Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 149/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Zakopane na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 listopada 2023 r. nr WI-I.7840.15.77.2022.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta Zakopane kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 316/2022 z dnia 11 sierpnia 2022 r. znak: AB.6740.47.2022.AP, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 kpa, Starosta Tatrzański zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku pensjonatowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] obr. [...] w Z. [...]

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 24 stycznia 2022 r. wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę ww. inwestycji, uzupełniony w dniu 24 lutego 2022 r. Organ ustalił, że wniosek jest kompletny, zawiera 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu, 3 egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi

w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a także złożono prawidłowe oświadczenie o dysponowaniu na cele budowlane wnioskowaną działką, czym wypełniono dyspozycję art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Oprócz działki objętej inwestycją, do obszaru oddziaływania inwestycji zaliczono również działki sąsiednie nr ew. [...], [...], [...], a także działkę drogową nr ew. [...] - wszystkie położone w obr. [...] w Z.. W dniu 9 marca 2022 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.

Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, działka nr ew. [...] w obr. [...] jest położna w terenie oznaczonym symbolem 19.MN stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczenie dopuszczalne terenu 19.MN to budownictwo pensjonatowe realizowane jako budynki wolnostojące na działkach nie mniejszych niż 1000 m2 i szerokości nie mniejszej niż 16 m. Wnioskowaną inwestycję organ uznał za zgodną z mpzp. Budynki zaprojektowano w terenie budowlanym także bilans terenu sporządzono w stosunku do terenu 19.MN, którego powierzchnię wskazano jako 1112,6 m2. Powierzchnia biologicznie czynna projektowana wynosi 50,15 % terenu budowlanego przy wymaganej wartości 50 %. Spełniono także inne wymagania mpzp dotyczące formy architektonicznej i parametrów budynku. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Budynki zaprojektowano w technologii nierozprzestrzeniania ognia (NRO): konstrukcja murowana z pokryciem dachu blachą. Odległości od granic działek własnych zaprojektowano zgodnie z § 12 i 272 ust. 2 WT.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma również przepis art. §12 ust. 9 WT, bowiem garaż podziemny zlokalizowano 2,63 m -1,97 m - 0,75 m -1,44 m od granicy z działką nr ew. [...] m i na podstawie tego właśnie przepisu lokalizację taką należy uznać za prawidłową. Z rysunku nr 18 str. 45 pa-b przekroju B-B wynika, że kondygnacja ta co prawda jest zlokalizowana powyżej poziomu istniejącego terenu, jednakże warstwy przekroju P4 wskazują, że będzie to kondygnacja poniżej poziomu terenu projektowanego. Jest to zgodne z WT.

Organ nie podzielił stanowiska A. J., że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszym przypadku, gdyż w jego ocenie nie cała kondygnacja jest kondygnacją podziemną, czego dowód stanowi rampa wjazdowa do garażu. Przepis ten odnosi się bowiem do podziemnej części budynku, w związku z tym przyjmowanie, że aby mógł on być zastosowany to cała kondygnacja musi być całkowicie podziemna, nie znajduje uzasadnienia a wręcz wprost byłoby to niezgodne z przepisem. Do zastosowania przepisu wystarczające jest aby część obiektu była całkowicie podziemna w odległościach o który mowa w § 12 WT. Nie budzą wątpliwości zachowane odległości pomiędzy budynkami projektowanymi i istniejącymi na działkach sąsiednich, ponieważ najmniejsza odległość wynosi 18,42 m, zaś inne odległości to odległości ponad 20 -metrowe zatem spełnione są wymagania § 271 WT. Miejsca postojowe dla budynku mieszkalnego przewidziano jako zewnętrzne (2 miejsca), a ich lokalizacja spełnia warunki § 19 WT. Dla budynku pensjonatowego miejsca przewidziano w garażu podziemnym. Ilość miejsc postojowych spełnia wymagania mpzp określone w § 8 pkt 13. Dla budynku pensjonatowego przewidziano 5 miejsc postojowych w garażu. Działka inwestycyjna przylega bezpośrednio do drogi gminnej ul. [...].

Organ wskazał, ze Inwestor nie przedłożył decyzji na lokalizację zjazdu, gdyż zjazd nie jest objęty wnioskiem, zaś teren przeznaczony na lokalizację zjazdu został wyłączony z pozwolenia na budowę. Zjazd z drogi gminnej nie wymaga obecnie żadnego zezwolenia budowlanego. Ma on być wykonany przy udziale zarządcy drogi, na podstawie decyzji lokalizacyjnej wydanej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Skoro obiekt ten nie wymaga zezwolenia na podstawie ustawy Pb i może być zrealizowany odrębnym trybem, to nie ma podstaw żądania, aby zjazd był objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę. Podobnie jak przyłącza do sieci, które również nie są objęte niniejszym pozwoleniem, ponieważ Inwestor zdecydował o realizacji ich na podstawie zgłoszenia. Nadto zarządca drogi w piśmie z dn. 13 lipca 2022 r. nie wskazał, że istnieją jakieś przeszkody do wydania decyzji na lokalizację zjazdu i że wydanie takiej decyzji nie będzie możliwe.

Ustalono również, że wysięgi okapów spełniają warunki określone w § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia WT, gdyż najmniejsza wymagana odległość okapów, tarasów, balkonów i schodów od granicy działki wynosi 1,5 m. Za prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych zgodnych z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami odpowiada projektant. Oświadczenia w tym zakresie zostały złożone przez projektanta, zgodnie z wymogiem art. 34 ust. 3d pkt 3 i ust. 3e ustawy Prawo budowlane.

Prawidłowość rozwiązań projektowych została potwierdzona przez wykonanie w dn. 13 czerwca 2022 r. uzgodnień przez rzeczoznawców: do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i do spraw sanitarno-higienicznych. Inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, ani też przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko,

o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Projektowana inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Najbliższe tereny chronione przyrodniczo znajdują się w znacznej odległości od terenu inwestycji, zaś sama inwestycja nie należy do kategorii inwestycji mogących wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Organ nie podzielił także stanowiska, że pzt został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych, gdyż nie został naniesiony na mapie drewniany budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...] obr. [...] Budynek ten stanowi bowiem samowolę budowlaną, został wykonany bez jakiegokolwiek zezwolenia i przy sprzeciwie do zgłoszenia. W ocenie organu nie może być on brany pod uwagę przy badaniu zgodności lokalizacji projektowanego budynku z przepisami technicznymi,

w tym odległości pomiędzy budynkami. Jeśli nawet zostanie on poddany procesowi legalizacji, to będzie musiał być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei jeżeli budynek projektowany sklasyfikowany przez projektanta jako NRO, zlokalizowany jest w odległości większej niż 4,0 m od własnej granicy z działką nr ew. [...], a na obecną chwilę tak jest, to stanowi to o zgodności jego lokalizacji z § 12 WT. Na mapie geodeta zamieścił adnotację, że nie udzielono mu zgody na pomiar na działce nr ew. [...].

Organ wskazał też, że w toku postępowania strony sugerowały zawieszenie postępowania z uwagi na trwające postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką inwestycyjną, a działkami sąsiednimi (w tym działką nr ew. [...]), a także z uwagi na nierozstrzygnięty wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na zjazd z drogi, które to okoliczności miałyby stanowić zagadnienia wstępne w sprawie.

W ocenie organu nie zachodzi sytuacja, w której organ nie ma możliwości rozstrzygnięcia postępowania. Organ dysponuje mapą do celów projektowych sporządzoną przez uprawnionego geodetę i jak wskazują zamieszczone klauzule, pozytywnie zweryfikowaną przez powiatowy zasób geodezyjny. Dział III księgi wieczystej – Prawa, roszczenia, ograniczenia - prowadzonej dla działki inwestycyjnej, nie zawiera żadnych wpisów ani wzmianek, które świadczyłyby

o niezgodności przebiegu granic działki nr ew. [...]. Co prawda, jeżeli przebieg granicy zostanie ustalony zgodnie z obecnym stanem posiadania czyli w granicach ogrodzenia, to istotnie pod znakiem zapytania stoi możliwość realizacji inwestycji w zakresie takim jak przedstawia obecnie projekt. Zmniejszy się bowiem powierzchnia działki inwestycyjnej i zachowanie wymaganej planem miejscowym powierzchni biologicznie czynnej nie będzie możliwe, gdyż już w obecnym stanie jest ono przyjęte raczej na granicy dopuszczalności. Odległość ściany budynku pensjonatowego od granicy ustalonej w miejscu ogrodzenia byłaby raczej mniejsza niż 4,0 m, co stanowi niezgodność z przepisami technicznymi. Instalacja kanalizacji deszczowej jest obecnie projektowana na terenie spornym. Niemniej jednak są to tylko hipotezy bo granice ewidencyjne działki zostały na mapie naniesione przez uprawnionego geodetę i organ nie ma podstawy ani uprawnienia, aby prawidłowość mapy kwestionować. Pełnomocnik inwestora z kolei oświadczył, że nie wyraża zgody na inny niż ewidencyjny przebieg granic działki. W tym stanie rzeczy organ nie znalazł przesłanek do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego, uznając że nie stanowi ono zagadnienia wstępnego.

Organ nie podzielił stanowiska strony, że zapisy planu miejscowego dopuszczają na przedmiotowym terenie budowę wyłącznie jednego budynku: mieszkalnego lub pensjonatowego (por. §18). Skoro ustalenia planu miejscowego przewidują przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne,

a w pkt 5a zawarto zakaz realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego

i pensjonatowego na wydzielonej działce lub terenie inwestycji, to trudno z takich zapisów wysnuć wniosek, że możliwa jest realizacja jednego rodzaju budynku. Nadto słownik zawartych pojęć w § 3 pkt 8 i 9 określa szczegółowo przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie uzupełniające, wprowadzając dla każdego z nich zasady zagospodarowania.

Podobnie organ nie podzielił stanowiska w kwestii dopuszczalnej ilości kondygnacji. Plan miejscowy w § 8 pkt 5 lit. f zawiera regulacje dotyczące kondygnacji widocznych nad terenem. Natomiast nie budzi wątpliwości organu, że budynki mogą mieć kondygnacje podziemne skoro mpzp w § 8 pkt 5 lit. b wskazuje nawet, że ich kubatura nie wlicza się do kubatury określonej dla poszczególnego rodzaju budynków. W tym zakresie, zdaniem organu, uwzględnienie w projekcie miejsc postojowych dla pensjonatu w garażu podziemnym nie stanowi sprzeczności z ustaleniami mpzp. Na taki rodzaj zabudowy plan miejscowy jak najbardziej zezwala.

Również w kwestii wysokości okapu organ nie stwierdził przekroczenia dopuszczonej w planie miejscowym wysokości wynoszącej 4,5 m. Wysokość okapu dachu o której mowa w § 8 pkt 5 lit. c mpzp należy mierzyć do wysokości okapu głównych połaci dachowych. Wysokość okapu 7,48 m czy 7,11 m, o której wspomniano w piśmie z dnia 27 czerwca 2022 r., dotyczy najprawdopodobniej wysokości do okapu daszków przekrywających otwarcia w dachu, zatem nie jest to główna połać dachu.

Organ nie stwierdził uchybień w projekcie zagospodarowania terenu jeśli chodzi o komunikację wewnętrzną na działce. § 14 WT dotyczy dojazdów do budynków w zakresie w jakim stanowią one dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie działka inwestycyjna jest położna bezpośrednio przy drodze publicznej zatem nie wymaga ona zapewnienia dodatkowego dojazdu, o którym jest mowa w tym przepisie. Jak wynika z projektu (pa-b str. 24) przedmiotowy budynek pensjonatowy nie wymaga zapewnienia drogi pożarowej, której szerokość, nośność, nachylenie podlegałoby sprawdzeniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. J. oraz Gmina Miasto Z.

Decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. znak: WI-I.7840.15.77.2022.SA , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 ze zm.) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna

z obowiązującym planem miejscowym, a także wymaganiami ochrony środowiska

(art. 35 ust. 1 pkt 1 pb). W wyniku przedmiotowych robót budowlanych, przy ul. [...] w Z., na działce nr [...] powstanie budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek pensjonatowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym na terenie mpzp. Inwestycja ma miejsce w terenie oznaczonym na rysunku plany symbolem 19.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z przeznaczeniem podstawowym dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym dla m.in.: budownictwa pensjonatowego.

Inwestycja spełnia zasady kształtowania zagospodarowania terenu określone dla terenu 19.MN w § 8 mpzp. Oba budynki, wolnostojące usytuowane na działce

o powierzchni 1189 m2 przekraczającej 1000 m2 i szerokości przekraczającej 16 m. Łączna powierzchnia zabudowy wynosi 231,12 m2 co stanowi 20,77% działki nr [...] i nie przekracza 40% jej powierzchni.

Przedmiotowe budynki zostały zaprojektowane zgodnie z zasadami realizacji nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i pensjonatowych, wyrażonymi

w § 8 ust. 1 pkt 5 mpzp.

Na działce inwestycyjnej planuje się zrealizować: jeden budynek mieszkalny

i jeden pensjonatowy. Kubatura budynku mieszkalnego jednorodzinnego (bez wliczania kubatury kondygnacji podziemnej) wynosi 639,92 m3 i nie przekracza 1500 m3, a budynku pensjonatowego – 1486,97 m3 i jest mniejsza niż 2000 m3. Szerokość okapu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynosi 1,40 m, natomiast w budynku pensjonatowym jest równa 1,70 m; co jest większe od 0,8 m.

Maksymalna wysokość do kalenicy budynku jednorodzinnego wynosi 8,89 m, natomiast budynku pensjonatowego jest równa 11,40 m; co nie przekracza odpowiednio wysokości w kalenicy 11 m n.p.m. od strony przystokowej, a budynków pensjonatowych – 13 m.

W budynku mieszkalnym jednorodzinnym projektuje się łącznie trzy kondygnacje – jedną podziemną, jedną nadziemną i jedną w kubaturze dachu, natomiast w budynku pensjonatowym zaprojektowano łącznie cztery kondygnacje – jedną podziemną (garaż), jedną częściowo zagłębioną w terenie (parter), jedną nadziemną (piętro I) i jedną w kubaturze dachu (poddasze).

Dla budynków zaprojektowano dachy dwuspadowe o kącie nachylenia głównych połaci wynoszącym 47° (mieszczą się w przedziale 45°- 54°). Szerokość jednego otwarcia dachowego w budynku jednorodzinnym wynosi 3,80 m i nie przekracza połowy długości połaci dachowej, która wynosi 14,48 m. Łączna szerokość otwarć dachowych nie przekracza 2/3 długości całej połaci dachowej (3,80 x 2 = 7,60 m, natomiast 2/3 z 14,48 m = 9,65 m).

Szerokość jednego otwarcia dachowego w budynku pensjonatowym wynosi 5,17 m i nie przekracza połowy długości połaci dachowej, która wynosi 16,83 m. Łączna szerokość otwarć dachowych nie przekracza 2/3 minimalnej długości połaci dachowej (5,17 m x 2 = 10,34 m, natomiast 2/3 z 16,83 m = 11,22 m).

Architekturę przedmiotowych budynków dostosowano do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: drewno, gont, kamień i ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich – elewacje budynków wykończone zostaną drewnem, podmurówka obłożona zaś zostanie kamieniem naturalnym.

Pokrycie dachu w obu budynkach będzie miało kolor antracytowy (grafitowy), a elewacje budynków obłożone zostaną deską w kolorze naturalnego drewna (zastosowanie na kolorów pastelowych).

Projektowane budynki, wraz z częściami podziemnymi odsunięte zostały na odległość ponad 15,0 m od terenów WS/Zl. W terenie budowlanym działki inwestycyjnej zachowano 556,35 m2 terenu biologicznie czynnego, co stanowi 50,15% powierzchni działki (nie mniej niż 50%).

Jako bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut udzielenia pozwolenia na budowę ww. obiektów budowlanych niezgodnie z ustaleniami § 8 ust. 1 pkt 5a mpzp.

Inwestycja ma miejsce w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 19.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z przeznaczeniem podstawowym określonym w § 8 ust. 1 pkt 1a. Z § 8 ust. 1 pkt 1a i 2a). O takiej interpretacji przesądzają również definicje pojęć: przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego zawarte w art. § 3 pkt 8 i 9 mpzp, które określają szczegółowo ww. przeznaczenia, wprowadzając dla każdego z nich odrębne zasady zagospodarowania.

Jak podał organ, również zarzucana niezgodność z ustaleniami mpzp

w zakresie procentowego udziału przeznaczenia dopuszczalnego w stosunku do całego zagospodarowania nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

W omawianym przypadku, w ramach zmierzenia inwestycyjnego, przeznaczenia podstawowego projektuje się budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednio z funkcją terenu – którego powierzchnia wynosi 661,00 m2, co stanowi 59,41% powierzchni terenu inwestycji (str. 22 i 19 projektu zagospodarowania terenu) i nie narusza zapisów § 8 ust. 1 pkt 1a w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 mpzp. Na wartość 661,00 m2 – oprócz powierzchni wokół budynku jednorodzinnego – składa się powierzchnia bezpośrednio przylegająca do budynku pensjonatowego (127,10 m2 ). Ponadto, ww. zapisy planu ustalają precyzyjnie jedynie wielkość powierzchni terenu inwestycji przeznaczonego pod zabudowę podstawową i dopuszczalną. Natomiast określenie: wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednio z funkcją terenu – należy do kategorii nieprecyzyjnych i podlega interpretacji. W ocenie organu nie ma podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt wykazuje, że powierzchnia przeznaczenia podstawowego przekracza 55% terenu inwestycji, a powierzchnia przeznaczenia dopuszczalnego nie przekracza 45%.

W ramach przeznaczenia dopuszczalnego, inwestycja przewiduje budynek pensjonatowy wolnostojący, zieleń urządzoną oraz obiekty budowlane infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe – których powierzchnia wynosi 451,60 m2 , co stanowi 40,59% powierzchni terenu inwestycji i nie narusza zapisów § 8 ust. 1 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 9 mpzp. Łączna powierzchnia zabudowy wynosi: 231,12 m2, co stanowi 20,77% powierzchni terenu inwestycji i nie przekracza 40%, ujętych w § 8 ust. 1 pkt 3 mpzp.

Plan miejscowy dopuszcza realizację dwóch budynków na terenie inwestycji

z tym, że jeden z nich będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (przeznaczenie podstawowe), a drugi budynkiem pensjonatowym (przeznaczenie dopuszczalne). Jak wynika z § 3 pkt 8 i 9 mpzp, przeznaczenie dopuszczalne nie może być realizowane z wykluczeniem możliwości realizacji przeznaczenia podstawowego. Przeznaczenie podstawowe (tj. budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne), zgodnie z zapisami planu, winno być dominujące na terenie inwestycji (zajmować nie mniej niż 55% jego powierzchni).

Według organu odwoławczego bezpodstawny jest również zarzut wydania decyzji i zatwierdzenia projektu budowlanego, sprzecznego z ustaleniami § 8 ust. 1 pkt 5f mpzp tj. poprzez dopuszczenie realizacji kondygnacji podziemnych w budynkach.

Części podziemne są elementem budynku, podlegającym ustaleniom planów miejscowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia te odnoszą się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nadto treść mpzp, ani w ustaleniach ogólnych (rozdział II), ani w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów osiedleńczych (rozdział IV), nie zawiera zakazów dotyczących lokalizacji kondygnacji podziemnych, w tym garaży podziemnych.

Jako bezzasadny organ uznał również zarzut, że dla inwestycji nie zaprojektowano minimalnej ilości miejsc postojowych wymaganych planem. Dla inwestycji, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 13 mpzp przewidziano 6 miejsc w garażu pod budynkiem pensjonatowym, w tym 1 miejsce dostosowane dla potrzeb osób niepełnosprawnych, oraz dwa miejsca postojowe na terenie inwestycji, które przeznaczone będą dla budynku jednorodzinnego.

Podobnie zarzut zaprojektowania budynku pensjonatowego, którego ilość kondygnacji narusza ww. zapis § 8 ust. 1 pkt 5f mpzp – według organu nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z rzutów i przekrojów budynku, posiada on jedną kondygnację, której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu (stanowi ją kondygnacja na poziomie +1) oraz jedną kondygnację w dachu (jest nią kondygnacja na poziomie +2).

Dopuszczalne było zaprojektowania kondygnacji poniżej poziomu terenu, natomiast kondygnacja na poziomie parteru jest częściowo zagłębiona w terenie. Potwierdzają to: przekrój A-A (str. 44 projektu architektoniczno-budowlanego), który pokazuje tę kondygnację, jako zagłębioną ok. 5 cm poniżej terenu projektowanego; przekrój B-B (str. 45) – jako zagłębioną ok. 30 cm poniżej terenu istniejącego i 10 cm od projektowanego oraz przekrój C-C (str. 46) – jako zagłębioną ok. 5 cm poniżej terenu istniejącego. Choć ww. wartości są nieznaczne, to właśnie one przesądzają, że nie wszystkie cztery ściany umiejscowione są w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu – co skutkuje zakwalifikowaniem kondygnacji, jako częściowo zagłębionej w terenie, zgodnie z ustaleniami mpzp. Nie jest rolą organu ocena prawidłowości, czy celowości zapisów tego aktu prawa miejscowego, który nie ustalił ile minimalnie kondygnacja musi być zagłębiona poniżej poziomu terenu, aby uznać ją za taką, która nie wlicza się do dopuszczonej planem jednej kondygnacji.

Rolę decydującą w tej ocenie odgrywa kondygnacja na poziomie parteru, której wszystkie cztery ściany nie znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu – choć wartości, które o tym przesądzają są nieznaczne. Brak jednakże podstaw prawnych do zakwestionowania nieznacznej wielkości zagłębienia poniżej terenu, bowiem mpzp tego nie precyzuje.

Organ odwoławczy podniósł, że choć mpzp nie precyzuje pojęcia: okap dachu, wbrew temu, co utrzymuje odwołujący, wysokość okapu, o której mowa w § 8 pkt 5c mpzp należy mierzyć do wysokości okapu głównych połaci dachowych. W nin. sprawie w budynku jednorodzinnym maksymalna wysokość usytuowania okapu dachu względem terenu istniejącego wynosi 3,41 m, natomiast względem terenu projektowanego równa jest 3,58 m (str. 35 projektu architektoniczno-budowlanego),

w przypadku budynku pensjonatowego wysokość usytuowania okapu dachu wynosi odpowiednio: 3,90 m i 4,27 m (str. 51); co nie przekracza 4,5 m i spełnia § 8 ust. 1 pkt 5c mpzp.

W niniejszym przypadku, doświetlenie ma miejsce poprzez cztery lukarny przekryte daszkami o kącie nachylenia 47 stopni, które są elementem drugorzędnym w stosunku do głównych połaci dachu dwuspadowego o tym samym kącie nachylenia. W przypadku rzutu prostokątnego budynku, przekrytego dachem dwuspadowym lub jego bardziej rozwiniętą formą – dachem dwuspadowym z lukarnami – główną połacią dachu pozostaje zawsze forma podstawowa – dwuspadowa zakończona kalenicą wzdłuż dłuższego boku bryły budynku. Zatem, skoro w treści przepisu posłużono się pojęciem: maksymalna wysokość usytuowania okapu dachu, to oczywistym jest, że chodzi tu o okap głównych połaci dachu. Za takim rozumieniem przepisu przemawia również to, że mpzp dopuszcza, aby w połaci dachu mieściły się dwie kondygnacje (§ 8 ust. 1 pkt 5f mpzp). W takim przypadku, dla zaprojektowanych otwarć zakończonych okapami, które doświetlałyby wyższą kondygnację w dachu (drugą) – ustawodawca musiałby przewidzieć na wysokość okapu dużo większą wartość, aniżeli 4,5 m – bowiem w przeciwnym razie okapy otwarć umieszczone w drugiej dachowej kondygnacji przekraczałyby znacznie tą normę (o ok. jedną kondygnację). Wobec tego, zapis § 8 pkt 5c należy odnosić do okapu głównych połaci dachu.

Organ odwoławczy ustalił nadto, że postępowania wszczęte w sprawie: budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę zakończyło się nieostateczną decyzją z 26 października 2023 r., znak NB.5160.5.79.202 o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...]. Niezależnie od powyższego, organ podniósł że na działce nr [...] w terenie oznaczonym w mpzp symbolem 19.MN nie jest możliwe usytuowanie przedmiotowego budynku, ponieważ teren 19.MN przylega do terenu oznaczonego WS/Zl – tereny wód śródlądowych płynących (potoki i cieki okresowe) wraz ze strefami ekologicznymi – od granicy których wymagane jest zachowanie odległości co najmniej 15,00 m, o czym stanowi § 8 ust. 1 pkt 9 mpzp. Tymczasem, szerokość działki nr [...], o nieregularnym kształcie wynosi w przedmiotowym miejscu ok. 15,00 m, a więc tyle, ile wynosi wymagana do zachowania odległość, co uniemożliwia usytuowanie obiektu nawet o najmniejszych parametrach.

Ustalono nadto, że A. J., jako strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy działki inwestycyjnej nr [...] i nr [...] oraz punktowo działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z., zażądała przekazania sądowi sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta Zakopanego z 7 czerwca 2023 r., znak: WMNW.6830.3.2020, wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 pgik. Powyższe oznacza, że postępowanie dot. rozgraniczenia nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone i ww. decyzja nie może stanowić podstawy do zmiany danych w ewidencji gruntów

i budynków. Zatem w przedmiotowej sprawie mapa do celów projektowych – przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego, na której sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu (dalej: PZT) – nadal jest aktualna i stanowi wiążący dowód dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym, organ ocenił, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu.

Wojewoda stwierdził nadto, że wbrew twierdzeniom odwołujących się przepis §12 ust. 9 wt ma zastosowanie w niniejszym przypadku i projektowany budynek go nie narusza, albowiem garaż podziemny zlokalizowano w odległościach: od 1,97 m do 2,63 m; od 0,75 m do 1,44 m od granicy z działką nr [...] m. Co więcej §12 ust. 9 wt, odwołuje się do podziemnej części budynku – co w tym przypadku odnosi się do kondygnacji -1 bez rampy z zadaszeniem. Dowodzi to, że do zastosowania przepisu wystarczające jest, aby część obiektu była całkowicie podziemna w odległościach o których mowa w § 12 ust. 9 wt. Rampa zjazdowa z zadaszeniem nie jest częścią budynku, a jedynie zapewnia wjazd do garażu podziemnego.

W omawianym przypadku układ komunikacji wewnętrznej został określony w nawiązaniu do istniejącej komunikacji zewnętrznej, którą stanowi droga publiczna – [...] (działki nr: [...] i [...] o użytku drogowym dr, których właścicielem jest Gmina Miasto Z. – księga wieczysta [...]). Dostęp do drogi publicznej odbywa się bezpośrednio, gdyż działka inwestycyjna przylega do drogi publicznej. Na układ komunikacji wewnętrznej składają się: wspólny zjazd z drogi publicznej (którego budowy nie objęto przedmiotową inwestycją) dojazdy do obu budynków, miejsca parkingowe przewidziane dla budynku mieszkalnego, place i chodniki wraz z wymiarami.

W ramach komunikacji wewnętrznej zaprojektowano dojścia o szerokości 1,5 m, dojazdy przekraczające 3,0 m, co nie narusza wymogów w tym względzie. W treści mapy do celów projektowych określono też służebność gruntową na działce inwestycyjnej. Została ona ujawniona w dziale III księgi wieczystej [...]: prawo przejazdu, przechodu, przegonu, prowadzenia urządzeń podziemnych po działce inwestycyjnej, na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] i [...]. Żaden z elementów inwestycji nie narusza ustanowionej służebności i nie utrudnia korzystania z tego prawa (o szerokości 3,5 m i więcej, przy północnej granicy działki nr [...]).

Wojewoda stwierdził, że Starosta Tatrzański słusznie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis §14 planu dotyczy dojazdów do budynków w zakresie, w jakim stanowią one dostęp do drogi publicznej. Skoro w przedmiotowej sprawie działka inwestycyjna jest położna bezpośrednio przy drodze publicznej – nie wymaga ona zapewnienia dodatkowego dojazdu, o którym jest mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie, zapewniono odpowiedni dojazd i dojście do miejsc postojowych dla budynku jednorodzinnego oraz dojazd i dojście do budynku pensjonatowego.

Również szerokość istniejącej drogi wewnętrznej spełnia przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, które nie wymagają większej szerokości drogi dojazdowej niż 3 m. Prawidłowość inwestycji pod względem przepisów przeciwpożarowych została potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, mgr inż. K. M., który 13 czerwca 2022 r. uzgodnił ją bez uwag.

Odnosząc się do zarzutu barku zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren nieruchomości inwestora organ wyjaśnił, że na mocy

art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego zdjęto z Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia: zjazdów z dróg powiatowych i gminnych. Informacja o wyłączeniu zjazdu z przedmiotowego opracowania zawarta jest w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (str. 3 oraz 19 i 21). Skoro zaś Inwestor wykluczył z postępowania o pozwolenie na budowę zjazd, to nie jest też zobowiązany do uzyskania od właściwych organów stosownych uzgodnień, na tym etapie. Zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z [...] nie jest warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji kubaturowej. Inwestor winien mieć jednak świadomość, że przed oddaniem do użytkowania inwestycji kubaturowej, musi zrealizować zjazd publiczny (według odrębnego opracowania, nie objętego wnioskiem). Ustalono jednak, że decyzja z dnia 16 września 2022 r. znak: WMNW.II.7230.4.34.2022 o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z [...] na dz. nr [...] została uchylona przez SKO w Nowym Sączu, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Analogicznym przypadkiem jest inne urządzenie budowlane, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem – tj. przyłącza, które również zostały przez ustawodawcę wyłączone z obowiązku uzyskania decyzji

o pozwoleniu na budowę. Aktualnie ustawa pb przewiduje dwa odrębne tryby realizacji budowy przyłączy (art. 30 ust. 1 pkt 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 pb oraz art. 29a pb).

Z kolei kwestię dotyczącą utrzymania i korzystania z istniejącej drogi publicznej będącej w zarządzie Burmistrza Miasta Zakopane reguluje udp i inne przepisy odrębne. Parametry techniczne drogi gminnej nie podlegają badaniu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] nie jest przeznaczona wyłącznie do użytku Inwestora, lecz jest ogólnodostępna, służąca nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach jak z innych dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Nadto zbyt mała szerokość drogi publicznej ([...]), o której mowa w uzasadnieniu decyzji z 16 września 2022 r. (szerokość projektowanego zjazdu jest większa niż szerokość jezdni istniejącej drogi), nie powinna obciążać Inwestora w sytuacji, gdy Gmina uchwaliła akt prawa miejscowego, w którym przewidziano zabudowę terenów przylegających do [...].

Inwestor realizując inwestycję przy drodze publicznej może korzystać z [...], a następnie Drogi [...] na tych samych zasadach, co pozostali jej użytkownicy, z zachowaniem m.in. ograniczenia dla pojazdów do 5 t na moście. Pomimo kwestionowania przez stronę stanu technicznego mostu – przeszedł on okresową kontrolę dokonaną przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności mostowej – która oceniła, że obiekt nie posiada uszkodzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu pieszego

i samochodowego oraz zagrażających katastrofą budowlaną, niemniej jednak nie zaleciła zamknięcia obiektu dla ruchu (protokół z 29 kwietnia 2022 r.).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniosła Gmina Miasta Z. . Decyzji zarzucono naruszenie art. 35 ustawy prawo budowlane, jako że projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z ustaleniami planu w zakresie procentowego udziału przeznaczenia dopuszczalnego w stosunku do całego zagospodarowania. Przepis § 8 ust. 1 pkt 2 tekstu planu wskazuje wprost, że "obiekty budowlane infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe" stanowią przeznaczenie dopuszczalne. Zgodnie z definicją ustaloną § 3 ust. 1 pkt 9 tekstu planu, przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć "planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich część), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje oraz nie koliduje z innym przeznaczeniem dopuszczalnym zrealizowanym na terenie inwestycji. Przeznaczenie dopuszczalne nie może przekroczyć 45% powierzchni terenu inwestycji i lokalizowane jest na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych".

Wskazane literalnie drogi wewnętrzne oraz miejsca postojowe należy zaliczyć do przeznaczenia dopuszczalnego, podobnie jak budynek pensjonatowy. W bilansie terenu elementy te zostały niewłaściwie zaliczone do powierzchni przeznaczenia podstawowego, mimo zapisu planu wskazującego wprost, że stanowią one przeznaczenie dopuszczalne. Wyraźnie widoczny zarys miejsc postojowych (rysunek IC projektu zagospodarowania terenu pt. "Zestawienie podziału powierzchni") włączonych do terenu o przeznaczeniu podstawowym, tj. budownictwa jednorodzinnego, wskazuje na błędne podejście projektanta, a tym samym nieprawidłowy wynik obliczenia.

Nie sposób również włączyć elementów wspólnych - jak wewnętrzna droga dojazdowa, czy miejsca postojowe, do których dostęp nie jest w żaden sposób ograniczony dla użytkowników zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub pensjonatowej - do przeznaczenia stricte podstawowego. Obliczenie wskazane w projekcie jest więc nieprawidłowe, a odpowiednie zakwalifikowanie wskazanych w § 8 ust. 1 pkt 2 lit. d tekstu planu elementów wpłynie na możliwość przekroczenia ustalonych 45% powierzchni terenu inwestycji, na której możliwa jest realizacja funkcji przeznaczenia dopuszczalnego. Przeznaczenie podstawowe (tj. budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne), zgodnie z zapisami planu, winno być dominujące na terenie inwestycji (zajmować nie mniej niż 55% jego powierzchni). Przeznaczenie dopuszczalne nie może zaś być realizowane z wykluczeniem możliwości realizacji przeznaczenia podstawowego, jak wynika z § 3 pkt 8 i 9 planu.

W decyzji Wojewody Małopolskiego wskazano na budzące wątpliwości rozwiązanie, zgodnie z którym projektant do przeznaczenia podstawowego, tj. do budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego włączył teren zieleni bezpośrednio przylegający do budynku pensjonatowego, bez funkcjonalnego połączenia go

z budynkiem mieszkalnym. Ujęcie ww. powierzchni (127,10 m2) do terenu

o przeznaczeniu podstawowym ma na celu obejście przepisów. Zgodnie z planem samodzielny pensjonat - ze względu na swoją funkcję, nie mógłby legalnie uzyskać pozwolenia na budowę w danym obszarze. Pozorne zabiegi projektowe mają na celu pozwolenie to uzyskać.

- Projekt zagospodarowania terenu narusza ustalenia § 8 ust. 1 pkt 5g i planu, tj. obowiązek realizacji dachów jako dwuspadowych, z dopuszczeniem realizacji dachów dwuspadowych z przyczółkami, dachów czteropołaciowych lub wielopołaciowych, o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy 45° - 54°, przy czym zakazuje realizacji dachów namiotowych. Przekrycie zastosowane nad garażem podziemnym stanowi zielony stropodach, który nie jest zawarty w katalogu form dachów dopuszczonych ustaleniami planu, nie mieści się w dopuszczonym przedziale kąta nachylenia głównych połaci, a także w dopuszczonej do zastosowania kolorystyce pokrycia dachowego (ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy).

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów techniczno – budowlanych przez brak dostępu inwestycji do drogi publicznej. Wskazano, że Burmistrz Miasta Zakopane, decyzją z 16 września 2022 r. znak: WMNW.7230.4,34.2022 odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, a decyzja ta została uchylona przez SKO w Nowym Sączu i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przedwcześnie. Ze względu na bardzo trudna sytuację komunikacyjną - [...] ma zmienną szerokość ok. 2-3 m i nie posiada chodnika ani pobocza, przy braku możliwości poszerzenia drogi ze względu na istniejącą zabudowę, zagadnienie dotyczące zgody na lokalizację zjazdu publicznego należało potraktować jako zagadnienie wstępne i wstrzymać wydanie decyzji do rozstrzygnięcia kwestii połączenia planowanej inwestycji z drogą publiczną. Projektem budowlanym nie jest objęty zjazd z drogi publicznej. Przepisy prawa budowlanego zwalniają z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu, a także nie podlega on aktualnie procedurze zgłoszeniowej. Zauważyć jednak należy, że przepis art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 września 2018 r., II OSK 20110/17, LEX nr 2563797, art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 694/16, LEX nr 2409498, wskazał, że celem regulacji art. 33 ust. 1 p-b. jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania.

Fakt, że na etapie wydawania zaskarżonej decyzji zezwolenie na lokalizację zjazdu nie ma przymiotu ostateczności oznacza, że zjazd ten nie jest prawnie zagwarantowany. Kwestia zjazdu nie jest prawnie obojętna w procesie zatwierdzania projektu budowlanego. Zgodnie z definicją zamieszczoną w § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Fragment przepisu o dostępie do drogi publicznej należy wykładać nie jako przyleganie do drogi publicznej, ale jako dostęp w rozumieniu prawnym poprzez możliwość lokalizacji zjazdu z działki budowlanej do drogi publicznej. Istotne są zatem parametry tego odcinka drogi, na którym planuje się lokalizację zjazdu. Jak wynika ze stanowiska zarządcy drogi, nie jest możliwa lokalizacja tego rodzaju zjazdu, który mógłby obsługiwać planowane zamierzenie inwestycyjne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 10 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawę ze skargi Gminy Miasto Z. do wspólnego rozpoznania ze sprawą ze skargi A. J., zarejestrowaną do sygn. II SA/Kr 229/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach skarga Gminy Miasta Z. okazała się uzasadniona.

2. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego z 29 listopada 2023 r., znak: WI-I.7840.15.77.2022.SA, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego nr 316/2022 z dnia 11 sierpnia 2022 r., znak: AB.6740.47.2022.AP, o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu wnioskodawcy A. Sp. z o. o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (powierzchnia zabudowy 83,6 m2, powierzchnia użytkowa 187,6 m2, kubatura 929,83 m3, ilość kondygnacji 3, ilość lokali 2) i budynku pensjonatowego (powierzchnia zabudowy 145,6 m2, powierzchnia użytkowa 529,25 m2, kubatura 2304,2 m2, ilość kondygnacji 4, ilość lokali 7) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] obr[...] w Z. [...]

Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: P.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) (uchylona), b) (uchylona), c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) (uchylona); 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób może być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Niezależnie od przywołanych przepisów Prawa budowlanego organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoli ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

3. Jak wskazano powyżej, jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę jest zweryfikowanie zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten nie został należycie zrealizowany, co stanowi główną przyczynę zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Teren planowanej inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Z. z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (Dz. Urz. Woj. Małop. 2008 r. Nr 542 poz. 3506, dalej: plan miejscowy). Działka nr [...] obr. [...] Z. znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 19.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowane zamierzenie budowlane na jednej działce budowlanej obejmuje dwa wolnostojące budynki: budynek mieszkalny jednorodzinny (nr [...]) oraz budynek pensjonatowy (nr [...]).

4. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a planu miejscowego dla terenów zabudowy mieszkaniowej przeznaczeniem podstawowym jest "budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne realizowane na już wydzielonych geodezyjnie działkach oraz na nowo wydzielonych działkach, o szerokości nie mniejszej niż 16 m (...)". Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, przeznaczeniem dopuszczalnym jest: a) budownictwo pensjonatowe realizowane jako budynki wolnostojące, na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2 i szerokości nie mniejszej niż 16 m; b) usługi podstawowe realizowane jako wbudowane, zgodnie z przepisami odrębnymi; c) zieleń urządzona z obiektami i urządzeniami małej architektury; d) obiekty budowlane infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe.

Nie budzi wątpliwości Sądu budowa na działce nr [...] obr. [...] obiektu stanowiącego budynek mieszalny jednorodzinny. Wątpliwości budzi natomiast dopuszczalność budowy budynku nr [...], określonego jako budynek pensjonatowy, który jednak nie przystaje do sformułowanej w planie definicji budownictwa pensjonatowego. Zgodnie z § 3 pkt 7 planu miejscowego, przez budownictwo pensjonatowe należy rozumieć obiekty posiadające co najmniej 7 pokoi na wynajem, świadczące dla swoich klientów całodzienne wyżywienie.

Z przedłożonego w sprawie projektu architektoniczno-budowlanego (dalej: także p.a.b.) wynika, że budynek pensjonatowy nr [...] obejmuje 9 lokali usługowych. Lokal usługowy L.01, o powierzchni 47,40 m2, określony jako "kuchnia cateringowa", obejmuje pomieszczenia określone jako: sala dla konsumentów, kuchnia właściwa, zmywalnia naczyń stołowych, pomieszczenie przyjęcia cateringu, toaleta pracowników, toaleta konsumentów. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że pojęcie "cateringu" rozumie się potocznie jako usługę polegającą na dostarczaniu gotowych posiłków. W rozpatrywanym kontekście nie wiadomo, czy przedmiotowa kuchnia ma służyć przygotowaniu posiłków na potrzeby świadczenia usług cateringu, czy też ma służyć wyłącznie jako miejsce wydawania posiłków dostarczanych do obiektu. Organy nie wypowiedziały się, czy tego rodzaju kuchnia spełnia wymóg "świadczenia całodziennego wyżywienia klientom".

Lokale usługowe o numerach L.02-L.07, położone są na parterze oraz I piętrze budynku nr [...], stanowią lokale o powierzchniach ok. 24 m2 i obejmują następujące pomieszczenia: przedpokój, pokój dzienny, łazienka. Lokale usługowe o numerach L.08-L.09, położone są na II piętrze (poziom +2) i każdy z nich obejmuje pomieszczenia takie jak: kuchnia+jadalnia+salon, łazienka, 2 sypialnie (s. 6 p.a.b.).

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie dokonały wnikliwej oceny, czy obiekt obejmujący powyżej wskazane lokale usługowe stanowi w istocie budynek pensjonatowy w podanym wyżej rozumieniu. Analiza części opisowej oraz rysunkowej p.a.b. (rzuty poziome kondygnacji, rysunki nr [...], s. 40-42) wskazuje, że wszystkie lokale usługowe "mieszkalne", oznaczone jako L.02-L.09, posiadają sypialnie, łazienki, aneks kuchenny lub kuchnię. Takie lokale stanowią w istocie osobne mieszkania, które w obiektach usługowych świadczących usługi turystyczne i hotelarskie, zwykło się określać apartamentami, a obiekt, w którym się znajdują, apartamentowcem. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że apartamentowcem jest obiekt posiadający mieszkania na wynajem, które składają się co najmniej z jednej lub kilku sypialni, ewentualnie także salonu, zaplecza kuchennego i łazienki (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., II OSK 1296/22).

Na apartamentowe, nie pensjonatowe, przeznaczenie budynku nr [...] wskazuje również treść części opisowej p.a.b. (s. 4) dotycząca przypisania obiektowi XIV kategorii: "W budynku usługowym, oznaczonym na zagospodarowaniu nr [...], świadczone będą usługi w zakresie turystyki i wypoczynku (krótkotrwały wynajem apartamentów)". Określenie apartament w odniesieniu do lokali usługowych w budynku pensjonatowych znajduje się również w punkcie 2.1. (w odniesieniu do miejsca postojowego w garażu "dla obsługi apartamentu dostosowanego dla osób niepełnosprawnych na kondygnacji parteru"), czy też w punkcie 3.1. (w odniesieniu do funkcji budynku nr [...] określonej jako "usługi z wynajmem apartamentów o wysokim standardzie)". Znowu w punkcie 8 (s. 11) wskazano, że: "(...) kondygnacje wyższe niż parter w projektowanym budynku nie muszą być przystosowane dla potrzeb osób niepełnosprawnych, gdyż w obiekcie zaplanowano 7 jednostek apartamentowych".

5. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 lit. a planu miejscowego zasadą realizacji nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i pensjonatowych oraz odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących jest "realizacja budynków w zabudowie wolnostojącej. Zakaz realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego i pensjonatowego na wydzielonej działce lub terenie inwestycji". W ocenie Sądu z przepisu tego wynika norma zezwalająca na budowę dwóch budynków na przedmiotowej działce: jednego mieszkalnego jednorodzinnego i jednego budynku pensjonatowego. Sąd nie podziela tym samym stanowiska skarżącej Gminy, która twierdzi, że z normy tej wynika zakaz realizacji więcej niż jednego budynku. Dodatkowego argumentu dostarcza wykładnia systemowa postanowień planu dotycząca przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego w obszarze 19.MN, z których wynika, że nie jest możliwe zrealizowanie na działce wyłącznie przeznaczenia dopuszczalnego, np. wyłącznie pensjonatu, bez przeznaczenia podstawowego, jak też wykluczona jest budowa budynku o funkcji mieszanej mieszkalno-pensjonatowej.

Zgodnie z ogólnymi postanowieniami planu miejscowego, przeznaczeniem podstawowym jest planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich część), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, który zajmuje nie mniej niż 55% jego powierzchni, wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednią z funkcją terenu (§ 3 pkt 8). Przeznaczeniem dopuszczalnym jest zaś planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich części, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje oraz nie koliduje z innym przeznaczeniem dopuszczalnym zrealizowanym na terenie inwestycji. Przeznaczenie dopuszczalne nie może przekroczyć 45% powierzchni terenu inwestycji i lokalizowane jest na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych (§ 3 pkt 9).

Powierzchnię przedmiotowej działki z podziałem na przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne przedstawiono na rysunku p.z.t. "Analiza zgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu w zakresie przeznaczenia terenu" (nr 1c, s. 22). Zgodnie z tym rysunkiem przeznaczenie podstawowe wynosi 59,40 %, a dopuszczalne 40,60 % terenu działki. Z rysunku tego wynika, że teren pod planowanym budynkiem pensjonatowym, jak również teren wokół niego, wraz z dojazdem uznano za teren przeznaczenia dopuszczalnego o powierzchni 451,60 m2, natomiast pozostałą część działki, obejmującą powierzchnię pod planowanym budynkiem mieszkalnym, teren wokół niego, a nadto teren o powierzchni 127,10 m2 między drogą publiczną (ściślej pasem terenu przyległym do drogi publicznej oznaczonym w p.z.t. jako "powierzchnia biologicznie czynna poza linią rozgraniczającą tereny budowlane") a terenem budownictwa pensjonatowego. W ocenie Sądu rysunek ten nie wykazuje zgodności z § 3 pkt 8 i 9 planu miejscowego. Nie wykazuje zgodności z tymi przepisami również część opisowa p.z.t. Nie wiadomo, dlaczego do przeznaczenia dopuszczalnego zaliczono teren wzdłuż [...] (127,10 m2), który od budynku pensjonatu oddziela niewielki, niezwymiarowany na rysunku 1C pas terenu, a do terenu zajętego pod przeznaczenie podstawowe nie przylega w ogóle. Nie wiadomo, czy obszar pod obrysem okapu oznaczony na rysunku nr 1B znajduje się w całości w terenie przeznaczenia dopuszczalnego. Niezrozumiałe jest objęcie przeznaczeniem podstawowym terenu służebności drogowej, którego na nie uwidoczniono należycie na rysunku 1C.

Przypomnieć należy, że zgodnie z przywołanymi definicjami do powierzchni przeznaczenia podstawowego zaliczyć można planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji, zgodny z ustaleniami szczegółowymi, wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednią z funkcją terenu. Wobec tego należało uznać, że dla obszaru 19.MN przeznaczeniem podstawowym jest powierzchnia przeznaczona pod budynek mieszkalny z "elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego". Pojęcia te nie są zdefiniowane w planie miejscowym, co jednak nie uniemożliwia ich interpretacji przez organ. Dokonując wykładni pojęć elementów zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego trzeba, zdaniem Sądu, uwzględniać zakres przeznaczenia dopuszczalnego, w przypadku obszaru 19.MN, obejmującego budownictwo pensjonatowe, usługi podstawowe realizowane jako wbudowane, zieleń urządzoną z obiektami i urządzeniami małej architektury; obiekty budowlane infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe. Podkreślenia wymaga, wbrew stanowisku Wojewody Małopolskiego, że obowiązkiem projektanta jest szczegółowe wykazanie poszczególnych elementów zagospodarowania terenu zaliczonych do przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, a obowiązkiem organu jest dokonanie pełnej wykładni relewantnych norm planu miejscowego i ocena, czy projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany z wyłożonymi normami pozostaje w zgodzie. Błędnie zatem organ odwoławczy uchylił się w tym zakresie od oceny projektu i wyciągnięcia adekwatnych konsekwencji prawnych.

6. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 lit. f planu miejscowego " dopuszcza się realizację jednej kondygnacji, której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu i nie więcej niż dwóch kondygnacji w dachu". W ocenie Sądu jednoznacznie wynika z przywołanego przepisu, że plan miejscowy dopuszcza w nowych obiektach maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne, określając przy tym sposób ich realizacji (jedna kondygnacja nad poziomem istniejącego terenu i maksymalnie dwie w dachu), charakterystycznie dla zabudowy podhalańskiej.

Dla budynku jednorodzinnego zaprojektowano kondygnacje: podziemną, nadziemną, w kubaturze dachu. Dla budynku pensjonatowego zaprojektowano kondygnacje: podziemną (garaż), częściowo zagłębioną w terenie (parter), nadziemną (piętro I), w kubaturze dachu (s. 9 p.a.b.). W ocenie Sądu zaprojektowana kondygnacja parteru, częściowo zagłębiona względem stanu istniejącego i projektowanego (od 5 do 40 cm) (vide: przekroje A-A, B-B, C-C, s. 44-46 p.a.b.) stanowi kondygnację, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 5 lit. f planu miejscowego. Skoro taką kondygnację stanowi również kondygnacja I piętra, należy uznać, że doszło do naruszenia § 8 ust. 1 pkt 5 lit. f planu, przez zaprojektowanie w budynku pensjonatowym dwóch kondygnacji "pełnych" zamiast dozwolonej jednej. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z 20 stycznia 2022 r. (orzeczenia.nsa.gov.pl) w odniesieniu do tożsamego sformułowania dotyczącego kondygnacji nadziemnej zawartego w uchwale nr VII/89/211 Rady Miasta Zakopane z 31 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. – M. Ż.. Wyrokiem z 23 stycznia 2023 r., II OSK 1296/22, NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie.

7. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego obowiązuje "realizacja nie mniej niż 2 miejsca postojowe na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Do ww. miejsc postojowych wlicza się 1-no miejsce w garażu. Obowiązuje realizacja dodatkowo nie mniej niż 4 miejsc postojowych na każdej działce, na której będzie realizowana zabudowa pensjonatowa. Do ww. miejsc postojowych w zabudowie pensjonatowej wlicza się miejsca w garażu."

W części opisowej p.z.t. (pkt 7.2., s. 7) wskazano, że "dla przedmiotowej inwestycji przewidziano łącznie osiem miejsc postojowych – siedem z nich przewidziano w projektowanym garażu podziemnym pod budynkiem pensjonatowym (dwa z tych miejsc przeznaczone są dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego) oraz jedno miejsce parkingowe przeznaczone dla potrzeb osób niepełnosprawnych, które wykonane zostanie na terenie inwestycji w technologii z geokraty". Znowu w części opisowej p.a.b. (pkt 2.1., s. 4) wskazano: "W budynku pensjonatowym (budynek nr [...]) projektuje się garaż podziemny, w którym wydziela się łącznie sześć miejsc postojowych. Jedno z miejsc postojowych w garażu przystosowane zostanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Miejsce to służyć będzie dla obsługi apartamentu dostosowanego dla osób niepełnosprawnych, który projektuje się na kondygnacji parteru budynku pensjonatowego". Zbieżny z tym opis znajduje się również w punkcie 3.4. pkt 8) (s. 9 p.a.b.). Tymczasem z rysunków p.z.t. (nr 1 i 1c) wynika, że na działce inwestowanej w obszarze utwardzonym przewidziano 2 miejsca postojowe, a z rysunku nr 12 p.a.b. ("Rzut poziomy -1" s. 39) wynika, że w garażu podziemnym przewidziano 5 miejsc postojowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych.

Niewątpliwie zatem w częściach opisowych projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego występują rozbieżności, których w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono i nie usunięto. Jeśli chodzi o ilość miejsc postojowych wymaganych planem miejscowym, to przyjmując 2 miejsca postojowe naziemne dla budynku mieszkalnego oraz 5 miejsc postojowych w garażu podziemnym dla budynku pensjonatowego, należy uznać, że ilość zaprojektowanych miejsc postojowych spełnia wymóg § 8 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego. Nie mogło jednak ujść uwadze Sądu, że plan określa minimalną ilość miejsc postojowych dla pensjonatu bez nawiązania do rzeczywistego zakresu inwestycji, ilości pokoi (apartamentów) na wynajem, jak też osób mogących przebywać w pensjonacie, w tym gości i osób zatrudnionych. Takie okoliczności powinien uwzględnić projektant, wykazując zgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.). Zgodnie z § 18 ust. 1 r.w.t. "zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne." Dokumentacja projektowa w przedmiotowej sprawie nie zawiera analizy wykazującej, że 5 lub 6 miejsc postojowych spełnia wymóg § 18 ust. 1 r.w.t. dla budynku nr [...] o przedstawionej wyżej charakterystyce.

8. Poza kwestią zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi, Sąd zauważa, że nie wyjaśniono w sprawie należycie kwestii zjazdu z drogi publicznej do planowanej inwestycji. Z projektu budowlanego wynika, że zjazd nie został uwidoczniony w projekcie zagospodarowania terenu, a inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ([...]

Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Wyjątkowo tylko ustawodawca potraktował przyłącza. Zgodnie z art. 33 ust. 2 P.b. pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu.

W przedmiotowej sprawie inwestor nie wnosił o "etapowanie" inwestycji. Co istotniejsze jednak, etapowanie może, jak wynika z przywołanej normy, dotyczyć wyłącznie obiektów lub zespołu obiektów "mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Tymczasem związek zjazdu z drogi publicznej z planowanymi obiektami mieszkalnym i pensjonatowym można określić jako funkcjonalnie konieczny. Nie może bowiem istnieć obiekt budowlany taki jak budynek mieszkalny lub pensjonatowy bez zjazdu z drogi publicznej, przez który obiekty budowlane mają dostęp do drogi publicznej.

Nie ma przy tym znaczenia fakt, że zjazd z drogi gminnej nie wymaga pozwolenia na budowę, a wymaga zgłoszenia (vide: art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b.). Jak słusznie stwierdzono w wyroku NSA z 11 kwietnia 2018 r., (II OSK 1697/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), z art. 33 ust. 1 P.b. wynika, że "obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia."

Z powyższym spójne są wymogi odnoszące się do projektu zagospodarowania terenu, wymagające określenia w nim przedmiotu zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany – zakresu całego zamierzenia, a w części rysunkowej – przedstawienia układu komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej (vide: § 14 pkt 1, pkt 3 lit. c i d, § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Zwrócić należy również uwagę na treść art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.), który stanowi jednoznacznie: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2." (ust. 1), a dalej: "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane" (ust. 3a, dodany do P.b. na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Nie może zatem budzić wątpliwości, że inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę zezwolenie na lokalizację zjazdu, a zezwolenie to ma mieć zasadniczo przymiot ostateczności. Skoro w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło decyzję Burmistrza Nowego Sącza w przedmiocie udzielenia inwestorowi zezwolenia na lokalizację zjazdu, należało uznać, że na dzień wydania decyzji Wojewody Małopolskiego zezwolenia nie było, a wymóg art. 29 ust. 3a u.d.p. nie został wykonany. Tym samym za nietrafne należało uznać rozważania Wojewody Małopolskiego co do przesłanek i okoliczności wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w przedmiotowej sprawie.

9. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wymagają uchylenia, wobec istotnego naruszenia przez organy orzekające przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Doszło przy tym również do naruszenia przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Zarzuty skargi Gminy Miasto Z. a także zarzuty zgłoszone przez A. J. zasługiwały na uwzględnienie w takim zakresie, w jakim zbieżne są z powyższymi rozważaniami. Za nieuzasadnione Sąd uznał w szczególności zarzuty dotyczące niespełnienia wymogu maksymalnej wysokości usytuowania okapu dachu, wobec tego, że w projekcie uwzględniono wysokość okapu połaci głównej, a nie otwarć dachowych (§ 8 ust. 1 pkt 5 lit. c planu miejscowego). Niezasadnie zakwestionowano stropodach zielony nad wjazdem do garażu podziemnego, którego nie dotyczy § 8 ust. 1 pkt 5 lit. g planu miejscowego. Nie doszło również do naruszenia § 8 ust. 1 pkt 12 planu miejscowego, który dotyczy dostępu do terenów z wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych oraz poprzez wewnętrzne ciągi komunikacyjne o szerokości nie mniejszej niż 4,5 m, nie wyznaczone na rysunku planu. Jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 kwietnia 2023 r. (II SA/Kr 453/23, nieprawom.), odnoszący się do tego samego planu miejscowego, "plan miejscowy zawiera zarówno definicję "terenu", jak i "terenu inwestycji". Przez "teren" (§ 3 ust. 1 pkt 1) rozumie obszar ograniczony liniami ciągłymi, rozgraniczającymi różne przeznaczenie lub różne zasady zagospodarowania, jeżeli z treści niniejszej uchwały nie wynika inaczej, a przez "teren inwestycji" (§ 3 ust. 1 pkt 2) rozumie obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych lub ich części zawierający się w terenie przeznaczonym do zainwestowania, ograniczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. (...) przepis § 8 ust. 1 pkt 12 dotyczy terenów o jakich mowa w jego § 3 ust. 1 pkt 1, a nie terenów inwestycji. Wynika to zarówno z samej literalnej treści § 8 ust. 1 pkt 12, jak i z tego, że zamieszczony został w rozdziale zawierającym ustalenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 1.MN do 21.MN. (...) Zapis § 8 ust. 1 pkt 12 planu dotyczy wyłącznie terenów tj. jednostek planistycznych oznaczonych w § 8 ust. 1 planu jako 1.MN do 21.MN. Nie może być natomiast stosowany do terenu inwestycji. Z § 8 ust. 1 pkt 12 planu wynika zatem, że skomunikowanie któregokolwiek z terenów oznaczonych symbolami 1.MN do 21.MN, rozumianych jako tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, z wyznaczonymi na rysunku planu drogami publicznymi poprzez wewnętrzne ciągi komunikacyjne nie wyznaczone na rysunku planu wymaga, aby ciągi te miały szerokość nie mniejszą niż 4,5 m. Z przepisu tego nie wynika natomiast, aby indywidualnie zaplanowany teren inwestycji, istniejący w ramach któregoś z terenów MN, także musiał być skomunikowany z drogą publiczną, drogą o szerokości wynoszącej minimum 4,5 m. Przepis § 8 ust. 1 pkt. 12 planu nie dotyczy bowiem "terenów inwestycji", zaplanowanych w ramach jednostki planistycznej terenu MN, a zatem skomunikowanie "terenów inwestycji" z drogą publiczną wymaga spełnienia wymagań określonych w § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie § 8 ust. 1 pkt 12 planu."

Wreszcie niezasadne okazały się zarzuty A. J. odnoszące się do braku aktualności mapy do celów projektowych, jak i zgłaszane w toku postępowania administracyjnego wnioski o zawieszenie postępowania ze względu na trwające postępowanie rozgraniczeniowe. Prawidłowo wywiódł organ odwoławczy, że skoro mapa, na której sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu, przyjęta została do zasobu geodezyjno-kartograficznego, co potwierdzają odpowiednie klauzule, należało uznać, że na dzień wydania decyzji była ona aktualna i mogła stanowić podstawę do orzekania przez organy administracji.

Ponownie orzekając, organy związane będą stanowiskiem Sądu.

10. Wobec przedstawionych okoliczności Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.