Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1967/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1004/12 w sprawie ze skarg K. K. i Z. D. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r. oddalił skargi K. K. i Z. D. na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 30 marca 2012 r. nr 108/XI/2012 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwałą nr 227/XXII/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r. Rada Gminy Mykanów przystąpiła do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mykanów, o czym zawiadomiła poprzez ogłoszenie prasowe w Gazecie Wyborczej z 11 marca 2010 r. i obwieszczenia, wyznaczając termin do składania wniosków do 13 kwietnia 2010 r. O przystąpieniu do opracowania zmiany powiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania Studium. Wnioski do Studium złożył m. in. Z. D., domagając się we wsi M. przeznaczenia działek nr [...],[...],[...] i [...] na cele budownictwa jednorodzinnego lub jednorodzinnego z usługami oraz we wsi K. przeznaczenia działki nr [...] na cele rolne z możliwością zabudowy mieszkaniowej lub innej, mieszkaniowej, letniskowej, rezydencjonalnej. W części dotyczącej działek we wsi M., wniosek uwzględniono, zaś w stosunku do działki nr [...] wniosek nie został uwzględniony.

Z protokołu posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w M. z [...] maja 2011 r. wynika, że komisja zapoznała się z projektowaną nową trasą ropociągu relacji Koluszki-Boronów, omijającą ujęcie wody w Wierzchowisku oraz z projektowanymi terenami pod zalesienia.

Po uzyskaniu opinii i uzgodnień, ogłoszono poprzez obwieszczenia i ogłoszenie w prasie lokalnej o wyłożeniu projektu zmiany Studium i terminie dyskusji publicznej. W dniu [...] listopada 2011 r. K. K. złożył wniosek do wójta gminy o dokonanie zmian w projekcie Studium poprzez zmianę przeznaczenia jego działki [...] w T. z działki rolnej na działkę pod zabudowę. W dniu [...] grudnia 2011 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie. Z. D. podtrzymał wniosek o rolnicze przeznaczenie działki w K. i zakwestionował zasadność przeznaczenie pod zalesienia gruntu poniżej VI klasy. W toku dyskusji podniesiona została także kwestia przebiegu ropociągu i modyfikacji jego przebiegu. W odpowiedzi przedstawiciel gminy podał, że w 2002 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy, wnioski w tym zakresie zostały złożone po wykonaniu projektu Studium. Biorący udział w dyskusji mieszkańcy podnieśli, że społeczność lokalna nie zgadzała się na lokalizację ropociągu i celowe jest uzyskanie ich stanowiska, czy ropociąg akceptują. Przedstawiciel [...] podał, że przesunięcie ropociągu jest uzasadnione koniecznością ochrony ujęcia wody. Przebieg ropociągu jest znany od końca lat 90-tych, a jego realizacja jest uzależniona od zgody mieszkańców. Wyjaśniono, że przebieg trasy ropociągu jest pokryty badaniami geologicznymi i dopuszcza się niewielkie zmiany. Przebieg przez tereny leśne jest technicznie możliwy, ale problem stanowi ekonomia. K. K. stwierdził, że nie zgadza się na budowę ropociągu przez swoje działki.

Do projektu Studium zostały wniesione uwagi. W szczególności Z.D. zawnioskował o przywrócenie rolniczego przeznaczenia działki nr [...], wniosek nie został uwzględniony. Grupa mieszkańców, w tym K. K. wnieśli o zmianę przebiegu projektowanego rurociągu paliwowego, wnioski nie zostały uwzględnione. W swoim wniosku z [...] listopada 2011 r. K. K. wskazał, że jego uwagi dotyczą sytuacji prawnej należących do niego działek, w szczególności związanej z projektowanym przebiegiem przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. w P. linii obejścia poza ujęciem wody W.. Rurociąg i strefy ochronne ograniczą korzystanie z nieruchomości i zmniejszą ich wartość, uniemożliwią zabudowę części gruntu i jej zbycie. Rurociąg może bez naruszania prawa własności przebiegać po innych terenach, w szczególności w sposób wcześniej przez niego wskazany.

Uwagi do projektu zmiany Studium zostały rozpatrzone przez Wójta w dniu [...] stycznia 2012 r. Wójt nie uwzględnił uwagi Z. D. dotyczącej przywrócenia rolniczego przeznaczenia działki nr [...]. Wyjaśnił, że w Studium określono tereny zalesień, kontynuując tę funkcję od 1997 r. Do czasu zalesień działka może pozostać w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym, zgodnie z wolą właścicieli. Uwagi dotyczące zmiany przebiegu ropociągu i przeznaczenie działek pod zabudowę mieszkaniową nie zostały uwzględnione, ponieważ przebieg ropociągu został ustalony w Studium z roku 2000. Po przystąpieniu do zmiany Studium właściciele działek nie składali wniosków w tej sprawie, w związku z czym nie były prowadzone analizy dotyczące ustalenia trasy alternatywnej. Trasa jest przez inwestora ustalona w oparciu o badania geologiczne. Wprowadzenie zmian na obecnym etapie przekłada się na konieczność powtórzenia procedury zmiany Studium. Nadto tereny wskazane pod zabudowę mają niekorzystne warunki fizjograficzne.

Dnia 30 marca 2012 r. Rada Gminy Mykanów podjęła uchwałę nr 108/XI/2012 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mykanów. W podstawie prawnej podano przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W § 1 uchwały postanowiono, że zmienia się Studium przyjęte uchwałą Rady Gminy Mykanów nr 108/XII/2000 z 25 lutego 2000 r., zmienione uchwałą nr 354/XXXIV/10 z 17 września 2010 r. Zgodnie z § 2 uchwały, zmiana Studium obejmuje swym zasięgiem obszar w granicach administracyjnych gminy. Załączniki do uchwały wymienia § 3 uchwały, w szczególności załącznik nr 3 stanowi rozstrzygnięcie Rady o sposobie rozpatrzenia nie uwzględnionych uwag złożonych do projektu zmiany Studium. Załącznik ten jest podpisany przez Przewodniczącego Rady Gminy Mykanów. W stosunku do uwagi Z. D. dotyczącej przywrócenia rolniczego przeznaczenia działki nr [...] w K. stwierdzono, że zostaje ona nieuwzględniona. W studium określono ją jako teren zalesień, kontynuując tę funkcję od 1997 r., a do czasu zalesienia może ona pozostawać w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym. Uwagi związane ze zmianą przebiegu ropociągu, w tym uwaga K. K., nie zostały uwzględnione. Podano, że teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniowo-rozwojową i na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z kompleksami gleb o wyższych klasach bonitacji z przebiegiem rurociągu paliwowego. Uzasadniając stanowisko podano, że przebieg ropociągu został ustalony w Studium z 2000 r. Po przystąpieniu do zmiany Studium właściciele działek nie składali wniosków w tej sprawie, w związku z czym nie były prowadzone analizy dotyczące ustalenia trasy alternatywnej. Trasa jest przez inwestora ustalona w oparciu o badania geologiczne. Wprowadzenie zmian na obecnym etapie przekłada się na konieczność ponowienia procedury zmiany Studium (opiniowanie, uzgodnienia i wyłożenie do publicznego wglądu). Nadto tereny wskazane pod zabudowę mają niekorzystne warunki fizjograficzne.

Skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany Studium wnieśli K. K. i Z.D.. Skargi zostały wniesione w terminie i poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, które zostały przez Radę Gminy załatwione odmownie. Zarządzeniem Przewodniczącego z 17 września 2012 r. sygn. II SA/Gl 1013/12 skargi zostały połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Gl 1004/12 (będącą sygnaturą sprawy zainicjowanej skargą wniesioną w pierwszej kolejności).

K. K. w skardze zarzucił podjęcie uchwały z naruszeniem art. 12 ust. 1 u.p.z.p., skutkującym naruszeniem procedury uchwalania studium. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniósł w dniu [...] listopada 2011 r. uwagi do wyłożonego projektu zmiany studium. Dotyczyły one sytuacji jego nieruchomości o nr [...] związanej z planowanym przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. w P. przebiegiem rurociągu naftowego (rurociągu obejściowego poza ujęciem wody W.).

W odpowiedzi na skargę Gmina Mykanów wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że art. 12 u.p.z.p. nie określa procedury rozstrzygania nieuwzględnionych uwag, radni w trakcie posiedzeń komisji Rady analizowali zgłoszone uwagi. Na sesji w dniu 30 marca 2012 r. radni w oparciu o posiadaną już wiedzę na ich temat zadecydowali, że przyjmą przedstawiony projekt wraz z listą nieuwzględnionych uwag, podzielając stanowisko wcześniej wyrażone przez wójta.

W skardze na uchwałę z 30 marca 2012 r. nr 108/XI/2012 Z. D. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości lub części dotyczącej obrębu K. Podniósł, że ponieważ Studium wiąże gminę przy uchwalaniu planu, to ma takie samo znaczenie dla naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Zarzucił lekceważenie przez Gminę wyroku WSA w Gliwicach z 17 maja 2010 r. II SA/Gl 288/09, którym stwierdzono nieważność planu miejscowego sołectwa K., albowiem pominięto kwestię przywrócenia rolniczego charakteru działki nr [...]. W roku 2004 uzyskał informację w Urzędzie Gminy, że działka [...] była wyłączona z planu zalesień ze względu na klasę gruntu IVa. Nie jest prawdą, że okolice działki są już zalesione, nie domagali się tego także jej właściciele. Nie jest prawdą, że funkcję leśną przewidywano od 1997 r. Wobec utraty mocy obowiązującej przez plan dla sołectwa K. właściciele działki ubiegają się o wydanie dla niej decyzji ustalającej warunki zabudowy jako terenu upraw rolnych, to jest zgodnie z przeznaczeniem w planie z 1992 r. W tej sytuacji przeznaczenie w Studium działki zawsze użytkowanej rolniczo pod zalesianie, bez spełnienia warunków ustaw o lasach i zalesianiu, narusza interes prawny właścicieli. Konsekwencją zmiany jest to, że od roku 2007 r. działka rolna jest wyceniana jako nieużytek. Ma to wpływ na rozliczenia majątkowe między spadkobiercami. Jako nieużytek działka nr [...] została wyceniona przez biegłego w postępowaniu sądowym. Na dowód tego do skargi dołączono kopię wyciągu z opinii (bez daty sporządzenia), z której wynika, że wyceny m. in. działki [...] dokonano wedle stanu na dzień 30 listopada 2007 r. przyjmując, że położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 3RLD. Utrzymanie w Studium przeznaczenia pod zalesienia uniemożliwia normalne użytkowanie rolnicze działki i zakończenie sprawy o dział spadku oraz dokonanie rzetelnej wyceny przez biegłego. Zarzucił, że Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna naruszyła prawo uniemożliwiając przywrócenie rolniczego przeznaczenia działki i nie uwzględniając jej klasy gruntów oraz rolniczego charakteru. Pominęła w szczególności ujawnione w ewidencji gruntów dane dotyczące klasy gruntu. Skarżący zarzucił także, że miało miejsce sfałszowanie protokołu z dyskusji publicznej nad wyłożonym do wglądu projektem zmiany Studium. Podniósł, że dochodziło w gminie do wielu cząstkowych zmian planów miejscowych dla poszczególnych obszarów, co uzasadnia żądanie unieważnienia zmiany Studium.

W odpowiedzi na skargę Z. D. Gmina Mykanów wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że procedura zmiany Studium została przeprowadzona w oparciu o przepisu ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Uchwała była przedłożona organowi nadzoru i jako zgodna z prawem weszła w życie. Działka nr [...] była przeznaczona pod zalesienia już w Studium przyjętym uchwałą nr 108/XII/2000 z 25 lutego 2000 r. Uchwała ta była przedmiotem skargi właścicieli działki do sądu, który skargę oddalił (II SA/Gl 287/09). Nadto przeznaczenie działki pod zalesienie miało także miejsce w uchwale nr 231/XXIX/2002 z 24 stycznia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów gminy Mykanów, która wyznaczyła 16 obszarów na terenie gminy w celu powiększenia obszarów lasów. Została ona opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. nr 37 z 2002 r. pod poz. 1329. Stwierdzono, że skarżący nie wykazał naruszenia uchwałą aktualnego interesu prawnego. Opinia biegłego dotyczy wyceny nieruchomości, która jest regulowana ustawą o gospodarce nieruchomościami, spory dotyczące dopłat wyrównawczych przy zniesieniu współwłasności mają charakter cywilny. Posiedzenie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej odbyło się na podstawie art. 11 pkt 5 ustawy, wydano pozytywną opinię o projekcie, protokół znajduje się w materiałach planistycznych. Ustawa nie reguluje nadto sposobu prowadzenia dyskusji publicznej, brak jest podstaw do stawiania zarzutu sfałszowania protokołu, osoby uczestniczące miały możliwość przedstawić swoje stanowisko. Protokół z dyskusji zawiera dane wymagane załącznikiem nr 6 do rozporządzenia MI z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu i projektu studium, określającym wzór protokołu z dyskusji publicznej. Działka może być wykorzystywana rolniczo, gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2013 r. Z. D. zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób przestępczy. Dowodem na to jest przeznaczenie działki nr[...] k.m. 7 przy ul. [...], intensywnie zalesionej świerkami, ujętej pod pozycją [...] w wykazie wniosków. Uchwała nr 231/XXIX/2002 była przez 10 lat ukrywana.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. skarżący podał, że jego działka do końca 2003 r. miała przeznaczenie rolne, następnie była pozbawiona planu. W roku 2006 został uchwalony plan, w którym działka została przeznaczona pod zalesienia, ale wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 17 maja 2010 r. stwierdzono jego nieważność. Aktualnie dla działki nie obowiązuje plan miejscowy. Zwrócił uwagę, że gmina przeznaczyła jego działkę pod zalesienia, bo wcześniej inne działki leśne przeznaczyła pod zabudowę rezydencjonalną.

W odpowiedzi na twierdzenia Skarżącego pełnomocnik gminy wyjaśnił, że aktualnie działka skarżącego jest objęta planem, albowiem po stwierdzeniu nieważności planu z roku 2006 w mocy pozostaje uchwała nr 231/XXI/2002 z 24 stycznia 2002 r. w sprawie planu miejscowego, określająca tereny pod zalesienia. Uchwała ta została zaskarżona do sądu i sprawa zawisła pod sygnaturą II SA/Gl 924/12, postępowanie w niej jest zawieszone.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika gminy do przedłożenia porządku obrad sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę oraz tej części protokołu, która dotyczy rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Z nadesłanego postanowienia nr XI/2012 Przewodniczącego Rady Gminy Mykanów z 15 marca 2012 r. w sprawie zwołania XI sesji w dniu 30 marca 2012 r. wynika, że proponowany porządek obrad w pkt 7 obejmował podjęcie uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W protokole z obrad XI sesji rady w dniu 30 marca 2012 r. w pozycji ad 7 zapisano, że kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej poinformowała, że Studium gminy Mykanów zostało przyjęte uchwałą z 25 lutego 2000 r. i było raz aktualizowane we fragmentach w roku 2010. Uchwała o przystąpieniu do zmiany Studium została podjęta 29 kwietnia 2009 r. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do zmiany zgłoszono 165 wniosków, w części zbiorowych. W kwestii uwag do Studium zapisano, że zgłoszono 111 uwag, z czego 77 zostało zakwalifikowanych jako nieuwzględnione. Uchwała posiada załączniki, w tym załącznik nr 3 – rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. W protokole zapisano, że kierownik referatu kolejno omówiła załączniki do uchwały, odczytała wszystkie uwagi, które nie zostały uwzględnione – załącznik nr 3. Pytań do osoby referującej nie było. Przewodniczący odczytał projekt uchwały w sprawie zmiany Studium. Uwag do projektu nie było. W czasie głosowania 13 radnych było za jej podjęciem, 2 radnych wstrzymało się od głosu, uchwała została przyjęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi K. K. i podniesionych w niej zarzutów Sąd wskazał, że załącznik nr 3 do uchwały, stanowiący o sposobie rozpatrzenia przez radę uwag nie uwzględnionych przez wójta, jest podpisany przez przewodniczącego rady gminy, choć pod względem treści jest identyczny ze stanowiskiem wójta. Zachodzi zatem sytuacja, w której oba organy, w odrębnych dokumentach, wyraziły takie samo stanowisko, identycznie je uzasadniając. Bezsporne jest też, że nie miała miejsca dyskusja nad uwagami na sesji rady. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że nie doszło do rozpoznania nieuwzględnionych uwag. Protokół z sesji rady w dniu [...] marca 2012 r. potwierdza bowiem, że na sesji kierownik referatu kolejno omówiła załączniki do uchwały, odczytała wszystkie uwagi, które nie zostały uwzględnione – załącznik nr 3. Pytań do osoby referującej nie było. Przewodniczący odczytał projekt uchwały w sprawie zmiany Studium. Uwag do projektu nie było. Treść protokołu potwierdza zatem twierdzenie skarżącego, że na sesji rady nie było dyskusji nad uwagami, czy to potraktowanymi zbiorowo, czy nad każdą indywidualnie. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ustawa nie przewiduje środków prawnych mogących zmusić radnych do dyskusji. Uwagi zostały odczytane i nie wywołały ze strony radnych uwag ani pytań. Mając świadomość, że uwagi te nie zostały uwzględnione przez wójta, radni nie sprzeciwili się temu stanowisku i przyjęli uchwałę razem ze znanym im załącznikiem nr 3. Okoliczności te, w przekonaniu Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że do przyjęcia uchwały w przedmiocie studium doszło po rozstrzygnięciu nieuwzględnionych uwag. Uwzględnienie to w niniejszym przypadku przybrało postać akceptacji przedstawionego projektu załącznika nr 3 do uchwały.

Odmawiając zasadności zarzutom postawionym w skardze Z. D. Sąd podkreślił, że dotyczyły one legalności przeznaczenia jego działki nr [...] w K. pod zalesienia. Skarżący domaga się wprowadzenia do Studium postanowień o rolnym przeznaczeniu tej działki, ponosząc że Studium uniemożliwia korzystanie z działki zgodnie z jej charakterem. Sąd uznał za konieczne podkreślenie, że skoro Studium nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, to do czasu przyjęcia na jego podstawie planu miejscowego, nie oddziałuje na przeznaczenie terenu, a na pewno nie ma wpływu na dopuszczalność wykorzystywania działki zgodnie z jej dotychczasowym charakterem czy obowiązującym dla niej planem. Zasadnie wobec tego w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że skarżący może wykorzystywać działkę rolniczo bez ograniczeń. Przepisy regulujące planowanie przestrzenne nie przyznają też właścicielom gruntów roszczeń o przeznaczenie ich pod określone zagospodarowanie. Także sąd administracyjny nie ma legitymacji do badania celowości rozwiązań planistycznych i przyjętych kierunków zagospodarowania. Ograniczenie swobody gminy w tym zakresie wynika jedynie z przepisów prawa, w tym zasad konstytucyjnych. Uzasadnieniem dla wniesionej skargi może być w konsekwencji jedynie wykazanie, że przyjęte w Studium rozwiązanie narusza porządek prawny, wówczas bowiem możliwe jest stwierdzenie, że naruszono interes prawny właściciela poprzez sprzeczne z prawem rozwiązanie.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wymóg ten nie oznacza jednak zakazu zmian w stosunku do dotychczasowego sposób zagospodarowania. Istotą planowania jest dopuszczalność zmian stanu istniejącego i wyznaczanie nowych kierunków zagospodarowania. Nie można zatem dopatrzyć się naruszenia prawa w samym fakcie innego sposobu zagospodarowania niż faktycznie istniejący (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2012 r. II OSK 1203/10). Sąd podkreślił również, że zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany Studium przyjętego uchwałą Rady Gminy Mykanów nr 108/XII/2000 z 25 lutego 2000 r. Uchwała z 25 lutego 2000 r. również przewidywała dla działki nr [...] przeznaczenie pod zalesianie i była z tego powodu zaskarżona do sądu administracyjnego. Sąd I instancji oddalił skargę wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., II SA/Gl 287/09, a skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 22 grudnia 2010 r. II OSK 1203/10.

W uzasadnieniu wyroku NSA nie stwierdzono, że przeznaczenie w studium działki rolnej pod zalesianie świadczy o naruszeniu interesu prawnego i naruszeniu prawa.

Sąd zaznaczył, że podnosząc niedopuszczalność przeznaczenia gruntów rolnych klasy IVa, skarżący wskazuje na podjęcie uchwały wbrew przepisom prawa. Zarzut ten nie jest jednak – w ocenie Sądu - zasadny, w szczególności nie można wskazać przepisu, który takiego przeznaczenia by zakazywał. Przepisy ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 ze zm.) przewidują w art. 14 ust. 1, że powiększanie zasobów leśnych następuje w szczególności w wyniku zalesiania gruntów. W art. 14 ust. 2 wskazano, że do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych, lotne piaski i wydmy piaszczyste, strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska, hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie. Wyliczenie to nie ma jednak charakteru zamkniętego. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kwestie przeznaczania gruntów rolnych na inne cele i ich ochronę reguluje ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Gruntami rolnymi w jej rozumieniu są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Ochrona gruntów rolnych polega zaś na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy). przeznaczenie na cele leśne nie jest wobec tego limitowane ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności jeżeli zaś chodzi o zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na inne cele, to w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 7 tej ustawy nie obejmował już obowiązku uzyskiwania zgody na takie przeznaczenie w stosunku do gruntów innych niż użytki rolne klas I-III. Zasadnie zatem NSA w cytowanym wyżej wyroku z 22 grudnia 2010 r. stwierdził, że obowiązujące przepisy nie regulują w taki sposób, jak to przedstawia skarżący, kwestii jakości gruntów przeznaczanych pod zalesienie, a nadto przewidują w tym zakresie uprawnienie gminy do rozstrzygania o takim przeznaczeniu w planie miejscowym. Mimo wiążącego charakteru Studium dla gminy przy uchwalaniu planu, możliwe jest zakwestionowanie planu zgodnego ze studium, ale sprzecznego z ustawą.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez gminę związania prawomocnym wyrokiem sądu. Wskazywany wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2010 r. sygn. II SA/Gl 288/09, którym stwierdzono nieważność planu miejscowego fragmentu gminy Mykanów dla sołectwa K. nie odnosił się w żadnym zakresie do kwestii dopuszczalności przeznaczenia działki nr 74 pod zalesianie. Stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu nastąpiło ze względu na przeprowadzenie procedury w oparciu o niewłaściwy akt prawny, z naruszeniem art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Skutkiem tego wyroku nie jest zatem wykluczenie dopuszczalności przeznaczenia działki pod inne przeznaczenie niż faktycznie do tej pory istniejące.

W końcu nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego podnoszony przez niego argument, że rozwiązania Studium rzutują na możliwość zakończenia postępowania o dział spadku i na wartość nieruchomości. Powołanie się przez biegłego na studium miało po pierwsze miejsce w przeszłości, pod rządami innej uchwały. Nie jest to także argument, że Studium zostało podjęte z naruszeniem prawa. Natomiast opinia rzeczoznawcy winna być kwestionowana w postępowaniu, w którym została sporządzona. Nie można również wymagać, aby wszystkie działki leżące w granicach gminy, też należące do tych samych osób, miały jednakowe przeznaczenie. W przypadku prowadzonego działu spadku i znoszenia współwłasności niewątpliwe ułatwiałoby to kwestie rozliczeń, okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności uchwały i nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, a jedynie o ewentualnym naruszeniu faktycznego interesu majątkowego.

Z podanych względów Sąd uznał, że także skarga Z. D. podlegała oddaleniu, wobec nie stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia studium lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił wniesione skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. D., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok ten w części dotyczącej jego skargi, podniósł następujące zarzuty:

I. nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.) polegającą na:

1. odmowie uzupełnienia i sprostowania protokołu rozprawy z dnia 27 lutego 2013 r. zarządzeniem z dnia 19 marca 2013 r. w warunkach niekorzystania z prawa pomocy w sprawie z natury swej złożonej i skomplikowanej prawnie oraz w zakresie stanu faktycznego;

2. braku zawieszenia niniejszej sprawy w warunkach "zawieszenia postanowieniem WSA z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 924/12 sprawy ze skargi Z.D. na uchwałę Rady Gminy Mykanów nr 231/XXIX/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na prejudycjalność zaskarżonej uchwały nr 157/XIX/2000 Rady Gminy Mykanów w sprawie przystąpienia do sporządzenia .... (planu dolesień m.in. w sołectwie K.), czego przy zachowaniu konsekwencji oraz jednolitości orzecznictwa należało dokonać w sprawie niniejszej, w której taka sama prejudycjalność zachodzi";

3. koincydencji osobowej składów orzekających (Pani Sędzia Ewa Krawczyk - tamże referent oraz w niniejszym składzie oraz Pani Sędzia Iwona Bogucka – tamże w składzie oraz w niniejszej referent i przewodnicząca, co stwarza wątpliwości z art. 19 p.p.s.a.

w konsekwencji powyższych okoliczności, a nadto zawieszenia z urzędu (lit. b) możność obrony praw skarżącego podlegała istotnemu ograniczeniu.

II. nienależycie przeprowadzoną analizę sytuacji faktycznej, w toku której Sąd błędnie przyjął, że skarżący może wykorzystywać działkę nr[...] w K. rolniczo bez ograniczeń, podczas gdy w rzeczywistości wskutek naruszenia władztwa planistycznego Gminy nie ma możliwości użytkowania w ogóle od daty nabycia własności, co w sposób oczywisty narusza jego interes prawny w dacie złożenia skargi,

tj. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.)

III. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, "a w szczególności ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) poprzez przyjęcie za zgodne z prawem wskazanie planistyczne do zalesienia dla gruntu klasy IVa – użytkowanego rolniczo przez innego współwłaściciela".

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 3 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1132/13, wnosząc o dopuszczenie go jako dowód na potwierdzenie stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie sprecyzował zarzut wskazany w punkcie III skargi kasacyjnej, w następujący sposób:

"III. zarzucam naruszenie prawa materialnego – a w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia – poprzez przyjęcie za zgodne z prawem wskazanie planistyczne do zalesienia działki nr [...] karta mapy 3 o powierzchni 1,5 ha klasy bonitacyjnej IV, a będącej własnością skarżącego."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają, zgodnie z intencją jej autora, podstaw do jej uwzględnienia.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niniejszej sprawie skarga oparta była na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to dla możliwości dokonania merytorycznej oceny wymaga uprzedniego stwierdzenia, iż na skutek wydania skarżonego aktu doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

W okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy, dla rozważenia powyższej kwestii kluczowym był charakter zaskarżonej przez Z. D. i K. K. uchwały Rady Gminy Mykanów. Podkreślić trzeba, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Akt ten jest dokumentem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy, wiążąc organ planistyczny przy konstruowaniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium wywodzić, że działka skarżącego przeznaczona jest do zalesienia, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Zauważyć przy tym jednocześnie trzeba, że skarżący powołując się na naruszony swój interes prawny wniósł skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia określały przeznaczenie jego działki pod zalesienie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1132/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 13 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki skarżącego, przyjmując, że postanowienia te są sprzeczne z art. 3 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia, iż ustalenia przyjęte w studium dla działki nr [...] w K. naruszają interes prawny skarżącego. Nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącego postanowieniami studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego przeznaczenia terenu do zalesienia przy możliwym dopuszczeniu dotychczasowego (rolniczego) wykorzystania działki. W tej sytuacji trudno przyjąć, by powoływany zapis studium mógł świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie bezpośrednie i realne ograniczenia w wykonywaniu uprawnień właścicielskich mogą stać się przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Stwierdzić jednocześnie należy, że wobec braku odpowiednio sformułowanego zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kwestia ta mogła jedynie zostać rozważona niejako na marginesie przedstawianych powodów, dla których zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione.

Odnosząc się do pisma procesowego, jakie w dniu 5 marca 2015 r. złożył pełnomocnik skarżącego formułując nowe brzmienie zarzutu zawartego w punkcie III. złożonej skargi kasacyjnej, wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż wyrok Sądu I instancji z uzasadnieniem doręczono skarżącemu w dniu 10 maja 2013 r., a więc termin trzydziestodniowy z art. 177 p.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej upływał z dniem 10 czerwca 2013 r. (ostatni dzień tego terminu przypadał na niedzielę, zatem za ostatni dzień terminu uważa się następny po dniu wolnym od pracy, jak w tej sprawie). Skarga kasacyjna została sporządzona w dniu 10 czerwca 2013 r. i tego dnia wysłana drogą pocztową. Uzupełnienie skargi kasacyjnej o nowe zarzuty (nowe podstawy) może nastąpić tylko i wyłącznie w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej - 30 dni od daty doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem. Po tym terminie możliwe jest jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia zgłoszonych wcześniej zarzutów, a nie uzupełnienie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1521/06). Tym samym zarzut rozszerzający skargę kasacyjną zawarty w piśmie z dnia 5 marca 2015 r. nie mógł być uwzględniony przy ocenie zaskarżonego wyroku.

Przechodząc kolejno do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania nie sposób przyznać racji autorowi skargi kasacyjnej, iż doszło do nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie strony możności obrony swych praw następuje w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z 10 maja 2000 r., III CKN 416/98; OSNC 2000/12/220). W niniejszej sprawie argumentacja autora skargi kasacyjnej nie odnosi się do powyższej przesłanki nieważności, zmierza bowiem do wykazania, iż nieważność postępowania miała miejsce poprzez odmowę uzupełnienia i sprostowania protokołu rozprawy, na którą skarżący stawił się osobiście. Podobnie - nieskorzystanie przez skarżącego z fachowego pełnomocnika - co akcentuje autor skargi kasacyjnej, nie może świadczyć o pozbawieniu strony możności obrony swych praw w postępowaniu przed Sądem I instancji. Brak jest również możliwości przyjęcia, iż do wskazywanej nieważności postępowania doszło na skutek braku zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę Rady Gminy Mykanów nr 157/XIX/2000 z dnia 28 grudnia 2000 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu Gminy Mykanów.

Powoływana natomiast przez autora skargi kasacyjnej okoliczność orzekania w tej sprawie przez sędziego, który – w ocenie skarżącego – winien podlegać wyłączeniu, nie może być uznana za odpowiednią dla uzasadnienia nieważności postępowania regulowanego art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Argumentacja ta mogła być przywołana jako uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego już autor skargi kasacyjnej nie przywołał. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Brak prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej wraz z przywołaną adekwatną argumentacją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uniemożliwia więc odniesienie się do tak sprecyzowanego przez zawodowego pełnomocnika zarzutu.

Nieuzasadnionym pozostawał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany przez autora skargi kasacyjnej z wadliwie przeprowadzoną analizą sytuacji faktycznej, która doprowadziła do przyjęcia, że skarżący może wykorzystywać działkę rolniczo bez ograniczeń, podczas gdy w rzeczywistości nie ma on możliwości użytkowania jej w ogóle. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wypada zatem podkreślić, że dyrektywa wyznaczona powołanym przepisem, skierowana pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, oznacza przyjęcie, iż uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy będzie sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, takie bowiem uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Stwierdzić należy, że powyższe uchybienia nie występują w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku. Autor skargi kasacyjnej wskazuje zaś w jej uzasadnieniu na elementy faktyczne, które dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawały bez związku. Nie może bowiem świadczyć o naruszeniu powołanego przepisu podniesiony w skardze kasacyjnej argument o manipulacjach cenowych gruntów na skutek przyjęcia w studium powyższego rozwiązania. Stwierdzić przy tym należy, że wskazanie przez pełnomocnika, iż "zarzuty naruszenia prawa procesowego i nieważności nie wymagają szczegółowego wyłożenia, gdyż bronią się same. Uważna analiza akt sprawy doprowadzi NSA do wniosku iż są uprawnione", nie tylko uchybia art. 176 p.p.s.a., ale przede wszystkim nie odpowiada przyjętym standardom wykonywania zawodu adwokata.

Nie zasługuje również na uwzględnienie przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja świadcząca, w ocenie pełnomocnika skarżącego, o naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 14 ust. 2 ustawy o lasach. Podnoszone w tej mierze wątpliwości co do zasadności przeznaczenia pod zalesienie gruntów klasy IVa były rozważane przez Sąd w sprawie II SA/Gl 1132/13, okoliczności zaś dla których uwzględniona została skarga na plan miejscowy, nie mogły zostać niejako przeniesione na kanwę rozpoznawanej sprawy, choćby z uwagi na odmienny charakter obu tych aktów planistycznych. Stwierdzić ponownie trzeba, że postanowienia zaskarżonego studium w swej ogólności nie przewidują, by działka skarżącego przewidziana była pod zalesienie. Z cytowanego już sformułowania użytego w treści studium nie sposób wyprowadzić wniosku o braku możliwości dotychczasowego jej użytkowania.

W tych warunkach postawione w skardze kasacyjnej zarzuty musiały zostać uznane za nieusprawiedliwione.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.