Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a, art 24 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1, art. 134 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
article: art. art.7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79 a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 1, art. 182 § 2, art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 523/22 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2022 r., nr SKO 4316/244/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 523/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi B.S. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 7 czerwca 2022 r., nr SKO 4316/244/22 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. (dalej również: "organ I instancji", "Burmistrz") z 25 maja 2022 r., nr OPS.ŚR.ŚP/000050/22, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji, w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), naruszenie - odpowiednio:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej: "ustawa", "uśr"), poprzez błędną jego wykładnię, tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z wadliwego zrekonstruowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej polegający na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskującej choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy - w ocenie Kolegium - z brzmienia tej regulacji wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

b) przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu wykładni – także celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, również nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury;

c) zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do emerytury osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego; nota bene - powyższy wynik wykładni potwierdzają także rezultaty interpretacji prawa wykraczające poza kontekst stricte literalny;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że:

a) organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, prowadząc do uznania, że przepis ten nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

b) prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez skarżącą decyzji, przez wadliwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna, bazujące na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym prawnego umocowania zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć organ te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania wnioskującej informacji wskazującej na możliwość zawieszenia emerytury, nie ma wpływu na wynik sprawy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79 a kpa, gdyż skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja SKO nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie na podstawie art. 188 ppsa. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych powyżej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w sprawie jest dopuszczalność ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie posiada ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Okoliczność ta stała się bowiem podstawą odmowy przyznania przez organy obu instancji wnioskowanego świadczenia, które przyjęły, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony wobec zaktualizowania się przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (posiadanie przez wnioskodawczynię ustalonego prawa do emerytury).

Stanowiska tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, uznając, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Uczyniły to bowiem bez uprzedniego poinformowania strony o tym, czy poza samym faktem pobierania świadczeń emerytalnych spełnia ona wszystkie inne wymagane przesłanki normatywne do ustalenia jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Zdaniem WSA, taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, na podzielane przez niego stanowisko, wyrażane w orzecznictwie sądowym, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

Z powyższym nie zgodził się organ odwoławczy, który konsekwentnie wyraża pogląd, że brak jest możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji zaistnienia jego zbiegu ze świadczeniem konkurencyjnym, którym w analizowanej sprawie jest emerytura. Podkreśla przy tym, że nie można zaakceptować rezultatów wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji w ramach interpretacji norm prawa, wykraczających poza ramy stricte językowe. Zdaniem SKO, dopiero w razie braku uprawnienia z systemu ubezpieczenia społecznego, można ubiegać się o świadczenia zaopatrzenia społecznego, np. o świadczenie pielęgnacyjne.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do wniosku, że osobom z ustalonym prawem do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie odnosi się przy tym w żaden sposób do spełnienia przez wnioskodawczynię pozostałych przesłanek, od których przepisy uzależniają uprawnienie do świadczenia. Argumentuje, że skoro decyzją ZUS została stronie przyznana emerytura, okoliczność ta wyczerpuje nieusuwalną przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Skład orzekający w sprawie poglądu tego nie podziela. Za słuszną uznaje linię orzeczniczą, która nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i nauce dominujące jest aktualnie stanowisko, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wyniku wykładni językowej, w sytuacji gdy jej rezultat niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy.

Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w analizowanej sprawie, należy zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej wobec sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej niż ww. świadczenie wysokości powoduje, że opisany wyżej cel – wbrew stanowisku Kolegium - nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany. Zauważenia bowiem wymaga, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun taki nie może podjąć pracy zarobkowej.

Na gruncie analizowanej sprawy Skład orzekający za celowe uznał odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, na rzecz takiego sposobu rozumienia tej normy, który koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Sytuacja taka wynika m. in. ze zmiany relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń konkurencyjnych, których pobieranie wyłączałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. uśr, wyeliminował możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, jednocześnie wskazując wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 420 zł miesięcznie. Wówczas była to suma niższa od wysokości najniższej emerytury i innych świadczeń, wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z 1 maja 2014 r., wysokość opisywanego świadczenia wzrosła do kwoty 800 zł (wyższej od najniższej emerytury), następnie wynosiło ono 1583 zł – podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie na datę procedowania przez organy – stosownie obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M. P. z 2021 r., poz. 1021) – świadczenie to wynosiło 2119 zł, gdy w roku 2023, jego wysokość ponownie wzrosła do 2458 zł. Można więc uznać, że intencją prawodawcy, wprowadzającego wyłączenia w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadziłoby zaś do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty tej wykładni na datę uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, w związku z koniecznością zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Przedstawione powyżej stanowisko, uwzględniające prokonstytucyjną wykładnię omawianej normy jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten podziela również Skład orzekający w sprawie.

Nie można bowiem pominąć faktu, że sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia wyższego. Uprawnionym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w dwóch ww. przepisach przyznano zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń z ustawy. Odnośnie zróżnicowania wysokości świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13. Wskazał mianowicie, że ustawodawca jest zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.

Z tych przyczyn w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych z nich, którzy mają ustalone prawo nie tylko do renty, ale do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, gdy pobierane aktualnie świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Ugruntowane już orzecznictwo Sądu kasacyjnego wyraża stanowisko, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska ona wybrane świadczenie w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Powyższe zauważył i wziął pod uwagę Sąd Wojewódzki. Skoro zaś normy prawa umożliwiają wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 uśr), to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21).

W skardze kasacyjnej SKO odwołało się do wykładni przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, argumentując, że brak jest możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony, która ma ustalone prawo do emerytury.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie jest błędne. Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację należało uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tej sprawie emerytury). Przy czym, źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 uśr regulacja, umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, dotyczy jedynie zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych).

Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury - na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (na datę zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej: "uerfus"). Stosownie do tej normy, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konsekwencji, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus, nastąpi skutek wstrzymania wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z ww. normy, musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem takiej wypłaty, jasnym jest, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu jej wypłaty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 kpa.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Kolegium, uzasadnione jest stanowisko WSA we Wrocławiu, że na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, ustalone skarżącej prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe jest bowiem wynikiem wartościowania systemowych i funkcjonalnych rezultatów wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w szczególności zaś uwzględnienia jej kontekstu konstytucyjnego.

Zgodzić się w tej sytuacji należy z WSA, że organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi informacyjnemu, określonemu w art. 9 kpa. Również wyrażona przez Sąd Wojewódzki ocena sposobu działania podjętego w tym zakresie przez Burmistrza, jest trafna. Z pisma organu I instancji z 9 maja 2022 r., stanowiącego informację o zaistnieniu zbiegu świadczeń wynika, że nie wskazano w nim, czy strona po rezygnacji z wybranego świadczenia, spełnia pozostałe przesłanki do jego przyznania.

Zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tej normy jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Powyższe oznacza, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać i które jest dla niej bardziej korzystne, nie została wyrażona. Na gruncie analizowanej sprawy istotną jest sama różnica w wysokości konkurencyjnych świadczeń – emerytalne: 603,69 zł, gdy świadczenie pielęgnacyjne w trakcie procedowania przez organy wynosiło 2119 zł. Uzasadnionym wydaje się być w tej sytuacji stwierdzenie, że skarżąca po umożliwieniu jej dokonania świadomego wyboru, będzie zainteresowana świadczeniem dla niej względniejszym.

W związku z powyższym, za prawidłowe uznać należy wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku eliminującego z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji oraz związane z nim wytyczne, co do ich dalszego postępowania w sprawie.

W odniesieniu do wskazanych w środku zaskarżenia zarzutów o charakterze procesowym (opisanych w pkt II. 2 do 3 skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, a zatem uznaje argumentację skarżącego kasacyjnie za pozbawioną podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że zarzut z pkt II. 1 środka zaskarżenia, oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ppsa i ma charakter materialnoprawny, do którego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wyżej. Przechodząc do oceny zarzutu z pkt II. 2 skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że słusznie WSA wskazał na wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organy. Wobec braku poinformowania strony o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego organy naruszyły bowiem art. 9 i art. 79a kpa. W konsekwencji zebranego materiału dowodowego nie można było uznać za kompletny i umożliwiający prawidłową walidację przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca została bowiem pozbawiona przysługującego jej uprawnienia do złożenia stosownego, opisanego powyżej, oświadczenia, którego treść miałaby istotny wpływ na treść wydanego aktu. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79 a kpa pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Podobnie, bezzasadny jest zarzut zawarty w pkt II. 3 środka zaskarżenia, którego konstrukcja również nie jest prawidłowa – po pierwsze: art. 151 ppsa jest normą o charakterze wynikowym, regulującym jedynie wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie tego przepisu stanowi wynik wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu organu. Prawidłową podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, mogą być jedynie normy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, nie zaś przepisy je określające (z wyjątkiem sytuacji, gdy sąd administracyjny wyda rozstrzygnięcie w formie innej, niż przewidziana w ppsa). Sąd I instancji art. 151 ppsa nie zastosował, nie mogło więc dojść do jego naruszenia. Po drugie: jak wskazano już wyżej – art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a uśr jest przepisem materialnoprawnym i nawet jego powiązanie z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a kpa (dotyczącymi postępowania przed organami administracji), nie uzasadnia umiejscowienia tej normy prawa, jako podstawy zarzutu procesowego. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, gdy jako jedyną argumentację na potwierdzenie zasadności wskazanego naruszenia, podnosi się wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku niezgodnego z intencją skarżącego kasacyjnie – co miało miejsce w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 ppsa.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.