Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 684/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: Art. 63  , art. 62, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2024 r., nr SKO.NA/4130/36/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w postanowieniu z dnia 15 marca 2024 r., nr SKO.NA/4130/36/2024, w związku z odwołaniem T. Sp. z o. o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2023 r., znak: SA-06.7340.7.10.2023, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

T. Sp. z o. o. w K. (dalej określona jako strona odwołująca się, strona skarżąca) wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2023 r., znak: SA-06.7340.7.10.2023 w przedmiocie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Organ I instancji pismem z dnia 6 lutego 2024 r. przekazał ww. odwołanie wraz z aktami sprawy Kolegium (k. 414 akt administracyjnych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w piśmie z dnia 27 lutego 2024 r. wezwało pełnomocnika strony odwołującej się – adwokata T. P. – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do przedłożenia pełnomocnictwa procesowego wraz z uiszczeniem opłaty skarbowej, w terminie 7 dni od dnia doręczenia, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Kolegium wyjaśniło też, że w aktach sprawy znajduje się odpis nieuwierzytelnionego pełnomocnictwa wystawionego dla ww. adwokata , który złożył odwołanie w imieniu strony odwołującej się. Organ pouczył przy tym o treści art. 33 § 3 k.p.a.

W zakreślonym przez organ terminie, pełnomocnik strony skarżącej w załączeniu do pisma z dnia 8 marca 2024 r. przedłożył kopię (skan) pełnomocnictwa z dnia 7 marca 2024 r. wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej (k. 420, 421 a.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w opinanym na wstępie postanowieniu stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od decyzji organu I instancji na zasadzie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brakowało oryginału pełnomocnictwa lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa wystawionego przez stronę odwołującą dla adw. T. P. (na k. 316 a.a. znajdywało się jedynie nieuwierzytelnione pełnomocnictwo), to wezwano pełnomocnika do usunięcia w tym zakresie braków odwołania poprzez: przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa procesowego oraz dowodu zapłaty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe, w załączeniu do podania z dnia 8 marca 2024 r., adw. T. P. przedłożył kopię (skan) pełnomocnictwa z dnia 7 marca 2024 r. wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej.

Kolegium powołując się na art. 33 § 3 k.p.a wskazało, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących jego umocowanie. SKO stwierdziło zatem, że nie usunięto braku odwołania w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, nieusunięcie braków, do uzupełnienia których wzywa się w trybie art. 64 § 2 k.p.a., powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub ewentualnie powoduje konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art 134 k. p. a. Zwrócono uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego różne są zdania w kwestii tego, jaką formę działania powinien w takich sytuacjach zastosować organ odwoławczy. W wyroku NSA z 13 października 2017 r. (II OSK 2450/16, LEX nr 2423100) stwierdzono, że art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmienne przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Dział II k. p. a.). Natomiast odmienny pogląd NSA wyraził w wyroku z 22 czerwca 2017 r. (II GSK 845/17, LEX nr 2339616), w którym stwierdził, że nieusunięcie braku formalnego odwołania w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania, ponieważ odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym.

W przedmiotowej sprawie Kolegium zdecydowało o wydaniu postanowienia o niedopuszczalności odwołania, uznając, że jest to właściwa forma działania organu odwoławczego wynikająca z art. 134 k.p.a., która najlepiej wyjaśni stronie sytuację w związku z nieuzupełnieniem przez nią braku formalnego odwołania.

W skardze wywiedzionej od powyższego postanowienia SKO w Krakowie, strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1. art. 9 k.p.a. w zw. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji zaniechanie realizacji zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, z pominięciem zapewnienia stronie możliwości obrony jej praw do czego doszło na skutek zaniechania wezwania samej strony do podpisania odwołania, w sytuacji braku uzupełnienia braku formalnego przez pełnomocnika polegającego na dołączeniu dokumentu pełnomocnictwa; 2. art. 134 k.p.a. w zw. art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, w konsekwencji czego doszło do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, podczas gdy w przypadku braku uzupełnienia braku formalnego przez pełnomocnika polegającego na złożeniu dokumentu pełnomocnictwa organ II instancji winien był wezwać samą stronę do podpisania odwołania w terminie pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a., wobec czego zaskarżone postanowienie jest przedwczesne; 3. art. 134 k.p.a. w zw. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku braku uzupełnienia braku formalnego przez pełnomocnika polegającego na złożeniu dokumentu pełnomocnictwa do działania w imieniu stron, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, iż dopiero po wezwaniu samej strony do uzupełnienia tego braku formalnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania, możliwe jest jego zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ II instancji, a to celem rozpoznania wniesionego odwołania. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzenie od organu II instancji na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi podał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się podgląd zgodnie z którym: "Odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia skutkować winno wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem zawartym w art. 64 § 2 k.p.a. (tak: NSA wyrok z dnia 19 czerwca 1998 r. l SA/Lu 641/97; WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. II SA/Go 324/09; WSA w Szczecinie wyrok z dnia 11 lutego 2009 r. l SA/Sz 691/08). Z kolei jak wskazał WSA w Olszynie w wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r. II SA/Ol 1126/23: "Co do zasady, jeżeli podanie wnosi strona, która podaje, że działa osobiście, to wezwanie do uzupełnienia braków podania powinno być kierowane do niej. Jeżeli zaś za wnoszącego podanie działa pełnomocnik, który nie złożył dokumentu wykazującego jego umocowanie, to powstaje kwestia, czy o uzupełnienie braków podania ma być wzywania sama strona, czy też osoba podająca się za jej pełnomocnika. W ocenie strony skarżącej w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w takich przypadkach o uzupełnienie braków podania, w tym o złożenie brakującego pełnomocnictwa, należy wzywać samą stronę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 975/1 3, LEX nr 141 1 222 - wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 324/09, LEX nr 553046; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 1 lutego 2009 r., sygn. akt l SA/Sz 691/08, LEX nr 484188; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 21/12, LEX nr 1352408 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 700/16, CBOSA)." Wobec powyższego, w przypadku braku uzupełnienia braku formalnego poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania strony w ramach niniejszego postępowania organ II instancji winien był wezwać samą stroną do jego uzupełnienia poprzez podpisania odwołania, czego zaniechał.

Powyższe skutkuje również naruszeniem art. 9 k.p.a., który to przepis powinien być respektowany przez organy administracyjne (por. wyr. NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, z 4 lipca 2006 r., sygn.. akt II OSK 941/05).

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu w oparciu o art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, gdyż pełnomocnik strony odwołującej się nie uzupełnił braków formalnych odwołania w terminie – tj. nie przedłożył na wezwanie organu oryginału pełnomocnictwa lub poświadczonej na zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa, do czego został wezwany pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Są to okoliczności bezsporne, nie kwestionowane przez pełnomocnika strony skarżącej.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy jawią się zatem dwie kwestie, które wymagają rozstrzygnięcia, a mianowicie czy organ odwoławczy prawidłowo na kanwie okoliczności faktycznych tej sprawy na podstawie art. 134 i art. 64 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Tytułem wstępu zasygnalizowania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa poglądy odnośnie skutków procesowych, jakie wiążą się z nieuzupełnieniem braków formalnych odwołania.

Według pierwszego ze stanowisk, nieuzupełnienie braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem tego środka prawnego bez rozpoznania. Zwolennicy tego poglądu wskazują art. 64 § 2 k.p.a. jako podstawę prawną uzasadniającą powyższą czynność techniczno – procesową. Według drugiego stanowiska, organ administracji publicznej uznając, że dostrzeżone braki formalne odwołania nie zostały uzupełnione, winien stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania stosując art. 134 k.p.a. W zakresie tego poglądu akcentuje się, że wskazany ostatnio przepis to wyklucza stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., który zasadniczo jest właściwy dla postępowania przed organem pierwszej instancji.

W doktrynie dominuje pogląd, według którego podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych odwołania jest art. 64 k.p.a. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. odwołanie jest postacią podania. Zatem wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołania.

Jednocześnie, mając na uwadze ww. poglądy, za trafne należy uznać stanowisko, że organ odwoławczy stwierdzając braki formalne odwołania ma obowiązek, w trybie art. 64 k.p.a. wezwać do ich uzupełnienia, wyznaczając termin do usunięcia braków i pouczając, że konsekwencją nieuzupełnienia braków odwołania, będzie pozostawienie go bez rozpoznania, co następuje to w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie. Przykładem takiego braku, który podlega uzupełnieniu w trybie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. jest brak pełnomocnictwa (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r, II OSK 1278/21, z 22 czerwca 2017 r., II GSK 845/17). Odnośnie zatem skutków prawnych niezastosowania się do wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania (zażalenia), w ocenie Sądu zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a., co oznacza, że po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien przedmiotowe odwołanie pozostawić bez rozpoznania (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 595-596, Wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., II GSK 845/17, LEX nr 2339616.). Z powyższym stanowiskiem koresponduje niżej zaprezentowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r, sygn. akt II OSK 2774/15 wskazał: "Nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że w tych okolicznościach na organie administracji spoczywał dodatkowy obowiązek, jakim było wezwanie strony, z pominięciem pełnomocnika, do podpisania odwołania i dopiero bezskuteczny upływ tak zakreślonego terminu pozwalałby na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Taka interpretacja ustawowego obowiązku stałaby w sprzeczności z zasadą reprezentacji stron w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 32 i 33 § 1-4 k.p.a. Pierwszy z ww. przepisów uprawnia stronę do ustanowienia pełnomocnika. Jednocześnie ustawa Kodeks postępowania administracyjnego podkreśla, że jeśli wolą strony jest działanie w sprawie za pośrednictwem innej osoby (a nie osobiście), to na organie spoczywa obowiązek wysyłania wszelkich pism do podmiotu, który podjął się reprezentowania strony. Co więcej w piśmiennictwie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że doręczenie odpisu pisma (wezwania, zawiadomienia itp.) stronie osobiście w sytuacji, gdy ta ustanowiła pełnomocnika jest nieskuteczne, a w szczególnych okolicznościach stanowi kwalifikowaną wadę prawną, która mogłaby być podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe oznacza, że jeśli wolą strony było udzielenie pełnomocnictwa do jej reprezentowania przez inną osobę fizyczną, to organ administracji zobligowany jest respektować tę wolę. Strona postępowania ponosi natomiast odpowiedzialność za wszelkie działania i zaniechania osoby, której udzieliła pełnomocnictwa (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt SA 431/00; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 391/09, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 485/12). Odmienna interpretacja omawianych zasad prowadzaliby do sytuacji, w której każde zaniechanie lub niesumienne działanie pełnomocnika mogłoby być konwalidowane poprzez odrębne wezwanie strony. Powyższe prowadziłoby natomiast do nieuzasadnionego uprzywilejowana stron reprezentowanych przez pełnomocników w stosunku do tych, które działają osobiście. Termin bowiem do dokonania czynności procesowej byłby dla tych stron wydłużony. Niewątpliwie taka interpretacja stoi w sprzeczności zasadą reprezentacji strony. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. wyrażone zostało w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2332/15 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu wojewódzkiego, w którym wskazano, że organ administracji zobligowany był, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braków formalnych odwołania udzielonego pełnomocnikowi, do wezwania osobiście strony do jego podpisania. Należy podkreślić, co niewątpliwie nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że odwołujący się umocował do działania profesjonalnego pełnomocnika. Na takiej osobie spoczywają dalej idące, szczególne obowiązki sumiennego działania. Powyższe oznacza także, że strona nie może skutecznie powoływać się na wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W orzecznictwie przyjmuje się wszak, że zakres omawianego obowiązku jest interpretowany zwężająco jeśli chodzi o profesjonalistów (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 11 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1429/97, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe rozważania należało przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi administracji, że radca prawny (...) był jedynym podmiotem, do którego należało skierować obowiązek uzupełnienia braków formalnych odwołania. Tym samym rację ma skarżący kasacyjnie, że art. 64 § 2 k.p.a. nie pozwala na stopniowe wzywanie kolejnych podmiotów do usunięcia braków formalnych pisma. Odmienna interpretacja Sądu wojewódzkiego prowadziła do naruszenia tego przepisu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd co do tego, że niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu. Co więcej ,wskazuje się także, że prowadzenie postępowania bez wezwania do usunięcia takiego braku lub gdy braki takie nie zostały uzupełnione prowadzi do naruszenia zasady skargowości, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Podobne stanowisko zostało zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1546/22: "Odnośnie zaś do kwestii dotyczącej sytuacji, gdy za wnoszącego podanie (odwołanie) działa pełnomocnik, który wbrew dyspozycji art. 33 § 3 k.p.a. nie złożył dokumentu wykazującego swoje umocowanie, zgodzić się należy z poglądem MWINB, że obowiązkiem organu jest wezwanie o brakujące pełnomocnictwo, które powinno być skierowane nie do strony, ale do podmiotu, który powołuje się na fakt jego udzielenia. W wyroku z 28 lutego 2017 r., II OSK 2774/15 Naczelny Sąd Administracyjny równocześnie przyjął, że przepisy k.p.a. w razie nieusunięcia powyższego braku formalnego podania (odwołania) nie nakazują organowi wezwania osobiście strony do jego podpisania (...)".

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1264/23 błędne jest założenie, że w postępowaniu odwoławczym nie można zastosować skutków wynikających z art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ tego rodzaju "skutki" odrębnie i w sposób pełny reguluje przepis art. 134 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10, LEX nr 595093; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 2416/15, LEX nr 2352645; wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., II OSK 1587/16, LEX nr 2511317; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., II OSK 2480/20). NSA zgodził się z poglądem, że w razie stwierdzenia braku formalnego odwołania w postaci nieprzedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu odwołującej się strony organ odwoławczy powinien skierować wezwanie do uzupełnienia odwołania do osoby występującej jako pełnomocnik (a więc osoby "wnoszącej podanie"). Jednakże, zdaniem NSA, nie jest uprawnione twierdzenie, że w przypadku nieusunięcia przez nieprofesjonalnego pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest odrębne wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 203/16, LEX nr 2464468). Niezależnie bowiem od niewykazania podstaw prawnych do różnicowania sytuacji procesowej stron reprezentowanych przez tzw. pełnomocników fachowych albo niefachowych, brak jest przekonujących argumentów do przyjęcia poglądu, że względem każdej strony postępowania administracyjnego (...) może zostać zastosowane rozwiązanie umożliwiające jej ewentualne uzupełnienie odwołania lub złożenie nowego odwołania (względnie podpisanie już złożonego) w razie nieuzupełnienia stwierdzonych braków przez podmiot występujący jako pełnomocnik tej strony.

Podobne do wyżej zaprezentowanych poglądów stanowisko w spornej kwestii zajął także WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 13 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/19 wskazując: "Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., w przypadku pisemnego pełnomocnictwa, pełnomocnik winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu art. 33 § 3 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. (por. wyrok NSA z dnia 29.11.2019 r., sygn. II OSK 2832/18, LEX nr 2782228).

Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niewątpliwie do takich braków, które uniemożliwiają nadanie żądaniu strony biegu, należy zaliczyć brak pełnomocnictwa lub jego oryginału, w przypadku, gdy strona działa przez pełnomocnika. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie, czy pełnomocnik został prawidłowo umocowany do podejmowania czynności procesowych w imieniu strony. Dowodem prawidłowego umocowania jest oryginalny dokument pełnomocnictwa, bądź jego uwierzytelniona kopia, które winny zostać złożone przez pełnomocnika do akt sprawy. Dokumentem takim nie jest kserokopia pełnomocnictwa zalegająca na stronie (...) akt administracyjnych."

Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu, norma art. 63 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. Ustawodawca przyczyny niedopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże z innymi powyżej omówionymi przypadkami. Zatem podkreślenia wymaga, że pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Nie ma podstaw, aby uznać, że niedopuszczalność odwołania wiąże się z brakami formalnymi. NSA już wielokrotnie zajmował stanowisko w podobnych sprawach przyjmując, że art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1147/19, z 10 lipca 2018 r., II OSK 1245/18; z 12 lipca 2017 r., 1696/17; z 14 stycznia 2016 r., I OSK 1049/14; z 20 sierpnia 2015 r., I OSK 2792/13; z 3 lutego 2015 r., I OSK 1269/13; z 13 marca 2014 r., I OSK 1878/13; z 26 października 2011 r., OSK 1866/10; z 3 września 2008 r., II OSK 978/07). Wskazuje się, że pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania oraz stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe, które z uwagi na tę właśnie ich odrębność nie mogą być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę sytuacjach (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2017 r., II GSK 1696/17, z 22 czerwca 2017 r., II GSK 845/17).

Zatem w świetle powołanego orzecznictwa i piśmiennictwa – błędne było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w bezspornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. W realiach tej sprawy zastosowanie powinien znaleźć tryb wskazany w art. 64 § 2 k.p.a.

Skarga jest zasadna w zakresie zbieżnym z wyżej zaprezentowanymi poglądami orzecznictwa i doktryny, a w pozostałym zakresie, w szczególności odnośnie naruszenia art. 9 k.p.a. nie zasługuje ona na uwzględnienie (vide wyr. NSA z dnia 28 lutego 2017 r, sygn. akt II OSK 2774/15). W sytuacji stwierdzenia braku formalnego odwołania w postaci nieprzedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa do działania w imieniu odwołującej się strony organ odwoławczy prawidłowo skierował wezwanie do uzupełnienia odwołania do osoby występującej jako pełnomocnik (a więc osoby "wnoszącej odwołanie" – vide ww. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1264/23). Konsekwencje niezastosowania się do ww. wezwania należało połączyć z trybem przewidzianym w art. 64 k.p.a, a nie jako to uczynił organ sięgając do art. 134 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 206 p.p.s.a. Zasądzona od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwota 357 zł to uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (100 zł), koszt zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł. Kwota z tytułu zastępstwa procesowego została – na podstawie art. 206 p.p.s.a. – miarkowana z uwagi okoliczności sprawy, a także z uwagi na nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, przy uwzględnieniu jej w istocie tożsamej treści w analogicznej sprawie pod sygn. akt III SA/Kr 683/24 i III SA/Kr 682/24. "Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, miarkowanie kosztów dopuszczalne jest w sytuacji, gdy ten sam pełnomocnik reprezentuje stronę skarżącą w podobnych sprawach" (postanowienie NSA z dnia 12 października 2021 r., II OZ 646/21; por. też postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., II OZ 515/21, CBOSA).