Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 491/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 141/20 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 141/20, oddalił skargę J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], [...], [...], [...] położonych na terenie gminy [...]. Przedmiotową uchwałę skarżący zaskarżył w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolem: R1 - w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...] [...]), [...] (obręb [...] [...]), [...], [...], [...] i [...] (obręb [...] [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 20 pkt 1, 2, 3 i 5 planu; RZL - w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...] [...]), [...] (obręb [...]), [...], [...], [...] (obręb [...] [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 21 pkt 1, 2 i 3 planu. Skarżący zarzucił organowi podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p); art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę w pierwszej stwierdził, że skarżący posiada interes prawny dający legitymację do jej wniesienia skargi. Przechodząc następnie do oceny zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że" działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) według ustaleń studium użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze - to grunt orny o III-IV klasie bonitacyjnej, z elementem zagospodarowania przestrzennego z zakresu Środowisko przyrodnicze i kulturowe w postaci stanowiska archeologicznego a według postanowień planu to teren oznaczony symbolem R1; działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) według ustaleń studium to użytek zielony o III-IV klasie bonitacyjnej, użytek zielony o niższych klasach bonitacyjnych oraz obszar o indywidualnych cechach i sposobie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jako ciąg powiązań przyrodniczych zapewniających równowagę ekologiczną obszaru w skali regionalnej i obszar o pozytywnych wynikach poszukiwawczych złóż torfu a według postanowień i rysunku planu to teren oznaczony R1 (w przeważającej części działki) i WS (w małych fragmentach działki), na którym występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, tereny podmokłe; działki o numerach ewidencyjnych [...] - [...] (obręb [...]) według ustaleń studium to grunty orne o III-IV klasie bonitacyjnej, grunty orne o niższych klasach bonitacyjnych i tereny zalesień a według postanowień i rysunku planu działki [...] i [...] to tereny oznaczone symbolami RZL i R1 oraz działki [...] i [...] to tereny oznaczone symbolem R1 z wyznaczoną strefą ochrony od istniejącej linii elektroenergetycznej sn; działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) według ustaleń studium to tereny zalesień a według postanowień i rysunku planu to teren oznaczony symbolem RZL; działka nr [...] (obręb [...]) według ustaleń studium to teren zalesień a według postanowień i rysunku planu to teren oznaczony symbolem RZL z wyznaczoną strefą ochrony od istniejącej linii elektroenergetycznej sn; działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) według ustaleń studium to tereny zalesień a według postanowień i rysunku planu to teren oznaczony symbolem RZL z wyznaczoną strefą ochrony od istniejącej linii elektroenergetycznej sn i nasłupową stacją transformatorową.

Zaskarżony plan został uchwalony dla terenów zlokalizowanych w Gminie [...], m. in. dla miejscowości: [...], [...] i [...], czyli miejscowości, na terenie których zlokalizowane są działki objęte skargą. Z kwestionowanych ustaleń planu, w tym dotyczących przeznaczenia terenów, wynika, że w obrębie obszaru objętego planem ustala się m. in. przeznaczenie terenów: tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem – R1 (§ 4 pkt 8 planu) i tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, oznaczone na rysunku planu symbolem – RZL (§ 4 pkt 9 planu). Zgodnie z § 5 planu, na obszarze objętym planem kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego należy realizować poprzez przestrzeganie zasad zabudowy określonych uchwałą, w tym usytuowanie budynków jedynie w obrębie linii zabudowy z uwzględnieniem szczegółowych parametrów określonych w § 13-29 (§ 5 planu). Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 planu - na obszarze objętym planem ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego należy realizować poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem elementów infrastruktury technicznej. Działki skarżącego wymienione w skardze zlokalizowane są w trzech wyżej wymienionych miejscowościach gminy [...]. Działki o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]) i [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) - według planu to tereny oznaczone symbolem R1, czyli tereny rolnicze, objęte postanowieniami określonymi w § 20 Działu XI zatytułowanego "Warunki szczegółowe zabudowy i zagospodarowania terenów [...]", a działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...] (obręb [...]), [...], [...] i [...] (obręb [...]) – według planu to tereny oznaczone symbolem RZL, czyli tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, objęte postanowieniami określonymi w § 21 ww. Działu XI. Nadto działka nr [...] w niewielkich fragmentach jest terenem oznaczonym symbolem WS, czyli terenem wód powierzchniowych. Według zaskarżonych postanowień: § 20 planu: dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R1 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze, 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3 i 4, 3) dopuszcza się lokalizację dla terenów R1: a) budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, b) dojazdów rolniczych, c) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nieograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych (z tym, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2019 r., [...], stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do ustalenia § 20 pkt 3 lit. c uchwały w zakresie sformułowania "sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (...), w odniesieniu do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z gospodarką rolną, lokalizowanych na gruntach rolnych klasy III, znajdujących się w granicach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R1; Dz. U. Woj. Maz. z [...].05.2019 r., poz. [...]), 5) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,001, b) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,01, c) maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki budowlanej – 1 %, d) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej – 80 %; według § 21: dla terenów rolniczych przeznaczonych pod zalesienie, oznaczonych na rysunku planu symbolem RZL ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze z możliwością zalesienia, 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3, 3) dopuszcza się lokalizację: a) dojazdów rolniczych, b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nie ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych, 4) prawo zalesienia i prowadzenia gospodarki leśnej zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że zaskarżona uchwała wprowadza dla terenów rolniczych oznaczonych symbolem R1 przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem, który dopuszcza lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy. Przykładem terenu rolniczego (R), na którym dopuszczono lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy w planie jest teren położony pomiędzy terenami zabudowy zagrodowej oznaczonymi symbolami RM14 a RM15 (rysunek planu – arkusz 3), a zamiarem takiego ustalenia było skomasowanie zabudowy rolniczej pośród terenów zabudowy zagrodowej i dokonano tego stosownie do postanowienia § 5 planu. Natomiast na terenach działek skarżącego, które uzyskały w planie przeznaczenie rolnicze nie wyznaczono linii zabudowy, tym samym nie dopuszczono lokalizacji budynków i budowli rolniczych. Oznacza to, że na działkach skarżącego położonych na terenach rolniczych – R1 utrzymano dotychczasowy sposób użytkowania jako rolniczy z możliwością rolniczego zagospodarowania związanego z uprawą czy użytkami zielonymi, z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, czyli nawet tej związanej z gospodarką rolną. Uznano bowiem, że w obrębie już istniejącej zabudowy zagrodowej jest wystarczająco miejsca na zapewnienie rozwoju istniejących gospodarstw, co też umożliwia rozmieszczenie linii zabudowy w odpowiedniej szerokości. I to właśnie na takich terenach można lokalizować na przykład: silosy, wiaty, stodoły i jest zapewniona infrastruktura. Przeznaczenie rolnicze dotyczy gruntów ornych o wysokich klasach bonitacyjnych, tj. III-IV, bądź niższych, czy użytków zielonych, również o wysokich klasach bonitacyjnych, bądź niższych. Gruntów położonych w zwartych obszarach tego rodzaju, pośród gruntów o takim samym czy zbliżonym przeznaczeniu. Do kategorii takich gruntów zaliczają się działki skarżącego o przeznaczeniu rolniczym (R1). Również zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych, poza dojazdami o charakterze rolniczym czy infrastrukturą, dotyczy przeznaczenia rolniczego z możliwością zalesienia (RZL). Prawo do zalesienia i prowadzenia gospodarki leśnej zostało stworzone także na gruntach położonych w zwartych obszarach tego rodzaju i pośród gruntów o takim samym bądź zbliżonym przeznaczeniu, a nadto mających stanowić strefę izolacyjną od terenów specjalistycznej produkcji rolnej (symbol planistyczny RP) w celu poprawy warunków aerosanitarnych. Nadto, przeznaczenie to przewidziano dla gruntów o niższych klasach bonitacyjnych (V i VI). Oprócz terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej w ustaleniach planu przewidziano też tereny rolnicze takie jak: tereny zabudowy zagrodowej (oznaczone na rysunku planu symbolem RM), tereny specjalistycznej produkcji rolnej (oznaczone na rysunku planu symbolem RP) i tereny obsługi produkcyjnej w gospodarstwach hodowlanych (znaczone na rysunku planu symbolem RU). I to właśnie te tereny, w kolejności powyższego wyliczenia, odpowiednio przeznaczono pod: zabudowę zagrodową i hodowlaną; zabudowę rolniczą i hodowlaną; zabudowę magazynową i usługową. Tereny zainwestowane to głównie tereny wzdłuż istniejących dróg i stanowi je zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, fermy hodowlane, lokalne tereny usług. W istocie plan utrzymuje przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo oraz adaptuje dotychczasowe zainwestowanie i zagospodarowanie terenu, ograniczając rozwój zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, usługowej, specjalistycznej produkcji rolnej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych do terenów już zainwestowanych. Nie przewiduje natomiast lokalizacji nowych terenów specjalistycznej produkcji rolnej, zwłaszcza przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczając jedynie prowadzenie hodowli w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. Takie rozwiązanie planistyczne, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jaki jest człowiek. Z tego w ocenie Sądu wynika, że zamiarem uchwałodawcy było też podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione. Uzasadnia to wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności skarżącego.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd zatem uznał, że ograniczenie prawa własności względem działek skarżącego w części przeznaczonej pod tereny rolnicze i pod tereny rolnicze z prawem do zalesienia nie zostało dokonane z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym". W istocie po analizie akt planistycznych sprawy, w szczególności Prognozy oddziaływania na środowisko projektu zaskarżonego planu, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 października 2018 r., uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że słusznie Rada stwierdziła, że realizacja polityki przestrzennej gminy wymaga takiego ograniczenia prawa własności skarżącego. Kierowała się priorytetami predestynującymi Gminę do racjonalnego rozwoju w zakresie funkcji ochronnej, rekreacyjnej i gospodarczej. Priorytetem było wzmocnienie systemu ekologicznego przez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo, utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu gruntów ornych i trwałych użytków zielonych oraz zapewnienie optymalnych warunków do funkcjonowania przyrody. Celem planu było uporządkowanie i zagospodarowanie terenów nim objętych z jednoczesnym powstrzymaniem żywiołowego rozwoju i ograniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko ferm hodowlanych (głównie drobiu). Uzasadnione było zdaniem Sądu przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony ładu przestrzennego, środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz walorów krajobrazowych należało - w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes jednostki umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem własności. Mimo wprowadzenia ograniczenia w postaci zakazu zabudowy budynków inwentarskich, magazynowych, pomocniczych na terenie jednostek oznaczonych symbolami R1 i RZL, w tym na obszarze działek stanowiących własność skarżącego, jako funkcję podstawową wprowadzono odpowiednio przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze i tereny rolnicze z możliwością zalesienia. Nie pozbawiono tym samym skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, przez wykorzystanie gruntów do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Wszystko to musiało w ocenie Sądu ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko Rady Gminy - w okolicznościach niniejszej sprawy - dało się obronić i to zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącego nie zostały zatem zdaniem Sądu wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle powyższych wywodów bezprzedmiotowe już było rozważanie kwestionowanego zapisu § 20 pkt 5 planu ustalającego maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy i maksymalną powierzchnię zabudowy dla działki budowlanej.

Sąd uznał za bezzasadny także drugi z zarzutów skargi dotyczący naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium. Wbrew stanowisku skarżącego należało zdaniem Sądu uznać, że zaskarżony plan w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działki skarżącego o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...]-[...], [...], [...] i [...] mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Zgodnie ze studium, Kierunkami zagospodarowania przestrzennego, rozdziałem II "Możliwości i szanse rozwoju miasta i gminy" i rozdziałem III "Cele rozwoju" – przewiduje się możliwość wykorzystania walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny rzeki [...] i jej dopływów dla rozwoju funkcji rekreacyjnej wzbogaconej wartościami kulturowymi, warunki sprzyjające specjalizacji gospodarstw rolnych w dziedzinie hodowli bydła mlecznego (ok. 46% pow. użytków rolnych zajmują łąki i pastwiska, wobec 33% w powiecie [...]), korzystne warunki środowiskowe w zakresie czystości gleb dające możliwość rozwoju produkcji żywności o wysokich parametrach jakościowych tzw. "zdrowej żywności", stosunkowo czyste i mało przekształcone środowisko naturalne umożliwiające sprzężenie układu ekologicznego z agroturystyką, dogodne warunki dla tworzenia małych zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego powiązanych bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, możliwość uzupełnienia dochodów gospodarstw rolnych przez rozwój agroturystyki na bazie istniejących siedlisk rolniczych; rozwój miasta i gminy powinien polegać na możliwie pełnym zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej, przy jednoczesnym zrównoważonym zagospodarowaniu terenów. Jako wiodące cele rozwoju miasta i gminy [...] w studium przyjęto rozwój funkcji rekreacyjnej, rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, a ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez zachowanie istniejących walorów środowiska, wprowadzenie zalesień i zadrzewień, utrzymanie i rewaloryzację zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego. Z kolei kształtowanie ładu przestrzennego poprzez uporządkowanie zabudowy miasta i wiejskich jednostek osadniczych i wyeliminowanie konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów. W rozdziale IV "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w strukturze wewnętrznej miasta i gminy [...] wyodrębniono trzy strefy funkcjonalno-przestrzenne, w tym Strefę C, jako strefę o funkcji rolniczo-leśnej i rekreacyjnej, obejmującą tereny rolno-leśne wzdłuż rzeki [...] i jej dopływów z miejscowościami m. in. [...], [...] i [...]. W tejże strefie znalazły się wszystkie działki skarżącego objęte skargą. Zamierzeniem tej strefy miało być tworzenie warunków dla wykorzystania walorów przyrodniczo-krajobrazowych i rozwoju funkcji rekreacyjnej. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w tej strefie wskazano m. in. wzmocnienie systemu ekologicznego poprzez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo oraz utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych; rozwój rolnictwa z uwzględnieniem utrzymania istniejącej specjalizacji gospodarstw, tradycji upraw i wykształconej produkcji rolnej, preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego, poprawa warunków aerosanitarnych w rejonie lokalizacji ferm hodowlanych poprzez wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej. Dalej, w Ustaleniach w zakresie zagospodarowania przestrzennego, podrozdziale 2.3 "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano, że rolnictwo pełnić będzie wiodącą funkcję w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym gminy [...]. Tereny użytkowane rolniczo zajmują obecnie ok. 78 % (ok. 9,6 tys. ha) powierzchni miasta i gminy. Przemiany w strukturze rolnictwa gminy dotyczyć będą wzrostu przeciętnego obszaru użytków rolnych indywidualnego gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym spadku ogólnej liczby gospodarstw. Przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych, co wynikać będzie z zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo oraz wzrostu powierzchni terenów zabudowanych. Największe obszarowo tereny potencjalnych zalesień nowych i uzupełniających mają występować w południowo – zachodniej części gminy (m. in. [...] – 56 ha, [...] – 55 ha, [...] – 54 ha). Tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym i tylko w ograniczonym zakresie mogą być przeznaczone pod zabudowę nierolniczą (jedynie położone w bezpośrednim zapleczu terenów zabudowanych). Zasada ta dotyczy przede wszystkim obszarów gleb chronionych (zaliczanych do III-IV kl. bonitacyjnej), które zajmują 3889 ha, tj. ok. 40 % ogółu użytków rolnych gminy. Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Możliwość poprawy sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowi: - rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie bydła mlecznego), - aktywizacja obszarów wiejskich poprzez rozwój funkcji dodatkowych względem rolnictwa, – małe zakłady przetwórstwa rolno – spożywczego, usługi, - wprowadzenie i promowanie agroturystyki. Tereny turystyczno-rekreacyjne na terenach wiejskich są wskazane w sąsiedztwie zabudowy wsi, jak również z dala od zagospodarowania wiejskiego na terenach o słabych glebach m. in. [...]. Obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej przeznacza się pod lokalizację głownie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwościami dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców. Na terenach wiejskich lokalizacja winna również uwzględniać uciążliwość tego typu obiektów i każdorazowo uzyskać pozytywną opinię władz sanitarnych. Wszystkie działki skarżącego objęte skargą według studium znajdują się w omówionej wyżej strefie C, czyli strefie o funkcji rolniczo-leśnej i rekreacyjnej. Studium stało się wyrazem dążenia Gminy do zrównoważonego i trwałego rozwoju, tworzenia warunków zagospodarowania przestrzennego, które miały pozwolić na poprawę jakości życia mieszkańców z równoczesną ochroną zasobów lokalnych zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego. W studium przedstawiono strukturę funkcjonalno-przestrzenną terenu, wskazując m. in. na problemy występujące w sferze ekologicznej oraz przedstawiając główne kierunki zagospodarowania wydzielonych stref, w tym omówionej wyżej strefy C (położenia działek skarżącego).

Podsumowując zaprezentowane według studium priorytetowe założenia i kierunki polityki przestrzennej miasta i gminy [...] Sąd zwrócił uwagę na wiodący cel jakim jest ochrona i racjonalne kształtowanie środowiska oraz kształtowanie ładu przestrzennego przez likwidację konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów. Według wskazań studium, tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej (obszary gleb chronionych zaliczanych do III-IV klasy bonitacyjnej) powinny co do zasady pozostać w użytkowaniu rolniczym. Z kolei pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Pod lokalizację głównie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwościami dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców wyznaczono obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej. Ta lokalizacja winna uwzględniać uciążliwość tego typu obiektów i każdorazowo uzyskać pozytywną opinię władz sanitarnych. W studium określono zarówno istniejące, jak i projektowane (preferowane) tereny pod specjalistyczną produkcję zwierzęcą. Dalej, przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych co związane ma być z dążeniem do zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo. Największe obszarowo tereny potencjalnych zalesień według studium mają występować m. in. w miejscowościach [...], [...] i [...], zatem miejscach lokalizacji działek skarżącego. Oznacza to, że na działkach skarżącego, jako znajdujących się według studium na gruntach ornych, użytkach zielonych i terenach zalesień, nastąpiła zgodnie z ustaleniami planu kontynuacja zagospodarowania w ramach terenów rolniczych i terenów rolniczych z zamiarem zalesienia. Przedmiotowe zapisy nie dowodzą sprzeczności ustaleń studium z ustaleniami planu, stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w studium i wynikają z przyjętej przez gminę polityki realizacji kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Sąd uznał, iż nie można mówić o naruszeniu w sprawie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działek skarżącego organy gminy należycie wyważyły interes indywidualny skarżącego i interes publiczny. W świetle powyższego w ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władzy publiczne w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną J. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji tego przyjęcie, że arbitralne wyłączenie możliwości zabudowy mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego, pomimo tego, że w treści zaskarżonej uchwały Rada Miejska w [...] nie podjęła nawet próby uzasadnienia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności nieruchomości, która de facto narusza istotę tego prawa;

- naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], [...], [...], [...] położonych na terenie gminy [...] w zaskarżonej części nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 5 października 2000 r., pomimo tego, że należyta wykładnia postanowień rzeczonego Studium nie powinna prowadzić do uznania zasadności wyłączenia możliwości wszelkiej zabudowy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącego, bowiem Studium taką możliwość jak najbardziej przewiduje. Brak jest podstaw, aby ewidentny brak spójności pomiędzy postanowieniami zaskarżonej uchwały a Studium próbować uzasadniać na korzyść organu, zmierzając tym samym do próby konwalidowania czynności planistycznych organu. W treści zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób wybiórczy przytacza postanowienia Studium, pomijając postanowienia spójne z argumentacją skarżącego;

II. przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że charakter przepisów, które zostały naruszone w związku z podjęciem przez Radę Miejską w [...] zaskarżonej uchwały stwarzał konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty w trybie art. 188 p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i wnioski w niej zawarte. Jednocześnie oświadczył, że skarżący posiada siedlisko na działce nr [...] w [...], na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem RM50.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organ uchwałodawczy gminy - przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały - zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego informacyjnie podnieść należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21).

Wbrew zarzutom kasacji kwestionowana uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie, w jakim przeznacza nieruchomości skarżącego pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R1, tj. działki nr [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]) i [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), na których wprowadzono zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych za wyjątkiem budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, dojazdów rolniczych oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nieograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych (§ 20 uchwały), a także w zakresie, w jakim przeznacza nieruchomości skarżącego pod tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie oznaczone symbolem RZL, tj. działki nr [...], [...] (obręb [...]), [...], [...] i [...] (obręb [...]), na których wprowadzono zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych za wyjątkiem dojazdów rolniczych oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nie ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych (§ 21 uchwały) - nie naruszała ustaleń obowiązującego na przedmiotowym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 października 2000 r.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.

Jak wynika z ustaleń przywołanego powyżej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], należące do skarżącego, przywołane powyżej działki, zlokalizowane są w strefie C, czyli strefie o funkcji rolniczo-leśno-rekreacyjnej. Podstawowym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego tej strefy jest tworzenie warunków dla wykorzystania walorów przyrodniczo-krajobrazowych i rozwoju funkcji rekreacyjnej. Z kolei głównym kierunkiem działań zmierzających do realizacji celów na tym obszarze jest m.in. wzmocnienie systemu ekologicznego poprzez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo, utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych, rozwój rolnictwa z uwzględnieniem utrzymania istniejącej specjalizacji gospodarstw, tradycji upraw i wykształconej produkcji rolnej, preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego opartego na bezpiecznych ekologicznie technologiach. Z zawartych w Studium ustaleń w zakresie zagospodarowania przestrzennego wynika, że rolnictwo ma pełnić wiodącą funkcję w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym gminy [...]. W Studium przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych, co wynikać będzie z zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo oraz wzrostu powierzchni terenów zabudowanych. Przy czym tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym i tylko w ograniczonym zakresie mogą być przeznaczone pod zabudowę nierolniczą (jedynie położone w bezpośrednim zapleczu terenów zabudowanych). Jak podniesiono w Studium – co wymaga podkreślenia w kontekście przedmiotowej sprawy – zasada ta dotyczy przede wszystkim obszarów gleb chronionych zaliczanych do III – IV klasy bonitacyjnej. Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa.

Z części graficznej Studium wynika, że przywołane powyżej nieruchomości skarżącego przeznaczone w kwestionowanym planie pod funkcję rolniczą stanowią w większości obszary gleb chronionych zaliczanych do III – IV klasy bonitacyjnej, co potwierdzają wypisy z rejestru gruntów załączone do skargi. Pozostałe nieruchomości skarżącego stanowiące jedynie w nieznacznej części obszary gleb chronionych w pozostałej zaś grunty słabsze jakościowo, zostały przeznaczone pod tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie. Z porównania rysunku planu, przyjętego zaskarżoną uchwałą i rysunku Studium wynika, że sporne tereny oznaczone na rysunku planu symbolami R1 i RZL odpowiadają swoim usytuowaniem terenom oznaczonym na rysunku Studium odpowiednio jako grunty orne o III i IV klasie bonitacyjnej oraz tereny zalesień. Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że w omawianym zakresie zachodzi spójność pomiędzy postanowieniami obowiązującego Studium a treścią przedmiotowej uchwały. Podjęte w przedmiotowej uchwale ustalenia w zakresie działek skarżącego przeznaczonych pod tereny rolnicze oraz tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie nie tylko nie są sprzeczne z wytycznymi zawartymi w Studium ale wprost je realizują. Nie można tym samym skutecznie podnosić, iż przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały, w zakresie objętym skargą, doszło do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nieusprawiedliwione są także w okolicznościach przedmiotowej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące przekroczenia przez organ stanowiący Gminy [...] przysługującego mu władztwa planistycznego poprzez wyłączenie możliwości zabudowy ww. nieruchomości należących do skarżącego. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jednak okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana nieruchomość strony. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności a w konsekwencji do nieuprawionego ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności do należących do niego nieruchomości, które przeznaczono pod tereny rolnicze i tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązania determinowały omówione powyżej warunki ekofizjograficzne spornych terenów i przyjęte w podjętej już 5 października 2000 r. uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] kierunki zagospodarowania przestrzennego tych terenów, nastawione na m.in. zalesianie gleb słabych jakościowo, utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych i rozwój rolnictwa mającego pełnić wiodącą funkcję w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym Gminy [...]. Z wyjaśnień organu wynika, że przyjęte w planie rozwiązania zostały ustalone na podstawie analiz rozwoju rolniczej przestrzeni produkcyjnej i mają charakter kompromisowy, utrzymują przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo umożliwiając prowadzenie hodowli jednak w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W ocenie organu przyjęte rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Dokonana skarżoną uchwałą ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o jej przeznaczeniu pod tereny rolnicze i tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, odbyła się zatem zgodnie z prawem bez nadużycia władztwa planistycznego i znajduje swoje racjonalne uzasadnienie. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, iż ww. ustalenia nie czynią sytuacji prawnej skarżącego wyjątkowej bowiem z tych samych przyczyn, tj. specyficznych uwarunkowań ekofizjograficznych, pod tereny rolnicze oraz przeznaczone pod zalesienie z jednoczesnym zakazem lokalizacji trwałych obiektów budowlanych (za wyjątkiem budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy, dojazdów rolniczych oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nieograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia) przeznaczono większość terenów objętych przedmiotowym planem za wyjątkiem terenów dotychczas użytkowanych jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy zagrodowej (RM), do których należy część należącej do skarżącego nieruchomości nr [...] oznaczona symbolem RM50 i gdzie skarżący może realizować dalszą rozbudowę siedliska, tereny produkcyjne (RP), tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych (RU), tereny usług (U), tereny usług sportu (US), tereny ogrodów działkowych (ZD). Zatem mimo, iż studium nie zakazuje realizacji na spornych terenach skarżącego budowli rolniczych, to jednak w planie w ramach przysługującego Gminie władztwa planistycznego wprowadzono na oznaczonych terenach taki zakaz, który w odniesieniu do działalności rolniczej prowadzonej przez skarżącego nie ogranicza go jednak w rozbudowie tego gospodarstwa w szczególności na terenach zabudowy zagrodowej (RM).

Przedstawione powyżej okoliczności nie dają w konsekwencji podstawy do przyjęcia zarzucanego w kasacji przekroczenia przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu odwoławczego w tej sprawie, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. precyzyjnie wyjaśniając przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje więc na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.