Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 461/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 2, art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz wnoszącego sprzeciw P.J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie przez P.J. jest decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2023 r., którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie wymeldowania E.Ł. z miejsca pobytu stałego przy ulicy [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 31 stycznia 2023 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek P.J. o wymeldowanie E.Ł. z miejsca pobytu stałego pod adresem: ul. [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że E.Ł. od maja 2022 r. nie przebywa w miejscu zameldowania, ponieważ mieszka w [...]. Do wniosku dołączono pismo, które E.Ł. wysłał do Sądu Rejonowegow. W piśmie tym oświadczył, że "zmienił miejsce zamieszkania i mieszka w [...]".

Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. zawiadomiono strony postępowania o jego wszczęciu. Korespondencja została skutecznie doręczona na adres w [...].

W dniu 13 lutego 2023 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo E.Ł.. Oświadczył on, że: "nie chcą mnie wpuścić do mieszkania, byłem w domu i nie mogłem się do niego dostać bo drzwi są zamknięte". W kolejnym piśmie wyjaśnił, że na stałe zamieszkuje w [...], a u siostry w [...] przebywa czasowo ponieważ leczy się u lekarzy specjalistów. Dodał, że mieszkanie w [...] dobudował na działce P.J. za jego zgodą, często w nim przebywa i ma tam swoje ubrania.

Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. Wójt Gminy zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji z prośbą o przeprowadzenie wywiadu i informację w sprawie zamieszkiwania E.Ł.. W odpowiedzi uzyskano informację, że E.Ł. od czerwca 2022 r. mieszka w [...]. Pod adresem zameldowania posiada swoje rzeczy osobiste i do stycznia 2023 r. posiadał klucze do spornego lokalu, lecz zamki w drzwiach zostały wymienione. Obecnie nie łoży na utrzymanie lokalu. Pod spornym adresem nie było interwencji policji w sprawie wejścia do lokalu.

W dniu 21 lutego 2023 r. do Urzędu Gminy wpłynęły wyjaśnienia P.J., który oświadczył, że E.Ł. nigdy nie łożył na utrzymanie mieszkania i żył na koszt jego i jego córki (byłej żony E.Ł.). P.J. poinformował również, że E.Ł. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za wieloletnie znęcanie się nad jego córką A. i obecnie pozostaje pod nadzorem kuratora. Wyjaśnił, że boi się o życie swoje i rodziny, podtrzymał również wniosek o wymeldowanie. Do akt sprawy dołączono odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego uznającego E.Ł. winnym popełnienia przestępstwa z art. 207 § 1 k.k. na szkodę A.Ł..

W toku postępowania przed organem I instancji E.Ł. składał kolejne oświadczenia na piśmie. Informował w nich, że nie zgadza się na wymeldowanie, nie opuścił spornego lokalu trwale i dobrowolnie, ponieważ w drzwiach zostały wymienione zamki. Wyjaśniał, że w mieszkaniu siostry w [...] przebywa jedynie czasowo ze względu na stan zdrowia i leczenie. Informował również, że sprawę wymiany zamków i demontażu jego skrzynki pocztowej zgłosił na policję, do Ośrodka Pomocy Społecznej oraz do Sądu Okręgowego i Sądu Rejonowego.

W celu uzupełniania materiału dowodowego wezwano świadków – H.O., J.J. oraz B.J. - do złożenia wyjaśnień. B.J. i J.J. oświadczyli, że E.Ł. nie przebywa w miejscu zameldowania i mieszka w [...]. Natomiast H.O. zamieszkały w [...] zeznał, że ostatnio nie widuje E.Ł. i nie wie, czy mieszka w miejscu zameldowania, wcześniej widywał go częściej.

Pismem z dnia [...] marca 2023 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

W związku z powyższym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. E.Ł. ponownie podkreślił, że nie zgadza się na wymeldowanie. Wyjaśnił, że sporna nieruchomość objęta jest sporem sądowym, a dostęp do nieruchomości jest mu utrudniany.

W oparciu o poczynione ustalenia Wójt Gminy decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., powołując się na art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1191), orzekł o wymeldowaniu E.Ł. z miejsca pobytu stałego pod adresem przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiając zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że E.Ł. dobrowolnie i w sposób trwały opuścił w/w lokal mieszkalny. Fakt niezamieszkiwania pod wskazanym adresem został potwierdzony przez samego E.Ł. w składanych przez niego pismach oraz w zeznaniach świadków. Lokal ten nie stanowi jego centrum życiowego w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności,albowiem w nim nie nocuje, nie spożywa w nim posiłków, nie przyjmuje gości oraz nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Lokal ten opuścił dobrowolnie z uwagi na zły stan zdrowia i zamieszkał w [...] u swojej siostry albowiem zapewnia mu do lepszą opiekę medyczną. Organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że sporny lokal mieszkalny E.Ł. opuścił w wyniku bezprawnego działania osób trzecich. E.Ł. opuścił lokal celem poprawy komfortu życia. Obecnie lokal mieszkalny położony przy ulicy [...] nie stanowi centrum życiowego E.Ł.. W końcowych rozważaniach organ I instancji podkreślił, że ewidencja ludności służy jedynie potwierdzeniu faktu pobytu danej osoby w danym miejscu. Nie jest źródłem jakichkolwiek praw majątkowych, w tym do własności lokalu, a fakt wymeldowania nie wiąże się w żadnym przypadku z utratą prawa do dysponowania nim. Organ nie kwestionował oświadczeń E.Ł. o istniejącym konflikcie rodzinnym, ale jednocześnie wskazał, że nic mu nie jest wiadomym, aby wytoczył on powództwo o przywrócenie utraconego posiadania.

W ustawowo przewidzianym terminie E.Ł. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że nigdy nie opuścił spornego lokalu na stałe, a jedynie czasowo zmienił miejsce zamieszkania z powodów zdrowotnych. Wyjaśnił, że powrót do miejsca zameldowania został mu uniemożliwiony, ponieważ wymieniono zamki i nie ma dostępu do lokalu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. Wojewoda, uznając odwołanie za uzasadnione, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, w tym zgromadzonego materiału dowodowego, motywów jakimi się kierował organ I instancji wydając decyzję w przedmiocie wymeldowania oraz stanowiska odwołującego się, na wstępie wskazał, że konflikty rodzinne między stronami nie są przedmiotem postępowania o wymeldowanie E.Ł.. Każde postępowanie w sprawach o wymeldowanie opiera się na sprawdzeniu czy osoba, względem której toczone jest postępowanie opuściła lokal, a następnie czy opuszczenie miejsca zameldowania miało charakter trwały i dobrowolny. Dalej stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności obywatel polski dokonuje zameldowania na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. W myśl art. 35 ww. ustawy, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Natomiast art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy określa, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zatem, aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, osoba ta winna nie tylko fizycznie zamieszkiwać pod wskazanym adresem, ale również mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli skoncentrowania w nim spraw życiowych. Trzeba więc przyjąć, że miejsce stałego pobytu danej osoby, to miejsce, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, itp.

Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ww. ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - poprzez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości, wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. W zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, oceniając zamiar danej osoby opuszczenia miejsca pobytu stałego należy brać pod uwagę nie tylko długość okresu czasu, przez jaki pozostaje ona poza tym miejscem, ale również jej zachowanie, wyrażające wolę opuszczenia danego lokalu, polegające zwłaszcza na zamieszkaniu w innym miejscu i skoncentrowaniu tam swoich interesów osobistych i majątkowych. W sytuacjach sporu, jaki charakter nadać opuszczeniu lokalu istotne znaczenie ma, czy osoba mająca podlegać wymeldowaniu wystąpiła z pozwem do sądu powszechnego o przywrócenie naruszonego posiadania w oparciu o art. 344 § 1 i 2 kodeksu cywilnego.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy uznał, iż uzasadnienie decyzji Wójta Gminy nie odzwierciedla stanu faktycznego. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na tezie, iż E.Ł. opuścił sporny lokal i nie wystąpił z powództwem o przywrócenie posiadania. Jednakże w aktach sprawy brakuje dowodów potwierdzających tę tezę. E.Ł. w swoich pismach wielokrotnie podkreślał, że sprawę wymeldowania zgłaszał do różnych instytucji. Biorąc jednak pod uwagę chaotyczny sposób opisywania sytuacji przez E.Ł., obowiązkiem organu administracji publicznej jest zweryfikowanie opisywanych przez niego okoliczności. W związku z powyższym organ I instancji powinien zwrócić się do sądu z zapytaniem, czy toczy się sprawa o przywrócenie naruszonego posiadania z powództwa E.Ł.. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że wymiana zamków, a tym samym naruszenie posiadania, miało miejsce w styczniu 2023 r. Organ I instancji przedwcześnie zatem przyjął, iż skarżący nie skorzystał z przysługujących środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, bowiem czas na dochodzenie swoich praw w praktyce jeszcze nie upłynął.

Dodatkowo Wojewoda, przypominał że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, nakazując mu przy ponownym rozpoznaniu sprawy prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe. Wskazał, że w tym celu powinien zastosować się do wytycznych zawartych w niniejszej decyzji pozyskując dowody, które pozwolą określić czy w sądzie toczy się sprawa o przywrócenie naruszonego posiadania odnośnie spornego lokalu. Dopiero uzyskane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne stanowić mogą podstawę do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej niniejszą sprawę. Uzasadnienie decyzji powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył P.J.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- a) art. 35 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okoliczności sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy poprzez samowolne i niewymuszone innymi okolicznościami opuszczenie miejsca zamieszkania E.Ł. zrealizował przesłanki upoważaniające organ do wydania decyzji o jego wymeldowaniu, a to czy toczy się postępowanie o przywrócenie posiadania przed sądem cywilnym nie ma wpływu na przedmiotową sprawę

-b) art 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z urzędu w postaci ustalenia czy toczy się postępowanie o naruszenie posiadania, przy czym skarżący w dalszym ciągu konsekwentnie wskazuje, że postępowanie o naruszenie posiadania nie ma wpływu na meldunek.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wnosił, na podstawie art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a., o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania sadowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 35 ustawy o ewidencji ludności w zw. art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w okolicznościach sprawy przesłanki wskazane w treści niniejszych przepisów z całą pewnością się nie ziściły. Zdaniem skarżącego ze zgromadzonego w toku sprawy materiału dowodowego jasno wynika, że E.Ł. dobrowolnie opuścił dom w [...] i zamieszkał przy ul. [...]. Powyższe twierdzenia w szczególności udowadniają oświadczenia złożone przez samego E.Ł. do Sądu Rejonowego, informacje zdobyte od Komendy Powiatowej Policji, Kuratora Sądowego A.W. oraz Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżący podkreślił, że E.Ł. sam wskazał, że na co dzień przebywa pod adresem w [...], co więcej do wskazanych powyżej organów złożył oświadczenia, aby wszelką kierowaną do niego korespondencję wysyłać właśnie na ten adres. Żadne z licznie przedstawionych przez E.Ł. dowodów i okoliczności konkluzji o wystąpieniu przesłanek do wymeldowania nie podważają. Natomiast fakt, czy w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie o przywrócenie naruszonego posiadania w żaden sposób nie ma wpływu na to, że E.Ł. dobrowolnie zmieniając swoje miejsce pobytu zrealizował przesłanki uzasadniające wymeldowanie go spod adresu w [...]. Rolą organu wydającego decyzję nie było stwierdzenie czy posiadanie wskazanej nieruchomości zostało naruszone, a jedynie czy opuszczenie lokalu jest trwałe i rzeczywiście ma miejsce oraz czy opuszczenie lokalu było dobrowolne, tj. wynikało z własnej woli osoby. Samo wymeldowanie spod wskazanego adresu w żaden sposób nie wpływa na posiadanie danej nieruchomości zatem uznanie braku tychże informacji w treści decyzji Wójta Gminy w żaden sposób nie stanowi podstawy do jej uchylenia. Jeżeli jednak organ odwoławczy uznał, że przeprowadzenie takiego dowodu jest konieczne stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a. mógł samodzielnie go przeprowadzić, co dodatkowo wskazuje, że wydanie skarżonej decyzji było przedwczesne.

W złożonej odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wnosił o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2023 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie wymeldowania E.Ł. z miejsca pobytu stałego przy ulicy [...] i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64ap.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym stosownie do treści art. 64ep.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala.

W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. aktII OSK 3080/19).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Podkreślić należy, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz 2017, s. 728-729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. (w:) Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Wobec powyższego organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2561/19, CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, iż przekazując sprawę organowi I instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. aktII OSK 1166/20, CBOSA).

Zaakcentować trzeba, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przed przedstawieniem wyników przeprowadzonej oceny zaskarżonej decyzji,ponownie podkreślić należy, że zakres dopuszczalnej kontroli dotyczącej decyzji objętej sprzeciwem przez sąd administracyjny różni się od tej przeprowadzanej przez sąd przy wniesieniu skargi. Z uwagi bowiem na treść art. 64ep.p.s.a. w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej uznawane jest za przedwczesne (wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. aktII OSK 3011/17). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakrespraw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli legalności uznał, iż objęta sprzeciwem decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia jej uchylenie.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. była konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i prawidłowego ustalenia w niej stanu faktycznego. W związku z powyższym Wojewoda w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołałart. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wojewoda uznał za koniczne w przedmiotowej sprawie ustalenie w sposób jednoznaczny, czy E.Ł., z uwagi na podnoszoną przez niego okoliczność, że został zmuszony przez P.J. do opuszczenia lokalu mieszkalnego w którym jest zameldowany na stałe,wniósł pozew do sądu powszechnego o przywrócenie utraconego posiadania na podstawie art. 344 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, twierdząc, że ustalenie tej okoliczności ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wymeldowania, w szczególności w zakresie ustalenia przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu.

O ile za uzasadnioną uznać należy potrzebę uzupełnienia w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego o okoliczność wskazaną przez organ odwoławczy, to jednak, zdaniem Sądu, jest to czynność, którą organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., może dokonać w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego albo zlecić przeprowadzenie tego elementu postępowania organowi I instancji. Zauważyć należy, iż konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie nie dotyczy takiego zakresu, który uzasadniałby dokonanie tego w ramach ponownego postępowania przed organem I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy możliwość prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., w celu realizacji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W każdym bądź razie zarzucana decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie wadliwość nie uzasadniała zastosowania na tym etapie art. 138 § 2 k.p.a. Już same skierowanie stosownego zapytania do E.Ł. w formie pisemnej czy takie powództwo wytoczył oraz czy sprawa została przed sądem powszechnym zakończona i jakim rozstrzygnięciem może skutecznie doprowadzić do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Uzyskanie takiej informacji może stanowić podstawę wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy.Podkreślić również należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał innych istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, których uprzednie ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił w sposób oczywisty. Dodatkowo zauważyć należy, iż z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Organ nie przywołał w tym zakresie żadnego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd odnosząc je do przedmiotowej sprawy stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sprzeciw podlega uwzględnieniu, a tym samym zaskarżona decyzja uchyleniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w łącznej wysokości 597 zł tj.: 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 480zł tytułem zwrotu wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015r., poz. 1800 ze zm.) oraz 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.