Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 318/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3, art. 149-159
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8, art. 9, art. 10, art. 81, art. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję S. K. O. w [...] z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. L. decyzją z 10 sierpnia 2022 r., nr [...], ustalił dla L. L. (dalej jako: "spółka", "strona", "skarżąca") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Burmistrza M. L. nr [...] z dnia 3 lipca 2019 r., oznaczonej księgą wieczystą Kw nr [...] Sądu Rejonowego [...] Ponadto określił termin i sposób uiszczenia ustalonej opłaty.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że spółka wniosła o zatwierdzenie podziału nieruchomości - m. in. działki nr [...]. Podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza M. L. z dnia 3 lipca 2019 r. W miejsce działki nr [...] powstały działki nr: [...] - obręb [...], ark. mapy [...].

Rada M. L. uchwałą nr XXXI/186/2009 z dnia 19 maja 2009 r. (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 8 lipca 2009 r., Nr 134, poz. 2227), ustaliła wysokość stawki opłaty adiacenckiej na 30% naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości.

W celu określenia wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości dla potrzeb opłaty adiacenckiej organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy został wykonany przez M. S. w dniu 20 maja 2022 r. przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej.

Organ wskazał, że operat wykonano według stanu na dzień 3 lipca 2019 r. dla nieruchomości przed podziałem i według stanu na dzień po podziale – 12 lipca 2019 r. oraz na podstawie oględzin nieruchomości w dniu 16 maja 2022 r. i poziomu cen z 12 lipca 2019 r., czym spełnione są wymogi art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."). Zauważono, że rzeczoznawca dla potrzeb oszacowania zebrał informacje z aktów notarialnych (z bazy danych zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] o podobnym przeznaczeniu i podobnym charakterze do wycenianych nieruchomości z rynku lokalnego, obejmując nim powiat [...]. Zasięg czasowy analizy rynku przypada na dwa lata wstecz, od kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. Organ przedstawił określony przez rzeczoznawcę rodzaj rynku dla nieruchomości przed podziałem i po jego dokonaniu. Wyceny dla stanu przed podziałem i po podziale dokonano przy wykorzystaniu danych na temat transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi z obszaru powiatu [...], z których do ostatecznej analizy wybrano odpowiednio [...] i [...] nieruchomości podobnych. Stwierdzono brak wpływu upływu czasu na cenę transakcyjną zarówno dla stanu przed podziałem jak i po podziale. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy określił w sporządzonej wycenie liczbę i wagi cech, i wyróżnił: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową, uzbrojenie, kształt i ukształtowanie terenu, możliwości inwestycyjne/ograniczenia.

W operacie określono wartość rynkową nieruchomości przed podziałem na [...] zł, a łączną wartość obu nieruchomości po podziale określono na [...] zł. Wobec tego różnica wartości nieruchomości będąca podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej została określona na poziomie: [...] zł.

Strona wniosła zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego, w których zarzuciła miedzy innymi: kwestie związane z dostępem do drogi publicznej, że teza, iż dwie osobne działki dają większe możliwości inwestycyjne w żaden sposób nie została udowodniona, brak korelacji między powierzchnią nieruchomości a jej ceną, błędne wskazanie wartości rynkowej, a nie prawa do nieruchomości, błędne wskazanie oszacowanie wartości rynkowej prawa własności jako cel wyceny, [...] brak uzasadnienia na jakiej podstawie przyjęto w analizie teren powiatu [...]. Jednocześnie strona wskazała, że [...] wskazany jest opis nieruchomości przed i po podziale, i że cechy, które są wskazane w opisie nie znajdują odzwierciedlenia w tabeli wyliczeń wartości. Strona zarzuciła również, że określając współczynniki korygujące rzeczoznawca podaje wartości do 3 miejsc po przecinku, a ich sumy zaokrągla do dwóch, ponadto, że działka [...] nie ma dostępu do mediów. Strona przedstawiła w piśmie swoje obliczenia, wykazując brak wzrostu wartości po podziale i jednocześnie podnosząc, że przedstawione w operacie obliczenia i założenia są błędne.

Ustosunkowując się do zgłoszonych przez stronę uwag rzeczoznawca wskazał na treść art. 93 ust. 3 u.g.n. dotyczącego dostępu do drogi publicznej w kontekście podziału nieruchomości. Stwierdzono, że dostęp komunikacyjny do przedmiotowej nieruchomości dla stanu przed i po podziale jest tożsamy i wbrew twierdzeniu strony nieruchomość przed podziałem - w odniesieniu do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie miała dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość przed podziałem także miała dostęp wyłącznie do ul. [...]. Dodano, że w terenie (niezależnie od funkcji wyznaczonych w planie miejscowym) dostęp komunikacyjny jest realizowany urządzonymi pasami drogowymi z nadanymi nazwami, odpowiednio ul. [...] oraz [...].

Odnosząc się do drugiej kwestii wskazano, że oszacowana jednostkowa wartość rynkowa dla działki nr [...] przed podziałem jest wyższa niż działki [...] po podziale, na co mają wpływ gorsze uwarunkowania działki po podziale. Ponadto zwrócono uwagę, że w analizie są przedstawione wykresy zarówno dla rozkładu cen, jak i dla powierzchni, co nie zostało przez stronę zauważone. Analizy dla stanu przed i po podziale są przeprowadzone odrębnie w odniesieniu do zbliżonych powierzchni odwzorowujących stan przedmiotowej nieruchomości.

W odniesieniu do trzeciej i czwartej kwestii rzeczoznawca stwierdził, że argumenty są niezrozumiałe. Wskazano, że w operacie został opisany zarówno przedmiot, zakres, jak i cel wyceny, co jest nie tylko zgodne z przepisem § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555 – w skrócie: "rozporządzenie"), ale także obowiązkowe dla każdego rzeczoznawcy sporządzającego wycenę nieruchomości. Wskazano, że określenie wartości rynkowej nie jest celem wyceny, wartość jest oszacowywana "po coś" i to "coś" stanowi cel wyceny, co zostało wskazane w operacie - "Oszacowanie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej jako podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału (...)".

W odniesieniu do analizy i budowy zbioru nieruchomości podobnych rzeczoznawca powołał się na art. 98a u.g.n. Wskazano, że dokonując wyboru zwrócono szczególną uwagę nie tylko na porównywalny stan prawny, przeznaczenie i pozostałe cechy wpływające na wartość nieruchomości dla obu stanów, ale także rynek, na którym dokonywane są transakcje. W trakcie analizy zostały wybrane nieruchomości z tożsamego rynku powiatu [...] dla obu stanów, dzięki czemu został wyeliminowany odmienny wpływ rynku, na którym dokonywany jest obrót. Zostały także wybrane nieruchomości podobne o zbliżonych parametrach wielkościowych dla obu stanów oddające możliwości inwestycyjne porównywalne z działkami odpowiednio przed i po podziale. Powierzchnia nieruchomości przed podziałem, ale także powierzchnia działki nr [...] po podziale jest bardzo duża, obrót wolnorynkowy dotyczący nieruchomości o porównywalnych powierzchniach jest sporadyczny, stąd analiza objęła powiat [...]. Dla potrzeb oszacowana wartości działki o mniejszej powierzchni został przyjęty tożsamy rynek, co ma na celu wyeliminowanie innych czynników mogących mieć wpływ na różnicę wartości, bowiem wycena powinna wykazać różnicę wartości wyłącznie wskutek dokonanego podziału.

Ustosunkowując się do kolejnej kwestii wskazano, że nie jest prawdą, że w operacie [...] jest ujęty tożsamy opis. Działka nr [...] ma kształt nieregularny, ale zwarty, jej południowa granica nie stanowi linii prostej, ale jednocześnie pozwala na optymalne zagospodarowanie. Natomiast druga z działek nr [...] ma kształt nieregularny (nie jest zwarta) i dodatkowo "pogorszony" wskutek podziału, bowiem w jej obszar została "wcięta" powierzchnia działki nr [...]. Podkreślono, że w procesie wyceny wspólnej ocenie podlegają parametry nieruchomości związane z jej "przestrzennym" ukształtowaniem, a więc powierzchnia w korelacji z kształtem i ukształtowaniem terenu, gdyż daje to pełen obraz możliwości zagospodarowania. Do zbioru nieruchomości podobnych zostały przyjęte nieruchomości z określonego przedziału wielkości odpowiadającego powierzchni nieruchomości, a ocenie szczegółowej podlegał kształt i ukształtowanie.

Wskazano, że przyjęcie w wyliczeniach trzech miejsc po przecinku jest uszczegółowieniem wpływającym na wzrost wiarygodności wyniku końcowego.

Rzeczoznawca wskazał również, że działka nr [...] jest uzbrojona i stwierdził, że nie wie, co strona miała na myśli twierdząc, że "nie ma dostępu do żadnych mediów".

W odniesieniu do wyliczeń wskazano, że założenie strony, że kształt działki nr [...] oraz działki nr [...] jest tożsamy, przeczy faktom. Zauważono również, że strona nie wykazała żadnych błędów rachunkowych w operacie.

Organ I instancji przyjął wyjaśnienia rzeczoznawcy za zasadne. Stwierdzono, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Burmistrz M. L. podzielił stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, w tym również płynące wnioski zawarte w operacie. Operat szacunkowy potwierdza, że został odnotowany wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału nieruchomości. Dokonany podział umożliwił aktywizację inwestycyjną nieruchomości i zbycie wydzielonych jej części. Przy oszacowaniu wartości działek uwzględniono między innymi lokalizację, możliwości uzbrojenia technicznego, możliwości inwestycyjne, kształt i ukształtowanie. Stwierdzono, że określone wartości można uznać za najbardziej prawdopodobne ceny możliwe do osiągnięcia w obrocie wolnorynkowym. Sporządzony operat stanowiący dowód w sprawie został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wykonania. W operacie wskazano i uzasadniono metodę zastosowaną do wyceny i czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych. Zdaniem organu metodologia jest właściwa i słuszna.

Od powyższej decyzji dnia 30 sierpnia 2022 r. strona wniosła odwołanie do SKO [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 lutego 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia SKO powołało się na treść przepisów: art. 140, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze. zm. – w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n. Organ przywołał również przepisy rozporządzenia.

Wskazano, że wobec bezsporności okoliczności zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, postępowanie dowodowe skoncentrowało się na zbadaniu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem organu w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 u.g.n., gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a okoliczność tę można bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, jak i zasadami doświadczenia życiowego.

Stwierdzono, że operat szacunkowy jest podstawowym dokumentem i dowodem umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Zauważono, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków, organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska. Zadaniem organu jest ocena wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji ocena jej mocy dowodowej. Stwierdzono, że ocena operatu winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do definicji nieruchomości podobnej wskazano, że chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone. Ponieważ nie jest możliwe znalezienie nieruchomości identycznych, istotą metody porównawczej jest korygowanie cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne. Stwierdzono, że już z tego wynika, że poszukiwanie nieruchomości podobnej wyłącznie w oparciu o kryterium położenia nie jest wystarczające. Nieruchomości porównywane nie powinny różnić się z wycenianą przede wszystkim pod względem przeznaczenia i sposobu wykorzystania. Zauważono również, że porównywalność nie oznacza jednak identyczności, ale wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy, gdyż dobór nieruchomości jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych.

Wskazano również, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego odwołujący się miał możliwość złożenia kontrwyceny. Natomiast kwestionowanie operatu szacunkowego niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny. Stwierdzono, że w tym stanie rzeczy organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne. Organ podkreślił, że odmienna ocena atrybutów nieruchomości przez stronę nie oznacza automatycznie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy.

Nadmieniono, że do kompetencji rzeczoznawcy należy ponadto określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. To, na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych, pozostaje w sferze jego wiadomości specjalnych.

SKO nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. W opinii organu II instancji zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się one do subiektywnego przekonania odwołującej, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, co nie zostało poparte żadnym dowodem. Uznano, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego, gdyż został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, zawiera przedmiot, zakres i cel wyceny, zawiera podstawę formalną wyceny - postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy, wskazane są źródła informacji z których rzeczoznawca korzystał, zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie, przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości, przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawiera on analizę i charakterystykę rynku nieruchomości. W ocenie SKO przedmiotowy operat jest należycie uzasadniony, ponadto sporządzony został w sposób zgodny z przepisami ustawy u.g.n. oraz rozporządzenia. Podkreślono, że operat szacunkowy posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę adiacencką, bowiem jest on prawidłowy, rzetelny i logiczny. Wskazano, że w sposób dostateczny wyjaśnia on, że w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości.

Stwierdzono, że w zakresie w jakim organ jest w stanie weryfikować dobór materiału porównawczego, wykorzystane nieruchomości nie budzą wątpliwości. Zauważono, że organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości.

W skardze z 17 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i oceny wiarygodności sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego pod względem materialnym i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na konkluzji opinii biegłego, pomimo iż opinię tą cechował brak spójności, logiki, a tym samym wiarygodności, na co skarżąca zwracała uwagę w swoich zarzutach i ich uzasadnieniu, co powinno skutkować stwierdzeniem konieczności wezwania biegłego do wyjaśnień bądź uzupełnienia operatu - tak, aby zawierał on dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i podawał okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności w okolicznościach niniejszej sprawy, oraz uchyleniem decyzji organu I instancji,

2) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i brak wskazania, które fakty zostały udowodnione, a w konsekwencji niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności w zakresie analizy sporządzonego operatu szacunkowego i uznania go za spójny i poprawny, i bezkrytyczne oparcie się w tym zakresie na konkluzji biegłego,

3) art. 98a § 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy w rzeczywistości w wyniku dokonanego podziału nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

W motywach skargi skarżąca podkreśliła brak odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania dotyczących braku spójności i logiki w toku myślenia rzeczoznawcy przyjętym w operacie. W zakresie doboru cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen na rynku skarżąca wskazała, że biegła przyjęła, że "powierzchnia" nie jest cechą wpływającą na zróżnicowanie cen nieruchomości na tym rynku. Rzeczoznawca wyróżnił następujące cechy: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie, kształt i ukształtowanie terenu, możliwości inwestycyjne/ograniczenia, co stanowi trzon dalszych wyliczeń i rozważań rzeczoznawcy. Wskazano, że skoro zdaniem biegłej "powierzchnia" nie jest cechą, która wpływa na cenę nieruchomości na obszarze objętym analizą, powstaje pytanie, dlaczego biegła doszła do wniosku przeciwnego, że "powierzchnia" ma wpływ na cenę? Strona skarżąca podniosła, że organ przeszedł obojętnie wobec tak postawionego pytania, w szczególności nie wezwał biegłej do wyjaśnienia w powyższym zakresie. Stwierdzono przy tym, że brak spójności i logiki w toku rozumowania przyjętym przez biegłą jest rażący i aby go dostrzec wystarczająca jest znajomość zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Skarżąca wskazała, że w odwołaniu powołała szereg innych niewyjaśnionych przez organ nieścisłości, które dotyczyły niewyjaśnienia przez biegłą: 1) dlaczego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, pomimo faktycznego pogorszenia się na skutek podziału wszystkich przyjętych przez biegłą cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości, 2) powodów, dla których w operacie nadano poszczególnym cechom "wagi" lub "oceny" takiej, a nie innej wartości.

Wskazano, że w odwołaniu podniesiono również, że dobór nieruchomości nastąpił w sposób całkowicie przypadkowy, przedstawiając w tym zakresie argumentację:

- na potrzeby wyceny nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę [...] o powierzchni 22,0009 ha, biegła przyjęła jako podobne do niej w szczególności [...] działek o powierzchniach od 4,3858 ha do 9,0736 ha podczas, gdy są to działki nieporównywalne powierzchnią do działki [...] przed podziałem ani nawet do działki [...] (po podziale), lecz w większości działki podobne do mniejszej z dwóch działek powstałych po podziale, tj. do działki [...] o powierzchni 3,1364 ha,

- z analizy zbioru transakcji wybranych na potrzeby wyliczenia ceny działki przed podziałem wynika, że działka o najwyższym metrażu ma najwyższą cenę w przeliczeniu na 1m2, a działka o najniższym metrażu ma najniższą cenę, co zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego prowadzi do wniosku, że ceny m2 działek większych są wyższe niż ceny m2 działek mniejszych,

- na potrzeby wyceny nieruchomości stanowiącej po podziale działkę [...] o powierzchni 3,1364 ha biegła przyjęła jako podobne do niej w szczególności [...] działek o powierzchni poniżej 1 ha. Jako nieruchomości podobne potraktowano działki prawie 10- krotnie mniejsze od działki analizowanej. Zdaniem rzeczoznawcy do działki o powierzchni 3,1364 ha są podobne działki o powierzchniach: 0,4084 ha, 0,4117 ha, 0,4500 ha, 0,6003 ha, 0,6286 ha, 0,7108 ha 0,8232 ha itp. Powierzchnia powyższych działek, które rzeczoznawca uznał za podobne jest od dwóch do ponad trzech razy mniejsza niż powierzchnia hali, która jest posadowiona na działce [...]. Na większości działek przyjętych przez rzeczoznawcę do analizy nie sposób wybudować hali magazynowej.

W ocenie skarżącej dobór nieruchomości dokonany przez biegłą był dowolny i podyktowany był zamiarem uzyskania wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości. Wskazano, że organ zaniechał wezwania biegłej do wyjaśnień także i w tym zakresie.

Zauważono, że organ ma obowiązek zbadać przestawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia wyłącznie na konkluzji biegłego zawartej w operacie, zasłaniając się brakiem posiadania wiadomości specjalnych. Operat powinien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności, czego zdaniem strony nie zawierał.

Skarżąca podniosła, że organ dowolnie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 u.g.n., gdyż jego zdaniem prawidłowo ustalono, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Podkreślono, że wprawdzie organ I instancji wezwał biegłą do wyjaśnień, jednak ponieważ wyjaśnienia te nie były przekonujące, skarżąca podniosła w odwołaniu szereg nowych poważnych zastrzeżeń, które pozostały bez odpowiedzi.

W ocenie strony organ dokonał jedynie czysto formalnej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając oczywistych niejasności i niespójności w jego treści.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 98a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1-3 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie skarżącej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości.

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: CBOSA).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Odniesienie się do zarzutu błędnej oceny przez organy dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, wymaga uprzedniego odwołania się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że o rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił

art. 98a u.g.n, zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Przy czym w artykule 98a u.g.n. dodany został, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), ustęp 1b stanowiący, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Nawiązując do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że tut. Sąd zwracał w swym orzecznictwie uwagę, że to właśnie w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej, nabiera szczególnego znaczenia konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2019 r., II SA/Po 1071/18, i powołane tam orzecznictwo).

Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok N. S. A. z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok N. S. A. z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11).

W judykaturze podkreśla się także, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według art. 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się ponadto, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy, i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).

Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Ponadto w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę - co do zasady - podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie posiadając wiadomości specjalnych, nie ma kompetencji do samodzielnego usuwania wątpliwości co do treści operatu, czy korygowania zawartych w nim ustaleń. Nie budzi w sprawie wątpliwości fakt, że skarżąca nie przedstawiła tzw. kontroperatu, ani nie wystąpiła o poddanie kwestionowanego operatu kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie zwalnia to jednak organów od oceny operatu jako dowodu z opinii biegłego, na podstawie wskazanych wyżej kryteriów. Twierdzenie organu, że skoro strona nie przedstawiła kontrwyceny, to organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania, jest niezasadne.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził w należyty sposób oceny operatu na podstawie wyżej wskazanych kryteriów, a wnikliwa ocena tego dowodu była konieczna w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów i ich uzasadnienia.

Jak wynika z treści odwołania z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżąca sformułowała daleko idące wnioski, zarzucając operatowi oczywisty brak spójności i logiki w toku rozumowania przyjętym przez biegłą oraz dowolny dobór nieruchomości podobnych. Wyszczególniła również szereg nieścisłości.

Skarżąca poddała pod wątpliwość rozumowanie biegłej, zgodnie z którym biegła doszła do wniosku, że "powierzchnia" ma wpływ na cenę, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu "powierzchni" jako cechy, która wpływa na cenę nieruchomości na obszarze objętym analizą.

Skarżąca wskazała, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, pomimo faktycznego pogorszenia się na skutek podziału czterech z pięciu przyjętych przez biegłą cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości, a jedna z nich pozostała bez zmian. Strona podniosła też niewyjaśnienie powodów, dla których w operacie nadano poszczególnym cechom "wagi" lub "oceny" konkretnej wartości.

W zakresie dowolności doboru nieruchomości podobnych wskazano, że na potrzeby wyceny nieruchomości przed podziałem (działki [...]) o powierzchni 22,0009 ha, biegła przyjęła jako podobne do niej w szczególności [...] działek o powierzchniach od 4,3858 ha do 9,0736 ha. Zauważono także, że z analizy zbioru transakcji wybranych na potrzeby wyliczenia ceny działki przed podziałem wynika, że działka o najwyższym metrażu ma najwyższą cenę w przeliczeniu na 1m2, a działka o najniższym metrażu ma najniższą cenę, co zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego prowadzi do wniosku, że ceny m2 działek większych są wyższe niż ceny m2 działek mniejszych. Ponadto strona wskazała, że na potrzeby wyceny nieruchomości po podziale - działki [...] o powierzchni 3,1364 ha biegła przyjęła jako podobne do niej działki prawie 10-krotnie mniejsze od działki analizowanej ([...] działek poniżej 1 ha). Wskazano, że powierzchnia powyższych działek, które rzeczoznawca uznał za podobne jest od dwóch do ponad trzech razy mniejsza niż powierzchnia hali, która jest posadowiona na działce [...] i na większości działek przyjętych przez rzeczoznawcę do analizy nie sposób wybudować hali magazynowej.

W konkluzji skarżąca uznała, że organ uznał operat za poprawny, pomimo wszelkich niespójności i błędów. Zdaniem skarżącej istniały w sprawie przesłanki do wezwania biegłego do wyjaśnienia niejasności, bądź uzupełnienia operatu.

W ocenie Sądu zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Przy tego rodzaju zarzutach, organ powinien zwrócić się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich, a ewentualnie do uzupełnienia operatu, gdyby rzeczoznawca uznał to za konieczne. Dopiero po uzyskaniu od biegłego stanowiska, organ może przystąpić do oceny tego dowodu, w zakresie własnych kompetencji. Jak już wyżej wskazano, specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że rzeczoznawca majątkowy M. S. pismem z 12 września 2022 r. skierowanym do organu I instancji odniosła się do poszczególnych zarzutów odwołania strony [...] Z uwagi na podnoszone w odwołaniu wątpliwości, pismo biegłej jest szczególnie istotne dla wyjaśnienia sprawy i powinno zostać przez organ odwoławczy uwzględnione w rozważaniach przy dokonywaniu oceny operatu szacunkowego. Sąd zauważa jednak, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest odniesienia do wskazanego pisma biegłej. Należy wskazać, że organ odwoławczy powinien ustosunkować się do omawianego pisma w decyzji, a jeśli uznałby, że zawarte tam wyjaśnienia są niewystarczające, powinien wezwać biegłą do ich doprecyzowania.

W kontekście zawartych w skardze zarzutów, na szczególną uwagę zasługuje zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację tej zasady. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ma wskazywać jasne motywy, które legły u podstaw wydania decyzji, jak również ma zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie decyzji powinno dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20, i powołane tam orzecznictwo).

Podkreślić ponadto należy, że wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020r., II SA/Po 1038/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2020 r., II SA/Go 88/20).

Mając to na uwadze należy przyznać rację skarżącej, że w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i poprawny. Organ nie odniósł się ani do zarzutów odwołania, ani do pisma biegłej z 12 września 2022 r. Organ II instancji zawarł natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólne rozważania odnoszące się do charakteru dowodu z operatu szacunkowego oraz zasad jego oceny (jako dowodu), a ponadto przy jego ocenie skoncentrował się na spełnieniu wymogów formalnych. Zawarta w zaskarżonej decyzji ocena tego operatu jest powierzchowna i, jak już wyżej wskazano, w ogóle nie odnosi się do konkretnych zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istotny sposób utrudnia jej sądową kontrolę. Nie znane są bowiem motywy nie uwzględnienia przez organ II instancji stanowiska biegłej zawartego w powołanym wyżej piśmie z 12 września 2022 r.

Z tych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zarzucanego art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego, co było konsekwencją wadliwej oceny dowodu w postaci sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Wobec powyższego zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 w związku

z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a okazały się zasadne. W konsekwencji zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (art. 98a ust. 1 u.g.n.) było przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni operat szacunkowy, biorąc pod uwagę treść pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 12 września 2022 r., w którym biegły odniósł się do zarzutów odwołania. Jeśli natomiast organ uzna, że wyjaśnienia zawarte w piśmie nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy w kontekście wątpliwości ponoszonych przez skarżącą, organ wezwie biegłą do złożenia kolejnych wyjaśnień i ponownie oceni ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - w skrócie: "p.p.s.a."). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).