Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 683/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6b, art. 3 ust 1, art. 6 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 91 ust 1, ust 3 i 4, art. 89 ust 1 i 2, art. 98 par 1, art. 86
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 3 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Łowiczu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 czerwca 2018 roku nr PNIK-I.4131.457.2018 w przedmiocie nadania nazwy ulicy oddala skargę.


UZASADNIENIE

9 lipca 2018 r. Rada Miejska w Łowiczu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 13 czerwca 2018 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu Nr LVIII/407/2018 z 24 maja 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w Łowiczu obręb Górki z "Żołnierzy Niezłomnych" na "17-go Stycznia 1649 r.".

Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Łódzki zarządzeniem zastępczym z 24 stycznia 2018 roku w sprawie nadania nazwy ulicy zmienił nazwę ulicy "17-go Stycznia" położonej w Łowiczu na nazwę "Żołnierzy Niezłomnych" powołując się w uzasadnieniu na opinię Instytutu Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 15 stycznia 2018 r., dotyczącą nazwy ulicy "17-go Stycznia 1945 roku".

Rada Miejska w Łowiczu 29 marca 2018 r. podjęła uchwałę nr LVI/387/2018 w sprawie wystąpienia do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Wojewody Łódzkiego w celu uzyskania zgody na zmianę nazwy ulicy położonej w Łowiczu z "ul. Żołnierzy Niezłomnych" na "ul. 17-go stycznia 1649 r.".

9 kwietnia 2018 r. w wykonaniu powyższej uchwały do Wojewody Łódzkiego wpłynęło pismo Burmistrza Miasta Łowicza, zawierające wniosek o wyrażenie zgody na zmianę nazwy ulicy położonej w Łowiczu z ulicy "Żołnierzy Niezłomnych" na ulicę "17-go stycznia 1649 r." wraz z uchwałą z 29 marca 2018 roku i uzasadnieniem.

10 kwietnia 2018 roku uchwała wraz z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę nazwy ulicy wpłynęła do Instytutu Pamięci Narodowej.

Pismem z 17 kwietnia 2018 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 6b ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą dekomunizacyjną ", nie wyraził zgody na zaproponowaną zmianę nazwy ulicy. Wskazał, że nazwę ulicy "Żołnierzy Niezłomnych" nadał zarządzeniem zastępczym z 24 stycznia 2018 roku w związku z bezczynnością Rady Miejskiej w Łowiczu, która nie wykonała dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Konieczność zmiany nazwy ul. "17 Stycznia" potwierdziła wydana na wniosek Wojewody Łódzkiego opinia Instytutu Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 15 stycznia 2018 r., Pismo Wojewody Łódzkiego zostało przesłane do Gminy 18 kwietnia 2018 r. Wojewoda podkreślił, że częste zmiany nazewnictwa ulic należy uznać za niewskazane biorąc pod uwagę interes społeczny. Ponadto wnioskodawca uchwały dotyczącej zmiany nazwy ulicy z "Żołnierzy Niezłomnych" na "17-go Stycznia 1649 r." proponuje stosowanie skróconej nazwy "ul. 17-go Stycznia" co skutkowałoby powrotem do nazwy ulicy, która została uznana przez IPN za niezgodną z ustawą z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Rada Miejska w Łowiczu uwzględniając wolę mieszkańców Osiedla Górki, kierując się chęcią rozwiania wszelkich wątpliwości związanych z nazwą ulicy "17-Stycznia", 24 maja 2018 r podjęła uchwałę Nr LVIII/407/2018 w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w Łowiczu obręb Górki z "Żołnierzy Niezłomnych" na "17-go Stycznia 1649 r." uzasadniając ją historycznie i społecznie. W uzasadnieniu uchwały zaznaczyła, że nowa nazwa ulicy związana jest z osobą Jana II Kazimierza Wazy, który 17 stycznia 1649 roku został koronowany w Krakowie na Króla Polski. Król ten w sposób bardzo szczególny był związany z Łowiczem i kolegiatą łowicką, w której od 1625 roku znajdowały się relikwie Świętej Wiktorii. Król Jan II Kazimierz Waza i jego żona Maria Ludwika Gonzaga szczególnym nabożeństwem darzyli tę męczenniczkę. Świadczą o tym zapisy w książce wydanej w 1764 r. przez ks. Dominika Czerwińskiego, w której znalazły się informacje, że przed relikwiami świętej Wiktorii modlił się Król Jan II Kazimierz Waza wraz z żoną Marią Ludwiką i całym dworem w 1649 roku po koronacji na Króla Polski i po zwycięstwie w bitwie pod Zborowem. Ponadto do Łowicza Król przyjeżdżał jeszcze kilkakrotnie w 1652, 1658 oraz w 1667 roku. Pamiątką związków Króla Jana II Kazimierza Wazy z Łowiczem jest obraz, który do dziś wisi nad wejściem do jednej z kaplic w Bazylice Katedralnej Wniebowzięcia Najświętszej Maryi Panny i św. Mikołaja w Łowiczu. Jego autor, królewski malarz Jan Tretko, sportretował właśnie parę królewską wraz z członkami dworu przed relikwiami świętej Wiktorii. Zatem data 17 stycznia nie jest zarezerwowana dla 17 stycznia 1945 roku.

Nadto wskazano, że mieszkańcy ulicy przyzwyczajeni są do nazwy "17-go Stycznia" oraz że używanie nazwy "17-go Stycznia" ma ogromny wpływ w sytuacjach nadzwyczajnych (straż, pomoc medyczna). Mieszkańcy zawnioskowali również, aby nazwa ulicy miała następujące brzmienie "17-go Stycznia 1649 r." i w powszechnym użyciu był skrót: "17-go Stycznia".

Pismem z 6 czerwca 2018 r., Wojewoda Łódzki zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie kontroli legalności uchwały Nr LVIII/407/2018 Rady Miejskiej w Łowiczu z 24 maja 2018 r.

W odpowiedzi, pismem z 11 czerwca 2018 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w Łowiczu wyjaśnił, że Wojewoda Łódzki zarządzeniem zastępczym z 24 stycznia 2018 roku zmienił nazwę ulicy "17-go Stycznia" na nazwę "Żołnierzy Niezłomnych" powołując się w uzasadnieniu na opinię Instytutu Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 15 stycznia 2018 r., dotyczącą nazwy ulicy "17-go Stycznia 1945 roku". Przedmiotowa ulica nosiła nazwę "17-go Stycznia" i z żadnego dokumentu nie wynikało, że nazwa "17 go Styczna" symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, tj., że upamiętnia tylko i wyłącznie wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do Łowicza, a tym samym ma oczywiste konotacje z komunistyczną rocznicą. Rada Miejska w Łowiczu znając stanowisko wojewody dokonała zmiany nazwy ulicy kierując się wolą mieszkańców Osiedla Górki oraz chęcią rozwiania wszelkich wątpliwości związanych z nazwą ulicy "17-Stycznia", uzasadniając zmianę nazwy historycznie i społecznie. Dodatkowo wskazał, że Burmistrz Miasta Łowicza wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o wydanie opinii w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w Łowiczu obręb Górki z "Żołnierzy Niezłomnych" na "17-go Stycznia 1649 r." jednak nie otrzymał odpowiedzi z IPN.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 13 czerwca 2018 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr LVIII/407/2018 Rady Miejskiej w Łowiczu z 24 maja 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w Łowiczu obręb Górki. W uzasadnieniu podkreślił, że uchwała ta narusza w sposób istotny art. 6b ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego jej zmiana przez jednostkę samorządu terytorialnego wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody. Zmiana nazwy ulicy "Żołnierzy Niezłomnych" została dokonana bez wymaganej uprzedniej zgody właściwego wojewody oraz Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Bez takiej zgody nie była możliwa zmiana nazwy ulicy "Żołnierzy Niezłomnych" w Łowiczu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Rada Miejska w Łowiczu zarzuciła naruszenie art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że uzyskanie zgody wojewody na zmianę nazwy ulicy ogranicza swobodę proceduralną organu stanowiącego gminy, gdyż zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników oraz narusza art. 172 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Wywiodła, że skoro kryterium legalności jest jedynym jakim może kierować się wojewoda w swoich działaniach przy stosowaniu środków nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, to odmowa wyrażenia zgody na zmianę nazwy ulicy mogła nastąpić wyłącznie ze względu na sprzeczność tej nowej nazwy z prawem. Dodatkowo strona skarżąca wskazała na niekonstytucyjność art. 6b ustawy dekomunizacyjnej w zakresie w jakim uzależnia możliwość zmiany nazwy ulicy od zgody Instytutu Pamięci Narodowej, który nie jest organem nadzoru nad samorządem. W ocenie strony przyznanie IPN kompetencji do blokowania działalności samorządu w sferze jego zadań własnych, przez odmowę wyrażenia zgody, jest nie do pogodzenia z jednoznaczną regulacją art. 171 ust. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W myśl art. 91 § 4 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną zatem przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem w innym stopniu, niż nieistotny. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny w Centralnej Bazie Oreczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźnej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub, jak w tym przypadku, zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., III SA/Wr 1282/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządnie gminnym - o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Przystępując do badania zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu wskazać w pierwszej kolejności należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163 -172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. poz. 206 ze zm.) wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności oraz sprawuje ten nadzór na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zasady nadzoru nad działalnością gminy są regulowane przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy).

Nie budzi wątpliwości, że sprawy gminnych ulic są sprawami własnymi gminy – art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, oraz że do wyłącznej kompetencji rad gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządnie gminnym

Nie można jednak zapominać, że gmina wykonuje swoje zadania samodzielnie, lecz na podstawie i w granicach prawa, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Takim ustawowym ograniczeniem gminy jest mający zastosowanie w sprawie przepis art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, jej zmiana przez jednostkę samorządu terytorialnego albo związek, o którym mowa w art. 4, wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody. Cytowany przepis został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U.2017.2495) z dniem 7 stycznia 2018 r. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nazwy nadane w trybie zarządzenia zastępczego podlegają specjalnej ochronie prawnej i mogą zostać zmienione tylko za zgodą Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oraz odpowiedniego wojewody.

Podkreślić należy, że podstawą współdziałania jednostki samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej obok komentowanego przepisu ustawy dekomunizacyjnej jest art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Zgodnie z art. 89 ust. 2 u.s.g., jeżeli prawo uzależnia rozstrzygnięcie organu gminy od jego zaopiniowania przez innym organ, to zajęcie przez ten organ stanowiska powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w tym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za podjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. W doktrynie podkreśla się, że zajęcie stanowiska przez inny organ obejmuje czynność zgody. Uzgodnienie ma charakter wiążący i powinno następować na etapie przygotowania rozstrzygnięcia (przed jego podjęciem). Brak zgody innego organu w zasadzie wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (por. A. Matan, komentarz do art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, LEX). Podjęcie przez organ gminy rozstrzygnięcia bez uzyskania stanowiska innego organu stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (por. Marcin Makowski, Marta Makowska Zakaz propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Komentarz do art. 6b, LEX). Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podkreślić należy, że zarówno określony w ustawie 14 dniowy termin na zajęcie stanowiska przez organ współdziałający jaki i możliwość zaskarżenia stanowiska zajętego przez organ nadzoru na postawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi element zagwarantowanej w przepisach Konstytucji ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

W rozstrzyganej sprawie gmina bez wątpienia dopełniła obowiązku uzyskania stanowiska organów współdziałających. Projekt uchwały został przez Radę Miejską w Łowiczu przedstawiony 10 kwietnia 2019 roku Instytutowi Pamięci Narodowej oraz 9 kwietnia 2018 roku Wojewodzie Łódzkiemu. Z akt sprawy wynika, że Instytut Pamięci Narodowej nie zajął stanowiska w przewidzianym prawem terminie, a zatem przyjąć należy że milcząco zaakceptował zmianę nazwy ulicy zaproponowaną przez gminę. Natomiast pismem z 17 kwietnia 2018 roku Wojewoda Łódzki nie wyraził zgody na zaproponowaną przez Radę Miejską w Łowiczu zmianę nazwy ulicy na ul. 17 stycznia 1649 roku. Brak zgody wojewody nie został zaskarżony do sądu, mimo że możliwość taką przewiduje art. 98 par 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W rozstrzyganej sprawie nazwę ulicy Żołnierzy Niezłomnych wojewoda nadał zarządzeniem zastępczym z 24 stycznia 2018 r. Rada Miejska w Łowiczu nie wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na ten akt nadzoru. Podobnie strona skarżąca nie wniosła skargi na odmowę wyrażenia przez wojewodę zgody na proponowaną przez gminę zmianę nazwy ulicy. Choć jak to zostało wyżej powiedziane, czynność ta na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej "p.p.s.a." podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Jak wynika z art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, zmiana nazwy ulicy wymagała zgody wojewody. Brak zgody innego organu wyklucza możliwość podjęcia proponowanego rozstrzygnięcia. Jednak w rozstrzyganej sprawie mimo braku zgody organu współdziałającego - Wojewody Łódzkiego, sprzecznie z postanowieniami art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, 24 maja 2018 r. Rada Miejska w Łowiczu podjęła uchwałę o zmianie nazwy ulicy. W tej sytuacji rację ma Wojewoda Łódzki wskazując, że uchwała ta została podjęta z rażącym, bo ewidentnym naruszeniem jednoznacznego w swej treści art. 6b ustawy dekomunizacyjnej.

W ocenie sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady gminy zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa uchwała została wydana z rażącym naruszeniem art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Wojewoda w sposób wystarczający wykazał, na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Pismem z 6 czerwca 2018 roku wojewoda zawiadomił gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zapewnił jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie czego dowodem jest pismo strony skarżącej z 11 czerwca 2018 r.

Odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez stronę skarżącą w toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego wskazać należy, że wola mieszkańców Osiedla Górki oraz wątpliwości związane z dotychczasową nazwą ulicy "17 stycznia" mogły stanowić argumentację na poparcie skargi dotyczącej zrządzenia zastępczego wojewody. Podobnie argumenty dotyczące kierowania się przez wojewodę innymi niż kryterium legalności zasadami przy odmowie udzielenia zgody na zmianę nazwy ulicy mogły odnieść skutek w postępowaniu wywołanym skargą na tę czynność organu współdecydującego. Jednak ten akt i czynność nie były przez gminę kwestionowane. W tej sytuacji podjęcie uchwały stojącej w całkowitej sprzeczności z wcześniejszymi niekwestionowanymi rozstrzygnięciami organu nadzorczego oraz z naruszeniem art. 6b ustawy dekomunizacyjnej uznać należy za naruszające w sposób istotny prawo.

Odnośnie wskazanych przez stronę wątpliwości dotyczących zgodności art. 6 b ustawy dekomunizacyjnej z art. 171 ust. 2 Konstytucji wobec konieczności uzyskania zgody na zmianę ulicy od Instytutu Pamięci Narodowej, który nie jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie problem ten nie wystąpił, bowiem wobec milczenia IPN uznać należy, że zaakceptował projekt uchwały przedłożony przez stronę skarżącą.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.

bg