Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 721/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par.6, par. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Gminy – Prezydenta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony akt.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Rada Miasta O podjęła w dniu "[...]"r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. A w O" dalej zwaną: uchwałą z "[...]"r.

Wojewoda W, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]"r., stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że uchwała z "[...]"r. narusza ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O, przyjętego uchwałą Rady Miasta O Nr "[...]"z dnia "[...]"r. (dalej zwana: uchwałą o studium). Dla terenów oznaczonych symbolami: "[...]" i "[...]" w planie określono przeznaczenie, odpowiednio: w formie terenu zieleni urządzonej i terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast ustalenia graficzne studium w zakresie wyznaczonych kierunków przekształceń zagospodarowania przestrzennego wskazują: w granicach terenu "[...]" na "obszar koncentracji usług ogólnomiejskich - średniej i niskiej intensywności", w granicach terenów "[...]" oraz "[...]" na "obszar zieleni nieurządzonej krajobrazowej". Wojewoda zaznaczył, że w ustaleniach tekstowych studium znajduje się zapis w brzmieniu: "Przystosowanie zieleni nieurządzonej - krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo rekreacyjne, trasy narciarskie, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe itp.)" oraz że "wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych, oraz stref i korytarzy i infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń studium z rozwiązaniami przewidzianymi w projekcie planów". Organ nadzoru wywiódł jednak, że "przystosowanie" nie oznacza i nie determinuje, iż teren wskazany w planie może zostać wprost przeznaczony na zieleń urządzoną. Oznacza to, co najwyżej, że teren ten można stopniowo i "lokalnie" przekształcać w formę zieleni urządzonej poprzez zagospodarowanie obiektami, o których mowa w studium. Organ stwierdził, że ustalenia studium naruszają także ustalenia planu dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem "[...]" w § 17 ust. 4 pkt 6 lit. f; "[...]"- § 17 ust. 5 pkt 6 lit. f, w którym powierzchnię biologicznie czynną ustalono na poziomie minimum 20%, zaś według zapisów tekstowych studium powierzchnia biologicznie czynna dla usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego powinna wynosić minimum 30%. Nadto organ nadzoru ocenił, że zapisy § 5 ust. 7; § 12 ust. 4; § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a), ust. 3 pkt 2 lit. b), ust. 6 pkt 2 lit. c) oraz pkt 10 lit. a), c), ust. 7 pkt 10 lit. a)-c), ust. 8 pkt 10 lit. a), ust. 9 pkt 10 lit. a), b), ust. 10 pkt 10 lit. a)- c) naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 oraz art. 14 ust. 6 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1945, z późn. zm.), zwanej dalej: u.p.z.p., gdyż nie stanowią prawidłowego ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zarzucił też, że ustalenia planu w § 17 ust. 3 pkt 10 lit. a) ingerują w strukturę terenu zamkniętego, do czego kompetencję posiada wojewoda. Organ nadzoru stwierdził również, że ze względu na charakter i zakres zmian wprowadzonych do projektu oraz lokalizację terenu opracowania, należało ponowić uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O i Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w O.

Za niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., Wojewoda uznał nadto zapis § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały definiujący "wysokość zabudowy jako wysokość mierzoną od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyżej położonego punktu pokrycia dachu lub też wysokość zabudowy określona ilością kondygnacji nadziemnych". Wywiódł, że wysokość zabudowy i tym samym, gabaryty obiektów budowlanych, należy określać jednostkami miary, a postanowienie to stanowi poza tym powtórzenie i modyfikację przepisów aktów wyższego rzędu, tj. Prawa budowlanego z aktami wykonawczymi. Ponadto, przyjęcie powyższej definicji rzutuje na ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 17 ust. 1 pkt 6 lit. b), § 17 ust. 2 pkt 6 lit. b), § 17 ust. 3 pkt 6 lit. b), § 17 ust. 5 pkt 6 lit. b), § 17 ust. 12 pkt 6 lit. b).

Wojewoda zakwestionował również prawidłowość zapisów:

- § 5 ust. 2 uchwały przewidującego, że "poszczególne tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, sąsiadujące ze sobą, mogą być zagospodarowane łącznie, jednak przy zachowaniu wymaganych dla poszczególnych terenów wskaźników dotyczących terenów biologicznie czynnych oraz wskaźnika określającego stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu", jako naruszający art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż jest nieprecyzyjny, niejasny, niejednoznaczny, rodzący wątpliwości interpretacyjne;

- § 5 ust. 6 uznając, że zwrot "wielkopowierzchniowych" stanowi nomenklaturę nieobowiązującą;

- § 11 ust. 3 przewidujący, że "plan dopuszcza podział nieruchomości na odrębne działki dla realizacji dróg wewnętrznych, przejść pieszych i uzbrojenia infrastruktury technicznej, za wyjątkiem gdy ustalenia szczegółowe stanowią inaczej", gdyż stanowi o scedowaniu przez gminę władztwa planistycznego na inne organy, a także o zaniechaniu wyznaczenia terenów elementarnych przeznaczonych do pełnienia tego rodzaju funkcji w planie;

- § 13 ust. 14 wprowadzający nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci, jako przekraczający granice władztwa planistycznego;

- § 17 ust. 1 pkt 3 lit. a), § 17 ust. 3 pkt 3 lit. a), § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a), § 17 ust. 5 pkt 3 lit. a) zawierające ustalenia zakazujące realizacji funkcji usługowej, która mogłyby zakłócać funkcję mieszkaniową, gdyż w kontekście definicji usług nieuciążliwych (§ 3 ust. 1 pkt 6), dopuszczonych według przeznaczenia podstawowego danego terenu elementarnego, stanowiły o niespójności i niejednoznaczności zapisu, co może rodzić problemy interpretacyjne na etapie realizacyjnym;

- § 17 ust. 3 pkt 6 lit. c) uznając, że słowo "nie" jest zbędne;

- § 17 ust. 4 pkt 2 lit. a) przewidujący, że zagospodarowanie terenu "[...]" powinno być zaprojektowane jako całość, na podstawie jednolitej koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu jak i rozwiązań architektoniczno - funkcjonalnych, jako ustalenie wprowadzające normy otwarte;

- § 17 ust. 8 pkt 1 zawierający zwrot "ogrody przydomowe", które to pojęcie oceniono jako niezdefiniowane, niejasne, mogące rodzić problemy interpretacyjne na etapie realizacyjnym;

- § 17 ust. 8 pkt 2 lit. b) przewidujący, że zagospodarowanie terenu "[...]" powinno być zaprojektowane jako całość, na podstawie jednolitej koncepcji funkcjonalno-przestrzennego zagospodarowania terenu, gdyż wprowadza normy otwarte.

Wojewoda wywiódł w motywach uzasadnienia, że władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie może scedować tych uprawnień na inny organ, ani kogokolwiek. Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego, ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Kontrolowana uchwała łamie tę zasadę wprowadzając regulacje otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenów po spełnieniu określonych warunków, itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym.

Dlatego wobec wagi wskazanych naruszeń przepisów u.p.z.p., stwierdzenie w całości nieważności przedmiotowej uchwały było uzasadnione i konieczne.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina O reprezentowana przez Prezydenta O wniosła o uchylenie w całości skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

Gmina zarzucała organowi nadzoru, że ten nie uzasadnił aby doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co stanowiłoby podstawę stwierdzenia nieważności planu w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Gmina zakwestionowała ocenę, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Odnosząc się do zarzutu, iż tereny oznaczone w planie miejscowym jako "[...]"(tereny zieleni urządzonej), w ramach studium stanowią obszar zieleni nieurządzonej - krajobrazowej, podniesiono, że kierunki przyjęte w studium należy rozumieć w kontekście całokształtu postanowień w nim przyjętych, a zatem z uwzględnieniem tego, że w akcie tym przewidziano przystosowanie zieleni nieurządzonej krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo - rekreacyjne, trasy narciarskie, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe, itp.). Gmina ma prawo dokonać "przystosowania" zieleni nieurządzonej w kierunku "potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową" w wybranym przez siebie zakresie. Z powołanego sformułowania wynika możliwość zastąpienia zieleni nieurządzonej zielenią urządzoną, jeżeli wiąże się to z potrzebami sportu, rekreacji i wypoczynku. Tym założeniom odpowiadają tereny zieleni urządzonej w rozumieniu zapisu planu, który definiując to pojęcie w § 3 pkt 16 uchwały stanowi, że chodzi o zieleń niską, średniowysoką i wysoką kształtowaną z przeznaczeniem na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, lub jako zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, może być wyposażona w obiekty małej architektury. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, skarżący stwierdził, że ostateczne i jednoznaczne wskazanie powierzchni biologicznie czynnej stanowi domenę planu miejscowego, a nie studium, gdyż nie można przyjąć, że uchwalając studium Rada może w sposób wiążący przesądzić o powyższym.

W ocenie skarżącej, pozostała część argumentacji Wojewody nie może być rozpatrywana jako podstawa do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, gdyż dotyczy wybranych postanowień przyjętych w zaskarżonej uchwale, niewpływających na znaczącą część terenu przyjętego w planie, ani na inne postanowienia istotne dla uchwały o planie jako całości. Prezydent O nie zgodził się z zarzutem, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., łączonego w określonych przypadkach z naruszeniem konieczności rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu oraz z zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej, przeznaczenie określonych terenów na drogi i inne elementy infrastruktury jest konieczne o tyle, o ile wynika to z analiz przeprowadzonych przez organ sporządzający plan miejscowy.

W ocenie skarżącej dalsze zarzuty organu nadzoru miały charakter bardziej szczegółowy i nie stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Za nieuzasadnione uznano twierdzenie, że gmina wkroczyła w materię planistyczną związaną z terenem zamkniętym (art. 14 ust. 6 u.p.z.p.) wyjaśniając, że granice planu miejscowego nie pokrywają się z granicami terenu zamkniętego. Stwierdzono nadto, że treść § 3 ust. 1 pkt 6 nie wyklucza zastosowania dla określenia wysokości obiektu jednostek miary. Odniesienie się alternatywne do ilości kondygnacji jest dopuszczalne. Ocenił, że dalsze uwagi Wojewody mają charakter językowy i stanowią próbę oceny planu wykraczającą poza kryterium legalności. Próby korekty językowej kontrolowanego planu nie mają żadnego wpływu na ocenę jego legalności.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W motywach uzasadnienia wskazano, że skarga Gminy O na rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezasadna, gdyż w rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie wskazano, iż objęty nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z naruszeniem prawa. W szczególności zaznaczono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O z dwóch powodów. Po pierwsze, w studium dla strefy "[...]", która obejmuje obszar, na którym znajduje się teren objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 30%, zaś w uchwalonym planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolami "[...]" i "[...]" ten wskaźnik ustalono na poziomie nie niższym niż 20%. Po drugie, tereny przeznaczone w planie miejscowym na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne oznaczone symbolem "[...]" w studium zostały przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Nadto wskazano, że w planie miejscowym nie określono układu komunikacyjnego a zatem zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w zakresie układu drogowego. Za niezgodny z prawem uznano § 13 ust. 14 planu zawierający "nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci infrastruktury technicznej", gdyż nie stanowi on nakazu, zakazu lub ograniczenia, lecz jedynie informację.

Sąd nie podzielił jednocześnie wszystkich zarzutów Wojewody będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie podzielił stanowiska, że uchwalony plan jest sprzeczny ze studium w zakresie w jakim przeznacza się w nim tereny na zieleń urządzoną. Nadto Sąd przyjął, że zapisy § 3 ust. 1 pkt 6; § 5 ust. 6; § 17 ust. 1 pkt 3 lit. a), § 17 ust. 3 pkt 3 lit. a), § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a), § 17 ust. 5 pkt 3 lit. a), § 17 ust. 8 pkt 1 oraz § 17 ust. 3 pkt 6 lit. c) tego planu miejscowego nie naruszają prawa. Sąd nie podzielił także stanowiska organu nadzoru w zakresie naruszeń przepisów postępowania dotyczących uzgodnień projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O i Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w O.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina O reprezentowana przez Prezydenta O. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów regulujących zasady postępowania w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 u.p.z.p., a także § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

oraz naruszenie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. art. 151 oraz art. 148 poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1462/18) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W motywach uzasadnienia wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcie, wyjaśniając przyczyny dla których w tej sprawie nie mógł zastosować art. 188 p.p.s.a.

Po zwrocie akt sprawy, Sąd przeprowadził w dniu 29 listopada 2018 r. rozprawę, w toku której strony nie przedstawiły nowych wniosków ani nie uzupełniły dotychczasowej argumentacji. Pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi, natomiast pełnomocnik Wojewody, wobec stanowiska wyrażonego przez NSA, pozostawił decyzję w tej sprawie do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm) dalej: p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Nadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), dalej jako: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2018 r. poz. 1945) dalej u.p.z.p.. W myśl tego przepisu - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W niniejszej sprawie stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II GSK 808/09, dostępny w CBOSA). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny.

Reasumując, w tej sprawie Sąd nie mógł jej rozpoznawać w granicach zakreślonych art. 134 i art. 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1462/18. Odmienne stanowisko Sądu I instancji stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W z dnia "[...]"r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta O z dnia "[...]" r. nr. "[...]" w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. A w O".

Sąd, będąc w sprawie związany wykładnią prawa dokonaną w przytoczonym wyżej wyroku NSA odniesie się jedynie do oceny wskazanej uchwały i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie nie objętym wiążącą oceną prawną dokonaną przez NSA. W pozostałym zakresie za wiążący uznać należy wyrok NSA oraz sformułowaną w nim ocenę prawną.

Z uzasadnienia powołanego wyroku NSA wynika zaś, że na aprobatę zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w którym Sąd I instancji uznał, za organem nadzoru, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zdanie wstępne oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a więc że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było takiej zgodności. Jak podniósł NSA taka błędna ocena Sądu I instancji o braku zgodności studium z planem miejscowym w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej była wynikiem braku uwzględnienia, że w ogólnych ustaleniach studium, dotyczących wszystkich stref, postanowiono, że m.in. wskaźniki dotyczące powierzchni biologicznie czynnej są uśrednione i ich uszczegółowienie będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (str. "[...]" opracowania pt. "Studium O Kierunki"). W świetle tego ogólnego ustalenia studium nie sposób odmówić racji skarżącemu kasacyjnie (Gminie), że wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej określone w odniesieniu do strefy otoczenia Jeziora K (strefa "[...]"), która obejmuje teren miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, należy traktować orientacyjnie, co oznacza, że w planie miejscowym można zastosować inne wskaźniki niż określone dla tej strefy w studium. Za takim traktowaniem tych wskaźników przemawia też ogólny i kierunkowy charakter studium, który wyklucza umieszczanie w nim parametrów zastrzeżonych w ustawie do uregulowania w planach miejscowych. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określa się w planie miejscowym, a nie w studium. Sąd kasacyjny wskazał, że wykładając ustalenia studium w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało przyjąć, że określone w studium wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej mają orientacyjny charakter, dopuszczający odstępstwa zgodne z kierunkami rozwoju wskazanymi w studium. Zgodne z kierunkami rozwoju wskazanymi w studium było zatem przyjęcie niższych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej na terenach przeznaczonych pod usługi, które są zlokalizowane przy ul. A, a więc w części strefy bardziej zurbanizowanej niż obszary położone w pobliżu jeziora.

NSA wywiódł również, że ustalenia Sądu I instancji, wskazujące iż plan miejscowy nie jest zgodny ze studium w zakresie w jakim wyznaczono w nim teren o symbolu"[...]", przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, gdyż znajduje się na terenie przeznaczonym w studium na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zostało oparte na błędnym odczytaniu mapy nr "[...]" stanowiącej część załącznika nr "[...]" do studium. Sąd I instancji przyjął, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem "[...]" w studium znajduje się na obszarze przeznaczonym na mieszkalnictwo o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. W ocenie NSA jest to pomyłka, gdyż teren o takim przeznaczeniu w studium w strefie "[...]" jest przewidziany po zachodniej stronie J K, zaś po jego wschodniej stronie przewidziany jest obszar mieszkalnictwa o średniej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Zaznaczyć jednakże należy, że tak rozumiana mapa jest sprzeczna z częścią tekstową studium, w której w strefie "[...]" przewidziano tereny przeznaczone na mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności i tereny przeznaczone na mieszkalnictwo o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej, a nie przewidziano terenów przeznaczonych na mieszkalnictwo o średniej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Niemniej z tekstu studium (strona "[...]" opracowania pt. "Studium O Kierunki") wynika, że po wschodniej stronie Jeziora K w strefie"[...]", może być umieszczone m.in. mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności, zaś po zachodniej stronie tego jeziora ma być realizowane mieszkalnictwo niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej (Fragment o treści: "Przekształcenie terenów położonych między ulicami A i W a północno - wschodnim brzegiem jeziora w obszar usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności.") Zatem, przeznaczenie terenu o symbolu "[...]", znajdującego się po wschodniej stronie Jeziora K, na zabudowę wielorodzinną nie może być uznane za niezgodne ze studium.

NSA wskazał także, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), dotyczące obowiązku określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 powołanej ustawy oraz § 4 pkt 9 ww.). Z przepisów tych wynika, że w planie miejscowym powinno się określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ocenie NSA wskazane wymogi zostały spełnione, gdyż w planie miejscowym, którego dotyczy sprawa, określono wskaźniki w zakresie miejsc parkingowych (§ 9 ust. 3 - 7) oraz wprost zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w § 12 planu. Przyznano, że system komunikacji na terenie objętym planem opiera się na wyznaczeniu jednej ulicy dojazdowej (teren o symbolu"[...]") oraz wskazaniu w ustaleniach dotyczących poszczególnych obszarów dojazdu do tej drogi przez inne obszary, na których nie wyznaczono dróg. Jednakże nie można uznać, że tym samym nie spełniono wymogów ustawy w zakresie określenia układu komunikacyjnego skoro - jak wynika z planu miejscowego, którego dotyczy sprawa - na jego terenie już się znajdują obszary zabudowane (tereny o symbolach "[...]" i "[...]"), co oznacza, że mimo niewyznaczenia dróg na tych obszarach dojazd do nich, zwłaszcza do położonego w pewnym oddaleniu od drogi o symbolu "[...]" terenu o symbolu"[...]", jest możliwy. NSA nie podzielił też stanowiska Sądu I instancji, według którego zapewnienie dostępu z terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe do dróg publicznych poprzez inne tereny przeznaczone na taką zabudowę i ustanowione tam już lub w przyszłości drogi wewnętrzne nie jest w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające. Skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi (art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) to mogą one także być wskazywane w planach miejscowych, jako część systemu komunikacji, stanowiącą dostęp do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej. NSA przyjął także, że trafne były zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że niezgodność z prawem § 13 ust. 14 planu miejscowego nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tego planu w całości.

Mając na uwadze powyższą ocenę prawną wyrażoną przez NSA, ponownie dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, Sąd meriti odniesie się do pozostawionej temu sądowi kwestii oceny zgodności z prawem zapisu § 3 ust. 1 pkt. 6 uchwały z 27 września 2017 r. w zakresie definicji pojęcia warunków zabudowy. Podkreślić pozostaje, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, organ mylnie wskazał jednostkę redakcyjną kwestionowanego przepisu, jak również nieprawidłowo przytoczył jego treść. Z tego też powodu pozostaje wskazać, że definicja terminu "wysokości zabudowy" została zamieszczona w § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały precyzującego to właśnie pojęcie. Nadto Wojewoda, uzasadniając zarzut niewłaściwego określenia tego pojęcia przytoczył inną treść kwestionowanego przepisu, niż to wynika z uchwalonego planu miejscowego. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały przez wysokość zabudowy rozumie się "wysokość zabudowy w rozumieniu obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub określona liczba kondygnacji nadziemnych, chyba, że ustalenia szczególne stanowią inaczej". W skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ uznał, że definicja ta stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem wysokość zabudowy i gabaryty obiektów budowlanych winno się określać jednostkami miary. Poza tym uchwała w przywoływanej części stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów aktów wyższego rzędu - Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi.

Sąd, w składzie orzekającym, nie podziela tej argumentacji. W pierwszej kolejności pozostaje podnieść, że organ dokonał wskazanej oceny w odniesieniu do innego brzmienia tego pojęcia, choć oczywistym jest, że jego uwagi dotyczą definicji pojęcia "wysokość zabudowy". Przywoływana przez Wojewodę zmodyfikowana treść definicji pojęcia "wysokość zabudowy" nie może być zatem przedmiotem analizy Sądu, gdyż nie stanowi treści uchwały. Odnosząc się zaś do oryginalnego brzmienia kwestionowanego zapisu wskazać należy, że nie narusza on art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż definicja wysokości zabudowy nie stanowi powtórzenia ani modyfikacji postanowień aktów wyższego rzędu. W treści definicji wysokości zabudowy znajduje się wprost odesłanie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 poz. 1422), co nie stanowi naruszenia prawa. Fragment zawartej w uchwale definicji odnoszący się bezpośrednio do liczby kondygnacji nadziemnych także nie stanowi takiego naruszenia prawa. Jak wynika bowiem z brzmienia ww. rozporządzenia w § 8 określono bowiem grupy wysokości budynków: niskie, średniowysokie, wysokie i wysokościowe wraz z ich maksymalną wysokością, a także rozumienie pojęcia kondygnacji - § 3 pkt 16 . Definicja zawarta w uchwale odsyłając do zdefiniowanych już pojęć, wraz z pozostałymi przepisami uchwały pozwala na wystarczające określenie pojęcia wysokość zabudowy. Treść definicji, nie jest przy tym sprzeczna z przepisami aktów wyższego rzędu, a użycie w uchwale określenia innego niż jednostka miary (przy założeniu, że ma ono ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. znaczenie) jest dozwolone. W tym miejscu przytoczyć wypada wyrok NSA z 6 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 1889/16, CBOSA), gdzie odnosząc się do sposobu określania charakteryzujących zabudowę współczynników, Sąd ten wskazał, że istotniejsza od przyjętych jednostek pomiaru (np. udział procentowy, lub liczby bezwzględne) jest sama treść przepisu i prawidłowość wynikających z niego unormowań. Dlatego też w ocenie Sądu rozpoznającego ponownie tę sprawę decydującym dla wskaźnika zabudowy jest maksymalna wysokość zabudowy (wynikająca z określenia jej typu niska, średniowysoka, wysoka, wysokościowa), który to warunek wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.a.p., natomiast liczba kondygnacji stanowi doprecyzowanie wymagane w określonych sytuacjach dla zapewnienia ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu § 5 ust. 2 uchwały wskazać należy, że organ uznał go za nieprecyzyjny, niejasny niejednoznaczny i rodzący wątpliwości interpretacyjne, gdyż nie jest jasne czy można zagospodarować łącznie tereny sąsiednie o różnym sposobie zagospodarowania. Także w tym przypadku skład orzekający Sądu nie podziela zarzutów wyrażonych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z treścią tego przepisu "Poszczególne tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, sąsiadujące ze sobą, mogą być zagospodarowane łącznie jednak przy zachowaniu wymaganych dla poszczególnych terenów wskaźników dotyczących terenów biologicznie czynnych oraz wskaźnika określającego stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu." Nie można podzielić tezy, że taka redakcja przepisu jest niejasna, lub narusza standardy techniki prawodawczej co do sposobu sformułowania jednostki redakcyjnej aktu normatywnego. Każda forma wypowiedzi normotwórczej, narażona jest na pewne typowe dla stosowania języka, tak prawnego jak i potocznego, ryzyko ograniczonej jedynie precyzji. Podkreślenia wymaga, że każdy komunikat językowy narażony jest na możliwość interpretacji. Konieczne jest zatem formułowanie przepisów tekstu prawnego w możliwie jasny sposób, jednak całkowite wykluczenie ewentualnych niejasności lub możliwości różnorodnej interpretacji takiego przekazu nie jest możliwe. Podstawowym wymogiem techniki prawodawczej jest zgodnie z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz.U. z 2016 poz. 283) by przepisy redagowane były tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Warunek ten spełnia przepis § 5 ust. 2 uchwały. Zgodnie z treścią analizowanego przepisu, przyjąć należy, że sąsiadujące tereny mogą być zagospodarowywane wspólnie, pod warunkiem jednak, że dla każdego z odrębnych obszarów zachowane zostaną dotyczące go wymagania w zakresie wskaźników dotyczących terenów biologicznie czynnych oraz wskaźników określających stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. Przyjąć można zatem, że zagospodarowując dwa sąsiadujące tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, dopuszczalne jest np. wspólne zagospodarowanie terenów, przy założeniu, że sposób w jaki będą przekształcane uwzględniać będzie różnice w zakresie wymaganych dla poszczególnych terenów wskaźników (tj. objęte będą one pewną wspólną koncepcją zagospodarowania, uwzględniającą jednak różne wymagania dotyczące poszczególnych terenów). W tym zakresie postanowienia planu nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, tak co do treści, jak i formy.

Odnosząc się do kwestionowanego przez organ nadzoru § 13 ust. 14 uchwały stwierdzić należy, że przepis ten wprowadza nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci. Przepis ten nie stanowi regulacji zawierającej zakaz, lecz jedynie informację, sugestię dla właścicieli nieruchomości bądź potencjalnych inwestorów. Nie budzi natomiast wątpliwości, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Ponadto zgodnie z § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 poz. 283) w akcie prawnym nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Sygnalizowana wyżej wada choć słusznie podniesiona w rozstrzygnięciu nadzorczym, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia "[...]" r. w całości, a takie rozstrzygnięcie podjął Wojewoda.

Podobny charakter mają uwagi dotyczące treści § 5 ust. 6 uchwały, w którym zapisano, że "W zakresie opracowania obowiązuje zakaz sytuowania obiektów handlowych wielkopowierzchniowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej "[...]" m²." Użycie sformułowania "wielkopowierzchniowych" uznać należy za zbędne. Nie jest ono pojęciem języka prawnego, a dla określenia treści zakazu wystarczające jest wskazanie dopuszczalnej powierzchni sprzedaży. Wada ta, nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta O w całości.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie, co do którego nie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018r. sygn. II OSK 1462/18, stwierdził naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowiących podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd uznał zatem, że wniesiona skarga jest zasadna, co skutkowało w oparciu o art. 148 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.