Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2871/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 522/21 w sprawie ze skargi K. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 522/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] marca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddalił skargę.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że po rozpatrzeniu zażalenia K. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiono wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie w mocy.

Zapadło ono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor prowadził podstępowanie dotyczące legalności rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], znak [...], nakazano rozbiórkę przedmiotowego budynku. W wyniku odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...] grudnia 2020 r. organ powiatowy wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. nakazał K. O. będącemu inwestorem budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] oraz części działki nr [...] obr. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w K., rozbiórkę rozbudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 13,31m2, zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z wniesionym przez K. O. odwołaniem od tej decyzji, przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. prowadzone jest postępowanie odwoławcze znak: [...].

[...] września 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki (dalej PINB) wpłynęło pismo K. O. z [...] września 2020 r., zatytułowane "Wniosek o legalizację pomieszczenia gospodarczego". W piśmie tym, jego autor wskazał: "w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane z dnia 19.09.2020, wnoszę o legalizację pomieszczenia gospodarczego znajdującego się na mojej działce przy ul. [...] – K. Nr działki [...], obręb [...], osiedle [...]". PINB, jak wskazano wyżej – odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...]. Na skutek zażalenia K. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB), wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] marca 2021 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył i wyjaśnił art. 61a k.p.a., podkreślając, że ma on zastosowanie m.in. wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzonej jest już postępowanie. Dalej wskazał, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci toczącego się w tej samej sprawie postępowania administracyjnego. PINB w K. – Powiat Grodzki [...] grudnia 2020 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. nakazał K. O. będącemu inwestorem budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] oraz części działki nr [...] obr. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w K., rozbiórkę rozbudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 13,31m2, zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu II instancji są to tożsame sprawy – wobec czego nie było możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Stanowiłoby to istotne naruszenie procedury administracyjnej poprzez prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego obiektu budowlanego, a nie jest to dopuszczalne, aby w tej samej sprawie toczyły się jednocześnie dwa postępowania administracyjne wszczęte przez organ administracji.

K. O. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W merytorycznym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania – art. 66 § 3 k.p.a.) W niniejszym przypadku odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego nastąpiła z uwagi na toczące się już postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (w dniu [...] grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję nakazującą rozbiórkę). W ocenie sądu wojewódzkiego, rozstrzygnięcie od odmowie wszczęcia postępowania odpowiada prawu i jest w pełni uzasadnione. Po pierwsze wystąpił stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, a po drugie – zachodzi tożsamość owej zawisłej sprawy (choć podlega ona rozstrzygnięciu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) ze sprawą wskazywaną w odnośnym wniosku skarżącego.

Zdaniem sądu I instancji oczywistym jest, że skoro art. 49f został wprowadzony ustawą nowelizacyjną, a wcześniej takiego przepisu ustawa Prawo budowlane nie zawierała, to organy nie mogły na jego podstawie prowadzić sprawy skarżącego, która toczyła się na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, zmierzających do doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. O., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1, art. 53a ust. 1 i 2 Prawa budowalnego poprzez nieuchylenie przez WSA w Krakowie postanowienia [...]WINB w K. z [...] marca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w K. z [...] listopada 2020 r., nr [...], co wynikało z wadliwego zakwalifikowania przez WSA w Krakowie żądania wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jako żądania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., a w konsekwencji błędnego przyjęcia przez ten Sąd, że art. 61a § 1 k.p.a. znajdował zastosowanie do ww. żądania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 2 i 103 ust. 2 Prawa budowalnego poprzez nieuchylenie przez WSA w Krakowie postanowienia [...]WINB w K. z [...] marca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w K. z [...] listopada 2020 r., nr [...], co wynikało z wadliwego przyjęcia przez WSA w Krakowie, że zachodzi tożsamość sprawy między postępowaniem w przedmiocie legalności rozbudowy pomieszczenia gospodarczego znajdującego się K., przy ul. [...] i uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym, pomimo że do obu ww. postępowań zastosowanie znajduje inny stan prawny;

II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 i art. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) w postaci błędnej wykładni reguł intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej, polegającej na przyjęciu przez WSA w Krakowie, że fakt toczenia się postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego stanowi przeszkodę w wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że jedyną przeszkodą w wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w K. z [...] listopada 2020 r., nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz jego pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, które nie zostały przez niego uiszczone w całości ani w części.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi będą rozpoznane łącznie, bo ich istota sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania legalizacyjnego co do pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. Na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Postanowienie wydane w trybie wskazanego wyżej przepisu jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy.

Przypomnieć należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny" to oczywiście res iudicata – funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy lub gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy takiego postępowania, które już się toczy przed właściwym organem administracji. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postepowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bądź gdy toczy się już postepowanie administracyjne dotyczące, tego samego przedmiotu. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że mamy ten sam podmiot i ten sam obiekt budowlany – pomieszczenie gospodarcze zlokalizowane przy ul. [...] w K., stan faktyczny sprawy się nie zmienił. W sprawie niniejszej istotne jest, że zmienił się stan prawny - ustawa prawo budowlane została znowelizowana ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), nowe przepisy weszły w życie 19 września 2020 r. Art. 49 f wprowadził, nieznaną do tej pory, szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Ustawodawca umożliwił skarżącemu kasacyjnie skorzystanie z takiej właśnie formy legalizacji samowoli budowlanej, dlatego jego wniosek z [...] września 2020 r. skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki winien być rozpoznany merytorycznie. Art. 32 znowelizowanej ustawy stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 47f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. W przedmiotowej sprawie, niewątpliwie w dacie wydania kwestionowanego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki prowadził podstępowanie dotyczące legalności rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...] i decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], znak [...], nakazał rozbiórkę obiektu. Na skutek odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił wyżej wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...] grudnia 2020 r. organ I instancji wydał kolejną decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. nakazał K. O. jako inwestorowi budynku gospodarczego, rozbiórkę rozbudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 13,31m2, zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z wniesionym przez K. O. odwołaniem od tej decyzji, przed organem II instancji prowadzone było postępowanie odwoławcze znak: [...]. Wynika z tego wyraźnie, że postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną o nakazie rozbiórki obiektu, a zatem zacytowany wyżej art. 32 nie ma zastosowania. W sprawie prowadzenie zwykłego postępowania legalizacyjnego co do budynku gospodarczego K. O. nie wyklucza wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania. Istnieje tylko jeden "problem", oczywiście oba postępowania nie mogą się toczyć jednocześnie. Ta kwestia, "techniczna" może być rozwiązana dwojako - wniosek skarżącego kasacyjnie z [...] września 2020 r. o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego może być dołączony do toczącego się postępowania i w nim rozpoznany (w pierwszej kolejności organ ustali czy są spełnione przesłanki do takiej legalizacji samowoli) lub zostanie wszczęta nowa sprawa co do procedury uproszczonej, a , że ma ona pierwszeństwo (jako względniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej) to procedura zwykła zostanie zawieszona do czasu zakończenia postępowania uproszczonego. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś istota sprawy dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.