Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 42/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 4, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 77 par.  1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 2497 (dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2012 r., nr [...] Starosta Opolski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr a, pow. [...] ha oraz nr b, pow. [...] ha, z arkusza mapy [...], przejęte z mocy prawa przez Gminę [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 26 kwietnia 2012 r., zmieniającej decyzję z dnia 28 marca 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg gminnych nr [...] i [...] na odcinku [...] – [...], łączącej drogę wojewódzką nr [...] z drogą powiatową nr [...], polegającej na poszerzeniu i wzmocnieniu istniejącej nawierzchni.

Postanowieniem z dnia 17 października 2012 r. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na fakt objęcia ww. działek decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 26 lipca 1993 r. stwierdzającą nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotu użytkowania wieczystego A z siedzibą w [...], a następnie decyzją z dnia 16 grudnia 1997 r. przekazującą ww. działki na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych, a także ze względu na zapisy działu [...] księgi wieczystej nr [...] o wpisaniu hipoteki przymusowej na rzecz Gminy [...].

W dniu 30 października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy – J. B. wykonał operat szacunkowy wyceny ww. nieruchomości, ustalając wartość odszkodowania za nieruchomość na kwotę 10.434 zł, za prawo użytkowania wieczystego na kwotę 6.053 zł, przy przyjęciu ceny jednostkowej za 1 m² w kwocie 12,29 zł.

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2017 r. Prezydent Miasta Opola podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu tego aktu Prezydent wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2017 r. w związku ze zmianą granic miasta Opola, wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134), stał się organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Następnie, decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola orzekł o ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego w związku z nabyciem z mocy prawa na rzecz Gminy [...] (zwana dalej również skarżącą lub Gminą) w celu realizacji opisanej wyżej inwestycji drogowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a o powierzchni [...] ha i b o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...], obręb [...], gmina [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz B w kwocie 122.027 zł (pkt 1). Jednocześnie organ zobowiązał Wójta Gminy do jednorazowej wypłaty ustalonego w decyzji odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt 2). Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 4a, 4d, 4f, ust. 1 i 5, w związku z art. 11a, art. 12 ust. 4d i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1474]), zwanej dalej ustawą, oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204]), zwanej dalej w skrócie u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania, odnotowując m.in., że nabycie przedmiotowych nieruchomości i wygaszenie prawa użytkowania wieczystego, które dotychczas przysługiwało B. S.A. [...] nastąpiło z dniem ostateczności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...], zmieniającej decyzję Starosty Opolskiego z dnia 28 marca 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. z dniem 14 maja 2012 r. Organ ustalił też, że z działu [...] księgi wieczystej nr [...] , została wykreślona hipoteka przymusowa ustanowiona na rzecz Gminy. Prezydent Miasta Opola stwierdził nadto - przyjmując stan prawny ujawniony w dziale [...] księgi wieczystej - że na dzień ostateczności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 26 kwietnia 2012 r. właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym B. S.A. Oddział [...]. Dalej, omawiając mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, organ podał, że użytkowanie wieczyste Spółki wygasło za odszkodowaniem. Stosowanie zaś do art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., przy czym zgodnie z art. 156 ust. 1 tej ustawy, pisemną opinię o wartości nieruchomości sporządza w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy. Podkreślił organ, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 i § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W rozpoznawanej sprawie wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości została określona na podstawie operatu szacunkowego z dnia 2 grudnia 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego metodą odtworzeniową, w związku z wybudowaniem przez użytkownika wieczystego drogi, na kwotę 122.027 zł. Wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych w [...],[...], [...], [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 września 2006 r., i przeznaczona, z uwagi na dominujące przeznaczenie wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości, pod zabudowę produkcyjno-usługową (na rysunku planu symbol P/U). Do określenia wartości gruntów wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę porównania parami. Rzeczoznawca jako rynek przyjął rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu rynkowego przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-usługową, położonych w mieście[...]. Ponadto organ podał, że charakterystykę wybranych nieruchomości porównawczych rzeczoznawca przedstawił w tabeli, a badaniem objęto ceny transakcyjne od marca 2017 r. do czerwca 2017 r. Organ uznał też, że operat szacunkowy z dnia 2 grudnia 2017 r. został wykonany zgodnie z przepisami prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało przyjęciem, że skarżąca nabyła nieruchomości zajęte pod wskazane w zaskarżonej decyzji drogi publiczne z mocy prawa, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 28 marca 2011 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie z mocy prawa na podstawie ww. ustawy. W związku z tym zarzutem Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania i przytoczył mające w sprawie przepisy ustawy oraz przepisy u.g.n., zwracając uwagę na wynikającą z art. 134 ust. 3 u.g.n. tzw. zasadę korzyści. Wojewoda przytoczył też treść § 36 ust. 1-4 i § 29 ust. 3 rozporządzenia. Następnie odnotował, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż wyceniana nieruchomość położona jest w obrębie [...] . Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 28 września 2006 r., Nr [...], działka nr a oznaczona jest jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, a działka nr b jako tereny drogi dojazdowej. Organ podał, że rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek - rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-usługową, przeważających wśród gruntów przyległych. Natomiast badaniem objęto ceny transakcyjne z 2017 r. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z kolei szacując wartość rynkową nieruchomości autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: dostępność komunikacyjna, sąsiedztwo nieruchomości oraz powierzchnia nieruchomości. W dalszej części biegły określił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisał im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynniki korygujące. Wojewoda przypomniał, że miał obowiązek ocenić wartość dowodową operatu. Z uwagi jednak na to, że organ nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Zdaniem organu odwoławczego, w procesie wyceny zasadnicze znaczenie na przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Ponadto rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n., jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Dlatego podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Organ podkreślił, że ze względu na brzmienie przepisów u.g.n. i rozporządzenia, a w szczególności jego § 36, jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie inne niż drogowe, należy zbadać zasadę korzyści, ponieważ cel nabycia nie jest tożsamy z przeznaczeniem. Zdaniem Wojewody, wybrany przez biegłego sposób wyceny i zastosowana metoda wyceny odpowiadają przepisom dotyczącym wyceny nieruchomości i w związku z tym nie mogą zostać uznane za błędne. Natomiast analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda wyjaśnił, że w świetle tego przepisu nabycie nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od spełnienia m.in. przesłanki w postaci braku przysługiwania prawa własności Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

W skardze na powyższą decyzję Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi, tj. operatowi szacunkowemu wyceny przedmiotowych nieruchomości z dnia 30 października 2012 r., który został przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego J. B.,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 K.p.a. polegające na bezkrytycznym przyjęciu przez organ ustaleń biegłego rzeczoznawcy majątkowego – I. M. bez dokonania samodzielnej oceny, czy nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania spełniają kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianych, w sytuacji gdy dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania,

- art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że przyjęty przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego – I. M. sposób wyceny był w zaistniałym stanie faktycznym prawidłowy, podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a w sprawie zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, w przypadku występujących istotnych różnic w operacie szacunkowym przygotowanym przez J. B. i I. M.,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym zbadaniu:

• podstawowego dowodu, tj. operatu szacunkowego I. M. i nie wzięcia pod uwagę błędnej metodologii przygotowania operatu oraz wadliwego dokonania obliczeń wyceny odszkodowania, mając na uwadze znajdujący się w aktach sprawy operat – J. B., a tym samym nieuzyskanie od biegłego kompletnego i wyczerpującego wyjaśnienia ujawnionych wątpliwości, względnie niedokonanie wyceny uzupełniającej, pomimo iż taka konieczność zaistniała,

• dowodu w postaci pisma Starosty Opolskiego z dnia 7 marca 2018 r., znak [...], wykazującego brak podstaw do zastosowania przez biegłego odstępstw od zasady oszacowania wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i przyjęciu jako miarodajnych transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych w sytuacji, gdy Starosta Opolski aż w 12 decyzjach ustalił wysokość odszkodowania za działki nabyte z mocy prawa przez Gminę na podstawie decyzji Starosty Opolskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowanie dróg gminnych na odcinku [...] – [...],

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny dowodu z opinii biegłego stanowiącej operat szacunkowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak szczegółowego opisu procesu dochodzenia do konkluzji w sprawie i oparcia decyzji na nowym operacie szacunkowym – I. M., pominąwszy operat – J. B.,

- art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu I. M., w którym przy wycenie metodą porównawczą rzeczoznawca wybrała do porównania nieruchomości o niedookreślonym położeniu w mieście [...], co uniemożliwiło skarżącej ocenę, czy nieruchomości te spełniają kryteria nieruchomości podobnych do wycenianej, podczas gdy przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu,

- art. 128, art. 130 i art. 134 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, w konsekwencji doprowadzając do zastosowania nieprawidłowej metody oszacowania nieruchomości,

- art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez brak dopuszczenia badania nowego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mimo iż w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny,

- § 4 ust. 3 w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez brak oceny ze strony organu obu instancji poprawności wyboru podejścia porównawczego i wybranej metody wyceny z jednoczesnym zupełnym brakiem oceny poprawności zastosowania wybranej metody porównawczej przy wystąpieniu w sprawie braku podstaw do zastosowania odstępstw od zasady oszacowania wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i przyjęciu jako miarodajnych transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych,

- naruszenie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 4 ust. 3 w zw. z § 55 ust. 1 i ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości, co do których skarżąca, jako strona, nie może stwierdzić, czy odpowiadają podobieństwem nieruchomościom wycenianym.

W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Gmina wnioskowała też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i dopuszczenie dwóch dowodów, w tym oceny prawidłowości operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 156 u.g.n. oraz dokumentu - operatu szacunkowego przygotowanego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. z dnia 14 lutego 2014 r. dotyczącego przedmiotu wyceny spornych nieruchomości na okoliczność jego treści, jak również na okoliczność braku oceny ze strony organów poprawności wyboru podejścia porównawczego i wybranej metody wyceny z jednoczesnym zupełnym brakiem oceny poprawności zastosowania wybranej metody porównawczej.

W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina, powołując się na orzecznictwo sądowe, rozbudowała argumentację zarzutów sformułowanych w petitum skargi oraz przedstawiła stanowisko przemawiające za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2019 r. uczestnik postępowania – B. S.A. Oddział [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła, że wysokość odszkodowania została wyliczona prawidłowo, a operat został sporządzony zgodnie z prawem.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 42/19, tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Natomiast uczestnik postępowania – B. S.A. Oddział [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, wskazując na argumentację, która zaprezentowana została w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 stycznia 2018 r. ustalającą na rzecz B. S.A. Oddział [...] odszkodowanie w kwocie 122.027 zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego w związku z nabyciem - z mocy prawa - przez Gminę [...] w celu realizacji opisanej wyżej inwestycji drogowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a o powierzchni [...] ha i nr b o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...] obręb [...], gmina [...], objętych księgą wieczystą nr KW [...].

Podstawę materialnoprawną ocenianych decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (nadal zwana ustawą), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (nadal w skrócie: rozporządzenie).

Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji z dniem 1 stycznia 2017 r. stał się Prezydent Miasta Opola wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w związku z dokonaną cyt. wyżej rozporządzeniem z dnia 19 lipca 2016 r. zmianą granic miasta [...]. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy).

Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Powiedziane dotąd nie oznacza jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, nie podlega badaniu przez organ prowadzący postępowanie. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu, gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ może też domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1962/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego wynika z przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Reasumując, choć ustalenie przez organ wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która jest podstawowym dowodem w sprawie, to jak każdy materiał dowodowy podlega ona ocenie oraz rozpatrzeniu na podstawie art. 77 K.p.a. Organ nie może więc ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1584/17). Stąd też organy orzekające w sprawie zobligowane były dokonać oceny wartość dowodowej sporządzonego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, stwierdzić trzeba, że organy nie wywiązały się z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego z dnia 2 grudnia 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – I. M. Dlatego Sąd uznał decyzje organów obu instancji za przedwczesne i podjęte z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W związku z tym przypomnienia wymaga, że organy obu instancji w uzasadnieniach ocenianych decyzji bardzo skrótowo opisały, z jakich elementów składa się przedmiotowy operat, jaką metodę i podejście zastosował rzeczoznawca i odnotowały, że charakterystykę wybranych nieruchomości podobnych autor opinii przedstawił w tabeli, przyjmując ceny transakcyjne od marca do czerwca 2017 r. Dodatkowo organ odwoławczy ogólnie wskazał na przyjęcie przez rzeczoznawcę prawidłowych danych i na właściwy dobór nieruchomości podobnych oraz właściwe ustalenie współczynnika korygującego. Następnie organy uznały, że operat został wykonany zgodnie z przepisami prawa.

W ocenie Sądu, powyższe świadczy jedynie o dokonaniu oceny omawianego operatu w sposób formalny. Tymczasem operat powinien być zbadany również pod względem merytorycznym, oczywiście - jak już wyjaśniono wyżej - bez wkraczania w tę sferę, która dotyczy wiadomości specjalnych. Treść kontrolowanych decyzji dowodzi, że organy obu instancji, bez szczegółowej analizy operatu, bezkrytycznie przyjęły ustalenia i wnioski z niego wynikające. Powyższe czyni zasadnym zarzut skarżącej, że organy uchyliły się od zbadania dowodu z opinii biegłego i oceny, czy rzeczywiście doszło do prawidłowego, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach prawa, określenia wyceny spornej nieruchomości. Organy w uzasadnieniu decyzji nie dały również wyrazu co do przeprowadzonego procesu dedukcji, który doprowadził je do zaprezentowanych wniosków końcowych. Takie działanie niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić również przyjdzie, że po myśli § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma więc przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n.

Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje zatem na to, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle ust. 4 § 36 rozporządzenia, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Gdy wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe, należy zastosować dyspozycję zawartą w treści wskazanego § 36 ust. 4 rozporządzenia, czyli wycenić nieruchomość na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, ww. analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

W rozpoznawanej sprawie organy pomimo dowodzenia, że sporządzony operat odpowiada przepisom prawa, nie zbadały jednak, czy jest on poprawny pod względem merytorycznym i rachunkowym. W szczególności nie oceniły, czy rzeczoznawca zastosował prawidłowe podejście i metodę, czy przyjął prawidłowy rynek nieruchomości i określił wystarczające cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Uwadze organów umknęło również to, że ocena prawidłowości operatu mieści w sobie obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy biegły - dysponując przywołanymi w operacie danymi - uprawniony był do zastosowania odstępstw od reguły zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia w odniesieniu do każdej z nieruchomości. Nadto organ odwoławczy, choć szeroko eksponował obowiązek rzeczoznawcy zbadania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie zajął stanowiska, czy obowiązek ten został wykonany.

Poza powyższym dostrzec także trzeba, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie wyjaśnił, iż analiza rynku lokalnego wykazała brak możliwości określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wartość ta została więc określona poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Organy nie poddały jednak żadnej własnej analizie i ocenie argumentacji rzeczoznawcy, a także nie wypowiedziały się w decyzji co do zasadności, czy też jej braku w dokonaniu odstępstwa od ww. zasady na rzecz przyjęcia do określenia wartości rynkowej przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. W tym zakresie zarówno Wojewoda, jak i organ pierwszej instancji ograniczyli się do zreferowania pewnych fragmentów operatu, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się przez organy z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu ocenie, ponieważ organ nie przedstawił żadnych własnych wniosków w omawianej kwestii.

Już tylko z ukazanych wyżej powodów Sąd uznał, że kontrolowane decyzje organów obu instancji są wadliwe.

W sprawie dostrzec jeszcze należy, że wedle zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji "nieruchomości podobnej" jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym zaznaczenia wymaga, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. W świetle powiedzianego wyżej, przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1221/10).

W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły żadnej oceny w zakresie kryteriów, jakimi kierował się biegły, uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, na których podstawie doszło do określenia wartości jednostkowej powierzchni za 1 m², są nieruchomościami podobnymi. Tymczasem na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Natomiast to organ dokonuje oceny przydatności tego dowodu, jego poprawności, a w konsekwencji wiarygodności (por. cyt. już wyżej wyrok z dnia 17 maja 2018 r. i powołane tam orzecznictwo). Niewątpliwie ocena przeprowadzona w powyższym zakresie nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślenia również wymaga, że przy wycenie nieruchomości w podejściu porównawczym niezbędny jest prawidłowy dobór nieruchomości podobnych. Polega ono bowiem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Generalna możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego determinowana będzie zatem faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi, a więc rzeczoznawca winien je przytoczyć i wyjaśnić, jakie ich cechy pozwalają na uznanie za nieruchomości podobne. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07). Natomiast w realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji nie dokonały sprawdzenia danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i nie zweryfikowały zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę. Wobec nieprawidłowego uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, wadliwość ta nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ skarżąca Gmina w toku postępowania odwoławczego nie miała właściwie żadnej możliwości polemiki i przedstawiania własnej argumentacji w tej kwestii.

Dodatkowo, za kolejną wadliwość wydanych decyzji Sąd uznał i to, że w ich uzasadnieniu organy nie wyjaśniły stronom, z jakich przyczyn nie dokonały oceny sporządzonego przez J. B. operatu szacunkowego z dnia 30 października 2012 r. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia takie były konieczne, gdy zważyć, że jest to jeden z dowodów zgromadzonych w tym samym postępowaniu i że określa on wartość rynkową za 1 m² nieruchomości na kwotę 12,29 zł, podczas gdy w operacie z dnia 12 grudnia 2017 r. kwota ta została ustalona na 113,17 zł. Strona postępowania zobowiązana do wypłacenia odszkodowania ma więc prawo poznania przyczyn nieuwzględnienia korzystnego dla siebie dowodu.

W konsekwencji powyżej powiedzianego uprawnione jest stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Przede wszystkim organy obu instancji nie zbadały należycie operatu szacunkowego, uznanego za dowód wiarygodny. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości zajętego przez Prezydenta Miasta Opola i Wojewodę Opolskiego stanowiska, że operat ten mógł stanowić podstawę procedowania w sprawie, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania w wysokości określonej w decyzji.

W przekonaniu Sądu, wobec wykazanych uchybień słusznie zarzuca skarżąca, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem omówionych wyżej przepisów K.p.a. Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania Sąd nie badał natomiast zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez Gminę wpis od skargi w kwocie 2.000 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny operatu szacunkowego z dnia 2 grudnia 2017 r., także w kontekście zarzutów skarżącej, a następnie przedstawienie w uzasadnieniu decyzji procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w rozstrzygnięciu.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony - co do zasady - do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem prowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd, mającego na celu poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie załączonego do skargi operatu szacunkowego, sporządzonego przez W. S. Przedstawiony przez skarżącą dokument może stanowić przedmiot oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika – B. S.A. Oddział [...] o zwrot kosztów, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz uczestnika postępowania.