Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1001/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 40 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18, art. 80 par 3, art. 166 b
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, , po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 233/22 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2021 r. nr 2201-IEE.711.2.293.2021.MW w przedmiocie zabezpieczenia zobowiązań podatkowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz A. C. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 17 maja 2022 r., I SA/Gd 233/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C.(dalej: "Skarżący) uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 21 grudnia 2021 r., nr 2201-IEE.711.2.293.2021.MW, a także postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Tczewie z 26 listopada 2021 r., nr 2219-SEE.711.8.6.2021, wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia skarg na czynności zabezpieczające.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Tczewie postanowieniem z 26 listopada 2021 r. stwierdził uchybienie przez Skarżącego terminu do wniesienia skarg na czynności zabezpieczające. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 21 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że postanowienia te naruszają przepisy postępowania. Sąd zauważył, że 17 sierpnia 2017 r. zostało złożone przez stronę do akt sprawy pełnomocnictwo z 16 sierpnia 2017 r. udzielone m.in. K. P. (ze wskazaniem adresu do doręczeń) do reprezentowania Skarżącego przed organami administracji publicznej w sprawach dotyczących postępowania zabezpieczającego i egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie 6 października 2021 r. Naczelnik US na podstawie ww. zarządzenia zabezpieczenia dokonał zajęcia zabezpieczającego wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Bank [...] S.A. oraz [...] S.A. Zawiadomienia o zajęciu zostały doręczone bezpośrednio Skarżącemu 19 października 2021 r. Zdaniem sądu, organ doręczając Skarżącemu 19 października 2021 r. odpisy zawiadomień o zabezpieczeniu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, wadliwie je doręczył stronie zamiast prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi, czym naruszył przepis art. 32 i art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."). Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga na czynność zabezpieczającą została wniesiona w niniejszej sprawie przez pełnomocnika strony 28 października 2021 r. tj. po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomień stronie z uchybieniem wskazanych przepisów.

Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), postawione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez sąd postanowienia organu I i II instancji, podczas gdy rozstrzygnięcia organów nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez sąd , w tym naruszeń przez organ przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez przyjęcie przez sąd, że organ naruszył zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania skutkiem czego w okolicznościach rozpoznanej sprawy organ uznał, że zawiadomienie o zabezpieczeniu zostało prawidłowo doręczone zatem skarga na czynności zabezpieczające została wniesione z uchybieniem terminu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że zawiadomienie o zabezpieczeniu wierzytelności zostało wadliwie doręczone stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, co powoduje, że nie można uznać, że skarga na czynności zabezpieczające została wniesiona przez pełnomocnika z uchybieniem terminu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 80 § 3 w zw. z art. 166b u.p.e.a, poprzez pominięcie art. 80 § 3 i art. 166b u.p.e.a. przy rozpoznaniu sprawy, w sytuacji gdy w art. 80 § 3 wprost jest mowa o zawiadomieniu zobowiązanego o dokonanym zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, co wyklucza możliwość dokonania tej czynności poprzez zawiadomienie pełnomocnika, zatem wykluczone zostaje odpowiednie stosowanie art. 40 § 2 k.p.a., co z kolei powoduje prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego przez organy uznającego.

W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi Skarżącego poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Skarżącego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna

Istota sporu, odzwierciedlona treścią zarzutów kasacyjnych, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego powinno być doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, czy też - jak twierdzi organ - bezpośrednio zobowiązanemu.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Zgodnie zaś z treścią art. 80 § 3 u.p.e.a, jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, o którym mowa w art. 80 § 1, organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku bankowego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, i odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypłaty zajętej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro w art. 80 § 3 u.p.e.a. wprost jest mowa o zawiadomieniu zobowiązanego o dokonanym zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, to powyższe wyklucza możliwość dokonania tej czynności poprzez zawiadomienie pełnomocnika, a zatem wykluczone zostaje odpowiednie stosowanie art. 40 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje to stanowisko za błędne.

Nie ma wątpliwości, że w postępowaniu egzekucyjnym (zabezpieczającym) zobowiązany może działać przez pełnomocnika. Zgodnie bowiem z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie zaś z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Osobistego działania strony postępowania egzekucyjnego wymagają czynności, które – z uwagi na swój charakter – nie mogą być skierowane do pełnomocnika. W orzecznictwie wskazuje się, że taką czynnością jest wszczęcie egzekucji administracyjnej poprzez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Dopiero po doręczeniu tytułu wykonawczego dalsze pisma mogą być kierowane do pełnomocnika zobowiązanego (zob. np. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 3077/19).

Takiego charakteru nie ma natomiast czynność, o której mowa w art. 80 § 3 u.p.e.a. Użyty w tym przepisie zwrot "organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego" nie oznacza, że czynność ta ma charakter osobisty w rozumieniu art. 32 k.p.a. i przez to wyklucza działanie zobowiązanego przez pełnomocnika. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2022 r., III FSK 5071/21, "stylizacja językowa przepisu nie może przesądzać, o tym, że czynność ma charakter osobisty w rozumieniu art. 32 k.p.a." W przepisach u.p.e.a. ustawodawca odwołuje się do pojęcia "zobowiązany" dla określenia jednej ze stron postępowania egzekucyjnego. Nie oznacza to jednak, że opisane w tych przepisach czynności wymagają osobistego działania zobowiązanego. Zobowiązany, jako strona tego postępowania, może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter danej czynności wymaga jej osobistego działania. Odebranie zawiadomienia, o którym mowa w art. 80 § 3 u.p.e.a. nie jest czynnością, która wymaga osobistego działania zobowiązanego. Należy też odróżnić czynność odebrania pisma od czynności, do której organ wzywa w piśmie. Odebranie pisma – niezależnie od treści zawartego w nim żądania organu – nie jest czynnością, która wymaga osobistego działania strony. Dopiero czynność, do której organ wzywa stronę może być rozpatrywana w kategoriach konieczności osobistego działania.

Za błędne należy zatem uznać stanowisko organu egzekucyjnego, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 80 § 3 u.p.e.a., wymaga osobistego działania zobowiązanego. Jeżeli po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego) zobowiązany ustanowił skutecznie swego pełnomocnika, to zawiadomienie, o którym mowa w art. 80 § 3 u.p.e.a., powinno być doręczone pełnomocnikowi.

Odnosząc te ogólne uwagi do realiów przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń stanu faktycznego, przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania. Wynika z nich, że w toku postępowania zabezpieczającego, ale jeszcze przed podjęciem czynności, o której mowa w art. 80 § 3 u.p.e.a., Skarżący ustanowił w sprawie pełnomocnika. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie organ nie mógł pominąć pełnomocnika przy doręczeniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 80 § 3 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też ocenę sądu pierwszej instancji w kwestii skutków tego pominięcia.

Należy zauważyć, że problematyka pominięcia w postępowaniu pełnomocnika budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, że pominięcie ustanowionego pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I FSK 1453/15; uchwałę 7 sędziów NSA z 18 marca 2019 r., I FPS 3/18; uchwałę 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21). Zakreślony tymi judykatami kierunek orzeczniczy zakłada, że pominięcie pełnomocnika zawsze powinno być oceniane jako mające wpływ na wynik sprawy. Uzasadnieniem tego poglądu jest gwarancyjny charakter przepisów pozwalających stronie działać przez pełnomocnika. Strona, ustanawiając pełnomocnika, zabezpiecza swoje prawa. Jeżeli organ pomija pełnomocnika, to niweczy tę ochronę. Orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do innego poglądu, a mianowicie że w każdym przypadku, poza stwierdzeniem faktu pominięcia pełnomocnika, należy jeszcze ocenić, czy uchybienie to mogło wywrzeć negatywny wpływ w sferze procesowych uprawnień strony (zob. np. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., I GSK 954/06). Jeżeli na tle okoliczności faktycznych danej sprawy nie ma wątpliwości, że wynik postępowania nie został wypaczony wskutek pominięcia pełnomocnika przy określonej czynności procesowej, a strona miała zagwarantowaną możliwość skorzystania z przysługujących jej praw, to tego rodzaju uchybienia nie można uznać za tzw. błąd kwalifikowany (zob. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II FSK 933/14). Doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, w sytuacji gdy nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając – mimo to – wniesienie odwołania przez pełnomocnika, choć jest naruszeniem procedury, to jednak nie stanowi wady kwalifikowanej, jak również nie można go uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). Podobne stanowisko wyrażone zostało także w wyrokach NSA: z 19 lutego 2008 r., I FSK 282/07; z 27 lipca 2010 r., I GSK 826/09; z 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11; z 15 kwietnia 2014 r., II FSK 825/12; z 12 stycznia 2016 r., I FSK 1307/14; z 16 lutego 2016 r., II FSK 3597/13; z 11 października 2016 r., II FSK 2364/14. Należy przy tym podkreślić, że oparciu się na prezentowanych w tych orzeczeniach poglądach nie stoją na przeszkodzie przywołane wyżej uchwały NSA z 18 marca 2019 r., I FPS 3/18 oraz z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21, gdyż zapadły one na tle przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, które w tej sprawie nie mają zastosowania, a co za tym idzie nie zachodzi tu związanie, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.

W świetle tych uwag, sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał oceny skutków pominięcia pełnomocnika w czynności zawiadomienia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności. W następstwie tej oceny sąd trafnie stwierdził, że wadliwe doręczenie stronie w dniu 19 października 2021 r. zawiadomień o zajęciu zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, stanowiło naruszenie przepisów art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga na czynność zabezpieczającą została wniesiona w niniejszej sprawie przez pełnomocnika strony 28 października 2021 r. tj. po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomień stronie z uchybieniem wskazanych przepisów.

Z tych wszystkich względów niezasadny jest główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., postawiony oddzielnie w powiązaniu z przepisami: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 32, art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a art. 80 § 3 w zw. z art. 166b u.p.e.a. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i 4, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 sierpnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1687).

SWSA(del.) Mirella Łent SNSA Wojciech Stachurski SNSA Dominik Gajewski