Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 18/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 546 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Jarosław Czerw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2023 roku sprawy ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 października 2022 r. znak: SKO.4150.492.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 18/23

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.T. na ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 26 października 2022 r. (znak: SKO.4150.492.2022) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 13 września 2022 r. (znak: nr DPRG-UA-VII.1161.2022) umarzającą postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 12 maja 2006 r. (znak: III.RUB/86/06) Prezydent Miasta Łodzi ustalił na rzecz rodziców skarżącej - M. i K. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz przyłącza wodociągowego, gazowego i energetycznego oraz zjazdu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Ł., na działce nr [...], obręb [...].

Następnie 17 maja 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek A.T. o przeniesienie w oparciu o przepis art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022, poz. 503) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] wyżej opisanej decyzji na jej rzecz. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 13 września 2022r. (znak: DPRG-UA.VII.1161.2022) umorzył postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od decyzji o umorzeniu wniosła A.T. wskazując, iż decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Skarżąca wyjaśniła, że działki których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, odziedziczyła po zmarłym ojcu K.T. Przy ich podziale w 2017 roku Prezydent Miasta Łodzi uznał je za działki budowlane oraz wymierzył podatek za wzrost ich wartości.

W ocenie strony zgodnie z art. 546 ust.5 ustawy z 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2022, poz. 2625 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne] potwierdzenie wygaśnięcia spornej decyzji z mocy tejże ustawy winno być ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej UMŁ. Skarżąca zauważyła, że w wykazie tym brak jest spornej decyzji.

Ponadto strona nie zgodziła się też ze stwierdzeniem, że teren, na którym leżą przedmiotowe działki jest "szczególnie zagrożony powodzią", gdyż przylega do pasa nadbrzeżnego rzeki J., która to po roku 1973 została uregulowana na całej swej długości, co w pełni zabezpiecza wykonanie jej zadania jako kanału melioracyjnego odprowadzającego wody deszczowe. Położenie spornej nieruchomości nie spełnia też warunku określonego w art. 546 ustawy – Prawo wodne, tj. znajdowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - co zostało udokumentowane fachowym opracowaniem sporządzonym w czasie ubiegania się o warunki zabudowy dla przedmiotowych działek. Działki nie znajdują się również w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, gdyż rzeka J. takowego nie posiada. Z uwagi na brak nowych opracowań, w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo wodne, ustalenie w powołanym opracowaniu, że zagrożenie powodzią na przedmiotowych działkach nie występuje i stanowią one atrakcyjny dla budownictwa mieszkaniowego teren było nadal wiążące.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że wzdłuż rzeki J. od strony, na której znajdują się także jej działki po wejściu w życie ustawy - Prawo wodne, powstały osiedla kilkunastu domów jednorodzinnych wybudowane przez deweloperów.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z 10 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji z 12 maja 2006 r. (znak III.RUB/86/06) o warunkach zabudowy. Pozostawało to w związku z treścią art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, który stanowi, iż decyzje dotyczące ustalenia inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydawane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasły z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 stycznia 2018 r.), z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Stosownie do treści art. 546 ust. 2 ww. ustawy, powyższego przepisu nie stosuje się do decyzji dotyczących ustalenia inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.

Od decyzji z 10 czerwca 2022 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyła M.T. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 9 sierpnia 2022 r. uchyliło decyzję z 10 czerwca 2022 r. w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium bowiem treść art. 546 ust.1 ustawy - Prawo wodne jednoznacznie wskazuje, iż decyzje dotyczące ustalenia inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydawane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie ustawy - Prawo wodne, tj z dniem 1 stycznia 2018 r. Skoro zatem decyzje takie wygasają z mocy prawa nie zachodzi konieczność wydawania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten fakt. Tym samym, postępowanie dotyczące stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W opisanym wyżej stanie rzeczy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji - zdaniem Kolegium - należy uznać za prawidłowe. Skoro bowiem decyzja z 12 maja 2006 r. (znak III.RUB/86/06) o warunkach zabudowy wygasła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r., nie może być ona przedmiotem przeniesienia. Decyzja ta bowiem nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Kolegium doszło więc, do wniosku, że przy braku przedmiotu postępowania (decyzji objętej wnioskiem o przeniesienie), postępowanie w sprawie przeniesienia tej decyzji, jako bezprzedmiotowe, winno zakończyć się jego umorzeniem zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Kolegium bez wpływu na powyższe pozostają zarzuty odwołania, które są w istocie polemiką z istnieniem podstaw do wygaśnięcia decyzji z 12 maja 2006 r., a nie odnoszą się do przedmiotu niniejszego postępowania, którym jest jedynie przeniesienie w/w decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.T. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to:

- art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot jako bezprzedmiotowego podczas, gdy istniał w tym postępowaniu przedmiot postępowania, a sprawa administracyjna wymagała załatwienia przez wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącej,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z zaniechaniem wypełnienia przez organ I instancji obowiązku podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez to również została wydana z pominięciem obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania na jego podstawie oceny, czy zachodzą przesłanki określone w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wyrażające się w pominięciu materiału dowodowego w postaci akt sprawy postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które zakończyło się wydaniem decyzji z 12 maja 2006 r. (znak: lIl.RUB/86/06), a z którego wynika, że nieruchomość objęta decyzją o warunkach zabudowy nie była usytuowana na terenie szczególnego zagrożenia powodzią oraz pozostałych dowodów, które świadczą o tym, że nieruchomość ta została usytuowana na terenie szczególnego zagrożenia powodzią dopiero w 2019 r.,

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, poprzez zastosowanie przez organy obu instancji przepisu prawa materialnego w sytuacji, w której jego zastosowanie było w stanie faktycznym, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, niedopuszczalne, jako że przepis art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości objętych tymi decyzjami o warunkach zabudowy, które były położone na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w dniu 1 stycznia 2018 r.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy dyspozycja tego przepisu wskazuje na brak jego zastosowania do nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy, które dopiero po 1 stycznia 2018 r. stały się nieruchomościami położonymi na terenie szczególnego zagrożenia powodzią,

- art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie określone w tym przepisie przesłanki niezbędne do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na skarżącą, a organ I instancji był tym faktem związany.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona w szczególności podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 12 maja 2006 r. nie wygasła z mocy prawa, ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo wodne (tj. 1 stycznia 2018 r.) nieruchomość objęta warunkami zabudowy ustalonych w decyzji, o której mowa powyżej, nie znajdowała się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ani w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej. Strona wywiodła to z okoliczności, iż wówczas dla tego terenu nie opublikowano jeszcze map zagrożenia powodziowego. Informacja o tym, że teren działki o nr ewid. [...] znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, aż do 2019 roku nie widniała w treści żadnego dokumentu prywatnego ani urzędowego.

Skoro bowiem ustawodawca przewidział obowiązek - chociażby deklaratoryjnego - potwierdzenia przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast w formie wykazu, które z wydanych przez te ograny decyzji utraciły moc na podstawie art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy to należy przyjąć, że celem ustawodawcy było usystematyzowanie informacji o decyzjach. które skutek wygaśnięcia dotknął w dniu 1 stycznia 2018 r. Gdyby zaś ustawodawca rzeczywiście - a takie stanowisko prezentuje zarówno organ I, jak i II instancji - intencją rozszerzenia skutku wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy obejmował również decyzje o warunkach zabudowy dotyczące nieruchomości, które dopiero w późniejszym czasie staną się nieruchomościami położonymi na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, to nie wskazałby w ustawie tak krótkiego czasu na sporządzenie przedmiotowego wykazu. Zdaniem strony zatem organy obu instancji zastosowały zatem w sposób niedopuszczalny, w stosunku do nieruchomości, która stała się nieruchomością położoną na terenie szczególnego zagrożenia powodzią dopiero w 2019 r., przepis art. 546 ust. 1 prawa wodnego niejako z mocą wsteczną.

W rezultacie skarżąca wskazała, że w niniejszym postępowaniu nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania w żadnej postaci, zaś organ związany wnioskiem skarżącej powinien był wydać rozstrzygnięcie o przeniesieniu na jej rzecz spornej decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej popierał skargę. Z okoliczności opublikowania mapy zagrożenia powodziowego dopiero w kwietniu 2019 r. wywodził, że sporna decyzja o warunkach zabudowy nie wygasła. Uczestniczka postępowania – M.T. przyłączyła się do skargi i wskazywała, że rzeka J. nie stanowi zagrożenia powodziowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zarzuty skargi są niezasadne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 26 października 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 13 września 2022 r. - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - nie dopatrzył się w działaniu organów ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Kolegium, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie przeniesienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta Łodzi 12 maja 2006 r. (znak III.RUB/86/06) dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz przyłącza wodociągowego, gazowego i energetycznego oraz zjazdu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Ł. na działce nr [...] (obecnie [...], [...], [...]), obręb [...], której wnioskodawcą byli M. i K. T. W zaskarżonych decyzjach wskazano na bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej, a opartego na przepisie art. 65 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Powodem umorzenia postępowania przez organ I instancji, co zostało w pełni zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, było ustalenie, że decyzja z 12 maja 2006 r. (znak III.RUB/86/06) o warunkach zabudowy wygasła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r., w konsekwencji nie może być ona przedmiotem przeniesienia. Decyzja ta bowiem nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Wywiedziono zatem o konieczności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły zatem w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) [dalej: k.p.a.]. Wydanie takiego rozstrzygnięcia procesowego możliwe jest w świetle art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowania administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Należy przy tym od razu zauważyć, że bezprzedmiotowość zachodzi wtedy, gdy postępowania utraci swój przedmiot, tj. sprawę administracyjną, która miała być rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji albo postanowienia. Bezprzedmiotowość odnosi się zatem do tych przypadków, gdy niemożliwe jest wydanie orzeczenia merytorycznie kończącego postępowania w danej instancji.

Podstawowym, spornym zagadnieniem w niniejszej sprawie było przede wszystkim ustalenie, czy decyzja z 12 maja 2006 r. (znak III.RUB/86/06) o warunkach zabudowy wygasła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r. i w konsekwencji zaistniała okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W tej mierze skarżąca podnosiła zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że decyzja o warunkach zabudowy nie wygasła z mocy prawa, ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne], tj. w dniu 1 stycznia 2018 r., nieruchomość objęta warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, nie znajdowała się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Tym samym, art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne nie znajdował w stosunku do niej zastosowania. Dalej podnosiła, że w treści decyzji organu I instancji wprost wskazano, że w momencie wejścia w życie ustawy, mapy zagrożenia powodziowego dla terenów zlokalizowanych przy rzece J. nie były opublikowane. Zestawiając brzmienie powyższej informacji z brzmieniem art. 546 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, zdaniem skarżącej, należało dojść do wniosku, że dyspozycja przepisu art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne w ogóle nie obejmuje decyzji o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości, które dopiero jakiś czas po wejściu w życie ustawy znalazły się na terenie uznawanym za teren szczególnego zagrożenia powodzią. W konsekwencji, jak skonstatowała skarżąca, organy obu instancji zastosowały w sposób niedopuszczalny, w stosunku do nieruchomości, która stała się nieruchomością położoną na terenie szczególnego zagrożenia powodzią dopiero w 2019 r., przepis art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, niejako z mocą wsteczną. Organy obu instancji natomiast prezentowały stanowisko całkowicie odmienne od przedłożonego przez skarżącą.

Argumentacja zaprezentowana przez skarżącą nawiązywała w głównej mierze do odmiennego rozumienia treści art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne i konsekwencji z tego przepisu wywodzonych.

W myśl art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Nadmienić przy tym należy, że ustawa z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Ponadto, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 tej ustawy na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią, które zdefiniowane zostały w art. 16 pkt 34 ustawy - Prawo wodne i do których zaliczają się m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszeń przepisów prawa procesowego, które w ocenie skarżącej polegają na przedwczesnym i bezpodstawnym wniosku, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie tutejszego Sądu, skoro z treści przepisu art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne wynika, iż obszary te umieszcza się na mapach zagrożenia powodzią, przyjąć należy iż wgląd do takiej mapy jest wystarczający do ustalenia, czy teren położony jest na obszarze zagrożenia powodziowego. Organ I instancji w ramach niniejszego postępowania oparł się w tym zakresie na danych ujętych w aktualnej mapie zagrożenia powodziowego (arkusz M-34-3-D-a-4), zgodnie z którą prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=1%) - k. 195-196 akt administracyjnych. W ocenie Sądu ustalenie stanu faktycznego i uznanie tym samym, że teren inwestycji położony jest na obszarze zagrożenia powodziowego, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% nie nosi znamion wadliwości. Organy w tej kwestii nie miały żadnych wątpliwości. Nie może przy tym być uznana za zasadną argumentacja przeciwna strony skarżącej oparta na wskazaniu, że w aktach sprawy (dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r.) organu I instancji znajduje się dokumentu pn. "Operat dot. ustalenia poziomu wielkiej wody o częstotliwości pojawiania się jeden raz na 100 lat", autorstwa inż. R.F., który to operat został sporządzony na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w dacie ubiegania się o warunki zabudowy przez M. i K. T. Podobnie rzecz ma się z dokumentem pn. "Dokumentacja geotechniczna do projektu budowlanego budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przydomowymi biologicznymi oczyszczalniami ścieków", który został sporządzony w 2007 r. przez mgr P.J., a z którego - jak wskazuje skarżąca - w żaden sposób nie wynika, jakoby działka o nr ewid. [...] była usytuowana na terenie szczególnego zagrożenia powodzią i jakoby nie było możliwe sytuowanie na jej terenie budynków mieszkalnych. Powyższe dokumenty nie mogą stanowić przeciwdowodu obalającego, czy też podważającego dokument w postaci map powodziowych sporządzonych przez właściwe w tym względzie organy. Wskazać bowiem należy, iż dane przedstawione na mapach powodziowych mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów stanowią więc z reguły, istotny element stanu faktycznego. W związku z tym, żaden organ administracji nie ma podstaw do pomijania tych danych w prowadzonym postępowaniu. Naturalnie zgodnie z § 3 tego przepisu nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W odniesieniu do mapy sporządzonej przez uprawnione podmioty urzędowe konieczne jest zatem dysponowanie mapą o odmiennej treści. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie przedstawiła jednakże dowodów potwierdzających istnienie innej dokumentacji odnośnie do zagrożenia powodziowego, sporządzonej przez uprawnione do tego podmioty publiczne.

Odnosząc się dalej do zarzutu, iż wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r. nie ujęto w wykazie decyzji wygaszonych, podzielić należy stanowisko organów. W istocie wykaz ten pełnić ma funkcje informacyjne, zaś żaden przepis prawa nie uzależnia zaistnienia skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy od sporządzenia oraz opublikowania takiego wykazu. Wykaz taki nie kształtuje zatem w żaden sposób stanu prawnego. Innymi słowy skutek wygaszenia nastąpił z mocy prawa i nie był uzależniony od opublikowania w takim wykazie. Stanowisko takie znajduje pełne poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 21 maja 2020 r., II OSK 2645/19 i II OSK 3251/19 oraz II OSK 2570/19), w których Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że norma art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z woli samego ustawodawcy spowodowała pozbawienie mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy po 1 stycznia 2018 r., tj. dniu wejścia w życie nowej ustawy - Prawo wodne. Jak zaznaczono w motywach wskazanego wyroku przepis art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne należy interpretować w ten sposób, że poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2-3, decyzje o warunkach zabudowy w przypadkach wskazanych w tym przepisie wolą ustawodawcy wygasają 1 stycznia 2018 r.

Odnosząc się wreszcie do argumentacji skargi odnośnie do zaistnienia "skutku wstecznego", mianowicie ustalenia, czy fakt opublikowania mapy zagrożenia dopiero w 2019 r. stoi na przeszkodzie do zastosowania art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, zdaniem Sądu i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że wskazany przepis jest przepisem przejściowym, który przesądza o obowiązywaniu decyzji o warunkach zabudowy dotyczących wskazanych w niej nieruchomości lub jej części do 1 stycznia 2018 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy - Prawo wodne. Zatem wolą ustawodawcy było pozbawienie mocy obowiązującej takich decyzji o warunkach zabudowy po tej dacie, co przesądza również o niemożności orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o taką decyzję. Rację ma co do zasady skarżąca, że instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie działa z mocą wsteczną, tak jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne należy jednak interpretować w ten sposób, że poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2-3 decyzje o warunkach zabudowy w przypadkach wskazanych w tym przepisie wolą ustawodawcy wygasają z dniem 1 stycznia 2018 r. Okres ważności w tym przypadku wynika zatem z decyzji prawodawcy, o czym mowa była już wcześniej w ramach niniejszego uzasadnienia.

Pamiętać przy tym należy, iż w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienia, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Z mocy prawa może zatem także nastąpić pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków. Jeżeli przepis prawa nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji (tutaj nie wymaga w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przed 1 stycznia 2018 r., co wynika wprost z przywołanego wyżej art. 546 ust. 4 ustawy - Prawo wodne), to wywołuje skutki prawne z mocy prawa. Taki właśnie skutek, z mocy art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne zaistniał wobec ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 maja 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Zatem pozbawienie mocy prawnej ww. decyzji nastąpiło z mocy prawa. A pozostawało to w związku z koniecznością zapewnienie realnej i efektywnej władzy wodnej rozumianej zgodnie z art. 3 Ramowej Dyrektywy Wodnej i jej adekwatnego wpływu na sprawy gospodarki wodnej, to jest w szczególności takiego ukształtowania rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewnią trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem adaptacji do przewidywanych zmian klimatu mając na uwadze także uwzględnienie ewentualnych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście alokacji zasobów w przestrzeni połączone z potrzebą minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej. Przedmiotowe unormowanie szczególne w kontekście art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne zgodne jest, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, ze standardami unijnymi.

Należy zauważyć, że sporny obszar zagrożenia powodziowego zależny jest od naturalnych warunków hydrogeologicznych, rzeźby terenu, a nie od faktu opublikowania mapy zagrożenia powodziowego. Skoro zatem zagrożenie powodziowe jest zjawiskiem niezależnym od publikacji mapy, zaś celem ustawy jest m.in. zapewnienie ochrony ludności i mienia przed powodzią, to data jej ogłoszenia nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Odwołując się raz jeszcze do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., II OSK 2570/19 zgodzić się należy, że norma art. 546 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowiła element zakresu wprowadzonej w Polsce reformy gospodarki wodnej. Celem uchwalenia nowej ustawy było wprowadzenie do ustawy - Prawo wodne instrumentów, które zapewnią realizację tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej - Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r.). Natomiast celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest zaś pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, która spełnia kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości systemów i akceptacji społecznej, zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. Te wartości o jakich wyżej mowa są niewątpliwie istotne dla systemy prawnego w Polsce. Nie bez znaczenia jest również potrzeba minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej, szczególnie w sytuacji gdy tereny na których planowano sporną inwestycję leżą w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a ochrona środowiska i bezpieczeństwo ekologiczne jest obowiązkiem władz publicznych (art. 74 Konstytucji RP), a jest to jedna z najistotniejszych wartości konstytucyjnych.

Mając na uwadze wszystkie powyższe argumenty Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego bez naruszenia norm tego prawa a zarzuty skargi są niezasadne. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Zasadnie zatem organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku o przeniesienie decyzji z 12 maja 2006 r. o warunkach zabudowy w związku z ustaleniem bezprzedmiotowości tego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Ziściły się bowiem przesłanki bezprzedmiotowości, w świetle prawidłowo poczynionych ustaleń o wygaśnięciu z mocy prawa wskazanej decyzji z 12 maja 2006 r.

W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

is