Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1930/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, 76 § 1, 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1212/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2021 r., nr GZ.rn.625.36.2019 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1212/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2021 r. nr GZ.rn.625.36.2019 w przedmiocie reformy rolnej oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

E.W., P.W. i W.W. wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej, że pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanej dalej jako "dekret" - nie podpadały, pochodzące z dawnego majątku ziemskiego pod nazwą "[...]": działka nr [...] o pow. [...] ha, zabudowana zespołem dworsko-parkowym, część działki nr [...] w granicach zaznaczonych na kopii mapy dołączonej do pisma, zabudowana tartakiem część działki nr [...], zabudowana gorzelnią część działki nr [...], zabudowana domem zamieszkałym przez K.W. część działki nr [...] w granicach zaznaczonych na kopii mapy dołączonej do pisma z 15 maja 2017 r. oraz parcele leśne o nr od [...] do [...] o ogólnej powierzchni [...] ha. Podstawę prawną wniosku stanowił § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), powoływany dalej jako "rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu PKWN",

Decyzją z 19 grudnia 2018 r. Wojewoda Łódzki stwierdził, że:

1) część działki nr [...] o ogólnej pow. [...] ha, na której znajdował się zespół dworsko-parkowy w obszarze zaznaczonym kolorem zielonym na załączniku nr 1 do decyzji - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

2) część działki nr [...] o ogólnej pow. [...] ha, na której znajdowała się tzw. [...], w obszarze zaznaczonym kolorem pomarańczowym na załączniku nr 1 do decyzji - podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

3) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej pozostałej części działki nr [...], tj. poza obszarem wymienionym w pkt 1 i 2 decyzji, z uwagi na wycofanie wniosku w tym zakresie;

4) część działki nr [...] o ogólnej pow. [...] ha, zabudowana domem mieszkalnym wraz z przydomowym ogrodem kwiatowym, zamieszkałym przez K.W. - siostrę byłego właściciela W.W., w obszarze zaznaczonym kolorem różowym na załączniku nr 2 do decyzji - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

5) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej pozostałej części działki nr [...], tj. poza obszarem wymienionym w punkcie 4 decyzji, z uwagi na wycofanie wniosku w tym zakresie.

Wojewoda zaznaczył, że wniosek dotyczący nieruchomości zabudowanej tartakiem i gorzelnią oraz parcel leśnych o powierzchni [...] ha, został rozpatrzony odrębnymi decyzjami organu stopnia wojewódzkiego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) decyzją z 26 marca 2021 r. nr GZ.rn.625.36.2019, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (Skarżący) od punktu 1 i 4 decyzji Wojewody Łódzkiego, utrzymał decyzję organu I instancji w tych częściach.

W uzasadnieniu wskazał, że z dołączonych do akt administracji dokumentów wynika, że ww. nieruchomość w chwili wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 13 września 1944 r. była własnością W.W. (wpis z 1895 r.). Skarb Państwa wpisał się natomiast jako właściciel dóbr na mocy art. 2 ust. 1 dekretu. Podstawa prawna przejęcia majątku została skonkretyzowana jako pkt e) przepisu art. 2 ust. 1 dekretu, natomiast powierzchnię ogólną określono na [...] ha (w tym gruntów ornych [...] ha, łąk [...] ha, sadów owocowych [...] ha, pod zabudowaniami [...] ha, wód [...] ha, nieużytków [...] ha, lasów [...] ha).

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Minister wskazał, że przedstawione dowody są wystarczające do stwierdzenia, iż nieruchomość pod nazwą "[...] " spełniała normy obszarowe, wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i na tej podstawie w całości przeszła na własność Państwa.

Organ ustalił, że następcami prawnymi W.W., byłego właściciela majętności pod nazwą "[...]", są E.W., P.W. i W.W.

Minister zaznaczył, że postępowaniem objęta jest część majątku W.W., tzw. zespół dworsko-parkowy oraz willa letnia, położone na aktualnych działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], jednostka ewid. [...] -obszar wiejski, powiat [...], województwo [...]. Organ wskazał, że opinia geodety uprawnionego M.J. potwierdziła, że zgodnie z mapką majątku ziemskiego "[...]" z 1946 r., znajdującej się w księdze wieczystej Rep. hip. nr [...], zespół dworsko-parkowy zlokalizowany był na dawnej działce nr [...]. "W wyniku modernizacji ewidencji gruntów obrębu PGR [...] uległa zmianie numeracja działek i obecnie obszar, na którym położony był zespół dworsko-parkowy (część dawnej działki nr [...]) oznaczony został jako działka o nr ew. [...] ". Jednocześnie zaznaczył, że analiza ww. mapki pozwala stwierdzić, że dawna działka nr [...] obejmowała również nieruchomość oznaczoną obecnie nr ewid. [...].

W ocenie, Ministra kwestią zasadniczą dla prawidłowego rozpoznania sprawy było zatem ustalenie, czy nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy w [...] (oznaczona kolorem zielonym na załączniku nr 1 do decyzji z 19 grudnia 2018 r.) oraz nieruchomość zabudowana domem mieszkalnym K.W. (oznaczona kolorem różowym na załączniku nr 2 do decyzji z 19 grudnia 2018 r.) stanowiły "nieruchomości ziemskie", które mogły być wykorzystywane na cele rolnicze, ewentualnie czy pozostawały z majątkiem poprzednika prawnego Wnioskodawców w związku funkcjonalnym tego rodzaju, że bez nieruchomości tych nie było możliwe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego i odwrotnie. Organ wskazał, że z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z 22 listopada 2012 r., w zespole dworsko-parkowym w [...] (działka nr [...]) do rejestru zabytków nieruchomych wpisany jest park, dwór ujęty jest natomiast w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Park posiada dwie decyzje wpisu do rejestru zabytków, tj. decyzję z 25 sierpnia 1967 r. (L.dz. Kl.lV-680/400/67) oraz decyzję z 17 marca 1977 r. (L.dz. KI .111-680/1/77), która wskazuje, że park pałacowy założono w XVI-XVII w., w dolinie rzeki [...], uzupełniono w okresach późniejszych; park posiada wartości zabytkowe (w dużym stopniu zachowany zabytkowy układ parku wraz ze starym drzewostanem). Park posiada dokumentację ewidencyjną z 1974 r. i 1982 r.

W ocenie Ministra, analiza materiałów kartograficznych, będących częścią dokumentacji ewidencyjnych, pozwala przyjąć, że założenie dworsko-parkowe w Bełdowie funkcjonowało na fragmencie aktualnej działki ewid. nr [...], w granicach opisanych decyzją organu I instancji z 19 grudnia 2018 r. i kolorem zielonym na załączniku nr 1 do tej decyzji. Minister zaznaczył, że organ odwoławczy uzupełnił akta sprawy o mapę sporządzoną w 1940 r., przechowywaną w Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego, dostępną pod adresem internetowym http://maps.mapywig.org/m/WIG_maps/series/025K_german/4128_I_AIexander_194 0_APP-Sygn._M.top.25-1873.jpg. Mapa ta wyraźnie wyodrębnia na terenie [...] takie nieruchomości jak założenie zabudowane dworem, podwórze gospodarcze, sad na południe od tego podwórza, stawy. Również zeznania świadków potwierdzają, że w majątku "[...]" funkcjonowały obok siebie nieruchomości o różnym przeznaczeniu. Minister zaznaczył, że M.O. (ur. w 1929 r.) zeznała, że od północy do dworu prowadziła aleja lipowa, od południa rosły stare drzewa. Park był takiej wielkości jak obecnie. Do ogrodu i inspektów prowadziła boczna ścieżka. Zespół miał swojego stróża, który w nocy go pilnował, a w dzień rąbał drzewo i nosił do dworu. Ojciec M.O. był w majątku W.W. zarządcą/klucznikiem od 1937 r. przez około 5 lat. Podwórze gospodarcze i park oddzielone były od gruntów ornych murem. W murze znajdowały się dwie bramy wjazdowe, jedna do parku, druga do podwórza. Trzecia brama prowadziła od południa. Podwórze gospodarcze było oddzielone od zespołu dworskiego płotem drewnianym, w którym znajdowała się furtka umożliwiająca komunikację między obiema częściami. Za dworem zlokalizowany był duży sad. Przed wojną we dworze mieszkała rodzina W., dwór był domem rodzinnym, mieszkalnym (vide protokół przesłuchania z dnia 31 sierpnia 2012 r.). Jednocześnie Minister wskazał, że M.O., przesłuchana ponownie 25 listopada 2016 r., zeznała ponadto, że przed wojną w parku nie było innego budynku poza dworem. Znajdujący się na działce nr [...] budynek istniał już przed wojną i pełnił rolę dworku. Mieszkała w nim K. W., siostra W.W. Pokojówką u K.W. była matka M.O. Dawny dworek był odgrodzony murem od podwórza gospodarczego. Pozostałą część działki nr [...] zajmował sad. W.W. zatrudniał włodarza i rządcę, który pilnował wykonywania prac. Księgowym w majątku był brat właściciela - A. Codziennie w biurze, zlokalizowanym w części gospodarczej ("tam gdzie mleczarnia") właściciel spotykał się z rządcą i włodarzem. Dziedzic spotykał się tam również z ojcem świadka. Biuro służyło dokonywaniu ustaleń co do pracy w majątku. Minister wskazał ponadto, że S.J. (ur. w 1932 r.) zeznał 31 sierpnia 2012 r., że w pałacu mieszkał dziedzic z rodziną. Park miał powierzchnię zbliżoną do obecnej. W.W. zatrudniał rządców. Przesłuchana 25 listopada 2016 r. w charakterze świadka J.G. (ur. w 1933 r.) zeznała, że pamięta lepiej okres powojenny. Według jej wiedzy w parku poza dworem nie było żadnych budynków. Za parkiem był ogród warzywny. W.W. najprawdopodobniej miał administratora, bo sam dużo angażował się w życie społeczne [...]. Zeznająca 31 sierpnia 2012 r. J.S. (ur. w 1931 r.) potwierdziła, że właściciel majątku zatrudniał administratora. Podczas przesłuchania 25 listopada 2016 r. zeznająca dodała, że na terenie parku nie było innych budynków poza dworem. Park był pięknie zagospodarowany, były aleje i kwiaty. Ogród warzywny znajdował się poza parkiem. W.W. zatrudniał gajowych, rządcę, oborowych. Aleja ogrodowa do domu istniała już w okresie przedwojennym. Z jednej strony prowadziła do podwórza gospodarczego, z drugiej do dworu. Sady i inspekty zlokalizowane były poza parkiem. Minister dodał, że 31 sierpnia 2012 r. dokonano oględzin nieruchomości położonych w [...], oznaczonych nr działek [...], [...], [...], [...]. Ustalono, że w otoczeniu dworu (również za jego budynkiem) znajduje się starodrzew. Do dworu prowadzi aleja lipowa. W pobliżu dworu znajdują się pozostałości po komórkach powojennych mieszkańców dworu. Między lasami rozciągają się stawy. Przed stawami, a za starodrzewiem rozciąga się łąka. Do łąki oraz przez łąkę biegnie droga w kierunku lasu. Na działce nr [...] widoczny jest budynek mieszkalny (dawny dworek). Po stronie zachodniej znajdują się budynki gospodarcze współczesne. Po lewej stronie od drogi wjazdowej zlokalizowano gorzelnię. Jest to już część podwórza gospodarczego. Na tym terenie znajduje się drewniany płot. Teren okala mur. Znajdują się tu też obory. Za murem stoją budynki mieszkalne (dawne czworaki). Od strony zachodniej rozciągają się pozostałe budynki gospodarcze. Podczas ponownych oględzin 25 listopada 2016 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi obecnie drogę dojazdową do zespołu i budynków gospodarczych. Na działce nr [...] znajduje się budynek dworu w otoczeniu parku. Od strony północnej park graniczy z łąką (działka nr [...]) oraz ze stawami. Od wschodu park graniczy ze stawami, od zachodu z podwórzem gospodarczym, które "rozpoczyna gorzelnia". Między działką nr [...] a [...] znajduje się ogrodzenie z siatki, częściowo z płotu drewnianego. Przy zachodniej granicy działki nr [...] widnieją fragmenty dawnego tartaku. Park od strony wschodniej ogrodzony jest częściowo siatką. Widać od tej strony naturalną granicę parku od dalszych użytków (stawów). Przed dworem znajduje się niewielki obszar niezadrzewiony, prawdopodobnie pozostałość po dawnym podjeździe. W parku rośnie roślinność typowo parkowa. Park od strony południowej ogrodzony siatką. Park graniczy obecnie z polem uprawnym od tej strony. To pole należy również do działki nr [...]. Działka nr [...] stanowi obecnie działkę prywatną, mieszkalną, zamieszkałą przez rodzinę obecnego dzierżawcy. Działka ta ma obecnie charakter siedliskowy. W jej skład wchodzi pole uprawne, założone w miejscu dawnego sadu.

Reasumując, w ocenie Ministra, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że pod względem przestrzennym i funkcjonalnym kompleks dworsko-parkowy w [...], odpowiadający części aktualnej działki nr [...], zaznaczonej kolorem zielonym na załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji Wojewody i stanowił wyodrębnioną od gospodarstwa rolnego część. Budynek dworu pełnił funkcję domu mieszkalnego rodziny W. i wraz z parkiem tworzył integralne założenie architektoniczne. Do kompleksu parkowego prowadziła od północy odrębna droga, tzw. aleja lipowa. Budynek dworu otaczał park, którego granice były czytelne w terenie. Tereny gospodarcze sąsiadowały z częścią mieszkalną majątku, lecz położone były (i nadal są) poza granicą zieleni ozdobnej i za naturalną granicą. Zabudowania gospodarcze majątku znajdowały się w podwórzu, oddzielonym od parku płotem drewnianym. Grunty orne majątku zlokalizowano za murem, na północ od parku i podwórza. Na terenie parku nie znajdowały się żadne budynki gospodarcze. Jednocześnie Minister wykluczył wykorzystanie parku do celów związanych z hodowlą zwierząt lub przechowywaniem plonów. Zarząd majątkiem sprawował zatrudniony rządca/włodarz, który wykorzystywał w tym celu jeden z budynków posadowionych na podwórzu gospodarczym. Nieruchomość odpowiadająca części działki nr [...], oznaczonej kolorem zielonym na załączniku nr 1 do decyzji z 19 grudnia 2018 r. na dzień wejścia w życie dekretu w całości funkcjonowała jako park z alejami spacerowymi i klombami kwiatowymi. Obsadzenie parku drzewami o charakterze ozdobnym (np. lipy, jesiony, wiązy, dęby) przesądza o funkcji reprezentacyjnej tej nieruchomości. Na obszarze tej nieruchomości nie było użytków rolnych (czyli wedle § 4 rozporządzenia gruntów ornych, łąk, pastwisk, ogrodów warzywnych i owocowych). Zlokalizowane były one w sąsiedztwie parku, ale nie na jego terenie (ogród warzywny na północ od parku w kierunku drogi, a inspekty i sad za budynkiem dworu, na południe). W parku nie było zbiorników wodnych. Stawy tak wówczas, jak i dziś graniczą z założeniem dworsko-parkowym od wschodu, lecz stanowią odrębną nieruchomość. Ponadto Minister wskazał, że fragment aktualnej działki nr [...] obejmuje dawną rybiarnię, czyli nieruchomość służącą potrzebom gospodarstwa rybackiego, stąd Wojewoda słusznie uznał ją za podpadającą pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (pkt 2 decyzji). Założenie dworsko-parkowe w [...] nie mogło i nie służyło ze swej natury produkcji rolnej. Kompleks ten funkcjonował niezależnie od gruntów typowo rolniczych, dlatego uznać należało, że był zbędny dla celów reformy rolnej, a więc nie podlegał nacjonalizacji w myśl dekretu.

Odnosząc się do zaskarżonego punktu 4 decyzji Wojewody, a dotyczącego fragmentu aktualnej działki ewid. nr [...] Wojewoda uznał, że część oznaczona kolorem różowym na załączniku nr 2 do decyzji, stanowiła na dzień wejścia w życie dekretu nieruchomość zabudowaną drewnianym dworkiem/willą letnią z przydomowym ogrodem kwiatowym. Budynek ten posadowiono poza parkiem, na południowy zachód od głównego dworu. Spełniał on rolę mieszkania siostry ówczesnego właściciela majątku, K.W. Nieruchomość była oddzielona od podwórza gospodarczego murem. Za nią rozciągał się sad. Na opisanym w punkcie 4 decyzji obszarze nie było użytków, które służyły produkcji rolnej. Zdaniem Ministra, trudno zatem uznać, by willa, tworząca dom mieszkalny była wykorzystywana dla celów rolnych. Zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości, w budynku dworu/pałacu, nie przesądza o istnieniu więzi funkcjonalnej między takim budynkiem, a gospodarstwem rolnym, na co zwraca uwagę liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W sprawie nie dowiedziono, aby bieżący zarząd nad majątkiem sprawowano z części rezydencjalnej. Przeciwnie, świadek M.O., córka klucznika w majątku W.W., zeznała, że właściciel zatrudniał rządcę /włodarza, który urzędował w budynku za mleczarnią, w podwórzu gospodarczym. Fakt zatrudnienia administratora wynika również z zeznań J.S. Materiał dowodowy nie potwierdził, aby przez park prowadziła jakakolwiek droga dojazdowa do stawów. Biorąc pod uwagę rozmiar stawów rybnych w majątku, trudno wyobrazić sobie, aby dostęp do nich odbywał się z proporcjonalnie niewielkiego parku. Właściciele majątków zakładali przy swoim domostwach reprezentacyjne parki, kompleksy służące rekreacji, nie po to, by przecinać je później drogami dojazdowymi do części produkcyjnych. W ocenie Ministra bardziej prawdopodobny i uzasadniony gospodarczo wydaje się dojazd do stawów od strony drogi do [...]. W dniu wejścia w życie dekretu budynek dworu w [...] nie był przyłączony do sieci elektrycznej (dokonano tego po wojnie, na co wskazuje dokumentacja ewidencyjna z 1982 r.). Dlatego też sformułowany w odwołaniu argument, jakoby przez park przebiegały linie energetyczne zasilające pompy na terenie magazynów rybnych, Minister uznał za chybiony.

Końcowo Minister wskazał, że żaden ze zgromadzonych dowodów nie pozwolił również na potwierdzenie, że na terenie parku, w obszarze zaznaczonym kolorem zielonym na załączniku nr 1 do decyzji Wojewody, funkcjonowały kanały doprowadzające wodę do płuczek. Teren ten na dzień 13 września 1944 r. w całości stanowił park. We wschodniej części parku mogły istnieć rowy, którym ewidencja z 1982 r. przypisała rolę "utrzymania właściwego poziomu wód gruntowych na terenie parku". Kanały, o ile istniały w dniu wejścia w życie dekretu, prawdopodobnie przebiegały przy rybiarni (vide załącznik nr 1 do decyzji, obszar oznaczony kolorem pomarańczowym). Natomiast willa letnia mogła stanowić w okresie międzywojennym dom ogrodnika, jednakże w dacie bliskiej wejściu w życie dekretu, zajmowana była przez siostrę właściciela. Z zebranych materiałów nie wynika, by K.W. zatrudniona była w majątku jako ogrodnik. Rezydencje mieszkalne ziemiaństwa co do zasady nie podlegały przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W omawianej sprawie, jego zdaniem, teza ta znajduje pełne odzwierciedlenie, bowiem nie sposób wykazać takich cech dworu, wchodzącego w skład dawnej majętności pod nazwą [...], które przemawiałyby za istnieniem wyjątku od powyższej zasady. Dwór w parku, jak i dworek drewniany/willa letnia wykorzystywane były jedynie dla celów mieszkalnych. Żaden ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wskazuje, aby budynki te były w jakikolwiek sposób wykorzystywane do celów działalności rolniczej. Przeznaczenie parku na cele reformy rolnej nie znajduje uzasadnienia gospodarczego. Nie ma podstaw, aby twierdzić, że zespól dworsko-parkowy wedle załącznika nr 1 i nieruchomość z posadowioną willą wedle załącznika nr 2, stanowiące część majątku były nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, a tylko takie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej.

Na decyzję Kolegium Skarżący, Skarb Państwa - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 19 grudnia 2018 r. Jak wyjaśnił kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy o nr [...] i nr [...] podpadały czy też nie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e dekretu, przyjętym za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga. Na cele reformy rolnej przejęciu podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. W pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 dekretu odwoływał się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Nowelizacja tego przepisu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczył więc nieruchomości określonego rodzaju - nieruchomości ziemskich. Dla ustalenia zakresu przedmiotowego tego pojęcia niezbędne było zatem wyjaśnienie pojęcia "nieruchomość ziemska", bowiem dekret ani rozporządzenie nie zawierały takiej definicji.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest i nie kwestionuje tego żadna ze stron, że przedmiotowy majątek przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu miał powierzchnię większą niż 100 ha. Spełnia zatem normy obszarowe do przejęcia przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej. Z wpisu z 15 czerwca 1945 r. Skarbu Państwa "na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. Nieruchomość pn. [...], gm. [...], figuruje pod nr 4 w "Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dn. 6.IX.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stan na dzień 1.I.1949r." wynika bowiem, że powierzchnię ogólną określono na [...] ha (w tym gruntów ornych [...] ha, łąk [...] ha, sadów owocowych [...] ha, pod zabudowaniami [...] ha, wód [...] ha, nieużytków [...] ha, lasów [...] ha). Zbieżne dane ujęto m.in. w dokumencie "Nieruchomości ziemskie ponad 100 ha ew. [...] ha. Sprawozdania statystyczne starostw powiatowych województwa łódzkiego, 1950". Przedstawione dowody są wystarczające do stwierdzenia, iż nieruchomość pod nazwą "[...]" spełniała normy obszarowe, wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i na tej podstawie w całości przeszła na własność Państwa.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN można rozpatrywać wnioski dotyczące zarówno tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dlatego przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/89, ( pub. OTK 1990, nr 1, poz. 26). W uzasadnieniu powyższej uchwały oraz w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r., sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Chociaż uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Takie rozumienie przepisów dekretu oznaczało, że możliwy był spór nie tylko o to, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ze względu na przyjęte normy obszarowe. Spór mógł dotyczyć także tego, czy określona nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym, a źródłem takiego sporu było to, czy określona nieruchomość (jej część) przeszła na własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zdaniem poprzedniego właściciela (jego następców prawnych) nieruchomość nie miała charakteru rolniczego (np. zespół pałacowo-parkowy). Istota takiego sporu sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia o żądaniu poprzedniego właściciela, który powoływał się na to, że określona nieruchomość nie jest nieruchomością rolną (o charakterze rolniczym), a więc nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie tego dekretu. W oparciu o wskazane uchwały Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej, ale także powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie (por. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 i uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"). Co prawda pojęcie związku funkcjonalnego nie jest normatywnie definiowane, lecz w judykaturze wyrażany jest już ugruntowany pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie.

Skarżący dowodził, że zespół dworsko–parkowy "[...]", obejmujący część obecnej działki nr [...] i część działki o nr działki nr [...] - zabudowana domem mieszkalnym wraz z przydomowym ogrodem kwiatowym, zamieszkiwanym przez K.W. - siostrę byłego właściciela W.W. były funkcjonalnie powiązany z nieruchomością ziemską. Swoje stanowisko opiera przede wszystkim na twierdzeniu, że w parku zlokalizowane były obiekty i urządzenia mające funkcję rolniczą-gospodarczą (obecnie częściowo nie istniejących), wprost związanych z działalnością wytwórczą w rolnictwie, stanowiącą łącznik funkcjonalny, podobnie jak rzeczona w tejże decyzji rybiarnia, pomiędzy zespołem dworsko-pałacowym, a częścią rolniczą majątku (działka nr [...]). Ponadto, zdaniem Skarżącego, letnia willa/dom ogrodnika (działka nr [...]) nie miała jednoznacznego przeznaczenia, a jego funkcjonowanie nie jest jednoznaczne. W jego ocenie, obiekt ten był domem ogrodnika. Fakt zlokalizowania tuż obok niego ogrodu kwiatowego tylko ma potwierdzać teorię, w myśl której mieszkał w nim człowiek znający się na uprawie roślin ozdobnych. Ponadto samo posadowienie domu tuż za granicą parku w pobliżu budynków gospodarczych wskazuje na powiązanie go z częścią gospodarczą majątku. W ocenie Skarżącego, fakt zamieszkania budynku przez siostrę właściciela mógł być jedynie konsekwencją układów rodzinnych i sytuacji życiowej rodziny W., a nie celu dla którego budynek został wybudowany i był przez pewien czas wykorzystywany.

Wbrew zarzutom skargi trafnie jednak organy uznały, iż z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z dokumentacji konserwatorskiej (decyzja z 25 sierpnia 1967 r. (L.dz. Kl.lV-680/400/67) i decyzja z 17 marca 1977 r. (L.dz. KI .111-680/1/77); dokumentacji ewidencyjnej parku z 1974 r., a w szczególności z 1982 r., z analizy materiałów kartograficznych, będących częścią dokumentacji ewidencyjnych, na podstawie mapy sporządzonej w 1940 r., przechowywanej w Archiwum Map Wojskowych Instytutu Geograficznego, z zeznań świadków M.O., S.J. i J.G. oraz oględzin nieruchomości dokonanych 31 sierpnia 2012r. wynika, że zespół dworsko-parkowy "[...]" pod względem przestrzennym i funkcjonalnym stanowił wyodrębnioną od pozostałego gospodarstwa rolnego część, a prowadzenie działalności rolniczej bez zespołu pałacowo-parkowego byłoby możliwe.

Dokonana w sprawie, przez organy ocena wyżej wskazanych dowodów, nie jest wybiórcza i nie stanowi naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.

Za tym, że budynek dworu wraz z parkiem nie był funkcjonalnie powiązany z nieruchomością ziemską przemawiają następujące okoliczności. Budynek pałacu przed przejęciem go na cele reformy rolnej pełnił funkcję mieszkalną rodziny W. i wraz z parkiem tworzył jedno integralne założenie architektoniczne. Tereny gospodarcze sąsiadowały z częścią mieszkalną majątku, lecz położone były i nadal są poza granicą zieleni ozdobnej i za naturalną granicą. Zabudowania gospodarcze majątku znajdowały się w podwórzu, oddzielonym od parku płotem drewnianym. Grunty orne majątku zlokalizowano za murem, na północ od parku i podwórza. Na terenie parku nie znajdowały się żadne budynki gospodarcze. Z oświadczeń świadków wynika ponadto, że zarząd majątkiem sprawował zatrudniony rządca/włodarz, który wykorzystywał w tym celu jeden z budynków posadowionych na podwórzu gospodarczym. Nieruchomość odpowiadająca części działki nr [...], oznaczonej kolorem zielonym na załączniku nr 1 do decyzji z 19 grudnia 2018 r. na dzień wejścia w życie dekretu w całości funkcjonowała jako park z alejami spacerowymi i klombami kwiatowymi. Obsadzenie parku drzewami o charakterze ozdobnym (np. lipy, jesiony, wiązy, dęby) przesądza również o funkcji reprezentacyjnej tej nieruchomości. Na obszarze tej nieruchomości nie było użytków rolnych (czyli wedle § 4 rozporządzenia gruntów ornych, łąk, pastwisk, ogrodów warzywnych i owocowych). Zlokalizowane były one w sąsiedztwie parku, ale nie na jego terenie (ogród warzywny na północ od parku w kierunku drogi, a inspekty i sad za budynkiem dworu, na południe). W parku nie było zbiorników wodnych. Stawy tak wówczas, jak i dziś graniczą z założeniem dworsko-parkowym od wschodu, lecz stanowią odrębną nieruchomość. Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, iż powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzić o istnieniu związku funkcjonalnego. Nie ma zatem znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony od zabudowań gospodarczych, ani czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Istotną rolę odgrywa natomiast, czy możliwe jest faktyczne określenie granic części nieruchomości ziemskiej, która nie służyła ze swej natury produkcji rolnej. Związek funkcjonalny to związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej. Związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo-parkowego bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem po podjęciu uchwały NSA I OPS 2/06, jednolicie prezentowany jest pogląd o znaczeniu związku funkcjonalnego zespołu dworsko- parkowego z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłance dla uznania, iż rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl dekretu o reformie rolnej. Wobec braku definicji związku funkcjonalnego, ustalenie co do występowania takiej zależności jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym, które wskazuje, że o związku funkcjonalnym nie mogą decydować m.in. powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (wyrok NSA IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08), brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, (wyroki NSA I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09), nie oddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (patrz wyrok NSA I OSK 532/07, I OSK 686/08), źródła dochodów właściciela (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10), zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (wyrok NSA I OSK 532/07, I OSK 686/08), korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (wyrok NSA I OSK 1014/08). Natomiast istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy oraz to, skąd prowadzony był zarząd nad gospodarstwem (wyrok NSA I OSK 287/08, I OSK 1014/08, I OSK 27/09).

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że fragment aktualnej działki ewid. nr [...], stanowiącej na dzień wejścia w życie dekretu nieruchomość zabudowaną drewnianym dworkiem/willą letnią z przydomowym ogrodem kwiatowym również nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z dokumentów wynika bowiem, że budynek ten posadowiono poza parkiem, na południowy zachód od głównego dworu. Spełniał on rolę mieszkania siostry ówczesnego właściciela majątku, K.W. Nieruchomość była oddzielona od podwórza gospodarczego murem. Za nią rozciągał się sad. Na opisanym w punkcie 4 decyzji obszarze nie było użytków, które służyły produkcji rolnej. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że willa tworząca dom mieszkalny nie była wykorzystywana dla celów rolnych. Zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości, w budynku dworu/pałacu, nie przesądza o istnieniu więzi funkcjonalnej między takim budynkiem, a gospodarstwem rolnym, na co zwraca uwagę liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Bez wątpienia nieruchomość ta już w okresie poprzedzającym wybuch wojny pełniła rolę mieszkania siostry ówczesnego właściciela majątku, K.W., na co wskazują zeznania świadka M.O.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi, z zeznań świadka S.J. nie wynika, by jakakolwiek sprzedaż płodów rolnych odbywała się we dworze. Skoro jak już wcześniej wspomniano na terenie parku nie było użytków i budynków wykorzystywanych do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, to zarzuty skargi w tym zakresie są w całości chybione.

W ocenie Sądu bez znaczenia są również wyjaśnienia aktualnego dzierżawcy stawów w [...] dla oceny funkcjonowania zespołu dworsko-parkowego na dzień wejścia w życie dekretu. Skarżący podnosi również, że na terenie parku, funkcjonowały kanały doprowadzające wodę do płuczek oraz podziemny rurociąg zasilający gorzelnię w wodę. Z analizy dokumentów sprawy wynika jedynie, że we wschodniej części parku mogły istnieć rowy, którym ewidencja z 1982 r. przypisała rolę "utrzymania właściwego poziomu wód gruntowych na terenie parku". Kanały te, o ile istniały w dniu wejścia w życie dekretu, prawdopodobnie przebiegały przy rybiarni. Ponadto z ewidencji z 1982 r. wynika, że sieć elektryczną pociągnięto do budynku dworu w [...] dopiero po wojnie, a za tym nie wydaje się, w ocenie Sądu, możliwe aby na terenie nieruchomości istniał już w 1944 r. rurociąg. Brak jest na to potwierdzenia w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi

- naruszenie prawa materialnego, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie, że część majątku (zespół dworsko-parkowy) nie mieściła się w zakresie definicji "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym" w zw. z czym nie dotyczyły jej pozostałe normy dekretu ani rozporządzenia wykonawczego z 1.03.1945, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że określona w tejże decyzji część: działki o nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, na której znajdował się zespół dworsko-parkowy i działki o nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, zabudowanej domem mieszkalnym wraz z przydomowym ogrodem kwiatowym, (obu nieruchomości położonych w miejscowości [...], gmina [...]), wchodzących w skład majątku ziemskiego [...] nie podpadała pod działanie ww. przepisu.

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 i 2 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 76 § 1, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu w zakresie jej pkt. 1 i 4, poprzez przyjęcie ustaleń organu za własne pomimo niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej oceny wyrażającej się sprzeniewierzeniem się zasadzie dążenia do prawdy obiektywnej, a w konsekwencji nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, co z kolei polegało na:

- pominięciu faktu zlokalizowania w parku obiektów i urządzeń mających funkcję rolniczą - gospodarczą (obecnie częściowo nie istniejących), wprost związanych z działalnością wytwórczą w rolnictwie, stanowiącą łącznik funkcjonalny, podobnie jak rzeczona w tejże decyzji rybiarnia, pomiędzy zespołem dworsko-pałacowym, a częścią rolniczą majątku, mimo wątpliwości w tej mierze organu odwoławczego, wyrażającego się stwierdzeniem, że materiał dowodowy zdaje się jedynie w sposób bardziej prawdopodobny uzasadniać, że dostęp do części produkcyjnej (stawów hodowlanych następował ze strony [...], a nie z parku (co uzasadnia faktyczny przebieg dróg);

- pominięciu i deprecjonowaniu zeznań świadka S.J. o prowadzeniu sprzedaży owoców uprawnianych w parku.

2) art. 1 i 2 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 1, 76 § 1, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia ww. przepisów okazały się niezasadne i nie miało to wpływu na wynik sprawy co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi, jej oddalenia oraz nieuchylenia skarżonej wadliwej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi we wskazanej części.

3) art. 1 i 2 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. art. 8, art. 76 § 1, art.107 § 3 kpa, polegające na dowolnej ocenie dowodu w postaci "Ewidencji parku wiejskiego w [...] ", opracowanej przez Biuro Programowania i Projektowania Rozwoju Łodzi w 1982 r. w kwestii odmiennej oceny przeznaczenia niektórych elementów parku (ogród warzywny, szklarnia, ciągi komunikacyjne, letnia willa) i ich przydatności w produkcji rolnej z punktu widzenia reformy rolnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 ppsa w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji w części co do pkt 1 i 4 rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania E.W., P.W. i W.W. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jednak analiza środków odwoławczych wniesionych w sprawie prowadzi do wniosku, że konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.

Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jego celem było stwierdzenie, czy zespół dworsko parkowy w [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 stwierdził, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej: "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonym w powyższej uchwale), należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tym samym nie można przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a z dniem 17 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Taka wykładania jest niedopuszczalna, gdyż prowadziłaby do skutku, że dekret o reformie rolnej wywoływałby skutki na dwie różne daty, a więc tak jakby to były dwie reformy. Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." Powyższe stanowisko zawarte w uchwale I OPS 3/10 podziela skład orzekający. Natomiast co do pojęcia nieruchomości ziemskiej odniósł się po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 2724/98, LEX nr 755).

Na temat pojęcia związku funkcjonalnego trafnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 483/20, mianowicie: "W orzecznictwie sądowym w odniesieniu do nieruchomości ziemskich zabudowanych, na których posadowione były pałace albo dwory, jednolicie uwypukla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że teren związany z rezydencją właściciela nieruchomości ziemskiej przeszedł na rzecz Państwa w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej wcześniej uchwały o sygn. akt I OPS 3/10. W jego świetle zasadne jest badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu. Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W istocie więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym." Termin "związek funkcjonalny" nie posiada definicji legalnej. Z kolei, w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych sprecyzowano, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Nie jest to relacja jednostronnej zależności lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla wykazania istnienia "związku funkcjonalnego" nie mają znaczenia powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00). Prezentowany jest bowiem pogląd, że o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie decyduje brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, a wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie. Wystarczy wykazanie, że część dworska nie należy do części folwarcznej, lecz stanowi integralną część parku, mimo nieoddzielenia ogrodzeniem ze wszystkich stron, zamieszkiwania właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, a nawet mimo korzystania przez niego i rodzinę z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski oraz utrzymywania części rezydencjalnej z dochodów pochodzących z majątku rolnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 287/08). Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. jest niezasadny, a zaprezentowane w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a zespołem dworsko – parkowym nie istniał nierozerwalny związek. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zespół dworsko – parkowy składał się z budynku dworu i parku, które służyły celom mieszkalnym i rekreacyjnym. Znajdujące się w aktach sprawy mapy i plany i wyraźnie wskazują na istnienie części dworsko-parkowej oraz części gospodarczej, m.in. sadu, stawów rybnych. Poza dworem i otaczającym go parkiem w majątku był budynek mieszkalny zajmowany przez siostrę właściciela majątku, niewykorzystywany na cele związane z gospodarka rolną nieruchomości. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego majątek składał się z wyraźnie odizolowanych od siebie części, przy czym, jak wynika z zeznań świadków M.O. i S.J., część parkowa jest tej samej wielkości jak w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej.

Dwór wraz z parkiem był oddzielony od części gospodarczej ogrodzeniem.. Pozostałe działki stanowiły pola uprawne oraz teren sadu wraz z zabudowaniami gospodarczymi i nie znajdowały się w obrębie zespołu dworsko – parkowego. Również sam zarząd częścią gospodarczą, jak potwierdza to zeznanie M.O., był sprawowany nie we dworze, lecz w specjalnie przeznaczonym do tego celu budynku zlokalizowanym w części gospodarczej. Związku funkcjonalnego pomiędzy częścią gospodarczą a dworem nie potwierdzają również zeznania świadka, na które powoływał się skarżący kasacyjnie. Z treści protokołu z 31 sierpnia 2012 r. obejmującego zeznania S.J., wynika jedynie, że w gospodarstwie były sprzedawane jabłka z sadu stanowiącego część rolniczą nieruchomości. Świadek nie wskazał wprost, że sprzedaży dokonywano w budynku dworu.

Zeznania świadków opisane szczegółowo powyżej nie wskazywały również na usytuowanie sadu owocowego i warzywnika w parku. Wręcz przeciwnie zeznania w sposób spójny wskazują na rozdzielenie obu tych części nieruchomości.

Dołączona do odwołania mapa nie wskazuje w sposób jednoznaczny charakteru obiektów powstałych w parku. Niewątpliwie, nawet jeżeli zostały one usytuowane w parku, czemu przeczą zeznania świadków, to nie odgrywały one jakieś znaczącej roli w funkcjonowaniu gospodarstwa, jak również miały charakter czasowy, ponieważ żaden ze świadków o nich nie wspomina. Zatem nie były niezbędne do funkcjonowania części gospodarczej nieruchomości.

Powyższe uwagi dotyczą również obiektu, w którym mieszkała siostra właściciela majątku. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu, który wskazywałby na inne przeznaczenie tego obiektu.

Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny skarżącego kasacyjnie co do wadliwości sposobu rozumienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to zarzuty naruszenia art. 1 i 2 oraz 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. odnoszące się do odmiennej oceny funkcjonowania gospodarstwa rolnego oraz jego związków z częścią dworsko - parkową oraz nieprzyjęcia rolniczego charakteru parku, również pozostały niezasadne. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił również w ramach tego zarzutu twierdzenia, że dostęp do części gospodarczej (stawów hodowlanych) odbywał się przez park. Nie podważył tym samym ustaleń organów oraz oceny Sądu I instancji. Sam układ dróg nie oznacza, że park był wykorzystywany na cele gospodarcze.

W ocenie NSA nie można było również uznać naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 8, art. 76 § 1 i 107 § 3k.p.a. wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19). Z taką zaś sytuacją nie mieliśmy do czynienia w sprawie niniejszej. Odmienna ocena materiału dowodowego przez organy i następnie Sąd I instancji, niż chciałby to skarżący kasacyjnie nie narusza art. 8 k.p.a. Obowiązkiem organu, i w konsekwencji Sądu I instancji jest ocena całego zgromadzonego materiału dowodowego. Oparcie rozstrzygnięcia na jednym z dowodów, z pominięciem pozostałych, naruszałaby zasadę zaufania określona w art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.