Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2503/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188, 149 par 1 pkt 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 662/19 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w jakiej oddalona została skarga co do punktu drugiego wniosku K. B. z dnia 17 kwietnia 2019 r. i w tym zakresie zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie tej części wniosku, o jakiej mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę kasacyjna w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz K. B. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. II SAB/Wa 662/19, oddalił skargę K. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wnioskiem z 17 kwietnia 2019 r. Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej K. B. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów (dalej też: "organ") w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy zna Pan Premier aktualny postęp prac Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w wyjaśnianiu katastrofy smoleńskiej, a zwłaszcza to kiedy opublikowany zostanie raport końcowy? Jeśli tak – wnoszę o wskazanie tej daty.

2. Czy spotykał się Pan Premier w celu uzyskania aktualnych informacji o postępie prac Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego z Przewodniczącym p. Antonim Macierewiczem lub też z całym składem Podkomisji? Jeśli tak, kiedy odbyło się takie spotkanie?

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Dyrektora w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, pismem z 26 kwietnia 2019 r., poinformował skarżącego, że jego pismo z 17 kwietnia 2019 r. mimo, że skierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej.

W dniu 14 maja 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, w której zażądał:

1) zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

2) stwierdzenia, że bezczynność organu łączy się z rażącym naruszeniem prawa,

3) dopuszczenia dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów (wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dowód jego doręczenia do Kancelarii organu) na okoliczność treści wniosku oraz tego, że został on przesłany organowi,

4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, akcentując, że pisma skarżącego były opatrzone nagłówkiem Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, a jako adres nadawcy podano adres biura poselskiego skarżącego. Prezes Rady Ministrów wskazał na art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego tej ustawy nie stosuje się jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Jeśli więc osoba zainteresowana może wnioskować o dostęp do informacji publicznej w innym trybie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2012 r. I OSK 2784/12; z 4 kwietnia 2018 r. I OSK 1852/16).

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie informacji jako Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Adresatem wniosku jest organ administracji rządowej. Skarżący, z racji pełnionej funkcji, winien zatem realizować swoje prawo do informacji i materiałów objętych wnioskiem w trybie art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Mając na uwadze, że tryb dostępu do informacji wynikający z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora jako lex specialis ma pierwszeństwo przed trybem dostępu do informacji wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wniosek z 17 kwietnia 2019 r. - jako związany z wykonywaniem mandatu posła - wymaga poddania go ocenie w aspekcie wykonania zadań wynikających z posiadanego mandatu poselskiego.

Wobec tego, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na czynności podejmowane przez organy administracji państwowej w reakcji na realizację uprawnień posłów i senatorów wynikających z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, skarga winna zostać, w ocenie organu, odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. II SAB/Wa 662/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czego domagał się Prezes Rady Ministrów. Wedle tego przepisu, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tymczasem w skardze z 14 maja 2019 r. skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a sprawa ze skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podlega właściwości sądu administracyjnego (art. 21 u.d.i.p.).

Według Sądu I instancji, skarga nie jest zasadna, ponieważ organowi nie można zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu wniosku na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Ustosunkowując się do pytania nr 1 zawartego we wniosku skarżącego, Sąd I instancji zgodził się z oceną organu (wyrażoną w piśmie z 26 kwietnia 2019 r.), że nie stanowi ono informacji publicznej. Pytanie to nie dotyczy sfery faktów, lecz stanu wiedzy Prezesa Rady Ministrów w kwestii aktualnego postępu prac Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w wyjaśnianiu katastrofy smoleńskiej, czyli bieżącej działalności innego organu utworzonego przy Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lutego 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 148). Ewentualna wiedza Prezesa Rady Ministrów we wnioskowanym zakresie (tj. obecnego etapu prac podkomisji) może nie odzwierciedlać stanu rzeczywistego, czyli faktycznego. Jednocześnie nie jest rolą organu tworzenie materiałów na potrzeby udzielenia odpowiedzi, ale udostępnienie wyłącznie informacji publicznych, które posiada.

Natomiast pytanie nr 2 z wniosku skarżącego może dotyczyć informacji publicznych. Odnosi się bowiem do sfery faktów związanych z działalnością Prezesa Rady Ministrów (chodzi o daty ewentualnych spotkań Prezesa Rady Ministrów z Przewodniczącym Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego Antonim Macierewiczem). Nie można wykluczyć, że takie służbowe spotkania organów administracji publicznej się odbyły, a na nich były omawiane sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.) bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Informacje o takich spotkaniach mają walor informacji publicznej.

Wprawdzie skarżący we wniosku z 17 kwietnia 2019 r. powołał ustawę o dostępie do informacji publicznej, jednakże – jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę – nie można tego wniosku zakwalifikować jako żądania udostępnienia informacji publicznej. Otóż przedmiotowy wniosek skarżący złożył jako poseł na Sejm RP, co wyraźnie wskazał w nagłówku wniosku. Z treści wniosku nie sposób wywieść, że żądanie udostępnienia informacji zostało dokonane na gruncie u.d.i.p., tj. w oderwaniu od sprawowanej funkcji posła, bez związku z uprawnieniami wynikającymi z odrębnego aktu prawnego.

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799), posłowie i senatorowie mają prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich lub senatorskich. Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 ww. ustawy, w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Poseł lub senator ma prawo podjąć – w wykonywaniu swoich obowiązków poselskich lub senatorskich – interwencję w organie administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz organizacji społecznej, a także jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy, którą wnosi we własnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborców, jak również zaznajamiać się z tokiem jej rozpatrywania (art. 20 ust. 1 ww. ustawy).

W niniejszej sprawie, na co wskazuje konstrukcja wniosku z 17 kwietnia 2019 r., skarżący zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów nie jako "każdy", ale jako poseł na Sejm RP. Tego rodzaju wystąpienie implikuje szczególny tryb interwencji poselskiej przewidziany w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora. W konsekwencji nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, mimo, że na wstępie wniosku skarżący powołał się na ten akt prawny. Pytania objęte wnioskiem są ściśle związane ze sprawowanym przez skarżącego mandatem posła, a przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje na pierwszeństwo trybów szczególnych dostępu do informacji przed trybem wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro wniosek skarżącego z 17 kwietnia 2019 r. nie podlegał rozpatrzeniu przez organ na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak było podstaw do stwierdzenia, że organ był bezczynny w jego rozpatrzeniu. Oceny Sądu w tym zakresie nie zmienia ani to, że wniosek skierowany jest do podmiotu zobowiązanego na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani to, że żądanie zawarte w pkt 2 wniosku może dotyczyć informacji publicznych. Skarżący nie występował w kontrolowanej sprawie jak każdy korzystający z uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale jako funkcjonariusz publiczny korzystający z uprawnień przewidzianych ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2019 r. II SAB/Wa 662/19, wniósł K. b. . Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że posłowie nie są uprawnieni do składania wniosków o dostęp do informacji publicznej ponieważ mają oni prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich lub senatorskich w trybie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, podczas gdy prawidłowa wykładania przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że ograniczenie takie nie istnieje.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, w pozostałej zaś części podlegała oddaleniu.

Na wstępie zauważyć należy, że wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w całości. Tymczasem, co do punktu 1 wniosku K. B. z 17 kwietnia 2019 r., Sąd I instancji uznał, że pytanie zawarte w tym punkcie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, bowiem nie dotyczy sfery faktów, lecz stanu wiedzy Prezesa Rady Ministrów w kwestii aktualnego postępu prac Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w wyjaśnianiu katastrofy smoleńskiej.

W tej kwestii skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów, które mogłyby podważyć ocenę Sądu I instancji, że pytanie 1 wniosku nie dotyczy w ogóle informacji publicznej. Niezależnie zatem od trafności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., brak zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że pytanie 1 wniosku nie dotyczy informacji publicznej, powoduje, że w tym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku), gdyż nie zawierała w tej części usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli zaś chodzi o punkt 2 wniosku K. B.z 17 kwietnia 2019 r. to Sąd I instancji przyjął, że dotyczy on informacji publicznych, bowiem odnosi się do sfery faktów związanych z działalnością Prezesa Rady Ministrów (chodzi o daty ewentualnych spotkań Prezesa Rady Ministrów z Przewodniczącym Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego A. M.). Nie można wykluczyć, że takie służbowe spotkania organów administracji publicznej się odbyły, a na nich były omawiane sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.) bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Informacje o takich spotkaniach mają walor informacji publicznej.

Sąd I instancji nie zakwestionował więc, że w tym wypadku mamy do czynienia z informacją publiczną. Uznał natomiast, że konstrukcja wniosku z 17 kwietnia 2019 r. wskazuje na to, że skarżący zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów nie jako "każdy", ale jako poseł na Sejm RP. Tego rodzaju wystąpienie implikuje szczególny tryb interwencji poselskiej przewidziany w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora. W konsekwencji nie znajduje tu zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, mimo, że na wstępie wniosku skarżący powołał się na ten akt prawny. Pytania objęte wnioskiem są ściśle związane ze sprawowanym przez skarżącego mandatem posła, a przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje na pierwszeństwo trybów szczególnych dostępu do informacji przed trybem wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela powyższych ustaleń i ocen Sądu I instancji. Wniosek z 17 kwietnia 2019 r. został wprawdzie sporządzony na druku z napisem Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i Poseł na Sejm RP K. b. , ale już sama treść wniosku w żaden sposób nie odwołuje się do uprawnień K. b. wynikających z ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Wręcz przeciwnie, treść wniosku wskazuje, że żądanie zostało oparte na ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podpis (lub jego odcisk, co może być sporne) wskazuje jedynie na K. B. Sama postać graficzna pisma, na którym został sporządzony wniosek (z nadrukiem Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i Poseł na Sejm RP K. b. ) nie może przesądzać o treści żądania. W przeciwnym razie, już sam fakt, że dana osoba posiada status posła (o czym może informować postać graficzna pisma) wykluczałaby ją z grona uprawnionych do żądania informacji publicznej. Tymczasem status posła "Nie wyklucza (...) z katalogu podmiotów mogących wnioskować o udostępnienie informacji publicznej na ogólnych zasadach określonych w u.d.i.p., o ile nie powołuje się on na swój szczególny status posła" (wyrok NSA z 3.03.2023 r. III OSK 2330/21, LEX nr 3509071). Takie odczytanie treści żądania, jak uczynił to Sąd I instancji w niniejszej sprawie, spowodowało, że de facto Sąd I instancji wykluczył posła z katalogu "każdy" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., oraz "obywatel", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z samej treści żądania nie wynika bowiem, aby K. b. w tym wypadku realizował uprawnienia wynikające z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, bo w żaden sposób do takich uprawnień pismo z 17 kwietnia 2019 r. się nie odwołuje. Sąd I instancji nie wyjaśnia przy tym, na czym opiera tezę, że "Pytania objęte wnioskiem są ściśle związane ze sprawowanym przez skarżącego mandatem posła". Przecież pytanie ujęte w pkt 2 wniosku mógłby zadać "każdy" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy w takiej sytuacji uznać za usprawiedliwiony, a ponieważ ocena Sądu I instancji co do tego, że pytanie zawarte w pkt 2 wniosku z 17 kwietnia 2019 r. dotyczyło informacji publicznej, nie została zakwestionowana, to pozwalało na wydanie orzeczenia opartego na art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku), bowiem bezczynność organu jest w takiej sytuacji bezsporna. W piśmie z 26 kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek z 17 kwietnia 2019 r., uznano bowiem, że przesłane żądanie "nie stanowi informacji publicznej" i że nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Ponieważ jednak charakter, w jakim działał w tym wypadku K. b. , mógł być sporny, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.