Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1674/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1, art. 134, art. 152 ust. 1 i ust. 2, art. 153, art. 154 ust. 1, ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 2, art. 7, art. 10 par. 1, art. 28, art. 73-74, art. 77 par. 1, art. 80, art. 127 par. 2, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Dyrektor [...]OWNFZ) ogłosił, w dniu [...] listopada 2011 r., postępowanie (ogłoszenie Nr [...]) prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100.000 osób – ryczałt miesięczny na obszarze gminy: [...] L. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą, niż 1.243.200,00 zł na okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.

Ponadto oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w ogłoszeniu o konkursie:

1. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 139, poz. 1139 z późn. zm.);

2. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r., dalej jako: "zarządzenie 46/2011/DSOZ";

3. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia: Nr 70/2011/DSOZ z dnia 20 października 2011 r., Nr 77/2011/DSOZ z dnia 26 października 2011 r., Nr 80/2011/DSOZ z dnia 3 listopada 2011 r., Nr 82/2011/DSOZ z dnia 4 listopada 2011r., Nr 84/2011/DSOZ z dnia 16 listopada 2011 r., dalej jako: "zarządzenie 54/2011/DSOZ",

4. Zarządzeniu Nr 85/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 10/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 28 lutego 2011 r., dalej jako "zarządzenie 85/2010/DSOZ".

Termin składania ofert upływał w dniu [...] grudnia 2011 r.

W części jawnej, Komisja Konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Komisja Konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty i wezwała oferenta – S. Sp. z o.o. siedzibą w L. (dalej też nazywana: skarżącą, Spółką) do uzupełnienia braków formalnych. Komisja Konkursowa przeprowadziła kontrole u oferentów: S. Sp. z o.o. siedzibą w L. i N. z siedzibą w L. (dalej też zwanego: uczestnikiem, N.). Oferta skarżącej, po uzupełnieniu braków oraz N. spełniły wymogi formalnoprawne i zostały przekazane do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania, z dnia [...] grudnia 2011 r. wynikało, iż oferta skarżącej zajęła 2 pozycję, uzyskując łączną liczbę punktów: 91,90, w tym za:

1. ofertę cenową – 50 punktów;

2. ciągłość – 0 punktów;

3. kompleksowość – 8,9 punktów;

4. jakość – 28 punktów;

5. dostępność – 5 punktów.

W dniu [...] grudnia 2012 r. Komisja Konkursowa na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach przeprowadziła ze Spółką negocjacje, w wyniku których ustalono ostatecznie wartość ryczałtu miesięcznego w wysokości 93.240 zł oraz liczbę planowanych świadczeń, wyrażonych w jednostkach rozliczeniowych, równą 12. Po przeprowadzeniu postępowania niejawnego Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, obejmujący obie powyższe oferty. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, Komisja Konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] grudnia 2011 r. nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą ze względu na uzyskaną w postępowaniu liczbę punktów wynoszącą łącznie (tak jak w rankingu otwarcia) 91,9 punktów. Komisja Konkursowa wybrała ofertę N. z siedzibą w L., zajmującą 1 pozycję w rankingu końcowym, która uzyskała 95 punktów.

Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyła odwołanie (data wpływu do Dyrektora [...]OWNFZ – [...] grudnia 2011 r.), które następnie uzupełniła pismem także z dnia [...] grudnia 2011 r. (data wpływu do Dyrektora [...]OWNFZ – [...] grudnia 2011 r.). Skarżąca podniosła, że uczestnik podał w ofercie nieprawdziwe dane dotyczące faktu prowadzenia działalności medycznej (miejsca świadczenia usług będących wykonaniem umowy) – ul. [...] [...] przy W. w L., skoro dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r. została zarejestrowana jego działalność w tym miejscu. Zatem oferta uczestnika powinna zostać odrzucona jako zawierająca nieprawdziwe dane. W konsekwencji oferta Spółki jako prawidłowo złożona winna zostać wybrana.

Nadto w dniu [...] grudnia 2011 r., po dokonaniu wglądu w akta sprawy, Spółka wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie akt oferty N. z siedzibą w L.

Co do możliwości wglądu do akt kontroferty Dyrektor [...]OWNFZ pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował, że jego zdaniem, w świetle art. 154 ustawy o świadczeniach i orzecznictwa sądów administracyjnych, nie przysługuje Spółce prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników konkursu.

Po rozpatrzeniu zaś odwołania Dyrektor [...]OWNFZ decyzją NR [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oddalił odwołanie. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OWNFZ przedstawił przebieg postępowania konkursowego, stwierdzając jednocześnie, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Komisja Konkursowa mogła dokonać wyboru tylko jednego świadczeniodawcy. Suma uzyskanych przez Spółkę punktów nie była najwyższa. Zatem skarżąca nie mogła uzyskać pierwszej pozycji w rankingu końcowym, co było jedyną możliwością wyboru oferenta do zawarcia umowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ I instancji zauważył, że N. złożył wszystkie dokumenty wymagane od oferentów, w tym tytuł prawny do wspomnianego miejsca realizacji świadczeń. Komisja Konkursowa ponadto, jako że uczestnik dotąd nie realizował świadczeń przy ul. [...] [...] zażądała od niego kopii Księgi Rejestrowej. Uczestnik uzupełnił brak w dniu [...] grudnia 2011 r.

Z wpisów w księgach rejestrowych wynikało, że N. w miejscu przy ul. [...] [...] rozpocznie działalność w dniu [...] grudnia 2011 r., a Spółka we wskazanej lokalizacji – w dniu 1 stycznia 2012 r. Zatem przyjmując obie oferty Komisja Konkursowa zachowała równe traktowanie.

W tej sytuacji Komisja Konkursowa także prawidłowo oceniła kompleksowość świadczenia usług przez N. jako zlokalizowanych w tym samym miejscu.

Co do wglądu do akt oferty uczestnika Dyrektor [...]OWNFZ stwierdził, że nie przysługuje Spółce prawo wglądu do tych akt.

W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Prezes NFZ), w którym wniosła o jego uwzględnienie. Odwołanie uzupełniła pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. i z dnia [...] marca 2012 r. Konsekwentnie podnosiła, że wybrana została oferta, którą należało odrzucić i następnie wybrać prawidłową ofertę Spółki. N. podał bowiem nieprawdziwe dane co do miejsca prowadzenia działalności medycznej w miejscu wskazanym jako miejsce świadczenia umowy – ul. [...] [...] w L. przy W. W dniu [...] grudnia 2011 r. (ostatecznej dacie składania ofert) nie mógł uczestnik w tym miejscu prowadzić omawianej działalności, gdyż dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r. zarejestrował działalność pod wskazanym adresem, zarówno w rejestrze Wojewody [...], jak i w Urzędzie Miejskim w [...]. Późniejsze uzupełnienie dokumentacji konkursowej nie miało wpływu na ocenę prawdziwości oferty uczestnika.

Zauważyła Spółka, że w ofercie były tylko dwa warianty odpowiedzi: spełniam i będę spełniał wymagane warunki albo nie spełniam warunków. Nie dopuszczono innego wariantu polegającego na ewentualnym spełnieniu wymogów od dnia świadczenia umowy czyli 1 stycznia 2012 r.

Skarżąca, choć dopuściła możliwość odmowy wglądu przez organ w akta innych uczestników, to jednakże w niniejszej sprawie – jej zdaniem - wątpliwości co do prawdziwości oferty uczestnika i konieczność zachowania zasad uczciwej konkurencji winny spowodować umożliwienie jej zapoznanie się z ofertą uczestnika.

W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Spółka podniosła, że umowa najmu zawarta przez N. z W. jest nieważna z mocy prawa, gdyż wbrew art. 54 ust. 1 – 3 ustawy o działalności leczniczej została zawarta bez zgody organu założycielskiego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odwołując się do art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes NFZ wskazał, że zadaniem organów rozstrzygających odwołanie jest badanie interesu prawnego odwołującego się. Prezes NFZ badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji ma na względzie także kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności Komisji Konkursowej podejmowanych wobec odwołującego się. Organy nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i czynności Komisji Konkursowej podejmowanych wobec tego podmiotu, w kontekście czy rozstrzygnięcie Komisji nie nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania i czy nie naruszono interesu prawnego odwołującego. Zatem zarzuty skarżącej dotyczące N. organ odwoławczy uznał za bezcelowe.

W ocenie Prezesa NFZ Komisja Konkursowa przeprowadziła postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, warunkami postępowania i warunkami zawierania umów oraz właściwymi zarządzeniami Prezesa NFZ, jak i Uchwałą Nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Kierując się powyższymi aktami i kryteriami oceny ofert zawartymi w powołanych uregulowaniach, szczególnie zarządzeniu 54/2011/DSOZ oferta skarżącej otrzymała 91,9 punktów. Spółka bowiem nie posiadała Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych i nie zapewniała dostępu do badań diagnostycznych w lokalizacji.

Ponadto dokonano kontroli obu oferentów i w razie stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości dokonywano zmian odpowiedzi ankietowych w celu doprowadzenia do zgodności między stanem faktycznym a danymi zawartymi w ofertach. Wszelkie pomyłki lub podane w ofercie nieprawdziwe dane obciążają wyłącznie danego oferenta. Po rozstrzygnięciu konkursu i zawarciu umowy mogą stanowić podstawę do weryfikacji przez NFZ, łącznie z konsekwencjami określonymi w § 36 ust. 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484 z późn. zm.).

W odniesieniu do zarzutów dotyczących nieudostępnienia skarżącej dokumentów ofertowych uczestnika organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 264/10 i uznał, że odmowa ich udostępnienia nie narusza art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie oferty N. i uznaniu, że oferta ta spełniała warunki określone w postępowaniu, mimo że w dacie składania ofert nie spełniała wymogów. Wskutek powyższego naruszenia doszło także do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach polegającego na nierównym traktowaniu podmiotów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia Dyrektora [...]OWNFZ oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że oferenci powinni byli spełniać warunki w dacie składania oferty, a uzupełnianie oferty o istotne dokumenty powinno dotyczyć dokumentów istniejących najpóźniej w dacie jej składania. Natomiast wpis w rejestrze Wojewody [...] miejsca wykonywania działalności podanego przez uczestnika w ofercie nastąpił dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r. uzupełnienie przez N. oferty w omawianym zakresie nie było przy tym uzupełnieniem jej braków formalnych. Z tego powodu ofertę uczestnika należało odrzucić. Dopuszczenie oferty uczestnika do dalszego etapu i wybranie jego oferty stanowiło naruszenie zasady równego traktowania uczestników postępowania, zmianę warunków konkursu oraz art. 149 ustawy o świadczeniach, który określa przesłanki odrzucenia ofert.

Przyjęcie uzupełnionej oferty uczestnika spowodowało przyznanie temu podmiotowi dodatkowych punktów za dostęp do RTG oraz laboratorium w lokalizacji, wskutek czego otrzymał więcej punktów od skarżącej.

Ponadto organy obu instancji przez całe postępowanie odmawiały skarżącej wglądu do oferty N.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analizowana pod tym kątem skarga S. Sp. z o.o. siedzibą w L. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia naruszyła przepisy prawa.

Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając sporną decyzję NFZ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Dla oceny niniejszej skargi przede wszystkim należy wskazać jaki jest charakter i właściwość postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl.

Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Z kolei art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, zgodnie ze zd. pierwszym ust. 3 art. 154 ustawy o świadczeniach.

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego należy uznać, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach w art. 134 ust. 1 nakłada na NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie przestrzegania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona, nie mówiąc już o sytuacji, gdy była oceniania mimo że powinna ulec odrzuceniu. Stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa NFZ.

Należy także zauważyć, że przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 tej ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Wobec wyżej przedstawionych argumentów nie można przyjmować, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". Takiego stanowiska nie uzasadnia treść art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach. Prezentowana przez organy NFZ taka ich interpretacja stawiałaby pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwiałaby wywiązanie się przez organy NFZ z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 ustawy o świadczeniach o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zapis ten, w zakresie określenia legitymacji do wniesienia odwołania, odbiega od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie może być traktowany jako materialna przesłanka – warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się pod względem merytorycznym od określenia w art. 28 k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z treści art. 152 ust. 1 w powiązaniu z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie można wysnuwać jakichkolwiek przesłanek uzasadniających twierdzenie, że w przypadku omawianych odwołań wprowadzone zostały odstępstwa od ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego określające granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, np. art. 127 § 2 k.p.a. Nie budzi zaś wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Wobec powyżej wskazanych argumentów prawnych Prezes NFZ winien był odnieść się do zarzutów Spółki przedstawionych w odwołaniu dotyczących nieprawidłowości oceny oferty N., zwłaszcza że dążyły one do wykazania, że oferta uczestnika powinna zostać odrzucona.

Jednakże, aby móc rozstrzygnąć odwołanie Prezes NFZ musiałby przeanalizować ocenę oferty N. z treścią tej oferty i w razie przyjęcia, iż nie wystąpiły przesłanki do jej odrzucenia, ocenić rozstrzygnięcie w zakresie oceny obu konkurencyjnych ofert.

Niepodjęcie opisanych działań przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie art. 154 ust. 1 - 6 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przy wyżej wskazanym sposobie rozpatrywania odwołania i rozstrzygania sprawy brak jest podstaw do wyłączenia w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73 - 74 k.p.a., regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, a tym bardziej wątpliwości co do prawdziwości ofert, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. W ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych nie ma podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Ponadto akceptowanie poglądu co do niestosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami NFZ przepisów art. 73 i 74 k.p.a. mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. także wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. , sygn. akt II GSK 625/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym postępowaniu skarżąca występowała o umożliwienie jej wglądu do oferty N., czego organy obu instancji odmawiały. O ile Dyrektor [...]OWNFZ, oprócz stanowiska w tej kwestii w decyzji z dnia [...] grudnia 2011r., wypowiedział się również w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. (co do którego można rozważać czy nie stanowiło postanowienia w przedmiocie udostępnienia akt oferty), to Prezes NFZ co do możliwości wglądu w akta uczestnika zajął stanowisko jedynie w zaskarżonej decyzji (i to odmowne).

Stanowisko organu w tym zakresie, oprócz naruszenia ww. przepisów w konsekwencji także prowadziło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a w dalszej sytuacji – także mogło prowadzić do naruszenia zasady równego traktowania stron postępowania konkursowego.

Sąd nie rozważał zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego uznając je za przedwczesne. Kontrola prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając na uwadze wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że sporna decyzja nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.