Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 288/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 173 ust. 1, art. 181 ust. 1, art. 186 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 19 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. N., reprezentowany przez adwokata – A. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 19 grudnia 2013 r., Ldz. [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 6 listopada 2013 r., odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. D. N. wystąpił do Rektora Politechniki Opolskiej o przyznanie pomocy materialnej w formie stypendium rektora dla najlepszych studentów za osiągnięcia uzyskane w poprzednim roku akademickim 2010/2011. We wniosku wskazał na swoje osiągnięcia sportowe we współzawodnictwie krajowym, załączając dokumentujące je materiały.

Decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., opartą o przepisy art. 175 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 174 ust. 4 oraz art. 181 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zarządzenie Nr [...] Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej oraz art. 104 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy, Rektor Politechniki Opolskiej odmówił przyznania D. N. pomocy materialnej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu podał, że na podstawie § 4 ust. 1 regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego oraz uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Wskazując na zarządzenie Nr [...] Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 31 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012, organ stwierdził, że na liście rankingowej studentów kierunku [...] [...] Studia I stopnia wnioskodawca uzyskał 0 punktów ze względu na brak rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów i tym samym brak było podstaw do przyznania wnioskowanego stypendium.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 2 lutego 2012 r.

W wyniku skargi wniesionej przez D. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 218/12, uchylił decyzje wydane w obu instancjach. W uzasadnieniu Sąd dostrzegł, że przepis art. 70 ust. 5 Konstytucji, do rangi zasady konstytucyjnej podnosi autonomię szkół wyższych. W art. 186 ust. 1 ustawy ustanowiono dla rektorów wyższych uczelni delegację do określenia, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta i organy danej uczelni orzekające w przedmiocie świadczeń zobowiązane są stosować się do postanowień zawartych w regulaminie ustanowionym przez jej rektora. Na tej podstawie Sąd wywiódł, że w zakresie powierzonych do stanowienia w drodze regulaminu przepisów przeważają regulacje o charakterze proceduralnym, jednak do regulaminowego sprecyzowania w nim przekazano rektorowi również ustalenie szczegółowych kryteriów przyznawania pomocy, jak i wysokości świadczeń, a więc elementów o charakterze materialnoprawnym. Wypowiadając się w kwestii roli regulaminów w działalności uczelni Sąd stwierdził, że jako akty prawa wewnętrznego powinny być one zgodne z zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i aktami wyższego rzędu. Stosownie do tego Sąd stwierdził, że regulamin stanowiący podstawę odmowy przyznania stypendium, wprowadzony zarządzeniem Nr [...] z dnia 21 lipca 2011 r., podpisany został przez Prorektora ds. organizacyjnych - dr A. Ż., która nie posiadała uprawnienia do podpisania takiego zarządzenia. Sąd wyjaśnił, że regulamin pomocy materialnej jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym, który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami" danego zakładu. Nie jest on tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studenta i uczelni, których wiążą m.in. przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych. Kompetencji i upoważnienia do działania w imieniu Rektora i na jego rzecz nie można natomiast domniemywać, a uprawnienie do jego zastępowania musi wynikać wprost z treści pełnomocnictwa. Stosownie do tego Sąd stwierdził, że aby Prorektor ds. organizacyjnych A. Ż. była legitymowana do podpisania regulaminu pomocy materialnej z dnia 21 lipca 2011 r., to takie umocowanie musiałoby zostać przekazane jej w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści pełnomocnictwa, a tego rodzaju umocowanie nie zostało przez organ przedłożone. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż regulamin pomocy materialnej ustalony został przez podmiot nieuprawniony, a tym samym, nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wydanie zatem przez organ decyzji na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, tj. art. 186 ust. 1 ustawy, nie pozwala na uznanie, że decyzja odpowiada prawu. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd wyjaśnił, że załatwienie wniosku skarżącego o przyznanie pomocy materialnej powinno nastąpić na podstawie prawidłowo wprowadzonego Regulaminu, a w przypadku wykazania braku możliwości rozpoznania wniosku w powyższym trybie, konieczności załatwienia sprawy tylko na podstawie zapisów Prawo o szkolnictwie wyższym (Rozdział 2, art. 171 i nast.).

Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 276/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez Rektora Politechniki Opolskiej. Sąd odwoławczy stwierdził, że organ uczelni przedstawił dokumenty, na podstawie których nie dało się ustalić upoważnienia Prorektora ds. organizacyjnych -dr A. Ż. do wydania zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej z 21 lipca 2011 r. w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej. Podkreślił przy tym, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, normatywny akt wewnętrzny, którym niewątpliwie jest Regulamin na pewno nie jest oświadczeniem woli osoby prawnej, jaką jest Politechnika Opolska, lecz regulacją prawną wiążącą destynatariuszy tej uczelni.

Rozpoznając ponownie sprawę Rektor Politechniki Opolskiej decyzją z dnia 6 listopada 2013 r., L.dz.[...], odmówił przyznania D. N. pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 175 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 174 ust. 4 oraz art. 181 ustawy, zarządzenie Nr [...] Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, zarządzenie Nr [...] Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 31 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012 oraz art. 104 K.p.a w związku z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie § 4 ust. 1 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, który posiada rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora Uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego oraz uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Natomiast na podstawie pkt 7 załącznika do zarządzenia Nr [...] z dnia 31 października 2011 r. w przypadku, gdy student nie uzyskał rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora Uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, liczba punktów przypisana osiągnięciu sportowemu, wykazanemu we wniosku o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów, wynosi 0. Stosownie do wskazanych regulacji organ ustalił, że na liście rankingowej studentów kierunku [...], studia [...] I stopnia, w roku akademickim 2011/2012 D. N. uzyskał 0 punktów ze względu na brak rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów. Zgodnie zaś z tabelą 1, zamieszczoną w pkt 10 załącznika do zarządzenia Nr [...], minimalna liczba punktów uprawniająca studenta do otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012 na kierunku [...], studia [...] I stopnia, wynosi 4,04 punktów.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy D. N., kwestionując prawidłowość decyzji podniósł, że wydana ona została z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz, gdyż zasady przyznawania stypendium Rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012 ustalone zostały dopiero 31 października 2011 r., a więc już w trakcie trwającego roku akademickiego.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r., Ldz. [...], Rektor Politechniki Opolskiej utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 listopada 2013 r. W uzasadnieniu wskazując na obowiązującą od dnia 1 października 2011 r. nowelizację przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym oraz powołując regulacje art. 181 ust. 1 oraz art. 174 ust. 4 ustawy organ wyjaśnił, że wskutek wyroku WSA w Opolu z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt. II SA/Op 218/12, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego wprowadził, zarządzeniem Nr [...] z dnia 15 lipca 2013 r., Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który ma zastosowanie do studentów i doktorantów ubiegających się o przyznanie świadczeń pomocy materialnej w roku akademickim 2011/2012. Zgodnie z postanowieniem § 4 ust. 1 Regulaminu, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora Uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 7 tego Regulaminu, szczegółowe zasady przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów, wysokość stypendium oraz wymaganą liczbę punktów za średnią ocen lub wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym, obowiązujące w danym roku akademickim, ustala rektor uczelni w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego i podaje do wiadomości do końca miesiąca października. Ustalenia w tym zakresie wprowadzone zostały zarządzeniem Rektora Nr [...] z dnia 31 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012, w którym określono m.in. szczegółowe zasady przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012. Podstawowy warunek uprawniający studenta do otrzymania stypendium rektora wynika jednak wprost z § 4 ust. 1 Regulaminu. Na ten też przepis powołano się w decyzji z dnia 6 listopada 2013 r., wskazując także na przepisy pkt 7 załącznika do zarządzenia Nr [...], służące tylko do określania punktacji przypisanej osiągnięciu sportowemu studenta, który nie spełnił podstawowego warunku zawartego w § 4 ust. 1 Regulaminu. Stosownie do przedstawionego stanowiska, organ uznał za bezzasadny zarzut wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Odnosząc powołane regulacje do stanu faktycznego, na podstawie dokumentu przebiegu studiów "Karta okresowych osiągnięć studenta" za semestr [...] roku akademickiego 2010/2011, organ stwierdził, że do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej w semestrze letnim kończącym rok akademicki 2010/2011, tj. do 3 lipca 2011 r., student nie uzyskał wymaganego zaliczenia wykładu z przedmiotu [...] i nie posiadał rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów. Tym samym nie spełnił podstawowego warunku przyznania wnioskowanego stypendium, jakim jest uzyskanie w poprzednim roku akademickim 2010/2011 rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora Uczelni w sprawie organizacji roku akademickiego 2010/2011 do dnia 3 lipca 2011 r., co wyłącza możliwość przyznania tego stypendium.

We wniesionej skardze zarzucono naruszenie art. 186 ust. 1 i art. 187 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z przepisami § 1- 6 wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. nr 153, poz. 1093), przez ustalenie w § 4 Regulaminu wprowadzonego zarządzeniem Nr [...] z dnia 15 lipca 2013 r. kryterium, które nie zostało przewidziane w rozporządzeniu i jest nieznane ustawie. Skarżący wskazał, że kryterium to jest bardziej restrykcyjne od przepisów ogólnie obowiązujących i od tego, jakie było określone we wcześniejszym regulaminie, obowiązującym do dnia 30 września 2011 r. Podniósł, że ustalony warunek jest dyskryminujący względem studentów, którzy z racji wybranego kierunku studiów ([...]) znaczą część swojej aktywności poświęcają na osiąganie jak najlepszych wyników [...]. Wskazał też na naruszenie przez zarządzenie Nr [...] zasady nieretroakcji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, na skutek tego, że zarządzenie wydane dnia 1 października 2011 r. reguluje stany faktyczne istniejące do dnia 3 lipca 2011 r. (data końca sesji) ze skutkiem na rok akademicki 2011/2012. Zarzut ten odniósł również do zarządzenia Nr [...] z dnia 31 października 2011 r. wskazując, że wydane zostało już po rozpoczęciu roku akademickiego.

W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki Opolskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentacją przedstawioną w skardze. Dodatkowo wyjaśnił, że aktem prawnym regulującym zasady funkcjonowania pomocy materialnej dla studentów jest ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym, w której od dnia 1 października 2011 r. wprowadzono nowy katalog świadczeń pomocy materialnej. W szczególności, dotychczasowe stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie zastąpione zostało nowym stypendium rektora dla najlepszych studentów, które może być przyznane nie więcej niż 10% studentów każdego kierunku studiów prowadzonego na uczelni. Z uwagi na nowelizację ustawy koniecznym było opracowanie nowych kryteriów i zasad przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2011/2012. W związku z tym zarządzeniem Nr [...] z dnia 15 lipca 2013 r. wprowadzono Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który miał również zastosowanie do studentów i doktorantów ubiegających się o przyznanie świadczeń pomocy materialnej w roku akademickim 2011/2012 r. Zgodnie natomiast z postanowieniem § 4 ust. 7 Regulaminu, w dniu 31 października 2011 r. Rektor wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012. Zachowany został więc termin przewidziany przez przepisy Regulaminu. Organ nie zgodził się ze skarżącym odnośnie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz. W tym zakresie wywiódł, że zasady przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012 ustanowione zostały w dniu 31 października 2011 r., a więc w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Ponadto, adresatem zasady niedziałania prawa wstecz jest prawodawca, a nie organ stosujący prawo, stąd temu organowi nie można stawiać zarzutu naruszenia zasady, za której realizację nie odpowiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny sądy administracyjne nie mogą brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Rektora Politechniki Opolskiej, rozstrzygająca o odmowie przyznania skarżącemu stypendium rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2011/2012. Podstawę faktyczną odmowy stanowiło ustalenie przez organ, że skarżący nie spełnił warunku koniecznego do przyznania stypendium, określonego przez Rektora w Regulaminie przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, zwanym dalej Regulaminem, przyjętym zarządzeniem Nr [...] z dnia 15 lipca 2013 r. Zarzuty skargi zmierzały natomiast do wykazania, że określenie w Regulaminie przyjętym na nowy rok akademicki kryterium przyznania stypendium zaostrzonego - w ocenie skarżącego - w stosunku do obowiązującego w poprzednim roku akademickim, nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Zasadnicza kwestia sporna na gruncie niniejszej sprawy sprowadzała się z kolei do tego, czy podejmując rozstrzygnięcie organ prawidłowo uwzględnił warunki przyznania przedmiotowego stypendium ustalone Regulaminem, w sytuacji, gdy przyznanie stypendium na nowy rok akademicki 2011/2012 uzależnione zostało od stanu faktycznego zaistniałego w poprzednim roku akademickim, a Regulamin określający taki wymóg przyjęty został po zakończeniu roku akademickiego 2010/2011.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że w niniejszej sprawie Sąd nie był uprawniony do kontrolowania legalności całości Regulaminu. Skarga wniesiona bowiem została na wydany przez organ akt mający formę decyzji. W granicach niniejszej sprawy dokonując oceny Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja, w tym przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, znajduje umocowanie prawne. W zakresie warunków przyznania stypendium, na podstawie których organ dokonał oceny i które uwzględnił podejmując rozstrzygnięcie, weryfikacja Sądu sprowadzała się jedynie do sprawdzenia, czy uwzględnienie przez organ kryteriów określonych w Regulaminie nie stało w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przede wszystkim, czy było zgodne ze znajdującą zastosowanie w niniejszej sprawie ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (aktualnie Dz. U. z 2012 r., poz. 572, z późn. zm.), zwaną nadal ustawą, która reguluje prawo studentów do ubiegania się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, w tym m.in. w formie stypendium rektora dla najlepszych studentów. Podstawy do oceny Sądu nie mogło natomiast stanowić wskazywane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. nr 153, poz. 1093, z późn. zm.). Jakkolwiek obowiązywało ono jeszcze w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie stypendium (utraciło moc z dniem 1 października 2012 r.), to jednak określało ono szczegółowe warunki i tryb przyznawania innych rodzajów stypendiów niż to, o które wystąpił skarżący i nie znajdowało zastosowania do stypendium przyznawanego przez rektora, którego dotyczy niniejsza sprawa.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającymi jej uchylenie. W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja odpowiada przepisom prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wydając zaskarżoną decyzję Rektor Politechniki Opolskiej nie naruszył przepisów postępowania i dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie Regulaminu. Zgodzić należy się przy tym z poglądem organu, że skoro skarżący nie spełnił koniecznego warunku przyznania stypendium określonego w tym akcie, to zaistniała podstawa do odmowy przyznania dochodzonego świadczenia.

Przechodząc do rozważań w zakresie dokonanej oceny w pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów, podejmowane w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2011/2012, były już przedmiotem oceny sądowej. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 218/12. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt 276/13, oddalił skargę kasacyjną organu.

W świetle powyższego dostrzec należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Określona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Rozpatrując sprawę ponownie, zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Nawet zatem w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99 i z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2333/11 oraz wyroki WSA w Opolu z 21 lutego 2013 r., II SA/Op 596/12; z 28 września 2012 r., II SA/Op 273/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1296/10 i II FSK 1328/10 oraz z 25 października 2012 r., II OSK 1185/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Dokonując oceny legalności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanych wcześniej orzeczeniach sądowych. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Uwzględniając zatem stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach, które - co należy podkreślić - na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie były prawomocne, a przez to wiążące dla składu orzekającego, dostrzec trzeba, że wydając zaskarżoną decyzję organ zastosował się do wskazań określonych w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 218/12. W konsekwencji, prawidłowo też wydana została decyzja o odmowie przyznania skarżącemu stypendium rektora dla najlepszych studentów uwzględniająca zapisy Regulaminu wprowadzonego przez Rektora zarządzeniem Nr [...] z dnia 15 lipca 2013 r.

Przypomnieć trzeba, że w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 218/12, Sąd zakwestionował możliwość wydania decyzji w sprawie przyznania skarżącemu stypendium na podstawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, regulującego kryteria i tryb udzielania stypendiów na rok akademicki 2011/2012, wprowadzonego wcześniejszym zarządzeniem Nr [...] z dnia 21 lipca 2011, gdyż uznał, że jego wprowadzenie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, bowiem wskazane zarządzenie zostało podpisane przez nieuprawnioną osobę. Zauważyć przy tym należy, że Sąd nie oceniał i nie kwestionował legalności zapisów Regulaminu, do czego nie jest uprawniony w granicach niniejszej sprawy, a jedynie badał legalność wprowadzenia tego aktu w życie i w tym zakresie uznał, że nie mógł on stanowić podstawy do wydania decyzji stypendialnej. W granicach tej oceny, jako wskazanie co do dalszego postępowania Sąd polecił załatwić wniosek skarżącego o przyznanie stypendium na podstawie prawidłowo wprowadzonego Regulaminu.

Respektując ocenę Sądu i stosując się do zalecenia wynikającego ze wskazań powyższego wyroku, Rektor Politechniki Opolskiej wydał zarządzenie Nr [...] z dnia 15 lipca 2013 r., którym w sposób prawidłowy wprowadził Regulamin mający zastosowanie w roku akademickim 2011/2012. Skoro wydane ponownie zarządzenie podpisane zostało przez uprawniony do tego organ uczelni, jakim jest Rektor Politechniki Opolskiej, to uznać należy, że konwalidowana została czynność wprowadzenia Regulaminu w życie, a tym samym Regulamin mógł stanowić podstawę do wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Na skutek wydania wskazanego zarządzenia przez uprawniony do tego organ uczelni, czynność ustalenia Regulaminu została bowiem ważnie dokonana.

Odnośnie charakteru aktu, jakim jest Regulamin, Sąd wypowiedział się już w wyroku z dnia z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 218/12, przyjmując, że prawo kształtowania przez organy uczelni wyższej aktami wewnętrznymi sytuacji prawnej, w tym praw i obowiązków studentów, pomimo jego autonomicznego charakteru, wymaga zachowania wszystkich standardów wpływających na jego wewnętrzną spójność, oraz zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Regulamin, jako akt wewnętrzny uczelni, ustalany na zasadzie art. 186 ust. 1 ustawy przez rektora, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, pomimo swego autonomicznego charakteru nie może naruszać podstawowych zasad prawnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, ani też pozostawać w sprzeczności z postanowieniami aktów wyższego rzędu, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 276/13, zaznaczył natomiast, że normatywny akt wewnętrzny, jakim niewątpliwie jest Regulamin, na pewno nie jest oświadczeniem woli osoby prawnej, jaką jest Politechnika Opolska, lecz regulacją prawną wiążącą destynatariuszy tej uczelni.

Uwzględniając powyższą wykładnię zgodzić należy się, że Regulamin - jako akt wewnętrzny - musi spełniać wymogi zgodności z prawem, w tym nie może naruszać zasady niedziałania prawa wstecz ze szkodą dla studentów. Pomimo akceptacji takiego poglądu, nie można jednak zgodzić się z zarzutem skarżącego, że przy ocenie jego wniosku i wydaniu zaskarżonej decyzji Rektor Politechniki Opolskiej, stosując kryteria wynikające z Regulaminu, naruszył art. 186 ust. 1 ustawy, a przy ich wprowadzeniu konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz z uwagi na to, że kryteria przyjęte na rok akademicki 2011/2012 nie obowiązywały w chwili, w której miały miejsce zdarzenia istotne przy ustalaniu prawa do stypendium.

Wyjaśnić przyjdzie, że stypendium rektora dla najlepszych studentów, wskazane w art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy jako jedna z form pomocy materialnej dla studentów z budżetu państwa, w myśl art. 181 ust. 1 ustawy, może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Zapis, że student może otrzymać omawiane stypendium, przesądza o tym, że decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 184 ust. 1 i ust. 2 ustawy, omawiane stypendium, na określony rok akademicki, student może otrzymać w danym roku akademickim. Oznacza to, że rozpatrując wniosek na dany rok akademicki organ ma obowiązek stosować aktualnie obowiązujące w tym roku akademickim przepisy prawa, w tym regulacje przyjętego Regulaminu. Podstawę faktyczną decyzji stanowią zatem wyniki uzyskane przez studenta w poprzednim roku, ale są one oceniane w dacie orzekania przez organ, który zobowiązany jest stosować stan prawny obowiązujący w dacie orzekania (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 929/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Delegacja do określenia, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym m.in. szczegółowych kryteriów i trybu udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, ustanowiona natomiast została dla rektorów wyższych uczelni w art. 186 ust. 1 ustawy (tak wg brzmienia obowiązującego na dzień złożenia przez skarżącego wniosku, jak i na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Odnotować można, że przyznanie rektorowi takiego uprawnienia uzasadnione jest zarówno pozycją prawnoustrojową uczelni, jako autonomicznego podmiotu, którego działalność określają przepisy ustawy (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy), a która to autonomiczność oznacza prawo kształtowania przepisami wewnętrznymi sytuacji prawnej studentów oraz brak możliwości całkowitego regulowania ustawami wszystkich spraw określających pozycję studenta.

Zauważyć ponadto należy, że ustawa, w tym przepis art. 186 ustawy, zarówno obecnie, jak i w dacie składania przez skarżącego wniosku o stypendium, nie obliguje do wydania regulaminu, czy też dokonywania w nim zmian na tyle wcześnie, by studenci mogli zapoznać się z wymogami, które w nowym roku akademickim musieliby spełnić. Mając na uwadze treść art. 161 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca wprowadził określony wymóg czasowy odnośnie uchwalenia Regulaminu studiów, nie można też uznać, że jest to przeoczenie prawodawcy. Przyjąć natomiast należy, że brak takiego wymogu w odniesieniu do Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej, jest przejawem autonomii szkół wyższych, gwarantowanej art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, w zakresie możliwości modyfikacji kryteriów i trybu przyznawania stypendiów w zależności od okoliczności faktycznych, w tym np. posiadanych funduszy. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie możliwości zmiany. Z uwagi na to, że stypendium rektora dla najlepszych studentów finansowane jest ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, jako obiektywny miernik, uzasadniający zmianę w tym zakresie przyjąć trzeba ważny interes publiczny.

Za okoliczność uzasadniającą zmianę regulaminu uznać tym samym należy konieczność dostosowania go do obowiązujących przepisów prawa, w tym na skutek zmiany ustawy. Przyczyną wprowadzenia przez Rektora Politechniki Opolskiej nowego Regulaminu na rok akademicki 2011/2012 była właśnie taka okoliczność. Dostrzec bowiem trzeba, że omawiana ustawa została zmieniona nowelą z dnia 18 marca 2011 r. (Dz. U. nr 84, poz. 455), której art. 38 wprost stanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 października 2011 r. Wprawdzie odnośnie terminu wejścia w życie zmian ustawodawca przewidział pewne wyjątki, określając w tym zakresie także późniejszy termin, niemniej jednak wyjątki te nie obejmowały zmian dotyczących regulacji w zakresie przyznawania świadczeń określonych w art. 173 ust. 1 ustawy. Od dnia 1 października 2011 r. zmieniony został zatem m.in. art. 173 ust. 1 ustawy, określający formy pomocy materialnej dla studentów, przez wprowadzenie nowej formy świadczenia w postaci stypendium rektora dla najlepszych studentów, która wcześniej, a więc także w roku akademickim 2010/2011, nie była w ustawie przewidziana. Zmieniono też art. 174 ust. 4 ustawy, regulujący podział środków dotacji przeznaczonych w danym roku na stypendia rektora dla najlepszych studentów oraz brzmienie art. 181 i art. 186 ustawy. Wprowadzenie wskazanych zmian spowodowało, że Regulamin obowiązujący w poprzednim roku akademickim, czyli 2010/2011, nie mógł mieć zastosowania do przyznawania stypendiów na rok akademicki 2011/2012 chociażby z tego względu, że nie przewidywał przyznania pomocy w formie stypendium rektora dla najlepszych studentów, a przez to nie określał kryteriów i trybu udzielenia tego świadczenia. Tym samym konieczne było ustalenie nowego Regulaminu określającego kryteria i tryb przyznania takiej pomocy na nowy rok akademicki 2011/2012, obowiązującego od dnia 1 października 2011 r.

Powyższe okoliczności spowodowały, że rozpoznając złożony w dniu 10 października 2011 r. wniosek skarżącego o przyznanie stypendium w nowej formie, tj. stypendium rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2011/2012, Rektor miał obowiązek stosować nowe przepisy prawa i dokonać oceny na podstawie kryteriów oraz trybu udzielania stypendium przyjętych w nowym Regulaminie. Z przedstawionych rozważań wyprowadzić należy też wniosek, że skoro Rektor działał na podstawie prawidłowo wprowadzonego regulaminu, to - wbrew zarzutom skargi - przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie mógł naruszyć art. 186 ustawy. Nie uchybił też art. 2 Konstytucji RP, gdyż decyzja jest aktem stosowania prawa, a nie aktem jego stanowienia i wydana została na podstawie obowiązujących przepisów, znajdujących zastosowanie do przyznawania stypendiów na rok akademicki 2011/2012.

W zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy, który określa przesłanki przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów, w szczególności uwzględniając użyty w nim zwrot, że "stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student", przyjąć z kolei należy, że decyzja wydawana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Uznanie daje natomiast organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile zatem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to uznanie powoduje, że organ nie jest zobowiązany przyznać stypendium w każdym przypadku spełnienia warunków określonych w ustawie. Może, a nawet powinien, uwzględnić w tym zakresie kryteria przyznania tego świadczenia wynikające z obowiązującego na dany rok akademicki regulaminu. Kryteria te z kolei to nic innego, jak okoliczności stanowiące podstawę oceny, których spełnienie umożliwia przyznanie stypendium.

Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów determinuje jednak zakres kontroli jej legalności przez Sąd i sprawia, że kontrola ta nie obejmuje merytorycznej oceny zasadności zastosowania kryteriów wynikających z regulaminu, a sprowadza się zasadniczo do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, w szczególności, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zostały zebrane wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek przyznania stypendium oraz czy decyzja, podjęta na ich podstawie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2014 r., IV SA/Wr 234/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając pod takim właśnie kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że nie narusza ona zasad i przepisów postępowania administracyjnego, które znajdują zastosowanie do postępowania prowadzonego przez Rektora na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy, a także nie narusza przepisów tej ustawy. Mając na uwadze osiągnięte przez skarżącego wyniki sportowe, wskazane we wniosku o przyznanie stypendium na rok akademicki 2011/2012, Rektor Politechniki Opolskiej prawidłowo dokonał oceny w kontekście kryteriów udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów przyjętych w Regulaminie ustalonym na podstawie art. 186 ustawy. Uwzględniając te kryteria nie dopuścił się przy tym dowolności, gdyż ustalone zostały one na podstawie delegacji ustawowej, a Regulamin został wprowadzony w sposób prawidłowy od 1 października 2011 r. na skutek zmiany ustawy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organ w sposób wyczerpujący, a dokonana ocena została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.

Stwierdzić trzeba, że prawidłowo dokonano ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których sam skarżący nie kwestionuje. Organ przeanalizował jego sytuację na podstawie dokumentacji przebiegu studiów z poprzedniego roku akademickiego 2010/2011. Wyjaśnił też w decyzji powody, z jakich odmówił przyznania wnioskowanego stypendium. Wskazując na § 4 ust. 1 Regulaminu stwierdził, że skarżący nie spełnił określonego w tej regulacji kryterium w postaci posiadania rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej. Kryterium to określone zostało w sposób jasny i jednoznaczny. Skoro od jego spełnienia uzależnione zostało przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2011/2012, a skarżący nie spełnił stawianego wymogu, to nie mógł uzyskać wnioskowanego świadczenia. Prawidłowo zatem Rektor rozstrzygnął o odmowie jego przyznania

W ocenie Sądu, wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia było wystarczające i znajdowało umocowanie w dokonanych ustaleniach. Samo rozstrzygnięcie nie przekraczało natomiast granic dopuszczalnego uznania administracyjnego i nie było dowolne, gdyż znajdowało oparcie w Regulaminie i mieściło się w graniach uznania wynikającego z art. 181 ust. 1 ustawy.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została przy uwzględnieniu oceny i wskazań wynikających z wydanych w sprawie wyroków i odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skargi jako bezzasadne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.