Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 323/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., W. B., J. B., L.P., H. R., S. P., D. B., R. B., T. P., J. H., H. S., S. B., J.B. i R. B. (s. M.), E.P. i A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1065/20 w sprawie ze skargi M. B., W. B., J. B., L.P., H.R., S. P., D.B., R. B., J. P., T. P., J. H., H. S., S. B., J. B. i R.B. (s. M.) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2021 r. oddalił skargę Skarżących to jest M. B., W. B., J. B., L.P., H. R., S. P., D.B., R. B., J. P., T. P., J. H., H. S., S.B., J. B. i R. B. (s. M.) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U RP Nr 46, poz. 339, dalej: "dekret z 27 lipca 1949 r.") w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn, zm., dalej: "r.p.a.") poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia P. P. i innych osób w miejscowości M. – P. wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (Prezydium) z [...] listopada 1954 r. pomimo tego, że jest ogólny, to sam w sobie nic przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1,2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r.,

b) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416, dalej "rozporządzenie") poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, iż nie stanowiło rażącego naruszenia § 1 tego rozporządzenia nie zastosowanie go przy wydawaniu orzeczenia Prezydium, w sytuacji gdy przywołane w orzeczeniu Prezydium przepisy nie wymieniały przepisów rozporządzenia,

c) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, iż orzeczenie Prezydium z [...] listopada 1954 r. nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. :

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r., w związku z art. 75 ust. 1 r.p.a, w związku z § 1 rozporządzenia, w związku z art. 151 p.p.s.a., polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra z [...] kwietnia 2020 r., pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a..

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podkreślili, że przejście nieruchomości na własność Państwa w trybie przepisów dekretu z 27 lipca 1949 r. nie następowało z mocy prawa, lecz na podstawie konstytutywnego orzeczenia organu administracji, który był upoważniony do orzekania w przedmiotowych sprawach. Dlatego też orzeczenie, na podstawie którego miało dochodzić do zmiany w stosunkach właścicielskich, winno konkretyzować przejmowaną nieruchomość w sposób odpowiadający ówczesnym przepisom prawa. Przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. nie wskazywały elementów składowych orzeczenia, jednakże nie ulega wątpliwości, iż konieczność dokładnego oznaczenia przedmiotu orzeczenia wynikała z art. 75 ust. 1 r.p.a. Zgodnie bowiem z przywołanym rozporządzeniem, decyzja (oprócz inny niezbędnych elementów) winna zawierać osnowę decyzji, która z kolei powinna być jednoznaczna, jasna, pełna i zrozumiała dla jej adresata. W przypadku zatem gdy na podstawie decyzji miała następować zmiana stosunków właścicielskich odnośnie konkretnej nieruchomości, to niezbędnym było zidentyfikowanie tej nieruchomości i wskazanie jej w decyzji (orzeczeniu). Identyfikacja danej nieruchomości odbywała się wtedy (ale także i obecnie) na podstawie zapisów w stosownej dokumentacji (rejestry LWH, arkusze posiadłości) oraz poprzez wytyczenie granic danej nieruchomości na gruncie. Skarżący wyjaśnili, że orzeczenie Prezydium nie zawiera istoty rozstrzygnięcia związanego z nieokreśleniem przedmiotu przejęcia w postacie konkretnej nieruchomości (zindywidualizowanej) należącej do konkretnego właściciela. Wskazali, że decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W wydanym orzeczeniu jednakże rozstrzygnięcie nie spełnia tych wymogów i przez to należy uznać je za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący podnieśli następnie, że kolejną wadą orzeczenia do której w ogóle nie odniósł się Sąd I instancji w treści uzasadnienia skarżonego wyroku, a która zdaniem Skarżących przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w stosunku do P.P. jest to, iż przedmiotowe orzeczenie odnośnie P.P. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zostało wydane jako orzeczenie zbiorowe, co jednakże nie było dopuszczalne w tym przypadku w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa. Zasadą bowiem wynikająca z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualny, dotyczącym zindywidualizowanego podmiotu oraz zindywidualizowanego przedmiotu dotyczącego konkretnej osoby. Wyjątek od zasady wydawania decyzji o charakterze indywidualnym musiał wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu obowiązującego wówczas prawa. Taki wyjątek przewidziany był jedynie odnośnie przejmowania na własność Państwa nieruchomości osób przesiedlonych przymusowo do ZSRR, a znajdował się w dekrecie z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, natomiast nie znajdował się w dekrecie z 27 lipca 1949 r., który miał zastosowanie do P. P. Zatem Prezydium nie mogło w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa dokonać w jednym orzeczeniu zbiorczego przejęcia nieruchomości należących do P. P. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie), a taki sposób przejęcia nieruchomości stanowił bez wątpienia wadę orzeczenia skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowe orzeczenie było zbiorcze nie tylko odnośnie osób objętych tym orzeczeniem (co było niedopuszczalne odnośnie osób objętych dekretem z dnia 27 lipca 1949 r.) ale było także zbiorcze odnośnie przejmowanych nieruchomości w danej miejscowości (co było także niedopuszczalne mając na uwadze wówczas obowiązujące przepisy prawa).

Skarżący wskazali następnie, że orzeczenie wydane zostało bez wskazania konkretnych przepisów dekretu z 27 lipca 1949 r. mających zastosowanie w sprawie.

W ocenie Skarżących orzeczenie Prezydium było wadliwe z uwagi na jednoczesne jego wydanie na dwóch podstawach prawnych to jest na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR. Dekrety te były odmiennej treści i miały zastosowanie w zupełnie innych przypadkach i do innej kategorii osób, a poprzez umieszczenie ich w jednym orzeczeniu stosowano je generalnie do wszystkich osób objętych orzeczeniem. Przedmiotowe orzeczenie poprzez wskazanie dwóch różnych podstaw prawnych skutkowało całkowitym odindywidualizowaniem orzeczenia i zatarciem granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarciem różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa.

Skarżący wskazali, że Sąd I instancji nie odniósł się także w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wskazanej przez Skarżących wady orzeczenia odnośnie tego, iż do P. P. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) do którego zastosowanie miał dekret z 27 lipca 1949 r., postępowanie prowadzone na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. było jednoczesne z prowadzonym postępowaniem regulacyjnym na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów dekretu o wymianie gruntów z dnia 16 sierpnia 1949 r. co było niedopuszczalne w myśl obowiązujących wówczas przepisy prawa. Postępowanie regulacyjne służyło zupełnie innym celom, które można było osiągnąć dopiero po zakończeniu postępowania związanego z dekretem z 27 lipca 1949 r., natomiast postępowanie z dekretu z 27 lipca 1949 r. służyło jako postępowanie wyjaśniające do postępowania regulacyjnego, co stanowiło rażące naruszenie wówczas obowiązującego prawa. Postępowanie z dekretu z 27 lipca 1949 r., oraz postępowanie regulacyjne były to dwa zupełnie różne postępowania, regulowane odmiennymi aktami prawnymi, które nie mogły być prowadzone jednocześnie, a pomimo tego były. W orzeczeniu wskazano bowiem wyraźnie, iż (...) oraz wyników postępowania wyjaśniającego poprowadzonego w trakcie postanowienia regulacyjnego gromady M. – P. (")“. Połączenie zatem tych dwóch różnych postępowań skutkuje także rażącym naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji nie odniósł się jednakże w żaden sposób do tej kwestii i wskazanej wady wydanego orzeczenia.

Skarżący nie podzielili stanowiska Ministra, że granice nieruchomości stanowiących własność ich poprzednika prawnego były znane. Podkreślili, że jeżeli były wiadome na podstawie danych z dokumentów, to dlaczego Prezydium nie określiło w orzeczeniu dokładnie przejmowanych na własność Państwa nieruchomości. Zwrócili uwagę, że fakt wydania przepisów wykonawczych, to jest rozporządzenia nakładał na organy konieczność ich stosowania w razie zajścia ku temu podstaw.

Skarżący podtrzymali również stanowisko co do niewykonalności orzeczenia wyjaśniając, że Sądowi pierwszej instancji uszło, iż było ono wykonywane przez ten sam organ, który je wydał. Trudno było zatem zakładać, aby ten sam organ, który wydał orzeczenie o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie doprowadził do jego wykonania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpienie do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (Prezydium) orzeczeniem z [...] listopada 1954 r. nr [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie M. o łącznej powierzchni 2046,37 ha, pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie. J. P. (wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium w części dotyczącej przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność jego poprzednika prawnego, tj. P. P.

Wojewoda M. (Wojewoda) decyzją z [...] października 2019 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium w żądanej przez wnioskodawcę części uznając, że wydane zostało ono z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jego wydania, ponieważ nie określało przedmiotu przejęcia.

Po rozpoznaniu odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa G., reprezentujący Skarb Państwa - Nadleśnictwo G., Minister decyzją z [...] kwietnia 2020 r. uchylił decyzję Wojewody z [...] października 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości M. – P., stanowiącej w dacie przejęcia własność P. P. (wymienionego pod pozycją [...] orzeczenia wśród osób objętych akcją przesiedleńczą na Ziemie Zachodnie), uznając, że nie narusza ono prawa w sposób rażący a zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra. Wyjaśnił, że z treści art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Przy czym powołane przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. nie wiązały tego uprawnienia z przyczynami utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Bez znaczenia więc dla rozstrzygnięcia sprawy przejęcia nieruchomości była okoliczność, że pozbawienie właścicieli władztwa nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych.

Kwestionowane orzeczenie zawierało osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie M.-P. o łącznej powierzchni 2046,37 ha (zagrody i grunty) stanowiących własność osób w nim wymienionych. Jednocześnie orzeczenie z dnia [...] listopada 1954 r. bezsprzecznie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, nadawało się do wykonania, skoro Państwo skutecznie odjęło własność gospodarstwa rolnego, uprzednio należącego do P. P., a własność Skarbu Państwa została ujawniona w księdze wieczystej. Przy czym nie było wymogu co do szczegółowego opisu mienia w dekrecie z 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie. Co więcej, dekret z dnia 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia Prezydium z [...] listopada 1954 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa powołanego orzeczenia nacjonalizacyjnego niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia, którym było m. in. gospodarstwo rolne stanowiące uprzednio własność P. P. a położone w gromadzie M. – P., powiat g., który to powiat wchodził w skład pasa granicznego, wobec tego przesłanka lokalizacyjna została spełniona. Ponadto ponad wszelką wątpliwość nieruchomość będąca dawną własnością P. P. nie pozostawała w faktycznym jego władaniu w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości. Jak wynika bowiem z karty przesiedleńczej z [...] czerwca 1947 r. P. P. został przesiedlony w ramach Akcji "W." na inne miejsce zamieszkania, a wraz z nim przesiedleni zostali członkowie jego rodziny. W tej sytuacji zastosowanie szczególnego trybu ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia w dzienniku wojewódzkim nie naruszało prawa w sposób rażący. W tym przypadku za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania dziennika wojewódzkiego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Jak słusznie zauważył Minister doręczenie orzeczenia P. P. było niemożliwe z uwagi na to, że 7 lat wcześniej został on przesiedlony. Ponadto brak doręczenia kwestionowanego orzeczenia poprzednikowi prawnemu stanowić może ewentualnie przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na aprobatę nie zasługiwał w ocenie Sądu także zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 r.p.a. którego Skarżący upatrywali w braku precyzyjnego określenia w spornym orzeczeniu przedmiotu przejęcia. Sąd wyjaśnił, że za rażące naruszenie przepisów postępowania uznaje się jedynie ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych tego postępowania w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Powołany art. 75 ust. 1 r.p.a. wskazuje, że każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga.

W ocenie Sądu pierwszej instancji sporne orzeczenie, pomimo odbiegania od obecnie obowiązujących standardów treści decyzji administracyjnej, zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne decyzji, o jakich stanowi powołany przepis rozporządzenia. Skoro można było zidentyfikować znacjonalizowaną nieruchomość, to kwestionowane orzeczenie było wykonalne, a w konsekwencji nie naruszało rażąco prawa. Rażące naruszenie prawa rozumiane musi być bowiem jako oczywiste naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być bowiem utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Jak słusznie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 324/12 także ogólnikowość sentencji orzeczenia nie powoduje jego nieważności. Jakkolwiek bowiem stanowiło to naruszenie art. 75 rozporządzenia, ale nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulegało bowiem wątpliwości, co było przedmiotem tego orzeczenia, które przyjęto za podstawę wykreślenia dotychczasowych właścicieli ze stosownych wykazów hipotecznych służących ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. NSA wskazał również, że skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego, było uzależnione jedynie od zaistnienia przesłanki braku władania tą nieruchomością przez jej właściciela. Wskazywanie w tym orzeczeniu właścicieli służyło więc jedynie określeniu, czyje nieruchomości ulegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa.

Podzielając powyższy pogląd Sąd zwrócił uwagę, że osnowa kwestionowanego orzeczenia była na tyle precyzyjna, że P. P. otrzymał nieruchomość w zamian za przejętą.

W ocenie Sądu z treści decyzji z 1954 r. nie można również wyprowadzić tezy, jak tego chcieliby skarżący, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia. Skarżący uważają, że orzeczenie z 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z racji oparcia go na dwóch dekretach bez wskazania, który dekret odnosi się do poszczególnych przejmowanych nieruchomości, w tym i poprzednika prawnego skarżących, braku powołania prawidłowej podstawy prawnej, rodzaju przejmowanego mienia i miejsca ich położenia, braku opisu granic. Odmawiając zasadności argumentacji przedstawianej przez skarżących Sąd zauważył, że bez do poprzednika prawnego skarżących znalazł zastosowanie dekret z 27 lipca 1949 r., albowiem w materiale dowodowym sprawy znajduje się odpis karty przesiedleńczej, z której wynikało, że P. P. wraz z rodziną został przesiedlony na Ziemie Zachodnie. Przejęto nieruchomości położone w gromadzie M.-P., po osobach niezamieszkałych w tym czasie w wymienionej wsi i niewładających tymi nieruchomościami, w ogóle nieznanych. Oznacza to zastosowanie art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r., jako że przejęto na własność Państwa nieruchomości położone w województwie [...], które nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast nie było potrzeby opisu granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów jak tego wymagał § 1 rozporządzenia, gdyż z treści orzeczenia z 1954 r. nie wynikało, że granice nieruchomości przejętych na mocy dekretu z 1949 r. zostały zatarte. Przejęte nieruchomości zostały scharakteryzowane przez określenie miejsca ich położenia i właściciela.

Wszystko to przemawiało w ocenie Sądu za słusznością twierdzenia organu II instancji, że przy wydawaniu orzeczenia z 1954 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również braku podstaw do przyjęcia, że zaistniała inna podstawa nieważnościowa, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności kwestionowanego orzeczenia.

Skarga kasacyjny nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i nie jest ani uprawniony ani zobligowany do odkodowywania, jakie przepisy zostały w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszone. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Warunków tych nie spełniają zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w zakresie w jakim zarzucają Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego to jest art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. Artykuły od 1 do 3 dekretu z 27 lipca 1949 r. zawierają po dwie jednostki redakcyjne, art. 4 dzieli się natomiast na trzy ustępy. W artykule 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. wskazano, że dotyczy on możliwości przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych na określonym obszarze o ile nie pozostają one w faktycznym władaniu właścicieli. Zgodnie z ustępem 2 cytowanego artykułu, przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu. Artykuł 2 w ustępie pierwszym wprowadzał zasadę przejmowania nieruchomości w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznano za niezbędne. Artykuł 3 w ustępie 1 wskazywał właściwość organów, zaś w ustępie 2 upoważniał Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych działającego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej do wydania rozporządzenia wskazującego sposób określania przejmowanych nieruchomości oraz tryb postępowania w przypadku gdy właściciel nie jest znany.

W art. 4 uregulowano kwestie dotyczące dokonywania wpisu własności Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (ust. 1), kwestie dotyczące wykreślania obciążeń (ust. 2) jak również wyjaśniono, że przepisów ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do ujawniania własności i zwolnienia od obciążeń w zbiorze dokumentów złożonych.

Brak precyzyjnego wskazania przez Skarżących kasacyjnie jakie konkretnie przepisy dekretu zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia tychże przepisów w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawowym argumentem podnoszonym w skardze kasacyjnej (a wcześniej w skardze do Sądu pierwszej instancji) była ogólnikowość orzeczenia Prezydium z [...] listopada 1954 r., to jest brak określenia w nim nieruchomości stanowiących własność poprzednika prawnego Skarżących poprzez odwołanie do stosownej dokumentacji oraz poprzez wytyczenie granic na gruncie. Skarżący upatrywali w tym rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 r.p.a. skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu tego stanowiska Skarżący przywoływali wyrok NSA z 24 marca 2010 r. I OSK 775/09.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika z uzasadnienia powołanego przez Skarżących wyroku NSA wydany został on w odmiennym stanie faktycznym niż zaistniały w niniejszej sprawie. Z przytoczonych w nim rozważań Sądu pierwszej instancji wynika, że brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącego osnowę decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 r.p.a. ocenić należało jako rażące naruszenie art. 1, 2 i 3 dekretu z 27 lipca 1949 r., bowiem prowadziło do niemożności uzyskania przez osobę, której odjęto tym orzeczeniem tytuł własności możliwości uzyskania ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych zgodnie z art. 5 dekretu. Stanowisko to podzielone zostało przez NSA.

Tymczasem w niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, osnowa kwestionowanego orzeczenia była na tyle precyzyjna, że poprzednik prawny Skarżących otrzymał nieruchomość w zamian za przejętą. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi, orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] marca 1960 r. P. P. zwolniony został z obowiązku uiszczenia cena za nabycie gospodarstwa położonego w M. nadanego na własność aktem nadania z [...] listopada 1952 r. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że P.P. jako były właściciel nieruchomości przejętej na własność Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. zwolniony jest bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa – działki w myśl przepisów cytowanego dekretu oraz uchwały nr [...]Prezydium Rządu z [...] października 1956 r.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym co do zasady, przepisem który może być rażąco naruszony jest przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia będące podstawą stwierdzenia nieważności są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania. Artykuł 75 rozporządzenia ma charakter procesowy. Zgodnie z jego treścią, zawartą w ust. 1, każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Jest to wzorzec prawidłowo zbudowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 października 2022 r. I OSK 2067/21).

Orzeczenie Prezydium z [...] listopada 1954 r. zawiera osnowę i nie budzi wątpliwości, jakie skutki i wobec których nieruchomości wywiera. Identyfikacja tych nieruchomości nastąpiła poprzez odwołanie się do ich położenia oraz osoby właściciela. Wskazuje też na podstawę prawną rozstrzygnięcia, zawiera oznaczenie, datę, podpis osoby działającej w imieniu Prezydium P.R.N. oraz pouczenie o trybie i terminie zaskarżenia.

W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Prezydium rażąco naruszało art. 75 ust. 1 r.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący w uzasadnieniu zarzutu objętego punktem 1.a petitum skargi kasacyjnej zwracali uwagę, że orzeczenie Prezydium miało charakter zbiorowy, dotyczyło bowiem wielu podmiotów, jak również wydane zostało na podstawie dwóch odrębnych dekretów.

Argumenty te nie mogą prowadzić do uznania, że orzeczenie rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analiza przepisów powołanych w orzeczeniu Prezydium prowadzi do wniosku, że na ich podstawie doszło do uregulowania stosunków własnościowych w związku ze zdarzeniami powodującymi przemieszczenie się ludności po drugiej wojnie światowej. Przepisy te akcentują zatem bardziej aspekt przedmiotowy przejęcia nieruchomości niż podmiotowy. Brak jest więc podstaw do uznania, że w braku wyraźnego przepisu wyłączającego możliwość przejęcia jednym aktem więcej niż jednej nieruchomości, przejęcie w trybie dekretu z 27 lipca 1949 r. więcej niż jednej nieruchomości należących do różnych osób mogło stanowić rażące naruszenie obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 576/19, 16 marca 2023 r. I OSK 1010/21). Skoro nie istniał przepis zakazujący takiej możliwości, to nie było też możliwości naruszenia go, a zwłaszcza naruszenia go w sposób rażący. Należy przy tym wskazać, że przejęciu w drodze orzeczenia z [...] listopad 1954 r. podlegał szereg nieruchomości o różnym statusie prawnym. Jedynie część przejmowanych nieruchomości spełniała przesłanki przejęcia ich przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., podczas gdy inne nieruchomości podlegały przejęciu na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318, ze zm.). Wymienienie w orzeczeniu dekretu z dnia 5 września 1947 r. obok podstawy prawnej wynikającej z dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. (pozwalającej na przejęcie nieruchomości należących pierwotnie do poprzedników prawnych skarżących) nie może zatem stanowić o wadliwości tego orzeczenia w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie można również podzielić argumentacji Skarżących, że orzeczenie Prezydium rażąco narusza prawo z uwagi na przywołanie jedynie w ogólności dekretu bez wskazania konkretnych przepisów w tym przepisów proceduralnych. Orzeczenie wskazywało na podstawie jakiego aktu prawnego odjęte zostało prawo własności nieruchomości poprzednikowi prawnemu Skarżących, wskazanie tej podstawy umożliwiało przeprowadzenie kontroli, czy orzeczenie to rażąco narusza dekret z 27 lipca 1949 r., to jest czy dotyczy nieruchomości położonej na określonym w dekrecie terytorium państwa jak również, która nie pozostawała w faktycznym władaniu właściciela.

Skarżący nieważności orzeczenia upatrywali w równoległym prowadzeniu postępowania w trybie dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz – jak to określili - postępowania regulacyjnego na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów o wymianie gruntów z 16 sierpnia 1949 r.

Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że dekret z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. Nr 48, poz. 347 z późn. zm.) przewidywał możliwość wymiany gruntów, jeżeli wymagał tego wzgląd na racjonalność ustroju rolnego. Jak już wyżej wskazano, orzeczenie Prezydium wydane zostało w okresie przemieszczania się ludności po drugiej wojnie światowej. Nie można wykluczyć, że już po opuszczeniu przez poprzednika prawnego Skarżących i przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa doszło do kolejnych zmian własnościowych. Okoliczność ta nie może jednak stanowić o tym, że orzeczenie Prezydium rażąco narusza prawo.

Tym samym, zarzut objęty punktem 1.a. petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Sąd Wojewódzki prawidłowo również uznał, że w sprawie nie miał zastosowania § 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowił, że w razie zatarcia granic przejmowanej nieruchomości w orzeczeniu określa się ją przez opis granic zespołów gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż nie było podstaw do przyjęcia, by w chwili wydawania orzeczenia granice nieruchomości były zatarte. Nie wynikało to, ani z treści kwestionowanego orzeczenia, ani z innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że Skarżący uzasadniając naruszenie § 1 rozporządzenia czyli przepisu regulującego sposób postępowania w sytuacjach, w których granice nieruchomości były zatarte, dążą do wykazania, że Prezydium wydając orzeczenie naruszyło prawo nie opisując nieruchomości ich poprzednika prawnego poprzez odwołanie się do dokumentów prawnie ją indywidualizujących. Tymczasem pojęcie zatartych granic nie dotyczy identyfikacji nieruchomości w sensie prawnym, to jest poprzez odwołanie się do określonej księgi wieczystej, ale do identyfikacji nieruchomości w sensie faktycznym poprzez określenie zasięgu przestrzennego danej nieruchomości.

Sąd kasacyjny przypomina (co sygnalizował w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji), że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie, czy określona decyzja dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest zatem rzeczą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze ustalanie, z jakich przyczyn organ prowadzący postępowanie zakończone decyzją merytoryczną nie skorzystał z określonych dokumentów.

Podsumowując, sąd kasacyjny wyjaśnia, że skoro nie zostało ustalone, by granice nieruchomości poprzednika prawnego Skarżących zostały zatarte, nie było potrzeby, aby w orzeczeniu opisywać granice przejmowanego zespołu gruntów lub wymieniać nieruchomości, które bezpośrednio otaczały ten zespół gruntów. Wobec tego, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia objęty punktem 1.b petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem objętego punktem 1.c. petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z przywołanym w nim art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wyjaśnić należy, że przez niewykonalność decyzji rozumie się niewykonalność faktyczną lub prawną. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (por. rozważania do pkt 5 art. 156 § 1 kpa zawarte w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. Warszawa 2005, C.H. Beck). O żadnym z tych rodzajów niewykonalności nie może być mowy w przypadku kwestionowanego orzeczenia, skoro zostało ono wykonane, albowiem doszło do skutecznego odjęcia własności, a następnie założenia księgi wieczystej i wpisania w niej Skarbu Państwa, jako właściciela.

Skarżący w uzasadnieniu tego zarzutu powoływali się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 listopada 1999 r. IV SA 1632/99 , zgodnie z którym "Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji ocenić należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło ono do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, iż wykonywały go organy Państwa, które nie respektowało nawet własnych stanowionych przez siebie przepisów i które było zaprzeczeniem praworządności określanej obecnie jako państwo prawa."

Jak jednak wynika z dalszej części uzasadnienia cytowanego przez Skarżących wyroku, w sprawie nim zakończonej organy nie dokonały ustaleń co do tego jaka nieruchomość, określona przez odwołanie do LWH została przejęta kwestionowanym orzeczeniem, dysponowały bowiem jedynie kartą przesiedleńczą. Co istotne, w sprawie zakończonej wyrokiem z 29 listopada 1999 r. (podobnie jak w sprawie zakończonej wyrokiem z 24 marca 2010 r. I OSK 775/09), podstawy stwierdzenia nieważności z uwagi na zaniechanie dokładnego określenia nieruchomości upatrywano w niemożności uzyskania ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych zgodnie z art. 5 dekretu z 27 lipca 1949 r. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie

Wobec tego, że żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie odniósł skutku, nie można w okolicznościach tej sprawy uznać za trafne zarzutów naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.