Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1654/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1047/21 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 marca 2022 r. III SA/Gd 1047/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. K. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (Kolegium) z [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie tj, art. 17 ust 5 pkt 1 lit a i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych tj. z dnia 9 grudnia 2019 r. (Dz.U. Z 2020 r., poz. 111 ze zm.), co w konsekwencji doprowadziła do utraty świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą za okres od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r.

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art 50 kpa, art 58 k.p.a. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i dowolną a nie swobodną ocenę, w szczególności poprzez całkowite zbagatelizowanie faktu, że [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca wniosła pismo nazwane odwołanie od decyzji [...] w którym, jak wynika z analizy jego treści w istocie zgłosiła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2020 r. którą to decyzją od [...] września 2020 r. utraciła prawo do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia i opieką nad niepełnosprawną niezdolną do samodzielnej egzystencji córką, a wraz z tym wnioskiem wniosła odwołanie od tej decyzji wnosząc w istocie o jej zmianę poprzez przyznanie świadczenia za okres od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. nazywając to "prośbą o wyrównanie świadczenia" Skarżąca zawarła w tym piśmie zdanie .".zwracam sie z ogromna prośba do Odwoławczego Kolegium żeby była taka możliwość wyrównania nam świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1.9.2020r. do 1.06.2021r."

Powinno być oczywiste dla Kolegium, że taka możliwość istnieje poprzez potraktowanie tej prośby jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która pozbawiła Skarżącą prawa do tego świadczenia od 1 września 2020 r., a następnie rozpoznania odwołania od tej decyzji, ponieważ pismo to zawiera również odwołanie. Niewskazanie w odwołaniu numeru decyzji. której wniosek o przywrócenie terminu dotyczy nie powinno bvć przeszkoda wszak ten brak bvł możliwy do usunięcia chociażby z uwagi na treść zawartą w odwołaniu. Organ powinien w trybie art 50 kpa wezwać skarżącą do sprecyzowania zgłoszonych wniosków zawartych w w/w piśmie, tym bardziej że treść pisma nazwanego "odwołaniem "jednoznacznie wskazywała okres do jakiego odnosi się. Zaś w odwołaniu wykazywała, że trwała w błędnym przekonaniu, że pobiera emeryturę, a w MOPSIE pouczono ją o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w przeciwnym wypadku może być wezwana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Po zorientowaniu się o błędzie natychmiast wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W pierwszej kolejności przedmiotem rozpoznania powinien być wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania a następnie samo odwołanie. Fakt ten uszedł także uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, który ograniczył się do odczytania daty pisma skarżącej nazwanego odwołaniem a nie przeanalizował jego treści co skutkowało nie zauważeniem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] września 2020 r. oraz jednoczesnego odwołania od tej decyzji. Uchybienie to miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygniecie Sądu, ponieważ przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] września 2020 r., skutkowałoby zapewne wydaniem zaskarżonej decyzji o zupełnie innej, pozytywnej dla skarżącej treści.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

Odpwoiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta S. (Prezydent) przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką A. K.

W dniu [...] września 2020 r. Skarżąca wniosła o wstrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu jej przejścia na emeryturę od 1 września 2020 r. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Prezydent uchylił od 1 września 2020 r. decyzję z 9 stycznia 2017 r. przyznającą Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.

Skarżąca nie wniosła od tej decyzji odwołania.

W dniu 7 lipca 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką A. K. Do wniosku dołączyła decyzję ZUS z 1 marca 2021 r., dotyczącą waloryzacji renty rodzinnej i oświadczyła, że od 1 września 2020 r. nie jest na emeryturze, a na rencie rodzinnej.

W złożonym oświadczeniu z dnia tego samego dnia podała, że pomyliła się pisząc, że jest na emeryturze, a nie rencie rodzinnej i wniosła o wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2020 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Prezydent przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką A.K., od dnia 1 lipca 2021 r. - bezterminowo. Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, zawarte we wniosku.

Następnie decyzją z 3 sierpnia 2021 r. nr Prezydent odmówił Skarżącej wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021r. Organ stwierdził, że nie widzi podstaw do wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego za wskazany okres, skoro świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.

Kolegium decyzją z [...] września 2021 r. wydaną na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniło, że Skarżąca wystąpiła [...] września 2020 r. o wstrzymanie przyznanego jej świadczenia z powodu przejścia na emeryturę, na skutek którego decyzja o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego została uchylona, czego Skarżąca odwołaniem nie zakwestionowała. Organ wskazał również na przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2021 r. Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze złożoną 10 września 2020 r. prośbę Skarżącej i rozstrzygnięcie jej wniosku z dnia 7 lipca 2021 r. zgodnie z jej żądaniem i z treścią art. 24 ustawy, nie widzi podstaw do wyrównania świadczenia.

Stanowisko organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazać należy na jego wadliwą konstrukcję. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem prawa to jest art. 7, art. 50 k.p.a, art. 58 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd kasacyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, rozpoznawanym przez Sąd kasacyjny wyłącznie w zakreślonych nią granicach. Granice rozpoznania sprawy wyznaczają przede wszystkim przywołane przez skarżącego podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo).

Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r. i przywołane w nim orzecznictwo).

W niniejszej sprawie Skarżąa jako wzorzec kontroli powołała art. 50 k.p.a. składający się z trzech jednostek redakcyjnych dotyczących uprawnienia organu do wzywania osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych (§ 1), ciążącego na organie obowiązku dołożenia starań aby zadośćuczynienie wezwnaniu nie było uciążliwe (§ 2) oraz warunków dokonania czynności lub odebrania wyjaśnień przez organ w miejscu zamieszkania danej osoby (§ 3). Również przywołany przez Skarżącą art. 58 k.p.a składa się z trzech jednostek redakcyjnych z których pierwsza nakłada na organ obowiązek przywrócenia terminu na wniosek zainteresowanego, który uprawdopodobni, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, druga wskazuje termin, w jakim wniosek winien być złożony i jakie czynności należy dopełnić jednocześnie z tym wnioskiem zaś trzecia przewiduje, że nie jest możliwe przywrócenie terminu do dokonania czynności złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Ponieważ Skarżąca ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała, która konkretnie przepis przywołanych przez nią artykułów został naruszony przez organy, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji w tym zakresie podniesiony przez nią zarzut uchylał się spod kontroli kasacyjnej.

Zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej podlega zatem rozpoznaniu w zakresie w jakim dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bowiem przepis ten nie był przez niego stosowany, w konsekwencji rozważyć należało, czy zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji naruszał art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenia tych przepisów Skarżąca upatrywała, jak wynika zarówno z petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienia, w dokonaniu błędnej oceny złożonego przez nią pisma z [...] sierpnia 2021 r., które w jej ocenie nie stanowiło odwołania od decyzji Prezydenta z 3 sierpnia 2021 r. odmawiającej jej wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad córką w okresie od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. a wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] września 2020 r.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że przepisy przywołane przez Skarżącą jako wzorce kontroli nakładają na organy obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozparzyć zebrany w sprawie materiał dowodowy, zaś na podstawie art. 80 k.p.a. na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona.

Pismo złożone przez Skarżącą 6 sierpnia 2021 r. nie może być uznane za dowód podlegający ocenie na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. Nie stanowiło one również materiału dowodowego, na podstawie którego można ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem w tym zakresie podniesione zarzuty są nieadekwatne do ich uzasadnienia. Rozważyć jednak należało, czy Kolegium nie naruszyło art. 7 k.p.a. uznając pismo z 6 sierpnia 2021 r. za odwołanie od decyzji z 3 sierpnia 2021 r. a nie za wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] września 2020 r., którego to uchybienia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

W piśmie z 6 sierpnia 2021 r. Skarżąca przywołała numer decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2021 r. powołała się na ogromną pomyłkę i wniosła o wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2020 r. do 1 czerwca 2021 r. Również w oświadczeniu z 7 lipca 2021 r. dołączonym do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca wnosiła o jego wyrównanie od 1 września 2020 r. W ocenie Sądu kasacyjnego oznacza to, że celem Skarżącej było przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2020 r., a więc z mocą wsteczną nie zaś zakwestionowanie decyzji z 14 września 2020 r. Sąd kasacyjny wskazuje, że pismo z 6 sierpnia 2021 r. nie zawiera żadnych elementów, które pozwalałyby zakwalifikować je jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarżąca nie odwołuje się w jego treści w ogóle do decyzji z [...] września 2020 r. Nie wyjaśnia z jakich przyczyn nie mogła złożyć odwołania od tejże decyzji ani kiedy przeszkoda uniemożliwiająca jej złożenie odwołania ustała. Co istotne, Skarżąca nie dołączyła do pisma z 6 sierpnia 2021 r. odwołania od decyzji z [...] września 2020 r. Sąd kasacyjny dostrzega, że przyczyną dla której Skarżąca wystąpiła o wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego było jej przeświadczenie, że zaistniały przeszkody uniemożliwiające jej jego pobieranie. Jednak okoliczność ta nie może być uznana za przesądzającą o uznaniu pisma z 6 sierpnia 2021 r. za wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] września 2020 r.

Skarżąca wskazywała również, że o podstawach do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] września 2020 r. dowiedziała się z chwilą otrzymania decyzji z [...] sierpnia 2021 r. Jednak w decyzji tej wyjaśniono Skarżącej jedynie, że prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Sąd kasacyjny wyjaśnia końcowo, że podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące wadliwości decyzji z [...] września 2020 r. jako wydanej bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Sprawa poddana kontroli kasacyjnej dotyczyła bowiem zgodności z prawem decyzji Kolegium z [...] września 2021 r. nie zaś decyzji Prezydenta z [...] września 2020 r.

Zatem zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Niezasadny był również zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 24 ustawy poprzez ich niezastosowanie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia zwraca uwagę, że art. 24 ustawy składał się w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium z 11 jednostek redakcyjnych, zaniechanie sprecyzowania która z nich została naruszona uniemożliwia odniesienie się do zarzutu naruszenia tego przepisu.

Przepis artykułu 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy nie istniały bowiem podstawy do jego zastosowania. Organy obu instancji odmówiły Skarżącej wyrównania, a więc przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną, to jest od dnia 1 września 2020 r., w sytuacji w której wniosek złożony został w lipcu 2021 r. Podstawą prawną dla takiego działania organów stanowił art. 24 ust. 2 ustawy. Organy nie stosowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, to jest nie odmówiły Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w tymże przepisie. W konsekwencji również Sądowi Wojewódzkiemu nie można zarzucić naruszenia tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.