Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 892/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 81c par. 2, art. 83 i 83 par. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Kolejowe S.A[...]Kolejowych w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Linie Kolejowe S.A. [...]Kolejowych w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Kolejowe S.A. w [...],[...]Kolejowych w [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. znak: [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Spółki kwestionującego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. nr [...].

Wskazanym postanowieniem z [...]grudnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego -na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.)- po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego kładki dla pieszych zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w K. obręb [...]arkusz mapy nr 29, objętej decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...]sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. M. I. Nr 10, poz. 48 ze zm.), zmieniającą decyzję nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. (Dz. Urz. M. I. Nr 14, poz. 51 ze zm.), wyznaczającą tereny zamknięte, nałożył na zarządcę [...]S.A. [...]Kolejowych w [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej kładki dla pieszych w [...]nad torami linii kolejowej [...] nr [...] usytuowanej na działce terenu zamkniętego nr [...], w zakresie stanu technicznego, ze szczególnym uwzględnieniem skuteczności jej konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania obiektu, wskazującej na istniejące nieprawidłowości i na sposób ich usunięcia, celem doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, w terminie do 25 marca 2013 r.

Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na to, iż Spółka [...] Kolejowych w [...], zobowiązana postanowieniem organu I instancji do przedłożenia oceny technicznej, nie negując zasadności sporządzenia takiej oceny, wniosła zażalenie podnosząc w nim, że nie jest właścicielem ani zarządcą objętego rozstrzygnięciem organu I instancji obiektu, w związku z czym nie jest podmiotem właściwym do wykonania obowiązku.

I dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organ wojewódzki pismem z 5 października 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych zlokalizowanej w [...] nad torami linii kolejowej [...] nr [...], usytuowanej na działce nr [...], stanowiącej teren zamknięty. W dniu 25 października 2012 r. przeprowadzono oględziny kładki. Stwierdzono wówczas na obiekcie liczne odspojenia betonu na podporach, widoczną miejscami korozję zbrojenia na konstrukcji nośnej kładki, korozję blach nad pomostem, a na pomoście kładki – osłony przeciwporażeniowe z uszkodzoną siatką. Podczas tej kontroli ustalono nadto, że przedmiotowy obiekt nie był poddawany okresowym przeglądom przeprowadzanym w trybie art. 62 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji, Główny Inspektor stwierdził, że ustalenia dotyczące stanu technicznego przedmiotowej kładki pozwalają na uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa konstrukcji i elementów nośnych kładki.

Następnie, organ ten podał, że w trakcie kontroli przedstawiciel [...] S.A. [...]Kolejowych w [...] oświadczył, iż kładka nie stanowi własności Zakładu. Tak też oświadczył przedstawiciel [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Organ dostrzegł przy tym, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (v. wyrok NSA z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05). Wskazał dalej, że jak ustalono na podstawie rejestru publicznego Prezydenta Miasta [...], działka nr [...] arkusz mapy 29, obręb [...] Dz. [...], woj. [...], oznaczona jako teren kolejowy zamknięty, na której usytuowany jest objęty skarżonym rozstrzygnięciem obiekt budowlany, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...]. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowa kładka dla pieszych stanowiła odrębny od gruntu przedmiot własności. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że kładka nie jest zlokalizowana w ciągu drogi publicznej. W tym miejscu organ przywołał przepis art. 34 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz przepis art. 15 ust. 2 i ust. 4 tej ustawy. W efekcie, powołujące się na wskazane przepisy prawa, organ II instancji przyjął, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie ustalił adresata obowiązku, tj. [...]S.A., zarządzającą linią kolejową nr [...].

W skardze na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, strona skarżąca – [...]S.A., [...]w [...], zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.:

-art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji, komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", a to z uwagi na błędne przyjęcie, że strona skarżąca jest zarządcą kładki dla pieszych w [...]nad torami linii kolejowej [...] nr [...], usytuowanej na działce gruntu nr [...], w związku z tym zachodzą przesłanki nałożenia na nią obowiązku dostarczenia ekspertyzy, pomimo, iż przedmiotowa kładka nigdy nie została skarżącej Spółce przekazana przez [...] S.A. w [...];

-art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, w związku z § 11 i 48 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że kładka określona w ww. punkcie, stanowi kolejowy obiekt inżynierski, podczas gdy kładka w rozumieniu § 102 powołanego rozporządzenia jest kolejowa budowlą towarzyszącą – budowlą związaną z obsługą przewozów osób i rzeczy;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., a to z uwagi na błędne uznanie, że skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie;

3. pominięcie istotnej okoliczności, że przedmiotowa kładka w części jest położona poza terenem zamkniętym kolejowym, na działkach gruntu [...] w [...], nad torem kolejowym [...].

Podnosząc powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż stosownie do treści art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ustawy restrukturyzacji, komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wstąpiła w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi. Podała, że zarządza liniami kolejowymi i innym majątkiem przekazanym jej w różnych formach prawnych przez [...] S.A., niezbędnym do prowadzenia działalności statutowej. Przy czym, jak zaznaczyła, tylko część majątku przekazano Spółce [...]aportem. Pozostałą część przekazano na mocy umowy z [...] września 2011 r. nr [...], jaką [...] S.A. w [...] zawarła ze skarżącą. Na podstawie tej umowy Spółce [...] PLK przekazano do odpłatnego korzystania składniki majątkowe składające się na linie kolejowe w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz inne nieruchomości niezbędne do zarządzania liniami kolejowymi. Integralną częścią tej umowy są cztery załączniki. Systematyka ww. umowy, a w szczególności jej załączników świadczy o tym, że nie było wolą ani intencją [...] S.A. przekazanie skarżącej wszystkich budowli posadowionych na gruntach będących liniami kolejowymi. Zatem, jak stwierdziła skarżąca, spoczywa na niej obowiązek zarządzania infrastrukturą kolejową, ale jedynie tą, która została jej przekazana przez [...] S.A. w [...]. Wskazała, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż [...] S.A. przekazała jej działkę nr [...], na której zlokalizowana jest linia kolejowa, jednakże nie przekazała przedmiotowej w sprawie kładki. Co więcej, skarżąca podała, że według jej wiedzy kładka ta nie figuruje w ewidencji środków trwałych [...]S.A. w [...]. W tej sytuacji, skarżąca podniosła, iż nie sposób podzielić stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu.

Skarżąca zaznaczyła nadto, że pominięto w sprawie istotną okoliczność, a mianowicie nie dostrzeżono, że sporna kładka jest położona również poza działką nr [...], tj. nad torem linii kolejowej [...]– działki nr [...]. Podniosła także, że kładka ta, nie jest w żaden sposób związana z obsługą przewozu osób i rzeczy, łączy ona dwa osiedla i służy społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym w szczególności z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione.

Przypomnieć na wstępie należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Podstawę materialnoprawną tych orzeczeń, o charakterze stricte dowodowym, stanowił przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a sprawa dotyczyła złego stanu technicznego kładki dla pieszych, przy czym ww. postanowienia objęły tylko części tej kładki.

Wskazana kładka usytuowana jest pomiędzy ul. [...] i ul. [...]w [...][...], i bezspornie znajduje się na czterech działkach, tj. na działce nr [...] oraz na działce nr [...] objętej decyzją Ministra Infrastruktury wyznaczającą tereny zamknięte. Organ wojewódzki wszczął postępowanie, a następnie wydał postanowienie w oparciu o ww. przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, tylko odnośnie kładki usytuowanej na działce nr [...]. Przy czym, z akt sprawy wynika, że stan techniczny całej kładki budził zastrzeżenia i wymagał podjęcia odpowiedniego postępowania przez właściwy organ. Niemniej organ wojewódzki uznał, iż jest właściwy do prowadzenia sprawy tylko w takim zakresie, w jakim kładka znajduje się na terenie zamkniętym (czyli na ww. działce nr [...]). Natomiast w pozostałym zakresie uznał, że właściwym jest organ powiatowy, dlatego też pismem z 5 października 2012 r. znak: [...] (pozostającym w aktach sprawy), powołując się na przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał sprawę złego stanu technicznego pozostałej części kładki dla pieszych temu organowi. Tym samym, doszło do rozdzielenie sprawy dotyczącej stanu technicznego kładki na dwa organy nadzoru budowlanego oraz do wydania (jak należy przyjąć - w postępowaniu wszczętym w trybie przewidzianym w art. 66 Prawa budowlanego), postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego odnoszącego się tylko do części obiektu pozostającego w złym stanie technicznym, a to -w ocenie Sądu- nie mogło zostać zaakceptowane.

Mając na względzie art. 19 i art. 20 k.p.a., jak również to, że wobec treści tych przepisów właściwości organów nie można domniemywać, brak jest podstaw do przyjęcia, iż w świetle art. 83 ust. 3 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego możliwe i prawidłowe jest prowadzenie postępowania w sprawie złego stanu technicznego tylko co do części obiektu, w tym przypadku kładki, chociaż stan całego obiektu wymaga odpowiedniej interwencji.

Wskazany przepis art. 82 Prawa budowlanego jest przepisem kompetencyjnym, określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów). W ust. 3 tego artykułu wymienione zostały enumeratywnie sprawy obiektów i robót budowlanych, w których wojewoda jest organem pierwszej instancji. Wśród nich znalazły się sprawy obiektów i robót budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych. Stosownie do przepisu art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 (w tym w art. 66 Prawa budowlanego), w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4. Zatem, z powyższego wynika, iż wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji w sprawach dotyczących złego stanu technicznego obiektu usytuowanego na terenie zamkniętym.

Bezspornie, przedmiotowa w sprawie kładka w części znajduje się na terenie zamkniętym, uzasadniającym właściwość wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. To zaś, w ocenie Sądu, uzasadnia prowadzenie postępowania w sprawie przez jeden organ, tj. organ wojewódzki. Przepis art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że organ wojewódzki jest właściwy w przypadku obiektu, a nie jego części (usytuowanego na terenie zamkniętym). Odnosi się on do obiektu, tak jak przepis art. 81c ust. 2, czy też art. 66 Prawa budowlanego. Zbyt rygorystyczna (odmienna – zastosowana w sprawie przez organy orzekające) interpretacja ww. przepisu art. 82 Prawa budowlanego mogłaby jedynie prowadzić do wydania dwóch rozstrzygnięć przez dwa różne organy (szczebla powiatowego i wojewódzkiego) w stosunku do tego samego obiektu (a dokładnie – ich części), pozostających ze sobą w sprzeczności, czy też dotkniętych wadą niewykonalności (na przykład w przypadku stwierdzenia, że obiekt – kładka dla pieszych, z uwagi na zły stan, wymaga rozbiórki). W sprawie należało więc prowadzić jedno postępowanie dotyczące całego obiektu budowlanego, a skoro obiekt ten znajdował się na terenie kilku działek, przy czym jedna z nich z uwagi na swój status uzasadniała działanie organu wojewódzkiego, to sprawę winien prowadzić ten organ, a więc w tym przypadku [...] WINB. Podzielenie sprawy mogło niepotrzebnie tylko wydłużyć postępowanie i doprowadzić -co istotne- do wydania rozstrzygnięć dotkniętych wadą nieważności (v. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Stąd też, w ocenie Sądu, nie można było zaakceptować w sprawie postanowień wydanych w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, skoro odnosiły się one tylko do części kładki, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniały prowadzenie postępowania co do całości tego obiektu. W efekcie, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia nie służyły prawidłowej kontroli obiektu, jak i wypaczały sens uruchomionego postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn Sąd za konieczne uznał uchylenie obu orzeczeń wydanych w sprawie. Sąd zgodził się bowiem ze stroną skarżącą, iż w sprawie całkowicie umknęło organom, że kładka usytuowana jest także poza terenem zamkniętym, tj. na trzech innych działkach, a to niewątpliwie winno być uwzględnione tak przy formułowaniu obowiązku w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jak i przy ustalaniu adresata tego obowiązku.

Niezależnie od poczynionych powyżej uwag Sąd stwierdza, iż w sprawie nie ustalono należycie adresata obowiązku także z tego względu, że nie uwzględniono przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Dostrzec zaś raz jeszcze należy, iż kładka znajduje się pomiędzy ul. L. a ul. G. Z. w [...], służy mieszkańcom i łączy dwa osiedla. Należało w tej sytuacji włączyć do akt sprawy dokumenty pozwalające ustalić przebieg tych dróg, ich początek i koniec, i wyjaśnić w ten sposób, czy sporna kładka stanowi obiekt mostowy wchodzący w skład drogi publicznej/wewnętrznej, czy też nie (v. art. 4 pkt 2, 12 i 13 oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych). Samo stwierdzenie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, iż kładka nie jest zlokalizowana w ciągu pieszym drogi publicznej, nie wyjaśnia należycie sprawy w tym zakresie.

Należało również włączyć do akt sprawy wypis z ksiąg wieczystych działek, na których kładka się znajduje. Wypisy z rejestru gruntów nie stanowią bowiem wystarczającego dokumentu dla określenia stanu prawnego nieruchomości, a tylko tego rodzaju dokumenty stanowiły materiał dowodowy w sprawie.

Reasumując, Sąd uznał, iż oba organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy w pełnym zakresie (dotyczącym całego obiektu) oraz nie ustalenie w sposób bezsporny adresata nałożonego obowiązku.

Organ wojewódzki orzekając ponownie winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i w szczególności zawiadomić strony o prowadzeniu postępowania dotyczącego stanu technicznego całej kładki dla pieszych.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.