Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2509/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20,21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 428/17 w sprawie ze skargi M. F. na § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz M. F. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 428/17, po rozpoznaniu skargi M. F., stwierdził nieważność § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] w zakresie obejmującym lokale socjalne oraz zasądził od Gminy Miasto [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Miasta [...][...] lipca 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]), którą ustalono zasady i tryb wynajmu lokali z zasobu Gminy w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 7 tej uchwały uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby o niskich dochodach zamieszkujące w lokalu lub jego części niewchodzącym w skład zasobu, na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego umożliwiającego zamieszkiwanie w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki:

a) upłynął okres na jaki został zawarty lub utracono tytuł prawny wskutek wypowiedzenia;

b) kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny 50% miesięcznych dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem;

c) powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

M. F., reprezentowana przez radcę prawnego A. M., w piśmie z [...] lutego 2017 r. (data złożenia w organie [...] lutego 2017 r.) wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa przez § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały, który formułuje kryterium ubiegania się o lokal socjalny.

W dniu [...] marca 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie żądając stwierdzenia nieważności § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wskazała, że uchwała wprowadzając w powyższym przepisie, wśród warunków ubiegania się o lokal socjalny, przesłankę powierzchni zajmowanego lokalu stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów". Ustanowiono bowiem w sprawach ubiegania się o lokal socjalny nieznaną tej ustawie przesłankę powierzchni normatywnej. Wprowadzenie tej przesłanki uniemożliwia osobom zamieszkującym w lokalu lub jego części nie wchodzącym w skład zasobu (na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego umożliwiającego zamieszkiwanie) staranie się o lokal z zasobu gminy, w razie gdy powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części normatywnej przekroczy powierzchnię użytkową przyjętą na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.). Tymczasem przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, obok możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z uwagi na wyrok sądowy, przewiduje taką możliwość ze względu na łączne spełnienie jedynie dwóch przesłanek: brak tytułu prawnego do lokalu i niskich dochodów gospodarstwa domowego (nie przekraczających wysokości określonej w uchwale rady gminy). Zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika nr [...] do uchwały "Tryb załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu", pozytywna wstępna weryfikacja wniosku stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku w toku postępowania mającego na celu opracowanie list mieszkaniowych. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 tego załącznika osoby objęte ostateczną listą mieszkaniową są wyłącznie uprawnione do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (z wyjątkiem lokali uzyskanych w trybie zamiany oraz w trybie określonym w § 8 ust. 2 uchwały). Wskazała, że w dniu [...] lipca 2016 r. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Wniosek umotywowała narodzinami syna w lipcu 2016 r., którego samotnie wychowuje, opieką nad niepełnosprawnym bratem, trudną sytuacją materialną i wysokim czynszem w wynajmowanym lokalu (czynsz [...] zł i opłaty ok. [...] zł/miesiąc, który jest niewiele niższy od jej dochodów). Uznała, że zaskarżona uchwała narusza zatem jej interes prawny i uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie można wyciągnąć wniosku, że jedynym poprawnym pod względem prawnym kryterium jest osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów. Podniosła, że drugim niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, Gmina w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, powinna określić między innymi warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Odesłanie w uchwale do normatywnej powierzchni użytkowej, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozwala sformułować definicję ustalającą jakie warunki zamieszkiwania dana osoba powinna spełnić, aby móc je poprawić, czyli móc starać się o gminną pomoc mieszkaniową. Dlatego istnieje zarówno podstawa prawna, jak i faktyczna do zawarcia w uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń, dodatkowego kryterium określonego w § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c. Przepisy art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie określają zaś szczegółowo jakie warunki zamieszkiwania mogą być przez gminę doprecyzowane. Na warunki zamieszkiwania składają się dwie główne okoliczności, tj. stan prawny lokalu (stan własności budynku, stan własności lokalu, tytuł prawny do lokalu itd.) oraz stan techniczny lokalu (a w tym również jego wielkość, struktura itd.). Zbadanie, czy osobie starającej się o gminną pomoc mieszkaniową przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (a więc zbadanie stanu prawnego lokalu) i uzależnienie od tego dalszej weryfikacji wniosku jest rzeczą nie budzącą wątpliwości. Przyjęcie odmiennej interpretacji skutkowałoby nałożeniem na gminę obowiązku świadczenia pomocy mieszkaniowej osobom posiadającym zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

W piśmie z [...] maja 2017 r., przesłanym na wezwanie Sądu, M. F. wskazała, że naruszenie jej interesu prawnego polega na tym, że Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta [...] odmówił pozytywnej weryfikacji jej wniosku w sprawie mieszkaniowej z uwagi na fakt, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu jest większa niż powierzchnia normatywna dla 3 osób. Powołała się na §11 ust. 3 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały. Tym samym zamknięto jej drogę do starania się o lokal socjalny. Podkreśliła, że Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta [...] nie kwestionował spełnienia innych przesłanek, warunkujących pozytywną weryfikację jej wniosku. Tak więc zaskarżona uchwała, a konkretnie jej § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c, narusza jej interes prawny i uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu Gminy [...], uniemożliwiając realizację jej prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. w zaskarżonym zakresie. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Sąd uznał także, że będąc związany granicami przedmiotu zaskarżenia, może dokonać oceny zgodności z prawem jedynie zaskarżonego § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały. Odnosząc się do naruszenia interesu prawnego skarżącej uchwałą, w myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), Sąd przyjął, że skoro skarżąca domagała się zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, to odmowa jej zakwalifikowania uzasadnia wniesienie skargi na ten przepis uchwały, który reguluje kryteria umożliwiające zawarcie umowy najmu takiego lokalu i w oparciu, o który pozbawiono skarżącą możliwości zakwalifikowania jej do zawarcia takiej umowy. Tym samym wykazała naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego chronionego art. 23 ust. 2 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy.

Przechodząc do zagadnień merytorycznych Sąd uznał, że zakwestionowany przez skarżącą przepis uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W art. 21 ust. 3 cytowanej ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca określił materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy wyznaczając granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Zawarty w upoważnieniu ustawowym zwrot "w szczególności" nakazuje nie tylko obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w jego pkt 1-7, ale także doprecyzowanie warunków w ten sposób, aby w jak najlepszy sposób dostosować zasady wykonywania tego zadania do lokalnych warunków i potrzeb wspólnoty samorządowej. Uchwała w zakresie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy powinna być kompleksowa i szczegółowo regulować wszystkie zagadnienia wymienione w tym upoważnieniu ustawowym. Nie ulega także wątpliwości, że pod pojęciem warunków zamieszkiwania osób, które kwalifikują je do ich poprawy, należy rozumieć także powierzchnię dotychczas zajmowanego przez te osoby lokalu. Sąd powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnośnie do lokali socjalnych stanowiących część mieszkaniowego zasobu gminy warunki najmu zostały przez ustawodawcę uregulowane odrębnie w art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów. Te ustawowe warunki muszą respektować także organy samorządu gminnego. To bowiem przepisy ustawy przyznają obywatelom prawa i nakładają obowiązki, a przepisy prawa miejscowego mają za zadanie jedynie doprecyzować i uszczegółowić zasady wykonywania przyznanego ustawowo prawa. Skoro z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że uprawnienie do najmu lokalu socjalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego przysługuje osobie spełniającej tylko dwa warunki, tj. nie posiadającej tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającej kryterium dochodowe określone przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, to nie ma podstaw do wprowadzania w zakresie wynajmowania lokali socjalnych wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego kolejnych kryteriów, które ani nie zostały zawarte w ustawie, ani też ustawa nie zawiera delegacji do ich określenia. Zasadnie zatem skarżąca zarzuciła Radzie Miasta [...], że co do zasad wynajmowania lokali socjalnych (i tylko tych lokali) wprowadziła bez wymaganej podstawy prawnej kryterium w postaci powierzchni zajmowanego lokalu lub jego części (powierzchni mieszkalnej). Z tych powodów Sąd orzekając w punkcie pierwszym wyroku unieważnił § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały, ale tylko w zakresie obejmującym lokale socjalne, ponieważ przepis ten dotyczy warunków zawierania umów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu lokali Gminy Miasto [...] niezależnie od tego, czy lokale te stanowią lokale socjalne, czy też nie. Natomiast w stosunku do innych lokali niż lokale socjalne, art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów pozwala na wprowadzanie takich kryteriów jak np. powierzchnia zajmowanego lokalu. Sąd wyjaśnił, że unieważnienie całego § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały powodowałoby wkroczenie w zakres kompetencji organu stanowiącego gminy.

Rada Miasta [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], zastępowanego przez radcę prawnego S. M., wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. dotyczy lokali socjalnych, a zatem jego uchwalenie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej przez wprowadzenie w zakresie wynajmowania lokali socjalnych wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego kolejnych kryteriów, które ani nie zostały zawarte w ustawie, ani ustawa nie zawiera delegacji do ich określenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) przez ich wadliwe zastosowanie i stwierdzenie, że § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miasta [...] jest nieważny w zakresie obejmującym lokale socjalne, które to rozstrzygnięcie jest w istocie aktem stosowania prawa miejscowego, a nie kontrolą jego legalności.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. F., reprezentowana przez radcę prawnego A. M., wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniosła, że jeżeli zaskarżony przepis uchwały Rady Miasta [...] dotyczy lokali socjalnych, to Sąd musiał go ocenić w świetle przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów dotyczących lokali socjalnych, a stanowiących odrębną regulację w stosunku do unormowań dotyczących reszty lokali wchodzących w skład zasobu gminnego. Tak więc Sąd orzekał badając zgodność § 11 ust. 3 pkt 7 lit c uchwały Rady Miasta [...] z art. 23 ust. ustawy o ochronie praw lokatorów, a nie art. 21 ust. 3. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 3 ww. ustawy jest nieuzasadniony. Organ stara się uczynić zarzut z realizacji przez stronę obowiązku zawartego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tj. wykazania interesu prawnego lub uprawnienia strony. Przytoczenie okoliczności konkretnej sprawy, toczącej się przed Wydziałem Mieszkalnictwa Urzędu Miasta [...] ma na celu realizację ww. obowiązku, a nie stanowi zasadniczej podstawy faktycznej wydania wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.), przy czym zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany w taki sposób, że wykazuje wadliwe zastosowanie zarzucanych przepisów postępowania na skutek wadliwej oceny prawa materialnego. Zatem stan faktyczny, ustalony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. dotyczy lokali socjalnych, jest niezasadny. W uchwale w istocie znajduje się odrębny rozdział dotyczący lokali socjalnych, jednakże przepisy w nim zawarte dotyczą trybu szczególnego i pierwszeństwa zawarcia umowy najmu (§ 6) oraz zasad realizacji wyroków przyznających uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego (§ 7). Kwestionowany przepis znajduje się zaś w rozdziale 4 uchwały pt. "Wynajem lokali w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach". Oba te rozdziały znajdują się w dziale II uchwały regulującym wynajem lokali wchodzących w skład zasobu. Pozostałe rozdziały tego działu dotyczą uregulowania zasad ogólnych (rozdział 1), lokali zamiennych oraz zwrotu kosztów przeprowadzki do tych lokali (rozdział 3), wynajmu lokali o powierzchni przekraczającej 80 m2 (rozdział 5), zasad postępowania w przypadku lokali wspólnych i innych lokali niesamodzielnych oraz w stosunku do osób pozostałych bez tytułu prawnego (rozdział 6), ponownego zawarcia umowy najmu na czas oznaczony (rozdział 7) i zamiany lokali (rozdział 8). Zarówno prosta wykładnia językowa jak i systemowa powyższych przepisów prowadzą do jednoznacznego wniosku, że zasady ogólne wynajmu lokali w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach uregulowane w rozdziale 2 uchwały stosuje się do najmu lokali socjalnych. Potwierdzają to stanowisko także, powoływane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przepisy § 11 ust. 4 uchwały, który odsyła w zakresie trybu rozpatrywania oraz załatwiania wniosków o zawarcie najmu lokalu do załączników nr 1 i 2 do niniejszej uchwały oraz § 11 ust. 5 uchwały, który stanowi, że osoby uprawnione do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych nabywają uprawnienia do otrzymania oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, po objęciu ostateczną listą mieszkaniową. Kolejno - § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały, zgodnie z którym osoby objęte ostateczną listą mieszkaniową są uprawnione wyłącznie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (...). Zauważyć też trzeba, że organ nie miał wątpliwości co do stosowania kwestionowanego przepisu uchwały w trakcie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o przydział lokalu socjalnego. Świadczą o tym pisma kierowane do skarżącej z [...] października, [...] grudnia 2016 r. i [...] stycznia 2017 r. (k – 41, 47 i 56 akt administracyjnych). Organ w pismach tych, odmawiając pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej, przytoczył m. in. brzmienie § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały i wskazał, że w sytuacji wygaśnięcia umowy najmu konieczne jest spełnienie przesłanek wynikających z tych przepisów.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91 normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (pkt V ppkt 9 uzasadnienia). Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W szczególności za akceptacją rezultatów wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, przemawia systematyka ustawy o ochronie praw lokatorów. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił kategorię lokalu socjalnego (art. 2 ust. 1 pkt 5) spośród kategorii lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 4). Do podziału tego nawiązują dalsze regulacje ustawy. Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali, o których mowa w ust. 3 (lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy), mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony (art. 20 ust. 2). Ustawodawca jednoznacznie nakazuje wydzielić z zasobu mieszkaniowego lokale socjalne (art. 22) i ich status reguluje w odrębnym rozdziale 4 zatytułowanym "Lokale socjalne". W przeciwieństwie do lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, których wydzielenie jest fakultatywne ("Rada gminy może wydzielić..." - art. 20 ust. 3; "zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel" - art. 21 ust. 1 pkt 2 in medio), wydzielenie lokali socjalnych jest obligatoryjne. Obowiązkiem rady gminy jest uchwalenie zasad "wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy" (art. 21 ust. 1 pkt 2 in pricipio), a kryteria wynajmowania lokali rada gminy winna uchwalić jedynie wobec lokali, o których mowa w art. 20 ust. 3. Wzgląd na zasadę racjonalności prawodawcy nakazuje uwzględnić to, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia kryteriów wynajmowania lokali wyłącznie wobec lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy. W istocie przepisy art. 22 - 25 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowią lex specialis wobec art. 21 ust. 3 tej ustawy. Z tej przyczyny ustawodawca w art. 23 ust. 1 wyraźnie wskazał, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, choć taki wniosek daje się wyprowadzić także z art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Jednoznacznie w art. 23 ust. 2 wskazano, że "Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1". Ustawodawca w normie szczególnej wykluczył, by rada gminy była uprawniona do określenia w uchwale jakichkolwiek innych przesłanek zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego niż to, że osoba, ubiegająca się o lokal socjalny - po pierwsze - nie ma tytułu prawnego do lokalu, po drugie - dochody gospodarstwa domowego tej osoby nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 (art. 23 ust. 2). Rezultat tej wykładni wzmacnia wzgląd na konstrukcję art. 21 ust. 1 pkt 2, który wyraźnie ogranicza uprawnienia uchwalenia zasad i kryteriów wynajmowania lokali jedynie do lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy (art. 21 ust. 1 pkt 2 in medio), a w stosunku do innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ogranicza uprawnienia rady gminy jedynie do uchwalenia zasad wynajmowania takich lokali (art. 21 ust. 1 pkt 2 in principio).

Z brzmienia art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie sposób wyprowadzić wniosku, by określenie w szczególności warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, mogło skutkować wprowadzeniem contra legem (art. 23 ust. 2) jakiegokolwiek innego kryterium - w tym powierzchniowego. Skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o ochronie praw lokatorów przewidział, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy, to tym samym organy stanowiące gminy nie były i nie są uprawnione do wprowadzenia do uchwały innych wymogów niż ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1296/16, Lex 2206291, wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 75/13, Lex 1299555).

Także rozróżnienie odrębnych kategorii lokali wynajmowanych na czas nieoznaczony i lokali socjalnych w punktach 1, 3 i 5 ustępu 3 art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów co do określenia - odpowiednio: wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych, przemawia za uznaniem, że rada gminy nie jest władna wprowadzać dodatkowych kryteriów wynajmowania lokali socjalnych, a zasady wynajmowania lokali socjalnych muszą różnić się od zasad wynajmowania lokali na czas oznaczony, bowiem to właśnie lokale socjalne mają zapewnić najuboższym mieszkańcom gminy prawo do mieszkania i zapobiegać bezdomności.

Wobec prawidłowej wykładni art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały z dnia 8 lipca 2015 r. Sąd I instancji również prawidłowo zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych reguluje zaś kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepisy te naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tych regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności uchwały i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Pominięcie bądź odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają również zarzutu naruszenia powyższych przepisów.

Na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265).