Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 568/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b, 3, 3c, 3d, 3e, 3f, 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. – S. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 17 stycznia 2013 r. nr 682/XXVII/2013 w przedmiocie zmiany uchwały Nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 682/XXVII/2013 z dnia 17 stycznia 2013 r. Rada Miasta Lublin zmieniła swoją wcześniejszą uchwałę nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublina prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. – S. wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 6, § 1 ust. 7, § 1 ust. 9, § 1 ust. 10, § 1 ust. 11 uchwały nr 682/XXVII/2013 z dnia 17 stycznia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że prowadzi Przedszkole Niepubliczne "[...]", w którym aktualnie Wydział Audytu Urzędu Miasta Lublin dokonuje czynności kontrolnych w zakresie rozliczenia dotacji na podstawie zaskarżonych przepisów w/w uchwały, sprzecznych z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 3, 3f, 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP. Uchwała narusza powyższe przepisy, bowiem Rada Miasta Lublin przekroczyła delegację ustawową przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że § 1 ust. 6 nakazujący prowadzenie dokumentacji finansowej, tak aby można było jednoznacznie określić sposób wykorzystania dotacji oraz zobowiązujący do zamieszczania w dowodzie księgowym adnotacji o zapłacie z dotacji wraz ze wskazaniem kwoty dotacji oraz opisu przeznaczenia wydatku, jest sprzeczny z prawem (art. 90 ust. 3 f ustawy o systemie oświaty), ponieważ nałożenie dodatkowych obowiązków natury rachunkowej (adnotacje i opisy) wymaga "podstawy ustawowej". Rozliczenie dotacji należy do czynności organu przeprowadzającego kontrole, a nie do obowiązków podmiotu kontrolowanego. Skarżąca zarzuciła, że Rada Miasta Lublin niewłaściwie, bo zbyt szeroko, zinterpretowała art. 251 ustawy o finansach publicznych, czego odzwierciedleniem jest § 1 ust. 7 nowej uchwały, nakazującej wykorzystanie dotacji do dnia 31 grudnia danego roku kalendarzowego. W takim brzmieniu uchwała uniemożliwia przedszkolom dokonywanie ostatnich grudniowych płatności za faktury i rachunki. Skarżąca stwierdziła, że wynagrodzenia dla pracowników za grudzień i należne za ten okres składki ZUS są płacone w styczniu, a na nie właśnie jest przeznaczona dotacja. Uzasadniając wadliwość § 1 ust. 9 dotyczącego między innymi poświadczania odpisów za zgodność z oryginałem, przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych, sporządzania kserokopii dokumentów skarżąca podała, że powyższy przepis uchwały w sposób "skandaliczny" narusza prawo, w sytuacji, kiedy nałożone na obywateli obowiązki mogą wynikać jedynie z ustawy. W ocenie skarżącej, § 1 ust. 10, niemający uzasadnienia ustawowego, nakazuje składanie pisemnych wyjaśnień o przyczynach odmowy podpisania protokołu bez wyjaśnienia, czy skutkuje to obowiązkiem zwrotu dotacji. Poza tym bezprawnym jest działanie polegające na wprowadzeniu trzydniowego terminu na złożenie pisemnych wyjaśnień przez osobę kontrolowaną, podobnie jak i ograniczanie przez Radę Miasta Lublin przepisem § 1 ust. 11 katalogu środków dowodowych stanowiących podstawę do otrzymania dotacji. Zdaniem skarżącej, naruszono zasadę nie reaktywności prawa, poprzez brak przepisów intertemporalnych, co uniemożliwia ocenę, jakie przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaistniałych przed zmianą uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując między innymi, że:

- tryb rozliczania dotacji wynika z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno – technicznym składających się na obsługę finansową szkół lub placówek oświatowych, o której mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty;

- obowiązek zwrotu dotacji przewiduje ustawa o finansach publicznych w art. 251;

- w myśl art. 90 ust. 3 e ustawy o systemie oświaty, organ udzielający dotacji ma prawo do kontroli prawidłowości sposobu wydatkowania środków finansowych, których źródłem jest dotacja;

- odmowa podpisania protokołu jest częścią procedury kontrolnej, o której mowa w art. 90 ust. 4 w/w ustawy;

- bezprzedmiotowym było zamieszczenie przepisów intertemporalnych, skoro zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie przepisy natury proceduralnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej M. G. – S. Jej skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała dotyczy udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek na terenie miasta Lublina prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca M. G. – S. prowadzi Przedszkole Niepubliczne "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w L. Skarżąca jest więc podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone przedmiotową uchwałą. Uznać zatem należy, że skarżąca ma legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały.

Zarzuty skargi podważające zgodność z prawem uchwały są jednak nieuzasadnione. Wychodząc poza granice zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Zaskarżona uchwała zmienia uchwałę dotyczącą procedury udzielania, rozliczania i kontroli wykorzystania dotacji przyznawanych na rzecz publicznych i niepublicznych placówek oświatowych określonych w art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty (art. 80 dotyczy przedszkoli, szkół i placówek publicznych, natomiast art. 90 dotyczy niepublicznych szkół i przedszkoli). Podstawą prawną uchwały, w zakresie w jakim uchwała dotyczy jednostek publicznych, jest delegacja ustawowa zawarta w art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, natomiast w zakresie, w jakim uchwała dotyczy przedszkoli niepublicznych - art. 90 ust. 4 ustawy.

W ocenie skarżącej, uchwała wydana została z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej. Skarżąca uważa, że kwestionowane przez nią przepisy uchwalono z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy, w szczególności poprzez rozszerzenie przewidzianego w ustawie zakresu kompetencji organów kontrolujących wykorzystanie dotacji i przyjęcie w uchwale unormowań, wykraczających poza określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji. Skarżąca zarzuca ponadto, że zaskarżona uchwała nakłada na beneficjentów dotacji dodatkowe obowiązki nieprzewidziane w ustawie oraz normuje tryb udzielania, rozliczania i kontrolowania wykorzystania dotacji w sposób naruszający zasady udzielania rozliczania i kontrolowania wykorzystania dotacji określone w ustawie o systemie oświaty.

Zarzuty te nie są uzasadnione.

Nie ulega wątpliwości, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne (por. Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 94). Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych (D.Dąbek, j.w., s. 96 - 97). Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z Konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D.Dąbek, j.w., s. 72).

Z delegacji ustawowej do wydania uchwały dotyczącej dotacji dla przedszkoli niepublicznych, zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższe ustawowe uregulowanie dotyczące dotacji nie zawiera szczegółowych rozwiązań ani w zakresie przyznawania dotacji ani w zakresie ich rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania, podobnie zresztą, jak i treść przepisu art. 90 ust. 1. Określa on, że niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W myśl art. 90 ust. 2b komentowanej ustawy, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Ten ostatni przepis przewiduje ponadto, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty).

Zgodnie z art. 90 ust. 3d, dotacje określone w ust. 1a-3b przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e, organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W nawiązaniu do tego uprawnienia przepis art. 90 ust. 3f przyznaje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a przepis art. 90 ust. 3g upoważnia organy, o których mowa w ust. 3e, do przetwarzania danych osobowych uczniów szkół i placówek w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki.

Przytoczone przepisy określają tylko ogólne zasady przyznawania dotacji i przyznają organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Uszczegółowienie unormowań ustawowych pozostawione zostało organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Lublina z dnia 17 stycznia 2013 r. wskazać należy, że skarżąca - wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - kwestionuje tylko § 1 ust. 6, § 1 ust. 7, § 1 ust. 9, § 1 ust. 10, § 1 ust. 11, które to przepisy nadają nowe brzmienie przepisom § 7 ust. 3 pkt 1 i 2, § 8, § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 2 uchwały nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. Przepis § 1 ust. 6 zaskarżonej uchwały nadaje nowe brzmienie § 7 uchwały z 2010 r. Z uwagi na charakter podniesionych przez skarżącą zarzutów w tej materii, należy wyjaśnić, że przepis § 7 otrzymał brzmienie:

"§ 7. 1. Podmioty, o których mowa w § 1 uchwały w terminie do 15 stycznia roku następnego składają do Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta Lublin pisemne rozliczenie z wykorzystania dotacji otrzymanej w roku poprzednim.

2. Podmioty kończące swoją działalność w trakcie trwania roku kalendarzowego składają, w terminie do 15 dnia miesiąca następującego po miesiącu zakończenia działalności, pisemne rozliczenie z wykorzystania otrzymanej dotacji, za okres od początku roku do dnia zakończenia działalności.

3. Podmioty, o których mowa w § 1 uchwały zobowiązane są do:

1) prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania przez przedszkole, szkołę lub placówkę dotacji otrzymanej z budżetu miasta Lublin,

2) zamieszczania na dowodzie księgowym:

a) adnotacji o zapłacie dokonanej z dotacji udzielonej z budżetu miasta Lublin w danym roku, wraz ze wskazaniem kwoty dotacji,

b) opisu przeznaczenia wydatku,

4. Wzór pisemnego rozliczenia z wykorzystania dotacji, o którym mowa w ust. 1 i 2 stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały".

Skarżąca kwestionuje § 7, w zakresie "nakazującym" prowadzenie dokumentacji w sposób podany w ust. 3 pkt 1 oraz obligującym do dokonywania czynności, o którym mowa w ust. 3 pkt 2 lit. a/ i b polegających na dokonywaniu "adnotacji na dowodach księgowych" oraz "opisu przeznaczenia wydatku".

Wbrew stanowisku skarżącej, nowe brzmienie § 7 nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis § 7 określający szczegółowo tryb rozliczania dotacji oraz zobowiązujący do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji oraz do zamieszczania na dowodach księgowych określonych adnotacji mających na celu prawidłowe rozliczenie, a następnie skontrolowanie sposobu wykorzystania dotacji, nie wykracza jednak poza granice upoważnienia ustawowego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że omawiane uregulowanie narusza zasady rozliczania dotacji, określone w ustawie. Zasady rozliczania dotacji wynikają z unormowań ustawowych określających zasady udzielania dotacji, ich wysokość i przeznaczenie. Zasady te nie zostały zmienione zaskarżoną uchwałą, w szczególności omawianym przepisem § 7 w brzmieniu nadanym uchwałą. Unormowanie wprowadzone w § 7 nie odnosi się w ogóle do zasad rozliczania dotacji, określa jedynie tryb postępowania mającego na celu rozliczenia dotacji. Stąd też nie można podzielić zarzutu o sprzeczności uchwały z art. 90 ust. 3 f ustawy o systemie oświaty i twierdzić, że nałożenie dodatkowych obowiązków z zakresu rachunkowości i księgowości, jest nie do pogodzenia z treścią powołanego przepisu. Należy przypomnieć, że wprowadza on zasadę, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wglądu do dokumentacji organizacyjnej i finansowej placówki.

Skarżąca podważa również zgodność z prawem § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały, która przepisowi § 8 uchwały z 4 listopada 2010 r. nadała następujące brzmienie: "Podmioty zobowiązane są wykorzystać otrzymane dotacje do 31 grudnia roku kalendarzowego, w którym ich udzielono, a kwoty dotacji niewykorzystanych do tego terminu, zwrócić do dnia 31 stycznia następnego roku kalendarzowego." W odniesieniu do tego przepisu skarżąca stawia zarzuty, że uchwała jest wynikiem zbyt szerokiej interpretacji art. 251 ustawy o finansach publicznych, co powoduje, że nakaz wykorzystanie dotacji do dnia 31 grudnia danego roku kalendarzowego, generalnie uniemożliwia przedszkolom dokonywanie bieżących grudniowych płatności za faktury i rachunki oraz nie pozwala na rozliczenie się z pracownikami z tytułu wynagrodzeń (płatnych w styczniu) oraz uregulowanie składek należnych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżącej, należy stwierdzić, że przepis § 1 ust. 7 nie przekracza granic delegacji ustawowej, bowiem określenie daty wykorzystania dotacji i terminu zwrotu dotacji niewykorzystanych mieści się w pojęciu określenia trybu rozliczenia dotacji. Unormowanie to nie narusza także zasad przydzielania dotacji, bowiem zgodnie z ustawą systemie oświaty dotacje udzielane są na dany rok kalendarzowy, powinny więc być wykorzystane w roku, za który przysługują. Nie występuje w tym przypadku po stronie Rady Miasta Lublin nieuprawniona nadinterpretacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, określająca w art. 251 ust. 1, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Wręcz przeciwnie, to skarżąca odczytuje ustawę o finansach publicznych jako podstawę do zwracania niewykorzystanych w styczniu dotacji w terminie do dnia 15 lutego. Skarżąca nie wskazuje jednak przepisu, który ustala powyższy termin.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości zaskarżonej uchwały w części dotyczącej regulacji § 1 ust. 9 trzeba wyjaśnić, że nadaje ona przepisowi § 10 uchwały z 2010 r. następujące brzmienie :

"1.Kontrole, o których mowa w § 9 przeprowadzają pracownicy Urzędu Miasta Lublin na podstawie imiennego upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin lub osoby przez niego upoważnionej.

2.Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie podmiotów kontrolowanych w daniach i godzinach pracy obowiązujących w podmiotach, przy czym, kontrole, o których mowa w § 9 ust. 2 pkt 1 mogą się odbywać w miejscach i czasie realizacji zadań statutowych realizowanych przez dotowane przedszkola, szkoły i placówki.

3.W celu zaplanowania czynności, o których mowa w § 9 ust. 2 podmioty kontrolowane przedstawiają, na pisemny wniosek Urzędu Miasta, informacje o miejscach, godzinach i terminach, których mowa w ust. 2.

4. Podmioty zapewniają kontrolującym warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności:

1) udostępniają pomieszczenie do przeprowadzenia kontroli oraz udostępniają dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania,

2) udzielają informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących,

3) umożliwiają sporządzanie niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczają je za zgodność z oryginałem.

5. Kontrolujący mają prawo:

1) wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej, przebiegu nauczania,

2) wstępu do obiektów i pomieszczeń podmiotów, o których mowa w ust. 2,

3) przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych,

4) żądania ustnych i pisemnych wyjaśnień,

5) sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem,

6) podpisywania dokumentów dotyczących przeprowadzanej kontroli.

6. Z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządzają protokół w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który podpisują kontrolujący i kierownik podmiotu kontrolowanego.

7.W terminie 3 dni roboczych od dnia podpisania protokołu z kontroli podmioty kontrolowane mogą złożyć dodatkowe wyjaśnienia co do ustaleń zawartych w protokole, do których organ udzielający dotacje ustosunkowuje się w wystąpieniu pokontrolnym.

Skarżąca zarzuca, że przepis § 1 ust. 9 poprzez rozbudowanie § 10 uchwały z 2010 r. o regulację zawartą w ust. 4, 5 i 7, w sposób "skandaliczny" narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, gdyż nakazuje obywatelom wykonywanie czynności i obowiązków, których nie przewidują ustawy. Zdaniem skarżącej, bezpodstawnym jest zarówno nakaz dotyczący poświadczania odpisów dokumentów za zgodność z oryginałem, jak i przyznanie osobom kontrolującym prawo do przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych, czy też żądania pisemnych wyjaśnień od podmiotu kontrolowanego oraz sporządzenia kserokopii dokumentów. Wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżona uchwała nie jest przejawem przyznania osobom kontrolującym zbyt szerokich uprawnień osobom kontrolującym sposób wykorzystania przyznanych środków finansowych (publicznych) w ramach udzielonej dotacji. Prawo gminy do wprowadzania określonych mechanizmów kontroli w przedmiocie badania wykorzystania przyznanych dotacji z budżetu gminy, wprost wynika z treści przepisów art. 90 ust. 3 e, ust. 3 f, ust. 3 g oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W świetle tych przepisów nałożone na kontrolowany podmiot obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Podstawowym materiałem kontrolnym są dokumenty, więc ich przedstawienie przez kontrolowanego jest warunkiem skuteczności kontroli. Podobnie obowiązek złożenia wyjaśnień służy ustalaniu ewentualnych przyczyn rozbieżności i wątpliwości dotyczących dokumentów. Złożenie wyjaśnień leży też w interesie kontrolowanego, który dzięki temu może już w trakcie kontroli podnosić argumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania dotacji.

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą bowiem kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji (art. 90 ust. 3f ustawy). Omawiany § 10 ust. 4 i 5 uszczegóławia jedynie ustawowo określone uprawnienia kontrolujących. Z prawem wstępu do szkół i placówek wiąże się prawo przeprowadzanie oględzin (§ 10 ust. 5 pkt 3). Oczywiście czynności te muszą być ściśle powiązane z celem kontroli - oceną prawidłowości wykorzystania dotacji. Jak wskazano wyżej, dokumenty są podstawowym materiałem, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola, stąd logiczne jest prawo kontrolujących wglądu do dokumentów związanych z celem kontroli (§ 10 ust. 5 pkt 1). Uprawnienie żądania udzielania wyjaśnień (§ 10 ust. 5 pkt 4) oraz sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem (§ 10 ust. 5 pkt 5) należy interpretować w kontekście postanowień art. 90 ust. 3 f ustawy jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji. Ewentualne wątpliwości i niejasności zawarte w dokumentach mogą wymagać wyjaśnienia, w związku z czym może zachodzić potrzeba zażądania wyjaśnień od kontrolowanego. Czynności te mogą dotyczyć wyłącznie danych zawartych w dokumentach i służyć ustaleniu prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Jak już wyżej podkreślono, precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego na etapie kontroli służy również samemu kontrolowanemu, zapobiega bowiem niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranych dotacji.

Skarżąca kwestionuje zgodność z prawem przepisu § 1 ust. 10 uchwały z dnia 17 stycznia 2013 r. nadającej § 11 uchwały z 2010 r. następujące brzmienie:

"1. Podmioty kontrolowane mogą odmówić podpisania protokołu składając w terminie 3 roboczych od dnia otrzymania protokołu pisemne wyjaśnienia o przyczynach tej odmowy.

2. Odmowę podpisania protokołu kontroli kontrolujący odnotowują w protokole kontroli.

3. Odmowa podpisania protokołu nie wstrzymuje dalszego postępowania organu udzielającego dotację, w tym dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach".

Skarżąca zarzuca, że zmieniony § 11 ust. 1 – niemający jakiegokolwiek umocowania ustawowego - kolejny raz nakazuje składanie pisemnych wyjaśnień o przyczynach odmowy podpisania protokołu. Nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, czy skutkuje to obowiązkiem zwrotu dotacji, czy też bezskutecznością "odmowy podpisania protokołu". Poza tym bezprawnym – w ocenie skarżącej - jest działanie polegające na wprowadzeniu trzydniowego terminu na złożenie pisemnych wyjaśnień przez osobę kontrolowaną, w sytuacji, kiedy wcześniejsza uchwała z 2010 r. przewidywała 7 dni roboczych na złożenie pisemnych wyjaśnień. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżącej trzeba stwierdzić, że zaskarżone unormowanie nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Uregulowanie trybu podpisania bądź odmowy podpisania protokołu kontroli mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4). Przepis § 11 nie nakłada na podmioty kontrolowane żadnych dodatkowych obowiązków, które ograniczałyby ich prawo do dotacji i nie rozszerza uprawnień organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prawa kontroli ponad granice wynikające z ustawy. Wymaganie złożenia pisemnych wyjaśnień w przypadku odmowy podpisania protokołu nie może być uznane za sprzeczne z ustawą i za nadmiernie obciążające podmiot kontrolowany. Takie wyjaśnienia – składane w terminie 3 dni roboczych - służą celom kontroli, mieszczą się więc w pojęciu zakresu kontroli, ponadto umożliwiają kontrolowanym zakwestionowanie sposobu przeprowadzenia kontroli oraz treści sporządzonego protokołu. Ustanowienie trzydniowego terminu, o którym mowa w paragrafie 11 ust. 1 usprawnia całą procedurę kontroli w przedmiocie wykorzystania udzielonej dotacji.

Skarżąca podważa zasadność unormowania z § 1 ust. 11 zmieniającego treść przepisu § 12 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. Otrzymał on brzmienie:"

1. Na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli do podmiotów kontrolowanych kierowane jest wystąpienie, w którym zawarte są stwierdzone nieprawidłowości oraz wnioski. W przypadku wykazania w trakcie kontroli nieprawidłowości co do faktycznej liczby uczniów lub wykorzystania dotacji, wystąpienie pokontrolne zawiera wezwanie do zwrotu całości lub części udzielonej dotacji.

2. W przypadku stwierdzenia, iż jeden uczeń jest wykazywany do dotacji przez więcej niż jedną szkołę, Wydział Oświaty i Wychowania ustala podmiot uprawniony do otrzymania dotacji na podstawie:

1) pisemnych wyjaśnień dyrektorów szkół, które wystąpiły o przekazanie dotacji na tego ucznia, lub

2) przedłożonych przez ww. dyrektorów dokumentów, potwierdzających fakt uczęszczania do danej szkoły, lub

3) pisemnego oświadczenia o miejscu pobierania nauki, złożonego przez pełnoletniego ucznia, a w przypadku gdy uczeń jest niepełnoletni, przez jego rodziców lub prawnych opiekunów.

3. Nie sporządza się wystąpienia pokontrolnego w przypadku stwierdzenia w toku kontroli prawidłowej faktycznej liczby uczniów".

Skarżąca zarzuca, że § 1 ust. 10 ustalający nowy zapis § 12 ust. 2 bez podstawy prawnej ogranicza katalog środków dowodowych stanowiących podstawę dotacji. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Celem tego przepisu jest rozliczenie prawidłowości pobranej dotacji. Przysługuje ona na każdego ucznia, więc nie może być tak, że jeden i ten sam uczeń jest wykazywany do dotacji przez więcej niż jedną szkołę. Omawiany przepis w żaden sposób nie ogranicza praw podmiotów, którym przysługują dotacje. Nałożone na kontrolowanego obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Kwestionować można tylko takie postanowienia uchwał, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia (art. 90 ust. 2 b ustawy).

Skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ przyznający dotacje i sprawujący kontrolę ich wykorzystania musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kontroli i ocenę, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Kwestionować można tylko takie postanowienia uchwał, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych. Zatem nie można mówić, że wspomniany przepis ogranicza katalog środków dowodowych przy ustalaniu prawa do dotacji. Unormowanie to nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, bowiem ustalenie zasad przekazywania dotacji w poszczególnych miesiącach konkretnym podmiotom uprawnionym do datacji mieści się w pojęciu trybu udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy. Przepis § 4 ust. 1 nie narusza także zasad udzielania dotacji, określonych dla szkół niepublicznych wymienionych w art. 90 ust. 3, nie dotyczy bowiem udzielania dotacji, lecz sytuacji, w której w tym samym miesiącu do dotacji na tego samego ucznia uprawnione byłyby dwa podmioty. Do takich sytuacji może dochodzić, ponieważ podstawą udzielenia dotacji jest zgodnie z art. 90 ust. 3 podanie planowanej liczby uczniów w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji, a więc ze znacznym wyprzedzeniem. Ponadto planowana liczba uczniów może się nie pokrywać z rzeczywistą liczbą uczniów w miesiącu, za który datacja przysługuje. Przyjęcie rozwiązania, że dotacja może być przekazana w danym miesiącu tylko jednemu podmiotowi nie pozbawia uprawnionych prawa do dotacji i nie ustala nowych, sprzecznych z ustawą zasad udzielania dotacji, pozwala natomiast wyeliminować sytuacje, w których dotacja przekazana byłaby podmiotowi, który w rzeczywistości do dotacji nie byłby uprawniony. Zatem tryb postępowania wyjaśniającego w przypadkach zgłoszenia tego samego ucznia przez więcej niż jedną szkołę, określony w § 12 ust. 2, umożliwia wyjaśnienie ewentualnych niezgodności co do liczby uczniów, będącej podstawą obliczenia dotacji.

W związku z powyższym, wbrew zarzutom i wnioskom podnoszonym przez stronę skarżącą, postanowienia zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy i nie naruszają zasad udzielania, rozliczania i kontroli dotacji.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Dodatkowo należy podnieść, że zaskarżona uchwała z dnia 17 stycznia 2013 r. była już przedmiotem kontroli sądowej i wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III 586/13 oddalono skargę C. N. i B. "Ż." spółki z o.o. z siedzibą w Ł.

Na marginesie powyższych rozważań trzeba zasygnalizować, w nawiązaniu do argumentu podniesionego w odpowiedzi na skargę, że tryb rozliczania dotacji ma swoje źródło w czynnościach z zakresu księgowości i rachunkowości (czynnościach o charakterze materialno – technicznym) składającym się na obsługę finansową szkół lub placówek oświatowych, o której mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, że przepis ten nie jest upoważnieniem ustawowym w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 489/12). Uwaga ta nie zmienia oceny o zgodności zaskarżonej uchwały z prawem (skoro Rada Miasta Lublin nie wywodzi swoich uprawnień z treści tego przepisu do unormowania zagadnienia trybu udzielania i rozliczania dotacji), podobnie zresztą i fakt braku przepisów intertemporalnych w uchwale z dnia 17 stycznia 2013 r. Podjęto ją bowiem w wyniku zmian dokonanych przez ustawodawcę w przepisach dotyczących oświaty, doprecyzowujących zagadnienie dotowania szkół (publicznych i niepublicznych), znajdujące odzwierciedlenie w ustawie z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 979). Wypada nadmienić, że przepisy przejściowe i dostosowujące powinny być zawarte w akcie prawnym – według Zasad techniki prawodawczej. Jednak mają one tylko odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego - jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 933/12.

Mając powyższe na uwadze skarga M. G. – S. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

14