Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 626/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2020 r., znak SKO.ZP/415/378/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących K. S. i E. S. solidarnie kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r. nr IP.6730.69.2017 Wójt Gminy C. ustalił na wniosek M. i Z. P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie przebudowy dachu polegającej na budowie lukarny od strony północnej na działce nr [...] w miejscowości D. S.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, projekt tej decyzji uzyskał uzgodnienia z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarząd Zlewni w K. oraz Starostą Krakowskim.

W wyniku złożonego przez K. S. i E. S. odwołania, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2019 r. nr SKO.ZP/415/1095/2019. W obszernym uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe, a stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 2 sierpnia 2019r. znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne.

Na tę decyzję K. S. i E. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Kr 1266/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, wskazując na konieczność wyeliminowania uchybień w przeprowadzonym dotychczas postępowaniu odwoławczym, a polegających na braku ustalenia, czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie istnieje prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki. Sąd nadmienił, że gdyby tak było, to bezprzedmiotowym byłoby postępowanie w sprawie ustalenia warunków dla rozbudowy dachu, z uwagi na oczywistą tymczasowość bytu takiego obiektu i sprzeczność tego bytu z porządkiem prawnym. Następnie Kolegium powinno ustalić, czy toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że jest to istotne, gdyż w przypadku toczącego się postępowania naprawczego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności ważne prawnie jest ustalenie warunków zabudowy dla tego co istnieje, a dopiero później może być rozważana kwestia ustalania warunków zabudowy dla rozbudowy dachu takiego budynku m.in. z uwzględnieniem trybu zwykłego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 30 października 2020r. nr SKO.ZP/415/378/2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 293), § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, że Kolegium wystąpiło o udzielenie informacji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego, czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku istnieje prawomocna decyzja o nakazie jego rozbiórki oraz czy toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego poinformował Kolegium, że nie odnotowano żadnego toczącego się postępowania dla przedmiotowej działki.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło też, że w analizie uzasadniono przyjęte rozwiązanie w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wskazując, że granice te zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 50 metrów wokół stanowiącej teren inwestycji działki, co wynika z faktu, że za front działki przyjęto południową granicę terenu inwestycji, na odcinku przylegającym do działki nr [...]. Szerokość tak ustalonego frontu działki wynosi 18 metrów, a zatem jej trzykrotność to 54 metrów, czyli więcej niż minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Z tego też względu granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, w odległości 54 metrów od granic terenu inwestycji. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustanawia zasadę, że wyznacza się go w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2). W sporządzonej analizie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został ustalony na poziomie 0%, ponieważ planowana inwestycja ma polegać na przebudowie istniejącego budynku, bez ingerencji w powierzchnię zabudowy. Kolejny parametr tj. szerokość elewacji frontowej, który ustala się również o oparciu wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z 20% tolerancją (par. 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury), względnie na podstawie zapisów analizy urbanistyczno - architektonicznej (par. 6 ust. 2). W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej została ustalona na 10 metrów, t.j. zgodnie z istniejącym stanem, gdyż realizacja nie spowoduje zmiany szerokości frontowej, a z analizy wynika, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11 metrów.

Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, następuje, stosownie do par. 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w oparciu o wysokość krawędzi elewacji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z tym, że jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się wartość średnią występującą w obszarze analizowanym (par. 7 ust. 3). Dopuszczalne jest także ustalenie innej wysokości, niż to wynika z podanych zasad, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 3,5 metra od krawędzi okapu oraz 8,1 metra do poziomu głównej kalenicy dachu, t.j. zgodnie ze stanem istniejącym (§7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

Teren planowanej inwestycji ma również dostęp do drogi publicznej (pośredni), t.j. poprzez ul. [...] do drogi powiatowej nr [...] poprzez służebność drogi koniecznej, ustanowioną postanowieniem Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział II Cywilny - Odwoławczy z dnia 3 czerwca 2014r. sygn. akt II Ca 923/13.

Kolegium wskazało ponadto, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz, że winna być zapewniona ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie rozwiązań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podobnie jak w ogóle w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, nastąpią jednak dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym bowiem postępowaniu przedmiotem badania przez właściwy organ będzie projekt budowlany zawierający odpowiednie rozwiązania techniczno-budowlane.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi złożyli K. S. i E. S. zarzucając naruszenie:

1. art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 7a, art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 t.j. z dnia 2019.06.26) - poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy budynek, jest budynkiem istniejącym w znaczeniu prawnym, podczas gdy obiekt ten bezspornie jest niezalegalizowaną samowolą budowlaną, w stosunku do której nie podjęto ponadto żadnych prawem przewidzianych działań naprawczych (legalizacyjnych) i nie toczy się żadne postępowanie w tym przedmiocie, a tym samym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku będącego budynkiem nieposiadającym stosownego pozwolenia na budowę oraz w stosunku do którego nie toczy się żadne właściwe postępowanie naprawcze (legalizacyjne) narusza prawo budowlane, a tym samym również przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ujęte w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie co do wszystkich rozważań prawnych i wskazań sądu administracyjnego zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 roku (II SA/Kr 1266/19), a w szczególności nieuprawnione ograniczenie się przez organ administracyjny II instancji jedynie do wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego z zapytaniem czy w stosunku do budynku objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy istnieje prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki lub czy toczy się jakiekolwiek postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub art. 50-51 Pr.Bud. i wobec uzyskania odpowiedzi przeczącej, zaniechanie ustalenia czy możliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej w istocie rozbudową (przebudową) budynku wybudowanego bez właściwego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie bez ustalenia czy sam ten budynek wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie podjęcia czynności pozwalających na ustalenie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy okoliczności, związanych przede wszystkim z prawidłowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego budynku, którego dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy na jego rozbudowę, a w szczególności pominięcie ustalenia celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę budynku będącego bezspornie samowolą budowlaną bez jego uprzedniego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;

- nieuzasadnione pominięcie bezspornego faktu, iż sam budynek objęty zamierzeniem

inwestycyjnym jest samowolą budowlaną, a ubieganie się o warunki zabudowy nie dla samego budynku (w celu np. jego legalizacji), ale w praktyce dla nowej inwestycji polegającej na jego przebudowie i rozbudowie stano ewidentne obejście prawa;

- dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku stanowiącego samowolę budowlaną, co do którego nie podjęto żadnych prawem przewidzianych działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, tj. stanu samowoli budowlanej

- brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji dlaczego organ w zupełności pominął

przy podejmowaniu decyzji ocenę faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na działkę sąsiednią, należącą do skarżących, która jest nie tylko zabudowana budynkiem jednorodzinnym, ale stanowi zorganizowane gospodarstwo rolne, obejmujące obiekty niezbędne do jego prowadzenia, a także inwentarz żywy; a ponadto brak wyjaśnienia dlaczego organ uznaje za dopuszczalne wydanie niejako wtórnej decyzji o warunkach zabudowy (obejmującej nowe zamierzenie inwestycyjne), podczas gdy w sprawie zachodzi przeszkoda pierwotna w postaci braku legalności już wybudowanego budynku, a wnioskowane warunki zabudowy nie dotyczą samej "pierwotnej" inwestycji lecz inwestycji nowej polegającej na przebudowie i rozbudowie niewątpliwie istniejącego i bezspornie nielegalnego budynku.

W uzasadnieniu podkreślono pominięcie, iż objęty decyzją o warunkach zabudowy budynek jest samowolą budowlaną, pominięto także kwestię oddziaływania inwestycji na działkę skarżących ze względu na samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 131/21 oddalono skargę. W ocenie Sądu, skoro organ odwoławczy ustalił, że w odniesieniu do spornego budynku nie istnieje decyzja rozbiórkowa, ani nie toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub 50-51 Prawa budowlanego, to nie było przeciwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie, wyrokiem NSA z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 123/22 uchylono powyższe orzeczenie, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy stwierdził, że WSA w Krakowie ograniczył się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r., pomijając zupełnie ocenę prawną zawartą w tym wyroku, dotyczącą możliwości wydania warunków zabudowy dla budynku, który został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, wyeliminowanego następnie z obrotu prawnego. W efekcie NSA wskazał, że Sąd I instancji powinien jednoznacznie ustalić, jakie oceny prawne zostały wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r. Dotyczy to przede wszystkim zagadnienia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, dla budynku, co do którego brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej wyeliminowanie z obrotu na skutek orzeczenia sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Kluczowym przepisem w niniejszej sprawie jest art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i są konsekwencją dokonanej oceny prawnej. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., sygn. I SA 1663/96, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu (vide np. wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756).

Kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 123/22, zobowiązującymi Sąd I instancji do jednoznacznego ustalenia, jakie oceny prawne zostały wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r., tut. Sąd zważył co następuje:

W uzasadnieniu wyroku dnia z 27 stycznia 2020 r. Sąd rozróżnił dwa tryby legalizacji: pierwszy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz drugi tryb uregulowany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W ramach postępowania legalizacyjnego toczącego się na podstawie art. 48, prawodawca nie wyklucza wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, a jest do możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Wydana w tym trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami.

Dalej Sąd wskazał, że od zasygnalizowanej powyżej legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Wówczas nie można uznać, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Legalizacja takiego obiektu możliwa jest wówczas na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te, odmiennie niż art. 48, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Uznać zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W tym przypadku ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej rozbudowy może mieć miejsce w trybie zwykłym ew. po legalizacji w trybie art. 50.

Powyższe rozważania prawne doprowadziły Sąd do przekonania, że organy winny w pierwszym rzędzie ustalić, czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku wydana została decyzja o nakazie rozbiórki, gdyż ona czyniłaby bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków dla rozbudowy dachu.

Następnie zdaniem Sądu organy winny ustalić, czy nie toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Jest to istotne, gdyż w przypadku toczącego się postępowania naprawczego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności ważne prawnie jest ew. ustalenie warunków zabudowy dla tego co istnieje a dopiero później może być rozważana kwestia ustalania warunków zabudowy dla rozbudowy dachu takiego budynku m.in. z uwzględnieniem trybu zwykłego.

Sąd wskazał ponadto wyraźnie, że stanowisko organu odwoławczego podkreślające, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie weryfikuje zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym, jest niezasadne.

Analizując w świetle powyższych ocen prawnych i wskazań zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz organu I instancji, Sąd doszedł do wniosku, że obydwa te rozstrzygnięcia są sprzeczne z oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020 r.

Prawdą jest, że Sąd I instancji uchylając decyzję odwoławczą zobowiązał Kolegium do ustalenia czy co do przedmiotowego budynku został wydany nakaz rozbiórki, bądź czy toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub art. 50-51 Prawa budowlanego, a Kolegium do tych wskazań się zastosowało. Od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego uzyskano informację, że nie odnotowano żadnego postępowania dla inwestycyjnej działki, co wynikało z pisma z dnia 19 października 2020 r. W tym zakresie zalecenie Sądu zostało zatem zrealizowane.

Kolegium błędnie odczytało jednak tok rozumowania Sądu, dochodząc do przekonania, że brak decyzji rozbiórkowej lub legalizacji budynku, otwiera w przedmiotowej sprawie możliwość wydania decyzji o warunkach przebudowy dachu.

Brak decyzji rozbiórkowej tymczasem oznacza wyłącznie, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie jest bezprzedmiotowe. Natomiast brak legalizacji budynku, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obiegu prawnego, w świetle wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r. nie umożliwia wydania wnioskowanej decyzji, a wręcz przeciwnie – jest dla wydania wnioskowanej decyzji przeszkodą.

W cyt. wyroku Sąd wyraźnie bowiem stwierdził, że "ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej rozbudowy może mieć miejsce w trybie zwykłym ew. po legalizacji w trybie art. 50". Koresponduje to z wyrażonym następnie przekonaniem Sądu, że "w pierwszej kolejności ważne prawnie jest ew. ustalenie warunków zabudowy dla tego co istnieje a dopiero później może być rozważana kwestia ustalania warunków zabudowy dla rozbudowy dachu takiego budynku". Za nieuzasadnione Sąd uznał ponadto stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie bada się zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym. Stwierdził natomiast, że trudno jest pomijać ewentualną kwestię samowoli budowlanej zgłaszaną przez stronę postępowania wobec budynku, którego warunki rozbudowy dachu mają być ustalane.

Z powyższych wskazań wynika zdaniem Sądu ocena prawna – wiążąca w świetle art. 153 p.p.s.a. – zgodnie z którą nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku, bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego dla budynku, co do którego brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, na skutek orzeczenia sądu. Choć powyższy pogląd nie został expressis verbis wyartykułowany w uzasadnieniu cyt. wyroku, wynika on jednoznacznie z zamieszczonych tam, a zacytowanych powyżej wywodów. Ponadto należy zauważyć, że gdyby stan prawny przedmiotowego budynku był irrelewantny dla ustalenia warunków jego przebudowy, Sąd nie uchylałby zaskarżonej decyzji w celu zbadania tego stanu.

Wobec tego, że kwestia legalności budynku przez organ I instancji nie została w ogóle rozważona, a przez organ odwoławczy została uwzględniona wadliwie, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., obydwie decyzje należało uchylić. W tym miejscu należy dodatkowo wytknąć organowi odwoławczemu ponowne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzupełnienia argumentacji w odniesieniu do kluczowego zarzutu odwołania, jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku, wzniesionego w ramach – jak twierdzili odwołujący się - "samowoli budowlanej". Orzekający wcześniej Sąd wyraźnie wskazał, że jest to kluczowa kwestia, bez rozstrzygnięcia której ustalanie warunków przebudowy jest przedwczesne. Ponadto za niewystarczające Sąd uznał stwierdzenie, że "organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie bada zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym i warunkami technicznymi". Tymczasem wydana w ramach ponownego rozpoznania sprawy decyzja jest w tym zakresie jeszcze uboższa, zupełnie nie odnosi się bowiem do powyższej kwestii, jaką jest legalność objętego planem przebudowy budynku. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do uzyskania informacji w przedmiocie istnienia decyzji rozbiórkowej oraz wszczęcia trybów legalizacyjnych bądź naprawczych, przyjmując, że poczynienie ustaleń w tym zakresie stanowi zrealizowanie wskazań Sądu. Ustalenia te powinny być tymczasem punktem wyjścia do dalszych rozważań prawnych, mających na celu ustalenie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie, tych jednak całkowicie zabrakło.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organy raz jeszcze ustalą stan prawny budynku objętego wnioskiem, a mianowicie, czy nie został w stosunku do niego wydany nakaz rozbiórki, bądź, czy jego byt nie został zalegalizowany w trybie art. 48 bądź art. 50-51 Prawa budowlanego. Uzyskane w tym zakresie informacje wynikające z pisma z dnia 19 października 2020 r., mogą być bowiem już nieaktualne. Organy będą miały ponadto na względzie wynikający z uprzedniego wyroku pogląd, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy weryfikowana jest zgodność istniejącej zabudowy z prawem budowlanym oraz że nie jest możliwe ustalenie warunków rozbudowy dla budynku, wzniesionego na podstawie wyeliminowanego pozwolenia na budowę, bez jego wcześniejszej legalizacji.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.