Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3260/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzx ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 87, art. 91
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 428/23 w sprawie ze skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr NPII.4131.1.73.2023 w przedmiocie zdalnego trybu obradowania Rady Miasta Piekary Śląskie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Piekary Śląskie na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 428/23, po rozpoznaniu skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr NPII.4131.1.73.2023 w przedmiocie zdalnego trybu obradowania Rady Miasta Piekary Śląskie, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Rada Miasta Piekary Śląskie w dniu 22 grudnia 2022 r. podjęła uchwałę nr LVII/601/22 w sprawie zdalnego trybu obradowania Rady Miasta Piekary Śląskie, wskazując w § 1, że "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, sesje Rady Miasta Piekary Śląskie mogą odbywać się także w zdalnym trybie obradowania, o którym mowa w art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych". Określiła nadto, że przepisu § 1 nie stosuje się w przypadku sesji, w trakcie których podjęcie uchwały przez Radę Miasta Piekary Śląskie następuje po przeprowadzeniu głosowania tajnego (§ 2 uchwały). Zdaniem Wojewody Śląskiego podjęty przez organ akt jest sprzeczny z art. 15zzx ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą antycovidową", ponieważ wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta, a tym samym pozostawiono mu decyzję o trybie, w jakim ma się odbyć każdorazowo posiedzenie Rady Miasta w Piekarach Śląskich. Skoro przeniesienie wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy na jego przewodniczącego nastąpiło bez podstawy prawnej, zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest błędne, bowiem zapadło bez wyraźnej podstawy prawnej. Istotnie, ustawodawca nie powierzył przewodniczącemu uprawnienia do decydowania o trybie obrad sesji rady gminy, a więc do zwoływania obrad w trybie zwykłym albo zdalnym. Nie istnieje jednak konkretny przepis prawa, powierzający to uprawnienie jakiemukolwiek organowi. Kwestię podlegającą rozstrzygnięciu należy zatem zdefiniować w sposób następujący: czy wybór trybu przeprowadzenia sesji – przy założeniu, że tzw. tryb zdalny może być stosowany tylko wyjątkowo, w razie ziszczenia się ustawowych przesłanek – jest objęty zakresem domniemania kompetencji rady gminy, przewidzianym w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej "u.s.g.", czy też pozostaje poza tym zakresem. W tym ostatnim przypadku regulacja omawianej kwestii pozostawałaby w zakresie samorządności gminy, gwarantowanej przepisem art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, przy czym – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy – winna być uważana za integralny element ustroju gminy, a więc stanowiłaby materię statutową.

Podkreślono, że Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie dostrzegł rzeczywistego zakresu sporu ani jego prawnego znaczenia. Sporne zagadnienie, wobec braku jednoznacznej regulacji ustawowej, dotyczy wprost i bezpośrednio zakresu samorządności gminy, chronionej ustawowo, ale również konstytucyjnie (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W ramach przysługujących mu kompetencji organ nadzoru sprawuje kontrolę zgodności z prawem uchwał rad gmin, tworzących akty prawa miejscowego. Z żadnego przepisu ustawy nie da się wywieść takiego uprawnienia wojewody, jakie zostało zaproponowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W odróżnieniu bowiem od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda nie posiada w zakresie działalności tej jednostki kompetencji prawodawczych. Wojewoda jest uprawniony jedynie do rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym, a więc do stwierdzenia nieważności uchwał organów stanowiących w całości lub w części. Nie istnieje natomiast prawna możliwość wprowadzania przez organ nadzoru zmian w uchwałach, ani też zastępowania organów prawodawczych w procesie tworzenia prawidłowo funkcjonujących mechanizmów proceduralnych. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika w sposób jednoznaczny, iż Wojewoda dokonał próby rozwiązania problemu poprzez przedstawienie własnego poglądu co do sposobu procedowania w sprawie trybu zwołania sesji. Pogląd ten nie wynika jednak bezpośrednio z przepisów prawa, skąd należy wnosić, że organ nadzoru przekroczył swój zakres właściwości, ograniczony do spraw ściśle określonych w przepisach rangi ustawowej (art. 87 u.s.g.). Już z tej przyczyny, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżony akt podlega uchyleniu.

Zwrócono uwagę na brak aktywności Wojewody w zakresie prawidłowego zdefiniowania spornego zagadnienia i określenia jego prawnych konsekwencji. W istocie bowiem przedmiot sporu dotyczy tylko i wyłącznie tego, czy regulacja zawarta w spornej uchwale mieści się w zakresie pojęcia ustroju gminy. W razie odpowiedzi pozytywnej, kwestia zwołania sesji rady w trybie zwykłym bądź zdalnym należy do materii statutowej; w przeciwnym wypadku należy ona do materii objętej zwyczajną regulacją, objętą domniemaniem kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.). To więc zagadnienie: przynależności spornej regulacji do materii zwykłej, bądź statutowej, w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. Zamieszczenie rozwiązań proceduralnych, dotyczących obrad rady gminy, poza samym jej statutem, nie stanowi jednak w ocenie Sądu znaczącego uchybienia. Wojewoda mógł oczywiście, a nawet był powinien, wyrazić swoje zdanie w tej kwestii – mając w szczególności na względzie konieczność zamieszczania regulacji ustrojowych w statucie gminy – nie był jednak uprawniony ani do zastępowania ustawodawcy, ani do tworzenia w drodze wykładni jakiegoś surogatu przepisów prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 87 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawił, niemający oparcia w przepisach prawa, własny pogląd co do sposobu procesowania w sprawie trybu zwołania sesji, przez co jako organ nadzoru przekroczył swoją właściwość i dopuszczalny zakres ingerencji w działalność samorządu terytorialnego,

2) art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co znalazło swój wyraz w przyjęciu, że:

- rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane bez wyraźnych podstaw prawnych, a Wojewoda Śląski nie dostrzegł rzeczywistego zakresu sporu ani jego znaczenia prawnego pomimo to, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie z przyczyn wynikających z treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 20 stycznia 2023 r., które zwiera uzasadnienie faktyczne i prawne przemawiające za prawidłowością tego rozstrzygnięcia,

- zaistniały w stanie faktycznym spór sprowadza się do wprowadzenia odmiennej niż wynikająca z przepisów ustawowych właściwości rzeczonej organu uprawnionego do wyboru trybu sesji rady gminy, podczas gdy Wojewoda Śląski wydając rozstrzygnięcie nadzorcze działał w ramach przysługujących mu ustawowych kompetencji uprawniających do stwierdzania nieważności uchwał organów stanowiących w całości lub w części,

3) art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej w związku z art. 45 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185) zwanej dalej "ustawą z dnia 7 października 2022 r." poprzez jego niezastosowanie ewentualnie błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż:

- brak było podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały nr LVII/601/22 Rady Miasta Piekary Śląskie z 22 grudnia 2022 r. w sprawie zdalnego trybu obradowania, mocą której powierzono przewodniczącemu Rady Miasta Piekary Śląskie uprawnie do decydowania o trybie obrad sesji Rady Miasta Piekary Śląskie, podczas gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny pozostając w sprzeczności z regulacją wynikającą z brzmienia art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej w związku z art. 45 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 2022 r., zgodnie z którą o zdalnym trybie obradowania decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego albo inny organ działający kolegialnie, w głosowaniu jawnym,

- brak jest przepisu prawa powierzającego uprawnienie do decydowania o trybie obrad sesji rady gminy w trybie zdalnym jakiemukolwiek organowi, podczas gdy o zdalnym trybie obradowania po myśli tych przepisów począwszy od 11 listopada 2022 r. decydował organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego albo inny organ działający kolegialnie, co w stanie faktycznym, w którym zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2023 r. oznaczało, że o obradach Rady Miasta Piekary Śląskie przeprowadzonych w trybie zdalnym decydować mogła jedynie Rada Miasta Piekary Śląskie w drodze uchwały podjętej w głosowaniu jawnym.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Piekary Śląskie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej o treści zmienionej art. 45 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 2022 r. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że prawidłowa wykładnia art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej prowadzi do wniosku, że to rada gminy decyduje w glosowaniu jawnym o zdalnym prowadzeniu obrad, a nie przewodniczący takiej rady.

Zarzut ten jest trafny. Zgodnie z art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej o treści obowiązującej od dnia 10 listopada 2022 r. to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego decyduje o zdalnym trybie obradowania podejmując w tym zakresie uchwałę w głosowaniu jawnym.

Taka treść ww. przepisu nie budzi najmniejszych wątpliwości. To nie przewodniczący organu stanowiącego, ale sam organ stanowiący decyduje o zastosowaniu zdalnego trybu obradowania.

Zgodnie zaś z § 1 uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 22 grudnia 2022 r. nr LVII/601/22 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, sesje Rady Miasta Piekary Śląskie mogą odbywać się także w zdalnym trybie obradowania, o którym mowa w art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Powołany § 1 przedmiotowej uchwały przewiduje, że sesje Rady Miasta Piekary Śląskie jedynie mogą odbywać się zdalnie i to nie sama Rada decyduje o tym, czy sesja zwoływana na konkrety dzień będzie odbywała się zdalnie, czy też stacjonarnie. Przepis ten jedyne umożliwia odbywanie sesji albo w trybie zdalnym albo stacjonarnym. Tym samym trafne podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że wybór sposobu obradowania został przyznany Przewodniczącemu Rady Miasta Piekary Śląskie, a to dlatego, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. zwołanie sesji organu stanowiącego, przedstawienie porządku obrad oraz projektów uchwał stanowi kompetencję przewodniczącego organu stanowiącego. W istocie więc wbrew treści art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej kompetencja do określenia sposobu obradowania została przyznana Przewodniczącemu Rady Miasta Piekary Śląskie.

Niewątpliwie tryb prowadzenia obrad przez organ stanowiący stanowi materię statutową, ponieważ jest to regulacja wewnętrznego ustroju danej jednostki samorządu terytorialnego. Tym niemniej zakres dopuszczalnej regulacji tej materii musi uwzględniać obowiązujące przepisy ustawowe. Nie jest dopuszczalnym sytuacja, w której wbrew wyraźnej treści normy ustawowej organ stanowiący dokonuje jej modyfikacji w drodze uchwały. Powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 22 ust. 1 u.s.g. stanowi jedynie tyle, że statut gminy ma określić organizację wewnętrzną oraz tryb pracy jej organów, co nie oznacza, że regulacja w statucie może naruszać obowiązujące przepisy rangi ustawowej, które nie dopuszczają odmiennej regulacji w statucie. Takim przepisem jest właśnie art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej.

Tym samym regulacja zawarta w uchwale objętej skargą Wojewody Śląskiego nie jest objęta domniemaniem rady gminy stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. Domniemanie to ma miejsce tylko wówczas, gdy dane zadanie publiczne zostało przekazane przez ustawodawcę do uregulowania przez samorząd gminny, ale ustawodawca nie wskazał, który z organów tego samorządu ma to zadanie wykonać – rada gminy czy wójt. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi, ponieważ w art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej wyraźnie przyznaje radzie gminy kompetencję do regulacji trybu obrad tego organu. Nie może wiec rada gminy przenieść swojej kompetencji na przewodniczącego rady gminy.

Mając powyższe na uwadze należy także stwierdzić, iż zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 87 u.s.g. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na przyjęciu, że zawarte w zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda przedstawił pogląd nieoparty o przepisy prawa i stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały bez wykazania istotnego naruszenia prawa.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).

Zgodnie z art. 87 u.s.g. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Niewątpliwie nadzór nad uchwałami organów stanowiących należy do kompetencji takiego organu nadzoru jak wojewoda i prowadząc postępowanie nadzorcze wojewoda ma obowiązek stosowania środków prawnych wynikających z obowiązującego prawa.

Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, o którym stanowi m.in. art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru stwierdzi, że wydanie danej uchwały jest sprzeczne z prawem, to stosownie do powołanego już art. 91 ust. 1 ww. ustawy ma obowiązek stwierdzić jej nieważność. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie w której Wojewoda Śląski prawidłowo rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 stycznia 2023 r. (mieszcząc się w 30-dniowym terminie) nr NPII.4131.1.73.2023 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 22 grudnia 2022 r. nr LVII/601/22 w sprawie zdalnego trybu obradowania Rady Miasta Piekary Śląskie.

Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 3 u.s.g. przez Sąd pierwszej instancji nie jest zasadny, ponieważ Sąd ten nie stosował tego przepisu. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. ww. rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie kwestionował, aby zaskarżone do tego Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawierało któregokolwiek z ww. elementów rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w uchwale rady gminy nie mogą zaleźć się regulacje naruszające dyspozycję art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę stwierdził na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej nieważność uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 22 grudnia 2022 r. nr LVII/601/22 w sprawie zdalnego trybu obradowania Rady Miasta Piekary Śląskie.

W punkcie drugim orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.