Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1449/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art 141 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 90 ust. 3d, art. 5 ust. 7;
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 7/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2020 r. nr SKO.53.1440.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 7/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę P. [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 29 października 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Spółka wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, który zaskarżyła w całości. Domagała się uchylenia orzeczenia w całości. Zarzuty oparto na obu podstawach. Do zarzutów odnoszących się przepisów prawa materialnego strona zaliczyła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - dalej: "k.p.a." w związku z art. 2a, 21 § 1 ust. 1, art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2020 poz. 305 ze zm.) – dalej: "o.p." w związku z art. 169, 251, 252 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2021 poz. 305 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i nie uwzględnienie zarzutu przedawnienia, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm) - dalej: "u.s.o." w zw. art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez przyjęcie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna wykładnia zakładająca, że usługi edukacyjno - pedagogiczne nie mogą stanowić podstawy rozliczenia z dotacji oświatowej oraz przyjęcie, iż są to wydatki bieżące organu prowadzącego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 7 Konstytucji RP w zakresie w jakim Sąd nie uznał iż przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji jest niejako wskazane w akcie prawa miejscowego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 210 k.s.h. oraz art. 271 k.k. oraz art. 7 k.p.a. art. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa ocena przez Sąd sytuacji, w której SKO w toku postępowania wprost stwierdziło, iż w decyzji z 28 czerwca 2017 r. iż "takiej uchwały w trakcie postępowania wyjaśniającego nie przedstawiono", co zdaniem spółki jest poświadczeniem nieprawdy, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, podczas gdy poprzednia decyzja nr 2/2016 obejmuje ten sam zakres podmiotowy i przedmiotowy, a nadto dotyczy tożsamego okresu kontroli, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odnosi się on do przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim Sąd nie uzasadnił zarzutu przedawnienia, art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 u.p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. w zakresie odniesienia się do "wyjaśnienia" interpretacji normy art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o.

Organ i Kolegium ani uczestnik postępowania nie zajęli stanowiska względem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, w granicach przez zarzuty wyznaczonych.

Ocenie Sądu pierwszej instancji podlegała decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym – postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga wyjaśnienia, że z art. 16 § 1 k.p.a. wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 k.p.a. oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych, a organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wady niekwalifikowane decyzji administracyjnej – inne wady niż dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności – od której nie wniesiono odwołania, ulegają sanowaniu przez fakt uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2024, komentarz do art. 16, t. 1-4; H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, komentarz do art. 16, t. 1; M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el.2004, komentarz o art. 16, t. 5-7, Z. Kmieciak, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, komentarz do art. 16 t.1, 2 i powołane w ww. komentarzach orzecznictwo).

Wobec tego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09; opubl. podobnie jak wyroki poniżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 26 lipca 2024 r., sygn. akt IOSK 2161/22).

W realiach niniejszej sprawy decyzja organu odwoławczego z 28 czerwca 2017 r. była ostateczna. Spółka próbowała ją wzruszyć w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, powołując podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 (doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego) i pkt 3 k.p.a. (ww. decyzja dotyczyć miała sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną).

Skarżąca nie kwestionowała stanowiska WSA i organu, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje, gdy uchybienie to w sposób oczywisty sprzeczne jest z obowiązującym przepisem prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sytuacja taka zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 949/17; 2 października 2015r., sygn. akt II GSK 2069/14; 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/1; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13).

W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją nie zostaje po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W realiach kontrolowanej sprawy odnosiło się przede wszystkim do postawionego we wniosku problemu, czy decyzja organu z 28 czerwca 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) lub czy wypełniała inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Ocenę tę należało przeprowadzić według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji, gdyż organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Jak wyjaśniono, usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów, najdalej idącymi, opartymi na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., były te, odnoszące się do uchybień uzasadnienia skarżonego orzeczenia i naruszenia granic wyrokowania, tj. naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a., ujęte w pkt III ppkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej, gdyż potwierdzenie zasadności ich naruszenia byłoby wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku, bo nie pozwalające na wyczerpującą ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przed oceną ww. zgłaszanych uchybień, należy wyjaśnić, że w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Skarżąca kasacyjnie Spółka opisanym wymaganiom nie sprostała w odniesieniu do niektórych zgłaszanych naruszeń.

W przypadku zarzutu z pkt III. ppkt 2 skargi kasacyjnej skarżąca próbowała wykazać, że WSA dokonał niewystarczającej wykładni art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o., co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało miejsca. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał poprawnej wykładni, mając na uwadze w szczególności tryb zaskarżonej decyzji.

Zaś odnośnie zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., postawionego w pkt III. ppkt 1., należy wskazać, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa bowiem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21). Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną przez organ decyzję, w której organ rozważał, zgłoszony przez spółkę - w ramach podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zarzut przedawnienia należności objętej decyzją organu z 28 czerwca 2017 r., co do której żądała stwierdzenia nieważności.

Co do zgłaszanego (w obu zarzutach w pkt III. petitum skargi kasacyjnej) uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że ustawodawca w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, bądź sformułowane jest w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyroki NSA z: 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1620/10; 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17; 30 maja 2012r., sygn. akt II GSK 620/11; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22; 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 992/09).

Wymaga podkreślenia, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu I instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych, do czego właśnie zmierzała Skarżąca kasacyjnie. Zgłaszane uchybienia Sądu I instancji w ramach omawianego zarzutu dotyczyły zaś prawidłowości wykładni i zastosowania art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. Podnoszone naruszenia, jak i inne naruszenia w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; 25 września 2018 r., syn akt II OSK 1666/18).

W opisanych warunkach, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.; uzasadnienie jego wyroku zawiera wyszczególnione w tym przepisie elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną tego orzeczenia, co potwierdziła argumentacja podnoszona w ramach ww. zarzutu, jak i dalsze zarzuty skargi kasacyjnej. Okoliczność, że Spółka nie podziela stanowiska WSA, czy też jej ocena, iż uzasadnienie wyroku jest nieprzekonywające, nie było skuteczną przesłanką uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 470/14).

Wobec nieskuteczności i nietrafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

Sąd odwoławczy zgadza się ze skarżącą, że pojęcie "prawa", które może być rażąco naruszone, objęte treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko (szerzej niż podnosił WSA), bo na zakres tego pojęcia składają się, zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły nieważność decyzji jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. W postępowaniu tym zarzuty związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego, czego skarżąca kasacyjnie nie dokonała.

Dlatego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie w tym zarzucie wskazanym należało także uznać za nietrafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, co zasadnie stwierdziło Kolegium, którego rozstrzygnięcie zostało zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem.

Należy podać, że Kolegium skontrolowało kwestionowaną decyzję Kolegium z 28 czerwca 2017 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję nr 7/2016 Prezydenta Olsztyna w kontekście ewentualnego wystąpienia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdziło ich zaistnienia. (s. 6 decyzji Kolegium).

Co do zarzutu zgłoszonego w pkt II. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o., w ocenie Sądu odwoławczego okazał się niezasadny. Skarżąca kasacyjnie zgłaszając, że doszło do rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 tej ustawy, swoje argumenty wywodziła z relacji między art. 90 ust. 3d u.s.o. a szeregiem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak: art. 3 ust. 1 pkt 17, art. 124 ust. 3, art. 236 ust. 2, 3 (bez powołania publikatora), co powodowało wątpliwości, do którego brzmienia tej ustawy Spółka odwoływała się. Natomiast w ogóle nie odnosiła się do przepisu art. 5 ust. 7 u.s.o., którego uchybienie zgłosiła.

Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. w okresie przyznawania dotacji Spółce na 2011 r. miał brzmienie: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki."

Spółka w skardze kasacyjnej zgłaszała, że powinien mieć zastosowanie ww. przepis w przytoczonej wersji. Natomiast WSA w zaskarżonym wyroku zarzucił skarżącej i słusznie, że na poparcie swego stanowiska odwoływała się do brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o., obowiązującego po zakończeniu 2013 r., czemu nie zaprzeczyła w skardze kasacyjnej, kiedy przepisowi temu nadano nowe brzmienie. Stanowisko WSA, że przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. powinien być stosowany z daty wykorzystania dotacji, czyli z 2013 r. było zasadne (por. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1559/19), co potwierdziła Spółka przytaczając wprost treść ww. przepisu w skardze kasacyjnej.

Strona, określając zakres wydatków na zadania edukacyjno – pedagogiczne, które powinny zakwalifikowane jako objęte hipotezą art. 90 ust. 3d u.s.o., skupiła się ich cesze, że powinny być bieżące. Pominęła natomiast kwestię, że dotacja oświatowa z art. 90 ust. 3d u.s.o. może być wydatkowana tylko na określony cel, tj. być przeznaczona na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań określonych podmiotów/placówek (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym kształcenie specjalne i profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana ma charakter celowy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2024r., sygn. akt I GSK 1786/20 i powołane w nim orzecznictwo), a do tego przysługuje na każdego ucznia/wychowanka i w tym zakresie ma charakter podmiotowy.

Omawiana dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej, którą zdefiniowano w art. 5 ust. 7 u.s.o.), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. wyroki NSA z: 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 529/18 i przytoczone w nim orzecznictwo). A ponadto do wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej nie mogą być zaliczane wydatki majątkowe, takie jak nabycie środków trwałych, czy też modernizacja przeprowadzona w obcych środkach trwałych, podobnie również nie mogą być z niej pokryte wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyroki NSA z: 17 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2461/18; 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 229/13).

Oznacza to, że omawiana dotacja ma mieszany charakter i udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Rola tej dotacji nie polega więc na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez wspomniane wcześniej podmioty/placówki, bądź jednostkę je prowadzącą, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków (por. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1327/23).

Spółka więc była zobowiązana wykazać, że przyznaną dotację wykorzystała w sposób zgodny z przesłankami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o., co powinna była wykazać także odpowiednimi dowodami (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1164/20), a co powinno było nastąpić w postępowaniu zwyczajnym, jak słusznie podniósł WSA. Niewykonanie obowiązku w zakresie przedstawienia dowodów przez Stronę nie może być obecnie oceniane jako rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ, jak oczekiwałaby Strona. Skarżąca zaś nie podważyła skutecznie opinii organów, że wydatki na usługi edukacyjne świadczone przez firmę C. J. Ł. a nie przez Spółkę, która prowadziła nauczanie w szkołach na terenie O. i która była beneficjentem dotacji oświatowej, nie mogły zostać zaliczone do wydatków bieżących, które w sposób bezpośredni służyły do realizacji celów i zadań konkretnej szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatki te nie mieściły się w definicji wydatków oświatowych ujętej w art. 90 ust. 3d u.s.o. Okoliczności powyższe zostały ustalone w trakcie postępowania, opartego na wynikach kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej, których to ustaleń także Skarżąca nie podważyła, a tym bardziej nie wykazała, aby mieściły się w podstawie stwierdzenia nieważności decyzji ujętej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował opinię organu, że poczynione przez organy ustalenia i ich ocena w świetle treści art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. według brzmienia ww. przepisów sprzed 1 stycznia 2014 r., była prawidłowa, nie można za wadliwe. Spółka nie wykazała błędu w interpretacji, a następnie zastosowaniu ww. art. 90 ust. 3d u.s.o., a tym bardziej kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzut z pkt II. ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska Sądu w tym zakresie. Natomiast rażącego naruszenia prawa upatrywała w rozbieżnościach między treściami decyzji Prezydenta i SKO wydanych w postępowaniu zwyczajnym dotyczących zgromadzenia w aktach sprawy uchwały powołującej J. P. na pełnomocnika Spółki w sprawie zawierania umów na świadczenie usług, a nie dostrzegając, że Kolegium w konsekwencji podzieliło pogląd Prezydenta, że wydatki poniesione wskutek zawarcia umowy przez ww. w imieniu Spółki z J. Ł. nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki przewidziane w art. 90 ust. 3d u.s.o., mając na uwadze treść art. 5 ust. 7 u.s.o. Jak już wyjaśniono, dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. wyroki NSA z: 9 września 2015r., sygn. akt II GSK 1616/14; 25 września 2015r., sygn. akt II GSK 1769/14; 3 marca 2017r., sygn. akt II GSK 1782/15).

Niezasadny okazał się także zarzut podniesiony w pkt II. ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Strona podnosząc, że doszło do rozstrzygnięcia sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną sprawą wskazuje na decyzje Prezydenta nr 2/2016 i 7/2016. Zarzut co do oceny tychże decyzji w kontekście naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należało uznać również za nieuzasadniony. Sąd I instancji, podzielając stanowisko Kolegium, doszedł do prawidłowego wniosku, że między sprawami zakończonymi wspomnianymi rozstrzygnięciami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Podstawą wszczęcia każdego z postępowań były inne kontrole, przeprowadzone przez inne podmioty i inny była zakres tychże kontroli (w przypadku kontroli, która doprowadziła do wydania decyzji nr 2/2016 była to kontrola doraźna przeprowadzona przez Prezydenta w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przez Spółkę, a w przypadku decyzji nr 7/2016 była to kontrola w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przelewanymi przez Urząd Miasta w formie dotacji na usługi edukacyjno - pedagogiczne m.in. w 2011 r. dla szkół prowadzonych przez Spółkę), a w rezultacie zakres rozstrzygnięcia obu decyzji był odmienny, gdyż dotyczył zupełnie odmiennych wydatków Spółki.

Za nie mające usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty podniesione w pkt II. ppkt 1 i 3 skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podzielił przyjętą przez organ jedną z linii orzeczniczych zgodnie z którą określenie momentu wyznaczającego rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia jest data rozliczenia i zwrotu dotacji. Bieg tego terminu nie może się rozpocząć przez ostatecznym rozliczeniem dotacji, którą ma charakter roczny, gdzie jej rozliczenie następuje po upływie roku. Zatem bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu, w związku z tego rodzaju nieprawidłowością nie może się rozpocząć i zakończyć na etapie wcześniejszym, niż etap niewykorzystania dotacji. Czyli przyjmując stanowisko zgodne z linią orzeczniczą należało wskazać, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji mogłoby dojść z dniem 31 grudnia 2017 r, zważywszy na fakt, iż decyzja ostateczna została wydana w dniu 28 czerwca 2017 r. Zaś znaczenie i zakres regulacji zawartej w art. 90 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. sprowadza się do tego, że organy samorządowe uzyskały kompetencję do tworzenia (uchwalania) przepisów prawa miejscowego w zakresie: po pierwsze trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b art. 90 tej ustawy, a po drugie, odnośnie do trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Wobec powyższego uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.