Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 320/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art 52 par 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2024 r. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: straszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. A. i B. A. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. I. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Z. w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego budynku Willa [...]" położonego przy ulicy [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz skarżących P. A. i B. A. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. A. i B. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku Willa [...]" przy ul. [...] w Z. (działka nr [...] obr. [...]) do gminnej ewidencji zabytków, a nadto – z ostrożności procesowej –zarządzenie nr 23/2011Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. oraz zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (poz. 106).

Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez: a) bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek, podczas gdy nie posiada on cech zabytku; b) włączenie karty adresowej budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy budynek spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;

2) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) polegające na niezastosowaniu przez brak zawarcia w karcie adresowej informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;

3) § 18b rozporządzenia polegające na niezastosowaniu przez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do GEZ (w razie uznania, że skarżona czynność to zarządzenie nr 125/2021);

4) art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegający na ograniczeniu prawa własności skarżących poprzez objęcie nieruchomości Willi [...]" ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ bez zapewnienia właścicielom gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są współwłaścicielem nieruchomości gruntowej działki nr [...]. Nieruchomość zabudowana jest drewnianym budynkiem mieszkalnym Willa "[...] pod adresem ul. [...] w Z.. W zasobach gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane znajdują się dwie karty adresowe opracowane dla spornej nieruchomości. Pierwsza z daty 24.11.2008 r., druga karta pochodzi z daty 26.11.2018 r. Ponadto w zasobach znajduje się czarno-biała karta ewidencyjna tzw. fiszka z 1996 r., która zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowi tzw. dokumentację pomocniczą gromadzoną na potrzeby działalności Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Z treści opracowanych kart adresowych, jak również z treści zarządzeń Burmistrza Miasta Zakopane nie wynika jednoznacznie jaka była dokładna podstawa prawna skarżonej czynności. Brak jest także informacji aby przedmiotowy budynek został ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W dalszej części skargi przedstawiono chronologie zdarzeń, a mianowicie:

1/ 24.11.2008 r. - data opracowania pierwszej karty adresowej budynku Willa "[...]" przy ul. [...] w Z. przez Z.. M.;

2/ 14.02.2011 r. zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane - jest to pierwsze podjęte przez organ zarządzenie konstytuujące gminną ewidencje zabytków na terenie Miasta Zakopane. Wykaz zabytków włączonych do gminnej ewidencji zabytków stanowił załącznik, w którym pod pozycją nr: [...] wymieniono budynek Willa [...]" przy ul. [...];

3/ 8.01.2014 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 7/2014 - § 1 zarządzenia stanowił, że przyjmuje się gminną ewidencję zabytków Miasta Zakopane. W § 2 wskazano, że wykaz obiektów ujętych w GEZ stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. W § 4 wskazano, że traci moc poprzednie Zarządzenie nr 23/2011 z 14.02.2011 r.. Ponadto w załączniku pod pozycją nr: 115 wymieniono po raz kolejny budynek przy ul. [...]. Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia;

4/ 9.02.2017 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 26/2017 w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane o wpisy obszarowe - § 2 stanowił, że zaktualizowany wykaz zabytków nieruchomych stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. W § 5 wskazano, że traci moc Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 7/2014 z dnia 8.01.2014 r.. W załączniku do zarządzenia pod pozycją nr: [...] ponownie wymieniono budynek przy ul. [...]. Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia.

5/ 11.07.2018 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 163/2018 w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - w § 1 pkt. 1 zarządzenia wyraźnie wskazano, że GEZ Miasta Zakopane, przyjętą Zarządzeniem nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9.02.2017 r. w sprawie aktualizacji GEZ, zastępuje się zaktualizowaną GEZ. W § 4 wskazano, iż traci moc Zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9.02.2017 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków. W załączniku pod pozycją nr: [...] wymieniono budynek przy ul. [...]. Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia.

6/ 28.11.2018 r. - do GEZ zostaje włączona kolejna karta adresowa budynku Willa "[...]" przy ul. [...] autorstwa K.. I.;

7/ 29.01.2020 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 21/2020 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - w § 1 zarządzenia wskazano, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Zakopane, przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane uzupełnia się o pięć obiektów z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Jednocześnie brak wyraźnego zapisu, aby poprzednie zarządzenie utraciło moc. W załączniku do zarządzenia poza wskazanymi pięcioma obiektami nie wymieniono budynku Willa "[...] przy ul. [...].

8/ 20.08.2020 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 166/2020 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - w § 1 wskazano, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Zakopane, przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, zmienioną Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 21/2020 z dnia 29.01.2020 r. w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane uzupełnia się o dziesięć obiektów z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Ponadto, co istotne, brak wyraźnej regulacji wskazującej na utratę mocy poprzedniego zarządzenia. W załączniku do zarządzenia poza wskazanymi dziesięcioma obiektami nie wymieniono budynku Willa [...]" przy ul. [...].

9/ 07.06.2021 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 125/2021 w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - § 1 stanowił, że przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Zakopane (pkt.1) i prowadzi się ją w formie zbioru kart adresowych, których wykaz stanowi załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia (pkt.2). W § 4 wyraźnie wskazano, iż tracą moc Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. nr: 163/2018, z dnia 29.01.2020 r. nr: 21/2020 oraz z dnia 20.08.2020 r. nr 166/2020 w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. W załączniku pod pozycją nr: [...] wymieniono budynek przy ul. [...]. Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie obiektów wymienionych w załączniku do Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane nr 163/2018 z dnia 11.07.2018 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane.

10/ 26.01.2022 r. - Zarządzenie nr 0050.16.2022 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejne dwa obiekty. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc.

11/ 19.01.2023 r. Zarządzenie nr 0050.9.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc.

12/ 26.01.2023 r. - Zarządzenie nr 0050.18.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc.

13/ 13.02.2023 r. - Zarządzenie nr 0050.30.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzedni akt tracił moc.

14/ 17.01.2024 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący ocenili sposób postępowania Burmistrza Miasta Zakopane jako chaotyczny (wielość podjętych aktów niespójnych ze sobą, w których gubią się organy konserwatorskie) i nietransparentny (brak informowania właścicieli). Następnie skarżący zwrócili uwagę na dwa konkurencyjne poglądy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i podkreślił, że w zależności od tego, który z nich zostanie przyjęty, przedmiotem zaskarżenia będzie albo zarządzenie burmistrza w przedmiocie utworzenia GEZ, albo czynność opracowania karty adresowej zabytku i włączenia jej do GEZ. Przyjęcie pierwszego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż zdarzeniem wywołującym skutki prawne było zarządzenie nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. lub ewentualnie zarządzenie z 7 czerwca 2021 r. (przy założeniu, że wszystkie wcześniejsze zarządzenia utraciły moc) i to właśnie jedno z wymienionych zarządzeń podlega zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Z kolei przyjęcie drugiego poglądu prowadziłoby do wniosku, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ nastąpiło najwcześniej w dniu 14 lutego 2011 r. w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku do zasobu GEZ i to właśnie ta czynność podlega zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Skarżący podkreślili, że w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 49/23 Sąd przyjął, że skarżoną czynność stanowi czynność włączenia karty adresowej do GEZ z daty wydania zarządzenia, w którym po raz pierwszy wymieniono sporną nieruchomość. Wskazano, że zarządzenia nr 7/2014, nr 26/2017, nr 163/2018, nr 21/2020 i nr 125/2021 mają dwie wspólne cechy: po pierwsze załączniki wymieniają praktycznie wszystkie te same obiekty (w tym sporną nieruchomość), a po drugie w każdym z nich wyraźnie postanowiono, że poprzednie zarządzenie (zarządzenia) tracą moc. Sugeruje to, że przy wydawaniu kolejnych zarządzeń organ świadomie nie aktualizował funkcjonującej GEZ, lecz tworzył za każdym razem nową GEZ, a zatem każdorazowo dokonywał nowej i odrębnej czynności materialno-technicznej skutkującej łączeniem karty adresowej zabytku do GEZ, przy czym ostatnim prawnie relewantnym zdarzeniem było wydanie zarządzenia w 2021 r. Hipotetycznie więc każde z tych zarządzeń mogłoby stanowić samodzielny przedmiot zaskarżenia, przy czym aktualną w dacie wniesienia skargi podstawą włączenia karty adresowej do GEZ byłaby czynność materialno-techniczna z daty wydania zarządzenia z 2021 r. Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że już samo to, że skarżona czynność została podjęta na podstawie niekonstytucyjnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. (wyrok TK z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18), winno skutkować wyeliminowaniem jej i jej skutków z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego nie ma jakichkolwiek dokumentów, które uzasadniałyby objęcie spornej nieruchomości ochroną konserwatorską. Karta informacyjna z 2008 r., poza jednym zdjęciem i przybliżoną datą powstania, nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń. Brak jest jakichkolwiek informacji w rubrykach "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia) oraz "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§ 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia). W oparciu o te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o stwierdzenie, że skarżone zarządzenie wydano z naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, a w przypadku ustanowienia pełnomocnika w trakcie postępowania, również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że budynek wpisano do GEZ w 2011 r. (ewidencja została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej), podstawą wpisu prawa własności P. A. była umowa darowizny z dnia 10 marca 2009 r., a B. A. umowa sprzedaży z dnia 19 maja 2022 r. W ocenie organu skarżący wezwali do usunięcia naruszenia prawa z przekroczeniem 14-dniowego terminu (liczonego od dnia nabycia własności) albo wnieśli skargę z przekroczeniem 30-dniowego terminu (liczonego od dnia nabycia własności). Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że zarządzeniem nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową willi [...]" przy ul. [...] w Z., która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 125/2021 z dnia 07.06.2021 r. poz. nr 503). Włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22, przy czym w wykazie obiektów ujętych w GEZ stanowiącym załącznik nr 1 do w/w zarządzenia nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Willa "[...]" wzniesiona według projektu F. K. (1887-1939), (urodzony w K. . Architekt i budowniczy, nauczyciel w Szkole Przemysłu Drzewnego, zaprojektował i wybudował w Z. wiele obiektów zabytkowych, które na stałe wpisały się w krajobraz otwartej przestrzeni miasta. Willa [...]" powstała ok. 1923 r., w stylu zakopiańskim, z elementami charakterystycznymi dla zabudowy miasta Zakopanego. Budynek zachowany jest w oryginalnej formie i substancji. Jest to okazała willa wzniesiona w centrum miasta założona na rzucie prostokąta z ryzalitami w dłuższych bokach. Ryzality czyli części budynku wysunięte przed lico na całej wysokości willi, wraz z dachem są usytuowane na środku osi budynku willi. Dzięki takiemu rozwiązaniu architekt uzyskał balkon od

frontu z dachem podpartym drewnianymi, dekoracyjnie rzeźbionymi słupami. Natomiast ryzalit z tyłu budynku jest w całości zabudowany - w jednej trzeciej długości ściany otynkowanej z dużym oknem skrzynkowym dwukwaterowym i małym oknem skrzynkowym jednokwaterowym a w dwóch trzecich długości zabudowany prostokątnymi dużymi drewnianymi oknami skrzynkowymi, trójkwaterowymi. Dekoracyjne słoneczka czyli wąskie listwy ozdobne przybijane promieniście występują w obrębie wszystkich drzwi balkonowych (elewacja frontowa i obydwie elewacje boczne). Dekoracyjne elementy pojawiają się również w obrębie krawędzi dachu półszczytowego i w szczycie i są to popularne w stylu wiatrownice zakopiańskim "konie" czyli falujące deski przy krawędziach dachu, które nadają budynkowi willi zabytkowy charakter. Zadaszone balkony pojawiają się również po bokach zabytkowej willi z obu jej stron. Budynek to okazała willa o drewnianej konstrukcji zrębowej, tynkowana, nakryta drewnianym dachem siodłowym z wydatnym okapem z poszyciem z blachy w arkuszach układaną na rąbek stojący. Na tynkowanych ścianach po obu stronach parterowych, bocznych elewacjach budynku willi znajdują się pilastry przyścienne, które podkreślają symetrię budynku, oraz zostały zastosowane w celu wzmocnienia muru i artykulacji ścian. Dodatkowo na wszystkich narożnikach ścian willi oraz narożnikach ryzalitu pierwszej kondygnacji znajdują się przyścienne półfiltry nieznacznie wysunięte przed lico muru, które prawdopodobnie maskują ostatki węgły, czyli końce belek drewnianej konstrukcji zrębowej (w jakiej powstały ściany budynku willi) wystające poza obrys budynku. "[...] jest to willa parterowa podpiwniczona na wysokiej kamiennej podmurówce, z partią mieszkalnego poddasza i strychem w szczycie. Kamienna podmurówka z okrąglaków dodatkowo w obrębie styku ze ścianami została przyozdobiona wątkiem z cegły układanej na sztorc, okalającą budynek prawie ze wszystkich stron oprócz elewacji południowo - zachodniej gdzie znajduje się imponujące wejścia do budynku ze schodami zewnętrznymi (dziesięć stopni) objętymi wysoką podmurówką. Dodatkowe dwa wejścia do budynku znajdują się od strony południowo - wschodniej, jedno prowadzi do wysuniętej przed lico części budynku (ryzalit) poprzedzone schodami o czterech stopniach natomiast drugie wejście prowadzi do elewacji bocznej poprzedzone jest ono schodami bocznymi jednobiegowymi prowadzącymi do balkonu wysuniętego przed boczną fasadę budynku z metalową balustradą. Całość posiada istotne walory artystyczne, przejawiające się poprzez bryłę budynku, jego formę i proporcje, a rodzimy charakter architektury podkreślają detal architektoniczny i dekoracje snycerskie. Należy podkreślić, że jest to przykład tradycyjnej architektury, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych budowniczych i rzemieślników. Zważywszy na powyższe przedmiotowa willa jest budynkiem zachowującym cechy zabytkowe, posiada bezsprzecznie bardzo wysokie wartości historyczne, naukowe oraz artystyczne i należy pozostawić go w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane. Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 24.11.2008 r. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 26.11.2018 r. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie. Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych zagranicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niemniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku Willa "[...]" przy ul. [...] w Z., do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane. Organ wnosi odrzucenie skargi, z uwagi na przekroczenie terminu do jej w niesienia, a w razie nieuwzględnienia wniosku, o oddalenie skargi, przedmiotowy obiekt spełnia bowiem wszelkie kryteria, by uznać go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu czynność została podjęta wadliwie a skarżący nie przekroczył terminu do złożenia skargi.

W kwestii zachowania (przekroczenia) terminu do złożenia skargi, wskazać należy, że skarżona czynność dokonana została 2011 r. Zgodnie z obowiązującym wtedy brzmieniem art. 52 § 3. P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Organ wnosząc o odrzucanie skargi, z uwagi na brak terminowego wezwania do usunięcia naruszania prawa powołuje się na publikację zarządzenia o włączeniu karty adresowej przedmiotowego obiektu, do gminnej ewidencji zabytków z 10 stycznia 2014 r. (w aktach sprawy jest wydruk zarządzenia z daty 14 lutego 2011 r.), oraz fakt nabycia nieruchomości przez skarżącego P. A. w roku 2009, w drodze darowizny oraz przez skarżącą B. A. w roku 2022 r. w drodze sprzedaży. Samo zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało dokonane 17 stycznia 2024 r.

W ocenie sądu zarzut ten jest bezpodstawny. Jak wskazano wyżej, termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dacie włączenia karty adresowej przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków był bardzo restrykcyjny. Wynosił bowiem zaledwie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W ocenie sądu, organ który wnosi o odrzucenie skargi powołując się na przekroczenie tego terminu, w przypadku, gdy wezwanie o usunięcie naruszenia prawa zostało złożone, powinien wykazać, że wezwanie to faktycznie nastąpiło po terminie. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, że o włączeniu karty adresowej przedmiotowego obiektu, skarżący lub ich poprzednicy prawni, byli przez organ w jakimkolwiek terminie i formie informowani. Nie można więc przyjąć, że istnieją okoliczności, które miały by wskazywały fakt wiedzy skarżących o dokonaniu tej czynności, w terminie wcześniejszym, niż czas poprzedzający bezpośrednio termin, w którym wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Co zaś do terminu, w którym mogli się oni dowiedzieć o dokonaniu czynności, z uwzględnieniem argumentacji organu, wskazać należy, że publikacja zarządzenia o włączeniu kart adresowych kilkudziesięciu obiektów budowlanych do gminnej ewidencji zabytków, w biuletynie informacji publicznej, w połączeniu z 14 dniowym terminem do dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skutkuje przyjęciem przez sąd, że nie jest to termin realny do zachowania, który umożliwiłby realizację przysługujących skarżącym praw. Trudno bowiem wymagać od przeciętnej osoby, by codziennie śledziła biuletyn informacji publicznej, by móc terminowo (na co ma 14 dni) wezwać organ do usunięcia naruszenia przysługującej jej praw, które mogą zostać naruszone, przez czynność dokonaną przez organ, o której to czynności nie została ona bezpośrednio powiadomiona. Także nabycie nieruchomości nie daje podstaw do przyjęcia, że nabywca wiedział lub powinien wiedzieć, że nabywa obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie bowiem z art. 9 ust 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm. (dalej; ustawa.) wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku. Brak jednak regulacji, by w księdze wieczystej nieruchomości ujawnić ujęcie karty adresowej danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Dokładając najwyższej nawet staranności nabywca nieruchomości, w oparciu o analizę księgi wieczystej, nie musi mieć wiedzy, że nabywa obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Wobec powyższego, sąd przyjmuje, że datą powzięcia wiedzy o czynności organu dokonanej 14 lutego 2011 r. jest 16 styczeń 2024 r, a skarżący powzięli wiedzę o tej czynności, od swojego pełnomocnika, ten z kolei uzyskał ją prowadząc sprawę J. A. (pismo skarżących z 8 kwietnia 2024 r. k. 50-57 akt sądowych).

Co zaś do merytorycznej zasadności skargi, wskazać należy, że przepis art. 3 pkt 1 ustawy pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Akt ten w § 17 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru gminnego oraz określa jej wzór. Fakt, że przepis § 17 w stanie obowiązującym na dzień 14 lutego 2011 r. nie zawierał wymogu, by karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera rubrykę - historia, opis i wartości (według stanu aktualnie obowiązującego taka rubryka jest obligatoryjna) nie przesądza, że brak jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy, świadczący o zabytkowych charakterze obiektu, który do ewidencji gminnej został przyjęty jest prawnie obojętnym.

Włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach n. art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucają, iż czynność dokonana przez organ tj. włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku (Willa [...]") do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu zarzut ten jest zasadny. Znamiennym jest, iż nawet w przekazanych sądowi aktach administracyjnych, brak jest karty adresowej przedmiotowego obiektu z 2011 r. (w aktach sprawy są karty adresowe z daty 24 listopada 2008 r., oraz 26 listopada 2018 r.). Cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje też żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów.

Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter, czego nie może zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, zawarty w odpowiedzi na skargę. Sąd administracyjny bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. art. 106 § 1, 133 § 1 P.p.s.a) a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych.

Co do zarzutów skargi, sąd ma świadomość, że w orzecznictwie kwestia, czy skardze podlegać może czynność materialno-techniczna (włączenie karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków) czy zarządzenie o tym włączeniu są rozbieżności, także co do trybu skarżenia tego typu aktów i terminów w jakich skargi można wnosić (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 14 września 2012 II OSK 1950/12) Tym niemniej w praktyce tutejszego sądu utarło się, że w przypadku włączenia danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków skardze podlega czynność materialno-techniczna a nie zarządzenie i tak skarga została zakwalifikowana.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.