Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 514/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 29 i 30, art. 7 ust. 1 i ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 17 maja 2023 r. nr SKO.435/7/2023 w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Łomżyńskiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. o nr GN-I.673.254.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego J.C. kwotę 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej jako: SKO) z 17 maja 2023 r. nr SKO.435/7/2023 utrzymało w mocy postanowienie Starosty Łomżyńskiego (dalej: Starosta) z 27 kwietnia 2023 r. nr

GN-I.673.254.2023, w którym organ pierwszej instancji nie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce o nr [...] w obrębie ewidencyjnym S. w gminie Ł.

Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 28 września 2021 r. J.C. (dalej przywoływany jako: skarżący lub wnioskodawca) wystąpił do Wójta Gminy Łomża (dalej jako: Wójt)

o ustalenie warunków zabudowy dotyczących budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (o dwóch lokalach mieszkalnych); budowy przyłączy wodociągowych i elektroenergetycznych; budowy zbiorników szczelnych lub przydomowych oczyszczalni bio-eco oraz budowy zjazdu z drogi gminnej na części działki nr [...] (pierwotnie błędnie wskazano działkę nr [...], co zostało poprawione przez wnioskodawcę) zlokalizowanej w S. w gminie Ł.

Pismem z 18 kwietnia 2023 r. Wójt zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" Zarząd Zlewni w Ostrołęce i do Starostwa Powiatowego w Łomży oraz Wydziału Infrastruktury – Wójta Gminy Łomża

z wnioskami w celu uzgodnienia projektu decyzji.

W odpowiedzi na wniosek Wójta, Starosta wydał postanowienie z 27 kwietnia 2023 r. nr GN-I.673.254.2023, w którym nie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy z 28 września 2021 r. W uzasadnieniu wskazano, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że inwestycja planowana jest na użytkach rolnych sklasyfikowanych jako RIIIb i RIVa. Fakt ten sprawia, że na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 z późn zm., dalej jako: u.o.g.r.l.) wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, której dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym przepisami prawa. Art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. zawiera jednak przesłanki, których łączne spełnienie powoduje, że inwestycja nie wymaga takiej zgody. Jednym z nich jest okoliczność, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a jest to warunek, którego w ocenie organu nie spełniają użytki rolne klasy IIIb, na których planowana jest inwestycja. Wskazano, że obszar zwartej zabudowy wyznaczono

w oparciu o definicję z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. W związku z powyższym organ uznał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Wnioskodawca pismem z 5 maja 2023 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie Starosty, zarzucając błędne przeprowadzenie analizy, w wyniku której organ stwierdził, że planowana inwestycja nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniósł o uchylenie postanowienia

w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia zawarto twierdzenie, że organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył obszar zwartej zabudowy. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślono przy tym, że zwarta zabudowa obejmuje zgrupowanie co najmniej 5 budynków, innych niż gospodarcze, w przypadku których granica między budynkami sąsiednimi nie może przekraczać 100 m, a nie po przekątnej czy po przeciwnej stronie, tak jak przyjął organ orzekający w sprawie.

SKO postanowieniem z 17 maja 2023 r. nr SKO.435/7/2023 utrzymało w mocy postanowienie Starosty z 27 kwietnia 2023 r. Organ wskazał, że wątpliwości nie budzi fakt, że niezabudowana działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działkami zabudowanymi nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...], na których odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Po dokonaniu analizy mapy SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że

w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka opisana w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Ponadto z mapy, na której Starosta wyznaczył obszar zwartej zabudowy ma wynikać, że grunt klasy RIIIb występuje na działce nr [...] i na sąsiadującej z nią działce [...] oraz że działka [...] nie mieści się

w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji obszarze zwartej zabudowy,

w związku z tym stanowisko Starosty jest prawidłowe. Ponadto organ drugiej instancji ocenił, że interpretacja brzmienia art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. (dotyczący pojęcia "zwartej zabudowy") przedstawiona w zażaleniu jest błędna, gdyż jak zauważa organ,

w ustawowej definicji nigdzie nie jest określone, że zwartą zabudowę stanowią tylko te budynki, które znajdują się po tej samej stronie drogi, a nawet gdyby uznać że tak jest, to działka nr [...] i tak nie znalazłaby się w obszarze zwartej zabudowy.

Skargę na postanowienie SKO wywiódł skarżący za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez błędna wykładnię definicji "zwartej zabudowy" i w konsekwencji błędne wyznaczenie zwartej zabudowy;

b) art. 4 pkt 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., przez jego niezastosowanie i niewyznaczenie obwiedni w inny sposób niż zastosowany przez organ, a także poprzez nieprawidłowe wyliczenie obszaru zwartej zabudowy, co doprowadziło do uznania, że teren objęty inwestycją położony jest poza obszarem zwartej zabudowy;

c) art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku inwestycji skarżącego warunek określony w tym przepisie nie został przez niego spełniony, zaś jego grunt nie spełnia warunków do wyłączenia spod obowiązku ubiegania się o zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi o przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i uzyskania uzgodnienia warunków zabudowy;

d) art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503

z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) przez błędną i bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji;

2. Przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niepełny

i niewłaściwy, nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego ani też nierozstrzygający wątpliwości interpretacyjnych co do normy prawnej na korzyść skarżącego, a w konsekwencji poczynienie całkowicie nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że planowana inestycja nie spełnia w łączny sposób warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.;

b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady ochrony praw nabytych, zasady trwałości

i przewidywalności prawa;

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpoznanie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego potwierdzającego zasadność postanowienia, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rzetelne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy jego wadliwość obligowała organ do wydania postanowienia uchylającego i orzekającego co do istoty sprawy, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu drugiej instancji w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi wydruków z portalu geoportal.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że postanowienia organów obu instancji są wadliwe i jako takie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy ominęły niezbędny proceduralnie etap prawidłowego wyznaczenia zwartej zabudowy i przeszły do wyznaczania obszaru zwartej zabudowy. Podniesiono, że zarówno do postanowienia SKO jak i postanowienia Starosty nie dołączono załącznika graficznego, który przedstawiałby zwartą zabudowę oraz obszar zwartej zabudowy, co prowadzi do skutku w postaci braku możliwości weryfikacji sposobu

w jaki organ poprowadził obwiednię, co ma kluczowe znaczenie dla praw skarżącego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, że zarzuty strony skarżącej są niezasadne, a w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn zm., w skrócie: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicę praw i obowiązków sądu wyznaczoną

w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową, a granice te wyznaczone są dwoma aspektami, t.j. legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Gdy w toku toczącego się postępowania sąd uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchyla decyzję administracyjną (w tym przypadku postanowienie), jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art.

156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z porządku prawnego, bowiem naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością ich uchylenia.

Odnosząc się do przedmiotu niniejszego postępowania, stwierdzić należy, że w zasadzie sprowadza się on do kwestii oceny prawidłowości postępowania organów w zakresie poczynienia ustaleń, które doprowadziły do odmowy uzgodnienia

w zakresie gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych postanowień są przepisy ustaw wspomnianych wcześniej, t.j. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503

z późn. zm., oznaczana jako u.p.z.p.) oraz ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 z późn. zm., oznaczana jako u.o.g.r.l). W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję

o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi

w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych

- w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344

z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, grunty znajdujące się na działce nr [...], których dotyczy inwestycja skarżącego oznaczono jako użytki rolne R o klasie bonitacyjnej IIIb. W związku z tym zastosowanie ma tutaj art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. stanowi, że w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w sytuacji, gdy mają one być przeznaczone na cele nierolnicze

i nieleśne, zaś przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na te cele, wymagające zgody, o której mowa wyżej, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, że aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie wymogu w postaci m.in. braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo aby były one objęte zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 199 r., poz. 139 ze zm.), tj. w dniu

1 stycznia 1995 r. Oznacza to, że podstawową kwestią, którą należy ustalić

w niniejszej sprawie jest to, czy przeznaczenie gruntów znajdujących się na działce nr [...], na której zrealizowana ma być inwestycja zaplanowana przez skarżącego, wymaga bądź nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Niewątpliwie przedmiotowe grunty mieszczą się w kategorii klas I-III wskazanej w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., w związku z tym zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi jest konieczna do uzyskania. Przewidziano także wyjątek od tej reguły w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który wskazuje, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze

i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się

w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Organy, które rozstrzygały w niniejszej sprawie stwierdziły, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., tj. wymóg, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy.

Definicja obszaru zwartej zabudowy jest zawarta w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.

i wynika z niej, że jest to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną

w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Z wykładni językowej niniejszego przepisu wynika, że konieczne jest także ustalenie tzw. zwartej zabudowy, co powinno stanowić wyjście do procesu dokonywania oceny, czy konkretne grunty objęte są obszarem zwartej zabudowy. W art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. określono czym jest zwarta zabudowa - to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Przy czym szczególną uwagę należy tutaj zwrócić na to, że art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. w sposób niezwykle czytelny stanowi, że odległość 100 m ma dotyczyć wyłącznie budynków sąsiadujących ze sobą, czyli położonych obok siebie, a nie relacji pomiędzy wszystkimi budynkami w takim zespole, tak więc zwarta zabudowa wyznaczona zgodnie z definicją ustawową może być zespołem budynków bardzo rozległym (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 134/21; orzeczenie dostępne są

w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym trzeba, że "obszar zwartej zabudowy" jest pojęciem szerszym od "zwartej zabudowy", w związku z czym warunkiem koniecznym nie jest to, aby grunty mające być przedmiotem inwestycji znajdowały się w zwartej zabudowie, ale bez jej prawidłowego ustalenia niemożliwe jest prawidłowe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy.

Prowadzi to do konkluzji, że proces weryfikacji przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt

1 u.o.g.r.l. powinien się składać z dwóch następujących po sobie etapów. Pierwszy

z nich polegać winien na dokonaniu ustalenia jaki jest zespół budynków tworzących zwartą zabudowę. Po przeprowadzeniu tych ustaleń można przejść do wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy oraz ustalenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu, na której ma być realizowana inwestycja zawiera się

w tym obszarze. Taki stan rzeczy wynika wprost z brzmienia art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.,

w którym ustawodawca definiując "obszar zwartej zabudowy" posługuje się zupełnie odrębnym pojęciem "zwartej zabudowy". Warto podkreślić, że także sposób w jaki skonstruowano ten przepis wyraźnie wskazuje, że istnieje możliwość zastosowania przewidzianych w nim sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak

i oddzielnie, w zależności od tego, w jakiej odległości od granic działek znajdują się poszczególne skrajne budynki tworzące zwartą zabudowę.

W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w swoich postanowieniach

w jaki sposób wyznaczono zwartą zabudowę. Nie określono, które konkretnie budynki zostały uznane za tworzące zwartą zabudowę, ani dlaczego akurat one. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie w treści uzasadnienia swojego postanowienia, że "użytki rolne klasy IIIb, na których jest planowana inwestycja nie zawierają się w obszarze zwartej zabudowy", a wskazując sposób wyznaczenia tego obszaru podkreślono jedynie, że dokonano tego poprzez "obwiednię prowadzoną

w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, a także po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, w przypadku kiedy ich odległość od tych granic wynosiła mniej niż 50 m.". Organ drugiej instancji także nie wyjaśnił najważniejszych kwestii, tj. nie opisał w jaki sposób wyznaczono zwartą zabudowę, jakie budynki uznano za tworzące ją

i dlaczego – uznano tylko, że "Starosta Łomżyński prawidłowo ustalił, iż

w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka opisana w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l." argumentując dodatkowo tym, że z mapy na której Starosta wyznaczył obszar zwartej zabudowy wynika, że działka nr [...] nie mieści się

w wyznaczonym przez organ obszarze zwartej zabudowy.

Są to braki o zasadniczym znaczeniu dla przedmiotowej sprawy, które sprawiają, że w zasadzie niemożliwa jest weryfikacja poprawności wyznaczenia zespołu tworzącego zwartą zabudowę, co jest kluczowe, gdyż stanowi punkt wyjścia do przeprowadzenia rozważań na temat poprawności wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy.

Tut. sąd dostrzegł w aktach organu pierwszej instancji odpis mapy ewidencyjnej (k. 11 akt postępowania pierwszej instancji), na której zaznaczono kolorem zielonym obszar zwartej zabudowy oraz granice gruntów, na których mają być poczynione inwestycje, ale mapa ta nie stanowi załącznika do postanowienia Starosty, ani nie wyjaśnia sama w sobie metody, jaką zastosował organ do wyznaczenia zespołu budynków tworzących zwartą zabudowę, ani metody zastosowanej do wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy.

W świetle powyższych ustaleń należało uwzględnić zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma wątpliwości co do tego, że organ administracji publicznej

w uzasadnieniu postanowienia powinien wyjaśnić podstawę faktyczną

i prawną rozstrzygnięcia. Ani strona postępowania, ani organ drugiej instancji,

a w szczególności sąd administracyjny nie są zobligowani do przeszukiwania akt sprawy w celu odnalezienia dowodów popierających rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Taki stan sprawy powinien był doprowadzić już na etapie postępowania przed SKO do uchylenia postanowienia Starosty, z kolei jeśli do tego nie doszło, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. rolą sądu było wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień wydanych w obu instancjach.

Z powodu tak znacznych uchybień w zakresie przepisów postępowania niemożliwe jest dokonanie oceny poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały,

iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa. Zasady te odpowiednio stosujemy także do postanowień – art. 126 k.p.a. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1571/21; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt

III OSK 736/21). Ponadto, sposób działania organów stanowił naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz. (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22). W niniejszej sprawie SKO przyjęło za prawidłowe rozstrzygnięcie Starosty, mimo, iż decyzja wydana na etapie pierwszej instancji zawierała elementarne braki w zakresie wyjaśnień poczynionych przez organ. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, aby w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty

i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1051/21).

Z tego też powodu, zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Starosty, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały uchylone, o czym sąd orzekł

w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Takie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy obliguje organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wniosku Wójta o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organy winny uwzględnić ocenę prawną, wykładnię i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z rozważań poczynionych w niniejszym rozstrzygnięciu, a sprowadzają się do konieczności ponowienia ustaleń w zakresie oceny jakie budynki tworzą zwartą zabudowę, a następnie w zakresie wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy (wyznaczonymi zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l.). Organ powinien szczegółowo wyjaśnić w jaki sposób ustalono zwartą zabudowę, jakie budynki

i dlaczego zostały uznane za tworzące zwartą zabudowę, jak wyznaczono obszar zwartej zabudowy i jaką metodę zastosowano przy wyznaczaniu obwiedni. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenia poczynione we wskazanym zakresie umożliwią zgodną z prawem weryfikację spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia, co ma kluczowe znaczenia dla całej sprawy, gdyż przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. jest jedyną, której w ocenie organów nie spełniają grunty, na których ma być przeprowadzona inwestycja. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z postulatami wyrażonymi w przepisach k.p.a. oraz orzecznictwie sądów administracyjnych niemożliwe będzie dokonanie oceny prawidłowości subsumpcji przepisów prawa materialnego.

W zakresie kosztów postępowania (pkt II wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, w skład której wchodzą wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.