Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1617/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11,  art. 11 ust. 1 i 2,  art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. C. (C.), A. M. (M.), J. W. (W.), U. P. (P.), K. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 lipca 2023 r. nr SKO.I/427/95/2023 w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 25 lipca 2023 r. nr SKO.I/427/95/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 11, art.11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm. – dalej u.o.g.r.l.), po rozpoznaniu odwołania D.C., J.W., A.M., U.P. i K.P. (dalej – Skarżący) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej – Starosta, organ I instancji) z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...], którą:

1) stwierdził, że użytki rolne klasy PsIII pochodzenia mineralnego, o powierzchni 4.372 m2 w obrębie działki nr 1. (która powstała w wyniku podziału działki nr 2.) położonej w P., w obrębie ewidencyjnym [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta P. na cele nierolnicze, zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w dniu [...] r., bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, przez Skarb Państwa reprezentowany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., którego następcą prawnym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...];

2) zezwolił Staroście [...] na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 4.372 m2 w obrębie działki nr 1. położonej w P., w obrębie ewidencyjnym [...], pod budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą towarzyszącą;

3) odstąpił od nałożenia na Starostę [...] kary administracyjnej w postaci należności i opłat rocznych podwyższonych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, o których mowa w pkt 2 decyzji, o powierzchni 4.372 m2 pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w obrębie działki nr 1. (która powstała w wyniku podziału działki nr 2.) położonej w P., w obrębie ewidencyjnym [...], bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., stosownie do art. 189g § 1 k.p.a.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 12 września 2022 r. D.C. wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej użytku rolnego – pastwiska trwałe PsIII, będącego częścią działki nr 1..

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta [...] zwrócił się do Kolegium o wyznaczenie innego organu właściwego do załatwienia sprawy, a to w związku z wystąpieniem przesłanek uzasadniających jego wyłączenie. W takiej sytuacji Kolegium postanowieniem z dnia 26 stycznia 2023 r. nr SKO.I/427/17/2023 wyznaczyło Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Po ponownym zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego (w tym przeprowadzeniu oględzin nieruchomości), Starosta [...] decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r.:

1) stwierdził, że użytki rolne klasy PsIII o powierzchni 4.372 m2 w obrębie działki nr 1. położonej w P., obręb [...], zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w dniu [...] r., bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, przez Skarb Państwa reprezentowany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., którego następcą prawnym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...];

2) zezwolił Staroście [...] na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 4.372 m2 w obrębie działki nr 1.;

3) odstąpił od nałożenia na Starostę [...] kary administracyjnej w postaci należności i opłat rocznych podwyższonych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, o których mowa w pkt 2 decyzji, bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., stosownie do art. 189g § 1 k.p.a.

W motywach decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, a także ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych oględzin działki nr 1., które miały miejsce 10 maja 2023 r. Mianowicie stwierdzono, że na nieruchomości posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny (4 mieszkania) oraz budynek gospodarczy (5 pomieszczeń). Część terenu od strony ul. [...] została utwardzona - wjazd oraz dojazd do wejścia głównego. Utwardzono również podjazd dla niepełnosprawnych od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego oraz opaskę od strony wejścia głównego i od strony południowej budynku. Ustalono również, że obok wjazdu zlokalizowany jest śmietnik. Na terenie ogrodu przydomowego znajdują się studzienki sanitarne. Starosta podniósł także, iż podczas oględzin współwłaściciele działki poinformowali, że działka nie jest ogrodzona (odgrodzona jest od strony posesji sąsiedniej - od strony północnej i zachodniej). Wyjaśnili również, że studzienki sanitarne są nieczynne.

W dalszej części decyzji organ I instancji w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. na wniosek Inspektoratu Budownictwa Rolniczego w S. w dniu 21 kwietnia 1970 r. wydało decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego nr [...]. Wyraził również stanowisko, że skoro grunt stanowił część Pomocniczego Gospodarstwa Rolnego to nie wymagał uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Następnie podniósł, iż w dniu [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydał decyzję nr [...] wygaszającą zarząd nad działką nr 2., w związku z czym wygasło również prawo do zwolnienia z podatków i opłat od nieruchomości, które były w zarządzie. W ocenie Starosty, wówczas nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, przy czym nie było to wynikiem wydania decyzji zezwalającej na takie działanie.

Uwzględniając treść art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uznano, że sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej był Skarb Państwa reprezentowany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., którego następcą prawnym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...].

Powołując się na art. 189g § 1 i 2 k.p.a. oraz uwzględniając fakt, że do wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej doszło w 1998 r., Starosta uznał, że nastąpiło przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

W odwołaniu z dnia 27 czerwca 2023 r. Skarżący zanegowali prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Wskazali na naruszenie art. 11 u.o.g.r.l., a także art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 8 k.p.a.

Kolegium decyzją z dnia 25 lipca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni zaakceptował argumentację Starosty. Uznał bowiem, że wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej nastąpiło w dniu [...] r. w związku wygaszeniem zarządu nad działką nr 2., co nastąpiło na wniosek Zespołu Szkół Rolniczych w P. Przyjęto również, że nastąpiło przedawnienie pieniężnej kary administracyjnej, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

W skardze z dnia 24 sierpnia 2023 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Skarżących zarzucił decyzji Kolegium:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez organ II instancji i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia, czy dzień [...] r. stanowi datę wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, brak ustalenia kto, wykonujący jakie prawo do gruntu, kiedy i w jakim zakresie i na jakiej powierzchni na gruncie odpowiadającemu działce nr 1. wybudował budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą, jak również niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości zebranego materiału dowodowego, w szczególności w postaci decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. nr [...] oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a, w wyniku czego błędnie ustalono, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej - bez wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do błędnego przyjęcia spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 28 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 11 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię pojęcia "wyłączenie gruntów z produkcji", którego istotnym elementem definiującym jest pojęcie "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów", polegającą na przyjęciu, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej mogło nastąpić poprzez wydanie decyzji wygaszającej zarząd nad działką, w sytuacji gdy wykładnia pojęcia "wyłączenie gruntów z produkcji" winna wiązać się z przyjęciem, iż konieczne jest stwierdzenie, iż na danym gruncie faktycznie rozpoczęło się inne niż rolnicze użytkowanie;

b) art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy żadna część gruntu odpowiadającego działce 1. nie została wyłączona z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto w skardze zawarto żądanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z treści pisma Starosty [...] z dnia 15 września 2022 r. nr [...] na okoliczność wykazania faktu, iż w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków mającą miejsce w roku 2019, grunt o powierzchni 0,3589 ha został zmieniony z pastwisk trwałych klas III (Pslll) na tereny mieszkaniowe; faktu, iż zmiana ta spowodowała konieczność uiszczania przez Skarżących znacznie wyższego podatku od nieruchomości i została dokonana bez wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej; faktu, iż przedmiotowa działka zawsze była użytkowana w taki sam sposób; faktu, iż przed rokiem 2006 przedmiotowa działka posiadała kontur Pslll, a na nim znajdowały się istniejące budynki - mieszkalny i niemieszkalny.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy nie wykazały kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej. Nie zgodzono się bowiem z tym, że nastąpiło to w dniu [...] r. wskutek wygaszenia zarządu. Zdaniem pełnomocnika, nie można łączyć tej okoliczności z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej, a więc rozpoczęciem innego niż rolnicze jego użytkowanie. Podniesiono także, że jeżeli okoliczność ta miałaby być związana z wybudowaniem budynków to koniecznym jest ustalenie, kto i kiedy tego dokonał, a także jakim dysponował prawem do nieruchomości. Zarzucono także organom, że nie wyjaśniono jaki obszar został wyłączony z produkcji rolnej zakładając, że jest to cały obszar działki, na którym posadowiony jest budynek wielorodzinny oraz budynek gospodarczy. W końcowej części skargi jej autor zwrócił uwagę, że jego mocodawcy czują się pokrzywdzeni, gdyż po modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2019 r., cała powierzchnia działki został zakwalifikowana jako tereny mieszkaniowe, gdzie wcześniej były to pastwiska trwałe klasy III. W następstwie tego zmuszeni są ponosić ciężar znacznie wyższego podatku od nieruchomości. Podkreślono, że działka zawsze była użytkowana w ten sam sposób i była zabudowana budynkiem mieszkalnym i niemieszkalny. Dodano przy tym, że jeszcze przed 2006 r. posiadała ona kontur PsIII.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium dotycząca wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów oznaczonych symbolem PsIII, tj. pastwisk trwałych klasy III, znajdujących się w obszarze działki nr 1.. Według organu, działka w chwili jej zabudowy budynkiem mieszkalnym nie wymagała "odrolnienia", ponieważ była częścią pomocniczego gospodarstwa rolnego. Natomiast do faktycznego jej wyłączenia z produkcji rolniczej doszło w dniu [...] r., kiedy to Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wygasił zarząd nieruchomością Zespołowi Szkół Rolniczych w P..

Skarżący z kolei stoją na stanowisku, że organ nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w tej materii. Przede wszystkim podniesiono, że nie określono precyzyjnie czasu w jakim doszło do faktycznego wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Otóż nie wiadomo, czy wiązało się to już z jego zabudową budynkiem mieszkalnym oraz gospodarczym, czy miało to miejsce później w związku z wygaszeniem zarządu m.in. nieruchomością, na której posadowione są te budynki. Skarżący zwrócili również uwagę, że działka zawsze była użytkowana w ten sam sposób, a przed 2006 r. w całości objęta była konturem PsIII. Stwierdzili także, że czują się pokrzywdzeni, gdyż zakwalifikowanie całej powierzchni działki 1. do gruntów budowlanych zwiększyło ich obciążenie z tytułu podatku od nieruchomości.

Przystępując do rozważań przyjdzie wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

W myśl art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.).

Z treści tych przepisów wynika, iż wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest sformalizowane i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. W przepisach prawa funkcjonuje również możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia. Taką możliwość daje art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Otóż organ stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), winien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.).

Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wydane na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określając prawa i obowiązki strony postępowania. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego, które obwarowane jest obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 u.o.g.r.l. Przyczyna powstania obowiązku o charakterze finansowym wymaga wykazania niezbędnych do jego nałożenia przesłanek w samodzielnie prowadzonym postępowaniu. Dane ewidencyjne, o których mowa w treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie, przy czym nie jest on dowodem bezwzględnie wiążącym i nie ma charakteru przesądzającego o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1843/10, Lex nr 1321137). Zatem stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. winny ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 183/21, Lex nr 3336582).

Zajmując się kwestią odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście doszło do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej sięgnąć należy nade wszystko do ustaleń poczynionych w ramach oględzin, które miały miejsce w dniu 10 maja 2023 r. Ujawniono wtedy, że na terenie działki posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym znajdują się 4 lokale. Ponadto zlokalizowany jest na niej budynek gospodarczy składający się z pięciu pomieszczeń. Teren częściowo jest utwardzony. Dotyczy to głównie obszaru pomiędzy wyszczególnionymi budynkami i drogi prowadzącej do niego od ul. [...]. Przy wjeździe na teren działki zlokalizowany jest śmietnik. Fotografie dołączone z kolei do protokołu z oględzin z dnia 25 marca 2022 r. pozwalają również na stwierdzenie, że znajdują się na niej urządzenia do zabaw dzieci (huśtawki), a teren porośnięty jest trawą, krzewami ozdobnymi i drzewami.

Taki stan rzeczy, który nie jest kwestionowany przez Skarżących, wyklucza twierdzenie o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości.

Tytułem porządku należy podnieść, że działka przed 2006 r. była w całości zaliczona do użytków rolnych oznaczonych jako pastwiska trwałe na gruncie klasy III (PsIII). W wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, która miał miejsce w 2006 r., cześć powierzchni działki zaliczona został do terenów mieszkaniowych (B). Dotyczyło to terenu pod budynkiem mieszkalnym i powierzchni utwardzonych. Kolejna modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona w 2020 r. zaliczyła do terenów mieszkaniowych pozostałą część powierzchni działki, która znajdowała się jeszcze w konturze użytku oznaczonego jako PsIII.

Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych opisano w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1390 z późn. zm. – dalej r.e.g.b.). Oczywiście wskazany akt wykonawczy został wydany na potrzeby kwalifikowania gruntów w ewidencji gruntów i budynków, niemniej jednak precyzuje pewne cechy, którymi winny charakteryzować się poszczególne rodzaje użytków.

Według opisu tam zamieszczonego do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z zasady wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza zabudową zagrodową. Odnosząc to do ustalonego stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że teren działki nie nosi cech, które charakteryzują pastwiska. Otóż nie prowadzi się na jej terenie wypasu, jak również nie znajdują się na jej terenie zabudowania związane z hodowlą zwierząt gospodarskich. Podkreślenia wymaga, że działka Skarżących graniczy bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Z kolei w myśl opisu zawartego we wspomnianym załączniku do r.e.g.b. tereny mieszkaniowe to grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych: 1) zajęte pod budynki mieszkalne; 2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; 3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Odwołując się po raz kolejny do ustaleń oględzin działki stwierdzić należy, że opis cech terenów mieszkaniowych wpisuje się w istniejący stan faktyczny. Otóż teren całej nieruchomości służy celom mieszkaniowym. Brak jest jakichkolwiek oznak, aby działka chociaż w jakieś części służyła produkcji rolniczej, czy też była w jakikolwiek sposób związana z gospodarstwem rolnym. Pozwala to na przyjęcie, że działka w całości, a więc na obszarze całej jej powierzchni, została wyłączona z produkcji rolniczej.

Pozostaje jeszcze kwestia tego, kiedy doszło do wyłączenia działki z produkcji rolniczej. Ma to przede wszystkim znaczenie z punktu widzenia przedawnienia opłaty, o której mowa w art. 12 u.o.g.r.l. Zajmując się tą materią uznać należy, że w dniu [...] r., kiedy to Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wygasił zarząd Zespołowi Szkół Rolniczych w P., grunt był wyłączony z produkcji rolniczej. Można zastanawiać się, jedynie nad tym, czy aby fakt ten nie zaistniał wcześniej.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (wyroki NSA: z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, Lex nr 2091931; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, Lex 2083527; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/15, Lex nr 2241992; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 136/20, Lex nr 3061757; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1195/21, Lex nr 3371650; wyrok WSA w warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/22, CBOIS). Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. Otóż w komentarzu W. Radeckiego do art. 28 u.o.g.r.l (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 u.o.g.r.l. mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46).

Skoro należność z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. to pieniężna kara administracyjna, to w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Jak wynika z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wspomnianego działu w tym zakresie nie stosuje się. Oznacza to, że jeżeli jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. Dodatkowo, w kwestii przedawnienia art. 189g § 2 k.p.a. wskazuje, że przepisu § 1 (o przedawnieniu) nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Uregulowania u.o.g.r.l. poza hipotezą wymiaru kary (opłaty), nie odnoszą się do innych aspektów regulowanych w k.p.a., w szczególności nie przewidują terminów przedawnienia, a więc bez wątpienia do przedawnienia stosuje się przepisy k.p.a. Zatem należy przy badaniu przedawnienia wziąć pod uwagę art. 189g § 1 k.p.a., który wskazuje, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przyjąć zatem należy, że upłynął 5-letni okres, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. skoro do wyłączenia gruntu w produkcji rolniczej doszło przynajmniej w dniu [...] r. Wobec tego organy prawidłowo odstąpiły od nałożenia opłaty wskazanej w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych miasta P. - Etap II (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...]) działka Skarżących znajduje się w obszarze oznaczonym C.6U. Zgodnie z § 51 tej uchwały dla tych terenów przewiduje się przeznaczenie 1) podstawowe: tereny zabudowy usługowej, 2) dopuszczalne: mieszkania wbudowane w obiekt usługowy lub w budynku wolnostojącym, funkcje gospodarcze i garaże, drogi wewnętrzne i infrastruktura techniczna, zieleń towarzysząca. Oznacza to, że grunty wyłączone z produkcji rolniczej przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, respektując przy tym zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalony zaś w ten sposób stan faktyczny sprawy został poddany prawidłowej subsumpcji pod przywołane powyżej przepisy. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Ponadto Sąd nie dostrzegł wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego też prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).