Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2561/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i 5, art. 175 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 473/19 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 473/19, oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 18 czerwca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznania nakazał E. K., usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. terenu nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr: [...]; ark. [...]; obręb [...]). W decyzji określono termin usunięcia odpadów (do dnia 30 września 2018 r.), rodzaje odpadów (17 05 04, 17 01 01) oraz sposób ich usunięcia. W uzasadnieniu organ podał, że gleba i ziemia nawiezione na nieruchomość stanowią odpady, a na ww. terenie odbywa się ich magazynowanie. Wyjaśnił również, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93) - dalej: "rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r.", możliwe jest przyjęcie mas zmiennych w ilości maksymalnej 0,2 Mg/m2, którą to możliwość wykorzystano już wcześniej. W ocenie organu posiadaczem odpadów jest E. K.

Pismem z dnia 26 lipca 2018 r. E. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z dnia 19 marca 2019 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r.

Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut niewykonalności decyzji ze względu na brak określenia ilości odpadów, które powinny zostać usunięte. Zarówno w obecnie obowiązujących przepisach, jak i poprzednio obowiązującej ustawie o odpadach z 2001 r. ustawodawca nie wskazuje, że elementem decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest określenie ilości odpadów, które powinny zostać usunięte.

Skarżąca zaskarżyła wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc w pierwszej kolejności o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazał w uzasadnieniu, zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 21, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, z którego został wydobyty. Zatem gleba i ziemia z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie jest wykorzystana na terenie budowy. Taki odpad, wywieziony poza teren, z którego został wydobyty, należy odpowiednio zakwalifikować na podstawie katalogu odpadów, w tym przypadku jako odpad o kodzie 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu w zakresie interpretacji postanowień § 1 pkt 1 i 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi na potrzeby własne glebę i ziemię, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Natomiast dopuszczalna maksymalna ilość do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Z akt sprawy wynika, ze nawiezienie ziemi nie wiązało się z przystąpieniem strony do realizacji budowy domów, bowiem dla działek objętych kwestionowaną decyzją nie zostało (stan na dzień 18 czerwca 2018 r.) wydane pozwolenie na budowę, jak też nie złożono zgłoszenia takich inwestycji. Robót związanych z przygotowanie do realizacji inwestycji nie można natomiast prowadzić w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Przepis art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dopuszcza bowiem niwelację terenu jako element prac przygotowawczych do budowy.

Sąd Wojewódzki podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu - przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Z kolei, jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia - to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do przywoływanych przez stronę skarżącą przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r., bowiem ich treść nie jest jednoznaczna i dla ich stosowania wymagane jest przeprowadzenie wykładni prawa.

Zarzut niewykonalności decyzji Sąd meriti także uznał za nieuprawniony. Wbrew zarzutom skargi decyzja określa obowiązek usunięcia odpadów – nawiezionych mas ziemi (kod: 17 05 04, 17 01 01) oraz sposób ich usunięcia. Rolą organu administracji nie jest bowiem dokładne określenie ilości mas ziemnych, które skarżąca nawiozła na nieruchomość. Skarżąca, która dokonała zmiany zagospodarowania terenu przez nawiezienie mas ziemnych, powinna posiadać wiedzę co do tej ilości oraz jaka ilość powinna zostać usunięta, aby przywrócić uprzedni stan zagospodarowania. Ponadto, dotychczasowe ukształtowanie terenu powinno wynikać z map katastralnych, na których znajdują się punkty wysokościowe, co pozwala na odtworzenie stanu pierwotnego. Nie można więc uznać, że decyzja nie precyzuje obowiązków skarżącej oraz, że nie nadaje się do wykonania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 oraz załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że treść w/w przepisów rozporządzenia jest inaczej rozumiana przez skarżącą, organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę oraz sądy administracyjne, co wskazuje, że nie jest ona jednoznaczna i dla ich stosowania wymagane jest przeprowadzenie wykładni prawa, co czyni niemożliwym ich rażące naruszenie, podczas gdy prawidłowa interpretacja powyższych przepisów wskazuje, że:

a) przepis prawa, którego naruszenie podnosi strona w skardze, jest zazwyczaj inaczej rozumiany przez organ administracji i stronę, co nie jest jednak przeszkodą, aby orzeczenie organu administracji zostało wydane z rażącym naruszeniem takiego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

b) brak jest jakichkolwiek wyroków sądów administracyjnych, które wskazywałyby na odmienne rozumienie przez sądy treści w/w przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r.,

c) dla stosowania każdego przepisu prawa wymagane jest przeprowadzenie jego wykładni, co nie jest jednak przeszkodą, aby orzeczenie organu administracji zostało wydane z rażącym naruszeniem takiego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

d) wykładnia językowa, funkcjonalna i systemowa w/w przepisów ustawy o odpadach i rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że ilość maksymalna gleby i ziemi 0,2 Mg/m2, jaką osoba fizyczna może przyjąć na swoją nieruchomość poprzez utwardzenie powierzchni, jest ilością dopuszczalną do przyjęcia w okresie każdego roku, a co za tym idzie, skarżąca poddała odzyskowi w sposób prawnie dopuszczalny glebę i ziemię, za pomocą prawem przewidzianej metody odzysku i w ilości prawem określonej, a zakwestionowanie treści tego przepisu przez organy administracji prowadzi do zastosowania wobec skarżącej niewyrażonego prawnie zakazu, co jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2) art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r., nie jest trwale niewykonalna pomimo braku określenia w niej dokładnej ilości mas ziemnych, które mają zostać przez skarżącą usunięte, a to z uwagi na wiedzę skarżącej w tej dziedzinie oraz treść odpowiednich map katastralnych, podczas gdy:

a) treść map katastralnych nie zawiera stanu rzeczy usankcjonowanego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 5 marca 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nawiezienia odpadów mas ziemnych na teren tej samej nieruchomości,

b) skarżąca - korzystając ze zwolnienia przewidzianego w ustawie o odpadach i rozporządzeniu - nie ewidencjonowała szczegółowo ilości gleby i ziemi wykorzystanej do utwardzenia powierzchni jej nieruchomości,

c) bezpośrednio po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r., w dniach 24 i 31 lipca 2018 r., przywiezione zostały na nieruchomość skarżącej - bez jej zgody - kolejne masy ziemne,

d) cała gleba i ziemia znajdująca się pierwotnie na nieruchomości skarżącej uległa zmieszaniu z glebą i ziemią nawiezioną później, które to okoliczności jednoznacznie wskazują na niemożność określenia zarówno przez samą skarżącą, jak i przez ewentualny organ egzekucyjny, dokładnej ilości mas ziemnych które mają zostać usunięte z nieruchomości, co przesądza o trwałej niewykonalności w/w decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo braku ustalenia w decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r. dokładnej ilości mas ziemnych, znajdujących się na nieruchomości skarżącej, nie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, mimo, że w takim przypadku brak jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że limit ilości gleby i ziemi określony w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. oraz załączniku do rozporządzenia został przekroczony, a zatem brak również podstaw do nakazania skarżącej usunięcia gleby i ziemi;

II. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd ustalenia faktycznego, odmiennego od ustaleń organów administracji, które nie znajdowało jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy, ani nie wynikało z faktów powszechnie znanych, zaś polegało na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wyroki sądów administracyjnych, w tym WSA w Poznaniu, wskazują na niejednoznaczną treść przepisów § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. oraz załącznika do rozporządzenia;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania przez Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie wyroki sądów administracyjnych, w tym WSA w Poznaniu, wskazują na niejednoznaczną treść przepisów § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. oraz załącznika do rozporządzenia,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm) - dalej "P.u.s.a", poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, tj. § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 rozporządzenia oraz załącznika do rozporządzenia, bez odniesienia się do treści tych przepisów oraz bez wyjaśnienia czy doszło w ogóle do naruszenia prawa i jaki ono ma charakter, a tym samym bez wykazania niezasadności zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy kontrola zgodności z prawem decyzji powinna być przeprowadzona najpierw z punktu widzenia istnienia wad stanowiących o naruszeniu prawa, a dopiero następnie wady te winne być ocenione z punktu widzenia ich kwalifikowanego charakteru, tj. rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd ustalenia faktycznego odmiennego od ustaleń organów administracji, które nie znajdowało jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy, zaś polegało na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że na mapach katastralnych nieruchomości skarżącej znajdują się punkty wysokościowe pozwalające na wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r.;

5) art. 144 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu wydania decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa polegającym na nakazaniu skarżącej usunięcia gleby i ziemi pomimo braku ustalenia czy ilość mas ziemnych, znajdujących się na nieruchomości skarżącej, przekroczyła limit określony w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. oraz załączniku do rozporządzenia, nawet przy przyjęciu - w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu - że jest to limit nieograniczony w czasie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie - z uwagi na oczywiście uzasadnione podstawy skargi kasacyjnej - zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości - ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - oraz stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych (art. 179a P.p.s.a.), ewentualnie

2) uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości - ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - oraz stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r. (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie

3) uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu (art. 185 § 1 P.p.s.a.), ponadto

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane na w petitum zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, ocenę zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.

W związku z powyższym nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowiąc, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nakazującej skarżącej usunięcie odpadów, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06, LEX nr 337811). W opisanych wyżej warunkach stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. należało zatem uznać za chybiony.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów naruszenia norm prawa materialnego na wstępie zaznaczyć trzeba, że kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego. Przedmiotem oceny legalności była decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 nakazującej skarżącej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania

Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Przedmiotem tzw. postępowania nieważnościowego, nie jest więc powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną i postępowanie to ma swój własny przedmiot. Nie ma zatem proceduralnej możliwości poszerzania w jego ramach materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W postępowaniu takim organ ogranicza się bowiem jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Przedmiotem tego postępowania, jest więc sprawa procesowa rozumiana jako: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż ograniczone jest zakresem takiego postępowania i nie może przeprowadzać nowych dowodów. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się zatem na stwierdzeniu przez sąd administracyjny, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 § 1 K.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym rozważył wskazane przez stronę argumenty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (zob. m.in.: wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1405/15, LEX nr 2268828; z dnia 27 sierpnia 2015 r.; sygn. akt II OSK 2375/13, LEX nr 1982797). Z powyższego wynika, że przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając na względzie powyższe uwagi należy stwierdzić, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 27 ust 8 ustawy o odpadach w zw. § 1 pkt 1 i 2 ust 2 oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Przywołane przepisy określają maksymalne ilości odpadów, które mogą być przyjęte i magazynowane na określonej powierzchni gruntu w ciągu roku. Prawodawca posługuje się zwrotem niedookreślonym o cechach zwrotu szacunkowego: "dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku". Posłużenie się w aktach prawnych wyrażeniami o cechach klauzuli generalnej pozwala ustawodawcy nadać regulacji pewien element elastyczności, konieczny w przypadkach, w których kazuistyczne wymienienie przesłanek jest niecelowe lub niemożliwe np. ze względu na nieprzewidywalne zróżnicowanie stanów faktycznych. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego, jako spełniającego przesłankę ustawową, spoczywa zaś na podmiocie stosującym prawo (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2987/19, LEX 3012462). Odniesienie stanu faktycznego, do zwrotu szacunkowego wymaga każdorazowego ustalenia przez organ stosujący prawo jego treści.

Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu jest usunięcie wszystkiego, co stanowi odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie będzie to ziemia i gleba, które nie spełniają wymagań określonych w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. Nie można zatem podzielić stanowiska i argumentacji skarżącej kasacyjnie, że każdego roku możliwe jest przyjęcie i magazynowanie kolejnych odpadów we wskazanej w rozporządzeniu maksymalnej ilości. Jeżeli masy ziemne zostały nawiezione na dany teren i są one magazynowane w maksymalnej dopuszczalnej ilości, to poprzez zwiezienie kolejnych odpadów doszłoby do przekroczenia maksymalnej ilości odpadów, które mogą być magazynowane. W przypadku nawiezienia w jednym roku maksymalnej ilości odpadów, nawiezienie kolejnych byłoby możliwe tylko w razie uprzedniego usunięcia odpadów, które nawieziono wcześniej. W innym razie, co prawda nie przekroczono by maksymalnej ilości odpadów nawiezionych, ale doszłoby do przekroczenia dopuszczalnej ilości odpadów magazynowanych na danej nieruchomości. Wykładnię językową ww. przepisu uzupełnia wykładnia celowościowa. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r., poprzez regulację ilości dopuszczalnych odpadów, mają na celu ochronę środowiska. W tym kontekście interpretacja zaproponowana przez skarżącą prowadziłaby do nieograniczonej (w dłuższej perspektywie) możliwości przyjmowania kolejnych odpadów na nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło by do degradacji środowiska.

Stosowanie art. 27 ust 8 ustawy o odpadach w zw. § 1 pkt 1 i 2 ust 2 oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. jest konsekwencją obowiązywania w prawie gospodarki odpadami reglamentacji administracyjnoprawnej dotyczącej postępowania z odpadami występującej jako zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa ochrony środowiska zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Oznacza ona w tym zakresie m.in. egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków posiadaczy odpadów. Sprowadza się ona do działalności państwa polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami. Celem tak rozumianej reglamentacji jest osiągnięcie stanu stabilnego uregulowania sposobów korzystania ze środowiska poprzez stosowanie instrumentów prawnych funkcjonujących w gospodarce odpadami. Zasada reglamentacji na gruncie ustawy o odpadach polega na wprowadzeniu ograniczeń w korzystaniu z odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 687/17, LEX nr 2642527).

Brak jest również podstaw do uznania za słuszny zarzutu niewykonalności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2018 r. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach w decyzji o usunięciu odpadów określa się: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. Z woli ustawodawcy w decyzji tej organ administracji nie ma, więc obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów. Żaden przepis ustawy o odpadach nie nakazuje precyzowania w decyzji kubatury odpadów podlegających usunięciu oraz ich dokładnego położenia na terenie nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1769/18, LEX nr 3105852; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2016 r., sygn. II SA/Łd 411/16, LEX nr 2120149). Gdyby ustawodawca uznał, że jest to niezbędny element wykonalności decyzji, wprowadziłby wprost stosowne unormowanie w obowiązujących przepisach.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie brak określenie ilości odpadów podlegających usunięciu nie czyni decyzji niewykonalną. Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu jest bowiem usunięcie wszystkiego, co stanowi odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Należy podkreślić, że: "nie sposób oczekiwać, by organ wskazywał ilość lub wagę odpadów przeznaczonych do usunięcia, gdyż żadne z tych odpadów nie powinny znajdować się na danej działce, skoro nie jest to teren przeznaczony pod składowanie lub magazynowanie odpadów." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2016 r., sygn. II SA/Łd 411/16). Wobec tego w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka trwałej niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przesłanka ta aktualizuję się wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska skarżącej, zainteresowaną utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu powołanego przepisu. Ponadto niewykonalność taka musi istnieć od dnia wydania decyzji i powinna mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97 (LEX 47901), niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Istotne jest przy tym, że jako miarodajny należy przyjąć stan rzeczy istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia istnienia przesłanek nieważności ocenić należy, czy w dniu wydania decyzji istniały okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji, czyniące ją niewykonalną, które nie ustąpiły i decyzja w dalszym ciągu nie może ulec wykonaniu. Konfrontując stanowisko skarżącej kasacyjnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem aktowym, należy przyjąć, że w dacie wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, nie istniały okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.