Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1491/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1560/20 w sprawie ze skargi M. M. i B. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 kwietnia 2020 r. nr DOA-ZPPOHI.612.24.2020.AG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 23 stycznia 2020 r., nr WPN-II.612.8.2020.KL; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska solidarnie na rzecz M. M. i B. M. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1560/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę M. M. i B. M. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "inwestorzy") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z 2 kwietnia 2020 r., nr DOA-ZPPOHI.612.24.2020.AG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

2.1. Burmistrz Gminy Sieraków (dalej: "Burmistrz"), pismem z 31 grudnia 2019 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "RDOŚ") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr [...], ark. [...], obręb L., gmina S.

2.2. RDOŚ postanowieniem z 23 stycznia 2020 r., nr WPN-II.612.8.2020.KL odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W postanowieniu tym wskazano w szczególności, że na terenie inwestycji obowiązuje uchwała Nr XIII/258/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 25 listopada 2019 r. w sprawie Sierakowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2019 r. poz. 10166), dalej: "uchwała w sprawie SPK". Jako podstawy odmowy wskazano § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie SPK (zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) oraz § 4 ust. 1 pkt 4 tej uchwały (zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu). RDOŚ uznał natomiast, że w sprawie nie można mówić o naruszeniu zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych.

2.3. W zażaleniu na postanowienie RDOŚ inwestorzy zarzucili błędną wykładnię przepisów, poprzez uznanie, iż drzewostan występujący na działce jest lasem. W ich ocenie RDOŚ błędnie zinterpretował definicje lasu zaliczając zadrzewienia na działce do gruntów leśnych. Do zażalenia dołączono m. in. postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., którym umorzono postępowanie uzgodnieniowe w sprawie spornego projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na uznanie, że teren inwestycji nie jest lasem. Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem, że planowana inwestycja narusza zakaz dotyczący wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, bowiem w ich ocenie ww. forma terenu nie jest formą naturalną tylko powstałą na skutek działań człowieka poprzez wybranie z tego miejsca ziemi.

2.4. Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie GDOŚ, sporna inwestycja narusza § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie SPK tj. zakaz realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa") w związku z § 3 ust. 1 pkt 88 lit.c rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm., dalej: "rozporządzenie ocenowe") - wylesienie. Ponadto, narusza zakaz § 4 ust 1 pkt 4 ww. uchwały tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Odnosząc się do zarzutów skarżących, w tym błędnej wykładni polegającej na uznaniu przez organ I instancji, iż drzewostan występujący na działce jest lasem GDOŚ zauważył, że dla uznania danej formacji za las nie jest wystarczające spełnienie kryterium powierzchniowego, kluczowe bowiem jest czy dany grunt pokryty jest roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Wobec braku definicji legalnej roślinności leśnej konieczne jest wykorzystanie definicji wykorzystywanej w naukach przyrodniczych, w związku z czym roślinnością leśną będą z pewnością zbiorowiska roślinne, w których podstawową strukturę zbiorowiska tworzą gatunki drzewiaste rosnące w zwarciu, czyli zespoły leśne (także te nietypowe, o słabo wykształconych warstwach), a także lasy gospodarcze. Roślinność pochodząca z samosiewu, jak i ta zasadzona przez człowieka także podlega zakazowi usunięcia, zatem należałoby w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zapewnić ich ochronę. Odnosząc się do zarzutu, iż forma występująca na terenie działki nie jest formą naturalną tylko powstałą na skutek działań człowieka organ stwierdził, że znaczący wpływ na ukształtowanie tej formy terenu miała długotrwale spływająca woda. GDOŚ uznał równocześnie, że na terenie inwestycji nie znajdują się zadrzewienia nawodne, przydrożne oraz śródpolne.

2.5. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie GDOŚ w szczególności wskazano, że działka na której planowana jest inwestycja nie jest lasem, w tym nie jest przeznaczona na cele związane z gospodarką leśną. Wyjaśniono, że działka nr [...] położona jest w obrębie [...], stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione "Lz" o powierzchni użytku [...] ha oraz nieużytki "N" o powierzchni [...] ha, zatem nie jest lasem. Zakwestionowano również zastosowanie w sprawie zakazu wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

2.6. W odpowiedzi na skargę, GDOŚ wniósł o oddalenie skargi.

2.7. WSA w Warszawie, wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 grudnia 2020 r. oddalił skargę. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że planowane przedsięwzięcie narusza zakazy określone w "§ 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5" uchwały w sprawie SPK, a także nie jest możliwym zastosowanie od nich odstępstw przewidzianych w tej uchwale, zatem słusznie odmówiono uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. WSA w Warszawie uznał za prawidłowe rozważania organu czy roślinność na przedmiotowej działce jest lasem czy zadrzewieniem, a jeśli zadrzewieniem to czy zadrzewieniem śródpolnym, przydrożnym lub nadwodnym. W tym zakresie uznał je za własne. Kwestia ta zdaniem Sądu pierwszej instancji dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest drugorzędna. Bowiem w obu przypadkach orzeczenie będzie odmowne w zależności od dokonanej klasyfikacji tj. odmowę uzgodnienia uzasadnia okoliczność, że realizacja planowanej inwestycji może spowodować naruszenie zakazu § 4 ust. 1 pkt 1 lub § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie SPK. WSA w Warszawie odwołał się również do zakazu "zmiany sposobu użytkowania ziemi" wskazując, że z realizacją inwestycji, zamierzone prace budowlane spowodowałyby uszkadzanie gleby, rozumiane jako wszelkie naruszenia i zmiany jej wierzchniej warstwy, obejmujące pośrednio zranienia i niszczenie korzeni drzew oraz roślin runa. Zatem, zdaniem WSA w Warszawie słusznie organ uznał, że nie można na terenie inwestycji prowadzić prac ziemnych. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że stosownie do art. 44 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej: "u.o.p) uchwałą rady gminy, która stanowi obowiązujący powszechnie akt prawa miejscowego, można wprowadzić na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazy właściwe dla tego obszaru, lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji możliwa była odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli inwestorzy, zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej udziału w postępowaniu i obrony praw strony skarżącej, poprzez rozpoznanie sprawy poza rozprawą, pomimo braku zgłoszenia wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a następnie wydanie zaskarżonego wyroku poza rozprawą, co stanowi przyczynę odwoławczą wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak rzeczywistej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, polegającej na przytaczaniu in extenso wskazań organu II instancji nawet z uwiarygodnionymi w ramach podniesionych zarzutów skarżących błędami, bez odniesienia się do obowiązującego stanu prawnego;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanego w sprawie orzeczenia w sposób wskazujący na uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, a nadto brak odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że w zaskarżonym postanowieniu GDOŚ nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprawidłowo ocenił wartości środków dowodowych, tj. uchwały w sprawie SPK oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej ich oceny, co doprowadziło do przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy oraz bez braku odniesienia się do stanowiska skarżących - w stopniu wskazującym na pozorność, polegający na braku przedstawienia uzasadnienia dla stanowiska Sądu, ograniczenie się do stwierdzenia, że zarzuty skargi są niezasadne, nieumotywowane przytoczenie w całości twierdzeń organów administracji publicznej oraz przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów nieuznania dowodów przedłożonych przez skarżących w toku postępowania sądowoadministracyjnego;

6) art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy WSA w Warszawie nie dokonał kontroli legalności ustaleń organu oraz przy braku analizy akt administracyjnych sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego oddalenia skargi na zaskarżone postanowienie;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie SPK, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6, dalej: "ustawa o lasach") oraz § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c) rozporządzenia ocenowego - poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym zachodzą okoliczności związane z istnieniem zakazu realizacji przedsięwzięcia, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, podczas, gdy obowiązujące zakazy nie dotyczą przedmiotowej inwestycji;

2) § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie SPK - poprzez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że w przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym zachodzą okoliczności związane z istnieniem zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, podczas gdy wskazany przepis nie dotyczy przedmiotowej inwestycji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 44 u.o.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu w wydanym wyroku, że kwestie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w drodze uchwały rady gminy, mają wpływ na funkcjonowanie Sierakowskiego Parku Krajobrazowego i docelowo wywierają skutki na możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wskazali, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności z urzędu, co do procedowanego przez WSA w Warszawie postępowania - poprzez pozbawienie strony skarżącej udziału w postępowaniu i obrony praw strony skarżącej, poprzez rozpoznanie sprawy poza rozprawą, pomimo braku zgłoszenia wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a następnie wydanie zaskarżonego wyroku poza rozprawą. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia RDOŚ; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

4.2. Bezzasadny okazał się najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie (art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej trafnie zwrócono uwagę na to, że w sprawie niniejszej żadna ze stron nie zgłosiła wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, o którym mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Rzecz jednak w tym, że podstawą do wyrokowania na posiedzeniu niejawnym w niniejszej sprawie w rzeczywistości był art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (zob. też pkt 4 zarządzenia z 22 września 2020 r. – k. 38). W tym kontekście odwołanie się na s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. uznać należy za oczywistą niedokładność, nie mającą jednak wpływu na wynik sprawy.

4.3. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze, na s. 8 tego uzasadnienia odwołano się do art. 44 u.o.p. Przepis ten dotyczy ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w drodze uchwały rady gminy. Z akt sprawy wynika, że w realiach niniejszej sprawy żadna ze wskazanych w tym przepisie form ochrony przyrody nie miała zastosowania. GDOŚ, a wcześniej RDOŚ, dokonywały oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez pryzmat zakazów zawartych w uchwale w sprawie SPK. Podstawą przejęcia tej uchwały był art. 16 ust. 3 u.o.p., dotyczący ustanowienia formy ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego. Po drugie, na s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku odwołano się do "zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi". Tymczasem, tego rodzaju zakaz przewidziano nie w uchwale w sprawie SPK, ale w art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p., który to przepis nie miał w ogólne zastosowania w sprawie. Po trzecie, WSA w Warszawie nie odniósł się do rzeczowej argumentacji skarżących, popartej licznym orzecznictwem oraz dokumentami urzędowymi, dotyczącej wadliwości kwalifikacji spornego terenu jako las. Po czwarte, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, sformułowano pogląd, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych oraz nadwodnych. Wada uzasadnienia w tej kwestii jest tym bardziej oczywista jeżeli zważy się, że GDOŚ na s. 4 – 5 zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, w kontekście zakazu z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie SPK, dlaczego nie można mówić o występowaniu na terenie inwestycji tego rodzaju zadrzewień. Omówione wyżej wady uzasadnienia, w realiach niniejszej sprawy, nie uzasadniały jednak zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a oraz uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle konstytucyjnego prawa do skutecznej ochrony sądowoadministracyjnej, w tym prawa strony do załatwienia sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 7 p.p.s.a.), zasadą, w razie stwierdzenia zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, powinno być uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji powinno mieć charakter wyjątkowy. Obok przypadku stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (zob. też art. 186 oraz art. 189 p.p.s.a.), dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w której uchybienia innym przepisom są tego rodzaju, że można przyjąć, że sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Dodać w tym miejscu należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP) ma charakter gwarancyjny (służebny) wobec prawa do skutecznej ochrony sądowej. Jeżeli zatem materiał znajdujący w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zasadności skargi, Sąd ten, kierując się podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności aktów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a), winien taką skargę co do zasady rozpoznać na podstawie art. 188 p.p.s.a. nawet wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istotnej części nie spełnia standardów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

4.4. Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, w sprawie zaniechano przeprowadzenia istotnego, z punktu widzenia oceny zasadności ewentualnego naruszenia zakazów z § 4 pkt 1 i 4 uchwały w sprawie SPK, dowodu w postaci oględzin terenu inwestycji. Inwestorzy w zażaleniu wykazywali w szczególności, że na części działki nr [...] oznaczonej na załączniku graficznym jako teren inwestycji występują tylko zadrzewienia w postaci orzecha laskowego oraz trzech większych drzew innych niż owocowe. Są to kwestie istotne z punktu widzenia oceny, czy możemy w ogóle mówić, w kontekście § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie SPK oraz § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c) rozporządzenia ocenowego z innym gruntem o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytym roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Inwestorzy kwestionowali również, że sporne zagłębienie, pochodzenia antropogenicznego, nie może być uznane za determinujące naturalną rzeźbę terenu. Dowód oględzin mógł być istotny dla zweryfikowania tych twierdzeń, tym bardziej, że zakaz z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie SPK winien być odczytywany przez pryzmat celu ochrony na terenie Sierakowskiego Parku Krajobrazowego, jakim jest ochrona i zachowanie wyraźnie wykształconego krajobrazu polodowcowego (zob. § 3 pkt 1 uchwały w sprawie SPK). Dodać należy, że okoliczność, że RDOŚ miał tylko 21 dni na zajęcie stanowiska w sprawie (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.) nie stanowi uzasadnionej przyczyny zaniechania przeprowadzenia tego kluczowego dowodu w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21, CBOSA). Po drugie, ustalenia organów co do tego, czy teren inwestycji jest lasem, zostały poczynione w oderwaniu od danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz stanowiska zajętego w przywołanym wyżej postanowieniu Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r. Organy, a także WSA w Warszawie, nie odniosły się do tych dokumentów urzędowych, pochodzących od organów wyspecjalizowanych odpowiednio w zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych oraz w ochronie lasów. Po trzecie, w kontekście zakazu z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie SPK uszło uwadze organów, że teren inwestycji nie obejmuje całej działki, ale teren oddzielony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, w tym nieprzekraczalną linią zabudowy od strony Jeziora L., a nadto w części tekstowej decyzji przewidziano, że udział powierzchni biologicznie czynnej to minimum 60 % powierzchni terenu objętego decyzją. Natomiast nie można wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego odnieść do kwestii ewentualnego występowania na terenie inwestycji zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (w kontekście zakazów z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie SPK). GDOŚ w zaskarżonym postanowieniu w sposób precyzyjny i przekonujący, nawiązujący do funkcji ochrony tych zadrzewień, wykazał bowiem, że tego rodzaju zadrzewienia nie znajdują się na spornym terenie inwestycji. Odmienny pogląd, wyrażony w tej sprawie został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale jak to już wskazano wyżej, nie został on poparty argumentacją jurydyczną, a nadto nie znajduje on jakiekolwiek potwierdzenia w materiałach zawartych w aktach sprawy.

4.5. Przechodząc do kwestii zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy na wstępie zaznaczyć, że w kontekście omówionych w punkcie 4.4. wad postępowania administracyjnego dotyczących ustaleń faktycznych i oceny dowodów, nie jest, co do zasady, możliwe dokonanie oceny zasadności tych zarzutów przez pryzmat niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. błędu w subsumpcji. Sądowe stosowanie prawa materialnego dokowane jest bowiem w odniesieniu do określonego, ustalonego przez organ stosujący to prawo stanu faktycznego. Mając na uwadze to zastrzeżenie należy jednak stwierdzić, że zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono WSA w Warszawie naruszenie art. 44 i 45 u.o.p., skoro w świetle ustaleń poczynionych przez organy na terenie inwestycji nie obowiązuje którakolwiek z form ochrony przyrody wskazanych w tych przepisach. Ponadto, pomimo opisanych wyżej wad postępowania dowodowego możliwe jest dokonanie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

4.6. Jeżeli chodzi o definicję lasu w aspekcie art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, to zasadnie w skardze kasacyjnej zauważono, że nie można pomijać zawartego w tym przepisie kryterium funkcjonalnego (przeznaczenia). Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1006/19, CBOSA). Skoro w sprawie nie mamy do czynienia z terenem, dla którego obowiązuje uproszczony plan urządzenia lasu ani nie wydano decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach (zob. zaświadczenie Starosty Międzychodzkiego z 5 maja 2020 r. - k. 19 akt sądowych), to rozstrzygające znaczenie należy tu przyznać danym zawartym w ewidencji gruntów i budynków. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Takie też stanowisko zajął w sprawie spornego projektu decyzji o warunkach zabudowy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu umarzając postępowanie uzgodnieniowe postanowieniem z 16 stycznia 2020 r., wskazując, że działka nr [...] składa się w części z nieużytku (N) oraz w części z terenów zadrzewionych i zakrzewionych (Lz).

4.7. Jeżeli z kolei chodzi o zakaz z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie SPK w odniesieniu do zmiany innego niż las gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym na wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu (§ 3 ust. 1 pkt 88 lit.c rozporządzenia ocenowego), to ewentualne zastosowanie tego zakazu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, że na terenie inwestycji, którym niekoniecznie musi być cała działka geodezyjna, znajduje się w ogóle grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. W przypadku ewentualnego poczynienia takiego ustalenia w trakcie oględzin, następnie konieczne będzie dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, z uwzględnieniem m. in. ograniczeń co do zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, będzie rzeczywiście wiązała się z wylesieniem takiego zwartego obszaru. Dodać przy tym należy, że w realiach niniejszej sprawy, w świetle zwłaszcza zakazu lokalizowania zabudowy w linii 100 m od Jeziora L., nie aktualizuje się problem ewentualnego obejścia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w drodze tzw. salami slicing, czyli sztucznego dzielenia przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń inwestycyjnych (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1469/23, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

4.8. Jeżeli chodzi o kwestię wykładni oraz zastosowania zakazu § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie SPK, to już wyżej wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów, które mógłby podważać oceny poczynione przez GDOŚ (zob. s. 4 – 5 zaskarżonego postanowienia), zgodnie z którymi na terenie inwestycji nie występują zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne. Wymaga przy tym podkreślenia, że w świetle konstytucyjnych zasad prawa do zabudowy oraz proporcjonalności (art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP), zakaz ten musi być zawsze wykładany z uwzględnieniem funkcji, jaką pełnią tego rodzaju zadrzewienia. Otóż celem ochrony tych zadrzewień, oprócz aspektów związanych z ochroną utrwalonego krajobrazu oraz retencją wody, jest przede wszystkim stworzenie enklaw dla małych ssaków, ptaków oraz owadów na otwartych terenach (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21, CBOSA).

4.9. Jeżeli natomiast chodzi o zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 4 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie SPK), to już wyżej wskazano, że musi być on wykładany przez pryzmat celu ustanowienia Sierakowskiego Parku Krajobrazowego, jakim jest ochrona i zachowanie wyraźnie wykształconego krajobrazu polodowcowego (zob. § 3 pkt 1 uchwały w sprawie SPK). Ścisłe rozumienie tego zakazu związane jest również z tym, że w sposób istotny ingeruje on w konstytucyjne prawa do zabudowy (art. 64 Konstytucji RP). W zasadzie każda budowa budynku ingeruje w rzeźbę terenu i literalne odczytanie przedmiotowego zakazu, bez uwzględnienia kontekstu systemowego i funkcjonalnego, mogłoby w praktyce doprowadzić do faktycznego obowiązywania na terenie Sierakowskiego Parku Krajobrazowego ogólnego zakazu zabudowy, do czego nie ma podstaw prawnych. Tego rodzaju zakazy muszą mieć bowiem wyraźną, jednoznaczną podstawę prawną, tak jak ma to miejsce np. w odniesieniu do takich form ochrony przyrody jak park narodowy oraz rezerwat przyrody (zob. art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.).

4.10. Rozpoznając sprawę ponownie RDOŚ będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Przede wszystkim, zadaniem organu będzie przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji, a następnie rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem tych ocen prawnych, czy w odniesieniu do spornej inwestycji rzeczywiście znajduje zastosowanie któryś z zakazów przewidzianych w uchwale w sprawie SPK lub innym relewantnym akcie prawnym z zakresu ochrony przyrody. Dodać w tym miejscu należy, że w razie ponownego rozpoznawania sprawy przez RDOŚ, na skutek uchylenia postanowienia odmawiającego uzgodnienia w wyniku kontroli instancyjnej lub kontroli sądowoadministracyjnej, nie znajduje zastosowania instytucja milczącego załatwienia sprawy przewidziana w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1990/15, CBOSA).

4.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie RDOŚ.

4.12. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a.