kwalifikowaną wadą prawną;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 155 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w jej uzasadnieniu, a mianowicie: w tytule pkt. III.4. (str. 24) w całości; w pkt. III.4.1. (str. 24-25) w całości; w pkt. III.4.3. (str. 26) w całości; w pkt. III.4.5. (str. 26) w całości; podczas gdy: (a) uzyskanie zgody właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na gruncie przedmiotowej nieruchomości, będących współużytkownikami wieczystymi, na zmianę decyzji z 12 stycznia 2005 r. było zbędne, bowiem wymóg uzyskania zgody strony dotyczy tylko stron, które nabyły prawo z decyzji zmienianej, zaś w realiach przedmiotowej sprawy decyzja zmieniana, tj. decyzja z 12 stycznia 2005 r. nie przyznawała żadnego prawa właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych; (b) w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zapadłym na gruncie spraw ze skarg na decyzje Komisji, przyjmuje się, że zmiana decyzji dekretowej w trybie art. 155 kpa w żaden sposób nie oddziałuje na prawa współużytkowników wieczystych będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku postawionym na gruncie, co oznacza, że ich zgoda na zmianę decyzji dekretowej przy wydawaniu decyzji zmieniającej nie jest wymagana; (c) pominięcie części współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali nr [...], [...], [...] i [...] w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, może być kwalifikowana nie jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji z 5 lutego 2008 r., lecz - co najwyżej - jako przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa;

4) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 28, art. 30 § 4, art. 155 kpa w zw. z art. 38 ust 1 ustawy w zw. z art 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w jej uzasadnieniu, a mianowicie: w tytule pkt III.5. (str. 27) w całości; w pkt III.5.1. (str. 27-28) w zakresie wskazanym w skardze; w pkt III.5.2. (str. 29-30) w zakresie wskazanym w skardze; w pkt III.5.3 (str. 30) w całości, podczas gdy: (a) za zmianą decyzji Prezydenta z 12 stycznia 2005 r., dokonaną decyzją z 5 lutego 2008 r., przemawiał słuszny interes stron postępowania, a dokonanym zmianom nie stał na przeszkodzie interes społeczny; (b) pismem z 28 listopada 2007 r. T. S. i S. C. (jako spadkobiercy i następcy prawni D. S.), którzy to wstąpili w sytuację procesową D. S., stając się stronami tego postępowania - wystąpili do Prezydenta o zmianę decyzji z 12 stycznia 2005 r. - co jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na zmianę przez wszystkie strony tej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wyżej wskazanym oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 111 § 1 ppsa Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt I SA/Wa 2032/22 i sygn. akt I SA/Wa 2190/22 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2032/22.

Na rozprawie przeprowadzonej 1 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego Miasta st. Warszawy cofnął skargę. Postanowieniem z 1 sierpnia 2023 r. Sąd umorzył postępowanie sądowe ze skargi Miasta st. Warszawy.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących T. S. i S. C. poparł skargę. Pełnomocnicy Komisji wnieśli o jej oddalenie. Pełnomocnik Miasta st. Warszawy pozostawił skargę T. S. i S. C. do uznania Sądu. Przedstawicielka, dopuszczonego do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia M. – Stowarzyszenie W., wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art.16 kpa), co determinuje obowiązek zawężającego stosowania tej instytucji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy kontrolowane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Aby można uznać, że dana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Są to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Innymi słowy, aby stwierdzić, że w konkretnym przypadku wystąpiła omawiana wada prawna będąca skutkiem oczywistego naruszenia przepisu prawa, musi być podjęcie aktu kreującego stan obiektywnego bezprawia, dostrzegalnego dla przeciętnego obserwatora, którego tolerować lub usprawiedliwiać w demokratycznym państwie prawnym nie można.

Nie chodzi przy tym o spór dotyczący wykładni prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14). Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08).

Jak wynika z uzasadnienie zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że decyzja z 5 lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż: brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 155 kpa, gdyż tryb ten nie dotyczy decyzji związanych; nie jest dopuszczalna zmiana podmiotowa decyzji; decyzję zmieniającą wydano w celu konwalidacji decyzji z 12 stycznia 2005 r., która była obarczona wadą nieważności; w sprawie zakończonej decyzją z 5 lutego 2008 r. naruszono prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, pominięto bowiem współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokai w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości; decyzja została wydana bez zgody stron, tj.: D. S., która w dacie wydania tej decyzji nie żyła oraz właścicieli wyodrębnionych lokali, jak również bez badania interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Zważyć należy, że wykładnia art. 155 kpa, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przepis art. 155 kpa nie wskazuje, jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Wobec tego sama tylko okoliczność, że wydana na podstawie przepisów dekretu zmieniana decyzja z 12 stycznia 2005 r. miała charakter związany nie może mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przez Komisję decyzji zmieniającej w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej.

Co istotne, możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 i art. 155 kpa nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (por. wyroki NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/11 i 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10). Z kolei inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1667/13).

Jak wyżej wskazano odmienna wykładania przepisów i przyjęcie przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej jednej z nich, nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podnieść należy, że z przepisu art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot, tj. spadkobiercę beneficjenta decyzji zmienianej. Zatem, z samego faktu zastosowania powołanego przepisu do decyzji Prezydenta z 12 stycznia 2005 r. i dokonania na jego podstawie zmiany, w części określającej krąg podmiotowy, wbrew stanowisku Komisji, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej.

W ocenie Sądu przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej z art. 155 kpa zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zmieniana decyzja z 12 stycznia 2005 r. miała walor ostateczności. Ponadto, orzekała o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości we wskazanych udziałach na rzecz określonych w niej osób. Na podstawie zatem powyższej decyzji osoby te nabyły prawo. Jednocześnie nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji. Zmiana decyzji dekretowej miała na celu zaktualizowanie kręgu osób uprawnionych oraz przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego, będącego konsekwencją spadkobrania po D. S., a następnie zawarcia przez Miasto st. Warszawa z następcami prawnymi umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Pomimo wydania decyzji zmieniającej nie zmienił się przedmiot sprawy, gdyż zarówno decyzja z 12 stycznia 2005 r. jak i decyzja zmieniająca dotyczyły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości. Zmiana nastąpiła więc w granicach tej samej sprawy administracyjnej. Pomimo dokonanej zmiany jednego z beneficjentów oraz wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nie zmienił się przedmiot sprawy. W sprawie zachowana została identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Natomiast w miejsce jednego z beneficjentów weszli jego spadkobiercy. Jak wyżej zaznaczono, zmiana decyzji nastąpiła więc w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją z 12 stycznia 2005 r. Dotyczyła wyłącznie kwestii rozstrzygniętą tą decyzją, a nie innych – nowych. Wobec tego niezasadne jest stanowisko Komisji, że przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie wynika to także z rozstrzygnięcia decyzji z 5 lutego 2008 r., ani z jej uzasadnienia.

Wbrew stanowisku Komisji, kontrolowana decyzja nie została wydana w celu konwalidacji decyzji z 12 stycznia 2005 r., która (zdaniem Komisji) była obarczona wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, a w konsekwencji niemożnością dokonania jej zmiany. Nieważność tę Komisja upatrywała w skierowaniu decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej – Z. Z. - właścicielki lokalu nr [...] i współużytkowniczki wieczystej nieruchomości.

Zważyć należy, że nie w każdym przypadku skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować (por. wyrok NSA z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 41/22).

Decyzja Prezydenta z 12 stycznia 2005 r. nie przyznawała Z. Z. żadnych praw i nie nakładała na nią żadnych obowiązków. Decyzja ta dotyczyła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału nie obejmującego udziału pozostającego w użytkowaniu wieczystym osób, będących jednocześnie właścicielami lokali. Jak wynika z treści decyzji Prezydenta przy ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego uwzględniono, że w budynku posadowionym na nieruchomości została wyodrębniona własność lokali, w tym lokal nr [...], którego właścicielką do śmierci była Z. Z. W części dotyczącej udziału, co do którego było już ustanowione prawo użytkowania wieczystego Prezydent odmówił ustanowienia tego prawa T. S. i D. S. Interes prawny spadkobiercy Z. Z. został więc zaspokojony przez wydanie decyzji odmownej, w części dotyczącej prawa do gruntu związanego z lokalem nr [...].

Jak wyżej zaznaczono, decyzja z 12 stycznia 2005 r. nie dotyczyła praw zarówno Z. Z., jak również innych współużytkowników wieczystych, będących właścicielami lokali. Ustanowiła ona prawo użytkowania wieczystego na rzecz prawowitych spadkobierców przeddekretowego właściciela nieruchomości. Z wyżej wskazanych przyczyn nie sposób podzielić stanowiska Komisji o wydaniu decyzji Prezydenta z 12 stycznia 2005 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując oceny decyzji z 5 lutego 2008 r. wskazać także należy, że zmiana decyzji z 12 stycznia 2005 r. nastąpiła za zgodą stron. Jak wynika z akt sprawy wniosek o zmianę decyzji złożyli skarżący z uwagi na zmiany po stronie podmiotowej, tj. śmierć D. S. i nabyciu spadku po zmarłej. Jako spadkobiercy praw i roszczeń dekretowych skarżący weszli w miejsce ww. strony postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę.

Jeżeli chodzi o brak zgody na zmianę decyzji pochodzącej od właścicieli wyodrębnionych lokali, którzy są jednocześnie współużytkownikami wieczystymi, przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że tego rodzaju osoby są stronami postępowania dekretowego (por. wyrok NSA z 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1904/14). Sąd nie podziela jednak stanowiska Komisji, że osoba, która nie była uprawniona z decyzji dekretowej bądź nie nabyła praw z tej decyzji musiała wyrazić zgodę na zmianę decyzji z 12 stycznia 2005 r.

Z art. 155 kpa wynika, że wymóg uzyskania zgody dotyczy tylko stron, które nabyły prawo z decyzji zmienianej. Wymóg ten należy też odnieść do ich następców prawnych. Decyzja z 12 stycznia 2005 r. nie przyznała żadnych praw współużytkownikom wieczystym będącym właścicielami lokali. Natomiast podnoszony przez Komisję zarzut pominięcia stron postępowania może być kwalifikowany jako przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej

w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 kpa).

Wbrew stanowisku organu, w sprawie spełniono także przesłankę z art. 155 kpa odwołującą się do słusznego interesu strony. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało bowiem z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do zawarcia umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Takie działanie organu realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji, która wywoływała zmiany tylko w sferze prawnej podmiotów prywatnych nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody nie wskazało zarówno Miasto st. Warszawa, jak też Komisja. Samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony lub interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można, w ocenie Sądu, kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Sądu z brzmienia art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inne podmioty. Ponadto, co wyżej podkreślano, różna wykładnia art. 155 kpa nie może być podstawą zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 kpa, to słusznie wskazuje skarga, że brak było podstaw do obarczenia decyzji z 5 lutego

2008 r. wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej omówionych, co prowadzić musi do jej uchylenia. Z

akt sprawy nie wynika, aby kontrolowana decyzja była obarczona wadami określonymi

w art. 156 § 1 kpa. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn oznacza to, że w sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie ustawy i do wydania merytorycznej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa oraz art. 145 § 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.