Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1217/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 2 pkt 2 lit, b, art. 64 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80, art. 127 § 3 w zw. art. 140
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1408/22 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/495/2022/7769 w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr 004943/04/22; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz C. S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1408/22 oddalił skargę C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/495/2022/7769 w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 2268 ze zm. - dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Zobowiązanymi zaś do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi art. 64 pkt 2 u.p.s. Stosownie do tego przepisu osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż przepis art. 64 pkt 2 u.p.s. odnosi się przede wszystkim do sytuacji materialnej osoby zobowiązanej Sąd w składzie orzekającym w pełni to zapatrywanie podziela. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że "uzasadnione okoliczności", o których mowa w art. 64 ust. 2 u.p.s., nie zostały sprecyzowane przez ustawodawcę. Jednak wymienione w nim przykłady zdarzeń uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że w zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania okoliczności związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Wskazano, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Dochodem rodziny jest zarobek jego żony i jego renta. Dochód w lutym 2022 r. wyniósł łącznie [...] Euro, co stanowi po (przeliczeniu według kursu NBP) kwotę [...] zł. Zatem dochód na osobę w rodzinie strony wynosi [...], zł tj. jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dochód rodziny został ustalony na podstawie dostarczonych przez skarżącego dowodów (przetłumaczonych na język polski). Po przeanalizowaniu sytuacji dochodowej i uwzględnieniu wskazanych przez skarżącego wydatków i wszelkich wydatków związanych z leczeniem organ I instancji stwierdził niezgodność w lutym 2022 r., gdyż wysokość wykazanych przez skarżącego wydatków przekracza kwotę uzyskanego dochodu. Ponadto, po analizie przedstawionych przez skarżącego paragonów, organ I instancji stwierdził niezgodność wysokości kosztów zbiegów fizjoterapeutycznych żony skarżącego i kosztów rehabilitacji skarżącego, a także miesięcznych kosztów zakupu leków z deklarowanymi przez skarżącego w oświadczeniach. Odejmując dochód na osobę w rodzinie od kryterium dochodowego w rodzinie organ I instancji ustalił, że pozostaje kwota [...] zł. Środki te niewątpliwie kształtują sytuację ekonomiczną skarżącego i mają znaczenie z punktu widzenia możliwości pokrywania części kosztów związanych z pobytem ojca w DPS. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących nie wzięcia pod uwagę przez organy zwiększonych kosztów leczenia i rehabilitacji zarówno skarżącego, jaki i jego żony Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zarzut ten jest niezasadny. Z zestawienia wydatków (karta 82) wynika bowiem, że jedynie niewielka część wydatków dotyczy dopłaty do zabiegów fizjoterapeutycznych, rehabilitacyjnych ([...] Euro miesięcznie), a także lekarstw. Rodzina skarżącego jest jednocześnie obciążona kredytami na dom ([...] Euro miesięcznie) i samochód ([...] Euro miesięcznie), co stanowi ponad 1/3 ponoszonych przez rodzinę wydatków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo oceniły również stan zdrowotny i sytuację rodzinną skarżącego dla potrzeb rozważenia możliwości zwolnienia go z odpłatności za pobyt ojca w DPS. Wskazano, że skarżący pobiera rentę, ale ani jego stan zdrowia, ani stan zdrowia żony, która, co wynika z oświadczenia skarżącego, czasem podejmuje dodatkowe zatrudnienie, nie oddziałuje, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takim stopniu na stan majątkowy skarżącego, aby uzasadniał odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jego ojca w DPS. Podniesiono, że skarżący wraz żoną pomaga niepełnosprawnej córce, która jednak prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i korzysta z pomocy państwa niemieckiego. Organy obu instancji nie uznały tego za okoliczność, która wyłączałaby możliwość uiszczania opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS. Sąd pierwszej instancji uznał to twierdzenie za słuszne.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł C. S., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie występują takie okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie skarżącego w całości od obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt jego ojca w DPS-ie, w sytuacji gdy ustalony w sprawie stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że skarżący nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu ojca w DPS-się,

2. przepisów prawa materialnego, a to art. 64 u.p.s. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i dowolne przyjęcie przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie nie mają znaczenia ponoszone przez skarżącego wydatki na utrzymanie siebie i swojej rodziny, koszty utrzymania w Niemczech, osiąganie przez skarżącego i jego rodzinę dochodów w Niemczech blisko w wysokości blisko granicy ubóstwa w tym kraju, a także uznanie że nie ma znaczenia fakt pomagania przez skarżącego córce [...] , której jest opiekunem prawnym.

3. przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 2 u.p.s. w zw. art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b przez niewłaściwą wykładnię i dowolne przyjęcie przesłanek uzasadniających zwolnienie z opłaty, poprzez niezwzięcie pod uwagę tego, że skarżący stale zamieszkuje w Niemczech, i tam ponosi koszty życia.

4. przepisów prawa materialnego, a to art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie rozpatrzeniu czy w sytuacji odmowy zwolnienia skarżącego w całości z opłaty za pobyt jego ojca w DPS-ie, zachodzą przesłanki do jego częściowego zwolnienia z tej opłaty.

5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art, 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Katowicach z 22 lipca 2022 r., nr SKO.PS/41.5/2022/7769 pomimo wadliwości tego rozstrzygnięcia, polegającej na uznaniu, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających zwolnienia go z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jego ojca w DPS, podczas gdy skarżący wykazał, że jego sytuacja materialna, dochodowa, zdrowotna, rodzinna, fakt pomagania niepełnosprawnej córce, przemawia za uznaniem, że jest to szczególna sytuacja uprawniająca do zwolnienia go z ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS.

6. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw, z art. 77 k.p.a. w zw. z art, 80 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Katowicach pomimo wadliwości tego rozstrzygnięcia, polegającej na uznaniu, że skarżący może "przenieść" ojca do DPS w Niemczech gdzie będzie zwolniony z opłaty.

7. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący zgłosił zarzut nieprawidłowego obliczenia jego dochodu.

8. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku do zarzutów skargi złożonej przez skarżącego oraz nieprawidłowym ich zrozumieniu.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósl o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono też, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i uiszczoną opłatą skarbową od przedłożenia pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach są trafne.

Skarga kasacyjna zarzuca organom administracji publicznej to, że w istocie nie rozpoznały one sprawy, co do istoty. Zarzuty te są uzasadnione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Analiza decyzji Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia 20 kwietnia 2022 r. wskazuje, że organ ten zasadność zwolnienia C. S. z opłat za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej rozpatrywał w istocie, wyłącznie, przez pryzmat wycinkowo jedynie postrzeganych, jego możliwości finansowych. Kwestię tę podniósł z resztą w odwołaniu C. S., zarzucając, że jego sprawa nie została rozpoznana, co do istoty, bowiem organ skoncentrował się wyłącznie na ustaleniu dochodu jego rodziny. Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stanął na stanowisku, że przepis art. 64 u.p.s. ma charakter przykładowy, a sytuacja skarżącego nie jest na tyle szczególna, aby uzasadniała zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej. Analiza akt sprawy wskazuje, że zasadnie skarżący podnosi, że organy nie uwzględniły w toku postępowania, a przynajmniej nie dały wyrazu swojemu stanowisku w kwestii zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 64 pkt 2 u.p.s.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności: jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (art. 64 pkt 2 u.p.s.). Organy obu instancji niesłusznie pominęły, co nietrafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że okolicznością na którą powoływał się skarżący w toku postępowania nie była wyłącznie jego sytuacja finansowa. Skarżący odwoływał się do swojej sytuacji finansowej w - bardzo konkretnym kontekście - nawiązując do swojej niepełnosprawności i w powołaniu na przedkładaną dokumentację lekarską argumentował, że jego długotrwała choroba (psychiczna) i niepełnosprawność (60% inwalidztwa) powoduje, że sam jest on uzależniony od wsparcia rehabilitacyjnego, neurochirurgicznego, psychologicznego i psychiatrycznego oraz pomocy pielęgniarskiej, co z kolei przekłada się wprost na jego możliwości zarobkowania, jak również na rozmiar jego wydatków bieżących. Analiza akt sprawy wskazuje, że do tej argumentacji i dokumentacji - literalnie wpisującej się w przesłanki z art. 64 ust. 2 u.p.s. (niepełnosprawność) - organy w istocie się nie odniosły, dokonując de facto zestawienia dochodów przeliczonych na złotówki i kosztów należnych za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej, w całkowitym oderwaniu od niepełnosprawności i choroby skarżącego. Jakkolwiek, zgodzić się trzeba - co do zasady - z wykładnią art. 62 ust. 2 u.p.s. zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, to zauważyć jednocześnie trzeba, że to nie rolą sądu administracyjnego, ale rzeczą organów administracji publicznej jest rozpoznanie sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Dlatego przedwcześnie, co najmniej, Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów. Organy nie wzięły pod uwagę, że instytucja zwolnienia, uregulowana w art. 64 u.p.s., jakkolwiek stanowi wyjątek od zasady, to jednak sama również musi być interpretowana z uwzględnieniem celów pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ale ma ona również stanowić wsparcie w stworzeniu możliwości egzystowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Obowiązek "poszanowania" godności człowieka należy z jednej strony rozumieć jako zakaz podejmowania przez władze publiczne jakichkolwiek działań, które naruszałyby godność człowieka (aspekt negatywny), a z drugiej - jako nakaz podejmowania przez władze publiczne takich działań, które ochronią jednostkę przed sytuacjami nie do pogodzenia z jej godnością (aspekt pozytywny) - por. L. Garlicki, uwagi do art. 30, [w:] Konstytucja..., op.cit., s. 17-18) [w:] wyrok TK z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. S 48/05). Odnosząc te wskazówki interpretacyjne, do uwarunkowań badanej sprawy należy wskazać, że nie można - jak uczyniły to organy w badanym przypadku - sytuacji wnioskodawcy, rozpatrywać jedynie wycinkowo, w oderwaniu od rzeczywistych uwarunkowań i całokształtu jego sytuacji. Fakt długotrwałej choroby i niepełnosprawności, jako szczególnej okoliczności, wyartykułowanej przez samego ustawodawcę w art. 64 pkt 2 u.p.s. można wykazać poprzez stosowną dokumentację medyczną. Dowody te powinny zostać ocenione w toku postępowania administracyjnego, a jeśli organ uzna to za celowe, to również uzupełnione. Wykazanie zaistnienia przesłanki długotrwałej choroby może nastąpić na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, albowiem organ prowadzący postępowanie w zakresie istnienia tej przesłanki z uwagi na jej charakter ma ograniczone możliwości zebrania materiału dowodowego, jednak - co należy jednak podkreślić - nie jest on zwolniony z oceny przedstawionych dowodów (por. wyrok NSA z 18 października 2023 r. sygn. I OSK 1820/22). Tymczasem, w badanej sprawie kwestia ta nie została w ogóle rozważona w kontekście okoliczności uzasadniających częściowe lub całkowite zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i to pomimo, że skarżący odwoływał się do okoliczności swojej niepełnosprawności i swojej choroby. Dlatego też skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że oddalił skargę i zaaprobował decyzje administracyjne, które zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego jest rzeczą organu. Organy mają przy tym prawo nie dać wiary dokumentom przedstawionym przez wnioskodawcę, ale niewątpliwie mają również obowiązek przedstawione dowody zestawić z całokształtem materiału dowodowego. Tego w rozpatrywanym przypadku nie poczyniono. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocena zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że organy prowadzące postępowanie tym standardom w pełni nie sprostały. Zasadnie podniesiono, że sytuacja skarżącego kasacyjnie w kontekście zasadności jego wniosku o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej nie został prawidłowo rozpatrzona.

W tej sytuacji odmowne załatwienie wniosku skarżącego należało ocenić jako co najmniej przedwczesne, a zarzuty dotyczące naruszenia art. 64 u.p.s. za zasadne. Nietrafnie w tej sytuacji, decyzje organów zostały zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji.

Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się jednak zasadne. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymienia elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zaskarżony wyrok tym wymogom odpowiada i poddaje się kontroli.

Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 64 u.p.s. oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).