Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 561/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 61, art. 98a, art. 98, art. 96, art. 59, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2024r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 3 czerwca 2022r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2024r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionej całkowicie M. O. - D. O. , reprezentowanego przez A. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 3 czerwca 2022 r., Nr MOPR.D- [...]

Wskazaną decyzją organ I instancji: w pkt 1 – 7 ustalił odpłatność M. O. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w M. ("DPS") w kolejnych okresach począwszy od 7 września 2012r. do 31 grudnia 2018 r., w pkt 8. ustalił kwoty odpłatności jako sumy odpłatności w poszczególnych okresach od dnia 7 września 2012 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w łącznej wysokości 73.197,70 zł, w pkt 9. zaliczył na poczet ustalonej odpłatności opłaty w kwocie 41.586,45 zł wniesionej z dochodów M. O. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w M. w okresie od dnia 7 września 2012 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., zaś w pkt 10. ustalił, że należność w łącznej wysokości 31.611,25 zł należy wnieść na wskazany rachunek bankowy (...).

W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem:

- art. 104 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2024r., poz.1283, dalej jako "u.p.s.") poprzez wydanie decyzji o zwrocie należności za pobyt w DPS w sytuacji, gdy świadczenia te uległy w części przedawnieniu z upływem 3 lat;

- art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez nakazanie skarżącej wpłaty brakującej kwoty w sytuacji, gdy organ we wcześniejszych decyzjach przyznał, że to Gmina ponosi koszty pobytu skarżącej w DPS;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s. przez wydanie decyzji, która ustala odpłatność skarżącej za pobyt w DPS i jednocześnie zobowiązuje ją do zwrotu należnej opłaty na rzecz Gminy, co jest niedopuszczalne, gdyż najpierw organ powinien wydać decyzję ustalającą osoby zobowiązane do odpłatności i jej wysokość;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie przesłanek z powyższych przepisów u.p.s.;

- art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i błędne zaliczenie do dochodu M. O. całej powierzchni gospodarstwa rolnego (2,7 ha), w sytuacji gdy jest ona jedynie jedną ze współwłaścicieli.

Kolegium nie uwzględniło odwołania, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 60 ust. 1 u.p.s. i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., który określa zasady odpłatności za pobyt w DPS.

Przedstawiło w skrócie przebieg postępowania:

Wskazało, że w dniu 8 sierpnia 2012 r. zostały wydane dwie decyzje: w przedmiocie skierowania M. O. do DPS w M. oraz ustalająca opłatę za jej pobyt w tym DPS.

W dniu 18 września 2013r. do organu wpłynęło pismo Sądu Okręgowego w Lublinie I Wydział Cywilny, z którego wynika, że M. O. postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I Ns 85/12 została całkowicie ubezwłasnowolniona, zaś w dniu 18 października 2013 r. pismo Sądu Okręgowego w L. I Wydział Cywilny, z którego wynika, że jej opiekunem prawnym została ustanowiona jej matka - D. O..

Fakt całkowitego ubezwłasnowolnienia M. O. nie był znany organowi w dniu wydania decyzji z 8 sierpnia 2012r., dlatego opiekun został pominięty przy ich wydaniu i doręczeniu.

W dniu 23 maja 2018 r. organ zwrócił się z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności i decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. Kolegium stwierdziło nieważność obu decyzji z dnia 8 sierpnia 2012r.

W związku z tym w dniu 10 grudnia 2018 r. organ ponownie wydał decyzję w przedmiocie skierowania M. O. do DPS od dnia 7 września 2012 r., dlatego konieczne stało się także ustalenie opłaty za pobyt w tym DPS od dnia zamieszkania, tj. od dnia 7 września 2012 r.

W sprawie organ wydawał kolejne decyzje, które następnie były uchylane przez Kolegium.

Kolegium wskazało, że ostatecznie opłata została ustalona w oparciu o zweryfikowane informacje o dochodzie M. O. i z uwzględnieniem dochodu z gospodarstwa rolnego, który wcześniej nie został organowi ujawniony.

Kolegium przedstawiło szczegółowe wyliczenie dochodu skarżącej za kolejne okresy (wskazane w pkt 1- 7 sentencji decyzji). Wynika z nich, że na dochód skarżącej składała się renta socjalna (w zmienianej wysokości), zasiłek pielęgnacyjny, a także od 1 lipca 2013 r. dochód z gospodarstwa rolnego o łącznej pow. 2,4243 ha przeliczeniowych (udział 39/54 z 0,8585 ha przel., udział 1/2 z 1,6277 ha przel. i udział 1/4 z 0,1632 ha przel.).

Ostatecznie wyliczono, że skarżąca za cały okres od 7 września 2012 r do 31 grudnia 2018 r. powinna uiścić opłatę w łącznej wysokości 73 197,70 zł (pkt 8 decyzji), jednak w związku z tym, że wniosła już opłaty w wysokości 41 586,45 zł, zaliczono ją na poczet należności (pkt 9 decyzji), zaś do uregulowania pozostaje kwota stanowiąca różnicę czyli 31.611,25 zł (pkt 10. decyzji).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 104 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.p.s. tj. zarzutu przedawnienia Kolegium podniosło, że zarzut jest nieuzasadniony, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem decyzji było bowiem ustalenie odpłatności skarżącej za pobyt w DPS na podstawie art. 60 i 61 u.p.s.

Za nietrafny uznało Kolegium także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s. Wyjaśniło, że skarżąca jako mieszkaniec DPS jest osobą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i jej odpłatność ustalana jest do wysokości nie więcej niż 70% jej dochodu. Podkreśliło, że na wysokość jej odpłatności nie ma wpływu to, kto i w jakiej wysokości został zobowiązany do wniesienia brakującej części opłaty.

Kolegium nie uwzględniło też zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. podnosząc, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód z gospodarstwa rolnego biorąc pod uwagę, że skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, a wszystkie posiadane udziały stanowią łącznie 2,4243 ha przeliczeniowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. O., reprezentowana przez opiekuna D. O., reprezentowanego przez adw. J. M., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie, podobnie jak w odwołaniu, z naruszeniem:

- art. 104 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.p.s., bowiem organ orzekł o zwrocie należności za pobyt skarżącej w DPS w sytuacji, gdy świadczenia te uległy w całości przedawnieniu z upływem 3 lat;

- art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności skarżącej za pobyt w DPS i nakazanie jej wpłaty brakującej kwoty w sytuacji, gdy we wcześniejszych decyzjach organ przyznał, że to Gmina ponosi koszty jej pobytu w DPS;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s. przez wydanie decyzji, która ustala odpłatność za pobyt w DPS i jednocześnie zobowiązuje do zwrotu należnej opłaty, która została zastępczo poniesiona przez gminę, co jest niedopuszczalne w jednej decyzji; najpierw powinna być wydana decyzja ustalająca odpłatność;

- przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zakresie powyższych przepisów u.p.s., a także poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego co skutkowało zaliczeniem do jej dochodu całej powierzchni gospodarstwa (2,7 ha), w sytuacji gdy jest ona jest jedynie jedną ze współwłaścicieli.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej przedstawił uzasadnienie zarzutów.

Podkreślił, że zaskarżoną decyzją jednocześnie ustalono opłatę i jednocześnie zażądano zwrotu zastępczo poniesionych wydatków, co jest niedopuszczalne (uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17). Niewydanie decyzji o określeniu wysokości opłaty dla danej konkretnej osoby oznacza, że obowiązek jej wniesienia przez tę osobę nie powstaje, w związku z tym nie można się domagać od niej zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez gminę. Trudno bowiem zaakceptować taką sytuację, w której gmina z żądaniem zwrotu mogłaby wystąpić do jakiejkolwiek osoby z osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.p.s. Ustalenie wysokości należności podlegającej zwrotowi nie jest tożsame z ustaleniem wysokości opłat, a kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miała ponosić. Stąd też organ wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 u.o.p.s. ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Pełnomocnik skarżącej wskazał też na wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 379/15 w którym stwierdzono, że "w sytuacjach, gdy organ na skutek zmian stanu faktycznego zmienia kwotę opłaty lub osobę zobowiązaną, wydawana decyzja pod względem oznaczenia początku obowiązku ponoszenia opłaty nie może dotyczyć okresu objętego dotychczasową decyzją, bez jej zmiany czy wzruszenia. Jeżyli w danym okresie nie został określony obowiązek ponoszenia opłat w sposób inny, niż w wydanej decyzji, zatem w tym zakresie opłaty poniesione nie są uiszczane zastępczo, lecz bezwarunkowo. W stosunku do tego samego okresu nie jest możliwe zatem ustalenie opłaty dla innych zobowiązanych osób, zostały one już bowiem poniesione"

Pełnomocnik uzasadniając zarzut przedawnienia należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 i 5 u.p.s. wskazał, że opłaty skarżącej za pobyt w DPS zostały ustalone kilkoma decyzjami z: 8 sierpnia 2012 r., 1 października 2012 r., 26 marca 2013 r., 29 kwietnia 2013 r., 17 lutego 2014 r., 2 kwietnia 2015 r., 4 lutego 2016 r., 26 kwietnia 2017 r. i wszystkie są już przedawnione. Nie można więc ich obecnie skutecznie skorygować. Pełnomocnik podkreślił, że ustalone tymi decyzjami opłaty nigdy nie były kwestionowane. Liczenie biegu przedawnienia dopiero od wydania zaskarżonej decyzji z dnia 20 listopada 2020 r., która jest korektą decyzji ustalających odpłatność za pobyt od dnia 7 września 2012 r., byłoby sprzeczne z prawem i nadmiernie krzywdzące dla skarżącej i jej opiekuna prawnego, ponieważ skutki określone w zaskarżonej decyzji powstały w chwili umieszczenia skarżącej w DPS w 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnie zarzuca pełnomocnik skarżącej, że rozstrzygnięcie nie jest jasne, gdyż nie wiadomo w jakim trybie, na jakiej podstawie organ wydał zaskarżoną decyzję.

Bezspornie skarżąca M. O. została skierowana do DPS w M. i od 7 września 2012r. przebywa tam, w związku z tym spoczywa na niej obowiązek ponoszenia opłat za ten pobyt (art. 60 ust. 1 u.p.s.).

Opłaty zostały ustalone kilkoma decyzjami: pierwszą z dnia 8 sierpnia 2012r. i następnymi za kolejne okresy (m.in. z 26 marca 2013r., z 17 lutego 2014r., z 2 kwietnia 2015r., z 4 lutego 2016r., z 26 kwietnia 2017r., które znajdują się w aktach sprawy).

Bezspornie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 czerwca 2018r. stwierdziło nieważność decyzji z 8 sierpnia 2012r. Powodem stwierdzenia nieważności było skierowanie decyzji do całkowicie ubezwłasnowolnionej M. O., zamiast do jej opiekuna prawnego tj. do D. O.; Kolegium uznało, że jest to podstawa o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ("decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną"). Z tych samych powodów Kolegium stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 8 sierpnia 2012r. i skierowaniu skarżącej do DPS w M. .

W związku z wydaniem nowej decyzji z dnia 10 grudnia 2018r. o skierowaniu skarżącej do tego samego DPS począwszy od 7 września 2012r., od kiedy faktycznie tam ona przebywa, organ za konieczne uznał wydanie nowej decyzji ustalającej odpłatność skarżącej za ten pobyt od 7 września 2012r. oraz ustalenie należności podlegających zwrotowi [gminie] za okres od 7 września 2012r. do 31 grudnia 2018r. tytułem opłaty za pobyt w DPS, które - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s.- w przypadku niewywiązywania się osób z obowiązku opłaty, zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do ośrodka pomocy społecznej. Organ jednocześnie ustalił, że w chwili umieszczenia skarżącej w DPS 7 września 2012r. skarżąca była posiadaczką gospodarstwa rolnego, o czym jej opiekun prawny nie poinformował organu, dlatego przy ustalaniu obecnie odpłatności należy ten dochód uwzględnić. W związku z tymi okolicznościami organ wszczął postępowanie z urzędu, o czym pismem z 14 stycznia 2019r. zawiadomił strony (k.321).

W wyniku tego postępowania organ wydał zaskarżoną decyzję, którą w pkt 1 – 7 ustalił odpłatność M. O. za pobyt w DPS w kolejnych okresach począwszy od 7 września 2012r. do 31 grudnia 2018 r., w pkt 8. ustalił kwoty odpłatności jako sumy odpłatności w poszczególnych okresach od dnia 7 września 2012 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w łącznej wysokości 73.197,70 zł, w pkt 9. zaliczył na poczet ustalonej odpłatności opłaty w kwocie 41.586,45 zł wniesionej z dochodów M. O. za pobyt w DPS w okresie od dnia 7 września 2012 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., zaś w pkt 10. ustalił, że należność w łącznej wysokości 31.611,25 zł należy wnieść na wskazany rachunek bankowy (...).

Pełnomocnik skarżącej zarzuca, że organ orzekł w jednej decyzji zarówno o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS, jak i o zwrocie przez skarżącą na rzecz Gminy wydatków poniesionych przez Gminę za skarżącą. Zdaniem pełnomocnika, nie można tego zrobić w jednej decyzji - najpierw powinna zostać wydana decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w DPS, zaś dopiero następnie, ewentualnie kolejna decyzja o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo za osobę zobowiązaną, przez gminę.

Kwestię wskazaną przez pełnomocnika dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które podzieliło stanowisko pełnomocnika i z tego powodu uchyliło poprzednią decyzję organu I instancji z 20 listopada 2020r. o ustaleniu opłaty i o zwrocie należności podlegającej zwrotowi.

Pełnomocnik skarżącej zarzuca też, że obecnie nie było możliwe ustalanie opłaty za pobyt w DPS z mocą wsteczną z uwzględnieniem dochodu z gospodarstwa rolnego, a więc wydanie decyzji korygującej, z uwagi na upływ 3-letniego terminu przedawnienia liczonego od daty wydania kolejnych decyzji ustalających opłaty za poszczególne okresy (wskazane w pkt 1-7 zaskarżonej decyzji), co wynika z art. 104 ust. 1 i 5 u.p.s.

Zarzuty te w istocie sprowadzają się do prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącej, że nie jest to jasne.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczy kilku odrębnych zagadnień – ustalenia na nowo (ponownie) odpłatności za pobyt skarżącej w DPS za okres od 7 września 2012r. do 31 grudnia 2018r., skorygowania odpłatności z uwzględnieniem nieujawnionych przez nią dochodów z gospodarstwa rolnego oraz orzeczenia o zwrocie przez skarżącą Gminie opłat za pobyt w DPS, zastępczo poniesionych za nią przez gminę.

Organy w swoich decyzjach podają też różne podstawy prawne rozstrzygnięcia: organ I instancji jako podstawę wskazuje art. 59, 60, 61 u.p.s., a także art. 96 i art. 104 u.p.s., z kolei Kolegium wyjaśnia, że podstawą był tylko art. 60 i 61, a nie art. 104.

Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy u.p.s. przewidują różne tryby postępowania związane z opłatami i wydatkami związanymi z pobytem w domu pomocy społecznej.

Ustalanie odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS (po skierowaniu do DPS) następuje na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z nimi - obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu (nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu) (...) 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2) (...) (art. 61 ust. 1 i 2).

Korygowanie ustalonej ostateczną decyzją odpłatności następuje natomiast na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem - decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia (...). W orzecznictwie przyjmuje się, że "gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej" (zob. wyroki NSA: z 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1536/22 i z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 167/19).

Z przepisem tym związane są też odrębnie rozpatrywane kwestie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i orzeczenia o ich zwrocie na podstawie art. 98 u.p.s. w zw. z art. 104 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. Zgodnie z art. 98 u.p.s. - świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Stosownie do regulacji art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.).

Odrębną kwestią są też roszczenia gminy względem osób umieszczonych w DPS, obejmują one przede wszystkim należności z tytułu uiszczonych zastępczo za osobę zobowiązaną opłat za pobyt w DPS (na podstawie 61 ust. 3 u.p.s. w zw. art. 104 ust. 3 - 8 u.p.s.), a także należności, o których mowa w art. 98a u.p.s. Przepis art. 61 ust. 3 u.p.s. przewiduje, że w "przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio". W każdym w takim postępowaniu konieczne jest ustalenie nie tylko tego, w jakiej wysokości dana osoba zobowiązana była ostateczną decyzją do odpłatności, ale także tego, w jakiej powinna być zobowiązana, gdyby prawidłowo wykazała dochód, ale ponadto, w jakiej wysokości faktycznie gmina zastępczo te opłaty poniosła. Z tego powodu nie jest więc możliwe (jak słusznie zarzuca pełnomocnik skarżącej i co trafnie dostrzegło w toku postępowania Kolegium) wydanie decyzji korygującej odpłatność i jednocześnie orzekającej o zwrocie wydatków na rzecz gminy. Powinno to nastąpić w odrębnym postępowaniu i odrębną decyzją. "Aby gmina mogła skutecznie żądać zwrotu wydatków poniesionych zastępczo (...) z tytułu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest określenie w decyzji administracyjnej (...) wysokości opłaty, do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba (...) oraz [ustalenie] niewywiązywania się przez tę osobę z nałożonego obowiązku uiszczania opłat". (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2024 r., II SA/Gl 23/24). "Organ wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s., ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej [art.60 ust.1 u.p.s.]. Kwestia zasadności wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz wysokość tych opłat nie może być kwestionowana w ramach postępowania z art. 61 ust. 3 u.p.s. w sytuacji, gdy kwestie te zostały przesądzone ostateczną i prawomocną decyzją ustalającą wysokość opłaty" (j.w.).

W kontekście powyższych uregulowań należy też wskazać na art. 98 a u.p.d., zgodnie z którym "osoby lub rodziny ponoszące opłaty za świadczenia, w przypadku gdy opłaty te zostały ustalone na podstawie nieprawdziwych informacji lub gdy nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, są obowiązane do zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona na podstawie prawdziwych informacji lub w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Art. 104 stosuje się odpowiednio". I. Sierpowska w https://sip.lex.pl/ wyjaśniła, że "Dodanie do ustawy przepisów odnoszących się do korygowania zaniżonych opłat za świadczenia jest zmianą uzasadnioną z perspektywy zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli osoba pobierająca świadczenia pieniężne otrzymuje pomoc jej nienależną w związku z podaniem nieprawdziwych informacji lub niepoinformowaniem organu o zmianie swojej sytuacji, to ponosi tego konsekwencje w postaci obowiązku zwrotu świadczenia. Koncepcję taką ustawodawca przyjął jedynie w odniesieniu do pieniężnych form pomocy. (...) Analogiczne rozwiązania nie obowiązywały w odniesieniu do pomocy niepieniężnej, zmieniła to dopiero nowelizacja z 15.04.2021 r. Treść komentowanego artykułu wzoruje się na regulacji świadczenia nienależnie pobranego. (...). Jeżeli osoba lub rodzina ponosząca opłatę za świadczenia [niepieniężne] przedstawi nieprawdziwe informacje na temat swojej sytuacji osobistej i dochodowej lub nie poinformuje o zmianie tej sytuacji, która to zmiana ma wpływ na wysokość ponoszonej odpłatności, to powiat lub gmina, które poniosły wydatki na świadczenia będą mogły dochodzić ich zwrotu. Nadal świadczenie niepieniężne nie będzie mogło zostać uznane za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s., ale ponoszona za nie odpłatność będzie mogła zostać skorygowana wstecz. Ustawodawca nie odniósł się wprost do możliwości weryfikacji decyzji ustalającej odpłatność za świadczenia ze skutkiem ex tunc, nadal zatem w tym obszarze pozostaje niepewność i rozbieżność stanowisk prezentowanych w orzecznictwie. O ile panuje w nim ugruntowany pogląd, że nie uchyla się ani nie zmienia decyzji, których okres realizacji już upłynął, o tyle temporalne skutki weryfikacji decyzji realizowanych nadal budzą wątpliwości, mimo coraz mocniej wybrzmiewających poglądów o konieczności dostosowania opłaty i jej zmiany do stanu faktycznego, nawet jeżeli oznacza to cofnięcie się z jej ustaleniem przed datę wydania decyzji weryfikującej. To właśnie to stanowisko powinno przeważyć w podejściu do omawianych unormowań. Stosując się do niego organ powinien najpierw zmienić decyzję o odpłatności, a następnie w odrębnym akcie ustalić zasady zwrotu wydatków niezasadnie poniesionych przez jednostkę samorządu terytorialnego".

Należy też mieć na uwadze, że przepis art. 98 a u.p.s. został wprowadzony z dniem 30 maja 2021 r. na mocy ustawy z 15 kwietnia 2021r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 803), a z mocy przepisu przejściowego tj. art. 8 tej ustawy zmieniającej, do opłat za świadczenia z pomocy społecznej, ustalonych na podstawie decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak natomiast wynika z orzecznictwa, dotychczas przyjmowano możliwość korygowania wysokości odpłatności za pobyt w DPS w sytuacji niepoinformowania o zmianie sytuacji dochodowej lub majątkowej (art. 109 u.p.s.) z zastosowaniem instytucji świadczeń nienależnie pobranych (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Łd 981/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1171/16; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2010 r., II SA/Bk 738/09).

Wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji nie określiły dostatecznie, co jest przedmiotem rozstrzygnięcia.

Sentencja decyzji organu I instancji sugeruje, że organ faktycznie decyzją tą korygował (zmieniał) odpłatność ustaloną wcześniejszymi decyzjami, dotyczącymi okresów wskazanych w pkt 1- 7 decyzji. Wynika to po pierwsze z tego, że z wyjątkiem decyzji z 7 sierpnia 2012r., kolejne decyzje ustalające odpłatność M. O. za dalsze okresy pozostają w obrocie prawnym, gdyż nie stwierdzono ich nieważności (stwierdzono nieważność tylko decyzji z 7 sierpnia 2012r.), a więc nie można było ponownie ustalić odpłatności za te same okresy oraz po drugie organ ustalając odpłatność brał obecnie pod uwagę dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego, który M. O. osiągała już w 2012r., lecz o którym nie poinformowała organu przed wydaniem wskazanych decyzji ustalających odpłatność. Organ wydając zaskarżoną decyzję uwzględniał więc okoliczność, która jest jedną z cech nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. ("świadczenie nienależnie pobrane - świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej"). Co więcej, w pkt 9-10 decyzji organ dokonał "zaliczenia" części należności na rzecz Gminy, co może sugerować, że zaskarżoną decyzją orzekał o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń i o jednoczesnym potrąceniu ich z należnościami Gminy wobec skarżącej, co było niedopuszczalne, ponieważ – jak wyżej wskazano - należności gminy powinny zostać ustalone w odrębnym trybie, a ponadto potrącenie nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej.

Ponadto słusznie podnosi pełnomocnik skarżącej, że przy orzekaniu zarówno na podstawie ar. 106 ust. 5 u.p.s., jak i o nienależnie pobranym świadczeniu czy o jego zwrocie, a także o wydatkach gminy należy uwzględniać terminy przedawnienia roszczeń, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. oraz przedawnienia wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, o którym mowa w art. 105 ust. 7 u.p.s.

Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie wymaga jasnego określenia jej przedmiotu, następnie podstawy prawnej oraz ustalenia i wskazania okoliczności faktycznych, które uzasadniają zastosowanie tej podstawy. Decyzje organów obu instancji nie spełniają tych wymagań.

W związku z tym Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935); o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 cyt. ustawy.

Organ musi jasno wskazać, co jest przedmiotem postępowania, w jakim trybie je prowadzi, wyjaśnić zastosowaną podstawę prawną i jej odniesienie do dokładnie ustalonego stanu faktycznego. Niewykluczone, że uporządkowanie kwestii związanych z opłatami i wydatkami za pobyt skarżącej w DPS sprawy będzie wymagało dodatkowo przeprowadzenia odrębnych postępowań. Oczywiście organ uwzględni, że tylko decyzja z 8 sierpnia 2012r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a pozostałe decyzje ustalające odpłatność pozostają w mocy; inne więc mogą okazać się podstawy prawne ewentualnego ustalania obecnie opłatności skarżącej za okres objęty nieważną decyzją, a inne w odniesieniu do decyzji pozostających w obrocie.