Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2068/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 61a § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 175 § 1, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2024/19 w sprawie ze skargi W.O. i R.O. oraz E.B., U.L., J.L. i L.L. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia 19 czerwca 2019 r. nr XII/97/2019 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2020 r. oddalił skargi W.O. i R.O. oraz E.B., U.L., J.L. i L.L. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia 19 czerwca 2019 r. nr XII/97/2019 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W.O. i R.O. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości i wnieśli o jego uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 28 w zw. z art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich nieuwzględnienie i odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu.

Postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną W.O., wskazując, że z uwagi na złożenie wniosku o sporządzeniu uzasadnienia wyroku wyłącznie przez R.O. jej skarga kasacyjna była niedopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oddalenia skargi na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia 19 czerwca 2019 r. nr XII/97/2019 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych z powodu niewykazania przez skarżących ich interesu prawnego, którego istnienie w myśl postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), dalej: usg, warunkuje prawną skuteczność kwestionowania uchwały rady gminy w drodze skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Orzekający w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał bowiem, że interes prawny, o którym mowa w tym przepisie nie może odnosić się do sytuacji przyszłych ani hipotetycznych. Właściciel nieruchomości ma legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego wyłącznie takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania tą nieruchomością. Sąd ten zwrócił przy tym uwagę, że działka należąca do E.B., U.L., J.L. i L.L. graniczy z działkami objętymi zaskarżoną uchwałą, przy czym akt ten nie pozbawia ich przysługujących im praw i nie ogranicza w korzystaniu z przysługujących uprawnień. Z kolei w stosunku do W. i R.O. Sąd odnotował, że jak stwierdzili sami skarżący, władają oni wyłącznie częścią działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Możliwość wniesienia skargi na uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organy gminy możliwe jest z kolei na podstawie art. 101 ust. 1 usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Określenie zatem, kto może zainicjować postępowanie przez sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (tu: gminy) i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego (tu: gminy) i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej wynika z art. 101 ust. 1 usg, a nie art. 28 kpa. Przepis art. 101 ust. 1 usg stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną ustalenia, czy określony podmiot ze względu na swój interes prawny może być stroną postępowania przed sądem administracyjnym zmierzającego do kontroli prawidłowości wydania przez organy gminy aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa. Wprawdzie zarówno art. 101 ust. 1 usg, jak i art. 28 kpa regulujący kwestie uznania za stronę postępowania administracyjnego posługują się tym samym pojęciem interesu prawnego, ale nie oznacza to, że przepisy te można stosować zamiennie. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 101 ust. 1 usg stosuje się w przypadku zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu administracyjnego, podczas gdy art. 28 kpa znajduje zastosowanie do określenia stron postępowania administracyjnego, a pośrednio w przypadku wniesienia skargi na decyzję bądź postanowienie także stron postępowania sądowoadministracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była uchwala rady gminy, a nie decyzja czy postanowienie wydane przez organ gminy w toku procedury, której przebieg regulował Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że podstawą określenia kto może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, był wyłącznie art. 101 ust. 1 usg, którego autor skargi kasacyjnej nie powołał w podstawie prawnej zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu art. 28 kpa nie znajdował zastosowania, to nie mógł on zostać naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym miejscu wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc – zgodnie z art. 183 § 1 ppsa – związany granicami skargi kasacyjnej sporządzonej w ramach wynikającego z art. 175 § 1 ppsa tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego nie był uprawniony do samodzielnej zmiany tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej i oparcia go na podstawie art. 101 ust. 1 usg.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do kwestii naruszenia art. 61a § 1 i 2 kpa należy wskazać, że w przypadku uchwał rad gminy i skarg na te uchwały zarówno organy gminy, jak i kontrolujący te akty wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzą postępowania administracyjnego i nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności dotyczących odmowy wszczęcia tego postępowania, tj. przywołanych powyżej przepisów. Tym samym przepisy te jako nieznajdujące zastosowania w sprawie nie mogły zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej nie mógł przynieść efektu spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.