Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 169/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2023 r., zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie 60 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości; III. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga S. K. (ob. [...], zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na przewlekłość Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej. Zarzucana Wojewodzie przewlekłość miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności.

Dnia 22 lutego 2023 r. do p. delegatury [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został zarejestrowany pod nr [...] Jeszcze tego samego dnia, tj. 22 lutego 2023 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie.

Dnia 10 kwietnia 2023 r. oraz 10 maja 2023 r. wnioskodawca wezwał Wojewodę do przyspieszenia postępowania w sprawie i o przekazanie sprawy do [...] ośrodka Urzędu Wojewódzkiego. Wnioskodawca chciał udać się do [...] w celu wzięcia udziału w szkoleniu, mającym istotne znaczenie dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Od lipca 2023 r. wnioskodawca, działający przez pełnomocnika – D. D. – usiłował wymóc na Wojewodzie podjęcie jakiejkolwiek działalności w sprawie. Pismem z dnia 14 września 2023 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie w związku z rozpoznaniem wniosku zarejestrowanego pod numerem [...] W uzasadnieniu wskazano, że czas, jaki jest przewidziany do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy już upłynął. Stąd, zdaniem wnioskodawcy, Wojewoda rażąco narusza prawo, nie załatwiając jego sprawy.

Postanowieniem z dnia 25 września 2023 r., nr [...] Wojewoda pozostawił ponaglenie wnioskodawcy bez rozpoznania. Wskazał bowiem, że na podstawie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy") w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. nie biegną żadne terminy. Terminy nie rozpoczynają się, a jeśli rozpoczęły bieg, ulegają zawieszeniu.

Skarżący, działając samodzielnie, w dniu 13 października 2023 r. wniósł skargę na przewlekłość Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie Wojewodzie terminu siedmiu dni na załatwienie sprawy, zasądzenie od Wojewody sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.") poprzez nie wydanie decyzji z wniosku skarżącego, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt;

2) art. 77 § 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji nie wydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca;

3) art. 12 § 1 i 2 w związku z art. 35 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącego na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że upłynął już termin 60 dni do wydania decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 112a ust. 1 u.c. Skarżący wyjaśnił, że złożył wszystkie wymagane dokumenty, a więc Wojewoda posiadał komplet informacji niezbędnych do wydania decyzji. Przepisy u.c. nie dają dyskrecjonalnej władzy organom. Jeżeli skarżący spełnił wszystkie wymogi, organ ma obowiązek przyznać jemu zezwolenie.

Skarżący podniósł, że przedstawił Wojewodzie niezbędne dokumenty, jakie są niezbędne do wydania decyzji. Mimo tego, Wojewoda nie podejmuje żadnych działań, co destabilizuje sytuację skarżącego. Taka postawa nie budzi zaufania do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w dotychczasowej korespondencji ze skarżącym – ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy zawiesiła bieg terminów wszystkich toczących się postępowań, natomiast te terminy, które miałby rozpocząć swój bieg w związku z wszczęciem postępowania po dniu 15 kwietnia 2022 r., nie zaczynają biec. Wojewoda podniósł także, że nie stosuje się przepisów o ukaraniu grzywną z tytułu bezczynności i przewlekłości. Dalej wyjaśniono, że [...] Urząd Wojewódzki w P. i wszystkie jego delegatury są obecnie sparaliżowane ilością spraw, jakie wpływają od cudzoziemców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w zasadniczej części.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy przewlekłości Wojewody w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 20 listopada 2023 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 15 grudnia 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 14 września 2023 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim, przyjdzie wyjaśnić, dlaczego skarga została dopuszczona do merytorycznego rozpoznania wbrew twierdzeniom Wojewody, przedstawionym w odpowiedzi na skargę.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając przewlekłość kontroluje aktywność organu w toku załatwiania sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać przewlekłość organu.

Skarżący zarzuca Wojewodzie przewlekłość w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej. Wojewoda odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziły do zawieszenia wszystkich terminów w postępowaniach administracyjnych, które toczą się w myśl u.c. Jak stanowi art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 tego przepisu wskazano, że w ww. okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Wojewody, ani stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem Wojewody.

W myśl ww. regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności, a więc nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 37 k.p.a. Mówiąc o przepisach o bezczynności, należy przez to rozumieć przepisy służące dyscyplinowaniu organów administracji publicznej do załatwienia sprawy, a więc i w sprawach o przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w myśl art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie da się, co podnosi Wojewoda, wnieść ponaglenia, a następnie, nie można skutecznie wnieść skargi na przewlekłość, gdyż jak Sąd wyjaśnił powyżej, dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja stanowi pośrednie wyłącznie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP, do czego Sąd jeszcze powróci.

W tym miejscu wypada przywołać regulację art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w której uregulowano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V u.c. Powołany przepis stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust. 1 – uw. Sądu]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2 – uw. Sądu]".

Zacytowany przepis stanowi podstawę w zakresie terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w tej sprawie. Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, należy zwrócić także uwagę na zasadnicze regulacje związane z tym zagadnieniem.

Prowadzenie działalności gospodarczej jest jedną z podstawowych wolności obywatelskich, objętych ochroną konstytucyjną, ale także przez prawo międzynarodowe. Istotą społecznej gospodarki rynkowej, która stanowi ustrój gospodarczy Rzeczypospolitej Polskiej, jest wolność działalności gospodarczej, własność prywatna oraz solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych. Jak stanowi przepis art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sąd jeszcze odniesie się do tego przepisu, ale już teraz należy zaznaczyć, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie służy interesowi publicznemu, a ma na celu usprawnienie organizacji działalności wojewodów.

Ograniczenia wolności konstytucyjnych mogą oczywiście nastąpić, jednakże ograniczenie nie może prowadzić do wypaczenia istoty tejże wolności. Innymi słowy, z uwagi na konstytucyjną zasadę proporcjonalności, nie może być tak, że poprzez ograniczenie wolności de facto pozbawia się jej. Trzeba zwrócić także uwagę, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP). Prawo unijne jest postrzegane jako prawo międzynarodowe, a więc należy uznać, że prawo stanowione przez organy Unii Europejskiej wywołuje skutek prawny również na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wolno pominąć treści przepisu art. 15 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1, zwanej dalej "KPP"), który stanowi: "Obywatele państw trzecich, którzy posiadają zezwolenie na pracę na terytorium Państw Członkowskich, mają prawo do takich samych warunków pracy, z jakich korzystają obywatele Unii". W art. 16 KPP również przyjmuje się powszechną wolność do prowadzenia działalności gospodarczej przez każdego, kto znajduje się pod władzą państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Przepis art. 52 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2) stanowi o tym, że przepisy unijne stanowiące swobodę przedsiębiorczości i przepisy wykonawcze nie przesądzają o ustanowieniu ograniczeń w tym zakresie w stosunku do cudzoziemców. Prawodawca unijny, tak samo jak polski prawodawca, uznaje swobodę przedsiębiorczości za jedno z podstawowych praw i wolności. Ograniczenia mogą zaistnieć, ale wymaga to szczególnych okoliczności.

Osoba przybywająca do Polski z zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej jest jednocześnie osobą podejmującą pracę, oczywiście gdy sama ją wykonuje. Zgodnie z definicją działalności gospodarczej, jest nią zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły (art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 z późn. zm.]). Przedsiębiorca jest więc pracownikiem w znaczeniu funkcjonalnym, jednakże w ramach własnej działalności gospodarczej. W przypadku skarżącego jest to tym bardziej uprawniony wniosek, ponieważ prowadzi on osobiście swój lokal gastronomiczny, w którym samodzielnie wykonuje czynności związane z przygotowywaniem posiłków. Skarżący jest więc pracownikiem, gdyż wykonuje swoją działalność na podstawie przepisów prawa krajowego. Jest to istotny wniosek dla dalszych rozważań nad uprawnieniem skarżącego do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący jest więc przedsiębiorcą, gdyż skutecznie zarejestrował swoją działalność gospodarczą i spełnił wszystkie wymagania do tego, aby taką działalność prowadzić. Sąd zwraca uwagę na przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 470 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi: "Obywatele innych państw niż państwa członkowskie, które posiadają w Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania działalności gospodarczej, udzielone ze względu na kontynuowanie prowadzonej już działalności gospodarczej na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych zasadach jak obywatele polscy". Skarżący, zakładając swoją działalność gospodarczą posiadał (nieaktualne obecnie) pozwolenie na pobyt czasowy. Wówczas skarżący spełniał wszelkie wymagania, aby móc rozpocząć działalność gospodarczą. Obecnie, gdy takie zezwolenie nie jest jemu wydawane z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i zwłokę Wojewody w zakresie wydania zawnioskowanego zezwolenia, sytuacja prawna skarżącego jest co najmniej niepewna. Obecnie skarżący nie posiada zezwolenia, o jakie się ubiega, a to może rzutować na dalsze prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Regulacja art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza więc stan, w którym pośrednio może dojść do ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, a warto wskazać, że ten przepis został wprowadzony dla lepszego zorganizowania działalności urzędów wojewódzkich, bowiem żaden termin postępowania nie biegnie, a więc nie można zarzucić organom bezczynności/przewlekłości, a także nie można wymierzyć grzywny/zasądzić sumy pieniężnej. Nie da się zatem stwierdzić, że przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mógłby znaleźć uzasadnienie dla ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarżący, jako przedsiębiorca jest pracownikiem swojego własnego zakładu. Zarabia na własnej działalności, odprowadza składki na ubezpieczenie, płaci podatki etc. Wolność prowadzenia działalności gospodarczej może zostać ograniczona, ale tylko w wyjątkowych okolicznościach. Poprzez regulację art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, skarżący nie może uzyskać niezbędnego jemu zezwolenia na pobyt czasowy do celów chociażby wykazania legalności prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Taki stan rzeczy, jaki zaistniał i jest broniony przez wojewodów, jest niedopuszczalny.

Nie wolno zapominać o tym, że złożenie przez skarżącego wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA). Nie ulega najmniejszej wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny, osiągnąć swój zamierzony cel (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia z art. 37 k.p.a. w celu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, który popadł w zwłokę.

Obecnie przepis art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza możliwość zastosowania przepisów o bezczynności, a więc tak jak wskazano powyżej, nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji, skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska.

Niezasadne jest twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Niezasadne jest tym samym żądanie oddalenia skargi. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany w poprzednim zdaniu przepis, wyłącza prawo do sądu, co także już sygnalizowano. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy" ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców nawet, jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdzie mowa jest o ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw. Ograniczenie jest czymś zupełnie innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie "pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości". Pozbawienie tego nie czyni, tj. pozbawia całości uprawnienia. Poza tym, konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, czy bezpośrednio. Efekt bowiem jest tożsamy.

Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, zwana dalej "EKPC"). W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1 EKPC. Powołany przepis stanowi: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości". Chociaż w zacytowanym przepisie mowa jest o prawach cywilnych i karnych, to nie sposób nie zwrócić uwagi, że umawiające się strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach cywilnych oraz karnych (P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować każdemu, kto znajduje się pod jej władzą prawo do sądu.

Przepisy, które wyłączają prawo do sądu, naruszają chociażby wspomnianą w poprzednim akapicie konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Reguła Simmenthal (wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amminnistrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA, por. także wyrok ETS z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64 Flamino Costa v. ENEL [Ente nazionale energia elettrica, impresa giá della Edison Volta]) pozwala Sądowi w składzie orzekającym na zastosowanie przepisów traktatowych, w tym KPP wespół z art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozbawia cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c., które jest niezbędne do tego, aby cudzoziemiec nieposiadający obywatelstwa państwa członkowskiego Unii Europejskiej, mógł legalnie prowadzić działalność gospodarczą w Polsce. Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń, dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z wolności traktatowych. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 KPP, każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza prawo cudzoziemca do zaskarżenia przewlekłości w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy stwierdzić, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny, a którego Rzeczpospolita Polska ma obowiązek przestrzegać – art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.

Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zacytowano powyżej, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny nad aktywnością organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym, jako sąd europejski, jest zobowiązany do odstąpienia od zastosowania ww. przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Kończąc, należy stwierdzić, że jeżeli konstytucyjna i unijna wolność do prowadzenia działalności gospodarczej, która na gruncie przepisów prawa krajowego wymaga urzeczywistnienia w związku z uzyskaniem zezwolenia na pobyt czasowy dla celów wykazania legalności prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemca, nie można dawać posłuchu przepisom, które chociażby pośrednio, uniemożliwiają uzyskanie takiego zezwolenia, bowiem to ogranicza wspomnianą wolność.

Należy zatem przyjąć, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy skarżącego. Wniosek skarżącego wpłynął w dniu 22 lutego 2023 r., ponaglenie wpłynęło po siedmiu miesiącach (14 września 2023 r.), a skarga na przewlekłość jest z dnia 13 października 2023 r. Wojewoda, zaraz po wpłynięciu wniosku, zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. W reakcji na ponaglenie, sprawnie wydał postanowienie o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Widać zatem, że Wojewoda podejmował czynności w toku zainicjowanego postępowania administracyjnego, jednakże żadna z tych czynności nie miała na celu zakończenia postępowania. Można więc stwierdzić, że Wojewoda podejmował działania w sposób pozorny. Z tego powodu, Wojewoda dopuścił się siedmiomiesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżącego (licząc do dnia wniesienia skargi), co stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 112a ust. 1 u.c. Sąd podkreśla, że w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wprowadził dwuetapowość postępowania administracyjnego. Pierwszy etap prowadzi do zapewnienia kompletności wniosku inicjującego postępowanie, bowiem to jest moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu do załatwienia sprawy. Drugi etap dotyczy już wydania decyzji po skonstatowaniu, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt jest kompletny. W tym drugim etapie ustawodawca wprowadza przepisy szczególne, co do terminu względem art. 35 k.p.a. Tego zaś nie ma w przypadku pierwszego etapu, gdzie chodzi tylko o kompletność wniosku. Należy zatem przyjąć, że w pierwszym etapie obowiązują przepisy ogólne o terminach – art. 35 § 2 k.p.a.

Wojewoda w dniu 22 lutego 2023 r. wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Od tamtej pory podjęto pozorne działania. Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania, ale to nie ma wpływu na dynamikę postępowania. To oznacza, że na każdym etapie postępowania Wojewoda był przewlekły. O tym właśnie Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie zapadła decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd zobowiązuje Wojewodę do wydania decyzji w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 22 lutego 2023 r., zarejestrowanym pod nr [...] w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd podjął to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt I sentencji wyroku).

Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy – w przypadku bezczynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA), ani samo podejmowanie działań w dużych odstępach czasu – w przypadku przewlekłości. Postawę Wojewody musiałby cechować lekceważący stosunek do skarżącego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z u.c., ani k.p.a. Wojewoda, po pierwsze, pozostawał w błędnym przekonaniu o treści przepisów polskiego prawa wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Trzeba przypomnieć, że Wojewoda jest organem administracji publicznej, a jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, organy administracji publicznej, w myśl art. 6 k.p.a., są zobowiązane do działania na podstawie i w graniach prawa. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić Sąd. Organ związany sporną podstawą prawną, respektował ją, jednakże nie można w tym przypisywać złośliwości czy też lekceważenia w stosunku do skarżącego. Po drugie, należy pamiętać, że wybuch wojny na Ukrainie spowodował masowy napływ imigrantów do Polski, co jeszcze bardziej sparaliżowało urzędy wojewódzkie w kraju. Dla właściwej obsługi wniosków, podejmuje się wiele działań naprawczych, jednakże sam ustawodawca musiał wprowadzić ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy, aby zaradzić temu niekorzystnemu stanowi rzeczy. Jak widać i to jest nieskuteczne, bowiem Wojewoda od dłuższego czasu boryka się z problemem terminowości załatwiania spraw zawisłych przed nim. Nie można zatem obwiniać Wojewodę, że postępowanie przed nim trawa co najmniej kilka miesięcy. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący nie przedstawił metodyki obliczenia kwot, jakie należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, na co złożył się wpis od skargi na przewlekłość (pkt V sentencji wyroku).