Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 415/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 10 par. 1, art. 11.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 5 i ust. 5c, art. 3 pkt 3, art. 40a ust. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2018 poz 2164
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - teskt jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 pkt. a).
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1789/19 w sprawie ze skargi K. S.A. w T. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 18 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii produktu nieodpowiadającego wymaganiom w zakresie jakości handlowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S.A. w T. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r., oddalił skargę K. S.A. w T. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 18 czerwca 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii produktu nieodpowiadającego wymaganiom w zakresie jakości handlowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniach 20 - 23 listopada 2018 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej ryb i przetworów rybnych u skarżącej Spółki. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości polegające na umieszczeniu na czołowej stronie opakowania przetworów rybnych wędzonych - łosoś wędzony na zimno sałatkowy a’100g, w ilości 8418 szt., łosoś wędzony na zimno sałatkowy a’200g, w ilości 4089 szt., łosoś wędzony na zimno sałatkowy a’90g, w ilości 7480 szt., łosoś wędzony na zimno plastry a’150g, w ilości 12550 szt. - informacji obejmujących nazwę produktu "Łosoś wędzony na zimno" z dodatkowym opisem w postaci słowa "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadania i jako przekąska do pracy", a także ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, co może wprowadzić konsumenta w błąd, gdyż spodziewa się on produktu do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej, podczas gdy na spodniej części opakowania, wśród innych obowiązkowych informacji znajduje się ostrzeżenie: "Spożyć po obróbce cieplnej" (dotyczy partii: Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a’100g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a’200g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a’90g). Stwierdzono również naruszenie podlegające na braku podania określenia "rozmrożone", które powinno towarzyszyć nazwie środka spożywczego zamrożonego przed sprzedażą, a który jest sprzedawany w stanie rozmrożonym. Ponadto stwierdzono naruszenie w postaci braku podania warunków lub/i czasu przechowywania po otwarciu opakowania z produktem.

Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 19 marca 2019 r. którą wymierzono skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 22.719 zł za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości.

Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję uznał, że organy prawidłowo ustaliły, iż umieszczenie na czołowej stronie opakowania, partii artykułu rolno-spożywczego: Łosoś wędzony ma zimno sałatkowy a’100 g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy’200 g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a’90 g, informacji obejmujących nazwę produktu Łosoś wędzony na zimno z dodatkowym opisem w postaci słowa "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", a także ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, mogło wprowadzić konsumenta w błąd, gdyż spodziewał się on produktu do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej, podczas gdy na opakowaniu (na spodniej jego części – a więc mniej widocznej, nie rzucającej się od razu w oczy), wśród innych obowiązkowych informacji znajdowało się ostrzeżenie: "Spożyć po obróbce cieplnej". Taki sposób oznakowania produktu stanowił, zdaniem Sądu, naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011.

Odnosząc się do argumentacji strony, że informacja o obróbce cieplnej na etykiecie znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie ważnych (i obowiązkowych) dla konsumenta informacji, Sąd I instancji stwierdził, że zawarcie na czołowej/przedniej stronie opakowania informacji obejmującej nazwę produktu z dodatkowym opisem w postaci słowa "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", w sąsiedztwie ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, stanowiło jednoznaczną informację dla konsumenta, że był to produkt do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania, bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej. Zamieszczenie zaś na spodniej części opakowania, nawet wśród innych obowiązkowych informacji zgodnego z prawdą ostrzeżenia "Spożyć po obróbce cieplnej" przeczy informacjom uwidocznionym na wierzchniej stronie opakowania produktu.

Sąd zwrócił uwagę, że wpływ na zakup produktu miała również informacja, czy dany produkt został zamrożony przed sprzedażą i był sprzedawany w stanie rozmrożonym, czy też nie. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że sporne produkty wprowadzone do obrotu przez skarżącą spółkę takiego określenia nie zawierały, mimo że faktycznie były zamrożone przed sprzedażą, a następnie sprzedawane w stanie rozmrożonym. Sąd I instancji stwierdził, że fakt mrożenia i rozmrożenia produktu sam w sobie powinien być znany nabywcy, gdyż należy do tych cech produktu, które dla nabywcy mogą mieć istotne znaczenie. Podkreślił, że skoro nazwie produktu towarzyszy zwrot "wędzony na zimno" to świadomy konsument ma prawo oczekiwać, że produkt jaki został mu przedstawiony do zakupu powstał w procesie przetwarzania surowca rybnego, który został poddany jedynie procesowi solenia i wędzenia, a nie dodatkowo procesowi mrożenia i rozmrażania.

W ocenie Sądu I instancji stwierdzone naruszenia uzasadniały wymierzenie skarżącej spółce kary pieniężnej w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2164 ze zm., dalej: ustawa o jakości). Zdaniem Sądu kara w wysokości 22.719 zł, stanowiąca 0,004% przychodu Spółki, określonego na kwotę 503.775.488,30 zł, i niecałe 2 % kary maksymalnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, nie była dla skarżącej karą wygórowaną, lecz adekwatną do oceny przesłanek określonych w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

K. S.A. w T., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji I i II instancji pomimo, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., ponieważ: 1) w toku postępowania organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny i prawny w sprawie, 2) organy błędnie przyjęły, iż udowodniono, że skarżący naruszył przepisy dotyczące jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, 3) organ I instancji "rozstrzygnął sprawę w zasadzie na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania", 4) organ I instancji nie uwzględnił jako dowodu wyjaśnień strony, 5) organy obu instancji wydały decyzje nie zawierające uzasadnienia prawnego (dot. w szczególności definicji pojęcia "produkt mrożony", a także nie wskazały na jakiej podstawie prawnej dokonały rozróżnienia pojęciowego "produkt mrożony" oraz "produkt głęboko mrożony");

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niezrozumiały, tj. bez odniesienia się przez WSA do istotnych kwestii, w szczególności zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia skarżącej powodów (podstaw prawnych) uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z produktem mrożonym "tyle że w innej skali wartości", podczas gdy powyższe nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

3. art. 40 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, art. 7 ust. 1 lit. a), art. 25 pkt 2 oraz załącznika VI cześć A pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oznakowanie artykułów nie spełnia wymagań jakości handlowej;

4. art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str.1) poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z praktyką wprowadzającą w błąd;

5. art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez uznanie że w sprawie mamy do czynienia z wysokim stopniem społecznej szkodliwości czynu;

6. art. 40a ust. 5c ustawy o jakości handlowej, poprzez przyjęcie, iż nawet jeżeli mamy w sprawie do czynienia z naruszeniem przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych to zachodzi konieczność uznania, iż w tym przypadku występuje przesłanka niskiej społecznej szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia oraz braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu, a strona skarżąca z daleko posuniętej ostrożności zaprzestała naruszenia.

Podnosząc te zarzutu skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia – zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały bowiem tak skonstruowane, że powiązano je z naruszeniem prawa materialnego.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji "art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niezrozumiały, tj. bez odniesienia się przez WSA do istotnych kwestii, w szczególności zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia skarżącej powodów (podstaw prawnych) uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z produktem mrożonym "tyle że w innej skali wartości", podczas gdy powyższe nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego", Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podzielił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "odniesienia się przez WSA do istotnych kwestii, w szczególności zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia skarżącej powodów (podstaw prawnych) uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z produktem mrożonym "tyle że w innej skali wartości", podczas gdy powyższe nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego", należy zauważyć, iż skarżący kasacyjnie nie wskazał na istotny wpływ tego braku na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji I i II instancji pomimo, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., ponieważ: 1) w toku postępowania organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny i prawny w sprawie, 2) organy błędnie przyjęły, iż udowodniono, że skarżący naruszył przepisy dotyczące jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, 3) organ I instancji "rozstrzygnął sprawę w zasadzie na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania", 4) organ I instancji nie uwzględnił jako dowodu wyjaśnień strony, 5) organy obu instancji wydały decyzje nie zawierające uzasadnienia prawnego (dot. w szczególności definicji pojęcia "produkt mrożony", a także nie wskazały na jakiej podstawie prawnej dokonały rozróżnienia pojęciowego "produkt mrożony" oraz "produkt głęboko mrożony"). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niewadliwie uznał, że w sprawie organy obu instancji nie naruszyły wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organów stosownie do wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie art. 80 k.p.a. organy dokonały swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów. "Organ I instancji przyznał moc dowodową wyjaśnieniom Strony składanym w toku kontroli, stanowiącym załącznik nr 6 i 7 do Protokołu kontroli, w części odnoszącej się ustalonego stanu faktycznego, natomiast odmówiły mocy dowodowej dokonanej przez Stronę ocenie prawnej ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Inspektor JHARS odmówił mocy dowodowej wyjaśnieniom, wnioskom i zarzutom Strony, złożonym w pismach z dnia 18.01.2019 r. oraz 28.02.2019 r., gdyż w ocenie organu, nie znajdują one uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, w tym w przywołanych i wskazanych przez Stronę, jak i obiektywnie ocenianym stanie faktycznym" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji). Zatem rację ma Sąd I instancji, który za organami przyjął w niniejszej sprawie, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym) i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu, iż naruszenie wskazanych przepisów k.p.a polegało na tym, że: "organ I instancji rozstrzygnął sprawę w zasadzie na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania." Rację ma organ, co niewadliwie zaakceptował Sąd I instancji, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ zobowiązany jest określić przedmiot postępowania w sposób zgodny z ustaleniami kontroli, a tak dokonane określenie przedmiotu postępowania nie przesądza o jego wyniku.

W świetle wyżej wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu I instancji, który zasadnie stwierdził, że: "Wpływ na zakup produktu ma również informacja, czy dany produkt został zamrożony przed sprzedażą i jest sprzedawany w stanie rozmrożonym, czy też nie, a więc konieczność zawarcia na opakowaniu określenia "rozmrożone", o którym mowa w załączniku VI Część A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że ww. produkty wprowadzone do obrotu przez skarżącą spółkę takiego określenia nie zawierały, mimo że faktycznie były zamrożone przed sprzedażą, a następnie sprzedawane w stanie rozmrożonym. W oświadczeniu skarżącej spółki z 23 listopada 2018 r. (por. karta 163 akt administracyjnych sprawy) zawarto informację "że produkt Łosoś sałatkowy o numerach partii [...], [...] i [...] był po wyprodukowaniu przechowywany w chłodni o temperaturze około -100C, a następnie została przywrócona deklarowana temperatura przechowywania (do +40C) i w tej temperaturze produkt został wprowadzony do obrotu". Według skarżącej spółki bezpieczeństwo mikrobiologiczne takiego sposobu przechowywania produktu zostało potwierdzone badaniami. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że organ nie kwestionował bezpieczeństwa żywności, ale jej jakość po rozmrożeniu poprzez zmianę struktury tkankowej produktu, przy czym sam fakt mrożenia i rozmrożenia produktu sam w sobie (tj. niezależnie od tego, czy taka zmiana następuje czy nie) winien być znany nabywcy, gdyż należy do tych cech produktu, które dla nabywcy mogą mieć znaczenie istotne. Ponadto, skoro nazwie produktu towarzyszy zwrot "wędzony na zimno" to świadomy konsument ma prawo oczekiwać, że produkt jaki został mu przedstawiony do zakupu powstał w procesie przetwarzania surowca rybnego, który został poddany jedynie procesowi solenia i wędzenia, a nie dodatkowo procesowi mrożenia i rozmrażania. We wskazanym uregulowaniu - załączniku VI Część A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011 - nie ma mowy o tym, czy chodzi o produkt głęboko mrożony w przypadku osiągnięcia przez produkt temperatury -180C, czy też o produkt, który pozostawał w procesie mrożenia pomiędzy 00C a -180C. W obu natomiast przypadkach mamy do czynienia z produktem mrożonym, tyle że w innej skali wartości." (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 40 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, art. 7 ust. 1 lit. a), art. 25 pkt 2 oraz załącznika VI cześć A pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 "poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oznakowanie artykułów nie spełnia wymagań jakości handlowej", 2) art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str.1) "poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z praktyką wprowadzającą w błąd", 3) art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej "poprzez uznanie że w sprawie mamy do czynienia z wysokim stopniem społecznej szkodliwości czynu", 4) art. 40a ust. 5c ustawy o jakości handlowej, "poprzez przyjęcie, iż nawet jeżeli mamy w sprawie do czynienia z naruszeniem przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych to zachodzi konieczność uznania, iż w tym przypadku występuje przesłanka niskiej społecznej szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia oraz braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu, a strona skarżąca z daleko posuniętej ostrożności zaprzestała naruszenia", Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Rację ma organ, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważył, iż zarzuty te są skonstruowane wadliwie. Zasadnie wskazał na wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 1859/15), w którym podkreślono, iż: "Nie można zgodzić się też z argumentacją przytoczoną na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, w której kastor twierdzi, że Spółka oznakowała produkt zgodnie z jego rzeczywistym składem. Tak sformułowana argumentacja zmierza w istocie do podważenia przyjętego w sprawie stanu faktycznego, który to zabieg może być skuteczny tylko w ramach zarzutów opartych na drugiej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (wyroki NSA z dnia: 13 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 246/04, LEX nr 799780; 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04, LEX nr 246104). "Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy" (wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 624/04, LEX nr 133802).

Jakość handlowa zdefiniowana została przez ustawodawcę w art. 3 pkt 5 ustawy o jakości. Zgodnie z tą definicją ustawową jakość handlowa "to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi." Art. 4 ust. 1 ustawy o jakości stanowi, że wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. W myśl zaś art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia, aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie żywności po otwarciu opakowania, w stosownych przypadkach podaje się warunki przechowywania lub termin przydatności do spożycia. Natomiast w załączniku VI część A pkt 2 do wymienionego rozporządzenia wskazano, że w przypadku środków spożywczych, które zostały przed sprzedażą zamrożone, a które są sprzedawane rozmrożone, nazwie danego środka spożywczego towarzyszy określenie "rozmrożone". Wymóg ten nie ma zastosowania do a) składników obecnych w produkcie końcowym; b) środków spożywczych, w których przypadku mrożenie to niezbędny etap technologiczny procesu produkcji; c) środków spożywczych, w których przypadku rozmrożenie nie ma negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ani na jakość żywności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu I instancji, że w analizowanej sprawie, mając na uwadze wskazane unormowania, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż: "umieszczenie na czołowej stronie opakowania, partii artykułu rolno-spożywczego: Łosoś wędzony ma zimno sałatkowy a’100 g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy’200 g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a’90 g, informacji obejmujących nazwę produktu Łosoś wędzony na zimno z dodatkowym opisem w postaci słowa "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", a także ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, może wprowadzić konsumenta w błąd, gdyż spodziewa się on produktu do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej, podczas gdy na opakowaniu (jednak na spodniej jego części – a więc mniej widocznej, nie rzucającej się od razu w oczy), wśród innych obowiązkowych informacji znajduje się ostrzeżenie: "Spożyć po obróbce cieplnej". Taki sposób oznakowania produktu stanowi naruszenie ww. art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011. Zdaniem Sądu podanie przez skarżącą na opakowaniu produktu rolno-spożywczego sprzecznych ze sobą informacji, praktycznie wykluczających się - "sałatkowy", "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", przy jednoczesnej informacji na drugiej (spodniej) części/stronie opakowania "Spożyć po obróbce cieplnej", a więc po spełnieniu określonego i istotnego warunku, może wprowadzać konsumenta w błąd." Zasadnie także WSA w Warszawie wskazuje na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym oznakowanie wprowadzające w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r. II OSK 2359/12); takie które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął – a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2014 r. II OSK 1954/12). "Ponadto zauważyć należy, że w wyroku z 15 października 2019 r. II GSK 2811/17 Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się, co prawda do art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1169/2011, wskazał na niezasadność wyróżnienia produktu określoną o nim informacją, a mianowicie na wprowadzanie w błąd poprzez podanie informacji o produkcie, które jakkolwiek są prawdziwe, to jednak z uwagi na sposób ich przekazu mogą sugerować wyjątkowość danego produktu (to jest szczególne oraz właściwe tylko i wyłącznie temu produktowi cechy i właściwości) w relacji do innych podobnych produktów." (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA; podobnie w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1031/17). W rozważanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka podnosiła, że informacja o obróbce cieplnej na etykiecie znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie ważnych (i obowiązkowych) dla konsumenta informacji. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji: "Żadna ze stron nie kwestionuje jak wyglądało opakowanie przedmiotowych artykułów rolno-spożywczych oraz informacji tam umieszczonych, jednakże jak podaje skarżąca zalecanym (chociaż nie jedynym) sposobem użycia łososia poddanego obróbce cieplnej jest dodanie go do saładki, co ma odzwierciedlenie w nazwie produktu, a wskazanie takie było oczywistym zabiegiem marketingowym. W ocenie Sądu zawarcie na czołowej/przedniej stronie opakowania informacji obejmującej nazwę produktu Łosoś wędzony na zimno z dodatkowym opisem w postaci słowa "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", w sąsiedztwie ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, stanowi jednoznaczną informację dla konsumenta, że jest to produkt do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania, bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej. Natomiast zamieszczenie na spodniej części opakowania, nawet wśród innych obowiązkowych informacji zgodnego z prawdą ostrzeżenia "Spożyć po obróbce cieplnej" przeczy powyższym informacjom, a tym samym wprowadza konsumenta w błąd, naruszając art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011." (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Niewadliwie Sąd I instancji zauważył także, iż zasadnie organy uznały, że: "Wpływ na zakup produktu ma również informacja, czy dany produkt został zamrożony przed sprzedażą i jest sprzedawany w stanie rozmrożonym, czy też nie, a więc konieczność zawarcia na opakowaniu określenia "rozmrożone", o którym mowa w załączniku VI Część A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że ww. produkty wprowadzone do obrotu przez skarżącą spółkę takiego określenia nie zawierały, mimo że faktycznie były zamrożone przed sprzedażą, a następnie sprzedawane w stanie rozmrożonym." (tamże).

Trafnie także Sąd I instancji stwierdził, iż restrykcyjne wymogi dotyczące oznakowania artykułów rolno-spożywczych formułowane są z uwagi na ochronę konsumenta jako słabszej strony obrotu, tym samym wszelkie wątpliwości, co do prawidłowości oznaczenia produktu, powinny być interpretowane z uwzględnieniem realizacji tej ochrony - art. 8 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 stanowi, że prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością; ma na celu zapobieganie a) oszukańczym lub podstępnym praktykom, b) fałszowaniu żywności oraz c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. Zgodnie zaś z treścią art. 16 tego rozporządzenia etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego słusznie WSA w zaskarżonym wyroku uznał, iż stwierdzone w toku kontroli naruszenia dokonane przez Spółkę uzasadniały wymierzenie skarżącej Spółce kary pieniężnej w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, zgodnie z którym kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze niedopowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. "Kara w niniejszej sprawie została wymierzona w wysokości 22 719 zł. Ustalając jej wysokość organ uwzględnił art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, tzn. stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych, wielkość jego obrotów oraz przychodu a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych. Zdaniem Sądu kara w wysokości 22 719 zł, stanowiąca 0,004% przychodu skarżącej spółki, określonego na kwotę 503 775 488,30 zł, i niecałe 2 % kary maksymalnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, nie jest dla skarżącej karą wygórowaną, lecz adekwatną do oceny przesłanek określonych w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, a także realizuje funkcje jakie powinna spełniać kara wymierzana w razie naruszenia prawa żywnościowego i paszowego zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia 178/2002, tj. powinna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Organy wyjaśniły, że na wysoki stopień szkodliwości czynu miała wpływ wielkość zakwestionowanych partii, których łączna wartość wyniosła 227 190,07 zł oraz rodzaj stwierdzonych naruszeń. Ponadto wprowadzając do obrotu przedmiotowe partie produktów skarżąca naruszyła lub mogła naruszyć interes ekonomiczny znacznej liczebnie grupy konsumentów." (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Rację ma także WSA, który dokonując poprawnej wykładni art. 40 ust. 5c ustawy o jakości, stwierdził, iż przepis ten nie przewiduje obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a jedynie fakultatywny charakter zastosowania tej instytucji. Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia tego artykułu, tym bardziej że przyjął on wysoki stopień szkodliwości czynu oraz średni zakres naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 12 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II GSK 1031/17), że: "Art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych stwierdza, ze przy wymiarze kary uwzględnia się stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasowa działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów. Uregulowana tym przepisem odpowiedzialność ma charakter administracyjny, co oznacza, że dla jej ustanowienia bez znaczenia jest to, w jaki sposób doszło do naruszenia prawa, czy nastąpiło z winy umyślnej, czy też z nieumyślnej."

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z tych przyczyn także zarzuty naruszenia prawa materialnego wyszczególnione w skardze kasacyjnej nie są trafne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).