Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 58/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.17 ust.1, art.5 pkt 1 lit.a, art.24 ust.2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art.9, 79a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.145§1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-5, art. 24 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.), odmówił przyznania B.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad A.M. od 1 czerwca 2022 r. na czas nieokreślony.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż dniu 9 czerwca 2022 r. B.M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką A.M. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania B.M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad A.M., opierając się na:

- przesłance art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, tj. wykluczeniu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o świadczenie ma prawo do emerytury,

- niespełnieniu przez A.M. warunku wieku powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.,

- braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o niekonstytucyjności zapisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto Kolegium wskazało, że według linii orzeczniczej sądów administracyjnych, osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę niższą od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, powinna zawiesić prawo (wypłatę) do emerytury. Z tego względu, zdaniem SKO, organ I instancji powinien, po przeanalizowaniu przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i po pozytywnym i ich zweryfikowaniu, pouczyć stronę o możliwości zawieszenia wypłaty emerytury i następnie wezwać stronę do złożenia stosownych dokumentów,

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że wbrew ostatniemu twierdzeniu organu odwoławczego na organie I instancji nie spoczywa obowiązek informowania czy uprzedzania wnioskodawców o konieczności zawieszenia wypłaty emerytury, gdyż taki obowiązek nie jest zawarty w obowiązujących przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, a organ jest zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa. Stąd też zasada zawarta w art. 9 k.p.a. nie ma charakteru nieograniczonego. Poza tym do zakresu obowiązków organu, o których mowa w art. 9 k.p.a., nie należy udzielanie "porad prawnych".

Dalej organ podał, iż w dniu 20 marca 2023 r. strona złożyła oświadczenia, że w przypadku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dopiero wówczas zawiesi prawo do emerytury i wstrzyma wypłatę świadczenia, gdyż jest osobą samotnie gospodarującą i ze względu na swoją sytuację finansową nie jest w stanie wystąpić o zawieszenie prawa do emerytury.

Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ I instancji ustalił, iż A.M. to osoba niepełnosprawna, zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność istnieje od [...] sierpnia 2006 r., tj. gdy miała ukończone 73 lata (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r.), jest wdową (wydruk z systemu ELUD). Pani B.M. jest jej córką, ma 63 lata, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r.), ma przyznane prawo i pobiera emeryturę od [...] lipca 2019 r. (wydruk - udostępnienie danych w ZUS o składkach), oświadczyła, że od dnia przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi prawo do emerytury (oświadczenie z dnia [...] czerwca 2022 r. i [...] marca 2023 r.), przed uzyskaniem prawa do emerytury nie pobierała świadczeń opiekuńczych z tytułu konieczności sprawowania opieki nad matką, ostatnie zatrudnienie trwało do [...] marca 2002 r. Ssprawowanie opieki polega na: czynnościach higienicznych, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków, ćwiczeniu mowy, wizytach lekarskich, prowadzeniu gospodarstwa domowego (praniu, sprzątaniu, robieniu zakupów, załatwieniu spraw urzędowych), wychodzeniu na spacery. Biorąc pod uwagę powyższe organ wskazał na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. który wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, (...). Zdaniem organu jasne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Poza tym treść tego przepisu wskazuje również, że dotyczy on kolizji pomiędzy materialnym prawem do emerytury, a świadczeniem pielęgnacyjnym, a nie kolizji miedzy realizacją prawa do emerytury w postaci jej wypłaty a prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury, nawet w razie zawieszenia realizacji prawda do emerytury, byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie przepisów prawa. Tym samym zdaniem organu rezygnacja przez stronę z pobierania emerytury nie eliminuje negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co oznacza zdaniem organu, że nawet ewentualne zawieszenie pobierania emerytury nie powinno eliminować negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tj. ustalonego prawa do emerytury. Ponadto organ uznał, iż ustawodawca nie wskazał żadnego wyjątku od zasady zawartej w omawianym przepisie. Nie ma możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z ZUS i świadczeniami z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak jest regulacji i zasady przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyżej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Co więcej zdaniem organu brak jest regulacji wskazującej, że organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Według organu nie ma on obowiązku informowania strony o możliwości wyboru świadczenia.

Poza tym według organu celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie wsparcia materialnego, osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia, zatrudnienia. Z tego względu, przyznanie i wypłacanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie będącej w wieku uprawniającym do pobierania emerytury, nie byłoby zastąpieniem dochodu wynikającego ze świadczenia pracy, lecz byłoby zastąpieniem świadczenia emerytalnego. Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, narusza zasadę równości, w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego emeryturę niższą nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, a warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Jednakże powyższe działania podejmowane w orzecznictwie sądowym są przejawem działań prawotwórczych zastrzeżonych dla ustawodawcy. Zatem, z powodu ustalonego B.M. prawa do emerytury, nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.

Jednocześnie jednak organ wskazał, że co prawda Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. To zdaniem organu wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia już wydanych wcześniej decyzji ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Brak inicjatywy ustawodawczej po wyroku TK, polegającej na uchyleniu niekonstytucyjnego przepisu, pozbawia organ możliwości uchylenia się od jego zastosowania, bowiem organ administracji publicznej wydając decyzje jest związany przepisami ustaw, które aktualnie obowiązują i jest organem stosującym obowiązujące rozwiązania prawne, a nie je tworzącym (art. 6 kpa). Skoro na dzień wydania niniejszej decyzji ustawodawca nadal nie dokonał zmiany brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że organ wydający decyzję o przyznaniu bądź odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązany jest do jego stosowania. Zatem z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność A.M. powstała gdy miała ukończone 73 lata, nie ma podstaw do przyznania B.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z odwołaniem wniesionym przez stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 23, art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 4, art. 32 ust.2 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sam bowiem fakt, braku zmiany przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. przez ustawodawcę, nie zwalnia organu z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, odwołując się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, wskazującego na niedopuszczalność wydania decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO zauważyło, iż skutkiem orzeczenia TK w sprawie K 38/13 jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Dalej SKO podało, iż nie ulega wątpliwości, iż wnioskująca jako córka osoby niepełnosprawnej należy do grona osób zobowiązanych co do zasady do jej alimentacji stosownie do art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wnioskująca jest krewnym osoby niepełnosprawnej w linii prostej w stopniu pierwszym. Bezsporne w przedmiotowej sprawie pozostaje również, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji wnioskująca nadal pobiera świadczenie emerytalne. Wnioskująca złożyła co prawda w toku prowadzonego postępowania w sprawie oświadczenie, że zrezygnuje z emerytury, a nawet zwróci pozyskane z emerytury środki w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże oświadczenie złożone przez wnioskującą, nie może mieć wpływu na uchylenie przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Zważyć należy bowiem, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę SKO uznało, że skoro wnioskująca pobiera emeryturę i nie złożyła wniosku o wstrzymanie jej wypłaty, to do dnia wstrzymania jej wypłaty nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym strona złoży kompletny wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonym decyzjom zarzucono:

1. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,

2. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony o możliwości zawieszenia emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, art 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez stronę i realnych możliwości sprawowania przez B.M. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia A.M.,

art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której organ I instancji dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i innych podstawowych błędów dotyczących postępowania dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako u.ś.r.), według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei stosownie do treści art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej odmówił jej przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, mając na uwadze, że skarżącej przysługuje prawo do emerytury i mimo wezwania organu nie przedstawiła decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Dodatkowo organ wskazał także na brak spełnienia przez A.M. warunku wieku powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Z kolei SKO utrzymując w mocy tę decyzję uznało za uzasadnione odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia wyłącznie z uwagi na fakt pobierania przez skarżącą emerytury i brak złożenia wniosku o wstrzymanie jej wypłaty, co powoduje, że nie została usunięta negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 § 1 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż niewątpliwie przesłanka dotycząca wieku w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, wynikająca z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., została przez organ I instancji błędnie uznana za spełnioną i uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodzić należy się z Kolegium, iż z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może być brany pod uwagę przy ocenianiu przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem. Z powyższych względów SKO prawidłowo zignorowało opisaną przesłankę i podstawę prawną odmowy przyznania świadczenia.

Przechodząc do dalszej oceny Sąd stwierdził, iż nie było w sprawie kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Sąd w pełni podziela stanowisko SKO według, którego wnioskująca jako córka osoby niepełnosprawnej należy do grona osób zobowiązanych co do zasady do jej alimentacji stosownie do art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżąca jest krewnym osoby niepełnosprawnej w linii prostej w stopniu pierwszym, zatem spełniony został wymóg określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Ponadto na gruncie rozpoznawanej sprawy nie był również kwestionowany zakres sprawowanej opieki, który jest tak szeroki, w istocie uniemożliwiając podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Oznacza to, że skarżony organ nie kwestionował spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad jej matką a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych bez znaczenia pozostaje czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzone jest bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r., I OSK 1552/23).

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na posiadane przez nią prawo do emerytury tj. ze względu na przesłankę określoną w cyt. wcześniej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.

W sprawie bezspornym było, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wymaga więc odniesienia się do kwestii czy skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do emerytury czy renty.

Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez Skarżącą wynosiło 2119 zł i zgodnie z treścią zaświadczenia z KRUS z dnia [...] listopada 2022 r. było wyższe od przysługującego Skarżącej świadczenia emerytalnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r. sygn. I OSK 1089/22, opierający się na systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych).

Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury (zawieszenie prawa do emerytury) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym m.in. wyroki NSA z 16 kwietnia 2021r., I OSK 2852/20, z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20, z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2478/20, z 27 maja 2021 r., I OSK 303/21, z 19 maja 2021 r., I OSK 190/21 oraz WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2021 r., III SA/Gd 858/20) podkreśla się, iż w sytuacji dopuszczenia możliwości dokonania przez stronę wyboru świadczenia korzystniejszego (renty czy emerytury) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien poinformować stronę o takiej możliwości wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia wypłaty do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Zwraca się przy tym uwagę na konieczność takiej organizacji działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że na organie administracji publicznej ciążył obowiązek poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwania do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek ten wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ I instancji co prawda zwrócił się do skarżącej (zawiadomienie z dnia [...] lutego 2023 r.), powołując się na art. 10 k.p.a., o złożenie w terminie 7 dni oświadczenia w zakresie ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego, tj. czy zamierza bądź nie, zawiesić prawo do emerytury i wstrzymać realizację jej wypłaty, zobowiązując do złożenia decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca zaś złożyła w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. oświadczenie, że w przypadku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi prawo do emerytury i wstrzyma jej wypłatę.

Zdaniem Sądu wezwanie organu I instancji oparte na art. 10 k.p.a. było lakoniczne i nie zawierało stosownych wyjaśnień, które skarżąca powinna otrzymać, przede wszystkim co do stwierdzenia przez organ spełnienia przez nią przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie brak było w w/w piśmie ze strony organu stwierdzenia, że skarżąca spełnia przesłanki określone w u.ś.r. do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, i tym samym zapewnienia, że ewentualne zawieszenie emerytury nie pozbawi skarżącej dochodu, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przyznawanej jest od dnia po zawieszeniu wypłaty emerytury, ale to możliwe jest wyłącznie, gdy emerytura na wniosek skarżącej zostanie zawieszona przez ZUS. Zapewnienie o takim charakterze znajduje oparcie w art. 9 i art. 79a k.p.a. Tymczasem skarżąca mogła mieć uzasadnione obawy co do zapewnienia jej środków finansowych, i dlatego złożyła oświadczenie o cytowanej treści, jeżeli organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w decyzji z dnia [...] maja 2023 r. nie tylko z uwagi na brak zawieszenia przez skarżącą wypłaty emerytury, ale też z uwagi na wiek powstania niepełnoprawności osoby wymagającej opieki tj. przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niewątpliwie zaś usunięcie przez skarżącą przeszkody w postaci pobierania emerytury jest konieczne, żeby świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane.

Takie postępowanie zdaniem Sądu naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9, 79a k.p.a. Zdaniem Sądu prowadzone przez organy postępowanie nie spełniało wyżej opisanych wymogów, niewątpliwie nie było skierowane na budzenie zaufania do władzy publicznej i dbanie o interes strony.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu Kolegium winno orzec stosownie do powyższego stanowiska Sądu, po uprzednim rzetelnym poinformowaniu skarżącej o prawie zawieszenia emerytury i konieczności przedłożenie decyzji ZUS o zawieszeniu emerytury jako koniecznego warunku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjaśnieniem najpierw stronie, że spełnia wszystkie pozostałe warunki (poza tym dotyczącym pobieranego świadczenia emerytalnego) uprawniające ją do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła z wejściem z życie z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm.), którą wprowadzono wiele zmian w u.ś.r., w tym dotyczących zasad przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę obowiązany był dokonać oceny według stanu faktycznego i prawnego z chwili wydania zaskarżonej decyzji przez Kolegium.