Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 166/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2240/20 w sprawie ze skargi S.K. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 10 września 2020 r., nr DO-VII.7613.59.2020.MK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2240/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Ministra Rozwoju z 10 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące istotne dla rozpoznania sprawy ustalenia:

Decyzją z 25 lutego 1980 r. Prezydent M. [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność K.K., S.K., K.L.

Decyzją z 20 maja 1980 r. Wojewoda Katowicki utrzymał w mocy decyzję z 25 lutego 1980 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za składnik gruntowy, natomiast uchylił w części ustalającej odszkodowanie za budynek.

Pismem z 11 sierpnia 1997 r. K.L., K.K. i S.K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji wywłaszczeniowych.

Decyzją z 14 stycznia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody Katowickiego z 20 maja 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 25 lutego 1980r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, natomiast odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z 9 września 2004 r. S.K. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r.

Decyzją z 25 kwietnia 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r.

Decyzją z 18 sierpnia 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z 25 kwietnia 2005 r.

Prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K.K. i S.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z 18 czerwca 2005 r.

Pismem z 1 października 2018 r. S.K. ponownie zwrócił się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r.

Postanowieniem z 18 stycznia 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S.K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r.

Postanowieniem z 15 marca 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie z 18 stycznia 2019 r.

Prawomocnym wyrokiem z 6 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 881/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S.K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2019 r.

13 stycznia 2020 r. do Ministerstwa Rozwoju wpłynął wniosek S.K. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, wywłaszczoną decyzją Prezydenta M. [...] z 25 lutego 1980 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Katowickiego z 20 maja 1980 r. oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r.

Pismem z 4 marca 2020 r. powyższy wniosek w zakresie wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość został przekazany według właściwości Prezydentowi Miasta [...].

Postanowieniem z 4 marca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez S.K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r.

Pismem z 13 maja 2020 r. S.K. ponownie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r., w zakresie dotyczącym wyłączenia odszkodowania za składnik budowlany z decyzji Prezydenta M. [...] z 25 lutego 1980 r.

Postanowieniem z 29 lipca 2020 r. Minister Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S.K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r., w zakresie dotyczącym wyłączenia odszkodowania za składnik budowlany z decyzji Prezydenta M. [...] z 25 lutego 1980 r.

Pismem z 7 sierpnia 2020 r. S.K. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Rozwoju z 29 lipca 2020 r. wskazując, że nigdy nie było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r., w części dotyczącej wyłączenia odszkodowania z decyzji wywłaszczeniowej.

Minister Rozwoju postanowieniem z 10 września 2020 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z 29 lipca 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Minister wskazał, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Katowickiego z 20 maja 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. [...] z 25 lutego 1980 r. była już przedmiotem postępowania nadzorczego.

Od postanowienia Ministra Rozwoju z 10 września 2020 r. S.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W skardze wskazał, że organ po raz kolejny nie zapoznał się z przedmiotem sprawy i z pogwałceniem uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r., z automatu, odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości z udziałem biegłego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z 29 lipca 2020 r. z pouczeniem organu o obowiązku przestrzegania prawa, czyli właściwego zinterpretowania orzeczenia organu nadzorczego dotyczącego odszkodowania za wywłaszczenie, zawartego w ostatecznej decyzji Ministra infrastruktury z 18 sierpnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę za niezasadną.

Sąd I Instancji zwrócił uwagę, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 kpa (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 kpa przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony.

Sąd I instancji wyjaśnił, że prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K.K. i S.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z 18 sierpnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 25 kwietnia 2005 r., wydaną na skutek wniosku S.K., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r., który stwierdził nieważność decyzji Wojewody Katowickiego z 20 maja 1980r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. [...] z 25 lutego 1980r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, natomiast odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Z kolei prawomocnym wyrokiem z 6 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 881/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S.K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 18 stycznia 2019 r. odmawiające wszczęcia z wniosku S. K. postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r.

Z akt postępowania wynikało, że S.K. już we wniosku o stwierdzenie nieważności z 11 sierpnia 1997 r. kwestionował pozbawienie właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] odszkodowania za składnik budowlany znajdujący się na spornym gruncie, którego "zaboru" – jego zdaniem - dokonała Huta [...] i przez to wyrządziła przedwywłaszczeniowym właścicielom tejże nieruchomości szkodę. Te okoliczności były też eksponowane w postępowaniu nieważnościowym wywołanym wnioskiem S.K. z 9 września 2004 r., co wynika chociażby z pisma S.K. z 20 stycznia 2005 r. Również skarga K.K. i S.K. z 2 września 2005 r. oparta została w dużej mierze na zarzutach, że decyzja Prezesa UMiRM z 14 stycznia 2002 r. rażąco narusza prawo poprzez to, że nie wykonuje wyroku NSA z 27 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 234/00 i w konsekwencji pozbawia skarżących prawa do odszkodowania za wywłaszczenie składnika budowlanego objętego kosztorysem biegłego, znajdującego się w aktach wywłaszczeniowych, który to składnik rok przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej został zburzony.

Zatem WSA w W. orzekając prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 o oddaleniu skargi K.K. i S.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z 18 sierpnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 25 kwietnia 2005 r. niewątpliwie miał na uwadze podnoszone wyżej przez S. K. kwestie oceniając legalność decyzji Ministra Infrastruktury.

We wniosku o stwierdzenie nieważności z 1 października 2018 r. S.K. po raz kolejny zarzucał Prezesowi UMiRM, że ten wydał wadliwą decyzję nadzorczą z 14 stycznia 2002 r., ponieważ pozbawił skarżącego odszkodowania za zabudowania, które zostały usunięte z przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z 25 lutego 1980 r.

Znając zatem te argumenty WSA w W. prawomocnym wyrokiem z 6 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 881/19 oddalił skargę S.K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 18 stycznia 2019 r. odmawiające wszczęcia z wniosku S.K. postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r. WSA w W. uznał, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa UMiRM z 2002 r. była już przedmiotem oceny przez organ administracji orzekający w administracyjnym toku instancji i sąd administracyjny, a prowadzenie postępowania w tej samej sprawie było niedopuszczalne i wobec tego zgodne z prawem było postanowienie wydane na podstawie art. 61a kpa.

Skoro zatem S.K. we wniosku z 13 maja 2020 r. po raz kolejny domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM z 2002 r. eksponując ponownie zarzut pozbawienia go odszkodowania za składnik budowlany usunięty ze spornego gruntu przed jego wywłaszczeniem w 1980 r. to Minister Rozwoju w zaskarżonym postanowieniu z 10 września 2020 r. zasadnie utrzymał w mocy swoje postanowienie z 29 lipca 2020 r. orzekające na podstawie art. 61a § 1 kpa o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa UMiRM z 14 stycznia 2002 r.

Trafnie, w ocenie Sądu I instancji, wskazał Minister, że inną uzasadnioną przyczyną z art. 61a § 1 kpa, uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego było to, że S.K. domagał się od organu nadzoru (wskazanego w art. 157 § 1 kpa) po raz trzeci uruchomienia postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 156 kpa, i żądał w jego toku dokonania kontroli legalności decyzji Prezesa UMiRM z 14 stycznia 2002 r. eksponując te same argumenty.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł S.K. Wyrok zaskarżył w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wynikające z wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej jako Sąd) jedynie powtórzył w wyroku wszystkie zarzuty skarżącego, jednakże całkowicie nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze do WSA zarzutu odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tym samym uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem dla skarżącego istotne było wszczęcie postępowania, które miało na celu ustalenie kwoty za wywłaszczoną już nieruchomość, a organ odmówił wszczęcia postępowania przyjmując, iż przedmiotem sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co należy zinterpretować na korzyść skarżącego, bowiem intencją skarżącego było wydanie decyzji o wysokości odszkodowania, a nie stwierdzenie nieważności decyzji, a co zostało pominięte przez Sąd, a także art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z 25 kwietnia 2005r. która jest prawomocna i orzeka o ponownym ustaleniu odszkodowania przez biegłego z udziałem stron, oraz o jej waloryzacji zgodnie z [...] ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r." (Wyrok WSA w K. z dn. 2015-09-10, sygn. akt II SA/Kr [...]/15);

b) art. 1 § 1 i 2 p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 86 k.p.a. w związku z art. 89 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym wykonywaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, nienależytym uzasadnieniu wyroku, oddaleniu skargi, oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych w postaci powołania biegłego celem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak również przesłuchanie skarżącego i ustalenie intencji jego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie odnosząc się jednocześnie w ogóle do prawomocnego postanowienia Sądu Wojewódzkiego (cywilnego) odrzucającego pozew jako niedopuszczalnego z powodu uznania wyłącznie drogi administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd, iż droga administracyjna jest niedopuszczalna, jednocześnie niewłaściwie wyjaśniając tą kwestię w uzasadnieniu wyroku skarżącemu, przyjmując arbitralnie ustalenia organu, który nie przeprowadził w ogóle postępowania administracyjnego;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku z art. 7, 8, 11, 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na nienależytym wykonywaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu administracji, braku właściwego uzasadnienia wyroku pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, naruszając tym samym podstawowe zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a nadto nie wyjaśniono skarżącemu istotnych okoliczności, co skutkowało nie rozważeniem przedmiotowej sprawy w sposób wszechstronny przez Sąd, w tym nie wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku, podstawowej kwestii odmowy ustalenia wypłaty odszkodowania, przy jednoczesnej wiedzy organu i Sądu, iż sąd powszechny wydał już postanowienie odrzucające jego pozew jako niedopuszczalny, ze względu na wyłączną drogę administracyjną;

d) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., polegające na nienależytym wykonywaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, braku właściwego uzasadnienia wyroku, pomimo iż postanowienia te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, gdzie nie uwzględniono w wystarczającym stopniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, wyjaśnień strony podniesionych w jego pismach i przedstawionych przez nią dowodów, nie uzasadniając przekonywająco w tym zakresie swojego stanowiska co do dowodów, z których wynika explicite, że skarżący ma zamkniętą drogę cywilnoprawną do odzyskania odszkodowania za wyrugowanie go z własności, i to ze względu na formalne przesłanki (res iudicata), jak i procesowych chociażby ze względu na zarzut przedawniania, który zostałby podniesiony przez Ministra (Skarb Państwa) w przypadku skutecznie złożonego pozwu cywilnego, co zostało przedstawiony według wyżej wskazanych dowodów;

e) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest słuszna, a jedyną drogą jest droga postępowania cywilnego; "Do dochodzenia roszczeń z tego tytułu właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie droga postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej" (str. 13 uzasadnienia wyroku), kiedy to nie zostało uwzględnione w żadnym stopniu przez orzekający Sąd, że skarżący ma zamkniętą drogę cywilną (prawomocne postanowienie o odrzuceniu pozwu), tym samym skarżącemu pozostaje tylko droga administracyjno - prawna, dzięki której może uzyskać odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 21 ust. 2 oraz 77 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, który expressis verbis stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, kiedy Sąd ma dane, iż wywłaszczenie zostało już dokonane na podstawie prawomocnej decyzji, wskazano kwotę odszkodowania, tym samym zasadne jest wszczęcie postępowania celem jej wykonania;

b) art. 93 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, kiedy Sąd uznał § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych jedną z podstaw prawnych, aby orzec o prawach i obowiązkach obywateli, w przedmiotowej sprawie o ustalenie odszkodowania oraz jego wysokości, kiedy m.in. zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty, a ponadto zarządzenia te mogą być tylko wydawane na podstawie ustawy oraz nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, tym samym nie powinny obowiązywać skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane są na wykazanie, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. było nieuzasadnione z uwagi na konieczność rozpatrzenia odszkodowania przysługującego skarżącemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sytuacji, gdy strona występuje o stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, tj. decyzji poddanej uprzednio kontroli sądowej, okoliczność ta stanowi podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Kwestia wpływu wyroku oddalającego skargę na możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 (dostępnej pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Wpływ ten Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale powiązał z granicami kontroli decyzji przez sąd administracyjny i konsekwencjami jej przeprowadzenia dla orzekających w granicach tej samej sprawy organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. NSA w uchwale wyjaśnił, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a."

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że istotą wyroku oddalającego skargę na decyzję jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w art. 145 § 1-3 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z obowiązującym prawem. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji determinuje skutki procesowe, w tym, co do zasady, niedopuszczalność jej wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Wiąże się to z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą (choć nie zawsze muszą) zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, W. 2009, s. 349, 689–692; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2008, s. 821; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2009, s. 584; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, W. 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, W. 2011, s. 306).

Dopuszczona przywołaną uchwałą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostawała okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W cytowanej uchwale NSA stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

W świetle powyższego, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r. skarżący ponownie wskazał na rażące naruszenie prawa jako podstawę wniosku. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyraźnie zaś przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 134).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tj. w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w W. z dnia 8 czerwca 2006 r. oddalający skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z 18 sierpnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 25 kwietnia 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 stycznia 2002 r. z powodu braku rażącego naruszenia prawa, nie jest możliwe ponowne wszczęcie i badanie tej samej decyzji w ramach tej samej przesłanki nieważnościowej. Ta sama argumentacja, związana z przesłanką rażącego naruszenia prawa była bowiem przedmiotem oceny zarówno organów, jak i sądu.

Prawomocnym wyrokiem z 6 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 881/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S.K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. W tej sprawie jak wyjaśnił Sąd I instancji , a nie podważył tego skarżący kasacyjnie, we wniosku wskazano na rażące naruszenie prawa co oznacza oparcie wniosku o tę samą przesłankę, która już była przedmiotem oceny zarówno organów administracji jak i sądu administracyjnego.

Tym samym również w sprawie aktualnie kontrolowanej nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący na żadnym etapie postępowania nieważnościowego, nie przedstawił okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w wyroku WSA w W. z dnia 8 czerwca 2006 r., jak również w sprawie objętej wyrokiem WSA w sprawie I SA/Wa 881/19. Trudno więc przyjmować, że prowadzenie dalszego postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Nie są zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Tworzą one tzw. zbitkę przepisów bez logicznego powiązania co w znacznym stopniu utrudnia kontrolę instancyjną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis ten wskazuje na elementy uzasadnienia wyroku. Do jego naruszenia doszłoby, gdyby uzasadnienie zostało sporządzone niezgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, tj. nie zawierało zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia - co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnienie orzeczenia WSA zawiera wszystkie te elementy. WSA w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, taki był również przedmiot sprawy, jak również granice jej rozpoznania. Nie może być zatem skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli sąd pominął w uzasadnieniu te kwestie, które w jego ocenie nie mieściły się w granicach sprawy. W przeciwnym bowiem wypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przywołane w kilku zarzutach w powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący nie wskazał bowiem na czym braki dowodowe polegały, i jakie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy zostały pominięte. Nie przedstawił również dowodów, które wskazywałyby na możliwość innych ustaleń faktycznych niż te przyjęte przez sąd I instancji za podstawę orzekania. Przywoływany bowiem przez skarżącego brak rozpoznania sprawy w zakresie dotyczącym wyłączenia odszkodowania za składnik budowlany z decyzji Prezydenta M. [...] z 25 lutego 1980 r. nie był przedmiotem oceny zarówno organów, jak i sądu administracyjnego. Również zarzuty naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. nie znajdują potwierdzenia. Przepisy te definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. Również i ta sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.

Sąd nie oceniał podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznając, że nie dotyczą one sprawy rozpoznawanej w tym postepowaniu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie [...] § 2 i 3 p.p.s.a.