Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1091/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Gdańsku sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 10 listopada 2023 r., nr WI-I.7840.1.171.2023.GM w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

S. Sp. z o.o. (dalej jako Spółka lub skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z 10 listopada 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, wydanej w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 3 sierpnia 2023 r. Starosta Wejherowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na przebudowę istniejących miejsc postojowych na dz. nr [..]-[..] i części dz. nr [..]-[..] obr. [..].

W dniu 11 sierpnia 2023 r. Spółka oraz [..] Spółka Akcyjna złożyły oświadczenia, że zrzekają się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji.

Po rozpoznaniu wniesionego od tak wydanej decyzji odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[..] (dalej jako Wspólnota Mieszkaniowa), decyzją z 10 listopada 2023 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że Starosta wadliwie ustalił krąg stron postępowania, a tym samym pozbawiono stronę udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda zauważył, że zamierzenie obejmuje "przeniesienie miejsc postojowych w inną lokalizację", czego nie można sklasyfikować jako przebudowę, lecz jako rozbiórkę istniejących i budowę nowych miejsc postojowych. Nadto w ocenie organu odwoławczego zmiana liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych stanowi próbę obejścia przepisów prawa, gdyż jedynie stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem wszystkie miejsca postojowe oznaczone symbolem osoby niepełnosprawnej znajdują się w odległości mniejszej niż 20 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Wojewoda wskazał także na rozbieżności w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Zauważył także, że zamierzenie budowlane jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645) dalej jako u.d.p., gdyż odległość parkingu od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 4-9 m. Nadto uznał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien ustalić, czy udzielono pozwolenia na użytkowanie parkingu obsługującego budynek wielorodzinny L. Jeżeli inwestor nie zakończył budowy, rozbiórkę i budowę nowych miejsc postojowych obsługujących budynek L. należy dokonać w trybie zmiany pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania i w sposób wyczerpujący przeprowadzi analizę obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą i w oparciu o wszystkie obowiązujące przepisy. Dokona faktycznej oceny wpływu inwestycji na zabudowę sąsiedniej działki nr [..] w oparciu o wiarygodne i miarodajne dowody. W końcu, realizując zasadę zawartą w art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji organ pouczy strony o przysługującym im prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwi im faktyczną jego realizację. Następnie, zależnie od podjętych ustaleń, organ wyda decyzję przewidzianą przepisami k.p.a.

Wymienione uchybienia nie mogły w ocenie Wojewody zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom oraz doprowadzenie projektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wymaga przeprowadzenia postępowania na nowo przed organem I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

W sprzeciwie od tak wydanej decyzji zarzucono:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. dalej jako "Prawo budowlane") poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość obejmująca działkę nr [..] obr. [..] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. parkingu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, podczas gdy realizacja inwestycji objętej wnioskiem Spółki nie pociąga za sobą ograniczeń w zabudowie nieruchomości obejmującej działkę nr [..] obr. [..];

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie § 20 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej jako "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury") poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji Starosty, mimo że miejsca postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków;

naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje status strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę istniejących miejsc postojowych na dz. [..]-[..] i części dz. nr [..]-[..] obr. [..], podczas gdy nieruchomość obejmująca działkę nr [..] obr. [..] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego przedmiot wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę;

naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędną, niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę dowodów, prowadzącą do uznania, że zwiększenie liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz ich usytuowanie stanowi próbę obejścia przepisów prawa przez Spółkę mimo iż usytuowanie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w najbliższej możliwej odległości od budynku ma służyć w ułatwieniu dostępu dla tych osób i zapobiegać wykluczeniu;

naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy pozwolenie na budowę nr AB.6740.II.124.2017.7 dotyczące budynku L. jest nadal czynne czy też budowa tej inwestycji została ukończona;

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, tj. pominięcie okoliczności, że pozwolenie na budowę nr AB.6740.il.124.2017.7 dotyczące budynku L. nie jest czynne, ponieważ inwestycja została ukończona i udzielono pozwolenia na użytkowanie parkingu,

a w konsekwencji

naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty z i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo iż uchylona przez Organ decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania ani z naruszeniem prawa materialnego, a dodatkowo nie zachodziła konieczność przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazuje się w doktrynie (J. Dessoulavy-Śliwiński), "oznacza to, że regulacja ogólna zawarta w KPA będzie miała ograniczone zastosowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Przyjęcie, że art. 28 ust. 2 PrBud jest przepisem szczególnym, prowadzi także do nadania mu wykładni zawężającej. (...) Relacja między tymi przepisami jest bowiem taka, że pojęcie "strony" w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 KPA, zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 PrBud (zob. wyr. NSA z 28.3.2007 r., ii OSK208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12). Oznacza to, że art. 28 KPA stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w taki sposób, że na jego podstawie jedynie posiłkowo rozstrzyga się kwestię istnienia albo nieistnienia w danej sprawie interesu prawnego osób wymienionych w art. 28 ust. 2 PrBud. (vide: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2024).

Skarżąca podkreśliła, że historia zmian przepisów w tym zakresie wskazuje na tendencję do ograniczania kręgu podmiotów, którym przysługiwać będzie status strony w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego, należy mieć na uwadze, że pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" nie można określać w sposób dowolny, ponieważ art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wprowadził w tym zakresie definicję legalną. Tym samym, na gruncie prawa budowlanego - a co za tym idzie - w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć jako " teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Wskazano, że "właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w zabudowie nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego" (vide: Wyrok WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2023 r., VII SA/Wa 1244/23).

Organ tymczasem, rozpatrując odwołanie wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową, skupił się na teoretycznych rozważaniach na temat istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego (na marginesie należy zauważyć, że przywołane w treści uzasadnienia orzecznictwo odnosi się do nieaktualnego stanu prawnego, przez co nie uwzględnia istotnie zmienionej w 2020 roku definicji obszaru oddziaływania obiektu). Wojewoda całkowicie pominął w swojej analizie kwestię tego, czy planowana przez Spółkę inwestycja może wprowadzić ograniczenia w zakresie zabudowy działki nr [..], na której znajduje się budynek wielorodzinny Wspólnoty Mieszkaniowej. Jeżeli Wojewoda zakwestionował stanowisko Starosty i uznał, że ww. wspólnocie mieszkaniowej przysługiwać powinien status strony postępowania, powinien był wskazać na przyczyny uzasadniające dane stanowisko, skutkujące uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ podjął wprawdzie próbę uzasadnienia swojego stanowiska, jednak uczynił to w sposób nader ogólnikowy i błędny. Użyte przez organ sformułowanie jest nie tylko puste, ale nadto wskazuje na istotne naruszenia przepisów zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego jak i prawa budowlanego. Z przepisu art. 28 k.p.a. jednoznacznie wynika, że stroną postępowania administracyjnego może być tylko podmiot, który posiada interes prawny, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Interes prawny wynikać musi bowiem z norm prawa materialnego (vide: Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Na gruncie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wobec treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, definicja strony została dodatkowo ograniczona poprzez wprowadzenie wymogu, aby nieruchomość strony znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, który z kolei zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Oznacza to, że uznając Wspólnotę Mieszkaniową za stronę postępowania, Wojewoda zobowiązany był wskazać zarówno na przysługujący wspólnocie interes prawny, mający swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego, jak i na wskazanie, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem Spółki spowoduje ograniczenia w zabudowie terenu działki nr [..] w Redzie. Organ tymczasem nie wskazał ani interesu prawnego wspólnoty, ani jakichkolwiek - faktycznych lub potencjalnych - możliwości zabudowy nieruchomości wspólnoty. Argumentacja organu opiera się na bliżej nieokreślonym "potencjalnym oddziaływaniu", które z kontekstu przytoczonej argumentacji zdają się odpowiadać potencjalnym immisjom na nieruchomość.

Odnosząc się do odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, skarżąca podniosła, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie wystarcza do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu.

Dodatkowo, zważywszy na fakt, że działka Wspólnoty Mieszkaniowej ([..]) została już zabudowana budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym, w którym znajdują się także lokale usługowe, zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz zgodnie z normami planowania przestrzennego, przywołane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie faktycznie nie stanowią ograniczeń dla zabudowy działki wspólnoty (ta została już wszakże zabudowana), lecz stanowią ograniczenia dla zabudowy działek objętych wnioskiem Spółki, jak również stanowią podstawę do weryfikacji zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa. Organ jednak w żadnej mierze nie wykazał, choćby potencjalnych, ograniczeń w zabudowie działki wspólnoty, wobec czego nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcia Wojewody w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda nie był uprawniony do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania. W konsekwencji nie istniała konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a Wojewoda był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy w II instancji.

Skarżąca odniosła się także do stwierdzenia Wojewody, że planowana inwestycja nie może być uznana za przebudowę lecz należy traktować ją "jako rozbiórkę istniejących i budowę nowych miejsc postojowych". Skarżąca podkreśliła, że stanowisko to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione, nie wskazano przy tym na okoliczności, przemawiające za przyjętą przez Wojewodę klasyfikację planowanego przedsięwzięcia. Organ w szczególności nie stwierdził, aby przebudowa parkingu powodowała zmianę charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczbę kondygnacji, wobec czego organ nie miał podstaw do przyjęcia, że inwestycja nie stanowi przebudowy.

Zdaniem skarżącej, organ w sposób nieprawidłowy stwierdził także, że zwiększenie liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz ich usytuowanie stanowi próbę obejścia przepisów prawa i stanowi przesłankę do uchylenia decyzji Starosty. Podkreślono, że prawodawca wprost dopuszcza sytuacje, gdy miejsca postojowe zlokalizowane będą bliżej okien budynku aniżeli 20 metrów w § 20 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadto budynki, przy których zlokalizowany będzie przebudowany parking, obejmują kilkaset lokali mieszkalnych, jak również lokale usługowe, wobec czego zwiększenie liczby miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych jest decyzją uzasadnioną i odpowiadającą potrzebom mieszkańcom osiedli i ich gościom. Logicznym, zgodnym z zasadami doświadczenia życiowego jest przy tym sytuowanie tych miejsc bliżej budynków, aniżeli miejsc postojowych dla osób bez niepełnosprawności. Tym samym należy ocenić, że stwierdzenia Organu o rzekomych próbach obejścia prawa przez inwestora są wyłącznie niczym nieuzasadnionymi insynuacjami.

Rozbieżność w liczbie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, istniejąca pomiędzy częścią opisową a rysunkową projektu, wynikająca z nieoznakowania miejsca nr [..] stanowi natomiast oczywistą omyłkę drukarską. Miejsce postojowe nr [..] będzie bowiem przeznaczone dla osób niepełnosprawnych.

Organ również dopuścił się także błędnej wykładni przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. uznając, że planowany przez skarżącą parking znajduje się zbyt blisko zewnętrznej krawędzi jezdni. Zauważyć należy, że ustawodawca wprost wskazuje, że odległości zawarte w tym przepisie znajdują zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych zlokalizowanych poza obszarami zabudowanymi. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, nie można przypisywać tego samego znaczenia różnym pojęciom, wobec czego "obszaru zabudowanego", o którym mowa w art. 43 ust. 1 nie można utożsamiać z "terenem zabudowy", o którym mowa w tabeli odległości, zamieszczonej w ramach tego przepisu. Takie wnioskowanie byłoby bowiem niekonsekwentne, a ustawodawca, gdyby chciał, aby terminy te rozumieć w sposób jednakowy, użyłby identycznych sformułowań. Tak się jednak nie stało, wobec czego pojęcia te należy od siebie odróżnić. Na trafność powyższego stanowiska Skarżącej, wskazuje także orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2715/18).

Zważywszy natomiast na okoliczność, że planowana przez Spółkę inwestycja znajduje się w obszarze zabudowanym, wydzielonym odpowiednimi znakami drogowymi, przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może znaleźć zastosowania w danym przypadku, skoro wprost odnosi się do obiektów budowlanych oraz reklam poza obszarami zabudowanymi. W takiej sytuacji natomiast zastosowanie powinien znaleźć przepis § 19 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który umożliwia na sytuowanie miejsc postojowych przy granicy działki.

Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda nie podjął także niezbędnych działań w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, ze wskazane w decyzji pozwolenie na budowę, nr AB.6740.II. 124.2017.7 dotyczące budynku L. nie jest już aktywne, ponieważ uzyskano pozwolenie na użytkowanie tego parkingu. Wojewoda, wobec powzięcia w tym zakresie wątpliwości, powinien był przedsięwziąć odpowiednie czynności w celu wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18).

Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy, jak chcieliby wnoszący sprzeciw, ani też do merytorycznych rozważań w zakresie propozycji przebudowy, podanych w treści sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, CBOSA).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOSA). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, CBOSA; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Jednocześnie podkreślić należy, że – choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę w decyzji z 10 listopada 2023 r. okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy organowi I instancji było stwierdzenie, że w postępowaniu przed tym organem nie brały udziału wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że przedmiotem inwestycji jest "przebudowa istniejących miejsc postojowych na działkach nr [..]-[..] i części działek nr [..]-[..] obręb [..]". Nadto z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane stanowiska postojowe zlokalizowano w odległości 8,41 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. M.[..]. Zdaniem Wojewody z uwagi na § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), status strony w postępowaniu powinni posiadać właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy lokali mieszkalnych, których okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi będą zbliżone do miejsc postojowych na odległość mniejszą niż 20 m. Wojewoda wskazał, że budynek przy ul. M.[..] znajduje się na działce nr [..]. Zgodnie przy tym z księgą wieczystą [..] właścicielami nieruchomości znajdującej się na tej działce są S. Sp. z o.o. oraz właściciele wyodrębnionych lokali. W ocenie Wojewody, z uwagi na uznanie, że interesu prawnego nie należy utożsamiać wyłącznie z prawem własności, za stronę w przedmiotowym postępowaniu powinna zostać przy tym uznana Wspólnota Mieszkaniowa [..].

W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z wskazanym wyżej § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie: odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż:

1) dla samochodów osobowych:

a) 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie,

b) 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie,

c) 20 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych;

2) dla samochodów innych niż samochody osobowe:

a) 10 m - w przypadku parkingu do 4 stanowisk postojowych włącznie,

b) 20 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że o ile sąd rozpoznając sprzeciw nie może przesądzać o statusie podmiotów, które nie są stronami postępowania toczącego się przed tym sądem, to jednak jest władny ocenić, czy ustalenia organu odwoławczego mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem mieściły się w zakresie, w którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, odpowiedź na tak postanowione pytanie jest pozytywna. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć z udziałem tylko niektórych stron, zatem ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego okoliczności, że przed organem pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie strony, obliguje ten organ do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Jest to więc nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa - naruszenie przepisów postępowania, które nie może być sanowane w trybie art. 136 k.p.a., poprzez przeprowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych (zob. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2878/19; WSA w Gliwicach z 16 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1086/19, dostępne w CBOSA). Uzupełnienie kręgu stron na etapie postępowania odwoławczego oznaczałoby bowiem, że wobec "nowych" stron nie zostałby spełniony wymóg zapewnienia im czynnego udziału przed organami obydwu instancji, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko skarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić, tak by wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08, Lex nr 519791).

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję pojęcia obszaru oddziaływania obiektu ustawodawca zdefiniował zaś w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego uznając, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przepisami wprowadzającymi ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości są przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, dotyczące zapewnienia pomieszczeniom odpowiedniego dostępu do naturalnego oświetlenia przez określony czas w ciągu doby. Ponadto, w orzecznictwie NSA wskazuje się, że za przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia związane z zagospodarowaniem terenu można uznać również przepisy Kodeksu cywilnego regulujące zakres wykonywania prawa własności, i które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego; por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2168/19, dostępny w CBOSA). Oczywiste jest bowiem, że w przypadku określonego zagospodarowania jednej nieruchomości, pozostałe grunty znajdujące się w pobliżu mogą doznać uszczerbku w postaci ograniczenia sposobu ich wykorzystania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa, działająca poprzez zarząd lub zarządcę. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1910) wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Tym samym, co do zasady w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługiwać będzie wspólnocie mieszkaniowej reprezentowanej przez odpowiednie organy.

Wojewoda, wydając skarżoną decyzję uznał, że nie dokonano w sposób właściwy ustalenia stron postępowania, bowiem Wojewoda uwzględniając odległości miejsc parkingowych, wynikające z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wskazał na pominięcie w postępowaniu ww. podmiotu, na którego sytuację prawną ich zachowanie, bądź nie - może wpłynąć. W ocenie Sądu uwzględnienia jednak także wymaga, że decyzją z 19 września 2017 r. Burmistrz Miasta Redy zatwierdził podział nieruchomości położonych w Redzie przy ul. M., znajdujących się w obrębie geodezyjnym [..]. W wyniku dokonanego podziału powstała m.in. działka nr [..], przy czym jako warunek podziału wskazano ustanowienie dla tej działki służebności gruntowych przejścia i przechodu m.in. na stanowiących drogę wewnętrzną działkach nr [..]-[..]. Burmistrz dopuścił możliwość zbycia nowo wydzielanych działek ze sprzedażą udziału w prawie do gruntu m.in. działek nr [..]-[..]. Zauważyć w tym miejscu należy, że sporną inwestycję zaprojektowano m.in. na działkach nr [..]-[..]. Nieruchomość objęta Wspólnotą obejmuje natomiast działkę nr [..]. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu wskazują na istnienie interesu prawnego Wspólnoty. W procesie inwestycyjnym konieczne jest zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Pojęcia "ograniczeń w zabudowie terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu, o czym już mowa była powyżej, obejmuje analizę zachowania warunków technicznych, a zatem również wynikających z przepisów rozporządzenia odległości miejsc parkingowych pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami.

Poza tym, na uwagę zasługuje pogląd, że wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem i wyrażona w tym przepisie definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Skoro tak, to wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając jej drogę do obrony interesu prawnego. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (zob. m.in. wyroki NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09; z 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19, dostępny w CBOSA). W związku z tym należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w rozważanym przypadku Starosta nie dokonał pogłębionej oceny, czy w związku z realizacją inwestycji mógłby zostać naruszony interes prawny innych osób. Niedostatki postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i statusu znajdujących się w nim podmiotów jako stron postępowania, nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy bez uchybienia art. 15 k.p.a., z uwagi na doniosłość prawa każdej strony do udziału w postępowaniu przed dwiema instancjami administracyjnymi i przedstawienia swoich racji na każdym etapie tego postępowania. W konsekwencji, trafnie Wojewoda uznał, że omawiana kwestia ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Z tych względów, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez Starostę decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając to na uwadze należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu odwoławczego, uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania, nie wiążą organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ niższej instancji i ten organ nie jest związany wytycznymi organu odwoławczego, choć jednocześnie ich niewykonanie musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 700/19, dostępny w CBOSA).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a organ odwoławczy zasadne zastosował tryb art. 138 § 2 k.p.a., co z kolei skutkuje, oddaleniem sprzeciwu - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawnia go art. 64d § 1 p.p.s.a.