Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 906/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 947/22 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r., nr 416/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 947/22, oddalił skargę D. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2022 r., nr 416/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 15 lutego 2022 r., nr 71/2022, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, wydane na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), zwanej dalej: u.p.e.a., oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związany z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2065 ze zm.), zwanej dalej ustawą covidową.

D. S. działając przez pełnomocnika zaskarżył w całości skargą kasacyjną z dnia 7 lutego 2023 r. wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując w treści zarzutów naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, które przejawia się brakiem wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również niezałatwieniem sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i pominięcie okoliczności związanych z nieprawidłowym doręczeniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki o nałożeniu na zobowiązanego grzywny, wydanego dnia 15 marca 2021 r., nr 378/2021, nieotrzymaniem przez skarżącego podstawy prawnej istnienia obowiązku, na którym oparty był tytuł wykonawczy, który to z kolei uprawniał Naczelnika Urzędu Skarbowego do zobowiązania Banku X, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego zobowiązanego, co w konsekwencji miało istotny wpływ przy ocenie zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów egzekucyjnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej zawartej w art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej, na korzyść skarżącego, podczas gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że powinien być on rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a., podczas gdy termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym nr 16/2021 winien zostać przywrócony z samego faktu jego uchybienia w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19;

- art. 119 p.p.s.a. przez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym mimo, że tryb ten w niniejszej sprawie nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi i brak uchylenia orzeczenia organu, w przypadku, gdy po rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości postanowienia Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 30 maja 2022 r., nr 416/2022, a także w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z 15 lutego 2022 r., nr 71/2022.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy obejmujące wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przeprowadzoną ocenę sformułowanych zarzutów stwierdził, że nie mogły one w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem z 30 maja 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 15 lutego 2022 r., którym po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez skarżącego pismem z 26 stycznia 2022 r. odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia przez stronę zarzutu w sprawie egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Podgórze na podstawie tytułu wykonawczego z 30 sierpnia 2021 r., nr 17/2021, wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tytuł wykonawczy wystawiono w wyniku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku polegającego na uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem z 15 marca 2021 r., nr 378/2021, znak: RPE.52.21.2020.FPU.

Organ drugiej instancji przyjął, że skarżący, wnosząc 7 października 2021 r. zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego dotyczącego ww. należności pieniężnej, która została w całości wyegzekwowana poprzez zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, uchybił terminowi określonemu w art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a., a równocześnie, będąc o tym zawiadomionym pismem z 23 grudnia 2021 r. z pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, stosownie do dyspozycji art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej, w treści wniosku nie podał przyczyny uchybienia terminu oraz żadnej okoliczności, która mogłaby być uznana za uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że ww. przepis ustawy covidowej jest samodzielną podstawą przywrócenia terminu, wyjaśniając, że stanowi on uzupełnienie ogólnych zasad dotyczących przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym uregulowanych w art. 58 k.p.a. W wyniku tego samo zachowanie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nie jest wystarczające do uwzględnienia żądania wnioskodawcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, który w niniejszej sprawie podzielił w całości stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dokonał wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Ocena i sposób rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchybia przywołanym w treści zarzutów skargi kasacyjnej przepisom, stanowiącym jej podstawę.

Nietrafny jest w pierwszym rzędzie zarzut naruszenia przez Sąd a quo art. 119 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżącego w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2022 r. do tej kategorii administracyjnych aktów procesowych niewątpliwie należało. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sąd kierując sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, powinien wziąć pod uwagę, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w powołanym wyżej przepisie i czy zastosowanie trybu uproszczonego gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej bez uszczerbku dla praw stron postępowania (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1891/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki zastosowania postępowania uproszczonego zostały zrealizowane. Ogólnie sformułowany zarzut wskazujący, że zastosowany przez Sąd tryb nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych pozostaje w całości nieuzasadniony. Na wstępie należy zauważyć, że sam skarżący korzystając z prawa do zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego nie zwracał się do sądu o rozważenie zasadności odstąpienia od skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ani w żadnej innej formie nie zakomunikował zaistnienia w sprawie okoliczności niedających się prawidłowo rozważyć przy zastosowaniu zasady przewidzianej w art. 119 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. Rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym nie sprzeciwiają się również przywoływane w postępowaniu administracyjnym oraz w toku postępowania sądowego okoliczności i argumenty na poparcie wniosku o przywrócenie terminu. Treść stanowiska strony w sprawie, zarówno w postępowaniu egzekucyjnym, jak i wywołanym skargą w postępowaniu sądowym oraz forma ich wyrażenia nie dostarcza argumentów przeciwko ich pełnemu rozpoznaniu z zastosowaniem trybu uproszczonego.

Celem instytucji przywrócenia terminu procesowego jest umożliwienie zainteresowanemu uchylenia negatywnych skutków niezachowania terminu w szczególnych przypadkach, w których brak działania, zaniechanie strony lub osób, którymi się strona posługuje nie powinien prowadzić do obciążenia jej takimi skutkami, najczęściej bezskutecznością spóźnionej czynności procesowej. Przywrócenie terminu jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Materialnym warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminowi. Ciężar wykazania istnienia podstaw przywrócenia terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 397-399; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 427). Przewidziany w art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a. termin 30 dni do wniesienia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, biegnący od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, ma charakter terminu procesowego, który może podlegać przywróceniu na wniosek zobowiązanego stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu w okolicznościach sprawy ograniczone jest do ustaleń i ocen w zakresie istnienia przesłanek przywrócenia terminu. Innymi słowy istota sprawy sprowadza się do oceny, czy podniesione przez stronę twierdzenia dotyczą okoliczności uchybienia przez nią określonemu terminowi i wskazują na brak zawinienia strony w doporowadzeniu do uchybienia oraz oceny, czy zaoferowane przez stronę dowody stanowią wystarczającą podstawę do uznania, że twierdzenia strony są uprawdopodobnione. Postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu jest zatem skoncentrowane i ograniczone do oceny twierdzeń stron odnoszących się do materialnych przesłanek przywrócenia określonego terminu, w tym wypadku terminu, który upływał w dniu 6 października 2021 r., a został otwarty wyegzekwowaniem należności pieniężnej w dniu 6 września 2021 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że poza zakresem wiążących materialnoprawnych granic rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostają kwestie dotyczące prawidłowości wydania lub doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki o nałożeniu grzywny z dnia 15 marca 2021 r. Okoliczności związane z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia, o ile pozostają w związku funkcjonalnym z niniejszą sprawą to jednak nie dotyczą one kwestii rozpoznawanych w postępowaniu o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zarzutów w egzekucji należności wszczętej tytułem wykonawczym z 30 sierpnia 2021 r., nr 17/2021. Są to okoliczności niezwiązane z biegiem terminu określonego w art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Trafności oceny dokonanej w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji nie mogły podważyć zarzuty skargi kasacyjnej zarzucające właśnie pominięcie okoliczności związanych z doręczeniem tego postanowienia. Wynikająca z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ egzekucyjny obowiązek dokładnego zbadania okoliczności sprawy, ustosunkowania się do żądań strony, oraz uwzględnienia zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, ale nie może być podstawą wykraczania poza granice sprawy zakreślone podstawą materialną rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można również podzielić tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wadliwość zaskarżonego wyroku łączą z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji kierunkiem wykładni nadawanej art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2). Natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3).

Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przywołanej regulacji prawnej było zapewnienie obywatelom ochrony przed negatywnymi skutkami ewentualnych uchybień różnej kategorii terminom w czasie epidemii ogłoszonej z powodu COVID-19. Istotą przyjętego rozwiązania jest zapewnienie interesariuszom indywidulanej informacji o uchybieniu określnego terminu, z czym powiązane jest wyznaczenie szczególnego terminu do realizacji prawa przedstawienia usprawiedliwienia tego uchybienia umożliwiającego określenie jego sytuacji prawnej w sposób wyłączający negatywne następstwa tym wywołane. Omawiany przepis nie wyraża jednak obowiązku organów do przywrócenia terminu w każdym przypadku, gdy nastąpi jego uchybienie, a strona wystąpi z takim żądaniem w wyznaczonym czasie. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, skuteczność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w stanie prawnym kształtowanym dyspozycją art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej w dalszym ciągu pozostawała zależna od wykazania braku winy w uchybieniu terminu i tej zasady ogólnej powołany w skardze kasacyjnej przepis nie wyłączył (por. wyroki NSA: z 28 lipca 2023 r., I GSK 1173/22; z 6 lipca 2023 r., II OSK 466/23; z 14 czerwca 2022 r., III FSK 303/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy nie można zasadnie twierdzić, że treść i znaczenie art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej mogły w przedmiotowym postępowaniu o przywrócenie terminu budzić wątpliwości co do treści normy prawnej uzasadniające zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w kierunku postulowanym przez skarżącego. Wykładnia omawianej regulacji dokonana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawidłowa i w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia w tym aspekcie sprawy.

Wobec nie objęcia zarzutami skargi kasacyjnej art. 58 § 1 k.p.a. poza granicami skargi kasacyjnej pozostają kwestie związane z wykładnią i zastosowaniem tego przepisu w sprawie. Oznacza powyższe, że wzmiankowane w uzasadnieniu skargi twierdzenie strony o braku winy w dotrzymaniu terminu, z uwagi na brak świadomości co do jego biegu oraz zaskoczenia związanego z zajęciem rachunku bankowego, nie mogły być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.