Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 576/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9c ust. 1, art. 9n ust. 6, art. 9x ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 189c, art. 189a § 2, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 715/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 30 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 715/21 oddalił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 30 marca 2021 r. nr SKO.4177.74.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 36 500 zł za brak przekazania w terminie sprawozdania za I półrocze 2017 r. przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżąca - tak jak każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - była podmiotem zobowiązanym do złożenia sprawozdania o odebranych i zebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie Gminy i Miasta M. za I półrocze 2017 r., niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierała. Jak wynika bowiem z art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.) dalej zwanej u.c.p.g., adresatem obowiązku sporządzenia sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego. Takie rozwiązanie miało służyć realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta.

Nie podzielono nadto twierdzenia skarżącej, że skoro w dacie wydawania decyzji przez organy administracji nie istniał już obowiązek składania sprawozdań półrocznych, to tym samym nie było podstaw do nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., gdyż przepis ten odwołuje się bezpośrednio do aktualnego brzmienia przepisu art. 9n u.c.p.g., a tym samym należało zatem stosować ustawę obowiązującą w dniu wydania decyzji, zgodnie z art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. Sąd wyjaśnił, że istotnie w sprawie wystąpiła sytuacja, w której w okresie sprawozdawczym (w 2017 r.) obowiązywały przytoczone wyżej przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładające obowiązek sporządzania sprawozdań półrocznych i ich przekazywania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczyły. W dniu 13 sierpnia 2019 r., a więc po upływie okresu za który powinno być sporządzone i złożone przez skarżącą Spółkę sprawozdanie za I półrocze 2017 r., weszły w życie zmiany do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzone mocą art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1403). Po wejściu w życie nowelizacji podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do składania sprawozdań rocznych, a termin ich złożenia upływa 31 stycznia roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n cytowanej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Nowelizacja ustawy nie odniosła jednak się do kwestii intertemporalnych. W ocenie Sądu nie można w związku z tym było uznać, że zastosowanie znajdzie zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal pod ich rządami trwają. Zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powstało i zakończyło się przed wejściem w życie nowelizacji. Zdarzeniem tym był bowiem niedopełniony przez skarżącą obowiązek złożenia sprawozdania za I półrocze 2017 r. Termin wykonania tego obowiązku upływał 31 lipca 2017 r. i od tej daty organ powinien był liczyć termin opóźnienia stanowiący podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który nie uległ zmianie na skutek nowelizacji. Sąd zaakcentował, że należy odróżnić zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej od samego aktu administracyjnego wymierzającego tę karę. Z tych względów przepis art. 189c K.p.a. nie mógł mieć zastosowania.

Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący braku obowiązku składania dwóch, odrębnych sprawozdań półrocznych. Przepisy art. 9n u.c.p.g. obligowały skarżącą do wskazania danych, poprzez sprawozdanie, dotyczących wszystkich odbieranych odpadów - zarówno ilości odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą i jednocześnie na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Na mocy art. 9t u.c.p.g. Minister Środowiska wydał w dniu 17 czerwca 2016 r. rozporządzenie w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 934). W załączniku nr 1 rozporządzenia opublikowany został wzór półrocznego sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wraz z objaśnieniem, w którego pkt 2 jednoznacznie wskazano, że "Podmiot odbierający odpady komunale od właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy z gminą i jednocześnie na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, przekazuje dwa oddzielne sprawozdania w tym zakresie". Tożsame rozwiązania przewidziano w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1627). Sposób składania sprawozdań, który w rzeczywistości dotyczył kwestii techniczno-organizacyjnych, wbrew podglądowi strony skarżącej, nie musiał być określony ustawą. Ustawa określała obowiązek sprawozdawczy odnoszący się do określonych podmiotów i zakresu przedmiotowego sprawozdań, zaś rozporządzenie doprecyzowało rozwiązania o charakterze realizacyjnym – wykonawczym. Wobec posiadania przez skarżącą Spółkę wiedzy o objaśnieniach do druku sprawozdania przed terminem złożenia sprawozdania w niniejszej sprawie, niezasadna okazała się również argumentacja skargi zarzucająca zaniechanie organu I instancji i braku wezwania strony do uzupełnienia złożonego sprawozdania dotyczącego odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą. Obowiązkiem skarżącej Spółki było bowiem złożenie dwóch odrębnych sprawozdań za I półrocze 2017 r.

W kwestii zaś podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranymi i przeprowadzonymi przez Kolegium dowodami i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tych dowodów, w szczególności wobec przeprowadzonego dowodu na okoliczność złożenia sprawozdania przez P.G., Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadzał opisany wyżej dowód. Skarżąca nie wykazała natomiast jaki potencjalny wpływ na wynik sprawy miałoby mieć uchybienie organu w tym zakresie. Tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi strona podała, że według jej wiedzy P.G. faktycznie takie sprawozdanie złożył. Fakt zaniechania przez organ wyższego stopnia obowiązków wynikających z postanowień art. 10 § 1 K.p.a. jest obiektywny. Tym niemniej uchybienie to, w ocenie Sądu, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro w postępowaniu przed organem II instancji nie przeprowadzono w istocie uzupełniającego postępowania dowodowego, skarżącej zaś umożliwił zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenie wyjaśnień organ I instancji, czego dowodzi zawiadomienie z dnia 10 listopada 2020 r. wraz z jego zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Zdaniem Sądu nieuprawniony okazał się także zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą. Organ w uzasadnieniu decyzji trafnie wskazał, że nawet gdyby przyjąć zapatrywanie Spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony, należy ocenić negatywnie. Brak złożenia rzetelnych sprawozdań przez Spółkę, implikował niemożność lub nierzetelność sporządzenia rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi przez Burmistrza M.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie o sygn. akt: SKO.4177.222.2021, w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranymi i przeprowadzonymi przez Kolegium dowodami i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tych dowodów, podczas gdy Kolegium powinno zawiadomić o przeprowadzeniu tych dowodów i umożliwić skarżącej zapoznanie się i wypowiedzenie się wobec tych dowodów; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie 1 powyżej); wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

3) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 189c K,p.a. oraz 189a § 2 K.p.a. poprzez zastosowanie ustawy obowiązującej w dniu (rzekomego) naruszenia prawa oraz wyłączenia stosowania działu IV A K.p.a. podczas, gdy Kolegium powinno na podstawie przepisów działu IV A K.p.a. (art. 189c K.p.a.) zastosować ustawę nową, która nie przewidywała kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

4) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 189c K.p.a. oraz 189a § 2 K.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie 3 powyżej); wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

5) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą podczas, gdy w niniejszej sprawie należało zbadać charakter naruszenia, a wyniki tego badania powinny doprowadzić do wniosku, że należało odstąpić od nałożenia kary na skarżącą, ponieważ sprawozdanie półroczne zostało złożone przez podwykonawcę; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

6) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium, w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie 5 powyżej).; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

7) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 8 § 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i brak zastosowania środków zgodnie z zasadą proporcjonalności w przypadku braków zawartych w sprawozdaniu; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

8) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium, w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 8 § 1 K.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie 7 powyżej); wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

II. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego:

1) art. 9n u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika obowiązek sporządzania dwóch półrocznych sprawozdań podczas, gdy z przepisu tego taki obowiązek nie wynika;

2) art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i 9p ust. 2 u.c.p.g. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdania w przypadku stwierdzenia, że nie zawiera ono wymaganych informacji;

3) art. 9n u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że obowiązek złożenia sprawozdania spoczywa na skarżącej jako na pośredniku, a nie na podmiocie faktycznie wykonującym odbieranie odpadów.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W okolicznościach tej sprawy nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik poprzez wadliwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i zastosowanie art. 151 P.p.s.a., mimo wskazywanego przez skarżącą Spółkę naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie art. 10 § 1 K.p.a.

Art. 10 § 1 K.p.a. gwarantuje stronie możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych wyjaśnień oraz wniosków. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym wymaga od tej strony dowiedzenia, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło tej stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca powinna wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Oznacza to, że w sytuacji, gdy brak udziału strony w toku czynności wyjaśniających nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, to także zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie mógł być uznany za skuteczny (tak np. NSA w wyroku z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 6/22; NSA w wyroku z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2435/21; NSA w wyroku z 23 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3147/19).

Trafnie w tym zakresie podnosi Sąd pierwszej instancji, że zakres uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez Kolegium sprowadzało się do dodatkowego potwierdzenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy zwrócił się do Burmistrza M. o wyjaśnienie, czy właściciele nieruchomości niezamieszkałych zawierali umowy o odbiór odpadów przez stronę skarżącą kasacyjnie. Burmistrz udzielił odpowiedzi, że sama Spółka R. sp. z o.o. takich umów nie zawierała. Podwykonawca tej Spółki będący przedsiębiorcą działającym pod nazwą "[...]" z siedzibą w C. po złożeniu ostatniej korekty do swojego sprawozdania za I półrocze 2017 r. wykreślił z listy odsługiwanych podmiotów tych, których nieruchomości były niezamieszkałe i które to nieruchomości były obsługiwane na podstawie umowy podwykonawstwa ze stroną skarżącą kasacyjnie. Tym samym należy stwierdzić, że nie zostało złożone przez stronę skarżącą kasacyjnie sporne sprawozdanie za I półrocze 2017 r. Tym samym te ustalenia nie stanowią o nowym stanie faktycznym sprawy, ale potwierdzają te same ustalenia, jakie dokonał organ pierwszej instancji (Burmistrz M.).

Naruszenie w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie art. 10 § 1 K.p.a. stanowiło wprawdzie naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, ale trafnie Sąd nie stwierdził, aby to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie ustalenie pozwalałoby na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nieistotne naruszenie przepisów postępowania nie daje sądowi pierwszej instancji podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i wadliwe uznanie, że w tej sprawie Kolegium naruszyło art. 189c K.p.a. oraz art. 189a § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 189a § 2 K.p.a. nie stosuje się przepisów działu IVA "Administracyjne kary pieniężne" Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli w odrębnych przepisach uregulowano kwestie objęte w pkt 1-6 ww. przepisu. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu strona skarżącą kasacyjnie nie odwołała się do jakiejkolwiek dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wynikającej z art. 189d K.p.a., ale jedynie do wadliwego zastosowania art. 189c K.p.a.

Nie można uznać za zasadną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w stanie faktycznym tej sprawy ani Sąd pierwszej instancji, ani organy administracyjne nie stosowały art. 189c K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie analizę dopuszczalności i prawidłowości zastosowania art. 189c K.p.a. zawarł na trzech stronach uzasadnienia zaskarżonego wyroku (od strony 12 do strony 14). Już ta okoliczność świadczy, że Sąd poświęcił znaczną część uzasadnienia tej kwestii i zawarte stanowisko tego Sądu nie narusza prawa. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że skoro w okresie sprawozdawczym (I półrocze 2017 r.) objętym tą sprawą przedsiębiorcy mieli obowiązek składania sprawozdań półrocznych, który winien być zrealizowany do 31 lipca 2017 r. to okoliczność, że od dnia 13 sierpnia 2019 r. zmieniły się jedynie okresy składania sprawozdań z półrocznych na roczne nie oznacza braku możliwości jakiejkolwiek oceny przestrzegania przez danego przedsiębiorcę obowiązku sprzed tej zmiany. Nie budzi wątpliwości powołanie się przez Sąd pierwszej instancji zarówno na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r. sygn. P 9/04, opubl. w OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 jak i uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06, opubl. w NSAiWSA z 2006 nr 2, poz. 71.

Powołując się na poglądy zawarte w ww. orzeczeniach trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli nowe prawo (tj. ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r. poz. 1403), które zmieniło okres składania sprawozdań z półrocznych na roczny nie zawierało przepisów przejściowych, to zagadnienie dotyczące tego, które przepisy stosować, powinno być wypełnione w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych może w takiej sytuacji polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r. sygn. P 9/04). Jeżeli więc ustawodawca nie rozstrzygnął w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Nie można przyjmować w takiej sytuacji, że istnieje automatyzm stosowania do stanów faktycznych zakończonych przed datą wejścia nowych przepisów nowego stanu prawnego, a wiec takiego, który nie obowiązywał w dacie zaistnienia owych stanów faktycznych.

Jak stwierdził NSA w ww. uchwale składu 7 sędziów, z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosuje się nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa można mówić wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Natomiast z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia TK z 5 listopada 1986 r. sygn. U 5/86, opubl. w OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U 1/86, opubl. w OTK 1986, poz. 2).

W tej sprawie nie naruszył prawa Sąd pierwszej instancji przyjmując, że do zdarzenia, które miało miejsce w okresie I półrocza 2017 r., trwało do dnia 31 lipca 2017 r. i polegało na obowiązku złożenia stosownego sprawozdania, należy stosować przepisy obowiązujące w dacie, w której upływał termin wykonania obowiązku złożenia tego sprawozdania. Taki też pogląd przyjęty został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3257/21 i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie pogląd ten podtrzymuje.

Dodatkowo należy stwierdzić, że zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jaka nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw nie spowodowała ani zmiany stawek kary pieniężnej, ani też zasad jej nakładania. Zarówno przed dniem 13 sierpnia 2019 r., jak i po tej dacie za przekazanie sprawozdania po terminie kara pieniężna wymierzana jest w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą, podczas gdy w niniejszej sprawie należało zbadać charakter tego naruszenia.

Zarzut ten jest nieuzasadniony dlatego, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji właśnie w związku z treścią art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., co zostało zawarte na stronach 17 i 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Wyraźnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji co do oceny stopnia naruszenia obowiązku objętego zaskarżoną decyzją i wskazał, dlaczego tego naruszenia nie może uznać za obarczone jedynie znikomą wagą. Tym samym w tej sprawie dokonano oceny możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przesłankę wynikającą z powołanego art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., a więc ze względu na ocenę wagi naruszenia prawa i jednoczesnego zaprzestania naruszenia prawa przez stronę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. zasady proporcjonalności poprzez jej niezastosowanie i nieuwzględnienie jedynie braków zawartych w złożonym sprawozdaniu.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że nałożona przez organ pierwszej instancji i utrzymana decyzją Kolegium kara pieniężna nie wynikała z braków lub błędów wynikających ze złożonego przez stronę skarżącą kasacyjnie sprawozdania, ale z samego braku złożenia sprawozdania. Jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, obowiązkiem strony skarżącej było złożenia dwóch odrębnych sprawozdań, a w razie potrzeby owym drugim sprawozdaniem byłoby sprawozdanie zerowe, co wprost wynikało z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych, przekazuje sprawozdanie zerowe wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie przekazała sprawozdania dotyczącego odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkalnych ani też sprawozdania zerowego, to tego braku nie można było usunąć poprzez poprawianie innego już złożonego sprawozdania. Zawarta w art. 8 § 1 K.p.a. zasada proporcjonalności oznacza zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności (tak NSA w wyroku z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 407/21). Ta zasada w tej sprawie nie została naruszona. Nie można uznać za uzasadnione twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, który jej naruszenie upatruje w braku uwzględnienia "widełek" wymierzenia kary pieniężnej wynikających z art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W tej sprawie organ pierwszej instancji wymierzył karę na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., a nie art. 9x ust. 1 pkt 4 tej ustawy. O ile art. 9x ust. 1 pkt 4 ww. ustawy rzeczywiście określa zakres wymierzenia kary od 500 zł do 5000 zł, to art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy wskazuje na kwotę 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Tym samym w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. zasady

proporcjonalności polegającej na braku analizy wysokości tej kary z związku z treścią art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest niezasadny.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 9x ust. 1 pkt 4 i art. 9p ust. 2 u.c.p.g. jest bezpodstawny. W tej sprawie zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja nie została wydana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ale art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Także z art. 9p ust. 2 u.c.p.g. wynika, że w przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni. Skoro w tej sprawie nie chodziło o nierzetelne przekazanie sprawozdania, ale o brak jego przekazania, to także art. 9p ust. 2 nie miał zastosowania.

Zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 9n u.c.p.g. poprzez nieprawidłowe uznanie, że z tego przepisu wynikał obowiązek składania dwóch sprawozdań, także nie jest zasadny. Z treści art. 9n ust. 1 ww. ustawy wyraźnie wynika, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości był obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, a więc nie jednego sprawozdania, ale dwóch sprawozdań. Jedno sprawozdanie obejmowało dane dotyczące odbieranych odpadów komunalnych z podziałem na ich rodzaje, a drugie sprawozdanie, o którym wprost stanowi art. 9n ust. 6 u.c.p.g. obejmujące dane dotyczące nieruchomości i ich właścicieli, z terenu których były lub też nie były odbierane odpady. Mając powyższe należy wyraźnie stwierdzić, że trafnym jest pogląd Sądu pierwszej instancji o obowiązku składania przez przedsiębiorcę w okolicznościach tej sprawy dwóch sprawozdań, a nie jednego.

Także nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9n u.c.p.g. polegającą na przyjęciu, że obowiązek złożenia sprawozdania spoczywa na stronie skarżącej jako pośredniku, a nie na podmiocie faktycznie wykonującym odbieranie odpadów.

Trafnie stwierdził w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, że obowiązek składania sprawozdań ciążył na podmiocie prowadzącym na terenie danej gminy działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Okoliczność, że taki podmiot może posługiwać się podwykonawcą, nie zwalnia samego przedsiębiorcy z obowiązku składania sprawozdań. Zgodnie z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Tym samym już sam wpis przedsiębiorcy do ww. rejestru skutkuje obowiązkiem składania sprawozdań, ponieważ art. 9n ww. ustawy obejmuje właśnie takich przedsiębiorców, którzy są wpisani do właściwego rejestru prowadzonego przez wójta danej gminy. Nie zwalnia z obowiązku składania sprawozdań sytuacja, w której taki przedsiębiorca posługuje się podwykonawcą w zakresie faktycznego odbierania odpadów komunalnych. Taki pogląd zaprezentowano w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1388/18) i Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podtrzymuje.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, to na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił.