Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1398/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1389/21 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 1389/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania A.A. od decyzji Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 26 marca 2021 r.; stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej nie miała z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że pismem z 16 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra w rozpoznaniu jego odwołania od decyzji Marszałka w sprawie udzielenia spółce X. Sp. z o.o. z siedzibą w Y. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu, zlokalizowanej na Fermie Drobiu w Z., domagając się zobowiązania Ministra do rozpatrzenia i udzielenia odpowiedzi na jego odwołanie z 12 kwietnia 2021 r., przywrócenia terminu do złożenia skargi na decyzję Ministra, jeżeli prawdą jest, że Minister wydał decyzję udzielającą Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu, uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego ze względu na nierozpatrzenie całości sprawy, zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra i Marszałka, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił m.in., że pismem z 12 kwietnia 2021 r. złożył odwołanie od decyzji Marszałka, jednocześnie wnosząc o doręczenie zaskarżonej decyzji pocztą email. Odwołanie to zostało przekazane do Ministra, o czym świadczy treść pisma Marszałka z 14 kwietnia 2021 r. Jednakże do dnia złożenia skargi Minister nie rozpatrzył i nie udzielił odpowiedzi na odwołanie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że odwołanie zostało przesłane drogą mailową do organu I instancji, który zgodnie z właściwością przekazał je wraz z całością dokumentacji w sprawie przy piśmie z 14 kwietnia 2021 r. Pismem z 27 kwietnia 2021 r. Minister wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w postaci podpisu pod odwołaniem, a pismo to zawierało pouczenie o pozostawieniu podania bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia wymaganego podpisu w terminie 7 dni. Wezwanie, zgodnie z życzeniem skarżącego, zostało przesłane na wskazany adres e-mailowy. Następnie w piśmie z 6 maja 2021 r., przesłanym drogą pocztową, organ poinformował skarżącego o konieczności zachowania wymogów formalnych odwołania przewidzianych w k.p.a., niezbędnych do jego rozpatrzenia, a także przywołał treść art. 63 § 1 k.p.a. W piśmie tym organ poinformował ponadto, że skoro pismo (e-mail) nie może zostać uznane za odwołanie, to należy stwierdzić, że decyzja Marszałka z 26 marca 2021 r. stała się ostateczna. Podniesiono, że wprawdzie pismo z 6 maja 2021 r. nie zostało przez skarżącego podjęte, ale wezwanie do uzupełnienia braków formalnych z 27 kwietnia 2021 r. zostało wysłane prawidłowo na wskazywany przez skarżącego adres mailowy.

WSA uznał, że skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podniesiono, że podanie wniesione w formie e-mailowej nie czyni zadość wymogom formalnym pisma procesowego, albowiem nie jest podpisane. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wysłał do skarżącego wezwanie do uzupełnienia odwołania, ale zastosował niewłaściwy tryb. W przypadku bowiem postępowania odwoławczego właściwe było, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do uzupełnienia braków formalnych odwołania, uznanie odwołania za niedopuszczalne w oparciu o art. 134 k.p.a. Z uregulowania zawartego w tym przepisie wynika bowiem, że stwierdzając, że środek odwoławczy został wniesiony niewadliwie, ale nie spełnia wymogów formalnych, należy uznać, że jest bezskuteczny. Wyklucza to dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia. Zatem organ zobowiązany jest wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania, które wynikają z dyspozycji normy art. 134 k.p.a., a nie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro Minister skorzystał z wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to pozostaje on w bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. WSA zauważył przy tym, że w orzecznictwie sądowym pojawia się pogląd wskazujący, że w takiej sytuacji należy pozostawić odwołanie bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., ale skład orzekający go nie podziela. Wskazano, że dodatkowym argumentem za przyjęciem poglądu zaprezentowanego przez Sąd I instancji jest kwestia zabezpieczenia stronie odpowiednio skutecznych środków ochrony prawnej. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania może być bezpośrednio zaskarżone do sądu administracyjnego, zaś w przypadku pozostawienia odwołania bez rozpoznania, strona musiałaby skorzystać ze środków prawnych ochrony przed bezczynnością organu odwoławczego (najpierw ponaglenie, dopiero po nim skarga do sądu administracyjnego). WSA podniósł także, że nawet gdyby przyjąć, że organ prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., to pismo z 6 maja 2021 nie stanowi formalnego pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia, gdyż w jego treści brak jest takiej informacji. Stwierdzono ponadto, że bezczynność organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że nie wynika ona ze złej woli organu, ale z pozostawania przez organ w mylnym przekonaniu, że udzielił prawidłowej odpowiedzi na odwołanie skarżącego. Odnosząc się do pozostałych wniosków skargi podano, że w sprawie o stwierdzenie bezczynności organu poza kompetencją Sądu pozostają inne sprawy dotyczące merytorycznej oceny decyzji, postanowień czy innych aktów podlegających ocenie sądów administracyjnych.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Minister, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że po bezskutecznym wezwaniu strony do podpisania odwołania należy wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a w konsekwencji stwierdzenie że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Marszałka z 26 marca 2021 r., podczas gdy odwołanie niepodpisane przez stronę nie może być uznane za odwołanie więc nie można do takiego pisma (niebędącego odwołaniem) stosować art. 134, który odnosi się właśnie do odwołania;

- art. 149 § 1 pkt 3, art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Minister niezasadnie pozostawił odwołanie skarżącego bez rozpatrzenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i uznanie że pismo organu z 6 maja 2021 r. nie stanowi formalnego pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia, bowiem w jego treści brak jest informacji o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia, podczas gdy w treści pisma wprost zostało wskazane, że wiadomość skarżącego skierowana do organu za pomocą poczty elektronicznej, nosząca cechy odwołania jednak niepodpisana, nie może zostać uznana za odwołanie od decyzji Marszałka z 26 marca 2021 r. a ponadto wskazuje, że w/w decyzja jest ostateczna w toku postępowania administracyjnego.

- art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 114 k.p.a. poprzez orzekanie, czy w sprawie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ administracji publicznej nie dopuścił się bezczynności, zatem ocena czy zachowanie organu miało znamiona rażącego naruszenia prawa nie powinna stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia Sądu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania przed WSA i NSA, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oświadczając, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że wiadomość elektroniczna skarżącego z 12 kwietnia 2021 r. jest odwołaniem. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem przepisów art. 63 w zw. z art. 64 k.p.a. dopiero podpisane pismo, tj. pismo spełniające wymogi formalne może być traktowane tak jak odwołanie i może zostać nadany mu bieg. Podniesiono, że po nieuzupełnieniu przez skarżącego braku podpisu organ wykonał czynność materialno-techniczną jaką jest pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Odnosząc się do twierdzenia Sądu, że pismo organu skierowane z 6 maja 2021 r. nie stanowi formalnego pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia podano, że k.p.a. nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania, zaś w doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane są rozbieżne poglądy co do prawnej formy tej czynności organu. Skoro jednak podanie skarżącego nie mogło formalnie zostać uznane za odwołanie, należało pozostawić je bez rozpoznania. Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował stanowisko WSA o konieczności wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych i stanowisko doktryny. Wskazano, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie pozbawia stronę możliwości zaskarżenia, gdyż strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając ponaglenie, a następnie skargę do WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Należy przy tym wyjaśnić, że wprawdzie skarżący w postępowaniu przez Sądem I instancji, jako strona postępowania przed NSA, złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy, ale nastąpiło to już po upływie określonego w powołanym art. 182 § 2 p.p.s.a. terminu 14-dniowego, liczonego od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie organ oparł swoją skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane, że jego ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który wprawdzie nie musi być realny, ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zatem w uzasadnieniu takiego zarzutu należy uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 409/15).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez błędne, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przyjęcie, że po bezskutecznym wezwaniu strony do podpisania odwołania należy wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

Podnieść należy, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis ten określa zatem kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08).

Skarżący kasacyjnie organ powiązał zarzut naruszenia tego przepisu z naruszeniem art. 133 p.p.s.a. i art. 134 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. podnieść przede wszystkim należy, że przez powołanie podstawy kasacyjnej należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jego uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze. Należy zaś wskazać, że art. 133 p.p.s.a. zawiera 3 paragrafy, zaś skarżący kasacyjnie organ nie podał, który konkretnie przepis został w jego ocenie naruszony i chociażby z tego powodu należałoby uznać zarzut ten za bezzasadny. Nawet jednak gdyby przyjąć, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż pozostałe dwa paragrafy tego artykułu odnoszą się do rozprawy, a przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, to zauważyć należy, że przepis ten stanowi, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Przepis ten mógłby zatem zostać naruszony, gdyby sąd orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy, pominął istotną części tych akt, czy oparł swoje orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Natomiast przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10). W przedmiotowej sprawie Sąd nie wyszedł poza materiał dowodowy sprawy. Zresztą takiego zarzutu nie zawiera także skarga kasacyjna.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. należy wskazać, że cala argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie ogranicza się w zasadzie do przytoczenia orzeczeń sądów administracyjnych i stanowiska doktryny, przedstawiających pogląd odmienny od orzecznictwa przytoczonego przez WSA. Jest to zatem w istocie jedynie polemika z poglądem przedstawionym przez Sąd I instancji, a nie argumentacja podważająca prawidłowość stanowiska WSA. Co więcej skarżący kasacyjnie powołuje się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i określa je jako bieżące, ale przytacza orzeczenia z lat 2008-2016, podczas gdy WSA w swoim wyroku odwołuje się do orzeczeń z lat 2016-2020. Skarżący kasacyjnie organ podnosi także, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 63 k.p.a. w zw. z art. 64 k.p.a dopiero podpisane pismo, jako spełniające wymogi formalne, może być traktowane jako odwołanie, podczas gdy w orzecznictwie przytoczonym przez WSA wskazuje się, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, gdyż po otrzymaniu odwołania obowiązkiem organu jest zbadanie, czy spełnia ono określone wymogi, w tym czy zostało ono wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot. W przypadku, gdy środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, co wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia. Jednakże organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania, zaś w przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu, zobowiązany jest do zastosowania art. 134 k.p.a., gdyż w takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W orzeczeniach tych wskazuje się, że w postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 k.p.a., gdyż przepis ten jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym. Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w art. 134 k.p.a. w sposób odmienny niż w przypadku podań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona przez skarżący kasacyjnie organ nie podważyła takiego stanowiska przyjętego przez WSA.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ niezasadnie pozostawił odwołanie skarżącego bez rozpatrzenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz uznanie, że pismo organu z 6 maja 2021 r. nie stanowi formalnego pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia. Pomijając kwestię dopuszczalności zastosowania dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. w odniesieniu do niepodpisanego odwołania podkreślić należy, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest skuteczne wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego w trybie określonym w tym przepisie. Warunkiem zastosowania trybu określonego w powołanym przepisie jest zatem skuteczne doręczenia stronie wezwania do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych zostało przesłane skarżącemu na wskazany w odwołaniu adres e-mejlowy, co skarżący kasacyjnie organ uzasadnił "życzeniem skarżącego". Stosownie jednak do treści przepisów k.p.a. regulujących doręczenia dokonywane przez organ, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia czynności przez organ, doręczenie pisma przez organ było możliwe za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), przez pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.) lub - stosownie do art. 391 k.p.a. - za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w tym przepisie. Wysłanie zatem mejla na adres zwyklej skrzynki mejlowej, a nie na adres elektroniczny w systemie ePUAP nie mogło spowodować skutecznego doręczenia wezwania do usunięcia braków odwołania. W tej sytuacji organ nie podważył stanowiska WSA co do swojej bezczynności. Niezależnie bowiem od oceny charakteru pisma z 6 maja 2021 r., skierowanego do skarżącego i przesłanego drogą pocztową, nie ulega wątpliwości że było to pierwsze pismo organu prawidłowo skierowane do strony. Pismo to nie mogło zatem zostać uznane za informujące o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, gdyż organ nie poprzedził go wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania. Zatem zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. nie jest zasadny.

Natomiast zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 114 k.p.a, którego skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że skoro nie doszło do bezczynności organu, to ocena czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa nie powinno stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia WSA. Jak wskazano wyżej przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter blankietowy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natomiast art. 13 § 1 k.p.a. określa w jakich przypadkach organy administracji publicznej winny dążyć do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, zaś art. 114 k.p.a. stanowi, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji, ani też przez organ administracji publicznej. Nie wiadomo zatem, na czym miałoby polegać ich naruszenie, a treść skargi kasacyjnej w żaden sposób tego nie wyjaśnia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do tak skonstruowanego zarzutu.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.