Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1358/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2.3,6
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1491/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od Gminy T. na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1491/21, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) – dalej: "u.s.g.", wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. uchwałę Rady Miejskiej w T. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) – dalej: "u.c.p.g.", w związku z art. 7 Konstytucji RP. W motywach skargi podkreślono, że w uchwale brak jest kompleksowych wymagań w zakresie selektywnego zbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienia przyjmowania w inny sposób następujących odpadów: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewoda podniósł, że Rada Miejska w postanowieniach § 2 ust. 1 pkt. 6, 7, i 8 załącznika do uchwały, w sposób sprzeczny z art. 3 ust. 2 pkt. 6 i art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a u.c.p.g., określiła frakcje mebli i innych odpadów wielogabarytowych posługując się pojęciem "odpadów wielogabarytowych". Ponadto zamiast odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji określił frakcję jako "odpady ulegające biodegradacji, w tym zielone", jak również zamiast frakcji przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny powyższe zakwalifikowano do jednej frakcji: "odpadów niebezpiecznych, powstających w gospodarstwach domowych, w tym przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i zużytych akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego". W dalszej części skargi podkreślono, że w kwestionowanej uchwale nie dopełniono wymogów wynikających z treści art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g., albowiem nie określono częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Z kolei art. 6r ust. 3 u.c.p.g. określa częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru w omawianym zakresie powinny obowiązywać dwie regulacje, ponieważ zakres upoważnień ustawowych jest rozdzielny. Z tego też powodu za nieprawidłową uznano regulację zamieszczoną w § 8 ust. 1 i 2 kwestionowanego regulaminu, ponieważ pomimo brzmienia rozdziału 3 regulaminu unormowano w nim częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a zatem problematykę podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 przedmiotowej ustawy.

Także § 5 ust. 2 regulaminu wykracza poza upoważnienie zamieszczone w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczącym mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie organu nadzoru użyte w uchwale pojęcie "bieżącej eksploatacji" jest nieostre i niejednoznaczne i narusza zasady prawidłowej legislacji. W analogiczny sposób ujmuje się pojęcie "nieuciążliwych dla sąsiednich nieruchomości oraz środowiska", które jest subiektywne i niejednoznaczne. Podkreślono również, że regulacje te jako obarczone odpowiedzialnością karną powinny być czytelne i możliwe do egzekwowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wystąpił o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 94 i art. 101 ust. 1 i 4 u.s.g., albowiem przedmiotowa uchwała utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku, a tym samym orzekanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Z ostrożności procesowej wystąpiono o oddalenie skargi, a w przypadku nie podzielenia powyższych wniosków o nieuchylanie całości wskazanej uchwały, lecz poszczególnych jej postanowień.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten wskazał, że w kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez organ nadzoru w oparciu o postanowienia art. 93 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo zaskarżona uchwała została uchylona przez uprawniony organ gminy uchwałą z dnia 17 lutego 2021 r. poprzez przyjęcie nowej normującej problematykę objętą kwestionowaną uchwałą.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd meriti wskazał, że w skardze organ nadzoru w sposób bardzo rozbudowany przedstawił analizę uchybień, które zawiera kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia 25 marca 2015 r. Analiza skargi pozwala dostrzec, że organ nadzoru uznał zawarte w niej uregulowania za na tyle naruszające przepisy prawa obowiązujące w dniu jej podjęcia, że domaga się stwierdzenia jej nieważności w całości. W świetle zarzutów sformułowanych w skardze Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na dwie kwestie: pierwszą jest to, że skarga ta jest wnoszona po upływie blisko siedmiu lat od dnia jej podjęcia, a po drugie już po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego uchwałą podjętą 17 lutego 2021 r. Zestawie dat przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w tym przypadku organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa. Przekroczenie wskazanych zasad wynika z tego, że w okresie obowiązywania spornej uchwały organ nadzoru nie zgłaszał wobec niej żadnych zastrzeżeń, a tym samym ugruntowywał przekonanie gminy, że uchwała ta jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i może stanowić podstawę prawną dla podejmowania władczych rozstrzygnięć. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ państwa legitymowany do stanowienia prawa dysponuje domniemaniem, że przyjęty przez niego akt normatywny jest zgodny z prawem i domniemanie to powinno obowiązywać tak długo, jak dany akt prawny obowiązuje i wywołuje przewidziane nim skutki prawne. Akt taki może być wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez wzruszenie domniemania jego legalności przez organ nadzoru albo też poprzez jego uchylenie w prawem przewidzianej formie i trybie. Uchylenie aktu normatywnego w przewidzianej formie i trybie nie pozbawia danego aktu przysługującego mu domniemania legalności. Domniemanie takie może być wzruszone tylko wówczas, gdy akt taki, pomimo uchylenia będzie wywoływał skutki prawne w stosunku do adresatów jego postanowień. Zatem można uznać, że dopuszczalne będzie wnoszenie przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie przez organ, który go przyjął, tylko do momentu wywoływania przez niego skutków prawnych dla wskazanych w nim adresatów, a zatem do momentu prowadzenia postępowań przed uprawnionymi organami państwa, których podstawą będą przepisy danego aktu prawa miejscowego. Oznacza to zatem, że nie będzie dopuszczalna skarga organu nadzoru na akt prawa miejscowego, który został uchylony w prawem przewidziany sposób i już nie wywołuje przewidzianych nim skutków prawnych. Stanowisko takie skutkuje tym, że ogranicza się możliwość wnoszenia skarg przez organy nadzoru do sądów administracyjnych na akty prawa miejscowego, które zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego w prawem przewidziany sposób. Stanowisko takie wynika z konieczności respektowania zasady pewności prawa jak również samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że organ nadzoru w każdym momencie mógłby zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, która nie obowiązuje już od bardzo wielu lat.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej skardze organ nadzoru swoją uwagę skupił wyłącznie na wykazaniu organowi jednostki samorządu terytorialnego uchybień w przyjętym akcie, natomiast w skardze tej brak jest odniesień do tego, na ile dostrzegane przez niego naruszenia prawa oddziałują na sytuację prawną adresatów postanowień kwestionowanej uchwały, albowiem nadzór nad prawotwórczą działalnością jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowany jest nie tylko na badanie samej legalności danego aktu prawa miejscowego, ale także skutków, które wywołuje dla adresatów jego postanowień. Skoro, jak wskazał Sąd Wojewódzki, w skardze nie zamieszczono jednego zdania, w którym poruszono by kwestie związane z oddziaływaniem kwestionowanej uchwały na prawa i obowiązków adresatów jej postanowień, to tym samym brak jest realnych podstaw dla eliminowania z obrotu prawnego takiej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zestawienie dat przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w tym przypadku organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organ nadzoru nie naruszył zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż przepisy u.s.g., przewidujące uprawnienia dla organu nadzoru do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego nie wskazują żadnego terminu, po którego upływie zaskarżenie aktu prawa miejscowego byłoby niedopuszczalne i stanowiłoby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego;

2) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię, polegające na przyjęciu przez Sąd, że nie będzie dopuszczalna skarga organu nadzoru na akt prawa miejscowego, który został uchylony w prawem przewidziany sposób i już nie wywołuje przewidzianych nim skutków prawnych, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe należy uznać za nieprawidłowe, z uwagi na fakt, że przepisy art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. nie zawierają żadnych negatywnych przesłanek zaskarżenia aktu prawa miejscowego do Sądu i orzeczenia o jego nieważności, a uchwała będąca aktem prawa miejscowego, pomimo jej uchylenia i braku skutków "na przyszłość" mogła wywoływać skutki w przeszłości tj. w czasie swego obowiązywania;

3) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię, polegające na uznaniu przez Sąd, że skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana z prawem przewidziany sposób przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak zatem podstaw do roztrząsania jej postanowień, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie, inne skutki prawne wywołuje uchylenie uchwały, a inne stwierdzenie jej nieważności, wobec czego uchwała będąca aktem prawa miejscowego zawierająca istotne naruszenia prawa powinna zostać unieważniona, gdyż stanowiła element systemu prawa mogący wywoływać określone skutki prawne w czasie jej obowiązywania;

4) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, c, pkt 2, 3, 6 u.s.g. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku zbadania przez Sąd legalności postanowień zaskarżonej uchwały, przyjmując, że w niniejszej sprawie ze względu na wcześniejsze uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy nie jest to konieczne, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, uchwała zawiera szereg regulacji stanowiących istotne naruszenie prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, wobec czego powinna zostać stwierdzona jej nieważność pomimo wcześniejszego jej uchylenia przez organ gminy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy co stanowiło brak wszechstronnego rozpoznania sprawy z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana w przewidziany prawem sposób przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak zatem podstaw do roztrząsania jej postanowień, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie należało uchwałę unieważnić z uwagi na fakt, iż stanowi akt prawa miejscowego tj. źródło praw i obowiązków obywateli mogący wywoływać skutki chociażby w czasie obowiązywania.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, albowiem Sąd wskazał iż organ nadzoru w skardze skupił się jedynie na wykazaniu uchybień w przyjętym akcie rady gminy z pominięciem odniesienia się do skutków prawnych, gdy tymczasem skarga zawiera wywody dot. skutków prawnych wynikających z przepisów zawartych w uchwale dotyczącej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy T., w tym również skutków finansowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

W tym miejscu wskazania wymaga, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia przez organ nadzoru została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia 17 lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy T; uchwała weszła w życie 1 lipca 2021 r..

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy została wniesiona przez Wojewodę po upływie blisko siedmiu lat od dnia jej podjęcia, a po drugie już po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego uchwałą podjętą 17 lutego 2021 r. Zestawienie dat przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w tym przypadku organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego uchylenie aktu normatywnego w przewidzianej formie i trybie nie pozbawia danego aktu przysługującego mu domniemania legalności. "Domniemanie takie może być wzruszone tylko wówczas, gdy akt taki, pomimo uchylenia będzie wywoływał skutki prawne w stosunku do adresatów jego postanowień. Zatem można uznać, że dopuszczalne będzie wnoszenie przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie przez organ, który go przyjął, tylko do momentu wywoływania przez niego skutków prawnych dla wskazanych w nim adresatów (...) Oznacza to zatem, że nie będzie dopuszczalna skarga organu nadzoru na akt prawa miejscowego, który został uchylony w prawem przewidziany sposób i już nie wywołuje przewidzianych nim skutków prawnych. Stanowisko takie skutkuje tym, że ogranicza się możliwość wnoszenia skarg przez organy nadzoru do sądów administracyjnych na akty prawa miejscowego, które zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego w prawem przewidziany sposób. (...) Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że organ nadzoru w każdym momencie mógłby zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, która nie obowiązuje już od bardzo wielu lat.".

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według postanowień art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 94 ust. 1, organ nadzoru nie może tylko we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2674/19, LEX nr 2777895; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7598/21, LEX nr 3451864). Przy czym uchylenie badanej uchwały - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) stwierdził, że skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności (por. orzeczenie TK z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7). Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Jak podkreśla się, bowiem w judykaturze jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767; postanowienie NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1765/19, LEX nr 741587). Jednocześnie utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany.

Zaskarżone unormowania uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ustanawia nakazy i zakazy, dlatego może stanowić przedmiot oceny zachowania jej adresatów mających miejsce przed uchyleniem uchwały, już po tym jak została ona usunięta z obrotu prawnego. Nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie uniemożliwia zatem stosowania zaskarżonych unormowań. Okoliczność ta, w świetle przytoczonego orzecznictwa, uzasadnia dokonanie kontroli legalności zaskarżonych postanowień uchwały z dnia 25 marca 2015 r.

Zasadny jest zatem zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie sposób bowiem stwierdzić, że pomimo wyeliminowania uchwały z systemu prawa jej regulacje nie wywołały określonych skutków prawnych, czy też nie wywołują już skutków, wobec czego nie zachodzi konieczność badania zgodności z prawem przepisów przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji, że brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności. Dlatego przyjęte przez Sąd Wojewódzki stanowisko, że skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana z lokalnego porządku prawnego w sposób przewidziany prawem, przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak podstaw do roztrząsania jej postanowień należy uznać za nieprawidłowe. Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, nie może jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżona uchwała (w prawie 6 letnim okresie jej obowiązywania) nie wywołała określonych skutków prawnych, czy też nadal ich nie wywołuje. Wobec czego, z uwagi na fakt, że uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła źródło praw i obowiązków dla jej adresatów, powinna być przedmiotem oceny przez Sąd, pomimo jej uchylenia przez Radę Miejską w T.

Mając na względzie powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał merytorycznie zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, c, pkt 2, 3, 6 u.c.p.g. Ocena legalności zaskarżonej uchwały w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie dokonanie merytorycznej kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.