Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2141/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 104, art. 107 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9j
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 282/13 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. z/s w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 282/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. od pisma Burmistrza Miasta Pułtusk z dnia 22 października 2012r. dotyczącego wykreślenia w/w Spółki z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Pułtusk, oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta Pułtusk pismem z dnia 22 października 2012r. poinformował [...] sp. z o.o. z siedzibą w O., iż postanowił ją wykreślić z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Pułtusk, ponieważ zamierzony sposób gospodarowania odpadami komunalnymi jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Spółka wniosła odwołanie wskazując na szereg uchybień w działaniu organu i stwierdzając, że Burmistrz nie miał podstawy prawnej do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie rozpoznając to odwołanie, na podstawie art. 134 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa) uznało, że pismo z dnia 22 października 2012r. nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 3 kpa i nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie posiada minimum elementów, na które składa się decyzja. Poza tym Kolegium wskazało, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Powołując się na art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r. poz. 391, zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości) i art. 68 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) Kolegium stwierdziło, że tylko odmowa wpisu przedsiębiorcy do rejestru działalności gospodarczej regulowanej następuje w formie decyzji. Natomiast ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla wykreślenia takiego podmiotu z rejestru. Zdaniem Kolegium, gdyby zamiarem ustawodawcy było ustanowienie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej formy decyzji dla tego rodzaju czynności, jak to ma miejsce w przypadku odmowy wpisu przedsiębiorcy do tego rejestru, określiłby to w akcie prawnym. Ponieważ także ustawa o utrzymaniu czystości nie określa w jakiej formie następuje wykreślenie podmiotu z rejestru, należy uznać, że dla tego rodzaju czynności nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej. Skoro zatem zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, to nie przysługuje na nie środek zaskarżenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie:

- art. 104 kpa polegające na naruszeniu zasady domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej poprzez przyjęcie, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej;

- art 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 9j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich nie zastosowanie w sytuacji, w której przepis art. 9j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości odsyła wprost do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

- art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez uznanie, że pismo Burmistrza Miasta Pułtusk z dnia 22 października 2012r. nie spełnia wymogów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną;

- art. 134 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- brak pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, ewentualnie nieprzekazanie sprawy do rozpoznania właściwym organom w sytuacji uznania, iż rozstrzygnięcie nie stanowi decyzji administracyjnej lecz inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której kontrolę sprawują sądy administracyjne.

W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że pismo Burmistrza Miasta Pułtusk z dnia 22 października 2012r. jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem o obowiązkach indywidualnych jednostki, posiada minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego wystarczających do tego, aby zaliczyć ten akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości wprost odsyłają w art. 9j do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z którego wynika, że orzeczenie o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności następuje w formie decyzji administracyjnej, a wykreślenie wpisu z rejestru jest automatyczną konsekwencją wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Wykładnia literalna art. 66 ust. 2 i art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa, że akta rejestrowe działalności gospodarczej zawierają decyzje o wykreśleniu wpisu, a nowy wpis o takim samym zakresie działalności gospodarczej może być dokonany nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu. Zdaniem skarżącej Spółki twierdzenie, że wykreślenie z rejestru działalności regulowanej jest czynnością materialno-techniczną, od której nie przysługuje odwołanie, prowadziłoby do sytuacji, w której czynność dokonana bez zgody przedsiębiorcy pozbawiłaby go możliwości sprawdzenia, czy działania organu są zgodne z prawem. W ocenie strony skarżącej, wykreślenie z rejestru następuje na podstawie art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem w pierwszej kolejności powinna być wydana decyzja o zakazie prowadzenia działalności, której konsekwencją jest ostatecznie wykreślenie podmiotu z rejestru działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, że wykreślenie z rejestru nie jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji i stwierdzając, że wobec tego nie badało, czy pismo Burmistrza Miasta Pułtusk z dnia 22 października 2012r. spełnia wymogi decyzji określone w art. 107 § 3 kpa.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 282/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie SKO w Ciechanowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO wydając zaskarżone postanowienie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 104 kpa, przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 9j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia należało w pierwszej kolejności ustalić, czy dana sprawa podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, a jeżeli tak, to czy pismo z dnia 22 października 2012r. powinno być uznane za taką właśnie decyzję administracyjną. Za niespore Sąd uznał, że przepis art. 104 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji. Załatwienie sprawy w takiej formie musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, które daje określonemu w tych przepisach organowi prawo do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu był art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że wykreślenie podmiotu z rejestru następuje w przypadkach o których mowa w art. 71 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, m.in. wtedy gdy stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Natomiast art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w wymienionych w tym przepisie przypadkach.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że z powołanych wyżej przepisów nie wynika wprost obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru w przypadkach o jakich mowa w ustawie o utrzymaniu czystości. Z drugiej jednak strony nie ulega wątpliwości, że pozbawienie podmiotu możliwości zgodnego z prawem wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej stanowi o cofnięciu mu przyznanych uprawnień, a gdyby te nie były jeszcze przyznane, o odmowie ich przyznania, co wypełnia przesłanki do uznania tego rodzaju aktu za jednostronny, władczy przejaw woli uprawnionego organu. WSA w Warszawie stwierdził, że systemowa wykładnia przepisów dotyczących udzielania podmiotom uprawnień w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej i odesłanie wprost do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy musiało być podobne traktowanie przedsiębiorców o jakich mowa w art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz tych, o których mowa w ustawie o utrzymaniu czystości – skoro w tym drugim przypadku odsyła do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i nakazuje stosować do nich te same reguły postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, inna wykładnia tych przepisów, zaprezentowana przez organ, prowadziłaby do naruszenia podstawowej zasady państwa prawa polegającej na równym traktowaniu podmiotów (art. 32 Konstytucji RP), gdyż w przypadkach o jakich mowa w art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wydawana byłaby, przed wykreśleniem wpisu, decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, od której przysługiwałoby odwołanie, natomiast w sytuacji o jakiej mowa w art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości wykreślenie następowałoby wyłącznie na skutek nie podlegającej kontroli sądowej decyzji organu. Tym samym pozycja przedsiębiorców, o którym mowa w art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości, byłaby zdecydowanie słabsza niż tych, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z tych powodów Sąd I instancji stwierdził, że zarówno w sytuacji, w której wykreślenie z rejestru następuje z powodów wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i z powodów wymienionych w art. 9j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości, przed czynnością polegającą na faktycznym wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru powinna być wydana decyzja o zakazie wykonywania działalności gospodarczej określonego rodzaju, a strona powinna być pouczona o możliwości wniesienia odwołania. Tym samym w ocenie WSA analiza powołanych w decyzji i skardze przepisów prawa procesowego i materialnego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie istniała konieczność wydania decyzji administracyjnej.

Za błędne WSA w Warszawie uznał przekonanie organu, że pismo z dnia 22 października 2012r nie powinno być potraktowane jako decyzja administracyjna. Lektura tego pisma prowadzi bowiem do wniosku, że zawiera ono minimum elementów o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa, aby uznać je za decyzję. Zawiera bowiem oznaczenie organu który sporządził pismo (Burmistrz Miasta Pułtusk), datę wydania (22 października 2012r.), oznaczenie strony (skarżąca Spółka), podstawę prawną (art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwałę nr XXXVII/401/2009 Rady Miejskiej w Pułtusku), treść rozstrzygnięcia (wykreślenie podmiotu z rejestru), uzasadnienie, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji ze wskazaniem jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (Burmistrz W. D.). Z wymienionych w art. 107 § 1 kpa elementów pismo nie zawiera jedynie pouczenia, co jednak zdaniem Sądu nie ma wpływu na ocenę tego pisma jako decyzji administracyjnej. WSA w Warszawie stwierdził zatem, że pismo z dnia 22 października 2012r. zawiera nie tylko minimum elementów decyzji, ale i arbitralnie rozstrzyga o utracie przez stronę skarżącą prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie na skutek jej wykreślenia z rejestru. Z tych też względów WSA uznał, że pismo z dnia 22 października 2012r. należało potraktować jako decyzję administracyjną, od której stronie przysługuje środek odwoławczy, a w związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i orzeczenia reformatoryjnie w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2012r. poz. 391) polegającą na uznaniu, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w trybie w/w przepisu, jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jest to czynność materialno-techniczna i nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią przepisów prawa materialnego, gdyż prowadzi ona do nieprawidłowego odczytania ich treści, nosi znamiona wykładni twórczej, odchodzącej od literalnego sensu przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, analiza treści przepisu art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzi do zgoła odmiennej wykładni tego przepisu niż zostało to uczynione przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie przepisu art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej, a do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa w/w przepisu prawa materialnego.

Kolegium wskazało, że wydanie decyzji administracyjnej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy obowiązuje przepis prawa nakazujący załatwienie sprawy przez wydanie decyzji. Stosownie do regulacji art. 9b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z kolei art. 9b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Dlatego też skarżący kasacyjnie uważa, że co do zasady, kwestie dotyczące wpisów w rejestrach działalności regulowanej normują przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednakże przepisy te nie określają w jakiej formie następuje wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej, odmiennie niż w kwestii odmowy wpisu przedsiębiorcy do takiego rejestru - w przepisie art. 68 ustawy ustawodawca wskazał wprost, że odmowa wpisu przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej następuje w formie decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla wykreślenia podmiotu z rejestru działalności regulowanej. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było ustanowienie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej formy decyzji dla wykreślenia podmiotu z rejestru działalności regulowanej, to analogicznie jak w przypadku odmowy wpisu przedsiębiorcy do tego rejestru, określiłby, iż wykreślenie z rejestru następuje w formie decyzji.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że systemowa wykładnia przepisów dotyczących udzielenia podmiotom uprawnień w zakresie działalności koncesjonowanej i odesłanie wprost do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy musiało być podobne traktowanie podmiotów, o których mowa w art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i tych, o których mowa w ustawie o utrzymaniu czystości. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że analiza powyższego przepisu prowadzi do zgoła odmiennego wniosku. Bezspornie zgodnie z ust. 1 cytowanego przepisu, czynność wykreślenia danego podmiotu z rejestru, jest następstwem wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czyli jest to czynność materialno-techniczna. Ustęp 2 tegoż przepisu nie przewiduje zaś żadnej innej formy niż określona w ust. 1, co w przekonaniu Kolegium jednoznacznie przesądza o jej materialno-technicznym charakterze. Według Kolegium nieuprawnione jest również twierdzenie Sądu I instancji, że przepis art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyła wprost do treść art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy należy bowiem uznać, iż powyższe odesłanie dotyczy jedynie ustępu 1 tego przepisu, zaś w treści ustępu 2 takie odesłanie nie występuje, a o słuszności tego rozumowania świadczy użyty w ust. 2 spójnik "także", co prowadzi do przekonania o bezzasadności wykładni dokonanej przez Sąd I instancji w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił również poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż w sytuacji, w której wykreślnie z rejestru następuje z powodów wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i z powodów wymienionych w art. 9j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, powinna być przed czynnością polegającą na faktycznym wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru wydana decyzja o zakazie wykonywania działalności gospodarczej określonego rodzaju, a strona powinna być pouczona o możliwości wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie stwierdził, że powyższa teza nie jest spójna z resztą zapadłego rozstrzygnięcia. Z jednej strony Sąd wywodzi, iż wykładnia art. 9j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej, zaś z drugiej formułuje twierdzenia o "czynności polegającej na faktycznym wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru", co de facto jest czynnością materialno-techniczną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie wykładni dokonanej przez Sąd I instancji za prawidłową doprowadziłoby do sytuacji, w której w niektórych przypadkach w celu dokonania wykreślenia podmiotu z rejestru działalności regulowanej niezbędne będzie wydanie dwóch aktów. Taka sytuacja będzie miała miejsce zarówno w przypadkach przewidzianych w ust. 1 tego przepisu, tj. najpierw konieczność wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem na podstawie art. art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zaś w jej następstwie decyzji o faktycznym wykreśleniu tego podmiotu wydanej na podstawie art. 9j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, jak również w przypadku przewidzianym w ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, tj. wydaniu prawomocnego orzeczenia zakazującego przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem. Dlatego też zdaniem skarżącego brak wskazania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości następuje w formie decyzji administracyjnej oznacza, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla wykreślenia podmiotu z tego rejestru, a zatem wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2930/12 oddalił skargę skarżącej Spółki, a tym samym podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2012r., poz. 391) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w trybie w/w przepisu, jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jest to czynność materialno-techniczna i nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest uzasadniony. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w tym art. 9j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Przepis art. 9j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie przewiduje, że wykreślenie podmiotu odbierającego odpady komunalne z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych następuje w przypadkach o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ust. 2 tego przepisu przewidziano natomiast, że wykreślenie z rejestru następuje m.in. w przypadku, gdy stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w wymienionych w tym przepisie przypadkach, tj. m.in. w przypadku nieusunięcia naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w terminie wskazanym przez organ lub w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia tych warunków. W art. 71 ust. 3 przewidziano, że w takich przypadkach organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej.

Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisy nie przewidywały zatem wprost obowiązku wydania decyzji w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru w przypadkach o jakich mowa w ustawie o utrzymaniu czystości. Wobec jednak braku jednoznacznej regulacji prawnej w tym zakresie, trafnie Sąd I instancji uznał, że pozbawienie podmiotu możliwości zgodnego z prawem wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej oznacza cofnięcie mu przyznanych uprawnień lub - gdyby te nie były jeszcze przyznane - odmowę ich przyznania. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że tego rodzaju rozstrzygnięcie wypełnia przesłanki pozwalające na uznanie go za jednostronny, władczy przejaw woli uprawnionego organu. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej systemowej wykładni przepisów dotyczących udzielania podmiotom uprawnień w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej i zastosowanego w art. 9j ust. 1 odesłania do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prawidłowa zatem była konkluzja Sądu I instancji, że pismo Burmistrza Miasta Pułtusk informujące o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych było decyzją administracyjną. Na skutek rozstrzygnięcia zawartego w tym piśmie jego adresat czyli [...] Spółka z o.o. z siedzibą w O. został pozbawiony możliwości wykonywania działalności gospodarczej określonego rodzaju. Rozstrzygnięcie to zatem jednostronnie i władczo zadecydowało o prawach indywidualnego adresata w konkretnej sytuacji faktycznej, spełniając wymogi decyzji administracyjnej, albowiem zawierało tzw. elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa, tj. oznaczenie organu który sporządził pismo (Burmistrz Miasta Pułtusk), oznaczenie strony ([...] Spółka z o.o. z siedzibą w O.), treść rozstrzygnięcia (wykreślenie podmiotu z rejestru) oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji ze wskazaniem jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (Burmistrz W. D.). O tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, przesądza jego treść, a nie forma. Za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa należy uznać pismo organu rozstrzygającego sprawę administracyjną, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981r. SA 791/81, ONSA 1981r., Nr 2, poz. 91; także wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983r., SA/Wr 559/82, ONSA 1983r., Nr 1, poz. 3; również postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002r., II SA 2213/01, LEX nr 157973; wyrok NSA z dnia 15 marca 2001r., V SA 2938/99, LEX nr 51259). Trafnie zatem uznał Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Pułtusk o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych było decyzją administracyjną. Decyzja ta, prócz elementów konstytutywnych, zawierała także pozostałe elementy wymienione w art. 107 § 1 kpa, tj. datę wydania (22 października 2012r.), podstawę prawną (art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz uchwała nr XXXVII/401/2009 Rady Miejskiej w Pułtusku) i uzasadnienie. Z wymienionych w art. 107 § 1 kpa elementów rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Pułtusk nie zawierało jedynie pouczenia, pouczenie nie należy jednak do elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej, a jego brak oznacza jedynie wadliwość tej decyzji, a nie jej nieistnienie.

Przyjmowane w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 oraz wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r., II OSK 1225/10) i doktrynie (por. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2010, s. 254) domniemanie formy decyzji nakazuje zatem uznać wydane przez Burmistrza Miasta Pułtusk rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia 22 października 2012r. za decyzję administracyjną, w której organ orzekając o wykreśleniu z rejestru, przesądził o utracie przez przedsiębiorcę uprawnienia do wykonywania działalności objętej wpisem do tego rejestru. Skoro bowiem w tym przypadku istniała sprawa administracyjna i organ administracji publicznej był właściwy do jej załatwienia, a jedynie istniała wątpliwość co do formy załatwienia tej sprawy administracyjnej, to należało przyjąć, że powinna ona być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2015, komentarz do art. 104 kpa, teza 10).

Odmienna wykładnia przytoczonych powyżej przepisów prowadziłaby do sytuacji, że wykreślenie z rejestru, prowadzące do pozbawienia strony prawa prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie, następowałoby na skutek rozstrzygnięcia organu nie podlegającego kontroli sądowej. Stanowiłoby to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu, a także wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równości, gdyż w przypadkach o jakich mowa w art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wydawana jest, przed wykreśleniem wpisu, podlegająca kontroli instancyjnej i sądowej decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, natomiast w sytuacji o jakiej mowa w art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości taka kontrola w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym nie byłaby możliwa.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że Sąd I instancji trafnie ocenił, iż pismo Burmistrza Miasta Pułtusk z dnia 22 października 2012r. o utracie przez stronę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie na skutek jej wykreślenia z rejestru należało potraktować jako decyzję administracyjną, od której stronie przysługiwał środek odwoławczy. Adresat tej decyzji czyli [...] Spółka z o.o. z siedzibą w O. winien był być zatem pouczony o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji. W związku z powyższym nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie wydane zatem zostało z naruszeniem art. 134 kpa.

Powyższy sposób interpretacji potwierdza też doprecyzowanie ustawowej regulacji art. 9j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonane z dniem 1 lutego 2015r. nowelizacją z dnia 28 listopada 2014r. (ustawa o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie ustawy o własności lokali, Dz. U. 2015r., poz. 87) poprzez wyraźne stwierdzenie, że wykreślenie z rejestru w przypadkach określonych w ust. 2 pkt 2-5, a więc m.in. w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości następuje w drodze decyzji. W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji podkreślono, że jej celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ustawy poprzez wprowadzenie najpilniejszych zmian niezbędnych dla uniknięcia rozbieżności interpretacyjnych przy stosowaniu tej ustawy (druk sejmowy VII kadencji nr 2337). W uzasadnieniu podkreślono również, że nowelizacja usuwa nieścisłości w dotychczasowych przepisach i uwzględnia najczęściej zgłaszane problemy utrudniające stosowanie ustawy, zgłaszane przez gminy, przedsiębiorców uczestniczących w odbieraniu i gospodarowaniu odpadami komunalnymi oraz przez właścicieli nieruchomości. Dodanie zatem ustępu 3 do art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach doprecyzowało już wcześniej istniejącą, lecz wyraźnie nie wyartykułowaną w ustawie zasadę, że w drodze decyzji następuje wykreślenie z rejestru m.in. w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.