Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 575/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak: WS-VI.7534.3.213.2021.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego P. B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją znak: GN.III.JM.72211-258a/04 z dnia 29 września 202lr. Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr.[...], jedn. ew. K. m. K. powstałych z wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...],l. kat. [...],l. kat. [...],l. kat. [...],l. kat. [...],l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. C. , na rzecz P. B. i A. S..

Odwołanie od tej decyzji złożył P. B..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 lutego 2023 r., znak WS-VI.7534.3.213.2021.KP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Kleparz w Krakowie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 18 grudnia 1965r. znak: GKM Gd II-1/174/64, wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, zatwierdzono plan sytuacyjny podziału nieruchomości wchodzących w skład osiedla Cichy Kącik II (stanowiący załącznik do ww. decyzji) i przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w gminie kat. Czarna Wieś, w tym m.in.:

- parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], (powstałą z parceli l. kat. [...]), l. kat. [...] (powstałą z parceli l. kat. [...]), l. kat. [...] i l. kat. [...] - pod sięgacze;

- parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] - pod ulicę.

Dalej opisano przekształcenia ewidencyjne wywłaszczonych nieruchomości, z których wynika, że obecnie wywłaszczonym nieruchomościom odpowiadają działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr.[...], jedn. ew. K. m. K. .

Sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. 12 jedn. ewid. K. m. K. została rostrzygnięta inną decyzją.

Poprzednimi właścicielami wywłaszczonych nieruchomości byli J. S., A. S. i K. B..

Jedynym spadkobiercą J. S. był brat A. S., po którym spadek nabyła A. S., zaś spadek po K. B. nabył P. B..

Wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości złożyli A. S. i P. B..

Dalej Wojewoda przytoczył treść art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Wskazano, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wystąpiły osoby legitymowane tj. spadkobiercy poprzednich właścicieli, a przedmiotowe działki stanowią nieruchomość wywłaszczoną.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Powołano również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ podkreślił, że w zakresie objętych postępowaniem nieruchomości, wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. istotne znaczenie będzie mieć ustalenie, czy cel wywłaszczenia tej nieruchomości został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot, w tym przypadku 29 stycznia 2002r. (data wpływu do urzędu).

Zwrócono uwagę, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwzględnieniem skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć przy tym należy, iż w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia planowanego przeznaczenia nieruchomości. Na powyższe zwraca się również uwagę w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, które organ przytoczył. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Ponadto, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu, realizacja celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje - oprócz realizacji budynków mieszkalnych - także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, urządzonej w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji i terenów zielonych, zaplecza technicznego, sklepów osiedlowych, garaży itp. (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 5.11.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 958/13; w Poznaniu z dnia 17.06.2011 r., sygn. akt II SA/Po 158/11 i z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 648/07 oraz WSA w Łodzi z 12.04.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 37/11 i inne).

Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie.

W treści decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Kleparz w Krakowie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 18 grudnia 1965r. znak: GKM Gd II-1/174/64, wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...]. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że:

Parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], L kat. [...], L kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] są przeznaczone pod sięgacze.

Aktualnie ww. parcelom jak wynika z porównania mapy ewidencyjnej z planem sytuacyjnym podziału parcel odpowiadają: części działek nr [...] i nr [...], działki: nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] są przeznaczone pod ulicę.

Organ I instancji pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat: 1975 i 2019. Na podstawie zdjęcia z 1975r. można stwierdzić, że domy położone przy ul. [...] były już wówczas rozbudowane. Zdjęcie z 2019r. przedstawia aktualny stan zagospodarowania nieruchomości.

Na podstawie ww. zdjęcia, jak i kolejnych map ewidencyjnych z lat: 1996 i 2004, pochodzących z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej (http://msip.um.krakow.pl), stwierdzić można, że zarówno nieruchomości przeznaczone na sięgacze, jak i nieruchomości przeznaczone na ulicę, zostały zagospodarowane na: ogrody, miejsca postojowe i wjazdy przez właścicieli położonych przy nich budynków. Przedmiotowe nieruchomości są ogrodzone i część z przedmiotowych nieruchomości jest przedmiotem umów dzierżawy zawartych przez Gminę Kraków z właścicielami sąsiednich budynków.

Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Krakowa z dnia 8.03.2021r. "w odniesieniu do działki nr [...] pozostaje w toku sprawa sądowa o zasiedzenie, pod sygn. TNS 1484/169/K z wniosku Pani A. W. i innych. Natomiast w stosunku do działki nr [...] w sprawie o zapłatę został zgłoszony zarzut zasiedzenia nieruchomości. W wyroku Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 25.07.2018r., sygn. akt II Ca 615/18 stwierdza się fakt zasiedzenia nieruchomości przez Panią K. K. i jej męża Pana M. K.."

Zauważyć zatem należy, że skoro postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie I Wydział Cywilny sygn. akt I Ns 2190/14/K z dnia 3.11.2015r. (ujawnionym w księdze wieczystej nr KRI P/00062734/1 obejmującej działkę nr [...]) stwierdzono zasiedzenie działki nr [...], obr. 12, jedn. ewid. K. przez osoby fizyczne, to co najmniej od 1995 r. przedmiotowe nieruchomości były zagospodarowane i ogrodzone w wyżej opisany sposób, gdyż przedmiotowe ogrodzenia znajdują się w większości w tej samej linii.

Ponadto jak wynika z pism operatorów sieci technicznych, przytoczonych szczegółowo w zaskarżonej decyzji organu I instancji, na działkach od nr [...] do nr [...] i działce nr [...] znajdują się sieci techniczne zabezpieczające położone przy nich budynki w media.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zatem, że ww. działki są wykorzystywane przez właścicieli budynków położonych na osiedlu [...] na ogrody, miejsca postojowe, wjazdy i infrastrukturę techniczną, a zatem spełniają funkcje typowe dla osiedla domów jednorodzinnych.

W tym miejscu podkreślić zatem należy, że sposób wykorzystywania tych nieruchomości jest ściśle związany z głównym celem wywłaszczenia tj. budową osiedla mieszkaniowego [...]. W związku z powyższym taki sposób zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości przed dniem 29 stycznia 2002r. (tj. datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) potwierdza, że ww. nieruchomości nie są zbędne na cel wywłaszczenia, tj. budowę osiedla. Dopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie w toku realizacji inwestycji określonej jako budowa osiedla "[...]" doszło do modyfikacji pierwotnych założeń projektowych, poprzez poszerzenie terenu zagospodarowywanego przez właścicieli budynków kosztem zawężenia projektowanej ulicy i rezygnacji z sięgaczy. W przedmiotowym terenie zostały natomiast zrealizowane sieci techniczne zabezpieczające budynki w media, ogrody, miejsca postojowe i wjazdy. W tym miejscu zauważyć należy, że funkcja sięgaczy, które miały zapewniać dojazd do budynków została spełniona poprzez budowę wjazdów i miejsc postojowych na przedmiotowych działkach.

Podkreślić także należy, że nie ma znaczenia dla kwestii zbędności przedmiotowych nieruchomości to że realizacja budowy wjazdów, miejsc postojowych i ogrodów została dokonana przez właścicieli budynków położonych przy ul. [...]. Taki sposób realizacji inwestycji był wówczas dopuszczalny.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że organ I instancji określił cel wywłaszczenia bardziej ogólnie, niż był on określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż wskazał, że celem była budowa osiedla mieszkaniowego [...], podczas gdy w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wskazano szczegółowo które działki mają być przeznaczone na: zieleńce, sięgacze i ulicę, realizowane w ramach budowy ww. osiedla podkreślić należy, jak już wyżej wyjaśniono, że jeżeli tak szczegółowo określony cel, który był związany z budową osiedla został zmodyfikowany, ale mieści się w ogólnym celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla [...], to uznać należy, że ww. działki nie są zbędne na cel wwłaszczenia. Zmiana planów projektowych budowy osiedla w sytuacji, gdy ww. działki są wykorzystywane przez mieszkańców osiedla nie może bowiem prowadzić do zwrotu nieruchomości zagospodarowanych przez mieszkańców zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Inny był bowiem wówczas standard prawny i dopuszczał dokonywanie takich zmian, również przez właścicieli budynków położonych na osiedlu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organ I instancji nie uwzględnił przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. warunkującej zwrot ww. nieruchomości, wyjaśniono, że w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. i aktualnym orzecznictwem sądowym, ponieważ ww. nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a osiedle mieszkaniowe zostało zrealizowane przed dniem 29 stycznia 2002r. tj. datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to nie ma znaczenia dla kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, warunek rozpoczęcia przedmiotowej budowy w ciągu 7 lat od daty ostateczności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. B., zarzucając jej naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń stanu faktycznego, a w szczególności ustalenie, że nieruchomości objęte wnioskiem zostały zagospodarowane zgodnie z celem decyzji wywłaszczeniowej, a także naruszenie art. 75 w zw. z art. 86 kpa poprzez niewyczerpanie wszystkich możliwych źródeł dowodowych. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. przez przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że już na podstawie samego orzecznictwa przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam Wojewoda wskazuje, że cel wywłaszczenia winien być ustalony możliwie precyzyjnie. Dopuszczalność bardziej ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia w stosunku do decyzji dawniejszych nie oznacza w żadnym wypadku możliwości przyjęcia celu ogólnego jeśli istnieje możliwość określenia celu precyzyjnego. W przypadku zaś decyzji będącej podstawą wywłaszczenia terenów objętych niniejszym postępowaniem da się ustalić cel precyzyjny i celem tym jest zagospodarowanie wywłaszczonych trenów na sięgacze.

Sięgacze nie są tożsame z budową osiedla i na pewno nie są tożsame z zagospodarowaniem terenów pod prywatne ogródki czy podjazdy.

Błędnie zatem wojewoda Małopolski wskazuje w zaskarżonej decyzji cel wywłaszczenia w odniesieniu do terenów objętych postępowaniem jako budowa osiedla podczas gdy jest to zagospodarowanie działek na tzw. sięgacze. W konsekwencji wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego nie sposób uznać by działki te faktycznie zostały przeznaczone na cel zgodny z decyzją. Przede wszystkim ustalając czy przeznaczenie jest zgodne z decyzją należy zwrócić uwagę na jej cel i planowane przeznaczenie wywłaszczonych terenów - miały one być terenami ogólnodostępnymi służącymi wszystkim mieszkańcom. Tymczasem zagospodarowanie działek na prywatne ogródki i wjazdy jest z tym celem sprzeczny.

Zaprzecza przeznaczeniu terenów w sposób zgodny z decyzją również fakt pobierania aktualnie dochodów z tych terenów przez gminę. Celem decyzji było doprowadzenie do sytuacji, że tereny te będą ogólnodostępne i każdy nieodpłatnie będzie mógł z nich skorzystać. Natomiast obecne wykorzystywanie ich prywatnie i czerpanie korzyści przez gminę całkowicie przeczy planowanemu przeznaczeniu wywłaszczonych działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla domów jednorodzinnych został na nieruchomości zrealizowany. Wywłaszczone działki są wykorzystywane przez właścicieli budynków położonych na osiedlu [...] na ogrody, miejsca postojowe, wjazdy i infrastrukturę techniczną, a zatem spełniają funkcje typowe dla osiedla domów jednorodzinnych. W decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wskazano szczegółowo które działki mają być przeznaczone na: zieleńce, sięgacze i ulicę, realizowane w ramach budowy ww. osiedla, jednak jeżeli tak szczegółowo określony cel, który był związany z budową osiedla został zmodyfikowany, ale mieści się w ogólnym celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla [...], to uznać należy, że ww. działki nie są zbędne na ceł wwłaszczenia.

Na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, a uczestniczka postępowania J. O. wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla domów jednorodzinnych został na przedmiotowych nieruchomościach zrealizowany. Podkreśliła również, że nie ma znaczenia kto ten cel zrealizował.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa z uwagi na błędne przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości nie są zbędne na cel wywłaszczenia. To samo naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczy również decyzji organu I instancji.

Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżoną decyzję, dotyczące w szczególności podstawy i zakresu wywłaszczenia, celu wywłaszczenia, przekształceń ewidencyjnych wywłaszczonych nieruchomości oraz osób uprawnionych do żądania ich zwrotu.

Istota sporu w niniejszej sprawie obejmuje ocenę, czy w sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda Małopolski oraz uczestniczka wskazują, że wprawdzie przedmiotowe nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej przeznaczone były pod ulicę i sięgacz, lecz jednak ich zagospodarowanie w postaci ogrodów, miejsc postojowych, wjazdów i infrastruktury technicznej stanowi pewną modyfikację celu wywłaszczenia, mieszczącą się jednak w ogólnym celu w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Natomiast skarżący podkreśla, że cel określony jako sięgacze i budowa ulicy nie został zrealizowany, nieruchomości wykorzystywane są przez prywatnych właścicieli, a gmina czerpie z tego tytułu korzyści.

Strony postępowania pomijają jednak bardzo istotną kwestię, iż podstawą wywłaszczenia nie była "typowa" decyzja wywłaszczeniowa, do której przepisy art. 136 i następne u.g.n. stosuje się wprost. Decyzja, na mocy której przejęto przedmiotowe nieruchomości została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.). O odrębności tego sposobu wywłaszczenia świadczy treść art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się jedynie odpowiednio.

W tym miejscu trzeba wskazać na specyfikę "wywłaszczenia" dokonywanego w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Prezydia rad narodowych obowiązane były wyznaczać tereny budownictwa jednorodzinnego na obszarze miast wyłączonych z województw i miast stanowiących powiaty miejskie (art. 4 ust. 1). Tereny budownictwa jednorodzinnego miały być wyposażone co najmniej w następujące urządzenia:

1) sieć ulic,

2) sieć elektryczną,

3) sieć wodociągową lub odpowiednią ilość studni użytku publicznego (art. 3 ust. 1).

Po wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego właściwy organ prezydium powiatowej rady narodowej sporządzał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego całości lub części tych terenów:

1) podział terenów budownictwa jednorodzinnego na bloki budowlane lub inne zespoły przestrzenne, przeznaczone pod zabudowę domami jednorodzinnymi,

2) obszar i położenie gruntów na potrzeby użyteczności publicznej,

3) sieć komunikacyjną oraz zasady technicznego i sanitarnego uzbrojenia terenu,

4) zasady podziału gruntów na działki budowlane,

5) rodzaj zabudowy (wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa, małe domy mieszkalne),

6) terminy, w których powinny być zabudowane działki położone w poszczególnych blokach lub innych zespołach przestrzennych (art. 6 ust. 1).

Zgodnie z art. 9 jeżeli w granicach bloku budowlanego lub innego zespołu przestrzennego budownictwa jednorodzinnego (art. 6 ust. 1 pkt 1) znajdowały się nieruchomości nie podzielone na działki budowlane albo gdy istniejące działki budowlane nie odpowiadały ustaleniom szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1), przeprowadzało się z urzędu lub na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości podział (parcelację) istniejących nieruchomości na podstawie planu podziału (parcelacyjnego).

Projekt podziału określał ilość, kształt, rozmiary i położenie działek budowlanych oraz gruntów przeznaczonych na potrzeby użyteczności publicznej (art. 10 ust. 2).

Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami (art. 11 zd. 1).

Z chwilą zakończenia podziału nowo utworzone w wyniku podziału działki stawały się oddzielnymi nieruchomościami (art. 15 ust. 1).

Na podstawie art. 27 ust. 1 właściciele działek położonych na terenach budownictwa jednorodzinnego obowiązani byli do ich zabudowania w terminach ustalonych w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 pkt 6), przy czym termin ten nie mógł być krótszy niż 6 lat od chwili zatwierdzenia planów podziału.

Na odrębność tego trybu przejęcia nieruchomości wskazywał również art. 34 ustawy, zgodnie z którym objęcie nieruchomości decyzją o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego nie stanowiło przeszkody do wywłaszczenia tej nieruchomości na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

Z przepisów tych wynika, że realizacja celu w postaci budowy domów jednorodzinnych następowała na działkach prywatnych i była realizowana przez właścicieli tych działek. Dodatkowo budowa domów jednorodzinnych miała nastąpić w określonych terminach, a sankcją za ich niedotrzymanie było przejęcie gruntu na własność Państwa (art. 28). Natomiast część osiedla mieszkaniowego przeznaczona na cele użyteczności publicznej stanowiła własność Państwa i to jego zadaniem była realizacja celów użyteczności publicznej takich jak drogi, infrastruktura techniczna czy tez ogólnodostępne tereny zielone.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że wywłaszczone nieruchomości z całą pewnością nie są użytkowane jako tereny użyteczności publicznej. Pozostają one w dyspozycji właścicieli domów jednorodzinnych na podstawie umów dzierżawy zawartych z Gminą Kraków i stanowią część ich przydomowych ogródków, wjazdy z drogi publicznej (ul. [...] czy też miejsca postojowe.

Celem wywłaszczenia niewątpliwie była budowa osiedla mieszkaniowego i niewątpliwie osiedle takie powstało, jednakże ze względu na opisaną wyżej specyfikę przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z 1958 roku nie można tu mówić o modyfikacji celu wywłaszczenia, który szczegółowo został określony jako budowa drogi i sięgaczy. Taka modyfikacja mogłaby zaistnieć, gdyby na przykład przejęte nieruchomości stanowiły pas zieleni bądź innego rodzaju tereny przeznaczone do korzystania przez ogół mieszkańców. Ponieważ jednak są ogrodzone i przeznaczone do korzystania wyłącznie przez właścicieli poszczególnych domów jednorodzinnych, to należy uznać, że są one zbędne na cel wywłaszczenia.

Podobna sytuacja była przedmiotem oceny WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 956/22 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wprawdzie przejęcie nieruchomości w tej sprawie nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jednakże jej regulacje były bardzo zbliżone do ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Stan faktyczny również obejmował sytuację, w której fragment nieruchomości przejęty pod zieleń publiczną pozostawał częścią przydomowego ogródka prywatnego właściciela (przy czym dodatkowo osoba ta była poprzednim właścicielem przejętej nieruchomości). Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku: "Skoro teren ten jest ogrodzony i użytkowany jako część przydomowego ogródka, to z całą pewnością nie można tu mówić o realizacji jakiegokolwiek celu publicznego, a tylko taki cel mógł uzasadniać wywłaszczenie". Fakt, iż w niniejszej sprawie osobami korzystającymi z przejętej nieruchomości są osoby trzecie, a nie ich byli właściciele nie zmienia oceny, że nie mamy tu do czynienia z terenem użyteczności publicznej, a tym samym cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany.

Kwestia objęcia nieruchomości umowami dzierżawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem zgodnie z art. 138 ust. 2 u.g.n. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

W obecnym stanie faktycznym może budzić poważne wątpliwości sytuacja, w której odbiera się własność nieruchomości prywatnym właścicielom na rzecz podmiotu publicznoprawnego z uwagi na cele publiczne, a następnie gmina w drodze umowy cywilnoprawnej udostępnia te nieruchomości innym osobom prywatnym, pobierając z tego tytułu opłaty.

W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).