Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1980/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.6m i 6o w zw. z art. 6q
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 143 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
Teza: 1. Oddziaływanie wykładni na przyszłość, o którym mowa w pkt 2 uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, rodzi po stronie organów stanowiących gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający w tej sprawie rozumie pojęcie rozsądnego terminu jako podjęcie niezwłocznie działań legislacyjnych, zmierzających do przejęcia przez organy wskazane w art. 6q ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391) załatwiania spraw w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem ewentualnie dłuższego okresu wejścia w życie nowego aktu prawa miejscowego.

2. Zaplanowanie rozpoczęcia prac legislacyjnych dopiero po upływie 10-11 miesięcy od podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny i jednocześnie zaplanowanie długiego (7-8 miesięcy) vacatio legis, mimo toczącego się postępowania dotyczącego ważności aktu prawa miejscowego, którego podstawę prawną stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 159 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 594), nie daje gwarancji, że naruszenie prawa zostanie usunięte w wyniku działań własnych Gminy. Uzasadnia to zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) z uwagi na naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 i art.143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U z 2012 r. poz. 749) i art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

TEZY

1. Oddziaływanie wykładni na przyszłość, o którym mowa w pkt 2 uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, rodzi po stronie organów stanowiących gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający w tej sprawie rozumie pojęcie rozsądnego terminu jako podjęcie niezwłocznie działań legislacyjnych, zmierzających do przejęcia przez organy wskazane w art. 6q ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391) załatwiania spraw w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem ewentualnie dłuższego okresu wejścia w życie nowego aktu prawa miejscowego.

2. Zaplanowanie rozpoczęcia prac legislacyjnych dopiero po upływie 10-11 miesięcy od podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny i jednocześnie zaplanowanie długiego (7-8 miesięcy) vacatio legis, mimo toczącego się postępowania dotyczącego ważności aktu prawa miejscowego, którego podstawę prawną stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 159 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 594), nie daje gwarancji, że naruszenie prawa zostanie usunięte w wyniku działań własnych Gminy. Uzasadnia to zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) z uwagi na naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 i art.143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U z 2012 r. poz. 749) i art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca), Paweł Dąbek, Sędzia WSA del., Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 641/14 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. i Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12 w przedmiocie upoważnienia Zarządu E. sp. z o. o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku 1) uchyla zaskarżony wyrok w części, w jakiej oddala skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W., 2) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12, 3) zasądza od Rady Miejskiej Wrocławia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. kwotę 927 (słownie: dziewięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 641/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." i Spółdzielni Mieszkaniowej "B." na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12 w przedmiocie upoważnienia Zarządu E. sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym:

Na sesji w dniu 5 lipca 2012 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę nr XXIX/657/12 w sprawie upoważnienia Zarządu E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Zarząd", "Zarząd Spółki") do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 159 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 594 - zwanej dalej "u.s.g."). W § 1 tej uchwały Rada Miejska upoważniła Zarząd do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu art. 6m, art. 6o oraz art. 6p ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 – dalej "u.c.p.g"). W § 2 wskazano, że upoważnienia tego udziela się na czas nieoznaczony a wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Wrocławia (§ 3). Zgodnie z § 4, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Powyższy akt zaskarżony został do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "P." w W. oraz przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B." w W. w odrębnych skargach, wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego tj. art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U z 2012 r. poz. 749 – dalej "O.p."), przez jego niezastosowanie i udzielenie upoważnienia do załatwiania spraw podatkowych Zarządowi Spółki na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g; art. 293, art. 294, art. 297-299 O.p. przez udostępnienie danych objętych tajemnicą skarbową podmiotom w świetle tych przepisów nieupoważnionym; art. 39 ust. 4 u.s.g. przez jego niezasadne zastosowanie i pominięcie obowiązującego w tym zakresie przepisu szczególnego, tj. art. 143 O.p.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." zarzuciła zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 39 ust. 4 u.s.g., art. 6m i 6o w związku z art. 6q u.c.p.g. oraz art. 13 § 1 O.p. przez bezpodstawne upoważnienie Spółki do załatwiania spraw w niej określonych, w tym wydawania decyzji. Skarżąca stwierdziła, że uchwała ta może dotyczyć jedynie spraw administracyjnych a nie spraw podatkowych - a takimi w jej ocenie są decyzje wydawane na podstawie u.c.p.g. Nadto w uchwale wadliwie upoważniono do załatwiania spraw Zarząd Spółki a nie Spółkę.

W odpowiedziach na każdą z tych skarg Gmina Wrocław, reprezentowana przez Prezydenta Wrocławia wniosła o ich oddalenie jako bezzasadnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył sprawy do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia oraz oddalił skargi. Sąd wskazał, że spór który zawisł w niniejszej sprawie, wymaga przede wszystkim rozstrzygnięcia, czy w świetle obowiązujących przepisów Rada Miejska uprawniona była do przeniesienia kompetencji przyznanych w art. 6m i 6o u.c.p.g. Prezydentowi na inny podmiot (wskazany w art. 9 ust. 1 u.s.g.), zwłaszcza zaś, czy przepis art. 13 i art. 143 O.p. deroguje kompetencję rady gminy wynikającą z normy ustrojowej zawartej w art. 39 ust. 4 u.s.g. W związku z tym ocenie też poddać należało zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej. W dalszej kolejności ewentualnego rozważenia wymaga, czy czynności określone art. 6m i 6o (a wcześniej 6p) u.c.p.g. przypisane organowi wykonawczemu, które nie polegają na wydaniu decyzji administracyjnej ustalającej opłatę (np. przyjmowanie deklaracji, przeprowadzenie czynności sprawdzających) mieszczą się w pojęciu "indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej".

Sąd I instancji przedstawił rozważania na temat dekoncentracji kompetencji przez organy administracji publicznej, z podziałem na dekoncentrację wewnętrzną (pionową) oraz dekoncentrację zewnętrzną (poziomą). Wyjaśnił, że dekoncentracja wewnętrzna to przekazanie realizacji kompetencji (upoważnienie), wewnątrz struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Natomiast dekoncentracja zewnętrzna powoduje przekazanie kompetencji ustawowo przypisanych danemu organowi administracji innemu organowi lub innej jednostce organizacyjnej. W wyniku takiego działania, wykreowany zostaje nowy organ w ujęciu funkcjonalnym. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że właśnie z tego rodzaju dekoncentracją mamy do czynienia w art. 39 ust. 4 u.s.g. Z chwilą udzielenia przez radę upoważnienia konkretnemu podmiotowi, wójt, burmistrz, prezydent traci kompetencje przypisane mu ustawowo, a uzyskuje ją podmiot wskazany w upoważnieniu, który wydaje decyzje we własnym imieniu i staje się organem właściwym miejscowo, funkcjonalnie i rzeczowo. Ponadto podkreślił, że przy stosowaniu art. 39 ust. 4 u.s.g. niedopuszczalne jest przekazanie kompetencji, gdy przepis prawa materialnego taką możliwość wyłącza, jak i gdy wyznacza zakres przekazania.

WSA stwierdził, że w odniesieniu do spraw objętych zaskarżoną uchwałą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest regulacji, które wykluczałaby możliwość omawianej dekoncentracji lub też precyzowałaby wprost kwestię możliwości przekazania przez radę spraw objętych § 1 zaskarżonej uchwały innemu podmiotowi, wskazanemu przez ustawę. Zdaniem Sądu, omawianego ograniczenia nie da się także wywieść z art. 6q u.c.p.g., który nakazuje w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosować przepisy ustawy Ordynacja podatkowa i przyznaje uprawnienia organów podatkowych wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi. Ordynacja podatkowa nie decyduje o właściwości organów w niniejszej sprawie pozostawiając to u.c.p.g. Akt ten nie wyłącza automatycznie i wprost normy ustrojowej zawartej w art. 39 ust. 4 u.s.g., gdyż nie odnosi się do kwestii przekazania kompetencji przyznanych wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi. Zdaniem Sądu, nie jest trafne odwoływanie się do art. 143 O.p., jako do przepisu szczególnego derogującego możliwość stosowana art. 39 ust. 4 u.s.g. Jest to przepis prawa podatkowego o charakterze procesowym a nie materialnym. Oba analizowane przepisy (art. 143 O.p i art. 39 ust. 4 u.s.g.) stanowią w istocie o różnych instytucjach prawnych (dekoncentracja zewnętrzna i dekoncentracja wewnętrzna) i nie powinny być postrzegane w charakterze norm kolizyjnych. Bezsprzecznie inni są adresaci obu przepisów, inny zakres stosowania (wewnątrz – na zewnątrz struktury organu) a przede wszystkim inne skutki prawne opisanych upoważnień.

Sąd nie zgodził się również z argumentami wywodzącymi naruszenie art. 39 ust. 4 u.s.g. z tego, że przekazane uchwałą uprawnienia wójta, burmistrza, prezydenta nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej, lecz podatkowych. Uznał, że sprawy objęte zakresem art. 6m i 6o u.c.p.g., przez które rozumieć należy również czynności takie jak przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji, prowadzenie czynności kontrolnych, ustalenie opłaty w formie decyzji, stanowią sprawy mieszczące się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawy te mają charakter indywidualny (dotyczą konkretnie oznaczonych podmiotów i jego konkretnych praw i obowiązków) a fakt, że rozstrzygane są w trybie uregulowanym w ustawie szczególnej (u.c.p.g) oraz Ordynacji podatkowej, nie wyłącza ich z kategorii spraw z zakresu administracji publicznej regulowanych przepisami administracyjnego prawa materialnego, w których określone zostały jako zadania własne gminy.

Następnie Sąd przyjął, że w wyniku wykreowania przez radę gminy nowego organu w znaczeniu funkcjonalnym i wyposażaniu go w kompetencje organu wykonawczego do załatwiania indywidualnych spraw z zastosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej, to właśnie ten nowy organ zyskując status organu administracji kompetentnego do załatwiania spraw dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami, zyskuje uprawnienia organu wykonawczego gminy określone w art. 6q u.c.p.g. W tej sytuacji zarząd spółki komunalnej objęty upoważnieniem rady powinien mieć dostęp do danych objętych tajemnicą skarbową. Przepisy te nie stoją więc na przeszkodzie podjęciu kwestionowanej uchwały.

Sąd końcowo podkreślił, że spółka prawa handlowego stanowi podmiot o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Utworzona została bowiem przez gminę na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej w celu wykonywania zadań własnych gminy o charakterze użyteczności publicznej, w tym w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. Gmina sprawuje wobec Spółki kompetencje nadzorcze. Posiada ponad 50% kapitału, a nadto drugi podmiot będący udziałowcem spółki w 100% jest spółką gminną.

Na powyżej powołane rozstrzygnięcie Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." wniosła skargę kasacyjną domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu lub uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 143 § 1 O.p. poprzez jego niezastosowanie i udzielenie upoważnienia Zarządowi spółki E. sp. z o.o. na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g.;

2) art. 39 ust. 4 u.s.g., art. 6m i 6o w zw. z art. 6q u.c.p.g. oraz art. 13 § 1 pkt 1 O.p. poprzez bezpodstawne upoważnienie uchwałą spółki E. sp. z o.o. do załatwienia spraw określonych uchwałą, w tym decyzji, skoro w/w uchwała może dotyczyć jedynie spraw administracyjnych, a nie podatkowych (a takimi są decyzje wydane na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie);

3) art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3c O.p. poprzez uznanie, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest daniną publiczną o charakterze niepodatkowym;

4) art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż E. sp. z o.o. jest gminną jednostką organizacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z dnia 30 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne, w związku z wystąpieniem Prezesa NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały wyjaśniającej w składzie siedmiu sędziów NSA: "Czy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) w związku z art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) stoi na przeszkodzie do podjęcia przez radę gminy uchwały o udzieleniu takiego upoważnienia?". W dniu 19 grudnia 2016 r., NSA podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II FPS 3/16, a w związku z tym, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r., NSA podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Pełnomocnik Gminy złożył w sprawie wnioski m. in. o przekazanie sprawy do Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie pierwotnie wpłynęła i została zarejestrowana; wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego objętego uchwałą NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. (sygn. akt II FPS 3/16) oraz zagadnień wynikłych z jej podjęcia do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA, powołując się na art. 269 § 1 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. NSA zobowiązał pełnomocnika Gminy Wrocław do przedstawienia w terminie jednego miesiąca harmonogramu działań Gminy Wrocław, zmierzających do uchylenia zaskarżonej uchwały i odroczył rozprawę.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. pełnomocnik organu nadesłał harmonogram.

Odnosząc się do niego, pełnomocnik skarżącej spółdzielni, przedstawił swoje stanowisko, uznał go za nieodpowiadający zobowiązaniu Sądu, z uwagi na nieprecyzyjność terminów i zakresu czynności.

Kolejnym pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. - tj. po zamknięciu rozprawy w dniu 22 czerwca 2017 r., przed ogłoszeniem orzeczenia, pełnomocnik organu złożył kolejne pismo - załącznik do protokołu, w którym zwrócił uwagę na orzeczenie WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1559/16, które dotyczy skutków uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. (II FPS 3/16). W przywołanym orzeczeniu WSA nie stwierdził nieważności rozpoznawanej uchwały upoważniającej, a na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził wydanie uchwały upoważniającej z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Jej zarzuty koncentrują się na wykazaniu, że upoważniając E. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku Rada Miejska Wrocławia naruszyła art. 143 § 1 O.p. w zw. z art.39 ust.4 u.s.g., art. 39 ust.4 u.s.g. w zw. z art. 6m i 6o w zw. z art.6q u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe było przekazanie kompetencji Prezydenta Miasta Wrocławia zarządowi jednostki organizacyjnej utworzonej przez gminę.

Zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską Wrocławia w dniu 5 lipca 2012 r. Składa się ona z 4 jednostek redakcyjnych (paragrafów). W pierwszym z nich upoważnia się zarząd E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu art. 6m, 6o i 6p u.c.p.g. W paragrafie drugim stwierdzono, że upoważnienia tego udziela się na czas nieokreślony. W paragrafie trzecim powierzono wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta. W ostatnim paragrafie określono dzień wejścia w życie uchwały jako następny po upływie 14. dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Opublikowano ją we wskazanym publikatorze w dniu 10 sierpnia 2012 r. pod pozycją 2866. Weszła w życie z dniem 25 sierpnia 2012 r. Uchwała była dwukrotnie zmieniana uchwałami z dnia 3 września 2015 r. (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2015 r. poz. 3768) i z dnia 26 listopada 2015 r. (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2015 r. poz. 5364). Pierwsza ze zmian dotyczyła rozszerzenia upoważnienia o wykonywanie uprawnień i obowiązków wierzyciela (w zakresie działań wynikających z poprzedniego upoważnienia) i weszła w życie od dnia 30 września 2015 r. Druga ze zmian rozszerzyła zakres upoważnienia o możliwość udzielania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trybie ustawy Ordynacja podatkowa i weszła w życie z dniem 22 listopada 2015 r. W wyniku tych zmian § 1 uchwały otrzymał następującą treść: "Upoważnia się E. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu: 1) art. 6 m i 6o u.c.p.g., 2) wykonywania uprawnień i obowiązków wierzyciela należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wystawiania upomnień oraz tytułów wykonawczych, w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599, 868, 1228 i 1244), 3) udzielania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trybie O.p.). Tekst jednolity uchwały nr XXIX/657/12 został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 września 2016 r., poz. 4332. Zmiany uchwały miały miejsce już po wniesieniu skargi kasacyjnej. Podstawę prawną wydania uchwały stanowił art. 39 ust.4 u.s.g.

Powołane w uchwale (w jej pierwotnym brzmieniu) art.6m, art. 6o i art. 6p u.c.p.g. miały w dacie jej uchwalenia następującą treść:

Art. 6m

1. Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

2. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

Art.6o

W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Art. 6p

W razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Art. 6m i 6o uległy zmianie z dniem 1 lutego 2015 r. i obecnie mają następujące brzmienie:

Art.6m

1. Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

1a. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

1b. Rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych:

1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby;

2) adres nieruchomości;

3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

4) numer telefonu właściciela nieruchomości;

5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości;

6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego.

1c. W przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa może żądać od właściciela lokalu, osoby, której służy spółdzielcze prawo do lokalu lub osoby faktycznie zamieszkującej lokal podania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

1d. Wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o.

2. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

2a. W przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiadamia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. W takim przypadku właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji i uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu.

2b. W przypadku gdy właściciel nieruchomości nie uiszcza opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 2a, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję określającą wysokość tej opłaty, stosując wysokość opłaty podaną w zawiadomieniu.

3. Deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być składane za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ, o którym mowa w ust. 1, lub elektroniczna skrzynka podawcza systemu teleinformatycznego urzędu gminy potwierdza, w formie dokumentu elektronicznego, złożenie deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Art.6o

1. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

2. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty.

3. Po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty.

4. Właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Art. 6p u.c.p.g. został uchylony z dniem 21 sierpnia 2013 r.

Powołane przepisy, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, jak i w dacie wniesienia skargi kasacyjnej, dotyczyły opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym obowiązku składania deklaracji i dokonywania opłat przez właścicieli nieruchomości oraz wydawania decyzji w sprawach dotyczących opłat, gdy właściciel nieruchomości nie wykonywał należycie obowiązków związanych z tymi opłatami. W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc w sprawach objętych upoważnieniem zawartym w pierwotnym brzemieniu uchwały w § 1 , a w tekście jednolitym – w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, stosuje się zgodnie z art.6q (obecnie art. 6q ust.1) u.c.p.g. przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. również związkowi międzygminnemu, jeśli przejął on zadania gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi).

W uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16 (ONSAiWSA z 2017 r., nr 2, poz. 18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art.6q ust.1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Jednocześnie zastrzegł, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. Powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest każdy skład sądu administracyjnego z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Musi on zatem uwzględnić wykładnię przepisów prawa, dokonaną w uchwale w sprawie, w której przepisy te mają zastosowanie. Jeżeli nie podziela poglądu wyrażonego przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, może przedstawić odpowiedniemu składowi ponownie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, a tym samym nie widział potrzeby powtórnego przedstawienia zagadnienia możliwości upoważnienia podmiotu, o którym mowa w art. 9 ust.1 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że w art.6q ust.1 u.c.p.g. nieprzypadkowo ustawodawca wskazał, komu przysługują uprawnienia organów podatkowych. Skorelował w ten sposób przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z przepisami art. 2 § 3 i art.13a O.p. Wynika z niego, że wskazane w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. organy posiadają atrybut wyłączności działania jako organy podatkowe. Ordynacja podatkowa nie przewiduje bowiem dekoncentracji zewnętrznej , a jedynie, zgodnie z art.143 § 1 O.p., dekoncentrację wewnętrzną. Opowiedzenie się za poglądem przeciwnym (również prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych) prowadziłoby do rozszerzenia, z naruszeniem granic zakreślonych przez ustawodawcę, listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podważałoby tym samym istotę koncepcji jedności systemu organów podatkowych, która legła u podstaw regulacji zawartej w art.13 O.p. Poglądu tego nie dałoby się też pogodzić z jedną z kluczowych zasad wykładni systemowej, to jest koniecznością respektowania całości przepisów stanowiących przedmiot odesłań, a nie tylko ich części. Ponadto jego przyjęcie kłóciłoby się z dyrektywami wykładni językowej art. 6q ust.1 u.c.p.g. , gdyż stawiałoby pod znakiem zapytania sens i celowość zamieszczenia w tym przepisie zwrotu " z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują". Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 uchwały wskazał natomiast, że określenie konsekwencji prawnych dokonanej przezeń wykładni przepisów prawa nastąpi dopiero w przypadku rozpoznawania konkretnych skarg na uchwały podjęte na podstawie art. 39 ust. 4 u.c.p.g. Wykładnia ta powinna mieć znaczenie na przyszłość, przyjęcie bowiem jej retrospektywnego skutku mogłoby podważyć zaufanie do działania organów publicznych. Oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie organów stanowiących gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający w tej sprawie rozumie pojęcie rozsądnego terminu jako podjęcie niezwłocznie działań legislacyjnych, zmierzających do przejęcia przez organy wskazane w art. 6q ust.1 u.c.p.g. załatwiania spraw w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem ewentualnie dłuższego okresu wejścia w życie nowego aktu prawa miejscowego, w którym to okresie możliwe będzie przejęcie baz danych, ewentualnie pracowników podmiotu, o którym mowa w art.9 ust.1 u.s.g. , zapewnienia środków finansowych związanych z załatwianiem tego rodzaju spraw przez organ wskazany w art. 6q ust.1 u.p.c.g. W przypadku, gdy sprawa sądowoadministracyjna dotycząca legalności uchwały jest w toku, niezwłoczne podjęcie działań legislacyjnych wydaje się być konieczne, bowiem daje gwarancję, że niezgodna z prawem uchwała przestanie obowiązywać. Przypomnieć bowiem należy, że oddalenie skargi na uchwałę powoduje, stosownie do art.101 ust.2 u.s.g., że rozpoznając kolejną skargę na ten akt, sąd administracyjny związany będzie dokonanymi już wcześniej ocenami, a kolejną skargę innego podmiotu może merytorycznie rozpoznać tylko w takim zakresie, w jakim nie rozpoznawał jej wcześniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 2466/12, z dnia 18 października 2012 r., II OSK 1806/12, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddalenie skargi, w której zarzucono aktowi prawa miejscowego naruszenie art. 39 ust.4 u.s.g., może zatem stać na przeszkodzie uwzględnieniu kolejnych skarg na ten akt, opartych na tych samych podstawach, jeżeli akt ten nie zostanie uchylony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Art.147 § 1 i art.151 p.p.s.a. dają przy tym sądowi możliwość wyłącznie stwierdzenia nieważności uchwały lub oddalenia skargi. Przepisy szczególne (ustawa o samorządzie gminnym) nie przewidują bowiem możliwości stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa i ograniczeniem skutków orzeczenia do skutków ex nunc.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Wrocławia została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Przepis ten, jak wynika z przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, nie może stanowić podstawy do dekoncentracji zewnętrznej w sprawach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stoi temu bowiem na przeszkodzie art. 6q ust.1 u.c.p.g. Upoważnienie zarządu utworzonej przez Gminę Wrocław spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie było zatem dopuszczalne. Mając jednak na względzie punkt drugi uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i fakt, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadane były poglądy o dopuszczalności dekoncentracji zewnętrznej w sprawach tych opłat, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę zobowiązany był zbadać, czy Gmina Wrocław podjęła niezbędne działania do uchylenia zaskarżonej uchwały i uwzględnienia w przyszłych okresach wykładni dokonanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. Zobowiązał w związku z tym Radę Miejską Wrocławia do przedstawienia czynności, które mają doprowadzić do tego celu i terminów ich wykonania. Harmonogram takich działań został przedstawiony przez stronę przy piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. Planowano 3 zasadnicze etapy tego działania. Pierwszy polegający na przeprowadzeniu działań analitycznych, koncepcyjnych, pozyskanie ekspertyz prawnych i stanowisk odpowiednich organów oraz przeprowadzenie konsultacji (od lutego do sierpnia 2017 r.), drugi polegający na zmianie obowiązujących aktów prawa miejscowego, w tym zaskarżonej uchwały (przewidywany na październik – listopad 2017 r.), z vacatio legis 8-10 miesięcy. W kolejnych etapach, następujących w okresie vacatio legis nowej uchwały miały być podjęte działania organizacyjne, polegające na wyodrębnieniu w strukturach Urzędu Miejskiego wydziału obsługującego załatwianie spraw z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (do grudnia 2017 r.), przygotowania prawne, organizacyjne, finansowe oraz merytoryczne do załatwiania spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (do marca – kwietnia 2018 r.), przekazanie dokumentacji, będących w dyspozycji zarządu Spółki E. oraz przygotowania baz danych niezbędnych do wykonywania kompetencji przez Prezydenta Wrocławia (czerwiec - lipiec 2018 r.), rozpoczęcie wykonywania kompetencji przez Prezydenta Wrocławia (lipiec – sierpień 2018 r.). Łącznie zatem czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, licząc od dnia podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny trwać miałyby 19 -20 miesięcy, a czego podjęcie uchwały – 10-11 miesięcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czas ten nie jest czasem rozsądnym. Pozyskanie ekspertyz prawnych, uzgodnień i ustaleń dotyczących zmiany administratora danych osobowych, przejęcia pracowników Spółki przez Gminę Wrocław, przeprowadzenia konsultacji (nie wiadomo, w jakim trybie) z Samorządowym Kolegium Odwoławczym dotyczących decyzji wydanych przez E. i będących w toku postępowań dotyczących tych decyzji, pozyskanie analiz prawnych dotyczących finansowych skutków związanych z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wydanych przez E. nie stanowi czynności niezbędnych, jakie musiały być podjęte przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego, zmierzającego do zmiany (uchylenia) aktu prawa miejscowego. Miały one jedynie uzasadnić jego opóźnienie. Zaplanowanie rozpoczęcia prac legislacyjnych dopiero po upływie 10-11 miesięcy od podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny i jednocześnie zaplanowanie długiego (7-8 miesięcy) vacatio legis, mimo toczącego się postępowania dotyczącego ważności aktu prawa miejscowego, którego podstawę prawną stanowił art. 39 ust.4 u.s.g., nie daje gwarancji, że naruszenie prawa zostanie usunięte w wyniku działań własnych Gminy Wrocław. Uzasadnia to zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art.39 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 13 i art.143 § 1 O.p. i art.6q u.c.p.g.

Nie bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest również jej bardzo lakoniczna treść. Nie podano nawet siedziby spółki, której zarząd miał załatwiać indywidualne sprawy dotyczące opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zakres upoważnienia został określony w jednym, jednozdaniowym przepisie zawierającym odesłanie (co do zakresu upoważnienia) do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co utrudnia osobom zobowiązanym do ponoszenia opłat ustalenie organu, który załatwiać będzie ich konkretną sprawę z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W orzecznictwie pojęcie załatwienia sprawy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej nie jest pojmowane jednolicie. Prezentowany jest zarówno pogląd, że art.39 ust. 4 u.c.p.g. uprawnia organ gminy do przekazania kompetencji podmiotowi zewnętrznemu do wydawania aktów i oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia czy obowiązku, określonego przepisami prawa administracyjnego, nawet wówczas, jeżeli czynności te nie prowadzą do wydania decyzji (w tym przyjmowania deklaracji, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., II OSK 2409/13). Wypowiadane są także poglądy przeciwne o możliwości przekazania uprawnień wyłącznie w zakresie władczego działania (załatwiania spraw indywidualnych poprzez wydanie decyzji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08). Nawet przyjmując szersze znaczenie pojęcia załatwienia sprawy niezbędne jest, dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości co do właściwego organu, określenie w uchwale w sposób szczegółowy i jednoznaczny zakresu udzielonego upoważnienia, tak aby podmioty, na które nałożono obowiązki, mogły je prawidłowo wykonać. W tym przypadku z uchwały powinno wynikać, czy deklaracje powinny być składane prezydentowi, burmistrzowi lub wójtowi czy zarządowi Spółki, czy w odniesieniu do tych deklaracji zarządowi Spółki przysługują uprawnienia określone w art. 272, art. 274, 274a, 276 O.p. (regulujących czynności sprawdzające, pozwalające m.in. stwierdzić prawidłowość danych zawartych w deklaracji i skorygowanie niektórych błędów, przeprowadzenie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego). Z uchwały nie wynika, czy Spółka może prowadzić kontrolę podatkową. Budzi też wątpliwości, czy została ona upoważniona do poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, skoro dopiero w wyniku zmiany uchwały upoważniono ją do wykonywania praw i obowiązków wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym, że w powołanych w uchwale przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uregulowano jedynie obowiązek określenia w decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku niezłożenia deklaracji lub niewłaściwego określenia wysokości opłaty, nie wiadomo, kto powinien rozpoznawać wnioski o ewentualną nadpłatę w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie uregulowano w uchwale kwestii związanych z zachowaniem tajemnicy skarbowej. Upoważniając zarząd Spółki E. do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Rada Miejska Wrocławia nie zatem określiła jednoznacznie zakresu tego upoważnienia. Nawet zatem przy przyjęciu, że możliwe było przeniesienie kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podmiot, o którym mowa w art.9 ust.1 u.s.g., zaskarżona uchwała nie odpowiadała wymogom z art. 39 ust. 4 u.s.g., nie wskazywała bowiem zakresu upoważnienia. Uchybień tych nie usunęły późniejsze zmiany uchwały. Określenie kolejnych kompetencji zarządu spółki E. było zresztą pochodną uznania, że może ona załatwiać indywidualne sprawy z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Naruszenie art. 39 ust.4 u.s.g. poprzez zaniechanie prawidłowej regulacji zakresu upoważnienia spółki E. uzasadniałoby zatem także stwierdzenie nieważności uchwały, nieodpowiadającej wymogom przyzwoitej legislacji.

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiada szerokiej definicji podatku, zawartej w art.3 pkt 3 lit.c O.p. i z mocy art.2 § 1 pkt 1 O.p. stosuje się do niej przepisy Ordynacji podatkowej. Nie stanowi ona jednakże podatku w ścisłym tego słowa znaczeniu – zdefiniowanym w art. 6 O.p. Na taki charakter tej opłaty wskazywał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A z 2013, nr 8, poz. 125). Wojewódzki Sąd Administracyjny również nie negował tego poglądu. Uznał jedynie, że indywidualne sprawy podatkowe stanowią szeroko rozumiane sprawy z zakresu administracji publicznej i poglądu tego nie sposób zanegować. Spór w tej sprawie dotyczył wyłącznie tego, czy odwołanie się przez ustawodawcę do przepisów Ordynacji podatkowej wyłączało możliwość stosowania do tej kategorii spraw art.39 ust.4 u.s.g.

Nie doszło także do naruszenia art.39 ust.4 w zw. z art.9 ust.1 u.s.g. Gmina może prowadzić gospodarkę komunalną także w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego (art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz.U. z 2011 r., Nr 45,poz. 236). Nie stoi zatem na przeszkodzie, aby podmiotem, o którym mowa w art.9 ust. 1 u.s.g. była spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Z powyższych powodów na podstawie art.188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części, w jakiej został zaskarżony (druga ze Spółdzielni nie wnosiła skargi kasacyjnej) i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną dla potrzeb rozstrzygnięcia , na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 209, art. 200, art. 204 pkt 2 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c i ust. 2 pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz.490 z późn. zm.).