Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 816/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/20 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1298/20, oddalił skargę A. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2020r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podczas kontroli w dniu 10 sierpnia 13 lipca 2016 r. na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...][...] w [...] ustalono, że prowadzone są tam roboty budowlane polegające na rozbudowie o wymiarach 3,8 x 5,0 m budynku gospodarczego oraz jego nadbudowie o użytkowe poddasze. Inwestor A. W. wyjaśniła, że rozbudowa wykonana jest na starych fundamentach, po uprzedniej rozbiórce zblokowanej części z budynkiem. Nie okazała przy kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż takiego pozwolenia nie uzyskała.

PINB postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącą obligatoryjne obowiązki wynikające wprost z art. 48 ust. 3 P.b., od wykonania których uzależniona była legalizacja przedmiotowych robót budowlanych.

Skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego ww. postanowieniem.

PINB w Powiecie Grodziskim decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 P.b. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...][...] w [...] nakazał A. W. rozbiórkę samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. MWINB decyzją z dnia 7 lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Skarżąca złożyła na powyższą decyzję MWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 738/17 oddalił ww. skargę. Ponadto WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r. odmówił skarżącej wstrzymania wykonania ww. decyzji. Skarżąca od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec stwierdzenia niewykonania nałożonego obowiązku, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącej, doręczając upomnienie nr [...] z dnia 28 grudnia 2018 r. oraz tytuł wykonawczy [...] Nr [...] z dnia 9 maja 2019 r.

W dniu 9 sierpnia 2019 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne, podczas których stwierdzili, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany.

Postanowieniem z dnia 12 września 2019 r. nr [...] organ I instancji nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 61.879,20 zł do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...].

Następnie po rozpoznaniu zażalenia skarżącej postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r. nr [...] MWINB uchylił ww. postanowienie organu I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że organ I instancji nie zastosował prawidłowych obliczeń na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), błędnie uznając, że do obliczenia grzywny w celu przymuszenia w oparciu o ww. przepis należy przyjąć powierzchnię zabudowy całego budynku. Natomiast z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że w przypadku obowiązku rozbiórki części budynku do obliczenia wysokości grzywny stosuje się powierzchnię zabudowy części budynku objętej nakazem rozbiórki. PINB winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia powierzchni zabudowy dokonanej nadbudowy, a następnie dokonać prawidłowego wyliczenia wysokości grzywny.

W dniu 27 stycznia 2020 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili ponownie czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że nakaz rozbiórki rozbudowy i nadbudowy ww. budynku nie został wykonany. Ponadto organ powiatowy stwierdził, że budynek wraz z rozbudową posiada wymiary 13,8 x 5,0 m w tym rozbudowa 5, 0 m x 3,73 m oraz że nadbudowa występuje nad całym budynkiem łącznie z jego rozbudową i posiada wymiary 13,8 m x 5,0 m.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r. nr [...] PINB w Powiecie Grodziskim, działając na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 4 i 5, w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., w związku z niedopełnieniem obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Powiecie Grodziskim z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...] polegającego na dokonaniu rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...][...] w [...] nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 63.438,60 zł. Jednocześnie, PINB wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego ww. decyzją ostateczną w terminie 30 dni od dnia skutecznego doręczenia postanowienia. Organ uznał, że powyższy termin był wystarczający na zorganizowanie i wykonanie robót budowlanych, określonych w decyzji ostatecznej. Jednocześnie poinformował, iż po jego upływie w przypadku nie wykonania obowiązku, orzeczony będzie kolejny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo skarżącej.

W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że fakt uchylania się przez skarżącą od wykonania rozbiórki, pomimo upływu terminu, w którym egzekwowana decyzja stała się ostateczna i wymagalna, przesądza o konieczności zastosowania środka egzekucyjnego, przewidzianego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Za argument przewodni nałożenia grzywny PINB przyjął fakt nie wykonania przez skarżącą obowiązku określonego w orzeczeniu o nałożeniu grzywny w całości, pomimo upływu terminu, w którym decyzja stała się ostateczna i wymagalna.

PINB podkreślił, że zgodnie, bowiem z brzmieniem art. 121 § 5 u.p.e.a. w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części i 1/5 ww. ceny 1m² powierzchni użytkowej. Mając, zatem na uwadze powyższą dyspozycję, w tym aktualny Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2020r. określający wysokość ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w art. 121 § 5 na kwotę 4597,00 zł, wysokość jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie została wyliczona na kwotę: (13,8 x 5,0) m x (4.597,00 zł: 5) = 69 x 919,40 = 63.438,60 zł.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2020 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), po rozpatrzeniu zażalenia A. W., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu I instancji. Przypomniał ponadto, iż decyzja PINB w Powiecie Grodziskim z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...] nakazująca rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy ww. budynku jest ostateczna. Decyzją z dnia 7 lutego 2017 r. nr [...] Mazowiecki WINB utrzymał w mocy ww. decyzję nakazową. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję MWINB. Uznał więc, że ww. decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości. Organ zauważył, że postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji MWINB nr [...]. Wyjaśnił ponadto, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego. W ocenie organu postępowanie sądowo-administracyjne (złożenie skargi kasacyjnej od ww. wyroku sądu administracyjnego) prowadzone w kwestii uchylenia decyzji nakazowej pozostawało bez wpływu na przedmiotowe postępowanie egzekucyjne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prawidłowości wysokości grzywny obliczonej przez organ powiatowy wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo ustalił jej wysokość na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Przepis art. 121 § 5 ww. ustawy stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa), w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mając na uwadze powyższe organ powiatowy ustalił, że Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za IV kwartał 2019 r. z dnia 21 lutego 2020 r. (obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) określa wysokość ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w ww. przepisie, w kwocie 4.597,00 zł. Organ powiatowy wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że powierzchnia budynku, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynosiła, jak wskazał w zaskarżonym postanowieniu organ powiatowy (13,8 x 5,0) m2 = 69 m². W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki obejmował rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynikało, że budynek wraz z rozbudową posiada wymiary 13,8 x 5,0 m w tym rozbudowa 5, 0 m x 3,73 m oraz że nadbudowa występuje nad całym budynkiem łącznie z jego rozbudową i posiada wymiary 13,8 m x 5,0 m. Wobec powyższego stwierdzono, że powierzchnia zabudowy objęta nakazem rozbiórki obejmuje rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku jako całości, a nie tylko części rozbudowanej. PINB dokonał właściwego obliczenia powierzchni zabudowy budynku w kontekście art. 121 § 5 u.p.e.a.

Skargą A. W. zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie postanowienia PINB z dnia 11 marca 2020 r. oraz o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że MWINB wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że nałożony decyzją PINB z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...], obowiązek podlegał wykonaniu od dnia doręczenia skarżącej ostatecznej decyzji MWINB z dnia 7 lutego 2017 r. nr [...], utrzymującej w mocy przedmiotową decyzję PINB. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 WSA w Warszawie oddalił skargę A. W. na ww. decyzję MWINB. Słusznie organ II instancji, wydając zaskarżone postanowienie uznał, że ww. decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości, szczególnie że postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji MWINB nr [...]. Postępowanie sądowoadministracyjne (złożenie skargi kasacyjnej od ww. wyroku sądu administracyjnego) prowadzone w kwestii uchylenia decyzji nakazowej pozostawało bez wpływu na przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Wobec powyższego, organy egzekucji były w ocenie Sądu zobligowane do wyegzekwowania ostatecznej decyzji organu wojewódzkiego. Sąd zwrócił też uwagę, że w toczącym się przed NSA postępowaniu ze skargi kasacyjnej skarżącej od ww. wyroku WSA z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 skarżąca pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji PINB z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia 11 marca 2020 r. nr [...]. NSA postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 837/19 wstrzymał wykonanie decyzji PINB z dnia 22 listopada 2016 r. oraz oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z dnia 11 marca 2020 r. Zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Tym samym organ egzekucyjny winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w przypadku stwierdzenia podstawy do zawieszenia postępowania winien jest wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Powyższe jednakże w żaden sposób nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięć kontrolowanych w niniejszej sprawie, które zapadły przed wydaniem przez NSA ww. postanowienia.

Odnosząc się zarzutu skarżącej dotyczącego wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazał, że obowiązek nałożony na skarżących wynika z przepisów prawa budowlanego, a dodatkowo dotyczy przymusowej rozbiórki części budynku. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie z treścią art. 121 § 5 u.p.e.a. "wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych". Z powyższego wynika, że w każdym przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Jest to niewątpliwe rygorystyczne rozwiązanie, ale wynika ono wprost z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. i takim też zasadom podlega ustalenie grzywny celem przymuszenia zobowiązanego do rozbiórki budynku

W świetle powyższego w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za IV kwartał 2019 r. z dnia 21 lutego 2020r. (obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) określa wysokość ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w w/w przepisie, w kwocie 4.597,00 zł. Powierzchnia budynku, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynosi (13,8 x 5,0) m² = 69 m². Według wzoru do obliczania wysokości grzywny, o którym mowa powyżej, kwota grzywny wynosi: (13,8 x 5,0) m x (4.597,00 zł: 5) = 69 x 919,40 = 63.438,60 zł

W tym miejscu Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej prawidłowo obliczono powierzchnię zabudowy ww. budynku. Definicja powierzchni zabudowy nie została uwzględniona w obecnie obowiązujących przepisach prawa, w tym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Słusznie jednak zdaniem Sądu wskazał MWINB, że powierzchnia zabudowy budynku jest to powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym, która wyznaczona jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W świetle Polskiej Normy PN-ISO 9836 w punkcie 5.1.2.2 wskazano, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W omawianej sprawie nakaz rozbiórki obejmuje rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że budynek wraz z rozbudową posiada wymiary 13,8 x 5,0 m w tym rozbudowa 5,0 m x 3,73 m oraz że nadbudowa występuje nad całym budynkiem łącznie z jego rozbudową i posiada wymiary 13,8 mx 5,0 m. Wobec powyższego w ocenie Sądu słusznie organy wskazały, że powierzchnia zabudowy objęta nakazem rozbiórki obejmuje rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku jako całości, a nie tylko części rozbudowanej. PINB dokonał właściwego obliczenia powierzchni zabudowy budynku w kontekście art. 121 § 5 u.p.e.a. Wymiary powierzchni przeznaczonej do rozbiórki ostatecznie zostały potwierdzone podczas oględzin w dniu 27 stycznia 2020 r.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną A. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 119 § 1 ustawy o egzekucji w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu (utrzymaniu) grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki części budynku podczas gdy wykonanie obowiązku, do wykonania którego grzywna miała przymusić, zostało wstrzymane,

2. prawa materialnego w postaci art. art. 121 § 5 ustawy o egzekucji w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zinterpretowaniu powierzchni zabudowy, stanowiącej podstawę do obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, a mianowicie uznanie, że jest to powierzchnia zabudowy całego budynku, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu wskazuje, że chodzi wyłącznie o powierzchnię budynku rozbudowaną bez stosownego pozwolenia,

3. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 li. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że z powodu naruszenia zasad ogólnych k.p.a. (niedokładne wyjaśnienie sprawy w zakresie wielkości powierzchni rozbudowy) organ administracyjny nie rozpatrzył prawidłowo całości zebranego w sprawie materiału dowodowego - przy czym powyższe naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie uchybień procedury administracyjnej przez organy administracyjne winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim w ocenie Sądu odwoławczego, zaskarżony wniesionym środkiem odwoławczym wyrok w pełni odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.

Wyjaśniając przesłanki oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy przypomnieć, iż przedmiotem oceny w ramach sądowej kontroli legalności dokonywanej przez WSA w Warszawie było ostateczne postanowienie MWINB z dnia 7 maja 2020 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą jednorazowej grzywny, w wysokości 63.438,60 zł, w celu przymuszenia do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...][...] w [...].

W realiach tej sprawy jej stan faktyczny nie jest sporny. Decyzją z dnia 22 listopada 2016 r., nr [...], PINB, działając na podstawie m.in. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Następnie decyzją z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...] MWINB utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 WSA w Warszawie oddalił skargę A. W. na ww. decyzję MWINB, przy czym istotne jest również i to, że w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji ten postanowieniem z dnia 5 lipca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 odmówił wstrzymania wykonania decyzji MWINB nr [...]. Z kolei nieprawomocny wyrok z dnia 22 stycznia 2018 r., został następnie zaskarżony do NSA poprzez złożenie kasacji. Niemniej jednak, skoro w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, której wstrzymania odmówiono postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r., to nie było przeszkód prawnych do prowadzenia przez uprawniony organ egzekucji orzeczonego nakazu rozbiórki. Stąd też PINB po skutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej, (po doręczeniu upomnienia nr [...] z dnia 28 grudnia 2018 r. oraz tytułu wykonawczego [...] Nr [...] z dnia 9 maja 2019 r.) następnie wydał postanowienie z dnia 11 marca 2020 r. nr [...] utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z dnia 7 maja 2020 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowej rozbiórki.

Natomiast już po wydaniu zaskarżonych w tej sprawie postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki, w toczącym się przed NSA postępowaniu ze skargi kasacyjnej skarżącej od ww. wyroku WSA z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/17 strona pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji PINB z dnia 22 listopada 2016 r. nr [...] oraz postanowienia PINB z dnia 11 marca 2020 r. nr [...]. NSA postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 837/19 wstrzymał wykonanie decyzji PINB z dnia 22 listopada 2016 r. oraz oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z dnia 11 marca 2020 r. Następnie wyrokiem z dnia 24 października 2022 r. NSA oddalił skargę A. W. od wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 738/17, podtrzymując stanowisko Sądu pierwszej instancji. W motywach tego wyroku podniesiono, iż cytat: "z niepodważonego przez skargę kasacyjną stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowała budynek gospodarczy powiększając jego szerokość o 3,80 m oraz nadbudowała poddasze użytkowe. W wyniku tych samowolnie wykonanych robót budowlanych powierzchnia zabudowy budynku wyniosła 69 m². W tej sytuacji zgodzić się należało z organami nadzoru oraz Sądem Wojewódzkim, że w świetle postanowień planu miejscowego określających przeznaczenie terenu, na którym zrealizowano sporną inwestycję - zachodziła niezgodność budowy z ustaleniami tego planu. W takim stanie sprawy uprawniona była ocena, że z powodu niezgodności przedmiotowego budynku z obowiązującym planem miejscowym, niedopuszczalna była jego legalizacja i słusznie nakazano rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych w postaci rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego"-koniec cytatu.

Wobec powyższych uwarunkowań tej sprawy jako nieusprawiedliwiony jawi się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, gdy wykonanie rozbiórki zostało wstrzymane.

Zastosowanie tej normy w niniejszej sprawie, wbrew podniesionemu zarzutowi, jest w pełni uzasadnione. Przepis art. 119 § 1 u.p.e.a., co do zasady, określa przesłanki nałożenia grzywny stanowiąc, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Przede wszystkim w chwili podejmowania zaskarżonych postanowień nakaz wykonania przedmiotowej rozbiórki był aktualny i wymagalny. Istotne jest również i to, że Sąd administracyjny bada legalność decyzji/postanowień według stanu prawnego na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Zmiana stanu prawnego czy faktycznego sprawy po wydaniu decyzji/postanowienia w żaden sposób nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W tej sprawie, co już zaznaczono wyżej, kontroli podlegało postanowienie MWINB z dnia 7 maja 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 11 marca 2020 r. i właśnie na tę datę 7 maja 2020 r., Sąd pierwszej instancji badał legalność kwestionowanych postanowień a to, że już po tej dacie wstrzymano postanowieniem NSA z 18 grudnia 2020 r. decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 22 listopada 2016 r. o nakazie rozbiórki nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bo podjęto to rozstrzygnięcie już po wydaniu zaskarżonych postanowień o nałożeniu grzywny. Jedynie informacyjne zauważyć należy, że postępowanie egzekucyjne stosownie do art. 56 u.p.e.a. ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Należy podkreślić, że takie wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) jest samoistną (samodzielną) przesłanką wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Wydanie następczo prawomocnego postanowienia NSA o wstrzymaniu wykonania nakazu rozbiórki w dniu 18 grudnia 2020r., nie mogło w żaden sposób wpłynąć na prawidłowość rozstrzygnięcia z dnia 7 maja 2020 r., co prawidłowo przyznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zinterpretowaniu powierzchni zabudowy, stanowiącej podstawę do obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia.

Przepis § 5 art. 121 u.p.e.a. statuuje, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W okolicznościach tej sprawy trafnie organy administracji wykazały, iż w wyniku rozbudowy i przebudowy budynek gospodarczy skarżącej przy ul. [...][...] w [...] powiększył swoją szerokość o 3,80 m i wynosił wraz z rozbudową 13,80 x 5,0 m w tym rozbudowa 5,0 x 3,73 m. Istotne jest również i to, że przedmiotowa nadbudowa spornego budynku występuje nad całym budynkiem łącznie z jego rozbudową posiadając wymiary 13,8 x 5,0 m. Pozwala to wykazać łącznie 69 m² powierzchni budynku rozbudowanego i nadbudowanego samowolnie, co potwierdza powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 837/19 oddalający skargę kasacyjną od wyroku II SA/Wa 738/17. Nie można zatem uznać, by budynek gospodarczy, tak jak wskazuje skarżąca, rozbudowany został wyłącznie o wymiary 3,8 x 5,0 m i że sama rozbudowa dotyczy tylko tego elementu bez nadbudowy, co daje ogólną powierzchnię, wg strony, 3,8 m x 5,0 m = 19 m² a nie przyjętą przez organy 69 m². Nie podzielając tego stanowiska, jednoznacznie zaznaczyć należy, iż skarżąca całkowicie pomija przedmiotową nadbudowę spornego budynku występującą nad całym budynkiem o wymiarach 13,8 x 5,0 m.

Powierzchnia, jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny, o której mowa w art. 121 u.p.e.a. stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tą liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli tzw. powierzchnię zabudowy, a nie tylko powierzchnię użytkową. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku. Rozbiórka obejmuje powierzchnię, jaką zajął taki budynek, czyli powierzchnię zabudowy (całkowitą) – patrz wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r. II OSK 538/13. Taką prawidłową całkowitą powierzchnię rozbudowy i nadbudowy spornego budynku gospodarczego uwzględniono w tej sprawie. Mając zatem na uwadze powyższe, w tym wymagany aktualny Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2020 r. określający wysokość ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w art. 121 § 5 na kwotę 4597,00 zł, wysokość jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie została prawidłowo wyliczona na kwotę: (13,8 x 5,0) m x (4.597,00 zł: 5) = 69 x 919,40 = 63.438,60 zł. Odmienne stanowisko skarżącej, co do wyliczenia tej kwoty, stanowi wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, trafnie zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji.

Wybór środka egzekucyjnego leży w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji. Organ administracji wybrał środek egzekucyjny mniej uciążliwy w postaci grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że w razie wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 ww. ustawy). Zauważyć także należy, że grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanemu swobodne podjęcie decyzji.

Przedstawione wyżej rozważania zdaniem Sądu odwoławczego wprost wskazują, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w odniesieniu zarówno do powierzchni rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego jak i prawidłowości wyliczenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Te prawidłowe ustalenia zostały trafnie zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, tym samym nie ujawniono w sprawie innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonego środka odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.