Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1342/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 132
journal: Dz.U. 2015 poz 583
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy
article: art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 891/20 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 27 lipca 2020 r. nr SKO-82-476/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., II SA/Bd 891/20, oddalił skargę P.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 27 lipca 2020 r. nr SKO-82-476/20 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z 24 czerwca 2020 r. nr SR.5233.502.51.2019.2020 w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) w zw. z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako k.r.o.) z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący, będący wnukiem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który zrezygnował z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad babcią, nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej babci, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie wnuka do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania pełnego materiału dowodowego, a skarżący kasacyjnie wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie:

- w tym okoliczności, że tylko skarżący wnuk jest zdolny do sprawowania opieki nad babcią, z uwagi na jej stan zdrowia, miejsce zamieszkania oraz głęboką chorobę Alzheimera, przy której każda zmiana otoczenia powoduje u niej agresję oraz

- zachowania, które jest w stanie opanować tylko skarżący, zaś dzieci osoby wymagającej opieki nie są w stanie sprawować opieki nad matką z uwagi na jej zachowanie, ich miejsce zamieszkania, warunki finansowe i zdrowotne;

- Sąd w sposób błędny nie zauważył, że organy zaniechały dokonania zebrania szczegółowego materiału dowodowego i konkretnego ustalenia w jakim stanie zdrowia znajduje się babcia skarżącego, warunków finansowych, zdrowotnych i mieszkaniowych skarżącego i dzieci osoby wymagającej opieki, uzyskania informacji dlaczego tylko skarżący jest w stanie sprawować opiekę nad babcią, która potrzebuje opieki przez całą dobę, zaś dzieci nie są w stanie zapewnić opieki swojej matce w taki sam sposób jak mieszkający z nią od prawie 30 lat wnuk;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, mając na uwadze brak ustalenia przez organy okoliczności, dlaczego tylko wnuk jest w stanie sprawować opiekę nad babcią i sprawuje ją już od wielu lat i zrezygnował z tego powodu ze swojej pracy zarobkowej oraz brak ustalenia okoliczności, dlaczego dzieci osoby wymagającej opieki nie są w stanie zapewnić jej takiej samej opieki jak mieszkający z nią od ponad 30 lat wnuk.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 17 u.ś.r. określa komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy zgodzić się z wielokrotnie już wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o. (art. 132 k.r.o.). W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie dzieci i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy dzieci te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W związku z tym, należało zarzucić naruszenie art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, wykluczającą wnuka niepełnosprawnej wymagającej opieki, nawet w sytuacji gdy dzieci nie mogą sprawować opieki nad matką z innych powodów i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka wykładnia tychże przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziła do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawną. Jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dzieci niepełnosprawnej nie mogą sprawować opieki nad swoją matką z obiektywnych powodów. Niepełnosprawna jest chora na Alzheimera, która to choroba przybrała już zaawansowaną postać, bezpiecznie i dobrze czuje się tylko w swoim miejscu zamieszkania i jest w całkowicie uzależniona od pomocy skarżącego. Skarżący jest jedyną osobą, którą poznaje. Wynika to być może z faktu, że to skarżący mieszka z nią od początku swojego urodzenia (skarżący ma w chwili obecnej 32 lata). Po wyprowadzce jego matki z domu kilkanaście lat temu, pozostał w nim ze swoją babcią, która najpierw sama opiekowała się nastoletnim chłopcem, a później on nią się opiekował oraz w dalszym ciągu się opiekuje. Nie jest wskazanym zmiana jej miejsca zamieszkania, albowiem każda zmiana otoczenia powoduje u niej agresję i zagubienie. Próby zabrania matki przez dzieci do ich miejsca zamieszkania kończyły się katastroficznie, matka gubiła się, zachowywała się agresywnie, wiele wysiłku kosztowało opanowanie jej zachowania. Trudnych do opanowania zachowań jest wiele, w chwili obecnej tylko skarżący jest w stanie zapewnić opiekę i poczucie bezpieczeństwa swojej babci. Organy administracyjne zaniechały jednak dokonania takich ustaleń, z góry zakładając, że wnuk nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo tego, że zrezygnował z pracy zarobkowej, aby zapewnić całodobową opiekę swojej babci. Syn niepełnosprawnej ma od lutego 2019 r. przyznaną rentę w związku ze służbą w Policji. Ma utrwaloną nerwicę neurasteniczną, chorobę zwyrodnieniową górnego i dolnego odcinka kręgosłupa, stan zapalny żołądka, jest poddawany regularnym zabiegom polipektomii. Nie może dźwigać ciężkich rzeczy, ani narażać swojego zdrowia. Aby zająć się matką musiałby wziąć ją do swojego miejsca zamieszkania, co z uwagi na zachowanie matki jest wręcz niemożliwe. Lekarze badający niepełnosprawną powtarzają, że nie powinna zmieniać swojego miejsca zamieszkania. Tylko w swoim domu jest w stanie chociaż w minimalnym stopniu odnaleźć się w otoczeniu. Jej choroba jest już na tyle głęboka, że często nie odróżnia dnia od nocy, pije wodę z toalety. Syn nie może sprawować opieki nad matką dojeżdżając do jej miejsca zamieszkania z uwagi na dużą odległość i de facto aby zapewnić jej opiekę, musiałby się tam po prostu przeprowadzić, co w jego sytuacji zdrowotnej i rodzinnej nie jest możliwe. Z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić swojej matce właściwej opieki. Córka niepełnosprawnej także ma problemy zdrowotne, doznała urazu podczas pracy w gospodarstwie przy zwierzętach, w wyniku tego urazu ma zanik mięśnia uda, ma problem z poruszaniem się. Ponadto ma znaczne problemy finansowe, mieszka na wsi wraz z mężem i niepełnoletnimi dziećmi. Mieszka w starym, zawilgoconym budynku. Dodatkowo, należy mieć także na uwadze, że z uwagi na wcześniej wskazane przyczyny także nie może zabrać matki do swojego miejsca zamieszkania. Córka nie jest w stanie zająć się matką 24 godziny na dobę z uwagi na konieczność pracy w gospodarstwie i opieką nad dziećmi, z kolei finanse nie pozwalają na wynajęcie opiekunki. Niepełnosprawnej nie można pozostawić bez opieki – jej zachowanie jest całkowicie nieracjonalne, często rozbiera się do naga, chowa głowę do piekarnika, próbuje otwierać okna i uciekać z domu. Co więcej, należy wskazać, że Sąd nie zauważył okoliczności, iż nikt z organu nie kontaktował się z dziećmi niepełnosprawnej. Materiał dowodowy nie został w całości przeprowadzony, organ ograniczył się tylko do sprawdzenia okoliczności, czy któreś z dzieci posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ma wątpliwości, że charakter niniejszej sprawy wymaga jednak bardziej wnikliwego rozpoznania sprawy i uzyskania informacji dlaczego to tylko skarżący jest w stanie sprawować opiekę nad babcią. Ponadto, należałoby zasięgnąć informacji, jak na niepełnosprawną wpłynęłaby zmiana miejsca zamieszkania oraz dokładnie dlaczego dzieci nie są w stanie zapewnić opieki swojej matce, w taki sam sposób jak mieszkający z nią od prawie 30 lat wnuk.

Końcowo, skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji sam wskazał, iż skarżącemu mogłoby zostać przyznane świadczenia, tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której wszystkie dzieci niepełnosprawnej nie byłyby w stanie z niezależnych od siebie powodów wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma wątpliwości, że takie niezależne powody zaistniały w niniejszej sytuacji. Należy mieć na uwadze zasady konstytucyjne oraz przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wszak zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz w zw. z art. 132 k.r.o. i art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy podzielił drugie ze stanowisk uznając, że skoro dzieci osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to art. 17 ust. 1a u.ś.r. stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi. Natomiast Sąd I instancji podzielił pierwsze ze stanowisk uznając, że jakkolwiek sam fakt istnienia osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli osoby zobowiązane w kolejności pierwszej nie są w stanie opieki sprawować, to jednak w okolicznościach faktycznych sprawy prawidłowo ustalono, że obowiązek alimentacyjny skarżącego się nie zaktualizował, albowiem nie zachodzą okoliczności uzasadniające brak obowiązku po stornie dzieci osoby niepełnosprawnej.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił wnuk osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyją jej dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

W uzasadnieniu uchwały wskazano, w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem.

Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.

W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W obliczu omówionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec jednoznacznego uznania, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Równocześnie wskazać należało, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 i art. 17 § 1a pkt 2 u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów, niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez dzieci osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na nabycie prawa do świadczenia przez inne osoby do tego uprawnione, niż dzieci. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada jednak prawu, albowiem stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia, które po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu nie uległoby zmianie. Ustawodawca na mocy art. 184 p.p.s.a. dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.