Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3343/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1128/20 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w X. sp. z o.o. z siedzibą w X. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 marca 2020 r., znak KUO.4701.19.2020.DC w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w X. sp. z o.o. z siedzibą w X. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 lipca 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1128/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w X. sp. z o.o. z siedzibą w X. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 12 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 11 lutego 2020 r.; 2. zasądził od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżonym postanowieniem Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego WP, na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 122f k.p.a. oraz 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm., dalej jako: P.p.), utrzymał w mocy w własne postanowienie z 11 lutego 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy wydania interpretacji indywidualnej. Organ podał, że 15 stycznia 2019 r. Spółka wystąpiła o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako: P.w.) odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w odniesieniu do zaistniałych stanów faktycznych, opisanych we wniosku. Decyzją z 18 marca 2019 r. Prezes PGWWP odniósł się do wniosku Spółki. Na skutek skargi wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1190/19) uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że w przypadku, gdy w ramach jednego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej występuje wiele zapytań interpretacyjnych to wydane rozstrzygnięcie powinno odpowiadać schematowi, że każdemu pytaniu opartemu o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny punkt sentencji, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem sentencji fragment uzasadnienia zawierający stosowny i jak najpełniejszy wywód prawny. Wskazano, że Spółka we wniosku sformułowała trzynaście zapytań interpretacyjnych, a organ na etapie rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją z 18 marca 2019 r. uznał, że tworzą one osiem stanów faktycznych. Podano, że w związku z tym organ, rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, wezwał Spółkę do uzupełnienia brakującej opłaty za wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej poprzez uiszczenie w terminie 7 dni dodatkowej opłaty w wysokości 200 złotych. Spółka nie wykonała wezwania do uzupełnienia brakującej opłaty za wydanie interpretacji indywidualnej. Natomiast pismem z 7 stycznia 2020 r. Spółka wniosła o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z 10 stycznia 2019 r. wskazując, że usunęła brak formalny na wezwanie organu z 7 lutego 2019 r., czego konsekwencją było wydanie interpretacji indywidualnej w decyzji z 18 marca 2019 r., a termin na załatwienie sprawy upłynął 20 grudnia 2019 r. W związku z niewydaniem decyzji we wskazanym terminie, zostały spełnione przesłanki milczącego zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. Odmawiając wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy Prezes PGWWP wyjaśnił, że pomimo wezwania do uzupełnienia brakującej opłaty, Spółka uiściła opłatę odnoszącą się wyłącznie do ośmiu stanów faktycznych, a przedmiotowy wniosek obejmuje trzynaście stanów faktycznych. W ocenie organu nieopłacony należycie wniosek nie uruchomił 30-dniowego terminu do wydania interpretacji indywidualnej, a w konsekwencji niewydanie interpretacji w terminie wynikającym z art. 34 ust. 12 P.p. nie doprowadziło do wystąpienia skutku prawnego w postaci milczącego załatwienia sprawy.

Postanowieniem z 5 marca 2020 r. Prezes PGWWP pozostawił bez rozpatrzenia wniosek Spółki z 10 stycznia 2019 r. o wydanie interpretacji indywidualnej. Natomiast postanowieniem z 12 marca 2020 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

W skardze do WSA Spółka zarzuciła naruszenie przepisów P.p. oraz k.p.a., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że poprzednia decyzja Prezesa została uchylona wyrokiem WSA z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1190/19), zaś akta przedmiotowej sprawy, wraz z wyrokiem, zostały przekazane organowi w dniu 14 listopada 2019 r. W ocenie WSA termin do ponownego rozpoznania wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej należy liczyć od dnia doręczenia organowi interpretującemu prawomocnego wyroku tego sądu. Zatem termin 30-dniowy na wydanie interpretacji pisemnej z wniosku Spółki rozpoczął bieg ponownie w dniu 15 listopada 2019 r., a termin na wydanie interpretacji minął z dniem 16 grudnia 2019 r. (poniedziałek). Milczenie organu przez ten czas sprawiło, że z upływem tego dnia wystąpiłby skutek fikcji pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia, czy też milczącej zgody organu na to, co skarżąca wyraziła w swoim wniosku, a w związku z tym należałoby przyjąć, że interpretacja milcząca została "wydana". Wskazano, że organ ma 30 dni na wydanie interpretacji, a jeżeli w tym terminie nie podejmie żadnej czynności, (np. wezwanie do usunięcia braków formalnych), to dochodzi "do wydania" interpretacji milczącej. W związku z tym wezwanie strony do uiszczenia opłaty w dniu 20 grudnia 2019 r., tj. po terminie 30 dni nie wywołuje skutków prawnych. Podniesiono także, że strona nie powinna ponosić negatywnych skutków opieszałości organu. Zatem organ powinien wydać zaświadczenie zgodnie z wnioskiem strony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezes PGWWP, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 12 P.p. oraz art. 286 § 2 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że zwrot z sądu do organu nienależycie opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej uruchomił bieg 30-dniowego terminu do wydania interpretacji, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że w sprawie wystąpił skutek w postaci milczącego załatwienia sprawy i uchylenia odpowiadającego prawu postanowienia z 12 marca 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z 11 lutego 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 7 i 12 P.p. polegające na błędnym przyjęciu, że wezwanie do usunięcia braków wniosków o wydanie interpretacji indywidualnej jest skuteczne pod warunkiem jego podjęcia w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, co nie wynika z wymienionych przepisów prawa i jest sprzeczne z art. 34 ust. 12 P.p., który termin 30-dniowy odnosi do terminu do wydania interpretacji indywidualnej, którego bieg w każdym przypadku uruchamia kompletny i opłacony wniosek;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 122c § 2, art. 64 § 2 oraz art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wezwanie do usunięcia braków wniosku jest ograniczone terminem na wydanie decyzji w sytuacji, gdy z treści wymienionych przepisów jednoznacznie wynika, że czynność ta pozostaje poza tym okresem, a dopiero prawidłowe wykonanie wezwania do usunięcia braków wniosku uruchomia termin na wydanie decyzji, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że w sprawie wystąpił skutek w postaci milczącego załatwienia sprawy i uchylenia odpowiadającego prawu postanowienia z 12 marca 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z 11 lutego 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Prezes PGWWP wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 34 ust. 12 P.p. termin do wydania interpretacji indywidualnej rozpoczyna się dopiero w dacie wpływu do organu kompletnego i opłaconego wniosku. Natomiast wezwanie do usunięcia braków wniosku nie jest ograniczone terminem na wydanie decyzji interpretacyjnej, a dopiero terminowe i prawidłowe wykonanie wezwania uruchamia bieg terminu do wydania decyzji interpretacyjnej. Podniesiono, że zwrócone z sądu akta sprawy zawierały nienależycie opłacony wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, a wniosek podlegał ponownemu rozpoznaniu w związku z uchyleniem przez WSA decyzji Prezesa PGWWP z 18 marca 2019 r. Zatem nienależycie opłacony wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej nie uruchomił biegu 30-dniowego terminu do wydania interpretacji indywidualnej, lecz wymagał dodatkowego opłacenia, czego konsekwencją było wezwanie z 20 grudnia 2019 r. Zarzucono, że stanowisko WSA nie znajduje oparcia w żadnej normie odkodowanej z przepisów art. 34 P.p. oraz przepisów działu II rozdziału 8a k.p.a., a ponadto narusza przepisy art. 34 ust. 7 P.p. oraz art. 122c § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. Wskazano, że Spółka, pomimo wezwania, nie uzupełniła braku fiskalnego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, a w konsekwencji nie doszło do uruchomienia terminu do wydania interpretacji indywidualnej, lecz do przypadku wymagającego pozostawienia wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej bez rozpatrzenia, co Prezes PGW WP uczynił postanowieniem z 5 marca 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z 1 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie jej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji jej zarzutów, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zatem zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wymaga to od autora skarga kasacyjnej nie tylko prawidłowego sformułowania zarzutów, ale także przypisania ich w ramach właściwych podstaw kasacyjnych. W przypadku zatem zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać przepisy prawa materialnego, które zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, a także podać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 34 ust. 7 i 12 P.p. oraz art. 286 § 2 p.p.s.a., które zmierzają do podważenia stanowiska WSA, że zwrot akt z sądu uruchomił bieg 30-dniowego terminu do wydania interpretacji, a także że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej jest skuteczne pod warunkiem jego dokonania w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do organu.

Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Przepis 286 p.p.s.a. ustanawia zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego, gdyż organ musi dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, analogicznie jakby prowadził postępowanie po raz pierwszy w sprawie, a zatem po wpłynięciu wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2566/07 oraz wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 118/14). Nie ulega zatem wątpliwości, że dzień, w którym następuje zwrot akt organowi uruchamia termin do załatwienia sprawy, określony w art. 34 ust. 12 P.p. W tym zakresie nie doszło zatem do naruszenia przepisów przez WSA.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 7 P.p. należy przede wszystkim podkreślić, że badanie wymogów formalnych wniosku wpływającego do organu następuje na etapie wstępnym, co w niniejszej sprawie miało miejsce jeszcze przez podjęciem przez organ decyzji z 18 marca 2019 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek Spółki skutecznie wszczął postępowanie w sprawie wydania interpretacji indywidualnej, a zatem był kompletny i opłacony w rozumieniu art. 34 ust. 12 P.p., skoro na skutek jego wniesienia organ wydał decyzję. Wprawdzie decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 1190/19, ale powodem jej uchylenia nie były stwierdzone przez WSA braki formalne wniosku, lecz nieprawidłowości w samej treści decyzji organu. Także ze wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu orzeczenia WSA w sprawie IV SAB/Wa 1190/19 wynika, że WSA nakazał jedynie wydanie ponownej decyzji rozstrzygającej o wniosku Spółki, nie stwierdzając konieczności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W myśl zaś art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro zatem nie doszło do żadnej zmiany przepisów, to organ był związany wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania. W tej sytuacji nie było podstaw do wzywania strony do uzupełnienia wniosku, nawet jeśli w ocenie organu nie został on należycie opłacony, gdyż w tych okolicznościach ewentualny brak opłaty wnikał z błędu organu, a nie wnioskodawcy. Co więcej pozostawienie podania bez rozpoznania ma taki skutek, jakby wniosek w ogóle nie został złożony. Natomiast w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało skutecznie wszczęte, skoro okoliczności tej nie kwestionował WSA w wyroku w sprawie IV SAB/Wa 1190/19. W związku z tym podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja odnosząca się do tego, że termin do wydania interptracji zaczyna biec dopiero od złożenia kompletnego wniosku w ogóle pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.

Należy przy tym podnieść, że w dacie wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, wniosek Spółki nie był załatwiony, pomimo upływu 30-dnowego terminu do wydania interptracji. Ostateczne postanowienie o jego pozostawieniu bez rozpoznania zostało bowiem wydane dopiero w dniu 1 czerwca 2020 r. Przy czym z informacji zawartych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wynika, że od postanowienia tego także została wywiedziona skarga do sądu administracyjnego, ale postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone (postanowienie WSA w Warszawie z 9 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1725/20). W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że wniosek w sprawie wydania interpretacji indywidualnej został skutecznie złożony, a w związku z tym termin jego załatwienia, a także skutki jego niedotrzymania określa art. 34 ust. 12 P.p. Zatem podniesione zarzuty nie okazały się skuteczne.

W tej sytuacji niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 122c § 2, art. 64 § 2 oraz art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym w jego ocenie przyjęciu, że wezwanie do usunięcia braków wniosku jest ograniczone terminem na wydanie decyzji. Z powyższych względów w niniejszej sprawie brak było podstaw do wyzwania strony do uzupełniania braków formalnych wniosku, a tym samym powołane przepisy w tym zakresie nie miały zastosowania. Z mocy wyroku WSA w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1190/19 organ był zobowiązany jedynie do ponownego podjęcia rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.

Z powyższych powodów wniesiona skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.