Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 428/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 94, art. 212 ust. 1 pkt 7 i art. 226 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i oraz art. 30 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia 9 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na udzielenie przez Gminę poręczenia kredytu długoterminowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...] Rada Miejska [...] - na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 58 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 94 i art. 212 ust. 1 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wyraziła w § 1 ust. 1 zgodę na udzielenie przez Gminę Miejską poręczenia spłaty kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez Miejski Zakład Energetyki Cieplnej Sp. z o. o. [...] celem zakupu praw do emisji CO2 orz miału węglowego i biomasy do kwoty [...]zł wraz z oświadczeniem poręczyciela o poddaniu się rygorowi egzekucji.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu uchwałą nr [...] z dnia 9 maja 2023 r. stwierdziła nieważność powyższej uchwały z dnia 6 kwietnia 2023 r. z powodu sprzeczności z przepisami prawa.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit i ustawy o samorządzie gminnym rada gminy ma kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m. in. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez burmistrza w roku budżetowym.

Ta delegacja ustawowa nie przewiduje wskazywania podmiotów, którym burmistrz ma udzielić poręczenia, a jedynie wysokość tych poręczeń. Decyzja co do podmiotów, którym burmistrz może udzielić poręczenia należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Brak jest wobec tego podstaw prawnych do podjęcia przez radę gminy odrębnej uchwały w sprawie udzielenia poręczenia konkretnemu podmiotowi.

Z kolei z art. 262 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że czynności prawnych polegających na udzielaniu poręczeń w gminie w dokonuje burmistrz, a do ważności tych czynności jest konieczna kontrasygnata skarbnika j.s.t.

Gmina Miejska wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, zarzuciła naruszenie:

- art. 94 ustawy o finansach publicznych polegające na niewłaściwej interpretacji przepisu i uznaniu, ze organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest organem właściwym do wyrażenia zgody na poręczenie zobowiązania, w sytuacji, gdy poręczenie ma charakter długoterminowy i odnosi się do zobowiązania, którego termin wykonania wykracza poza rok budżetowy

- art. 236 ust. 3 pkt 5 i art. 212 ust. 1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, ze kwota udzielonego poręczenia winna być zabezpieczona w uchwale budżetowej dotyczącej 2023 r., podczas gdy poręczenie, na jakie zgodę wyraziła Rada Miejska będzie mogło mieć skutek dopiero począwszy od roku 2024, stad udzielonej zgody na dokonanie poręczenia nie należy traktować jako zobowiązania przypadającego do spłaty w tym roku budżetowym

- art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej uchwały, podczas gdy organ nadzoru powinien nie tylko ustalić naruszenie prawa, wskazując konkretne normy, które jego zdaniem zostały naruszone, ale także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa w okolicznościach danej sprawy

- art. 91 ust. 5 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną uchwałę oraz brak wykazania, iż w sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, czyli oczywistym i bezpośrednim

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W przedmiotowej sprawie uchwałą z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...] Rada Miejska Koła - na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 58 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 94 i art. 212 ust. 1 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wyraziła w § 1 ust. 1 zgodę na udzielenie przez Gminę Miejską poręczenia spłaty kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez Miejski Zakład Energetyki Cieplnej Sp. z o. o. [...], celem zakupu praw do emisji CO2 oraz miału węglowego i biomasy do kwoty [...]zł wraz z oświadczeniem poręczyciela o poddaniu się rygorowi egzekucji.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu uchwałą nr [...] z dnia 9 maja 2023 r. stwierdziła nieważność powyższej uchwały z dnia 6 kwietnia 2023 r. z powodu sprzeczności z przepisami prawa wskazanymi w uzasadnieniu do uchwały.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała RIO w Poznaniu z dnia 9 maja 2023 r. nie narusza prawa.

Organ stanowiący gminy wykonuje kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym i jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Zatem, Rada gminy nie może podejmować uchwał we wszystkich sprawach dotyczących gminy, ale tylko w tych, w których ustawodawca przyznał jej do tego wyraźne kompetencje.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ust. 2 tego przepisu wskazano kategorie spraw zastrzeżonych dla właściwości rady gminy.

Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje zatem domniemanie właściwości rady gminy, jednakże, co nie budzi wątpliwości, domniemanie to nie może jednak polegać na przyznaniu organowi stanowiącemu uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie ujętej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, CBOSA).

Wykonywanie budżetu (w tym zaciąganie zobowiązań) należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Organ stanowiący ustalając wysokość maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym w uchwale budżetowej, wyczerpuje zatem swoje kompetencje w zakresie działalności gwarancyjnej. Udzielenie poręczenia zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g., należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego.

W świetle powyższego, za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych.

Ustawa o finansach publicznych zezwala w przepisie art. 94 jednostkom samorządu terytorialnego na udzielanie poręczeń i gwarancji - po spełnieniu określonych warunków. Ustawa ta dopuszcza możliwość udzielania poręczeń przez jednostki samorządu terytorialnego: w granicach kwot określonych w uchwale budżetowej, do określonej kwoty, z określonym terminem ważności, zaś łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej. Z powyższego przepisu wynikają dwa istotne, systemowe ograniczenia możliwości udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń: po pierwsze, poręczenia mają być udzielane z uwzględnieniem stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych; po drugie, uchwała budżetowa powinna określać łączną kwotę poręczeń i gwarancji.

Zgodnie zaś z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. uchwała budżetowa określa kwotę wydatków na spłatę przypadających w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, wymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji

Natomiast zgodnie z przepisem art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia.

Powyższe dwa przepisy wyraźnie wskazują, że dla każdego roku budżetowego jak i roku objętego prognozą określa się kwotę wydatków i odpowiednio wydatki na obsługę poręczenia. Do udzielania poręczeń uprawniony jest organ wykonawczy, pod warunkiem, że organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. Co należy również podkreślić, ustawodawca w żadnym przepisie nie odniósł się do rozróżnienia poręczeń na krótko i długoterminowe i nie powiązał tego z właściwą kompetencja organu stanowiącego do podejmowania uchwał.

Podjęcie zatem uchwały przez organ stanowiący uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie przez Gminę Miejską poręczenia spłaty kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez Miejski Zakład Energetyki Cieplnej Sp. z o. o. w [...], nastąpiło, jak słusznie stwierdziła RIO bez podstawy prawnej, co przesądza o dotknięciu jej wadą nieważności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty dotyczące braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, uzasadnienie orzeczenia nadzorczego odpowiada wymaganiom art. 91 ust. 3 ww. ustawy, zawiera ustalenia faktyczne i prawne oraz wskazuje, dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawa,

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.