Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2021/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 73, art. 74 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 152 i art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 300/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 300/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wielkopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] października 2011 r. ogłosił konkurs ofert nr 15-12-000025-REH/05/1/05.1310.208.02/1 w spawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu wrzesińskiego na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.

Zgodnie z treścią ogłoszenia, termin zgłoszenia ofert został wyznaczony do dnia 3 listopada 2011 r., otwarcie ofert miało natomiast nastąpić w dniu 8 listopada 2011 r. Pierwotnie ustalony termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu ofert na 20 grudnia 2011 r. został przesunięty na dzień 22 grudnia 2011 r.

Do przedmiotowego postępowania złożone zostały oferty 4 podmiotów: [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach.

W dalszej kolejności komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert i stwierdziła, że oferta [...] nie zawierała braków o charakterze formalno-prawnym.

Z protokołu z posiedzenia komisji konkursowej w części jawnej z dnia 23 listopada 2011 r. wynika, że wszystkie oferty zostały przyjęte do dalszego postępowania. W dniu 14 grudnia 2011 r. sporządzono ranking otwarcia przedmiotowego postępowania. Oferta [...] zajęła drugą pozycję, uzyskując łącznie 27,5 punktu oceny, w tym w ramach kryterium jakości 7,5 punktu oceny, w ramach kryterium dostępności 10 punktów oceny, oraz w ramach kryterium ceny 10 punktów oceny.

W dniu 16 grudnia 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą spółką, w wyniku których podpisany został protokół zawierający zbieżne stanowisko stron dotyczące liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Protokół został podpisany przez osoby reprezentujące oferenta oraz komisję konkursową.

W dniu 21 grudnia 2011 r. komisja sporządziła ranking końcowy ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Oferta skarżącej zajęła w rankingu końcowym drugą pozycję, przy czym 3 oferty ocenione wyżej uzyskały te samą punktację i zajęły przez to ex aeguo pozycję pierwszą.

W dniu 22 grudnia 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. Oferta skarżącej nie została wybrana ze względu na wykorzystanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne w stopniu uniemożliwiającym zakup świadczeń w ilości i według cen oferowanych przez ten podmiot.

Komisja konkursowa dokonała natomiast wyboru oferty złożonej przez [...] oraz oferty złożonej przez [...] w części dotyczącej miejsc udzielania świadczeń przy [...].

Wskazane wyżej oferty uzyskały w rankingu końcowym po 32,5 punktu oceny.

Od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego [...] złożyło odwołanie, w którym zarzuciło, że nie zostało zapoznane przez komisję konkursową z informacją na temat liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów oraz danymi dotyczącymi punktacji uzyskanej przez te oferty na poszczególnych płaszczyznach oceny, co uniemożliwiło mu weryfikację czy na wszystkich etapach postępowania zasada wyrażona w art. 134 ustawy o świadczeniach była przestrzegana przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W związku z powyższym spółka domagała się wglądu do ofert konkurencyjnych świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu a także przedstawienia zindywidualizowanej oceny wszystkich ofert oraz wyjaśnień, dlaczego w danym konkretnym kryterium oceny dana oferta została oceniona poprzez przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów wraz z uzasadnieniem różnic występujących w punktacji. Powyższą prośbę o udostępnienie ofert innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie spółka ponowiła w piśmie z 9 stycznia 2012 r.

Pismem z 14 stycznia 2012 r. skarżąca uzupełniła złożone odwołanie, w którym podniosła zarzuty o naruszenie w toku przedmiotowego postępowania § 17 zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz art. 73 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie skarżącej.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez spółkę do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W odwołaniu spółka podtrzymała wszystkie zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz w piśmie uzupełniającym to odwołanie z dnia 14 stycznia 2012 r. Według jej oceny organ I instancji w sposób oczywisty naruszył art. 73 k.p.a., nie udostępniając jej ofert innych podmiotów biorących udział w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego Narodowy Fundusz Zdrowia nie udostępnia odwołującym dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, a także jest obwarowane sankcją karną. Tym samym Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest uprawniony do udostępniania skarżącej wglądu do ofert złożonych przez podmioty konkurencyjne, gdyż zgodnie z art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.) czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy.

Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jednocześnie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje, iż czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazywanie informacji o osobie, która świadczyła pracę na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku prawnego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zauważył, iż art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) stwierdza, że "(...) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze wzglądu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...)".

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, iż w ofertach podmiotów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, znajdują się informacje o pracownikach zatrudnionych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Przekazanie tego typu informacji przedstawicielom skarżącej należałoby uznać za naruszenie dóbr osobistych pracowników podmiotów konkurencyjnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.) "(...) Każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych (...)". Natomiast art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych stwierdza, że "(...) za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (...)". Niewątpliwie przekazanie skarżącej informacji zawierających imiona i nazwiska pracowników podmiotów konkurencyjnych oraz m.in. informacje o ich wykształceniu i numerze prawa wykonywania zawodu, oznaczałoby, iż tożsamość tych osób byłaby możliwa do określenia w sposób bezpośredni przez skarżącą co stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ II instancji zauważył, iż udostępnianie skarżącej ofert podmiotów konkurencyjnych wywołałoby dość paradoksalną sytuację, w której weszłaby ona w posiadanie pełnej informacji na temat swoich konkurentów, którzy nie będąc stroną postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach (w postępowaniu administracyjnym stroną nie jest, a w postępowaniu sądowo-administracyjnym mogą zostać dopuszczeni jedynie w charakterze uczestników postępowania) nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji skarżąca byłaby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do swoich konkurentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Powyższe mogłoby mieć bardzo istotne znaczenie np. w przypadku uwzględnienia wniesionego odwołania, ponieważ zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, postępowanie przeprowadza się wówczas ponownie. W takiej sytuacji podmiot wnoszący odwołanie, które zostało uwzględnione, posiadałby istotną przewagę nad innymi podmiotami zaproszonymi do postępowania prowadzonego w związku z unieważnieniem postępowania prowadzonego wcześniej. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w tym postępowaniu, przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego oraz ewentualnych późniejszych postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Takie działanie stanowiłoby obejście zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, z tym że de facto przeniesione także na grunt postępowania administracyjnego. Zasada równości stron jest kanonem postępowania konkursowego. Obejście tej zasady na etapie postępowania administracyjnego, nie wydaje się być ani uzasadnione ani sprawiedliwe.

Wyrokiem z dnia z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 300/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r.

Sąd I instancji podniósł, że kwestia udostępnienia akt innych oferentów stronie odwołującej się od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych. W tym kontekście WSA wskazał na niejednolitość tego orzecznictwa. Obok bowiem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażony został pogląd, iż oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób nieograniczony podlegać ujawnieniu innym świadczeniodawcom, wobec czego nieudostępnienie akt nie jest działaniem naruszającym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. W ostatnim okresie ukształtowała się przeciwna linia orzecznicza, znajdująca odbicie w takich wyrokach jak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 czy wyrok NSA z 6 marca 2013 r. w sprawie II GSK 1163/12. W tych orzeczeniach zajęte zostało stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej stosuje się przepisy k.p.a. określające granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, którego dotyczą obowiązki sformułowane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. i zasadę względnej jawności akt postępowania, wynikającą z art. 73 k.p.a. powinien udostępnić stronie na jej żądanie oferty innych świadczeniodawców biorących udział w konkursie po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i danych osobowych po to, aby mogła sformułować swoje stanowisko w sprawie i podjąć polemikę z rozstrzygnięciami, podjętymi przez organy Funduszu.

Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd prawny wyrażony w wymienionych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach II GSK 121/12 i II GSK 1163/12 i przyjął go za własny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy Funduszu art. 10 i 73 k.p.a. za zasadny. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do akt postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek odwołania strony stosownie do potrzeb tego postępowania. Skoro strona w skardze zarzuca naruszenie przez organ wynikające z art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych podmiotów biorących udział w konkursie, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Odwołująca się strona ma prawo zapoznać się z aktami sprawy zgodnie z art. 73 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U., z 2010 r. Nr 200, poz. 1447 ze zm.).

Według Sądu I instancji organ naruszył również art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie i nie dokonał porównania oferty skarżącej z ofertami innych uczestników postępowania. Ponadto, aby organ przeprowadził rzeczywistą weryfikację postępowania konkursowego nie może ograniczyć się tylko do uzasadnienia ilości punktów uzyskanych przez skarżącą i do podania bez jakiegokolwiek komentarza wyników innych oferentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie ale powinien szczegółowo omówić każdą z ofert, skonfrontować je z ofertą skarżącej po to, aby przekonać skarżącą o bezzasadności jej odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes NFZ zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270, z późn. zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.; dalej zwanej P.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a w konsekwencji art. 10 i 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej zwanej k.p.a.) i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne nie włączając do akt prowadzonego postępowania administracyjnego ofert wszystkich świadczeniodawców i nie zapewnił stronie dostępu do pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów;

- w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie udostępniając stronie wglądu do pełnych akt kontrolnego postępowania administracyjnego, w tym ofert innych uczestników postępowania konkursowego, nie zastosował reguł wynikających z art. 73-74 k.p.a. i w konsekwencji nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 ustawy o świadczeniach, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli, czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert, a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego,

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów, Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku;

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony;

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron, wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;

II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek prawny, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślił autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, które polegało na: 1) wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ powinny dokonać porównania ofert świadczeniodawców, co wymagało włączenia do akt administracyjnych stosownych dokumentów złożonych w postępowaniu konkursowym, 2) błędnej ocenie Sądu, że organy NFZ nie zbadały wszechstronnie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, 3) nieprawidłowym przyjęciu, że skarżąca spółka została pozbawiona czynnego prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym i prawa do skutecznej obrony w związku z nieudostępnieniem jej do wglądu całości akt zgromadzonych w postępowaniu konkursowym i brakiem wydania przez organ postanowienia o odmowie udostępnienia tych akt.

Przed odniesieniem się do poszczególnych argumentów strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazać należy, że analogiczna problematyka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu wyroków (zob. np. wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt: II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 256/12, II GSK 318/12, II GSK 425/12, II GSK 426/12, II GSK 531/12; treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poglądy wyrażone w tych wyrokach można w znacznej części uznać za aktualne również na gruncie niniejszej sprawy.

Zasadniczy ciężar argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną ma związek z oceną charakteru i właściwości postępowania wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z uwagi na to, wskazane jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów odnoszących się do błędnej wykładni art. 152 i art. 154 u.ś.o.z. Tylko prawidłowe rozumienie tych przepisów pozwoli bowiem na ustalenie zakresu obowiązków procesowych organów NFZ oraz umożliwi ocenę, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracyjne nie wypełniły tych obowiązków w sposób należyty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 152 i art. 154 u.ś.o.z.

Według art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Z kolei art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze wspomnianej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie, jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i – siłą rzeczy – wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej, jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu (klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty) mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. 2 u.ś.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje – ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu I instancji – do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli – w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy – do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez Prezesa NFZ.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawach wszczętych wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w u.ś.o.z. Wobec tego – a także w kontekście przedstawionych wyżej rozważań – Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, co do tego, że postępowanie odwoławcze jest w świetle u.ś.o.z. ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". Według wnoszącego skargę kasacyjną, postępowanie to opiera się na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego Prezes NFZ zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Przepis art. 152 ust. 1 analizowanej ustawy stanowi jedynie o tym, komu i – pośrednio – (przez odesłanie do art. 153 i 154 ustawy) o tym, na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 kpa. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Również w treści art. 154 u.ś.o.z. nie można odnaleźć jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu (będącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego) i co za tym idzie – nie dotyczą go określone w k.p.a. zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji mają zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w k.p.a., nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Podkreślić jednocześnie należy, że omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, niemającym – co oczywiste – cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 10, art. 73, art. 74 § 2 kpa.

Przede wszystkim wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 1 § 1 p.u.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób określony w omawianym zarzucie. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby sąd administracyjny przyjął inną formę sprawowania wymiaru sprawiedliwości albo w ogóle uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawie podlegającej jego kognicji. W sprawie, żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji skontrolował działalność administracji publicznej. Natomiast niesatysfakcjonujący stronę wnoszącą skargę kasacyjną wynik tej kontroli sądowej nie może być skutecznie podważony zarzutem naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd prawidłowo uznał, że organy NFZ naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym naruszenie to miało związek z brakiem porównania ofert świadczeniodawców i odmową włączenia do akt postępowania administracyjnego istotnych – z punktu widzenia tego porównania – dokumentów zgromadzonych w postępowaniu konkursowym. Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Zaznaczyć przy tym należy, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z chwilą wniesienia odwołania nie stają się automatycznie aktami sprawy administracyjnej. Mogą (a nawet powinny być) przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w u.ś.o.z. podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy NFZ właściwych w tym zakresie przepisów k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Skoro organy NFZ rozpoznały odwołanie strony bez porównania ofert poszczególnych świadczeniodawców, to Sąd trafnie zakwalifikował takie działanie, jako naruszenie przepisów postępowania. Sąd I instancji prawidłowo też uznał, że odmowa – w toku postępowania administracyjnego – udostępnienia skarżącej spółce pełnych (a przynajmniej niezbędnych dla rozpoznania odwołania) akt postępowania konkursowego – i to bez wydania przez organ stosownego postanowienia w tym zakresie – stanowiła naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Odmowa udostępnienia akt spółce pozbawiła ją możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Jak już wskazano, dokumenty zgromadzone w postępowaniu konkursowym niezbędne dla rzetelnej oceny legalności rozstrzygnięcia tego konkursu powinny zostać włączone do akt postępowania administracyjnego, zaś ewentualna odmowa udostępnienia części takich akt powinna nastąpić w formie postanowienia, na które strona mogłaby złożyć zażalenie.

Z wymienionych powodów oraz w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.