Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2710/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36 a ust. 5 pkt 4, pkt 7, art. 36 a ust. 5b pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 28 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 123
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. P. i M. P. ("skarżący") jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") z [...] listopada 2021 r., nr [...], wydana w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Miński decyzją z [...] lutego 2004 r. nr [...] zatwierdził projekty budowlane budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i zbiornika bezodpływowego usytuowanych na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości W. gmina L. oraz udzielił pozwolenia na budowę ww. obiektów. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją inwestycja miała polega m.in. na budowie budynku parterowego z poddaszem o wymiarach rzutu 15.93 m x 13,38 m. Odległość budynku do północnej granicy działki winna wynosić 6,00 m natomiast do zachodniej granicy - 30,00 m (mierząc od północno-zachodniego narożnika budynku). W poziomie parteru budynku przewidziano pomieszczenia o funkcji: wiatrołap, holi, kuchnia, salon, dwa pokoje, sypialnia, łazienka, pomieszczenie gospodarcze, wc oraz garaż. Poddasze zaprojektowano jako jedną przestrzeń, bez podziału na pomieszczenia. Jako źródło ciepła dla budynku przewidziano kocioł gazowy ścienny jednofunkcyjny zasilany gazem ziemnym (wysokometanowym).

Pismem z 15 czerwca 2021 r. M. P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ("PINB") z prośba o legalizację odstępstwa dokonanego podczas realizacji ww. inwestycji polegającego na zmianie rodzaju ogrzewania. Na skutek powyższego PINB 20 lipca 2021 r. dokonał czynności kontrolnych w sprawie przedmiotowego budynku jednorodzinnego, w ramach których ustalił, że na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości W. gmina L. znajduje się parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 13,44 m x 16,04 m. Dach obiektu dwuspadowy o spadku głównych połaci dachowych w kierunku wschodnio-zachodnim, pokryty blachodachówką. Budynek usytuowany w odległości wynoszącej 19,80 m mierząc do słupa energetycznego znajdującego się od strony południowo-zachodniej obiektu. W poziomie parteru budynku wydzielono pomieszczenia o funkcji: wiatrołap, holi, kuchnia, salon, dwa pokoje, sypialnia, łazienka, kotłownia, pralnia i garaż. Poziom poddasza stanowi jedna przestrzeń bez określonej funkcji na dzień kontroli. Wysokość pomieszczeń znajdujących się w poziomie parteru wynosi w świetle 2,54 m, natomiast wysokość poddasza od 2,21 m do 2,87 m. W odległości 12,81 m mierząc od zachodniej ściany budynku mieszkalnego (dalszej względem zachodniej granicy) znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe. Ponadto ustalono, że budynek posiada przyłącza: energetyczne i wodociągowe, ścieki odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Ogrzewanie budynku odbywa się natomiast piecem niskoemisyjnym na ekogroszek klasy V.

Po wszczęciu z urzędu w dniu 20 lipca 2021 r. postepowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku PINB postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej: "pr.bud.") w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 28 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 – dalej: "ustawa zmieniająca z 2020 r.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości W. gmina L..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 28 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. ustawy zmieniająca z 2020 r. oraz art. 104 k.p.a., nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości W., gmina L.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB stwierdził, że skarżący roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji wykonali z odstępstwami od warunków i ustaleń określonych w decyzji Starosty M. z [...] lutego 2004 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, polegającymi na zmianie: zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego poprzez: 1) wykonanie w poziomie parteru pomieszczeń o funkcji pralni i kotłowni, których nie przewidywał zatwierdzony projekt architektoniczno-budowlany oraz rezygnację z pomieszczenia gospodarczego oraz wc, a ponadto 2) źródła ciepła do ogrzewania obiektu, ze źródła zasilanego paliwem gazowym na źródło opalane paliwem stałym (tj. źródłem ogrzewania obiektu obecnie jest piec na paliwo stałe - ekogroszek).

W ocenie organu pierwszej instancji powyższe odstępstwa stanowią "odstępstwa istotne", ponieważ wypełniają przesłanki określone w art. 36a ust. 5 pkt 4, pkt 7 pr.bud. Jednocześnie organ pokreślił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której skarżący nie przedłożyli. Z tych też względów PINB wskazał, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia procedury mającej na celu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem postanowieniem z [...] września 2021 r. wstrzymał roboty budowlane, a następnie nałożył decyzją – zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. określony w decyzji obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zmiennego.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących z 4 października 2021 r., decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] września 2021 r.

MWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wskazujące na realizację przedmiotowego budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Organ wskazał, że w budynku będącym przedmiotem postępowania zaprojektowano instalację centralnego ogrzewania, której źródłem ciepła miał być kocioł gazowy ścienny jednofunkcyjny typu ZSE 24-3 MFK E. firmy J. o mocy 24kW zasilany gazem GZ-50, zlokalizowany w pomieszczeniu oznaczonym na rzucie parteru symbolem 1/9 – pomieszczenie gospodarcze. Tymczasem jak wynika z oświadczenia skarżącej ogrzewanie budynku odbywa się za pośrednictwem pieca niskoemisyjnego na ekogroszek klasy V. Powyższe, w ocenie organu drugiej instancji, stanowi zmianę źródła ciepła ogrzewania, ze źródła zasilanego paliwem gazowym na źródło opalane paliwem stałym, a więc stanowi to istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w świetle art. 36a ust. 5 pkt 7 pr.bud.

Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że pomimo oznaczenia na rzucie parteru pomieszczenia o symbolu 1/9 jako pomieszczenia gospodarczego to jednak pomieszczenie to miało pełnić także funkcję kotłowni, z uwagi na zaprojektowanie w nim pieca gazowego. Mimo że pomieszczenie to nadal pełni funkcje kotłowni to jednak – zdaniem organu – należy mieć na względzie, że przepisy przewidują odmienne wymagania dla pomieszczeń, w których usytuowano piec gazowy w stosunku do tych, w których usytuowano piec na paliwo stałe. Ponadto przepisy przewidują również dla pomieszczeń kotłowni na paliwo stałe dodatkowe wymogi dotyczące klasy odporności ogniowej dla ścian, stropów i drzwi lub innych zamknięć – w zależności od mocy cieplnej pieca. Z tego względu dokonaną zmianę MWINB zakwalifikował jako zmianę zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (powoduje ono zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego), co w ocenie organu stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w świetle art. 36a ust. 5 pkt 4 pr.bud.

Dalej MWINB wskazał, że decyzja ostateczna o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę została uzyskana przez inwestorów przed dniem wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2020 r., co zgodnie z art. 27 ust. 1 i art. 28 tej ustawy oznacza, że w sprawie powinny być stosowane przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji z wyłączeniem jednak przepisu art. 36a ust. 5 i 5b, który powinien być stosowany w brzmieniu obecnie obowiązującym. Dlatego też PINB – w ocenie organu drugiej instancji, prawidłowo nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego o czym stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Pozostały zakres dokonanych zmian podczas realizacji inwestycji – w ocenie organu drugiej instancji – nie stanowi istotnego odstępstwa od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę. W szczególności organ wskazał, że zmiana charakteru pomieszczenia wc na pralnię jak i jego powiększenie w celu wstawienia pralki nie świadczy o zmianie zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 pr.bud., albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych dodatkowych wymogów dla pomieszczenia pralni. Ponadto MWINB zwrócił uwagę, że analiza akt sprawy potwierdza fakt zmiany usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe, który zgodnie z projektem budowlanym winien znajdować się w odległości wynoszącej ok. 3,00 m od południowej ściany budynku (odczyt ze skali z projektu zagospodarowania terenu), podczas gdy obecnie znajduje się on w odległości wynoszącej 12,81 m mierząc od zachodniej ściany budynku (dalszej względem zachodniej granicy). Jednak również ta okoliczność w ocenie organu drugiej instancji nie może być rozpatrywana w kontekście istotnych odstępstw od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, albowiem ustawodawca w art. 36a ust. 5b pkt 1 pr.bud. wskazał, że przepisu ust. 5 pkt 1 ww. artykułu tj. dotyczącego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu nie stosuje się do urządzeń budowlanych, a takim urządzeniem jest zbiornik na nieczystości ciekłe. Niezależnie od tego organ zauważył, że obecna lokalizacja zbiornika nie narusza warunków technicznych dotyczących sytuowania zbiorników na nieczystości ciekłe. Odnosząc się natomiast do zmiany schodów zewnętrznych MWINB uznał, że zmiana wielkości/obrysu schodów zewnętrznych a także tarasu nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pr.bud.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje MWINB z [...] listopada 2021 r. wnieśli skarżący M. P. i M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, szczególnie że interesy osób trzecich nie sprzeciwiają się tej budowie – budowa nie oddziałuje niekorzystnie na sąsiednie działki,

3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej – wydanie decyzji odmownej nie prowadzi do zaufania do tego organu,

4) art. 10 § 1 poprzez niezapewnienie przez organ czynny udział stronie w każdym stadium postępowania, a ponadto uniemożliwienie wypowiedzenia się stronom co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań,

5) art. 11 poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności, przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy jak i odmowie.

Zdaniem skarżących organy orzekające w sprawie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Szczególnie wskazali, że nieprawdą jest, że w projekcie budowlanym zaprojektowano kocioł gazowy. Ponadto stwierdzili, że w chwili uzyskiwania pozwolenia na budowę nie było koniczne wskazywanie w projekcie budowlanym projektów instalacji, w tym gazowej. Inwestor w tym zakresie – w ich ocenie miał dowolność wyboru sposobu ogrzewania. To zaś nie mogło zdaniem skarżący prowadzić do istotnej zmiany, gdyż budynek nadal zachował swoją podstawową funkcję mieszkalną jednorodzinną.

Organ odpowiadając w dniu 29 grudnia 2021 r. na ww. skargę M. P. i M. P., wniósł o jej oddalenie. MWINB wskazał, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, zaś podniesione przez skarżących zarzuty nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu, w niniejszej sprawie, jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] września 2021 r. nr [...], którą nałożono na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości W., gmina L..

Powyższe rozstrzygnięcia były konsekwencja przyjęcia przez organy, że skarżący realizując budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji Starosty M. z [...] lutego 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ przy tym wskazał na dwa odstępstwa, które jego zdaniem stanowiły przesłanki wydania zaskarżonej decyzji – zmiana źródła ogrzewania budynku oraz wykonanie pomieszczenia kotłowni na piec na paliwo stałe, zamiast pomieszczenia gospodarczego na piec opalany paliwem gazowym. W konsekwencji PINB, a następnie MWINB stwierdził, że powyższe stanowi istotne odstępstwo o którym mowa w art. 36a ust. 5 pr.bud., a to uzasadniało zastosowanie trybu określonego w art. 50-51 pr.bud.

Przed przystąpieniem jednak do oceny prawidłowości interpretacji przepisów materialnoprawnych dokonanych przez organy rozważyć należy zmiany w przepisach, które miały miejsce między wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, realizacją przedmiotowej inwestycji a okresem wszczęcia i prowadzenia przez organy kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie naprawczym.

I tak Sąd zauważa, że na podstawie art. 1 ustawy zmieniającej z 2020 r. dokonano z dniem 19 września 2020 r. nowelizacji przepisów, które stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonego (i poprzedzającego je) rozstrzygnięcia. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. o pozwoleniu na budowę, zaś postępowanie kontrolowane w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez PINB [...] lipca 2021 r. W związku tym kluczowe było ustalenie przez organy, czy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy sprzed wskazanej nowelizacji czy już znowelizowane.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2020 r. do zamierzeń budowalnych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26 oraz dla których przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2020 r. wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego złożenia – przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej z 2020 r. do spraw, o których mowa w art. 25-25 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2020 r., przepisy art. 26a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1 oraz nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1. Powyższe przepisy intertemporalne na gruncie niniejszej sprawy oznaczają zatem, że w zakresie trybu postępowania naprawczego organ miał obowiązek zastosować przepisy art. 50-51 pr.bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a wiec obowiązujące przed 19 września 2020 r., gdyż skarżący ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę uzyskali przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2020 r. Natomiast w zakresie oceny istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego zastosować należało przepisy znowelizowane, a więc obowiązujące w dacie orzekania przez PINB. Sąd stwierdził zatem, że analiza przepisów intertemporalnych dokonana przez zarówno PINB jak i MWINB była właściwa. Z tych też względów nie mają racji skarżący, że organy nieprawidłowo zastosowały przepisy obowiązujące w dacie orzekania, a nie przepisy sprzed 17 lat – w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przechodząc natomiast do zastosowanego przez organ trybu naprawczego Sąd wskazuje, że zakres koniecznych do ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności jest determinowany treścią przepisu prawa materialnego, w tym wypadku jest to przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. sprzed nowelizacji, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Warunkiem wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tym trybie jest nie budzące wątpliwości czy też mówiąc inaczej jednoznaczne ustalenie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wyjaśnienie na czym konkretnie te zmiany (odstępstwa) polegały. Klasyfikację istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ winien dokonać uwzględniając art. 36a ust. 1 pr.bud. definiujący pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w brzmieniu nadanym mocą art. 1 pkt 17 ustawy nowelizującej z 2020 r.

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący realizując przedmiotową inwestycję dokonali zmiany sposobu ogrzewania budynku. Faktu tego nie kwestionują także skarżący, co znajduje potwierdzenie w sporządzonym protokole czynności kontrolnych z 20 lipca 2021 r. Kwestią sporną jest natomiast czy zmiana źródła ciepła ze źródła zasilanego paliwem gazowym na źródło opalane paliwem stałym stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Przy czym należy mieć na uwadze, że skarżący kwestionują jakoby pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] lutego 2004 r. określał szczegółowy sposób ogrzewania budynku, a w rezultacie – w ich ocenie – dokonana zmiana nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 36a ust. 1 pr.bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Otwarty katalog istotnych odstąpieni został uregulowany w art. 36a ust. 5. Zgodnie zatem z art. 36a ust. 5 pkt 7 pr.bud. po nowelizacji istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gzowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym. Istotne zatem jest określenie jakie źródło ciepła zostało zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie budowlany i czy dokonana przez skarżących zmiana była dopuszczalna bez zmiany pozwolenia na budowę.

Jak trafnie wskazał MWINB z zatwierdzonego decyzją z [...] lutego 2004 r. projektu budowlanego wnika, że źródłem ciepła dla projektowanego budynku miał być kocioł gazowy ścienny jednofunkcyjny typu ZSE 24-3 MFK E. firmy J. o mocy 24kW zasilany gazem GZ-50. Ponadto wskazano w powyższym projekcie, że kocioł ten w połączeniu z zasobnikowym podgrzewaczem wody typ ST 160 stanowić ma zespół grzewczy zapewniający dostawę ciepła dla potrzeb c.o. i niezbędnej ilości ciepłej wody użytkowej. Tak więc wbrew zarzutom skarżących podniesionych w skardze, w projekcie budowlanym zaprojektowano źródło ciepła na określone paliwo i o konkretnych parametrach. Realizując zatem przedmiotową inwestycje, obowiązkiem skarżących – zgodnie z dokumentacją projektową – było wykonanie źródła ciepła opalanego paliwem gazowym. Tym czasem jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, w tym również twierdzeń skarżących, w przedmiotowym budynku źródłem ciepła jest piec niskoemisyjny na ekogroszek klasy V. Tak więc prawidłowo MIWNB uznał, że powyższa zmiana stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, gdyż wyczerpuje to dyspozycję art. 36 ust. 5 pkt pr.bud. po nowelizacji.

Natomiast inną z przesłanek definiujących odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 1 pkt 4 pr.bud. po nowelizacji jest zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części. Rzetelna ocena, czy w stanie faktycznym konkretnej sprawy ma miejsce zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem wymagań określonych w art. 71 ust. 1 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ drugiej instancji uznał zatem, że istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę stanowi zmiana zamierzonego sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego usytuowanego na parterze przedmiotowego budynku. W ocenie MWINB pomieszczenie oznaczone na rzucie parteru symbolem 1/9 zostało zaprojektowane jako pomieszczenie gospodarcze, jednak miało także pełnić funkcję kotłowni dla pieca gazowego. Tym czasem pomieszczenie to nadal pełni funkcję kotłowni, ale pieca na paliwo stałe. Jak trafnie bowiem wskazał organ drugiej instancji, w myśl art. 36a ust. 5 pkt 4 pr.bud. po nowelizacji zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstąpienie. Jednakże Sąd zauważa, że nie każda zmiana sposobu użytkowania będzie stanowiła istotne odstąpienie w rozumieniu ww. przepisu. Stwierdzenie odstępstwa wymaga bowiem porównania funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych i przede wszystkim zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonanych robót budowlanych. Skutkuje to więc dokonaniem analizy przez pryzmat art. 71 ust. 1 pt.bdu. Dokonana w tym zakresie ocena powinna uwzględniać również przepisy szczegółowe, które regulują kwestie techniczne dla zmienionego sposobu użytkowania. A więc organ powinien ocenić, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga m.in. także zmiany elementów konstrukcyjnych budynku lub innych istotnych właściwości budynku. Dlatego też istotnym odstąpieniem nie jest wyłącznie zmiana przeznaczenia całego budynku (np. z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na magazynową), ale także zmiana przeznaczenia pomieszczenia przy czym zmiana przeznaczenia wiąże się ze zmianą warunków technicznych.

Rozważając warunki techniczne dla pomieszczeń na paliwa stałe i paliwa gazowe należy mieć na względzie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") określają odmienne wymagania dla pomieszczeń, w których usytuowano piec na paliwo gazowe w stosunku do pomieszczeń na paliwo stałe. Kwestie techniczne bowiem budynków zaopatrzonych w gaz oraz instalacje gazowe, a także wymagania dla pomieszczenia wyposażonego w piec na paliwo gazowe reguluje Dział IV, Rozdział 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, natomiast warunki techniczne dla budynków i pomieszczeń, w których stosuje się ogrzewanie na paliwo stałe zostały określone w Dziale IV, Rozdziale 4 ww. rozporządzenia. Co więcej w § 220 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określono dodatkowe warunki w zakresie klasy odporności ogniowej dla kotłowni z kotłami na paliwo stałe. Z powyższych przepisów wynika zatem, że odmienne warunki techniczne muszą być spełnione dla pomieszczeń, w których znajduje się piec na paliwo gazowe i odmienne dla pomieszczeń, w których usytuowany jest piec na paliwo stałe. Z tych też powodów MIWNB prawidłowo ocenił, że umieszczenie w pomieszczeniu gospodarczym pieca na paliwo stałe zamiast projektowanego pieca na paliwo gazowe doprowadziło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, co w świetle art. 26a ust. 5 pkt 4 pr.bud. po nowelizacji stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie organu pierwszej instancji istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania pomieszczenia oznaczonego na rzucie parteru symbolem 1/10 jako wc, w którym obecnie znajduje się pralnia. Stanowiska tego nie podzieli jednak MWINB. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy dokonane w tym zakresie zmiany polegały na powiększeniu pomieszczenia wc o wolną przestrzeń znajdującą się przed wejściem do tego pomieszczenia, a w rezultacie zmianie przeznaczenia tego pomieszczenia na pralnię. Przy czym wskazać należy, że pomieszczenie wc w powyższym miejscu miało stanowić dodatkową toaletę opór zaprojektowanej w pomieszczeniu 1/7. W efekcie doszło do zmiany przeznaczenia, jednak jak trafnie wskazał organ drugiej instancji zmiana charakteru pomieszczenia z wc na pralnię jak również powiększenie tego pomieszczenia nie mogą być uznane za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepisy techniczno-budowlane nie przewidują dodatkowych warunków technicznych dla pralni (tak jak to było w przypadku kotłowni). Odmiennie kształtowałaby się bowiem sytuacja gdyby zmieniono sposób użytkowania pomieszczenia pralni na WC. W takim przypadku stanowiłoby to istotne odstąpienie albowiem przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewidują szczególne wymagania dotyczące pomieszczeń higienicznosanitarnych. Dlatego też w powyższym przypadku nie znajduje zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 4 pr.bud.

Istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego nie stanowi także zmiana usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe. Jak wskazał MWINB zbiornik ten zgodnie z projektem budowlanym powinien znajdować się w odległości wynoszącej około 3 m od południowej ściany budynku, natomiast obecnie znajduje się w odległości wynoszącej 12,81 m od zachodniej ściany budynku. Organ drugiej instancji uznał bowiem, że zbiornik ten jest urządzeniem budowlanym, do którego zgodnie z art. 36a ust. 5b pkt 1 pr.bud. nie stosuje się przepisów o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu. I tak podzielając stanowisko MWINB wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 9 pr.bud. przez urządzenia budowlane rozumie się urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Takim urządzeniem jest niewątpliwie zbiornik na nieczystości ciekłe, co w myśl art. 36a ust. 5b pkt 1 pr.bud. w zw. z art. 28 ust. 1 pkt b ustawy zmieniającej z 2020 r. oznacza, że zmiana usytuowania tego obiektu nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe nie wyklucza jednak tego, że dokonane odstępstwa nie mogą być sprzeczne z prawem, w szczególności z warunkami technicznymi. I tak zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych – 15 m; od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego – 7,5 m. Natomiast jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy obecna odległość zbiornika na nieczystości ciekłe od zachodniej ściany budynku wynosi 12,81 m, a więc mieści się w zakresie określonym w § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wobec tego MWINB prawidłowo ocenił, że wykonanie zbiornika na nieczystości płynne w innej lokalizacji niż wynika to z projektu nie narusza warunków technicznych, a także nie stanowi istotnego odstąpienia od decyzji o pozwoleniu na budowę.

MWINB zauważył również, że podczas realizacji przedmiotowej budowy dokonano zmiany wielkości/obrysu schodów zewnętrznych posadowionych na podłożu gruntowym od strony elewacji frontowej, a także zmiany wielkości/obrysu tarasu zewnętrznego posadowionego na podłożu gruntowym od strony elewacji ogrodowej. W pierwszym przypadku organ drugiej instancji wskazał, że nie ma możliwości określanie zakresu tych zmian, gdyż nie zostały one oznaczone na kopiach rysunków dołączonych do odwołania, a także nie wynikają one z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Mimo że skarżący twierdzą, że dokonali zmiany wielkości/obrysu schodów zewnętrznych posadowionych na podłożu gruntowym od strony elewacji frontowej to zmiana ta mogła być istotna skoro nie została ujęta w protokole czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Z tego też względu podzielić należy stanowisko MIWNB, że niezależnie od zakresu tej zmiany nie stanowi to istotnego odstąpienia o którym mowa w art. 36a ust. 5 pr.bud. Również Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji, że wykonanie tarasu o wymiarach 2,90 m x 5,95 m, zamiast projektowanego o wymiarach 3,50 m x 6,00 m, a więc mniejszego niż zaprojektowany nie stanowi istotnego odstąpienia, gdyż nie przekracza zakresu przyznanego im uprawienia w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Konsekwencją uznania przez PINB, że skarżący realizując budowę istotnie odstąpili od projektu architektoniczno-budowlanego było zastosowanie trybu naprawczego określonego w art. 50-51 pr.bud. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. sprzed nowelizacji w przypadkach innych niż określonej w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Na tej podstawie PINB postanowieniem z [...] września 2021 r. wstrzymał roboty budowlane. Jednocześnie wydając powyższe postanowienie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. sprzed nowelizacji organ przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Należy jednak uwzględnić, że w przypadku zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pr.bud. sprzed nowelizacji organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pr.bud. sprzed nowelizacji dopiero po zakończeniu postępowania zażaleniowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2021 r., sygn. akt: II OSK 2014/21). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie albowiem postanowienie z [...] września 2021 r. nie zostało zaskarżone. Z tego też względu nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzji wydana została przedwcześnie.

Oceniając ponadto zaskarżoną decyzje pod względem pozostałych elementów wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. sprzed nowelizacji Sąd uznał, że określony w decyzji organu pierwszej instancji termin wykonania obowiązków został ustalony prawidłowo. Organ wyznaczył bowiem termin umożliwiający skarżącym wykonanie nałożonego na nich obowiązku, uwzględniając warunki techniczno-organizacyjne, zakres tych obowiązków, a także prowadzenie postępowania bez zbędnego przedłużenia. Również zakres nałożonych obowiązków nie został przekroczony. Jak wynika bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud. sprzed nowelizacji do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego. Powyższe musiało zatem skutkować nałożeniem na skarżących obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie stwierdził aby znalazły one odzwierciedlenie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W szczególności podkreślić należy, że MWINB stosując zasadę prawdy obiektywnej, która wynika z art. 7 k.p.a. – z urzędu podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Świadczy o tym chociażby dokonana ocena prawa i poczynione ustalenia, które zostały poddane wnikliwej analizie w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie w sprawie nie pojawiły się wątpliwości, co też czynni zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. bezzasadnym.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada zaufania do władzy publicznej wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., która ma swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP. Wyznacza ona pewien standard prowadzenia postępowania administracyjnego, formuje nakaz takiego postepowania organów, aby wszelkie ich działania, w tym wydawane orzeczenia, stanowiły logiczny i naturalny rezultat procesów rządzenia w sensownie administrowanym państwie. O naruszeniu tej zasady nie można mówić w przypadku wydania decyzji na niekorzyść strony. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie prawa, a więc ich czynności i rozstrzygnięcia muszą znajdować każdorazowo potwierdzenie w przepisach prawa. W niniejszej sprawie zarówno PINB jak i MWINB dokonał wszystkich czynności na podstawie ustawowego upoważnienia, również wydane rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Nie może zatem zarzucić organom, w szczególności MWINB, że został naruszony art. 8 § 1 k.p.a.

Skarżący na każdym etapie postepowania administracyjnego mieli możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, mogli wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Zawiadomieniem z 10 sierpnia 2021 r. skarżący zostali poinformowani o wszczęciu postępowania oraz PINB pouczył ich o możliwości zapoznania się z materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowód w sprawie. Skarżący z powyższego prawa nie skorzystali na żadnym etapie postępowania, co nie może stanowić zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia natomiast art. 11 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyniki poczynionych przez organ ustaleń w toku postępowania administracyjnego został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.