Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1745/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ/MSWiA) decyzją z dnia [...] lipca 2023 nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy W. J. (dalej: wnioskodawca/skarżący) utrzymał w mocy decyzję MSWiA z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r., poz. 1280 - dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

Skarżący, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do MSWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.).

MSWiA decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpoznaniu skargi skarżącego wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), sygn. akt II SA/Wa 59/20 uchylił w/w decyzję. WSA w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, MSWiA rozważy, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby strony, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednocześnie wskazano, że organ powinien dokonać oceny czasu trwania służby strony na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Powyższe powinno stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W wykonaniu wyroku, MSWiA wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., którą odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na tę decyzję skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie. Po rozpoznaniu skargi skarżącego, wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1739/21 uchylił decyzję. Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. zm. dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 153 P.p.s.a., gdyż nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. Uznał, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz.775 - dalej K.p.a) w zw. z art. 11 K.p.a i art. 8 K.p.a, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm. dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 170 P.p.s.a., gdyż MSWiA nie dokonał analizy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. W ocenie Sądu, okoliczności, które organ wskazał z powołaniem się na akta osobowe skarżącego o sygn. [...], nie uzasadniają stwierdzenia, że skarżący zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji, właściwych państwu totalitarnemu. Jednocześnie sam proces niszczenia akt dotyczących działań SB na przełomie 1988/1989 nie może świadczyć przeciwko skarżącemu. Zdaniem Sądu w takim wypadku należy zastosować zasadę in dubio pro liberale. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. oraz z niniejszego wyroku.

MSWiA decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] maja 2022 r.

Skarżący, z zachowaniem ustawowego terminu, zwrócił się do MSWiA o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r.

MSWiA decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 po ponownym rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

MSWiA stwierdził , że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponadto art. 17 ww. ustawy stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zauważył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podkreślić należy, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art.15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Podkreślił, że skarżący pełnił służbę od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r., tj. 25 lat, 8 miesięcy i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 10 lat. Do wysługi emerytalnej został ww. zaliczony również okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1974r. do dnia [...] września 1976 r.

Zdaniem organu, skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 10 lat, czyli około 39% całego okresu służby, nie można tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały.

Uznał, że mając na względzie ustalenia opisane w decyzji zasadne jest twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich realizację.

Dokonując oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z dnia [...] października 2017 r. W swoim wystąpieniu wskazał on, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzające, że ww. od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 1993 r. oraz od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] grudnia 2003 r., a także od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. podejmował czynności służbowe w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (ówczesny Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), zgodnie z którym emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia.

W opinii MSWiA powyżej przytoczona ocena wskazuje na rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych przez skarżącego, a tym samym spełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu w przypadku skarżącego w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona - sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie organu, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że przebieg służby skarżącego nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można rozpatrywać czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W jego ocenie, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że przebieg służby skarżącego nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można rozpatrywać czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". MSWiA stwierdził, że podtrzymuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie. Tym samym za zasadne uznał utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2022 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej, które miało wpływ na wynik sprawy.

Jego zdaniem zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem przepisu określającego materialno - prawne warunki wyłączenia wobec mnie drastycznych ograniczeń podstawy i wysokości przysługującego mi świadczenia emerytalno - rentowego.

Uznał, że spełnia wszystkie przesłanki do wyłączenia wobec niego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a przedmiotowej ustawy, określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej i spełnia w całości ustawowe kryteria.

Kwestionował ustalenia, że jego praca była pracą na rzecz państwa totalitarnego bowiem nie angażował się w realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Kwestionował założenia ustawy zaopatrzeniowej i wskazywał, na jej represyjny charakter.

Kwestionował założenia ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że służba nie została poddana indywidualnej ocenie a zastosowano odpowiedzialność zbiorową.

Jego zdaniem złamano zasadę niewzruszalności praw nabytych obniżając nabyte zgodnie z prawem świadczenia emerytalno/rentowe. Złamano też zasadę zaufania obywatela do państwa. Postąpiono tak wobec obywateli, których postawa w latach 1989-90 sprawiła, że Polska spokojnie i bezkrwawo przeszła okres przemian ustrojowych podczas, gdy w innych krajach dawnego bloku socjalistycznego miały one dramatyczny przebieg.

Oświadczył, że nigdy nie dokonał jakiegokolwiek przestępstwa polegającego na "terroryzowaniu", "dławieniu", "gnębieniu", "biciu", "działaniu na rzecz obcego państwa", jak również "działaniu na szkodę wolności i narodu polskiego", oraz w związku z krótkotrwałą służbą w organach WUSW, a następnie rzetelnym i z poświęceniem wykonywaniu swoich obowiązków służbowych w UOP i ABW w ramach których, nie dopuściłem się naruszania prawa. Wykonywaną pracę realizowałem w sposób nie naruszający praw i godności innych osób oraz nie wykorzystywałem stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych (nie zwalczałem opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, nie dopuszczał się łamania prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałcenia prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli). .

Nie był nigdy skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego oraz nie był orzeczony wobec mnie prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, które zostało popełnione przed zwolnieniem ze służby,

W rezultacie uznał, że miejsce i okres pełnienia służby nie może być jedynym kryterium radykalnego obniżenia emerytury osób, które pozytywnie przeszły w 1990r. proces weryfikacji i następnie w wolnej Polsce nienagannie pełniły wieloletnią służbę.

W związku z powyższym wniósł o:

1. uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r.;

2. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art.22a i art. 24a ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lipca 2023 nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t .j. z dnia 2 grudnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia [...] lipca 2023 nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte, - brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego

w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje

w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił trafność przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że "dokonana (...) wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego".

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że skoro wnioskodawca nie spełnia przesłanki stypizowanej w art.8a ust.1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej – skarżący pełnił służbę od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r., tj. 25 lat, 8 miesięcy i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 10 lat. Do wysługi emerytalnej został ww. zaliczony również okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1974 r. do dnia [...] września 1976 r. - brak krótkotrwałości służby a spełnia przesłankę z pkt 2 – rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, a ponadto utożsamia się z ustrojem totalitarnym, to nie jest to w ocenie Ministra szczególnie uzasadniony przypadek.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, ale i w wyrokach z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - świadczenia zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. W ocenie organu zostało spełnione kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jednak zdaniem organu skarżący utożsamia się z ustrojem totalitarnym, gdyż należał do ZMS i PZPR i dlatego zdaniem organu z uwagi na brak krótkotrwałości służby i utożsamiania się z ustrojem totalitarnym nie spełniony jest szczególnie uzasadniony przypadek.

Ponadto powołując się na wyżej przedstawioną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy wskazać, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa, gdyż niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy, nawet brak krótkotrwałości służby nie niweluje a priori możliwości zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, aby skarżący, w okresie służby na rzecz SB realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, nie wskazał również jaki był udział skarżącego w działaniach zmierzających do umocnienia państwa totalitarnego. Samo wstąpienie do SB, jest w ocenie Sądu, oczywiście naganne, jednak nie świadczy o podejmowaniu działań na rzecz państwa totalitarnego. Również jako naganne należy traktować członkostwo w ZMS i PZPR, członkostwo w ZMS lub PZPR ale nie daje to podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku. Organ nie przedstawił żadnych konkretnych faktów, czy zdarzeń z udziałem skarżącego, które pozwalałyby przyjąć, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przy uwzględnieniu wykładni tego przepisu dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, należy poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny służby skarżącego, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak

sentencji wyroku, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.