Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 130/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 771/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2023 r. Nr 1002/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Postanowieniem z dnia z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 771/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2023 r. Nr 1002/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Sąd wskazał, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu na stronę skarżącą – właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego - grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł w związku z niewykonaniem nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową (poprzednika prawnego) obowiązku. Uzasadniając wniosek strona skarżąca wskazała, że istnieje obawa wyrządzenia jej znacznej i nieodwracalnej szkody, ponieważ do czasu rozpoznania skargi może dojść do wyegzekwowania kwoty objętej postanowieniem, zaś strona skarżąca nie jest w stanie uiścić wymierzonej grzywny a próba jej egzekucji sparaliżuje w praktyce możliwość jakiejkolwiek działalności strony. Natomiast niemożliwe do odwrócenia skutki w niniejszej sprawie są – zdaniem strony - dwojakie. Po pierwsze, zaskarżone postanowienie wprost polega na zastosowaniu środka egzekucyjnego, którym jest grzywna w celu przymuszenia. W sposób bezpośredni zmierza ono do wykonania obowiązku, który nie ciąży w istocie na stronie skarżącej. Grzywna taka może podlegać przymuszonego ściągnięciu, np. poprzez zajęcie rachunku bankowego strony lub egzekucję z nieruchomości. Jak wynika z załączonego wydruku ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy zakończony 31 grudnia 2022 r.: strona skarżąca poniosła stratę w wysokości 3.102.374,75 zł, jej aktywa składają się w ponad 90% z nieruchomości (tzn. nieruchomości, której dotyczy sprawa, a która w obecnym stanie nie przynosi przychodów), zaś środki pieniężne w kasie i na rachunkach bankowych wynoszą łącznie 6433,92 zł. Po drugie, zaskarżone postanowienie wprost otwiera drogę do dalszych czynności egzekucyjnych w postaci np. wykonania zastępczego. Zatem jest wyraźna podstawa do wyrządzenia stronie skarżącej szkody nie tylko na skutek bezpośredniej egzekucji grzywny ale poprzez wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze jest zaś nieodwracalne.

Oceniając powyższe okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że nie stanowią one podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Wprawdzie strona skarżąca wskazała, że w roku 2022 poniosła stratę w wysokości 3.102.374,75 zł, jej aktywa składają się w ponad 90% z nieruchomości, która w obecnym stanie nie przynosi przychodów, zaś środki pieniężne w kasie i na rachunkach bankowych wynoszą łącznie 6433,92 zł, jednakże – w ocenie Sądu – przedstawione dokumenty nie są wystraczające, aby ocenić, że sytuacja finansowa strony skarżącej jest na tyle niekorzystna, że uiszczenie grzywny w kwocie 50.000 zł doprowadzi do wyrządzenia jej znacznej szkody, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że zobowiązania strony w roku 2022 r. opiewają aż na kwotę prawie 6.000.000 zł i to na rzecz podmiotów powiązanych. Brakuje przy tym jakichkolwiek dokumentów, które wykazałyby zależności między podmiotami powiązanymi. Brak jest również wyciągów, które rzeczywiście by zobrazowały, jakie wydatki związane z prowadzoną działalnością ma strona i czy 50.000 zł jest w istocie kwotą, która znacznie przewyższa inne wydatki oraz czy strona w sposób racjonalny zaspokaja swoje zobowiązania. Ponadto, z dołączonego do skargi dokumentu wynika, że skarżąca Spółka posiada aktywa trwałe w wysokości 2.709.734,08 zł, kapitał własny w wysokości 3.050.747,67 zł, należności w wysokości 311.455 zł, odsetki dla podmiotów powiązanych w wysokości 429.783,02 zł, zobowiązania krótkoterminowe wobec jednostek powiązanych w wysokości 216.241,09 zł, zaś zobowiązania długoterminowe wobec jednostek powiązanych w wysokości aż 5.852.769,33 zł. Takie świadczenia przy kapitale zakładowym w kwocie 5000 zł rodzą pewne wątpliwości w kontekście uzasadniania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jedynie poniesioną w roku 2022 stratą. W ocenie Sądu, zdaje się więc wydawać, że kwota 50000 to kropla w morzu zobowiązań strony skarżącej, co zdaje się całkowicie pomija milczeniem wnioskodawca. Nadto Sąd podkreślił, że strona skarżąca zajmująca się profesjonalnie wynajmem i zarządzaniem nieruchomościami oraz ich obrotem jest świadoma wydatków związanych z utrzymaniem w należytym stanie technicznym budynku wybudowanego w okresie przedwojennym przed 1939 r. Świadoma jest również kosztów, kilkunastokrotnie przekraczających kwotę grzywny, rozbiórki i przebudowy przedmiotowego budynku, o co ubiega się strona skarżąca. Strona jednakże nie wykazała, jakie posiada źródła na pokrycie tak wysokich kosztów, co w istocie czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd oceny merytorycznej wniosku.

Odnosząc się zaś do twierdzenia, że zaskarżone postanowienie wprost otwiera drogę do dalszych czynności egzekucyjnych w postaci np. wykonania zastępczego, zatem jest wyraźna podstawa do wyrządzenia stronie szkody nie tylko na skutek bezpośredniej egzekucji grzywny ale poprzez wykonanie zastępcze, które jest ponadto nieodwracalne, należy zwrócić uwagę, że właściciel ma obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym, tym bardziej w sytuacji, gdy decyzja PINB dla miasta Wrocławia z dnia 17 kwietnia 2019 r. Nr 773/2019 została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w związku z nieprawidłowościami w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W zakresie części nałożonych obowiązków nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Celem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 powołanej wyżej ustawy jest utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, bądź środowiska, czy też niepowodującym swym wyglądem oszpecenia otoczenia. Tych okoliczności nie można pominąć, oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, należy im przyznać pierwszeństwo również przed względami finansowymi podnoszonymi przez stronę skarżącą. Z tego względu jej obawy dotyczące wyegzekwowania nałożonych decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. obowiązków tym bardziej nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

A. następujących przepisów postępowania:

a) naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny, tzn. nie uprawdopodobnił, że w świetle jego sytuacji finansowej wykonanie postanowienia o nałożeniu grzywny spowoduje wyrządzenie znacznej szkody łub trudnych do odwrócenia skutków,

B. następujących przepisów prawa materialnego:

b) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

polegające na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania postanowienia mogłoby zagrozić

życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, podczas gdy w istocie w okolicznościach niniejszej sprawy:

- obowiązki wskazane w pkt 4 - pkt 16 petitum decyzji nr 773/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r. to zasadniczo obowiązki dotyczące kwestii estetycznych lub kwestii umożliwiających bezpieczne i komfortowe korzystanie z budynku (np. wykonanie wentylacji w piwnicy o odpowiednich parametrach, wymiana schodów metalowych prowadzących do piwnicy), które jednak nie mają obecnie praktycznego znaczenia, gdyż budynek nie jest użytkowany,

- w konsekwencji wstrzymanie wykonania Postanowienia o Nałożeniu Grzywny nie

miałoby negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto wniosła o:

- przeprowadzenie dowodu z załączonego odpisu decyzji nr 773/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r. oraz załączonego odpisu tytułu wykonawczego nr 37/2023 z dnia 5 czerwca 2023 r., na następujące fakty:

a) obowiązki wskazane w pkt 1- pkt 3 petitum decyzji nr 773/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r. zostały już wykonane i w konsekwencji, nie dotyczyłoby ich ewentualne wstrzymanie wykonania,

b) obowiązki wskazane w pkt 1- pkt 3 petitum decyzji nr 773/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r. to właśnie obowiązki istotne dla życia i zdrowia łudzi oraz mienia (np. obowiązek usunięcia luźnych i wysuwających się dachówek ceramicznych),

c) tytuł wykonawczy nr 37/2023 z dnia 5 czerwca 2023 r. dotyczy jedynie obowiązków wskazanych w pkt 4 - pkt 16 petitum decyzji nr 773/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r.,

d) obowiązki wskazane w pkt 4 - pkt 16 petitum decyzji nr 773/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r. to zasadniczo obowiązki dotyczące kwestii estetycznych lub kwestii umożliwiających bezpieczne i komfortowe korzystanie z budynku (np. wykonanie wentylacji w piwnicy o odpowiednich parametrach, wymiana schodów metalowych prowadzących do piwnicy),które jednak nie mają obecnie praktycznego znaczenia, gdyż budynek nie jest użytkowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ustanowiona została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.

Jest oczywiste, że do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie należą okoliczności podważające legalność zaskarżonego aktu.

W przypadku aktu zobowiązującego do uiszczenia należności pieniężnej, co do zasady, nie można mówić o trudnych do odwrócenia skutkach, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a.. Każda bowiem decyzja, czy postanowienie zobowiązujące do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie służy jednakże zabezpieczeniu przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których w sytuacji ewentualnego wygrania sporu sądowego nie można by było naprawić. Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. jest fakt, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co przemawia za "odwracalnością" skutków spowodowanych wykonaniem kwestionowanego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GZ 681/13).

Relacja zaś pomiędzy skalą obrotu finansowego Spółki, a wysokością wymierzonej grzywny nie wskazuje na to, aby uiszczenie grzywny mogło wywołać znaczną szkodę. Pojęcie znacznej szkody jest przecież uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy i warunkami funkcjonowania konkretnego podmiotu.

Zauważyć należy, że wymierzenie grzywny jest rezultatem niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, co do którego Spółka będąc kolejnym nabywcą, powinna być, prowadząc profesjonalną działalność gospodarczą, zorientowana. W ramach tej działalności zatem powinna uwzględniać obowiązek obciążający właściciela nieruchomości. Wystawienie tytułu wykonawczego w odniesieniu do Spółki było przecież kolejną tego rodzaju czynnością podjętą przez organ egzekucyjny wobec kolejnych podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku, nałożonego na pierwotnie zobowiązaną Wspólnotę Mieszkaniową. Procedura unormowana w art. 122-126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zaś umorzenie lub zwrot grzywny, w razie wykonania obowiązku.

Podkreślić jeszcze warto, niezależnie od częściowego wykonania obowiązku, że decyzja PINB dla miasta Wrocławia z dnia 17 kwietnia 2019 r. Nr 773/2019 została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z nieprawidłowościami w stanie technicznym obiektu.

W takiej sytuacji trudno traktować potencjalną możliwość wykonania zastępczego jako trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Wykonanie zastępcze zmierzać może przecież jedynie do przywrócenia stanu zgodności obiektu z prawem.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, obowiązki określone w punktach 4-16 decyzji PINB z dnia 19 kwietnia 2019 r., nie zmierzają jedynie do poprawy estetyki budynku. Wprost określają czynności mające zapewnić ochronę życia lub zdrowia ludzkiego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzkiego, są w okolicznościach przedmiotowej sprawy wartościami, których nie można ignorować przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Stwierdzony przez organy nadzoru budowlanego stan techniczny budynku mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz podjęte przez te organy kroki celem zniwelowania tych zagrożeń, także przemawiają za odmową wstrzymania tego aktu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.