Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2956/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 41 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1324/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.PS/4110/242/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1324/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M.P. (dalej także: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także: "organ", "kolegium") z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.PS/4110/242/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 25, dalej: "ppsa") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, a także poprzedzającym go postępowaniu w I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza:

a. art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "kpa") poprzez odstąpienie przez organy obu instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw dotyczących skarżącej w tym samym stanie faktycznym i prawnym;

b. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku okresowego przez organ I instancji i podtrzymującego tę decyzję orzeczenia organu II instancji, pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest brak wyjaśnienia kwestii kwoty, jaka pozostaje do dyspozycji skarżącej kasacyjnie z uzyskiwanego przez nią dochodu z uwagi na znaczne koszty związane z leczeniem, które ze względu na swój zły stan zdrowia zmuszona jest ona ponosić oraz braku posiadania przez skarżącą prawa własności lokalu przez nią zamieszkiwanego;

c. art. 7 kpa i art. 80 kpa z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja skarżącej kasacyjnie nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, uprawniającego do otrzymania zasiłku okresowego;

d. art. 11 kpa i 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez niewskazanie przez organy obu instancji faktów, które uznały za udowodnione, dowodów na poparcie twierdzeń wskazanych w uzasadnieniu, ani też przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły one wiarygodności i mocy dowodowej;

2. art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: "ups") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co wyraża się w przyjęciu przez sąd I instancji, że pomimo iż w niniejszej sprawie sytuacja skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie osobie zasiłku okresowego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie przepisu art. 188 ppsa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr F7.03078.1599.2022 z 8 marca 2022 roku. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączą się jednak z procesowymi, gdzie istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 ust. 2 ups. Uzasadnia to łączne rozpoznanie podniesionych zarzutów.

W pierwszej kolejności jako błędne należy ocenić powoływanie w podstawie kasacyjnej przepisów i to nawet w powiązaniu z art. 151 ppsa. Przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa mają bowiem charakter wyłącznie ustrojowy. Zgodnie z powołanymi przepisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ppsa) zaś kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Przepisy te w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zatem zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Do ich naruszenia mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający sprawę nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu bądź przeprowadził kontrolę aktu nie objętego właściwością sądu administracyjnego. Do sytuacji takiej nie doszło w rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał bowiem kontroli decyzji objętej właściwością sądu administracyjnego. O uchybieniu powołanej normie nie może natomiast świadczyć fakt wydania wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony. Zarzutem naruszenia art. 3 ppsa nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem przepis powyższy określa jedynie generalną kompetencję sądu administracyjnego, zaś realizacja tej kompetencji następuje na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa i to te właśnie przepisy powinny być wskazane w podstawie kasacyjnej jako naruszone.

Nie zostało w sprawie zakwestionowane, że skarżąca kasacyjnie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. W takiej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć art. 41 pkt 2 ups, zgodnie z którym osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może zostać przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w przepisach ups. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się natomiast, że tego rodzaju przypadek musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 41 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Zauważyć w tym miejscu należy, że decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego przyznawanego na podstawie art. 41 pkt 2 ups oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem zgodnie ze wskazanym przepisem, świadczenie to "może być przyznane" w razie zaistnienia pozostałych przesłanek. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony i nie jest w żadnym przypadku zobowiązany do przyznania wnioskowanego świadczenia, nawet w przypadku spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek jego przyznania. W pełni zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na ograniczony zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, w zakresie przyznanego przez ustawę luzu decyzyjnego, nie może być kwestionowany w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Z tego też względu nie można czynić organom zarzutu, że spośród licznych potrzeb zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie, niektóre zostały uznane za mieszczące się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, a inne nie, ewentualnie uznając zasadność wniosku skarżącej kasacyjnie tylko do określonej kwoty. Organy administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego są bowiem zobowiązane do oceny tych potrzeb pod względem spełnienia kryterium z art. 41 pkt 2 ups i nie są w tym zakresie związane żadnymi przesłankami, nie można zatem dokonania takiej oceny przy każdym wniosku złożonym przez skarżącą utożsamiać z naruszeniem art. 8 § 2 kpa.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, kwestia jej stanu zdrowia oraz sytuacji materialnej była przedmiotem oceny organów administracji publicznej oraz Sądu I instancji. Fakt trudnej sytuacji materialnej w jakiej znajduje się skarżąca kasacyjnie oraz jej zły stan zdrowia nie były w postępowaniu kwestionowane, w istocie jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie od wielu lat pozostaje beneficjentem pomocy społecznej i jej sytuacja jest dobrze znana organom pomocowym. Należy jednak mieć na uwadze, że okoliczności te nie obligują organów do przyznania świadczenia i nie mają charakteru decydującego w sprawie, podlegając ocenie w kontekście wszystkich jej okoliczności. "Szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 2 ups nie może bowiem sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie – tego rodzaju okoliczności, nie negując ich uciążliwości dla wnioskodawcy, nie mają jednak charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej – a do takich przypadków ma zastosowanie instytucja opisana w art. 41 pkt 1 ups. Wniosek złożony w rozpoznawanej sprawie jest kolejnym z licznych wniosków o świadczenia składanych przez skarżącą kasacyjnie, co uzasadnia przyjęcie, że wniosek ten nie został złożony w szczególnych warunkach, ale w warunkach kontynuacji niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej kasacyjnie, nie mającej jednak charakteru nadzwyczajnego pogorszenia się jej warunków życiowych, a zatem okoliczność ta sama z siebie nie może stanowić o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku.

Trafnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ups pomoc społeczna ma charakter subsydiarny w stosunku do aktywności samego zainteresowanego, a zatem instytucja ta nie powinna być traktowana przez osoby ubiegające się o świadczenia jako stałe i jedyne źródło utrzymania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1153/21). Trafnie również wskazano, że organy administracji publicznej, realizując zadania z zakresu pomocy społecznej i działając w granicach uznania administracyjnego, uprawnione są do rozdzielenia pozostających w ich dyspozycji środków finansowych pomiędzy osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, nie mając jednocześnie obowiązku, ani nawet możliwości, zaspokojenia wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegające się o świadczenia. Realizując wskazane zadania organy muszą bowiem mieć na uwadze zarówno zasady i cele pomocy społecznej, określone w art. 3 ust. 1-4 ups, jak i fakt, że na realizację wymienionych zadań posiadają ograniczony budżet, którym muszą zarządzać.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały oraz oceniły materiał dowodowy a następnie działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zarówno sytuację w jakiej znajduje się skarżąca kasacyjnie i zgłoszoną przez nią potrzebę, jak i zakres pomocy społecznej którą skarżąca kasacyjnie już otrzymała, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Prawidłowo stwierdzono poprawność dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy, a organy – rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego – trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącej kasacyjne zasadność przesłanek, którymi się kierowały odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 ppsa zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ppsa.