Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 141/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 2 ust1,  art. 4 ust. 1 i 2,  art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 5a ust1
journal: Dz.U. 2022 poz 1327
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.)
article: art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 i  art. 42
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant referent - stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Żory na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2022r. nr NPII.4131.1.1057.2022 w przedmiocie uchwały w sprawie przyjęcia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 lutego 2023 r. nr NP.II.4131.1.1057.2022, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.- dalej zwanej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr 624/XLIX/22 Rady Miasta Żory (dalej: Rada, skarżący) z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy miasta Żory z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na rok 2023" dalej jako "ustawa o wolontariacie", w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "ustawa o ogłaszaniu" w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP".

W uzasadnieniu wskazał, że na sesji w dniu 24 listopada 2022 r. Rada Miasta Żory podjęła uchwałę Nr 624/XLIX/22 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy miasta Żory z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, na rok 2023".

W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1327 ze zm.).

Po dokonaniu analizy prawnej uchwały organ nadzoru stwierdził, że badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu.

Przepisem § 3 niniejszej uchwały Rada przewidziała iż Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Sposób określenia terminu wejścia w życie przedmiotowej uchwały oznacza, że Rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie organu nadzoru uchwała rady gminy podejmowana na podstawie przepisu art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie ma charakteru przepisów powszechnie obowiązujących. Uchwała ta nie zawiera postanowień, które kształtowałyby prawa i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec administracji, lecz jedynie postanowienia o charakterze organizacyjnym. Tym samym nie stanowi ona aktu prawa miejscowego podlegającego ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak jest również przepisu szczególnego, który nakazywałby ogłoszenie w tym dzienniku rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ww. ustawy o wolontariacie.

Katalog aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym określony został bowiem w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 i 10 ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). W doktrynie i orzecznictwie NSA i SN przyjmuje się, że dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego (akt prawny) konieczne jest, aby zawierała ona m.in.: normy abstrakcyjne (wielokrotnego zastosowania) i generalne adresowane do mieszkańców gminy oraz obowiązywała na obszarze całej gminy lub jej części, natomiast podstawa do jej podjęcia musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Ponadto musi zostać ogłoszona w sposób określony w ustawie. Przedmiotowa uchwała wyżej wymienionych cech, ze względu na charakter zawartych w niej przepisów, bezsprzecznie nie posiada.

W tym zakresie, zakwestionowana uchwała narusza podstawowe zasady polskiego systemu prawnego wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przepis ten stanowi gwarancję trwałości ustalonego reżimu prawnego i ma zastosowanie nie tylko do ustalonego przez ustawodawcę porządku, ale również do wszelkich prawomocnych orzeczeń odpowiednich organów. Jeżeli chodzi o organy władzy publicznej odnosi się do nich także zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji, wedle której działają one na podstawie i w granicach prawa. Działanie Rady Miasta Żory stanowi naruszenie wskazanych wyżej zasad. A zatem, wobec braku podstaw do uzależnienia wejścia w życie przedmiotowej uchwały od zastosowania trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy, zasadne jest stwierdzenie, iż uchwała ta rażąco narusza przepis art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu.

Rada Miasta postanawiając zatem w § 3 uchwały, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego ustanowiła wejście w życie aktu w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla uchwały nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru zauważył, że samo stwierdzenie nieważności § 3 uchwały spowodowałoby, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwała nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego przez nie prawa. Wskazania wymaga, iż prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Z powyższego wynika, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także prawidłowe jej wejście w życie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, między innymi poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009r. sygn. akt: II SA/Op 58/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012r. sygn. akt: II SA/Gl 851/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała łub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził nieważności uchwały Nr 624/XLIX/22 Rady Miasta Żory z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy miasta Żory z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na rok 2023".

Rada Gminy Żary zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NP11.4131.1.1057.2022 z dnia 29 grudnia 2022 r. w całości.

W skardze zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

- przepisów art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 i 10 art. ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm. ) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na błędnym przyjęciu, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie ma charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, a tym samym jej wejście w życie nie wymaga uprzedniego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym; błędne ustalenia w tym zakresie doprowadziły do uznania uchwały przez Organ nadzoru za sprzeczną z powyższymi przepisami prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu wskazał, że w rozstrzygnięciu organ nadzoru podniósł, że Rada Miasta Żory przewidziała w § 3 uchwały, iż ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, tym samym zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała, podjęta na podstawie art.5a ust.1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie ma charakteru przepisu powszechnie obowiązującego. Uchwała ta nie zawiera bowiem postanowień, które kształtowałyby prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, lecz jedynie postanowienia o charakterze organizacyjnym.

Zdaniem organu nadzoru, dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego konieczne jest, aby zawierała ona normy abstrakcyjne ( wielokrotnego zastosowania ) i generalnie adresowane do mieszkańców gminy oraz obowiązywała na obszarze całej gminy lub jej części, natomiast podstawa jej podjęcia musi wynikać wprost z przepisów. Przedmiotowa uchwała tych cech w ocenie organu nadzoru nie posiada. W efekcie przyjęcie przez Radę Miasta Żory, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jest rozwiązaniem niedopuszczalnym. Powoduje to, iż uchwała w ocenie organu nadzoru pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 4 ust.1 i 13 pkt 2 i 10 art. ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm. ) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie skarżącego stanowisko prezentowane przez organ nadzoru nie jest trafne z następujących względów:

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż uchwały rad gmin podejmowane w sprawie rocznego programu współpracy miasta Żory z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią prawo miejscowe. W taki sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2021 r. III OSK 4215/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r. II SA/Sz 841/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z dnia 25 maja 2021 r. II SA/Ol 207/21, z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Ol 271/20, z dnia 20 marca 2018 r. II SA/Ol 78/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r. III SA/Łd 591/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 17 czerwca 2020 r. II SA/ Ke 393/20.

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 20 października 2021 r. uchwała zawierająca program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie jest aktem o charakterze planistycznym, programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania. Ramy takiego programu współpracy zakreśla ścisłe ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy mające być zawarte w uchwałę regulującej tą kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem pian działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie. Pogląd taki wyrażony został także w wyroku NSA z 12 października 2017 r., sygn. I OSK 2687/16. Jednocześnie jednak w orzecznictwie oraz w literaturze wskazuje się, że jeżeli w takim akcie normatywnym o charakterze planistycznym zawarta zostanie chociażby jedna norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to determinuje ona zakwalifikowanie takie aktu jako powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Organ uchwalający program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie powinien zatem unikać zamieszczania w nim norm generalnych i abstrakcyjnych, na mocy których przyznawane są uprawnienia lub nakładane obowiązki na podmioty spoza administracji publicznej. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty abstrakcyjne muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty kwalifikowane jako prawo miejscowe skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (osób fizycznych i prawnych, a nawet jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Co do zasady wspomniany program zawiera normy indywidualno-konkretne skierowane do organu wykonawczego gminy, który ów program będzie wykonywać. Mogą jednak zostać zamieszczone w takim programie także normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, które będą kierowane np. do organizacji, spełniających kryteria określone w ustawie o wolontariacie. Wówczas taka norma nie będzie stanowić o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego. Dlatego też każdy taki akt, niezależnie od tego, że w nazwie ma słowo "program" sugerujące jego planistyczny charakter, podlega indywidualnej analizie i kontroli organów nadzoru i sądu administracyjnego, czy nie zawiera on norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym kreujących prawa lub obowiązki po stronie podmiotów spoza administracji publicznej.

W każdym z przypadków podlegających ocenie przez sądy administracyjne w treści wyroków wskazanych powyżej, analiza treści uchwał ustanawiających programy współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie, doprowadziła do stwierdzenia, iż zawierają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, a w konsekwencji stanowią one prawo miejscowe.

W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. stwierdził, że uchwała reguluje sposób współpracy gminy z organizacjami spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie stanowi o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 czerwca 2020 r. jako normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do bliżej nieokreślonych organizacji i podmiotów, wskazał występujące w rocznym programie współpracy miasta z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zapisy przewidujące możliwość przyznania tym organizacjom i podmiotom uprawnień oraz określające warunki zlecania przez organ wykonawczy realizacji zadania publicznego. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r. jako przykład zawartej w programie współpracy normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wskazał zapisy określające tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wskazał, że w § 1 Programu przyjętego objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałą Rady Miasta Żory, zawarte jest stwierdzenie, iż adresatami programu są organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które chcą działać na terenie miasta Żory - zgodnie ze swoimi celami statutowymi oraz zgodnie z zadaniami własnymi miasta określonymi w ustawach.

Tym samym, odwołując się do poglądów sądów administracyjnych, program przyjęty uchwałą Rady Miasta Żory niewątpliwie adresowany jest nie do konkretnie wskazanego adresata, ale do bliżej nieokreślonych organizacji i podmiotów, spełniających kryteria określone w ustawie o wolontariacie. Program zawiera więc normy o charakterze generalnym.

Dalej skarżący zauważył, że Program w § 6-7 i §10 określa formy współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ww. ustawy, priorytetowe zadania przeznaczone do realizacji we współpracy z tymi organizacjami pozarządowymi i podmiotami, sposób oraz tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Zdaniem skarżącego, określenie dopuszczalnych form współpracy z Gminą, zakresów merytorycznych w których ta współpraca będzie się odbywać oraz określenie zasad dokonywania ocen i w efekcie wyboru ofert złożonych przez ww. organizacje i podmioty, prowadzi do ustanowienia określonych praw tychże organizacji i podmiotów, które na bazie tych uprawnień mogą ubiegać się o wspólne z Gminą realizowanie swych zadań. Dowodzi to. że Program ma charakter normatywny, a normy w nim zawarte maja charakter abstrakcyjny.

W konsekwencji, objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miasta Żory w sprawie przyjęcia "Programu współpracy miasta Żory z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na rok 2023" jako akt prawny zawierający normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ma charakter prawa miejscowego. Taka ocena charakteru uchwały Rady Miasta Żory powoduje, że świetle przepisów art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm. ) zasadne było zastrzeżenie w treści § 3 uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 13 pkt 2 i 10 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, a także inne akty prawne jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Natomiast zgodnie z art.4 ust.1 ww. ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia. Zachowanie zgodności postanowień uchwały z powyższymi przepisami ustawy, powoduje, iż Rada Miasta Żory podejmując przedmiotową uchwałę działała na zasadach określonych przepisem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiającym wymóg, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa.

Zdaniem skarżącego w świetle przedstawionej argumentacji, stanowisko organu nadzoru zarzucające, iż treść omawianej uchwały narusza przepisy prawa wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym, ocenić należy jako nieuzasadnione ponieważ przedmiotowa uchwała nie narusza prawa.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podtrzymał w całości argumentację przytoczoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie pełnomocnik miasta wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. w Dz. U. z 2023 r., poz. 259 zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Do właściwości sądu administracyjnego należy również rozstrzyganie skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze organów sprawujących nadzór nad organami jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).

Zgodnie zaś z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd podkreśla nadto, że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości całości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił zatem, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione.

Następnym obowiązkiem Sądu było wobec tego ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym kontrolowanej uchwały.

Przypomnieć wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). W wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).

Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy przez organ nadzoru, jak zostało wyżej wskazane, unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy rację ma Rada Gminy, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest bezpodstawne ponieważ uchwała Nr 624/XLIX/22 Rady Miasta Żory z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy miasta Żory z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na rok 2023" stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa śląskiego, czy też słuszne jest stanowisko Wojewody, iż ww. uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego.

W ocenie Sądu przedmiotową uchwałę Nr 624/XLIX/22 Rady Miasta Żory z dnia 24 listopada 2022 r., należy uznać za akt prawa miejscowego. Wyjaśnić należy, iż brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego w systemie prawa. Ustawodawca konstytucyjny zalicza je do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawodawca może wprost przesądzić, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego. Brak takiego postanowienia nie oznacza jednak, iż danemu aktowi należy automatycznie odmówić takiego charakteru.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że mimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11;CBOSA). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; CBOSA).

Odnosząc powyższe do ww. uchwały stwierdzić należy, iż spełnia ona wymogi, które pozwalają na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała ma charakter generalny - bo zawarte w niej normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowania mają mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto mają one charakter normatywny - bo zawierają postanowienia wyznaczające adresatom uprawnienia oraz zewnętrzny - bo skierowane są do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Dokonując ich kwalifikacji należy uwzględnić, że adresatem nie jest administracja. Słusznie zauważył skarżący, że adresaci ocenianego aktu zostali określeni generalnie a nie indywidualnie, i odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych.

Sąd podziela stanowisko skarżącego w zakresie obowiązku ogłoszenia ww. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uzależniając od tego faktu termin wejścia w życie.

Podsumowując w ocenie Sądu przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem podstawy publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowią przepisy art. 40 ust 2 pkt 2, (oraz art. 41 ust 1 i art. 42) u.s.g.

Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, iż uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu, o czym stanowi art. 42 usg.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała ma charakter zewnętrzny, gdyż jej adresatami są podmioty zewnętrzne, usytuowane poza strukturami administracji publicznej.

Sąd podzielił utrwalone w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że postanowienia zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale.

Zdaniem Sądu, powyższym kryteriom odpowiada zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy w Żorach z 24 listopada 2022 roku.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 148 ppsa, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt.