Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1487/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5  pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 159/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 listopada 2021 r. nr SKO.4106.1124.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 159/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 listopada 2021 r. nr SKO.4106.1124.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kroczyce z dnia 16 września 2021 r., odmawiającą [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji odnośnie czasu uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności jednakże wskazał, że świadczenie nie przysługuje bowiem zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. SKO poddało też w wątpliwość czy opieka nad mężem wymaga rzeczywiście zaangażowania skarżącej przez cały dzień oraz że nie uniemożliwiają jej podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie stwierdziło, że mąż strony nie jest osobą leżącą i jest zdolny do samoobsługi, a strona z racji ukończenia 75 roku sama wymaga opieki i pobiera zasiłek pielęgnacyjny. W związku z powyższym w opiece nad jej mężem uczestniczą wszyscy domownicy, w tym syn, synowa i wnuki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, znajduje uzasadnienie w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane osobom w wieku produkcyjnym. Nadto Sąd zauważył, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy, tymczasem zdaniem Sądu zasadnie SKO uznało, że opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem przy znacznym współudziale syna, synowej i wnuków nie spełnia wskazanych warunków.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez [...] świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem [...],

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego [...] nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego [...] nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Orzecznika ZUS z dnia 27 maja 2015 r. Nr akt 494238 o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, że niepełnosprawny [...] nie wymaga stałej opieki żony, która nie musiała rezygnować z zatrudnienia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego [...] sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem [...]. Bezsporne jest, że [...] legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca, jako jego żona, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. jest osobą z katalogu osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych, o których mowa w przepisach prawnorodzinnych. Bezspornie też [...] ma ustalone prawo do emerytury, zaś świadczenie emerytalne pobiera z KRUS. Jednocześnie mąż strony [...] nie jest osobą leżącą, jest także zdolny do samoobsługi, a [...] z racji ukończenia 75 roku sama wymaga opieki i pobiera dodatek pielęgnacyjny. W związku z powyższym w opiece nad jej mężem [...] uczestniczą wszyscy domownicy, w tym syn, synowa i wnuki. W toku postępowania administracyjnego ustalono także, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjne pobierała emeryturę z KRUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, co także jest niesporne.

Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest zatem czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane małżonkowi, który nie sprawuje opieki nad chorym członkiem rodziny samodzielnie, a wspiera go w tym cała rodzina, w tym dzieci i wnuki, nadto na dzień złożenia wniosku pobiera świadczenie emerytalne.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Założeniem i celem przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury bądź pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie - powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy. W piśmiennictwie wskazuje się, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Powyższa kwestia była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska - zarówno możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia - wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2022 r. I OSK 1590/21; z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 1562/21; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, z dnia 25 czerwca 2021r., sygn. I OSK 563/21; z dnia 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21; z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21 – polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka [...].

W rozpoznawanej sprawie, z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła [...] - żona niepełnosprawnego w stopniu znacznym [...]. [...] ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera. Skarżąca - co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia orzekania przez organy w sprawie nie doprowadziła do wstrzymania wypłaty należnej jej emerytury, czyli nadal ją pobierała, nie złożyła także deklaracji o gotowości jej zawieszenia w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadnie zatem stwierdziły organy orzekające w sprawie, jak również Sąd I instancji, że brak było możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na występowanie w całym okresie, pomiędzy dniem złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne a dniem wydania decyzji, negatywnej przesłanki warunkującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie chodzi bowiem o sam fakt posiadania przyznanego prawa do emerytury, lecz - w świetle wyżej opisanej i przyjętej wykładni - o podjęcie decyzji, które z korzystniejszych świadczeń skarżąca chce pobierać. Jeżeli uznała, że korzystniejsze jest świadczenie pielęgnacyjne winna była zawiesić pobieranie emerytury. Skoro zaś tego nie uczyniła - nie spełniła przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o czym prawidłowo orzekł Sąd wojewódzki (por. wyroki NSA z dnia: 2 marca 2023 r. I OSK 630/22, 4 kwietnia 2023 r. I OSK 805/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym kontekście mylne jest stanowisko Sądu I instancji stanowiące, że świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane osobom w wieku produkcyjnym. Osoba pobierająca świadczenie emerytalne również może podejmować pracę zarobkową, i tym samym również może utracić korzyści płynące z jej rezygnacji w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stanowisko Sądu I instancji w pozostałym jednak kontekście - tj. w kwestii uznania po analizie akt sprawy, że o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się 75 letnia [...], sama wymagająca częściowej opieki, pobierająca dodatek pielęgnacyjny, oraz będąca jednym z kilku opiekunów [...], wraz z synem synową i wnukami - należy uznać za właściwe. Świadczenie pielęgnacyjne z ekonomicznego punktu widzenia dedykowane jest jednej osobie rezygnującej z aktywności zawodowej, a więc wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osoby rezygnującej z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak nieco inną sytuację, bowiem opiekę nad niepełnosprawnym [...] sprawuje cała rodzina, a nie tylko wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne żona. Tym samym za niezasadny uznać należy błędnie sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego [...] nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem. Sąd I instancji nie dokonał takiej - zarzucanej - interpretacji. Odnośnie tego zarzutu wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie jako żona niepełnosprawnego w znacznym stopniu [...] jest osobą znajdującą się w katalogu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem zarówno organów, jak i Sądu I instancji - że z akt sprawy wynika, że [...] opiekuje się cała rodzina, czyli żona, przy współudziale syna, synowej i wnuków, zamieszkujących w tym samym domu, tym samym [...] nie jest jedyną osobą, na której faktycznie spoczywa opieka. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne z założenia ustawowego ma być przyznawane osobie, która jako jedyna ponosi ciężar troski, opieki, które są tak absorbujące, że jednocześnie właśnie z tego powodu rezygnuje z pracy (zarobków). Skoro [...] opiekuje się cała rodzina - to skarżąca kasacyjnie, jako nie jedyna opiekująca się - nie spełnia wskazanych warunków.

Wobec zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszystkich okoliczności faktycznych w decyzji, i Sąd I instancji w wyroku, nie było podstaw do stawiania organowi oraz Sądowi I instancji zarzutu błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uwzględnienia skargi. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo przeanalizowane i ocenione zarówno przez organy orzekające w sprawie, jak i Sąd wojewódzki, które dokonały prawidłowej subsumcji prawa. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wykładni zarzucanych w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1 pkt 4 , art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wobec prawidłowego wyroku za niezasadny uznać również należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.