Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 997/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, skarżąca spółka), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w całości utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej organ I instancji) z [...] lipca 2017 r. nr [...], którą organ ten zezwolił skarżącej spółce na lokalizację w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) 4 sztuk lamp halogenowych służących do podświetlenia elewacji budynku, o powierzchni zajęcia 0,04 m2 (1 sztuka) i 0,06 m2 (3 sztuki).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca spółka pismem z 21 kwietnia 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] (dz. nr [...] z obrębu [...]) w celu zlokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, tj. 4 lamp halogenowych umocowanych na elewacji budynku biurowo-usługowego przy ul. [...]. W piśmie z 30 maja 2016 r. strona skarżąca określiła okres zajęcia pasa drogowego (15 lat) oraz nadesłała szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsc lokalizacji lamp.

W piśmie z 8 sierpnia 2016 r. strona skarżąca, wobec niepodjęcia w sprawie czynności w postępowaniu dowodowym mających na celu wyznaczenie przestrzennych granic pasa, wniosła o przeprowadzenie dowodów z wizji lokalnej, opinii geodety oraz opinii specjalisty z zakresu budownictwa drogowego na okoliczność ustalenia górnej granicy pasa drogowego, z ewentualnym uwzględnieniem skrajni pasa drogowego i skrajni chodnika oraz czy umiejscowienie lamp zgodnie z wnioskiem będzie powodować zajęcie pasa drogowego. Ponadto w powołanym piśmie wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji ewidencyjnej drogi, ewidencji znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego na okoliczność ustalenia, czy umiejscowienie lamp zgodnie z wnioskiem będzie powodowało zajęcie pasa drogowego, jak również dowodu z opinii mgr. inż. W. S. w przedmiocie zakresu górnej granicy przestrzeni pasa drogowego na okoliczność tego, że lampy będą znajdować się w tej przestrzeni. W konkluzji tego pisma, kwestionując działania organu w sprawie (w szczególności użyte mapy) podniosła, że "czynność dotychczas dokonana w sprawie nie pozwala ustalić granic przestrzennych pasa drogowego /.../, a co za tym idzie rozstrzygnąć, czy w przypadku wnioskodawcy w ogóle zachodzi potrzeba wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego". W przypadku braku ustaleń odmiennych od wynikających z ww. opinii, postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone bowiem obecność lamp we wskazanym miejscu nie będzie wiązała się z zajęciem pasa drogowego.

Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] organ I instancji uwzględnił wniosek, zezwalając skarżącej spółce na lokalizację w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) 4 sztuk lamp halogenowych służących do podświetlenia elewacji budynku, o powierzchni zajęcia 0,04 m2 (1 sztuka) i 0,06 m2 (3 sztuki), według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji, na okres piętnastu lat liczony od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Skarżąca odwołała się od tej decyzji do SKO, wskazując w szczególności na naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i w zw. z art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), dalej jako u.d.p., poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.), podczas gdy wnioskodawca wnosił o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej SKO, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło ww. decyzję z [...] września 2016 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO organ I instancji, wobec wątpliwości co do charakteru ww. podania/wniosku z 22 kwietnia 2016 r, uzupełnionego pismami z 30 maja 2016 r. oraz z 8 sierpnia 2016 r., powinien wyjaśnić jednoznacznie charakter wniosku strony skarżącej. Samodzielna kwalifikacja żądania skarżącej, w przypadku niejasnego sformułowania wniosku, stanowi naruszenia zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie, która wynika z art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. W związku z powyższym - zdaniem SKO - konieczne jest dokonanie przez organ I instancji ponownej oceny wniosku skarżącej, wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia, a w jego uzasadnieniu wskazanie motywów, jakimi organ kierował się przy wydawaniu decyzji oraz wypowiedzenie się co do przestawionych przez stronę wyjaśnień.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji pismem z 27 stycznia 2017 r. zwrócił się do skarżącej spółki o sprecyzowanie wniosku w zakresie tego, czy strona wnosi o wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 39 ust. 3 u.d.p.), czy też o umorzenie postępowania. W odpowiedzi skarżąca w piśmie z 8 lutego 2017 r. oświadczyła, że wnosi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres wskazany w piśmie z 30 maja 2016 r. Pismem z 22 marca 2017 r. skarżąca ostatecznie sprecyzowała wniosek wskazując, że wnosi o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] dz. ew. nr [...] z obrębu [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. 4 lamp halogenowych, które mają być umocowane na elewacji budynku położonego przy ul. [...], na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.

Pismem z 7 czerwca 2017 r. organ I instancji ustosunkował się do wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych wcześniej przez stronę, uznając brak potrzeby ich uwzględnienia. Według organu wizja w terenie nie jest konieczna, gdyż w aktach znajdują się materiały, których zebranie możliwe byłoby w trakcie wizji; czynności, które może przeprowadzić geodeta nie mogą posłużyć do ustalenia pionowego zasięgu pasa, tak samo jak opinia specjalisty z zakresu budownictwa drogowego. Ustalenie przebiegu granic skrajni drogowej nie ma bezpośredniego związku z wyznaczeniem pionowej granicy pasa drogowego. Dowód z dokumentacji ewidencyjnej drogi, ewidencji znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego też nie prowadzi do ustalenia zasięgu górnej granicy pasa, gdyż to nie umiejscowienie konkretnych urządzeń drogowych decyduje o zasięgu pasa. Nadto ww. opinia nie może być uznana za dowód przebiegu jego granicy pionowej, gdyż utożsamia granicę pasa drogowego z granicą skrajni drogowej, co zdaniem organu jest wnioskiem błędnym.

Skarżąca spółka pismem z 14 czerwca 2017 r. odniosła się do ww. argumentacji organu, sprzeciwiając się jego stanowisku w sprawie.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 39 ust.3 i ust. 3a u.d.p. ponownie zezwolił skarżącej spółce na lokalizację w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) 4 sztuk lamp halogenowych służących do podświetlenia elewacji budynku, o powierzchni zajęcia 0,04 m2 (1 sztuka) i 0,06 m2 (3 sztuki), według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji.

Organ I instancji nie podzielił wątpliwości strony skarżącej wyrażanych w ww. pismach, czy umieszczenie wnioskowanych lamp halogenowych, we wskazanej we wniosku lokalizacji, będzie w rzeczywistości wypełniało znamiona zajęcia pasa drogowego, gdyż konieczne jest określenie przestrzennych granic pasa drogowego ul. [...] w opisywanej lokalizacji, co pozwoliłoby zarządcy drogi na wydanie zezwolenia na zlokalizowanie planowanych obiektów w pasie drogowym lub też na umorzenie postępowania w przypadku stwierdzenia, że wskazana lokalizacja lamp znajduje się poza pasem drogowym ww. ulicy.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej na okoliczność ustalenia górnej granicy pasa drogowego drogi (z ewentualnym uwzględnieniem skrajni pasa drogowego i skrajni chodnika) oraz tego, czy umiejscowienie lamp zgodnie z wnioskiem będzie powodowało zajęcie pasa drogowego, organ I instancji wskazał, że ewentualna wizja lokalna w terenie nie wniesie do sprawy żadnych nowych faktów. Wizja w terenie służy do ustalenia szczegółów (zdjęcia, obmiary, funkcjonujące w terenie obiekty), które nie znajdują się w dotychczas zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym materiałach, a które mogą mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zgromadzono już wszystkie niezbędne informacje, które mogłyby zostać zebrane w trakcie ewentualnej wizji lokalnej. W szczególności załączone do pisma skarżącej z 8 sierpnia 2016 r opracowanie autorstwa mgr. inż. W. S. przedstawia w sposób rzetelny stan faktyczny w zakresie opisu technicznego pasa drogowego ul. [...] w rejonie wnioskowanego przez stronę miejsca zlokalizowania projektowanych lamp. Organ nie kwestionował przedstawionych we wskazanej opinii wymiarów, odległości poszczególnych obiektów od elementów zagospodarowania pasa drogowego, czy załączonej dokumentacji fotograficznej, aczkolwiek nie zgadzał z częścią opisową ww. opinii i płynącymi z niej wnioskami.

Zdaniem organu nie zasługiwał na uwzględnienie także wniosek o przeprowadzenie dowodów z opinii geodety oraz opinii specjalisty z zakresu budownictwa drogowego, na okoliczność ustalenia górnej granicy pasa drogowego drogi (z ewentualnym uwzględnieniem skrajni pasa drogowego i skrajni chodnika) oraz tego, czy umiejscowienie lamp zgodnie z wnioskiem będzie powodowało zajęcie pasa drogowego drogi. Geodeta to osoba zajmująca się prowadzeniem prac geodezyjnych opisanych w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wśród tych prac brak jest takich, których wyniki mogłyby posłużyć do określenia do jakiej wysokości nad poziomem gruntu sięga pas drogowy danej drogi. Opinia specjalisty z zakresu budownictwa drogowego również nie może posłużyć jako narzędzie do określenia zasięgu przestrzennego pasa drogowego. W szczególności ustalenie przebiegu granic skrajni drogowej nie ma bezpośredniego związku z wyznaczeniem pionowych granic pasa drogowego. Dowody z dokumentacji ewidencyjnej drogi, ewidencji znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, na okoliczność ustalenia, czy umiejscowienie lamp zgodnie z wnioskiem będzie powodowało zajęcie pasa drogowego, nie pozwolą na ustalenie zasięgu pionowego pasa drogowego, gdyż ustalenie szczegółów, dotyczących lokalizacji konkretnych znaków i sygnałów drogowych czy też urządzeń bezpieczeństwa ruchu, nie prowadzi do ustalenia zasięgu górnej granicy pasa drogowego. Potwierdza to między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 421/13, w myśl którego górna granica pasa drogowego uprawniająca właściciela lub działającego na jego rzecz zarządu drogi, do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności jest wyznaczana rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy, a nie zlokalizowaniem w danym miejscu konkretnych obiektów i urządzeń technicznych służących zapewnieniu prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi pasa drogowego. Przestrzeń nad pasem drogowym wyznaczają jedynie potrzeby ruchu drogowego oraz konieczność jego obsługi i obsługi drogi, stanowiącej cześć pasa drogowego, a nie urządzenia faktycznie znajdujące się na tym odcinku pasa.

Organ ustosunkował się także do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z ww. opinii autorstwa mgr. inż. W. S., w której przyjęto, ze granice przestrzeni pasa drogowego nad drogą wyznacza górna granica skrajni drogowej. Zdaniem organu z taką interpretacją definicji pasa drogowego nie można się zgodzić. W pasie drogowym znajdują się co do zasady obiekty i urządzenia "drogowe". Natomiast w skrajni drogowej, która jest wolną przestrzenią nad drogą, jako obiektem budowlanym zlokalizowanym w pasie drogowym, co do zasady nie powinny znajdować się jakiekolwiek obiekty i urządzenia. Wynika z tego, że pojęcia skrajni drogowej i przestrzeni pasa drogowego nie są tożsame, a zatem nie jest uzasadnione określanie górnej granicy pasa drogowego, jako granicy skrajni drogowej. Na potwierdzenie zasadności ww. wniosku może posłużyć, umieszczone w liniach granicznych pasa drogowego, oświetlenie drogowe. Zgodnie z § 109 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) słupy oświetleniowe oraz oprawy oświetleniowe powinny być umieszczone poza skrajnią drogi, o której mowa w § 54 tego rozporządzenia. Słupy te i oprawy są niewątpliwie urządzeniami technicznymi służącymi bezpieczeństwu ruchu drogowego, umieszczonymi w pasie drogowym (przestrzeni tego pasa), a jednocześnie nie mogą być umieszczone w skrajni drogowej. W opisywanej sytuacji projektowane lampy, służące oświetleniu elewacji budynku, znajdowałyby się na tej samej wysokości co oprawy oświetleniowe pobliskich latarni, na co wskazuje przekrój poprzeczny załączony do opinii.

Organ ustosunkował się także do zawartych w piśmie strony z 8 sierpnia 2016 r. tez płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz z literatury przedmiotu, z których wynika, że przebieg przestrzennych (pionowych) granic pasa drogowego winien być każdorazowo ustalany w realiach konkretnej sprawy. Zdaniem organu, zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, planowane obiekty (lampy) znaleźć się mają w obrębie działki drogowej, która w tym przypadku stanowi również granice pasa drogowego ul. [...], nad chodnikiem na wysokości 4,8 m nad powierzchnią gruntu; mają służyć do oświetlenia elewacji budynku. Ze względu na swój wizualny charakter, oraz bezpośrednie sąsiedztwo ruchliwego skrzyżowania, oświetlenie może znaleźć się w polu widzenia użytkowników drogi i w ten sposób bezpośrednio oddziaływać na drogę i wpływać na bezpieczeństwo ruchu.

Pas drogowy (droga) to nie tylko powierzchnia, ale także przestrzeń nad pasem drogowym. Droga (pas drogowy) stanowi bowiem całość z uwagi na społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów składających się na drogę oraz szczególne zasady zarządzania drogą. W pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące obsłudze i usprawnieniu ruchu drogowego. Warunki umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm.). Zgodnie z §. 1 pkt 3a tego rozporządzenia zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym. Z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca dopuszczając umieszczenie reklam w pasie drogowym rozumie przez pas drogowy nie tylko powierzchnię drogi, ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Choć lampy stanowiące przedmiot wniosku nie są urządzeniami reklamowymi ani częścią składową budynku, to ich funkcja uprawnia przyjęcie stanowiska, że powołane wyżej twierdzenia, odnoszą się również do obiektów takich jak opisywane lampy. W konsekwencji przestrzeń nad pasem drogowym, która choćby potencjalnie może być wykorzystana do umieszczenia w niej obiektów lub urządzeń, np. reklam lub informacji, niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, stanowić będzie granice pasa drogowego, jeżeli tylko w przestrzeni tej da się umieścić nośnik informacji wizualnej, nie będący znakiem drogowym lub gminnym znakiem informacyjnym, tak że mógłby się znajdować w polu widzenia użytkowników drogi.

Granice przestrzenne pasa drogowego podlegać powinny każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, czy znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, jednakże nie wydaje się właściwe, aby w zależności od obiektu czy urządzenia, które miałyby zostać umieszczone czy zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej, granice przestrzenne tego samego odcinka pasa mogły być różne w tym samym czasie.

Wnioskowane lampy halogenowe, których umieszczenie planowane jest na północno - wschodniej elewacji budynku pod adresem ul. [...], sąsiadującej bezpośrednio z pasem drogowym ul. [...], projektowane są w pasie drogowym drogi publicznej. Umieszczenie lamp na niewielkiej wysokości nad chodnikiem, tj. 4,8 m (co stanowi wysokość nie przekraczającą wysokości sąsiadujących lamp oświetlenia ulicznego) oraz funkcja tych urządzeń, tj. emitowanie światła widocznego dla użytkowników drogi, w świetle orzecznictwa oraz literatury przedmiotu, dowodzą słuszności takiego twierdzenia. Ponadto na elewacji ww. opisywanego budynku bez wątpienia możliwe jest umieszczenie rozlicznych obiektów (płacht reklamowych, szyldów, markiz itp.) stanowiących rodzaj informacji wizualnej skierowanej do uczestników ruchu. Przestrzeń ta jest więc przestrzenią, w której właściciel (zarządca drogi) sprawuje władztwo w zgodzie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem gruntu, w celu ochrony drogi i jej użytkowników, co w konsekwencji potwierdza fakt, że jest to przestrzeń stanowiąca pas drogowy drogi publicznej.

Wskazując następnie na treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. organ uznał zachodzenie w sprawie przesłanek uzasadniających wyrażenie zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym ww. lamp halogenowych służących do podświetlenia elewacji budynku.

Strona skarżąca pismem z 24 lipca 2017 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji podnosząc, że organ zaniechał ustalenia granic przestrzennych pasa drogowego, w wyniku czego założył, iż przedmiotowe lampy znajdują się w jego granicach. Nastąpiło to z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego regulujących przebieg postępowania dowodowego, w tym wniosków płynących ze złożonej do akt sprawy opinii w przedmiocie zakresu górnej granicy przestrzeni pasa drogowego. Naruszono także art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. poprzez wydanie decyzji, podczas gdy przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącą spółkę i właściwa ocena wniosków płynących z ww. opinii winno skutkować umorzeniem postępowania przez organ I instancji.

SKO nie uwzględniło odwołania strony. Zdaniem organu odwoławczego, który – jak już wyżej podano - decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2017 r., odwołanie nie znajduje uzasadnionych podstaw. Organ I instancji ustalił bowiem stan faktyczny sprawy stosownie do treści art. 4 ust. 21, art. 20 pkt 8, 10 i 12, art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Zebrał niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony materiał dowodowy. SKO podzieliło ustalenia dowodowe decyzji organu I instancji, gdyż przedstawionej w niej metodzie zbierania i oceny materiału dowodowego nie można zarzucić istotnych wad. W procesie konkretyzacji okoliczności faktycznych sprawy organ ten doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - wydania stronie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym zgodnie z wnioskiem 4 sztuk lamp, akcentując przy tym względy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pasem drogowym jest grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Jeżeli zatem części budynku przylegającego do granicy pasa drogowego umieszczone czy też wybudowane są w taki sposób, że wchodzą w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. zajmują one pas drogowy i na takie zajęcie wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi, Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r. sygn. II GSK 316/10), że przez pas drogowy należy rozumieć obiekt trójwymiarowy, ale w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego, w tym jego zabezpieczenia i obsługi. Przepis art. 4 pkt 1 u.d.p. mówi o liniach granicznych gruntu i o przestrzeni nad/pod powierzchnią tego gruntu. Dookreślenie "w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" odnieść należy do gruntu, nie zaś do powierzchni nad i pod powierzchnią tego gruntu. Tym samym lokalizacja obiektów i urządzeń, o których mowa w przepisie, nie przesądza społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu i nie rzutuje na określenie granic nad i pod jego powierzchnią. Pogląd ten został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 780/08. Planowane lampy mają być umieszczone na wysokości nie przekraczającej wysokości istniejącego oświetlenia drogi, a zatem w tym zakresie wchodzą w skład przestrzenny pasa drogowego.

Skarżąca spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją SKO. W skardze do Sądu zarzuciła tej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. poprzez:

1.1. zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji jakichkolwiek czynności dowodowych;

1.2. utrzymanie w mocy decyzji, pomimo że organ I instancji zaniechał podjęcia istotnych czynności w zakresie postępowania dowodowego, mających na celu ustalenie granic przestrzennych pasa drogowego w odniesieniu do drogi powiatowej przy ul. [...] w rejonie ul. [...], a w konsekwencji ustalenia, czy 4 halogenowe lampy znajdować się będą w granicach pasa drogowego, czy też poza jego granicami; w szczególności organ II instancji bezrefleksyjnie zaaprobował:

a) bezzasadne nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej z udziałem przedstawicieli skarżącej spółki, udokumentowanej protokołem oraz fotografiami, a także niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn zaniechania przeprowadzenia wskazanego dowodu,

b) błędną ocenę opinii mgr. inż. W. S., pomimo braku wystarczającego uzasadnienia owej oceny przez organ I instancji,

c) bezzasadne nieuwzględnienie wniosków o przeprowadzenie dowodów z opinii geodety oraz opinii specjalisty z zakresu budownictwa drogowego, a także brak właściwego wyjaśnienia motywów takiego postępowania w uzasadnieniu decyzji,

d) bezzasadne nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji ewidencyjnej drogi, ewidencji znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także brak właściwego wyjaśnienia motywów takiego postępowania w uzasadnieniu decyzji,

w konsekwencji czego:

- organ II instancji wydał decyzję bez wszechstronnego rozpoznania sprawy, bezrefleksyjnie podzielając stanowisko organu I instancji,

- błędnie ustalił, iż lampy znajdować się będą w granicach pasa drogowego drogi, choć nie został przeprowadzony żaden dowód, który świadczyłby o planowanym umieszczeniu lamp w granicach pasa drogowego, a także żaden dowód przeciwny do opinii, z której wynika, że lampy znajdowałyby się poza granicami pasa drogowego;

- naruszona została zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a także zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.), gdyż organ II instancji w uzasadnieniu nie zawarł własnych ustaleń i rozważań dotyczących postępowania dowodowego, poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu I instancji. Gdyby organ II instancji prawidłowo zastosował przepisy, uchyliłby decyzję i umorzył postępowanie;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. - poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania polegającą na błędnym przyjęciu, że lokalizacja obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, nie przesądza o społeczno-gospodarczym przeznaczeniu gruntu i nie rzutuje na określenie granic nad i pod powierzchnią tego gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje, że granice pasa drogowego określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. W konsekwencji powyższego organ lI instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu określenie górnej granicy pasa drogowego drogi i wydał decyzję, podczas gdy przeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę skarżącą i właściwa ocena wniosków płynących z opinii winno skutkować stwierdzeniem, że lampy nie będą znajdować się w granicach pasa drogowego, a zatem art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. nie powinien znaleźć zastosowania, co w konsekwencji skutkować powinno uchyleniem w całości decyzji i umorzeniem postępowania przez organ II instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a.).

Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji (I i II instancji) w całości i umorzenie postepowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie tych decyzji w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo wyjaśniła powyższe zarzuty, powtarzając dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie. Wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. opinii na okoliczność, że sporne lampy nie będą znajdowały się w granicach pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, Sąd - który kontroluje go wyłącznie pod kątem zgodności z prawem/legalności, a nie celowości czy słuszności – musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Takiego naruszenia jednak Sąd w tej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie odnotował. W sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji – szczegółowo wymienionych w części historycznej uzasadnienia – przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu tej decyzji (a wcześniej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a więc i stanowiska organu wyrażającego się w zezwoleniu stronie na lokalizację w ww. pasie drogowym spornych lamp halogenowych służących do podświetlenia budynku, zgodnie zresztą z wnioskiem strony inicjującej postępowanie administracyjne przed organem w tym względzie.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania tych urządzeń w pasie drogowym. W sprawach dotyczących takiego umieszczania pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.

W tej sytuacji, w świetle tego przepisu, pas drogowy należy postrzegać przestrzennie, jak wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową, z tym że nie można zaliczyć do tego pasa przestrzeni pod i nad jego powierzchnią bez jakichkolwiek ograniczeń. Chociaż ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób należy ustalać górną i dolną granicę pasa drogowego, to winno to następować z uwzględnieniem roli, celu i funkcji jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic, w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, czy obiektów inżynierii ruchu drogowego. Wprawdzie nie da się jasno – stosownie do poczynionych uwag – określić jednolitego wzorca, który w każdym przypadku dawałby odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie wysokości/głębokości przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ustalaniu tych granic, bacząc każdorazowo na uwarunkowania, okoliczności danej sprawy (rodzaj drogi, usytuowanie, znajdujące się w pasie urządzenia techniczne, itp.). Taką przesłanką, pomocną przy określeniu granic przestrzennych pasa, jest wynikające z przepisów art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego (kc) funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy.

Uwzględniając tę przesłankę należy podzielić ustalenie zaskarżonej decyzji, że sporne urządzenia (ww. lampy halogenowe) zaplanowane zostały w prawidłowo ustalonych przez organ granicach ww. pasa drogowego, zatem skarżąca bezzasadnie stawia organowi zarzut wydania ww. decyzji lokalizacyjnej na te urządzenia, zamiast umorzenia postępowania administracyjnego z powodu bezprzedmiotowości. Skarżąca opiera przy tym swoje stanowisko w szczególności na fakcie planowanego umieszczenia spornych urządzeń poza górną granicą skrajni pasa wynikającą z ww. opinii mgr. inż. W. S.

W sprawie nie była kwestionowana rzetelność tej opinii w obszarze opisu technicznego pasa w rejonie wnioskowanego przez stronę miejsca zlokalizowania spornych lamp i dokonanych w niej pomiarów (por. uzasadnienie decyzji organu I instancji). Jednak organ zasadnie nie zgodził się z wnioskami opinii i stanowiskiem strony upatrującej w okolicznościach tej sprawy górną granicę pasa w przebiegu skrajni drogi. Skrajnia drogi to, w myśl przepisów § 54 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wolna przestrzeń nad drogą o określonych w tych przepisach i załączniku do rozporządzenia wymiarach; w przestrzeni tej nie mogą znajdować się co do zasady żadne obiekty i urządzenia. Tymczasem w świetle ww. art. 4 ust.1 u.d.p. pas drogowy został zdefiniowany jako przestrzeń trójwymiarowa, w której zlokalizowane są obiekty i urządzenia drogowe, a więc szerzej niż skrajnia drogi. Oznacza to, że skrajnia drogi nie może być utożsamiana wprost z pasem drogowym, zatem zasadniczo mamy niejednokrotnie do czynienia z sytuacją, w której obiekt/urządzenie zlokalizowane jest poza skrajnią drogi, jednak wchodzi – jak w tej sprawie – w przestrzeń pasa drogowego, w podanym wyżej rozumieniu tej przestrzeni. O tym bowiem jak głęboko i wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego decyduje funkcja jaką pas ten spełnia w danych okolicznościach stanu faktycznego drogi.

Ustawa określa granice pasa drogowego w poziomie, natomiast nie określa go w pionie. Jednak ze względu na bezpośrednie oddziaływanie urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego i ich wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, umieszczanie ich nad pasem powyżej skrajni drogi traktowane jest jak umieszczanie urządzeń w pasie drogowym, a więc za zezwoleniem i po uiszczeniu opłaty. Z tego powodu granice pasa ustalane są indywidualnie, przy uwzględnieniu interesu zarządcy drogi, zależnego m.in. od charakteru i kategorii drogi oraz w zasadzie niesprzecznego z nim interesu publicznego, a także realnej możliwości powszechnego (publicznego) korzystania z drogi, a więc m.in. na wysokości dostępnej nie tylko zarządcy drogi, lecz również innym podmiotom, które z tej drogi chcą skorzystać w sposób nienormatywny.

W sprawie wykazany został w oparciu o dostępny w aktach materiał dowodowy, w szczególności mapy sytuacyjne ( por. treść akt administracyjnych, w tym zawarte tam pisma strony i ww. opinię przedłożoną przez stronę) przebieg granicy pasa drogowego na spornym jego odcinku. Zresztą granice tego pasa w płaszczyźnie poziomej i usytuowanie względem tych granic obiektu strony, na którego elewacji planowana jest instalacja ww. lamp halogenowych, nie są przedmiotem rozbieżności między stronami. Rozbieżność ta wynika z różnego rozumienia pionowej/górnej granicy pasa, którą strona bezzasadnie – jak wykazano – łączy ze skrajnią drogi, a organ prawidłowo z obiektem/przestrzenią trójwymiarową, ale w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego, w tym jego zabezpieczenia i obsługi, dowodząc w ten sposób pozostawania ww. lamp w przestrzeni pasa. W ocenie Sądu zebrane materiały potwierdzają tym samym kolizję planowanych urządzeń z granicą pasa w przestrzeni poziomej, jak i pionowej, bez potrzeby innego dowodzenia. Nadto w sytuacji, gdy budynek strony przy ul. [...] w [...], na elewacji którego umocowane miałyby być sporne lampy halogenowe służące do jej podświetlenia, przylega do chodnika poprzedzonego opaską żwirową (por. treść ww. opinii, na którą powołuje się strona - w aktach administracyjnych sprawy), który w świetle definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. (w zw. też z przepisami art. 4 pkt 2, 3, 5 i 6 u. d. p.) jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa biegnie po froncie tego budynku i wszystko co poza ten front/ścianę/elewację/obrys budynku wystaje i wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem/przynależną do niego opaskę żwirową należy uznać za umieszczone w pasie drogowym, który w zakresie niezbędnym dla właściwego funkcjonowania ruchu korzysta z uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, co skutkuje koniecznością uzyskania zezwolenia na jego zajęcie/lokalizację wnioskowanych urządzeń.

Wymiary co do wysokości umocowania ww. lamp halogenowych (oraz pole powierzchni) na elewacji budynku nad chodnikiem nie są przedmiotem sporu w sprawie (zostałyby zamontowane na wysokości 4,8 m nad poziomem gruntu i wkraczałyby w przestrzeń drogi w miejscu opaski żwirowej okalającej budynek, która graniczy bezpośrednio z chodnikiem – por. treść ww. opinii, jak również pozostałe materiały, w szczególności mapy w aktach administracyjnych sprawy). Nie jest sporna konstrukcja tych lamp, ani sposób mocowania na budynku. W tej sytuacji zarzucany przez skarżącą brak wizji lokalnej terenu na okoliczność ustalenia górnej granicy pasa, jak i brak uwzględnienia pozostałych wnioskowanych przez stronę ww. dowodów w tym zakresie, nie miał istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, skoro spór w sprawie sprowadzał się nie do wymiarów i przebiegu granic pasa drogowego względem budynku strony, tylko do interpretacji - w uwarunkowaniach bezspornego stanu faktycznego sprawy - granicy pionowej pasa w odniesieniu do jej wysokości (górnej granicy pasa), której potwierdzenie nie mogło być udziałem tych dowodów, gdyż granica ta wynika z funkcji pasa. Zważywszy na fakt, że w myśl poczynionych w sprawie ustaleń granice pionowe pasa odpowiadają jego funkcjonalności, ww. urządzenia/lampy halogenowe, umocowane w sposób i w miejscu planowanym/wnioskowanym przez stronę, mieszczą się w przestrzeni funkcjonalnej pasa.

To kluczowe w sprawie zagadnienie zostało wyjaśnione w sposób miarodajny dla podjętego rozstrzygnięcia o zezwoleniu stronie na lokalizację przedmiotowych lamp, zwłaszcza że jest też poza sporem mocowanie ich poniżej wysokości samego budynku (na jego elewacji) oraz wysokości nieprzekraczającej wysokości sąsiadujących lamp oświetlenia ulicznego.

Skoro w sprawie zgromadzono i wyjaśniono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia informacje i materiały, nie ma znaczenia dla oceny jego prawidłowości podniesiony przez skarżącą zarzut braku przeprowadzenia innych wnioskowanych przez nią dowodów, jak również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji odniósł się bowiem w niezbędnym zakresie do odwołania, wyjaśniając przyczyny swojego stanowiska, akceptującego rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w sprawie i jego motywy.

Reasumując, organy wydające decyzje w I i II instancji prawidłowo rozważyły i oceniły okoliczności stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek lokalizacji urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym, prawidłowo ustalając jego granice przestrzenne. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia i równocześnie zakres ustaleń faktycznych, jakich organy te powinny dokonać w toku rozpoznania tej sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd nie uwzględnił zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego z ww. opinii, gdyż była ona de facto brana pod uwagę w argumentacji organu podejmującego rozstrzygnięcie w sprawie (por. uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej), zaś Sąd nie rozpoznaje na tym etapie postępowania sprawy administracyjnej co do istoty, tylko kontroluje zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji pod względem zgodności z prawem. Tym samym Sąd nie mógł obecnie prowadzić dodatkowego postępowania dowodowego, skoro powołany jest jedynie do oceny przebiegu postępowania przed organem w ramach kontroli podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia, które nawiązuje do wnioskowanego dowodu.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.