Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 429/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art.80, art. 105 par 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 17, art. 24
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lutego 2023 r. nr SKO.4114.694.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z dnia 6 grudnia 2022 roku, nr 51020.1313.12.2022.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 8 lutego 2023 r. nr SKO.4114.694.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M.P., uchyliło decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 6 grudnia 2022 r. nr 51020.1313.12.2022 i orzekło w tym zakresie co do istoty o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M.P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 6 grudnia 2022 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M.P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.08.2019 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że sprawa ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres 01.01.2019 r. do 31.08.2019 r. została rozpatrzona decyzją z 27 października 2022 r., na mocy której organ odmówił M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 01.01.2019 r. do 31.08.2019 r. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że sprawa dotycząca uprawnień przewidzianych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych została już wcześniej rozstrzygnięta, tym samym postępowanie zainicjowane wnioskiem z 26 stycznia 2019 r. jest bezprzedmiotowe. Wskazana wyżej decyzja dotyczy tej samej osoby skarżącego, w obydwu przypadkach występuje tożsamość przedmiotu, którym jest sprawa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na wnioskowany okres, stan prawny w zakresie przesłanek przyznania świadczenia jest identyczny, jak również nie uległ zmianie stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia obydwu spraw. Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy niewątpliwie zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie.

Zdaniem organu pierwszej instancji w zakresie żądania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r. postępowanie podlega umorzeniu z racji braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. Powoływanie się przez stronę na wywiad środowiskowy przeprowadzony 3 grudnia 2013 r., w którym wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma uzasadnienia prawnego. M.P. składając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zakreślił ramy postępowania administracyjnego, którymi związany jest organ rozpoznający wniosek. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony w przedmiocie prowadzonego na wniosek M.P. konkretnego postępowania administracyjnego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, nadto przed wydaniem decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym. Strona nigdy w toku postępowania, także w treści złożonego odwołania od pierwotnej decyzji nie podnosiła, że organ pierwszej instancji orzekał w przedmiocie niewłaściwego świadczenia, nie wskazał także w żadnym razie, że jego wniosek nie został rozpatrzony w całości czy też, że został on błędnie zakwalifikowany. Organ nadmienił również, że sprawa, na potrzeby której przeprowadzony został wywiad środowiskowy była rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które mając na uwadze cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i ustalając na jego podstawie stan faktyczny i prawny, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przyznało stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Gdyby wolą M.P. było faktycznie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nie specjalnego zasiłku opiekuńczego, to złożyłby skargę od decyzji SKO przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, a tego nie uczynił, z uwagi na to, że wniosek został rozpatrzony w całości zgodnie z jego wolą. Nadto, w tamtej przestrzeni prawnej nie funkcjonował wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Powyższy brak podstaw do uznania, że za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r. został skutecznie złożony wniosek o świadczenie pielęgnacyjne potwierdził także WSA w wyroku z 16 sierpnia 2021 r., który uprawomocnił się 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 285/21. Wobec powyższego należało umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r.

Od powyższej decyzji odwołał się M.P., który podniósł, że jego wniosek o przyznanie świadczenia z 3 grudnia 2013 r. został złożony poprawnie na druku MOPS i nigdy nie został rozpoznany. Z tych względów odwołujący wielokrotnie wnosił o zmianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem strony, organ pierwszej instancji kolejny raz pomija złożony wniosek z 3 grudnia 2013 r., blokując przez 9 lat wypłatę należnego świadczenia pielęgnacyjnego. Wykorzystując swoją pozycję organ pomija i ukrywa dokumenty urzędowe, kierowane do organów wyższej instancji. Do odwołania skarżący załączył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 listopada 2022 r. wydane, po rozpatrzeniu ponaglenia M.P. na bezczynność Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego w sprawie niezałatwienia w terminie wniosku z 3 grudnia 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mocą którego Kolegium stwierdziło bezczynność Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego; stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązało Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego do załatwienia sprawy w terminie 45 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia; zobowiązało Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności.

Powołaną na wstępie decyzją z 8 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) - przywoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło w tym zakresie jak wskazano na wstępie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 6 i art. 138 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że 26 czerwca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek M.P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.08.2019 r.

Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego decyzją z 7 lipca 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku z 23 czerwca 2020 r., odmówił M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.08.2019 r.

Decyzją z 2 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M.P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że 19.11.2013 r. M.P. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. na okres świadczeniowy 2013/2014.

Decyzją z 23 grudnia 2013 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego odmówił wnioskodawcy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. na okres świadczeniowy 2013/2014.

W toku postępowania odwoławczego decyzją z 12 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie przyznało M.P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad M.P. na okres świadczeniowy 2013/2014 w wysokości 520,00 zł miesięcznie.

Decyzją z 2 października 2014 r. organ pierwszej instancji przyznał M.P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od świadczeniowy 2014/2015.

Decyzją z 26 października 2015 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego przyznał M.P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres świadczeniowy 2015/2016.

Decyzją z 6 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji przyznał M.P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres świadczeniowy 2016/2017.

Decyzją z 9 listopada 2017 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego przyznał M.P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres świadczeniowy 2017/2018.

Po rozpatrzeniu wniosku z 22 listopada 2018 r., decyzją z 19 grudnia 2018 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego odmówił M.P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. na okres świadczeniowy 2018/2019.

Decyzją z 24 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

M.P. złożył sprzeciw od decyzji Kolegium z 24 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 3 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 201/19 został oddalony.

W dniu 20 września 2019 r. M.P. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.P..

Postanowieniem z 30 października 2019 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku M.P. z 20 września 2019 r. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. na okres świadczeniowy 2018/2019.

Decyzją z 2 kwietnia 2020 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego odmówił M.P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.P. na okres świadczeniowy 2018/2019.

W dniu 8 kwietnia 2020 r. M.P. złożył oświadczenie, iż nie będzie wnosił odwołania od powyższej decyzji.

Postanowieniem z 10 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku M.P. z 20 września 2019 r.

Decyzją z 10 kwietnia 2020 r. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odmówił M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M.P..

Decyzją z 30 kwietnia 2020 r. organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania M.P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie przyznał M.P. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad M.P. na okres od 01.09.2019 r. do 31.12.2019 r. w wysokości 1 583,00 zł miesięcznie oraz na okres od 01.01.2020 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 830,00 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w okresie od 1 listopada 2013 r. do 22 listopada 2018 r. M.P. składał jedynie wnioski o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z tymi wnioskami w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2018 r. decyzjami Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego przyznawano skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad M.P., a w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. decyzją Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego odmówiono skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. W wymienionym okresie skarżący nie złożył wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M.P.. We wszystkich wyżej wymienionych okresach zasiłkowych M.P. składał wnioski i przyjmował decyzje w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym - zdaniem organu - uznać należy, że dokonywał on wyboru tego świadczenia.

Rozpatrując skargę M.P. od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 16 sierpnia 2021 r., który uprawomocnił się 21 lipca 2022 r., zwrócił uwagę, że poza sporem jest, iż decyzją z 30 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 10 kwietnia 2020 r. i przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad M.P. na okres od 01.09.2019 r. do 31.12.2019 r. w wysokości 1 583 zł miesięcznie oraz na okres od 01.01.2020 r. na czas nieokreślony w wysokości 1830 zł miesięcznie. Decyzja ta jest ostateczna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy wynika również, że oprócz wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 20 września 2020 r. złożonego na właściwym formularzu, 26 stycznia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M.P. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zatytułowane "skarga", w którym domagał się m.in. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Zdaniem Sądu, obowiązkiem organów obu instancji było prawidłowe zakwalifikowanie wniosku złożonego 26 stycznia 2019 r. i jego procedowanie w celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że należy uwzględnić, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości przyznania M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r.

Kontynuując postępowanie 17 października 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał M.P. do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 26 stycznia 2019 r., co skarżący uczynił 18 października 2022 r.

Decyzją z 27 października 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., argumentując, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] maja 2019 r. M. P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a stopień niepełnosprawności datuje się od 2 lutego 2011 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej i później niż do ukończenia 25. roku życia. Tym samym brak udokumentowania spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na M.P.. Ponadto, w ocenie organu I instancji, wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. poz. 1443), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie powoduje uchylenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Wyrok Trybunału nie oznacza zatem usunięcia kryterium wieku z ustawy. Tymczasem działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez Trybunał normy prawnej nie zostały dotychczas podjęte, przepis ten do dnia dzisiejszego pozostaje w porządku prawnym - w przepisach, na podstawie których działa organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania M.P., decyzją z 8 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 27 października 2022 r., sprostowaną postanowieniem z 8 listopada 2022 r. i przyznało M.P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mamą M.P. na okres od dnia 01.01.2019 r. do 31.08.2019 r. w wysokości po 1583,00 zł miesięcznie.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego w zakresie wniosku M.P. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r. postępowanie podlega umorzeniu z racji braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy.

Wskazując na regulację art. 61 § 3 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez M.P. 26 stycznia 2019 r. Powoływanie się przez stronę na przeprowadzony 3 grudnia 2013 r. wywiad środowiskowy, w którym wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma uzasadnienia prawnego. M.P., składając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zakreślił ramy postępowania administracyjnego, którymi związany jest organ rozpoznający wniosek. Co istotne, wywiad środowiskowy był przeprowadzany w przedmiocie prowadzonego na wniosek M.P. konkretnego postępowania administracyjnego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, nadto przed wydaniem decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym. M.P. nigdy w toku postępowania, także w treści złożonego odwołania od pierwotnej decyzji nie podnosił, że organ pierwszej instancji orzekał w przedmiocie niewłaściwego świadczenia, nie wskazywał także w żadnym zakresie, że jego wniosek nie został rozpatrzony w całości czy też, że został błędnie zakwalifikowany. Kolegium podkreśliło, że sprawa na potrzeby której przeprowadzony został wywiad środowiskowy była rozpatrywana także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które rozstrzygając w przedmiocie odwołania skarżącego orzekało co do istoty sprawy, mając na uwadze cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i ustalając na jego podstawie stan faktyczny i prawny. Na podstawie tego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało, zgodnie z wnioskiem skarżącego, specjalny zasiłek opiekuńczy.

Gdyby wolą M.P. faktycznie było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nie specjalnego zasiłku opiekuńczego, to złożyłby skargę od decyzji SKO przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tymczasem skarżący nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z uwagi na to, że wniosek został rozpatrzony w całości zgodnie z jego wolą.

Organ drugiej instancji nadmienił również, że w tamtej przestrzeni prawnej nie funkcjonował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz.U. poz. 1443), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Powyższy brak podstaw do uznania, że za okres od 01.01.2013 r do 31.12.2018 r. został skutecznie złożony wniosek o świadczenie pielęgnacyjne potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 16 sierpnia 2021 r., który uprawomocnił się 21 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 285/21).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, a w szczególności uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 285/21 należało uchylić zaskarżoną decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 6 grudnia 2022 r. i orzec co do istoty sprawy tj.: umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M.P. z 23.06.2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r.

Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi M.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem skarżącego, wydana decyzja jest krzywdząca i rażąco sprzeczna z prawem, albowiem jego wniosek z 3 grudnia 2013 r. został złożony poprawnie na druku MOPS i nigdy nie został rozpoznany. Z tych względów skarżący przez wiele lat wnosił o zmianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne. Do skargi M. P. załączył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 listopada 2022 r., postanowienie z 29 kwietnia 2022 r. oraz kopię strony kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z 3 grudnia 2013 r., w treści którego skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na mamę M.P.. Wspomniany wniosek został opatrzony własnoręcznym podpisem skarżącego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 24 maja 2023 r. M.P. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jego zdaniem decyzja Kolegium jest wadliwa i krzywdząca.

Na rozprawie 29 czerwca 2023 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że dysponuje w domu pismem będącym skargą na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z 4 stycznia 2014 r. Pismo to nie było odwołaniem od decyzji Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 23 grudnia 2013 r.

Wobec powyższego Sąd postanowił zobowiązać skarżącego do złożenia w terminie 7 dni pisma będącego skargą na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z 4 stycznia 2014 r.

W dniu 5 lipca 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego z 30 czerwca 2023 r. wraz z pismem z 4 stycznia 2014 r. zatytułowanym: "SKARGA-ODWOŁANIE na brak wydania decyzji w sprawie otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca wniosku z dnia 03.12.2013 r.", skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. Do pisma załączono kopie trzech potwierdzeń nadania korespondencji, oświadczenie z 12 grudnia 2019 r., pismo skarżącego z 4 marca 2019 r., kopie decyzji organu pierwszej instancji z 7 lipca 2020 r. i 19 grudnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 lutego 2023 r. wydana, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylająca decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 6 grudnia 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M.P. z 23.06.2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.08.2019 r., i orzekająca w tym zakresie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M.P. z 23.06.2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Stosownie zaś do treści art. 105 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu. Może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, chodzić tu będzie o śmierć osoby fizycznej lub utratę przez nią zdolności nabycia uprawień o charakterze osobistym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, o zniesienie danej kategorii uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, czy też niedopuszczalność wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych wynikającą z przepisów odrębnych albo z oceny orzeczenia sądu administracyjnego. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, a także ten, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu o właściwość lub kompetencyjnego (vide. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 18.wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2022, s. 683-684). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy żądanie strony dotyczy rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej już decyzją ostatecznej, gdy postępowanie prowadzone jest w sprawie cywilnej, która nie została przekazana do właściwości organów administracji publicznej bądź też gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje. Zaznaczyć trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o istocie sprawy, jest decyzją o znaczeniu procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej, wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Zaznaczyć jednak trzeba, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile oczywiście zachodzą ku temu przesłanki i swoje stanowisko w tej kwestii powinien należycie uzasadnić oraz poprzeć materiałem dowodowym.

Sąd przystępując do oceny przesłanek stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji stwierdził przede wszystkim, że lektura motywów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie daje jasnej i jednoznacznej odpowiedzi co do przyczyn uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M.P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.08.2019 r. i ponownego orzeczenia w tym zakresie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M.P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r., co świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego - art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. To z uzasadnienia decyzji jej adresat winien uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie rozważyły również z należytą starannością przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., które - ich zdaniem - wystąpiły w rozpatrywanej sprawie i uzasadniały wydanie decyzji o umorzeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego. Lektura motywów zaskarżonej decyzji w aspekcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w zakresie wniosku M.P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego, pozwala wręcz stwierdzić, że organ odwoławczy podobnie zresztą jak i organ pierwszej instancji nie dostrzegają zasadniczej różnicy pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego a ewentualnym brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, pociągającą za sobą brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (w sposób pozytywny lub negatywny dla strony). Dlatego też przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. W orzecznictwie od dawna prezentowany jest pogląd, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądanie w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Wobec tego, jeśli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Czym innym jest kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania. Trzeba bowiem dostrzegać zasadniczą różnicę pomiędzy bezzasadnością wniosku a bezprzedmiotowością postępowania. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, co powinno powodować odmowę uwzględnienia żądania strony, oczywiście jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ewentualna bezzasadność żądania nie może wobec tego prowadzić do umorzenia postępowania, albowiem w ten sposób, organ niezgodnie z prawem, uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W analizowanej sprawie Kolegium odwołując się do art. 61 § 3 k.p.a., stanowiącego, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (a nie jak wskazał organ –"administracji państwowej") uznało, że pierwszy wniosek M.P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 26 stycznia 2019 r. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że: "powoływanie się przez M.P. na przeprowadzony w dniu 3 grudnia 2013 r. wywiad środowiskowy, w którym wnioskuje o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma uzasadnienia prawnego. Pan M.P., składając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zakreślił ramy postępowania administracyjnego, którymi związany jest organ rozpoznający wniosek. Co istotne wywiad środowiskowy był przeprowadzony w przedmiocie prowadzonego na wniosek Pana M.P. konkretnego postępowania administracyjnego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, nadto przed wydaniem decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym. Pan M.P. nigdy w toku postępowania, w treści złożonego odwołania od pierwotnej decyzji nie podnosił, że organ pierwszej instancji orzekał w przedmiocie niewłaściwego świadczenia, nie wskazywał także w żadnym zakresie, że jego wniosek nie został rozpatrzony w całości czy też, że został błędnie zakwalifikowany. Podkreślić należy, że sprawa na potrzeby której przeprowadzony został wywiad środowiskowy była rozpatrywana także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które rozstrzygając w przedmiocie odwołania skarżącego orzekało co do istoty sprawy, mając na uwadze cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i ustalając na jego podstawie stan faktyczny i prawny. Na podstawie tego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przyznało, zgodnie z wnioskiem skarżącego, specjalny zasiłek opiekuńczy. W końcu podkreślenia wymaga, że gdyby wolą Pana M.P. faktycznie było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nie specjalnego zasiłku opiekuńczego, to złożyłby odwołanie od decyzji SKO przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tymczasem skarżący nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z uwagi na to, że wniosek został rozpatrzony w całości zgodnie z jego wolą." Przytoczone wyżej wprost obszerne stanowisko organ odwoławczego, wyrażone zresztą w ślad za organem pierwszej instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy niniejszej, jest niemożliwe do zweryfikowania, a co za tym idzie gołosłowne. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się bez wątpienia z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. W materiale aktowym sprawy niniejszej brak jest wniosku skarżącego z 23 czerwca 2020 r., którego dotyczą kontrolowane obecnie decyzje organów obu instancji. Próżno również poszukiwać kolejnych rozstrzygnięć wydawanych wobec M.P., na które obszernie powołuje się w motywach zaskarżonej decyzji Kolegium w ślad za organem pierwszej instancji. Nie sposób wreszcie odnaleźć i ocenić wspomnianego wyżej wniosku skarżącego z 3 grudnia 2013 r., zgłoszonego w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w toku postępowania dotyczącego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jak również wydanych w tym postępowaniu decyzji organów obu instancji, odwołania M.P. od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zebranego w tym postępowaniu materiału dowodowego. Podobnie, wobec niepełnych akt sprawy, za gołosłowne, uznać należy twierdzenie organu odwoławczego, powielające stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący nigdy w toku postępowania, także w treści złożonego odwołania od pierwotnej decyzji nie podnosił, że organ pierwszej instancji orzekał w przedmiocie niewłaściwego świadczenia, nie wskazywał także w żadnym razie, że jego wniosek nie został rozpatrzony w całości czy też, że został błędnie zakwalifikowany. Analiza akt administracyjnych uzasadnia wręcz konkluzję, że zostały one przygotowane niejako celem poparcia tezy organu, iż skarżący nigdy wcześniej nie domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na mamę M.P.. Problem jednak w tym, że twierdzenia organu nie dość, że nie mają jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, to w świetle konsekwentnych twierdzeń skarżącego i załączonych przezeń do skargi dokumentów (kserokopia ostatniej strony formularza wywiadu środowiskowego, zawierająca własnoręcznie podpisany przez skarżącego wniosek z 3 grudnia 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) jak i przedłożonego na wezwanie Sądu pisma z 4 stycznia 2014 r. zatytułowanego "SKARGA-ODWOŁANIE na brak wydania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca wniosku z dnia 03.12.2013 r.", czynią stanowisko organów obu instancji zupełnie niewiarygodnym. Za dowolne należy traktować ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, gdyż zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Należy wreszcie zauważyć, że zwrócenie się przez skarżącego do organu z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza prawnej możliwości złożenia przezeń w toku tego postępowania wniosku o przyznanie innego świadczenia, w tym wypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena intencji strony i ustalenie, czy wnosi ona o przyznanie obu tych świadczeń równocześnie, czy tylko jednego z nich, nie jest pozostawiona uznaniu organu, jako że o treści żądania decyduje wyłącznie strona. Organ nie może samodzielnie, z własnej inicjatywy uzupełniać ani doprecyzowywać jego treści i ustalać rzeczywistej intencji żądania strony. Nie może też automatycznie przyjąć, że o treści wniosku (żądania) przesądza jego "tytuł" czy też fakt złożenia na urzędowym formularzu, a wszelkie okoliczności podnoszone np. w uzasadnieniu nie mają już znaczenia. Niedopuszczalny jest brak określenia rzeczywistych intencji strony szczególnie, że organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania ani też jego tytułem. To rzeczywista treść żądania, rozumiana jako intencja strony, wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu dalszego postępowania - w tym dowodowego. Organ administracji ma obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa. W takiej bowiem sytuacji organ powinien wezwać stronę do zajęcia jednoznacznego stanowiska i sprecyzowania zakresu żądania, pouczając ją jednocześnie o przysługujących jej prawach i obowiązkach w toku postępowania. Wreszcie twierdzenie organu, że wniosek skarżącego został rozpatrzony w całości zgodnie z jego wolą, skoro nie złożył on skargi (w uzasadnieniu decyzji jest mowa o odwołaniu) od decyzji Kolegium przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy, jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i zbyt daleko idące. Nie można udawać, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wywoływał skutków w postaci obowiązku jego rozpoznania z uwagi na takie, a nie inne zachowania skarżącego, który nie kwestionował innych przyznanych mu świadczeń. Można przecież otrzymywać jedno świadczenie oraz złożyć wniosek o przyznanie innego korzystniejszego. Przyjęte przez organy obu instancji domniemanie niepopierania wniosku z 2013 r., doprowadziło w istocie do braku jego rozpoznania.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji upatrywały również podstaw umorzenia niniejszego postępowania w treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 285/21. Stanowisko organów w tej materii nie zostało jednak bliżej wyjaśnione i przeanalizowane w motywach wydanych rozstrzygnięć biorąc chociażby pod uwagę przesłanki z art. 153 p.p.s.a., stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organy ograniczyły się w tym wypadku do stwierdzenia wprost: "powyższy brak podstaw do uznania, że za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r. został skutecznie złożony wniosek o świadczenie pielęgnacyjne potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 sierpnia 2021 r., który uprawomocnił się 21 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 285/21)."

Tymczasem w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku tutejszy Sąd uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 7 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdził, że obowiązkiem organów obu instancji było prawidłowe zakwalifikowanie, a następnie rozpatrzenie we właściwym trybie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z 23 czerwca 2020 r. o przyznanie i wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego za okres "od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r.", skoro żądanie skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało w istocie rozstrzygnięte w części ostateczną decyzją z 30 kwietnia 2020 r. na skutek uznania, że wniosek został złożony dopiero 20 września 2019 r. (na formularzu), gdy tymczasem wniosek ten został już złożony 26 stycznia 2019 r., lecz skarżący nie został wezwany do usunięcia jego braków. Sąd podkreślił przy tym, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakiejkolwiek możliwości przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r. Skoro jednak organy administracji nie dokonały prawidłowej kwalifikacji żądania skarżącego zawartego w piśmie z 23 czerwca 2020 r. i go nie załatwiły we właściwy sposób, to już tylko z tego względu nie można uznać, że wydane w sprawie decyzje mogą pozostać w obrocie prawnym.

Podkreślić należy, że stwierdzony przez tutejszy Sąd brak możliwości przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest jednak równoznaczny z brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można twierdzić, jak uczyniły to organy na gruncie rozpatrywanej sprawy, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Materialnoprawne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zdefiniowane zostały przez ustawodawcę w art. 17 ustawy z dnia 17 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), natomiast kwestie dotyczące ustalenia terminu, od którego stronie przysługuje bądź nie przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, którym według art. 2 u.ś.r. jest świadczenie pielęgnacyjne, normuje art. 24 u.ś.r. A zatem, organ nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdy na gruncie konkretnej sprawy nie występują przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Czym innym jest kwestia zasadności (bezzasadności) wniosku skarżącego, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania w decyzji pozytywnej bądź negatywnej dla strony, a czym innym bezprzedmiotowość postępowania. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony.

Mając zatem na względzie fakt, że wniosek skarżącego z 23 czerwca 2020 r., co wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 16 sierpnia 2021 r., dotyczył ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r., a w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 grudnia 2022 r. uchylająca w całości decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 27 października 2022 r. sprostowaną postanowieniem z 8 listopada 2022 r. i jednocześnie przyznająca M.P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mamą M.P. na okres od 01.01.2019 r. do 31.08.2019 r. w wysokości po 1583,00 zł miesięcznie, czyli rozstrzygająca tenże wniosek w części, to obecnie obowiązkiem organu powinno być zajęcie merytorycznego stanowiska w przedmiocie prawa M.P. do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r.

Sąd odnosząc się wreszcie do stanowiska organu pierwszej instancji jakoby w związku z wydaniem przez tenże organ decyzji z 27 października 2022 r., mocą której odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w postaci istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie, stwierdził, że jest ono chybione. Otóż w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji (6 grudnia 2022 r.) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę M.P. na okres od 01.01.2013 r. do 31.08.2019 r., decyzja z 27 października 2022 r., nie posiadała przymiotu ostateczności, zatem nie zachodził stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Nadto, 8 grudnia 2022 r. Kolegium uchyliło decyzję z 27 października 2022 r. i jedocześnie przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na okres od 01.01.2019 r. do 31.08.2019 r. Powyższa wadliwość decyzji organu pierwszej instancji, co jasno wynika z dość lakonicznego i ogólnikowego uzasadniania zaskarżonej decyzji, powielającej w zasadzie motywy decyzji pierwszoinstancyjnej, nie została dostrzeżona i należycie oceniona w toku postępowania odwoławczego.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Kontynuując postępowanie organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu i rozstrzygnie merytorycznie w przedmiocie prawa M.P. do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r., a swoje stanowisko w tej kwestii uzasadni z zachowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego mających zastosowanie w sprawie. Nadto, organ ustosunkuje się jasno i rzeczowo do wniosku skarżącego z 3 grudnia 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zgłoszonego na formularzu wywiadu środowiskowego oraz przedłożonego w toku postępowania sądowego pisma z 4 stycznia 2014 r. zatytułowanego SKARGA-ODWOŁANIE na brak wydania decyzji w sprawie otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca wniosku z dnia 03.12.2013", jako że pisma te istotnie podważają ferowane przezeń stanowisko, jakoby skarżący nigdy wcześniej nie domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto organ zadba o to, by jego stanowisko zaprezentowane w motywach wydanej decyzji miało pełne odzwierciedlenie w kompletnym materiale aktowym sprawy.