Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 607/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 11, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a i c.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant: Asystent sędziego Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. Polskie Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr 7/2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. nr 18/2017; 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz skarżącej K. Polskie Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. kwotę 30 817 (trzydzieści tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Gd 607/23

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr 7/2018 Zarząd Województwa Pomorskiego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swą własną decyzję z dnia 28 grudnia 2017 r., zobowiązującą beneficjenta "K." S.A. z siedzibą w R. (zwanego dalej również "skarżącą spółką") do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu w łącznej kwocie 2.000.000 zł.

Decyzja powyższa została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przedstawionych w jej uzasadnieniu:

W dniu 1 czerwca 2012 r. została zawarta umowy o dofinansowanie projektu pomiędzy Województwem Pomorskim, reprezentowanym przez Agencję [...] S.A. a beneficjentem – K. S.A. z siedzibą w R. Następnie umowa ta była dwukrotnie aneksowana: w dniach 5 lutego 2014 r. i 3 listopada 2014 r.

Zgodnie z umową o dofinansowanie projektu i aneksami, beneficjent otrzymać miał na realizację projektu dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie łącznej nieprzekraczającej 2.000.000 zł. Przedmiotem projektu było nabycie 2 innowacyjnych linii technologicznych oraz przeszkolenie personelu i utworzenie 5 miejsc pracy. Celem projektu był wzrost innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez zakup 2 innowacyjnych linii technologicznych, wprowadzenie nowego produktu (piasku 0-2 mm o ściśle określonym składzie ziarnowym, tj. piasek o frakcji 0-0,2 i 0,2 mm), a także wdrożenie technologii kompleksowego rozsiewu i ponownego składania mieszanek piaskowych.

Beneficjent realizował projekt i składał wnioski o płatność. Na podstawie przedkładanych przez beneficjenta wniosków o płatność i dołączonych do niego dokumentów Agencja [...] S.A. wypłaciła beneficjentowi dofinansowanie w kwotach: 1.508.970,03 zł oraz 491.029,97 zł.

W okresie trwałości projektu Urząd Kontroli Skarbowej w Gdańsku przeprowadził czynności kontrolne w siedzibie beneficjenta, które zaowocowały wydaniem protokołu z dnia 19 maja 2016 r. Skutkiem przeprowadzonej kontroli było stwierdzenie, że wydatki w projekcie nie są zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi w przepisach unijnych i krajowych.

Wskutek zgłoszonych przez Urząd Kontroli Skarbowej nieprawidłowości Agencja [...]S.A. postanowiła ponownie zweryfikować przedmiotowy projekt. W wyniku tej weryfikacji podzielono ustalenia dokonane przez Urząd Kontroli Skarbowej i zwrócono się do Zarządu Województwa Pomorskiego o rozwiązanie umowy z beneficjentem.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż w związku z realizacją projektu doszło do nieprawidłowego przeprowadzenia rozeznania rynku oraz niewypełnienia obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie i wytycznych, co skutkowało uznaniem wydatków za niekwalifikowane i koniecznością zwrotu przez beneficjenta otrzymanego dofinansowania. Organ ustalił, że beneficjent przeprowadził postępowanie ofertowe na dostawę linii technologicznej rozsiewu piasku o niekontrolowanym przebiegu krzywej uziarnienia oraz ponownego składania i mieszania piasku o kontrolowanym przebiegu krzywej oraz linii technologicznej do przerobu żwiru, a także przeprowadzenie szkolenia pracowników z zakresu obsługi powyższych linii technologicznych. Zamawiający skierował zapytanie ofertowe z dnia 10 stycznia 2014 r. do trzech wykonawców. Następnie z jednym z nich, który przedstawił ofertę najkorzystniejszą, czyli z Ł. S.A. z siedzibą w Ł., podpisał w dniu 6 lutego 2014 r. umowę na dostawę linii.

Zamawiający w przedmiocie zamówienia w zapytaniu ofertowym zażądał elementów linii technologicznej, które jak się okazało były już w jego posiadaniu w dniu ogłoszenia tego zapytania, tj. w dniu 10 stycznia 2014 r. Po podpisaniu umowy z wykonawcą (oferentem), elementy linii technologicznej zostały sprzedane wykonawcy na podstawie umowy z dnia 11 lutego 2014 r., a następnie sfinansowane z projektu.

Beneficjent w składanych wnioskach o płatność przedstawił m.in. faktury dokumentujące poniesione wydatki na używane maszyny i urządzenia stanowiące elementy składowe linii technologicznej do rozsiewu i ponownego składania piasku: faktura nr [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. wystawiona przez Ł. S.A., na kwotę 1.353.000 zł netto, 1.664.190 zł brutto - pozycja nr 7 faktury - dotyczy używanego przesiewacza 5-pokładowego, wartość na fakturze to 600.000 zł netto, 738.000 zł brutto; faktura nr [...] z dnia 15.05.2014 r. wystawiona przez Ł. S.A., na kwotę 1.321.000 zł netto, 1.624.830 zł brutto - pozycja nr 4 - dotyczy używanej Baterii hydrocyklonów i przesiewacza odwaniającego, wartość na fakturze to 230.000 zł netto, 282.900 zł brutto.

Sprzedający Ł. S.A. zakupił używany sprzęt i maszyny od firmy C. Sp. z o.o. z siedzibą w K., co potwierdza wystawiona na niego faktura nr [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r., data dostawy i wykonania usługi 14 kwietnia 2014 r., obejmująca m.in. Derrick Model SG48-120W-4 (bateria hydrocyklonów wraz z przesiewaczem) na wartość 110.000 zł netto, Derrick Model STK (przesiewacz 5-pokładowy) na wartość 200.000 zł netto.

Wcześniej C. Polska Sp. z o.o. zakupiła te same używane elementy linii technologicznych, tj. ww. przesiewacz 5-pokładowy Derrick Model STK oraz baterię hydrocyklonów i przesiewacz odwaniający Derrick Model SG48-120W-4 od beneficjenta za kwotę odpowiednio 199.000 zł netto oraz 108.000 zł netto. Cena tych samych urządzeń zmieniła się. Beneficjent sprzedał urządzenia za cenę odpowiednio 199.000 zł netto i 108.000 zł netto. C. Sp. z o.o. odsprzedało je nieznaczenie drożej (odpowiednio o 1 i o 2 tys. złotych) do Ł. S.A. Natomiast Ł. S.A. te same urządzenia, aczkolwiek jako składowe linii technologicznej sprzedała już znacznie trzykrotnie i dwukrotnie drożej w stosunku do pierwszej transakcji. Przesiewacze typu Derrick zostały zabudowane i dopasowane do pracy w linii, jednakże przeprowadzone prace nie dotyczyły ingerencji w zmianę konstrukcji. Deklaracje zgodności używanych elementów zostały wystawione przez producenta tych maszyn/urządzeń.

Ł. S.A. przedłożyła kalkulację ceny wraz z dokumentami będącymi podstawą tej kalkulacji za wyprodukowanie przedmiotowych linii technologicznych. Ł. S.A. dwukrotnie odpowiedziała, że przedmiotem umowy były między innymi: przesiewacz pięciopokładowy oraz przesiewacz odwadniający, które spółka zakupiła od firmy C. a poprzednim właścicielem była spółka K. - przesiewacze zostały przystosowane do linii rozsiewu piasku, pompy do podawania piasku z wodą firmy LINATEX (2 sztuki) oraz zespół pompy wody technologicznej na pontonie wraz z oprzyrządowaniem (KSB).

Ponadto Ł. S.A. oświadczyła, że w tych podzespołach użyto m.in. wymienionych pomp zakupionych wg faktury [...] od K. S.A., a reszta urządzeń do linii rozsiewu (przesiewacz wibracyjny, układ rozprowadzania, przenośniki, rząpie, sita, konstrukcje wsporcze, rurociągi), do węzła przerobu żwiru (zestaw sortujący, odwadniacz, przenośniki, system siły i sterowania) zostały zakupione i odbudowane jako nowe na podstawie faktur [...], [...], [...] z wykorzystaniem istniejących napędów, motoreduktorów, silników.

Ł. S.A. przedstawiła listę faktur, dokumentujących zakup urządzeń i materiałów stanowiących koszty wytworzenia linii technologicznych w kwocie 5.311.276,04 zł. Organ ustalił, że faktury wskazane pod nr 1-4 na łączną kwotę 4.400.000,00 zł zostały wystawione przez beneficjenta – K. SA i dotyczyły zespołu urządzeń, które weszły następnie w skład linii technologicznych zakupionych przez beneficjenta do projektu od Ł. S.A.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że przedmiot Projektu (dwie linie technologiczne) w zadeklarowanej wysokości kosztów kwalifikowanych 5.384.600 zł został zakupiony przez Ł. bezpośrednio od beneficjenta K. S.A. za cenę 4.400.000 zł netto oraz pośrednio od beneficjenta (poprzez C. Sp. z o.o.) za cenę 310.000 zł netto, a następnie odbudowany jako nowy przez Ł. S.A.

W kwocie sprzedaży przez Ł. S.A. na rzecz K. S.A., tj. 5.311.276,04 zł wartość elementów sprzedanych pośrednio lub bezpośrednio z K. S.A. do Ł. S.A. wynosi 4.710.000 zł – a więc 89% ogólnej wartości. Pozostałe składniki kalkulacji to faktury za drobne elementy o wartości od kilkudziesięciu złotych do kilkudziesięciu tysięcy oraz koszty robocizny pracowników – 191.700 zł.

Organ ustalił zatem, że beneficjent przeprowadził postępowanie ofertowe na dostawę linii technologicznej rozsiewu piasku o niekontrolowanym przebiegu krzywej uziarnienia oraz ponownego składania i mieszania piasku o kontrolowanym przebiegu krzywej oraz linii technologicznej: węzła do przerobu żwiru, a także przeprowadzenie szkolenia pracowników z zakresu obsługi powyższych linii technologicznych, a w przedmiocie zamówienia zażądał elementów linii technologicznej, które były w jego posiadaniu w dniu ogłoszenia zapytania ofertowego, tj. w dniu 10 stycznia 2014 r. Po podpisaniu umowy z wykonawcą (oferentem), tj. w dniu 6 lutego 2014 r., elementy linii technologicznej zostały sprzedane wykonawcy (11 lutego 2014 r.), a następnie te same elementy zostały sfinansowane z projektu.

Beneficjent oświadczył we wniosku o dofinansowanie projektu, że "Wszystkie wymienione powyżej wydatki planowane do poniesienia w ramach projektu są niezbędne i adekwatne do osiągnięcia założonych celów projektu". Tymczasem opisane wyżej działania beneficjenta są niezgodne z zapisami Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach działań 1.1-1.2 RPO WP 2007-2013 r. (Rozdział V - Zasady kwalifikowania wydatków, 5.1 Ocena kwalifikowalności wydatku, dalej: Wytyczne).

W Wytycznych zapisano m.in., że wydatkiem kwalifikującym się do współfinansowania jest wydatek, który: jest efektywny i racjonalny; został dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku. Analizowany wydatek wymogów tych nie spełnia.

Zdaniem organu beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz. Urz. L 210 z 31.07.2006, s. 25 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"), który stanowi, iż nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Wykrycie takiego naruszenia i uznanie go za nieprawidłowość rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006).

Organ odwoławczy uznał, że działanie beneficjenta wypełnia też przesłankę, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) – dalej jako "u.f.p.", tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184. Przepis ten stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, (ust. 1) oraz że przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (ust. 2).

Pod pojęciem procedur, których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu, rozumiane są postanowienia dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystania dofinansowania, w tym zasady ponoszenia wydatków w ramach projektu, a także zapisy Umowy o dofinansowanie, Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2007-2013, Przewodnika Beneficjenta RPO WP 2007-2013. Nie został przez ustawodawcę przewidziany zamknięty katalog procedur, na podstawie których wydatkowane są środki unijne związane z realizacją konkretnych programów operacyjnych. W związku z powyższym, zdaniem organu niewypełnienie postanowień umowy oraz dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystania dofinansowania, powoduje konieczność odzyskania przez IZ RPO WP kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Co więcej, obowiązek zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania wynika wprost z umowy o dofinansowanie. Ze względu na nieprawidłowe przeprowadzenie rozeznania rynku oraz niewypełnienie obowiązków wynikających z umowy oraz wytycznych organ odwoławczy uznał 100% wydatków za niekwalifikowane.

K. S.A. z siedzibą w R. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 275/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiot projektu (dwie linie technologiczne) w zadeklarowanej wysokości kosztów kwalifikowanych 5.384.600 zł nie był nowy, jak to zapisano we wniosku o dofinansowanie i nie został wyprodukowany przez Ł. S.A. (wykonawcę), a został zakupiony przez Ł. S.A. bezpośrednio od beneficjenta K. S.A. za cenę 4.400.000 zł netto oraz pośrednio od beneficjenta (poprzez C. Sp. z o.o.) w kwocie 310.000 zł netto (zakup przez beneficjenta od C. Sp. z o.o. w kwocie 830.000 zł netto - przesiewacze Derrick). Ponadto beneficjent przeprowadził postępowanie ofertowe na dostawę linii technologicznej rozsiewu piasku o niekontrolowanym przebiegu krzywej uziarnienia oraz ponownego składania i mieszania piasku o kontrolowanym przebiegu krzywej oraz linii technologicznej: węzła do przerobu żwiru, a także przeprowadzenie szkolenia pracowników z zakresu obsługi powyższych linii technologicznych a w przedmiocie zamówienia zażądał elementów linii technologicznej, które były w jego posiadaniu w dniu ogłoszenia zapytania ofertowego, tj. w dniu 10 stycznia 2014 r. Po podpisaniu umowy z wykonawcą (oferentem), tj. w dniu 6 lutego 2014 r., elementy linii technologicznej zostały sprzedane wykonawcy, a następnie sfinansowane z projektu.

WSA w Gdańsku stwierdził, że z wyliczeń wynika, że w cenie nabycia przez skarżącą od Ł. S.A. linii technologicznych wynoszącej 5.311.276,04 zł, wartość elementów sprzedanych pośrednio lub bezpośrednio z K. S.A. do Ł. S.A. wynosi 4.710.000 zł, czyli 89%. Pozostałe składniki kalkulacji to faktury za drobne elementy o wartości od kilkudziesięciu do kilkudziesięciu tysięcy złotych oraz robocizna pracowników wykonawcy – 191.700 zł.

WSA w Gdańsku wskazał, że kalkulacja powyższa sporządzona została przez kierownika działu księgowości spółki Ł. S.A., a więc osobę dysponującą odpowiednią wiedzą w tym zakresie i mającą dostęp do odpowiednich informacji. WSA stwierdził, że zasadnie organ uznał, że skarżąca zaakceptowała i przyjęła do rozliczenia fakturę wystawioną przez Ł. S.A., stąd też kwestia poprawności kalkulacji kosztów pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie jej argumentacja dotycząca zaniżenia przez producenta kosztów wytworzenia linii technologicznych.

Sąd uznał, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – w skrócie "k.p.a.", poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność poprawności kalkulacji ceny wytworzenia innowacyjnych linii technologicznych zawartej w oświadczeniu producenta. WSA stwierdził, że skarżąca kwestionuje wiarygodność powyższej kalkulacji, żaden jednak z podniesionych przez nią argumentów do jej stanowiska nie przekonuje. Sąd zgodził się z oceną organu, że kwestionowany przez skarżącą spółkę dokument kosztorysu znajdujący się w oświadczeniu Ł. S.A. jest autentyczny, pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego sporządzenia - producenta linii technologicznej. Ponadto dokument powstał w oparciu o dowody księgowe i nie ma podstaw do kwestionowania jego poprawności.

WSA w Gdańsku wskazał, że organ odwoławczy odniósł się do kwestii zasadności odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Uznał, że fakt, iż ocena organu w tej kwestii różni się od oczekiwanej przez stronę nie uzasadnia postawionego zarzutu. Podobnie ocenił zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a., wskazując, że organ rozpoznał sprawę co do istoty i odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu. Fakt, że nie zostały one uwzględnione, nie oznacza, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów.

Sąd jednoznacznie stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, że urządzenia Derrick, sprzedane przez skarżącą spółkę do C., zostały przez nią zakupione w okresie kwalifikowalności wydatków. Istotne jest - zdaniem WSA - że urządzenia te były wcześniej w posiadaniu skarżącej i zostały sprzedane zanim złożyła wniosek o dofinansowanie, a następnie ponownie kupione, jako przedmiot projektu już w okresie kwalifikowalności wydatków.

Nieuzasadniony był – zdaniem WSA - także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu Ł. SA z dnia 15 kwietnia 2016 r. oraz protokołów zdawczo-odbiorczych z pominięciem pozostałej części materiału dowodowego. Sąd ten szczegółowo przedstawił swoją interpretację stwierdzając, że skarżąca nie sprecyzowała, jakie dowody znajdujące się w aktach sprawy ustaleniom tym przeczą, w związku z czym jej zarzuty w tym zakresie uznać należał za gołosłowne. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo.

WSA w Gdańsku wskazał, że istotą sprawy było rozstrzygnięcie, czy przedmiot projektu spełniał warunki dofinansowania danego konkursu, czy skarżąca realizowała projekt zgodnie z wnioskiem i czy przy realizacji tego projektu nie naruszono obowiązujących norm prawnych, narażając budżet unijny na szkodę.

WSA zgodził się z organem, że dofinansowanie miało zostać udzielone na realizację projektu o charakterze typowo innowacyjnym, w rzeczywistości zaś był to projekt odtworzeniowy. Tak bowiem ocenić należy sytuację, w której do wyprodukowania tych linii technologicznych wykorzystano 89% urządzeń i maszyn, które uprzednio posiadał beneficjent. Sąd stwierdził, że projekt taki, jako niezgodny z wnioskiem o dofinansowanie, nie powinien był skorzystać z dofinansowania.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż wydatki poniesione przez skarżącą na realizację projektu musiały zostać uznane za niekwalifikowalne. O prawidłowym zakwalifikowaniu przez organ spornych wydatków poniesionych na realizację projektu za niekwalifikowalne, tj. podlegające zwrotowi przesądza to, że nie spełniają one kryteriów efektywności, racjonalności i oszczędności, a przede wszystkim są niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie.

Zasadnie więc, zdaniem WSA organ uznał, iż beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, przez którą rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby (potencjalnie) spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą spółkę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt I GSK 1523/19 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że strona skarżąca trafnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a.", w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwia uchylenie zaskarżonego wyroku wtedy, gdy wydane orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu lub w przedstawieniu przyjętego do tego celu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy.

NSA stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji zostały wskazane i ocenione podstawy normatywne zastosowane przez organ, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych tj. wniosku o dofinansowanie, umowy o dofinansowanie projektu o numerze [...] pn.: "Wdrożenie innowacyjnego procesu produkcji piasku o frakcji 0-2 mm o ściśle określonym składzie ziarnowym i budowa innowacyjnego węzła przerobu żwiru w firmie "K." SA w R.", a także - częściowo - Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach działań 1.1-1.2 RPO WP 2007-2013. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w zakresie zasadności ponoszenia wydatków w ramach realizacji Programu – stwierdził, że wydatkiem kwalifikującym się do współfinansowania jest wydatek spełniający łącznie kilka warunków, w tym powinien być efektywny i racjonalny oraz dokonany w sposób oszczędny, jak również zgodny z kategoriami wydatków wynikającymi z postanowień umowy o dofinansowanie projektu.

Ponadto WSA w uzasadnieniu wyroku potwierdzając pogląd przedstawiony przez organ, stwierdził, że "dofinansowanie miało zostać udzielone na realizację projektu o charakterze typowo innowacyjnym, w rzeczywistości zaś był to projekt odtworzeniowy. Tak bowiem ocenić należy sytuację, w której do wyprodukowania tych linii technologicznych wykorzystano 89% urządzeń i maszyn, które uprzednio posiadał beneficjent. Projekt taki jako niezgodny z wnioskiem o dofinansowanie, nie powinien był skorzystać z dofinansowania". Twierdzenia powyższe nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia, zaś w aktach sprawy znajdują się liczne, istotne dowody, których WSA w Gdańsku nie poddał jakiejkolwiek analizie przedstawionej w uzasadnieniu wyroku. NSA wskazał, że w skardze skarżąca spółka kwestionowała ustalenie, że obie linie technologiczne nie posiadają elementu innowacyjności (a to w zakresie realizacji przez stronę umowy o dofinansowania z dnia 1 czerwca 2012 r.).

Zdaniem NSA jest to uchybienie uzasadnienia, które nie może zostać zaakceptowane - pod kątem spełnienia wymogów wzorców normatywnych uzasadnienia - albowiem w aktach administracyjnych znajduje się opinia sporządzona przez T. M. wykonana na zlecenie Prokuratury Okręgowej w Gdańsku w sprawie [...]. Opinia ta została złożona przez skarżącą w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Pomorskiego do akt sprawy w dniu 19 kwietnia 2018 r. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się podsumowanie opinii z dnia 12 stycznia 2018 r. NSA wskazał, że w konkluzji tego dokumentu zawarte jest twierdzenie, że przedmiotowy projekt wykonywany przez skarżącą, a będący częścią jej zobowiązań wynikających z łączącej strony umowy o dofinansowanie w aspekcie oceny innowacyjności projektu zawiera stwierdzenie, że projekt ten - w momencie realizacji – miał cechy innowacyjności.

WSA w Gdańsku, kontrolując przebieg postępowania dowodowego przede wszystkim miał normatywny obowiązek oceny zapisów zarówno wniosku o dofinansowanie, jak również umowy o dofinansowanie z dnia 1 czerwca 2012 r., oraz sposobu jej wykonania przez skarżącą, a następnie, dokonując wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa unijnego i krajowego oraz wytycznych, powinien ocenić czy zachowanie beneficjenta jest sprzeczne z powyższymi aktami prawnymi, wytycznymi, treścią wniosku o dofinansowanie oraz postanowieniami umowy o dofinansowanie i ocenę te zawrzeć w uzasadnieniu wyroku. Ocena ta winna dotyczyć zarówno zasady, tj. 1) czy spełnione zostały normatywne przesłanki zwrotu środków przyznanych, oraz 2) czy kwota zwrotu dofinansowania została przez organ prawidłowo ustalona.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. Kontrola sądu powinna obejmować zarówno prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych, jak i subsumcji przepisów prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd częściowo, jednakże w istotnym zakresie, pominął ten obowiązek.

Podstawą do wydania decyzji administracyjnej w rozpoznawanej sprawie był przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. Podkreślić należy, że podpisana przez beneficjenta umowa określała procedurę wykonywania przez niego projektu. WSA powinien zatem dokonać jednoznacznej oceny, czy naruszenie wynikających z tej umowy postanowień organ zasadnie uznał w tej sprawie za podstawę wydania decyzji o zwrocie kwoty dofinansowania. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na istnienie przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.184 u.f.p. Te okoliczności powinny stanowić przedmiot oceny Sądu w tej sprawie, gdyż stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska wobec zarzutów zgłoszonych w skardze, co w konsekwencji doprowadziło do braku wyjaśnienia podstawy prawnej. Sąd ogólnikowo wskazał, że zebrany przez organ materiał dowodowy uprawniał do uznania, ze w sprawie doszło do wykorzystania środków z naruszaniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało koniecznością wydania decyzji o zwrocie środków.

Organ w uzasadnieniu decyzji dokonał analizy m.in. dowodu z opinii biegłego T M. Biegły ten stwierdził w swojej opinii "...że zakupione linie innowacyjne z wyposażeniem zgodnym z wykazem i specyfikacją techniczną zawartym w umowie z dnia 06-2-2014 r., to zupełnie inne linie produkcyjne niż te, które by można sobie wyobrazić, gdyby składały się z wyposażenia ilościowego i jakościowego opartego na sprzedaży urządzeń K. SA do Ł. SA". Ponadto biegły ten stwierdził, że uzyskano wzrost przepustowości całego procesu o 22%. Zwiększona przepustowość przekłada się na znacznie większe wydobycie w tym samym analizowanym okresie w stosunku do starych linii. Jednostkowa przepustowość wzrosła z 180t/h do 230 t/h. Ponadto z kserokopii podsumowania tej opinii wynika, że linie technologiczne potwierdzają możliwości uzyskiwania kontrolowanej krzywej uziarnienia, w nieosiągalnym dotychczas zakresie wielkości.

W aspekcie innowacyjności projektu WSA stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że "...dofinansowanie miało zostać udzielone na realizację projektu o charakterze typowo innowacyjnym, w rzeczywistości zaś był to projekt odtworzeniowy. Tak bowiem ocenić należy sytuację, w której do wyprodukowania tych linii technologicznych wykorzystano 89% urządzeń i maszyn, które uprzednio posiadał beneficjent. Projekt taki jako niezgodny z wnioskiem o dofinansowanie, nie powinien był skorzystać z dofinansowania". Jednakże WSA nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej analizy projektu jak również nie odniósł się do ww. opinii biegłego. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się dokumenty z postępowania karnego, które nie stanowiły przedmiotu analizy dokonywanej przez WSA. Z przedstawionego wywodu wynika, że WSA nie dokonał własnej, kompleksowej oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji uchylił się od kompleksowej kontroli zaskarżonej decyzji, nie przedstawiając rzetelnej i pogłębionej analizy wykazującej na trafność sformułowanej tezy o naruszeniu procedur z art. 184 u.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że model sporządzonego uzasadnienia, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia, w odniesieniu do zagadnień prawnych naruszenia przez beneficjenta art. 207 ust. 1 u.f.p.

Nawet jeśli przyjąć założenie, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przedstawionych przez organ analiz i w konsekwencji poczynionych przez niego finalnych ocen odnośnie naruszenia przepisów u.f.p., to nie dał temu takiego wyrazu, aby tego rodzaju założenie uznać za spełnione.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w konsekwencji, że nie może poddać analizie wszystkich kwestii poruszonych w ramach skargi kasacyjnej. Nie znając bowiem stanowiska WSA w danej sprawie niepodobna było ocenić, czy doszło do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów w tym zakresie. Rozstrzygnięcie tych problemów przez Naczelny Sąd Administracyjny - w sytuacji, gdy uwzględniono zarzut skargi kasacyjnej dotyczący ich pominięcia w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jest niedopuszczalne także z uwagi na dyrektywy wynikające z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Sąd wyższej instancji nie powinien wszak odnosić się do kwestii w stosunku do których Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska, mimo że miał taki obowiązek.

NSA wskazał, że kwestie te rozważyć powinien WSA podczas ponownego rozpoznania sprawy, dając swojemu stanowisku należyty wyraz w uzasadnieniu, o ile będzie ono sporządzone. Stanowisko to musi odnieść się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do racji podnoszonych przez strony sporu, dokonując wyczerpującej i umotywowanej oceny ich wartości argumentacyjnej. WSA zobowiązany będzie także do oceny bardzo obszernego materiału dowodowego istotnego z perspektywy przedmiotu postępowania w przedmiocie zwrotu środków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. NSA wskazał, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko z ograniczeniem do dowodu z dokumentu i to w sytuacji, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania przed Sądem pierwszej instancji, nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Dokonując analizy tego zarzutu NSA wskazał, że jest on niezasadny albowiem art. 106 p.p.s.a. nie pozwala na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w toku postępowania sądowego. Jednakże - biorąc pod uwagę zakres tego zarzutu skargi kasacyjnej o charakterze procesowym - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do dokonania analizy także i tego dowodu – jednakże nie w trybie art. 106 p.p.s.a., a dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę pozostawał związany przedstawiona powyżej wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt I GSK 1523/19.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi zaś, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Organ powoływał się także na przepis art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) 1260/1999, który stanowi, iż nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Wykrycie takiego naruszenia i uznanie go za nieprawidłowość rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006).

Obowiązek udowodnienia przesłanek odpowiedzialności beneficjenta z tytułu naruszeń prawa, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach obciąża prowadzący postępowanie organ administracji. Postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego w tego rodzaju sprawach na podstawie odesłania zawartego w art. 67 ust. 1 u.f.p. Te zasady określone są w następujących przepisach k.p.a.:

Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Art. 8 § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Art. 77. § 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Art. 80. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jednolite jest orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na to, że nieprzestrzeganie postanowień umownych oraz przepisów prawa, regulujących wykorzystywanie środków z funduszy Unii Europejskiej, a także wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków jest równoznaczne z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Bezspornym elementem stanu faktycznego sprawy jest umowa o dofinansowanie projektu z dnia 1 czerwca 2012 r. zawarta pomiędzy Województwem Pomorskim, reprezentowanym przez Agencję [...] S.A. a K. S.A. z siedzibą w R. Zgodnie z tą umową beneficjent otrzymać miał na realizację projektu dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie łącznej nieprzekraczającej 2.000.000 zł, a przedmiotem projektu było nabycie 2 innowacyjnych linii technologicznych oraz przeszkolenie personelu i utworzenie 5 miejsc pracy. Celem projektu był wzrost innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez zakup 2 innowacyjnych linii technologicznych, wprowadzenie nowego produktu (piasku 0-2 mm o ściśle określonym składzie ziarnowym, tj. piasek o frakcji 0-0,2 i 0,2 mm), a także wdrożenie technologii kompleksowego rozsiewu i ponownego składania mieszanek piaskowych.

Całkowity koszt realizacji projektu wynosił zgodnie z umową z dnia 1 czerwca 2012 r aneksowaną w dniach 5 lutego 2014 r. i 3 listopada 2014 r. kwotę 6.569.212 zł, zaś koszty kwalifikowalne projektu wynosić miały 5.384.600 zł. Dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wynosić miało kwotę nie przekraczającą 2.000.000 zł. czyli 37,14% całkowitej kwoty wydatków kwalifikowalnych.

W § 5 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie z należytą starannością, w szczególności ponosząc koszty i wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z umową i jej załącznikami oraz z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. W § 10 pkt 2 umowy beneficjent zobowiązał się do przestrzegania zasad oraz wytycznych zawartych w dokumentach programowych zamieszczonych na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej II stopnia oraz w Przewodniku beneficjenta.

Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach działań 1.1-1.2 RPO WP 2007-2013, będące załącznikiem do Przewodnika Beneficjenta stanowią w rozdziale 5, że wydatkiem kwalifikującym się do współfinansowania jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki :

- został poniesiony w ramach projektu realizowanego w ramach działań 1.1-1.2 RPO WP

- jest niezbędny do realizacji projektu

- jest efektywny i racjonalny

- został poniesiony w ramach projektu

- jest rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania

- został dokonany w sposób oszczędny tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku

- jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego w szczególności zgodnie z ustawa Prawo zamówień publicznych oraz art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Zapytanie ofertowe wystosowane przez beneficjenta projektu w dniu 10 stycznia 2014 r. spotkało się z odpowiedzią w formie ofert ze strony trzech różnych podmiotów gospodarczych. Najniższą cenę zaproponowała Ł. S.A. w swej ofercie z 22 stycznia 2014 r. Ten właśnie oferent został przez beneficjenta wybrany do realizacji projektu.

W dniu 6 lutego 2014 r. została zawarta umowa pomiędzy skarżącą spółką i Ł. S.A. na podstawie, której Ł. S.A. zobowiązała się wykonać, dostawić, zmontować i uruchomić 2 linie technologiczne w Zakładzie [...]. Wynagrodzenie należne wykonawcy ustalono zgodnie z przedstawioną ofertą na kwotę 2.674.000 zł + VAT za linię technologiczną do rozsiewu i ponownego składania piasku oraz 2.776.000 zł + VAT z tytułu węzła do przerobu żwiru oraz 1.000 zł + VAT z tytułu kosztów szkolenia pracowników. Łączną cenę określono na 5.451.000 zł + VAT.

Z niekwestionowanych dokumentów wynika także, że Ł. S.A. nabyła od spółki K. na podstawie umowy z dnia 11 lutego 2014 r. szereg maszyn, urządzeń i części do nich za łączną cenę 4.400.000 zł.

Będące przedmiotem umowy linie technologiczne zostały wykonane i dostarczone.

Beneficjent zrealizował projekt i składał wnioski o płatność. Na podstawie przedkładanych wniosków o płatność i dołączonych do niego dokumentów Agencja [...]S.A. wypłaciła beneficjentowi dofinansowanie w kwotach: 1.508.970,03 zł oraz 491.029,97 zł.

Skarżąca spółka udostępniła C. Sp. z o.o. (dalej jako "C.") jeszcze przed zawarciem umowy o dofinansowanie używane urządzenia: przesiewacz 5-pokładowy Derrick Model STK oraz baterię hydrocyklonów i przesiewacz odwaniający Derrick Model sprzedała na rzecz SG48-120W-4 - w celu ich dostosowania do wymogów i oczekiwań skarżącej spółki. Urządzenia te zostały następnie sprzedane na rzecz C. jako zbędne dla skarżącej spółki (faktura VAT z 11 kwietnia 2014r.).

C. sprzedała zaś powyższe urządzenia Ł. S.A., co potwierdza wystawiona na niego faktura nr [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r., data dostawy i wykonania usługi 14 kwietnia 2014 r., obejmująca m.in. Derrick Model SG48-120W-4 (bateria hydrocyklonów wraz z przesiewaczem) za 110.000 zł netto oraz Derrick Model STK (przesiewacz 5-pokładowy) za 200.000 zł netto.

Ł. S.A. wykorzystała zaś powyższe urządzenia w konstrukcji wyprodukowanej przez siebie i sprzedanej skarżącej spółce na podstawie umowy z dnia 6 lutego 2014 r. linii technologicznej.

Warunkiem skuteczności dochodzenia przez organ zwrotu środków z tytułu dofinansowania projektu było wykazanie w wyniku postępowania dowodowego, które powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, że skarżący – beneficjent dopuścił się przy realizacji projektu naruszenia umowy, wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków lub innych przepisów prawa, mogących być uznanymi za procedury w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zasadniczym elementem wskazań udzielonych Sądowi pierwszej instancji przez NSA był nakaz oceny obszernego materiału dowodowego - w zakresie uznania za innowacyjny projektu realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie i okoliczności towarzyszących realizacji tego projektu z perspektywy stanu faktycznego oraz prawnego. Niewątpliwie stan faktyczny sprawy, obejmujący skomplikowane techniczne kwestie dotyczące konstrukcji i cech jakościowych linii technologicznych do "rozsiewu i ponownego składania piasku" oraz "węzła do przerobu żwiru" wymagał określonych wiadomości specjalnych związanych z zagadnieniami budowy i wydajności maszyn górniczych. W sytuacjach, w których wymagane są wiadomości specjalne konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłych dysponujących niezbędną wiedzą fachową. Organ rozpoznający sprawę nie zdecydował się na skorzystanie z opinii biegłego powołanego na potrzeby prowadzonego postępowania. Zaniechanie to uznać należy za uzasadnione w sytuacji, w której do akt złożona została opinia biegłego sporządzona dla potrzeb innego postępowania.

Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając wyraźnie, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie dokonać analizy dowodu z opinii biegłego T. M., która to opinia datowana na 29 grudnia 2017 r., sporządzona na zlecenie Prokuratury Okręgowej w G. znajduje się w aktach administracyjnych wraz z jej "resume" datowanym na 12 stycznia 2018 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, rozpoznającego sprawę ponownie, powyższa opinia biegłego jest wnikliwa oraz opiera się na szczegółowej i pełnej analizie całości zgromadzonych w postępowaniu prokuratorskim dowodów. Opinia jest w sposób przekonujący uzasadniona, a kompetencje profesjonalne jej autora nie budzą zastrzeżeń. Co istotne, opinia ta wykonana została na zlecenie organu prowadzącego śledztwo, a nie na zlecenie prywatne strony postępowania. W istocie opinia ta nie została w żadnym punkcie podważona przez organ.

Organ bezzasadnie pominął natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zasadnicze tezy i wnioski opinii, podnosząc, że została ona sporządzona dla potrzeb postępowania prokuratorskiego, które ma charakter odrębny i niezależny od postepowania dotyczącego zwrotu dofinansowania. Organ ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że nie kwestionuje technicznych i technologicznych aspektów tej opinii.

Istota wniosków wynikających z opinii biegłego T. M. sprowadza się tymczasem do następujących stwierdzeń:

1. zamówione i wykonane przez spółkę Ł. w ramach umowy ze spółką K. linie technologiczne były innowacyjne, gdyż umożliwiały przedsiębiorcy, który z nich korzystał, osiąganie niedostępnych dotychczas efektów ekonomicznych, pozwalając na kontrolę składu ziarnowego piasku 0-2 mm wcześniej nieosiągalną, co pozwoliło na wzrost przepustowości procesu o 22%, co znów przekłada się na znacznie większe wydobycie w stosunku do starej linii (wzrost przepustowości z 180 t/h do 230 t/h);

2. zamówione i wykonane przez spółkę Ł. linie technologiczne to zupełnie inne linie niż te, które można by sobie wyobrazić, gdyby składały się z wyposażenia ilościowego i jakościowego opartego na sprzedaży urządzeń z firmy K. do Ł.;

3. oprócz przesiewaczy typu Derrick nie można wskazać jednoznacznie części zakupionych linii technologicznych, które mogłyby być wcześniej zakupione od skarżącej spółki. Zdaniem biegłego (str. 30 opinii) z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że próba dopasowania niektórych części z zakupionych przez Ł. do tych sprzedanych w liniach nowych byłaby po prostu nieopłacalna z ekonomicznego i eksploatacyjnego punktu widzenia, ze względu na inne wymiary geometryczne i dopuszczalne obciążenie robocze przy znacznie wyższej przepustowości w tych innowacyjnych ciągach produkcyjnych;

4. skarżąca spółka nie posiada biura projektowo - konstrukcyjnego parku maszynowego niezbędnego do wyprodukowania linii technologicznych takich jak, te które były przedmiotem projektu.

Prawomocnym umorzeniem, z uwagi na brak znamion czynu zabronionego zakończyło się śledztwo, którego przedmiotem było podejrzenie doprowadzenia w okresie od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 20 maja 2014 r. w G. i R., w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości w postaci pieniędzy w łącznej kwocie 2.000.000 zł, stanowiących dotację z funduszu Unii Europejskiej udzielonej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na realizację projektu "Wdrożenie innowacyjnego procesu produkcji piasku o frakcji 0-2 mm o ściśle określonym składzie ziarnowym i budowa innowacyjnego węzła przerobu żwiru w firmie K. S.A. w R. poprzez wprowadzenie w błąd dysponenta środków unijnych, tj. Agencję [...] S.A. co do zbycia dwóch linii technologicznych przeznaczonych do rozsiewu oraz ponownego składania i mieszania piasku oraz do przerobu żwiru, na zakup których udzielono dotacji na szkodę Agencji [...] Pomorza S.A., tj. o popełnienie przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k.

W reasumpcji obszernego uzasadnienia prokurator wskazał, że "nie jest istotne od kogo firma Ł. nabywała elementy, których użyła do produkcji linii produkcyjnych. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma to, czy w/w linie technologiczne były rzeczywiście innowacyjne i czy wcześniej były w posiadaniu beneficjenta. Powyższe okoliczności zostały jednoznacznie w toku śledztwa ustalone, ponieważ nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe linie technologiczne były innowacyjne, co stwierdzili nie tylko pracownicy Agencji [...] Pomorza SA, ale przede wszystkim biegły sądowy. Nie ulega wątpliwości, że beneficjent nie był przed zawarciem umowy z firmą Ł. SA właścicielem innowacyjnych linii technologicznych, tylko poszczególnych pojedynczych urządzeń niestanowiących żadnej linii produkcyjnej (...). Powyższe ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, że działanie przedstawicieli firmy K. S.A. nie wprowadziło nikogo w błąd jak też nie wyzyskały błędu innych osób (...). W związku z tym nie zostały wyczerpane znamiona czynu z art. 286 § 1 k.k.".

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wieloletnie procedury kontrolne prowadzone przez powołane do tego organy państwowe takie jak Prokuratura i organy administracji, pomimo przesłuchania dziesiątków świadków i zasięgnięcia opinii biegłego nie doprowadziły do wykrycia nadużyć i naruszeń prawa w związku z uzyskaniem dofinansowania projektu z środków unijnych przez stronę skarżącą. Organy te dysponowały pełną gamą środków dowodowych służących wykrywaniu naruszeń prawa w obrocie gospodarczym, w tym w wykorzystaniu środków unijnych.

Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę z tego, że jedynie ustalenia dokonane w skazującym wyroku karnym mają moc wiążącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 11 p.p.s.a.), lecz ustalenia Prokuratora dokonane w ramach śledztwa zakończonego umorzeniem z powodu niewyczerpania cech czynu zabronionego przez działania przedstawicieli skarżącej spółki, nie mogą zostać ani pominięte ani zlekceważone.

Jak wskazano wyżej, możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy, które posiada do swej dyspozycji prokurator są nieporównywalnie szersze niż te, z których korzysta sąd administracyjny, a nawet organ administracji, prowadzący postępowanie na podstawie k.p.a. Jeśli, zdaniem prokuratury "przedstawiciele skarżącej spółki nie wprowadzili nikogo w błąd, jak też nie wyzyskali błędu innych osób" to twierdzenie odmienne musiałoby być w sposób jednoznaczny udowodnione przez organ. Takich dowodów w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono, poprzestając na kalkulacji księgowej Ł. i na domniemaniach związanych z chronologiczną bliskością dat umowy dotyczącej nabycia linii technologicznej i umowy sprzedaży urządzeń i części przez skarżącą spółkę na rzecz Ł. S.A. Z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organ pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółową analizę wniosków biegłego, który wskazywał nie tylko na innowacyjność nabytych przez beneficjenta linii technologicznych, ale także kwestionował możliwość i celowość wykorzystania przy ich budowie większości elementów sprzedanych przez skarżącą spółkę w drodze umowy z dnia 11 kwietnia 2014 r. na rzecz Ł. S.A.

W świetle wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku NSA rozważenia wymagała kwestia kwalifikowalności poczynionych przez skarżącą spółkę wydatków, która zgodnie z umową i wytycznymi kwalifikowalności wydatków uzależniona była od spełnienia przesłanek: niezbędności do realizacji projektu, efektywności, racjonalności i oszczędności. Wykazanie przez organ, że którakolwiek z tych przesłanek nie została spełniona, byłoby równoznaczne z naruszeniem procedur o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zdaniem Sądu, organ nie zdołał udowodnić, że którakolwiek z wymienionych przesłanek nie została spełniona.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że linia technologiczna to zespół logicznie ugrupowanych maszyn i urządzeń oraz stanowisk pracy, na których kolejno wykonuje się niezbędne czynności technologiczne. Zatem linia taka, jako przedmiot umowy cywilnoprawnej stanowi odrębną całość (rzecz) składającą się z wielu połączonych ze sobą części składowych.

Skoro w świetle opinii biegłego produkcja dokonywana przy zastosowaniu zakupionych linii technologicznych przynosi skarżącej spółce istotne efekty ekonomiczne w postaci zwiększenia wydobycia i możliwości wprowadzenia na rynek produktu o lepszej jakości, to nie budzi wątpliwości cecha ich innowacyjności. Biegły M. jednoznacznie stwierdził, że skarżąca spółka nie miała możliwości samodzielnego skonstruowania takich linii technologicznych, jak te, które zostały zakupione w ramach projektu. Wydatek poniesiony na ich zakup i dostawę był zatem racjonalny i efektywny, skoro pozwolił na znaczącą poprawę parametrów produkcyjnych przedsiębiorcy zarówno w wymiarze ilościowym, jak i jakościowym. Posiadane przez spółkę K. urządzenia, wcześniej takich możliwości nie dawały.

Organ twierdził jednak konsekwentnie, że nabycie określonych urządzeń przez kontrahenta - dostawcę linii technologicznych od skarżącej oraz od C. uniemożliwia zaakceptowanie dokonanych wydatków jako kwalifikowalnych z uwagi na naruszenie zasady oszczędności.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, stanowiska tego nie może podzielić. Zdaniem Sądu, skarżąca spółka, zajmując się działalnością górniczą posiadała różnego rodzaju urządzenia użytkowane w takiej działalności. Urządzenia te, w świetle jednoznacznej opinii biegłego, nie stanowiły jednak linii technologicznej, pozwalającej na osiągnięcie zamierzonych przez spółkę rezultatów ekonomicznych. Dysponowanie tymi urządzeniami i poszczególnymi posiadanymi częściami pozostawało w zakresie swobody wynikającej z przysługującego skarżącej spółce prawa własności i uzależnione było jedynie od bieżącej kalkulacji biznesowej.

Należy podkreślić, że nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie organu, że częścią należących do siebie urządzeń skarżąca spółka zadysponowała na rzecz Ł. S.A. pośrednio – za pośrednictwem spółki C. Skarżąca sprzedała bowiem swoje urządzenia na rzecz C. i brak jest jakichkolwiek dowodów, by twierdzić, że jej zamiarem było od początku przekazanie tych urządzeń do Ł. S.A. (co determinowałoby możliwość przyjęcia prawnej konstrukcji pośrednictwa). Zatem przyjąć należy, że C. zadysponował na rzecz Ł. S.A. urządzeniami, których był właścicielem w ramach swej własnej woli i oceny ekonomicznej - na podstawie przysługującego mu bezspornie prawa własności do tych urządzeń, a jego czynności nie miały cech pośrednictwa handlowego.

Projekt, którego dotyczyło dofinansowanie został zrealizowany za wynagrodzenie, nie przekraczające wartości wskazanej w ofercie złożonej stronie skarżącej przez spółkę Ł. Brak jest w aktach sprawy przekonujących dowodów, by uznać za słuszną hipotezę, że projekt polegający na budowie nowej linii technologicznej mógłby zostać zrealizowany taniej i oszczędniej, gdyby zawarto umowę innej treści – przy zastosowaniu urządzeń i części należących do skarżącej spółki – bez ich sprzedaży na rzecz spółki Ł. Jest to jedynie opinia organu, niepoparta żadnymi dowodami. Nic nie świadczy o tym, że poszczególne części użyte do budowy zamówionej przez skarżącą spółkę linii technologicznej mogły zostać zakupione taniej u innego sprzedawcy, co obniżyłoby całościowy koszt inwestycji. Należy pamiętać także i o tym, że projekt dotyczył budowy i dostawy nowych linii technologicznych – opatrzonych certyfikatami jakości i bezpieczeństwa wymaganymi dla urządzeń górniczych. Uzyskanie tych certyfikatów niewątpliwie wymaga zapewnienia właściwych warunków produkcji, które mogą być zagwarantowane u producenta i za które producent odpowiada. Nie wynika natomiast ze zgromadzonych dowodów, by produkcja zamówionych linii technologicznych o wymaganych parametrach mogła odbywać się w siedzibie skarżącej spółki w R. Na marginesie podkreślić należy, że w świetle opinii biegłego, nowość linii technologicznej nie wyklucza zastosowania w niej używanych podzespołów i urządzeń.

Należy przyjąć, że skarżąca spółka miała prawo swobodnie zbyć należące do niej urządzenia dowolnemu podmiotowi, który był zainteresowany ich kupnem. Brak jest zarazem w materiale zgromadzonym w aktach sprawy dowodów świadczących o tym, by cena zapłacona przez Ł. SA skarżącej spółce za sprzedane przez nią urządzenia i części była wygórowana i nie miała charakteru ceny rynkowej. Nie potwierdził tego w szczególności biegły T. M., wydający opinię dla potrzeb śledztwa prokuratorskiego. Przeciwko takiemu założeniu przemawia także stanowisko Prokuratury wyrażone w postanowieniu o umorzeniu śledztwa, w którym jednoznacznie wykluczono, by działanie przedstawicieli skarżącej spółki zmierzało do wprowadzenia innych osób w błąd lub wykorzystaniu cudzego błędu. Takim wprowadzeniem w błąd Instytucji Pośredniczącej i organu administracji byłoby zaś zawyżenie ceny sprzedawanych przez skarżącą urządzeń dla potrzeb uzyskania dofinansowania.

Organ administracji oparł swój zarzut wobec strony skarżącej na kalkulacji z dnia 15 kwietnia 2016 r., sporządzonej przez księgowość Ł. S.A. na żądanie Prokuratury. Zgodnie z tą "kalkulacją" na koszty wytworzenia sprzedanych linii technologicznych składały się między innymi kwoty wynikające z faktur wystawionych przez skarżącą spółkę na łączną kwotę 4.400.000 zł. oraz przez C. na kwotę 310.000 zł. Zdaniem organu, świadczy to o tym, że w istocie skarżąca spółka pośrednio przeniosła na dostawcę czyli spółkę Ł. własność urządzeń, które następnie odkupiła, uzyskując dodatkowo dofinansowanie z środków unijnych.

Tego stanowiska nie można jednak w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznać za trafne. Biegły T. M. wyjaśnił w swej opinii, że oprócz przesiewaczy Derrick nie można wskazać jednoznacznie części zakupionych linii technologicznych, które mogłyby być wcześniej zakupione od skarżącej spółki. Biegły wyraził istotne wątpliwości co do możliwości i sensu użycia w konstrukcji nabytych przez skarżącą linii technologicznych sprzedanych przez nią wcześniej części i urządzeń.

Natomiast z punktu widzenia służb księgowych Ł. S.A., wzywanych do przedłożenia następczej (po 2 latach od realizacji inwestycji) kalkulacji dotyczącej ceny sprzedanych linii, najprostszym wyjściem mogło być wykorzystanie faktur dotyczących sprzedaży części i urządzeń przez skarżącą spółkę oraz C. bez technicznej weryfikacji tego, czy rzeczywiście wszystkie objęte tymi transakcjami urządzenia i części zostały faktycznie wykorzystane przy tworzeniu nowych linii technologicznych. Organ administracji zaniechał przy tym przeprowadzenia takiej weryfikacji w prowadzonym postępowaniu w drodze wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z opinii biegłego.

Zasadnicze jednak znaczenie dla oceny dochowania przez skarżącą spółkę zasady oszczędności przy realizacji projektu ma jednak umowa łącząca dwa samodzielne podmioty gospodarcze jakimi są skarżąca spółka K. i spółka Ł., zgodnie z którą wynagrodzenie za realizację projektu polegającego na wykonaniu, dostawie, zmontowaniu i uruchomieniu dwóch linii technologicznych w Zakładzie [...] wynosić miało łącznie 5.451.000 zł + VAT.

Wynagrodzenie to ustalono na podstawie wyboru przez skarżącą najkorzystniejszej oferty. Rzetelności w wyborze oferenta nie podważono w ramach żadnego z prowadzonych postępowań sprawdzających (włącznie ze śledztwem prokuratorskim). Oferta będąca podstawą zawarcia umowy została złożona przez Ł. S.A. w dniu 22 stycznia 2014 r. a zatem na 20 dni przed sprzedażą jej przez stronę skarżącą zbioru urządzeń i części za cenę 4.400.000 zł i była najkorzystniejszą spośród trzech złożonych wówczas ofert. Kalkulacja księgowa, przeprowadzona następczo, po dwóch latach, wobec przedstawionych powyżej uwarunkowań, nie może świadczyć o nieprawidłowości, skoro skarżąca spółka nabyła w całości przedmioty projektu (linie technologiczne) jako rzeczy całkowicie odmienne rodzajowo od poszczególnych przedmiotów, które sprzedała spółce Ł. (bez względu na to, czy część z tych przedmiotów została wykorzystana przy budowie linii).

Nie można zaakceptować, w świetle opinii biegłego i oceny dowodów przedstawionej w postanowieniu prokuratorskim o umorzeniu śledztwa, stanowiska organu, sprowadzającego się do twierdzenia, że w istocie skarżąca spółka w celu uzyskania dofinansowania sprzedała Ł. to samo, co później od niej kupiła.

Uznać należało w konsekwencji przedstawionych powyżej rozważań, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zebrany w aktach materiał dowodowy nie został należycie i wszechstronnie oceniony. Naruszono także prawo materialne przez zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., pomimo tego, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie uzasadniał twierdzenia co do tego, że środki unijne zostały wykorzystane z naruszeniem procedur i uzyskane przez skarżącą spółkę dofinansowanie podlega zwrotowi.

W tym stanie sprawy Sad orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie organ rozważy w pierwszej kolejności, czy nie doszło do przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich. Organ, wydając decyzję w dniu 9 sierpnia 2018 r. nie był bowiem zobowiązany, by co do tej kwestii zająć stanowisko.

W przypadku ustalenia, że żądanie zwrotu dofinansowania nie przedawniło się, rzeczą organu byłoby uwzględnienie powyższej oceny prawnej i rozważenie, czy możliwe i wskazane jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania, że doszło do naruszenia procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., czy też dalsze postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe, wobec wyczerpania całości dostępnego materiału dowodowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a wobec uwzględnienia skargi w całości.