Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 102/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miasta [...] oraz X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 360/22 w sprawie ze skarg X sp. z o.o. z siedzibą w [...], Q w [...]oraz A.B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i III i w tym zakresie oddala skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Q w [...], 2. oddala skargę kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...], 3. zasądza od X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Q w [...] na rzecz Rady Miasta [...] po 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 360/22, po rozpoznaniu sprawy ze skarg X sp. z o.o. z siedzibą w [...], Q w [...] oraz A. B. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] – rejon ulicy [...]", w pkt I stwierdził nieważność § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w [...] "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew", w pkt II w pozostałej części oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...], w pkt III stwierdził nieważność § 69 ust.1 oraz § 74 ust.1 pkt 2) zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w [...] terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZPo.1 oraz terenu ciągu pieszego i rowerowego, oznaczonego symbolem KDX.1, w pkt IV oddalił skargę A. B., pkt V zasądził od Gminy Miasto [...] na rzecz stron skarżących X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Q w [...] kwoty po 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 1 grudnia 2021 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] – rejon ulicy [...]".

Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta [...], w części w jakiej ustalone zostały warunki zagospodarowania dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], których jest właścicielem, tj. w zakresie § 29 w zw. z § 11 ust. 5 części tekstowej oraz w część graficznej w zakresie działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem MW/U.2. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.; art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.; art. [...] ust. 1 u.p.z.p.

Skargę na ww. uchwałę Rady Miasta [...] wniosła również Q w [...]. W piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. Q oświadczyła, że zaskarża (zarówno treść uchwały jak i załącznik graficzny) w części dotyczącej ustaleń planistycznych dla nieruchomości, których jest właścicielem, oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], obr. [...] jedn. ew. [...] w [...], objętej księgą wieczystą o nr [...], tj. w zakresie wprowadzenia na terenie tych nieruchomości strefy ZPo.1, tj. przeznaczenie pod publicznie dostępny park lub ogród botaniczny, a nadto w zakresie wprowadzenia na tych działkach ścieżki rowerowej oznaczonej w zaskarżonym planie jako KDX,1 przecinającej nieruchomość Q "na pół". Zaskarżonej uchwale Q zarzuciła: ustalenie dla działek nr [...] oraz części działki [...], obr. [...] jedn. ew. [...] strefy ZPo.1, tj. przeznaczenie pod publicznie dostępny park lub ogród botaniczny oraz KDX.1, której nie przewidują zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (ujednoliconego uchwałą Nr [...]z dnia[...]lipca 2014 r.) dla tych nieruchomości, pomimo że nieruchomości znajdują się w całości w obszarze oznaczonym w Studium symbolem "U", gdzie jako funkcja podstawowa przewidziano zabudowę usługową realizowaną jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, lecznictwa uzdrowiskowego, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, a tym samym naruszenie ustaleń Studium (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.); naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Uchwała Rady Miasta [...] z dnia 1 grudnia 2021 r. Nr [...] została również w części zaskarżona przez A. B.. Skarżący wniósł o częściowe "uchylenie" rysunku planu będącego integralną częścią uchwały, a to w części wrysowania linii rozgraniczającej obszar KDD.18 z należącą do niego nieruchomością działka nr [...] obr. [...] [...] ([...]), jako niezgodnej z treścią uchwały w § 16 ust. 1 pkt 4t, opisującego parametry szerokości drogi w liniach rozgraniczających obszary KDD.18 i U/Mni.1. W związku z powyższym zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: art. 20 ust. 1 i art. 15 w zw. z art. [...] ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), poprzez niezgodność części tekstowej i graficznej uchwały; nieuwzględnienie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 września 2020 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] - rejon ulicy [...]".

W odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta [...] wniósł o ich oddalenie jako niezasadnych.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. skarżący A. B. a w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r. X sp. z o.o. odnieśli się do argumentów Prezydenta Miasta [...] podniesionych w odpowiedzi na ich skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że interes skarżących został naruszony przez zmianę przeznaczenia części ich działek. Następnie wskazał przywołując szczegółowo poszczególne czynności przeprowadzone przez organ, iż nie dostrzegł istotniejszego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Zdaniem Sądu wszystkie czynności nakazane przepisem art. 17 u.p.z.p. zostały przeprowadzone. Dokonując następnie oceny zasadności złożonych w sprawie skarg Sąd skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] uznał za częściowo uzasadnioną, skargę Q w [...] uwzględnił w całości a skargę wniesioną przez A. B. uznał za niezasadną.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut X sp. z o.o. z siedzibą w [...] co do sprzeczności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie wyznaczenia na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] [...] "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew", osi kompozycyjnej i widokowej, a także obniżeniu wartości maksymalnej wysokości zabudowy w terenie MW/U.2 do 16 m. Wskazał, że według Studium działki X sp. z o.o. położone są w terenie oznaczonym symbolem UM – Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z następującym przeznaczeniem: funkcja podstawowa: zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie; funkcja dopuszczalna: zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Zgodnie z § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały na rysunku planu wyznacza się "kluczowe strefy zieleni i egzemplarze drzew" pod względem krajobrazowym i przyrodniczym, dla których ustala się nakaz: 1) zachowania wskazanych egzemplarzy drzew oraz sadzenie następców lub zastępców o tym samym pokroju i rozmiarze; 2) komponowania zieleni w nawiązaniu do wyznaczonych osi kompozycyjnych; 3) zagospodarowania stref z użyciem różnorodnych form błękitnej infrastruktury; 4) zagospodarowania stref zieleni w min. 75% jako terenu biologicznie czynnego, z wykluczeniem realizacji budynków i garaży podziemnych, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Uznać zdaniem Sądu należy, że ustalenie w planie "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" nie narusza cytowanych wcześniej ustaleń Studium. Zasady polityki przestrzennej określone w Studium stanowią nadrzędne zasady interpretacyjne i wytyczne kierunkowe niezbędne do uwzględnienia w przyszłych pracach planistycznych. A w Studium założono ochronę i rozwój terenów zielonych w [...]: istotnym elementem polityki przestrzennej ma być poprawa walorów środowiska, czemu ma służyć intensyfikacja oraz zapewnienie ciągłości systemu zieleni śródmiejskiej, uwzględnianie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnych form zieleni (istniejącej i planowanej), system zieleni ma być narzędziem integrowania struktury funkcjonalno-przestrzennej Miasta. Studium przewiduje stworzenie sieci małych parków, placów zabaw i rekreacji z wykorzystaniem terenów niezabudowanych, nakazuje poszczególne place i ulice traktować jako wnętrza urbanistyczne, a wprowadzana i chroniona zieleń ma być istotnym elementem wyposażenia tych wnętrz. Tak więc, co do zasady, w kompetencjach planistycznych gminy było przeznaczenie części terenów własności Spółki pod strefę zieleni. Dlatego też działania takiego nie można zdaniem Sądu ocenić jako naruszającego ustalenia Studium.

Sąd przyznał rację organowi, że błędne jest stanowisko skarżącej Spółki, że skoro w terenie nie ma wartościowej zieleni, to nie można tam wyznaczyć ww. strefy. Plan miejscowy nie inwentaryzuje jedynie przestrzeni (stan istniejący jest brany oczywiście pod uwagę), ale również ma na celu jej kształtowanie i określenie zasad zagospodarowywania terenów, mając na uwadze wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, co wynika wprost z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy plan miejscowy uwzględnia również decyzję o wpisie do rejestru zabytków układu architektoniczno - urbanistycznego. W ocenie Sądu niestwierdzenie przez sąd, aby kwestionowany zapis był sprzeczny z ustaleniami Studium, nie oznacza jeszcze, że jest on zgodny z przepisami prawa.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że niezgodne ze Studium jest wprowadzenie na terenie działek skarżącej osi kompozycyjnej. Jak wynika ze Studium osie kompozycyjne wyprowadzone promieniście z centrum przez obszar [...] nie przebiegają przez obszar zaskarżonego planu. Nadto, na rysunku Studium Nr 4, w obszarze objętym zaskarżonym planem, na południe od ul. [...] nie przewidziano punktów, ciągów i otwarć widokowych. Nie oznacza to jednakże, że wprowadzenie w planie osi kompozycyjnej w miejscu nie wskazanym w Studium jest z nim niezgodne. Wskazano w nim bowiem, że odgrywają one istotną rolę w kształtowaniu struktury przestrzennej Miasta prowadzone w stronę miejsc odznaczających się dużymi walorami zabytkowymi i krajobrazowymi. W Studium określono jedynie osie kompozycyjne wyprowadzone promieniście z centrum przez obszar [...]. Jednakże, skoro w Studium wielokrotnie podkreślano, że istniejące zasoby dziedzictwa kulturowego [...], stanowią wyjątkową, uniwersalną wartość o zachowanym autentyzmie substancji, że obejmują one układy urbanistyczne, zespoły i obiekty zabytkowe, a na dziedzictwo to składa się także sylweta Miasta i jego krajobraz (w tym historyczny krajobraz miejski) oraz możliwości ich percepcji, to oczywistym jest, że nie może naruszać postanowień Studium uzupełnienie siatki osi kompozycyjnych/widokowych w planie miejscowym. Stwierdzenie w Studium, że szczególnej ochrony wymagają widoki na: [...], [...], [...], oraz kościoły i wieże kościelne [...] i [...] oraz [...] z ciągów widokowych na bulwarach wiślanych, począwszy od klasztoru [...] po [...], nie oznacza wszakże, że w planie nie można objąć ochroną dodatkowych ciągów widokowych. Tym bardziej, że jak wskazano w Studium ochrona sylwety Miasta wymaga działań ukierunkowanych na ochronę oraz ekspozycję elementów struktury przestrzennej składających się na sylwetę Miasta. Z kolei ochrona i kształtowanie krajobrazu Miasta wymaga uwzględniania w działaniach inwestycyjnych powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej. Na stronie 61 Studium zawarto postulat uwzględniania odbioru sylwety Miasta (w oparciu o przeprowadzone ekspertyzy widokowe z określonych punktów widokowych, w odniesieniu do skali ogólnomiejskiej i lokalnej). W Studium wyjaśniono, że na planszy K2 wskazano jedynie osie widokowe stanowiące powiązania widokowe pomiędzy [...]oraz pomiędzy [...], jako wymagającymi szczególnej ochrony. Sąd wskazał, że jak wynika z rysunku planu, zaznaczono na nim wiele osi widokowych. Osie te mają charakter historyczny i zostały wyznaczone w celu zachowania ich w przyszłości. Okoliczność podnoszona przez skarżącą spółkę, że obecnie oś widokowa przebiegająca po jej działkach nie spełnia swojej roli, nie może uzasadniać braku uprawnienia Rady Miasta [...] do jej wyznaczenia. Pojęcie osi widokowej zawarte zostało w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2021.1098 t.j.). Zgodnie z art. 5 pkt 13a - oś widokowa to wyobrażalna prosta kierująca wzrok na charakterystyczne elementy zagospodarowania terenu lub terenów. Obecnie osie widokowe wyznaczane są w większości dużych miast w celu m.in. rewitalizacji dawnych punktów widokowych, które zostały zasłonięte poprzez niewłaściwe zagospodarowanie pobliskich terenów. Jak wynika z § 5 ust.1 pkt 7) tekstu planu elementy planu oznaczone jako dominanty/akcenty urbanistyczne stanowią ustalenia planu. Stosownie do § 11 ust.4 uchwały "na rysunku planu wyznacza się dominanty i akcenty urbanistyczne stanowiące ważne elementy kompozycji przestrzennej obszaru, ustalając nakaz uwzględnienia zapisów szczegółowych dotyczących tych obiektów budowlanych". Takie oznaczenie znajduje się na budynku [...] położonym w terenie U15, do którego prowadzi kwestionowana oś kompozycyjna/widokowa. W myśl przepisu § 11 ust.1 zaskarżonej uchwały "wyznacza się osie kompozycyjne i widokowe zgodnie z rysunkiem planu oraz ustala się zakaz lokalizowania na ich przebiegu: 1) nowych przesłaniających obiektów budowlanych nadziemnych, 2) drzew oraz zieleni wyższej niż 2 m w odległości mniejszej niż 3 m od wyznaczonych na rysunku planu osi widokowych. Jak zdaniem Sądu słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 7 pkt 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią formę ochrony zabytków. Cały obszar zaskarżonego planu miejscowego jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] jako zespół urbanistyczno - architektoniczny dzielnicy [...], decyzją z dnia 12 lutego 1984 r. Z tego też względu zapisy planu w całości (poprzez tekst i rysunek planu - oraz wszystkie zawarte tam ustalenia) obejmują ochronę tego zabytku. Działki spółki X zlokalizowane są w ważnym pod względem kompozycyjnym i komunikacyjnym miejscu - w rejonie [...], dla którego w planie miejscowym został wyznaczony teren placu miejskiego o symbolu KP.2. W sąsiedztwie ww. obszaru znajduje się siedziba [...], którego elewacja od strony południowej ramowana jest monumentalnym portykiem nawiązującym do architektonicznych tradycji greckich, będący znaczącym obiektem dla tego obszaru. Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że analizy urbanistyczne wykonane na potrzeby planu wykazały, że właściwym rozwiązaniem przestrzennym jest ochrona i uwypuklenie tego widoku w ramach dokumentu planu miejscowego, tak aby mieszkańcy miasta [...] korzystający z [...], znajdującego się na placu o symbolu KP.2, mieli możliwość podziwiania tego atrakcyjnego widoku. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. K-46/07, wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią ustawowe odniesienie wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie jak wywiódł organ przyjęte w planie miejscowym rozwiązania wynikały z konieczności zachowania walorów zabytkowych, historycznych i krajobrazowych [...].

Reasumując Sąd uznał, że wskazane przez skarżącą przepisy planu w zakresie utworzenia osi widokowych nie są niezgodne z przepisami prawa i nie ingerują nadmiernie w wykonywania prawa własności, a służą wyłącznie realizacji wartości chronionych prawem. Dlatego też Rada Miasta [...] nie przekroczyła uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości wprowadzenie osi kompozycyjnej i w tym zakresie nie naruszyła zasad sporządzania planu w rozumieniu art. [...] ust. 1 u.p.z.p.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi zatem obligatoryjny element planu miejscowego. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, odmiennym przeznaczeniu. Sąd podkreślił, że uszczegółowieniem cytowanego na wstępie przepisu są zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587). W myśl § 4 ust.1 rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Kwestionowana strefa oznaczona na rysunku planu skośnymi liniami w kolorze zielonym, wyznaczona została na działkach spółki X, położonych w terenie oznaczonym symbolem MW/U.2 planu (§ 29 ust.2 pkt 6). W ustaleniach szczegółowych dla tego terenu podano, że podstawowym jego przeznaczeniem jest zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami. Tymczasem w § 11 ust. 5 tekstu planu ustalono, że dla wyznaczonych pod względem krajobrazowym i przyrodniczym "kluczowych stref zieleni i egzemplarzy drzew" obowiązuje nakaz: 1) zachowania wskazanych egzemplarzy drzew oraz sadzenie następców lub zastępców o tym samym pokroju i rozmiarze, 2) komponowania zieleni w nawiązaniu do wyznaczonych osi kompozycyjnych, 3) zagospodarowania stref z użyciem różnorodnych form błękitnej infrastruktury, 4) zagospodarowania stref zieleni w min. 75% jako teren biologicznie czynny, z wykluczeniem realizacji budynków i garaży podziemnych, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. W przepisie § 29 ust.2 pkt 6 planu w terenie oznaczonym symbolem MW/U.2 dopuszczono realizację pod strefą "kluczowych stref zieleni i egzemplarzy drzew" parkingu podziemnego, ustalając nakaz zagospodarowania jego powierzchni w min. 40% jako teren biologicznie czynny, chyba że inne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone w ust. 4-6. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że przeznaczenia terenów MW/U2 oraz "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" są diametralnie różne. Sąd uznał, że ocenić zatem należy, że wyznaczenie omawianej "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" na nieruchomości skarżącej spółki narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających różne tereny implikowany jest bowiem przesłanką różnego przeznaczenia tych terenów. W ocenie Sądu, wyznaczenie "strefy", a nie terenu o innym przeznaczeniu, ograniczonego liniami rozgraniczającymi, narusza przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu wydaje się, że Gmina błędnie interpretując ustalenia Studium z punktu III.1.2. ust.6 i 7, wadliwie oceniła, że wprowadzone ograniczenie, że udział wydzielonego terenu o funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć 50 % powierzchni terenu o różnych funkcjach, dotyczy również terenu zieleni. Studium odnosi się jedynie do tych strukturalnych jednostek urbanistycznych, w których określony został procentowy udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej. Ponieważ w żadnej z jednostek strukturalnych nie określono udziału zieleni w funkcji podstawowej, ograniczenie to nie może dotyczyć wydzielenia terenów zieleni. Można zatem jedynie przypuszczać, że celem uniknięcia przekroczenia tego 50%-ego udziału terenów zieleni, na działkach strony skarżącej w "sztuczny" sposób wyznaczono "kluczową strefę zieleni i egzemplarzy drzew". Zwrócić zatem należy uwagę, że z § 5 ust.1 pkt 10 uchwały wynika, że również kluczowe strefy zieleni i egzemplarze drzew oznaczone na rysunku planu, stanowią ustalenia planu. W rozdziale uchwały "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" w § 10 ust. 7 pkt 1) uchwały wskazano, że w zakresie zasad kształtowania i urządzania zieleni ustala się nakaz ochrony wskazanych na rysunku planu egzemplarzy drzew. W zasadach tych nie przewidziano tworzenia zielonych skwerów, w tym na działce nr [...]. W rozdziale uchwały "Zasady kształtowania krajobrazu" w 11 ust.5 postanowiono, że na rysunku planu wyznacza się pod względem krajobrazowym i przyrodniczym "kluczowe strefy zieleni i egzemplarze drzew". Jeżeli zatem w strefach tych nakazano zachowanie wskazanych egzemplarzy drzew oraz sadzenie następców lub zastępców o tym samym pokroju i rozmiarze oraz komponowanie zieleni w nawiązaniu do wyznaczonych osi kompozycyjnych, to w ocenie Sądu brak uzasadnienia, by strefą tą objąć całą działkę nr [...]. Nadto, organ nie odniósł się w przekonujący sposób do twierdzeń skarżącej spółki, że działka nr [...], która w największym stopniu została objęta terenem opisanym jako "kluczowe strefy zieleni i egzemplarze drzew" i z tej przyczyny w całości wyłączona z możliwości jej zabudowy - stanowi aktualnie teren niezagospodarowany, o nawierzchni utwardzonej pozostałościami po wyburzeniu istniejących wcześniej na tym terenie obiektów budowlanych i na jej obszarze brak jest zieleni wysokiej, czy też krzewów, które mogłyby mieć jakąkolwiek wartość przyrodniczą. X sp. z o.o. podniosła, że jak wynika z postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 marca 2020 r. stanowiącego uzgodnienie projektu planu, organ ten wskazał, że "należy rozszerzyć strefą zieleni we wnętrzu kwartału z ochroną drzewa na działce [...]". Jednak drzewo to jako zagrażające bezpieczeństwu, zgodnie z treścią wydanego przez tego samego Konserwatora zezwolenia zostało już usunięte. Brak zatem było przesłanek przyrodniczych do uznania tej działki jako "kluczową strefę zieleni".

Sąd wskazał, że zasady ochrony terenów zieleni i zadrzewień określa rozdział 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2021.1098 t.j.). Jest to akt wyższy rangą nad aktem prawa miejscowego, co oznacza, że gmina ma obowiązek jego przestrzegania. Jest zatem rzeczą niedopuszczalną w świetle obowiązującego porządku prawnego uzurpowanie sobie przez organy gminy uprawnień do nakładania nieprzewidzianych prawem zakazów ograniczających potencjalnie przysługujące stronom prawo własności - ingerencja w uprawnienia właściciela, w sytuacji gdy zgodnie z ustawą usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Dlaczego ewentualnie na działce nr [...] utworzono pod względem krajobrazowym taką strefę, organ nie wyjaśnił. Sąd uznał, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej własność skarżącej spółki X działki nr [...] pod zieleń nastąpiło z nadużyciem władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Spółki, że ustalenia planu w zakresie ustalenia na jej działkach położonych w terenie MW/U.2 maksymalnej wysokości zabudowy do 16 m, nie więcej niż do wysokości bezwzględnej zabudowy: 219 m n.p.m., podczas gdy maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy określona w studium dla tego obszaru to 25 m są sprzeczne ze Studium. Już w ustaleniach ogólnych Studium (III.1.2.18) wskazano, że dopuszcza się w planach miejscowych zmianę ustalonej w studium wysokości zabudowy o wielkość wyznaczoną w ramach danej strukturalnej jednostki urbanistycznej, jeżeli konieczność zmiany wysokości wynika z uwarunkowań historycznych bądź konieczności zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Stosownie do ustaleń Studium zawartych w postanowieniach szczegółowych dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 11 wysokość zabudowy usługowej i mieszkaniowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) została określona w sposób: "do 25 m". Nadto, dopuszczono w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zmianę ustalonej w studium wysokości zabudowy maksymalnie o 10% jeżeli konieczność zmiany wysokości wynika z uwarunkowań historycznych bądź konieczności zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Zestawienie i analiza tych dwóch zapisów wskazuje, że ustalenie o "zmianie ustalonej w studium wysokości zabudowy maksymalnie o 10%" odnosi się wyłącznie do zwiększenia wysokości. Zmniejszenie wysokości mieści się bowiem w sformułowaniu "do 25 m", a zatem ustalenie to byłoby zbędne. Zdaniem Sądu treść Studium powinna być wykładania z uwzględnieniem tych dwóch zapisów, co prowadzi do wskazanego wyżej wniosku. Wreszcie, we wskaźnikach zabudowy dla jednostki strukturalne nr 11 podano, że w przypadkach uzasadnionych kontekstem kulturowo-krajobrazowym dopuszcza się zmianę wysokości zabudowy. Nadto, trzeba zdaniem Sądu pamiętać, że wytyczne zawarte w ustaleniach szczegółowych dotyczących jednostki nr 11 dotyczyły znacznie większego terenu niż teren zaskarżonego planu. Dlatego też nie mogły być zbyt szczegółowe. Poza tym, jak podano na stronie 39 Studium w ramach wydzielonych strukturalnych jednostek urbanistycznych wskazano kierunki zmian w przeznaczeniu terenów. Nie naruszają one kompetencji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czyli nie wkraczają szczegółowością ustaleń w sferę regulacji zastrzeżonych ustawowo dla mpzp. Sterowanie przez gminę zmianami w przeznaczeniu terenów ma prowadzić przede wszystkim do ustalonych w Studium celów i zasad rozwoju. Dlatego też w Studium, jak już wcześniej zaznaczono, nakazano do planów miejscowych wprowadzić: ochronę istniejących układów urbanistycznych oraz zespołów zabudowy o wyraźnych cechach stylowych, nowe inwestycje winny być dopuszczane jako uzupełnianie zachowanej tkanki, bez tworzenia dominant przestrzennych, w związku z potencjalnym wpływem nowych inwestycji na odbiór sylwety Miasta, ich gabaryty należy określać na podstawie wykonanych analiz widokowych, uwzględniających również przedpole i tło widoku, kształtowanie przestrzeni publicznych w oparciu o wysokie standardy estetyczne, konieczności wprowadzenia ograniczeń gabarytowych w terenach przewidzianych do zainwestowania - pozwalających na właściwą ochronę sylwety [...]. W szczególności dla Strefy [...] określono następujące kierunki: architektura nowych obiektów powinna uwzględniać cechy historyczne enklawy i obszaru, w którym powstaje. W strefie ochronnej pod względem konserwatorskim winna uwzględniać ustalenia odpowiednich w tym względzie dokumentów prawnych, szczególnie ważnymi cechami i czynnikami, które powinny być brane pod uwagę jest skala budynków otoczenia (w budynkach z dachami – graniczny wysokościowo lub przeważający średni gabaryt do wysokości gzymsu lub okapu, powyżej – przeważająca wysokość kalenicy lub struktura zabudowy zawarta w obrysie płaszczyzny wyznaczonej spadkiem lub kątem nachylenia dachu), charakter struktury urbanistyczno-architektonicznej (bloki czy kwartały zabudowy lub modernistyczne kompozycje – bloki z płaskimi dachami), nowe rozwiązania struktury zabudowy utrzymujące przeważającą skalę obszaru. Sąd stwierdził, że postulaty te znalazły odzwierciedlenie w postanowieniach § 7 ust. 5 oraz w § 29 uchwały. W pierwszym z nich ustalono, że w zakresie zasad dotyczących kształtowania zabudowy ustala się nakaz kształtowania zabudowy w ten sposób, aby obiekty budowlane na danej działce budowlanej, posadowione za budynkiem frontowym były niższe od poziomu kalenicy budynku frontowego, chyba że przepisy szczegółowe dopuszczają inne ukształtowanie zabudowy. W przepisie szczegółowym - § 29 uchwały, którym wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczony symbolem MW/U.2, w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 – 3,5; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 16 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględniej zabudowy: 219 m n.p.m.; 4) nakaz realizacji dachów skośnych; 5) dopuszczenie realizacji parkingów podziemnych pomiędzy wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy; 6) dopuszczenie realizacji pod strefą "kluczowych stref zieleni i egzemplarzy drzew" parkingu podziemnego ustalając nakaz zagospodarowania jego powierzchni w min. 40% jako teren biologicznie czynny, chyba że inne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone w ust. 4-6. W ust. 3 tego przepisu wskazano, że w wyznaczonym terenie, znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską, ujęte w gminnej ewidencji zabytków, oznaczone na rysunku planu, pod adresem: 1) ul. [...] – przedszkole; 2) ul. [...] – dom. Sąd wskazał, że w odniesieniu do tych budynków frontowych ustalono nakaz ochrony gabarytów budynków z możliwością rozbudowy w ramach linii zabudowy od strony podwórza. W odniesieniu do nieruchomości na działce [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] ustalono możliwość budowy budynków frontowych ustalając: 1) maksymalną wysokość zabudowy: 12 m, jednak nie wyżej niż do wysokości bezwzględniej zabudowy: 215 m n.p.m.; 2) nakaz realizacji dachu naczółkowego od strony placu o symbolu KP.2 na działce [...]. W odniesieniu do nieruchomości na działce [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] ustala się możliwość budowy budynków frontowych ustalając: 1) maksymalną wysokość zabudowy: 16 m, jednak nie wyżej niż do wysokości bezwzględniej zabudowy: 219 m n.p.m.; 2) zróżnicowanie wysokości zabudowy ze zwiększaniem wysokości w kierunku północnym. Nadto, w uzgodnieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie ostatecznie przyjęto, że zabudowa przy ulicy [...] powinna być niższa. A w Studium przewidziano, że w Strefie [...] zabudowa pod względem konserwatorskim winna uwzględniać ustalenia odpowiednich w tym względzie dokumentów prawnych. Do takich dokumentów należy niewątpliwie postanowienie uzgadniające.

Sąd stwierdził, iż nie można również podzielić zarzutu skargi, że przepis § 29 ust.2 pkt 4) (nakaz realizacji dachów skośnych) w zw. z § 9 pkt a) uchwały (nakazanie stosowania dachów skośnych: dwuspadowych lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 35°) jest sprzeczny ze Studium, gdyż nie nakazuje tego typu ograniczeń, a nadto w wydanej dla tego terenu decyzji WZ przewidziano możliwość stosowania dachów o kącie nachylenia 15°. Studium wyznacza kierunki, zasady i cele przyszłego zagospodarowania, pozostawiając rozwiązania szczegółowe planom miejscowym. Dlatego sam fakt, że w Studium nie zawarto ustaleń odnośnie do geometrii dachów, określenie tego parametru w Studium nie oznacza sprzeczności ze Studium. Ze wszystkich bowiem postanowień Studium wynika, że obszar zaskarżonego planu jest wyjątkowy i jako taki podlega ochronie konserwatorskiej, a nowa zabudowa winna zapewniać spełnienie głównego celu określonego w Studium, a to zachowania wartości środowiska kulturowego poprzez przeciwdziałanie przeobrażeniom struktury przestrzennej i sposobom zagospodarowania, które mogą stanowić zagrożenie dla istniejących zasobów lub ich utratę. Jak podano na stronie 60 tomu II Studium, wymaga to działań ukierunkowanych na ochronę oraz utrzymanie i podkreślenie w kompozycjach urbanistycznych swoistych cech budowy formy architektonicznej układów i zespołów zabudowy, w tym zachowanie lokalnych gabarytów i charakteru architektury istniejącej i projektowanej, utrzymania historycznych układów urbanistycznych wraz z zabytkową i tradycyjną zabudową oraz zapewnienie, by nowa zabudowa w obrębie ww. układów nawiązywała do zabudowy historycznej i tradycyjnej.

Nie można również w ocenie Sądu uznać, aby wprowadzenie w planie zasady dachów skośnych naruszała inne przepisy prawa. Gmina władna jest kształtować parametry zabudowy, co nie może stanowić o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Nadto, jak stwierdził organ decydujące znaczenie w tej materii miało uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. znak: [...], zgodnie z którym w terenie MW/U.2 należy realizować dachy skośne.

Sformułowany w skardze zarzut, że kwestionowany przepis planu narusza prawo, gdyż w decyzji WZ dla tego terenu przewidziano możliwość stosowania dachów o kącie nachylenia 15°, nie jest zdaniem Sądu w sprawie adekwatny. Procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz procedura uchwalania planu miejscowego to dwa całkowicie odrębne tryby dochodzenia do ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się bowiem wyłącznie wówczas gdy w danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w trybie procedury administracyjnej z uwzględnieniem wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; natomiast procedura uchwalania planu to całkowicie odrębna od procedury administracyjnej - procedura legislacyjna. W każdej z nich organ administracyjny i organ planistyczny jest obowiązany kierować się innymi przesłankami. O ile plan miejscowy musi pozostawać np. w zgodności ze studium, o tyle przepisy nie stawiają takiego wymagania wobec decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie – ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze studium – jest niedopuszczalna. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje, że wszystkie plany inwestycyjne wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą być w świetle obowiązujących przepisów bez przeszkód zrealizowane – po myśli art. art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Natomiast te plany inwestycyjne, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie są zagwarantowane przepisami ustawy. Wręcz przeciwnie – z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wskazał, że niezasadny jest również zarzut spółki X, że głosowanie nad "listą" uwag do projektu planu nie uwzględnionych przez organ wykonawczy, podczas gdy każda ze zgłoszonych uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji każde rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno mieć charakter indywidualnej uchwały, narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym z art. 20 ust. 1 ustawy nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Sąd podniósł, że powszechną i prawnie dopuszczalną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu. Wskazał, że nie można wymagać od rady gminy, aby podejmowała kilkanaście, kilkadziesiąt czy kilkaset uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia procedury planistycznej, skoro obowiązek ten nie wynika z przepisu u.p.z.p. Można zdaniem Sądu żywić uzasadnione wątpliwości, czy ilość podjętych uchwał ma wpływ na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia uwag, a także, czy sam fakt przygotowania odrębnych uchwał w tym zakresie "zmusi" radnych do dyskusji nad nimi. W świetle przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. możliwe było jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta, w szczególności, że w załączniku nr 2 do uchwały przedstawione zostały w odniesieniu do każdej indywidualnej uwagi informacje i wyjaśnienia dotyczące jej rozpatrzenia. Ponadto z dokumentacji planistycznej wynika, że każdy z radnych miał możliwość zapoznania się ze wszystkimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia.

Nie mógł również zostać zdaniem Sądu uwzględniony zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i nieuwzględnienie w Prognozie skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] - Rejon ulicy [...]" wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na finanse publiczne, w tym budżet miasta [...] faktu przysługiwania roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy uchwała pozbawia skarżącą możliwości korzystania w dotychczasowy sposób, co w konsekwencji kreuje po stronie skarżącej roszczenie odszkodowawcze i co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ocenie wpływu uchwalenia planu miejscowego na finanse publiczne. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 pkt 5 tej ustawy prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma charakteru wiążącego, lecz pełni funkcję analizy ekonomicznej. Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wpływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego. Dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały znaczenie miało jedynie zachowanie formalnoprawnego obowiązku sporządzenia prognozy. Dlatego też sporządzenie błędnej prognozy nie mogło skutkować naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd zaznaczył, że w tomie XVI (nieponumerowane strony) akt planistycznych znajduje się prognoza skutków finansowych z kwietnia 2021 r. Nie określono w niej środków na zaspokojenie roszczeń z art. 36 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny zarzutu Q w [...], że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZPo.1, a także w zakresie umiejscowienia ścieżki rowerowej oznaczonej KDX.1 na terenie działek stanowiących własność Q w [...] (dz. nr: [...] , [...] obr. [...] [...]) zawiera ustalenia niezgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], Sąd zacytował treść § 69 ust.1 i 2 zaskarżonej uchwały: 1. Wyznacza się Teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem ZPo.1 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park lub ogród botaniczny; 2. W zakresie zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80%; 2) maksymalną wysokość zabudowy: 15 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględnej zabudowy: 219 m n.p.m.".

Sąd wskazał, że skarżąca zarzuciła, że w Studium określono konkretne przeznaczenie nieruchomości Q oraz zasady odstępstw od przyjętych w studium kierunków. Tymczasem w zaskarżonym planie przeznaczenie części nieruchomości jest całkowicie odmienne niż w Studium. Zdaniem skarżącej Q, porównanie treści uchwalonego planu w części dotyczącej przedmiotowych działek z treścią Studium (wraz z załącznikami graficznymi) jednoznacznie wskazuje, że postanowienia planu są sprzeczne w zakresie przedmiotowych działek ze Studium - czytając je łącznie z załącznikami graficznymi, a w szczególności mapą K1 Struktura Przestrzenna Kierunki i Zasady Rozwoju. Sąd nie podzielił tego zarzutu. Wskazał, że zgodnie ze Studium (tom II str.5) dla każdej strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz zasady realizacji funkcji dopuszczalnych. Sformułowanie to o tyle nie jest ścisłe, że dla jednostek strukturalnych Nr 1, 2, 3, 18, 58 i 60 nie określono zasad realizacji funkcji dopuszczalnych. Zdaniem Sądu lektura całego tomu III Studium wskazuje, że określone w ogólnych zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu sposoby wyznaczania w planach miejscowych terenu o funkcji dopuszczalnej odnoszą się wyłącznie do funkcji dopuszczalnej w postaci usług (jedynie w jednostce strukturalnej nr 4 określono również dopuszczalny udział funkcji dopuszczalnej - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach usługowych). W karcie strukturalnej jednostki urbanistycznej Nr 11 nie określono natomiast, jak zresztą w żadnej z pozostałych 62 kart jednostek strukturalnych, udziału funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej i nieurządzonej w funkcji podstawowej. Dlatego też w ocenie Sądu uprawnione jest twierdzenie, że przytoczony wyżej punkt III.1.2. ust.6 Studium odnosi się jedynie do tych strukturalnych jednostek urbanistycznych, w których określony został procentowy udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej. Przykładowo, jeżeli dla jednostki Nr 11 udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) określono "do 30%", zastosowanie zasady wyrażonej w punkcie III.1.2. ust. 6 Studium będzie oznaczało, że w planie można wydzielić teren zgodny z funkcją dopuszczalną (zabudowa usługowa), ale jego powierzchnia nie może przekroczyć 30% powierzchni terenu MW przewidzianego w Studium. W ust. 7 tego punktu określono jeszcze jedno ograniczenie dotyczące wydzielania terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną z terenu o różnych funkcjach. Udział funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Jeżeli zatem, zgodnie z bilansem terenu dla jednostki nr 11 powierzchnia terenu MW wynosi 90,77 ha, to wydzielony teren zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) nie mógłby przekroczyć 45,385 ha. Sąd stwierdził, że kontrolę prawidłowości zastosowania tej zasady utrudnia fakt, że jednostka strukturalna nr 11 w Studium ma powierzchnię 266,58 ha, a obszar zaskarżonego planu miejscowego objęty jednostką strukturalną zmiany Studium Nr 11 - 49,91 ha. Zważywszy, że część jednostki strukturalnej nr 11 objęta jest różnymi planami zagospodarowania przestrzennego, a część w ogóle nie jest objęta planem, niemożliwe jest przeprowadzenie analizy dotyczącej spełnienia zasad wyznaczania terenów o funkcji dopuszczalnej z terenów o różnych funkcjach o określonym symbolu położonych w całej jednostce strukturalnej Nr 11. Uznać zatem zdaniem Sądu należy, że dla dokonania oceny spełnienia zasady wynikającej z punktu III.1.2. ust.6 i 7 Studium należy porównywać powierzchnię terenów o różnych funkcjach określonych danym symbolem z powierzchnią terenów zgodnych z funkcją dopuszczalną wydzielonych z tych terenów, ale w granicach planu. Dlatego też za błędne Sąd uznał wywody pełnomocników stron w tym zakresie. Wskazał, że zasady wydzielania terenu z funkcją dopuszczalną określone w cytowanych ustępach 6 i 7 punktu III.1.2. Studium nie mogą odnosić się do funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej, gdyż dotyczą one sytuacji, gdy w kartach strukturalnych jednostek urbanistycznych określono procentowy udział funkcji dopuszczalnej w funkcji podstawowej. Skoro w żadnej z kart jednostek strukturalnych, udziału funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej i nieurządzonej w funkcji podstawowej nie określono, przedstawione zasady nie mogą mieć zastosowania do wydzielania terenu o funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej z terenu o funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM). W Studium w punkcie III.1.4. dla terenu oznaczonego symbolem MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziano przeznaczenie: Funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona); Funkcja dopuszczalna: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Dla tej jednostki strukturalnej (w części określającej wskaźniki zabudowy) ustalono jedynie udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 30%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 50 m wzdłuż ul. [...], ul. [...] (na zachód od [...]) i [...]do 100%. Jednakże Sąd wskazał, że w Studium postanowiono, iż istotnym elementem polityki przestrzennej winna być ochrona i poprawa walorów środowiska. Służyć temu winna m.in. intensyfikacja oraz zapewnienie ciągłości systemu zieleni śródmiejskiej. Działania obejmować winny intensyfikację zieleni w dużych ulicach [...], stworzenie radialnych powiązań pierścienia [...] z obszarami zieleni poza [...] poprzez "zielone aleje" ruchu uspokojonego, wreszcie stworzenie sieci małych parków, placów zabaw i rekreacji z wykorzystaniem terenów niezabudowanych. Jak podano na stronie 39 Studium w ramach wydzielonych strukturalnych jednostek urbanistycznych wskazano kierunki zmian w przeznaczeniu terenów. Zdaniem Sądu nie naruszają one kompetencji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czyli nie wkraczają szczegółowością ustaleń w sferę regulacji zastrzeżonych ustawowo dla mpzp. Sterowanie przez gminę zmianami w przeznaczeniu terenów ma prowadzić przede wszystkim do ustalonych w Studium celów i zasad rozwoju. Zgodnie z punktem II.3.2 Studium kierunkiem zmian dla Centrum Miasta i [...] winna być ochrona istniejącej zieleni przestrzeni publicznych i wnętrz kwartałów zabudowy, a wprowadzana i chroniona zieleń powinna być istotnym elementem wyposażenia tych wnętrz, dopasowanym do historycznej zabudowy i małej architektury. Na stronie 92 w punkcie II.5.3. Studium nakazano uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnych form zieleni (istniejącej i planowanej).

Nadto Sąd zauważył, że w punkcie II.5.10 Studium podano, że szczegółowe wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie środowiska przyrodniczego zostały zamieszczone w Tomie III. W zawartych w tym punkcie wskazaniach ogólnych, odnoszących się do obszaru całego [...], ustalono, że system rowerowy [...] powinien docelowo objąć wszystkie ważniejsze części Miasta i składać się z układu tras głównych (połączenie międzydzielnicowe - między ważniejszymi zespołami zabudowy, znaczniejszymi miejscami różnego rodzaju aktywności oraz połączenia zewnętrzne), uzupełnionego siecią łączącą trasy główne. Część tras, m.in. przebiegających w terenach atrakcyjnych krajobrazowo, będzie mieć charakter rekreacyjny. System powinien uwzględniać i realizować potrzebę ułatwień dla ruchu rowerowego, zwłaszcza w miejscach występowania kolizji z ruchem kołowym. Zaznaczono również, że przedstawiony za planszy K4 i na rys. 18 układ tras rowerowych nie jest zamknięty i możliwe są jego uzupełnienia i modyfikacje, jeśli wystąpią okoliczności to uzasadniające. Stwierdzić zatem zdaniem Sądu należy, że zacytowane postanowienia Studium w sposób dostateczny uzasadniają wprowadzenie na działkach strony skarżącej terenu ZPo1 oraz terenu KDX.1, co powoduje, że zapisów planu w tych kwestiach nie można uznać za sprzeczne ze Studium. Jeszcze raz należy podkreślić, że Studium wskazuje kierunki rozwoju przestrzennego gminy, uregulowania szczegółowe pozostawiając Gminie. Dlatego też ustalenie dla nieruchomości, tj. działek nr [...] oraz części działki [...], obr. [...] jedn. ew. [...] terenu (a nie strefy ZPo.1), przeznaczonego pod publicznie dostępny park lub ogród botaniczny oraz terenu KDX.1 - Terenu ciągu pieszego i rowerowego, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze lub rowerowe, nie można w ocenie Sądu uznać za sprzeczne ze Studium.

Inaczej natomiast Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości - działek nr [...] oraz [...] położonych na terenie objętym planem - przez wyznaczenie na tym obszarze terenu ZPo1 i KDX1. W prognozie skutków finansowych przeznaczenie terenu ZPo1 określono jako "teren zieleni urządzonej – pod ogród botaniczny". W prognozie określono jednakże, że teren ZPo1 o powierzchni 18 921 m2 przeznaczony jest do wykupu za kwotę 11 352 600 zł (strona 19 prognozy).

Sąd podkreślił, że przez zamieszczenie w planie miejscowym ustaleń co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001 Nr 2, poz. 29). Organ wyjaśnił, że zaskarżony plan nawiązuje do koncepcji "Zielonego Klina", przebiegającego od centrum miasta do [...]- dzięki czemu zachowane zostają istniejące tereny zielone i tereny otwarte (w tym częściowo tereny boisk Q). Powołał się na opracowanie problemowe dra Z.B., w którym wskazano, że: [...] mimo przekształceń urbanistycznych i architektonicznych, pozostaje rejonem największej ilości historycznych założeń w ogrodach, teren szpitalno - kliniczny po północnej stronie sugerowanej linii podziału (leżący bliżej ulicy [...]), przewiduje się zagospodarować jako przestrzeń parkową z zabudową istniejącą a zarazem z wykluczeniem jej dogęszczania, w sytuacji gdy uczelnia sportowa ma własny kampus z zapleczem w [...], utrzymywanie lokalizacji na [...] wydaje się nieuzasadnione a odzyskany teren można by wykorzystać na powiększenie funkcji parkowej (zintegrowany zespół zieleni parku poszpitalnego, [...]z nowym fragmentem uzyskanym poprzez adaptację zielonego boiska). Prezydent Miasta [...] wyjaśnił także, że klin zieleni wciskający się w centrum miasta [...], analogiczny do [...], ma zapewnić tereny rekreacyjne i tereny zielone, których niedobór jest widoczny w każdym średniowiecznym ośrodku miejskim, również w takim, jaki prezentuje centrum [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do działki strony skarżącej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nastąpiło przerzucenie na stronę skarżącą skutków realizacji celu publicznego. Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 2811/20, że "interes społeczności lokalnej to jest właścicieli sąsiednich zabudowanych nieruchomości poprzez zapewnienie im terenów zielonych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości w sposób oczywisty narusza zasadę proporcjonalności. Jest to w okolicznościach niniejszej sprawy zbyt daleko idąca ingerencja w samo prawo własności i sposób jego wykonywania. Ponadto nie budzi wątpliwości NSA orzekającego w niniejszej sprawie, że przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości , stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniającej stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Zdaniem Sądu konsekwencją powyższego jest również dokonanie oceny, że wyznaczenie ciągu pieszego KDX1 nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Wyeliminowanie z planu terenu ZPO1 powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 69 ust.1 oraz § 74 ust.1 pkt 2) zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w [...] terenu ciągu pieszego i rowerowego, oznaczonego symbolem KDX.1, którego istnienie utraciło rację bytu.

Odnośnie skargi A. B. Sąd stwierdził, że jest ona niezasadna. Podniósł, że w rozdziale zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego" w § 16 ust. 1 pkt 2) wskazano, że ustala się zasady obsługi obszaru planu przez docelowy układ komunikacyjny, w granicach wyznaczonych terenów komunikacji, określony na rysunku planu, z uwzględnieniem parametrów typowych przekrojów jezdni (ilość jezdni x ilość pasów ruchu na jednej jezdni), w tym układ drogowy uzupełniający – m.in. KDD 18 ul. [...] – 1 x 2 (pkt q). Zgodnie z pkt 4) ppkt t) – dla klasy drogi KDD.18 ustalono szerokość drogi w liniach rozgraniczających w następujący sposób: do 12 m, z dopuszczeniem fragmentarycznego poszerzenia do 16 m w rejonie zakrętu przy [...]. Jak wynika z § 74 ust.1 pkt 1 ppkt b) symbolem KDD 18 oznaczono teren drogi publicznej klasy dojazdowej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne. Teren oznaczony symbolem KDD.18 został na rysunku planu odgraniczony od innych terenów liniami rozgraniczającymi. Działka skarżącego od strony zakrętu przy [...] posiada na rysunku planu "ścięty róg", stanowiący owo "poszerzenie", o którym mowa § w 16 ust. 1 pkt 4) ppkt t) tekstu planu.

W ocenie Sądu przyznać należy rację A. B., że wadliwe jest sformułowanie uchwały "z dopuszczeniem fragmentarycznego poszerzenia". Niemniej jednak, skoro rysunek planu w sposób jednoznaczny przedstawia linie rozgraniczające tego terenu, a uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte zarówno w treści uchwały, stanowiącej tekst planu, jak i w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr l do uchwały (§ 2. 1), to odczytanie ustaleń planu w tym zakresie jest oczywiste i pozbawione dowolności. Sąd nie podzielił wyjaśnień organu, że użycie proponowanego przez skarżącego zapisu "fragmentarycznie poszerzona do 16 m" jest tożsame z zapisem zamieszczonym w planie miejscowym. Sformułowanie "dopuszczenie" sugeruje wszak coś, co może nastąpić, ale nie musi. Tymczasem rysunek planu ewidentnie wskazuje, że poszerzenie terenu KDD 18 w rejonie zakrętu i działki skarżącego nastąpiło. Dostrzeżona niezręczność sformułowania nie ma jednakże charakteru istotnego. W ewentualnych przyszłych inwestycjach drogowych linia rozgraniczająca teren KDD 18 nie będzie mogła zostać przekroczona.

Sąd uznał, że wyjaśnienia organu w kwestii przeznaczenia niewielkiego fragmentu nieruchomości skarżącego pod drogę (niezbędność dla poprawnego funkcjonowania przyszłego układu komunikacyjnego miasta) wskazują, że nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. Jak wynika z zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 14.09.2020 r. (tom IV, k.9183) uwzględniona została uwaga skarżącego sprzeciwiającego się by droga KDD 18 została poszerzona do 21 m. Nie została natomiast uwzględniona uwaga, aby ograniczyć teren KDD 18 o fragment łączący z [...] i przeznaczyć go na zieleń oraz wykreślić z § 15.1.2. ppkt t) wobec niezbędności tego terenu do prawidłowego funkcjonowania i obsługi komunikacyjnej terenów położonych wzdłuż ul. [...]. Ponowna uwaga skarżącego złożona w dniu 18 maja 2021 r. w tym przedmiocie: "o wykreślenie możliwości poszerzenia ul. [...] do 16 m w rejonie zakrętu przy [...] nie została uwzględniona, gdyż taki przebieg wynika z geometrii drogi i jest konieczny dla prawidłowego zagospodarowania tej ulicy.

W skardze A. B. powoływał się na wykładnię ustaleń planu dokonaną przez głównego projektanta podczas dyskusji publicznej w dniu 10 grudnia 2020 r. Sąd w związku z tym zauważył, że w aktach planistycznych znajduje się stenogram dyskusji z tego dnia (tom VIII, str 148). Wynika z niego, że główny projektant M. Ł. wyjaśniał podczas dyskusji, że "w czasie trzech konsultacji albo zaraz po nich tam (dopisek Sądu - ul. [...]) został wykonany remont (...), problemy troszkę zostały wyprowadzone przez wprowadzenie ul. jednokierunkowej i w związku z tym nie było konieczności tutaj tych poszerzeń i dodatkowych połączeń komunikacyjnych wykonywać, dlatego droga ta jest w granicach i przebiegu działek gminnych praktycznie w swoim przebiegu". W stenogramie odnotowano również wypowiedź uczestnika dyskusji, mieszkańca ul. [...], który podał, że "plan został zmieniony po wniesieniu naszych uwag", "jesteśmy zaniepokojeni tym wpisem o poszerzeniu tych obydwu dróg, bo KDD 18 i KDD 19 w tym momencie, mierząc szerokość ulicy razem z chodnikiem wynosi koło 10 m, w związku z tym wprowadzenie do planu zapisu o możliwym poszerzeniu tej drogi, jest tutaj nawet zaznaczone do 12 m, a w obrębie dopuszczenia, poszerzenia nawet w obrębie [...] do 16 m, to nie ma możliwości poszerzenia ulicy nie wchodząc w czyjeś działki". Projektant wyjaśnił, że na rysunku planu wyznaczone są linie rozgraniczające oraz że pdf zawiera rysunek planu w skali 1 : 1000 (1 cm odpowiada 10 m), a na rysunku na zakręcie jest 1,6 m. Następnie w stenogramie znajduje się zapis "Ustalenia planu konsumują rozpatrzenie uwag Prezydenta, czyli on rzeczywiście zawęził tę ulicę, i tak jak Państwo, tutaj jest ten przebieg w liniach rozgraniczających, ona nie wchodzi na Państwa nieruchomości, i to jest szerokość tego korytarza drogowego, który ma swoje odniesienie w tekście planu, czyli jest to szerokość tego korytarza drogowego, który ma swoje odniesienie w tekście planu, czyli w tym, co jest zapisane, i oczywiście na rysunku planu, który jest załącznikiem nr 1 do tego tekstu". Jest to w ocenie Sądu wyjaśnienie kompletnie niezrozumiałe. Jak wynika z przedłożonej przez organ płyty CD, na której znajduje się plik "347 prezentacja 2020 12 10 – dyskusja publiczna", na przedstawianym wówczas rysunku projektu planu (II wyłożenie) na zakręcie drogi KDD 18 przy [...], narożnik działki skarżącego jest ścięty – linia rozgraniczająca teren KDD 18 wchodzi w działkę A. B.. Porównując rysunek projektu planu z I wyłożenia i z II wyłożenia stwierdzić należy, że na rysunku projektu planu w edycji przygotowanej do II wyłożenia ingerencja w działkę skarżącego jest mniejsza, co jest kompatybilne z uwzględnieniem przez Prezydenta uwagi skarżącego, który sprzeciwiał się poszerzeniu drogi KDD 18 do 21 m. Według edycji projektu tekstu planu z I wyłożenia zapis odnośnie KDD.18 był następujący: "do 15 m, z dopuszczeniem poszerzenia do 21 m w rejonie zakrętu przy [...]". Według edycji projektu tekstu planu z II wyłożenia zapis odnośnie KDD.18 brzmiał "KDD.18 – do 12 m, z dopuszczeniem poszerzenia do 16 m w rejonie zakrętu przy [...]".

Zdaniem Sądu stanowisko głównego projektanta przedstawione w dniu 10 grudnia 2020 r. jest prawnie irrelewantne. Dyskutowana wówczas treść projektu planu była oczywista.

Sąd stwierdził, że nie ma również racji skarżący twierdząc w polemice do odpowiedzi na skargę, że jego uwagi zostały uwzględnione w całości i ich wprowadzenie do projektu planu oznaczało zachowanie istniejącej ulicy bez zmian. Wskazał, że przeczy temu zawartość akt planistycznych.

Sporządzona w procedurze planistycznej Prognoza finansowa jest zdaniem Sądu wadliwa, ale jest to wadliwość nieistotna, nie wpływająca na ważność uchwały. Na stronie 19 tego dokumentu wskazano, że teren przeznaczony pod KDD 18 o powierzchni 12 m2 został przeznaczony do wykupu za 18 000 zł.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. orzekł w pkt I i II, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. – jak w punkcie III wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie IV wyroku. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. i art.205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), a także art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827) orzeczono jak w punkcie V wyroku.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej jej skargę (pkt II), zarzucając jej naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 5 pkt 13a ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wyznaczenie na - stanowiących własność Spółki X - działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], osi kompozycyjnej i widokowej, biegnącej od ulicy [...] do muru o wysokości przekraczającej 2 metry, za którym znajduje się budynek [...], nie stanowi naruszenia ww. ustawowych i konstytucyjnych granic władztwa planistycznego Gminy Miejskiej [...], mając uwadze, że:

a) oś w istotny sposób ogranicza możliwość zagospodarowania ww. działek przez Spółkę X, która planowała na nich realizację przedsięwzięcia deweloperskiego zgodnie z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 04.11.2019 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy, w której to decyzji nie przewidziano żadnej osi kompozycyjnej,

b) oś nie prowadzi do żadnego charakterystycznego elementu zagospodarowania terenu lub terenów i nie kieruje wzroku na żaden punkt o walorach estetycznych, wręcz przeciwnie - oś kieruje wzrok na wysoki (ponad dwumetrowy) ceglany mur, zza którego widać fragment portyku Budynku [...], przy czym - wbrew stanowisku Prezydenta Miasta [...], niepopartym żadną opinią architekta, czy historyka sztuki - Budynek [...] nie posiada istotnych walorów architektonicznych, jest eklektycznym budynkiem wybudowanym na początku lat 90, a jego elewacja południowa nawiązuje w mniejszym stopniu do tradycji greckich, a w większym stopniu - do prymitywnej i pozbawionej smaku wizji luksusu i monumentalności, niestety charakterystycznej dla znacznej części obiektów wybudowanych w Polsce w końcu ubiegłego wieku (o czym świadczy np. połączenie w Budynku [...] "greckiego" portyku z pochylniami zawierającymi kwietne rabaty oraz z nowoczesnymi lukarnami na dachu),

c) oś - wbrew stanowisku Prezydenta Miasta [...] - nie może stanowić "zaproszenia do wejścia na obszar [...]" - podążając za osią nie można bowiem wejść w pełni w głąb terenu [...], lecz przed samym murem przed Budynkiem [...] powstanie w istocie konieczność wyjścia z terenu [...] - podążając albo na lewo w stronę ulicy [...] albo na prawo w stronę ulicy [...] - i stamtąd albo w stronę [...]albo w stronę [...]; w tym ujęciu oś z ulicy [...] stanowi fałszywe zaproszenie dla przechodniów,

d) oś istotnie zaburza istniejący w rejonie ulicy [...] układ zabudowy pierzejowej, jest niedopasowana urbanistycznie do najbliższego sąsiedztwa,

e) w związku ze stwierdzeniem w pkt I wyroku nieważności § 11 ust. 5 uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na ww. działkach "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" przyjęte w uchwale uzasadnienie dla osi zdezaktualizowało się;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z punktem II.1.1 ppkt 1, 3, 4 i 7, 11.3.3 I (1.4.4. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" (przyjętego uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z [...].04.2003 r., zmienioną uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z [...].03.2010 r. oraz uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z [...].07.2014 r., zw. dalej: "Studium"), polegającą na błędnym przyjęciu, że przeprowadzenie na działkach osi nie jest sprzeczne z ww. postanowieniami Studium;

3) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. [...] ust. 1 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na niezasadnym ograniczeniu stwierdzenia nieważności uchwały (w zakresie dotyczącym działek Spółki) wyłącznie do § 11 ust. 5 uchwały w części tekstowej i granicznej w zakresie wyznaczenia na ww. działkach "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" bez równoczesnego stwierdzenia nieważności uchwały w części graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach:

a) osi kompozycyjnej, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały i § 11 ust. 1 uchwały,

b)nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały,

podczas gdy z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że "kluczowa strefa zieleni i egzemplarzy drzew", oś oraz zaznaczona na ww. działkach nieprzekraczalna linia zabudowy objęte były jedną ideą i analizą architektoniczno-urbanistyczną (czego jednoznacznie dowodzi pismo Gminy [...] z 06.07.2022 r. oraz rozstrzygnięcie dotyczące uwag Spółki X - z których wynika, że w istocie oś oraz ww. linia miały charakter pomocniczy względem ww. strefy);

4) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wprowadzenie na terenie działek Spółki - na podstawie § 29 ust. 2 pkt 3 uchwały - "maksymalnej wysokości zabudowy: 16 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględnej zabudowy: 219 m n.p.m." nie stanowi naruszenia ww. ustawowych i konstytucyjnych granic władztwa planistycznego Gminy Miejskiej [...];

5) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wprowadzenie na terenie działek Spółki - na podstawie § 29 ust. 2 pkt 4 uchwały - "nakazu realizacji dachów skośnych" - nie stanowi naruszenia ww. ustawowych i konstytucyjnych granic władztwa planistycznego Gminy Miejskiej [...];

6) przepisów postępowania, tj. art. [...] ust. 1 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., polegające na błędnym oddaleniu skargi w zakresie nieobjętym punktem I wyroku pomimo przygotowania w procedurze uchwalania planu oczywiście błędnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu (nieuwzględniającej m.in. roszczenia Spółki X, wywodzonego na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w związku z istotnym ograniczeniem w związku z uchwaleniem planu możliwości korzystania z ww. działek zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem) - z takim to nietrafnym poglądem, że dla zapewnienia prawidłowości procedury uchwalenia planu wystarczające jest spełnienie formalnoprawnego obowiązku sporządzenia prognozy;

7) przepisów postępowania, tj. art. [...] ust. 1 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., polegające na błędnym oddaleniu skargi w zakresie nieobjętym punktem I wyroku pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego objętego uchwałą - w postaci "zbiorczego" głosowania nad listą uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...].

Z uwagi na powyższe Spółka zrzekając się przeprowadzenia rozprawy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności:

a) uchwały w części graficznej, w zakresie wyznaczenia na działkach: osi kompozycyjnej, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały i § 11 ust. 1 uchwały; nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały;

b) § 29 ust. 1 uchwały i § 29 ust. 2 pkt 3 uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach Spółki "Terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonego symbolem WIW/U.2" w zakresie obowiązywania nań zakazu dot. "maksymalnej wysokości zabudowy: 16 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględnej zabudowy: 219 m n.p.m.";

c) § 29 ust. 1 uchwały i § 29 ust. 2 pkt 4 uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na ww. działkach "Terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonego symbolem MW/U.2" w zakresie obowiązywania nań nakazu realizacji dachów skośnych;

a także zasądzenie na rzecz Spółki X od Gminy Miejskiej [...] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła także Rada Miejska w [...], zaskarżając wyrok w zakresie punktu I, III i V formuły sentencji, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisu postępowania:

a) art. 126 w zw. z art. 131 zd. 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie zgodnego wniosku stron: organu oraz Q o zawieszenie postępowania, wyrażające się w rozstrzygnięciu sprawy w zakresie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne: nr [...] i nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - [...], należących do Q, pomimo wyrażonej przez strony woli wypracowania porozumienia co do ich przeznaczenia zmierzającego do koncyliacyjnego rozstrzygnięcia sprawy,

b) art. 233 § 1 k. p. c. w związku z art. 106 § 5 p. p. s. a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie dokumentu z akt sprawy - uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. do znaku [...], w zakresie w jakim organ ochrony zabytków określił zakres stref zieleni na działce skarżącej X, w tym rozszerzenia tej strefy we wnętrzu kwartału z ochroną drzewa na działce [...], a w konsekwencji dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części,

c) art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w zw. z art. [...] ust. 1 u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie oceny, iż na etapie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia zasady władztwa planistycznego gminy oraz zasady równości i proporcjonalności, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowi podstawę do uznania, że w procedurze planistycznej nie doszło do istotnego naruszenia zasad uchwalenia planu miejscowego;

2) prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie do oceny legalności ustanowionych na działce X stref zieleni i uznanie, że (...) sprzeczność (...) zachodzi również pomiędzy przeznaczeniem danego terenu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami oraz z przeznaczeniem części tego samego terenu bod zieleń i nakazania jego zagospodarowania z użyciem różnorodnych form błękitnej infrastruktury, z wykluczeniem realizacji budynków, podczas gdy każda z wyznaczonych w planie miejscowym kategorii przeznaczenia terenu wymaga określenia nie tylko zasad sytuowania obiektów budowlanych (w tym budynków), ale także zasad zagospodarowania wyznaczonych terenów, w tym te wszystkie elementy, które są wymagane do zgodnego z przepisami prawa budowlanego zagospodarowania działki;

b) art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie do oceny legalności ustanowionych stref zieleni i uznanie powstania sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem danego terenu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami oraz z przeznaczeniem części tego samego terenu pod zieleń i nakazania jego zagospodarowania z użyciem różnorodnych form błękitnej infrastruktury, z wykluczeniem realizacji budynków, podczas gdy ustanowienie stref zieleni na działce X stanowi wykonanie kompetencji organu uchwałodawczego z zakresu określenia zasad kształtowania krajobrazu, a nie określenia ich przeznaczenia,

c) art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1. oraz z art. 6 ust. 1 u. p. z. p. w związku z art. 140 k. c. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości Q zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego gminy, podczas gdy organ planistyczny prawidłowo wyważył interes publiczny i niepubliczny, a ustalenia zaskarżonego planu miejscowego stanowią rezultat zarówno wytycznych Studium dla tego terenu, jak również osiągniętego w toku procedury planistycznej społecznego konsensusu, przy uwzględnieniu uwarunkowań historycznych i kulturowych tego miejsca.

Z uwagi na powyższe organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie uchylenie orzeczenia i oddalenie skargi, a także nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu organowi kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] stwierdzić należy, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy zaskarżenia chociaż nie z wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami należy się zgodzić.

Przede wszystkim nie jest bowiem zasadny podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 126 w zw. z art. 131 zd. 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie zgodnego wniosku stron – organu oraz Q o zawieszenie postępowania sądowego.

Zgodnie z treścią art. 126 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia może zapaść na posiedzeniu niejawnym (art. 131 zd. 1 p.p.s.a.). Użyte w art. 126 p.p.s.a. określenie "sąd może zawiesić postępowanie" oznacza, że postanowienie o zawieszeniu postępowania sąd wydaje w przypadkach, gdy uzna to za celowe, i stwierdzi, że czynność stron polegająca na złożeniu wniosku nie zmierza do obejścia prawa. W przedmiotowej sprawie – jak wynika to z akt – Sąd pierwszej instancji uznał za celowe połączenie do wspólnego rozpoznania sprawy ze skargi Q wraz ze skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz A. B. na przedmiotową uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 1 grudnia 2021r. Po połączeniu tych spraw stan przedmiotowego wniosku o zawieszenie postępowania zmienił się w zakresie zgodności wszystkich stron o zawieszenie postępowania w trybie art. 126 p.p.s.a. Skarżący A. B. nie wypowiadał się co do wniosku o zawieszenie jednak X sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie wyraziła zgody na zawieszenie, co wyraźnie podkreślono w odpowiedzi tej Spółki na skargę kasacyjną organu. Brak poparcia wniosku przez jedną ze stron uniemożliwiło sądowi wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Przy czym jeszcze raz podkreślenia wymaga, że dyspozycja przepisu art. 126 p.p.s.a. kwestię zasadności zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron pozostawia do uznania sądowi, który w tej sprawie ewidentnie uznał zawieszenie za niecelowe. W tych okolicznościach nie można uznać, aby doszło to naruszenia przywołanych powyżej przepisów procesowych, w tym w stopniu istotnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony przez Radę Miasta zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie dokumentu z akt sprawy – uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. znak [...], w zakresie, w jakim organ ochrony zabytków określił zakres stref zieleni na działce skarżące X sp. z o.o. Podniesione w ramach przywołanego zarzutu przepisy odnoszą się do przeprowadzania przez Sąd – z urzędu lub na wniosek – dowodów uzupełniających z dokumentów. W przedmiotowej sprawie Sąd nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentu jakim jest ww. uzgodnienie bowiem dokument ten wydany w formie postanowienia, znajdował się w aktach przedmiotowej sprawy i podlegał ocenie w związku z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. W przedmiotowym postępowaniu kontrola przedmiotowej uchwały odbyła się na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego na który składa się również postanowienie uzgodnieniowe Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. znak [...]. Z treści omawianego zarzutu wynika, że skarżący organ kwestionuje w istocie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę tego dowodu znajdującego się w aktach sprawy, czego nie można skutecznie czynić podnosząc zarzut nieprzeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu.

Należy zgodzić się natomiast ze skarżącym organem, iż wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło do takiego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 3a u.p.z.p. przez wyznaczenie na nieruchomości X sp. z o.o. "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew", że konieczne było stwierdzenie nieważności § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia tej strefy na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jednostka ewid. [...] w [...].

Stosownie do treści ww. przepisów, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1) oraz zasady kształtowania krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3a). W skarżonym wyroku zarzucono organowi stanowiącemu gminy brak wprowadzenia na terenie oznaczonym symbolem MW/U.2 linii rozgraniczających diametralnie różne tereny – przeznaczone pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami oraz pod zieleń z nakazem jego zagospodarowania z użyciem różnorodnych form błękitnej infrastruktury z wykluczeniem realizacji budynków, a także brak przesłanek przyrodniczych do uznania działki nr [...] jako "kluczowej strefy zieleni" z uwagi na okoliczność usunięcia drzewa, którego ochronę zalecono w postanowieniu uzgodnieniowym Konserwatora Zabytków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że ustanowienie na części działek skarżącej X sp. z o.o. strefy zieleni stanowi wyznaczenie wzajemnie sprzecznego i wykluczającego się przeznaczenia z terenem przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. W przedmiotowej sprawie należy jednak mieć na względzie okoliczność, iż jak wynika z części graficznej planu, wyznaczony na terenie MW/U.2 obszar przeznaczony pod zabudowę został oddzielony od strefy zieleni nieprzekraczalną linią zabudowy, która pełni rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana. Przy pomocy nieprzekraczalnej linii zabudowy w planie miejscowym określa się bowiem granicę, której zabudowa nie może przekroczyć. Linia ta na omawianym obszarze rozgraniczyła zatem wskazane powyżej dwa tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Pełni ona zatem w okolicznościach tej sprawy funkcję zbieżną z linią rozgraniczającą. Z tych względów w kontrolowanej sprawie Sąd kasacyjny nie dopatrzył się takiego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały.

Takiego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także w kontekście określenia przez organ na omawianym obszarze, a dokładniej na działce nr [...] zasad kształtowania krajobrazu. W przedmiotowej sprawie przeznaczenie spornego terenu pod strefę zieleni wynikało wprost ze stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który uzgodnieniem z dnia 3 marca 2020 r. znak [...] zalecił rozszerzyć strefę zieleni we wnętrzu kwartału terenu MW/U.2 z ochroną drzewa na działce [...]. Jednocześnie ustalenia dotyczące zieleni zawarte w planie zostały wielokrotnie pozytywnie zaopiniowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Jak wynika natomiast z wyjaśnień organu, drzewo oznaczone na rysunku planu w centrum działek skarżącej X sp. z o.o. zostało wyróżnione w ramach opracowania ekofizjograficznego podstawowego jako roślinność wysoka o istotnym znaczeniu w miejskiej strukturze obszaru. Prawdopodobnie z tych przyczyn uzasadniając brak przesłanek przyrodniczych do uznania działki nr [...] za "kluczową strefę zieleni" Sąd pierwszej instancji powołał się na okoliczność usunięcia ww. drzewa jako zagrażającego bezpieczeństwu, zgodnie z treścią wydanego przez Konserwatora Zabytków zezwolenia. Sąd ten zdaje się jednak nie dostrzegać, że w związku z usunięciem przedmiotowego drzewa, które jednak wskazane zostało na rysunku planu, sporna uchwała w § 11 ust. 5 pkt 1 określa, że należy w tym miejscu posadzić następcę o tym samym pokroju i rozmiarze. Tym samym upada przywołany w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji argument co do braku przesłanek przyrodniczych do uznania działki nr [...] za "kluczową strefę zieleni".

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej Rady zarzutu naruszenia art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy, że jak wynika z treści drugiego z przywołanych powyżej przepisów nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ oraz co zostało stwierdzone również przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku (str. 39 uzasadnienia). Nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, w tym do przyjęcia rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Z uwagi na ogólne sformułowanie zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu w skardze kasacyjnej Rady Miasta, Naczelny Sąd Administracyjny na etapie rozpatrywania tej skargi uznał za wystarczające odniesienie się do przywołanego zarzutu w kontekście zarzucanego przez Radę naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości Q w [...] zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego gminy.

Zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie zapisy skarżonego planu miejscowego przeznaczają stanowiące własność Q w [...]działki o nr ewid. [...] i [...] obr. [...] [...] pod tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem ZPo.1 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park lub ogród botaniczny oraz pod ścieżkę rowerową oznaczoną symbolem KDX.1. Przy czym w prognozie finansowej teren ZPo1 o powierzchni 18 921 m2 przeznaczony jest do wykupu za kwotę 11 352 600 zł. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ww. ustalenia planu naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do działek Q w [...] bowiem organ przerzucił na stronę skutki realizacji celu publicznego. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można się zgodzić.

Zwrócenia uwagi wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. [...] ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać się do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20). W kontekście zasady zrównoważonego rozwoju należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. [...]0).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapewnienie publicznie dostępnej zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy mieszkalnej i usługowej w zasadniczy sposób wpływa na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na poprawę jakości życia mieszkańców. Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) - por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1742/22; wyrok NSA z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK [...]0/22. Konieczność zapewnienia mieszkańcom, w ramach planowania przestrzennego, dostępu do publicznych terenów zielonych wynika również z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Q w [...]w skardze skutecznie nie podważyła twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, przemawiających za właśnie takim jak przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczeniem należących do niej nieruchomości. Także Sąd pierwszej instancji nie uczynił tego skutecznie swoim lakonicznym stwierdzeniem, że organ przeznaczając przywołane powyżej nieruchomości Q w [...], tj. część działki nr [...] oraz działka nr [...], pod publicznie dostępny park lub ogród botaniczny oraz pod ścieżkę rowerową (tereny oznaczone w planie symbolami ZPo.1 i KDX.4) przerzucił na stronę skutki realizacji celu publicznego. Z wyjaśnień organu stanowiącego gminy wynika natomiast, że zapisy projektu planu miejscowego dla zabytkowego zespołu urbanistyczno – architektonicznego dzielnicy [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], stanowią ochronę tego zabytku. Mając zatem na względzie, że przedmiotowy plan obejmuje obszar szczególny w strukturze miasta, jego projekt – jak wyjaśnia organ - oparto na schemacie opierającym się na założeniach realizacji [...]przebiegającego od centrum miasta do [...] (dzięki czemu zachowane zostaną istniejące tereny zielone i tereny otwarte), ochronie zabytkowej zabudowy wzdłuż ulicy [...] oraz intensyfikacji ewentualnej nowej zabudowy na zewnątrz obszaru, czyli w okolicy ul. [...] i ul. [...]. Jak podkreślił organ, założenia te wynikają m.in. z zebranych uwarunkowań, w tym z opracowania problemowego dra Z.B. (rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) pt. Wytyczne konserwatorskie oraz przestrzenne na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] – REJON ULICY [...]" w [...], w którym postuluje się utrzymanie historycznych założeń [...] w ogrodach ([...][...]) jako naczelnej zasady ochrony i kształtowania krajobrazu, a także wzięcie pod rozwagę likwidację stadionu Q przy ul. [...]i wykorzystanie odzyskanego terenu na powiększenie funkcji parkowej (zintegrowany zespół zieleni parku poszpitalnego, [...] z nowym fragmentem uzyskanym poprzez adaptację zielonego boiska). Przy czym organ podkreślił, że ww. założenia – zgodne z dokumentem Studium (co potwierdził także Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku) - były wielokrotnie prezentowane mieszkańcom i instytucjom zainteresowanym obszarem podczas proceduralnych konsultacji społecznych i wyłożeń projektu planu i uzyskały wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie jako organu odpowiedzialnego za kształtowanie zabudowy na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane powyżej okoliczności, w tym argumentacja organu oparta m.in. o uwarunkowania historyczne dzielnicy i potrzebę zachowania terenów zielonych celem zapewnienia publicznie dostępnej zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy mieszkalnej i usługowej, świadczą o racjonalności przyjętych w spornym planie miejscowym rozwiązań w zakresie terenów należących do Q w [...]. Przy czym podkreślenia wymaga, że uwagi Q co do przeznaczenia należących do niej działek całkowicie pod zabudowę zostały przez Radę Miasta częściowo uwzględnione, bowiem część należącej do niej nieruchomości została przeznaczona na tereny usług. Jednocześnie w kontekście przywołanej przez Sąd pierwszej instancji argumentacji dodać należy, że dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21).

Dotąd powiedziane świadczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej Rady Miasta [...] zarzutów podważających rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim ten stwierdził nieważność § 11 ust. 5, § 69 ust.1 oraz § 74 ust.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały - w stopniu uzasadniającym uchylenie pkt I i III zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc następnie do oceny zasadności skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] stwierdzić należało, iż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, iż wyznaczenie na należących do niej nieruchomościach zlokalizowanych na obszarze oznaczonym w spornym planie symbolem MW/U.2 osi kompozycyjnej i widokowej stanowi naruszenie ustawowych i konstytucyjnych granic władztwa planistycznego Gminy Miejskiej [...] i jest niegodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Jak podnoszono już powyżej, dokonując oceny przyjętych w przedmiotowej uchwale postanowień należy mieć na względzie, że teren, którego ten plan dotyczy, objęty jest ochroną konserwatorską. Zapisy projektu planu miejscowego muszą zatem realizować wytyczne zmierzające do ochrony wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno – architektonicznego dzielnicy [...]. W przedmiotowej sprawie wytyczne w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyrażone przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie m.in. w wydanym w trybie uzgodnieniowym, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., postanowieniu z dnia 3 marca 2020 r. znak [...]. W postanowieniu tym, w zakresie terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem MW/U.2, nakazano skorygowanie przedłożonego do uzgodnienia projektu planu poprzez m.in. zlokalizowanie zabudowy wzdłuż granic terenu MW/U.2, która powinna tworzyć obudowę ulic KDZT.1, KDD.17, KDD.19 a także rozszerzenie strefy zieleni we wnętrzu kwartału z ochroną drzewa na działce [...]. Utworzenie zatem na spornym obszarze kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew wynikało z potrzeby realizacji wytycznych organu specjalistycznego jakim jest Konserwator Zabytków.

Odnośnie natomiast samej osi kompozycyjno/widokowej wyznaczonej na terenie MW/U.2 prowadzącej skośnie od [...]do budynku [...] położonego na terenie oznaczonym w planie symbolem U.15, należy podzielić wynikające z akt sprawy, w tym odpowiedzi na skargę Spółki stanowisko, iż jej wyznaczenie uzasadniał cel, którym było uwypuklenie w ramach planu miejscowego znaczącego dla przedmiotowego obszaru budynku [...], który od strony południowej, tj. od strony ul. [...], zwieńczony jest "monumentalnym portykiem nawiązującym do architektonicznych tradycji greckich" (odpowiedź organu na skargę Spółki). Przy czym jak wynika z wyjaśnień organu, wyznaczenie przedmiotowej osi poprzedzone zostało dokładną analizą tej przestrzeni miasta, dokonaną m.in. przez głównego projektanta dr inż. arch. M. Ł.będącego z wykształcenia architektem krajobrazu. Analizy widokowe – jak dalej argumentuje organ – wskazują, że ze względu na swój gabaryt portyk [...] o wysokości 11,6 m będzie widoczny dla obserwatora już z niewielkiej odległości przy murze [...], "a już z pewnością w prawie całym swym majestacie z przestrzeni placu oraz terenu zielonego należącego do strony skarżącej" (pismo organu z 6 lipca 2022 r. znak [...]). Otaczający natomiast budynek [...] mur o wysokości 2,1 m nie będzie stanowił znaczącej przeszkody w percepcji tego obiektu (co w ww. piśmie zobrazowano stosownymi ilustracjami). W tych okolicznościach stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącą Spółkę argumenty o braku charakterystycznego elementu zagospodarowania terenu, do którego prowadzi wspomniana oś kompozycyjna, wątpliwych wartościach architektonicznych budynku [...] czy jego przesłanianiu przez wysoki mur, nie wytrzymują zderzenia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i stanowią jedynie nieuprawnioną polemikę z wyrażonym w zaskarżonym wyroku, prawidłowym w tym zakresie stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Jednocześnie nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej Spółki, iż wyznaczenie przedmiotowej osi nastąpiło z naruszeniem postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele. W związku z powyższym należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż wyznaczenie w spornym planie kwestionowanej przez Spółkę osi kompozycyjnej nieuwzględnionej wprost w Studium, nie świadczy o niezgodności jej wyznaczenia z postanowieniami tej uchwały. Jak słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji, uzupełnienie przewidzianej w Studium siatki osi kompozycyjnych/widokowych nie może naruszać postanowień Studium i to w stopniu istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skoro w samym Studium za jedną z głównych zasad polityki przestrzennej uznano zasadę ochrony wartości wysoko cenionych, wśród których wymieniono wartości przyrodnicze, kulturowe, estetyczne i kompozycyjne, wśród zasad rozwoju urbanistycznego zawarto zasadę uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wartości estetycznych i kompozycyjnych a za najważniejsze cele w zakresie ochrony i kształtowania dziedzictwa kulturowego uznano: zachowanie wartości środowiska kulturowego poprzez przeciwdziałanie przeobrażeniom struktury przestrzennej i sposobom zagospodarowania, które mogą stanowić zagrożenie dla istniejących zasobów lub ich utratę; racjonalne zagospodarowanie zasobów, zgodnie z wymogami ich ochrony oraz zasadą zrównoważonego rozwoju, z wykorzystaniem szeroko rozumianego potencjału jaki zawierają, również użytkowego i materialnego; integracja działań na rzecz ochrony i kształtowania wartości kulturowych z działaniami na rzecz ochrony i kształtowania wartości środowiska naturalnego i krajobrazu.

Z powyższych względów za słuszne uznać należy stanowisko, że przepisy kwestionowanego planu w zakresie utworzenia spornej osi nie są niezgodne z przepisami prawa i nie ingerują nadmiernie w wykonywanie prawa własności, a służą wyłącznie realizacji wartości, których ochronę przyjęto za jeden z głównych celów polityki przestrzennej Miasta [...]. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie przedmiotowej osi kompozycyjnej przez Radę Miasta [...] nie nastąpiło z przekroczeniem przysługujących jej uprawnień planistycznych. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 5 pkt 13a ustawy o ochronie przyrody, a także zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutów bezzasadnego przyjęcia, że wprowadzenie na terenie działek skarżącej Spółki maksymalnej wysokości zabudowy 16 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględnej zabudowy 219 m n.p.m. oraz nakazu realizacji dachów skośnych – nie stanowiło naruszenia ustawowych i konstytucyjnych granic władztwa planistycznego Gminy, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi natomiast przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazującym na obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (ust. 2 pkt 6). Uszczegółowienie powyższego obowiązku zostało objęte treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według tego przepisu Gmina miała obowiązek zawrzeć w uchwale ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie w planie miejscowym dla terenu MW/U.2, w § 29 ust. 2 pkt 3 maksymalnej wysokości zabudowy na 16 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględniej zabudowy: 219 m n.p.m., nie naruszało przysługującego gminie władztwa planistycznego i było zgodne z postanowieniami Studium. Określenie w Studium maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy "do 25 m" jest dowodem na pozostawienie organowi uchwałodawczemu gminy swobody w kształtowaniu wysokości zabudowy w zależności od uwarunkowań danego obszaru, co potwierdzają słusznie przywołane w zaskarżonym wyroku ustalenia ogólne Studium (III.1.2.18), w których dopuszcza się w planach miejscowych zmianę ustalonej w studium wysokości zabudowy o wielkość wyznaczoną w ramach danej strukturalnej jednostki urbanistycznej, jeżeli konieczność zmiany wysokości wynika z uwarunkowań historycznych bądź konieczności zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Tego rodzaju ustalenia Studium należało zatem potraktować jako niewiążącą możliwość, której niewykorzystanie w planie nie może być uznane za naruszenie jego zapisów. Ustalenie natomiast w planie miejscowym na obszarze MW/U.2 maksymalnej wysokości zabudowy do 16 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględniej zabudowy 219 m n.p.m. motywowane było treścią opracowań i uzgodnień konserwatorskich otrzymanych podczas procedury planistycznej, w tym postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. nakazującego stosowanie zróżnicowanej wysokości zabudowy ze zwiększaniem się jej w kierunku północnym, co oznaczało, że zabudowa przy ulicy [...] powinna być niższa, oraz uśrednioną wysokością zabudowy po drugiej strony ulicy [...] w rejonie [...] wahającej się na poziomie od 18 do 20 m. Kwestionowane postanowienia planu stanowiły zatem wyraz uwzględnienia wymogów konserwatorskich, zachowania ładu przestrzennego i istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Natomiast sam przyjęty w przedmiotowej uchwale nakaz realizacji na terenie MW/U.2 dachów skośnych wynikał wprost z postanowień uzgodnieniowych zawartych w przywoływanym już postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. (pkt 16 postanowienia). Podniesione w tych okolicznościach w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do prawidłowości ustalenia w kwestionowanym planie ww. parametrów zabudowy, nie zasługiwały na uwzględnienie i stanowiły w istocie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej Spółki zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na błędnym oddaleniu skargi w zakresie nieobjętym punktem I wyroku pomimo przygotowania w procedurze uchwalania planu oczywiście błędnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu (nieuwzględniającej m.in. roszczenia Spółki X, wywodzonego na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w związku z istotnym ograniczeniem w związku z uchwaleniem planu możliwości korzystania z ww. działek zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem). Prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Obowiązek sporządzenia prognozy ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. W niniejszej sprawie nie wykazano takiej zależności. Przy czym w kontekście podnoszonych przez Spółkę okoliczności nieuwzględnienia w prognozie jej ewentualnych roszczeń zwrócenia uwagi wymaga, że Miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają zatem żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację celów publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022r., II OSK 81/19).

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Spółki, o istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza brak indywidualnego rozpoznania zgłoszonych uwag przez Radę Miasta [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności (zob. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2022 r., II OSK 81/19; z dnia 15 listopada 2019 r., II OSK 3302/17; z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (zob. wyroki NSA: z [...] marca 2017 r., II OSK 1922/15; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1556/15). Przy czym objęcie wszystkich uwag jednym głosowaniem nie oznacza, że ich rozpatrzenie nie miało charakteru indywidualnego, skoro w załączniku przedstawiono przyczyny nieuwzględnienia każdej zgłoszonej uwagi. Zarzut naruszenia art. 28ust. 1 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nie jest więc uzasadniony.

W związku ze stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w [...] "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew", zdezaktualizował się podniesiony w skardze kasacyjnej Spółki zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegający na niezasadnym ograniczeniu stwierdzenia nieważności uchwały wyłącznie do jej § 11 ust. 5 bez równoczesnego stwierdzenia jej nieważności w części graficznej w zakresie wyznaczenia na ww. działkach: osi kompozycyjnej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że kluczowa strefa zieleni i egzemplarzy drzew, oś oraz zaznaczona na ww. działkach nieprzekraczalna linia zabudowy objęte były jedną ideą i analizą architektoniczno-urbanistyczną.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną Rady Miasta [...], na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części, w jakiej Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 11 ust. 5, § 69 ust. 1 i § 74 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie oddalił skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Q w [...] i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.