Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 175/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę i przebudowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r., Nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania W. K. i T. Ż. uchylił decyzję Starosty [...] z 28 listopada 2016 r. nr [...] 3, znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że decyzją z dnia 28 listopada 2016 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu (w tym nadbudowę istniejących ścian poddasza) i przebudowę (adaptację poddasza strychu na pomieszczenia mieszkalne) na nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr [...], ark. mapy [...] w K..

Dalej Wojewoda wskazał, że uzasadniając wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę organ I instancji stwierdził, że uwzględnił wskazania zawarte w decyzji Wojewody z 23 czerwca 2016 r, nr [...] dotyczące kwestii: umożliwienia naturalnego oświetlenia, nasłonecznienia i przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; opracowania projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania miasta K., zatwierdzonego. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. i ogłoszonej w Dz. Urz. Woj. W. z 18 lutego 2002 r., Nr [...], poz. 768.

W szczególności organ I instancji ustalił, że zaprojektowanie dachu jednospadowego dopuszcza § 7 ust. 2 pkt 1 lit. e. ("gabaryty i charakter nowych obiektów muszą stanowić kontynuację formy architektonicznej i charakteru zabudowy w odniesieniu do obiektów zrealizowanych bądź realizowanych w sąsiedztwie"). Do takich elementów formy architektonicznej należy m.in. rodzaj dachu budynku. Zaprojektowana nadbudowa i adaptacja poddasza jest zgodna z parametrami zabudowy ustalonymi w § 7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. Projekt budowlany, z uwagi na położenie działki nr [...] na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta K. został pozytywnie uzgodniony przez W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. Delegatura w K. (uzgodnienie nr [...] z 23.10.2015 r.). W ocenie starosty projekt budowlany jest kompletny, spełnia wymagania określone przepisami Prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które dołączyły wymagane oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego , zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art 20 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego) i zaświadczenia o wpisie na listę członów właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego).

W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji, iż jest obarczona istotnymi wadami, narusza oraz ogranicza prawa własności. Zdaniem odwołujących projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania w kwestii dachów dwuspadowych i czterospadowych (§ 7 ust. 2 pkt 2 lit. e m.p.z.p.). Zaprojektowanie dachu jednospadowego z powołaniem się na zapis § 7 ust. 2 pkt 1 lit. e m.p.z.p. jest nadinterpretacją obowiązującego prawa miejscowego. Nadbudowa budynku nie zapewnia wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przewidzianych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym na działce nr [...]. Wskazuje na to dołączona do projektu budowlanego analiza nasłonecznienia, która uwzględnia niezgodnie ze stanem faktycznym okno dwuskrzydłowe, gdy tymczasem okno to jest trój skrzydłowe oraz zakres zacieniania budynku odwołujących, który nie pokrywa się z faktycznym. W ocenie odwołujących projekt budowlany nie przewiduje wpływu projektowanej nadbudowy i kwestii zwiększonego obciążenia śniegiem dachu budynku odwołujących.

W ocenie Wojewody odwołanie jest uzasadnione, ponieważ uzupełnione akta sprawy nie wskazują, że organ I instancji uwzględnił wskazania zapisane w decyzji Wojewody z 23 czerwca 2016 r, nr [...]. Organ I instancji nie objął analizą i nie uwzględnił ustaleń zapisanych w § 7 ust. 2 pkt 1 lit.a obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania miasta K.. Działka inwestora położona jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem MN. Obowiązujące jest więc ustalenie, że na tym obszarze plan dopuszcza adaptację istniejącej zabudowy z możliwością realizacji remontów, przebudowy i rozbudowy. Ustalenia tego planu nie przewidują natomiast nadbudowy budynków. Organ I instancji ustalił, że zamiar obejmuje nadbudowę, gdyż powstaje nowa kondygnacja mieszkalna, powiększająca wysokość budynku przy okapie (z 4,87 m do 5,52 m) i przy granicy (z 5,18 m do 6,48 m), liczona od pow. terenu do górnej krawędzi obrysu dachu budynku. Przed projektowaną nadbudową, jak wynika z rys. 2 i rys. 3 istniejący budynek nad stropem parteru i pod połacią mieści strych o wys. w świetle od 1,85 m do 2,15 m. W tej kwestii organ I instancji zobowiązany był wezwać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a. Uzasadniony jest zarzut odwołujących, iż organ I instancji dokonał nadinterpretacji zapisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit e i § 7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. uznając, że ustalone w § 7 ust. 2 pkt 2 parametry zabudowy nie dotyczą przywołanych w § 7 ust. 2 pkt 1 lit a m.p.z.p. zasad zabudowy i zagospodarowania terenów. Natomiast, jeżeli organ I instancji uznał, że nadbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest dopuszczalna to powinien to uzasadnić z przywołaniem obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem Wojewody znajduje uzasadnienie w aktach sprawy zarzut, że dołączona do projektu analiza przesłaniania budynku na działce nr [...] nie wskazuje na spełnienie wymagań określonych w § 13 ust. 1 pkt 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Przepis ten nakłada na projektanta obowiązek wykazania, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń-co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (dla obiektów przesłaniających o wys. do 35 m) lub 35 m (dla obiektów przesłaniających o wys. ponad 35 m). Analiza przesłaniania nie zawiera takich danych, co uniemożliwia dokonania sprawdzenia o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast analiza naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia została wykonana dla okna dwuskrzydłowego, co czyni ją niewiarygodną, gdyż okno pomieszczenia zacienianego jest trój skrzydłowe. Ponadto wyznaczony przez projektanta rzut cienia na budynek zacieniany jest niezgodny ze stanem faktycznym. Wskazuje na to dołączona do odwołania dokumentacja zdjęciowa.

Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli organ I instancji stwierdzi, na podstawie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, że nadbudowa budynku jest dopuszczona na podstawie innych przepisów (poza ustaleniami m.p.z.p.) wówczas dodatkowego postępowania wyjaśniającego wymaga kwestia bezpieczeństwa budynku skarżących z powodu zwiększonego, normowego obciążenia śniegiem, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w projekcie budowlanym.

Wskazane wyżej nieprawidłowości w ocenie Wojewody zobowiązywały organ I instancji do wezwania inwestora do ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Takiego wezwania akta sprawy nie zawierają. Powyższe wskazuje, że załatwiając sprawę organ I instancji naruszył przepisy formalne postępowania tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. i przywołane wyżej przepisy Prawa budowlanego. Naruszenie to ma znaczący wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ II instancji stwierdził, że opisany zakres wymaganego dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego przekracza ramy postępowania odwoławczego. Z tego powodu niemożliwym było skorzystanie, przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 136 k.p.a. Wyręczenie organu I instancji przez organ odwoławczy w przeprowadzeniu, w zasadzie w całości postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do naruszenia zarówno przepisu art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznaczałoby naruszenie naczelnej zasady dwuinstancyjności, w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji, a nie w dwóch. Obowiązkiem organów administracji jest bowiem zapewnienie poddania danego postępowania dowodowego czy oceny dowodów, kontroli w ramach postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję złożył D. P. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na koszt Skarżącego zwrotu kosztów postepowania.

W ocenie Skarżącego Wojewoda dokonał błędnej oceny, co do zakresu weryfikacji prowadzonej przez Starostę Kolskiego, która rzutowała na wydanie zatwierdzenia planu i udzielenie pozwolenia na budowę. Zarzuty dotyczyły braku analizy i uwzględnienia zapisów m.p.z.p. Skarżący podkreślił, iż organ I instancji wskazał na konkretne zapisy m.p.z.p i dokonał ich wykładni. W zakresie przedmiotowym decyzji powołał się na właściwe zapisy § 7 m.p.z.p. Starosta [...] przeprowadził sprawdzenie zgodności projektu z wymogami art. 35 i 36 ustawy Prawo budowlane, przepisami wykonawczymi oraz m.p.z.p, zakończone pozytywnie. Podkreślił, że istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny o dachu jednospadowym po zmianie konstrukcji dachu i nadbudowie pozostanie budynkiem o dachu jednospadowym w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Jest to o tyle istotne, ponieważ znaczna ilość sąsiednich budynków ma identyczną formę architektoniczną i charakter zabudowy.

Po drugie Skarżący wskazał, że dołączona do projektu analiza stopnia zacienienia działki nr [...] została opracowana przez specjalistę z wymaganego zakresu. Ponad wszelką wątpliwość wymagany czas nasłonecznienia określony w § 60 ust. 2 warunków technicznych został spełniony. Podkreślenia wymaga fakt, iż rzeczona analiza powstała w oparciu o dane zebrane przez specjalistę bezpośrednio na miejscu oraz na podstawie położenia geograficznego działki oraz danych właściwych dla dni równonocy (21 marca i 21 września). W opisie analizy wyraźnie stwierdzono brak przesłaniania budynków sąsiednich przez projektowane podwyższenie obiektu. Nie będzie ono wpływało na ograniczenie czasu nasłonecznienia, ponieważ promienie słoneczne są zasłaniane w godzinach popołudniowych przez istniejącą, wysuniętą część budynku. Powyższe pozwala na uznanie, iż spełnione zostały warunki określone w § 13 ust. 1 i 2 warunków technicznych, ponieważ ingerencja związana z realizacją zatwierdzonego przez Starostę Kolskiego pozwolenia na budowę w żaden sposób nie spowoduje braku spełnienia zarówno tego przepisu, jak i § 57 oraz § 60 warunków technicznych.

Ponadto zdaniem Skarżącego nie ma konieczności przeprowadzenia, jak to błędnie wskazuje Wojewoda, dodatkowego postępowania wyjaśniającego pod kątem bezpieczeństwa budynku sąsiadek skarżącego wynikającego ze zwiększonego, normowego obciążenia śniegiem. Wymieniona kwestia nie wymaga odzwierciedlenia w projekcie budowlanym, albowiem powierzchnia dachu w budynku mieszkalnym, dla którego Starosta [...] projekt zatwierdził i wydał pozwolenie na budowę, nie ulegnie zmianie w żadnej mierze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej "Kpa’) decyzja Wojewody o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z 28 listopada 2016 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Oznacza to, że zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga jednoczesnego stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania oraz konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, stanowi ona bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, który przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w jej całokształcie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przez Wojewodę normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia należy uznać za nieprawidłowe, co wynika z równie nieprawidłowej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i istotnych jej rozbieżności.

W ocenie Wojewody w rozpoznawanej sprawie organ I instancji naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności w sprawie, a zakres popełnionych przezeń uchybień i błędów przekraczał możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. W istocie organ II Instancji wskazał na dwa główne powody, dla których uchylił decyzję organu I Instancji.

Po pierwsze Organ I instancji nie objął analizą i nie uwzględnił ustaleń zapisanych w § 7 ust. 2 pkt 1 lit.a obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania miasta K.. W tej kwestii organ I instancji zobowiązany był wezwać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a. Natomiast, jeżeli organ I instancji uznał, że nadbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest dopuszczalna to powinien to uzasadnić z przywołaniem obowiązujących przepisów prawa.

Po drugie zdaniem Wojewody dołączona do projektu analiza przesłaniania budynku na działce nr [...] nie wskazuje na spełnienie wymagań określonych w § 13 ust. 1 pkt 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza przesłaniania nie zawiera niektórych danych, co uniemożliwia dokonania sprawdzenia o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast analiza naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia została wykonana dla okna dwuskrzydłowego, co czyni ją niewiarygodną, gdyż okno pomieszczenia zacienianego jest trój skrzydłowe. Ponadto wyznaczony przez projektanta rzut cienia na budynek zacieniany jest niezgodny ze stanem faktycznym.

Powyższe kwestie w ocenie Sądu nie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego zakres miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co więcej, nie jest to powód do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Nadto, na co warto zwrócić uwagę, zobowiązanie organu I instancji do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 7 ust. 2 pkt 1 lit.a planu miejscowego należy uznać za niedopuszczalne.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (...). Skoro zatem organ I Instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, to oznacza, że weryfikacja tej zgodności dała jego zdaniem wynik pozytywny. Jeśli natomiast organ II Instancji uważa inaczej, to jako organ obowiązany merytorycznie rozpatrzeć sprawę po raz drugi, odmiennej oceny może dokonać we własnym zakresie. Do stwierdzenia zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem potrzebne żadne dodatkowe postępowanie dowodowe, ale wykonanie określonych operacji myślowych oraz ich logiczne uzasadnienie.

Kwestie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie zatem obowiązany organ II Instancji rozstrzygnąć we własnym zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden z przepisów nie wymaga od inwestora przedkładania oddzielnej opinii o zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie uprawnia organu do prowadzenia postępowania w tym zakresie i nie uzależnia wydania pozwolenie na budowę od pozyskania "opinii" czy "stanowiska" o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. od organu właściwego w sprawie decyzji lokalizacyjnych.

Dodatkowo godzi się wskazać, że skoro w ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany był niezgodny z przepisami rozporządzenia jak również z ustaleniami m.p.z.p., to brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Podkreślić należy, że organ mógł wydąć decyzję kasacyjną w sytuacji gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższe odnieść również należy do kwestii nasłonecznienia. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że dołączona do projektu analiza przesłaniania budynku na działce nr [...] nie wskazuje na spełnienie wymagań określonych w § 13 ust. 1 pkt 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepis ten nakłada na projektanta obowiązek wykazania, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (dla obiektów przesłaniających o wys. do 35 m) lub 35 m (dla obiektów przesłaniających o wys. ponad 35 m). Analiza przesłaniania nie zawiera takich danych, co uniemożliwia dokonania sprawdzenia o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast analiza naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia została wykonana dla okna dwuskrzydłowego, co czyni ją niewiarygodną, gdyż okno pomieszczenia zacienianego jest trój skrzydłowe.

Sąd dokonując oceny powyższego argumentu wskazuje, iż organ odwoławczy, był uprawniony do wezwania inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów, jeżeli w jego ocenie przedłożona analiza nasłonecznienia była niewystarczająca. Badanie kwestii zacienienia obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji jest jednym z wielu elementów oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa. W tym znaczeniu wątpliwe jest stwierdzenie, że niewyjaśnienie tej kwestii, wyczerpuje przesłankę konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Trzeba mieć też na uwadze kompetencje organu odwoławczego. Organ odwoławczy jest organem ponownie rozpoznającym sprawę merytorycznie, a tego obowiązku organ nie wykonał. Należy pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem skoro w ocenie organu odwoławczego jakaś okoliczność wymagała wyjaśnienia, to mógł powyższe uczynić we własnym zakresie.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku rozpoznania sprawy w całym jej zakresie. Zdaniem Sądu jedynie ograniczył się do działania o charakterze kontrolnym i nawet nie uznał, że błędów postępowania nie może naprawić we własnym zakresie ani w ogóle nie ocenił dowodów zgromadzonych w sprawie. Celem art. 138 § 2 K.p.a. jest przeciwdziałanie sytuacjom zbyt pochopnego uchylania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, a tym samym przedłużania końcowego załatwienia sprawy z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Powyższe ma znaczenie tym bardziej, że przedmiotowa sprawa była już wcześniej przedmiotem kontroli organu II instancji, który uchylił decyzję Starosty i przekazał do ponownego rozpoznania.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 p.p.s.a., na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, a w szczególności w poruczonym zakresie przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające, i w zależności od jego wyników podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 §3 w zw. z art. 140 k.p.a.