Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 861/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącej P. W. [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Z. P. G. W. W. [...] w K. decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. Nr [...] działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 - dalej prawo wodne lub u.p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej k.p.a.) określił dla [...] Kopalni Węgla Brunatnego K. S.A. (dalej również jako Skarżąca) za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w K. (dalej także jako Wody [...]) pismem z dnia 30 maja 2018 r., na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego ustaliło w formie informacji rocznej, [...] Kopalni Węgla Brunatnego K. S.A. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. płatną w czterech ratach opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.

[...] Kopalnia Węgla Brunatnego K. S.A. z zachowaniem 14 dniowego terminu złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustaloną w informacji rocznej. W ocenie Skarżącej wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia odkrywki zdefiniowanych przez ustawodawcę w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w art. 16 pkt. 61 lit. e jako ścieki powinny być zwolnione z opłat za usługi wodne na podstawie art. 279 pkt.3, który reguluje tę kwestię brzmi zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l.

PGWWP Zarząd Zlewni w K. nie uznało reklamacji [...] Kopalnia Węgla Brunatnego K. S.A., gdyż zgodnie z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego, albo pozwolenia zintegrowanego.

Sposób obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi określa art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, z którego wynika, że obliczenia tej opłaty dokonuje się w oparciu o określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażoną w mł/s, a nie w oparciu o rzeczywistą ilość substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym m. in. substancji wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów. Ten ostatni sposób obliczenia opłaty właściwy jest dla opłaty zmiennej, która jednak nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skoro zatem opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ściśle związana z pozwoleniem wodnoprawnym lub pozwoleniem zintegrowanym i jej wysokość zależy od ustalonego w pozwoleniu zakresu korzystania z wód, to dokonując jej obliczenia należy kierować się treścią tego aktu administracyjnego, a nie danymi pochodzącymi z innych źródeł. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego została określona na 1500 mg/l, a zatem w sposób oczywisty przekracza wartość, o której mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co oznacza, że wnoszący reklamację nie jest objęty zwolnieniem z obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie do wód ścieków będących wodami zasolonymi, pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego. Zwolnienie to, w odniesieniu do opłaty stałej zachodzi w sytuacji, gdy przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym wartość sumy chlorków i siarczanów w ściekach została określona maksymalnie na 500 mg/l, taki zaś przypadek nie występuje w przedmiotowej sprawie.

Dalej wskazano, że [...] Kopalnia Węgla Brunatnego K. Spółka Akcyjna korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...], wydanego w dniu 19.04.2010 r. przez Marszałka Województwa W. na szczególne korzystanie z wód w zakresie: wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi w ilości 11520,00 mł/d, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt. 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 p.w. oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Zgodnie z art. 271 ust. 5 wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s. § 10 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne stanowi, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł/ dobę za 1 mł/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.

Opłata za wprowadzenie ścieków do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł/ dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 11 520,00 mł/d wynoszącego po przeliczeniu 0,133 m3/s.

[...] Kopalnia Węgla Brunatnego K. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie Skarżącej wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w ustawie Prawo wodne w art. 16 pkt. 61 lit. e. jako ścieki, powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne na podstawie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, który stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków I siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Z przepisu tego nie wynika czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W związku z tym należy uznać, że zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postepowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska wynika, że dla Odkrywki Drzewce rzeczywista emisja kształtuje się na poziomie

a) chlorki : od 6,2 mg Cl/l do 12,7 mg Cl/l

b) siarczany : od 8,3 mg S04/1 do 47,3 mg S04/1

Wielkości te zatem znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Skoro zaś w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wskazano, że zwolnieniem objęte są tylko przypadki, w których już w pozwoleniu przewidziano, że emisja siarczanów i chlorków nie będzie przekraczała tych wielkości, to znaczy że organ powinien badać rzeczywista emisję, a nie ograniczać się do wielkości wynikających z pozwolenia. W przeciwnym razie doszłoby do absurdalnych sytuacji, w których ze zwolnienia korzystałyby podmioty przekraczające w praktyce wielkości emisji wynikające z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, tylko dlatego, że miały określone niższe parametry w pozwoleniu.

W ocenie skarżącej postępowanie organu narusza również obowiązujące standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Mimo iż sposób ustalania opłat za pobór wód ma obecnie charakter szczególny, to jednak znajdują w nim zastosowanie standardy wynikające z ogólnych reguł przeprowadzenia postępowania zawartych w K.p.a. jak i dziale III Ordynacji podatkowej, do którego wprost odsyła ustawodawca w art. 300 ust. 1 Prawa wodnego.

W ocenie skarżącej dla oceny prawidłowości takiego postępowania w pierwszej kolejności należy ustalić w jaki sposób kształtowały się rzeczywiste poziomy emisji w konkretnym przypadku oraz w jaki sposób wielkości emisji były ustalane w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż to właśnie te przepisy powinny stanowić punkt wyjścia do przeprowadzenia oceny w tym zakresie. W dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego obowiązywało Prawo wodne z 2001 r. , którego art. 128 ust. 1 pkt 1 określał, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności 1 ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość mł na godzinę i średnią ilość mł na dobę oraz maksymalną ilość mł na rok. Z przytoczonego rozwiązania wynika więc, że prawodawca w dacie wydawania pozwolenia stanowiącego podstawę korzystania ze środowiska widział konieczność określania warunków korzystania z wód nie oznacza to jednak, że z samego faktu określenia sposobu i ilości przerzutu wód można wywieść wniosek, że są one związane z rzeczywistą wielkością emisji, o której mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Przyjęcie, że obowiązek poniesienia opłaty występuje wówczas gdy z samego pozwolenia wynika możliwość określonej w nim emisji nie wywoływałoby takiego skutku, a zatem pozostawało w sprzeczności z przywołaną zasadą Prawa ochrony środowiska. Zwłaszcza w sytuacji gdy w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie mówi się o potencjalnej wielkości emisji ale o jej rzeczywistym rozmiarze.

Skarżąca podniosła również, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935). Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., który jest nowym przepisem "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Niewątpliwie ustalenie opłaty stałej jest taką okolicznością przy ustalaniu, której przytaczana dyrektywa powinna być brana pod uwagę. Niestety organ tego nie zrobił , a zatem naruszył tę zasadę.

Dyrektor Zarządu Z. P. G. W. W. [...] w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Z. P. G. W. W. [...] w K. z dnia 29 czerwca 2018 r. określająca dla Skarżącej spółki za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne opłaty za usługi wodne uiszcza się za:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Stosownie do art. 270 ust. 1 ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6 oraz art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy

Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter proceduralny i przewiduje, że w razie nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej wydaje się rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE [...] wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną".

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Podkreślić należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82).

Ponadto, w stosunku do opłat wynikających z ustawy –Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych.

Klasyfikację tą potwierdza art. 300 p.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 p.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s.

Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 mł/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 mł/s, a opłata ma wymiar roczny.

Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 p.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Pozwolenie wodnoprawne z dnia 19 kwietnia 2010 r. udzielone Spółce wskazuje bowiem trzy maksymalne poziomy ilości wprowadzonych wód z odwodnienia wgłębnego Odkrywki Drzewce do wód powierzchniowych: Q max minutowe= 8,0 mł/h, Q max. dobowe= 11 520 mł /d oraz Q max roczne= 4 204 800 mł/r .

Organ ustalając opłatę stałą przyjął ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł/ dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodno-prawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 11 520,00 mł/h.

Problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z trzech wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a dotyczących ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik wielkości zrzutu ścieków wyrażony w mł/s nie obowiązywał. Należy podkreślić, że ustawodawca nie wskazał, który z wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.

Rozstrzygając zaistniały problem nie sposób, zdaniem Sądu, pominąć tego, że według obowiązujących obecnie uregulowań wskaźnik zrzutu ścieków przy uwzględnieniu wielkości mł na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać przy ustalaniu wysokości opłaty za odprowadzanie ścieków, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 5 p.w. W tym zakresie, na gruncie aktualnie obowiązujących norm prawnych, istnieje pełna zbieżność między treścią pozwolenia wodnoprawnego, jakie będzie wydawane na podstawie obecnie obowiązującego art. 403 p.w., a przepisami, na podstawie których ustala się wielkość należnej opłaty stałej m.in. z tytułu wprowadzania ścieków do wód. Jednakże brak jest takiej zgodności między treścią "starego" pozwolenia wodnoprawnego a treścią obowiązujących obecnie przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty stałej.

Zdaniem Sądu, organ miał obowiązek uzasadnić, dlaczego spośród trzech maksymalnych wskaźników wybrał akurat ten konkretny i dlaczego z góry założył, że spółka wprowadzi w ciągu roku do wód lub ziemi maksymalną ilość ścieków.

Określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zrzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nadto organ dla potrzeb ustalenia wielkości opłaty stałej przewiduje sytuację, w której skarżąca niejako mogłaby przekraczać maksymalne wskaźniki zawarte w pozwoleniu, a tym samym naruszać warunki pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby możliwość naliczenia opłaty podwyższonej (art. 280 ust. 2 lit. b p.w.), co byłoby absurdalne. Nie jest przy tym tak - czego zdaje się nie dostrzegać organ - że określenie w pozwoleniu wodnoprawnym różnych wskaźników zrzutu ścieków jest prostym matematycznym "przeliczeniem" jednego wskaźnika na inny, tyle że wyrażony w innych miarach. Nie może zdaniem Sądu ulegać wątpliwości, że w takiej sytuacji wystarczyłoby przyjęcie w pozwoleniu wodnoprawnym jednego wskaźnika i następnie przerachowanie go na inne wielkości. Tymczasem każdy z tych mierników został ustalony na bazie ściśle określonych merytorycznych założeń, opartych na wiedzy z dziedziny Prawa wodnego i także na konkretnych, ustalanych w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, okolicznościach faktycznych.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Podkreślić należy, że organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni spornego przepisu, ale po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut minutowy, dobowy i roczny, to należy dokonać wykładni art. 271 ust. 5 p.w. Wskazać przyjdzie, że zastosowanie wskaźnika dobowego doprowadzi do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wielokrotnie wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego (tak także WSA w Krakowie w wyroku z 13 lipca 2018 r. o sygn. II SA/Kr 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r. o sygn. II SA/Sz 573/18, publ. CBOSA).

Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 5 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia wskazywanych przez stroną skarżącą przepisów prawa materialnego, tj. art. 279 pkt 3 oraz art. 16 pkt 61 lit.e ustawy Prawo Wodne z dnia 20 lipca 2017 r. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można niejako apriorycznie, bez poczynienia niezbędnych ustaleń, wykluczyć istnienia przesłanek do zastosowania tych przepisów i uznania, iż naliczenie opłaty stałej jest zasadne. Sporne okazało się przede wszystkim to, czy wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowych zakładów górniczych, wprowadzane do wód lub do ziemi zawierają się w pojęciu ścieków w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit.e ustawy. Ocena w tej mierze zależy nie tylko od rozumienia (wykładni) odnośnych terminów ustawowych, ale także od ustaleń faktycznych, obejmujących choćby bliższą charakterystykę działalności skarżącej oraz celu i sposobu korzystania przez nią z wód. Organ pominął okoliczność podnoszoną przez Skarżącą, iż z wyników prowadzonych badań monitoringowych, które są przekazywane organom ochrony środowiska wynika, że dla Odkrywki Drzewce rzeczywista emisja kształtuje się na poziomie a) chlorki : od 6,2 mg Cl/l do 12,7 mg Cl/l, b) siarczany : od 8,3 mg S04/1 do 47,3 mg S04/1. Wielkości te znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty.

Z kolei ustalenia organu, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zabranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa W. z dnia 19 kwietnia 2010 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z 30.05.2018 r. oraz reklamacja skarżącej. Należy przy tym podkreślić, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji ani prawidłowych ustaleń, które powinny być poczynione w postępowaniu administracyjnym.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej, obliczonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania co do ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Organ w pierwszej kolejności zgromadzi wszelkie niezbędne dokumenty w aktach sprawy. Organ przeprowadzi postepowanie wyjaśniające dotyczące rzeczywistego poziomu emisji chlorków i siarczanów. Jeżeli organ uzna zasadność nałożenia opłaty, dokona ponownego wyliczenia należnej opłaty, sporządzając uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględniając przedstawione wyżej rozważania.