Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 457/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 41
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr SKO.41/1706/OS/2023 w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu M. K. R. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. (data wpływu) Z. W. (dalej również jako: skarżący lub strona) zwrócił się do Wójta Gminy [...] o "zasiłek na opiekę".

Powyższe żądanie organ zakwalifikował jako wniosek o przyznanie zasiłku okresowego z przeznaczeniem na opłacenie kosztów opieki i decyzją z 6 lutego 2023 r. nr OPS.450.3.2023 odmówił przyznania takiego świadczenia.

W uzasadnieniu argumentował, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 776,00 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Powołując się na zgromadzone dokumenty wskazał, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe od kilkudziesięciu lat, sam dysponuje swoim świadczeniem, jego żona z którą ma orzeczoną separację mieszka w tym samym domu, lecz prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżący legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji do 30 kwietnia 2023 r. oraz orzeczeniem z 15 września 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2027 r.

Jego dochód stanowi kwota 1.474,42 zł, na którą składa się emerytura netto w wysokości 1.217.98 zł i dodatek pielęgnacyjny w kwocie 256,44 zł miesięcznie. Otrzymuje również świadczenie uzupełniające w wysokości 500,00 zł, którego nie uwzględnia się w dochodzie, ponieważ sprawa dotyczy świadczenia pieniężnego. Emerytura jest pomniejszana o zajęcie komornicze w wysokości 237,79 zł, którego nie odlicza się od dochodu. Łącznie do dyspozycji strona ma 1.736,63 zł. Kwota ta wynika z odcinka emerytury za listopad 2022 i decyzji ZUS z 25 marca 2022 r.

W tej sytuacji stronie nie przysługuje zasiłek okresowy z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, lecz jedynie w oparciu o art. 41 pkt 2 tej ustawy i to przy ustaleniu, że sytuacja wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ podkreślił, że udzielenie pomocy w formie ww. zasiłku okresowego nie jest obligatoryjne, czyli przyznanie pomocy i jej wysokość zależy od uznania organu pomocy społecznej, wynikającego z oceny sytuacji w jakiej znajduje się osoba oczekująca pomocy. Ponadto dodał, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na udzielanie świadczeń, dlatego musi dokonać gradacji potrzeb poszczególnych wnioskodawców, mając na względzie przede wszystkim cel pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zdaniem organu za szczególnie uzasadniony przypadek należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że zaistniało nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należące do zdarzeń codziennych, lecz do zdarzeń nadzwyczajnych. Sytuacja strony nie może natomiast być uznana za szczególną i brak jest przesłanek do przyznania świadczenia pieniężnego na opłacenie opieki. Na marginesie organ zaznaczył, że prowadzi postępowanie w przedmiocie przyznania stronie usług opiekuńczych.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji. Nadto dodała, że nie ustalono stanu jego zdrowia oraz jego dochodu i wydatków. Do odwołania załączyła wykaz wyroków WSA w Lublinie, którymi nałożono grzywny na Wójta Gminy [...] oraz własne oświadczenie z 8 maja 2022 r. dotyczące usług opiekuńczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie uwzględniło wniesionego odwołania i decyzją z 3 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego stanowisko i ustalenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że skoro dochód strony przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 776,00 zł, to nie przysługuje jej zasiłek okresowy z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, lecz jedynie z art. 41 pkt 2 tej ustawy, który wymaga wykazania, że sytuacja strony stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ pierwszej instancji prawidłowo natomiast przeprowadził postępowanie, które wykazało, że sytuacji odwołującego nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, uprawniający do przyznania zasiłku okresowego na zasadach określonych w tym przepisie. Jednocześnie dodało, że załączone do odwołania zestawienie sygnatur wyroków WSA w Lublinie, którymi nałożono grzywny na Wójta Gminy [...] oraz oświadczenie odwołującego z 8 maja 2022 r. dotyczące usług opiekuńczych, nie mają prawnego znaczenia w sprawie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie strona podniosła, że w toku postępowania nie ustalono jej aktualnego stanu zdrowia oraz dochodu. Nie ustalono również jego potrzeb i oczekiwań oraz interesu publicznego opłacania opieki. Ponadto nie ustalono sytuacji mieszkaniowej oraz życiowej jego żony, w tym związanej z koniecznością ogrzewania domu.

W piśmie procesowym z 14 września 2023 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na rzecz skarżącego, oświadczając, że te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

Co do sprawy, pełnomocnik podniósł, że organy nieprawidłowo uznały, że skarżący domagał się przyznania mu zasiłku okresowego na warunkach określonych w art. 41 pkt 2 u.p.s., tj. w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego. Jego zdaniem z wniosku tego nie wynika jakiego rodzaju zasiłku żądał skarżący. Treść wniosku pozwala jedynie przyjąć, że ma to być zasiłek przeznaczony "na opiekę". Z kolei w odwołaniu skarżący wskazał, że wnosił o zasiłek celowy specjalny, a nie o zasiłek okresowy. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy dokonując oceny wniosku skarżącego uznały, że żąda on przyznania świadczenia pieniężnego na opiekę i pomoc w kwocie 4800 zł lub więcej miesięcznie. Tymczasem z wniosku skarżącego tego rodzaju żądanie nie wynika. Treść żądania zawartego w "Oświadczeniu" o wysokości dochodu prowadzi do wniosku, że skarżący żądał zasiłku na opiekę w wysokości 30% kosztów usług, których wartość określił na 4800 zł lub więcej miesięcznie.

W tych warunkach organy nie wypełniły ciążącego na nich obowiązku wezwania skarżącego do sprecyzowania żądania, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. Brak wezwania skarżącego do sprecyzowania złożonego wniosku stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, gdyż na skutek tego zaniechania organy rozpoznały wniosek skarżącego o domniemanej przez siebie treści.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonych w sprawie decyzji wykazała, że akty te nie naruszają zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268; dalej u.p.s.). Zgodnie z jego treścią, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

Z tego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że wymienione w nim świadczenia to świadczenia o szczególnym charakterze, których przyznanie może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że treść cytowanego przepisu wskazuje, iż przedmiotowy zasiłek "może być przyznany" co oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie jego przyznania wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonał ustalenia stanu faktycznego, a przeprowadzona ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący.

Z drugiej natomiast strony, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu. Charakter postępowania w którym wydane zostały kontrolowane akty wymagał zatem dokonania ustaleń nie tylko co do istnienia uzasadnionej potrzeby oraz możliwości samodzielnego jej zaspokojenia przez wnioskodawcę, lecz także zbadania, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s.

W orzecznictwie wskazuje się również, że przez ten "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć sytuację zupełnie wyjątkową, bowiem o możliwości przyznania tego świadczenia nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła (por. wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1868/07). Podkreśla się zarazem, iż w ramach omawianej pomocy nie można pokryć wydatków na potrzeby już zaspokojone (por. wyr. NSA z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1790/07), czy też zapewniać stałego źródła utrzymania. Ma on bowiem charakter szczególnej pomocy doraźnej. Jak przy tym trafnie podkreślał NSA w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 431/20 "szczególnie uzasadniony przypadek" musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje bowiem, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wystąpienia właśnie wyjątkowych okoliczności.

W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że dochód skarżącego znacząco przekracza, wynikające z przepisów, kryterium dochodowe uprawniające zasadniczo do uzyskania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kryterium to bowiem wynosi 776 zł, natomiast miesięczny dochód skarżącego to 1.474,42 zł (natomiast kwota jaką realnie ma do dyspozycji to 1.736,63 zł). Zasadnie więc wniosek strony oceniony został właśnie przez pryzmat art. 41 u.p.s.

Bezspornym bowiem jest, że przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uniemożliwia przyznanie zasiłku okresowego z art. 38 u.p.s., ale jednocześnie obliguje organ do rozważenia możliwości przyznania specjalnego zasiłku okresowego z art. 41 pkt 2 u.p.s. Z uwagi na powyższe, konieczne było w tej sprawie zbadanie przez orzekające organy administracji spełnienia ustawowej przesłanki, od wystąpienia której uzależnione jest przyznanie tegoż świadczenia, tj. wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", w rozumieniu powyżej przedstawionym. Dokonaną w tym zakresie przez organy ocenę sąd podziela w całości.

Mianowicie z ustaleń organów wynik, że skarżący posiada wskazany wyżej dochód, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, mieszka w domu razem z żoną z którą pozostaje w separacji prawnej. Skarżący zajmuje dwa pomieszczenia, pokój i kuchnię. Przedpokój, łazienka i ganek są użytkowane wspólnie. Aktualnie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji na czas określony do 30 kwietnia 2023 r. i orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności obowiązującym do 30 września 2027 r. Jednocześnie jak podnosiły organy skarżący systematycznie widywany jest w środowisku robiąc wspólnie z żoną zakupy, jeżdżąc do lekarza, załatwiając nie tylko swoje sprawy w urzędzie ale również i żony. Za środki lokomocji służą mu rower i samochód, który sam prowadzi. Jednocześnie wiadomym jest zarówno dla organów jak i dla sądu, że współdziałanie skarżącego z organem pomocy społecznej ma szczególną postać z uwagi na stan zdrowia skarżącego, jako osoby niepełnosprawnej z powodu schorzeń psychicznych. Zachowanie strony cechuje wyjątkowa roszczeniowość, agresja słowna i pomówienia skierowane do pracowników organów, mające za cel wywołanie dolegliwości po stronnie organu przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek współpracy w poprawie jego sytuacji życiowej. Nie można pominąć faktu, iż wnioskodawca w sposób regularny korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i jest objęty stałą pomocą GOPS. Skarżący natomiast niejednokrotnie odmawiał przyjęcia przyznanych mu w ramach pomocy społecznej świadczeń.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że na gruncie badanej sprawy organy zasadnie uznały, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie opieki.

Nie ma przy tym racji pełnomocnik strony podnosząc zarzut błędnej kwalifikacji żądania skarżącego, które jego zdaniem nie dotyczy przyznania zasiłku okresowego lecz przyznania zasiłku celowego.

Mianowicie trzeba zwrócić uwagę, że zasiłek celowy to świadczenie o charakterze subsydiarnym i fakultatywnym. Przyznanie zasiłku i jego wysokość jest zależna od uznania organu administracyjnego, a osoba ubiegająca się o zasiłek nie może sformułować prawnie skutecznego roszczenia o jego udzielenie. W praktyce sądowej przyjmuje się również, że przyznanie zasiłku celowego nie ma służyć zaspokojeniu wszelkich potrzeb bytowych osoby uprawnionej, lecz jedynie potrzeb niezbędnych (pokreślenie sądu). Pojęcie to nie jest zdefiniowane przez ustawę, jednakże jego dominująca wykładnia wskazuje, że chodzi tu o takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia.

Natomiast zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, brak możliwości otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Obecnie udzielenie zasiłku okresowego w przypadku osoby spełniającej warunki jego przyznania jest obowiązkowe. Wielkość tego zasiłku zależy natomiast od uznania organu.

Dostrzegając zatem z jednej strony charakter żądanej pomocy (brak cech niezbędnej potrzeby bytowej), a z drugiej uwarunkowania dotyczące skarżącego (długotrwała choroba, niepełnosprawność) trafnie organy oceniły, że wniosek dotyczy zasiłku okresowego. Gdyby jednak było inaczej, i intencją strony było otrzymanie zasiłku celowego to z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego pomoc ta mogła być przyznana jedynie na podstawie art. 41 u.p.s. Jednakże wobec stwierdzenia niewystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jako bezwzględnego warunku przyznania pomocy bezprzedmiotowym są dywagacje, czy pomoc ta powinna dotyczyć świadczenia z pkt 1 (specjalny zasiłek celowy) czy z pkt 2 (zasiłek okresowy), skoro nie został spełniony warunek podstawowy, dla obu tych świadczeń.

Reasumując, sąd nie stwierdził, aby zaskarżone decyzje naruszały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdził też naruszenia przepisów k.p.a. w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, iż wszystkie istotne okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja odmowy przyznania analizowanego świadczenia nakazywała uznać, iż jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zawiera bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, sąd orzekł natomiast na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68 ze zm.) przyznając pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie w kwocie 590,40 zł brutto, wobec złożonego oświadczenia, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części i mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt SK 53/22 (Dz.U. z 2023 r., poz. 842).

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, a to z uwagi na wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu strony skarżącej.