Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1256/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 48 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2024 roku sprawy ze skargi E. G. na postanowienie nr 569/2024 z dnia 25 czerwca 2024 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz E. G. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. G. jest postanowienie nr 569/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2024 roku, znak: WOB.7722.174.2022.KJAS utrzymujące w mocy postanowienie nr 67/22 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 20 czerwca 2022 roku, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał "inwestorowi: P. E. G. (...), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie budynku mieszkalnego oznaczonego na załączniku graficznym nr F (relokowanego z N. ul. [...]) na działce nr [...] w miejscowości Z., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę".

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej budowy wyżej opisanego budynku gospodarczego. Podczas kontroli odbywającej się w dniu 12 stycznia 2022 r. organ ustalił, że na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. gmina N. usytuowane są następujące obiekty:

- budynek oznaczony nr A, z roku 1933. Budynek mieszkalny zawsze stał na przedmiotowej działce. Budynek o konstrukcji drewnianej z dachem 2 spadowym krytym dachówką ceramiczną. Przedmiotowy budynek użytkowany na cele mieszkalne przez właścicielkę. Budynek wyposażony w instalacje elektryczną, gazową i wodno - kanalizacyjną. Budynek ogrzewany centralnym ogrzewaniem, gazowym. Obiekt podłączony do kanalizacji miejskiej;

- budynek oznaczony nr B - dostawiony do ściany szczytowej budynku A od strony zachodniej. Przedmiotowy budynek odbudowany w miejsce starej stodoły. Jak wskazuje właścicielka na budowę przedmiotowego obiektu uzyskano pozwolenie na budowę w 2001 r. Przedmiotowy budynek o konstrukcji murowanej z więźbą dachową drewnianą kryty dachówką ceramiczną. Obiekt wyposażony w instalację elektryczną, ogrzewany kominkiem. Przedmiotowy budynek użytkowany przez właścicielkę na cele mieszkalne stanowi połączenie z budynkiem oznaczonym nr A;

- budynek oznaczony nr C stanowi budynek mieszkalny z częścią gospodarczą po strony zachodniej stanowiący obecnie łazienkę, a od części wschodniej (dawna stodoła), jest wykorzystywany na pomieszczenie gospodarcze. Jak wskazała podczas kontroli obecna właścicielka budynek wybudowany w roku 1890. Budynek wyposażony instalacje elektryczną oraz wod-kan. ogrzewanie za pomocą wkładu kominowego w piecu kaflowym, podgrzewanie wody realizowane za pomocą podgrzewacza zasilanego instalacją elektryczną;

- budynek oznaczony nr D usytuowany przed elewacją północną budynku C, przedmiotowy budynek stanowi podziemny garaż jednostanowiskowy. Garaż wykonany w technologii żelbetowej. Stropodach pokryty gruntem. Obiekt wykonany w ramach w/w pozwolenia na budowę. Przed wjazdem do garażu od strony zachodniej wykonana wiata w konstrukcji murowano- drewnianej z dachem 2 spadowym pokrytym dachówką ceramiczną;

- budynek oznaczony nr E przedmiotowy obiekt stanowi odbudowę istniejącego budynku, przeniesionego z ul. Z. z M. 4. Zgodnie z przedłożonymi podczas kontroli dokumentami rozbiórka przedmiotowego budynku z pierwotnej lokalizacji została wykonana w oparciu o decyzję z dnia 7.04.2021 r. prezydenta Miasta Krakowa. Przedmiotową rozbiórkę jak wskazała obecna właścicielka wykonano na przełomie maja i czerwca 2021 r. W postanowieniu z dnia 24.02.2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgadnia projekt rozbiórki budynku mieszkalno -gospodarczego z ul. Z. i z M. 4, uzgadnia projekt zagospodarowania terenu dla działki [...] obr. [...] usytuowanej w miejscowości Z. przeznaczony na translokację opracowany przez P. B. i uzgadnia program prac konserwatorskich związanych z translokacją budynku opracowany przez E. G.. Podczas kontroli przedłożono dokumentację na projekt rozbiórki uzgodnioną przez MWKZ w K. w dniu 24.02.2021 r, opracowaną przez Pracownię Projektową [...] w której na stronie 66 wskazano proponowaną lokalizację translokacji budynku wskazując obrysem oraz literami E i F lokalizacje części mieszkalnej i gospodarczej na działce nr [...] w Z. . W dniu kontroli przedmiotowy obiekt usytuowany na punktowych fundamentach betonowych (8 punktach węzłowych) na nowej drewnianej podwalinie. Budynek z więźbą dachową wykonaną na słupach odciążających ściany zewnętrzne, częściowo pokryty dachówką ceramiczną częściowo zabezpieczony plandeką. Budynek otwarty bez drzwi i okien zewnętrznych, widoczna korozja drewna, oraz ugięcia belek konstrukcyjnych ścian zewnętrznych. Jak wskazują obecni roboty montażowe związane z odtworzeniem w miejscu relokacją realizowane są pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Budynek z 1821 r. w obecnej lokalizacji na działce nr [...] w Z. , bez instalacji wewnętrznych;

- budynek oznaczony nr F - budynek przeniesiony z N. ul. [...]. Budynek był wpisany do gminnej ewidencji zabytków i został z niej wykreślony. Uzyskano zgłoszenie na jego rozbiórkę i trwają prace związane z ponownym z wpisem do gminnej ewidencji zabytków w nowej lokalizacji. Przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej został przeniesiony na ten teren wiosną 2020 r. Pod przedmiotowym obiektem prowadzone są prace archeologiczne. Obiekt nie jest wyposażony w żadne instalacje, nieużytkowany. Na jego wzniesienie nie posiadano żadnych dokumentów. Budynek o konstrukcji drewnianej z dachem 4 spadowym krytym dachówką ceramiczną;

- budynek oznaczony nr G- budynek o konstrukcji drewnianej posadowiony na pustakach ceramicznych postawionych swobodnie na gruncie, o konstrukcji drewnianej z dachem 2 spadowym krytym dachówką ceramiczną, budynek postawiony na gruncie w 2021 r, bez wymaganych zgłoszeń ani pozwoleń. Budynek o funkcji gospodarczej;

- w południowo wschodnim narożniku działki zlokalizowany budynek oznaczony literą H, o konstrukcji drewnianej z 2 spadowym dachem o konstrukcji drewnianej, kryty dachówka ceramiczną. Budynek wyposażony w instalację elektryczną. Obiekt przeniesiony z N. ul. [...] i odtworzony w 2020 r. wraz z budynkiem oznaczonym nr F. Na jego budowę nie uzyskiwano również żadnych zgłoszeń ani pozwoleń;

- budynek oznaczony nr l - to budynek z oku 1912, budynek mieszkalny przeniesiony w to miejsce z T. obecnie wpisany do Gminnej ewidencji Zabytków - karta adresowa zabytków Zespół budynków w zagrodzie 3 domy i stajnia Z. na działce nr [...]. Na jego odtworzenie inwestor posiada decyzję Starosty Wielickiego z dnia 8.12.2009. Roboty realizowane pod nadzorem kierownika budowy A. K., i dokumentowane w dzienniku budowy nr [...] z ostatnim wpisem z dnia 20.09.2019 r o wykonaniu wylewek wraz z ociepleniem w podłodze oraz wykonaniu ścian wewnętrznych. Na dzień kontroli budynek wyposażony w instalacje: elektryczną, wód - kań, budynek ogrzewany za pomocą powietrznej pompy ciepła. Na dzień kontroli realizacja obiektu nie zakończona, obiekt nieużytkowany;

- budynek oznaczony nr J - budynek przeniesiony z P. ul. [...], budynek z 1852 r. przeniesiony w 2020 r. w obecne miejsce. W zakresie przedmiotowego budynku uzyskano decyzję Starosty Wielickiego z dnia 12.03.2020 na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P. . Nadto przedłożono MWKZ z dnia 3.03.2020 r. udzielające zgody na rozbiórkę przeniesienie przedmiotowego obiektu i jego relokacje w nowe miejsce tj. na działkę [...] w Z.

- budynek oznaczony nr K - o konstrukcji drewnianej z dachem 2 spadowym z fragmentarycznym podniesieniem połaci nad bramą 2 skrzydłową, kryty dachówką ceramiczną. Budynek w narożach postawiony na pustakach ceramicznych, przeniesiony na teren działki [...] w tarach 90 ubiegłego wieku z B. koło B..

Ponadto na terenie przedmiotowych działek usytuowana altana o konstrukcji drewnianej (6 bocznej), z dachem wielospadowym krytym gontem. Nadto 2 kapliczki. Teren działek ogrodzony, monitorowany z wjazdem od strony północnej bramą 2 skrzydłową oraz wejściem furtką na wysokości budynku A.

Podczas kontroli ustalono również, że budynki oznaczone literami E, F, G, H, J zostały zrealizowane w ramach ratowania zabytków i obecnie są odtworzone celem zabezpieczenia substancji obiektu przed utratą ich wartości konserwatorskich, a procedury związane z ich faktycznym i docelowym postawieniem w terenie będą realizowane przez inwestora po zmianie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakończeniu prac archeologicznych realizowanych na terenie nieruchomości. W chwili obecnej obiekty są usytuowane na tymczasowych punktowych fundamentach w związku z potrzebą prowadzenia i poddawania tych obiektów pod konieczne prace konserwatorskie.

Organ zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o wskazanie czy dla obiektów usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości Z. wydawane były pozwolenia konserwatorskie na ich relokacje w nowe miejsce, nadto o wskazanie czy budynki przeniesione w nowe miejsce zachowują status zabytków i podlegają nadal ochronie konserwatorskiej. Dodatkowo zwrócono się o informację, czy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków akceptuje lokalizacje relokowanych budynków na działce nr [...] w Z. . W odpowiedzi Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków pismem z dnia 21.02.2022 r. poinformował, że:

1) Z. [...] zespół budynków w zagrodzie — trzy domy i stajnia, w tym dom z T. figurują w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków gminy N.;

2) dom z P. ul. K. 8 figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków Gminy N.. Z uwagi na katastrofalny stan techniczny pismem z dnia 03.03.2020 r. organ dopuścił rozbiórkę ww. budynku i zaakceptował jego przeniesienie na dz. ew. nr [...] w Z. . Nadto pismem z dnia 28.12.2020 r. wskazano, iż w związku z umową o relokacje budynku drewnianego zawartą pomiędzy właścicielem budynku a E. G., która zobowiązała się przejąć budynek zlokalizowany przy ul. K. 8 w P. , dz. [...] i dokonać jego relokacji na działkę [...] w miejscowości Z., gm. N., Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 03.03.2020 r. wyraził zgodę na rozbiórkę budynku i jego relokacje na ww. miejsce oraz jego złożenie i zabezpieczenie w miejscowości Z. pod warunkiem jego postawienia w terminie do końca 2020 roku, po uzyskaniu pozwolenia na budowę i wykonaniu projektów, przedłużono termin na relokacje – budynku do końca sierpnia 2021 r.;

3) dom z N. ul. A. 5 figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i figurował w gminnej ewidencji zabytków Gminy N.. Z uwagi na stan techniczny pismem z dnia 13.02.2014 r. organ dopuścił rozbiórkę ww. budynku. Przedmiotowym uzgodnieniem Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków wskazał, iż budynek mieszkalny i gospodarczy, zlokalizowany na dz. ew. nr [...] przy ul. A. 5 w N., nie jest wpisana do rejestru zabytków, jak również nie jest położony na terenie wpisanym, natomiast figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków;

4) dom z B. przeniesiony w latach 90-tych na teren Z. A.. W aktach brak stosownych uzgodnień. Zwracano jednak uwagę, że przepisy dotyczące gminnej ewidencji, których konsekwencją była zmian prawa budowlanego zostały wprowadzone dopiero w 2003 r. na mocy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5) dom z ul. Z. z M. 4 figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji miasta K.. Z uwagi na katastrofalny stan techniczny został przeznaczony do przeniesienia i rekonstrukcji. Obiekt pomimo konieczności wymiany drewnianych, zużytych elementów konstrukcyjnych nadal zachowuje status zabytku. Z chwilą zakończenia prac konserwatorskich ww. budynek zostanie wyłączony z gminnej ewidencji miasta K. włączony do ewidencji gminy N.. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. wskazał, że wszystkie wymienione obiekty nie były wpisane do rejestru zabytków. Tym samy ich przeniesienie nie wymagało uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jednocześnie wskazano, że organ w pełni akceptuje lokalizację, jak i sposób prowadzonych dotychczas prac konserwatorskich na terenie "Z. A.". Wyraźnie należy podkreślić iż mają one charakter działań ratunkowych, wykraczających poza standardowe procedury, nadto w pkt. 3 ww. pisma wskazano "dom z N. ul. A. 5 figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i figurował w gminnej ewidencji zabytków Gminy N.. Z uwagi na stan techniczny pismem z dnia 13.02.20!4r. (...) tut. urząd dopuścił rozbiórkę ww. budynku (...) " (k. 42 akt PINB).

Wdrażając procedurę legalizacyjną, PINB postanowieniem nr 67/22 z dnia 20 czerwca 2022r. znak: NG.5160.3.2022, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał robót budowlanych przy samowolnej budowie budynku mieszkalnego oznaczonego na załączniku graficznym nr F (relokowanego z N. ul. [...]) na działce nr [...] w miejscowości Z. (k. 51 akt PINB).

Zażalenie na wzmiankowane wyżej postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w ustawowo przewidzianym terminie złożyła E. G..

W toku postępowania odwoławczego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zlecił PINB w W. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wykonanie oględzin na działce nr [...] w miejscowości Z..

Następnie postanowieniem nr 569/2024 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2024 roku, znak: WOB.7722.174.2022.KJAS utrzymał w mocy postanowienie nr 67/22 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 20 czerwca 2022 roku.

W uzasadnieniu wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy wstępnego wyjaśnienia wymaga, że w toku postępowania zażaleniowego na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy MWINB dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania.

I tak, zgodnie z ustaleniami organu I instancji inwestorem przedmiotowych robót budowlanych pozostaje P. E. G., która jednocześnie jest właścicielką działki nr [...] w m.. . Natomiast przedmiotowy obiekt budowlany oddziałuje również na sąsiednią działkę nr [...], która pozostaje współwłasnością inwestorki jak również P. D. Z. (daw. D. Z.), której z tej przyczyny również należało przyznać status strony postępowania. W tym stanie rzeczy krąg stron postępowania zostaje ograniczony do wskazanych powyżej osób. Podsumowując organ odwoławczy uznał, iż krąg stron w realiach niniejszej sprawy został zdefiniowany prawidłowo i pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym.

Wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z odbudową budynku mieszkalnego oznaczonego nr F na działce nr [...] w m. Z. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - była w ocenie MWINB prawidłowa. Nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego fakt braku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również brak dokonania zgłoszenia przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych.

Dalej MWINB wskazał, iż zgodnie z art. 28 Pr. Bud. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazał, że w toku postępowania ustalone zostało, że P. E. G. dokonała w dniu 28 czerwca 2017r. zgłoszenia rozbiórki "budynku mieszkalnego ul. [...] [...] działka [...]" załącznikiem do ww. wniosku był dokument pn.: "opis zakresu i prowadzenia robót budowlanych rozbiórkowych budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego". W dokumencie tym wskazano, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Podano również min. dane charakterystyczne budynku mieszkalnego jak. pow. zabudowy: 107,3 m2, długość: 14,8m, szerokość: 7,25m i wysokość: 6m. Z pozyskanych przez PINB informacji wynika, że ww. obiekty zlokalizowane na działce nr [...] nie były wpisane do rejestru zabytków, wobec czego nie było wymagane pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie przy nich robót. Ustalono nadto, że zamiarem P. E. G. była rozbiórka zabudowań zlokalizowanych w N. przy ul. A. na działce nr [...] i ich przeniesienie a następnie odtworzenie na działce nr [...] w m. Z. Niemniej jednak P. E. G. jako inwestor nie uzyskała ani pozwolenia na budowę ani też nie dokonała stosowanego zgłoszenia dot. zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] w m. Z.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe roboty budowlane polegały na rozbiórce budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej z gankiem wejściowym oraz dobudowaną częścią gospodarczą oraz werandą - budynek o wymiarach długość: 14,8m, szerokość: 7,25m i wysokość: 6m - a następnie na budowie budynku (z wykorzystaniem relokowanych elementów) w innym miejscu, tj. na działce nr [...] w m. Z. . Przedmiotowy budynek mieszkalny jest posadowiony na betonowych blokach fundamentowych osadzonych na głębokości ok 1,0 m pod poziomem terenu. Wymiary budynku wynoszą: 6,6m x 13,45m. Charakter obiektu określony jako mieszkalny z częścią gospodarczą nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Zaznaczyć należy, iż przedmiotowy budynek figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, natomiast nie jest wpisany do rejestru zabytków.

Mając na względzie definicję budynku wynikającą z przepisu art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach", należało poddać analizie okoliczność, czy przedmiotowy obiekt pozostaje trwale związany z gruntem. MWINB w tym miejscu przytacza pogląd prezentowany w orzecznictwie, choćby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oceniając ocenę prawną trwałego związania z gruntem wskazuje: "Sprowadza się on zasadniczo do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy też przemieszczenie na inne miejsce. Trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana również jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwale, aby opierało się czynnikom (np. atmosferycznym) mogącym zniszczyć tę konstrukcję. Równocześnie zwrot ten należy wykładać z uwzględnieniem pojęcia "fundamentu". Przy> czym pojęcie to na gruncie języka potocznego definiuje się jako "dolną część budowli lub innej konstrukcji osadzonej w ziemi" (www.sjp.pwn.pl). Natomiast w świetle dostępnej każdemu wiedzy z zakresu budownictwa, fundamentem jest element konstrukcyjny, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, służący za podstawę trwałego posadowienia obiektów budowlanych, mogący zostać wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, te zaś zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Jak trafnie zauważył organ, fundament, jako podstawa budynku, może zostać wykonany w różnych technikach, takich jak stopy fundamentowe, pływy, ławy, a co za tym idzie nie musi przybierać postaci ciągłej, wspierającej przeważającą powierzchnię ścian nośnych obiektu. W przypadku lżejszych konstrukcji (...) wystarczającym może być zastosowanie pojedynczych bloków betonowych o charakterze punktowym." I dalej: "Równocześnie z protokołu oględzin wynikało, że sporny obiekt posadowiony został na stopach betonowych, które spełniały przedstawione powyżej kryteria uznania ich za fundamenty, jak również oparty był na betonowej posadzce. Tym samym, nawet jeżeli obiekt ten można było rozebrać i posadowić w innym miejscu, należało uznać go za trwale związany z gruntem. Czynność ta wymagałaby bowiem przygotowania podłoża poprzez wykonanie nowych stóp fundamentowych. " (Wyrok WSA w Krakowie z 21.06.2022 r., I SA/Kr 238/22, LEX nr 3448242). Tak więc, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie, o ile takowe w ogóle występuje. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne obiektu. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie (tak: wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt: II SA/Łd 348/23). Przenosząc ww. poglądy prawne, które tut. organ przyjmuje za własne, na grunt niniejszej sprawy MWINB wskazuje, iż bloki betonowe osadzonych na głębokości ok l,0m pod poziomem terenu, stanowią punktowy fundament przedmiotowego budynku, a co za tym idzie dając podstawy do przyjęcia wniosku, iż ww. budynek pozostaje trwale związany z gruntem. Nadto część gospodarcza obiektu posadowiona jest na ścianie zewnętrznej betonowej fundamentowej, co również należy uznać za trwałe związanie z gruntem. Powyższe stanowi odpowiedź na zarzuty podnoszone w zażaleniu.

Dalej, w ocenie organu odwoławczego przedmiotowe roboty budowlane polegały na rozbiórce przedmiotowego budynku wymianach 14,8m x 7,25m i wysokości 6m zlokalizowanego na działce nr [...] w m. N., a następnie na odbudowie budynku z wykorzystaniem elementów relokowanego budynku o wymiarach 6,6m x 13,45m w innym miejscu, tj. na działce nr [...] w m. Z.

Wobec powyższego prawidłowa kwalifikacja ww. robót budowlanych stanowi odbudowę obiektu budowlanego. Odbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu. Odbudowa jest odtworzeniem obiektu budowlanego w tym samym miejscu i o tych samych charakterystycznych parametrach wymiarowych i o zbliżonym wyglądzie zewnętrznym. Przy odbudowie winna być zachowana pierwotna wielkość, kształt i układ funkcjonalny pierwotnego budynku. Tak więc nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odbudową, bowiem wykonano nowy obiekt w innym miejscu (na innej działce) oraz o innych parametrach (choć zbliżonych) choć z wykorzystaniem (w głównej mierze) elementów z relokowanego budynku.

Wskazać należy, iż w odpowiedzi na zarzuty podnoszone w zażaleniu, ze wskazanych powyżej powodów MWINB ustalił, iż przedmiotowe roboty nie stanowiły wyłącznie robót konserwatorskich zabezpieczających. Na marginesie należy wyjaśnić, że jak stanowi art. 2 ust. 2 pkt. 3 Pr. bud. "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności: (...) 3) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Między Prawem budowlanym, a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego. Już tylko dla przypomnienia należy wskazać, że przedmiotowy obiekt nie figurował w rejestrze zabytków, a fakt konieczności uzyskania stosownych pozwoleń wynikających z ustawy Prawo Budowlane był wielokrotnie podkreślany przez Urząd Ochrony Zabytków.

Tak więc MWINB wskazuje, iż na budowę przedmiotowego budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Z akt sprawy wynika, iż inwestorka takiego pozwolenia nie uzyskała, co prowadzi do konkluzji, iż na gruncie niniejszej sprawy zaistniał stan samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Wobec powyższego organ powiatowy pozostawał zobligowany do wdrożenia procedury legalizacyjnej, poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż rozbiórka przedmiotowego obiektu budowlanego została przeprowadzona na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 28 czerwca 2017r., od którego Starosta Wielicki nie wniósł sprzeciwu. W aktach dot. rozbiórki ww. budynku, prowadzonych pod znakiem BGN.6743/SN- 120/2017 zalega pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 13 lutego 2014r. znak OZKr.5181.10.2014.AS, którym tamtejszy organ wyraził zgodę rozbiórkę przedmiotowego budynku z uwagi na zły stan techniczny obiektu.

Zaznaczyć należy, iż w ocenie MWINB rozbiórka przedmiotowego obiektu wymagała wyłącznie zgłoszenia, w myśl art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jakkolwiek tut. organ nie neguje legalności przeprowadzonych robót rozbiórkowych prowadzonych na podstawie skutecznego zgłoszenia, tak zauważyć należy, iż dwuetapowość przeprowadzonych robót budowlanych prowadzi do konkluzji, że konieczne było uzyskanie również pozwolenia na budowę (odtworzenie) przedmiotowego obiektu budowlanego. Nadto gdyby nawet przyjąć, że ww. roboty stanowiły odbudowę budynku, to i tak nie zmieniałoby to kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, bowiem stanowiły one samowolne budowlaną w rozumieniu art. 48 Pr. bud. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 17 marca 2016 roku, sygn. II OSK 1801/14).

Reasumując MWINB wskazuje, iż o ile na etapie dokonania rozbiórki inwestor działał na podstawie skutecznego zgłoszenia robót budowlanych od którego właściwy Starosta Powiatowy nie wniósł sprzeciwu; tak dokonując odbudowy działał w warunkach samowoli budowlanej.

Jednocześnie wskazać należy, iż przedmiotowa odbudowa została rozpoczęta w 2020 roku i nie została zakończona, na co wskazuje sama skarżąca podnosząc, iż przedmiotowy budynek wymaga dalszych prac konserwatorskich, również w zakresie dalszej odbudowy. Tym samym, po myśli art. 52 ust. 1 Pr. bud: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", obowiązki w toku procedury legalizacji budynku mieszkalnego oznaczonego nr F winny był nakładane na inwestorkę.

W dalszym toku procedury legalizacyjnej inwestor obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 i ust. 3 Pr. bud). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Pr. bud.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie PINB prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, realizując obowiązek wskazany w treści art. 48 ust. 3 Pr. bud tj. poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie odbudowanego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, a także wskazał konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także poinformował o zasadach obliczania ww. opłaty.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. G., zarzucając wydanie z naruszeniem przepisów Prawa Budowlanego, Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz Konstytucji:

• poprzez błędną interpretację definicji ustawowej obiektu tymczasowego i budynku jednorodzinnego,

• poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, takich jak np. błędne uznanie, że składowanie zabytkowej chałupy stanowi budowę budynku mieszkalnego, mimo że z faktycznych ustaleń poczynionych podczas postępowania wynika, że Obiekt jest tylko składowany, nie są prowadzone żadne działania w celu jego dostosowania pod zamieszkanie, a Skarżąca jednoznacznie wskazuje jako funkcję docelową Obiektu ekspozycję historyczną, a nie funkcję mieszkalną,

• poprzez nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżącej, w sytuacji, gdy ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób,

• poprzez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji państwowej.

• poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

• poprzez godzenie w konstytucyjną zasadę ochrony zaufania obywateli do Państwa.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylanie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia były przepisy art.48 ust.1 pkt 2) oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 roku, poz. 2351) – dalej jako "PrBud". Zgodnie z art.48 ust.1 pkt 2) prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Stosownie zaś do art.48 ust.3 ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Dla dokonania oceny, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w przepisie art.48 ust.1 pkt 2) PrBud, warunkujące wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, należało dokonać kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu i ocenić, czy jego umieszczenie na działce skarżącej wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazać należy, że stosownie do definicji zawartej w art.3 pkt 1) PrBud, ilekroć w ustawie mowa jest o "obiekcie budowlanym" - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Z kolei, zgodnie z definicją budynku zamieszczoną w art.3 pkt 2) PrBud przez "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Przepis ten, poza użyciem kwantyfikatora "trwały", nie wskazuje sposobu związania budynku z gruntem. Jednocześnie, na co wskazuje użycie spójnika "oraz", obiekt budowlany tylko wtedy będzie kwalifikowany jako budynek, jeżeli będzie miał fundamenty i dach.

Cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i uniemożliwić oderwanie obiektu od gruntu czy też przemieszczenie na inne miejsce. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Co istotne oceny o trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy też możliwość jego demontażu i przeniesienia na inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie o trwałości jego związania z gruntem. Ponadto dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Dlatego też, aby nastąpiło "trwale związanie z gruntem" nie wystarczy samo postawienie obiektu, lecz trzeba go intencjonalnie zamocować (przymocować, przytwierdzić) do gruntu i dopiero wtedy skutkować to może "trwałym związaniem z gruntem" (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 17 stycznia 2017 roku, sygn. II OSK 1024/15, NSA z dnia 18 stycznia 2022 roku, sygn. II OSK 151/19, NSA z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. III FSK 3450/21). Tymczasem postawienie obiektu na blokach fundamentowych – tak jak to określił organ na gruncie niniejszej sprawy – nie wypełnia tej przesłanki.

Niezależnie trzeba wskazać, że aby obiekt budowlany można było zakwalifikować jako budynek, to obiekt ten musi posiadać jeszcze fundament.

Zauważyć należy, że tak Prawo budowlane, jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też dokonując wykładni tego pojęcia posłużyć się można znaczeniem jakie ma ono w języku potocznym. Według Encyklopedii PWN "fundament" to najniżej położony element konstrukcyjny obiektu budowlanego przenoszący oddziaływanie (obciążenia) konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe. Zwykle wykonany jest z betonu, żelbetu, murowany z cegieł lub kamieni. Z uwagi na sposób posadowienia fundamenty dzieli się na: ławy fundamentowe (pod murami lub szeregiem słupów), stopy fundamentowe (pod słupami, filarami), płyty fundamentowe, skrzynie fundamentowe (stosowane na terenach szkód górniczych) i bloki fundamentowe. Tak więc funkcja fundamentu jest inna, aniżeli tylko jako jeden ze sposobów trwałego związania obiektu z gruntem.

Organ ustalił, że przedmiotowy budynek stanowi budynek mieszkalny jest posadowiony na betonowych blokach fundamentowych osadzonych na głębokości ok 1,0 m pod poziomem terenu. Wymiary budynku wynoszą: 6,6m x 13,45m.

Nie jest jednak jasne na czym oparto ustalenie, że budynek jest trwale związany z gruntem. Wątpliwości budzą również określenia, ze budynek jest posadowiony na betonowych blokach fundamentowych. Co więcej jak wynika z akt sprawy, budynek nie jest wyposażony w żadne instalacje, jest nieużytkowany i "przeniesiony" z innego miejsca. Nie wyjaśniono dlaczego uznano, że budynek jest trwale związany z gruntem. Nie wskazano też w oparciu o jakie środki dowodowe dokonano ustaleń, że – jak to określił organ – "bloki fundamentowe" stanowią element konstrukcyjny tego obiektu, co w dalszej kolejności pozwoliłoby go kwalifikować dopiero jako budynek. Nie uzasadniono dlaczego uznano, że przedmiotowy obiekt ("budynek") jest mieszkalny, skoro ten "przeniesiony obiekt" nie jest wyposażony w żadne instalacje, które miałyby zapewniać możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Ponadto również same zdjęcia wykonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2022 r. nie zostały opisane, tak więc nie wiadomo na którym znajduje się sporny obiekt.

Tak więc twierdzenie organów, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. W sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym stoi również ustalenie organów, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek mieszkalny. Najpewniej taką funkcję pełnił ten obiekt kiedyś w przeszłości, jednakże aktualnie nie pełni żadnej funkcji. Jak podała Skarżąca obiekt ten jest poddawany pracom konserwatorskim w celu ratowania zabytku przez zniszczeniem.

Tym samym wątpliwa jest ocena organów, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 22) PrBud nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Jak wynika z tego przepisu, aby zaliczyć tymczasowy obiekt budowlany do eksponatu wystawowego, należy przede wszystkim mieć jednoznacznie określone przeznaczenie terenu, na którym obiekt taki jest sytuowany, tj. na cele wystawowe. Takie przeznaczenie może wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również faktycznego przeznaczenia nieruchomości jako terenu wystawowego, na którym znajdują się już inne obiekty wystawowe. Istotne jest, by obiekty ekspozycyjne nie pełniły jakichkolwiek funkcji użytkowych (poza wystawowymi) i nie były połączone trwale z gruntem, gdyż wówczas kwalifikowane by były z art.29 ust.1 pkt 14) lit a) PrBud.

Podkreślenia wymaga, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej.

Zgodnie z definicją przedstawioną w art.3 pkt 5) Prawa budowlanego ilekroć w ustawie mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

Organy całkowicie pominęły tę możliwość.

Nie sposób również nie zauważyć, że zapytany przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie legalności budowy budynków na działce nr [...] w Z. , stanowiących obiekty tradycyjnej architektury drewnianej wchodzącej w skład tzw. "Z. A., Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. stwierdził, że w pełni akceptuje lokalizację i sposób prowadzonych dotychczas prac konserwatorskich na terenie "Z. A.", że mają one charakter działań ratunkowych wykraczających poza standardowe procedury, że przeniesione budynki nie miały szans przetrwania w miejscach pierwotnej lokalizacji. Podkreślił, że "w wypadku Z. A. udało się zgromadzić i uratować kilkanaście obiektów z przełomu wieków. Właściciel za dotychczasowe działania na rzecz ratowania zabytków otrzymał na wniosek Sekcji Konserwacji Okręgu Krakowskiego ZPAP nagrodę główną za rok 2020 w konkursie Województwa Małopolskiego im. M. K.".

Ponadto trzeba wskazać, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. II GSK 795/18).

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

W kontekście podniesionego zarzutu, trzeba jeszcze wskazać, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).

Analizując natomiast zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego na gruncie niniejszej sprawy, należy uznać że organy nie zebrały tego materiału w sposób możliwie pełny, a ponadto szczegółowo go nie przeanalizowały. Jak wskazany już powyżej, pominęły przy tym organy istotne zagadnienia czy okoliczności, które z materiału dowodowego wynikają, a które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego uznać należy, że organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy, w związku z czym naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności uniemożliwia dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu do kategorii budynków. Prawidłowa kwalifikacja obiektu jest natomiast istotna dla stwierdzenia samowoli budowlanej, a następnie dla określenia trybu usunięcia jej skutków i w przypadku woli inwestora, jej zalegalizowania i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe wskazania Sądu.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit.a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.