Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 6/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 i art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 128 ust 4 , art 129 ust 5  pkt 1 i 3  , art 135
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2023 r. znak WS-VI.7534.2.7.2023PB w przedmiocie ustalenia odszkodowania w zw. z ograniczeniem prawa własności oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2023 r. nr WS-VI.7534.2.7.2023.PB, po rozpoznaniu odwołań M. S. i spółki P. S.A. w K.-J., uchylono decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 15 czerwca 2023 r. znak GN.6821.4.2.2018.MK w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa własności.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. Starosta Tarnowski orzekł: w pkt 1 o ustaleniu na rzecz M. S. odszkodowania w kwocie 29.656 zł w związku z ograniczeniem prawa własności oraz 136.980 zł w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w W. R. , w związku z budową napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Tarnów znak VI/8229/1/79 z dnia 26 lutego 1979 r.; w pkt 2 o zobowiązaniu do wypłaty powyższego odszkodowania spółki P. S.A. w K.-J., a w pkt 3 o zobowiązaniu do dostarczenia dowodu wpłaty tego odszkodowania.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawą rozstrzygnięcia są w przedmiotowej sprawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy z 24 lutego 2023 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., zwanej dalej u.g.n.).

Ustalając wysokość odszkodowania, organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym z 16 grudnia 2022 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli zarówno M. S., jak i zobowiązana spółka.

W odpowiedzi, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Naczelnika Gminy Tarnów znak VI/8229/1/79 z dnia 26 lutego 1979 r. udzielono zezwolenia w trybie art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na zajęcie przedmiotowej działki. Przy czym, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2856/16 oddalono skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. znak DO2.6612.748/2016.EW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Zdaniem Wojewody decyzję organu I instancji należało uchylić z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na oparciu się na błędnym operacie szacunkowym, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustalane jest wg stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia prawa, dlatego aktualne przeznaczenie terenu nie ma żadnego wpływu na wysokość należnego odszkodowania. W dniu wydania decyzji z dnia 26 lutego 1979 r. przedmiotowa działka nie była objęta żadnym aktem planistycznym, faktycznie miała przeznaczenie rolne i była wykorzystywana pod uprawę zbóż, a w pismach z dnia 17 grudnia 1977 oraz 23 lutego 1978 r. odmówiono skarżącemu włączenia tej działki do terenów budowlanych. Nie jest zatem prawdą – jak błędnie wskazano w operacie – że działka była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową.

Od powyższej decyzji sprzeciw złożył M. S.. Z uzasadnienia wynika, że domaga się on wyższego odszkodowania, powołując się na informacje uzyskane w biurze nieruchomości na temat cen sprzedawanych nieruchomości.

Skarżący podważał również legalność decyzji, na podstawie której ograniczono jego własność, twierdząc, że jest to wyłącznie kopia decyzji, która nie istnieje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zasadnie zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), albowiem stanowiący główny dowód w postępowaniu operat szacunkowy okazał się wadliwy.

Wbrew jednoznacznym wskazaniom wynikającym z art. 130 ust. 1 u.g.n., nakazującym ustalenie wysokości odszkodowania "według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu", autor operatu wskazał, że przedmiotowa działka w dniu wydania decyzji z dnia 26 lutego 1979 r. przeznaczona była jako tereny rolnicze z możliwością zabudowy.

Tymczasem w dniu wydania powyższej decyzji, działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani innym aktem planistycznym, z którego wynikałoby takie przeznaczenie. Jak wskazała sama autorka operatu, działka była wykorzystywana jako tereny rolnicze, pod uprawę zbóż. Owszem, skarżący starał się o włączenie jej do terenów budowlanych, jego wniosek spotkał się jednak dwukrotnie z odmową, co wynika z pisma z 17 grudnia 1977 r. oraz z 23 lutego 1978 r.

Rację miał zatem Wojewoda, który ocenił, że zawarta w operacie ocena, iż przedmiotowa działka mogła być zabudowana – było bezpodstawne. Wniosek ten nie wynika bowiem z poczynionych wcześniej ustaleń przez samego rzeczoznawcę majątkowego, które z resztą również zawarte zostały w operacie.

W konsekwencji, organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwym i wewnętrznie sprzecznym operacie szacunkowym, zaniedbując poddanie go samodzielnej ocenie.

Zdaniem Sądu konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 190/23 oraz WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1607/13).

Wobec tego, Wojewoda słusznie argumentował, że brak jest możliwości przeprowadzenia tego dowodu w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zawartych w sprzeciwie zarzutów dotyczących wysokości oczekiwanego przez skarżącego odszkodowania oraz skuteczności decyzji z dnia 26 lutego 1979 r., Sąd stwierdza, co następuje:

Jeżeli chodzi o decyzję Naczelnika Gminy Tarnów z dnia 26 lutego 1979 r., to faktycznie stwierdzono istnienie w obiegu dwóch decyzji z tego samego dnia, o tym samym numerze. Kwestia ta była jednak przedmiotem kontroli zarówno w trybie wznowieniowym, jak i w trybie nieważnościowym. Ostatecznie, kwestia ważności aktu, zezwalającego na wejście w teren celem budowy linii energetycznej w części dotyczącej działki skarżącego, została ostatecznie przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2856/16. Jest to orzeczenie prawomocne i nie pozostawia miejsca na polemikę z ważnością badanej decyzji. Stąd zarzuty skarżącego mające na celu podważenie skuteczności tej decyzji są całkowicie bezskuteczne.

Wysokość należnego odszkodowania musi z kolei wynikać z rzetelnie sporządzonego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie ocenił, że operat, który posłużył do określenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania zawierał istotny błąd, który dyskwalifikuje jego moc dowodową. Stąd, kwestia wysokości odszkodowania jest na ten moment otwarta, gdyż wymaga sporządzenia nowego operatu i pozostaje poza kontrolą Sądu.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.