Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1038/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uwzględniono skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 30 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia I. uwzględnia skargę stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu 16 marca 2016 r. M. Sp. z o.o. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), złożyła do Z. W. Z. – I. Z. R. P. O. W. Z. 2014-2020 (dalej przywoływana jako: "IZ RPO WZ") w ramach konkursu RPO WZ 2014-2020, Oś Priorytetowa 1 Gospodarka, Innowacje, Nowoczesne Technologie, Działanie 1.5 Inwestycje przedsiębiorstwa wspierające rozwój regionalnych specjalizacji oraz inteligentnych specjalizacji, wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój działalności przedsiębiorstwa M. Sp. z o.o. w M. poprzez budowę hal przemysłowych, zakup nowoczesnych sterowanych komputerowo maszyn CNC, urządzeń do hartowania i cynkowania, maszyn do produkcji napinacza sieci trakcyjnej, oprogramowania komputerowego do projektowania, systemu informatycznego do wspomagania zarządzania zasobami w firmach produkcyjnych ERP oraz sprzętu informatycznego - w celu ulepszenia dotychczas stosowanej technologii i uruchomienia produkcji innowacyjnego asortymentu wyrobów metalowych (etap I)." (dalej przywoływany jako: "Projekt").

2. Pismem z kwietnia 2016 r. (nie zawierającym daty dziennej), otrzymanym przez Skarżącą w dniu 15.04.2016 r., IZ RPO WZ poinformowała Skarżącą o konieczności uzupełnienia braków formalnych/poprawy oczywistych omyłek pisarskich wymienionych w załączniku nr 1 do pisma.

Z Załącznika nr 1 do pisma – Wykaz braków formalnych/oczywistych omyłek pisarskich wynika, że uzupełnienia wymagał załącznik nr 1 do Projektu: Biznes plan (część finansowa), pkt III źródła finansowania projektu - gdzie nie uzupełniono wszystkich obowiązkowych pól w części dotyczącej wydatków niekwalifikowanych. Tabela D-2 przychody ze sprzedaży pozostałych produktów, usług, towarów (w PLN) - nie uzupełniono wartości dla roku S2.

3. W dniu 21 kwietnia 2016 r. Skarżąca złożyła uzupełniony wniosek o dofinansowanie.

4. Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. IZ RPO WZ poinformowała Skarżącą, że wniosek o dofinansowanie nie został skutecznie uzupełniony/poprawiony i w związku z tym pozostaje bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu pisma Organ przywołując treść art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej przywoływana jako: "u.z.r.p.p.s." lub "ustawa wdrożeniowa"), wskazał, iż uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji

Zdaniem IZ RPO WZ w dokumentacji wprowadzono inne zmiany, do których IZ RPO WZ nie wzywała Skarżącej, tj.:

1) w Biznes planie (część finansowa) zmieniono treść pola uzasadnienie w tabeli D-1 prognoza przychodów ze sprzedaży uzyskanych w wyniku realizacji projektu (w PLN) poprzez usunięcie ostatnich 3 wierszy opisu,

2) w Biznes planie (cześć finansowa) w pkt IV, w umieszczonej na stronie 9 tabeli dotyczącej wyjaśnień liczbowych do rachunku zysków i strat - dane z 2014 roku, dokonano zmiany nazwy wiersza A, III z "koszty wytworzenia produktów na własne potrzeby" na "potrzeby".

Nadto w uzasadnieniu pisma wskazano, że powyższe zmiany doprowadziły do znaczącej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, co uzasadnia uznanie, iż uzupełnienie przez Skarżącą braków formalnych jest bezskuteczne, w konsekwencji zaś dokumentacja aplikacyjna pozostaje bez rozpatrzenia.

5. Pismem z dnia 6 września 2016 r. Skarżąca złożyła zażalenie i zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie dla Projektu.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, iż w tej sprawie nie doszło do istotnej modyfikacji treści wniosku, w szczególności Skarżąca nie dokonała zmiany wskaźników lub celów projektu, mogących mieć wpływ na ocenę Projektu w oparciu o kryteria wyboru projektów, zmiany podmiotowego wnioskodawcy ani zmiany zakresu rzeczowego Projektu, a jedynie do problemów technicznych leżących po stronie IZ RPO, bowiem obszar zapisany tekstu w pliku różni się od tekstu wydruku (część mimo, że nie dokonywano zmian pozostaje na wydruku niewidoczna). Skarżąca wyjaśniła zaistniałe w sprawie okoliczności podnosząc, że nie potwierdzają tezy prezentowanej przez IZ RPO WZ tj. 1. że Skarżąca dokonała w dokumentacji zmian innych, niż te wskazane do uzupełnienia oraz 2. że nastąpiła istotna modyfikacja wniosku o dofinansowanie.

6. Pismem z dnia 30 września 2016 r [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Zarządzania Strategicznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. R. M. wskazał, że w wyniku weryfikacji wniosku pod kątem poprawy przez Spółkę, wskazanych w wezwaniu braków formalnych, IZ RPO WZ stwierdziła, że Spółka dokonała istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, czego skutkiem było pozostawienie przez IZ RPO WZ przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia. W piśmie podkreślono, że zgodnie z obowiązującym Regulaminem konkursu wnioskodawcy przysługuje prawo do jednokrotnego uzupełnienia braków formalnych, stąd złożone przez Skarżącą zażalenie nie może zostać rozpatrzone, gdyż zgodnie ustawą, obowiązującym regulaminem konkursu oraz wytycznymi wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wniesienia protestu. Ponieważ wniosek złożony przez Skarżącą nie podlegał ocenie pod kątem spełniania kryteriów wyboru projektów, Skarżąca nie mogła otrzymać informacji, o której mowa w art. 46 ust. 3 u.z.r.p.p.s. (pisemna informacja o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów). W konsekwencji tego Projekt Skarżącej nie otrzymał negatywnej oceny, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, a co za tym idzie brak jest podstaw zarówno do wniesienia jak i rozstrzygnięcia protestu.

7. Niezadowolona z treści powyższego, uznając wniesione przez siebie zażalenie za protest, Skarżąca wniosła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Z., Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z., Wydziału Zarządzania Strategicznego z dnia 30 września 2016 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania zażalenia (protestu) dotyczącego pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 16 marca 2016 r. o dofinansowanie projektu.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podnosi, że ww. stanowisko Organu a także dokonana arbitralnie i dowolnie ocena uzupełnionego przez Skarżącą wniosku o dofinansowanie są nieuprawnione i naruszają art. 37 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 i 2 u.z.r.p.p.s., a także prawo, o którym mowa w art. 61 ww. ustawy, tym samym bezzasadne i naruszające prawo jest dalsze działanie Organu tj. pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia, a także pozostawienie bez merytorycznego rozpatrzenia zażalenia (protestu) Skarżącej.

Skarżąca podnosi, że IZ RPO WZ nie sprostało wymaganiom nałożonym mocą wskazanego art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i tym zakresie podtrzymuje w całości swoje stanowisko przedstawione w zażaleniu (proteście) z dnia 6 września 2016 r.

Nadto Skarżąca podkreśliła, że nie dokonała żadnej zmiany we wniosku o dofinansowanie, poza uzupełnieniem żądanych przez IZ RPO WZ pól.

Natomiast po uzupełnieniu wniosku - zgodnie z wymogami instytucji - Skarżąca ponownie drukowała uzupełniony dokument - Biznes plan (część finansowa). Skarżąca wyjaśniła, że treść ww. uzupełnionego dokumentu na nośniku danych (w pliku edytowalnym excel) jest inna, niż treść samego wydruku. Powyższa okoliczność nie jest jednak zawiniona przez Skarżącą ani nie jest przez Skarżąca w sposób świadomy spowodowana. Wyłącznie na skutek technicznych właściwości oprogramowania i sprzętu (pliku excel udostępnionego przez IZ RPO WZ i sprzętu Skarżącej - drukarki), wydruk dokumentu różni się od wersji edytowalnej dokumentu (zapisanej w pliku excel). Innymi słowy - oryginalny plik excel zawiera dokładnie tę samą treść, co pierwotnie złożony wniosek o dofinansowanie (poza uzupełnieniem pola dokonanym przez Skarżąca zgodnie z wezwaniem Organu). W pliku excel pole "uzasadnienie" jest kompletne, podobnie jak pole o nazwie "Koszty wytworzenia produktów na własne potrzeby" i nie zawiera jedynie ostatniego wyrazu "potrzeby" lecz całą pierwotną treść.

Skarżąca podniosła, iż wyłącznie na wydruku powyższe nie zostało ujawnione, jednak już sama analiza wydruku prowadzi do wniosku, że powyższe powstało wyłącznie na skutek niedoskonałości pliku excel (udostępnionego przez IZ RPO WZ) oraz niekompatybilności tegoż pliku ze sprzętem - drukarką. Oba przypadki jasno obrazują, że tekst został "ucięty", a jego dalsza część znajduje się w tych dwóch "komórkach" w pliku edytowalnym (słowo "wykorzystywanej" jest "urwane" na linii komórki). Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, że Skarżąca dokonała zmian w treści wniosku o dofinansowanie ani tym bardziej, że dokumentacja nie została właściwie poprawiona, skoro brak wskazany przez IZ RPO WZ w piśmie z kwietnia 2016 r. został usunięty (i jest to okoliczność bezsporna).

Co jednak najistotniejsze, a na co również wskazywała Skarżąca w zażaleniu (proteście) z dnia 6 września 2016 r., ww. okoliczność "ucięcia" tekstu wobec niekompatybilności urządzeń i programu excel, nie może być w żadnym stopniu oceniona jako istotna modyfikacja wniosku o dofinansowanie w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej a tylko taka zmiana mogłaby uzasadniać pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.z.r.p.p.s. uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Z ww. przepisu, w ocenie Skarżącej wynikają dwie okoliczności, które zostały zupełnie zignorowane przez IZ RPO WZ przy dokonywaniu oceny wniosku:

1). że wskazana w ww. przepisie, zakazana modyfikacja musi mieć związek merytorycznie z tym, co wnioskodawca uzupełnia, skoro przepis brzmi "uzupełnienie wniosku...nie może prowadzić... ", a zatem jest oczywistym, że powyższa zakazana modyfikacja odnosi się do takiej zmiany kwestii uzupełnianych, które mogłyby być zakazaną modyfikacją wniosku;

2). że ww. przepis nie zabrania jakichkolwiek modyfikacji wniosku, lecz jedynie zabrania modyfikacji istotnych.

Tymczasem IZ RPO WZ, w ocenie Skarżącej, w odróżnieniu od szeregu innych instytucji zarządzających, nie zdefiniowała w Regulaminie konkursu na czym polega istotna modyfikacja wniosku, która może być podstawą do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W Rozdziale 7, pkt 7.2.1 Ocena wstępna, pkt 11 wskazano jedynie, że: " ...Ocena czy uzupełnienie wniosku o dofinansowanie lub poprawienie w nim oczywistej omyłki doprowadziło do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie jest dokonywana przez IZ RPO WZ. " (str. 37 Regulaminu konkursu). Powyższe zdanie, jak podnosi Skarżąca, jest niewystarczające i narusza art. 37 ust. 1 u.z.r.p.p.s. z następujących przyczyn.

Przede wszystkim, dokonując oceny uzupełnionego wniosku, IZ RPO WZ w ogóle nie uzasadniła swojego stanowiska tj. nie wskazała dlaczego uznała te rzekome zmiany za istotną modyfikację wniosku o dofinansowanie (ani w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r., ani tym bardziej w piśmie z dnia 30 września 2016 r.). W obu przypadkach, w pismach znajduje się jedynie pojedyncze zdanie twierdzące, o treści "Dokonane przez wnioskodawcę zmiany, które nie wynikały z zaleceń IZ RPO WZ doprowadziły do znaczącej modyfikacji wniosku o dofinansowanie. " (pismo z dnia 25 sierpnia 2016 r.) oraz zdanie "W wyniku weryfikacji wniosku o dofinansowanie pod kątem poprawy przez Spółkę wskazanych w wezwaniu braków formalnych, IZ RPO WZ stwierdził, że Spółka dokonała istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie..." (pismo z dna 30 września 2016 r.).

Tymczasem, w ocenie Skarżącej, wobec braku definicji modyfikacji istotnych w Regulaminie konkursu, należyte zastosowanie art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wymaga tym bardziej szczegółowego, drobiazgowego uzasadnienia i wyjaśnienia przyjętego stanowiska i dokonanej oceny. IZ RPO WZ nie sprostała powyższemu, tym samym naruszyła art. 43 ust. 2 tej ustawy.

Skarżąca uważa, że żadnego uzasadnienia w tym zakresie nie może stanowić załącznik nr 2 do pisma z kwietnia 2016 r. - Instrukcja dokonywania uzupełnień/poprawy dokumentacji aplikacyjnej, w którym zawarto zdanie: "W związku z tym niedozwolone jest dokonywanie innych uzupełnień/poprawek, niż wymienione w piśmie IZ RPO WZ. " (pkt 4), albowiem powyższe zdanie nie stanowi prawa, a nadto jest sprzeczne z art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który nie zakazuje wszystkich zmian wniosku, a jedynie zakazuje zmian istotnych.

Biorąc pod uwagę powyższe, na co wskazuje Skarżąca, zasady Regulaminu konkursu, ani tym bardziej wytyczne czy informacje zawarte w pismach IZ RPO WZ nie mogą być sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa (bardziej surowe od tych przepisów - zakazujące jakichkolwiek zmian).

Skarżąca uwypukliła, że w wyniku uzupełnienia wniosku o dofinansowanie o kwestię żądaną przez IZ RPO WZ, wniosek nie został w żadnym stopniu zmodyfikowany, a na pewno nie został zmodyfikowany w stopniu istotnym, o którym mowa w art. 43 ust. 2 u.z.r.p.p.s. Przywołując poglądy doktryny Skarżąca podkreśliła, że przez "istotną modyfikację" należy w szczególności rozumieć modyfikację dotyczącą elementów treściwych wniosku, której skutkiem jest zmiana podmiotowa wnioskodawcy łub przedmiotowa projektu bądź jego wskaźników lub celów mających wpływ na kryteria wyboru projektów określone w art. 39 ust. 2. Ewentualna zmiana istotna musiałaby zatem odnosić się do kwestii merytorycznych wniosku, tj. do zmiany wskaźników projektu lub celów projektu. Taka zmiana w konkretnym przypadku nie ma miejsca. Wartość analizowanych przez IZ RPO WZ wskaźników finansowych: NPV, IRR nie uległa jakiejkolwiek zmianie i wynosi NPY = [...] PLN, IRR - [...] %. Skarżąca ponownie podkreśliła, że jedyne co wystąpiło w sprawie to zniekształcenie wniosku na skutek technicznych cech programu (pliku excel) oraz sprzętu, w miejscach wskazanych przez IZ RPO WZ. Jednak powyższe, w ocenie Skarżącej, w żadnej mierze nie uzasadnia jednak pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Skarżąca konkludując tę część wywodu uwypukliła, iż analizując konkretny przypadek należy stwierdzić, że brak jakiejkolwiek definicji "modyfikacji istotnej" wniosku o dofinansowanie w Regulaminie konkursu w połączeniu z brakiem uzasadnienia przyjętej przez IZ RPO WZ oceny uzupełnionego przez Skarżącą wniosku o dofinansowanie w pismach kierowanych do Skarżącej jest jednoznaczne z naruszeniem zasady przejrzystości, skoro niemożliwym staje się dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji oceny przyjętej przez IZ RPO WZ oraz w konsekwencji weryfikacji poprawności działań, czynności dokonanych przez tę instytucję.

Skarżąca podnosi ponadto, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych jest negatywną informacją w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1, podlegającą zaskarżeniu protestem i na poparcie tej tezy przywołała poglądy doktryny.

Analogiczny wniosek, o dopuszczalności protestu w niniejszej sprawie, wyprowadziła także z treści Regulaminu konkursu i podniosła, iż wadliwe jest stanowisko IZ RPO WZ, iż Skarżącej nie służył protest. Reasumując - w niniejszej sprawie Skarżąca uważa, że zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia oceny uzupełnionego przez Skarżącą wniosku o dofinansowanie, która uwzględni okoliczności faktyczne (zniekształcenie wniosku) oraz okoliczności prawne zachodzące w sprawie (brak dokonania zakazanej prawem modyfikacji wniosku).

8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Szczecinie zważył, co następuje.

W sprawie tej skargę uznać należało za dopuszczalną i zasadną.

9. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy dokonane we wniosku zmiany noszą znamiona istotnej modyfikacji, jak twierdzi Organ, co skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, po wtóre do oceny legalności uznania, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie stanowi o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 53 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i w konsekwencji, protest w rozumieniu art. 15 tej ustawy nie przysługuje.

10. Na wstępie wywodu należy wskazać ramy prawne sprawy. Tryb postępowania w sprawie przyznania środków na finansowanie zgłaszanych przez uprawnione podmioty projektów określa ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 -2020 (dalej: "u.z.r.p.p.s." lub "ustawa wdrożeniowa").

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.r.p.p.s. właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W ww. przepisie zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów.

Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, J. Jaśkiewicz, publ. e/LEX).

11. Projekty, w ramach RPO WZ, spełniające kryteria, wyłaniane są w drodze ogłoszonego konkursu, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Każdy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, oceny spełniania kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów.

Obowiązkiem instytucji organizującej konkurs na podstawie ustawy wdrożeniowej, jest weryfikacja złożonych projektów pod względem spełnienia przez nie kryteriów, których treść jest przedmiotem uchwały podejmowanej przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa Z. 2014 - 2020 na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 110 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.).

Zgodnie natomiast z art. 53 ustawy wdrożeniowej, Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów.

Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.z.r.p.p.s. protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera:

1) oznaczenie instytucji właściwej do rozpatrzenia protestu;

2) oznaczenie wnioskodawcy;

3) numer wniosku o dofinansowanie projektu;

4) wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem;

5) wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem;

6) podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy.

Jak stanowi art. 54 ust. 3, w przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 54 ust. 4 przywoływanej ustawy uzupełnienie protestu, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 6.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 3 protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 46 ust. 5, został wniesiony bez spełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4.

Właściwą do rozpatrzenia protestu jest IP RPO WZ (art. 55 pkt 1 oraz art. 56 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). IP RPO WZ może protest uwzględnić albo go nie uwzględniać (art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W przypadku uwzględnienia protestu IP RPO WZ kieruje projekt do właściwego etapu oceny albo umieszcza go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej (art. 58 ust. 2 i 5 ustawy wdrożeniowej).

Jednocześnie należy wskazać, że treść wniosku wraz z załącznikami stanowi jedyny dokument, na podstawie, którego oceniany jest projekt, a każdy członek komisji oceny projektów samodzielnie przyznaje określoną liczbę punktów, zgodnie z listami sprawdzającymi na podstawie swojej wiedzy i doświadczenia na temat danej branży.

12. Przepis art. 53 ust. 2. pkt 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny.

Dokonując analizy powołanego przepisu, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez J. Jaśkiewicza, że zakres normowania tego przepisu obejmuje klasę wszystkich sytuacji, w których dany projekt nie uzyskał wymaganej liczby punków lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, wobec czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania albo, w przypadku konkursu etapowego (art. 45), nie został skierowany do następnego etapu oceny. Obejmuje ona zatem wszystkie przypadki oceny "merytorycznej" lub oceny "formalnej", powodujące wskazane w tym przepisie skutki (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 53 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, op. cit.).

13. Ustawa nie przewiduje odrębnego środka zaskarżenia dla rozstrzygnięć proceduralnych w postępowaniu konkursowym, w szczególności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku (art. 43 ust. 1). Mając na względzie opisane wyżej standardy oraz konstrukcję protestu Sąd w pełni podziela tezę, zgodnie z którą pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych jest negatywną informacją w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 u.z.r.p.p.s..

W tym miejscu warto podkreślić, iż protest stanowi środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcom w przypadku negatywnej oceny projektu w postępowaniu konkursowym oraz, że ma charakter względnie dewolutywny. Z treści art. 53 ust. 2 pkt 1 albo pkt 2 wywieść można, iż funkcja protestu polega na zwalczaniu niekorzystnej dla wnioskodawcy negatywnej oceny projektu, zaś zgodnie z art. 53 ust. 1 protest służy ponownemu sprawdzeniu wniosku w zakresie spełnienia kryteriów oceny wyboru projektu.

Podstawowym celem protestu jest więc ponowna merytoryczna ocena projektu. Nie jest to jednak cel jedyny. Normę tę bowiem (art. 53 ustawy wdrożeniowej), uzupełnia np. art. 58 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy.

14. Analogiczny wniosek, o dopuszczalności protestu w niniejszej sprawie, można wyprowadzić z treści Regulaminu konkursu. Z Rozdziału 7 Procedura wyboru projektów pkt 7.2. Zasady ogólne procesu wyboru projektów, ppkt 3 wynika, że projekty oceniane są w płaszczyznach dopuszczalności, administracyjności, wykonalności oraz jakości. Do każdej z płaszczyzn oceny przyporządkowano odpowiednie kryteria. Ocena spełniania każdego z kryteriów jest przeprowadzana zgodnie z zasadą dwóch par oczu, przez co najmniej dwóch członków KOP. Ocena kryteriów dopuszczalności, administracyjności i wykonalności jest dokonywana pod kątem spełniania bądź niespełniania danego kryterium, tj. przypisaniu wartości logicznych tak/nie. Ocena negatywna przynajmniej jednego kryterium skutkuje uzyskaniem negatywnej oceny przez projekt w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy.

Natomiast w ppkt 4 wskazano, że ocena projektów podzielona jest na trzy części: ocenę wstępną, ocenę merytoryczną I stopnia oraz ocenę merytoryczną II stopnia. Warunkiem przekazania projektu do kolejnej części oceny jest spełnienie wszystkich kryteriów wyboru w ramach poprzedniej części oceny.

Przyporządkowanie kryterium do poszczególnych części obrazuje Tabela nr 1. Z Tabeli nr 1 (str. 35 Regulaminu konkursu) wynika z kolei jednoznacznie, że w ramach oceny wstępnej dokonuje się oceny kryterium "2.1. Poprawność i kompletność wniosku" w ramach płaszczyzny administracyjności. Także z pkt 7.2.1. Ocena wstępna, ppkt 3 Regulaminu konkursu wynika, że w ramach oceny wstępnej dokonywana jest przede wszystkim weryfikacja spełnienia przez projekt wybranych kryteriów dopuszczalności i administracyjności (str. 37 Regulaminu konkursu).

Z powyższego także zatem należy wywieść, iż skoro w ocenie IZ RPO WZ wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie którejś z ocen w ramach określonych w Tabeli nr 1 kryteriów, to oznacza, że został oceniony negatywnie i uzyskał negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt u.z.r.p.p.s. (nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być skierowany do kolejnego etapu oceny).

15. Podsumowując, w ocenie Sądu badanie kryterium formalnego – kompletności i poprawności wniosku stanowi w istocie ocenę, podlegającą, w przypadku oceny negatywnej, zaskarżeniu protestem na podstawie art. 53 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 tegoż artykułu u.z.r.p.p.s. Tym samym za wadliwe należy uznać stanowisko IZ RPO WZ, zgodnie z którym pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku Skarżącej o dofinansowanie projektu z uwagi na nieprawidłowe uzupełnienie braków formalnych tegoż wniosku, nie jest rozstrzygnięciem tożsamym z negatywna oceną projektu, uprawniającą do wszczęcia procedury odwoławczej.

Oczywistym jest wobec powyższego, że w konsekwencji Skarżąca nie może także ponosić negatywnych skutków braku pouczenia o służącym jej prawie wniesienia środka zaskarżenia (dopuszczalności, formie - nazwie pisma, innych elementach formalnych).

16. Prawo do sądu należy do podstawowych zasad sprawiedliwości proceduralnej. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowi natomiast, że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw".

W doktrynie przyjmuje się, że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia:

– prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury zapewniającej realny dostęp jednostki do sądu),

– prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności procedury, pozbawionej ograniczeń natury formalnej lub ekonomicznej),

– prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. A. Zieliński, Prawo do sądu i organizacja władzy sądowniczej, w: Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, por. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004 r., P 4/04, OTK ZU 2004, nr 8/A, poz. 81).

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu w trzech płaszczyznach dotyczących stosowania prawa materialnego, prawa procesowego oraz przepisów ustrojowych. Podstawowym celem kontroli sądu administracyjnego jest przywrócenie stanu zgodności z prawem, zakłóconego wadliwym aktem lub czynnością.

Skarga do sądu administracyjnego jest środkiem prawnym służącym kontroli legalności spraw wymienionych wyczerpująco w art. 61 ustawy wdrożeniowej. Szczególny charakter tego środka prawnego podkreśla art. 3 § 3 p.p.s.a.

Przepis art. 61 ust. 1 określa, że skarga do sądu może być wniesiona w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. W przypadku uwzględnienia skargi na pozostawienie protestu bez rozpatrzenia sąd administracyjny wydaje wyrok, stwierdzający, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b).

Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu, naruszeniem konstytucyjnej zasady prawa do sądu byłoby uwzględnienie stanowiska Organu. W takiej bowiem sytuacji, gdyby uznać, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych i pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia na etapie oceny spełnienia wymagań (kryteriów) formalnych, procedura odwoławcza nie uruchamia się, w konsekwencji prowadziłoby to do uniemożliwienia zaskarżenia w trybie odwoławczym (protestem), jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż takiej możliwości nie przewiduje art. 61 ust. 1 u.z.r.p.p.s., nawet w przypadku oczywiście wadliwego i niesprawiedliwego rozstrzygnięcia Organu.

17. Reasumując - w sprawie tej wobec nie podjęcia stosownych i odpowiednich działań przez Organ, zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia oceny uzupełnionego przez Skarżącą wniosku o dofinansowanie.

Jednocześnie w ocenie Sądu, wobec powyższego, istotnego naruszenia procedury, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do zarzutów oscylujących wokół uznania, czy działania Skarżącej nosiły znamiona istotnej modyfikacji wniosku. Te argumenty rozważy Organ, uznając wniesione zażalenie Skarżącej za protest i rozpatrując sprawę, gdyż to one stanowią podstawę zarzutów Skarżącej.

18. Wobec powyższego, w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.