Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1059/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del.WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 562/20 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 listopada 2019 r. nr DGN.4.6651.123.2015.KW.3.KOZ-R/898 w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.S. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 562/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.S. na decyzję Ministra Rozwoju z 29 listopada 2019 r. w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 29 listopada 2019 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 4 listopada 2015 r., którą orzeczono o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego R.S. (dalej "skarżący") kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na 3 miesiące.

Organ odwoławczy podkreślił, iż rzeczoznawca majątkowy podczas sporządzania 14 operatów szacunkowych opisanych w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił informacji niezbędnych przy dokonywaniu szacowania nieruchomości, w tym uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych oraz wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Przede wszystkim nie opisał nieruchomości uwzględnionych w analizach porównawczych, w związku z czym nie można było ustalić, czy przyjęte do porównań nieruchomości były podobne do nieruchomości szacowanych. W kilku przypadkach rzeczoznawca majątkowy przyjął do analiz porównawczych nieruchomości niepodobne do nieruchomości szacowanych pod względem przedmiotu i przeznaczenia. W tabelach dotyczących "próbek reprezentatywnych nieruchomości porównywalnych przyjętych do analizy" podał błędne dane, będące skutkiem nieprawidłowego przeliczenia przez niego na podstawie treści aktów notarialnych powierzchni szacowanych działek, co w następstwie spowodowało nieprawidłowe przeliczenie cen jednostkowych. W operatach szacunkowych nie wskazano też informacji o warunkach zawartych transakcji lub też informacji, że dla danej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy. Przyjęcie do wycen nieprawidłowo wskazanych cen jednostkowych nieruchomości miało bezpośrednie przełożenie na wyniki końcowe szacowania nieruchomości. Powyższe rażące uchybienia były w ocenie organu bardzo istotne z punktu widzenia całego procesu szacowania nieruchomości. Każda z ww. okoliczności miała bezpośredni wpływ na wynik końcowy i w przypadku gdy została wykonana niepoprawnie, spowodowała, że określona wartość nieruchomości mogła być nieprawidłowa.

Przy wycenach nieruchomości przy ul. [...] stanowiących tereny zadrzewione i leśne położone w strefie zainwestowania miejskiego rzeczoznawca majątkowy, określając wartość drzewostanów, bezpodstawnie uwzględnił w obliczeniach cenę drewna tartacznego "z rynku lokalnego lub nadleśnictwa", podczas gdy był zobowiązany do zastosowania podejścia kosztowego zamiast podejścia dochodowego.

Organ wskazał, że przy wycenach służebności ustanowionych bądź ustanawianych na nieruchomościach rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił zastosowanego sposobu wyceny, przyjętych wielkości parametrów oraz współczynników adekwatnych do konkretnych okoliczności związanych z daną nieruchomością i ustanowioną służebnością. Nie wyjaśniono, w jaki sposób zostały uwzględnione "charakter działki" i przebieg służebności, położenie nieruchomości oraz przeznaczenie w planie miejscowym lub studium. Nie wskazano także "specjalistycznych opracowań", na które się powołano, oraz nie podano, w jaki sposób, mając na uwadze rodzaj urządzenia i cechy konkretnej nieruchomości obciążonej, uwzględnione zostały stopień ograniczenia własności oraz intensywność korzystania z gruntu przez przedsiębiorcę przesyłowego. Brak tych informacji podważał wiarygodność ustalonych współczynników, mających wpływ na określone wartości służebności. Liczne błędy w tym zakresie spowodowały, że wyniki końcowe wycen nie były wiarygodne.

W związku z powyższymi błędami, zdaniem organu, uzasadnione było czasowe zawieszenie uprawnień zawodowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy powielał błędy we wszystkich sporządzonych operatach szacunkowych objętych postępowaniem, zwłaszcza w zakresie nieprawidłowości przy analizie rynku nieruchomości i przyjmowaniu nieruchomości do porównań, tym samym w rażący sposób nie zachował szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości. Niejednokrotnie przyjmował w wycenach założenia niespójne ze stanem analizowanego rynku i sprzeczne z zasadami logiki. Organ zwrócił także uwagę na podane przez rzeczoznawcę majątkowego daty oględzin szacowanych nieruchomości i uwzględnienia stanu i wartości nieruchomości, które były identyczne jak w operatach szacunkowych sporządzonych wcześniej przez innych rzeczoznawców majątkowych. Z zapisów sporządzonych przez niego opracowań oraz złożonych w toku postępowania wyjaśnień wynikało, że oględzin nieruchomości dokonał zanim pojawiła się konieczność sporządzenia nowych wycen nieruchomości, tj. jeszcze przed zgłoszeniem uwag do poprzednich operatów szacunkowych. W ocenie organu odwoławczego, podważało to wiarygodność rzeczoznawcy majątkowego oraz jego rzetelność w wykonaniu czynności zawodowych.

Według organu, szereg uchybień, które popełnił rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu przedmiotowych operatów szacunkowych, poddał w wątpliwość przyjęte przez niego ustalenia, a w konsekwencji prawidłowość określonych w operatach szacunkowych wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie kary o mniejszym stopniu dolegliwości niż zawieszenie uprawnień zawodowych na 3 miesiące nie byłoby w tym przypadku adekwatne, z uwagi na zakres, liczbę i wagę popełnionych błędów stwierdzonych w postępowaniu, obejmującym ocenę czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzeniu 14 operatów szacunkowych. Organ nie znalazł podstaw do uznania, aby zaszły jakiekolwiek okoliczności łagodzące, mające wpływ na ostateczny wymiar kary dyscyplinarnej.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd podzielił stanowisko organu, że liczba i charakter uchybień, które popełnił rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatów szacunkowych, podały w wątpliwość przyjęte przez niego ustalenia, a w konsekwencji prawidłowość określonych w operatach szacunkowych wartości nieruchomości.

WSA uznał, że organ w należyty sposób uzasadnił rodzaj zastosowanej kary. Wskazał mianowicie, że orzeczenie wobec rzeczoznawcy majątkowego kary o mniejszym stopniu dolegliwości, niż zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, nie byłoby adekwatne, z uwagi na zakres, liczbę i wagę popełnionych błędów stwierdzonych w niniejszym postępowaniu, obejmującym ocenę czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzeniu 14 operatów szacunkowych. Organ nie znalazł również podstaw do uznania, że zaszły jakiekolwiek okoliczności łagodzące, mające wpływ na ostateczny wymiar kary dyscyplinarnej. W zaskarżonej decyzji organ jasno i rzetelnie wykazał powody, dla których orzekł konkretną karę dyscyplinarną. Wybór przez organ orzekający rodzaju kary nie był dowolny. Z uzasadnienia wynikało, jakie okoliczności zaistniałe w sprawie wziął pod uwagę.

Zdaniem Sądu, nie było podstaw do kwestionowania stanowiska organu co do tego, że nałożona na skarżącego kara odpowiadała katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i pełniła swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Orzeczonej kary Sąd nie uznał za zbyt dolegliwą, ponieważ nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego stwierdzone w przedmiotowej sprawie miały charakter istotnego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny i wykazany brak staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych nie pozostały bez wpływu na wiarygodność wyceny, co spowodowało brak możliwości użycia operatów w postępowaniach, których dotyczyły. Sąd wskazał, że organ odniósł się przy tym zarówno do istotnych argumentów rzeczoznawcy majątkowego podnoszonych w toku postępowania i zasadnie uznał, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania.

Zdaniem WSA, nie doszło do uchybienia podstawowym zasadom postępowania, a w szczególności zarzucanym w skardze: art. 6, art. 7, art. 8, 12, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77, 75 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego polegających na uznaniu, iż organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy oraz nie dokonał wadliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

b. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, że organ wziął pod uwagę jakiekolwiek okoliczności łagodzące, mające wpływ na wymiar kary dyscyplinarnej, podczas gdy organ nie odniósł się w żadnej mierze do dokumentów przedłożonych przez skarżącego w tym zakresie, nie wziął pod uwagę jego dotychczasowej pracy, osiągnięć, pełnionych funkcji oraz faktu, iż nie był do tej pory karany dyscyplinarnie,

c. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na celu słuszny interes odwołującego, niepełne i nierzetelne przeprowadzone postępowanie dowodowe i niewzięcie pod uwagę wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, tj. zaniechania pełnego uzasadnienia w zakresie przesłanek zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy (mimo wnioskowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej kary nagany), co wpływa na niemożność oceny przesłanek, które zostały uwzględnione przy ferowaniu kary dyscyplinarnej,

d. poprzez wewnętrznie sprzeczne ustalenia organu w zaskarżonej decyzji, tj. uznanie, iż wachlarz błędów popełnionych przez skarżącego jest bardzo szeroki, podczas gdy w tym samym uzasadnieniu jest mowa, iż we wszystkich operatach występowały te same błędy dotyczące nieprawidłowości przy analizie rynku nieruchomości i przyjmowaniu nieruchomości do porównań,

2. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez

a) przedstawienie uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w zakresie w jakim skarżone orzeczenie powołuje się na prawidłowość zastosowania art. 7, 77, § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a. i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia,

b) poprzez brak oceny ustaleń poczynionych w protokołach końcowych KOZ w kontekście przedłożonego stanowiska zawartego w opinii Komisji Arbitrażowej,

c) poprzez niewystarczające odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a zwłaszcza do zarzutu naruszenia art. 195a ust. 1 oraz art. 178 ust. 2 u.g.n.,

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie podjętej decyzji niepozwalające na prześledzenie przesłanek, jakimi kierował się organ podczas wydania określonej decyzji związanych z zaostrzeniem kary w stosunku do kary rekomendowanej przez Komisję odpowiedzialności zawodowej,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 195a ust. i w zw. z art. 178 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnił, dlaczego zastosował wobec skarżącego karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji i gdy był zobowiązany do precyzyjnego uzasadnienia, dlaczego właśnie taka kara dyscyplinarna jest adekwatna do stopnia zawinienia, tym bardziej że ustawa rozróżnia wiele innych, mniej dolegliwych instytucji jak upomnienie czy nagana, szczególnie w sytuacji zastosowania przez KOZ kary niższej,

2. art. 178 ust. 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie dyrektywy współmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego przez organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i utrzymanie w mocy orzeczonej kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie kary łagodniejszej, albowiem charakter i rozmiar naruszeń obowiązków zawodowych w istocie jest nieznaczny, nie nosi cech umyślności, w wieloletniej aktywności zawodowej skarżącego wystąpił po raz pierwszy.

W piśmie z 20 października 2020 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów podważających prawidłowość zaskarżonego wyroku, więc została oddalona.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podstaw, na których ją oparto.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polega na określeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia, tzn. wskazania, czy zarzucane naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też błędne zastosowanie. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię chodzi o wadliwe zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego (mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej), natomiast przy zarzucie niewłaściwego zastosowania chodzi o posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy (błąd subsumcji). Istotne przy tym jest to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach (błąd wykładni bądź błąd subsumcji) musi być dokonana na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania, powinien nie tylko określić zarzucony przepis, ale również wskazać, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady Sąd w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny został ustalony poprawnie możliwe jest ocenienie zastosowania przepisów prawa materialnego, a takie zarzuty zostały w niniejszej sprawie postawione.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: przedstawienie uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w zakresie w jakim skarżone orzeczenie powołuje się na prawidłowość zastosowania art. 7, 77, § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a. i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia; brak oceny ustaleń poczynionych w protokołach końcowych KOZ w kontekście przedłożonego stanowiska zawartego w opinii Komisji Arbitrażowej; niewystarczające odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a zwłaszcza do zarzutu naruszenia art. 195a ust. 1 oraz art. 178 ust. 2 u.g.n.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), co zasadnie wskazał autor skargi kasacyjnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentował sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie

Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem NSA, na gruncie niniejszej sprawy nie doszło zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W omawianym zarzucie autor skargi kasacyjnej kwestionował bowiem ustalenia poczynione przez organ, nieodniesienie się do stanowiska Komisji Arbitrażowej oraz brak rozważań co do podniesionych w skardze zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono przede wszystkim uwagę na to, że organ nie przeanalizował stanowiska Komisji Arbitrażowej i jego wpływu na nałożenia na skarżącego kary.

Tak sformułowany i uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej. Nie kwestionuje on bowiem możliwości prześledzenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do powołanych kwestii, lecz podważa merytoryczną treść wyroku. Do tego zaś, jak już powiedziano powyżej, nie może zostać skuteczne wykorzystany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych powodów omawiany zarzut nie został uwzględniony.

Nie został uwzględniony również zarzuty naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenia organów w zakresie uchybień, których dopuścił się skarżący, sporządzając sporne operaty szacunkowe. Uwzględnił również liczbę błędów (14 operatów szacunkowych) oraz ich wagę, na którą składały się błędy szeroko opisane w decyzji oraz w części wstępnej zaskarżonego wyroku, m.in. sporządzenie operatów bez znajomości [...] rynku i cech nieruchomości przyjętych do analiz porównawczych oraz warunków zawarcia transakcji, przyjęcie do analiz porównawczych nieruchomości niepodobne do nieruchomości szacowanych pod względem przedmiotu i przeznaczenia oraz przeprowadzenie oględzin przed datą złożenia zastrzeżeń do poprzednich opinii. Organ przyjął, że powyższe rażące uchybienia były bardzo istotne z punktu widzenia całego procesu szacowania nieruchomości. Każda z ww. okoliczności miała bezpośredni wpływ na wynik końcowy i w przypadku gdy została wykonana niepoprawnie, spowodowała, że określona wartość nieruchomości mogła być nieprawidłowa.

Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogła być również rozbieżność stanowiska skarżącego i organów, zaakceptowanego następnie przez WSA, co do wystąpienia po stronie skarżącego okoliczności łagodzących, mających wpływ na ostateczny wymiar kary dyscyplinarnej. Organ wyjaśnił w tym zakresie swoje stanowisko, które słusznie podzielił Sąd pierwszej instancji. Wskazał, że stanowisko skarżącego o braku błędów w innych operatach szacunkowych stanowiło jedynie oświadczenie strony. Natomiast z uwagi na liczne błędy w operatach poddanych ocenie zasadne było nałożenie kary określonej w decyzji.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 3 k.p.a. NSA stwierdził, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób zaakceptowanie wadliwego uzasadnienia decyzji przez organ mogłoby skutkować nieważnością postępowania. Brak uzasadnienia ww. zarzutu musiał skutkować jego nieuwzględnieniem, z uwagi na zasadę dyspozycyjności. To bowiem autor skargi kasacyjnej powinien skonstruować zarzuty wobec wyroku sądu pierwszej instancji, a NSA nie może ich uzupełniać czy doprecyzowywać. Z uwagi na błędy konstrukcyjne omawiany zarzut nie mógł być uwzględniony.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionowano uzasadnienia kary dyscyplinarnej oraz jej niewspółmierność kary do czynu ustalonego przez organ. Autor skargi kasacyjnej powołał jako naruszone przepisy art. 195a ust. 1 i art. 178 ust. 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 178 ust. 2 u.g.n.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych podkreślenia wymaga, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Błąd ten nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia.

Pierwsza z zarzucanych kwestii stanowi w rzeczywistości naruszenie przepisów postępowania, ponieważ zakwestionowane zostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec skarżącego. Nie zostało natomiast wskazane, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie, wobec czego zarzut ten nie poddawał się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu zaś do współmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego przez organ niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej organ administracji publicznej opiera na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ stosuje się przy tym do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również określonych w art. 194-195a u.g.n. oraz przepisach rozporządzenia wykonawczego (wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 197 pkt 8 u.g.n.). Jakkolwiek rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostaje orzeczona w takim postępowaniu, należy do uznania organu – zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. –to wybór kary z art. 178 ust. 2 u.g.n. nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych – od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych – wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego, polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (zob. np. wyroki NSA z: 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1330/14; 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1885/18; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 541/18, 8 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1881/15, 7 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1465/19).

NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe poglądy, zauważając ponadto, że zasady odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ukształtowane zostały przepisami cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami (z 21 sierpnia 1997 r.), a więc przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Jest jednak oczywiste, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, nie może pomijać oceny tych rozstrzygnięć w świetle konstytucyjnego standardu ochrony praw obywatela w postępowaniach związanych z zagrożeniem zastosowania norm represyjnych. Co więcej, w szczególnych przypadkach standard tej ochrony może wyznaczać przepis art. 42 Konstytucji (odnoszący się do spraw karnych), gdyż stosowanie tego przepisu nie ogranicza się tylko do postępowań karnych sensu stricto, lecz również może dotyczyć innych rodzajów postępowań o charakterze represyjnym (zob. wyroki TK: z 20 maja 2014 r., sygn. K 17/13; z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06), a do takich należą np. postępowania dyscyplinarne. Niezależnie jednak od zagadnienia obowiązywania standardu ochrony z art. 42 Konstytucji do odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, niewątpliwie w tym zakresie znajdują zastosowanie reguły gwarancyjne wynikające z art. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 11 kwietnia 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284). Jest to konsekwencją znacznej dolegliwości kar, które (potencjalnie) mogą zostać nałożone na rzeczoznawcę majątkowego z tytułu odpowiedzialności zawodowej za popełnione delikty. Katalog tych kar obejmuje bowiem możliwość pozbawienia prawa do wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w drodze uznaniowej decyzji organu administracji publicznej, a w takiej sytuacji prawo obwinionego do obrony musi być przez ten organ zagwarantowane i realizowane w praktyce. Potencjalne zagrożenie realizacji prawa do obrony obwinionego wynika ponadto z koncentracji uprawnień organu prowadzącego takie postępowanie, który nie tylko rozstrzyga o odpowiedzialności i karze, ale i samodzielnie decyduje o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia takiego postępowania, jak i o jego przebiegu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z wyżej przytoczonych względów, biorąc pod uwagę dolegliwość sankcji za niewypełnienie przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., zasady odpowiedzialności zawodowej za popełnienie takiego deliktu zawodowego muszą uwzględniać standard ochrony prawa do obrony osób obwinionych wymagany dla tego typu postępowań represyjnych.

Wobec oczywistych w tym zakresie niedostatków regulacji ustawowej, w tym, mającego szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, zaniechania ustawowego określenia kryteriów stosowania kar, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek takiego prowadzenie postępowania, aby osoby obwinione miały zapewniony odpowiedni poziom ochrony praw przynależnych im w takim postępowaniu, zwłaszcza w przypadku orzeczeń o zawieszeniu bądź pozbawieniu uprawnień zawodowych (art. 178 ust. 2 pkt 3-4a i 5 u.g.n.).

W ramach tego obowiązku niezbędne było więc w niniejszej sprawie usunięcie skutków luki normatywnej w zakresie kryteriów stosowania kar, poprzez taką wykładnię i zastosowanie przepisów o karach, które umożliwiałyby realną ocenę spełnienia przesłanek nałożenia kary zawieszenia uprawnień zawodowych. Z tego względu organ powinien był brać pod uwagę wskazany wyżej kontekst konstytucyjny i konwencyjny, co również miał obowiązek uwzględnić sąd pierwszej instancji w granicach kontroli rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1465/19).

Zdaniem NSA orzekającego w składzie niniejszym, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zastosowanie przez organ kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych skarżącego na 3 miesiące. Za takim stanowiskiem przemawiało to, że naruszenia popełnione przez skarżącego w operatach były liczne, a ich waga była znacząca. Popełnione naruszenia mogły wpłynąć na wynik operatu (oszacowanie wartości nieruchomości). W postępowaniu zostały również zachowane konstytucyjne standardy w zakresie nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 178 ust. 2 u.g.n. Wobec tego NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowości nałożonej na skarżącego kary.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, wziął udział w rozprawie.