Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 243/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2014 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w § 1. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zwane dalej Studium; w § 2. Wskazała, że załącznikami do niniejszej uchwały są: 1) tekst Studium stanowiący załącznik nr 1; 2) rysunki Studium (od nr 1 do nr 18) stanowiące załącznik nr 2; 3) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowiące załącznik nr 3; w § 3. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi W. i wskazano, że (§ 4). uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z części tekstowej uchwalonego aktu planistycznego wynikają (między innymi) - p. 9.3 aktu s. 237 n.), cele polityki kompozycji urbanistycznej:

"Kształtując przestrzeń W. należy zwrócić szczególną uwagę na jego strukturę. Cele i kierunki działań podczas kreowania poszczególnych części miasta to:

- wzmacnianie indywidualnego charakteru poszczególnych jego części, przy uwzględnieniu istniejących wartościowych elementów kompozycyjnych, z jednoczesnym komponowaniem harmonijnych styków na granicach poszczególnych jednostek kompozycyjnych, - dążenie do wykorzystania istniejących elementów kompozycyjnych w danym obszarze i w jego otoczeniu przy uzupełnianiu, rozwijaniu, przekształcaniu istniejących układów kompozycyjnych oraz budowaniu nowych układów kompozycyjnych,- ochrona i poszanowanie wartości oraz znaczenia istniejących elementów kompozycji przestrzennej, - kształtowanie zwartej oraz jednocześnie przestronnej struktury, charakteryzującej się przenikaniem i wzajemnymi relacjami jej poszczególnych elementów, - ochrona i podkreślanie widoków, osi i rozwinięć widokowych, w szczególności wskazanych na rys. nr 4 Studium, - kreowanie odpowiedniej obudowy estetycznej w miejscach wymagających osłonięcia, w szczególności wskazanych na rys. nr 4 Studium, - kształtowanie korytarzy ulic, rzek i kolei w sposób podnoszący ich rangę przestrzenną, kompozycyjną, przy jednoczesnym kształtowaniu ich relacji z przyległymi układami kompozycyjnymi oraz przy uwzględnieniu widoków, osi i rozwinięć widokowych, w szczególności wskazanych na rys. nr 4 Studium, - kreowanie bram kompozycyjnych, zapewniających identyfikację z przestrzenią - wypełnianie braków tworzywa niezbędną dopasowaną, spójną formą i funkcją oraz przekształcanie obszarów zakłócenia tworzywa w sposób uzupełniający, zamykający kompozycyjnie strukturę obszaru.

Dla jednostki urbanistycznej [...]: Nazwa jednostki: [...] k. 516 i n.) Cechy jednostki: 1. Obszar o zróżnicowanym charakterze funkcjonalnym: zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa i przemysłowa, ogrody działkowe. 2. Potencjał związany z dostępnością terenów inwestycyjnych. 3. Główną osią komunikacyjną jest ul. [...]. Jednostka przylega do linii kolejowej od strony południowej. Wyzwania dla jednostki: 1. Aktywizacja jednostki w kierunku usługowo-przemysłowym. 2. Rozwój funkcji infrastrukturalnej związanej z lotniskiem. 3. Wykreowanie powiązań z węzłami autostradowymi oraz ważnymi trasami pozamiejskimi o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym. Kierunki rozwoju jednostki: Przeznaczenia terenów: Na obszarze jednostki obowiązują następujące obszary przeznaczeń, o których mowa w części IV, rozdziale 2, podrozdziale 2.2: 1. [...] — obszary przemysłowe (100,0 %) klasy przeznaczeń: usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, przemysł, nauka, infrastruktura, infrastruktura specjalna, zieleń.

Jednostka zawiera obszarowe formy zieleni stanowiące tereny specjalnego zagospodarowania, o których mowa w części IV, rozdziale 2, podrozdziale 2.3."

W pozycji "Kierunki rozwoju wynikające z polityk dla poszczególnych dziedzin w jednostce [...]" zapisano: ZAMIESZKIWANIE- Jednostka nie zawiera ustaleń dla polityki zamieszkiwania. Ustalenia Polityki zamieszkiwania zawarte są w części IV, rozdziale 4.GOSPODARKA I USŁUGI: Jednostka zawiera następujące elementy dotyczące rozwoju gospodarki wskazane na rysunku 13: Jednostka zawiera następujący element dotyczący rozwoju działalności biurowej oraz nauki i szkolnictwa wyższego wskazany na rysunku 13: Ustalenia Polityki gospodarczo-usługowej zawarte są w części IV, (...). Ustalenia Polityki infrastruktury technicznej zawarte są w części IV, rozdziale 12: działalność produkcyjna, działalność z zastosowaniem wysokich technologii, duże kompleksy logistyczne, małe i średnie przedsiębiorstwa, działalność biurowa, strefa zieleni współtworzącej obszarowe formy zieleni wypoczynkowej, liniowe formy zieleni - aleje, szpalery, zieleń przyuliczna, itp.; dla obszarów gospodarczych- obszar ograniczonego użytkowania dla Lotniska W.".

Trzeba jeszcze dodać, że działka nr [...], AM-[...], obręb S., położona jest w zachodniej części W., w sąsiedztwie P. (niesporne).

Na wskazaną uchwałę skargę do sądu administracyjnego złożył S. M., będący właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb S., znajdującej się w granicach terenu oznaczonego w uchwale symbolem [...]. W petitum skargi pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej uchwale planistycznej naruszenie: a) art. 1 ust. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikającą z tego przepisu naczelną zasadę zachowania ładu przestrzennego, w ten sposób że w Studium dopuszczono, na terenie gdzie zlokalizowana jest działka skarżącego, możliwość lokalizowania obiektów związanych z aktywnością gospodarczą w bezpośredniej bliskości (w bezpośrednim sąsiedztwie) istniejących już terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Studium z 2018 r. określa tę sytuację jako "tworzywo- zakłócenia – dysharmonia obiektów"- co -zdaniem strony skarżącej dowodzi, ze autorzy Studium zdają sobie sprawę z braku ładu przestrzennego w terenie);

b) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, w zakresie wprowadzonej tą normą zasady równości wobec prawa w ten sposób, że Studium ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...] w sposób nadmierny i znacznie większy niż działek sąsiednich, bowiem zabudowa mieszkaniowa ogranicza się tylko do obszaru istniejącej zabudowy co powoduje, że skarżący nie może takiej zabudowy na swojej działce realizować, mimo że w bliskim sąsiedztwie taka zabudowa istnieje;

c) art. 7 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane na skutek nałożenia przez organ gminy ograniczeń co do prawa zabudowy działki, a tym samym stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego, co stanowi naruszenie zasady legalizmu.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zatwierdzającej studium w części tj. dla obszaru oznaczonego jako [...] [...] we W., co do działki nr [...] (AR [...], obręb S.) oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazała, że interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu, że S. M. jest aktualnym właścicielem działki nr [...] (AR [...], obręb S.), co do której Studium wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi przepisami prawa. W szczególności skarżący został w istocie pozbawiony możliwości zabudowy działki w sposób racjonalny. Nie ma bowiem możliwości, by na działce powstała zabudowa jednorodzinna, tak jak istnieje na działkach sąsiednich, (w granicach wydzieleń wewnętrznych A), dopuszczonych w obowiązującym planie miejscowym, wydanym w oparciu o kwestionowane Studium. Pełnomocnik dodała, że z istotnych postanowień Studium należy przytoczyć fakt, że działka strony położona jest na terenie zakwalifikowanym jako teren aktywności gospodarczej, czy produkcyjnej. Wyłączono zatem z nich możliwość zabudowy jednorodzinnej, a także stwierdzono istnienie dysharmonii obiektów.

Podniesione argumenty wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia wymienionych w petitum skargi przepisów. Dalej przypomniano zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję ładu przestrzennego, a także wynikającą z niej zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazując na zasadę utrzymania ładu przestrzennego pełnomocnik dodała, że łączenie odmiennych funkcji (w sposób jaki przewiduje Studium) jest sprzeczne z zachowaniem takiego ładu, a właśnie jego zachowanie jest podstawową zasadą w procesie stanowienia aktów planistycznych.

W ocenie autorki skargi nie budzi wątpliwości fakt, że zabudowa jednorodzinna oraz zabudowa zezwalająca na produkcję czy handel hurtowy są ze sobą sprzeczne. Pełnomocnik zwraca uwagę, że jeśli miasto wydawało zgody na zabudowę mieszkaniową w tym terenie, to w aktach planistycznych, uchwalanych później musi się z tym liczyć. Dalej skarga przytacza zapisy Studium odnośnie do terenu, na którym znajduje się działka skarżącego i konstatuje, że takie planowanie przestrzeni, jak w skarżonej uchwale, jest całkowicie sprzeczne z koncepcją spójnej kompozycji. W tym studium zastrzeżenia są tym bardziej istotne, że możliwość realizacji zabudowy związanej z aktywnością gospodarczą istnieje w bezpośredniej bliskości istniejącej już zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Pełnomocnik wskazała, że sytuacja skarżącego jest w zasadniczy sposób gorsza od innych właścicieli działek sąsiednich, gdzie Studium przewiduje zabudowę jednorodzinną. Dodała, że wprowadzona w zapisach planu możliwość realizacji budynków związanych z aktywnością gospodarczą w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w sposób rażący narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Strona skarżąca wskazuje, że na działce, która należy do strony, brak jest prądu, gazu i wody. Droga, która prowadzi do tego terenu ma zaledwie ok. 3,5 m. szerokości, jest nieutwierdzona i bardzo wąska. Z trudem mieszczą się na niej 2 wymijające się samochody, a nie ma możliwości aby do działki skarżącego mógł dojechać samochód typu TIR. Skarżący otrzymał pismo od zarządcy drogi, że w najbliższych 25 latach nie jest planowane poszerzenie drogi lub poprawa jej jakości. W efekcie skarżący nie może na działce realizować żadnej zabudowy, ani mieszkaniowej, ani produkcyjnej – z braku odpowiedniego dojazdu. Tym samym, wskazane zapisy Studium naruszają zasadę równości wobec prawa, o której mowa jest w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W zakończeniu pełnomocnik stwierdziła, że uchwalone Studium jest całkowicie oderwane od zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stosunków faktycznych istniejących w terenie. Nie może być tak, że Studium dopuszcza zabudowę jednorodzinną tuż obok zabudowy produkcyjnej, nie może być tak, że zabudowa działki jest praktycznie wykluczona.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek Rada wyjaśniła, że zaskarżony akt powiela ustalenia poprzednich (w tym jeszcze Studium z 1998 r.), które konsekwentnie przeznaczały te tereny najpierw na działalność rolniczą i ogrodniczą, a w kolejnych przeznaczono je na działalność gospodarczą. Organ zwraca uwagę, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na tym miejscu w obowiązującym Studium, dotyczy jedynie zabudowy mieszkaniowej wyłącznie na terenach przez nią zajmowanych, co wynika z dotychczas wydanych (przed wejściem aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego) w życie pozwoleń na budowę. Strona przeciwna wskazuje także, że obecny plan miejscowy dopuszcza na tym terenie usługi, które wraz z objaśnieniem tego pojęcia w słowniczku aktu, rozszerza zasadniczo wachlarz możliwości wykorzystania terenu.

Na koniec strona przeciwna wskazuje, że skarżący nabył działkę nr [...] AM –[...], obręb S. w dniu 22 X 2019 r., zatem kupił ją z ustalonym tak w obowiązującym planie, jak i Studium, przeznaczeniem w postaci aktywności gospodarczej (AG), (por. przepisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...]). W planie oprócz produkcji dopuszczalne jest wiele przeznaczeń, których realizacja nie koliduje z istniejąca już na terenie zabudową mieszkaniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sądy administracyjne nie posiadają kompetencji w zakresie oceny celowości czy słuszności podjętych przez organy samorządu terytorialnego gminy, a Sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zakwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dalej trzeba powiedzieć, że wedle art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli według podanych kryteriów jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.". Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia Studium, tak jak innych aktów, podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej przez (tak jak w tym przypadku) osobę fizyczną, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.0.1372 t. j.). Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Trzeba dalej pamiętać, że w tej sytuacji na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Istotne także jest, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (w tym w szczególności stanowi podstawę dla uchwalanych na jego podstawie planów zagospodarowania przestrzennego, które w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie mogą z nim być sprzeczne). Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Trzeba także pamiętać, że nie jest to akt prawa miejscowego - studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy, a aktem prawa miejscowego jest dopiero plan zagospodarowania miejscowego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest okoliczność, że stosownie do treści art. 94 ustawy samorządowej (ust. 1) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 2. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

W dacie orzekania sąd nie mógł zatem stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały (do czego zmierza żądanie skargi), a ewentualnie orzec o jej niezgodności z prawem w zakresie zaskarżenia.

Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych Sąd stanął na stanowisku, że istnieje potencjalna możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zobowiązany ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym z prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Naruszenie interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że trudne jest wykazanie, iż uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12; z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2856/12). Jakkolwiek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie służy określeniu przeznaczenia konkretnych terenów, to jednak należy przyjąć, że określenie ich funkcji w studium determinuje możliwości zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stąd – zdaniem sądu w tym składzie – ograniczenie możliwości zagospodarowania działki skarżącego narusza jego uprawnienia właścicielskie, wynikające wprost z art. 140 k.c. (w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą).

Dalej należy wskazać, że choć prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do tych celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania Studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, miały zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.

Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W grę może bowiem wchodzić ewentualne nadużycie władztwa planistycznego, które - jak już wskazano - w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 -wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w toku procedowania aktu, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Oczywistym jest, że w toku procesu uchwalania czy to studium, czy planu miejscowego może dochodzić i w praktyce dochodzi do kolizji interesów między innymi publicznych z prywatnymi. Rozstrzyganie tych konfliktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności.

W ocenie sądu orzekającego w tej sprawie z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy w ogóle można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia, co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium. Istotą sporu zawisłego w tej sprawie pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy rada wprowadzając do uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków gminy W., na działce skarżącego sposób zagospodarowania – aktywność gospodarcza, czy też produkcyjna, nadużyła przysługującego jej "władztwa planistycznego"?.

W ocenie sądu rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta zawiera materiały planistyczne, z których wynika racjonalne uzasadnienie uchwalenia studium w tym kształcie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Jest przy tym aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. W myśl uchwały podstawowym przeznaczeniem przedstawionego terenu jest szeroko pojęta działalność gospodarcza.

Trzeba także powiedzieć, że sądowi z urzędu wiadomym jest, iż skarżona obecnie uchwała była już skarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g i WSA we Wrocławiu skargę tę oddalił, a NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku (II OSK 2766/18). Niemniej mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane – między innymi- w sprawie II OSK 332/18 (LEX nr 2777718 - wyrok z dnia 18 grudnia 2019 r.), w którym wskazano, że "art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie". Pogląd ten sąd w całości podziela, dlatego rozpoznał sprawę w zakresie naruszenia interesu prawnego S. M.

Zdaniem sądu władztwo planistyczne gminy polega na prawie do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. W związku z tym uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też Studium uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i obiektywnego porządku prawnego.

Opisane w części wstępnej uzasadnienia zapisy kwestionowanej uchwały ograniczają niewątpliwie możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego, a zatem oddziaływają na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności oraz ograniczonych praw rzeczowych i obligacyjnych, a w konsekwencji integrują w sferę praw podmiotowych strony, zatem należy się zgodzić, że naruszają interes prawny skarżącego. Aby jednak skarga wniesiona w trybie art. 101 u.s.g mogła zostać uwzględniona przez sąd konieczne jest wykazanie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego ustaleniami zawartymi w kwestionowanej uchwale, wiązało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Argumentacja skargi, powołując się na przepisy Konstytucyjne i Prawa budowlanego wskazuje, że brak legalności skarżonej uchwały (w zakresie interesu prawnego strony) polega na wykluczeniu możliwości racjonalnego zagospodarowania/zabudowania działki skarżącego na cele mieszkaniowe, naruszeniu prawa własności i zasady proporcjonalności oraz naruszeniu obowiązku zachowania ładu przestrzennego. W ocenie sądu rozpoznającego tę sprawę zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione. Jak wcześniej wskazano naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącego zakwestionowaną uchwałą zostało dokonane przez organ stanowiący gminy bez przekroczenia granic władztwa planistycznego dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego. Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu czasami prowadzi do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691). "Gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień".

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły, a gmina była uprawniona do przeznaczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącego na cele aktywności gospodarczej czy produkcyjnej. Należy podkreślić, że dla jednostki strukturalnej, w której znajduje się działka skarżącego w Studium przewidziano aktywizację ukierunkowaną na działalność usługowo-przemysłową, rozwój funkcji infrastrukturalnej związanej z portem lotniczym i stworzenie powiązań z węzłami autostradowymi i trasami pozamiejskimi o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym. Jak już wcześniej wskazano jako obowiązujące klasy przeznaczeń dla tego obszaru wymieniono w Studium usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, przemysł, nauka, infrastruktura, infrastruktura specjalna, zieleń.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba podnieść, że zasada uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego jest traktowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Artykuł 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Biorąc zatem pod uwagę kompetencje sądów administracyjnych (badanie aktów administracji publicznej z punktu widzenia legalności) kontrola realizowania przez organ władztwa planistycznego odbywa się – w zasadzie w zakresie ewentualnej dowolności w tym względzie.

Także z tych względów nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości poprzez wskazanie możliwości nieruchomości skarżącego. Niezależnie od tego, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w czasie obowiązywania od kilkunastu lat zaskarżonej uchwały, zatem posiadając wiedzę, co do treści ustaleń planistycznych dotyczących tej nieruchomości i dopuszczalnych wariantów jej zagospodarowania, to istotne jest, że organ planistyczny uwzględnił wyłącznie już istniejącą wówczas na tym terenie zabudowę mieszkaniową. W świetle zarzutów skargi nie od rzeczy będzie przypomnieć, że w pozycji "Kierunki rozwoju wynikające z polityk dla poszczególnych dziedzin w jednostce [...]" zapisano: ZAMIESZKIWANIE- Jednostka nie zawiera ustaleń dla polityki zamieszkiwania. Ustalenia Polityki zamieszkiwania zawarte są w części IV, rozdziale 4.GOSPODARKA I USŁUGI: Jednostka zawiera następujący element dotyczący rozwoju działalności biurowej oraz nauki i szkolnictwa wyższego wskazany na rysunku 13: Ustalenia Polityki gospodarczo-usługowej zawarte są w części IV, (...). Ustalenia Polityki infrastruktury technicznej zawarte są w części IV, rozdziale 12: działalność produkcyjna, działalność z zastosowaniem wysokich technologii, duże kompleksy logistyczne, małe i średnie przedsiębiorstwa, działalność biurowa, strefa zieleni współtworzącej obszarowe formy zieleni wypoczynkowej, liniowe formy zieleni - aleje, szpalery, zieleń przyuliczna, itp.; dla obszarów gospodarczych- obszar ograniczonego użytkowania dla Lotniska W.". Jak wskazuje strona przeciwna obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego rozszerzył znacznie możliwości zagospodarowani a terenu. Trzeba jeszcze pamiętać, że działka nr [...], AM-[...], obręb S., położona jest w zachodniej części W., w sąsiedztwie P. (niesporne).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ingerencja gminy w prawo własności skarżącego nie może być uznana za dowolną i nadmierną, a zatem nie sposób zarzucić jej przekroczenie prawnych granic władztwa planistycznego, zatem na podstawie art. 151 ppsa, sąd skargę oddalił.

Marginalnie już tylko dodać można, że w sprawie II SA/Wr 114/20 ze skargi S. M. na uchwałę RM W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we W. WSA we Wrocławiu skargę oddalił, a wyrokiem z dnia 8 XII 2021 r. NSA oddalił skargę kasacyjną na ten wyrok.