Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2308/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. art. 58 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4621/21 w sprawie ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr POD.503.134.2021.MSA.1 w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4621/21, oddalił skargę Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. (dalej: skarżąca, OIA) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, organ) z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr POD.503.134.2021.MSA.1, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2017 r. A. Sp. z .o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. O. [...] lok. [...].

W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w powyższym postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2017 r., nr WIF.WA.II.8520.1.28.2017.APR, WIF odmówił skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Następnie WIF decyzją z dnia 16 marca 2017 r., nr WIF.WA.II.8520.2.28.2017.DB, udzielił A. Sp. z .o.o. z siedzibą w K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2018 r., nr GIF-P-L-0740/203/MO/17, GIF uchylił postanowienie WIF z dnia 22 lutego 2017 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, WIF postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr WIF.8520.1.1.2017.TP, odmówił skarżącej dopuszczenia do udziału w sprawie.

Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, GIF postanowieniem z dnia 18 lipca 2019 r., nr PORZI.503.31.2018.RR.2, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i dopuścił OIA do udziału na prawach strony w postępowaniu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GIF wskazał m.in., że wskutek jego wydania decyzja wydana w postępowaniu o udzielenie zezwolenia utraci cechę ostateczności i podlegać będzie doręczeniu skarżącej.

W związku tym rozstrzygnięciem, WIF doręczył skarżącej decyzję z dnia 16 marca 2017 r., wydaną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. Doręczenia dokonano 1 sierpnia 2019 r. W piśmie z dnia 29 lipca 2019 r., przy którym doręczono OIA ww. decyzję, WIF powtórzył wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu ww. postanowienia organu odwoławczego, tj. że skarżącej wskutek wydania tego postanowienia - decyzja z dnia 16 marca 2017 r. utraci cechę ostateczności.

Od decyzji WIF z dnia 16 marca 2017 r. skarżąca wniosła odwołanie.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2021 r., nr PORZI.503.276.2019.WF.2, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność złożonego przez OIA odwołania. GIF stwierdził, że odwołanie w przedmiotowej sprawie wniosła strona, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a wydana w nim decyzja stała się ostateczna przed wniesieniem odwołania. Wskazał, że organizacja społeczna, której uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu głównym zostanie potwierdzone dopiero po zakończeniu tego postępowania, uzyskuje prawo do żądania wznowienia postępowania głównego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz możliwość wystąpienia o przywrócenie terminu do wniesienia ww. wniosku na zasadach określonych w art. 58 k.p.a.

Pismem z dnia 6 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją WIF z dnia 16 marca 2017 r. Jednocześnie wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr WIF.WA.II.8520.6.1.2021.APR, WIF odmówił przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 marca 2017 r.

Na skutego zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr POD.503.134.2021.MSA.1, GIF utrzymał w mocy postanowienie WIF z dnia 13 kwietnia 2021 r. odmawiające przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ II instancji zgodził się z oceną prawną dokonaną przez WIF. Wskazał, że dokonanie - nawet zgodnie ze wskazówkami organów administracji - czynności procesowej nie powoduje, że OIA nie ponosi winy w wyborze środka prawnego, z którym wystąpiła. W ocenie GIF, nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania w miejsce złożonego odwołania. Nie wystąpiła zatem przyczyna uchybienia terminu, która była nie do przezwyciężenia przez wnioskodawcę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wybór środka prawnego w sprawie, jak też korzystanie z usług profesjonalnego pełnomocnika na późnym etapie prowadzonego postępowania obciąża OIA i to ona ponosi konsekwencje tego wyboru. Nie może zatem uwolnić się od tych następstw twierdząc, że działała w zaufaniu do organów administracji. W tych okolicznościach, nie składając wniosku o wznowienie postępowania po otrzymaniu decyzji, dopuściła się lekkiego niedbalstwa w prowadzeniu sprawy, a twierdzenia odnoszące się do wskazań organów GIF oraz WIF są niewystarczające do uznania braku winy.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę OIA.

Sąd I instancji podzielił stanowisko GIF, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a zatem nie ziściła się jedna z przesłanek określonych w art. 58 k.p.a. Powodem uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania był bowiem jedynie wybór przez OIA niewłaściwego środka prawnego w celu podważenia decyzji z dnia 16 marca 2017 r., co w ocenie skarżącej było wynikiem zastosowania się do treści pism i rozstrzygnięć wydawanych wobec niej przez organy orzekające w niniejszej sprawie.

W ocenie WSA dokonanie, nawet zgodnie ze wskazówkami organów administracji, jak twierdzi skarżąca, czynności procesowej nie powoduje, że OIA nie ponosi winy w wyborze środka prawnego, z którym wystąpiła. Sąd I instancji przypomniał, że po doręczeniu decyzji skarżąca wniosła odwołanie, a dopiero po stwierdzeniu jego niedopuszczalności przez organ II instancji - wystąpiła o wznowienie postępowania. Oczywiste jest zatem, że nic nie stało na przeszkodzie, aby OIA zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania w przypisanym do tego terminie. WSA podkreślił, że OIA jest profesjonalnym podmiotem zaangażowanym w szereg postępowań prowadzonych przez organy inspekcji farmaceutycznej obu instancji, a zatem winna była dołożyć należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. Słusznie zatem GIF uznał, że nie wystąpiła przyczyna uchybienia terminu, która była nie do przezwyciężenia przez wnioskodawcę. W sytuacji, gdy skarżąca nie była pewna prawidłowej drogi podważenia ww. decyzji, z ostrożności procesowej mogła na wcześniejszym etapie postępowania skorzystać z profesjonalnej pomocy prawnej lub złożyć zarówno odwołanie, jak i wniosek o wznowienie postępowania, zaś na organie w takiej sytuacji spoczywałby ciężar rozstrzygnięcia, który ze środków jest w tej sytuacji właściwy. W tym kontekście WSA wyjaśnił, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza zatem możliwość przywrócenia terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła OIA zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożyła też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a., polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie jego legalności i działania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kontekście zajścia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji przez WIF z dnia 16 marca 2017 r., nr WIF.WA.II.8520.2.28.2017.DB, udzielającej przedsiębiorcy działającemu pod firmą A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. O. [...] lok. [...] i w związku z powyższym:

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej przepisów dotyczących ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności i związanej z tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym rozstrzyganie wątpliwości na korzyść stron oraz postępowania w sposób nie wprowadzający uczestników postępowania w błąd (świadomie lub nie);

c) art. 151 w zw. z art. 58 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo tego, że organy administracji działające w niniejszej sprawie na skutek swoich działań i błędnych pouczeń doprowadziły w istocie rzeczy do pozbawienia organizacji społecznej jej uprawnień wynikających z faktu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku motywów, jakimi Sąd I instancji się kierował przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej istotność wpływu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych powyżej przepisów na wynik sprawy przejawia się w tym, że OlA na skutek bezprawnego działania organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, została w istocie rzeczy pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu na prawach strony, najpierw poprzez bezzasadną odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, co w konsekwencji uniemożliwiło organizacji społecznej złożenie odwołania od decyzji udzielającej tego zezwolenia, a później, na skutek wycofania się przez organy z pierwotnego stanowiska w zakresie utraty cechy ostateczności przedmiotowej decyzji w momencie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, co dawało podstawy prawne do wniesienia odwołania w postępowaniu głównym, a w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, co w istocie rzeczy czyni iluzorycznym możliwość wykonywania kontroli, przez organizacje społeczne, prawidłowości działania organów administracji publicznej w trybie art. 31 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Przede wszystkim na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA zawarł w nim opis przebiegu postępowania przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten skarga kasacyjna łączy z naruszeniem m.in. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. podkreślając, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie jego legalności i działania organów w kontekście zajścia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Odnosząc się do tak ujętego zarzutu stwierdzić należy, że granicę działania sądu wyznacza rodzaj sprawy administracyjnej. Zaskarżony wyrok odnosi się do rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zatem granicami niniejszej sprawy są przesłanki przywrócenia terminu, nie zaś przesłanki dotyczące wznowienia postępowania, czy też kwestie związane z dopuszczeniem skarżącej do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W tym zakresie WSA dokonał oceny okoliczności związanych z odmową przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją WIF z dnia 16 marca 2017 r., a więc działał w granicach sprawy. Natomiast ocena tych okoliczności odmienna od oczekiwanej przez stronę skarżącą kasacyjnie nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy zwrócić uwagę, że ww. przepisy mają charakter norm ustrojowych i nie mieszczą się bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., II GSK 3340/15).

Ponadto Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Także przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia wymienionego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, na czym polegało naruszenie każdego ze wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie skarga kasacyjna ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej naruszyły ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności i związanej z tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym rozstrzyganie wątpliwości na korzyść stron oraz postępowania w sposób nie wprowadzający uczestników postępowania w błąd.

Niezależnie od powyższego, wbrew podniesionym zarzutom kasacyjnym, przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy ustalony został na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przeprowadzonym - zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 7 k.p.a. Natomiast zarzucany przepis art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z treści tego przepisu jasno wynika, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy jedynie wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, czego oczekiwałby autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III OSK 582/21).

Zgodnie zaś z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał aby w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Natomiast obowiązek udzielania przez organy administracji publicznej informacji, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Bowiem o tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14).

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a., których istota sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji podzielając stanowisko organów prawidłowo uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją WIF z dnia 16 marca 2017 r.

Z treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a prośbę o przywrócenie terminu wniesie w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełni czynności, dla której określony był termin. Z przywołanej regulacji wynika jednoznacznie, że zasadniczą przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że przy dokonywaniu oceny zawinienia strony w dopuszczeniu do uchybienia terminowi należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i oceniać brak winy zainteresowanego według obiektywnych, nie zaś subiektywnych mierników staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy, aby nie wprowadzać do stosunków procesowych elementu niepewności (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 257 - 258; postanowienia NSA z dnia: 8 października 2013 r., II GZ 549/13; 3 października 2013 r., I FZ 410/13; 1 października 2013 r., II OZ 833/13; 25 września 2013 r., I OZ 828/13, CBOSA). Ponadto z art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że to na zainteresowanym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. Warunkiem przywrócenia terminu jest wykazanie przez stronę, że mimo całej swej staranności nie mogła czynności dokonać w terminie, a więc że zachodziła obiektywna, niezależna od niej przeszkoda. Przeszkoda taka zachodzi wówczas, gdy dopełnieniu przez stronę obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia, mimo dołożenia największego choćby wysiłku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że okoliczności powoływane przez skarżącą w celu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania - nie stanowią wystarczającej podstawy do jego przywrócenia. Jak trafnie podkreślił WSA, powodem uchybienia ww. terminu był jedynie wybór przez OIA niewłaściwego środka prawnego w celu podważenia decyzji z dnia 16 marca 2017 r. Z akt sprawy wynika, że w terminie właściwym do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją skarżąca - zamiast wniosku o wznowienie postępowania - złożyła odwołanie od decyzji, które to odwołanie postanowieniem z dnia 29 grudnia 2021 r. GIF uznał za niedopuszczalne. Błędne wybranie przez skarżącą trybu wzruszenia zapadłej decyzji nie może być kwalifikowane jako brak winy w uchybieniu terminu.

Powyższej oceny nie mogą zmienić twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że składając odwołanie od decyzji z dnia 16 marca 2017 r., skarżąca postępowała zgodnie ze wskazówkami organów administracji. W tym kontekście Sąd I instancji trafnie zaznaczył, że skarżąca jest profesjonalnym podmiotem zaangażowanym w szereg postępowań prowadzonych przez organy inspekcji farmaceutycznej obu instancji, a zatem powinna była dołożyć należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. Natomiast w razie braku takiej wiedzy skarżąca powinna była rozważyć potrzebę zasięgnięcia pomocy od np. profesjonalnego pełnomocnika, a w sytuacji gdy się na to nie zdecydowała godziła się jednocześnie z negatywnymi skutkami swojego działania. Podkreślenia bowiem wymaga, że przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wtedy, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentowaną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy. Nie uzasadniają przywrócenia uchybionego terminu takie okoliczności, jak: dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę, czy też niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw bądź nieznajomość prawa. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).