Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 99/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 111/19 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 111/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji), oddalił skargę S. B. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium) z 8 listopada 2018 r. nr SKO.WiSG/4162/3/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) decyzją z 22 września 1979 r. nr KBG-Sc-473/10/79 zatwierdził projekt wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gm. L. o ogólnym obszarze 108,28 ha, w stosunku do 89 uczestników wymiany gruntów.

K. S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta, zarzucając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r. nr 3, poz. 13; dalej: "ustawa") w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Na skutek przeprowadzonych wówczas działań wymiany gruntów utraciła działkę nr 1547/1 o pow. 0,86 ha, przyznaną Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Otrzymała tylko i wyłącznie ekwiwalent za działkę nr 1547/2 o pow. 0,23 ha.

Decyzją z 19 kwietnia 2016 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 września 1979 r.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowego, zebrane w sprawie dowody, jak również wydane kilkakrotnie decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak rażącego naruszenia prawa (decyzja Kolegium z 6 grudnia 2012 r. nr SKO.WiSG/4162/5/2012 utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 3 czerwca 2013 r. nr SKO.WiSG/4162/22/2012, decyzja z 2 czerwca 2014 r. nr SKO.WiSG/4162/4/2014 utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 28 października 2014 r.nr SKO.WiSG/4162/11/2015). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1298/13 i z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 58/15 uchylił opisane wyżej decyzje Kolegium. W obydwu wyrokach uznano, że decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Braki dowodowe dotyczyły nieustalenia czyją własnością była działka nr 1547/1 w momencie wszczęcia postępowania prowadzącego do wydania decyzji Prezydenta z 22 września 1979 r., następnie ustalenia pochodzenia działki nr 1547 i powiązania z parcelą l.kat. 822/9, braku aktualnego wykazu równoważników i zmian gruntowych dla działki nr 1547, braku decyzji mocą której Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. miała nabyć własność działki nr 1547/1. Wytknięto także brak informacji o podziale działki nr 1547, w wyniku którego powstały działki nr 1547/1 i 1547/2, oraz dokumentów świadczących o tym, że działka nr 1547/1 już w momencie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z 22 września 1979 r. stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Sąd uznał za niewystarczające pozyskane dotychczas przez Kolegium w postępowaniach wyjaśniających dowody tj. potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie pozycji z rejestrów ewidencji gruntów przed i po wymianie gruntów, kserokopie map powołane w kontrolowanych decyzjach. Brak oryginału wypisu z rejestru gruntów z poz. 613 nie może być sanowany przedstawioną kserokopią wypisu z rejestru gruntów poz. rej. 613 obr. L. wraz z wykazem zmian gruntowych (sporządzonym przez geodetę mgr S. K. z 10 marca 1992 r. L.p. ks. rob.42/97). Sprzeczne z ustaleniami Kolegium jest zapis tego wykazu, iż decyzją o scaleniu i wymianie gruntów działka nr 1547 o pow. 1,12 ha obj. [...] , została podzielona na działki nr 1537/2 o pow. 0,26 ha (a nie 1547/2) i 1547/1 o pow. 0,86 ha.

Kolegium, ponownie prowadząc postępowanie, po uzupełnieniu zgromadzonego materiału dowodowego uznało, że decyzja Prezydenta z 22 września 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. K. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z 14 września 2016 r., pełnomocnik K. S. zawiadomił o jej śmierci w 9 lipca 2016 r.

Decyzją z 9 czerwca 2017 r. znak: SKOWiSG/4162/1/2016 r. Kolegium umorzyło

postępowanie w sprawie z wniosku zmarłej K. S. Pismem z 20 lipca 2017 r. organ został zawiadomiony, że w miejsce zmarłej strony wstępuje jej spadkobierca S. B.

Wyrokiem z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1058/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Kolegium z 9 czerwca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

S. B. podtrzymał w całości złożony przez swoją poprzedniczkę prawną wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Wnioskodawca domagał się powołania biegłego geodety celem sporządzenia opinii geodezyjnej zawierającej wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki o nr ewid. 1547 obręb L. oraz dla parcel gruntowych I. kat. 647/194, 651/384 i 822/9 obręb L. z uwagi na fakt, iż zalegająca w sprawach opinia biegłej geodety mgr inż. A. K. nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż biegła jest członkiem pozaetatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Wskazywał również na potrzebę przedstawienia oryginalnych dokumentów w oparciu o które został sporządzony wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki o nr ewid. 1547 obręb L. oraz dla parcel gruntowych I. kat. 647/ 194, 651/384 i 822/9 obręb L., a nadto podania miejsca ich położenia. Odwołując się do wydanych w sprawie wyroków sądowych wytknął istotne braki oryginalnych dokumentów i ich oceny. Zdaniem wnioskodawcy, dopuszczono się również zaniechania podjęcia czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnych dowodów w postaci akt uwłaszczeniowych w sprawie wydania aktu własności ziemi z 12 marca 1979 r. nr 7019/5425/79, nie pozyskano aktualnego wykazu równoważników i zmian gruntowych dla działki nr 1547 oraz dokumentu mocą którego Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. miała nabyć własność działki nr 1547. W jego ocenie, decyzja Kolegium z 19 kwietnia 2016 r. została wydana pomimo nadal istniejących istotnych braków dowodowych w dokumentacji źródłowej archiwów Urzędu Gminy L. i Urzędu Miasta K. i Urzędu Wojewódzkiego w K. stanowiących podstawę wprowadzenia zmian ewidencyjnych w jednostce rejestrowej nr 613 w 1979 r. Zdaniem wnioskodawcy, w dalszym ciągu brak jest jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu świadczącego o tym, iż działka nr 1547 odpowiada parceli 822/9 (b.gm.kat. L.). Nie podano na podstawie jakich dokumentów został sporządzony powyższy wykaz równoważników i zmian gruntowych. Kolegium nie przedstawiło dostatecznych dowodów potwierdzających, iż nieruchomość wnioskodawczyni o nr 1547/1 została przejęta przez Państwowy Fundusz Ziemi oraz, że działka 822/9 odpowiada działce nr 1547, która została podzielona na działki nr 1547/1 i nr 1547/2, że działka nr 1547/1 o powierzchni 0,86 ha już w momencie wszczęcia postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Nie stanowi podstawy dla uznania ich prawidłowości przedstawiony materiał dowodowy w postaci: kserokopii map w skali 1:2000 i 1:2880 potwierdzonych za zgodność z oryginałem, pisma Starostwa Powiatowego w K., ani przedstawiony wykaz równoważników zmian gruntowych. Z kolei przedłożony do akt sprawy poświadczony odpis aktu własności ziemi nr [...] z 12 marca 1979 r. w sposób prawnie wiążący wykazuje jako właścicielkę działki nr 1547 S. K. Nie może być on skutecznie podważony przez dokumenty powstałe w postępowaniu scaleniowym. Konkludował, że skoro nie ma innych dokumentów dowodzących, iż po dacie wydania aktu własności ziemi uległ zmianie stan prawny działki nr 1547/1, to należało przyjąć, iż w momencie wszczęcia postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów, własność przedmiotowej działki w dalszym ciągu przysługiwała K. S. Akt własności ziemi będący decyzją administracyjną został wydany w oparciu o istniejące przepisy prawa po weryfikacji ujawnionego w rejestrze stanu własności, posiada charakter wiążący.

Kolegium decyzją z 8 listopada.2018 r., nr SKO.WiSG/4162/3/2018, na podstawie art. 3, art. 10 ustawy oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Kolegium z 19 kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że materiał dowodowy został uzupełniony stosownie do wskazań sądu administracyjnego. Kolegium prowadząc ponownie postępowanie w sprawie zwróciło się do wszelkich organów czy instytucji, które mogłyby posiadać w swoich zbiorach dokumenty, decyzje (ew. uwierzytelnione kserokopie), wszelkie dowody dotyczące organów przeprowadzonego postępowania i kwestionowanej decyzji.

Organ podał, że przedmiotem decyzji Prezydenta z 22 września 1979 r. były grunty 89 uczestników wymiany gruntów o powierzchni 108,28 ha. W decyzji zaznaczono przyjęcie projektu w dniach 17 i 18 września 1979 r. przez wszystkich uczestników bez zastrzeżeń. Postępowaniem wymiany gruntów objęto grunty Skarbu Państwa wykupione od rolników indywidualnych przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w M. o pow. 78.88 ha, położone na terenie wsi L. i M. oraz drogi o pow. 0,05 ha i grunty indywidualne znajdujące się w szachownicy z gruntami RSP o pow. 29.40 ha. Zostały sporządzone wykazy, stanowiące załączniki do decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Szczegółowy wykaz właścicieli (bądź samoistnych posiadaczy) objętych wymianą gruntów zawarty został w wykazach (II A i II B), stanowiących integralną część decyzji. Z załączników tych wynika, że działka nr 1547/1 o pow. 0,86 ha przed wymianą była wpisana na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. jako poz. 1, natomiast w poz. 18 jako uczestnik scalenia figuruje K. S. Na rzecz K. S. wpisana była działka nr 1547/2 o pow. 0,26 ha i 11,18 pkt szacunkowych, za którą w wyniku wymiany K. S. otrzymała działkę nr 1537/2 o takiej samej powierzchni i wartości (załącznik II B k- 92). W rejestrze nowej ewidencji gruntów jednostki ewid. L. z 30 czerwca 1979 r. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego pod numerem [...] zapisano pod numerem 613, na dzień założenia ewidencji K. S. jako właścicielkę dz. ewid.nr 390, 979, 1080/3, 1033/2, 1083, 1260, 1547, 769 o łącznej powierzchni 2,17 ha. Podstawę ujawnienia danych stanowił Akt Własności Ziemi nr [...] z 12 marca 1979 r. Z pozyskanego pisma Starosty [...] z 15 lipca 2015 r. wynika, że w operacie ewidencji gruntów działka nr 1547 w 1979 r. uległa podziałowi na działki nr ewid. nr 1547/1 o pow. 0,86 ha i nr 1547/2 o pow. 0,26 ha. Na podstawie zmiany nr 23/79, działka nr 1547/1 została dopisana do jednostki rejestrowej nr 6, w której jako właściciel figurowała Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M., zaś działka nr 1547/2 weszła w skład jednostki rejestrowej nr 613. Natomiast działka nr 1547/2 została przeniesiona z jednostki rejestrowej nr 613 do jednostki rejestrowej nr 6 (zmiana nr 35/79). Na podstawie decyzji Prezydenta z 22 września 1979 r. w jednostce rejestrowej nr 613 ujawniono działkę nr 1537/2 o pow. 0,26 ha. Sumaryczna powierzchnia gruntu wchodzącego w skład jednostki rejestrowej nr 613, po dokonanych w 1979 r. zmianach, wynosiła 1,31 ha i stan taki obowiązywał do dnia 25 kwietnia 2001 r. Obszar gruntu określony przez granice działek ewidencyjnych nr 1547/1 i nr 1547/2 został włączony do gruntów wydzielonych w wyniku prac scaleniowo-wymiennych oraz ujawniony w jednostce rejestrowej nr 6. Po dokonanej zmianie numer 41/79 obszar ten nie figuruje w rejestrze gruntów obr. L. Starosta oświadczył, że nie posiada w swoim zbiorze dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę wprowadzenia powyższych zmian danych ewidencyjnych w jednostce rejestrowej nr 613 w 1979 r. załączając aktualny wypis z rejestru gruntów dla jednostki rejestrowej nr 613 obręb L. Wójt Gminy L. dołączył do pisma z 27 lipca 2015 r. decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 11 stycznia 1978 r. nr 1/78 zatwierdzającą I grupę zaszeregowania przy przyznawaniu dotacji na pokrycie kosztów zagospodarowania i przyjętych w 1977 r. przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w M. gruntów rolnych położonych we wsi L. Również ten organ administracji złożył oświadczenie o nieposiadaniu w swoich zasobach archiwalnych dokumentacji, decyzji Naczelnika Gminy L. z 19 listopada 1976 r. nr 36/76 o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone parcel gruntowych l.kat. 647/194, 651/384, 822/9, jak również decyzji nr 701/28/77 o przekazaniu gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Kierownik Referatu Urzędu Miasta K., pismem z 17 lipca 2015 r. oświadczył, że nie posiada w zasobach archiwalnych UMK decyzji Prezydenta o nr KBG-PFZ-454A/7/76 z 14 marca 1977 r., ani też decyzji Naczelnika Gminy L. o nr 701/28/77 oraz nr 1/78 z dnia 11 stycznia 1978 r. Akta tych spraw nie zostały przekazane do Archiwum. Informacja o braku możliwości przesłania decyzji nr 701/28/77 wynika już z pisma Starostwa Powiatowego w K. z 2 października 2012 r. Z udzielonych na wezwanie Kolegium wyjaśnień wynika, że parcela katastralna l.kat.822/9 b.gm.kat. L. została wpisana w poz.354 w ewidencji gruntów z 1971 r jako własność K. S. Część jej o pow.0,86 ha została przejęta przez Skarb Państwa jako mienie opuszczone decyzją Naczelnika Gminy L. z 19 listopada 1976 r nr 36/76, utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta o nr KBG-PFZ-454A/7/76 z 14 marca 1977 r. Została ona przekazana decyzją Naczelnika Gminy L. o nr 701/28/77 Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. W 1976 r założono nową ewidencję gruntów dla obr. L. Wynika z niej, iż władająca działką ewid.nr 1547 (odpowiadająca dotychczasowej parceli katastralnej. kat./822/9 ) jest K. S. Działka ta została podzielona na działki nr 1547/1 o pow. 0,86 ha i 1547/2 o pow.0,26 ha. Z informacji pozyskanej przez Kolegium wynika, że Starostwo Powiatowe w K. nie dysponuje decyzją podziałową. W latach 1978-79 przeprowadzono wymianę gruntów na terenie wsi L. Do wymiany działka nr 1547/1 o pow.0,86 ha weszła jako własność RSP w M. W wyniku wymiany K. S. otrzymała działkę nr 1537/2 o pow.0,26 ha położoną w innym miejscu, zaś działka nr 1547/2 o pow.0,26 ha została wykazana jako własność RSP w M. Jednocześnie wyjaśniono, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy L. nie znaleziono dokumentacji wnioskowanej przez Kolegium tj. decyzji Naczelnika Gminy L. z 19 listopada 1976 r. nr 36/76 o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone parcel gruntowych l.kat. 647/194, 651/384, 822/9, jak również decyzji nr 701/28/77 o przekazaniu gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Wójt Gminy L. wraz z pismem z 27 lipca 2015 r. przesłał do akt sprawy decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 11 stycznia 1978 r. nr 1/78 zatwierdzającą I grupę zaszeregowania przy przyznawaniu dotacji na pokrycie kosztów zagospodarowania i przyjętych w 1977 r. przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w M. gruntów rolnych położonych we wsi L.

Kolegium mając na względzie obowiązek pozyskania wszelkich dostępnych dowodów wskazanych w wyrokach WSA w Krakowie z uwagi na braki dokumentów, decyzji, akt postępowań uznało zasadność pozyskania opinii geodezyjnej zawierającej wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki o nr ewid. 1547 obręb L. oraz dla parcel gruntowych l.kat. 647/194, 651/384 i 822/9 obręb L.

Postanowieniem z 10 września 2015 r. powołało z urzędu posiadającą uprawnienia geodety mgr inż. A. K. jako biegłego, celem sporządzenia wspomnianego wyżej wykazu równoważników i zmian gruntowych dla ww. działek. Wykaz taki został sporządzony w dniu 26 października 2015 r. Wynika z niego, iż działka nr 1547 o pow. 1m² ha w wyniku zmiany nr 23/79 uległa podziałowi na działki nr 1547/1 o pow.0,86 ha, która zmiana, nr 23/79 została dopisana jako własność RSP w M. i działkę nr 1547/2 o pow.0,26 ha, która została dopisana jako własność K. S. Z dokumentu tego wynika, że działka nr 1547 odpowiada parceli 822/9 (b.gm.kat. L.) zaś wydzielone z niej działki częściom dz. nr 822/9. Parcela katastralna l.kat 822/9 o pow. 1.556 ha poz. 354 rejestru gruntów (z 1971 r) - władająca K. S. Ustalenia przedstawionej opinii są zbieżne z wyjaśnieniami Starosty [...] (pismo z 15 lipca 2015 r.). Kolegium wskazało na uwierzytelnione kserokopie map w skali 1:2000 i 1 : 2880 potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Stanowią one w pełni wiarygodny dowód korzystający z mocy dowodowej oryginału.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy wskazany jako przesłanka stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowi, że każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Zdaniem strony w wyniku wymiany nie uzyskała odpowiedniego ekwiwalentu należnego z tytułu utraty działki nr 1547/1 o pow. 0,86 ha. Decyzja Prezydenta z dnia 21 sierpnia 1979 r. sygn. KBG-Sc- 473/73/2/79, stanowiąca przedmiot rozpoznania orzekała o podjęciu z urzędu postępowania wymiany gruntów na terenie wsi L. i M. gmina L. o pow. ogólnej 108,33 ha. Do decyzji został dołączony szczegółowy wykaz właścicieli (bądź samoistnych posiadaczy) objętych wymianą gruntów zawarty został w wykazach (II A i II B), stanowiących integralną część decyzji, z których wynika (załącznik II B k- 92), że w przypadku K. S. procedura wymiany obejmowała działkę nr 1547/2 o pow. 0,26 ha. Z wykazu tego wynika, że działka nr 1547/1 o pow. 0.86 ha (według załącznika IIA, k-99) była wpisana na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., przy czym działka ta wpisana jest w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed wymianą w poz. 1 (uczestnik scalenia RSP w M.), natomiast w poz. 18 jako uczestnik scalenia figuruje K. S., a wpisana jest działka 1547/2 o pow. 0,26 ha i wartości szacunkowej 11.18 pkt Zapisy te nie są sporne, znajdują się w dołączonej do akt sprawy kopii decyzji i wykazów. Po wymianie działki nr 1547/1 i nr 1547/2 znalazły się w kompleksie gruntów przeznaczonych dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. po czym zostały zniesione do działki nr 1554/3. K. S. w wyniku wymiany otrzymała działkę nr 1537/2 o takiej samej powierzchni (0,26 ha) i wartości szacunkowej czyli 11,18 pkt jak działka nr 1547/2, która weszła do wymiany. Działka nr 1547/1 o pow. 0,86 ha weszła do wymiany jako własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. (załącznik nr HA),

Organ podkreślił, że strona postępowania wymiennego otrzymywała ekwiwalent tylko za wymieniany grunt o konkretnej powierzchni, nie zaś wszystkie posiadane działki wymienione w posiadanym tytule prawnym przez stronę Akcie Własności Ziemi nr [...]. K. S. otrzymała więc ekwiwalentną działkę nr 1537/2 tylko za działkę nr 1547/2 która weszła do wymiany. Na taką wymianę się zgodziła. Wymianę tych gruntów potwierdzają zapisy kwestionowanej decyzji.

Kolegium nie dostrzegło rażącego naruszenia przepisu art. 3 i 10 ustawy. Dla przyjęcia, iż decyzja narusza prawo w stopniu rażącym niezbędnym jest ustalenie powstania skutków gospodarczych lub społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

Kolegium przyznało, że wedle Aktu Własności Ziemi nr [...] K. S. nabyła z dniem 4 listopada 1971 r. z mocy prawa własność działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 390, 979, 1033/2, 1083, 1080/3, 1260, 1547, 769 położonych w L. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzja ta potwierdza stan rzeczy na datę nabycia prawa własności, nie zaś na datę wydania tego aktu, co wyklucza przyjęcie iż wydanie aktu własności ziemi w dniu 12 marca 1979 r. stanowi dowód na to, że w tej właśnie dacie K. S. przysługiwała własność działki nr 1547, względnie, że działka ta nie była podzielona.

Ponadto na terenie gminy L. opracowano 30 czerwca 1979 r. nową ewidencję gruntów, co oznacza, że uwidoczniony w niej stan obowiązywał już w chwili prowadzonej wymiany gruntów obejmującej m.in. działki nr 1547/1 o pow. 0.86 ha wpisanej w rejestrze ewidencji gruntów (w poz. 6) jako własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. i 1547/2, której jako właścicielkę (na podstawie AWZ nr 7019/5425/79) wskazano K. S. (poz. 613). Stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów, oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (art. 10 ustawy. Decyzja o zatwierdzeniu wymiany (lub scalenia) gruntów nie przesądza sama w sobie tytułu własności (art. 16 ust. 1 ustawy). Z tej pozycji rejestrowej działka nr 1547 została wykreślona na skutek wprowadzonej zmiany nr 23/79 i jej część tj. działka nr 1547/1 dopisana do poz. 6, zaś druga część dopisana do tej samej pozycji (613) jako działka nr 1547/2 o pow. 0,26 ha, po czym działka ta na podstawie decyzji o wymianie gruntów (zm. 35/79) przeszła do poz. 6, a w zamian zostaje do poz. 613 dopisana działka nr 1537/2. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 1977 r. nr KBG-PFZ- 454.A/7/77 utrzymująca w mocy decyzję nr 36/76 Naczelnika Gminy L. o przejęciu opuszczonej nieruchomości rolnej położonej w L. I. kat. 647/194, 651/384, 822/9 (część) o łącznej pow. 1.21 ha stanowiła podstawę dokonania zmiany nr 23/79. Opierając się o dawny (obowiązujący od 1971 r.) rejestr gruntów i wykazaną w poz. 354 łączną pow. przejętego gruntu (1,21 ha) oraz pow. parceli nr 647/194 (0,1400 ha) i parceli nr 651/384 (0,2138 ha) ustalono, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa część parceli 822/9 posiadała powierzchnię 0,8572 ha (czyli w zaokrągleniu 0,86 ha). Ta część o pow. 0,86 ha została przejęta jako mienie opuszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy L. z 19 listopada 1976 r. nr 36/76 (decyzja Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 1977 r. nr KBG-PFZ-454 A/7/76 utrzymująca w mocy w/w decyzję Naczelnika Gminy L.). Również informacja Starostwa Powiatowego w [...] zawarta w piśmie z 2 października 2012 r. odnosi się do tej parceli podając, że przejęta na Skarb Państwa część parceli nr 822/9 została przekazana decyzją Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77 Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.

Kolegium przyznaje, iż odnośnie parceli I. kat. 822/9, jak i też działki ewidencyjnej nr 1547 pomimo przeprowadzonych poszukiwań nie odnaleziono operatów pomiarowych podziału tych gruntów. Pozostały zgromadzony materiał dowodowy pozwolił jednak na przyjęcie za udowodnione innymi dostępnymi dokumentami, iż parcela gruntowa I. kat. 822/9 odpowiadała działce nr 1547. Dla potrzeb procesu wymiany gruntów założony został rejestr szacunku porównawczego gruntów (w oparciu o ewidencji gruntów wsi L. i M.), którego zapisy potwierdziły że działka nr 1547/1 stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., co dodatkowo wyklucza pozyskanie gruntu wymiennego w zamian za tę działkę przez K. S.. Ustalenie to potwierdzają także kserokopie map w skali 1:2000 i 1: 2880 potwierdzonych za zgodność z oryginałem, pisma Starostwa Powiatowego w [...] oraz sporządzony na podstawie przekazanych do akt sprawy dokumentów geodezyjnych - rejestrów [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych wykazu równoważników.

Odnosząc się do zarzutów wniosku S. B. - Kolegium wskazało, że dowody pozyskane w postępowaniu pozwoliły przyjąć, iż w dacie wydania ww. decyzji nastąpiła zgodna z cyt. przepisem wymiana gruntów. Wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki nr 1547 wykonany został przez uprawnioną geodetkę mgr inż. A. K., która jest pozaetatowym członkiem Kolegium. Biegłym w znaczeniu potocznym jest osoba posiadająca wiedzę fachową w danej dziedzinie (znawca, rzeczoznawca, ekspert). Biegłym w znaczeniu proceduralnym jest natomiast osoba powołana na biegłego przez organ orzekający. Kodeks nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. Organ podkreślił, że biegła nie brała udziału w żadnym z kilkakrotnie prowadzonych postępowań w przedmiotowej sprawie, a sporządzoną przez nią opinię oceniono na logiczną i kompletną, nie zawierającą niejasności. Z tego powodu kolegium zrezygnowało z powołania innego biegłego i pozyskania kolejnej opinii. Kolegium dążyło do pozyskania niezbędnych dokumentów urzędowych przez powołane do tego organy państwowe, do czego zobowiązywały wyroki WSA wydane w sprawie. W wyniku poszukiwań nie udało się pozyskać oryginałów dokumentów, a jedynie kopie, odpisy dokumentów, kserokopie map (uwierzytelnione przez organy administracji), które zostały wytworzone przed czterdziestu laty. Poza tym niektórych dokumentów w ogóle nie udało się odszukać. Jednakże pomimo wskazanych braków, w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, kwestionowanej decyzji, innych opisanych wyżej decyzji dotyczących wymiany w L. i M., rejestru ewidencji gruntów, rejestru do wymiany, rejestru szacunku porównawczego przed wymianą, zestawienia powierzchni i wartości działek zniesionych do kompleksu gruntów przeznaczonych dla RSP, rejestru gruntów, map nie ulega wątpliwości, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana, oraz iż nie jest obarczona wadą naruszenia prawa w stopniu rażącym.

S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Kolegium. Przedmiotowej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż działka 1547/1 w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., w sytuacji kiedy K. S. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego m.in.: Aktu Własności Ziemi z 12 marca 1979 r. nr [...], rejestru ewidencji gruntów sporządzonym 20 czerwca 1979 r. (wpisanym 31 grudnia 1979 r.) oraz braku niezbitego dowodu przemawiającego za własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. (tytułu własności, brak decyzji, umowy sprzedaży), była w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego jedyną właścicielką działki nr 1547 (1547/1, 1547/2);

b) błędne przyjęcie, iż z równoważnika zmian z 26 października 2018 r. wynika własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w zakresie działki nr 1547/1 w dacie przed wydaniem zaskarżonej decyzji scaleniowej w sytuacji w ocenie skarżącej podział działki i wykreślenie działki 1547/1 z poz. rej 613 nastąpił dopiero na skutek zaskarżonej decyzji scaleniowej;

c) błędne przyjęcie, iż działka 1547/1 w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., w sytuacji kiedy materiał dowodowy nie zawiera żadnego tytułu prawnego (własności), który potwierdzałby prawo własności działki 1547/1 na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.;

d) błędne przyjęcie, iż działka nr 1547 odpowiada parceli nr 822/9 oraz, że po zmianie jej oznaczenia została podzielona na działki 1547/1 i 1547/2, z których pierwsza została rzekomo przejęta przez Państwowy Fundusz Ziemi, w sytuacji kiedy brak dowodów (decyzji) potwierdzających w/w zmiany (np. oznaczonej jako 23/79) oraz przejęcie działki przez Państwowy Fundusz Ziemi;

e) błędne przyjęcie, iż część działki 1547 tj. 1547/1 została przejęta jako mienie opuszczone w sytuacji kiedy druga działka 1547/2 przylegająca do działki 1547/1 nie została uznana za mienie opuszczone oraz w sytuacji kiedy brak akt/dokumentów potwierdzających przejęcie ww. działki jako mienia opuszczonego;

f) zaniechanie ustalenia czy wobec braku tytułu prawnego do działki 1547/1 przez Rolniczą Spółdzielnie Produkcyjnej, braku ujawnienia tytułu prawnego Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w rejestrze gruntów z 1979 r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjnej była w dacie wydania wszczęcia postępowania scaleniowego/dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielem działki nr 1547/1 a zatem czy działka ta mogła być przedmiotem scalenia w działkę (jako m.in. działka Spółdzielni) przyznaną Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej bez jednoczesnego przyznania S. K. działki zamiennej lub odszkodowania;

g) brak dokonania przez Kolegium oceny i waloru dowodowego pism znajdujących się aktach sprawy a generowanych przez instytucje państwowe ze znajdującym się w aktach sprawy tytułem własności S. K. (np. aktu własności ziemi) czy też wypisem z rejestru gruntów);

h) zaniechanie poddania analizie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w sytuacji kiedy zawierają one wzajemnie sprzeczne informacje np. AWZ a Załączniki nr IIA i II B;

i) błędne przyjęcie, iż wykaz działek wskazanych w załącznikach nr II A i II B może stanowić podstawę uznania, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna posiadała w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego tytuł prawny do działki 1547 czy też jej części,

j) błędne przyjęcie, iż w dacie 06.1979 r. uwidoczniony był już wpis dotyczący podziału działki 1547 (brak daty/ adnotacji potwierdzającej stanowisko SKO) oraz przekazano działkę nr 1547/1 na własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, w sytuacji kiedy Skarżący zaprzecza tym twierdzom oraz wskazuje, iż podział działki jeżeli nastąpił to dopiero po wydaniu/lub na skutek wydania decyzji scaleniowej (str. 9 decyzji, drugi akapit);

k) zaniechanie ustalenia treści decyzji podziałowej działki nr 1547 a oznaczonej jako zmiana nr 23/79 i następnie błędne/swobodne przyjęcie przez Kolegium, iż podział działki nastąpił przed wszczęciem postępowania scaleniowego a nie po wydaniu tej decyzji/na jej skutek, jak twierdzi Skarżący;

1) błędne przyjęcie, iż działka 1547/1 była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej wobec stanowiska Starosty [...] oraz Wójta Gminy L., iż nie są w posiadaniu decyzji Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77 z 11 stycznia 1978 r., nr 1/78, nr 36/76 z 19 listopada 1976 r. Prezydenta o nr KBG-PFZ-454A/7/76 czy też dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych jednostce rejestrowej nr 613 w roku 1979 (str. 6 decyzji) oraz stanowiska skarżącego kwestionującego istnienie tych dokumentów oraz treści ich w zakresie działki nr 1547;

2. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - dalej poprzez niezastosowanie się do wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiotowej sprawie, a zatem i nie wyjaśnienie dostatecznie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez m.in.:

a) nie wyjaśnienie czy działka 1547/1 w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., w sytuacji kiedy S. K. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego m.in.: aktu Własności Ziemi z 12 marca 1979 r. nr [...] jako jedyna legitymowała się tytułem prawny do działki nr 1547, brak oznaczenia tytułu własności dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w rejestrze gruntów;

b) nie wyjaśnienie jaka była podstawa i treść decyzji podziałowej działki nr 1547, która odpowiada działce parceli 822/9 oraz czy po zmianie jej oznaczenia została ona prawidłowo podzielona na działki 1547/1 i 1547/2, z których pierwsza została rzekomo przejęta Państwowy Fundusz Ziemi, w sytuacji kiedy brak dowodów potwierdzających ww. zmiany oraz nie wyjaśnienie dlaczego nie doszło do przejęcie również działki 1547/2 przez Państwowy Fundusz Ziemi, a zatem czy w ogóle doszło do skutecznego przyjęcia działki 1547 (w części 547/1) wobec braku dokumentacji potwierdzającej ten fakt;

c) zaniechanie poddania analizie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w sytuacji kiedy zawierają one wzajemnie sprzeczne informacje oraz w sytuacji kiedy Kolegium nie kwestionuje Aktu Własności Ziemi;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy oraz § 6 rozporządzenia Ministra w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez: nie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gmina L. z 22 września 1979 r. pomimo:

a) iż poprzedniczka prawna Skarżącego została pominięta w postępowaniu scaleniowym jeżeli chodzi o działkę 1547/1 tj. nie otrzymała nieruchomość takich samych rozmiarów bądź różniącej się wartością nie więcej niż o 3% od nieruchomości zajętej;

b) błędnego przyjęcia, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. nie była właścicielem działki 1547/1 w dacie postępowania scaleniowego i błędnego przyjęcia, iż z równoważnika zmian z dnia 26 października 2018 r. wynika własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w zakresie działki nr 1547/1 w dacie przed wydanie zaskarżonej decyzji scaleniowej w sytuacji kiedy w ocenie Skarżącego podział działki i wykreślenie działki 1547/1 z poz. rej 613 nastąpił dopiero po lub na skutek zaskarżonej decyzji scaleniowej;

c) błędne przyjęcie, iż działka 1547/1 była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej wobec stanowiska Starosty [...] oraz Wójta Gminy L., iż nie są w posiadaniu decyzji Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77 z 11 stycznia 1978 r., nr 1/78, nr 36/76 z 19 listopada 1976 r. Prezydenta, czy też dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych jednostce rejestrowej nr 613 w roku 1979 (str. 6 decyzji) oraz stanowiska skarżącego kwestionującego istnienie tych dokumentów oraz ich treści.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 19 kwietnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych w potrójnej wysokości. W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 111/19, Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego powodu przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 k.p.a. nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podlega odmiennego rygorowi niż zwyczajne postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 25/12, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustosunkowując się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych, to rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009 s. 280 in.).

Zdaniem Sądu I instancji, w konsekwencji sądowa kontrola zaskarżonej decyzji

Kolegium z 8 listopada 2018 r. odmawiającej – po ponownym rozpoznaniu sprawy - stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 września 1979 r. ograniczona została do oceny czy organ rozpoznając sprawę prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności z pkt. 2 czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych tj. nie mogących spowodować stwierdzenia nieważności decyzji czy też naruszenia te mają charakter kwalifikowany, skutkujący stwierdzeniem nieważności kwestionowanej w tym trybie decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Sąd I instancji wskazał także, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, celowe będzie zacytowanie uprzednio wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceny w rozpoznawanej sprawie w wyrokach z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/1298/13 oraz z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 58/15 (źródło CBOSA). W prawomocnym wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/1298/13, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję wydaną przez Kolegium z 3 czerwca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 września 1979 r. zawarta została ocena, zgodnie z którą sąd wskazał przede wszystkim, że dla prawidłowego ustalenia, czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia zasad z art. 3 ustawy, że konieczne jest wykazanie, że:

- działka nr 1547 odpowiada parceli nr 822/9, b. gm. kat. L.

- że mając takie zmienione oznaczenie, została podzielona następnie na działki nr 1547/1 i nr 1547/2;

- że działka nr 1547/1 o pow. 0,86 ha już w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Nadto Sąd wskazał na celowość:

- pozyskania oryginału wypisu z rejestru gruntów poz. rej. 613, obr. L., gm. L., wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzony przez geodetę mgr S. K. dnia 10 marca 1992 r. Lp. ks. rob 42/97 (w dacie jego sporządzenia wśród działek nabytych przez wnioskodawczynię powyższym aktem notarialnym jako jej własności nie wymienia się już działki nr 1547. Ujęta została natomiast w nim działka nr 1537/2 o pow. 0,26 ha, zaś jako podstawę nabycia podano w tym przypadku nie akt własności ziemi, lecz decyzję nr KBG-Sc- 473/73/10/79. W wykazie zmian gruntowych odnotowano jednak, że decyzją o scaleniu i wymianie gruntów nr KBG-Sc-473/73/10/79 działka nr 1547 o pow. 1,12 ha, obj. AWZ 7019/5425/79, została podzielona na działki nr 1537/2 o pow. 0,26 ha ( a nie 1547/2) i nr 1547/1 o pow. 0,86 ha - co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Kolegium - a następnie działka nr 1547/1 została włączona do działki nr 1554/3 o pow. 35.18 ha, dla której założono księgę wieczystą nr 139620 - R.S.P. M.);

- oceny waloru dowodowego i pisma p.o. Kierownika Referatu III Regulacji Stanu Prawnego Nieruchomości i Odszkodowań Starostwa Powiatowego w [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z 2 października 2012 r;

- wystąpienia gminy i wojewody o pozyskanie z archiwum dokumentacji uwłaszczeniowej oraz decyzji wydanych przez Naczelnika Gminy L. (sąd mówi tylko o decyzji z 19 listopada 1976 r. nr 36/76);

- wystąpienia do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. lub do jego następcy z zapytaniem o posiadanie decyzji Naczelnika Gminy L. na mocy której spółdzielnia miała nabyć własność działki 1547/1;

- pozyskania aktualnego wykazu równoważników i zmian gruntowych dla działki 1547.

W ww. wyroku tym Sąd zarzucił również:

- brak rozważenia nieważności innych przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

- brak wyjaśnień co do kręgu stron postępowania.

Z kolei w prawomocnym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 58/15 r, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Kolegium z 28 października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzje Kolegium z 2 czerwca 2013 r., również odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr KBGSc-473/10/79 zawarta została następująca ocena:

- niewystarczające było sporządzenie notatki służbowej o ustnym zwróceniu się do zastępcy Wójta Gminy L. o odnalezienie decyzji Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77, co do której poinformowano również ustnie, iż takiej decyzji nie odnaleziono oraz pozyskanie informacji, że decyzja Naczelnika Gminy L. nr 1/78 z 11 stycznia 1978 r. dotyczącej przejęcia w 1977 r. przez Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej M. działki kl. III o pow. 0,86 ha, znajduje się w zasobach archiwalnych;

- w dalszym ciągu nie ustalono czy działka nr 1547 odpowiada parceli nr 822/9, b. gm. kat. L., oraz czy działka nr 1547/1 o pow. 0,86 ha już w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.;

- organ winien "co najmniej" zwrócić się oficjalnie i na piśmie do określonych archiwów lub organów nimi zarządzających i uzyskać pisemne potwierdzenie w postaci odpisów znajdujących się tam dokumentów, zaś w przypadku ich nie posiadania o również w powyższy sposób udokumentowanie tej okoliczności.

Sąd I instancji wskazał zatem, że w rozpoznawanej sprawie istotne było zatem skontrolowanie, czy po raz kolejny rozpoznając przedmiotową sprawę Kolegium zastosowało się do wskazań zawartych w przytoczonych wyrokach, a zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy organ zastosował się do wiążących wytycznych sformułowanych w opisanych wyżej wyrokach WSA w Krakowie.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że po

zwrocie akt z związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1298/13 Kolegium ponownie zwróciło się do Starostwa Powiatowego (k. 261) o przekazanie informacji pozwalających ustalić przebieg zmian gruntowych działki 1547. W odpowiedzi w piśmie z 29 maja 2014 r. Starostwo sporządziło informację na temat parceli I. kat. 822/9 i działki 1547 wskazując, że z porównania map wynika, że to te same nieruchomości. Opisano również dalsze ustalenia (które znalazły się w decyzji). Przedłożono rejestr ewidencji gruntów oraz decyzję z 11 stycznia 1978 r. nr 1/78 którą zatwierdzono I grupę zaszeregowania przy przyznawaniu dotacji na pokrycie kosztów zagospodarowania nabytych i przejętych w 1977 r. przez RSP w M. gruntów rolnych. Pośród nieruchomości wymieniono łąkę kl. III o pow. 0,86 ha (czy odpowiadającą powierzchni działki nr 1547/1). W dniu 28 maja 2014 r. sporządzona została notatka służbowa z rozmowy tel. z zastępcą wójta Gminy L. odnośnie zalegania w archiwum urzędu poszukiwanych dokumentów (k.. 262 akt adm.) Po zwrocie akt z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 58/15 Kolegium dokonało następujących czynności:

- zwróciło się do Starostwa pismem z 16 czerwca 2015 r. (k. 316) z prośbą o:

przesłanie wypisu z rejestru gruntów z póz. 613 (obręb L.) wraz z opisem dokonanych w tej pozycji zmian jakie miały miejsce w 1979 roku tzn. jaka była podstawa zmiany w tej pozycji rejestrowej i gdzie przeniesiono wykreśloną działkę; wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że działka nr 1547 (obręb L.) odpowiada dawnej parceli gruntowej l.kat. 822/9, stanowiącego zarazem wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki nr 1547, z podaniem, czy parcela l.kat. 822/9 w przejętej od Pani K. S. na Skarb Państwa części odpowiada działce nr 1547/1; przedłożenie wykazu równoważników i zmian gruntowych dla parcel gruntowych I. kat. 647/194, 651/384, 822/9 (część przejęta na PFZ) o łącznej pow. 1,21 ha, wymienionych w decyzji Prezydenta z 14 marca 1977 r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 19 listopada 1976 r. nr 36/76 w sprawie przejęcia opuszczonej nieruchomości.

Zwróciło się również pismem z 16 czerwca 2015 r. do Urzędu Gminy L. z prośbą o odnalezienie w zasobach archiwalnych i przekazanie (k. 318): decyzji (lub uwierzytelnionej kserokopii) Naczelnika Gminy L. z dnia 19.11.1976 r. nr 36/76 o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone parcel gruntowych I. kat. 647/194, 651/384, 822/9 (część) o łącznej powierzchni 1,21 ha wraz z aktami tego postępowania;

decyzji Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77 o przekazaniu gruntów RSP w M.;

decyzji Naczelnika Gminy L. nr 1/78 z dnia 11.01.1978 r. dotyczącej przejęcia w 1977 r. przez RSP w M. działki o pow. 0,86 ha.

Kolegium zwróciło się również do adwokata wnioskodawczyni pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. (k.. 319) z prośbą o: przedstawienia oryginału dokumentu (załączonego do wniosku jako kserokopia) sporządzonego przez geodetę mgr S. K. w dniu 10 marca 1992 r. (L. ks. robót 42/92) a zawierającego w swej treści wypis z rejestru gruntów z póz. nr 613 (obręb L.) wraz z wykazem zmian gruntowych w terminie 7 dni. Nadto zwróciło się pismem z 16 czerwca 2015 r. do MUW z prośbą o odnalezienie w zasobach archiwalnych i przekazanie (k. 320): decyzji (lub uwierzytelnionej kserokopii) decyzji Prezydenta z 14 marca 1977 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy L. z 19 listopada 1976 r. nr 36/76 o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone parcel gruntowych I. kat. 647/194, 651/384, 822/9 (część) o łącznej powierzchni 1,21 ha - wraz z aktami tego postępowania; decyzji Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77 o przekazaniu gruntów PFZ na rzecz RSP w M.; decyzji Naczelnika Gminy L. nr 1/78 z dnia 11.01.1978 r., dotyczącej przejęcia w 1977 r. przez RSP w M. działki o pow. 0,86 ha.

W odpowiedzi Kolegium uzyskało następujące odpowiedzi organów:

- od [...] Urzędu Wojewódzkiego pismo z informacją, że nic nie znaleziono. W piśmie tym polecono zwrócić się do archiwum UMK (k-323), co też Kolegium pismem z 15 lipca 2015 r. uczyniło;

- od Starosty w piśmie z 15 lipca 2015 r. (k. 329) - kolejny raz otrzymano obszerne wyjaśnienia;

- od UMK w piśmie z 17 lipca 2015 r. - informację, że nic nie znaleziono k. 331;

- od UG w L. w piśmie z 27 lipca 2015 r. k. 334, że znaleziono jedynie decyzję z 11 stycznia 1978 r., która znajdowała się już w aktach sprawy.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnik wnioskodawczyni nie przedłożył żądanego dokumentu, w piśmie z 10 lipca 2015 r. i wnosił o przedłużenie terminu do jego złożenia (k. 326). Ponadto postanowieniem z 10 września 2015 r. organ powołał biegłego w osobie A. K. celem sporządzenia opinii - zawierającej wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki nr 1547 oraz parcel (...) i 822/9 (k -. 339 akt adm.). Powyższy równoważnik został sporządzony - potwierdza on wcześniejsze ustalenia starosty. Następnie Kolegium wydało decyzję z 19 kwietnia 2016 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną do sądu decyzją. Wydany w międzyczasie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 1058/17 nie dotyczył kwestii merytorycznych.

W ocenie Sądu I instancji, trzeba również zauważyć, że po zwrocie akt z sądu Kolegium ponownie wydało postanowienie z dnia 7 marca 2018 r. o powołaniu z urzędu biegłego do sporządzenia wykazu równoważników, jednakże taka opinia nie została złożona do akt sprawy. Próbowano również pozyskać innych biegłych, lecz okazało się to bezskutecznie.

W świetle przedstawionych okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy wbrew zarzutom skargi, że Kolegium zastosowało się do wytycznych zawartych w cytowanych wyżej wyrokach i podjął wszelkie możliwe próby uzupełnienia materiału dowodowego. Brak pozyskania dokumentów lub ich oryginałów ma charakter obiektywny. Należy przy tym zwrócić uwagę na postawę samej wnioskodawczyni, a następnie jej następcy prawnego. Mimo wezwania organu nie przedłożyli bowiem oryginału dokumentu z 1992 r. dołączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie wyjaśnili również przyczyn zaniechania (jedynie raz wystąpili o przedłużenie terminu). Jest to o tyle istotne, że dokument ten - omówiony szczegółowo przez sąd w pierwszym wyroku - zawierał dane które nie znajdywały potwierdzenia w pozostałej dokumentacji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, należy w całej pełni uznać stanowisko Kolegium, zgodnie z którym decyzja Prezydenta z 22 września 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - za prawidłowe. Równocześnie zarzuty skargi należało ocenić za niezasadne. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w wyroku II SA/Kr 1298/13 Sąd nakazał ustalenie następujących okoliczności: czy działka nr 1547 odpowiada parceli nr 822/9, b. gm. kat. L., czy została podzielona następnie na działki nr 1547/1 i nr 1547/2, czy działka nr 1547/1 o pow. 0,86 ha już w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, że działka nr 1547 odpowiada parceli (części) 822/9. W tym celu pozyskano opinie biegłego jak wniosek taki wysuwał również starosta w swoich wyjaśnieniach. Niewątpliwie powołanie na biegłego członka kolegium było niezręczne i mogło rodzic wątpliwości co do jego bezstronności, jednak należy zwrócić uwagę, że pełnomocnik wnioskodawczyni otrzymał postanowienie o powołaniu biegłego i go nie zakwestionował. Sąd I instancji również stwierdził, że trafne jest stanowisko Kolegium, że w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów działka nr 1547/1 stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Taki wniosek można wyprowadzić z pozyskanych w toku postępowania dokumentów, w szczególności z decyzji z 14 marca 1977 r., którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Gminy w L. z 19 listopada 1976 r. nr 36/76 w sprawie przejęcia opuszczonej nieruchomości rolnej I. kat 647/194, 651/384, 822/9 (część) oraz decyzji z 11 stycznia 1978 r. nr 1/78, którą zatwierdzono I grupę zaszeregowania przy przyznawaniu dotacji na pokrycie kosztów zagospodarowania nabytych i przejętych w 1977 r. przez RSP w M. gruntów rolnych. Pośród nieruchomości wymieniono łąkę kl. III o pow. 0,86 ha (czy odpowiadającą powierzchni 1547/1), która pozwala na zasadne przypuszczenie, że jej przedmiotem była działka 1547/1 (z racji swojej powierzchni). Sąd I instancji podkreślił, że pierwsza z tych decyzji została wydana na skutek odwołania K. S., zatem miała ona świadomość, że część należących do niej gruntów utraciła już w 1976 r. - w tym fragment parceli 822/29 która odpowiadała działce nr 1547/1. Argumentacja skargi sprowadza się natomiast do twierdzenia, że powyższe okoliczności nie zostały jednoznacznie wykazane. Trzeba jednak pamiętać, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej ponad 40 lat temu, ponadto również wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 ustawy. Jak wytłumaczył WSA w wyroku z 12 lutego 2015 r. Akt Własności Ziemi wydany 12 marca 1979 r. nie obrazuje stanu prawnego w tym dniu, ale w dniu 4 listopada 1971 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. 1971 r. 27.250 ze zm.), zaś przedłożony wraz z wnioskiem wypis z rejestru gruntów poz. rej. 613, obr. L., gm. L., wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzony przez geodetę mgr S. K. dnia 10 marca 1992 r. Lp.ks. rob 42/97 nie został przedłożony w oryginale. Wreszcie nie można również tracić z pola widzenia, że wnioskodawczyni nie kwestionowała przyznanego jej ekwiwalentu w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział jak i przez następne kilkadziesiąt lat.

Konkludując, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo wypełniło swoje ustawowe obowiązki oraz uzasadniło stanowisko wyrażone w decyzji w sposób wymagany przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiotowej sprawie, a zatem i nie wyjaśnienie dostatecznie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez m.in.:

a) stwierdzenie, iż na podstawie kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (decyzje na które powołuje się Kolegium i WSA w znacznej części są kopiami) lub decyzji których ostateczności nie można stwierdzić wobec braku oryginały decyzji organu II instancji (decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia 19 listopada 1977 r.) można zasadnie przypuszczać (s. 24 uzasadnienia wyroku), że działka nr 822/9 (15474/1) to ta sama działka co łąka o oznaczenie kl. III o pow. 0.86 ha. w sytuacji:

- kiedy Skarżący konsekwentnie kwestionowali ten fakt oraz

- w sytuacji kiedy wydanie decyzji lub wyroku dotyczącego własności winno wynikać nie z przypuszczeń ale na podstawie dokumentów, które taką własność opisują w sposób pozwalający ją identyfikować bez konieczności przypuszczania,

- sytuacji kiedy powyższy opis może dotyczy pow. wszystkich działek Spółdzielni o klasie łąk III a nie jednej i to konkretnie działki S. K.,

b) nie wyjaśnieni czy działka 1547/1 w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., w sytuacji kiedy S. K. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego m.in.: Aktu Własności Ziemi z 12 marca 1979 r. nr [...] jako jedyna legitymowała się tytułem prawny do działki nr 1547, brak oznaczenia tytułu własności dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w rejestrze gruntów, oraz kserokopii dokumentu geodety mgr S. K. z dnia 10 marca 1992 r.

c) nie wyjaśnienie jako była podstawa i treści decyzji podziałowej działki nr 1547, która odpowiada działce parceli 822/9 oraz czy po zmianie jej oznaczenia została ona prawidłowo podzielona na działki 1547/1 i 1547/2, z których pierwsza została rzekomo przejęta Państwowy Fundusz Ziemi, w sytuacji kiedy brak dowodów potwierdzających ww. zmiany oraz nie wyjaśnienie dlaczego nie doszło do przejęcie również działki 1547/2 przez Państwowy Fundusz Ziemi, a zatem czy w ogóle doszło do skutecznego przyjęcia działki 1547 ( w części 547/1) wobec braku dokumentacji potwierdzającej ten fakt,

d) zaniechanie poddanie analizie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj. pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 15 lipca 2015 r. z którego wynika, iż organ nie posiada dokumentów źródłowych dotyczących wprowadzeni zmian rejestrze 613 w tym i podziału działki 1547 (Rejestr S. K.), sytuacji, kiedy zawierają one wzajemnie sprzeczne informacje z ustaleniami organu administracyjnego AWZ a Załączniki nr II A i II B, oraz w sytuacji, kiedy Kolegium nie kwestionuje Aktu Własności Ziemi, zaniechaniu ustalenia treści decyzji podziałowej działki nr 1547 a oznaczonej jako zmiana nr 23/79 i następnie błędne/swobodne przyjęcie przez Kolegium, iż podział działki nastąpił przed wszczęciem postępowania scaleniowego a po wydaniu tej decyzji/na jej skutek, jak twierdzi Skarżący;

f) nie wyjaśnienie czy parcela 1. kat 822/9 odpowiada działce nr 1547 gdyż w ocenie Skarżącego samo pismo informacyjne ze Starostw Powiatowego w [...] nie może przesądzać o powyższej okoliczności, gdyż podstawą do tego mogą być wyłącznie dokumenty geodezyjne np. równoważniki zmian, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia aby ww. pismo mogło mieć walor dokumentu stwierdzającego tożsamość działek i ich powierzchni,

g) przyjęcie, iż wobec braku odnalezienia przez Kolegium i [...] Urząd Wojewódzki decyzji Prezydenta z dnia 14 marca 1977 r. utrzymującą rzekomo decyzję Naczelnika Gminy L. z 19 listopada 1976 r., nr 36/76 o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone m.in. parceli nr 822/9, decyzji Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77 o przekazaniu gruntów PFZ na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., decyzji Gminy L. nr 1/78 z dnia 11 stycznia 1978 r. dotyczącej rzekomego przejęcia w 1977 r. przez RSP w M. działki o pow. 0,86 zł przyjąć należy że działka nie należała do S. K. pomimo, iż Skarżący konsekwentnie kwestionują powyższe twierdzenia oraz pomimo, iż jedynym tytułem prawnym znajdującym się aktach sprawy w oryginale jest akt własności ziemi, z którego wynika, iż działka 1541 stanowiła w dacie podziału/scalenia własność S. K., przyjęcie, iż wobec braku odp. od Starostwa powiatowego w [...] tj. nie przesłania przez ten organ wypisu z rejestru gruntów z poz. 613 ([...]), zaświadczenia potwierdzającego, że działka nr 1547 (obręb L.) odpowiada dawnej parceli l.kat 822/9 stanowiącego zarazem wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki nr 1547 oraz wykazu rownoważnika zmian gruntowych dla parcel gruntowych l.kat 647/194, 651/384, 822/9 o łącznej pow. 1.21 ha przyjąć należy że działka nie należała do S. K. pomimo, iż Skarżący konsekwentnie kwestionują powyższe twierdzenia oraz pomimo, iż jedynym tytułem prawnym znajdującym się aktach sprawy w oryginale jest akt własności ziemi, z którego wynika, iż działka 1541 stanowiła w dacie podziału/scalenia własność S. K.;

i) przyjęcie, iż wobec braku chętnych, do sporządzenia na podstawie postanowienia Kolegium z 7 marca 2018 r. wykazu równoważników, na terenie powiatu [...] takiego wykazu, Kolegium nie miało możliwość takiego wykazu sporządzić tj. nie mogło poszukiwać geodety (poza członkiem Kolegium) np. z innego województwa itp., w sytuacji kiedy dowód z ww. wykazu ma istotne znaczenie dla sprawy, a zatem nie uzyskanie takiego dokumentu nie ma charakteru obiektywnego.

2. naruszenie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy oraz § 6 Rozporządzenia Ministra w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M., gmina L. z 22 września 1979 r. o pomimo:

a) iż Skarżąca została pominięta w postępowaniu scaleniowym, jeżeli chodzi o działkę 1547/1 tj., nie otrzymała nieruchomość takich samych rozmiarów bądź różniącej się wartością nie więcej niż o 3% od nieruchomości zajętej;

b) błędnego przyjęcie, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. nie była właścicielem działki 1547/1 w dacie postępowania scaleniowego i błędnego przyjęcie, iż z rownoważnika zmian z 26 października 2018 r. wynika własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w zakresie działki nr 1547/1 w dacie przed wydanie zaskarżonej decyzji scaleniowej w sytuacji kiedy w ocenie skarżącego podział działki i wykreślenie działki 1547/1 z poz. rej 613 nastąpił dopiero po lub na skutek zaskarżonej decyzji scaleniowej.

c) błędne przyjęcie, iż działka 1547/1 była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej wobec stanowiska Starosty [...] oraz Wójta Gminy L., iż nie są w posiadaniu decyzji Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77 z dnia 11 stycznia 1978 r., z 19 listopada 1976 r. Prezydenta czy też dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych jednostce rejestrowej nr 613 w roku 1979 (str. 6 decyzji) oraz stanowiska Skarżącego kwestionującego istnienie tych dokumentów oraz treści ich.

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, albowiem nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi - Sąd nie wyszedł poza ich granice np. nie rozważył konieczności wezwania przez Kolegium geodety mgr S. K. do przedłożenie dokumentu z 10 marca 1992 r. czy też skierowania odezwy do odpowiednich instytucji np. Starostwa Powiatowego w [..]] z prośbą o odszukanie tego dokumentu, mimo iż w przedmiotowej sprawie winien to uczynić oraz poprzez niezasadne ograniczenie i zawężenie kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez Sąd.

4. naruszenie m.in. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 112, art. 43 k.p.a. oraz art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez, błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutowi skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, a polegające na:

a) stwierdzeniu, iż na podstawie kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (decyzje na które powołuje się Kolegium i WSA w znacznej części są kopiami) lub decyzji, których ostateczności nie można stwierdzić wobec braku oryginały decyzji organu II instancji (decyzja Naczelnika Gminy L. z 19 listopada 1977r.) można zasadnie przypuszczać ( str. 24 uzasadnienia wyroku), że działka nr 822/9 (15474/1) to ta sama działka co łąka o oznaczenie kl. III o pow. 0.86 ha. w sytuacji:

- kiedy Skarżący konsekwentnie kwestionowali ten fakt oraz

- w sytuacji kiedy wydanie decyzji lub wyroku dotyczącego własności winno wynikać nie z przypuszczeń ale na podstawie dokumentów, które taką własność opisują w sposób pozwalający ją identyfikować bez konieczności przypuszczania;

b) błędnym przyjęcie, iż działka 1547/1 w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., w sytuacji kiedy Skarżąca w świetle zgromadzonego materiału dowodowego m.in.: Aktu Własności Ziemi z 12 marca 1979 r. nr [...], rejestru ewidencji gruntów sporządzonym w dniu 20 czerwca 1979 r. (wpisanym 31.12.1979) oraz braku niezbitego dowodu przemawiającego za własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. (tytułu własności, brak decyzji, umowy sprzedaży), była w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego jedyną właścicielką działki nr 1547 (1547/1, 1547/2), błędny przyjęciu, iż z rownoważnika zmian z 26 października 2018 r. wynika własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w zakresie działki nr 1547/1 w dacie przed wydanie zaskarżonej decyzji scaleniowej w sytuacji kiedy w ocenie skarżącej podział działki i wykreślenie działki 1547/1 z poz. rej 613 nastąpił dopiero na skutek zaskarżonej decyzji scaleniowej;

d) błędnym przyjęcie, iż działka 1547/1 w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., w sytuacji kiedy materiał dowodowy nie zawiera żadnego tytułu prawnego (własności), który potwierdzałby prawo własności działki 1547/1 na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.;

e) błędnym przyjęcie, iż działka nr 1547 odpowiada parceli nr 822/9 oraz, że po zmianie jej oznaczenia została podzielona na działki 1547/1 i 1547/2, z których pierwsza została

rzekomo przejęta przez Państwowy Fundusz Ziemi, w sytuacji kiedy brak dowodów (decyzji) potwierdzających ww. zmiany (np. oznaczonej jako 23/79) oraz przejęcie działki przez Państwowy Fundusz Ziemi;

f) błędnym przyjęcie, iż część działki 1547 tj. 1547/1 została przejęta jako mienie opuszczone w sytuacji kiedy druga działka 1547/2 przylegająca do działki 1547/1 nie została uznana za mienie opuszczone oraz w sytuacji kiedy brak akt / dokumentów potwierdzających przejęcie ww. działki jako mienia opuszczonego,

g) zaniechaniu ustalenia czy wobec braku tytułu prawnego do działki 1547/1 przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjnej, braku ujawnienia tytułu prawnego Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w rejestrze gruntów z 1979 r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjnej była w dacie wydania wszczęcia postępowania scaleniowego/dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielem działki nr 1547/1 a zatem czy działka ta mogła być przedmiotem scalenia w działkę (jako m.in. działka Spółdzielni) przyznaną Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej bez jednoczesnego przyznania S. K. działki zamiennej lub odszkodowania;

h) brak dokonania przez WSA oceny i waloru dowodowego pism znajdujących się aktach sprawy a generowanych przez instytucje państwowe ze znajdującym się w aktach sprawy tytułem własności S. K. (np. aktu własności ziemi czy też wypisem z rejestru gruntów), kopii decyzji na podstawie których Kolegium uznaje utratę własności przez S. K.;

i) zaniechaniu poddanie analizie wszystkich dokumentów znajdujących się a aktach sprawy, sytuacji kiedy zawierają one wzajemnie sprzeczne informacje np. AWZ a Załączniki nr IIA i IIB;

j) błędnym przyjęciu, iż wykaz działek wskazanych w załącznikach nr II A i II B może stanowić podstawę uznania, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna posiadała w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego tytuł prawny do działki 1547 czy też jej części;

k) błędnym przyjęcie, iż w dacie 06.1979 r. uwidoczniony był już wpis dotyczący podziału działki 1547 (brak daty/adnotacji potwierdzającej stanowisko Kolegium) oraz przekazano działkę nr 1547/1 na własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, w sytuacji kiedy Skarżący zaprzecza tym twierdzom oraz wskazuje, iż podział działki jeżeli nastąpił to dopiero po wydaniu / lub na skutek wydania decyzji scaleniowej (str. 9 decyzji, drugi akapit), zaniechaniu ustalenia treści decyzji podziałowej dziatki nr 1547 a oznaczonej jako zmiana nr 23/79 i następnie błędne / swobodne przyjęcie przez Kolegium, iż podział działki nastąpił przed wszczęciem postępowania scaleniowego a nie po wydaniu tej decyzji/na jej skutek, jak twierdzi Skarżący,

m) błędnym przyjęcie, iż działka 1547/1 była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej wobec stanowiska Starosty [...] oraz Wójta Gminy L., iż nie są w posiadaniu decyzji Naczelnika Gminy L. nr 701/28/77 z 11 stycznia 1978 r., z 19 listopada 1976 r. Prezydenta, czy też dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych jednostce rejestrowej nr 613 w roku 1979 (str. 6 decyzji) oraz stanowiska skarżącego kwestionującego istnienie tych dokumentów oraz treści ich w zakresie działki nr 1547. gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją jest pozostawienie w obrocie prawnym błędnego rozstrzygnięcia orzeczonego przez organ rozpatrujący sprawę

Mając powyższe na względzie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, źródło CBOSA). W związku z powyższym orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022r., sygn. akt III FSK 1531/21, źródło CBOSA).

Ponadto, jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06, Legalis; por. też: J. Drachal, R. Stankiewicz, A. Wiktorowska, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 623 i nast. Zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSP 1/08, źródło CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania w okoliczności rozpoznanej sprawy, należy zauważyć, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium z 8 listopada 2018 r. odmawiającej – po ponownym rozpoznaniu sprawy - stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 września 1979 r. ograniczona została do oceny czy organ rozpoznając sprawę zastosował się wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiotowej sprawie, a także czy organ rozpoznając sprawę prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności z pkt. 2 czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych tj. nie mogących spowodować stwierdzenia nieważności decyzji czy też naruszenia te mają charakter kwalifikowany, skutkujący stwierdzeniem nieważności kwestionowanej w tym trybie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. uchylając opisaną decyzję Kolegium z 3 czerwca 2013 r. dokonał oceny prawnej oraz sformułował zalecenia, którymi winien kierować się organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. WSA wskazał na fakt wydania przez Prezydenta decyzji z dnia decyzji z dnia 4 marca 1977 r. Decyzją tą, po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia 19 listopada 1976 r. w sprawie przejęcia opuszczonej nieruchomości rolnej położonej w L., oznaczonej I. kat. 647/194, 651/384, 822/9 (część) o łącznej powierzchni 1, 21 ha, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wydając kontrolowane w sprawie niniejszej decyzje przyjęto, że to parcela I.kat 822/9 w przejętej części ma odpowiadać działce nr 1547/1, co nie zostało jednak uzasadnione w sposób niebudzący wątpliwości, zaś takowe rodzi zgromadzony materiał dowodowy. WSA zauważył, że w myśl decyzji z dnia 4 marca 1977 r. K. S. miała utracić grunt o łącznej powierzchni 1, 21 ha złożony z kilku parcel, a nie tylko części parceli I.kat. 822/9. Porównując li tylko kwestie powierzchni nie można nie dostrzegać, że cała działka nr 1547, w myśl ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ma taką właśnie powierzchnię, jak powierzchnia łączna wszystkich parcel przejętych powyższą decyzją.

WSA zauważył, że w "Założeniach Gospodarczo-Przestrzennych Do Wymiany Gruntów Na Terenie Wsi L. Gmina L.", w pkt I. podano, że "Ponadto na terenie wsi L. znajdują się pojedyncze działki należące do RSP, leżące w bezpośrednim sąsiedztwie działek obecnie wykupionych. Są to działki nr nr... " - wśród których wymieniono m.in. działkę nr 1547. Wskazaniom takim odpowiada też załącznik graficzny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. uchylił decyzje Kolegium z 28 października 2014 r., wskazując, iż w ponownym postępowaniu organy winny wykonać wszystkie zalecenia szczegółowo zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r.

Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany orzeczeniami WSA zapadłymi w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym wyroku zatem zasadnie uznał, że Kolegium zastosowało się do wytycznych zawartych w cytowanych wyżej wyrokach i podjęło wszelkie możliwe próby uzupełnienia materiału dowodowego.

Należy też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 107, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 149 i nast.). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19; . wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, źródło CBOSA).

Jednocześnie w ramach realizowanej niniejszym sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21, źródło CBOSA).

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji prawidłowo uznał stanowisko Kolegium, zgodnie z którym decyzja Prezydenta z 22 września 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone zgodnie z wytycznymi co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż procedura wymiany gruntów nie naruszyła przepisów prawa, co zostało potwierdzone stosowną decyzją zatwierdzającą. K. S. w wyniku wymiany otrzymała działkę o takiej samej powierzchni i wartości szacunkowej. Zatem decyzja Prezydenta z 22 września 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi w skardze kasacyjnej innymi przepisami p.p.s.a. oraz k.p.a. jak również Konstytucji RP. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony Skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony Skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13: z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa oraz innych łączonym z nim norm (przepisów) prawnych w skardze kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie – nie zostały także naruszone pozostałe przepisy postępowania przywoływane środku odwoławczym. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z odpowiednio przywoływanymi w środku odwoławczym innymi przepisami Konstytucji RP jak i k.p.a. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja administracyjna o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanych regulacjach prawnych. W niniejszej sprawie nie można Sądowi wojewódzkiemu postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Art. 133 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę orzekania na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli oddalono skargę, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy natomiast kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II FSK 1955/20).

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie, jak i wiążącymi w sprawie prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt. IV SA/Wa 403/15; wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt. I OSK 2958/15, źródło CBOSA. Zob. także A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 520 i nast.). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, źródło CBOSA).

Nieskuteczny jest również zawarty w środku odwoławczym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącego, a które Sąd wojewódzki zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, źródło CBOSA). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd wojewódzki nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, źródło CBOSA). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, źródło CBOSA).

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.