Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 562/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 106 § 3, art. 133, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 153, art. 250 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: § 23 ust. 1 pkt 1 lit c i § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 763
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu  terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi T. R. i G. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 maja 2024 r. znak: GN-III.7581.98.2024.KR w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia 4 marca 2024 r., znak GN.6821.62.2023; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi W.P. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. dc


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2022 r. (data wpływu: 9 sierpnia 2022 r.) E. spółka akcyjna z siedzibą w G. (dalej także: wnioskodawca, inwestor), wystąpiła do Starosty Kutnowskiego (dalej także: organ I instancji, Starosta) o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystana z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] położonej w gminie K., obrębie ewidencyjnym [...].

Ponadto wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że teren niezbędny do zajęcia w związku z robotami budowlanymi wynosi 1053,1 m2, zaś powierzchnia terenu objętego służebnością wynosi 307,6 m2. Jednocześnie wyjaśniono, że inwestycja stanowi część przedsięwzięcia pn. "[...]", a celem zadania jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez: poprawę bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenie niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucyjnego i przesyłowego; niwelację zagrożenia przerwaniem dostaw energii, np. wskutek awarii, czy też katastrof energetycznych; zapewnienie pokrycia zapotrzebowania oraz ciągłości dostaw energii elektrycznej dla zasilanych za ich pośrednictwem obecnych i przyszłych odbiorców na znacznym obszarze, w tym wielu instytucji pożytku publicznego, zakładów przemysłowych i wielkopowierzchniowych placówek handlowych zlokalizowanych na tych terenach; zachowanie normatywnych odległości przewodów od ziemi; poprawę stanu technicznego sieci elektroenergetycznej oraz jej dostosowanie dla potrzeb rozwoju sektora energetyki. Wskazano, że prace związane z planowaną inwestycją będą obejmowały założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, na części przedmiotowej nieruchomości. Prace wykonane będą przy użyciu sprzętu budowlanego. Po zakończeniu robót budowlanych teren zostanie uprzątnięty i uporządkowany. W trakcie prowadzenia robót budowlanych właściciel nieruchomości będzie zobowiązany powstrzymywać się od działań na nieruchomości w granicach terenu zajęcia uniemożliwiających lub utrudniających założenie i przeprowadzenie tych przewodów i urządzeń, zaś po ich zakończeniu obowiązany będzie znosić fakt istnienia na gruncie przewodów i urządzeń, a także udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z ich utrzymywaniem.

Dodatkowo wskazano na negatywny przebieg rokowań – nieprzystąpienie do rokowań po stronie właścicieli nieruchomości.

Wniosek o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, uzasadniono faktem, iż przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego, służącą zlikwidowaniu większości problemów związanych z zasilaniem w energię elektryczną dużej części regionu i Państwa. Natomiast konieczność realizacji zadań niezbędnych z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego regionu i Państwa, czy też służących zapewnieniu jemu lepszego potencjału energetycznego, stanowi interes społeczny w rozumieniu art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a charakter tego interesu świadczy o jego znacznej wadze.

Do wniosku dołączono dokumenty dotyczące rokowań, mapę z naniesionym przebiegiem linii oraz terenem zajęcia nieruchomości.

Ponadto wskazano, że w niniejszej sprawie toczyło się już przed Starostą Kutnowskim postępowanie administracyjne, o sygn. GN.6821.25.2021, umorzone ostateczną decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. oraz, że w aktach tej sprawy znajduje się część załączników przynależnych do wniosku.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. Starosta Kutnowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zdecydował:

1. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] o pow. 6,8740 ha położonej w gminie K., obrębie ewidencyjnym [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność T. i G. R., poprzez udzielenie zezwolenia Spółce E. S.A. z siedzibą w G. na budowę podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN - 15 kV. Lokalizację linii elektroenergetycznej oznaczono na załączniku mapowym stanowiącym integralną część decyzji;

2. że ograniczenie następuje w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Krzyżanów, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Krzyżanów nr IX/53/03 opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 277 poz. 2445 z dnia 8 października 2003 r.;

3. że zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii, o której mowa we wcześniejszej części sentencji niniejszej decyzji. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej.

4. zobowiązać E. S.A. z siedzibą w G. do:

- przywrócenia nieruchomości opisanych w punkcie 1 do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, o której mowa w punkcie 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zapłaty odszkodowania;

- przedłożenia Staroście Kutnowskiemu po zakończeniu inwestycji opisu stanu zagospodarowania terenu (wraz ze stosowną dokumentacją fotograficzną), którego dotyczyć ma ograniczenie - według stanu na dzień rozpoczęcia inwestycji, jak również według stanu na dzień zakończenia inwestycji wraz z opisem szkód na nieruchomości powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową linii.

Wskazano, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W wyniku odwołania złożonego przez T. R. i G. R. (dalej: skarżący), Wojewoda Łódzki (dalej także: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 22 września 2023 r. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że do stron postępowania nie została doręczona kompletna decyzja organu I instancji. Jak wskazał organ I instancji w piśmie z dnia 17 marca 2023 r. załącznik mapowy, który w myśl punktu 1 rozstrzygnięcia miał stanowić integralną część decyzji "poprzez pomyłkę nie został doręczony stronom postępowania". Uniemożliwia to określenie zakresu ingerencji w prawo własności, bowiem również w uzasadnieniu decyzji próżno szukać chociażby powierzchni nieruchomości, która w związku z inwestycją miałaby zostać zajęta.

Ponadto wskazano, że organ I instancji badając przesłankę zgodności planowanych prac z dokumentem planistycznym ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "ograniczenie następuje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W ocenie organu odwoławczego stanowisko w żaden sposób nie zostało pogłębione odniesieniem się do części tekstowej czy graficznej tego planu.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji pozbawiona jest również analizy czy planowane na nieruchomości czynności objęte są zakresem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Organ I instancji stwierdził wprawdzie w uzasadnieniu decyzji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przez pojęcie przebudowy rozumie się zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu, lecz kompletnie pominął na czym ta zmiana miałaby polegać w niniejszej sprawie. Co więcej z treści wniosku wynika, że inwestor występuje o wyrażenie zgodę na budowę, a nie przebudowę linii. Z powyższego wynika, że treść uzasadnienia decyzji nie koresponduje z wnioskiem inwestora.

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w sprawie zachodzi konieczność przeanalizowania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. zgodnie z przytoczonymi zaleceniami. Organ II instancji pouczył Starostę, zwłaszcza w kontekście opisanych uchybień, że winien mieć również na uwadze, aby decyzja przesłana stronom postępowania była kompletna.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku E. spółka akcyjna z siedzibą w G., decyzją z dnia 4 marca 2024 r., znak: GN.6821.62.2023, Starosta Kutnowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zdecydował:

1. ograniczyć sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] o pow. 6,8740 ha położonej w gminie K., obrębie ewidencyjnym [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność T. R. oraz G. R., poprzez zezwolenie E. S.A. na budowę podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV. Lokalizację linii elektroenergetycznych na ww. działce oznaczono na załączniku mapowym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

2. ograniczenie następuje w zgodzie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krzyżanów zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Krzyżanów Nr IX/53/03 opublikowaną w Dz.Urz.Woj. Łódzkiego Nr 277 poz. 2445 z dnia 8 października 2003 r.

3. zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii, o której mowa we wcześniejszej części sentencji niniejszej decyzji. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej;

4. zobowiązać E. S.A. do:

- przywrócenia nieruchomości opisanych w punkcie 1 do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, o której mowa w punkcie 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zapłaty odszkodowania;

- przedłożenia Staroście Kutnowskiemu po zakończeniu inwestycji opisu stanu zagospodarowania terenu (wraz ze stosowną dokumentacją fotograficzną), którego dotyczyć ma ograniczenie według stanu na dzień rozpoczęcia inwestycji, jak również według stanu na dzień zakończenia inwestycji wraz z opisem szkód na nieruchomości powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową linii.

Wskazano, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W wyniku złożonego odwołania, zaskarżoną w kontrolowanej sprawie, decyzją z dnia 31 maja 2024 r., znak: GN-III.7581.98.2024.KR, Wojewoda Łódzki:

- uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1 oraz 4 i w tym zakresie zdecydował:

1. ograniczyć sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] o pow. 6,8740 ha położonej w gminie K., obrębie ewidencyjnym [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność T. R. oraz G. R., poprzez zezwolenie E. S.A. na budowę podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV. Lokalizację linii elektroenergetycznej na tej działce oraz zakres trwałego i czasowego zajęcia terenu oznaczono na załączniku mapowym stanowiącym integralną część decyzji,

4. zobowiązać E. S.A. do:

- przywrócenia nieruchomości opisanych w punkcie 1 do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, o której mowa w punkcie 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zapłaty odszkodowania;

- przedłożenia Staroście Kutnowskiemu po zakończeniu inwestycji opisu stanu zagospodarowania terenu (wraz ze stosowną dokumentacją fotograficzną), którego dotyczyć ma ograniczenie według stanu na dzień rozpoczęcia inwestycji, jak również według stanu na dzień zakończenia inwestycji wraz z opisem szkód nieruchomości powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z budową linii.

Ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W pozostałym zakresie organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przypomniał, że materialnoprawną przesłanką wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości był art. 124 ust. 1 u.g.n.

Dalej wskazano, że przesłanka przeprowadzenia rokowań została spełniona, inwestor podjął bowiem inicjatywę w tym zakresie, przedstawiając współwłaścicielom niezbędne warunki wyrażenia przedmiotowej zgody. Brak odpowiedzi przemawia za przyjęciem stanowiska, że rokowania nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, co otworzyło możliwość złożenia stosownego wniosku do organu administracji.

Przechodząc do oceny kolejnej przesłanki wydania decyzji, stwierdzono, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującym dla przedmiotowej działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Krzyżanów Nr IX/53/03 z dnia 28 sierpnia 2003 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 277, poz. 2445 z dnia 8 października 2003 r. Budowa podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV wpisuje się w § 99 pkt 1 planu przewidującego adaptację istniejących i budowę nowych elementów systemu energetycznego sieci średniego napięcia 15 kV.

Zauważono, że na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji oznaczono przebieg linii oraz dwie strefy, tj. zajęcia nieruchomości na czas robót oraz służebności przesyłu. Wyjaśniono, że instytucje administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz cywilistycznej służebności przesyłu, pomimo zbliżonego charakteru, wykazują pewne odrębności. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw do ustanowienia służebności przesyłu. Toteż w sprawie wystąpiła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie punktu 1 i orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z nowym załącznikiem określającym zamiast służebności przesyłu - strefę trwałego ograniczenia. W efekcie nie uległy zmianie powierzchnie zajęcia nieruchomości, z tym że obszar 1053,1 m2 niezmiennie dotyczy zajęcia nieruchomości na czas robót, zaś obszar 307,6 m2 - trwałego zajęcia, a nie służebności przesyłu.

Skorygowania, w ocenie organu odwoławczego, wymagała również treść punktu 4 rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ II instancji przypomniał, że przedmiotem wniosku była budowa podziemnej linii elektroenergetycznej, tymczasem w pkt. 4 tiret 2 decyzji Starosty nałożono obowiązek opisu szkód powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową. W tym stanie rzeczy zasadnym, zdaniem organu odwoławczego, stało się uchylenie punktu 4 rozstrzygnięcia i orzeczenie o nałożeniu obowiązku dotyczącego budowy, a nie przebudowy.

Poza tym stwierdzono, że czynności objęte wnioskiem, wpisują się w zakres przedmiotowy uregulowany w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego okoliczności,

iż przedmiotowa działka znajduje się na obszarze Natura 2000, to w ocenie organu odwoławczego nie może on przynieść zamierzonego skutku. Organ wskazał w tym miejscu na wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. I OSK 286/15. Organ wskazał, że w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej przez sąd sprawy ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonej na terenie Natura 2000. Opisane postępowanie dotyczyło napowietrznej linii 110 kV, a więc urządzenia o większym polu oddziaływania, niż linia kablowa SN-15 kV. Organ podkreślił, że istotne dla rozstrzygnięcia było spełnienie przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n., tj.: przeprowadzenie rokowań, zgodność projektowanego przedsięwzięcia z zakresem czynności objętych przepisem oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – co w ocenie organu odwoławczego zostało spełnione.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 maja 2024 r., skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez ustalenia prawdy obiektywnej i bez przeprowadzenia dowodów umożliwiających ustalenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na obszar chroniony Natura 2000;

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, poprzez brak jego zastosowania i zezwolenia na działania negatywnie oddziałujące na cele ochrony obszaru Natura 2000;

- art. 8 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegający na uznaniu, że nieruchomość oznaczona jako działka gruntu o numerze [...], o pow. 6,8740 ha położona w obrębie [...], gmina K., dla której Sąd Rejonowy w Kutnie V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] jest niezbędna dla realizacji celu publicznego, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze chronionym Natura 2000, a planowana inwestycja jest niezgodna z planem ochrony dla obszaru Natura 2000, określonym w art. 8 pkt. 3 ppkt. b ustawy o ochronie przyrody.

Powołując zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę wydania wnioskodawcy zezwolenia na budowę podziemnej linii elektroenergetycznej na działce nr [...], stanowiącej ich własność.

Jednocześnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy przyrodniczej dla obszaru Natura 2000 znajdującej się w aktach sprawy - na okoliczność szkodliwości planowanej inwestycji i jej niezgodności z planem ochrony dla obszaru Natura 2000, a także na okoliczność, że inwestycja może zostać przeniesiona w inne miejsce, które nie będzie objęte specjalną ochroną przyrodniczą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż wskazane

w tym piśmie procesowym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 maja 2024 r., zmieniającą w pkt 1 i 4 oraz utrzymującą w mocy w pozostałym zakresie - decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia 4 marca 2024 r. ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości tj. działki o numerze [...] i pow. 6,8740 ha, położonej w gminie K., obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej własność skarżących, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na wstępie należy podkreślić, że na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1506) od 3 września 2023 r. zmianie uległa treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie jednak z art. 11 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe wskazuje, iż w niniejszej sprawie właściwe będzie zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed nowelizacji (dalej: u.g.n.), gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora złożony w dniu 9 sierpnia 2022 r. a następnie, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, kontynuowane w roku 2023 i 2024.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl zaś art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przepis art. 124 u.g.n. przewiduje zatem szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela (użytkownika wieczystego) wymienionych w tym przepisie przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń. Przed wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia przewidziano możliwość uzyskania zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na wykonywanie prac. W tym celu osoba lub jednostka organizacyjna, zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, zobowiązana została do przeprowadzenia wcześniejszych rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. W przypadku braku zgody właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości istnieje obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzania tych rokowań. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. może mieć zatem zastosowanie jedynie w przypadku, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki w nim wskazane, tj. cel ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości musi być celem publicznym, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi nastąpić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także brak jest zgody właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji. W przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości. Przy czym przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., inaczej niż wskazują to skarżący w zarzutach skargi i jej uzasadnieniu, nie uzależnia możliwości wydania decyzji przez starostę od spełnienia dodatkowych warunków.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że budowa podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15kV, której dotyczy wniosek inwestora, stanowi cel publiczny, uzasadniający wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W następnej kolejności należy wskazać, iż niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwie do przyjęcia. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy przez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę jej zawarcia. W judykaturze nie ma sporu co do tego, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, które jednak muszą być rzeczowe i pozbawione pozorności. Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., I OSK 836/21, LEX nr 3765352, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W takim stanie rzeczy należy uznać, iż organy trafnie oceniły przeprowadzone rokowania jako prawidłowe. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że skarżący zarówno w toku prowadzonych rokowań, jak i w toku toczącego się już postępowania administracyjnego nie zaakceptowali rozwiązań zaproponowanych przez inwestora – ignorując zaproszenie inwestora. Okoliczności te potwierdzają dokumenty w aktach administracyjnych sprawy.

Niemniej pomimo powyższego, wbrew stanowiskom wyrażonym

w rozstrzygnięciach obu instancji, wspomniane decyzje organów nie mogły się ostać, gdyż nie została w sprawie spełniona przesłanka zgodności inwestycji

z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Krzyżanów nr IX/53/03 z dnia 28 sierpnia 2003 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzyżanów (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 277, poz. 2445 ze zm.) (dalej: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanów, plan, MPZP).

Przypomnienia wymaga, że według art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie, będące przedmiotem decyzji organów, następuje zgodnie z planem miejscowym,

a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższe oznacza, że fundamentalną przesłanką ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę linii energetycznej, jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., I OSK 1936/23, LEX nr 3747087, CBOSA).

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanów mają jednak w tej materii zbyt ogólny charakter. Nie przesądzają generalnie ani kwestii powstania jakiejkolwiek linii elektroenergetycznej na działce skarżących, ani też nie określają w żaden sposób ich przebiegu (lokalizacji).

Należy podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu hipotezy tej normy nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym - art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości.

Dlatego Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., I OSK 1887/20, LEX nr 3122807, CBOSA).

Należy więc uznać, że przepis art. 124 ust.1 u.g.n. nie poprzestaje jedynie na wprowadzeniu wymogu zgodności danej inwestycji z zapisami planu miejscowego a stanowi, że to ograniczenie ma nastąpić zgodnie z tym planem miejscowym, a więc w istocie ma bezpośrednio wynikać z tego konkretnego planu miejscowego i to w nim musi zostać ustalony przebieg (lokalizacja) inwestycji, którego dotyczy wniosek. Nie oznacza to, jak sugerują organy, że usytuowanie inwestycji może być ustalane wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Do akt sprawy dołączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanów. Dokument ten wskazuje na ogólny i wyłącznie potencjalny charakter uregulowań dotyczących linii elektroenergetycznej

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy - w odniesieniu do działki skarżących (nr [...]), znajdującej się w planie na terenie oznaczonym symbolem [...] oraz położonej w Strefie Ochrony Krajobrazu Naturalnego "K". Powyższe oznacza, że działka skarżących położona jest na obszarze przeznaczonym w planie pod tereny większych kompleksów łąk (RŁ) i należy ona do obszaru nr [...] czyli do doliny rzeki [...]. Nadto działka ta znajduje się w granicach obszaru [...].

Według § 84 ust. 3 MPZP w polityce przestrzennej gminy dolinę [...] uznaje się za istotny element systemu przyrodniczego gminy K. i znacznej części powiatu [...]. Obszar zachowania równowagi ekologicznej.

Mocą § 85 ust. 2, 4 i 5 MPZP ustala się, że: w stosunku do zakazów w użytkowaniu terenu doliny mają zastosowanie ustalenia zawarte w § 83 ust. 2 pkt. 2, 3, 4, 5, 6, 8 niniejszej uchwały; dla obszaru nr [...] obowiązują ustalenia dotyczące obszaru zachowania równowagi ekologicznej i obszaru uzupełnienia struktury ekologicznej, zawarte w § 90 niniejszej uchwały; na terenach oznaczonych symbolem [...] występują stanowiska archeologiczne objęte ewidencją konserwatorską i na których wyznaczone zostały strefy ochrony stanowisk archeologicznych "W"; w strefach ochrony stanowisk archeologicznych "W", oraz na stanowiskach archeologicznych, pokazanych na rysunku planu, w przypadku podejmowania wszelkich działań i zamierzeń wymagających prac ziemnych obowiązują ustalenia § 91 niniejszej uchwały.

Zgodnie z § 83 ust. 2 pkt 3 MPZP w użytkowaniu terenu ustala się zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej, letniskowej i innych obiektów i urządzeń, za wyjątkiem związanych z użytkowaniem rzeki, infrastruktury technicznej, rozbudowy systemu małej retencji dla potrzeb rolnictwa, rekreacji.

Według § 90 ust. 1 i 2 MPZP, utrzymuje się w planie uchwalone przez Radę Gminy Krzyżanów elementy polityki przestrzennej gminy odnoszące się do strefy ochrony wartości przyrodniczych. Obszar chronionego krajobrazu Pradoliny Warszawsko-Berlińskiej znajduje się w dolinie rzeki Bzury. Obowiązują: 1) zakaz lokalizacji inwestycji i mogących wpłynąć niekorzystnie na środowisko przyrodnicze; 2) szczegółowe ustalenia dotyczące zakazów i nakazów według § 83 niniejszej uchwały; 3) granica obszaru wykazana na rysunku planu jako strefa ochrony krajobrazu naturalnego.

Zgodnie natomiast z § 91 ust. 1 i 7 MPZP, utrzymuje się w planie ustalone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków elementy polityki przestrzennej gminy odnoszące się do ochrony wartości kulturowo-historycznych. Na terenach stanowisk archeologicznych, pokazanych na rysunku planu, wszelkie inwestycje muszą być poprzedzone ratowniczymi badaniami wykopaliskowymi przeprowadzonymi w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Wreszcie na podstawie § 99 pkt 1 i 2 oraz 4 i 5 MPZP, w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną: ustala się adaptację istniejących i budowę nowych elementów systemu energetycznego, w tym m.in. sieci średniego napięcia 15 kV - z zachowaniem stref ochronnych, z ograniczeniem dla zabudowy na podstawie przepisów szczególnych; lokalizację nowych stacji transformatorowych 15/0,4 kV, których realizacja może następować w miarę narastania zapotrzebowania mocy, na warunkach określonych przez właściwy zakład energetyczny. Dla lokalizacji stacji wymagany jest teren o wymiarach co najmniej 5 x 5 m, z zapewnieniem bezpośredniego dojazdu do dróg. Inne usytuowanie stacji niż określone na rysunku planu nie będzie wymagało zmian niniejszej uchwały; wyznacza się korytarz na osi południe — północ, dla projektowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, z zachowaniem strefy ochronnej, z ograniczeniami dla zabudowy na podstawie przepisów szczególnych; lokalizację linii elektroenergetycznych przy drodze krajowej Nr 2 na obrzeżach linii rozgraniczających drogi lub poza liniami rozgraniczającymi.

Z powyższego nie sposób wywieść, jakoby którakolwiek część działki skarżących została w MPZP przeznaczona pod urządzenia elektroenergetyczne, w tym o charakterystyce wskazanej przez inwestora. W MPZP na działce skarżących nie przewidziano ani budowy, ani przebudowy jakiejkolwiek linii elektroenergetycznej.

Ustalenia ogólne MPZP przewidują, że zmiany zagospodarowania przestrzennego spornego obszaru gminy muszą uwzględniać równowagę ekologiczną i mieć na uwadze strefy ochrony stanowisk archeologicznych. Na terenie tym obowiązuje również zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej, letniskowej i innych obiektów i urządzeń, za wyjątkiem związanych z użytkowaniem rzeki, infrastruktury technicznej, rozbudowy systemu małej retencji dla potrzeb rolnictwa, rekreacji oraz zakaz lokalizacji inwestycji mogących wpłynąć niekorzystnie na środowisko przyrodnicze.

Charakteru ogólnego zapisów planu w stosunku do działki skarżących nie zmienia także powoływany przez organy, jako legitymizujący wnioskowaną inwestycję na spornym terenie § 99 MPZP. Według tego zapisu planu, w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ustala się adaptację istniejących i budowę nowych elementów systemu energetycznego, w tym m.in. sieci średniego napięcia 15 kV, co jednak (jak zapis w dalszej części wskazuje) winno się odbyć z zachowaniem stref ochronnych i z ograniczeniem dla zabudowy - na podstawie przepisów szczególnych.

Przewidziana powyższymi postanowieniami MPZP możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej ma więc wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny, odnoszący się do bliżej nieokreślonych nieruchomości. Analizowany MPZP nie przesądza, ani kwestii powstania wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu wszystkich ewentualnych linii sieci energetycznej. Zapisy planu szczegółowo określają jedynie w § 99 pkt 2 i 4 MPZP lokalizację linii napowietrznej 110 kV ("korytarz na osi południe — północ") oraz stacji transformatorowych 15/0,4 kV, co znajduje swoje odzwierciedlenie na rysunku planu, ale czego jednak próżno szukać na terenie działki skarżących. Ustaleń tych organy jednak zaniechały. Należy podkreślić, że rzeczą organu jest dokonywanie ustaleń faktycznych, czego w tej sprawie zabrakło.

Zdaniem Sądu, sprawa powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebieg (lokalizacja) wynikać powinna bezpośrednio z postanowień planu miejscowego (z uwarunkowań prawnych), stąd też miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanów nie może stanowić należytej podstawy do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z wnioskiem E. spółka akcyjna z siedzibą w G.

Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. O wyborze miejsca lokalizacji inwestycji nie może jednak arbitralnie decydować inwestor, który zgłosił wniosek, poprzez załączenie do niego mapy budowy linii elektroenergetycznej.

Wymóg jednoznacznego określenia w planie miejscowym przebiegu inwestycji celu publicznego ma podstawowe znaczenie dla możności obrony praw właściciela nieruchomości. Tylko bowiem w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przesądzono kwestię powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebiegu właściciel nieruchomości może podjąć skuteczną polemikę z takimi rozstrzygnięciami, zaskarżając uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Nie może on tego zrobić na etapie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż w tym postępowaniu badana jest wyłącznie zgodność ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że ustalenia w planie miejscowym w przedmiocie przebiegu inwestycji powinny określać granice terenu, jaki ma zostać zajęty pod inwestycję.

W kontrolowanej sprawie organy zaniechały ustaleń czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście przesądza kwestię powstania wnioskowanych urządzeń infrastruktury technicznej lub też ustala dopuszczalny przebieg ewentualnych linii elektroenergetycznych na działce skarżących czy też może jedynie potencjalnie stwarza taką możliwość. Organy ograniczyły się w sprawie do powołania jednego bardzo ogólnego zapisu planu (§ 99 MPZP), dotyczącego wnioskowanej linii (sieci średniego napięcia 15 kV,), który miał rzekomo stwarzać na działce skarżących warunki prawne do powstania inwestycji. Podczas gdy w ocenie Sądu, zapisy analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają, w kwestii lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, zbyt ogólny charakter, nie przesądzając wcale kwestii lokalizacji na działce skarżących jakiejkolwiek linii elektroenergetycznej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji wydane zostały z zaniechaniem dokonania rzetelnej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono przepisy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Warto przypomnieć, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a przy tym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności, powinny być odczytywane ściśle. Oznacza to, że niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności na podstawie rozszerzającej wykładni przepisu prawnego, którego interpretacja wywołuje wątpliwości. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2023 r. "Przepis art. 124 ust. 1 ugn wyraźnie bowiem wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestie te zatem powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego." (wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., I OSK 2651/19, LEX nr 3455409, CBOSA). Reasumując należy więc stwierdzić, że organy rozstrzygając w kontrolowanej sprawie działały niezgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżących wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżących dowodu z dokumentu: ekspertyzy przyrodniczej dla obszaru Natura 2000. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2024 r. poz. 763). Mimo złożonego przez pełnomocnika skarżących, w trakcie rozprawy w dniu 14 stycznia 2025 r., wniosku o zwrot kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej w podwójnej wysokości, Sąd nie przyznał kosztów w wysokości wyższej ponieważ nie wynika to

z nakładu pracy pełnomocnika, jak też pełnomocnik w przekonujący sposób

nie uzasadnił takiego zwiększenia.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

ał