Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 8/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 31a
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt III SA/Po 535/11 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt III SA/Po 535/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę P. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że P. B. w dniu [...] maja 2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 do gruntów rolnych w ramach: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 45,96 ha; płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek o łącznej powierzchni 36,48 ha; płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). W ramach JPO powierzchnia 9,48 stanowiła trwałe użytki zielone.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm., dalej: rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004) odmówił przyznania płatności na rok 2009. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w zakresie wymogów podstawowych w zakresie zarządzania – "Zdrowie publiczne i zdrowie zwierząt identyfikacja i rejestracja zwierząt" stwierdzono, iż producent rolny uniemożliwił przeprowadzenia kontroli na miejscu, co zostało ujęte w raporcie z czynności kontrolnych, w którym odnotowano, iż: "W dniu [...].09.2009 r. powiadomiono sołtysa S. o przekazanie informacji Panu B., że będzie kontrola wymogów wzajemnej zgodności w dniu [...].09.2009 r. W dniu [...].09.2009r. poinformowano mamę pana B. o przeprowadzeniu kontroli w dniu [...].09.2009r. W dniu 11.09.2009r. pan B. oświadczył, że został poinformowany przez mamę o kontroli ale on nie ma czasu na udzielanie odpowiedzi i nie jest zainteresowany przeprowadzeniem kontroli, co skutkuje odmową płatności." Raport został doręczony skarżącemu w dniu [...] grudnia 2009 r. Strona nie wniosła do niego żadnych uwag.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA w P. wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 4 października 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał na konieczność dokonania analizy raportu z czynności kontrolnych, pod kątem jego zgodności z warunkami określonymi przez przepisy prawa, oraz pod względem jego treści z punktu widzenia zastosowania art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W świetle art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) dopuszczalne było przeprowadzenie dowodu przeciw treści tegoż dokumentu urzędowego. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie naruszyło art. 76, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Ponadto Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia, czy rolnik faktycznie uniemożliwił przeprowadzenia kontroli. Zatem wymagało wyjaśnienia, czy kontroli nie można było przeprowadzić pod nieobecność wnioskodawcy.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu oprócz twierdzeń pełnomocnika strony, nigdzie nie zawarto informacji potwierdzającej, iż rolnik wystąpił do przedstawiciela Inspekcji Weterynaryjnej o przełożenie kontroli do czasu zakończenia zleconych prac. Organ za wiarygodną uznał odpowiedź Powiatowego Lekarza Weterynarii wskazującą, iż w dniu przeprowadzania kontroli odwołujący jednoznacznie stwierdził, że nie jest zainteresowany jej przeprowadzeniem w swoim gospodarstwie. Rolnik nie występował też z wnioskiem do przedstawiciela Inspekcji Weterynaryjnej o przełożenie kontroli. Ponadto niezrozumiałe jest dlaczego nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli.

Zdaniem organu obecność skarżącego w trakcie kontroli była niezbędna. Kontrola wymogów podstawowych w zakresie zarządzania wymagała umożliwienia dostępu do miejsc przetrzymywania zwierząt gospodarskich (budynków inwentarskich), wglądu do obowiązkowej dokumentacji związanej z posiadanymi zwierzętami, a także składania ewentualnych wyjaśnień. Jeżeli producent faktycznie nie mógł uczestniczyć w czynnościach kontrolnych to powinien chociaż umożliwić osobom kontrolującym wykonanie swoich obowiązków np. udostępnić miejsca przetrzymywania zwierząt.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniósł P. B., którą następnie Sąd pierwszej instancji oddalił.

Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, 10, 75, 77, 80 oraz art. 107 k.p.a. Na wstępie wskazał, że przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania trzech świadków, o które ubiegał się rolnik, było bezcelowe i pozostawało bez wpływu na ustalenia organu. Wskazał również, że skarżący nie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu i umożliwiono mu zgłoszenie wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do wyników postępowania. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] września 2010 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że skarżący nie wykazał zainteresowania przeprowadzeniem czynności kontrolnych, przy których jego obecność była konieczna zarówno w dniu 11 września 2009 r. jak i w terminie późniejszym. Zdaniem Sądu, organ wykonał wszelkie wytyczne zawarte w wyroku WSA w P. z dnia 3 lutego 2011 r. Wskazał, że wyłączenie producenta rolnego z uzyskania pomocy finansowej jest dopuszczalne dopiero po wykazaniu przez organ, że skarżący w rzeczywistości skutecznie uniemożliwił swym zachowaniem dokonanie planowanej kontroli. Sąd podzielił stanowisko organu, że istnieją wystarczające dowody, które uzasadniają pogląd, że doszło do takiej sytuacji. Odstąpienie skarżącego od uczestnictwa w czynnościach kontrolnych było de facto uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w dniu [...] września 2009r. przez Inspekcję Weterynaryjną. Co prawda zgodnie z art. 31a ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dopuszczalne jest by kontrola odbyła się bez uczestnictwa osoby zainteresowanej, jednak zdaniem Sądu, kontrola wymogów podstawowych w zakresie zarządzania wymaga umożliwienia dostępu do miejsc przetrzymywania zwierząt gospodarskich, wglądu do obowiązkowej dokumentacji związanej z posiadanymi zwierzętami, a także składania ewentualnych wyjaśnień. Zasadne jest by producent rolny był obecny podczas kontroli i zapewnił niezbędną pomoc. Nie chodzi o ciągły udział w kontroli a jedynie o umożliwienie osobom kontrolującym wykonanie obowiązków. W ocenie Sądu zweryfikowanie wszystkich elementów dotyczących obszaru kontroli chociażby z uwagi na duży rozmiar stada wymagało czynnego udziału w czynnościach producenta rolnego. Skoro rolnik dobrowolnie zdecydował się uczestniczyć w programie w celu uzyskania płatności, to również powinno mu zależeć na udzielaniu pomocy inspektorom terenowym, tak by mogli sprawdzić wszystkie niezbędne elementy oraz w razie niejasności uzyskać od strony stosowne wyjaśnienia. Ponadto w późniejszym terminie strona ani razu nie wystąpiła do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii o ponowne przeprowadzenie kontroli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA P. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ogólne stwierdzenie w raporcie kontroli, niewyjaśnienie stanu faktycznego, szczegółowego przebiegu kontroli, niepodjęcie prób przeprowadzenia kontroli bez obecności rolnika traktować należy jako podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich,

2) art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 31 sierpnia 2007 r.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wynika z w/w przepisu obligatoryjny obowiązek uczestnictwa rolnika w przeprowadzanej kontroli, podczas gdy przepisy jednoznacznie wskazują, że kontrola może odbyć się bez udziału rolnika,

3) § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2007 r., poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych na podstawie zebranych dowodów w toku kontroli, niepodjęcie działań zmierzających do przeprowadzenia kontroli bez obecności rolnika.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie odniesiono się do treści raportu sporządzonego przez kontrolującego. Organ nie zbadał raportu pod względem jego zgodności z warunkami określonymi przez przepisy prawa w szczególności § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2007 r. Treść raportu ogranicza się do lakonicznego uzasadnienia, które nie zawiera szczegółowych ustaleń faktycznych, szczegółowego opisu czynności, których wykonania rzekomo odmówił skarżący i które to czynności stanowiły przeszkodę w przeprowadzeniu kontroli.

Zdaniem skarżącego nie można uznać, że nieobecność rolnika podczas kontroli, nawet usprawiedliwiona może być potraktowana jako uniemożliwienie kontrolującym podjęcia czynności kontrolnych. Gdyby tak faktycznie było wówczas protokół kontroli powinien zawierać okoliczności, które rzeczywiście uniemożliwiały przeprowadzenie kontroli. Z raportu nie wynika, że kontrolujący prosił o wskazanie budynków oraz stada bydła, a rolnik odmówił wykonania powyższych czynności, nie wynika również , że skarżący odmówił przedstawienia książki rejestracji zwierząt oraz innych dokumentów związanych z chowem zwierząt. Uzupełnienie protokołu nie może stanowić pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii, który nie był obecny podczas czynności kontrolnych.

Udostępnienie wstępu do budynków nie należy utożsamiać z ciągłym udziałem w kontroli, lecz udział rolnika może się ograniczyć do wskazania budynków inwentarskich oraz udostępnienia dokumentacji. Budynki inwentarskie znajdują się w miejscu zamieszkania skarżącego. Osoba kontrolująca miała do nich dostęp, choćby na podstawie art. 31a ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z którego wynika, że kontrolujący ma prawo wstępu na teren gospodarstwa, w szczególności budynków.

Z raportu kontroli nie wynika, że osoba kontrolująca gospodarstwo skarżącego zażądała od niego przedłożenia księgi rejestracji bydła i czy skarżący odmówił jej przedstawienia. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach organy ARiMR są zobowiązane stać na straży praworządności, którą należy rozumieć jako zobowiązanie organów do przestrzegania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, a także są zobowiązane rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchybień w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze konstrukcję skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W jego ramach zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., że dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli ze względu na swą nieobecność. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ARiMR może odrzucać wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, gdy rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, w szczególności nie umożliwił wstępu do budynków, odmówił przedstawienia dokumentów. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Na wstępie należy wskazać, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 znajduje zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. - na podstawie art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009r. z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 ).

W myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Natomiast stosownie do art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Przepis ten usytuowany jest w Rozdziale I rozporządzenia nr 796/2004 pt. "Wspólne przepisy" i określa tzw. zasady ogólne związane z przeprowadzeniem kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Przepis ten stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli w taki sposób, aby skutecznie zweryfikować przestrzeganie wymogów niezbędnych do przyznania płatności, sprawdzić dane zawarte we wniosku, a także dokonać czynności kontrolnych na miejscu. Treść art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wskazuje, że celem kontroli jest sprawdzenie czy beneficjent pomocy stosuje się do warunków na jakich udzielana jest pomoc.

Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 15 maja 2009r. o przyznanie płatności na rok 2009 do gruntów rolnych w ramach: jednolitej płatności obszarowej; płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych; płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). W związku z powyższym zastosowanie w sprawie ma ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tj. Dz.U. z 2008r. nr 170 poz.1051 ze zm.) dalej: ustawa o płatnościach. Jednocześnie wskazać trzeba, iż w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie miały także akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE L 30 z 31.01.2009r., str.16 ) dalej: rozporządzenie Nr 73/2009. Zgodnie z art. 2 lit. d tego rozporządzenia "płatność bezpośrednia" oznacza płatność przyznawaną bezpośrednio rolnikom w ramach systemu wsparcia wymienionego w załączniku I, z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 rolnik otrzymujący płatności bezpośrednie winien spełniać wymogi wymienione w załączniku II oraz przestrzegać zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o której mowa w art. 6. W załączniku II lit. A ust. 6 - 8 rozporządzenia zostały wskazane wymogi podstawowe w zakresie zarządzania, w tym Zdrowie publiczne i zdrowie zwierząt, Identyfikacja i rejestracja zwierząt. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2a ustawy o płatnościach warunkiem otrzymania przez rolnika pomocy jest przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. W myśl wykazu przepisów obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie wykazu wymogów określonych w przepisach Unii Europejskiej z uwzględnieniem przepisów krajowych wdrażających te przepisy (M.P. Nr 17, poz. 224 ) do wymogów dotyczących identyfikacji i rejestracji bydła należy m.in.: prowadzenie księgi rejestracji bydła w formie papierowej lub elektronicznej, dokonywanie wpisów do księgi rejestracji w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu, oznakowanie wszystkich sztuk bydła w siedzibie poprzez umieszczenie na obu uszach kolczyków w terminie 7 dni od dnia urodzenia zwierzęcia lub dnia kontroli granicznej, w przypadku zwierzęcia przywożonego z państwa trzeciego, zgłaszanie faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia oraz przedstawiania na żądanie wskazanych organów informacji dotyczących pochodzenia, identyfikacji lub przeznaczenia bydła.

W tym stanie rzeczy należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że z uregulowań tych wynika, iż kontrola wymogów podstawowych w zakresie zarządzania wymaga umożliwienia dostępu do miejsc przetrzymywania zwierząt gospodarskich, wglądu do obowiązkowej dokumentacji związanej z posiadanymi zwierzętami, a także składania ewentualnych wyjaśnień. Zasadnie zatem uznano, że producent rolny powinien być obecny podczas kontroli Inspekcji Weterynaryjnej i zapewnić niezbędną pomoc, stosownie do treści art. 31a ust. 9 ustawy o płatnościach. W sytuacji, w której skarżący posiada dużą siedzibę stada, obejmującą w czasie zamiaru wykonania kontroli 188 sztuk bydła, przeprowadzenie kontroli wymagało choćby czasowego, ale czynnego udziału w czynnościach producenta rolnego. Zweryfikowanie wszystkich elementów dotyczących zakresu kontroli, z uwagi na rozmiar stada byłoby z pewnością czasochłonne jednak trudno przyjąć, aby mogło obyć się zupełnie bez udziału rolnika, tak jak sugeruje to wnoszący skargę kasacyjną.

Nie można też przyjąć, że upoważnienie dla kontrolujących, do wstępu na teren gospodarstwa, w szczególności do budynków, zawarte w art. 31a ust.8 ustawy o płatnościach, miałoby przemawiać za przyjęciem możliwości dokonania kontroli bez udziału skarżącego. Wnoszący skargę kasacyjną formułując ten zarzut pominął pozostałe punkty tej jednostki redakcyjnej, w szczególności pkt. 3, 4 i 5, zgodnie z którymi osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają również prawo do żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli, wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów. Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – wskazał, że zakres kontroli wymagał udostępnienia przez producenta rolnego miejsc przetrzymywania zwierząt, dostarczenia stosownej dokumentacji, a także składania ewentualnych wyjaśnień.

Z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. Przy interpretacji tego przepisu niewątpliwie pomocna będzie wykładnia dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości , w wyroku z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie C – 536/09 (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał tam, że » wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli«. Trybunał podkreślił również, iż wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią. Jeśli zaś chodzi o kontekst, jak i motywy 29 i 55 rozporządzenia nr 796/2004 to kontrole są niezbędne dla osiągnięcia celów zamierzonych w rozporządzeniu i że w konsekwencji fakt tworzenia przeszkód dla ich przeprowadzenia może w tej perspektywie prowadzić wyłącznie do poważnych konsekwencji prawnych, takich jak odrzucenie wniosków o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, jak przewiduje art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia w odniesieniu do kontroli na miejscu.

Zasadnie zatem przyjęto w niniejszej sprawie, że jednoznaczne stwierdzenie przez P. B. w dniu kontroli, iż nie jest zainteresowany przeprowadzeniem kontroli i nie ma czasu na udzielanie odpowiedzi jednoznacznie wskazuje, że uniemożliwił on przeprowadzenie kontroli na miejscu, co wypełnia dyspozycję art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Dodatkowo, co trafnie zauważył Sąd I instancji, na niekorzyść skarżącego świadczy fakt, że ani w dniu kontroli, ani nigdy w późniejszym terminie nie wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii o skuteczne przeprowadzenie kontroli w bardziej dogodnym dla siebie momencie.

Z wyżej wskazanych względów nie można też zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Zdaniem NSA okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek z art. 23 ust. 2 rozporządzenia 796/2004 zostały wyczerpująco i w wystarczającym zakresie przez organy rozpatrzone, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Wydając rozstrzygnięcie zgodne z prawem nie naruszono również zasady praworządności.

Nie są też trafne pozostałe zarzut skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64, poz. 427 dalej: ustawa o wspieraniu) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w ramach Programu obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wynika z tego przepisu obligatoryjny obowiązek uczestnictwa rolnika w przeprowadzanej kontroli, podczas, gdy przepisy jednoznacznie wskazują, że kontrola może się odbyć bez udziału rolnika oraz § 5 tego rozporządzenia poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych na podstawie zebranych dowodów w toku kontroli, nie podjęcie działań zmierzających do przeprowadzenia kontroli bez udziału rolnika. Przepis art. 31 ustawy o wspieraniu nie został już powtórzony w uzasadnieniu skargi, lecz wskazano art. 31a tej ustawy. Z kolei art. 31 ustawy o wspieraniu co prawda dotyczy czynności kontrolnych w ramach kontroli i wizytacji na miejscu, lecz nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wcześniej wyjaśniono P. B. we wniosku z [...] maja 2009r. domagał się przyznania płatności na rok 2009 do gruntów rolnych w ramach: jednolitej płatności obszarowej; płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych; płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) i w sprawie tych płatności ma zastosowanie ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie wymieniona w skardze kasacyjnej ustawa z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która stworzyła ramy ustawowe do realizacji zadań z zakresu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych na podstawie tego rozporządzenia. Nie miało wobec tego również zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w ramach Programu obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013, które zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy o wspieraniu, na podstawie art. 32 pkt 3 tej ustawy.

Reasumując to co powiedziano skarga kasacyjna nie jest zasadna, zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny, ponadto żaden z pozostałych zarzutów nie mógł podważyć ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.