Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 560/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 5, ust. 5a-5f
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Szemud na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 16 czerwca 2023 r., nr VI/XL/554/23 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych na terenie powiatu wejherowskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Wejherowskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.", w związku z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.d.p." (po uprzednim poinformowaniu Wójta Gminy Szemud, Wójta Gminy Wejherowo, Wójta Gminy Luzino oraz Wójta Gminy Choczewo o zamiarze podjęcia uchwały), podjęła w dniu 16 czerwca 2023 r. uchwałę nr VI/XL/554/23 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych na terenie powiatu wejherowskiego.

Przepis § 1 ust. 5 uchwały przyjął następujące brzmienie: "Pozbawia się kategorii drogi powiatowej drogę nr 1403G Rumia - Kamień - Kowalewo, zlokalizowaną na obszarze Gminy Szemud o długości 1,293 km, od km 0+000 do km 1+293, tj. od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1405G do początku przebiegu drogi powiatowej nr 1412G.".

Przepis § 1 ust. 6 uchwały przyjął następujące brzmienie: "Pozbawia się kategorii drogi powiatowej drogę nr 1412G Kamień-Koleczkowo-Gdynia, zlokalizowaną na obszarze Gminy Szemud o długości 5,580 km, od km 0+000 do km 5+580, tj. od końca przebiegu drogi powiatowej 1403G do skrzyżowania z obecną drogą wojewódzką nr 218 w miejscowości Koleczkowo.".

Na podstawie § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu Wejherowskiego.

Zgodnie z § 3 opisywanego aktu prawa miejscowego, uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2023 r.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. Gmina Szemud wniosła skargę na opisaną uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr VI/XL/554/23 w części obejmującej § 1 ust. 5 i 6 z uwagi na znaczące naruszenie interesu prawnego Gminy Szemud w postaci narażenia jej na niewymierne nakłady finansowe na rzecz utrzymania drogi o funkcji komunikacyjnej nieadekwatnej dla dróg gminnych i nie spełniającej standardów dróg publicznych, a także o funkcji wykraczającej poza funkcję "uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom".

Gmina zarzuciła uchwale naruszenie art. 7 oraz art. 10 pkt 5c u.d.p. poprzez tendencyjny dobór dróg przekazanych Gminie Szemud, co skutkuje przyjęciem do zasobu dróg gminnych drogi o jakości odbiegającej od standardu dróg publicznych oraz o funkcji nieadekwatnej i wykraczającej poza ramy ustawowe przewidziane dla dróg gminnych.

W uzasadnieniu skargi wyrażony został pogląd, że przekazanie dróg w zarząd gminny nie ma związku z utratą funkcji logistycznej drogi, a jest konsekwencją samego przekazania drogi wojewódzkiej nr 218 na rzecz powiatu, zatem stanowi przekroczenie kompetencji ustawowych poprzez rozszerzoną wykładnie przepisu art. 10 pkt 5c u.d.p. Wskutek uchwały Gmina Szemud narażona jest na ponoszenie znacznych kosztów utrzymania drogi, całkowicie odbiegających od standardowych kosztów ponoszonych na utrzymanie dróg gminnych oraz zobligowana będzie do utrzymania drogi o funkcji drogi przewidzianej w ustawie o drogach publicznych dla dróg powiatowych. Powołując się na brzmienie art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.p. strona skarżąca podniosła, że ul. Chylońska stanowi połączenie wsi Szemud (w której zlokalizowana jest siedziba Urzędu Gminy) z siedzibami urzędów powiatowych w Wejherowie i Gdyni (poprzez DP 1405 i DP 1412G i byłą DW 218).

Gmina zwróciła uwagę na brak zgodności opisowej i prawnej, co do rzeczywistej lokalizacji drogi nr 1403G. W różnych dokumentach oficjalnych wydawanych lub udostępnianych przez zarządcę drogi, droga posiada trzy różne warianty przebiegu:

a) zgodnie z wykazem dróg powiatowych na terenie powiatu Wejherowskiego (stan na dzień 1 stycznia 2023 r. - wykaz dostępny na stronie internetowej zarządcy - wykaz stanowi dowód nr 1 w sprawie), droga powiatowa nr 1403G zlokalizowana jest w mieście Rumia i określona jest jako połączenie Sabata - Kamienna o długości 2,006 km i jest w klasie zbiorczej (Z). Odnosząc to względem mapy oznakowania drogowego dostępnej na stronie zarządcy (wydruk z mapy - dowodów nr 2) wskazuje się, iż jest to mały fragment drogi zlokalizowany między wisami Koleczkowo i Bieszkowice, a leżąca poza terenem Gminy Szemud,

b) załącznik do uchwały Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 12 maja 2023 r. nr VII/772/23 (dowód nr 3) jak i sama uchwała Rady Powiatu Wejherowskiego nr VI/XL/5 54/23 z dnia 16 czerwca 2023 r. definiuje drogę jako połączenie Rumia - Kamień - Kowalewo z początkiem biegu od skrzyżowania z DP 1405G do początku DP 1412G o łącznej długości 1,293 km,

c) system informatyczny udostępniony przez zarządcę drogi na stronie internetowej nazwany "sieć drogowa - pow. wejherowski" (wydruk - dowód nr 4) jak i wykaz dróg publicznych (pow. cyt. dowód nr 1) definiuje drogę powiatową nr 1412G jako ciąg Kamień - Koleczkowo - Gdynia, natomiast oba powyższe dokumenty nie wiążą drogi 1403G z danym odcinkiem - w systemie informatycznym dana droga w ogóle nie jest ewidencjonowana, a w wykazie opisana jest jako inny odcinek drogi, co opisano powyżej w lit. a.

Zdaniem Gminy, istnieją uzasadnione obawy, że droga nie posiada uregulowanego prawnie przebiegu i problem regulacji granic pasa drogowego spocznie na Wójcie Gminy Szemud jako nowym zarządcy drogi, co z uwagi na ryzyko lokalizacji drogi poza granicami administracyjnymi Gminy Szemud może być szczególnie trudne do uregulowania.

W przypadku poprawności prawnej dokumentu "wykaz dróg publicznych" w drodze uchwały następuje sytuacja, w której Wójt Gminy Szemud uzyska w zarząd odcinek drogi leżący poza granicami administracyjnymi Gminy Szemud, a zatem drogi, która nie może pełnić funkcji drogi gminnej, gdyż w sposób oczywisty nie będzie realizować funkcji służących miejscowym potrzebą, zatem przekazanie tej drogi stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 u.d.p.

W przypadku poprawności danych w systemie informatycznym i nazw wykorzystanych w uchwale zarządcy drogi, na podstawie uchwały w zarząd Wójta Gminy Szemud trafi cały szlak drogowy Kamień - Koleczkowo (DP 1403G i fragment DP 1412G) jako wycinek drogi powiatowej nr 1412G (połączenie Kamień - Koleczkowo - Gdynia) w sposób ewidentny pełniącą rolę drogi powiatowej w myśl art. 6a u.d.p., tj. "stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą" - droga łączy stolicę Gminy i siedzibę Urzędu Gminy w Szemudzie z wsią Koleczkowo i z miastem Gdynia (poprzez DP 1412G - odcinek drogi nie przekazany) lub miastem Wejherowo (poprzez stary przebieg DW 218), a zatem miastami powiatowymi. Wprowadzenie w życie uchwały w jej pełnym zakresie skutkować będzie faktem, że Wójt Gminy Szemud zarządzać będzie drogą o funkcji powiatowej, co nie jest uzasadnione zarówno prawnie (naruszenie systemu funkcji dróg), jak i ze względów finansowych (gdyż standard utrzymania dróg powiatowych w sposób oczywisty jest wyższy niż dróg gminnych, a zatem wymagać będzie szczególnych nakładów finansowych nieadekwatnych względem pozostałych dróg gminnych).

Drugim aspektem nieuzasadniającym przekazania drogi 1403G jest kwestia jej stanu technicznego. Obecnie droga - oprócz fragmentu przebudowanego w ramach zadania budowy Trasy Kaszubskiej (wiadukt) - posiada nawierzchnię gruntową z miejscowym brukiem podlegającym ochronie konserwatorskiej. W takim stanie szczególnie trudne i bardzo kosztowne będzie utrzymanie drogi w stanie pozwalającym na jej przejezdność. Dodatkową trudnością jest fakt, że droga przebiega przez Trójmiejski Park Krajobrazowy, co wraz z kwestią ochrony konserwatorskiej bruku praktycznie wyklucza możliwość jej przebudowy. Finalnie powoduje to, że Wójt Gminy Szemud jako potencjalny zarządca drogi już od dnia przejęcia drogi nie będzie mógł realizować ustawowego zadania publicznego związanego z budową dróg, jak i nie będzie mógł poprawnie realizować zadania utrzymania drogi (z uwagi na brak technicznej możliwości poprawy nawierzchni brukowej bez jej kompleksowej przebudowy), co naraża na odpowiedzialność z tytułu nierealizowania zadań publicznych. Problem utrzymania drogi powodować będzie także narażenie Gminy na odpowiedzialność cywilną za szkody drogowe wynikające ze złego stanu drogi.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Gmina podniosła, że motywem przekazania konkretnych odcinków dróg nie może być zamiar pozbycia się dróg złej jakości, co w odniesieniu do przedmiotu sporu jest prawdopodobne. Zastosowanie kaskadowego trybu przekazywania dróg powinien być szczególnie uzasadniony i bezpośrednio związany z wybudowaniem nowej drogi i zmianą układu drogowego w rejonie (w kontekście pełnienia funkcji logistycznych poszczególnych dróg), a nie powinno być wykorzystywane jako okazja na zdanie dróg wiążących się z problemem zarządzania i finansowania.

W ocenie strony skarżącej, wybudowanie Trasy Kaszubskiej i przekazanie w związku z tym drogi wojewódzkiej nr 218 w zarząd Powiatu w żaden sposób nie wpływa na funkcję logistyczną przekazanych Gminie dróg, gdyż nie są funkcjonalnie z nią związane, tj. przejęty przez Powiat odcinek drogowy nie zastępuje dróg wskazanych do przekazania i brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowo - skutkowego między otrzymaniem w zarząd DW 218, a zdaniem na rzecz Gminy Szemud dróg powiatowych nr 1403G i 1412G.

W zakresie proceduralnym Gmina wskazała, że zarówno uchwała nr VI/772/23 Zarządu Powiatu Wejherowskiego z dnia 12 maja 2023 r., jak i sama uchwała nr VI/XL/554/23 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nie wskazują precyzyjnie w swej treści, jakie drogi zostają przekazane w zarząd Gminy. Uchwały nie posiadają także załączników graficznych definiujących przebieg dróg, jak i nie zawierają zapisu o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych (nawet jeśli dochodzi do tego ex lege). Jedynym odnośnikiem wskazującym na zamiar przekazaniu dróg na rzecz Gmin jest załączone uzasadnienie do uchwały, jednak i w nim nie zdefiniowano, jakie drogi przejdą na własność której Gminy. Rada Powiatu Wejherowskiego nieskutecznie zawiadomiła więc Wójta Gminy o zamiarze podjęcia uchwały, naruszając tym samym dyspozycje art. 10 ust. 5e u.d.p. i nie nastąpiło skuteczne kaskadowe przekazanie dróg. Ponadto uchwały nie odnoszą się w żadnym stopniu do kwestii długości dróg wojewódzkich, które straciły ten status na rzecz dróg powiatowych, zatem nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności naczelnej zasady kaskadowego przekazywania dróg, czyli dalszego przekazania proporcjonalnej długości dróg. Zgodnie z treścią m.in. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 stycznia 2023 r.: "Prawidłowe i czytelne określenie przebiegu drogi jest konieczne do uznania, iż uchwała spełnia wymóg wzorca konstytucyjnego wynikającego z art. 2 Konstytucji RP", zatem można stwierdzić, że uchwały Zarządu oraz Rady Powiatu Wejherowskiego nie spełniają minimalnych kryteriów legislacyjnych i wadliwie przeprowadzono procedurę kaskadowego przekazania dróg publicznych, co uzasadnia zasadność wykluczenia ich z obiegu prawnego. Zarząd Powiatu nie odniósł się także merytorycznie do stanowiska Wójta Gminy wyrażonego w piśmie GK.7000.86.2023 z dnia 31 maja 2023 r., w którym poruszono wadliwość doboru przekazywanych dróg.

Zdaniem strony skarżącej, wadliwe wydanie uchwały w sposób jawny godzi w interes prawny Gminy Szemud i wszystkich jej mieszkańców, generując potężne zobowiązania finansowe konieczne dla utrzymania nowych dróg (nieadekwatnych względem dróg gminnych), jak i naraża Gminę Szemud na odpowiedzialność administracyjną i cywilną w związku z nierealizowaniem lub niepoprawnym realizowaniem zadań zarządcy drogi w zakresie utrzymania i modernizacji dróg publicznych. W ocenie Gminy, kaskadowy system przekazywania dróg publicznych, który nastąpił wraz z oddaniem do użytkowania Trasy Kaszubskiej został systemowo wykorzystany do przekazania zarządcom mniejszych kategorii dróg o funkcjach nieadekwatnych dla danego poziomu lub dróg wymagających znacznych nakładów finansowych na ich naprawę. W przypadku zdania dróg powiatowych na Gminę została przekazana droga o nieuregulowanym stanie prawnym i o standardzie konstrukcyjnym znacznie gorszym niż drogi gminne, a zatem wykorzystano procedury kaskadowego przekazania dróg do eliminacji z zasobu dróg o szczególnej problematyce, natomiast Gmina, jako zarządca najniższego szczebla dróg gminnych, pozostawiona została z problemem bez możliwości chociażby wykluczenia drogi z kategorii dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wejherowskiego wniosła o oddalenie skargi w całości.

Organ podniósł, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały została zachowana wymagana przepisami procedura, tj. Zarząd Powiatu Wejherowskiego powiadomił wójtów wszystkich gmin o zamiarze podjęcia takiej uchwały na co najmniej 30 dni przed jej podjęciem.

W związku z oddaniem do użytkowania w dniu 21 grudnia 2022 r. całości nowo wybudowanej drogi ekspresowej S6 na odcinku Bożepole Wielkie - Obwodnica Trójmiasta, odcinek dotychczasowej drogi krajowej nr 6 od węzła S6 Bożepole Wielkie do węzła Gdynia Chylonia, z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. W następstwie tego Sejmik Województwa Pomorskiego na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. podjął uchwałę nr 691/LIV/23 z dnia 29 maja 2023 r. w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej następujących odcinków dróg wojewódzkich na obszarze powiatu wejherowskiego:

a) droga wojewódzka nr 100 w km 0+000 do 4+114,

b) droga wojewódzka nr 218 w km 13+727 do 33+919.

Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że odcinek pozbawiany kategorii powinien być proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, a także zgodny z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

W wyniku działań Sejmiku Województwa Pomorskiego Powiat Wejherowski otrzymał w zarząd odcinki dotychczasowych dróg wojewódzkich o łącznej długości 25,637 km, zaś Powiat Wejherowski w zaskarżonej uchwale działając na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawił kategorii dróg powiatowych odcinki o łącznej długości 21,588 km, tym samym w żadnej mierze nie naruszono zasady proporcjonalności.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie "tendencyjnego doboru dróg przekazanych Gminie Szemud" organ wskazał, że Zarząd Powiatu Wejherowskiego decyzję o pozbawieniu wskazanych odcinków dróg powiatowych kategorii dróg powiatowych podjął na podstawie przeprowadzonej szczegółowej analizy stanu dróg powiatowych położonych na obszarze Powiatu Wejherowskiego oraz przeprowadzonych rozmów z przedstawicielami organów wykonawczych jednostek samorządowych, na rzecz których Powiat Wejherowski zamierzał przekazać zarząd poszczególnych odcinków dróg. Opisane spotkania odbywały się w dniach od 4 do 12 maja 2023 r., w tym czasie odbyło się także spotkanie z Wójtem Gminy Szemud.

Dokument opracowany pod nazwą: "Analiza dla pozbawienia kategorii dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wejherowskiego w trybie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych" sporządzono w celu szczegółowego wskazania wszystkich odcinków dróg powiatowych powiatu wejherowskiego, które nie spełniają ustawowej definicji dróg powiatowych. Załącznik nr 2 do dokumentu zawiera odcinki dróg powiatowych, które w pierwszej kolejności wskazano do pozbawienia kategorii dróg powiatowych. Odcinki te zostały wskazane w Załączniku do Uchwały nr VI/772/23 Zarządu Powiatu Wejherowskiego z dnia 12 maja 2023 r. w sprawie poinformowania o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych na terenie powiatu wejherowskiego. Zarząd Powiatu Wejherowskiego dokonał wnikliwej weryfikacji struktury funkcjonalnej i technicznej sieci dróg w powiecie wejherowskim. Weryfikacja obejmowała także funkcje wskazanych odcinków dróg jaką obecnie pełnią. Po wykonaniu szczegółowej analizy struktury funkcjonalnej i technicznej sieci dróg w powiecie wejherowskim, odcinki dróg powiatowych, które zostały w pierwszej kolejności wskazane do obniżenia kategorii z drogi powiatowej do kategorii drogi gminnej, ze względu na ich lokalne znaczenie, określił opisany powyżej załącznik.

W następstwie podjęcia przez Zarząd Powiatu Wejherowskiego uchwały nr VI/772/23 z dnia 12 maja 2023 r., zgodnie z art. 10 ust. 5d u.d.p., Zarząd Powiatu poinformował wójtów właściwych gmin o zamiarze podjęcia rzeczonej uchwały przez Radę Powiatu, co najmniej 30 dni przed jej podjęciem. Wójt Gminy Szemud pismem z dnia 31 maja 2023 r. poinformował, że zgodnie z wcześniejszymi spotkaniami i rozmowami z Zarządem Powiatu Wejherowskiego deklaruje przejęcie proponowanego przez Zarząd Powiatu odcinka drogi powiatowej nr 1412G Kamień – Koleczkowo - Gdynia oraz zaproponował przejęcie odcinka drogi powiatowej nr 1409G Częstkowo - Głazica, zaś sprzeciw wyraził wobec pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr 1403G. W przytoczonym piśmie Wójt Gminy Szemud wskazał w 6. akapicie, że: "wskazany przez Zarząd Powiatu odcinek drogi powiatowej 1403G jest drogą całkowicie nieurządzoną o nawierzchni gruntowej, w części utwardzonej brukiem. W żadnym stopniu nie spełnia warunków określonych przepisami dla drogi powiatowej". Organ powiatu wywiódł zatem, że Wójt Gminy Szemud potwierdził tym samym, iż droga 1403G nie spełnia ustawowych kryteriów drogi powiatowej, wobec czego stanowi drogę gminną.

Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Ustawa o drogach publicznych w art. 10 ust. 5c - 5f nie wskazuje literalnie, które odcinki na obszarze województwa sejmik województwa winien pozbawić kategorii dróg wojewódzkich, a tym samym nie wskazuje także na jakich obszarach powiatów Rady Powiatów winny pozbawiać kategorii dróg powiatowych. Dalej ustawa nie wskazuje, w jakim stanie prawnym mają być przekazywane odcinki dróg. Właściwy organ uchwałodawczy może pozbawić kategorii odcinki dróg będące w jego zarządzie.

Zatem zarzut o pozbawianiu przez Powiat Wejherowski odcinków dróg o nieuregulowanym stanie prawnym należy uznać za bezzasadny.

Organ wskazał, że Zarząd Powiatu Wejherowskiego wskazał odcinki dróg przeznaczonych do pozbawienia kategorii dróg powiatowych, które spełniają opisane powyżej przesłanki. Pozbawione kategorii drogi powiatowej drogi z mocy prawa otrzymują kategorię dróg gminnych, a tym samym utrzymywane winny być w standardzie dróg gminnych, a nie w standardzie dróg powiatowych.

W przedmiocie określenia przebiegu pozbawianych kategorii dróg powiatowych odcinków dróg objętych zaskarżoną uchwałą organ wyjaśnił, że wszystkie drogi wojewódzkie objęte Załącznikami do Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. (Dz.U. z 1986 r. nr 35, poz. 179) zostały z mocy prawa przekazane właściwym terytorialnie zarządcom, tj. powstałym powiatom. Nieprzerwanie obowiązuje uchwała nr 575/215/09 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 19 maja 2009 r., która w Załączniku nr 4 zawiera obowiązujące numery dróg powiatowych na obszarze powiatu wejherowskiego oraz opisy ich przebiegu.

W zakresie dotyczącym drogi powiatowej nr 1403G organ wskazał z kolei, że Wójt Gminy Szemud błędnie wskazuje na przebieg tejże drogi w mieście Rumia, jako ul. Sabata. Odcinki wskazanej drogi sukcesywnie były pozbawiane kategorii drogi powiatowej:

1) odcinek 1 drogi powiatowej nr 1403G, jako ul. Kamienna o przebiegu od pętli autobusowej przy skrzyżowaniu z drogą na Łężyce do granicy miasta Rumi w kierunku Kamienia o długości 2,650 km (uchwała nr III/XI/93/07 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 28 września 2007 r.);

2) odcinek 2 drogi powiatowej nr 1403G o przebiegu od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1405G do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1416G o długości 4,616 km (uchwała nr III/XXXIII/310/09 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 22 września 2009 r.);

3) odcinek 3a drogi powiatowej nr 1403G o przebiegu od granicy miasta Rumi do osady leśnej Piekiełko o długości 4,601 km (uchwała nr III/XLVI/414/10 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27września 2010 r.);

4) odcinek 3b drogi powiatowej nr 1403G o przebiegu od skrzyżowania z drogą wojewódzką do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1412G o długości 4,835 km (uchwała nr III/XLVI/414/10 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2010 r.);

5) odcinek 4 drogi powiatowej nr 1403G o przebiegu od osady leśnej Piekiełko do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 218 o długości 1,293 km (uchwała nr VI/XVI/225/20 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 8 kwietnia 2020 r.)

Wskazane fakty potwierdzają, że pozostały do pozbawienia kategorii odcinek drogi powiatowej nr 1403G, który bezpośrednio łączy się z fragmentem drogi powiatowej nr 1412G (także przyjętym do pozbawienia kategorii drogi powiatowej) na odcinku przebiegu tej drogi do skrzyżowania z dawną drogą wojewódzką nr 218 - obecną drogą powiatową, w żadnej mierze nie spełnia ustawowej definicji drogi powiatowej. Opis przebiegu pozbawianych kategorii dróg powiatowych nr 1403G i 1412G jest wyczerpujący i odpowiadający rzeczywistości. Ustawa o drogach publicznych nie nakłada obowiązku załączania materiałów graficznych do uchwał o pozbawieniu kategorii dróg publicznych.

Zdaniem organu należy uznać za wyczerpujące opisy i przebiegi, pozbawianych kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, objętych zaskarżoną uchwałą, a więc zarzut w tym zakresie także należy uznać za bezzasadny.

W ocenie organu, Wójt Gminy Szemud zna przebieg obydwu dróg, co potwierdził w piśmie z dnia 31 maja 2023 r., tak więc zarzut, że Gmina Szemud będzie utrzymywać drogę zlokalizowaną poza obszarem terytorialnym Gminy Szemud jest bezzasadny. System teleinformatyczny udostępniany na stronie internetowej jest sukcesywnie uaktualniany i powinien być traktowany jako poglądowy. Dokumentem prawnym obowiązującym w zakresie opisu i przebiegu dróg powiatowych jest uchwała nr 575/215/09 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 19 maja 2009 r.

Ponadto zdaniem organu z przepisu art. 6a ust. 1 u.d.p. jednoznacznie wynika, że funkcją drogi powiatowej ma być przede wszystkim komunikacja pomiędzy miejscowościami będącymi siedzibami powiatów i gmin. Przy czym nie należy tego mylić z siedzibami urzędów gminy. Nie chodzi to o komunikację pomiędzy starostwami a urzędami gmin, lecz miejscowościami. W świetle tego przepisu można przyjąć, że droga powiatowa w każdym wypadku mogłaby się kończyć na granicy miejscowości. Funkcją drogi powiatowej jest komunikacja pomiędzy miejscowościami, a nie wewnątrz miejscowości lub poszczególnymi miejscowościami w gminie.

To właściwe organy Powiatu Wejherowskiego jako podmiotu zarządzającego drogami powiatowymi decydują, które z dróg mają mieć kategorię drogi powiatowej. Przez zurbanizowane tereny można poprowadzić wiele tras, które będą ciągłym połączeniem różnych miejscowości. Ponadto przez daną gminę może przebiegać wiele odcinków dróg, którymi można przejechać pomiędzy dwiema siedzibami gmin, ale to nie oznacza, że wszystkie takie połączenia mają mieć kategorię drogi powiatowej. System dróg publicznych stanowi w większości połączoną całość. Pomiędzy skrzyżowaniami drogi publiczne można dzielić na różne odcinki dróg o rożnych kategoriach. To podmiot zarządzający daną kategorią dróg (w tym wypadku powiatową) decyduje, której drodze nadać kategorię drogi powiatowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżąca Gmina Szemud ma legitymację do zaskarżenia uchwały, jako naruszającej jej interes prawny (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Naruszenie to wynika bowiem z faktu, że wraz z przejściem na Gminę własności dróg opisanych w przepisach zaskarżonej uchwały, objętych skargą, przeszły na nią związane z tym obowiązki i finansowe obciążenia.

W świetle regulacji art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. sama okoliczność, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny podmiotu wnoszącego skargę nie jest wystarczająca do stwierdzenia nieważności tego aktu. Takie bowiem rozstrzygnięcie jest możliwe tylko wówczas, gdy jednocześnie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Z treści art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Należy zatem przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Wejherowskiego z dnia 16 czerwca 2023 r., zgodnie z której § 1 ust. 5 i 6 drogi nr 1403G i nr 1412G w opisanych w uchwale odcinkach pozbawione zostały kategorii dróg powiatowych, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), zwanej dalej u.d.p.

Przepisy art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. regulują instytucję tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Powyższe przepisy przewidują regułę, zgodnie z którą odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się drogą kategorii niższej.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5c rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) zmiana kategorii dróg regulowana w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. nastąpi w okolicznościach wywołanych zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej i przekazaniem go przez sejmik województwa w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. Z kolei na podstawie art. 5c u.d.p. rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Przepisy te zostały dodane do ustawy o drogach publicznych przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Powołana ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., (sygn. akt Kp 2/13) orzekł, o zgodności powyższych przepisów z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w uzasadnieniu ww. wyroku, że wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e musi być dokonywana w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc z uwzględnieniem treść tych przepisów. Ustawowe definicje dróg (art. 5-7 u.d.p.) stanowią materialne upoważnienie j.s.t. do wydania decyzji o pozbawieniu drogi jej dotychczasowej kategorii, co skutkuje zaliczeniem jej z mocy prawa do innej kategorii dróg publicznych. Definicje dróg publicznych stosowane będą przez j.s.t. w sposób negatywny. Podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej będzie możliwe po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Badane przepisy stanowić mogą efektywny instrument praktyczny dla rozdziału dróg zgodnie z ich funkcją w sieci drogowej, a więc pod warunkiem stosowania ich w związku z ustawowymi definicjami dróg publicznych. Uchwalone rozwiązanie pozwala na dekategoryzację drogi, gdy jest to ustawowo uzasadnione. Uchwała organu stanowiącego j.s.t. musi być podjęta na podstawie obowiązujących ustaw, w tym ustawowych przesłanek umożliwiających ocenę, że droga nie kwalifikuje się do jej dotychczasowej kategorii (uzasadnienie wyroku TK z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13).

Organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e u.d.p. nie mają zatem swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Stąd też uznać należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej odpowiednio definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. W sytuacji przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej.

Podkreślić przy tym należy, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania dróg właściwe sejmiki bądź rady winny co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to jest zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3583/23, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c u.d.p. wymaga w konsekwencji spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej na skutek podjęcia przez sejmik województwa stosownej uchwały, pozbawiającej odcinek danej drogi lub drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.);

- droga lub jej odcinek nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

- poinformowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej przesłanki pozbawienia przedmiotowych odcinków ich kategorii drogi powiatowej, zostały w sprawie spełnione.

Sejmik Województwa Pomorskiego, działając na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p., podjął uchwałę z dnia 29 maja 2023 r. nr 691/LIV/23 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej następujących odcinków dróg wojewódzkich na obszarze powiatu wejherowskiego: a) droga wojewódzka nr 100 w km 0+000 do 4+114, b) droga wojewódzka nr 218 w km 13+727 do 33+919.

Dla oceny, czy droga lub jej odcinek spełnia lub nie spełnia wymagań, jakie art. 6a ust. 1 u.d.p. stawia drogom pełniącym funkcje drogi powiatowej istotne jest znaczenie komunikacyjne, jakie można przypisać określonej drodze (jej odcinkowi). Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do innej gminy, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu czy gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 224/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 950/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że pozbawienie danego odcinka statusu kategorii drogi powiatowej nie oznacza, że przemieszczając się po takiej drodze nie będzie można w ogóle pokonać trasy pomiędzy siedzibami kilku gmin, czy też pomiędzy siedzibą powiatu a siedzibą gminy. Utrata statusu danej kategorii drogi nie polega na tym, że dana droga nie pozwala na połączenie siedziby powiatu z siedzibą gminy. Poruszający się po drodze (użytkownik, kierowca) może wybrać dowolny sposób przemieszczania się, nawet i taki, który przy dużo większym nakładzie czasu i kosztów pozwoli na skomunikowanie się pomiędzy siedzibami dwóch gmin. Nie ma przeszkód, aby np. odległość 10 kilometrów pomiędzy siedzibami gmin, które to siedziby łączy określona droga, pokonać innymi drogami o długości np. 50 kilometrów. System dróg publicznych pozwala na pokonanie odległości między dwoma punktami korzystając z wielu dróg. Istotą zaliczenia do danej kategorii drogi (w tej sprawie do drogi gminnej) jest wykazanie, że dany odcinek nie spełnia kryterium pozwalającego na zaliczenie jej do innej (wyższej) kategorii drogi. Skoro ustawodawca w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako podstawowy warunek stawia połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą to oznacza, że taki odcinek drogi ma spełniać wymóg podstawowego szlaku komunikacyjnego pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Podstawowy zaś szlak komunikacyjny to ten, który zarówno został wybudowany jako podstawowe (główne) połączenie takich siedzib jak i w sposób racjonalny wybierany jest przez największą liczbę użytkowników (kierowców) drogi. Pogląd ten należy uznać za adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Chociaż w legalnej definicji drogi powiatowej brak przywołanego wyżej wyartykułowanego wprost kryterium podstawowego charakteru połączenia siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, to jednak takie kryterium należy wywieść z definicji dróg zawartych w art. 6, art. 6a i art. 7 u.d.p. i z konieczności odróżniania tych dróg między sobą. Brak takiego kryterium prowadziłby do wspomnianego już wyżej skutku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu, czy gminy.

Będące przedmiotem zaskarżonej uchwały, w części objętej skargą, odcinki dróg dotychczas pełniące funkcje dróg powiatowych (oznaczonych numerami 1403G i 1412G) tworzą jeden ciąg komunikacyjny (odcinek drogi nr 1403G przechodzi w odcinek drogi nr 1412G) przebiegający od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1405G w miejscowości Kamień do skrzyżowania z dawną drogą wojewódzką nr 218 w miejscowości Koleczkowo. Z położenia tak przebiegającej drogi wynika, że ruch odbywający się tą drogą został w znacznym zakresie przejęty przez nowo wybudowany odcinek drogi krajowej nr S6, który przebiega między innymi przez Gminę Szemud. Okoliczność, że objętymi skargą odcinkami dróg nr 1403G i 1412G, istnieje możliwość komunikacji między siedzibą gminy Szemud (wieś Szemud) z siedzibami powiatu wejherowskiego (w Wejherowie), czy Miasta Gdyni, nie oznacza, że droga ta, w sytuacji, gdy istnieje obecnie inny szlak komunikacyjny o charakterze podstawowym (droga krajowa S6) dla tych miejscowości, pełni nadal funkcję drogi powiatowej. Na skutek zmiany sieci dróg na terenie Gminy Szemud odcinki dróg nr 1403 G i 1412G wskazane w § 1 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały nie stanowią obecnie podstawowego połączenia wsi Szemud z siedzibami powiatów wejherowskiego, czy miastem Gdynia, przejmując w konsekwencji funkcję uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Łączą bowiem miejscowość leżące na terenie Gminy Szemud, to jest Kamień i Koleczkowo. Wbrew twierdzeniom podniesionym przez skarżącą Gminę ustawa o drogach publicznych regulując kaskadowy sposób przekazywania dróg nie przewiduje wymogu, aby zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy odcinkiem drogi dotychczas wojewódzkiej otrzymanej w zarząd przez powiat, a odcinkami dróg dotychczas powiatowych, które tej kategorii są pozbawiane na mocy uchwały podjętej w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. Ustawa nie zawiera wymogu, aby zachowany był związek funkcjonalny pomiędzy tymi drogami, w szczególności nie nakazuje, aby pozbawione kategorii drogi powiatowej odcinki dróg miały pełnić te same funkcje komunikacyjne czy logistyczne co droga, która została pozbawiona kategorii drogi wojewódzkiej na mocy uchwały sejmiku województwa wydane na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. Powyższe nie znajdowałoby również racjonalnego uzasadnienia, albowiem sieć dróg nie jest zasadniczo budowana w sposób, który zakłada równoległy przebieg dróg o różnej kategorii.

W kwestii proporcjonalności długości odcinków pozbawianych kategorii drogi powiatowej do odcinków pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej na mocy uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego, Sąd podziela argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę z zastrzeżeniem prawidłowego obliczenia długości odcinków dróg ujętych w ww. uchwale Sejmiku. Zaskarżoną uchwałą pozbawiono bowiem dotychczasowej kategorii drogi powiatowej odcinki dróg na terenie powiatu wejherowskiego o łącznej długości 21,588 km, w tym 6,873 km na terenie Gminy Szemud, podczas gdy na rzecz powiatu, wskutek uchwały Sejmiku przypadły (jak wynika z treści uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego) odcinki dróg o długości 24,306 km. Skoro przedmiotem dekategoryzacji były odcinki o długości mniejszej niż długość odcinków uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego, to zdaniem Sądu zachowana została zasada proporcjonalności wyrażona w art. 10 ust. 5c u.d.p.

Nie można zgodzić się z zarzutem sformułowanym w skardze dotyczącym nieprawidłowego i nieprecyzyjnego opisu co do lokalizacji drogi nr 1403G, co może skutkować objęciem w zarząd Gminy Szemud odcinka drogi położonego poza granicami Gminy. Zdaniem Sądu opis przebiegu odcinka drogi nr 1403G zawarty w § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości, że dotyczy odcinka tej drogi od skrzyżowania w miejscowości Kamień z drogą 1405G do miejsce, w którym droga 1403G przechodzi w drogę nr 1412G. Łącznie z odcinkiem drogi 1412G opisanym w § 1 ust. 6 uchwały pozbawiono kategorii drogi powiatowej drogę łączącą miejscowości Kamień i Koleczkowo. Nie ma zatem wątpliwości, jakich odcinków dróg na terenie Gminy Szemud, dotyczyła zaskarżona uchwała. Podkreślić należy, że okoliczność ta nie budziła nadto wątpliwości, a to wobec argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na podejmowanych dotychczas szereg kolejnych uchwał Rady Powiatu Wejherowskiego, na mocy których odcinki drogi nr 1403G były sukcesywnie pozbawiane kategorii drogi powiatowej. Z opisu tych odcinków wynikało, że odcinek drogi nr 1403G, objęty § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały, stanowił ostatni odcinek tej drogi zaliczony do kategorii drogi powiatowej położony w całości na terenie Gminy Szemud. Wykluczone zatem jest, aby uchwała dotyczyła odcinka drogi nr 1403G położonego na terenie Miasta Rumia, skoro odcinki tej drogi na tym obszarze zostały już uprzednio zdekategoryzowane. Dla jednoznacznego usytuowania przedmiotu uchwały terenie nie było konieczne przygotowanie załącznika graficznego do uchwały.

Zdaniem Sądu stan techniczny drogi nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, czy droga utraciła funkcję drogi powiatowej. Przepisy art. 6a u.d.p. nie wprowadzają tego rodzaju kryterium, poprzestając na kryterium komunikacji między siedzibami powiatów i siedzibami gmin lub między siedzibami gmin. W przypadku utraty takiej cechy przez drogę rada powiatu posiada kompetencję do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej, w tym również w trybie określonym w przepisach art. 10 ust. 5-5d u.d.p. bez względu na stan techniczny drogi.

Brak było nadto podstaw, aby organ w treści zaskarżonej uchwały wprowadzał zapis o zaliczeniu odcinków dróg do kategorii dróg gminnych. Podkreślić należy, że w przypadku trybu zawartego w art. 10 ust. 5c u.d.p., a więc w przypadku tzw. kaskadowego przekazywania dróg, skutek w postaci zaliczenia drogi do niższej kategorii dróg następuje z mocy samego prawa. Do zmiany kategorii drogi dochodzi z chwilą wejścia w życie odpowiedniej uchwały organu jednostki samorządu w przedmiocie pozbawienia określonych odcinków dróg ich dotychczasowej kategorii.

Wbrew twierdzeniu skarżącej Gminy, została ona skutecznie zawiadomiona o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały. Uchwała Zarządu Powiatu Wejherowskiego z dnia 12 maja 2023 r. nr VI/772/23 w sprawie poinformowania o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych na terenie powiatu wejherowskiego została doręczona Gminie Szemud w dniu 12 maja 2023 r. Uchwała Zarządu Powiatu Wejherowskiego zawierała załącznik, z którego jednoznacznie wynikało, jakich odcinków drogi na terenie Gminy Szemud, będzie dotyczyła uchwała Rady Powiatu Wejherowskiego. Odcinki tych dróg odpowiadają odcinkom dróg opisanym w § 1 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw, aby podzielić stanowisko skarżącej Gminy, że wobec nieskutecznego zawiadomienia o zamiarze podjęcia uchwał nie nastąpiło skuteczne kaskadowe przekazanie dróg.

Dodać należy, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1797/19 i z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA). Akta administracyjne nadesłane przez organ nie zawierają uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie mniej jednak uzasadnienie to dostępne jest na stronie internetowej prowadzonej dla Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu Wejherowskiego, przy czym treść tegoż uzasadnienia wskazuje w sposób zwięzły na zaistnienie przesłanek określonych w art. 10 ust. 5c u.d.p. Uzasadnienie to istotnie nie jest tak rozbudowane jak argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić jednak należy, że uchwała odczytywana wraz z uzasadnieniem, jak i odpowiedzią na skargę pozwala przyjąć, że organ odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą Gminę w odniesieniu do kwestionowanych przez nią zapisów zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że motywy leżące u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały zostały dodatkowo wykazane w sporządzonej w dniu 17 kwietnia 2023 r. "Analizie dla pozbawienia kategorii dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wejherowskiego w trybie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych". Analiza powyższa, nadesłana przez organ i włączona do akt sprawy (k. 40-45 akt) wskazuje na okoliczność, że drogi wymienione w jej załączniku nr 2 (a więc przeznaczone w pierwszej kolejności do pozbawienia kategorii drogi powiatowej), stanowią uzupełniającą sieć dróg lokalnych (gminnych), nie łączą siedzib gmin z siedzibą Powiatu, ani siedzib gmin między sobą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak uzasadnienia danej uchwały, a także brak wyczerpującego jej uzasadnienia, zawsze stanowi naruszenie prawa, ale w niektórych przypadkach będzie to nieistotne naruszenie prawa, a w innym - istotne naruszenie prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1194/17, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tę ostatnią cechę uzasadnienie zaskarżonej uchwały, mimo swej lakoniczności, niewątpliwie spełnia, skoro znalazły się w nim przekonujące rozważania na temat dokonanej weryfikacji struktury funkcjonalnej i technicznej sieci dróg i wskazania objętych uchwałą dróg powiatowych w pierwszej kolejności do obniżenia kategorii z drogi powiatowej do kategorii drogi gminnej ze względu na ich lokalne znacznie.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę (w zakresie objętym skargą) nie naruszył prawa. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.