Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 757/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1977
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak Protokolant sekretarz sądowy Ewa Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Skierniewickiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr XXXIII/196/21 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Skierniewickiego na 2022 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Powiatu Skierniewickiego na rzecz strony skarżącej – Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

29 grudnia 2021 r. Rada Powiatu Skierniewickiego podjęła uchwałę Nr XXXIII/196/21 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na

terenie Powiatu Skierniewickiego na 2022 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając istotne naruszenie prawa:

1) art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, poprzez brak uregulowania w treści uchwały dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Powiatu Skierniewickiego,

2) art. 94 ust. 1 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez brak poprawnego wykazania w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały, które pozwoliłoby na ocenę prawidłowości przyjętego rozkładu dyżurów aptek w porze nocnej, w niedziele i święta na terenie Powiatu Skierniewickiego,

3) art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przez wykroczenie przez Radę Powiatu Skierniewickiego poza obszar terytorialny określony przepisami prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru wskazał, że uchwała w sposób istotny narusza art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Analiza zapisów załącznika tejże uchwały wskazuje, że jedyną apteką ogólnodostępną pracującą w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy jest apteka na terenie miasta na prawach powiatu, to jest Skierniewic. Tak skonstruowana uchwała powoduje, że na terenie Powiatu Skierniewickiego, który jest inna jednostką samorządu terytorialnego nie funkcjonuje żadna apteka ogólnodostępna w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, co w konsekwencji oznacza, że nie została wypełniona delegacja wynikająca z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.

W ocenie Wojewody Łódzkiego uchwała nie zawiera należytego uzasadnienia. Wprawdzie art. 94 ust. 2 ww. ustawy nie wskazuje obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak obowiązek ten należy wywieść z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że bez prawidłowego uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też w sposób uniemożliwiający, z uwagi na brak stosownych informacji, poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę powiatu prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Skierniewickiego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rada wyjaśnił, że położenie Powiatu Skierniewickiego jest specyficzne, z tego względu, że w centrum jego granic administracyjnych znajduje się miasto Skierniewice, które przed zmianami ustrojowymi było miastem wojewódzkim, a obecnie miastem na prawach powiatu. W mieście Skierniewice działa Wojewódzki Szpital Zespolony im. Stanisława Rybickiego będący jednostką Samorządu Województwa Łódzkiego, w którego strukturach funkcjonuje Szpitalny Oddział Ratunkowy, który realizuje usługi w systemie całodobowym. W Skierniewicach funkcjonuje również dyżur Nocnej i Świątecznej Opieki Zdrowotnej - w dni powszednie pomiędzy godziną 18:00 a 8:00 rano dnia następnego; w soboty, niedziele i święta całodobowo. Ponieważ nie ma na terenie Powiatu Skierniewickiego opieki medycznej działającej całodobowo, z usług wyżej wskazanych placówek korzystają również mieszkańcy Powiatu Skierniewickiego. W razie wystawienia recept przez lekarzy pracujących w tych podmiotach pacjent najczęściej udaje się do najbliższej apteki. W Skierniewicach apteką całodobową jest Apteka S.. Jest to apteka całodobowa, bardzo dobrze zaopatrzona w leki, realizująca również leki recepturowe. Ponadto kluczowe znaczenie ma położenie apteki. Znajduje się ona w centrum Powiatu Skierniewickiego. Dlatego pacjent, który przykładowo zamieszkuje w gminie Słupia i korzysta z usługi Nocnej i Świątecznej Opieki Zdrowotnej uda się z receptą do tej apteki, a nie do apteki znajdującej się na odległym krańcu Powiatu Skierniewickiego.

Rada Powiatu wyjaśniła, że przed podjęciem uchwały Nr XXXIII/196/21 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Skierniewickiego na 2022 uzyskana została pisemna zgoda właścicieli apteki przy ul. S. na korzystanie z jej usług przez mieszkańców Powiatu Skierniewickiego.

Ponadto Rada Powiatu wskazała, że wskazane w ustawie cele (zadania) pomyślane zostały dla dwóch odmiennych sytuacji. Z jednej strony rozkład godzin pracy powinien być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne, wykonywanej przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach. Ustalając godziny pracy aptek w normalnych, codziennych warunkach należałoby zatem uwzględnić potrzeby ludności, a więc brać pod uwagę takie okoliczności jak np. liczba ludności oraz skupiska

mieszkańców na danym terenie, zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, podział miejscowości na osiedla, liczba i układ placówek aptecznych na danym obszarze. Z drugiej zaś strony przy planowaniu i ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie można pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki.

Zdaniem Rady Powiatu obie przesłanki wskazane w art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne zostały wypełnione.

Rada wyjaśniła, że do uchwały Nr XXXIII/196/21 Rady Powiatu Skierniewickiego w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Skierniewickiego na 2022 r. zostało sporządzone uzasadnienie, z którego wynika podstawa prawna oraz inne istotne okoliczności, jakimi kierował się organ uchwałodawczy podejmując uchwałę tej treści.

W zakresie naruszenia art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wykroczenie przez Radę Powiatu Skierniewickiego poza obszar terytorialny określony przepisami prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, organ uznał go za niezasadny. Adresatami uchwały są mieszkańcy Powiatu Skierniewickiego. Uchwała wskazuje mieszkańcom rozkład godzin pracy aptek na terenie powiatu oraz dodatkowo wskazuje aptekę poza obszarem administracyjnym powiatu, która wyraziła zgodę na obsługę mieszkańców Powiatu Skierniewickiego w porze nocnej w niedziele, święta i wolne dni wolne. W związku z tym nie doszło do przekroczenia kompetencji Rady Powiatu Skierniewickiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawa farmaceutycznego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2301), rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (ust. 2).

Przedmiotowa uchwała, co wynika z jej treści została podjęta po zasięgnięciu opinii samorządu aptekarskiego oraz samorządu terytorialnego (brak jest opinii Gminy Skierniewice i Gminy Kowiesy).

Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 1338/10, II GSK 3374/17, II GSK 927/19, II SA/Bd 321/19, VIII SA/WA 483/19, III SA/Kr 1245/18, III SA/Wr 185/06; II SA/Ke 388/08; III SA/Gd 254/10, IV SA/Wr 342/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych, codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby, czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności". Jest to bowiem kryterium obiektywnie, niemierzalne w tych sytuacjach (por. wyroki sygn. IV SA/Wr 46/19, II SA/Bd 321/19, publ. jak wyżej) .

Należy mieć przy tym na uwadze, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920) jest obowiązkiem każdego powiatu.

W ocenie Sądu wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć zapewnioną możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem dostępności leku. Ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy. Należy również pamiętać, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy Prawo farmaceutyczne. Nie ogranicza się ona przecież do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach.

Z uwagi na charakter i zakres pełnionych przez apteki usług można stwierdzić, że pełnią one pewnego rodzaju funkcję publiczną, z której wynikają określone obowiązki, w tym obowiązek dostępności świadczeń. Nie sposób bowiem pominąć szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 3 ww. ustawy według którego w przypadku nagłego zagrożenia życia farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, może wydać bez recepty produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów kategorii I (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt III SA/Kr 168/18, IV SA/Wr 46/19, publ. jak wyżej).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że rada powiatu ma obowiązek dostosować regulacje do warunków danego powiatu. Specyficzne warunki danego powiatu mogą powodować, że konieczne będzie ustanowienie większej liczby dyżurujących aptek, zwłaszcza w przypadku powiatów o dużej liczbie mieszkańców (por. Olszewski Wojciech L. (red.), Prawo farmaceutyczne, Komentarz do art. 94, publ. Lex).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie uwzględnia ustawowych przesłanek do jej podjęcia, bowiem ustalając jedną aptekę ogólnodostępną w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie miasta Skierniewic nie uwzględnia potrzeb ludności powiatu. Podkreślić trzeba, że apteka ta znajduje się na terenie miasta Skierniewic, miasta na prawach powiatu. Świadczy to o naruszeniu przez Powiat art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Organ wyszedł bowiem poza delegację ustawową, gdyż jego zadaniem jest ustalenie aptek ogólnodostępnych na danym terenie, czyli na terenie całego powiatu. Powiat Skierniewicki swym zasięgiem nie obejmuje miasta Skierniewice. W skład powiatu wchodzą gminy: Głuchów, Godzianów, Kowiesy, Lipce Reymontowskie, Maków, Nowy Kawęczyn, Skierniewice, Słupia. Skoro miasto Skierniewice jest miastem na prawach powiatu to nie wchodzi w skład powiatu skierniewickiego. Z tego względu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Sąd zauważa również, że niedopuszczalne jest podjęcie uchwały bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Zaskarżona uchwała posiada lakoniczne uzasadnienie. W wyroku z 25 lutego 2020 r. sygn. II GSK 3624/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że niedopuszczalne jest podejmowanie uchwał organów samorządu, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.

eg