Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2425/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż., A. C., M. K., A. K., E. D., J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1316/22 w sprawie ze skargi M. Ż., A. C., M. K., A. K., E. D.j, J. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., IV SA/WA 1316/22 oddalił skargę M. Ż., A. C., A. K., E. D., J. L., M.K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] Naczelnik Miasta Z. i Gminy T. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2.296 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność A. C., M. C., A. C. i M.Ż., natomiast decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] Naczelnik Miasta Z. i Gminy T. orzekł o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. Pismem z 15 lipca 2020 r., uzupełnionym pismem z 29 września 2020 r. M. Ż., A. C., A. K., E. D., J. L. i M. K. wystąpili do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] listopada 1979 r. Od decyzji Wojewody Małopolskiego wnioskodawcy wnieśli odwołanie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2021 r. Minister w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Organ odwoławczy wskazał także, że w przedmiotowej sprawie, pomimo licznych wystąpień Wojewody Małopolskiego do: Urzędu Miasta Z., Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Archiwum Narodowego w K., Archiwum Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Starostwa Powiatowego w Z., Archiwum Akt Nowych i stron postępowania, nie odnaleziono akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości i przyznania z tego tytułu odszkodowania. Udało się pozyskać jedynie decyzję Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] i decyzję Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania oraz odpis księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przepisy postępowania administracyjnego nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie odszkodowawcze, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz.U.1951.19.149 ze zm.), oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U.1957.12.66), dalej jako "rozporządzenie". Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W związku z treścią powyższych przepisów organ odwoławczy uznał, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowywania akt sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu braku akt. Jednocześnie brak jest podstaw by twierdzić, że oryginał decyzji nigdy nie istniał. Organ zwrócił uwagę, że na znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji widnieje pieczęć właściwego organu, a także własnoręczny podpis osoby upoważnionej. A zatem fakt nieodnalezienia oryginału decyzji nie oznacza, że nie została wydana decyzja właściwego organu administracji, jako akt konkretyzujący indywidualne prawa i obowiązki oznaczonych podmiotów. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym.

W tych warunkach Minister dokonał oceny legalności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] listopada 1979 r. w oparciu o posiadaną kserokopię tej decyzji. Wskazał, że szczątkowy materiał dowodowy powoduje, iż nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy zostały wypełnione wszystkie przesłanki określone w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 ze zm., dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.". Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., o wszczęciu postępowania organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego. Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego. Jak wynika z wpisu w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, pismem Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z [...] stycznia 1978 r. nr [...] zawiadomiono strony o postępowaniu wywłaszczeniowym zmierzającym do odjęcia prawa własności działki nr [...] o powierzchni 2.296 m2 na cele budowy osiedla mieszkaniowego "K.". Brak dokumentów archiwalnych uniemożliwia dokonanie oceny treści zawiadomienia w kwestii jego braków formalnych, a tym samym uniemożliwia jego zakwestionowanie. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W aktach sprawy nie zachował się protokół rozprawy, jednakże z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1978 r. wynika, że wywłaszczenia dokonano po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, a zatem bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów. W takiej sytuacji organ nadzoru nie ma możliwości podważania prawidłowości działania organu orzekającego w sprawie. Z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1979 r. wynika, że odszkodowanie przyznano na podstawie opinii biegłego do spraw wywłaszczeniowo-odszkodowawczych z listy Wojewody Nowosądeckiego – mgr inż. J. L. z dnia 22 listopada 1977 r. i zarządzenia Naczelnika Miasta Z. Nr 2/74 z dnia 24 stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miasta Z. oraz gmin K. i P. (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1974 r. Nr 4, poz. 43). Zarządzenie Naczelnika Miasta Z. Nr 2/74 zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zgodnie z którym wysokość stawki odszkodowania za grunty położone na określonych obszarach ustalał właściwy organ na podstawie wytycznych wojewody. W niniejszym postępowaniu było to zarządzenie Nr 3/73 Wojewody Krakowskiego z dnia 17 grudnia 1973 r. w sprawie wytycznych do ustalenia stawki odszkodowania za wywłaszczane grunty. Zgodnie zarządzeniem Nr 2/74 za wywłaszczone grunty rolne osób fizycznych, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania, obowiązywała stawka w wysokości 18 zł za 1 m2. Jak wynika z decyzji z dnia 13 listopada 1979 r., odszkodowanie przyznano w prawidłowej wysokości 41.328 zł, będącej iloczynem wywłaszczonej powierzchni i stawki odszkodowania (2.296 m2 x 18 zł). Organ wskazał, że w powyższym okresie nie istniał wolny rynek, a szacowanie gruntu opierało się na podstawie sztywnych stawek. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było zatem nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a przez przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. W związku z powyższym Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] listopada 1979 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skierowania decyzji odszkodowawczej do zmarłej w dniu 7 lipca 1947 r. A. C., organ odwoławczy stwierdził, że wskazanie w osnowie decyzji właścicieli hipotecznych stanowiło jedynie element opisujący, identyfikujący nieruchomość, ponieważ zarówno w dniu orzekania o wywłaszczeniu, jak i o odszkodowaniu A. C. była nadal ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] obejmującej przedmiotową nieruchomość. Ujawnienie spadkobierców nastąpiło dopiero na wniosek z dnia 13 czerwca 1988 r. Zdaniem organu nadzoru w okresie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego nieruchomość objęta powyższą księgą wieczystą miała nieaktualny stan prawny bowiem spadkobiercy zmarłej współwłaścicielki nie ujawnili prawa własności, zgodnie z art 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U.1946.57.320 ze zm.), który w zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej. Organ nadzoru uznał, że ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości.

W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby decyzja Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia 13 listopada 1979 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

M. Ż., A. C., A. K., E.D., J. L. i M.K. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. oddalił skargę, stwierdzając słuszność stanowiska organu nadzoru o braku podstaw do uznania ww. decyzji Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] listopada 1979 r., za dotkniętą jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji potwierdził, że nie zachował się materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji, za wyjątkiem kopii samej decyzji. Jednak ta okoliczność nie mogła wpłynąć na ocenę, że decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą. Analiza treści kontrolowanej decyzji pozwoliła na ocenę, że w dacie jej wydania stan faktyczny był ustalony prawidłowo i uzasadniał przyznanie odszkodowania w wysokości ustalonej w decyzji za wywłaszczenie działki stanowiącej przedmiot współwłasności. Sąd I instancji podkreślił, że mimo niezachowania się protokołu rozprawy, z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wydanej w dniu 3 czerwca 1978 r. wynika, iż wywłaszczenia dokonano po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozprawy. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji odszkodowawczej wynika natomiast, że odszkodowanie przyznane zostało na podstawie opinii biegłego i zarządzenia Naczelnika Miasta Z. Nr 2/74 z dnia 24 stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miasta Z. oraz gmin K. i P. Oznacza to, że opinia szacunkowa została sporządzona przez uprawnionego biegłego, a organ zapoznał się z opinią.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że decyzja odszkodowawcza rozstrzygała nie tylko o uprawnieniu do odszkodowania nieżyjącej już w dacie jej wydania A.C., ale także o uprawnieniu innych osób. Wyszczególnione w treści decyzji inne osoby to współwłaściciele nieruchomości, których udziały w prawie własności zostały ujawnione w księdze wieczystej. Kontrolowana decyzja nie określała więc wyłącznie sytuacji prawnej osoby nieżyjącej i z tego powodu nie może być uznana za akt wydany z rażącym naruszeniem prawa. Treść wydanej decyzji wskazuje, że została ona skierowana do właściwych podmiotów tj. żyjących współwłaścicieli nieruchomości oraz spadkobierców A. C. Brak wskazania w decyzji z imienia i nazwiska oraz adresu spadkobierców stanowiło naruszenie prawa, ale biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy nie można było zakwalifikować tego naruszenia jako rażącego. Niezapewnienie osobom tym prawa do czynnego udziału w toku postępowania stanowi naruszenia prawa, które można rozpatrywać wyłącznie pod kątem wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Nie jest to natomiast podstawa do stwierdzenia nieważności. Odrębność powyższych postępowań nadzwyczajnych polega na tym, że przyczyny wznowienia postępowania odnoszą się do wad postępowania administracyjnego, zaś okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji – do wad tego aktu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. Ż., A. C., A. K., E. D., J. L. i M. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez poczynienie przez organ administracji błędnej, całkowicie dowolnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na fakt, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Urzędem Miasta Z. i Gminy T. znak [...] skierowano decyzję do osoby zmarłej w chwili rozpoczęcia postępowania, a co za tym idzie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] listopada 1979 r., pomimo uznania, iż została ona skierowana do nieokreślonych spadkobierców A. z G. G. C., podczas gdy ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa organ winien stwierdzić jej nieważność;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 25, art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) przez niezastosowanie i oddalenie skargi na odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] listopada 1979 r. mimo skierowania jej do osoby zmarłej, podczas gdy ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa organ winien stwierdzić jej nieważność.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zastały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołują się do kwestii skierowania decyzji odszkodowawczej do osoby zmarłej, a tym samym pozostają w ścisłym związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego, do postawionych zarzutów należy odnieść się łącznie.

W badanej skardze kasacyjnej zarzucono wadliwe nieuznanie rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 25, art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1979 r., z uwagi na nieuwzględnienie, że decyzja ta skierowana została do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowił, iż decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Z kolei art. 25 k.p.a. wskazywał, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 26 k.p.a. stanowił, iż stronami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne. Natomiast art. 27 § 1 k.p.a. wskazywał, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Przechodząc w takiej sytuacji do oceny zarzutów kasacji należy zauważyć, iż objęta postępowaniem wywłaszczeniowym nieruchomość, z uwagi na śmierć jednego z jej współwłaścicieli i nieujawnienie w księdze wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości następców prawnych, nie miała uregulowanego stanu prawnego w czasie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Prowadzenie w takiej sytuacji postępowania wywłaszczeniowego nie może być jednak postrzegane jako naruszenie prawa, bowiem przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podobnie zresztą jak obecnie obowiązujące przepisy art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2023.344 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", dopuszczały prowadzenie tego rodzaju postępowania wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przewidywał to w szczególności art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowiąc, że obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Podobnie, art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowił, iż we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić. Natomiast art. 20 owej ustawy wskazywał, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela.

Pomimo tego, że szczątkowość odnalezionych dokumentów archiwalnych nie pozwala na pełną weryfikację działań organu administracji podjętych w postępowaniu wywłaszczeniowym, to w okolicznościach badanej sprawy jest jasne, bowiem wynika to z zachowanych odpisów decyzji, że grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r., w udziale wynoszącym 13/16 części całości należał do A. C., która w owym czasie już nie żyła, bowiem zmarła [...] lipca 1947 r. W decyzji wywłaszczeniowej nie orzeczono o odszkodowaniu, a to z uwagi na nieustalenie stanu prawnego nieruchomości. Wskazano wówczas: "Odszkodowanie zostanie orzeczone odrębną decyzją po uregulowaniu stanu prawnego". Z powyższego zatem wynika, że organ administracji już podczas orzekania o wywłaszczeniu miał wiedzę o śmierci współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. Niesporne jest także, że następcy prawni zmarłej współwłaścicielki nie ujawnili w księdze wieczystej nabytego prawa i nie figurowali w niej w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, co stanowiło naruszenie ówcześnie obowiązującego art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U.1946.57.320 ze zm. ), który na właściciela nieruchomości nakładał obowiązek ujawnienia swego prawa. Ujawnienie spadkobierców nastąpiło dopiero na wniosek z dnia 13 czerwca 1988 r.

Należy także dostrzec, iż z treści odnalezionych decyzji wynika, że między datami decyzji wywłaszczeniowej i decyzji odszkodowawczej nie doszło do zmiany stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a mimo to w dniu 13 listopada 1979 r. wydana została decyzja odszkodowawcza. W decyzji tej wpisano jako współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości – A. C., przy czym zaznaczono, że "- nie żyje" (pkt 1. decyzji odszkodowawczej). Natomiast w pkt 3. tejże decyzji zobowiązano podmiot uprawniony z decyzji wywłaszczeniowej, tj. Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Z. "do wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela (współwłaściciela) nieruchomości", w tym na rzecz "1. A. C. – odszkodowanie w wys. 33.579. zł (...)". Jednocześnie w tej części decyzji odszkodowawczej, w której wskazano: "otrzymują" podano, iż "A. C. – nie żyje – spadkobierców zawiadamia się przez wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Z. i Gminy T.".

Konfrontując powyższą treść decyzji odszkodowawczej z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. należy dostrzec, iż ustawa ta samodzielnie określała elementy decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy, orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Powyższa regulacja nie może być jednak odczytywana w oderwaniu od przywołanych powyżej przepisów tej ustawy, pozwalających wszcząć i prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. Powyższe wskazuje, iż nie w każdym przypadku istniała możliwość identyfikacji właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a zatem przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie może być odczytywany jako przewidujący bezwzględną konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej, w kontekście wskazania z imienia, nazwiska i adresu osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., I OSK 4160/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. powinien być interpretowany także z uwzględnieniem treści art. 24 tej ustawy, zgodnie z którym jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy wskazać właściciela nieruchomości, a jeżeli zgłosi się w toku postępowania inna osoba, nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, która udowodni swoje prawo własności do nieruchomości i zostanie dopuszczona do postępowania, jako uprawnionego do odszkodowania należy wskazać tę osobę, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Z dowodów ujawnionych w toku badanego postępowania nie wynika aby w postępowaniu odszkodowawczym ujawniły się osoby uprawnione do odszkodowania w związku ze śmiercią wpisanej w księdze wieczystej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji przed organem rozstrzygającym o odszkodowaniu pojawiło się zagadnienie, jak prawidłowo określić nieznane organowi osoby, którym może należeć się odszkodowanie związane z udziałem w nieruchomości nieżyjącego współwłaściciela. Sposób w jaki zrobił to Naczelnik Miasta Z. i Gminy T. w decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1979 r. może być przedmiotem kontrowersji ale należy ja oceniać wyłącznie z punktu widzenia prawidłowego zredagowania samej treści decyzji. Ujawnienie w decyzji odszkodowawczej danych osoby wpisanej w księdze wieczystej jako współwłaścicielka nieruchomości nie może być traktowane jako przyznanie odszkodowania osobie zmarłej, a w konsekwencji nie stanowi skierowania decyzji do osoby nie żyjącej. Zaprzecza temu istnienie po stronie organu świadomości tego, że zmarła, ujawniona w księdze wieczystej współwłaścicielka nieruchomości, jak i zakres prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniający fakt skierowania wywłaszczenia wobec nieruchomości o nieuregulowanym, z tego właśnie powodu, stanie prawny. Jednoznacznie wynika to z treści decyzji, wskazującej na spadkobierców zmarłej A. C. i przewidziany w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. sposób zawiadomienia o decyzji przez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń właściwej gminy. Uwzględnienie powyższych okoliczności zaprzecza trafności zarzutów naruszenia art. 80 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ocena powyższych okoliczności sprawy zaprzecza temu aby doszło do błędów podczas analizy okoliczności sprawy co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że ww. decyzja odszkodowawcza nie zastała skierowana do osoby zmarłej.

W świetle powyższych uwag nie sposób uznać aby decyzja odszkodowawcza z dnia [...] listopada 1979 r. naruszała w rażący sposób przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a także art. 25, art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a., w brzmieniu z daty ww. decyzji odszkodowawczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

O ile nie ulega wątpliwości, że przepisy, których kwalifikowane naruszenie zarzucono w kasacji, mają wagę i znaczenie uprawniające do stawiania zarzutu rażącego naruszenia prawa, o tyle ich wykładnia, zmuszająca do uwzględnienia jeszcze innych przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, o czym była już mowa powyżej. W toku dotychczasowego postępowania nie udało się także zidentyfikować skutków społecznych i gospodarczych, które byłyby niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa. Tym samym nie są wypełnione ww. przesłanki konstrukcji prawnej rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 25, art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a., w brzmieniu z dnia wydania decyzji odszkodowawczej. Jakkolwiek dysponując informacją o śmierci współwłaścicielki nieruchomości organ rozstrzygający o odszkodowaniu miał obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienia aktualnego właściciela nieruchomości, to jednak jest to obowiązek o charakterze procesowym, którego waga dla postępowania nadzwyczajnego winna być oceniona przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym zaś zakresie należy wskazać, że instytucja nieważności decyzji administracyjnej co do zasady odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji, uwzględniając przywołane powyżej regulacje prawne ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., pozwalające wszcząć i prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, naruszenie w toku postępowania odszkodowawczego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w tego rodzaju postępowaniu, nie może zostać uznane za wadę prawną prowadzącą do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji rażąco sprzecznej z prawem. Trafnie także zwrócił uwagę Sąd I instancji na wznowieniowy charakter wad postępowania zakończonego decyzją odszkodowawczą z dnia [...] listopada 1979 r. Organ wadliwie w toku tegoż postępowania ustalając krąg jego stron, orzekał w istocie o przyznaniu odszkodowania spadkobiercom zmarłej A. C., w sytuacji gdy nie brali oni udziału w tym postępowaniu. Stanowi to wprost podstawę wznowieniowa określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co na gruncie niekonkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych – wznowienia i stwierdzenia nieważności, uniemożliwia uznanie owych okoliczności za uzasadniające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.