Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3229/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.1,art.4 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 690
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - tekst  jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2849/19 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 13 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2849/19, oddalił skargę W. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 13 września 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją z dnia 13 września 2019 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – dalej: "organ", działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 690 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji", orzekł o odmowie potwierdzenia, że W. K. (dalej: "skarżący"), spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.

Organ wskazał, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono akta osobowe o sygn. IPN [...] dot. skarżącego, z których wynika, że ww. został przyjęty do służby jako funkcjonariusz i był zatrudniony na stanowisku technika, a następnie na stanowisku kierownika Sekcji [...] Wydziału Łączności KWMO/WUSW w [...] w okresie od 1 lipca 1980 r. do 31 lipca 1990 r.

Wyjaśniono, że Zarząd Łączności MSW po wyłączeniu go w dniu 28 listopada 1956 r. ze struktury organów bezpieczeństwa państwa przez następne 20 lat nie był postrzegany jako jednostka Służby Bezpieczeństwa. Faktycznie ponownie został włączony w struktury bezpieczeństwa państwa dopiero decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. Wprawdzie w zasobie archiwalnym IPN nie odnaleziono decyzji ministra spraw wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. Decyzja ta jest jednak przywołana w piśmie datowanym na dzień 2 stycznia 1984 r., podpisanym przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych gen. Konrada Straszewskiego. Pismo to, skierowane m.in. do wszystkich szefów wojewódzkich urzędów spraw wewnętrznych, jest następującej treści: "Zgodnie z decyzją ministra spraw wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. proszę o podporządkowanie wydziału łączności do bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa wojewódzkiego (stołecznego) urzędu spraw wewnętrznych ds. Służby Bezpieczeństwa". Jeden z egzemplarzy tego pisma przesłanego do WUSW w [...] został odnaleziony w zasobie archiwalnym Oddziału IPN w [...], sygn. akt IPN [...]. Innym dokumentem potwierdzającym umiejscowienie Wydziału Łączności w strukturach SB jest notatka z 25 czerwca 1984 r. dotycząca propozycji podziału jednostek organizacyjnych MSW na jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, w której Biuro Organizacyjno-Prawne podkreślało, że za decyzją podporządkowania wydziałów łączności WUSW bezpośrednio zastępcom szefa ds. Służby Bezpieczeństwa przemawiały określone warunki społeczno-polityczne kraju i potrzeby operacyjno-techniczne Służby Bezpieczeństwa. Także z zarządzenia nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zakresu działania członków kierownictwa MSW wynika, że Zarząd Łączności podporządkowano bezpośrednio Szefowi Służby Zabezpieczenia Operacyjnego MSW. Tym samym jednostka ta znalazła się w grupach jednostek organizacyjnych MSW stricto Służby Bezpieczeństwa. Dokumentem potwierdzającym, że Zarząd Łączności należy traktować jako jednostkę Służby Bezpieczeństwa była decyzja nr 4 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW (SUSW) niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW (SUSW) i RUSW (równorzędnych). Wydział Łączności w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa.

Organ wskazał, że ustawa o działaczach opozycji w art. 4 ust. 1 mówi o osobach, które: "nie były pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o IPN. Dlatego w analizie obowiązujących przepisów w okresie zatrudnienia wnioskodawcy nie należy rozpatrywać, czy był on funkcjonariuszem MO czy SB, lecz czy pełnił jako funkcjonariusz służbę w jednostkach podległych Służbie Bezpieczeństwa, które były organami bezpieczeństwa państwa.

Jednocześnie organ odniósł się do treści załączonego przez stronę do wniosku z dnia 3 stycznia 2019 r. zaświadczenia nr [...] z dnia 9 lutego 2018 r. Prezesa IPN i wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja nie stoi w opozycji do ww. zaświadczeń Prezesa IPN potwierdzających, że dane osobowe W. K. nie figurują w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2004 r. Podkreślić bowiem należy, że niniejsza decyzja oraz wymienione wyżej zaświadczenia zostały wydane na podstawie odmiennych przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. K. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa IPN i uznania zasadności jego skargi oraz zobowiązania Prezesa IPN do wydania decyzji potwierdzającej, że spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu organ słusznie uznał, że Wydział Łączności WUSW w [...], w którym skarżący pełnił służbę od 8 grudnia 1983 r. do 31 lipca 1990 r., był organem bezpieczeństwa państwa i na tej podstawie orzekł o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Jak wynika z akt, w sprawie ustalono, że w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono akta osobowe o sygn. IPN [...] dot. skarżącego z których wynika, że został przyjęty do służby jako funkcjonariusz i był zatrudniony na stanowisku technika, a następnie na stanowisku kierownika Sekcji [...] Wydziału Łączności KWMO/WUSW w [...] w okresie od 1 lipca 1980 r. do 31 lipca 1990 r.

Wbrew zarzutom skargi, rozpoznając przedmiotową sprawę zarówno organ, jak i Sąd meriti nie mogli pominąć okoliczności, że Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15, (OSNP 2016, nr 4, poz. 47) orzekł, że osoba, która pełniła służbę w latach 1984-1990 w Zarządzie Łączności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 430 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą lustracyjną". Mimo, że przepis art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został uchylony to treść tego przepisu funkcjonuje w ustawie o IPN - art. 5 ust. 1 pkt 5 i przy interpretacji tego przepisu zasadne jest więc odwołanie się do przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r. Skoro zatem ustawa o działaczach opozycji w art. 4 ust. 1 mówi o osobach, które "nie były pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o IPN, to jak zasadnie podkreślił organ w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia, czy skarżący był funkcjonariuszem MO czy SB, lecz czy pełnił on jako funkcjonariusz służbę w jednostkach podległych Służbie Bezpieczeństwa, które były organami bezpieczeństwa państwa. Ustawa o IPN mówiąc o służbie, pracy lub współpracy w organach bezpieczeństwa państwa nie dokonuje bowiem rozróżnienia na funkcjonariuszy SB i MO. Skoro zatem jak wskazano powyżej Zarząd Łączności MSW i Wydziały Łączności WUSW były jednostkami podległymi Służbie Bezpieczeństwa w okresie od dnia 8 grudnia 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r., to na gruncie przepisów ustawy o IPN nie ma znaczenia czy ktoś pełnił w nich służbę jako funkcjonariusz MO, SB, czy też był zatrudniony jako pracownik cywilny.

Sąd meriti nie podzielił również stanowiska skarżącego, przedstawionego w odniesieniu do przywołanego przez organ w uchwale SN, zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności SB, wedle którego Zarząd Łączności, tak jak inne wymienione w § 6 zarządzenia jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie były organami bezpieczeństwa państwa i z tej przyczyny nie ulegają likwidacji.

Rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa nastąpiło z mocy art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. nr 30, poz. 180 ze zm.) – dalej: "ustawa o UOP", który stanowił, że z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa zostaje rozwiązana. W związku z tym, że przepis ten nie przesądzał, czy Zarząd Łączności MSW i jego terenowe odpowiedniki były organami Służby Bezpieczeństwa, należało powołać się na zarządzenie nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności SB, wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP. W przepisie § 6 zarządzenia postanowiono, że zadania realizowane przez Biuro C, Biuro B, Departament Techniki oraz Zarząd Łączności i ich ogniwa terenowe, a także Departament PESEL, pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji MSW. Skoro zatem zarządzenie zostało wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP, który stanowi o likwidacji Służby Bezpieczeństwa, a w powołanym przepisie § 6 wymienia się między innymi Zarząd Łączności oraz podległe mu ogniwa terenowe, to znaczy, że te jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych szczebla centralnego i terenowego były w chwili utworzenia Urzędu Ochrony Państwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa i z mocy prawa podlegały rozwiązaniu. Zarządzenie, będące aktem wykonawczym do ustawy o UOP, nie mogło zniweczyć wynikającego z art. 129 ust. 1 ustawy o UOP skutku w postaci rozwiązania wszelkich jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa, co nastąpiło w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 10 maja 1990 r. Biuro Łączności obecnie usytuowane w Komendzie Głównej Policji jest nową jednostką organizacyjną, funkcjonującą w ramach nowych struktur organizacyjnych. Wynikające z zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa czasowe przedłużenie realizacji zadań Zarządu Łączności i podległych mu jednostek terenowych, nie oznaczało dalszego funkcjonowania tych jednostek jako jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, bo te z mocy prawa uległy rozwiązaniu z chwilą utworzenia UOP.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę w skardze kwestii ETAT-ów oraz przekształcenie jednostek/komórek MO w policyjne Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zasadnie organ przyjął, iż dokumentem potwierdzającym, że Zarząd Łączności należy traktować jak jednostkę Służby Bezpieczeństwa była decyzja nr 4 ministra spraw wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW (SUSW) niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW (SUSW) i RUSW (równorzędnych). Wydział Łączności w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji odniósł się również do kwestii przeprowadzenia weryfikacji funkcjonariuszy SB, o której decydowała uchwała nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy SB do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi spraw wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Z analizy zarządzenia nr 53/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie określenia stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy b. Służby Bezpieczeństwa oraz jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych, w których pełnili oni służbę i w związku Instrukcją Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z 25 czerwca 1990 r. wynika, że Zarząd Łączności był jednostką Służby Bezpieczeństwa, ponieważ podlegał bezpośrednio Szefowi Służby Zabezpieczenia Operacyjnego, wymienionemu jako stanowisko Służby Bezpieczeństwa. Z Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej wynika, że funkcjonariusze Zarządu Łączności i Wydziałów Łączności nie podlegali weryfikacji. Dlatego też podnoszone przez skarżącego zarzuty nieuwzględnienia przez organ, iż jako funkcjonariusz SB podlegałby weryfikacji nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego w postaci naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1882) – dalej: "ustawa o IPN", polegającego na błędnej ich wykładni, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego poglądu prawnego, że Wydział Łączności WUSW w [...], w którym skarżący pełnił służbę od 8 grudnia 1983 r. do 31 lipca 1990 r. był organem bezpieczeństwa państwa, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia językowa oparta na rozwiązaniach normatywnych zawartych w trzech ustawach "lustracyjnych", tj. ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, ustawy o IPN oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dokonana w powiązaniu z normami określonymi w art. 2, 4, 7, 8, 9, 30, 31 oraz 87 Konstytucji RP, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej na etacie w Wydziale Łączności Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] w latach 1984-1990 nie pełnili służby w organach bezpieczeństwa państwa;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a z zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż istotą prowadzonego postępowania było jedynie ustalenie czy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty dotyczące skarżącego spełniające kryteria, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji, co doprowadziło do dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez dokonania wnikliwej analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie zatrudnienia skarżącego w WUSW w [...], a także przepisów dotyczących utworzenia UOP oraz Policji, czego skutkiem było bezzasadne oddalenie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Stowarzyszenie Emerytów i Rencistów Policyjnych [...] do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że we Wstępie do Konstytucji ustrojodawca akcentuje, iż Rzeczypospolita Polska: "odzyskawszy w 1989 r. możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia" o swoim losie winna wdzięczność: "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ofiarami". Te wartości stanowią wzorzec dla ustawodawcy do formułowania ocen wydarzeń z lat 1956-1989, jak też do stworzenia systemu zadośćuczynienia i pomocy osobom, które w wyniku działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski były narażone na represje.

U podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73).

Najistotniejszym z ustaleń w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący został przyjęty do służby jako funkcjonariusz i był zatrudniony na stanowisku technika, a następnie na stanowisku kierownika Sekcji [...] Wydziału Łączności KWMO/WUSW w [...] w okresie od 1 lipca 1980 r. do 31 lipca 1990 r. Osią sporu jest natomiast, czy pełnienie służby w tej jednostce organizacyjnej należy uznać jako służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu przepisów ustawy o IPN.

Przystępując do oceny merytorycznej podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w związku z brakiem w ustawie o działaczach opozycji definicji pojęcia organów bezpieczeństwa należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy o IPN, a konkretnie do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym organami bezpieczeństwa państwa są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. Należy jednoznacznie podkreślić, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji nie posłużył się pojęciem pracownika lub funkcjonariusza SB, co samo w sobie świadczy, że nie było zamiarem ustawodawcy objęcia dyspozycją ww. przepisu wyłącznie osób pełniących służbę bezpośrednio i wyłącznie jako funkcjonariusze pionu SB. Przepis ten całkowicie abstrahuje, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, od podstaw podjęcia zatrudnienia czy służby w takich organach, czy też oceny charakteru wykonywanych w ramach takiej współpracy zadań i obowiązków. Istotne więc jest jedynie w tym zakresie ustalenie, czy dana osoba była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa. W kontekście powyższego istotna w niniejszej sprawie była nie tyle ocena charakteru wykonywanych przez skarżącego jako funkcjonariusza pełniącego służbę w Wydziale Łączności KWMO/WUSW w [...] zadań i obowiązków, a jedynie strukturalna przynależność tego wydziału, czy zachodziła podstawa do zaliczenia go do organów bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy IPN.

Wskazać również należy, że rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa nastąpiło z mocy art. 129 ustawy o UOP, który mówił, że z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa zostaje rozwiązana. W związku z tym, że przepis ten nie przesądzał, czy Zarząd Łączności MSW i jego terenowe odpowiedniki były organami Służby Bezpieczeństwa, należy powołać się na zarządzenie nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności SB, wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP. W § 6 zarządzenia postanowiono, że zadania realizowane przez Biuro C, Biuro B, Departament Techniki oraz Zarząd Łączności i ich ogniwa terenowe, a także Departament PESEL, pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji MSW. Skoro zatem zarządzenie zostało wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP, który stanowi o likwidacji Służby Bezpieczeństwa, a w powołanym przepisie § 6 wymienia się między innymi Zarząd Łączności oraz podległe mu ogniwa terenowe, to znaczy, że te jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych szczebla centralnego i terenowego były w chwili utworzenia Urzędu Ochrony Państwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa i z mocy prawa podlegały rozwiązaniu. Zarządzenie, będące aktem wykonawczym do ustawy o UOP, nie mogło zniweczyć wynikającego z art. 129 ust. 1 ustawy o UOP skutku w postaci rozwiązania wszelkich jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa, co nastąpiło w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 10 maja 1990 r. Biuro Łączności obecnie usytuowane w Komendzie Głównej Policji jest nową jednostką organizacyjną, funkcjonującą w ramach nowych struktur organizacyjnych. Wynikające z zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa czasowe przedłużenie realizacji zadań Zarządu Łączności i podległych mu jednostek terenowych, nie oznaczało dalszego funkcjonowania tych jednostek jako jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, bo te z mocy prawa uległy rozwiązaniu z chwilą utworzenia UOP. Skoro więc Wydziały Łączności WUSW były jednostkami podległymi Służbie Bezpieczeństwa w okresie od dnia 8 grudnia 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r. to na gruncie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w zakresie ustaleń dotyczących pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa nie ma znaczenia czy ktoś pełnił w nich służbę jako funkcjonariusz MO, SB, czy też był zatrudniony jako pracownik cywilny.

Stwierdzić ponadto należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę nie sposób pominąć okoliczności (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), że Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15 orzekł, że osoba, która pełniła służbę w latach 1984-1990 w Zarządzie Łączności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 430 z późn. zm.). Mimo, że przepis art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został uchylony to treść tego przepisu funkcjonuje w ustawie o IPN - art. 5 ust. 1 pkt 5 i przy interpretacji tego przepisu zasadne jest więc odwołanie się do przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację Sądu Najwyższego przedstawioną w powołanej uchwale, która może stanowić pewien wzorzec, w oparciu o który należy przeprowadzić wykładnię pojęcia: "organ bezpieczeństwa państwa".

Podkreślić również należy, że sam fakt, iż np. dana osoba nie została uznana za kłamcę lustracyjnego nie implikuje jednocześnie stwierdzenia jej statusu jako działacza opozycji, czy osoby represjonowanej z powodów politycznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca w ustawie o działaczach opozycji nadał inne znaczenie pojęciu: "organy bezpieczeństwa państwa" niż ww. aktach prawnych również rangi ustawowej. Takiemu stanowisku sprzeciwia się bowiem konieczność traktowania systemu prawnego jako spójnej całości.

Sąd Wojewódzki trafnie wskazał ponadto, że w sprawie należy powołać się również na decyzję nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW i RUSW, Wydział Łączności w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa. Należy przy tym wskazać, że art. 150 ustawy o Policji dopuszczał możliwość podjęcia służby w Policji przez funkcjonariuszy pełniących dotychczas służbę w jednostkach SB, przy zachowaniu ciągłości zatrudnienia. Uwagę należy również zwrócić na zarządzenie nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zakresu działania członków kierownictwa MSW, z którego wynika, że Zarząd Łączności podporządkowany był bezpośrednio Szefowi Służb Zabezpieczenia Operacyjnego MSW, co potwierdza, że jednostka ta znalazła się w grupie jednostek organizacyjnych MSW stricte Służby Bezpieczeństwa, przy czym formalno-prawnie dalej pełnili w niej służbę funkcjonariusze MO. Służba Zabezpieczenia Operacyjnego gromadziła i udostępniała informacje do wykorzystania operacyjnego przez inne służby.

Końcowo wskazać również należy, że postępowanie objęte art. 4 i art. 5 ustawy o działaczach opozycji ma za swój przedmiot w pierwszej kolejności ustalenie, czy dana osoba spełnia lub nie spełnia przesłanek wynikających z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Dopiero ustalenie, że dana osoba nie podlega wyłączeniu spod przesłanek objętych ww. przepisem pozwala organowi na ustalanie, czy jest to osoba represjonowana z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji lub czy jest działaczem opozycji antydemokratycznej w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/18, (LEX nr 2632855), obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów.

Stwierdzić tym samym należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ w sposób zgodny z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zgromadził i ocenił materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji, wynikających z norm prawnych. Rozstrzygnięcie zostało prawidłowo uzasadnione. Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, to prawidłowo również zastosował art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.