Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 549/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64b, art. 64e
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138, art. 134
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 51, art. 3 pkt 3, art. 29, art. 48, art. 50-51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2024 r. znak: ZOA-I.7721.58.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją

z dnia 6 czerwca 2024 r. znak: ZOA-I.7721.58.2020, po rozpatrzeniu odwołania S. P. oraz odwołania K. P. (dalej także jako "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

we Włodawie z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: PINB.5140.17.2024 w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 8 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie, działając na wniosek skarżącego, wszczął postępowanie w sprawie budowy garażu na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., gmina H..

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2019 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek garażowy o wymiarach zewnętrznych 10,66 m x 6,20 m, zwieńczony dachem dwuspadowym, krytym blachą trapezową. Ściany obiektu częściowo wykonano jako murowane, z pustaków żelbetonowych, a częściowo jako drewniane. W narożach części murowanej znajdują się stare słupy betonowe. Obecny podczas prowadzonych czynności K. P. (właściciel przedmiotowej działki), oświadczył, że nie wyrażał zgody na jakąkolwiek budowę na nieruchomości, w związku z czym, w jego ocenie, zrealizowany obiekt jest samowolą budowlaną. Skarżący podkreślił także, że nie wyraża zgodny na legalizację przedmiotowego obiektu.

Na podstawie dalszych kontroli przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji ustalono, że w toku prowadzonego postępowanie przy przedmiotowym obiekcie prowadzone były roboty budowlane, w wyniku których uległy zmianie jego właściwości architektoniczne i parametry. To zaś skutkowało zmianą przez organ pierwszej instancji przyjętej kwalifikacji obiektu i uznaniem go za wiatę.

Po kilkukrotnym uchyleniu przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięć (postanowień i decyzji) podjętych w przedmiotowym postępowaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., organ ten decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. – Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), odmówił nakazania S. P. rozbiórki wiaty usytuowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości D.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonemu w podjętych rozstrzygnięciach kasatoryjnych, przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem lecz wiatą, której realizacja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. P., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 lipca 2023 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny nie zastosował się do jego zaleceń, dopuścił się naruszenia prawa oraz dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 802/23, oddalił sprzeciw S. P. od decyzji organu odwoławczego z dnia 26 lipca 2023 r. .

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 27 lutego 2024 r. kontrolę, podczas której ustalono że "obiekt nie zmienił wyglądu od ostatnich oględzin".

Następnie decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., nakazał S. P. rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy wynoszącej 49,15 m2, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości D.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ponownie stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi wiatę o powierzchni 49,15 m2, której inwestorem jest S. P., zaś właścicielem działki, na której obiekt ten został posadowiony, jest skarżący K. P.. W ocenie organu pierwszej instancji, inwestor nie posiada i nigdy nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym powinien dokonać rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. P. oraz S. P..

K. P. zarzucił, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny stwierdzając, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest wiatą, a nie budynkiem gospodarczym. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego wyrażonych w poprzednich rozstrzygnięciach.

Z kolei S. P. w złożonym odwołaniu podniósł, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi wiatę, której realizacja była zwolniona z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem inwestora, nie może on wykonać nakazanej rozbiórki, bowiem działka nr ewid. [...] nie stanowi jego własności.

Po rozpatrzeniu odwołań Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że po raz kolejny decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji wymaga uchylenia, a sprawa winna zostać ponownie przez ten organ rozpatrzona, co skutkowało wydaniem powołanej na wstępie decyzji kasatoryjnej z dnia 6 czerwca 2024 r. (zaskarżonej do Sądu).

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji po raz kolejny nie zastosował do zaleceń zawartych w rozstrzygnięciach wydanych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, w tym w decyzji z dnia 26 lipca 2023 r., od której sprzeciw S. P. został oddalony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 802/23.

Organ odwoławczy podniósł, że będący przedmiotem sprawy obiekt budowlany od początku niniejszego postępowania stanowi budynek, który został wykonany samowolnie przez inwestora na działce, której nie jest on właścicielem. Nie zmienia tego fakt, iż inwestor w celu obejścia prawa, w toku postępowania wykonał przy przedmiotowym obiekcie szereg robót budowlanych zmierzających do zmiany jego kwalifikacji. Proces ten został umożliwiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie poprzez zaniechanie wydania skutecznego postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Kwestia ta była podnoszona przez organ odwoławczy m.in. w decyzji z dnia 1 sierpnia 2022 r. oraz decyzji z dnia 26 lipca 2023 r.

Organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko, iż przedmiotowy obiekt nie może zostać uznany za wiatę. Obiekt ten posiada bowiem trwałe murowane ściany z pustaków żelbetonowych, jest trwale powiązany z gruntem, a także posiada fundamenty oraz dach dwuspadowy pokryty blachą trapezową. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy, który wskutek działań inwestora, na które przyzwolił organ pierwszej instancji, posiada obecnie powierzchnię zabudowy wynoszącą 49,15 m2. Skoro zaś - jak ustalił PINB we Włodawie - przedmiotowy obiekt budowlany powstał pomiędzy 2010 r. a majem 2012 r. i pełni funkcję gospodarczą, to według przepisów obowiązujących w dacie jego realizacji, wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Zgodnie bowiem z ówczesnym brzmieniem art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 1 lit. "a" Pr.bud., pozwolenie na budowę było wymagane dla wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2, jak i dla obiektów związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji większej niż 4,80 m.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien jednoznacznie ustalić, czy inwestor (tj. S. P. s. [...] uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Wprawdzie organ pierwszej instancji pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. znak: NB-7355/Hn/9/19, zwrócił się do Starostwa Powiatowego we Włodawie z prośbą o udzielenie informacji, czy taka decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, jednak z akt nie wynika, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił odpowiedzi na ww. prośbę. W przypadku gdy inwestor nie uzyskał takiej decyzji, przedmiotowy budynek gospodarczy będzie stanowił samowolę budowlaną, a PINB we Włodawie będzie musiał w niniejszej sprawie zastosować procedurę legalizacyjną, którą normuje art. 48 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu S. P., organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Pr.bud. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Będzie to w szczególności dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Ponadto fakt, że inwestor nie jest właścicielem gruntu, na którym jest usytuowany ww. obiekt budowlany, nie stanowi przeszkody w sytuacji, gdy właściciel gruntu żąda usunięcia nielegalnie wzniesionego obiektu.

Sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. P.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania..

W motywach sprzeciwu skarżący wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było niewykonanie wytycznych organu odwoławczego zawartych we wcześniejszych decyzjach, w szczególności błędne zakwalifikowanie obiektu budowlanego, brak ustalenia, czy S. P. (s. S. ) dysponował pozwoleniem na budowę, a w przypadku braku pozwolenia, przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.

W ocenie skarżącego, podane przyczyny nie uzasadniały wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji nie wykazał bowiem, by decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Niewykonanie wskazań organu odwoławczego co do kwalifikacji wybudowanego obiektu budowlanego nie może być natomiast podstawą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Również brak odpowiedzi ze Starostwa Powiatowego we Włodawie na zapytanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu, zdaniem skarżącego, nie może skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, bowiem organ odwoławczy może samodzielnie poczynić powyższe ustalenia. Odnosząc się natomiast do argumentu organu odwoławczego dotyczącego konieczności przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, skarżący podkreślił, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie takiej procedury i żąda rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego koszt S. P. (s. [...]).

W odpowiedzi na sprzeciw Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś - jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Innymi słowy rolą sądu w postępowaniu objętym sprzeciwem jest weryfikacja stanowiska organu odwoławczego w zakresie, w jakim uznał on decyzję organu pierwszej instancji za obarczoną wadami proceduralnymi w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie nie budzi jednak wątpliwości, że ocena ta nie może całkowicie abstrahować od oceny materialnoprawnej sprawy. Przeciwnie, musi być każdorazowo dokonywana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jakkolwiek bowiem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi, to jednak nie sposób nie zauważyć, że wykazanie ich zaistnienia następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Stąd też uznać należy, że w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia wspomniany art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Rozumienie i zastosowanie wspomnianego art. 64e nie może bowiem być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jeśli więc zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane przy rozpoznawaniu sprzeciwu (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20, LEX nr 3119466; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21, LEX nr 3159748; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1401/19, LEX nr 2678424).

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. Poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie z dnia 12 kwietnia 2024 r. została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jako, że u podstaw stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji ww. przepisów postępowania, którego konsekwencją było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., legła przede wszystkim odmienna, od dokonanej przez organ pierwszej instancji, kwalifikacja obiektu budowlanego będącego przedmiotem sprawy, rozpoznanie sprzeciwu nie może abstrahować od oceny sprawy również pod kątem materialnoprawnym.

Przypomnieć dla porządku należy, że uchyloną przez organ odwoławczy decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie, po rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., nakazał S. P. rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 49,15 m2, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., która to nieruchomość stanowi własność skarżącego K. P.. Zastosowanie przez organ pierwszej instancji powyższego przepisu jako podstawy podjętego rozstrzygnięcia wynikało z uznania przedmiotowego obiektu budowlanego za wiaty, której realizacja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanego.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż z taką kwalifikacją powyższego obiektu nie można się zgodzić. Wprawdzie pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane w ustawie Pr.bud., jednak w języku potocznym z pojęciem tym utożsamia się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach (...)" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996). Co do zasady, wiata oznacza lekką, zadaszoną konstrukcję, częściowo lub całkowicie pozbawioną ścian. Wiaty zaliczane są do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. w orzecznictwie wskazuje się, iż wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 389/19, LEX nr 2939060; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 219/24, LEX nr 3718811, z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1096/16, LEX nr 2360172).

Zgromadzony materiał dowodowy w pełni potwierdza zasadność oceny organu odwoławczego, iż cechy obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem nie pozwalają na zakwalifikowanie go jako wiaty. Jest to bowiem obiekt trwale powiązany z gruntem, posiadający trwałe murowane ściany z pustaków żelbetonowych oraz dach dwuspadowy pokryty blachą trapezową. Konstrukcja przedmiotowego obiektu obejmująca trwałe przegrody zewnętrzne - jak słusznie stwierdził organ odwoławczy - nakazuje zakwalifikować go jako budynek gospodarczy. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem LWINB, iż odmiennej kwalifikacji tego obiektu nie uzasadnia okoliczność, iż wskutek robót budowlanych (częściowej rozbiórki) zrealizowanych w toku postępowania, jego cechy architektoniczne i parametry (powierzchnia) częściowo uległy zmianie.

Podkreślić należy, że podtrzymana w uchylonej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 kwietnia 2024 r., odmienna kwalifikacja tego obiektu jako wiaty, jest niezgodna ze wskazaniami organu odwoławczego wyrażonymi już we wcześniejszych rozstrzygnięciach kasatoryjnych tego organu wydanych w niniejszej sprawie, w tym w poprzedniej decyzji tego organu z dnia 26 lipca 2023 r. Ocena prawna wyrażona w tej decyzji została natomiast zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 802/23 oddalił sprzeciw. W tej sytuacji uznać należy, że ocena ta była dla organu pierwszej instancji wiążąca przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, albowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W sprawie bezsporne jest ustalenie, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w okresie pomiędzy 2010 r. a majem 2012 r. (potwierdzają to wyjaśnienia zawarte w protokole kontroli z dnia 8 kwietnia 2021 r. – k. 210 akt adm. I inst.). Jak wynika natomiast z protokołu oględzin z dnia 9 grudnia 2019 r., początkowo powierzchnia zabudowy tego budynku wynosiła 66,09 m2 (wskutek działań inwestora aktualnie obiekt ma powierzchnią 49,15 m2). Uwzględniając te ustalenia prawidłowo stwierdził organ odwoławczy odwołując się do przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 lit "a" i pkt 2 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy dla przedmiotowego budynku zostało wydane pozwolenie na budowę. Od ustalenia tego zależy bowiem, czy przedmiotowy budynek winien zostać objęty postępowaniem legalizacyjnym przeprowadzonym w trybie art. 48 Pr.bud., czy też postępowaniem naprawczym uregulowanym przepisami art. 50 i 51 Pr.bud. Na marginesie w tym miejscu należy podkreślić, że prawidłowo organ odwoławczy odnotował, iż z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, zastosowanie będą mają w nim przepisy Pr.bud. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), co wynika z przepisu przejściowego art. 25 ww. ustawy nowelizującej.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza zasadność twierdzenia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż pomimo kilkukrotnego już prowadzenia postępowania w sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy przed przystąpieniem do budowy spornego budynku S. P. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustalenie tej kwestii nie może bazować wyłącznie na twierdzeniach skarżącego, lecz winno opierać się na informacjach uzyskanych od Starosty Włodawskiego – jako właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Brak w aktach sprawy informacji tego organu co do wydania bądź braku decyzji o pozwoleniu na budowę, świadczy o naruszeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie zasad postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało ponowne zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Powyższa kwestia ma bowiem zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, a tym samym ma istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w sprzeciwie, iż braki materiału dowodowego w powyższym zakresie mogły zostać uzupełnione przez organ drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego, przy zastosowaniu art. 136 § 1 k.p.a. Wynikające z tego przepisu uprawnienie organu odwoławczego do uzupełninia dowodów i materiałów w sprawie ma bowiem charakter tylko uzupełniający i nie może sanować uchybień organu pierwszej instancji, jak też nie może stanowić instrumentu mającego uzupełniać materiał dowodowy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1279/23, LEX nr 3623984). Jeżeli natomiast organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postepowania dowodowego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestiach mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (a takie znaczenie ma kwestia uzyskania pozwolenia na budowę dla spornego budynku), przyjęcie koncepcji, że jest on władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygnięta de facto w jednej instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2339/23, opubl. w CBOSA).

Ponadto należy zauważyć, że w przypadku wykazania na podstawie informacji uzyskanych od Starostwa Powiatowego we Włodowie, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, oznaczałoby to konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie w innym trybie, niż zastosowany przez organ pierwszej instancji (tj. na podstawie art. 48 Pr.bud. zamiast art. 51 Pr.bud.). Taka zmiana materialnoprawnej podstawy orzekania na etapie postępowania odwoławczego godziłaby natomiast w zasadę dwuinstancyjności postępowania adinistracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Podkreślić jednocześnie należy, że w razie potwierdzenia, iż przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi samowolę budowlaną, przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na zasadzie art. 48 Pr.bud. będzie konieczne niezależnie od tego, że skarżący - jako właściciel nieruchomości, na której został posadowiony sporny budynek - nie wyraża zgody na jego legalizację. Dopiero w toku takiego postępowania organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowla, a ewentualny brak wykazania przez inwestora takie go uprawnienia winien skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce, z tym że nie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., lecz na podstawie art. 48 ust. 1 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.).

Reasumując, wobec błędnej kwalifikacji przez organ pierwszej instancji spornego obiektu jako wiaty zamiast budynku gospodarczego, brak jednoznacznego ustalenia co do uzyskania dla tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę, uzasadnia przyjęcie, że decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Ze względu zaś na potencjalnie istotny wpływ tych uchybień na treść zapadłego rozstrzygnięcia, uznać należy, że zachodziły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia na jego podstawie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.