Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 379/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2024 roku sprawy ze sprzeciwu Miasta Ł. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 17 kwietnia 2024 roku nr GN-III.7581.435.2022.AG w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. mr


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 kwietnia 2024 r., nr GN-III.7581.435.2022.AG, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B., K. B. i E. D. od decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 30 września 2022 r., nr GN.6821.13.2017, o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z 21 lutego 2005 r., nr BGiGN-7221/Z-10/03/77/1344/05, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603), Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na wniosek Z. B. i J. B. z 20 sierpnia 2001 r., odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr B. Z. o pow. 60470 m2. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z 12 lipca 2005 r., nr SP.VI.7724-46/2005/JB.

Wywłaszczona działka [...] odpowiadała wówczas części działki nr [...], na której realizowany był w tamtym czasie cel wywłaszczenia i działce nr [...], która na dzień orzekania nie była wykorzystywana w sposób wynikający z celu wywłaszczenia. Odmowa zwrotu części działki [...] uzasadniona była jednak wcześniejszym jej spożytkowaniem na cel publiczny. Na przeszkodzie zwrotu pozostałej części działki [...] (część południowa o pow. ok. 2543 m2), zbędnej na cel wywłaszczenia, stało nieziszczenie się przesłanek przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż grunt mógł być zagospodarowany jedynie przez samorząd gminy, a wnioskodawcy nie byli właścicielami żadnej z działek przyległych.

Postanowieniem z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 855/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Z. B. i J. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 lipca 2005 r., SP.VI.7724-46/2005/JB. Decyzja stała się zatem prawomocna i wykonalna.

Wnioskiem z 15 grudnia 2009 r., sprecyzowanym 15 marca 2010 r., Z. i J. B. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], wywłaszczonej na wniosek [...] Zakładów Eksploatacji Kruszywa w Ł. (działka nr [...]).

Na mocy postanowienia Wojewody Łódzkiego z 19 kwietnia 2010 r., nr GN.IV.7724/10/W/2010/AG, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy z ww. wniosku z 15 grudnia 2009 r. wyznaczony został Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W piśmie z 12 października 2015 r. roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości zgłosili następcy prawni Z. B. i J. B., tj.: A. B., K. B. i E. D.

Decyzją z 31 stycznia 2016 r., nr BGiGN-7222/Z-3/666/10, Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył prowadzone postępowanie argumentując, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości została rozstrzygnięta decyzją odmowną Starosty Łódzkiego Wschodniego z 21 lutego 2005 r., nr BGiGN-7221/Z-10/03/77/1344/05, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z 12 lipca 2005 r., nr SP.VI.7724-46/2005/JB.

W wyniku odwołania A. B., K. B. i E. D. Wojewoda Łódzki decyzją z 5 października 2016 r., nr GN- III.7581.59.2016.Łka, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanowiska o tożsamości spraw.

Ponownie rozpatrując sprawę decyzją z 26 maja 2017 r., nr BiGN.6821.13.2017.JS, na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stojąc na stanowisku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej działce [...].

Decyzją z 5 stycznia 2018 r., nr GN-III.7581.251.2017.Łka, Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną przez wnioskodawczynie decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 248/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji.

Decyzją z 10 maja 2019 r., nr BiGN.6821.13.2017.JS, Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu nieruchomości ponownie uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści realizacją na nieruchomości celu jej wywłaszczenia.

Kasatoryjną decyzją z 22 października 2019 r., nr GN-III.7581.332.2019.ŁKa, wydaną na skutek odwołania wnioskodawczyń, Wojewoda Łódzki uznał rozstrzygnięcie za przedwczesne i uchylił decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z 10 maja 2019 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 892/19, oddalił sprzeciw na decyzję organu odwoławczego.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego Starosta Łódzki Wschodni decyzją z 30 września 2022 r. odmówił zwrotu nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji A. B., K. B. i E. D. zarzuciły:

1. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy na nieruchomości tej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu na jaki została wywłaszczona, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i co więcej cel ten nie został zrealizowany, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

2. naruszenie art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy na części wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. A nadto, co wynika wprost z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, kopalnia nie jest obecnie aktywna, co tym bardziej przemawia za uznaniem zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

3. naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w sytuacji gdy zachodzą wszelkie przesłanki do tego by orzec o zwrocie nieruchomości;

4. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej, zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2018 r., o sygn. akt II SA/Łd 248/18 i wyroku WSA w Łodzi z 21 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Łd 892/19, w sytuacji gdy ww. zalecenia wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem skargi; tj. w postaci dokładnego określenia części przedmiotowej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, a także rozważenia zasadności powołania biegłego geodety w celu ustalenia zakresu, na której nie prowadzono wykopalisk;

5. naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy, z jaką to sytuacją w ocenie organu mamy mieć na gruncie niniejszego postępowania, podczas gdy pomijanie przy możliwości zastosowania do niniejszego stanu faktycznego art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, okoliczności, że dana nieruchomość od samego początku nie była przeznaczona pod realizację celu publicznego, oznaczałoby w istocie rzeczy naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności;

6. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że cała działka nr [...] o pow. 6,04 ha, która obecnie zawierać ma się po szeregu zmianach w działce nr [...] obręb [...] o pow. 12,173 ha, została przeznaczona na cele wywłaszczeniowe, co błędnie ustalił organ na podstawie opinii biegłego geologia z lipca 2022 r., pomimo, iż opinia jest niepełna, niejasna;

7. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez:

a. błędne uznanie, że cała nieruchomość była eksploatowana na cele wywłaszczeniowe, w sytuacji gdy z szeregu dokumentów koncesyjnych, w tym z załączonych do nich map (gdy te mapy znajdują się w aktach), wynika, że południowa część działki [...], wpisanej w działkę [...], nie miała być przeznaczona na cele eksploatacyjne i nigdy nie była przeznaczona na cele eksploatacyjne, w tym że wyrobisko nie sięga aż do południowych granic działki;

b. ponadto, należy zwrócić szczególną uwagę, że w 2003 r., na podstawie dotychczasowego wydobycia, na chwilę przed sporządzeniem opinii biegłego z 2004 r. zostało podkreślone, że "Obecnie K. Sp. z o.o. wystąpiły z wnioskiem o zmianę koncesji w zakresie granic obszaru i terenu górniczego "N." proponując nowe granice tego obszaru i terenu oraz nazwę "N." obejmującego jedynie północną część złoża; wniosek swój motywują wyczerpaniem zasobów w części południowej złoża oraz zamiarem wykorzystania powstałego w tej części wyrobiska na inną działalność gospodarczą przewidzianą planem zagospodarowania przestrzennego m. Ł." (Decyzja Wojewody Łódzkiego z 25 listopada 2003 r. w sprawie zmiany koncesji SR VII-7412/37/03); to przy uwzględnieniu wniosków z opinii z 2004 r. oraz załączonych z tego okresu map przedstawiających gdzie ma miejsce wydobycie, należy poczytywać w taki sposób, że nigdy południowa część działki [...] nie była przeznaczana na cele eksploatacyjne, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, że mapy z tego okresu przedstawiają całą południową część działki [...] jako wolną od jakichkolwiek prac eksploatacyjnych i skutków eksploatacji;

c. powyższe ustalenia i okoliczności podają również w wątpliwość rzetelność opinii biegłego z lipca 2022 r. jak i przyjętą przez niego metodologię. Jeżeli bowiem ze zgromadzonych decyzji koncesyjnych, opinii biegłego z 2004 r. wynika, że część działki [...]w ogóle nie była przeznaczana na cele eksploatacyjne, to biegły nie może zastępować tego materiału dowodowego swoimi ustaleniami bazującymi na odwiertach, które rzekomo miałyby wskazywać, iż działka była eksploatowana; tym twierdzeniom biegłego należy bowiem przeciwstawić szereg zgromadzonych w sprawie dowodów, tym dokumentów związanych z udzielanymi koncesjami na eksploatację złóż, z których wynika, że południowe granice działki [...] nie były przeznaczane na cele eksploatacyjne; ze zgromadzonego materiału dowodowego wręcz wynika, że w częściowym południowym obszarze działki nie znajdowały się złoża które mogłyby być eksploatowane; na podstawie tych dokumentów nie sposób zrozumieć wskazania biegłego z opinii z lipca 2022 r., iż "Działka nr [...] (...) wykorzystywana była jako element bezpośredniej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego N.";

d. brak przeprowadzania dowodu z przesłuchania w charakterze świadków osób powiązanych z firmami, którym udzielono zgody na wydobycie złóż, a także brak przeprowadzenia z tymi osobami oględzin na działce [...] (w tym [...]), aby osoby te, zgodnie ze swoją wiedzą, ewentualnie posiadanymi dokumentami, mogły precyzyjnie wskazać do jakiego miejsca prowadzone było wydobycie oraz gdzie składowane były odpady i inne pozostałości po eksploatacji złóż; osoby te winny wypowiedzieć się przede wszystkim szczegółowo czy na części działki [...] położonej najbliżej ul. [...] prowadzone były prace eksploatacyjne i czy ta nieruchomość w części przeznaczona była na prace eksploatacyjne;

e. nieprzesłuchanie w charakterze strony A. B., K. B., E. D. na okoliczność, iż cała działka [...] nie była wykorzystywana na cele wywłaszczeniowe, a także na okoliczność, iż rodzice ww. wielokrotnie powtarzali im, że nie mogą się z taką sytuacją zgodzić, gdy są wywłaszczani z nieruchomości, która ostatecznie nie jest w ogóle przeznaczana na cel eksploatacji;

f. wskazanie na załączniku nr 3 do opinii z lipca 2022 r. wyłącznie "orientacyjnych granic działki nr [...]" co wskazuje, że biegły nie posiadał pełnej wiedzy na temat rzeczywistych granic działki, co oznacza, iż uzasadnione było dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, którego to dowodu organy nie przeprowadziły;

8. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

9. naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, który szczegółowo i precyzyjnie ustaliłby granice działki [...] w granicach działki [...], a także określiłby precyzyjnie położenie pasów ochronnych kopalni oraz określiłby precyzyjnie położenie terenu górniczego i obszaru górniczego;

10. naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa, który to dowód jeżeli już miałby być przeprowadzony, to powinien zostać do przeprowadzenia tego dowodu powołany biegły sądowy; sporządzający opinię G. Z. nie widnieje na liście biegłych Sądu Okręgowego w Ł.; na liście biegłych widnieje zaś biegły o tej specjalności, tj. dr G. W. biegły z zakresu geologia, hydrogeologia geomorfologia, (...), który to biegły, z racji, iż jest biegłym sądowym, gwarantował najwyższy poziom bezstronności; a co za tym idzie opinii biegłego G. Z. - powołanego do sporządzenia opinii z lipca 2022 r. nie sposób uznać za biegłego gwarantującego sporządzenie najbardziej rzetelnej i pełnej opinii;

11. naruszenie obowiązków związanych z wydanym postanowieniem z 19 kwietnia 2010 r., nr GN.IV.7724/10/W/2010/AG, na mocy którego Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem i przekazał sprawę do rozpoznania Staroście Łódzkiemu Wschodniemu wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, co wynika z wiadomości email pracownika Starostwa Powiatu Łódź Wschód z 27 lipca 2022 r. skierowanego do G. Z. (biegłego), w którym Starostwo powołuje się na konsultację w sprawie z Urzędem Miasta Ł., a zatem z Urzędem, który de facto nie powinien w ogóle uczestniczyć postępowaniu. To narusza zasadę budzenia zaufania, praworządności, przekonywania a nadto sprzeczne jest z celem, dla którego w Wojewoda przydzielił sprawę do rozpoznania Staroście Łódzkiemu Wschodniemu.

W tym stanie rzeczy strony wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 30 września 2022 r., nr GN.6821.13.2017, w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości w całości lub części, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, alternatywnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznani organowi I instancji.

W zakresie wniosków dowodowych strony wniosły o:

1. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, który w drodze pisemnej opinii szczegółowo i precyzyjnie ustaliłby granice działki [...] w granicach działki [...], a także określiłby precyzyjnie położenie pasów ochronnych kopalni - gdyby takowe miały w ogóle występować, położenie terenu górniczego i obszaru górniczego oraz w oparciu o decyzje koncesyjne, a także o rzeczywiste warunki terenowe wskazałby do jakiego miejsca na mapie - jeśli chodzi o ułożenie terenu działki [...] wpisanej w działkę [...] - prowadzona była działalność kopalniana;

2. a następnie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geologa z listy Sądu Okręgowego w Ł., który w drodze pisemnej opinii wypowie się czy na wywłaszczonej nieruchomości rzeczywiście prowadzona była lub jest prowadzona eksploatacja kruszywa, a jeśli tak, to na jakiej części, a także ewentualnie, czy część wywłaszczonej nieruchomości, na której nie była prowadzona eksploatacja kruszywa została rzeczywiście dotknięta degradacyjnymi skutkami robót górniczych; ewentualnie

3. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geologa i geodety, którzy w drodze pisemnej łącznej opinii wypowiedzieliby się na okoliczność precyzyjnego położenia na mapie pasów ochronnych kopalni - jeżeli takowe w ogóle istnieją, położenia terenu górniczego i obszaru górniczego;

4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oględzin działki [...], wpisanej w działkę [...], z udziałem stron, na okoliczność weryfikacji od którego miejsca działki zaczyna się obszar wskazujący, iż nie była prowadzona na nim eksploatacja kruszywa.

Po rozpatrzeniu całości akt sprawy oraz złożonego odwołania, organ odwoławczy wskazał, że decyzją Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z 18 września 1971 r., nr SW.VI-60/68/2/71, podjętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), wywłaszczono od J. i Z. [...] B. nieruchomość oznaczoną na planie pomiarowym z 8 maja 1971 r. nr 198/9/30/71 jako działka nr [...] o pow. 6 0470 ha.

Dalej Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego wynika, że w latach 1992 - 1993 prowadzone było, w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127), przez Urząd Rejonowy w Łodzi Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami postępowanie nr GGG-7221-760-Z-128/92 o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Ponownie podejmując czynności wyjaśniające w niniejszym postępowaniu organ powinien przeprowadzić dowód z całości akt ww. postępowania zwrotowego, w których mogą znajdować się dokumenty i ustalenia istotne, czy też pomocne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Organ II instancji przytoczył następnie treść art. 136 i art. 137 ust. 1 i ust. 2 i art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344, z późn. zm.) – zwanej dalej: "u.g.n." – wskazując jednocześnie, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376) przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przez dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., co oznacza, że określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminy realizacji celu wywłaszczenia i uznania nieruchomości za zbędną na ten cel mogą być egzekwowane dopiero po dniu wejścia w życie tego przepisu. Bieg rozważanych terminów powinien być więc liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemu prawa, tj. w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. - od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Wcześniej ustawodawca nie przewidywał podobnego ograniczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że regulacja zawarta w powyższych przepisach oznacza, że podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Zaistnienie przesłanki pozytywnej pociąga za sobą orzeczenie o zwrocie nieruchomości, o ile nie wystąpi żadna przesłanka negatywna.

Zgodnie z decyzją wywłaszczeniową wydaną przez Wojewódzką Radę Narodową w Łodzi 18 września 1971 r., nr SW.VI-60/68/2/71, celem publicznym uzasadniającym pozyskanie działki nr [...] była eksploatacja kruszywa. Postępowanie było przeprowadzone na wniosek [...] Zakładów Eksploatacji Kruszywa w Ł. Przeznaczenie działki pod eksploatację kruszywa zostało określone w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. Ł. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr B.601/557/71 z 11 sierpnia 1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dla eksploatacji kruszywa N.

W ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy podjął czynności w celu pozyskania dokumentów wytworzonych przed przystąpieniem do wywłaszczenia, dotyczących utworzenia i funkcjonowania kopalni na przedmiotowym terenie. Czynności te nie przyniosły jednak pożądanego skutku, a dalsze kontynuowanie wyjaśnień wykraczałoby poza tzw. postępowanie uzupełniające w rozumieniu art. 136 k.p.a. Prowadząc na powrót postępowanie organ I instancji powinien zatem włączyć do akt sprawy materiały związane z planowanym funkcjonowaniem kopalni na spornym terenie, przy czym postępowanie wyjaśniające powinno być skoncentrowane na południowej części dawnej działki nr [...]. Chodzi o materiały określające techniczny program zakładu górniczego i plan ruchu, o dokumentację mierniczo-geologiczną, sporządzone zgodnie z wymogami dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze (Dz. U. Nr 23, poz. 113 z 27 kwietnia 1961 r.) (art. 13, art. 77, art. 78, art. 100) i przepisami ustawy z dnia 16 listopada 1960 r. - Prawo geologiczne (Nr 52, poz. 303) (art. 24 i nast.), aktualne na czas wywłaszczenia działki bądź związane z wywłaszczeniem i pracami kopalni na spornym terenie. Dokumenty te, jako świadczące o planowanym sposobie wykorzystania wywłaszczonej działki, mogą być pomocne w postępowaniu w zakresie oceny zasadności zwrotu południowego fragmentu części działki [...], uściślając - południowego fragmentu dawnej działki [...].

Wojewoda wskazał również, że zgodnie z decyzją nr B.601/557/71 z 11 sierpnia 1971 r. zatwierdzony został plan realizacyjny zagospodarowania terenu oznaczonego na planie sytuacyjnym literami A. o pow. 10,64 ha dla punktu eksploatacji kruszywa N., pow. łódzki, stanowiący integralną część decyzji. Jak podano w decyzji, na planie realizacyjnym punkt eksploatacji kruszywa N. o pow. 10,64 ha został oznaczony literami A.. Organ powinien dokonać ustalenia granic działki nr [...] w jej południowej części (dawna działka nr [...]) względem granic terenu objętego planem, wyznaczonych na planie literami, a także dokładnie ustalić, co zgodnie z planem realizacyjnym miało znajdować się na południowej części działki. Uzasadnionym będzie także przeprowadzenie dowodu z całości akt sprawy zakończonej decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny. Wstępnie odczytując zapisy planu można stwierdzić, że na terenie działki [...] na rok 1974 planowano eksploatację złoża na pierwszym poziomie, a na rok 1980 na drugim poziomie. Pas południowej części działki miał stanowić filar ochronny, a pas przy granicy działki, w granicach filaru ochronnego - miejsce hałdowania nadkładu. W ponownym postępowaniu należy potwierdzić powyższe założenia poprzez wpasowanie granic działki [...] w plan realizacyjny.

Co istotne, zdaniem organu II instancji, w niniejszym postępowaniu, w takcie oględzin przeprowadzonych 12 października 2001 r., w toku postępowania zwrotowego zakończonego w 2005 r., ustalono, że część działki [...] odpowiadająca ówczesnej działce nr [...] wykorzystywana była w tym czasie pod wyrobisko piasku, co bezspornie oznacza realizację celu wywłaszczenia i stanowi niepodważalny argument uniemożliwiający zwrot tego terenu. W oględzinach brali udział ubiegający się o zwrot byli właściciele gruntu, J. B. i Z. B., którzy złożyli podpisy pod protokołem i nie kwestionowali poczynionych ustaleń.

Kwestię sporną stanowi zasadność zwrotu części działki [...] odpowiadającej dawnej działce nr [...], a w szczególności - południowej części działki [...]. Wg stanu na dzień oględzin na działce [...] nie była prowadzona eksploatacja kruszywa. Teren był porośnięty chwastami. Fakt ten nie przesądza jednak od razu o konieczności orzeczenia zwrotu gruntu na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Wyjaśnić bowiem należy, czy po wywłaszczeniu przedmiotowy teren został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, a jedynie po realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie zaprzestano wykorzystywania nieruchomości w ten sposób, czy też nigdy nie był spożytkowany na potrzeby kopali i od początku był zbędny na ten cel. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Z kolei zaprzestanie realizacji zadań nie pociąga za sobą zwrotu nieruchomości. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu, nawet jeżeli grunt po jego wykorzystywaniu na cel publiczny byłby zagospodarowany bądź wykorzystywany w jakikolwiek inny sposób, ale też gdyby nie był wykorzystywany dla jakiegokolwiek celu i pozostawał nieużytkowany.

Ustalono podczas oględzin, że na porośniętym chwastami terenie działki [...] znajdują się: otwory służące do odgazowywania, fragmenty betonu i gruzu. Otwory mały służyć do odgazowywania terenu w związku z wysypiskiem śmieci. Na podstawie całości materiału dowodowego wiadomo, że wysypisko śmieci utworzono po zakończeniu prac wydobywczych na przedmiotowym terenie. Biorący udział w oględzinach przedstawiciele K. podali do protokołu, że na części działki [...] prowadzona była w latach 70-tych eksploatacja kruszywa, a latach 84-85 wyrobisko poeksploatacyjne wykorzystywane było do składowania odpadów.

W ocenie Wojewody wyjaśnienia wymagało zatem, jaka część działki [...] wykorzystana została na cele związane z eksploatacją kruszywa oraz czy jakakolwiek jej część kwalifikuje się do zwrotu. Kwestia ta pozostaje nadal otwarta.

Zgodnie z opinią geologiczną opracowaną przez Z. P. w listopadzie 2004 r., na części działki nr [...] o ogólnej pow. 10273 m2, tj. na części około 38 % o pow. 3 936 m2 (północna część działki) prowadzona była eksploatacja kruszywa. Na środkowej części działki stanowiącej 37% jej powierzchni, czyli 3794 m2, uformowana została skarpa wyrobiska eksploatacyjnego. Wykorzystanie działki w opisany sposób, tj. pod wyrobisko łącznie ze skarpą wyrobiska na powierzchni około 76% - 7730 m2, niewątpliwie stanowi o realizacji celu wywłaszczenia na tym terenie i stoi na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie, nawet w sytuacji późniejszego wykorzystania terenu do składowania śmieci. Utworzone wyrobisko po wydobytym piasku umożliwiło składowanie na tym terenie odpadów.

Jako sporny pod względem realizacji celu wywłaszczenia należało ocenić fragment "ok. 25%" działki w jej południowej części (od południowej granicy skarpy do południowej granicy działki). Zgodnie z opinią, na tej powierzchni, zajmującej obszaru ok. 2543 m2, występują grunty rodzime (piaski drobne z niewielką domieszką piasków średnich i żwiru).

Podczas rozprawy administracyjnej 11 stycznia 2005 r. Z. B. zakwestionowała w ogóle wydobycie piasku na działce [...]: "nie pobierano piasku, nie było wykopu", "nasypano tylko gruz i ziemię, nie wybrano piasku". Na przeszkodzie temu miał stać słup przebiegającej przez działkę [...] przy granicy z działką [...] linii elektroenergetycznej. Jednakże, stanowisko wnioskodawczyni przeczy ustaleniom zawartym w opinii geologicznej z 2004 r., jak też późniejszemu wykorzystaniu terenu w celu składowaniu odpadów. Wnioskodawcy nie złożyli też do akt sprawy opinii mogącej świadczyć o postawionej przez Z. B. w trakcie rozprawy tezie, podważającej opinię z 2004 r. Brak zatem podstaw, by zaprzeczyć faktowi wykorzystania części terenu (północna i środkowa część działki [...]) pod czynne wyrobisko. Zgodnie z planem realizacyjnym z 1971 r. słup linii energetycznej usytuowany był na skarpie, którą miało okalać wyrobisko złoża. W ponownym postępowaniu organ I instancji powinien jednak poczynić ustalenia, co do przebiegu linii elektroenergetycznej, posadowienia słupa na działce i sposobu prowadzenia wydobycia piasku na tej części wyrobiska przy linii, celem wyeliminowania wątpliwości w sprawie.

Według organu odwoławczego odmiennie przedstawia się kwestia zwrotu części działki, która, jak wynika z ww. dokumentacji, nie była wykorzystana do eksploatacji kruszywa (południowa część działki [...]). Od obszaru górniczego rozróżnić jednak należy teren górniczy. Obszar górniczy, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 633 ze zm.), stanowi bowiem przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. W dekrecie z 1953 r. Prawo górnicze, w wersji obowiązującej w czasie wywłaszczenia spornej nieruchomości, obszar górniczy zdefiniowano jako przestrzeń, w granicach której przedsiębiorstwo górnicze uprawnione jest do wydobywania oznaczonej kopaliny ze złoża (art. 12).

Z kolei teren górniczy, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 15 Prawa geologicznego i górniczego, to przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

W wyroku z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 248/18, jaki zapadł w niniejszej sprawie i po myśli art. 153 p.p.s.a. jest wiążący dla organów obu instancji, skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nawiązując do decyzji Wojewody Łódzkiego z 12 lipca 2005 r., nr SP.VI.7724-46/2005/JB, wytknął, że skoro poprzednio organ przyjął, że część działki [...] (południowa część o pow. 2543 m2) nigdy nie była wykorzystana na cel wywłaszczenia, to obecnie odmienny wniosek wymagałby wnikliwej analizy materiałów dowodowych i wskazania innych dowodów niż w 2005 r., bądź przekonującego uzasadnienia odmiennych wniosków dla zachowania zasady przekonywania, w przeciwnym razie organ winien skupić się na precyzyjnym określeniu, o jaką część nieruchomości chodzi i ustalić, czy nie zachodzą żadne negatywne przesłanki uniemożliwiające zwrot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podtrzymał swoje stanowisko w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 892/19.

Z pisma K. Sp. z o.o. z 21 lutego 2017 r. wiadomo, że wydobywanie kopaliny ze złoża w części terenu objętego roszczeniem zwrotowym zakończyło się w 2002 r., a zatem w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie przepisu art. 137 u.g.n. ustanawiającego terminy zwrotu. Przepis nie może mieć zatem rangi przesądzającej w przedstawionych okolicznościach. Na zakończenie pracy wydobywczej opracowano wówczas dokumentację mierniczo-geologiczną wg stanu na 31 grudnia 2002 r. W ponownym postępowaniu organ powinien przeprowadzić dowód z całości tego dokumentu i ocenić jego przydatność w sprawie. W aktach znajduje się bowiem jedynie fragment dokumentacji, dołączony do pisma K. z 21 lutego 2017 r. (zał. 6).

Obecnie działka nr [...] stanowi fragment działki [...]. Z pisma K. Sp. z o.o. wynika, że działka w 80% (nie wiadomo, czy chodzi o działkę [...], czy o działkę [...]) objęta była koncesją nr 2 Wojewody Łódzkiego z 27 stycznia 1992 r., nr OS-XII-8514/17/91, na wydobycie kopaliny ze złoża, a następnie decyzją Wojewody Łódzkiego z 24 lipca 1995 r., nr OS.VII-7512/20/95, w sprawie ustanowienia obszaru i terenu górniczego - całość działki stanowiła teren górniczy, a 80 % - obszar górniczy. Prowadząc ponowne postępowanie wyjaśniające należy uzupełnić materiał dowodowy o oryginały załączników do ww. koncesji. Załączniki mapowe powinny zawierać opisy oznaczeń. Ponadto, należy włączyć do akt sprawy wszelkie dokumenty, dotyczące kopalni przy ul. [...] w Ł., w przedmiocie czy to udzielenia koncesji, które w myśl Prawa górniczego z 1953 r. określały obszar górniczy, czy też innych dokumentów określających obszar i teren górniczy kopalni, plany ruchu kopalni, decyzje Centralnego Urzędu Geologii, Okręgowego Urzędu Górniczego, itp. (wraz z załącznikami graficznymi), wydawane w okresie od wywłaszczenia (względnie przed tą datą, o ile mogą zawierać dane istotne w sprawie) do czasu zakończenia prac na spornym terenie, celem przeprowadzenia dowodu z ich treści. Uwzględnić należy dokumenty dotyczące planowanej eksploatacji złoża na rok 1974 i na rok 1980. Lata te były zaznaczone bowiem na planie realizacyjnym. Względnie należy ustalić, na podstawie których koncesji dokonywano wydobycia na działce [...] i w których latach prace te przebiegały. Dokumenty powinny być sporządzone w przepisanej formie, tj. jako oryginały lub ich uwierzytelnione kserokopie. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie w pełni spełnia ten wymóg, np. dodatki do uproszczonego projektu zagospodarowania złoża z 1999 r. (tom II, karty akt 330 - 369). Na podstawie pozyskanych dokumentów organ powinien podjąć próbę ustalenia sposobu wykorzystania południowej części działki [...].

Wojewoda stwierdził, że oceniając na nowo zebrany dotychczas i uzupełniony zgodnie z niniejszymi wytycznymi materiał dowodowy, organ powinien mieć jednak na uwadze, że samo jedynie objęcie gruntu koncesją, czy też udokumentowanie, że wchodził on w obszar górniczy, czy teren górniczy, nie przesądza jeszcze o realizacji celu. Niezbędnym będzie wykazanie, czy faktycznie grunt zakwalifikowany jako obszar czy teren górniczy został spożytkowany na cel wywłaszczenia, tj. np. służył jako teren do składowania nadkładu, hałdy, czy też był to teren ruchu maszyn, bądź teren stanowiący filar ochronny oddzielający tereny kopalni od nieruchomości sąsiednich o innym przeznaczeniu. Uzasadnienie dla wykorzystania południowej części działki [...] jako filar ochronny wymaga szczegółowych ustaleń i wyjaśnień celem rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia w decyzji. Potwierdzenie zatwierdzenia na spornym terenie obszaru, czy terenu górniczego jest zatem wstępnym krokiem do dokonania ustaleń w zakresie faktycznej realizacji celu wywłaszczenia. Przykładowo, na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 1975 r. (tom II, karta akt 370) zaznaczono skarpy (na mapie zapis - hałdy skrywy) na południowej części działki [...]. Wyjaśnić należałoby, czy elementy te powstały, pamiętając, że w opinii z 2004 r. ustalone zostało, iż na północnej części działki [...] eksploatowano kruszywo, a na jej środkowej części utworzona była skarpa wyrobiska eksploatacyjnego.

Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji organu I instancji powołano się na opinię geologiczną z lipca 2022 r. Opinia ta dotyczy całej aktualnej działki [...], choć istotny dla sprawy jest południowy fragment dawnej działki nr [...]. Przypuszczać jedynie można, że odwierty [...] i [...] zostały wykonane na terenie odpowiadającym powierzchni 2543 m2 (południowa część działki [...]), niewykorzystanej pod eksploatację zgodnie z opinią z 2004 r. W opinii z 2022 r. nie wskazano jednak wprost czy odwierty te zostały wykonane na terenie oznaczonym kolorem niebieskim na mapie dołączonej do opinii z 2004 r. W rejonie otworów [...] i [...], zbadanych na głębokości 2,0 m, nawierconych poniżej warstwy nasypowej, stwierdzono obecność osadów wodnolodowcowych (Qpfg). "Osady stanowią serię złożowa złoża kruszywa naturalnego." Są to "litologicznie piaski wodnolodowcowe górne", "piaski różnoziarniste, kwarcowo skaleniowe, słabo wysortowane z przewarstwieniami piasków gruboziarnistych ze żwirami oraz z piasków mułkowatych i mułków piaszczystych", "charakteryzują się one warstwowaniem krzyżowym i skośnym, rzadziej równoległym". Omawiając wyniki wykonanych prac stwierdzono w opinii, że cały obszar działki [...] podlegał eksploatacji złoża, a zatem i południowy fragment działki [...]. Logicznym wydaje się jednak, że skoro piaski na spornym fragmencie występują i to na głębokości zaledwie 2,0 m, to nie można było potwierdzić, by miała miejsce na tym terenie eksploatacja kruszywa, wówczas bowiem obecności materiału rodzimego by nie odnotowano.

Wojewoda dodał, że w opinii z 2004 r. ustalony został zasięg dna wyrobiska (około 38 % powierzchni działki) i powierzchnia skarpy wyrobiska eksploatacyjnego, uformowanej wskutek eksploatacji, (około 37 % powierzchni działki). Wykorzystany w celu eksploatacji został teren zajmujący zatem 75% powierzchni działki [...]. Wyjaśnić należy więc w ponownym postępowaniu, czy w jakikolwiek inny sposób pozostały, południowy obszar działki [...], stanowiący 25% jej powierzchni, był wykorzystany dla ogólnie pojętego celu eksploatacji kruszywa i był niezbędny dla prac kopalni i jej funkcjonowania.

Zdaniem organu II instancji, prowadząc na powrót postępowanie wyjaśniające, organ I instancji rozważy powołanie biegłego w celu ustalenia, czy na południowej części działki mógł być hałdowany nadkład, względnie udokumentuje fakt składowania nadkładu innymi dowodami pozyskanymi od kopalni. Organ rozważy też przesłuchanie świadków, np. pracowników kopalni, w celu ustalenia wykorzystywania południowej części działki [...] jako teren górniczy (czy to filar ochronny, czy teren hałdowania nadkłady, czy inny sposób wykorzystania), bądź wyjaśni to przy zastosowaniu innych dowodów.

Wojewoda stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien ustalić zatem przy użyciu wszelkich dostępnych środków, czy południowa część działki nr [...] była wykorzystywana jako obszar górniczy lub jako teren górniczy. Jeżeli jednak w wyniku postępowania wyjaśniającego nie zostanie potwierdzona ta teza, koniecznym będzie, po pozyskaniu opinii biegłego, dokładne określenie granic wykorzystania działki zgodnie z celem wywłaszczenia i zwrot terenu od początku zbędnego i nigdy nie wykorzystanego na cel wywłaszczenia.

Od ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło Miasto Ł., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Mając na względzie wskazane zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji wydal prawidłowe rozstrzygnięcie, mające swe oparcie także w dowodach przeprowadzonych już po wydaniu wyroku w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 248/18. Starosta Łódzki Wschodni celem rzetelnego wypełnienia wytycznych Sądu m.in. zlecił wykonanie nowej opinii geologicznej, która została sporządzona przez uprawnionego geodetę - mgr inż. G. Z. w lipcu 2022 r. i przyjęta w sprawie jako dowód w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Łódzki w sposób nieuzasadniony uznał, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie tj. nie ustalił czy cel wywłaszczenia został spełniony na południowej części działki [...], w sytuacji gdy z dowodu w postaci opinii geologa z lipca 2022 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę - mgr inż. G. Z. wyraźnie wynika, że cała działka [...] ( w które skład wchodzi działka [...], zaś [...] stanowi część działki [...],) położona aktualnie w obrębie [...] w L. podlegała eksploatacji złoża kruszywa naturalnego N. Jak wskazuje treść opinii, teren działki [...] wchodził w rejon wyznaczonego i ustanowionego obszaru i terenu górniczego złoża kruszywa naturalnego N. przed i podczas eksploatacji tego złoża.

Odwołując się do fragmentów ww. opinii pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że działka nr ew. [...] została bezpośrednio włączona w rejon terenu górniczego czyli w rejon przewidziany prawem jako rejon szkodliwych wpływów robót górniczych, rejon w obrębie którego wyznacza się granice bezpiecznego prowadzenia robót wydobywczych, w tym filaru ochronnego wykonywanej odkrywki (filaru dostosowanego w swojej szerokości w koronie co do zakładanej głębokości eksploatacji z obwałowaniem zabezpieczającym), wyznaczeniem skarp stałych i tymczasowych dla bezpiecznego skarpowania ścian odkrywki i poruszania się sprzętu wydobywczego, przewidywanej możliwości przeciwdziałania ewentualnym osuwiskom i osunięciom mas ziemnych (odpowiednie nachylenie skarp filaru i ich wysokości) w wyniku erozji powietrznej i wodnej oraz samych ruchów górotworu. Bez tych elementów nie ma bezpiecznej i prawidłowej eksploatacji i funkcjonowania Zakładu Górniczego zajmującego się bezpieczną, odkrywkową eksploatacją złoża kruszywa. W wyżej wymienionej opinii geologicznej jednoznacznie potwierdzono, że założony pas ochronny, a tym samym filar ochronny dla eksploatacji kruszywa złoża N. w obrębie przedmiotowej działki [...] (dawnej [...]) był i jest elementem eksploatacji tego złoża i jej niezbędnym elementem dla potrzeb którego nastąpiło wywłaszczenie. Opinia geologiczna potwierdza bezsporność eksploatacji kruszywa na terenie całej dawnej działki [...]. W opinii geologicznej z lipca 2022 r. wskazano, że prace badawcze polegające na wykonaniu otworów badawczych dla potrzeb potwierdzenia poziomego zasięgu prowadzonej eksploatacji potwierdzają jej wykonywanie w obrębie działki [...] (dawnej [...]). Eksploatacja była prowadzona w całym obszarze jak i w południowej części działki, w której zlokalizowany był filar i pas ochronny jaki musi powstać zawsze wokół odkrywkowej eksploatacji złoża kruszywa. Obecność pasa ochronnego potwierdzają wykonane otwory badawcze. Otwory także potwierdzają występowanie takiego pasa na różnych głębokościach w zależności od odległości od granic działki co związane jest ze skarpowaniem takiego pasa i filaru. Cała południowa cześć została zrekultywowana po zakończonym procesie eksploatacji kruszywa materiałem nasypowym (materiał z prac wyburzeniowych i prac ziemnych) oraz materiałem pochodzenia komunalnego (materiał odpadowy). Materiał deponowany był, w obszarze który prawdopodobnie został eksploatowany w początkowej fazie wydobycia złoża. Sukcesywnie z postępem eksploatacji w kierunku północnym następowało wypełnienie powstałej już i wyeksploatowanej niecki i skarp pozostawionego filaru materiałem nasypowym. Niecka w południowej części przedmiotowej działki, po wypełnieniu została powierzchniowo wyrównana i nastąpiło jej samoczynne zalesienie (zadrzewienie i zakrzewienie). Materiał nadal był przywożony i deponowany w odkrywce. Opinia geologiczna potwierdza również, że rekultywacja terenu materiałem komunalnym i zanieczyszczonym (ropopochodnym), na którym była dokonywana eksploatacja kruszywa, powinien być obszarem wykluczonym z jakichkolwiek działalności rolniczych, rekreacyjnych czy budowlanych. W obszarach takich mogą w latach późniejszych powstawać liczne zapadliska, szczeliny i osunięcia powstające w wyniku połączenia oraz rozkładu materiału komunalnego. Teren działki nr [...] w jej części południowej, na której prowadzona była eksploatacja, aktualnie ze względu na dokonywaną eksploatację i niekontrolowany sposób rekultywacji, winien być uznany za obszar o niekorzystnym przekształceniu.

W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że zupełnie niezrozumiałym jest fakt, dla którego Wojewoda Łódzki poddaje wątpliwość wartość dowodową opinii geologa, nie wskazując konkretnych powodów, dla których to czyni oraz zalecając przeprowadzenie kolejnych dowodów, w sytuacji gdy opinia geologa z lipca 2022 r. jest spójna, wyczerpująca i koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w niniejszym postępowaniu, w tym m.in. z pismem Ł. z 20 stycznia 2022 r., nr EGIB.4010.114.2022.1. Dodatkowo Opinia geologiczna potwierdza informacje udzielone pisemnie przez K. Sp. z o.o. odnośnie rekultywacji terenu materiałem nasypowym. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej stanowisko Wojewody sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania w kontekście tego, iż organ I instancji zlecił sporządzenie opinii uprawnionego geodety, z której to po dokonaniu odwiertów jasno wynika, iż przedmiotowa nieruchomość na całej jej powierzchni była spożytkowania na cel wywłaszczenia.

Przenosząc powyższe na grunt zaistniałego stanu faktycznego, należy w ocenie strony skarżącej uznać, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził nowe dowody w sprawie tj. opinia geologiczna, które zmieniły obraz stanu faktycznego i bezsprzecznie wykazała, iż cały teren działki [...] w tym [...] został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia.

Podsumowując, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, organ I instancji prawidłowo zastosował wytyczne Sądu. Z tej przyczyny, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, organ I instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując ponownie oceny materiału dowodowego uzupełnionego o nowe dowody. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej zgromadzony w sprawie materiał jest wyczerpujący i wystarczający do wydania prawidłowej decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Jednak rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia ww. przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Istotne jest również to, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji k.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17 – dostępne w CBOSA).

Z powyższego wynika zatem, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy zawiera braki uniemożliwiające wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Stanowisko organu II instancji było wynikiem związania organów administracji wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 248/18, a także wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 892/19. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Wspomnianym wyrokiem, sygn. akt II SA/Łd 248/18, została uchylona decyzja Wojewody Łódzkiego z 5 stycznia 2018 r., nr GN[?]III.7581.251.2017.Łka, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z 26 maja 2017 r., nr BiGN.6821.13.2017.JS. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przypomniał, że decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 21 lutego 2005 r., nr BGiGN-7221/Z-10/03/77/1344/05, wydaną na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, odmówiono J. i Z. m.. B. zwrotu nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dawniej działka [...] o pow. 60 470 m2, w obrębie [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z 12 lipca 2005 r. Natomiast w aktualnie rozpoznawanej sprawie organy orzekały w innym stanie prawnym w zakresie przesłanki zwrotu niewykorzystanej części nieruchomości. Sąd stwierdził zatem, że nie ma przesłanek negatywnych, które sprzeciwiają się zwrotowi pomimo niewykorzystania nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu. Sąd podkreślił, że organ winien ustalić, analogicznie, jak w 2005 roku, czy nieruchomość została wykorzystana w całości bądź w części zgodnie z celem wywłaszczenia oraz czy zachodzą przesłanki zwrotu całości lub części, stosownie do wymogów aktualnie obowiązującego art. 137 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu zasadne okazały się zarzuty naruszenia obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyczerpującej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.).

Jak wynika z uzasadnienia omawianego wyroku wątpliwości sądu budziły wnioski organu, że cała nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Ani brzmienie art. 137 ust. 2 u.g.n., ani jego wykładnia w zakresie pojęcia wykorzystania nieruchomości zgodnie z decyzją wywłaszczeniową nie uzasadniają odmiennej oceny stanu faktycznego, niezmiennego od poprzedniej ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego. Skoro wówczas organ przyjął na podstawie opinii biegłego, że część nieruchomości nigdy nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to odmienny wniosek wymagałby wnikliwej analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych, w szczególności wykazania, że organ dysponuje innymi dowodami, niż w 2005 roku, bądź przekonującego uzasadnienia dla odmiennych wniosków. Na gruncie rozpoznawanej wówczas przez sprawie Sąd przyjął, że organ w ogóle zdaje się nie pamiętać, że w 2005 roku dokonał odmiennych ustaleń co do zakresu wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w części południowej działki nr [...] o powierzchni ok. 2543 m2. Jak wynikało bowiem z uzasadnienia decyzji Starosty z 2005 roku, jedyną przyczyną odmowy zwrotu tej części nieruchomości było niespełnienie dodatkowych przesłanek z art. 137 ust. 2 u.g.n. w obowiązującym wówczas brzmieniu – tj. niemożność wykorzystania jej przez wnioskodawców zgodnie z planem oraz fakt, iż wnioskodawcy nie byli właścicielami nieruchomości przyległych. Zdaniem Sądu, skoro organ już raz przesądził, że określona część działki nigdy nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, to wobec braku innych dowodów i niezmienionego stany prawnego w tym zakresie organ winien się skupić na precyzyjnym określeniu, o jaką cześć nieruchomości chodzi oraz na zbadaniu, czy obecnie istnieją jakieś przesłanki negatywne, sprzeciwiające się zwrotowi części nieruchomości. W ocenie Sądu organ winien rozważyć zasadność wniosku stron postępowania o powołanie biegłego w celu ustalenia zakresu wykorzystania nieruchomości zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że trafne wydają się argumenty organów, że wykorzystanie zgodne z celem wywłaszczenia obejmuje nie tylko teren bezpośredniej eksploatacji, ale równie tereny usytuowania hałd wyrobiskowych. Z akt postępowania nie wynikało natomiast, aby organ obecnie orzekał na podstawie innych dowodów, niż te, którymi dysponował w roku 2005.

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku o sygn. akt II SA/Łd 892/19, stwierdzając, że Starosta Łódzki Wschodni nie sprostał wymaganiom wynikającym z art. 153 p.p.s.a., co niewątpliwie obligowało Wojewodę Łódzkiego do uchylenia decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 10 maja 2019 roku, znak: BiGN-6821.13.2017.DNP, o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Sąd uznał, że Wojewoda trafnie wskazał jakie okoliczności Starosta Łódzki Wschodni powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić i poddać swojej ocenie.

W ocenie Sądu orzekającego co do sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie, organ I instancji uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanych wyżej prawomocnych wyrokach i ponownie prowadząc postępowanie w sposób wystarczający uzupełnił materiał dowodowy, co umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W szczególności organ I instancji zwrócił się do: 1) [...] Ośrodka Geodezji w Ł. o udzielenie informacji, jakim aktualnym działkom odpowiada wyżej wymieniona dawna działka nr [...] (pismo z 10 stycznia 2022 r.); 2) Centralnego Archiwum Wojskowego im. mjra B. W. w Warszawie o przesłanie zdjęć obrazujących lokalizację działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...] w Ł. w latach 1969-1980 (pismo z 14 stycznia 2022 r.); 3) Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Spraw Społecznych UMŁ oraz Zespołu ds. Ochrony Wód, Powierzchni Ziemi i Geologii, a także do K. Sp. z. o.o. Oddział w Ł. o udostępnienie wszelkich dokumentów dotyczących praw do pozyskiwania piasku z działki nr [...] przez K. – koncesje, decyzje zatwierdzające projekt zagospodarowania złoża kruszywa, decyzje zatwierdzające plan realizacyjny kopalni piasku, dokumenty finansowe, rozliczenia, plany itp., w tym map, na podstawie których można określić zakres działania kopalni w terenie, ekspertyz geologicznych, a także dokumentów potwierdzających zakończenie działalności przez kopalnię (pisma z 19 stycznia 2022 r.); 4) Wydziału Geodezji i Koncesji Geologicznych Departamentu Geodezji, Kartografii i Geologii w Łodzi o udostępnienie informacji jak w pkt 3) (pismo z 7 lutego 2022 r.); 5) K. Sp. z o.o. Oddział w Ł. o udostępnienie informacji jak w pkt 3) (pismo z 14 kwietnia 2022 r.).

W odpowiedzi na ww. zapytanie Departament Geodezji, Kartografii i Geologii w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Łódzkiego w Łodzi przy piśmie z 15 lutego 2022 r. przesłał materiały będące w posiadaniu Wojewódzkiego Archiwum Geologicznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego:

- dokumentacje, 1.1 i II z 1978 r.;

- dodatek nr 1 do dokumentacji, znak: SR.VII-7414/16/03 z 8 września 2003 r.;

- projekt zagospodarowania złoża, znak: TG-4/347/81 z 14 września 1981 r.;

- uproszczony projekt zagospodarowania złoża, znak: OS.VII-7510/1/1/96 z 13 grudnia 1996 r.;

- dodatek do uproszczonego projektu zagospodarowania złoża, znak: OS.VII-7512/12/99 z 4 stycznia 2000 r.;

- dodatek nr 2 do uproszczonego projektu zagospodarowania złoża, znak: SR.Vll-7417-1/1/03;

- dodatek nr 3 do uproszczonego projektu zagospodarowania złoża, znak: RO.V-BW-7511-5/07 z 19 lipca 2007 r.;

- koncesja Wojewody Łódzkiego nr 2 na wydobywanie kruszywa, znak: OS-XII-8514/17/91 z 27 stycznia 1992 r.;

- decyzja Wojewody Łódzkiego, znak: SR.VII-7412-2/13/02 z 7 marca 2002 r.;

- decyzja Wojewody Łódzkiego w sprawie zmiany koncesji, znak: SR.VII-7412-2/37/03 z 25 listopada 2003 r.;

- decyzja Wojewody Łódzkiego w sprawie zmiany decyzji zasobowej, znak: SR.Vll/7414/6/04 z 26 kwietnia 2004 r.;

- decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego w sprawie zmiany koncesji, znak: RO.VI-EMK-7513/38/06 z 11 sierpnia 2006 r.;

- decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny, znak: RŚV.7422.79.2019.KK z 16 sierpnia 2019 r.;

- decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego w sprawie przeniesienia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, znak: GKIII.7422.91.2021.KK z 29 października 2021 r.;

- decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, znak: KIE.920.41.2016.IG z 25 maja 2016 r., zatwierdzająca plan ruchu zakładu górniczego K. na na okres od 1 maja 2016 r. do 31 grudnia 2020 r.;

- decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, znak: KIE.920.90.2018.NB z 3 lipca 2018 r. zatwierdzająca dodatek nr 1 do planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego K. sporządzonego na okres od 1 maja 2016 r. do 31 grudnia 2020 r.

Z kolei przedstawiciel zarządu K. Sp. z o.o. w K., pismem z 5 maja 2022 r. wyjaśnił, że po ponownej analizie dokumentacji zachowanej w archiwach spółki nie odnaleziono innych dokumentów mogących wspomóc wyjaśnienie sprawy ponad te, jakie zostały już udostępnione na poprzednich etapach postępowania. Jednocześnie podniesiono, że na części przedmiotowego terenu prowadzona była rekultywacja wyrobiska z użyciem mas odpadowych przyjmowanych w latach 90-tych ubiegłego wieku. W związku z tym ewentualna opinia geologiczna pozwalająca wyznaczyć zasięg terenu zajętego faktycznie przez pierwotne wyrobisko górnicze winna opierać się na badaniach wgłębnych – otworowych, przy czym wykonywanie sondowań otworów należy poprzedzić oznaczeniem w terenie granic przedmiotowego terenu przez uprawnionego geodetę.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji powołał biegłego geologa G. Z. (upr. geol. MŚ nr [...]) celem określenia zasięgu prowadzonych prac związanych z wydobywaniem kruszywa mineralnego ze złoża kruszywa naturalnego "N.", w skład którego weszła działka [...] stanowiąca obecnie część działki [...] obręb [...]. W sporządzonej opinii z lipca 2022 r. biegły wyjaśnił, że generalnie prace badawcze skupiono na rejonie południowym przedmiotowej działki (zagęszczenie siatki otworów badawczych), gdzie brak jest dostępnych materiałów archiwalnych potwierdzających prowadzenie w tym rejonie eksploatacji. Dla potrzeb realizacji prac pozyskano z Państwowego Zasobu Geodezyjnego Urzędu Miasta Łodzi podkład Mapy Zasadniczej w postaci wektorowej dla działki [...] obręb [...] wykorzystanej, na podstawie licencji ZDT.ZOPG.4133.3747.2022_1061_CL2 wydanej 28 czerwca 2022 r. do wytyczenia granic przedmiotowej działki, jak i do prac związanych z wytyczeniem i określeniem rzędnych wysokościowych miejsc wykonanych otworów badawczych. Prace związane z tyczeniem i niwelacją wykonano 28-29 czerwca 2022 r. Całość prac zlecona i wykonana została przez firmę geodezyjną A Usługi Geodezyjne, inż. T. L. z siedzibą w Ł., posiadającą odpowiednie zgody i uprawnienia do prowadzenia przedmiotowych prac i przedmiotowej działalności.

W treści opinii biegły stwierdził m.in., że cały obszar obecnej działki nr [...] obręb [...] podlegał eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...]. Przedmiotowa działka wchodziła w rejon wyznaczonego i ustanowionego obszaru i terenu górniczego złoża kruszywa naturalnego N. przed i podczas eksploatacji tego złoża. Była bezpośrednio włączona w rejon terenu górniczego, czyli w rejon przewidziany prawem jako rejon szkodliwych wpływów robót górniczych, rejon w obrębie którego wyznacza się granice bezpiecznego prowadzenia robót wydobywczych, w tym filaru ochronnego wykonywanej odkrywki (str. 7 opinii).

Wobec nadal istniejących wątpliwości organ I instancji wezwał biegłego do wyjaśnienia, jakim działkom odpowiadała dawna działka nr [...] (wiadomość email z 27 lipca 2022 r.).

W odpowiedzi biegły poinformował, że działka pierwotnie wywłaszczona nr [...] zmieniała swój numer w związku z łączeniem jej z innymi działkami. Numer [...] nosiła działka, w obręb której wchodziła wywłaszczona działka [...] w części lub w całości. Prace badawcze na potrzeby sporządzonej opinii skupiały się na działce nr [...], w obręb której wchodzi wywłaszczona działka o archiwalnym numerze [...], co zobrazowano na załączniku mapowym z pokazaniem mapy z jej pierwotnym zlokalizowaniem. Biegły wyjaśnił, że w decyzji z 10 maja 2019 r. jest opisana chronologia zmiany numerów działek. Działka nr [...] jest częścią działki [...] opisanej w chronologii. Opracowanie zawiera dlatego mapy pierwotnej lokalizacji spornej działki, jak i pokazanie jej granic w obrębie obecnej działki, której jest ona częścią (wiadomość email z 27 lipca 2022 r.).

W związku z wyjaśnieniami biegłego organ I instancji pismem z 4 sierpnia 2022 r. zwrócił się do [...] Ośrodka Geodezji w Ł. o udzielenie informacji, jakim dawnym działkom odpowiada aktualna działka [...] (obręb [...]), w szczególności czy wywłaszczona działka nr [...] o pow. 60047 m2 (oznaczona na planie pomiarowym zaewidencjonowanym 8 maja 1971 r. nr 198/9/30/71) stanowiła według mapy sytuacyjnej do celów prawnych z 13 września 1994 r., nr 4/3047a, część działki nr [...] oraz działkę nr [...], które następnie stanowiły część dawnej działki nr [...] o ogólnej powierzchni 121725 m2, która aktualnie stanowi [...] w obrębie [...].

W odpowiedzi na powyższe [...] Ośrodek Geodezji w Ł. przedstawił chronologię zmian ewidencyjnych, dotyczących działki nr [...] i jednocześnie poinformował, że państwowym zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie odnaleziono planu pomiarowego nr 198/9/30/71, wobec czego nie jest możliwe udzielenie jednoznacznych informacji dotyczących tożsamości działki wskazanej na powyższym planie i dawnych działek oznaczonych numerami [...] i [...], wykazanych na mapie sytuacyjnej do celów prawnych, przyjętej 13 września do ewidencji w składnicy geodezyjnej za nr 4/3047a. Potwierdzono natomiast, że dawna działka nr [...] o pow. 6/04 ha, z obrębu [...], gmina N., jest częścią obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 12,1744 ha z obrębu [...].

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji uzupełnił dotychczas zebrany materiał dowodowy o wskazane wyżej informacje i dokumenty, a które w jego ocenie wystarczyły do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Zwrócić także należy uwagę, że również organ II instancji w postępowaniu odwoławczym prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Między innymi wezwał biegłego geologa G. Z. do ustosunkowania się na piśmie do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W piśmie z 10 stycznia 2023 r. biegły w sposób szczegółowy ustosunkował się do wskazanych w odwołaniu zarzutów.

W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska biegłego organ odwoławczy, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu pozyskania uzupełnionej opinii geologicznej z lipca 2022 r. m.in. w zakresie zajęcia przez biegłego stanowiska względem otworów wykonanych na dawnej działce [...] ze szczególnym uwzględnieniem otworów nr 3, nr 4 i nr 5, zlokalizowanych na spornym obszarze.

Ponadto organ II instancji:

̶ pismem z 28 lutego 2024 r. zwrócił się do Ministerstwa Rozwoju i Technologii o wypożyczenie akt postępowania nieważnościowego dotyczących decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 22 lutego 1972 r, nr D.735/KW/71 i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z 18 września 1971 r., nr SW.VI-60/68/2/71 o wywłaszczaniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...];

̶ pismem z 28 lutego 2024 r., na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego o plan pomiarowy zaewidencjonowany w Powiatowym Biurze Geodezji i Urządzeń Rolnych w Ł. z maja 1971 r. nr 198/9/30/71, powołany w decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z 18 września 1971 r., nr SW.VI-60/68/2/71.

W odpowiedzi organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu mapę z operatu pomiarowego zaewidencjonowanego pod nr 198/9/30/71 z 8 maja 1971 r. wyjaśniając jednocześnie, że jest to jedyna mapa jaka znajduje się w Państwowym Zasobie Geodezyjno-Kartograficznym pod nr[...].

Z kolei przy piśmie z 7 marca 2023 r. biegły geolog udzielił organowi II instancji wyjaśnień, co do zastrzeżeń względem sporządzonej opinii i jednocześnie przekazał skorygowany tekst części opisowej opinii.

Wojewoda, pismem z 26 października 2023 r., zwrócił się także do K. Sp. z o.o. o udzielenie informacji, gdzie mogą być przechowywane akta archiwalne (sprzed roku 1971) [...] Zakładów Eksploatacji i Kruszywa w Ł. dotyczące powstania i planowanego funkcjonowania kopalni N. przy ul. [...] w Ł. na działce nr [...].

Nadto pismami z 26 października 2023 r. organ odwoławczy zwrócił się do Archiwum Państwowego w Warszawie i Wrocławiu o udzielenie informacji, czy w materiałach dotyczących przedsiębiorstwa G. znajdują się dokumenty dotyczące planowanego funkcjonowania kopalni [...] (poszukiwane są dokumenty sprzed 1971 r.).

Pismem z 30 października 2023 r. poinformowano, że po przeprowadzeniu kwerendy Archiwum Zakładowego UMŁ nie odnaleziono akt archiwalnych [...]Zakładów Eksploatacji Kruszywa w Ł. dotyczących powstania i funkcjonowania kopalni N. przy ul. [...] w Ł.. Podobnej odpowiedzi udzieliło Archiwum Państwowe w Warszawie (pismo z 13 listopada 2023 r.).

Pozostałe podmioty nie udzieliły informacji, o które występował Wojewoda Łódzki.

W ocenie Sądu, skoro brak było możliwości pozyskania dokumentów w postępowaniu odwoławczym, to z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że również organ I instancji nie uzyska innych dokumentów, przydatnych do załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy w sprawie zachodzi konieczność poszukiwania dokumentów archiwalnych może okazać się, że poszukiwania te nie dadzą oczekiwanego rezultatu, dlatego wówczas należy rozpatrzeć sprawę na podstawie tych dowodów, które zostały dotychczas zgromadzone. Zupełnie inną kwestią jest natomiast ocena tych dowodów.

Sąd w składzie orzekającym doszedł zatem do przekonania, że motywy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wskazują i nie uzasadniają okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji jest obszerny i umożliwia wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Wydaje się, że niecelowe jest powoływanie kolejnego biegłego, w celu dalszego wyjaśniania tych samych kwestii. Również przesłuchanie świadków, np. pracowników kopalni, nie może przynieść zamierzonego rezultatu, bowiem niemożliwe jest, aby wyłącznie na podstawie ustnych wyjaśnień, bez stosownych urządzeń pomiarowych i fachowej wiedzy można było określić granice terenu górniczego (filaru ochronnego, czy terenu hałdowania nadkładu, czy innego sposób wykorzystania), zlokalizowanego na południowej części działki [...]. Natomiast uzupełnienia materiału dowodowego o oryginały załączników do koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża, jak również o materiały archiwalne związane z funkcjonowaniem kopalni na spornym terenie (techniczny program zakładu górniczego i plan ruchu oraz dokumentacja mierniczo-geologiczna – sporządzone zgodnie z wymogami dekretu z dnia 6 maja 1953 r. Prawo górnicze i przepisami ustawy z dnia 16 listopada 1960 r. Prawo geologiczne), aktualne na czas wywłaszczenia działki bądź związane z wywłaszczeniem i pracami kopalni na spornym terenie, organ odwoławczy mógł poczynić we własnym zakresie. Dotyczy to również ustaleń, co do przebiegu linii elektroenergetycznej, posadowienia słupa na działce i sposobu prowadzenia wydobycia piasku na tej części wyrobiska przy linii. Również pozyskanie dokumentacji mierniczo-geologicznej według stanu na 31 grudnia 2002 r. opracowanej na zakończenie prac wydobywczych, jak i pozyskanie wszelkich innych dokumentów, dotyczących kopalni przy ul. [...] w Ł., w przedmiocie czy to udzielenia koncesji, czy to określających obszar i teren górniczy kopalni, plany ruchu kopalni, decyzje Centralnego Urzędu Geologii, Okręgowego Urzędu Górniczego, itp. (wraz z załącznikami graficznymi), wydawanych w okresie od wywłaszczenia (względnie przed tą datą, o ile mogą zawierać dane istotne w sprawie) do czasu zakończenia prac na spornym terenie, mieściło się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego.

Jest to o tyle istotne, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały już poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy, co zostało wyżej przedstawione.

Spośród wszystkich zgormadzonych w sprawie dowodów najbardziej aktualnym i przydatnym do załatwienia sprawy co do istoty jest opinia biegłego geologa G. Z., z której wynikają określone wnioski. Opinia ta została sporządzona w lipcu 2022 r., a więc już po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 248/18, a także z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 892/19, a więc materiał dowodowy zmienił się w stosunku do tego, którym dysponował organ administracji w 2005 r. Orzekający w sprawie organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł właśnie na ww. dowodzie w zestawieniu ze zgromadzoną dotychczas dokumentacją archiwalną, co wynikało z uzasadnienia decyzji z 30 września 2022 r., nr GN.6821.13.2017. Zostały zatem wypełnione wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powołanych wyżej wyrokach. Jeżeli natomiast w ocenie organu II instancji nadal brak jest przekonujących dowodów, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość w całości została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to wówczas organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i po określeniu fragmentu nieruchomości zbędnego na potrzeby kopalni orzec o jego zwrocie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jeszcze raz przypomnieć należy, ze rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e ustawy p.p.s.a., nie jest władny wyrażenia oceny, czy w sprawie zaistniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, czego oczekuje strona skarżąca.

Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie Wojewoda Łódzki nie wykazał w swojej decyzji w sposób przekonujący, aby zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosował trybu z art. 136 k.p.a. w celu samodzielnego powołania kolejnego biegłego, przesłuchania świadków, czy pozyskania archiwalnych dokumentów związanych z funkcjonowaniem kopalni.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu decyzji kasatoryjnej.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

ABO