Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 401/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1, art. 148 § 2, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz odstąpienia od uchylenia decyzji -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 401/17

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] dotycząca wydania dla Gminy [...] decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej z naruszeniem prawa i jednocześnie odstępująca od jej uchylenia.

Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę na rzecz Gminy [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa sieci wodociągowej, ujęcia wody, zbiorników wyrównawczo-zasobowych w miejscowości B., na działkach w tej decyzji wymienionych.

Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie złożył J. K.

W wyniku jego rozpatrywania w sprawie zapadło kilkanaście rozstrzygnięć organów administracji oraz dwa wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 17 listopada 2011 r.

II SA/Rz 476/11 oraz z dnia 1 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 972/13 (ostatnim Sąd uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 20 czerwca 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę; w następstwie tego Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r.).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta [...] działając na podstawie art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) wznowił postępowanie, po czym decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2008 r. w części dotyczącej budowy sieci wodociągowej w obrębie działki nr 78/15 i w tym zakresie odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę dla Gminy [...] oraz odmówił uchylenia decyzji Starosty w części obejmującej pozostałe działki. Na skutek odwołania J. K. i Gminy [...], Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia

[...] października 2016 r. Nr [...] – działając na podstawie

art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 K.p.a. stwierdził, że jego ostateczna decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i wydania pozwolenia na budowę na rzecz Gminy [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa sieci wodociągowej, ujęcia wody, zbiorników wyrównawczo-zasobowych w miejscowości B., w części dotyczącej budowy sieci wodociągowej w granicach i obrębie działki nr 78/15 wydana została z naruszeniem prawa, mającego charakter procesowy i nie stanowiącego rażącego naruszenia prawa (pkt 1) oraz odstąpił od uchylenia decyzji wymienionej w punkcie 1 z powodu zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a., tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji stronom (pkt 2).

Starosta podał, iż wniosek J. K. uznał za zasadny, gdyż jego pominięcie jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2008 r. stanowi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (jednocześnie brak jego zgody na przeprowadzenie sieci wodociągowej przez działkę nr 78/15, z uwagi na fakt jej wyrażenia przez K. K., nie może stanowić okoliczności uzasadniającej uznanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Upływ jednakże terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2016 r. złożył J. K. domagając się jej uchylenia. W obszernym uzasadnianiu zarzucił przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu K. K.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2, art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - Wojewoda utrzymał

w mocy decyzję Starosty uznając, że odpowiada ona przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia.

Opisując instytucję wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ostateczną decyzją podał, że upływ terminu zakreślonego art. 146 § 1 K.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia takiej decyzji w trybie wznowieniowym. Termin od którego należy liczyć pięcioletni okres to dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podał, że "doręczenie decyzji o jakiej mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, nie chodzi zatem

o doręczenie decyzji stronie pominiętej, biorącej udział w postępowaniu wznowieniowym".

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Wojewoda podał, że z akt sprawy organu I instancji - potwierdzenia odbioru decyzji (k. 24 - poz. 368 i 369) wynika, że decyzję Starosty z [...] lutego 2008 r. doręczono stronom najpóźniej

w dniu [...] października 2008 r., zatem od tego dnia do dnia orzekania przez Starostę (wydania decyzji w dniu [...] października 2016 r.) minęło ponad pięć lat. Zgodnie z dyspozycją art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa

w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności

z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tej sytuacji - zdaniem Wojewody - organ

I instancji prawidłowo stwierdził, że wydanie decyzji ostatecznej z 18 lutego 2008 r. nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego z uwagi na niezapewnienie J. K. jako stronie udziału w postępowaniu, jednak uchylenie tej decyzji nie może nastąpić z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Wojewoda wywiódł, że prawidłowo wyjaśniono i ustalono, że J. K. był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej w B. obejmującej swą mocą działkę nr ewid. 78/15. Wraz z K. K. był współużytkownikiem wieczystym w 42/100 części tej działki (wynika to z księgi wieczystej tej nieruchomości oraz z aktu notarialnego z dnia [...] marca 1999 r., którym Gmina [...] sprzedała J. i K. K. wydzielony lokal mieszkalny nr 1 oraz 42/100 części użytkowania wieczystego działki nr 78/15 w B., wraz z takim samym udziałem we współwłasności nieruchomości wspólnej obejmującej części budynku). Zgodnie z regulacją art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującego

w czasie wydania decyzji, przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu (z treści sentencji decyzji

z [...] lutego 2008 r. wynika, iż budowa sieci wodociągowej wraz z urządzeniami obejmuje działkę nr 78/15 w B.). Znajduje to też odzwierciedlenie

w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowalnym pn.: "Dokumentacja techniczna na ujęcie, stację uzdatniania wody i wodociąg dla miejscowości B." - nr rys. 9, gdzie w obrębie działki nr 78/15 udzielono pozwolenia na budowę sieci wodociągowej oznaczonej wD125 i wD32. J. K. powinien mieć zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. zapewniony udział w tym postępowaniu, co nie miało miejsca. Wskazują na to znajdujące się w aktach organu pierwszej instancji zbiorcze zestawienia potwierdzeń odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania (k. 22 - poz. 139) i decyzji z [...] lutego 2008 r. (k. 24 - poz. 139).

W ocenie Wojewody prawidłowe było stwierdzenie Starosty, że niezapewnienie udziału w postępowaniu stronie J. K. stanowiło podstawę do uznania, że decyzja z [...] lutego 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa. Prawidłowo także wskazano, że nie może nastąpić jej uchylenie z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Wojewoda podał, że wnioskodawca J. K. jako przyczynę wznowienia oprócz przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału

w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w B.) wskazał również powód opisany w § 1 pkt 5 tego artykułu, tj. brak wyrażenia zgody na budowę sieci wodociągowej na działce

nr 78/15, której jest współużytkownikiem wieczystym. W tym zakresie Wojewoda również podzielił stanowisko Starosty, iż decyzja o pozwoleniu na budowę

z [...] lutego 2008 r. nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego, obowiązującego na dzień wydania decyzji. J. K. był bowiem współużytkownikiem wieczystym 42/100 części działki nr 78/15 na zasadzie ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej z K. K., a z pozyskanej kserokopii umowy zawartej [...] grudnia 2007 r. wynika, że K. K. wyraziła zgodę na wykonanie na jej terenie wodociągu wiejskiego. Organ wyjaśnił, że skoro udziały małżonków nie są określone, to każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka (art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Rozporządzenie przez K. K. częścią ww. nieruchomości na cele budowlane nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, gdyż nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. Nie było zatem wymagane uzyskanie zgody współmałżonka na rozporządzanie nieruchomością wspólną. W konsekwencji inwestor będący współużytkownikiem wieczystym działki nr 78/15, w pozostałej części 58/100 posiadł prawo do jej zabudowy. Organ zaznaczył, że w ramach zwykłego zarządu można dysponować nieruchomością na cele budowlane, jeśli jest to z korzyścią dla nieruchomości. Ponadto art. 37 K.r.i.o. nie zawiera zapisu o konieczności uzyskania zgody współmałżonka na czynność prawną polegającą na dokonaniu inwestycji na wspólnej nieruchomości. Brak zgody J. K. na realizację sieci wodociągowej na działce nr 78/15 nie może zatem stanowić okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda uznał stanowisko Starosty za prawidłowe, a zarzuty odwołania za bezzasadne i nie mające umocowania

w przepisach prawa. W konsekwencji stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.

Na decyzję Wojewody skargę do WSA w Rzeszowie złożył J. K. W obszernym uzasadnieniu zarzucił "prowadzenie postępowania z naruszeniem praw i procedur", a także wskazał na przewlekłość prowadzonego postępowania.

W jego ocenie organy prowadziły postępowanie nierzetelnie, bez uwzględnienia jego żądań i wniosków. Nadto nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku WSA

z 1 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 972/13. Skarżący podkreślił, że podtrzymuje wszystkie dotychczasowe wnioski i zarzuty podnoszone w toku prowadzonego postępowania. Raz jeszcze zaznaczył, że nigdy nie otrzymał decyzji z 2008 r. Błędy proceduralne

i nierzetelność uzasadniają uchylenie kwestionowanej decyzji.

Skarżący podał, że organ powołał się na upływ 5-letniego terminu, tymczasem on dochował wszelkich terminów, a upływ czasu był wynikiem prowadzenia postępowania w sposób przewlekły i nierzetelny. Wyraził niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Ustalony przez organy administracji i przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń Sądu i może stanowić podstawę orzekania.

Przedmiotem kontroli Sądu pozostają wydane we wznowionym postępowaniu decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz utrzymana nią

w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r.; tą ostatnią organ I instancji stwierdził wydanie swej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą w miejscowości B. z naruszeniem prawa - nie mającego jednak charakteru rażącego, przy czym z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji stronom - zgodnie

z art. 146 § 1 K.p.a. – odstąpił od jej uchylenia.

Dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola opisanych decyzji nie wykazała uchybień skutkujących koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż J. K. nie brał udziału

w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., mimo że jako współużytkownikowi wieczystemu położonej w B. działki

nr 78/15 przysługiwały mu w tym postępowaniu prawa strony; zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.)

w brzmieniu obowiązującym tak w dacie wydawania tej decyzji jak i zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Uznając, że spełnia to przesłankę o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną), zasadnie z tej przyczyny Starosta postanowieniem z dnia [...] lipca

2015 r. wznowił postępowanie, stwierdzając uprzednio, że dotyczący tego wniosek J. K. – zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. - został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym dowiedział się o decyzji (przyjmując za oświadczeniem skarżącego, że o decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r. dowiedział się [...] lub [...] listopada 2008 r., a w tej ostatniej dacie wysłał już pismo /skargę, zakwalifikowane następnie - zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 972/13 – jako wniosek o wznowienie postępowania).

Mimo że w takiej sytuacji – w myśl art. 149 § 2 K.p.a. - wznowienie postępowania co do zasady stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia na nowo istoty sprawy (w efekcie czego – stosownie do art. 151 § 1 K.p.a. - organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy), nie sposób pominąć związanej z tym regulacji szczególnej, zawartej w art. 146 § 1 K.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Regulacja ta stanowi szczególną okoliczność wyłączającą z uwagi na sam upływ wskazanego w nim czasookresu możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nawet jeżeli zaistniały ku temu ustawowe przesłanki określone we wskazanych przepisach.

Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 K.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r.

II OSK 1783/15).

Takie warunki zaistniały w rozpoznawanej sprawie, albowiem jak ustalono

w toku wznowionego postępowania, wobec ostatniego doręczenia decyzji Starosty

z dnia [...] lutego 2008 r. osobie biorącej udział w postępowaniu nią zakończonym

[...] października 2008 r., wskazany pięcioletni termin o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął z dniem [...] października 2013 r. Co wymaga jednoznacznego podkreślenia, zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym stanowiskiem, przez doręczenie decyzji w rozumieniu przepisu art. 146 § 1 K.p.a. należy rozumieć doręczenie w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a termin od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 września 2016 r. II OSK 2903/14 i z dnia 12 stycznia 2009 r.

II OSK 1776/07). Wbrew stanowisku skarżącego, nie chodzi tutaj o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym (czyli jemu), lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2017 r. II SA/Gd 169/17).

Także wbrew podnoszonym przez skarżącego zarzutom (do których

w praktyce sprowadza się istota skargi), należy przyznać rację orzekającym

w sprawie organom administracji, że upływ tego terminu - jako negatywna przesłanka uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym - ma charakter bezwarunkowy, skutkujący - bez względu na okoliczności które to spowodowały - bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie (tak m.in. wyroki NSA z dnia 29 stycznia

2015 r. I OSK 1142/13, z dnia 8 stycznia 2014 r. II GSK 1780/12 i z dnia 18 lutego 2010 r. I OSK 561/09). Abstrahując całkowicie od zasadności podnoszonych w tym względzie twierdzeń skarżącego, oznacza to równocześnie, że nie ma żadnego znaczenia dla oceny jego upływu fakt ewentualnego prowadzenia postępowania wznowieniowego w sposób na przykład przewlekły czy opieszały (por. wyrok WSA

w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. II SA/Kr 714/16).

Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony (nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ) i nie może także ulec przerwaniu (możliwości takiej nie przewidział ustawodawca), a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia

30 kwietnia 2009 r. II OSK 124/09, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji, nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty, co stałoby w oczywistej sprzeczności z regulacją zawartą w art. 146 § 1 K.p.a.

Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. nie oznacza sanacji takich decyzji. Pomimo braku możliwości ich wyeliminowania z obrotu prawnego

z uwagi na upływ terminu przedawnienia, są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Na gruncie K.p.a. prawne konsekwencje takiego stanu rzeczy uregulowane są w art. 151 § 2, zgodnie z którym w przypadku gdy

w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zadość temu wymogowi czyni sentencja decyzji organu I instancji, który w jej pkt 1 stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2008 r.

w części dotyczącej budowy sieci wodociągowej w granicach i obrębie działki

nr 78/15 w B. została wydana z naruszeniem prawa mającego charakter procesowy i nie stanowiącego rażącego naruszenia prawa, zaś w pkt 2 - odstępując od uchylenia tej decyzji – jako powód wskazał okoliczność o której mowa w art. 146

§ 1 K.p.a., tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji stronom.

Co nie bez znaczenia, orzekając o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa Starosta wykazał, że wadliwość procesowa decyzji z [...] lutego 2008 r. nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego; na okoliczność tę w zaskarżonej decyzji zwróciło także uwagę Kolegium.

W tym zakresie istotne jest zwłaszcza to, że skarżący wraz z żoną – niezależnie od przysługującego im odrębnego prawa własności lokalu mieszkalnego znajdującego się w posadowionym na tej działce budynku, są jedynie w części współużytkownikami wieczystymi tej działki. Skarżącemu nie przysługują zatem

w stosunku do niej pełne uprawnienia właścicielskie, dające mu swobodę dysponowania tą nieruchomością, z czego mógłby ewentualnie wywodzić związane

z lokalizacją wodociągu ograniczenia w jej zagospodarowaniu.

Za nieuprawnione w związku z tym Sąd uznaje próby wywodzenia przez skarżącego z faktu braku wyrażenia przez niego zgody na przeprowadzenie sieci wodociągowej przez działkę nr 78/15 dodatkowej przesłanki do wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Zasadnicze znaczenie w tej mierze należy przypisać właściwej kwalifikacji zamierzonej inwestycji, gdyż nie każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. II OSK 817/15).

Przepisy K.c. nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Mimo że na gruncie ustawy Prawo budowlane co do zasady w przypadku współwłasności nieruchomości większość robót budowlanych jej dotyczących ma charakter czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, na których realizację zgodnie z art. 199 K.c. wymagana jest zgoda wszystkich jej współwłaścicieli, rozstrzyganie tych kwestii ustawodawca pozostawił orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. II OSK 906/09); dotyczy to także współużytkowania w częściach ułamkowych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. VII SA/Wa 202/09).

W ocenie Sądu dotyczy to niniejszej sprawy, w której nie było żadnych powodów, aby wbrew uznaniu Starosty, budowę wodociągu przez teren działki nr 78/15 zakwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Abstrahując od ewentualnych udogodnień z tym związanych dla skarżącego i jego żony, nie wpłynęło to w jakikolwiek negatywny sposób na możliwość korzystania przez nich ze stanowiącego ich odrębną własność lokalu mieszkalnego oraz części wspólnych budynku (nie skutkowało to zmianą ich parametrów i przeznaczenia). Nie można także pominąć, że przysługujące im w związku z własnością lokalu prawo użytkowania wieczystego działki dotyczy jej niewydzielonej 42/100 części, a więc "mniejszościowego" udziału, przy czym formalnie uprawnienia właścicielskie do niej nadal przysługują Gminie [...] jako inwestorowi wodociągu (jego część przebiegająca przez działkę nr 78/15 stanowi element infrastruktury wodociągowej dla całej tej miejscowości, realizowanej w interesie wszystkich mieszkańców). W tej sytuacji do przeprowadzenia wodociągu przez teren tej działki – jako dokonania czynności nie przekraczającej zwykłego zarządu - wystarczające było uzyskanie przez Gminę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy cywilnej zawartej [...] grudnia 2007 r. wyłącznie z K. K. (żoną skarżącego).

Niezależnie od tych rozważań należy jednak stwierdzić, że nawet gdyby teoretycznie przyznać rację skarżącemu i zakwalifikować brak jego zgody do dysponowania działką nr 78/15 na cele budowlane jako przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wywołałoby to analogiczny skutek, jak

w przypadku opisywanego wcześniej § 1 pkt 4 tego artykułu. Także bowiem w tej sytuacji miałby zastosowanie art. 146 § 1 K.p.a., przewidujący zakaz uchylenia decyzji z powodu upływu pięć lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

W tym zakresie Sąd całkowicie podziela wyrażoną w zaskarżonej decyzji

i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji ocenę, że fakt wydania Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działce

nr 78/15 w B. aczkolwiek niewątpliwie miał miejsce z naruszeniem przepisów postępowania poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego w nim udziału, to naruszenie to nie miało charakteru rażącego, a tym bardziej nie spowodowało dla niego jakichkolwiek negatywnych skutków gospodarczych objawiających się brakiem lub ograniczeniem możliwości korzystania z działki.

Przesłanki do wzruszenia decyzji zapadłych we wznowionym postępowaniu – wbrew twierdzeniu skarżącego - nie stanowi również kwestionowane przez niego dopuszczenie do udziału w nim jego żony, skoro dotyczący tego wniosek został złożony tylko przez niego. Skoro w postępowaniu wznowionym ocenie podlega prawidłowość "pierwotnego" postępowania i rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę, brak jest podstaw prawnych do wykluczenia z udziału w nim dotychczasowych stron, z reguły bezpośrednio zainteresowanych losami wydanego orzeczenia (zwłaszcza gdy jak w niniejszej sprawie, przysługują im określone prawa do nieruchomości związanej z przedmiotem postępowania).

Z podanych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.