Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 781/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2023 r. sprzeciwu S. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 maja 2023 r., znak: SKO.PW/4171/24/2023 w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz S.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. znak: OS.6331.4.2021.PZ Wójt Gminy Michałowice po przeprowadzeniu postępowania w sprawie dotyczącej szkodliwości zmian stanu wody na gruncie, na podstawie art.234 ust.3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2022.2625 z późn.zm.), odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] w miejscowości Z. będącej własnością M. R.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że ponownie prowadząc postępowanie uwzględnił ocenę SKO w Krakowie, które uchylając uprzednio wydaną decyzję odmowną stwierdziło, że konieczne jest zasięgniecie opinii osoby mającej wiadomości specjalne z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji wodnych. Postanowieniem z dnia 21.06.2022 r. powołał biegłego do sporządzenia opinii hydrologicznej w sprawie naruszenia stosunków wodnych w obrębie działek nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości W. S. oraz działki nr [...] w miejscowości Z..

Wójt podał, że w dniu 10.08.2022 r. dokonano oględzin z udziałem biegłego A. B.. Z opinii biegłego A. B. wynika, że przedmiotowy teren początkowo stanowił obszar niezabudowany z "naturalnym stokiem w kierunku istniejącego rowu - wschodnia wystawa". Działka nr [...] od strony działek nr [...], [...], [...] i [...] posiadała skarpę o wysokości 2,0 m przy działce nr [...] do 0,0 m w rejonie istniejącego wówczas rowu. Średni spadek na działce nr [...] wynosił 7%, a na działkach nr [...], [...], [...] i [...] - 15 %. Po działce nr [...] przebiegał rów w linii drzew.

Na działki nr [...], [...], [...] i [...] oraz leżące powyżej od strony północnej nawieziono grunt dla wyrównania terenu. W celu likwidacji uskoku masy ziemne zostały także nawiezione na działkę nr [...], ze sprofilowaniem w kierunku południowym.

W ramach czynności naprawczych w granicy działki nr [...] wykonano rów odprowadzający wodę z nasypu działek inwestycyjnych z odpływem do istniejącego rowu - kierunek spływu z północy na południe. Ponadto na działce nr [...] na odcinku od działki nr [...] do przepustu dokonano przesunięcia lokalizacji rowu o około 3 - 4 m na wschód. Nadto w związku z postępującym nawodnieniem na działce nr [...] wykonano studnię zbierającą wodę gruntową i powierzchniową.

Organ I instancji ustalił, że na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] doszło do zmiany ukształtowania terenu poprzez jego nadsypanie.

Na działkach nr [...], [...], [...] i [...] nie doszło do zmiany pierwotnego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Zmniejszone zostało natężenie spływu wód opadowych.

Zwiększenie spływu wód opadowych nastąpiło na nadsypanej części działki nr [...].

Wskazane szkody na działce nr [...] (zalewanie terenu przez nawiezioną glinę, zatkanie przepustu, zanieczyszczenie zbiornika wodnego, nadmierne zawilgocenie terenu) nie są wynikiem zmiany stanu wody na gruncie rozumianym w kontekście art.234 ustawy. Uciążliwości te są (były) związane z wykonywanymi w tym czasie pracami ziemnymi spowodowanymi nawożeniem gruntu oraz samą przebudową urządzeń wodnych na działce nr [...]. Biegły stwierdził, że na obszarze objętym postępowaniem nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działki nr [...] w miejscowości Z. - w rozumieniu art.234 ust.3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, wobec czego nie istnieją podstawy do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

` W odwołaniu od tej decyzji M. R. zarzuciła, że masy ziemi na jej działkę nr [...] nie zostały nawiezione przez nią, ale niejako "zepchnięte" przy nawiezieniu ich na działki inwestycyjne nr [...], [...], [...] i [...], na co nie wyrażała zgody, że teren tych działek został podniesiony, co zwiększyło natężenie odpływu wód na działkę nr [...], że nie został uwzględniony jej wniosek dowodowy zgłoszony na okoliczność ustalenia kto dokonał nawiezienia ziemi na działkę nr [...], że szkody na działce nr [...] spowodowane nawiezioną na działki nr [...], [...], [...] i [...] gliną występowały jeszcze przed dokonaną przez nią przebudową rowu, że nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego przez nieustalenie dokładnych parametrów, jakie winny spełniać urządzenia hydrologiczne, których wykonanie jest niezbędne dla zapobiegnięcia szkodom na działce nr [...] (mimo wskazania przez biegłego w opinii, że skuteczną ochronę przed spływem wód i zanieczyszczeń na działkę nr [...] może stanowić rów wykopany w granicy tej działki z działkami nr [...], [...], [...] i [...]), że organ oparł się wyłącznie na opinii biegłego i nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych oraz że opinia biegłego zawiera wewnętrznie sprzeczne wnioski. W odwołaniu sprzeczności te zostały szczegółowo wskazane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 25 maja 2023 r., znak: SKO.PW/4171/24/2023, na podstawie art.138 § 2 k.p.a. oraz art.234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2022.2625), po rozpoznaniu odwołania M. R. uchyliło decyzję Wójta Gminy Michałowice z dnia 3 lutego 2023 r. odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] w miejscowości Z. będącej własnością odwołującej się.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść i motywy decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia 3 lutego 2023 r. oraz zarzuty odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie za zasadne.

W dalszej części uzasadnienia decyzji stwierdziło, że "nie została wyjaśniona i rozważona zgłaszana od początku postępowania przez odwołującą się kwestia zepchnięcia ziemi bez jej zgody nie tylko na działki inwestycyjne, ale także na działkę nr [...]", jak również "nie wyjaśnioną do końca sprawą jest ustalenie kto i kiedy wykonał rów w granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] i [...] oraz kto i kiedy dokonał jego przebudowy, zmiany lokalizacji".

Sprzeciw od tej decyzji wniósł S. S., zarzucając naruszenie art.138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Michałowice została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że stosownie do art.234 ust.1 i 2 ustawy Prawo wodne nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy właściciel zmienił stosunki wodne na swoim gruncie i w ten sposób wpłynął na grunty sąsiednie. Tymczasem, jak wynika z opinii biegłego szkody na działce nr [...] nie są wynikiem zmiany stanu wody na działkach nr [...], [...], [...] i [...], lecz powstały w związku nawiezieniem gruntu na działkę nr [...] oraz w związku z przebudową rowu na działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z tym przepisem "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W literaturze podnosi się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu), 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego. W wyroku z 13.02.2019 r. (sygn. II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020/2, poz. 19) NSA stwierdził, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na rozstrzygnięcie należy ocenić w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Wobec powyższego kontrola sprzeciwu dokonywana przez sąd sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2, powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 (np. wyrok NSA z 3.03.2017 r., II OSK 1657/15, LEX nr 2316818). W związku z nowym brzmieniem art. 136 organ odwoławczy ma obowiązek – w celu zastosowania art. 138 § 2 – uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Odnośnie do nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia spraw stwierdzenie przez organ odwoławczy braku kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 136 § 2 uniemożliwia – z uwagi na identyczność przesłanek – wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2; gdy organ stwierdzi istnienie tych przesłanek, ale nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie na podstawie art. 136 § 4, powinien przekonująco uzasadnić, że przeprowadzenie takiego postępowania byłoby nadmiernie utrudnione. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2. (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2023).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że organ odwoławczy organ II instancji w ogóle nie wskazał (nie mówiąc już o wykazaniu) na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podane przez SKO w Krakowie powody zastosowania art.138 k.p.a.: "nie została wyjaśniona i rozważona zgłaszana od początku postępowania przez odwołującą się kwestia zepchnięcia ziemi bez jej zgody nie tylko na działki inwestycyjne, ale także na działkę nr [...]", "nie wyjaśnioną do końca sprawą jest ustalenie kto i kiedy wykonał rów w granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] i [...] oraz kto i kiedy dokonał jego przebudowy, zmiany lokalizacji", "niezbędne jest przesłuchanie stron", "koniecznym staje się także dołączenie do akt sprawy dokumentów potwierdzających interes prawny osób będących stronami nin. postępowania" są dosyć ogólnikowe. Zupełnie nie wynika z nich, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W sytuacji, w której SKO w Krakowie nie odniosło się w ogóle do zarzutów odwołania m.in. w zakresie wadliwości opinii biegłego A. B. z powodu jej wewnętrznej sprzeczności i nie podważyło jej wniosków, że w rozpatrywanym przypadku zmiana uksztaltowania terenu nie zmieniła kierunku spływu wód opadowych i nie stwierdzono, aby właściciel gruntu odprowadzał wody na grunty sąsiednie, to konstatacja organu, że nie została wyjaśniona kwestia zepchnięcia ziemi na działkę nr [...] bez zgody jej właścicielki, czy też kto i kiedy wykonał rów w granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] i [...] oraz kto i kiedy dokonał jego przebudowy, zmiany lokalizacji jest absolutnie niewystarczająca dla wydania decyzji kasacyjnej. Nadto, wydaje się, że organ odwoławczy pomylił rów wykonany pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] i [...] z rowem przebudowanym przez samą skarżącą a znajdującym się na działce nr [...], z przesunięciem jego odcinka w kierunku wschodnim, które to czynności miały przeciwdziałać szkodom wywołanym nawiezieniem ziemi na działki nr [...], [...], [...] i [...] oraz na działkę M. R.

Należałoby oczekiwać, że rozważania organu odwoławczego będą bardziej przemyślane i szczegółowe, zważywszy, że sprawa ponownie zakończyła się wydaniem decyzji uchylającej, co ma bezpośredni wpływ na czas trwania postępowania.

Wskazać nadto należy, że podczas kontroli sądowej decyzji kasacyjnej nie może znaleźć zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje orzeka bowiem na podstawie przepisów art. 151a p.p.s.a. Dlatego też wady uzasadnienia decyzji, w którym w ogóle nie odniesiono się do przesłanek zastosowania art.138§ 2 k.p.a., nie mogły być przez sąd sanowane. Wszak rzeczą sądu jest kontrola zaskarżonej sprzeciwem decyzji, a nie rozstrzyganie sprawy za organ odwoławczy.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji rzeczą organu odwoławczego będzie, po szczegółowej analizie akt sprawy, a w szczególności opinii biegłego dokonanie oceny, czy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, możliwe jest wydanie w sprawie decyzji merytorycznej. W razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie SKO w Krakowie rozważy, czy decyzja Wójta Gminy Michałowice została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceni również dopuszczalność zastosowania art.136 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że sprzeciw od decyzji jest zasadny.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.