Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 981/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Ł. i T. Ł. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 11 lutego 2005 r. nr XXIII/425/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Armii Krajowej, Sikorskiego, Al. Niepodległości i Krasickiego w mieście Sopocie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 5.2 karty terenu nr 02 - w zakresie słów "do 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze", w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 89, karta terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 02, 2. zasądza od Rady Miasta Sopotu solidarnie na rzecz skarżących M. Ł. i T. Ł. kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lutego 2005 r. Rada Miasta Sopotu podjęła uchwałę nr XXIII/425/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Armii Krajowej, Sikorskiego, Al. Niepodległości i Krasickiego w mieście Sopocie (dalej jako uchwała lub zaskarżony akt). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 8 marca 2005 r. pod pozycją 439.

M. Ł. oraz T. Ł. (dalej jako skarżący lub strona skarżąca), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego Nr C-2/04 zaskarżając ją w części dotyczącej: § 3 ust. 1 pkt 2 oraz karty terenu nr 02, pkt 5.2. ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili:

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), w zw. z § 6 oraz § 72 ust. 1 i § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 587 z późn. zm.) - ze względu na określenie dopuszczalnej wysokości zabudowy na obszarze objętym kartą terenu nr 02 do planu przez dodatkowe, nieuzasadnione, wskazanie maksymalnej liczby kondygnacji mimo jednoczesnego określenia wysokości zabudowy w metrach;

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 587 z późn. zm.), a także § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) - ze względu na niezgodność definicji "wysokości zabudowy" ustalonej w § 3 ust. 1 pkt 2 planu z przepisami techniczno-budowlanymi rangi rozporządzenia, a także ograniczenie zakresu tej definicji wyłącznie do jednej z kategorii obiektów budowlanych, czyli budynków, z pominięciem pozostałych obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego (to jest budowli i obiektów małej architektury);

- naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), dotyczącej formułowania ustaleń planu w sposób jednoznaczny i precyzyjny, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, określającym zasadę przyzwoitej legislacji, oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) - ze względu na nieprecyzyjne sformułowanie przepisów § 3 ust. 1 pkt 2 planu oraz pkt 5.2. karty terenu nr 02 do tego planu, które rodzi wątpliwości związane z interpretacją tych ustaleń planu;

- naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) - ze względu na określenie wysokości zabudowy (w treści przepisów § 3 ust. 1 pkt 2 planu oraz pkt 5.2. karty terenu nr 02 do tego planu) w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami kształtowania polityki przestrzennej, w szczególności wymaganiami dotyczącymi uwzględniania ładu przestrzennego, w tym tworzenia harmonijnej całości zabudowy;

- naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) - ze względu na nieuzasadnione ograniczenie przepisami § 3 ust. 1 pkt 2 planu oraz pkt 5.2. karty terenu nr 02 do tego planu, które określają wysokość zabudowy, prawa własności przysługującego stronie skarżącej wobec nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym planem;

- naruszenie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego - ze względu na nieuzasadnione ograniczenie ww. zaskarżonymi przepisami planu, określającymi wysokość zabudowy, wolności zabudowy przysługującej stronie skarżącej wobec nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym planem, której strona skarżąca jest właścicielem.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego Nr C-2/04 w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz pkt 5.2. karty terenu nr 02 do planu, ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU - na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, strona skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. wezwała Radę Miasta Sopotu do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XXIlI/425/05 Rady Miasta Sopotu z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Armii Krajowej, Sikorskiego, Al. Niepodległości i Krasickiego w mieście Sopocie. Wyżej wymienione wezwanie zostało doręczone Radzie Miasta Sopotu w dniu 4 sierpnia 2023 roku. W treści skargi strona skarżąca wskazała, że mimo wniesionego wezwania Rada Miasta Sopotu nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w terminie 30 dni od wniesienia wezwania do organu. Treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania zostały dołączone w formie załącznika do skargi.

Skarżący w skardze podają, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], która znajduje się na terytorium Gminy Miasta Sopotu na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym Nr C-2/04. Przepisy § 3 ust. 1 pkt 2 planu oraz pkt 5.2. karty terenu nr 02 do tego planu, które określają wysokość zabudowy, nadmiernie i bez podstawy prawnej ograniczają prawo własności przysługujące do nieruchomości, co narusza ich interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego.

Uzasadniając zarzuty dotyczących pkt 5.2. karty terenu nr 02 do zaskarżonego planu miejscowego strona skarżąca wskazała, że przepis zawiera określenie dopuszczalnej wysokość zabudowy przez łączne wskazanie określonej liczby jednostek miary ("nie wyżej jednak niż 12,5m") oraz ustalenie liczby kondygnacji ("do 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze"). Skarżący wskazują, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną wysokość zabudowy. Stwierdzili również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się za dopuszczalne określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie liczby kondygnacji nadziemnych. Jednakże zdaniem strony skarżącej, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił jako wymóg zachowanie konkretnej nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, to za zbytni rygoryzm należy uznać wymóg zachowania również określonej przez plan maksymalnej liczby kondygnacji. W ocenie skarżących w przypadku pkt 5.2. karty terenu nr 02 do zaskarżonego planu miejscowego Nr C-2/04 brak jest przyczyn, które uzasadniałyby, oprócz ustalenia wysokości zabudowy w jednostkach miary (12,5 m), również ograniczenie liczby kondygnacji, tym bardziej, że ich zdaniem takich przyczyn nie wskazał sam uchwałodawca w uzasadnieniu uchwały o przyjęciu planu.

Dodatkowo strona skarżąca wskazuje, że użyty w zaskarżonej uchwale termin "poddasze" został użyty bez żadnego dookreślenia i rodzi wątpliwości związane z interpretacją treści tego planu. Podniosła również, że nie można stwierdzić, czy w intencji uchwałodawcy ten termin został użyty w znaczeniu poddasza użytkowego "z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Zdaniem skarżących należy więc przyjąć, że poddasze stanowi odrębną kondygnację w rozumieniu definicji kondygnacji z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku przeciwnym, użycie tego terminu w treści pkt 5.2. karty terenu nr 02 w znaczeniu poddasza nieużytkowego nie tworzy konieczności uznania "poddasza" za kondygnację odrębną. W przypadku uznania poddasza za odrębną kondygnację, jak zdaniem skarżących sugeruje zaskarżona uchwała, to dotyczą go również wymogi z § 72 ust. 1 rozporządzenia, określające wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Konieczność spełnienia tych wymogów istotnie wpływa na zmniejszenie możliwej rzeczywistej wysokości pozostałych kondygnacji w ramach limitu wysokości zabudowy wyznaczonego pkt 5.2. karty terenu nr 02.

Skarżący podnoszą, że wymogi ochrony konserwatorskiej obowiązujące dla terytorium Miasta Sopotu również nie uzasadniają określenia dopuszczalnej wysokości zabudowy przez łączne wskazanie liczby jednostek miary (metrów) oraz liczby kondygnacji. Zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 lutego 1979 r. o wpisie do rejestru zabytków (pod numerem [...]) zespołu urbanistyczno-krajobrazowego Miasta Sopotu obszar ulicy B. znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej - strefa restauracji urbanistycznej. Zdaniem strony skarżącej ustalenia decyzji rejestrowej odnoszą się jedynie do wysokości zabudowy projektowanej na obszarze objętym decyzją - zaś w żaden sposób nie odnoszą się do określenia liczby kondygnacji takiej zabudowy.

Strona skarżąca wskazała również, że w zaskarżonym planie miejscowym nr C-2/04 wadliwie została sformułowana sama definicja wysokości zabudowy, określona w § 3 ust. 1 pkt 2 planu. Zgodnie ze wskazanym przepisem: "wysokość zabudowy = wysokość budynku mierzona od naturalnej warstwicy terenu, uśrednionej w granicach rzutu budynku do kalenicy względnie innego najwyższego punktu budynku lub wg ustaleń szczegółowych (nie dotyczy kominów i akcentów architektonicznych)". Skarżący podnoszą, że wysokość zabudowy oraz wysokość budynku nie są wyrazami synonimicznymi. Ich zdaniem definicja "wysokości zabudowy" zawarta w planie miejscowym nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Niedopuszczalne jest określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Zdaniem skarżących wykładnia literalna nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie takie uprawnienie. Wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy również nie daje podstaw do przyjęcia, że radzie służy tego rodzaju uprawnienie.

Ponadto strona skarżąca twierdzi, że definicję wysokości zabudowy sformułowano w zaskarżonym planie miejscowym Nr C-2/04 w sposób, który błędnie ogranicza definicję do jednej z kategorii obiektów budowlanych, czyli budynków, pomijając w konsekwencji pozostałe obiekty budowlane w rozumieniu prawa budowlanego (budowle i obiekty małej architektury). Przyjęta definicja nie spełnia wymogów jasności i precyzyjności formułowania przepisów prawa.

Uzasadniając zarzuty związane z naruszeniem zasad ogólnych prawa strona skarżąca wskazała, że według jej oceny § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego Nr C-2/04, który wpływa na interpretację pkt 5.2. karty terenu nr 02 do tego planu, został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zarówno § 3 ust. 1 pkt 2 planu, jak i pkt 5.2. karty terenu nr 02, naruszają w stopniu istotnym zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., dotyczącą formułowania ustaleń planu w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Plan miejscowy, który wprowadza ograniczenia w prawie własności i innych prawach rzeczowych nie powinien zawierać treści niejasnych i dezinformujących adresatów tego planu, gdyż niejednoznaczny sposób sformułowania ustaleń planu może stanowić istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego unormowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sopotu wniosła o odrzucenie skargi w całości, a w sytuacji nie zaistnienia podstaw do odrzucenia skargi wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu na wstępie Rada Miasta Sopotu zaznaczyła, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego ocena legalności podjętej uchwały winna być dokonywana pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Zdaniem organu przedmiotem sądowej kontroli winny być tylko i wyłącznie te zarzuty zawarte w skardze, które odnoszą się do sytuacji prawnej strony skarżącej, w tym tylko te konkretnie wskazane przez Skarżących zapisy planistyczne, które w ich ocenie miałyby naruszać ich prawa czy uprawnienia.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, zgodnie z którym dodatkowe wskazanie maksymalnej liczby kondygnacji, mimo jednoczesnego określenia wysokości zabudowy jest nieuzasadnione i narusza interes prawny Skarżących. Wskazał on, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 lutego 1979 r. zespół urbanistyczno-krajobrazowy Miasta Sopotu został wpisany do rejestru zabytków województwa. Fakt powyższego wpisu bezpośrednio przekłada się na bardziej wnikliwe i skrupulatne ustalenia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jako organu uzgadniającego projekty planów, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ładu przestrzennego, w tym tworzenia harmonijnej całości zabudowy wynikającej m.in. z wysokości zabudowy, ilości kondygnacji i kształtu dachu.

Organ wskazał, że zapisy dotyczące regulacji liczby kondygnacji wielokrotnie pojawiają się w innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie miasta Sopotu. Organ jako dowód przywołał uchwałę Nr XXVI M/47672005 Rady Miasta Sopotu z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Armii Krajowej, Krasickiego, Kochanowskiego i Al. Niepodległości w mieście Sopocie (symbol planu: M-5/02) oraz uchwałę Nr XXX/536/2022 Rady Miasta Sopotu z dnia 28 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ograniczonego ulicami Al. Niepodległości, 3 Maja, Jana z Kolna i wschodnią granicą terenów kolejowych w mieście Sopocie - ETAP I, w których to również zawarte zostały ustalenia co do maksymalnej wysokości zabudowy poprzez łączne wskazanie określonej liczby jednostek miary oraz ustalenie liczby kondygnacji. Celem tego było wskazanie na utarty w polityce planistycznej miasta sposób formułowania zapisów w planach.

Organ nie podziela również stanowiska strony skarżącej w zakresie użycia terminu "poddasze". Użyte sformułowanie ma pozostawiać celową swobodę projektową. Poddasze może być rozumiane zarówno jako użytkowe, czyli przeznaczone na pobyt ludzi, które stanowi wówczas kondygnację oraz nieużytkowe, czyli niestanowiące kondygnacji. Możliwość uznania za kondygnację wskazuje, że docelowy charakter poddasza uzależniony jest od szeregu aspektów, w tym przede wszystkim innych przepisów zawartych w Rozporządzeniu w tym m.in. wysokości. Poddasze nieużytkowe z kolei nie stanowi kolejnej kondygnacji budynku, nie może być zaaranżowane jako pomieszczenie mieszkalne, ponieważ nie spełnia określonych przepisami wymogów, w tym dotyczących wysokości pomieszczeń czy norm pożarowych. Organ przyjął, że konstrukcja zapisu wysokości zabudowy, dopuszczająca zarówno poddasze użytkowe, jak i również poddasze nieużytkowe, będzie najbardziej adekwatna do zróżnicowanej sytuacji przestrzennej. Należy bowiem założyć, że gdyby wysokość zabudowy została np. określona jako 3 kondygnacje, wówczas mogłoby się okazać, że realizacja rzeczonej 3 kondygnacji byłaby niemożliwa z powodu konieczności zastosowania proporcji podziałów historycznych, występujących w zabudowie sąsiadującej.

Odnosząc się do kwestii określenia pojęcia wysokości zabudowy, a w szczególności zawężenia tejże definicji do wysokości budynków organ wskazał, że powyższy zabieg był celowy i wynikał z faktu, że w obrębie zaskarżonego planu przewiduje się powstawanie przede wszystkim budynków. Wyjątkiem pozostają wskazane w pkt 15.2 niewielkie obiekty infrastruktury technicznej nie kolidujące z istniejącą zielenią. Organ stwierdził, że w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), w § 4 ust. 6 dotyczących ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wymieniono m.in. wysokość projektowanej zabudowy. Niemniej jednak zdaniem organu w systemie prawnym nie funkcjonowała definicja zabudowy, a ilekroć w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest mowa o zabudowie, to wspomniana zabudowa pojawia się w zestawieniu określającym jej charakter i wówczas mówimy np. jako zabudowie śródmiejskiej, jednorodzinnej, zagrodowej (§ 3 ust. 1, 2, 3 ww. rozporządzenia). Powyższe odnoszą się do zabudowy rozumianej jako budynki, nie zaś budowle czy obiekty małej architektury. Ponadto organ uznał, że z uwagi na brak definicji prawnej pojęcia zabudowy miał prawo przedstawić definicję tego pojęcia i taka konstrukcja nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia definicji wysokości zabudowy jedynie do kategorii budynków, organ wskazał, że szczególnie w ujęciu obecnie obowiązujących przepisów, takie ograniczenie dla przywołanych przez stronę skarżącą obiektów małej architektury nie funkcjonuje, z uwagi na podjętą przez Radę Miasta Sopotu uchwałę nr XXXIX/521/2018 z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Sopotu obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (tzw. uchwała krajobrazowa). Jak przywołuje organ zgodnie z zapisami zawartymi w art. 12 ust. 2 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (t.j. Dz.U. 2015 poz. 774 z późn. zmianami), regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, obowiązywały do dnia wejścia w życie tzw. uchwał krajobrazowych. Wobec powyższego od 7 czerwca 2018 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta Sopotu straciły moc w zakresie regulacji odnoszących się, m.in. do obiektów małej architektury.

Organ stwierdza również, że użyta przez stronę skarżącą definicja wysokości zabudowy pojawiła się w także w innych, obowiązujących na terenie miasta Sopotu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda, do którego kompetencji należy sprawowanie nadzoru nad działalnością gminy poprzez weryfikację zgodności zapisów projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym prawem, nie orzekł nieważności w całości lub części, a tym samym nie wskazał na niezgodność zapisów w nich zawartych z przepisami prawa wówczas obowiązującymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) – dalej jako u.p.z.p.. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Bezsporne jest również, że skarżący wezwali w dniu 4 sierpnia 2023 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa - tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę, który miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Zachowany został również termin ustawowy do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. w stosownym brzmieniu.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz.559), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących. Powyższe oznacza, że skarżący musieli wykazać, że w ich wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jej interes prawny lub uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta Sopotu z dnia 11 lutego 2005 r. nr XXIII/425/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Armii Krajowej, Sikorskiego, Al. Niepodległości i Krasickiego w mieście Sopocie - dalej jako "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego".

Bezspornym jest, że skarżący są właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], karta terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 02.

Ustalenia dla tego terenu określają m.in. wysokość zabudowy (5.2) - do 2 kondygnacji nadziemnych plus poddasze, nie wyżej jednak niż 12,5m, dla budynków objętych ochroną konserwatorską jak w pkt 8.2; dla budynku przy ul. Armii Krajowej 84 ustala się możliwość nadbudowy dachem mansardowym do wysokości 16,5 m i kącie nachylenia dolnej połaci nie większym niż 70º, krytym dachówką ceramiczną. Ponieważ zaskarżona uchwała zawiera w § 3 ust. 1 pkt 2 wyjaśnienie pojęcia wysokość zabudowy, należy uznać, że uchwała w tym zakresie wprowadza ograniczenia, służącego skarżącym, jako właścicielom nieruchomości, prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia, dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, zmodyfikowanej pod względem sposobu liczenia wysokości budynków, definicji pojęcia wysokości budynku w stosunku do definicji określonej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Doprowadziło to, w przypadku skarżących do tego, że inwestycja na nieruchomości objętej ustaleniami planu, nie może być zrealizowana w wysokości, która pozostawała w zgodzie z definicją wynikającą z ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie ingeruje w prawo skarżących do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jego interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. Także wskazane w 5.2 karty 02 miejscowego planu zagospodarowania terenu ograniczenie wysokości zabudowy " ... do 2 kondygnacji nadziemnych plus poddasze..." wprowadza podobne ograniczenie jak wyżej wymienione. Konstatacja ta bezspornie pozwala więc na przyjęcie, że skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego, co uprawnia sąd do merytorycznego zbadania skargi z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności, wynikających z art. 28 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednocześnie zauważyć trzeba, że zaskarżona uchwała nie jest obciążona wadą naruszenia trybu jej sporządzenia oraz przepisów o właściwości, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast podniesione w skardze zarzuty wymagają analizy z punktu widzenia zachowania przez właściwy organ zasad sporządzenia planu, wynikających z u.p.z.p.

Przechodząc więc do właściwej oceny podniesionych zarzutów, zacząć należy od ogólnej uwagi, że w polskim porządku prawnym, z mocy art. 87 Konstytucji RP, obowiązuje określona hierarchia aktów prawnych. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, szczególne znaczenie ma ustęp drugi przywołanego artykułu, z którego wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W ścisłej korelacji z przywołanym przepisem pozostaje art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle powołanych regulacji konstytucyjnych, kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencję do wydawania rozporządzeń, art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 roku, sygn. akt II OSK 1562/13, www.nsa.gov.pl).

Poszukując zatem ustawowego źródła upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim niewątpliwie są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy odwołać się do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei z art. 4 ust. 1 tejże ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładania literalna nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że radzie miasta służy tego rodzaju uprawnienie.

Wymaga przy tym zaznaczenia, że sąd nie kwestionuje uprawnienia, a zarazem obowiązku rady, określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sprecyzowanie wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy. Kwestią wymagającą szerszej analizy jest zatem nie sama kompetencja organu do określania maksymalnej wysokości zabudowy na obszarze objętym danym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to okoliczność całkowicie bezsporna, ale sposób, w jaki powinno to zostać dokonane, tak aby nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

W niniejszej sprawie Rada Gminy błędnie zmodyfikowała i wykorzystała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", i to w brzmieniu z daty uchwalania planu jak i obecnym. W § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako wysokość budynku mierzona od naturalnej warstwicy terenu, uśrednionej w granicach rzutu budynku do kalenicy względnie innego najwyższego punktu budynku lub wg ustaleń szczegółowych (nie dotyczy kominów i akcentów architektonicznych). Definicję sformułowano więc w sposób, który ogranicza ją do jednej z kategorii obiektów budowlanych, czyli budynków, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak budowle i obiekty małej architektury. Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury (odnośnie definicji budowli zob. art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane).

W tym miejscu należy podkreślić pojęciową odrębność terminów wysokość budynku i wysokość zabudowy, których bezwzględnie nie można uznać za wyrażenia synonimiczne. Jak słusznie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, definicja "wysokości zabudowy" zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 roku, sygn. akt II OSK 1562/13, www.nsa.gov.pl). Wypada także nadmienić, że w skład zabudowy mogą wchodzić również inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08, Lex nr 597324).

Przepisy prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego regulują "jeden" proces budowlany, oczywiście w różnych jego fazach. Wypada nadto zauważyć, że świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Co więcej, treść art. 41 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy, a więc także i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane (tak: ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 roku, II OSK 1563/13).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Uzupełniająco należy wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Reasumując więc dotychczasowe rozważania stwierdzić należało, że skoro rozporządzenie jasno określa sposób obliczania wysokości budynku, to organ samorządu terytorialnego nie może tej definicji remodelować. Oczywiście, tego rodzaju konkluzja w żaden sposób nie wyklucza określania w planie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na danym obszarze. Co więcej, czynność ta jest obowiązkiem organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy powinna była to jednak uczynić w sposób jak najbardziej uniwersalny, aby umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem, a nie tylko budynków, a nadto, aby było to zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Natomiast stosownie do § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W cytowanych wyżej przepisach mowa jest zatem o gabarytach obiektów i wysokości projektowanej zabudowy. Tym samym ograniczenie tych parametrów poprzez wskazanie ilości dopuszczalnych kondygnacji oraz poddasza, jak to uczyniono w pkt. 5.2 karty terenu nr 02 zaskarżonej uchwały, stanowi parametr wykraczający poza upoważnienie w tych przepisach określone. Należy podzielić stanowisko przyjęte w wyroku z 24 października 2014r. sygn. akt II OSK 929/13 (dostępny w CBOSA)" Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) , ustalił jako warunek wymóg zachowania konkretnej nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, to za zbytni rygoryzm należy uznać, wymóg zachowania również określonej przez Plan maksymalnej ilości kondygnacji. Ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływy na otoczenie danej inwestycji najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczba kondygnacji".

Nadto zauważyć należy, iż wbrew stanowisku organu, w aktach planistycznych brak jest jakiegokolwiek stanowiska Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które uzasadniłoby tego rodzaju ograniczenie dotyczące nieruchomości skarżących.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku o kosztach postępowania.