Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 749/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 2 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 118
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa D. S.A. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 434/20 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa D. S.A. z/s w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 czerwca 2020 r. nr SKO 4112/7/20 w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów za nieuzasadnione 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta W. z 20 maja 2020 r. znak: WZN-DE.3160.2.253.2020.KJ; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Przedsiębiorstwa D. S.A. z/s w W. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 434/20 oddalił w całości skargę Przedsiębiorstwa D. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 23 czerwca 2020 r. nr SKO 4112/7/20 w przedmiocie uznania zgłoszonego zarzutu za nieuzasadniony.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent W. jako organ egzekucyjny i wierzyciel wszczął względem skarżącej postępowanie egzekucyjne i w jego toku wystawił tytuły wykonawcze z 27 lutego 2020 r. nr [...] i [...] obejmujące należności pieniężne, tj. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za okres 31 marca 2014 r. i 31 marca 2015 r. oraz nr [...] obejmujący należność pieniężną, tj. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - oprocentowanie, za okres 31 marca 2015 r. Tytuły wykonawcze, na podstawie których prowadzone było postępowanie egzekucyjne wydane zostały w związku z treścią decyzji Prezydenta W. z 13 lipca 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] obręb [...] w W. Skierowane do adresata tytuły wykonawcze spowodowały wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczących umorzenia obowiązku, przedawnienia obowiązku, wygaśnięcia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem z 20 maja 2020 r. Prezydent W. postanowił uznać za nieuzasadniony zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z powodu umorzenia obowiązku, przedawnienia obowiązku, wygaśnięcia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec majątku Spółki na podstawie ww. tytułów wykonawczych.

Postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 18 i art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej "u.p.e.a.") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ II instancji wskazał na art. 34 u.p.e.a. oraz wymienił podane w art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Kolegium wskazało, że egzekwowanym zobowiązaniem jest opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, powstała na mocy decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2012 r. poz. 83, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 139, ze zm., dalej "ustawa przekształceniowa"). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykonania obowiązku poprzez potrącenia wierzytelności Spółki do Gminy z należnymi opłatami przywołano twierdzenia zobowiązanej, z których wynikało, że zobowiązanie za 2014 r., wynoszące 537.384,07 zł (436.596,80 zł - należność i 100.788,07 zł - oprocentowanie) zostało potrącone przez Spółkę oświadczeniem z 24 czerwca 2014 r. Spółce przysługiwała od Gminy wierzytelność z tytułu obniżenia wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, w kwocie 587.348,09 zł oraz kwota 133.263,60 zł nadpłaty w opłacie za wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], za 2012 r. Zobowiązanie za 2015 r. zostało potrącone przez Spółkę oświadczeniem z 3 czerwca 2015 r. z wierzytelnością Spółki do Gminy z tytułu obniżenia wartości nieruchomości przy ul. [...], ze względu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kwocie 785.231,67 zł. Gmina W., oświadczeniem z 2 kwietnia 2012 r., uznała wierzytelności Spółki do kwoty co najmniej 133.263,60 zł. Kolegium stwierdziło ponadto, że nie doszło do skutecznego potrącenia całych kwot wierzytelności Gminy. Rata za rok 2014, w kwocie 436.968,00 zł, w wyniku jej nieuiszczenia w terminie została podwyższona o kwotę 100.788,07 zł. Prezydent W. uznał nadpłatę Spółki w kwocie 133.263,07 zł (pismo z 7 września 2012 r.) i uwzględnił ją przy zapłacie III raty. Zatem kwota poddana egzekucji wynosiła 404.121,00 zł. Co do potrącenia wierzytelności roszczeń z tytułu odszkodowań Kolegium podało, że nie zostały one uznane przez Gminę, co potwierdzają wyroki Sądu Okręgowego w W.: z 13 marca 2019 r., sygn. akt [...] - dotyczący nieruchomości przy ul. [...] w W. i z 29 października 2019 r., sygn. akt [...] - dotyczący nieruchomości przy ul. [...] w W. Dostrzegając brak prawomocności drugiego ze wskazanych wyroków, SKO oceniło, że na chwilę orzekania potwierdza on brak zasadności roszczenia Spółki.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niepodlegania opłaty egzekucji administracyjnej, Kolegium potwierdziło zasadność poglądu Spółki, że przedmiotowa opłata ma charakter cywilnoprawny. Odwołując się jednak do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Kolegium wywiodło, że opłata ta podlega dochodzeniu w trybie egzekucji administracyjnej. Odnośnie przedawnienia egzekwowanego obowiązku Kolegium podtrzymało pogląd organu I instancji, że egzekwowana opłata nie ma charakteru świadczenia okresowego lecz jest opłatą jednorazową. Zdaniem organu II instancji tego charakteru nie zmienia okoliczność, że "nawet jeśli opłata za przekształcenie jest - tak jak w niniejszej sprawie - uiszczana w systemie rocznych rat (co w dacie wydania decyzji po przekształceniu dopuszczał art. 70 ust. 2 w zw. z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Dz. U. z 2019 r., poz. 1314 ze zm.– dalej u.p.u.w., a obecnie art. 4 ust. 3 u.p.u.w.), raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 k.c., co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia". Przyjmując, że termin przedawnienia wynosił 10 lat, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który podał, iż upływałby on w dniu 1 stycznia 2024 r. Wskazując na zmianę terminu przedawnienia, który został skrócony do 6 lat, SKO zwróciło uwagę na przepis przejściowy - art. 5 § 2, zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z dniem jej wejścia w życie. Jeżeli jednak przedawnienie, którego bieg terminu rozpoczął się przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nastąpiłby przy uwzględnieniu dotychczasowego terminu przedawnienia wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Organ wywiódł, że dla opłaty za 2014 r. termin przedawnienia upływałby z końcem 2024 r. Według znowelizowanej regulacji termin przedawnienia upłynąłby w dniu 1 stycznia 2025 r., zatem za termin przedawniania zobowiązania przyjąć należy datę 31 marca 2024 r., a ten termin jeszcze nie upłynął. Natomiast odnośnie 2015 r., termin przedawnienia upływałby z końcem 2024 r. Przy zastosowaniu nowych przepisów przesunąłby się na dzień 31 marca 2025 r., ale skoro dotychczasowa regulacja była korzystniejsza dla zobowiązanej jako termin przedawnienia przyjąć trzeba dzień 31 grudnia 2024 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Spółka zarzucając naruszenie art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 kpc w zw. z art. 758 kpc oraz art. 118 kc w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.p.u.w.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytaczając treść art. 33 § 1 u.p.e.a. wskazał, że w jego ocenie nie doszło do nieprawidłowości w prowadzonym przez organy postępowaniu. Sąd podniósł, że jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych zaprezentowana przez organy obu instancji nie pozostawiła wątpliwości co do prawidłowości stosowania egzekucji administracyjnej w przypadku opłaty przekształceniowej, tym bardziej, że argumentacja skargi sprowadzała się do wykazywania sytuacji hipotetycznych, choćby przez sięganie do instrumentów cywilistycznych w przypadku, gdy sam zakres postępowania egzekucyjnego jest oczywisty i sprowadza się do uporządkowania sytuacji powstałej na skutek konkretnego aktu administracyjnego rodzącego precyzyjnie określone skutki prawne, w tym w sferze finansowej. Sam fakt, że opłata z tytułu przekształcenia ma w istocie charakter cywilnoprawny nie przesądza, w ocenie Sądu I instancji, o tym, aby należało wykluczyć właściwość egzekucji administracyjnej. Istotnym jest, że naliczenie tej opłaty odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. Skutkiem przypisania organowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej jest prowadzenie egzekucji administracyjnej względem wydanego aktu administracyjnego.

Sąd I instancji zgodził się z poglądami organów prezentowanymi w uzasadnieniach postanowień a odnoszących się do zarzutu Spółki w kwestii przedawnienia roszczenia, że rozłożenie opłaty na raty nie daje podstaw do zakwalifikowania jej jako świadczenia okresowego. Nie może zatem znaleźć zastosowania art. 117 Kodeksu cywilnego dotyczący przedawnienia. Sąd uznał, że w tych okolicznościach w sprawie znajduje zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia, zmodyfikowany zmianą wprowadzoną w Kodeksie cywilnym w 2018 r., pozostawiającą konieczność stosowania "wcześniejszego" terminu przedawnienia w chwili wejścia ustawy nowelizującej. Argumentacja skargi sprowadzająca się do wykazywania charakteru działalności gospodarczej przez stronę skarżącą tudzież regulacji dotyczących podatku od towarów i usług, nie podważa prawidłowości wyliczenia podanego przez organy administracyjne okresu przedawnienia przedmiotowej opłaty, który jeszcze nie upłynął, a to w konsekwencji uzasadnia prowadzenie egzekucji administracyjnej.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również, aby w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka. Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 w zw. z art. 758 kpc wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym w sytuacji, gdy w myśl przepisów kpc sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej (sprawy cywilne);

2) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 118 kc w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.p.u.w. wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie o opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat) w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna przedawniać się z upływem 3 lat jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą (gospodarowanie nieruchomościami) w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy rozprawie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym jego autor podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości działania organu determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest czy opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter cywilnoprawny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym a także kwestia okresu przedawnienia roszczenia o opłatę przekształceniową.

Na wstępie wskazać należy, że art. 1 pkt 1 u.p.e.a. określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu u.p.e.a. są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z u.p.e.a. nie wynika, aby administracyjne należności pieniężne podlegały "ustalaniu". Wystarczy, że będą one wyczerpująco określone w samej ustawie, a organy administracji publicznej będą powołane ustawą do ich pobierania. O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji. Według art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ta regulacja prawna oznacza po pierwsze, że obowiązki administracyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa muszą być tymi przepisami określone na tyle dokładnie, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić zarówno osobę (podmiot), na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść. Po drugie, muszą mieścić się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim ochrona interesu wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone tylko do zagadnień nieuregulowanych w u.p.e.a., ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kpa, jak i nienazwane. Zauważyć należy, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).

Zobowiązanemu, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługuje, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Istotnym jest, że wskazany przepis przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu może być jedynie: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika zatem, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organ egzekucyjny, a co za tym idzie ani w postępowaniu odwoławczym, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie można organowi egzekucyjnemu skutecznie zarzucić, że nie uwzględnił on okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli wcześniej nie wniesiono zarzutu w sprawie prowadzenia tej egzekucji, obejmującego tę okoliczność. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2218/14)

Przypomnieć należy, że za podstawę wyroku z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 434/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezydenta W. jako organu egzekucyjnego Gminy W. Postanowieniem z 20 maja 2020 r. Prezydent W. postanowił uznać za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z powodu umorzenia obowiązku, przedawnienia obowiązku, wygaśnięcia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec majątku Przedsiębiorstwa D. S.A. z siedzibą w W. na podstawie trzech ww. tytułów wykonawczych z 27 lutego 2020 r.

Przed przystąpieniem do rozpoznania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz odniesieniem się do pierwszego ze spornych zagadnień postawionych w rozpoznawanej sprawie dotyczącego charakteru opłaty przekształceniowej uprzednio zaznaczenia wymaga, że zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie Spółką, czego nie podważył Sąd I instancji, że prawo użytkowania wieczystego ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, jest prawem rzeczowym regulowanym w art. 232 - 243 kc. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powoduje przekształcenie jednego prawa rzeczowego w inne prawo rzeczowe. Decyzja administracyjna o przekształceniu użytkowania wieczystego powoduje skutki w sferze cywilnoprawnej. Akty administracyjne, zarówno indywidualne jak i generalne, mogą być zdarzeniami cywilnoprawnymi, tj. mogą powodować powstanie, zmianę lub przekształcenie stosunku cywilnoprawnego. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powoduje ustanie prawa użytkowania wieczystego i nabycie prawa własności nieruchomości przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. W wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 316/02, Sąd Najwyższy uznał, że "opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, przewidziany ustawą z 1997 r.". Podobnie w wyroku z 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że "opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną". Argumentu przeciwko tej tezie nie stanowi okoliczność, że opłata za przekształcenie podlega przymusowemu egzekwowaniu – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni zasadnie – w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie ulega wątpliwości, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a tym samym, stanowiąca integralny element tej sprawy kwestia ustalenia opłaty za przekształcenie została przekazana przez ustawodawcę do właściwości rzeczowej organów administracji (art. 3 ust. 1 u.p.e.a.). Właśnie z tego względu należy uznać, że opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – jako "inna niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. należność pieniężna pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej".

Jak już wyżej wskazano, administracyjnemu trybowi egzekucji nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłaty. Wprawdzie w myśl "klasycznego" poglądu doktryny, egzekucji administracyjnoprawnej podlegają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym (publicznoprawnym), a realizacja innych obowiązków w tym trybie dopuszczana jest jedynie na zasadzie wyjątku przewidzianego wyraźnie w przepisach szczególnych, jednakże - zdaniem Sądu - należy podzielić spostrzeżenie, iż twierdzenie takie było w pełni uzasadnione przy wcześniejszym brzmieniu art. 2 u.p.e.a. Natomiast analiza obowiązków wymienionych obecnie w art. 2 § 1 u.p.e.a. nie pozwala już na takie zawężające traktowanie zakresu przedmiotowego obowiązywania analizowanej ustawy, a już na pewno nie wyłącznie na podstawie tego przepisu (zob. D.R. Kijowski [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2010, uw. 2.10. do art. 2). Treść przywołanego wyżej art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zestawieniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, a zwłaszcza z jego punktem 5 – w którym odrębnie przewidziano, że egzekucji administracyjnej podlegają właśnie "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw" – w pełni potwierdza trafność przywołanego wcześniej poglądu judykatury, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie, we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje.

W związku z powyższym uznać należy, że opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez wątpienia jest niepodatkową należnością budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych i podlega egzekucji administracyjnej z mocy art. 2 § 1 pkt 1a w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.e.a. Nie sposób tym samym podzielić argumentacji skarżącej Spółki, że skoro obowiązek egzekucji przedmiotowej opłaty ma charakter cywilnoprawny to nie podlega przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi przywołany przez skarżącą przepis art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wystarczającym zatem warunkiem zastosowania tego trybu egzekucji jest (między innymi) pozostawanie danej należności we właściwości rzeczowej organów administracji, co niewątpliwie ma miejsce w omawianym przypadku. Nie ma natomiast wymogu, aby w takiej sytuacji sam obowiązek dotyczący prowadzenia egzekucji przez organy administracji publicznej miał jeszcze dodatkowo wynikać z osobnego przepisu prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia okresu przedawnienia roszczenia o opłatę przekształceniową, z mocy art. 118 kc zaznaczenia wymaga, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została ustalona dla skarżącej Spółki decyzją Prezydenta W. z 13 lipca 2012 r. na kwotę 4.365.968,00 zł i rozłożona na 10 rat rocznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalona przez organ opłata przekształceniowa jest świadczeniem jednorazowym. Rozłożenie płatności na raty, jak w rozpatrywanej sprawie, nie pozbawia tej opłaty charakteru świadczenia jednorazowego. Ratalna spłata nie staje się świadczeniem okresowym w rozumieniu art. 118 kc. Znajduje to potwierdzenie także w orzecznictwie Sądu Najwyższy, który w wyroku z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt IV CNP 166/07 stwierdził, że nie jest świadczeniem okresowym świadczenie jednorazowe, jeśli zostanie rozłożone na raty.

W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej, opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako świadczenie jednorazowe, nie może być uznana za świadczenie okresowe. Tym samym nie znajdzie w stosunku do niego zastosowania okres przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe wynoszący 3 lata wynikający z art. 118 kc.

Zauważyć jednak należy, że zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji zgodnie stwierdziły, że termin przedawnienia każdej z poszczególnych rat roszczenia z tytułu opłaty przekształceniowej w rozpoznawanej sprawie wynosi 10 lat. Brak jest natomiast wyjaśnienia kwestii prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności gospodarczej oraz zakresu tej działalności. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał jedynie, cyt.: "Natomiast w żadnym przypadku nie ma zastosowania 3-letni termin przedawnienia, gdyż przedmiotowe opłaty nie są świadczeniami okresowymi, jak również nie są związane z działalnością gospodarczą". Organ II instancji wskazał natomiast, że: "(...) nawet jeśli opłata za przekształcenie jest – tak jak w niniejszej sprawie – uiszczana w systemie rocznych rat (...), raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 kc, co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia (...). W związku z tym termin przedawnienia wynosił 10 lat". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że: "W tych okolicznościach sprawy znajduje zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia (...)".

W sprawie nie wyjaśniono zatem podstaw przyjęcia 10-letniego okresu przedawnienia roszczenia z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły chociażby, czy Spółka nabyła przedmiotową nieruchomość w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej wynika natomiast, że przedmiotem jej działalności w czasie zakupu spornej nieruchomości, tj. w 2006 r., były m.in. zagospodarowanie i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, czy pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Co prawda sam fakt prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej nie uzasadnia twierdzenia, że wszystkie posiadane przez nią nieruchomości są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, niemniej kwestia ta nie została wyjaśniona i oceniona przez organy orzekające w sprawie, ani skontrolowana przez Sąd I instancji. W konsekwencji nie wykazano, z jakich przyczyn odrzucono kwestię 3-letniego terminu przedawnienia w związku z roszczeniami związanymi z prowadzeniem przez skarżącą kasacyjnie działalności gospodarczej (art. 118 kc).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej wykładnię i jej argumentację.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną, dlatego na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.