Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 285/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2024 roku sprawy ze sprzeciwu M. D. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 marca 2024 roku Nr 47/2024, znak: WOP.7721.44.2024.ID w przedmiocie prawidłowości lokalizacji wiaty oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 285/24

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 11 marca 2024 r. (Nr 47/2024, znak: WOP.7721.44.2024.ID) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z 12 grudnia 2023 r.(Nr 96/2023, znak: PINB.5160.27.2023.IP.PB), którą organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wiaty oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 26 czerwca 2023 r. E. K. wystąpiła z prośbą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu o skontrolowanie budowy wiaty na działce M. D. , która wystaje nad jej działkę. W związku z powyższym 24 lipca 2023 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, z których został spisany protokół. W wyniku dokonanych oględzin ustalono, że na działce nr ewid. [...] położonej w B., ul. [...] znajduje się wiata o wymiarach po obrysie zewnętrznym konstrukcji drewnianej 5,36 m x 9,54 m. Okap wiaty znajduje się 25 cm od istniejącego ogrodzenia betonowego pomiędzy działkami. Wysokość wiaty od utwardzenia do płatwy od strony granicy wynosi 2,3 m, od strony budynku 3,2 m. Konstrukcja wiaty nie jest powiązana ze znajdującym się obok budynkiem mieszkalnym. Odprowadzanie wód opadowych z dachu odbywa się na teren utwardzony działki nr [...]. Obecny przy oględzinach M. D. oświadczył, że jest w trakcie wykonywania odprowadzenia wód opadowych do stawu na jego działce, według jego wiedzy granica między działkami znajduje się za ogrodzeniem po stronie działki nr ewid. [...], 45 cm - 60 cm po skosie, w wiacie zamierza trzymać rowery i narzędzia ogrodnicze. Obecna przy oględzinach E.K. oświadczyła, że wiata przysłania ok. 60 % długości boku jej działki (ok. 12 m).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu na bazie informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w Łowiczu ustalił położenie granicy między działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Jak wynika z tych informacji, granica pomiędzy wskazanymi działkami została ustalona na podstawie operatu podziału działki 446 dla celów postępowania sądowego w sprawie o zgodny podział spadku. Powyższe ustalanie oparto na kopii protokołu z czynności wznowienia znaków i wyznaczenia punktów granicznych z operatu P.1005.2021.1735, kopii protokołu przyjęcia granic nieruchomości z operatu P.1005.2021.1735 i szkicu przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi. Z powyższych dokumentów wynika, że przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] (z której powstała działka nr [...]) i działką nr [...] wyznaczają nowo oznaczone punkty i wznowione znaki (4-1394 i 4-1403), a co za tym idzie istniejące betonowe ogrodzenie działki nr [...] usytuowane jest na terenie działki nr [...], nie zaś w granicy między działkami, a E.K. użytkuje część nieruchomości nie będącej jej własnością, leżącej po zachodniej stronie ogrodzenia. Przy czynnościach wznowienia znaków i wyznaczenia punktów granicznych stawiła się m.in. E.K. , a protokół z czynności wznowienia znaków i wyznaczenia punktów granicznych, protokół przyjęcia granic nieruchomości i szkic przyjęcia granic nieruchomości zostały przez E.K. podpisane.

W dniu 19 września 2023 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny, z których wynika, że na działce nr ewid. [...] znajduje się zadaszenie przy budynku mieszkalnym o wymiarach 9,27 m x 5,35 m., dach połączony jest z budynkiem mieszkalnym znajdującym się na przedmiotowej działce, odprowadzenie wody odbywa się na teren utwardzony działki nr ewid. [...]. Obecny przy oględzinach M. D. oświadczył, że wiata nie jest połączona z budynkiem, a odprowadzenie wody zostanie przez niego przerobione w ciągu miesiąca.

Ponadto 20 września 2023 r. M. D. złożył w PINB w Łowiczu oświadczenie, iż sporna wiata zostanie przebudowana w ciągu 30 dni od dnia kontroli tak, aby nie była przedłużeniem dachu budynku mieszkalnego. Następnie 15 listopada 2023 r. inwestor poinformował organ I instancji, że nie udało mu się przebudować wiaty zgodnie ze złożonym oświadczeniem. W związku z powyższym zmuszony był ją rozebrać i postawić od nowa. Obecnie wiata nie jest przedłużeniem dachu budynku mieszkalnego i ma samodzielną konstrukcję.

W toku kolejnych oględzin przeprowadzonych 22 listopada 2024 r. organ I instancji ustalił, że na działce nr ewid. [...] znajduje się wiata przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na tej działce. Wiata jest konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej. W wiacie nie ma żadnej instalacji. Spadek dachu skierowany w stronę działki nr ewid. [...]. Wody z dachu wiaty odprowadzane są na teren nieutwardzony własnej działki. Wiata posiada własną konstrukcję w żaden sposób nie związaną z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wiata ma wymiary: długość 9,40 m, szerokość 5,30 m i wysokość od 2,60 m do 3,20 m (pomiaru dokonano do spodu dachu). Rynna o średnicy 125 mm, spadek ok. 7 mm na 1 mb, rura spustowa o średnicy 80 mm. M. D. oświadczył, że wiatę przebudował 20 października 2023 r., wiata ma funkcję gospodarczą.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu wydał decyzję z 12 grudnia 2023 r., którą umorzył w całości postępowanie w sprawie wiaty usytuowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. przy ul. [...] , gm. N. .

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.K. , nie zgadzając się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Decyzji naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo nieustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy z pokrzywdzeniem słusznego interesu strony,

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

3. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony przez organ o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na treść decyzji,

4. art. 11 kp.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek jakimi kierował się organ wydający decyzję w niniejszej sprawie,

5. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

6. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranych w toku postępowania dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, tj. w sposób całkowicie dowolny nie zaś swobodny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,

7. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności jakimi kierował się organ wydający decyzję i zasadności przesłanek jakie zostały wzięte przez organ pod uwagę przy wydaniu decyzji i w konsekwencji wskazanych wyżej uchybień błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że wiata stanowiąca przedmiot postępowania została rozebrana przez M. D. w trakcie trwania postępowania, nie przylega już do budynku mieszkalnego, nie wykracza poza granice nieruchomości i nie jest ona budynkiem.

Ponadto, w odwołaniu wskazano, że dokonując ustaleń co do stanu faktycznego sprawy organ całkowicie opierał na oświadczeniach składanych przez M. D. . Skarżąca poddała w wątpliwość fakt rozebrania przez inwestora wiaty oraz fakt, że nie przylega ona już do budynku. Ponadto, według skarżącej, organ I instancji nie poczynił działań w celu ustalenia, czy wiata nie wykracza poza granice nieruchomości. Z pomiarów skarżącej wynika, że dach wiaty wkracza na teren jej nieruchomości.

E.K. wyjaśniła również, iż wiata położona w granicy nieruchomości ma długość ok. 12 m. Co więcej, dach wiaty ma jedynie jedną rynnę spustową położoną w odległości ok. 0,5 m od nieruchomości. Rynna ma zbyt małą przepustowość dla tak dużej powierzchni dachu co sprawia, że w czasie intensywnych opadów woda spływa na nieruchomość skarżącej. Wiata wykorzystywana jest jako garaż dla dwóch pojazdów, mimo że znajduje się w granicy nieruchomości strony. Powyższe sprawia, że wszelkie spaliny przedostają się na nieruchomość skarżącej, natomiast zgodnie z przepisami skoro wiata ma służyć do zaparkowania jednego lub kilku pojazdów powinna znajdować się co najmniej 3 metry od granicy sąsiedniej nieruchomości.

Dodatkowo skarżąca podniosła, iż podczas pierwszych oględzin przedmiotowej nieruchomości przedstawiciele organu nadzoru budowlanego uniemożliwili jej uczestniczenie w czynnościach. W trakcie kolejnych oględzin inwestor uniemożliwił stronie uczestniczenie w kontroli. E.K. nie została poinformowana o wynikach kontroli i treści sporządzonego protokołu. Skarżąca wnioskowała do organu I instancji o ponowne przeprowadzenie czynności z jej udziałem, natomiast organ nie odniósł się do wniosku strony. Co więcej, w ocenie skarżącej organ błędnie przyjął, że przedmiotowa wiata nie jest budynkiem i nie powinna spełniać wymogów nakładanych na tego typu obiekty przez obowiązujące przepisy prawa.

Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zakwestionowaną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy przyjął, że przedmiotem postępowania jest budowa wiaty na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. przy ul. [...], gmina N. . W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż na przedmiotowej działce zrealizowana została wiata o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym, deskowanym, pokrytym blachodachówką. Przedmiotowa wiata miała wymiary: długość 9,54 m, szerokość 5,36 m i wysokość od 2,30 m do 3,20 m (pomiaru dokonano do spodu dachu), a okap wiaty wystawał 0,25 m poza betonowe ogrodzenie, przy czym po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji nie był w stanie jednoznacznie wskazać, czy wiata posiada samodzielną konstrukcję i nie jest powiązana konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym, do którego przylega. Z wykonanej dokumentacji zdjęciowej wynikało, iż połać dachu budynku mieszkalnego połączona jest z dachem wiaty i wody opadowe z części dachu budynku mieszkalnego spływają na dach wiaty i są odprowadzane na teren utwardzony własnej działki. Zgodnie z oświadczeniem inwestora M. D. obiekt ten został rozebrany i w jego miejsce wybudowana została wiata o wymiarach: długość 9,40 m, szerokość 5,30 m i wysokość od 2,60 m do 3,20 m (pomiaru dokonano do spodu dachu). Powierzchnia wiaty wynosi 49,82 m². Wiata jest konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym, przy czym spadek dachu skierowany jest w stronę sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Wody opadowe odprowadzane są na teren nieutwardzony własnej działki. Wiata posiada własną konstrukcję i w żaden sposób nie jest powiązana z budynkiem mieszkalnym. Dach budynku mieszkalnego i dach wiaty są na różnych poziomach, a połać dachu budynku mieszkalnego ma własną rynnę.

Powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził zatem, że w wyniku dokonanych w toku postępowania czynności organ I stopnia ustalił, że powierzchnia zabudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania wiaty nie przekracza 50 m². Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny. Nie ulega więc wątpliwości, iż w niniejszej sprawie inwestor nie ma obowiązku legitymowania się wymaganym prawem pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Zatem sporna wiata nie powstała w warunkach samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż sporna wiata nie spełnia wymogów definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 tej ustawy, nie odnoszą się wobec tego do niej unormowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2022, poz. 1225).

W ocenie organu II instancji skoro wiata nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych, a tym bardziej nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 wskazanej ustawy. Zdaniem organu konsekwencją tego zaliczenia jest objęcie wiat wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporzadzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Nie każda budowla, zgodnie z przykładowym ich wyliczeniem zawartym w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, pełni czy nawet może pełnić funkcje użytkowe budynków, stąd rozporządzenie nie będzie miało do nich zastosowania.

Zdaniem organu w świetle powyższych rozważań, ustalenie, że sporna wiata wybudowana na działce nr [...] spełnia funkcje użytkowe budynku będzie prowadziło do konieczności zastosowania wobec takiego obiektu wymogów prawnych wynikających z powoływanego rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych budynków, będziemy mieli bowiem do czynienia z budowlą nadziemną realizującą funkcje przypisywane budynkom. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie wiata służy celom użytkowym budynku, w tym m.in. do przechowywania rowerów i narzędzi ogrodniczych, pełni funkcję gospodarczą, na co zwracał uwagę sam inwestor. W prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie odniósł się natomiast do kwestii korzystania ze spornego obiektu, co z kolei w ocenie organu odwoławczego doprowadziło do nieuzasadnionego rozstrzygnięcia opartego na założeniu, że przedmiotowa wiata nie podpada pod regulacje prawne dotyczące obiektów budowlanych, w tym budynków. Ponadto mając na względzie wymiary wiaty, w szczególności długość budowli wynoszącą 9,40 m, organ odwoławczy podniósł, że sporna wiata nie spełnia wymogu określonego w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Z protokołu z kontroli z 22 listopada 2023 r. nie wynika, aby organ I instancji dokonywał jej ponownych pomiarów do granicy z działką nr [...] już po jej przebudowie, tak więc w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien tę okoliczność ustalić.

Uwzględniając powyższą analizę, w przekonaniu organu odwoławczego, organ szczebla powiatowego w toku prowadzonego postępowania powinien dokonać kontroli wybudowanego obiektu mając na względzie przepisy techniczne i budowlane i na tej podstawie ustalić prawidłowość lokalizacji wiaty względem wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Organ odwoławczy zaakcentował, iż nawet jeżeli roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie oznacza to, iż nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z zaprezentowanym poglądem w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16 do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), a także art. 5 1 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Z powyższego wynika, iż kontroli organu podlega zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa.

Zatem zdaniem organu odwoławczego należy ustalić czy rzeczywiście wiata wykorzystywania jest jako miejsce postojowe dla samochodów (gdyż wówczas będzie miał zastosowanie § 19 ust. 2 powoływanego rozporządzenia) oraz czy przedmiotowa nieruchomość objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego i czy ustalone są w nim uwarunkowania planistyczne dla tego typu obiektów budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał, że ewentualne umorzenie prowadzonego postępowania prawidłowe będzie dopiero wówczas, gdy w wyniku dokonanych ustaleń organ nie stwierdzi naruszenia przepisów prawnych. W rozpatrywanej sprawie, bezspornie nie można mówić o bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych. Natomiast umorzenie postępowania z przyczyn przedmiotowych stanowiłoby w tym wypadku niezgodne z prawem uchylenie się organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego od merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zamiast wyeliminować wskazane przez tutejszy organ uchybienia i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie kończące postępowanie.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w omawianej sprawie doszło do naruszenia naczelnej zasady z art. 7 k.p.a., gdyż organ stopnia powiatowego nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie wypełnił dyspozycji z art. 80 k.p.a, z uwagi na fakt, że nie dokonał wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego mającego znaczenie dla przedmiotu postępowania i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyznać należy, że było to częściowo konsekwencją przyjęcia przez organ, że wiata pełniąca funkcję użytkową budynku gospodarczego wyłączona jest spod działania przepisów ww. rozporządzenia, to zaś doprowadziło do przedwczesnego wykluczenia przez organ zastosowania przepisów materialnych, zwłaszcza w postaci rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Prowadząc ponownie przedmiotowe postępowanie organ I instancji winien wziąć pod uwagę charakter wzniesionego obiektu i możliwość jego usytuowania przy granicy nieruchomości w świetle regulacji zawartej w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Dlatego też należało w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym. Kluczowe jest w niniejszej sprawie, iż wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego niemożliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył M. D. , który zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przestanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe w sprawie. Jak wynika z materiału dowodowego po stronie skarżącego M. D. zostały spełnione wszelkie przesłanki uzasadniające postawienie przedmiotowej wiaty bez zezwolenia czy też zgłoszenia, gdyż ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala uznać, że wiata nie przekracza 50 m². Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a zarzuty stawiane przez E.K. są bezpodstawne i nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym stanie faktycznym sprawy. Z podanych przyczyn w ocenie skarżącego, brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ II instancji nie wykazał bowiem, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 2634 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast organ odwoławczy dostrzegł potrzebę ustalenia kluczowych w tym postępowaniu okoliczności: odległości wiaty po przebudowie od granicy z działką, sposobu użytkowania spornej wiaty oraz treści ewentualnie obowiązującego planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom inwestora z dotąd zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych powyższe okoliczności nie wynikają.

Organ II instancji trafnie w zaskarżonej decyzji odwołał się do założeń przyjętych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, w której stwierdzono, że każdy obiekt budowlany będący rezultatem robót budowlanych powinien spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność wykonywania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, na co nie ma wpływu okoliczność dotycząca formy uzyskania zgody na jego realizację, co oznacza, że również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy - Prawo budowlane.

Przez pryzmat wniosków w sformułowanych w powyższej uchwale argumenty przedstawione w sprzeciwie M. D. nie mogą się ostać. Okoliczność, że powierzchnia spornego obiektu po przebudowie nie przekracza 50 m², a zatem inwestycja nie wymagała uprzedniego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, nie jest kwestionowana. Owa okoliczność jednak nie ma żadnego wpływu na obowiązki organów nadzoru budowlanego, do których należy kontrola czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy - Prawo budowlane.

Zaznaczyć trzeba, że w jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, iż przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, są również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lutego 2023 r., II SA/Gd 983/22). Nie powinno stąd budzić wątpliwości, że prawidłowo organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nieustalenie tej kluczowej okoliczności, tj. czy sporna inwestycja znajduje się w obszarze obowiązywania planu miejscowego i jakie konsekwencje z treści ewentualnie obowiązującego planu miejscowego wynikają.

Odnośnie zaś kwalifikacji prawnej spornego obiektu i w rezultacie zakresu zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) – z uwagi na charakter niniejszego postępowania wszczętego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej - Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że nieodzowne dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest uprzednie niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego i odpowiedź na pytanie jakie jest przeznaczenie spornego obiektu, tj. czy sporny obiekt pełni określoną funkcję użytkową budynku. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że takich jasnych ustaleń w postępowaniu administracyjnym przed organem stopnia powiatowego jednak zabrakło, co następnie przełożyło się na przedwczesne i nieuzasadnione rozstrzygnięcia administracyjne, oparte na niedowiedzionym w pełni założeniu, że sporny obiekt nie podpada pod regulacje prawne dotyczące obiektów budowlanych, w tym budynków.

Organ odwoławczy zasadnie więc stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i trafnie ustalił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponieważ weryfikacja ta, dokonana z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych, doprowadziła do wniosku, że przedwcześnie wydano formalne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, a zakres i charakter przeprowadzonej inwestycji wymaga ponownego ustalenia, to niedopuszczalne było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Przedstawiony szeroki zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu, niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi szczebla powiatowego.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16).

Sąd wyjaśnia ponadto, że w niniejszej sprawie kluczowe jest to, iż wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego niemożliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że wydana przez organ II instancji decyzja, z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a., w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w II instancji (por. m.in. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, wyrok WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 119/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2019 r., II SA/Go 854/18, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r., II SA/Po 1089/18, wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 925/20, wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 539/20).

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela stanowisko, iż umorzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było przedwczesne, ponieważ nie ustalono jeszcze wszystkich prawnie relewantnych okoliczności.

Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania administarcyjnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak wyjaśniono wyżej, ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji co do potrzeby przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającej celem umożliwienia prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.

IB