Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 984/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji D. w W., Fundacji S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2022 r., nr SKO 4030/17/21/22 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i określenie terminu naliczania odsetek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Fundacji S. w W. kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 marca 2022 r. nr SKO 4030/17/21/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję z 11 czerwca 2021 r., nr 2/WSS/ZD/2021, którą Prezydent Wrocławia (dalej: organ I instancji, Prezydent W.) ustalił Fundacji "[...]" z siedzibą we W. (dalej Fundacja I, skarżąca) oraz Fundacji "[...]" z siedzibą we W. (dalej: Fundacja II, skarżąca) kwotę 35.715 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Wrocław wraz z należnymi odsetkami.

Jak wynikało z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert na realizację zadania publicznego pn. "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W. (przy "ul. [...]", "ul. [...]", "ul. [...]")", Gmina Wrocław zawarła 29 grudnia 2016 r. z Fundacjami umowę nr D/BPS/1827/1/2017, na podstawie której przekazano ww. fundacjom dotację w kwocie 789.436,44 zł na rachunek bankowy w 10 transzach. W rezultacie przeprowadzonej kontroli Prezydent W. zakwestionował wydatkowanie ze środków udzielonej dotacji łącznie 35.715 zł, przyjmując jako nieprawidłowe wydatki:

1) 7.200,00 zł (udokumentowana fakturą nr 2/05/2017 z 17 maja 2017 r. na kwotę 1700 zł, fakturą nr 1/07/2017 z dnia 31 lipca 2017 r. na kwotę 3.200 zł, fakturę 1/12/2017 z dnia 22 grudnia 2017 r. na kwotę 2.400 zł) – z tytułu działań promocyjnych i obsługi internetowej w ramach promocji punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, których realizacji Fundacja I, zdaniem organu, nie udokumentowała;

2) 26.231,30 zł - z tytułu wynagrodzenia A. Z. oraz P. J., pełniących dyżury w punktach nieodpłatnej pomocy prawnej, pomimo że nie posiadali oni wymaganych prawem kwalifikacji, określonych w art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej;

3) 2.283,26 zł – z tytułu zapłaty należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz społeczne, których zapłaty Fundacja II zdaniem organu nie udokumentowała.

Odnośnie zakwestionowanej kwoty 7.200 zł organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Fundacja I w rozliczeniu z tytułu działań promocyjnych i obsługi internetowej przekazała dokumenty: 1 print screen ze strony Facebook na podstawie którego można ustalić że na tej stronie w 2019 r. były promowane bezpłatne porady prawne przy "ul.[...]", 3 raporty z kolportażu ze strony Onet oraz 49 faktur z 2017 r. na łączną kwotę 1570,95 zł wystawione przez Facebook I., których przedmiotem było m.in. "kampanie – Promowanie lokalnie firmy Bezpłatne Porady Prawne". Zdaniem organu dokumenty w postaci print screenów nie dotyczą okresu objętego umową, w zakresie pozostałych dokumentów Fundacja nie przekazała też zrzutów kreacji reklamowych lub innych dokumentów, na podstawie

których można byłoby stwierdzić, jakie treści były promowane, natomiast tytuły innych faktur wskazują, że była to promocja strony internetowej Fundacji, a nie projektu "Nieodpłatne Poradnictwo Prawne".

W przypadku nieuznanego rozliczenia wydatków na wynagrodzenie dla A. Z. oraz P. J., pełniących dyżury w punktach nieodpłatnej pomocy prawnej, organ wskazał, że nie posiadali oni wymaganych prawem kwalifikacji, określonych w art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r. 1255 ze zm. – dalej ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej). W 2017 r. byli wprawdzie magistrami prawa, ale nie posiadali trzyletniego doświadczenia w udzielaniu porad prawnych od skończenia studiów.

Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła Prezydentowi W. naruszenie przepisów prawa materialnego - zarzucając niewłaściwą interpretację przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz przepisów postępowania - przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i błędne stanowisko co do braku udokumentowania realizacji zadania promocji internetowej projektu dla Fundacji I oraz co do kwestii posiadania trzyletniego doświadczenia w zakresie udzielanych porad prawnych przez Fundację II.

SKO wskazaną na wstępie decyzją z 2 marca 2022 r. nie uwzględniło zarzutów odwołania i utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące zwrot dotacji oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", o którym mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm – dalej u.f.p.). Jak wskazało SKO, wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. W tym kontekście Kolegium, odwołując się do wyroków sądów administracyjnych uznało, że w razie braku przekonującego udokumentowania poniesienia wydatku mieszczącego się w kosztorysie składającym się na ofertę realizacji zadania publicznego oraz poniesionego w celu realizacji tego zadania, należy przyjąć, iż w takiej sytuacji mamy do czynienia z wykorzystaniem dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem.

W rozpoznawanej sprawie zatem obowiązkiem podmiotu dotowanego było rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji zgodnie z ich

przeznaczeniem wynikającym z treści przepisów obowiązującego prawa, zawartej umowy dotacyjnej oraz stanowiącej jej załącznik oferty wraz z kosztorysem. Podmiot dotowany środkami publicznymi zobowiązany jest do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji. Mając to na uwadze organ odwoławczy nie uznał argumentacji strony o braku zrozumienia mechanizmów promocji internetowej w kontekście żądania przedstawienia dowodów potwierdzających wydatkowanie środków. Jak stwierdził organ odwoławczy, podmiot dotowany, ponosząc konkretne wydatki ze środków publicznych, winien mieć świadomość konieczności późniejszego ich udokumentowania w takiej postaci, która zapobiegnie niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranej dotacji.

Nie uznał także stanowiska Fundacji I i wskazał, że na podstawie przedstawionych faktur dokumentujących prowadzenie działań promocyjnych i obsługi strony internetowej nie można ustalić jakiego rodzaju działania były podejmowane, a przede wszystkim dokonać ich weryfikacji co do rzeczywistego wykonania w tej części zadania publicznego. W szczególności korespondencja strony, w tym faktury od dostawcy usług w mediach społecznościowych nie pozwalają na ustalenie formy i zakresu działań promocyjnych. Odnosząc się do wyjaśnień strony, że kwota ta stanowi wynagrodzenie osób prowadzących kampanię w Internecie, choć zakres podejmowanych czynności promocyjnych, ich formę i rezultat nie zostały należycie udokumentowane. Strona nie udostępniła zapisów lub wydruków z serwisów ogłoszeniowych, z których wynikałoby, że zleceniobiorca zamieszczał w rzeczywistości reklamy projektu nieodpłatnych porad prawnych. W szczególności Fundacja nie wykazała, aby w okresie objętym umową zlecenia zleceniobiorca realizował przedmiot umowy w formie umieszczania postów reklamowych bądź też w innych formach

realizował jej przedmiot.

W kontekście natomiast wydatkowanej z dotacji kwoty 26.231,30 zł, którą Fundacja II rozliczyła jako wynagrodzenie dla A. Z. oraz P. J. za pełnienie dyżurów w punktach nieodpłatnej pomocy prawnej, organ odwoławczy stwierdził, że osoby te nie posiadały wymaganych

prawem kwalifikacji określonych w art. 5 ust. 1 oraz w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy

o nieodpłatnej pomocy prawnej. Zgodnie z tymi regulacjami,

w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji zadania publicznego, nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej

może udzielać także osoba, która: a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy

prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych, d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego

przestępstwo skarbowe.

Zdaniem SKO, w toku postępowania Fundacja nie wykazała, aby osoby realizujące zadanie publiczne w punktach nieodpłatnej pomocy prawnej spełniły w szczególności warunek co najmniej trzyletniego doświadczenia w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Jak argumentował organ warunkiem niezbędnym do nabycia doświadczenia w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej jest uprzednie ukończenie wyższych studiów prawniczych. W ocenie organu przedstawiony przez Fundację II dowód w postaci oświadczeń o przyjęciu do wiadomości, że nieodpłatna pomoc prawna jest udzielana przez osobę niebędącą adwokatem, radcą prawnym ani doradcą podatkowym na okoliczność że osoby takie wiedziały o tym fakcie okazał się nieprzydatny do podważenia zasadności stanowiska organu pierwszej instancji.

W zakresie nieopłaconych składek ZUS Kolegium wskazało, że sama skarżąca przyznała, że nie dokonano ostatecznych przeksięgowań zapłat i strona nie przedstawiła dowodu poniesienia wydatków.

W tym stanie rzeczy Kolegium doszło do przekonania, że wydatkowanie ze środków dotacji łącznej kwoty 35.715 zł stanowiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

W skardze na powyższą decyzję SKO Fundacja I wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi Fundacja I rozwinęła zarzuty podniesione na etapie odwołania. Podkreśliła, że w promocji internetowej nie promuje się strony, ale treści na niej zamieszczone, toteż zadanie reklamowano na stronach Fundacji. Wymóg przedstawienia zrzutów ekranowych uznała za nadmierny. Podkreśliła natomiast skuteczność działań promocyjnych. Wskazała, że przedstawiła grafiki poglądowe za pomocą których wyjaśniła procesy tworzenia i zarządzania promocją przy wykorzystaniu Facebooka. Grafiki z 2017 r. były i nadal są dostępne w zakładce profilu Facebooku "Bezpłatne Porady Prawne". Reklama polegała na wyświetleniu na Facebooku sponsorowanego linku na komputerach użytkowników Facebooka, których komputery były zalogowane w okolicy osiedla K. i P. Osoba, której link się wyświetlał po kliknięciu była przekierowana na stronę, gdzie mogła się zapoznać z ofertą nieodpłatnej pomocy prawnej. W zakresie kolportażu wskazała, że przedstawiła inspektorom druki reklamowe, ulotki (w załączeniu) które były przedmiotem kolportażu. Przedstawione 49 faktur jest potwierdzeniem prowadzenia promocji punktów nieodpłatnej pomocy prawnej.

W skardze Fundacja II wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie naruszył tych przepisów przyjmując, że nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać osoba, która posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, nabyte po uzyskaniu tytułu zawodowego magistra prawa, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania skarżącej do zwrotu dotacji oraz naliczenie odsetek;

- art.251 ust. 1 i art. 252 ust. 1 pkt 5 i 6 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ nie naruszył tych przepisów, zobowiązując skarżącą do zwrotu dotacji;

- art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji pozostawania w sprawie wątpliwości interpretacyjnych normy prawnej art. 11 ust. 3 pkt 2 lit. b ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej w zakresie tego czy trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej powinno zostać zdobyte po ukończeniu wyższych studiów prawniczych i uzyskaniu tytułu magistra;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że brakujące składki ZUS były składkami, które powinny być zapłacone w związku z realizacją zadania będącego przedmiotem umowy a w konsekwencji do zobowiązania skarżącej do zwrotu środków a w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji nie naruszył tych przepisów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, określanej - dalej jako p.p.s.a.

W tak określonym zakresie kognicji Sad uznał skargę za zasadną.

W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo powołał jako podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm – dalej u.f.p.). Zgodnie ust. 1 pkt 1 tego przepisu, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a także pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 u.f.p ). Decyzje w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).

SKO trafnie wyjaśniło w uzasadnieniu skarżonej decyzji pojęcie "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem" wskazując, że polega w szczególności na

zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 777/08). Podkreślić przy tym trzeba, że z uwagi na fakt, iż dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej m.in. przepisami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Aby więc potwierdzić takie właśnie, zgodne z przeznaczeniem, wykorzystanie dotacji, konieczne jest natomiast właściwe udokumentowanie sposobu jej wydatkowania. Za dotację wydatkowaną zgodnie z przeznaczeniem można bowiem uznać taką dotację, która dotyczy zidentyfikowanych, poddających się weryfikacji czynności.

Powołane wyżej regulacje wyznaczają zarazem granice postępowania dowodowego, gdy chodzi o rozliczenie dotacji i ewentualny ich zwrot. W toku kontroli, a także podczas prowadzonego ewentualnie w jej następstwie postępowania administracyjnego, podmiot dotowany powinien zatem wykazać, że wykorzystał dotację zgodnie z celami określonymi w ustawie i na warunkach określonych w umowie dotacyjnej. W konsekwencji spoczywa na nim ciężar i obowiązek przedłożenia dokumentacji potwierdzającej prawidłowe wykorzystanie dotacji. Brak odpowiednich dowodów gromadzonych na etapie wydatkowania dotacji może stanowić przyczynę uznania przez organ dotujący, że przyznane środki nie zostały wydatkowane na cele tej dotacji, tj. stanowią dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Z ogólnych reguł postępowania, które w tym przypadku jest prowadzone na podstawie k.p.a., należy bowiem wyprowadzić zasadę, że to podmiot, który otrzymał dotację na określonych zasadach i w określonym celu, musi wykazać, że wydatkował ją zgodnie z przeznaczeniem. Nie oznacza to zarazem, że organ dotujący jest zwolniony z obowiązku stosowania wyżej wymienionych przepisów k.p.a., w szczególności ma on bowiem obowiązek wydać decyzję na podstawie kompletnego materiału dowodowego, który został poddany wszechstronnej, obiektywnej ocenie (art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a). W prawidłowo prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie lub w nadmiernej wysokości pobranej albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, organ dotujący powinien w pierwszej kolejności poddać badaniu dokumenty przedłożone przez podmiot dotowany. W razie zastrzeżeń co do przedstawionej dokumentacji, realizując obowiązek wynikający z treści art. 7 i 77 k.p.a. organ winien zwrócić się do kontrolowanego podmiotu o wyjaśnienie nieprawidłowości lub o przedłożenie dowodów potwierdzających wydatkowanie dotacji oraz jego zasadność. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zaś zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przepisy k.p.a. zapewniają więc stronie możliwość przedstawiania dowodów na poparcie swojego stanowiska. Jeżeli zaś występuje między stroną i organem różnica co do istotnych dla sprawy okoliczności, strona ma obowiązek (spoczywa na niej ciężar) przedstawienia konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających jej stanowisko. Biorąc pod uwagę, że to właśnie strona jest najlepiej zorientowana w okolicznościach faktycznych sprawy jej dotyczącej, powinna współdziałać z organem w postępowaniu dowodowym, w szczególności w sytuacjach, w których zaniechanie udowodnienie określonej czynności może skutkować negatywnie dla strony. Obowiązek współdziałania strony i organu w postępowaniu dowodowym oznacza więc, że nie tylko organ, ale także strona ma obowiązek poszukiwania środków dowodowych, w szczególności, gdy kwestionuje stanowisko organu.

W świetle powyższych uwag należy więc zgodzić się co do zasady z organem, że na skarżącej spoczywał obowiązek należytego udokumentowania, że środki otrzymane z dotacji zostały faktycznie wydatkowane na zadania, które stanowiły wypełnienie celu dotacji. W przypadku kwoty 7200 zł, rozliczonej przez Fundację I na podstawie 3 faktur jako wydatek z tytułu działań promocyjnych i obsługi internetowej Fundacja I powinna była zatem wykazać zarówno fakt poniesienia tego wydatku, jak i jego związek z zadaniem polegającym na prowadzeniu punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w konkretnych miejscach, określonych w konkursie na realizację zadania publicznego oraz umowie dotacyjnej. Skoro zatem skarżąca powiązała ten wydatek z realizacją konkretnej umowy zlecenia, dotyczącej internetowej promocji projektu, organ miał prawo oczekiwać, że przedłoży ona dokumentację potwierdzającą, że faktycznie w ramach tej umowy było promowane ww. konkretne zadanie finansowane z dotacji – czy to w postaci zlecenia zamieszczania reklam lub informacji o treści, które można jednoznacznie powiązać z dotowanym zadaniem publicznym, czy też dowodów opracowania i umieszczenia treści promocyjnych np. w postaci screenów, zakładek czy innych dowodów materialnych. Jeśli natomiast chodzi o kwoty wydatkowanie tytułem wynagrodzenia dla A. Z. i P. J. za udzielanie porad prawnych, Fundacja powinna wykazać nie tylko, że wydatki z tego tytułu zostały poniesione, ale również to, że osoby te w ramach współpracy z Fundacją udzielały porad prawnych zgodnie z warunkami wynikającymi z ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, dotyczącymi m.in. wymaganego okresu doświadczenia w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Wymóg realizacji zadania zgodnie z ww. warunkiem jasno wynikał z ogłoszenia o konkursie na realizację zadania publicznego i nie dotyczył jedynie sposobu wykonania zadania, ale współkształtował jego treść i cel, mając stanowić odpowiednie gwarancje poziomu realizowanej w ramach dotowanego zadania pomocy prawnej. Został również potwierdzony w ofercie Fundacji II, złożonej w tym konkursie. W samej umowie dotacyjnej strony przewidziały, że zleceniobiorca zobowiązuje się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą, toteż złożona przez Fundację II oferta stanowiła również istotny punkt odniesienia przy ocenie wykorzystania środków dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ dotujący miał zatem prawo i obowiązek domagać się od skarżącej przedstawienia dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez ww. osoby warunku trzyletniego doświadczenia w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej.

W zaskarżonej decyzji SKO wywodzi, że skarżąca nie przedstawiła dostatecznych dowodów na wydatkowanie zakwestionowanych w decyzji kwot zgodnie z przeznaczeniem dotacji, odwołując się w tym zakresie do dostarczonego przez Fundację materiału źródłowego. Sąd zauważa tym niemniej, że twierdzenia organu nie znajdują jednoznacznego potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zarazem z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, publ.j.w.) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05, publ.j.w.). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, publ.j.w.).

W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne zawierają dokumenty przedłożone przez stronę w toku postępowania administracyjnego, które toczyło się po przeprowadzonej uprzednio kontroli realizacji umowy, w ramach której również żądano od strony i poddano badaniu dokumentację źródłową w kontekście m.in. zgodności kosztów (co do rodzaju i wartości) poniesionych na realizację zadania z kosztami ujętymi w umowie dotacyjnej. Z kontroli został sporządzony protokół który znajduje się w aktach sprawy, a w którym na str. 23 szczegółowo wymieniono dokumenty dostarczone przez skarżącą poddane ocenie kontrolujących. Do znacznej części tych dokumentów odwołuje się SKO również w zaskarżonej decyzji. Jednak tylko część dokumentów wymienionych w tym protokole znajduje się w aktach sprawy tj. dokumenty uzupełnione (na wezwanie organu lub przede wszystkim we własnym zakresie przez stronę) na etapie postępowania administracyjnego. Organ bowiem nie tylko nie włączył w sposób formalny materiałów z kontroli (poza protokołem) do akt sprawy, ale nie załączył ich faktycznie. Tymczasem z treści protokołu wynika, że w odniesieniu do spornych kwestii prowadzone było obszerne postępowanie wyjaśniające, w toku którego wzywano stronę do wyjaśnień i odbierano od niej dokumenty. Wskazuje się tam m.in. na wyjaśnienia Fundacji I, w których powołuje się na przedstawienie przez nią 31 faktur, z których każda to kilka zdarzeń reklamowych i użytkownicy (grupa docelowa określona przez autora) na terenie określonym przez autora jest informowana o nieodpłatnej pomocy prawnej. Brak w aktach tego dokumentu i wskazanych w protokole kontroli wyjaśnień strony, jak i z drugiej strony, wezwania kierowanego przez organ do strony w postępowaniu administracyjnym, które wskazywałyby, że organ próbował wyjaśnić tę kwestię.

Ponadto Fundacja I załączyła screeny do odwołania. Jednak SKO wskazało, że dotyczą one jedynie 2019 r. pomimo, że organ I instancji wskazywał na materiały załączone przez stronę, które dotyczą 2017 r. Fundacja I w odwołaniu wskazywała procesy tworzenia i zarządzania promocja przy wykorzystaniu Facebooka. Podnosiła, że grafiki dotyczące promocji były i są dostępne w zakładce ich profilu na Facebooku "Bezpłatne Porady Prawne" pod odpowiednim adresem a reklama była wyświetlana na sponsorowanym linku i odbiorcy w danym rejonie mogli go otworzyć. Strona także do skargi dołączyła screeny z roku 2017 r. Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, uznając, że materiał dowodowy dotyczy jedynie 2019 r. Stanowisko to jest sprzeczne z ustaleniami kontroli, w których organ kontrolny odniósł się do wyświetlanych reklam w Internecie, jednak uznał, że tylko trzy reklamy są związane z tym zadaniem.

Z kolei w odniesieniu do zakwestionowanej kwoty wynagrodzenia wypłaconego na rzecz A. Z. i P. J., w odpowiedzi na wnioski i zalecenia pokontrolne Fundacja II wskazywała, że obie osoby doświadczenie rozpoczęły jeszcze w trakcie studiów, zdobyły świadcząc pomoc prawną w ramach Biura Porad Obywatelskich. Pierwsza osoba posiadała doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w wymiarze 39 miesięcy od 1 czerwca 2014 r. z kolei druga osoba posiadała takie doświadczenie 38 miesięcy od 1 lipca 2014 r. (wśród dokumentów źródłowych dostarczonych przez stronę, wymieniono umowy porozumienia o współpracy z 2014 i 2015 r.), które to dokumenty strona przesłała w postępowaniu administracyjnym, na żądanie udokumentowania doświadczenia zawodowego - a więc dotyczące okresu potencjalnie istotnego dla oceny realizacji zadania z 2017 r. Dokumenty te również nie zostały poddane ocenie ze strony organu. Trudno w konsekwencji, zweryfikować jako prawdziwe stwierdzenie organu, że ww. osoby nie posiadały trzyletniego doświadczenia.

Kolegium nie dokonało analizy czy ww. osoby posiadały wymagane doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Przyjęło jedynie, powołując się na treść art. 11 ust. 3 pkt 2 u.n.p.p., że warunkiem niezbędnym do nabycia doświadczenia w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej jest uprzednie ukończenie wyższych studiów prawniczych. Jednak zgodnie z tą regulacją,

w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji zadania publicznego, nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej

może udzielać także osoba, która: a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy

prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych, d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego

przestępstwo skarbowe.

W ocenie Sądu z treści powołanego wyżej przepisu nie wynika taka interpretacja jaka przyjął organ. W przepisie art. 11 ust. 3 pkt 2 lit. b) u.n.p.p. wskazano jedynie, że osoba ma posiadać co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oferty wspólnej realizacji zadania publicznego oraz przedstawionych przez stronę porozumień o współpracy powinno ocenić czy osoby mogły taką pomoc świadczyć, w tym czy ww. osoby posiadały trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej.

Jakkolwiek kontrola stanowiła odrębny etap, niż wszczęte później postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, to świetle ciążącego na organie obowiązku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie można uznać za dopuszczalne pominięcie przedłożonych już przez stronę na etapie kontroli dokumentów, a także czynności pomiotów kontrolujących, dotyczących wprost kwestionowanych wydatków z dotacji. Nie przeczy to omówionej wyżej zasadzie, zgodnie z którą to na kontrolowanym ciąży obowiązek wykazania , że kwoty otrzymane z dotacji wydatkowano zgodnie z jej przeznaczeniem. Chodzi bowiem o te czynności organu i pozyskane w ich wyniku dokumentu, co do których podmiot dotowany przedkładał już dokumenty celem wykazania wymaganego związku z realizacja celu dotacji. Organ ma natomiast różne możliwości sięgnięcia do tych materiałów w postępowaniu administracyjnym – czy to poprzez włączenie ich (lub ich kopii) do akt sprawy, czy tez poprzez powtórzenie postępowania dowodowego w tym zakresie i ponowne wezwanie strony do ich dostarczenia. Zaniechanie tych czynności nie pozwala Sądowi przyjąć, że organ istotnie rozstrzygając sprawę zbadał i przeanalizował cały dostępny materiał dowodowy, co w konsekwencji podważa również wartość dokonanej w decyzji oceny zebranych dowodów. Kwestie poruszane i dokumentowane już na etapie kontroli powinny zatem być co najmniej przedmiotem ponownego zapytania i wyjaśnienia ze strony organu, w szczególności gdy organ wyprowadza jakiekolwiek wniosku z materiałów badanych na etapie kontroli lub z faktu ich nieprzedstawienia na wezwanie organu przez podmiot kontrolowany.

W świetle powyższego Sąd uznał, że znajdujący się w aktach materiał dowodowy w postaci dokumentów źródłowych, w zestawieniu z treścią kierowanych do strony wezwań znajdujących się w tychże aktach oraz protokołem kontroli, nie pozwala na jednoznaczne zaakceptowanie jako prawidłowych ustaleń faktycznych i wniosków organu, zawartych w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie można uznać, że decyzją ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7. art. 77 i art. 80 k.p.a. , które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie orzekając w sprawie organ wyda decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego powinien uwzględnić kompletny materiał dowodowy, dotyczący spornych w sprawie kwot, który był przedmiotem oceny w ramach kontroli, ewentualnie przeprowadzić w tym zakresie dalsze postępowanie wyjaśniające z udziałem strony.

Za nietrafne natomiast należy uznać zarzuty Fundacji II wobec organu, że nie ustalił czy brakujące składki ZUS były składkami, które powinny być zapłacone w związku z realizacją zadania będącego przedmiotem umowy. Organy dokonały weryfikacji sposobu realizacji powierzonego zadania publicznego na podstawie materiału dowodowego dostarczonego przez stronę. Strona nie udokumentowała poniesienia wydatków składających się na kwotę tytułem zapłaty należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz społeczne, choć była do tego zobowiązana. Sama skarżąca w treści zastrzeżeń do protokołu przyznała, że nie dokonała przeksięgowań zapłat oraz nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu poniesienia wydatków na zapłatę składek.

Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu dokumentów dotyczących uzyskania przez ww. osoby tytułów doktorskich na okoliczność udokumentowania współpracy z Fundacją w 2014 i 2015 r. Sąd zauważa, że przedmiotowe dowody nie były przedstawiane przez stronę na etapie postępowania administracyjnego i nie były przedmiotem oceny organu, a wobec tego nie mogą stanowić podstawy kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez Sąd – przez co nie stanowią dowodów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokumenty te mogą być natomiast przedstawione przez stronę organowi w postępowaniu prowadzonym na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji, który ponownie orzekając w sprawie podda je ocenie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach na rzecz Fundacji II orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.