Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3352/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1, art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 591/14 w sprawie ze skargi J. G. w przedmiocie niewykonania przez Wojewodę Lubuskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2014 r. nr II SA/Go 70/14 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od J. G. na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 8 października 2014 r., II SA/Go 591/14 w sprawie ze skargi J. G. w przedmiocie niewykonania przez Wojewodę Lubuskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 70/14 wymierzył Wojewodzie Lubuskiemu grzywnę w kwocie 1000 złotych; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Zielona Góra umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku A. i G. Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. Zdaniem organu realizacja planowanych robót nie podlegała rygorom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Po wniesieniu przez G. Z. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda Lubuski uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że przedmiotowy mur należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury. Jest on obiektem budowlanym, którego zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Nie można zatem podzielić stanowiska Prezydenta Miasta Zielona Góra, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy, więc nie znajduje uzasadnienia umorzenie postępowania.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 70/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uznając, że uwadze organów obydwu instancji uszło, iż wniosek A. i G. Z. nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania, lecz pozwolenia na budowę. Uchybienie to zostało zakwalifikowane jako naruszenie art. 7 oraz 77 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkowało rozminięciem się wydanych w sprawie decyzji z przedmiotem sprawy. W efekcie decyzje te nie stanowiły merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organom orzekającym w sprawie dokonanie powtórnej analizy sprawy w granicach określonych żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 13 maja 2014 r., jego odpisy wraz z aktami administracyjnymi sprawy Wojewoda Lubuski otrzymał dnia [...] maja 2014 r.

Po wydaniu przez Wojewodę Lubuskiego ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Zielona Góra przystąpił do powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy, w rezultacie czego wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy na opisanej wyżej działce.

Po wniesieniu od powyższej decyzji odwołania przez G. Z. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] stycznia 2014 r.

Po otrzymaniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] maja 2014 r. akt sprawy wraz z odpisami prawomocnego wyroku Wojewoda Lubuski nie podjął żadnych czynności w sprawie, za wyjątkiem zwrotu kosztów zasądzonych w pkt III wyroku z dnia 6 marca 2014 r.

Dnia [...] lipca 2014 r. uczestnik postępowania J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewody Lubuskiego skargę na niewykonanie przez ten organ prawomocnego wyroku sądowego z dnia 6 marca 2014 r., w sprawie II SA/Go 70/14, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny. Zdaniem skarżącego bezprawność zachowania Wojewody polegała na zaniechaniu wydania decyzji administracyjnej, będącej następstwem prawomocnego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i zawarcia w uzasadnieniu wyroku zaleceń wiążących organ odnośnie kierunku powtórnego rozpatrzenia sprawy na jej etapie administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. Podał, iż po wydaniu decyzji drugiej instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Zielona Góra ponownie rozpatrzył sprawę, czego efektem była decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. Na skutek wniesienia przez inwestora odwołania Wojewoda Lubuski wydał w sprawie kolejną decyzję drugoinstancyjną z dnia [...] marca 2014 r. Zatem zarówno rozstrzygnięcie organu pierwszej jak i drugiej instancji zapadło przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanego wyżej wyroku z dnia 6 marca 2014 r. Nie było więc możliwe, aby Wojewoda wywiązał się ze wskazań zawartych w tym wyroku, bowiem nie mógł ponownie uchylić decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] października 2013 r. i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, skoro zapadło już rozstrzygnięcie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, różnice dotyczą oceny prawnej spowodowanej kasacyjnym orzeczeniem sądu w sytuacji, gdy organy, jeszcze przed wydaniem orzeczenia w sprawie II SA/Go 70/14 ponownie rozstrzygnęły sprawę administracyjną, jako że przedmiotem skargi w sprawie II SA/Go 70/14 była decyzja uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał na rozumienie art. 154 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do stanowiska organu, który twierdzi, że "nie jest możliwe aby Wojewoda Lubuski wywiązał się ze wskazań zawartych w wyroku Sądu, bowiem nie mógł ponownie uchylić decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra znak: [...] z dnia [...] października 2013r. i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, skoro zapadło już rozstrzygnięcie w sprawie. W tych okolicznościach wykonaniu podlegał tylko zwrot kosztów postępowania" sąd uznał je za całkowite błędne. Skoro wyrok w sprawie II SA/Go 70/14 zapadł po ponownym rozstrzygnięciu sprawy przez organy to oczywiste jest, że nie da się go zrealizować w taki sposób, jaki byłby możliwy, gdyby organy (zwłaszcza organ drugiej instancji) poczekały na to orzeczenie. Pomijając trudne do zaakceptowania postępowanie organu II instancji, który dwa dni przed rozprawą w sprawie II SA/Go 70/14 (zawiadomienie doręczono [...] lutego 2014 r.) rozstrzyga sprawę nie informując o tym sądu, to nie można mieć wątpliwości, że treść wyroku z dnia 6 marca 2014 r. istotnie zmieniła stan prawny sprawy. Po uprawomocnieniu tego wyroku, (skutkiem czego było wyeliminowanie decyzji organu II instancji z dnia [...] grudnia 2013 r.) powstała bowiem sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje organu I instancji: pierwotna, z dnia [...] października 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz nowa z dnia [...] stycznia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania (oraz jedna – "nowa" decyzja organu II instancji). Nadto, uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. sprawiło, że "odżyło" odwołanie G. Z. od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Trafnie więc zdaniem sądu zarzuca skarżący, że obowiązkiem organu II instancji jest podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu legalności i usunięcia z obrotu zbędnej decyzji. Organ wykonując jedynie punkt III wyroku z dnia 6 marca 2014 r. (koszty) w pozostałym zakresie pozostawał na dzień orzekania w niniejszej sprawie w bezczynności w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż nie wdrożył żadnego postępowania czy to w przedmiocie wyeliminowania którejkolwiek z nowych decyzji oraz nie rozpoznał odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. sąd stwierdził, że dostrzegając ryzyko zbiegu postępowania sądowego i odwoławczego, w przypadku uchylenia prze sąd administracyjny decyzji kasacyjnej wydanej w tej samej sprawie judykatura i doktryna postulują, by skargę na decyzję kasacyjną uznać za środek otwierający drogę do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W takiej sytuacji ilekroć zostanie wniesiona skarga na decyzję kasacyjną, należałoby zawieszać ponownie podjęte postępowanie, by nie "prowokować" takiego zbiegu.

Od tego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego; to jest art. 154 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym Wojewoda Lubuski nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. 2 dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 70/14;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej oraz brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania.

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Aby ocenić, czy w sprawie doszło do niewykonania przez organ wyroku sądu, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wydaniu wyroku należy przeanalizować ustalony w sprawie stan faktyczny. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta Zielona Góra umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku A. i G. Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy. Po wniesieniu przez G. Z. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Lubuski uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 70/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 13 maja 2014 r., jego odpisy wraz z aktami administracyjnymi sprawy Wojewoda Lubuski otrzymał dnia [...] maja 2014 r. Po wydaniu przez Wojewodę Lubuskiego ostatecznej decyzji z dnia [...]2 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Zielona Góra przystąpił do powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy, w rezultacie czego wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy. Od decyzji tej odwołania zostały wniesione przez wnioskodawcę i J. G. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania J. G. z uwagi na brak przymiotu strony. Zaś po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Po otrzymaniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] maja 2014 r. akt sprawy wraz z odpisami prawomocnego wyroku z dnia 6 marca 2014r.Wojewoda Lubuski nie podjął żadnych czynności w sprawie, za wyjątkiem zwrotu kosztów zasądzonych w pkt III wyroku . Dnia [...] lipca 2014 r. uczestnik postępowania J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewody Lubuskiego skargę na niewykonanie przez ten organ prawomocnego wyroku sądowego z dnia 6 marca 2014 r., w sprawie II SA/Go 70/14, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny. Ustalony przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny nie jest jednak kompletny. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest bowiem to, że wyrokiem z 7 maja 2014 r., II SA/Go 243/14 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazując, że w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania nie można rozstrzygać o braku legitymacji strony. Wyrok ten stał się prawomocny [...] czerwca 2014 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonego obecnie wyroku przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Po wyroku z dnia 7 maja 2014r. II SA/Go 243/14, który stał się prawomocny [...] czerwca 2014r. wojewoda Lubuski wydał w dniu [...] lipca 2014r. decyzję, którą umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że J. G. nie przysługuje legitymacja strony. W takich okolicznościach J. G. złożył w dniu [...] lipca 2014r. skargę na niewykonanie wyroku z dnia 6 marca 2014r. Mając powyższe na uwadze, Sąd zatem nie tylko miał możliwość uwzględnienia okoliczności wydania wyroku z 7 maja 2014 r. w podstawach swojego rozstrzygnięcia, ale także powinien był to uczynić, gdyż wydanie tego wyroku zmienia obraz stanu fatycznego sprawy w ten sposób, że kwestia złożonego przez J. G. odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 20114r. pozostaje nie rozstrzygnięta. Dodatkowo sądowi wiadome jest z urzędu, że wyrokiem z 6 listopada 2014 r., II SA/Go 649/14 sąd uchylił decyzję Woj. Lubuskiego z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w związku z uznaniem, że J. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Sytuacja postępowania po wydaniu wyroku z 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 70/14 przedstawiała się w związku z tym w ten sposób, że w obrocie pozostaje nieostateczna decyzja Prezydenta z [...] października 2013 r. umarzająca postępowanie (i wniesione od niej odwołanie G. Z.). W obrocie pozostaje także decyzja Prezydenta z [...] stycznia 2014 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy. Równocześnie kwestia złożonego przez J. G. odwołania od tej decyzji, jak wskazano wyżej pozostaje nadal nierozstrzygnięta prawomocnie. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi bezczynności w przedmiocie niewykonania wyroku z dnia 6 marca 2014r. sygn.akt II SA/Go 70/14 . Tym samym, aby wyeliminować z obrotu jedną z decyzji organu I instancji w ramach ewentualnych postanowień nadzwyczajnych, w pierwszej kolejności musi zakończyć się postępowanie uruchomione w zwykłym trybie. W obecnym stanie sprawy nie mógł jednak tego uczynić, gdyż możliwość prowadzenia postępowań nadzwyczajnych uzależniona jest od zakończenia postępowania zwykłego, co w tym przypadku nie miało miejsca. Organ nie mógł tym samym pozostawać w bezczynności w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 6 marca 2014r.

Należy jeszcze zaznaczyć, że nie ma racji Sąd twierdząc, że w przypadku wniesienia skargi na decyzję kasacyjną, organ powinien rozważać zawieszenie postępowania administracyjnego, traktując skargę jako środek otwierający drogę do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.