Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1651/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 § 1, art. 54 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 655/16 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 655/16, w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Kielcach z dnia [...] marca 2015 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowcu Św. w dniu [...] kwietnia 2014 r. wystawiła wobec M. P. tytuł wykonawczy obejmujący zaległości z tytułu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Tytuł wykonawczy został skierowany do organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ostrowcu Św. celem realizacji.

Organ egzekucyjny, w celu wyegzekwowania należności objętej ww. tytułem wykonawczym, zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Kielcach.

Następnie zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. ww. bank poinformował organ egzekucyjny, że prowadzi na rzecz skarżącego rachunek bieżący, jednak w związku z brakiem środków pieniężnych na tym rachunku zajęcie nie może zostać zrealizowane.

W dniu [...] lutego 2015 r. skarżący złożył skargę na zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, żądając uchylenia zajęcia.

Dyrektor Izby Skarbowej w Kielcach postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. oddalił skargę na czynność egzekucyjną, wskazując, iż czynność egzekucyjna w postaci zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego dokonana powyższym zawiadomieniem spełnia wymogi formalne przewidziane w obowiązujących przepisach prawa.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Minister postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając postanowienie, organ II instancji stwierdził, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), tj. egzekucję z rachunku bankowego. Zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego dokonano poprzez doręczenie do Banku [...] zawiadomienia o zajęciu, natomiast dłużnika zajętej wierzytelności wezwano, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Zawiadomienia zarówno do ww. banku, jaki i do skarżącego doręczono prawidłowo.

Dalej Minister zaznaczył, że do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wykorzystano druk "Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego", który na dzień dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, odpowiadał wzorowi określonemu dla druków tego rodzaju w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 655). Zawiadomienie o zajęciu zawierało też wszystkie elementy, o których mowa w art. 67 § 2 i art. 80 § 1 i 3 u.p.e.a. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ostrowcu Św. nie naruszył więc zasad prowadzenia egzekucji.

Zdaniem organu II instancji możliwe jest stosowanie równolegle kilku środków egzekucyjnych, gdyż podstawowym zadaniem organu egzekucyjnego jest ściągnięcie od zobowiązanego dochodzonych zaległości. Dokonane zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, pomimo wcześniejszego zajęcia świadczenia emerytalnego, jest zatem zgodne z przepisami prawa. Co więcej, wybór środków egzekucyjnych należy do organu egzekucyjnego prowadzącego postępowanie egzekucyjne, a nie do zobowiązanego.

Uchylając postanowienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Sąd I instancji wskazał, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić jedynie zarzuty wiążące się bezpośrednio z zaskarżoną czynnością. Wniesiona skarga spełnia ten warunek. Skarżący podnosi w niej okoliczność zajęcia tą czynnością kwoty zwolnionej od egzekucji z tytułu świadczenia emerytalnego. Pomimo tak sformułowanego zarzutu organ nie odniósł się do niego, przywołując jedynie przepisy świadczące, że zajęcie rachunku bankowego jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności pieniężnych z rachunku bankowego.

WSA przytoczył przepisy art. 1a pkt 2 i 12, art. 7 oraz art. 80 § 1 u.p.e.a., wskazując, że znajdują one uzupełnienie w przepisach tej ustawy dotyczących wyłączeń przedmiotowych spod egzekucji. Jak podał, organ pozostawił tę kwestię bez dodatkowych ustaleń w sprawie, mimo zarzutu i argumentów skarżącego odnoszących się do innego wcześniejszego zajęcia, zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2014 r. prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Kielcach. Natomiast skarżący wyraźnie podnosił, że zaskarżoną czynnością objęto jego pozostałą (wolną spod egzekucji) część świadczenia emerytalnego.

Zdaniem WSA, art. 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.) reguluje prawne zabezpieczenie osób pobierających świadczenie emerytalne lub rentowe poprzez wprowadzenie tzw. kwoty wolnej od potrąceń. Kwota ta wyraża część świadczenia nieobjętą egzekucją (potrąceniami) i odpowiada określonemu procentowo ułamkowi najniższej emerytury bądź renty, zależnie od rodzaju pobieranego świadczenia. Jest to świadome wyłączenie ustawowe mające na celu pozostawienie dłużnikowi kwoty potrzebnej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Zdaniem WSA w Warszawie kwota świadczenia emerytalnego wyłączona spod egzekucji nie zmienia swojego charakteru w przypadku przesłania jej przez organ emerytalny na rachunek bankowy dłużnika egzekwowanej należności. Prowadzenie egzekucji w stosunku do kwot wolnych spod egzekucji na podstawie zajęcia rachunku bankowego, na który to rachunek te kwoty zostały przelane, praktycznie pozbawiałoby sensu i zaprzeczało celom, jakie przyświecały ustawodawcy ustanawiającemu wyżej wymienione zwolnienie ustawowe.

Sąd zauważył, że organ administracyjny nie odniósł się do przedmiotowej kwestii i nie wyjaśnił, dlaczego organ prowadzący egzekucję, przesyłając zawiadomienie z dnia [...] lutego 2015 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...], nie dokonał zastrzeżenia co do prowadzonej już egzekucji z zajęciu prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz kwoty wolnej spod egzekucji wynikającej ze świadczenia pieniężnego emerytalnego. Jest bowiem oczywiste, że kwoty pieniężne wpływające na rachunek bankowy zawierają informacje dotyczące podmiotu, który dokonuje tej wpłaty oraz informacje dotyczące tytułu, na podstawie którego są wnoszone.

W ocenie Sądu I instancji, brak ustaleń i zastrzeżeń w odniesieniu do możliwości dalszego (w toku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]) zajęcia kwoty wolnej spod egzekucji dotyczącej świadczenia pieniężnego – emerytalnego skarżącego powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Krajowej Administracji Skarbowej, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 u.p.e.a. przez uchylenie postanowień organów obu instancji, w konsekwencji dokonania przez Sąd pierwszej instancji, nieprawidłowej kontroli przepisów zastosowanych przez organy egzekucyjne, polegającej na uznaniu, z pominięciem art. 13 § 1 u.p.e.a., że organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., nie dokonując "stosownych ustaleń i zastrzeżeń w odniesieniu do możliwości dalszego (w toku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]) zajęcia kwoty wolnej spod egzekucji dotyczącej świadczenia pieniężnego – emerytalnego skarżącego", mimo że istniały podstawy do oddalenia skargi, bowiem organy, w ramach rozstrzygania skargi na czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, nie były uprawnione do dokonywania ustaleń we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji zakresie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., przez:

- niedostateczne wskazanie podstaw prawnych dla twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczących braku "stosownych ustaleń i zastrzeżeń w odniesieniu do możliwości dalszego (w toku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]) zajęcia kwoty wolnej spod egzekucji dotyczącej świadczenia pieniężnego – emerytalnego skarżącego", oraz brak ich wyjaśnienia, co uniemożliwia weryfikację poprawności i ustosunkowanie się do twierdzeń Sądu pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zawierać oprócz przytoczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 7 i 77 k.p.a, również wskazanie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obligujących organ do dokonania ustaleń we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji zakresie,

- przedstawienie stanu sprawy z pominięciem ustaleń organu dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, z których wynika, że zobowiązanemu, w związku zagrożeniem egzystencji, przysługuje prawo do skorzystania z art. 13 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego, co skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji, że zobowiązanemu przysługiwał inny środek prawny, a w konsekwencji nie było podstaw do dokonywania przez organ w ramach rozstrzygania skargi na czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego "ustaleń i zastrzeżeń w odniesieniu do możliwości dalszego (w toku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]) zajęcia kwoty wolnej spod egzekucji dotyczącej świadczenia pieniężnego – emerytalnego skarżącego".

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien odnieść się "do możliwości dalszego (w toku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]) zajęcia kwoty wolnej spod egzekucji dotyczącej świadczenia pieniężnego emerytalnego skarżącego", co w konsekwencji naruszałoby przepis art. 54 u.p.e.a., na podstawie którego organ nie jest uprawniony, w ramach skargi na czynność egzekucyjną, do dokonywania ustaleń w tym zakresie;

4) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Kielcach z dnia [...] marca 2015 r. pomimo braku naruszenia w tych postanowieniach przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że organ odwoławczy zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, stosując odpowiednie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zgodzie z zaprezentowaną sądowoadministracyjną wykładnią. Ustalony stan faktyczny sprawy i wypływające z niego wnioski słusznie doprowadziły do wydania postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie trafnie potraktowano pismo strony skarżącej jako skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego.

Nie budzi wątpliwości komentatorów i judykatury, iż skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego ma charakter subsydiarny w stosunku do innych środków zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., II FSK 2988/11, Lex nr 1413364). W ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być zatem kwestionowane okoliczności dotyczące prawidłowości postępowania egzekucyjnego lub egzekutora w świetle przepisów regulujących sposób i formę prowadzenia czynności egzekucyjnych i tylko takie, które nie mogą być przedmiotem innego środka przewidzianego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzuty, zażalenie, wyłączenie spod egzekucji).

Jednocześnie, co należy zaznaczyć, skarga na czynność egzekucyjną powinna gwarantować stronie pełną i realną ochronę w razie wystąpienia nieprawidłowości w egzekucji administracyjnej, wobec czego organ nie może uchylać się od zapewnienia stronie możliwości dochodzenia swych praw w ramach tego środka.

Przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. nie jest przepisem materialnoprawnym, gdyż nie nakłada na adresatów określonych obowiązków lub też nie przyznaje im określonych uprawnień materialnoprawnych. Oznacza to, że celem skargi na czynności egzekucyjne jest obalenie konkretnej czynności egzekucyjnej, a to oznacza obowiązek wskazania przez wnoszącego tę skargę przedmiotu zaskarżenia zaskarżonej czynności egzekucyjnej.

Wniesiona skarga, w ocenie NSA, wbrew stanowisku kasatora warunki te spełnia. Skarżący dłużnik podniósł w niej zarzut co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego kwestionując zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, bowiem jak wskazał na rachunek bankowy oprócz "reszty" świadczenia emerytalnego wypłacanego przez ZUS już po potrąceniu egzekucyjnym nie wpływają żadne inne należności. Zdaniem Sądu I instancji organ egzekucyjny poprzez brak należytego działania nie dokonał prawidłowych i stosownych ustaleń czy zostało dokonane zajęcie kwoty zwolnionej z mocy ustawy od zajęcia egzekucyjnego.

Z powyższym stanowiskiem polemizuje skarżący kasacyjnie organ nadzoru, stawiając w złożonym środku prawnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 u.p.e.a. przez uchylenie postanowień organów obu instancji, wskutek błędnego uznania, z pominięciem art. 13 § 1 u.p.e.a., że organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie – organy nie były uprawnione do dokonywania ustaleń we wskazanym przez Sąd I instancji zakresie (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Ponadto zarzuca wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (art. 141 § 4 p.p.s.a.) polegającą na niedostatecznym, jego zdaniem, wskazaniu podstaw prawnych dla twierdzeń o braku stosownych ustaleń co do możliwości dalszego zajęcia kwoty wolnej spod egzekucji dotyczącej świadczenia emerytalnego dłużnika jak również braku wskazania przepisów u.p.e.a. obligujących organ do dokonania ustaleń we wskazanym przez Sąd I instancji zakresie.

W ramach tego zarzutu egzekucyjny organ nadzoru podnosi też przedstawienie stanu sprawy z pominięciem ustaleń organu dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, z których wynika, że zobowiązanemu, w związku zagrożeniem egzystencji, przysługuje prawo do skorzystania z art. 13 § 1 u.p.e.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. uzasadniony jest również nieprawidłowym wskazaniem co do dalszego postępowania - w konsekwencji naruszającym przepis art. 54 u.p.e.a. (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej ).

W rezultacie, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej, należy stwierdzić, że komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa procesowego uzasadnia i pozwala na ich łączne rozpoznanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony wyżej zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie jest zasadny, a co za tym idzie nie może skutecznie podważać trafności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Chybiony pozostaje zarzut naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., s. 32; w kwestii pojęcia publicznych praw podmiotowych por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002).

Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/05, Lex nr 265017).

Kontroli tej sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., I OSK 468/05, Lex nr 196298).

Przepis art. 1 p.u.s.a. normuje zatem zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo, gdyby na przykład Sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej sytuacja taka nie zachodzi, skoro Sąd I instancji rozstrzygał w sprawie podlegającej jego właściwości, a kontroli postanowień egzekucyjnych organów nadzoru dokonał z punktu widzenia ich legalności. Tym samym nie można uznać zasadności podniesionego wyżej zarzutu.

Jako niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy w toku rozpoznawania skargi na czynność egzekucyjną nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny nie podzielając trafności rozstrzygnięcia organów.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Również za niezasadny uznać należało powiązany z wyżej wskazanymi przepisami zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu, podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co również wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie, nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się brakami ponieważ Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji takiego uznania, stwierdził, że organy nie ustaliły między innymi okoliczności, czy zostało dokonane zajęcie kwoty zwolnionej z mocy ustawy od zajęcia egzekucyjnego.

Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny, naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Zarzut naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie organ powiązał z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 54 u.p.e.a., zdaniem organu, skarga dłużnika dotyczy kwestii mogącej być przedmiotem innego środka prawnego - wynikającego z art 13 § 1 u.p.e.a. Przepis ten, zdaniem kasatora, (pominięty przez Sąd I instancji) powinien stanowić podstawę prawną żądania zobowiązanego skierowanego do organu egzekucyjnego.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Art. 13 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny może na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes zwolnić na czas oznaczony lub nieoznaczony z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe. Przepis ten mówi zatem wyłącznie o składnikach majątkowych, które organ egzekucyjny może wyłączyć spod egzekucji. Powyższe oznacza, że norma prawna nim objęta ma zastosowanie wyłącznie do składników majątkowych nie wyłączonych z mocy prawa. Z tego też względu art. 13 u.p.e.a nie może być zastosowany do zwolnienia spod egzekucji świadczenia emerytalnego w części, która została z mocy prawa wyłączona spod egzekucji.

Zgodzić natomiast należy się z organem, że przedmiotem zajęcia w sprawie była wierzytelność zobowiązanego z rachunku bankowego a nie świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego. Słusznie zatem kasator zwraca uwagę, z powołaniem się na orzecznictwo, że w przypadku skierowania egzekucji do rachunku bankowego nie same środki wprost ale ta wierzytelność posiadacza rachunku podlega zajęciu, co oznacza, że w uprawnienia posiadacza rachunku wchodzi egzekwujący wierzyciel (wyrok SN sygn. akt V CK 233/03).

Równoczesne zajęcie emerytury i rachunku bankowego jest dopuszczalne. Egzekucja z wierzytelności z rachunku bankowego stanowi bowiem inny sposób egzekucji, niż egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Nie ulega bowiem kwestii, iż organ egzekucyjny, zajmując emeryturę i wierzytelność z rachunku bankowego, prowadzi egzekucję z dwóch osobnych praw majątkowych, do których stosuje się osobne ograniczenia egzekucji.

Jeśli jednak prowadząc egzekucję organ zajmie równocześnie i rachunek bankowy i emeryturę, a na rachunek bankowy oprócz emerytury nie wpływają żadne inne należności, to opisane zajęcia mogą prowadzić do naruszenia uprawnień dłużnika wynikających z określenia w przepisach kwoty wolnej od egzekucji. W takim przypadku, skoro dłużnik, jak w sprawie niniejszej powiadomił organ egzekucyjny, że na rachunek wpływa wyłącznie emerytura i efektem zajęcia jest nadmierne ściągnięcie środków – organ egzekucyjny powinien w takim wypadku zareagować w sposób doprowadzający do respektowania wysokości kwoty wolnej od zajęcia. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 u.p.e.a. świadczenia pieniężne przewidziane w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym podlegają egzekucji w zakresie określonym w tych przepisach.

NSA nie podziela zawartego w środku prawnym stanowiska, iż organy w ramach rozstrzygania skargi na czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, nie były uprawnione do dokonywania ustaleń we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji zakresie tj. w odniesieniu do możliwości dalszego zajęcia kwoty wolnej spod egzekucji dotyczącej świadczenia pieniężnego – emerytalnego skarżącego.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. do postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a w szczególności zasady naczelne postępowania, a najszersze zastosowanie mają zasady: legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.) (P. Pietrasz [w:] D.R. Kijowski (red), praca zbiorowa, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, Lex 2015, komentarz do art. 18 pkt 3, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r., II SA/Kr 60/18, Lex nr 2457199). Bezwzględnie ma tu zastosowanie także zasada legalizmu jako przejaw konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Dlatego należy rozważyć, jakie środki prawne w tym zakresie, a więc w zakresie zbadania charakteru prawnego wpłat na rachunek bankowy zobowiązanego przysługują tak bankowi jak i organowi egzekucyjnemu. Na wstępie jednak zauważyć trzeba, że "bank nie ma kompetencji decyzyjnych w zakresie egzekucji z rachunku bankowego. Jego rola sprowadza się jedynie do wykonania zawiadomienia (...) o zajęciu lub zasygnalizowania organowi egzekucyjnemu przeszkód w jego realizacji" (G. Sikorski, Odpowiedzialność banku za niewykonanie zajęcia rachunku bankowego, glosa do wyroku SN z dnia 9 lipca 2015 r., I CSK 445/14, M. Pr. Bank. 2016, nr 10 s. 22 – 29). Oczywiście tylko wtedy, gdy te przeszkody są mu znane. Powyższe poglądy odpowiadają treści obowiązków wynikających z art. 80 § 2 u.p.e.a., który nie na bank, lecz na organ egzekucyjny nakłada obowiązek zawiadomienia zobowiązanego o zastosowanym środku egzekucyjnym. W związku z powyższym zwrócić trzeba uwagę w powyższym zakresie na treść przepisów art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. v) u.Pr.b., art. 36 § 1 i § 1c) oraz art. 67a § 2 u.p.e.a. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje, że: "Bank ma obowiązek udzielania informacji stanowiących tajemnicę bankową wyłącznie (...) na żądanie centralnego biura łącznikowego oraz administracyjnego organu egzekucyjnego (...) w zakresie wykonywania ich ustawowych zadań". Z kolei art. 36 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że: "W zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego (...) organ egzekucyjny lub wierzyciel (...) może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych , a także innych podmiotów". Z kolei art. 36 § 1 c) u.p.e.a. (obowiązujący z dniem 1 stycznia 2016r. ) jest nakierowany na możliwość żądania przez organ egzekucyjny informacji od banków. Informacje te banki są obowiązane im udzielić w zakresie: posiadanych rachunków bankowych, obrotów i stanów tych rachunków z podaniem wpływów, obciążeń i ich tytułów oraz odpowiednio ich nadawców i odbiorców. Natomiast przepis art. 67a § 2 u.p.e.a. umożliwia organowi egzekucyjnemu żądanie wszelkich wyjaśnień potrzebnych do dochodzenia należności pieniężnej od zobowiązanego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 3034/18).

Rozwiązania te organ egzekucyjny może zastosować tak, aby nie doszło do niezgodnego z prawem przekazania przez bank środków pieniężnych, które nie podlegają egzekucji. Oznacza to w konsekwencji, że obowiązek wyjaśnienia, czy należności na rachunku bankowym, które organ egzekucyjny zamierza zająć, podlegają zajęciu, spoczywa na organie egzekucyjnym.

Reasumując, zdaniem NSA na organie egzekucyjnym – zgodnie z art. 80 § 2 u.p.e.a., art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. v) u.Pr.b. oraz art. 36 § 1 i § 1c) w związku z art. 67a § 2 u.p.e.a. ciąży obowiązek wyjaśnienia i reakcji w sposób doprowadzający do respektowania wysokości kwoty wolnej od zajęcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.