Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1049/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64e w zw.
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: z art. art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2216/22 oddalającego sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2216/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw X S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 1974/2020

w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. K.Ż i K.Ż.1 (dalej "skarżący") złożyli do Starosty [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm., dalej "u.g.n.") w zakresie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem nastąpiło na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 17 marca 1981 r. (AGKiM-8011/181) oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 11 stycznia 1977 r., nr GKM-8010/1/77 zezwalającej na ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w celu budowy linii elektroenergetycznej 400 kV oraz linii 110 kV. Przedmiotowe decyzje wydane zostały w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Starosta ustalił, że na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku [...] z dnia [...] lipca 2004 r. skarżący są właścicielami nieruchomości, będąc zarazem następcami prawnymi osób wywłaszczonych i przysługuje im legitymacja do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie.

Zawiadomieniem z 22 sierpnia 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania a następnie wystąpił do X z siedzibą w [...] (dalej "X") oraz Y z prośbą o przesłanie dokumentacji poświęconej nieruchomości objętej postępowaniem w zakresie wejścia na nieruchomość oraz ewentualnego ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Na zlecenie organu geodeta uprawniony J.S. przedłożył mapę do celów prawnych wyznaczającą granicę ingerencji we własność z tytułu obecności linii elektroenergetycznej i energetycznej na nieruchomości objętej postępowaniem. W dniu 15 maja 2019 r. rzeczoznawca majątkowy W.K.F.S. (uprawnienia zawodowe nr [...]) sporządziła operat szacunkowy określający wartość odszkodowania wynikającego z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ustalając wartość odszkodowania na kwotę [...] zł.

Decyzją z 31 marca 2020 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania w związku ze wskazanymi powyżej decyzjami zezwalającymi na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości w celu budowy linii elektroenergetycznych 400 kV oraz linii 110 kV oraz zobowiązał X oraz Y do wypłaty kwoty odszkodowania na rzecz wskazanych w decyzji współwłaścicieli nieruchomości.

Pismami z 16 kwietnia 2020 r. X oraz Y wniosły do Wojewody odwołania od decyzji Starosty, zarzucając rozstrzygnięciu: (-) błędne określenie stron postępowania, (-) niewyjaśnienie kwestii zdolności następców prawnych pierwotnych właścicieli do skutecznego występowania o wypłatę odszkodowania, (-) niepodjęcie w uzasadnieniu decyzji wątku uwag i pytań do operatu szacunkowego zgłoszonych w trakcie postępowania, (-) niewyjaśnienie w sentencji decyzji z czego wynika dokonany przez organ I instancji podział kwoty odszkodowania pomiędzy wyszczególnione w niej podmioty zobowiązane do zapłaty, (-) niewyjaśnienie nieprawidłowego podziału kwoty odszkodowania pomiędzy uprawnione podmioty oraz (-) niewskazanie, dlaczego w trakcie postępowania przeprowadzany był dowód z mapy dla celów prawnych skoro w treści rozstrzygnięcia organ rozpatrujący sprawę posłużył się tylko wyliczeniami dokonanymi przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia w przedmiocie uznania prawa spadkobierców pierwotnych właścicieli nieruchomości do zgłoszenia roszczenia, nie rozwijając jednak w treści uzasadnienia decyzji ani motywów ani podstawy prawnej czy orzecznictwa sądowego, na którym opiera swoje ustalenia. W ocenie Wojewody brak przywołania podstaw prawnych i orzecznictwa, dla których organ I instancji uznał powyższe ustalenie za niebudzące wątpliwości stanowi wadę decyzji mimo prawidłowości samej tezy. Organ podkreślił, że podmiotami uprawnionymi do odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie syngularnym. Wojewoda uznał za nieuzasadniony zarzut błędnego określenia stron postępowania oraz uznanie praw osoby, której roszczenia w świetle nie budzącej wątpliwości linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego bowiem już sama konstrukcja uzasadnienia wymagała ze strony organu I instancji rozwinięcia motywów i podstawy prawnej poczynionego ustalenia.

Za uzasadniony Wojewoda uznał zarzut dotyczący nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego, w wyniku czego pozbawiono stronę prawa do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie. Doręczenie zawiadomienia na adres pełnomocnika nie występującego w sprawie nie spełnia bowiem wymogów przewidzianych w art. 40 § 2 k.p.a. Podobnie, choć jedynie częściowo uzasadniony jest zarzut dotyczący braku ustosunkowania się do uwag złożonych do operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Wojewoda podniósł, że w zaskarżonej decyzji Starosta przywołał co prawda odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na pierwsze z dwóch złożonych w tej materii pism strony - nie wskazał jednak, czy w jego ocenie pismo to można uznać za wystarczające - podobnie jak nie wskazał dlaczego na drugie pismo strony odpowiedź nie została już udzielona.

Wojewoda podkreślił, że podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący błędnego podziału kwoty odszkodowania pomiędzy osoby uprawnione nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z treści działu II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem wynika bowiem do kogo i w jakiej wysokości należą udziały we współwłasności nieruchomości, który to podział jest tożsamy z dokonanym w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odrębną sprawą jest zaś brak szczegółowego rozwinięcia tego wątku w uzasadnieniu decyzji co zostanie omówione poniżej wraz z podobnym przypadkiem niewyjaśnienia motywów podziału kwoty ustalonego odszkodowania pomiędzy podmioty zobowiązane do jego zapłaty. Kolejny z podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczący braku wskazania, dlaczego w sprawie została sporządzona mapa dla celów prawnych także nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć w ocenie organu II instancji wytłumaczenie zasadności sporządzenia tego dowodu winno być tak sformułowane aby nie budziło wątpliwości stron.

Wojewoda podzielił podniesiony przez stronę zarzut dotyczący niejasnego podziału w sentencji decyzji kwoty odszkodowania pomiędzy dwa zobowiązane do jego zapłaty podmioty oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji motywów dokonania takiego podziału. W ocenie Wojewody Mazowieckiego decyzja administracyjna nie może zawierać ustaleń, co do których strony nie są w stanie zweryfikować na podstawie, jakich okoliczności czy dowodów organ dokonał takiego ustalenia czy rozstrzygnięcia a przedmiotowa decyzja we wskazanym powyżej zakresie dotknięta jest tego typu wadą w zakresie jej prawidłowego uzasadnienia i wykazania motywów i okoliczności na podstawie, których dokonano ustaleń.

Z powyższych względów Wojewoda uznał, iż Starosta nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania, a stwierdzone uchybienia uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazując sposób dalszego postępowania.

Pismem z dnia 17 lipca 2020 r. X, reprezentowana przez r.pr. A.K., wniosła do Sądu I instancji sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Wojewody, podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

- art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości, jest dziedziczne przez spadkobierców "osoby wywłaszczonej" na mocy instytucji prawa cywilnego - art. 922 k.c., w sytuacji gdy żaden przepis prawa cywilnego oraz administracyjnego, w szczególności u.g.n. nie zawiera upoważnienia do uwzględnienia w masie spadkowej roszczeń administracyjnoprawnych, a jednie cywilnoprawne;

- art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje - poza "osobami wywłaszczonymi" - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w ww. przepisach są także spadkobiercy "osób wywłaszczonych", a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w u.g.n. brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nabyli współwłasność przedmiotowej nieruchomości w drodze spadkobrania po H.Ż. - adresacie decyzji z dnia [...] marca 1981 r. zezwalającej przedsiębiorstwu państwowemu na czasowe wejście w teren celem budowy linii energetycznej. Nie są oni zatem, w ocenie X, uprawnieni do skutecznego domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wydania względem ich poprzednika prawnego, na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzji ograniczającej własność. To bowiem nie ich prawo własności zostało uszczuplone, lecz H.Ż. (ich poprzednika prawnego). W związku z administracyjnoprawnym charakterem odszkodowania z tytułu "wywłaszczenia" nie weszło ono w skład spadku, a więc tym osobom nie przysługuje. Spółka wskazała również, że konsekwencją stanowiska o administracyjnoprawnym charakterze roszczenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. powinno być uznanie, że ustalane w drodze administracyjnej odszkodowanie nie podlega przedawnieniu, ale też nie podlega dziedziczeniu.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1217/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe, wskazując, iż objęta obecnym sprzeciwem X decyzja kasatoryjna Wojewody została już prawomocnie skontrolowana przez Sąd w następstwie rozpatrzenia wcześniejszego sprzeciwu, wniesionego przez Y Sprzeciw ten został oddalony wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1812/20 a skarga kasacyjna Y została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 973/21.

Umarzając obecnie postępowanie ze sprzeciwu X, Sąd wskazał, że: (-) orzeczenie oddalające sprzeciw ma charakter deklaratywny i jego skutkiem pośrednim jest utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu lub czynności jako zgodnych z prawem, (-) sprzeciw wniesiony obecnie przez Skarżącą został oparty na tożsamych zarzutach, co wcześniejszy sprzeciw X, (-) zarzuty te podlegały już zatem ocenie sądu administracyjnego. W tej sytuacji w sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej, w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Postanowieniem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt I OZ 455/22, wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia X na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania, NSA uchylił postanowienie Sądu I instancji w całości i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Odmiennie NSA stwierdził brak podstaw do uznania, iż niniejsza sprawa została prawomocnie osądzona, wskazując przy tym na niemożność utożsamiania jej ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 1812/20 (I OSK 973/21), wynikającą z braku tożsamości stron. Okoliczność, że w postępowaniu I SA/Wa 1812/20 (I OSK 973/21) przedmiotem rozpoznania była ta sama decyzja oraz że sprzeciw w tamtej i w tej sprawie zawiera tożsame zarzuty nie świadczy o tożsamości spraw, a jedynie o zależności prejudycjalnej obu postępowań. Tym samym, nie sposób uznać, że w tej sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Z kolei, odmówienie X prawa do sądu w tej sprawie mogłoby zostać zakwalifikowane jako pozbawienie go możności obrony swych praw, co stanowi jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożony w sprawie sprzeciw. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że kwestią sporną w sprawie jest legitymacja skarżących do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania jako spadkobierców po H.Ż. - adresacie decyzji z dnia 17 marca 1981 r., zezwalającej przedsiębiorstwu państwowemu na czasowe wejście w teren celem budowy linii energetycznej. W ocenie Sądu istota sprawy sprowadza się zatem do konieczności przesądzenia, czy okoliczności faktyczne, które w ocenie Wojewody nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji, dotyczące uprawnień przysługujących skarżącym w przedmiocie uznania ich za stronę postępowania, mogły zostać wyjaśnione przez Wojewodę na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez konieczności stosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że zagadnienie dotyczące zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, było już przedmiotem orzekania sądów administracyjnych. W ugruntowanym orzecznictwie tych sądów nie budzi wątpliwości, że w opisanych okolicznościach roszczenie odszkodowawcze należy rozpatrywać w świetle przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2635/14, z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 807/21). Odpowiednikiem art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. jest regulacja zawarta w art. 124 u.g.n. W myśl zaś art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd stwierdził, że Wojewoda prawidłowo uznał, iż skarżący są osobami uprawnionymi do domagania się, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, na skutek jej zajęcia w oparciu o decyzje Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] marca 1981 r. i 11 stycznia 1977 r. Sąd nie zgodził się z poglądem Spółki, opartym na powołanych w sprzeciwie orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 993/19 i 29 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 740/19, gdzie wskazano, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu, a prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Sąd podzielił natomiast w całości te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, które dopuszczają możliwość przyznania odszkodowania w sytuacji gdy wnioskujący jest spadkobiercą osoby wywłaszczonej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r., sygn. akt: I OSK 793/17, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 406/20). Tym samym w ocenie Sądu przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być dokonane w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy – wywłaszczonego właściciela. Przy tym pogląd, że osobą uprawnioną do żądania przedmiotowego odszkodowania jest również spadkobierca osoby wywłaszczonej znalazł akceptację także w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19).

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja o uchyleniu decyzji Starosty w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zgodna z prawem. Słusznie organ II instancji uznał, że roszczenie o przyznanie odszkodowania przysługuje nie tylko osobie wywłaszczonej, ale też jej następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Wojewoda dokonał też prawidłowej oceny, że w okolicznościach niniejszej sprawy (nieprawidłowe doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nieustosunkowanie się do argumentów strony dotyczącej operatu szacunkowego, nieprawidłowe uzasadnienie decyzji) Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego. W sprawie zostały zatem spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw Spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła X reprezentowana przez r.pr. I.F. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zmianami, dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływana jako k.p.a.; aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zmianami, przy czym w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie przepisu obowiązującej w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 czerwca 2020 r. nr 1974/2020 - tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami) i art. 136 § 1 k.p.a., a także art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej powoływana jako u.g.n.; aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zmianami; przy czym w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie przepisu obowiązującej w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 czerwca 2020 r. nr 1974/2020 - tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zmianami), art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej powoływana jako ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.; Dz.U. z 1958 r., nr 17, poz. 70 ze zmianami), jak również naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez:

1. wykroczenie poza zakres rozpoznania sprzeciwu przez sąd administracyjny, określony w przepisie art. 64e P.p.s.a.,

2. zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny tego czy dostrzeżone przez Wojewodę Mazowieckiego uchybienia w zaskarżonej odwołaniem decyzji Starosty [...] z 31 marca 2020 r. mogły być usunięte na etapie postępowania odwoławczego czy też ich rodzaj lub waga uniemożliwiały ich naprawienie w postępowaniu przed organem odwoławczym, albowiem WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał oceny legitymacji materialnej K.Ż.1 i K.Ż. do żądania ustalenia odszkodowania związanego z wydaniem decyzji Naczelnika Miasta i [...] nr [...] z [...] marca 1981 r. (AGKiM-8011/181) oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 11 stycznia 1977 r. (GKM-8010/1/77) na s. 8-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to jest dokonał oceny stosowania w kontrolowanej sprawie przepisów prawa materialnego w postaci powołanych regulacji art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., natomiast kwestię podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. przez Wojewodę Mazowieckiego omówił w zaledwie 3 zdaniach zawartych na s. 13 i 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawierają żadnych rozważań na temat tego, czy uchybienia dostrzeżone przez Wojewodę mogły być usunięte na etapie postępowania odwoławczego, zatem nie dokonał oceny kwestii wymaganych w przepisie art. 64e P.p.s.a. w konsekwencji czego zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej i nie może się ostać, a oddalenie sprzeciwu Spółki było przedwczesne, ponieważ WSA w Warszawie nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchybienia w postępowaniu przed Starostą [...] i w wydanej przez ten organ decyzji nr 231/GM/2020 z 31 marca 2020 r. sięgały tak daleko, że niedopuszczalnym było ich sanowanie w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Mazowieckim, a w konsekwencji - że koniecznym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, zamiast decyzji merytorycznej, będącej zasadą w postępowaniu odwoławczym w postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o powyższe, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz X kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych,

3. przyznanie pełnomocnikowi X dostępu do akt w postaci elektronicznej, stosownie do treści art. 12a § 5 i 5a P.p.s.a.

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a P.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wyszedł poza zakres rozpoznania sprzeciwu, określony w art. 64 e P.p.s.a. Na s. 8-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie rozważał kwestię tego, czy spadkobiercy osoby wywłaszczonej są uprawnieni do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia. Podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Mazowieckiego WSA w Warszawie omówił w zaledwie trzech zdaniach na s. 13 i 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd skupił się jedynie na tym, czy wnioskodawcy K.Ż.1 i K.Ż. są uprawieni do żądania ustalenia odszkodowania związanego z wywłaszczeniem, a nie na tym, czy dostrzeżone przez Wojewodę Mazowieckiego uchybienia w decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 31 marca 2020 r. uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Podniesiono, że w zaskarżonym wyroku zupełnie pominięta została kwestia tego czy uchybienia dostrzeżone przez Wojewodę Mazowieckiego mogły zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że co najmniej część ze wskazanych na s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku uchybień nie wymaga ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji - przykładowo, wady uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, w tym brak odniesienia się do zarzutów względem operatu szacunkowego, mogą zostać usunięte poprzez sporządzenie poprawnego uzasadnienia przez organ odwoławczy. Ewentualne uchybienia w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania również mogą być usuwane w toku postępowania w sposób, który zapewni udział w postępowaniu wszystkim jego stronom, a organ odwoławczy jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego - samodzielnie bądź poprzez zlecenie dodatkowego postępowania organowi I instancji w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w konsekwencji powyższego zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, a oddalenie sprzeciwu Spółki było przedwczesne. WSA w Warszawie nie dokonał bowiem oceny tego, czy uchybienia w postępowaniu przed Starostą [...] i w wydanej przez ten organ decyzji z dnia 31 marca 2020 r. sięgały tak daleko, że niedopuszczalnym było ich sanowanie w postępowaniu odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (w tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ I instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (zob. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). Przepisy prawa materialnego, określając przesłanki do wydania określonej decyzji, wyznaczają w ten sposób zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie.

W sprawie niniejszej przedmiotem postępowania jest ustalenie na rzecz K.Ż. i K.Ż.1., na podstawie art. 124, art. 128 ust. 4, art. 129, art. 130 i art. 132 u.g.n. odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina [...], dla której prowadzona jest KW nr [...].

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, podnieść należy, że za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Co prawda w złożonej skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia powyższego przepisu niemniej zwrócić uwagę należy, że przepis art. 64e P.p.s.a. (powołany w zarzutach skargi kasacyjnej), jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 P.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny tego czy dostrzeżone przez Wojewodę Mazowieckiego uchybienia w zaskarżonej decyzji Starosty [...] mogły być usunięte na etapie postępowania odwoławczego czy też ich rodzaj i waga uniemożliwiły ich "naprawienie" w postępowaniu przed organem II instancji. Lakoniczne wymienienie przez Sąd (na stronie 14 uzasadnienia) dostrzeżonych przez organ II instancji naruszeń w prowadzeniu przez organ I instancji postępowania, nie może być uznane za wyczerpujące. Sąd I instancji winien był odnieść się do powyższych kwestii w sposób obrazujący czy dostrzeżone uchybienia rzeczywiście wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, a czego nie uczynił. W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji naruszył także powołany w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji wyszedł poza zakres rozpoznania sprzeciwu z uwagi na dokonanie ceny legitymacji materialnej K.Ż.1. i K.Ż. do żądania ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po pierwsze zarówno organ I instancji jak i Wojewoda przesądzili tę kwestię, po drugie natomiast takie było żądanie zawarte w złożonym w niniejszej sprawie sprzeciwie. Zarzuty w nim wskazane koncentrowały się na kwestii uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być dziedziczone przez spadkobierców "osoby wywłaszczonej", skoro przepisy u.g.n. nie zawierają upoważnienia w masie spadkowej roszczeń administracyjnych a jedynie cywilnoprawne. Niemniej trafne są spostrzeżenia skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skupił się jedynie na wcześniej poruszanej kwestii, nie odnosząc się w żadnej mierze do wytkniętych organowi I instancji uchybień.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny decyzji pod kątem przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.