Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 384/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 52 ust. 2, art. 64b, art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. i J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 3 czerwca 2024 r. nr KO.703/24/24 KO.703/25/24 KO.703/26/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 lutego 2023 r., nr PRG.6730.25.2022, Wójt Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. (dalej jako: "skarżący"), ustalił na ich rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku garażowego oraz urządzeń budowlanych niezbędnych do funkcjonowania ww. budynków w zabudowie zagrodowej na części działek nr geod. [...] oraz [...] położonych w obrębie M. w gminie W.

Na skutek odwołania złożonego przez Stowarzyszenie M. z siedzibą w M1. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), decyzja ta została uchylona w całości i sprawa przekazana została organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej wynikających w szczególności z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), poprzez oparcie decyzji na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu niespełniającej wymogów przewidzianych przez przepisy prawa materialnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt wydał decyzję z 25 sierpnia 2023 r., nr PRG.6730.25.2022, w której ustalił na rzecz skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku garażowego oraz urządzeń budowlanych niezbędnych do funkcjonowania ww. budynków w zabudowie zagrodowej na części działek nr geod. [...] oraz [...] położonych w obrębie M. w gminie W. Również i ta decyzja została w toku instancji uchylona w całości i sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy organ decyzją z 18 kwietnia 2024 r., nr PRG.6730.25.2022, ustalił na rzecz skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku garażowego oraz urządzeń budowlanych niezbędnych do funkcjonowania ww. budynków w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym o powierzchni nieprzekraczającej średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie W., na części działek nr geod. [...] oraz [...] położonych w obrębie M. w gminie W. (punkt I sentencji). W pkt II sentencji decyzji organ określił warunki i szczególne zasady zagospodarowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt opisał poczynione ustalenia i dotychczasowy tok postępowania. Organ wskazał m.in., iż na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") inwestycja ta wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, oraz że dostarczono wymagane dokumenty określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 u.p.z.p. Według ustaleń organu nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie W. na dzień wydania decyzji wynosi 12,3014 ha, a inwestorzy oświadczyli, iż wnioskowana inwestycja związana jest z gospodarstwem rolnym o powierzchni 1,3537 ha. Podkreślając, że organ działa w oparciu o wniosek o ustalenie warunków zabudowy i w jego granicach, Wójt szeroko odniósł się do zarzutu Stowarzyszenia o niewłaściwym zbadaniu spełnienia przez inwestorów warunku posiadania statusu rolnika oraz możliwości ubiegania się przez skarżących o wydanie warunków zabudowy dla siedliska rolniczego, uznając je za całkowicie bezpodstawne. Reasumując wywód w tym zakresie, organ pierwszej instancji zauważył, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy jest zamiar inwestora, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie musi więc dotyczyć gospodarstwa już istniejącego, lecz może dotyczyć także gospodarstwa, które dopiero w przyszłości miałoby powstać. Na tej podstawie za całkowicie pozbawione podstaw uznał żądanie wykazania przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających status wnioskodawcy jako rolnika, a także żądanie jakichkolwiek dokumentów potwierdzających funkcjonalne powiązanie nieruchomości, które posiada planowana inwestycja.

Następnie, powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ stwierdził, że lokalizacja inwestycji spełnia wymogi wymienione w tym przepisie:

1) warunek z pkt 1 jest spełniony: wnioskowana inwestycja polega na utworzeniu nowej zabudowy zagrodowej;

2) warunek z pkt 2 jest spełniony: teren inwestycji posiada dostęp do powiatowej drogi publicznej (faktyczny i prawny);

3) warunek z pkt 3 jest spełniony: uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji, w tym docelowy dostęp komunikacyjny do powiatowej drogi publicznej;

4) warunek z pkt 4 jest spełniony: teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (gruntów rolnych na cele nierolnicze; gruntów leśnych na cele nieleśne);

5) warunek z pkt 5 jest spełniony: decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi: nie ustala się warunków wynikających z ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie ustala się warunków wynikających z ustawy o lasach; ustawą - Prawo budowlane; ustawą - Prawo ochrony środowiska; ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych; ustawą -Prawo wodne; ustawą o ochronie przyrody; uchwałą nr XII/92/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Suwalskiego Parku Krajobrazowego; zarządzeniem z 30 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Suwalska;

6) warunek z pkt 6 jest spełniony: zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wójt podkreślił również, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5a, 6, 8 i 9 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z:

- Starostą Suwalskim, w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, który zajął stanowisko w drodze postanowienia z 12 lutego 2024 r., nr OŚR.644.34.2024;

- Starostą Suwalskim, w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.);

- Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w Białymstoku, w zakresie ochrony gruntów leśnych, postanowienie z 7 lutego 2024 r., nr ZM.224.67.2024;

- Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie", Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Białymstoku, Zarządem Zlewni w Augustowie (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.);

- Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Wydziałem Spraw Terenowych I w Suwałkach (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.);

- Zarządem Dróg Powiatowych w Suwałkach - postanowienie z 6 lutego 2024 r., nr ZDP.11.4032.12.2024.

Jednocześnie Wójt stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzgodnień wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9a, 10a, 11, 12, 13, 14, 15 i 16 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W treści uzasadnienia organ odniósł się również do sprzeciwu złożonego przez Stowarzyszenie oraz wniosku o ponowne przeprowadzenie "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji". Organ pierwszej instancji zauważył, że nie naruszył § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie MI") przy ustalaniu linii zabudowy, gdyż zastosował § 4 ust. 4 rozporządzenia, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zastąpienie obowiązującej linii zabudowy nieprzekraczalną wynika ze specyfiki i złożoności istniejących warunków zagospodarowania terenów analizowanych. Wójt stwierdził też, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono niezgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, natomiast potwierdzenie jej zgodności oparto na uzgodnieniach z właściwymi organami, w szczególności z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska jako organem właściwym w zakresie terenów objętych ochroną przyrody, a tym samym, zdaniem organu, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej pomimo złożonych sprzeciwów.

Do decyzji dołączone zostały 3 załączniki: nr 1 - załącznik graficzny decyzji w skali 1:1000, nr 2 - część tekstowa wyników analizy urbanistycznej i nr 3 - część graficzna wyników analizy 1:1000.

Po rozpoznaniu odwołań złożonych przez Stowarzyszenie oraz skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z 3 czerwca 2024 r., nr KO.703/24/24 KO.703/25/24 KO.703/26/24, uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem po raz kolejny została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, tj. zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej obowiązującej w procedurze administracyjnej, a wynikającej w szczególności z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie nadal bowiem pozostała niewyjaśniona jedna z najważniejszych kwestii, a mianowicie treść żądania wnioskodawców, co przekłada się na wadliwość całego postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję oraz może mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie. Jak zauważyło SKO, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy organ nie może działać z urzędu, a bezwzględnie wymagane jest złożenie wniosku i to wniosku spełniającego określone wymagania formalne, jak też treściowe. W niniejszej sprawie w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji pełnomocnik wnioskodawców zasygnalizował organowi chęć zmiany pierwotnego wniosku (który nota bene również był niezupełny), gdyż w piśmie z 15 czerwca 2023 r. wskazał, że w załączeniu przesyła korektę granic terenu inwestycji. Do wskazanego pisma dołączona została jednak kopia bliżej nieokreślonej mapy z wyrysowanym kolorem czerwonym prostokątem oznaczonym literami ABCD, stanowiącym część działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. W efekcie ze względu na brak jakiegokolwiek uwierzytelnienia tej mapy, jak też brak jej skali, trudno stwierdzić jaki jest zakres zmiany wniosku, a w szczególności chodzi tu o granice terenu objętego wnioskiem, co jest elementem wymaganym przez art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. Pomimo zasygnalizowania przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z 24 października 2023 r., nr KO.703/39/23, tego braku, Wójt nie podjął czynności w celu wezwania inwestorów do uzupełnienia tegoż braku wniosku. Wprawdzie 22 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących złożył w Urzędzie Gminy W. pismo z 19 stycznia 2024 r. w którym wskazał, że w załączeniu przesyła aktualna mapę zasadniczą oraz koncepcję zagospodarowania terenu sporządzoną na kopii tej mapy w skali 1:1000 wydanej przez Starostę Suwalskiego 3 stycznia 2024 r., jednakże na podstawie tych dokumentów nie można ustalić granic terenu inwestycji. W istocie nie jest znany teren inwestycji, a w związku z tym wszystkie dalsze podjęte przez organ czynności odnoszą się do terenu z urzędu określonego przez organ, co jest działaniem niedopuszczalnym.

SKO podniosło także, że w związku ze złożonym odwołaniem przez skarżących pojawiła się również wątpliwość co do rzeczywistej woli wnioskodawców w zakresie parametrów planowanej zabudowy, a konkretnie szerokości elewacji frontowej budynków. W formularzu wniosku (tak w wersji pierwotnej, jak i w wersji zmodyfikowanej) wskazano, że projektowana szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ma mieścić się w przedziale od 10 m do 16 m, a budynku garażowego z przeznaczeniem do przechowywania narzędzi rolniczych od 10 m do 12 m. Określone w zaskarżonej decyzji parametry tychże budynków wynosiły odpowiednio 12,7 m - dla budynku mieszkalnego i 11,2 m - dla budynku garażowego, a więc mieściły się w granicach określonych we wniosku, a mimo to zakwestionowali to inwestorzy w odwołaniu.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji niewłaściwie zinterpretował zasadę pisemności obowiązującą w procedurze administracyjnej i jako dowód w sprawie dopuścił dokumenty, które nie mają żadnej mocy dowodowej. W sprawie bowiem pełnomocnik strony przekazywał organowi niektóre istotne informacje i dokumenty za pomocą poczty elektronicznej (e-mail), co jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne w procedurze administracyjnej. Oświadczenia pełnomocnika skarżących składane mailowo nie posiadają żadnej mocy dowodowej. Również dostarczony do organu skan oświadczenia P. S.A. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia do sieci, złożony jako załącznik do wiadomości mailowej, nie może być uznany za wiarygodny dokument, gdyż nie jest w jakikolwiek sposób uwierzytelniony.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący reprezentowani przez pełnomocnika złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:

1. art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. w zw. z art. 64b ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestorzy nie wskazali granic terenu objętego wnioskiem, w sytuacji gdy ich pełnomocnik po ponownym uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy przez SKO w Suwałkach pismem z 19 stycznia 2024 r. przedłożył aktualną mapę zasadniczą oraz koncepcję zagospodarowania terenu sporządzoną na kopii tej mapy wydanej przez Starostę Suwalskiego z 3 stycznia 2024 r., w której wskazano granice inwestycji, co powinno skutkować utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, ponieważ w znacznej części odpowiada ona aktualnym przepisom prawa;

2. art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany wnioskiem inwestora w zakresie parametrów technicznych budowanego przez niego budynku, w sytuacji gdy wedle powyżej wymienionych przepisów organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy, jest związany wnioskiem inwestora, a organ drugiej instancji uznał, że odwołanie inwestorów wskazuje na zmianę woli inwestorów, podczas gdy w odwołaniu inwestorzy ponowili jedynie wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z ich pierwotnym wnioskiem, co nie daje podstaw do uchylenia decyzji w całości, a jedynie do jej zmiany w postępowaniu odwoławczym.

W oparciu o powyższe zarzuty autor sprzeciwu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze - zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie - nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i - w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą - jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem przypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

W ocenie sądu organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ponownego procedowania organu pierwszej instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami proceduralnymi, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowią przepisy u.p.z.p., przy czym, ze względu na wszczęcie niniejszej sprawy 25 października 2022 r., właściwe będą przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2023 r.

Po myśli art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., znajdującego zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wymogi w tym zakresie statuuje art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym:

1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej;

1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Do tego art. 64b ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wniosek o ustalenie warunków zabudowy składa się na formularzu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w postaci papierowej albo w formie dokumentu elektronicznego. Wzór takiego formularza, na mocy delegacji ustawowej określił Minister Rozwoju i Technologii w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462).

Bez wątpienia postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym – jego wszczęcie i przebieg determinowane są zatem złożeniem przez inwestora wniosku spełniającego wymogi formalne i materialne określone przepisami. Jednoznacznie wyklucza to zatem inicjatywę w tym zakresie po stronie organu czy też zastępowanie przez organ inwestora. Jak słusznie zauważyło SKO, Wójt naruszył jednak tę zasadę.

Analizując akta sprawy, należy zauważyć, że w skierowanym do Wójta piśmie z 15 czerwca 2023 r. (k. 42-44, tom II akt administracyjnych) pełnomocnik skarżących wskazał, że w załączeniu przesyła korektę granic terenu inwestycji. W tym celu jednak przedłożony został wydruk w żaden sposób niezidentyfikowanej mapy, na której odręcznie, kolorem czerwonym, zakreślono prostokąt oznakowany literami ABCD, stanowiącym część działek ewidencyjnych nr 17/9 i 17/10. Z cytowanego już art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wynika, że wniosek winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przedłożona mapa nie została jednak uwierzytelniona, nie posiada skali, zasadniczo nie jest też znane jej pochodzenie, co czyni niemożliwym poznanie zakresu zmiany wniosku. Jak słusznie zauważyło Kolegium, okoliczność ta była już podnoszona przez ten organ w decyzji z 24 października 2023 r., jednak Wójt nie przeprowadził wobec inwestorów postępowania zmierzającego do konwalidacji braku wniosku.

Powyższej wadliwości nie sanuje również złożone przez stronę w Urzędzie Gminy W. pismo z 19 stycznia 2024 r. (k. 24-27, tom III), do którego, jak wskazał pełnomocnik, przedłożono aktualną mapę zasadniczą oraz koncepcję zagospodarowania terenu, sporządzoną na kopii tej mapy w skali 1:1000 wydanej przez Starostę Suwalskiego 3 stycznia 2024 r. Dokumenty te nie pozwalają jednak na ustalenie granic terenu inwestycji. Granice te nie zostały wskazane na oryginalnej kopii, przy czym z formularza wniosku (korekta z 12 listopada 2022 r.) wynika, że zaznaczono, że teren inwestycji obejmuje część działek ewidencyjnych [...] i [...], a powierzchnia terenu inwestycji wynosi 3840 m2, a zatem teren inwestycyjny nie obejmuje całych działek ewidencyjnych. Nie została zatem zakwestionowana prawidłowość mapy zasadniczej wydanej przez Starostę Suwalskiego, a jedynie zwrócono uwagę na brak określenia na tejże mapie granic terenu. Informacji takich nie dostarcza także drugi z załączników, który – jak słusznie zauważyło Kolegium – jest odzwierciedleniem podjętych przez pełnomocnika prób wykreowania kopii mapy, która składa się z czterech sklejonych ze sobą kartek w formacie A4, z wyrysowanym odręcznie prostokątem, przy czym ze względu na sposób sporządzenia tejże "mapy" nie zachowano ciągłości linii tak w treści mapy, jak i naniesionej przez pełnomocnika informacji. Sąd zauważa zatem, że tego rodzaju dokument nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie i w tym zakresie całkowitą rację należy przyznać organowi odwoławczemu. Jak również celnie zauważyło SKO, brak oznaczeń co do "granic terenu objętego wnioskiem", gdyż w piśmie z 19 stycznia 2024 r. mowa jest jedynie o koncepcji zagospodarowania terenu (czego także nie przedstawiono), co nie jest z kolei wymagane przy ustaleniu warunków zabudowy.

Podsumowując powyższe, należy zauważyć, że przedłożone do tej pory dokumenty były wadliwe i przez to niepoddające się ocenie, a zatem nie powinny zostać uwzględnione jako podstawa prowadzonego postępowania. Zasadniczo zatem nie był znany teren inwestycji, a dokonywane czynności odnosiły się do terenu, który de facto z urzędu określił organ, co stoi w sprzeczności z przepisami k.p.a. i u.p.z.p.

Z tego też względu nie mógł zostać uznany za zasadny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. w zw. z art. 64b ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Na akceptację sądu zasługują także rozważania organu co do tego, jaka była rzeczywista intencja skarżących w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku. W obu przedłożonych przez stronę formularzach (wersja pierwotna i zmodyfikowana), wskazywano, że projektowana szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ma mieścić się w przedziale od 10 m do 16 m, a budynku garażowego z przeznaczeniem do przechowywania narzędzi rolniczych od 10 m do 12 m. Określone w zaskarżonej decyzji parametry tychże budynków wynosiły zaś odpowiednio 12,7 m - dla budynku mieszkalnego i 11,2 m - dla budynku garażowego, a więc mieściły się w granicach określonych we wniosku, co jednak zostało objęte zarzutem ze strony skarżących.

Sposób ustalania parametrów inwestycji i zagospodarowania terenu określony został w przepisach rozporządzenia MI. Zgodnie z § 6 ust. 1, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Z tego wyprowadzić należy wniosek, że ustalenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią wyznacznik dla określenia tego parametru zabudowy, przy czym zasadniczo miarodajną ma być tu średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym, a wyjątkowo inna szerokość - jeśli wynika to z analizy.

Analiza akt sprawy w powyższym kontekście nie pozwala jednak na przyjęcie, iżby zaistniały jakieś szczególne okoliczności do odstąpienia od zasady wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. Możliwość zastosowanie tolerancji do 20% pozwala na określenie tego parametru zakresowo, czyli "od - do", tj. od szerokości o 20% mniejszej od średniej w obszarze analizowanym do szerokości o 20% większej od średniej w obszarze analizowanym. Zaskarżona przez stronę część rozstrzygnięcia, w której określono szerokość elewacji frontowych planowanych budynków, nie odpowiada więc w pełni dyspozycji przytoczonego wyżej przepisu, gdyż określa tylko maksymalną szerokość, a nie określa minimalnej szerokości elewacji frontowej budynków. Okoliczność ta jednak nie uzasadnia postępowania polegającego na przychyleniu się do prośby inwestora i wyłącznie na tej podstawie wyznaczenia tego parametru zgodnie z jego żądaniem; z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w niniejszej sprawie nie wynika bowiem dopuszczalność takiego zabiegu. Wypada przy tym zauważyć, w odniesieniu do zarzutów sprzeciwu, że organ nie zasugerował jakoby skarżący zmienili swoje żądania w omawianym zakresie – uwagę zwrócono jedynie na to, że poszczególne ich działania powodują pewne wątpliwości co do ich faktycznych zamiarów.

Sąd nie znalazł zatem usprawiedliwienia dla zarzutów naruszenia art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Pośrednio też, w związku z powyższym, doszło w sprawie do naruszenia zasady informowania z art. 9 k.p.a. Skoro bowiem niemożliwe było spełnienie żądań skarżących, jako wnioskodawców, z uwagi na szczególne obwarowania prawne, to obowiązkiem organu było poinformowanie ich o treści przepisów prawa materialnego, możliwych rozwiązaniach, a ponadto uzyskanie w tym względzie stanowiska skarżących jeszcze przed wydaniem decyzji. Takich czynności organ zaniechał, samodzielnie przejmując inicjatywę i dalej efektywnie prowadząc postępowanie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na także inne naruszenia Wójta, prowadzące do wniosku, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W opinii sądu zastrzeżenia te są jak najbardziej zasadne.

Wójt naruszył zasadę pisemności. Zgodnie z art. 14 § 1d k.p.a., pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b. Jak wynika z art. 14 § 1a k.p.a. pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Składane zatem przez pełnomocnika skarżących pisma drogą e-mail, niezawierające podpisów wymaganych przez prawo, a wręcz – w formie niedopuszczalnej przez prawo, należało uznać za wadliwe i przez to bezskuteczne. Zastosowany przez organ art. 14 § 2 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Zgodnie z tym przepisem sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Już z samego brzmienia tego przepisu wynika, że jest on skierowany do organu, który "załatwia" sprawy, nie zaś strony. Skoro organ sporządzał adnotacje urzędowe z czynności złożenia pisma za pomocą poczty elektronicznej, powołując się na ww. przytoczony przepis, to doprowadził do sytuacji, gdy za dowód w sprawie uznawał dokumenty, które takiej mocy dowodowej nie posiadały, i na ich podstawie podejmował rozstrzygnięcia. Z tego względu oświadczenia inwestorów składane mailowo nie posiadają żadnej mocy dowodowej. Podobnie, takiej mocy nie posiada skan oświadczenia P. S.A. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia do sieci, złożonego jako załącznik do wiadomości mailowej nie może być uznany za wiarygodny dokument, gdyż nie został on uwierzytelniony zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a. W konsekwencji więc w sprawie nie złożono w sposób skuteczny i legalny oświadczenia dotyczącego uzbrojenia terenu w zakresie energii elektrycznej, co czyni przedwczesnym stwierdzenie organu, że spełnione są wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Podsumowując, sąd nie dopatrzył się w sprawie podstaw do wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej. W sprawie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, wiązanych jednocześnie z przepisami u.p.z.p. i cytowanych rozporządzeń. Wady te były na tyle istotne, że niemożliwe byłoby ich konwalidowanie w postępowaniu prowadzonym przez SKO, co jednocześnie zachwiałoby zasadą dwuinstancyjności.

Wobec tego, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej oraz sąd nie stwierdził naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddalił sprzeciw, działając na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a.