Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 443/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 ust. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.A., K.R.-P. i K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1173/19 w sprawie ze skargi M.A., K.R.-P. i K.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr DO.3.6611.148.2016.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1173/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr DO.3.6611.148.2016.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 grudnia 1961 r. którym organ ten odmówił [...] z [...], [...] i [...] prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej (położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o powierzchni 190,35 sążni kw., który został objety działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279); zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Grodzkiego nieruchomość ta uregulowana była wpisem jawnym na imię [...] z [...] w 1/3 części, [...] w 1/3 części i [...] z [...] w 1/3 części; z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), na własność Skarbu Państwa; kolejno grunt ten został objęty w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20, tj. 16 sierpnia 1948 r.). wskazując, że przedmiotowy teren został przeznaczony pod użyteczność publiczną. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że organ dekretowy prawidłowo uznał, że cele, na jakie przeznaczono przejętą nieruchomość, uniemożliwiały dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, a także nie mogły być przez nich zrealizowane, co uzasadniało wydanie odmownych decyzji. Przy czym analizując działania organu dekretowego, podjęte w niniejszej sprawie całościowo, nie można dopatrzeć się naruszeń prawa uzasadniających usunięcie kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nadzorcze prawidłowo ustalił, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta została Planem Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy Śródmieście, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r., nr 4/13; plan ten obowiązywał i przewidywał na przedmiotowej nieruchomości budowę drogi publicznej (trasy Mostu Świętokrzyskiego). Kolejno wskazał, że osoby fizyczne nie mogły być podmiotem odpowiedzialnym za budowę i utrzymywanie dróg publicznych, nie dało się zatem pogodzić ich korzystania z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Dla oceny legalności orzeczenia dekretowego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może mieć znaczenia faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości, zasadniczą kwestią podlegającą badaniu jest bowiem kwestia przeznaczenia planistycznego. W konsekwencji, organ prawidłowo zbadał kontrolowaną decyzję dekretową przez pryzmat wystąpienia w niej wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Rzetelnie przeprowadził postępowanie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie pomimo, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 grudnia 1961 r. nr GT.III-II-6/Z/212/61 zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa tj.

- art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem albowiem orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 6 grudnia 1961 r. nr GT.III4R6/Z/212/61 nie zawiera szeregu obligatoryjnych elementów decyzji wymienionych w art. 75 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, tj.: podstawy prawnej jak również prawnego i faktycznego uzasadnienia.

- art. 7 (2) Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania podczas gdy:

• zgodnie z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego;

• Prezydium Rady Narodowej nie posiadało kompetencji do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 3 Epca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy kompetencje takie posiadała Naczelna Rada Odbudowy m.st. Warszawy,

• zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy nie obowiązywały w odniesieniu do obszaru m. sL Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego przepisy art. 11 i 13 działu III, rozdziału III, IV i V działu IV - i działu V dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 t. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 109)

• zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego m.st Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim,

• plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Śródmieście zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 w dniu 31 stycznia 1961 r. nie został opublikowany w Monitorze Polskim ponadto został wydany przez organ, który nie posiadał na dzień 31 stycznia 1961 r. kompetencji do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego na terenie m.st. Warszawy,

b) art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) ppsa w zw. z art. 7 (2) Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania podczas gdy:

- zgodnie z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego;

- Prezydium Rady Narodowej nie posiadało kompetencji do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy kompetencje takie posiadała Naczelna Rada Odbudowy m.st. Warszawy,

- zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy nie obowiązywały w odniesieniu do obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego przepisy art. 11 i 13 działu III, rozdziału III, IV i V działu IV - i działu V dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 109)

- zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego m.st Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim,

- plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Śródmieście zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 w dniu 31 stycznia 1961 r. nie został opublikowany w Monitorze Polskim ponadto został wydany przez organ, który nie posiadał na dzień 31 stycznia 1961 r. kompetencji do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego na terenie m.st. Warszawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli: [...] 2 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie; [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie; [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie; [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów środka odwoławczego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19, 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 19 stycznia 2024r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).

Skupiając uwagę na zarzutach kasacyjnych, a zwłaszcza na kluczowym zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawnymi w środku odwoławczym, u ich źródeł znajduje się niewątpliwie – jak podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).

Podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją (por. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268).

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej można przywołać następujące istotne niestaranności.

Przede wszystkim, formułując zarzuty naruszenia p.p.s.a mylnie przyjęto w obrębie części środka odwoławczego oznaczonego jako "IV a)" i "IV b)", że art. 145 p.p.s.a. § 1 p.p.s.a. obejmuje ustępy (ust.), natomiast na gruncie tego fragmentu aktu normatywanego występują punkty (pkt) i w dalszej kolejności litery (lit.). Wskazując dalej w skardze kasacyjnej m. in. na naruszenie art. 3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy pominięto, że odnośna jednostka redakcyjna obejmuje 5 różnej treści jurydycznej punktów składników od a) do e). Analogiczna usterka środka odwoławczego dotyczy zarzutu naruszenia art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, który jak wiadomo obejmuje kilka jednostek redakcyjnych.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcie (nieprawidłowość) jest niewątpliwie mankamentem (usterką) środka odwoławczego ewidentnie obniżającą jego skuteczność.

Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego uwypuklić należy, że pozytywne dla byłego właściciela lub jego następców rozstrzygnięcie wniosku dekretowego prowadzi do powstania po jego stronie nie tylko uprawnienia do "korzystania z gruntu", jak wydawać by się mogło z pobieżnej wykładni, prowadzonej wyłącznie na gruncie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Orzeczenie merytoryczne w przedmiocie pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego oznaczało bowiem – w ówczesnym stanie prawnym – przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa rzeczowego w postaci prawa własności czasowej (jak w niniejszej sprawie), dzierżawy wieczystej lub użytkowania wieczystego, a więc prawa, zbliżonego do prawa własności – ze wszelkimi atrybutami tego prawa, a więc uprawnieniem (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, a ponadto – co zasługuje na podkreślenie – rozporządzania rzeczą. Należy w tym miejscu wspomnieć, że prawo własności czasowej było zbywalnym prawem rzeczowym, które podobnie jak prawo własności polegało na uprawnieniu do korzystania z gruntu, pobieraniu pożytków i korzystało z ochrony podobnej do własności. Treść tego rzeczowego prawa – ipso iure – zakładała więc uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia listopada 2014 r. sygn. akt. I OSK 598/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym na kanwie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy – dotyczącej orzeczenia dekretowego z dnia 6 grudnia 1961 r. – należy mieć na uwadze, czy w wypadku pozytywnego orzeczenia dekretowego w odniesieniu do określonej nieruchomości, która weszła w skład mienia publicznego na podstawie Dekretu, przyznanie jakiegokolwiek prawa rzeczowego nie byłoby fikcją nie tylko prawną, ale i faktyczną, a ponadto, czy realne wykonanie jakichkolwiek uprawnień z tak ustanowionego prawa własności czasowej byłoby faktycznie możliwe. Zauważyć trzeba, że ustawodawca ukształtował bowiem – własność czasową – jako szczególną formę prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej. Uprawnienia właściciela czasowego podlegały więc, co już podkreślano, w zasadzie ogólnym przepisom o treści i wykonywaniu własności. Różnice co do zakresu tych uprawnień w porównaniu z zakresem uprawień, powiedzmy – zwykłego właściciela – wynikały z faktu, że na nieruchomości należącej do właściciela czasowego ciążyło prawo powrotu, które ze względu na swój rzeczowy charakter ograniczało zarówno skutki jego rozporządzeń, jak i jego swobodę w zakresie dyspozycji faktycznych (zob. J. Wasilkowski, Prawo rzeczowe w zarysie, Warszawa 1957 r., s.184. Por. G. Bieniek, W sprawie przyszłości użytkowania wieczystego, [w:] Ars et usus Księga pamiątkowa ku czci Sędziego Stanisława Rudnickiego, Warszawa 2005, s. 53–69).

Dlatego też zasadnym wydaje się rozważnie w konkretnym stanie faktycznym, czy pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego w danej sprawie niosłoby również dla organu dekretowego (orzekającego) faktyczną – a jednocześnie niezgodną z prawem – konieczność wyłączenia podstawowych uprawnień właściciela czasowego (obecnie użytkownika wieczystego) do używania rzeczy z wyłączeniem innych osób (ius utendi) i do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), gdyż w inny sposób nie dałoby się zapewnić ani utrzymania charakteru mienia publicznego, ani zapewnić, że nieruchomość byłaby w pełni wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. W takim jednak wypadku nie można byłoby ustanowić prawa własności czasowej (aktualnie prawa wieczystego użytkowania), a jakieś inne prawo, bliżej niesprecyzowane, nie będące ani "niepełnym (quasi) prawem własności czasowej (użytkowania wieczystego)", ani tym bardziej jakimś innym prawem rzeczowym, czy też rzeczowym prawem ograniczonym. Takiej możliwości ustawodawca nie przewidział (zob. m. in. L. Domański, Nowy ustrój hipoteczny, Przegląd Notarialny 1947, z. IV, s. 287–310; S. Szer, Nowe prawo rzeczowe, Demokratyczny Przegląd Prawniczy 1946, nr 9–10, s. 22–29; G. Bieniek, Użytkowanie wieczyste, [w:] Prawo obrotu nieruchomościami, S. Rudnicki (red.), Warszawa 1995, s. 39–50; E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Zarys prawa cywilnego, Warszawa 2024, s. 514–523; zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OPS 1/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej niniejszym sprawy przez Sąd odwoławczy, wbrew zarzutom kasacyjnym, nie może budzić wątpliwości, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd wojewódzki, istotny z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia (a więc przede wszystkim odnoszących się do obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego planu zagospodarowania przestrzennego, obecnego stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości, jak też istniejących na niej praw rzeczowych) został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje wymagane oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym.

Z akt rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy wynika, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta została Planem Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy Śródmieście, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r., nr 4/13.

Kluczową kwestią wobec sformułowanych zarzutów kasacyjnych jest to, czy w dacie wydania orzeczenia dekretowego był wiążący jurydycznie Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Śródmieście, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r., nr 4/13. Jak wiadomo kwestii obowiązywania ww. planu zagospodarowania przestrzennego wypowiedział się już uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy podziela w pełni zaprezentowane w tym orzeczeniu stanowisko odnośnie wiążącego charakteru prawnego tego planu w szczególności dla organu dekretowego, które zasadnie szeroko przywołuje w uzasadnieniu zaskarżony wyrok.

Powyższy plan został uchwalony przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy i z uwagi na ten właśnie organ przyjąć należy, że w kwestii obowiązywania tego planu nie miał zastosowania przepis art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, dalej zwaną Radą, wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim.

Brak publikacji wskazanej uchwały w Monitorze Polskim – wbrew stanowisku prezentowanym zarzutach ulokowanych w środku odwoławczym – nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu uchwalonego planu. Co prawda zgodnie z art. 2 tej ustawy wskazana powyżej Rada była jedynym organem powołanym do ustalania planów odbudowy Warszawy, lecz jak wynika z brzmienia art. 14 z dniem jej wejścia w życie utracił częściowo moc dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej, m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych). Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ww. wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., że jego zdaniem przepisy tej ustawy przestały obowiązywać i to mimo braku formalnego ich uchylenia, gdyż odpadła podstawa do działania Rady. Nastąpiła bowiem zmiana struktury organów administracji centralnej. Wedle art. 6 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykonywało Biuro Odbudowy Stolicy podległe Ministrowi Odbudowy, które po zniesieniu urzędu tego Ministra stało się organem Ministerstwa Budownictwa - art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 30, poz. 216). Biuro to zostało zniesione na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz. U. Nr 42, poz. 375) z dniem 26 września 1950 r., a jak wynika z § 2 tego aktu prawnego dotychczasowy zakres zadań Biura Odbudowy Stolicy w Warszawie przejęła Rada Narodowa m. st. Warszawy. Natomiast urząd Ministra Budownictwa zniesiono z dniem 1 stycznia 1951 r. mocą art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Przy czym przepisy ostatnio przywołanej ustawy, tworzące w miejsce urzędu Ministra Budownictwa urzędy Ministra Budownictwa Przemysłowego, Ministra Budownictwa Miast i Osiedli oraz Komitet do Spraw Urbanistyki i Architektury, nie przewidziały usytuowania przy którymkolwiek z nich Biura Odbudowy Stolicy. Prowadzi to do konkluzji o faktycznym zaprzestaniu działalności przez Radę po likwidacji Biura. Organ ten z kolei, po likwidacji ministerstwa, przy którym go usytuowano, bez wyraźnego unormowania nie mógł funkcjonować jako jednostka nowego ministerstwa, ani tym bardziej nie mógł mieć samodzielnego bytu. Konstatację tę potwierdza również analiza treści Monitorów Polskich, w których od początku lat 50-tych brak jest publikacji jakichkolwiek planów dotyczących m. st. Warszawy, uchwalonych przez Radę, jak trafnie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powyższym orzeczeniu zasadnie podkreślono, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo formułują różne przypadki utraty mocy obowiązującej aktów prawnych, niekoniecznie wynikające z wprowadzenia wyraźnej normy derogacyjnej. Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego może, m.in. nastąpić, na skutek jego nieprzestrzegania, czy niestosowania zawartych w nim przepisów. Wówczas przepisy takie uważane są za nieobowiązujące. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc należy odnieść się do przepisów ustawy z dnie 3 lipca 1947 r. W konsekwencji oznacza to wygaśnięcie przepisów szczegółowych o planowaniu przestrzennym dla Warszawy, a teren ten objęły przepisy ustawy 2 kwietnia 1946 r., które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia.

Tym samym zasadnie przyjął zaskarżony wyrok, że biorąc pod uwagę powyższe prawidłowo organ nadzorczy w decyzji administracyjnej ustalił, że plan ten obowiązywał i przewidywał na przedmiotowej nieruchomości budowę drogi publicznej (trasy Mostu Świętokrzyskiego).

Poczynione wyżej ustalenia znamionach jurydycznych prawa własności czasowej prowadzą do wniosku, że przeznaczenie nieruchomości w tym planie pod drogę zarówno wówczas, kiedy wydana została kwestionowana aktualnie nadzorczo decyzja dekretowa z dnia 6 maja 1961 r., jak również dzisiaj, powoduje, że nie da się pogodzić dalszego korzystania z tej nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania (zob. odpowiednio: E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2023, s. 562–590). Budowa i utrzymanie dróg publicznych należały bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w planie zabudowania pod drogi (cel użyteczności publicznej) było więc nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 1948 r. Dz. U. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, że budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro obowiązujący plan przewidywał na przedmiotowym gruncie dekretowym urządzenie drogi (trasa Mostu Świętokrzyskiego), to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa własności czasowej na rzecz osób fizycznych. W świetle powyższych ustaleń Sądu wojewódzkiego, organy dekretowe w tym zakresie zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej, bowiem warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zabudowania (następnie na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Przeznaczenie pod drogę, arterię komunikacyjną nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Jest to oczywiste, gdyż planowana w tej części Śródmieścia droga publiczna stanowić miała szeroką arterię prowadzącą do Mostu Świętokrzyskiego. Przedmiotowa nieruchomość została zatem objęta celem publicznym, który został precyzyjnie określony, co nietrafnie kwestionują zarzuty środka odwoławczego.

W okolicznościach rozpoznanej sprawy trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości decyzji administracyjnych (aktów stosowania prawa) powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili ich wydawania, a nie z daty dokonywania kontroli czy analizy tych aktów stosowania (por. odpowiednio m. in. wyroki NSA z dnia: 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1415/09; 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13; 14 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16; 27 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2193/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczącego braku podstawy prawnej oraz uzasadnienia w kwestionowanej nadzorczo decyzji (orzeczenia dekretowego), stwierdzić należy, iż nie znajdują one uzasadnienia, gdyż rozstrzygnięcie to wynikało z art. 7 dekretu warszawskiego i wyjaśniało, co prawda ogólnie, że grunt został przeznaczony pod użyteczność publiczną. Prawidłowo zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 6 grudnia 1961 r. Z wyżej wyjaśnionych powodów decyzja ta nie naruszała ani wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, ani też art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., co zasadnie wywiódł Sąd I instancji.

Oznacza to, że jeżeli Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie miało niewątpliwie podstawy prawne do wydania decyzji odmawiającej poprzednikom skarżących kasacyjnie przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości, z powołaniem się na przeznaczenie spornego gruntu pod użyteczność publiczną, to nie można zarzucić temu organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W świetle powyższego także Sąd kasacyjny nie podzielił zarzutów środka odwoławczego wskazujących na to, że organ nadzoru przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył rażąco przepisy prawa materialnego i procesowego (por. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).

Ponadto dla oceny legalności orzeczenia dekretowego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może mieć znaczenia faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości, zasadniczą kwestią podlegającą badaniu jest bowiem kwestia przeznaczenia planistycznego.

W opozycji do treści zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadny również należy uznać zarzut naruszenia art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r., a odnoszący się do wydania dekretu warszawskiego przez organ nie mający umocowania w Konstytucji oraz bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego. Trafnie wskazuje zaskarżony wyrok, że w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. nr SK 5/01 Trybunał Konstytucyjny (odnosząc się do zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN, KRN, Rządu Tymczasowego, a także legitymacji później istniejących organów do wydawania dekretów z mocą ustawy) stwierdził, że brak tej konstytucyjnej legitymacji nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawa rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. innymi ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004r. IV CK 188/03 wskazał, że choć można mieć wątpliwości, czy dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej był aktem suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych trwałych stosunków prawnych, co słusznie zauważył Sąd wojewódzki. Przywołane wyżej judykaty zostały wydane wprawdzie w związku z oceną dekretu o reformie rolnej, ale zdaniem także Sądu kasacyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, dotyczącą kwestionowanego w trybie nieważniościowym orzeczenia dekretowego, stanowiska tam zawarte w pełni odnoszą się do podstaw obowiązywania tzw. dekretu warszawskiego. Dlatego podważenia samej podstawy prawnej kwestionowanego orzeczenia dekretowego z dnia 6 grudnia 1961 r. nie może odnieść skutku (por. np. K. Działocha, Pojęcie aktu normatywnego w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, Studia Prawnicze 1989, z. 2-3 (100–101), s. 41–59; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Toruń 2006; A. Machnikowska, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów w sprawach o charakterze reprywatyzacyjnym, Gdańskie Studia Prawnicze 2012 (28), s. 189–199).

W świetle powyższego niezasadne okazały się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd wojewódzki wskazanych w niej zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania – [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie; [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie; [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie; [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie – kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 200–210 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).