Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1575/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 152 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 972/19 w sprawie ze skargi U. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 972/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie"), oddalił skargę U. K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: "Kolegium", "organ") z [...] września 2019 r., nr [...]. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta O. (dalej: "Prezydent") z [...] czerwca 2019 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta z [...] listopada 2018 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku, przy ul. [...] w O., na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb geodezyjny [...].

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła U. K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogące w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy:

art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 152 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na ukształtowaniu w zaskarżonym wyroku sytuacji prawnej U. K. w odmienny sposób, niż znajdującej się w tej samej sytuacji prawnej I. W., wobec której ten Sąd wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 13/20 uwzględnił skargę na postanowienie Kolegium z [...] października 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lipca 2019 r., znak: [...] o odmowie wstrzymania wykonalności decyzji Prezydenta z [...] listopada 2018 r., nr [...], nakazując organom administracji publicznej ocenę przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji;

art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a."), art. 151 p.p.s.a. i art. 152 § 1 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, ponieważ Sąd nie zbadał, czy organy obu instancji oceniały przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, do czego były zobowiązane na mocy art. 152 § 1 k.p.a.;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 152 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w oparciu o błędne uznanie, że nie można wstrzymać wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem nie podlega ona wykonaniu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ art. 152 § 1 k.p.a. nie wskazuje rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu, a ponadto decyzja o warunkach zabudowy podlega wykorzystaniu do uzyskania pozwolenia na budowę;

art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu przy orzekaniu oraz w uzasadnieniu wyroku, wyrażonego przez stronę w skardze zarzutu, popartego orzecznictwem sądów administracyjnych, że charakter prawny decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie ma wpływu na przesłanki, o których mowa w art. 152 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd w swoich rozważaniach nie wyjaśnił, z jakiego powodu podzielił właśnie ten, a nie inny pogląd, wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi na rozprawie.

3. Zarządzeniem z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Olsztynie, oddalając skargę. W szczególności, WSA w Olsztynie przyjął, że na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie może być wstrzymane wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczy podanie o wznowienie postępowania. Zagadnienie, czy ten pogląd WSA w Olsztynie jest prawidłowy, nie może być rozważane w ramach podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

4.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 151 i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. Okoliczność, że w wydanym później, na skutek rozpoznania skargi innej osoby, wyroku WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r. dokonano odmiennej wykładni art. 152 § 1 k.p.a. oraz uchylono postanowienie Kolegium z 18 października 2019 r., nie skutkuje naruszeniem zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) ani zasady związania ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (art. 153 p.p.s.a.). W tym kontekście należy przypomnieć, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sprawy przez ten sąd istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., II OSK 2341/18 oraz wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1554/22, CBOSA). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego), art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy), a także można ją wyprowadzić z art. 145 p.p.s.a., w którym wskazano okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że postanowienie Kolegium, które było przedmiotem kontroli w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Olsztynie z 18 lutego 2020 r., zostało wydane 24 września 2019 r. W dacie tej w obrocie prawnym nie funkcjonowało orzeczenie Kolegium lub Prezydenta, które w odniesieniu do tej samej decyzji o warunkach zabudowy odmiennie rozstrzygnęłoby kwestię możliwości zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy w ogóle nie zaktualizował się problem zasady równości w odniesieniu do etapu postępowania administracyjnego obejmującego kwestię zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o postępowanie sądowoadministracyjne, to wyrok WSA w Olsztynie, na który powołuje się skarżąca, został wydany 12 marca 2020 r. Wyrok ten nie mógł zatem w ogóle stanowić punktu odniesienia do oceny ewentualnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku z 18 lutego 2020 r. Wspomniany wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r., niezależnie od tego, że został wydany na skutek skargi innej osoby i dotyczył innego aktu administracyjnego, nie tylko, że nie był prawomocny w chwili wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Olsztynie, ale w ogóle nie istniał w obrocie prawnym 18 lutego 2020 r.

4.6. Jeżeli chodzi o zarzuty z punktów 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, to ich istota dotyczy zagadnienia możliwości wstrzymania wykonania, w trybie art. 152 § 1 k.p.a., decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że zagadnienie to wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, że decyzja o warunkach zabudowy nie należy do aktów administracyjnych, co do których możliwe jest wstrzymanie wykonania (por. np. postanowienie NSA z 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2174/01; wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15; postanowienie NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt II OZ 913/17; postanowienie NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II OZ 817/19; postanowienie NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OZ 858/19; postanowienie NSA z 3 października 2022 r., sygn. akt II OZ 550/22; wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 428/19). Przede wszystkim, decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a ponadto nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji. Uzupełniająco należy podnieść, że z przywołanego w skardze kasacyjnej art. 6 k.p.a., statuującego zasadę legalizmu, nie wynika zakaz dokonywania wykładni przepisów k.p.a. uwzględniającej argumenty natury systemowej i funkcjonalnej (por. np. wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 170/14, CBOSA). Wręcz przeciwnie, wykładnia językowa powinna być zawsze pierwszym etapem wykładni, ale jej rezultaty powinny być każdorazowo poddane weryfikacji przy uwzględnieniu argumentów systemowych, celowościowych i funkcjonalnych. W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że brak literalnego wyłączenia w art. 152 § 1 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza jeszcze, że wyłączenie takich decyzji z zakresu zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. nie może być wyprowadzone w drodze wykładni, mając na uwadze cechy charakterystyczne tego rodzaju decyzji administracyjnych. W tym kontekście należy również przypomnieć o potrzebie ścisłej, a nawet zawężającej, wykładni art. 152 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem podstawę do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych. Tymczasem, decyzje ostateczne korzystają z domniemania zgodności z prawem w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, CBOSA).

4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.