Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 660/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 lipca 2024 r. nr KO.420.97.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomska z dnia 20 marca 2024 roku (znak: TRM.6730.96.2020.AM); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego P. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 660/24

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 12 lipca 2024 roku (znak: KO.420.97.2024) utrzymującą w mocy - na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] - decyzję Prezydenta Miasta Radomska z 20 marca 2024 roku (znak: TRM.6730.96.2020.AM) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że D. i P. B. 5 czerwca 2020 roku złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zapleczem parkingowym, wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ewid. [...](obręb [...] [...]), położonej przy ul. [...] w R. Sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez Kolegium, które decyzjami z 12 stycznia 2022 r. i z 8 maja 2023 r. uchyliło w całości decyzje organu I instancji (odpowiednio z 17 listopada 2021 r. i 31 stycznia 2023 r.) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Obecnie decyzją z 20 marca 2024 r. Prezydent Miasta Radomska ustalając warunki zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego wskazał, że spełnia ono wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) [dalej: rozporządzenie], organ I instancji w szczególności ustalił rodzaj inwestycji, lokalizację oraz szczegółowe warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych.

Organ ponadto ustalił, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać będzie się zgodnie z pismem Wydziału Inwestycji i Inżynierii Miejskiej, znak: TRM.6730.96.2020.AM z dnia 15.01.2024 r. włączenie ruchu drogowego istniejącym zjazdem z możliwością przebudowy w celu obsługi planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zapleczem parkingowym, wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą.

Od decyzji odwołanie wniósł P.B., właściciel działki nr ewid. [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygniecie co do istoty sprawy, a w braku możliwości orzeczenia co do istoty o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

P.B. zarzucił organowi I instancji obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli zasady dobrego sąsiedztwa, a także "nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, wielkości powierzchni zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał w szczególności, że:

- teren inwestycji składa się z dwóch odrębnych terenów zlokalizowanych w granicach jednej działki geodezyjnej (z terenu inwestycji wyłączono obszar obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Działka objęta wnioskiem jest niezabudowana i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi w całości grunty orne;

- w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w tym z towarzyszącą funkcją usługową) oraz tereny dróg. Analizowana struktura zabudowy to typowy przykład rozwijającej się zabudowy o charakterze podmiejskim, w której dominuje ekstensywny sposób zagospodarowania nieruchomości w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Są to typowe tereny porolne włączone w granice miasta. Mamy tu do czynienia z działkami wcześniej użytkowanymi rolniczo, obecnie w większości odłogowymi oraz zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności. Skarżący zauważył również, że w obszarze analizy zabudowa ma charakter "luźniej" zabudowy nie tworzącej zwartych kompleksów zabudowy, ale z widoczną tendencją usytuowania budynków i zagospodarowania działek w sąsiedztwie drogi publicznej;

- inwestycja będzie również źródłem krótkoterminowego oraz ciągłego ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania, względem istniejącej struktury zabudowy. Obecne zagospodarowanie terenu pozwala sądzić obecnym oraz przyszłym mieszkańcom, iż zabudowa nie będzie odbiegać od istniejącego charakteru miejsca, tzn. terenów rolnych z nową pojedynczą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz ew. zagrodową (są to głównie tereny rolne – obecnie odłogowane). Realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego będzie natomiast wpływać negatywnie głównie na klimat akustyczny w stosunku do zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej przy drodze gminnej - powstaną nowe źródła hałasu w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej od strony terenów otwartych, które do tej pory są w rolniczym użytkowaniu (przewiduje się realizację dwóch budynków, z czego zgodnie z wnioskiem jeden z budynków będzie oddalony od drogi o ok. 100 m);

- planowana inwestycja rodzi również problemy przestrzenne związane z kształtowaniem przejrzystej struktury funkcjonalnej - wprowadzenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszar peryferyjny miasta - o charakterze ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przeplatanej dużymi areałami terenów rolnych (obecnie odłogowanych) wiąże się z negatywnym oddziaływaniem gruntów ornych - w przypadku rozpoczęcia ich użytkowania rolnego, na planowaną inwestycję. Na tym etapie nie można wykluczyć wznowienia produkcji rolnej na omawianym obszarze. Powyższe można również rozpatrywać w sposób odwrotny - potencjalni mieszkańcy mogą zgłaszać sprzeciw wobec rozpoczęcia gospodarki rolnej, ze względu na uciążliwości w postaci ew. odorów (związany z nawożeniem gruntów ornych), hałasu (prace ciężkiego sprzętu rolniczego);

- planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (funkcji zabudowy), ale o zupełnie odmiennym charakterze niż dająca się pogodzić z funkcją w obszarze analizowanym - planuje realizację małego osiedla mieszkaniowego składającego się z dużego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W sąsiedztwie brak jest działki lub nawet grupy działek, które odzwierciedlałyby planowany sposób zagospodarowania nieruchomości zarówno w kontekście "struktury jednostki urbanistycznej", jak i chociaż jednego elementu tej struktury, który nawiązywałby do planowanej inwestycji - np. budynek mieszkalny wielorodzinny;

- wnioskowana inwestycja polega na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy drodze gminnej. Nie nawiązuje zatem do istniejącej zabudowy sąsiedniej ani funkcją (brak w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), ani gabarytami i formą architektoniczną ("maks. 10 m do attyki, gdy w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne liczące do dwóch kondygnacji nadziemnych i wysokości do okapu/gzymsu/attyki ok. 3,7 m2").

- należy zwrócić uwagę na zupełnie nietrafiony argument prymatu prawa własności nad prawem zagospodarowania przestrzennego oraz szeroko ujętej przez organ I instancji wykładni celowościowej zmierzającej ewidentnie do nadużycia prawa celem realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Ten warunek stanowi niejako wytrych inwestora, do skorzystania z odstępstw od standardowych warunków analizy terenu, w celu uzyskania warunków zabudowy na ponadnormatywny budynek, bez wskazywania jakichkolwiek uzasadnionych argumentów przemawiających za zastosowaniem takiego odstępstwa - z prostej przyczyny takich argumentów po prostu nie ma;

- z analizy nie wynika stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo iż z akt sprawy (pismo organu z 10 lipca 2020 r.) wynika, iż część działki nr ewid. [...]objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to brak jest wskazania przeznaczenia części działki objętej mpzp, co dałoby lepszy obraz do wydania warunków zabudowy;

- określony w warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimum 25% jest wskaźnikiem znacząco odbiegającym od standardów przyjętych dla określania powierzchni biologicznie czynnej na terenach rolnych poza gęstą zabudową miejską oraz nie przystaje w żaden sposób do innych nieruchomości znajdujących się na wskazanym obszarze. Wskaźnik 25% jest wskaźnikiem stosowanym w gęstej zabudowie miejskiej, na takich terenach zielonych, ugorach rolnych, podstawowym wskaźnikiem przyjmowanym także w nowo uchwalanych planach zagospodarowania przestrzennego jest wskaźnik minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej;

- przy określaniu funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, wnioskodawca, jak i urbanista po pierwsze nie wskazał średniej wysokości zabudowy a wskazał lakonicznie, że nowa inwestycja nie będzie dominować nad okolicą, co jest naruszeniem zasad ustalania warunków zabudowy, a średnia zabudowa mieszkaniowa waha się w granicach 3,7 m. Po drugie w żaden sposób nie uzasadnił odstępstwa w postaci zabudowy wielomieszkaniowej poza powtarzanym jak mantrę od początku procesu uzyskiwania tychże warunków prymatem zasady celowościowej wykładni przepisów "art. 64 ust. 1" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa własności nad ładem przestrzennym. Nieprawdą ponadto jest, że jak twierdzi urbanista, wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie wielofunkcyjnej zabudowy mieszkaniowej - ani formą ani funkcją ani sposobem zagospodarowania terenu nie nawiązuje do okolicy. W okolicy istnieje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie bliźniacza, nie szeregowa, a po prostu jednorodzinna. Przedstawiona w analizie funkcja zabudowy jest sprzeczna ze stanem faktycznym;

- w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w analizie urbanistycznej znalazł się ponadnormatywny wskaźnik 24,3% zabudowy, jako odstępstwo od średniego wskaźnika 12,6%, lecz do analizy wzięto pod uwagę budynki niemieszkalne: tj. zabudowę na działce nr ewid [...], budynek mieszkalny na tej działce stanowi niecałe 10% powierzchni, reszta to budynki gospodarcze i przemysłowe, które nie powinny być brane pod uwagę do analizy zabudowy mieszkaniowej, to samo dotyczy działki nr [...],[...] i [...]. Poza tym takie odstępstwo nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione poza stwierdzeniem, że nie zaburzy ładu przestrzennego;

- przy ustalaniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie 14 m za podstawę określenia tego współczynnika posłużył budynek mieszkalny o nr ewid. [...] - jednak nie ma takiej działki geodezyjnej na rozpatrywanym obszarze;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu i attyki została podwyższona w drodze wyjątku, znów stosując odstępstwo od średniej 3,71 m, co niezmiernie istotne, bez wskazania uzasadnienia zastosowanego odstępstwa, oczywiście poza wskazaniem budynku na działce [...], który nie jest mieszkalny i został wybudowany, gdy tego typu budynki mogły nie wymagać uzyskiwania pozwolenia na budowę;

- na załączniku graficznym do uzupełnienia wniosku (pismo z 8 czerwca 2022 r.) na obszarze objętym miejscowym planem inwestorzy wskazali "przybliżona lokalizacja sieci gazowej wysokiego ciśnienia". Informacji tej organ nie przypisał żadnego znaczenia. W analizie organ sam nie wskazał czy gazociąg ten istnieje czy jest dopiero projektowany, jak również, czy w związku z tym istnieją zakazy lub obwarowania dotyczące zabudowy na terenie inwestycji;

- w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie zweryfikował również czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Znajdujące się w aktach sprawy pismo P. Sp. z o.o. z 7 marca 2022 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej nie odnosi się do planowanej inwestycji, lecz dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Nadto biorąc pod uwagę fakt, że 7 marca 2023 r. oświadczenie to straciło ważność, organ winien zważyć ww. okoliczność na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- nie można opierać inwestycji na swoistych wytrychach, odstępstwach od podstawowych parametrów określania wskaźników zabudowy i w ten sposób próbować przemycić zabudowę nieprzystającą do zabudowy otaczającej. Jest to po prostu obejściem prawa;

- decyzja SKO z marca 2023 r. zupełnie nie wspomniała ani słowem o rozbieżnościach w zakresie dwóch jakże różnych analizach urbanistycznych wykonanych w przedmiotowej sprawie, co "budzi lekką dozę zdziwienia skarżącego";

- zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji ma w pełni merytoryczny charakter, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub jej uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego i wydania decyzji co do meritum sprawy;

- z ostrożności procesowej skarżący wniósł, w razie wątpliwości co treść opinii urbanistycznej, o powołanie przez organ II instancji niezależnego urbanisty celem przeprowadzenia rzetelnej niezależnej opinii w tym zakresie.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 12 lipca 2024 roku utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wobec wszczęcia postępowania wnioskiem z 5 czerwca 2020 roku zmiany wprowadzone w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po tej dacie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Następnie Kolegium odniosło się do poszczególnych zarzutów odwołania i zauważyło, że brak zgody skarżącego na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Dalej organ podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga też zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy. O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego zarzuty, iż inwestycja będzie "źródłem krótkoterminowego oraz ciągłego ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania, względem istniejącej struktury zabudowy" oraz, iż będzie "wpływać negatywnie głównie na klimat akustyczny w stosunku do zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej przy drodze gminnej - powstaną nowe źródła hałasu" nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji.

Dalej Kolegium wyraziło stanowisko, iż na ocenę zaskarżonej decyzji nie ma też wpływu okoliczność sporządzenia przez urbanistę dwóch analiz prowadzących do rozbieżnych ocen, skoro z analizy stanowiącej podstawę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wynika jednoznacznie spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium dostrzegło, iż na terenie inwestycji w liniach rozgraniczających brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast część działki stanowiącej teren inwestycji objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w R. z 30 czerwca 2006 r. nr XLIX/394/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy gazociągu wysokoprężnego na terenie m. R. - Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 13.12.2006 r. nr 408 poz. 3173). Plan miejscowy jest aktem powszechnie dostępnym, zatem można sprawdzić jakie jest przeznaczenie terenu objętego ww. planem. Poza tym z samej nazwy planu wynika, jakiej inwestycji on dotyczy. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym, iż organ I instancji nie przypisał żadnego znaczenia informacji inwestora odnośnie "przybliżonej lokalizacji sieci gazowej". Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wystąpił pismem z 29 maja 2023 r. do P. Sp. z o.o.. oraz pismem z 26 czerwca 2023 r. do O. S.A. . o informację w zakresie czy gazociąg objęty ww. miejscowym planem istnieje czy jest projektowany, jak również czy istnieją zakazy lub obwarowania dotyczące zabudowy na terenie działki nr ewid. [...]obręb [...] przy ul. [...] w R. .

W odpowiedzi z 31 maja 2023 r. P. Sp. z o.o. podała, iż "nie miała i nie ma w planach zamierzenia budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji P. – B. Inwestorem budów; niniejszego gazociągu był według naszej wiedzy: P1 S.A.; ul. [...] [...] W. Ich plany rozwoju sieci gazowej w południowej części woj. [...] zostały zoptymalizowane i zaktualizowane, a zamierzenie budowy wycofane z planów inwestycyjnych. Na działce nr [...] obręb [...] m. R. nie posiadamy ponadto czynnej sieci gazowej. Przez przedmiotową działkę przechodzi natomiast nieczynny gazociąg DN 350. Jest on trwale wyłączony z eksploatacji i nie posiada wyznaczonych stref kontrolowanych. W związku z powyższym nie będziemy blokować i wnosić sprzeciwu wobec zamierzeń budowlanych na przedmiotowej działce".

Również S.S.A. w piśmie z 11 lipca 2023 r. poinformował, iż na terenie miasta R. nie posiada gazociągów wysokiego ciśnienia oraz urządzeń będących w ich eksploatacji. Uzgodniony przez Prezesa U. Plan Rozwoju – S. S.A. na lata 2022-2031 nie zakłada realizacji zadań inwestycyjnych na przedmiotowym terenie.

Przechodząc do badania czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium podniosło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 15 września 2023 r. Autor analizy w pierwszej kolejności wyznaczył granice terenu analizowanego zgodnie z regułami określonymi w rozporządzeniu. Uzasadniając wyznaczenie obszaru analizowanego wskazano, iż obsługa komunikacyjna terenu inwestycji (główny wjazd na teren inwestycji) ma się odbywać z drogi gminnej - ul. [...]. Za front terenu objętego wnioskiem uznano zatem teren inwestycji przylegający do ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Ustalony w powyższy sposób front działki ma szerokość 52,5 m. Trzykrotna szerokość frontu tego terenu wynosi 157,5 m, czyli więcej niż 50 m. W związku z powyższym, minimalny teren, który może być przyjęty do analizy obejmuje obszar wokół terenu inwestycji, a odległość od granicy do granicy obszaru analizowanego wynosi 157,5 m. Wskazano, iż w sprawie mamy do czynienia z terenem miejskim, o zwartej, intensywnej zabudowie. W konsekwencji, nawet minimalny zakres obszaru analizy obejmuje dużą ilość działek zabudowanych i dostarcza wystarczająco bogatego materiału do analizy.

Odnosząc się do spełnienia warunku kontynuacji funkcji Kolegium podkreśliło, iż z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występują funkcje o różnym przeznaczeniu: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, jak również zabudowy produkcyjnej i magazynowej. Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zapleczem parkingowym, wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną. Wprawdzie Kolegium zgodziło się ze skarżącym, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może stanowić kontynuację zabudowy mieszkaniowe jednorodzinnej. W ocenie Kolegium zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej - każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy zgodzić się zatem trzeba z konkluzją organu I instancji, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy uznać za spełniony.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących samej analizy urbanistycznej Kolegium wyraziło stanowisko, iż w odwołaniu skarżący nie doprecyzował dlaczego jego zdaniem przedstawiona w analizie funkcja zabudowy jest sprzeczna ze stanem faktycznym. W sprawie ani urbanista, ani organ nie wskazywali, iż w okolicy istnieje zabudowa bliźniacza lub szeregowa. W sprawie wskazywano, iż w obszarze analizowanym jest dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Owszem w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne, lecz nie ma tam zabudowy zagrodowej, z którą, jak twierdzi skarżący w kolizję wchodziłaby planowana inwestycja. Skarżący wskazał również, iż teren inwestycji znajduje się poza gęstą zabudową miejską, lecz jak sam zauważa "mamy tu do czynienia z działkami wcześniej użytkowanymi rolniczo, obecnie w większości odłogowanymi oraz zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności". Z załączonej do akt sprawy przy piśmie z 19.07.2023 r. mapy wynika, iż jedynie na ul. [...] w obszarze od ul. [...] do ul. [...] zabudowa jest o niskiej intensywności, lecz należy mieć na uwadze, iż są to tereny miejskie, które będą podlegać urbanizacji.

Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym na 24 nieruchomościach, co zobrazowano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru, poczynając od linii zabudowy, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna, zostały szczegółowo uzasadnione. W ocenie Kolegium argumentacja organu prezentowana w ww. analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalonych parametrów jest dopuszczalna w światle zasad ich ustalania określonych w rozporządzeniu.

Na podstawie przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tak:

- linia zabudowy została ustalona, na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, w odległości 26 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. [...]). Linię zabudowy przedstawiono na załączniku nr 1 do decyzji. W rozpatrywanej sprawie wyjaśniono, iż wskazany teren inwestycji położony jest przy ulicy [...] - drodze gminnej, po jej południowej stronie, gdzie linię zabudowy wyznaczają następujące budynki sąsiednie: budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...], oddalony o 18,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, oraz budynek mieszkalny na działce nr ewid.[...], oddalony od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej ul. [...] o 26,0 m. Zatem, biorąc pod uwagę geometrię terenu inwestycji, wyznaczono linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy najbardziej oddalonego od drogi budynku sąsiedniego, co nie ogranicza możliwość zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Nie ma również przeciwwskazań z punktu widzenia ładu przestrzennego, ponieważ budynki sąsiednie są zlokalizowane w zróżnicowanej odległości od drogi gminnej i nie tworzą spójnej linii zabudowy.

Tym samym, zdaniem Kolegium, dopuszczalnym jest w stanie faktycznym sprawy ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Z akt sprawy nie wynika, aby, jak twierdzi skarżący, przewidywano budowę "dwóch budynków, z czego zgodnie z wnioskiem jeden z budynków będzie oddalony od drogi o ok. 100 m".

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalona została od 0,151 do 0,243 (powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 700 m² do 1.120,00 m²) na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem Kolegium z analizy wynika, iż w granicach terenu analizowanego rzeczony wskaźnik jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od 0,5% (na działce nr [...]) do 30,7% (na działce nr ewid. [...]), średnia wartość wynosi 12,6%. Uzasadniając ustalenie wskaźnika wskazano, iż wyliczony średni wskaźnik jest znacznie zaniżony przez działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], na których znajdują się garaże. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy z pominięciem ww. działek wynosi 14,8% . Powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 5,732 m², zaś powierzchnia terenu inwestycji wynosi 4.616 m². Wnioskowana przez inwestora powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosi od 700 m² do 1.120,0 m². Wskaźnik zabudowy dla terenu inwestycji powinien więc wynosić 15,1% do 24,3%. Kolegium zauważyło, że w obszarze analizowanym występują wskaźniki większe niż zakładają inwestorzy 21,0% (działka nr ewid. [...]), 21,6% (działka nr ewid. [...]), 30,7% (działka nr ewid. [...]), 25,8% (teren działek nr ewid. [...],[...] i [...]). Ustalony minimalny wskaźnik zabudowy (15,1%) nieznacznie odbiega od średniego wskaźnika ustalonego bez zabudowy garażowej, jak również od wskaźnika zabudowy na działce nr ewid. [...] (15,4%). Wartość 24,3 % stanowi wartość wnioskowaną przez inwestora oraz nie przekracza wartości maksymalnej wskaźnika dla budynków występujących w obszarze analizy wynoszącej 30,7%. Działka nr ewid. [...], na której występuje wskaźnik 30,7% ma powierzchnię 3.351 m² oraz wielkość zabudowy wynoszącą łącznie 1.029,0 m². Z kolei na działkach nr ewid. [...],[...],[...] występuje obiekt produkcyjno-magazynowy o powierzchni zabudowy wynoszącej 1.381,0 m², a więc wartości przekraczającej wnioskowaną maksymalną powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynoszącą 1.120,0 m².

W ocenie organu zatem ustalenie w skarżonej decyzji wskaźnika zabudowy znajduje zatem uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej oraz nie przekracza najwyższych wskaźników zabudowy z obszaru analizowanego, a także największej powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego.

Zdaniem Kolegium ustalenia organu I instancji odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy nie naruszają § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy ustala się w oparciu o wskaźniki zabudowy istniejące na poszczególnych działkach zabudowanych. Przy czym nie bierze się pod uwagę tylko budynków mieszkalnych na danej działce, lecz wszystkie budynki na niej istniejące. Zatem zarzut, iż przy wyliczaniu wskaźnika zabudowy nie powinny być brane pod uwagę budynki gospodarcze i przemysłowe nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezpodstawny jest również zarzut skarżącego dotyczący ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej znacząco odbiegającego od przyjętych standardów dla terenów poza gęstą zabudową miejską. Obowiązujące przepisy nie określają precyzyjnie sposobu ustalania powierzchni biologicznie czynnej dla terenu, dla którego wydaje się decyzję o warunkach zabudowy. W § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych został ustalony jedynie wskaźnik 25% powierzchni biologicznie czynnej, jako wskaźnik minimalny. Prezydent Miasta Radomska ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy części działki [...] dodał warunek obowiązku zachowania przez inwestora takiego właśnie, minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego.

- szerokość elewacji frontowej budynku ustalono na 14 m, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika, iż szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizy są zróżnicowane i przedstawiają się następująco:

- budynki mieszkalne jednorodzinne: 5 m, 5,5 m, 9 m, 9,5 m, 10 m, 10,5 m, 11 m, 11, 5 m , 13 m, 13,5 m, 14 m,

- budynki gospodarcze i garażowe: 2,5 m, 3,5 m, 4 m, 4,5 m, 5 m, 5,5 m, 6 m, 7 m, 7,5 m, 10 m, 10,5 m, 11 m, 15 m,

- budynek usługowy: 17 m,

- budynki produkcyjne i magazyny: 5 m, 5,5 m, 8 m, 18 m i 22 m.

Średnia szerokość elewacji frontowych dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 7,87 m. Dla budynków mieszkalnych wynosi 9,75 m. Inwestorzy zamierzają zrealizować budynek mieszkalny wielorodzinny o szerokości elewacji frontowej 14,0 m. Wnioskowana wielkość jest równa szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym wynoszącej 14,0 m na działce nr ewid. [...]. Wobec powyższego, dla planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 14,0 m. Wielkość ta odpowiada budynkowi mieszkalnemu położonemu na działce nr ewid. [...] oraz nie przekracza wielkości dla zabudowy usługowej i produkcyjno-magazynowej. Wbrew temu co podnosi skarżący, działka nr ewid. [...] , jak wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy (mapa zasadnicza w skali 1:1000 z dnia 23.06.2023 r.) znajduje się w obszarze analizowanym u zbiegu ul. [...] i ul. [...].

Zdaniem Kolegium tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od parametrów, jakie funkcjonują w obszarze analizowanym. Organ przedstawił argumenty pozwalające na wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia, które Kolegium uważa za wystarczające. Ustalona szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie naruszy ładu przestrzennego obszaru analizowanego, bowiem nie przekracza wartości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) dla planowanego budynku organ ustalił, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia, od 9,5 m do 10,0 m.

Według rozporządzenia zasadą jest ustalenie ww. wskaźnika dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1), a w sytuacji jeżeli wysokość elewacji na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, według średniego wskaźnika dla całego obszaru przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3), nie oznacza to jednak, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest bowiem w zakresie tego wskaźnika rozwiązanie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy.

Ustalenie zgodnie z wnioskiem górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy, nie jest możliwe w przedmiotowej sprawie. Wysokości elewacji frontowych budynków sąsiednich przy ul. [...] wynoszą 9 m (budynek mieszkalny na działce nr ewid.[...]) i 3 m (budynek garażowy działka nr ewid. [...]).

Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynoszą:

- budynki mieszkalne jednorodzinne: 3,5 m, 4 m, 4,5 m, 5 m, 6 m, 7,7 m, 9 m, 10 m,

- budynki gospodarcze i garażowe: 2 m, 2,3 m, 2,5 m, 3 m, 3,5 m, 4 m, 5 m,

- budynek usługowy: 3 m,

- budynki produkcyjne i magazyny: 3,5 m, 6 m.

Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ww. budynków wynosi 3,71 m. Wyliczona średnia jest w dużym stopniu zdeterminowana przez jednokondygnacyjną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę gospodarczą oraz garażową. W związku z dużym zróżnicowaniem zabudowy w analizowanym obszarze wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej z całego obszaru będzie wartością niereprezentatywną dla tego typu zabudowy. Zatem zastosowanie jej nie byłoby adekwatne odnośnie planowanego budynku wielorodzinnego.

Inwestor określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu, ostatniego gzymsu lub attyki) dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do 10 m.

W obszarze analizowanym usytuowany jest budynek mieszkalny o wysokości elewacji, jak wnioskowana, tj. 10 m (dz. nr ewid. [...]). Na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji znajduje się budynek mieszkalny o wysokości 9 m. Zatem ustalony w sprawie parametr (od 9,5 m do 10 m) nie odbiega od parametrów, jakie funkcjonują na obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, wskazana przez organ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie korespondowała z cechami istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym i nie wprowadza wartości, które stanowiłyby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego. Ustalona wysokość nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej i jest jednocześnie spójne z zabudową występującą w obszarze analizowanym.

Wbrew temu co wskazuje skarżący, jak wynika z akt sprawy na działce nr ewid. [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne, a nie tylko budynki przemysłowe. Natomiast kiedy te budynki zostały zbudowane nie ma znaczenia w sprawie;

- geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym. Ustalono dach płaski, o kalenicy głównej prostopadłej do frontu działki (tolerancja odchylenia do 45%) i kącie nachylenia połaci od 5° do 10°. Wysokość kalenicy od 9,5 m do 10,0 m.

W granicach analizowanego obszaru na budynkach mieszkalnych występują dachy jedno-, dwu- lub wielospadowe i płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych od 2° do 40°. Wysokości głównych kalenic budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynoszą:

- budynki mieszkalne jednorodzinne: 4,5 m, 5 m, 6 m, 7 m, 7,5 m, 8 m, 8,5 m, 9 m, 12 m,

- budynki gospodarcze i garażowe: 2 m, 2,2 m, 2,3 m, 2,5 m, 3 m, 3,5 m, 4 m, 4,5 m, 5 m, 6 m, 7,5 m,

- budynek usługowy: 5 m,

- budynki produkcyjne i magazyny: 3,5 m, 6 m.

Wartość 10,0 m nie przekracza wysokości kalenicy najwyższego budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym wynoszącej 12 m (działka nr ewid. [...]), jak również jest zbliżona do wartości wynoszącej 9,0 m dla budynku mieszkalnego występującego w bezpośrednim sąsiedztwie (działka nr ewid.[...]).

Wyznaczone parametry harmonizują z geometrią dachów budynków położonych w obszarze analizowanym i nie przekraczają wartości maksymalnych w obszarze analizowanym. Ustalona geometria dachu nie pozostaje zatem w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich z obszaru analizy.

Zdaniem Kolegium sporządzana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada zasadom sporządzania zawartym w rozporządzeniu. Zawiera ona część opisową i graficzną. Zatem brak jest podstaw do powołania przez organ II instancji "niezależnego urbanisty celem przeprowadzenia rzetelnej niezależnej opinii".

Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji występującej na analizowanym obszarze.

Ponadto w ocenie Kolegium pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj.:

- teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej ul. [...] (dz. nr ewid. [...] obręb [...] [...]),

- istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Kolegium zauważyło, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy inwestor przedstawił bowiem oświadczenie P. S.A. z 22 czerwca 2023 r. o zapewnieniu dostaw energii oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej dla budynku wielorodzinnego w R. ul. [...] nr działki [...], oraz pismo P. Sp. z o.o. z

23 czerwca 2023 r. odnośnie zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków siecią kanalizacji sanitarnej do/z działki nr ewid. [...]obręb [...] przy ul. [...] w R. ,

- teren objęty wnioskiem, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze,

- inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy Kolegium stwierdziło, że zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Wskazano przy tym, że dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, jakie posiada sąsiadująca zabudowa. Realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani zasadniczych cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonizująco na zurbanizowane otoczenie.

Projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa [...] w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Dyrektorem Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odnośnie melioracji wodnych, Starostą Powiatu [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy został zaopiniowany pozytywnie przez zarządcę linii energetycznych 15 kV : P. S.A., pismem z 17 stycznia 2024 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł P.B. , który organowi zarzucił następujące naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż warunki przewidziane w ww. regulacji zostały przez wnioskodawców spełnione i możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zasadach przewidzianych w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając ten zarzut skarżący skarżący podkreślił, iż odstąpienie w niniejszej sprawie przez organ od standardowego sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z uwagi na stwierdzenie w obszarze analizowanym niższego wskaźnika powierzchni zabudowy dla 4 lokalizacji (działka ew. [...],[...],[...],[...]), nie może stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od uwzględnienia parametrów średniej arytmetycznej, do której zaliczać się będzie również zabudowa obejmująca ww. działki. W ocenie strony skarżącej - na co zresztą wskazuje również organ - wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy ustala się w oparciu o wskaźniki zabudowy istniejące na poszczególnych działkach zabudowanych, uwzględniając przy tym wszystkie istniejące budynki na danej działce – również zabudowę garażową. W ocenie strony skarżącej ograniczenie dokonane przez organ w niniejszej sprawie wyłącza gwarancję zachowania nadrzędnego celu ustawy, jakim jest przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego. Zaakcentować bowiem trzeba, iż zgodnie z obowiązującymi regulacjami, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji należy ustalić jako średnia wartość z obszaru analizowanego. W przedstawionej analizie nie podano natomiast żadnych przesłanek czy okoliczności uzasadniających odstąpienie przez organ od przyjęcia średniej wartości wskaźnika. Przedmiotowe działanie organu należy potraktować, w ocenie strony skarżącej jako zmierzające do całkowicie swobodnego i zarazem nierzetelnego ustalania parametru zabudowy, prowadzącego z kolei do naruszenia ładu przestrzennego w zakresie analizowanego terenu.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez brak kontynuacji funkcji zabudowy w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej i brak przesłanek do zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Uzasadniając ten zarzut skarżący podniósł, że z przeprowadzonej przez organ weryfikacji stanu budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wprost wynika, iż "Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ww. budynków wynosi 3,71 m". W zaskarżonej decyzji organ natomiast w całości przychylił sią do roszczeń wysuniętych przez wnioskodawców, ustalając rzeczony parametr na poziomie 9,5 -10 m, co stanowi niemal trzykrotność średniej występującej na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji brak jest ponadto właściwego uzasadnienia dla przyjęcia przez organ wysokości nowej zabudowy w oparciu wyłącznie o jeden przywołany budynek na działce [...], który traktować należy jako wyjątek, a nie regułę.

W ocenie strony skarżącej, w związku z dopuszczoną przez organ w treści zaskarżonej decyzji maksymalną wysokością krawędzi elewacji frontowej kształtującą się na poziomie 10 m, niewątpliwie budynek objęty wnioskiem - wbrew twierdzeniom wyrażonym w zaskarżonej decyzji - będzie stanowił element dominujący wysokościowo na tle zastanej tkanki urbanistycznej i nie da się go pogodzić w zakresie wysokości z zastanym ładem przestrzennym.

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nieuzasadnione odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, prowadzące do naruszenia nadrzędnego celu ustawy, którym jest zapewnienie ładu przestrzennego.

Uzasadniając ten zarzut skarżący podniósł, iż organ całkowicie zaniechał wykazaniu okoliczności uzasadniających zastosowanie odstępstwa od ogólnej reguły, ograniczając się wyłącznie do wskazania, iż w obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek odpowiadający zakresowi wielkości wskazywanej przez wnioskodawców. Przedmiotowa okoliczność nie uzasadnia natomiast, w ocenie skarżącego, ustalenia tych parametrów przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebrania i nierozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności przez zaniechanie ustalenia okoliczności uzasadniających przyjęcie sposobu wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika średniej szerokości elewacji frontowej;

5) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia kompleksowego uzasadnienia decyzji, a w szczególności braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co wskazuję na brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ;

6) zaniechanie obowiązku podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia i weryfikacji przez organ informacji podnoszonych przez skarżącego - w szczególności brak uwzględnienia faktu, iż przyjęcie wskazanego przez wnioskodawców wskaźnika miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsce parkingowe (dalej "mp") dla mieszkań 40 m² i 1,5 mp dla mieszkań o powierzchni powyżej 40 m² doprowadzi do przekroczenia norm w zakresie emisji hałasu na działki sąsiednie przy uwzględnieniu braku ustalenia w wydanej decyzji warunków dla budowli, takich jak ekran akustyczny.

Dodatkowo skarżący zarzucił, że decyzja dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który nie uwzględnia budowy garażu w przedmiotowym budynku. Parking spełniający wymagania dla planowanej inwestycji mieszkaniowej, będzie więc wyposażony w ok. 40 - 60 mp, co na etapie eksploatacji będzie niewątpliwie prowadzić do przekroczenia norm w zakresie emisji hałasu na działki sąsiednie. Zaakcentować przy tym należy, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy nie ustala warunków dla budowli takich jak ekran akustyczny, które będą niezbędne do zrealizowania inwestycji bez ograniczania w zabudowie sąsiedniej.

Wobec powyższych zarzutów, strona skarżąca wniosła o :

- uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.,

- zastosowanie regulacji art. 135 ustawy p.p.s.a. i uchylenie w całości również decyzji wydanej przez organ I instancji;

- na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie w niej podniesione zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 12 lipca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomska z 20 marca 2024 r. ustalającą, z wniosku D. i P.B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zapleczem parkingowym, wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ewid. [...](obręb [...] [...]), położonej przy ul. [...] w R. .

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz proceduralnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w analizowanym postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r., a to z uwagi na treść art. 59 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora złożonym 5 czerwca 2020 r., zaś postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.

Zgodnie z art. 54, mającym w myśl art. 64 ust. 1 odpowiednie zastosowanie, decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (zob. np. wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12; A. Despot-Mładanowicz (w:) F. Mładanowicz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, opubl. WKP 2024, t. 1 do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Powołany wyżej przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Przechodząc zatem do analizy spełnienia przesłanek z cytowanego przepisu w kontekście i podniesionych zarzutów skargi wskazać należy, iż na uwzględnienie zasługiwał zarzut wskazujący na błędną ocenę w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przypomnieć zatem należy, iż podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 powoływanej ustawy jako: "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją.

Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna.

Jak bowiem stanowił § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie wskazuje się na to, że prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14).

Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji nie zweryfikowały w sposób w pełni rzetelny wartości dowodowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, w konsekwencji wyprowadzając z tego dokumentu niewłaściwe wnioski.

Przedmiotem postępowania administracyjnego stała się inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zapleczem parkingowym, wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...](obręb [...] [...]) przy ul. [...] w R. .

Dokumentacja zawarta w aktach potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość inwestycyjna położona jest w sąsiedztwie jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, w terenie analizy znajdują się także garaże oraz budynki produkcyjne i magazyny. W obszarze analizy nie odnotowano innych budynków o charakterze wielorodzinnym. Z map i części graficznej analizy wynika zatem, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze zdominowanym zabudową jednorodzinną. Stąd też należy przyjąć, że lokalizacja planowanego budynku wielorodzinnego o podanych parametrach zaburzy ład przestrzenny i naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa.

Oczywiście zgodzić się należy, iż ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza generalnego zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz obowiązku automatycznego powielania charakteru dominującej zabudowy. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod działalność handlową i usługową lub zabudowę wielorodzinną. Ocena dopuszczalności lokalizacji nowej inwestycji wymaga zatem w każdej indywidualnej sprawie zebrania informacji pozwalających na ocenę, czy zachowana zostanie zasada dobrego sąsiedztwa, która ma gwarantować realizację na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, z uwzględnieniem także innych wartości wskazanych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2024 r., II OSK 1373/21 stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - powyższe uwarunkowania nie zostały prawidłowo uwzględnione.

Organy obu instancji wadliwie skupiły się na okoliczności ustalonej lokalizacji w obszarze analizowanym budynku, czy budynków mieszkalnych jednorodzinnych o parametrach zbliżonych do planowanej inwestycji jak chodzi o szerokość elewacji frontowej, czy wysokość górnej krawędzi elewacji całkowicie pomijając brak w terenie analizowanym budynków wielorodzinnych, podczas gdy należało uwzględnić charakterystykę poszczególnych terenów zabudowy mieszkaniowej, tworzących odrębne całości urbanistyczne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "działka sąsiednia", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną (por. przykładowo wyroki NSA z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06; z 5 czerwca 2014 r., II OSK 31/13, z 19 czerwca 2012 r., II OSK 509/11).

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie miało to, iż nieruchomość inwestycyjna przynależy do układu urbanistycznego obejmującego zabudowę jednorodzinną. Jak wskazano powyżej w obszarze analizowanym brak jest natomiast jakichkolwiek budynków wielorodzinnych. Wobec powyższego należało uznać, że skoro w otoczeniu bezpośrednim i dalszym przedmiotowej nieruchomości ukształtowany został zespół zabudowy jednorodzinnej, to sięganie do cech nieobecnej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej prowadziło do naruszenia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że celem postępowania w przedmiocie lokalizacji planowanego obiektu budowlanego jest ustalenie takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości.

Dlatego w niniejszej sprawie za niedopuszczalną należało uznać inwestycję polegającą na budowie budynku wielorodzinnego o szerokości elewacji frontowej w rozmiarze 14,0 m i wysokości maksymalnej od 9,5 m do 10,0 m (górna krawędź elewacji frontowej) i 10 m (kalenica główna) zlokalizowanego wśród dominującej w okolicy niskiej zabudowy jednorodzinnej.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie nie wyklucza się lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy obszaru (porównaj wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 2463/13). Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech urbanistycznych i architektonicznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowanie ładu przestrzennego oraz uciążliwości i wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., II OSK 509/11).

Autor sporządzonej analizy, ani też organy obu instancji nie wskazały jednak w jaki sposób mają być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym mamy do czynienia co do zasady z budynkami wielorodzinnymi, ewentualnie usługowymi, produkcyjnymi, czy magazynowymi, a brak jest zupełnie budynków wielorodzinnych. Ponadto jedynie pojedyncze budynki są porównywalne pod względem szerokości elewacji i wysokości elewacji frontowej z projektowanym budynkiem inwestora. Sama natomiast planowana inwestycja znajduje się w lokalizacji gdzie mamy do czynienia z co do zasady niższą zabudową jednorodzinną lub niezabudowanymi gruntami rolnymi.

Osobną kwestię stanowi przyjęta przez organy wartość szerokości planowanego budynku w części gdzie znajdować się będą główne wejścia do budynku, gdzie organy dopuściły możliwość posadowienia budynku o elewacji długości kilkudziesięciu metrów. Naturalnie organy ustaliły, bazując na treści rozporządzenia i zawartej w nim definicji elewacji frontowej, że głównym punktem odniesienia szerokości elewacji ma być ściana budynku do strony drogi dojazdowej. Nie mniej jednak nie można całkowicie pozostawić bez jakiejkolwiek analizy, bez odniesienia się do planowanych przez inwestora wartości szerokości planowanego budynku od strony działki skarżącego, gdzie – zgodnie z projektem – znajdować się będą główne wejścia do budynku. Nie sposób całkowicie pominąć, iż planowana tam szerokość elewacji to kilkadziesiąt metrów. Całkowicie oderwana od realiów obszaru analizy.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie w sposób niewystarczający odniosły się do wymogów zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przede wszystkim jednak – w ocenie Sądu - zapewnienie ładu przestrzennego nie może być postrzegane wyłącznie przez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą jakichkolwiek obiektów o zróżnicowanych parametrach, w ramach których mieści się planowana zabudowa. Tymczasem w kontrolowanych decyzjach bezkrytycznie przyjęto wnioski analizy urbanistyczno-architektonicznej, w tym wadliwe ustalenie jej autora, że funkcja projektowanej inwestycji stanowi kontynuację występującej w wyznaczonym obszarze funkcji mieszkalnej poprzez jej rozszerzenie o funkcję mieszkalną wielorodzinną.

Dalsza analiza spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziła Sąd do przekonania, iż niespełniona została także przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ten ostatni przepis jako jeden z wymogów przy ustalaniu warunków zabudowy stawia posiadanie, wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego, uzbrojenia terenu - istniejącego lub projektowanego. W myśl przepisu art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci.

W kontrolowanej sprawie inwestor do wniosku załączył zapewnienia gestorów odnośnych sieci infrastrukturalnych (elektroenerget. i wod.-kan.), w tym zapewnienie P. Spółki o.o. dotyczące dostaw energii elektrycznej (pismo z 22 czerwca 2023 r.). Zapewnienie to, w odróżnieniu od zapewnień pozostałych, zostało wydane z zastrzeżeniem jego ważności przez okres tylko 12 miesięcy od daty wystawienia. Powyższe oznacza jednak, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. 12 lipca 2024 r. zapewnienie dostawy energii elektrycznej przez P. Sp.z o.o. było już nieaktualne (nieważne).

W tym miejscu należy podkreślić, że stanowisko, iż nie tylko organ pierwszej instancji, ale również rozpatrujący daną sprawę organ odwoławczy winien dysponować aktualnymi opiniami gestorów sieci, znajduje oparcie we właściwie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.) - zgodnie z którą organ odwoławczy nie tyle (a przynajmniej nie tylko) kontroluje decyzję pierwszoinstancyjną, ale przede wszystkim ponownie merytorycznie rozpoznaje i rozstrzyga daną sprawę, w jej całokształcie, usuwając też, w miarę potrzeby, ewentualne braki, w granicach zakreślonych przez art. 136 § 1 k.p.a. Innymi słowy Kolegium wydało zaskarżoną decyzję bez uprzedniego wezwania inwestora o przedłożenie aktualnego "zapewnienia" P. Sp. z o.o. dostaw energii elektrycznej do planowanego budynku mieszkalnego.

W konsekwencji należy uznać, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomska przy braku formalnego wykazania spełnienia, w odniesieniu do planowanej inwestycji, warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na tym, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

Z tych też względów stanowisko organu II instancji o ziszczeniu się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za przedwczesne, a przynajmniej nie udokumentowane w sposób należyty, i przez to naruszające ów przepis, w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej kolejności wskazać należy na kwestie naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Odnosząc się do kwestii dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej przede wszystkim należy odwołać się do definicji legalnej tego pojęcia. Zgodnie z art. 2 pkt 14 powoływanej ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszym przypadku wykazano, że działka inwestycyjna skomunikowana jest poprzez działkę nr [...] – drogę gminną ul. [...]. W niniejszym przypadku w ocenie organów orzekających w sprawie faktyczne uwarunkowania nie stoją na przeszkodzie urządzeniu zjazdu z działki inwestora na drogę publiczną.

W ocenie Sądu jednak istnieją poważne wątpliwości, czy w realiach sprawy, w zakresie w jakim wynika to z projektu inwestora, faktycznie można mówić w tym przypadku o zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej. Co do zasady zgodzić się należy z organem, iż formalnie działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej. Sąd nie kwestionuje także ustalenia co do możliwości urządzenia z tej działki zjazdu do drogi publicznej. Problem natomiast pojawia się na etapie projektowania dojazdu (przejazdu) do budynku do miejsca planowanego zjazdu na drogę publiczną. Zauważyć bowiem należy, iż projektowany przejazdu od drogi publicznej do planowanego budynku jest przerwany terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co do którego w sposób oczywisty nie można teraz orzekać w decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy co do fragmentu działki przez który przebiegać miałaby droga dojazdowa do posesji od planowanego zjazdu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem w tym zakresie projekt inwestora należy odczytywać łącznie z planem miejscowym. Plan miejscowy natomiast w § 12 ustala w tym miejscu (na wskazanym fragmencie działki) przeznaczenie "R" i wprowadza zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych (a zatem także drogi wewnętrznej – co do rozumienia pojęcia drogi wewnętrznej zob. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 1678/15) poza wyjątkiem określonym w § 6 (czyli gazociągu). Stwierdzić zatem należy, iż zatwierdzenie przez organ spornej inwestycji prowadzi pośrednio do naruszenia planu, skoro w domyśle zezwala na szlak komunikacyjny (drogę dojazdową) przez teren objęty planem miejscowym, w którym wprost obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych.

Innymi słowy, zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie wskazały, jakie są dokładne uwarunkowania w zakresie możliwości zabudowy działki inwestora i jak ma się to do przebiegającego przez jej teren w planie miejscowym planowanego gazociągu. Organy nie zbadały zatem, czy jest możliwe wykorzystywanie na drogę tej części działki, co do której w planie miejscowym przewidziano istnienie gazociągu i w konsekwencji wpisano w planie zakaz jakiejkolwiek zabudowy w tym miejscu. Mając na uwadze podnoszone wyżej zastrzeżenia oraz fakt, że działka nie jest aktualnie urządzona i nie ma na niej żadnej drogi, kwestia ta winna - w ocenie Sądu - zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Trzeba przy tym pamiętać, że pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi należy rozumieć faktyczny, możliwy do zrealizowania dostęp, możliwości przejazdu po niej. Zresztą sam inwestor w swoim projekcie powyższego problemu nie rozwiązuje. Nie wskazuje bowiem faktycznej drogi dojazdowej, albowiem wyrysowana w projekcie droga dojazdowa nie znajduje odzwierciedlenia na spornym fragmencie objętym planem miejscowym, co mogłoby sugerować, iż inwestor zdaje sobie sprawę z braku możliwości zaprojektowania drogi dojazdowej z projektowanej nieruchomości do zjazdu na drogę publiczną, a co stawia pod znakiem zapytania spełnienie warunku faktycznego dostępu do drogi publicznej spornej inwestycji. Raz jeszcze podkreślić należy, iż organy w tym zakresie nie wypowiedziały się w treści decyzji przyjmując bardzo ogólne stwierdzenie "teren posiada dostęp do drogi publicznej".

Kolejną wreszcie okolicznością co do której – w ocenie Sądu – zachodzi naruszenie przepisów prawa materialnego jest kwestia sposobu obliczenia przez organy wydające decyzję współczynnika powierzchni zabudowy.

Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, iż warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które muszą być spełnione łącznie. I tak, ustawodawca wprowadził wymóg m.in. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), a także zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Zgodnie z § 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w decyzji określa się m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, przy czym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1).

Tymczasem w niniejszej sprawie nie dochowano powyższych wymogów w zakresie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Otóż jak wynika z przedłożonego projektu inwestycja obejmuje nie tylko budynek (1120 m2), ale także parkingi z geokraty (gdzie powierzchnia zabudowana – 14% - to 197,9 m2, tj. z pominięciem otworów – 86%) oraz chodniki i drogi z kostki (871,71 m2), co łącznie daje 2189,61 m2 powierzchni przekształconej, a zatem aż 47% z powierzchni terenu objętego wnioskiem (4615,65 m2). Tymczasem – jak wynika z analizy urbanistycznej - najbardziej zabudowana działka w terenie analizowanym ma współczynnik tylko 30 %. Co jednakże kluczowe, organy powyższych ustaleń nie poczyniły w sposób prawidłowy. Dokonały w tym zakresie błędnych obliczeń, przyjmując nieprawidłowe wartości do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W świetle powyższego należy zatem uznać, że powyższe uchybienia stanowią naruszenie wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, że błędne ustalenie co do powierzchni ulegającej przekształceniu, z pominięciem parkingów, chodników oraz drogi z kostki powoduje, że wszystkie wyliczenia odnoszące się np. do wskaźnika powierzchni zabudowy czy też współczynnika powierzchni terenu biologicznie czynnej przybierają charakter abstrakcyjny, gdyż odnoszą się do jakiegoś nieistniejącego, fikcyjnego terenu (fikcyjnej działki budowlanej). Tego rodzaju wady decyzji musiały ją dyskwalifikować.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu wskazującego na przekroczenie przez planowaną inwestycję norm w zakresie emisji hałasu. W ocenie Sądu zarzut ten niewątpliwie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić w związku z tym należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy. w tym zakresie rozstrzygać zaś będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego zarzuty, iż inwestycja będzie źródłem krótkoterminowego oraz ciągłego ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania, względem istniejącej struktury zabudowy oraz iż będzie wpływać negatywnie głównie na klimat akustyczny w stosunku do zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej przy drodze gminnej nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji.

Przypomnieć raz jeszcze w tym miejscu należy, iż zakres orzekania w niniejszej sprawie jest limitowany przesłankami określonymi w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestie pogorszenia warunków życia, zwiększenia hałasu oraz natężenia ruchu mogą być badane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2021 r., II SA/Łd 615/21).

Ponadto zauważyć należy, iż co do zasady każda inwestycja powoduje pewne uciążliwości niezależnie od terenu, w którym miałaby powstać, a więc przy podejściu skarżącego nie byłoby można zrealizować takiej inwestycji nigdzie. Tutejszy Sąd w wyroku z 5 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 951/17 wskazał, iż "ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla stron skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia intensyfikacji ruchu w obszarze inwestycji, obniżenie wartości rynkowej działek skarżących, zwiększenie hałasu, pogorszenie klimatu akustycznego, natężenie zanieczyszczenia powietrza, nie stanowiły oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto, żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę".

Odnośnie zaś zarzutu niewłaściwego określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych Sąd zauważa, iż obowiązek określenia ilości miejsc postojowych dla inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie z treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). O konieczności ustalenia ilości miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). W świetle bowiem tego przepisu, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodzić się jednak należy w tym względzie z organem, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Kwestia bowiem miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została w sposób dość ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilości owych miejsc. Ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Ilość miejsc parkingowych przynależnych do nowej zabudowy zależy zatem w istocie od indywidualnej oceny organu ustalającego warunki zabudowy.

Odnośnie zaś zarzutów dotyczących zakwestionowania przyjętych w analizie urbanistycznej wskaźników Sąd nie podejmuje w tym zakresie szerszych rozważań, albowiem co do zasady wypowiedział się negatywnie co do spełniania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu zatem dokonywanie ocen co do spełnienia tych warunków możliwe będzie dopiero po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji i dokonaniu przez nie ponownej oceny możliwości spełniania warunków dla planowanej zabudowy z uwzględnieniem wskazań Sądu zawartych we wcześniejszej części niniejszego uzasadniania w zakresie możliwości spełnienia przez inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa ze szczególnym uwzględnieniem charakteru istniejącej w okolicy zabudowy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Zawarte w punkcie 2 wyroku postanowienie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 i art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

IB