Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2896/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

B. w B. (dalej powoływana też jako "Izba", "skarżąca") wniosła do tutejszego Sądu skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Izby w przedmiocie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "A.", położonej w B. przy ul. [...] przez spółkę M. z o.o. z siedzibą w G..

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm.), a do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w B. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach zgodności z prawem postępowania spółki M. Spółka z o.o. z siedzibą w G., prowadzącej aptekę ogólnodostępną "A." w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej apteki. Jak wskazano we wniosku, działalnością reklamową naruszającą art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest nazwa apteki - "A.". W ocenie izby umieszczenie w nazwie apteki wyrażenia "K" sugeruje odbiorcy przekazu, że w tej konkretnej aptece może nabyć leki po niższej cenie niż w innych, konkurencyjnych placówkach. Tymczasem zakaz reklamy aptek i ich działalności stanowi najważniejszą podstawę i gwarancję prawidłowego funkcjonowania apteki, jako placówki zdrowia publicznego oraz aptekarzy jako przedstawicieli zawodu zaufania publicznego. Wszelkie zachowania aptekarzy łamiące prawo poprzez zgadzanie się i tolerowanie naruszania reklamy aptek są niezgodne z zasadami etyki zawodowej i winny się spotkać z szybką reakcją samorządu zawodowego. Jako interes społeczny, uzasadniający udział [...]OIA w postępowaniu, wskazano potrzebę prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego jakim jest zawód farmaceuty. Ponadto wskazano potrzebę przestrzegania prawa oraz ochronę pacjenta w postępowaniu administracyjnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] odmówił wszczęcia na wniosek [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie ..A." położonej w B. przy ul. C.. Zdaniem organu pierwszej instancji [...]OIA nie wykazała powiązania pomiędzy jej celami statutowymi i przedmiotem sprawy. Ponadto w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...]OIA nie wykazana również interesu społecznego uzasadniającego jej udział w sprawie. Podnoszone w uzasadnieniu okoliczności dotyczą wykonywania zawodu aptekarza, a nie przedsiębiorców prowadzących apteki, którzy w istocie są stronami tych spraw. [...]OIA nie wykazała również, w jaki to sposób prowadzenie reklamy przez apteki lub punkty apteczne w oczywisty sposób podważa zaufanie pacjenta do świadczącej usługi farmaceutyczne placówki oraz zatrudnionych w niej osób. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nie wykazano, oprócz ogólnej własnej tezy, związku przedmiotu postępowania, którego wszczęcia izba się domaga, z podstawowymi zadaniami farmaceutów pracujących w aptece w zakresie udzielania rzetelnych informacji i porad odnośnie działania produktów leczniczych i stosowania wyrobów medycznych będących przedmiotem obrotu w aptekach i hurtowniach farmaceutycznych.

Skarżąca w zażaleniu od ww. postanowienia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 1, art. 7 ust 2 pkt . ; i art. 7 ust i pkt 1, 6 i 9 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 136. poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 94a i art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b ustawy - Prawo farmaceutyczne. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędne ustalenie sianu faktycznego oraz naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia [...] marca 2013 roku nr [...]. Zdaniem GIF skarżąca nie wykazała związku pomiędzy jej celami statutowymi, określonymi w ustawie o Izbach aptekarskich, a przedmiotem postępowania. Podnoszona argumentacja wskazująca, iż jeśli kierownik apteki narusza zakaz reklamy aptek to samorząd aptekarski ma żywotny interes w udziale w postępowaniu ze względu na sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty co w ocenie organu odwoławczego nie uzasadnia wniosku [...]OIA. Argumentacja przedstawiona przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Zdaniem organu interes społeczny wskazywany przez [...] Izbę Aptekarską jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Przeczy temu chociażby już sama konstrukcja przepisu art. 31 k.p.a., gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność wykazania interesu społecznego przez organizację społeczną a zatem nie zakłada a priori, że organizacja społeczna chroni jakiś interes społeczny. Organ stanął na stanowisku, że [...] Okręgowa Izba Aptekarska nie wykazała konkretnego interesu społecznego a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy rozważając zagadnienie interesu społecznego, którego ochrony domaga się [...] Okręgowa Izba Aptekarska, zaznaczył, że we wniosku wskazuje ona na potrzebę czuwania nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty, który jako zawód zaufania publicznego winien być wykonywany w granicach interesu społecznego i dla jego ochrony. Jednakże, jak zauważa organ, zakaz reklamy aptek skierowany jest nie tylko do farmaceutów, ale do każdego. W przedmiotowym postępowaniu podmiotem objętym wnioskiem jest podmiot prowadzący aptekę, a nie farmaceuta zatrudniony w aptece. Trudno zatem w ocenie organu powiązać wykonywanie zawodu farmaceuty przez aptekarzy zatrudnionych przez spółkę M. Sp. z o. o. z prowadzeniem ewentualnej reklamy apteki przez spółkę, która posługuje się nazwą apteki, określoną w zezwoleniu na jej prowadzenie. Jeśli [...] Okręgowa Izba Aptekarska zamierza wszczynać postępowania dyscyplinarne wobec farmaceutów winna to czynić w zakresie swoich kompetencji zgodnie z ustawą o Izbach aptekarskich. Zamiar zbierania przez władze samorządu aptekarskiego informacji dotyczących działań farmaceutów, które mogą skutkować pociągnięciem ich do odpowiedzialności dyscyplinarnej z pewnością nie stanowi realizacji ochrony interesu społecznego, ale partykularnych celów izby. Ponadto, w ocenie organu, dopuszczenie [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej do udziału w postępowaniu może narażać interes strony. Okręgowa Izba Aptekarska to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie [...]OIA do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego dopuszczenie [...]OIA do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku mogłoby poważnie zagrozić interesom strony a interes społeczny przedstawiony przez [...]OIA nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

Na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...][...] Okręgowa Izba Aptekarska w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazała między innymi, że do podstawowych zadań farmaceutów pracujących w aptekach należy także sprawowanie opieki farmaceutycznej. Okręgowa izba aptekarska, będąc zobowiązaną do pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, za szczególnie niebezpieczne uznaje inicjatywy, akcje, programy oraz wszelki podobne przedsięwzięcia, które poprzez odwoływanie się do najważniejszych zadań zawodowych farmaceutów (np. opieki farmaceutycznej), stanowiących o istocie tego zawodu, prowadzą w rzeczywistości do obejścia zakazu reklamy aptek (punktów aptecznych) i ich działalności. Zawarty w art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne zakaz reklamowania aptek (punktów aptecznych) oraz ich działalności stanowi najważniejszą podstawę i gwarancję prawidłowego funkcjonowania aptek, jako placówek ochrony zdrowia publicznego, oraz aptekarzy, jako przedstawicieli medycznego zawodu zaufania publicznego. Wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego W związku z tym reklama apteki i jej działalności jest i powinna być zabroniona. Za oczywiście błędne i nieuprawnione, skarżąca uznaje przy tym twierdzenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że interes społeczny wskazywany przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego oraz domaga się ona jedynie przestrzegania powszechnie obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącej nie ma wątpliwości, że także w interesie społecznym leży przestrzeganie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Interes ten uzasadnia udział organizacji społecznej, której celem jest sprawowanie pieczy nad zawodem farmaceuty, którego obowiązkiem ustawowym jest ochrona zdrowia publicznego, a tym samym pacjentów w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu zbadanie działalności apteki w świetle przepisów wprowadzających normy chroniące pacjentów. Skarżąca przypomniała, że zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne apteka jest placówką ochrom zdrowia publicznego. Wynika z tego podstawowy cel działalności każdej apteki, jakim jest ochrona zdrowia i życia korzystających z ich usług pacjentów. Wymogom wynikającym z konieczności ochrony zdrowia pacjentów muszą być podporządkowane cele przedsiębiorców prowadzących apteki, w tym dążenie do maksymalizacji zysku. Uzasadnionym jest, aby placówka chroniąca zdrowie nie reklamowała swojej działalności. Korzystanie z usług aptek i punktów aptecznych, podobnie jak z innych placówek ochrony zdrowia publicznego, wynika w konieczności życiowej i z pewnością nie powinno być wynikiem reklamy lub promocji. Skarżąca podkreśliła, że w związku z zaangażowaniem samorządu aptekarskiego i jego wkładem we wprowadzenie do ustawy zakazu reklamy aptek i ich działalności jest on zainteresowany wynikiem toczących się postępowań w tym zakresie, gdyż w interesie samorządu aptekarzy jak i interesie publicznym jest przestrzeganie tego zakazu. Skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem, że składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia czy dopuszczenia jej na prawach strony do toczącego się już postępowania nie może być udowadnianie przez tę organizację zasadności zarzutów w prowadzonym postępowaniu, do którego pragnie przystąpić. Kodeks postępowania administracyjnego nie przesądza o obowiązku działania organizacji społecznej na korzyść lub niekorzyść strony. Nic nie stoi na przeszkodzie dla działania organizacji społecznej na korzyść strony, ale realna jest też rozbieżność interesów organizacji społecznej i strony, w szczególności gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest efektem jej własnej inicjatywy, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. W ocenie skarżącej stwierdzenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego wskazują i obrazują dobitnie fakt zupełnego niezrozumienia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego faktu, że to nie aptekarze zatrudnieni w aptece ogólnodostępnej pn. "A." z siedzibą w B. przy ul. [...] ani też inni aptekarze zrzeszeni w [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej, wystąpili o zmianę nazwy tej apteki poprzez dodanie do już obowiązującej nazwy "A." sformułowania "[...] " a dokonała tego spółka M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., i to już po wejściu w życie przepisu art. 94a Prawa farmaceutycznego w jego obecnie obowiązującym brzmieniu, zaś [...] wojewódzki organ inspekcji farmaceutycznej taką zmianę nazwy apteki ogólnodostępnej zaakceptował i zarejestrował. W ocenie skarżącej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej umieszczenie w nazwie apteki ogólnodostępnej słów "[...]" w sposób oczywisty sugeruje odbiorcy (potencjalnemu klientowi apteki), że w tej konkretnej placówce aptecznej może on nabyć produkty lecznicze po cenach niższych w stosunku do innych aptek konkurencyjnych a mających swoją siedzibę na terenie B. i w jego okolicach. Toteż użycie w nazwie apteki słów "[...]" powoduje powstanie wrażenia, że w tej aptece możliwe jest skorzystanie z usług farmaceutycznych po cenach niższych aniżeli w innych placówkach (aptekach ogólnodostępnych). Przedmiotowa nazwa apteki, poprzez zamieszczenie w niej słów "[...]" zawiera więc cechy właściwe dla reklamy apteki i zawiera w sobie element zachęcania, nakłaniania do określonego postępowania. To zaś - zdaniem skarżącej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. pozwala uznać takie działanie właściciela apteki, za prowadzenie reklamy działalności tej apteki, albowiem w sposób oczywisty zmierza ona do zwiększenia sprzedaży leków oferowanych w należącej do niej aptece.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) – dalej “p.p.s.a.".

Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że wydano go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c. p.p.s.a.

Przedmiot sporu w badanej sprawie stanowi odmowa wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, o co wnosi Skarżąca. Stanowisko organu opiera się na niestwierdzeniu wystarczających przesłanek dla realizacji takiego żądania. Strona zaś wskazuje na brak ku temu podstaw, w szczególności na okoliczność ograniczenia zakresu swojego żądania w związku z wycofaniem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Należy podkreślić, iż w sprawie dotyczącej naruszenia przez aptekę "A.", położoną w B. przy ul. [...] prowadzoną przez spółkę M. z o.o. z siedzibą w G. przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne [...] Izba Aptekarska złożyła zarówno wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak i wniosek o dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony.

Kwestia dopuszczenia do udziału Skarżącej w postępowaniu, po jego ew. wszczęciu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego została rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zakończyło się ono w dwóch instancjach wydaniem postanowień odmawiających dopuszczenia Skarżącej do udziału w ww. postępowaniu z uwagi na to, że nie toczy się postepowanie w sprawie i zaskarżeniem postanowienia wydanego przez GIF w II instancji.

W niniejszej sprawie rozważania na temat zasadność skargi należało ograniczyć tylko do rozstrzygnięcia na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. W takim przypadku zakres kontroli sądu powinien zostać ograniczony wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości decyzji organu w zakresie uznania, czy działania organizacji społecznej podejmowane zgodnie z jej statutem służyć mają ochronie interesu społecznego.

Sąd dokonując analizy prawnej niniejszej sprawy zauważa, iż z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wprost wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, a nie własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu musi przemawiać interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie dwie pierwsze przesłanki tj. wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby jak również, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, wynikają z dokumentów przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. W tym kontekście sedno problemu prawnego stanowi dowiedzenie, że za żądaniem Skarżącej wystosowanym w trybie art. 31 § 1 k.p.a. przemawia interes społeczny.

W ocenie organu odwoławczego cel statutowy organizacji społecznej, jaką jest niewątpliwie Skarżąca, nie uprawnia do działania w interesie społecznym w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie kwestionując dowodów przedłożonych przez Stronę wskazujących na naruszenie obowiązujących przepisów zakazu reklamy przez jedną z aptek funkcjonującą na obszarze właściwości miejscowej [...] Izby Aptekarskiej, której to kwestii wyjaśnienia domaga się w istocie Skarżąca, stwierdził brak formalnych podstaw do uwzględnienia takiego żądania. Zdaniem organu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy samo uprawdopodobnienie, że za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu przemawia interes społeczny, z uwagi na możliwość naruszenia prawa (zakazu reklamy) przez wskazaną aptekę, ponieważ udowodnienie tego faktu może mieć miejsce jedynie w ramach przeprowadzonego postępowania, a więc dopiero po jego wszczęciu. Aby zostało ono zainicjowane wnioskodawca musi wpierw dowieść, że leży to w interesie społecznym, a nie np. branżowym (członków określonej izby aptekarskiej), jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd powyższy pogląd uznał za błędny. Należy bowiem podkreślić, iż kwestii stanowiących podstawę oraz treść (cel) żądania wszczęcia postępowania przez organ administracji nie można traktować rozłącznie, gdyż przedmiot żądania warunkuje w istocie rozpoznanie merytoryczne sprawy głównej, jaką stanowi zbadanie naruszenia zakazu reklamy aptek. Kwestie te pozostają z sobą w związku i wzajemnie się uwarunkowują. W kontekście interpretacji art. 31 § 1 k.p.a. należy mieć także na uwadze cel postępowania administracyjnego jakim jest załatwienie danej sprawy. Prawo żądania wszczęcia i udziału w takim postępowaniu (legitymacja procesowa) warunkujące de facto rozpoznanie sprawy głównej nie może być ograniczane ponad określone ustawowe granice, gdyż prowadzi do zawężenia zakresu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 7 oraz 8 k.p.a. organ mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli działa na rzecz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Za niedopuszczalną należy zatem uznać taką wykładnię, która zawęża zakres uprawnień wnioskodawcy, jak również nakładającą na niego dodatkowe do spełnienia warunki.

W doktrynie podkreśla się, iż pojęcie interesu społecznego w rozumieniu jakim występuje ono w art. 31 § 1 k.p.a jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie, prowadzące niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej (patrz A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 297). Istnieje również niebezpieczeństwo podobnych wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej, kiedy uzna się za wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi i faktem, że pozostają one w niesprecyzowanym ogólnym związku z daną sprawą administracyjną, w tym jej wszczęciem.

To, iż pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i de facto w każdej sprawie indywidualnej podlega wykładni organu do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a., nie oznacza dowolności (uznaniowości) interpretacyjnej organów administracji. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa organ w tym zakresie jest związany ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza treścią art. 7 oraz 77 k.p.a. (przykładowo por. wyrok NSA z 23 września 2010 r. sygn. akt: II OSK 1339/09).

Z wykładni art. 31 § 1 k.p.a., wynika także, że ciężaru wykazania, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny nie można przerzucać z organizacji społecznej na organ, którego obowiązkiem nie jest wykazanie okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego danej organizacji społecznej w sprawie (por. uzasadnienie postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09).

Podsumowując powyższe można stwierdzić, iż o tym, że za wszczęciem postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w konkretnej sprawie przemawia interes społeczny, rozstrzyga organ na podstawie analizy materiału dowodowego tejże sprawy, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu dokonując oceny stanu faktycznego oraz prawnego badanej sprawy w kontekście wniosku Skarżącej o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie sposób przyjąć, że organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie braku interesu społecznego ze względu na zakres zadań statutowych Izb Aptekarskich, który by uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania z urzędu. GIF nie podjął także działań dowodowych w celu zweryfikowania materialnoprawnych przesłanek żądania Skarżącej, tj. zarzutu naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego w wyniku prowadzenia przez wymienioną we wniosku aptekę reklamy jej działalności, odmawiając Skarżącej udzielenia informacji na ten temat.

Zdaniem Sądu w zmienionych skutkiem wycofania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu okolicznościach sprawy trudno kwestionować fakt, że Skarżąca, jako organizacja społeczna, poprzestając jedynie na wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie działa bezinteresownie, angażując się w ochronę interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia takich uniwersalnych wartości, jak naruszenie zasad uczciwej konkurencji i przestrzegania tych samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej, która, co należy podkreślić, jest działalnością reglamentowaną przez państwo, gdyż wymaga uzyskania zezwolenia.

Skoro wolą ustawodawcy prowadzenie aptek może mieć miejsce nie tylko przez aptekarzy lecz także różne podmioty gospodarcze, z uwagi na brak w u.i.a. środków prawnych umożliwiających w sytuacji nieprzestrzegania standardów zawodowych, a w szczególności łamania prawa, oddziaływanie przez samorząd zawodowy aptekarzy na wszystkich przedsiębiorców, tym bardziej istotna staje się w takim przypadku rola organów państwa (nadzoru farmaceutycznego) odpowiedzialnych za funkcjonowanie rynku leków. To do ich kompetencji i zadań należy przeciwdziałanie takim sytuacjom, a zwłaszcza szybkie podejmowanie właściwych postępowań celem weryfikacji i ew. dyscyplinowania podmiotów (aptek) nieprzestrzegających obowiązujących zasad prowadzenia działalności nie tylko zgodnie z uzyskanym zezwoleniem lecz przede wszystkim z przepisami Prawa farmaceutycznego.

Ratio legis przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na zapewnieniu pomocy (interwencji) państwa (jego organów) zwłaszcza w przypadkach, gdy brak regulacji prawnej uniemożliwia wszczynanie postępowań administracyjnych na wniosek, w okolicznościach wskazujących na taką potrzebę, gdyż przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie Sądu z taką właśnie okolicznością mamy do czynienia w badanej sprawie, w której organy państwa dysponując odpowiednimi narzędziami prawnymi winny podjąć z urzędu działania zmierzające do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia problemów dotyczących sfery stosowania prawa, których samodzielnie podmioty samorządu zawodowego, w tym przypadku izby aptekarskie rozwiązać nie mogą. Samorząd aptekarski nie ma wpływu na przedsiębiorców prowadzących apteki i ich politykę w zakresie konkurencji na rynku leków i przestrzegania obowiązujących uregulowań ustawowych, może jedynie wskazywać właściwym organom administracji naruszenia określonych zasad postępowania, w tym zwłaszcza zakazu reklamy oraz żądać pomocy państwa, które to uprawnienie wynika wprost z przepisów u.i.a. oraz ma oparcie w statucie izby aptekarskiej.

Dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a. nie można w takim przypadku interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu i nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia, gdyż w demokratycznym państwie prawnym wielość i zróżnicowanie interesów grupowych jest społeczną normą. W przekonaniu Sądu, zarówno GIF jak i organ pierwszej instancji, odmawiając wszczęcia postępowania takiej właśnie nieprawidłowej oceny prawnej dokonał w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia dotknięte są także wadliwością ustaleń stanu faktycznego, gdyż organ pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził, że cele statutowe Skarżącej przemawiają za uznaniem, iż Izba nie może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów prawa farmaceutycznego, ponieważ nie jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji.

Oceny tej nie zmienił organ odwoławczy, chociaż w odpowiedzi na skargę zasadniczo przyznaje pod tym względem rację Skarżącej, że istnieje merytoryczny związek przedmiotu postępowania (sprawy rozstrzyganej w decyzji administracyjnej) z przedmiotem działalności izby aptekarskiej, zarówno w sensie prawnym jak i faktycznym. Wydane postanowienia są zatem dotknięte sprzecznością dokonanych ustaleń ze stanem rzeczywistym co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jego skutkiem jest bowiem stwierdzenie, że Skarżąca nie działała w interesie społecznym, lecz wyłącznie w interesie branżowym (ekonomicznym i prawnym) zrzeszonych w izbie aptekarskiej członków, w wyniku błędnego rozumienia normy wywiedzionej z art. 31 § 1 k.p.a.

Interes społeczny należy utożsamiać z ochroną interesu zbiorowego, jakim jest bez wątpienia przestrzeganie prawa, a wszczęcie postępowania, którego celem jest zbadanie, czy nie zostały naruszone określone normy w obszarze dystrybucji leków chroniące zdrowie pacjentów, niewątpliwie ma związek z celami statutowymi izby aptekarskiej, a ponadto wynika wprost z samych przepisów ustawowych. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich stanowi bowiem, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, zaś art. 2a ust. 1 pkt 8 tej ustawy, że wykonywanie tego zawodu ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i standardów, w szczególności wynikających z ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek. Niewątpliwie wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego, a samorząd aptekarski, który jest powołany do sprawowania nadzoru nad zachowaniem właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości, jaką jest zdrowie publiczne. Działalność samorządu aptekarskiego nie służy zatem partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych. Sprawując nadzór w tym obszarze organy samorządu czynią to w interesie społecznym, który wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu przez farmaceutów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i zasadami etyki zawodowej, co ma prowadzić do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.

W badanej sprawie kwestia naruszenia prawa - art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stała się wysoce prawdopodobna w związku z działalnością reklamową apteki P."- w zakresie jej nazwy stanowiącej niedozwoloną z mocy art. 94a p.f. formę reklamy.

Należy stwierdzić, że Główny Inspektor Farmaceutyczny co do zasady uznaje każde działanie na rzecz respektowania wprowadzonego w ustawie Prawo farmaceutyczne zakazu reklamy aptek za działanie podjęte w interesie społecznym, a nie branżowym. Dlatego niezrozumiałe jest stanowisko GIF zajęte w rozstrzyganej sprawie, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z ww. tezami skierowanego do wojewodów pisma prezentującego oficjalne stanowisko głównego organu odpowiedzialnego za sferę nadzoru państwa nad rynkiem leków. Pomimo, że Skarżąca wskazała na naruszenia prawa przez "P." w zakresie zakazu reklamy, żądając podjęcia odpowiednich działań w tej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, GIF utrzymał w mocy skarżone postanowienie organu I instancji nie dostrzegając interesu społecznego we wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, niezgodnie z prezentowanym na zewnątrz oficjalnym stanowiskiem odnoszącym się do meritum przedmiotowej sprawy.

W tej sytuacji w ocenie Sądu motywy działania Skarżącej mające na celu wszczęcie przez właściwy organ - [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki oraz reklamy jej działalności, uzyskują dodatkowe oparcie w stanowisku naczelnego organu administracji odpowiedzialnego za nadzór państwa nad rynkiem leków.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie powyższe pod uwagę, jak również dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Konkludując, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 orzekł jak w sentencji wyroku.