Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 439/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 26 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Katowicach Michała Janickiego sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości C. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 stycznia 2021 r. nr SKO.V 428/4948/226/2020 w przedmiocie odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. z dnia 12 października 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 12 października 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1-2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm., aktualny publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587; dalej: "ustawa o odpadach" lub "u.o."), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, w skrócie: "k.p.a."), nakazał spółce C. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S., ul. [...] M. sp. z o.o. z siedzibą w D., ul. [...], usunięcie odpadów niebezpiecznych oznaczonych katalogowo, zgromadzonych w pojemnikach typu mauzer o pojemności 1000 litrów, w ilości około 400 sztuk, z terenu nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...], w terminie miesiąca, od kiedy decyzja stanie się ostateczna, poprzez ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania), prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie i ich zabezpieczenia przed przedostaniem się do środowiska naturalnego, jak też przedstawienia dokumentów poświadczających ich przekazanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, które zapoczątkowało telefoniczne zawiadomienie z dnia 8 lutego 2019 r. Naczelnika Wydziału ds. Przestępczości Gospodarczej KPP w Z. o składowaniu odpadów niebezpiecznych o nieznanym pochodzeniu, w ilości około 600 000 litrów, na nieogrodzonym terenie z dostępem osób postronnych, w części parterowej (garaż) dwukondygnacyjnego budynku stajni i ujeżdżalni koni, w którym do tej pory składowana była pasza dla zwierząt i nawóz. Pojemniki typu mauser ustawione zostały na paletach, piętrowo w trzech warstwach, jeden obok drugiego i nie były oznakowane, co do zawartości. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce B1.3 - 2RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz leśnych i rybackich. Z protokołu oględzin Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach. z dnia 11 lutego 2019 r. wynika, iż zgromadzone odpady posiadają właściwości niebezpieczne oraz zostały przywiezione z C. sp. z o.o. i M. sp. z o.o. Pierwotnie organ I instancji wydał w tej sprawie decyzję z dnia 1 lipca 2019 r., która po rozpatrzeniu odwołania, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 26 września 2019r., nr [...].

W dalszej kolejności organ I instancji decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. nakazał A. H. przywrócić poprzedni sposób użytkowania działki nr [...] w Z. przy ul. [...], tj. na garaże a nie składowisko towarów niebezpiecznych w budynku stajni i ujeżdżalni koni.

Odrębną decyzją z dnia 18 lutego 2020 r., działając z urzędu organ I instancji w trybie natychmiastowym nakazał usunięcie odpadów niebezpiecznych przez C. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S. i M. sp. z o.o. z siedzibą w D. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 20 maja 2020 r., nr [...], uchyliło tą decyzję w celu zapewnienia udziału w postępowaniu syndyka masy upadłości C. sp. z o.o. - D., bowiem postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla K. ogłosił upadłość C. sp. z o.o.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji wydana została opisana na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzja z dnia 12 października 2020 r., nr [...], którą doręczono: syndykowi C. Sp. z o.o. w upadłości D. w dniu 20 października 2020 r., do rąk jego pełnomocnika (dalej: "skarżąca Spółka"); M. Sp. z o.o. w dniu 3 listopada 2020 r.; B. i R. H. w dniu 20 października 2020 r. (dalej: "uczestnicy postępowania"); A. H. w dniu 20 października 2020 r., do rąk pełnoletniego domownika; KPP w Z.; oraz do wiadomości: Straży Miejskiej w Z. i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Katowicach Delegatura w B.

Od decyzji odwołał się syndyk masy upadłości spółki C. Sp z o.o. z siedzibą w S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia, bowiem niewłaściwie oznaczono stronę postępowania, co wynika z art. 144 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe w związku z art. 28 k.p.a, z uwagi na to, że postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla K. ogłosił upadłość C. sp. z o.o. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 października 2020 r. Uznało, że w sprawie istnieją dowody, które pozwalają stwierdzić, że posiadaczem odpadów zdeponowanych na terenie działki położonej przy ul. [...] w Z. jest inny podmiot niż władający powierzchnią ziemią. Odpady zostały bowiem przywiezione w dniu 8 lutego 2019 r. ze spółki z o.o. C. i M., co ustalono w trakcie kontroli dokonanej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 11 lutego 2019 r. Fakt istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi wynikający z zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym wynika z opinii nr [...] biegłego sądowego z zakresu Fizykochemii, Chemii sądowej, Toksykologii i Ochrony Środowiska. Przeprowadzona analiza wykazała, że zgromadzone odpady posiadają właściwości niebezpieczne i są zaliczone do grup 07,08,13,14, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. Odnosząc się do treści odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wywiodło, że jest to wprawdzie uchybienie procesowe, ale nie ma ono wpływu na wynik sprawy i samo w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2344 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "Prawo upadłościowe"), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu, przy czym postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. W rozpatrywanej sprawie jako stronę postępowania oznaczono "C. sp. z o .o w upadłości" natomiast decyzję doręczono syndykowi i zapewniono mu również czynny udział w postępowaniu. Wobec powyższego w nie sposób uznać, że została skierowana do niewłaściwego podmiotu niebędącego stroną.

W skardze z dnia 25 lutego 2021 r. syndyk masy upadłości spółki z o.o. C. w upadłości z siedzibą w S. (dalej w skrócie: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. [...] Z., w sytuacji, gdy nie doszło do obalenia domniemania, zgodnie z którym to władający powierzchnią ziemi jest ich posiadaczem; art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 69 ust. 1 Prawa upadłościowego, poprzez uznanie, że zobowiązanie wynikające z zaskarżonej decyzji wchodzi w skład masy upadłości. Wobec powyższych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji umorzenia postępowania administracyjnego, oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że organ II instancji, a uprzednio organ I instancji, ustaliły odpowiedzialność skarżącego na tej podstawie, iż odpady były przewiezione ze spółki z o.o. C. oraz M., a to nie obala domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Wzruszenie domniemania powinno polegać na wykazaniu szeregu przesłanek, które przesądzają o odpowiedzialności innego podmiotu niż władający nieruchomością. Nie może się ono ograniczać do lakonicznego stwierdzenia miejsca pochodzenia odpadów zwłaszcza, że ustawodawca przyjął stosunkowo szeroką definicję posiadacza odpadów. Zaniechanie takich czynności prowadzi do wniosku, że nie doszło do wzruszenia domniemania, dlatego skarżący nie jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia. Zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, nie wskazują w sposób precyzyjny, które przesłanki oraz okoliczności faktyczne uznano za udowodnione, a którym odmówiono wiarygodności, a także jakie konkretne elementy protokołu oględzin przemawiały za uznaniem skarżącego jako posiadacza odpadów. Ponadto, organ II instancji nie odniósł się do argumentów zawartych w treści odwołania. Literalne brzmienie art. 69 Prawa upadłościowego wskazuje, że jedynie syndyk masy upadłości jest uprawniony do ustalenia składu masy upadłości między innymi w oparciu o udostępnione mu dokumenty, poprzez umieszczenie określonego prawa lub przedmiotu w spisie inwentarza, co potwierdza, iż dany składnik lub prawo stanowi masę upadłości. Takiego uprawnienia nie posiadają organy administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 396/21 oddalił skargę syndyka masy upadłości C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 stycznia 2021 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł syndyk masy upadłości C. sp. z o.o. z siedzibą w S., a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił ją wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1007/22.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2024 r. profesjonalny pełnomocnik uczestnika postępowania (R. H.), poinformował, że "jakiś czas temu" zmarła uczestniczka postępowania - B. H. (żona R. H.).

Z treści aktu zgonu B. H. wynika, że nastąpiło to w dniu 19 czerwca 2022 r. (k. 301 akt sądowoadministracyjnych). Zatem w dacie wydania wyroku z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1007/22 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał wiedzy o tym fakcie, chociaż niezmiennie od dnia 21 lutego 2019 r. ten sam profesjonalny pełnomocnik reprezentuje uczestnika postępowania (R. H.) przed organami administracji obu instancji (k. 4 akt administracyjnych), jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym i był obecny na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r., kiedy to zapadł wyrok kasacyjny (k. 248 akt sądowoadministracyjnych).

Analiza aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 23 sierpnia 2022 r. wskazuje, że spadkobiercami B. H. są: uczestnik postępowania - R. H., A. H., której doręczono jako stronie decyzję organu I instancji, oraz K. H. (k. 302 akt sądowoadministracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Również w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.), wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie podlegają kontroli także z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ocenie Sądu wedle powyższych zasad została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 stycznia 2021r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 października 2020 r.

W ocenie Sądu zaliczenie skatalogowanych w decyzji organu I instancji materiałów do odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jak również ich klasyfikacja nie budzą wątpliwości, co znajduje potwierdzenie w świetle ujawnionych w aktach administracyjnych dowodów, w tym opinii nr [...] biegłego sądowego z zakresu Fizykochemii, Chemii sądowej, Toksykologii i Ochrony Środowiska. W sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, że teren nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...], oznaczony w m.p.z.p. symbolem B1.3 - 2RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz leśnych i rybackich, nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania odpadów.

Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązek usunięcia odpadów kierowany jest do posiadacza odpadów. Jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach ustawodawca określił, że posiadaczem odpadów jest jego wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów.

W tym samym przepisie wprowadzono też domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Jak słusznie zauważono ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi, zatem korzystając z wykładni systemowej sięgnąć można do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.). Zgodnie treścią powołanego przepisu władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że na dzień orzekania Sąd z urzędu pozyskał informację, że C. Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S. nr KRS: [...], od roku 2019 znajduje się w upadłości i ma wyznaczonego syndyka, którego reprezentuje profesjonalny pełnomocnik.

Z kolei, z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców nr KRS: [...] wynika, iż M. Sp. z o.o. od 26 października 2023 r. ma wyznaczonego kuratora w osobie I. K. (K.), m.in. do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym o sygn. [...] i odbierania korespondencji kierowanej do spółki (Dział 5 Rubryka 1).

Nie ulega również wątpliwości, że już w dniu 8 lutego 2019 r. organ I instancji nakazał uczestnikom postępowania usunięcie odpadów. Decyzja ta została uchylona w dniu 12 kwietnia 2019 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, w wyniku rozpoznania odwołania uczestników postępowania. Następnie decyzją organu I instancji z dnia 11 lipca 2019 r. nałożono na C. Sp. z o.o. oraz M. Sp. z o.o. nakaz usunięcia odpadów. Jednak i ta decyzja została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 26 września 2019 r. Kolejną decyzję nakazującą usunięcie odpadów obu spółkom organ I instancji wydał w dniu 18 lutego 2020 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło w dniu 20 maja 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wówczas organ I instancji wydał decyzję z dnia 12 października 2020 r. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, obecnie zaskarżoną decyzję.

Nadmienić przyjdzie, że organ I instancji oznaczył krąg uczestników postępowania i w decyzji własnej jako stronę postępowania oznaczył A. H. (H.), która nie brała udziału w postępowaniu przed organem II instancji -Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bielsku-Białej.

Wyjaśnienia zatem wymaga kwestia ustalenia kręgu stron postępowania zważywszy na rozważania zawarte w wyroku NSA z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1007/22 (por. art. 190 p.p.s.a.), który wywiódł, że zgodnie z art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego, po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowania to syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (art. 144 ust. 2 Prawa upadłościowego).

Występowanie w procesie syndyka zamiast upadłego jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu, oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Syndyk nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim upadłego, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli dłużnika, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest jako podstawienie procesowe, które polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy upadłości legitymację procesową ma tylko syndyk, który działa na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Ponadto, przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Syndyk jako zastępca pośredni upadłego występuje w procesie dotyczącym masy upadłościowej w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego upadłego lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do upadłego. Syndyk realizuje więc w procesie prawa upadłego. NSA zaznaczył także, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby (podmiotu), której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. W ocenie NSA, jeżeli istotnie w dacie wydania zaskarżonej decyzji lub decyzji ją poprzedzającej, nastąpiło już ogłoszenie upadłości (w trybie przewidzianym stosownymi przepisami), to uznanie spółki zamiast syndyka jako adresata obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzja, stanowiło uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy.

Uzupełniając powyższy wywód NSA, w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że decyzja organu I instancji z dnia 12 października 2020 r. została wydana na rzecz C. Sp. z o.o. w upadłości oraz M. Sp. z o.o. Natomiast z analizy, zgromadzonego w aktach sprawy, wydruku z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, sporządzonego w dniu 13 października 2020 r., dotyczącego C. Sp. z o.o., wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] r. spółce tej został ustanowiony syndyk, który wniósł odwołanie, a następnie skargę do tut. Sądu.

W ocenie organów orzekających obowiązek usunięcia odpadów należało nałożyć bezpośrednio na spółkę, a wydane decyzje wystarczy doręczyć syndykowi. Jednak stanowisko takie pozostaje nieuprawnione, bowiem otwarcie postępowania upadłościowego powoduje, że tylko syndyk może być adresatem decyzji nakładającej obowiązki w zakresie zagospodarowania odpadów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt V CSK 405/11 oraz wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5034/21).

W konsekwencji powyższego w ocenie Sądu organ II instancji winien był stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaznaczyć wobec tego przyjdzie, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, sentencja rozstrzygnięcia musi zostać tak sformułowana by ewentualny obowiązek został nałożony na syndyka, który działa w imieniu własnym, lecz na rzecz upadłego.

Kolejne wątpliwości zrodziły się odnośnie tego, kto był posiadaczem odpadów.

NSA w wyroku z dnia 19 marca 2024 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie można ustalić podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za odpady, obowiązuje domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Jeżeli odpady nie zostaną usunięte zgodnie z obowiązkiem wyrażonym w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. NSA wskazało, zatem, że należy ustalić kto jest posiadaczem odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W sprawie nie ustalono, czy przynajmniej jedna ze spółek, na które nałożono obowiązek usunięcia odpadów, jest wytwórcą odpadów lub znajduje się w ich posiadaniu.

W uzasadnieniach rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie organy obu instancji podały, że z protokołu z dnia 11 lutego 2019 r. wynika, iż odpady zostały przywiezione w dniu 8 lutego 2019r. przez C. Sp. z o.o. oraz M. Sp. z o.o. Takie stanowisko wobec zacytowanych powyżej rozważań NSA zawartych w wyroku z dnia 19 marca 2024 r. oraz w świetle orzeczeń sądów administracyjnych nie może zostać zaakceptowane.

Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot.

Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie można też ciężaru dowodowego obalenia domniemania przenosić na organ.

Organy administracji publicznej nie są zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie. Konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie, to jest wbrew woli właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1088/23). Prawdopodobieństwo nie oznacza pewności a tylko pewność może doprowadzić do konstatacji, że dany podmiot wytworzył odpady (nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 920/22). Wobec tego jeżeli władający nieruchomością nie może lub nie chce wskazać wytwórcy odpadów lub składującego odpady, wówczas to on ponosi odpowiedzialność administracyjną.

Jednocześnie domniemanie powyższe zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 250/23). Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach okazał się zasadny. W konsekwencji powyższego organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu musi jasno wskazać kto jest władającym powierzchnią ziemi, jak również posiadaczem zalegających na nieruchomości odpadów. Ustaleniu i ocenie będą podlegać zdarzenia, które miały miejsce w miesiącu lutym 2019 r. oraz w okresie wcześniejszym, dlatego organ powinien oprzeć się na szczegółowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, wyjaśnić i rozważyć wszystkie sporne okoliczności (por. art. 107 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie dokonane dotychczas ustalenia budzą wątpliwości, co oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, mimo zaistnienia przesłanki do stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 26 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11 art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Sąd nie przesądza jednak o treści przyszłego rozstrzygnięcia, ponieważ główną przyczyną stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji jest kwestia formalna dotycząca oznaczenia kręgu stron postępowania oraz podmiotu, na który należy nałożyć obowiązek wynikający z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o odpadach.

Wyjaśnić należy, że organ administracji publicznej działający w postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepisy k.p.a. dysponuje całym wachlarzem możliwości sposobów przeprowadzenia postępowania dowodowego, np. przeprowadzenie oględzin, dowód z dokumentów pozyskanych z odpowiednich rejestrów (choćby tych dotyczących przewozu odpadów), dowodów z zeznań świadków, z przesłuchania stron.

Podstawową kwestią pozostaje zatem obalenie domniemania, że to nie uczestnicy postępowania są posiadaczami odpadów. Jednak w tym zakresie inicjatywa dowodowa spoczywa na nich bądź ich spadkobiercach, zważywszy na nieścisłości w tym zakresie przeprowadzenia postępowania.

Kluczową kwestią jest również konieczność przestrzegania przez organy administracji publicznej podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 12 k.p.a., zwłaszcza, iż z pisma Burmistrza M. z dnia 7 sierpnia 2023 r., skierowanego na ręce Prezesa NSA wynika, że zgromadzone odpady są niebezpieczne, a stan niektórych pojemników uległ pogorszeniu (k. 192 akt sądowoadministracyjnych). Wobec powyższego ponownie prowadzone postępowanie powinna cechować szybkość i prostota postępowania.

Sąd w tym zakresie nadmienia, iż art. 26a ustawy o odpadach, reguluje sprawę działań podejmowanych w przypadku konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 69 ust. 1 Prawa upadłościowego wskazać należy, że spis inwentarza sporządzony przez syndyka masy upadłości jest jego oświadczeniem wiedzy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt V CSK 405/11, Lex nr 1283427).

Zgodnie natomiast z art. 145 ust. 1 Prawa upadłościowego, postępowanie sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności. Równocześnie, zgodnie z art. 91 ust. 2 Prawa upadłościowego, zobowiązania majątkowe niepieniężne zmieniają się z dniem ogłoszenia upadłości na zobowiązania pieniężne i z tym dniem stają się płatne, chociażby termin ich wykonania jeszcze nie nastąpił (ust. 2). Regulacja ta odnosi się wyłącznie do zobowiązań upadłego, czyli roszczeń niepieniężnych wynikających z obligacyjnych stosunków prawnych (por. A. Jakubecki, Ogłoszenie upadłości strony procesu..., s. 36 i n. oraz cytowana tam literatura prawa cywilnego materialnego). Nie dotyczy więc roszczeń niepieniężnych wynikających z innych niż wierzytelności praw podmiotowych, w szczególności z praw podmiotowych bezwzględnych, np. roszczeń windykacyjnych czy roszczeń o zaniechanie naruszeń.

Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko zawarte w wyroku w WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1123/23, wyrażone w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, oraz przyjął jako własne w tej sprawie.

Roszczenia te w żadnym razie nie zmieniają się w roszczenia pieniężne. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zarówno art. 145, jak i art. 91 Prawa upadłościowego, posługują się pojęciami właściwymi dla prawa cywilnego (wierzytelność, zobowiązanie), nadto dotyczą tylko wierzytelności czy zobowiązań, które wynikają wyłącznie ze stosunków obligacyjnych. Z kolei, postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest doprowadzenie do usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, aby osiągnęło zamierzony rezultat, musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ustalonemu w toku postępowania podmiotowi, usunięcie odpadów z tego niedozwolonego miejsca.

Postępowanie to nie jest zatem postępowaniem "o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości". Wykreowany decyzją administracyjną obowiązek usunięcia odpadów nie jest "wierzytelnością" ani "zobowiązaniem" wynikającym z cywilnoprawnych stosunków obligacyjnych, ale administracyjnym obowiązkiem o charakterze niepieniężnym. Co więcej, dopóki postępowanie administracyjne w sprawie o usunięcie odpadów nie zostanie ostatecznie zakończone, w ogóle nie jest wiadome kto będzie obowiązkiem tym obciążony. Dopiero wydanie decyzji administracyjnej powoduje, że po stronie konkretnie wskazanego podmiotu powstaje obowiązek o charakterze niepieniężnym.

W tym znaczeniu nie można zatem twierdzić, że jest to postępowanie "w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu", w rozumieniu art. 145 ust. 1 Prawa upadłościowego.

Zaznaczyć także przyjdzie, że prawidłowa gospodarka odpadami nie jest indywidualną sprawą upadłego, ale wpisuje się w szerszą wartość jaką jest konstytucyjnie i traktatowo eksponowana oraz chroniona ochrona środowiska.

Jak wskazuje się w pkt 26 preambuły Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 z późn. zm.): "Zasada "zanieczyszczający płaci" jest wiodącą zasadą na szczeblu europejskim i międzynarodowym. Wytwórca odpadów i posiadacz odpadów powinni gospodarować odpadami w sposób, który gwarantuje wysoki poziom ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego." (nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1123/23).

Sąd orzekający w tym składzie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3961/21 (również dotyczącej skarżącej spółki) oraz z dnia 26 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3994/21.

Podziela w związku z tym stanowisko, że w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została skierowana do spółki, która po wydaniu decyzji organu I instancji postawiona została w stan upadłości, a więc do podmiotu, który nie może być stroną postępowania administracyjnego, to postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Wynika to z tego, że stosownie do art. 144 ust. 1 i 2 w związku z art. 145 ust. 1 i art. 61 Prawo upadłościowe, w prawa i obowiązki upadłego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości spółki wstąpił syndyk masy upadłości. Konstrukcja prawna podstawienia procesowego bezwzględnego oznacza, że w każdym momencie postępowania administracyjnego istniał podmiot tego postępowania i jednocześnie adresat obowiązków wynikających z decyzji organu I instancji.

Odrębną kwestią jest przynajmniej tymczasowa utrata przez upadłego legitymacji formalnej, w wyniku ogłoszenia upadłości i wyznaczenia syndyka, która oznacza w istocie, że upadły zostaje pozbawiony zdolności do podejmowania działań w postępowaniu (a więc w swojej części zdolności do czynności prawnych), w takim zakresie, w jakim legitymację formalną uzyskuje syndyk (subrogacja).

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest natomiast ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., do czasu zgłoszenia się syndyka masy upadłości a nie umorzenie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i obejmują wpis od skargi (200 zł.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł.).

Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają z powyżej poczynionych uwag.

Z kolei powołane wyżej orzeczenie NSA jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl .