Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1141/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 23 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2011r. sygn. akt IV SA/Po 976/10 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 987/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2010 r. nr [...], określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta Poznania, po rozpatrzeniu wniosku A.P. oraz W.G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy – hotel, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb Łazarz, położonej w Poznaniu przy ul. [...].

W dniu 21 lipca 2010 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył P S, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. Poddając analizie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, odwołujący podkreślił, że podstawową funkcją na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkalna, a funkcja usługowa czy usługowo - biurowa ma jedynie charakter uzupełniający w stosunku do funkcji podstawowej. Dodatkowo odwołujący zauważył, że dotychczasowo funkcjonujące na analizowanym obszarze funkcje usługowe i usługowo - biurowe, realizowane są jedynie w porze dziennej i nie stanowią znaczącej uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkalnej. Natomiast planowana przez wnioskodawcę działalność usługowa w zakresie wynajmowania pokoi realizowana jest zarówno w porze dziennej, jaki i nocnej, wiąże się z dodatkowym wzmożonym ruchem pojazdów, wykorzystaniem części ulicy na cele parkingowe, a co za tym idzie, prowadzi do dodatkowych uciążliwości dla mieszkańców obszaru. Poza tym, w niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia norm procesowych, a mianowicie art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła również w dniu [...] lipca 2010 r. A. G. podnosząc tożsame zarzuty odwoławcze.

W odpowiedzi na odwołanie, W. G. oraz A. P. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2010 r. o warunkach zabudowy oraz o przyspieszenie rozpoznania odwołania.

Wnioskodawcy podnieśli zarzut braku legitymacji do wniesienia skargi przez odwołujących, gdyż w niniejszym postępowaniu nie mogą oni zostać uznani za jego stronę. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje wyłącznie stronie. W przedmiotowej sprawie organ administracji uznał za strony postępowania współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich, w szczególności A. G. oraz P.S. Odwołujący nie wykazali jednak w żaden sposób interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie ich za strony toczącego się postępowania. Nie wykazali oni bowiem w treści odwołań podstawy prawnej swoich działań. Nie jest z pewnością wystarczający do przyjęcia istnienia interesu prawnego po stronie odwołujących sam fakt bycia współwłaścicielami nieruchomości sąsiadujących. Zaznaczyć przy tym należy, że w/w nie posiadają wszystkich udziałów we współwłasności nieruchomości i nie użytkują jej obecnie w jakikolwiek sposób.

Niezależnie od powyższego, wnioskodawcy odnieśli się do merytorycznych zarzutów zamieszczonych w powyższych odwołaniach.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania w mocy.

Poddając analizie obowiązujące przepisy u.p.z.p. oraz akty prawne wykonawcze do przedmiotowej sprawy SKO stwierdziło, że wbrew twierdzeniom odwołujących zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełniał warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Ustalono, że zamierzenie kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. Wskazano, że obok dominującej zabudowy jednorodzinnej, w obszarze analizowanym znajdują się także budynki o funkcji usługowej. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. W szczególności, w części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w obszarze wyznaczonym i objętym analizą zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588). Obszar ten wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania (spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp - zob. § 3 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analizy, zostały także określone przez urbanistę zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia.

Skargę od powyższej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł w dniu 5 października 2010 r. P. S. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Motywując sformułowane zarzuty skarżący poddał analizie wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa podkreślając, że podstawową funkcją na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkalna, natomiast funkcja usługowa ma charakter uzupełniający w stosunku do funkcji podstawowej. Teren planowanej inwestycji jest terenem zabudowy niskiej, mieszkaniowej, jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Dodatkowo skarżący wskazał, że dotychczasowo istniejące na analizowanym obszarze funkcje usługowe i usługowo - biurowe, realizowane są jedynie w porze dziennej i nie stanowią znaczącej uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkalnej. Natomiast planowana przez wnioskodawcę działalność usługowa w zakresie wynajmowania pokoi realizowana jest zarówno w porze dziennej, jaki i nocnej, wiąże się z dodatkowym wzmożonym ruchem pojazdów, wykorzystaniem części ulicy na cele parkingowe, a co za tym idzie prowadzi do dodatkowych uciążliwości dla mieszkańców obszaru. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego nie sposób jest przyjąć, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z dotychczasową funkcją terenu, a istniejąca rozbieżność w konsekwencji skutkować powinna odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Uzasadniając natomiast zarzuty naruszenia norm procesowych skarżący zarzucił, że organ administracji, wydał decyzję uznaniową noszącą wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na gruntownej analizie stanu faktycznego i przepisach prawa, które skutkuje naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (k. 4-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia 8 listopada 2010 r. SKO wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 13 stycznia 2011 r. W.G. oraz A. P. wnieśli o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania przyznali, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje funkcja mieszkaniowa, ale bezspornym jest, że funkcja usługowa także jest obecna. Planowana inwestycja w postaci zmiany sposobu użytkowania i otwarcia hotelu nie sprzeciwia się dominującej funkcji mieszkalnej. Działalność hotelowa polega na zapewnieniu miejsca wypoczynku i snu, więc w pewnym sensie spełnia "funkcje mieszkaniowe". Poza tym decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy wybudowania nowego obiektu, tylko zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego. Z tego względu nie ulęgają zmianie bryła budynku ani żadne istotne elementy zewnętrzne, w szczególności dach. Zmiana sposobu użytkowania z mieszkalnego na usługowy (hotelowy) wiąże się z koniecznością prowadzenia prac budowalnych przede wszystkim wewnątrz budynku. Uczestnicy postępowania wskazali nadto, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone w sposób rzetelny oraz zgodny z prawem (k. 82-86 akt sądowych).

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2010 r. nr [...], określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli przywołane w skardze.

Sąd podkreślił, że zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp. Jednym z przedmiotowych wymogów, określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707). W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej załącznika graficznego w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Z tego powodu Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 26 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 7 lipca 2010 r.

Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez Skarżącego odnoszących się do naruszenia przez organy obu instancji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Marginalnie należy jednak zauważyć, że podnoszone przez skarżącego w tej materii argumenty są niezasadne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominującą w orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja upzp. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami (zob. wyrok NSA z dnia 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 22.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1642/08, baza orzeczeń NSA). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy ustalił, że bez zmian pozostanie dotychczasowa linia zabudowy budynku mieszkalnego należącego do wnioskodawców, jak również modyfikacji nie ulegną: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednorodzinnej z usługami oraz usługowo biurowej. W tym zakresie planowana przez wnioskodawców inwestycja w postaci utworzenia hotelu nie zakłóci dominującej na analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej, nie wykraczając poza obręb wyżej przedstawionego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" oraz kształtowania ładu przestrzennego. Niezasadny pozostaje również argument Skarżącego, że organ administracji nie przeanalizował rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. zawiera szczegółowe wymagania odnoszące się do warunków prowadzenia przez wnioskodawców planowanej inwestycji również w odniesieniu do zapewnienia jak najmniejszego poziomu uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Nie jest również prawdą, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, skoro zgodnie z art. 56 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a nie uznaniowy, ponieważ prawodawca sformułował jednoznacznie przesłanki od których spełnienia zależne jest jej wydanie stanowiąc dodatkowo, że organ administracji nie może odmówić jej wydania. Organ administracji publicznej nie ma w tej materii uznania ani w odniesieniu do stwierdzenia przesłanek decyzji o warunkach zabudowy, ani samego jej wydania.

Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 107 § 1 kpa w zw. § 9 rozporządzenia z 2003 r., w tym dwa załączniki graficzne w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisu art.54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588), które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej załącznika graficznego w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, podczas gdy decyzja ta zawierała załącznik graficzny na którym przedstawiono zarówno linie rozgraniczające teren inwestycji, jak również wyniki analizy o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawione na jednym załączniku graficznym;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 par 1 pkt 1 c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione uchylenie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego.

Mając na uwadze powyższe, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu ograniczają się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że decyzja o warunkach zabudowy nie była kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej załącznika graficznego w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Jak trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp) w zw. z art. 64 ust. 1 upzp Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy mapa na której przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji, a jednocześnie wyniki analizy o której mowa w § 3 wskazywanego rozporządzenia, może stanowić jednocześnie załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak również część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych zaznaczenie, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania. Takiego elementu w niniejszej sprawie zabrakło. Organ administracji publicznej przedkładając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną tej analizy w sposób jednoznaczny nie wskazał tymczasem, iż część graficzna analizy stanowi jednocześnie załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy.

Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie była niekompletna albowiem nie zawierała wymaganego przepisem § 9 ust. 1 części graficznej tejże decyzji przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Warunku tego nie może spełniać mapa załączona do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania bez wyraźnego zastrzeżenia w tym zakresie, co wskazywano powyżej.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji.

Mając na uwadze powyższe i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.