Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2570/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 59/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 59/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta O. odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmujące budowę czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]– obszar miejski.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przyczyną odmowy wydania decyzji pozytywnej było niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] – przede wszystkim inwestor nie przedłożył wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi o naruszeniu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek przedłożenia powyższej decyzji został nałożony na inwestora w związku z wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne z dnia 27 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej "ustawą Prawo wodne", gdyż stosownie do art. 546 ust. 1 tej ustawy dotychczasowe decyzje wydane na podstawie art. 50 i 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkami tam wskazanymi (z dniem 1 stycznia 2018 r.).

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda zauważył, że według art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie inwestor dołączył kopie dwóch ostatecznych decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i nr [...] dotyczących odpowiednio działek nr [...] oraz części działek nr [...] obręb [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...], jak też nr [...] i części działek [...] obręb [...], położonych w rejonie ul. [...] w [...]. Jednakże, w oparciu o dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O. potwierdzono ustalenie pierwszej instancji, że działki budowlane położone są na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Organ dodał także, że 1 stycznia 2018 r. zaczęła obowiązywać ustawa Prawo wodne z 2017 r. Z treści art. 546 ust. 1 tej ustawy wynika, że decyzje wydane na podstawie art. 50 i 59 ustawy zmienianej w art. 497 (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji tam wskazanych. Natomiast w myśl art. 169 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się obszary szczególnego zagrożenia powodzią, czyli zgodnie z art. 16 pkt 34 lit. a powyższej ustawy obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzje o warunkach zabudowy wygasły z mocy prawa. W konsekwencji trafnie Starosta wezwał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do dołączenia nowej decyzji. W ocenie organu, wydanie pozwolenia na budowę bez posiadania w aktach sprawy takiej decyzji, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, co wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 2/12. Zaś nieuzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę w podanym zakresie stanowiło podstawę nieuwzględnienia wniosku.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie inwestora wygaśnięcie decyzji nie ma skutku wstecznego i nie ma nic wspólnego z oceną jej ważności. W sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, a organ nie poczynił ustaleń umożliwiających uznanie ich za wygasłe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia w całości stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Nadmieniono, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Ponadto, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią, które zdefiniowane zostały w art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne i do których zaliczają się m. in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszeń przepisów prawa procesowego, polegających na przedwczesnym i bezpodstawnym wniosku, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skoro z treści przepisu art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne wynika, iż obszary te umieszcza się na mapach zagrożenia powodzią, przyjąć należy, iż wgląd do takiej mapy jest wystarczający do ustalenia, czy teren położony jest na obszarze zagrożenia powodziowego. Organ odwoławczy ustalenia w tym zakresie poczynił wykorzystując dane ujęte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O., który służy wizualizacji danych geograficznych oraz wspierać ma procesy decyzyjne organów administracji publicznej. W ocenie sądu ustalenie stanu faktycznego i uznanie tym samym, że teren inwestycji położony jest na obszarze zagrożenia powodziowego, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% nie nosi znamion wadliwości. Organ odwoławczy w tej kwestii nie miał żadnych wątpliwości, strona zaś nie wykazała jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, czym mogłaby podważyć ustalenia organu odwoławczego dokonane w oparciu o informatyczny system mapowy. Podkreślono, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wskazuje dlaczego ustalenie, iż teren inwestycji położony jest na obszarze zagrożenia powodziowego jest błędne i na podstawie jakich, innych źródeł organ mógłby dojść do odmiennego wniosku. W konsekwencji zarzut naruszenia przez organy art. 7 oraz art. 77 k.p.a. uznano za nieuzasadniony.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu niepowołania się przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na wykaz decyzji o warunkach zabudowy, które wygasły w związku z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, podzielono stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznano, że w istocie wykaz ten pełnić ma funkcje informacyjne, zaś żaden przepis prawa nie uzależnia zaistnienia skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy od sporządzenia oraz opublikowania takiego wykazu. Wykaz taki nie kształtuje zatem w żaden sposób stanu prawnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w kontekście braku powołania się na wykaz wygaszonych decyzji, o którym mowa w art. 546 ust. 5 ustawy Prawo wodne uznano za chybiony.

Nie podzielono również zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegającego na przyjęciu przez organ, że złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest skuteczne w razie późniejszego wygaśnięcia tej decyzji np. wskutek wejścia w życie ustawy Prawo wodne, o czym stanowi art. 546 ust. 1 tej ustawy. W pierwszej kolejności wskazano, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w okresie swej ważności, z jednej strony upoważniała inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, z drugiej zaś strony - stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiązała organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na budowę w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niej ustalonych. Sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Dodano także, iż okres ważności decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane związany jest z decyzjami wydawanymi pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż decyzje te obowiązywały w ograniczonym terminie (zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy). Stanowisko to, jak zaznaczono, podziela doktryna, podkreślając że "przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do limitowania mocy wiążącej decyzji w czasie, a zatem nie ma ograniczeń co do czasu obowiązywania tej decyzji. (...) Oczywiście komentowana regulacja zachowuje swój walor normatywny w stosunku do postępowań zmierzających do ustalenia warunków zabudowy przeprowadzonych jeszcze na mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r." (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 373). Odmiennie należy, jak zaznaczono, ocenić jednak skutki utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zaznaczono, że jest to przepis przejściowy, który przesądza o obowiązywaniu decyzji o warunkach zabudowy dotyczących wskazanych w niej nieruchomości lub jej części do dnia 1 stycznia 2018 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne. Zatem wolą ustawodawcy było pozbawienie mocy obowiązującej takich decyzji o warunkach zabudowy po tej dacie, co przesądza również o niemożności orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o taką decyzję. Podkreślono, że instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie działa z mocą wsteczną, tak jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy jednak interpretować w ten sposób, że poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2-3 decyzje o warunkach zabudowy w przypadkach wskazanych w tym przepisie wolą ustawodawcy wygasają z dniem 1 stycznia 2018 r. Okres ważności w tym przypadku wynika zatem z decyzji prawodawcy, nie zaś z woli organu administracji publicznej wydającego decyzję o warunkach zabudowy w poprzednio obowiązującym porządku prawnym, który limitował czas obowiązywania takiej decyzji. To zaś nie powinno pozostawać bez znaczenia przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto dodano, że gdyby podzielić stanowisko reprezentowane przez skarżącą, organy administracji publicznej po wejściu w życie Prawa wodnego orzekałyby równolegle zgodnie z dwoma różnymi reżimami prawnymi w zależności od tego, czy inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę przed dniem 1 stycznia 2018 r., czy też po tej dacie. Z punktu widzenia porządku prawnego i zasady pewności prawa taka równoczesność obowiązywania różnych rozwiązań prawnych w tej samej materii jest niepożądana. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja przepisów przejściowych, która doprowadziłaby do rozwiązania kwestii intertemporalnych w sposób prowadzący do różnicowania stawianych inwestorom wymagań.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne przesądza o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy określonych w tym przepisie z dniem 1 stycznia 2018 r. i nawet złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności takiej decyzji nie może pociągać za sobą przedłużenia czasu obowiązywania tej decyzji i orzekania na jej podstawie o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie decyzje o warunkach zabudowy wydane w dniu [...] grudnia 2016 r. obowiązywały w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 22 listopada 2017 r. Wobec wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dniem 1 stycznia 2018 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły możliwość orzekania na podstawie przedłożonej przez skarżącą decyzji, zatem zasadnie wezwały inwestora do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a wskutek nieusunięcia tego braku, odmówiły udzielania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka (inwestor), zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego, pomijającą ochronę praw nabytych i uznanie, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę złożony przez spółkę był niekompletny, nie zawierał bowiem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć w pierwszej kolejności należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, natomiast podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie ochrony praw nabytych i uznanie, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę złożony przez skarżącego był niekompletny, nie zwierał wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, pozostaje, w okolicznościach tej sprawy, całkowicie nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim na wstępie należy zaznaczyć, iż w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy przyjęty jako podstawa do zastosowania w niej konstrukcji prawnej z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest niesporny i nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej jakimkolwiek zarzutem naruszenia przepisów postępowania czy to w zakresie procedury administracyjnej czy też procedury sądowoadministracyjnej.

Tym samym, przy uwzględnieniu powyższego zastrzeżenia nie budzi wątpliwości w realiach tego postępowania, że ostatecznymi przedstawionymi w sprawie, decyzjami Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i nr [...] dot. odpowiednio działek nr [...] oraz części działek nr [...] obręb [...] położonych w rejonie ul [...] w [...] jak też działek nr [...] i części działek nr [...] obręb [...], położonych w rejonie ul. [...] w [...] ustalono dla skarżącej spółki warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą. Następnie wnioskiem z dnia 22 listopada 2017r. inwestor wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji w zakresie działek nr [...] obręb ewid. [...]. Wobec ujawnionych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta O. w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał skarżącą Spółkę, do uzupełnienia braków materialnoprawnych dokumentacji poprzez dostarczenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wyznaczając w tym zakresie stosowny termin. Przy czym warto podkreślić, iż niekwestionowaną okolicznością tej sprawy jest także i to, że w oparciu o dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O. ustalono, iż działki objęte planowaną inwestycją położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystapienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Dodać trzeba, że już w ww. decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy zamieszczono informację, iż teren zainwestowania leży w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust.1 pkt 6c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Natomiast organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy wezwać, postanowieniem, inwestora do usunięcia takich braków, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – patrz: wyrok NSA z 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 155/12. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie wykonał nałożonego na niego ww. postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. nr [...] obowiązku, a więc nie przedstawił wymaganej w sprawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego, stąd też konsekwencją niewywiązania się przez inwestora z takiego obowiązku było wydanie przez organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji decyzji w trybie art 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja taka jako prawidłowa, trafnie została utrzymana w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], zaś Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę inwestora na ww. ostateczną decyzję słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenie wniesionej skargi na podstawie art 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uchwalona 20 lipca 2017 r. nowa ustawa - Prawo wodne, weszła w życie 1 stycznia 2018 r. i zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę z 18 lipca 2001 r. W dziale XIII tej ustawy Prawo wodne dot. zmian w przepisach, przepisów przejściowych, dostosowujących i końcowych zamieszczono przepis art. 546, który w ust. 1 stanowi, iż decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przypomnienie Sądu) dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 (a to obszarach szczególnego zagrożenia powodzią), lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 34a ustawy Prawo wodne przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią, rozumie się obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.

Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące nieruchomości lub jej części, znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasną z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. z dniem 1 stycznia 2018 r., za wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Ta reguła nie będzie stosowana do:

1) decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których, przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu – patrz: art. 546 ust. 2 ustawy Prawo wodne;

2) decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących zagospodarowania terenu niezwiązanego z wykonywaniem robót budowlanych lub polegającego wyłącznie na budowie drogi rowerowej, urządzeń melioracji wodnych lub budowli przeciwpowodziowych – patrz: art. 546 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Jednocześnie w ust 4 art. 546 omawianej ustawy wskazano, iż do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 przepisów art. 162 k.p.a. nie stosuje się.

Z prawidłowo zinterpretowanego przez Sąd pierwszej instancji art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika więc, iż norma ta z woli samego ustawodawcy spowodowała pozbawienie mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy po 1 stycznia 2018 r. tj. dniu wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne. Jak trafnie zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy jednak interpretować w ten sposób, że poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2-3, decyzje o warunkach zabudowy w przypadkach wskazanych w tym przepisie wolą ustawodawcy wygasają z dniem 1 stycznia 2018 r.

Sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, jak zasadnie uznano to w tej sprawie, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Okres ważności w tym przypadku wynika zatem z decyzji prawodawcy, nie zaś z woli organu administracji publicznej wydającego decyzję o warunkach zabudowy w poprzednio obowiązującym porządku prawnym, który limitował czas obowiązywania takiej decyzji. To zaś nie powinno pozostawać bez znaczenia przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro więc przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jak właściwie podkreślił Sąd pierwszej instancji, przesądza o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy określonych w tym przepisie z dniem 1 stycznia 2018 r., to nawet złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności takiej decyzji nie może pociągać za sobą przedłużenia czasu obowiązywania tej decyzji i orzekania na jej podstawie o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie opisane wyżej decyzje o warunkach zabudowy wydane w dniu [...] grudnia 2016 r. obowiązywały w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (wniosek z 22 listopada 2017 r.). Wobec ich wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2018 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły możliwość orzekania na podstawie przedłożonych przez skarżącą spółkę decyzji, zatem zasadnie wezwały inwestora do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a wskutek nieusunięcia tego braku, odmówiły udzielania pozwolenia na budowę. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest jednoznacznie prawidłowe, tym bardziej, że w okolicznościach tej sprawy inwestor wystąpił o udzielenia pozwolenia na budowę nowej inwestycji i legitymował się decyzjami o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2016 r. wydanymi na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, co spowodowało łączne zaistnienie przesłanek z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a tym samym bezsporne pozbawienie mocy prawnej ww. decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa w czasie rozstrzygania przez organy architektoniczno- budowlane. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że zasadnie organ architektoniczno-budowlany wezwał inwestora, postanowieniem w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy dodatkowo zaznaczyć, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienie, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Z mocy prawa może też nastąpić pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków. Jeżeli przepis prawa nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji (tutaj nie wymaga w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przed 1 stycznia 2018 r., co wynika wprost z przywołanego wyżej art. 546 ust. 4 ustawy Prawo wodne), to wywołuje skutki prawne z mocy prawa. Taki właśnie skutek z mocy art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne zaistniał w tej sprawie wobec ostatecznych decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy w czasie rozstrzygania przez organy architektoniczno-budowlane tej sprawy.

Zatem pozbawienie mocy prawnej ww. decyzji nastąpiło z mocy prawa. A pozostawało to w związku z koniecznością zapewnienie realnej i efektywnej władzy wodnej rozumianej zgodnie z art. 3 Ramowej Dyrektywy Wodnej i jej adekwatnego wpływu na sprawy gospodarki wodnej, to jest w szczególności takiego ukształtowania rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewnią trwały i zrównoważony społeczno- gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem adaptacji do przewidywanych zmian klimatu mając na uwadze także uwzględnienie ewentualnych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście alokacji zasobów w przestrzeni połączone z potrzebą minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej. Przedmiotowe unormowanie, szczególne w kontekście art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne zgodne jest, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, ze standardami unijnymi i nie narusza praw nabytych, jak podniesiono to w skardze kasacyjnej. Tym samym chybiony jest zarzut obrazy art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 k.p.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 994/14; z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 926/14). Nie jest sporne, że niekiedy ustawodawca stosuje mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy obowiązującej) pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio, z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W takich przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji. Z takim właśnie przypadkiem materialnoprawnego wygaśnięcia decyzji, jak już wyżej zaznaczono, mamy do czynienia w tej sprawie a wynika on właśnie z dyspozycji art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zatem wygaszenie w tym trybie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Nie można w okolicznościach niniejszej sprawy skutecznie wskazywać na naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.

Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1220/16). Zwrócić należy uwagę, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Ochrona praw nabytych nie oznacza jednak nienaruszalności tych praw i nie ma ona charakteru absolutnego. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99’ wyrok TK z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. K 6/99). W pewnych okolicznościach dopuszcza się nawet – z oczywistym naruszeniem pewności prawa – zmianę prawa przedmiotowego bezpośrednio i natychmiast wywierającą skutki w sferze praw podmiotowych. Ochrona praw nabytych nie jest również równoznaczna z zakazem zmiany przez ustawodawcę przepisów określających sytuację prawną danej osoby, nadto zmierza do ochrony wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych, nie obejmuje także gwarancjami praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie oraz niemających oparcia w porządku konstytucyjnym obowiązującym w momencie orzekania (zob. wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. SK 30/04). Wprawdzie ochrona praw słusznie nabytych, jak trafnie podkreślono w powołanym orzecznictwie TK, stanowi immanentny składnik klauzuli państwa prawnego, to jednak nie generuje samoistnego konstytucyjnego prawa podmiotowego.

Mając na uwadze powyższe rozważania po pierwsze należy zaznaczyć, że aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego trzeba wykazać, że sąd naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki jakie wywołuje nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego, a takich okoliczności skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała. Po drugie, w tej sprawie norma art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stanowiąca podstawę materialnoprawną wygaszenia przedmiotowej decyzji stanowiła element zakresu wprowadzonej w Polsce reformy gospodarki wodnej. Celem uchwalenia nowej ustawy było wprowadzenie do ustawy Prawo wodne instrumentów, które zapewnią realizację tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej – Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r.). Natomiast celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest zaś pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, która spełnia kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości systemów i akceptacji społecznej, zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. Te wartości o jakich wyżej mowa są niewątpliwie istotne dla systemy prawnego w Polsce. Nie bez znaczenia jest również wskazywana w motywach tego uzasadnienia potrzeba minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej, a te wartości świadczą o tym, iż w tej sprawie nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie ochrony praw nabytych, w sytuacji gdy tereny na których planowano sporną inwestycję leżą w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a ochrona środowiska i bezpieczeństwo ekologiczne jest obowiązkiem władz publicznych (art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a jest to jedna z najistotniejszych wartości konstytucyjnych. Nadto należy zaznaczyć, że ingerując w prawa nabyte, prawodawca powinien umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji, w szczególności poprzez wprowadzenie odpowiedniego vacatio legis, a takie zostało wprowadzone w realiach omawianej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w opisanym wyżej zakresie.

Powyższe rozważania wskazują, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie było możliwe jej uwzględnienie.

Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.