Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 172/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 63 § 3, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 60, art. 161 § 1 pkt 1, art. 193, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych X.Y. i Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1098/17 sprawy ze skargi X.Y. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] maja 2017 r., brak numeru w przedmiocie zdolności do służby w Agencji Wywiadu 1. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej X.Y.; 2. oddala skargę kasacyjną Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu; 3. oddala wnioski X.Y i Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1098/17, po rozpoznaniu skargi X.Y. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z [...] maja 2017 r. w przedmiocie zdolności do służby w Agencji Wywiadu, w pkt 1. uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby, w pkt 2. odrzucił skargę w pozostałym zakresie.

W sprawie ustalone zostały następujące okoliczności faktyczne.

Rejonowa Komisja Lekarska Agencji Wywiadu w Warszawie (dalej: "RKL AW", Komisja pierwszej instancji"), działając na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 października 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 187, poz. 1824 ze zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 23 października 2003 r."), ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900, dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2015 r. w sprawie orzekania przez komisje lekarskie podlegle Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Szefowi Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 47, dalej: "rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2015 r."), orzeczeniem z [...] marca 2017 r., nr [...] stwierdziła m.in. że skarżący jest trwale niezdolny do służby - kat. "D", jest zdolny do pracy, zaliczyła skarżącego do trzeciej grupy inwalidztwa i uznała, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą.

W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżący wniósł o jego uchylenie i rozstrzygnięcie co do meritum przez wydanie nowego orzeczenia zaliczającego go do II grupy inwalidztwa albo do III grupy inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą w AW.

Centralna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu orzeczeniem z [...] maja 2017 r. (bez numeru) utrzymała w mocy powyższe orzeczenie.

W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że orzeczenie Komisji pierwszej instancji zostało wydane w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i zawiera prawidłową kwalifikację orzeczniczą rozpoznanych patologii.

Skarżący na ww. orzeczenie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu wniosła o oddalenie skargi w zakresie ustalenia niezdolności do służby, zaś w pozostałym zakresie o odrzucenie skargi.

W piśmie procesowym z 9 października 2017 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację odnośnie stanowiska zawartego przez CKL AW w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej uwzględnienie.

W piśmie procesowym z 17 listopada 2017 r. CKL AW zaprezentowała pogląd organu wobec argumentacji skarżącego zawartej w ww. piśmie procesowym z 9 października 2017 r.

W kolejnym piśmie procesowym z 29 grudnia 2017 r. skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze oraz w piśmie z 9 października 2017 r., prezentując dodatkowe racje na poparcie podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z [...] maja 2017 r. w zakresie ustalenia zdolności do służby podlega uwzględnieniu, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione. W pozostałym zakresie skarga podlega odrzuceniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do dopuszczalności skargi w części dotyczącej ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą, inwalidztwa oraz zdolności do pracy, Sąd wskazał, że orzeczenia komisji lekarskich Agencji Wywiadu można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, tj. ustalania stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny. Ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla Szefa Agencji Wywiadu, właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich Agencji Wywiadu to orzeczenia ustalające schorzenia funkcjonariusza i ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Orzeczenia tej grupy nie mają wiążącego charakteru dla sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie orzeczeń tych komisji, ale przez inne organy, właściwe w przedmiocie ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Mają one wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego jako jednej z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu oraz wysokości. W konsekwencji nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą, czy zdolności do pracy, nie należą do właściwości sądów administracyjnych, co znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym już poglądzie judykatury.

Reasumując, Sąd stwierdził, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich Agencji Wywiadu, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich Agencji Wywiadu w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Dlatego też Sąd skargę na orzeczenie Komisji z [...] maja 2017 r. w zakresie zdolności skarżącego do pracy, zaliczenia do grupy inwalidzkiej oraz związku stwierdzonych schorzeń ze służbą, odrzucił na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Natomiast dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie ustalenia niezdolności skarżącego do służby Sąd stwierdził naruszenia prawa, które obligowały go do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Sąd zwrócił uwagę, że orzeczenia wydawane przez komisje lekarskie zawierają rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, podejmowane na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej, dotyczące danej osoby, zmierzające do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych (orzeczenie o trwałej niezdolności do służby stanowi podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby). Należy zatem przyjąć, że komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby w Agencji Wywiadu nosi cechy decyzji administracyjnej, zawiera bowiem rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) oraz uzasadnienie.

Zdaniem Sądu, rozporządzenie z dnia 23 października 2003 r. stanowi kompleksowe uregulowanie dotyczące oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w AW i nie zawiera odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że pewne uregulowania, wynikające choćby z dwuinstancyjności postępowania komisji lekarskich w sprawie wydawania orzeczeń o zdolności do służby w AW, nie nakazują stosować w przedmiotowej procedurze podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Sąd podniósł, że komisje lekarskie AW, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. Rozstrzygają bowiem co do istoty kwestie zdolności do służby kandydatów i funkcjonariuszy AW.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z § 20 i 21 ww. rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., od orzeczenia RKL wydanego w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się na piśmie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Do rozpatrzenia odwołania właściwa jest komisja wyższego stopnia (CKL AW). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu orzeczenia przez Komisję pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Odwołanie jest pewnego rodzaju środkiem prawnym instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych (orzeczeń), który uruchamiany jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, która oznacza, że strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji może złożyć odwołanie do organu drugiej instancji wnosząc o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania w postaci złożonego przez nią odwołania.

W ocenie Sądu zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w ustawowym terminie, zaś obowiązkiem organu jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania w terminie oraz czy spełnia wymogi formalne warunkujące skuteczne jego wniesienie. Brak podpisu na odwołaniu powoduje, że nie można uznać czynności zainteresowanego za odwołanie, zaś w sytuacji, gdy odwołanie nie zostanie skutecznie wniesione, a osoba wnosząca odwołanie nie zostanie wezwana do uzupełnienia braku formalnego odwołania, uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Jego konsekwencją jest bowiem ocena i wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (np. poprzez utrzymanie w mocy decyzji) w stosunku do decyzji, która nie została skutecznie zaskarżona. Taka decyzja dotknięta jest istotną wadą i niezbędnym jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postępowanie odwoławcze może być bowiem wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu.

Sąd podał, że z akt sprawy wynika, że od orzeczenia Komisji pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, jednak jest ono dotknięte brakiem formalnym - nie zawiera własnoręcznego podpisu odwołującego się. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organ, który przyjął, iż złożony środek zaskarżenia jest kompletny i wobec tego wywołuje skutki prawne w postaci obowiązku merytorycznego rozpoznania odwołania. Jednak w tej konfiguracji procesowej należy przyjąć, że skarżący nie złożył odwołania od orzeczenia Komisji pierwszej instancji, zatem CKL nie posiadała kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym. W konsekwencji CKL wydała orzeczenie z naruszeniem § 20, § 22 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., bowiem rozpatrzyła odwołanie i wydała decyzję merytoryczną - orzeczenie utrzymujące w mocy orzeczenie Komisji pierwszej instancji - w sytuacji, gdy ww. środek zaskarżenia nie został (skutecznie) wniesiony.

Sąd podniósł, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje stanowisko CKL zawarte w piśmie wyjaśniającym z 6 września 2017 r., zgodnie z którym, w sytuacji, gdy przepisy ww. rozporządzenia nie określają elementów odwołania (w tym własnoręcznego podpisu odwołującego się), a stanowią jedynie, że odwołanie od nieprawomocnego orzeczenia RKL wnosi się na piśmie, to złożenie wydruku komputerowego odwołania z podpisem ("komputerowym") "X.Y.", jest wystarczające dla uznania, że odwołanie zostało złożone skutecznie. Sąd jednocześnie zaznaczył, że przepisy ww. rozporządzenia nie wskazują również na obowiązek złożenia własnoręcznych podpisów członków komisji lekarskich AW wydających orzeczenia w pierwszej i drugiej instancji na tychże orzeczeniach, czy też członka komisji wnoszącego zdanie odrębne w sprawie orzeczenia, co jednak nie oznacza, że orzeczenie dotknięte takim brakiem nie jest wadliwe - w istocie takie orzeczenie nie wywoływałoby skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do uznania, że skarżący złożył odwołanie osobiście w siedzibie Komisji. Nie wynika to bowiem z akt sprawy. Na złożonym do akt poświadczonym za zgodność z oryginałem piśmie z 10 kwietnia 2017 r. zatytułowanym "Odwołanie" widnieje prezentata Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z datą i numerem wpływu pisma do organu. Brak jest jednak jakiejkolwiek adnotacji, że odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący na rozprawie 6 kwietnia 2018 r. nie był w stanie wyjaśnić, czy odwołanie złożył osobiście w organie, czy za pośrednictwem innej osoby.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z [...] maja 2017 r., w części dotyczącej określenia zdolności skarżącego do służby w AW zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., co skutkowało jego uchyleniem. Jednocześnie wyjaśnił, że z uwagi, iż przedmiotem oceny Sądu była ww. kwestia procesowa, na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi.

Końcowo Sąd podał, że rozpatrując sprawę ponownie Centralna Komisja Lekarska AW, mając na względzie zasadę pisemności wyrażoną § 20 ww. rozporządzenia, będzie zobligowana do wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie przez stronę, co - jeśli nastąpi - będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia odwołania. Rozpatrując odwołanie CKL będzie zobowiązana odnieść się do zawartych w nim zarzutów i wniosków oraz do przedstawienia w tym zakresie przekonującej argumentacji.

Na powyższy wyrok w zakresie jego pkt 1 Centralna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w części, tj. w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie organ zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie:

§ 20 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., przez błędne uznanie, że odwołanie z 10 kwietnia 2017 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu od nieprawomocnego orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu musiało być podpisane własnoręcznie przez skarżącego (osobę skierowaną), podczas gdy przepis ten wymaga, aby odwołanie było wniesione jedynie na piśmie, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnej oceny, że brak własnoręcznego podpisu na odwołaniu powoduje, że to nie wywołuje ono skutków prawnych;

§ 22 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., przez błędne uznanie, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte z urzędu przez Centralną Komisję Lekarską Agencji Wywiadu bez wniesienia środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot, co doprowadziło Sąd do błędnej oceny, że odwołanie nie wywołało skutków prawnych w postaci merytorycznego jego rozpoznania;

przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i w zw. z § 20 i § 21 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., a polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej błędnie uznał, że organ był zobligowany do wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie przez skarżącego, przy czym przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują ww. trybu uzupełnienia braku formalnego;

art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z § 20 i § 21 rozporządzenia, a polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej błędnie orzekł, że brak jest podstaw do uznania, że skarżący złożył odwołanie osobiście w siedzibie Komisji, gdyż nie wynikało to z akt sprawy, a ponadto skarżący na rozprawie 6 kwietnia 2018 r. nie był w stanie wyjaśnić, czy odwołanie złożył osobiście w organie, czy za pośrednictwem innej osoby, przy czym z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie udzielał w toku postępowania jakiegokolwiek pełnomocnictwa w tym zakresie i w przeciągu całego postępowania zarówno przed organem, jak i na etapie postępowania sądowego nie kwestionował faktu złożenia odwołania na piśmie, zgodnie z § 20 ust. 2 rozporządzenia, w siedzibie organu;

art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i w zw. z § 20 i § 21 rozporządzenia, a polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu błędnie orzekł, że brak jest podstaw do uznania, że skarżący złożył odwołanie osobiście w siedzibie Komisji, bowiem nie wynika to z akt sprawy, w tym z prezentaty Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, która zawiera jedynie datę i numer wpływu pisma do organu, a brak jest jakiejkolwiek adnotacji, że odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę, przy czym przepisy prawa nie określają z jakich elementów ma składać się prezentata organu przyjmującego pisma, zaś faktu osobistego złożenia odwołania skarżący nie kwestionował na etapie całego postępowania;

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez całkowite pominięcie w rozważaniach Sądu (uzasadnienie prawne wyroku) podstawy prawnej do wezwania przez organ odwoławczy skarżącego do uzupełnienia braku odwołania w postaci własnoręcznego podpisu, co czyni jedynie iluzorycznym wypełnienie obowiązku wskazania przez Sąd dalszego postępowania w sprawie, co ma istotny wpływ na prawidłową ocenę procedowania w przedmiotowej sprawie przez organ;

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez całkowite pominięcie w rozważaniach Sądu (uzasadnienie prawne wyroku) podstawy prawnej do wyznaczenia przez organ skarżącemu (osobie skierowanej) terminu na uzupełnienie braków formalnych odwołania w postaci własnoręcznego podpisu i określenie konsekwencji prawnych w przypadku nieusunięcia ww. braku formalnego w zakreślonym przez organ terminie, co czyni jedynie iluzorycznym wypełnienie obowiązku wskazania przez Sąd dalszego postępowania w sprawie, co ma istotny wpływ na prawidłową ocenę procedowania w przedmiotowej sprawy przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną na wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w jakiej uchylone zostało orzeczenie dotyczące ustalenia zdolności do służby, złożył także skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, przez niezastosowanie tego przepisu i niestwierdzenie przez Sąd, w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby, nieważności orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z 17 maja 2017 r., brak numeru, utrzymującego w mocy orzeczenie nr 29/2017/F Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z 29 marca 2017 r. uznające skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Agencji Wywiadu w sytuacji, gdy przedmiotowe orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie ww. wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego organ wniósł o jej oddalenie, jak również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie podniesione przez organ zarzuty są chybione i zostały wadliwie skonstruowane. Podniósł, że zarzucając naruszenia przepisów materialnych organ powołał przepisy o charakterze procesowym. Ponadto w zarzucie naruszenia przepisów postępowania wytknął naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a, który nie jest przepisem procesowym ale kompetencyjnym. Zwrócił również uwagę, że w treści zarzutów organ wskazał przepisy bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej pomimo, że winien powołać precyzyjnie i jednoznacznie przepis, który został naruszony.

W piśmie procesowym z 11 lutego 2021 r. Centralna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu podtrzymał swoje stanowisko zawarte w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, jak również w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego.

Skarżący w piśmie procesowym z 1 marca 2021 r., odpowiadając na informację Naczelnego Sądu Administracyjnego o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne, wniósł o uchylenie lub zmianę wydanego zarządzenia w tym zakresie i rozpoznanie sprawy na rozprawie, w obecności stron.

W piśmie procesowym z 8 marca 2021 r. skarżący zwrócił się o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do czasu, w którym możliwe będzie rozpatrzenie przedmiotowej sprawy na rozprawie, z udziałem stron postępowania. Z tożsamym wnioskiem z 22 marca 2021 r. wystąpił również organ.

Postanowieniem z 23 marca 2021 r., III OSK 172/21 Naczelny Sąd Administracyjny na zgodny wniosek strony zawiesił postępowanie sądowe (art. 192 p.p.s.a).

Postanowieniem z 23 marca 2021 r., III OSK 172/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego w wyłączenie sędziego NSA Olgi Żurawskiej-Matusiak od orzekania w niniejszej sprawie.

Na wniosek Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z 7 grudnia 2023 r. . Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe (art. 129 § 1 p.p.s.a.).

Pismem z 12 kwietnia 2024 r. skarżący cofnął skargę kasacyjną, wnosząc o zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący wskazał, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej organu, wnosi o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną złożył zarówno organ administracji, jak i skarżący, z tym że skarżący pismem z 12 kwietnia 2024 r. złożoną przez siebie skargę kasacyjną wycofał. W ocenie NSA cofnięcie skargi kasacyjnej było dopuszczalne, albowiem nie zmierzało do obejścia prawa, ani też nie powodowało utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności (art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Wywołane tą skargą kasacyjną postępowanie kasacyjne zostało zatem umorzone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna organu nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarzuty podniesione przez organ zostały skonstruowane wadliwe i nie sporządzono ich z należytą starannością. Podkreślić jednakże należy, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozważając zarzuty organu miał na uwadze, że w praktyce orzeczniczej nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide powyższa uchwała oraz m.in. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty pozwalają na ocenę postawionych w niej zarzutów. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał odniesienie się do nich.

Za bezzasadny należy uznać podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić niezrealizowania niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w powyższym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie powyższe elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może jeszcze świadczyć o naruszeniu wymogów uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym o uchybieniu temu przepisowi. Także brak wyraźnego wskazania przez Sąd, w wytycznych dla organu, konkretnego przepisu stanowiącego podstawę do wezwania przez organ skarżącego do uzupełnienia braku odwołania nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu. Z treści uzasadnienia wynika bowiem, iż skoro przepisy rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. nie określają elementów odwołania (w tym własnoręcznego podpisu), organ w tym zakresie winien zastosować uniwersalne reguły postępowania odwoławczego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnych w zakresie naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 20 i § 21 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. stwierdzić należy, że także nie zawierają one uzasadnionych podstaw.

Nie można zgodzić się z organem, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji błędnie uznał, że organ był zobligowany do wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie przez skarżącego, pomimo, że powyżej wskazane przepisy rozporządzenia nie przewidują ww. trybu uzupełnienia braku formalnego. Zdaniem organu skoro przepisy rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. kompleksowo regulują postępowanie w zakresie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w AW, to tym samym w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią § 20 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. osobie skierowanej przysługuje odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej od każdego nieprawomocnego orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. Odwołanie wnosi się na piśmie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem regionalnej komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie (ust. 2 § 20). Przedmiotem odwołania może być orzeczenie w całości lub w części i nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (ust. 3 § 20).

Stosownie do § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia regionalna komisja lekarska jest obowiązana przesłać odwołanie, również wniesione po terminie, wraz z całością dokumentacji orzeczniczej do Centralnej Komisji Lekarskiej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odwołania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu przez Centralną Komisję Lekarską (ust. 2 § 21). W przypadku gdy naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby skierowanej, Centralna Komisja Lekarska, na uzasadniony wniosek tej osoby, rozpatruje odwołanie pomimo upływu terminu do jego wniesienia (ust. 3 § 20).

Wedle natomiast § 22 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. Centralna Komisja Lekarska rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami dotyczącymi danej sprawy oraz, w razie potrzeby, po zleceniu dodatkowych badań specjalistycznych lub po dostarczeniu, na jej żądanie, dodatkowych dokumentów przez osobę skierowaną.

Zgodzić należy się z organem, iż ww. przepisy nie zobowiązywały do wezwania skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie. Jednakże nie oznacza to, że organ mógł rozpoznać odwołanie, które nie zawierało prawidłowego podpisu.

W przedmiotowej sprawie zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, jak i poprzedzające je orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu w Warszawie zostały wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. Z przepisów tego rozporządzenia nie wynika jakie wymogi formalne winno spełniać odwołanie. Nie ma także, w zakresie trybu postępowania przed Komisją, wyraźnego odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W literaturze wskazuje się, że wspólną cechą postępowań, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jest to, że dotyczą one sposobu procedowania organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) w sprawach indywidualnych z zakresu prawa administracyjnego (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 1).

W niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, że komisje lekarskie orzekające o zdolności do służby ze względu na stan zdrowia stanowią organy administracji publicznej wydające decyzje w indywidualnych sprawach (por. uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97; uchwała NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 1/00; wyroki NSA z: 10 lutego 1999 r., I SA 2114/97; 13 lutego 2007 r., II OSK 317/06; 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10). Przyjąć zatem należy, iż nie ma przeszkód do stosowania w postępowaniu kończącym się wydaniem orzeczenia, w przedmiocie ustalenia zdolności do służby, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w takim zakresie, w jakim przepisy rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., nie stanowią inaczej. Skoro bowiem Komisje Lekarskie Agencji Wywiadu, są organami administracji publicznej i podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach, to tym samym, w przypadku braku stosownych regulacji zawartych w przepisach szczególnych, winny one stosować uzupełniająco zasady postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że rozporządzenie z dnia 23 października 2003 r. w treści nie zawiera unormowania, z którego wprost by wynikałoby wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, przyjęcie odmiennego stanowiska świadczyłoby, że także na orzeczeniach organu nie byłoby konieczne umieszczanie podpisów członków komisji lekarskich. W tym zakresie brak jest bowiem również jakichkolwiek uregulowań.

W tym miejscu podkreślić należy, że kwestia konieczności stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez komisje lekarskie, w przypadku braku bezpośredniego odesłania do nich w przepisach szczególnych, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z 26 maja 2015 r., I OSK 851/14 oraz w wyroku z 14 grudnia 2017 r., I OSK 1361/17, które to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż postępowanie w zakresie zdolności do służby, regulowane jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego rozporządzenia stanowią inaczej. Zauważenia wymaga, że wprawdzie orzecznictwo to odnosiło się do Wojskowych Komisji Lekarskich, to można je jednak odnieść do niniejszej sprawy, bowiem w przepisach szczególnych w zakresie postępowania przed wojskowymi komisji lekarskimi, analogicznie jak w rozporządzeniu z dnia 23 października 2003 r., brak jest bezpośredniego odesłania do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że odwołanie od orzeczenia Komisji lekarskiej winno spełniać wymogi formalne warunkujące skuteczne jego wniesienia, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wymogiem składanego pisemnie odwołania jest m.in. podpis odwołującego się (art. 63 § 3 k.p.a.). Brak właściwie złożonego podpisu powoduje, iż odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, a tym samym, że organ winien wezwać odwołującego się, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia tego braku formalnego. Bez właściwie podpisanego odwołania organ odwoławczy nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. W przypadku bowiem wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w stosunku do decyzji, która nie została skutecznie zaskarżona, orzeczenie to dotknięte byłoby istotną wadą i niezbędnym stałoby się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postępowanie odwoławcze może być bowiem wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Tym samym skoro w niniejszej sprawie zostało złożone odwołanie, które nie zawierało własnoręcznego podpisu, organ winien był wezwać odwołującego się do jego podpisania. Niewystosowanie ww. wezwania i rozpatrzenie odwołania przez wydanie spornego w niniejszej sprawie orzeczenia z 17 maja 2017 r. stanowi o naruszeniu przez organ § 20, § 22 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 20 i § 21 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., nie można za zasadne uznać twierdzenia organu, iż w niniejszej sprawie wynika z akt sprawy, że skarżący złożył odwołanie osobiście w siedzibie Komisji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnie Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, iż analiza akt administracyjnych sprawy nie pozwala na przyjęcie, że skarżący przedmiotowe odwołanie złożył osobiście w siedzibie organu. Zwrócić należy uwagę, że na znajdującym się w aktach sprawy piśmie z 10 kwietnia 2017 r. zatytułowanym "Odwołanie" widnieje prezentata Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu, która oprócz daty i numeru wpływu pisma do organu, nie zawiera żadnej adnotacji (informacji), że pismo to zostało złożone osobiście przez stronę. Zgodzić należy się z twierdzeniem organu, iż przepisy prawa nie określają z jakich elementów ma składać się prezentata organu przyjmującego pismo, jednakże brak informacji, w jakiej formie zostało ono złożone powoduje, że utrudniona jest możliwość tego ustalenia na obecnym etapie postępowania. Tym bardziej, że sam skarżący nie jest w stanie potwierdzić takiej formy złożenia pisma. Ponadto wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, okoliczność, iż skarżący nie udzielał w toku postępowania jakiekolwiek pełnomocnictwa nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uznania, że przedłożył je osobiście w siedzibie organu. Do tego rodzaju czynności nie jest bowiem wymagane udzielenie stosownego pełnomocnictwa. Podkreślenia także wymaga, iż nawet gdyby zostało wykazane, że skarżący złożył odwołanie osobiście w siedzibie organu, to i tak nie miałoby to znaczenia dla niniejszej sprawy. Osobiste dokonanie ww. czynności w żaden sposób nie konwalidowałoby braku osobistego podpisu pod odwołaniem.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 20 i § 21 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Także podniesiony przez organ zarzut naruszenia art. § 22 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., uznać należy za niezasadny.

Skoro w niniejszej sprawie, jak już powyżej wskazano, komisje lekarskie Agencji Wywiadu zobligowane są stosować uzupełniająco zasady postępowania administracyjnego w przypadku braku stosownych regulacji zawartych w przepisach szczególnych, tj. rozporządzeniu z dnia 23 października 2003 r., za zasadne uznać należy wywody Sądu pierwszej instancji, iż rozpatrzenie przez organ drugiej instancji odwołania, które nie zostało skutecznie złożone, stanowiło istotne naruszenia prawa. Skoro bowiem w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że zostało złożone odwołanie, prowadzenie postępowania odwoławczego przez Centralną Komisję Lekarską Agencji Wywiadu, świadczy o tym, że działania te zostały podjęte z urzędu. Dopiero złożenie prawidłowo odwołania stanowiłoby bowiem dla ww. organu możliwość skorzystania z uprawnień przewidzianych dla organu odwoławczego.

Powyższe wynika z tego, iż - jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - odwołanie jest środkiem prawnym instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych (orzeczeń), który uruchamiany jest na wniosek strony postępowania, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być, po wniesieniu odwołania, ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Złożenie odwołania, które nie zawiera żadnych braków formalnych, skutkuje natomiast powstaniem obowiązku dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania w postaci złożonego przez nią odwołania.

Uznać zatem trzeba, że wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., I GSK 1725/18). Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. też wyrok NSA z 25 maja 1984 r., II SA 2048/83).

W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, złożony przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, został oddalony bowiem przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a., nie przewiduje możliwości ich zwrotu w okolicznościach niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zawartego w piśmie z 12 kwietnia 2024 r. wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego.