Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 49/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Starosta [...] pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...], poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, dla [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu wniosku podał, że Marszałek Województwa [...] (dalej w skrócie: "Marszałek") przy piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Staroście [...] (dalej w skrócie: "Starosta") wniosek [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "[...]PWiK") o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów (dalej w skrócie: "zezwolenie"). Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek wskazał, że:

1) w świetle art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów:

a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,

c) dla instalacji komunalnych,

d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3 000 Mg,

natomiast w pozostałych sprawach organem właściwym jest starosta;

2) zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do oczyszczania ścieków przewidziane do obsługi liczby mieszkańców większej niż 150 000 równoważnej liczby mieszkańców w rozumieniu art. 86 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. — Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), a zatem przedmiotowa instalacja nie spełnia kryteriów w/w przepisu rozporządzenia;

3) zezwolenie na wytwarzanie oraz przetwarzanie odpadów, o które wnioskuje [...]PWiK, odbywać się będzie w ciągu technologicznym instalacji oczyszczania ścieków, a nie w oddzielnej instalacji do przetwarzania odpadów, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia.

W ocenie Starosty, powyższe stanowisko Marszałka pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, ponieważ:

1) zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 ze zm.) – są klasyfikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) instalacja eksploatowana przez [...]PWiK może przetwarzać odpady w ilości powyżej 10 Mg na dobę, co jasno wynika z informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia – roczna ilość odpadów poddawana przetwarzaniu to 26 000 Mg, a więc biorąc pod uwagę, że oczyszczalnia pracuje 365 dni w roku, dobowa moc przerobowa instalacji wynosi ok. 71,00 Mg;

3) w świetle art. 41 ust. 2 u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów;

4) stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., organem właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek województwa dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

5) analizując przepisy u.o. należy mieć również na względzie art. 45 ust. 6 i ust. 7, które wskazują, że:

- właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (ust. 6);

- pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (ust. 7).

Zdaniem Starosty, na uwagę zasługuje także fakt, że w ramach procedury dostosowawczej, wynikającej z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.), Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 65/23/PZ.O dokonał zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr 313/2014, udzielającej zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, a zatem uznał się za organ właściwy w sprawie. Biorąc więc pod uwagę fakt, że aktualny wniosek [...]PWiK o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, obejmuje swoim zakresem tę samą instalację, w stosunku do której Marszałek już raz uznał się za organ właściwy, nie jest zrozumiałe nowe – odmienne – stanowisko Marszałka w kwestii wydania nowej decyzji z zakresu gospodarowania odpadami dla strony.

Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 23 września 2024 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, opisując wymianę korespondencji pomiędzy organami oraz podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r. W konsekwencji wniósł o uznanie Starosty [...] jako organu właściwego do wydania przedmiotowego zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór o włąściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Marszałek Województwa [...], jak i Starosta [...], uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku [...]PWiK o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów.

Należy podkreślić, iż właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. a u.o., marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia. W świetle § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.) – zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek [...]PWiK dotyczy instalacji mogącej przetwarzać odpady w ilości powyżej 10 Mg (tj. 10 t) na dobę, a więc zastosowanie będzie miał tutaj przepis § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Roczna ilość odpadów poddawana przetwarzaniu wynosi bowiem łącznie 26 000 Mg (tj. 26 000 t), a zatem – jak słusznie przyjął Starosta – biorąc pod uwagę, że oczyszczalnia pracuje 365 dni w roku, dobowa moc przerobowa tej instalacji wynosi nieco ponad 71 Mg (tj. 71 t). Przedmiotową instalację należy w konsekwencji zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 lit. a u.o., organem właściwym w takiej sprawie jest marszałek województwa – w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...].

Powyższe potwierdza dodatkowo fakt wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 65/23/PZ.O, na mocy której dokonał on zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr 313/2014, udzielającej zezwolenia [...]PWiK na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, a więc dotyczącej tej samej instalacji. W uzasadnieniu tej decyzji Marszałek wyraźnie stwierdził, że: "Jak wynika z wniosku zdolność przerobowa instalacji do przetworzenia odpadów wynosi powyżej 10 Mg/dobę. W myśl zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowe przedsięwzięcie należy skwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 jako instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę (...). Powyższe oznacza, że właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest marszałek województwa, w rzeczonej sprawie ze względu na miejsce przetwarzania odpadów znajdujące się na terenie miasta [...], właściwy jest Marszałek Województwa [...]".

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia, wskazując Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.