Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 391/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 105  , art 145 par pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lutego 2024 r. znak: WI-I.7840.2.81.2023.MA w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 marca 2023 r. znak: AU-01-1.6740.1.45.2023.ASZ Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi [...]. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z miejscami postojowymi oraz wewnętrznymi instalacjami elektrycznymi, wodno-kanalizacyjnymi, gazowymi, centralnego ogrzewania oraz zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji tj. od skrzynki/złącza pomiarowego do budynku: instalacji elektrycznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...]

Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem 24 marca 2023 r.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2023 r. G. S., będąca właścicielką działki nr [...] obr. [...] oraz współwłaścicielką działek nr [...] i [...] obr. [...] zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145 §1 pkt 4 i 5 k.p.a. Podała, że ww. działki położone są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] obr. [...] i znajdują się w obszarze oddziaływania mającej powstać na dz. nr [...], [...] i [...] inwestycji. Uzasadniając przesłankę z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. G. S. wskazała, że osoba sporządzająca projekt w ogóle nie dokonała analizy zacieniania i przesłaniania działki nr [...], co stanowi rażące uchybienie i wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego. Nie powinien więc wzbudzać wątpliwości fakt, że już po wydaniu decyzji wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi, co uzasadnia zastosowanie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie G. S. oświadczyła, że o decyzji dowiedziała się w dniu 28 kwietnia 2023 r.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2023 r. znak: AU-01-1.6740.1.128.2023.MMI Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją.

Decyzją z dnia 17 października 2023 r. znak: AU-01-1.6740.1.128.2023.MMI, działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 147 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2

w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 13 lipca 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w przedmiotowej sprawie należało ustalić czy wnioskująca o wznowienie postępowania powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 marca 2023 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ww. przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Tak więc ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Obszarem tym jest "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Organ podał, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym pojęcie obszaru oddziaływania obiektu materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Organ stwierdził, że w postępowaniu, zakończonym decyzją z 21 marca 2023 roku obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował działki nr [...], [...], [...] obr. [...], stąd przymiot strony przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. We wznowionym postępowaniu ponownie poddano analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania, pod kątem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Prezydent podał, że projektowane budynki mieszkalne zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę z dnia 21 marca 2023 r. i projektem zagospodarowania terenu zaplanowano w odległościach 4,02 m od granicy z działką nr [...]. Odległość ta jest więc zgodna z §12 ww. rozporządzenia. Nadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż odległość miedzy projektowanym budynkiem, a budynkiem istniejącym na działce [...] jest większa niż wymagana wysokość przesłaniania. W odniesieniu do przepisów dotyczących minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń budynek istniejący na działce należącej do wnioskującej o wznowienie nie będzie cieniowany przez budynek projektowany w godzinach od 7.00-16.00, a co za tym idzie budynek istniejący na działce nr [...] będzie posiadł wymagany minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń. Powyższe jest zgodne z § 10-13 oraz § 57-60 ww. rozporządzenia.

W zakresie § 23 ww. rozporządzenia, które odnoszą się do sytuowania miejsc gromadzenia odpadów stałych, kontenerów i pojemników organ ustalił, że dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowano utwardzone miejsca na kontenery do gromadzenia odpadów stałych, zlokalizowane od strony północno-zachodniej. Ponadto przywołane wyżej zapisy rozporządzenia nie określają wymaganych odległości pojemników i kontenerów od okien i drzwi do budynków oraz od sąsiedniej działki dla zabudowy jednorodzinnej.

Odnośnie do § 36 rozporządzenia, który odnosi się do sytuowania urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych organ wskazał, że odprowadzenie ścieków sanitarnych z planowanej inwestycji planowane jest do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, projekt nie przewiduje szczelnych zbiorników wybieralnych na nieczystości ciekłe, w związku z czym planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania przez podmiot wnioskujący o wznowienie, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości.

Z kolei w zakresie §18-21 ww. rozporządzenia organ wyjaśnił, że miejsca postojowe dla planowanej inwestycji zaprojektowane zostały w garażach wbudowanych oraz dwa miejsca postojowe naziemne nie są zlokalizowane w zbliżeniu do granicy działki nr [...].

Z powyższych ustaleń, według Prezydenta Miasta Krakowa, wynika, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującej o wznowienie postępowania, ani na możliwość jej zabudowy w przyszłości. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie powoduje też oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego na nieruchomość, której właścicielką jest wnioskująca o wznowienie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają bowiem ograniczeń w zabudowie należącej do wnioskodawczyni nieruchomości. Tymczasem dla uznania, że teren działki, której właścicielką jest wnioskująca o wznowienie postępowania znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu konieczne byłoby wskazanie konkretnych nakazów czy zakazów, wynikających z przepisów odrębnych.

Zdaniem organu I instancji w warunkach przedmiotowej sprawy wnioskująca o wznowienia nie wskazała konkretnej normy prawa materialnego, która realizowana w związku z badaną decyzją powodowała naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, a więc godziłaby bezpośrednio w jej prawa i obowiązki. W konsekwencji organ stwierdził, że wnioskującej nie przysługiwał przymiot strony w postepowaniu zakończonym ww. decyzją, a co za tym idzie nie była legitymowana do żądania wznowienia tego postępowania. Niezależnie od powyższego organ podał, że nie stwierdził wystąpienia przesłanki z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie organu rozstrzygniecie oparte na podstawie art. 150 k.p.a. może zostać podjęte, jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie

i przez osobę uprawnioną. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w terminie lub przez osobę nieuprawnioną, można mówić

o bezprzedmiotowości postępowania wznowionego. W wypadku wznowienia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną, nie jest dopuszczalne badanie przesłanek wznowienia (kwestia zawinienia w braku udziału), a w konsekwencji - oparcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. S..

Decyzją z dnia 6 lutego 2024 r. znak: WI-I.7840.2.81.2023.Ma, Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Nawet bowiem wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej (względem inwestycji) nieruchomości, przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji, szczególnie gdy istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość. W sytuacji takiej ich właściciele muszą mieć zapewniony udział w sprawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama bowiem potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W opinii organu stroną niniejszego postępowania powinny być więc nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać

Organ odwoławczy zauważył, że G. S. swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzi z prawa własności działki nr [...] oraz prawa współwłasności działek [...] i nr [...] obr. [...] w K.. Działki nr [...] i nr [...], jak wynika z projektu zagospodarowania terenu stanowią dojazd m.in. do nieruchomości nr [...]. Z kolei działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Na terenie tej działki, na dzień wydania spornego pozwolenia na budowę jak i działki inwestycyjnej, w dacie udzielonego pozwolenia na budowę obowiązywały zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. J. -. " przyjętego uchwałą nr XLIX/1345/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. Nieruchomość skarżącej nr [...] zgodnie z zapisami tej uchwały znajduje się w jednostce MN.27 tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Zatem na działce skarżącej przepisy prawa dopuszczają jej zabudowę.

W sąsiedztwie ww. działki G. S. zaprojektowano budynek oznaczony na projekcie zagospodarowania symbolem "D". Oddalony jest on od granicy z działką nr [...] na odległość 4,02 m i jak wskazano na stronie 49 projektu budowlanego jest wysoki na 9,42 m.

Według Wojewody, biorąc pod uwagę powyższe parametry tj. wysokość projektowanego budynku, jak również jego odległość od granic z działką wnioskodawczyni oczywistym jest, że budynek ten, będzie przesłaniał działkę skarżącej. Wynika to również z przedłożonej przez G. S. analizy stanowiącej załącznik do odwołania. Kwestia ta może mieć wpływ na przyszłą, inną niż obecnie zabudowę tej nieruchomości, chociażby w kwestii lokalizacji okien potencjalnego budynku na działce nr [...].

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosuje się do istniejącej zabudowy. Jednak – zdaniem organu, oceniając wpływ projektowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią trzeba ocenić nie tylko istniejącą zabudowę, ale również potencjalną, jaka może pojawić się na danej nieruchomości.

Jak podał organ z analizy przesłaniania dołączonej do wniosku wynika, że projektowany budynek będzie przesłaniał pomieszczenia na stały pobyt ludzi

w potencjalnym budynku na działce nr [...] zlokalizowanym w odległości 4 m od granicy z działką. Wnioskodawczyni może bowiem w przyszłości chcieć np. rozbudować istniejący budynek tak, że będzie on częściowo zlokalizowany na wprost projektowanego budynku "D" w odległości 4 m od granicy. Czy też chcąc zachować określoną w planie powierzchnię biologicznie czynną, wskazaną jako minimum 70%, może również dokonać rozbiórki całościowej lub częściowej istniejącego budynku

i zlokalizować całkowicie nowy budynek w innej lokalizacji tj. w odległości 4 m od granicy z działką nr [...].

W ocenie organu wojewódzkiego sam fakt, że projektowany obiekt będzie przesłaniał działkę skarżącej przesądza, że winna ona mieć status strony

w analizowanym postępowaniu. Projektowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała (choćby w dozwolony sposób) na jej nieruchomość. Co prawda wnioski zawarte w analizie nasłonecznienia przedłożonej przez skarżąca są sprzeczne z przedstawioną w formie graficznej linijką słońca (jeśli chodzi o godziny zacienienia), to jednak sam fakt że hipotetyczny budynek na działce skarżącej byłby zacieniany świadczy o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien przejść do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem będzie zbadanie czy występują okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 151 k.p.a. oraz dokonać oceny zaistnienia powołanej we wniosku

o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu administracyjnym, organ administracji publicznej będzie więc obowiązany zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów. Przy czym odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Zatem organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie treści art. 146 k.p.a. i od wyników tego etapu postępowania wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 czy na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że powyższe uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., bowiem pozbawiłoby to strony postępowania uczestnictwa w obu instancjach postępowania.

W ocenie organu odwoławczego wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji umarzającej postępowanie po wznowieniu postępowania w okolicznościach nin. sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania. Skoro bowiem Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie wznowieniowe i przeprowadził analizę

w kontekście braku zaistnienia przesłanki wznowieniowej to winien odmówić uchylenia własnej decyzji.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K.. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które ma swoje źródło w błędnej wykładni przepisów:

- art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne określenia przez organ II instancji obszaru oddziaływania, co przełożyło się na błędne określenie stron postępowania i wadliwe zastosowanie przepisów prawa,

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie zbyt szerokiego określenia obszaru oddziaływania i poszerzenie grona stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę o osobę, która nie powinny mieć przymiotu stron.

Spółka podniosła, że jedynie aktualne oddziaływanie uzasadnia istnienie interesu prawnego - który także musi mieć cechę aktualności. Przy tym bezspornie istniejące zabudowanie działki G. S. powoduje, że nie ma aktualnie możliwości dla wprowadzenia na jej nieruchomości dalszej zabudowy - co przesądza też, że planowana inwestycja (pozostając przy tym w zgodzie z przepisami prawa) realnie nie wprowadza swym obiektem ograniczeń w zabudowie terenu wnioskodawczyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.).

W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprzeciw okazał się nieuzasadniony, bowiem Wojewoda Małopolski wykazał istnienie podstaw uzasadniających w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wskazano powyżej Wojewoda Małopolski zakwestionował umorzenie postępowania wznowionego przez Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który uznał, że G. S. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a wobec tego nie oceniano spełnienia przesłanki wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda uznał, że G. S. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę, uznając też, że spełniła się w odniesieniu do niej przesłanka wznowienia, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, celem przeprowadzenia postępowania w zakresie treści art. 146 k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 czy też art. 151 § 2 k.p.a.

Sąd zauważa w tym miejscu, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, służącym weryfikacji decyzji ostatecznej, ze względu na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i z tego względu konieczne jest restrykcyjne podejście przy wykładni przepisów regulujących przebieg tego postępowania, w tym do przepisów regulujących dopuszczalność jego wszczęcia.

Przepisy regulujące postępowanie w sprawie wznowienia dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że wnioskującej o wznowienie G. S. nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wobec czego stwierdził, że zakończenie tego postępowania na fazie badania przesłanki wznowienia było nieuzasadnione i zobowiązał organ pierwszej instancji do prowadzenia postępowania zmierzającego do istoty sprawy. Oceniając powyższe ze względu z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zdecydowanie podziela stanowisko organu odwoławczego, że w pozostałym zakresie (zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty) konieczne było przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Jak słusznie zauważył organ II instancji, w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy przez organ I instancji, który powinien ocenić prawidłowość kwestionowanej decyzji. Orzekając merytorycznie w tej sytuacji, organ odwoławczy naraziłby się na uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Sąd podkreśla jednocześnie, że orzekając w sprawie ze sprzeciwu, Sąd nie ocenia, czy organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wypowiedź taka byłaby przedwczesna, zwłaszcza, że w tym postępowaniu nie uczestniczy wnioskująca o wznowienie postępowania G. S.. Sąd przyjmuje natomiast, że przy założeniu, iż G. S. przysługiwał przymiot strony, prawidłowe było stanowisko organu o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Założenie to będzie mogło zostać zweryfikowane, jeśli zaskarżona zostanie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Z tej przyczyny Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.