Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1132/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28,  art. 157 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skarg A. B. i R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę A. B.; 2. odrzuca skargę R. K.


UZASADNIENIE

A. B. wnioskiem z dnia [...].03.2004 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...], w tym decyzji z dnia [...].11.1991 r. nr [...]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie nr [...] – działki nr [...],[...] i [...], uregulowanej w kw nr [...] i kw nr [...]. W uzasadnieniu wniosku A. B. stwierdził, że jest współwłaścicielem nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją, a jednocześnie dodał, że nieruchomość w udziale [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...].01.1968 r. Orzeczenie to jako współwłaścicieli nieruchomości w udziale [...] wymienia osoby w dniu jego wydania nieżyjące (S. Z. i jego syna J.), co powoduje, że orzeczenie o wywłaszczeniu jest nieważne, a zatem żaden podmiot publiczny (najpierw Skarb Państwa a następnie gmina) nie mógł stać się właścicielem tej nieruchomości. W stosunku do działki nr [...] toczyło się też postępowanie o jej zwrot.

Wniosek A. B. z dnia [...].03.2004 r. został przez Ministra Infrastruktury postanowieniem z dnia [...].03.2004 r. przekazany według właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Następnie A. B. złożył również wniosek z dnia 20.12.2004 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...].01.1968 r. (powoływanego też z datą [...].01.1968 r., jako datą wpływu do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...], uregulowanej w kw nr [...] i kw nr [...] (numeracja działek z wykazu zmian gruntowych). Wniosek ten został postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...].10.2005 r. przekazany według właściwości Ministrowi Infrastruktury.

Jednakże, wobec tej nowej okoliczności, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...].02.2006 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...].05.2006 r., zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...].11.1991 r., do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Na skutek skargi A. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 30.11.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/06 uchylił obydwa postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nadzorczego dotyczącego komunalizacji.

Kontynuując postępowanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...].02.2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 K.p.a.) decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K., obrębie nr [...] – działki nr [...],[...] i [...], uregulowanej w kw nr [...] i kw nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że A. B. nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...].11.1991 r. Przymiot strony postępowania komunalizacyjnego przysługuje Skarbowi Państwa, jako dotychczasowemu właścicielowi mienia oraz gminie, jako podmiotowi przejmującemu mienie. W przypadku osób trzecich, aby mogły one być stroną takiego postępowania muszą wykazać, że skomunalizowane mienie stanowiło ich własność i nie podlegało komunalizacji lub skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej będą dotyczyły ich interesu prawnego. Minister ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z [...].11.1991 r. nr [...] w udziale [...] została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej z O. R., J. G. i A. B. reprezentowanym przez ojca L. B. w formie aktu notarialnego z dnia [...].05.1967 r. rep. [...]. Natomiast udział [...] we własności tej nieruchomości Skarb Państwa uzyskał w drodze wywłaszczenia, na podstawie wspomnianego wcześniej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...].01.1968 r. (powoływanego też z datą [...].01.1968 r.). Do chwili obecnej ani umowa z dnia [...].05.1967 r. o zbyciu [...] udziału we własności nieruchomości nie została podważona przed sądem powszechnym, ani orzeczenie PRN z dnia [...].01.1968 r. o wywłaszczeniu udziału wynoszącego [...] nie zostało uznane za nieważne. Minister Budownictwa ostateczną decyzją z dnia [...].09.2007 r. odmówił A. B. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...].01.1968 r. Dodać w tym miejscu należy, że już po wydaniu omawianej decyzji MSWiA z dnia [...].02.2008 r. skarga A. B. na decyzję Ministra Budownictwa z [...].09.2007 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.03.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1830/07. W tej sytuacji organ uznał, że komunalizacja przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie dotyczyła interesu prawnego wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją MSWiA z dnia [...].02.2008 r. wystąpił A. B. We wniosku wskazał na, jego zdaniem, sprzeczności i nielogiczność wydanej decyzji. Stwierdził, iż skoro wcześniej postępowanie zostało zawieszone, a zawieszenie uchylone wyrokiem WSA z 30.11.2006 r. I SA/Wa 1233/06, to znaczy, że postępowanie było już w toku i nie można było odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem A. B. postępowanie to zostało wszczęte postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...].03.2004 r. przekazującym jego wniosek z dnia [...].03.2004 r. według właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto skarżący zarzucił, że przed wydaniem decyzji nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co narusza jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Swój interes prawny A. B. wywodzi z faktu, że był ustanowiony kuratorem spadku po S. Z. (postanowieniem Sądu Rejonowego K. z dnia [...].08.1984 r. [...]), którego spadkobiercy zostali wywłaszczeni orzeczeniem PRN z dnia [...].01.1968 r. Orzeczenie to, zdaniem wnioskodawcy, nie istnieje, gdyż zostało skierowane do osób nieżyjących w dacie jego wydania, w związku z tym organ nie mógł przyjąć, że udział [...] we własności nieruchomości przeszedł na Skarb Państwa. Kwestionowana decyzja nie uwzględnia też wyroku NSA z 17.01.1989 r. SA/Kr 1197/88 odnoszącego się do żądania zwrotu działki nr [...]. Umowę z [...].05.1967 r. A. B. również uważa za nieważną, a organ nie może go odsyłać do sądu powszechnego dla potwierdzenia tej okoliczności.

Decyzją nr [...] z dnia [...].05.2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...].02.2008 r. Minister po omówieniu poprzedniego rozstrzygnięcia podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, iż wnioskodawca pozostaje w błędnym przekonaniu, iż postępowanie toczyło się z urzędu, na podstawie postanowienia Ministra Infrastruktury o przekazaniu jego wniosku według właściwości do MSWiA. Przekazanie wniosku według właściwości nie rodzi skutku w postaci wszczęcia postępowania z urzędu, a po uchyleniu zawieszonego postępowania przez sąd administracyjny należało na nowo ocenić przesłanki formalnoprawne do wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku skarżącego. Ponadto, w ocenie Ministra, A. B. nie ma w sprawie własnego interesu prawnego, albowiem kurator spadku nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 156 § 1 K.p.a., gdyż czynność ta przekracza zakres zwykłego zarządu, co potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z 8.07.1969 r. III CRN 220/69 (OSNC 1970/5/83). Swój udział w nieruchomości ([...]) wnioskodawca sprzedał w dniu [...].05.1967 r., nie jest też spadkobiercą S. Z. Umowa sprzedaży udziałów we współwłasności nieruchomości w dalszym ciągu obowiązuje, a podanie - zdaniem wnioskodawcy - fałszywej informacji, jakoby doszło do wywłaszczenia [...] udziałów w spornej nieruchomości stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Bezpodstawny jest też, w ocenie Ministra, zarzut, iż wnioskodawca nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy i był pozbawiony czynnego udziału w sprawie. Przeczy temu liczna korespondencja kierowana przez niego do akt sprawy, a przed wydaniem ostatecznej decyzji został on powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami, pismem z dnia 20.05.2008 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MSWiA nr [...] z dnia [...].05.2009 r. wnieśli: A. B. oraz R. K., przy czym skarga R. K. została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 1130/09. Dla jasności wskazać w tym miejscu należy, że R. K. należy do kręgu osób dziedziczących część spadku po S. Z.

A. B. w swojej obszernej skardze zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 30 § 5, art. 77 § 1, art. 156 § 1 K.p.a., art. 21 i 64 Konstytucji R.P., art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Przede wszystkim skarżący za niewłaściwy uznaje pogląd, że kurator spadku nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 156 § 1 K.p.a., a przytoczony przez MSWiA wyrok Sądu Najwyższego z 8.07.1969 r. III CRN 220/69 uznaje za nietrafny, bo nie był wydany przez niezawisły sąd suwerennego państwa. Jego interes prawny do działania w tym zakresie wynika z art. 30 § 5 K.p.a. i art. 935 § 1 K.p.c. Ponadto podnosi znany już z wcześniejszych pism zarzut, że na podstawie orzeczenia PRN Miasta K. z [...].01.1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Skarb Państwa nie mógł nabyć żadnych udziałów w spornej nieruchomości, gdyż orzeczenie to, jako skierowane do osób nieżyjących w dacie jego wydania (S. i J. Z.), nie istnieje. Skarżący szeroko omawia też wady umowy sprzedaży [...] udziałów we własności spornej nieruchomości z dnia [...].05.1967 r., które powodują, że jest ona nieważna. Przeszkodą w komunalizacji, zdaniem skarżącego, było również wcześniejsze wszczęcie postępowania o zwrot działki nr [...], które dotychczas nie zostało zakończone.

R. K. w swojej skardze popiera argumenty zawarte w skardze A. B. oraz w jego wcześniejszych pismach, w tym we wniosku zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i wnosi o rozpatrzenie jego skargi wraz ze skargą A. B. Zgadza się przy tym z argumentacją, że Skarb Państwa nie mógł nabyć udziałów w spornej nieruchomości w drodze orzeczenia o wywłaszczeniu, a więc kwestionowana decyzja z [...].11.1991 r. narusza art. 21 i 64 Konstytucji R.P.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W dniu 24.09.2010 r. wpłynęły do sądu wnioski obydwu skarżących: A. B. i R. K., o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Ministrem Infrastruktury postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...].01.1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W ocenie skarżących rozstrzygnięcie postępowania toczącego się przed Ministrem Infrastruktury stanowi prejudykat dla rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej.

Ponieważ przedmiotem obydwu skarg była ta sama decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...].05.2009 r. sąd postanowił, stosownie do art. 111 § 1 P.p.s.a., połączyć sprawy o sygnaturach I SA/Wa 1130/09 i I SA/Wa 1132/09 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygnaturą I SA/Wa 1132/09. Odpowiada to też żądaniu R. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosków o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie, z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...].01.1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Podstawę zawieszenia postępowania w takiej sytuacji mógłby ewentualnie stanowić art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie jak podają skarżący art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioski te sąd jednak oddalił. W myśl art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. "Należy zwrócić uwagę na konieczność istnienia zależności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny od innego toczącego się postępowania. Tę zależność należy analizować z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianego w art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (...) W takim przypadku w sprawie sądowoadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), czyli sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy sądowoadministracyjnej, na tle której wystąpiło" (por. wyrok NSA z 17.03.2009 r. I FSK 33/08, LEX nr 537192).

Zakończenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...].01.1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie jest niezbędne dla oceny legalności decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...].11.1991 r., toczącego się z wniosku A. B. Ponieważ A. B. nie jest spadkobiercą S. Z., nie będą dotyczyły go skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...].01.1968 r., gdyż orzeczenie to dotyczy tylko spadkobierców S. Z. Gdyby nawet A. B. należał do kręgu spadkobierców S. Z., to ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...].01.1968 r. nie wywołałoby konieczności wznowienia obecnego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej. Na skutek uzyskania legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania wystarczyłby kolejny wniosek ze strony A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż obecna decyzja nie zamykałaby do tego drogi. Oczywiście, jeśli wcześniej doszłoby do stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, a A. B. należałby do spadkobierców po S. Z.

Wniosek o zawieszenie postępowania złożony przez R. K. nie mógł zaś być uwzględniony, gdyż R. K. nie może być ani skarżącym, ani uczestnikiem tego postępowania sądowego (art. 50 § 1 i art. 33 P.p.s.a.), gdyż zaskarżona przez niego decyzja nie dotyczy jego interesu prawnego. "Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania oznacza brak czynności procesowych regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy merytorycznie co do istoty, ale orzeka o kwestii formalnej niedopuszczalności wszczęcia, a więc i prowadzenia, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ postępowanie to nie jest prowadzone, to nie odnosi się ono do interesu prawnego stron postępowania, ale jedynie do interesu prawnego podmiotu, który złożył wniosek o jego wszczęcie. W związku z tym, tylko wnioskodawca ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. (...) Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek określonego podmiotu w żaden sposób nie ma wpływu na interes prawny innych podmiotów. Organ ocenia bowiem, czy konkretny wnioskodawca ma interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności i w przypadku uznania, że nie posiada takiego interesu, odmawia wszczęcia postępowania. Odmowa ta odnosi się do konkretnego podmiotu i nie zamyka drogi do wszczęcia postępowania na wniosek innego podmiotu posiadającego interes prawny w takim postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 2.03.2010 r. I OSK 661/09, baza orzeczeń).

Ponieważ R. K. nie był wnioskodawcą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.1991 r., z przyczyny omówionej wyżej przy wniosku o zawieszenie postępowania (braku interesu prawnego) również skarga R. K. została odrzucona, jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.).

Skargę A. B. sąd natomiast oddalił, z następujących przyczyn.

Nie można uznać za słuszny zasadniczego zarzutu skarżącego, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...].01.1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jest aktem nieistniejącym, z powodu skierowania go do osób nieżyjących i organ nadzoru powinien pominąć go w ustaleniach faktycznych i prawnych, co miałoby ten skutek, że Skarb Państwa nie byłby właścicielem nieruchomości w udziale [...], a co za tym idzie nie byłaby możliwa komunalizacja nieruchomości w tej części. Orzeczenie o wywłaszczeniu zostało skierowane do Z. (Z.) B., jako kuratora J. Z., nieznanego z miejsca pobytu. Ona też, jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 7.03.2008 r. I SA/Wa 1830/07, była uczestnikiem postępowania wywłaszczeniowego. Czy w postępowaniu wywłaszczeniowym uczestniczyły wszystkie strony i czy jest ono dotknięte wadą nieważności lub inną, jest rzeczą odrębną od niniejszej sprawy i może być ustalone w stosownym postępowaniu. Postępowanie takie toczy się zresztą z udziałem spadkobierców S. Z., co wynika choćby z wniosku o zawieszenie postępowania. Dopóki jednak w stosownym postępowaniu nie dojdzie do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...].01.1968 r. lub w inny sposób wyeliminowania go z obrotu prawnego, to organ nadzoru w postępowaniu komunalizacyjnym musi uwzględniać skutki wynikające z tego orzeczenia, gdyż nie można go uznać za nieistniejące. Do ustalenia ewentualnych wad postępowania wywłaszczeniowego służy stosowne do tego postępowanie.

Poza tym A. B. nie jest spadkobiercą S. Z., nie będą go więc dotyczyły skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...].01.1968 r. Swoje udziały we własności nieruchomości A. B. zbył umową sprzedaży z [...].05.1967 r. Jej podważenie możliwe jest wyłącznie w postępowaniu cywilnym, a to jak do tej pory nie nastąpiło. Rację ma więc organ nadzoru, że nie ma on własnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...].11.1991 r. Zdaniem sądu organ nadzoru prawidłowo również uznał, że skarżący nie może wywodzić swojej legitymacji prawnej z postanowienia Sądu Rejonowego K. z dnia [...] sierpnia 1984 r. sygn. akt [...] ustanawiającego go kuratorem spadku po S. Z. Instytucja kuratora spadku nieobjętego jest instytucją prawa cywilnego i została uregulowana w art. 666-668 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z tym przepisami spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli żaden ze spadkobierców nie objął go w posiadanie (zarząd, użytkowanie, przechowanie, por. orzeczenie SN z dnia 16 marca 1952 r., sygn. akt C 1006/52, publ. OSN 1953, nr 3, poz. 75 oraz z dnia 5 kwietnia 1956 r., sygn. akt 3 CR 566/56, publ. OSN 1956, nr 4, poz. 115), zwłaszcza nie wykonuje czynności wchodzących w zakres zarządu, w rozumieniu odpowiednich przepisów o zarządzie rzeczą wspólną. Przepisów tych nie stosuje się, jeżeli spadek objął choćby jeden ze spadkobierców, w takim bowiem przypadku ochronę interesów pozostałych spadkobierców gwarantują przepisy art. 199-205 Kodeksu cywilnego w związku z art. 611-616 Kodeksu postępowania cywilnego o zarządzie rzeczą wspólną. Podstawowym obowiązkiem ustanowionego przez sąd kuratora spadku jest poszukiwanie spadkobierców w celu zawiadomienia ich o otwarciu spadku. Ponadto kurator zarządza majątkiem spadkowym, pozostając pod nadzorem sądu spadku. Sposób sprawowania zarządu oraz nadzoru sądu regulują stosowane odpowiednio przepisy art. 935-941 kpc. Zgodnie z tymi przepisami kurator spadku może dokonywać czynności mieszczących się w granicach zwykłego zarządu, ponieważ z treści art. 935 § 3 kpc (stosowanego odpowiednio) wynika, że w przypadku braku zgody spadkobierców, czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu kurator może dokonywać jedynie za zezwoleniem sądu. Zdolność sądowa przysługuje kuratorowi spadku, jednakże w procesie o własność nieruchomości sięgającym skutkami poza granice zwykłego zarządu nie może on reprezentować spadku (por. wyrok SN z dnia 5 kwietnia 1956 r., sygn. akt III CR 566/56, publ. OSN 1956, nr 4, poz. 115 oraz wyrok SN z dnia 8 lipca 1969 r., III CRN 220/69, OSNCP 1970, nr 5, poz. 83). Wbrew przekonaniu skarżącego stanowisko to znalazło potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym dodanego z dniem 1 września 1980 r. § 5 art. 30 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W wyroku z dnia 6 stycznia 1995 r. sygn. akt IV SA 1922/93, publ. ONSA 1996, nr 1, poz. 27 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że art. 30 § 5 kpa daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Z przepisu tego nie wynikają natomiast jakiekolwiek uprawnienia materialnoprawne tych osób.

Za niezasadny należy również uznać zarzut skarżącego naruszenia przez organ nadzoru art. 10 § 1 K.p.a. Nie każde bowiem naruszenie przepisów k.p.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie sąd indywidualnie bada, czy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Co więcej, w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, LEX nr 351055). Skarżący nie wykazał, że w takim rozumieniu doszło do pozbawienia go czynnego udziału w sprawie i że miało to istotny wpływ na jej wynik.

Zgodzić należy się też z organem nadzoru, że komunalizacja nie stoi na przeszkodzie w prowadzeniu (czy też kontynuowaniu) postępowania o zwrot działki nr [...], jeżeli spełnione zostaną ku temu przesłanki. Jeżeli w dalszym ciągu działka pozostaje publiczną własnością (a komunalizacja takiego jej statusu nie zmienia), to nie stwarza to dodatkowej przeszkody do zwrotu, jeśli pozostałe przesłanki (zbędność na cel wywłaszczenia) zostaną spełnione. Jeżeli natomiast do zwrotu działki doszłoby przed komunalizacją (co jednak nie miało miejsca), to byłaby to przeszkoda w jej komunalizacji.

Na zakończenie należy wyjaśnić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, ale wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego m.in. istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Dlatego też istotą kontrolowanego postępowania było dokonanie oceny, czy skarżący posiada przymiot strony umożliwiający mu skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w oparciu o treść art. 157 § 2 kpa. Zgodnie z art. 157 § 2 i 3 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z przepisów tych wynika, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji jest rozstrzygnięciem formalnym, które może być wydane tylko wówczas, gdy złożony wniosek m.in. nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. W postępowaniu tym organ nie może badać zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a musi ograniczyć postępowanie do badania przesłanek formalnych m.in. czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności, bądź nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

W oparciu o wyżej przeprowadzony wywód sąd doszedł do wniosku, że skarżący nie posiada własnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarga A. B. musiała więc zostać oddalona, stosownie do art. 151 P.p.s.a. Nie wyklucza to prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, na wniosek osób, które wykażą się interesem prawnym.