Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2069/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 75 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 960/19 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 lipca 2019 r. nr SKO.GN/4160/100/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 960/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie (dalej: Spółka/skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 lipca 2019 r., znak: SKO.GN/4160/100/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204; dalej: u.g.n.) przez błędną wykładnię i uznanie, że zakończone prawomocnie postępowanie komunalizacyjne stanowi przeszkodę do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo że przedstawione przez PKP dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;

2. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120, dalej: rozporządzenie) przez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożony dokument, w postaci złożonego oświadczenie przedstawicieli PKP S.A. nie stanowi dokumentu potwierdzającego zarząd PKP co do gruntu będącego przedmiotem postępowania;

3. § 4 ust. 3 rozporządzenia przez błędną wykładnię i uznanie, że wobec nieposiadania przez dokument w postaci oświadczenia przedstawicieli PKP S.A. charakteru dokumentu przesądzającego zarząd PKP co do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jak również wobec istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji komunalizacyjnej, dalsze postępowanie dowodowe w przedmiocie posiadania przez PKP zarządu byłoby bezzasadne;

4. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku polegające na sformułowaniu tylko ogólnych stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wobec skomunalizowania gruntu będącego przedmiotem postępowania, bez szczegółowego ustosunkowania się do meritum sprawy, z zaniechaniem wnikliwego odniesienia się do jej istoty, w szczególności założenie a priori, że wydanie decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia PKP co do tego samego gruntu, a prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność posiadania przez PKP zarządu jest zbyteczne i niedopuszczalne;

5. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku głównego zarzutu skargi, brak rozpoznania tego zarzutu oraz w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. brak merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż po przeprowadzeniu wnikliwej i pełnej kontroli Sąd rozpoznałby istotę zarzutu naruszenia tych przepisów, a w konsekwencji mogłoby dojść do uznania, że organy niesłusznie nie zakwalifikowały przedłożonego dokumentu za dowód posiadania przez PKP gruntu w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r., a tym samym niesłusznie stwierdziły, że doszło do uwłaszczenia w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n.;

6. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [..] obr. [..] K.;

7. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i zignorowanie w zaskarżonym wyroku podniesionych w skardze zarzutów;

8. art. 151 w zw. z art. 1 pkt. 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 i art. 77, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.)

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka powołała argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być uzasadnione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno wobec tego zawierać argumenty odnoszące się do konkretnej, rozpoznawanej sprawy, stawiane w nawiązaniu do jej okoliczności. W pierwszej kolejność należy zatem wskazać, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w części odnosi się do okoliczności, które w sprawie nie miały miejsca. Nie stwierdzono ich zaistnienia, nie były też one przedmiotem rozważań organów czy Sądu I instancji.

Postępowanie nie dotyczyło działki nr [..], lecz działki [..]. Nie ustalono również, aby działka stanowiła drogę publiczną czy była w tym przedmiocie podjęta uchwała na podstawie ustawy o drogach publicznych. Wręcz przeciwnie, w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 11 maja 2018 r. (k. 58 akt adm.) stwierdzono, że działka nie wchodzi w skład pasa drogowego dróg publicznych. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej nie przystaje ani do zgłoszonych zarzutów, ani do okoliczności sprawy.

Analogicznie, w toku postępowania nie pojawiła się kwestia decyzji, o jakiej mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej: rozporządzenie), czyli decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Kwestie te nie były analizowane przez organy administracji, nie były zgłaszane przez Spółkę, nie były rozważane przez Sąd I instancji. Także skarga kasacyjna w uzasadnieniu nie wskazuje, aby tego rodzaju dokument był w toku postępowania zgłaszany lub jego istnienie pośrednio wykazywane. Oświadczenie złożone w imieniu Spółki w trybie art. 75 § 2 k.p.a. (k. 8 akt adm.) także nie nawiązuje w swojej treści do istnienia tego rodzaju decyzji. Z tego powodu niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko, którego Sąd I instancji nie wyraził. Fałszywa jest teza, że Sąd I instancji ograniczył się do przyjęcia, że brak podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wynika z uprzedniego skomunalizowania nieruchomości, a komunalizacja skutkuje brakiem podstaw do badania sprawy. Powołane ustalenia przyjęte w ramach postępowania komunalizacyjnego stanowiły jedynie podstawę do przyjęcia, że w ramach tego postępowania nie przedłożono dowodów potwierdzających tytuł prawny Spółki do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie do stwierdzenia skutku komunalizacji. Okoliczność tę, wobec prawomocności decyzji komunalizacyjnych, należy uznać za bezsporną, co też przyjął Sąd I instancji. Ze względu na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., I OSK 2067/16 wydany w przedmiocie komunalizacji wiąże również w niniejszej sprawie. Wyrok ten potwierdza prawidłowość stanowiska, że źródłem prawa zarządu lub użytkowania dla Spółki nie były akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa będącego poprzednikiem prawnym Spółki, zaś ustanowienie zarządu wymagało odpowiedniej formy prawnej. Pozbawione przedmiotowego związku ze sprawą są zatem te argumenty skargi kasacyjnej, które kwestionują wykładnię art. 5 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie była ona bowiem stosowana w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. przyjmując, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie przesłanki pozostawania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie wnioskodawcy. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji skoncentrowały się zatem na kwestii wykazania, czy nieruchomość na tę datę pozostawała w zarządzie Spółki (jej poprzednika prawnego).

W art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Podstawą zatem do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, w § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. W niniejszej sprawie nie zostało skutecznie zakwestionowane, że żaden z tych dokumentów nie został w postępowaniu przedłożony ani odnaleziony. Powoływanie się przez Spółkę w skardze kasacyjnej na przedłożone dowody jest ogólnikowe i pozbawione związku z ustalonym stanem faktycznym, żaden dowód, poza oświadczeniem, nie został zidentyfikowany.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy prawidłowo. Spółka nie przedłożyła żadnego z dokumentów, o jakich mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia i przyznała, że takowych nie posiada. Natomiast organ I instancji zwrócił się do Archiwum Narodowego w Krakowie, Wydziału Skarbu Miasta, Wydziału Organizacji i Nadzoru – referatu archiwum, Starostwa Powiatowego, Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, poszukiwania dokumentów nie przyniosły jednak rezultatów. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut wadliwych i niedostatecznych ustaleń Spółka nie określiła, jaki istotny ze względu na przedmiot poszukiwań, podmiot został pominięty, zarzut pozbawiony jest zatem skuteczności, albowiem nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Nie znajduje potwierdzenia, zasadniczy z punktu widzenia stanowiska Sądu I instancji, zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że oświadczenie takie lub zeznania muszą wskazywać na konkretny, wymieniony w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokument. Z mocy tego przepisu, stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

Skoro przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", to zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 grudnia 2021 r., I OSK 80/19, jak też w powołanych w nim wyrokach NSA z 3 listopada 2015 r., I OSK 435/14 oraz z 30 listopada 2016 r., I OSK 30/15. Zatem jeżeli chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczenia strony lub zeznań świadków) to dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wskazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 23 listopada 2009 r., I OSK 207/09).

Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 ust. 1 u.g.n. Zeznania świadków lub oświadczenia stron dotyczą ich wiedzy o pewnych faktach. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. odebranie oświadczenia od strony następuje na jej wniosek, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Odpowiedzialność taka może dotyczyć tylko sfery faktów, nie opinii czy przekonań. Składający zeznania lub oświadczenie powinien odnieść się do swojej wiedzy na dany temat, wskazać jej źródła. W niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów odmawiając złożonemu oświadczeniu mocy dowodowej, albowiem w swej treści nie zawiera ono żadnych danych dotyczących tego, w oparciu o jakie źródła, jakie konkretnie fakty poznały osoby składające oświadczenia, które wskazują na ustanowienie w przeszłości prawa zarządu do nieruchomości. Jest oczywiste, że dane te nie muszą dotyczyć numerów i dat wydanych decyzji, ale mając na względzie katalog dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mogą się one odnosić do zróżnicowanych, ale jednak skonkretyzowanych informacji związanych z okolicznościami, które mogły być źródłem prawa zarządu.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W części motywów rozstrzygnięcia, uzasadnienie Sądu I instancji wskazuje na podstawę prawną i zasadnie koncentruje się na kwestii wykazania prawa zarządu, o jakim mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n., środkami dowodowymi określonymi w § 4 rozporządzenia. Stanowi to o rozpoznaniu istoty sprawy, natomiast kwestia podstaw do zastosowania w sprawie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia została już wyżej wyjaśniona i brak rozważań Sądu I instancji w tym zakresie jest uzasadniony. Nie znajduje też potwierdzenia teza, że uzasadnienie przedstawia stan faktyczny niezgodny ze stanem rzeczywistym. Jest to twierdzenie gołosłowne, skoro nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych, nadto elementem stanu faktycznego nie była w sprawie kwestia nabycia użytkowania wieczystego działki z mocy prawa przez skarżącą, ta kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia. Skutku tego, jako elementu stany faktycznego, w sprawie nie można było przyjąć.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w całokształcie, zatem w jej granicach wyznaczonych przedmiotem zaskarżenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.