Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 226/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i pkt 7a , art. 12 ust. 7, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1,3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 12 ust. 1, ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 435/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 2019 r. nr IN.I.7721.7.12.2019.MP/MHB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. N. i J. B. solidarnie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę po 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 435/19 po rozpoznaniu skargi W. ul. [...] w N. i W2. ul. [...] w N. (dalej jako "Skarżące" lub "Wspólnoty") na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 2019 r., nr IN.I.7721.7.12.2019.MP/MHB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego rozbudowy i przebudowy istniejącego parterowego budynku handlowo-usługowego wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wody, gazu i wewnętrzną instalacją gazową na terenie położonym w N. przy ul. [...] (działki nr: [...]), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 736/18/19 oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Inwestorzy A. N. i J. B., wnioskiem z 15 czerwca 2018 r. wystąpili do Starosty Nyskiego o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na ww. budowę.

Pismami z 16 lipca 2018 r. Wspólnoty wniosły sprzeciw wobec przedmiotowej budowy kwestionując projekt w zakresie rozbudowy od ściany szczytowej od klatki 20 do ściany szczytowej klatki 22 i w konsekwencji skutkującej likwidacją okien na parterze, zsypu węgla oraz ograniczeniem dostępu do okien piwnicznych w ścianie szczytowej ich budynków, wykonaniem dwóch tuneli, których celem ma być doprowadzenie powietrza do istniejących okien piwnicznych, wykonanie dwóch przewodów spalinowych oraz zaprojektowaniem dostawy towarów przez działkę nr [...].

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2018 r. Starosta Nyski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w terminie do dnia 27 sierpnia 2018 r. braków w dokumentacji załączonej do wniosku i dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego uzupełnionego w części opisowej o zestawienie powierzchni poszczególnych części terenu z uwzględnieniem całości terenu, tj. wszystkich działek i budynków usytuowanych na terenie "MW33". Obowiązki te zostały wykonane 17 sierpnia 2018 r.

Decyzją z 27 sierpnia 2018 r. Starosta Nyski, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W wyniku odwołań wniesionych przez Wspólnoty, decyzją Wojewody Opolskiego z 26 listopada 2018 r. powyższa decyzja została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na wezwanie Starosty Nyskiego z 12 grudnia 2018 r. do usunięcia braków wniosku przez dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane inwestorzy uzupełnili dokumentację sprawy pismem z 11 stycznia 2019 r.

Wspólnoty kolejny raz zakwestionowały planowaną inwestycję. Na stanowisko Wspólnot odpowiedział reprezentujący inwestorów T. G. (główny projektant) składając pisemne wyjaśnienia (brak daty pisma i daty jego złożenia) w zakresie zarzutów sformułowanych przez strony.

Starosta Nyski postanowieniem z 5 lutego 2019 r. ponownie nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków projektu, w terminie do dnia 28 lutego 2019 r., przez dostarczenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wskazując, że przedłożony dotychczas projekt nie posiada ponumerowanych stron. Uzupełniony projekt budowany złożono 26 lutego 2019 r.

W piśmie z 12 marca 2019 r. W. wskazała, że projekt budowlany nie uwzględnił zgłoszonych przez nią zastrzeżeń, które podtrzymuje, a planowana zabudowa okien w jej budynku musiałaby być poprzedzona stosowną uchwałą Wspólnoty oraz odrębnym pozwoleniem na budowę.

Starosta Nyski decyzją z 1 kwietnia 2019 r., nr 736/18/19, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Obie Wspólnoty Mieszkaniowe złożyły osobne odwołania od powyższej decyzji, w których szczegółowo przedstawiły szereg zastrzeżeń i wad rozwiązań projektowych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto zwróciły uwagę na braki w dokumentacji (brak zgody Wspólnoty w formie uchwały na zamurowanie okien w ścianie szczytowej). Organ nie podjął inicjatywy w zakresie zebrania i zgromadzenia dowodów koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono, że przed Sądem Apelacyjnym we Wrocławiu obecnie prowadzone jest postępowanie, sygn. akt I Acz [...], w sprawie roszczenia Wspólnoty wobec Gminy Nysa, o sprzedaż części działki [...], stąd dysponowanie tą działką na potrzeby innej nieruchomości do momentu prawomocnego rozstrzygnięcia powinno zostać wstrzymane. Wskazano również, że do projektu inwestorzy dołączyli pozwolenie Głównego Specjalisty ds. Ochrony Zabytków z 25 stycznia 2018 r., które dotyczyło innego, wycofanego projektu, co potwierdza decyzja Wydziału Architektury z dnia 17 stycznia 2018 r. Dla nowego projektu powinni uzyskać nowe pozwolenie, a wskazana nieprawidłowość jest poważnym uchybieniem. Zakwestionowano również charakter planowanej budowy bowiem w wyniku jej realizacji obecnie istniejący budynek zostanie wyburzony i zostanie wzniesiony zupełnie nowy.

Wojewoda Opolski, stosownie do art. 136 § 1 K.p.a., przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie: potwierdzenia przez inwestorów umocowania T. G. do ich reprezentowania, uzyskania uzupełniających wyjaśnień organu pierwszej instancji i wyjaśnień inwestorów oraz uzyskania dowodu potwierdzającego zachowanie terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżoną decyzją z 9 września 2019 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał na regulacje art. 4, art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz uregulowania § 3 pkt 1a, pkt 2 i pkt 20, § 12 ust. 3, § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 ust. 1 i ust. 2 oraz § 271 - § 273 (w szczególności § 272 ust. 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Dokonując oceny planowanej inwestycji na podstawie tak ustalonego stanu prawnego w zakresie zarzutów skarżących stwierdził, że nie posiadają one odzwierciedlenia w przepisach prawa. Wojewoda wyjaśnił, że ze względu na usytuowanie budynku handlowo-usługowego w sposób bezpośrednio przylegający ścianami bocznymi do elewacji budynku przy ul. [...] i budynku przy ul. [...] (w granicach działek stanowiących własność inwestora, do wysokości pierwszego piętra tych budynków) i wskazania przepisów § 12 ust. 3 oraz ust. 5 rozporządzenia, skarżącym, jako właścicielom nieruchomości nr [...] i [...], przysługiwał udział w postępowaniu, ze względu na objęcie sąsiednich działek obszarem oddziaływania projektowanego obiektu. Ze względu natomiast na planowane przysłonięcie ścianami bocznymi budynku dotychczasowych okien należących do lokali użytkowych na parterze budynków przy ul. [...] i przy ul. [...], to właściciele tych lokali użytkowych, tj. J. Z. i R. S., posiadali indywidualny interes prawny. Pomimo zapewnienia im możliwości czynnego udziału w postępowaniu nie zakwestionowali oni jednak planowanej inwestycji, ani zaskarżonej decyzji. Z uzupełnionego projektu budowlanego wynika natomiast, że rozwiązania projektowe nie przewidują zamurowania wnęk okiennych w budynkach lecz przysunięcie się ścianą do elewacji budynków sąsiednich, a inwestycja będzie realizowana w granicach nieruchomości nr [...] i [...]. Inwestorzy nie wykonują żadnych robót budowlanych na nieruchomościach nr [...] i nr [...], zatem brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane i nie jest wymagana zgoda Wspólnot na budowę. Wskazując, że w lokalach użytkowych przy ul. [...] i ul. [...] doszło do zabudowy od wewnątrz okien płytą gipsowo - kartonową organ uznał, że pomieszczenia w tych lokalach mają zapewniony dostęp do naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia przez drzwi i okna wystawowe od strony frontowej budynku. Na podstawie § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia organ wywodził, że zachowanie odległości projektowanej zabudowy dotyczy budynku zwróconego ścianą z oknami, a nie otworami okiennymi. Według wskazań Polskiej Normy PN-ISO 6707-1:2008m okno musi być konstrukcją umożliwiającą zamykanie otworu w ścianie, dopływ światła i może być wykorzystywane do wentylacji. Istniejąca aktualnie konstrukcja uniemożliwia zamykanie i wentylację czy dopływ światła dlatego przyjąć należy, że w ścianach pozostały otwory okienne, a okna zostały zlikwidowane i nie są używane. Właściciele tych lokali nie wnieśli zastrzeżeń do projektu, stąd przysłonięcie ścianami bocznymi projektowanego budynku otworów okiennych nie może stanowić skutecznego argumentu skarżących, posiadających interes jedynie w stosunku do części wspólnych budynków i nieruchomości na działkach nr [...] i nr [...]. Brak jest również przepisu prawa, który stanowiłby podstawę do nałożenia na inwestorów jakiegokolwiek obowiązku w powyższym zakresie. Inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania na cele budowlane wszystkimi nieruchomościami objętymi inwestycją. Załączony projekt budowlany nie przewiduje żadnych robót budowlanych na nieruchomościach skarżących. Z kolei pomieszczenia piwniczne nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o których mowa w § 4 rozporządzenia, zatem nie mają do nich zastosowania przepisy § 13 ust. 1, § 57, czy § 60 rozporządzenia. Wystarczy, że pomieszczenia piwniczne mają zapewnione oświetlenie światłem sztucznym. Inwestycja uwzględnia natomiast wentylację zaprojektowaną do okien piwnicznych, przez tunele napowietrzające do budynków, zabezpieczone przed wszelkimi opadami, tj. daszkiem od strony budynku przy ul. [...] i balkonem stanowiącym część budynku przy ul. [...], w sposób uniemożliwiający przedostaniu się także śniegu. Dodatkowym zabezpieczeniem są zaprojektowane wpusty kanalizacji deszczowej na dnie tuneli, poniżej okna piwnicznego, co uznać należy, za wystarczające. Odnosząc się z kolei do planowanej realizacji przewodów spalinowych organ odwoławczy zaznaczył, że ze złożonych przez projektanta wyjaśnień (pismem z 23 lipca 2019 r.) przewody te zostały zaprojektowane w sposób prawidłowy, a jako odbiorniki gazu zaprojektowano 2 kotły kondensacyjne z zamkniętą komorą spalania, która ze względu na specyfikę urządzenia posiada odprowadzenie spalin dwuściennym przewodem Ø 80/125 mm oddzielnie dla każdego z kotłów. Przewody umieszczono w odległościach 10,65 m od najbliższego okna w budynku przy ul. [...] oraz 9,2 m od najbliższego okna w budynku przy ul. [...]. W kwestii utraty poczucia bezpieczeństwa przez właścicieli lokalu przy ul. [...], ze względu na zaprojektowanie przedmiotowego budynku poniżej balkonu tego lokalu organ wskazał, że balkon ten, podobnie jak dwa pozostałe w tym samym pionie, całą powierzchnia znajdują się na działce inwestorów nr [...], przez co ograniczają właścicielom tej nieruchomości jej zagospodarowanie. Rozważając argumenty stron przy zachowaniu zasady proporcjonalności organ stwierdził, że zapewnienie bezpieczeństwa mienia w lokalu należy do jego właściciela, a inwestorzy przewidzieli zabezpieczenie drabiny prowadzącej na dach poprzez zamontowanie jej na wysokości 2 m, a na wysokości 3 m zaplanowali dodatkowo zabezpieczenie kratą. Dokonując oceny w odniesieniu do zarzutów dotyczących zsypów węglowych do budynku przy ul. [...], znajdujących się na nieruchomości inwestorów nr [...], organ uznał, że urządzenie takie nie może stanowić przeszkody w realizacji praw właścicieli tej nieruchomości. Wobec dokonanych ustaleń, zsyp węglowy nie jest użytkowany i brak jest ustanowienia ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości inwestora, w postaci ustanowienia służebności (co wynika z księgi wieczystej nr [...]). Stąd, Wspólnota przy ul. [...] nie posiada podstaw do uzurpowania sobie prawa korzystania z tego urządzenia. W kwestii konieczności zlecenia innemu podmiotowi zweryfikowania projektu budowlanego organ odwoławczy wskazał na brak podstaw obligujących organy administracji architektoniczno-budowlanej do stosowania tego typu praktyk. Organ odwoławczy zaznaczył, że projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia budowlane, którzy ponoszą pełną odpowiedzialność za rozwiązania techniczne i wskazane dane. Obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej zawężone zostały do sprawdzenia wymogów formalnych zawartych w art. 33 ust. 2 i materialnych zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzając następnie zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 marca 2010 r., nr XLV/672/10, organ odwoławczy wyjaśnił, że teren nieruchomości objętych inwestycją oznaczony został symbolem MW33 - przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z dopuszczeniem usług (również handlu), dla którego nakazuje się dostępność drogową od ulicy [...] i [...]. Sposób zabudowy nieruchomości nr [...] jest nakazany poprzez dostosowanie do ram zakresu ochrony konserwatorskiej, opisanej w § 9 ust. 3, 4, 6, 15, 16, 17, 18 tej uchwały. Inwestycja znajduje się bowiem w układzie urbanistycznym [...] N., wpisanego do rejestru zabytków województwa opolskiego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymaga m. in. przywrócenia zasadniczego układu urbanistycznego z okresu sprzed 1945 r., a zakreślając ramy usytuowania budynku wchodzącego w skład planowanego przedsięwzięcia Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu we wskazaniach konserwatorskich z dnia 11 kwietnia 2016 r. jednoznacznie określił, że dopuszcza się, aby projektowany obiekt stykał się z sąsiednimi budynkami, przy ograniczeniu wysokości zabudowy do wysokości parteru usługowego budynku [...]. Ponadto inwestorzy uzyskali pozwolenie Starosty Nyskiego z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...] (dopisek Sądu: wydane w ramach kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków) na rozbudowę i przebudowę istniejącego obiektu usługowego według projektu budowlanego, którego zakres nie uległ zmianie. Stwierdzając zgodność inwestycji z § 12 ust. 3 rozporządzenia organ podkreślił, że przepis ten dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jeżeli będzie on przylegał swoją ściana do ściany budynku sąsiedniego, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to warunek również został spełniony (wg. planu wysokość zabudowy nie może przekroczyć 16 m, natomiast zaprojektowany budynek będzie posiadał wysokość 4,25 m). Inwestycja zaprojektowana została przy uwzględnieniu przepisów § 13, § 19, § 23, (§ 36, § 40 nie dotyczy przedmiotowej inwestycji), § 57, § 60 i § 271-273 rozporządzenia i z zachowaniem przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego - gdyż projektowany budynek będzie posiadał ściany oddzielenia pożarowego REI60. Odnosząc się do zarzutu, że inwestycja jest rozbiórką i budową nowego obiektu wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym z istniejącego budynku zostanie zachowana częściowo płyta fundamentowa i ściany konstrukcyjne, w części budynku od strony ulicy [...], co uwidoczniono na rysunkach.

Organ nie dopatrzył się naruszenia żadnych przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Wystąpienie przez Wspólnotę przy ul. [...], [...], [...] w N. w stosunku do Gminy N. z roszczeniem o sprzedaż części działki nr [...] (sygn. akt I Acz [...]), nie może natomiast stanowić podstawy do wstrzymania wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nieruchomość nie stanowi bowiem terenu objętego inwestycją, a powyższe nie ma wpływu na zgodność projektowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami. Ponadto, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

Wspólnoty Mieszkaniowe wniosły skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciły naruszenie:

• art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków - poprzez niezastosowanie tych przepisów;

• § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędną wykładnię;

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

• art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, którego realizacja będzie naruszać interesy osób trzecich;

• art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez niezapewnienie w postępowaniu czynnego udziału osobom trzecim;

• art. 9 i art. 8 § 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie wobec wszystkich stron obowiązków informacyjnych;

• art. 28 i art. 32 Prawa budowlanego – poprzez brak ujęcia w zaskarżonej decyzji także pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w tym w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na roboty budowlane) Sąd stwierdził, że tryb postępowania określają przepisy art. 32 - 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (w brzmieniu przyjętym w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) zwanej nadal Prawem budowlanym. Następnie Sąd przywołał treść ww. regulacji. Wskazał, że na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce powyższe oznacza, że właściwy organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni, ale zarazem nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważył, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczył rozbudowy i przebudowy istniejącego parterowego budynku handlowo-usługowego wraz z przyłączami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wody, gazu i wewnętrzną instalacją gazową na terenie położonym w Nysie przy ul. [...] (działki nr: [...]). Skarżące, których nieruchomości sąsiadują bezpośrednio z terenem przeznaczonym pod sporną inwestycję, kwestionują podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, zarzucając mu niewłaściwą kwalifikację przedmiotowych robót budowlanych oraz niezgodność z prawem wynikającą w szczególności z przyjętego usytuowania projektowanego budynku na gruncie. Budynek ten ma bowiem powstać bezpośrednio przy granicy z ich nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z częścią usługową na parterze i przylegać ma swymi ścianami do ścian szczytowych ich budynków. Skarżące konsekwentnie w toku całego postępowania sprzeciwiają się takiemu rozwiązaniu zarzucając, że narusza ono ich prawo własności przez: likwidację okien w lokalach użytkowych na parterze budynków, likwidację zsypu węgla i ograniczenie dostępu do okien piwnicznych w ścianie szczytowej ich budynków oraz do tych ścian, wykonanie dwóch tuneli, których celem ma być doprowadzenie powietrza do istniejących okien piwnicznych, wykonanie dwóch przewodów spalinowych oraz zaprojektowanie dostawy towarów przez działkę nr [...].

Sąd zauważył, że w toku postępowania skarżące głównie podnosiły zarzuty dotyczące naruszenia ich prawa własności, a dokonana przez organy w kontrolowanych decyzjach ocena odnosiła się zasadniczo do tych podnoszonych kwestii. Tymczasem, zdaniem Sądu, zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności była kwalifikacja spornej inwestycji jako rozbudowy i przebudowy. Organy podejmując rozstrzygnięcie nie dokonały w tym zakresie właściwej, tj. wyczerpującej i uwzględniającej zapisy projektu oceny, czym uchybiły przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zatwierdzając przedłożony projekt i udzielając na jego podstawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę, w ocenie Sądu przyjęły niewłaściwą kwalifikację planowanych robót budowlanych, co skutkowało naruszeniem art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonują merytorycznej oceny projektu, co do przyjętych w nim rozwiązań projektowych. Niemniej jednak, udzielając pozwolenia na budowę nie mogą poprzestać na zatwierdzeniu projektu budowlanego bez ustalenia, czy jego zakres obejmuje roboty budowlane wskazane we wniosku inwestora.

Wprawdzie organ jest związany wnioskiem strony co do objętego nim zamierzenia budowlanego, niemniej jednak nie jest zwiany wskazaną w tym wniosku kwalifikacją robót budowlanych. W tym zakresie organ architektoniczno-budowlany dokonuje zestawienia projektowanych robót – ich zakresu – z przepisami prawa budowlanego, zawierającymi definicje poszczególnych rodzajów robót i na tej podstawie definiuje zakres zamierzenia inwestycyjnego. Część pojęć opisujących proces budowlany ma charakter definicji legalnych – ustawodawca nadaje im znaczenie, które może odbiegać od znaczenia funkcjonującego w języku potocznym, czy branżowym, jednak jest wiążące ze względu na ujęcie w treści przepisu prawa.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonywanie obiektu budowlanego obejmuje podejmowanie działań w celu zrealizowania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Budowa to także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Budowa jest więc pojęciem bardzo szerokim, które obejmuje różne zakresy prac budowlanych, w tym wykonywanie obiektu budowlanego ("nowego"), jego rozbudowę, odbudowę i nadbudowę. Istotny zatem, z punktu widzenia rozróżnienia wszystkich tych pojęć, jest zakres robót składających się na zamierzenie inwestycyjne oraz ich stan początkowy. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu pojęcia "budowy" właśnie ze względu na fakt, że nie wchodzi w zakres robót nią objętych zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego poddanego procesowi przebudowy. Z kolei, rozbudowa, odwołując się do definicji legalnej "przebudowy", oznaczać będzie zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Następnie nadbudowa i odbudowa nie są pojęciami, którym ustawodawca nadał znaczenie prawne (brak definicji legalnej). W tym zakresie zatem należy odwołać się do znaczenia danego pojęcia, wynikającego z języka potocznego i branżowego. Odbudowa oznacza odtworzenie zniszczonego istniejącego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnych jego parametrów użytkowych. Nadbudowa, to z kolei powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej.

Analizując projekt budowlany przedłożony w niniejszej sprawie Sąd wskazał, że w wyniku realizacji planowanych robót budowlanych ulegnie znacznemu zwiększeniu powierzchnia istniejącego obiektu, tj. ze 168 m2 do 429,34 m2. Sąd nie zgodził się, że inwestycja obejmuje przebudowę budynku, skoro znacznej zmianie ulegnie jego długość, szerokość i powierzchnia zabudowy, a więc jego istotne parametry.

Zdaniem Sądu, bez dokładnych ustaleń i dodatkowych wyjaśnień nie można było również uznać, że planowane roboty w istocie będą stanowiły rozbudowę.

W projekcie wskazano, że z istniejącego budynku zostanie zachowana częściowo płyta fundamentowa i ściany konstrukcyjne w części od strony [...], a projekt zakłada częściowe wykorzystanie istniejącej płyty fundamentowej oraz częściowe wykorzystanie istniejących ścian konstrukcyjnych. Sąd zauważył, że w załączonej do projektu ekspertyzie stanu technicznego wskazano, że istniejący fundament jest betonowy, a wymagany jest nowy fundament - w postaci płyty żelbetowej; a także, że planowana przebudowa i rozbudowa polega na wykonaniu nowego większego powierzchniowo parterowego budynku z płytą fundamentową i wymagana jest rozbiórka istniejącego budynku celem wykonania płyty fundamentowej i konstrukcji stalowej. Z projektu konstrukcyjnego opisującego wykonanie fundamentów wynika, że należy wykonać płytę fundamentową jako jedną płytę na całość. Na rysunku rzutu przyziemia jako ściany istniejące oznaczono z kolei krótkie fragmenty ścian od strony ul. [...], które w efekcie mają stanowić część ścian wewnętrznych budynku. Oznacza to, że w przeważającej części ściany zewnętrzne, podobnie jak dach, ulegną rozbiórce, a nowe ściany zewnętrzne zostaną wykonane w innym miejscu od nowa. Zdaniem Sądu, wystąpiły uzasadnione wątpliwości, które nie zostały przez organy wyjaśnione, czy w istocie sporne roboty nie będą stanowiły rozbiórki i budowy nowego obiektu budowlanego. We wcześniejszej decyzji kasacyjnej Wojewoda także dostrzegł potrzebę rozważenia, czy przedmiotem wniosku nie jest w istocie rozbiórka i budowa nowego obiektu. Wydając kontrolowane decyzje organy nie dokonały jednak jednoznacznych i bezspornych ustaleń w kwestii charakteru robót budowlanych.

Sąd uznał, że nie jest uprawniony, ani właściwy do zastępowania organów administracji w ich czynnościach orzeczniczych i dokonywania w tym zakresie za nie oceny planowanych robót. Analiza przedłożonego projektu budowlanego pozwala jednak zakwestionować prawidłowość uwzględnionej przez organy kwalifikacji robót budowlanych, jako dokonanej z naruszeniem art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego, w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Opisany wyżej zakres robót, przy uwzględnieniu w szczególności zakresu prac rozbiórkowych, które co znamienne nie zostały wymienione w kwalifikacji robót zawartych w projekcie budowlanym, a także zestawienia podstawowych parametrów budowlanych obu obiektów (istniejącego i planowanego) jednoznacznie, zdaniem Sądu, świadczą o zmianie charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu, która nie podlega kwalifikacji jako rozbudowa, nadbudowa i przebudowa obiektu budowlanego, lecz jako wykonywanie zupełnie nowego budynku przy wykorzystaniu jedynie trzech zachowanych fragmentów jednej ściany dotychczasowego obiektu budowlanego i choć przy wykorzystaniu części starego, to jednak na nowym fundamencie. Pomimo tego, że rozbiórce podlegać będzie jedynie część budynku, to jednak w istocie ta "część" obejmuje większość budynku, a więc jego substancję, przesądzającą o dotychczasowym charakterze i bycie. W świetle zapisów przedłożonego projektu Sąd nie miał wątpliwości, że projektowany budynek będzie miał inne, znacznie większe parametry od budynku istniejącego, przewidzianego w zasadniczej części do rozbiórki. Nie ma znaczenia, że nowy obiekt powstanie w tym samym miejscu co poprzednio istniejący. Zdaniem Sądu, zmiana powierzchni zabudowy, kubatury i parametrów użytkowych skutkuje tym, że powstanie nowy obiekt, a nie nastąpi odbudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku, który w istocie zostanie niemal w całości rozebrany. Rozbudowa czy przebudowa bez względu na to czego dotyczy, zazwyczaj odnosi się do części budynku, nie zaś do całości budynku, w odróżnieniu od budowy, która ma charakter kompleksowy.

W ocenie Sądu, wszystkie wskazane powyżej rozwiązania projektowe, związane z zakresem planowanych prac budowlanych sprawiają zatem, że w niniejszej sprawie w świetle zgromadzonych dowodów nie można uznać, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie jest prawidłowe i dotyczy robót objętych zatwierdzonym projektem.

Brak prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych skutkował tym, że również ustalenia dokonane przez organy na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie mogły zostać uznane za prawidłowe. Dokonana ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosiła się bowiem wyłącznie do rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku i nie uwzględniała rozważań w zakresie możliwości zrealizowania w tym samym miejscu rozbiórki i budowy nowego budynku. Ponadto ocena dokonana w tym zakresie jest wybiórcza. Organ pierwszej instancji ogólnie jedynie stwierdził, że rozwiązania projektowe nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez odniesienia się do jego szczegółowych zapisów. Z kolei, organ odwoławczy powołał się na zapis § 9 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego i ustalając, że inwestorzy dostosowali się do tego zapisu nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że planowana inwestycja, dotycząca budynku handlowo-usługowego prowadzi do przywrócenia zasadniczego układu urbanistycznego z okresu sprzed 1945 r., w tym nie odniósł swej oceny do kolejnych zapisów § 9 ust. 3 pkt 2 i 3 planu. Powołując się na wskazania konserwatorskie zawarte w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. (załączonym do projektu) nie odniósł się do stwierdzeń z tego pisma, że "(..) Ze względu na zmianę układu urbanistycznego ul. [...] w okresie powojennym i wprowadzenie zabudowy blokowej o ustalonym rytmie układu urbanistycznego przywracanie zwartej zabudowy i lokalizacja nowej zabudowy w wolnej przestrzeni pomiędzy blokami nie jest prawidłowym rozwiązaniem. Ponieważ obecnie nie ma możliwości powrotu do układu i XIX wiecznej parcelacji oraz odtworzenia istniejącej wówczas zabudowy, należy uszanować rozwiązania powojennych rozwiązań urbanistycznych. (..) Nowa zabudowa nie może zakłócać rozwiązań urbanistycznych tworząc chaos w przestrzeni. Zatem wymaga się zachowania przejścia pomiędzy nowym budynkiem a jednym z istniejących". Pominął również to, że choć konserwator zabytków stwierdził, że "(...) w przypadku projektowanej zabudowy parterowej dopuszcza się zabudowę ścisłą i rezygnację z przejść pomiędzy budynkami", to jednocześnie, zgodnie z treścią tego pisma, wytyczne konserwatorskie wydane zostały " (...) w sprawie powtórnego wydania wytycznych do budowy parterowego budynku z lokalami usługowymi przy ul. [...] w N., o planowanej lokalizacji na dz. Nr [...], obręb [...]". Oznacza to, że przedmiotowe zalecenia zostały wydane przed sporządzeniem zatwierdzonego projektu budowlanego i odnosiły się do budowy nowego budynku na jednej działce, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany dotyczył robót budowlanych obejmujących kilka działek. Powołując się na te zalecenia, w odniesieniu do oceny dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy powinien zatem przede wszystkim ustalić, czy dotyczą one projektowanych robót budowlanych oraz uzasadnić stwierdzenie spełnienia wymogu przywrócenia zasadniczego układu urbanistycznego z okresu sprzed 1945 r. Sam bezsporny fakt uzyskania wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych, wydanego decyzją Starosty Nyskiego z dnia 25 stycznia 2018 r., nr [...], nie zwalniał organów z dokonania samodzielnej i wyczerpującej oceny odnośnie do zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, nieprawidłowo została dokonana również ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w zakresie dopuszczalności realizacji spornej inwestycji przy granicy nieruchomości należących do skarżących Wspólnot.

Słusznie organy uznały, że realizacja budynku przy granicy z działką sąsiednią nie wymaga zgody właściciela tej działki. W obecnym stanie prawnym takie usytuowanie budynku nie zostało bowiem w żaden sposób od takiej zgody uzależnione, a ochrona interesu właściciela działki sąsiedniej następuje przez zapewnienie mu udziału w postępowaniu, jako właścicielowi nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania inwestycji. Wskazuje na to przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, nieprawidłowo organy stwierdziły, że spełniony został warunek wynikający z § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Sąd wyjaśnił, że podstawową zasadę sytuowania budynków określa § 12 ust. 1 rozporządzenia, natomiast w § 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia określone zostały wyjątki od tej zasady, które jako stanowiące odstępstwo od ogólnej zasady sytuowania budynków względem granicy sąsiedniej działki wymagają zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w tych przepisach. Organy powinny zatem rzetelnie zbadać przesłanki dopuszczające zastosowanie takiego wyjątku.

Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd analizując powyższy przepis uznał, że jedną z przesłanek zastosowania przewidzianego w nim odstępstwa jest przyleganie projektowanego budynku całą swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, który to wymóg w niniejszej sprawie nie został spełniony.

Z projektu budowlanego wynika bowiem, że nie zachodzi sytuacja całkowitego przylegania budynku, projektowanego przy granicy działek, do istniejących bezpośrednio przy granicach (po obu stronach) budynków należących do Wspólnot. Na rysunkach planu widać, że o ile front projektowanego budynku ma być zlicowany z frontem bloków obok, to w tylnej części ściany szczytowe budynku objętego inwestycją prawie w połowie swej długości wykraczają poza ściany budynków istniejących przy granicy. Poza tym, rozwiązania projektowe przewidują odsunięcie budynku od elewacji szczytowych budynków Wspólnot w obrębie okien piwnicznych w związku z zaprojektowaniem tuneli służących zapewnieniu dopływu powietrza do tych okien. Na rzucie przyziemia dostrzec również można, że od frontu, przy budynku Wspólnoty [...], ściana zewnętrzna budynku ma zostać odsunięta od ściany sąsiedniego budynku dla zapewnienia wnęki z dostępem do rury spustowej. Takie rozwiązania projektowe w ocenie Sądu powodują, że boczne ściany budynku nie będą na całej swojej długości przylegały do ścian budynków sąsiednich. To z kolei powoduje brak spełnienia warunku z § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Sąd stwierdził, że przyjęta przez niego wykładnia § 12 ust. 3 rozporządzenia, w zakresie konieczności przylegania budynku na całej długości swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce jest zgodna z wykładnią prezentowaną w aktualnym orzecznictwie sądowym. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez NSA, że w omawianym przepisie nie chodzi o jakikolwiek stopień przylegania ściany projektowanego budynku do budynku istniejącego na działce sąsiedniej/budynków istniejących na działkach sąsiednich. Językowo wyrażenie "przylegania" oznacza bowiem "dotykanie do czegoś bezpośrednio, opinanie czegoś ściśle". O ile w stosunku do wysokości budynku ma być ona zgodna bądź to z ustaleniami miejscowego planu, bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem inna niż wysokość sąsiadującego budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestycyjną, o tyle w stosunku do długości planowanego budynku, prawodawca posłużył się określeniem "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce". Określenie to należy rozumieć jako przyleganie w takim stopniu, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej. Ta wykładnia znajduje wsparcie w judykaturze, gdy uwzględnić funkcjonowanie w przepisach rozporządzenia w okresie od 27 maja 2004 r. do 7 lipca 2008 r. synonimicznego zwrotu odnośnie przylegania (planowanego budynku – uwaga Sądu) do istniejącej ściany, co we wskazanym okresie regulowano w przepisie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Pod rządami tej regulacji zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 456/10, w którym stwierdzono, że użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego. Pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu, gdy idzie o dokonanie wykładni aktualnej treści § 12 ust. 3 rozporządzenia wypadnie powtórzyć, gdyż obecna regulacja jest w tym zakresie tożsama (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1052/18, wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2095/19).

W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro planowany budynek został zaprojektowany w granicy z działkami sąsiednimi w taki sposób, że nie przylega na całej długości swymi ścianami do ścian istniejących na tych działkach sąsiednich budynków i nie spełnia wymogów przewidzianych w § 12 ust. 3 rozporządzenia, brak było podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Dokonując takiej oceny organy naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z brakiem rozpoznania sprawy w jej całokształcie i tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także naruszyły § 12 ust. 3 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W świetle powyższych naruszeń, jako nie mające obecnie znaczenia dla dokonywanej w sprawie oceny Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące likwidacji w ścianach szczytowych sąsiednich budynków zsypów węgla, okien piwnicznych oraz otworów okiennych w lokalach usługowych. Rozważania w zakresie oddziaływania inwestycji na otoczenie i poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich byłyby zasadne dopiero w przypadku stwierdzenia, że budynek został zaprojektowany w sposób zgodny z warunkami techniczno-budowlanymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, którzy zarzucają organom naruszenie art. 9 K.p.a. w związku z brakiem udzielenia Wspólnotom informacji w kwestii służebności gruntowej związanej z istnieniem zsypu węgla. Jest to bowiem zagadnienie cywilnoprawne, którego rozstrzygnięcie nie należy do właściwości organów orzekających w sprawie o pozwolenie na budowę, a sformułowana w art. 9 K.p.a. zasada informowania jest stosowana wyłącznie w ramach postępowań administracyjnych.

W odniesieniu do oceny organów dokonanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego Sąd dostrzegł z kolei uchybienie polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń co do spełnienia wymogu dotyczącego zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie, z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego organy zobowiązane są ustalić, czy projektant oraz sprawdzający projekt posiadali ważne zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Praw budowlanego. Ma to na celu zagwarantowanie, że projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenia organów w tym zakresie nie były prawidłowe albowiem na przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym jako datę jego sporządzenia wskazano 6 listopada 2017 r. Załączone do projektu zaświadczenia dotyczące głównego projektanta - T. G. oraz sprawdzającego projekt – R. G. noszą z kolei datę ważności do 30 czerwca 2017 r. Oznacza to, że na podstawie przedłożonego projektu i załączonych do niego dokumentów brak było podstaw do stwierdzenia, że spełnione zostały wymogi, co do przedłożenia wymaganych zaświadczeń. Z kontrolowanych decyzji nie wynika, przy tym, aby organy dokonały oceny w tym zakresie na podstawie innego, uzupełnionego materiału dowodowego. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można było uznać, że ocena została dokonana w sposób wyczerpujący i prawidłowy co skutkowało stwierdzeniem, że organy naruszyły również art. 35 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego.

Podsumowując, Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy nie dokonały prawidłowych ustaleń i oceny co do charakteru spornych robót budowlanych oraz spełnienia wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym w zakresie spełnienia warunku z § 12 ust. 3 rozporządzenia. Powyższe skutkowało naruszeniem tych przepisów oraz naruszeniem art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W tym zakresie, nie rozpoznano zatem sprawy w sposób prawidłowy i naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, dokonane przez organy ustalenia nie były wystarczające do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie wnioskowanej przez inwestorów "rozbudowy i przebudowy" na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd zalecił ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w tym określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności należy dokonać prawidłowych ustaleń i oceny odnośnie do rzeczywistego charakteru robót budowlanych objętych przedłożonym projektem budowlanym. Dopiero w przypadku ustalenia, że odpowiadają one zakresowi wniosku konieczne będzie dokonanie wyczerpujących ustaleń i oceny na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym odnośnie do spełnienia warunku z § 12 ust. 3 rozporządzenia zgodnie z zaprezentowaną w wyroku wykładnią.

Inwestorzy A. N. i J. B. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazali na naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 3 pkt 6, pkt 7a, art. 35 ust. 1 pkt 1-4, ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane") oraz w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: "rozporządzenie WT"), polegające na:

a) uwzględnieniu przez Sąd I instancji skarg W. ul. [...] w N. i W2 ul. [...] w N. (dalej jako "Wspólnoty Mieszkaniowe"), skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Nyskiego, stanowiące wynik nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy właściwe w sprawie nie dokonały prawidłowych ustaleń i oceny co do charakteru robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę oraz spełnienia wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i w zakresie spełnienia warunku z § 12 ust. 3 rozporządzenia WT, gdy tymczasem organy administracji architektoniczno - budowlane obu instancji przeprowadziły postępowanie, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, stosowną analizę istotnych w sprawie ustaleń planistycznych, dokonały oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zaakceptowały kwalifikację robót budowlanych objętych projektem budowanym i sprawdziły posiadanie przez osoby opracowujące projekt budowlany wymaganych uprawnień budowlanych i legitymowanie się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawna budowlanego (wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności), a w konsekwencji w sposób rzetelny zebrały i oceniły materiał dowodowy i w rezultacie prawidłowo uznały, że Inwestor spełnił warunki niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla wnioskowanej inwestycji - rozbudowa i przebudowa istniejącego parterowego budynku handlowo-usługowego wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, przyłączem kanalizacji deszczowej, przyłączem wody, przyłączem gazu i wewnętrzną instalacją gazową, na terenie położonym w N. przy ul. [...] (dalej jako: "inwestycja"),

b) błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że dokonana przez organy ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zostać uznana za prawidłową, ponieważ odnosiła się wyłącznie do rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku (nie uwzględnia rozważań w zakresie możliwości zrealizowania w tym samymi miejscu rozbiórki i budowy nowego budynku), podczas gdy - uwzględniając nawet stanowisko Sądu w zakresie kwalifikacji robót objętych projektem budowlanym - do rozbudowy i przebudowy budynku handlowo - usługowego oraz do budowy nowego budynku handlowo - usługowego zastosowanie mają te same ustalenia planistyczne określone dla terenu o symbolu MW33, zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Nysie Nr XLV/Ó72/IO z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy Nysa obejmującego [...] N. z terenami przyległymi (Dz. U. Województwa Opolskiego Nr 53, poz. 702, dalej "Mpzp"),

c) błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie dokonały samodzielnej i wyczerpującej oceny co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie § 9 ust. 3 pkt 1-3 Mpzp, oraz że nie odniosły się do wytycznych konserwatorskich sformułowanych w piśmie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 kwietnia 2016 r., podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynika, że taka ocena miała miejsce, a nadto w zakresie ochrony konserwatorskiej zabytku nieruchomego - zespołu staromiejskiego, wypowiedziały się w przepisanej formie wyspecjalizowane organy konserwatorskie, tj. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz Starosta Nyski (na mocy porozumienia z dnia 26.04.2017 r. w sprawie powierzenia przez Wojewodę Opolskiego Powiatowi Nyskiemu prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rzędowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu),

d) błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nieprawidłowo dokonały oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 12 ust. 3 rozporządzenia WT w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji przy granicy nieruchomości należących do Wspólnot Mieszkaniowych,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że omawiana inwestycja musi spełniać warunki wynikające z § 12 ust. 3 rozporządzenia WT, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy przewiduje Mpzp w postanowieniach dotyczących ochrony konserwatorskiej (§9 ust. 3 Mpzp), co potwierdza Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w zaleceniach konserwatorskich i Starosta Nyski w pozwoleniu konserwatorskim;

3) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na wadliwym skontrolowaniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego, poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych prowadzącą do uwzględnienia skarg i uchylenia decyzji organu I i II instancji, podczas gdy organy właściwe instancyjnie ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zgodzie z normami procesowymi, a ocena materiału dowodowego także odpowiada tym regułom, tym samym nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., co powinno doprowadzić do oddalenia wniesionych skarg,

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., polegające na:

a) odstąpieniu od oceny zarzutów skarg dotyczących likwidacji okien w lokalach użytkowych na parterze budynków Wspólnot Mieszkaniowych, likwidacji zsypu węgla, ograniczenia dostępu do okien piwnicznych w ścianie szczytowej sąsiednich budynków oraz do tych ścian, wykonanie dwóch tuneli, których celem ma być doprowadzenie powietrza do istniejących okien piwnicznych, wykonanie dwóch przewodów spalinowych oraz zaprojektowanie dostawy towarów przez działkę nr [...], co ma szczególnie istotne znaczenie na gruncie wydanego rozstrzygnięcia i zasady związania oceną prawną i wskazaniami w orzeczeniu sądu,

b) niewyjaśnieniu przyczyn uznania przez Sąd I instancji, że do omawianej inwestycji mogło mieć zastosowanie wyłącznie odstępstwo zawarte w § 12 ust. 3 rozporządzenia WT, bez rozważenia regulacji § 12 ust. 2 rozporządzenia WT,

c) niedostatecznym uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, jaki istotny wpływ na wynik sprawy stanowiło nie przedłożenie prolongaty zaświadczeń dla projektantów (T. G., R. G.), o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu:

1) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego w zw. z art. 7a § 1 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro w wyniku realizacji planowanych robót budowlanych ulegną zmianie: powierzchnia zabudowy, kubatura i parametry użytkowe istniejącego obiektu, to powstanie nowy obiekt, podczas gdy prawidłowa wykładania przywołanych przepisów winna prowadzić do wniosku, że zaplanowana przez Inwestora inwestycja obejmuje wykonanie robót budowlanych, na skutek których powiększeniu ulegną zasadnicze parametry istniejącego obiektu budowlanego, co stanowi rozbudowę (mieszczącą się w definicji budowy) istniejącego obiektu usługowego z jego przebudowy, zaś z racji pozostawienia części budynku nie sposób twierdzić, że nastąpiła budowa nowego obiektu, skoro nie doszło do rozbiórki budynku istniejącego;

2) § 12 ust. 2 rozporządzenia WT i § 9 ust. 3 pkt 1), pkt 2) Mpzp w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 7a § 1 Kpa, poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy powinien być zastosowany do omawianej inwestycji, jako że Mpzp przewiduje możliwość "sytuowania budynku przy granicy nieruchomości należących do Wspólnot Mieszkaniowych - nakazując przywrócenie zasadniczego układu urbanistycznego z okresu sprzed 1945 r. oraz nakazując zachowanie i utrzymanie oryginalnych struktur przestrzennych (§ 9 ust. 3 pkt 1), pkt 2) Mpzp), a przed 1945 r. ulica [...] zabudowana była ściśle bez przerw w zabudowie;

3) § 12 ust. 3 rozporządzenia WT w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 7a § 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię prowadząca do uznania, że zastosowanie przewidzianego w tym przepisie odstępstwa warunkowane jest przyleganiem projektowanego budynku całą swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, podczas gdy właściwa interpretacja ww. normy prawnej powinna prowadzić do wniosku, że skoro w § 12 ust. 3 rozporządzenia WT nie ma mowy o "całej ścianie", to przyleganie budynków częścią powierzchni spełnia założenie zawarte w tym przepisie;

4) § 12 ust. 3 rozporządzenia WT w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 7a § 1 Kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że okoliczności omawianej sprawy odpowiadają abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie § 12 ust. 3 rozporządzenia WT, podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia WT nie dotyczy budynku przy ul. [...] w N., gdyż zastosowanie winien mieć § 12 ust. 2 rozporządzenia WT.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego i wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. N. i J. B. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że istnieje konieczność uzupełnienia projektu budowlanego poprzez załączenie przez osoby, które sporządzały ten projekt zaświadczeń, że na dzień jego sporządzenia posiadały uprawnienia budowlane dające prawo do opracowania tego projektu. Z projektu budowlanego wynika, że został on sporządzony 6 listopada 2017 r. Spośród ośmiu osób, które brały udział w opracowywaniu projektu cztery osoby, to jest K. M., J. L., P. S. oraz J. R. załączyli zaświadczenia ważne do 31 grudnia 2017 r. J. T. załączył zaświadczenie ważne do 31 stycznia 2018 r.

Natomiast zaświadczenia T. G. oraz R. G. noszą datę ważności do 30 czerwca 2017 r. zaś zaświadczenie M. W. ważne było do 31 marca 2017 r. Zaświadczenia te nie były więc ważne na dzień sporządzania projektu.

Projektant bierze odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie projektu budowlanego i stąd też istotne jest, by nie budził żadnych wątpliwości fakt, że na dzień sporządzenia projektu osoby opracowujące ten projekt posiadały stosowne uprawnienia budowlane. Gdyby to było jedyne uchybienie, to można byłoby je uzupełnić nawet na etapie postępowania sądowego poprzez przedstawienie zaświadczeń, z których wynikałoby, że T. G., R. G. oraz M. W. posiadali uprawnienia budowlane na dzień sporządzenia projektu. Ponieważ nie jest to jedyne uchybienie, to powinno być one usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Odnośnie do podniesionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii prawidłowej kwalifikacji inwestycji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ta sama w sobie nie dawała podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Istotna jest okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany, który jest załącznikiem do tej decyzji. Z projektu budowlanego jednoznacznie zaś wynika jakiego rodzaju inwestycji on dotyczy oraz jakie są jej parametry.

Odnośnie do zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że występują tu dwa zagadnienia. Po pierwsze, zagadnienie dopuszczalności budowy bezpośrednio w granicy działki. Po drugie, zgodności planowanej inwestycji z tymi przepisami miejscowego planu, które regulują kwestię ochrony zabytków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest z uchwały Nr XLV/672/10 z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy Nysa obejmującego [...] N. z terenami przyległymi, nie wynika możliwość realizacji obiektu budowlanego w granicy z sąsiednią działką. Budowa w granicy z sąsiednią działką jest odstępstwem od zasady przewidzianej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z ww. przepisu rozporządzenia wynika, że zasadą jest sytuowanie obiektów budowlanych we wskazanych w tym przepisie odległościach od granicy sąsiedniej działki. Możliwość realizacji budynku w granicy sąsiedniej działki, jeżeli miejscowy plan przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) jest wyjątkiem od zasady budowy budynków w odległościach od sąsiedniej działki. Możliwość budowy w granicy z sąsiednią działką powinna być zawarta w miejscowym planie wprost. Brak jest podstaw do przyjęcia, że możliwość taką można wyprowadzić z enigmatycznego zapisu zawartego w § 9 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, w którym mowa o "przywróceniu zasadniczego układu urbanistycznego z okresu sprzed 1945 r.".

Możliwość budowy w granicach z sąsiednimi działkami w niniejszej sprawie wynika zatem z § 12 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tam gdzie projektowany budynek będzie przylegał do ścian istniejących budynków realizacja inwestycji bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich będzie dopuszczalna. Z projektu budowlanego wynika jednak, że budynek ma być realizowany bezpośrednio w granicach z sąsiednimi działkami także w głębi działki, to jest tam gdzie na sąsiednich działkach nie ma już ścian budynków. Takie usytuowanie budynku możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Bez takiej zgody inwestycja w tej części działki może być realizowana tylko w takiej odległości od granicy z sąsiednim działkami w jakiej usytuowane są fundamenty aktualnie istniejącego budynku.

Odnośnie do możliwości realizacji budynku w granicy z sąsiednią działką na podstawie § 12 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że planowany do realizacji budynek powinien na całej swojej długości przylegać do ściany sąsiedniego budynku. Z treści tego przepisu tego rodzaju wymóg wprost nie wynika. Brak jest również uzasadnionych podstaw do wyprowadzania takiego wymogu na podstawie wykładni tego przepisu.

Brak jest również podstaw do formułowania zakazu budowy w granicy z sąsiednią działką z tego powodu, że w budynkach znajdujących się na działkach sąsiednich w ścianach usytuowanych w granicy znajdują się otwory okienne oraz otwór służący do zsypu węgla. Przede wszystkim stwierdzić należy, że tego rodzaju otworów nie można umieszczać. Nie przedstawiono w sprawie żadnych dowodów wskazujących na to, że otwory te wykonane zostały zgodnie z prawem. Inwestor nie może być zmuszany do dostosowywania swoich zamierzeń do robót budowlanych wykonanych na sąsiednich działkach niezgodnie z prawem. Nadto, z materiału dowodowego wynika, że otwory okienne w ścianach budynków graniczących z działką inwestycyjną nie są używane i zostały zabudowane. Nie przedstawiono też żadnych dowodów, z których wynikałoby, że zsyp węgla jest nadal użytkowany oraz że dysponent tego zsypu ma zgodną z prawem możliwość korzystania z działki inwestora w celu dostępu do tego zsypu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja jest niezgodna z tymi przepisami miejscowego planu, które regulują kwestię ochrony zabytków. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dokonuje samodzielnie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie występuje jednak specyficzna sytuacja, gdyż z przepisów samego miejscowego planu wynika obowiązek uzyskania "zaleceń konserwatorskich określających sposób korzystania z zabytku obszarowego "[...]", jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku" (§ 9 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu). Dopóki przepis ten nie został wyeliminowany z miejscowego planu organy administracji mają obowiązek go stosować. Z wytycznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 kwietnia 2016 r. wynika, że w przypadku projektowanej zabudowy parterowej dopuszcza się zabudowę ścisłą i rezygnację z przejść pomiędzy budynkami. Wymóg wynikający z § 9 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu został spełniony.

Z projektu budowlanego wynika, że zasadnicza część inwestycji, to jest sam budynek ma być zrealizowana na działce o nr ew. [...]. Na pozostałych działkach, to jest działkach o nr ew. [...], [...] i [...] nie przewidziano zabudowy. Tym samym stwierdzić należy, że wytyczne konserwatorskie zachowały swą aktualność i nie zachodziła konieczność uzyskiwania nowych wytycznych.

Analiza projektu budowlanego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala stwierdzić, że planowana inwestycja nie narusza wynikających z miejscowego planu wymogów:

─ przywrócenia zasadniczego układu urbanistycznego z okresu sprzed 1945 r. (§ 9 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu),

─ zachowania i utrzymania oryginalnych struktur przestrzennych (§ 9 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu),

─ dopuszczenia rozbudowy, przebudowy i zmian sposobu użytkowania budowli współczesnych, wprowadzenia zabudowy nowej, w nawiązaniu do układu zabytkowego i zachowanych zabytków (§ 9 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu).

Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji miało swoje uzasadnienie w konieczności załączenia do akt sprawy zaświadczeń potwierdzających, że T. G., R. G. oraz M. W. posiadali na dzień opracowania projektu budowlanego uprawnienia budowlane niezbędne do opracowania projektu budowlanego tego obiektu. Nadto konieczne jest wyjaśnienie dopuszczalności realizacji budynku w granicy z sąsiednimi działkami we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.