Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 344/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 20 ust. 1 pkt 1c, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. ze skargi D. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2019 roku Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Starosta [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: wewnętrzną, elektroenergetyczną, doziemną kablową linią zasilającą (WZL), wewnętrzną oraz zewnętrzną instalacja gazową oraz utwardzeniem, rozbiórkę istniejącego budynku, zlokalizowanych w miejscowości [...], rejon [...], gmina [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] października 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek D. K. (dalej również: zainteresowany; wnioskodawca; skarżący) z dnia [...] października 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wnioskodawca wskazał na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że organ błędnie pominął go jak stronę postępowania, w którym dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.

Starosta wznowił postępowanie w dniu [...] listopada 2019 r., po czym decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], stwierdzając brak zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji w wyniku wniesienia odwołania przez D. K., podtrzymał stanowisko organu I instancji co do braku zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przedmiotowej sprawie, wobec czego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...]

W ramach omówienia kwestii formalnych, Wojewoda stwierdził, że zainteresowany [...] października 2019 r. dowiedział się o rozpoczęciu prac budowlanych, natomiast [...] października 2019 r. pozyskał informację o wydanej przez Starostę Poznańskiego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i tę datę należy traktować jako datę dowiedzenia się o decyzji. Ponadto zauważył, że wniosek o wznowienie postępowania został skierowany do organu I instancji w dniu [...] października 2019 r., a do siedziby organu wpłynął [...] października 2019 r., wobec czego miesięczny termin na wniesienie podania wynikający z art. 148 k.p.a. został zachowany.

Idąc dalej, organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zadaniem organu jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada status strony ustalany na mocy przepisów prawa procesowego i materialnego. W tym względzie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej: Prawo budowlane) będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którym w rozumieniu art. 3 pkt 20 tej ustawy jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wojewoda zaznaczył, że dla uznania właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto wskazał na różnicę pomiędzy "oddziaływaniem na nieruchomość" i "oddziaływaniem na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie".

Odwołując się do charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, dla którego projekt budowalny został zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., organ odwoławczy stwierdził, że budynki mieszkalne jednorodzinne zaprojektowano zgodnie z minimalnymi odległościami od granic działki określonymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 – dalej: warunki techniczne), tj. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Ponadto organ stwierdził, że nie naruszono innych przepisów warunków technicznych: § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273. W tym zauważył, że projektowane budynki z uwagi na usytuowanie na działkach oraz na swoje gabaryty nie będą powodowały przesłaniania pomieszczeń w budynkach na działkach sąsiednich (§ 13 warunków technicznych) i nie ograniczą nasłonecznienia pokojów mieszkalnych w budynkach sąsiednich (§ 60 warunków technicznych).

Odnosząc się do sytuacji wnioskodawcy, Wojewoda stwierdził, że zainteresowany jest właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji, obejmujących działki o nr ewid. [...] i [...] (KW [...]) oraz działki o nr ewid. [...] i [...] (KW [...]) przy [...] w [...]. Zarazem organ wskazał na to, że spośród wszystkich nieruchomości objętych inwestycją tylko działka nr [...] bezpośrednio graniczy z jedną z działek, do których wnioskodawca posiada tytuł prawny – z niezabudowaną działką nr [...]. Organ II instancji podkreślił, że sam fakt bezpośredniego graniczenia z działką inwestycyjną nie przesądza o przyznaniu właścicielowi takiej nieruchomości statusu strony postępowania, gdyż legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została z takimi ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu, który w tym względzie odwołał się do stanowiska orzecznictwa, źródłem takich ograniczeń nie mogą być wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego – dalej: k.c.), gdyż w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego.

Wojewoda zauważył, że inwestycja obejmuje budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych o parametrach zgodnych z określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na analizowanym terenie, a budynki o tego typu funkcji nie generują ponadnormatywnych uciążliwości dla otoczenia, nie są obwarowane dodatkowymi wymogami dotyczącymi ochrony środowiska i przyrody, zaś zaprojektowane zgodnie z ogólnymi wymogami przepisów techniczno-budowlanych nie wpływają na możliwości zgodnego z przepisami zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W związku z tym stwierdził, że zaprojektowane budynki mieszkalne jednorodzinne, wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu w postaci instalacji i sieci uzbrojenia oraz utwardzenia terenu w ich najbliższym otoczeniu, nie będą wpływały w jakikolwiek sposób na możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawcy.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że działka o nr ewid. [...] – w odniesieniu do której wnioskodawca powołuje się na uciążliwości wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa – stanowi dojazd do projektowanych budynków, oznaczona jest w ewidencji gruntów jako droga i stanowi własność Gminy [...]. Organ podniósł, że działka ta nie jest objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę i projekt budowlany nie planuje żadnych prac w obrębie działki nr [...], stąd też nie jest uzasadnione żądanie wnioskodawcy przyznania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z powołaniem się na argument bezpośredniego graniczenia z działką drogową stanowiącą dojazd do działek inwestycyjnych położonych w głębi kwartału zabudowy. Organ dodał, że zaprojektowane na tych działkach budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i ich planowane zagospodarowanie nie wpływają na możliwość zagospodarowania działek, do których wnioskodawca posiada tytuł prawny, w tym na zabudowę i użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Organ uznał, że w wyniku realizacji zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawca nie zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej i szeroko pojętych mediów. Poza tym stwierdził, że z map ewidencyjnych wprost wynika, że działka nr [...] ma szerokość 5 m i jest wystarczająca do obsługi budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co wynika z treści § 14 warunków technicznych. Nadto Wojewoda zauważył, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego co do dowodu z "protokołu stanu faktycznego na okoliczność ustalenia faktycznej szerokości drogi dojazdowej sporządzonego przez komornika sądowego, bowiem nie posiada on uprawnień do dokonywania pomiarów terenu w odróżnieniu do geodety". Z kolei co do innych podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności, jak pęknięcia muru stanowiącego ogrodzenie i ścian w budynku mieszkalnym spowodowanych ruchem pojazdów ciężarowych i prowadzonymi robotami budowlanymi, organ odwoławczy stwierdził, że mogą one stanowić ewentualne podstawy do roszczeń w ramach postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Odnosząc się natomiast do argumentu naruszenia § 323 i 324 warunków technicznych, organ II instancji wyjaśnił, że przepisy te odnoszą się do funkcjonowania budynków i generowania przez nie nadmiernych uciążliwości dla otoczenia w związku z prowadzoną w tych budynkach różnego typu działalnością, lecz nie mają one zastosowania do okresowo prowadzonych robót budowlanych, wobec czego roboty budowlane mogą być w pewnym stopniu uciążliwe, jednak są to uciążliwości jedynie czasowe, które nieodłącznie towarzyszą procesowi budowlanemu i kończą się wraz z zakończeniem budowy.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że D. K. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek, na których została ona zaprojektowana i planowana zabudowa nie będzie powodowała uciążliwości ponadnormatywnych wynikających z normalnego funkcjonowania, w stopniu znacznie większym niż uciążliwości generowane przez istniejącą już zabudowę w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości zainteresowanego.

Organ II instancji wyjaśnił również, że z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy, odstąpił od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 k.p.a., kierując się zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a. (wskazał na to, że szybkość i prostota działania stanowią podstawowe normatywne składowe sprawności postępowania).

W skardze na decyzję Wojewody, wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego) zarzucił tej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie dokonania całościowej analizy dokumentacji projektowej w celu określenia obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie – niewłaściwe ustalenie stron postępowania, w tym skutkujące odmową przyznania przymiotu strony skarżącemu,

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż przedstawiony projekt budowlany w przyjętym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kształcie jest pełny i poprawny, a przez to nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich",

c) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 2 i 3 oraz § 323 i § 324 warunków technicznych, a także § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych "poprzez błędne uznanie, iż działka [...] (droga wewnętrzna dojazdowa) posiada szerokość 5 m, podczas gdy z dokumentu – protokołu stanu faktycznego wynika, że w niektórych miejscach szerokość drogi wynosi 4,4 m, tym samym nie został spełnienia obowiązek wynikających z powyższego rozporządzenia, co skutkowało brakiem podstaw do wydania pozwolenia na budowę, a przedmiotowe naruszenia powodują przejaw negatywnego oddziaływania na działkę skarżącego w postaci hałasu i wibracji";

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak aktywności w podejmowaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. przede wszystkim niedokonanie stosownych pomiarów w terenie, brak dokonania oględzin oraz oparcie się jedynie na analizie projektu, "bez uwzględnienia realiów miejscowych, oględzin obszaru", prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, dokonanie oceny jedynie niepełnego materiału dowodowego, tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Wskazując na takie naruszenia prawa, umotywowane w uzasadnieniu skargi, zainteresowany wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego", ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] – i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący domagał się również zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2020 r.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] wydaną we wznowionym postępowaniu, w którym organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości W., rejon ul. [...], gmina [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie tutejszego Sądu wydane w sprawie decyzje – skontrolowane w granicach wynikających z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 k.p.a. – naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie dalszych rozważań zauważyć też należy, że zgłoszone przez skarżącego żądanie wznowienia postępowania oparte zostało na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący dochował miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 k.p.a., który to termin ten ma charakter prekluzyjny (czynność prawna dokonana po jego upływie byłaby pozbawiona skutków prawnych), a strona domagająca się wznowienia postępowania musi udowodnić, że wniosła podanie z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, zaś o wydaniu decyzji dowiedział się [...] października 2019 r. z informacji uzyskanej od Starosty i tę datę należy traktować jako datę dowiedzenia się o decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do siedziby organu I instancji [...] października 2019 r., wobec czego miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został dochowany.

Skoro, żądając wznowienia postępowania, skarżący wskazał, że został jako strona niezasadnie pozbawiony prawa udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji przewidzianej do realizacji na terenie bliżej opisanym w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, obowiązkiem organu I instancji było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], co też uczyniono, wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. Postanowienie to pozwoliło przystąpić do zbadania przesłanki wznowienia. Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem ocena, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co stanowi główny zarzut podnoszony w niniejszej sprawie. Kontrolując stanowisko organów w tym względzie, Sąd miał na uwadze, że krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony tak samo, jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym. Co do zasady zatem na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Wymieniony przepis jest normą szczególną (stanowi lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a., który określa krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kwestie te zostały trafnie omówione przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Idąc dalej, podnieść należy, że problematyka pojęcia strony na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego była już wielokrotnie przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych. W orzecznictwie podkreślano, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Należy zatem w pełni podzielić to stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (patrz poglądy orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 848/17 – to i wszystkie inne przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odwołuje się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, który definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, określając pod tym pojęciem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przy wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.p.s.a. nie można też pominąć regulacji w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 tej ustawy. Przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga bowiem, aby obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8) oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Poza tym zgodnie z art. 6 Prawa budowlanego dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidywana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować zagospodarowanie i zapewnić spełnienie wymagań wynikających z art. 5 tej ustawy. Dodać należy, że projekt zagospodarowania działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidywana budowa obiektów budowlanych, jest jednym z koniecznych elementów projektu budowlanego w myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Mając to na uwadze, tutejszy Sąd zgadza się z tym stanowiskiem, zgodnie z którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się na obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Określenie obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w wyżej powołanym art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, na podstawie których można wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to tylko ten teren, na którym da się odczuć skutki czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2034/11). Konsekwentnie też, niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (potencjalne ograniczenie w zagospodarowaniu terenu) jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2347/15).

Źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być prawo własności wynikające z art. 140 k.c., jeżeli istnieją takie przepisy dotyczące zagospodarowania terenu, które muszą być respektowane przez inwestora zabudowy na działce sąsiedniej, jak i przez tych właścicieli innych nieruchomości, na które oddziałuje planowana zabudowa. W takiej sytuacji przywołany przepis prawa cywilnego jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby dana inwestycja znajdowała się w odpowiedniej odległości od granicy jego działki (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 201/17). Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2171/11, 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 236/17 i 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/17). Właściciel działki znajdującej się na obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10).

Przyjmując powyższy punkt widzenia – jako odpowiadający właściwej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego uwzgledniającej wskazówki interpretacyjne zawarte w zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, określających podstawy prawidłowej budowy obiektów – Sąd nie mógł zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że wnioskodawca nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Wskazany przez organy obydwu instancji sposób ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługiwał przymiot stron postępowania w niniejszej sprawie, jakkolwiek w dużej mierze oparty na trafnych kryteriach, to jednak zdaniem Sądu nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy i wymaga ponownej analizy z uwzględnieniem przedstawionej już wcześniej wykładni prawa, w tym rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Nawet jeżeli stanowisko organów co do tego, że "planowana zabudowa nie będzie powodowała uciążliwości ponadnormatywnych wynikających z normalnego funkcjonowania, w stopniu znacznie większym niż uciążliwości generowane przez istniejącą już zabudowę w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości zainteresowanego" jest trafne, to nie zmienia oceny statusu skarżącego jako strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wręcz przeciwnie, skarżącemu przysługują w procesie budowlanym uprawnienia, by jako strona postępowania bronił swojego interesu prawnego po to, by projektowana zabudowa działki sąsiedniej względem jego nieruchomości rzeczywiście nie powodowała oddziaływań ponadnormatywnie ograniczających możliwość korzystania z jego działki, w tym jej zagospodarowania.

Zauważyć przy tym należy, że organy nie były związane stanowiskiem projektanta dotyczącym obszaru oddziaływania obiektu wyznaczonego w projekcie budowlanym na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu należy bowiem wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie. Organ taki może też ustalić obszar oddziaływania obiektu w sposób odmienny od projektanta (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 289/17). Analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji w niedostateczny sposób odniosły wnioski wynikające z analizy projektu zagospodarowania terenu, który załączony jest do dokumentacji projektowej, do sytuacji skarżącego. W szczególności w sposób niedostateczny wzięły pod uwagę, że w części mapowej projektu zagospodarowania terenu zakreślony został obszar oddziaływania inwestycji szerzej niż granice terenu objętego przedsięwzięciem (linia przerywana koloru zielonego). Przede wszystkim istotne jest to, że obszar ten częściowo obejmuje teren działki nr [...] należącej do skarżącego, zaś na terenie działki nr [...] projektowane jest usytuowanie zabudowy w minimalnych odległościach od granicy, wynikających z § 12 ust. 1 warunków technicznych. W części opisowej projektu zagospodarowania obszar oddziaływania został opisany w pkt 11 z odwołaniem się do przepisów § 12, 13 ust. 1 i § 60 warunków technicznych. I jakkolwiek stwierdzono w nim, że obszar oddziaływania inwestycji ograniczony jest do działek inwestora (pkt 11.1) i projektowany budynek nie będzie wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek, to zarazem w opisie zagospodarowania terenu stwierdzono, że inwestycja "nie zawiera w swoim zamierzeniu zmian znacząco wpływających na zwiększenie oddziaływania na działki sąsiednie" (pkt 11.4). Dodać jeszcze należy, że z kolei w projekcie technicznym do projektu rozbiórki stwierdzono, że istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny przeznaczony jest do rozbiórki (pkt 1 i 3), a "odległość budynku od granicy jest większa od połowy maksymalnej wysokości budynku gospodarczego, przez co obszar odzywania nie wykracza poza działkę objętą inwestycją" (pkt 2). Trafnie zwrócił na to uwagę autor skargi. Wszystkie te okoliczności wskazywały, że w istocie w samym projekcie zagospodarowania terenu nie zostało wykluczone samo oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Natomiast to, że projektant uznał, że inwestycja nie wprowadza "zmian znacząco wpływających na zwiększenie oddziaływania na działki sąsiednie" nie oznacza, że działki sąsiednie nie znajdują się w zasięgu obszaru oddziaływania obiektu i nie podlegają ograniczeniom w zagospodarowaniu. Kwestie te podlegały samodzielnym ustaleniom organów architektoniczno-budowlanych tak w postępowaniu zwykłym, jak i w nadzwyczajnym. Ustalenia organów w tym względzie okazały się z kolei częściowo błędne, naruszające wymogi określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co było skutkiem nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W następstwie doszło po stronie organów do nieprawidłowego przyjęcia, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w graniach działek, na których została zaprojektowana zabudowa.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że powyższe stwierdzenie o statusie zainteresowanego, jako strony postępowania znak [...] prowadzonego w sprawie o wydanie pozwolenia o budowę, odnosi się wyłącznie do uwarunkowań związanych z planowaną zabudową na działce nr [...], z którą graniczy należąca do skarżącego działka nr [...]. To na terenie działki nr [...] projektowane jest usytuowanie zabudowy w minimalnych odległościach od granicy, wynikających z § 12 ust. 1 warunków technicznych. Fakt ten będzie musiał znosić właściciel działki nr [...] i uwzględniać podczas użytkowania swojej nieruchomości, w szczególności w razie projektowania planowanej zabudowy na tej działce. Będzie zobowiązany nie tylko respektować określone w § 12 odległości nowej zabudowy od granicy własnej działki, ale chociażby zachować minimalne odległości od sąsiednich obiektów – w tym właśnie tych, które będą znajdowały się na działce nr [...]. Dla przykładu warto tu wskazać na wymogi zawarte w § 12 ust. 8 warunków technicznych, który m.in. przewiduje minimalne odległości sytuowania budynku inwentarskiego lub budynku gospodarczego od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego. Z innych przepisów w grę wchodzić mogą chociażby omówione przez organ odwoławczy kwestie związane z wymogami ustanowionymi w § 13 (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów) i § 60 (nasłonecznienie mieszkań wielopokojowych) oraz § 271-272 (odległości dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe).

Całkowicie chybione okazały się natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 2 i 3 oraz § 323 i 324 warunków technicznych. Po pierwsze, ocena spełnienia przez projektanta wymogów określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego stanowi aspekt merytoryczny, który mógłby być rozważany dopiero w razie stwierdzenia przez organy, że zaistniała przyczyna wznowienia. Poza tym dodać należy, że projektant określił w projekcie zagospodarowania terenu obszar oddziaływania obiektu. Obowiązku tego zatem dopełnił, zaś organy – jak już wspomniano – nie były związane stanowiskiem projektanta w tej kwestii. Po drugie, Sąd w całości zgadza się ze stanowiskiem Wojewody co do tego, że źródłem interesu prawnego nie mogą być dla zainteresowanego uciążliwości związane z bezpośredniego sąsiedztwa z działką nr [...], która stanowi dojazd do projektowanych budynków, a oznaczona jest w ewidencji gruntów jako droga i stanowi własność Gminy [...]. Działka ta nie jest objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę i w projekcie budowlanym nie przewidziano żadnych prac w obrębie działki nr [...]. Domniemane uchybienia w zakresie minimalnych warunków z zakresu bezpieczeństwa pożarowego dotyczące szerokości tej drogi mogą ewentualnie stanowić przedmiot merytorycznych rozważań w związku z zastosowaniem w sprawie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. To, czy istnieją podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę będzie badane w ramach ponownego rozpatrywania sprawy we wznowionym postępowaniu. Niemniej jednak wszelkie twierdzenia skarżącego o tym, że "przedmiotowe naruszenia powodują przejaw negatywnego oddziaływania na działkę skarżącego w postaci hałasu i wibracji" nie mają doniosłości prawnej w niniejszym postępowaniu. Sąd zgadza się z organem odwoławczym co do tego, że takie okoliczności, jak pęknięcia muru stanowiącego ogrodzenie i ścian w budynku mieszkalnym spowodowanych ruchem pojazdów ciężarowych i prowadzonymi robotami budowlanymi mogą one stanowić ewentualne podstawy do roszczeń w ramach postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Poza tym całkowicie słuszne jest stanowisko Wojewody w tej części, w jakiej wyjaśnił stosowanie przepisów § 323 i 324 warunków technicznych, które odnoszą się do funkcjonowania budynków i generowania przez nie nadmiernych uciążliwości dla otoczenia.

Nie do zaakceptowania jest też stanowisko, że obszar oddziaływania obiektu (czy inwestycji) to teren, na którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Tego rodzaju rozumowanie odwołuje się bowiem do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Takie ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji, jak utrudnienia komunikacyjne na działce – na co wskazuje skarżący – czy też kurz, hałas, bądź inne immisje i oddziaływania spowodowane wzmożonym ruchem samochodowym po drodze dojazdowej, która w ogóle nie stanowi terenu inwestycji, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 171/13).

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy orzekające nie podjęły się odpowiednio wnikliwej oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na wyżej opisanych działkach. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej co do uchybień popełnionych we wznowionym postępowaniu jedynie w takim zakresie, jaki został wyraźnie wyartykułowany w niniejszym uzasadnieniu. Prawidłowa analiza okoliczności sprawy wskazywała, że skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], o czym orzekł w punkcie I sentencji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy we wznowionym postępowaniu, organy architektoniczno-budowlane uwzględnią przedstawione w niniejszym uzasadnieniu poglądy prawne i ocenę okoliczności. W szczególności przyjmą, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wynikający z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] sąsiadującą z działką nr [...], na której projektowana jest część zabudowy planowanej w ramach inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę. W związku z tym przeprowadzą dalsze postępowanie co do istoty sprawy, jak tego wymagają przepisy art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a.

Sąd w punkcie II wyroku rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd uwzględnił treść wniosku skarżącego oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis od skargi w kwocie [...]zł) oraz fakt korzystania z zastępstwa procesowego.