Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 740/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 25 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 17 ust. 2, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
article: art. 32 ust. 1 i 2, art. 33
journal: Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "K.p.a."), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku E. M. o ustalenie odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działce nr [...] usytuowanej w zlikwidowanej części Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], położonej w [...] przy ul. [...] na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek E. M. wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działce nr [...] usytuowanej w zlikwidowanej części Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku jako podstawę prawną pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał przepisy art. 25 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176; dalej: "u.r.o.d."). Do wniosku załączona została Deklaracja Członkowska złożona przez E. M. w dniu [...] marca 2011 r., z której wynika, że uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] przyjął wnioskodawczynię w poczet członków [...] Związku Działkowców i jednocześnie przydzielił jej w użytkowanie działkę nr [...] o powierzchni 320 m2 usytuowaną w tym ogrodzie. Działka nr [...] położona była na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 46.180 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność osoby fizycznej i osoby prawnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, jednak w wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] września 2016 r., i uzupełnioną postanowieniem z [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ organ je wszczął i przeprowadzał czynności, a jeśli stwierdził, że odszkodowanie nie należy się, winien wydać decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania. Ponadto organ II instancji zlecił wyjaśnić, kto był właścicielem nieruchomości w dniu nabycia do niej tytułu prawnego przez Rodzinny Ogród Działkowy, ponieważ obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest podmiot, który występował jako właściciel nieruchomości w dniu nabycia tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub w dniu, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r., nr 85, poz. 390 ze zm.; dalej: "u.p.o.d."). Wyjaśnić należy, jaki skutek prawny ma odstąpienie działki wyrażone w przedłożonym pokwitowaniu oraz czy odstąpienie takie rodzi po stronie osoby płacącej uprawnienia w postaci nabycia praw i obowiązków, a także, jaki wpływ na złożenie wniosku ma uchwała podjęta przez Prezydium Krajowej Rady [...] Związku Działkowców nr [...] i czy przed jej podjęciem możliwe było składanie wniosków o wypłatę odszkodowania.

W toku postępowania ustalono, że decyzją z [...] lipca 1968 r., nr [...], Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady [...] Miasta [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa pod pracownicze ogrody działkowe nieruchomość położoną w [...] przy [...], zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] jako współwłasność osób fizycznych, stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 58.675 m2. W dniu [...] listopada 1970 r. Państwowe Biuro Notarialne w [...] zamknęło księgę wieczystą nr [...] i przeniosło wywłaszczoną nieruchomość do księgi wieczystej Skarbu Państwa o nr [...]. [...] Związek Działkowców utworzył między innymi na tej działce Pracowniczy Ogród Działkowy [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1996 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność między innymi działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] powstałej z podziału działki nr [...]. Jednakże, decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1968 r. ze względu na rażące naruszenie prawa polegające na wywłaszczeniu nieruchomości na cele niezwiązane z realizacją celu użyteczności publicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes UMiRM ostateczną decyzją z dnia [...] września 1997 r., sprostowaną postanowieniem z [...] grudnia 1997 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 1997 r. Wyrokiem z dnia 27 października 1998 r., sygnatura akt IV SA 2077/98, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Wojewódzkiego Zarządu [...] Związku Działkowców w [...] i Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygnatura akt III RN 77/99 oddalił rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości od wyroku NSA z [...] października 1998 r. Na podstawie omówionych wyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, działkę nr [...] o powierzchni 58.675 m2, z arkusza mapy [...] obrębu [...], [...] stycznia 1998 r. odłączono z księgi wieczystej Skarbu Państwa Kw nr [...] do księgi wieczystej Kw nr [...] (obecnie: [...]), wpisując jako właściciela osobę fizyczną. Obecnie nieruchomość stanowi współwłasność osoby fizycznej i osoby prawnej.

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 1997 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej skutkowała tym, że nieruchomość nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa. Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] przydzielił E. M. w użytkowanie działkę nr [...] w dniu [...] maja 2011 r. W tym czasie ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego, a tym bardziej [...] Związek Działkowców, nie byli właścicielami nieruchomości, na której znajdowała się ta działka. Nadzwyczajne Walne Zebranie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] podjęło [...] listopada 2006 r. uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji ogrodu. W uchwale dotyczącej wszystkich użytkowników działek, działkowcy wyrazili wolę zakończenia wieloletnich sporów sądowych i administracyjnych i zgodzili się na likwidację ogrodu. Pomimo tego Zarząd Ogrodu zadysponował tym gruntem przydzielając wnioskodawczyni działkę w maju 2011 r. Uczynił to wbrew wewnętrznym przepisom [...] Związku Działkowców, ponieważ uchwałą z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], w sprawie informowania zarządów ogrodów, działkowców i społeczeństwa o sytuacji wynikającej z zagrożeń spowodowanych roszczeniami zgłaszanymi do Rodzinnych Ogrodów Działkowych, Krajowa Rada [...] Związku Działkowców zobowiązała prezydia okręgowych zarządów do informowania zarządów rodzinnych ogrodów działkowych objętych roszczeniami i działkowców użytkujących działki w takim ogrodzie o sytuacji prawnej, w jakiej jest ogród. W takiej informacji winny się znaleźć dane dotyczące usytuowania i powierzchni działki objętej postępowaniem, powód wystąpienia z roszczeniem i kto je zgłasza oraz w jakiej sytuacji mogą się znaleźć działkowcy i ogród. W uchwale tej zapisano, że żaden organ Związku nie może zaniedbać dotarcia z informacją do ogrodów i działkowców. Prezydium Krajowej Rady [...] Związku Działkowców działając na wniosek Okręgowego Zarządu PZD w [...], uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], sprostowaną uchwałą z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w sprawie dokonania zmian w rejestrze ROD Krajowej Rady PZD w związku z likwidacją prawną części ROD [...] w [...], wyraziło zgodę na likwidację części tego Ogrodu o powierzchni 5,0422 ha, zlokalizowanej, między innymi, na działce nr [...]. W uchwale podano, że likwidacja jest związana z brakiem tytułu prawnego PZD do nieruchomości, w związku z postępowaniami sądowymi i administracyjnymi, których wynikiem było unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1968 r. Jak wynika z § 2 pkt 1 tej uchwały, Okręgowy Zarząd PZD w [...] został zobowiązany do udzielenia użytkownikom działek wszelkiej pomocy prawnej i organizacyjnej w dochodzeniu roszczeń (projekty pism procesowych i konsultacje prawne). W związku z likwidacją części ROD [...] w [...] Prezydium Okręgowego Zarządu [...] Związku Działkowców w [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wygasiło członkostwo w [...] Związku Działkowców użytkownikom 68 ogrodów usytuowanych na działce nr [...], w tym E. M.. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że osoby te nie przyjęły propozycji przydziału innej działki. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia.

Dalej organ I instancji wskazał, że pomimo podjętych starań nie pozyskano dokumentu potwierdzającego, że do dnia [...] września 1997 r. PZD posiadał tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej dawniej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] na której usytuowany był ROD [...] w [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe Okręg w [...] poinformował, że nie posiada dokumentów o przejęciu w użytkowanie gruntu stanowiącego działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Nie zaszły zatem również przesłanki określone w przepisach ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, do oddania PZD w użytkowanie wieczyste terenu Ogrodu.

W dniu wejścia w życie ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. [...] stycznia 2014 r., nieruchomość stanowiła współwłasność osoby fizycznej i osoby prawnej. Likwidacja przewidziana w przepisach tej ustawy nie została wdrożona. [...] Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg w [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. poinformował, że użytkownikiem działki nr [...] w latach 1997-2011 był L. M., który [...] marca 2011 r. złożył rezygnację z użytkowania tej działki wnosząc o jej przydzielenie E. M.. Wnioskodawczyni przedłożyła wystawione [...] marca 2011 r. pokwitowanie odbioru kwoty [...]zł będącej zapłatą za odstąpienie działki nr [...]. Poprzedni użytkownik tej działki działał w złej wierze. O stanie prawnym nieruchomości wiedział przynajmniej od 2000 r., gdyż był jednym z 226 wnioskodawców, którzy w związku ze stwierdzeniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1968 r., wystąpili do tego organu o przyznanie odszkodowania za poniesione nakłady budowlane i roślinne oraz rekultywację gruntu (postępowanie pod nr[...], zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. o odmowie przyznania odszkodowania). W 2011 r. ani PZD, ani L. M. nie przysługiwało skuteczne względem ówczesnych współwłaścicieli uprawnienie do władania nieruchomością. Polski Związek Działkowców nie reprezentuje Skarbu Państwa i nie podejmuje działań w jego imieniu. Skarb Państwa nie może zatem ponosić odpowiedzialności za działanie tego Związku, polegające na przydzieleniu działki położonej na nieruchomości stanowiącej współwłasność osób trzecich. W świetle powyższego stwierdzić należy, że powołany przez E. M. przepis art. 25 u.r.o.d. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, stąd postępowanie wszczęte na jej wniosek stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. polegające na niewystarczająco wnikliwym rozpatrzeniu przez organ I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zaniechanie wyjaśnienia czy, a jeśli tak to kiedy, ROD [...] stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych; 2) art. 25 ust. 1 i 2 u.r.o.d. przez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów i błędne przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego były właścicielem nieruchomości w dniu nabycia działki w ROD przez działkowca.

W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego są obowiązane do wypłaty odszkodowań, jeżeli "występowały jako właściciel nieruchomości", a tym samym - w szczególności wówczas, gdy wskutek późniejszego stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu okazało się, że faktycznie jej właścicielem nie były. Jak wynika z uzasadnienia projektu u.r.o.d. ([...]) "Szczególne rozwiązania projekt przewiduje w przypadku likwidacji z powodu roszczeń osób trzecich do nieruchomości zajmowanej przez ROD- byłych właścicieli nieruchomości, które Państwo przejęło w sposób niezgodny z prawem (...). W takich sytuacjach likwidacja odbywałaby się bez obowiązku odtwarzania ROD. Zaspokojeniu podlegałyby jedynie roszczenia działkowców i stowarzyszeń z tytułu utraty własności składników majątkowych zlokalizowanych na działkach i terenach ogólnych."

Ratio legis tych przepisów polega zatem na ochronie działkowców poszkodowanych na skutek likwidacji ROD związanej z realizacją roszczenia osoby, od której wcześniej Państwo — niezgodnie z prawem - przejęło nieruchomość. Tym samym stwierdzenie nieważności bezprawnej decyzji o wywłaszczeniu nie wyłącza odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz przeciwnie - tę odpowiedzialność pośrednio powoduje. Dlatego ustawodawca celowo użył zwrotu "występowały jako właściciel nieruchomości", a nie zwrotu "były właścicielem nieruchomości".

Z kolei datą istotną dla ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest dzień nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub dzień, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, co wynika wprost z przepisów art. 25 ust. 1 i 2 u.r.o.d., a nie - jak uznał Prezydent Miasta [...] - dzień nabycia przez działkowca uprawnienia do korzystania z działki w ROD, czy też dzień, w którym ROD (lub jego część) został zlikwidowany. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego mogą być właścicielami nieruchomości w dacie likwidacji, a więc podmiotami likwidującymi w rozumieniu art. 2 pkt 12. Możliwe jednak, że właścicielem nieruchomości w dacie likwidacji będzie inny podmiot, niż wskazane powyżej. Dlatego należy zauważyć, iż "podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania" w przypadku likwidacji ROD w trybie art. 25 nie jest pojęciem tożsamy z pojęciem "podmiot likwidujący".

W dniu powstania Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] (późniejszego Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]), jako właściciel nieruchomości, na której powstał Ogród występował Skarb Państwa, na rzecz którego została ona wcześniej wywłaszczona decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady [...] Miasta [...] z dnia [...] lipca 1968 r. ([...]). Co więcej, wątpliwości nie może budzić fakt, że ogród ten w dacie wejścia w życie u.p.o.d. (tj. w dniu [...] maja 1981 r.) istniał już ponad 10 lat, a zatem stał się on wówczas ogrodem stałym w rozumieniu ustawy. Z kolei w dacie przydzielenia stronie działki nr [...], tj. w dniu [...] maja 2011 r., przedmiotowy ROD nadal istniał, pomimo wcześniejszego stwierdzenia - decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. ([...]), utrzymaną w mocy ostateczna decyzją Prezesa UMiRM z dnia [...] września 1997 r. - nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1968 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydium Krajowej Rady [...] Związku Działkowców wyraziło zgodę na likwidację części Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej. Faktyczna likwidacja tej części ROD jednak nie została dokonana, a jedynie — uchwałą Prezydium Okręgowego Zarządu [...] Związku Działkowców nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. -zostało wygaszone członkostwo w PZD działkowców, których działki były usytuowane w tej części ROD, w tym strony.

Na uwagę zasługuje również fakt, że pomimo wygaśnięcia, na skutek decyzji Prezesa UMiRM z 1997 r., praw Skarbu Państwa do nieruchomości i w konsekwencji uprawnienia przysługującego PZD, a opierającego się na prawie własności Skarbu Państwa, organy państwowe zaniechały przeprowadzenia likwidacji ówczesnego POD [...] zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą. Nie nastąpiło to również w okresie późniejszym. Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że zgodnie z art. 25 ust. 1-3 u.r.o.d. w zw. z art. 78 ust. 1 u.r.o.d. w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania i jego wypłaty na rzecz strony, przy czym podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że dla rozpoznawanej sprawie jest pismo z dnia [...] listopada 2016 roku, w którym Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...], Okręg w [...] wyjaśnił, że nie doszło do porozumienia z podmiotami, którzy stali się właścicielami na podstawie wyroków sądów powszechnych. Zatem już w 2006 roku Zarząd wiedział, że teren ogrodów działkowych jest własnością osób trzecich, a pomimo tego procedował uchwały w przedmiocie dysponowania "działkami". Tym samym rację ma organ I instancji, że w dniu, kiedy odwołująca nabyła prawo do działki ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie byli właścicielami nieruchomości w dniu zapłaty za użytkowanie ogrodu działkowego przez wnioskodawczynię i dlatego stronie nie należy się odszkodowanie.

Z tej też przyczyny Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że art. 25 u.r.o.d. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie i postępowanie wszczęte na wniosek E. M. stało się bezprzedmiotowe.

W skardze z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. M. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 138 w zw. z art. 15 K.p.a., a także art. 25 ust. 1 i 2 u.r.o.d.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniosła, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do argumentacji strony, a nadto odstąpił od stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Podstawę zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej, nie stosuje się przepisu art. 21, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały jako właściciel nieruchomości w dniu nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub w dniu, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. poz. 390, z późn. zm.). Jak przy tym wynika z art. 25 ust. 2 tej ustawy, w przypadku likwidacji ROD, o której mowa w ust. 1, przepis art. 22 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest podmiot, który występował jako właściciel nieruchomości w dniu, o którym mowa w ust. 1. Ustalenie odszkodowań następuje w drodze decyzji. Stosownie do art. 25 ust. 3 ustawy, organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, jest: 1) w przypadku gdy podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest Skarb Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; 2) w przypadku gdy podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest jednostka samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki. Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy, podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić: 1) działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że w dniu przydzielenia przez Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] E. M. w użytkowanie działki nr [...], tj. w dniu [...] maja 2011 r., ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, a tym bardziej Polski Związek Działkowców nie byli właścicielami nieruchomości, na której znalazła się ta działka. W tym zakresie organ powołał się na treść uchwały z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] w sprawie likwidacji ogrodu, a także pismo [...] Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...], Okręg w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., z którego wynika, że już w 2006 r. Zarząd wiedział, że teren ogrodów działkowych jest własnością osób trzecich, a pomimo tego procedował uchwały w przedmiocie dysponowania działkami.

Zdaniem Sądu konkluzja organu odwoławczego w tym zakresie nie uwzględnia treści zmieniających się na przestrzeni lat przepisów regulujących kwestię rodzinnych ogrodów działkowych i stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W kontekście powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w dniu podejmowania uchwały nr [...] w sprawie likwidacji ogrodu, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1419; dalej: "u.r.o.d. z 2005 r."). Zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy, likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego odbywała się za zgodą [...] Związku Działkowców. Tymczasem ani z treści tej uchwały, ani z akt sprawy nie wynika, aby taka zgoda przed podjęciem uchwały została udzielona. Dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r., na wniosek Okręgowego Zarządu PZD w [...], Prezydium KR PZD wyraziło zgodę na częściową likwidację ROD [...]" w [...] w związku z utratą tytułu prawnego do użytkowanego gruntu (t. I, k. 150 akt adm. organu I instancji). Z uwagi na powyższe, nie sposób uznać, aby uchwała nr [...] w sprawie likwidacji ogrodu była skuteczna.

Co przy tym istotne, wspomniana ustawa pozostawała w mocy także w dniu, w którym Zarząd ROD przyjął w poczet członków PZD E. M., tj. w dniu [...] maja 2011 r. Jak wynikało z art. 24 ust. 1 tej ustawy, zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegały zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Żaden przepis prawa nie wskazywał wówczas na konieczność zwrotu nieruchomości, albowiem nadrzędnym celem ustawy była ochrona rodzinnych ogrodów działkowych przed likwidacją. Wobec tego wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, Zarząd ROD – aż do dnia podjęcia uchwały nr [...] – mógł w dalszym ciągu dysponować działkami usytuowanymi w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym [...] w [...], i dyspozycje te były zgodne z prawem.

Reasumując, argumentacja organu odwoławczego uzasadniająca utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...], a opierająca się na dwóch wyżej omówionych przez Sąd dokumentach, jest wadliwa. Pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy natomiast w ogóle nie przeanalizował i nie ocenił, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Za błędną należało także uznać argumentację organu I instancji, mającą uzasadnić umorzenie postępowania w sprawie. Organ I instancji powołując się na brzmienie art. 25 u.r.o.d. skupił się na wskazaniu, że nie udało się pozyskać dokumentu potwierdzającego, że do dnia [...] września 1997 r. (tj. do dnia wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] września 1997 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej), Polski Związek Działkowców posiadał tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej dawniej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], na której usytuowany był ROD [...] w [...].

Czyniąc powyższą konkluzję organ I instancji dokonał wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Co prawda pomimo podejmowanych prób, nie udało się pozyskać do akt sprawy pierwotnej decyzji przekazującej wywłaszczoną nieruchomość w użytkowanie [...] Związku Działkowców czy jego poprzednika prawnego, to pozostałe zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają jej istnienie.

W aktach sprawy znajduje się kasacja Zarządu Okręgowego [...] Związku Działkowców w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. od postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1998 r., sygn. akt [...], w której wskazano, że teren pod Pracowniczy Ogród Działkowy [...] został przekazany w użytkowanie decyzjami organów administracji państwowej, tj. decyzją Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...] oraz decyzją Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] Obydwie decyzje zostały wymienione wśród załączników, jakie były dołączone do pisma (t. I, k. 153 – 154 akt adm. organu I instancji).

Co więcej, w aktach sprawy znajduje się decyzja Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] maja 1980 r., którą przekazano nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Zarządu Dróg i Mostów teren Skarbu Państwa położony w [...] przy [...], obręb [...] arkusz [...], dz. [...] "z przeznaczeniem na poszerzenie istniejących Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy [...] (t. II, k. 268 akt adm. organu I instancji), a także protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] lipca 1980 r. przekazania tej działki przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Terenami w [...] Zarządowi Dróg i Mostów, na rzecz którego działało [...] Przedsiębiorstwo Zieleni (t. II, k. 266 akt adm. organu I instancji). Pismem z dnia [...] września 1980 r., nr [...], [...] Przedsiębiorstwo Zieleni przekazało z kolei tę działkę do zagospodarowania Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych pod poszerzenie POD – [...] (t. II, k. 265 akt adm. organu I instancji).

Powyższe pozwala stwierdzić, że niewątpliwie Rodzinny Ogród Działkowy istniał już przed dniem [...] maja 1980 r., skoro w tym dniu przekazano kolejne tereny na jego poszerzenie. Z przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r., nr 18, poz. 117; dalej: "u.p.o.d. z 1949 r.") wynika, że pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu tej ustawy były zakładane albo przez gminy, albo przez zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób (art. 5 ust. 1 i 2). Niewątpliwie więc istniejący przed [...] maja 1980 r. ogród działkowy był ogrodem działkowym o charakterze miejskim (założonym przez gminę), który na mocy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r., nr 12, poz. 58; dalej: "u.p.o.d.") stał się pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu tej ustawy.

Z kolei na mocy art. 32 ust. 2 tej ustawy, Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Najpóźniej więc w dacie wejścia w życie ustawy z dnia [...] maja 1981 r., tj. od dnia [...] maja 1981 r. Polski Związek Działkowców uzyskał tytuł prawny do nieruchomości, na których były utworzone pracownicze ogrody działkowe, a które wcześniej zarządzane były przez Wojewódzki Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych.

Wobec tego uznać należało, że organy rozstrzygające nieprawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie wskazując, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 25 ust. 1 i 2 u.r.o.d. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały bowiem jako właściciel nieruchomości w dniu nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez Polski Związek Działkowców.

Jednocześnie odnosząc się do argumentów skargi wyjaśnienia wymaga, że wobec brzmienia art. 32 ust. 1 u.p.o.d. z 1981 r. bez znaczenia pozostaje, czy w stosunku do przedmiotowego ogrodu działkowego zastosowanie miał art. 33 tej ustawy. Stanowi on, że pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Pojęcie "nie mające ustalonej lokalizacji" należy odnieść do ogrodów, które powstały na terenach przeznaczonych w planie miejscowym "dla innych potrzeb", ale które mogły być użytkowane do celów przewidzianych w ustawie przez okres nie krótszy, niż trzy lata (art. 10 ust. 1 u.p.o.d. z 1949 r.). Skoro przy tym zakłady pracy mogły zakładać wyłącznie stałe ogrody działkowe (zob. art. 5 ust. 2 u.p.o.d. z 1949 r.), czasowe ogrody działkowe były zakładane przez gminy (art. 5 ust. 1 u.p.o.d. z 1949 r.). W konsekwencji były to miejskie ogrody działkowe w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.p.o.d. z 1981 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozważając zasadność przyznania skarżącej odszkodowania muszą mieć również na uwadze, że na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d. odszkodowanie wypłacanie działkowcom składa się z dwóch odrębnych elementów – odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na ich działkach oraz prawa do działki w ROD, a także, że przydzielenie skarżącej w użytkowanie działki w ROD nastąpiło uchwałą nr [...] Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego (t. I, k. 32 akt adm. organu I instancji), a więc było to nabycie pierwotne, a nie następcze.

O kosztach postępowania zasądzonych od organu na rzecz skarżącej, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).