Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 154/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77 ust. 4, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 540/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 9 marca 2020 r. nr WK-II.5410.3676.2020.AN w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 540/20, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o.

w W. (dalej również: Spółka) na akt Prezydenta Miasta Gdańska z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty uiszczonej

za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt w części odmawiającej Spółce zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], uznał obowiązek Prezydenta Miasta Gdańska dokonania na rzecz Spółki zwrotu 425 zł za wydanie tej karty pojazdu oraz zasądził od Gminy Miasta Gdańska na rzecz Spółki 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka pismem z [...] marca 2020 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Prezydent Miasta Gdańska odpowiadając na wniosek Spółki pismem z [...] marca 2020 r. stwierdził, że opłata związana z rejestracją pojazdu wskazanego we wniosku została pobrana w granicach i na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących w dacie rejestracji pojazdu, to jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem MI z 2003 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę Spółki uznał, że Prezydent Miasta Gdańska odmawiając zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uczynił to w formie pisemnej, uzasadniając formalnie dokonaną odmowę, a zatem dokonał odmowy w formie "innego aktu" niż decyzja lub postanowienie, i nie w formie "czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt. U 6/04, publ.: OTK-A 2006, nr 1, poz. 3), stwierdził, że § 1 rozporządzenia MI z 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110, zwanej dalej: P.r.d.) oraz z art. 92 ust.1 i art. 217 Konstytucji RP i utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Sąd stanął przy tym na stanowisku, że § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania, co z kolei oznacza, że sąd może odmówić zastosowania tego przepisu. O ile zatem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutek z chwilą wskazaną przez Trybunał, o tyle stwierdzenie niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy i sąd administracyjny nie jest związany w tej mierze określeniem momentu utraty mocy obowiązującej przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Sąd pierwszej instancji, korzystając z przysługującego mu uprawnienia, odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 rozporządzenia MI z 2003 r. Pobrana przez organ opłata, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 P.r.d., nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając rozporządzenie z 2003 r. przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w związku z ust. 4 pkt 2 P.r.d.

Prezydent Miasta Gdańska zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w części, w której sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi;

b) naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta Gdańska w części odmawiającej zapłaty części opłaty za wydaną kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w kwocie 425,00 zł, pomimo braku kognicji sądu administracyjnego do rozstrzygania w przedmiocie zasadności podniesionego przez organ zarzutu przedawnienia tej należności na gruncie prawa cywilnego;

c) naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione uznanie uchylonej czynności Prezydenta Miasta Gdańska z [...] marca 2020 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zapłaty części opłaty za kartę pojazdu, za czynność z zakresu administracji publicznej i uwzględnienie skargi w tym zakresie,

d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Gdańska P. Sp. z o.o. dokonania zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w kwocie 425,00 zł, pomimo uznania uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu nadpłaty części opłaty poniesionych tytułem wydania karty pojazdu objętej wnioskiem przez Prezydenta Miasta Gdańska już w zaskarżonym akcie; .

e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Gdańska dokonania P. sp. z o.o. zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w kwocie 425,00 zł, pomimo przyjęcia, ze to Minister Infrastruktury przekroczył uprawnienie ustawowe wydając rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a zatem to wobec właściwego ministra, a nie Prezydenta Miasta Gdańska powyższy obowiązek mógłby być uznany;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) przez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, sąd administracyjny może uznać działanie organu administracji za niezgodne z prawem w ramach kontroli legalności, pomimo, że organ administracji nie ma kompetencji do odmowy zastosowania obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przepisu prawa;

b) § 1. ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że przepis pomimo obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2006 r. mógł przed ta datą być niezastosowany przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu stwierdził, że akt ten nie jest zgodny z prawem, co uzasadniało jego uchylenie w części odmawiającej skarżącej spółce zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rej. [...] oraz uznanie obowiązku organu administracji do dokonania na rzecz Spółki zwrotu 425 zł za wydanie karty pojazdu.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej – i jednocześnie odwołując się do poglądów i ocen prawnych wyrażonych na gruncie analogicznych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1735/20, I OSK 1514/20 oraz I OSK 1865/20; 22 października 2020 r., sygn. akt I OSK 742/20; 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1383/22 – trzeba stwierdzić, że stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku nie podważa podnoszone na gruncie zarzutów z pkt 1 lit. a) oraz lit. d) – e) jej petitum naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyjaśnienia wymaga bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Należy zauważyć, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Jeżeli przy tym podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wyjaśnia motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, to tym bardziej zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa trzeba uznać za chybiony.

Wobec konstrukcji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga również wyjaśniania, że innym zupełnie zagadnieniem jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie spełnia oczekiwań wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest zgodne z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też podejścia sądu administracyjnego odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W tym też kontekście, za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art. 146 § 2 p.p.s.a. (odpowiednio pkt 1 lit. a) oraz pkt 1 lit. d) – e) petitum skargi kasacyjnej), stawiane w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 151 p.p.s.a. podobnie, jak przepis art. 146 p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowym, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uwzględnienie skargi, samo w sobie nie polega więc na błędnym zastosowaniu art. 146 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na wcześniejszym etapie, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167, zwanej dalej: p.u.s.a.). W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 146 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. towarzyszyć musi konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

W odpowiedzi z kolei na argumentację zmierzającą do wykazania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej uznał przecież uprawnienie skarżącej spółki do żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu (pkt 1. lit. lit. d) petitum skargi kasacyjnej oraz s. 4 jej uzasadnienia), wymaga wyjaśnienia, że art. 146 p.p.s.a. określa formy wyroku uwzględniającego skargę na inne niż decyzje i postanowienia akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiąc w § 1, że sąd uwzględniając skargę na takie akty lub czynności, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, zaś w § 2, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Z tak określonych norm kompetencyjnych wynika, że stanowią one niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sposób orzekania określony w art. 146 § 1 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji realizacji przez organ administracji (poprzez podjęcie stosownego aktu lub czynności), wobec zindywidualizowanego adresata, uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś sposób orzekania wskazany w art. 146 § 2 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji braku podjęcia przez organ stosownego aktu lub czynności, co tym samym aktualizuje kompetencję sądu administracyjnego do uznania w wydawanym wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Niewątpliwie więc, wyrok uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.) zastępuje działanie (akt lub czynność) organu administracji publicznej.

W związku z powyższym, wobec treści zaskarżonego aktu, z którego wynika, że jakkolwiek "[...] przysługuje Wnioskodawcy generalne uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaty części opłat poniesionych tytułem wydania karty pojazdu objętej wnioskiem [...]" (pkt 1 aktu), to jednak organ za uzasadnioną uznał odmowę dokonania zwrotu opłaty (pkt 2 aktu), Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że tak sformułowane stanowisko organu administracji nie skutkowało jednak zwrotem nadpłaty bądź uznaniem obowiązku organu w przedmiocie zwrotu nadpłaty, a w tym kontekście oraz w nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w tego rodzaju sprawach należy nie tyle uznać uprawnienie strony do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ile obowiązek organu administracji w tym zakresie.

Naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. nie sposób jest również upatrywać w stanowisku, z którego wynika, że wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z

17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia MI

z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 P.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, podmiotem zobowiązanym do zwrotu spornej części opłaty – to jest podmiotem, którego obowiązek powinien być w tym zakresie uznany – jest Minister Infrastruktury, na którego, w drodze upoważnienia ustawowego, został nałożony obowiązek wydania rozporządzenia (pkt 1. lit. e) petitum skargi kasacyjnej oraz s. 4 jej uzasadnienia).

W odpowiedzi na tego rodzaju stanowisko, które nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu różnicy między funkcją stanowienia prawa oraz jego stosowania i wykonywania, trzeba przede wszystkim podkreślić, że skoro organem administracji uprawnionym i zarazem zobowiązanym do pobrania opłaty za kartę pojazdu – co stanowi właśnie konsekwencję stanowienia norm prawnych o określonej treści – jest starosta (prezydent miasta), to również do jego kompetencji należy obowiązek zwrotu części opłaty, co siłą rzeczy oznacza, że adresowane do ministra właściwego do wydania aktu wykonawczego do ustawy żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu nie mogłoby być uznane, ani za uzasadnione, ani też za skuteczne (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 125/07).

Mając na uwadze, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 146 p.p.s.a., za niezasadne należało również uznać zarzuty z pkt 1 lit. b) i lit. c) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżący kasacyjnie organ zmierza do wykazania braku dopuszczalności skargi na podjęty w rozpoznawanej sprawie akt w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, co wobec jej rozpoznania miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, orzeczenie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 146 p.p.s.a., stanowi konsekwencję prawidłowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej podejmowanego w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, wyjaśnił, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, obowiązek uiszczenia określonej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewątpliwie wniesienie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę takiego obowiązku, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, ze stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, wynika dopuszczalność drogi sądowej w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, uiszczonych na podstawie rozporządzenia, przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to jest przed 1 stycznia 2010 r. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na charakter prawny samej opłaty, jako należności publicznoprawnej, niemającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilnoprawnym, czego konsekwencją jest możliwość dochodzenia jej zwrotu na mocy norm prawa cywilnego (przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu), z ograniczeniem do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu i związaną z tym potrzebą wydania karty tego pojazdu. Sąd Najwyższy wyjaśnił przy tym, że chodzi o zwrot opłaty, nie zaś o wierzytelność mogącą stać się przedmiotem obrotu. Wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło sytuację prawną w zakresie opłat za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r., co nie wpłynęło jednak na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata.

W świetle powyższego, konieczność zachowania dotychczasowego trybu załatwiania przez organ spraw w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego należy uznać za w pełni uzasadnioną. Rozróżnienia wymaga bowiem bezpodstawne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, od kwestii prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (prawo administracyjne) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne. W sytuacji więc wyboru przez stronę administracyjnego trybu dochodzenia zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, organ administracji uznając uprawnienie strony do zwrotu zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze aktu z zakresu administracji publicznej odmawia przyznania takiego uprawnienia.

W związku z powyższym, uwzględniając pogląd prawny wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów

art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (odpowiednio pkt 1. lit. b) oraz lit. c) petitum skargi kasacyjnej) należało więc uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Nie są również zasadne zarzuty z pkt 2. lit. a) oraz lit. b) petitum skargi kasacyjnej, których charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Istota tych zarzutów wyraża się w podważaniu zaskarżonego wyroku poprzez wykazanie niedopuszczalności odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu rozporządzenia, to jest § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., do stanów faktycznych powstałych przed utratą przez ten przepis mocy obowiązującej, co miałoby w konsekwencji prowadzić do naruszenie przez WSA art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz, jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego pominięcie, a ponadto do naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. przez jego błędną wykładnię.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy ponownie odwołać się do oceny wyrażoną w powołanych już wyrokach w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20, którą Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela.

W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (normy prawnej) uznanego (uznanej) za niezgodny (niezgodną) z Konstytucją (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) nie sprzeciwia się dokonywaniu przez sąd administracyjny ad casum oceny, której konsekwencję jest odmowa zastosowania ad casum takiego aktu normatywnego (normy prawnej) przed upływem terminu utraty ich mocy obowiązującej określonego w negatywnym wyroku z klauzulą odroczenia, co w taki samym stopniu odnosi się do ustawy, jak i do rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Wymaga przy tym podkreślenia, że co do zasady negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego – tj. wyrok o niezgodności z konstytucją – stanowi źródło (element) rekonstrukcji prawnej podstawy rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie zawisłej przed sądem. W procesie sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie może, wobec charakteru i mocy wiążącej orzeczeń TK, nie uwzględnić faktu obalenia domniemania zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, czy też jego przepisu (czy to w całości, czy to w zakresie określonym w sentencji wyroku Trybunału, co należy również odnieść do wyroków interpretacyjnych) stanowiącego wzorzec kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Rozpoznając sprawę i dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny jest więc zobowiązany uwzględniać negatywny wyrok TK, a w konsekwencji weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania kontrolowanego aktu z wzorcem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed Trybunałem, co prowadzi do wniosku o braku podstaw stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją.

W odniesieniu natomiast do wyroków z klauzulą odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją, kierunek rozstrzygnięcia sądowego, z uwagi na przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, jest uwarunkowany konkretnymi prawnymi i faktycznymi okolicznościami rozpoznawanej sprawy. W tym też kontekście podkreśla się znaczenie okoliczności wynikających z utraty domniemania zgodności z Konstytucją zakwestionowanego przepisu oraz zmiany stanu prawnego sprawy ocenianej przez sąd administracyjny, a ponadto brak logicznych argumentów do kontynuowania postępowania na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tylko i wyłącznie po to, aby po upływie terminu wyznaczonego w klauzuli odroczenia odsyłać stronę na drogę trybu wznowieniowego. Interpretacja art. 190 ust. 3 Konstytucji RP powinna być więc nakierowana na osiągnięcie rezultatu uwzględniającego normatywną treść innych postanowień ustawy zasadniczej, który umożliwiałby sądowi na odejście od rygorystycznej jego wykładni oznaczającej, że obowiązywanie aktu normatywnego zawsze wyraża się w obowiązku jego stosowania. (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65 i n.).

Ponadto w świetle art. 178 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sąd administracyjny nie jest pozbawiony kompetencji do stwierdzenia braku zgodności (treściowej lub aksjologicznej) przepisu prawa (normy prawnej) mającego stanowić podstawę wydawanego w sprawie orzeczenia z konkretną regulacją (normą, zasadą) konstytucyjną, a w konsekwencji do odmowy jego zastosowania. W doktrynie prawa i w judykaturze nie ma sporu co do tego, że omawiana kompetencja sądu administracyjnego bez żadnych zastrzeżeń może być wykonywana w odniesieniu do aktów prawnych o mocy prawnej niższej niż ustawa, w szczególności zaś w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie i w celu wykonania ustawy.

W omawianym przypadku, jak wynika to również z orzecznictwa sądów administracyjnych, niekonstytucyjność rozporządzenia, czy też poszczególnych jego przepisów motywowana jest naruszeniem przez stanowiący je organ tego wzorca kontroli konstytucyjności, a zarazem legalności rozporządzenia, który wynika z art. 92 Konstytucji RP, co odnosi się zwłaszcza sytuacji wydania wymienionego aktu normatywnego z przekroczeniem przedmiotowego zakresu określonego w upoważniającym przepisie ustawy, czy też bez uwzględnienia lub przy wadliwym uwzględnieniu zawartych w tym przepisie wytycznych treściowych dotyczących aktu wykonawczego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania ad casum przepisu rozporządzenia w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z ustawą lub konstytucją, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje temu sądowi w odniesieniu do przepisu rozporządzenia, którego niezgodność z konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w tym również w sytuacji, o której stanowi art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji był zatem uprawniony do przeprowadzenia incydentalnej kontroli zgodności z ustawą i Konstytucją przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., a w konsekwencji tej kontroli do odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, i to niezależnie od określenie przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej tego przepisu prawa. Jeżeli przy tym, Sąd pierwszej instancji przedstawił kryteria, które stosował dla potrzeb kontroli legalności oraz konstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. oraz wyczerpująco wyjaśnił przesłanki oceny odnośnie do braku jego zgodności z ustawą, na podstawie której rozporządzenie to zostało wydane oraz Konstytucją RP, a ponadto przedstawił oraz wyjaśnił przesłanki oceny odnośnie do zaistnienia podstaw odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP tym bardziej należało uznać za niezasadny. Jednocześnie trzeba podkreślić, że skarżący kasacyjnie organ nie przeciwstawił stanowisku Sądu pierwszej instancji żadnych argumentów, w świetle których stanowisko to należałoby uznać za nieprawidłowe. Odnosi się to zwłaszcza do zarzutu naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. "[...] poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że przepis pomimo obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2006 r. mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji."

Wobec tak postawionego zarzutu wymaga przypomnienia, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez wojewódzki sąd administracyjny, co wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa. Podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię jest związane z koniecznością podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (por. wyroki NSA z: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera tego koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku, że zarzut błędnej wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. nie mógł być uznany za skuteczny. Należy dodać, że ze skargi kasacyjnej wynika, że błąd wykładni miał polegać na przyjęciu, że przepis ten "[...] pomimo obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2006 r. mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji", w sposób oczywisty odnosi się nie do wykładni, lecz stosowania normy prawnej w okolicznościach sprawy.

Mając na uwadze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20 oraz poglądy judykatury odnośnie do skutków orzeczenia o niezgodności z konstytucją (por. wyroki NSA z: 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08;; 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08; 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2020/10 i I OSK 43/11; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1254/16; 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1232/21), należy stwierdzić, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy tego, czy organ był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. w okresie poprzedzającym utratę jego mocy obowiązującej, lecz tego, czy strona, która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu wniosła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości, może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów za uzasadniony należy uznać wniosek, że o ile istotnie organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty – a zatem przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt U 6/04 – nie był uprawniony, ani też zobowiązany do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności tego przepisu prawa z ustawą oraz z Konstytucją zaktualizowało się, wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uprawnienie strony do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, a w konsekwencji obowiązek organu administracji do zwrotu części tej opłaty.

W nawiązaniu do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska odnośnie do potrzeby skierowania "[...] przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, tj. określającej wykładnię przepisów co do skutków prawnych zaskarżonego wyroku [...]" przypomnienia wymaga, że zgodnie art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Z powołanego przepisu wynika, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie następuje w każdej sprawie, albowiem jest ono uwarunkowane stwierdzeniem zaistnienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie takie wątpliwości nie powstały, a to oznacza, że nie została spełniona przesłanka umożliwiająca przedstawienia składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, wymagającego wyjaśnienia w drodze podjęcia stosownej uchwały.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.