Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 126/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust w zw z art 137 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art 7 art 77 § 1 art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 188 art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.K., W.M. i M.K. oraz F.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1577/20 w sprawie ze skargi J.K., W.M, M.K. i F.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr 1148/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz D.K., J.K.2, W.M., M.K. i H.P. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz D.K., J.K.2, W.M. i M.K. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych oraz na rzecz H.P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1577/20 oddalił skargę J.K., W.M., M.K. i F.P. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ) z 29 kwietnia 2020 r., nr 1148/2020, którą uchylono decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 31 października 2018 r., nr 840/GM/2018 i orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [..] z obrębu [..] o powierzchni 0,2793 ha, dla której Sąd Rejonowy dla [..] w Warszawie VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [..].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[..] Wydział Terenów z 26 stycznia 1976 r., znak: T-V-631/33/76/Mt wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. w rejonie ulic [..] i [..] o powierzchni 1,1066 ha, oznaczonej na planie pomiarowym sporządzonym przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w Warszawie jako działka nr [..]. Nieruchomość ta oznaczona była jako działki: nr [..] w obr. [..], nr [..] w obr. [..], nr [..] w obr. [..], nr [..] w obr. [..] i [..] w obr. [..], które zgodnie z treścią pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z 1 września 2009 r. otrzymały nową numerację:

- działka nr [..] z obr. [..] obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [..] z obr. [..];

- działka nr [..] z obr. [..] obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [..] z obr. [..];

- działka nr [..] z obr. [..] obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [..] z obr. [..];

- działka nr [..] z obr. [..] obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [..], [..] i [..] z obr. [..] oraz działce ewidencyjnej nr [..] z obr. [..];

- działka nr [..] z obr. [..] obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [..] z obr. [..].

Wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod strefę ochronną Huta Warszawa, zgodnie z decyzją nr 788/71 o lokalizacji inwestycji z 25 listopada 1971 r., wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy.

Na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [..], rep. [..] wydanego 15 listopada 1972 r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-[..] ustalono, iż w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami opisanej powyżej nieruchomości byli małżonkowie S. i W.K. Następcami prawnymi dawnych właścicieli na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy III Wydział Cywilny z 23 marca 1990 r., sygn. akt III Ns 255/90 są: J.K., M.K., W.M. i F.P.

Na podstawie pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy Delegatura w Dzielnicy [..] z 24 maja 2010 r. oraz na podstawie załączników do ww. pisma ustalono, że działki ewidencyjne nr: [..] z obr. [..], nr [..], [..], [..], [..] z obrębu [..], działki nr [..], [..] z obrębu [..], oraz działka nr [..] z obrębu [..] stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy Warszawa [..]. W związku z tym, obecnie stanowią własność m.st Warszawy.

Pierwotny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożył 26 lutego 1992 r. J.K. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2003 r., nr 260/03 Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę Warszawskiego Zachodniego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Do Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego 8 września 2010 r. wpłynął wniosek J.K., M.K., W.M. i F.P., skorygowany pismem z 2 lutego 2011 r. o wydanie odrębnej decyzji dla każdej z działek ewidencyjnych objętych postępowaniem o zwrot, z pominięciem działki ewidencyjnej nr [..] z obr. [..] oraz działki nr [..] z obr. [..].

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z 26 maja 2011 r., nr 328/2011, znak GN.ZN.6821.88.2004.MP orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] z obr. [..] o powierzchni 0,3065 ha. Decyzja ta stała się ostateczna 21 czerwca 2011 r. Natomiast w zakresie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] z obr. [..] i nr [..] z obr. [..] decyzją z 31 października 2014 r. nr 840/GM/2018 Starosta umorzył postępowania z uwagi na wycofanie przez wnioskodawców wniosku o zwrot.

Wobec powyższego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu jest nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [..] oznaczona jako działka ewidencyjna nr [..] z obr. [..] o powierzchni 0,2793 ha.

Starosta Warszawski Zachodni, decyzją nr 606/GM/2014 z 23 października 2014 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej działki.

Od powyższej decyzji Prezydent m. st. Warszawy złożył odwołanie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 512/2015 z 13 lutego 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Warszawski Zachodni decyzją z 23 sierpnia 2016 r., nr 613/GM/2016 ponownie orzekł o zwrocie przedmiotowej działki na rzecz wnioskodawców.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 14 listopada 2016 r., nr 4606/2016 uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 149/17 oddalił wniesioną przez skarżących na powyższą decyzję skargę.

Starosta Warszawski Zachodni rozpoznając ponownie sprawę, 31 października 2018 r. wydał decyzję nr 840/GN/2018, ponownie orzekającą o zwrocie działki ewidencyjnej na rzecz wnioskodawców i zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 29 kwietnia 2020 r., nr 1148/2020 uchylił decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 31 października 2018 r., nr 840/GM/2018 i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [..] z obrębu [..] o powierzchni 0,2793 ha.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa [..] z 26 stycznia 1976 r. wynika, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna nr [..] z obr. [..] przeznaczona została zgodnie z "Decyzją o lokalizacji inwestycji nr 788/71" z 25 listopada 1971 r. pod strefę ochronną Huty Warszawa, będącą uzupełnieniem decyzji o lokalizacji nr 318 z 3 grudnia 1964 r. W ocenie organu, celem wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr 116, była realizacja pasów izolacyjnych wokół Huty Warszawa. Organ zwrócił uwagę, że istotne znaczenie ma wydanie przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicy Warszawa-[..] w dniu 14 lutego 1984 r. decyzji nr 1113/3/84 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji czasowej inwestycji budowlanej, polegającej na urządzeniu czasowych ogródków działkowych w rejonie ulicy [..] i [..], tj. na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy ochronnej nr 318 z dnia 3 grudnia 1964 r. Zdaniem Wojewody, przeznaczenie zaplanowane w decyzji wywłaszczeniowej zostało zmienione i dostosowane do zmieniających się warunków faktyczno-prawnych, lecz od początku wywłaszczenia do czasu wydania lokalizacji pod ogródki działkowe, teren był zagospodarowany i użytkowany przez Hutę i nie zmienił funkcji strefy izolacyjnej. Wojewoda uznał, że jeśli wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to ewentualne zmiany szczegółowego zagospodarowania nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia i nie mogą być traktowane jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia. Nie sposób uznać, że powstanie ogródków działkowych, zamiast strefy ochronnej nie sprowadzało zakresu funkcjonalnego obu celów do tego samego i nie było modyfikacją celu wywłaszczenia.

Odnosząc się z kolei do kwestii terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że nie mają one zastosowania w przypadku, kiedy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. Z akt sprawy wynika, że ogródki działkowe powstały przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 kwietnia 2019 r. złożyli J.K., M.K., W.M. i F.P., zarzucając szereg naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego oraz akcentując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, którego konkluzje znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 r. nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Poddając pod ocenę realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, co stanowiło w niniejszej sprawie kwestię sporną, Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie celu wywłaszczenia i jego realizacji, uwzględniając także wpływ jego modyfikacji na istotę tego celu w odniesieniu do części działki objętej wnioskiem.

Archiwalna działka nr [..] (odpowiadająca aktualnie działce ewidencyjnej nr [..]) przeznaczona została pod strefę ochronną Huty Warszawa. Odczytanie treści pojęcia strefa ochronna, użytego w decyzji o wywłaszczeniu z 1976 r, nie może pomijać znaczenia tego określenia w obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisach.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady może być ustanowiona strefa ochronna. W dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66). Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Z żadnych przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej odnoszących się do stref ochronnych, nie wynika zakaz pełnienia funkcji ochronnej przez roślinność, zakrzewienia i zadrzewienia ogrodów działkowych. Dopiero kolejne, później wydawane przepisy dotyczące problematyki strefy ochronnej nie pozwalały na lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych w strefie ochronnej (§ 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24 poz. 92). Jednak nawet to nowe rozporządzenie dopuszczało na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1 (w tym także ogródków działkowych).

Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego wynika, że na podstawie zdjęcia lotniczego nr [..] z 1987 r. ustalono stan zagospodarowania na dawnych działkach ewidencyjnych nr [..], [..] i [..]. Na działkach tych widoczne są wydzielone działki o kształtach zbliżonych do kwadratu (ogródki działkowe), na niektórych domki lub altanki. Na zdjęciu lotniczym nr [..] z 1990 r. oraz powiększeniu z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych, granice terenu ogródków działkowych są bez zmian, prawie na każdej działce zlokalizowany jest domek lub altana, drzewa, krzewy oraz grządki. W wyniku analizy zdjęć lotniczych biegły geodeta uznał, że powstanie ogródków działkowych i związanej z nim zabudowy nastąpiło w latach 1982-1987. Z powyższego wynika, że przed 1998 r. na przedmiotowej działce zostały urządzone ogródki działkowe.

W ocenie Sądu, dla ustalenia tego faktu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Wiceprezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 kwietnia 1986 r., nr PL/KTL- Z3/26/584/85/86, która została utrzymana w mocy Decyzją Ministra Budownictwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z 19 września 1986 r., stwierdził nieważność Decyzji Dzielnicowej Komisji Planowania Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[..] nr 17/83 z 7 października 1983 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowej, na podstawie której w rejonie ul. [..] i [..], na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zieleni ochronnej (nr 318 z 3 grudnia 1964 r.), dotychczas nie zadrzewionym, miały zostać urządzone ogródki działkowe dla pracowników PP Huta "Warszawa". Pozostaje to o tyle bez znaczenia, że ogrody działkowe zostały zrealizowane na mocy ważnej na czas ich powstawania - wydanej w sprawie decyzji lokalizacyjnej.

Dopóki decyzja będąca podstawą określenia celu wywłaszczenia pozostaje w obrocie prawnym tj. w wyniku postępowań nadzwyczajnych nie zostanie ona zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność – dopóty decyzja ta pozostaje punktem odniesienia dla organów w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia i czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji. Z tego powodu, w ocenie Sądu I instancji, ta kwestia jest najważniejsza w kontekście rozpoznawania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie kwestia stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z 1983 r. Podobnie bez znaczenia jest to, w jaki sposób aktualnie jest wykorzystywana wywłaszczona nieruchomość.

Zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Z treści wytycznych do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej nr 318 z dnia 3 grudnia 1964 r. wynika, że obsadzenia mają mieć charakter wyłącznie izolacyjny i nie przewiduje się użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej, tak by ograniczyć wpływ szkodliwych immisji Huty na pobliskie osiedla mieszkaniowe. Zatem nawet pozostawienie istniejących nasadzeń czy też urządzenie ogródków działkowych zamiast całkowitego zadrzewienia działki, w świetle powyższych regulacji mieści się, zdaniem sądu, w granicach dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia.

Zmiana zagospodarowania części terenu strefy, przewidzianego w zapisach lokalizacyjnych z 1964 r. i 1971 r. (izolacyjne pasy zieleni) na ogrody działkowe może być oceniona jako modyfikacja celu, a nie jego zmiana. Zatem zmiana elementów założenia głównego, przy zachowaniu tożsamości głównego założenia, wskazuje tylko na modyfikację, a nie na zmianę celu wywłaszczenia. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia, jakim było przeznaczenie m.in. przedmiotowej działki pod strefę ochronną Huty - został zrealizowany i realizacja tego celu miała miejsce w latach 82-87, zatem przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (1992 r.), jak też przed 22 września 2004 r. W tych okolicznościach, Sąd wniesioną skargę oddalił.

Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną pismem z 17 maja 2021 r. wnieśli J.K., W.M. i M.K.. Pismem z 30 czerwca 2021 r. skargę kasacyjną o takiej samej treści wniosła F.P. W skargach kasacyjnych zawnioskowano o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zrzekli się rozpoznania skarg kasacyjnych na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) przez uznanie, że urządzenie tymczasowych ogródków działkowych może stanowić realizację celu wywłaszczenia, tj. stworzenia izolacyjnych pasów zieleni (strefy ochronnej) przy Hucie, a tym samym może stanowić dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, przy uwzględnieniu decyzji precyzujących cel wywłaszczenia, tj. decyzji nr 613 o ustaleniu lokalizacji szczegółowej strefy ochronnej z 31 grudnia 1964 r. oraz decyzji nr 788/71 z 25 listopada 1971 r. stanowiącej uzupełnienie pierwszej decyzji, zgodnie z którymi strefa ochrony sanitarnej stanowi integralną część zagospodarowania, a "zieleń winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania jako zieleni rekreacyjnej". Powyższe powinno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że urządzenie na przedmiotowej nieruchomości ogródków działkowych nie było realizacją celu wywłaszczenia nieruchomości ani jego dopuszczalną modyfikacją, wobec czego stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i powinna być zwrócona poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom;

b) art. 136 ust 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi przewidzianemu w tej normie prawnej, tj., że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, polegającym na stworzeniu strefy ochronnej, podczas gdy nie zostały posadzone tam wysokie drzewa, a utworzone zostały tam ogródki działkowe, które nie tworzą pasa ochronnego, a więc w/w cel nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego;

c) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (rozumianego zgodnie z wykładnią zawartą w orzeczeniu TK z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11) przez jego błędną interpretację i niezastosowanie, co doprowadziło do nieuznania przez Sąd (tak jak i wcześniej przez organ II instancji) zbędności nieruchomości, podczas gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jasno wynika, iż wywłaszczoną nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu gdyż nie został on na niej zrealizowany ani w dniu złożenia wniosku o zwrot ani nawet do dnia 22 września 2004 r., a powstałe w latach 1983-87 czasowe ogródki nie mogły być modyfikacją pierwotnego celu, gdyż stanowiły inwestycję niezgodną z prawem. Minister Budownictwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej bowiem decyzją z 19 września 1986 r. utrzymującą w mocy decyzję Wiceprezydenta m. st. Warszawy z 24 kwietnia 1986 r. stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji czasowej w postaci ogródków działkowych a stwierdzenie nieważności rodzi skutek ex tunc, a nie jak stwierdził Sąd swym uzasadnieniu, że "dopóki decyzja istnieje w obrocie prawnym może być odniesieniem dla organów w postępowaniu administracyjnym", podczas gdy decyzja o zlokalizowaniu tymczasowych ogródków została z obrotu właśnie wyeliminowana niedługo po jej wydaniu.

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów postępowania przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie uznając, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest nieuzasadniony ze względu na to, że założenia inwestycyjne zostały przez wywłaszczyciela spełnione, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że strefa ochronna nie została na nieruchomości zrealizowana, co wskazuje, że organ dokonał sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, dokonując jego wybiórczej oceny, w konsekwencji czego poczynił błędne ustalenia faktyczne, które stały się podstawą wydania błędnego orzeczenia w sprawie;

b) art. 145 §1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na dokonaniu niewłaściwej oceny ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego w sprawie oraz błędnej ocenie wyczerpująco zebranego przez ten organ materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a mającego dla sprawy istotne znaczenie. Wskutek tego ustalenie, iż dwie rosnące na działce nr [..] w obrębie [..] topole oraz teren częściowo zachwaszczony, niezagospodarowany i zaśmiecony, a także stanowiący częściowo ogródki działkowe porośnięte trawą może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia w postaci stworzenia pasa zieleni ochronnej mającej być parawanem lub filtrem mechanicznym przyjmującym pierwsze uderzenie dymów i pyłów na najbliższe otoczenie, tj. części Lasu Huty Warszawa, co doprowadziło do błędnego orzeczenia w sprawie;

c) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż dopuszczenie na analizowanym obszarze realizacji czasowych ogródków działkowych może zostać uznane za jednoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia, jakim było stworzenie strefy ochronnej wokoło Huty Warszawa, podczas gdy charakter obu inwestycji jest diametralnie różny, a dopuszczenie istnienia na tym terenie ogródków działkowych w żadnym razie nie może zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia tj. stworzenia pasa zieleni ochronnej mającej powstać wokół istniejących zakładów, mając także na względzie, iż na przedmiotowym terenie zakazane było lokalizowanie ogródków działkowych, a sama decyzja o tejże lokalizacji była obarczona wadą nieważności, co zostało ostatecznie stwierdzone w decyzji eliminującej tę lokalizację ze skutkiem ex tunc.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podniesiono, że cała archiwalna działka przeznaczona została do wywłaszczenia pod strefę ochronną Huty Warszawa. Celem wywłaszczenia dawnej działki nr [..] była realizacja pasów izolacyjnych wokół Huty Warszawa, zgodnie z decyzją z 1964 r. Z wytycznych do tej decyzji jasno wynikało, iż obsadzenia mają mieć charakter wyłącznie izolacyjny, nie przewiduje się użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej, należy zaprojektować obsadzenie zwartą zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew liściastych i iglastych, a dobór gatunków powinien uwzględniać gatunki szybko rosnące i odporne na zanieczyszczenia powietrza. Żadne z nasadzeń nie zostało zrealizowane, co potwierdził Wojewoda w wydanej decyzji i co wynika także z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowej – w dniu jej wydawania, 7 października 1983 r. teren był niezadrzewiony. Ponadto, zgodnie z rozporządzeniem, na terenie strefy ochronnej zabroniona była lokalizacja pracowniczych ogródków działkowych. Późniejsza lokalizacja ogródków działkowych była niezgodna z przepisami, stąd też została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc. Jakiekolwiek czynności wykonane na jej podstawie są nielegalne. Nielegalne działania nie mieszczą się w normie art. 136 u.g.n. i nie można z nich wyinterpretować modyfikacji celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania Miasto st. Warszawa wniosło o ich oddalenie i odnosząc się do argumentacji skarg kasacyjnych stwierdziło, że zagospodarowanie działki pod ogródki działkowe zamiast nasadzeń drzew nie jest równoznaczne z przekreśleniem jej funkcji jako strefy ochronnej i brakiem realizacji celu wywłaszczenia.

W związku ze śmiercią F.P. i J.K., postanowieniem z 28 marca 2022 r., I OSK 126/22 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 14 grudnia 2023 r., I OSK 126/22 z udziałem D.K. i J.K.2 jako następców prawnych J.K. oraz H.P. jako następczyni prawnej F.P.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne podlegają uwzględnieniu.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zagospodarowanie wywłaszczonej działki pod ogrody działkowe może być uznane za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, jakim była realizacja strefy ochronnej huty. Cel wywłaszczenia, jak również okoliczności związane z założeniem ogrodów działkowych nie są w sprawie sporne.

Kategoria modyfikacji celu wywłaszczenia nie ma charakteru normatywnego, kryterium takiego nie przewiduje żaden przepis prawa. Jest to kategoria wprowadzona przez judykaturę i wiąże się z koniecznością oceny takich sytuacji faktycznych, gdy pierwotny cel wywłaszczenia, dostatecznie precyzyjnie określony, nie został zrealizowany, zrealizowano natomiast cel zbliżony, jaki może być uznany ze względów funkcjonalnych, za modyfikację celu pierwotnego. Trafnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietna 2022 r., I OSK 1012/19 zwrócił uwagę, że pojęcie modyfikacji celu wywłaszczenia, uznawane za sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie, ma charakter ocenny. Pojęcie to może być pomocne w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych inwestycji o charakterze złożonym (osiedle mieszkaniowe), a inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14). W takich przypadkach, gdy inwestycja ma charakter złożony i realizowana jest w dłuższym okresie czasu, może dochodzić do zmian w planach inwestora, do zmiany lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji, zastąpienia ich innymi (np. w ramach osiedla mieszkaniowego realizacja szkoły w miejsce planowanej uprzednio przychodni, realizacja boiska w miejsce planowanego przedszkola itp.). Brak jest wówczas podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stanowiłoby to podstawę do zwrotu nieruchomości zagospodarowanych w ramach zrealizowanej inwestycji (cel nie uległ likwidacji), choć w sposób inny, niż pierwotnie planowano (czyli dokonano w tym zakresie zmiany).

W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia była strefa ochronna huty, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr 318 z 3 grudnia 1964 r. Z Wytycznych do tej decyzji wynika, że obsadzenia ochronne miały mieć wyłącznie charakter izolacyjny. Wytyczne zalecały, aby zaprojektować obsadzenia zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew iglastych i liściastych, z wykorzystaniem gatunków szybko rosnących i odpornych na zanieczyszczenia powietrza. Natomiast Wytyczne urbanistyczne do decyzji nr 788/71 stanowiły w szczególności, aby obszar strefy zagospodarować zielenią wysoką wedle zaktualizowanej koncepcji systemu zadrzewień obejmującej cały obszar uciążliwości huty. Okoliczności związane z projektowaniem i realizacją strefy ochronnej zostały opisane przez organ I instancji. Ustalono przy tym w czasie oględzin w dniu 30 sierpnia 2010 r., że na działce nr [..] znajdują się funkcjonujące ogrody działkowe. Oględziny w dniu 25 maja 2015 r. potwierdziły zaś, że działka znajduje się na terenie ogrodów działkowych, które w większości zostały opuszczone. Brak jest na niej nasadzeń leśnych, działka jest zakrzaczona i zachwaszczona, rosną na niej samosiejki i drzewa ozdobne, owocowe, tarnina i jeden dąb w wieku około 30 lat. Do roku 1979 teren działki nie był zadrzewiony, potwierdza to opracowanie geodezyjne z 2013 r., polegające na oznaczeniu na mapie sytuacyjno-wysokościowej - II Strefa Ochronna Zieleni Wokół Huty Warszawa Obiekt nr I/I/318 z 25 lipca 1979 r. - nieruchomości stanowiącej m. in. obecną działkę nr [..] jako przeznaczonej do zadrzewienia. Także opracowania geodezyjne polegające na oznaczeniu na zdjęciach lotniczych z lat 1982, 1990 i 2005 granic wywłaszczonej nieruchomości w powiązaniu z aktualnymi działkami ewidencyjnymi oraz Opinia Techniczna z 15 grudnia 2015 r. geodety uprawnionego potwierdzają, że od roku 1972 teren przedmiotowej działki stanowił teren użytkowany rolniczo. Na zdjęciu z roku 1987 widoczne są wydzielone działki, częściowo z altanami, stan taki trwał w roku 2005 i istnieje do dziś. Także fakt przeznaczenia przedmiotowej działki pod lokalizację tymczasowych ogrodów działkowych zgodnie z decyzją nr 17/83 oraz nr 1113/3/84 wskazuje, że teren nie był zadrzewiony i do czasu decyzji o tej lokalizacji nie został poddany zagospodarowaniu.

Organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji za znaczącą okoliczność uznały fakt, że na terenie przedmiotowych działek zrealizowano ogródki działkowe, czyli teren zielony. Ta okoliczność, jakkolwiek nie jest zupełnie pozbawiona znaczenia w sprawie, została jednak potraktowana w sposób zbyt uproszczony.

Gdyby urządzenie ogrodów działkowych w dacie takiego zagospodarowania przedmiotowego terenu mogło stanowić realizację strefy ochronnej, stanowisko organu odwoławczego byłoby przekonujące i trafne. Możliwe byłoby uznanie, że w miejsce planowanych zadrzewień, na skutek właśnie modyfikacji celu wywłaszczenia, zrealizowano strefę ochronną przez założenie ogrodów działkowych. Zgodnie jednak z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych z 30 września 1980 r. (Dz. U. nr 24, poz. 92, dalej: rozporządzenie), na terenie strefy ochronnej zabroniona była ówcześnie w szczególności lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych. Oznacza to, że tego rodzaju zagospodarowanie nie mogło stanowić z założenia modyfikacji celu wywłaszczenia, albowiem przez założenie ogrodów działkowych nie można było realizować powstania strefy ochronnej. Fakt stwierdzenia nieważność decyzji nr 17/83 potwierdza powyższy wniosek. Modyfikacja celu wywłaszczenia nie może polegać na realizacji zagospodarowania sprzecznego z przepisami prawa, organizacja ogrodów działkowych nie mogła zatem stanowić realizacji celu wywłaszczenia pod postacią strefy ochronnej. Stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez organ odwoławczy i Sąd I instancji jest wadliwe.

Należy równocześnie zwrócić uwagę, że przyjmując tezę o modyfikacji celu wywłaszczenia, organ odwoławczy uchylił się od oceny faktycznie powstałego zagospodarowania w kontekście standardów dla strefy ochronnej takiego zakładu, jak huta. Nie rozważono, czy nasadzenia odpowiadają standardom strefy ochronnej, wyznaczanych dla huty zarówno przez akty indywidualne, jak i przez akty normatywne o mocy powszechnie obowiązującej. Stwierdzenie organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieruchomość zagospodarowano w sposób, który nie pozostawał w sprzeczności z jej ogólnym przeznaczeniem, jest arbitralne. Nie oceniono, czy powstałe do daty złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r. nasadzenia, odpowiadają standardowi ustanowionej dla huty strefy ochronnej, jeżeli chodzi o rodzaj i intensywność zieleni. Rozważenia bowiem wymagało, czy ta zieleń może być zakwalifikowana jako zieleń tworząca strefę ochronną huty, zgodnie ze standardami dla tego rodzaju strefy. Okoliczności te zostały opisane i ocenione w decyzji organu I instancji, w decyzji organu odwoławczego kwestie te natomiast pominięto.

Uzasadnione są wobec powyższego zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieadekwatne i niewystarczające odniesienie się do okoliczności faktycznych i błędne ustalenie, że odwołanie się do realizacji ogrodów działkowych stanowi o wykazaniu, że zrealizowany został zmodyfikowany cel wywłaszczenia. Uzasadnione są w konsekwencji także zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Skoro nie ustalono prawidłowo, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia w terminie, to odmowa jej zwrotu nie była prawidłowa i przepisu tego właściwie nie zastosowano. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Jakkolwiek literalnie tego rodzaju zarzut został postawiony, to nie zawiera on żadnej argumentacji odnoszącej się do kwestii interpretacji tych przepisów, zaś treść zarzutu wprost wskazuje, że dotyczy on kwestii zastosowania wskazanych przepisów w okolicznościach sprawy, a nie kwestii wykładni tych przepisów.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 200 i 209 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.