Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2028/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6214 Czynsze regulowane
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust 1, 21 ust 1 i 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 725
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 473/23 w sprawie ze skargi E.Z., H.S., B.S. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę nr XLI/916/21Rady Miasta K. z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice na lata 2021-2025 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 473/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach " lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Z., H. S., B. S. (dalej "skarżące"), Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda") na uchwałę Rady Miasta Katowice (dalej "Rada Miasta" lub "organ") z dnia 25 listopada 2021 r. nr XLI/916/21 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice na lata 2021-2025: 1) stwierdził nieważność § 19 ust. 4 – 7 oraz ust. 8 zd. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) stwierdził nieważność § 1 ust. 2 pkt 2, § 9 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 w zakresie "-3" załącznika nr 7 do zaskarżonej uchwały; 3) umorzył postępowanie w zakresie § 1 ust. 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 załącznika nr 7 do zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 17 maja 2023 r. skarżące złożyły skargę na uchwałę nr XLI/916/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice na lata 2021-2025 (dalej "uchwała"), odnośnie postanowień zawartych w załączniku nr 7 "Czynniki różnicowania stawek czynszu za 1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych" – to jest § 9 ust. 2-4. Skarżące zarzuciły naruszenie: 1) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa uznając, iż wykwaterowanie z lokali mieszkalnych pozostających w byłym zasobie [...] Sp. z o. o. w [...] mieszkańców budynku położonego w [...] przy ul. [...] uwolniło najemców od obowiązku płacenia tzw. "czynnika wyrównawczego"; 2) art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Prezydenta Miasta Katowice ustawowej granicy płynącej z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej u.o.p.l.) oraz ustalenie stawki czynszu, która nie znajduje ustawowego uzasadnienia w zakresie tzw. "czynnika wyrównawczego"; 3) art. 39 u.o.p.l. poprzez wskazywanie na pojęcie "czynsz wolny", które ustawodawca uchylił z porządku prawnego; 4) art. 7 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p.l. poprzez ustalenie elementów stawki czynszu, która nie znajduje ustawowego uzasadnienia i narzucenie na najemców przejętego przez miasto Katowice zasobu [...] Sp. z o.o. obowiązku płacenia tzw. "czynnika wyrównawczego", którego wartość stanowi różnicę pomiędzy stawką czynszu obowiązującą w umowie najmu lokalu a stawką czynszu ustaloną zarządzeniem Prezydenta Miasta Katowice; tak ustalony składnik czynszu jest w ocenie skarżących poza wartością użytkową lokalu; 5) art. 21 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. poprzez uznanie, że Rada gminy jest uprawniona do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w którym narzuca się na najemcę lokalu gminnego obowiązek płacenia wraz z czynszem tzw. czynnika wyrównawczego jako podwyżki czynszu w związku z nabyciem od spółki mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów wyjaśniono, że nabycie przez miasto Katowice od [...] Sp. z o.o. nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi w żaden sposób nie pogorszyło sytuacji finansowej osób zamieszkujących lokale mieszkalne w tych budynkach. Czynsze na podstawie wskazanych przez skarżące przepisów, a także stosownie do przepisu art. 678 k.c., zostały utrzymane na dotychczasowym poziomie. Uchwała z dnia 22 lipca 2021 r., nr XXXVII/820/21, przyznaje najemcom lokali mieszkalnych w budynkach nabytych od [...] Sp. z o.o. wyższe, bardziej korzystne bonifikaty niż obowiązujące najemców innych lokali mieszkalnych stanowiących własność miasta Katowice. Świadczy to o preferencyjnym traktowaniu przez Radę Miasta najemców lokali w budynkach nabytych od [...] Sp. z o.o. przy wykupie lokali. Przedstawiono proces przejmowania lokali podkreślając uzyskane przez miasto Katowice wsparcie zakupu byłych lokali zakładowych. Sporna uchwała w żadnym miejscu nie zawiera pojęcia "czynszu wolnego", a ujęte w art. 7 u.o.p.l. sformułowanie "w szczególności" pozwala przyjąć, że dopuszczalne jest uwzględnienie również innych elementów, które mogą wpłynąć na obniżenie lub podwyższenie czynszu.

Pismem z dnia 5 lipca 2023 r. również Wojewoda złożył skargę na uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części: 1) § 19 ust. 4-6 Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Katowice na lata 2021-2025, stanowiącego załącznik do uchwały oraz § 1 ust, 2 i § 9 załącznika Nr 7 do Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Katowice na lata 2021-2025, jako niezgodnej z art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 1 u.o.p.l. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy i art. 32 Konstytucji RP; 2) § 19 ust. 7 i ust, 8 zd. 2 Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Katowice na lata 2021-2025, stanowiącego załącznik do uchwały, jako niezgodnej z art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 1 w związku z art. 21 ust 2 pkt 4 u.o.p.l. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 i art. 169 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała na wydane już wyroki sądów administracyjnych obu instancji akcentując, że WSA w Gliwicach wydał w dniu 25 kwietnia 2022 r. wyrok o sygn. akt III SA/GI 277/22, w którym rozstrzygnął m.in. o zgodności z przepisami prawa § 1 ust. 2 pkt 1 oraz 9 ust. 1 załącznika Nr 7 do uchwały, a zatem uznać należy, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami w tej części została już prawomocnie osądzona i skarga w tej części winna zostać odrzucona (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Organ wyjaśnił także, że polityka mieszkaniowa Miasta Katowice w zakresie m. in. wynajmowania lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80 m2 ze stawką czynszu ustaloną w drodze przetargu była przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach (wyrok z 30 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 159/21, NSA wyrok o sygn. akt III OSK 6685/21 z 9 lutego 2023 r.) oraz Najwyższej Izby Kontroli (wystąpienie pokontrolne sygn. LKA.410,012.01.2021, nr P/21/026), która nie stwierdziła jakichkolwiek nieprawidłowości w badanym obszarze. Nadto w umowach najmu zawieranych przez miasto Katowice na podstawie zarządzeń Wojewody Śląskiego w nieruchomościach przejmowanych przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Katowice od innych podmiotów również naliczany jest czynnik wyrównawczy, którego wysokość obliczana jest analogicznie jak w komunalnym zasobie mieszkaniowym miasta Katowice. Co więcej, na konieczność utrzymania czynszów na dotychczasowym poziomie w lokalach przejmowanych przez Skarb Państwa od innych podmiotów, wskazywał Wojewoda Śląski w korespondencji kierowanej do Prezydenta Miasta Katowice. Uchwała nie różnicuje obywateli i zapewnia ich równe traktowanie. Nabycie przez miasto Katowice od innych podmiotów nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w tym od [...] Sp. z o.o., od którego miasto Katowice zakupiło w 2019 i 2021 roku zasób nieruchomości obejmujący [...] lokali mieszkalnych, w żaden sposób nie pogorszyło sytuacji finansowej osób zamieszkujących lokale mieszkalne w tych budynkach. Zastosowany w naliczeniach czynnik wyrównawczy stanowi wyłącznie wskaźnik uzupełniający pomiędzy stawką czynszu w zasobie komunalnym, a tą wynikającą z umów najmu zawartych przez najemców z poprzednim wynajmującym. Zastosowanie czynnika wyrównawczego w stawce czynszu lokali przejmowanych od innych podmiotów zostało przyjęte przez Radę Miasta w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice jako jedna z zasad polityki czynszowej, co jest zgodne z przepisem art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Pismem z dnia 6 września 2023 r. udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskując o stwierdzenie nieważności § 19 ust. 4-6 uchwały oraz § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 9 ust. 2-4 załącznika nr 7 do uchwały. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił im naruszenie art. 7 ust. 1 u.o.p.l. oraz art. 7, art. 32 i art. 94 Konstytucji RP. Podkreślił, że na mocy wskazanych postanowień uchwały oraz załącznika nr 7 do niej, a także zarządzenia nr 1608/2021 Prezydenta Miasta Katowice z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, za najem socjalny lokali i pomieszczeń tymczasowych stanowiących mieszkaniowy zasób Miasta Katowice, zarządzanych przez jego jednostki organizacyjne, wykonujące tę uchwałę, mieszkańcy lokali mieszkalnych o czynszu w wysokości ustalonej przez poprzednika wynajmującego (Miasta Katowice), zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice, zostali obciążeni czynszem obejmującym czynnik wyrównawczy. Czynnik w postaci wysokości czynszu najmu ustalonej przez poprzednika Miasta Katowice, w umowach najmu lokalu mieszkalnego zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice, nie powinien wpływać na wysokość czynszu. W świetle art. 7 ust. 1 u.o.p.l. czynnik ten w żaden sposób nie wpływa bowiem na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokalu mieszkalnego. Różnicuje on natomiast najemców w zakresie wysokości stawki czynszu najmu lokali mieszkalnych, przyjmując jako kryterium zróżnicowania to, czy umowa najmu została zawarta z Miastem Katowice, czy też z poprzednikiem Miasta Katowice. Kryterium tego zróżnicowania ma charakter dowolny i nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią art. 7 ust. 1 u.o.p.l. Tymczasem ustalane w uchwale zasady polityki czynszowej, o których mowa wart. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. powinny być spójne z art. 7 ust. 1 tej ustawy. Warunkowi temu nie odpowiadają zaskarżone przepisy § 19 ust. 4-6 uchwały oraz przepisy § 1 ust. 2 pkt 2 i § 9 ust. 2-4 załącznika Nr 7 do tej uchwały. Są one w związku z tym niezgodne z art. 7 ust. 1 ustawy o u.o.p.l. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jej postanowienia powinny więc mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego i nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa u.o.p.l. Niezgodność kwestionowanych postanowień uchwały z art. 7 ust. 1 u.o.p.l. powoduje także, że kwestionowane przez skarżące przepisy naruszają w tym zakresie również art. 94 oraz art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich sposób uregulowania czynnika wyrównawczego w uchwale godzi również w wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości.

W dniu 4 marca 2024 r. WSA w Gliwicach wydał wyrok opisany na wstępie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał w szczególności, że art. 21 u.o.p.l. reguluje gminne programy mieszkaniowe i zasady najmu oraz stanowi podstawę do uchwalania przez rady gminy wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zgodnie z ust. 2 pkt 4 wieloletni program powinien obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Natomiast art. 7 u.o.p.l. reguluje zasady ustalania czynszu w zasobach samorządowych i skarbu państwa. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Zatem w myśl art. 8 pkt 1 u.o.p.l. – regulującego kompetencje do ustalania czynszu – jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki t.j. w przypadku gminy – zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4.

Zaskarżone i wnioskowane do unieważnienia normy spornej uchwały stanowią w § 19 załącznika do tej uchwały: – w ust. 4, że w stawce czynszu w umowach najmu lokalu mieszkalnego o czynszu w wysokości ustalonej przez poprzednika Wynajmującego, zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu miasto Katowice uwzględniony jest czynnik wyrównawczy, którego wartość stanowi różnicę pomiędzy stawką czynszu obowiązującą w umowie najmu lokalu, a stawką czynszu ustaloną zarządzeniem Prezydenta Miasta Katowice z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających; – w ust. 5 – ustalona stawka czynszu zgodnie z ust. 2 nie ulega zmianie (uwzględnia czynnik wyrównawczy) przy zamianie lokalu mieszkalnego w ramach tego samego zasobu, przyjętego do zarządzania przez Zakład na podstawie odrębnych umów podpisanych z podmiotami zewnętrznymi; – w ust. 6 – ustalona zgodnie z ust. 4-5 wartość czynnika wyrównawczego lokalu jest stała przez cały okres obowiązywania umowy najmu; – w ust. 7 – w uzasadnionych przypadkach upoważnia się Prezydenta Miasta Katowice do podwyższania czynszu lokali mieszkalnych do maksymalnych granic określonych w Ustawie; – w ust. 8 zd. 2 – Prezydent Miasta Katowice może zastosować dodatkowe – ponad opisane w ustawie – czynniki podwyższające lub obniżające. Nadto zakwestionowane zostały normy z załącznika nr 7 do tej uchwały, regulujące czynniki różnicowania stawek czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych, t.j.: – § 1 ust. 2 stanowiący, że stawka czynszu ulega podwyższeniu ze względu na czynnik wyrównawczy: – pkt 1 dla lokalu powyżej 80 m2 powierzchni użytkowej, który został oddany w najem ze stawką czynszu ustaloną w drodze przetargu; – pkt 2 dla lokalu oddanego w najem ze stawką czynszu ustaloną przez poprzednika Wynajmującego lokal mieszkalny; – § 9 stanowiący: – w ust. 2, że wstawce czynszu w umowach najmu lokalu mieszkalnego o czynszu ustalonym przez poprzednika Wynajmującego, zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu miasta Katowice uwzględniony jest czynnik wyrównawczy, którego wartość stanowi różnicę pomiędzy stawką czynszu obowiązującą w umowie najmu lokalu, a stawką czynszu ustaloną zarządzeniem Prezydenta Miasta Katowice z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających, określonych w § 1; – w ust. 3 – ustalona stawka czynszu zgodnie z ust 2 nie ulega zmianie (uwzględnia czynnik wyrównawczy) przy zamianie lokalu mieszkalnego w ramach tego samego zasobu, przyjętego do zarządzania przez Zakład na podstawie odrębnych umów podpisanych z i podmiotami zewnętrznymi; – w ust. 4 – ustalona zgodnie z ust. 1-3 wartość czynnika wyrównawczego lokalu jest stała przez cały okres obowiązywania umowy najmu.

Zdaniem Sąd I instancji, czynnik w postaci wysokości czynszu najmu, ustalonej przez poprzednika Miasta Katowice w umowach najmu lokalu mieszkalnego zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice – nie może wpływać na wysokość czynszu; ani na podwyższenie ani obniżenie wartości użytkowej lokalu mieszkalnego. Różnicuje on bowiem najemców w zakresie wysokości stawki czynszu najmu lokali mieszkalnych, przyjmując jako kryterium zróżnicowania fakt czy umowa najmu została zawarta z Miastem Katowice, czy też z poprzednikiem Miasta Katowice, co nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Natomiast ustalone w spornej uchwale zasady polityki czynszowej, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., powinny być spójne z art. 7 ust. 1 tej ustawy. Poza tym sporna uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej postanowienia muszą mieć zakotwiczenie i mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Rada Gminy nie może samodzielnie wykraczać poza ramy określonego w ustawie upoważnienia bowiem przekroczenie kompetencji organu uchwałodawczego jest sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Uchwała podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Sporna uchwała nie czyni zadość tym wymogom. Sposób uregulowania czynnika wyrównawczego nie mieści się w katalogu z art. 7 u.o.p.l., nawet jeśli przyjąć że ma on charakter otwarty, przykładowy. Katalog ten zawiera bowiem jako czynniki podwyższające lub obniżające wartość użytkową wynajmowanego lokalu – w szczególności – położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan oraz ogólny stan techniczny budynku. Czyli – jak sam ustawodawca już wskazuje – wyłącznie walory użytkowe lokalu. Żadna norma nie zezwoliła na uwarunkowanie możliwości ustalania czynszu od okoliczności ustalenia wysokości stawki czynszu przez poprzednika Miasta Katowice, w umowach najmu lokalu mieszkalnego zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice. Tym samym brak jest podstaw prawnych do stanowienia czynnika różnicującego sytuację prawną najemców w tym zakresie. A przyjęte w spornej uchwale regulacje tym samym godzą również w wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości.

W konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji – nie mogły przynieść pożądanego przez Radę Miasta skutku argumenty zawarte w odpowiedziach na poszczególne skargi. Jako chybione należało uznać odwoływanie się do uzasadnień wyroków sądów w sprawach dotyczących zasad wynajmu takich lokali z wylicytowaną stawkę czynszu, ustalenia czynszu w drodze przetargu czy oddania w najem lokalu po uprzednim jego wyremontowaniu przez przyszłego najemcę. W żaden sposób nie można odnosić wyrażanych w tych sprawach stanowisk do przedmiotowej kwestii negowania zasadności zastosowania "czynnika wyrównawczego". Zakresy tych spraw w żaden sposób się nie pokrywają i nie ma tu żadnej adekwatności okoliczności faktycznych i prawnych. Również bezpodstawne w niniejszej sprawie są twierdzenia, że polityka mieszkaniowa Miasta Katowice w zakresie m. in. wynajmowania lokali mieszkalnych była przedmiotem kontroli Najwyższej Izby Kontroli, skoro dotyczyła ona mieszkań o powierzchni powyżej 80m2 ze stawką czynszu ustaloną w drodze przetargu, co również nie jest tożsame z przedmiotową sporną kwestią. Podobnie bezskuteczne są twierdzenia o procedurze przejmowania lokali, wsparciu bankowym, czy ponoszonych nakładach finansowych. Argumenty te są poza granicami badania legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Sąd przy ocenie kieruje się jedynie zgodnością z prawem, a nie zasadami celowości, słuszności albo sprawiedliwości społecznej, czy oceną wyrażoną przez instytucje powołane do kontrolowania działalności organów samorządu terytorialnego w zakresie wykorzystywania majątku i wywiązywania się z polityki finansowej.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że działając na mocy art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność spornej uchwały w części zaskarżonych przez strony regulacji dotyczących kwestionowanego "czynnika wyrównawczego", ujętych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych § 19 załącznika do spornej uchwały tj. ust. 4 – 7 oraz ust. 8 zd. 2; regulacji z załącznika nr 7 do spornej uchwały tj.: § 1 ust. 2 pkt 2; § 9 ust. 2-3 oraz ust. 4 w zakresie "–3" jako konsekwencji unieważnienia norm z poprzednich ustępów. Sąd I instancji wyjaśnił też, że umorzył postępowanie w części obejmującej żądania unieważnienia § 1 ust. 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 załącznika nr 7 do spornej uchwały, bowiem te zakresy były już przedmiotem wyroków WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 277/22, i NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2028/22. Tym samym niedopuszczalne byłoby ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy w zakresie prawomocnie rozstrzygniętym.

Pismem z dnia 2 maja 2024 r. organ (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 473/23, zaskarżając go co do pkt 1 i 2. Skarżący kasacyjne na podstawie art. 174 pkt 1 zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725 ze zm.) – poprzez niewłaściwą wykładnię – polegającą na uznaniu przez Sąd, że przepisy te nie zezwalają na uwarunkowanie możliwości ustalania czynszu od okoliczności ustalenia wysokości stawki czynszu przez poprzednika Miasta Katowice, w umowach najmu lokalu mieszkalnego zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, przepisy te wyraźnie wyposażają Radę Miasta w konkretne uprawnienie, to jest w uprawnienie do uwzględnienia również innych elementów, które mogą wpłynąć na obniżenie lub podwyższenie czynszu, na co wskazuje m. in. użyte w art. 7 ust. 1 cyt. wyżej ustawy sformułowanie "w szczególności", co pozwala przyjąć, że wyliczenie tych czynników w tym przepisie nie wyłącza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników w ramach zasad polityki czynszowej, w tym czynnika wyrównawczego,

2) art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725 ze zm.) i art. 678 § 1 k.c. – poprzez niewłaściwą wykładnię – polegającą na uznaniu przez Sąd, że żadna norma nie zezwala na uwarunkowanie możliwości ustalania czynszu od okoliczności ustalenia wysokości stawki czynszu przez poprzednika Miasta Katowice, w umowach najmu lokalu mieszkalnego zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, bezwzględnie obowiązujący przepis art. 678 § 1 k.c., którego zastosowania nie wyłącza żaden z przepisów powołanej wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów, jasno wskazuje na konieczność utrzymania stawek czynszu na dotychczasowych poziomach, wskazując w § 1, że "w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy" i zgodne z prawem jest określenie zasad polityki czynszowej, w zgodzie z nim na podstawie kompetencji wynikającej z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725 ze zm.). Przyjęcie odmiennej koncepcji wskazującej na niestosowanie do przejętych zasobów przepisu art. 678 § 1 k.c. oznaczałoby uzyskanie prawa do najmu przez lokatorów przejętego zasobu z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów określających zasady najmu mieszkaniowego zasobu gminy, w szczególności ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725 ze zm.) oraz uchwały nr VIII/146/19 Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice" (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r. poz. 4368 z późn. zm.). Lokatorzy przejętego zasobu uzyskaliby bowiem prawo najmu na zasadach określonych dla lokali komunalnych niezależnie od ich sytuacji finansowej i niezależnie od spełnienia innych kryteriów określonych przepisami wyżej powołanych aktów prawnych koniecznych do uzyskania takich lokali, w szczególności kryterium powierzchniowego uzyskiwanego lokalu. Powyższe godziłoby w wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości, albowiem nastąpiłoby zrównanie podmiotów, których sytuacja faktyczna i prawna nie jest taka sama. Lokatorzy przejętego zasobu uzyskaliby bowiem prawo najmu na zasadach określonych dla lokali komunalnych, uzyskując możliwość opłacania czynszu w wysokościach określonych dla tego zasobu na równi z osobami skierowanymi do zawarcia umowy najmu, w szczególności z uwagi na uzyskiwane niskie dochody.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., tj. oddalenie skarg, albo

2) uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a;

3) zasądzenie od strony przeciwnej solidarnie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W piśmie z dnia 15 lipca 2024 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Gminy K. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Ponieważ skarżący kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez "niewłaściwą", a ściśle biorąc błędną wykładnię – warto zaznaczyć, że odwołując się do tej podstawy kasacyjnej, należy wykazać, iż sąd mylnie zrozumiał stosowane przepisy prawa, i zarazem podać prawidłową – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ich interpretację. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie te prawidłowości są istotne, bowiem sprawiają, że niejako w założeniu można skonstatować brak doniosłości tej części argumentacji skargi kasacyjnej, która odwołuje się do okoliczności faktycznych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, wpisujących się w motywację działania organu.

Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725 ze zm., dalej u.o.p.l.). Zgodnie art. 21 ust. 1 u.o.p.l. rada gminy uchwala: 1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Z kolei art. 7 ust. 1 u.o.p.l. stanowi, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. W świetle tego ostatniego przepisu nie ulega wątpliwości, że przy ustalaniu czynszu uwzględnieniu podlegają czynniki podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokali, których katalog został wskazany w punktach 1–4. Jest to oczywiście katalog otwarty z uwagi na zwrot "w szczególności". Dopuszczalne jest zatem uwzględnienie także innych czynników, ale muszą one spełniać podstawowe i niejako wyjściowe kryterium – muszą podwyższać lub obniżać wartość użytkową lokali. Okoliczność ustalenia wysokości stawki czynszu przez poprzednika Miasta Katowice, w umowach najmu lokalu mieszkalnego zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice – tego kryterium nie spełnia i Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, trafnie to stwierdził. Katalog czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali z art. 7 ust. 1 pkt 1–4 u.o.p.l. – choć ma charakter niewyczerpujący – pozwala wnioskować, jakiego typu okoliczności wchodzą tu w rachubę. Tymczasem okoliczność, która w świetle uchwały miała determinować czynnik wyrównawczy, zupełnie do nich nie przystaje. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że: "W przypadku lokali mieszkalnych nabytych przez miasto Katowice czynnikiem podwyższającym ich wartość dla najemców jest w szczególności możliwość wykupu na preferencyjnych warunkach, bardziej korzystnych niż dla pozostałego zasobu mieszkaniowego miasta Katowice". Jeżeli w ogóle tę możliwość można postrzegać w kategoriach podwyższenia wartości lokali, to z pewnością nie dotyczy to wartości użytkowej – a o takiej wartości mowa w art. 7 ust. 1 u.o.p.l. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. i art. 678 § 1 k.c. Odnośne przepisy u.o.p.l. były już przytoczone wyżej, natomiast art. 678 § 1 k.c. stanowi, że w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. W tym kontekście zauważyć wpierw należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powołanego przepisu kodeksowego. Poza tym przepis ten, jako przepis prawa cywilnego regulujący stosunek obligacyjny, nie stanowi determinanty aktu normatywnego, jakim jest zaskarżona uchwała. Co więcej, gdyby – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – przepis ten miał zastosowanie, to wykluczałoby to potrzebę i dopuszczalność regulowania objętej nim materii w akcie niższej rangi niż ustawa. Skarżący kasacyjnie w tym kontekście argumentuje, że: "Czynnik wyrównawczy w umowach najmu lokali mieszkalnych w budynkach nabytych przez miasto Katowice od [...] Sp. z o. o. został ustalony jako różnica pomiędzy stawką czynszu ustaloną w umowie najmu lokalu przez poprzednika Wynajmującego, a stawką czynszu ustaloną zarządzeniem Prezydenta Miasta Katowice z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających, co pozwoliło na utrzymanie czynszu na dotychczasowym poziomie, stosownie do art. 678 Kodeksu cywilnego". Z tego twierdzenia zdaje się wynikać, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – powołany przepis k.c. wprawdzie nie ma tu bezpośredniego zastosowania, ale można ukształtować przepisy prawa miejscowego tak, aby osiągnąć w istocie tożsamy skutek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozwiązanie nie ma podstaw prawnych. Nie usprawiedliwia go także odwołanie się do zasady równości wobec prawa. Naruszenia tej zasady można raczej upatrywać w zastosowaniu czynnika wyrównawczego i zróżnicowaniu czynszu na podstawie pozaustawowego kryterium. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem Wojewody, zaprezentowanym w piśmie z dnia 15 lipca 2024 r., że niemożność weryfikacji dochodu najemców przejętych lokali nie może przemawiać za podwyższeniem czynszu przez wprowadzenie czynnika wyrównawczego, w szczególności dlatego, że ma ona miejsce także w odniesieniu do innych kategorii najemców.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Nie było przy tym podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ pismo z dnia 15 lipca 2024 r. nie zostało złożone w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., a ponadto nie zostało sporządzone przez adwokata ani radcę prawnego.