Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 855/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Zarządu Powiatu Brzeskiego z dnia 31 lipca 2024 r., Nr 36/2024 w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół specjalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 w jakiej powierza stanowisko, tj. w zakresie słów "od dnia 1 września 2024 r." do słów " do dnia 31 sierpnia 2025 r.", 2) zasądza od Powiatu Brzeskiego na rzecz strony skarżącej A. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. B. (dalej także: strona, skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 29 sierpnia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Brzeskiego (zwanego dalej organem) z 31 lipca 2024 r., Nr 36/2024, w sprawie powierzenia jej stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w B.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 63 ust. 1, 10 i 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737 z późn. zm.) - dalej zwane: ustawą lub u.p.o. W § 1 zaskarżonej uchwały ustanowiono, że powierza się stronie stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w B. na okres jednego roku szkolnego, to jest od 1 września 2024 r. do 31 sierpnia 2025 r. Wykonanie uchwały powierzono Staroście Powiatu Brzeskiego (§ 2) i określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W stanowiącym załącznik do uchwały uzasadnieniu, powołując się na art. 63 ust. 21 u.p.o., organ uzasadnił skrócenie powierzenia stronie stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w B. z 5 lat na 1 rok z uwagi na niezadowolenie z jej postawy i pracy, jako dotychczas piastującej to stanowisko, w odniesieniu do sposobu realizacji inwestycji "Kompleksowa modernizacja Zespołu Szkół [...] w B. wraz z dostosowaniem dla dzieci [...]", a także zaniedbania dotyczące prowadzonego archiwum zakładowego. Organ podniósł, że poważne zastrzeżenia dotyczą zdarzeń aktualnych i trwających od roku 2023. Uszczegóławiając zastrzeżenia organ wskazał na brak zaangażowania skarżącej w kwestiach organizacyjnych, polegających na zapewnieniu uczniom pomieszczeń zastępczych, w których będą odbywały się zajęcia w trakcie remontu; czy opróżniania placówki ze sprzętu i wyposażenia, znalezienia lokalizacji do jego przechowywania, zabezpieczenia sprzętu i wyposażenia przed zniszczeniem i kradzieżą. Zarzucono skarżącej, że nie podjęła działań organizacyjnych, w tym: ustalenia zakresu zadań do zrealizowania, ustalenia ilości wyposażenia i sprzętu do zabezpieczenia, znalezienia miejsca gdzie można bezpiecznie składować sprzęt i wyposażenie, zaplanowanie kto i kiedy dokona przeniesienia sprzętu. Szczególną uwagę zwrócono na brak inicjatywy w zakresie zabezpieczenia miejsca do nauki dla uczniów, a także w zakresie opróżnienia placówki z wyposażenia i sprzętu. Organ podniósł, że okres ostatnich miesięcy pokazał, że skarżąca nie wykazuje cech zorganizowania ani planowania, nie uczestniczyła w radach budowy, a mianowicie w okresie od września 2023 r. do 15 lipca 2024 r. wzięła udział w 2 na 30 odbytych. Wskazał nadto organ, że również na etapie postępowania przetargowego dotyczącego wyposażania placówki, przez długi czas pracownicy Starostwa nie mogli od skarżącej "doprosić" się przekazania konkretnych wytycznych dotyczących potrzeb placówki. Z podanych względów, organ postanowił skrócić okres powierzenia stanowiska dyrektora do 1 roku, aby w tym czasie skarżąca zwiększyła swoje zaangażowanie w realizację ww. prac, polegające na uporządkowaniu wyposażenia i sprzętu, zutylizowania sprzętu zużytego i nieprzydatnego; uprzątnięcia archiwum zakładowego oraz zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania powierzonej jej do zarządzania jednostki. Na poparcie twierdzeń zawartych w uchwale dołączono do niej zdjęcia, a także notatkę służbową.

W skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie art. 63 ust. 21 zdanie drugie u.p.o. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w stosunku do skarżącej zachodzi "uzasadniony przypadek" stanowiący podstawę skrócenia okresu powierzenia jej funkcji dyrektora szkoły [...].

Formułując ten zarzut wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1 w zakresie słów "od dnia 1 września 2024 r. do dnia 31 sierpnia 2025 r.", a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów uzupełniających.

W ocenie skarżącej, zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały - którym przeczy w pełnej rozciągłości, dotyczą sytuacji i okoliczności, które miały miejsce przed dokonaniem oceny jej osoby jako dyrektora, która to ocena była z 12 lutego 2024 r. i była oceną wyróżniającą. W uchwale nie wyjaśniono dlaczego te same zdarzenia i okoliczności mają wpływ na skrócenie okresu powołania na stanowisko dyrektora, a nie mają wpływu na dokonaną ocenę i odwrotnie.

Zdaniem skarżącej, nie można pominąć faktu, że w okresie poprzedzającym bezpośrednio konkurs skarżącej z 26 lutego 2024 r. na okres od 1 marca 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. przyznano jej dodatek motywacyjny w wysokości 40% wynagrodzenia zasadniczego, który stanowił kontynuację dodatku motywacyjnego za okres od 1 września 2023 r. do 29 lutego 2024 r. oraz od 1 marca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Co więcej, jak wskazała, od 1 września 2023 r. do 29 lutego 2024 r. czyli po etapie prac przygotowawczych do remontu, dodatek ten wzrósł z 33% do 40%, co wskazuje, że na ten dzień organ nie kwestionował działalności skarżącej, lecz ją docenił. Ponadto, na co dalej zwróciła uwagę, 12 października 2023 r. została przyznana jej nagroda z podziękowaniami za rzetelną pracę oraz zaangażowanie w wykonywanie licznych zawodowych obowiązków. W dalszej części skargi, skarżąca szczegółowo przedstawiła swój udział w realizacji modernizacji szkoły, powołując się m.in. na dowody w postaci podjętych przez nią czynności, w tym zawartych umów, pism, korespondencji mailowej.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi, pełnomocnik organu wskazał, że przyczyna skrócenia okresu powołania na stanowisko wynika z konkretnej przyczyny, a dotyka ona konkretnego obszaru współpracy ze skarżącą, tj. remontu placówki na etapie jego realizacji (nie prac projektowych). Realizacja ta nie została jeszcze zakończona, a zatem przyczyna jest jak najbardziej aktualna. Powołując się na inne inwestycje w szkołach, a zatem doświadczenie organu w tym zakresie wskazano, że jedynie ze strony skarżącej organ odnotował niezadowalające wykonywanie obowiązków przez dyrektora. Z kolei powołując się na wcześniejsze doświadczenia organ podniósł, że takich problemów nie odnotowano w stosunku do innych dyrektorów szkół i placówek. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że to organ prowadzący szkołę ponosi obowiązek przeprowadzania remontów obiektów szkolnych, wskazano, że to dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz, a do czynności tych zaliczyć także należy czynności organizatorskie, a także zawieranie umów z podmiotami zewnętrznymi. Ponadto, w ocenie organu, skarżąca nie spełniła wymagań stawianych na stanowisku dyrektora pod względem efektywności zarządzania oraz organizacji pracy. W tym względzie, zdaniem organu, nie stoi w sprzeczności otrzymywanie pozytywnych ocen przez skarżącą, bowiem kluczowa jest postawa i praca skarżącej podczas realizacji inwestycji pn. "Kompleksowa modernizacja Zespołu Szkół [...] w B. wraz z dostosowaniem dla dzieci [...]". W ocenie organu, twierdzeniom skarżącej o prawidłowym prowadzeniu archiwum przeczy dokumentacja fotograficzna przedłożona do akt, a także nie jest prawdą, że skarżąca angażowała się w czynnościach związanych z pracami remontowymi, o czym świadczy korespondencja z wykonawcami remontu. Organ wskazał także na nieprawidłowości w zarządzaniu, które naraziły szkołę na niepotrzebne koszty, a które polegały na braku wniosku o zmniejszenie mocy cieplnej na okres remontu szkoły, czy kwestia nieodłączonego Internetu - urządzenia OSE, co było wynikiem niedopatrzenia skarżącej. Wskazał, że na skutek pozostawienia mienia szkoły w sali gimnastycznej, utrudniano możliwość prowadzenia prac remontowych przez wykonawcę, pomimo parokrotnych ponagleń.

Na rozprawie 12 grudnia 2024 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i uzupełniająco odniósł się do zarzutu organu dotyczącego nieprawidłowego przechowywania sprzętu. Podniósł, że to skarżąca przez przypadek odkryła w piwnicach Starostwa pomieszczenia, w których można przechować część rzeczy pochodzących z remontowanej szkoły. Obecna na rozprawie skarżąca wskazała, że logistycznie cała operacja z przeprowadzką kosztowała ją wiele pracy, osobiście zaangażowała się także wraz z nauczycielami w segregację i prawidłowe sortowanie sprzętu. Podkreśliła swoje zaangażowanie polegające na tym, że w zakresie Internetu - podpisywała umowę i osobiście rozmawiała z monterami wysłanymi przez operatora, z którym negocjowała, i wszystko było podporządkowane terminarzom obu stron. Podniosła, że robiła wszystko żeby zapewnić prawidłowy sposób ich użytkowania w sposób bezpieczny, organizowała przez okres 9 tygodni, w wakacje, ludzi, żeby te pomieszczenia przystosować. Zaakcentowała, że wykonywali to pracownicy szkoły pod jej stałym nadzorem. Mając na względzie charakter wykonywanych prac, a także w większości, że pracownicy to kobiety, z jej inicjatywy, osobiście zwróciła się do PUP o dwóch dodatkowych pracowników celem zorganizowania pomocy. Zwróciła uwagę, że często zachodziła do remontowanej szkoły, a przebywając na budowie wymieniała się telefonami z osobami tam przebywającymi, żeby mieć ze sobą stały kontakt w razie potrzeby którejś ze stron. Uważa, że nastawienie do jej osoby zmieniło się po piśmie wykonawcy z 25 lipca 2024 r.

Natomiast, pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale oraz w odpowiedzi na skargę. Zaakcentował, że w uchwale zindywidualizowano okoliczności, które zarzucono skarżącej jako realizujące przesłankę uzasadnionej przyczyny. W uchwale wskazano jakie zachowania organ uznaje za uzasadnione przypadki, jako, że jest to pojęcie niezidentyfikowane to organ wykazał co składa się, w jego ocenie, na wypełnienie tej przesłanki przez stronę skarżącą. Akcentując, że odnosi je przede wszystkim do zadania pod nazwą "Kompleksowa (..)" .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uprawnionego podmiotu na tego rodzaju akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, z późn. zm.), dalej zwanej u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, przy czym zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie powierzenie powiatom zadań z zakresu edukacji publicznej, w tym powoływanie i odwoływanie przez organ prowadzący szkołę ich kierowników, mieści się w ramach powoływania i odwoływania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12, wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wskazania wymaga, że mocą art. 4 pkt 16 u.p.o., ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 tej ustawy, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, a zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast art. 63 ust. 1 u.p.o. stanowi, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę.

W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy uchwały zarządu powiatu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły [...]. Podstawę prawną jej podjęcia stanowi art. 63 ust. 1 ust. 21 u.p.o., zgodnie z którym stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest więc procedura konkursowa, polegająca na wyłonieniu kandydatury skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły, a wystąpienie przesłanki uzasadniającej zastosowanie powierzenie stanowiska na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny

Bezsporne jest bowiem, że stanowisko dyrektora powierzono skarżącej na mocy kwestionowanej uchwały od 1 września 2024 r. do 31 sierpnia 2025 r. i taką funkcję skarżąca aktualnie sprawuje.

Tym samym istota sporu pomiędzy organem, a skarżącą sprowadza się zasadniczo do oceny czy skrócony okres, na który powierzono stronie pełnienie funkcji dyrektora szkoły jest w okolicznościach sprawy uzasadniony.

W tym kontekście niezbędna jest właściwa interpretacja przywołanego wyżej art. 63 ust. 21 u.p.o., dającego podstawę do skrócenia powierzenia stanowiska dyrektora z 5 lat na 1 rok (szkolny). Przy tym, nie budzi wątpliwości Sądu, że zamiarem ustawodawcy co do zasady było powierzanie stanowiska dyrektora na okres 5 lat, a jedynie wyjątkowo od tej reguły można odstąpić w ściśle określonej sytuacji. Uwarunkowane jest to spełnieniem określonej przesłanki, a mianowicie - zaistnieniem uzasadnionego przypadku.

Ustawa nie zawiera wskazówek, jak należy rozumieć to pojęcie nieostre, pozostawiając w gestii organu prawidłowe stosowanie tego przepisu prawa. W tym zakresie warto więc odnieść się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się przypadki uzasadniające powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy. Mogą nimi być: a) powierzenie stanowiska dyrektora w szkole objętej procesem przekształcania; b) negatywna ocena pracy wyłonionego kandydata przez organ prowadzący i jego niewłaściwe zachowanie się w okresie poprzedzającym powołanie, kiedy powierzane stanowisko zajmował on wcześniej i przemawiały za tym konkretne okoliczności sprawy; c) osiągnięcie najgorszego wyniku egzaminu ze wszystkich szkół w danym województwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1268/19); d) zaistnienie okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres 5 lat, z uwagi na brak legitymowania się doświadczeniem w zarządzaniu na stanowisku kierowniczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 256/14).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że swoboda organu prowadzącego szkołę – działającego w ramach uznania administracyjnego – nie może w żadnym wypadku oznaczać dowolności. Ustalenie znaczenia użytego w art. 63 ust. 21 u.p.o. pojęcia niedookreślonego, a mianowicie pojęcia "uzasadnionego przypadku", który umożliwia odstępstwo od zasady, nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w których to pojęcie funkcjonuje, co wymaga od organu starannego uzasadnienia, czytelnego i wyczerpującego, aby wykluczyć ewentualny zarzut o arbitralności zarządzenia powołującego się na zasadność stanowiska o krótszym, ale o dozwolonym okresie kadencji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 260/24,).

Istotne jest zatem rzetelne i obiektywne uzasadnienie stanowiska zawierające czytelną ocenę, że nie jest to działanie arbitralne, ale oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 3/18; wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 42/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1217/18). Niewątpliwie argumentacja organu prowadzącego szkołę musi odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania aktu o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły. Zatem od organu działającego w ramach uprawnienia wynikającego z art. 63 ust. 21 u.p.o. należy wymagać należytej argumentacji polegającej na precyzyjnym i wyczerpującym uzasadnieniu podjętego stanowiska, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku" (por. wyrok WSA w Lublinie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1256/20). Z drugiej strony, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 2989/23, nie może dochodzić do zbyt daleko idącego zawężenia rozumienia tego pojęcia (a w konsekwencji zawężania kompetencji organu prowadzącego szkołę), w tym zwłaszcza automatyzmu wykluczającego stosowanie tej klauzuli w okolicznościach innych, aniżeli zewnętrzne (tj. niedotyczące predyspozycji samego kandydata), obiektywne i oczywiste (np. zbliżający się termin likwidacji szkoły). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie opowiedziano się przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków". Aby więc wymóg uzasadnienia był spełniony, musi ono być zindywidualizowane, odnosić się do konkretnej osoby, rzetelne, poparte wnikliwą argumentacją, wskazujące na rozważenie różnych okoliczności przemawiających za odstępstwem od ogólnej zasady powierzania stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat.

W rozpatrywanej sprawie organ zaistnienie opisanego wyżej "uzasadnionego przypadku", mającego stanowić podstawę skrócenia kadencji dyrektora szkoły, przedstawił w uzasadnieniu uchwały. Za główną, czy zasadniczą przyczynę organ uznał brak zaangażowania skarżącej w realizację inwestycji "Kompleksowa modernizacja Zespołu Szkół [...] w B. wraz z dostosowaniem dla dzieci [...]" i związane z tym czynności oraz nieprawidłowe prowadzenie archiwum szkoły. Powód taki został również podtrzymany przez pełnomocnika organu na rozprawie, który uznał, że w uchwale zindywidualizowane zostały okoliczności, które zarzucano skarżącej jako realizujące przesłankę uzasadniającą przyczyny z art. 63 ust. 21 u.p.o.

Zdaniem Sądu nie sposób się zgodzić się z organem, który zarzucając stronie chociażby "brak zaangażowania" nie wskazał normatywnych podstaw kreujących jej obowiązki jako dyrektora placówki, którym uchybiła. Powoływanie się przez organ na nieprawidłowe działania w zakresie realizacji przedmiotowej inwestycji, jest zarzutem zbyt ogólnikowym i nie odnoszącym się do konkretnych zachowań skarżącej jako kandydata na stanowisko dyrektora. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że już pod samym pojęciem kompleksowa (inwestycja) należy rozumieć obejmująca całość elementów lub zagadnień, a nie tylko ich fragment (tak Słownik Języka Polskiego, źródło: https://sjp.pwn.pl). W kontekście przedmiotowej inwestycji odczytywać zatem należy to jako całość elementów inwestycji związanych nie tylko z kwestiami organizacyjnymi zmierzającymi do prawidłowego jej przygotowania, czy też konkretnych czynności projektowych, działania porządkowo-zabezpieczające mienie szkoły, ale także czynności formalno-prawne i konkretne prace remontowo-wykończeniowe, mające na celu zmianę i usprawnienie infrastruktury szkoły w celu uzyskania jej modernizacji i właściwego przygotowania do korzystania przez uczniów. Modernizacja ta ma zatem charakter wielowymiarowy, odnoszący się do różnych aspektów i zagadnień, a za jej realizację odpowiedzialne są różne podmioty inwestora (Powiatu Brzeskiego), i te zarówno znajdujące się w strukturach Starostwa Powiatowego w Brzegu (np. Kierownik Biura Inwestycji Starostwa, pracownicy Wydziału Oświaty), ale także podmioty zewnętrzne wykonujące prace typowo remontowe (np. wspomniana w notatce służbowej firma W.). Prawidłowe i sprawne działanie wszystkich tych elementów i zasobów ludzkich w ramach jednej inwestycji, uzależnione jest zatem od ustalenia harmonogramu prac i zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów, za co odpowiedzialny jest podmiot zarządzający inwestycją.

W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika ażeby skarżąca nie zrealizowała swojego zakresu obowiązków, czy nie podejmowała czynności, do których obliguje ją norma prawna. Zwłaszcza, że takowej w odniesieniu do spornej inwestycji i działań z nią związanych po stronie skarżącej nie wykazał organ, ale też nie wynikają one z przepisów ani powszechnie obowiązujących, ani ustanowionych przez organ.

Nie można tracić z pola widzenia, że organ i jego piastun, a także podmiot administrujący mogą podejmować, w ramach swoich kompetencji, wyłącznie takie działania czy też zachowania, które mają umocowanie prawne.

Dyrektor szkoły (placówki) jest organem zakładu, który kieruje jego działalnością i reprezentuje go na zewnątrz (art. 68 ust. 1 i n. u.p.o., a także art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.), dalej KN lub Karta albo u.K.N., który stanowi m.in. że "szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz". Kierowanie działalnością i reprezentowanie na zewnątrz jest charakterystyczną formułą, służącą dla określenia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej. Mieszczą się w niej dwa kierunki działania: "do wewnątrz" organizacji (kierowanie) oraz "na zewnętrz", w sferę stosunków z innymi podmiotami. Samo "kierowanie" oznacza najdalej idące możliwości oddziaływania wiążącego danego podmiotu (uprawnionego "kierownika") wobec innych podmiotów objętych zasięgiem tego kierowania, a jego instrumentami są m.in. polecenia służbowe i zarządzenia. Granice możliwości (swobody) oddziaływania kierowniczego wyznaczają przepisy prawa. Kierowanie szkołą obejmuje różne oddziaływania prawne i organizacyjne podejmowane przez dyrektora wobec pracowników szkoły, uczniów, innych dyrektorów szkoły lub placówki (zob. też M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2008, str. 424-425). Zasadniczą ich determinantą jest zapewnienie jak najlepszego działania jednostki i realizacji przypisanych jej zadań. Z kolei reprezentowanie "na zewnątrz" oznacza z jednej strony ogólne prawo do występowania w imieniu jednostki organizacyjnej w relacjach z innymi podmiotami, z drugiej zaś możliwość wchodzenia – w imieniu jednostki organizacyjnej – w stosunki prawne z podmiotami zewnętrznymi, przede wszystkim w sferze administracyjnoprawnej. Dyrektor szkoły (placówki) na gruncie obowiązującego prawa jest ustanowiony nie tylko do kierowania szkołą, lecz także powołany jest do realizowania (m.in. poprzez wydawanie rozstrzygnięć) określonych zadań oświatowych wykraczających poza działanie w ramach struktury i mechanizmu funkcjonowania szkoły.

Cały system administracji w państwie obejmuje jak wiadomo dwa zasadnicze segmenty, tj. administrację państwową (rządową) oraz administrację samorządową (samorządu terytorialnego), umiejscowione na szczeblu centralnym oraz terenowym (jak w przypadku samorządu terytorialnego). Dyrektor szkoły osadzony jest w tym układzie administracji publicznej przede wszystkim w segmencie samorządu terytorialnego, ale w części także w sektorze administracji rządowej. To ulokowanie dyrektora szkoły (placówki) w systemie administracji publicznej stanowi konsekwencję rozwiązań systemowych dotyczących tworzenia i prowadzenia szkół (placówek) publicznych. W myśl tych rozwiązań zakładanie i prowadzenie tych szkół (placówek) należy w pierwszym rzędzie do administracji samorządowej (przede wszystkim gminnej), a także do niektórych organów administracji rządowej, tj. wymienionych w ustawie ministrów (w odniesieniu do określonych kategorii szkół).

W efekcie zakładania i prowadzenia szkół przez podmioty władzy publicznej, szkoły (placówki) jako jednostki organizacyjne zostają przez system różnych zależności – jakie przepisy prawa łączą z owym zakładaniem i prowadzeniem – włączone w poszczególne segmenty administracji. Tak np. szkoły (placówki) prowadzone przez samorząd terytorialny mają status samorządowych jednostek organizacyjnych, wchodzących obok organów i urzędów administracyjnych – w skład struktury organizacyjnej poszczególnych jednostek samorządu, tj. gminy, powiatu, czy województwa.

Dyrektorzy szkół (placówek), będący kierownikami jednostek organizacyjnych włączonych w struktury samorządu terytorialnego bądź przyporządkowanych określonym organom rządowym (ministrom) siłą rzeczy stanowią także – również jako samodzielne organy administracji oświatowej – elementy składowe wspomnianych układów administracji publicznej. Umiejscowienie dyrektora szkoły (placówki) w ramach administracji rządowej oznacza, że dyrektor szkoły (placówki) występuje jako ogniwo układu scentralizowanego, w którym powiązania pomiędzy elementami tego układu są silniejsze. Szkoła (placówka), a wraz z nią jej dyrektor są tu "jednostkami podległymi bądź nadzorowanymi" przez określonego ministra. Z kolei szkoła (i dyrektor szkoły) zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego (szkoła samorządowa) znajduje się w systemie administracji zdecentralizowanej. Mamy tu do czynienia ze zbiegiem dwóch form decentralizacji: samorządu terytorialnego, kreującego i prowadzącego szkoły (placówki) oraz samorządowego zakładu administracyjnego jakim jest szkoła. Dyrektor szkoły samorządowej (jak i szkoła jako całość) o ile pozostają w różnych powiązaniach z podmiotem prowadzącym szkołę (i konkretnymi organami jednostki samorządu), to jednak do relacji tych nie można stosować formuły podporządkowania, podległości. W założeniu więc szkoła samorządowa i jej dyrektor nie zastępują organu prowadzącego szkołę w jego obowiązkach.

Wskazana alokacja dyrektora szkoły, bądź co bądź, w dwóch różnych podstawowych sektorach administracji publicznej służy zasadniczej kwestii związanej z edukacją.

Zakres zadań, kompetencji i obowiązków dyrektora szkoły (placówki) kształtują w pierwszym rzędzie przepisy systemowe, wśród których fundament stanowią regulacje ustawy Prawo oświatowe. Przy czym zadania i kompetencje dyrektora płyną też z przepisów u.K.N., a wśród nich zwłaszcza z art. 7, który wskazuje ogólnie na rolę dyrektora i pole jego odpowiedzialności. Regulacje ustawowych katalogów zadań, kompetencji i obowiązków wprawdzie nie są zamknięte i uzupełniają – jak już wzmiankowano – inne jeszcze unormowania tych i innych ustaw, a także różne przepisy aktów wykonawczych, to jednak nie mogą wynikać z domysłów, oczekiwań, a wręcz muszą mieć swoje źródło w określonym akcie, czy chociażby w ustanowionym przez organ prowadzący szkołę zakresie obowiązków.

W całej sferze zadań i kompetencji dyrektora dają się wyodrębnić główne jego funkcje, przy czym zależne jest to od stopnia szczegółowości, jaki przypisuje się kategorii funkcji.

Dostrzec przy tym należy, czego nie dostrzega organ, że w całokształcie przepisów dotyczących sfery kompetencyjnej dyrektora szkoły (placówki) można wyróżnić się dwie zasadnicze, kierunkowe funkcje, odzwierciedlające poniekąd elementy roli, jaką spełnia dyrektor szkoły w systemie oświaty. Pierwsza z nich to funkcja kierownicza i organizacyjno-administracyjna, druga zaś to funkcja wykonywania zadań oświatowych (dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych itd.), związanych z zadaniami szkoły, czy szerzej, systemem oświaty. W ramach tych szeroko zakreślonych głównych funkcji można dalej wydzielać jeszcze funkcje bardziej szczegółowe czy też wskazywać na zadania dyrektora. Funkcja kierownicza i organizacyjno-administracyjna wiąże się z kierowaniem szkołą (placówką) jako jednostką organizacyjną i reprezentowaniem jej na zewnątrz. O treściach tego kierowania i reprezentowania na zewnątrz decydują określone normy. I tylko one podlegają ocenie w aspekcie ich naruszenia. Tych z kolei – dla przypomnienia – na żadnym etapie nie wskazał i nie powołał orgam. W tym miejscu można dodać, że szkoła (placówka) jest na ogół jednostką organizacyjną o charakterze zakładu administracyjnego, a więc dysponującą tzw. władztwem zakładowym. Dyrektor kierując szkołą działa przy podejmowaniu różnych czynności organizatorskich, zawiadujących czy faktycznych w ramach tego władztwa (jest realizatorem tego władztwa), co oznacza, że po części nabierają one waloru oddziaływania wiążącego. W skład tego kierowania wchodzi również kierowanie szkołą traktowaną jako zakład pracy. W ramach tej funkcji mieszczą się zadania i obowiązki dyrektora polegające na stworzeniu w szkole właściwych warunków organizacyjnych i infrastrukturalnych dla realizacji zadań szkoły, wykonywania pracy przez jej personel i korzystania z jej usług przez użytkowników.

W tym zakresie można wymienić takie zadania wskazane w przepisach, jak zapewnienie w miarę możliwości odpowiednich warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych (art. 7 ust. 2 pkt. 5 u.K.N.), zapewnienie pomocy nauczycielom w realizacji ich zadań, tworzenie warunków do rozwijania samorządnej i samodzielnej pracy uczniów i wychowanków (art. 7 ust. 2 pkt. 4 i 3 u.K.N.), stwarzanie warunków harmonijnego rozwoju psychofizycznego uczniów poprzez aktywne działania prozdrowotne (art. 68 ust. 1 pkt 3 u.p.o.), zapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę (art. 7 ust. 2 pkt. 6 oraz. art. 68 ust. 1 pkt 6 u.p.o.), stwarzanie warunków do działania w szkole (placówce) wolontariuszy, stowarzyszeń i innych organizacji (zwłaszcza harcerskich), których celem jest działalność wychowawcza lub rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły. Z powyższego nie da się wyprowadzić obowiązku dyrektora szkoły, jak usiłuje to uczynić organ prowadzący szkolę, w jego "zaangażowanie" w inwestycje, o ścisłych ramach prawnych, której jedną ze stron jest Inwestor (organ) a drugą wykonawca.

Funkcja kierownicza i organizacyjno-administracyjna obejmuje także dysponowanie środkami finansowymi co wkomponowane jest w szerszy kontekst regulacji prawnych związanych ze statusem prawno-finansowym szkoły. Regulacje to przede wszystkim ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1907 ze zm.), dalej u.f.p. Dyrektor szkoły jest "kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 53 u.f.p. i jako taki jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. W związku z tym jest on głównym adresatem działań nadzorczych ze strony organu prowadzącego szkołę, wykonywanych na podstawie ustawy systemowej (nadzór finansowy i administracyjny).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można określić, jakie zadania stawiane były do realizacji skarżącej, a jakie innym podmiotom.

Powyższe prowadzi do wniosku, że powierzenie skarżącej stanowiska dyrektora szkoły na okres 1 roku (szkolnego) nastąpiło bez przekonującego uzasadnienia.

W istocie ani uzasadnienie uchwały ani też jego rozwinięcie w odpowiedzi na skargę, czy też wyjaśnienia pełnomocnika organu złożone na rozprawie, nie mogły dawać podstaw do zastosowania odstępstwa od zasady powierzania funkcji dyrektora na okres 5-letni. Argument organu, że inni dyrektorzy szkół lub placówek sprawnie realizowali swoje zadania i spełnili oczekiwania organu, nie mogą być brane pod uwagę przez Sąd. Przede wszystkim nie odnoszą się do sprawy ze skargi wniesionej w niniejszej sprawie i są subiektywnymi odczuciami członków organu, nie popartymi obiektywnymi argumentami. Nie jest bowiem rolą Sądu porównywanie poszczególnych sytuacji, jakie miały miejsce w zakresie prowadzonych prac remontowych i modernizacyjnych obiektów Powiatu Brzeskiego.

Sąd skoncentrował się na poddanej jego kontroli uchwale i uznał, że przyczyny odstąpienia przez organ od reguły 5-letniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły były ogólnikowe, przedstawione na tle zdarzeń, z których jednoznacznie nie wynika kto i za jakie czynności był odpowiedzialny, a w konsekwencji czy to właśnie skarżąca powinna była podjąć określone działania, i czy tych działań nie dokonała. Zwłaszcza wobec faktu, że również i ona w ramach niniejszego postępowania, podniosła argumenty świadczące o jej zaangażowaniu i przedstawiła dokumenty mające to potwierdzać.

Sąd – jak wskazano powyżej – dostrzega, że w świetle ustawowych uregulowań dyrektor szkoły jest odpowiedzialny za szereg zagadnień, tj. jest odpowiedzialny za proces dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczy, ale jest także pracodawcą, organizatorem BHP w szkole, zarządcą nieruchomości oraz osobą zarządzającą budżetem. To jednak dostrzega również, i to akcentuje, odpowiedzialność musi wynikać z prawnie wykreowanego obowiązku czy to aktem prawa powszechnego, czy wewnętrznego, czy wynikającego z aktu kierownictwa. W przedmiotowej sprawie takiej podstawy do działania nie wykazał organ. A wręcz strona dowiodła, że za swoją pracę, jako dyrektora, otrzymywała pozytywne oceny.

Na zakończenie jawi się uwaga, że lakoniczny a wręcz nie tylko ogólnikowy, ale i nieuzasadniony prawnie, jest zarzut odnoszący się do prowadzenia archiwum szkoły. Nie wiadomo co wadliwie było w tym zakresie zrealizowane. Powyższe rodzi więc oczywiste wątpliwości Sądu co do konsekwencji w ocenie skarżącej dokonywanej przez organ, skoro ten uzasadniając zastosowanie art. 63 ust. 21 u.p.o. powołał przede wszystkim kwestie związane z realizacją opisanej inwestycji, jako dodatkowego zadania, w ramach którego nie sprecyzowano zakresu obowiązków dyrektora szkoły. Nie można więc oprzeć się twierdzeniu, że w tym zakresie powstaje rozbieżność, wątpliwość, swego rodzaju niekonsekwencja postrzegania przez organ prawidłowości pracy skarżącej jako dyrektora szkoły, w kontekście stawianych jej zadań. Natomiast jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 300/23, w sytuacji powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na krótszy okres niż 5 lat szkolnych konieczne jest wyczerpujące wskazanie, dlaczego konkretny, dany przypadek jest "uzasadniony", aby odstąpić od zasady powierzenia stanowiska na 5 lat. Konieczność stosownego uzasadnienia wynika nie tylko z art. 63 ust. 21 u.p.o., ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, prowadzi do wniosku, że także powinno podlegać uzasadnieniu. Podanie przyczyn powierzenia stanowiska na krótszy okres niż 5 lat szkolnych stanowi bowiem z jednej strony informację dla kandydata wyłonionego w konkursie, a z drugiej - umożliwia ewentualną kontrolę prawidłowości działania organu prowadzącego szkołę przez organ nadzoru bądź sąd administracyjny.

Tym samym wadliwość zarządzenia polegała – jak wskazano powyżej – na braku szczegółowego i spójnego uzasadnienia skrócenia okresu powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora, a nie na powierzeniu jej tego stanowiska w ogóle. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia w pozostałym zakresie czy zobowiązywania organu do wydania zarządzenia o powierzeniu skarżącej stanowiska dyrektora szkoły. Jednocześnie wskazania wymaga, że stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Nadto, stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. byłoby możliwe tylko w przypadku stwierdzenia nieważności całego aktu. Sąd przyjął bowiem, że w powołanym przepisie chodzi o nieważność całego aktu, a nie jego części. Tam bowiem, gdzie ustawodawca miał na względzie także część aktu, dał temu wyraźnie wyraz w treści przepisu, tak jak to ma miejsce w przypadku art. 147 § 1 p.p.s.a. Nieważność zatem jedynie fragmentu zaskarżonego aktu, który nadto nie uniemożliwia funkcjonowania zarządzenia w pozostałym zakresie, nie uzasadniała stwierdzenia jego nieważności w całości. Z drugiej strony, zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W chwili obecnej zatem zarządzenie powierza stanowisko dyrektora na czas nieokreślony, co także jest niezgodne z art. 63 ust. 21 u.p.o. Zatem rzeczą organu - zobligowanego przez art. 7 Konstytucji w zw. z art. 63 ust. 21 u.p.o. - jest niezwłoczne doprowadzenie do jego zgodności z prawem albo przez powierzenie stanowiska na okres 5 lat albo powierzenie go ponownie na okres krótszy, ale po przedstawieniu szczegółowego i konkretnego uzasadnienia skrócenia tego okresu, tak aby możliwa była weryfikacja stanowiska organu przez sąd administracyjny co do tego, czy rzeczywiście ewentualne skrócenie okresu powierzenia stanowiska jest obiektywnie uzasadnione.

Biorąc pod uwagę wszystkie podniesione wyżej okoliczności sprawy i działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził w punkcie 1 sentencji wyroku nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "od dnia 1 września 2024 r." do słów "do 31 sierpnia 2025 r.", mając na uwadze, że skarżąca przed ogłoszeniem konkursu pełniła już funkcję dyrektora szkoły. Wobec tego, zasady pełnienia kadencji dyrektora szkoły określone wynikają wprost z przepisów u.p.o. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), na które składają się: wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).