Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1350/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 66a
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1157/19 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ; 2. zasądza od "A." Sp. z o.o. w Z. na rzecz Ministra Infrastruktury 15 060 (piętnaście tysięcy sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. V SA/Wa 1157/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. spółka z o.o. w Z. (dalej zwanej spółka lub skarżącą) na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej Minister GMiŻŚ) z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr DR.WPL.431.1.2019.AW, w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję.

W stanie faktycznym sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana: ARMiR), w wyniku przeprowadzonej weryfikacji wypełniania przez spółkę zobowiązań wynikających z realizacji operacji, określonej w umowie o dofinansowanie wynoszącej z dnia 29 listopada 2012 r., decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., określił jej kwotę przypadającą do zwrotu w łącznej wysokości 1 391 977,50 zł (50% otrzymanego dofinasowania).

Wskutek rozpatrzenie wniesionego przez spółkę odwołania Minister GMiŻŚ decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku weryfikacji spełnienia warunków przyznania pomocy stwierdzono, że spółka nie spełniała warunku mikro, małego lub średniego przedsiębiorstwa i tym samym nie kwalifikowała się do otrzymania pomocy w wysokości 60% kosztów kwalifikowalnych, lecz uprawniona była do pomocy w wysokości 30% kosztów kwalifikowanych, gdyż w okresie od dnia 8 sierpnia 2012 r. do dnia podpisania umowy o dofinansowanie, tj. do dnia 29 listopada 2012 r., poprzez osobę prezesa skarżącej, istniały powiązania z innymi przedsiębiorstwami, o czym wnioskodawca nie poinformował ARiMR.

Jak ustalono, prezes skarżącej od dnia 21 września 2012 r. równocześnie pełnił funkcję prezesa zarządu inne spółki akcyjnej, działającej na tym samym rynku co beneficjent, jednoosobowo reprezentując skarżącą oraz spółkę akcyjną.

W tym kontekście organ stwierdził, że mając na względzie, iż w myśl art. 201 i art. 204 K.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje je na zewnątrz, nie budzi wątpliwości, iż prezes skarżącej mógł jednoosobowo wywierać dominujący wpływ na działalność obu spółek.

Odnosząc się zarzutu odwołania dotyczącego niepowołania podstawy prawnej przez organ I instancji, poprzez niewskazanie, który punkt z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. z 2018 r. poz. 466 – dalej zwanej ustawą o rozwoju sektora rybackiego) ma zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 27 ust. 1 ww. ustawy, pomoc pobrana nienależnie lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Natomiast w ust. 2 art. 27 wskazano, że pomocą pobraną nienależnie, jest w szczególności pomoc: wypłacona beneficjentowi, który nie realizuje operacji w całości lub w części, lub nie realizuje obowiązków z nią związanych; wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji w umowie o dofinansowanie lub w decyzji, o której mowa w art. 9 pkt 4 lit. b; wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy.

Zdaniem organu II instancji, z powołanego przepisu wynika że poprzez użycie zwrotu "w szczególności" zawiera on katalog otwarty przypadków, które mogą być uznane za pomoc pobraną nienależnie. Zatem, w sytuacji gdy nie zostanie wskazany jeden z przypadków określonych w ust. 2, a jedynie powołany zostanie przepis art. 27 ustawy, nie może być to traktowane jako brak wskazania podstawy prawnej.

Niemniej jednak, w niniejszej sprawie, w uzasadnieniu decyzji ARiMR wskazano, że na dzień podpisania umowy przedsiębiorstwo wnioskodawcy nie spełniało warunku określonego w § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1073) w sprawie Priorytetu 2, lecz spełniało warunek określony § 30 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego (tj. zatrudniało mniej niż 750 pracowników lub posiadało obrót niższy niż 200 min), co uprawniało wnioskodawcę do uzyskania pomocy w wysokości do 30% kosztów kwalifikowalnych.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki, wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie stwierdził, że w sprawie wymaga wyjaśnienia to czy organ I instancji mógł wydać decyzję w przedmiocie żądania kwoty zwrotu dofinansowania. W sprawie bowiem zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1 – dalej zwanego rozporządzeniem 2988/95). Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

W myśl art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miało miejsce zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. W niniejszej sprawie zaniechanie podmiotu miało miejsce w dniu podpisania umowy o dofinansowanie, tj. 29 listopada 2012 r. Wobec tego okres przedawnienia upływał z dniem 29 listopada 2016 r.

Niesporne jest, że dopiero pismem z dnia 12 września 2018 r., organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i poinformował stronę o przyczynach wszczęcia postępowania, opisując szczegółowo stan sprawy oraz ustalenia będące wynikiem weryfikacji informacji ujawnionych po płatności końcowej, dotyczących wielkości przedsiębiorstwa beneficjenta w kategoriach MŚP na dzień przyznania pomocy finansowej. Tym samym pismo to nie wywołało skutku prawnego w postaci przerwania biegu przedawnienia, gdyż doręczono je po upływie przedawnienia. Z cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 jasno wynika, że do przerwania biegu przedawnienia dochodzi wówczas gdy kumulatywnie są spełnione następujące przesłanki: musi zostać wydany akt właściwego organu władzy dotyczący śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz o tym akcie musi dowiedzieć się strona skarżąca. Wszystkie te czynności muszą zaistnieć w okresie gdy zobowiązanie istnieje i można je dochodzić. Dlatego też wymieniony przepis interpretować należy w ten sposób, że wydanie aktu dotyczącego nieprawidłowości przez właściwy organ przerywa bieg terminu przedawnienia, jeśli strona została o tym fakcie zawiadomiona, lub z okoliczności sprawy wynika, kiedy dowiedziała się o nieprawidłowości. Skutek taki mogło wywołać dopiero poinformowanie strony o akcie dotyczącym nieprawidłowości, o ile miało ono miejsce przed upływem terminu przedawnienia (podobnie w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 lipca 2012 r. w sprawie P 30/11).

W tym kontekście Sąd uznał, że skoro projekt skarżącej był realizowany w ramach programu wieloletniego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, to okres przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej na ten projekt, biegnie do ostatecznego zakończenia programu.

W związku z tym stwierdzić, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 poprzez uznanie przez organy administracji, że w sprawie nie doszło do przedawnienia.

Sąd zauważył, że w razie gdy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ spostrzeże, że zobowiązanie uległo przedawnieniu, to obowiązany jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy związany jest bowiem stanem prawnym i faktycznym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Formułując wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania WSA w Warszawie stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższy pogląd Sądu w zakresie wskazania podstawy przedawnienia. W razie ustalenia, że brak jest w przedmiotowej sprawie okoliczności skutkujących przerwaniem biegu przedawnienia, organ umorzy postępowanie administracyjne wobec strony.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 15 stycznia 2020 r. wniósł Minister GMiŻŚ, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących norm prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do upływu czteroletniego okresu przedawnienia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wyjaśnienia kwestii zamknięcia Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na podjęciu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletne akta sprawy, tj. bez ustalenia daty zamknięcia Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" czego konsekwencją było bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia i tym samym nierozpoznaniu istoty sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Śródlądowej.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Taką regulację przewiduje art. 66a ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2019 r., poz. 869, dalej zwana u.f.p.), wprowadzony ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475).

Przepis art. 66a u.f.p. odnosi się do dwóch momentów zakończenia okresu przedawnienia. Jeden z nich dotyczy pięciu lat od wypłaty salda końcowego, a drugi pięciu lat od wydania decyzji, przy czy decydujące jest to który z tych terminów nastąpi później.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z postanowieniami umowy spółka była zobowiązana do realizacji umowy w terminie 5 lat od dnia wypłaty przez ARMiR płatności końcowej, tj. od dnia zawarcia umowy do 3 października 2018 r.

Minister dodał, że w dacie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, jak również na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez Ministra GMIŻS nie został zamknięty Program Operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Zgodnie z art. 86 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia 1198/2006 Komisja informuje państwa członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.

Pomimo przesłania przez Polskę wymaganych dokumentów saldo końcowe do dnia dzisiejszego nie zostało wypłacone, a Komisja nie poinformowała o zamknięciu programu operacyjnego.

Tak więc przed wejściem w życie przepisu art. 66a u.f.p. (2 września 2017 r.) nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania spółki, zgodnie z rozporządzeniem 2988/95.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przeprowadzenie przez WSA w Warszawie dowodu uzupełniającego z dokumentu, w kwestii ostatecznego zakończenia programu operacyjnego, pozwoliłoby na wyjaśnienie istotnych wątpliwości, dotyczących upływu terminu przedawnienia. Tak zaś akta sprawy są niekompletne.

Końcowo Minister zaznaczył, że Sąd I instancji nie przesądził upływu terminu przedawnienia lecz polecił organowi wyjaśnienie tej kwestii, podczas gdy ustalenie powyższego powinno nastąpić poprzez uzupełnienie materiału dowodowego, w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a.

Spółka, w piśmie procesowym z 5 czerwca 2020 r. (zatytułowanym jako odpowiedź na skargę kasacyjną, która jednakże została wniesiona po terminie) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W jej ocenie art. 66a u.f.p. nie może być stosowany do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. W niniejszej sprawie mowa jest o zwrocie dofinansowania na podstawie umowy z 2012 r., stąd art. 66a u.f.p. nie może mieć do niej zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ podniósł zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (dwa zarzuty) jaki jeden zarzut oparty na twierdzeniach odnośnie uchybienia przez Sąd I instancji przepisom prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, które z uwagi na swój komplementarny charakter zostaną łącznie ocenione, stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

I tak na wstępie rozważań w tym przedmiocie należy podkreślić, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom Ministra GMiŻŚ, nie stwierdził, że w sprawie doszło do upływu terminu przedawnienia. Przyjął on bowiem, że projekt realizowany przez skarżącą był realizowany w ramach programu wieloletniego, a skoro tak, to w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 akapit 1 zd. 2 okres przedawnienia zwrotu środków wypłaconych skarżącej biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. WSA w Warszawie wyraził więc jedynie pogląd, że zaskarżona przez spółkę decyzja mogła zostać wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, a to w związku z uznaniem przez Ministra GMiŻŚ, że w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia. Innymi słowy Sąd I instancji wyraził tylko swoją wątpliwość co do tego czy stanowisko organu odnośnie braku upływu terminu przedawnienia jest prawidłowe, w związku z nieodniesieniem się przez organ do kluczowej, z tego punktu widzenia kwestii, tj. daty ostatecznego zamknięcia programu wieloletniego. W tej sytuacji, w wytycznych skierowanych do organu, nakazał mu uzupełnienie stanowiska w tym właśnie zakresie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że odwołując się do dwóch okoliczności, istotnych z punktu widzenia stwierdzenia ewentualnego upływu terminu przedawnienia, tj. faktu realizowania przez spółkę projektu w ramach programu wieloletniego oraz daty ostatecznego zakończenia tego programu, Sąd nakazał organowi ustosunkowanie się do tych okoliczności. Z jednej więc strony, wskazując na wieloletni charakter programu WSA w Warszawie nakazał organowi badanie kwestii upływu terminu przedawnienia, w kontekście ostatecznego zamknięcia programu wieloletniego, z drugiej zaś zasugerował mu umorzenie postępowania w razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia zaistnienia okoliczności skutkujących przerwaniem biegu terminu przedawnienia.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że wskazanie prawidłowej daty ostatecznego zakończenia programu wieloletniego, nie jest kwestią związaną z poczynieniem w tym względzie odpowiednich ustaleń faktycznych na gruncie konkretnej sprawy, ale jest następstwem stwierdzenia zmaterializowania się odpowiednich prawnych uwarunkowań.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r., wydanym w sprawie C-436/15 (Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra/UAB "Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras" UAB, ZOTSiS 2017, nr 6, poz. I-468.) stwierdził, że program wieloletni uznaje się za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu - zgodnie z przepisami, które go normują.

W rozpoznawanej przez TSUE sprawie termin zakończenia realizacji programu wieloletniego przypadał w dniu wskazanym w decyzji Komisji zatwierdzającej ten projekt. Decyzja jest zaś jednym ze źródeł prawa unijnego, o czym świadczy treść art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, co już tylko z tego względu nie pozwalało na przeniesienie rozważań co do zakończenia programu wieloletniego na grunt ustaleń faktycznych.

W niniejszym przypadku, tj. programu obejmującego realizowaną przez spółkę operację, prawodawca unijny, jeżeli chodzi o datę zakończenia realizacji programu wieloletniego, odwołuje się do momentu przyjęcia przez Komisję deklaracji zamknięcia programu (art. 86 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 223, str. 1 z późn. zm.). Nie mamy więc w tym wypadku do czynienia z wydaniem decyzji, jednakże mimo to brak jest podstaw do przyjęcia, że ostateczne zamknięcie realizacji programu wieloletniego jest związane z zaistnieniem zdarzenia o czysto faktycznym charakterze, wymagającym ustalenia w ramach postępowania wyjaśniającego konkretnej sprawy. Sposób zamknięcia programu został bowiem odpowiednio sformalizowany, a przewidziane w związku z tym do podjęcia przez Komisję Europejską czynności (zawiadomienie państwa członkowskiego) miały postać oficjalną, umożliwiającą ich ewentualne stwierdzenie, także przez Sąd.

Tym samym oba zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu czy podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletne akta sprawy, nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Za zasadny uznać należało zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, związany z podnoszonym przez spółkę niewłaściwym, jej zdaniem, zastosowaniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Otóż w tym wypadku stwierdzić należy, że Sąd I instancji, stosując wskazany wyżej przepis i przyjmując że skarżąca realizuje projekt w ramach programu wieloletniego winien był odnieść się do kwestii ostatecznego zamknięcie programu wieloletniego - wydłużającego, zgodnie ze stanowiskiem TSUE, w wyroku wydanym w sprawie C-436/15, podstawowy okres przedawnienia w nim przewidziany.

Zgodnie ze stanowiskiem TSUE, wyrażonym w wyroku z 15 czerwca 2017 r., wydanym w sprawie C-436/15, ostateczne zakończenie programu, w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie jego skrócenie. Tak też należy go interpretować, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. Skoro więc spółka miała realizować projekt w ramach wieloletniego programu, to ewentualne wcześniejsze przerwanie biegu przedawnienia (które dla swej skuteczności musi nastąpić przed upływem podstawowego - czteroletniego terminu przedawnienia), mające miejsce ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, nie ma więc w tym wypadku znaczenia.

Tak więc w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd I instancji przede wszystkim samodzielnie dokona oceny kwestii upływu terminu przedawnienia. W tym zakresie nie ograniczy się jedynie do wykładni i zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ale także odniesie się do ewentualnego wpływu na rozpatrywaną problematykę wprowadzenia do porządku prawnego przepisu art. 66a u.f.p. Rozpatrując natomiast kwestię przedawnienia, na gruncie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, WSA w Warszawie rozważy czy na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniały podstawy do przyjęcia ostatecznego zamknięcia programu wieloletniego. W tym zakresie odniesie się między innymi do informacji przedłożonych przez organ, wraz ze skargą kasacyjną, dotyczącej tego rodzaju okoliczności.

W związku z powyższym uznając ewentualnie, że zaistniały podstawy do stwierdzenia upływu terminu przedawnienia przed wydaniem decyzji, uchyli zaskarżony akt i umorzy postępowania. W przeciwnym jednak przypadku, dokona całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, zarówno pod kątem dochowania wymogów regulacji proceduralnej, jak i materialnoprawnych.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, dalej zwanego rozporządzeniem), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz Ministra Infrastruktury od spółki kwotę 15 060 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w wysokości 8 100 zł, a także zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 6 960 zł.