Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 686/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.K. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 202/21 w sprawie ze skarg A.K. i W.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 r. nr WI-I.7840.2.59.2019.BU w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz W. P. kwotę 1590 (tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. K. kwotę 1230 (tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 202/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi A. K. i W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Inwestor – [...] Sp. z o.o. w dniu 6 listopada 2014 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o oznaczeniu KRA0668_A, na powierzchni dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. K. w K. Określony przez organ pierwszej instancji obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmował działki nr: [....] obręb [...]. Działki te zostały wyznaczone zgodnie z przewidywanym maksymalnym obszarem pola elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2. A. K. i W. P. zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 25 października 2017 r. zatwierdził przedłożony przez [...] Sp. z o.o. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań D. D., A. K., W. P., T. P. oraz J. P., organ odwoławczy decyzją z dnia 28 marca 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 23 maja 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołań wniesionych przez: A. K., D. D. i W. P., Wojewoda [...], decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...].

W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od ww. decyzji Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 45/19 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 10 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu Sąd nakazał organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, kierując się przedstawionymi uwagami Sądu

Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej: "Pr. bud." w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołań: A. K., D. D.. i W. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 maja 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Inwestorowi: [..] Sp. z o.o. na budowę inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [..] Sp. z o.o. o oznaczeniu KRA0668_A, na powierzchni dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] obręb [..] przy ul. K. w K. – umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy wezwał inwestora o przedłożenie wyjaśnień projektanta w zakresie rozkładu pól elektromagnetycznych z projektowanej stacji bazowej, uwzględniającego oddziaływanie skumulowane od stacji bazowych zlokalizowanych w okolicy projektowanej stacji. W kolejnym wezwaniu skierowanym do inwestora doprecyzowano sposób wyznaczania obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że co do zasady krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Do dnia 31 grudnia 2019 r. wartość dopuszczalna tego oddziaływania była ustalona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) na poziomie 0,1 W/m2. Natomiast, od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), którym znacznie (nawet 100-krotnie) podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. W tym kontekście organ odwoławczy przedstawił tabelę obrazującą zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. Podkreślono przy tym, że obecnie, zgodnie z powyższą tabelą, dla wykorzystywanych w telefonii komórkowej zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego np. 800 MHz – gęstość mocy wynosi 800/200 = 4,0 W/m2, dla 1800 MHz – gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2.

W projekcie budowlanym zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Informacja ta, z uwagi na zmianę przepisów została zaktualizowana na etapie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego (co zostało opisane powyżej). Dlatego też obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przed 1 stycznia 2020 r. obejmował szereg działek, które obecnie – w związku ze znacznym podwyższeniem przez ustawodawcę wartości maksymalnych – w tym obszarze oddziaływania się nie znajdują, gdyż nie występuje nad tymi nieruchomościami obszar, w którym natężenie pola elektromagnetycznego jest wyższe od wartości uznanej obecnie za dopuszczalną.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] stwierdził, że aktualny obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego (która to wartość została określona w oparciu o skumulowane oddziaływanie wszystkich anten pracujących na różnych częstotliwościach, a za dopuszczalną graniczną wartość przyjęto wartość, która wynika z tab. 2 zamieszczonej w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r.) jest mniejszy od tego określonego na etapie składnia wniosku o pozwolenie na budowę w 2014 r. i obejmuje działki inwestycyjne nr [...] oraz działki nr [...] w K. (obr. [...], jedn. ewid.: [...]).

W kwestii statusu odwołujących się wyjaśniono, że nie są oni właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów tj. działek nr [....]. Z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości wynika, że właścicielem działek nr [....] jest inna osoba, a właścicielem działek nr [...] jest Skarb Państwa (przy czym, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu działki te są działkami drogowymi). W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że odwołującym się nie przysługuje status stron w postępowaniu w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej, co obliguje do umorzenia postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo że odwołujący zostali uznani za strony na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego (oraz sądowo-administracyjnego), to w przypadku zmiany przepisów, stanowiących podstawę do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, należało uwzględnić aktualny stan prawny i orzec na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania niniejszego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei definicja "obszaru oddziaływania obiektu" znajduje się w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który stanowi, że pod pojęciem tym należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepisem wprowadzającym ograniczenia możliwości zagospodarowania, a w szczególności zabudowy terenu w kontekście oddziaływania pola elektromagnetycznego jest § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Wprawdzie Wojewoda [...] nie powołał się wprost w zaskarżonej decyzji na ten przepis, jednak należy przyjąć, że zastosował go, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano: "Co do zasady, krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych".

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania doszło do zmiany rozporządzenia wprowadzającego normy takiego oddziaływania. Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego jest mniejszy od tego określonego na etapie składnia wniosku o pozwolenie na budowę w 2014 r. i obejmuje działki inwestycyjne nr [...] oraz działki nr [...] w K. W zaktualizowanym projekcie budowlanym (korekta z dnia 19 sierpnia 2020 r.) projektant określając obszar oddziaływania obiektu – inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] umiejscowionej na budynku, który znajduje się na terenie działek [...] – wskazał, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na przedmiotowych działkach [...]. Odnosząc się następnie do legitymacji procesowej odwołujących się, Wojewoda [...] wyjaśnił, że ani A. K., ani W. P. nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów tj. działek nr [...]. Skutkiem tego była konieczność modyfikacji ustalonego wcześniej (pod rządami poprzedniego rozporządzenia) kręgu stron postępowania, co spowodowało, że skarżący znaleźli się poza nim.

Powyższe ustalenia i wywody organu odwoławczego nie budziły zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 9 pkt 1 Pr. bud. nie mógł odnieść skutku. Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do błędnej wykładni art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w których mowa jest o ochronie prawa własności i zakresie tego prawa w stosunku do gruntu. Przepisy te zostały bowiem na potrzeby postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę uszczegółowione w powołanych wyżej art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr bud. Prawo własności nieruchomości niewątpliwie jest chronione, również w trakcie takiego postępowania, natomiast zakres tej ochrony (sprowadzający się do przyznania właścicielowi legitymacji do udziału w postępowania) wynika z powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że żaden z przepisów Konwencji z Aarhus nie został w niniejszej sprawie naruszony. Skarżący skorzystał z prawa do kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego, a obecnie korzysta z sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji. Oczywistym jest, że prawo do "udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska", o którym mowa w Konwencji, nie jest prawem absolutnym, przysługującym każdemu. Sama konwencja wskazuje, że przysługuje ono w zakresie określonym w załączniku nr I. Planowana inwestycja nie została w pkt 1 – 19 tego załącznika wymieniona. Z kolei pkt 20 załącznika rozszerza zastosowanie Konwencji na "wszelką działalność nieujętą w ustępach 1-19 tam, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa". Jednakże kontrolowana decyzja orzeka o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie pozwolenia na budowę, a nie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd może jedynie badać, czy prawidłowo skarżący nie zostali uznani za strony postępowania, natomiast nie może analizować, czy objęta postępowaniem inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ta kwestia należy do merytorycznej oceny prawidłowości decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę i wychodzi poza granice niniejszej sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Podobnie, poza granicami sprawy leży zarzut naruszenia "§ 2. 1. pkt. 7. i § 3. 1. pkt. 8. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – z uwagi na brak zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez co nie wykonano dla tej inwestycji oceny oddziaływania na środowisko".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda [...] przyjął prawidłowe kryterium oceny legitymacji procesowej skarżących, poczynił w tym zakresie miarodajne ustalenia faktyczne – i prawidłowo skonkludował, że skarżący utracili przymiot strony postępowania. Z kolei ta konstatacja uzasadniała umorzenie zainicjowanego przez skarżących postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący również nie wskazali żadnej normy, z której można by wywodzić ograniczenie ich prawa do zagospodarowania, w tym zabudowy, nieruchomości. Sam bowiem fakt położenia działek skarżących w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie są one narażone na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na uznanie skarżących za strony postępowania w świetle art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny decyzji wydanej dla wielokrotnie zaniżonych mocy EIRP anten oraz bez uwzględnienia ich maksymalnych pochyleń, co czyni postępowanie fikcyjnym, ponieważ przeciętna moc EIRP stacji bazowej wynosi aktualnie około 100 000 W; ponadto, zdaniem Sądu, nikt nie może być stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ obszar oddziaływania obiektu ustala się na podstawie jednego przepisu z bezwzględną koniecznością akceptacji dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Dodatkowo w istocie, zdaniem Sądu, właściciele sąsiedniej nieruchomości nie mają prawa nie tylko do kwestionowania dokumentacji technicznej, lecz również do polemiki w najważniejszej kwestii odnoszącej się do wymogów uzyskania lub nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez pominięcie rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odnośnie strefy pośredniej oraz zagrożenia poprzez jego pominięcie w sytuacji, w której jest ono również przepisem odrębnym;

3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., w zw. z art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a – d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a – g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten i to, pomimo że brak sumowania mocy EIRP w danym sektorze stanowi nawet rażące naruszenie prawa;

4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ww. przepisów oraz uznanie, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżącego, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła również A. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie ma prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej, mimo że spółka potwierdza, że może zdalnie zwiększać moce anten, co czyni, a wynika to wprost z raportu Najwyższej Izby Kontroli. Ponadto, zdaniem Sądu, nikt nie może być stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ obszar oddziaływania obiektu ustala się na podstawie jednego przepisu, który nie wiadomo, w jakiej części środowiska dotyczy, a ponadto samo rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. zostało zaakceptowane, pomimo że nie wiadomo, kto z punktu medycznego, dokonał analizy wpływu tylko i wyłącznie w odniesieniu do ludzi, a nie całego środowiska;

2) art. 38, 39, 74 ust. 3 Konstytucji w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez przyjęcie, że tylko i wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której ten akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez pominięcie rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i tym samym uznanie, że organ nie musi ustalać obszaru dla strefy pośredniej oraz zagrożenia w sytuacji, w której jest on również przepisem odrębnym;

4) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, w zw. z art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a – d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a – g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten i to, pomimo że brak sumowania mocy EIRP w danym sektorze stanowi nawet rażące naruszenie prawa;

5) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ww. przepisów oraz uznanie, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżącej, pomimo że inwestycja narusza jej dobra chronione prawem i z tego powodu miała prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. zawarty w obydwu skargach kasacyjnych.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Pr. bud., obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. może wynikać z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi przy tym jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

W judykaturze wskazano, że przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. np. wyr. NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18). Stanowisko to potwierdza ex post fakt, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 Pr. bud. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19). Ograniczenia w zabudowie terenu odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnienie przepisów techniczno – budowlanych i innych przepisów szczególnych. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to obecnie obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości (por. P. Jarzyński (red.), Inwestycje budowlane w praktyce, Warszawa 2023, s. 198).

W tym kontekście wskazać należy, że powołane w skargach kasacyjnych w podstawie prawnej zarzutów kasacyjnych przepisy art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, wbrew ocenie zawartej w skargach kasacyjnych, nie mieszczą się w pojęciu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., z tej przyczyny, że pojęcie to art. 3 pkt 20 Pr. bud. wiąże z regulacjami, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu, a do takich ww. unormowania konstytucyjne nie należą, stanowiąc zasadniczo normy o charakterze programowym, w tym w zakresie określenia zadań i obowiązków władz publicznych lub wyznaczające pozycję ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz prawa stanowionego przez organizację międzynarodową o charakterze integracyjnym w krajowym porządku prawnym (P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Lex/el 2023). W odniesieniu do powoływanej w zarzutach kasacyjnych Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus, zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a Konwencji, każda ze Stron ma stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I. Planowana inwestycja nie została w pkt 1 – 19 tego załącznika wymieniona. Z kolei pkt 20 załącznika rozszerza zastosowanie konwencji na "wszelką działalność nieujętą w ustępach 1-19 tam, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa". Jednakże kontrolowana decyzja orzeka o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie pozwolenia na budowę, a nie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Abstrahując nawet od tego, w art. 9 ww. Konwencji, w odniesieniu do procedury dostępu do wymiaru sprawiedliwości, następuje czytelne odwołanie do reguł ustanowionych w krajowym porządku prawnym. Art. 9 ust. 2 ww. Konwencji precyzuje, że określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego, które w odniesieniu do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostały wyżej wyjaśnione.

Nieskuteczne okazały się również twierdzenia stron skarżących kasacyjnie, w ramach których upatrują oni podstaw do wywiedzenia przymiotu strony w przepisach rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne, z tej przyczyny, że w obydwu skargach kasacyjnej nie powołanego żadnego, konkretnego przepisu tego rozporządzenia, z którego mógłby wynikać status strony skarżących kasacyjnie. Bezskuteczne są również twierdzenia stron skarżących kasacyjnie, że ich status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę determinuje art. 143 k.c. Jeszcze w okresie sprzed nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r. wskazywano w judykaturze, że nawet fakt naruszenia przepisów prawa cywilnego rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, wśród takowych można wskazać np. powództwo negatoryjne (art. 222 § 2 k.c.), czy roszczenie odszkodowawcze (art. 415 k.c. i nast.) dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś ustawodawca wprowadził definicję obszaru oddziaływania obiektu z zamiarem oparcia ochrony interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego (por. np. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. II OSK 1241/06). Po nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r. nie można przyjąć, aby status stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę determinował art. 143 k.c. z tej przyczyny, że przyjęcie takiej, rozszerzającej koncepcji strony tego postępowania, zniweczyłoby cel nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r., i prowadziłoby do skutków wprost przeciwnych z założeniem ustawodawcy wprowadzającym zawężoną definicję obszaru oddziaływania, o której mowa w aktualnym art. 3 pkt 20 Pr. bud., jako terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zgodnie z regułą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, aby potwierdzić prawidłowość rezultatu wykładni językowej (systemowej), sięgnąć należy do wyników wykładni celowościowej. Rezultat wykładni językowej art. 3 pkt 20 Pr. bud., w którym mowa obecnie wyłącznie o ograniczeniach w zabudowie terenu, potwierdza wynik wykładni celowościowej, uwzględniający ratio legis nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 13 września 2020 r. Podstawową dyrektywą stosowania wykładni rozszerzającej i zwężającej jest przy tym zakaz wykładni rozszerzającej przepisów prawnych, które stanowią lex specialis, a do takich należy art. 28 ust. 2 Pr. bud. Przepisy szczególne, stanowiące wyjątki od powszechnie obowiązujących zasad, podlegają wykładni ścisłej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a – d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a – g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko podnieść należy, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, gdyż postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zobowiązano inwestora do korekty dokumentacji projektowej, prowadzone było w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448). W postępowaniu odwoławczym organ uznał, że analiza przedłożonej przez inwestora kwalifikacji wykazała, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Istotne jednak w tej sprawie jest, że do dnia 31 grudnia 2019 r. wartość dopuszczalna pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych była ustalona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) na poziomie 0,1 W/m2. Natomiast, od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, którym znacznie (nawet 100-krotnie) podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. W projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Informacja ta, z uwagi na ww. zmianę przepisów prawa, została zaktualizowana na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. W związku z wejściem w życie w toku postępowania ww. rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2019 r. organ odwoławczy uznał za konieczne zaktualizowanie projektu budowlanego do obowiązujących przepisów - skorygowanie, zaktualizowanie i uzupełnienie projektu budowalnego przez projektanta, w tym w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji, gdyż to właśnie określony w projekcie rozkład pól elektromagnetycznych od projektowanej stacji bazowej, uwzględniający wpływ istniejących stacji zlokalizowanych w jej pobliżu, stanowi podstawę do prawidłowego określenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy wezwał inwestora o przedłożenie wyjaśnień projektanta w zakresie rozkładu pól elektromagnetycznych z projektowanej stacji bazowej, uwzględniającego oddziaływanie skumulowane od stacji bazowych zlokalizowanych w okolicy projektowanej stacji. Mając na uwadze konsekwencje wynikające z wejścia w życie ww. regulacji zmieniających dotychczasowe przepisy, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, organ wezwał inwestora o uzupełnienie projektu budowlanego o aktualną informację dotyczącą obszaru oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na wezwania Wojewody [...], inwestor przedłożył 4 egzemplarze skorygowanego projektu budowlanego oraz oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 Pr. bud.; Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej z sierpnia 2020 r.; Kwalifikację przedsięwzięcia z czerwca 2020 r. Wprowadzone zmiany polegały w istotnej mierze na zaktualizowaniu projektu budowlanego do obowiązujących obecnie przepisów.

Nie jest wykluczone, że utrata przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym może niekiedy nastąpić na skutek zmian legislacyjnych. W postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ wyznacza jednak obszar oddziaływania każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie związane z projektowanym obiektem budowlanym. W tej sprawie zmiana stanu prawnego pociągnęła za sobą konsekwencje w postaci konieczności podjęcia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Organ zobowiązał inwestora do dokonania modyfikacji w dokumentacji projektowej, a następnie, w oparciu o poprawioną dokumentację projektową, odniesioną do uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2019 r., które weszło w życie w toku prowadzonego postępowania, dokonał weryfikacji zasięgu występowania obszarów pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości. W efekcie tych badań organ odwoławczy ustalił, że aktualny obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego jest mniejszy od tego określonego na etapie składnia wniosku o pozwolenie na budowę w 2014 r. i obejmuje działki inwestycyjne nr [...] oraz działki nr [....] w K. (obr. [...], jedn. ewid.: [...]). W kwestii statusu odwołujących się wyjaśniono, że nie są oni właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów tj. działek nr [....]. Argumentację tą podtrzymał także Sąd pierwszej instancji, który wywiódł, że skutkiem ustaleń organu odwoławczego była konieczność modyfikacji ustalonego wcześniej (pod rządami poprzedniego rozporządzenia) kręgu stron postępowania, co spowodowało że skarżący znaleźli się poza nim.

Tymczasem z powyżej przedstawionych rozważań wynika, że fakt, iż przy realizacji inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne staje się zweryfikowanie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakresu oddziaływania inwestycji na tą nieruchomość w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania inwestycji, świadczy o zasadności udziału właściciela tej nieruchomości w tym postępowaniu i determinuje status strony tego postępowania. Owa potrzeba zbadania w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakresu oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość w powiązaniu z przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania tej inwestycji świadczy o takiej możliwości oddziaływania projektowanej inwestycji na tę nieruchomość, która uzasadnia występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału jej właściciela w tym postępowaniu. Gdyby w sprawie zachodziły okoliczności, w których wyżej opisana zmiana stanu prawnego nastąpiła przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a inwestor przedłożył dokumentację projektową, z której płynęłyby jednoznaczne wnioski, że ponadnormatywny zasięg pola elektromagnetycznego występuje wyłącznie na działce inwestycyjnej, wówczas należałoby uznać, że strona skarżąca nie posiada statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Okoliczności sprawy nie kształtowały się jednak w taki sposób, a zmiana stanu prawnego zaszła w toku prowadzonego postępowania i wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy z udziałem inwestora. Zmiana stanu prawnego w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę polegająca na podniesieniu norm dopuszczalnego pola elektromagnetycznego w środowisku, z którą wiązało się ustalenie przez organ odwoławczy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), że aktualny obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego jest mniejszy od tego określonego na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę (lub występuje wyłącznie na działce inwestora), nie może pozbawiać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. uczestniczącego w tym postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Odmienna wykładnia art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. świadczyłaby o naruszeniu przez organ jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Przewidywalność działań administracji jest jedną z przesłanek zaufania. Nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el 2024).

Natomiast zawarty w punkcie pierwszym skarg kasacyjnych zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające jest przedwczesny z uwagi na fakt, że postępowanie wyjaśniające, które mają na myśli skarżący kasacyjnie, nie zostało w tej sprawie przeprowadzone z powodu wydania w drugiej instancji decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.