Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 164/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, pkt 23, art. 39 ust.1, art.40 ust. 1 i 2, ust. 12,
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor sądowy Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi "A" Spółka jawna H. J., R. J., P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2023 r. Nr SKO.41/129/DR/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Lu 164/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. j. H. J., R. J., P. J. (dalej jako "skarżąca" lub "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2023 r. w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Dnia [...] sierpnia 2021 r. pracownicy Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie podczas kontroli terenowej stwierdzili, że skarżąca umieściła w pasie drogowym przy Al. [...] reklamę o wymiarach 1,45 m x 2,00 m (każda ze stron o łącznej powierzchni reklamowej 5,80 m2) oraz o wymiarach 1,25 m x 2,80 m (każda ze stron o łącznej powierzchni reklamowej 7,00 m2) na betonowym fundamencie. Ustalono również, że przedmiotowa reklama ustawiona została bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W związku z powyższym Prezydent Miasta Lublin decyzjami z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] lutego 2022 r., [...] marca 2022 r., [...] marca 2022 r. oraz [...] maja 2022 r. nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Decyzje te stały się ostateczne i prawomocne.

Natomiast od decyzji nr [...] z dnia [...] maja

2022 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca

2022 r. skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Lublinie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. SKO w Lublinie uchyliło decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2022 r. i przekazało sprawę

do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji dokonał oględzin na miejscu oraz pozyskał dokumentację geodezyjną. Zgodnie

z dokumentacją reklama usytuowana była w obrębie pasa drogowego ulicy [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 27.998,28 zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia

3 maja 2022 r. do dnia 5 października 2022 r. (156 dni).

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, jednak decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu argumentowano, że zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

a także zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza,

w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest obciążone odpowiedzialnością karno-administracyjną. Natomiast zasady ustalania opłaty uregulowane zostały

w art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych.

Dalej wyjaśniono, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z definicji tej wynika że pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą oraz, że w granicach pasa drogowego znajdują się nie tylko droga rozumiana jako pas jezdni, ale również obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem

i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pas drogowy może być szerszym obszarem gruntu niż tylko ten, który zajmuje droga oraz wymienione obiekty i urządzenia, chodzi bowiem o grunt, w którym droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne są zlokalizowane, a nie który zajmują. Stąd też pas drogowy może obejmować znajdujące się w nim obiekty takie jak chodniki, stanowiące infrastrukturę przeznaczoną do ruchu pieszych, ścieżki rowerowe oraz trawniki. Istotne jest jednak, że wszystkie te obiekty muszą wchodzić w skład nieruchomości określonej w ewidencji gruntów jako pas drogowy.

Podkreślono, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i że był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Kolegium – w przedmiotowej sprawie odpowiedzialność administracyjna wynika z niezgodnego z obowiązującymi przepisami zajęcia pasa drogowego przez obiekt niezwiązany z utrzymaniem drogi publicznej, czyli przez reklamę, tj. umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SKO wyjaśniło, że pod pojęciem "tablicy reklamowej" - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast przez reklamę należy rozumieć upowszechnienie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

W związku z powyższym ustawiona tablica zawierająca informację

o prowadzonej przez skarżącą działalności handlowej w danej lokalizacji i możliwości skorzystania ze świadczonych przez nią usług, stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Dalej wyjaśniono, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa,

w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania

i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że

w aktach postępowania organ I instancji zgromadził kopię mapy ewidencyjnej (k. 60)

i mapy zasadniczej (k. 59) z zaznaczeniem miejsca posadowienia przedmiotowej reklamy i granicami pasa drogowego oraz wypis z rejestru gruntów wskazujący na tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, a także protokół kontroli z dnia 5 października 2022 r. (k.68). W opinii Kolegium stanowią one wystarczający materiał dla wykazania zajęcia pasa drogowego w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa i pozwalają na zdefiniowanie tak przedmiotu postępowania, jak i podmiotu, na który powinna zostać nałożona kara.

W związku z tym podmiot, który umieszcza reklamę w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia powinien liczyć się z odpowiedzialnością przewidzianą przez obowiązujące przepisy prawa.

Podsumowując – Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że należy podzielić stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji

i uznać, że argumenty podniesione w odwołaniu są bezzasadne.

Jednocześnie w końcowym akapicie wskazano, że podstawowa dla sprawy okoliczność - umieszczenie reklam w pasie drogowym w określonym czasie - nie została należycie wyjaśniona i udowodniona, zaskarżoną decyzję należało uchylić,

a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem uwag zawartych powyżej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a."),

w związku z art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, bowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 listopada 2022 r., a jednocześnie bez odniesienia się w uzasadnieniu do stanu faktycznego sprawy stwierdził, że "podstawowa dla sprawy okoliczność - umieszczenie reklam w pasie drogowym w określonym czasie - nie została należycie wyjaśniona

i udowodniona, zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem uwag zawartych powyżej";

2. art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów stawianych w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., a także poprzez brak odniesienia się do wszystkich pozostałych zarzutów odwołania, co doprowadziło do braku dokładnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej

i dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy;

- brak rozpatrzenia i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym brak zebrania i przedstawienia dowodów na fakt, że w okresie od

3 maja 2022 r. do dnia 21 czerwca 2022 r. w obrębie pasa drogowego drogi wojewódzkiej umieszczona była reklama, bowiem Kolegium w decyzji z dnia

[...] sierpnia 2022 r. jednoznacznie wskazało, iż brak jest dowodów na to, aby spółka umieściła reklamy w określonym przez organ czasie i miejscu,

a zdjęcie z dnia 31 maja 2022 r. o godz. 9:22 z wnętrza pojazdu nie może stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., natomiast organ po ponownym przeprowadzeniu postępowania nie uzupełnił materiału dowodowego w tym zakresie;

- błędne przyjęcie, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za usytuowanie fundamentu reklamy, w sytuacji, gdy fundament nie jest własnością spółki, nie został posadowiony przez spółkę, a tym samym w sposób nieuprawniony organ I instancji dokonał nałożenia na spółkę kary pieniężnej za okres od dnia 3 maja 2022 r. do 5 października 2022 r., a obowiązkiem organu jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie tegoż fundamentu.

W ramach tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w aktach administracyjnych brak jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], uchylającej i przekazującej do ponownego rozpatrzenia decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Informacja o wydaniu tej decyzji jest w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2022 r. (k. 73 verte). Nie jest to jednak okoliczność sporna pomiędzy stronami, dlatego też Sąd przyjmuje, za organem I instancji, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w okresie od 3 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. została uchylona.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jego zarządcy w okresie od dnia 3 maja 2022 r. do dnia 5 października 2022 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia

5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1768), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 (ustawa o drogach publicznych) w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

Analizując mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniach stwierdzonego zajęcia pasa drogowego, pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy

o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy

o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza,

w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 - 6 ustawy o drogach publicznych).

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, jak bowiem wynika z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zezwolenie, na zajecie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77

§ 1 i art. 80 k. p. a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9-10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta

w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia

w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

W ocenie Sądu materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, w postaci kopii mapy ewidencyjnej (k. 60) i mapy zasadniczej (k. 59)

z zaznaczeniem miejsca posadowienia przedmiotowej reklamy i granicami pasa drogowego oraz wypis z rejestru gruntów wskazujący na tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, a także protokół kontroli z dnia

5 października 2022 r. - jest wystarczający do uznania, że doszło w niniejszej sprawie do zajęcia pasa drogowego. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącą.

Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 6,

art. 7, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., należy uznać za niezasadne.

Kolejnymi elementami stanu faktycznego podlegającymi ustaleniu,

a niezbędnymi do nałożenia odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego jest jednoznaczne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego oraz tego, czy przedmiot umieszczony w pasie drogowym stanowi reklamę.

W związku z tym odnosząc się do zarzutów kwestionujących uznanie skarżącej za podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego, należy wyjaśnić, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy)

w pasie drogowym jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot, na którego rzecz reklama została zamontowana. Ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma

z konieczności charakter domniemania faktycznego. Domniemanie to nie zostało przez skarżącą obalone przeciwdowodem. Należy podkreślić, że bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście posadowił obiekt reklamowy, gdyż sankcje określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych są konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez co należy rozumieć nie tylko osobiste posadowienie obiektu w ramach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, lecz także użytkowanie obiektu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez uprzedniego uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym,

a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11;

z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt

II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca

2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia

2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy.

Skarżąca nie kwestionowała, że treść reklamy dotyczy jej działalności gospodarczej. W szczególności nie twierdziła, że reklama nie ma z jej przedsiębiorstwem nic wspólnego i należy do innego podmiotu mającego siedzibą

w sąsiedztwie. Skarżąca jedynie ogólnikowo kwestowała swoją odpowiedzialność jednocześnie nie wskazując na kogoś innego, kto miałby interes w umieszczeniu reklamy o treści wskazującej na przedsiębiorstwo skarżącej. Materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że reklama mogła zostać umieszczona

w pasie drogowym przez inny podmiot niż skarżąca.

W konsekwencji w ocenie Sądu zupełnie gołosłowne są argumenty o braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony w tej sprawie.

Sąd podziela także jednolitą linię orzeczniczą, z której wynika, iż pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć szeroko. Stosownie do treści tego przepisu reklama to "umieszczone

w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe

w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 i 1002), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916)".

W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA wskazał, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Jednoczenie NSA stwierdził, że reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (analogicznie w wyroku NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11).

W wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, NSA wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi

o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej" (por. także wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

W związku z tym – w ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia, że to skarżąca ponosi odpowiedzialność za usytuowanie fundamentu reklamy, w sytuacji, gdy fundament nie jest własnością spółki, nie został przez nią posadowiony, a obowiązkiem organu było ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie tegoż fundamentu – są zupełnie chybione w świetle jednolitego orzecznictwa sądów, uznających za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie tylko samą treści nośnika (baner reklamowy czy tablicę reklamową), ale także jego elementy konstrukcyjne, w tym fundamenty, podpory, konstrukcję szkieletową czy inne elementy, na których umieszczony jest baner zawierający treść czy logo.

Skarżąca podnosi również, że brak jest dowodów na fakt, że w okresie od

3 maja 2022 r. do dnia 21 czerwca 2022 r. w obrębie pasa drogowego umieszczona była reklama. Brak jest dowodów na to, aby spółka umieściła reklamy w określonym przez organ czasie i miejscu, a zdjęcie z dnia 31 maja 2022 r. o godz. 9:22 z wnętrza pojazdu nie może stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w sprawie spornej reklamy organ I instancji prowadził wcześniej postępowanie administracyjne, które zostało zakończone wydaniem pięciu następujących po sobie decyzji, z których każda jest ostateczna. Decyzje te nakładały na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi odpowiednio w okresie od 27 sierpnia 2021 r. do

22 grudnia 2021 r., od 23 grudnia 2021 r. do 1 lutego 2022 r., od 2 lutego

2022 r. do 1 marca 2022 r., od 2 marca 2022 r. do 31 marca 2022 r. oraz

od 1 kwietnia 2022 r. do 2 maja 2022 r. Zaskarżona decyzja dotyczy zatem kontynuowania zajęcia przez skarżącą pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, że

27 sierpnia 2021 r. pracownicy Wydziału Zajęcia Pasa Drogowego Zarządu Dróg

i Mostów w Lublinie ujawnili fakt zajęcia pasa drogowego, następnie w dniu

5 października 2022 r. podczas oględzin miejsca umieszczenia reklamy w pasie drogowym potwierdzono dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez sporną reklamę bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

W świetle powołanego wyżej materiału dowodowego, a w szczególności braku jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na usunięcie reklamy z pasa drogowego, Sąd nie ma wątpliwości, że przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej – [...] w Lublinie w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji.

Z przytoczonych wyżej powodów należało uznać, że organy wywiązały się

z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne co do okresu zajęcia pasa drogowego nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez stronę. Zauważyć jednak trzeba, że z tak rozumianej zasady oficjalności postępowania nie wynika, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona może zachowywać się biernie, bowiem jeśli z konkretnych okoliczności zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest przedstawić organowi stosowne fakty i wskazać dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Tymczasem skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła argumentów, jak i dowodów, które świadczyłyby o tym, że sporna reklama została przez nią rozebrana co najmniej do dnia wydania decyzji przez organ II instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2023 r., sygn. II GSK 133/20).

Na koniec należy, zdaniem Sądu, odnieść się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności w treści zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie bowiem wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast w ostatnim akapicie uzasadnienia zawarto stwierdzenie, że "zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia".

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska.

Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku

w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447

i n., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak,

J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.). Uzasadnienie stanowi niewątpliwie integralną część decyzji w znaczeniu formalnoprawnym jako składnik decyzji. Nie stanowi ono jednakże części rozstrzygnięcia decyzji, tylko bowiem w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA w Warszawie z 15.08.1985 r., III SA 730/85, GAP 1987/5, s. 43, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie.

O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że

w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ

I instancji. W doktrynie trafnie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 488), a w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia uzasadnienie ma służyć ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji. Strona jest związana treścią rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnieniem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 107, por. wyrok SN z dnia 7 września 2017 r. III UK 199/16 oraz wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. I OSK 811/10, a także wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2018 r. I OSK 873/18, z dnia 20 września 2016 r. I OSK 1065/16).

Sąd nie ma wątpliwości, że rozstrzygnięcie i podstawa prawna są spójne

i w sposób jednoznaczny wyrażają istotę podjętej decyzji. Zaskarżona bowiem decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ostatni akapit należy traktować jako omyłkę i niepotrzebne powielenie fragmentu z poprzedniej decyzji Kolegium. Jednak, aby inne naruszenie przepisów postępowania mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi – skarżący musi wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A w ocenie Sądu wpływu takiego nie ma.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).