Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 264/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 2 ust. 2 pkt 1, § 3 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 1,  § 12 ust. 1, § 13 ust. 4,
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 491/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2020 r. nr WOA.7721.5.2020.HG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 października 2020 r., IV SA/Po 491/20, w wyniku rozpoznania skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], ul. [...], ul. [...] w P. uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 10 lutego 2020 r., nr WOA.7721.5.2020.HG oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 13 grudnia 2019 r., nr 712/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku przedszkola i łaźni na budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P., opracowany w czerwcu 2018 r. oraz nałożył na Przedsiębiorstwo [...] jako inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., objawiające się w sporządzeniu przez Sąd I instancji wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, które w jednym miejscu mówi o toczących się robotach budowlanych jako swoistej kontynuacji postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta [...] z 14 marca 2014 r., nr 32/2014 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego na cele mieszkalne na działce nr ew. [...] w P.(s. 26-27 uzasadnienia wyroku), a w drugim traktuje przedmiotowe prace budowlane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego z 16 czerwca 2000 r. (s. 28-29 uzasadnienia wyroku), co zdaniem skarżącej kasacyjnie wzajemnie się wyklucza; co więcej, przyjęcie jednoznacznego stanowiska względem prowadzonych robót ma istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy (czy to zaklasyfikowania budowy jako samowoli budowlanej, czy też robót, które istotnie odstąpiły od zatwierdzonego projektu budowlanego);

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. objawiające się w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi dotyczącego lokalizacji na terenie działki nr ew. [...] pięciu miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy okoliczność ta ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, co przełożyło się na wydanie uzasadnienia wyroku niezawierającego właściwego wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania w tym zakresie;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), dalej: z.r.w.t., w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przypadku prowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 51 p.b. dochodzi do złożenia przez podmiot realizujący zalecenia organu nadzoru budowlanego wniosku o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 z.r.w.t., podczas gdy, po pierwsze, nie dochodzi de facto do złożenia takiego wniosku, ponieważ inwestor wykonuje jedynie zobowiązanie nałożone przez organ, a po drugie, takie rozumienie tego przepisu dawałoby nieuzasadnione uprawnienie do stosowania korzystniejszych przepisów dotychczasowych jedynie w przypadku podmiotów objętych procedurą naprawczą ujętą w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.;

2) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie objawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie tych przepisów organ nadzoru budowlanego nie może żądać od podmiotu, na który nakłada obowiązki, przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy obejmującej stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu nadaje organowi takie uprawnienia, a w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta [...] z 15 lipca 2008 r., nr 777/2008 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została dla inwestycji w postaci "nadbudowy budynku mieszkalno-biurowego o jedną kondygnację na cele mieszkalne’’ w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z 14 marca 2014 r., nr 32/2014 o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co w konsekwencji powinno skutkować albo stwierdzeniem niezgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i odmową zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, albo zobowiązaniem uzyskania przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej wprowadzone w budynku zmiany przez organy administracji publicznej rozstrzygające w niniejszej sprawie;

3) § 13 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., w zakresie, w jakim Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, przyjmując, że w niniejszej sprawie może znaleźć zastosowanie definicja "zabudowy śródmiejskiej" sprzed 1 stycznia 2018 r., bez analizy, czy przesłanki wyrażone w tej definicji zostały w przypadku przedmiotowego budynku spełnione;

4) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1 r.w.t. objawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, w ślad za organami orzekającymi w sprawie, że w niniejszej sprawie możliwe jest odstępstwo od przepisów technicznych ustanowionych w § 12 ust. 1 r.w.t. poprzez dokonanie uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy przedmiotowy przepis stanowi normę planistyczną regulującą odległość budynku od granicy działki sąsiedniej, przez co nie można stosować do niego § 2 ust. 2 pkt 1 r.w.t.;

5) art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji, że jedną z podstaw do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla inwestycji było postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: WKWPSP) z 14 listopada 2011 r. w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów technicznych, wydane na podstawie ekspertyzy technicznej z listopada 2011 r. dotyczącej stanu ochrony przeciwpożarowej budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w P., podlegającego nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, podczas gdy, po pierwsze, przedmiotowa ekspertyza nie dotyczyła budynku przedszkola i łaźni, a budynku mieszkalno-usługowego, a po drugie, ww. postanowienie WKWPSP zostało wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1137 ze zm.), dalej: r.u.p.b., który to akt prawny nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz przedłożenia przez inwestora zamiennego projektu budowlanego, a przepisy nowelizujące ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: u.o.p., które wprowadziły do niej regulacje dotyczące wydania uzgodnienia na odstępstwo techniczne, nie przewidywały utrzymania w mocy dotychczasowych, "nieskonsumowanych" uzgodnień, co oznacza że inwestor był zobowiązany do uzyskania nowego uzgodnienia w zakresie odstępstwa od przepisów technicznych w trybie obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 6a u.o.p.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach, które nakazywałyby uwzględnić zgłoszone przez stronę żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uznanie części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej za zasadne nie skutkuje bowiem stwierdzeniem, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu, jeżeli jego wydanie prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, tj. zastosowania adekwatnej reakcji procesowej do stwierdzonego naruszenia prawa w poddanym kontroli sądowej działaniu organów orzekających w sprawie. Wymaga przypomnienia, że oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. zachodzi nie tylko, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Dotyczy to w szczególności takiego przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części.

Wskazując szczegółowe powody kierowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawionym wnioskiem, w pierwszym rzędzie wypada podkreślić, że nie można zgodzić się ze stawianym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powołanego przepisu, albowiem uzasadnienie wyroku z 15 października 2020 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję WWINB i poprzedzającą ją decyzję z 13 grudnia 2019 r. za niezgodne z prawem. Powyższe wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalało skarżącej poznać zarówno te przyczyny, które nakazywały Sądowi podzielić postawione organom nadzoru budowlanego w skardze (pismo z 12 marca 2020 r.) zarzuty, jak i te, które stały na przeszkodzie, by część zgłoszonych przez stronę skarżącą argumentów uznać za trafne.

Rozbudowane uwagi Sądu I instancji dotyczące przeprowadzanej procedury naprawczej nawiązujące do przebiegu procesu inwestycyjnego prowadzonego przez inwestora od 2000 r., w ramach którego podejmowane były kolejne akty administracyjne kształtujące jego sytuację prawną, mogą czynić utrudnionym odbiór oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W żaden sposób nie można tym niemniej postawić im skutecznie zarzutu, który łączony mógłby być z wadliwością polegającą na zamieszczeniu w wyroku wzajemnie wykluczających się wniosków dotyczących przyjmowanej przez Sąd oceny istotnych aspektów kontrolowanego działania organów nadzoru budowlanego.

Wypacza rzeczywisty sens wypowiedzi Sądu I instancji twierdzenie, że zaskarżony wyrok posiada uzasadnienie wewnętrznie sprzeczne, co miałoby wynikać z tego, iż stanowiące przedmiot postępowania naprawczego roboty budowlane jakkolwiek zostały uznane przez Sąd za kontynuację postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta [...] z 14 marca 2014 r., nr 32/2014, tym niemniej równocześnie, jak zauważa skarżąca, została im przypisana kwalifikacja prawna istotnego odstąpienia od ustaleń wynikających z pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi decyzją Prezydenta [...] z 16 czerwca 2000 r., nr 2718. Przedmiot wykonanych robót budowlanych rozważany w kontekście kolejnych decyzji wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej uzasadniał na płaszczyźnie prawnej postawienie inwestorowi zarzutu polegającego na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 p.b.), udzielonego decyzją Prezydenta [...] nr 2178. Równocześnie w pełni uzasadnione było ustalenie, że zrealizowana inwestycja w sferze faktycznej, ale nie prawnej, gdyż wniosek inwestora z 9 czerwca 2011 r. o udzielenie pozwolenia na budowę został rozpatrzony decyzją odmowną Prezydenta [...] z 14 marca 2014 r., może być postrzegana jako swoista "kontynuacja" postępowania zakończonego ww. decyzją, albowiem przedstawiony w jego toku projekt budowlany w zasadniczych swoich założeniach projektowych (nadbudowa budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania obiektu na cele mieszkalne) pozostawał zbieżny z zakresem robót budowlanych, które następczo zostały zrealizowane w spornym obiekcie.

Nie może budzić wątpliwości, że o ile wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego na mieszkalny (k. 129 akt adm.) został uwzględniony decyzją Prezydenta [...] z 28 lutego 2012 r., nr 384/2012 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, o tyle ww. decyzja w toku kontroli instancyjnej została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona (decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 18 maja 2012 r., nr IR-IV-10.7721-177/11), a skarga wniesiona od tej decyzji organu odwoławczego oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 października 2012 r., II SA/Po 623/12. Z akt sprawy równocześnie wynika, że ponownie rozpoznając wniosek inwestora, po uprzednim odrzuceniu przyjętej przez Prezydenta [...] koncepcji bezprzedmiotowości sprawy w następstwie uchylenia przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z 27 maja 2013 r. decyzji organu I instancji z 11 marca 2013 r. i prawomocnego oddalenia skargi na tę decyzję (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/po 680/13), Prezydent [...], stwierdzając nieuzupełnienie przez inwestora nieprawidłowości projektu budowlanego, ostateczną decyzją z 14 marca 2014 r., nr 32/2014 (k. 78 akt adm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Mając na uwadze, że przeprowadzona 13 sierpnia 2012 r. przez PINB kontrola budynku przy ul. [...] w P. wskazywała na realizowanie w nim robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z 16 czerwca 2000 r., a tę ocenę podważyła kolejna kontrola organu nadzoru budowlanego uwzględniająca dokonany w obiekcie postęp robót przeprowadzona 4 września 2015 r., podzielić w całości należy stanowisko Sądu I instancji, że zachodziły w sprawie warunki do zakwalifikowania działania inwestora jako istotnego odstąpienia od wskazanego pozwolenia na budowę, jeżeli zrealizowane roboty budowlane, co nie budzi sporu, pozostawały w funkcjonalnym z nim związku, a równocześnie nie może budzić wątpliwości, że zgoda budowlana na legalne wykonanie tychże robót nie została inwestorowi nigdy udzielona, co każe tenże przypadek odróżnić od sytuacji normowanej w art. 48 ust. 1 p.b.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. łączony z nieodniesieniem się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi dotyczącego urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sąd I instancji odrębnie nie odniósł się do poruszonej przez skarżącą kwestii mającej związek z przyjętym w projekcie budowlanym zamiennym (zawyżonym) współczynnikiem tego rodzaju miejsc postojowych, niemniej nie stanowi to istotnej wady z punktu widzenia wymagania kształtowanego dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd podzielił postawiony decyzji WWINB zarzut naruszenia § 18 r.w.t. z uwagi na brak należytego udokumentowania przez inwestora zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych (dla samochodów użytkowników stałych budynku mieszkalnego i przebywających w nim okresowo, w tym też osób niepełnosprawnych).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega błędu w przyjętej przez Sąd I instancji wykładni § 2 ust. 1 pkt 1 z.r.w.t. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazany przepis z.r.w.t. stanowi, że dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (1 stycznia 2018 r.) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest na zasadzie odpowiedniości stosować przepisy kształtujące przebieg postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, co uwzględniając kontekst systemowy uzasadnia odnoszenie do dokumentacji projektowej przedstawionej przez inwestora reguły określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 z.r.w.t. poprzez nadanie równoważności składanemu na zasadach ogólnych wnioskowi o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioskowi (żądaniu) inwestora zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, pomimo że stanowi on, co słusznie zauważa skarga kasacyjna, wyłącznie konsekwencję realizacji obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Reguła określona w § 2 ust. 1 z.r.w.t. ma na celu zapewnienie na czas rozpatrywania wniosku inwestora niezmienności stanu prawnego w zakresie przepisów techniczno-budowlanych, których wymagania muszą być respektowane przez projektanta przy opracowywaniu dokumentacji projektowej (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.b.) i niewątpliwie to założenie z racji swojej ogólnej natury nie może zostać pominięte również w procedurze naprawczej, w której, jak stanowi art. 51 ust. 4 p.b., "na wniosek" inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Nie może budzić wątpliwości szeroki zakres przedmiotowy nadany spornemu przepisowi intertemporalnemu, co uniemożliwia wiązanie z zakazem stosowania przepisów dotychczasowych preferowanego przez prawodawcę sposobu rozstrzygnięcia zagadnienia międzyczasowego.

Uwzględniając, że decyzja PINB z 8 kwietnia 2016 r., nr 206/2016, utrzymana w mocy decyzją WWINB z 20 lipca 2016 r., zobowiązywała inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie 3 miesięcy do dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, a równocześnie zobowiązanie to miało zostać przez inwestora dopełnione 30 grudnia 2016 r., inicjując podjętą przez PINB w trybie art. 35 ust. 3 p.b. procedurę usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości, trafnie kryterium prawne zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie wymienionym w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. odniesione przez Sąd I instancji zostało do przepisów r.w.t. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r.

Powyższa ocena nakazuje uznać za bezzasadny zarzut naruszenia § 13 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 r.w.t., jeżeli dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisu stanowić ma konsekwencję nieuprawnionego posłużenia się, zdaniem skarżącej kasacyjnie, rozumieniem pojęcia zabudowy śródmiejskiej w brzmieniu nieobowiązującym (sprzed 1 stycznia 2018 r.).

Akceptacja przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji nie sięga jednakże dalej, albowiem podzielić należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Ma rację w pierwszym rzędzie skarżąca kasacyjnie podnosząc, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oparł się na błędnej wykładni art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zakresie, w jakim przyjął, iż w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie ww. przepisów organ nadzoru budowlanego nie może żądać od podmiotu, na który nakłada obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego poddać rozważeniu pod względem ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postępowanie naprawcze, podobnie jak postępowanie legalizacyjne, ze swej istoty odnosi się do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w dacie orzekania. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, że zgodność z prawem, o której mowa w art. 51 ust. 1 p.b., oznacza, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać również wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2576/21; wyrok NSA z 15 września 2020 r., II OSK 1257/20; wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2624/16; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15; wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15). W wyroku z 28 lutego 2018 r., II OSK 1161/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przyjęcie odmiennego wniosku prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, na którego w związku z wykonaniem obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nałożony zostałby obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, w stosunku do inwestora legitymującego się pozwoleniem na budowę wydanym na zasadach ogólnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości powyższy pogląd i towarzyszącą mu argumentację podziela.

Oparcie się na nim nakazywało Sądowi I instancji stwierdzić, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu było wezwanie inwestora do przedstawienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, która pozwalałaby ocenić zgodność z prawem projektu budowlanego zamiennego inwestycji polegającej na nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku przedszkola i łaźni zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] na budynek mieszkalny. Trafnie zauważyła skarżąca w skardze kasacyjnej, że decyzja Prezydenta [...] z 15 lipca 2008 r., nr 777/2008 ustaliła warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na nadbudowie budynku mieszkalno-biurowego o jedną kondygnację na cele mieszkalne. Pozostawiając na boku w tym miejscu wątpliwości odnoszące się kwalifikacji nadanej przez Prezydenta [...] spornemu obiektowi budowlanemu (budynek mieszkalno-biurowy), która nie mogła wynikać z uzyskania przez inwestora wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta [...] z 26 kwietnia 2000 r., nr 864/2000) dla inwestycji obejmującej wyłącznie przebudowę, remont oraz zmianę sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek biurowy, jak i procesu inwestycyjnego prowadzonego na podstawie decyzji z 16 czerwca 2000 r. pozwalającej na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania przedszkola i łaźni na budynek biurowy z garażami w poziomie parteru, za niesporne należy uznać, że ww. decyzja nr 777/2008 w sposób odmienny określała planowany sposób zagospodarowania terenu, aniżeli wynika to z projektu budowlanego zamiennego.

Błędnie rozważona została przez Sąd I instancji również kwestia dotycząca kwalifikacji, jaka powinna zostać nadana postanowieniu WKWPSP z 14 listopada 2011 r. (k. 188 akt adm.). Przepis § 16 ust. 1 r.u.p.b. (uchylony z dniem 30 listopada 2015 r.) przewidywał, że w ramach prowadzenia kontroli nad uzgadnianiem ekspertyz technicznych opracowywanych przez rzeczoznawców dla potrzeb projektów budowlanych, komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji wydaje postanowienie w sprawie wyrażenia zgody, wyrażenia zgody pod warunkiem lub niewyrażenia zgody - na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach techniczno-budowlanych, w przypadkach wskazanych w tych przepisach, oraz na stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżącą, według którego postanowienia właściwych organów PSP w sprawie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach techniczno-budowlanych utraciły ważność w związku ze zmianą stanu prawnego, który wyrażał się przeniesieniem regulacji określającej możliwość spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej dotyczących obiektów budowlanych lub terenów w sposób inny niż określony w tych przepisach z aktu wykonawczego dotyczącego uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej do przepisów u.o.p. (art. 6a ust. 1-2). Przeczy temu charakter omawianych postanowień, które tak jak inne akty administracyjne indywidualno-konkretne, cechujące się władczością i nieodwołalnością, po wejściu do obrotu prawnego rozstrzygają o sytuacji prawnej podmiotu będącego ich adresatem (w tym przypadku inwestora ubiegającego się o możliwość wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach techniczno-budowlanych) i stan ten, co do zasady, nie jest zależny od obowiązywania przepisów, które stanowiły podstawę ich wydania. Rzecz jednak w tym, że postanowienie właściwego komendanta wojewódzkiego PSP w sprawie wyrażenia zgody z uwagi na swój charakter indywidualno-konkretny kształtuje ściśle określone przepisami prawa wymaganie i swój byt prawny wiąże z konkretną procedurą, w ramach której organ ten orzeka o możliwości zastosowania rozwiązania zamiennego. Jakkolwiek zatem okoliczności, że przepisy wprowadzające zmianę u.o.p., jak wskazała skarżąca, nie przewidywały utrzymania w mocy dotychczasowych uzgodnień nie można przypisać prawnej doniosłości, o tyle zasługują na akceptację te uwagi zamieszczone w skardze kasacyjnej, które wskazują, iż Sąd I instancji przy ocenie prawidłowości uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego powinien był mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu WKWPSP z 14 listopada 2011 r. wiązało się z rozpatrzeniem sporządzonej w listopadzie 2011 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej ochrony przeciwpożarowej budynku usługowo-mieszkalnego i jej przedmiotem nie pozostawały rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym zamiennym sporządzonym dopiero pięć lat później jako wykonanie obowiązku określonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., ani w pełni mu odpowiadające, co obrazuje włączona do akt dokumentacja będąca częścią tejże ekspertyzy.

Nie może budzić wątpliwości, że dokonywane przez właściwego komendanta wojewódzkiego PSP uzgodnienie rozwiązania zamiennego w trybie § 16 ust. 1 r.u.p.b. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1-2 r.w.t. oznacza, iż wymagania, o których mowa w § 1 r.w.t., mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, jednakże ocena ta dokonywana jest wyłącznie w odniesieniu do wymagań ochrony przeciwpożarowej, przez co jej skuteczność nie rozciąga się na inne płaszczyzny stosowania przepisów techniczno-budowlanych, co organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze, podejmując decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 p.b.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.