Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2036/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, 15, 28, 35, 91
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 141, 148, 151, 183, 184, 189, 204
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 10, 19, 20
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasto Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 293/24 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Bakaliowej, Ziemiańskiej i Kolumny, autostrady A1 oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, w części dotyczącej: - terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasto Łódź na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 293/24, oddalił skargę Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...]w

przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Bakaliowej, Ziemiańskiej i Kolumny, autostrady A1 oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, w części dotyczącej: - terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 lutego 2024 r., nr PNIK-I.4131.139.2024, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - stwierdził nieważność uchwały Nr LXXXVI/2603/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Bakaliowej, Ziemiańskiej i Kolumny, autostrady A1 oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, w części dotyczącej terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego.

W uzasadnieniu aktu nadzoru Wojewoda wskazał, że w analizowanym stanie prawnym i faktycznym organy planistyczne przeznaczyły docelowo teren drogi publicznej gminnej - ul. Wiktora Czajewskiego na odcinku pomiędzy ul. Ziemiańską a ul. Kolumny pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 1KR. Zgodnie z wykazem dróg gminnych na terenie miasta Łodzi według stanu na dzień 1 stycznia 2024 r., ulica Wiktora Czajewskiego na odcinku pomiędzy ul. Ziemiańską a ul. Kolumny jest drogą gminną (na 21 lutego 2024 r.). Zatem pozbawienie ulicy Wiktora Czajewskiego kategorii drogi gminnej mogłoby zostać dokonane albo z jednoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii dróg publicznych albo poprzez wyłączenie jej z użytkowania. Ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), na drogę wewnętrzną. Odjęcie charakteru drogi publicznej zostało określone tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ nadzoru podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy. Rada Miejska w Łodzi nie podjęła stosownej uchwały na podstawie art. 10 u.d.p. - ulica Wiktora Czajewskiego nadal pozostaje drogą gminą. Rada nie ma kompetencji, aby dokonać zmiany kategorii drogi lub wyłączenia jej z użytkowania w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, musi być ocenione jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, doszło do istotnego naruszenia prawa, wynikającego z naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., polegającym na istotnym naruszeniu art. 10 ust. 1-3 u.d.p.

Skargą Gmina Miasto Łódź zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając mu naruszenie: art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 u.p.z.p.; art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z: - błędną wykładnią przepisów ww. uchwały, - art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1-3 u.d.p., - art. 4 ust. 1 i 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. a także § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.; art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.; art. 28 ust 1 u.p.z.p.; art. 10 ust. 1-3 u.d.p.; art. 35 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzkiego podtrzymał stanowisko i motywy, którymi kierował się wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.

Sąd podkreślił, że spór między skarżącą a organem nadzorczym koncentruje się wokół odpowiedzi na pytanie, czy zgodne z przepisami odrębnymi jest ustalenie planu miejscowego, które zmienia przeznaczenie terenu drogi publicznej gminnej – ul. Wiktora Czajewskiego na odcinku między ul. Ziemiańską a ul. Kolumny na drogę wewnętrzną. Przypomniał, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 u.d.p.). Natomiast drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje fakt, że ul. Wiktora Czajewskiego została zaliczona stosowną uchwałą do dróg publicznych gminnych. Natomiast stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 2 u.d.p.). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 u.d.p.).

W ocenie Sądu z brzmienia ww. przepisów wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii nie następuje w drodze procedur planistycznych. Wobec treści. art. 10 ust. 1-3 u.d.p. należy stwierdzić, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi gminnej na drogę wewnętrzną nie ma "mocy sprawczej", gdyż wraz z wejściem w życie przepisów prawa miejscowego nie nastąpi zmiana statusu drogi w układzie komunikacji i "zdegradowanie" drogi gminnej. W złożonej skardze wskazano, że uchwalenie planu miejscowego nie pozbawia faktycznie drogi jej dotychczasowej kategorii, gdyż plan miejscowy nie ustala kategorii dróg, a faktyczne dostosowanie tej drogi do klasy ustalonej planem miejscowym nastąpi dopiero po podjęciu przez radę miejską stosownej uchwały w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. O ile zdaniem Sądu podzielić należy takie stanowisko strony skarżącej, że mimo wejścia w życie m.p.z.p. droga gminna nadal pozostanie drogą gminną, gdyż organy planistyczne, określające przeznaczenie terenu nie mają kompetencji i nie dokonują ustaleniami planu miejscowego czynności zastrzeżonych przepisami ustawy o drogach publicznych, które - dla osiągnięcia skutku nimi przewidzianego - będą musiały dopiero zostać wykonane w trybie art. 10 u.d.p., to zastrzeżenia budzi owa "wykonalność" dalszych czynności w trybie art. 10 u.d.p. Ustawodawca nie przewiduje bowiem dowolnego przekształcenia statusu prawnego drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy u.d.p. W ustawie wyraźnie wprowadzono jeden tylko wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest przypadkowe ani pozostawione do uznania organu podejmującego uchwałę w tej kwestii. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 września 2006 r., akt II SA/Ol 532/06, droga raz zaliczona do kategorii drogi gminnej nie może być tej kategorii już pozbawiona, chyba że zostaje wyłączona z użytkowania. Ustawodawca w sposób zamierzony połączył możliwość pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej z równoczesnym obowiązkiem zaliczenia ich do nowej kategorii drogi, aby nie dopuścić do sytuacji, w których pomimo, że dana droga nie zmienia swej funkcji w sieci drogowej, zostaje pozbawiona przymiotu drogi publicznej, czyli takiej, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd zauważył, że z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 u.d.p.).

Sąd podniósł, że w świetle przepisów odrębnych, a więc przepisów u.d.p., nie jest dopuszczalne pozbawienie określonej drogi lub jej odcinka statusu drogi publicznej, jeżeli nie jest to połączone z wyłączeniem drogi z użytkowania. Jak wynika ze skargi odcinek ul. Czajewskiego ma być w dalszym ciągu użytkowany i nie jest przewidziane wyłączenie go z użytkowania. W konsekwencji nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach u.d.p. twierdzenia skarżącej o tym, że w celu realizacji postanowienia planu miejscowego będą podejmowane dalsze czynności na podstawie u.d.p. Przepisy art. 10 ustawy o drogach publicznych wykluczają bowiem sytuację, aby pozbawić drogę czy też jej odcinek kategorii drogi gminnej i umożliwić dalszej jej użytkowanie bez nadawania jej innej kategorii drogi publicznej.

Mając na uwadze wyżej wskazane przepisy Sąd doszedł do przekonania, że ustalenie w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia drogi gminnej, która w świetle przepisów odrębnych (art. 10 u.d.p.) nie może być prawnie skutecznie zrealizowana jest jednoznaczne z istotnym naruszeniem art. 15 u.p.z.p., który wymaga, aby projekt planu miejscowego był zgodny między innymi z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem – w niniejszej sprawie z u.d.p. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną Miasto Łódź zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach nin. sprawy skarga nie zasługuje na uwzględnienie;

2) art. 148 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne uzasadnienie wyroku, tj. brak wyjaśnienia/przyczyn uznania przez Sąd, że zapisy w zakresie przeznaczenia drogi gminnej (ul. Czajewskiego) nie mogą być prawnie skutecznie zrealizowane, oraz sprzeczność pomiędzy treścią uzasadnienia a rozstrzygnięciem;

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że sprzeczne z prawem są ustalenia uchwały Nr LXXXVI/2602/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Feliksińskiej, Ziarnistej, Andrzejki i Rokicińskiej oraz wschodniej granicy miasta Łodzi "w części dotyczącej terenu komunikacji wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego", gdy tymczasem ustalenia te znajdują oparcie w przepisach prawa materialnego, zostały uchwalone w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania planistycznego (trybu sporządzania planu) i nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, ani ich nie naruszają, w szczególności nie naruszają ich w sposób istotny;

2) art. 28 u.p.z.p. polegające na:

a) błędnej wykładni przepisów ww. uchwały Nr LXXXVI/2602/24 Rady Miejskiej w Łodzi, w szczególności jej § 20 oraz załącznika graficznego (rysunku planu) w zakresie terenu 1KR, w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 i pkt 11, której skutkiem było uznanie, że zakwestionowana uchwała (plan) pozbawia drogę publiczną (ul. Ziarnistą) w zakresie objętym terenem 1KR "statusu" drogi publicznej i ustalonej kategorii (drogi gminnej), gdy tymczasem przedmiotem planu nie są te zagadnienia, a jest nim w szczególności ustalenie przeznaczenia terenu (nieruchomości) objętych jednostką o symbolu 1KR;

b) niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1-3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla terenu 1KR (o klasie przeznaczenia terenu: "teren komunikacji drogowej wewnętrznej") konieczne było uprzednie pozbawienie nieruchomości stanowiącej drogę gminną (ul. Ziarnista) wpisaną do wykazu dróg publicznych gminnych, jej kategorii i wyłączenie jej z użytkowania poprzez podjęcie uchwały w trybie ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem z żadnego przepisu prawa, ani z żadnej poprawnie wykonanej wykładni, nie wynika taka zależność, która byłaby konsekwencją przyjęcia:

- nadrzędności trybu, o którym stanowią art. 10 ust. 1-3 u.d.p. nad procesem stanowienia prawa miejscowego (planu miejscowego), którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 14, art. 17-20 u.p.z.p.,

- przyznania szczególnej ochrony nieruchomościom objętym wykazem dróg publicznych;

c) niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 i 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. a także § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na bezpodstawnym utożsamieniu określonego w zakwestionowanym planie przeznaczenia terenu 1KR na cel komunikacji drogowej wewnętrznej (klasa przeznaczenia terenu) z bezpośrednim pozbawieniem nieruchomości stanowiącej ten teren statusu drogi publicznej o kategorii gminnej,

d) naruszenie art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 166 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezprawną ingerencję w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego Miasta Gminy Łódź (gminy będącej miastem na prawach powiatu) w zakresie możliwości stanowienia prawa miejscowego na jego obszarze, w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zakres regulacji obejmuje wprowadzanie ustaleń z zakresu kształtowania polityki przestrzennej w postaci norm planowych określających m.in. przeznaczanie terenów na określone cele, co zostało w planie miejscowym objętym terenem 1KR dokonane prawidłowo, w tym zgodnie z przepisami odrębnymi;

3) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 -3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 10 u.d.p. ma zastosowanie jako przepis odrębny w procedurze sporządzania nin. planu;

4) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 -3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie w nin. planie zmiany przeznaczenia drogi gminnej nie może być prawnie skutecznie zrealizowane;

5) art. 35 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadkach określonych nin. planem;

6) art. 28 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem i w części nieważna;

7) art. 20 ustawy dnia 21 marca 1985r. u.d.p. poprzez błędne zastosowanie, pomimo, że regulacje objęte wskazanym przepisem w ogóle nie odnoszą się do ustaleń nin. planu;

8) art. 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych nin. sprawy oraz ustaleń nin. planu wskazana regulacja ma istotne znaczenie dla poczynionych przez Sąd ustaleń oraz wydanego rozstrzygnięcia w sprawie.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. Nr LXXXVI/2603/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Bakaliowej, Ziemiańskiej i Kolumny, autostrady A1 oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, w części dotyczącej terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały jak i załącznika graficznego. Zdaniem Wojewody przeznaczenie w ww. uchwale terenu drogi publicznej gminnej - ul. Wiktora Czajewskiego na odcinku pomiędzy ul. Ziemiańską a ul. Kolumny pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 1KR nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 10 ust. 1-3 u.d.p. – bowiem organ planistyczny nie ma kompetencji, aby dokonać zmiany kategorii drogi lub wyłączenia jej z użytkowania w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji i z tych przyczyn zaskarżonym obecnie wyrokiem oddalił skargę Rady Miejskiej w Łodzi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze. Z takim rozstrzygnięciem nie zgadza się jednak Rada Miejska w Łodzi. Jej zdaniem Sąd pierwszej instancji przy orzekaniu pominął okoliczność prawną, iż ustawodawca nie wprowadził do żadnego powszechnie obowiązującego aktu prawnego wyłączenia bądź ograniczenia, które uniemożliwiałoby (bądź uzależniało) ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości, która uzyskała status drogi publicznej oraz stosowną kategorię w drodze realizacji przepisów ustawy o drogach publicznych.

Mając tak zakreślony przedmiot powstałego na gruncie niniejszej sprawy sporu, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Zdaniem Sądu odwoławczego, w realiach tej sprawy, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło jednak do istotnego naruszenia zasad sporządzania tego aktu planistycznego.

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, tj. sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; zob. art. 67 ust. 3 pkt 4 tej ustawy), wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że katalog przepisów odrębnych, o których mowa w ww. art. 15 ust. 1 nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznawanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań planu (sposobu zagospodarowania) – wyrok NSA z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2576/19. W związku natomiast z tym, że unormowania przedmiotowego planu miejscowego regulowały także kwestię przeznaczenia terenu stanowiącego drogę publiczną, to w sposób niewątpliwy - przy uwzględnieniu treści przywołanego powyżej art. 15 ust. 1 u.p.z.p. - w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały również przepisy ustawy o drogach publicznych (u.d.p.).

W przedmiotowym stanie prawnym i faktycznym organy planistyczne w uchwale z dnia 17 stycznia 2024 r. nr LXXXVI/2603/24 przeznaczyły docelowo ul. Wiktora Czajewskiego na odcinku pomiędzy ul. Ziemiańską a ul. Kolumny pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 1KR. Nie jest sporne w sprawie, że zgodnie z wykazem dróg gminnych na terenie Miasta Łodzi według stanu na dzień 1 stycznia 2024 r. ulica Wiktora Czajewskiego na objętym przedmiotowym planem odcinku jest drogą gminną. Pozbawienie zatem ww. ulicy kategorii drogi gminnej mogłoby zostać – stosownie do treści art. 10 ust. 3 u.d.p. – dokonane albo z jednoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii dróg publicznych albo poprzez wyłączenie jej z użytkowania, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaliczenie do danej kategorii dróg gminnych odbywa się w formie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Pozbawienie natomiast drogi jej kategorii – poza przypadkami wyłączenia jej z użytkowania - odbywa się w trybie właściwym jak do zaliczenia drogi do danej kategorii, przy jednoczesnym jej zaliczeniu do innej kategorii.

Uchwała o zaliczeniu do danej kategorii dróg gminnych ma charakter prawa miejscowego. Stanowi zatem źródło prawa co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W konsekwencji uchwałę zaliczającą ul. Wiktora Czajewskiego do kategorii dróg publicznych (drogi gminnej) uznać należy za przepisy odrębne w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p., z którymi przedmiotowy plan miejscowy musi być zgodny.

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że ani w ustawie o drogach publicznych ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie upoważnił organu gminy do pozbawienia drogi danej kategorii w sposób pośredni, tj. w ramach procedury planistycznej i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy planistyczne nie posiadają upoważnienia do pozbawienia i zmiany w planie miejscowym kategorii istniejącej drogi publicznej bez uprzedniego podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w tym przedmiocie. Takie działania powodują wprowadzenie do porządku prawnego aktu prawa miejscowego, którego ustalenia na moment jego wydania się niezgodne z innym aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych. Podjęcie uchwały w sprawie planu jest stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego zatem zaliczenie aktem prawa miejscowego drogi lokalnej do kategorii dróg publicznych i ustalenie jej przebiegu nie może być pominięte przez kreowanie nowego stanu prawnego na skutek uchwalania miejscowego planu miejscowego – wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13.

Podnieść także należy, że z chwilą pozbawienia przedmiotowej drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii na zarządcy drogi, którym w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta Łodzi (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.), przestałyby ciążyć obowiązki związane z jej prawidłowym funkcjonowaniem i utrzymaniem, które są bardzie rygorystyczne niż w przypadku dróg wewnętrznych (zob. art. 20 u.d.p.). Dzięki kategorycznemu zapisowi art. 10 ust. 3 u.d.p. zarządca drogi – w tym przypadku organ gminy - nie może zwolnić się samowolnie z obowiązku utrzymania drogi publicznej a w istocie tak w tej sprawie uczyniono.

Zawarcie w tych okolicznościach w spornej uchwale postanowień sprzecznych z postanowieniami obowiązującego na przedmiotowym obszarze aktu prawa miejscowego, którym jest uchwała zaliczająca ul. Wiktora Czajewskiego do kategorii drogi publicznej gminnej i z naruszeniem postanowień ustawy o drogach publicznych, słusznie uznane zostało przez Wojewodę Łódzkiego za naruszające w stopniu istotnym zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1-3 u.d.p., art. 20 u.d.p. i art. 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.

Odnośnie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu dokonanej w przedmiotowej sprawie bezprawnej ingerencji w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego Miasta Gminy Łódź, dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga, że o ile kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, to jednak władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, która to zasada w przypadku uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego zostałaby naruszona, co wykazano powyżej.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W stanie prawnym niniejszej sprawy przepis ten miałby zastosowanie, gdyby w miejscu przeznaczonym w przedmiotowej uchwale pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 1KR nie istniała wcześniej ustanowiona droga publiczna. Wtedy na przyszłość organ planistyczny mógłby przeznaczyć ten teren pod drogę gminną wypełniając treść art. 35 u.p.z.p. i takie stanowisko w istocie - choć lakonicznie - wyraził Sąd pierwszej instancji podnosząc, że mimo wejścia w życie przedmiotowego planu sporna droga gminna nadal pozostaje drogą gminną.

Chybiony jest też zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. W związku z powyższym przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia i w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jasny jakie okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Powyższe czyni chybionym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego nie było uzasadnionych podstaw do ewentualnego zastosowania w sprawie art. 148 p.p.s.a., co podniesiono w kasacji, albowiem w realiach tej sprawy nie wystąpiły przesłanki zastosowania tej normy, skoro nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.