Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 687/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1292/22 w sprawie ze skargi A. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1292/22 oddalił skargę A. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 19 maja 2022 r. nr 1538 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem nr RKLLu-2113-2021/F/POL z dnia 3 grudnia 2021 r. Lubelska Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Lublinie (dalej: "RKL") orzekła o uznaniu A. O. (zwany dalej: "skarżący", "funkcjonariusz", "policjant") za trwale niezdolnego do służby w Policji - kategoria "C", a także o zaliczeniu ww. do trzeciej grupy inwalidzkiej, które to inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji.

Pismem znak l.dz. S-14810/22 z dnia 23 grudnia 2021 r. RKL poinformowała Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (zwany dalej: "organ I instancji", "KCBŚ"), iż policjant w dniu 10 grudnia 2021 r. otrzymał przedmiotowe orzeczenie i nie wniósł od niego odwołania. Orzeczenie to, wobec niezaskarżenia, stało się ostateczne i prawomocne.

Pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. organ I instancji poinformował funkcjonariusza, że w związku z powyższym orzeczeniem, na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1113, zwane dalej: "rozporządzeniem"), został on zwolniony z wykonywania zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w Policji.

W dniu 2 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynął raport policjanta z dnia 28 stycznia 2022 r. o zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., zwana dalej: "ustawa o Policji"), z dniem 21 lutego 2022 r.

KCBŚP nie wyraził zgody na zwolnienie policjanta ze służby z dniem 21 lutego 2022 r. i wyznaczył termin zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na dzień 28 lutego 2022 r.

Rozkazem personalnym nr 308/2022 z dnia 16 lutego 2022 r. KCBŚP, działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 28 lutego 2022 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji przedstawił treść przepisów - art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 1, art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, mających zastosowanie w sprawie. Podał nadto, że rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na konieczność uregulowania stosunku służbowego z policjantem, który pisemnie zgłosił chęć wystąpienia ze służby w Policji, a także z uwagi na termin wskazany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Od powyższego rozkazu personalnego skarżący wniósł odwołanie.

Rozkazem personalnym nr 1538 z dnia 19 maja 2022 r. Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy.

Na powyższy rozkaz personalny skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. O. uznając, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie niesporne jest, że orzeczeniem RKL z dnia 3 grudnia 2021 r. policjant został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. Orzeczenie to wobec braku zaskarżenia stało się ostateczne. Wykluczało zatem możliwość dalszego pełnienia przez skarżącego służby w Policji. W konsekwencji zarówno KCBŚP jak i KGP prawidłowo uznali, że ww. orzeczenie RKL, stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji, stanowiło samoistną i obligatoryjną podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący zaprzestał służby z powodu choroby od dnia 22 lutego 2021 r., a zatem 12-miesięczny okres ochronny, określony w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, upływał w dniu 22 lutego 2022 r., a tym samym organ nie mógł zwolnić go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przed tą datą. Wprawdzie w raporcie z dnia 28 stycznia 2022 r. skarżący wystąpił do KCBŚP o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji z dniem 21 lutego 2022 r., jednak organ wydając rozkaz o zwolnieniu ze służby w oparciu o przesłankę obligatoryjną z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie miał obowiązku zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 12-miesięcznego okresu ochronnego określonego w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Z treści przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie bowiem wynika, że jeżeli policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby, to organ może, ale nie musi, zwolnić go przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydając rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 28 lutego 2022 r. organ I instancji nie naruszył przepisów art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, które były podstawą materialnoprawną jego wydania.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby nie był decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego organu. Z uwagi na to, że wydany rozkaz personalny miał charakter decyzji związanej, organ nie miał obowiązku rozważania interesu społecznego (interesu służby) względem słusznego interesu skarżącego. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz w sposób wystarczający wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji. KGP wydając zaskarżony rozkaz personalny odniósł się także do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 43 ust. 1 ustawy o Policji polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż organ administracji wydając rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wydany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na obligatoryjny "związany" charakter decyzji nie miał obowiązku rozważenia interesu społecznego (interesu służby) względem słusznego interesu skarżącego w sytuacji, gdy o ile organ administracji w razie wystąpienia przesłanki orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby policjanta miał obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (decyzja o "związanym" charakterze), o tyle ustalenie terminu przedmiotowego zwolnienia stanowi element rozstrzygnięcia, tj. rozkazu personalnego, o charakterze uznania administracyjnego, a zatem powinien być on oceniany przez pryzmat przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony (skarżącego).

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego i jego niewłaściwą ocenę, a nadto szczątkowe odniesienie się do twierdzeń A. O. zawartych w skardze tyczących się konieczności uwzględnienia słusznego interesu obywatela (funkcjonariusza Policji) w zakresie ustalenia przez organ terminu obligatoryjnego zwolnienia ze służby co doprowadziło do faktycznego przedstawienia stanu sprawy i rozważenia zasadności wniesionego przez skarżącego środka odwoławczego z pominięciem okoliczności wpływających na ustalenie terminu zwolnienia ze służby, ergo stanowiło powielenie przez Sąd nieprawidłowego rozpoznania sprawy z pominięciem procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także oświadczył, iż nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 27 stycznia 2024 r. A. O. zwrócił się o zmianę terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 29 luty 2024 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 687/23 oraz wyznaczenie rozprawy po 1 maja 2024 r. Skarżący kasacyjnie uzasadnił wniosek tym, że wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o wyjaśnienie kwestii zwolnień innych funkcjonariuszy w latach 2018-2022.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też zarzuty te muszą być rozpoznane łącznie.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 6 tej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Powyższy przepis pełni funkcję ochronną. Policjant, który nie zgłosi pisemnie wystąpienia ze służby, nie może bowiem być zwolniony przed upływem 12 miesięcy od chwili zaprzestania służby z powodu choroby, jeżeli podstawę stanowiło niewyrażenie zgody na przeniesienie na niższe stanowisko – z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne, nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy, a także likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Wymóg ten dotyczy również nabycia przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat pracy. Zwolnienie policjanta z powodu ważnego interesu służby oraz popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego może nastąpić po uprzednim zaopiniowaniu przez związek zawodowy policjantów.

W przypadku gdy policjant zgłosi pisemny wniosek o wystąpienie ze służby, nie korzysta z ochrony przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1999 r., II SA 379/99, LEX nr 47388). Należy wskazać, że żaden przepis ustawy nie obliguje organu do zwolnienia policjanta z dniem przez niego wskazanym. Nie jest zatem zasadny zarzut braku rozważenia przez organ relacji między interesem społecznym i indywidualnym w kontekście ustalenia daty zwolnienia policjanta ze służby. Rezygnacja przez skarżącego z ochrony przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji nie oznacza, że organ był zobligowany uwzględnić preferencje skarżącego w zakresie daty zwolnienia. Powyższe powoduje, że nie mogą być uznane za zasadne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.

Należy podnieść, że w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja uznaniowa, to kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do kontroli takiej decyzji pod względem:

1) przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym;

2) prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów;

3) prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy;

4) dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej;

5) dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie;

6) adekwatności zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 156 i 157). Ocena sądu administracyjnego nie polega zatem na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz prawidłowości samego procesu decyzyjnego. Sąd administracyjny nie może bowiem ograniczać prawa organu do samodzielnej i nieskrępowanej swobody przy ocenie zasadności wniosku. Dokonując kontroli decyzji uznaniowych sąd może zatem badać jedynie, czy nie zostały przekroczone granice uznania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne oraz wszelkie te elementy, które w danym akcie nie wiążą się z luzem decyzyjnym pozostawionym organom przez ustawodawcę (por. T. Bigo, Kontrola uznania administracyjnego, "Sprawozdania Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego" 1959, nr 14A). Kontrola decyzji uznaniowej wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10).

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdzając uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Jak już była wyżej mowa, żaden przepis ustawy nie obliguje organu do zwolnienia policjanta z dniem przez niego wskazanym.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o odroczenie terminu posiedzenia, gdyż kwestie, o których wyjaśnienie zwrócił się skarżący do Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w piśmie z dnia 27 stycznia 2024 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż nie dotyczą indywidualnej sprawy skarżącego kasacyjnie. Nadto nawet gdyby skarżący kasacyjnie uzyskał odpowiedź na powyższe pismo, Sąd nie miałby podstaw do przeprowadzenia z niego dowodu, gdyż brak było przeszkód do wcześniejszego uzyskania informacji, a nie dopiero na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej. Dowód taki zatem prowadziłby do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.