Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 15/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 481/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. nr SKO.4141.16.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 481/19, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: organ) z dnia 6 marca 2019 r., nr SKO.4141.16.2019, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła spółka, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 110 § 1 i art. 8 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), polegające na niezasadnym oddaleniu skargi z uwagi na błędną ocenę, że organ I instancji wykonał wiążące wskazania decyzji SKO z dnia 27 grudnia 2017 r., dotyczące konieczności uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, w sytuacji gdy nic takiego nie nastąpiło, a także pominięcie faktu wydania przez SKO zaskarżonej decyzji w formie rażąco sprzecznej ze swoją wcześniejszą decyzją z dnia 27 grudnia 2017 r., wydaną w tej samej sprawie, wiążącą SKO od chwili doręczenia, od której ustaleń SKO odstąpiło w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli akt sprawy administracyjnej i przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy w sprawie dostatecznie ustaliły stan faktyczny, oraz że bierność strony postępowania administracyjnego może zwolnić organ od obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i nie jest sprzeczna z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podczas gdy należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób uzasadniający wymierzenie spółce przedmiotowej kary pieniężnej, w szczególności z uwagi na następujące uchybienia organów:

- nieustalenie granic pasa drogowego i powierzchni jego zajęcia w drodze oględzin i poprzez czynności zlecone geodecie;

- nieustalenie czasu zajęcia pasa drogowego w drodze czynności organu dokonanych w przedmiotowym postępowaniu zgodnie z zasadami procedury;

w związku z czym organy nie ustaliły istotnych okoliczności stanu faktycznego przed zakończeniem sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnie zastosowały art. 40 ust. 1, 4 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) do obliczenia i wymierzenia zaskarżonej kary pieniężnej w wysokości 683.760,00 zł;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, 4 i 12 u.d.p., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnej oceny środków dowodowych dokonanej przez organy w sprawie, na podstawie których ustalono istotne okoliczności stanowiące podstawę do wymierzenia spółce kary pieniężnej, w szczególności:

- ustalenie daty początkowej zajęcia pasa drogowego na podstawie protokołu oględzin z dnia 12 maja 2017 r. sporządzonego przed wszczęciem postępowania, bez zawiadomienia i udziału strony, a daty końcowej na podstawie protokołu z dnia 27 lipca 2017 r., także dokumentującego oględziny dokonane bez zawiadomienia i udziału strony, będące w istocie notatkami służbowymi, które nie mogą zastępować środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i n. k.p.a. (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2001 r., I SA/Gd 306/99, LEX nr 76108; por. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., II GSK 1305/14);

- ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego na podstawie dowodów zgromadzonych w innych przedmiotowo nietożsamych postępowaniach, zamiast czynności dokonanych w niniejszym postępowaniu z udziałem geodety;

w związku z czym Sąd I instancji oddalił skargę od decyzji opierającej się o niedopuszczalne środki dowodowe, podczas gdy należało odmówić im mocy dowodowej i uchylić decyzje organów obu instancji;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 75 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, wynikające z uznania za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o protokoły oględzin przeprowadzonych w dniach 12 maja 2017 r. i 27 lipca 2017 r., w sytuacji gdy strona (spółka) nie została zawiadomiona o żadnym z ww. terminów kontroli, nie mogła brać udziału w przeprowadzeniu dowodu, a ponadto pierwszy z wymienionych terminów przypadł przed datą wszczęcia postępowania (17 maja 2017 r.), podczas gdy takie działanie naruszało reguły postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym i skutkowało ponadto pozbawieniem spółki prawa czynnego udziału w postępowaniu;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, będącym następstwem stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż spółka w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała wielkości powierzchni zajętego pasa drogowego oraz okresu tego zajęcia przyjętych przez organy administracji, podczas gdy w znajdującym się w aktach sprawy odwołaniu skarżącej z dnia 16 stycznia 2018 r. do SKO (także w skardze z dnia 15 kwietnia 2019 r.) jednoznacznie podkreślono nieprawidłowości w działaniu organu I instancji w zakresie ustalenia okresu objętego karą, jak też powierzchni zajętego pasa drogowego, co w konsekwencji świadczy o orzekaniu przez Sąd I instancji w oderwaniu od części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów i okoliczności przedstawionych przez skarżącą, a także pominięcie części zarzutów zawartych w skardze, w tym zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji było podanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również wyjaśnienie motywów, którymi kierował się Sąd nie podzielając argumentacji przedstawionej przez spółkę; naruszenie to powoduje w konsekwencji, iż zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Poza sporem jest, że to na rzecz spółki wydano w dniu 14 października 2016 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zespołu budynków na terenie, którego wygrodzenie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 grudnia 2018 r. Strona skarżąca nie kwestionuje też, że wnioskami z dnia 9 maja 2017 r., z dnia 24 lipca 2017 r. i z dnia 24 sierpnia 2017 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...], tj. chodnika o pow. 370 m2 i zieleńca o pow. 148 m2 oraz, że w dwóch pierwszych przypadkach wnioski pozostawiono bez rozpoznania, zaś dopiero w trzecim przypadku decyzją z dnia 28 września 2017 r. zgodę taką uzyskała. Nie kwestionuje też, że to ona zajęła pas drogowy przy ul. [...] w [...] bez zezwolenia.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego. To sama spółka występowała trzykrotnie o uzyskanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego wskazując za każdym razem tę samą jego powierzchnię i ostatecznie uzyskując takie zezwolenie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2017 r. właśnie w zakresie chodnika o pow. 370 m2 i zieleńca o pow. 148 m2, ale na okres inny niż objęty w sprawie niniejszej. Z racji więc na powyższe, brak było potrzeby dopuszczania dowodu z opinii biegłego geodety, który by określał zajętą powierzchnię tego pasa. Ponadto nie bez znaczenia jest to, że organ zwracał się do spółki o dokładne wskazanie powierzchni zajętego pasa drogowego, ale wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Także zauważenia wymaga, że w całym postępowaniu spółka ani razu nie podniosła, że zajęła inną powierzchnię przedmiotowego pasa drogowego niż tę, o zgodę na zajęcie której występowała trzykrotnie.

Niezasadne są też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przeprowadzenie przez organ kontroli w dniu 12 maja 2017 r. było następstwem wniosku skarżącej z dnia 9 maja 2017 r. Z protokołu kontroli (w tym dołączonego materiału zdjęciowego) wynika jednoznacznie, że w dniu 12 maja 2017 r. spółka zajmowała pas drogowy, o zezwolenie na zajęcie którego wystąpiła trzy dni wcześniej. Także jeśli chodzi o datę końcową zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, to ustalono ją na podstawie kontroli z dnia 27 lipca 2017 r., która była następstwem wniosku o zezwolenie na zajęcie tego pasa drogowego z dnia 24 lipca 2017 r. W tym drugim przypadku także sporządzono protokół, z którego wynika, że istniał stan zajęcia analogiczny jak w dniu 12 maja 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za niezasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania w ten sposób, że obie kontrole odbyły się bez zawiadomienia spółki o ich terminach. Po pierwsze bowiem obie kontrole były następstwem wniosków spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego, a po wtóre skarżąca nie wykazuje, jaki miało to wpływ na wynik postępowania.

To samo dotyczy zarzutu kasacyjnego dotyczącego nieuprawnionego, w ocenie skarżącej, skorzystania przez organy przy ustalaniu powierzchni zajętego pasa drogowego, z dowodów zgromadzonych w innych postępowaniach. Tymi innymi postępowaniami w tym przypadku były postępowania wszczęte na wnioski skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Zatem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., w stanie faktycznym sprawy, skorzystanie z dowodów z tych postępowań było jak najbardziej uprawnione.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut kasacyjny dotyczący niewykonania przez organ I instancji wskazań organu odwoławczego z jego decyzji kasacyjnej z dnia 27 grudnia 2017 r. W ramach bowiem uzupełnienia materiału dowodowego organ I instancji zwrócił się w dniu 16 marca 2018 r. do skarżącej spółki o wskazanie powierzchni pasa drogowego zajętego w okresie od 12 maja do 27 lipca 2017 r. wraz z mapami obrazującymi wymiary tego pasa. Natomiast spółka nie udzieliła żadnej odpowiedzi na wezwanie. Wobec powyższego zaszła potrzeba bazowania na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż w tym okresie nie było już możliwe dokonywanie pomiarów, które by odzwierciedlały zajęcie mające miejsce siedem miesięcy wcześniej. Zresztą, jak trafnie zauważyły to organy oraz kontrolujący ich rozstrzygnięcia Sąd I instancji, na etapie postępowania administracyjnego skarżąca spółka nie kwestionowała powierzchni zajętego pasa drogowego. Jej stanowisko w tym względzie uległo zmianie dopiero na etapie wniesienia skargi.

W ocenie NSA nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19). Z taką zaś sytuacją nie mieliśmy do czynienia w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy nie wyrażał bowiem merytorycznego stanowiska w sprawie w swojej decyzji kasacyjnej z dnia 27 grudnia 2017 r. a jedynie nakazywał uzupełnienie materiału dowodowego.

Naczelny Sad Administracyjny nie uznaje także za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez ten Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je bowiem oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.