Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 712/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Bolesławcu z dnia 27 września 2011 r. nr X/43/2011 w przedmiocie Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 1 ust. 3, § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 września 2011 r. Rada Gminy w Bolesławcu podjęła uchwałę nr X/43/2011 w sprawie Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego określającego między innymi tryb i sposób powołania i odwołania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2, pkt. 15 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej jako: "ustawa" lub " u.p.p.r.").

Zgodnie z § 1 ust. 2 załącznika do uchwały w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań, m. in. przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, kuratorskiej służby sądowej, oświaty, ochrony zdrowia. Warunkiem przystąpienia instytucji do Zespołu Interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji z Wójtem Gminy Bolesławiec.

W myśl § 5 ust. 1 załącznika do uchwały zgłoszenie sprawy na posiedzenie grup roboczych może dokonać każdy członek Zespołu lub grupy roboczej. Osoba zgłaszająca sprawę ustala z Przewodniczącym skład, miejsce i termin posiedzenia grupy roboczej. Zgłoszenie odbywa się poprzez wypełnienie przez członka Zespołu i przedstawienie Przewodniczącemu kwestionariusza zgłoszeniowego.

Zgodnie z § 5 ust. 4 załącznika do uchwały skład grup roboczych uzależniony jest od problemu - może być zmienny, spośród członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

W dniu 10 lipca 2019 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 regulaminu katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez Wójta Gminy w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 ustawy, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zgodnie z treścią art. 9a ust. 5 ustawy,

2. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy poprzez wskazanie w § 1 ust. 3 uchwały, iż warunkiem przystąpienia instytucji do zespołu interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji z Wójtem Gminy Bolesławiec,

3. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 10-12 ustawy poprzez wskazanie w § 5 ust. 1 regulaminu, iż skład posiedzenia grupy roboczej ustala osoba zgłaszająca sprawę z przewodniczącym, a w § 5 ust. 4, że skład grup roboczych uzależniony jest od problemu - może być zmienny, spośród członków zespołu interdyscyplinarnego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Bolesławcu w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W zaskarżonej uchwale w § 1 pkt 2 Rada Gminy wskazała, jakie podmioty wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego działającego na terenie Gminy Bolesławiec. Wedle tego zapisu w skład zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujących instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań m.in. przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, kuratorskiej służby sądowej, oświaty, ochrony zdrowia. Tymczasem zdaniem strony skarżącej, art. 9a ust 3 i 4 u.p.p.r., wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie są w składzie zespołu, zaś art. 9a ust. 5 określa, jakie podmioty mogą wchodzić skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestnictwa w pracach zespołu. Zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy delegacja ustawowa do podjęcia uchwały upoważnia radę do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nie daje kompetencji do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Wieluniu podkreślił również, że dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, jeżeli powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Zapis uchwały Rady Gminy Bolesławiec nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada Gminy dokonała modyfikacji treści art. 9a ust. 3-5, poprzez wskazanie podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Pominięto jednak możliwość powołania przez wójta gminy w skład zespołu prokuratorów, czy też przedstawicieli organizacji pozarządowych.

Skarżący podniósł także, że w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że warunkiem przystąpienia instytucji do zespołu interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji z wójtem Gminy Bolesławiec. Takim uregulowaniem w ocenie skarżącego Rada Gminy wykroczyła poza swoje umocowanie prawne. Kwestia ta została uregulowana art. 9a ust. 8 ustawy, który stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

Zgodnie z rozwiązaniem zawartym w zaskarżonej uchwale, w skład zespołu interdyscyplinarnego z którymi wójt gminy podpisuje porozumienie są osoby reprezentujące kuratorską służbę sądową. Tymczasem zgodnie z zapisami ustawy kuratorzy sądowi nie są podmiotami, z którymi wójt takie porozumienie zawiera. Tym samym rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Ponadto z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy Rada Gminy Bolesławiec podjęła zaskarżoną uchwalę również w zakresie ustalenia składu grup roboczych. Zgodnie z § 5 pkt 1 uchwały, osoba zgłaszająca sprawę ustala z przewodniczącym skład (...) posiedzenia grupy roboczej, zaś zgodnie z § 5 pkt 4 uchwały, skład grup roboczych uzależniony jest od problemu - może być zmienny, spośród członków zespołu interdyscyplinarnego. Takimi zapisami rada określiła uchwałą skład grupy roboczej. Uchwała w tej części jest niezgodna z ustawą.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu podkreślił także, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust 10 stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, zaś art. 9a ust. 11 ustawy, wskazuje, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Policji, oświaty, ochrony zdrowia. W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sadowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa przyznała prawo tworzenia grup roboczych zespołowi i reguluje skład grup roboczych. Brak jest natomiast podstaw do przekazania przewodniczącemu lub osobie zgłaszającej sprawę, kompetencji do tworzenia grupy roboczej. Przewodniczący może jedynie kierować pracą zespołu, organizować jego pracę, wyznaczać termin jego posiedzeń ale nie ma on upoważnienia w zakresie powołania bądź ustalania składu grupy roboczej. Tym samym ustawa nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do udzielenia przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania lub ustalania składu grupy roboczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bolesławcu wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż zaskarżona uchwała po jej uchwaleniu została przekazana, w trybie art. 90 ust 1 u.s.g. Wojewodzie Łódzkiemu. Wojewoda Łódzki, działając w rybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie stwierdził wad prawnych podjętej przez Radę Gminy w Bolesławcu uchwały nr X/43/2011, co skutkowało ogłoszeniem tejże uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2011 r. nr 391, poz. 4375. W okresie jednego roku od daty uchwalenia uchwały organ nadzoru nie kwestionował również przedmiotowej uchwały w trybie art. 93 u.s.g.

Zarzuty podniesione przez Prokuratora Rejonowego w Wieluniu w skardze z dnia 9 lipca 2019 roku, zdaniem Rady Gminy nie zasługują na uwzględnienie. Zapis zawarty w § 1 ust. 2 uchwały nr X/43/2011 Rady Gminy w Bolesławcu zawiera co prawda pewien katalog podmiotów z których Wójt Gminy może powołać przedstawicieli do Zespołu Interdyscyplinarnego, ale nie jest to katalog zamknięty, na co wskazuje użycie sformułowania o treści: "Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujące instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizacje zadań między innymi...". Możliwość powołania w skład zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów wynika wprost z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5), z tym, że z treści powołanego wyżej przepisu nie wynika obligatoryjność powołania przedstawiciela prokuratury do zespołu interdyscyplinarnego. Skoro więc możliwość powołania do zespołu interdyscyplinarnego przedstawiciela prokuratury wynika z samej ustawy, to brak jest podstaw do regulacji tegoż zagadnienia w uchwale, stanowiącej prawo miejscowe. Zdaniem Rady Gminy nie stanowi również naruszenia prawa zapis zawarty w § 1 ust. 3 uchwały, gdyż wymóg podpisania porozumienia wynika wprost z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Dopuszcza się bowiem powtórzenie w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. W tych okolicznościach Rada Gminy uchwaliła zapis zawarty w § 1 ust. 3 uchwały. Zapis zawarty w § 1 ust. 3 ma również swoje uzasadnienie faktyczne. Żaden organ gminy nie może ingerować w sprawy wewnętrzne i organizacyjne podmiotów, których przedstawiciele mogą zostać powołani w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Stąd też konieczne, zdaniem ustawodawcy (art. 9a ust. 8 u.p.p.r.), jak i Rady Gminy jest zawieranie porozumień pomiędzy Wójtem Gminy, a jednostką z której przedstawiciela wójt zamierza powołać w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, jak i samym kandydatem do Zespołu Interdyscyplinarnego, określających zasady uczestnictwa przedstawiciela instytucji w Zespole Interdyscyplinarnym.

Rada Gminy w Bolesławcu uważa również za chybiony zarzut naruszenia przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez zapisy zawarte w § 5 ust. 1 i ust. 4 Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego. Problemy, którymi zajmuje się Zespół są problemami często bardzo zróżnicowanymi pod względem faktycznym i prawnym, stąd też skład grup roboczych zespołu zgodnie z ustawą oraz zapisami w uchwale zawartymi w § ust. 1 i ust. 4 jest zasadny. Rada gminy posiada delegację do przyjęcia takiego zapisu wynikającą z art. 9 a ust. 14 u.p.p.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała w sprawie Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego określającego między innymi tryb i sposób powołania i odwołania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Stanowiąca podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały u.p.p.r. w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Stosownie do art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). Skład zespołu interdyscyplinarnego określono w art. 9 ust. 3-5 u.p.p.r. W dalszych przepisach u.p.p.r. określono sposób działania zespołu interdyscyplinarnego, w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9 ust. 6-14 u.p.p.r.).

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może budzić wątpliwości, że zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy w Bolesławcu i wywołujących określone skutki prawne.

Należy także zwrócić uwagę, że w art. 10a u.p.p.r. stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. W art. 10f u.p.p.r. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację.

Art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Przepis art. 9a pkt 15 nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5) i zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Jak trafnie podniesiono w skardze, art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 1 ust. 2 załącznika do uchwały nr X/43/2011 zawarto natomiast regulacje o treści: "W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizacje zadań, m. in. przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, kuratorskiej służby sądowej, oświaty, ochrony zdrowia". Tym samym § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezgodny z ustawą.

W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy – co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Ponadto w ocenie Sądu, § 1 ust. 3 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy, poprzez wskazanie, iż warunkiem przystąpienia instytucji do Zespołu Interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji z Wójtem Gminy Bolesławiec.

Zgodnie z rozwiązaniem umieszczonym w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów wchodzących w skład zespół interdyscyplinarnego, z którymi Wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy sądowi, którzy zgodnie z postanowieniami art. 9a ust. 4 wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem wedle unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie kuratorzy sądowi nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt Gminy zawiera rzeczone porozumienia. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 8 ustawy zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

Zatem z zestawienia kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 8 w związku z art. 9a ust. 4 ustawy wynika, iż Rada Gminy w Bolesławcu dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9a ust. 10-12 ustawy poprzez zapisy zawarte w § 5 ust. 1 oraz 5 ust. 4 załącznika do uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgłoszenie sprawy na posiedzenie grup roboczych może dokonać każdy członek Zespołu lub grupy roboczej. Osoba zgłaszająca sprawę ustala z Przewodniczącym skład, miejsce i termin posiedzenia grupy roboczej. Zgłoszenie odbywa się poprzez wypełnienie przez członka Zespołu i przedstawienie Przewodniczącemu kwestionariusza Zgłoszeniowego. Z kolei § 5 ust. 4 stanowi, że skład grup roboczych uzależniony jest od problemu – może być zmiennych, spośród członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

Z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. natomiast jednoznacznie wynika, że to zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Przewodniczący zespołu może wyłącznie kierować pracą zespołu, organizować jego prace, wyznaczać termin jego posiedzeń (por. wyroki WSA w Gliwicach z 25 marca 2015 r., IV SA/Gl 762/14 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 października 2017 r., II SA/Go 734/17). Brak zatem było podstaw do przekazania przewodniczącemu zespołu w § 5 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały kompetencji do tworzenia grup roboczych i ustalania ich składu.

Ponadto zapis § 5 ust. 4 wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i pozostaje w sprzeczności z art. 9a ust. 10 u.p.p.r., gdyż rada gminy określając krąg członków zespołów roboczych ograniczyła go do członków wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, co powoduje, że w konkretnych sytuacjach niemożliwe stałoby się powołanie niezbędnych specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie będących członkami takiego zespołu.

Z tych względów uzasadnione było stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2, § 1 ust. 3, § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Przypomnienia wymaga, że powszechnie obowiązujący charakter zawartych w zaskarżonej uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., do orzeczenia jak w sentencji wyroku.

R.T.