Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 27/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F.K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z 10 I 2023 r. F. K. (obywatel T.) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 31 V 2022 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 3 XII 2022 r. strona wniosła ponaglenie. Organ pismem z dnia 23 I 2023 r. (już po wniesieniu skargi na bezczynność) zwrócił się do właściwych służb celem przedstawienia ich stanowiska w przedmiocie wniosku strony oraz wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku i przedłożenia dodatkowych dokumentów.

Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł, wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) – dalej jako "ustawa pomocowa", w tym art. 100c i art. 100d. Sąd zwraca uwagę, że ustawa pomocowa określa zarówno cel zawartych w niej unormowań jak i podmiotowy zakres jej zastosowania. Z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pomocowej wynika, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu "obywateli Ukrainy", którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z "najbliższą rodziną" z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także "nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy", o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Unormowana w art. 100c ust. 1 pkt 1 i w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej instytucja wstrzymania biegu "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi" zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom, wymienionym w art. 1 (a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy). Ustawa pomocowa udziela bowiem ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1 (zasadniczo obywatelom Ukrainy), wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących wszystkich innych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić, jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków.

W kontrolowanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie jest obywatelem Ukrainy ale T. Na terytorium Polski skarżący przybył w dniu 7 IX 2020 r. w celu wykonywania pracy, a nie po 24 II 2022 r. w związku z działaniami wojennymi. Nie ma więc podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło wstrzymanie terminów załatwienia sprawy w trybie art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej.

"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".

W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Organ nie załatwił bowiem sprawy w ustawowym terminie. Jak wynika z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) zezwolenie na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Tymczasem od momentu złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia do chwili złożenia skargi upłynęło ponad 7 miesięcy. Odliczając nawet maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy (60 dni) stwierdzić należy, że okres bezczynności wynosił w sprawie ponad 5 miesięcy.

Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.

Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 30. dni, mając na względzie charakter sprawy, przeprowadzone dotąd czynności oraz dotychczasowy okres zwłoki.

Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę znane Sądowi z urzędu dane dotyczące znacznej ilości spraw tego rodzaju prowadzonych przed organem (w samym tylko 2021 r. wpłynęło do organu 45 328 wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt) bezczynność rzędu 5. miesięcy nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że skoro zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowania był istotny wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, to przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędu oczywiste jest, że są to okoliczności niezależne od poszczególnych pracowników organu upoważnionych do załatwiania spraw. Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok NSA z 4 I 2023 r., II OSK 1870/22 – publ. CBOSA).

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.

W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jak również wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.