Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 2033/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 52 § 1 i § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1,2, art. 7, art. 21, art. 22 ust. 1, 4, 5
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
article: § 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w T. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 marca 2015 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie włączenia karty adresowej fabryki [...] (obecnie sklep) przy ul. [...] (nr karty [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...]; II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej T. sp. z o.o. w T. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 2033/23

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. – dalej: "u.o.z."), wprowadził zmiany w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...].

Mocą tego zarządzenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] (w skrócie "GEZ") włączone zostały karty adresowe zabytków:

- Wytwórnia [...] obecnie hotel i restauracja przy [...] (nr karty GEZ – [...]),

- Fabryka [...] obecnie sklep przy ul. [...] (nr karty GEZ – [...]),

- Zespół 8 zbiorników wodnych - [...] (nr karty GEZ – [...]),

- Cmentarz [...] przy ul. [...] (nr karty GEZ – [....]).

Pismem z 11 października 2023 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "strona skarżąca", "Spółka") skierowała do Prezydenta Miasta [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegające na włączeniu do GEZ karty adresowej zabytku Fabryka [...], obecnie sklep przy ul. [...], a w związku z tym do uchylenia zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej wpisania budynku położonego przy ul. [...] w [...] do GEZ jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 7 listopada 2023 r. (doręczonym Spółce 9 listopada 2023 r.) poinformował o braku podstaw do uwzględnienia wezwania.

W tej sytuacji Spółka – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. B.O. pismem z 29 listopada 2023 r. (data wpływu do organu – 30 listopada

2023 r.) złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisane powyżej zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2015 r.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budynek przy ul. [...] w [....] stanowi zabytek podlegający wpisowi do gminnej ewidencji zabytków, oraz dokonanie wpisu do GEZ w sposób dowolny, bez zapewnienia skarżącej możliwości zakwestionowania działań organu;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31. ust. 3 Konstytucji RP w zw. art. 233 i 235 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm. - dalej jako: "k.c."), poprzez ograniczenie przysługujących skarżącej praw do korzystania z własności, wskutek ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, na podstawie uznanego za częściowo niekonstytucyjny przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. bez zapewnienia skarżącej gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia i arbitralnym przyznaniem prymatu ochronie zabytków nad ochroną prawa własności.

Wobec powyższych zarzutów Spółka wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zmian w GEZ w części dotyczącej włączenia do GEZ budynku położonego w [...] przy ul. [...]. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: opinii mgr. M. M. celem wykazania faktu, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] nie posiada walorów zabytkowych. Zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Spółka wyjaśniła, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], składającej się z działki o nr ewid. [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...], na której posadowiony jest budynek handlowo usługowy o nr indentyfikacyjnym [...], wpisany do GEZ pod nr karty GEZ- [....].

Spółka wskazała, że zamierza sprzedać prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności posadowionego na niej budynku handlowo-usługowego (obecnie strony podpisały umowę przedwstępną) na rzecz spółki R. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. (dalej jako: Inwestor). Inwestor 19 czerwca 2023 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w [...], załączając wymagane dokumenty, w tym zgodę właściciela ww. budynku tj. skarżącej na rozbiórkę. Prezydent wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytów z/s w[....] Delegatura w [...] o uzgodnienie projektu rozbiórki, informując że budynek jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] pod pozycją GEZ [....]. Strona skarżąca wyjaśniła, że dopiero po otrzymaniu ww. pisma dowiedziała się, że jej nieruchomość została ujęta w GEZ, uprzednio nie została poinformowana przez organ o dokonaniu takiego wpisu.

W tej sytuacji podjęła kroki zmierzające do usunięcia nieruchomości z GEZ i 19 lipca 2023 r. złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o jej wykreślenie z ewidencji oraz wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie podstaw włączenia do GEZ nieruchomości przy ul. [...].

W dniu 3 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków z/s w [...] Delegatura w [...] wydał postanowienie 147/23 (znak sprawy T- RDZ.5133.10.2023.TS), którym nie uzgodnił projektu budowalnego rozbiórki budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w [....]. Na postanowienie to zostało wniesione zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które obecnie oczekuje na rozpoznanie.

W dniu 12 września 2023 r. skarżąca Spółka otrzymała od Prezydenta odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej wraz z kserokopię pisma Urzędu Ochrony Zabytków z/s w [...] Delegatura w [...] z dnia 28 listopada 2014 r. nr UOZ.T.4.5133.15.2014 w sprawie aktualizacji GEZ, w którym w pkt 4 zawarto sugestię o potrzebie stworzenia aktualizacji GEZ i rozszerzenia jej o kolejne nieruchomości, w tym m. in. o budynek przy ul. [...].

Skarżąca wskazała, że podstawą wpisu nieruchomości położonej przy ul. [...] do GEZ Miasta [...] jest zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. Dlatego złożyła najpierw wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie nieruchomości z ww. ewidencji. Wobec jego nieuwzględnienia złożyła skargę do sądu.

Strona wyjaśniła, że zgodnie z jej wiedzą oraz jak wynika z dokumentów pozyskanych dotychczas w sprawie, nieruchomość skarżącej nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zatem wpis musiał nastąpić na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. W dacie włączenia nieruchomości skarżącej do GEZ Miasta [...], obowiązywało rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 661) w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r., zmieniającej rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 ze zm.). Do czasu dokonanej nowelizacji, wszelkie czynności związane z zamiarem włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków, czy z włączeniem takiej karty do ewidencji, dokonywane były bez wiedzy i jakiegokolwiek udziału właściciela takiej nieruchomości. Skarżąca Spółka nie posiadała zatem wiedzy o naruszeniu jej praw dotyczących nieruchomości, bowiem poprzez zastosowanie procedury z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z., nie została nigdy poinformowana o fakcie ujęcia jej nieruchomości w GEZ. Pozbawiona zatem została gwarancji ochrony swoich praw, co godzi w jej konstytucyjne prawa, zagwarantowane przez art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18), który orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z tych przyczyn TK uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest niegodny z Konstytucją RP.

Skarżąca stwierdziła, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa, poprzez zastosowanie przez organ procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części, która to nie gwarantuje w żadnym stopniu ochrony uprawnień właścicielskich. Procedura ta nie tylko nie umożliwiła udziału w niej skarżącej, jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości i właścicielowi budynku, a dodatkowo cechuje się uproszczonym, a wręcz znikomym postępowaniem dowodowym, niedającym podstaw do polemiki ze stwierdzeniem, czy dana nieruchomość może zostać faktycznie uznana za zabytek. Procedura ta wyklucza udział właścicieli nieruchomości w postępowaniu i nie pozwalała na zapoznanie się przez właściciela z wynikiem postępowania wyjaśniającego, ustalającego zabytkowe walory ocenianej nieruchomości.

Organ dokonał wpisu budynku przy ul. [...] pomimo braku jednoznacznego ustalenia, czy ww. budynek posiada cechy, które uzasadniają objęcie go szczególną ochroną.

Zdaniem skarżącej budynek starej fabryki [...], nie posiada żadnych cech kwalifikujących go do objęcia ochroną. W załączonej do skargi opinii jednoznacznie stwierdzono, że ww. nieruchomość nie przedstawia walorów zabytkowych, z uwagi m. in. na przeprowadzone remonty, w tym wymianę pewnych elementów stolarki.

W dalszej części skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia. Wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje objęcie jej ochroną konserwatorską, wpływającą na prawa właścicieli lub użytkowników wieczystych w zakresie możliwości korzystania z ich praw z wyłączeniem innych osób (art. 233 i 235 § 1 i § 2 K.c.). Zaskarżone zarządzenie stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), a skarga na wspomniany akt może być wniesiona w każdym czasie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ zakwestionował w całości podnoszone przez stronę skarżącą twierdzenia. W jego ocenie zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami. Zostały uzyskane wszelkie niezbędne opinie, w tym [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zasadne było wpisanie nieruchomości do GEZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać dopuszczalność skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia.

Nie ulega wątpliwości, że wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków ma wpływ na uprawnienia i obowiązki właściciela (wieczystego użytkownika) tejże nieruchomości wynikające zarówno z ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.) – m.in. art. 5, art. 28 ust. 1, jak i innych przepisów – m.in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane. Z tego też względu właściciele (wieczyści użytkownicy) takiej nieruchomości mają interes prawny do wniesienia skargi do sądu, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a.

Skarżąca wskazuje, że przedmiotem jej skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w części dotyczącej włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] ("GEZ") budynku przy ul. [...] w [....].

Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Sąd zwraca jednak uwagę, że czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 18.05.2021 r., II OZ 218/21, wyrok NSA z dnia 18.10.2023 r., II OSK 1765/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13.09.2023 r., II SA/Rz 634/23, wyroki WSA w Krakowie z dnia 7.12.2023 r., II SA/Kr 986/23 i z dnia 9.01.2024 r., II SA/Kr 1361/23, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16.01.2024 r., II SA/Lu 976/23).

Zaskarżona czynność została podjęta w 2015 r., a zatem kwestię terminu wniesienia skargi i wyczerpania trybu właściwego dla jej wniesienia należy oceniać przez pryzmat regulacji obowiązujących przed 1czerwca 2017 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Wynika to z brzmienia art. 17 ust. 2 tej ustawy stanowiącego, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (P.p.s.a.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31.05.2017 r.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31.05.2017 r.).

Natomiast zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 31.05.2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd przyjął, że T. sp. z o.o. z całą pewnością dowiedziała się o zaskarżonej czynności najpóźniej w dniu 19.07.2023 r., tj. w dniu złożenia swojego wniosku o wykreślenie z GEZ ww. budynku.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca złożyła w niniejszej sprawie 13 października 2023 r. (data wpływu do organu), a zatem po upływie 14 dniowego terminu, liczonego od 19.07.2023 r.

Sąd wskazuje jednak, że art. 52 § 3 zdanie 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. stanowił, że sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił okoliczności przemawiające za uznaniem, że przekroczenie ww. terminu nastąpiło bez winy skarżącej spółki. Zasadniczym celem skarżącej spółki było usunięcie wpisu do GEZ budynku przy ul. [...]. Dopiero w toku rozpoznawania wniosku o wykreślenie tego wpisu skarżąca spółka uznała, że wobec wad prawnych czynności wpisania ww. budynku do GEZ, skuteczniejszym sposobem będzie uchylenie tego wpisu. Sąd nie dopatrzył się zatem winy w działaniu spółki, polegającym na skierowaniu do właściwego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa po upływie 14 dni od powzięcia informacji o wpisaniu budynku do GEZ. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna. Zachowany został również termin do jej wniesienia - skargę na czynność należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Na wezwanie spółki z 13 października 2023 r. organ odpowiedział pismem z 7.11.2023 r. (data otrzymania 9.11.2023 r.), a skargę skierowano 30.11.2023 r.

Ewidencja zabytków, której dotyczy zaskarżona czynność organu, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz.U. 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.) jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4).

Podstawą prawną zaskarżonej czynności jest powołany art. 22 ust. 4 oraz art. 22 ust. 5 u.o.z., który stanowi, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: zabytki nieruchome wpisane do rejestru (ust. 5 pkt 1); inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (ust. 5 pkt 2) oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 5 pkt 3).

Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 56) w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pojęcie "zabytku" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zabytkiem nieruchomym zaś jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.).

Włączenie karty zabytku do ewidencji nie zostało wprost zaliczone do form ochrony zabytków, wskazanych w art. 7 u.o.z. Wpis do ewidencji zabytków stanowi więc środek wstępnej ochrony zabytków. Jednak należy podkreślić, że wiąże się on z określonymi obowiązkami i ograniczeniami dla właściciela i posiadacza, wskazanymi na wstępie, wynikającymi z art. 5, art. 28 u.o.z., art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Mimo, że włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytku odbywa się w formie czynności materialno-technicznej i pozbawione jest szerszych wymogów formalnych, to bez wątpienia nie może być działaniem dowolnym organu.

W orzecznictwie ukształtował się w związku z tym pogląd, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy wartości historycznych budynku przy ul. [...] w [...], który został zaprojektowany w czasie powstawania Centralnego Okręgu Przemysłowego w początku XX w. jako fabryk [...], a obecnie stanowi lokal handlowy. Był wielokrotnie przebudowywany, w pierwotnym kształcie zachowała się jedynie bryła, nie zostały zachowane oryginalne elementy konstrukcji i wystroju (wymieniono podłogi, elewację, stolarkę, w tym zmieniono kształt i wymiary otworów okiennych).

Skarżąca spółka dołączyła sporządzoną na własne zlecenie opinię dotyczącą stanu zachowania wartości zabytkowych budynku, wskazuje również, że nabywając nieruchomość nie miała wiedzy o wpisaniu jej do GEZ. Wskazuje ponadto na zmiany przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r., które dopiero po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U.2019.1886) nakazały informowanie właściciela nieruchomości o wszelkich czynnościach związanych z wpisaniem do GEZ.

Stanowi o tym art. 18 b w ust. 1 rozporządzenia – "O zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem". Ustalony również został termin tego zawiadomienia - co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków (ust. 4).

Spółka zwraca również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, który w ocenie Sądu stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej czynności.

W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 18.10.2023 r., II OSK 1765/17, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to jednak konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, (w:) Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji, co w niniejszej sprawie przesądza o bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a.

Uwzględnienie skargi przez Sąd skutkuje stwierdzeniem, że Prezydent Miasta [...] dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą, sprzeczną z Konstytucją RP procedurę, która uniemożliwiła właścicielowi budynku kwestionowanie przyjętych przez organ ustaleń, formułowanie wniosków dowodowych, czy inny sposób obrony przed ograniczeniem prawa własności.

W świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do GEZ, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu.

. O kosztach obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.