Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2234/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 5, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 64e, art. 134, art. 145, art. 151a, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 77, art. 81a, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 389/23 w sprawie ze sprzeciwu X w [...] od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku, wyrokiem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 389/23, oddalił sprzeciw X w [...] od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 20 lipca 2022 r. nr [...] znak [...] Starosta Łomżyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił X w [...] pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku magazynowo-produkcyjnego o Centrum Badawczo-Rozwojowe wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza i instalacje), układem komunikacyjnym i zagospodarowaniem terenu (parking na 18 miejsc postojowych) na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...].

W dniu 16 listopada 2022 r. A. M., D. G., M. G. oraz R. W. (dalej powoływane łącznie także jako wnioskodawczynie) złożyły do Starosty wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. w sprawie ww. ostatecznej decyzji z 20 lipca 2022 r., wskazując w uzasadnieniu wniosku, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

W dniu 18 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawczynie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie 7 dni od doręczenia wezwania do wskazania podstawy prawnej żądania wznowienia oraz jednoznacznej daty powzięcia informacji o wydaniu decyzji. Wnioskodawczynie w odpowiedzi wskazały jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. oraz poinformowały, że o decyzji dowiedziały się w dniu 25 października 2022 r. z ustawionej tego dnia tablicy informacyjnej. W piśmie z 1 lutego 2023 r. inwestor wskazał, że budowę rozpoczął 10 października 2022 r. i tego samego dnia wywiesił tablicę informacyjną.

W odpowiedzi na pismo Starosty z 23 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży przekazał kopię zgłoszenia rozpoczęcia budowy dokonanego przez inwestora.

Postanowieniem z 1 lutego 2023 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie, zaś decyzją z 24 lutego 2023 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z 20 lipca 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji nie wychodzi poza granicę nieruchomości, na której została zaprojektowana, w związku z czym w ocenie Starosty wnioskodawczyniom nie przysługiwał status strony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły wnioskodawczynie, wskazując, że w ich ocenie inwestycja polegająca na budowie siedemnastometrowego budynku będzie oddziaływała na ich nieruchomości, zaś uciążliwość oraz immisje w sposób ponadnormatywny wpływają na całą ulicę i szersze otoczenie. Wyjaśniły, że według deklaracji w dokumentach główną funkcją będzie centrum badawczo-rozwojowe, ale pomieszczeń cichych będzie może 10%, reszta to produkcja.

Decyzją z 21 kwietnia 2023 r. znak [...] Wojewoda Podlaski uchylił ww. decyzję Starosty Łomżyńskiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w obszarze projektowanego obiektu. Wojewoda wskazał, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Zdaniem Wojewody badanie zasadności zarzutów w stosunku do projektowanej inwestycji może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu właścicielom działek położonych w otoczeniu inwestycji. Organ odwoławczy uznał, że właściciel działki zlokalizowanej w odległości ok. 10 m (pomiar linijką) od granicy nieruchomości w niektórych przypadkach winien mieć możliwość sprawdzenia czy faktycznie zagospodarowanie i zabudowa nieruchomości inwestycyjnej nie spowodują naruszenia jego interesu prawnego, jakim jest zagospodarowanie w przyszłości własnego terenu, co powinno odbywać się w toku zwykłego, a nie nadzwyczajnego postępowania.

Wojewoda stwierdził, że przyznanie statusu strony nie musi oznaczać naruszenia interesu danego podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego Starosta obowiązany był do dokonania oceny czy w związku z realizacją inwestycji interes prawny wnioskodawczyń mógł zostać potencjalnie naruszony, czego organ ten nie dokonał. Zdaniem Wojewody dokonana przez Starostę ocena statusu strony w odniesieniu do wnioskodawczyń obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.) w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 P.b. Organ odwoławczy wskazał, że nie przyznając wnioskodawczyniom statusu strony Starosta zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., dopuszczając się naruszenia tego przepisu, gdyż w przypadku stwierdzenia, że przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiła organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Wojewoda zwrócił też uwagę, że żądanie wznowienia oparto również na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zaś organ pierwszej instancji nie zbadał tej przesłanki.

Sprzeciwem X w [...] zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając mu naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 , art. 145 § 1 pkt 4 i 8 oraz art. 147 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 81a § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a.; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020r. poz. 1740 ze zm., dalej: K.c.).

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego sprzeciw wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór odnosi się głównie do wykładni pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 P.b., a którym ustawodawca posługuje się w art. 28 ust. 2 P.b., określając strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie determinuje bowiem zakres koniecznych ustaleń w postępowaniu wznowieniowym i zarazem prawidłowość decyzji w kontekście zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołanego w żądaniu wznowienia postępowania przez A. M., D. G., M. G. oraz R. W..

Sąd podniósł, że przez obszar oddziaływania obiektu ustawodawca w art. 3 pkt 20 P.b. nakazuje rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Legitymacja do występowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jako strony związana jest, oprócz inwestora, z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste albo zarząd), która musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc w obszarze wyznaczonym na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 P.b.). Pojęcie to musi być więc doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przy tym należy w ocenie Sądu mieć na uwadze, że w świetle art. 3 pkt 20 P.b., prawidłowe stosowanie przez organ tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej. Sąd wskazał, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że art. 3 pkt 20 P.b. należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Przy ustalaniu kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. należy uwzględnić okoliczności związane z potencjalnym zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich, gdy właściciele sąsiednich nieruchomości zgłoszą konkretne zastrzeżenia związane z własnymi planami inwestycyjnymi. W takich przypadkach zachodzi potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienia zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości. Stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z P.b. i przepisów odrębnych. W orzecznictwie wywodzi się ponadto, że istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela. Sąd podkreślił, że wielokrotnie w dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo jej zabudowy, jednakże musi to się odbywać w taki sposób, aby nie utrudniać właścicielom nieruchomości korzystania z nich, w tym także podjęcia w przyszłości takich samych działań inwestycyjnych. Właściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140 k.c. wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił podobną argumentację, wychodząc z uzasadnionej konkluzji, że organ pierwszej instancji nie działał w sposób odpowiadający powyższej wykładni. Tym samym zdaniem Sądu nie można było uwzględnić argumentacji wyrażonej w sprzeciwie, kwestionującej stanowisko Wojewody. Starosta ograniczył się bowiem do sprawdzenia zatwierdzonego projektu budowlanego, nie biorąc pod uwagę czy zatwierdzona inwestycja będzie skutkowała ograniczeniem możliwości zabudowy na działkach sąsiednich. Nie musi to przesądzać o możności wydania pozwolenia na budowę, jednak wiązać z tym należy status strony dla właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich działek, o ile występuje tego rodzaju oddziaływanie, tj. ograniczenie potencjalnej zabudowy tych działek. W ocenie Sądu pomijając rozważania w tym zakresie organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, co zauważył Wojewoda. W kontekście drugiej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy należy uznać, że badanie istnienia przesłanek wznowienia stanowi istotę sprawy na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. W przypadku uznania, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistniała, organ winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wyklucza to możliwość zastosowania art. 136 k.p.a., skoro to Wojewoda miałby po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowieniowej uchylić decyzję ostateczną i wydać nową decyzję merytoryczną. Bez wątpienia wykracza to w ocenie Sądu poza uprawnienia organu odwoławczego, co prowadzi do wniosku, że Wojewoda zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wydał zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

Sąd wyjaśnił przy tym, że niezasadnie wnosząca sprzeciw zarzuca organowi odwoławczemu, że ten nie wskazał okoliczności uzasadniających przypisanie statusu strony na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Wystarczające było bowiem stwierdzenie, że dostatecznych rozważań w tej kwestii nie dokonał organ pierwszej instancji, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było równoznaczne z zaistnieniem podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie stanowi w związku z tym błędu wskazanie przez Wojewodę jedynie potencjalnych źródeł interesu osób trzecich w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Wydając decyzję kasatoryjną Wojewoda był bowiem obowiązany wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii z uwzględnieniem zaleceń organu odwoławczego stanowi zaś już zadanie organu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił sprzeciw.

Skargą kasacyjną X w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i niewyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał za bezzasadne powołane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty:

a) naruszania przepisów postępowania, podniesione w pkt 1.1).c) oraz 1.2) petitum sprzeciwu od decyzji organu II instancji;

b) naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesione w pkt 2 petitum sprzeciwu od decyzji organu II instancji;

oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ww. zarzutów sprzeciwu, co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, a w konsekwencji nie pozwala na kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3, 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. w zw. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu II instancji nie narusza ww. przepisów w sytuacji, gdy organ II instancji przyjął, iż:

a) organ I instancji nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy z akt postępowania oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak również pozwolenia na budowę jednoznacznie wynika, że organ I instancji dokonał wszechstronnej i szczegółowej analizy okoliczności faktycznych na tle obowiązujących przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zabudowie terenu wyznaczonego obszarem oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, w tym w szczególności w kontekście zarzutów podnoszonych przez uczestników postępowania, wskutek czego organ I instancji zasadnie przyjął, iż działki uczestników postępowania nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę - co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organu I instancji i oddaleniem sprzeciwu;

b) "w niektórych przypadkach" właściciel działki zlokalizowanej w odległości ok. 10 m mierzonej linijką od granicy nieruchomości, na której jest zlokalizowana inwestycja powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie zagospodarowanie i zabudowa nieruchomości inwestycyjnej nie spowodują naruszenia interesu prawnego, jakim jest zagospodarowanie w przyszłości własnego terenu, podczas gdy organ II instancji w ogóle nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie to "niektóre przypadki" występują w przedmiotowej sprawie, które miałyby uzasadniać status uczestników postępowania jako stron w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę - co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organu I instancji i oddaleniem sprzeciwu;

3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu II instancji nie narusza ww. przepisów w sytuacji, gdy organ II instancji niewłaściwie zastosował w sprawie art. 81a § 1 k.p.a. i przyjął, że w postępowaniu pojawiły się wątpliwości co do tego, czy uczestnikom postępowania przysługuje status strony, które zdaniem organu II instancji powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść uczestników postępowania poprzez uznanie ich za strony, podczas gdy ani z akt postępowania, ani z decyzji organu I instancji nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie postępowania organ I instancji powziął wątpliwość co do statusu uczestników postępowania, a ponadto, w sprawie w ogóle nie jest możliwe zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie są stronami, a przedmiotem postępowania nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia - co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organu I instancji i oddaleniem sprzeciwu;

a z ostrożności, w przypadku uznania, że ww. zarzuty są niezasadne:

II. prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

1) przepisem odrębnym, który wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego może być art. 140 k.c., podczas gdy art. 140 k.c., stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, co zostało przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny;

2) stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę może być właściciel nieruchomości sąsiedniej, która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w sytuacji, gdy jego bliżej nieokreślony interes prawny może być potencjalnie naruszony, w tym poprzez potencjalne ograniczenia w jej zagospodarowaniu, podczas gdy podstawą do uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę może być wyłącznie położenie jego nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, ustalonym zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przy czym ograniczenie w zabudowie terenu musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a występowanie potencjalnych ograniczeń w samym zagospodarowaniu terenu nie stanowi przesłanki do uznania właściciela działki sąsiadującej za stronę.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu skarżącej kasacyjnie przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jego uwzględnienie i uchylenie w całości decyzji organu II instancji na mocy art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., a w każdym razie o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznania sprawy na rozprawie na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewoda Wielkopolski uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Wojewody Podlaskiego z 21 kwietnia 2023 r. a Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw od tej decyzji. Okolicznością, która czyniła koniecznym uchylenie decyzji Starosty z 24 lutego 2023 r., jest istotne naruszenie przepisów postępowania stanowiących gwarancje procesowe stron co do ich udziału w postępowaniu administracyjnym i wpływu na jego wynik. W ocenie składu orzekającego Wojewoda prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczającej analizy sytuacji prawnej A. M., D. G., M. G. oraz R. W. w aspekcie potencjalnej zabudowy nieruchomości stanowiących ich własność.

Odnosząc się do kryteriów prawnych determinujących wyznaczenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę organ odwoławczy trafnie zaznaczył, że przepis art. 3 pkt 20 P.b. należy interpretować łącznie z art. 5 ust 1 pkt 9 P.b., który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18). Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie zagadnienie możliwości przyszłej zabudowy na nieruchomościach wnioskodawczyń po zrealizowaniu spornej inwestycji zostało przez organ pierwszej instancji pominięte. Tymczasem w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że przy ustalaniu kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. należy uwzględnić okoliczności związane z potencjalnym zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich. W takich przypadkach zachodzi potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienia zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości (por. wyroki NSA z 15 maja 2018 r. II OSK 1549/16 i 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18 oraz powołane tam orzecznictwo i stanowiska doktryny). Zwrócenia uwagi wymaga, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 893/20, przyjęto, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z P.b. i przepisów odrębnych. Również w piśmiennictwie ukształtowany został pogląd, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 P.b. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami tego postępowania (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, A. Kosickiego, SIP Lex pkt II). Powyższe uwarunkowania prawne zostały całkowicie zignorowane przez organ pierwszej instancji, następstwem czego było słuszne stwierdzenie przez Wojewodę naruszenia przez ten organ art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a., art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 P.b. W rezultacie uzasadnione było wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył powołanych przepisów. Rozstrzygał sprawę w jej granicach, dokonując, zgodnie ze swoimi kompetencjami, oceny legalności zaskarżonej decyzji mając jednocześnie na względzie szczególny charakter procedury sądowoadministracyjnej wszczętej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. Ocena ta w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a. jest kompletna co wynika z uzasadnienia wyroku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie to zawiera wszystkie ustawowe elementy i w sposób prawidłowy wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia. Jeżeli podniesione przez skarżącą w sprzeciwie zarzuty nie miały znaczenia przy ocenie zgodności z prawem przedmiotowej decyzji, to brak odniesienia się do nich wszystkich nie oznacza naruszenia powołanych przepisów. Sąd nie zawsze zobligowany jest do odnoszenia się do każdego z argumentów, mających w ocenie skarżącej świadczyć o zasadności środka zaskarżenia, o ile z wywodów wynika dlaczego Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa.

Niezrozumiały jest z kolei podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu II instancji nie narusza ww. przepisów w sytuacji, gdy organ II instancji niewłaściwie zastosował w sprawie art. 81a § 1 k.p.a. Nie dość bowiem, że organ odwoławczy nie stosował wydając zaskarżoną decyzję przywołanego powyżej art. 81a § 1 k.p.a. to nigdzie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie stwierdził, że w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które winny być rozstrzygnięte na korzyść uczestników postępowania.

Na uwzględnienie w okolicznościach tej sprawy nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 140 k.c. O ile bowiem słuszne jest stanowisko, że art. 140 k.c. nie może stanowić samoistnej podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., to jednak stanowisko przeciwne do powyższego nie zostało wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Należy w pełni podzielić wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywanie, iż zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na przepisach materialnego prawa administracyjnego, np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz na przepisach techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (zob. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 1126/19; 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2146/17; 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK [...]1/09; 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 276/08; 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06; 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 891/06). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17; z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Nie można bowiem pomijać, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne służy określonym celom, zatem z żądaniem jego wszczęcia w określonym przedmiocie może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między swoim chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, które organ w tym postępowaniu uprawniony jest podjąć. Innymi słowy, w każdym postępowaniu administracyjnym określenie interesu prawnego wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu celu, jaki ma zostać zrealizowany w ramach danego postępowania. Jednostka ma interes prawny w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, gdy norma materialnego prawa administracyjnego w wyniku dokonania przez organ administracji publicznej jej autorytatywnej konkretyzacji daje podstawy do nadania jej uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia jej obowiązkiem materialnoprawnym (wyrok NSA z 6 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2240/15). Wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym cyt. "Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być zatem przepisy prawa cywilnego, które w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny" koniec cyt., uznać zatem należy za zgodne z przedstawionym powyżej rozumieniem przywołanych na wstępie tych rozważań przepisów.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.