Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 394/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 97 ust. 5 i ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 107
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Powiatu Ostrowieckiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr LXXXIV/521/2024 w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach treningowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Powiatu Ostrowieckiego na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 kwietnia 2024 r. Rada Powiatu Ostrowieckiego, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107), zwanej dalej "u.s.p.", oraz art. 19 pkt 11 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 535, 1693, 1938, 2754, 2760), zwanej dalej "u.p.s.", podjęła uchwałę nr LXXXIV/521/2024 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach treningowych (§ 1), stanowiąc:

"§ 2. Ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o:

1) dochodzie - należy rozumieć dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, ze zm.), zwanej dalej: "ustawą";

2) kryterium dochodowym - należy rozumieć kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-2 ustawy,

3) mieszkaniu treningowym - mieszkanie treningowe, o którym mowa w art. 53 ustawy, powadzone przez Powiat Ostrowiecki.

§ 3. Opłatę za pobyt w mieszkaniu treningowym ponoszą osoby samotnie gospodarujące lub osoby w rodzinie, których dochód przekracza kryterium dochodowe.

§ 4. Miesięczna opłata jednej osoby za pobyt w mieszkaniu treningowym stanowi iloczyn dobowej stawki za pobyt wynoszącej 25 zł za każdą rozpoczętą dobę pobytu, liczby dni pobytu oraz wskaźnika odpłatności ustalonego procentowo zgodnie z § 5.

§ 5. Opłata ponoszona jest w granicach określonych poniższą tabelą [...]

§ 6. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Ostrowieckiego.

§ 7. Traci moc uchwała Nr LII/314/2021 Rady Powiatu Ostrowieckiego z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych.

§ 8. 1. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

2. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego."

W tabeli zawartej w § 5 uchwały określono wysokość odpłatności za pobyt w mieszkaniu treningowym w stosunku do stawki dobowej za pobyt w zależności od dochodu osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie w stosunku do kryterium dochodowego, gdzie w przypadku dochodu do 100% kryterium dochodowego pobyt w mieszkaniu jest nieodpłatny, w przypadku dochodu powyżej 100% do 150% kryterium dochodowego wysokość odpłatności wynosi do 50%, w przypadku dochodu powyżej 150% do 200% kryterium dochodowego wysokość odpłatności wynosi do 70%, w przypadku dochodu powyżej 200% do 250% kryterium dochodowego wysokość odpłatności wynosi do 90%, zaś w przypadku dochodu powyżej 250% kryterium dochodowego wysokość odpłatności wynosi do 100%.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, podnosząc zarzuty naruszenia art. 97 ust. 1 i 5 u.p.s. poprzez nieokreślenie w uchwale szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach treningowych oraz delegowanie uprawnienia do ustalenia tych zasad na organ wydający decyzję o opłacie za pobyt.

Organ nadzoru powołał się na związanie zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego (art. 94 Konstytucji RP). Mając na uwadze poglądy orzecznictwa wskazano, że przepis art. 97 ust. 1 u.p.s. nie zawiera żadnej kompetencji do "miarkowania" opłaty, nie przyznaje wydającemu decyzję uprawnienia do działania w ramach uznania administracyjnego, regulacja ta nie przewiduje też uwzględniania przy ustalaniu odpłatności sytuacji osobistej kierowanego do ośrodka wsparcia. Jedynym kryterium wskazanym w przepisie jest przyznany zakres usług. Jednocześnie związek funkcjonalny przepisu art. 97 ust. 5 z art. 97 ust. 1 u.p.s. nakazuje, aby organ jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia i mieszkaniach chronionych (obecnie mieszkaniach treningowych i mieszkaniach wspomaganych), brał pod uwagę istotę regulacji art. 97 ust. 1 u.p.s. Skoro prawodawca nie wprowadza uznania administracyjnego po stronie organu wydającego decyzję o opłacie, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s., to owo uznanie nie może być wykreowane na podstawie norm prawa miejscowego. Nakaz założenia racjonalności prawodawcy i spójności przepisów prawa nakazuje, aby wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. uwzględniała kontekst systemowy, a mianowicie kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. – tak aby wynik wykładni tych dwóch przepisów nie prowadził do sprzeczności i niespójności regulacji, z którą jest w oczywistym związku. Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłat ma mieć charakter związany, to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować "przekształcenia" owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym.

Skarżący, analizując regulacje ww. uchwały, stwierdził że ustanowione przez Radę Powiatu Ostrowieckiego zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu treningowym powodują, że decyzja wydana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie będzie decyzją związaną, lecz uznaniową. Z regulacji § 5 uchwały wynika bowiem, że odpłatność za pobyt osoby w mieszkaniu treningowym będzie wynosić, w zależności od wysokości dochodu tej osoby, odpowiednio do 50%, do 70%, do 90% oraz do 100% stawki dobowej za pobyt. Taki sposób określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt oznacza – zdaniem skarżącego – że organ, wydając decyzję o określeniu tej opłatności na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s., będzie dysponował uznaniem administracyjnym w kwestii określenia wysokości opłaty, miarkując jej wysokość w ramach przedziałów procentowych określonych w uchwale. Powyższe pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 97 ust. 1 u.p.s. i przesądza o niewypełnieniu przez Radę Powiatu Ostrowieckiego zawartej w art. 97 ust. 5 u.p.s. delegacji do wydania aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na orzecznictwo, zgodnie z którym w zakresie ustalania "szczegółowych zasad" rada powiatu powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata za pobyt w mieszkaniach chronionych winna zostać ustalona przez uprawnione podmioty. Granic tych nie stanowią konkretne stawki opłat (wyrażone w procentach) uzależnione od wysokości dochodu. Podkreślono, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w mieszkaniu treningowym przyjmuje postać jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia organu administrującego, co nie zmienia tego, że opłata ta w praktyce powinna być indywidualnie ustalana z podopiecznymi mieszkań treningowych. W konsekwencji organ podniósł, że ustawodawca nie przyznał powiatowi prawa do ustalania wysokości opłat za pobyt w mieszkaniach treningowych, a jedynie uprawnienie do ustanawiania określonych reguł, jakie powinien stosować podmiot kierujący do mieszkania treningowego. Taką regułą jest wskazanie, że opłata za pobyt w mieszkaniu treningowym będzie wynosić poprzez użycie sformułowania "do 50%, do 70%, do 90%, do 100%". Brzmienie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie daje radzie powiatu możliwości przyjęcia w przedmiotowej uchwale warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu treningowym, tak jak to przewidział ustawodawca co do usług opiekuńczych w art. 50 ust. 6 u.p.s. Dlatego też użycie ww. sformułowań daje możliwość ustalenia przez organ administracyjny w porozumieniu z osobą kierowaną, przy uwzględnieniu jej sytuacji osobistej, zdrowotnej, majątkowej i dochodowej, wysokości odpłatności za pobyt w mieszkaniu treningowym. Przyjęcie tylko jednej wysokości odpłatności w przyjętych przez organ widełkach kryterium dochodowego jest sprzeczne z u.p.s., gdyż w ten sposób osoba kierowana nie ma wpływu na ustalenie wysokości odpłatności. Ustalenie przez radę powiatu konkretnego wymiaru ponoszonej opłaty jest w istocie działaniem przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 97 ust. 5 u.p.s. oraz wkroczeniem w kompetencje innego organu i tym samym to właśnie ustalenie konkretnej wysokości opłaty w uchwale rady powiatu stanowiłoby naruszenie tego przepisu. W § 4 przedmiotowa uchwała zawiera zapis dotyczący sposobu ustalenia wysokości miesięcznej odpłatności za pobyt w mieszkaniu treningowym, zgodnie z którym miesięczna opłata jednej osoby za pobyt w mieszkaniu treningowym stanowi iloczyn dobowej stawki za pobyt wynoszącej 25 zł za każdą rozpoczętą dobę pobytu, liczby dni pobytu oraz wskaźnika odpłatności ustalonego procentowo zgodnie z § 5.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera zapisy dotyczące szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach treningowych oraz nie przenosi uprawnień do ustalenia tych zasad na organ wydający decyzję o opłacie za pobyt w mieszkaniach treningowych.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez stronę skarżącą stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwił się organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 81 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 79 ust. 1 u.s.p. o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia. Z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Ostrowieckiego nr LXXXIV/521/2024 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach treningowych, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych. Jednocześnie, zgodnie z ust. 1 art. 97 u.p.s., opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że mieszkania treningowe znajdują swą regulację w art. 53 u.p.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 30 października 2023 r. w sprawie mieszkań treningowych i wspomaganych (Dz.U. z 2023 r. poz. 2354), zwanym dalej "r.m.t.w.". Zgodnie z art. 53 ust. 2 u.p.s. mieszkania treningowe (a także wspomagane) są formą pomocy społecznej przygotowującą, przy wsparciu specjalistów, osoby w nich przebywające do prowadzenia niezależnego życia lub wspierającą te osoby w codziennym funkcjonowaniu. W mieszkaniu treningowym świadczy się usługi bytowe, pracę socjalną oraz naukę w obszarze rozwijania lub utrwalania niezależności, sprawności w zakresie samoobsługi, pełnienia ról społecznych w integracji ze społecznością lokalną, w celu umożliwienia prowadzenia niezależnego życia (art. 53 ust. 4 u.p.s.). Podstawą przyznania wsparcia w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym jest decyzja, wydawana po dokonaniu ustaleń między podmiotem kierującym do tej formy wsparcia, podmiotem prowadzącym mieszkanie treningowe lub wspomagane oraz osobą ubiegającą się o pobyt w tym mieszkaniu lub jej przedstawicielem ustawowym, zwanych dalej "kontraktem mieszkaniowym" (art. 53 ust. 11 u.p.s.). Kontrakt mieszkaniowy ma formę pisemną i – zgodnie z art. 53 ust. 12 pkt 3 i 4 u.p.s. – obejmuje m.in.: rodzaj i zakres świadczonego wsparcia oraz odpłatność osoby korzystającej ze wsparcia. Jak wynika z § 1 r.m.t.w. rozporządzenie to określa m.in. minimalne standardy usług świadczonych w mieszkaniach treningowych lub wspomaganych. § 3 tego aktu stanowi, że w ramach minimalnego standardu usług świadczonych w mieszkaniu treningowym zapewnia się usługi polegające na nauce rozwijania lub utrwalania umiejętności praktycznych, służących prowadzeniu niezależnego życia, w zakresie:

1) samoobsługi;

2) zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, w tym przygotowywania posiłków;

3) efektywnego zarządzania czasem;

4) efektywnego zarządzania finansami;

5) prowadzenia gospodarstwa domowego;

6) załatwiania spraw osobistych i urzędowych;

7) utrzymywania więzi rodzinnych;

8) rozwiązywania konfliktów interpersonalnych i rozwijania autonomii decyzyjnej;

9) uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej;

10) poszukiwania pracy oraz utrzymania zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2024 r., sygn. I OSK 314/23 (podobnie uprzednio w wyroku z 30 października 2020 r., sygn. I OSK 1307/20), wskazał że prawidłowe ustalenie istoty i zakresu upoważnienia przewidzianego w art. 97 ust. 5 u.p.s. wymaga, aby wykładnia tego upoważnienia uwzględniała także kontekst systemowy i funkcjonalny interpretowanego przepisu. Istotne znaczenie ma powiązanie funkcjonalne art. 97 ust. 5 z ust. 1 u.p.s. Art. 97 ust. 1 u.p.s. stanowi o ustaleniu opłaty przez podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zostało przesądzone, że opłata, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s. jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej. NSA podzielił także pogląd, zgodnie z którym decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie jest decyzją uznaniową. Użyty w powołanym przepisie zwrot "w uzgodnieniu z osobą kierowaną" nie może być, zdaniem NSA, interpretowany jako obowiązek uzgodnienia wysokości opłaty pomiędzy organem a osobą kierowaną. Uzgodnienie wysokości opłaty pomiędzy organem a osobą skierowaną stałoby bowiem w sprzeczności z istotą decyzji administracyjnej, jako aktu charakteryzującego się między innymi władczością i jednostronnością. Jednocześnie powołany zwrot nie jest wyrażeniem zbędnym w procesie wykładni, uzgodnienie wiąże się bowiem z zakresem usług, który może być różny. Zwrot o uzgodnieniu odnosi się zatem do ustalenia zakresu usług, z których chce korzystać skierowany przed wydaniem decyzji w sprawie, a nie do umownego ustalenia wysokości opłaty, co przeczyłoby istocie decyzji określającej wysokość opłaty.

Dalej NSA przyjął, że skoro ustawodawca nie wprowadza uznania administracyjnego po stronie organu wydającego decyzję o opłacie, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s., to owo uznanie nie może być wykreowane na podstawie norm prawa miejscowego. Nakaz założenia racjonalności prawodawcy i spójności przepisów prawa nakazuje, aby wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. uwzględniała kontekst systemowy, a mianowicie kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s., tak aby wynik wykładni tych dwóch przepisów nie powadził do sprzeczności i niespójności regulacji, która jest w oczywistym związku. Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłaty ma mieć charakter związany, to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować "przekształcenia" owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym.

Odnosząc się do powyższego stanowiska w pierwszej kolejności należy podzielić pogląd co do tego, że przepis delegacyjny art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 97 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że opłata, o której mowa w tym ostatnim przepisie, jest ustalana w drodze decyzji, co samo w sobie wyklucza – jak słusznie zauważył NSA – możliwość uzgodnienia tej opłaty pomiędzy organem a osobą zainteresowaną. O dokonaniu ustaleń między podmiotem kierującym do mieszkania treningowego, podmiotem prowadzącym to mieszkanie a osobą ubiegającą się o pobyt w nim jest natomiast mowa w przytoczonym wyżej art. 53 ust. 11 u.p.s., który dotyczy tzw. "kontraktu mieszkaniowego". Ustalenia takie poprzedzają wydanie decyzji stanowiącej podstawę przyznania wsparcia w mieszkaniu treningowym i dotyczą m.in. zakresu usług, jakie będą przysługiwać osobie uprawnionej. Samo zaś ustalenie wysokości opłaty nie może następować w uzgodnieniu z osobą kierowaną do mieszkania treningowego. O ile jednak przepis art. 97 ust. 1 u.p.s. nie zawiera żadnej kompetencji do "miarkowania" opłaty (tak też NSA w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 791/19) i w tym znaczeniu decyzja wydawana na jego podstawie nie ma charakteru uznaniowego, o tyle w przepisie tym mowa jest o ustaleniu opłaty za pobyt w mieszkaniu treningowym przez podmiot kierujący przy uwzględnieniu "przyznanego zakresu usług". A zatem w każdym konkretnym przypadku zmienną decydującą o wysokości opłaty w drodze decyzji jest właśnie przyznany zakres usług. W konsekwencji, jak zauważa I. Sierpowska ([w:] "Pomoc społeczna. Komentarz", wyd. VI, opubl. WKP 2023, kom. do art. 97 u.p.s.), uchwała rady gminy (rady powiatu) powinna tak kształtować zasady odpłatności, by uwzględniały one zakres świadczonych usług i ich koszty, zaś organ stanowiący ma ustalić zasady ponoszenia opłat, a nie ich sztywną wysokość.

W § 4 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przyjęto, że miesięczna opłata jednej osoby za pobyt w mieszkaniu treningowym stanowi iloczyn dobowej stawki za pobyt wynoszącej 25 zł za każdą rozpoczętą dobę pobytu, liczby dni pobytu oraz wskaźnika odpłatności ustalonego procentowo zgodnie z § 5. W tym ostatnim przepisie określono natomiast wysokość odpłatności za pobyt w mieszkaniu treningowym w stosunku do stawki dobowej za pobyt w zależności od dochodu osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie w stosunku do kryterium dochodowego, przyjmując że:

- w przypadku dochodu do 100% kryterium dochodowego pobyt w mieszkaniu jest nieodpłatny,

- w przypadku dochodu powyżej 100% do 150% kryterium dochodowego wysokość odpłatności wynosi do 50%,

- w przypadku dochodu powyżej 150% do 200% kryterium dochodowego wysokość odpłatności wynosi do 70%,

- w przypadku dochodu powyżej 200% do 250% kryterium dochodowego wysokość odpłatności wynosi do 90%,

- w przypadku dochodu powyżej 250% kryterium dochodowego wysokość odpłatności wynosi do 100%.

W ocenie Sądu zakres uznania przyznany w ten sposób przez Radę Powiatu Ostrowieckiego organowi kierującemu jest zbyt szeroki, a określenie zasad ponoszenia odpłatności w mieszkaniach treningowych nie uwzględnia istotnego elementu, jaki wynika z łącznej wykładni art. 97 ust. 5 i ust. 1 u.p.s., tj. przyznanego zakresu usług.

Po pierwsze trzeba zwrócić uwagę, że w ramach poszczególnych progów dochodowych możliwość określenia odpłatności została określona nie w kolejnych przedziałach procentowych, tj. od 0 do 50%, powyżej 50 do 70%, powyżej 70 do 90% i powyżej 90 do 100%, ale każdorazowo ustalenie opłaty może nastąpić począwszy od stawki 0%. To powoduje, że określając wysokość opłaty organ kierujący w ramach poszczególnych progów dochodu osoby uprawnionej może ustalać tę wysokość w bardzo szerokich granicach procentowych w odniesieniu do wysokości stawki. Przykładowo, przy dochodzie przekraczającym 250% kryterium dochodowego, zakres możliwego ustalenia opłaty rozciąga się w granicach od 0 do 100%, a zatem w pełnej rozpiętości. Tego rodzaju określenie wysokości odpłatności skutkuje również tym, że zarówno osoba uzyskująca 101% jak i powyżej 250% dochodu w stosunku do kryterium dochodowego, może ponosić odpłatność w tej samej wysokości, na przykład 10%. W ocenie Sądu skutkować to będzie tym, że organy wydając decyzje w przedmiocie wysokości opłat na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. będą dysponowały dowolnością w kwestii określenia wysokości opłat, z czym zgodzić się nie można (por. też wyrok WSA w Łodzi z 14 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Łd 409/23).

Po drugie, o ile naturalnym elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności jest sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia, o tyle uchwała nie uwzględnia w żaden sposób zakresu usług w mieszkaniu chronionym, jako czynnika mogącego mieć wpływ na wysokość opłaty, a przecież zgodnie z art. 97 ust. 1 u.p.s. to właśnie ten element ma decydować o jej wysokości w konkretnym przypadku – w zależności od tego jaki zakres tych usług zostanie ustalony z osobą kierowaną w ramach kontraktu mieszkaniowego (na kwestię tę zwrócił uwagę NSA w przywołanym wyżej wyroku z 14 marca 2024 r., sygn. I OSK 314/23).

Podsumowując powyższe rozważania, zdaniem Sądu określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach treningowych na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może zarówno sprowadzać się do ustalenia sztywnej wysokości opłat (i w tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę), jak i nie może pozostawiać organowi kierującemu zbyt szerokiego zakresu uznania, w oderwaniu od kryterium jakie wynika z art. 97 ust. 1 u.p.s., tj. przyznanego zakresu usług. Ta ostatnia sytuacja – jak wykazano – znalazła zaś odzwierciedlenie w zaskarżonej uchwale. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów r.m.t.w., usługi przyznawane osobie kierowanej do mieszkania treningowego mogą mieć zróżnicowany charakter (w rozporządzeniu wskazano jedynie minimalny ich zakres), co nie wyklucza uwzględnienia przez organ uchwałodawczy tego czynnika jako mogącego mieć wpływ na wysokość opłaty. Obecny sposób regulacji, bez takiego odniesienia, pozostawia zaś organowi kierującemu zbyt duży zakres dowolności, pozwala na zastosowanie wspomnianego elementu "miarkowania", co w świetle powyższych rozważań nie może być uznane za prawidłowe, zwłaszcza przy tak szerokiej rozpiętości stawek procentowych, jaka została określona w uchwale przy każdym z progów dochodowych.

Powyższe rozważania doprowadziły do uznania przez Sąd za prawidłowe stanowisko skarżącego Wojewody co do tego, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepisy art. 97 ust. 5 i ust. 1 u.p.a., co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym WSA w Kielcach orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku), obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r. poz. 1935).