Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1124/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 3 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art, 76 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art, 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 628/19 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr 329/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., o sygn. akt I SA/Ol 628/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę M. Ł. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2019 r., nr 329/OR14/2019, w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 maja 2017 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w tym m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Rozpatrując wniosek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia i w konsekwencji odmówił przyznania Stronie wnioskowanej pomocy. Na skutek odwołania, Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że Strona nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowiło jednostki samodzielnej, a deklarowane do płatności grunty rolne były częścią składową gospodarstwa M.Sp. z o.o. w S. Prawidłowość ustaleń, że osoby zarządzające spółką stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2019 r., o sygn. akt I SA/Ol 213/19, dokonując oceny materiału dowodowego obejmującego m.in. pozyskiwanie nieuprawnionych dopłat przez Stronę.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 marca 2015 r. Strona złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego, w którym jako pełnomocnika podała C. C., który jest wspólnikiem spółki M. i jednocześnie pełnomocnikiem 11 innych producentów rolnych, wobec których jest osobą bliską, mającą bezpośredni wpływ na osoby reprezentowane. Dzierżawione przez Stronę grunty rolne były własnością spółki. Przychody z prowadzonej działalności rolniczej oraz pozyskiwane dotacje z tym związane wpływały na rachunek bankowy C. C. W kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu, osoby pełnomocnika, wspólnych rachunków bankowych, powiązania pomiędzy spółką i pozostałymi producentami, w tym również Skarżącą, organ odwoławczy przyjął, że stanowią oni w istocie jeden podmiot gospodarczy. W sprawie ustalono ponadto, że w latach 2015-2018 działki rolne zadeklarowane przez Skarżącą były w całości użytkowane rolniczo przez inne osoby, a zamiarem Strony nie było pozyskiwanie dochodu z plonów. Z kolei niski czynsz dzierżawy wskazuje – zdaniem organu – na preferencyjne traktowanie dzierżawców i stanowi potwierdzenie, że spółka stworzyła sztuczne warunki uzyskania pomocy. Zdaniem organu odwoławczego, wpis do ewidencji producentów miał tylko wywołać pozorność, że Strona jest producentem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą na wydzierżawionych gruntach rolnych. Jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa spółki na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych. Gospodarstwo wskazane przez Skarżącą nie stanowi jednostki wyodrębnionej, a jest częścią składową gospodarstwa zarządzanego przez C. C.

Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w opisanym na wstępie wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie organy wykazały w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W motywach orzeczenia powołano klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 549 ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1306/2013"). Za konieczne uznano ocenę działań nie tylko Skarżącej, lecz także reprezentowanych przez C. C. pozostałych 10 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. WSA wskazał, że kwestia stworzenia sztucznych warunków, polegających na utworzeniu 12 podmiotów (11 osób fizycznych i spółka z o.o.) była już przedmiotem sądowej kontroli decyzji administracyjnej wydanej wobec innego podmiotu w ramach kampanii o przyznanie płatności na rok 2016, w wyniku czego stwierdzono, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła. W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników, na skutek multiplikowania podmiotów, celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności. Stworzenie wielu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę (C. C.) i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych, o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, umożliwiało obejście zasady degresywności, wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem WSA nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne pozwoliłoby ominąć zasadę degresywności płatności i w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek. Uznano, że dla oceny wystąpienia przesłanki obiektywnej nie ma żadnego znaczenia powoływana okoliczność realizacji przez Skarżącą działalności rolnej ani też wykreowana pozorna rozbieżność w argumentacji organu co do tego, kto miał tę działalność w istocie prowadzić – Strona, czy zleceniobiorca usług agrotechnicznych. Nie kwestionując wymogów przyznania wnioskowanej płatności, za istotne uznano działanie Strony w sztucznie stworzonych warunkach, które uniemożliwiało osiągnięcie celów wynikających z obowiązujących przepisów. Gospodarstwo rolne stworzone zostało wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów płatności w różnych systemach wsparcia.

Zdaniem Sądu I instancji, w sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji wykazały również wystąpienie w sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie zarówno w sposób opisowy, jak i tabelaryczny powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy Skarżącą i pozostałymi podmiotami. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Zaaprobowane przez WSA ustalone okoliczności faktyczne, wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami, prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez C. C. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że Strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C. C., który jest jednocześnie pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności płatności przez wszystkich zarejestrowanych producentów rolnych wpływały na rachunek bankowy C. C. Grunty, w oparciu o które Strona prowadziła działalność, nie były jej własnością, lecz były dzierżawione od spółki M., przy czym Strona nie uiściła czynszu dzierżawnego za lata 2016-2017, zaś przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza wysokości tego czynszu za okres obowiązywania umowy dzierżawy, tj. 10 lat począwszy od 1 kwietnia 2015 r., wykazała, że korzyści, jakie mogłaby uzyskać spółka z tytułu płatności, były niewspółmiernie wyższe niż ewentualny zysk z tytułu czynszu dzierżawnego. Strona nie wykazała także, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Nie wykonywała też osobiście zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innemu podmiotowi za wynagrodzeniem w postaci zbalotowanego siana. Tym samym Strona nie wykazała, by działała w sposób samodzielny i niezależny. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące fikcyjnego przemieszczenia zwierząt pomiędzy siedzibami Strony i spółki, na którą to okoliczność Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, poza fakturami z dnia: 21 listopada 2017 r. i 11 maja 2018 r. Zdaniem WSA wykazane powiązania majątkowe, osobowe i organizacyjne uzasadniają twierdzenie o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Stąd też zaakceptowano stanowisko organów, że w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r., o sygn. akt C-434/12. W rzeczywistości bowiem Skarżąca wraz z pozostałymi wnioskującymi o płatności byli, w świetle art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 608 ze zm. - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1307/2013") jednym rolnikiem prowadzącym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez stworzenie sztucznych warunków prowadzili działalność ukierunkowaną na osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. W konsekwencji, zdaniem WSA, w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, ani przepisów postępowania, a stanowisko organów obu instancji uznano za prawidłowe.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie – na skutek wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez Skarżącą działalności rolniczej i w konsekwencji mylnej oceny tego, czy w okolicznościach sprawy, obiektywnie znanych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organy udowodniły – a nie jedynie uprawdopodobniły taką możliwość – niespełnienie przez Skarżącą celów systemu wsparcia bezpośredniego, ONW oraz wsparcia rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, mając na uwadze, iż zgodnie z obowiązującą wykładnią TSUE, dotyczącą klauzul sztucznych warunków, warunkiem koniecznym dla uprawnionego zastosowania przez organ, m.in. właśnie stanowiącej bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia organów normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jest uprzednie wykluczenie przez organ, że dany projekt, pomimo istnienia potencjalnych powiązań pomiędzy wnioskodawcą a innymi podmiotami również ubiegającymi się o analogiczne wsparcie, przyczyni się do osiągnięcia celów danego systemu wsparcia. Strona skarżąca nie kwestionuje przy tym zakresu celów powyższego systemu wsparcia unijnego, zreferowanych przez WSA w Olsztynie, lecz wskazuje, że właśnie przy tak rozumianych celach, napiętnowanie prowadzonej przez Stronę działalności rolniczej, jako sztucznej z powodu rzekomej jej sprzeczności z powyższymi celami omawianych systemów wsparcia było nieuzasadnione i doprowadziło zarówno organy, jak i WSA do niewłaściwego, pochopnego zastosowania wobec Strony klauzuli sztucznych warunków, zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez rażące wykroczenie w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, co znalazło wyraz w fakcie samoczynnego uzupełniania przez Sąd o dodatkowe argumenty i okoliczności przedstawionego przez organ administracji uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

3) niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez WSA niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 na skutek błędnego rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii wymienionej w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej;

4) niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organy:

a) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") jak również art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawy o płatnościach") poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie analogii do innych rozpatrywanych przez organ przypadków, a więc na skutek obciążenia Skarżącej wnioskami i ocenami odnoszącymi się do okoliczności ustalonych w odniesieniu do innych beneficjentów, bez dokładnego wyjaśnienia, w oparciu o konkretne okoliczności danego przypadku, czy takie wnioski i oceny będą miały na pewno zastosowanie, ze względu na wnikliwie rozpatrzone okoliczności danej sprawy, również do rozpatrywanego w danym postępowaniu przypadku Skarżącej,

b) art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 80 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oderwanym od istotnych przesłanek dowodowych kwestionowaniu faktu samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez Skarżącą działalności rolniczej, a tym samym na braku udowodnienia przez organ okoliczności, mających odpowiadać przesłankom zastosowanej normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013,

c) art. 76 § 1 K.p.a. poprzez całkowicie niezgodne z faktami udokumentowanymi w formie urzędowej, fałszywe twierdzenie organu, że Skarżąca miała rzekomo zadeklarować w urzędowej Ewidencji Producentów Rolnych numer konta swojego pełnomocnika, C. C., jako właściwy do przekazywania przez organ kwot płatności, o które ubiegała się Skarżąca, które to fałszywe twierdzenie zostało następnie bez weryfikacji powtórzone przez WSA w Olsztynie i wyraźnie podniesione w treści zaskarżonego wyroku w charakterze krytycznego dowodu na imputowany Skarżącej rzekomy brak niezależności od osoby jego pełnomocnika oraz na to, że Skarżąca miała stanowić jedynie sztucznie ustanowione "ogniwo pośredniczące" w pozyskiwaniu płatności dla siebie przez powyższego pełnomocnika, a nie podmiot podejmujący działania samodzielnie i prowadzący działalność w zakresie przez siebie deklarowany na swój własny rachunek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie procesowym zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniesionym po upływie terminu z art. 179 P.p.s.a., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Strony i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wziął udziału pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, a pełnomocnik organu powtórzył stanowisko i argumentację zawarte w powyższym piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Wobec powyższego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy, które zostały naruszone przez sąd, wykazując istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1047/12 i 29 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1560/11).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przez błędną wykładnię prawa materialnego powszechnie przyjmuje się mylne rozumienie treści przepisu, natomiast w przypadku niewłaściwego zastosowania, tzw. błędu subsumcji, chodzi o wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stąd formułując zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu, wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany wyjaśnić, na czym opiera swoje twierdzenia, ewentualnie wskazać przepis, który powinien mieć zastosowanie w sprawie. Mimo że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może wynikać z błędnej jego wykładni, to jednak w każdym z tych przypadków zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważaniu ustaleń faktycznych sprawy. Stąd też płaszczyzną rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości, jako przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W pierwszym zarzucie procesowym wskazano na naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez (rażące) wykroczenie poza ustawowe zadania kontroli działalności administracji publicznej, co wyrażało się w samoczynnym uzupełnieniu przez Sąd argumentacji, poprzez wskazanie dodatkowych argumentów i okoliczności przedstawionych przez organ. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma niewątpliwie charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 3 P.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., o sygn. akt II FSK 39/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawienie przez Sąd I instancji dodatkowej argumentacji w postaci motywów zawartych w innym wyroku tegoż Sądu, nie powoduje naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. WSA dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zastosował środki przewidziane w ustawie. Poza tym Sąd z urzędu był uprawniony do przywołania argumentacji ze swojego uprzedniego wyroku dotyczącego jednego z podmiotów, w stosunku do którego stwierdzono tożsame sztuczne warunki, powiązanego okolicznościami sprawy ze Skarżącą. Wobec powyższego zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się łącznie do zarzutów uchybienia przepisom postępowania należy zauważyć, że organy nie mogły naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a., albowiem w przepisach ustawy o płatnościach prawodawca w sposób istotnie odmienny uregulował reguły postępowania w tych sprawach, modyfikując w sposób istotny reguły ogólne z Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji w niniejszym postępowaniu zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Organ zobowiązany jest bowiem – na mocy art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach – jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie prowadzi zatem postępowania zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. To na Stronie spoczywa (w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) obowiązek przedstawienia dowodów oraz złożenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Co istotne art. 3 ustawy o płatnościach nie zawiera powołanej w zarzucie jednostki redakcyjnej – ust. 1 pkt 1. Ustęp 1 art. 3, stanowi, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Zatem ust. 1 nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne.

Z opisu sposobu naruszenia wskazanych przepisów postępowania wynika, że Skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne, nie powołując jednak stosownego przepisu, który by się do takich ustaleń odnosił. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., czyli zasady zaufania – nie wskazuje, na czym naruszenie tej zasady miałoby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy polegać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji argumentacji z innych spraw, które – ze względu na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności – odnosiły się w okolicznościach faktycznych sprawy również do Skarżącej kasacyjnie, nie narusza ani zasady praworządności, ani też zasady zaufania do organów administracji. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach należało uznać za pozbawiony podstaw.

W przypadku naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 80 K.p.a. Strona nie zgadza się na kwestionowanie przez organ prowadzenia przez Stronę w sposób samodzielny i na własny rachunek działalności rolniczej. Autor skargi kasacyjnej pomija jednak, że na mocy przepisów szczególnych, a mianowicie art. 3 ustawy o płatnościach stosowanie w niniejszej sprawie art. 77 § 1 K.p.a. zostało wyłączone.

Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Z kolei w ust. 3 tego artykułu wskazano, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W tych okolicznościach należało stwierdzić, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., gdyż przepis ten – z uwagi na przepisy szczególne regulujące postępowanie w sprawie przyznania płatności, tj. art. 3 ustawy o płatnościach – w ogóle nie miał w sprawie zastosowania.

W pozostałym zakresie Skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, dotyczące braku samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez Skarżącą działalności rolniczej, a tym samym brak udowodnienia zaistnienia okoliczności dających podstawę do uznania stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczna była ocena działań nie tylko Skarżącej, lecz także reprezentowanych przez C. C. pozostałych 10 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Sztuczne warunki polegały bowiem na utworzeniu 12 podmiotów, w tym 11 osób fizycznych i spółki z o.o., pozorujących spełnienie przesłanek do uzyskania przedmiotowej płatności.

W sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami, prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez C. C.. Zaznaczenia przy tym wymaga, że aby ustalić, kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić, jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, a także jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne oraz jakie są zasady działania podmiotu czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej. Analiza powyższych zależności w niniejszej sprawie doprowadziła organy i Sąd I instancji do prawidłowego wniosku, że wykorzystując utworzone podmioty, C. C. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C. C., który jest wspólnikiem spółki i jednocześnie jest pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Pełnomocnictwo obejmowało swym zakresem załatwianie w ARiMR wszelkich spraw związanych ze składaniem wniosków o płatności, w tym składania wyjaśnień, oświadczeń oraz załatwiania wszelkich innych formalności. Udzielenie takiego pełnomocnictwa było związane z wieloletnim doświadczeniem pełnomocnika w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Skarżąca kasacyjnie sama zaś nie znała wszystkich procedur z zakresu prowadzenia gospodarstwa. Poza sporem jest, że to C.C., jako pełnomocnik występował do organów ARiMR o wpisanie reprezentowanych osób do ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o płatność. Osoba ta bezpośrednio uczestniczyła w zarządzaniu reprezentowanych gospodarstw rolnych. Dzierżawione przez Stronę grunty były własnością spółki, również bydło było nabywane od spółki i zbywane spółce. Także wykorzystywana do przetrzymywania zwierząt obora należała do spółki. Ustalono, że Strona nie uiściła czynszu dzierżawnego za lata 2016-2017 do dnia 9 stycznia 2019 r., zaś przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza wysokości tego czynszu za okres obowiązywania umowy dzierżawy, tj. 10 lat począwszy od 1 kwietnia 2015 r., wykazała, że korzyści, jakie mogłaby uzyskać spółka z tytułu płatności były niewspółmiernie wyższe niż ewentualny zysk z tytułu czynszu dzierżawnego.

Istotnym jest, w kontekście spoczywającego na Stronie ciężaru udowodnienia faktu, z którego wywodzi ona skutki prawne, że do dnia przesłuchania 30 października 2018 r. Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów księgowych dotyczących zapłaty należności z tytułu dzierżawy, zakupu zwierząt, opieki weterynaryjnej i nie udokumentowała jakiegokolwiek dochodu z gospodarstwa. Strona potwierdziła wprost, że od samego początku jej celem było uzyskiwanie dochodu jedynie z dopłat (płatności), a nie uzyskiwanie dochodu z plonów zebranych z tych działek. W toku postępowania prowadzonego przy czynnym udziale Strony nie wykazała ona, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona nie wykonywała osobiście zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innym podmiotom za wynagrodzeniem w postaci zbalotowanego siana. Poza fakturą za dzierżawę gruntów rolnych, umową na świadczenie usług agrotechnicznych i fakturami za sprzedaż bydła, Skarżąca nie przedstawiła dokumentów czy też innych dowodów, potwierdzających realne prowadzenie działalności rolniczej. Nie wykazała też, by osiągnęła dochody (za wyjątkiem płatności), jak również by ponosiła inne koszty tej działalności. Tym samym Strona nie wykazała, by działała w sposób samodzielny i niezależny. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące fikcyjnego przemieszczenia zwierząt pomiędzy siedzibami Strony i spółki, na którą to okoliczność Strona nie przedstawiła żadnych dowodów poza fakturami z dnia: 21 listopada 2017 r. oraz 11 maja 2018 r. Dla oceny okoliczności z tym związanych znamienne było również to, że płatności za faktury dokumentujące transakcje pomiędzy Stroną i spółką nastąpiły dopiero w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (w dniu 29 listopada 2018 r.).

Uwzględniając powyższe okoliczności zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych. W tych warunkach nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie spełniona została także przesłanka subiektywna stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tej samej osoby i położonych w bliskim sąsiedztwie nie znajduje, w okolicznościach niniejszej sprawy, uzasadnienia ekonomicznego, lecz potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności przy poszczególnych płatnościach.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia stworzenia przez powyższe podmioty sztucznych warunków do uzyskania płatności została już wielokrotnie potwierdzona w wyrokach NSA – por. m.in. wyroki z dnia 4 grudnia 2020 r., o sygn. akt: I GSK 1108/20, I GSK 1109/20, I GSK 1110/20 i I GSK 1111/20, a także wyroki z dnia 30 lipca 2020 r., o sygn. akt I GSK 751/20 i I GSK 752/20. Dodatkowo pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2024 r. podał, że w stosunku m.in. do Skarżącej kasacyjnie został wydany przez Sąd Okręgowy w Olsztynie wyrok z dnia 29 września 2023 r., o sygn. akt II K 54/23, w którym skazano m.in. Skarżącą kasacyjnie za udział w zorganizowanej grupie przestępczej, kierowanej przez J. C. i C. C.. Powyższy prawomocny wyrok potwierdza ustalenia organu, że zostały stworzone sztuczne warunki w celu uzyskania płatności. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.

Stosownie do powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 76 § 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zarzucając naruszenie powyższego przepisu, Strona wskazuje na fałszywe twierdzenie organu w zakresie podania przez Stronę numeru konta swojego pełnomocnika jako właściwego do przekazywania płatności, które to twierdzenie zostało później bez weryfikacji powtórzone przez WSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten należało uznać za częściowo zasadny, jednak niemający istotnego wpływu na wynik sprawy. Faktem bowiem jest, że Skarżąca kasacyjnie pierwotnie podała numer rachunku bankowego pełnomocnika, na który miały być przekazywane płatności. W późniejszym jednak okresie dokonała zmiany tych danych, wskazując numer rachunku bankowego, który został założony na jej nazwisko. Powyższa pojedyncza okoliczność nie podważa jednak, w ocenie Sądu odwoławczego, całokształtu pozostałych spójnych ustaleń faktycznych i dokonanych ocen, bazujących na zgromadzonym materiale dowodowym, a mianowicie, że w sprawie zostały stworzone sztuczne warunki do uzyskiwania płatności.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędne zastosowanie, stwierdzić należy, że zastosowanie przepisów prawa materialnego wiąże się ściśle z ustaleniami faktycznymi. Skoro w skardze kasacyjnej nie podważono zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego dokonanych ustaleń i ocen, to ustalenia te i oceny są wiążące, podczas oceny skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy za nieskuteczny uznać należało zarzut wadliwego zastosowania powyższego przepisu, wobec braku obalenia ustaleń faktycznych sprawy. Skarżąca nie zakwestionowała bowiem skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, zatem teza o braku przesłanek do zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 jest nieuprawniona.

W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty z powołaniem na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., które stanowią regulację wynikową i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 P.p.s.a. uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutów naruszenia powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów wynikowych z P.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego, zasądzonych na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska D. Dudra M. Grzelak