Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 946/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1, ust. 5 pkt 4 lit. a, art. 11, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 4 ust. 1, § 6 pkt 6, § 7 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Ostrów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr P-II.4131.2.83.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Ostrów (dalej: "strona skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr P-II.4131.2.83.2023 stwierdzające nieważność uchwały nr XLVIII/388/23 Rady Gminy w Ostrowie z dnia 1 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia XVIII zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów.

W jego podstawie prawnej Wojewoda Podkarpacki powołał art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej "u.s.g.").

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały zostały naruszone przepisy prawne regulujące zasady sporządzania studium tj. art. 10 ust. 2, ust. 5 pkt 4 lit. a oraz tryb sporządzania studium tj. art. 11 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – zwana dalej "u.p.z.p."). Z tych powodów Wojewoda pismem z 3 kwietnia 2023 r. wszczął postępowanie nadzorcze zmierzające do stwierdzenia nieważności ww. uchwały.

Jako wadliwe Wojewoda uznał uregulowanie zawarte w zakresie załącznika nr 1 do uchwały (jednolity tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów) tj. niewłaściwie zostało wyznaczone w niniejszej zmianie Studium kierunki pod zabudowę mieszkaniową (obszar Nr 1 - 13Mu*18/1, obszar Nr 3 - 15Mu*18/3, obszar Nr 4 - 16Mu*18/4, 17Mu*18/4) poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, gdyż z zaktualizowanego na potrzeby przedmiotowej zmiany Studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (Aneks Nr 3 do opracowania) wynika, że brak jest potrzeby wyznaczania w Studium nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową.

Jako nieprawidłowe Wojewoda ocenił brak określenia w ujednoliconym tekście Studium, wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu dla obszaru oznaczonego symbolem PUr, na którym, możliwa jest realizacja zabudowy produkcyjnej i usługowej z dopuszczeniem inwestycji wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz dla obszaru oznaczonego symbolem 2Top, na którym możliwa jest realizacja wszelkich obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami, w tym biogazowni.

Ponadto stosownie do art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana Studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne. Tymczasem w obrębie Obszarów Nr 4 i 5, pozostawiono cześć terenów z niezmienionymi kierunkami i niezmienionymi ustaleniami wynikającymi z obowiązującego Studium, które to ustalenia nie spełniają wymogów wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 2 pkt lit. b, tj. nie określają wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu (np. obszary Mu, Rm).

Organ nadzoru zauważył także, że w przedłożonej dokumentacji prac planistycznych w zakresie obszaru nr 2 oznaczonego symbolem 14 MU*18/2 na załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały, naruszono tryb sporządzenia studium (tj. jego zmiany). Ww. obszar wykracza poza obszar określony w załączniku Nr 2 do uchwały Rady Gminy w Ostrowie Nr XXX/234/21 z dnia 2 sierpnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszej zmiany studium, co istotnie narusza art. 11 u.p.z.p.

Ponadto Wojewoda wskazał, że Rada Gminy podejmując uchwałę naruszyła zasady i tryb sporządzania studium także odnośnie zapisów:

1. w zakresie załącznika nr 1 do uchwały:

- w obowiązującym dokumencie Studium znajdują się nieprawidłowe zapisy, które odnoszą się do terenu objętego niniejszą zmianą studium tj. terenu PUr, w zakresie dopuszczenia poszerzenia terenu poza orientacyjne wyznaczone na rysunku studium granice w sytuacji nie stwarzania uciążliwości dla sąsiednich terenów zainwestowanych, gdyż ocena możliwości korekty granic będzie różna, w zależności od tego, kto będzie realizował politykę przestrzenną wyznaczoną w studium,

- wytyczne obowiązującego Studium na etapie niniejszej zmiany nie zostały zmodyfikowane w niezbędnym zakresie, gdyż nie usunięto wszystkich wytycznych dotyczących terenu 1Rrw (str.15),

- nieprawidłowo umieszczono skreślone niniejszą zmianą Studium wytyczne, gdyż to jakie elementy winien zawierać tekst Studium określa § 10 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233 – dalej: "rozporządzenie"). Zmiany te powinny być widoczne jedynie podczas opracowywania projektu dokumentu, w wersji przygotowanej do opiniowania i uzgadniania projektu Studium, czy też wyłożonej do publicznego wglądu. Ujednolicony, uchwalony tekst Studium nie powinien zawierać nieobowiązujących ustaleń.

2. w zakresie załącznika nr 2 do uchwały:

- stosownie do § 7 pkt 5 rozporządzenia oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony, natomiast oznaczenia graficzne zastosowane na rysunku przedmiotowej zmiany studium nie spełniają tych wymogów.

3. w zakresie załącznika nr 3 do uchwały:

- występuje niespójność tekstu uwarunkowań z częścią graficzną przedstawiającą przedmiotowe uwarunkowania:

a) w rozdziale II, przedstawiającym Dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie oraz stan systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazano, iż Obszar Z-XVIII-2 położony jest po południowej stronie drogi gminnej (str. 5 i 9) (informacje taką zawarto również w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały), z kolei w części graficznej uwarunkowań - karta XVII-3, zaznaczono, iż obszar ten położony jest po południowej stronie drogi wojewódzkiej,

b) w rozdziale IV, przedstawiającym Stan środowiska przyrodniczego obszarów, wskazano, iż obszar Z-XVIIII-5 położony jest w całości w obrębie Mielecko- Kolbuszowsko-Głogowskim Obszarze Chronionego Krajobrazu (str. 17 i 18), natomiast z części graficznej uwarunkowań - karty XVII-2 wynika, iż obszar ten położony jest poza wszelkimi formami ochrony przyrody.

4. w zakresie załącznika nr 4 (dane przestrzenne) do uchwały:

- granica wektorowa przedstawionych danych przestrzennych oraz rysunki GeoTIFF nie pokrywają się z załącznikiem graficznymi nr 2 do uchwały, tzn. nie obejmują obszaru w granicach administracyjnych miasta. Ponadto, przedstawione dane przestrzenne zawierają błędy, które ujawniają się przy walidacji pliku.

Organ nadzoru stwierdził ponadto, że:

- powierzchnia uchwalonego obszaru Nr 3, oznaczonego symbolem 15Mu*18/3 na załączniku nr 2 do uchwały, nie stanowi realizacji uchwały Rady Gminy w Ostrowie nr XXX/234/21 z dnia 2 sierpnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszej zmiany studium, gdyż została zmniejszona w odniesieniu do obszaru wskazanego na załączniku graficznym Nr 4 do ww. uchwały. Różnice, występują także w zakresie uchwalonego obszaru nr 1, oznaczonego symbolem 13Mu*18/3 na załączniku nr 2 do uchwały, w stosunku do obszaru wskazanego na załączniku Nr 1 do ww. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszej zmiany Studium,

- w przedłożonym Aneksie Nr 3 do opracowanego w 2016 r. "Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w Gminie Ostrów na potrzeby planowania przestrzennego - perspektywa - 2045 r." , przyjęte do obliczeń wartości w Tabeli 3 Bilans terenów o funkcji mieszkaniowej (M), w pozycji 6 i 8 w kolumnie e, nie są tożsame z danymi zawartymi w Tabeli 2 Chłonność terenów wg MPZP w pozycji 7 i 8 w kolumnie M. W związku z wymienionymi nieścisłościami zastrzeżenia budzą wyliczenia zawarte w Tabeli 3 w pozycji 1 w kolumnie e, f i g;

- projekt niniejszej zmiany studium udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 31 października 2022 r., natomiast zgodnie z obwieszczeniem Wójta Gminy Ostrów termin wyłożenia projektu zmiany Studium do publicznego wglądu rozpoczął się 28 października 2022 r. Jednakże, z uwagi na to, iż projekt zmiany Studium wyłożony został do 23 listopada 2022 r., czyli czas dłuższy od minimalnego, wymaganego przepisem art. 11 pkt 7, w ocenie tut. Wydziału uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p.,

- pisma i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (z dnia 3 marca 2022 r., 14 października 2022 r.) podpisane i przesłane elektronicznie, następnie wydrukowane w celu przedłożenia w dokumentacji planistycznej nie zawierają "urzędowego poświadczenia odbioru" czyli danych elektronicznych powiązanych z dokumentem elektronicznym w tym: pełnej nazwy organu który doręcza dokument, datę i godzinę podpisania dokumentu oraz przekazania dokumentu adresatowi. Wymienione wydruki pism nie stanowią elementu dokumentacji planistycznej;

- przedłożona kserokopia (nieuwierzytelniona) Prognozy oddziaływania na środowisko, nie stanowi dokumentacji, o której mowa w art. 20 ust. 2 u.p.z.p. i nie pozwala na potwierdzenie prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej,

- granice opracowania ekofizjograficznego, sporządzonego na cele niniejszej zmiany Studium, m.in. dla obszaru położonego w miejscowości Ostrów w rejonie skrzyżowania autostrady A-4 z drogą wojewódzką, są mniejsze niż granice uchwalonej zmiany Studium, dla przedmiotowego obszaru.

Wojewoda stwierdził, że powyższe uchybienia stanowią "niekwalifikowaną" postać naruszenia prawa. Jednakże Rada winna uwzględnić wymienione uwagi podczas przyszłych prac planistycznych nad sporządzaniem studium.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina Ostrów – reprezentowana przez Wójta Gminy Ostrów zarzucając naruszenie:

- art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, że wyznaczenie w zmianie Studium, przyjętej uchwałą nr XLVIII/388/23 Rady Gminy w Ostrowie z dnia 1 marca 2023 r. kierunków pod zabudowę mieszkaniową (obszar Nr 1 - 13Mu*18/1, obszar Nr 3 - 15Mu*18/3, obszar Nr 4 - 16Mu*18/4, 17Mu*18/4) poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, narusza prawo;

- art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, że nie wyznaczenie w zmianie Studium, zdaniem organu nadzoru, wskaźników zagospodarowania terenu dla obszarów PU4, 2Top, Mu i Rm, narusza prawo;

- art. 11 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, że wykroczenie obszaru Nr 2, oznaczonego symbolem 14MU*18/2 na załączniku nr 2 do uchwały przyjmującej zmianę Studium, poza obszar określony w załączniku Nr 2 do Uchwały Rady Gminy w Ostrowie Nr XXX/234/21 z dnia 2 sierpnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszej zmiany studium, narusza prawo;

- art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem i nieważna.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W rozwinięciu zarzutów strona skarżąca wskazała, że same obliczenia, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., które są zawarte w Aneksie Nr 3 do Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę i z których wynika, iż brak jest potrzeby wyznaczania w Studium nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, nie mogą stanowić bezwzględnej podstawy do zakazu wyznaczania nowych terenów budowlanych w Studium. Zdaniem Skarżącej, jeżeli w gminie występują tereny, które nie wymagają żadnych nakładów finansowych ze strony gminy w celu realizacji zabudowy i brak jest ograniczeń w ich zagospodarowaniu wynikających z przepisów odrębnych, to równocześnie brak jest ograniczeń dla ich przeznaczenia pod zabudowę. Skarżąca podkreśla również, iż brak jest podstaw do odrzucenia indywidulanych wniosków właścicieli gruntów, tylko z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. i winno się dopuszczać zabudowę na tzw. "ojcowiźnie". Organ nadzoru dysponując informacjami, które szczegółowo opisują procedurę wyznaczania nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę, tj. informacjami zawartymi w Bilansie oraz wyjaśnieniami Gminy zawartymi w odpowiedzi na wszczęcie postępowania nadzorczego, nie miał podstaw prawnych i merytorycznych do twierdzenia, że wyznaczenie w zmianie Studium nowych terenów budowlanych narusza ustawowe wymogi.

Skarżąca jako nietrafne oceniła twierdzenia organu nadzoru, że w niniejszej zmianie Studium nie wyznaczono wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu, dla terenu oznaczonego symbolem PUr, na którym, możliwa jest realizacja zabudowy produkcyjnej i usługowej z dopuszczeniem inwestycji wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz dla terenu oznaczonego symbolem 2Top, na którym możliwa jest realizacja wszelkich obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami, w tym biogazowni. Skarżąca wskazała, że w odniesieniu do ww. obszarów odstąpiono od określenia konkretnych wskaźników dotyczących zagospodarowania z uwagi na przemysłowy charakter obszarów oraz ich sąsiedztwo. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, zmiana Studium, w zakresie obszarów oznaczonych symbolami Mu i Rm, spełnia wymóg art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Ponadto z uwagi na charakter studium, jego zapisy powinny mieć charakter znacznie mniej szczegółowy niż w planach miejscowych, a parametry i wskaźniki powinny się charakteryzować dużym stopniem ogólności.

Według skarżącej nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania studium okoliczność, że Obszar Nr 2, oznaczony symbolem 14MU*18/2 na załączniku Nr 2 do uchwały, wykracza poza obszar określony w załączniku Nr 2 do Uchwały Rady Gminy w Ostrowie Nr XXX/234/21 z dnia 2 sierpnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszej zmiany studium. Wynika to między innymi z uwagi na różnice pomiędzy zawartością podkładu mapowego zastosowanego w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzeniami zmiany Studium, a zawartością podkładu mapowego zastosowanego w uchwale przyjmującej zmianę Studium. Skarżąca podkreśliła, iż tego samego dnia Rada Gminy w Ostrowie podjęła uchwałę Nr XXX/235/21 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 1/2021 w miejscowościach K., O. i O. w gminie Ostrów, która dotyczy m.in. Obszaru Nr 2. Prace nad planem prowadzono równolegle ze zmianą Studium i stwierdzono zgodność obu dokumentów. Skarżąca wskazuje, że żaden z organów, o których mowa w art. 11 pkt 4 i 5 u.p.z.p., podczas procedury opiniowania i uzgadniania projektu zmiany Studium, nie zwrócił uwagi na przedmiotowe rozbieżności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Organ nie zgodził się ze stroną skarżącą, że same obliczenia, zawarte w bilansie, nie mogą stanowić bezwzględnej podstawy do zakazu wyznaczania nowych kierunków budowlanych i w takich przypadkach istnieje możliwość zabudowy na tzw. "ojcowiźnie" i na terenach, które nie są zwarte, ale nie generują kosztów dla gminy. Organ stanął na stanowisku, że wyniki bilansu mają bezpośredni wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie terenów wyznaczonych pod nową zabudowę. W przypadku, gdy bilans nie wykazuje potrzeby przeznaczania nowych terenów pod zabudowę, takiej zabudowy w studium nie można wyznaczać.

Wojewoda stanął także na stanowisku, że określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych stanowi obligatoryjny element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wytyczne zmiany Studium, dla terenów oznaczonych symbolami PUr, 2Top, Mu i Rm nie spełniają wymogów wynikających z przepisów art. 10 ust. 2 pkt lit. b u.p.z.p., gdyż nie zawierają obligatoryjnego elementu jakim są wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu, co w sposób istotny narusza zasady sporządzania studium.

Organ podkreślił nadto, że Rada Gminy w Ostrowie uchwałą Nr XXX/234/21 z dnia 2 sierpnia 2021 r. przystąpiła do sporządzenia niniejszej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów, określając w załącznikach graficznych Nr 1-7 do uchwały granice opracowania tej zmiany. Tymczasem obszar objęty przedmiotową zmianą studium, w zakresie Obszaru Nr 2 wykracza poza zakres wskazany w ww. uchwale, co w sposób istotny narusza zasady i tryb sporządzania studium. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że równocześnie prowadzono prace na planem miejscowym, co miałoby świadczyć o nieistotności różnic w przebiegu granic, Wojewoda wskazał, że granice opracowywanego planu są inne niż granice uchwalonego obszaru zmiany Studium. Nadto żaden z organów, o których mowa w art. 11 pkt 4 i 5 u.p.z.p. podczas procedury opiniowania i uzgadniania projektu zmiany Studium, nie ma obowiązku weryfikowania przedkładanych przez gminy do opiniowania i uzgodnień projektów studium, w zakresie ich zgodności z uchwałą intencyjną. Nie znalazły także uzasadnienia argumenty o rozbieżności wynikających z różnicy pomiędzy zwartościami w podkładach mapowych.

Organ stwierdził, że wobec tego, że zakwestionowane zagadnienia stanowią istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania studium w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę dotyczą bezpośrednio całego obszaru objętego zmianą Studium, zachodziła potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634) - dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarga spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2023 roku, a skarga została wniesiona w dniu 5 maja 2023 roku (koperta przy piśmie z dnia 1 września 2023 r.) i została poprzedzona uchwałą Rady Gminy w Ostrowie nr XLIX/398/23 z dnia 26 kwietnia 2023 roku w sprawie wniesienia skargi.

Skarga okazała się jednak bezzasadna, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Otóż stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

w razie istotnego naruszenia prawa uchwałą organu gminy organ nadzoru zobligowany jest do orzeczenia o jej nieważności w terminie 30 dni od jej doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany. Uchwałę Rady Gminy w Ostrowie z dnia 1 marca 2023 r. nr XLVIII/388/23 o zmianie Studium przedłożono Wojewodzie 9 marca 2023 r., a skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przed upływem 30 – dniowego terminu, tj. 6 kwietnia 2023 r.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, stwierdzające nieważność w całości uchwały nr XLVIII/388/23 Rady Gminy w Ostrowie z dnia 1 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia XVIII zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów.

Przepis art. 148 P.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalność samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu, w jakim zostało ono wydane.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 poz.1777) nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiana polegała na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad". W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Natomiast do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w CBOSA). Przyjmuje się także, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, której wykładnia i zastosowanie nie budzi wątpliwości.

Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Przechodząc do kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że według organu nadzoru po pierwsze opracowanie studium nastąpiło niezgodnie ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, że problematyka nadmiernego i nieracjonalnego przeznaczania terenów pod cele budowlane jest od wielu lat przedmiotem badań i analiz zarówno wśród przedstawicieli nauk z zakresu gospodarki przestrzennej, jak i ekonomistów oraz prawników. Zjawisko to, w połączeniu z powszechnym lokalizowaniem zabudowy w oparciu o wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do nadmiernych kosztów urbanizacji tak w zakresie obowiązku zapewnienia infrastruktury technicznej i społecznej, jak również kosztów środowiskowych, które – jakkolwiek trudniejsze do oszacowania – stają się coraz częściej zauważane w procesach planistycznych. Jest zatem od wielu lat krytykowane, a w doktrynie zarówno prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i urbanistyki konsekwentnie podnoszone były i są postulaty zmian systemowych w prawie zmierzających do racjonalnej gospodarki przestrzennej.

Dnia 18.11.2015 r. weszła w życie ustawa z 9.10.2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.485). Wprowadziła ona liczne zmiany w ustawie z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oprócz zmian związanych bezpośrednio z procesami rewitalizacji, objęły one także regulacje dotyczące sporządzania studium uwarunkowań, właśnie w kontekście przeznaczania pod zabudowę nowych terenów.

Nowe przepisy znacząco rozszerzyły katalog zasad (wartości wysoko cenionych) w planowaniu przestrzennym. Należy przypomnieć, że wartości te – a zwłaszcza wskazane w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ład przestrzenny i rozwój zrównoważony – powinny być głównym kryterium sporządzania gminnych aktów planistycznych. Uwzględnienie ich jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozszerzony katalog zasad planowania przestrzennego w znacznej mierze skoncentrował się na równoważeniu procesów przestrzennych. W przypadku sytuowania nowej zabudowy uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez:

1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego,

2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu,

3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów.

Szczególne wymogi wprowadzono w odniesieniu do planowania terenów nowej zabudowy. Zasadą planowania przestrzennego w obecnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., jest dążenie do lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Natomiast na pozostałych terenach nowa zabudowa powinna być planowana wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach już zainwestowanych (przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najwyższym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne).

Użycie przez ustawodawcę słów "wyłącznie" oraz "w pierwszej kolejności" jest jednoznaczne i znacząco zawęża zarówno dopuszczalną swobodę planistyczną gmin, jak i dopuszczalny zakres ochrony interesu prawnego właścicieli nieruchomości, którzy są zainteresowani przekształceniem swoich działek na cele budowlane.

Powyższe ogólne zasady planowania i zagospodarowywania przestrzennego znajdują swoje odzwierciedlenie w określonym przepisami obligatoryjnym zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z zakładanej hierarchiczności planowania przestrzennego, gdyż to właśnie kierunki zagospodarowania określone w studium uwarunkowań co do zasady powinny determinować dalsze zagospodarowanie przestrzenne gminy poprzez treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniające w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne;

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające (tam gdzie to uzasadnione) migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego;

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy;

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Opracowanie i prawidłowe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę warunkuje zgodność studium uwarunkowań z prawem. Jego treść determinuje możliwość wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę, a więc w istocie prowadzenie przez gminę polityki przestrzennej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium uwarunkowań określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Jak wskazano w wyroku NSA z 9.01.2018 r., II OSK 1608/17, "dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy". Co więcej, w wyroku NSA z 4.09.2018 r., II OSK 1954/18 , wskazano, że brak przeprowadzenia bilansu powoduje, że nie istnieją podstawy do wprowadzenia wskaźników zagospodarowania terenu zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.z.p., gdyż te powinny uwzględniać bilans terenu.

Sąd podziela stanowisko Wojewody iż stosownie do obowiązujących poprzednio przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) treść studium musi uwzględniać wyniki bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z kolei wytyczne dotyczące kształtu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, zostały szczegółowo określone w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Prawidłowo sporządzony bilans terenów ma dać odpowiedź na pytanie, czy istnieje potrzeba wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę czy też taka potrzeba nie zachodzi. W związku z czym bilans stanowi istotny element w sprawie uchwalenia Studium, determinujący możliwości zabudowy (rozwoju) gminy. Wprost mówi o tym obowiązujący wówczas art. 10 ust 5 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę chłonności, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę:

a) nie przekracza sumy chłonności, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę,

b) przekracza sumę chłonności, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2332/19 słusznie wskazano, iż: "nie jest możliwe przeznaczenie kolejnych obszarów w studium albo zmianie studium pod nową zabudowę, jeśli chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę (wynika to wprost z ort. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że na organie gminy sporządzającym studium (zmianę studium) ciąży bezwzględny obowiązek, by wszelkie dane związane z poszczególnymi składnikami wyliczeń służącymi ustaleniu takich wartości jak m.in.. chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, czy zapotrzebowanie gminy na nową zabudowę były w pełni prawidłowe i odzwierciedlały stan faktyczny, a także by wyliczenia z ich uwzględnieniem zostały przeprowadzone poprawnie, tj. zgodnie z wszelkimi regułami matematycznymi. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest ustalenie w zgodzie ze stanem rzeczywistym niezbędnych wartości pozwalających na udzielenie odpowiedzi, czy z perspektywy art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. możliwe jest przeznaczenie w studium (zmianie studium) kolejnych terenów pod zabudowę. Każde zatem naruszenie w powyższym zakresie, które prowadzi do uzyskania wyników nieodzwierciedlających rzeczywistego stanu, a w konsekwencji skutkuje zastosowaniem nieadekwatnej normy prawnej, musi być traktowane jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Nie może bowiem ulegać wątpliwości. że skoro ustawodawca nałożył na organy uchwałodawcze gminy obowiązek sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a nadto określił szczegółowo metodykę przeprowadzenia stosownych wyliczeń, to celem tego, było zapewnienie, aby na skutek podjętych przez organ uchwałodawczy czynności powstało spójne i zgodne z rzeczywistymi uwarunkowaniami demograficznymi i ekonomicznymi opracowanie, na podstawie którego będzie można jednoznacznie ocenić możliwość przeznaczenia kolejnych terenów pod zabudowę.

Uwzględnienie wymogu sporządzenia bilansu terenów jest trudniejsze przy częściowej zmianie studium uwarunkowań. Należy przypomnieć, że mimo iż studium uwarunkowań musi obowiązywać dla całego obszaru gminy, to dopuszczalne jest sporządzanie jego częściowej zmiany – zarówno w odniesieniu do określonych terenów (nawet bardzo niewielkich obszarowo), jak i konkretnych zagadnień. Ponieważ praktyka taka stała się bardzo rozpowszechniona, co prowadziło do etapowego i zarazem fragmentarycznego określenia polityki przestrzennej gminy, ustawodawca określił zasady takiej częściowej zmiany studium. Zgodnie z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania zmian – zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium – w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Prowadzi to do wniosku, że również w przypadku zmiany studium uwarunkowań jedynie dla części gminy – niezbędne jest sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę dla całego jej obszaru z uwzględnieniem wszystkich uwarunkowań.

Sporządzony w niniejszej sprawie Aneks nr 3 spełnia powyższe kryteria.

Opracowany w czerwcu 2016 r. "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę w Gminę Ostrów na potrzeby planowania przestrzennego – perspektywa – 2045 r." (Bilans") wraz z aneksami: "Prognoza demograficzna, dla Gminy Ostrów na lata 2015 – 2045" i opracowaniem pn. "Sytuacja społeczna, gospodarcza i ekonomiczna Gminy Ostrów – diagnoza stanu istniejącego, potrzeby i możliwości rozwoju gminy – perspektywa 2045", zawiera analizy środowiskowe, społeczno-gospodarcze, ekonomiczne i demograficzne oraz ocenę możliwości finansowych Gminy Ostrów, dotyczące realizacji nowej zabudowy. W styczniu 2019 r. dokonano aktualizacji "Bilansu" na potrzeby uchwalonej uchwałą Nr IX/82/19 Rady Gminy w Ostrowie z dnia 27 czerwca 2019 r. XVII zmiany Studium.

Na potrzeby opracowania XVIII zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów ponownie przeanalizowano aktualność ww analiz i bilansów.

Stwierdzono, że:

- zachowują aktualność analizy dotyczące zagadnień społecznych, gospodarczych i ekonomicznych,

- zachowują aktualność analizy środowiskowe,

- zachowują aktualność analizy demograficzne,

- zachowują aktualność analizy dotyczące możliwości finansowania przez Gminę nowej zabudowy,

- aktualizacji wymaga bilans terenów, ze względu na zmianę chłonności terenów, w związku z uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego po dacie sporządzenia "Bilansu" z 2016 r. wraz z aneksami z lipca 2017 r. (Aneks nr I) i ze stycznia 2019 r. (Aneks nr II).

Wyniku aktualizacji bilansu były następujące: "Bilans" w części "zapotrzebowania na nową zabudowę" jest aktualny. Wymaga aktualizacji określona "chłonność terenów", w części dotyczącej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zostały uchwalone na terenach oraz poza terenami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (owpwzsf-p). Uchwalone plany zwiększając chłonność całkowitą terenów, wpływają na wyniki bilansu – pomniejszając potrzeby wyznaczania w Studium nowych terenów pod zabudowę.

Przez chłonność budowlaną, w rozumieniu art. 10 ust. 5 u.p.z.p., rozumie się możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Chłonność ta ma więc być określana nie dla całego obszaru gminy, ale w pierwszej kolejności dla obszarów w granicach jednostki osadniczej, które mają w pełni wykształconą zwartą strukturę funkcjonalno-przestrzenną. Oznacza to, że należy zdelimitować te obszary, a zastosowane do tego celu kryterium powinno obejmować zwartą strukturę funkcjonalno-przestrzenną. Przez strukturę funkcjonalno-przestrzenną należy rozumieć faktycznie istniejące zagospodarowanie, a nie struktury planowane. Ustawa z 29.09.2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych w art. 2 wprowadza definicję jednostki osadniczej, przez co należy rozumieć wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej, wraz z obiektami infrastruktury technicznej, zamieszkany przez ludzi. Oznacza to, że jednostki osadniczej nie można zrównywać z granicami administracyjnymi miasta.

Jak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z 5.12.2019 r., II SA/Bk 666/19 , przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (zwarta zabudowa) rozumieć należy obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia).

Wątpliwości interpretacyjne budzi również kwestia "możliwości lokalizowania nowej zabudowy". Należy bowiem podkreślić, że chłonnością nie jest łączna ilość powierzchni użytkowej na tych terenach – ale możliwość lokalizowania zabudowy nowej. Można sformułować stwierdzenie, że stopień "dogęszczenia" zabudowy może być znaczny – a wcale nie oznacza to równoważenia procesów rozwojowych i kreowania przestrzeni o właściwej jakości. Racjonalnie należałoby przez to rozumieć dopuszczalność zabudowy z uwzględnieniem ogólnych zasad planowania przestrzennego – a więc zapewnienia wartości określonych w art. 1 u.p.z.p., zwłaszcza ładu przestrzennego. Nie można jednak również pominąć przepisów odrębnych wpływających na możliwość zagospodarowania terenu. W szczególności przywołać należy wymóg zawarty w art. 72 ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska 35 , zgodnie z którym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia oraz uwzględnienie oceny możliwości zabudowy terenów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej niezbędnych dla funkcjonowania terenów zwartego osadnictwa terenów zieleni. Oznacza to, że w analizie należy uwzględnić również konieczność zapewnienia w obrębie obszarów zwartych też enklaw zieleni i przestrzeni publicznych, które powinny pozostać niezabudowane, ale także ograniczeń w zagospodarowaniu wynikających przykładowo z obowiązku zapewnienia standardów środowiskowych. Tak więc nie zawsze identyfikacja "luk" w zabudowie będzie prowadzić do zwiększenia wyżej wymienionego wskaźnika.

Nie sposób również nie zauważyć, że na określanie docelowej możliwości lokalizowania zabudowy wpływ będzie mieć charakter dotychczasowej zabudowy i proponowany model urbanizacji. W pierwszej kolejności dotyczy to elementów zabytkowych poszczególnych obszarów. Dogęszczenie zabudowy, mimo że racjonalne ekonomicznie, może bowiem niszczyć specyfikę danego obszaru zabytkowego. Ochrona zabytkowego zespołu urbanistycznego dotyczy przede wszystkim sylwety miasta, a więc sprowadza się głównie do kubatur budynków oraz ich wyglądu zewnętrznego. Ochrona historycznych układów urbanistycznych może wreszcie dotyczyć zachowania widoku albo innych elementów wpływających na nastrój danego miejsca. W granicach administracyjnych miast znajdują się często również zabytkowe układy ruralistyczne albo rezydencjalne cechujące się ekstensywną zabudową, a uzupełnianie w niej zabudowy może doprowadzić do zniszczenia ich walorów krajobrazowych. Określanie chłonności w podziale na poszczególne funkcje ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić istnienie podstaw nie tylko do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. To zaś oznacza, że bilans ten limituje władztwo planistyczne w zakresie zabudowy nie tylko w ogóle, ale również w obrębie poszczególnych funkcji (por. słusznie wyrok WSA we Wrocławiu z 23.12.2019 r., II SA/Wr 626/19).

Przy wyliczaniu tego wskaźnika istotnym problemem jest przeliczenie powierzchni obszarów wskazanych na cele budowlane w planach miejscowych na m2 powierzchni użytkowej. Należy uznać, że powinno się tu przyjąć maksymalną dopuszczalną intensywność zabudowy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych (a więc w szczególności warunków technicznych).

Oszacowanie chłonności położonych na terenie gminy obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż istniejące obszary o zwartej i w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oznacza, że również w tym przypadku przez chłonność rozumie się możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Analizy należy więc dokonać dla tych obszarów, na których obowiązują plany miejscowe, ale poza wskazanymi wyżej obszarami o zwartej i w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Użycie słowa "przeznaczonych" prowadzi do wniosku, że dotyczy to planów miejscowych już obowiązujących (a więc takich, które weszły w życie po ich opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym). Analiza nie może w związku z tym dotyczyć planów będących w opracowaniu. Częstym błędem w początkowym okresie stosowania nowych przepisów było również wyliczanie chłonności dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę w studium.

Nie jest więc w tym przypadku wystarczająca wyłącznie sama analiza treści planów miejscowych – konieczna jest bowiem identyfikacja terenów możliwych do nowej zabudowy, poza obszarami o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej od terenów położonych poza taką strukturą, na których możliwa jest nowa zabudowa i dla której obowiązują plany miejscowe. Jednak w tym przypadku znaczne problemy powoduje fakt, że w wielu planach przeznaczenie terenów pod określone cele jest przeznaczeniem mieszanym – albo jako równoważne, albo jako przeznaczenie główne i uzupełniające. W zależności od wybranego przez inwestora przeznaczenia zrealizowana może zostać często zabudowa zarówno mieszkaniowa, jak i usługowa czy też produkcyjna. Ukazuje to niedoskonałość i dużą niepewność szacowania chłonności terenów pod zabudowę.

Efektem analiz omówionych wcześniej jest ocena dopuszczalności lokalizowania nowej zabudowy w studium uwarunkowań. W tym celu porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy, a następnie: gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę:

1) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o zwartej i w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych;

2) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami o zwartej i w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu.

Jeżeli więc bilans nie wykaże niedoboru terenów pod nową zabudowę – nie ma możliwości wyznaczania takich nowych terenów. Studium może natomiast zostać zmienione w zakresie, w jakim obejmuje tereny dotychczas nieprzeznaczone na tereny budowlane – jeżeli wskutek wydawania decyzji o warunkach zabudowy powstała tam zwarta i w pełni wykształcona struktura funkcjonalno-przestrzenna. Prawidłowość dokonanych w ramach oceny chłonności wyliczeń podlega również ocenie jako element zgodności z prawem (por. Fogel Anna, Bilansowanie terenów pod zabudową w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, LEX).

Reasumując, w niniejszej sprawie, należy wskazać, iż z zaktualizowanego na potrzeby przedmiotowej zmiany Studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (Aneks Nr 3 do opracowania) wynika wprost, iż brak jest potrzeby wyznaczania w Studium nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Obliczenia zawarte w tabelach Aneksu nr 3 wyraźnie wskazują, iż chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę przewyższają wyliczone zapotrzebowanie na nową zabudowę.

Oznacza to, iż stosownie do 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., w takim przypadku nie można przewidywać lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę.

Sąd akceptuje stanowisko organu nadzoru, że bez znaczenia w tej sytuacji mają "luźno sformułowane wnioski w bilansie, iż zbadanie uzbrojenia 231 działek umożliwia "tzw. zabudowę na ojcowiźnie". W tym miejscu podkreśla się, iż obliczenia, zawarte w bilansie, wyraźnie wskazują, iż nie istnieje możliwość zabudowy na tzw. "ojcowiźnie" na terenach, które nie są zwarte.

Wyniki bilansu, tj. zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, mają bezpośredni wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie terenów wyznaczonych pod nową zabudowę. W przypadku, gdy bilans nie wykazuje potrzeby przeznaczania nowych terenów pod zabudowę, nie ma podstaw wyznaczania takiej zabudowy w studium. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Stanowisko takie potwierdzają liczne wyroki m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn.. akt II OSK 627/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1156/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1060/20 oraz z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2332/19.

Zatem wyznaczenie w niniejszej zmianie Studium kierunków pod zabudowę mieszkaniową w obszarze Nr 1 - 13Mu*18/l, obszarze Nr 3 - 15Mu*18/3, obszarze Nr

4 - 16Mu* 18/4, 17Mu*18/4, które znajdują się poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, nie znajduje oparcia w sporządzonym bilansie i tym samym stanowi istotne naruszenie przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p.

Opracowanie Studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. W niniejsze sprawie z zebranych dokumentów wprost wynika, że gdyby organ zastosował się do sporządzonego bilansu i treści art. 10 ust. 5 u.p.z.p., to ustalenia planistyczne w studium byłyby odmienne.

Sąd zgadza się z poglądem, że ustalenia studium uwarunkowań nie mają jednolitego charakteru. W doktrynie wskazuje się, że analiza zagadnień składających się na kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, określone w art. 10 ust. 2 pkt 1-12, 14, 14a u.p.z.p., wykazuje, że w zakresie wytycznych do planowania miejscowego studium zawiera różne kategorie ustaleń:

a) ustalenia studium koncepcyjne, w postaci kierunków polityki przestrzennego zagospodarowania gminy oraz postulatów i rekomendacji do innych władz planistycznych, a w tym właśnie kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego;

b) ustalenia studium wiążące przy planowaniu miejscowym, zawierające m.in.:

- określenie obszarów, gdzie przewiduje się uchwalenie planów w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy;

Wskazówki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz wyłączone spod zabudowy ("Planowanie i zagospodarowanie..., red. Z. Niewiadomski, 2021, art. 10, s. 78). Sposób uwzględnienia w planie miejscowym kierunków i zasad podlega ocenie w dużym stopniu opartej na uznaniu rady gminy. Ustalenia wiążące natomiast muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planu miejscowego, po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych, określeniu granic obszarów, lokalizacji infrastruktury w terenie itd.

Taki "wiążący" charakter mają zakwestionowane w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym kolejne dwie istotne wady przxedmiotowej uchwały.

Organ nadzoru ustalił, iż w przedłożonej dokumentacji prac planistycznych w zakresie obszaru nr 2 oznaczonego symbolem 14 MU*18/2 na załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały, naruszono tryb sporządzania studium (tj. jego zmiany). Ww obszar wykracza poza obszar określony w załączniku Nr 2 do uchwały Rady Gminy w Ostrowie Nr XXX/234/21 z dnia 2 sierpnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszej zmiany studium, co istotnie narusza art. 11 ustawy.

Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07: "ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Według skarżącej ustalenie organu nadzoru, iż Obszar nr 2, oznaczony symbolem 14MU*18/2 na załączniku Nr 2 do uchwały, wykracza poza obszar określony w załączniku Nr 2 do uchwały Rady Gminy w Ostrowie Nr XXX/234/21 z dnia 2 sierpnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszej zmiany studium, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia niniejszej zmiany studium, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium, między innymi z uwagi na różnice pomiędzy zawartością podkładu mapowego zastosowanego w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, a zawartością podkładu mapowego zastosowanego w uchwale przyjmującej zmianę Studium. Skarżąca podkreśliła, iż tego samego dnia Rada Gminy w Ostrowie podjęła uchwałę Nr XXX/235/21 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 1/2021 w miejscowościach K., O. i O. w gminie Ostrów, która dotyczy m.in. Obszaru Nr 2. Prace nad planem prowadzono równolegle ze zmianą Studium i stwierdzono zgodność obu dokumentów. Co więcej skarżąca wskazuje, iż żaden z organów, o których mowa w art. 11 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas procedury opiniowania i uzgadniania projektu zmiany studium, nie zwrócił uwagi na przedmiotowe rozbieżności.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, organ nadzoru słusznie stwierdził, iż przytoczone przez skarżącą wyroki w tej części skargi, dotyczą przebiegu granic poszczególnych stref, obszarów i terenów, które zostały określone orientacyjnie, tj. w sposób dopuszczający korektę ich przebiegu w trakcie opracowania m.p.z.p., czego organ nadzoru nie kwestionował. Wojewoda zwrócił uwagę na znaczne rozbieżności w zakresie obszaru Nr 2, który został uchwalony, w stosunku do obszaru, który wskazano w uchwale przystępującej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium w sposób jednoznaczny określiła i przesądziła o granicach, w jakich Wójt mógł sporządzać projekt tej zmiany studium. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 33/17: "w sytuacji gdy uchwalone studium obszarowo wykracza poza teren objęty uchwałą intencyjną, oznacza to, że dla tego terenu nie doszło do podjęcia uchwały intencyjnej. Powyższe uchybienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności studium jako niepoprzedzonego w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą ustawą uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia. (...) Podkreślić należy, iż uchwała intencyjna pełni funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach obszaru określonego w załączniku graficznym, iż co do tych nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna. Zatem objęcie postanowieniami studium obszaru innego niż wynikało to z uchwały intencyjnej może doprowadzić do sytuacji, iż osoby zainteresowane nie będą wiedziały o toczącej się procedurze planistycznej, co uznać należy za niedopuszczalne". Zatem skoro przedmiotowa zmiana studium wykracza poza zakres zmiany studium określony w uchwale o przystąpieniu do jej sporządzenia, to stanowi to istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania studium. Co prawda z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost zalecenie, aby projekt zmiany studium sporządzony przez organ wykonawczy gminy był zgodny z uchwalą o przystąpieniu do sporządzania zmiany tego studium. Jednak Sąd w przywołanym powyżej wyroku przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 15 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1493/09), w którym NSA podkreślił, iż "wykładnia funkcjonalna art. 14 i art. 15 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 tego aktu, jest przygotowanie planu miejscowego, natomiast jego uchwalenie, wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu, powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego o objęciu tym planem obszaru innego niż określony w uchwale intencyjnej, o której mowa w art. 14, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego". Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie składu orzekającego w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po o3/17 należy odnieść również do studium.

Mając zatem powyższe na uwadze Sąd akceptuje stanowisko, organ nadzoru, który podkreślił, iż Rada Gminy w Ostrowie uchwałą Nr XXX/234/21 z dnia 2 sierpnia 2021 r. przystąpiła do sporządzenia niniejszej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów, określając w załącznikach graficznych Nr 1-7 do uchwały granice opracowania tej zmiany. Tymczasem obszar objęty przedmiotową zmianą studium, w zakresie Obszaru Nr 2 wykracza poza zakres wskazany w ww. uchwale, co w sposób istotny narusza zasady i tryb sporządzania studium.

Ustosunkowując się, do zarzutu Skarżącej, iż równocześnie prowadzono prace na planem miejscowym, co miałoby świadczyć o nieistotności różnic w przebiegu granic, wskazuje się, iż granice opracowywanego planu są inne niż granice uchwalonego obszaru zmiany Studium, Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej w tym zakresie. Co więcej wskazuje się, również , iż żaden z organów, o których mowa w art. 11 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas procedury opiniowania i uzgadniania projektu zmiany Studium, nie ma obowiązku weryfikowania przedkładanych przez gminy do opiniowania i uzgodnień projektów studium, w zakresie ich zgodności z uchwałą intencyjną. Rolę organu nadzoru nad działalnością gminną, w tym nad podejmowanymi przez rady gmin uchwałami w zakresie ich zgodności z przepisami prawa sprawuje wojewoda. Również twierdzenie Skarżącej, iż powyższe rozbieżności wynikają z różnic pomiędzy zawartością podkładu mapowego zastosowanego w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzeniami zmiany Studium, a zawartością podkładu mapowego zastosowanego w uchwale przyjmującej zmianę Studium, nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie.

Niedopuszczalne jest uchwalenie innego obszaru niż ten, który był wskazany w uchwale intencyjnej. Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko organu nadzoru.

Zawartość Studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wskazując na podstawową treść, jaką musi ono zawierać. Przedmiot zaś Studium (ustalenia i podstawowy zakres) określają przepisy art. 10 u.p.z.p. Szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera (mające zastosowanie w niniejszej sprawie) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej zwanym dalej ″rozporządzeniem". Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej (przede wszystkim jest to część diagnostyczna zawierająca uwarunkowania ekonomiczne, geograficzne, demograficzne, przyrodnicze i inne); 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (część określająca politykę przestrzenną gminy); 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. W rozporządzeniu tym wskazuje się w § 7 pkt 3, że przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Z uwagi na funkcje rysunku to część tekstowa (opisowa) studium ma podstawowe znaczenie. Część opisowa powinna stanowić podstawę oceny zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast rysunek, jako wyjaśnienie i uzupełnienie części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające – nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające – kryterium tejże oceny. Projekt studium (a także jego zmiana) w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa.

Zakwestionowana skarżonym aktem uchwała zawiera istotne wady polegające na braku określenia dla wyznaczonych stref wszystkich wymagalnych wskaźników zagospodarowania terenu.

Skarżąca wskazała, iż twierdzenia organu nadzoru, iż w niniejszej zmianie Studium nie wyznaczono wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu, dla terenu oznaczonego symbolem PUr, na którym, możliwa jest realizacja zabudowy produkcyjnej i usługowej z dopuszczeniem inwestycji wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz dla terenu oznaczonego symbolem 2Top, na którym możliwa jest realizacja wszelkich obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami, w tym biogazowni, należy uznać za nietrafne. Skarżąca zarzuciła, organowi nadzoru błędną wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała jednocześnie, iż w odniesieniu do ww. obszarów odstąpiono od określenia konkretnych wskaźników dotyczących zagospodarowania z uwagi na przemysłowy charakter obszarów oraz ich sąsiedztwo. Ponadto podkreśliła, iż wbrew twierdzeniom organu nadzoru, niniejsza zmiana Studium, w zakresie obszarów oznaczonych symbolami Mu i Rm, spełnia wymóg art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zaznaczyła, iż z uwagi na charakter studium, jego zapisy powinny mieć charakter znacznie mniej szczegółowy niż w planach miejscowych, a parametry i wskaźniki powinny się charakteryzować dużym stopniem ogólności. Odnosząc się do tej części skargi Sąd także uznał ją za niezasadną. Rację ma organ nadzoru, który wskazał, iż zgodnie z uregulowaniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki i wskazówki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Wymóg ten został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233). Mając zatem powyższe na uwadze, określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych stanowi obligatoryjny element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej zmianie Studium, dla terenów oznaczonych symbolami PUr i 2Top nie określono jakichkolwiek parametrów oraz wskaźników urbanistycznych, co w sposób istotny narusza zasady sporządzania studium. Ustalenie kierunku dla terenu, na którym, możliwa jest realizacja zabudowy produkcyjnej i usługowej z dopuszczeniem inwestycji wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz terenu, na którym możliwa jest realizacja wszelkich obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami, w tym biogazowni, powoduje, że tereny te stają się terenami wskazanymi do zabudowy i powstaje konieczność określenia obok kierunku także wskaźników zagospodarowania terenu.

Ponadto, zapisy obowiązującego Studium, w zakresie terenów, oznaczonych symbolami Mu i Rm również nie spełniają wymogów wynikających z przepisów art. 10 ust. 2 pkt lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej zmianie Studium, w obrębie Obszarów Nr 4 i 5, pozostawiono tereny oznaczone symbolami Mu i Rm z niezmienionymi kierunkami i niezmienionymi ustaleniami wynikającymi z obowiązującego Studium, które to ustalenia nie spełniają wymogów wynikających z obecnie obowiązujących przepisów. Tymczasem stosownie do art. 9 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana Studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne. Zatem Gmina była zobowiązana do dokonania pełnej aktualizacji zarówno treści uwarunkowań jak i ustaleń w zakresie kierunków, tak by przedmiotowa zmiana spełniała obecne wymogi ustawowe. Ponadto, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, iż dla ww. obszarów obowiązują ustalenia ogólne dotyczące zasad kształtowania zabudowy, zawierające wytyczne dotyczące wskaźników urbanistycznych, co spełnia wymóg wynikający z art. 10 ust. 2 pkt lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przedmiotowe wytyczne nie zawierają wspomnianych wskaźników zagospodarowania terenu. Sąd w tym zakresie w całości akceptuje stanowisko Wojewody.

Skarżąca w przedstawionym uzupełnieniu skargi, w zakresie braku wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu dla obszarów PUr, 2TOP, MU oraz Rm, zaznaczyła, iż Rada oceniła, że tereny PUr i 2Top są terenami o charakterze przemysłowym, znacznie oddalonymi od zabudowy mieszkaniowej, w związku z czym wskaźniki i zasady kształtowania przestrzeni zostaną tam ograniczone do następujących postanowień: a) podniesienie efektywności wykorzystania terenów, b) wydzielanie działek umożliwiających zabudowę zgodnie z funkcja terenu, c) tworzenie uporządkowanych pierzei przy drogach publicznych, d) zakazy: architektury obcej stylowi regionalnemu, lokowania dachów płaskich, budowy budynków ponad 2- kondygnacyjnych, tymczasowych obiektów usługowych. Natomiast dla terenu MU i RM podjęto decyzję, iż w studium zostaną określone warunki, wskaźniki i ustalenia obejmujące; a) ograniczenie maksymalnej powierzchni zabudowy do 0,5 ha, b) określenie maksymalnej powierzchni zabudowy obiektów produkcyjno-przemysłowych, c) określenie maksymalnej powierzchni zabudowy magazynów oraz składów do 5Om2. Podkreśliła, iż postanowienia te ulokowano w przepisach ogólnych, jako odnoszące się do obszarów objętych studium.

Odnosząc się do tej części uzupełnienia skargi, wskazuje się, iż w zakresie obszarów PUr i 2Top, przytoczono niekompletne zapisy studium, gdyż w Rozdziale 2.3 przedstawiającym zadania w zakresie kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu gospodarowania mieniem komunalnym (str. 44 Studium) w lit. c mowa jest otworzeniu uporządkowanych pierzei w terenach zwartej zabudowy przy drogach publicznych natomiast w lit. d mowa jest o zakazie realizacji budynków z dachami płaskimi i wysokości powyżej dwóch kondygnacji w budynkach mieszkalnych. W związku z czym przytoczone w piśmie procesowym skarżącej zapisy studium nie odnoszą się do terenów PUr i 2Top. Zatem należy podkreślić za organem nadzoru, że w niniejszej zmianie Studium dla terenów oznaczonych symbolami PUr i 2Top nie określono jakichkolwiek parametrów oraz wskaźników urbanistycznych, co w sposób istotny narusza zasady sporządzania studium.

Ponadto, zapisy obowiązującego Studium, w zakresie terenów, oznaczonych symbolami Mu i Rm również nie spełniają wymogów wynikających z przepisów art. 10 ust. 2 pkt lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadmienia się, iż w piśmie procesowym, skarżąca wskazała, iż w odniesieniu do obszaru MU i Rm, określono w studium wskaźnik obejmujący ograniczenie maksymalnej powierzchni zabudowy do 0,5 ha, niemniej jednak w obowiązującym studium, brak jest wskaźnika, o którym mowa powyżej. W studium, w rozdziale 4.2. Kierunki rozwoju zainwestowania, dla obszaru zabudowy mieszkaniowej Mu, wskazano jedynie dopuszczone kierunki zainwestowania przedmiotowych obszarów z określeniem maksymalnej wielkości działki - 0,5 ha. Podkreśla się, iż wielkość działki nie jest tożsama ze wskaźnikiem maksymalnej powierzchni zabudowy.

Mając zatem powyższe na uwadze, wytyczne zmiany Studium dla terenów oznaczonych symbolami PUr, 2Top, Mu i Rm nie spełniają wymogów wynikających z wówczas obowiązujących przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zawierają obligatoryjnego elementu, jakim są wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu, co w sposób istotny narusza zasady sporządzania studium.

W tym zakresie Sąd w całości podziela argumentację organu nadzoru. Reasumując, z treści studium winny bowiem wynikać ustalenia dotyczące m.in. kwestii wymienionych w art. 10 ust. 2 wskazanej ustawy, którymi związany jest organ uchwałodawczy gminy przy uchwalaniu planu. Ustalenia te powinny być przy tym na tyle czytelne i konkretne aby to studium, a nie dopiero plan miejscowy, zgodnie z art. 9 ust. 1 określał politykę przestrzenną gminy i zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Brak określenia opisanych wskaźników stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Sprawia też, że przy uchwalaniu planów miejscowych Rada Gminy otrzyma kompetencje do dowolnego, odmiennego w istocie ustalenia zagospodarowania terenu skoro nie ma ustalonych granic, w jakich może zmienić kierunki wyznaczone w Studium. Taka konstrukcja Studium, jak przyjęta w omawianym przypadku czyni z uchwały akt pozorny, nic nieznaczący, skoro Gmina mogłaby w istocie w planach uchwalić odmienne kierunki i wskaźniki, nie będąc związana ustaleniami studium. Elastyczność aktu wyznaczona jest przez możliwość wyznaczenia możliwości zmian wskaźników urbanistycznych na etapie uchwalania planów miejscowych, wyrażonych np. w procentowych możliwościach zmian wskaźników podanych w studium.

Stąd, wobec istotnego naruszenia prawa opisanymi zapisami prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie budzi wątpliwości Sądu.

Końcowo Sąd zauważa, że w rozstrzygnięciu nadzorczym w sposób jasny wskazano jakie istotne wady uchwały o zmianie Studium były podstawą stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru. Opisanie w rozstrzygnięciu nadzorczym także wad nieistotnych nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.