Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1039/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 6 , art. 36 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Powiat na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane z kontrolą sanitarną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją-rachunkiem z dnia [...] września 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 195 ze zm.) oraz § 2, 3, 4, 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 z późn. zm.) obciążył Powiat, opłatą w wysokości 136,68 zł za czynności związane z kontrolą sanitarną przeprowadzoną w dniu [...].06.2022 r. w I Liceum Ogólnokształcącym, im. A. M. ul. [...], [...], zgodnie z protokołem kontroli Nr [...]

W uzasadnieniu organ wskazał, że koszty zostały ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i są związane w szczególności z przeprowadzaniem czynności kontrolnych, analizą dokumentacji, merytorycznym opracowaniem decyzji.

Zgodnie z treścią § 2 cyt. rozporządzenia, wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 roku w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;

3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;

4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.

Zgodnie z §4 ww. rozporządzenia, do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno- epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;

3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;

4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;

5) koszty transportu.

Przepis § 5 rozporządzenia wskazuje, że do wysokości kosztów bezpośrednich określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4.

Koszt przedmiotowych czynności kontrolnych ustalono uwzględniając koszty bezpośrednie i pośrednie związane z przeprowadzeniem tych czynności przy przyjęciu rzeczywistego czasu kontroli stwierdzonych nieprawidłowości przez pracownika PSSE w S. .

Koszty obliczono w oparciu o Zarządzenie Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w S. nr [...] z dnia [...].10.2021 r., uwzględniając, iż stawka za 1 roboczogodzinę pracownika działalności podstawowej wynosi brutto 68,34 zł, w tym koszty pośrednie stanowią kwotę 13,25 zł, koszty bezpośrednie kwotę 55,09 zł.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia opłat stanowią:

- koszt wykonania czynności kontrolnych: 1 osoba x 2 godz. x 68,34 zł = 136,68 zł

Odwołanie od tej decyzji wniósł Powiat, w ocenie którego opłatę za czynności kontrolnego ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych w tym przypadku jest to kontrolowana szkoła.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2022 r. Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej ustawą Kpa, art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust 1 i 2, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm.), zwanej dalej ustawą o PIS orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2022 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. przeprowadził czynności kontrolne w I Liceum Ogólnokształcącym w S. , w zakresie przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczących pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach, placówkach i innych placówkach oświatowo - wychowawczych, higieny procesów nauczania - uczenia się oraz w zakresie przestrzegania przepisów w zakresie ochrony zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Kontrolę udokumentowano Protokołem kontroli Nr [...] sporządzonym tego samego dnia.

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono szereg nieprawidłowości, których usunięcie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. , zwany dalej (PPIS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] nakazał Powiat reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu w S. . Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu [...] września 2022 r. PPIS wydał decyzję - rachunek nr [...], obciążając opłatą w wysokości 136,68 zł Powiat reprezentowany przez Zarząd Powiat za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...].06.2022 r. w I Liceum Ogólnokształcące w S. , podczas których stwierdzono nieprawidłowości.

Zdaniem organu odwoławczego skoro odpowiedzialność za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz wykonywanie w tym zakresie remontów oraz zadań inwestycyjnych leży po stronie organu prowadzącego, to konsekwentnie organ ten jest również stroną w sprawie wydania decyzji - rachunku w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, na który powołuje się strona w odwołaniu jest ściśle powiązany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo Oświatowe. W dyspozycji § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (t.j. Dz.U.2020.1604) ustanowiono ogólną regułę, która jednak nie może stanowić podstawy do nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku przeprowadzania prac remontowych, inwestycyjnych, a tym samym obowiązku poniesienia opłaty.

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, iż obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 ustawy z 2016 r. Prawo Oświatowe. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie tylko nią zarządza.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Powiat reprezentowany przez Zarząd Powiatu, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- naruszenie art. 156 ust. 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji/ rachunku do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu dot. ustalenia opłaty i obciążenie powiatu kosztami kontroli zamiast jednostki organizacyjnej,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.

- art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U 2021 poz. 195 ze zm.) oraz art. 6 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2022 poz. 1526) poprzez przyjęcie, że powiat jest jednostką organizacyjną a co za tym idzie zobowiązaną do ponoszenia kosztów kontroli.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o :

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji/ rachunku [...] z dnia [...] października 2022 r Inspektor Sanitarny, a w razie uznania braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji/rachunku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 1 skarżący wnosi o :

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2497), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 320, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc już na grunt kontrolowanej sprawy, odnotować trzeba, że ustalenia faktyczne dotyczące stwierdzonych naruszeń potwierdza protokół z kontroli, spełniający wymogi wynikające z art. 68 K.p.a. Wskazać też należy, że kompetencje organów inspekcji sanitarnej do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli wynikają z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.) Natomiast podstawę prawną do ustalenia opłaty za wykonanie czynności w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w I Liceum Ogólnokształcącym, im. A. M. w S. stanowi 36 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Odnotowania również wymaga, że skarżąca nie podniosła zarzutów w kwestii samego ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne, ale konsekwentnie w toku całego postepowania dowodziła, że organem, który powinien zostać obciążony tą opłatą, powinien być Dyrektor I Liceum Ogólnokształcącego.

Przechodząc zatem do kwestii spornej dotyczącej określenia podmiotu, który powinien ponieść koszty związane z wykonanymi czynnościami kontrolnymi, podkreślić należy, że stwierdzone nieprawidłowości w zakresie warunków sanitarno-technicznych zostały zakwalifikowane jako naruszenia wymogów określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Sąd podziela stanowisko organów, które znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, że adresatem decyzji ustalającej opłatę za wykonane czynności kontrolne, podczas których zostały stwierdzone opisane nieprawidłowości powinien być organ prowadzący szkołę, a nie jak wywodzi skarżąca - dyrektor szkoły. Wyjaśnienia wymaga, że konsekwencją nałożenia na Powiat obowiązków w zakresie zapewnienia wymagań higieniczno-sanitarnych jest ustalenie na rzecz tego samego podmiotu opłaty za czynności kontrolne, w ramach których stwierdzono naruszenie tych wymagań. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SA/Op 3/20, a także w wyroku z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 196/18.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3).

Z treści tych przepisów wynika wprost, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Przepis art. 8 ust. 2 Prawa oświatowego stanowi o tym, że szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego, ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem odpowiadającym za działalność szkoły jest podmiot, który ją założył i prowadzi. Z woli ustawodawcy obowiązki z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego wprost i bezpośrednio zostały nałożone na podmiot prowadzący szkołę. W praktyce podmiot prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły, bezpośrednio nią zarządzającego, jednak obowiązków wykonania prac remontowych nie można skutecznie przerzucić na podmiot zarządzający, wyłączając tym samym własną odpowiedzialność, czyli w rozważanym przypadku Powiat. Należy podkreślić, że dyrektor szkoły jest podmiotem administrującym tą jednostką. Jego obowiązki, powierzone tak ustawą, jak również w drodze wewnętrznej regulacji podmiotu prowadzącego szkołę, nie mogą wyłączać obowiązków spoczywających na podmiocie prowadzącym, wypływających wprost z przepisu prawa.

Powyższe przepisy Prawa oświatowego korespondują z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2022 poz. 1526) poprzez przyjęcie, że powiat jest jednostką organizacyjną. W ocenie Sądu bez znaczenia jest okoliczność, iż szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, zarządzaną przez dyrektora, który kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego). Zgodnie z art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Na zasadzie art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

Stosownie do ust. 2 tej regulacji, nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Jednostka samorządu terytorialnego - jako organ prowadzący szkołę - sprawuje zatem nadzór we wskazanym zakresie nad szkołą, gdyż odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone tylko od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie który nią zarządza. Wskazane przepisy nie mogą być więc odczytywane jako zwalniające organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia na szkołę lub jej dyrektora obowiązku usunięcia stwierdzonych w tej placówce uchybień czy w konsekwencji opłat za wykonane czynności kontrolne w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego.

W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.