Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 334/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56 w zw. art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/516/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej I. B. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. znak SKO.ZP/415/516/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 września 2022 r. nr [...] znak [...] o odmowie ustalenia na wniosek I. B. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, siec gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] przy ul. R. w K. ".

W dniu 11 grudnia 2020r. pani I. B. złożyła do Wydziału Architektury i Urbanistyki wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, siec gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] przy ul. R. w K. .

W wyniku złożonego wniosku Prezydent Miasta Krakowa w dniu 23 grudnia 2021 r. nr [...] wydał decyzję, którą odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. braku wystarczającego istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, czego podstawę stanowiło negatywne stanowisko Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Organ podniósł, że ustalony stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, iż obecne zagospodarowanie terenu, w tym również parametry istniejącego w tym rejonie układu komunikacyjnego oraz zaproponowane rozwiązania w zakresie skomunikowania zabudowy, nie zapewnią bezpiecznej obsługi ruchu generowanego przez przyszłą inwestycję.

Od decyzji Prezydenta Miasta pani I. B. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyniku jego rozpatrzenia SKO decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., znak sprawy: [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W swoim uzasadnieniu SKO oparło się na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1592/13, w którym podniesiono, że prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Skoro teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 27 września 2022 r. decyzję nr [...], którą ponownie odmówiono pani I. B. wydania decyzji o warunkach zabudowy tym razem podając jako podstawę brak spełnienia przesłanki z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Organ powołał się w swojej decyzji na art. 1 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. mówiący o tym, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz na art.2 pkt 1 definiujący ład przestrzenny jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem organu nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla wszystkich wnioskowanych budynków, jako przedłużenie którejkolwiek elewacji budynków położonych w badanym obszarze, a także brak jest kontynuacji w zakresie wnioskowanego wskaźnika powierzchni zabudowy. Ponadto organ uznał, iż zachodzi brak możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skutkowałoby to wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowanie w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego.

Od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy skarżąca złożyła odwołanie do SKO podnosząc naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w sprawie znak: [...] wydało w dniu 19 stycznia 2023 r. decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 września 2022 r. W ocenie Kolegium, realizacja planowanego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych pozwoliłaby na stworzenie odrębnej enklawy zabudowy, która nie tworzyłaby jakiejkolwiek całości z zabudowaniami znajdującymi się zupełnie poza obszarem analizowanym, co z kolei stanowiłoby naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenie inwestycyjnego. W przypadku linii zabudowy organ może odstąpić od jej wyznaczenia lub wyznaczyć ją w sposób dostosowany do zastanego ładu. SKO zwróciło jednak uwagę, iż parametry 7 budynków, które miałyby zostać wybudowane znacznie odbiegają od zastanego ładu przestrzennego.

Pani I. B. w dniu 20 lutego 2023r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2023r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 września 2022r.

Skarżąca uznaje, że decyzja SKO uchybia zarówno przepisom prawa materialnego jak i procesowego oraz zarzuca, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W ocenie skarżącej organy obydwu instancji uchybiły przepisowi art. 61 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust.4 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej przy udziale podmiotu nieuprawnionego przepisami ustawy do jej sporządzenia i pod z góry przyjęte zalecenia ww. podmiotu. Skarżąca zarzuca również dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Zarówno organ I jak i II instancji pominął przy ustalaniu linii zabudowy działkę nr [...], która jest przykładem zabudowy w głąb ulicy R. . W ocenie strony skarżącej odmowa ustalenia warunków zabudowy jest nieuzasadniona również przez wzgląd na fakt, iż istniała możliwość ustalenia warunków zabudowy odpowiadających tj. odzwierciedlających cechy, wskaźniki, parametry nowej zabudowy.

Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023r. oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 27 września 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

dochowania wymaganej prawem procedury,

respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji.

Na wstępie trzeba odróżnić dwa etapy procesu inwestycyjnego. Pierwszy, w ramach którego inwestor uzyskuje decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz drugi, w ramach którego inwestor uzyskuje - wymagane w przypadku niniejszego zamierzenia inwestycyjnego - pozwolenie na budowę. W ramach postępowania prowadzonego w pierwszym etapie należy ustalić, czy planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Innymi słowy, czy jego funkcja (mieszkaniowa, usługowa, inna), jego podstawowe parametry architektoniczne (m.in. szerokość elewacji frontowej, wysokość do gzymsu/attyki, geometria dachu, wskaźnik intensywności zabudowy) pozwalają na kontynuację zabudowy w danym obszarze. Na tym etapie procesu inwestycyjnego inwestor nie ma jeszcze obowiązku przedłożenia projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu, które będą przedmiotem analizy na etapie postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę, a przyjęte rozwiązania podlegać będą ocenie pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego m.in. w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie ustalenia warunków zabudowy może niekiedy nie być znana dokładna lokalizacja zabudowy kubaturowej (choć zazwyczaj, jest ona już wskazywana).

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno- architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozporządzenie zostało zmienione na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie z 2003 r. z dniem 3 stycznia 2022 r. Jednak zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wynika z przepisów rozporządzenia (§ 4 - § 8) zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości - a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno - urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania

dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony dnia 11 grudnia 2020 r. (k 1 administracyjnych akt sprawy). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie z 2003 r. z dniem 3 stycznia 2022 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, co Sąd miał na uwadze rozpoznając niniejszą sprawę.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy prawidłowo została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, bowiem stanowi ona istotny dowód w sprawie i zwykle determinuje ustalenia organów, pokazuje bowiem jaki jest zastany w terenie ład przestrzenny.

W przedmiotowej sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. D. P.. W analizie wskazano, że "obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości terenu objętego wnioskiem od strony ul. R. t.j. w odległości min. 195 m od granic terenu objętego wnioskiem". W ocenie Sądu ponieważ przepisy wiążą wyznaczenie zasięgu obszaru analizowanego z pojęciem frontu działki należało w analizie precyzyjnie określić, który odcinek stanowi front działki oraz jaka jest trzykrotna szerokość tego frontu. Zapis, który znajduje się w analizie nie poddaje się weryfikacji także z tego powodu, że wskazano, iż obszar analizowany wyznaczono "w odległości min. 195 m". Z powyższego wynika, że 195 m stanowi pewne minimum, z załącznika graficznego wynika, że w niektórych miejscach ta odległość jest większa. Zwiększenie zasięgu obszaru analizowanego powyżej trzykrotności szerokości frontu działki nie jest wykluczone, jednak musi być uzasadnione. Tymczasem w analizie brak takiego uzasadnienia. Stanowi to istotny brak sporządzonej analizy, który organy powinny uzupełnić, to jest precyzyjnie ustalić zasięg obszaru analizowanego i motywy jego wyznaczenia. Uwagę Sądu zwraca także koincydencja czasowa wystosowania zaleceń zespołu urbanistyczno- architektonicznego oraz wyników analizy, które czynią zadość wymogom tych zaleceń (k. 397 i k. 401 administracyjnych akt sprawy). Sam w sobie fakt ten nie stanowiłby o wadliwości postępowania, gdyby analiza była prawidłowa, a wnioski zawarte w analizie poddawały się weryfikacji, co jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie z powodów wymienionych powyżej, a także wskazanych poniżej w uzasadnieniu wyroku.

Poza sporem pozostaje, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności wraz z drogami wewnętrznymi, drogami publicznymi oraz obiektami infrastruktury technicznej. W analizie zbadano 30 działek pod kątem cech, wskaźników i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Uwagę zwraca ich zróżnicowanie, zarówno gdy chodzi o ukształtowanie linii zabudowy, jak również wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość i geometrię dachu. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej t.j. ul. R. , a w obszarze występuje pełne uzbrojenie miejskie. Już z samej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane domami jednorodzinnymi, a zatem o funkcji jak wnioskowana. Tym samym nie można mówić, że zabudowa kolejnych nieruchomości w ten sam sposób spowoduje naruszenie ładu przestrzennego. Oczywiście przy założeniu, że w obszarze znajduje/ją się działki zabudowane w sposób pozwalający nie tylko na kontynuację funkcji, ale także ustalenie wskaźników i parametrów.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko zaprezentowane w analogicznej sprawie przez skład orzekający w wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 227/23. Wskazano w nim, że "nie stoi również na przeszkodzie ładowi przestrzennemu wyznaczenie dwóch lub trzech linii zabudowy (ten pogląd zresztą podziela Kolegium). Podkreślić trzeba, że w realiach niniejszej sprawy wyznaczenie takich linii uwarunkowane jest kształtem i układem działek. Nieruchomość, dla której są ustalane warunki zabudowy jest szersza w części, która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a przy tym ma dużą powierzchnię. Taki układ działek uzasadnia ustalenie również i dalszej (drugiej lub ewentualnie trzeciej), a nie tylko jednej linii zabudowy. O ile organ jest związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju inwestycji i funkcji inwestycji, o tyle nie jest związany wnioskiem w zakresie powołanych we wniosku parametrów inwestycji. Organ może ustalić inne parametry zabudowy niż zawarte we wniosku, jeśli wynika to z treści analizy. Analiza urbanistyczna wskazuje na parametry zabudowy, które wynikają z istniejącego zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Inwestor we wniosku do organu administracji określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Organ administracji nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, za wyjątkiem rodzaju inwestycji i funkcji. Skoro zatem inwestor wskazuje, że przedmiotem jego wniosku jest budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to organ w tym zakresie nie może korygować wniosku. Jednakże organ nie jest związany - jak to wskazano powyżej - wnioskowanymi parametrami nowego zabudowy. Nie oznacza to, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może bowiem istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. Nie jest także wymagane, aby inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. To rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Treść decyzji o warunkach zabudowy może zatem nie w pełni odpowiadać zgłoszonemu przez inwestora żądaniu. Gdyby przyjąć, iż organ administracji związany jest treścią żądania wnioskodawcy, to praktycznie niewielki procent wniosków pozytywnie mógłby zostać rozpatrzony. Trudno bowiem przypuszczać, aby inwestor we własnym zakresie, dokonał prawidłowej, tj. zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy warunków zabudowy planowanej inwestycji, która dałaby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego otaczającego terenu (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 września 2020 roku, sygn. II OSK 1184/20)".

Tymczasem z zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, wynika, że w ocenie organów nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy, cech, wskaźników i parametrów dla nowego zamierzenia inwestycyjnego na zasadzie kontynuacji, a zamierzenie projektowana zabudowa będzie tworzyć oderwany układ zabudowy bez jakiegokolwiek nawiązania przestrzennego do ukształtowanej tkanki urbanistycznej. Takie uzasadnienie stanowiska obu organów pozostaje w sprzeczności z tym, co wynika z analizy. Już sam organ II instancji wskazał, że ustalenie linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia nie jest wykluczone, przy czym wymagałoby uzasadnienia z uwagi na treść § 4, który przewiduje w ust. 4 możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy jeśli wynika to z analizy. Wynikające z analizy wskaźniki i parametry zabudowy nie wskazują jednoznacznie na podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W świetle art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie wykazano dostatecznie podstaw odmowy. Wręcz przeciwnie, stan faktyczny obligował organ do ustalenia warunków zabudowy, choć niekoniecznie ustalenie dokładnie tych samych wskaźników i parametrów, co wnioskowane. Do wniosku takiego prowadzi analiza akt sprawy, w szczególności analizy architektoniczno-urbanistycznej (k. 4401-411 administracyjnych akt sprawy). Jeśli chodzi o wskaźnik zabudowy analizator sam przyznaje, że wskaźnik na poziomie 17 % mieści się w granicach wartości występujących w obszarze. Z analizy wynika, że w przypadku 10 na 30 badanych działek wynosi on 17 % i więcej. Nie stanowi uzasadnienia braku możliwości wyznaczenia wskaźnika okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma działki zabudowanej w głębi ul. R. . Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z orzecznictwem pojęcie "działki sąsiedniej" wykracza poza działkę bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji. Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej to średni parametr wskazany w analizie wynosi 11 m, z uwzględnieniem 20 % tolerancji jest to przedział od 8, 8 m do 13, 2 m. Wnioskowana szerokość w istocie odbiega od średniej, ale organ powinien w tym wypadku ocenić, czy możliwe jest wyznaczenie tego parametru w sposób odbiegający od wnioskowanego, zważywszy na brak bezwzględnego związania wnioskiem w tym zakresie. Także wnioskowana wysokość do okapu (6 m) oraz do kalenicy (12 m) odbiega od wartości średnich z obszaru analizowanego. Jednocześnie z analizy wynika (k. 407 administracyjnych akt sprawy), że gdzieniegdzie występują parametry zbliżone (11 m) do kalenicy i (5 m) do okapy. Nie są to zatem rozbieżności świadczące o istnieniu oczywistej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego ze sposobem zagospodarowania w obszarze analizowanym. Okoliczność, że teren działek inwestowanych to zielone tereny otwarte sam w sobie nie może uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy, o ile przepisy szczególne z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody się temu nie sprzeciwiają.

Organ w ocenie Sądu powinien te warunki określić stosownie do przepisów ustawy i rozporządzenia i jeśli nie ma miejsca oczywista sprzeczność między wnioskiem a wynikami analizy, a taka oczywista sprzeczność nie występuje, to organ nie powinien odmawiać wydania warunków zabudowy.

Trafne w tym zakresie jest stanowisko Skarżącej, że skoro we wniosku zawarto maksymalne parametry oczekiwane przez Wnioskodawczynię, to organ powinien ustalić warunki stosownie do wyników analizy, a nie odmawiać ich wydania, jeśli treść wniosku, poza rodzajem inwestycji i funkcji, nie jest zgodna z jej wynikami. Trafny jest również podniesiony zarzut naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że słuszny jest zarzut pominięcia działki [...], która znajduje się w obszarze analizowanym, ale której nie uwzględniono przy analizie wskaźników i parametrów zabudowy. Wskazano jedynie, ze budynek na tej działce położony jest na granicy obszaru analizowanego nie stanowi bezpośredniego sąsiedztwa i nie może w konsekwencji stanowić punktu odniesienia. W tym miejscu przypomnieć należy, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie musi być działka bezpośrednio sąsiadującą, więc ten argument nie jest wystarczający dla uzasadnienia jej pominięcia.

Ponownie rozpatrując sprawę organy ustalą zgodnie z prawem cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 500 złotych.