Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 643/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. D. i M. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 maja 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.295.2022.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargi.


UZASADNIENIE

M. D. oraz M. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 2 czerwca 2020 r. - zwaną dalej: "decyzją zrid", Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie węzła integracyjnego, Gdynia Chylonia - Etap II Północny - budowa drogi publicznej z pętlą autobusową wraz z rozbudową układu drogowego i infrastruktury technicznej na osiedlu Meksyk w Gdyni". Jednocześnie Prezydent zatwierdził podziały nieruchomości, określił linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazał działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego oraz działki objęte obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej. Prezydent wskazał także, nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stały się własnością Gminy Miasta Gdynia w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego dróg gminnych - m.in. działki nr: [...]-[...] (powstała z podziału działki nr [...]), [...] (powstała z podziału działki nr [...]). Prezydent odstąpił od określenia terminu wydania nieruchomości, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z 2 lipca 2020 r. Prezydent sprostował oczywistą omyłkę w ww. decyzji zrid.

Od ww. decyzji wniesiono odwołanie, po rozpoznaniu którego Wojewoda Pomorski wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z 6 maja 2021 r. uchylając zaskarżoną decyzję w części i rozstrzygając w tym zakresie, w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy.

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Gd 431/21 oddalił skargę J. K.

Pismem z 10 lipca 2020 r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. O., obręb C., działki o nr [...]-[...] wydzielona z [...] oraz [...] wydzielona z [...], objętej decyzją zrid z 2 czerwca 2020 r. Organ uznał, że ww. nieruchomość przeszła z mocy prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - j. t. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 - zwanej dalej "specustawą drogową") na własność Gminy Miasta Gdyni z dniem 6 maja 2021 r., tj. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna.

Zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sad Rejonowy w Gdyni V Wydział Ksiąg Wieczystych, współwłaścicielami nieruchomości w dniu, w którym decyzja zrid stała się ostateczna byli: M. D. w udziale 25/200 części, M. J. w udziale 25/200 części, D. K. w udziale 93/200 części, J. K. i A. K. w udziale 7/200 części na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, D. L. w udziale 25/200 części, E. Ł. w udziale 25/200 części.

W toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania sporządzono operat szacunkowy z 26 stycznia 2021 r., szacując wartość ww. nieruchomości gruntowej na kwotę 2 347 061 zł, wartość odtworzeniową składników budowlanych na kwotę 43 531 zł, zaś wartość składników roślinnych na kwotę 4.459 zł.

Z uwagi na upływ terminu 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu, wystąpiono do rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności, w odpowiedzi na co pismem z 18 lutego 2022 r. rzeczoznawca majątkowy odmówiła potwierdzenia aktualności operatu, gdyż na rynku lokalnym nastąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W rezultacie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z 4 maja 2022 r., szacując wartość nieruchomości na kwotę 2 865 525 zł, w tym wartość prawa własności gruntu 2 803 418 zł i wartość części składowych 62 107 zł.

W toku postępowania M. D. wniósł zastrzeżenia i uwagi do tak sporządzonego operatu pismami z 6 czerwca 2022 r. oraz 29 czerwca 2022 r. Uwagi wniósł także J. K. (pismem z 7 czerwca 2022 r. i 9 października 2022 r.), M. J. (pismem z 17 czerwca 2022 r.) oraz D. L. (pismem z 20 czerwca 2022 r.). Poinformowano także o sporządzeniu aktu poświadczenia dziedziczenia po A.K., zmarłej 12 maja 2022 r., po której spadek nabyli: mąż J. K., syn A. K., córka A. M. po 1/3 części. W rezultacie Prezydent zawiadomił spadkobierców A. K. i A. M. o wszczętym postępowaniu.

Nadto Prezydent po uzyskaniu stanowiska rzeczoznawcy w zakresie zgłoszonych uwag, przekazał stronom stanowisko w przedmiotowym zakresie.

Pismem z 19 października 2022 r. J. K. poinformował o całkowitym ubezwłasnowolnieniu A. K.

Decyzją z 24 listopada 2022 r. Prezydent, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję częściową, w punkcie 1 ustalając odszkodowanie w kwocie 2 848 809, 44 zł za udział wynoszący łącznie 1193/1200 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. W punkcie 2 Prezydent przyznał odszkodowanie ustalone w punkcie 1 dotychczasowym współwłaścicielom lub ich następcom w następujących wysokościach: M. D. kwotę 358 190,63 zł (za udział 150/1200 części), M. J. kwotę 358 190,63 zł (za udział 150/1200), D. K. kwotę 1 332 469,11 zł (za udział 558/1200), J. K. kwotę 66 862,25 zł (za udział 28/1200), A. M. kwotę 16 715,56 zł (za udział 7/1200), D. L. kwotę 358 190,63 zł (za udział 150/1200 części), E. Ł. kwotę 358 190,63 zł (za udział 150/1200 części). W punkcie 3 Prezydent zobowiązał Prezydenta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W złożonych odwołaniach J. K., D. K., A. M. i M. D. wnieśli o wypłatę 70% odszkodowania ustalonego w decyzji organu I instancji na wskazane przez nich rachunki bankowe. Odwołanie wniósł także M. J.

Po rozpoznaniu wniesionych odwołań, decyzją z 4 maja 2023 r., Wojewoda Pomorski:

1. w zakresie punktu 1 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy,

2. pomniejszył kwotę odszkodowania ustaloną w punkcie 1 decyzji o kwotę 1 492 699, 72 zł, wypłaconą M.D., D. K., D. L., A. M., J.K. tytułem zaliczek na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, w decyzji częściowej z 24 listopada 2022 r.

3. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji, pomniejszonego o kwotę wskazaną w pkt 2 decyzji, tj. w kwocie 1 356 109,72 zł na rzecz poprzednich właścicieli nieruchomości opisanej w pkt 1 niniejszej decyzji w stosunku do posiadanych udziałów w prawie własności nieruchomości, tj.: M. D. kwotę 107 457,19 zł za udział 150/1200 części, M. J. kwotę 358 190,63 zł za udział 150/1200 części, D. K. 399 740,73 zł za udział 558/1200 części, J. K. kwotę 20 058,68 zł za udział 28/1200 części, A. M. kwotę 5 014,67 zł za udział 7/1200 części, D. L. kwotę 107 457,19 zł za udział 150/1200 części, E. Ł. kwotę 358 190,63 zł za udział 150/1200 części;

4. uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 3.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej w sprawie została wypłacona zaliczka odszkodowania ustalonego w zaskarżonej decyzji Prezydenta na wnioski: A. M., J. K., D. L., D. K., M. D. W związku z powyższym, Wojewoda orzekł jak w sentencji, pomniejszając kwotę odszkodowania ustaloną w pkt 1 zaskarżonej decyzji o kwotę 1 492 699,72 zł tytułem zaliczek na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania.

Przechodząc do meritum Wojewoda dokonał oceny operatu szacunkowego z 4 maja 2022 r. Wojewoda uznał, że operat szacunkowy z 4 maja 2022 r. został sporządzony prawidłowo, nie zlecił zatem oceny ww. operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wojewoda wskazał, że operat został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Nadto w operacie z 4 maja 2022 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianej nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości i jego weryfikację. Wojewoda podkreślił, że subiektywne zdanie strony o błędnie przeprowadzonej wycenie, nie świadczy o tym, iż operat został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do przekazanego z odwołaniem M. D. operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. w dniu 15 grudnia 2022 r., Wojewoda wskazał, że nie został on sporządzony w celu ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności, a jedynie dla celów informacyjnych. Ponadto w wycenie nie zostały uwzględnione części składowe przedmiotowej nieruchomości oraz przyjęto stan wycenianej nieruchomości na dzień sporządzenia wyceny. Tymczasem zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wojewoda wskazał także, że co do zasady, wykonanie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Oceny takiej może dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w oparciu o przepis art. 157 ust. 2 u.g.n., a w przedmiotowym postępowaniu z takiej możliwości strony odwołujące się nie skorzystały.

Wojewoda przytoczył art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wskazując jednocześnie, że podstawą do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości może być ustalenie, że przed upływem terminu na wydanie nieruchomości inwestor rozpoczął roboty budowlane na działce, a zatem faktycznie objął ją w posiadanie. Skoro decyzji zrid z 2 czerwca 2020 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości biegł od dnia odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid przez dotychczasowych jej współwłaścicieli. Jako ostatni z dotychczasowych współwłaścicieli "odebrał" (fikcja doręczenia w związku z dwukrotnym awizowaniem) ww. zawiadomienie M.D. - 18 września 2020 r. Zatem termin określony w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej upłynął 19 października 2020 r. Zgodnie zaś z pismem z Instytutu Innowacji Społecznych z 28 kwietnia 2021 r. prace na przedmiotowych działkach jeszcze się nie rozpoczęły a zgodnie z pismem z 10 maja 2021 r. byli współwłaściciele nieruchomości nie wydali działek.

Strony niniejszego postępowania wskazywały, że "Urząd Miasta dysponował przedmiotowym terenem, tak więc należy się im dodatkowe 5% odszkodowania ponieważ teren był w dyspozycji miasta w chwili zatwierdzenia planu zrid". W związku z powyższym i z faktem, że na działce nr [...] zlokalizowana była droga, Prezydent wystąpił o wyjaśnienia do Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni (dalej ZDiZ). Zgodnie z pismem z ZDiZ z 8 marca 2021 r. nakłady znajdujące się na działce nr [...] nie stanowiły urządzenia pasa drogowego. Ponadto, kolejnym pismem z 26 listopada 2021 r. ZDiZ poinformował, że nie dysponuje i nie dysponował nieruchomościami obejmującymi działki nr [...]-[...], części działki nr [...] obecnie działkę nr [...] oraz część działki nr [...] stanowiącej obecnie działkę nr [...]. (...) chodnik z płyt betonowych usytuowany na działce [...] nie był w utrzymaniu Zarządu, który nie posiada informacji, kiedy na czyj koszt i z jakiej inicjatywy został wybudowany". Zatem w ocenie Wojewody, dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania o 5% jej wartości, co też słusznie zauważył Prezydent.

M. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł na tak wydaną decyzję skargę, którą zarejestrowano pod sygn. II SA/Gd 643/23. Także M. J. wniósł skargę, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 644/23. Postanowieniem z 11 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod sygn. II SA/Gd 643/23.

W skardze M.D. zarzucił naruszenie przepisów prawa tj. naruszenie:

1) art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny poprzez uznanie, że ustalone w operacie szacunkowym z 4 maja 2022 r. odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, podczas gdy z operatu szacunkowego z 15 grudnia 2022 r. (dalej: "operat prywatny") wynika, że wartość rynkowa już samego gruntu na terenie przedmiotowej nieruchomości jest wyższa o 591.475.00 zł od tej ustalonej w operacie z 4 maja 2022 r. a w konsekwencji brak wydania decyzji uchylającej i przekazującej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.pa., a w konsekwencji, naruszenie prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz art. 21. ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odszkodowania należnego stronom w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej oraz niebędącego odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji;

2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny objawiający się uznaniem, że ustalona w operacie z 4 maja 2022 r. wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości (319, 38 z 1 m2 dla dz. [...] oraz 298,21 zł 1 m2 dla pozostałych działek) stanowi wartość rynkową, podczas gdy, z przedkładanej do akt sprawy przez skarżącego pismem z 6 czerwca 2022 r. umowy przedwstępnej sprzedaży z 30 maja 2022 r. dotyczącej działek ewidencyjnych wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości wynika, że w zbliżonym do dnia wyceny dniu, za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, można było uzyskać znacznie wyższą cenę (1682 zł za 1 m2) niż ta określona w operacie z 4 maja 2022 r., a w konsekwencji, brak wydania decyzji uchylającej i przekazującej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji, naruszenie prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21. ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odszkodowania należnego stronom w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej oraz niebędącego odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji;

3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że operat prywatny przedłożony przez skarżącego do akt sprawy nie ma dla niniejszego postępowania wartości dowodowej i nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, ponieważ został sporządzony jedynie "dla celów informacyjnych", podczas gdy, sam cel sporządzenia danego operatu szacunkowego nie może odmawiać wartości dowodowej operatu prywatnego, ponieważ operat prywatny stanowczo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, a sam cel sporządzenia operatu jest jedynie formalnym elementem każdego operatu na podstawie § 56 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), a w konsekwencji, brak wydania decyzji uchylającej i przekazującej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji, naruszenie prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odszkodowania należnego stronom w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej oraz niebędącego odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji;

4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że operat prywatny przedłożony przez skarżącego został sporządzony niezgodnie z wymaganiami art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i w efekcie nie ma wartości dowodowej i nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, ponieważ został sporządzony według stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości z dnia sporządzenia operatu prywatnego, a nie z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy, fakt oparcia się przez rzeczoznawcę o stan prawny przedmiotowej nieruchomości z dnia sporządzania operatu prywatnego powinien wskazać na niższą wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości niż ta określona w operacie z 4 maja 2022 r., ponieważ obszar przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego planu miejscowego części dzielnicy Chylonia w Gdyni - tzw. Osiedle Meksyk, zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/1318/22 Rady Miasta Gdyni z 22 czerwca 2022 r. znajduje się wyłącznie w jednostkach planu opisanych jako drogi publiczne dojazdowe oraz drogi publiczne lokalne, podczas gdy, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chylonia w Gdyni - tzw. Osiedle Meksyk, zatwierdzonego uchwałą nr XIX/622/00 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 maja 2000 r. miała w części (dz. [...], dz. [...]) przeznaczenie usługowe/produkcja nieuciążliwa oraz funkcje usługową, produkcja nieuciążliwa, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej, co mając na względzie znacząco wyższe wartości rynkowe nieruchomości o przeznaczeniu usługowym sprawia, że operat z 4 maja 2022 r. powinien ustalić wyższą wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości niż operat prywatny, a wobec powyższego już ta okoliczność powoduje uzasadnione wątpliwości co do rzetelności sporządzenia operatu z 4 maja 2022 r., bez względu na brzmienie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i przesądza o wartości dowodowej operatu prywatnego;

5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ analiza dodatkowego dowodu w postaci wykonanego na zlecenie skarżącego operatu prywatnego spowodowała uzasadnione wątpliwości co do rzetelności sporządzenia operatu z 4 maja 2022 r., zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., a operat prywatny będący jednym z dowodów w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji w trybie art. 77 i 80 k.p.a., zatem oceny operatu prywatnego winny dokonać organy obu instancji, celem zagwarantowania skarżącemu prawa odwołania się i zapewnienia jego osobie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 15 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji częściowej Prezydenta.

Strona skarżąca przedstawiła szerokie uzasadnienie zarzutów wniesionej skargi. Zdaniem skarżącego cel sporządzania operatu prywatnego nie może przesądzać o braku wartości dowodowej kontroperatu w sprawie, ponieważ z punktu widzenia wyjaśnienia sprawy istotnym jest przedmiot wyceny, a w tym przypadku była to wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości, a zatem przedmiot wyceny operatu prywatnego był tożsamy z przedmiotem wyceny operatu z 4 maja 2022 r. Taki stan rzeczy nie może przesądzać o braku wartości dowodowej operatu prywatnego i powinien wymusić na organie wyjaśnienie skąd pojawiają się różnice w końcowych wartościach w obu operatach.

Strona skarżąca wskazała, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (2 czerwca 2020 r.) na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chylonia w Gdyni - tzw. Osiedle Meksyk, zatwierdzonego uchwałą nr XIX/622/00 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 maja 2000 r. nieruchomość miała w części, przeznaczenie usługowe/produkcja nieuciążliwa (dz. [...]) oraz funkcje usługową, produkcja nieuciążliwa, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej (dz. [...]). W oparciu o takie przeznaczenie została dokonana wycena w operacie z 4 maja 2022 r. Operat prywatny został natomiast sporządzony w oparciu o przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające planu miejscowego części dzielnicy Chylonia w Gdyni - tzw. Osiedle Meksyk, zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/1318/22 Rady Miasta Gdyni z 22 czerwca 2022 r. Przeznaczenie to jest opisane jako drogi publiczne dojazdowe oraz drogi publiczne lokalne. Skarżący wskazał, że w operacie z 4 maja 2022 r. według przeznaczenia w części usługowego ustalono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę ok. 600.000 zł niższą niż w operacie prywatnym, ustalającym wartość przedmiotowej nieruchomości na 15 grudnia 2022 r. według wyłącznie przeznaczenia drogowego. Już sama ta różnica powinna zostać przez organ wyjaśniona ze względu na powyższe okoliczności.

W ocenie strony skarżącej mimo, że operat prywatny ustala wartość nieruchomości według jej stanu z 15 grudnia 2022 r., fakt ten nie powinien przeważać w kwalifikacji operatu prywatnego jako dowodu nieprzydatnego. Zdaniem strony skarżącej, opinie różnych rzeczoznawców majątkowych dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone rzetelnie, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa oraz zasad etyki powinny być do siebie zbliżone. Wszelkie rozbieżności pomiędzy opiniami, zwłaszcza te dotyczące końcowej wartości powinny zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania odszkodowawczego. W przypadku wątpliwości lub niejasności organ winien żądać wyjaśnień lub przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem obu autorów opinii. W rezultacie kwestia wyceny prawa własności przedmiotowej nieruchomości wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy w znacznym zakresie, istotnym z punktu widzenia ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania. W ocenie strony skarżącej, wady operatu z 4 maja 2022 r. powodują, że przyznano stronie nieekwiwalentne odszkodowanie. Strona skarżąca podkreśliła przy tym konieczność dwukrotnej oceny wszystkich dowodów w sprawie, powołując się na wynikająca z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności.

Natomiast M. J. w skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez rażące zaniżenie kwoty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przez nieuwzględnienie art. 151 pkt 1 u.g.n., a także poprzez nie podniesienie o 5% wartości odszkodowania z tytułu prowadzenia przez Urząd Miasta prac na przedmiotowej nieruchomości. W rezultacie wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie wartości nieruchomości w wysokości 17 385 558 zł i przyznanie skarżącemu odszkodowania w wysokości 1 923 664 zł, ewentualnie o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że jak podał w prowadzonym postępowaniu otrzymywał oferty w postaci aktu notarialnego na kwotę co najmniej trzykrotnej wartości niż wyznaczona w aktualnym operacie. Skarżący proponował cenę wywłaszczenia zgodną z art. 151 pkt 1 u.g.n., którą organ potraktował jako negocjacyjną. M. D. przedłożył przy tym zanonimizowaną kopię aktu notarialnego z jedną z ofert. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do pisma M. D. pominęła jednak powiązanie przedstawionej oferty z art. 151 u.g.n. Zdaniem skarżącego rzeczoznawcy majątkowi przedstawili organowi I instancji opinię pozwalającą na ustalenie odszkodowania w oparciu o art. 151 pkt 1 u.g.n. i podjęli niepotrzebną w sytuacji istniejącej oferty próbę wyceny, rażąco zaniżając wartość.

W odniesieniu do zarzutu niepodwyższenia wartości odszkodowania o 5% skarżący wskazał na przedstawione przez J. K. kopie dokumentów z 2016 roku, będących dowodami wykonania prac na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego brak w ZDiZ tych dokumentów nie może podważać wykonania tych prac oraz uprawnienia do podwyższenia wartości odszkodowania.

Podaną w skardze wartość przedmiotowej nieruchomości skarżący oszacował na podstawie opisanej w skardze oferty na 15 805 053 (9391 m2 x 1682 zł). Następnie skarżący zastosował wskaźnik inflacji równy wg GUS 10%. W rezultacie podstawa odszkodowania w jego ocenie wyniosła 17 385 558 zł a 105% dla jego udziału 150/1200 wyniosło 2 281 854, 50 zł. Skarżący wskazał, że wypłacono mu jedynie 358 190, 63 zł, zatem wnosi o 1 923 664 zł zaokrąglonej wartości.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 11 grudnia 2023 r. w sprawie ze skargi M. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 643/23 i II SA/Gd 644/23 oraz postanowił je prowadzić pod sygnaturą II SA/Gd 643/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 4 maja 2023 r., którą rozpoznano odwołania od decyzji częściowej Prezydenta w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie objęto udziału 7/1200 w nieruchomości, których właścicielem jest A. K., będący całkowicie ubezwłasnowolniony.

Wartość odszkodowania ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą rzeczoznawcę majątkową, która oszacowała wartość prawa własności nieruchomości na kwotę 2 865 525 zł, w tym wartość prawa własności gruntu 2 803 418 zł i wartość części składowych 62 107 zł.

W ocenie Sądu, ww. rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Na gruncie niniejszej sprawy doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną i w konsekwencji - przejścia własności, m.in. działek nr: [..]-[..] (powstała z podziału działki nr [..]) i [..] (powstała z podziału działki nr [..]) na własność Gminy, a zatem – zaistniały podstaw do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości drogowej.

Organy prawidłowo uwzględniły że, jak wskazuje art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz.U z 2022 r., poz. 176, dalej także jako specustawa drogowa), odszkodowanie za nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, przy czym zgodnie z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360) ograniczonym prawem rzeczowym jest hipoteka. Wysokość orzeczonego na rzecz wierzyciela odszkodowania została ustalona, stosownie do wymogu art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Stanowi on opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego i w związku z tym jest zasadniczym dowodem przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a co za tym idzie wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. W związku z tym dokument ten powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz.U. z 2021, poz. 555 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, orzekające w sprawie odszkodowawczej organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Co przy tym istotne jest, że co do zasady organy nie są kompetentne do dokonywania merytorycznej oceny operatu, gdyż ocena ta wkraczałby w wiedzę specjalistyczną posiadaną tylko przez rzeczoznawcę, a nie organ. Jednocześnie jednak sam rzeczoznawca przy dokonywaniu wyceny powinien starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, a cały operat powinien być sporządzony tak, aby był zrozumiały i służył celom, dla których został wykonany. Organ administracji z jednej strony jest więc zobowiązany do wnikliwej i szczegółowej oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w zakresie podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca nie może działać dowolnie, lecz jednocześnie nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, LEX 597629), sam zaś operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Natomiast w sytuacjach jakichkolwiek wątpliwości czy niejasności, błędów bądź podejrzeń o treści nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy, które dostrzega organ czy strony postępowania, na organie spoczywa obowiązek pozyskania wyjaśnień od autora operatu.

Wojewoda uwzględnił, że rzeczoznawca w wycenie z 4 maja 2022 r. wskazała, że na dzień wydania decyzji zrid teren, na którym zlokalizowany jest obiekt wyceny, był objęty planem miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdyni z 24 maja 2000 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części dzielnicy Chylonia w Gdyni - Osiedla Meksyk.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi natomiast, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter.

Skarżący M. D. przedłożył w toku postępowania prywatny operat szacunkowy z 15 grudnia 2022 r., który określał stan nieruchomości na dzień 15 grudnia 2022 r., a także uwzględniał stan prawny wynikający z uchwały nr XLIII/1318/22 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chylonia w Gdyni – tzw. Osiedle Meksyk i zawarte w tym planie jednostki (s. 11 operatu). W operacie z 15 grudnia 2022 r. wskazano przy tym, że w dziale III KW nr [...] wskazano roszczenia o zawarcie przyrzeczonej umowy sprzedaży udziałów D. K. i M. D. a w dziale IV hipoteki umowne, na podstawie umowy przedwstępnej sprzedaży z 30 maja 2022 r. – a zatem zawartej już po wydaniu decyzji ZRID oraz sporządzeniu operatu z 4 maja 2022 r. Operat zawiera tym samym analizę stanu faktycznego i prawnego wycenianej nieruchomości po wykonaniu planowanej inwestycji, co jest sprzeczne z cytowanym wyżej art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Tym samym zgodzić się należy z Wojewodą, że operat ten nie spełniał wymogów zawartych w przepisach specustawy drogowej i nie może tym samym stanowić wiarygodnej podstawy dla ustalenia wartości odszkodowania za analizowaną nieruchomość.

M. D. przedstawił przy tym w toku postępowania przed Prezydentem przy piśmie z 6 czerwca 2022 r. kopię części umowy przedwstępnej sprzedaży (od strony 2 do 9) udziału wynoszącego 93/200 części za kwotę 3 813 000 zł oraz udziału 25/200 za kwotę 1 025 000 zł. Odnosząc się do powyższego, rzeczoznawca majątkowa w piśmie z 4 sierpnia 2022 r. poinformowała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami i metodyką wycen umowy przedwstępne nie stanowią podstaw do oszacowania. Sąd w składzie orzekającym podziela tak wyrażone stanowisko. Umowa przedwstępna jest bowiem umową, w której jedna lub obie strony zobowiązują się dopiero zawrzeć w przyszłości umowę przyrzeczoną, nie można więc wywodzić z niej cen transakcyjnych nieruchomości, które są określone w umowach sprzedaży - aktach notarialnych. Tym samym więc również cena wynikająca z przedłożonej przez skarżącego umowy przedwstępnej sprzedaży nie może stanowić żadnego punktu odniesienia dla ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo dokonały ustalenia wartości odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działki nr [..]-[..] w G. w oparciu o operat z 4 maja 2022 r. W toku postępowania Prezydent poinformował strony o sporządzeniu operatu oraz o możliwości wniesienia uwag i zarzutów. Prezydent dokonał przy tym rozpatrzenia uwag i zarzutów wniesionych przez strony postępowania, przekazał je rzeczoznawcy majątkowej a odpowiedzi przekazał stronom postępowania.

Opisując nieruchomość w ww. operacie rzeczoznawca wskazała, że jest ona położona w dzielnicy C., na terenie osiedla M., w rejonie ul. O. Prawidłowo rzeczoznawca majątkowa uznała, że będąca przedmiotem wyceny nieruchomość jest położona w strefach planistycznych: 04-KL – projektowana ul. L., 011-KD – ulica dojazdowa, 031-KP parking samochodów osobowych, 25U.1 funkcje usługowe, produkcja nieuciążliwa, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jako towarzyszące oraz 39U.2 Funkcje usługowe, produkcja nieuciążliwa.

Jak wynika z akt sprawy, stan obiektu w operacie przyjęto na dzień 2 czerwca 2020 r., tj. datę wydania decyzji Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (130 ust. 1 u.g.n.). Operat sporządzono przy tym 4 maja 2022 r. i wobec treści art. 156 ust. 3 u.g.n., od tej daty organy prawidłowo uwzględniły okres 12 miesięcy, w którym operat może być wykorzystywany. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawą ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca uczynił wartość rynkową nieruchomości, którą określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej.

Słusznie przy tym wyjaśniła rzeczoznawca, że podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca przeanalizowała transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych (13 transakcji w G. i G. – s. 28 operatu), a po odrzuceniu transakcji o nieporównywalnym charakterze, analizą objęła miasto G. i miasto G. – z wyłączeniem stref śródmiejskich miast, uwzględniając okres od 2019 r. do 2021 r. Przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje dotyczyły nieruchomości o powierzchni od 40 m2 do 8908 m2, których ceny za prawo własności kształtowały się w przedziale od 110 zł/m2 do 400zł/m2. Rzeczoznawca ustaliła trzy następujące cechy mające wpływ na wysokość cen: po pierwsze - położenie, po drugie – otoczenie oraz po trzecie – ranga drogi, oceniając ich wpływ odpowiednio na 40%, 30% i 30%. Po dokonaniu szczegółowego obliczenia wartość prawa własności działki określono na 298,21 zł za m2.

Następnie rzeczoznawca dokonała określenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym (16 transakcji w G., s. 33 operatu). Przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje dotyczyły nieruchomości o powierzchni od 309 m2 do 10.267 m2, których ceny za prawo własności kształtowały się w przedziale od 100 zł/m2 do 499,51 zł/m2. Rzeczoznawca ustaliła pięć cech mających wpływ na wysokość cen tj.: po pierwsze – lokalizacja, po drugie- sąsiedztwo, po trzecie – potencjał inwestycyjny, po czwarte powierzchnię i kształt, po piąte dostępność infrastruktury, oceniając ich wpływ odpowiednio na 30%, 20%, 30%, 10% i 10%. Po dokonaniu szczegółowego obliczenia wartość prawa własności działki określono na 299,33 zł za m2 dla części działki nr [...] o pow. 251 m2 oraz 319,38 zł za m2 dla działki nr [...] o pow. 125 m2. Tym samym wartość rynkowa gruntu wyniosła 2 803 418,00 zł na co złożyła się suma wartości powierzchni 9015 m2 x 298,21 zł i 125 m2 x 319,38 zł oraz 251 m2 x 299,33 zł. Biegła dokonała także określenia wartości części składowych nieruchomości na 62 107 zł. Zatem wartość nieruchomości wyniosła 2.865 525,00 zł.

Sporządzony operat szacunkowy zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny, a także określenie co składa się na przyjętą przez rzeczoznawcę cenę nieruchomości. Tym samym organy administracyjne orzekające w sprawie podjęły wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia poprzez szacunkowe obliczenie wartości nieruchomości. Przypomnieć przy tym trzeba, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonano uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Natomiast organy administracji nie miały kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, skoro dokument ten spełniał wymogi formalne wynikające z przepisów prawa. (por. wyroki NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1852/17, NSA z 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13 i 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2938/14, CBOSA). Jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (teza: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18), Sąd nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Z faktu, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej wynika konsekwencja tego rodzaju, że jego zakwestionowanie przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Wobec tego, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Takich wiarygodnych dowodów w niniejszej sprawie, o czym mowa już była powyżej, skarżący nie przedstawili.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 4 maja 2022 r., a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. W toku postepowania pozyskano przy tym wyjaśnienia od biegłej dotyczące zarzutów stawianych przez strony operatowi. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega bowiem ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny operatu szacunkowego, organy słusznie uwzględniły, że stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2402/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim, sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego z 4 maja 2022 r. odpowiadać ma wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny).

Sąd uznaje także za zasadny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 11 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 88/19), z którego wynika, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Współgra z tym stanowiskiem brzmienie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), wedle którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to istotne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący mieli zapewnioną możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przedkładania dowodów w sprawie. Organ I instancji poinformował pisemnie o sporządzonym operacie a w odpowiedzi na złożony wniosek przekazał jego kopię. Skarżący wnieśli uwagi do operatu, do których odniosła się rzeczoznawca, a skarżący otrzymali od organu odpowiedź. Nadto Prezydent poinformował o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Strony miały przy tym możliwość wystąpienia o ocenę operatu z 4 maja 2022 r. do organizacji rzeczoznawców majątkowych, z której nie skorzystały. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę, jak to już wskazano powyżej, może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, ani od sądu pierwszej instancji, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Nie może w konsekwencji zastąpić takiej oceny prawidłowości operatu, dokonanej przez organizację rzeczoznawców, przedłożenie przez stronę operatu prywatnego, z którego wynika inna wartość nieruchomości niż w oparciu o operat, sporządzony na zlecenie organu, oceniony jako prawidłowy i stanowiący podstawę wydanej w sprawie decyzji o odszkodowaniu. Stanowiłoby by to bowiem o obejściu regulacji art. 157 u.g.n., która zakłada specyficzny tryb kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z tego uprawnienia natomiast skarżący nie skorzystali. Swoje zarzuty oparli jedynie na operacie szacunkowym sporządzonym na własne zlecenie, który to operat został skutecznie podważony przez organy administracji. Zarzuty skargi podważające wartość nieruchomości ustaloną w operacie z 4 maja 2022 r. należało w konsekwencji uznać za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, organy słusznie orzekły o niezastosowaniu powiększenia odszkodowania się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 2 czerwca 2020 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności a Wojewoda Pomorski wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z 6 maja 2021 r. uchylając zaskarżoną decyzję w części i rozstrzygając w tym zakresie, w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że strony postępowania wydały nieruchomość, o czym świadczą nie tylko informacje powzięte w toku postępowania od Instytutu Innowacji Społecznych, ale także zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży udziałów w nieruchomości, wskazujące, że strony podejmują kroki w kierunku rozporządzania nią.

Sąd nie dostrzega również zasadności podniesionych w skargach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, biorąc pod uwagę, że powołane w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.