Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2086/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1098/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r. znak SKO Gd/1804/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1098/22 po rozpoznaniu skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r. znak SKO Gd/1804/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2022 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – J.D. (urodzoną w dniu [...] stycznia 1949 r.), która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 15 listopada 2017 r. została zaliczona na stałe do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia 20 kwietnia 2004 r., ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje oraz, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 8 marca 2022 r., nr GOPS.SP.4702.2.2.02.2022, wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Pomiędzy rezygnacją/ niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo – skutkowy. Skarżąca zakończyła pracę zawodową w dniu 30 września 1996 r. Nad matką sprawuje zaś opiekę od maja 2015 r., kiedy to stan zdrowia męża niepełnosprawnej pogorszył się, tak, że nie był on już w stanie opiekować się żoną. Mąż niepełnosprawnej zmarł w dniu 30 lipca 2015 r. Organ wskazał także, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nadto wątpliwości co do sprawowania przez skarżącą nad matką opieki, ponieważ skarżąca z tytułu opieki nad matką jest obecnie, na mocy decyzji z dnia 26 października 2021 r., uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten skarżąca pobiera od 2015 r. Przed przyznaniem tego zasiłku przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy, który potwierdził, że skarżąca faktycznie sprawuje opieką nad matką. Skarżąca złożyła przy tym oświadczenie, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże, jak wskazał organ, nie można przyznać skarżącej wnioskowanego świadczenia albowiem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, zaskarżoną w decyzją z dnia 10 października 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że wbrew stanowisku organu I instancji, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W związku bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stosować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jednakże, zdaniem Kolegium, przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe, albowiem nie istnieje związek pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium wskazało, że ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń lekarskich wynika, że matka skarżącej choruje przewlekle, wymaga stałego leczenia i przyjmowania leków, wymaga okresowo opieki osoby drugiej. Choruje na cukrzycę, jaskrę, nadciśnienie, zaburzenia siatkówki, zwyrodnienie wielostawowe, przyjmuje insulinę 2 razy dziennie. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej dnia 11 lutego 2022 r. sprawuje ona całodobową opiekę nad matką: w godzinach od 7:00 do 9:00 – pobudka, prowadzenie do toalety, podanie leku, higiena osobista, przygotowanie ubrania, badanie krwi na czczo, podanie insuliny, przygotowanie i podanie śniadania; od 9:00 do 11:00 – mierzenie ciśnienia, badanie krwi, prowadzenie do toalety, zakraplanie oczu; od 11:00 do 13:00 – przygotowanie obiadu, sprzątanie, przywiezienie opału, palenie w piecu, pranie, wyjście do toalety; od 13:00 do 15:00 – wyjście na spacer, podanie obiadu, podanie insuliny, badanie krwi, rozwiązywanie krzyżówek, wyjście do toalety; od 15:00 do 17:00 – smarowanie oraz masaż ciała, oglądanie telewizji; od 17:00 do 19:00 – przygotowanie do kolacji, podanie insuliny, podanie leków, mierzenie ciśnienia, badanie krwi, zakraplanie oczu; od 19:00 do 21:00 – podanie kolacji, przygotowanie łóżka, kąpiel, obcinanie paznokci, smarowanie pleców, przebranie do snu, wyjście do toalety. Skarżąca podkreśliła przy tym, że jej matka często potrzebuje opieki w nocy, a z uwagi na brak toalety w domu i przyjmowanie leków moczopędnych, kilkakrotnie w ciągu dnia wymaga prowadzenia do wychodka na podwórku. Nadto, skarżąca realizuje recepty, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie i opłaca rachunki. Podczas przeprowadzonego w dniu 2 września 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze swoim mężem i matką, zamieszkują w 3 – pokojowym mieszkaniu z łazienką znajdującą się poza mieszkaniem. Matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, nie korzysta ze sprzętu ułatwiającego poruszanie się, korzysta z pomocy córki, nie korzysta z rehabilitacji, podczas nieobecności skarżącej opiekę sprawuje jej mąż lub córka.

W ocenie Kolegium, rozmiar i zakres opieki nie wymusza na skarżącej niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się przy wsparciu córki ale, jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, powinna zostać zaopatrzona w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ułatwiające funkcjonowanie, wtedy miałaby możliwość samodzielnego poruszania się. Nadto, matka skarżącej samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej przez córkę posiłki. Skarżąca podaje matce leki raz dziennie a insulinę 4 razy dziennie w odstępach 5 – godzinnych. Skarżąca prowadzi matkę do toalety ale zastosowanie pieluchomajtek zabezpieczyłoby osobę niepełnosprawną na kilka godzin, podczas nieobecności skarżącej. Poza tym istnieje możliwość zaopatrzenia w toaletę turystyczną, która pozwala na wygodne załatwienia potrzeb fizjologicznych bez konieczności wychodzenia na zewnątrz. Natomiast czynności takie jak sprzątanie, pranie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, załatwienie spraw urzędowych itp. są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Skarżąca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach, gdyż matka skarżącej nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Czynności składające się na zakres opieki nad matką w większości są wykonywane w pewnych odstępach czasu.

Kolegium wskazało ponadto, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca udokumentowała swoje ostatnie zatrudnienie w 1996 r. (1 miesiąc) a zatem 26 lat temu. Z kolei, matką zaczęła się opiekować w 2015 r. a zatem przez 19 lat nie podejmowała zatrudnienia z przyczyn innych niż konieczność opieki. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką nie podejmowała ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej ma bowiem charakter stały a nie chwilowy. Kolegium zauważyło również, że w 2015 r. skarżąca z tytułu opieki nad matką otrzymała specjalny zasiłek opiekuńczy i podkreśliło, że uzasadnienie decyzji przyznających skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy ograniczało się wyłącznie do spełnienia kryterium dochodowego, organ nie oceniał spełnienia pozostałych przesłanek, tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto, Kolegium wskazało, że oprócz skarżącej zobowiązana do alimentacji w równym stopniu jest także siostra skarżącej i brat. Okoliczność zaś, że rodzeństwo skarżącej zamieszkuje w innej miejscowości oraz, że jedno z nich pracuje nie stanowi okoliczności obiektywnej przesądzającej o tym, że nie są oni w stanie sprawować opieki nad rodzicem.

Na powyższą decyzję, M.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r. uwzględnił złożoną skargę. W uzasadnieniu, Sąd - przywołując treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - wskazał, że skarżąca, jako córka, niewątpliwie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. Nadto, w sprawie niesporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu 15 listopada 2017 r. ze wskazaniem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ocenie Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez orzekające w sprawie Kolegium ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką – budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle przedstawionej przez Kolegium argumentacji. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, z akt sprawy wynika, iż matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, zaś skarżąca w związku z opieką nad matką wykonuje szereg opisanych szczegółowo czynności, takich jak: podawanie leków, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowanie ubrania, badanie krwi i podawanie insuliny, przygotowanie i podawanie posiłków, mierzenie ciśnienia, zakraplanie oczu, sprzątanie, palenie w piecu, pranie. Nadto, skarżąca realizuje recepty, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie i opłaca rachunki. Niewątpliwie przy tym matka skarżącej potrzebuje też opieki w nocy. Co więcej, z uwagi na brak toalety w domu i przyjmowanie leków wymaga zaprowadzenia do toalety na podwórku. Powyższe okoliczności potwierdza zarówno wywiad środowiskowy z dnia 11 lutego 2022 r., jak i kolejny z dnia 2 września 2022 r. Sąd uznał, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz musi być to stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy.

Z powyższych względów, Sąd I instancji uznał, że dokonana przez Kolegium ocena dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. To samo dotyczy stwierdzenia Kolegium, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza niepodejmowania zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd podzielił natomiast przedstawiony w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia.

Sąd, przytaczając treść art. 16 ust. 1 u.ś.r. odnoszący się do kwestii możliwości ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wskazał, że nie sposób nie zauważyć, że brzmienie cytowanego przepisu jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym uprawniona jest konkluzja, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tymczasem, organ I instancji przyznając skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy uznał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały przez skarżącą spełnione w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad matką a Kolegium w niniejszej sprawie, uznało, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą nad matką opieką a rezygnacją przez z nią z zatrudnienia. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o naruszeniu przez Kolegium wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. W obrocie prawnym nie powinno zaś dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucono:

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż sprawowanie opieki wyłączającej możliwość zatrudnienia, o jakiej mowa w tym przepisie, to nie tylko czynności związane z bezpośrednią troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej - jej pielęgnacją, ale także wykonywanie przez opiekuna zwykłych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny opieki charakteryzowanej jako konieczna, słała lub długotrwała, związana ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także wykluczająca podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem opieki bezpośrednio związanej z samą osobą niepełnosprawnego, która przez swój czasowy wymiar i charakter (brak możliwości zaplanowania oraz czasowego łączenia z inną aktywnością wykonywanych w jej ramach czynności) nie pozwala nawet pomimo dochowania wymaganej w danych warunkach staranności podjąć zatrudnienia;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż dla wymaganego powyższą normą związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy a sprawowaną nad osobą niepełnosprawną opieką, bez znaczenia pozostaje dotychczasowa, poprzedzająca złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, historia aktywności zawodowej wnioskodawcy, w szczególności wcześniejsze okresy zatrudnienia, czy zachowania świadczące o rzeczywistym poszukiwaniu pracy, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzależniając prawo do omawianego świadczenia m.in. od braku aktywności zawodowej (zatrudnienia) spowodowanej wyłącznie i bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymaga dla potwierdzenia lub zaprzeczenia związku, o jakim mowa, zbadania całokształtu aktywności zawodowej wnioskodawcy, tak by ustalić rzeczywistą, obiektywną zdolność i gotowość wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest prawidłowo zastosowana norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w okolicznościach niniejszej sprawy winna prowadzić do wniosku, że zważywszy na osobiste przymioty (długoletnia bierność zawodowa, brak doświadczenia zawodowego) brak aktywności zawodowej wnioskodawcy spowodowany jest przynajmniej po części innymi okolicznościami niż konieczność bezpośredniej opieki i pielęgnacji osoby niepełnosprawnej, które to naruszenie doprowadziło Sąd I instancji do błędnych ocen w zakresie podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia;

naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wyklucza pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 § 1 oraz art. 8 § 2 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy można było zastosować do oceny legalności działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wzorzec normatywny wynikający z powyższych przepisów, to jest oceniać działanie organu w kontekście naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz nieuzasadnionego odstępstwa od utrwalonej praktyki orzeczniczej, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przypisania orzekającym organom naruszenia prawa materialnego, które nie miało i nie mogło mieć w okolicznościach niniejszej sprawy miejsca;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym i nie popartym wszechstronną i całościową analizą zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekający organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie, które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do:

naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia w miejsce oddalenia skargi.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.

Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji błędnie zastosował normę prawną wyrażoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem pominął jej drugą część, która łączy opiekę z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia/brakiem możliwości jego podjęcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższy przepis wskazuje wprost na cechy opieki, która stanowi warunek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Opieka ta charakteryzowana być musi poprzez, po pierwsze, ścisły związek z potrzebami osoby niepełnosprawnej, na które art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje (konieczna stała łub długotrwała opieka lub pomoc innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji), a po drugie, skutek do jakiego prowadzi, a jest nim wykluczenie aktywności zawodowej opiekuna. Po wtóre, konieczność zapewnienia wymaganej opieki nad najbliższym członkiem rodziny musi być jedynym powodem braku zatrudnienia. Także w tej części Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji normy wywiedzionej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., uzależniając prawo do omawianego świadczenia m.in. od braku aktywności zawodowej (zatrudnienia) spowodowanej wyłącznie i bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymaga dla potwierdzenia lub zaprzeczenia związku, o jakim mowa, zbadania całokształtu aktywności zawodowej wnioskodawcy, tak by ustalić rzeczywistą, obiektywną zdolność i gotowość wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia w okolicznościach faktycznych badanej sprawy. Chodzi tu zatem o przypadki, gdy obiektywnie rzecz biorąc osoba zobowiązana do alimentacji zmuszona jest do zaprzestania aktywności zawodowej, a nie jest to kwestią jej wolnego wyboru, co obejmuje m.in. sytuacje, gdy dana osoba pozostawała dotychczas bierna zawodowo z innych przyczyn i z tej racji posiada możliwości udzielania pomocy najniższemu krewnemu, bądź też łączy opiekę z inną pozazawodową aktywnością.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że ustalona w rozpoznawanej sprawie historia aktywności zawodowej wnioskodawczyni, tak przed uzyskaniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie potrzeby sprawowania opieki nad matką (rok 2004 - orzeczenie o niepełnosprawności), jak i w okresie kilkunastu lat moment ten poprzedzających, w powiązaniu z sytuacją osobistą strony w świetle zasad doświadczenia życiowego wskazują, że zgłaszana przez stronę gotowość podjęcia zatrudnienia nie ma obiektywnych podstaw, pozostając w sferze subiektywnych deklaracji składanych na potrzeby uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że oświadczenie strony o chęci podjęcia pracy w aspekcie subiektywnym jest prawdziwe (choć żadne z zachowań strony nie wskazuje by strona swoją wolę podjęcia zatrudnienia jakkolwiek zamanifestowała, np. poszukując pracy w niepełnym wymiarze godziny, czy podejmując próby łączenia zatrudnienia z opieką), to i tak obiektywnie rzecz biorąc, zważywszy na okoliczności sprawy, "uwarunkowaną czynnikami zewnętrznymi możliwość znalezienia pracy" przez skarżącą należy ocenić jako nierealną. Sąd w sprawie niniejszej w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego ocenia, że osoba, która ostatnią pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. podejmowała w 1996 r. (19 lat przed podjęciem się opieki nad matką), pozbawiona doświadczenia zawodowego, czy szczególnych kwalifikacji zawodowych, obiektywnie rzecz biorąc byłaby w stanie podjąć w 2022 r. zatrudnienie. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z Sądem I instancji w kwestii sprawowanej opieki jednoznacznie wykluczającej aktywność zawodową skarżącej. Podniesiono, że zdecydowana większość czynności wchodzących w skład sprawowanej opieki ma charakter planowy i powtarzalny - dający się przewidzieć i tak rozplanować w ciągu dnia aby wygospodarować czas na pracę zarobkową, tym bardziej, że w wspólnym gospodarstwie domowym pozostają także inni domownicy, którzy subsydiarnie mogliby udzielać wsparcia osobie niepełnosprawnej. Sam fakt, że skarżąca wraz z matką zamieszkują niewątpliwie w trudnych warunkach lokalowych nie oznacza jeszcze, że zorganizowanie niezbędnych czynności higienicznych wymaga by jeden z domowników zrezygnował z pracy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zachodzi związek przyczynowy między sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz, czy zakres wykonywanej przez skarżącą opieki uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia.

Przypomnieć należy, ze zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Istotnym jest, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie wynika, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 15 listopada 2017 r., nr PZON.71.385.04.13, z którego wynika, że została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano do dnia 31 października 2017 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 2002 r. W orzeczeniu wskazano, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto, matka skarżącej (rocznik 1949), jest wdową, na dzień wydania decyzji organu odwoławczego miała 73 lat, obecnie ma 75 lat. Z informacji dla lekarza kierującego z dnia 29 listopada 2021 r. wynika, że matka skarżącej choruje na cukrzycę, jaskrę, nadciśnienie samoistne, zwyrodnienie wielostawowe, jest osobą otyłą, na stałe przyjmuje leki, oraz jest pod kontrolą lekarską. Z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniach 11 lutego 2022 r. i 2 września 2022 r. wynika, że matka skarżącej wymaga pomocy osób drugich przy wykonywaniu podstawowych czynności. Skarżąca pomaga matce m.in. przy przygotowaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków w tym insuliny, pomaga w ubieraniu się i wychodzeniu do toalety, która znajduje się poza mieszkaniem, przywozi opał i pali w piecu. Matka skarżącej często potrzebuje opieki w nocy z uwagi na przyjmowanie leków moczopędnych. W ocenie pracownika socjalnego, matka skarżącej wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu i podstawowych czynnościach. Całodobową opiekę i pomoc świadczy, mieszkająca z nią skarżąca (córka). Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, bowiem sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i z tego też tytułu pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany jej na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 3 czerwca 2015 r. nr GOPS/00007/SP/06/2015.

Zauważyć należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 16a ust. 1 u.ś.r. są co do zasady zbieżne treściowo. Niewątpliwie jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest występowanie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro, jak wskazano wyżej, skarżąca nieprzerwanie od maja 2015 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością opieki nad matką, to oznacza to, że organ I instancji musiał uznać, że istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie niezrozumiała i trudna do zaakceptowania jest sytuacja, gdy w ramach postępowania dotyczącego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ uznaje, że występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, zaś jednocześnie w tych samych okolicznościach faktycznych w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznaje, że taki związek przyczynowy już nie zachodzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z wymaganiem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że ze względu na zaawansowany wiek, stan zdrowia, przewlekłe choroby i dolegliwości matka skarżącej wymaga całodobowej opieki i stałej obecności skarżącej, która będąc w jej pobliżu pozostaje w gotowości do udzielenia jej niezbędnej pomocy. Matka skarżącej z uwagi na zwyrodnienie wielostawowe, przyjmowanie insuliny i problemy ze wzrokiem wymaga asysty skarżącej przy większości czynności dnia codziennego. Ponadto, skarżąca pilnuje przyjmowania leków przez matkę o odpowiednich porach, robi jej zastrzyki z insuliny. Bez wątpienia brak odpowiednich działań skarżącej mogłoby skutkować dla jej matki poważnymi konsekwencjami zdrowotnymi. Podkreślić trzeba, że nawet jeśli skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą, co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki. Zatem mając na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Zaaprobować należy stanowisko Sądu I instancji, że dokonana przez Kolegium ocena dotycząca braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad matką stoi w sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Trudno również przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związek przyczynowy przestał występować, skoro niewątpliwie stan zdrowia matki skarżącej nie uległ nagłej poprawie.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie występuje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Brak podejmowania przez skarżącą zatrudnienia wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez nią aktywności zawodowej. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są również spostrzeżenia Sądu I instancji w zakresie możliwości ubiegania się przez skarżącą o świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną matkę pomimo faktu, iż skarżąca posiada rodzeństwo. Bezspornie zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Stwierdzić zatem trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania.

W oparciu o powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji.

Nie ulega również wątpliwości, że Sąd I instancji trafnie uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznany został zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę, to brak jest podstaw do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przy zbieżnych przesłankach przyznawania obu ww. świadczeń brak jest podstaw do uznania, że przyznanie jednego ze świadczeń mogłoby prowadzić do wniosku o braku możliwości przyznania innego (korzystniejszego). Stanowiłoby to naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. W konsekwencji bezspornym jest również, że Sąd I instancji zasadnie uznał naruszenie przez Kolegium normy wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. Nie można również przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd ten zasadnie bowiem stwierdził, wbrew twierdzeniu organów orzekających w sprawie, że skoro związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką istnieje, to brak jest podstaw do uznania, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.