Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7410/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 625/21 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/21, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [...] odmówił dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne zlokalizowanej w m. N., gm. K., udzielonego X S.A. z siedzibą w N., w związku z postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – dalej: " Małopolski WIOŚ" z 10 czerwca 2020 r., nr [...] negatywnie opiniującego spełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

Spółka odwołała się od tej decyzji, zaskarżając ją jak również postanowienie Małopolskiego WIOŚ z dnia 26 maja 2020 r. odrzucające wniosek o wyłączenia Delegatury WIOŚ w N. S. oraz postanowienie z dnia 10 czerwca 2020 r. negatywnie opiniujące spełnianie przez instalację wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

Generalny Inspektor Ochrony Środowiska dalej: "GIOŚ", postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r., nr [...], odmówił wyłączenia Małopolskiego WIOŚ i wyznaczenia innego organu do załatwienia tej sprawy.

Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister wskazał, że ocena przydatności wytworzonego produktu leży poza kompetencjami organów ochrony środowiska. Przypomniał, że w toku kontroli ustalono, że: w wyniku przetwarzania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, wytwarzany jest granulat cementowy stanowiący wyrób budowlany, stosowany w środowisku bezpośrednio; przyjęcie partii odpadów do przetworzenia to każdorazowo decyzja technologa, nie jest więc możliwe określenie maksymalnej wielkości emisji niezorganizowanej do powietrza, a oględziny wykazały, że działalności towarzyszy uciążliwość odorowa; natomiast wydajność instalacji zależy od rodzaju przetwarzanych odpadów. Minister uznał, że granulat dojrzewa na hałdzie, a nie na hali. Wskazał, że plac dojrzewania nie jest objęty pozwoleniem zintegrowanym. W oparciu o wyniki kontroli wskazał również, że nie można podzielić stanowiska, że cement, siarczan żelaza oraz substancje pomocnicze są zużywane corocznie w ilościach większych odpowiednio do wzrastającej ilości przetwarzanych odpadów. Minister podkreślił, że rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, nie można stosować do otrzymanych w czasie kontroli wyników, gdyż dotyczą frakcji C10-C40. Minister wskazał, że wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego ma charakter istotny, ponieważ dotyczy prawie dwukrotnego zwiększenia limitu przyjmowanych odpadów niebezpiecznych. Minister podzielił również stanowisko GIOŚ, który postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. odmówił wyłączenia Małopolskiego WIOŚ z prowadzonego postępowania i wyznaczenia innego organu do załatwienia tej sprawy.

Spółka wywiodła skargę na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r. oświadczył, że wstępuje do postępowania sądowego na prawach przysługujących prokuratorowi i podniósł własne zarzuty.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten podzielił stanowisko organów, że spełnienie przez produkt przetwarzania odpadów wymogów wynikających z Krajowej Oceny Technicznej nr [...], ma ograniczoną przydatność w ocenie oddziaływania na środowisko zarówno samego produktu, jak i całego procesu przetwarzania odpadów, gdyż do środowiska mogą być uwalniane inne substancje wykraczające poza warunki określone w tym dokumencie. Przeprowadzona kontrola wykazała, że: w zakładzie nie istnieją obiektywne kryteria pozwalające na dokonanie oceny przydatności odpadów stosowanych w procesie przetwarzania niezależnie od indywidualnej decyzji technologa, który nie potrafił sprostać żądaniu inspektorów poprzez rozpisanie reakcji dla odpadów planowanych do przyjmowania; granulat opuszczający linię produkcyjną nie jest produktem ustabilizowanym chemicznie i nadal zachodzą w nim procesy chemiczne nawet w czasie jego leżakowania na hałdzie; w ślad za zwiększeniem ilości przetwarzanych odpadów nie idzie zwiększenie stosowanych odczynników chemicznych w procesie przetwarzania; Spółka nie kontroluje procesu chemicznego zachodzącego w tych odpadach; zachodzą nieprawidłowości procesu rozdrabniania, przesiewania oraz separacji; zachodzi uciążliwość odorowa.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki WIOŚ jest wyspecjalizowanym w ochronie środowiska organem kontrolnym. Spółka nie przedstawiła wystarczających podstaw do zakwestionowania ustaleń osób kontrolujących zakład. Ocena wskazanych elementów stanu faktycznego, nie wykazujących się znacznym stopniem złożoności, nie wymagała wiadomości specjalnych i mogła być wiarygodnie dokonana przez pracowników WIOŚ, dysponujących dostateczną wiedzą w tym zakresie. Lektura protokołów wskazuje, że kontrola była przeprowadzona w sposób fachowy, a faktu, że w jej wyniku doszło do wydania postanowienia niepomyślnego dla Spółki nie można utożsamiać z tendencyjnym procedowaniem.

Spółka podniosła w odwołaniu szereg zarzutów odnoszących się do analizy podjętej w ustaleniach WIOŚ, na których następnie oparły uzasadnienie swojej decyzji organy obu instancji. Minister odniósł się do każdego z podniesionych zarzutów, w szczególności ocenił zasadność postanowienia, które nie podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku postępowania. Z tego względu przeanalizowanie materiału dowodowego WIOŚ i wyciągnięcie z niego samodzielnych wniosków przez Ministra jest działaniem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego Spółka nie podważyła ustaleń kontroli, że: w granulacie stwierdzono obecność oleju mineralnego; technolog nie był w stanie rozpisać wszystkich żądanych reakcji; dawkowanie substancji do produkcji granulatu odbywa się metodą daleko odbiegającą od precyzyjności; linię produkcyjną opuszcza produkt chemicznie niestabilny, powodujący uciążliwości odorowe. Proces technologiczny w instalacji będącej przedmiotem wniosku nie jest więc właściwie kontrolowany, co nie pozwala na wyeliminowanie negatywnego oddziaływanie na środowisko otrzymywanego produktu. W stanie sprawy zarzuty przedstawione przez autora skargi i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, co do wadliwości postępowania wyjaśniającego pozostają nieadekwatne do stanu sprawy. Rolą organów ochrony środowiska nie jest bowiem podejmowanie działem służących zaprzeczeniu ustaleń kontroli WIOŚ, a ocena ich prawidłowości.

Sąd podzielił ocenę Ministra, że już sam fakt dwukrotnego zwiększenia ilości odpadów niebezpiecznych stanowi zmianę istotną, w szczególności, że proces przetwarzania odpadów nie jest należycie kontrolowany, w jego wyniku uzyskuje się produkt o składzie kontrolowanym wyłącznie pod względem przydatności w budownictwie, który to produkt nieustabilizowany chemicznie powodujący emisję niezorganizowaną, o nieokreślonej ilości oraz rodzaju emitowanych związków. Innymi słowy w otrzymanym granulacie cementowym zachodzą jeszcze reakcje, będące źródłem emisji do powietrza, co zostało udokumentowane i stwierdzone w trakcie oględzin, a czego Spółka nie podważyła. Tym samym prowadzi to do wniosku, że proces technologiczny w instalacji nie jest właściwie kontrolowany, co nie pozwala na wyeliminowanie negatywnego oddziaływanie na środowisko otrzymywanego produktu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w N.. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła naruszenie:

I. w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawne doszło do kompleksowego zgromadzenia i całościowej oceny materiału dowodowego, w tym do prawidłowej oceny kwestii wymagających wiadomości specjalnych, podczas gdy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie całokształtu niniejszej sprawy w ramach jej granic, a tym samym ocena prawidłowości procedowania nie tylko przez Ministra Klimatu i Środowiska, ale również przez Marszałka Województwa Małopolskiego oraz organy współdziałające, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i skutkowało istotnym wpływem na wynik sprawy, polegającym na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji kluczowych uchybień związanych z brakiem uwzględnienia wszelkich faktów w sprawie, także tych wykazanych przez skarżącą, co zaś doprowadziło do nietrafnego nieuwzględnienia środka zaskarżenia wniesionego przez Spółkę,

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Klimatu i Środowiska przeprowadził samodzielne postępowanie, a to dokonał prawidłowej weryfikacji: "wszelkich aspektów (prawnych i faktycznych) niniejszej sprawy", podczas gdy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było poddanie krytycznej ocenie sposobu procedowania w toku postępowania odwoławczego, a co skutkowało istotnym wpływem na wynik sprawy, czyli utrzymaniem w obrocie prawnym nietrafnej decyzji administracyjnej,

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 K.p.a., poprzez błędne wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały należycie umotywowane, podczas gdy prawidłowe ocenienie omawianego aspektu sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w żadnym rozstrzygnięciu nie wskazano ani wymogu ochrony środowiska, który miałby zostać naruszony ani przepisu prawa, który miałby nadawać normatywne znaczenie takiemu wymogowi, jak również nie wyjaśniono jakie działania miałby przemawiać za bliżej nieokreślonym negatywnym upływem na środowisko, a czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący pozostawieniem w obrocie prawny m wadliwego rozstrzygnięcia,

4) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który nie pozwala na odkodowanie pobudek podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności powodów, ze względu na które Sąd pierwszej instancji nie dał wiary twierdzeniom skarżącej i zaaprobował tylko stanowisko wskazane przez orzekające w sprawie organy, a co skutkuje istotnym wpływem na wynik sprawy, a to wadliwością zaskarżonego wyroku;

II. w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1) art. 41a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.) – dalej "ustawa o odpadach", poprzez nieprawidłową wykładnię przedmiotowego przepisu, a to dokonanie subsumpcji w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że doszło do naruszenia bliżej nieokreślonych wymagań ochrony środowiska, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia negatywnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do oczywistego wniosku o braku możliwości przyjęcia ww. stanowisko, bowiem stan faktyczny nie wskazuje na jakiekolwiek sprecyzowane zagrożenie dla spełnienia wymagań ochrony środowiska, a co skutkowało nieuprawnionym oddaleniem skargi Spółki i tym samym pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwych rozstrzygnięć;

2) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) – dalej: "Prawo ochrony środowiska", poprzez nieuprawnione zastosowanie przedmiotowego przepisu w sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę negatywnej decyzji administracyjnej, podczas gdy omawiany przepis nie jest samodzielną podstawą prawną wydania rozstrzygnięcia, a jego zastosowanie może być jedynie pomocnicze (interpretacyjne) w dostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym, a co skutkowało nieuprawnionym oddaleniem skargi Spółki i tym samym pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwych rozstrzygnięć.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła:

1. w oparciu o art. 188 w zw. z art. 135 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. — o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a to uchylenie w całości:

a) decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 marca 2021 r. (znak: [...]),

b) decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 24 sierpnia 2020 r. (znak: [...]),

c) postanowienia Małopolskiego WIOŚ z dnia 10 czerwca 2020 r, negatywnie opiniującego spełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez instalację, w której ma być prowadzony odzysk odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowaną w miejscowości N.;

d) postanowienia GIOŚ z dnia 18 lutego 2021 r. (znak: [...]) o odmowie wyłączenia Małopolskiego WIOŚ od załatwienia sprawy oraz wyznaczenia innego organu do rozstrzygnięcia sprawy,

e) postanowienia Małopolskiego WIOŚ z dnia 26 maja 2020 r. (znak: [...]) o odrzuceniu wniosku Spółki o wyłącznie E. G., pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie Delegatura w N. S. z postępowania, dotyczącego wydania postanowienia w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ad. 1

2. w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

a w każdym przypadku:

3. w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. - o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie,

4. w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a. - o zasądzenie od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Dodatkową argumentację przytoczono również w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym, albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami K.p.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15 k.p.a. art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd Wojewódzki oceniał legalność decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 marca 2021 r. o odmowie dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o zdolności produkcyjnej większej niż 10 ton na dobę. Jako powód odmowy zmiany tego pozwolenia organ wskazał na stanowisko Małopolskiego WIOŚ, który w następstwie dwóch kontroli wydał postanowienia negatywnie opiniujące spełnianie przez Spółkę wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Zaznaczyć trzeba, że w pierwotnym wniosku założono przyjmowanie każdego odpadu niebezpiecznego z listy 240 rodzajów odpadów, a sam wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczył zwiększenia ilości odpadów niebezpiecznych przyjmowanych do przetwarzania do ilości 65 000 Mg/rok (w miejsce wcześniej obowiązującego limitu 32 550 Mg/rok) przy zachowaniu łącznej ilości przetwarzanych odpadów na poziomie 100 000 Mg/rok. Zmiana wniosku polegała na tym, że Spółka wycofała się z warunku co do ilości poszczególnych rodzajów odpadów przeznaczonych do przetwarzania.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółki o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Sąd prawidłowo ocenił, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł procesowych i materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny.

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, iż została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpoznał bowiem ponownie sprawę odmowy dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, w związku z postanowieniem Małopolskiego WIOŚ z dnia 10 czerwca 2020 r., negatywnie opiniującego spełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Prawidłowo przy tym ocenił, że Minister odniósł się do podniesionych w odwołaniu od decyzji zarzutów, w szczególności ocenił zasadność postanowienia, które nie podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku postępowania. Z tego względu przeanalizowanie zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego samodzielnych wniosków przez Ministra jest działaniem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia.

Sąd Wojewódzki trafnie podzielił ocenę Ministra, że "już sam fakt dwukrotnego zwiększenia ilości odpadów niebezpiecznych stanowi zmianę istotną, w szczególności, że proces przetwarzania odpadów nie jest należycie kontrolowany, w jego wyniku uzyskuje się produkt o składzie kontrolowanym wyłącznie pod względem przydatności w budownictwie, który to produkt nieustabilizowany chemicznie powodujący emisję niezorganizowaną, o nieokreślonej ilości oraz rodzaju emitowanych związków.".

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób:, "który nie pozwala na odkodowanie pobudek podjętego rozstrzygnięcia", w szczególności powodów, ze względu na które Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżącej i zaaprobował tylko stanowisko wskazane przez orzekające organy. Powołany przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, LEX nr 746689). Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie Spółce na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia naruszenie prawa materialnego, a to: art. 41a ust. 1 i 3 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłową wykładnię przedmiotowego przepisu, a to dokonanie subsumpcji w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że doszło do naruszenia bliżej nieokreślonych wymagań ochrony środowiska, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia negatywnego oraz art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, poprzez nieuprawnione zastosowanie przedmiotowego przepisu w sprawie i błędne przyjęcie że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę negatywnej decyzji administracyjnej.

Z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że istotą zarzutu nie jest błędna wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

W realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej subsumpcji wskazanych norm prawa materialnego; zastosował prawidłowy wzorzec normatywny.

Trafnie zauważył, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Prawa ochrony środowiska i ustawy o odpadach. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki przepis art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska nie stanowił wyłącznej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W sprawie zastosowanie znalazł także przepis art. 192 Prawa ochrony środowiska stanowiący, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Przepis ten ma charakter regulacji uniwersalnej, odnoszącej się również do pozwoleń zintegrowanych. Zgodnie natomiast z art. 211 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, pozwolenie zintegrowane spełnia wymagania określone dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4, pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód oraz pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W świetle powołanej regulacji pozwolenie zintegrowane obejmuje całość oddziaływań na środowisko i ma zastępować wszelkie pozwolenia sektorowe. Jest pozwoleniem emisyjnym, stąd stosuje się do niego - z jednej strony: przepisy ogólne dotyczące wszystkich pozwoleń sektorowych, z drugiej wymagania i modyfikacje szczególne określone wprost dla pozwoleń zintegrowanych (por. K. Czajkowska-Matosiuk, Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, "Prawo i Środowisko" 2013 r., nr 4, s. 66-78).

Sąd także prawidłowo uznał, że postanowienie opiniujące wydawane przez WIOŚ w wyniku przeprowadzonej kontroli jest niezaskarżalne (por. art. 41a ust. 3 ustawy o odpadach). Oznacza to, że po zakończeniu kontroli i po wydaniu przez WIOŚ przedmiotowego postanowienia, wnioskodawca nie może go kwestionować w osobnym trybie. Taka możliwość otwiera się przed nim dopiero po rozpatrzeniu wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia i wydaniu decyzji przez właściwy organ. W konsekwencji negatywnego postanowienia WIOŚ, właściwy organ w drodze decyzji, odmawia wydania wnioskowanego zezwolenia lub jego zmiany, a od takiej decyzji wnioskodawcy przysługuje odwołanie, w którym może on kwestionować postanowienie WIOŚ.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.