Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2805/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2019 r. nr MDP.051.167.2017 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2805/19

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] Minister Zdrowia (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia K.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 18 lipca 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wszczęcie, na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] lipca 2016 r., egzekucji administracyjnej wobec K. S. (dalej: "Zobowiązany"). Organ sanitarny wniósł również o nałożenie na Zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletnią córkę – A. S., urodzoną [...] lipca 2014 r.

Na podstawie porozumienia z dnia [...] grudnia 2013r, zmienionego dnia [...] listopada 2014r.,zawartego pomiędzy Wojewodą [...], a [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w sprawie powierzenia [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, organ ten postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nałożył na Zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 złotych, opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68 złotych , a także wezwał do wykonania obowiązku określonego we wskazanym tytule wykonawczym. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, pismem z 19 września 2019 r., wniósł Zobowiązany.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Zdrowia postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2019r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest to środek, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do jego wykonania. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zobowiązany zaś ma prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.).

Minister Zdrowia podniósł, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciwko wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 omawianej ustawy w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, jak na przykład dzieci, odpowiedzialność za wykonanie tego obowiązku spoczywa na osobie sprawującej nad tą osobą prawną pieczę lub na jej opiekunie faktycznym (zazwyczaj na rodzicach). Jednocześnie wyjaśnił, że przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, a więc podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Organ odwoławczy wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto podkreślono, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Wyjaśniono również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości jego wykonania. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonany nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takimi działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Ponadto brak badania kwalifikacyjnego stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny i jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień.

Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018r., sygn. II OSK 933/16 wskazał, że zgodnie z art. 68 ust 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są zobowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. W ramach tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Wykazy obowiązkowych szczepień ochronnych oraz grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r.. które wskazuje , kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym dzieci- w jakim okresie życia.

Organ II instancji stwierdził, że w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według przedmiotowej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia

2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej.

Rozpatrując zarzut Zobowiązanej dotyczący naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny, Minister Zdrowia wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wyczerpująco i szczegółowo opisał stan faktyczny, a akta jednoznacznie wskazują , że skarżący nie wykonał u dziecka obowiązkowych szczepień i nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do wykonania sczepień ochronnych, co uzasadniało nałożenie grzywny w celu przymuszenia.

Skargę na postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.S. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania, rozpoznania sprawy na rozprawie, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie,

- art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego;

- art. 5 ust 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że u małoletniej córki skarżącego jest wymagalny obowiązek szczepień, pomimo , że organ nie wskazuje przepisu powszechnie obowiązującego z którego obowiązek taki wynika,

- art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , poprzez uznanie, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne,

- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust 1 w zw. z art.47 i 68 Konstytucji RP poprzez uznanie , że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz ochrony zdrowia.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a także dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei na uzasadnienie prawne powinno składać się wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że prawidłowe uzasadnienie to takie, które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Ponadto wskazał, że obowiązujące przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym), wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten - w ocenie strony skarżącej - stanowi zatem ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki wiążącą się ściśle z nakazem poszanowania godności ludzkiej. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi wskazano, że ograniczenia powyższego prawa, zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia i moralności. Dodatkowo wprowadzone ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw, za którą uważa się godność człowieka. Zdaniem strony skarżącej godność ta jest odbierana także dzieciom poprzez przymusowe poddawanie ich ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez jednoczesnego stworzenia odpowiedniego sytemu zabezpieczeń tych praw chociażby w postaci wsparcia ze strony państwa w przypadku powikłań.

Strona skarżąca podkreśliła, że ograniczenie prawa do życia prywatnego musi wynikać z ustawy. Jednocześnie wskazała, że co prawda sam obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niemniej jednak lista chorób, przeciwko którym należy zaszczepić dziecko wynika już z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a więc aktu prawnego o randze niższej niż ustawa. Co więcej, ilość dawek poszczególnych szczepionek jak również lata i miesiące, w których należy podać dziecku szczepionkę wynika z Programu Szczepień Ochronnych - komunikatu wydawanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt nie jest źródłem prawa powszechnego, a zatem nie sposób na jego podstawie nakładać obowiązki na obywateli. Skarżący podkreślił, że pomimo opisanych okoliczności organy administracji publicznej, nakładając obowiązek, wyprowadzają terminy poszczególnych szczepień wynikające z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, który nie jest w ogóle źródłem prawa powszechnego.

Równocześnie w uzasadnieniu skargi podniesiono, że obecny kalendarz szczepień nie zmienił się zasadniczo od tego, który obowiązywał w poprzednim ustroju, w sytuacji gdy w wielu krajach Unii Europejskiej zrezygnowano z przymusowego szczepienia oraz obowiązkowego "kalendarza szczepień" na rzecz podawania ich jedynie do określonych grup ryzyka. W rezultacie obowiązek szczepień prewencyjnych został zniesiony w takich państwach jak: Dania, Estonia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Finlandia, Niemcy, Litwa, Malta, Luksemburg, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Norwegia czy Wielka Brytania. W innych państwach obowiązkowe jest szczepienie mniejszą ilością szczepionek np. w Belgii czy Francji. Obowiązek szczepień w podobnym zakresie co w Polsce występuje w większości w byłych krajach socjalistycznych takich jak: Słowenia, Słowacja, Czechy, Łotwa, Węgry czy Bułgaria.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] października 2019 r., wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, z powodu uchylania się skarżącego od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zdaniem Sądu, orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby co najmniej jego uchylenie.

I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie zaś z art. 122 cyt. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – v. art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny – v. art. 122 § 3 tej ustawy.

Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (v. art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w cyt. powyżej art. 119, m.in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnią córką A.S. – ur. [...] lipca 2014 r., a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 151), zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 i 1524).

Sąd zauważa przy tym, że władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom (art. 93 § 1 Kodeks rodzinny i opiekuńczy, "k.r.o.", Dz. U. z 2017 r., poz. 682) i obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r.o.). Ponadto rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską i jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, to każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy (art. 98 § 1 k.r.o.). Każde z rodziców może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka, a w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. W świetle tych przepisów to rodzice, którym przysługuje władza rodzicielska, są odpowiedzialni za wypełnienie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu przez ich dziecko. To oni bowiem sprawują prawną pieczę nad małoletnim dzieckiem. Jednakże skoro każde z rodziców może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka, to tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zmierzający do przymusowego wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu może być wystawiony przeciwko każdemu z rodziców z osobna (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. , sygn. akt II OSK 97/13), co też oznacza, że w stosunku do każdego z nich może być prowadzone postępowanie egzekucyjne związanie z niepoddaniem dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie poddał małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym (i stanu tego w treści skargi nie kwestionuje), a to skutkowało wszczęciem wobec niego postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] lipca 2016 r. nr [...] (a poprzedzonym upomnieniem z dnia 22 lutego 2016r.). Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny – tj. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny mógł w efekcie w toku postępowania egzekucyjnego zastosować ww. środek egzekucyjny (wskazany w tytule wykonawczym przez wierzyciela) wobec skarżącego.

Wydając postanowienie w tym przedmiocie organ ten nie naruszył ww. przepisów u.p.e.a. i prawidłowo m.in. przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez organ grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2, nadto – została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd stwierdza bowiem, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Tym też, jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, kierowały się organy orzekając o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego. Sąd zauważa jednocześnie, że stosownie do treści art. 122 § 1 u.p.e.a. wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, doręczono skarżącemu także odpis tytułu wykonawczego i pouczono o przysługującym środku zaskarżenia. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości.

Mając na uwadze uzasadnienie skargi i argumentacje w niej przedstawioną Sąd wyjaśnia natomiast, że uwzględnienie zarzutów skarżącego podważających istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, jak i niewykonalność obowiązku szczepień, nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu już z tego względu, że tego rodzaju zarzuty mogłyby znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Zważyć bowiem należy, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji strona (zobowiązany) może skorzystać z dwóch odrębnych środków zaskarżenia, tj. z zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.) oraz z zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (wydanego na podstawie art. 119 u.p.e.a.), przy czym każdy z nich przysługuje jej na innym etapie postępowania egzekucyjnego. Co istotne, z różnorodnością środków zaskarżenia wiąże się odrębność argumentów, które mogą stanowić ich podstawę. W odniesieniu do zarzutów, ustawodawca w art. 33 u.p.e.a. wskazał zamknięty katalog przesłanek, na które może powołać się zobowiązany, chcąc obronić się przed wszczętą przeciwko niemu egzekucją. Wśród nich znajduje się np. nieistnienie obowiązku, brak jego wymagalności, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.e.a.). Oznacza to, że tylko ta procedura jest właściwa dla rozpoznania wskazanych tam podstaw zarzutu, i że tylko w tym postępowaniu strona może skutecznie się na nie powoływać. W odniesieniu natomiast do postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, składając zażalenie strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2523/16; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 368/17). Zatem, alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dlatego też większość zarzutów sformułowanych w skardze, z tego już tylko powodu w niniejszej sprawie nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza bowiem przedmiot rozpoznania tylko do regulacji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Niezależnie od powyższego stanowiska, Sąd, wobec zarzutów skargi zauważa, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Zważyć więc trzeba, że zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można wykładać tak jak prezentuje to skarżąca, czyli, że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Dalej, należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...), urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 753). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Tym samym, powoływanie się przez skarżącego na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Wbrew argumentom skarżącej, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo ukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Zwrócić należy uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Skarżący nie dostarczył organowi lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Podkreślić raz jeszcze należy, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdza, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa bezpośrednio, bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, a w stosunku do córki skarżącego - stał się on wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Postanowienie o nałożeniu grzywny nie dotyczyło nałożenia obowiązku, nie było zatem podstaw do uwzględnienia zakwestionowania istnienia obowiązku wypływającego z mocy prawa przy zapewnieniu jednostce obrony (art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Wykorzystanie tej drogi ochrony należy do jednostki, która ma pełne uprawnienie przy realizacji obowiązku. Uchylenie się od obowiązku pozbawia możliwości skorzystania z tej ochrony. Nie stanowi to jednak elementu postępowania egzekucyjnego.

Konkludując, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach kodeksu. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł o oddaleniu skargi.