Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2332/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 14, art. 31c ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1473
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 202/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr BP.500.81.2022.1181.KA12337726 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Przedsiębiorstwa K. Sp. z o.o. w S. 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 202/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi P. Sp. z o.o. w S.(spółka, skarżąca, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji) z dnia 28 grudnia 2022 r. nr BP.500.81.2022.1181.KA12337726 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu II instancji na rzecz strony skarżącej kwotę 4.500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II. Stan sprawy, której dotyczy zaskarżony wyrok.

Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził w siedzibie spółki kontrolę w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków określonych w art. 4 pkt. 22 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("u.t.d."). Kontrolą objęto okres od 29 października 2020 r. do 29 października 2021 r. W jej wyniku ustalono, że skarżąca wykonywała przewozy na podstawie: 1) zaświadczenia nr 0280118 na przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne wydanego przez Prezydenta Miasta Sosnowca w dniu 23 marca 2012 r.; 2) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie krajowego przewozu osób nr 0011749 wydane przez Prezydenta Miasta Sosnowca w dniu 9 września 2002 r., z ważnością do 15 sierpnia 2032 r. do którego zgłoszono 250 pojazdów; 3) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie krajowego przewozu rzeczy nr 001/2014 wydane przez Prezydenta Miasta Sosnowca w dniu 2 stycznia 2014 r. na czas nieoznaczony; 4) licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą nr 001/2017 udzieloną dnia 28 czerwca 2017 r. i ważną do dnia 28 czerwca 2047 r.; 5) 67 zaświadczeń na wykonywanie publicznego transportu. Ustalono także, że w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli przewozy wykonywało 569 kierowców. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr WlTD.Dl.P.P.X110420/l/22 z dnia 27 stycznia 2022 r.

W oparciu o powyższe Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne, które zakończył wydaniem decyzji z dnia 17 marca 2022 r. nr WlTD.DI.0152.X110420/l/22 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł za naruszenia stwierdzone w protokole kontroli.

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a ust. 1, ust. 5, ust. 6, ust. 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 u.t.d., Ip. 1.5, Ip. 5.5.1, Ip. 5.8.1, Ip. 5.8.2, Ip. 5.8.3, Ip. 5.9.1, Ip. 5.9.2, Ip. 5.10.2, Ip. 5.10.3 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 2 pkt 5, pkt 6, art. 14, art. 31c ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ("u.c.p.k."), uchylił decyzję organu I instancji oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 zł.

Organ II instancji przyjął następujące ustalenia. Odnośnie do naruszenia skrócenia regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas do 1 godziny objętego Ip. 5.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. w zakresie jednego kierowcy (strona 6 zaskarżonej decyzji) zaistniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 100 złotych. Odnośnie do skrócenia regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone: 1) o czas do 3 godzin; 2) o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin, objętego Ip. 5.8.1, Ip. 5.8.2, Ip. 5.8.3 załącznika nr 3 do u.t.d., stwierdzono naruszenie co do 57 kierowców (strona 7-21 zaskarżonej decyzji). Wobec tego zasadne było w ocenie GITD nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 25.400 zł. Odnośnie do naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego: 1) o czas do 2 godzin; 2) o czas powyżej 2 godzin do 4 godzi, co jest objęte Ip. 5.9.1., Ip. 5.9.2 załącznika nr 3 do u.t.d., wykazano naruszenie co do 5 kierowców (strona 21-22 zaskarżonej decyzji), co uzasadniało nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 1.150 zł. Odnośnie do naruszenia polegającego na przekroczeniu 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego okresu odpoczynku: 2) o czas od 3 godzin do mniej niż 12 godzin; 3) o czas od 12 godzin, objętego Ip. 5.10.2, Ip. 5.10.3 załącznika nr 3 do u.t.d., stwierdzono to naruszenie co do 18 kierowców (strona 23-27 zaskarżonej decyzji), co uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 9.800 zł. Ponadto stwierdzono naruszenia polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie - za każdą zmianę, objęte Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ II instancji na podstawie uchwały Nr 128/2020 Zarządu P. z o.o. w S.z dnia 29.12.2020 r., pisma z dnia 15.11.2021 r. Urzędu Miasta w Sosnowcu znak WKM-U.7346.78.2021 oraz pisma z dnia 16.11.2021 r. Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego ustalił także, iż w ustawowym terminie nie zgłoszono do organu udzielającego uprawnień przewozowych zmian dotyczących osób zarządzających operacjami transportowymi. Wobec tego zasadne było nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 1.600 zł. Odnośnie do naruszenia lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d, polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd, GITD podzielił stanowisko organu I instancji o odstąpieniu prowadzenia postępowania w zakresie tego naruszenia jako bezprzedmiotowego i w tym zakresie zostało ono umorzone. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, łączna kara za wszystkie ww. naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d wyniosła 38.050 zł, jednakże mając na względzie at. 92a ust. 5 pkt 4 u.t.d., według którego suma kar pieniężnych nałożonych za stwierdzone podczas kontroli naruszenia nie może przekroczyć 30.000 zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, GITD nałożył na skarżącą łączną karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Za bezpodstawne GITD uznał podniesione w odwołaniu przez pełnomocnika skarżącej zarzuty co do naruszenia przepisu Ip. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie liczenia okresu odbierania odpoczynku tygodniowego. W ocenie organu II instancji za "tydzień" - w rozumieniu przepisów u.c.p.k. - przyjmuje się okres pomiędzy godziną 00:00 w poniedziałek i godziną 24:00 w niedzielę. Prawidłowo zaplanowane przewozy drogowe to takie, które jednocześnie nie naruszają przepisu Ip. 5.8 oraz Ip. 5.10. Kontrolowany przedsiębiorca nieprawidłowo organizował system czasu pracy, w którym kierowcy wykonywali przewozy, bowiem w toku kontroli stwierdzono zarówno naruszenia skrócenia regularnego okresu odpoczynku tygodniowego oraz naruszenia polegające na przekroczeniu 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego okresu odpoczynku. Analiza materiału dowodowego, w tym okazane harmonogramy oraz ewidencje czasu pracy kierowców, wykazała zdaniem GITD, iż organ I instancji zasadnie nałożył karę pieniężną za te naruszenia. Jednocześnie GITD uwzględnił częściowo zarzut co do sposobu liczenia kar pieniężnych za rzeczywisty okres przekroczenia. Ponadto organ II instancji wskazał, iż przepisy art. 92b i art. 92c u.t.d. nie mają w sprawie zastosowania.

Skarżąca zaskarżyła ww. decyzję do WSA w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie w całości, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 31 lit. c ust. 1 i 2 u.cz.p.k. w zw. z art. 14, art. 8, art. 18 u.cz.p.k., oraz art. 92 a ust. 1 u.t.d. i załącznika nr 3 do u.t.d., które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w szczególności polegające na przyjęciu, że zakończenie i rozliczenie tygodniowych okresów wypoczynku dla kierowców autobusu wykonujących przewozy regularne osób na trasie do 50 km u kontrolowanej Skarżącej powinno następować w cyklicznych okresach tygodniowych, z których każdy powinien się rozpoczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek i kończyć godziną 24:00 w niedzielę, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa tj. art. 31 lit c ust. 1 i 2 u.cz.p.k.; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 3) naruszenie art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

III. Ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku.

Opisanym na wstępie wyrokiem (pkt I) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (WSA) uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd I instancji we wstępie przypomniał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia i zastosowanie art. 31c ust. 1 i 2 u.c.p.k. w zw. z art. 14, art. 8, art. 18 u.c.p.k. co do rozliczenia tygodniowych okresów wypoczynku dla kierowców autobusu wykonujących przewozy regularne osób na trasie do 50 km. W ocenie organu powinno następować w cyklicznych okresach tygodniowych, z których każdy powinien się rozpoczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek i kończyć godziną 24:00 w niedzielę, natomiast w ocenie skarżącej prawidłowo przeprowadzona interpretacja przepisu art. 31c ust. 1 i 2 u.c.p.k. powinna oznaczać tygodniowy okres odpoczynku dla kierowców rozpoczynający się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Stanowi to inny cykliczny okres tygodniowy niż okres tygodnia wskazany w art. 2 pkt. 5 u.c.p.k., który zawsze musi się zaczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek. Sąd przypomniał także, że w trakcie przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli stwierdzono wielokrotne naruszenia prawa Ip. 1.5, Ip. 5.5.1, Ip. 5.8.1, Ip. 5.8.2, Ip. 5.8.3, Ip. 5.9.1, Ip. 5.9.2, Ip. 5.10.2, Ip. 5.10.3 załącznika nr 3 do u.t d. Sąd dodał również, że skarżąca w skardze nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, a podważa prawidłowość ich interpretacji. Rozbieżność zachodzi w zakresie interpretacji przepisów o koniecznych tygodniowych okresach odpoczynku. Po przytoczeniu odpowiednich przepisów prawa WSA stwierdził, że organy dokonały wiążących w sprawie ustaleń co do ram czasowych tygodniowego odpoczynku kierowców, wykorzystując do tego definicje legalną tygodnia zawartą w art. 2 pkt. 5 u.c.p.k., tj. tydzień - okres pomiędzy godziną 00:00 w poniedziałek i godziną 24:00 w niedzielę. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił motywów, dla jakich odmówił zastosowania art. 31c u.c.p.k., a w szczególności jego ust. 2 według której tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Sąd I instancji podniósł, że organ nie wyjaśnił także dlaczego nie zbadał w sprawie przestrzegania przez skarżącą art. 31c ust. 1 u.c.p.k., chociaż na tę regulację prawną powołuje się w decyzji. W przedmiotowej sprawie miało to, zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie, bo jak wynika z załącznika do skargi zastosowanie art. 31c u.c.p.k. wpływa istotnie na kwalifikację stwierdzonych okoliczności związanych z tygodniowym odpoczynkiem kierowców i w konsekwencji na ostateczny łączny wymiar kary pieniężnej. Sąd I instancji, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ II instancji uznał, że organ ten nie odniósł się do zarzutów skarżącej co do dokonania ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. WSA podniósł w tej mierze, że nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Sąd I instancji uznał w tej mierze, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 136 oraz art. 107 pkt 6, w związku z § 3 k.p.a. Uchybienia, których dopuścił się organ odwoławczy, mogły mieć, zdaniem Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Organ wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów Skarżącej co do dokonania ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności nie wyjaśnił motywów, dla jakich odmówił zastosowania przepisów zawartych w art. 31c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ("u.c.p.k.") oraz nie wyjaśnił dlaczego nie zbadał w sprawie przestrzegania przez Skarżącą art. 31c ust. 1 u.c.p.k., mimo powołania się na tą regulację w decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzi do odmiennych wniosków;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego treści nie wynika na czym polega istotność uchybienia organu w zakresie oceny istnienia naruszenia opisanego w lp. 5.8 załącznika do u.t.d.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

2. Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo wadliwej oceny prawnej – odpowiada prawu, co jest równoważne twierdzeniu, że po wyeliminowaniu lub skorygowaniu określonych fragmentów jego uzasadnienia treść poddanego kontroli kasacyjnej rozstrzygnięcia nie ulegnie zmianie.

3. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Jeżeli chodzi o zarzut pierwszy, którego przedmiotem jest sposób zastosowania przez kontrolowany Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez skarżący kasacyjnie organ jest oczywiście bezzasadne. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem NSA przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które skutkują brakiem możliwości przeprowadzenia efektywnej kontroli kasacyjnej. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie wykazał realizacji choćby jednej z powyższych przesłanek, dlatego sformułowany zarzut – niezależnie od jego wadliwości formalnej – okazał się bezskuteczny.

Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że – imputując Sądowi Wojewódzkiemu zaniechanie wyjaśnienia istotności uchybienia organów w zakresie rozważań na tle naruszenia opisanego pod poz. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d. – kwestionuje w istocie merytoryczną warstwę ocen prawnych lub wytycznych procesowych wynikających z zaskarżonego wyroku, natomiast tego rodzaju zarzut zmierza do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Płaszczyzna merytoryczna (treściowa) oceny legalnościowej sądu administracyjnego nie może być natomiast weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

4. Odmiennej zakresowo oceny wymagał drugi zarzut kasacyjny, którego istota sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości negatywnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) na tle wzorców wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim kontrolowany Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy "nie odniósł się do zarzutów" strony skarżącej "co do dokonania ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym", w szczególności zaś "nie wyjaśnił motywów, dla jakich odmówił zastosowania art. 31c" ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (u.c.p.k.) oraz nie wyjaśnił "dlaczego nie zbadał w sprawie przestrzegania" przez stronę skarżącą art. 31c ust. 1 u.c.p.k.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał jego częściową zasadność, zauważając, że Sąd Wojewódzki z jednej strony wskazał w uzasadnieniu, że "skarżący w skardze nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, podważa jednak prawidłowość ich interpretacji" (s. 15 uzasadnienia), z drugiej zaś – że skarżony organ "nie odniósł się do zarzutów" skargi "co do dokonania ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym" (s. 18 uzasadnienia). Tak ustalona ocena prawna wykazuje rzeczywiście niespójność, która znalazła finalnie potwierdzenie w konkretyzacji normy odniesienia w zakresie wskazanej podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji, odwołującej się jedynie do istotnego prawnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tymczasem z rozważań prawnych kontrolowanego Sądu bezpośrednio wynika, że wadliwość procesowa zaskarżonej decyzji była jedynie pochodną błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie art. 31c ust. 1 w zw. z art. 14 oraz art. 31c ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 5 u.c.p.k.

Sąd Wojewódzki wyraził na tle powyższych regulacji uzasadnioną ocenę prawną, która zakwestionowała prawidłowość operacji interpretacyjnych skarżonego organu, jednak proces weryfikacyjnej wykładni prawa materialnego nie został dokończony i stanowczo zamknięty. Nie było zatem wystarczające stwierdzenie, że skarżony organ "nie wyjaśnił motywów, dla jakich odmówił zastosowania art. 31c" u.c.p.k. oraz nie wyjaśnił "dlaczego nie zbadał w sprawie przestrzegania" przez stronę skarżącą art. 31c ust. 1 u.c.p.k., gdyż Sąd a quo był zobowiązany do ustalenia wiążącej wykładni powyższych unormowań oraz wskazania w podstawie procesowej wydanego rozstrzygnięcia, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło również w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

5. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, potwierdzając częściową zasadność drugiego zarzutu kasacyjnego oraz uznając, że stwierdzone naruszenie prawa procesowego nie miało ostatecznie wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku, doszedł do przekonania, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego – po uzupełnieniu częściowo wadliwej oceny materialnoprawnej – podlega utrzymaniu w mocy, co oznacza, że decyzja skarżącego kasacyjnie organu zostaje prawomocnie uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Dokonując zatem końcowej i pełnej oceny legalnościowej zaskarżonej decyzji na tle art. 31c ust. 1 w zw. z art. 14 oraz art. 31c ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 5 u.c.p.k., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna w pierwszej kolejności uwzględnić, że czas pracy kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km, został uregulowany w przepisach szczególnych rozdziału 4a u.c.p.k. Przepisy te regulują w sposób odrębny dzienne i tygodniowe okresy prowadzenia pojazdów (art. 31a), obowiązkowe przerwy w ich prowadzeniu (art. 31b) oraz gwarantowane okresy odpoczynku kierowców wykonujących tego rodzaju przewozy (art. 31c-31d). W art. 31c ust. 1 zawarto z jednej strony odesłanie od stosowania przepisu regulującego minimalny (gwarantowany) wymiar odpoczynku dobowego i tygodniowego (regularnego i skróconego) dla kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy (art. 14), z drugiej zaś – zamieszczono zastrzeżenie co do szczególnego sposobu obliczania tygodniowego okresu odpoczynku, zgodnie z treścią ust. 2 w art. 31c.

Rekonstrukcja treści normatywnej art. 31c ust. 1 u.c.p.k. wymaga zatem uwzględnienia, że o ile każdy kolejny tygodniowy okres gwarantowanego odpoczynku dla kierowców, o których mowa w art. 14, rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu poprzedniego tygodnia, który zgodnie z art. 2 pkt 5 ww. ustawy obejmuje sztywny okres pomiędzy godziną 00.00 w poniedziałek i godziną 24.00 w niedzielę, o tyle w przypadku kierowców, o których mowa w art. 31c, tego rodzaju okres gwarantowanego odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Z regulacji art. 31c ust. 2 w zw. z art. 31c ust. 1 i art. 14 wynika zatem, że ustawodawca ustanowił dla kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km, szczególne (bardziej elastyczne) zasady obliczania tygodniowego okresu odpoczynku, który na zasadzie odstępstwa od definicji legalnej z art. 2 pkt 5 nie zawiera się w sposób sztywny w okresie od poniedziałku do niedzieli, lecz może rozpocząć się w dowolnym dniu tygodnia, koniecznie jednak po zakończeniu sześciu kolejnych okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Jest to zatem swoisty "ruchomy tydzień", który stanowi "inny okres rozliczeniowy" w zestawieniu z okresem tygodniowym, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.c.p.k.

6. Wskazana wyżej wykładnia spornych uregulowań materialnoprawnych jest ostatecznie wiążąca dla skarżącego kasacyjnie organu, natomiast tok dalszego postępowania odwoławczego w związku z treścią art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest znany temu organowi z urzędu.

7. Mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2