Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3285/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2  ust. 1 pkt 7,  par. 3 ust. 1 pkt 8,  par. 3  ust. 2  pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1011/18 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 września 2018 r., nr IFXIV.7840.13.12.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od A. F. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1011/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnogórskiego z dnia 10 maja 2018 r., nr 690/18, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla P. sp. z o.o. z siedzibą w W. stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości W., na działkach o numerach: [...],[...].

Zdaniem Sądu, w odniesieniu do art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062), który umożliwia lokalizowanie stacji bazowych telefonii, gdy plan miejscowy wprost nie przewiduje takiej lokalizacji, w sprawie nie oceniono prawidłowo wszelkich postanowień planu miejscowego, tj. § 9 ust. 2 uchwały Nr XXIV/415/05 Rady Gminy Z. z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części północnej i zachodniej sołectwa W. (Dz. Urz. Woj. [...]). Zgodnie z tym przepisem planu miejscowego "Na całym obszarze opracowania planu, obiekty budowlane i wszelkie urządzenia winny być realizowane w taki sposób, aby formą architektoniczną nie zakłócały krajobrazu, środowiska naturalnego i ładu przestrzennego otaczającego środowiska zbudowanego." Jest to wymóg, który podlega ocenie i nie może zostać pominięty. Należało zatem odnieść się do tego uregulowania i poczynić konkretne ustalenia. Skoro stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest tym samym co wiatraki służące pozyskiwaniu energii elektrycznej, wprost przez plan na tym terenie dopuszczone, to należało dokonać pogłębionej analizy. Organ dokonał tu porównania stacji bazowej telefonii komórkowej do wiatraków, ale już nie odniósł się do zastanych warunków w miejscu planowanej inwestycji, stosownie do wymagań § 9 ust. 2 planu miejscowego. Kwestia ta ma znaczenie, jako że "Tereny realizacji celów publicznych" znalazły swą regulację – co do zasady – w Rozdziale IV planu miejscowego. Ponadto Sąd wskazał, że celem przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływają na środowisko. Dla poczynienia takich ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Przy tej ocenie ma też znaczenie wskazywana w projekcie budowlanym możliwość pochylenia osi głównej wiązki anten sektorowych, tzw. tilt. Sąd wskazał jak należy rozumieć pojęcie "miejsca dostępne dla ludności". Są to miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego.

Organ I instancji w swym bardzo krótkim uzasadnieniu albo w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii, albo uczynił to w sposób bardzo lakoniczny, wybiórczo analizując przepisy planu miejscowego. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na danym etapie postępowania i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, czyli naruszyły ww. przepisy K.p.a., podczas gdy po dogłębnym przeanalizowaniu sprawy, w tym zbadaniu sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a organ odwoławczy ocenił wyczerpująco materiał dowodowy, w tym dokument prywatny dotyczący kwalifikacji inwestycji Spółki w kontekście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły stan faktyczny, iż stacja bazowa P. nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że pomimo zebrania w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na środowisko, obszaru jej oddziaływania organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., bowiem Sąd I instancji błędnie ustalił, że pomimo wystarczających dowodów w sprawie są potrzebne jeszcze dodatkowe ustalenia niewymagane przez przepisy prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej I instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa albo są niewykonalne, a także przesądzają sposób prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku błędnych ustaleń, iż organy administracji publicznej nie odniosły się w uzasadnieniach skarżonych decyzji do zarzutów stron postępowania, wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wadliwej wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz nakazujących uwzględnić odniesienie się również wyczerpująco do argumentacji stron postępowania i kwestii superpozycji i sumowania pól elektromagnetycznych z anten co nie ma podstaw w przepisach prawa;

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne rozstrzygając sprawę nie uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego, a także nie spełnieniu przez Sąd funkcji kontrolnej co do zgodności inwestycji P. z ww. planem miejscowym.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także polegający na tym, że aby ocenić czy instalacje radiokomunikacyjne zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy wziąć pod uwagę także dodatkowe kryteria poza tymi, które literalnie wynikają z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", przez błędne ocenę Sądu I instancji, iż organy nieprawidłowo zastosowały te przepisy a tym samym niezasadnie wydały (lub utrzymały w mocy) decyzje o pozwoleniu na budowę dla inwestycji P.;

- art. 35 ust. 4 P.b. przez pominięcie przez Sąd I instancji treści tego przepisu przy ocenie legalności decyzji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca – A. F. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 1 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, a dotyczące oceny Sądu I instancji wskazującej na braki postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do kwestii znaczącego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W tym miejscu należy wskazać, że ocena Sądu I instancji opierała się na jednym z poglądów prawnych, zgodnie z którym dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18 i inne). Jednak powyższe stanowisko wynikłe na tle wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jako zagadnienie prawne nie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Choć z jednej strony były prezentowane poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń; z drugiej zaś – przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią przepisów ww. rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (por. przykładowo wyroki NSA: z 21 maja 2014 r., II OSK 2907/12; z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19).

Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2007 r., I FSK 172/07; z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały.

W tych okolicznościach sformułowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenę prawną odnośnie wymogu – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko – uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, należało uznać za wadliwą. Dlatego podniesione w omówionym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Przedstawiony powyżej wywód czyni też wadliwą ocenę powiązania przez Sąd I instancji kwestii kumulacji promieniowania anten sektorowych z przewidzianą w projekcie możliwością pochylenia wiązek promieniowania (tzw. tilt). Po pierwsze, w tym zakresie ma znaczenie co konkretnie zatwierdza pozwolenie na budowę. Jeżeli projekt budowlany wskazuje na projektowane pochylenie wiązki promieniowania, nie można w tym zakresie doszukać się dowolności i poszukiwać jakie są w ogólności możliwości techniczne jakiegoś urządzenia technicznego. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że pozwolenia na budowę zatwierdza projektowane rozwiązanie techniczne (tilt 8°) i nie będzie w tym zakresie dowolności inwestora jeśli chodzi o pochylenie wiązek promieniowania. Po drugie, w sprawie organ ocenił, że najmniejsza wysokość na jakiej znajduje się oś głównej wiązki promieniowania anten to 26,6 m, a przy uwzględnieniu wysokości zabudowy na terenie oznaczonym w planie miejscowym o symbolu "RZ" to 2 kondygnacje naziemne i poddasze, maksymalna wysokość elewacji frontowej od poziomu terenu do krawędzi przecięcia dachu ze ścianą zewnętrzną to 7,5 m; a kąt nachylenia dachów w przedziale 30 - 45°. Należy wskazać, że tego rodzaju parametry zabudowy dotyczą budynków mieszkalnych jako możliwych do realizacji na terenach produkcji rolnej (zgodnie z planem miejscowym to tereny rolne z możliwością zabudowy zagrodowej, służącej bezpośrednio produkcji rolnej). Natomiast w odniesieniu do gabarytów niemieszkalnych budynków służących produkcji rolnej plan miejscowy ich nie doprecyzował, ponieważ uzależnił od niedookreślonego pojęcia "wymogów technologicznych". W tych warunkach należy stwierdzić, że organ niewadliwie ocenił, że przedmiotowa inwestycja nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych norm promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. Najniżej projektowana wiązka promieniowania (projektowany tilt 8°) to w odniesieniu do istniejących i planowanych gabarytów zabudowy mieszkaniowej; zaś przeszkody dla realizacji przedmiotowej inwestycji nie może w tym zakresie stanowić treść planu dotycząca zabudowy niemieszkalnej, bo odnosząca się do wymogów technologicznych. Poza tym w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała jakie konkretnie wymogi technologiczne dla zabudowy niemieszkalnej miałyby być brane pod uwagę jeśli zważy, że najmniejsza projektowana wysokość wiązki promieniowania to 26,6 m, a w ramach takiej wysokości może być zrealizowania zabudowa średnio do 7 kondygnacji. W tym kontekście nie ma znaczenia kwestia jak wykładać pojęcie "miejsc dostępnych dla ludzi", ponieważ także uwzględniając możliwość potencjalnej zabudowy nieruchomości, w sprawie nie wykazano aby taka możliwość powodowała możliwość oddziaływania promieniowania na miejsca dostępne dla ludzi.

Poza tym w omawianym powyżej zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi". W tym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny za miejsca dostępne dla ludzi (jeśli chodzi o treść art. 124 ust. 2 p.o.ś., ale w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; ponieważ takowe obowiązywało w dniu wydania decyzji organów obu instancji) uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 2909/15). Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza aby za takie miejsce nie mogła być uznana przyszła możliwa zabudowa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść planu miejscowego nie przeczy stwierdzeniu, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, czy też – że plan miejscowy nie stanowi przeszkody do lokalizacji przedmiotowej inwestycji na ww. nieruchomości, która znajduje się na terenie o symbolu "PR", czyli upraw rolnych. Na tym terenie plan miejscowy dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury, np.: wiatraków służących pozyskiwaniu energii elektrycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stacja bazowa telefonii komórkowej należy do kategorii "urządzeń infrastruktury", o jakich mowa w planie miejscowym. Są to m.in. "urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej" w tym infrastruktura techniczna, jakim poświęcona jest w całości ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W tym zakresie plan miejscowy tylko przykładowo wymienia "wiatraki", ale np. także wskazuje na istnienie infrastruktury łączności wojskowej. Nie można zatem na tej podstawie wykluczyć, że przedmiotem postępowania jest urządzenie szeroko pojętej infrastruktury. Ponadto przewidzianej w planie miejscowym możliwości lokalizowania urządzeń infrastruktury nie przeczy ogólna treść planu miejscowego, zgodnie z którą na całym obszarze opracowania planu, obiekty budowlane i wszelkie urządzenia winny być realizowane w taki sposób, aby formą architektoniczną nie zakłócały krajobrazu, środowiska naturalnego i ładu przestrzennego otaczającego środowiska zbudowanego. W niniejszej sprawie nie wykazano aby przyjęta forma architektoniczna masztu stacji bazowej telefonii była niewłaściwa, a dla tej oceny może chociażby stanowić miarodajną argumentację powołanie się na charakterystyczne parametry elektrowni wiatrowej, dopuszczonej wprost w planie miejscowym, która przecież może przewyższać swoją wielkością projektowany maszt telefonii komórkowej. Ponadto w żadnym razie przeszkody dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie o symbolu PR nie może stanowić treść Rozdziału IV planu miejscowego dotycząca "terenów realizacji celów publicznych oraz obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej". Skoro na terenie PR dopuszcza się wprost lokalizację urządzeń infrastruktury, przewidziana możliwość lokalizacji danej inwestycji na terenach przeznaczonych dla realizacji celów publicznych nie stanowi o wyłączeniu stosowania innych przepisów planu miejscowego, które dopuszczają możliwość lokalizowania urządzeń infrastruktury poza terenami przeznaczonymi dla realizacji celów publicznych. W tych warunkach Sąd I instancji wadliwie ocenił, że przedmiotowa sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia z uwagi na wskazaną wyżej treść planu miejscowego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny zawierają usprawiedliwione podstawy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 35 ust. 4 P.b. Brak jest bowiem do stwierdzenia wskazanych przez Sąd I instancji wad postępowania, które wskazywałyby na niewłaściwy zakres kontroli przedmiotowej inwestycji jaki sprawują organy architektoniczno-budowlane, m.in. pod względem wymogów ochrony środowiska dla danej inwestycji, czy też pod względem jej zgodności z przepisami planistycznymi. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Wbrew bowiem ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie – w związku wyznaczonym przez przepisy prawa materialnego zakresem postępowania wyjaśniającego – nie zaistniały wady procesowe, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zaś zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku Sądu Administracyjnego. W ramach tej podstawy naruszenia prawa procesowego nie można skutecznie kwestionować zawartości merytorycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym czy wskazania Sądu co do dalszego postępowania są wadliwe. Jeżeli skonstruowane uzasadnienie nie przekonuje strony postępowania, która de facto stoi na innym stanowisku niż Sąd I instancji, co wynika z pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego i materialnego, to tego rodzaju okoliczność zasadniczo potwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.