Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7475/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 63 § 1, art. 64 § 2, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1086/21 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1086/21 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 czerwca 2021 r. nr SKO.4105.12.1435.2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania: uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I) i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 10 maja 2021 r. nr ZEAS.0703.9.2021, Burmistrz B. odmówił udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony przez A. A. ("skarżący"). Rozstrzygnięcie doręczono skarżącemu w dniu 13 maja 2021 r.

W dniu 21 maja 2021 r. skarżący przesłał do Burmistrza B. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [...], odwołanie od wydanej decyzji.

Burmistrz B. pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tak złożonego odwołania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, poprzez własnoręczne podpisanie odwołania lub opatrzenie pisma kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym ePUAP, ze wskazaniem, iż nieuzupełnienie braków skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpatrzenia.

W dniu 9 czerwca 2021 r. skarżący przesłał do Burmistrza B. odwołanie od ww. decyzji za pośrednictwem platformy ePUAP. Pismo przewodnie zostało podpisane podpisem zaufanym, natomiast w załączniku został zamieszczony skan odwołania odręcznie podpisanego przez skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. nr SKO.4105.12.1435.2021, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 63 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego.

A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarżący w ustawowo przewidzianym terminie złożył odwołanie drogą elektroniczną. Uczynił to jednak w sposób niezgodny z przepisami kierując środek zaskarżenia na elektroniczną skrzynkę pocztową, a nie elektroniczną skrzynkę podawczą zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., a także nie podpisał odwołania. Nie oznaczało to jednak automatycznej niedopuszczalności odwołania, a jedynie, że wniesione odwołanie nie spełniało formy, o której mowa w art. 63 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie spełniało wymogu opatrzenia środka zaskarżenia podpisem własnoręcznym lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, bądź też, że nie zostało uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można jednak uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też przez wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pominięcie przez organ II instancji, kierowanego przez organ I instancji wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania stanowiło naruszenie przepisów informowania o przysługujących prawach i obowiązkach. W ocenie Sądu organ I instancji, który otrzymał pismo, wniesione w sposób nieprawidłowy miał obowiązek poinformować o tym skarżącego i udzielić mu stosownych wskazówek i pouczeń. Organ II instancji wykazał się zbytnim rygoryzmem, który de facto pozbawił skarżącego prawa do skorzystania z kontroli decyzji organu I instancji w administracyjnym toku instancji przez wniesienie dowołania.

W konsekwencji Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu II instancji będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na brak podpisu pod załącznikiem do odwołania. Brak podpisu elektronicznego o którym mowa w art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. pod załącznikiem odwołania, wniesionego w formie elektronicznej na skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, jest brakiem formalnym, który podobnie jak podpis pod odwołaniem może zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zatem gdyby okazało się, że faktycznie załącznik odwołania nie został prawidłowo podpisany, organ powinien wezwać do uzupełnienia powyższego braku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 63 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż odwołanie złożone w formie elektronicznej, lecz nie za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowi prawidłowo złożone podanie odpowiadające wymogom art. 63 § 1 k.p.a., w brzmieniu na dzień wydania zakwestionowanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wywołuje skutek prawny, co doprowadziło Sąd do błędnych ustaleń odnośnie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz chybionych ocen w zakresie legalności zaskarżonego orzeczenia,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż możliwe jest konwalidowanie na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. odwołania złożonego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki pocztowej organu administracji publicznej, podczas gdy w świetle art. 63 § 1 k.p.a., brak jest możliwości złożenia podania za pośrednictwem elektronicznej skrzynki pocztowej organu, co uniemożliwiało również dokonanie uzupełnienia ewentualnych braków formalnych podania tak złożonego,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. i art. 63 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż Kolegium wadliwie stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania, wskutek czego Sąd uchylił to postanowienie w sytuacji gdy prawidłowo złożony środek odwoławczy został złożony na elektroniczną skrzynkę podawczą organu I instancji już po upływie terminu do jego wniesienia.

Odmienna ocena Sądu I instancji w powyższym zakresie skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd też uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi. Ponadto SKO wniosło o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz zrzekło się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jak wskazał Sąd I instancji decyzję Burmistrza B. z dnia 10 maja 2021 r. nr ZEAS.0703.9.2021 doręczono A. A. w dniu 13 maja 2021 r.

W dniu 21 maja 2021 r. skarżący przesłał do Burmistrza B. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [...], pismo zawierające w załączniku skan odwołanie od wydanej decyzji.

Zgodnie z brzmieniem (na dzień wniesienia odwołania) art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie (...), a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Nie można zatem utożsamiać adresu mailowego organu ([...]) z elektroniczną skrzynką podawczą - a takiego utożsamienia dokonał Sąd I instancji uznając odwołanie wniesione przez skarżącego mailem za podanie wniesione za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej.

W art. 63 § 1 k.p.a. ustawodawca odwołał się do pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 346 z późn. zm., dalej "ustawa"; w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przez skarżącego odwołania za pośrednictwem maila), definiuje elektroniczną skrzynkę podawczą organu jako dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 ustawy). Stosownie do art. 16 pkt 1a ustawy podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane przez ministra właściwego do spraw informatyzacji na ePUAP (elektronicznej platformie usług administracji publicznej), oraz zapewnia jej obsługę.

Z funkcjonowaniem elektronicznej skrzynki podawczej organu łączy się m.in. system urzędowych poświadczeń odbioru rozumianych jako dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych (art. 3 pkt 20 ustawy). Wymogi dotyczące m.in. doręczania dokumentów elektronicznych uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180).

Dopiero w razie wniesienia dokumentu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej możliwe byłoby stosowanie wymów określonych w art. 63 § 3a k.p.a. a w razie ich niespełnienia - art. 64 § 2 k.p.a.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt wniesienia przez skarżącego odwołania w formie mailowej. Skoro odwołanie wniesione zostało mailem a nie poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, brak było podstaw do stosowania do niego wymogów z art. 63 § 3a k.p.a.

Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało w postanowieniu z 25 czerwca 2021 r., nr SKO.4105.12.1435.2021, że skarżący prawidłowo wniósł odwołanie w formie dokumentu elektronicznego zaopatrzone podpisem elektronicznym dopiero w dniu 9 czerwca 2021 r. (co wynika z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia), a więc z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., co obligowało organ do stwierdzenia jego wniesienia z uchybieniem terminu stosownie do art. 134 k.p.a.

Ubocznie jedynie zauważyć należy, że do obowiązkiem organu I instancji, o ile nie uwzględni odwołania w ramach autokontroli, jest jedynie przesłanie wniesionego odwołania do organu odwoławczego. Jeżeli odwołanie wniesione w sposób prawidłowy (wskazany w art. 63 § 1 k.p.a.) zawiera braki formalne, to o ich uzupełnienie wzywa organ odwoławczy z pouczeniem o skutkach wynikających z art. 134 k.p.a. (tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., nie zaś pozostawienie go bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a.) Powszechnie przyjmuje się bowiem, że art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w przypadkach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym skutki przewidziane przez art. 64 § 2 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. II OSK 1587/16)

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c i ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 360 zł. Łącznie stanowi to kwotę 460 zł.