Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 59/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W.K. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 28 grudnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 z poźn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z [...] stycznia 2020r., nakazującej W. K. wykonanie robot budowlanych:

- podwyższenia pomieszczeń do wysokości 3,30 m,

- wyodrębnienia szatni,

- wyodrębnienia jadalni,

- wyodrębnienia umywalni,

- zapewnienia wewnętrznego wzajemnego przejścia pomiędzy pomieszczeniami warsztatowymi zgodnie z rysunkami nr A2-A11 oceny stanu technicznego budynków gospodarczych wykorzystywanych jako warsztat ślusarski na działce o nr ewid. gr. [...] w W. złożonej dnia 12.11.2019 r., w terminie 180 dni licząc od daty uprawomocnienia się decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed organem II instancji. MWINB decyzją Nr [...]

z 6 listopada 2018 r., uchylił decyzję PINB w G. Nr [...] z 15 czerwca 2018 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ

I instancji powinien ustalić, czy istnieją inne dokumenty świadczące o legalnej zmianie sposobu użytkowania i dopiero w razie poczynionych ustaleń umorzyć postępowanie administracyjne albo wydać decyzję merytoryczną w oparciu o właściwe przepisy prawa budowlanego".

Po wykonaniu zaleceń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB, organ I instancji), postanowieniem Nr [...] z 14 lutego 2019 r. nakazał W. K. opracowanie oceny stanu technicznego budynków gospodarczych na działce nr ewid. gr. [...] w W., w których zmieniono sposób użytkowania na warsztat ślusarski, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe.

W dniu 13 września 2019 r. zobowiązany przedłożył wymaganą ocenę techniczną, następnie uzupełnioną.

PINB decyzją Nr [...] z 20 stycznia 2020 r., nakazał W.K. (dalej skarżący) wykonanie robot budowlanych: - podwyższenia pomieszczeń do wysokości 3,30 m; wyodrębnienia szatni; wyodrębnienia jadalni; wyodrębnienia umywalni; zapewnienia wewnętrznego wzajemnego przejścia pomiędzy pomieszczeniami warsztatowymi zgodnie z rysunkami nr A2-A11 oceny stanu technicznego budynków gospodarczych wykorzystywanych jako warsztat ślusarski na działce o nr ewid. gr. [...] w W. złożonej dnia 12.11.2019 r., w terminie 180 dni licząc od daty uprawomocnienia się decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.B..

W toku postępowania przed MWINB, zażądano dokumentacji archiwalnej,

a następnie w związku z jej brakiem i wyczerpaniem możliwości w zakresie odnalezienia dokumentacji, MWINB postanowieniem Nr [...] z 27 lipca 2020 r., zlecił PINB przeprowadzenie w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, uzupełniającego postępowania dowodowego. Nadto w piśmie z dnia 4 września 2020 r. skarżący złożył kopię odpisu z dnia 5 czerwca 1984 r. decyzji Urzędu Miasta i Gminy

w W. z dnia 4 sierpnia 1983 r., znak: [...] zezwalającej na wykonanie rzemiosła Nr [...], w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. T. na rzecz W.K..

MWINB decyzją Nr [...] z 5 marca 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/21 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując m. in., że "Organ winien przesądzić czy zezwolenie na działalność rzemieślniczą zastępowało zgodę na zmianę przeznaczenia obiektu i odnosiło się tylko do obiektu gdzie była wykonywana działalność, czy jak chce skarżący pozwalało mu prowadzić działalność we wszystkich obiektach znajdujących się pod wskazanym adresem w zezwoleniu. Jeśli organ uzna, że doszło do nielegalnej zmiany przeznaczenia jakiegoś obiektu winien ustalić jakie przepisy prawa budowlanego stosujemy, czy możliwe jest zastosowanie postępowania naprawczego

i jakiej treści należy wydać orzeczenie".

Mając na uwadze wytyczne wyroku, organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., zlecając PINB

w G.:

- przesłuchania pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań stron, a także wskazanych przez strony świadków, celem ustalenia czy działalność ślusarsko - produkcyjna, na którą W. K. uzyskał zezwolenie decyzją z dnia 4 sierpnia 1983 r., znak: [...] zezwalającą na wykonanie rzemiosła Nr [...], pierwotnie ograniczała się do jednego budynku, jeśli tak to do którego, czy też obejmowała budynek "stodoły" (strony bądź świadkowie wskazani przez strony powinni posiadać wiedzę na temat działalności prowadzonej w latach 80-tych, np. właściciele działek sąsiednich). Wezwane osoby powinny zostać przesłuchane na okoliczność od kiedy w budynku "stodoły" (obecnie część oznaczona symbolem 4G) prowadzona jest działalność ślusarsko - produkcyjna, ustalenie czy działka o nr ewid. gr. [...] w W. od 1983 r. była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z 20 października 2021 r. Urząd Miejski w W. poinformował, że działka nr ewid. [...] w W. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

Analizując zgromadzony, uzupełniony materiał dowodowy, MWINB stwierdził, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem norm prawa procesowego. Zdaniem organu odwoławczego analiza materiału dowodowego przesądza, że zezwolenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Nr [...] z dnia 20.04.1973 r. na wykonanie rzemiosła - ślusarstwo produkcyjne – w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. T.(obecnie [...] – numer porządkowy zmieniony zawiadomieniem z dnia 15.07.1996 r. - karta nr 318 akt organu I instancji) na rzecz J. K. (poprzedniego właściciela), a także decyzja Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 4 sierpnia 1983 r., znak: [...] zezwalająca na wykonanie rzemiosła Nr [...], w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. T. na rzecz W. K. nie obejmowały budynku stodoły, a co za tym idzie inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły około 2000 - 2004 r. W ocenie organu odwoławczego uzasadnia to konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego

w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31.05.2004 r., w tym do oceny inwestycji

z przepisami planistycznymi.

Dalej wyjaśnił, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest sposób użytkowania dwóch budynków na działce o nr ewid. gr. [...] w W. (pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego i stodoły Nr [...] z dnia 24.12.1970 r. - pismo WIOŚ z dnia 28.07.2003 r. - karta nr 3 akt organu I instancji) i ustalenie czy nastąpiła ich samowolna zmiana sposobu użytkowania, a jeśli tak to w jakim zakresie.

Przypomniał, iż na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji obecny właściciel legitymował się zezwoleniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej

w G. Nr [...] z dnia 20.04.1973 r. na wykonanie rzemiosła - ślusarstwo produkcyjne - w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. T.(obecnie [...] - numer porządkowy zmieniony zawiadomieniem z dnia 15.07.1996 r. - karta nr 318 akt organu I instancji) na rzecz J. K. (poprzedniego właściciela).

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 17 maja 1989 r., sygn. akt II SA 143/89 i zestawiając go z zezwoleniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Nr [...] z dnia 20.04.1973 r. na wykonanie rzemiosła – ślusarstwo produkcyjne - w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. T.(obecnie nr [...]) przyjąć należy zdaniem organu odwoławczego, że zezwolenie stanowiło też zgodę na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania "zakładu znajdującego się w W. przy ul. T.".

Z kolei analizując dokumentację nadesłaną z Archiwum Państwowego

w R., organ odwoławczy uznał, że udzielona odpowiedź przez Archiwum (pismem z 30 stycznia 2019 r.), powinna być uzupełniona, bowiem przeszukane jednostki nie dotyczyły roku 1973, tylko lat późniejszych. Uszczegółowione poszukiwania nie zakończyły się skutecznym odnalezieniem dokumentacji, która wskazałaby na jaki obiekt/obiekty udzielone było zezwolenie i w tym celu przeprowadzone było uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie przesłuchania stron, świadków.

Jak stwierdził MWINB, z zeznań jednoznacznie wynika, że działalność prowadzona przez poprzednika prawnego obecnego właściciela i jednocześnie adresata zezwolenia na wykonywanie rzemiosła z 1973 r. obejmowała jedynie budynek inwentarski/gospodarczy (w ocenie stanu technicznego oznaczony symbolem 3G), zaś sporna stodoła (w ocenie stanu technicznego oznaczona symbolem 4G), wyłączona była spod takiej działalności rzemieślniczej w zakresie ślusarstwa.

Zatem w sytuacji braku szczegółowej dokumentacji dotyczącej wydanego zezwolenia z 1973 r. przyjąć należało jak wywiódł organ odwoławczy, że ograniczało się do budynku inwentarskiego/gospodarczego usytuowanego na działce o nr ewid. gr. [...] w W. (oznaczonego obecnie symbolem 3G). Dodatkowo wskazał, ze potwierdziło to przeprowadzone postępowanie dowodowe na etapie postępowania odwoławczego, w tym zeznania świadków (A.P., M.B.). MWINB stwierdził jednocześnie, że odmówił wiarygodności dowodowi z oświadczeń świadków, przedłożonych przez skarżącego, bowiem przeczą im spójne zeznania świadków przesłuchanych przez PINB złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej. Organ odwoławczy powołał się także na wniosek W. K. z dnia 29 października 2003 r. (tom I [...] karta nr 111 i nr 112), o wydanie warunków zabudowy. W w/w wniosku wskazał rodzaj inwestycji określając, że jest to "przebudowa budynku inwentarsko - warsztatowego, w którym prowadzona była działalność gospodarcza od lat siedemdziesiątych, podlegająca na wymianie i podniesieniu dachu

o ok. 1,5

2 m. (...)

O zmianie sposobu użytkowania dopiero w 2003 r. świadczyć może zdaniem organu odwoławczego także oświadczenie złożone przez inwestora W. Kr.

w protokole kontroli z dnia 12 sierpnia 2003 r. (karta nr 7- I segregator akt PINB), który wskazał, że "nie wykonywał adaptacji stodoły na warsztat tylko doświetlił pomieszczenie i wprowadził do niego maszyny ślusarskie (do obróbki metalu)".

Powyższe jak podsumował MWINB doprowadziło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu oznaczonej obecnie jako 4G i zainicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Ocena wiarygodności dowodów

i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego.

W sprawie należało zastosować przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego

w brzmieniu obowiązującym przed 31.05.2004 r., a tych PINB w G. nie zastosował, co stanowi główną przyczynę uchylenia decyzji Nr [...]. W ocenie MWINB w takim przypadku nakaz wykonania robot budowlanych w okolicznościach niniejszej sprawy nie może się ostać i decyzja winna być uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w celu zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania, co podkreślił organ odwoławczy, PINB winien przed nałożeniem obowiązków zbadać zgodność sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku dokonać oceny zachowania ładu przestrzennego w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy, a nie ograniczyć się jedynie do rozwiązań przewidzianych w ocenie technicznej. Zwrócił uwagę także na fakt, że decyzjach negatywnych w zakresie ustalenia warunków zabudowy organy odpowiedzialne za kształtowanie ładu przestrzennego wielokrotnie podnosiły zbyt małą szerokość dojazdu do w/w działki jako przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanych przez skarżącego działań inwestycyjnych.

Uwzględnienie powyższej argumentacji na obecnym etapie postępowania prowadziłoby w konsekwencji, zdaniem MWINB do konieczności nakazania czynności

w celu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o właściwe przepisy. Podkreślono, że okoliczności sprawy zostały ustalone przez organ II instancji,

a zatem ukształtowanie praw i obowiązków strony przez pryzmat tych ograniczeń na obecnym etapie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Nie można bowiem wykluczyć

sytuacji, że inwestor świadomy ograniczeń ustali inną drogę dojazdową, wystąpi

o ustanowienie służebności przejazdu bądź uzyska pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.

Końcowo organ odwoławczy ponownie zaznaczył, że pomimo ustalenia stanu faktycznego, do czego organ został zobowiązany w wyroku VIII SA/Wa 436/21, jego prawna ocena nie może rzutować na naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W sprzeciwie z 12 stycznia 2022 r., od decyzji WINB, W. K. zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości, podniósł, iż organ odwoławczy winien, uznając racje organu powiatowego, utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albo uznać, że ze względu na kilkudziesięcioletnie prowadzenie w obu budynkach działalności gospodarczej, w świetle pozostających w jego dyspozycji dokumentów nie należy podejmować jakichkolwiek działań i wówczas uchylić decyzję oraz umorzyć postępowanie.

Skarżący stwierdził również, że teren na którym znajduje się działka nr ew. [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże nakazanie mu uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy rozmija się

z obowiązującymi przepisami, logiką i zdrowym rozsądkiem.

W sprzeciwie z 17 stycznia 2022 r., skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił:

I rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym; naruszenie to skutkowało bezzasadnym wydaniem decyzji kasacyjnej,

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji PINB w G. w całości i nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy postępowanie jest w całości bezprzedmiotowe; naruszenie to skutkowało bezzasadnym wydaniem decyzji kasacyjnej,

3) art 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść W. K. w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na niego określonych obowiązków; naruszenie to skutkowało bezzasadnym wydaniem decyzji kasacyjnej.

4} art 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków R. K., A. O., M. G., B. S., R. P., B. J., P. J., G. K., S. W.j i Z. Ż., mimo że złożyli oni pisemne oświadczenia wskazujące na fakt iż posiadają wiedzę w zakresie okoliczności, których dotyczyło postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie; naruszenie to skutkowało błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych w sprawie,

5) art 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co skutkowało błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych w sprawie.

6) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, co skutkowało bezzasadnym wydaniem decyzji kasacyjnej.

7) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, związane z dowolnością w wydaniu decyzji, co skutkowało bezzasadnym wydaniem decyzji kasacyjnej.

8) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów

i poczynienie w sprawie ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego, a także uznanie za wiarygodne zeznań świadków sprzecznych z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych w sprawie.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec braku ustalenia daty rzekomej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły i w konsekwencji arbitralne uznanie, iż zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym uprzednio.

Skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości oraz zasądzenie na jego rzecz od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinięto postawione zarzuty.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie z przyczyn podanych

w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny.

Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należało mieć na uwadze, że w sprawie orzekał już sąd administracyjny. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym podkreślić, że użyte

w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak

i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc

z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W następnej kolejności należało uwzględnić, że organ II instancji orzekł

o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd orzeka w niniejszej sprawie na skutek złożonego sprzeciwu.

Zakres dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e p.p.s.a.. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych

w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis

w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a k.p.a.

i przyjęciem przez ustawę, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił organ I instancji, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 kpa, które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem organu I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy i wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Stwierdzenie, że naruszenie przez organ I instancji przepisów procedury miało miejsce, ale nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy uprawnia organ odwoławczy do skorzystania z uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję, w trybie art. 136 k.p.a. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i konieczności kierowania sprawy z powrotem do organu I instancji. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia które nie mogło skutkować podjęciem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, obliguje go niejako do naprawienia błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

W realiach rozpoznawanej sprawy uznanie, że organ odwoławczy nie nadużył swej kompetencji do podjęcia decyzji kasacyjnej wymagałoby stwierdzenia, że MWINB wskazał na uchybienia proceduralne jakich dopuścił się PINB wydając decyzję nakazującą W.K. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków gospodarczych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Uznanie prawidłowości objętego sprzeciwem rozstrzygnięcia wymagałoby dodatkowego stwierdzenia, że organ odwoławczy wskazał, jakich okoliczności - w kontekście przesłanek prawnych wydania tegoż nakazu - nie ustalił organ I instancji, oraz uprawdopodobnił, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy, tj. przesądzić o zasadności nałożenia takiego obowiązku w trybie tego przepisu.

W rozpatrywanej sprawie dodatkowo oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia należy dokonać przez pryzmat art. 153 p.p.s.a., bowiem organ odwoławczy związany był oceną prawną i wytycznymi odnośnie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/21.

Przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ocena objętej sprzeciwem decyzji doprowadziła do uznania jego bezzasadności.

W ocenie Sądu zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w w/w wyroku WSA

w Warszawie, w tym uzupełnił materiał dowodowy pod kątem ustalenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy w tym miejscu, że nieskorzystanie z uprawnień w jakie wyposaża organ odwoławczy przepis art. 136 k.p.a. legło u podstaw uchylenia powołanym wyrokiem z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/21 uprzednio zapadłej w sprawie decyzji kasacyjnej MWINB.

Sąd w uzasadnieniu tego wyroku szczegółowo określił, jakie czynności dowodowe organ odwoławczy powinien podjąć, w szczególności winien przesądzić czy zezwolenie na działalność rzemieślniczą zastępowało zgodę na zmianę przeznaczenia obiektu i odnosiło się tylko do obiektu gdzie była wykonywana działalność, czy jak chce skarżący pozwalało mu prowadzić działalność we wszystkich obiektach znajdujących się pod wskazanym adresem w zezwoleniu. Dalej Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że jeśli organ uzna, że doszło do nielegalnej zmiany przeznaczenia jakiegoś obiektu winien ustalić jakie przepisy prawa budowlanego należy stosować, czy możliwe jest zastosowanie postępowania naprawczego.

Wykonując wytyczne Sądu, organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, iż PINB wydał decyzje z naruszeniem norm prawa procesowego. W uzupełniającym postępowaniu dowodowym potwierdzono, że analiza materiału dowodowego przesądza, że zezwolenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Nr [...] z dnia 20.04.1973 r. na wykonanie rzemiosła - ślusarstwo produkcyjne – w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. T. [...] (obecnie [...] – numer porządkowy zmieniony zawiadomieniem z dnia 15.07.1996 r. - karta nr 318 akt organu I instancji) na rzecz J. K. (poprzedniego właściciela), a także decyzja Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 4 sierpnia 1983 r., znak: [...] zezwalająca na wykonanie rzemiosła Nr [...], w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. T. [...] na rzecz W. K. nie obejmowały budynku stodoły, a co za tym idzie inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły ok. 2000 - 2004 r.

Jak zaznaczył organ odwoławczy powyższe uzasadnia konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31.05.2004 r., w tym do zbadania inwestycji z przepisami planistycznymi.

MWINB podkreślił, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej przed dniem 31.05.2004 r. będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2004 r. W związku z tym do likwidacji skutków tej samowoli odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do 31.05.2004 r.

Opierając się na uzupełniającym postępowaniu dowodowym, organ odwoławczy stwierdził, iż zezwolenie z 1973 r. musiało dotyczyć jednego z budynków.

Jednocześnie wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania (części obiektu oznaczonej obecnie jako 4G), organ I instancji winien przed nałożeniem obowiązków zbadać zgodność sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku m.p.z.p.).

Za przedwczesne MWINB uznał odnoszenie się do ukształtowania praw

i obowiązków strony, mając na uwadze naruszenie zasady dwuinstancyjności, a nadto ewentualną możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez skarżącego.

Analizując dokonane ustalenia przez organ odwoławczy, należy stwierdzić, że zastosował się on do wytycznych wskazując jednocześnie, dlaczego nie może skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. w pełnym zakresie,

a jedynie w zakresie określonym we wskazanym wyroku. Także po przeprowadzeniu czynności dowodowych wskazał, jakie przepisy prawa budowlanego należy zastosować, z jakiej daty. Nie można zatem zarzucić organowi odwoławczemu braku wykonania zaleceń i wytycznych wynikających z wyroku z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/21.

Zdaniem Sądu takie stanowisko jest prawidłowe, a sformułowane w tym zakresie zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione. Należy podkreślić, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r. III OSK 5112/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Użyty

w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego

w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo

w znacznej części, do czego w świetle art. 136 § 1 k.p.a. nie jest uprawniony. Prawidłowo więc organ odwoławczy uczynił zadość uprzednio wydanemu wyrokowi VIII SA/Wa 436/21 i przeprowadził postępowanie dowodowe w granicach określonych art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., a następnie stwierdzając że dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia

w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy przy tym wskazać, że wydanie przez organ odwoławczy w realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia reformatoryjnego - w sytuacji gdy różne podstawy prawne podjętych rozstrzygnięć determinują odmienny zakres prowadzonego postępowania - stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Taki stan rzeczy powodowałby bowiem pozbawienie skarżącego prawa do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2020 r. o sygn. akt II OSK 2800/20, LEX nr 3097906). Należy przy tym podkreślić, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy

z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody

i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy".

Wbrew temu co twierdzi wnoszący sprzeciw, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania powołanych w sprzeciwie. Za chybiony Sąd uznaje zarzut odnoszący się do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, czy tez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący – art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, że dokonał niezbędnych ustaleń

w zakresie wykonania wytycznych wynikających z wyroku VIII SA/Wa 436/21, co oznacza, że zebrane dowody i ich pogłębiona analiza pozwoliły temu organowi na skonkretyzowanie ustaleń z zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu oznaczonej obecnie jako 4G. Dalej wskazać należy, iż MWINB wyjaśnił dalsze konieczne kroki do wykonania organowi I instancji, a następnie zebranie całości materiału i dokonanie oceny prawnej.

Za bezpodstawne Sąd uznaje zarzuty zawarte w sprzeciwie odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a. Sąd wyraźnie powyżej wskazał na ograniczony zakres działania organu odwoławczego. Zatem zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest również trafny zarzut naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004. Organ odwoławczy dokonał ustalenia daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły, co miało miejsce około 2000 – 2004 r., wskazał jakie należy zastosować przepisy, zaś na tym etapie postępowania, a mianowicie rozpoznanie sprzeciwu Sąd nie ma możliwości merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.