Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1155/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1786/21 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] w [...] kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1786/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości wspólnej przy al. [...] w [...] (zwanej dalej "Wspólnotą") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] września 2020 r., nr [...] stwierdzającą z kolei nieważność decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] .

Ostatnią z wymienionych wyżej decyzji Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem i elementami małej architektury na działce nr [...], obręb [...], położonej przy al. [...] w [...].

Oddalając skargę i aprobując stanowisko organów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Starosty rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Sąd pierwszej instancji wskazał na tekst jednolity tej ustawy: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. i wprawdzie zaznaczył, że uwzględnia też brzmienie przepisu z daty prowadzenia postępowania przez Starostę, to w tym miejscu dla precyzji należałoby nadmienić, że dacie decyzji weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym aktualny pozostawał tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; dalej akt ten generalnie zwany będzie "P.b.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przedmiotem rozbieżności w sprawie, w świetle zarzutów skargi pozostawało, czy zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania w odpowiedniej specjalności, a jeżeli nie, to czy takie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b. można uznać za rażące. Każde z tych zagadnień, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zostało poprawnie ocenione przez Głównego Inspektora. Osoby sporządzające projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]: technik budowlany L. K. w odniesieniu do rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, mgr inż. arch. J. F. w odniesieniu do sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i mgr. inż. urządzeń sanitarnych M. S. odnośnie do projektu instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i c.o. – nie byli upoważnieni do sporządzenia tego rodzaju opracowania w zakresie wskazanych wyżej rozwiązań. Doszło więc do oczywistego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że zakres uprawnień budowlanych co do zasady należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Jeżeli przepisy te uległy jednakże zmianie, a zakres zmiany uprawnień opisano w przepisach zmieniających, to przyjąć należy, że osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym przepisem zmieniającym. Tę regułę opisuje § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299, dalej "r.MGPiB.1991") i zdaniem Sądu ma ona pełne zastosowanie do tych zmian uprawnień budowlanych, które będąc opartymi na przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, dalej "r.MGTiOŚ.1975"), zostały zmodyfikowane na mocy r.MGPiB.1991 r. Zdaniem Sądu tego rodzaju wniosek nie stoi w sprzeczności z art. [...] P.b. Wprowadzenie zasady, że osoby, które przed dniem wejścia w życie P.b. uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie – miało za cel wyłącznie potwierdzenie, że wskazane osoby mogą dalej wykonywać samodzielne funkcje w budownictwie i wcześniej uzyskane uprawnienia zachowują moc (pozostają ważne). Z treści powołanego przepisu nie można było, zdaniem Sądu, wywieść natomiast wniosków wysuniętych przez skarżącą, ponieważ w dacie wejścia w życie P.b. (1 stycznia 1995 r.) zakres uprawnień wynikających ze stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie był już dookreślony treścią § 1 r.MGPiB.1991.

Oceniając zakres uprawnień osób sporządzających projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] technik budowlany L. K. posiadający przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej miał przyznane uprawnienie do sporządzania projektów jedynie w budownictwie osób fizycznych, ponadto wyłącznie w zakresie rozwiązań architektonicznych, a przy tym przedmiotowo ograniczonych do: a) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, b) budowli niebędących budynkami. Dołączona do projektu budowlanego decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego technika budowlanego L. K. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] marca 1992 r., nr [...], jako projektanta i kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej, także nie obejmowała zakresu objętego sporządzonym projektem budowlanym (część konstrukcyjno-budowlana), jeżeli się weźmie pod uwagę, że ograniczona była do przyznania wskazanemu projektantowi prawa do sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych budynków jednorodzinnych, zagrodowych oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 zgodnie z obowiązującą w dacie wydania decyzji treścią § 2 ust. 2 pkt 1 r.MGTiOŚ.1975. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że problem prawny zaistniały w kontrolowanej sprawie nie odnosił się tym samym, jak miał to ujmować skarżący, do tego, czy uprawnienia uzyskane przez projektanta zostały lub nie "ograniczone znowelizowanym rozporządzeniem", albowiem w przypadku projektanta sporządzającego projekt spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych w ogóle kwestia ta nie miała znaczenia dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia

Zdaniem Sądu podobnie należało ocenić uprawnienia do projektowania pozostałych projektantów, ponieważ w świetle § 4 ust. 1 r.MGTiOŚ.1975 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] marca 1988 r., nr [...] mgr. inż. arch. J. F. oraz § 6 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 5 lutego 1976 r. nr 60/76/Wwm mgr. inż. Marka Szewczyka obaj projektanci posiadali przygotowanie zawodowe uprawniające do sporządzania odpowiednio projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych i projektów instalacji sanitarnych wyłącznie w budownictwie osób fizycznych. Tymczasem pojęciem tym, zdaniem Sądu, w żaden sposób nie można było obejmować spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Użyte wyrażenie należało wykładać w świetle działu 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) i pozostałych postanowień tego aktu rozróżniającego budownictwo osób fizycznych i "pozostałe budownictwo", utożsamiając to ostatnie z budownictwem jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych. W dacie wydawania wskazanych decyzji stwierdzających przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie niewątpliwym pozostaje, że budownictwo osób fizycznych nie obejmowało budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych o parametrach wynikających z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty, albowiem pozwolenie na budowę budynku tego typu nie mogło być wydane dla osoby fizycznej, co potwierdzają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152). W ocenie Sądu pierwszej instancji Główny Inspektor trafnie więc wskazał, że weryfikowana decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b. w zw. z odpowiednimi przepisami r.MGTiOŚ.1975, które przybrało postać rażącego naruszenia przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął też, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2, art. 16 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Podzielił stanowisko Głównego Inspektora, że okoliczność upływu czasu od wydania kwestionowanej decyzji, nawet łączona z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (OTK-A 2015, nr 5, poz. 62), nie mogła kształtować kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Trybunał wskazał, że domniemanie legalności aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych. Stabilizacja skutków prawnych wynikających z decyzji niewątpliwie powiązana jest z potrzebą zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli, niemniej, zdaniem Sądu, sposób realizacji wskazanego celu nie może pomijać całościowej oceny tego, na ile utrzymanie tego aktu w obrocie prawnym faktycznie doprowadzi do zapewnienia bezpieczeństwa podmiotów, których interesy akt ten kształtuje. Sąd wreszcie zgodził się z poglądem, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez Głównego Inspektora zaskarżonej decyzji organ ten nie był upoważniony do określenia terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadziłoby do wykreowania przez organ nieprzewidzianej obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd zaznaczył też, że choć stan prawny uległ zmianie wskutek wejścia w życie w dniu 16 września 2021 r. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), to ocena legalności wydanej wcześniej decyzji Głównego Inspektora z dnia [...] czerwca 2021 r. nie mogła uwzględniać tejże nowelizacji.

Sąd zgodził się również z Głównym Inspektorem, że w sprawie nie mogła mieć zastosowania norma z art. 37b ust. 1 P.b., a to z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przejściowym, "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [P.b.], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [P.b.] stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". W ocenie Sądu, funkcjonalnie sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą uregulowaną przepisami P.b. Ustawa nowelizująca P.b. weszła w życie 19 września 2020 r. Oznacza to, że do wszczętego przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie znajdowała zastosowanie zasada wyrażona w art. 37b ust. 1 P.b., jako że we wskazanej dacie, w której wymieniony przepis zaczął obowiązywać, postępowaniu nadzwyczajnemu należało przypisać cechy wszczętego i zarazem niezakończonego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 8 § 1 i 2, art. 16 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a."), a także w zw. z art. 37b P.b. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nienależyte skontrolowanie działalności organów administracji oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy. W ocenie skarżącej między innymi wybiórczo wyważono kolidujące ze sobą zasady prawa (zasady legalizmu oraz zasady pewności prawa, zasady równości wobec prawa, zasady zaufania obywateli do władz publicznych, a także zasady trwałości decyzji administracyjnych), pomijając szereg istotnych i mających znaczenie okoliczności faktycznych sprawy, a także argumentów natury prawnej. Nie uwzględniono realnego charakteru praw nabytych wskutek wydania decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. przyznając pierwszeństwo hipotetycznej potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa jednostkom, mimo że w na przestrzeni kilkunastu lat w budynku będącym przedmiotem spornego pozwolenia na budowę nie ujawniono żadnych wad i usterek. Pominięto też, że ustawodawca częściowo implementował wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 poprzez ustanowienie art. 37b P.b.

Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej wymienione wyżej przepisy naruszono także poprzez błędne uznanie (niezgodne z wiążącym wyrokiem o sygn. akt P 46/13), że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez Głównego Inspektora zaskarżonej decyzji organ ten nie był upoważniony do określenia terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W chwili wydawania decyzji przez organ ustawodawca jednoznacznie określił ustawowy limit czasowy na ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w nowo dodanym art. 37b P.b.;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2, art. 16, art. 8 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że naruszenie prawa w sprawie miało charakter oczywisty i rażący, podczas gdy w toku sprawy ujawniły się poważne wątpliwości co do możliwości wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z upływem znacznego okresu czasu – ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13

Wskazując na powyższe Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Wystąpiła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowano dość zawile łącząc obszerne grupy przepisów z wieloma wątkami problemowymi. Łączy je natomiast to, że wszystkie one mniej lub bardziej ściśle dotyczą zagadnienia upływu terminu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny dla czytelności wywodu wyłuszczy spośród zarzutów Wspólnoty te naruszenia i związane z nimi zagadnienia, które mają znaczenie pierwszoplanowe i rozpozna je w pierwszej kolejności.

Skarżąca przede wszystkim zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 37b P.b. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W motywach zarzutu wywodziła, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty należało zastosować ograniczenie czasowe ustanowione art. 37b P.b.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że gdy chodzi o naruszenie art. 37b P.b., to skarga kasacyjna nie jest dostatecznie precyzyjnie sformułowana – Wspólnota nie określiła w zarzucie podjednostki redakcyjnej tego przepisu. Nie uniemożliwiło to jednak rozpoznania omawianego zarzutu, jako że z argumentacji skargi kasacyjnej można bez najmniejszej wątpliwości wywnioskować, że dotyczy on art. 37b ust. 1 P.b.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powyższego przepisu (odpowiednio powiązany z pozostałymi wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami, które tworzą z nim wspólny kontekst normatywny - art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest trafny. Przepis ten – przeciwnie do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – powinien znaleźć w sprawie zastosowanie.

Postępowanie nieważnościowe zakończone ostatecznie decyzją Głównego Inspektora z dnia [...] czerwca 2021 r. było niewątpliwie w toku w dacie, gdy nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. (opisaną wyżej) dodano do P.b. między innymi art. 37b ust. 1 (nowelizacja weszła w życie 19 września 2020 r.). Przepis ten stanowi, że: "Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat". Z kolei w myśl warunkującego jego zastosowanie przepisu przejściowego – art. 25 nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".

Ocena, czy w kontrolowanej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty powinien znaleźć zastosowanie art. 37b ust. 1 P.b. zależy od ustalenia, czy spełniony został warunek określony przywołanym wyżej przepisem przejściowym. Zagadnienie to wywołało rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynikły one na tle rozumienia użytego w art. 25 nowelizacji P.b. z dnia 13 lutego 2020 r. pojęcia "sprawy uregulowanej ustawą zmienianą w art. 1" [P.b.], a konkretnie tego, czy sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami P.b., czy sprawą uregulowaną przede wszystkim w K.p.a. W wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 569/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl – publikator dotyczy też dalszych orzeczeń) Naczelny Sąd Administracyjny skłonił się ku poglądowi, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę zalicza się w sferze materialnej do spraw uregulowanych w P.b., w konsekwencji czego do tego spraw nieważnościowych wszczętych i niezakończonych w dacie wejścia w życie omawianej nowelizacji (19 września 2020 r.) art. 37b ust. 1 P.b. nie znalazłby zastosowania. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1052/22. Z kolei w wyroku z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 304/21 Naczelny Sąd Administracyjny zajął odmienne stanowisko. Uznał (w kontekście analogicznego do art. 37b ust. 1 przepisu art. 59h P.b., statuującego termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie), że przepisy P.b. w brzmieniu określonym nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. mają zastosowanie także do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Argumentował, że: "Stosowanie tego przepisu w tych sprawach nie zostało wyłączone przez międzyczasowy art. 25 ustawy z dnia 18 marca 2020 r. z tego powodu, że zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy «do spraw uregulowanych ustawą» [P.b.]. Tryby nadzwyczajne uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym wypadnie, że także późniejsza ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491) nowelizująca art. 156 § 2 i wprowadzająca nowy art. 156 § 3 K.p.a. jako zasadę przyjęła, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 16 września 2021 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, po rozważeniu argumentów przemawiających za opisanymi wyżej stanowiskami zaprezentowanymi w orzecznictwie, skłonił się ku poglądowi wyrażonemu w wyroku z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 304/21. Zważył przede wszystkim, że skoro ustawodawca zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na budowę i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiedział się przy tym za taką wykładnią art. 25 nowelizacji P.b. z dnia 13 lutego 2020 r., która zakłada, do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [czyli P.b.]" nie zalicza się spraw o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Te zostały bowiem bazowo uregulowane w K.p.a. Dostrzec wreszcie należy, że art. 37b P.b., choć wprawdzie nie został ujęty w ustawie proceduralnej, stanowi przepis szczególny względem generalnych i określonych właśnie w K.p.a. przesłanek orzekania o nieważności decyzji (art. 156 § 2 K.p.a.). Zresztą w art. 37b ust. 2 P.b. zawarto odesłanie do K.p.a. potwierdzające taki właśnie charakter omawianej regulacji i jej powiązanie z przepisami art. 156 i nast. K.p.a.

Podsumowując, w realiach niniejszej sprawy, w której przedmiotem kontroli przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była decyzja Głównego Inspektora utrzymująca w mocy decyzję Wojewody wydane w latach 2021 i 2020, a stwierdzające nieważność pozwolenia na budowę Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. wydanego i doręczonego (najpóźniejsze doręczenie zastępcze nastąpiło ze skutkiem na 19 sierpnia 2008 r.) ponad 12 lat wcześniej – powinien znaleźć zastosowanie art. 37b ust. 1 P.b. W konsekwencji decyzje wydane w niniejszej sprawie, stwierdzające nieważność kwestionowanego pozwolenia na budowę, należy uznać za naruszające art. 37b ust. 1 P.b. Stosownie do art. 37b ust. 2 P.b. odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 158 § 2 K.p.a.

Już tylko powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, w którym wykluczono możliwość stosowania art. 37b ust. 1 P.b., a także do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu musi bowiem uwzględnić wymienione wyżej przepisy art. 37b ust. 1 i 2 P.b. oraz art. 158 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym tych, które dotyczyły postulatu uwzględnienia w sprawie powołanego przez Wspólnotę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czy też postulatu orzekania z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. (co skarżąca sugerowała wobec odmiennego, jak twierdziła, podejścia organów co do oceny pozwoleń na budowę dla innych sąsiednich budynków).

Nie był natomiast zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2, art. 16, art. 8 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. "poprzez błędne uznanie, że naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie miało charakter oczywisty i rażący, podczas gdy w toku niniejszej sprawy ujawniły się poważne wątpliwości co do możliwości wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z upływem znacznego okresu czasu - ze względu na treść wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13". Sens tego zarzutu jest nieprawidłowy. Rozpatrywana w kontrolowanej sprawie nieważnościowej przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z perspektywy której ocenia się "oczywistość" czy "rażący" charakter naruszenia prawa, nie odnosiła się do "wątpliwości co do możliwości wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z upływem znacznego okresu czasu", jak łączy to Wspólnota, ale dotyczyła art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b., a konkretnie zakresu posiadanych uprawnień projektantów sporządzających zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany. Skądinąd nadmienić można, że w skardze kasacyjnej skoncentrowano się na problematyce tak zwanego przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast nie podważono argumentacji Sądu pierwszej instancji dotyczących właśnie art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie mógł uwzględnić wniosku skargi kasacyjnej o umorzenie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie, że w kontrolowanej sprawie nieważnościowej powinien znaleźć zastosowanie art. 37b ust. 1 P.b. nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Upływ terminu określony w tym przepisie nie dezaktualizuje obowiązku organu weryfikacji decyzji objętej postępowaniem z art. 156 i nast. K.p.a., natomiast wpływa na charakter rozstrzygnięcia, które może zapaść w sprawie, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki nieważności decyzji (zob. art. 158 § 2 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione zarzuty Wspólnoty za usprawiedliwione – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Na zasądzone koszty złożyły się uiszczone: wpis od skargi (200 zł – potwierdzenie wpływu: k. 36 akt sądowych), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł – potwierdzenie wpływu: k. 143 akt sądowych), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł – potwierdzenie wpływu: k. 234 akt sądowych), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (k. 20 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą (480 i 240 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.