Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 618/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. G. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia 4 listopada 2022 r. nr WB.6740.1.8.2022 Starosta Rypiński udzielił Burmistrzowi Miasta Rypina zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr 120674C ul. [...], obręb ewidencyjny 0001 Rypin, jednostka ewid. 041201_1 Rypin miasto.

W pkt I decyzji określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. W pkt II określił zaś linie rozgraniczające teren. W pkt III Wskazano warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. W pkt IV określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W pkt V zatwierdzono podział nieruchomości. W pkt IV. Oznaczono nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miasta Rypin. W pkt VII zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla przedmiotowej inwestycji. W pkt. VIII. Określono termin wydania nieruchomości, a w pkt IX orzeczono o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. G. i R. G., B. G., E. D., M. P. i D. L..

A. G. i R. G. w swoim odwołaniu zarzuciły organowi nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich i naruszenie tym samym zasady proporcjonalności. Odwołujące zarzuciły organowi również naruszenie zasady równego traktowania stron, gdyż poszerzenie drogi odbywać się ma wyłącznie poprzez pomniejszenie działek zlokalizowanych po północnej stronie ulicy [...]. Dodały, że ich nieruchomość nigdy nie była obsługiwana komunikacyjnie z ul. [...], ale z ulicy [...].

W ocenie odwołujących się doszło również do naruszenia prawa własności w zakresie większym niż wynikającym z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na co wskazywać ma zamieszczony w tomie II/1 projektu architektoniczno-budowlanego przekrój poprzeczny przez drogę.

Odwołujące się zarzuciły też organowi brak należytego rozpoznania warunków terenowych i nieuwzględnienia istniejącej różnicy terenu, która wymaga budowy ściany oporowej, chyba że poziom drogi zostanie przywrócony do stanu sprzed podniesienia poziomu drogi w wyniku działań Gminy. Wskazały, że podniesienie poziomu drogi doprowadziło do naruszenia stosunków wodnych poprzez odwrócenie kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Odwołujące stwierdziły, że obawiają się czy wobec istniejącej różnicy poziomów krawężnik zdoła przeciwdziałać zalewaniu ich posesji wodami opadowymi i roztopowymi. Poddały również w wątpliwość twierdzenia inwestora o powstawaniu zastoisk wody opadowej na ulicy [...].

Zdaniem odwołujących się niejasne jest również dlaczego w projekcie budowlanym wskazuje się, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, gdy w jej wyniku ma zostać wyciętych wiele cennych, kilkudziesięcioletnich drzew i krzewów. Odwołujące zwróciły przy tym uwagę, że zamieszczona w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (TOM I/1) w rozdziale 2.3.6 tabela dotycząca wycinki drzew zawiera błędy rzeczowe, bowiem wykaz drzew i ich parametry i lokalizacja nie zgadzają się ze stanem na gruncie. Odwołujące się dodały, że niejasne jest, w jaki sposób został dokonany pomiar obwodu pni drzew znajdujących się na ich działce, skoro nikt na teren tej nieruchomości nie wchodził.

Odwołujące się wskazała także, że na należącej do nich nieruchomości znajduje się przyłącze gazowe, stanowiące własność P. sp. z o.o., które koliduje z planowaną inwestycją. W udostępnionej dokumentacji budowlanej brak jest warunków technicznych zdefiniowanych przez właściciela urządzenia i sieci. Brak jest też jakichkolwiek uwag czy uzgodnień w protokołach ZUD. Odwołujące się dodały, że w załączonych do dokumentacji kopiach uprawnień budowlanych projektantów sporządzających projekt brak jest zaświadczenia o posiadaniu uprawnień do projektowania instalacji gazowych przez projektantów.

Odwołujące się podniosły też, że w dokumentacji budowlanej brak jest informacji o istniejącym zagospodarowaniu terenu, które koliduje z inwestycją, w szczególności o betonowym płocie znajdującym się w granicach nieruchomości strony. Nie ma też żadnej wzmianki o koniecznym zakresie rozbiórki w związku z realizacją inwestycji.

W ocenie odwołujących się wobec faktu, że Starosta Rypiński w dniu 15 lipca 2016r. wydał decyzję odmowną w sprawie realizacji inwestycji drogowej obejmującej swym zakresem rozbudowę ul. [...], organ powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej obecnie decyzji, ponieważ dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Odwołujące się wywiodły również, że informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia stanowiąca załącznik do projektu budowlanego nie spełnia wymagań zawartych w § 2 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Odwołujące się wskazały ponadto, że przedłożonej przez inwestora pozwolenie wodnoprawne zostało wydane dwa lata przed złożeniem przez Burmistrza wniosku o wydanie decyzji ZRID i że nie dotyczy przedmiotowego postępowania.

Poza powyższym, strony zwróciły uwagę, na rozbieżności w określeniu we wniosku i projekcie budowlanym celu zamierzenia budowlanego, a także na brak określenia w dokumentacji projektowej sposobu oświetlenia przebudowanej ulicy, na niewłaściwe oznaczenie przedmiotu inwestycji w pkt VII decyzji Starosty oraz niestarannie przygotowaną dokumentację budowlaną.

B. G. wniosła odwołanie o treści tożsamej z treścią odwołania A. G. i R. G..

E. D. w swoim odwołaniu podała natomiast w wątpliwość konieczność realizacji inwestycji na całej długości jej działki – tj. 470 mb, w sytuacji gdy mijanka ma mieć długość 25 mb (§ 126 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Odwołująca się zwróciła też uwagę, że realizacja inwestycji wiąże się z koniecznością wydłużenia 5-cio krotnie drogi doprowadzania gazu, wody i energii elektrycznej i wyraziła w związku z tym swoje obawy co do doprowadzenia właściwych instalacji do swojej nieruchomości. Podniosła ponadto, że istniejąca różnica terenu może utrudniać korzystanie z mijanki oraz, że inwestycja spowoduje, że na działkę skarżącej będą emitowane spaliny. Odwołująca się zwróciła też uwagę na nierówność w traktowaniu właścicieli wywłaszczanych nieruchomości i odbieranie innym znacznie mniejszej działki niż ma to miejsce w jej przypadku.

M. P. w swoim odwołaniu również zwrócił uwagę na to, że z sąsiednich działek wywłaszczany jest mniejszy fragment, niż z jego nieruchomości. Dodał, że przy realizacji inwestycji nie ma konieczności wykorzystywania jego działki.

D. L. w swoim odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób istotnie naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także naruszenie zasady proporcjonalności. Ponadto wskazała na naruszenie art 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu uczestnikom postępowania czy prowadzenie przedmiotowej inwestycji jest w ogóle konieczne, w sytuacji gdy droga gminna spełnia swoje zadanie. W jej ocenie doszło również do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., prowadzącym do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez całkowite pominięcie faktu, że na skutek prowadzenia inwestycji drogowej odległość obiektu budowlanego skarżącej od poszerzonej drogi będzie mniejsza niż 6m.

Decyzja z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr WIR.V.7821.16.2022.KS Wojewoda Kujawsko-Pomorski:

I. uchylił w punkcie II.4 w decyzji Starosty Rypińskiego zapis: "ograniczam sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę skrzyżowania z ul. [...] i ul [...]" i orzekł w tym zakresie poprzez dodanie nowego punktu decyzji Starosty Rypińskiego, tj. X. Określenie zakresu inwestycji realizowanych na podstawie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane;

II. uchylił w punkcie II.5. w zaskarżonej decyzji zapis: "nieruchomości, które w całości stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Rypin oznaczono w tabeli nr 1 w pkt V";

III. dodał, poprzez dodanie w zaskarżonej decyzji po punkcie III.1 zapisu:

1a. W trakcie prac budowlanych Burmistrz jest zobowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych poprzez wykorzystanie i przekształcenie wymienionych elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to objęte zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym oraz wymogami instytucji opiniujących i uzgadniających projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Jeśli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podjąć działania mające na celu naprawę wyrządzonych szkód, w szczególności poprzez kompensacje przyrodniczą. Wycinkę drzew i krzewów kolidujących z realizacją planowanego przedsięwzięcia, prowadzić poza okresem lęgowym ptaków, przypadającym od 1 marca do 31 sierpnia. Prowadzenie przedmiotowych prac w okresie lęgowym jest możliwe wyłączenie pod warunkiem potwierdzenia przez specjalistę przyrodnika – ornitologa, braku zajęcia objętych planowaną wycinką siedlisk gatunków chronionych. Kontrola zajęcia siedlisk powinna zostać przeprowadzona nie wcześniej niż 2 dni przed rozpoczęciem prac. W przypadku wykrycia lęgów gatunków chronionych wycinka nie może być przeprowadzona do czasu stwierdzenia przez nadzór ornitologiczny wyprowadzenia młodych z gniazda.

1b. Ustalam obowiązek zachowania warunków i wymagań określonych w ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 października 2019 r., znak GD.ZUZ.5.421.96.2019.NR udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

IV. Uchylił w punkcie V.3. zaskarżonej decyzji, w Tabeli nr 1 wiersz 19 licząc od góry strony dotyczący działki [...] i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w to miejsce nowego zapisu wskazującego dla działki nr [...] następujący stan po podziale: [...] i [...];

V. Uchylił stronę nr 4 (stanowiąca oświadczenia projektantów i sprawdzających tomu I/1 Projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią Projektu Budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 3 i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w to miejsce zamiennej strony nr 4 tomu I/1 Projektu zagospodarowania terenu.

VI. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Starosta Rypiński dopuścił się naruszenia prawa, poprzez nie wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i wszczęcie postępowania.

Wojewoda stwierdził następnie, że decyzja Starosty Rypińskiego spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej w punkcie I określając wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja spełnia również wymogi z art. 11 ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, określając w punkcie II.1-3 linie rozgraniczające teren.

Wojewoda zwrócił następnie uwagę, że Starosta w punkcie II.4 dotyczącym linii rozgraniczającej ograniczył sposób korzystania z nieruchomości [...] i [...] obręb R. znajdujących się poza linią rozgraniczającą teren inwestycji poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...], lecz nie wskazał, że dla tych nieruchomości inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym organ II instancji orzekł w tym zakresie, uzupełniając decyzję Starosty w nowym punkcie X i zezwolił na realizację inwestycji na nieruchomościach, dla których przedłożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

Wojewoda stwierdził też, że zapisy zawarte w punkcie II.5 kwestionowanej decyzji i w punkcie VI wykluczają się poprzez wskazanie w punkcie II.5, że działki w stanie dotychczasowym przejdą na własność Gminy oraz nieruchomości w punkcie VI decyzji czyli po zatwierdzonym podziale. Wnioskodawca nie wskazał we wniosku nieruchomości przeznaczonych w całości do przejęcia w zakresie inwestycji. W związku z powyższym Wojewoda orzekł w tym zakresie dokonując uchylenia punktu II.5 decyzji Starosty.

Zdaniem Wojewody decyzja Starosty częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, w punkcie III określając warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta w pełni nie odniósł się do wymogów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Wojewoda zwrócił jednakże uwagę, że budowany odcinek drogi będzie wykonany na długości poniżej 1 m, więc nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy zarzucił też Staroście, że ten nie opisał w punkcie III. warunków i wymagań wynikających z ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 października 2019 r, znak GD.ZUZ.5.421.96.2019.NR udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, a także nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Wojewoda orzekł w tym zakresie uzupełniając decyzję Starosty w punkcie III w zakresie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska.

W ocenie Wojewody kwestionowana decyzja spełnia wymogi art 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w punkcie IV ustalając wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jeśli natomiast chodzi o wymogi z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, zdaniem organu odwoławczego zostały one częściowo spełnione w punkcie V decyzji. Starosta zatwierdził podział nieruchomości [...] obręb [...] R. poprzez błędne wskazanie numeru działek po podziale tj. nieruchomości nr [...] Z zatwierdzonego przez Starostę Rypińskiego wykazu zmian gruntowych działki [...] wynika, że następuje podział działki na działki o numerach [...] W związku z powyższym organ II instancji uchylił w Tabeli nr 1 w pkt V podział nieruchomości [...] i orzekł zgodnie z zatwierdzonym wykazem zmian gruntowych.

Wojewoda stwierdził następnie, że decyzja Starosty spełnia wymogi określone w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy. W punkcie VI decyzji prawidłowo oznaczono nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy, w punkcie VII zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Wojewoda wskazał bowiem, że w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym część projektu budowlanego zamieszczono oświadczenie projektantów i sprawdzających o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, nie zawierające podpisów tych osób. Po przedłożeniu przez wnioskodawcę w załączeniu do pisma z dnia 4 kwietnia 2023r. oświadczenia podpisanego przez projektantów i sprawdzających projekt, konieczna stała się zmiana strony 4 tomu I/1 Projektu zagospodarowania, co znalazło odzwierciedlenie w pkt V rozstrzygnięcia Wojewody.

Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Starosty spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy. W punkcie VII a-h kwestionowanej decyzji określono m.in. szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych; czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych; obowiązek i termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych; szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Wojewoda wskazał też, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność dokonania ustaleń wynikających z art. 20e specustawy.

Decyzja Starosty spełnia też, zdaniem organu odwoławczego, wymogi określone w art. 16 ust. 2 specustawy, określając w punkcie VIII termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali.

Wojewoda stwierdził ponadto, że kwestionowana decyzja jest zgodna z art. 107 § 1 k.p.a. i zawiera prawidłowe pouczenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Wojewoda wskazał, że brak zgody odwołujących się na realizację przedmiotowej inwestycji nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji Starosty.

Za niezasadny Wojewoda uznał zarzut naruszenia zasady równości przez poszerzenie drogi poprzez zmniejszenie działek zlokalizowanych po północnej stronie ul. [...]. Wyjaśnił, że to, że nastąpiła ingerencja w prawo własności odwołujących się, a nie właścicieli innych nieruchomości położonych po południowej stronie ul. [...] wynika z różnego usytuowania tych działek.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności, organ odwoławczy wywiódł, że fakt nie uwzględnienia żądań strony nie oznacza, że organ ich nie badał. Realizacja drogi publicznej jest inwestycją publiczną, mającą na celu poprawę bezpieczeństwa wszystkich użytkowników tej drogi. W ramach tego postępowania nie jest więc właściwe domaganie się uwzględnienia tylko interesów konkretnych stron postępowania. Odjęcie prawa własności odwołujących się nastąpiło zgodnie z przepisami specustawy drogowej i w oparciu o wniosek zarządcy drogi, który wskazał konkretne nieruchomości niezbędne dla realizacji inwestycji drogowej. Wojewoda podkreślił też, że organy były związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazania konkretnej lokalizacji i nie były władne do skorygowania jej przebiegu.

Odnosząc się do zarzutów E. D., Wojewoda wskazał, że błędnie zinterpretowała ona przepis § 126 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem na jednopasmowej drodze dwukierunkowej mijanki powinny być co 1 km, natomiast długość mijanki powinna wynosić nie mniej niż 25,0 m.

Wojewoda za bezzasadne uznał także zarzuty B. G., A. G. i R. G. co do przyjętych rozwiązań projektowych, jak również obawy E. D. w zakresie doprowadzenia mediów do nieruchomości skarżącej. Wskazał, że nie jest władny kwestionować przyjętych rozwiązań technicznych, jeżeli odpowiadają one prawu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W świetle treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. To projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenie na realizację inwestycji. Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu z zakresu i formy projektu budowlanego.

W ocenie Wojewody niezasadne były również zarzuty B. G., A. G. i R. G. dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na środowisko. Mając na uwadze lokalizację przedsięwzięcia poza obszarami chronionymi, rodzaj i zakres prac budowlanych związanych z realizacją przedsięwzięcia, nie przewiduję się znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym różnorodność biologiczną, rozumianą jako liczebność i kondycję populacji występujących gatunków, w szczególności gatunków chronionych, rzadkich lub ginących oraz ich siedliska. Rozbudowywany odcinek drogi gminnej będzie wykonywany na długości poniżej 1 km, więc nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ II instancji nie dopatrzył się też rozbieżności w określeniu celu zamierzenia budowlanego. Nie podzielił również zarzutu D. L. dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest w ogóle konieczna. Wojewoda stwierdził, ze inwestor do wniosku załączył wymagane dokumenty, potwierdzające konieczność rozbudowy drogi gminnej.

Odnosząc się do podniesionych przez D. L. zarzutów naruszenia przepisów dotyczących usytuowania budynków i budowli w odniesieniu do dróg publicznych, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie usytuowania obiektów budowlanych w otoczeniu istniejących już dróg.

Wojewoda wyjaśnił, że nie mógł rozpatrzyć wniosku odwołujących się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty ze względu na wniesione odwołanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. G. (dalej jako: "skarżąca") zarzuciła jej rażące naruszenie przepisów prawa, w tym ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, specustawy drogowej, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy Prawo wodne.

W jej ocenie Wojewoda naruszył art. 7 i 77 k.p.a. przez:

1) brak odniesienia się do zarzutu sporządzenie projektu przebudowy przyłącza gazowego przez projektanta nie posiadającego uprawnień budowlanych do projektowania sieci gazowych (wymagane zdaniem skarżącej ze względu na fakt, że przyłącze gazowe, z którego doprowadzany jest gaz do domu skarżącej koliduje z projektowaną ul. [...] i wymaga przebudowy); dodatkowo projektant nie wystąpił do właściciela sieci gazowej P. sp. z o.o. o wydanie warunków na przebudowę przyłącza;

2) utrzymanie w mocy punktu IV decyzji organu I instancji niezapewniającego możliwości korzystania z gazu;

3) brak odniesienia się do zarzutu wadliwie wykonanego projektu zagospodarowania terenu, a w szczególności:

- wadliwie wykonanej inwentaryzacji dendrologicznej – wykaz drzew przeznaczonych do usunięcia nie pokrywa się ze stanem faktycznym na gruncie, a ich lokalizacja jest niemożliwa do ustalenia, ponieważ na rysunku zagospodarowania terenu brak oznaczenia (numeracji) drzew; skarżąca zakwestionowała też wyniki pomiaru pierścieni drzew, wskazując, że nikt nie wchodził na przedmiotową nieruchomość; Wojewoda nie odniósł się do dowodu w postaci inwentaryzacji dendrologicznej załączonego do odwołania;

- wadliwe rozpoznanie warunków terenowych – różnica terenu nie została uwzględniona w projekcie zagospodarowania terenu – brak projektu muru oporowego, zapobiegającego osuwaniu się ziemi z działki drogowej na działkę skarżącej i brak pozwolenia na budowę muru oporowego;

4) brak odniesienia się do zarzutu nie określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych - w opinii skarżącej decyzja winna zawierać informacje dotyczące:

- zabezpieczenia przed osuwaniem się ziemi przy ul. [...] na działkę skarżącej;

- zabezpieczenia przed zalewaniem działki skarżącej w trakcie prowadzenia budowy z uwagi na różnice poziomów;

- zabezpieczenie drzew i krzewów rosnących przy granicy działki skarżących i nie przewidzianych do wycinku na okres prowadzenia robót budowlanych;

5) rażące błędy formalne i merytoryczne;

- orzeczenie o obowiązku zachowania warunków i wymagań określonych w ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7.10.2019 r., chociaż zakres pozwolenia wodnoprawnego dotyczy innego postępowania, a jego zakres nie pokrywa się z zakresem inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postepowania, z uwagi na inna wielkość zlewni i parametry kanalizacji deszczowej;

- liczne błędy w decyzji w tym formalne i merytoryczne, jak:

. powoływanie się na nieaktualne przepisy prawne;

. brak uchylenia przez Wojewodę pkt II.1 decyzji Starosty Rypińskiego i orzeczenia w tym zakresie (zatwierdzony decyzją Wojewody rysunek zagospodarowania terenu wykonany jest na mapie do celów projektowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Rypińskiego 3.09.2021, podczas gdy w decyzji ZRID Starosta ustala linie rozgraniczające teren inwestycji na kopii mapy do celów projektowych z 4.01.2023 r.);

. w uzasadnieniu mowa o decyzji Starosty Świeckiego (s. 15) i Starosty Włocławskiego (s.9);

. Wojewoda utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a jednocześnie w uzasadnieniu wymienia naruszenia w postępowaniu administracyjnym, które Starosta winien usunąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"). Zgodnie z przepisami wyżej wymienionej ustawy, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału, znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 1 ustawy), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11d ust. 2-10 ustawy), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11f ustawy).

Nadmienić należy, że sądy administracyjne kontrolując decyzję o ustaleniu lokalizacji dróg, nie mogą oceniać celowości ich budowy, gdyż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy jest sprawowana tylko pod względem zgodności z prawem. O budowie sieci dróg gminnych oraz ich utrzymaniu i ochronie decyduje ich zarządca, którym zgodnie art. 19 ust. 1 pkt 4 i art. 20-22 ustawy o drogach publicznych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2765/12, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie należy mieć również na względzie, że stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm. - dalej: "Prawo budowlane"), z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Ocena organów w zakresie planowanej inwestycji drogowej winna być więc dokonywana pod kątem spełnienia przede wszystkim wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 4a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce powyższe oznacza, że właściwy organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni, ale zarazem nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań.

W niniejszej sprawie organy odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia Starosty, że przedłożony wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i dokumentacja projektowa zawierają wszystkie wzmagane art. 11d ustawy elementy oraz spełniają wymogi z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy skupił się na analizie prawidłowości rozstrzygnięcia Starosty pod kątem wymogów zawartych w art. 11 f ust. 1 ustawy – tj. w zakresie koniecznych składników decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dostrzegając uchybienia w tym zakresie, Wojewoda odniósł się do każdego elementu decyzji wymienionego w art. 11 f ust. 1 ustawy, szeroko uzasadniając potrzebę uchylenia decyzji Starosty i samodzielnego orzeczenia w tym zakresie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zasadzie jedynie w tym zakresie Wojewoda badał zgodność z przepisami decyzji organu I instancji. W przeważającej części organ odwoławczy poprzestał przy tym na cytowaniu przepisów i ciągłym wskazywaniu na specyfikę rozstrzygnięcia w sprawie udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wielokrotnie też powtarzał tę samą argumentację o braku możliwości dokonywania oceny rozstrzygnięcia pod kątem racjonalności i słuszności, a także o wyłącznej odpowiedzialności projektanta za opracowany projekt architektoniczno-budowlany, stosując ją jako swoistą wymówkę, uzasadniającą pobieżne badanie przez niego prawidłowości rozstrzygnięcia Starosty. Odnieść można wrażenie, że konstruując uzasadnienie w sprawie organ odwoławczy wielokrotnie wykorzystywał fragmenty uzasadnień dotyczących innych spraw (stąd błędy redakcyjne, na które zwracała uwagę skarżąca), wskutek czego zamiast argumentacji dotyczącej ściśle przedmiotowej sprawy, mamy do czynienia z ogólnymi sformułowaniami mającymi uniwersalne zastosowanie we wszystkich tego typu sprawach.

Odnosząc się do błędów konstrukcyjnych uzasadnienia omawianej decyzji Wojewody, wspomnieć należy o części uzasadnienia, w której organ zwraca uwagę na popełnione przez Starostę błędy dotyczące wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnoprawnych wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. Jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca, Wojewoda wskazuje w uzasadnieniu, że dostrzeżone przez niego uchybienia należy usnąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Starostę. Powyższy fragment uzasadnienia decyzji organu II instancji nie łączy się logiczną całość z pozostałą częścią uzasadnienia. Nie znajduje też odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu. Powyższe rodzi wątpliwości co do intencji organu odwoławczego, co może przekładać się na wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia.

Jak już wyżej wskazano, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że Wojewoda badał prawidłowość decyzji organu I instancji pod względem formalnym, tj. pod kątem spełniania wymogów określonych w art. 11f ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy natomiast całkowicie zaniedbał potrzebę wyjaśnienia podstaw prawnych do wydania przez Starostę decyzji zgodnej z wolą inwestora. W szczególności nie dokonał merytorycznej oceny w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda nie zawarł w uzasadnieniu swojej oceny co do kompletności projektu budowlanego i zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Jedyne o czym wspomniał, to spełnienie przez projekt wymogów z art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, tj. co do zakresu i treści projektu budowlanego.

Z uwagi na brak przedstawienia przez Wojewodę oceny dokumentacji projektowej w kontekście art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie sposób skontrolować czy organ odwoławczy w należytym stopniu rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez organ odwoławczy toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez organ stanowisko o istnieniu przesłanek do udzielenia Burmistrzowi Miasta Rypina zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zupełnie dowolnym. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, odpowiadającemu wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., powinna się znaleźć pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ i jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie. Jak już wyżej wskazano, takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło w decyzji wydanej przez Wojewodę.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że Wojewoda nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w tym tych, na które zwracały uwagę strony we wniesionych odwołaniach. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że strony przedstawiły w swoich odwołaniach szereg zarzutów i znaczna ich część dotyczyła konkretnych aspektów planowanej inwestycji, podważając zgodność projektu zagospodarowania działki oraz architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa, a także zwracając uwagę na ich niekompletność. Wojewoda w przypadku większości zarzutów ograniczył się do zdawkowych stwierdzeń o zgodności z prawem przyjętych przez projektanta rozwiązań, mimo że jak już wcześniej wskazano, z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika by organ w ogóle tę kwestię badał. Również w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, Wojewoda wskazuje, że kwestia ta była przedmiotem oceny organów obu instancji, czego jednak nie odzwierciedlają uzasadnienia kwestionowanych decyzji.

Jedną z istotnych kwestii podnoszonych w odwołaniach, jak i w skardze, do której organ II instancji nie odniósł się w sposób należyty, jest kwestia nie zapewnienia przez inwestora rozwiązań zapobiegających zalewaniu ich nieruchomości i zabezpieczeniu przed osuwaniem się ziemi. Nie wiadomo dlaczego organ uznał powyższe zarzuty za bezzasadne. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika by Wojewoda w ogóle badał czy w projekcie budowlanym znalazły się regulacje dotyczące powyższej kwestii i czy w wystarczający sposób zabezpieczone są w związku z tym interesy właścicieli nieruchomości przyległych do inwestycji. Organ II instancji nie widział też potrzeby zwrócenia się do inwestora o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii rodzi wątpliwości co do tego czy przedłożony przez wnioskodawcę projekt jest kompletny i zgodny z przepisami, a tym samym czy spełnione zostały wymogi do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Organ II instancji w swoim uzasadnieniu całkowicie pominął też zarzuty dotyczące błędnych informacji zawartych w projekcie zagospodarowania terenu w tabeli dotyczącej wycinki drzew i krzewów. Z opracowania sporządzonego przez jedną z odwołujących się, będącą architektem krajobrazu, wynika, że wykaz drzew i krzewów oraz ich parametry i lokalizacja nie zgadzają się ze stanem na gruncie. Wskazać w związku z tym należy, że prawidłowe ustalenie jakie drzewa i krzewy wymagają wycięcia ma znaczenie zarówno w kontekście potrzeby uzyskania przez inwestora ewentualnej zgody na ich wycięcie przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, ale też w postępowaniu odszkodowawczym, w którym na wysokość odszkodowania wpływ ma również wartość drzew, krzewów i innych roślin na nieruchomości. Wojewoda dysponując szczegółowymi informacjami od odwołującej się, której wykształcenie uwiarygadnia przedstawione dokumenty, powinien zwrócić się do inwestora o wyjaśnienie z czego wynikają różnice w ustaleniach zawartych w projekcie i tych przedłożonych przez odwołującą się. Brak wyjaśnienia tej kwestii nie pozwala uznać, że projekt zagospodarowania terenu oparty jest na prawidłowych ustaleniach faktycznych i jest kompletny.

Zasadnie również odwołujące się, a następnie skarżąca zwracały uwagę na niekompletną dokumentację dotyczącą przebudowy przyłącza gazowego. Jak wynika z projektu budowlanego, w związku z realizacją inwestycji konieczne będzie przeniesienie gazomierza. Wskazać w związku z tym należy, że właścicielem gazomierza stanowiącego część przyłącza jest przedsiębiorstwo gazownicze, którego zgoda wymagana jest na etapie projektowania inwestycji. Brak dołączenia do projektu powyższego uzgodnienia stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 a ustawy Prawo budowlane.

Kolejnym zarzutem, do której w sposób prawidłowy nie odniósł się organ II instancji, jest zarzut dotyczący braku pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 października 2019 r., znak GD.ZUZ.5.421.96.2019.NR nie obejmuje swym zakresem przedmiotowego przedsięwzięcia. Dlatego nie można uznać za prawidłowe zobowiązywania inwestora przez Wojewodę do zachowania przy realizacji inwestycji warunków i wymagań określonych we wspomnianej wyżej decyzji z dnia 7 października 2019 r. Nie oznacza to jednak, że inwestor był zobowiązany do uzyskania przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej "odrębnego" pozwolenia wodnoprawnego. Oceniane przedsięwzięcie nie spełnia bowiem przesłanek określonych w art. 388 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Mając na uwadze stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisów postępowania, takich jak art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.