Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 177/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. i K. S.1 na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 29 marca 2023 r. nr LIV/824/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geod. Skrzynki, gmina Kórnik – etap 1 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej: - § 22 pkt 1 w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 195/11, - teren oznaczony symbolem 1R w odniesieniu do tej części działki ewidencyjnej nr 195/11, która została oznaczona jako tereny MN,U w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik stanowiącym załącznik nr 1 i 2 do uchwały nr XXXII/442/2021 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 26 maja 2021 r.; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady Miasta i Gminy Kórnik solidarnie na rzecz skarżących kwotę 814 (słownie: osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta i Gminy Kórnik (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ) podjęła w dniu 29 marca 2023 r. uchwałę nr LIV/824/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geod. Skrzynki, gmina Kórnik – etap 1 (dalej również: uchwała; plan miejscowy; plan). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 marca 2023 r. pod poz. 3796).

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, 1846, 2185 i 2747) - dalej: u.p.z.p. i po stwierdzeniu w § 1 ust. 1 tej uchwały, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, zatwierdzonego uchwałą nr LV/450/98 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 16 czerwca 1998 r. ze zmianami (dalej również: Studium).

Zgodnie z kolejnymi postanowieniami zawartymi w § 1 uchwały integralnymi częściami uchwały są [m.in.]: załączniki nr 1, 2 - rysunki miejscowego planu, opracowane w skali 1:2000 (ust. 2 pkt 1), załącznik nr 3 - rozstrzygnięcie Rady Miasta i Gminy Kórnik o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu (ust. 2 pkt 2). Granica obszaru objętego planem określona została na rysunkach planu oraz w załączniku nr 5 (ust. 3).

Przedmiotowa uchwała została podjęta po przeprowadzeniu postępowania na podstawie uchwały nr XXIII/295/2020 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 26 sierpnia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geod. Skrzynki, gmina Kórnik, obejmując teren znajdujący się w granicach obszaru oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do uchwały intencyjnej. Według uzasadnienia uchwały z dnia 29 marca 2023 r. nr LIV/824/2023 niniejszy etap 1 stanowi część opracowania o powierzchni ok. 43,32 ha.

K. S. 1. i K. S. (dalej również: skarżący; zainteresowani), reprezentowani przez pełnomocnika (radcę prawnego), wnieśli za pomocą platformy ePUAP w dniu 6 lutego 2024 r., skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 29 marca 2023 r. nr LIV/824/2023, zaskarżając te uchwałę w następującej części:

1) przeznaczającej część działki nr ewid. 195/11, obr. Skrzynki, gmina Kórnik, stanowiącej własność skarżących, pod tereny rolnicze 1R, w takim zakresie, jak to wynika z planu miejscowego (§ 3 pkt 8 i § 15);

2) przeznaczającej część ich nieruchomości pod tereny zieleni izolacyjnej 1ZI i 2Zl (§ 3 pkt 6 i § 13);

3) określającej szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, a w związku z tym ustalającej uwzględnienie ograniczeń wynikających z lokalizacji sieci oraz urządzeń infrastruktury technicznej w stosunku do przebiegającej przez ich nieruchomość sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972) wraz ze strefą kontrolowaną o szerokości 76 m (§ 22 pkt 1).

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod tereny rolnicze 1R, podczas gdy z uchwały nr XXXII/442/2021 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik – ze zmianą dotyczącą części wsi Błażejewko dla terenu i okolic dawnego ośrodka szkoleniowo-wypoczynkowego, gmina Kórnik – wynika, że pod tereny rolnicze w planie mogła zostać przeznaczona mniejsza część ich nieruchomości;

2) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod tereny zieleni izolacyjnej, podczas gdy ze Studium w ogóle nie wynika możliwość takiego przeznaczenia nieruchomości;

3) załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640) - dalej: rozporządzenie z dnia 26 kwietnia 2013 r.; rozporządzenie w zw. z § 110 pkt 1 tego rozporządzenia poprzez przyjęcie strefy kontrolowanej dla gazociągu DN 500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972) o maksymalnym ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa wynoszącej 76 m;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na nieuzasadnione i arbitralne wprowadzenie w zaskarżonej uchwale postanowień, które nie uwzględniają prawa skarżących, jako właścicieli nieruchomości, do zagospodarowania jej na własne cele, jak również poprzez podejmowanie czynności nieracjonalnych z punktu widzenia organu planistycznego, co w konsekwencji stanowiło naruszenie naczelnej zasady praworządności, podczas gdy organ powinien działać w granicach ustalonych przepisami prawa.

Przy tak sformułowanych zarzutach zainteresowani wnieśli o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 3 pkt 8 i § 15 planu miejscowego, tj. przeznaczającej ich nieruchomość w takim zakresie, jak to wynika z planu, pod tereny rolnicze - 1R; b) § 3 pkt 6 i § 13 planu, tj. przeznaczającej nieruchomość pod tereny zieleni izolacyjnej - 1ZI i 2ZI; c) § 22 pkt 1, tj. ustalającej strefę kontrolowaną wokół gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972) o szerokości 76 m;

2) zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działki nr 195/11, obr. Skrzynki, gmina Kórnik, która jest objęta postanowieniami zakwestionowanej uchwały. Stwierdzili, że postanowienia tej uchwały w sposób bezpośredni naruszają prawa skarżących, nie ma więc wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym przysługuje im legitymacja skargowa w tej sprawie. Wskazali na to, że ich nieruchomość w zaskarżonej uchwale została przeznaczona w części pod tereny rolnicze - 1R (§ 3 pkt 8 i § 15) oraz tereny zieleni izolacyjnej - 1ZI i 2ZI (§ 3 pkt 6 i § 13), a ponadto na jej obszarze określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, ustalając strefę kontrolowaną o szerokości 76 m (§ 22 pkt 1), w tym zakaz zabudowy, w związku z istnieniem gazociągu DN500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972 r.) o maksymalnym ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa.

Motywując sformułowane zarzuty, podnieśli, że zaskarżona uchwała przede wszystkim jest niezgodna ze Studium, a niezgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia części nieruchomości w planie miejscowym pod tereny rolnicze - 1R, jak i pod tereny zieleni izolacyjnej - 1ZI i 2ZI.

W odniesieniu do przeznaczenia części nieruchomości pod tereny rolnicze skarżący wskazali, że dotyczy ono 47,5% powierzchni nieruchomości, bowiem cała działka ma powierzchnię 72 321 m˛, natomiast jej część przeznaczona pod tereny rolnicze to 34 331 m˛. Podnieśli, że ze Studium wynika natomiast, że powierzchnia przeznaczona pod tereny rolnicze powinna być znacznie mniejsza, co potwierdza wprost opinia dotycząca uwarunkowań urbanistycznych wybranej nieruchomości gruntowej w gminie Kórnik z dnia 20 grudnia 2023 r. sporządzona przez mgr inż. arch. A. C., wskazująca w szczególności, że "z porównania rysunku studium i granic działek ewidencyjnych wynika, że na północ od strefy kontrolowanej gazociągu wyznaczony został w studium teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i teren zabudowy usługowej o łącznej powierzchni ok. 1774 m˛". Zauważyli, że jak wynika z załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, obszar obejmujący strefę kontrolowaną gazociągów i teren na północ od nich został w całości przeznaczony pod tereny rolnicze, natomiast w ogóle nie uwzględniono na tym obszarze przeznaczenia pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i teren zabudowy usługowej, co jest działaniem nieprawidłowym i sprzecznym ze Studium.

W kwestii przeznaczenia części nieruchomości pod tereny zieleni izolacyjnej stwierdzili, że w Studium dla nieruchomości nie przewidziano w ogóle takiego kierunku rozwoju, co potwierdza również powyższa opinia, a co więcej, potwierdziła to również Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wskazując, że "obszar B, zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kórnik - zmiana nr 21, obejmuje w swych granicach tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej (MN, U), tereny zieleni urządzonej (ZP), grunty rolne (R), pasma zieleni na obszarze B, a zgodnie z wyjaśnieniem organu Studium na tym obszarze "w ogóle nie obejmuje terenów zieleni izolacyjnej". Ponadto podnieśli, że przedmiotowe przeznaczenie miało mieć związek z pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), a z treści udostępnionego przez Urząd Miasta i Gminy Kórnik pisma GDDKiA nie wynika, by we wskazanych w planie miejscowym częściach nieruchomości należało wprowadzić przeznaczenie pod tereny zieleni izolacyjnej; w piśmie tym bowiem wskazano jedynie odległości, jakie należy zachować od drogi ekspresowej S11. Poza tym stwierdzili, że nie wiadomo również, od czego przedmiotowe tereny zieleni miałyby izolować, skoro na tym obszarze nie znajduje się żadna infrastruktura, której istnienie uzasadniałoby takie przeznaczenie tych terenów.

Niezależnie od powyższego, zarzucili, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśniono w ogóle, dlaczego wskazane przez skarżących części ich nieruchomości mają takie, a nie inne przeznaczenie w planie miejscowym. Podnieśli, że z załącznika nr 3 do uchwały, dotyczącego rozstrzygnięcia Rady Miasta i Gminy Kórnik o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, w przypadku uwag wniesionych przez skarżących, a dotyczących przedmiotowego przeznaczenia w planie, wskazano jedynie "Uwaga niezgodna ze Studium". W ich ocenie, zaskarżona uchwała w odniesieniu do uwag skarżących zawiera wprawdzie informację, że nie zostały one uwzględnione z uwagi na niezgodność ze Studium, jednakże trudno uznać tak lakoniczne sformułowanie za uzasadnienie.

Przy takiej argumentacji zainteresowani stwierdzili, że wbrew wskazaniom zawartym w treści zaskarżonej uchwały, jak i w jej uzasadnieniu jest ona niezgodna z polityką przestrzenną Miasta i Gminy Kórnik określoną w Studium. Tym samym plan miejscowy w zaskarżonej części jest sprzeczny z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących, w planie miejscowym na obszarze części nieruchomości przeznaczonej pod tereny rolnicze i tereny zielni izolacyjnej przyjęto przeznaczenie odmienne od tego wynikającego ze Studium.

Ponadto podnieśli, że w § 22 pkt 1 uchwały ustalono strefę kontrolowaną o szerokości 76 m, w związku z istnieniem gazociągu DN500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972 r.) o maksymalnym ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa, która to szerokość jest niezgodna z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. w zw. z § 110 pkt 1 tego rozporządzenia. Odwołując się do § 110 pkt 1 rozporządzenia oraz "wiersza 3, kolumny 8 tabeli 1" załącznika nr 2 do rozporządzenia, stwierdzili, że szerokość strefy kontrolowanej wynosi 70 m. Wskazali na to, że w zaskarżonej uchwale przyjęto, że strefa ta ma wynosić 76 m, co nie wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia. Wyjaśnili też, że składali uwagę w tym zakresie, która nie została uwzględniona z następującym uzasadnieniem "Strefy kontrolowane wrysowane są zgodnie z wytycznymi Gaz Systemu zawartymi w piśmie z dnia 17.11.2020 r.". Dodali, że ze wskazanego pisma wynika, iż w przypadku przedmiotowego gazociągu obowiązuje "zmniejszona strefa kontrolowana o maksymalnym zasięgu - 76,0 m (tj. 38,0 m na stronę gazociągu)". Podnieśli, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia przewidziano możliwość przyjęcia zmniejszonej strefy kontrolowanej, a skoro przedmiotowa strefa miała być strefą zmniejszoną, zaś strefa "wyjściowa" powinna wynosić 70 m, to w planie miejscowym szerokość strefy powinna być mniejsza niż 70 m, tymczasem wskazana w zaskarżonej uchwale strefa ma wynosić 76 m, a zatem więcej niż powinna wynosić strefa "wyjściowa".

Zdaniem zainteresowanych, działania Miasta i Gminy Kórnik trudno uznać za wykonywanie władztwa planistycznego w ramach określonych przepisami prawa, co doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. u.p.z.p. W ich ocenie, na gruncie niniejszej sprawy w sposób istotny naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, a w związku z tym konieczne jest stwierdzenie jego nieważności w części wskazanej przez skarżących. Argumentowali, że organ nie miał żadnych podstaw do wprowadzenia na części nieruchomości tak dużego obszaru terenów rolniczych i terenu zieleni izolacyjnej oraz tak szerokiej strefy kontrolowanej przy gazociągu. Ponadto nie uzasadnił tego w żaden sposób, co jest niedopuszczalne - tym bardziej, że w ten sposób wpłynął na prawo własności skarżących, gdyż na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze skarżący mogą lokalizować jedynie budowle rolnicze o wysokości do 12 m i urządzenia budowlane z nimi związane, nie mogą natomiast lokalizować budynków (§ 15 planu miejscowego). Podnieśli, że na terenach przeznaczonych pod zieleń izolacyjną muszą zachować powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 80% powierzchni terenu i mogą tam lokalizować jedynie ciągi piesze i rowerowe, natomiast w strefie kontrolowanej przy gazociągu skarżący nie mogą lokalizować niczego. Stwierdzili, że w ten sposób zostali pozbawieni możliwości rozbudowy i rozwoju swojego gospodarstwa rolnego, co w świetle okoliczności niniejszej sprawy i sposobu uchwalenia planu jest niedopuszczalne. Dlatego też uznali, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy przekroczyła uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego przez nieuzasadnioną w żaden sposób, daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżących, a takie działanie organu planistycznego świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Na koniec skarżący podnieśli, że w sytuacji skarżących nie miało miejsce wyważenie interesu publicznego i prywatnego z zachowaniem zasady proporcjonalności. Ponadto, nie podjęto nawet próby uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Wszystko to w ich ocenie świadczy o tym, że Rada nadużyła władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Kórnik, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik zastępowanego przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi.

Rada Gminy wyjaśniała, że po przeprowadzonym badaniu przedmiotowej uchwały pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda Wielkopolski, przedmiotowa uchwała z dnia 29 marca 2023 r. nr LIV/824/2023 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r. pod poz. 3796 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 29 kwietnia 2023 r.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, Rada wyjaśniła, że zgodnie z tą uchwałą należąca do skarżących działka nr ewid. 195/11 "została przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej/tereny zabudowy usługowej/tereny zieleni izolacyjnej/tereny rolnicze/tereny drogi publicznej klasy głównej/teren drogi wewnętrznej - symbol 2MN/U//3MN/U//3U//1ZI//2ZI//1R/KDG//13KDW". Wskazała, że zgodnie z rysunkiem planu przez teren działki nr 195/11, przechodzi gazociąg wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Śrem-Poznań, a także gazociąg wysokiego ciśnienia DN 80 odgałęzienie Środa Wlkp., wraz ze strefami kontrolowanymi określonymi w planie. Przyjęte przeznaczenie w zapisach planu miejscowego jest konsekwencją kierunku zagospodarowania przestrzennego wyznaczonego dla przedmiotowego terenu w uchwale Rady Miejskiej w Kórniku nr XX/237/2012 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik terenów północno-wschodniej części gminy Kórnik - obręb Żerniki, Robakowo, Dachowa, Borowiec, Szczodrzykowo, Runowo, Dziećmierowo, Pierzchno i Kromolice. W obowiązującym studium, przyjętym na podstawie wyżej powołanej uchwały, działka nr ewid. 195/11 została ujęta jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej/tereny zieleni urządzonej/grunty rolne (symbol MN,U/ZP/R). Przez przedmiotową nieruchomość, zgodnie z rysunkiem studium przebiega istniejący gazociąg w/c oraz projektowany jest przebieg drogi głównej ruchu przyspieszonego".

Powołując się na takie okoliczności, organ stwierdził, że ustalenia planu miejscowego realizują politykę planistyczną Gminy zawartą w Studium. Podniósł też, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Argumentował, że stopień związania planowania miejscowego założeniami polityki przestrzennej gminy wyrażonymi w studium może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy; ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą one być między sobą sprzeczne.

Rada wyjaśniła również, że w trakcie procedury planistycznej skarżący jako właściciele działki nr 195/11 skierowali uwagę do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w zakresie m.in. likwidacji pasa zieleni izolacyjnej, przesunięcia drogi wewnętrznej w celu umożliwienia rozbudowy gospodarstwa, poszerzenia terenów projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonej symbolem 2MN/U i 3MN/U, zmniejszenia odległości możliwości realizacji zabudowy od gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 z 38 m na 35 m oraz zmiany przeznaczenia terenu 1R na teren U. "Powyższe uwagi zostały jednak odrzucone przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik oraz Radę Miasta i Gminy Kórnik na etapie uchwalania planu, z uwagi na niemożność wprowadzenia zmian ze względu na niezgodność z zapisami studium lub przepisami odrębnymi", co wynika z rozstrzygnięcia Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geod. Skrzynki, gmina Kórnik - etap 1, stanowiącego załącznik nr 3 do przyjętej uchwały nr LIV/824/2023 z dnia 29 marca 2023 r.

Rada wskazała na podstawową zasadę procedury planistycznej, jaką jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wskazała na brzmienie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie organu, ustalenia zaskarżonego planu w całości realizują politykę planistyczną gminy Kórnik zawartą w Studium. Przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązania prawne oparte zostały na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznaczało to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonania prawa własności, chronionego Konstytucją, a w ocenie organu obowiązek ten został spełniony.

Zdaniem Rady, podnoszone przez skarżących ograniczenie prawa własności we wskazanym przez nich zakresie, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczanych prawem, a skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także prawo to zbywać. Organ stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wskazanych w skardze naruszeń, stąd też – jako obowiązujący akt prawa miejscowego – w swoich regulacjach, w tym objętych skargą, zawiera postanowienia, w których w sposób należyty nastąpiło wyważenie interesu publicznego i prywatnego z zachowaniem zasady proporcjonalności. Uchwałę podjęto z poszanowaniem zasad i trybu określonego w ustawie planistycznej i aktach wykonawczych do tej ustawy, zgodnie z kompetencjami organu i w granicach tych kompetencji, zatem nie narusza ona naczelnej zasady praworządności, tj. działania w granicach prawa.

W toku postępowania, na wezwanie Sądu, organ przedłożył m.in. wypis i wyrys z obwiązującego Studium i materiał graficzny pozwalający na porównanie położenia działki nr 195/11 na rysunku planu miejscowego oraz na rysunku Studium, jak również zweryfikowanie przewidzianych dla tej działki kierunków zagospodarowania oraz ustalonego w planie miejscowym przeinaczenia, wraz z liniami rozgraniczającymi poszczególne części działki o różnym przeznaczeniu.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r., wskazał aktualną treść Studium dla wyróżnionych "terenów oznaczonych w planie miejscowym dla działki nr 195/11, obr. Skrzynki symbolami 2MN/U, 3MN/U, 3U, 1ZI, 2Zl, 1R, KDG i 13KDW". W dołączonym piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 27 marca 2024 r. wyjaśniono, że działka nr ewid. 195/11, obręb Skrzynki, zgodnie z postanowieniami Studium stanowi "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej//tereny zieleni urządzonej//grunty rolne - symbol MN,U//ZP//R. Przez przedmiotową działkę przebiega istniejący gazociąg ze strefą bezpieczeństwa oraz projektowana jest droga główna ruchu przyspieszonego". Ponadto wskazano, że "przedmiotowa działka znajduje się w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej oraz w obszarze chronionego krajobrazu". Natomiast przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2024 r. nadesłano wyjaśnienie (pismo Burmistrza z dnia 17 kwietnia 2024 r.) i materiał graficzny (wyrys z planu miejscowego z nałożonym konturem działki nr 195/11), z podkreśleniem, że linię rozgraniczającą tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz gruntów rolnych zarówno w planie miejscowym, jak i w Studium stanowi gazociąg DN500 Śrem-Poznań wraz ze strefą kontrolowaną, a plany lokalizacji obiektów budowlanych i terenowych w sąsiedztwie gazociągów podlegają rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga w swej zasadniczej części okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 maja 2024 r. w tym przedmiocie.

Sąd wyjaśnia także, że w sprawie nie przeprowadzał odrębnie dowodu z akt sprawy w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i inne orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że skarga jest dopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Warto podkreślić, że przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydujące znaczenie ma art. 50 p.p.s.a. Natomiast w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. rozstrzygający jest właśnie ten właśnie przepis, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. (por. stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/07 i 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 120/11).

W ocenie Sądu, z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący wykazali istnienie i bezpośrednie naruszenie ich własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Sąd przeanalizował pod tym względem materiał procesowy zawarty w aktach sprawy i oparł się w tym względzie zarówno w materiałach planistycznych, jak i na pismach procesowych stron postępowania, kopiach dokumentów i przedstawionych materiałach poglądowych (akta sądowe). Sąd rozstrzygnął bowiem o zasadności skargi, orzekając – jak już wspomniano – na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Dalsze rozważania w tej kwestii warto rozpocząć od wyjaśnienia, że plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie skarżących, wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego, czy szerzej z przepisów Konstytucji - art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2).

W warunkach niniejszej sprawy zainteresowani wykazali, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia ich interesu prawnego zawiązanego z własnością nieruchomości, tj. działki objętej postanowieniami przedmiotowego planu determinującymi sposób zagospodarowania i korzystania z tego terenu. Innymi słowy, istnieje związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących wynikającą z prawa materialnego.

Motywując taki wniosek, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie skarżący jako właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr 195/11 obręb Skrzynki, która objęta jest postanowieniami zakwestionowanej uchwały wprowadzającej określone przeznaczenie terenu dla poszczególnych części tej działki i warunki jej zagospodarowania wykazała legitymacje skargową w niniejszej sprawie. Strona, inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazała zatem istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny) oraz to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Natomiast od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Skoro ustanowione w wyżej przywołanych ustawach warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą prawo miejscowe zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna, kontrolowana w granicach sprawy zakreślonych w skardze, naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia (znajdujące zastosowanie w danej sprawie). Kontrola ta podlegała jednak ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w tym przepisie merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14). Z tego też właśnie powodu strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, a zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną.

Dalsze rozważania dotyczące merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego należy rozpocząć od uwagi, że Sąd uczynił to wyłącznie w granicach interesu właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości objętej ustaleniami tego planu, tj. w zakresie, w jakim legitymowani byli do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym postanowieniami planu miejscowego, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13). Dlatego też merytoryczna kontrola aktu planistycznego dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną, przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Uwzględnienie zaś skargi powinno następować wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 310/18).

W następnej kolejności trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Te kwestie regulują przepisy art. 17 i nast. u.p.z.p. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

Przyczyną stwierdzenia nieważności części postanowień planu miejscowego wraz z załącznikiem graficznym (rysunkiem planu) było przede wszystkim uznanie częściowej niezgodności ze Studium oraz naruszenia innych zasad sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności odnoszonej do interesu prawnego właściciela gruntu, przejawiającego się w prawie do możliwie najpełniejszego korzystania z rzeczy i zagospodarowaniu tego terenu.

Wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów oraz określanie sposobów zagospodarowania terenu. Gmina może na tej podstawie ograniczyć sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli poszczególnych nieruchomości (art. 6 u.p.z.p.), przede wszystkim w zakresie dopuszczonych na danym terenie sposobów zagospodarowania i zabudowy (przeznaczenia terenu). Niemniej jednak uchwalenie planu miejscowego powinno obejmować wyważanie interesu prywatnego w zakresie stosowania władztwa planistycznego gminy. Przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowi bowiem, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba mieć zatem na uwadze, że skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności, organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Dlatego też prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2739/19 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1168/23). Okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela kierunek zagospodarowania przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego postanowienia planu miejscowego co do przeznaczenia terenu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie w planie miejscowym określonego przeznaczenia nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) - por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1509/22, dotyczący problematyki wprowadzenia w planie miejscowym zakazu wcześniej przewidzianego w studium (dostępny jw.).

Sąd po zapoznaniu się z aktami sprawy (dokumentacją postępowania planistycznego) nie dopatrzył się w granicach sprawy istotnego naruszenia procedury podejmowania uchwały planistycznej w zakresie art. 17 u.p.z.p., który reguluje kolejne etapy działania w procesie planistycznym. Nie stwierdził takich ewentualnych wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Akta planistyczne dokumentowały podjęcie w tej sprawie sekwencji działań i innych czynności, określonych przede wszystkim w art. 17 u.p.z.p. W szczególności w toku postępowania zostały rozpatrzone, jakkolwiek negatywnie, uwagi właścicieli działki nr 195/11, jakie zgłaszane były do projektu planu. Wobec tego Sąd nie doszukał się w działaniu organu naruszenia przepisów art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. Nie oznaczało to jednak, że argumentacja zwarta w skardze, a odnosząca się do zgłaszanych uwag w toku postępowania planistycznego, nie miała wpływu na ocenę, czy organ gminy nie przekroczył władztwa planistycznego w tym wypadku.

Wobec powyższego, przedmiotem dalszej oceny – o ile co innego nie zostanie wyraźnie zaznaczone – będą te merytoryczne postanowienia zawarte w kwestionowanej uchwale, które dotyczą przeznaczenia i przewidzianego sposobu zagospodarowania obszaru oznaczonego w planie symbolami 2MN/U, 3MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, 3U - tereny zabudowy usługowej, 1ZI, 2Zl - tereny zieleni izolacyjnej, 1R - tereny rolnicze, na którym to obszarze znajduje się działka nr 195/11, obr. Skrzynki. Poza zakresem rozważań pozostają zaś te aspekty sprawy, które dotyczą przeznaczenia części tej działki pod tereny oznaczone symbolami KDG - teren drogi publicznej klasy głównej i 13KDW - teren dróg wewnętrznych. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, rozważania te zostaną także powiązane w odpowiednim zakresie z innymi przepisami kwestionowanej uchwały oraz jej uzasadnieniem.

Nie ma sporu co do tego, że obszar działki nr 195/11 zgodnie z postanowieniami Studium stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej (oznaczone symbolem MN,U), tereny zieleni urządzonej (oznaczone symbolem ZP) i grunty rolne (oznaczone symbolem R). Ponadto przez przedmiotową działkę przebiega sieć gazowa o wysokim ciśnieniami, tj. gazociąg DN500 relacji Śrem-Poznań – a także drugi gazociąg DN80 odgałęzienie Środa Wlkp. (rok budowy 1975 r.) – o maksymalnym ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa ze strefą kontrolowaną (bezpieczeństwa) oraz projektowana jest droga główna ruchu przyspieszonego. Sporne jest zaś przede wszystkim to, czy przedmiotowa działka mogła być w części przeznaczona pod tereny zieleni izolacyjnej (oznaczone w planie miejscowym symbolem 1ZI i 2Zl) oraz zakres, w jakim jej część została przeznaczona pod tereny rolnicze (oznaczone symbolem 1R), a w jakim pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (oznaczone symbolami 2MN/U, 3MN/U i 3U), jak również szerokość wyznaczonej w planie miejscowym strefy kontrolowanej dla gazociągu przebiegającego przez tę działkę.

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Stąd też tak określona niesprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Wobec tego, nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba podkreślić, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami wyznaczonymi w obowiązującym studium. Pojęcie "niesprzeczności" uchwalonego planu ze studium oznacza pewien stopień związania, co powoduje, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle, podstawowe ustalenia wynikające ze studium (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2891/17, 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18 i 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2460/12 - dostępne jw.).

Analiza całokształtu materiału procesowego – tj. twierdzeń stron oraz dokumentów i materiałów pomocniczych (poglądowych) dołączonych ich pism procesowych, skonfrontowanych z treścią części tekstowej i graficznej kwestionowanego planu miejscowego oraz wypisu i wyrysu ze Studium wiążącego organ planistyczny (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) – wskazuje, że w odniesieniu do przeznaczenia części działki nr 195/11 pod tereny rolnicze (1R) doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu (art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a zatem w stopniu warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Chodzi tu o tę część działki nr 195/11 stanowiącej teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 1R (tereny rolnicze), która w Studium została określona jako tereny MN,U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej).

Jak wyjaśnił organ w toku postępowania – z odwołaniem się do przedstawionego wyrysu i wypisu ze Studium – dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolami 2MN/U, 3MN/U, 3U, 1ZI, 2Zl, 1R, KDG i 13KDW, na którym znajduje się działka nr 195/11 w obrębie Skrzynki, w Studium przewidziano następujące kierunki zagospodarowania: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej (oznaczone symbolem MN,U), tereny zieleni urządzonej (oznaczone symbolem ZP) i grunty rolne (oznaczone symbolem R). Ponadto, powołując się na przedstawiony materiał graficzny (wyrys z planu miejscowego z nałożonym konturem działki nr 195/11), organ podkreślił, że linię rozgraniczającą tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz gruntów rolnych zarówno w planie miejscowym, jak i w Studium stanowi gazociąg DN500 Śrem-Poznań wraz ze strefą kontrolowaną.

Sąd z takim stanowiskiem Rady się nie zgadza. Z porównania materiałów graficznych obrazujących położenie działki nr 195/11 na rysunku planu i na rysunku Studium – jakkolwiek ze względu na skalę [1:10 000] i oznaczenie graficzne rysunku Studium utrudnione jest precyzyjne wskazanie przebiegu linii rozgraniczających teren R i teren MN,U na obszarze działki nr 195/11 – jednoznacznie wynika, że w planie miejscowym znacząco większą część terenu działki, która w Studium stanowi teren MN,U, przeznaczono w planie miejscowym pod tereny rolnicze (1R). Chodzi tu przede wszystkim o tę część działki nr 195/11 stanowiącej teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 1R (tereny rolnicze), która wykracza poza klin (oznaczony na rysunku Studium kolorem żółtym z zakropkowaniem), który w Studium określony jest jako teren R (grunty rolne). W ocenie Sądu nie jest bowiem tak, że gazociąg DN500 Śrem-Poznań wraz ze strefą kontrolowaną przebiega po działce nr 195/11 w ten sposób, że wraz ze strefą kontrolowaną oddziela przewidziane w Studium tereny o różnym kierunku zagospodarowania (tereny oznaczone symbolem MN,U i symbolem R). Tego rodzaju twierdzenie przystaje wyłącznie do rysunku planu miejscowego, gdzie zachodnia (tj. bliższa drogi ekspresowej S11) granica strefy kontrolowanej gazociągu oddziela teren 1R (tereny rolnicze) od innych terenów - tj. terenów 3U i 13KDW (a pośrednio również 2MN/U). Geometryczny zarys terenów oznaczonych w Studium symbolami MN,U i R na obszarze działki nr 195/11 tworzy rodzaj trapezu (teren MN,U) i klina - trójkąta (teren R) – i wskazuje na to, że część działki oznaczona w Studium jako grunty rolne (R) jest wyraźnie mniejsza niż obszar określony w planie miejscowym jako tereny rolnicze (1R).

To wszystko prowadzi do wniosku, że w tej części zachodzi brak spójności pomiędzy postanowieniami Studium i planu miejscowego, który uznać należy za istotną niezgodność. Wobec tego Sąd uznał, że w takich warunkach, we wskazanym przez Sąd zakresie należy wprost przypisać organowi, że nieprawidłowo uznał, iż plan – w odniesieniu do terenu stanowiącego działkę nr 195/11 przeznczonego pod tereny rolnicze (1R), których dotyczą postanowienia § 3 ust. 1 pkt 8 i § 15 planu – nie narusza ustaleń Studium. Ta część części działki nr 195/11, która została w Studium oznaczona jako tereny MN,U nie mogła zostać przeznaczona pod teren oznaczony symbolem 1R. Takiego rozwiązania planistycznego nie może uzasadniać to, że po części tego terenu przebiega gazociąg ze strefą kontrolowaną, z czym związane są określone ograniczenia i zakazy odnoszące się do terenów zabudowy. Stanowi to o naruszeniu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. W ten sposób w sprawie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy przede wszystkim poprzez niespójne i niekorzystne dla właściciela (według stanu i możliwości zagospodarowania działki sprzed uchwalenia planu) określenie przeznaczenia części tej działki w planie miejscowym pod tereny rolnicze (1R), jaka w Studium przewidziana została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej (MN,U), a zatem mogłaby zostać przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej (MN/U - patrz: § 3 ust. 1 pkt 2 i § 8) lub tereny zabudowy usługowej (U - patrz: § 3 ust. 1 pkt 3 i § 9). Przeznaczenie części tej działki pod teren rolniczy (1R) w takich warunkach zostało poczynione bez dostatecznego oparcia w przepisach i okolicznościach faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niewątpliwie zabrakło również odpowiedniego wyważenia interesów i wartości, tj. interesu prywatnego i interesu publicznego w ramach stosowania władztwa planistycznego gminy, jak również pogłębionej analizy dopuszczalności wprowadzenia funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usługowej na większej niż przewidziano w planie części terenu działki nr 195/11 (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1943/17). W tym też zakresie organ planistyczny nie wykazał jednoznacznie podstaw do tak dalekiego ograniczenia praw właścicielskich skarżących, jakie wynikają z przeznaczenia terenu działki nr 195/11 w zakwestionowanym planie miejscowym. Przyjęte założenia i rozwiązania planistyczne – w powyżej przedstawionym zakresie – nie zostały dostatecznie osadzone w przywołanych zasadach prawa i uwarunkowaniach przedmiotowej sprawy. Również uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jak i stanowisko organu prezentowane w postępowaniu sądowym nie świadczy o zachowaniu wymogu proporcjonalności i wyważenia interesu właściciela i interesu publicznego. Nie rozważono też ani nie wskazano, jakie dobra i wartości realnie ucierpiałyby, gdyby dla większej części terenu działki nr 195/11, która została przeznaczona w planie pod tereny rolnicze (1R) dopuścić przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową lub usługową. Jak już wspomniano, samo wytyczenie na terenie działki strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia nie mogło w prosty sposób prowadzić do przełamania kierunku zagospodarowania terenu, jaki został przewidziany w Studium dla tej części działki nr 195/11.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jak i stanowisko Rady przedstawione w toku postępowania sądowego nie doprowadziły do jednoznacznego wykazania racji organu w takim ukształtowaniu przeznaczania terenu działki nr 195/11, jaki został ustalony w zakwestionowanym planie miejscowym. W tym zakresie doszło do naruszania przywołanych zasad realizacji władztwa planistycznego w kontekście przepisów Konstytucji w związku z art. 15 ust. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 u.p.z.p. [w zakresie przeznaczenia terenów oraz ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy, granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie i szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu].

Podobny wniosek należy odnieść do kwestii wyznaczenia na terenie działki nr 195/11 strefy kontrolowanej sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Śrem-Poznań. Jak stanowi § 22 planu miejscowego, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, ustala się uwzględnienie ograniczeń wynikających z lokalizacji sieci oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w szczególności: 1) sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972) wraz ze strefą kontrolowaną o szerokości 76 m; 2) sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN80 odgałęzienie Środa Wielkopolska (rok budowy 1975) wraz ze strefą kontrolowaną o szerokości 30 m. Znajduje to swoje odzwierciedlenie na rysunku planu.

Skarżący kwestionują § 22 pkt 1 uchwały, w którym ustalono strefę kontrolowaną o szerokości 76 m, w związku z istnieniem gazociągu DN500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972 r.) o maksymalnym ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa, która to szerokość jest w ich ocenie niezgodna z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. w zw. z § 110 pkt 1 tego rozporządzenia. Sąd uznał zasadność tego zarzutu.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego m.in. występuje o opinie o projekcie planu do operatora systemu przesyłowego gazowego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległościach wskazanych w tym przepisie. Następnie według art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

Należy podkreślić, że organ planistyczny nie jest związany opinią zarządcy sieci i winien ustalić w planie jednoznacznie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Nie jest też władny do nakładania na potencjalnych inwestorów obowiązku uzgodnienia inwestycji z innymi podmiotami (patrz: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 438/19 i 13 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 618/20, dostępne jw. – i powołane tam stanowisko orzecznictwa). Rada gminy nie może też scedować swoich kompetencji w zakresie ustalania przeznaczenia terenów na podmioty inne niż gmina (np. gestorów mediów).

Ograniczenia w zabudowie wynikające z przebiegu po danym terenie urządzeń infrastruktury gazowej określone zostały w przepisach odrębnych, w szczególności w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640), wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.). Rozporządzenie to określa m.in. warunki wyznaczania stref kontrolowanych (§ 10), przez które należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu (§ 2 pkt 30). Ponadto rozporządzenie to określa również m.in. zasady zachowania odległości (odnoszone do szerokości strefy kontrolowanej) obiektów budowlanych i innych obiektów w stosunku do gazociągów (§ 21). W § 110 stanowi zaś, że dla gazociągów wybudowanych: 1) przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, 2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę - stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W załączniku tym z kolei (w tabeli nr 1) określono szerokość strefy kontrolowanej w stosunku do różnych obiektów budowlanych (rodzajów zabudowy) w zależności od ciśnienia nominalnego gazociągu i jego średnicy, a także możliwość i zasady przyjęcia szerokości zmniejszonej stref kontrolowanych (postanowienia pkt 1-4 z tabeli nr 1).

Z pism gestora sieci gazowej, tj. O. S.A. Oddział w P., uzyskanych w toku procedury planistycznej – z pisma (opinii) z dnia 17 listopada 2020 r. znak [...] wynika, że dla gazociągu DN500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972) o maksymalnym ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa, obowiązuje zmniejszona strefa kontrolowana o maksymalnym zasięgu - 76 m (tj. 38 m na stronę gazociągu), zaś dla gazociągu DN80 odgałęzienie Środa Wlkp. (rok budowy 1975) o maksymalnym ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa, obowiązuje zmniejszona strefa kontrolowana o maksymalnym zasięgu - 30 m (tj. 15 m na stronę gazociągu); z pisma z dnia 24 maja 2022 r. znak [...] wynika, że gestor ten potwierdza, że na załącznikach graficznych będących integralną częścią uchwały w sprawie planu miejscowego gazociągi te zostały prawidłowo wykreślone i przedstawił dalsze uwagi dotyczące lokalizowania obiektów względem wcześniej już wskazanych stref kontrolowanych.

W toku postępowania planistycznego nie zweryfikowano jednakże należycie, z jakich dokładnie okoliczności faktycznych i prawnych wynika określenie szerokości strefy kontrolowanej w odniesieni do gazociągu DN500 relacji Śrem-Poznań (rok budowy 1972) przez gestora przesyłowej sieci gazowej. Według stanowiska operatora jest to strefa zmniejszona o szerokości 76 m (po 38 m na stronę), natomiast z § 110 i tabeli nr 1 (załącznika nr 2) rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. wynikają różne szerokości "podstawowych" stref w przypadku gazociągów o ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 Mpa (do 10 Mpa) i średnicy powyżej 300 do 500 mm. W odniesieniu różnych rodzajów zabudowy są to odpowiednio m.in. wartości: (Lp. 1[8]) miasta i zespoły wiejskich budynków mieszkalnych o zwartej zabudowie - 100 m; (Lp. 2[8]) budynki użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego - 130 m; (Lp. 3[8]) budynki mieszkalne zabudowy jedno- i wielorodzinnej - 70 m; (Lp. 4[8]) wolno stojące budynki niemieszkalne (stodoły, szopy, garaże - 50 m; (Lp. 5(8) obiekty zakładów przemysłowych - 100 m; (Lp. 9[8] parkingi dla samochodów - 60 m.

Jeżeli przedmiotowy gazociąg DN500 ma średnicę powyżej 300 do 500 mm, na co może wskazywać jego nazwa, to podstawowa szerokość strefy kontrolowanej powinna na być odnoszona do wartości określonych pod poz. 8 odnoszących się do poszczególnych Lp. W konsekwencji, w toku procedowania planu miejscowego należało wyjaśnić, jaka szerokość strefy kontrolowanej powinna być zastosowana w stosunku do zabudowy (zarówno istniejącej, jak i dopuszczalnej w ramach ustalonego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania) dla terenów sąsiadujących z odcinkiem gazociągu przebiegającego przez teren objęty planem - tu: przez działkę nr 195/11. Sąsiedztwo gazociągu powinno zatem być przeanalizowane przede wszystkim w stosunku do terenów 2MN/U, 3U i 1R i dopuszczalnego sposobu zabudowy na tych terenach. Tego jednakże w sprawie zabrakło. Organ poprzestał na stanowisku gestora przesyłowej sieci gazowej, podczas gdy skarżący w toku postępowania złożyli uwagę do projektu planu dotyczącą m.in. zmniejszenia strefy kontrolowanej gazociągu z 76 m na 70 m. Do pisma z dnia 10 stycznia 2023 r. skarżący dołączyli kopię pisma tego samego gestora sieci przesyłowej (G. S.A.) z dnia 8 marca 2018 r. znak [...], z którego wynika, że "budynki mieszkalne jednorodzinne można lokalizować w odległości 35 m (mierząc prostopadle) od osi gazociągu w/c DN500 relacji Śrem – Poznań". Organ nie wyjaśnił tej kwestii z gestorem sieci przesyłowej, lecz poprzestał na odwołaniu się do jego pisma z dnia 17 listopada 2020 r., wskazując na niezgodność z wytycznymi zawartymi w tym piśmie. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji organ powinien przeprowadzić niezbędne konsultacje z gestorem sieci, w szczególności w celu wyjaśnienia, czy sposoby zagospodarowania dopuszczone na terenach oznaczonych symbolami 2MN/U (§ 3 ust. 1 pkt 2 i § 8) i 3U (§ 3 ust. 1 pkt 3 i § 9) wpływały na ustalenie, że "podstawowa" czy też "wyjściowa" strefa kontrolowana powinna mieć w tym wypadku szerokość większą niż 70 m, a po jej zredukowaniu (zmniejszeniu według zasad wynikających z przywołanego rozporządzenia) uzyskana została wartość 76 m (po 38 m na stronę gazociągu). Skoro tego nie uczynił, to organ naraził się na zarzut dowolności i niezachowania zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności przy określaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania (w tym ograniczeń w zagospodarowaniu) terenów objętych procedurą planistyczną. Taki wniosek wynika z analizy wykazu uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu miejscowego (L.p. 4) i załącznika nr 3 do uchwały (rozstrzygnięcia Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego), a także pism gestora sieci przesyłowej dotyczących powyższego przedmiotu.

W konsekwencji Sąd uznał istotne naruszenie prawa (zasad sporządzania planu miejscowego) w tym zakresie, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 22 pkt 1 uchwały w odniesieniu do działki nr 195/11. Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie - ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek (patrz: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 400/09, dostępny jw.). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Na taki kierunek wykładni wpływa bezpośrednio m.in. treść art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p.

Skoro w sprawie zabrakło odpowiedniej analizy stanowiska gestora sieci przesyłowej i nie jest znana rzeczywista przyczyna i dokładna podstawa prawna wprowadzenia takiego wyznaczenia strefy kontrolowanej gazociągu, jak to miało miejsce w tekście i na rysunku planu (naruszenie dotyczy wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.), również należało uznać w tym zakresie naruszenie prawa - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała nie spełnia w tym zakresie standardu pewności i jasności stanowionego prawa miejscowego.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia jeszcze, że przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych), jakie przyjęto w planie w odniesieniu do przedmiotowej działki, doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. NSA podkreślał, że jako szczególnie doniosły – a zarazem niespełniony – jawi się przede wszystkim aspekt zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3314/14, dostępny jw.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że en bloc nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, co też a contrario wynika z przedstawionych wcześniej rozważań.

I tak, brak było podstaw do przypisania organowi naruszenia prawa w związku z nieprzeznaczeniem większej części działki przeznaczonej w planie pod tereny rolnicze (1R) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej - tj. pod tereny MN/U lub U. Analiza Studium i postanowień planu miejscowego nie dawała podstaw do przyjęcia, że Studium umożliwia przeznaczenie terenów określonych w Studium jako tereny gruntów rolnych (R) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej w planie miejscowym. Byłoby to niezgodne ze Studium, prowadzać do naruszenia zasad z art. 9 ust.4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Co się zaś tyczy żądania stwierdzenia nieważności § 3 pkt 6 i § 13 planu miejscowego, tj. w części przeznaczającej nieruchomość skarżących pod tereny zieleni izolacyjnej - 1ZI i 2ZI, Sąd stwierdził, że takie rozwiązanie planistyczne nie stanowi naruszenia prawa. Nie ma pomiędzy stronami sporu co do tego, że tereny przeznaczone w planie pod zieleń izolacyjną (oznaczone symbolami 1Zl i 2Zl) w Studium były określone jako tereny zieleni urządzonej (ZP).

Przewidziane w planie miejscowym przeznaczenie tych terenów nie jest wprawdzie identyczne, tj. tożsame z tym, jakie zostało przewidziane w Studium, jednakże mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nie przecząc stanowisku skarżących, że zasady zagospodarowania terenów zieleni izolacyjnej Zl (§ 3 ust. 1 pkt 6 i § 13) są inne (mniej korzystne dla właścicieli) niż te dla terenów zieleni urządzonej (ZP - § 3 ust. 1 pkt 5 i § 12). Niemniej jednak nie można w tym wypadku przyjąć, że jest to rozwiązanie w sposób oczywisty niezgodne z postanowieniami Studium oraz że narusza art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto znajduje ono swoje dostateczne umocowanie w przepisach prawa (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) i okolicznościach sprawy, jak pobliski przebieg dróg publicznych, w tym drogi ekspresowej S11 o dużym natężeniu ruchu czy szerzej węzła komunikacyjnego. Nawet też jeżeli pismo GDDKiA z dnia 17 listopada 2020 r. nie wskazuje wprost na potrzebę wprowadzenia zieleni izolacyjnej, to jednoczenie zwraca uwagę na negatywne odziewanie związane z ruchem drogowym drogi ekspresowej S11, co wynika z map akustycznych dla tego terenu. Kwestie związane z negatywnym oddziaływaniem drogi S11 (jak również drogi wojewódzkiej nr 434) zostały również zasygnalizowane w postępowaniu planistycznym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r. znak WOO-III.411.424.2020.MM, a projekt planu został przez ten wyspecjalizowany organ zaopiniowany pozytywnie (patrz: pismo z dnia 20 czerwca 2022 r. znak WOO-III.411.444.2022.AK.1). Ponadto w aktach planistycznych znajduje się pozytywna opinie sanitarne Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 czerwca 2022 r. znak DN-NS.9011.1537.2020 i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2022 r. znak NS-9011.2.227.2020.VW. Zwłaszcza w tym ostatnim dokumencie zwracano uwagę na kwestie ochrony przed uciążliwościami w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza i przed hałasem. Kwestie negatywnych odziaływań zostały również wyjaśnione w sporządzonej na potrzeby postępowania planistycznego Prognozie oddziaływania na środowisko.

W takich warunkach przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod tereny zielni izolacyjnej (1Zl i 2Zl) nie stanowi naruszenia prawa przez Radę Gminy, w szczególności nie świadczy o niezgodności przyjętych rozwiązań z treścią Studium ani nie może być uznane za niedopuszczalne, bo nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżących. Zasadnie też została rozstrzygnięta przez organ złożona w toku procedury planistycznej uwaga skarżących dotycząca usunięcia przeznaczenia tej części działki na zieleń izolacyjną oraz możliwości przeznaczenia tej części działki pod tereny o innym przeznaczeniu, poprzez połączenie terenów 2MN/U i 3MN/U,

Podsumowując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ planistyczny w powyżej omówionym zakresie nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozważenia i wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1330/15, dostępny jw.). Interes publiczny zostało przedłożony ponad interes obywateli w sposób nieuzasadniony i godzący w zasadę proporcjonalności.

Po przeprowadzeniu oceny zaskarżonej uchwały w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wyznaczonych w tym wypadku treścią skargi (określenie naruszenia interesu prawnego w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych postanowieniami planu miejscowego) oraz obowiązujących przepisów, Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała w odniesieniu do terenu działki nr 195/11 narusza przepisy obowiązanego prawa w takim stopniu, który uzasadnia stwierdzenie nieważności części postanowień planu (części tekstowej i graficznej) obejmujących § 22 pkt 1 w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 195/11 oraz teren oznaczony symbolem 1R w odniesieniu do tej części działki ewidencyjnej nr 195/11, która została oznaczona jako tereny MN,U w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik stanowiącym załącznik nr 1 i 2 do uchwały nr XXXII/442/2021 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 26 maja 2021 r.

Poprzez określenie w punkcie 1 sentencji wyroku zakresu, w jakim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zapewnione zostało uwzględnienie skargi w takim rozmiarze, w jakim zasadnie zakwestionowano plan miejscowy, co też pozwala na funkcjonowanie przepisów planu miejscowego w odniesieniu do pozostałej części działki nr 195/11 oraz innych terenów objętych postanowieniami przedmiotowego planu. Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w większym zakresie i stwierdzenia nieważności zakwestionowanego planu co do pozostałych, wskazanych w skardze postanowień planu dotyczących działki nr 195/11.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak też orzekł w pkt 2 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, wniosek skarżących, charakter ich współuczestnictwa w sprawie (solidarność) oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (300 zł wpisu od skargi), a także wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz koszty opłat skarbowych od pełnomocnictwa (34 zł).