Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 755/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO, organ II instancji) decyzją z 11 lipca 2023r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 9g, art.. 9x ust. 2 i 3 i art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2519 ze zm. – dalej u.c.p.g.), po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Burmistrza R. (dalej również jako organ I instancji) z dnia 10 maja 2023 r. znak [...], nakładającej na Z. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z brakiem osiągnięcia w 2020 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz R. nałożył na H. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z brakiem osiągnięcia w 2020r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 2167) poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła powinien wynosić 50% za rok 2021. Organ I instancji zwrócił uwagę, że ze sprawozdania złożonego przez stronę za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami złożonego w dniu 28 stycznia 2022r. wynika, iż przedsiębiorca w 2020 r. osiągnął poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła) w wysokości 49,33%. W związku z powyższym organ, w oparciu o przepisy art. 9x ust. 3 u.c.p.g., mając na uwadze art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.) nałożył na H. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z brakiem osiągnięcia w 2020r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Decyzję organu I instancji zakwestionował H. S. (dalej również jako skarżący) podnosząc w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego t.j. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 §3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegających na ustaleniu jakie poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odwołujący faktycznie uzyskał. W ocenie skarżącego organ I instancji błędnie przyjął poziomy recyklingu uzyskiwane przez stronę na podstawie wartości wskazywanych przez instalację dla każdego podmiotu dostarczającego odpady komunalne. Zdaniem skarżącego poziomy recyklingu powinny być ustalone indywidualnie i dopiero one powinny być podstawą do ustalenia, czy uzyskał wymagane prawem poziomy recyklingu czy nie i czy w związku z tym należy na niego nałożyć karę za ich nieosiągnięcie. Z uwagi na to skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9g w zw. a art. 9x ust. 2 w zw. 9oa u.c.p.g. Ponadto skarżący wskazał, iż w jego ocenie, organ naruszył przepisy art. 189d i art. 189f k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że waga naruszenia prawa nie była znikoma.

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wskazał, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów:

1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3 aa albo art. 3b ust. 1;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1;

3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3b ust 2 u.c.p.g. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 2167) poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła powinien wynosić 50% za rok 2020.

Zgodnie zaś z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: , 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Organ ma zatem obowiązek nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, który nie osiągnął wymaganych poziomów recyklingu. W treści przepisu art. 9zc u.c.p.g. wskazano, iż przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W przepisie tym, który przewiduje miarkowanie kary oraz uwzględnianie przy wymierzaniu kary np. okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy, ustawodawca nie wskazał kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 2, zatem należy zauważyć, iż intencją ustawodawcy było to, aby kara przewidziana w tym przepisie była karą obligatoryjną.

Dalej wskazano, że art. 9x ust. 3 u.c.p.g. stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g..

Organ odwoławczy stwierdził, że kwestią sporną jest przede wszystkim "poziom recyklingu", a dokładniej poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła) uzyskany w 2020 r. przez H. S.. Burmistrz R. ustalił ten poziom na 49,33%, przyjmując osiągnięty poziom recyklingu na podstawie opracowanego przez stronę sprawozdania złożonego w dniu 29 stycznia 2021 r. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Natomiast wymagany przepisami ustawy poziom recyklingu za 2020 r. wynosił co najmniej 50%.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący kwestionuje osiągniętą wartość recyklingu. Jego zdaniem wartość recyklingu wpisana do sprawozdania została uzyskana przez niego w związku z art. 9oa u.c.p.g., który dotyczy sprawozdań przedstawianych przez podmioty prowadzące instalację komunalną. Skarżący zwraca uwagę, że prowadzący instalację komunalną jest obowiązany przekazać przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub gminy informację o odpadach przekazanych mu przez tego przedsiębiorcę lub gminę, które poddał procesowi przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub przekazał w tym celu innemu posiadaczowi odpadów i zgodnie z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. informacja ta może być podawana jako iloczyn średniego procentowego wskaźnika osiągniętego w danej instalacji, odpowiednio dla:

1) recyklingu, łub

2) przygotowania do ponownego użycia, lub

3) odzysku

- oraz łącznej masy odpadów komunalnych przekazanych przez gminę.

Powyższe powoduje zdaniem skarżącego, iż wartość poziomu recyklingu nie stanowi procentowego wskaźnika poziomu recyklingu uzyskanego przez skarżącego lecz procentowego wskaźnika poziomu recyklingu uzyskanego przez całą instalację.

Odnosząc się do powyższego organ II instancji zauważył, że sprawozdanie złożone przez H. S. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami stanowi sprawozdanie przedstawiane przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i dotyczy realizacji obowiązku wynikającego z art. 9n u.c.p.g. Zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w składanym sprawozdaniu zamieszcza także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania. Zgodnie ze złożonym sprawozdaniem H. S. w 2020 r. osiągnął poziom przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu (dział VI Tabela B) wynosił 49,33 %.

Poziom recyklingu wynika zatem ze sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, złożonego do Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, a dane tam wprowadzone podaje podmiot (na podstawie swoich danych, które zobligowany jest gromadzić). W ocenie SKO twierdzenie skarżącego, iż poziom recyklingu zawarty w sprawozdaniu dotyczy instalacji, a nie indywidualnego podmiotu do instalacji jest nieuzasadnione, albowiem poziom recyklingu wynika z masy odebranych odpadów komunalnych przez odwołującego (czyli danych indywidualnych), a nie innych podmiotów trudniących się takową działalnością, które dostarczają owe odpady do instalacji. W związku z powyższym argumentacja skarżącego wskazująca na to, iż organ I instancji ustalił tak naprawdę średnią poziomu recyklingu (taki sam poziom recyklingu) dla wszystkich podmiotów przekazujących odpady do instalacji, a nie poziom recyklingu jaki uzyskał skarżący, w ocenie Kolegium nie zasługuje na aprobatę. Przyjęcie niczym nieuwiarygodnionych twierdzeń skarżącego, że opierał się on w swoich sprawozdaniach na danych dotyczących instalacji nie odpowiada systemowej konstrukcji sprawozdań składanych przez poszczególnych uczestników "obrotu" odpadami komunalnymi zawartej w Rozdziale 4b u.c.p.g. W świetle powyższego, zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, bowiem została wydana w oparciu o prawidłowo zinterpretowane przepisy art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p.g.

Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności. Organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest tu również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Powyższe powoduje, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu, dlatego też w tym miejscu należy zauważyć, że zarzuty podnoszone w odwołaniu wskazujące na to, iż odwołujący nie miał wpływu na poziomy recyklingu, ponieważ to poszczególni właściciele nieruchomości z których zbierane mają na to wpływ są całkowicie chybione. Kolegium w pełni podzieliło również utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące na to, że każdy profesjonalny podmiot zajmujący się zbieraniem odpadów, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych ma możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany prawem poziom recyklingu.

Organ odwoławczy dodał, że decyzja organu I instancji z 10 maja 2023 r. poprzedzona była decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło rozstrzygnięciem [...] z 10 stycznia 2023 r., z uwagi na brak rozważenia przez organ I instancji, czy okoliczności sprawy dają podstawę do zastosowania w toku postępowania przepisów Działu IVA k.p.a. W nowym rozstrzygnięciu Burmistrz R. uchybienia te wyeliminował dokonując analizy przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f k.p.a. Organ I instancji wskazał, że trudno uznać, aby naruszenie prawa w niniejszym przypadku było znikome, skoro brakująca masa odpadów wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponowego uzycia i recyklingu jest znaczna (2,5984 Mg).

Ponadto organ zwrócił uwagę, że H. S. także w 2019 r. nie osiągał wymaganych prawem poziomów recyklingu w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych (powtarzalność deliktu administracyjnego). W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w przepisie art. 189f k.p.a. Zdaniem Burmistrza R. przedsiębiorca, jako podmiot profesjonalny odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, przed podjęciem świadczenia określonych usług powinien we własnym zakresie ustalić, czy będzie w stanie sprostać wymaganiom postawionym mu przez ustawodawcę. Na koniec organ nadmienił, że sytuacja indywidualna przedsiębiorcy, z pewnością nie stoi na przeszkodzie uiszczeniu przez niego administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Z. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:

1. błędną wykładnię, przepisów prawa materialnego - art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.c.p.g. poprzez wymierzenie kary administracyjnej na podstawie poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych innych niż wskazane w art. 9g u.c.p.g.;

2. błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego - art. 9n ust. 4 i 9oa w zw. z art. 9g u.c.p.g. poprzez przyjęcie, iż poziomy recyklingu przekazywane przez instalacje na podstawie art. 9oa u.c.p.g. i poziomy recyklingu zamieszczane przez skarżącego w sprawozdaniu rocznym na podstawie art. 9n ust. 4 u.c.p.g. są tożsame z poziomami recyklingu o których mowa wr art. 9g i można na ich podstawie wymierzyć karę, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.;

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, jakie poziom recyklingu skarżący faktycznie uzyskał,

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy skarżący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g u.c.p.g. nie doszło.

5. naruszenie przepisów postępowania – art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchybienie obowiązkowi odstąpienia od wymierzonej kary w sytuacji gdy zachodziły okoliczności, które to nakazywały.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z pisma Celowego Związku Gmin [...] z dnia 15 stycznia 2021 r. do Gminy R., pisma Celowego Związku Gmin [...] z 15 stycznia 2021r. do Z. Sp. z o.o. oraz dowodu z wiadomości e-mail z 21 września 2023 r. Celowego Związku Gmin [...]. W treści skargi skarżący przywołał zarzuty zawarte w odwołaniu w tym zarzut, iż informacja przekazana przez instalacje zgodnie z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. opiera się na średnim wskaźniku, a nie na pomiarze indywidualnym co oznacza, że informacje zawarte w sprawozdaniu skarżącego opierają się na średnim wskaźniku ustalonym przez instalacje, a nie na pomiarze indywidualnym odpadów dostarczanych do instalacji przez skarżącego.

Uzasadniając skargę skarżący powtórzył, że:

1) nie ma on innych źródeł wiedzy o poziomach recyklingu oprócz tych, które uzyskuje od instalacji zgodnie z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g.,

2) nic może samodzielnie mierzyć poziomów recyklingu, ponieważ nie zbiera odpadów i nie dokonuje żadnego ich wstępnego sortowania,

3) jego obowiązkiem jest jedynie odebranie odpadów od właścicieli nieruchomości i ich transporcie do instalacji (co wynika wprost z art. 9g u.c.p.g.),

4) nie składa względem wartości poziomów recyklingu wskazywanych w sprawozdaniu (art. 9n ust. 4 u.c.p.g.), aby były to wartości, które on sam osiągnął.

5) od początku kwestionuje poziom recyklingu wskazany w decyzji Burmistrza nakładającej na niego karę, bo Burmistrz nie wie jaki poziom skarżący faktycznie uzyskał,

6) Burmistrz wymierzając karę ustala poziomy recyklingu w oparciu o wartości przekazane skarżącemu przez instalacje i podane przez skarżącego w sprawozdaniu (art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. i art. 9n ust. 4 u.c.p.g.), a nie wartości ustalone w oparciu o art. 9g u.c.p.g.

W ocenie skarżącego Istotne jest, że SKO zarzuciło mu, że ten nie uwiarygodnił swoich twierdzeń. Odpierając ten zarzut skarżący wskazał wnosił o to, aby Burmistrz wystąpił do instalacji o przekazanie informacji o poziomach recyklingu uzyskiwanych przez innych przedsiębiorców. Ani Burmistrz, ani SKO tego nie uczynili. Obowiązek ustalenia faktów spoczywa na organach administracyjnych w związku z tym oczekiwanie, że skarżący wyręczy organy w tym zakresie należy ocenić jako chybione.

Skarżący wskazał jednak, że analogiczna sytuacja ma miejsce w gminie R.. W roku 2020 dla odpadów opakowaniowych z papieru (15 01 01) uzyskano poziom recyklingu 76,70%, a dla odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych (15 01 02) uzyskano poziom recyklingu 43,80%. O takich poziomach informował Burmistrza Gminy R. (zgodnie z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g.) prowadzący instalacje tj. Celowy Związek Gmin [...] pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. Pismem z tego samego dnia kierowanym do Z. Sp. z o.o. - jednego 7. przedsiębiorców odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości z Gminy R. poinformowano o takich samych (tożsamych) poziomach recyklingu uzyskanych roku 2020. () tym, że tożsame poziomy recyklingu przesyłane są do innych przedsiębiorców i gmin informuje Celowy Związek Gmin [...] w wiadomości e-mail z dnia 21 września 2023 r. kierowanej do Z. Sp. z o.o. - jednego 7. przedsiębiorców odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości z Gminy R. poinformowano o takich samych (tożsamych) poziomach recyklingu uzyskanych roku 2020r. O tym, że tożsame poziomy recyklingu przesyłane są do innych przedsiębiorców i gmin informuje Celowy Związek Gmin [...] w wiadomości e-mail z 21 września 2023r.

Uzasadniając zarzut 5 skargi skarżący zakwestionował twierdzenie, że różnica rzędu 0,67% pomiędzy wymaganym przepisami ustawy poziomem recyklingu za 2020 r. (50%) a osiągniętym poziomem przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu (49,33 %) nie można traktować jako znikomej. W ocenie skarżącego taka różnica nie jest znacząca i tym samym waga samego naruszenia nie może być traktowana jako znacząca. W związku z tym zachodzi przesłana odstąpienia od nałożenia kary 189d k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 grudnia 2023 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023r.. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 26 - 32 akt sąd).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 lipca 2023r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R. z 10 maja 2023r. znak [...], którą orzeczono karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości [...] zł.

Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowią przepisy u.c.p.g. W szczególności wskazać należy na przepis art. 9g pkt 1 u.c.p.g, zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 2167) poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła powinien wynosić 50 % za 2020r.

W myśl art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;

ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

3) składowania.

Stosowanie zaś do treści art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W ocenie Sądu brak jest zasadnych przesłanek do twierdzenia, że organ nieprawidłowo naliczył karę pieniężną. Zarówno poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty oraz wysokość wyliczonej kary pieniężnej, są wskazane prawidłowo.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że skarżący nie uzyskał w 2020 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Skarżący zakwestionował prawidłowość obliczeń dokonanych przez Burmistrza R.. W niniejszej sprawie Skarżący, powołując się na przepis art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. - odnoszący się do spoczywającego na podmiocie prowadzącym instalację komunalną obowiązku przekazywania przedsiębiorcy odbierającemu odpady od właścicieli nieruchomości m.in. informacji o odpadach przekazanych ww. podmiotowi przez tego przedsiębiorcę, które poddał procesowi przygotowania do ponownego użycia i recyklingu - argumentował, że ww. przepis daje możliwość podmiotowi prowadzącemu instalację przekazywania informacji o średnich poziomach recyklingu uzyskanych przez instalację. Skarżący - jak stwierdził - taką właśnie informację ujął w sprawozdaniu za 2020 r. Wobec tego, zdaniem Skarżącego, kara została nałożona bezpodstawnie, jako że na podstawie wartości średnich ustalonych dla instalacji (art. 9oa u.c.p.g.), a nie indywidualnie dla Skarżącego (art. 9g u.c.p.g.). Na potwierdzenie powyższego Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Celowego Związku Gmin [...] z dnia 15 stycznia 2021 r. do Gminy R., pisma Celowego Związku Gmin [...] z 15 stycznia 2021r. do Z. Sp. z o.o. oraz dowodu z wiadomości e-mail z 21 września 2023 r. Celowego Związku Gmin [...].

Zdaniem Sądu argumentacja Skarżącego sprowadza się w istocie do kwestionowania zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. W związku z tym wypada podkreślić, że przyjęta przez organy wielkość osiągniętego przez Spółkę w 2020r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynika wprost ze sporządzonego sprawozdania rocznego. Kwestionując tę wielkość, Skarżący w istocie podważa więc rzetelność sprawozdania złożonego przez siebie, jako przez podmiot odbierający odpady komunalne, za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (art. 9n ust. 1 i 7 u.c.p.g.) - w którym to sprawozdaniu, zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g., powinna się m.in. znaleźć informacja o osiągniętym przez podmiot odbierający odpady komunalne poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (a nie o poziomie podanym przez podmiot prowadzący instalację komunalną). Abstrahując w tym miejscu od faktu, że przekazanie nierzetelnego sprawozdania jest deliktem administracyjnym, zagrożonym karą pieniężną (zob. art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), wypada zauważyć, że w kontrolowanej sprawie Spółka nie wskazała innej - jej zdaniem "faktycznej" - wartości osiągniętego poziomu recyklingu, ograniczając się do kwestionowania zasadności sięgania w tej mierze przez organ po dane z ww. sprawozdania oraz oczekując od organu, że ten, w drodze jakichś innych, bliżej przez Skarżącą nie sprecyzowanych, czynności wyjaśniających we własnym zakresie ustali, jakie poziomy recyklingu Skarżąca faktycznie uzyskała.

Podkreślenia wymaga, że skarżący, jako podmiot profesjonalny miał obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonywać ciążące na nim obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinien liczyć się z ustawowymi wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podmiot który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu (wyrok WSA w Poznaniu z 16.03.2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 69/22, CBOSA). Podmiot taki jak skarżący, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miał możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Wymierzenie kary pieniężnej jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. (wyrok WSA w Poznaniu z 7.06.2023 r., IV SA/Po 249/23, LEX nr 3573767).

Poza tym Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 czerwca 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 249/23 (CBOSA), w myśl którego "do zadań instalacji nie należy ustalanie poziomów recyklingu, jest to obowiązkiem Strony z którego musi ona wywiązać się w złożonym sprawozdaniu rocznym. Instalacja komunalna ma obowiązek dostarczenia podmiotom odbierającym odpady informacji o masie odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi. Obowiązek sprawozdawczy spółki, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. dotyczy jej danych, które zobligowana była gromadzić. Przyjęcie niczym nie uwiarygodnionych twierdzeń spółki, że opierała się w swoich sprawozdaniach na danych z instalacji nie odpowiada systemowej konstrukcji sprawozdań składanych przez poszczególnych uczestników «obrotu» odpadami komunalnymi zawartej w Rozdziale 4b u.c.p.g. Skarżący kwestionując w istocie dane podane przez siebie w sprawozdaniu i domagając się przyjęcia «wartości ustalonych indywidualnie dla skarżącej« nie wskazuje żadnych dowodów na to, iż powyższe dane nie były prawdziwe, a faktyczny poziom recyklingu przekroczył wymagany poziom."

Dodatkowo trzeba zauważyć, że treść art. 9g u.c.p.g. potwierdza niezasadność prezentowanego przez Skarżącego stanowiska. Z przepisu tego bowiem expressis verbis wynika, że podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do osiągnięcia określonych poziomów recyklingu "w odniesieniu do masy odebranych przez siebie opadów". I to w kontekście tego właśnie przepisu, zgodnie z wymogami wykładni systemowej, należy także odczytywać przedmiot obowiązku sprawozdawczego ustanowionego w art. 9n ust. 4 u.c.p.g. - jako dotyczący poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych osiągniętego przez dany podmiot odbierający odpady (a nie średnio przez instalację). Wbrew twierdzeniom autora skargi, nieużycie (w istocie: niepowtórzenie) przez ustawodawcę w art. 9n ust. 4 u.c.p.g. zwrotu "przez siebie", nie podważa zasadności takiej interpretacji, zaś regulacja art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. zasadność tę tylko potwierdza. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi, gdyż wymienione w tych punktach przepisy u.c.p.g. zostały przez organy prawidłowo wyłożone oraz właściwie zastosowane.

W toku postępowania nie doszło też do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy obu instancji ustaliły prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również - stosownie do art. 80 k.p.a. – wnikliwie oceniły dowody zgromadzone w sprawie. Co do zarzutu orzekania w oparciu o niekompletne akta sprawy, zasadnie wyjaśniło w swej decyzji Kolegium, że organ I instancji miał prawo opierać się na faktach znanych mu z urzędu, a więc mógł posiłkować się danymi ze sprawozdania, które skarżący -zgodnie z art. 9n ust. 1 i 7 u.c.p.g. – obowiązany był sporządzić oraz przekazać właściwemu organowi za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Organy orzekające w sprawie nie były zatem zobowiązane do przeprowadzenia innych dowodów w celu ustalenia czy skarżący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g u.c.p.g. nie doszło.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. W uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a.

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze wskazaną w art. 189f § 1 k.p.a. znikomą wagą naruszenia prawa. Brakujący poziom recyklingu nie jest znikomy, bowiem poziom recyklingu wynosił 49,33%, a więc różnica pomiędzy poziomem wymaganym (50%) a osiągniętym wyniosła 0,67 %. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest w niniejszej sprawie zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Wobec tego nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu nie może się jawić jako znikome. Nie można tez przyjąć, że strona zaprzestała naruszania prawa skoro ze sprawozdania złożonego przez stronę za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami w dniu 28 stycznia 2022 r. wynika, iż przedsiębiorca w 2021 r. osiągnął poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 15,28% zamiast wymaganych 20% (IV SA/Po 754/23).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Sądu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.