Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 513/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 4, par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z o.o. w S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych przewidzianej do realizacji na terenie ul. A 99/101 w Ł. (działki nr: [...] obręb [...] oraz fragment działki dr nr [...], obręb [...]). Inwestycja ta obejmować miała: budowę zespołu budynków wielorodzinnych, przebudowę istniejącego zjazdu, zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku parterowego w północnej części działki, na funkcje usługową (rekreacja), budowę portierni, budowę infrastruktury technicznej (przyłącza) i budowę wewnętrznego układu drogowego i pieszego.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że na obszarze analizowanym zlokalizowana jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna i usługowa związana głównie z rekreacją nad Stawami A. Tereny mieszkaniowe położone w lesie, po obu stronach ulicy A, stanowi zabudowa jedno- i wielorodzinna. Są to wolnostojące budynki mieszkalne (nowe i przedwojenne – murowane i drewniane) o wysokości - średnio dwóch kondygnacji nadziemnych. Zgodnie z nieobowiązującym już miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., zatwierdzonym przez Radę Miejską w Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...]. analizowany obszar znajdował się na terenach usług zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie węzłowych obszarów systemu ekologicznego, oznaczonych w planie U.E5.15/19.11.13. Planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym opracowywanym planem miejscowym (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Ł. położonej w rejonie ulic: B, C i D oraz południowej granicy miasta). Według opracowywanego aktualnie projektu planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 3.3.1./U/MN, dla której ustala się jako podstawowe przeznaczenie – usługi (sportu, rekreacji, hotelowe, gastronomii oraz inne związane z obsługą funkcji rekreacyjno – wypoczynkowej stawów A i lasu B) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną towarzyszącą funkcji usługowej (dopuszczalne przeznaczenie terenu).

Planowana inwestycja stoi zatem w sprzeczności z założeniami opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie tym dominują istniejące, jak również nowopowstające (wydane decyzje o warunkach zabudowy) budynki mieszkalne jednorodzinne (działka sąsiednia nr [...], ul. B 103/105).

Parametry techniczne projektowanego zespołu zabudowy rezydencjonalnej pozostają w sprzeczności z parametrami technicznymi istniejącej zabudowy mieszkaniowej jedno - i wielorodzinnej. Nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanej inwestycji od strony ul. A stanowi kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] – ul. A 103/105. Nieprzekraczalną linię zabudowy od strony Stawów A stanowi kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] – ul. A 105 a. Zabudowa planowanej inwestycji wykracza poza granice zachodniej linii zabudowy dla obszaru analizowanego.

Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, gzymsu lub attyk budynków obszaru analizowanego jest równa wartości ok. 6,8 m. Wysokość planowanej zabudowy określana na III kondygnacje nadziemne + wartość ok. 1,0 m podpiwniczenia budynku ponad poziomem terenu oraz wysokość więźby dachowej przekracza wyznaczony wskaźnik wysokościowy dla obszaru analizowanego.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na analizowanym terenie jest równy 0,11. Wartość w/w wskaźnika dla planowanej inwestycji na zaznaczonym terenie objętym wnioskiem równa jest ok. 0,16 i przekracza wartość średnią dla tego obszaru (0,11). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym równa jest wartości 13,5 m. Szerokość elewacji frontowej typowego budynku w planowanym zespole zabudowy jest równa ok. 20,0 m i wobec powyższego przekracza wartość średnią dla obszaru analizowanego.

Warunek dobrego sąsiedztwa uznaje się za niespełniony – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji nie znajduje się przesłanek przemawiających za tym, aby na terenie jednolitym pod względem zabudowy i funkcji sytuować zabudowę mieszkaniową różniącą się również, co do parametrów technicznych istniejących budynków. Stałoby to w sprzeczności z założeniami ładu przestrzennego. Warunki: dostępu do drogi publicznej, zapewnienia obsługi inwestycji w zakresie dostawy mediów na warunkach gestorów sieci oraz braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych organ I instancji uznał za spełnione.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka A zarzuciła:

naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż nie został spełniony tzw. warunek dobrego sąsiedztwa, a w szczególności uznaniu, że - parametry techniczne projektowanej zabudowy stoją w sprzeczności z parametrami technicznymi istniejącej zabudowy mieszkaniowej jedno – i wielorodzinnej, tj. nie spełniają funkcji zabudowy wielorodzinnej; - planowana zabudowa wykracza poza tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy od strony Stawów A oraz od strony ul. A; - planowana wysokość budynków odbiega od wysokości budynków istniejących na obszarze, którego dotyczy projekt zabudowy; - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej zabudowy przekracza wartość średnią; - średnia szerokość elewacji frontowych planowanej zabudowy przekracza wartość średnią istniejących budynków; nierozważnie wszelkich okoliczności sprawy poprzez uznanie, iż projekt zabudowy nie odpowiada założeniom ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieistniejących przepisach prawa.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ administracji powołał się na parametry wyłącznie jednej z sąsiadujących nieruchomości. Nie rozważył natomiast parametrów następujących nieruchomości - niewątpliwie sąsiadujących:

- na działkach nr : [...] i [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek wielorodzinny (3 rodziny);

- na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek wielorodzinny (5 rodzin);

- na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami dla planowanej inwestycji ) zlokalizowanych jest istniejący budynek wielorodzinny (5 rodzin).

W ocenie inwestora budowa pięciu budynków rezydencjonalnych (6 mieszkań w każdym) jako mieszkalnych wielorodzinnych – stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej już zabudowy. Spółka zakwestionowała określoną przez organ nieprzekraczalną linię zabudowy od strony Stawów A podnosząc, iż linię tę wyznacza wyłącznie jeden budynek zlokalizowany na działce nr [...] – usytuowany w odległości ok. 64,0 m od ciągu pieszego położonego wzdłuż wschodniego brzegu stawów oraz w odległości ok. 73,0 m od wschodniego brzegu stawów. Nie uwzględnił natomiast okoliczności, że budynek na działce nr [...] zlokalizowany w odległości 61,0 m od działek dla planowanej inwestycji (o łącznej szerokości posesji ok. 100,0 m) usytuowany jest w odległości ok. 6,5 m od ciągu pieszego położonego wzdłuż wschodniego brzegu stawów oraz w odległości ok. 24,0 m od wschodniego brzegu stawów. Analogiczna sytuacja dotyczy budynku na działce nr [...]) zlokalizowanego w odległości 73,0 m od zespołu działek dla planowanej inwestycji (o łącznej szerokości posesji ok. 100,0 m) usytuowany w odległości ok. 13,5 m od ciągu pieszego położonego wzdłuż wschodniego brzegu stawów oraz w odległości ok. 50,0 m od wschodniego brzegu stawów.

Podobnie przedstawia się sytuacja wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. A. W tym przypadku organ przyjął za punkt odniesienia wyłącznie jeden budynek zlokalizowany na działce nr [...] - w odległości 20,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. A. Organ nie uwzględnił innych możliwych punktów odniesienia dla wyznaczenia tej linii, a mianowicie budynek na działce nr [...] - zlokalizowany w odległości 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy A. Zdaniem strony organ powinien wziąć pod uwagę, iż od strony Stawów A nieprzekraczalna linia zabudowy jest kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez adaptowany istniejący budynek na działce nr [...] (działce dla planowanej inwestycji) . W/w budynek usytuowany jest w odległości ok. 25,5 m od zachodniej granicy działki, w odległości ok. 37,5 m od ciągu pieszego położonego wzdłuż wschodniego brzegu stawów oraz w odległości ok. 46,0 m od wschodniego brzegu stawów. Od strony ul A nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi wymaga ustawą o drogach publicznych minimalna odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy (dla dróg gminnych 6,0 m, dla dróg wojewódzkich i powiatowych 8,0 m , dla dróg krajowych 10,0 m). Umiejscowienie budynków w w/w sposób spełnia warunki kontynuacji linii zabudowy, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Zarzucając niezasadne uznanie, iż wysokość planowanej zabudowy przekracza wskaźnik wysokościowy przyjęty dla analizowanego obszaru, Spółka podniosła, iż organ nie uwzględnił dotychczas istniejącej zabudowy. Podniosła przy tym, że:

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o wysokości: górnej krawędzi attyki elewacji frontowej wynoszącej ok. 12,0 m oraz o wysokości wynoszącej ok. 14,0 m;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o wysokości: górnej krawędzi attyki elewacji frontowej południowej (z drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) ok. 8,0 m, oraz o wysokości wynoszącej ok. 9,5 m;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o wysokości: górnej krawędzi (linii okapu dachu spadzistego) elewacji frontowej północnej (z drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) wynoszącej ok. 5,0 m oraz o wysokości wynoszącej ok. 7,0 m;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o wysokości: górnej krawędzi (linii okapu dachu spadzistego) elewacji frontowej północnej (z drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) wynoszącej ok. 5,0 m oraz o wysokości wynoszącej ok. 7,0 m;

- na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o wysokości: górnej krawędzi attyki elewacji frontowej północnej (drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) ok. 8,0 m oraz o wysokości wynoszącej ok. 9,0 m;

- na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o wysokości: górnej krawędzi (linii okapu dachu spadzistego) elewacji frontowej południowej (z drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) wynoszącej ok. 9,0 m oraz o wysokości wynoszącej ok. 10,0 m

- na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o wysokości wynoszącej ok. 6,5 m.

Planowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wynosząca ok. 11,6 m oraz planowana wysokość wynosząca ok. 13,1 m stanowi kontynuację parametru wysokości już istniejącej zabudowy. Ponadto na działce nr [...] w odległości 61 m od zespołu działek, których dotyczy wniosek znajduje się trzykondygnacyjny budynek, którego wysokość wynosi ok. 10 m. Szczegółowa analiza materiału dowodowego (analiza porównawcza istniejących już budynków na terenach dla planowanej inwestycji) nie daje podstaw do przyjęcia, że średni wskaźnik wielkości zabudowy dla analizowanego terenu to 0,11 %. W oparciu o polską normę nr PN-70/B-02365 można określić, że:

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek dający wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 9,1 %;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek dający wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 32,4 %;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek dający wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 4,3 %;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek dający wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 13,2 %;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek dający wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 9,6 %;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek dający wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 10,0 %

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek dający wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 12,4 %.

Z powyższego wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (dla projektowanych pięciu budynków mieszkalnych, projektowanej adaptacji budynku istniejącego oraz projektowanej portierni) do powierzchni terenu dla planowanej inwestycji (działki nr : [...] o łącznej powierzchni 14867,0 m2) wynoszący 16% - stanowi kontynuację wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. Budynek na działce nr [...] zlokalizowany w odległości 61 m od terenu planowanej inwestycji przedstawia wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 37,0 %. Strona podniosła także, iż nie ma podstaw do twierdzenia, iż średnia szerokość elewacji frontowych budynków równa jest 13,5 m, a zatem średnia szerokość planowanej zabudowy (20,0 m) stanowi przekroczenie dopuszczalnych wskaźników. Wskazała przy tym, że:

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku (od strony ul. A) wynosi ok. 17,5 m;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) szerokość elewacji frontowej południowej (z drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) istniejącego budynku wynosi ok. 31,5 m;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) szerokość elewacji frontowej północnej istniejącego budynku wynosi ok. 16,0 m;

- na działce nr [...] (dla planowanej inwestycji) szerokość elewacji frontowej północnej (z drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) istniejącego budynku wynosi ok. 19,0 m;

- na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest w granicy istniejący budynek o szerokości elewacji frontowej północnej (z drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) wynoszącej ok. 32,0 m oraz wolnostojący istniejący budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej ok. 16,5 m;

- na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o szerokości elewacji frontowej południowej (z drzwiami wejściowymi do budynku oraz oknami stanowiącymi główne oświetlenie pomieszczeń) wynoszącej ok. 23,5 m;

- na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami dla planowanej inwestycji) zlokalizowany jest istniejący budynek o szerokości elewacji frontowej północnej (z drzwiami wejściowymi do budynku) wynoszącej ok. 20,5 m oraz o szerokości elewacji od strony ul. A wynoszącej ok. 15,5 m.

Szerokość elewacji frontowych planowanej zabudowy wynosząca ok. 19,5 m stanowi kontynuację parametru szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowych – zachodniej i wschodniej istniejącego na działce nr [...] budynku wynosi natomiast ok. 30 m. Powoływany przez organ administracji opracowywany plan miejscowy nie stanowi prawa obowiązującego na terenie gminy i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Akta sprawy zawierają analizę urbanistyczą składającą się zarówno z części opisowej, jak i graficznej. Mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie jest w skali 1:500 lub 1:1000, lecz 1:2000, ale stanowi to uchybienie nie mające wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż mapa pochodzi z zasobów Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. oraz jest czytelna. Z normy zawartej w § 2 pkt 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, na której planowana jest inwestycja, a zatem analiza nie może obejmować terenu planowanej inwestycji, a teren poza nią. Tym samym ocena zabudowy istniejącej na terenie planowanej inwestycji jest zbędna i nie zachodzi konieczność jej uwzględnienia. Zabudowa na działkach nr [...], [...] i [...] została uwzględniona w analizie urbanistycznej, na co wskazuje chociażby część G analizy – szczegółowe cechy zabudowy. Z mapy stanowiącej załącznik do wniosku (w skali 1:500) wynika, że zabudowa na działkach nr [...] i [...] ma dwie kondygnacje, a na działce nr [...] – jedną.

W ocenie organu odwoławczego samo powołanie się na uchwałę właściwego organu o przystąpieniu do sporządzenia planu dla danego obszaru nie jest wadliwe. Przy czym oczywistym jest, że "ustalenia" w tej uchwale nie stanowią podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a organ I instancji ilustrował jedynie jakie prawdopodobnie będą ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do tego terenu.

W skierowanej do WSA w Łodzi skardze Spółka A zarzuciła w/w decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo braku istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wydania takiej decyzji, naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu oceny materiału dowodowego z pominięciem sąsiednich działek, na których zlokalizowane są obiekty budowlane o innym charakterze i gabarytach niż analizowane przez organy obu instancji;

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że interpretacja funkcji planowanej zabudowy, wskazywana jako odbiegająca od istniejących trwałych budowli, nie może być uznana za trafną. Przy braku innej definicji legalnej, za budynek jednorodzinny przyjąć należy definicję z art. 3 pkt. 2 a ustawy Prawo budowlane. A contrario, budynki mieszkalne nie spełniające kryteriów z powołanego przepisu a wykorzystywane na cele mieszkaniowe, uznać należy za budynki wielorodzinne. Zatem wszelkie budynki, w których znajdują się więcej niż 2 lokale mieszkalne, są budynkami wielorodzinnymi. Takie budynki znajdują się na działkach: [...] i [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie analizowanych działek skarżącej Spółki zlokalizowane są również inne budynki mieszkalne, które nie są budynkami jednorodzinnymi. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pominięcie zabudowy na działce [...] i [...], jak również nieuwzględnienie zabudowy działek [...] prowadzi do ustalenie innego niż rzeczywisty stan istniejącego zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wszystkie wskazane nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, a więc winny stanowić odniesienie do funkcji jakiej ma służyć planowana inwestycja. Porównanie tej zabudowy, z planowaną, wskazuje, iż również pod względem gabarytów, proporcji zabudowy do powierzchni przeznaczonej pod zabudowę oraz powierzchni wolnej działki (działek) nie odbiegają od innych na tym obszarze. Odmowa dokonywania porównania z działką znajdująca się częściowo na analizowanym obszarze, nie znajduje oparcia w przepisach. Istotą zastosowania art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zachowanie ładu urbanistycznego i wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sąsiedztwo jest rozumiane szeroko. Organ II instancji nie dostrzegł również, że jakkolwiek nieruchomości przy ul. C, czy ul. D nie znajdują się przy ul. A, jednak korzystają z niej jako jedynej drogi publicznej, z której istnieje komunikacja z resztą miasta. Nadto powołany przepis nie mówi o przyleganiu do tej samej drogi publicznej, a o dostępie z tej drogi. Bez dostępu z ulicy A żadna z tych nieruchomości nie będzie posiadała drogi dojazdowej, jakkolwiek położone są przy innych ulicach. Skarżąca Spółka podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu odnośnie linii zabudowy, szerokości elewacji oraz powierzchni zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy.. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona.

Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z istotnymi uchybieniami proceduralnymi, które musiały skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Podstawę prawną procedowania i rozstrzygania przez organy w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako ustawa i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku baku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588), dalej powoływanego jako rozporządzenie.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W takich sytuacjach organ przed wydaniem decyzji bada, czy zostały spełnione przesłanki, warunkujące ustalenie warunków zabudowy, wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedowanie w tym trybie i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy służy zapewnieniu ładu przestrzennego na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, w żadnym razie nie powinno służyć ograniczaniu inicjatywy inwestycyjnej i swobody inwestowania.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest jedynie przesłanka dobrego sąsiedztwa, zdefiniowana w punkcie 1 powołanego art. 61 ust.1. Warunek dobrego sąsiedztwa uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Skarżący planuje budowę kilku domów wielorodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organy przyznają, że na analizowanym terenie znajdują się budynki zarówno jednorodzinne, jak i wielorodzinne. Przy tym organ nie kwestionował stwierdzenia skarżącej Spółki, że na działce [...], bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją zlokalizowany jest budynek wielorodzinny , zamieszkały przez pięć rodzin, podobnie na działce [...]. Wystarczy zaś , jeżeli na badanym terenie istnieje choćby jeden obiekt o cechach zezwalających na przyjęcie kontynuacji funkcji. Jak trafnie zauważa skarżąca, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani prawo budowlane nie definiują pojęcia "budynek wielorodzinny". Zasadny jest zatem wniosek, że za takie należy uważać wszystkie budynki mieszkalne, przeznaczone na pobyt więcej niż jednej rodziny. Nie ma więc przeszkód co do zasady, aby uznać, ze zabudowa wielorodzinna mieści się wśród funkcji, zlokalizowanych na badanym terenie.

Zasadnie również skarżąca Spółka odwołuje się do zabudowy istniejącej na terenie, objętym planowaną inwestycją. Z literalnego brzmienia § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia istotnie wynika, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, na której planowana jest inwestycja. Nie oznacza to jednak, że badaniu poddaje się jedynie zabudowę nieruchomości sąsiednich. Wręcz przeciwnie, badaniu podlega cały w ten sposób wyznaczony obszar, a skoro granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, to badaniu podlega teren wewnątrz tak wyznaczonych granic. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby analizie poddać także i aktualną zabudowę terenu zamierzenia inwestycyjnego. Należy też pamiętać, że działki objęte inwestycją stanowią wzajemnie dla siebie działki sąsiednie, z tego też względu winny zostać uwzględnione w ustalaniu dobrego sąsiedztwa. Ponadto istniejąca na nich zabudowa także kształtuje obecny ład przestrzenny na całym analizowanym terenie, określa jego funkcje. Projekt budowlany winien zaś odpowiadać założeniom ładu przestrzennego na danym terenie, o czym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafny jest zatem zarzut, że analiza wykonana w toku postępowania przed organem I instancji nie uwzględnia wszystkich nieruchomości znajdujących się na badanym terenie. Uwzględnienie w analizie działek objętych planowaną inwestycją mogłoby zaś wpłynąć na przyjęte do porównań parametry.

Lektura akt postępowania rodzi wątpliwości, czy analizie poddano właściwy wniosek inwestora. Wniosek o warunki zabudowy został złożony w dniu 26 lutego 2008 roku. Opiewał on na budowę zespołu wolnostojących budynków rezydencjalnych trzykondygnacyjnych z wbudowanymi garażami, przy czym w 4 budynkach zaplanowano po 6 mieszkań, po 9 mieszkań w dwóch budynkach; adaptację istniejącego budynku parterowego na cele rekreacyjne. Wniosek ten został zmieniony w dniu 24 października 2008 roku (k. 87 akt administracyjnych). Ograniczono zakres inwestycji do pięciu wolnostojących budynków rezydencjalnych trzykondygnacyjnych po 6 mieszkań w każdym z wbudowanymi garażami, powierzchnię projektowanych i adaptowanych budynków zmniejszono do ok. 2.380 m2 (poprzednia wielkość 2.815 m2), zwiększono udział powierzchni biologicznie czynnej z 7500 m2 na ok.8.987 m2, powierzchnię całkowitą obiektów projektowanych zmniejszono do7500 m2 (we wniosku pierwotnym była to wartość ok.9.000 m2), kubaturę zmniejszono do 22500 m2, przewidywaną liczbę miejsc parkingowych określono w piśmie zmieniającym na 82, w tym 60 w garażach podziemnych, powierzchnię użytkową mieszkań projektowanych z 5000 m2 na 4.000 m2, stosunek zabudowy budynków istniejących i projektowanych do powierzchni działki z wartości 19% zmieniono na 16%.

Urząd Miasta już w dniu 6.06.2008 roku zwrócił się do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. o ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przygotowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Na marginesie, już takie sprecyzowanie zadania analizy urbanistycznej budzi sprzeciw, bowiem brak jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w analizie urbanistycznej odnosić się do postanowień nieobowiązującego już planu zagospodarowania czy do zapisów planu jeszcze nieuchwalonego.

Bezpośrednio po tym dokumencie w aktach znajduje się "Analiza urbanistyczna ul. A 9/101". Przy czym dokumentacja ta nie została sygnowana żadną datą, nie wiadomo, kiedy została złożona, w szczególności, czy została opracowana już po uzupełnieniu wniosku, który w niemałym stopniu zmieniał wymiary zamierzenia inwestycyjnego. Mogłoby to mieć wpływ na wnioski analizy. Zważywszy zaś na chronologię dokumentów w aktach administracyjnych, jak i datę zwrócenia się organu o analizę, wydaje się wątpliwe, do którego wniosku odniósł się autor analizy. Niestety, analiza nie zawiera bliższego opisu badanego przedsięwzięcia. Wprawdzie w punkcie dotyczącym analizy wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki autor powołuje już wielkość wskazaną w zmianie wniosku, nie rozwiewa to jednak wątpliwości, które zamierzenie inwestycyjne zostało poddane analizie.

Analiza zawiera część opisową, mapę terenu analizowanego w skali 1:2000, niezgodną zatem z przepisami rozporządzenia, o czym niżej, dokumentację fotograficzną zabudowy sąsiedniej, wskazanej na mapie, opis szczególnych cech zabudowy w obszarze zabudowanym, kserokopie mapy terenu objętego wnioskiem w nieznanej skali.

W ocenie sądu analiza ta budzi też inne wątpliwości. W części opisowej analizy wskazano, że obszar analizowany wyznaczony jest jako trzykrotna szerokość frontu działki, nie uzasadniono jednak niczym takiego wyboru. Z uzasadnienia analizy tymczasem winno wynikać, z jakich przyczyn wybrano do badań minimalny teren przewidziany przepisami.

Analiza zawiera zbędne odwołania zarówno do zapisów nieobowiązującego już planu, jak i proponowanych rozwiązań planu przygotowywanego, co więcej ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z tymi postanowieniami, co jest absolutnie niedopuszczalne.

Analizując funkcje obszaru autor stwierdza, że tereny mieszkaniowe stanowi w badanym terenie zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, w tym są to budynki jedno i dwukondygnacyjne. Z opisu szczegółowych cech zabudowy (pkt G analizy) wynika, że spośród znajdujących się w badanym terenie 15 budynków 9 to budynki wielorodzinne. Pomimo to autor analizy wyciąga wniosek, iż "wnioskowana zabudowa wielorodzinna planowana jest wśród istniejących i planowanych budynków jednorodzinnych, zatem koliduje z założeniami ładu przestrzennego"

Trafnie też skarżąca Spółka kwestionuje parametry uwzględnione przy porównywaniu planowanej inwestycji z istniejącą zabudową. I tak autor analizy porównuje wysokość zamierzonych budynków do średniej wielkości badanych obiektów. Tymczasem wielkości te są znacząco różne w przypadku budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych – np. wysokość górnej krawędzi elewacji budynku na działce [...] to 7,5 m, na działce [...] to 9 m, na działce [...] to 8,5 m. duża rozpiętość występuje także w takich gabarytach jak szerokość elewacji frontowej, która dla nieruchomości na działce [...] wynosi 23,5 m, dla budynku na działce [...] -15 m, na działce [...] – 16,5 m. Dane te przy tym nie uwzględniają zabudowy na działce objętej planowaną inwestycją, co – jak wykazano wcześniej - jest nieuzasadnione. Autor analizy przy tym w ogóle nie rozważył nie rozważał możliwości przyjęcia odstępstwa od średnich wielkości w trybie § 4 ust. 4 , § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Jak wynika z załączonej dokumentacji, do analizy urbanistycznej wyznaczono minimalny obszar przewidziany w przepisach, nie uzasadniono jednak takiego wyboru.

Nie wiadomo również, dlaczego organ wyznaczył dwie linie zabudowy nieruchomości od strony ulicy A i od strony stawów A. Zgodnie z unormowaniami rozporządzenia linię zabudowy wyznacza się od strony frontu działki (§4). Uzasadnienie decyzji nie uzasadnia w żaden sposób tego rozwiązania.

Brak też uzasadnienia dla przyjęcia przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o dane tylko z działki nr [...].

Przyjmując za niedopuszczalne przekroczenie parametrów w zakresie np. gęstości zabudowy czy wysokości elewacji od strony frontu działki organ nie wziął pod uwagę skali przekroczenia porównywalnych parametrów i nie rozważył możliwości odstępstwa przewidzianych w rozporządzeniu. Przede wszystkim należy jednak ustalić, czy przy uwzględnieniu zabudowy na działkach objętych zamierzeniem inwestycyjnym, wielkość tych parametrów nie ulegnie zmianie.

Reasumując, zarzut organów, iż zasada dobrego sąsiedztwa sprzeciwia się sytuowaniu projektowanej zabudowy wielorodzinnej należy uznać za niepoparty ustaleniami faktycznymi, a co najmniej przedwczesny. Co więcej, z lektury analizy urbanistycznej wynika, iż w badanym terenie istnieją również budynki wielorodzinne (działki [...]). Przede wszystkim z treści analizy nie wynika, czy analizowano ostateczny wniosek, czy jego pierwotną wersję.

Z tych przyczyn nie można uznać, że stanowiąca zasadniczy dowód, będący podstawa ustaleń faktycznych w sprawie, wyjaśnia w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wadą decyzji organu i instancji jest jej niekompletność, gdyż nie załączono do decyzji niezbędnego załącznika w postaci jej części graficznej sporządzonej zgodnie z przepisami. Stosownie do dyspozycji § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 chodzi o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1.000. W takiej samej skali winna zostać sporządzona mapa służąca do przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a tymczasem załączono do analizy urbanistycznej mapę w skali 1:2000. Z kolei załącznik do decyzji stanowi mapa terenu objętego inwestycją, bez podanej skali, nie odpowiadająca wymogom ustawy i rozporządzenia

Wymogi dotyczące rodzaju mapy i skali mają na celu zapewnienie prawidłowego, czytelnego wyznaczenia, opisu i analizy terenu. Sprecyzowanie wymagań co do mapy w ustawie czyni bezprzedmiotowym rozważania organu odwoławczego co do zgodności mapy z przepisami powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem decyzja, do której dołączono mapę sporządzoną w nieprzewidzianej w ustawie skali, bez zaznaczonego terenu poddanego analizie urbanistycznej jest decyzją, która nie zawiera wymaganych elementów, co stanowi naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia. Ta wada decyzji mogła mieć wpływ na wynik postępowania, utrudnia bowiem weryfikację terenu analizowanego.

Z uwagi na powyższe, oceniając że w toku postępowania przeprowadzono postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku baku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588), w stopniu, który miał wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcia, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" i art.1325 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią zawarte we wcześniejszej części uzasadnienia uwagi, w szczególności odnoszące się do przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz zgodności z przepisami dokumentów załączonych do akt, w tym jako załączniki decyzji.

A.D.