Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 844/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1e,
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 2 , art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 , art. 157,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 80,  art. 85 § 1 , art. 107 § 1 i 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody z dnia 14 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 czerwca 2022 r. Starosta [...] z urzędu ustalił na rzecz M. T., D. P., J. T. i I. S. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł, za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0752 ha, wydzieloną z działki nr [...] o pow. 6,0800 ha, zapisanej w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia 14 grudnia 2021 r. Starosty [...] w księdze wieczystej KW nr [...]

Odszkodowanie zostało przyznane w następujący sposób:

1. M. T. -[...] złotych za udział wynoszący [...] części,

2. D. P. - [...] złotych za udział wynoszący [...] części,

3. J. T. - [...] złotych za udział wynoszący [...] części,

4. I. S. -[...] złotych za udział wynoszący [...] części.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy: art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176, dalej: specustawa drogowa), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust, 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej:k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją nr [...] z dnia 14 grudnia 2021 r. Starosta [...] udzielił W. L. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ulicy [...] - droga gminna [...] w miejscowości [...]. Na skutek podziału działki nr [...], powstała m.in. działka nr [...], która została przeznaczona do realizacji ww. inwestycji.

Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Z. , oznaczoną jako działka nr [...].

Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do stron niniejszego postępowania administracyjnego o zajęcie stanowiska w sprawie wydania nieruchomości. Pełnomocnik M. T. w piśmie z dnia 4 marca 2022 r. wskazał, że strona nie wyda nieruchomości w trybie przewidzianym przez art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. L., wskazano, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., rejon ulic [...], [...] i [...], zatwierdzony uchwałą nr XLIV/425/2001 z dnia 12 lipca 2001 roku Rady Gminy [...]. Zgodnie z ustaleniami ww. planu działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem [...] tereny komunikacji [...]

Decyzją nr [...] działka nr [...] przeznaczona została do realizacji inwestycji drogowej. W operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania za ww. działkę, biegła z zakresu szacowania nieruchomości dokonała wyceny według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej, tj. dnia 14 grudnia 2021 r., a poziomu cen z dnia 28 lutego 2022 r. Biegła do analizy przyjęła transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod komunikację. W procesie szacowania uwzględniono grunty położone na terenie gminy [...]. Przeanalizowano transakcje zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła ustaliła wartość 1 m˛ gruntu dla działki nr [...] na poziomie [...] złotych. Wartość odszkodowania za ww. grunt o pow. 0,0752 ha wynosi [...] złotych.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r., pełnomocnik M. T. wniósł o sporządzenie uzupełniającej opinii biegłego na okoliczność wartości nieruchomości, ewentualnie o uzupełniające przesłuchanie K. L.. Dodatkowo zarzucono biegłej, że nie udzieliła odpowiedzi na wszystkie pytania pełnomocnika. W piśmie z dnia 16 maja 2022 r. rzeczoznawca majątkowy zaznaczyła, że w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. udzielono wyczerpujących odpowiedzi na zarzuty strony i ponownie podtrzymała wartość określoną w operacie szacunkowym z dnia 28 lutego 2022 r.

Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 19 maja 2022 r. ponownie zawiadomił strony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie. Odpowiadając na powyższe, pełnomocnik w piśmie z dnia 26 maja 2022 r. podtrzymał wniosek o sporządzenie opinii uzupełniającej, ewentualnie o przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego.

Na podstawie odpisu księgi wieczystej KW nr [...] ustalono, że w dziale [...]. zapisana jest hipoteka umowna zwykła w kwocie [...]złotych, ustanowiona na rzecz Banku [...]. Pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. N. B. P. poinformował, że następcą prawnym ww. Banku [...] jest [...] S.A. W piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. powyższy Bank wskazał, że należność ujawniona w ww. księdze wieczystej jest nieaktualna. [...] S.A. nie rości sobie praw do wierzytelności zabezpieczonych przedmiotową hipoteką.

Organ I instancji podkreślił, że podjęto wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niezbędne działania mające na celu prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Nie ulega wątpliwości, że jedyną uprawnioną do dokonania oszacowania wartości nieruchomości osobą, jest rzeczoznawca majątkowy, posiadający specjalistyczną wiedzę i odpowiednie kwalifikacje. Do organu administracji publicznej, jako gospodarza postępowania, należy ocena mocy dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W przypadku kwestionowania w dalszym ciągu operatu szacunkowego, mimo wyjaśnień złożonych przez autora wyceny, strona ma możliwość wystąpienia o wydanie opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Pismem z 23 czerwca 2022 r. pełnomocnik M. T. (dalej: strona, skarżący), złożył zażalenie na powyższą decyzję, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a,, poprzez nieuwzględnienie przy wycenie nieruchomości pisma z dnia 14 lutego 2022 r. z banku [...] S.A., z którego wynika, że ujawniona w księdze wieczystej hipoteka wygasła, które to naruszenie stanowi brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ma istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niesporządzenie na wniosek strony uzupełniającego operatu szacunkowego na okoliczność wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, ewentualnie o nieprzeprowadzenie uzupełniającego przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego K. L. na tę okoliczność, podczas gdy powyższe dowody dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 10 § 1 w zw. z art. 70 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie odwołującego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu, podczas gdy powyższy dowód dotyczył okoliczności mających znaczenie dla sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 134 ust. 2 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości jedynie przeznaczenia i położenia nieruchomości, bez uwzględnienia jej rodzaju, sposobu użytkowania oraz stanu, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 154 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie nieruchomości, do których porównywano działkę nr [...] za nieruchomości podobne do działki nr [...] i dokonanie wyceny na podstawie podejścia porównawczego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 14 września 2022 r., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że zasadniczą kwestą w niniejszej sprawie było ustalenie należnej kwoty odszkodowania, a zatem ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Dodatkowo zbadaniu podlegało to, czy zostały spełnione przesłanki do powiększenia kwoty odszkodowania o 5% z uwagi na treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Organ odwoławczy podniósł, że M. T. nie wydał przedmiotowej nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Również w toku postępowania przed organem I instancji, a także przed organem odwoławczym, pozostali właściciele nieruchomości nie kwestionowali przekazanych przez pełnomocnika M. T. pismem z dnia 4 marca 2022 r. informacji. Wskazać też należy, iż w sytuacji, gdy jeden z kilku właścicieli nie zgadza się na dobrowolne wydanie nieruchomości, to ma to skutek względem pozostałych. Dobrowolne wydanie nieruchomości byłoby skuteczne dopiero w sytuacji, gdyby wszyscy jej właściciele wyrazili na to zgodę. W związku z tym, opierając się m.in. na ww. piśmie z dnia 4 marca 2022 r. organ odwoławczy wskazał, iż Starosta [...] prawidłowo uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia kwoty odszkodowania o 5 %.

W dalszej kolejności, Wojewoda poddał analizie operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K. L., sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego operat z dnia 28 lutego 2022 r. może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w myśl przepisów specustawy drogowej. Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera te elementy formalne, które łącznie pozwalają przyznać mu przydatność dla celów dowodowych. Wojewoda uważa, iż przedmiotowy operat odznacza się czytelnością, gdyż rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię kierował się pewną logiką oraz metodyką pracy. Dalej organ odwoławczy skonstatował, iż operat pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom, nałożonym mocą § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny, gdyż zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów.

Operat szacunkowy prawidłowo opisuje rzeczywistość, a mianowicie przedmiot wyceny w postaci nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości Z., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...] KW nr [...] Biegła prawidłowo ustaliła, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ww. nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., rejon ulic [...], [...] i [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr XLIV/425/2001 z dnia 12 lipca 2001 r.(Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 30 lipca 2021 r., Nr 89, poz. 1762). Zgodnie z ww. planem przedmiotowa nieruchomość była oznaczona symbolem [...]

Biegła przyjmując jako przedmiot wyceny ww. działkę, do porównania przyjęła działki podobne względem działki wycenianej. Dokonała analizy transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi, bowiem zarówno faktycznym, jak i alternatywnym przeznaczeniem wycenianej działki jest przeznaczenie drogowe. Przyjęte przez biegłą parametry wycenianej działki również odpowiadają rzeczywistości. Wojewoda sprawdził także wyrywkowo, czy inne elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Wynik tych sprawdzeń okazał się pozytywny, Wojewoda nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.

Wojewoda zwrócił uwagę oceniając przedmiotowy operat szacunkowy na jego zgodność z przepisami prawa. Biegła, sporządzając operat szacunkowy prawidłowo zastosowała m.in. art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n. Organ odwoławczy uważa także, iż biegła nie uchybiła normie prawnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n, przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne. Zastosowanym przez biegłą kryterium podobieństwa w odniesieniu do nieruchomości drogowych były takie cechy jak: lokalizacja ogólna, sąsiedztwo i otoczenie oraz rodzaj gruntów otaczających i intensywność wykorzystania drogi. Do porównania przyjęto 13 transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe z rynku lokalnego (z terenu gminy [...] z lat 2020-2021). Po szczegółowej analizie uznano, iż nieruchomości zlokalizowane w miejscowości [...] osiągają znacznie wyższe ceny, aniżeli nieruchomości położone poza granicami tej miejscowości, zatem pominięto transakcje, których przedmiotem były nieruchomości położone w [...]. Do ostatecznego porównania przyjęto 3 nieruchomości drogowe położone w gminie [...] ([...] w Z. , [...] w [...]).

Wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wybór niniejszej metody wyceny biegła uzasadniła na stronach nr [...] operatu. Ponadto zastosowanie tej metody było zgodne z § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Operat szacunkowy nie zawiera jakichkolwiek omyłek, niejasności lub błędów mogących rzutować na nieprawidłowość sporządzonej wyceny. Organ odwoławczy sprawdził obliczenia wykonane przez biegłą i nie dopatrzył się błędów rachunkowych. Biegła w sposób jasny i precyzyjny przedstawiła obliczenia, nadto w operacie nie występują nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Pismem z 7 października 2022 r., pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 k oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie oceny elementów operatu szacunkowego w sposób "wyrywkowy", to jest bez dokonania oceny elementów operatu wskazanych w § 4 pkt 3 oraz § 55 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż zbędne było zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia operatu szacunkowego, podczas gdy przedmiotowy operat zawiera braki i konieczne jest jego uzupełnienie, a w pisemnych wyjaśnieniach rzeczoznawca nie odniósł się do wszystkich zastrzeżeń skarżącego choć dotyczyły one okoliczności mających znaczenie dla sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż obecność stron postępowania przy dokonywaniu oględzin przez rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, która uległa wywłaszczeniu, nie jest obowiązkowa, podczas gdy skarżący w ogóle nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu, a powyższy dowód dotyczył okoliczności mających znaczenie dla sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 134 ust. 2 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż rzeczoznawca majątkowy uwzględnił rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy uwzględnił jedynie jej przeznaczenie i położenie, a nie uwzględnił jej rodzaju, sposobu użytkowania oraz stanu, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż biegły w sposób prawidłowy i rzetelny zweryfikował, które nieruchomości będące przedmiotem transakcji w latach 2020-2021 są podobne do nieruchomości wycenianej, podczas gdy operat szacunkowy nie zawiera danych umożliwiających stwierdzenie podobieństwa działek, w rezultacie czego strony oraz organy nie mają możliwości ustalenia, czy nieruchomości będące przedmiotem transakcji w latach 2020-2021 są rzeczywiście podobne do nieruchomości wycenianej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący w pierwszej kolejności podniósł, iż organ drugiej instancji dokonał oceny operatu szacunkowego w sposób "wyrywkowy", a nie w sposób wyczerpujący. Rzeczoznawca bezzasadnie uznał nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne za transakcje wolnorynkowe. Oczywistym jest, iż w przypadku nieruchomości nabywanych pod drogi właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do zbycia konkretnej nieruchomości, a w przypadku braku porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego następuje przymusowe przejęcie nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Zatem nieruchomości nabywane pod drogi nie stanowią nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Tymczasem rzeczoznawca wybrał do porównań nieruchomości nabyte pod drogi publiczne, co stoi w rażącej sprzeczności z dyspozycją przepisów zawartych w Rozporządzeniu. Omawiane uchybienie stanowi istotny błąd metodologiczny rzeczoznawcy.

Organy obu instancji były zobowiązane do przeanalizowania zastosowanej metody wyceny i nieruchomości przyjętych do porównań (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Gd 757/17). Ani organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia wymogów z § 55 pkt 2 i § 4 pkt 3 Rozporządzenia. Zatem organy administracji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., albowiem pełnomocnik skarżącego podczas postępowania przed organem pierwszej instancji zadał rzeczoznawcy na piśmie liczne pytania odnośnie operatu, ale uzyskał jedynie lakoniczne odpowiedzi na część z nich. Brak odpowiedzi na pozostałe pytania zadane przez pełnomocnika skarżącego uniemożliwia ustalenie obiektywnych kryteriów, którymi kierował się rzeczoznawca przy szacowaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca w operacie wskazywał, iż atrybut "intensywność wykorzystania drogi" zależy od ilości obsługiwanych przez drogę działek, z kolei w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. oraz w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. rzeczoznawca wskazuje, iż ocenę "dobrą" według omawianego atrybutu "osiągają nieruchomości stanowiące główne drogi gminne". Nie wiadomo zatem jakie ostatecznie kryterium przyjął rzeczoznawca przy dokonywaniu oceny atrybutu "intensywności wykorzystania drogi". Sporządzenie uzupełniającego operatu szacunkowego lub przeprowadzenie przesłuchania rzeczoznawcy doprowadziłoby do wyjaśnienia sprawy i wyjaśnienia między innymi wskazanej wyżej sprzeczności.

Organ drugiej instancji dopuścił się również naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż obecność skarżącego w miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie była obowiązkowa. Należy podkreślić, iż nieobecność skarżącego uniemożliwiła mu czynny udział w przeprowadzeniu oględzin, polegający na zadawaniu pytań rzeczoznawcy oraz składaniu wyjaśnień odnośnie nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w swojej wycenie nieruchomości położone w gminie [...] przeznaczone pod komunikację, co do których miały miejsce transakcje w ciągu ostatnich dwóch lat. Jako podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową rzeczoznawca przyjął: lokalizację ogólną, sąsiedztwo i otoczenie oraz rodzaj gruntów otaczających a także intensywność wykorzystania drogi. Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. żaden ze zastosowanych przez rzeczoznawcę atrybutów waloryzujących nie służy określaniu wartości rynkowej nieruchomości. Nawet gdyby dokonać próby zakwalifikowania wykorzystanych przez rzeczoznawcę atrybutów pod elementy wskazane w art. 134 ust. 2 u.g.n., to przy określaniu wartości rynkowej działki nr [...] rzeczoznawca uwzględnił jedynie jej przeznaczenie i położenie, a nie uwzględnił jej rodzaju, sposobu użytkowania oraz stanu (w tym prawnego).

Co prawda rzeczoznawca majątkowy zawarł w operacie opis i określenie stanu działki nr [...], jednak z przedmiotowego operatu w żaden sposób nie wynika, aby czynniki te w jakikolwiek sposób przekładały się na ustaloną przez rzeczoznawcę wartość rynkową nieruchomości. Zatem wycena została dokonana w sposób arbitralny, a treść operatu uniemożliwia merytoryczną kontrolę sposobu dokonania wyceny przez rzeczoznawcę.

W niniejszej sprawie doszło również naruszenia art. 154 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Rzeczoznawca na potrzeby wyceny dokonał wyboru trzynastu nieruchomości położonych w gminie [...], jednak ich opis zawarty w operacie jest niewystarczający aby stwierdzić ich podobieństwo lub jego brak. Strony zostały pozbawione możliwości weryfikacji, czy wskazane przez rzeczoznawcę nieruchomości faktycznie są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na stan prawny, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Z zestawienia sporządzonego przez rzeczoznawcę oraz z treści operatu nie wynika, w jakiej odległości od granic nieruchomości wskazanych w tabeli na s. 18 operatu znajduje się zabudowa i jaka, a także co znajduje się w najbliższym otoczeniu tych nieruchomości. Ponadto brak danych o ich stanie prawnym (np. o istnieniu ograniczonych praw rzeczowych) oraz o sposobie korzystania z nieruchomości.

W odniesieniu do trzech działek przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań wskazanie, że "w sąsiedztwie znajduje się zorganizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" (nieruchomość nr [...]) oraz że "w sąsiedztwie znajdują się tereny mieszkaniowe w przeważającej części niezabudowane" (nieruchomość nr [...]) jest niewystarczające. Rzeczoznawca nie podał bowiem w jakiej odległości od przyjętej do porównań działki znajduje się ta zabudowa, jak również co konkretnie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek.

Podobnie nieostrymi kryteriami rzeczoznawca posłużył się przy analizie intensywności wykorzystania drogi. Z operatu nie wynika jaka konkretna liczba działek obsługiwanych przez drogę jest "przeciętna" a jaka "duża".

Zupełnie niezrozumiałe jest nieprzyjęcie do porównań nieruchomości położonych w miejscowości [...]. Rzeczoznawca jako jedyne uzasadnienie pominięcia tych nieruchomości wskazał; "osiąganie znacznie wyższych cen aniżeli nieruchomości położonych poza granicami miejscowości [...]". W operacie szacunkowym brak jakichkolwiek merytorycznych argumentów przemawiających za tym, że nieruchomości położone w miejscowości [...] nie są nieruchomościami podobnymi do działki nr [...] i nie mogą być z nią porównywane. Niczym nieuzasadnione wyeliminowanie z porównań nieruchomości położonych w [...] spowodowało znaczne obniżenie wartości działki nr [...].

Powyższe uchybienia nie pozwalają zweryfikować omawianych trzynastu nieruchomości według kryterium podobieństwa do wycenianej działki nr [...].

W ocenie pełnomocnika skarżącego, konsekwencją wskazanych uchybień powinno być stwierdzenie wadliwości wydanego na podstawie budzącego wątpliwości operatu szacunkowego, aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Wobec sformułowania przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował decyzję Wojewody z 14 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], która została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, a skarżący zakwestionował poprawność operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu przed organem I instancji (operat szacunkowy z 22 lutego 2022 r.). Odniesienie się do głównego zarzutu błędnej oceny przez organy dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, wymaga uprzedniego odwołania się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że o rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami.

Materialnoprawną podstawę działań organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawy drogowej) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 tej ustawy.

W myśl art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować należy odpowiednio przepisy u.g.n, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Art. 18 ust. 1e specustawy stanowi zaś, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W dalszej kolejności przywołać należy regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 130 ust. 2 u.g.n. wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy. Zgodnie z art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Natomiast szczegółowy sposób dokonywania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109; dalej: rozporządzenie). Organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (jego inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak ten sam organ w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 126/10, LEX nr 744960).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, to operat szacunkowy stanowi istotny dowód w takiej sprawie. Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11). W judykaturze podkreśla się także, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się ponadto, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).

Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponadto w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić trzeba, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (powołany wyżej wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18, i cytowane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu, operat szacunkowy sporządzony 28 lutego 2022 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. L. w pełni odpowiada formalnym wymogom zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia, a skarżący nie zdołał skutecznie go podważyć. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do jego kwestionowania. Biegła dokonała oszacowania przyjmując do porównania działki podobne względem działki wycenianej. Dokonała analizy transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi, bowiem zarówno faktycznym, jak i alternatywnym przeznaczeniem wycenianej działki jest przeznaczenie drogowe. Przyjęte przez biegłą parametry wycenianej działki, odpowiadają rzeczywistości.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie stwierdziły, że przedmiotowy operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie do ustalenia wysokości odszkodowania. Dane zawarte w tej opinii nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Operat ten został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, tj. u.g.n. i rozporządzeniem, wobec tego opracowanie to mogło stanowić jak najbardziej wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.

Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby więc nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 u.g.n. W tym względzie organ nie jest związany wnioskiem strony, która przecież sama ma uprawnienia, aby zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Skoro organ nie widział podstaw do poddania takiej ocenie operatu biegłej, to tym bardziej winien to uczynić skarżący, który operat ten kwestionował. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w należyty sposób odniósł się do zarzutów skarżącego wobec tego operatu, a Sąd w całości zgodził się z wywodami w tej mierze.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, odnośnie oceny operatu szacunkowego dokonanego przez organ odwoławczy. Decyzja organu odwoławczego nie jest obszerna, ale zawiera wszystkie niezbędne elementy, pozwalające na jej ocenę. Zatem poddaje się ona sądowej kontroli. Organy dokonały oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia wymogów z § 55 pkt 2 i § 4 pkt 3 rozporządzenia, na co wskazuje treść uzasadnień decyzji. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w uzasadnieniach tych decyzji nie wskazano szczegółowo na te przepisy, ale okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).

Skarżący podniósł też zarzut przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównań nieruchomości nabytych pod drogi publiczne. Ustosunkowując się do tego zarzutu, Sąd wskazuje, iż zgodnie z przeważającym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości. Zasadnie w odpowiedzi na skargę, wskazano na wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., I OSK 497/10. Obowiązująca, szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Co do zasady bowiem, nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest przyszły zarządca drogi. Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy. Godzi się bowiem zauważyć, że większość nieruchomości drogowych obecnie staje się własnością przyszłego zarządcy drogi za odszkodowaniem, gdyż przeważająca liczba dróg w kraju ma charakter dróg publicznych. Wbrew stanowisku skarżącego, gdyby przyjąć zatem, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań, wówczas w istocie § 36 ust. 4 zdanie pierwsze in fine rozporządzenia, byłby przepisem martwym" (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2938/14, LEX nr 2143019).

W związku z powyższym, biegła była uprawniona do przyjęcia do porównań również nieruchomości nabytych pod drogi publiczne. Ponadto wyceniana nieruchomość na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również była przeznaczona pod tereny drogowe, zatem zarówno planistyczny, jak i alternatywny sposób użytkowania nieruchomości to drogi, tym samym jak najbardziej zasadne było porównanie wycenianej nieruchomości z nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu. Biegła przyjmując do porównania nieruchomości drogowe przeprowadziła wycenę w sposób prawidłowy, m.in. dlatego, że nie było podstaw do porównywania wycenianej nieruchomości z nieruchomościami o innym przeznaczeniu niż drogowe.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Zbędne byłoby zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia operatu szacunkowego, bowiem zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym biegła przedstawiła szczegółowe wyjaśnienia i odniosła się do uwag i zarzutów skarżącego. Operat jest w pełni spójny i logiczny i nie ma konieczności jego uzupełnienia. Zbędne również byłoby przeprowadzenie dodatkowego dowodu z przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego, bowiem wszelkie wątpliwości zostały wyjaśnione przez biegłą w sposób pisemny.

Sąd nie podziela też zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. Obecność stron postępowania przy dokonywaniu oględzin przez rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, która uległa wywłaszczeniu, nie jest obowiązkowa. Strona ma prawo uczestniczyć w takich oględzinach, lecz rzeczoznawca nie ma obowiązku ich powtórzenia, jeżeli któraś ze stron na oględziny się nie stawi. Podkreślić należy fakt, iż biegła w piśmie z dnia 25 lipca 2022 r. wskazała, że zawiadomiła listownie byłych właścicieli nieruchomości o terminie oględzin, jednak oprócz przedstawiciela Gminy [...], nikt się nie pojawił. Sąd podnosi, że przepis art. 79 k.p.a. skierowany jest do organu administracyjnego i dotyczy czynności oględzin przeprowadzonej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, nie natomiast oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania operatu szacunkowego. Oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego nie mają charakteru oględzin przeprowadzanych przez organ administracji publicznej, o których mowa w art. 85 § 1 k.p.a. W przypadku gdy rzeczoznawca majątkowy przeprowadza oględziny, nie ma obowiązku uczestnictwa w nich stron postępowania. Oględziny rzeczoznawcy majątkowego mają jedynie na celu ułatwić rzeczoznawcy sporządzenie prawidłowej wyceny nieruchomości. Brak uczestnictwa w nich byłych właścicieli tej nieruchomości nie prowadzi do wniosku, że konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego bądź uzupełnienie aktualnego operatu lub wyznaczenie kolejnego terminu oględzin. Sam brak obecności byłych współwłaścicieli nieruchomości na jej oględzinach przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie wpływa na wadliwość operatu szacunkowego.

Nie znajdują uzasadnienia również wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. To w gestii rzeczoznawcy majątkowego leży wybór atrybutów waloryzujących i organ administracji nie ma kompetencji, by oceniać, czy atrybuty dobrane przez rzeczoznawcę są prawidłowe. Rzeczoznawca jest podmiotem profesjonalnym, posiada wiedzę fachową, a wybór atrybutów waloryzujących wchodzi w zakres szczegółowej wiedzy rzeczoznawcy. Dlatego też aspekt ten nie podlega ocenie przez organ administracji, ani przez sąd. Podnieść należy, że przy wycenie nieruchomości biegła uwzględniła jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W treści operatu nie pominięto żadnego z ww. elementów, co pozwoliło znaleźć biegłej nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej.

W kontekście tego zarzutu, stwierdzić należy, że biegła w sposób prawidłowy i rzetelny zweryfikowała, które nieruchomości będące przedmiotem transakcji w latach 2020-2021 są podobne do nieruchomości wycenianej. Biegła zwróciła uwagę m.in. na podobne przeznaczenie nieruchomości (przeznaczenie drogowe) i położenie (gmina [...]). W operacie przedstawiono transakcje obejmujące nieruchomości drogowe na terenie rynku lokalnego, tym samym biegła miała podstawy by przyjąć, że 3 nieruchomości, które zostały przyjęte do ostatecznego porównania i wobec których została zastosowana metoda porównywania parami, są podobne do nieruchomości wycenianej.

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procesowych. Organy w sposób prawidłowy i wystarczający zebrały materiał dowodowy i dokonały jego wnikliwej oceny, w szczególności oceny sporządzonego operatu szacującego wartość przedmiotowej nieruchomości, przyjmując go za podstawę orzekania. W rezultacie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w sprawie właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, w szczególności wskazane w skardze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Zaskarżona decyzja, w tym jej uzasadnienie - odpowiada wymogom z art. 107 § 1 k.p.a. Konkludując, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów skutkowała brakiem podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), Sąd oddalił skargę.