Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 201/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO Gd/4353/21 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu im. Jędrzeja Śniadeckiego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/4353/21, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r., wydaną na wniosek skarżącej, zatwierdził podział geodezyjny działki nr [...] o powierzchni 94 103 m2, położonej w Gdańsku przy ul. C. na działki od nr [..] do nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu jej wydania, gdyż strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania.

Pismem z dnia 15 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu, na skutek dokonanego podziału, wartości działki uprzednio oznaczonej nr [..].

Decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska nałożył na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości 102 072 zł z tytułu wzrostu, na skutek dokonanego podziału, wartości nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. C., stanowiącej przed podziałem działkę nr [...]. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2021 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 2 lipca 2021 r., nr WS.I.3134.190.2021.EKP 2969362, wydaną na podstawie art. 5, art. 98a ust. 1 - 4, art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.), orzekł:

1. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie 70 296 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w Gdańsku przy ul. C., stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] o powierzchni 94 103 m2, o wartości 82 720 537 zł oraz po podziale działki od nr [...] do nr [...] o wartości 82 954 857 zł;

2. że powyższą opłatę zobowiązana jest wnieść skarżąca;

3. że obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty adiacenckiej powstanie w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna i w tym terminie należy ją uiścić.

Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że wysokość orzeczonej opłaty ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 3 marca 2021 r. W operacie tym biegły ustalił wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału na kwotę 82 720 537 zł a po dokonaniu podziału wartość nieruchomości, na którą składają się działki od nr [...] do nr [...], biegły ustalił na kwotę 82 954 857 zł. Z powyższego wynika, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 234 320 zł. Zgodnie zaś z uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r., nr XXX/868/2000, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości a więc w niniejszej sprawie 70 296 zł.

Prezydent wskazał przy tym, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest logiczny i kompletny, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera przy tym niejasności i pomyłek oraz nie wymaga sprostowania i uzupełnienia. Rzeczoznawca wartość nieruchomości określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, zgodnie z którą porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjął 3 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności, niezabudowanych, przeznaczonych na cele zabudowy usługowej z lat 2016-2018. W związku z niewystarczającą ilością transakcji podobnych na terenie miasta Gdańska do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje z terenu Sopotu, co jest zgodne z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dla potrzeb określenia nieruchomości po podziale biegły przyjął 4 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych będących przedmiotem prawa własności, niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy usługowej z lat 2017-2018. Prezydent zaznaczył przy tym, że doboru rynku nieruchomości podobnych dokonuje biegły, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiedzę specjalną oraz stosowne uprawnienia zawodowe. Biegły, decydując jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości i dokonując określenia cech mających wpływ na wartość nieruchomości, kieruje się posiadaną wiedzą w tym zakresie, która stanowi wiedzę specjalną jaką dysponuje, będąc osobą posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe.

Nadto, Prezydent wskazał, że odpowiadając na zarzuty zgłoszone do operatu przez skarżącą w toku postępowania, w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r., rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący wyjaśnił, że na potrzeby wyceny nieruchomości przed i po podziale przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu planistycznym pod zabudowę usługową. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku stwierdzono niewystarczającą ilość transakcji podobnych na rynku miasta Gdańska, dlatego też poszerzono obszar analizy o miasta Gdynia i Sopot. Z tak określonego rynku lokalnego możliwe było wybranie transakcji podobnych do przedmiotu wyceny, aby przeprowadzić wycenę z wykorzystaniem podejścia porównawczego. W ramach wyceny nieruchomości za pomocą podejścia porównawczego, metody porównywania parami, kolejno porównuje się nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi, korygując różnice w cechach rynkowych. Miało to miejsce pomiędzy wybranymi transakcjami do porównania, jak również w przypadku nieruchomości położonej w Brzeźnie. Po przeprowadzeniu analizy rynku na potrzeby wyceny nieruchomości przed i po podziale wybrano transakcje dotyczące nieruchomości jak najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny pod względem ustalonych cech rynkowych, co jest zgodne z procedurą wyceny z wykorzystaniem metody porównywania parami. Ponadto, wybrano do porównania takie transakcje, które byłyby jak najbardziej zbliżone powierzchnią do przedmiotu wyceny.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a także dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w niewłaściwym przyjęciu, że przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 3 marca 2021 r. jest logiczny, zupełny i wiarygodny, pomimo że w toku postępowania skarżąca podnosiła liczne zarzuty co do jego treści, tym samym podważając jego wiarygodność i spójność, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej w wysokości 70 296 zł;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przejawiające się w braku oceny operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżącą;

- art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co doprowadziło organ do błędnej konkluzji, że wobec rzekomego wzrostu wartości nieruchomości o 234 320 zł zasadne jest nałożenie na skarżącą opłaty adiacenckiej, podczas gdy organ nie przedstawił, na czym ten wzrost wartości nieruchomości miałby polegać oraz w jakim zakresie nastąpił.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/4353/21, wydaną na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów u.g.n., uprawniające do nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego jej podziału.

Przede wszystkim bowiem to na wniosek skarżącej, jako właściciela nieruchomości, wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział a w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r., nr XXX/868/2000, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w wysokości 30% wzrostu różnicy wartości nieruchomości.

Nadto, w ocenie Kolegium, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawcze są nieruchomościami porównywalnymi z wycenianą nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. i spełniają kryterium podobieństwa. Zgodnie bowiem z obowiązującym na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Oliwa Górna w rejonie Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w mieście Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r., działki od nr [...] do nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) są przeznaczone pod teren zabudowy usługowej-usługi szkolnictwa wyższego z dopuszczeniem usług, w tym komercyjnych, związanych z działalnością i funkcjonowaniem szkoły wyższej zlokalizowanej w terenie, np.: budynki zamieszkania zbiorowego - domy studenckie, hotele, usługi zdrowia, usługi sportu, gastronomia, budynki i lokale związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Rzeczoznawca, uwzględniając przeznaczenie działki nr [...] (oraz działek powstałych po podziale), dokonał analizy rynku, stwierdzając, że wśród sprzedawanych gruntów, dominują grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe oraz mieszkaniowo-usługowe, przedmiotem transakcji były również grunty przewidziane pod handel, usługi oraz produkcję i składy. Szczegółowej analizie został poddany rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową. Skoro nieruchomość będąca przedmiotem wyceny przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w istocie rzeczy pod zabudowę usługową, to prawidłowo rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o takim przeznaczeniu. Ze względu na brak wystarczającej ilości porównywalnych transakcji nieruchomości gruntowych położonych w pobliżu wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy rozszerzył zakres analizy rynku o obszar całego miasta Sopotu i Gdyni. Ostatecznie do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem (działki nr [...] o pow. 94 103 m2), rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 transakcje sprzedaży nieruchomości, które przeznaczone są pod zabudowę usługową o podobnej lokalizacji. Metoda porównywania parami również została zastosowana w przypadku określenia wartości nieruchomości po podziale (dla działek od nr [...] do nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął 3 transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjął 3 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności, niezabudowanych, przeznaczonych na cele zabudowy usługowej z lat 2016-2018. W związku z niewystarczającą ilością transakcji podobnych na terenie miasta Gdańska, do porównania została przyjęta transakcja z terenu Sopotu, co jest zgodne z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dla potrzeb określenia nieruchomości po podziale biegły przyjął 4 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych będących przedmiotem prawa własności, niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy usługowej z lat 2017-2018. Kolegium podkreśliło przy tym, że wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej. Rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji dotyczących nieruchomości możliwie jak najbardziej zbliżonych powierzchnią do przedmiotu wyceny. Dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem przyjął transakcje o następujących powierzchniach: 11 184 m2, 9502 m2 i 14394 m2 a dla określenia wartości nieruchomości po podziale transakcje o powierzchniach: 7650 m2, 7899 m2 i 6850 m2. Rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości podobne, a tym samym charakterystyka tych nieruchomości jest zbliżona do nieruchomości wycenianej. Przyjęte do porównania transakcje sprzedaży nieruchomości mają za zadanie akcentować element wielkości działki, umożliwiający uchwycenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany powierzchni.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących doboru transakcji sprzedaży nieruchomości zlokalizowanej w Gdańsku - Brzeźnie o pow. 14 394 m2 z uwagi na cechy rynkowe dotyczące uzbrojenia, kształtu działki, warunków zagospodarowania, Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy skorygował określone różnice w cechach rynkowych (dla uzbrojenia dokonano korekty +55,00 a dla kształtu działki, warunków zagospodarowania +68,50). Rzeczoznawca ustosunkował się do powyższej kwestii w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. informując, że w ramach wyceny nieruchomości za pomocą podejścia porównawczego, metody porównywania parami, kolejno porównuje się nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi przyjętymi do wyceny, korygując określone różnice w cechach rynkowych występujących między nimi.

Z kolei, wątpliwości skarżącej, co do prawidłowości przyjęcia do porównania jedynie 3 transakcji Kolegium uznało za niezasadne, wskazując, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami przyjmuje się, że transakcji wybranych do porównania musi być co najmniej 3.

Jednocześnie, Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy z dnia 25 listopada 2020 r., przedłożony przez skarżącą, nie podważył wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. W operacie tym do porównania zostały przyjęte transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (z 14 transakcji 10 transakcji to budownictwo mieszkaniowo – usługowe) a więc nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ponadto, w operacie tym, dla określenia wartości nieruchomości przed jak i po podziale oparto się o tę samą bazę nieruchomości, co nie jest prawidłowe.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. polegające na braku dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w niewłaściwym przyjęciu, że operat szacunkowy z dnia 3 marca 2021 r. jest logiczny, zupełny i wiarygodny, nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym, a także że wybrane przez tego rzeczoznawcę nieruchomości porównawcze są nieruchomościami porównywalnymi z wycenianą nieruchomością w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n., pomimo że w toku postępowania skarżąca podniosła liczne zarzuty co do treści tego operatu, tym samym podważając jego wiarygodność i spójność co powinno doprowadzić organ do wniosku, że operat ten zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe lub co najmniej wywołać po stronie organu wątpliwości co do poprawności tego operatu, które spowodowałyby wystąpienie przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców, majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu na podstawie art. 157 u.g.n.;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się w dokonaniu nieprawidłowej, powierzchownej oraz niepełnej oceny operatu przedłożonego przez skarżącą a w konsekwencji odmowa nadania temu dokumentowi cechy wiarygodności, a także błędna ocena, że operat ten nie podważył wiarygodności operatu szacunkowego z dnia 3 marca 2021 r.;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji, co doprowadziło do niezasadnego nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej w kwocie 70 296 zł.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co doprowadziło do błędnej konkluzji, że wobec rzekomego wzrostu wartości nieruchomości o 234 320 zł zasadne jest nałożenie na skarżącą opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 lipca 2021 r., jest zgodna z prawem.

Dokonując powyższej oceny, Sąd miał na uwadze, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n., zgodnie z którym:

1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z powołanej regulacji wynika, że przesłankami, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej są: dokonanie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, podziału nieruchomości; wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału; wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o wysokości stawki procentowej opłaty adianckiej.

W niniejszej sprawie, niewątpliwe jest, że decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził, na wniosek skarżącej, podział geodezyjny działki nr [...] o powierzchni 94 103 m2, położonej w Gdańsku przy ul. C., w wyniku którego powstały działki od nr [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu jej wydania, gdyż skarżąca zrzekła się prawa do wniesienia od niej odwołania, tj. w dacie obowiązywania uchwały Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2000 r., nr XXX/868/2000, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 15 listopada 2020 r.

Nadto, w ocenie Sądu, ze sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z dnia 3 marca 2021 r. wynika, że w konsekwencji dokonanego podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości.

Z treści art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a u.g.n., a tym samym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Zatem, to operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega jednakże ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, procedujące w sprawie organy prawidłowo oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy w dniu 3 marca 2021 r. a ocena ta nie nosi cech dowolności. Dokonując sprawdzenia prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu organy słusznie przyjęły, a stanowisko to podziela Sąd, że operat ten spełnia zarówno wymogi określone w u.g.n. jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nadto, w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. biegły udzielił odpowiedzi na stawiane przez skarżącą wobec operatu szacunkowego zarzuty, odnosząc się do nich w sposób rzeczowy i konkretny.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie tym w sposób szczegółowy opisał przedmiot wyceny, jej cel oraz szczegółowe uwarunkowania. Z operatu wynika, że przed podziałem działka nr [...] miała powierzchnię 94 103 m2 a w wyniku dokonanego podziału powstały działki o nr [...] do [...] o powierzchni od 3631 m2 do 5236 m2 i o powierzchni 80 863 m2. Nadto, rzeczoznawca uwzględnił, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oliwa Górna w rejonie Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w mieście Gdańsku, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1435/18, teren tych działek, zarówno przed podziałem, jak i po podziale, przeznczony jest po zabudowę usługową.

Stosując się do wymogu art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale rzeczoznawca określił według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. na dzień 4 grudnia 2018 r., a stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. również na 4 grudnia 2018 r., zaś stan nieruchomości po podziale przyjął na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. także na dzień 4 grudnia 2018 r.

W operacie tym do określenia wartości nieruchomości gruntowej rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 jest - w szczególności - powierzchnia nieruchomości gruntowej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, LEX nr 1080952). W przypadku wyceny nieruchomości istotną cechą nieruchomości porównawczej, decydującą o podobieństwie do nieruchomości wycenianej, jest wielkość jej powierzchni (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/10, LEX nr 620116). To właśnie zróżnicowanie powierzchni działek jest jednym z podstawowych elementów wyznaczających zarówno ich wartość, jak i cenę jednostkową ich powierzchni (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 864/15, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Dokonana w operacie wycena odpowiada powołanym przepisom prawa a wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawcze są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n

Jak wynika z operatu, na potrzeby wyceny rzeczoznawca poddał analizie obszar Gdańska, Sopotu i Gdyni ze względu na brak wystarczającej ilości porównywalnych transakcji nieruchomości gruntowych położnych w pobliżu wycenianej nieruchomości w dzielnicy Gdańsk – Oliwa. Rzeczoznawca wyjaśnił, że okres badania objął czas od stycznia 2016 r. do grudnia 2018 r. Wskazał, że do celów wyceny przeanalizowano transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o funkcji usługowej na terenie miasta Gdańska, Sopotu i Gdyni. Analiza obejmowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności o porównywalnej lokalizacji i podobnym przeznaczeniu. Przy doborze do porównania działek porównawczych, biegły wziął pod uwagę nieruchomości gruntowe o podobnym przeznaczeniu. Z tytułu różnic w cechach działki wycenianej i działek porównawczych zastosowano odpowiednie współczynniki korygujące. Wskazać przy tym należy, że biegły wyjaśnił, że obrót rynkowy nieruchomościami o tak dużej powierzchni i o takim położeniu jak przedmiotowa nieruchomość przed podziałem jest znikomy lub jest go brak. Dlatego też, na podstawie przeprowadzonej analizy, uznał, że transakcje dotyczące nieruchomości o największych odnotowanych powierzchniach położonych na terenie Trójmiasta odzwierciedlają właściwie poziom cen rynkowych uzyskiwanych za nieruchomości o bardzo dużej powierzchni.

W rezultacie do porównania nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjął transakcje dotyczące trzech nieruchomości: działki położonej w Sopocie o powierzchni 11 184 m2, działki położonej w Gdańsku Oliwie o powierzchni 9502 m2 i działki położonej w Gdańsku Brzeźnie o powierzchni 14 394 m2, dokonując przy tym ich charakterystyki za pomocą cech, tj. położenie – lokalizacja, powierzchnia, uzbrojenie terenu, kształt działki, warunki zagospodarowania i dojazd a następnie określając różnice zachodzące miedzy nieruchomością wycenianą a sprzedaną za pomocą tych cech. W ten sposób rzeczoznawca obliczył średnią wartość 1 m2 działki wycenianej na kwotę 879 zł/m2 a wartość całej wycenianej działki na kwotę 82 716 537

Natomiast, wyceniając wartość działek powstałych po podziale rzeczoznawca określił wartość odrębnie dla części działek o mniejszej powierzchni, tj. od 3631 m2 do 5236 m2 oraz dla działki o większej powierzchni o powierzchni 80 863 m2. Wskazując, że cechy działki nr [..] przed podziałem oraz działki nr [...] po podziale są takie same rzeczoznawca wskazał, że wartość 1 m2 tej działki wynosi 879 zł/m2. Do wyceny działek nr [..]-[..] rzeczoznawca przyjął z kolei transakcje dotyczące 4 nieruchomości: działki o powierzchni 7650 m2 położonej w Gdańsku Oliwie, działki o powierzchni 7899 m2 położonej w Gdańsku Aniołkach i działki o powierzchni 6850 m2 położonej w Gdańsku Brzeźnie, dokonując przy tym ich charakterystyki za pomocą cech, tj. położenie – lokalizacja, powierzchnia, uzbrojenie terenu, kształt działki, warunki zagospodarowania i dojazd a następnie określając różnice zachodzące miedzy nieruchomością wycenianą a sprzedaną za pomocą tych cech. W ten sposób rzeczoznawca obliczył średnią wartość 1 m2 tych działek na kwotę 897 zł/m2. W ten sposób rzeczoznawca ustalił wartość całej nieruchomości po podziale na kwotę 82 954 857 zł.

W ten też sposób, w ocenie Sądu, rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity spełnił wymagania przeprowadzenia wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei, szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Wobec tego, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Takich dowodów w niniejszej sprawie nie przedstawiła zaś skarżąca.

Dowodu takiego nie może bowiem stanowić, jak słusznie oceniło Kolegium, operat szacunkowy z dnia 25 listopada 2020 r., przedłożony przez skarżącą w toku postępowania. Przede wszystkim w operacie tym do porównania przyjęte zostały transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo – usługową nie stanowi zaś nieruchomości podobnej do nieruchomości usługowej, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Inne jest przeznaczenie tych nieruchomości a to właśnie przeznaczenie nieruchomości jest jedną z podstawowych cech świadczących o nieruchomościach podobnych. Ponadto, w operacie tym rzeczoznawca majątkowy przyjął dla określenia wartości nieruchomości przed jak i po podziale tę samą bazę nieruchomości. Zdaniem zaś Sądu, dokonana w ten sposób wycena, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, co prawidłowo stwierdziło Kolegium. Z przepisów tych wynika bowiem, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla określenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed jej podziałem oraz po dokonaniu podziału. Warunkiem prawidłowej wyceny jest oparcie się na podobnych nieruchomościach. Z treści art. 4 ust. 16 u.g.n. wynika natomiast, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stąd też, należało znaleźć transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do wycenianej przed podziałem, a następnie transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. W ocenie Sądu, nie można uznać, że nieruchomości przed podziałem i po podziale są do siebie podobne, niezależnie od tego jaką metodę wyceny zastosuje rzeczoznawca, w związku z tym niewłaściwe było przyjęcie jednego zbioru transakcji dla dokonania wyceny zarówno przed, jak i po podziale. Oczywiste jest bowiem, że powierzchnia działki stanowi istotny element, który uwzględnia się przy wycenie (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1053/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie tego przepisu oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Skarżąca nie skorzystała z tej możliwości. W ocenie Sądu, nie można jednakże oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, iż na skutek podziału działki nr [...] nastąpił wzrost jej wartości, a tym samym spełniona została przesłanka materialna określenia właścicielowi działki opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a u.g.n. Powyższe wnioski zostały poczynione przez organy na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego, którego treść nie budzi wątpliwości Sądu, a także postanowieniach uchwały Rady Miasta Gdańska w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzone przez organy postępowanie, wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie i dogłębnie, dążąc do pełnego i jednoznacznego wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości. Skarżącej umożliwiono na każdym etapie postępowania zaznajamianie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, prezentowania własnego stanowiska w sprawie, a wydane w sprawie rozstrzygnięcia opatrzone były szerokim uzasadnieniem wyjaśniającym motywy działania, zawierając wszystkie wymagane w przepisie elementy. W szczególności zauważyć należy, że w decyzji organu odwoławczego Kolegium wnikliwie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu względem operatu szacunkowego, wyjaśniając powstałe wątpliwości. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, co pozwoliło organom na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną.