Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 561/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/530/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., znak SKO.ŚR/4111/530/2022, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 17 marca 2022 r., znak [...], odmawiającej przyznania M. T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem H. T. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 12 listopada 2021 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy K. odmówił przyznania M. T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem H. T. z uwagi na niespełnienie wymogu wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem niepełnosprawność u H. T. w wieku 42 lat (1997 r.).

Decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/1665/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło kasatoryjnie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić jedynej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem należało uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Jednocześnie wskazano, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy zachodzi przeszkoda, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. W razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego (SZO) przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r.). Wnioskodawca w dniu 7 października 2021 r. złożył oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W aktach sprawy nie ma jednak decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, więc nie wiadomo, ani na jaki okres przyznano SZO, ani czy nadal jest pobierany. W sytuacji zbiegu uprawnień rolą organu pierwszej instancji jest: (i) umożliwienie wnioskodawcy rezygnacji z pobierania SZO przez odebranie stosownego oświadczenia, (ii) poinformowanie wnioskodawcy, że w razie takiej rezygnacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o SZO przed rozpatrzeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji nie zgromadził materiału dowodowego poza dowodami złożonymi przez wnioskodawcę, nie poinformował wnioskodawcy, że przysługuje mu prawo wyboru w związku z tym, że równoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i SZO jest niedopuszczalne. Z akt sprawy nie wynika, aby poinformowano wnioskodawcę, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wniosek o uchylenie decyzji o przyznaniu SZO nie mogą być objęte jednym postępowaniem administracyjnym z uwagi na ich różny przedmiot, a kolejność ich rozpoznania determinowana jest istotą zakazu równoczesnego pobierania dwóch świadczeń. Akta sprawy nie pozwalają ustalić, czy rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki, a przecież okoliczność, że przesłanki przyznania SZO i przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są podobne, nie zwalnia z ich badania. Nie wiadomo też, jaki jest zakres sprawowanej opieki. Co prawda organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca faktycznie sprawuje stałą i nieprzerwaną opiekę nad bratem, ale nie wiadomo, na jakiej podstawie, skoro rodzinnego wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji) nie przeprowadzono. Niekompletny wniosek (brak wypełnienia pkt 2.2. i części III) powinien zostać uzupełniony w toku ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 17 marca 2022 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U z 2018 r. poz. 1497) w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z 2020 r. poz. 1031), obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 1021), Burmistrz Miasta i Gminy K. – po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 9 marca 2023 r. – ponownie odmówił przyznania M. T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem H. T. z uwagi na niespełnienie wymogu wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem niepełnosprawność u H. T. w wieku 42 lat (1997 r.).

Działając na skutek odwołania M. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 31 stycznia 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy pozwalają na merytoryczne załatwienie sprawy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za rezygnację z zatrudnienia lub faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania takiej opieki. Ta szczególna forma pomocy dla opiekunów osób niepełnosprawnych jest w istocie surogatem wynagrodzenia za pracę, stąd też wysokość świadczenia pielęgnacyjnego znacznie odbiega od wysokości innych tego typu tzw. świadczeń opiekuńczych. Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, stąd też związek między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Brat wnioskodawcy stał się osobą niepełnosprawną w 1997 r. (26 lat temu), natomiast wnioskodawca oświadczył, że obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a z dotychczasowych prac dorywczych musiał zrezygnować, ponieważ opieka nad bratem wymagała coraz większego zaangażowania. W ocenie organu odwoławczego niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawcę nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad jego bratem.

Pismem z dnia 3 marca 2023 r. (data stempla pocztowego) M. T. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący i jego brat H. to bezdzietni kawalerowie, ich siostra nie żyje, natomiast ich brat T. mieszka poza granicami Polski. Skarżący jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad poruszającym się na wózku inwalidzkim bratem H. i od ponad 25 lat robi to. W ocenie skarżącego zachodzi ścisły związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki. Dopóki mógł, łączył opiekę z pracami dorywczymi i wówczas nie ubiegał się o zasiłki czy świadczenia z tym związane. Obecnie podjęcie jakiejkolwiek pracy, nawet dorywczej, nie jest możliwe, bo opieka wymaga ogromnego zaangażowania, jest stała i osobista oraz stanowi oczywistą przeszkodę w wykonywaniu pracy zawodowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odbiega od wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w takim stopniu, że uniemożliwia to dalej idącą kontrolę podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Jak wynika z powołanych przepisów, hipoteza konkretyzowanej w przedmiotowej sprawie normy prawnej jest rozbudowana, a jej podstawowym elementem jest zawiązek przyczynowy między brakiem zatrudnienia wnioskodawcy a opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Zawiera ona także przesłanki negatywne, w szczególności przesłankę w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy – orzekając po raz pierwszy – zwrócił uwagę na konieczność wyczerpującego wyjaśnienia odnośnych okoliczności i w tym celu wydał rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym (decyzja z dnia 17 stycznia 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/1665/2021). W konsekwencji organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie dowodowe.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że – w jego ocenie – niepodejmowanie zatrudnienia przez M. T. nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem H. T. Na poparcie tej tezy organ odwoławczy wskazał w istocie tylko jeden argument: "Brat wnioskodawcy stał się osobą niepełnosprawną w roku 1997 (26 lat temu), natomiast (...) M. T. oświadczył, że obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a z dotychczasowych prac dorywczych musiał zrezygnować, ponieważ opieka nad bratem wymagała coraz większego zaangażowania". Argument ten jest niewystarczający i sam przez się nie przekonuje o zasadności rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie opisał natomiast ani nie dokonał analizy zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki na bratem; nie odniósł się też ani nie ocenił wynikającej z akt okoliczności, że H. T. ma jeszcze drugiego brata T. T. Organ nie odniósł się też do zidentyfikowanej wcześniej przesłanki negatywnej. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera tych elementów; odbiega ono od wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w takim stopniu, że uniemożliwia to dalej idącą kontrolę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uchybienie to trzeba zatem zakwalifikować jako takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi byłoby obecnie przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie uzasadnić podjętą decyzję zgodnie z wymogami prawa procesowego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. – orzekł jak sentencji wyroku.