Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 607/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 44
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak:

[...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., zwanego dalej również "skarżącym", stwierdził uchybienie terminu do wniesienie odwołania na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w [...] października 2017 r., znak: [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS") decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...], zakazał wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz oferowania w sprzedaży i nakazał wycofanie z obrotu handlowego następujących środków spożywczych: (1) "[...]", nr partii [...], (2) "[...]", nr partii [...], (3) "[...]", nr partii [...] oraz (4) "[...]" nr partii [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący został pouczony o prawie wniesienia odwołania do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "[...] PWIS") w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Strona nie skorzystała z tej możliwości i decyzja stała się ostateczna.

3. Wobec ostateczności decyzji PPIS, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wskazano prawidłowej podstawy prawnej, ograniczając się jedynie do przywołania blankietowo rozporządzenia nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. Urz. WE L 43 z 14.02.1997), bez określenia którejkolwiek z kategorii wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. c) - f). Tymczasem, zdaniem skarżącego wydanie decyzji powinno poprzedzać ustalenie, do której kategorii z wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. c) - f) rozporządzenia nr 258/97 należą substancje wymienione w decyzji. Organ nie rozważał zasadności uznania wymienionych produktów za nową żywność w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. c) - f) rozporządzenia nr 258/97, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia braku historii stosowania. Brak wskazania podstawy prawnej powoduje, że zaskarżona decyzja nie ma oparcia w obowiązujących przepisach, na podstawie których powinna zostać wydana.

4. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] października 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PPIS z [...] lutego 2017 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący jako podmiot wprowadzający kwestionowane produkty do obrotu na terytorium RP ponosi pełną odpowiedzialność za ich jakość zdrowotną i bezpieczeństwo stosowania.

W dniu 15 lutego 2017 r. organ przeprowadził kontrolę sanitarną (protokół nr [...]) w hurtowni oraz w punkcie sprzedaży usytuowanym w C. przy ulicy [...] nr [...] lok. [...]. Ocena etykiety produktu "[...]" wykazała, że produkt ten zawiera w swoim składzie nieautoryzowany składnik, który nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach UE przed dniem 15 maja 1997 r., zatem jego obecność na rynku europejskim w charakterze żywności jest nieuprawniona i przed wprowadzeniem do obrotu wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej. Z kolei ocena etykiety produktu "[...]" wykazała, że ww. produkt zawiera inny składnik mineralny, który nie znajduje się w wykazie form chemicznych witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety. Do tych samych wniosków prowadziła ocena etykiet produktów "[...]" oraz "[...]".

Odnosząc się do zarzutu, że w zaskarżonej decyzji powołano jedynie blankietowe rozporządzenie nr 258/97 bez określenia którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c) - f), organ stwierdził, że nieścisłość ta nie ma żadnego przełożenia na rozpatrzenie sprawy i sposób jej załatwienia, gdyż ww. rozporządzenie w całości dotyczy wyłącznie nowej żywności i nowych składników żywności. Brak podstawy prawnej, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że nie ma w ogóle przepisu prawnego, który umocowuje organ do działania albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu kwestionowana decyzja spełnia warunki wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ze względu na wyczerpujące wyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Zaskarżona przez skarżącego decyzja w ocenie organu w żadnym wypadku nie narusza prawa w sposób rażący, a tylko taki rodzaj wady stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

5. Pismem z 20 listopada 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PPIS z [...] lutego 2017 r., pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek.

6. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a.

Uzasadniając swoje postanowienie organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie przesyłka pocztowa o numerze [...] zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została nadana listem zaopatrzonym w "Potwierdzenie Odbioru". Jak wynika z zapisu na ww. potwierdzeniu odbiorczym, przesyłka ta nie została podjęta przez pełnomocnika skarżącego w wyznaczonym terminie. Zatem należało przyjąć fikcję doręczenia przedmiotowej decyzji zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., gdyż przesyłka pocztowa o numerze [...], była dwukrotnie awizowana, tj. w dniu 17 października 2017 r. i 25 października 2017 r. W związku z powyższym dzień 2 listopada 2017 r. należałoby traktować jako dzień otrzymania przez pełnomocnika strony ww. decyzji, co również potwierdza informacja uzyskana ze strony internetowej Poczty Polskiej S.A. w zakładce "Śledzenie przesyłek – Tracking" (http://emonitoring.poczta-polska.pl).

Natomiast odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało wysłane przez pełnomocnika skarżącego listem poleconym o numerze przesyłki [...] w dniu 20 listopada 2017 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie oraz data na str. 1 niniejszego odwołania, a także informacja uzyskana ze strony internetowej Poczty Polskiej S.A. w zakładce "Śledzenie przesyłek – Tracking".

W rezultacie odwołanie zostało wniesione osiemnastego dnia od dnia tzw. fikcji doręczenia (doręczenia zastepczego) ww. decyzji administracyjnej pełnomocnikowi skarżącego, a to oznacza, że przekroczony został termin do wniesienia odwołania. Pełnomocnik skarżącego nie wniósł przy tym o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 9 lutego 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jakoby przesyłka pocztowa zawierająca decyzję mogła zostać uznana za prawidłowo doręczoną przed dniem 27 listopada 2017 r.;

b) art. 44 § 2-4 k.p.a., przez uznanie decyzji za doręczoną przed dniem 27 listopada 2017 r., chociaż o pierwszej wysyłce decyzji i rzekomym pozostawieniu jej w placówce pocztowej nie pozostawiono żadnych informacji odbiorcy.

8. Odpowiadając w dniu 2 marca 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

10. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy uzasadnił swoje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że przesyłka pocztowa o numerze [...] była awizowana dwukrotnie na adres pełnomocnika ustanowionego w sprawie przez skarżącego w dniach 17 października 2017 r. oraz 25 października 2017 r. W związku z powyższym i zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. należało uznać, że przesyłka została doręczona pełnomocnikowi w dniu 2 listopada 2017 r. W takim stanie rzeczy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, które zostało wysłane przez pełnomocnika skarżącego listem poleconym o numerze przesyłki [...] w dniu 20 listopada 2017 r., powinno być uznane za wniesione z uchybieniem terminu.

Tymczasem, w aktach sprawy (k. 71 akt adm.) znajduje się kopia pierwszej strony koperty zawierającej decyzję organu pierwszej instancji (znak:

[...]), skierowana do kancelarii adwokackiej B. T. i wysłana – co potwierdza data stempla pocztowego – 09.10.2017. W tych samych aktach (k. 70) znajduje się kopia drugiej strony tej samej koperty, z tą samą datą nadania w urzędzie pocztowym (09.10.2017) oraz pieczęcią oznaczoną datą "Mieszkanie zamknięte. Awizo [...], pozostawiono w skrzynce 17 PAŹ. 2017". Oznacza to, że zgodnie z informacją organu pierwszej instancji przesyłka o numerze [...] została awizowana w dniu 17 października 2017 r.

Na tej samej kopercie nie odnotowano wszakże ponownego awizowania w dniu 25 października 2017 r. Awizo takie nie zostało potwierdzone ani przy użyciu typowego stempla i datownika, ani ręcznego dopisku listonosza (doręczyciela). Nie można zatem stwierdzić zasadności stanowiska organu odwoławczego o dwukrotnym awizowaniu przesyłki o numerze [...].

Zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia oddawczej skrzynce pocztowej lub w innych odpowiednich miejscach wskazanych w § 2, powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia pozostawia się w tym samym miejscu. Konsekwentnie, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa wyżej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się wszak, że aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574; patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1359/08, CBOSA).

O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Podkreśla się nawet, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.

W niniejszej sprawie z analizy kserokopii potwierdzenia odbioru i koperty zawierającej przesyłkę wynika, że brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata, tj. pełnomocnika skarżącego o przesyłce. Skoro zaś na przesyłce, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru, brak jest informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, to tym samym nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. W sytuacji bowiem, gdy nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 k.p.a. doręczenia nie można uznać za dokonane.

Należy również dodać, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego przepisy Kodeksy postępowania administracyjnego nie przewidują, że dowodem na doręczenie przesyłki jest wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej S.A. w zakładce "Śledzenie przesyłek – Tracking". Wydruk taki stanowi narzędzie pomocnicze kontroli obiegu korespondencji, ale nie może stanowić kryterium uznania, że doszło do tzw. doręczenia zastępczego, o którym mówi powołany wyżej art. 44 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżone do Sądu postanowienie Głównego Inspektora sanitarnego – jako naruszające przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

W związku z uchyleniem postanowienia organu odwoławczego, organ właściwy zobowiązany będzie prawidłowo doręczyć skarżącemu decyzję organu pierwszej instancji, a następnie w przypadku złożenia w terminie odwołania od tej decyzji rozpatrzyć odwołanie zgodnie z przepisami.

11. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.