Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 843/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r., numer NSP-VIII.7581.1.139.2023.AR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r., numer GKiK-GN683.1.73.3.2022.MgK, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. kwotę 1143 (tysiąc sto czterdzieści trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina Pruszcz Gdański wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 lipca 2023 r., uchylającą w całości decyzję Starosty Gdańskiego z 14 kwietnia 2023 r. oraz orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 38.100 zł za nieruchomość położoną w B., gmina Pruszcz Gdański, oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 0,0083 ha, stanowiącą uprzednio własność ustawową majątkowa małżeńską państwa E. i R. S., która to nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność gminy Pruszcz Gdański.

Zaskarżoną decyzję wydaną w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Gdański decyzją z 14 kwietnia 2023 r. ustalił odszkodowanie wysokości 24.645 zł, w związku z wywłaszczeniem działki ewidencyjnej położonej w obrębie B., gmina Pruszcz Gdański, oznaczonej numerem [..], o pow. 0,0083 ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [..], która w dniu 13 listopada 2021 r., w związku z ostateczną decyzją Starosty Gdańskiego z 6 października 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy T. i N. w B. wraz z budową oświetlenia ulicznego z siecią kanalizacji deszczowej, siecią wodociągową i kanałem technologicznym" która to nieruchomość znalazła się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji i przeszła na własność gminy Pruszcz Gdański. Starosta ustalił, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to jest Państwu R.i E. S. Jako że nieruchomość obciążona była hipoteką, do zapłaty odszkodowania na rzecz Banku [..], Starosta zobowiązał Wójta Gminy Pruszcz Gdański.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał między innymi, że podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z 15 lipca 2022 r., sporządzony przez biegłego M. G. Państwo S. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji kwestionowali prawidłowość wykonania operatu zleconego przez Starostę, przedstawiając w tym celu operat z 8 sierpnia 2022 r. sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. Z operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżących wynikało, że wartość prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia wynosiła 38.100 zł. Jednakże w ocenie Starosty, operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie przez rzeczoznawcę M. G. był prawidłowy i stanowił podstawę ustalenia odszkodowania.

Państwo E. i R. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Starosty do Wojewody Pomorskiego, kwestionując wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Pomorski uchylił w całości decyzję Starosty i orzekł o ustaleniu odszkodowania wysokości 38.100 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego Bank [..], w związku wygaśnięciem Hipoteki umownej ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zobowiązał także Wójta Gminy Pruszcz Gdański do wypłaty odszkodowania określonego w punkcie pierwszym decyzji, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wojewoda uznał zarzut odwołania dotyczący zaniżenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny i wskazał, że operat szacunkowy z 31 października 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. jest obarczony błędami mającymi wpływ na oszacowanie wartość nieruchomości. Wątpliwości organu wzbudził przyjęty czteroletni okres analizy w odniesieniu do gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym oraz pięcioletni okres analizy w odniesieniu do gruntów o przeznaczeniu drogowym. Co prawda biegły argumentuje konieczność wydłużenia okresu oraz aktualizuje ceny, jednakże operat szacunkowy sporządzony przez A. K. dowodził możliwości oszacowania na podstawie znacznie nowszych cen nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu wycenianej nieruchomości. Ponadto biegły G. ocenił uzbrojenie przedmiotowej działki jako bardzo dobre, czyli o pełnym dostępie do infrastruktury technicznej, zgodnie natomiast z ustaleniami organu odwoławczego wyceniana działka miała dostęp do sieci elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej, lecz nie miała dostępu do sieci gazowej, zatem ustalenia pana G. o pełnym dostępie do infrastruktury są błędne. Działka miała dostęp częściowy, co prawidłowo ustaliła biegła A. K. Wojewoda uznał operat szacunkowy z 31 października 2022 r. za niewiarygodny i nie mogący stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie Wojewoda uznał, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie odwołujących się przez biegłą A. K., został wykonany w sposób prawidłowy, jest zatem dokumentem mogących stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Dlatego wartość ustalono na podstawie właśnie tego operatu.

We wniesionej do Sądu skardze decyzji Wojewody zarzucono:

1. Naruszenie artykułu 15 K.p.a., to jest zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez odebranie skarżącej możliwości kwestionowania opinii biegłej K. w toku drugiej instancji,

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art 134 ust. 1 i ust. 2, art 150 ust. 1 i 2 oraz art 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie odszkodowania w oderwaniu od rynkowej wartości nieruchomości (w zakresie wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową usługową) oraz nieuwzględnienie w odszkodowaniu stanu położenia i przeznaczenia nieruchomości,

3. Naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie we właściwy sposób materiału dowodowego w tym w szczególności operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..],

4. Naruszenie art 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty Gdańskiego i orzeczenia w tym zakresie o ustaleniu odszkodowania, zamiast uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo wykazania, że opinia pana G. jest wadliwa, co powinno skutkować ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skarżąca Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Staroście Gdańskiemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazywano na wadliwość operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania przez Wojewodę.

Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując w jej treści argumentów powodujących zmianę jego stanowiska w sprawie. Ponadto wskazał, że skarżąca miała możliwość kwestionowania i zapoznania się z operatem zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji.

Sąd zważył co następuje:

Skarga była uzasadniona.

Istotą sporu w mniejszym postępowanie była ocena tego, czy w przypadku, gdy Wojewoda uznał operat szacunkowy wykonany na zlecenie Starosty za wadliwy, mógł jednocześnie dokonać wyceny wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego przedłożonego przez strony postępowania i wykonanego na ich zlecenie.

Zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) – dalej jako "s.z.p.r.i", do ustalenia wysokości wypłacenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy pod drogi publiczne, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastrzeżeniem art. 18. Z kolei w myśl art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu realizacji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według ich wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Kwestię wysokości odszkodowania ustala się zatem zastrzeżeniem art. 18 s.z.p.r.i. przy zastosowaniu reguł określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie zaś do artykułu 130 ust. 2 tejże ustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Ze wskazanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości stanowi operat (opinia) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, uzyskany przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Uzyskanie takiej opinii formie operatu jest obowiązkiem organu administracji publicznej, który realizowany jest poprzez zlecenie wykonania takiego operatu na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. W konsekwencji, nie może być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalanego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, ale na zlecenie strony postępowania. Operaty sporządzone na zlecenie strony i przedłożone w toczącym się postępowaniu administracyjnym należy traktować, jako stanowisko tejże strony (zainteresowanej wynikiem postępowania), prezentowane w dokumencie prywatnym. Oczywiście nie oznacza to, że prywatny operat szacunkowy nie może mieć wpływu na wynik toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Pamiętać należy, że operat szacunkowy uzyskany na zlecenie organu administracji publicznej, jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie, jako element materiału dowodowego, dokonywanej przez organ administracji na podstawie art. 80 K.p.a. Operat szacunkowy, co prawda stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, to jednakże organ administracji, mający obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, jest zobowiązany do jego oceny pod kontem formalnym oraz z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. Operat stanowi jako dowód, pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomość wycenianą oraz właściwe ustalenie współczynników korygujących, które mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2016 r. I OSK 3148/14.). Uznać zatem należy, że prywatny operat szacunkowy może stanowić dowód pomocniczy, służący organowi administracji do oceny operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie. Oczywiście ocena ta odbywać się może jedynie w zakresie kompetencji organu administracji publicznej, co wyklucza kwestionowanie tej części operatu, która stanowi wiedzę K.p.a. specjalistyczną posiadaną przez biegłego rzeczoznawcę. Merytoryczna ocena operatu szacunkowego może być zaś dokonana jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych, w ocenie nie mogą brać udział rzeczoznawcy majątkowi wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art 24 K.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości, co do ich bezstronność. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym mowa w ust. 1. W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocene operatu może wnioskować tylko sąd. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

Zatem kwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej ma, co do zasady charakter wyjątkowy i sprowadza się do oceny operatu pod względem formalnym oraz logiki rozumowania biegłego i doświadczenia życiowego. Natomiast wątpliwości, co do merytorycznej prawidłowości sporządzonej wyceny, może rozwiać jedynie ocena operatu sporządzona przez organizację zawodowo rzeczoznawców majątkowych. W obu tych przypadkach, prywatny operat przedstawiony przez strony postępowania, może stanowić materiał pomocniczy do analizy zasadności zakwestionowania prawidłowości wyceny uzyskanej przez organ. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia przez organ administracji, że wycena ta budzi wątpliwości, jedyną formą jej kwestionowania jest zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie artykułu 157 u.g.n. W sytuacji zaś, gdy sporządzony przez biegłego operat zostaje negatywnie zweryfikowany przez organ administracji publicznej ze względów formalnych, to organ zobowiązany jest do zlecenia wykonania nowego operatu. W takim przypadku, jednakże, jeżeli wątpliwości takie poweźmie organ drugiej instancji, to stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Niedopuszczalne jest, tak jak w przedmiotowym postępowaniu, aby operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony na zlecenie organu administracji publicznej (nawet wadliwy), zastępowany był operatem rzeczoznawcy majątkowego sporządzonym na zlecenie strony i przedłożonym przez tę stronę w toczącym się postępowaniu. W realiach przedmiotowej sprawy Wojewoda zakwestionował przydatność operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Starosty i ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez strony postępowania. W tej sytuacji, jako że podstawą ustalenia wysokości wartości nieruchomości był prywatny operat szacunkowy, co wykluczone jest przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd na tym etapie postępowania nie widział zasadności dokonania oceny prawidłowości oceny operatu szacunkowego dokonanej przez Wojewodę, w stosunku do operatu sporządzonego przez biegłego M.G. Zbędnym było także odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących operatu sporządzonego przez A. K., gdyż jak wyżej wskazano, nie powinien on być w ogóle podstawą wyceny wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu zasadnym było uchylenie decyzji obu instancji z tego także względu, że stosownie do artykułu 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat sporządzony przez biegłego M. G. został sporządzony w październiku 2022 r. i nie zawiera klauzuli aktualizacyjnej. Jako że mniejszym postępowaniu wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, to operat sporządzony na zlecenie Starosty nie może być już mniejszej sprawie podstawą wyceny nieruchomości.

Wobec powyższego sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne ustalą wysokość odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie Starosty. Merytoryczna możliwość kwestionowania sporządzonego tak operatu możliwa będzie ewentualnie jedynie poprzez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie artykułu 157 u.g.n.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie artykułu 200 i 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do nich wysokości umieszczonego przez skarżącą wpisu sądowego.

Wobec wniosku Wojewody zawartym w odpowiedzi na skargę, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym - stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a.