Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 143/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1765/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2023 r. znak: SKO.OS/41.9/781/2021/6816/KS w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2023 r. znak: SKO.OS/41.9/781/2021/6816/KS w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

Jednocześnie w skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ewentualne wykonanie wadliwej decyzji może doprowadzić nie tylko do działań niezgodnych z prawem, ale także do wyrządzenia szkody w środowisku. Nie ma bowiem wątpliwości – co skarżący podnosi od samego początku – iż działalność związana z wydanym zezwoleniem wpływa na środowisko i to już z samej swojej istoty. Gmina [...] jest jednostką samorządu terytorialnego, która wciąż odczuwa skutki wielu nielegalnych działań w zakresie składowania lub przetwarzania odpadów. Koszty usuwania skutków takich działań znacząco różnią się od siebie, gdyż zależą od skali oraz rodzaju przetwarzanych lub składowanych odpadów – niemniej jednak koszty w każdym przypadku są duże. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie "u.o."), w szczególności jej art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19, w przypadku (przykładowo) zakończenia działalności wobec braku zezwolenia to na innym podmiocie (czy to skarżącym czy Gminie [...]) ciążyć będzie odpowiedzialność za usunięcie skutków wykonywania przez określony czas zezwolenia, które następnie zostało uchylone. Dla określenia skali kosztów wiążących się z tego rodzaju działalnością skarżący przywołał przykłady usuwania i zagospodarowania odpadów na terenie Gminy [...] w okolicach [...]. Wskazał ponadto, że proces ten jest wieloetapowy i rozłożony w czasie, co oznacza, iż nie tylko istnieje ryzyko wyrządzenia szkody znacznych rozmiarów, ale także ewentualne odwrócenie skutków działań byłoby znacząco utrudnione. Skarżący podkreślił, że szacunkowo koszt usunięcia i zagospodarowania tony odpadów objętych zezwoleniem wyniesie co najmniej 10.000 zł. Kurs jednego pojazdu może więc spowodować szkodę w wysokości 200.000 zł – 400.000 zł. Równocześnie w sprawie istotny jest także aspekt społeczny. Mieszkańcy dzielnicy, gdzie zlokalizowana ma zostać działalność, podejmowali wielokrotne, powtarzające się, protesty. Byli oni już bowiem wcześniej dotknięci niemal identyczną działalnością podobnego podmiotu, który również, mając w teorii ważne zezwolenie, prowadził on swoją działalność prawdopodobnie niezgodnie z odpowiednią do tego technologią i metodyką pracy, co powodowało duże utrudnienie życia mieszkańców żyjących w okolicy.

Uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (będąca Liderem Konsorcjum firm: [...]) w piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2023 r. wniosła o oddalenie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując że skarżący podaje przykłady niemające żadnego związku z kwestionowaną decyzją. Spółka podkreśliła, że sugerowanie przez skarżącego, iż prowadzenie przez Konsorcjum procesu przetwarzania odpadów na podstawie wykonalnego zezwolenia mogłoby być niezgodne z technologią i metodyką pracy jest bezzasadne. W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie posiadaczem odpadów przetwarzanych na podstawie zaskarżonej decyzji byłoby Konsorcjum, a zatem zagrożenie, że obowiązek usunięcia jakichkolwiek odpadów związanych z działalnością prowadzoną w oparciu o zaskarżoną decyzję spocząłby na Gminie [...] lub skarżącym jest nierealne. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w rozumieniu ekonomicznym, związanym z powstaniem kosztów usuwania odpadów przez skarżącego. W zakresie potencjalnej możliwości wyrządzenia szkody w środowisku, Spółka wskazała na bezzasadność twierdzeń skarżącego i odwołała się do znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1765/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu jest zatem wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt został wykonany. Przy czym w ramach badania przesłanek wstrzymania wykonania aktu z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne przeprowadzanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Przesłanki te nie są bowiem tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Podkreślenia wymaga, że obowiązek wykazania (a co najmniej uprawdopodobnienia), że w danej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze, potencjalna wadliwość zaskarżonej decyzji nie stanowi przesłanki uzasadniającej wstrzymanie jej wykonania przez sąd administracyjny.

Po drugie, nie można z góry zakładać, że wykonanie każdej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo. Wniosek skarżącego został oparty na ogólnych twierdzeniach, które nie uprawdopodobniają wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, ani niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Skarżący uzasadnił wniosek jedynie przypuszczeniami, że działalność związana z wydanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów może wyrządzić szkody w środowisku. Podniesione przez niego argumenty dotyczące oddziaływania na środowisko działalności związanej z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów mają charakter wyłącznie hipotetyczny oraz opierają się na przypisywaniu negatywnych skutków każdej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Skarżący nie odnosi obaw dotyczących niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków do konkretnych okoliczności faktycznych związanych z realizacją zaskarżonej decyzji. Swoich twierdzeń nie poparł dodatkowo żadnymi faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przywołał jedynie przypadki dotyczące nielegalnego składowania odpadów na terenie Gminy [...], wskazując na skalę kosztów związanych z usuwaniem i zagospodarowaniem odpadów. Przypadki te nie odnoszą się jednak do potencjalnych następstw dla środowiska, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestia bliżej niesprecyzowanego zagrożenia dla środowiska nie może być podstawą do udzielenia ochrony tymczasowej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego z zakresu ochrony środowiska z dnia 27 października 2022 r., z której wynika, że: "przetwarzanie odpadów na poletku bioremediacyjnym nie przyczyni się do pogorszenia poszczególnych elementów środowiska i jego degradacji jako całości". Słusznie natomiast zauważył uczestnik postępowania, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w realiach rozpoznawanej sprawy posiadaczami odpadów byłyby podmioty wchodzące w skład Konsorcjum firm, którym udzielono zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wobec tego zagrożenie, że obowiązek usunięcia odpadów związanych z działalnością prowadzoną w oparciu o zaskarżoną decyzję spocząłby na skarżącym bądź Gminie [...] jest czysto hipotetycznym założeniem, że uczestnicy postępowania nie wywiążą się ze swoich ustawowych obowiązków jako posiadacze odpadów.

Po trzecie, przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że kwestia tego, czy za odmową wstrzymania decyzji przemawia interes publiczny nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie ochrony tymczasowej.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie wykazano prawdopodobieństwa trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, ani też prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody, podczas gdy z okoliczności sprawy i treści skargi z dnia 29 września 2023 r. wynika zarówno ryzyko powstania trudnych do odwrócenia skutków, jak i ryzyko wyrządzenia znaczącej szkody w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący powtórzył swoją dotychczasową argumentację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnieśli o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie przyjął, że skoro zawarty w skardze wniosek Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2023 r. znak: SKO.OS/41.9/ 781/2021/6816/KS w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie zawierał argumentacji mającej znaczenie z punktu widzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., to w konsekwencji uniemożliwiał dokonanie oceny, czy przesłanki określone w w/w przepisie zostały spełnione. Samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza bowiem automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanej decyzji, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jej wydania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżący nie wykazał bowiem, na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że skarżący uzasadnił wniosek jedynie przypuszczeniami. Należy podkreślić, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może stanowić czysto hipotetycznej ewentualności, musi istnieć realne, wymierne i bezpośrednie zagrożenie wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, poparte faktami wraz z odnoszącymi się do nich dowodami. Zdarzenia hipotetyczne, na które powołuje się skarżący, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości. Przytoczenie zatem w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu okoliczności, które hipotetycznie mogą pojawić się na etapie jego wykonania, nie jest wystarczające dla wykazania przesłanek, o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22; 21 października 2020 r., sygn. akt I OZ 732/20; 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II GZ 771/15 oraz 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OZ 1136/09).

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie wskazano, że w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego z zakresu ochrony środowiska z dnia 27 października 2022 r., z której wynika, że: "przetwarzanie odpadów na poletku bioremediacyjnym nie przyczyni się do pogorszenia poszczególnych elementów środowiska i jego degradacji jako całości". Słusznie również stwierdzono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w realiach niniejszej sprawy posiadaczami odpadów byłyby podmioty wchodzące w skład Konsorcjum firm, którym udzielono zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W konsekwencji zagrożenie, że obowiązek usunięcia odpadów związanych z działalnością prowadzoną w oparciu o zaskarżoną decyzję spocząłby na skarżącym bądź Gminie [...] jest wyłącznie hipotetycznym założeniem, że uczestnicy postępowania nie wywiążą się ze swoich ustawowych obowiązków jako posiadacze odpadów.

Ubocznie wskazać należy, iż zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2023 r. znak: SKO.OS/41.9/781/2021/6816/KS zostaną poddane ocenie dopiero w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.