Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 531/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 3 pkt 9, art. 48 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2024 r. nr OA.7721.18.1.2024 w przedmiocie wstrzymania budowy drogi – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z 9 lutego 2024 r. nr OA.7722.18.1.2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775, dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia K.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: "Inwestor"/"Skarżący"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia 11 grudnia 2023r. znak: PINB.5160.12.5.2023 wstrzymujące budowę drogi, prowadzoną przez Inwestora na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] oraz informujące, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej ustalanej w odrębnym postanowieniu, w celu uzyskania decyzji o legalizacji, której zasady obliczania są określone w art. 49d ust. 1 pkt 11 art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "P.b."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że PINB 12 lipca 2023 r. wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane związane z budową drogi na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] oraz informujące Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej drogi na warunkach określonych w przepisach P.b. Postanowieniem z dnia 5 września 2023 r. WINB, w uwzględnieniu zażalenia, uchylił ww. postanowienie w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia czy zrealizowane na działce nr [...] roboty budowlane były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21 lutego 2020 r. znak: AB.6740.12.23.2020 wydaną przez Starostę [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 28 lipca 2023 r. znak: AB.7640.12.23.2020 i czy zostały wykonane w ramach inwestycji, na którą Inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę. PINB dokonał analizy zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr 1 i 2) w zabudowie szeregowej z instalacjami na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] i postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r. wstrzymał budowę drogi na działce nr [...] oraz poinformował o możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej.

Inwestor wniósł na to postanowienie zażalenie. WINB wskazał na ustalenia, wedle których działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do zabudowy jednorodzinnej istniejącej na sąsiednich działkach, a jej teren utwardzony w sposób opisany w protokole z 31 maja 2023 r. Całkowita długość drogi wynosi 143,6m. Właściciele budynków mieszkalnych będący równocześnie współwłaścicielami drogi potwierdzili, że w umowie zawartej z deweloperem zawarta była deklaracja dewelopera o wykonaniu przez niego kostkowanej drogi dojazdowej na działce nr [...]. Inwestor potwierdził, że roboty budowlane związane z budową drogi wykonał latem 2022 roku, nie pamiętał czy przed wykonaniem robót zapoznał się z projektem i czy taki projekt był, ani czy było pozwolenie na budowę dotyczące budowy drogi. WINB stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przepis ten obejmuje wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem łub innym obiektem, (jak np. chodniki, dojścia, przejazdy i dojazdy do budynku, place pod śmietniki itp.), które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 9 P.b. pod pojęciem "urządzeń budowlanych" związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenia budowlane, a więc urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem z natury swojej pozostają w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnią funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku, kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji odrębnej niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, nie można już mówić o urządzeniu budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Zatem utwardzenie powierzchni działki o nr [...] wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych", o którym mowa w ww. przepisie art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy P.b., gdyż celem wykonanych robót budowlanych nie było zapewnienie możliwości użytkowania obiektu (budynku mieszkalnego) zgodnie z przeznaczeniem. Wykonane utwardzenie nie służy jednemu konkretnemu obiektowi. Działka nr [...] będąca współwłasnością kilkunastu osób stanowi połączenie komunikacyjne budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach sąsiednich, z drogą publiczną. Utwardzenie powierzchni działki nr [...] w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego stanowi budowę drogi - obiektu liniowego (art. 3 pkt 3a P.b.), która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). WINB nie zgodził się z twierdzeniem Inwestora, że przedmiotowe roboty budowlane były objęte pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę decyzją z dnia 21 lutego 2020 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 28 lipca 2023 r. Podzielił stanowisko PINB, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, relacjonując w decyzji szczegółowo kwestę udzielenia pozwolenia na budowę, w tym fakt, że Starosta [...] ww. postanowieniem z 28 lipca 2023 r. sprostował błąd pisarski w decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez dodanie w sentencji decyzji działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Z kolei analizując zakres pozwolenia na budowę w powiązaniu z zatwierdzonym projektem budowlanym WINB stwierdził, że pozwolenie obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr 1 i 2) w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami na działkach nr [...], [...] (powstałej z podziału części działki [...]). Natomiast w sentencji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i opisie technicznym zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część udzielonego pozwolenia na budowę, brak jest odniesienia co do budowy drogi dojazdowej (wewnętrznej) na działce [...]. Wprawdzie pozwolenie na budowę w związku z postanowieniem prostującym błąd pisarski obejmuje działkę nr [...], ale teren inwestycyjny określony na projekcie zagospodarowania terenu nie obejmuje tej działki. Na projekcie zagospodarowania terenu jest oznaczona działka nr [...] przed jej podziałami, w granicach której znajduje się obecna działka nr [...] (po podziale), ale znajduje się ona poza terenem inwestycyjnym, który jest zawężony do dwóch działek tj. [...] i [...] (obecna numeracja). W legendzie do projektu zagospodarowania terenu znajduje się oznaczenie "projektowane utwardzenie terenu", które obejmuje całą obecną działkę nr [...] i pełni funkcję drogi wewnętrznej dla projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W ocenie WINB jest to utwardzenie wzmiankowane, które miało być przewidziane do wykonania w ramach odrębnych inwestycji, tak samo jak 13 pozostałych budynków mieszkalnych - również wrysowanych na planie zagospodarowania terenu w granicach działki budowlanej, ale poza granicami terenu objętego wnioskiem. O słuszności tych twierdzeń świadczy fakt, że w analogiczny sposób oznaczone jest projektowane utwardzenie terenu na planie zagospodarowania terenu dla innych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej objętych odrębnymi pozwoleniami na budowę. Ponadto w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę brak jest rozwiązań projektowych i części opisowej dla "projektowanego utwardzenia terenu". Okoliczność oznaczenia w projekcie zagospodarowania obszaru terenu obecnej działki nr [...] jako "projektowanego utwardzenia terenu" w sytuacji, gdy teren tej działki wykracza poza zakres inwestycyjny oznaczony na planie zagospodarowania terenu i wobec braku jakichkolwiek w projekcie rozwiązań projektowych utwardzenia i opisu sposobu utwardzenia, nie może przesądzać, że zatwierdzony projekt budowlany oprócz budowy dwóch budynków mieszkalnych wraz z instalacjami obejmuje utwardzenie działki [...], pełniące funkcję drogi wewnętrznej. Nie można utożsamiać zaznaczonego na planie zagospodarowania terenu działki budowlanej, na której przewidziano do wykonania 15 budynków mieszkalnych i przedmiotowe utwardzenie, z terenem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę (pozwolenie na budowę z dnia 21 lutego 2020 r. znak: AB.6740.12.23.2020). Fakt, że decyzja pozwolenia na budowę obejmuje działkę nr [...] nie może automatycznie stanowić, że obejmuje wykonaną na tej działce drogę, skoro droga ta nie została zaprojektowana w ramach objętego wnioskiem terenu. Zatem wykonane roboty należy zakwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej na działce nr [...], która zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a roboty budowlane związane z budową przedmiotowej drogi nie były objęte ww. pozwoleniem na budowę oraz, że do ich realizacji przystąpiono samowolnie. Samowolna budowa drogi stanowi naruszenie prawa, do którego ma zastosowanie przepis art. 48 P.b.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości postanowienie WINB zarzucając naruszenie:

1. art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977) poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej Skarżącego stanowi wykonywanie robót wymagających wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz przede wszystkim, że nie stanowiło ono zapewnienia możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

2. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024, poz. 320) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej Skarżącego stanowi drogę a więc budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 P.b.,

3. art. 3 pkt 3a P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowi budowę drogi- obiekt liniowy który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

4. art. 3 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że utwardzony przez Skarżącego teren nie jest "urządzeniem budowlanym",

5. art. 28 ust. 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowi budowę drogi- obiektu liniowego które wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

6. art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej Skarżącego stanowi wykonywanie robót wymagających wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz przede wszystkim, że nie stanowiło ono zapewnienia możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

7. art. 48 ust. 1 P.b. - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowią samowolę budowlaną, tj. były realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę,

8. art. 48 ust. 3 P.b. - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowią samowolę budowlaną tj. były realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę a więc wymagają złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego,

9. art. 48b ust. 1 P.b. - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowią samowolę budowlaną a więc wymagają przedłożenia dokumentów legalizacyjnych przez Skarżącego,

10. art. 49 ust. 2a P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowią samowolę budowlaną tj. były realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę a więc wymagają złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego,

11. art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowią samowolę budowlaną, tj. były realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę a więc wymagają złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego,

12. art. 49e P.b poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowią samowolę budowlaną, tj. były realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę a więc wymagają złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego,

13. art. 50 ust. 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej są realizowane i stanowią budowę drogi, podczas gdy zostały ww. roboty polegające na utwardzeniu drogi zostały zakończone w dalekim odstępie czasu i nie stanowią budowy drogi,

14. art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżącego,

15. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżącego, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa,

16. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień, jak również zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących rozpatrywanej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

17. art. 11 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu zaskarżonego postanowienia, a oparcie zaskarżanego postanowienia jedynie na stanowisku organu I Instancji, kwestionowanym przez skarżącego,

18. art. 15 K.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego,

19. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak dokonanie przez Organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżącego, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa,

20. art. 80 K.p.a. poprzez dobrowolną, samowolną oraz dokonaną niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżącego, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa,

21. art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego dostatecznie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia,

22. art. 113 K.p.a. poprzez jego dobrowolną, samowolną oraz dokonaną niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego wykładnią,

23. art. 155 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz zasad współżycia społecznego.

Na tych podstawach skarżący zażądał uchylenia w całości postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, umorzenia postępowania prowadzonego przez PINB oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący rozwinął zarzuty skargi, koncentrując się na tezie, że działka nr [...] była przedmiotem złożonego wniosku o wydanie decyzji o pozwolenia na budowę, a więc była objęta Projektem Budowlanym oraz Projektem Zagospodarowania Terenu, co stanowi o tym, że organ Starostwo Powiatowe w [...] na skutek oczywistej omyłki nie objął go w treści wydanej decyzji, a co zostało sprostowane w treści wydanego postanowienia z 28 lipca 2023 r. Skarżący oparł się także na orzecznictwie sądów administracyjnych, mającym potwierdzić prezentowane przez Skarżącego w sprawie stanowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący. Zawiadomieniem z 14 kwietnia 2023 r. PINB poinformował współwłaścicieli działki nr [...] o kontroli robót budowlanych związanych z budową drogi położonej na przedmiotowej działce. W oparciu o ustalenia wynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2023 r., PINB powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowalnych na działce nr [...] (zawiadomienie z 12 lipca 2023 r.). W parciu o dowody zgromadzone w ramach czynności kontrolno-wyjaśniających, postanowieniem z 12 lipca 2023 r., wstrzymał prowadzenie robót związanych z budową drogi na działce nr [...] i jednocześnie poinformował Skarżącego, jako inwestora, o postępowaniu legalizacyjnym. Postanowienie to, w uwzględnieniu zażalenia Skarżącego, zostało uchylone przez WINB (5 września 2023 r.), z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, PINB postanowieniem z 11 grudnia 2023 r., wstrzymał budowę drogi prowadzonej przez Inwestora na działce nr [...] i poinformował, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej ustalanej w odrębnym postanowieniu, w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Na postanowienie to zażalenie wniósł Skarżący. WINB zażalenia nie uwzględnił i postanowieniem z 9 lutego 2024 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Postanowienie WINB stanowi przedmiot skargi.

II. Kwestą sporną w rozpoznawanej sprawie jest zakwalifikowanie robót wykonanych na działce nr [...]. Wg Skarżącego, jako inwestora, roboty stanowią utwardzenie dojść i dojazdów na działkach budowalnych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., na które nie jest wymagane dodatkowe pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie. Z kolei w ocenie organów nadzoru budowlanego wykonane roboty wykraczają poza zakres tego przepisu, gdyż nie stanowią wykonania urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Doszło bowiem do utwardzenia działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia doprowadziła do powstania szlaku komunikacyjnego, co stanowi budowę obiektu liniowego – drogi (art. 3 pkt 3a P.b. - ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami ...).

Stosownie do art. 3 pkt 9 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Pojęcie "utwardzenie powierzchni gruntu" w ustawie – Prawo budowalne nie jest zdefiniowane. Z brzmienia art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. nie wynika również, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Zatem wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie tego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. II OSK 593/12).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o tym, czy nie został przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 (aktualnie pkt 4) P.b. decyduje sposób użytkowania i przeznaczenia utwardzonego terenu. W wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 701/16 wskazano, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 (obecnie pkt 4) w zw. z art. 3 pkt 9 P.b. jest nieuzasadnione. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Utwardzenie gruntu może stanowić odrębną budowlę, o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. Zatem, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 P.b. (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 października 2022 r., sygn. II SA/Rz 569/22). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę utożsamia się z tymi poglądami.

III. Wskazane powyżej przepisy prawa materialnego wyznaczyły zakres postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdza, że postępowanie to zostało przeprowadzone prawidłowo, w stopniu pozwalającym na ustalenie charakteru robót wykonanych na działce nr [...]. Nie budzi też zastrzeżeń ocena zebranego materiału dowodowego, który oceniony został w sposób odpowiadający wymaganiom art. 80 K.p.a., o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej 31 maja 2023 r. oraz załączonego materiału fotograficznego wynika, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do zabudowy jednorodzinnej istniejącej na sąsiednich działkach. Jej teren utwardzony jest kostką betonową na całej szerokości, z wyłączeniem pasa o szerokości około 25-35cm od strony działki nr [...] i części na szkicu do protokołu działki nr [...]. Utwardzony teren drogi dojazdowej nie posiada odwodnienia. Na odcinku oznaczonym ma dołączonej do protokołu kontroli mapie, fragment działki nr [...] A-B o długości 8,35m utwardzony jest tłuczniem, drobnym kamieniem, na pozostałym odcinku posiada nawierzchnię gruntową (zaznaczono na szkicu sytuacyjnym). Na odgałęzieniu oznaczonym A-C droga dojazdowa utwardzona jest na całej szerokości (5,05m) kostką betonową. Na odcinku o długości ok. 2,3m, odcinek C-C', nawierzchnia utwardzona jest żwirkiem, drobnym kamieniem. Całkowita długość drogi wynosi 143,6m. Protokół ten, po wszczęciu postępowania w rozpoznawanej sprawie, został zaliczony w poczet materiału dowodowego.

Dowodem, który po kasacyjnym orzeczeniu WINB został przeprowadzony, był dowód z dokumentów obejmujących decyzje o pozwoleniu na budowę i zgłoszeniu do użytkowania domów usytuowanych przy utwardzonej działce nr [...]. Szczegółowej analizie organy poddały decyzję Starosty z 21 lutego 2020 znak: AB.6740.12.23.2020 wydaną na wniosek Skarżącego oraz projekt budowlany stanowiący integralną część udzielonego pozwolenia na budowę, a także postanowienie Starosty z 28 lipca 2023 r. prostujące tę decyzję (poprzez dopisanie na pierwszej stronie, jako objętej tym pozwoleniem na budowę także działki nr [...]). Ocena tych dowodów z konkluzją, że pozwolenie do nie obejmowało działki nr [...], zasługuje na pełną aprobatę. Podkreślić należy, że w opisie technicznym zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część udzielonego pozwolenia na budowę, brak jest odniesienia co do budowy drogi dojazdowej (wewnętrznej) na działce [...]. Nadto na stronie 1., działka nr [...] nie została wymieniona, natomiast w części opisowej zapisano jedynie, że "dostęp do drogi publicznej (...) poprzez wewnętrzną drogę nr ewid. [...]" (str. 2 projektu – opis techniczny). Dowody z dokumentów znane były Skarżącemu, gdyż był adresatem rozstrzygnięć Starosty a ich ocena dokonana przez PINB stanowiła przedmiot zażalenia.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi organy nadzoru budowalnego zebrały wystarczający materiał dowodowy (przy współudziale Skarżącego, który przedkładał niektóre dokumenty). Dowody te, zgodnie w wymogami wynikającymi z art. 80 K.p.a., poddane zostały wnikliwej ocenie, czemu organy dały wyraz w uzasadnieniu. Skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym (m.in. był wzywany o wyjaśnienia i dokumenty), był też adresatem pozwoleń na budowę udzielonych przez Starostę. Zatem podnoszenie zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 10 § 1 K.p.a., należy uznać za niezasadne. Wbrew też skardze, nie naruszono art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie sprawy Sąd podziela ustalenia organów nadzoru budowalnego i stwierdza, że wykonane na działce nr [...] roboty należy zakwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej na tej działce, która zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane związane z budową przedmiotowej drogi nie były bowiem objęte pozwoleniem na budowę i do ich realizacji przystąpiono samowolnie. Wszystko to prowadzi do wniosku, że samowolna budowa drogi stanowi naruszenie prawa, do którego ma zastosowanie przepis art. 48 P.b. Zatem o naruszeniu prawa materialnego nie może być mowy.

Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935).