Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1695/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 61a § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 764/19 w sprawie ze skargi S.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr 356/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 grudnia 2019 r., II SA/Kr 764/19 oddalił skargę S.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 30 kwietnia 2019 r. nr 356/2019 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 14 listopada 2018 r. nr 151/2018, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonego przy ul. [...] w Ż.

S.P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię terminu interesu prawnego skutkującą przyjęciem, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że nieruchomość skarżącego mieściła się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu w sytuacji, gdy bezpodstawnie opierało się ono na ustaleniu, iż skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu w sytuacji, gdy jego wydanie poprzedzone było naruszeniem przez organ wyrażonych przywołanymi przepisami podstawowych zasad postępowania dowodowego, a to poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów niepłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu kasacyjnego, w którym skarżący przypisał Sądowi i instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu odwołującego się do ww. przepisu w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - w razie prowadzenia kontroli instancyjnej wyroku - prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z 6 grudnia 2019 r. realizuje powyższe wymaganie. Wynika jednoznacznie bowiem z niego, jaki stan faktyczny został przyjęty w postępowaniu przez Sąd I instancji, dokonana została jego ocena, przy czym Sąd w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarł w uzasadnieniu rozważania dotyczące zastosowanych przepisów stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia (art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.). Brak jest wystarczających podstaw do uznania, że stanowisko Sądu nie odnosi się do zindywidualizowanych okoliczności badanego przypadku, pomijając zarzuty podniesione przez skarżącego w złożonej skardze (pismo z 8 czerwca 2019 r.). To, że skarżący nie podziela dokonanej przez Sąd oceny prawnej, nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, sprowadzając swoje zastrzeżenia do wskazania, że został pozbawiony możliwości obrony swoich racji, nie znając "pobudek, jakimi kierował się Sąd", nie wyjaśnił podstaw sformułowania takiej oceny, albowiem tak ogólnie ujęty zarzut nie pozwala określić, który element rozumowania, na jakim oparł się Sąd I instancji, w sposób niewystarczający wyjaśnia powody uznania za legalne postanowienia organu nadzoru budowlanego odmawiającego wszczęcia postępowania.

Podstawę prawną wydania postanowienia MWINB poddanego kontroli Sądu I instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu wyrażający się w wymogu przeprowadzenia wstępnej analizy podania wnioskodawcy pod kątem ocenienia podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności drogi administracyjnej. Nie ma charakteru spornego to, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, iż podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania, może nastąpić wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Oczywistość tego rodzaju powinna wynikać zatem bądź z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania w dacie wpłynięcia podania (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie w kontrolowanym postępowaniu przyjął, że zaskarżone postanowienie MWINB odpowiada prawu, albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy brak podstawy do wszczęcia przez organ postępowania trafnie należało wiązać z oczywistym brakiem interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) skarżącego do żądania jego zainicjowania w odniesieniu do wybudowanego na działce nr ew. [...] w Ż. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalenie nakazujące wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nadzoru budowlanego przyjął bez prowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego kształtowanego przepisami rozdziału 4 Działu II k.p.a., wobec czego skarżący nie mógł Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wiązanego z nieprzeprowadzeniem w sprawie stosownego postępowania dowodowego.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomimo, że zdolność do występowania w postępowaniu jest uzależniona od zgłoszenia odpowiedniego żądania procesowego, to nie może ulegać wątpliwości, iż wpływ na jego skuteczność ma istnienie skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której dany podmiot może wywodzić dla siebie określone prawa lub obowiązki. Cechami interesu prawnego są jego indywidualność, konkretność, aktualność, jak też obiektywna sprawdzalność. Jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu administracyjnego prawa materialnego kształtującego daną sprawę administracyjną.

Wymaga przypomnienia, że samodzielnej podstawy prawnej dającej legitymację procesową w postępowaniu nie może stanowić treść powołanego w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zawarte w ww. przepisie pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich musi być bowiem interpretowane w sposób obiektywny, który sprawia, że uwzględnieniu mogą podlegać jedynie takie interesy osób trzecich, które znajdują oparcie w przepisach prawa. W dotychczasowym orzecznictwie odnoszącym się do dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie miał okazję podkreślać, że zakresem wskazanego pojęcia nie mogą być obejmowane jakiegokolwiek rodzaju utrudnienia, jakie powodują realizowane przez inwestora roboty budowlane, ponieważ znaczenie może być przypisane jedynie takim utrudnieniom, czy też innego rodzaju uwarunkowaniom prowadzonych robót budowlanych, które stanowią o naruszeniu interesu prawnego, a nie wyłącznie interesu faktycznego innego podmiotu ujawniającego swoje zainteresowanie określoną inwestycją budowlaną (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 623/19; wyrok NSA z 11 marca 2020 r., II OSK 1178/18).

Podkreślenie powyższego wymagania jest konieczne, ponieważ na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w ramach wstępnego badania interesu prawnego skarżącego do żądania w podaniu z 16 października 2018 r. wszczęcia przez PINB postępowania organ uprawniony był do stwierdzenia, iż żądanie to pochodzi od podmiotu, który nie może zostać uznany za stronę w sprawie, skoro zainteresowanie skarżącego zrealizowanymi na działce nr ew. [...] przez inwestora (M.N.) robotami budowlanymi (rozbudową budynku mieszkalnego) ma charakter faktyczny, a nie prawny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że sporny obiekt budowlany z uwagi na sposób jego zlokalizowania, tj. odległość, w jakiej się znajduje od granicy działki, w żaden sposób nie wpływa na możliwość zabudowy należącej do skarżącego działki nr ew. [...], zauważając dodatkowo, iż na żadnym etapie prowadzonego postępowania (w zażaleniu i w skardze) skarżący nie był w stanie wskazać, z czym wiązać należy jego interes prawny w tejże sprawie. Tego wniosku, przekładającego się na prawidłowość zastosowania przez MWINB art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła, albowiem argumentacja w niej zamieszczona nie zawiera jakichkolwiek rzeczowych wyjaśnień, których rozważenie pozwalałoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu omawiane zagadnienie ocenić odmiennie niż Sąd I instancji.

Pozbawiona doniosłości jest uwaga, zgodnie z którą nieruchomość skarżącego znajduje się sferze oddziaływania budynku, będącego przedmiotem zgłoszonego wniosku o wszczęcie postępowania, ponieważ stanowi on element "starannie przygotowanego całościowego planu samowoli budowlanych" realizowanego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Podobnie należy ocenić ogólnikowe odwołanie się w skardze kasacyjnej do "zawiłości reguł sztuki budowlanej", czy też relacji spornego obiektu budowlanego z innymi postępowaniami administracyjnymi. Skarżący uznaje, że Sąd I instancji, oddalając skargę na zaskarżone postanowienie z 30 kwietnia 2019 r., pominął "tło", które odnosić trzeba do toczących się postępowań o rozgraniczenie działki, a także innych przypadków samowoli budowlanych zgłaszanych przez stronę. Trudno jednakże z konkretyzacji przedmiotu sprawy administracyjnej, która miałaby podlegać załatwieniu przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym z udziałem skarżącego jako jego strony, czynić Sądowi I instancji zarzut. Tym bardziej, gdy zamiast wykazania, w czym wyraża się interes prawny skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania, w skardze kasacyjnej znalazło się wyjaśnienie, że działania skarżącego przed Sądem I instancji "nie zmierzają do stwierdzenia czy doszło do samowoli budowlanej, a jedynie do zmotywowania Organu do podjęcia aktywności w tym zakresie", czemu towarzyszy uwaga, zgodnie z którą skarżący nie neguje, że rozstrzygnięcie organu mogłoby stanowić realizację niekoniecznie jego interesu prawnego, jednakże, jego zdaniem, prowadzone postępowanie należałoby traktować jako stanowiące "odpowiedź również na potrzeby interesu publicznego ogółu lokalnej społeczności". Zauważenia wymaga, że w tych sprawach, w których można było mówić o rzeczywistym oddziaływaniu zrealizowanego na działce nr ew. [...] obiektu budowlanego na sytuację prawną skarżącego, jego żądanie doprowadziło do merytorycznej kontroli legalności wykonanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości robót budowlanych (w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 9 stycznia 2023 r., II OSK 2353/21 na żądanie skarżącego weryfikacji podlegała budowa budynku stodoły znajdującej się w zbliżeniu z granicą działki, z kolei w sprawie zakończonej wcześniejszym wyrokiem NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1695/20 interes prawny przysługujący skarżącemu umożliwiał mu udział w postępowaniu dotyczącym samowolnie wybudowanego również w niewielkiej odległości od granicy jego działki budynku gospodarczego z garażem).

Skarżący określa sporny budynek mieszkalny mianem "budynku noszącego znamiona samowoli budowlanej", organy nadzoru budowlanego zobowiązane były jednakże uwzględnić, że jego rozbudowa została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] decyzją z 27 października 2011 r. nr 480/2011. Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 września 2018 r. znak DOA.7110.5.2018.SPA utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 29 listopada 2017 r. znak WI-I.7840.1.100.2017.AN odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na rozbudowę tego budynku. W zażaleniu na postanowienie PINB, a następnie w skardze skarżący wskazał na fakt, że roboty budowlane przy budynku zostały rozpoczęte w 2007 r., tj. przed uzyskaniem ww. pozwolenia na budowę z 27 października 2011 r. Przypomnienia jednakże wymaga, że okoliczność ta podlegała rozważeniu w powyższym postepowaniu nadzwyczajnym na płaszczyźnie kształtowanej dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b., nie doprowadziła tym niemniej do wyeliminowania pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.