Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1502/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Aktem (zarządzeniem) z dnia [...] 2016 r., [...] Prezydent Miasta powierzył P. J. z dniem [...] 2016 r. obowiązki Dyrektora [...] Szpitala [...] z siedzibą w [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższy akt (zarządzenie) wniósł [...] Szpital [...] w [...] zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. wydanie wskazanego zarządzenia bez podstawy prawnej, w tym w szczególności bez umocowania wynikającego z przepisów ustawy z dnia 15.04.2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 618 ze zm.). Skarżący powołał się na treść art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 46 ust. 1, wskazując, że zgodnie z § 6 statutu szpitala, w brzmieniu przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...].2012 r., dyrektor szpitala kieruje szpitalem i reprezentuje go na zewnątrz, zaś w świetle art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej kierownik podmiotu leczniczego niebędący przedsiębiorcą jest wybierany po przeprowadzeniu postępowania konkursowego. Skarżący wskazał, że w przepisach omawianej ustawy nie przewidziano powierzenia w innej formie obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, aniżeli w drodze powołania na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.06.2016 r. (sygn. II OSK 1272/16) i WSA w Kielcach z dnia 17.12.2015 r. (sygn. II SA/Ke 974/15), w których wskazywano, że powierzenie obowiązków należy tak samo traktować jak zatrudnienie na stanowisku kierownika oraz że przepisy ustawy o działalności leczniczej nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego zamiast powoływania tego kierownika w trybie art. 49 ustawy. Zwrócono w nich także uwagę na brak możliwości zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego jedynie o generalnej kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz art. 42 § 4 kodeksu pracy dotyczącego możliwość powierzenia pracownikowi innej pracy na okres nieprzekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym mający zastosowaniu do już zatrudnionych pracowników. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że przepis art. 42 § 4 kodeksu pracy nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż powierzenia dokonuje pracodawca – czyli jednostka organizacyjna w której pracownik jest zatrudniony. Dodał, że pracodawca nie jest uprawniony do wydawania pracownikowi polecenia wykonywania innej pracy, której wykonywanie może zostać powierzone jedynie osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje i których tryb wyboru na określone stanowisko jest uregulowany przepisami szczególnymi, jak to ma miejsce w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Przepis art. 42 § 4 kodeksu pracy nie stanowi bowiem normy umożliwiającej obejście przepisów powszechnie obowiązującego prawa, określających tryb zatrudniania danej osoby na danym stanowisku lecz normę pozwalającą na skierowanie pracownika do czasowego wykonywania pracy na innym stanowisku, jedynie w granicach obowiązującego prawa.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego w złożeniu skargi, skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kwestionowanego zarządzenia, jak i zaskarżonego w tym samym piśmie zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., nr [...] powierzającego M. J. z dniem [...] 2016r. pełnienie obowiązków Dyrektora [...] Szpitala [...] z siedzibą w [...] (sprawa o sygnaturze II SA/Bd 1501/16) jest istotne jeśli chodzi o ustalenie skuteczności czynności prawnych dokonywanych w imieniu Szpitala przez P. J. w okresie od dnia [...].2016 r. do [...].2016 r. i M. J. w okresie od [...].2016 do dnia [...].2016 r., co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia dalszych działań skarżącego jako strony tychże czynności. Zwrócił przy tym uwagę na zarówno ustawa o działalności leczniczej jak i statut szpitala nie przewidują możliwości reprezentowania szpitala przez osoby piastujące inne stanowiska niż Dyrektor. Powołał się tez na postanowienie Sądu Rejonowego w [...], VII Wydział Gospodarczy KRS z dnia [...] 2016 r. (sygn. akt 2858/16/782) oddalające wniosek o wpis M. J. na stanowisko Dyrektora Szpitala z uwagi na to, że nie został on wyłoniony na takie stanowisko w drodze konkursu. Skarżący wskazał, że na skutek czynności dokonywanych przez P. J. i M. J. doszło do sporu pomiędzy Szpitalem a szeregiem podmiotów trzecich, powołujących się na nawiązanie ze szpitalem różnego rodzaju stosunków prawnych. Jako dowód załączył przy tym kopie dwóch różnych pozwów wniesionych do Sądu Rejonowego w [...] dotyczących zapłaty wraz z nakazem zapłaty. Skarżący wyjaśnił, że nie potwierdził szeregu czynności prawnych dokonanych przez osoby "pełniące obowiązku" Dyrektora Szpitala czym doprowadził do potwierdzenia nieważności tychże czynności prawnych. Podkreślił, że kwestionowane zarządzenia funkcjonujące w dalszym ciągu w obrocie prawnym powinny być wyeliminowane poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący wskazał też, że pismem z dnia [...] 2016 r. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa oraz że zachował termin do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub ewentualnie o uznanie skargi za całkowicie bezzasadnej i tym samym jej oddalenie. Prezydent wywiódł, że wydane przez niego zarządzenie w sensie formalnym nie stanowi tego rodzaju aktu. Ma ono charakter zwykłego pisma, wydanego przez upoważniony organ. Zdaniem organu jedyną prawnie dopuszczalną formą powołania osoby pełniącej obowiązki dyrektora Szpitala było zarządzenie wydane w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent wywiódł, że z uwagi na to, że kwestionowane zarządzenia są w istocie jedynie pismami nie ma możliwości, aby WSA w ogóle rozpatrywał merytorycznie skargę. Wskazując na konieczność odrzucenia skargi, zwrócił uwagę, że skarga przysługuje jedynie na akty, które faktycznie egzystują w sensie prawnym i zostały wymienione w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (chodzi o akty wydane w odpowiednim trybie, przez właściwy organ). Prezydent wyjaśnił też, że podjęcie decyzji o konieczności obsadzenia wakującego stanowiska dyrektora Szpitala było wynikiem odwołania dotychczasowego Dyrektora Szpitala – M. N. ze skutkiem natychmiastowym (zarządzenie nr [...] z dnia [...] 2016 r. Prezydenta Miasta). Powodem odwołania wyżej wskazanego ze stanowiska dyrektora była próba zapobiegnięcia pogłębianiu się kryzysy finansowego. W związku z powyższym dążono do jak najszybszego powołania nowego "kierownika", który podjąłby natychmiastowe działania w celu uzdrowienia sytuacji finansowej. Organ wywiódł, że wprawdzie częściowo podziela stanowisko strony skarżącej co do braku przejrzystej podstawy prawnej do powołania określonych osób na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora, jednakże w świetle szczególnych okoliczności, organ został zmuszony do działania pomimo niejasności w przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy sprawy, Sąd zbadał czy Szpital (dalej jako "Szpital") dochował wymogów formalnych wnosząc skargę do sądu na omawiany akt.

Wskazać należy, że skarga Szpitala została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten oznacza, że warunkiem dopuszczalności skargi jest wydanie przez organ gminy uchwały lub zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej, legitymowanie się przez stronę skarżącą interesem prawnym w zaskarżeniu takiego aktu oraz uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Sąd nie podziela bowiem twierdzeń Prezydenta dotyczących niedopuszczalności skargi na przedmiotowy akt z uwagi na to, iż nie mieści się on w katalogu aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z wyżej wskazanym przepisem o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala. Wskazać należy w związku z tym, że podstawę do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, w tym kierowników podmiotów leczniczych, przez prezydenta miasta (wójta, burmistrza) stanowi art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2016, poz. 446, ze zm.) – dalej jako u.s.g. Podejmowane w tym zakresie akty przyjmują formę zarządzeń mających charakter aktu władczego jednostkowo-konkretnego. Dodać należy przy tym, że wpływu na charakter aktu pozostaje nadana mu nazwa (lub brak stosownej nazwy). Decydujące znaczenie ma bowiem treść aktu (jego zawartość merytoryczna).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż kwestionowane w niniejszej sprawie pismo dotyczące powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala jest aktem z zakresu zadań administracji publicznej o władczym charakterze, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega nadzorowi administracyjnemu oraz kontroli sądów administracyjnych.

Jak wynika z akt sprawy Szpital wyczerpał środki zaskarżenia, wzywając w dniu [...] 2016 r. (wpływ do organu [...].2016 r.) Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wniósł za jego pośrednictwem, w dniu [...]2016 r., skargę do Sądu - a więc przed upływem 60 dniowego terminu do wniesienia skargi od dnia wniesienia wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Szpital wykazał również, że legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie. Kwestionowany akt dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala, a więc podmiotu odpowiedzialnego, w świetle treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2016, po. 1638; ze zm.) za zarządzanie szpitalem. Jak wyjaśnił Szpital, skuteczne zakwestionowanie ważności wydanych aktów dotyczących powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala umożliwi mu następnie podjęcie próby zakwestionowania ważności czynności podejmowanych przez osoby, których te akty dotyczą.

Przechodząc do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że kwestią wymagającą w sprawie rozstrzygnięcia jest zagadnienie istnienia po stronie prezydenta miasta kompetencji do wydania zarządzenia powierzającego wskazanej w nim osobie pełnienie obowiązków dyrektora szpitala.

Wyjaśnić należy w związku z tym, że określona w art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 33 ust. 5 u.s.g. kompetencja organu wykonawczego gminy w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz uprawnienie prezydenta miasta (burmistrza, wójta), jako zwierzchnika służbowego w stosunku do m.in. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, ma charakter generalny. Biorąc pod uwagę, że niniejsza sprawa dotyczy stanowiska dyrektora szpitala zastosowanie będą miały szczegółowe uregulowania zawarte w przywołanej wyżej ustawie o działalności leczniczej (dalej u.d.l.).

Kwestie zatrudnienia na stanowisku kierownika podmiotu leczniczego normuje przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.l., zgodnie z którym w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika, który w przypadku stanowiska kierownika oraz jego zastępcy ogłasza podmiot tworzący. Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3 (jeżeli nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej), odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej (art. 49 ust. 4 u.d.l.). Z kandydatem na stanowisko kierownika, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat (art. 49 ust. 6 u.d.l.).

W ocenie Sądu powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego (dyrektora szpitala) – a więc czasowego przejęcia przez wskazaną przez prezydenta miasta osobę, wszystkich przynależnych stanowisku dyrektora funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności - bez przeprowadzenia wcześniejszego konkursu, nie można uznać za sposób nawiązania stosunku pracy, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. Omawiany wyżej przepis ustawy o działalności leczniczej dotyczy nawiązywania stosunku zatrudnienia wyłącznie z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków.

Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, oznacza niedopuszczalność podjęcia przez Prezydenta zarządzenia w takim przedmiocie. Zarządzenie takie musiałoby się bowiem opierać na swoistej analogii, niedopuszczalnej w tym przypadku ze względu na fundamentalną dla prawa publicznego zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało nie budzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji niewyrażonych wprost w przepisach. Brak przy tym podstaw do uznania istnienia luki prawnej w tej kwestii, bowiem można przytoczyć przykłady rozwiązań wskazujących, iż tam gdzie ustawodawca miał zamiar wprowadzić możliwość powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne, to ją wprost w przepisach zawarł. Tak jest np. w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), w której w art. 36a ust. 4a przewidziano możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (por. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 466/15, z 5 grudnia 2012 roku, w sprawie II SA/Go 879/12 i z 8 października 2014 roku, w sprawie II SA/Go 611/14, w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 roku, w sprawie IV SA/Po 1248/11, w Gliwicach z dnia 26 maja 2015 roku, w sprawie IV SA/GL 637/14, w Lublinie z dnia 29 maja 2014 roku, w sprawie III SA/Lu 106/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Dokonując zatem czynności powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora organ wykonawczy gminy przyjął domniemanie swoich kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących przepisach, co należało uznać za niedopuszczalne.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają przy tym przyczyny podjęcia zarządzenia tj. sytuacja organizacyjna i finansowa Szpitala. Przepisy ustawy wskazują sposób obsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego i podmiot tworzący winien był się do nich zastosować, a wszelka wykraczająca poza te przepisy dowolność musi być uznana za istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym naruszenie to miało charakter istotny, co skutkowało koniecznością wyeliminowania przedmiotowego aktu z porządku prawnego. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania w sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), uwzględniając w zasądzonej wysokości kosztów wynagrodzenie adwokata reprezentującego Szpital – tj. 480 zł., opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) i uiszczony wpis w wysokości 300 zł.