Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 693/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 11 września 2023 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania T. R. od decyzji Starosty T. nr [...] z dnia 16 czerwca 2023 r. (znak: [...]) odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], gmina W.:

1) uchylił decyzję w części podstawy prawnej, tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r., poz. 2351 ze zm.) i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego (Dz.U. z 2023 r., poz. 682);

2) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 22 marca 2023 r. T. R. (dalej również: inwestor; skarżący) złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], gmina W..

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r. Starosta T. (dalej: Starosta; organ I instancji) na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym, m.in. w zakresie wykazania funkcjonalnego powiązania z prowadzoną działalnością rolniczą oraz w zakresie wynikającym z uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia 27 marca 2013 r. i przedłożenia projektu zagospodarowania terenu lub działki dla terenu zabudowy zgodnie z tą uchwałą. W odpowiedzi inwestor w piśmie z dnia 15 maja 2023 r. wyjaśnił, że budynek mieszkalny stanowi część zabudowy zagrodowej, a na działce nr [...] zostały zgłoszone dwa budynki gospodarcze, zaś inwestor posiada grunty rolne powyżej 1 ha. Jednocześnie stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z powyższą uchwałą.

Następnie Starosta, wskazując na art. 79a k.p.a., poinformował stronę, że nie zostało przedłożone w wyznaczonym terminie prawidłowe uzupełnienie w świetle postanowienia z dnia 26 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi inwestor w piśmie z dnia 29 maja 2023 r. wskazał, że planowany budynek mieszkalny stanowi część zabudowy zagrodowej, jak również na działce nr [...] zostały zgłoszone dwa budynki gospodarcze (zgłoszenie z 10 marca 2023 r.). Ponadto poinformował, że posiada grunty rolne powyżej 1 ha (w samej M. około 4 ha), co z definicji pozwala na zabudowę zagrodową. Dodał, że prowadzi uprawy polowe na swoich gruntach.

Starosta w kolejnym postanowieniu z dnia 1 czerwca 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez: 1. wskazanie funkcji zgłoszonych budynków gospodarczych (magazyn na płody rolne, na sprzęt rolny, pomieszczenie na inwentarz żywy, magazyn środków produkcji rolnej) wraz z funkcjonalnym powiązaniem z prowadzonym gospodarstwem rolnym; 2. przedłożenie zaświadczenia bądź decyzji właściwego urzędu gminu o odprowadzanych podatkach od działalności rolniczej za okres jednego roku; 3. wykazanie, że wnioskodawca posiada status rolnika zgodnie z art. 5 ust. 1 oraz art 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. W odpowiedzi inwestor w piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r. poinformował, że: 1. "w zgłoszonych budynkach gospodarczych będzie przetrzymywany podstawowy sprzęt rolniczy"; 2. przedłożono zaświadczenie o odprowadzeniu podatku rolnego, 3. przedłożono dokument potwierdzający status rolnika wnioskodawcy.

Decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r. Starosta odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], gmina W.. Organ I instancji wskazał na znany z urzędu fakt, że inwestor 10 marca 2023 r. dokonał zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych na tej działce, jednakże uznał, że inwestor nie wykazał, iż przedmiotowe zamierzenie jest funkcjonalnie związane z prowadzeniem przez inwestora gospodarstwa rolnego, a to właśnie prowadzeniu gospodarstwa rolnego służyć ma zabudowa zagrodowa. W konsekwencji stwierdził, że skoro projekt budowlany nie zawiera żadnych innych obiektów wskazujących na funkcjonalne powiązanie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, to przewiduje on w istocie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym na tym terenie przeznaczenie pod zabudowę zagrodową.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor podniósł, że w stosunku do wcześniej zgłoszonych budynków gospodarczych organ nie wniósł sprzeciwu, mimo że według planu miejscowego na działce [...] istniała tylko możliwość ich realizacji w zabudowie rolniczej. Stwierdził, że otrzymał zaświadczenie Starostwa Powiatowego w T. z dnia 14 marca 2023 r., że planowana zabudowa jest zgodna z planem miejscowym. Zarzucił, że organ nie przedstawił podstawy prawnej ani wyroku wskazującego, jakiej wielkości powinny być budynki gospodarcze, a "cała ocena kręci się w wokół tej interpretacji". Zwrócił uwagę na uchybienia procesowe organu w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, gdyż nie było informacji, że inwestor nie dopełnił jakiś formalności, a dostał decyzję odmowną w sytuacji, gdy nie mógł wypowiedzieć się (przedstawić dodatkowych wyjaśnień) w tym temacie. Inwestor przyznał, że zgodnie z prawem podzielił nieruchomość na mniejsze działki (były to podziały rolne) w celu zapewnienia drogi wewnętrznej do końca działki.

Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 11 września 2023 r., zasadniczo podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji.

Powołując się na treść art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, Wojewoda stwierdził, że inwestor nie wypełnił warunków dotyczących wykazania funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z prowadzoną działalnością rolniczą, a tym samym nie potwierdził, że planowany budynek mieszkalny będzie stanowił część zabudowy zagrodowej, co było podstawą odmowy orzeczonej w zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji wyjaśnił, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. - podobszar II, przyjęty na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia 27 marca 2013 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 6 maja 2013 r., poz. [...]) zmienionej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody nr [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 2 maja 2013 r., poz. [...]), zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia 26 maja 2015 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 8 czerwca 2015 r., poz. [...]) - dalej: plan miejscowy. Teren działki objętej inwestycją nr ewid. [...], zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, został oznaczony symbolem W15R, przy czym przeznaczenie o symbolu "R" określone zostało jako tereny rolnicze (rozdział II, § 9 pkt 19 planu). Zgodnie z § 43 ust. 2 planu dopuszcza się przeznaczenie terenu na: 1) zabudowę zagrodową z zastrzeżeniem ust. 3 i 4; 2) zabudowę służącą wyłącznie produkcji i obsłudze produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu z zastrzeżeniem ust. 3. W myśl ust. 3 dopuszcza się: 1) rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej; 2) realizację nowej zabudowy zagrodowej, obiektów służących produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno-spożywczemu, z zastrzeżeniem ust. 4, przy spełnieniu następujących warunków: wielkość działki: nie mniejsza niż 0,3 ha, działka musi posiadać bezpośredni dostęp do drogi.

Organ odwoławczy podniósł, że jego wątpliwości budzi zgodność planowanej budowy z dopuszczalną funkcją terenu. W tym względzie wskazał na to, że organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji m.in. w zakresie wykazania funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym, jak również wskazania funkcji zgłoszonych budynków gospodarczych (magazyn na płody rolne, na sprzęt rolniczy, pomieszczenie na inwentarz żywy, magazyn środków produkcji). Wyjaśnił, że inwestor w piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r. poinformował organ, że "w zgłoszonych budynkach gospodarczych będzie przetrzymywany podstawowy sprzęt rolniczy", jednak stwierdził, że "powyższe stwierdzenie wydaje się być niewystarczające".

W następnej kolejności Wojewoda przedstawił rozumienie pojęcia "zabudowy zagrodowej". Wyjaśnił, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) - dalej również: warunki techniczne budynków, przez zabudowę zagrodową "należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Podniósł, że skoro zabudowa zagrodowa związana jest z rodzinnym gospodarstwem rolnym, nie można zatem pomijać również jego definicji, a zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2569 ze zm.) - dalej: u.k.u.r., za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Ponadto przywołał definicję ustawową rolnika indywidualnego, przez którego rozumie "osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo" (art. 6 ust. 1 u.k.u.r.). Wobec tego Wojewoda stwierdził, że o zabudowę o charakterze zagrodowym może wystąpić osoba posiadająca status rolnika, a sama zabudowa musi być funkcjonalnie powiązana z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

W następnej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977], ze zm.) - dalej: u.p.z.p. nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego i w tej sytuacji należy dokonać wykładni tego pojęcia z uwzględnieniem treści art. 55ł Kodeksu cywilnego, a cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego powoduje, że stanowi ono zorganizowaną całość gospodarczą. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Wojewoda stwierdził, że zabudowę zagrodową tworzy zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Obejmuje ona budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Istnieje zatem niezbędne funkcjonalne związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową, z uwzględnieniem cywilistycznego rozumienia gospodarstwa jako całości produkcyjnej. Organ stwierdził, że na gruncie decyzji o warunkach zabudowy pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące (trwale) prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Elementem przedmiotowym pojęcia zabudowy zagrodowej jest rodzaj zabudowy: budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne obiekty budowlane.

Ponadto organ zauważył, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Z uwagi na produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Przy takim stanowisku, organ II instancji stwierdził, że inwestor w żaden sposób nie wykazał, iż przedmiotowa inwestycja będzie wypełniała definicję zabudowy zagrodowej. Podniósł, że projekt budowlany obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a inwestor wskazał również w projekcie zagospodarowania działki dwa budynki gospodarcze objęte zgłoszeniem z dnia 10 marca 2023 r. Wojewoda stwierdził, że podziela pogląd Starosty co do tego, że kształt, wymiary i konstrukcja budynków gospodarczych nie dają podstaw do uznania, iż będą one wykorzystywane do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tym względzie zauważył, że inwestor jedynie w piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r. wskazał, iż "w zgłoszonych budynkach będzie przetrzymywany podstawowy sprzęt rolniczy". W ocenie organu II instancji przedmiotowa inwestycja stanowi typową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i nie spełnia definicji zabudowy zagrodowej, powiązanej z jakimkolwiek gospodarstwem rolnym – z uwagi na co należy stwierdzić, że zabudowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod względem dopuszczalnej na analizowanym terenie funkcji zabudowy.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że zasadnie Starosta zobowiązał inwestora do wykazania funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z prowadzoną działalnością rolniczą, jak również do wskazania funkcji zgłoszonych budynków gospodarczych. Podniósł, że z uwagi na przedstawione wyjaśnienia, a także postanowienia planu miejscowego, zaskarżoną decyzję uznać należy za słuszną. Ponadto zauważył, że "tym samym stwierdzić należy, że zarzuty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie". Stwierdził, że treść niniejszej decyzji wyjaśnia kwestie, którymi organ kierował się, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Ponadto wyjaśnił, że przy rozstrzyganiu sprawy organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym przekazanym przez organ I instancji wraz z odwołaniem. Zaznaczył również, że w toku postępowania zapewniono stronom możliwość zapoznania się z aktami sprawy i czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w myśl art. 10 k.p.a.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadził działania naprawcze w stosunku do zaskarżonej decyzji w zakresie przywołania prawidłowej podstawy prawnej decyzji. W tym zakresie wyjaśnił, że Starosta wydał decyzję, wskazując w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak nie określił, który z sześciu punktów wskazany w dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie został przez inwestora spełniony. Okoliczność ta przyczyniła się do uchylenia kwestionowanej decyzji w zakresie podstawy prawnej.

W skardze na decyzję odwoławczą T. R. zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne uznanie, że zamierzenie budowlane jest niezgodne z planem miejscowym i że inwestycja nie będzie wypełniała definicji zabudowy zagrodowej, oraz pominięcie, że interpretacja planu powinna być dokonywana z uwzględnieniem prawa właściciela do zabudowy, a wszelkie wątpliwości interpretowane na korzyść strony; 2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: a) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77, art. 79a oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie podjęcia przez organ II instancji niezbędnych czynności, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, skutkujące błędnym uznaniem, że: inwestor nie wykazał, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia definicji zabudowy zagrodowej, inwestycja jest niezgodna z dopuszczalną funkcją terenu wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie wykazał funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z gospodarstwem rolnym, pomimo że zamierzenie inwestycyjne spełnia wszelkie warunki do uzyskania pozwolenia na budowę; b) art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji organu II instancji i nieodniesienie się do argumentów zawartych w odwołaniu, w tym dotyczących spełnienia przez skarżącego statusu rolnika oraz braku wyjaśnienia, dlaczego budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z planowanymi budynkami gospodarczymi nie daje podstaw do uznania, że będę one służyć działalności rolniczej, pomimo że zgłoszenie budowy samych budynków gospodarczych organ I instancji uznał za zgodne z planem miejscowym.

Przy takich zarzutach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł m.in., że w świetle obowiązującego planu miejscowego dla terenu inwestycji bezspornie dopuszczalna jest "realizacja nowej zabudowy zagrodowej". Podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że charakter zabudowy zagrodowej określa przede wszystkim istnienie budynku mieszkalnego, który powinien powstawać na pierwszym etapie realizacji inwestycji; budowa budynków gospodarczych i inwentarskich może stanowić natomiast dalszy, kolejny etap budowy. Stwierdził też, że według definicji zabudowy zagrodowej zawartej jest art. 3 pkt 3 warunków technicznych budynków zabudowa zagrodowa może składać się tylko z budynku mieszkalnego. Wobec tego nie jest niczym nadzwyczajnym ani przede wszystkim sprzecznym z obowiązującym planem miejscowym to, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skoro plan miejscowy dopuszcza "realizację nowej zabudowy zagrodowej", a to z reguły wokół budynku mieszkalnego powstaje zabudowa uzupełaniająca, tworząc funkcjonalną całość. Ponadto wskazał na pojęcie gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., i podniósł, że na gruncie cywilistycznym same grunty rolne (gdy brak pozostałych wymienionych składników np. inwentarza żywego, narzędzi) mogą stanowić gospodarstwo rolne, a tym samym do tego gospodarstwa rolnego może należeć budynek mieszkalny będący siedliskiem rolnika. Skarżący przypominał, że ma status rolnika, gdyż ukończył Technikum, a w ewidencji podatkowej podatku rolnego samej Gminy W. widnieje jako podatnik podatku od gruntów rolnych o pow. 3,8005 ha, na co załączył stosowne dowody znajdujące się w aktach sprawy (świadectwo dojrzałości skarżącego, zaświadczenie Wójta Gminy W. z dnia 7 czerwca 2023 r.). Podniósł, że w toku postępowania administracyjnego wskazywał również na to, że na swoich gruntach rolnych prowadzi uprawy polowe.

Skarżący stwierdził też, że za zupełnie błędne należy uznać zaakceptowane przez Wojewodę stanowisko organu I instancji, dotyczące wezwania do wykazania, że posiada status rolnika w rozumieniu art. 5 ust. 1 oraz art. 6 u.k.u.r., skoro w orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Strona argumentowała, że budynek mieszkalny nie musi znajdować się na tej samej działce, co budynki gospodarcze, by wypełniał definicję zabudowy zagrodowej, w związku z czym wymaganie przez organ "funkcjonalnego powiązania inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym" nie znajduje uzasadnienia, a jeśli już przyjąć, że ten związek powinien istnieć, to ten związek należy rozumieć możliwie szeroko, a nie zawężać w sposób nieuprawniony, jak czyniły to organy administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący podniósł, że 10 marca 2023 r. zgłosił Staroście T. zamiar budowy dwóch budynków gospodarczych na tej samej działce, na której miałby stanąć dom mieszkalny i - co istotne, Starosta wobec tego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc uznał, że budowa tych budynków gospodarczych wypełnia funkcję definicji zagrodowej i jest zgodna w obowiązującym planem miejscowym. Wskazał również na to, że w toku postępowania wyjaśnił również, że prowadzi uprawy polowe na swoich gruntach w gminie W. i "w zgłoszonych budynkach gospodarczych będzie przetrzymywał podstawowy sprzęt rolniczy". Zdaniem skarżącego, w ten sposób, wbrew twierdzeniom organów obydwu instancji, wykazał, że budowa domu jednorodzinnego jest funkcjonalnie związana z prowadzeniem przez inwestora gospodarstwa rolnego, zwłaszcza że zamierza postawić dom będący siedliskiem rolnika oraz budynki gospodarcze, a plan miejscowy dopuszcza "realizację nowej zabudowy zagrodowej". Dodał również, że nie przekonuje twierdzenie Wojewody oraz Starosty, że kształt, wymiary oraz konstrukcja budynków gospodarczych nie dają podstaw do uznania, iż będą one wykorzystywane do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący wytknął, że organ nie zwracał się również do niego o wyjaśnienie tych kwestii do skarżącego, pomimo że odpowiadał na wszelkie pytania, jakie otrzymał od organów, dostarczał stosowne dokumenty i zaświadczenia. W jego ocenie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody nie nadaje się do kontroli poprawności jego rozstrzygnięcia, przez co rażąco narusza art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego inwestycja nie ma związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz jaka wielkość budynku gospodarczego daje możliwość rzekomego prowadzenia gospodarstwa, co uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji i sprawdzenia poprawności wydanego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący wskazał na oczywistą sprzeczność w interpretacji przez Starostę T. i Wojewodę planu miejscowego dotyczącego działki nr [...] w M. , gmina W., skoro wcześniej organ I instancji ocenił, że posadowienie dwóch budynków gospodarczych (na podstawie zgłoszenia z dnia 10 marca 2023 r.) nie jest sprzeczne z zabudową zagrodową, a tymczasem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ uznał, że budynek mieszkalny jednorodzinny jest z taką zabudową już niezgodny, bo te same budynki gospodarcze "nie dają podstaw do uznania, iż będą one wykorzystywane do prowadzenia gospodarstwa rolnego". Odwołując się do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, argumentował też, że "niewątpliwie posadowienie domu mieszkalnego przy budynkach gospodarczych, w których co najmniej będą przetrzymywane maszyny rolnicze", wpisuje się w definicję zabudowy zagrodowej, co jest w pełni wystarczające i przesądzające do stwierdzenia na gruncie prawa budowlanego i planu miejscowego istnienia związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; zwłaszcza że skarżący ma status rolnika, posiada kwalifikacje rolnicze i uprawia kilka hektarów gruntów rolnych.

Zdaniem strony, jeśli organ miałby nawet jakieś wątpliwości, to winien je rozstrzygnąć na korzyść inwestora, zgodnie z zasadą wolności zabudowy, wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, powołując się na przepis art. 7a § 1 k.p.a., stwierdził, że ewentualne wątpliwości organ powinien rozstrzygnąć na korzyść strony lub ewentualnie zwrócić się o dodatkowe wyjaśnienia, czego nie uczynił. Podniósł, że nie wiadomo, dlaczego organ stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z planowanymi budynkami gospodarczymi nie daje podstaw do uznania, że będę one służyć działalności rolniczej, pomimo że zgłoszenie budowy samych budynków gospodarczych organ uznał za zgodne z planem miejscowym.

W podsumowaniu zaznaczył, że odmienna interpretacja prezentowana przez organy na gruncie wydawania pozwolenia na budowę i zupełnie odmienna wyrażona w postępowaniu zgłoszeniowym dla tej samej działki, tych samych postanowień planu miejscowego i tych samych budynków gospodarczych, wskazuje na to, że zaskarżona decyzja jest błędna i nie może się ostać, zwłaszcza że plan miejscowy dopuszcza "realizację nowej zabudowy zagrodowej", która może zaczynać się od domu mieszkalnego, stanowiącego siedlisko rolnika (abstrahując od budynków gospodarczych, które skarżący zamierza również postawić).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wcześniej wyrażone w uzasadnieniu decyzji odwoławczej i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: zarządzenie z dnia 16 listopada 2023 r.). Przed jej rozstrzygnięciem strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji – poza stwierdzeniem przesłanki do uchylenia i zmiany decyzji organu I instancji co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia – uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, który odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na terenie działki, która w obwiązującym planie miejscowym poznaczona jest pod rodzaj zagospodarowania dopuszczający zabudowę zagrodową.

Rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego m.in. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Natomiast według art. 35 ust. 4 Prawa budowalnego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu, odpowiadając na część zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego, a zatem na płaszczyźnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 101/15, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie można było stosować definicji "zabudowy zagrodowej" ustalonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to tym samym nie można też posłużyć się definicją "gospodarstwa rodzinnego" wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592). Nie oznacza to jednak, że przy ocenie przez organ architektoniczno-budowlany charakteru zaprojektowanego obiektu budowlanego, który został określony we wniosku o pozwolenie na budowę i szczegółowo opisany w projekcie budowlanym, nie znajduje zastosowania § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.

Ocena inwestycji w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu na płaszczyźnie przepisów planistycznych, nie przekreśla obowiązku oceny przez organ architektoniczno-budowlany konkretnych obiektów z perspektywy przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego (przepisów ustawowych i wykonawczych). Jak trafnie zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku (patrz: wyrok z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1173/11, dostępny jw.) - "wykładnia przepisów ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż to na etapie wydawania pozwolenia na budowę następuje stwierdzenie, czy projektowane zagospodarowanie terenu jest zgodne z warunkami wynikającymi z prawa miejscowego czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem regulacja art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też z ustaleniami prawa miejscowego nie jest normą, która wprowadza dodatkowe treści normatywne. Normy tej nie można interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi ona do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż sprzeczne byłoby to zarówno z istotą tego prawa jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Oznacza to, że przepis normy art. 6 ust. 2 pkt 1 nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki w postaci prawa do zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach".

Wobec tego należy zaznaczyć, że treść obwiązującego planu miejscowego i fakt przeznaczenie terenu inwestycji pod zabudowę zagrodową, w ramach terenów rolniczych (patrz: § 9 pkt 19 i § 43 planu miejscowego), został odpowiednio naświetlony w decyzji odwoławczej. Nie ma zatem potrzeby w tym zakresie powielać kwestii opisanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Żadna ze stron nie kwestionuje też treści przywołanego przez organy planu miejscowego. Natomiast zagadnieniem spornym jest to, czy znajduje dostateczne oparcie w okolicznościach sprawy stanowisko organów architektoniczno-budowlanych co do tego, że projektowany budynek nie stanowi realizacji zabudowy zagrodowej, odpowiadającej określonemu w obowiązującym planie miejscowym przeznaczeniu i sposobowi zagospodarowania terenu.

Oceniając stanowisko organów dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (§ 2 ust. 1). W § 3 tego rozporządzenia zawarto definicję legalną zabudowy zagrodowej (pkt 3) i budynku gospodarczego (pkt 8). Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast według § 3 pkt 4 przez budynek mieszkalny należy rozmieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny i b) budynek mieszkalny jednorodzinny. Według art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 8 warunków technicznych przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Organy architektoniczno-budowlane były uprawnione do oceny inwestycji z perspektywy przepisów przywołanego rozporządzenia, jak i innych przepisów prawa. Przy tym, nawet w razie uznania, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu pod zabudowę zagrodową, nie oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany wydać decyzję pozytywną. Jeżeli bowiem inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta wymogom stawianym zabudowie zagrodowej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę. Można więc przyjąć, że plan miejscowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o funkcji i parametrach lokalizacyjnych z nim zgodnych, jednakże pod warunkiem, że inwestor spełni wymogi przewidziane przepisami z dziedziny prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 546/18 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 160/21 - dostępne jw.).

Sąd zgadza się też z tymi poglądami orzecznictwa, z których wynika, że współcześnie rozumienia zabudowy zagrodowej nie należy utożsamiać wyłącznie z samym siedliskiem. Obiekty zabudowy zagrodowej mogą być lokalizowane na innym terenie w ramach gospodarstwa rolnego, zatem nie wszystkie budynki w zabudowie zagrodowej muszą być realizowane w ramach wąsko rozumianego podwórza (siedliska). Skoro zaś zabudowę zagrodową w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, to w takim ujęciu oznacza to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, zlokalizowane zwykle w obrębie jednego podwórza. Ponadto zabudowa zagrodowa jako siedlisko oznacza także, że są to funkcjonalnie zorganizowane, zasadniczo w ramach jednego podwórka, zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym), jak i mieszkaniowym, lecz służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (patrz np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 700/17, dostępny jw.), przy czym czym ustawodawca dopuszcza również rozproszoną zabudowę zagrodową (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 350/18, dostępny jw.). Siedliskiem rolnym jest bowiem miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo.

W przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) w powyższym rozumieniu należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli co do zasady pozwolenie na budowę obejmie obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej (patrz np. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 526/13, dostępny jw.). Zarazem przepis § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozwala wyprowadzić wniosek, że zabudową zagrodową w konkretnych okolicznościach może być również także taka, na której znajduje się chociażby jeden z budynków wskazanych w powołanej normie warunków technicznych (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1173/11, dostępny jw.). Zabudowa tego rodzaju jest możliwa pod warunkiem, że pozwolenie na budowę w pierwszym etapie dotyczy również budynku mieszkalnego, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem budynki i inne budowle rolnicze (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 609/11, dostępny jw.).

Na koniec tej części rozważań ogólnych wyjaśnić jeszcze należy, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Czym innym jest bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują budynki mieszkalne, które jednak służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dlatego też zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli (patrz: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3118/20 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 350/18, dostępne jw.).

Wobec powyższego Sąd nie doszukał się w sprawie podstaw do przypisania Wojewodzie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego oraz § 3 pkt 3 warunków technicznych budynków w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz wskazanych w skardze przepisów Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię. Niemniej jednak inne uchybienia organu, tj. w zakresie ustaleń faktycznych, ich oceny i subsumcji prawnej, pozostawiają wciąż otwartą kwestię, czy zamierzenie budowlane skarżącego jest zgodne planem miejscowym, a inwestycja spełnia definicję zabudowy zagrodowej.

W niniejszej sprawie organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę był zobowiązany do oceny, czy zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny – w kontekście wcześniej zgłoszonej budowy dwóch budynków gospodarczych – spełnia wymogi określone dla zabudowy zagrodowej. Było to w szczególności istotne przy rozpatrywaniu sprawy przez Wojewodę w drugiej instancji, skoro skarżący w odwołaniu przedstawił konkretne zarzuty i powołał okoliczności dotyczące przyjęcia przez Starostę wcześniej bez zastrzeżeń – organ nie wniósł sprzeciwu – zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych na tej samej działce nr [...], której dotyczy aktualne postępowanie, a według planu miejscowego na działce [...] była możliwość budowy tylko budynków gospodarczych w zabudowie rolniczej, a nie w żadnej innej. Skarżący zarzucił, że organ nie przedstawił żadnej podstawy prawnej ani wyroku sądowego wskazującego, jakiej wielkości powinny być budynki gospodarcze. Poza tym w toku postępowania podnosił okoliczności mające świadczyć o tym, że posiada status rolnika, a przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego.

Przypomnieć zatem należy, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy ustala zatem samodzielnie stan faktyczny sprawy, jakkolwiek zasadniczo opiera się dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy wynika, że organ odwoławczy, jeżeli uzna to za konieczne, powinien również przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., na warunkach (i przy ograniczeniach) określonych w tym przepisie.

Tymczasem Wojewoda w swoich rozważaniach, powołując się na treść art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, z jednej strony stwierdził, że inwestor nie wypełnił warunków dotyczących wykazania funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z prowadzoną działalnością rolniczą, a tym samym nie potwierdził, że planowany budynek mieszkalny będzie stanowił część zabudowy zagrodowej. Z drugiej zaś podniósł, że "wątpliwości organu odwoławczego budzi zgodność planowanej zabudowy z dopuszczalną funkcją terenu". Wyjaśniając te wątpliwości, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji m.in. w zakresie wykazania funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym, jak również wskazania funkcji zgłoszonych budynków gospodarczych (magazyn na płody rolne, na sprzęt rolniczy, pomieszczenie na inwentarz żywy, magazyn środków produkcji). Z kolei inwestor w piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r. poinformował organ, że "w zgłoszonych budynkach gospodarczych będzie przetrzymywany podstawowy sprzęt rolniczy". W ocenie organu Wojewody "powyższe stwierdzenie wydaje się być niewystarczające".

Wobec powyższego trzeba podkreślić, że z perspektywy przepisów prawa materialnego (ustawowych, podstawowych i prawa miejscowego), znajdujących zastosowanie w spawie, wyjątkowo wnikliwej analizy wymagały kwestie dotyczące kontekstu projektowanej budowy budynku mieszkalnego (jednorodzinnego) na terenie wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być oparte na stanowczych, jednoznacznych ustaleniach, nie zaś na niewyjaśnionych wątpliwościach. Trafnie też skarżący zauważył, że ewentualne wątpliwości faktyczne i prawne nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony. Dodać należy, że organ powinien ocenić zachodzenie w danym stanie faktycznym konkretnych okoliczności i wypowiedzieć się stanowczo co do określonego stanu faktycznego. Nie stanowi zaś tego argumentowanie, że to, co strona podniosła na wykazanie charakteru projektowanej zabudowy "wydaje się być niewystarczające". Konieczne jest omówienie każdej z istotnych kwestii w logicznym ciągu i wzajemnym powiązaniu. Poczynając od tego, czy teren inwestycji stanowi część gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego, a kończąc na ocenie, czy projektowany budynek mieszkalny w konkretnych okolicznościach sprawy – w powiązaniu z wcześniej zgłoszonymi, jak i ewentualnie dalej planowanymi obiektami towarzyszącymi – może być uznany za zabudowę zagrodową, również z uwzględnieniem parametrów i zamierzonego sposobu użytkowania tych obiektów towarzyszących. Tym bardziej, że skarżący podnosił, że wcześniej ten sam organ (Starosta) uznał co do zgłoszonych budynków gospodarczych na tej samej działce zgodność z planem miejscowym, skoro nie wniósł w stosunku do nich sprzeciwu. Dalece niewystarczające jest w takiej sytuacji skwitowanie zarzutów i uwag inwestora wyrażeniem opinii, że "tym samym stwierdzić należy, że zarzuty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie".

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest odniesienia się do wszystkich istotnych prawnie okoliczności faktycznych sprawy. Przy tak warunkowo przez organ sformułowanych tezach nie można mówić o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro Wojewoda stwierdził, że Starosta zasadnie zobowiązał inwestora do wykazania funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z prowadzoną działalnością rolniczą, jak również do wskazania funkcji zgłoszonych budynków gospodarczych, to powinien był jednoznacznie i wnikliwie rozważyć, czy takie powiązanie istnieje i z jakich powodów uznaje, że konkretne obiekty mają charakter zabudowy zagrodowej albo takiego charakteru nie mają, a planowana zabudowa spełnia bądź nie funkcję zabudowy zagrodowej.

Wojewoda istocie nie poczynił odpowiednich, pogłębionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy w kontekście treści odwołania i podnoszonych przez skarżącego okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Końcowe konkluzje organu okazały się w tych warunkach zbyt pobieżne, skrótowe i fragmentaryczne w zakresie ustalenia i oceny wszystkich doniosłych prawnie okoliczności sprawy. Wymogi proceduralne nie zostały zatem dochowane w odniesieniu do dyspozycji przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. m.in. poglądy przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 665/22, dostępnym jw.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na podstawie art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Wszystko to świadczy o naruszeniu zasad prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) oraz wzbudzania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać w danej sprawie ustaleń i rozstrzygnięć za organy administracji, gdyż jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Sprawowanie kontroli, o której mowa w art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 898/16, dostępny jw.).

Podsumowując, zaskarżona decyzja Wojewody nie odpowiada obowiązującemu prawu. Sąd stwierdził także, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z niedostatecznym poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Zachodzą zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości ustalenia i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy - w tym z perspektywy przepisu art. 79a k.p.a., a przecież to właśnie one w konsekwencji przełożyły się na zastosowanie przepisów prawa materialnego w sposób niekorzystny dla strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odwoławczej nie sprostało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., skoro nie odniosło się do wszystkich doniosłych prawnie okoliczności sprawy, w tym do zarzutów odwołania. Uchybienia w tym względzie należało uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją ich wystąpienia było bowiem niezasadne, gdyż co najmniej przedwczesne i nieodpowiednio umotywowane utrzymanie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji w mocy - w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę w drugiej instancji, organ odwoławczy przeanalizuje dokładnie stan faktyczny i stan prawny sprawy, a proces ten wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu decyzji, z poszanowaniem wyżej opisanych zasad ogólnych i innych przepisów postępowania (m.in. art. 7-8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji odniesie się kompleksowo do każdego z zarzutów odwołania, wraz ze wskazaniem i wyjaśnieniem podstaw prawnych zajętego stanowiska, powiązanych z określonym elementem stanu faktycznego. W szczególności, w razie uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za pozbawione charakteru zabudowy zagrodowej, organ powinien zwrócić uwagę na wyjaśnienie wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia, odnoszących się do konkretnych, wszechstronnie rozważonych okoliczności sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czy też orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi).