Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1293/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia WSA Ewa Wojtynowska Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły Humanistycznej Spółki z o. o. z siedzibą w na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 30 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia danego typu rodzaju szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Powiatu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 maja 2012 r. Zarząd Powiatu (dalej w skrócie zwany Zarządem) podjął uchwałę Nr [...] (dalej w skrócie zwana Uchwałą) w sprawie wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Powiatu.

W piśmie z dnia 13 października maja 2012 r. "A" sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej w skrócie zwana Spółką) wezwała Starostę do sprostowania Uchwały. Skarżąca Spółka wskazała, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa poprzez przyjęcie obowiązywania Uchwały z mocą wsteczną oraz z uwagi na przyjęcie błędnej podstawy naliczania dotacji na ucznia.

W odpowiedzi Zarząd nie podjął uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania Spółki do usunięcia naruszeń prawa, jakimi miała być dotknięta Uchwała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej Uchwały z prawem zarzucając jej naruszenie art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 256) – dalej w skrócie zwana u.s.o.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że Zarząd dokonał nieprawidłowego sposobu wyliczenia dotacji, która przysługuje na każdego ucznia, a nie jak to zostało przyjęte w Uchwale, jedynie na uczniów wykazanych w sprawozdaniu SIO na dzień 30 września 2011 r. Wskazała również, że szkoła przyjęta przez Zarząd do wyliczenia podstawy naliczania dotacji nie spełnia ustawowego wymogu. Spółka wskazała także, że Uchwała narusza prawo poprzez nadanie jej wstecznej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r., co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Organ wskazał, że skarga winna podlegać odrzuceniu, albowiem strona przed jej wniesieniem nie wyczerpała drogi zaskarżenia. Pismo strony z dnia 13 października 2012 r. zostało bowiem skierowane do Starosty pomimo tego, że nie był on organem, który podjął zaskarżoną Uchwałę. Ponadto pismo to stanowiło żądanie sprostowania Uchwały, co nie jest równoznaczne z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Zarząd wskazał, że zaskarżona Uchwała nie narusza art. 90 ust. 2a u.s.o., albowiem w szkołach wpisanych do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Powiatu brak jest takich, które realizują obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Podstawą przyznania dotacji nie może być zatem ten przepis prawa. Uchwała nie narusza również art. 90 ust. 3 u.s.o. bowiem przyjęte dla podstaw obliczenia dotacji [...] Liceum Ogólnokształcące jest szkołą publiczną danego typu i rodzaju co szkoły skarżącej Spółki.

W ocenie Zarządu Uchwała nie narusza prawa poprzez nadanie jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. Możliwość taką dopuszcza bowiem art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Ponadto podjęcie Uchwały dopiero w dniu 30 maja 2012 r. podyktowane było tym, że w grudniu 2011 r. oraz w styczniu 2012 r. nie była jeszcze znana kwota subwencji oświatowej, którą można było dysponować.

Na rozprawie w dniu16 stycznia 2013 r. skarżąca podniosła, że zawarty w Uchwale sposób naliczania dotacji nie odpowiada zapisowi art. 90 ust. 3 u.s.o., albowiem przepis ten posługuje się pojęciem bieżących wydatków, a nie kwotami wynikającymi z planu finansowego. Ponadto podkreśliła, że [...] LO, do którego odwołuje się Uchwała nie znajduje się w strukturach "B".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona Uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) – dalej w skrócie zwana u.s.p., określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżony akt jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p.

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga przy tym uprzedniego zastosowania trybu polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszanie prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania przywołany przez Zarząd przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a., albowiem odwołuje się on do skargi wnoszonej na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Co więcej, wyłączenie stosowania tego przepisu wynika wprost z art. 90a u.s.p. Potwierdził to również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83. Wprawdzie uchwała ta odnosi się do zaskarżania aktów wydawanych przez organy gminy, niemniej jednak z uwagi na tożsamość regulacji prawnych w tym zakresie, znajduje ona pełne zastosowanie w sprawach skarg na uchwały podejmowane przez zarząd powiatu.

Należy wskazać, że przepis art. 87 ust. 4 u.s.p. mówiąc o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie wskazuje na to, tak jak przepisy p.p.s.a., że wezwanie powinno zostać złożone do organu właściwego. Niemniej jednak logiczne jest, aby wezwanie zostało skierowane do tego organu, który wydał kwestionowany akt. Celem tej regulacji jest bowiem podjęcie odpowiednich działań zmierzających do usunięcia naruszenia prawa przez ten organ, który w ramach przyznanych kompetencji, jest władny uczynić zadość wezwaniu.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie przedmiotowy wymóg został spełniony przez skarżącą Spółkę. Skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Starosty jest de facto wniesieniem żądania do zarządu tego powiatu. Nie można bowiem zapominać, e zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.p., starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Co więcej, ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowanie wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.).

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej skarżącej Spółki. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy o systemie oświaty aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącej bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną Uchwałą.

Jak stanowi art. 90 ust. 2 u.s.o. niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. W związku z tym należy wskazać, że skarżąca Spółka jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne na terenie Powiatu, ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, by określona zaskarżoną Uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Oceny wymaga natomiast, czy interes prawny, którego ochrony domaga się skarżąca, został rzeczywiście naruszony zaskarżona Uchwałą. W ocenie Sądu sytuacja taka nie miała miejsca, a objęty skargą akt odpowiada prawu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów poniesionych w skardze za nietrafne należy uznać stwierdzenie, że zaskarżona Uchwała narusza zasadę lex retro non agit.

W myśl art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wskazuje to na wyraźny wyjątek od zasady nie działania prawa wstecz. Skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa (akty prawa miejscowego w oparciu o art. 40 u.s.p. może bowiem stanowić wyłącznie rada powiatu).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niego odstąpić. W wyroku z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt K 26/99 uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (OTK 2000, nr 6, poz. 186).

Jak natomiast wskazał organ w odpowiedzi na skargę, do wyliczenia kwot dotacji określonych w zaskarżonej uchwale niezbędna była znajomość kwoty subwencji oświatowej z budżetu państwa. Skoro danymi tymi Zarząd powiatu nie dysponował ani w grudniu 2011 r. ani w styczniu roku 2012 r., to niemożliwym było podjęcie zaskarżonej Uchwały w czasie, który zbiegłby się z przyjętą datą jej obowiązywania. Skarżąca nie zauważa przy tym, że nadanie zaskarżonej uchwale mocy obowiązującej od dnia jej podjęcia powodowałoby, że podmioty prowadzące szkoły, o jakich mowa w art. 90 ust. 2a i 3 ustawy, pozostawałyby bez jakiejkolwiek dotacji od 1 stycznia 2012 r., gdyż każdorazowo uchwały Zarządu określające wysokości stawek dotacji podejmowane są na dany rok kalendarzowy i nie obejmują roku następnego. Tak więc, zapis zawarty w § 3 Uchwały polepsza sytuację skarżącej Spółki, a nie ją pogarsza.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania Uchwały), dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Powyższy przepis zawiera szczegółowe unormowanie, które kształtuje sytuację prawną podmiotów uprawnionych do dysponowania dotacją. Z jednej strony wskazuje, że podmiot prowadzący szkołę niepubliczną może domagać się przyznania dotacji na każdego ucznia, o ile w określonym terminie tj. do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów. Z drugiej strony przepis zakreśla minimalne granice udzielanej dotacji i ustala sposób jej obliczania. Z przepisu tego wynika zatem, że przy określaniu jej wysokości należy brać pod uwagę odpowiednie dla danej gminy lub powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku gdy na terenie danej gminy lub powiatu brak jest szkoły publicznej, która odpowiadałaby typem i rodzajem szkole niepublicznej dla której ustalana jest wysokość dotacji, podstawę dla wyliczenia stanowią wydatki ponoszone w szkołach publicznych znajdujących się w najbliższej gminie lub powiecie. Podkreślenia wymaga przy tym, że chodzi tu o wydatki bieżące, które ustalone zostały w budżecie z przeznaczeniem dla szkół publicznych. Jednocześnie wskazane jest, że wysokość dotacji powinna wynosić co najmniej 50% ustalonych w budżecie wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych.

W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała spełnia powyższe wymogi. Wprawdzie z treści uzasadniania do Uchwały wynika, że w przypadku określania wysokości dotacji przyjęto wysokość wydatków ponoszonych na jednego ucznia w [...] Liceum Ogólnokształcącym, a brak jest danych wskazujących, aby szkoła ta działała w strukturach "B" w K., to jednak istotne jest, że odwołano się w tej mierze do wydatków ponoszonych w szkołach dla dorosłych. Takie szkoły, jak wynika z przedłożonego przez Zarząd statutu, działają bowiem w ramach "B" Powiatu. W powyższym zakresie Uchwała realizuje zatem ustawową zasadę, aby ustalenie dotacji dla określonych szkół niepublicznych (jak przyjęto w § 1 Uchwały szkół dla dorosłych), następowało poprzez uwzględnienie wydatków ponoszonych w szkołach tego samego typu i rodzaju, a mających status szkół publicznych. Tym samym nie doszło przy jej wydawaniu do naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o.

Trzeba przy tym dodać, że Uchwała w żaden sposób nie kwestionuje prawa skarżącej Spółki do otrzymania dotacji na każdego ucznia. Tym bardziej, że ani z treści Uchwały, ani z jej uzasadnienia nie wynika, aby Zarząd przyjął, iż przysługuje ona jedynie na uczniów wykazanych w sprawozdaniu Systemu Informacji Oświatowej (w skrócie SIO). Analiza treści uzasadnienia wskazuje bowiem, że sprawozdanie SIO stanowiło jedynie podstawę do ustalenia liczby uczniów. Skoro bowiem przepis art. 90 ust. 3 u.s.o. wymaga, aby określenie wysokości dotacji następowało w przeliczeniu na jednego ucznia, to do jej prawidłowego wyliczenia konieczna jest znajomość liczby uczniów uczęszczających do szkół publicznych. Za podstawę ustalenia tego wskaźnika posłużyły zatem dane wynikające ze sprawozdania.

Należy również zaznaczyć, że określenie minimalnej wysokości dotacji zależy od ustalonych ściśle w budżecie danego powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Rola zarządu powiatu w sytuacji, gdy decyduje się on na określenie wysokości stawek na poziomie minimalnym, sprowadza się więc do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w stosownej uchwale. Taki sposób wyliczenia został przedstawiony w uzasadnieniu do Uchwały. Wynika z niego, że przy określaniu wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia uwzględniono wysokość przyznanego planu finansowego na rok 2012, sumę tę podzielono następnie przez ilość uczniów wykazanych w sprawozdaniach SIO, przez 12 miesięcy roku i tak uzyskany wynik przemnożono przez określony w art. 90 ust. 3 u.s.o. pięćdziesięcioprocentowy wskaźnik. Nie jest zatem tak, jak na to wskazuje w skardze Spółka, że te działania matematyczne posłużyły do ustalenia wysokości planu finansowego.

Za nieuzasadniony należy także uznać, postawiony przez stronę zarzut naruszenia art. 90 ust. 2a u.s.o., który to przepis odnosi się do przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Jak wynika z art. 16 ust. 5 u.s.o. obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkół podstawowych i gimnazjów, publicznych lub niepublicznych. Strona kwestionuje natomiast legalność Uchwały w zakresie ustalenia wysokości dotacji dla szkół dla dorosłych, a zatem takich, w których obowiązek szkolny nie jest realizowany.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona Uchwała nie zawierała naruszeń przepisów prawa, które zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa. W związku z tym Sąd uznając, że skarga nie zasługuje ona na uwzględnienie oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.