Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 716/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 442/19 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 września 2019 r. III SA/Kr 442/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. K. (Skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (Inspektor) z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że uznane przez Sąd administracyjny za czynność materialno-techniczną organu I instancji rozstrzygnięcie w sprawie co do jej istoty było w rzeczywistości wadliwą decyzją administracyjną, bowiem pozbawioną wszystkich obligatoryjnych elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego

3. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego pomimo braku podstawy,

4. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw, z § 9 ust. 1, § 44 pkt 2, § 45 i § 84 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz, 1034, dalej "rozporządzenie") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego,

5. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów w sprawie, w szczególności zgłoszonych przez Skarżącego, a których to dowodów organy nie przeprowadziły bez uzasadnienia przyczyn ich pominięcia:

1. umowa sprzedaży akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 02.06.2005r. zawarta z K. K., M. K., M.K., działka pgr [...] i [...], dz. [...],

2. umowa zamiany akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 02.09.2006r. zawarta z J. S., działka [...].

3. umowa sprzedaży akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 27.12.2006 zawarta z C. H., działka [...],

4. umowa sprzedaży akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 02.11.2007 zawarta z A. M., B. M. działka [...]

5. umowa sprzedaży akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 13.02.2013r zawarta z J. S., działka [...]

6. umowa sprzedaży akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 24.09.2015 zawarta z A. H., działka [...]

7. umowa sprzedaży akt notarialny Repert. A nr [...] z dnia 12.09.2016 zawarta z W. P., działka [...],

8. akt sprawy w tym pozwu, protokołów i wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy w M. Wydział I Cywilny dnia 17 stycznia 2017 r., I C 299/12, którym powództwa M. M. przeciwko T. i L. K. o ochronę własności dziatki [...] zostało oddalone w całości,

9. akt sprawy w tym pozwu, protokołów i wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy w M. I Wydział Cywilny dnia 21 sierpnia 2012 roku, sygn. akt I C 153/12, utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział II Cywilny Odwoławczy z dnia 15 maja 2013 roku, Ił Ca 2226/12, w których oddalono powództwo Gminy T. przeciwko T. K. o naruszenie posiadania,

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazał, że organy obu instancji wykluczyły możliwość wznowienia postępowania z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 kpa, tj. zakończenia go ostateczną decyzją. Wyjaśnił, że w sprawie tej - zakończonej czynnością materialno-techniczną winna zostać wydana decyzja administracyjna po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zaniechanie wydania takiej decyzji stanowi naruszenie prawa przez organ l instancji. Prowadzi to do konkluzji, że bezprawne pozbawienie Skarżącego udziału w postępowaniu i możliwości uczestniczenia w nim, odniesienia się do decyzji rozstrzygającej, skutkuje pozbawieniem go możliwości wznowienia postępowania. Z takim stanowiskiem przyjętym przez organy obu instancji zgodzić się nie sposób.

Skarżący podniósł także, że czynność materialno-techniczna polegająca na ujawnieniu w ewidencji danych wynikających z ww. operatu w rzeczywistości załatwia sprawę co do jej istoty. Zatem stanowi decyzję administracyjną choć wadliwą i niekompletną, bowiem pomimo że nie została tak zatytułowana, spełnia część elementów określonych w art. 107 § 1 kpa, lecz pozbawiona jest wszystkich obligatoryjnych elementów. Wyjaśnił, że w postępowaniu tym nie uczestniczył, pozbawiono go możliwości korzystania z uprawnień strony, czym naruszono jego konstytucyjne prawa podmiotowe. Okoliczności te czynią żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa uzasadnionym,

O dokonanej zmianie w ewidencji - i to bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz bez wydania stosownej decyzji administracyjnej, w szczególności bez powiadomienia go jako strony zainteresowanej w sprawie, powziął wiedzę dopiero z odpowiedzi Starosty z 25 czerwca 2018 r. na zapytanie z 17 kwietnia 2018 r. Wcześniejsze próby pozyskania wiedzy, na jakim etapie znajduje się postępowanie, którego był stroną były bezskuteczne. Tym samym został zachowany termin na złożenie niniejszej skargi określony w art. 148 § 1 k.p.a.

Skarżący przedstawił również obszerne uzasadnienie stanowiska co do wadliwości zmian dokonanych w ewidencji gruntów.

W piśmie z 10 marca 2020 r. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonej do niego decyzji Inspektora z 7 lutego 2020 r., uchylającej decyzję Starosty z 24 października 2019 r. o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębi T., jednostka ewidencyjna T., zgodnie z dokumentacją przyjętą i wpisaną przez Starostę ‘w M. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 stycznia 2018 r. za numerem ID [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia na okoliczność rażącego naruszenia przez Starostę M. przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez dokonanie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb: T., jednostka ewidencyjna T., nr [...], w oparciu o przyjęty przez Starostę Powiatowego w M. do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12.01.2018 r. za numerem ID [...] operat techniczny do pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr ID [...] dotyczący aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie działki ewid. nr [...] położonej w T.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy.

Skarżący pismem z 19 lipca 2018 r. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie działki [...] obrębu ewidencyjnego T., jednostka ewidencyjna T. wprowadzonej zgodnie z operatem technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty.

Organy obu instancji odmówiły wznowienia postępowania wyjaśniając, że tryb ten może być stosowany wyłącznie w stosunku do ostatecznych decyzji lub postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że Skarżący wnosił o wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę w sprawie dokonania 26 lutego 2018 r. aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja ta nie została dokonana decyzją ale czynnością materialno-techniczną. Sąd podzielił stanowisko organów, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją lub postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie lub postanowieniem, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Brak spełnienia powyższej przesłanki powoduje, że wznowienie postępowania nie jest dopuszczalne, a zatem organ powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że już na gruncie samego k.p.a. wykładnia art. 145 k.p.a. sprowadza się do uznania niemożności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w inny sposób, aniżeli poprzez wydanie decyzji ostatecznej lub postanowienia ostatecznego. Jest tak pomimo wielości form załatwienia sprawy administracyjnej, jakie występują w praktyce stosowania prawa administracyjnego.

Istota sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy tryb wznowienia postępowania, przewidziany w art. 145 k.p.a. może zostać zastosowany do czynności materialno-technicznej.

Skarżący wywodził, że dokonana w sprawie czynność wpływała na jego sytuację prawną zatem w istocie stanowiła decyzję, co oznacza możliwość zastosowania do niej trybu wznowieniowego. Organy i Sąd pierwszej instancji stanęły na stanowisku, że tryb wznowienia postępowania może być stosowany wyłącznie do decyzji i postanowień.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że modernizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonywana jest w drodze czynności materialno-technicznej w przypadkach wskazanych w art. 24 ust. 2b punkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm., dalej "prawo geodezyjne i kartograficzne", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) albo poprzez wydanie decyzji w przypadkach wskazanych w art. 24 ust. 2b punkt 2 cytowanej ustawy.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej zmierzającej do wykazania, że dokonana przez Starostę czynność materialno-techniczna stanowiła w istocie wadliwą decyzję administracyjną załatwiała bowiem sprawę co do jej istoty Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13 do aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. W dalszej części uzasadnienia uchwały wyjaśniono, że aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa. Omawiane akty podejmowane są wyłącznie w sprawach indywidualnych, choć to stanowisko nie jest jednolite (...) aczkolwiek było i jest dominujące. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Podsumowując NSA wskazał, że w interpretacji pojęć aktu i czynności uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zgoda panuje co do tego, że nie są one decyzjami i postanowieniami, należą do zakresu administracji publicznej, dotyczą zindywidualizowanego podmiotu, choć mogą też wykazywać cechy aktu generalnego, powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie.

W niniejszej sprawie oznacza to, że nie można uznać, by czynność materialno-techniczna Starosty kwestionowana przez Skarżącego stanowiła w istocie decyzję, a w konsekwencji by stosował się do niej tryb wznowienia postępowania przewidziany w art. 145 k.p.a.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, pomimo wielości form załatwiania sprawy przez organy administracji ustawodawca przewidział, że wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie ostateczny decyzji oraz postanowień, od których przysługuje zażalenie jak również do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Podmiot, kwestionujący zgodność z prawem czynności materialno-technicznej nie jest jednak pozbawiony możliwości obrony swoich praw, może ją bowiem zaskarżyć w trybie wynikającym z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zatem zarzuty objęte punktami 1-3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Argumentacja objęta punktami 4-5 petitum skargi kasacyjnej zamierzała do wykazania wadliwości dokonanej przez Starostę czynności. Jednak niniejsza sprawa sądowoadministracyjna nie dotyczyła kontroli zgodności z prawem dokonanej przez Starostę czynności materialno-technicznej ale postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W konsekwencji, zarzuty te pozostają bez związku z niniejszą sprawą.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że z urzędu znana mu jest okoliczność, iż na skutek wniosku Skarżącego z 19 lipca 2018 r. wszczęte zostało przez Starostę z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego: T., jednostka ewidencyjna: T. w wyniku którego decyzją z [...] października 2019 r. Starosta orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T., gmina jednostka ewidencyjna T. polegającej na:

– dokonaniu numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...] i [...] za pomocą zbioru punktów granicznych oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], których położenie w układzie 2000 zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, względem osnowy geodezyjnej I klasy, za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich,

– zmianie wartości atrybutów punktów granicznych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] określających źródło danych o położeniu punktów granicznych (ZRD) w ten sposób, że zamiast ZRD - 1 (geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym trybie, w tym w trybie określonym w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) ujawnia się ZRD - 9 (inne niż ZRD1 – ZRD 8 źródła danych, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków),

– ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych przy działkach ew. nr [...], [...] i [...] informacji: granica sporna pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...],

zgodnie z dokumentacją geodezyjną wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 stycznia 2018r. pod nr [...].

Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Inspektora z 30 grudnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z 15 października 2021 r. III SA/Kr 375/21 oddalił skargę skarżącego od powyższej decyzji. Skarga kasacyjna wniesiona przez Skarżącego od powyższego oczekuje na rozpoznanie przed Naczelnym Sądem Administracyjny w sprawie I OSK 1035/22.

Sąd kasacyjny oddalił wniosek zawarty w piśmie Skarżącego z 10 marca 2020 r. bowiem kwestia uchybień popełnionych przez organy w trakcie modernizacji gruntów nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.