Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2614/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 497/15 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego "[...]" na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie statutu Związku Międzygminnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Związku Międzygminnego "[...]" kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia w dniu 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 497/15 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego "P." na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie statutu Związku Międzygminnego, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 maja 2015 r. nr KN-I.4131.1.163.2015.22 działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej: "u.s.g." albo "ustawa o samorządzie gminnym") orzekł nieważność przepisów: § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 oraz § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P." z dnia 2 kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "P."— ze względu na istotne naruszenie prawa.

Dokonując oceny legalności przedłożonej uchwały organ nadzoru stwierdził, że w § 12 ust. 2 pkt 4 statutu (załącznik nr 1, załącznik nr 1 do załącznika nr 2 do ocenianej uchwały) Zgromadzenie Związku postanowiło, że do wyłącznych kompetencji Zgromadzenia należy ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami Zgromadzenia. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis § 12 ust. 2 pkt 4 statutu w sposób istotny narusza art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 – dalej: "u.p.s" albo ustawa o pracownikach samorządowych). Zdaniem Wojewody ustawodawca, przekazując przewodniczącemu zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu tego związku, nie uczynił w tym względzie żadnych wyjątków, tak jak uczynił to w przypadku wójta (art. 8 ust. 2 u.p.s.), starosty (art. 9 ust. 2 u.p.s.) czy też marszałka województwa (art. 10 ust. 2 u.p.s.). Powyższe oznacza, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 7 pkt 2 u.p.s., wykonywanie wszelkich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu związku, w tym ustalanie ich wynagrodzenia, należy do wyłącznej kompetencji przewodniczącego zgromadzenia związku.

Wojewoda wyjaśnił, że kompetencja rady gminy do ustalenia wynagrodzenia wójta nie wynika wyłącznie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ale należy wiązać ją z przytoczonymi wcześniej regulacjami zawartymi w u.p.s., w szczególności w art. 8 ust. 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym - z wyraźnej woli ustawodawcy - czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta rozdzielone są zatem pomiędzy trzy podmioty: radę gminy (tylko ustalanie wysokości wynagrodzenia), przewodniczącego rady (czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy) i osobę wyznaczoną przez wójta lub sekretarza gminy (pozostałe czynności). Natomiast kwestia wykonywania czynności z zakresu prawa pracy (w tym ustalenia wynagrodzenia) wobec członków zarządu związku międzygminnego została uregulowana w sposób odmienny niż w przypadku wójta i należy ona, jak wcześniej wykazano, do przewodniczącego zgromadzenia związku, co wynika z art. 7 pkt 2 u.p.s.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wniósł Związek Międzygminny "P." zaskarżając je w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., uznał skargę za zasadną. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 99 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia właściwego organu związku międzygminnego w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P." z dnia [...] kwietnia 2015 r. została przekazana Wojewodzie [...] w dniu 13 kwietnia 2015 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 13 maja 2015 r. W sprawie zostały również spełnione wymogi formalne wynikające z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., albowiem skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była uchwałą organu, który podjął zaskarżoną uchwałę. Z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu związku międzygminnego sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to oczywiście każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 u.s.g. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Sąd I instancji uznał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się zatem zagadnienie, czy zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami zgromadzenia. Innymi słowy, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, że zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia. Przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi należy uwypuklić znaczenie przepisu art. 69 ust. 3 u.s.g. i prawidłowo wykorzystać odesłanie przewidziane w tym przepisie, w celu oceny zasadności naruszeń prawa, których zdaniem organu nadzorczego dopuściło się Zgromadzenie Związku Międzygminnego "P." przyjmując Statut Międzygminnego Związku "P.". Omawianą problematykę regulują przepisy art. 64-73a u.s.g., ograniczając się w tych ramach niemal wyłącznie do rozwiązań strukturalno-organizacyjnych. Istotną rolę w tej regulacji odgrywa technika odesłań, które występują w tym bloku przepisów aż trzykrotnie (art. 64 ust. 5, art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy). Z przyjętego sposobu regulacji problematyki związków międzygminnych wynika niedwuznacznie, że "odpowiednie stosowanie", o którym mowa we wszystkich wymienionych przepisach, należy rozumieć maksymalnie szeroko. W odniesieniu do niewątpliwie centralnej w rozpoznawanej sprawie kategorii zgromadzenia związku, a więc jego organu stanowiącego i kontrolnego, powinny znaleźć zastosowanie - na podstawie odesłania z art. 69 ust. 3 u.s.g. - wszystkie te przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a. W literaturze przedmiotu (por. zwłaszcza J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3) wyrażono zapatrywanie, że normatywny zwrot nakazujący stosowanie wskazanych przepisów "odpowiednio" nie wyklucza wcale ich zastosowania "wprost", jeżeli żadne względy nie przemawiają za potrzebą korygowania przepisów, do których odesłano, ze względu na specyfikę instytucji, do której miałyby być one stosowane (pogląd akceptowany w orzecznictwie zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12). W wypadku obecnie rozważanego zapisu Statutu, zakwestionowanego przez Wojewodę [...], a mianowicie §12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 i §12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do załącznika nr 2 , zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie brak powodów wyłączających dosłowne zastosowanie tych przepisów ustawy samorządowej traktujących o radzie gminy.

Sąd I instancji podkreślił, że przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, lecz realizuje wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, którego jest on wyłącznie przewodniczącym. Nie posiada on własnych kompetencji wykraczających poza sferę organizatorską. Tym samym przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne, kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu Związku w sposób istotny narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego, tj. funkcji kierownika zakładu. Przepis art. 7 pkt 2 u.p.s. zdaniem Sądu I instancji nie może być zatem uznany za wyłączający z kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego ustalanie wysokości wynagrodzenia członków Zarządu Związku nie będących członkami zgromadzenia. Przez kategorię pojęciową "dokonywania czynności z zakresu prawa pracy" w rozumieniu tego przepisu, przy uwzględnieniu pozycji i roli jaką pełni przewodniczący zgromadzenia rozumieć należy bowiem takie czynności prawne jak oświadczenie woli (np. jak oświadczenie o zawarciu umowy o pracę, wypowiedzenie stosunku pracy, wypowiedzenie zmieniające), tzw. działania prawne niebędące oświadczeniami woli w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz mające doniosłość prawną, tzn. powodujące określony skutek w sferze zatrudnienia (np. udzielenie i odwołanie z urlopu, przeniesienie pracownika do innej pracy, zastosowanie wobec pracownika kary za nieprzestrzeganie ustalonego porządku, regulaminu pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów przeciwpożarowych), czy wreszcie oświadczenie wiedzy (np. wystawienie świadectwa pracy).

Między członkami organów związku, a związkiem istnieje więź prawna, wynikająca z art. 70 i 73 u.s.g. W skład zgromadzenia wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2). Jeżeli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3). Przedmiotowy zapis statutu dotyczy właśnie ustalania wynagrodzenia członków zarządu spoza członków zgromadzenia. Powyższe oznacza, iż nie można na zasadach prostej analogii stosować wykładni prezentowanej w orzecznictwie dotyczącym oceny prawnej przepisów dotyczących uprawnień Zgromadzenia do uchwalania diet członkom zgromadzeń oraz nieetatowym członkom zarządów związków międzygminnych.

Sąd I instancji uznał, że wykładnia językowa art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, iż wymienione w nim osoby są zatrudniane jedynie wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana w ramach stosunku pracy. Stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. W przypadku braku takich regulacji określona funkcja pełniona jest pozaetatowo (honorowo). W przedmiotowej sprawie § 23 ust. 5 uchwały w sprawie statusu związku międzygminnego przewiduje, że stosunek pracy na podstawie wyboru nawiązywany jest z członkami Zarządu wybranymi spoza członków Zgromadzenia, w liczbie nieprzekraczajacej 1/3 składu Zarządu. Oznacza to, że statut może powierzyć zgromadzeniu ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami zgromadzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:

1. art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. przez przyjęcie, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, w zakresie w jakim przyznaje radzie gminy wyłączną właściwość do ustalenia wynagrodzenia wójta, na podstawie odesłania zawartego w art. 69 ust 3 tejże ustawy, należy stosować wprost do zgromadzenia związku międzygminnego w zakresie ustalenia wysokości wynagrodzenia dla członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia,

2. art. 7 pkt 2 u.p.s. przez przyjęcie, iż "dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy", o których mowa w tym przepisie, nie obejmuje ustalania wynagrodzenia, a w konsekwencji uznanie, iż przepis ten nie wyłącza z kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego ustalania wysokości wynagrodzenia członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. (w zakresie odnoszącym się do ustalania wynagrodzenia wójta) nie będzie miał zastosowania do zgromadzenia związku, gdyż kwestia ustalenia wynagrodzenia członków zarządu związku (zatrudnionych na podstawie wyboru, będących pracownikami samorządowymi) została uregulowana w sposób szczegółowy i kompletny w ustawie o pracownikach samorządowych. Podkreślono też, że przepis art. 7 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.s. jest przepisem szczególnym w odniesieniu do omawianych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, co przemawia za pierwszeństwem jego stosowania przed przepisami ustawy ustrojowej – zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zakres kompetencji przewodniczącego zgromadzenia związku, wyznaczony przepisem art. 7 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, obejmuje ustalanie wynagrodzenia członkom zarządu związku, gdyż czynność ta należy do czynności z zakresu prawa pracy, a ponadto ustawodawca przekazując przewodniczącemu zgromadzenia związku uprawnienie do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu tego związku nie uczynił w tym względzie żadnych wyjątków , tak jak uczynił to w przypadku wójta (art. 8 ust. 2 u.p.s.), starosty (art. 9 ust. 2 u.p.s.) czy marszałka województwa (art. 10 ust. 2 u.p.s.). W ocenie skarżącego kasacyjnie, zakładając racjonalność prawodawcy oraz mając na względzie zakaz domniemania kompetencji, przyjąć należy, że skoro ustawodawca ustanowił wyraźne wyjątki od ogólnej reguły względem jednych "pracodawców" samorządowych, a względem innych nie, to znaczy, że takich niezastrzeżonych wyjątków nie ma i nie należy ich domniemywać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Międzygminny wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Związku nie można w drodze wykładni przepisów u.p.s. traktować jako lex specialis w odniesieniu do przepisów u.s.g. Przepisy tej ustawy są bowiem przepisami ustrojowymi dotyczącymi funkcjonowania organów gminy, także w zakresie ustalania wynagrodzenia organu wykonawczego. Co prawda przepisy ustawy o pracownikach samorządowych regulują kwestie związane z pracownikami samorządowymi, do których zalicza się osoby pełniące funkcje organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, jednakże w odniesieniu do organów uregulowanych ustawą o samorządzie gminnym przepisy ustawy o pracownikach samorządowych stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o samorządzie gminnym. Podniesiono także, że wyłącznym zadaniem przewodniczącego zgromadzenia związku, analogicznie jak w wypadku przewodniczącego rady gminy, jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac organu kolegialnego, w tym przewodniczenie obradom. W odpowiedzi na skargę powołano także liczne wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa, według których odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących rady gminy do zgromadzenia związku, o którym mowa w art. 69 ust. 3 u.s.g., dotyczy również określania przez zgromadzenie związku wynagrodzenia członkom zarządu związku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 pkt 2 u.p.s. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie błąd rozumowania Sądu I instancji polega na tym, że gdyby prawodawca chciał uczynić wyjątek od reguły określonej w art. 7 pkt 2 u.p.s., to zrobiłby to tak jak w art. 8 ust. 2 , art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 tej ustawy. Zarzut naruszenia art. 7 pkt 2 u.p.s. jest nietrafny z następujących powodów: po pierwsze, nie można przyjąć, że ustawa o pracownikach samorządowych jest regulacją kompletną w zakresie określenia wszystkich czynności z zakresu prawa pracy. O niekompletności tej ustawy świadczy chociażby to, że ustawa o samorządzie gminnym reguluje jeden z elementów czynności z zakresu prawa pracy – kwestię określenia wynagrodzenia wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi przez radę gminy. Analogiczne regulacje w zakresie określenia czynności z zakresu prawa pracy znajdują się w ustawie o samorządzie powiatowym w odniesieniu do ustalania wynagrodzenia przewodniczącego zarządu przez radę powiatu - art. 12 pkt 2 tej ustawy, czy ustalania wynagrodzenia marszałkowi województwa przez sejmik województwa – art. 18 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa. Po wtóre, nietrafny jest także argument na poparcie tego zarzutu, że prawodawca gdyby chciał uczynić wyjątki od reguły, to uczyniłby tak jak, zrobił to w przepisach art. 8 ust. 2 , art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych, które, w ocenie skarżącego kasacyjnie, są wyjątkami od reguł wyrażonych w art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przepisy art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych nie są wyjątkami od reguł wyrażonych w art. 7 tej ustawy. Art. 7 u.p.s. wskazuje podmioty, które wykonują czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki samorządowe. Z kolei powołane w motywach skargi kasacyjnej przepisy art. 8 ust. 2 u.p.s., art. 9 ust. 2 u.p.s. i art. 10 ust. 2 u.p.s. określają, kto wykonuje czynności z zakresu prawa pracy odpowiednio w odniesieniu do: wójta (burmistrza, prezydenta), starosty, marszałka. Przepisy te podmiotowo odnoszą się zatem do innych, wprawdzie wąskich, kategorii pracowników samorządowych, dotyczą bowiem wykonywania czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta), starosty i marszałka. Skoro powołane przepisy art. 8 ust. 2 u.p.s., art. 9 ust. 2 u.p.s. i art. 10 ust. 2 u.p.s. nie są wyjątkami od reguł wyrażonych w art. 7 ustawy, to nie można przyjąć, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 7 pkt 2 u.p.s. jest sprzeczna z regułą excepciones non sunt extendendae.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 69 ust. 3 u.s.g. Według art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei według wspomnianego art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Odesłanie zawarte w art. 69 ust. 3 u.s.g. należy interpretować jako nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonowania rady gminy, jak i kompetencji przypisanych radzie gminy, do zgromadzenia związku międzygminnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie w sprawie okoliczność jednoznacznego wskazania przez prawodawcę w ustawie ustrojowej - ustawie o samorządzie gminnym, że do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy określenie wynagrodzenia piastuna funkcji organu wykonawczego. Świadczy to o tym, że ustawodawca przywiązuje wagę do tego, aby wynagrodzenie organu wykonawczego w gminie było ustalane jawnie i przez gremium kolektywne. Dlatego też skoro art. 69 ust. 3 odsyła do odpowiedniego stasowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., to nie ma uzasadnionych podstaw by twierdzić, że w odniesieniu do ustalania wynagrodzenia członków organu wykonawczego związku międzygminnego winno być inaczej. Ponadto przepisy Rozdziału 7 u.s.g. dotyczące związków międzygminnych nie wspominają o przewodniczącym zgromadzenia związku. Funkcja przewodniczącego zgromadzenia związku jest kreowana na podstawie odesłania zawartego w art. 69 ust. 3 u.s.g o odpowiednim stosowaniu do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy. Oceniając w u.s.g. przepisy dotyczące funkcji i pozycji przewodniczącego rady i dokonując ich projekcji na przewodniczącego zgromadzenia związku nie można uznać za poprawne i racjonalne przypisywanie przewodniczącemu zgromadzenia kompetencji w zakresie ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku. Funkcje, jakie u.s.g. przypisuje przewodniczącemu rady a w konsekwencji odpowiednio przewodniczącemu zgromadzenia związku mają charakter organizatorski. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, rolą przewodniczącego zgromadzenia związku jest organizowanie i prowadzenie prac zgromadzenia, w tym przewodniczenie jego obradom. Zatem również argumenty natury systemowej i celowościowej przemawiają przeciwko poglądowi, że przewodniczącemu zgromadzenia związku winna być przypisana kompetencja zgoła odmienna od pozostałych. Potwierdza to zaś tezę, że przypisanie kompetencji przewodniczącemu zgromadzenia związku z zakresu prawa pracy na podstawie art. 7 pkt 2 u.p.s. dotyczy czynności innych niż określenie wynagrodzenia.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.