Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1696/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 3, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 485/11 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 27 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do rozpatrzenia wniosku P. S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 27 lipca 2011 r., przesłanym pocztą elektroniczną, pełnomocnik P. S.A. z siedzibą w Warszawie wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) treść wniosku PTC Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz PTK – C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, o którym mowa w sentencji decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nr (...) z dnia(...)marca 2011 r.,

2) informacja o zakresie, w jakim Prezes UOKiK wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2011 r.

3) informacja o zasadach i zakresie współpracy PTK Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz PTC – C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na które Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2011 r.

Wniosek oparto o przepis art. 2 ust. 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wniosku podano, iż ww. decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. Prezes UOKiK wydał zgodę na dokonanie koncentracji polegającej na utworzeniu przez PTC Sp. z o.o. w Warszawie oraz PTC – C. Sp. z o.o. w Warszawie wspólnego przedsiębiorcy w zakresie wskazanym we wniosku, przy czym odstąpił od uzasadnienia ww. decyzji. Jako sposób i formę udostępnienia oraz przekazania informacji wskazano odpowiedź pisemną przesłaną faksem lub pocztą na adres P. S.A. – kserokopie dokumentów.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak: (...), Prezes UOKiK poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie wniosku PTC Sp. z o.o. oraz PTC – C. Sp. z o.o. nie jest możliwe, gdyż nie stanowi on informacji publicznej. Odnośnie pozostałych informacji objętych żądaniem organ stwierdził, iż stanowią one tajemnice przedsiębiorcy i nie podlegają ujawnieniu. Końcowo organ wskazał, że ogólny przedmiot działalności nowego przedsiębiorcy został wskazany w komunikacie prasowym Prezesa UOKiK, dostępnym na stronie internetowej Urzędu.

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r., przesłanym drogą elektroniczną, pełnomocnik P. S.A. podtrzymał wniosek z dnia 27 lipca 2011 r. i wniósł o niezwłoczne udostępnienie informacji publicznej objętej żądaniem wniosku. Wskazał nadto, że skoro Prezes UOKiK odstąpił od uzasadnienia decyzji nr (...) z dnia (...) marca 2011 r., to oczywistym jest, że w ten sposób inkorporował treść wniosku PTC Sp. z o.o. oraz PTK – C. Sp. z o.o. do treści ww. decyzji, która bez wątpienia stanowi informację publiczną.

W odpowiedzi na powyższe Prezes UOKiK pismem z dnia 1 września 2011 r. poinformował wnioskodawcę, iż dokumenty objęte wnioskiem z dnia 27 lipca 2011 r. są w sensie materialnym dokumentami wytworzonymi przez przedsiębiorcę. Dotyczą one działalności prowadzonej przez podmioty niepubliczne, w tym zawieranych przez nie umów. Całość dokumentacji nie ma charakteru publicznego, bowiem nie odnosi się do spraw publicznych, lecz działalności gospodarczej prywatnych podmiotów. Stanowi ona własność przedsiębiorców, od których organ je uzyskał. Poprzez uzyskanie takich informacji Prezes UOKiK nie staje się ich właścicielem i nie może nimi swobodnie dysponować. Dokument, aby mógł być uznany za informację publiczną, powinien być wytworzony przez władze publiczne.

Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. zatytułowanym "Skarga na bezczynność organu" P. S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o zobowiązanie Prezesa UOKiK do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 27 lipca 2011 r. (pkt 1–3) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie argumentując, iż dokumenty objęte zakresem żądania wniosku stanowią informację publiczną, bowiem Prezes UOKiK inkorporował treść wniosku PTC Sp. z o.o. oraz PTK – C. Sp. z o.o. do treści decyzji nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. Decyzja ta z kolei stanowi informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo, ustosunkowując się do pkt 1 wniosku skarżącej Spółki z dnia 27 lipca 2011 r., organ wskazał, iż nie odnosi się ona do informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dokumentem prywatnym sporządzonym przez przedsiębiorców, którego nie można zakwalifikować jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Dane zawarte we wniosku PTC Sp. z o.o. oraz PTK – C. Sp. z o.o. są danymi dotyczącymi prowadzonej przez przedsiębiorców działalności gospodarczej, która nie jest działalnością w zakresie spraw publicznych. Okoliczność, że przedmiotowy wniosek wszedł w skład akt postępowania przed Prezesem UOKiK nie powoduje, iż zmienia swój status z prywatnego na publiczny.

Nadto organ zauważył, iż dokumenty żądane przez skarżącą Spółkę nie zostały wytworzone przez Prezesa UOKiK i nie odnoszą się do niego w żadnym stopniu, bowiem do zakresu kompetencji organu nie należy prowadzenie działalności gospodarczej na rynkach, o których mowa we wniosku zgłaszającym koncentrację, tylko prowadzenie postępowań i wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie. Wniosek ten nie dotyczy spraw publicznych, bowiem nie zawiera danych dotyczących trybu i sposobu wykonywania kompetencji Prezesa UOKiK jako organu administracji publicznej. Wykaz informacji i dokumentów przedkładanych przez przedsiębiorców, zamierzających dokonać koncentracji, nie jest informacją publiczną, zatem w sprawie nie znajdowała zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie było więc możliwe udzielenie tej informacji w trybie ww. ustawy, ani też odmowa jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ustawy.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Spółki w kwestii inkorporacji treści wniosku o dokonanie koncentracji do treści decyzji Prezesa UOKiK nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. organ wskazał, iż w toku postępowania antymonopolowego zakończonego wydaniem ww. decyzji doszło do wykorzystania niektórych informacji zawartych w tym wniosku, a w konsekwencji do przekwalifikowania informacji prywatnej w informację publiczną. Przekwalifikowanie to nie dotyczy jednak całości danych zawartych we wniosku, lecz wyłącznie informacji, które zostały wykorzystane przy wydawaniu ww. decyzji. Tylko takie informacje mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie skarżącej dotyczyło jednak udostępnienia całego wniosku o dokonanie koncentracji, co skutkowało odmową jego wydania. Obowiązek prawidłowego sformułowania wniosku spoczywa bowiem na wnioskodawcy, a jeśli uczyni to w sposób wadliwy, ponosi tego konsekwencje.

Ustosunkowując się do pkt 2 wniosku skarżącej z dnia 27 lipca 2011 r., organ wskazał, iż żądana informacja stanowi informację publiczną i została udostępniona poprzez umieszczenie stosownego komunikatu prasowego na stronach internetowych Urzędu, o czym skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia 10 sierpnia 2011 r.

Odnośnie pkt 3 ww. wniosku skarżącej, organ zauważył, że żądane informacje pochodzą z dokumentów uzyskanych przez Prezesa UOKiK, w toku ww. postępowania antymonopolowego, jednak stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), a wskazani przedsiębiorcy podjęli niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W piśmie z dnia 3 lutego 2011 r. zatytułowanym "Załącznik do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 marca 2012 r." skarżąca podtrzymała skargę na bezczynność Prezesa UOKiK oraz wniosła o zobowiązanie Prezesa UOKiK do rozpoznania wniosku P. S.A. z dnia 27 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, iż organ pozostaje w bezczynności, bowiem do dnia dzisiejszego nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie, powołując obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom organu, informacja wskazana w pkt 1 wniosku z dnia 27 lipca 2011 r. jest informacją publiczną. Odnośnie pkt 2 wniosku skarżąca zauważyła, że odesłanie przez organ do treści lakonicznego komunikatu prasowego nie stanowiło udostępnienia informacji w zakresie objętym żądaniem. Natomiast odnośnie pkt 3 wniosku wskazała, iż nawet, jeżeli wnioskowana informacja stanowiłaby tajemnicę przedsiębiorstwa nie oznacza, że nie posiadałaby statusu informacji publicznej. Taki charakter informacji mógłby być – co najwyżej – podstawą do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2012 r. zatytułowanym "Załącznik do protokołu rozprawy" Prezes UOKiK przedstawił stanowisko odnośnie pisma skarżącej z dnia 3 lutego 2012 r. podkreślając, iż w sprawie niniejszej oceny wymaga kwestia, czy wniosek skarżącej stanowi realizację prawa do informacji publicznej, czy też jest próbą uzyskania informacji o innym podmiocie. Zauważył nadto, że w postępowaniu o dokonanie koncentracji, już wstępna analiza wniosku przedsiębiorców wystarcza do ustalenia, że koncentracja nie ograniczy konkurencji. Oznacza to, że pozostała część informacji zawartych we wniosku, z której organ nie skorzystał, nie może być postrzegana jako informacja publiczna, a zatem nie podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2011 r.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wniosek P. S.A. z dnia 27 lipca 2011 r., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, został skierowany do podmiotu zobowiązanego – na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej – do udzielenia informacji publicznej, bowiem Prezes UOKiK jest organem właściwym w sprawie praktyk ograniczających konkurencję oraz postępowań antymonopolowych, a nadto – co jest w sprawie bezsporne – jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Wniosek ten obejmuje trzy żądania. Pierwsze dotyczy treści wniosku PTC Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz PTK – C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, o którym mowa w sentencji decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. Zakres ww. żądania, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, a twierdzenia organu odnośnie wadliwości jego sformułowania są niezrozumiałe. Wyżej wymienioną decyzją organ wydał zgodę na dokonanie koncentracji polegającej na utworzeniu przez ww. Spółki wspólnego przedsiębiorcy "w zakresie wskazanym we wniosku". Natomiast odstępując od uzasadnienia ww. decyzji, organ wskazał, iż decyzja w całości uwzględnia żądanie stron. Treść żądania zawartego w punkcie drugim wniosku, w którym skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji o zakresie, w jakim organ wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. stanowi dopełnienie żądania zawartego w punkcie pierwszym. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że opublikowanie ogólnikowej informacji wynikającej z komunikatu prasowego z dnia 17 marca 2011 r. jest równoznaczne z realizacją wniosku skarżącej w odnośnym zakresie. Punkt trzeci wniosku obejmuje informację o zasadach i zakresie współpracy PTK Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz PTK – C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na które Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. i jak wynika z twierdzeń organu, informacja ta jest w jego posiadaniu w związku z prowadzonym postępowaniem antymonopolowym zakończonym ww. decyzją.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że wnioskowane informacje zostały wytworzone przez przedsiębiorcę, jednak – jak wywiedziono powyżej – okoliczność ta nie pozbawia ich waloru informacji publicznej. Dokumenty zawierające żądane informacje zostały bowiem dostarczone organowi w celu przeprowadzenia przez niego postępowania, które zakończone zostało decyzją Prezesa UOKiK nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. Stanowią one zatem część akt sprawy administracyjnej i tym samym – jako odnoszące się do działalności podmiotu publicznego, a mianowicie organu administracji publicznej – stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeciwne stanowisko Prezesa UOKiK w tym względzie nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zarzucając mu:

1) naruszenie art. 1 ust 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że całość informacji zawartych we wniosku PTC sp. z o.o. w Warszawie oraz PTK – C. sp. z o. o. w Warszawie o wyrażenie zgody na dokonanie koncentracji wytworzonym przez podmioty niepubliczne, stanowi informację publiczną, podczas gdy niektóre z danych w nim zawartych nie mają takiego charakteru,

2) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz z art. 106 § 5 w zw. art. 227 k.p.c. i art. 233 k.p.c. poprzez uznanie, że wniosek koncentracyjny stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy wniosek jest tylko nośnikiem informacji. Skutkiem tego uznania było niedostrzeżenie, że wniosek zawiera bardzo wiele różnorodnych informacji i brak analizy tych informacji pod kątem możliwości uznania ich za informację publiczną,

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia, dla którego WSA uznał, wniosek koncentracyjny stanowi w całości informację publiczną. Brak uzasadnienia i poprzedzającej go analizy spowodował, że WSA uznał, że wszelkie dane zawarte we wniosku stanowią informację publiczną, czego skutkiem było wydanie zaskarżonego orzeczenia,

4) naruszenie art. 134 § 1 w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z wniosku koncentracyjnego na okoliczność, czy nośnik ten zawiera tylko i wyłącznie informację publiczną, czy też może w jego skład wchodzi także informacja niepubliczna, co skutkowało uznaniem wszelkie informacji zawartej na tym nośniku, pomimo podnoszonych przez Prezesa UOKiK zarzutów, za informację publiczną.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż że aby ocenić, na ile wniosek koncentracyjny jest informacją publiczną, konieczna jest sama merytoryczna analiza charakteru, jaki ma wniosek. Wynika to w szczególności z okoliczności, że wniosek koncentracyjny został sporządzony przez niepubliczny podmiot, który przygotował go w związku z realizacją swoich prywatnych celów, a nie zadań publicznych. Analizy takiej zabrakło w zaskarżonym wyroku, pomimo że jest ona kluczowa dla rozstrzygnięcia. Dokument ten jest dokumentem prywatnym, zawierającym informacje prywatne. Na podstawie tych informacji Prezes UOKiK przeprowadził postępowanie antymonopolowe zakończone wydaniem decyzji. W toku tego postępowania doszło do wykorzystania niektórych informacji zawartych w prywatnym dokumencie, jakim jest wniosek koncentracyjny. W wyniku tego wykorzystania doszło do przekwalifikowania informacji prywatnej zawartej w we wniosku o wydanie zgody na dokonanie koncentracji w informację publiczną. Przekwalifikowanie to jednakże nie dotyczy całości informacji zawartych we wniosku, ale informacji, które zostały wykorzystane przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. I tylko takie informacje mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na okoliczność ograniczonego zakresu wykorzystania informacji zawartych we wniosku na potrzeby postępowania administracyjnego świadczy także treść decyzji. Zgodnie z nią Prezes UOKiK wyraził zgodę na dokonanie koncentracji "w zakresie wskazanym we wniosku". Jest to sformułowanie, na które powołuje się skarżąca twierdząc, iż inkorporuje ono wniosek do treści decyzji. Należy jednakże zauważyć, iż wniosek zawiera nie tylko informacje dotyczące zakresu planowanej koncentracji. Są to także dane dotyczące koncentrujących się przedsiębiorców, ich plany na przyszłości, opis kontaktów pomiędzy nimi itp. Wskazać należy, że wniosek jest bardzo obszernym dokumentem składającym się z kilkuset stron.

Dalej w skardze kasacyjnej organ podniósł, iż treść wniosku nie pozostawia wątpliwości, że wniosek ten sam w sobie nie jest informacją, ale jedynie jej nośnikiem. Rozróżnienie to nie jest obce orzecznictwu sadowoadministracyjnemu. Przekazanie zaś kopii nośnika informacji, jakim jest wniosek koncentracyjny, jest równoważne przekazaniu wszelkiej informacji zawartej na tym nośniku, w tym i też informacji nie będącej informacją publiczną. WSA w zaskarżonym wyroku wydaje się nie dostrzegać konieczności dokonania rozróżnienia na nośnik, jakim jest wniosek i informację, która jest na tym nośniku zawarta. Należy zaznaczyć, że okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie dla sprawy. Tak jak to zostało wskazane powyżej wniosek koncentracyjny składa się z kilkuset stron. W związku z tym zawiera on bardzo wiele różnorodnych informacji. I to właśnie te informacje powinny być przedmiotem oceny przez WSA, a nie nośnik, na którym zostały one zawarte. Okoliczność, że nośnik jakim jest wniosek koncentracyjny zawiera także informacje nie będące informacją publiczną skutkuje koniecznością odmowy wydania całego nośnika. Prezes UOKiK nie ma możliwości zastanawiania się jaką dokładnie informację z tego nośnika potrzebuje wnioskodawca. To na wnioskodawcy w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, spoczywa obowiązek prawidłowego sformułowania takiego wniosku. Jeśli uczyni to w sposób wadliwy, ponosi tego konsekwencje. Należy także zauważyć, że wnioskodawca mógł w każdym momencie zmodyfikować swój wniosek, czy też wystąpić z nowym. Nie do zaakceptowania jest stworzony przez Sąd pierwszej instancji mechanizm nakazujący udostępnienie nośnika zawierającego bardzo wiele informacji o koncentrujących się przedsiębiorcach, bez jakiejkolwiek analizy, czy cała zawarta na tym nośniku informacja ma charakter informacji publicznej, czy też a priori uznanie bez jakiejkolwiek analizy, że wszystkie danej zawarte we wniosku koncentracyjnym mają charakter informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Trzeba przede wszystkim wskazać, że postępowanie dotyczące wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem, w którym szereg reguł wobec braku regulacji ustawowej wykształconych zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sądy administracyjne, jak wynika z art. 3 p.p.s.a. orzekają nie tylko w sprawach na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. lecz także w sytuacji bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Tak więc wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto ponadto, że skargę taką wnioskodawca może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielane w trybie wnioskowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem sądu administracyjnego jest wówczas, dokonanie prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji. Zobowiązując adresata wniosku, tak jak w omawianej sprawie, do rozpoznania go w całości, sąd przesądza o tym, że wszystkie żądane w nim informacje są informacjami publicznymi. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadanie informacjom wskazanym w punkcie 1 wniosku charakteru informacji publicznych nie jest prawidłowe.

Wnioskodawca w tej części wniosku domagał się udostępnienia treści wniosku PTC Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz PTK – C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o utworzenie wspólnego przedsiębiorcy. Skład orzekający NSA podziela pogląd wyrażony przez organ w piśmie z dnia 1 września 2011 r., gdzie poinformowano wnioskodawcę, że ww. dokumenty objęte wnioskiem są w sensie materialnym dokumentami wytworzonymi przez przedsiębiorcę. Dotyczą działalności prowadzonej przez podmioty niepubliczne, a całość zawartej we wnioskach dokumentacji nie ma charakteru publicznego, nie odnosi się bowiem do spraw publicznych, lecz gospodarczej działalności podmiotów prywatnych. Podobnie nie jest informacją publiczną pozew złożony w sprawie cywilnej, dotyczy on bowiem sprawy indywidualnej, która nie jest sprawą publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odmienny pogląd Sądu I instancji bierze się z wyrażanego kilkakrotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonania, że akta każdej prowadzonej przez organ władzy publicznej sprawy, w tym również sprawy prowadzonej w postępowaniu administracyjnym, stanowią w całości informację publiczną. Dlatego też – zdaniem Sądu I instancji wniosek jako część akt sprawy administracyjnej jest informacją publiczną.

Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie było jednolite. Wyrażany był pogląd, że akta sprawy jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych są informacją publiczną.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten jest zbyt daleko idący i był też prezentowany pogląd odmienny. Akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw sądowych zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy, np. przez ich zszycie lub połączenie w inny sposób, nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem (zob. wyroki NSA z 28 października 2009 r. sygn. I OSK 711/09; z 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 83/10; Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, LexisNexis, s. 39–42). Uznanie, że akta sądowe czy też administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawca może bowiem wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację zawartą w aktach co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art. 16 u.d.i.p.

W omawianej sprawie, przy uznaniu, że akta sprawy administracyjnej nie stanowią - jako zbiór dokumentów i w całości - informacji publicznej, przyjąć należy , że wniosek złożony przez podmiot gospodarczy do organu administracji o utworzenie wspólnego przedsiębiorcy, nie jest dokumentem dotyczącym " sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. lecz jest pismem złożonym w sprawie indywidualnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia , która ma znaczenie dla większej ilości osób , czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu , który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w istocie tylko błędnej oceny wniosków złożonych przez spółki i dotyczących utworzenia wspólnego przedsiębiorcy. Z opisanych wyżej względów zarzuty te uznać należy za usprawiedliwione, bowiem Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił charakter złożonych wniosków i nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, przy uwzględnieniu faktu, że w kwestii tej istnieją rozbieżności w orzecznictwie.

Sąd administracyjny w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w całości uznaje , że wszystkie żądane w nim informacje są informacjami publicznymi. W omawianej sprawie z tego względu wyrok uznać należy za nieprawidłowy. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, wyrażony przez Sąd I instancji co do tego, że pozostałe , wskazane w p-cie 2 i 3 wniosku, informacje są informacjami publicznymi. Dotyczą one bowiem sfery działalności organu administracji i podejmowanych przez ten organ decyzji i należą do zakresu wskazanego przykładowo w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając sprawę ponownie Sad I instancji winien zobowiązać adresata wniosku do jego rozpoznania w części dotyczącej informacji publicznej a w pozostałej części skargę oddalić.

Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art.203 P.p.s.a.