Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 168/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 19e
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 354 poz 16 art.5
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Tekst  mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe K. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 984/19 w sprawie ze skargi E.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe K. w J. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zmiany kwalifikacji środków spożywczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. oddalił skargę E.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. w J. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie nakazu zmiany kwalifikacji środków spożywczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, oraz w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędny brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. mimo stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 40 § 2 kpa (co stanowiło także naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 19e ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej – Dz.U. z 2018 r. poz. 1557);

2) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 7 kpa oraz w związku z art. 77 § 1 kpa przez błędny brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. mimo niezrealizowania przez organy wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania zawartych we wcześniej wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 578/18, oraz braku dokonania wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie z odniesieniem do całokształtu materiału dowodowego;

3) przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, str. 55 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie 853/2004, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy prawidłowo zakwalifikowały do surowych wyrobów mięsnych wytwarzane przez skarżącą produkty w postaci "kiełbasy surowej białej" oraz "mielonego garmażeryjnego z łopatki";

4) art. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 354, str. 16 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie 1333/2008, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy prawidłowo zastosowały tenże przepis do wytwarzanych przez skarżącą produktów w postaci "kiełbasy surowej białej" oraz "mielonego garmażeryjnego z łopatki".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją z [...] lipca 2016 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S., w związku z protokołem czynności kontrolnych z [...] listopada 2015 r. przeprowadzonych w przedsiębiorstwie skarżącej, zakazał: wprowadzania do obrotu mięsa mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki zawierającego dodatki: E 250, E 407 oraz E 575, które nie są dopuszczone do stosowania dla kategorii surowy wyrób mięsny w rozumieniu rozporządzenia 853/2004, wprowadzania do obrotu kiełbasy białej zawierającej dodatki: E 451, E 450, E 407, E 316, które nie są dopuszczone do stosowania dla kategorii surowy wyrób mięsny w rozumieniu rozporządzenia 853/2004.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2016 r.

Wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Bd 1274/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów obu instancji.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S., po zapoznaniu się z protokołem czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] stycznia 2018 r., zakazał skarżącej: wprowadzania do obrotu detalicznego z przeznaczenie dla konsumenta finalnego "mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki" o numerze partii "015", które zawiera w składzie dodatki: E 250 (azotyn sodu), E 407 (karagen) oraz E 575 (lakton kwasu glukonowego), które nie są dopuszczone do stosowania dla kategorii surowy wyrób mięsny w rozumieniu rozporządzenia 853/2004, wprowadzania do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego "kiełbasy białej", o numerze partii "015", która zawiera w składzie dodatki: E 451 (trifosforany), E 450 (difosforany), E 407 (karagen), E 316 (izoaskorbinian sodu), E 575 (lakton kwasu glukonowego, E 621 (glutaminian sodu), które nie są dopuszczone do stosowania dla kategorii surowy wyrób mięsny w rozumieniu rozporządzenia 853/2004 oraz nakazał wycofanie kwestionowanych partii ww. środków spożywczych w przypadku, gdyby zostały już wprowadzone do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego, w związku z naruszeniem art. 5 rozporządzenia nr 1333/2008.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z [...] marca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 578/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S.

Następnie Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją z [...] lipca 2019 r. nakazał skarżącej zmianę kwalifikacji środków spożywczych "kiełbasa biała" i "mielone wieprzowe garmażeryjne z łopatki" produkowanych w oparciu o "Instrukcję produkcji mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki" wersja: 01 oraz "Instrukcję produkcji kiełbasy białej" wersja: 01, celem wprowadzania do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego, z kategorii żywności 8.3.1 – produkty mięsne niepoddane obróbce cieplnej na kategorię żywności 8.2- Surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia 853/2004 i dostosowanie stosowanych w produkcji ww. środków spożywczych dodatków do tej kategorii żywności.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 14 stycznia 2020 r.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz w zw. z art. 40 § 2 kpa należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla te rozstrzygnięcia w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne [niż dające podstawę do wznowienia postępowania] naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza tego przepisu wskazuje, że uchylenie aktu administracyjnego na jego podstawie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom postępowania skutkowało istotnym, a nie jakimkolwiek, odejściem od prawidłowego wyniku sprawy, tj. wyniku, który zostałby osiągnięty, gdyby nie doszło do tych naruszeń. Oznacza to, że zastosowanie zacytowanego powyżej przepisu i uchylenie aktu administracyjnego jest zależne od wykazania takiego kwalifikowanego następstwa uchybienia przepisom postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby nieuwzględnienie w początkowej fazie postępowania jej pełnomocnika procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazała w szczególności, jakich to dowodów i czynności nie mogła ona przeprowadzić w toczącym się postępowaniu na skutek nieuwzględnienia w postępowaniu udziału jej pełnomocnika, co w szczególności powoduje, że niemożliwe jest ustalenie wystąpienia kwalifikowanego wpływu tego uchybienia na wynik postępowania w sytuacji, w której obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nie ustanawiają obowiązku uczestniczenia strony w postępowaniu wyłącznie za pośrednictwem pełnomocnika. Brak zatem wykazania takiego skutku na wynik postępowania administracyjnego powoduje niemożność uwzględnienia tego zarzutu.

Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że część analizowanego zarzutu odnosząca się do braku uwzględnienia pełnomocnika skarżącej w toku postępowania kontrolnego nie spełnia powyższych wymogów. Ta część zarzutu został bowiem powiązana z naruszeniem art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, która miała zostać naruszona zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej składa się z sześciu ustępów, a zatem wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych tego artykułu było niezbędne w celu umożliwienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do tego zarzutu. Brak określenia jednostki redakcyjnej tego przepisu, stanowiącej podstawę prawną zarzutu, uniemożliwia odniesienie się do tej jego części.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 7 kpa oraz w związku z art. 77 § 1 kpa przypomnieć należy, że w odniesieniu do środków spożywczych "kiełbasa biała" i "mielone wieprzowe garmażeryjne z łopatki" produkowanych przez skarżącą wydawane były w przeszłości decyzje administracyjne poddawane następnie kontroli sądowadministracyjnej. Ocena prawna wynikająca z wydanych dotychczas w sprawie prawomocnych wyroków jest zatem wiążąca tak dla organów, jak i sądów dokonujących kontroli aktów administracyjnych na późniejszych etapach postępowania.

Mając powyższe na uwadze, nie można w pełni podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że kwestia kwalifikacji wskazanych powyżej wyrobów została w przeszłości rozstrzygnięta w wydanych prawomocnych wyrokach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie w wyrokach z 11 stycznia 2017 r. oraz z 21 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że z uwagi na brzmienie przepisów zezwalające wyjątkowo na zastosowanie w stosunku białej kiełbasy azotynu sodu, którego zastosowanie jest wykluczone w stosunku do mięsa surowego, produkt ten zaliczany jest do wyrobów mięsnych surowych, to w odniesieniu do wyrobu "mielone wieprzowe garmażeryjne z łopatki" składy orzekające dostrzegły potrzebę ustalenia kategorii tego produktu ze względu na zmianę struktury włókien mięsa na skutek jego peklowania przez zastosowanie dodatku azotynu sodu. Tak wyrażone stanowisko powoduje, że kategoria tego wyrobu nie została przesądzona w poprzedzających zaskarżony wyrok prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a zatem organy miały obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do tego wyrobu. Zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi wykonania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 853/2004 dotyczącego higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, o którego możliwości zastosowania przesądzono w wyrokach z 11 stycznia 2017 r. oraz z 21 listopada 2018 r., mięso solone lub peklowane, nawet całkowicie, wprowadzane do obrotu w początkowej fazie procesu dojrzewania i które nie zostało poddane żadnemu innemu przetwarzaniu, takiemu jak obróbka termiczna lub suszenie, odpowiada definicji "surowych wyrobów mięsnych", ponieważ nadal zachowuje cechy świeżego mięsa. Jeżeli produkt poddaje się dalszemu przetwarzaniu, np. suszeniu, które prowadzi do wyeliminowania cech świeżego mięsa, wówczas zostaje on objęty definicją "produktów mięsnych". Te same Wytyczne wskazują, że mięso krótko smażone całkowicie marynowane lub peklowane traci cechy mięsa świeżego. Ponadto, zgodnie z tymi wytycznymi, "świeże" (w odniesieniu do mięsa) oznacza mięso niepoddane żadnemu procesowi konserwacji oprócz chłodzenia, zamrażania lub szybkiego zamrażania, w tym mięso hermetycznie pakowane w kontrolowanej atmosferze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie dla klasyfikacji produktu mięsnego jako mięsa świeżego bądź innego produktu mięsnego ma stopień denaturalizacji włókien mięśniowych w wyniku procesu obróbki (przetwarzania) mięsa. Oznacza to, że poddanie mięsa działaniu mieszanki peklującej zawierającej azotyn sodu doprowadzi do utraty przez mięso charakteru mięsa świeżego, o ile w wyniku tego procesu w określonym czasie dojdzie do zmian włókien mięśniowych wskazujących na ich denaturalizację.

W rozpoznawanej sprawie prowadzące postępowanie organy zwróciły się do prof. dr hab. n. med. Mirosława J. Wysockiego – Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie o wydanie opinii w sprawie dotyczącej kwalifikacji przedmiotowych produktów do grupy surowych wyrobów mięsnych w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004 lub produktów mięsnych niepoddanych obróbce cieplnej i na podstawie tej opinii doszły do wniosku, że kontrolowane produkty, pomimo poddania ich działaniu azotynu sodu, należą do kategorii mięsa świeżego. Dotyczy to w szczególności mięsa "mielonego wieprzowego garmażeryjnego z łopatki", gdyż jak wskazano powyżej, zgodnie z odpowiednim prawodawstwem dodatek azotynu sodu do kiełbasy białej surowej nie powoduje zmiany kategorii prawnej tego produktu.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy prowadzące postępowanie administracyjne zachowały się zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażonym w wyrokach z 11 stycznia 2017 r. oraz z 21 listopada 2018 r. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie postępowanie zarówno organów, jak i Sądu pierwszej instancji było zgodne z art. 153 ppsa. W świetle powyższego zarzut art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 7 kpa oraz w związku z art. 77 § 1 kpa należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia 853/2004, raz jeszcze należy podkreślić, że obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną w warunkach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego było takie sformułowanie tego zarzutu, aby rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości w zakresie granic i podstaw prawnych zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. W szczególności autor skargi kasacyjnej powinien był uczynić podstawą prawną tego zarzutu wyraźnie określony przepis lub wymienioną grupę przepisów, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Sformułowanie zatem zarzutu skargi kasacyjnej przyjmujące za jego podstawę prawną ogół przepisów zawartych w rozporządzeniu nr 853/2004 należy uznać nie tylko za niespełniające wymogów prawidłowej redakcji podstaw prawnych zarzutów skargi kasacyjnej, ale także za wadliwe w stopniu wykluczającym możliwość odniesienia się przez sąd kasacyjny do tak postawionego zarzutu. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia 853/2004 w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść spodziewanych efektów.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 5 rozporządzenia 1333/2008 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie wprowadza się do obrotu dodatku do żywności ani żywności, która zawiera taki dodatek, jeżeli zastosowanie tego dodatku do żywności nie jest zgodne z niniejszym rozporządzeniem. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie nakazania skarżącej zmiany klasyfikacji środków spożywczych "kiełbasa biała" i "mielone wieprzowe garmażeryjne z łopatki". Postępowanie to nie dotyczyło zatem zakazu wprowadzenia do obrotu niezgodnego z przywołanym rozporządzeniem dodatku ani żywności zawierającej taki dodatek. Przepis ten nie miał zatem zastosowania w sprawie i jako taki nie mógł zostać naruszony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.