Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 51/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 23
journal: Dz.U. 2023 poz 2778
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi P. w L. sp. z o.o. na czynność Wójta Gminy M. z dnia 18 grudnia 2023 r. w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy w zakresie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy M. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. sp. z o.o. w L. (dalej: strona, skarżąca, spółka) wniosło skargę na czynność Wójta Gminy M. (dalej: organ) w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym z dnia 18 grudnia 2023 r. (dalej także: ogłoszenie). Zaskarżonej czynności strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 2778 ze zm., dalej: Uptz) w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 3 Uptz w zw. z art. 5 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE. L Nr 315, str. 1, dalej: "rozporządzenie nr 1370/2007"), poprzez nieprawidłowe i niedostateczne określenie linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy - wskazując w ogłoszeniu, że dotyczy ono "sieci komunikacyjnej obejmującej obszar Gminy M. oraz część obszaru Gminy K.", czym uniemożliwiono zapoznanie się podmiotom zainteresowanym zawarciem umowy z rzeczywistym zakresem przyszłej umowy dotyczącej przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym oraz uniemożliwiono ustalenie średniej wartości rocznej przedmiotu umowy - co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości zweryfikowania, czy przedmiot umowy kwalifikuje się do procedury bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego;

2. art. 23 ust. 4 pkt 3 Uptz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.), poprzez wskazanie w ogłoszeniu, że dotyczy ono "sieci komunikacyjnej obejmującej obszar Gminy M. oraz część obszaru Gminy K.", podczas gdy w momencie publikacji ogłoszenia nie zostały jeszcze uchwalone i nie obowiązywały akty prawa miejscowego określające linię komunikacyjną, linie komunikacyjne lub sieć komunikacyjną, na których będą wykonywane przewozy;

3. art. 25 ust. 1 Uptz w zw. z art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 w zw. z art. 56-61 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864 ze zm., dalej: TFUE lub Traktat) oraz w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: Ufp), poprzez nieokreślenie trybu wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym - w szczególności poprzez nieokreślenie warunków i kryteriów wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa, w sytuacji gdy z przepisów Uptz, rozporządzenia nr 1370/2007, motywów do tego rozporządzenia oraz Traktatu - wynika, że skorzystanie z trybu bezpośredniego zawarcia umowy musi odbywać się z poszanowaniem zasad przejrzystości, proporcjonalności oraz równego traktowania konkurencyjnych podmiotów świadczących usługi oraz w sytuacji, gdy nieokreślenie trybu wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym prowadzi do naruszenia zasad wydatkowania środków publicznych określonych w ustawie o finansach publicznych.

Mając powyższe na względzie spółka wniosła o:

I. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) dowodów uzupełniających z dokumentów:

1. uchwały nr XLIV/350/2023 Rady Gminy K. z dnia 29 września 2023 r., w sprawie wyrażenia zgody na powierzenie Gminie M. części zadań Gminy K. z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego,

2. uchwały nr LXI/487/2023 Rady Gminy M. z dnia 29 września 2023 r. w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego dotyczącego powierzenia Gminie M. części zadania Gminy K. z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego,

3. uchwały nr LXIV/505/2023 Rady Gminy M. z dnia 28 grudnia 2023 r. w sprawie udzielenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego,

4. ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym z dnia 22 lutego 2016 r. opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy M.,

5. referencji z dnia 5 września 2023 r. wystawionych przez Powiat L.1 potwierdzających, że P. w L. sp. z o.o. świadczyło w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. na rzecz Powiatu L.1 usługę na podstawie zawartej umowy w zakresie publicznego transportu zbiorowego pn. I.,

6. referencji z dnia 31 lipca 2023 r. wystawionych przez Powiat L.1 potwierdzających, że P. w L. sp. z o.o. świadczyło w okresie od 22 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. na rzecz Powiatu L.1 usługę na podstawie zawartej umowy w zakresie publicznego transportu zbiorowego pn. I.

- dla wykazania okoliczności wskazanych w uzasadnieniu skargi;

II. uchylenie zaskarżonej czynności;

III. zasądzenie od organizatora - Gminy M. - kosztów postępowania skargowego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w związku z zaskarżoną czynnością może ponieść szkodę. Jest bowiem przedsiębiorcą z branży przewozów osobowych, który świadczy usługi przewozów pasażerskich na obszarze województwa dolnośląskiego i województw sąsiadujących oraz jest zainteresowana zawarciem umowy w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym, której dotyczy zaskarżona czynność. Strona wielokrotnie wykonywała analogiczne usługi organizowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Dodała, że dysponuje odpowiedniej wielkości flotą pojazdów oraz kadrą pracowników, za pośrednictwem których jest w stanie zrealizować przedmiotową umowę, natomiast działanie organizatora - naruszające przepisy określone w treści zarzutów skargi - prowadzi do braku możliwości zrealizowania umowy.

Uzasadniając pierwszy zarzut strona skarżąca wskazała, że definicje ustawowe linii komunikacyjnej i sieci komunikacyjnej referują do konkretnego połączenia, bądź konkretnych połączeń - w przypadku sieci, zatem organizator powinien był w ogłoszeniu określić te połączenia. W żadnej z Gmin, których dotyczy ogłoszenie, nie obowiązuje plan transportowy, o którym mowa w art. 9 i nast. Uptz, zatem nie sposób ustalić ilości linii komunikacyjnych wchodzących w skład sieci, których dotyczy ogłoszenie, a także przebiegu i długości tych linii. Strona skarżąca podkreśliła, że nieprawidłowe określenie linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy w treści ogłoszenia - pociąga za sobą skutki w sferze braku możliwości zweryfikowania decyzji organizatora o bezpośrednim zawarciu umowy w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym. Wiedza na temat zakresu przedmiotowego przyszłej umowy jest konieczna do zweryfikowania czy organizator był uprawniony do wyboru trybu bezpośredniego zawarcia umowy. Strona skarżąca dodała, że w momencie publikacji ogłoszenia obowiązywały już uchwały dotyczące powierzenia Gminie M. części zadań Gminy K. z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego (uchwała Rady Gminy K. z 29 września 2023 r., nr XLIV/350/2023 i uchwała Rady Gminy M. z 29 września 2023 r., nr LXI/487/2023), jednak strona skarżąca nie ma wiedzy, czy zostało już zawarte porozumienie, o którym mowa w tych uchwałach, a które miało określać szczegółowe warunki zadania z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego powierzonego Gminie M.. W tych okolicznościach - przy braku aktów prawa miejscowego określających ilość linii komunikacyjnych wchodzących w skład sieci, których dotyczy ogłoszenie, a także przebiegu i długości tych linii - nie sposób było ustalić jakiego zakresu przedmiotowego dotyczy ogłoszenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 4 pkt 3 Uptz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., poprzez wskazanie w ogłoszeniu, że dotyczy ono "sieci komunikacyjnej obejmującej obszar Gminy M. oraz część obszaru Gminy K.", podczas gdy w momencie publikacji ogłoszenia nie zostały jeszcze uchwalone i nie obowiązywały akty prawa miejscowego określające linię komunikacyjną, linie komunikacyjne lub sieć komunikacyjną, na których będą wykonywane przewozy, strona skarżąca wskazała, że dopiero w dniu 28 grudnia 2023 r., tj. 10 dni po opublikowaniu ogłoszenia, Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr LXIV/505/2023, w której w § 1 wyraziła zgodę na zawarcie przez Gminę M., organizatora publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich, umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, organizowanego na liniach w gminnych przewozach pasażerskich określonych w § 2. Zgodnie z § 2 przebieg linii w gminnych przewozach pasażerskich, o których mowa w § 1, miał być następujący: linia [...] S. – S.1 – M.; linia [...] P.1 – M.1 – M.; linia [...] P.2 – M. – W., linia [...] K.1 – P.2 – P.3. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, organizator podjął czynność w przedmiocie opublikowania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym bez podstawny prawnej do jej podjęcia, ponieważ w dniu opublikowania ogłoszenia nie posiadał w tym zakresie stosownego uprawnienia.

Uzasadniając trzeci zarzut skargi, strona skarżąca podniosła, że organizator przy zastosowaniu trybu bezpośredniego zawarcia umowy w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym powinien był poinformować na jakiej zasadzie dokona wyboru przewoźnika do realizacji przyszłej umowy o świadczenie usług transportowych, co wynika z art. 25 ust. 1 Uptz. Strona podkreśliła, że przepis ten dotyczy nie tylko umów zawieranych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, ale wszystkich umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a zatem również tych zawartych w trybie bezpośrednim. Zdaniem spółki, rezygnacja z trybu zawarcia umowy zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych - nie oznacza zupełnej dowolności w wyborze przewoźnika realizującego przyszłą umowę o świadczenie usług, jak również nie może oznaczać całkowitego ograniczenia konkurencji między przewoźnikami. Ponadto wyłączenie stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych w przypadku bezpośredniego zawarcia umowy, nie oznacza, że w zakresie wydatków przeznaczonych na realizację tej umowy nie obowiązują reguły wydatkowania środków publicznych określone w art. 44 ust. 3 pkt 1 Ufp. Strona dodała, że przepisy prawa Unii Europejskiej kładą nacisk na gwarancje i zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności. Działanie polegające na braku określenia warunków i kryteriów wyboru przewoźnika do realizacji usług - w istocie prowadzi do całkowitego ograniczenia konkurencji do jednego przewoźnika, wybranego do realizacji usług w sposób niegwarantujący przejrzystości i z pominięciem innych podmiotów - przewoźników znajdujących się w analogicznej sytuacji na tym samym rynku usług. Brak określenia warunków i kryteriów wyboru przewoźnika do realizacji usług doprowadzi do zawarcia umowy z jednym wybranym dowolnie przez organizatora przewoźnikiem, co w istocie narusza zakaz konkurencji, bowiem ingeruje w sposób istotny w swobodę świadczenia usług, o której mowa w art. 56 - 61 TFUE.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżone ogłoszenie jest w pełni poprawne, ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 23 ust. 4 Uptz. Podkreślił, że z uwagi na zarzut strony, zgodnie z którym określenie linii komunikacyjnych jest "nieprawidłowe i niedostateczne", organizator, mając na względzie dbałość o przejrzystość i jasność, a także brak wątpliwości i zastrzeżeń, co do treści ogłoszenia przez podmioty zainteresowane, dokonał w dniu 29 stycznia 2024 r. zmiany pkt 3 ogłoszenia, poprzez wyraźne wymienienie linii komunikacyjnych, na podstawie art. 23 ust. 5 Uptz.

Zdaniem organu, zarzut "nieokreślenia trybu wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym, w szczególności poprzez nieokreślenie warunków i kryteriów wyboru" jest w pełni chybiony, ponieważ art. 23 Uptz nie wymienia tego elementu, jako obligatoryjnego dla treści ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy.

W ocenie organu strona skarżąca zupełnie błędnie ustaliła stan faktyczny, stanowiący podstawę do wniesienia skargi. Podjęte bowiem w 2023 r. akty prawa miejscowego przez Radę Gminy M., Radę Gminy K., dotyczące organizacji przez Gminę M. publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych: linia [...]- S.-S.1 -M., linia [...] - P.1 - M.1-M., linia [...] - P.2-M.-W., linia [...] - K.1-P.2- P.3, dotyczą roku 2024 tj. okresu od 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. i w żaden sposób nie można ich stosować do przedmiotu skargi, tj. zaskarżonego ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy.

Organ podkreślił, że w odpowiedzi na zaskarżone ogłoszenie zgłosiły się dwie firmy przewozowe. Nie wniosły przy tym żadnych uwag i zastrzeżeń, co do treści ogłoszenia. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył zaskarżone ogłoszenie z 18 grudnia 2023 r., zmianę ogłoszenia z 29 stycznia 2024 r. i uchwały: nr XLIV/350/2023 Rady Gminy K. z dnia 29 września 2023 r., nr LXI/487/2023 Rady Gminy M. z dnia 29 września 2023 r., nr LXIV/505/2023 Rady Gminy M. z dnia 28 grudnia 2023 r.

W piśmie procesowym z 14 marca 2024 r. strona skarżąca wskazała, że wątpliwe jest, czy zmiana ogłoszenia z 29 stycznia 2024 r. zawiera prawidłowe określenie linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy. W pkt 3 zmienionego ogłoszenia określono bowiem jedynie trasy (poprzez podanie nazw miejscowości), a nie linie komunikacyjne w rozumieniu przepisów Uptz. Elementem definicji linii komunikacyjnej są "oznaczone miejsca do wsiadania i wysiadania pasażerów" (przystanki) - które nie zostały podane w pkt 3 zmiany ogłoszenia. Dodała, że twierdzenia organizatora, jakoby "podjęte w 2023 r. akty prawa miejscowego przez Radę Gminy M., Radę Gminy K., dotyczące organizacji przez Gminę M. publicznego transportu zbiorowego na liniach (...) dotyczą roku 2024 tj. okresu od 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. i w żaden sposób nie można ich stosować do zaskarżonego ogłoszenia" nie wynikają z treści przywołanych uchwał. W przywołanych uchwałach nie wskazano okresów realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, które obejmowałyby uchwały. Natomiast gdyby uznać - jak twierdzi organizator - że wymienione uchwały dotyczyły organizacji publicznego transportu zbiorowego w roku 2024 i nie można ich stosować do zaskarżonego ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy - to uwzględniając, że brak jest dowodu na podjęcie uchwał właściwych dla zaskarżonego ogłoszenia - należy uznać, że organizator podjął czynność w przedmiocie opublikowania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy w zakresie przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym w dniu 18 grudnia 2023 r. - bez podstawny prawnej do jej podjęcia. Skarżąca spółka podkreśliła również, że odpowiedź na ogłoszenie od dwóch podmiotów potwierdza, że istnieje podstawa do przeprowadzenia konkurencyjnego postępowania. Jednym z dwóch podmiotów, które odpowiedziały na ogłoszenie jest skarżąca. Odpowiedź jest zgłoszeniem chęci udziału w postępowaniu uwzględniającym zasadę konkurencyjności, w oparciu o warunki i kryteria określone w dokumentach zamówienia. Akceptacja dla umożliwienia zawarcia umowy z arbitralnie wskazanym podmiotem powoduje wyłączenie konkurencji aż na 5 lat - zgodnie z pkt 5 zaskarżonego ogłoszenia.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów: schematu trasy wynikającej z treści ogłoszenia oraz aktualnego rozkładu jazdy na tych samych trasach, który uwzględnia poza miejscowościami wskazanymi w ogłoszeniu także szereg innych miejscowości znajdujących się na tej trasie, czasami nawet znajdującymi się poza podstawowym przebiegiem trasy wynikającym z ogłoszenia, na okoliczność, że linie wskazane w ogłoszeniu nie uwzględniają faktycznego przebiegu trasy. Pełnomocnik oświadczył, że brak przystanków ujętych w ogłoszeniu umożliwia Gminie, w ramach tego ogłoszenia, dokonywanie dowolnych zmian na etapie wykonywania postępowania. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym znajdujące się w aktach uchwały odnoszą się do 2024 r., pełnomocnik zauważył, że w 2024 r. nie jest realizowana linia [...], która została wskazana w uchwale. Pełnomocnik przedłożył wydruki ze strony internetowej Gminy, na których znajdują się linie z roku 2024.

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalić wnioski o przeprowadzenie dowodu z uchwał: nr XLIV/350/2023 Rady Gminy K. z dnia 29 września 2023 r., nr LXI/487/2023 Rady Gminy M. z dnia 29 września 2023 r., nr LXIV/505/2023 Rady Gminy M. z dnia 28 grudnia 2023 r., ponieważ zostały one przedłożone przez organ wraz z odpowiedzią na skargę i Sąd zapoznał się z nimi. Sąd postanowił dopuścić pozostałe wnioski dowodowe uznając, że były one niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką właśnie ustawą szczególną jest ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, która w art. 59-61 przewiduje zakres spraw, poddanych kontroli sądów administracyjnych, wraz z odrębnościami wobec ogólnych regulacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 Uptz, w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu toczącym się na skutek takiej skargi stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli przepisy rozdziału 1 działu III ustawy "postępowanie skargowe", nie stanowią inaczej. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy, zgodnie z art. 60 Uptz, wnosi się za jego pośrednictwem, w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie. Sąd nie może orzekać co do zarzutów i wniosków, które nie były zawarte w skardze (art. 61 ust. 1 Uptz). Sąd uchyla czynności podjęte przez organizatora, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy (art. 61 ust. 2 Uptz).

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka była podmiotem zainteresowanym zawarciem umowy, czego dowodzi przesłana przez organ odpowiedź spółki na ogłoszenie z 18 grudnia 2023 r. W ocenie Sądu, spółka wykazała też zagrożenie powstaniem szkody w związku z zaskarżoną czynnością. Podkreśliła bowiem, że wyłączenie jej z możliwości zawarcia umowy doprowadzi do poniesienia szkody w postaci utraconych korzyści, które mogłaby uzyskać, gdyby organizator nie naruszył przepisów wskazanych w zarzutach skargi.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że w zaskarżonej czynności, jako przewidywany tryb udzielenia zamówienia, organizator wskazał bezpośrednie zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z podmiotem zewnętrznym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 3 Uptz, w którym organizator dokonuje wyboru operatora w trybie art. 22 ust. 1 pkt 1 Uptz, tj. gdy średnia roczna wartość zamówienia nie przekracza 1 mln euro. Zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 3 Uptz ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy zawiera określenie rodzaju transportu oraz linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy. W punkcie 3 zaskarżonej czynności organizator wskazał, że gminne przewozy pasażerskie w publicznym transporcie zbiorowym (autobusowym) będą wykonywane na sieci komunikacyjnej, obejmującej obszar Gminy M. i części Gminy K., dla którego Gmina M. jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego. W dniu 29 stycznia 2024 r. organizator dokonał zmiany punktu 3 ogłoszenia, wskazując, że transport drogowy – przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego będzie wykonywany na następujących liniach komunikacyjnych: 1) S.-S.1-M.; 2) P.1-M.1-M.; 3) P.2-M.-W.; 4) K.1-P.2-P.3.

W ocenie Sądu, słusznie strona skarżąca zarzuciła, że organizator nieprawidłowo i niedostatecznie wskazał linie komunikacyjne, na których będą wykonywane przewozy, czym naruszył art. 22 ust. 1 pkt 1 Uptz w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 3 Uptz w zw. z art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007. Po dokonanej zmianie ogłoszenia, organizator wskazał linie komunikacyjne przez podanie jedynie przebiegu określonych tras, wskakując w odniesieniu do każdej trasy punkt początkowy, końcowy i jeden punkt pośredni. W art. 4 ust. 1 pkt 5 Uptz zawarta została definicja linii komunikacyjnej, jako połączenia komunikacyjnego wykonywanego na sieci dróg publicznych, wraz z oznaczonymi miejscami do wsiadania i wysiadania pasażerów na liniach komunikacyjnych, po których odbywa się publiczny transport zbiorowy. Jej istotę stanowi wyraźne wskazanie punktów: początkowego i końcowego, a także pośrednich, przez które dane połączenie ma przebiegać i na których może być dokonywana wymiana pasażerska. Zlokalizowane są one na liniach komunikacyjnych, po których ma się odbywać publiczny transport zbiorowy. Linia komunikacyjna stanowi odwzorowanie trasy przejazdu z oznaczeniem miejsc umożliwiających wymianę pasażerską - dworce i przystanki komunikacyjne, a w transporcie kolejowym dworce i przystanki kolejowe (zob. Karol Wach w: Publiczny transport drogowy. Komentarz. WKP 2021, Błażej Kwiatek, Andrzej Wach, Karol Wach). W zaskarżonym ogłoszeniu, z uwzględnieniem dokonanej w dniu 29 stycznia 2024 r. zmiany, zabrakło określenia punktów wymiany pasażerów. Przedstawione natomiast na rozprawie aktualne rozkłady jazdy linii: nr [...] (S.-S.1-M.), nr [...] (P.1-M.1-M.), nr [...] (trasa inna niż podana w ogłoszeniu) i nr [...] (K.1-P.2-P.3) wraz ze schematami tras na mapach pokazują, że poszczególne trasy obejmuję przystanki w miejscowościach, które nie zostały wymienione w ogłoszeniu po jego zmianie. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym nieprecyzyjne określenie linii komunikacyjnych uniemożliwia zapoznanie się podmiotom zainteresowanym zawarciem umowy z rzeczywistym zakresem przyszłej umowy dotyczącej przewozów osób w publicznym transporcie zbiorowym, a także ustalenie średniej wartości rocznej przedmiotu umowy. W konsekwencji ma to również znaczenie dla możliwości zweryfikowania, czy przedmiot umowy kwalifikuje się do procedury bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W konsekwencji Sąd uznał za zasadny sformułowany w skardze zarzut dotyczący nieprecyzyjnego wskazania linii komunikacyjnej, która powinna być określona w sposób zgodny z jej definicją zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 5 Uptz.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 23 ust. 4 pkt 3 Uptz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., poprzez wskazanie w ogłoszeniu, że dotyczy ono "sieci komunikacyjnej obejmującej obszar Gminy M. oraz część obszaru Gminy K.", podczas gdy w momencie publikacji ogłoszenia nie zostały jeszcze uchwalone i nie obowiązywały akty prawa miejscowego określające linię komunikacyjną, linie komunikacyjne lub sieć komunikacyjną, na których będą wykonywane przewozy. Dopiero, jak wskazała strona skarżąca, w dniu 28 grudnia 2023 r., tj. 10 dni po opublikowaniu ogłoszenia, Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr LXIV/505/2023, w której w § 1 wyraziła zgodę na zawarcie przez Gminę M., organizatora publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich, umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, organizowanego na liniach w gminnych przewozach pasażerskich określonych w § 2.

Odnosząc się do ww. zarzutu, organ w odpowiedzi na skargę oświadczył, że podjęte w 2023 r. akty prawa miejscowego przez Radę Gminy M. i Radę Gminy K., dotyczące organizacji przez Gminę M. publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych: [...] S.-S.1-M., [...] P.1-M.1-M., [...] P.2-M.-W., [...] K.1-P.2- P.3, dotyczą roku 2024 tj. okresu od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. i w żaden sposób nie można ich stosować do przedmiotu skargi, tj. zaskarżonego ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył uchwały, na które powoływała się w skardze strona skarżąca, tj.: 1) uchwałę nr XLIV/350/2023 Rady Gminy K. z dnia 29 września 2023 r., w której Gmina K. wyraziła zgodę na powierzenie Gminie M. części zadań Gminy K. w zakresie organizacji gminnych przewozów pasażerskich o charakterze użyteczności publicznej na linii komunikacyjnej P.2 - M. - K. - W. – L.2 na terenie Gminy K. (§ 1). W § 2 uchwały wskazano, że przejęcie zadania, o którym mowa w § 1, oraz szczegółowe warunki jego realizacji, zostaną określone w porozumieniu zawartym pomiędzy Gminą K. a Gminą M.; 2) uchwałę nr LXI/487/2023 Rady Gminy M. z 29 września 2023 r., w której Gmina M. przyjęła do realizacji część zadania Gminy K. w zakresie organizacji gminnych przewozów pasażerskich o charakterze użyteczności publicznej na linii komunikacyjnej P.2 - M. - W. na terenie Gminy K. (§ 1). Przyjęto, że szczegółowe warunki realizacji zadania, o którym mowa w § 1, określi porozumienie zawarte przez Wójta Gminy M. i Wójta Gminy K. (§ 2); 3) uchwałę nr LXIV/505/2023 Rady Gminy M. z 28 grudnia 2023 r., w której wyrażono zgodę na zawarcie przez Gminę M., organizatora publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich, umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, organizowanego na liniach w gminnych przewozach pasażerskich określonych w § 2.

Strona skarżąca w piśmie procesowym z 14 marca 2024 r., jak też na rozprawie podniosła, że w powołanych uchwałach nie wskazano okresów realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, które obejmowałyby uchwały i że uchwały te dotyczyły, w jej ocenie, zaskarżonej czynności. Wskazała przy tym, że gdyby jednak uznać, że odnosiły się one do 2024 r. to w takim układzie organizator w ogóle nie miał podstawy prawnej do podjęcia czynności o ogłoszeniu o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 9 i art. 7 ust. 1 pkt 1 Uptz organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest m.in. właściwa jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina: na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich (lit. a) i ta, której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie (lit. b). Z powołanych przepisów wynika zatem, że warunkiem organizowania przez Gminę M. transportu publicznego na terenie Gminy K. jest powierzenie jej zadań organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia zawartego między gminami. Skoro jednak, jak twierdzi organ, uchwały Rady Gminy K. i Rady Gminy M. z 29 września 2023 r. nie dotyczą spornego ogłoszenia, a roku 2024, to w takim razie z uwagi na brak dowodu podjęcia uchwał właściwych dla zaskarżonego ogłoszenia, nie wiadomo, czy Gmina M. była uprawniona do dokonania zaskarżonej czynności w odniesieniu do Gminy K.. Gmina M. nie wykazała, czy zostało zawarte stosowne porozumienie między nią, a Gminą K. dotyczące okresu wskazanego w ogłoszeniu, tj. od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2030 r. W konsekwencji zasługiwał także na uwzględnienie drugi zarzut skargi w zakresie, w jakim zwrócono uwagę na możliwy brak podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej czynności, skoro, jak twierdzi organ żadna z uchwał podjętych w 2023 r. nie dotyczy spornego ogłoszenia.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący nieokreślenia warunków i kryteriów wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa. Wymóg taki nie wynika z art. 23 ust. 4 Uptz, a także z powołanego przez spółkę art. 25 ust. 1 Uptz. Zgodnie z art. 22 ust. 3 Uptz do umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawieranej na podstawie ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy art. 24-29. Odpowiednie stosowanie przepisu oznacza, że w zależności od specyfiki konkretnej sytuacji, przedmiotu uregulowania i obszaru ewentualnego zastosowania, może wchodzić w rachubę stosowanie pełne, stosowanie z odpowiednimi modyfikacjami, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. W myśl art. 25 ust. 1 Uptz organizator, po wybraniu najkorzystniejszej oferty na podstawie warunków i kryteriów określonych w dokumentach zamówienia, w terminie 30 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty, zawiera z przedsiębiorcą umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Zdaniem Sądu, art. 25 Uptz ma w szczególności zastosowanie w odniesieniu do czasu, na który może być zawarta umowa (ust. 2), czy jej elementów (ust. 3). Zapis ust. 1 tego artykułu, z którego wynika, że wybierana jest najkorzystniejsza oferta na podstawie warunków i kryteriów określonych w dokumentach zamówienia pozostaje w sprzeczność z trybem przewidzianym w art. 22 ust. 1 Uptz i dlatego nie może mieć zastosowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia swobód traktatowych wynikających z Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj. art. 56-61 (swoboda świadczenia usług), wskazać należy, że zarówno przepisy rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, jak i przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określają sytuacje, w których organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Skorzystanie przez organizatora z gwarantowanego prawem uprawnienia w kwestii trybu wyboru udzielenia zamówienia w zakresie publicznego transportu zbiorowego nie może być postrzegane, jako naruszenie prawa czy swobód traktatowych. Organizator ma zatem, zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1370/2007, prawo podjęcia decyzji o trybie wyboru operatora. Warunkiem legalności takiego wyboru jest natomiast prawidłowe dokonanie ogłoszenia o zamiarze wyboru, w tym zachowanie terminu takiego ogłoszenia. Wprowadzenie tego okresu stanowi bowiem realizację zasady przejrzystości. W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 na wniosek zainteresowanej strony właściwy organ przekazuje jej uzasadnienie swojej decyzji o bezpośrednim udzieleniu zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych. W konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze podane argumenty, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 2 Uptz. Na koszty postępowania złożyły się: wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).

L.