Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 6356/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.19 ust.5, art.40 ust.1 i 2 pkt 3, ust.6, ust.12 pkt 1 i ust.13, art.38, art.4, art.39
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Węgorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r. nr KOC/6045/Dr/23 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "Organ I instancji") z dnia 24 października 2023 r., znak: [...], którą po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Wspólnota") został utrzymana w mocy decyzja Prezydenta W. (dalej: "Prezydent", "Organ I instancji") zadnia 5 września 2023 r., nr [...] ([...]) wymierzająca Stronie karę pieniężną w łącznej kwocie 40,60 zł za zajęcie w okresie od 11 października 2022 r. do dnia 27 lipca 2023 r. bez zezwolenie zarządcy drogi części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. w celu umieszczenia obiektu budowlanego – docieplenia budynku o powierzchni 1,4 m2 (dalej "Zaskarżona decyzja").

Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z uzasadnienia decyzji Prezydenta wynika, iż w dniu 5 lipca 2021 r. Strona wystąpiła z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia od 1 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. obiektu budowlanego – docieplenia budynku o łącznej powierzchni 3,84 m2. Postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] Prezydenta z dnia 20 października 2021 r., w której organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] o powierzchni 2,44 m2 w celu umieszczenia obiektu budowlanego ocieplenia budynku w terminie od 1 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2022 r., odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] o powierzchni 1,4 m2 w celu umieszczenia obiektu budowlanego ocieplenia budynku w terminie od 1 czerwca do 4 lipca 2021 r. oraz o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] o powierzchni 1,4 m2 w celu umieszczenia obiektu budowlanego ocieplenia budynku w terminie od 5 lipca 2021 r. do 30 czerwca 2022 r.

Z uzasadnienia decyzji Organu I instancji wynika, że do 30 czerwca 2022 r. Strona nie wystąpiła z kolejnym wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Spowodowało to wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego i wydanie decyzji nr [...] Prezydenta z dnia 5 stycznia 2023 r., w której wymierzona została kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu wskazanego w zezwoleniu zarządcy drogi tj. za okres od 1 lipca 2022 r. do 10 października 2022 r. Decyzja stała się ostateczna z chwilą wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji tj. w dniu 25 kwietnia 2023 r.

W związku z niezłożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego obejmującego okres po 11 października 2022 r. pismem nr [...] z dnia 12 stycznia 2023 r. organ wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dniu 5 września 2023 r. Prezydent wydał decyzję. Podstawą prawna jej wydania był art. 19 ust. 5 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.), art. 104, art. 105 § 1, 189c i 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), § 1 pkt 3 oraz § 4 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148 poz. 3717 ze zm.), poz. 8a kol. 4 załącznika nr 3 do ww. uchwały.

Od decyzji Prezydenta Strona wniosła odwołanie do SKO. W odwołaniu Strona podniosła, że decyzja nie uwzględniła faktu, że Wspólnota zwracając się do zarządcy drogi wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej obiektu umieściła w nim informację, że docieplenie budynku o grubości 12 cm nie spowoduje wykroczenia docieplenia poza obrys opaski budynku. Strona wskazała, że budynek [...] został wybudowany w latach 50-tych XX wieku a więc przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. W momencie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, na działkę drogową wystawał gzyms budynku, również ława fundamentowa budynku wystając poza obrys ściany zewnętrznej budynku, znajdowała się w działce drogowej. Za powyższe elementy stałe budynku Wspólnota nigdy nie uiszczała opłat z tytułu zajęcia części drogi gminnej. Wspólnota wskazała, że skoro docieplenie budynku nie wystaje poza obrys gzymsu, jak również poza obrys ławy fundamentowe, które zostały wykonane przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych i które tworzą obrys budynku na powierzchni przylegającego do budynku terenu, a sama ustawa o drogach publicznych nie reguluje tzw. praw nabytych, wykonanie docieplenia pod gzymsem, nie powoduje umieszczenia w pasie drogowym nowego obiektu, a tym samym nie powoduje konieczności naliczania opłat i kar.

SKO po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wdało Zaskarżaną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Organ II instancji przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc je do okoliczności faktycznych sprawy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się opinia dotycząca położenia docieplenia budynku w pasie drogowym, sporządzona przez geodetę uprawnionego, z której wynika, że wykonano pomiar geodezyjny docieplenia budynku, a w wyniku analizy pomiarów oraz granic działki nr ewid. [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] stwierdzono, że docieplenie budynku przy ul. [...] częściowo znajduje się nad pasem drogowym ul. [...]. Powierzchnia docieplenia budynku znajdująca się nad pasem drogowym ul. [...] wynosi 1,4 m2. Niewątpliwie zatem, część docieplenia budynku wchodzi w przestrzeń pasa drogowego tj. poza linię obrysu budynku. SKO wskazało przy tym, że okoliczność, iż element budynku jak witryna okienna, balkon, gzyms, taras czy nawet ganki są wysunięte poza obrys budynku nie oznacza, że inne wysunięcia są prawnie dopuszczalne. Jednocześnie Organ II instancji wskazał, że docieplenie budynku wchodzące w granicę pasa drogowego zostało wykonane po dacie wejścia w życie przepisów ustawy o drogach publicznych, nie znajdzie w tym przypadku zastosowania art. 38 ww. ustawy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Organ II instancji podniósł, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zatem zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). W omawianym przypadku, zdaniem SKO, taka sytuacja nie zachodzi.

Organ II instancji dokonał również analizy przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., rozważając czy do ukarania strony w ogóle powinno dojść. W tym zakresie SKO wskazało, że podejmując decyzję w tym zakresie wzięto w szczególności pod uwagę okoliczność, że w decyzji z dnia 20.10.2021 r. nr [...] Strona była informowana o konieczności uzyskania zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa drogowego w dalszym okresie a także o konsekwencjach braku uzyskania takiego zezwolenia. Wspólnota posiadała zatem wiedzę, że takie zezwolenie jest wymagane. Co więcej, skoro z takim wnioskiem wystąpiła co do okresu 05.07.2021 r. - 30.06.2022 r. to posiadała wiedzę i świadomość w zakresie obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia. SKO wzięło również pod uwagę fakt, że kolejny wniosek nie został złożony do dnia wydania zaskarżonej decyzji (a zatem nie doszło do zaprzestania naruszania prawa), zaś stan braku zezwolenia zarządcy drogi na dalsze zajmowanie pasa drogowego trwał, także pomimo tego, że decyzją karną z dn. 05.01.2023 r. nr [...] została już wymierzona Wspólnocie kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za wcześniejszy okres, a mimo to - strona nadal zajmowała pas drogowy, mając tego pełną świadomość, a także mając świadomość konsekwencji z tego wynikających.

SKO z tych względów nie dopatrzyło się podstaw wskazanych w art. 189f k.p.a. do odstąpienia od nałożenia kary.

Z rozstrzygnięciem Organu II instancji nie zgodziła się Skarżąca, która pismem z dnia 16 listopada 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie skargę na decyzję SKO z dnia z dnia 24 października 2023 r.

Uzasadniając skargę Wspólnota wskazała, że wykonane docieplenie nie wystaje poza obrys gzymsu, który był wykonany przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych i który tworzy obrys budynku na powierzchni przylegającego do budynku terenu, a także poza obrys ławy fundamentowej, a sama ustawa o drogach publicznych nie reguluje tzw. praw nabytych. Działając zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., Skarżąca stoi na stanowisku, że wykonanie docieplenia pod gzymsem nie powoduje umieszczenie w pasie drogi gminnej nowego obiektu, a tym samym nie powoduje konieczności naliczania opłat i kar.

Ponadto Skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta dotyczące okresu wybudowania nieruchomosci przy ul. [...] oraz okoliczność, iż wykonane docieplenie budynku, o grubości 12 cm spowodowało, że gzyms budynku nadal wystaje poza obrys budynku, tworząc nadwieszenie nad działką drogową na głębokość już nie 1 metra, a 0,88 metra.

W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 1 marca 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze, wnosząc o uchylenie Zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Wspólnoty nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Zaskarżona decyzja wydana w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego - ocieplenia budynku o powierzchni 1,4 m2, w okresie od dnia 11 października 2022 r. do dnia 27 lipca 2023 r., nie narusza przepisów prawa.

Dokonując oceny Zaskarżonej decyzji pod kątem obowiązującego prawa Sąd wskazuje, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., nie może przekroczyć 200 zł. Wiążąca w sprawie wysokość stawek ww. zakresie wynika z uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 z późn. zm.).

Ww. przepisy (art. 40 ust. 12 u.d.p.) ustanawiają zatem odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 110/13, wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

W świetle tak pojmowanej odpowiedzialności administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone przez organ w sposób nie budzący wątpliwości.

Dokonując analizy akt sprawy oraz Zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że organy rozstrzygniecie w sprawie oparły na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, pozwalającym ustalić stan faktyczny. W toku postępowania zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonano pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co ostatecznie znalazło wyraz w uzasadnieniu Zaskarżonej decyzji. Poza sporem jest również prawidłowo ustalony adresat decyzji Prezydenta z dnia 5 września 2023 r., bowiem wnioskiem z dnia 5 lipca 2022 r. Wspólnota wystąpiła o wyrażenie zgody na zajecie pasa drogowego.

Ustaliwszy powyższe wskazać należy, że w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego znaczenie ma także ustalenie, czy faktycznie zajęty został pas drogowy drogi publicznej, w jaki sposób to nastąpiło i w jakim okresie czasu.

W ocenie Sądu w sprawie wykazane zostały także i powyższe okoliczności. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodne z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być zawsze poprzedzone ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu. Powyższe było akcentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 477/07 oraz w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 i z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08).

W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego elementem docieplenia oraz zajętej jego powierzchni świadczy przede wszystkim opinia dotycząca położenia docieplenia budynku w pasie drogowym wykonana przez uprawnionego geodetę M. M.. W przedmiotowej opinii w sposób opisowy oraz graficzny (ze wskazaniem granicy pasa drogowego oraz nieruchomości Wspólnoty) zostało zobrazowane przekroczenie przez element budowlany – docieplenie budynku – granicy pasa drogowego oraz powierzchnia tego zajęcia. Wykazanie w powyższy sposób kolizji obiektu z wyznaczonym pasem drogowym jest, zdaniem Sądu, wystarczające do stwierdzenia, iż do przekroczenia doszło granicy pasa drogowego doszło.

Tak więc jednoznaczne dowody na wskazane powyżej okoliczności znajdują się w aktach sprawy. Skarżąca nie podnosi w stosunku do nich żadnych konkretnych zastrzeżeń, które mogłyby podlegać weryfikacji. Także okres zajęcia pasa drogowego, za który nałożono karę, został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym. Wyznaczały go bowiem daty upływu ważności zezwolenia zawartego w decyzji Prezydenta z dnia 20 października 2021 r, nr [...] (k. 4 akt administracyjnych). Sąd zauważa, że po upływie tego okresu Wspólnota nie występowała do zarządcy drogi o uzyskanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego na kolejne okresy. Zaniechanie ze strony Skarżącej skutkowało nałożeniem na nią kary pieniężnej utrzymanej w mocy Zaskarżoną decyzją, a wcześniej decyzją Prezydenta z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...] w kwocie 14,28 zł. Okres, za który kara została nałożona obejmował od 1 lipca 2022 r. do 10 października 2022 r. (k. 5 akt administracyjnych).

Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, istotne w sprawie okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na Wspólnotę zostały przez Prezydenta oraz SKO wykazane.

Odnosząc się do zasadniczego argumentu (zarzutu) Skarżącej, dotyczącego wadliwości Zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji, tj., iż wykonane docieplenie o grubości 12 cm znajduje się pod gzymsem wystającym z tej nieruchomości na 1 m nad pas drogowy oraz nad ławą fundamentową, co ma przesądzać, iż pas nie został zajęty, Sąd rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska Wspólnoty. Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowany i czemu ma służyć, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Jednocześnie wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż " (...) pas drogowy nie może być w swoich granicach kształtowany przez elementy architektoniczne budynków np. gzymsy, attyki, balkony, schody itp. Wszystkie te elementy, jeżeli istnieją, a budynek jest położony w granicy (przy granicy) pasa drogowego, to wkraczają w przestrzeń pasa drogowego, a nie kształtują granic tej przestrzeni, a więc pasa drogowego. Zatem dla ustalenia granic przestrzennych pasa drogowego nie mogą mieć znaczenia zasady przyjęte w prawie dotyczącym ewidencji gruntów i budynków związane z wykazywaniem sposobu zagospodarowania działek na użytek ewidencji" (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1830/21).

W niniejszej sprawie jak trafnie zauważył Organ II instancji okoliczności, iż wykonane docieplenie o grubości 12 cm jest węższe od gzymsu przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia. Odwołując się do przywołanego przez SKO art. 38 u.d.p., zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowym jest jednolite stanowisko, co do celu tej regulacji. Przyjmuje się iż "Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. normuje stany przejściowe – odnosi się bowiem do sytuacji, które zaistniały w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy o drogach publicznych i istniejąc w chwili rozpoczęcia obowiązywania tej ustawy (1.10.1985 r.), są objęte zakresem jej regulacji, bądź znalazły się w pasie drogowym później – w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego" (wyrok NSA z 13.02.2019 r., sygn. akt II GSK 5430/16). Podobnie NSA wskazał, że "Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w ustawie o drogach publicznych" (wyrok NSA z 9.04.2015 r., sygn. akt II GSK 379/14). Konsekwencją takiego pojmowania tego przepisu jest, iż w tej sytuacji nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieją, a zgoda na taki stan wynika z ustawy (wyrok NSA z 27.05.2020 r., sygn. akt II GSK 37/20).

W związku z powyższym nieprawidłowe jest rozumowanie Skarżącej, że skoro jakieś elementy budynku zachodzą na pas drogowy, tym samym Wspólnota bez żadnych ograniczeń lub uzyskania zgody może na głębokość istniejącego elementu (tu: gzymsu, ławy fundamentowej) montować dodatkowe elementy niezwiązane z przymiotami wskazanymi w art. 40 ust. 1 u.d.p. W ocenie Sądu, co w pełni koresponduje z przytoczonym orzecznictwem NSA, skoro budynek został wzniesiony przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, trudno żądać od jego właściciela, spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej obowiązku ponoszenia opłaty za zajecie pasa drogowego jego elementami konstrukcyjnymi (np. gzymsami). Niemniej jednak przepis, który wprowadza swego rodzaju abolicję, co do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem u.d.p. nie może być jednocześnie źródłem czerpania korzyści przez osoby trzecie lub podstawą bezwarunkowego naruszania praw podmiotowych innych podmiotów. W ocenie Sądu w tym właśnie kierunku zmierza argumentacja Wspólnoty, zasadzająca się właśnie na wykazaniu, że wykonane ocieplenie ściany, skutkujące zajęciem pasa drogowego o powierzchni 1,4 m2 jest dopuszczalne bowiem jest i tak mniejsze niż wystający na 1 metr nad pas drogowy gzyms.

W ocenie Sądu także Wspólnota miała świadomość, że inwestycja termoizolacji budynku będzie się wiązała z zajęciem pasa drogowego. Bezsporne jest bowiem, że Wspólnota w dniu 5 lipca 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o zajecie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia od 1 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. obiektu budowlanego – docieplenia budynku o łącznej powierzchni 3,84 m2. Wnioskowana powierzchnia na skutek uzyskania opinii uprawnionego geodety została zmniejszona do 1,4 m2. Po uzyskaniu zgody na zajecie pasa rogowego decyzją z dnia 20 października 2021 r. Wspólnota zaniechała wystąpienia z kolejnymi wnioskami o uzyskanie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego po dniu 30 czerwca 2022 r. – wbrew informacji zawartej w przedmiotowej decyzji (k. 4, pkt 9 sentencji decyzji z dnia 20 października 2021 r.)

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej. Przepisu u.d.p. w sposób jednoznaczny określają przypadki kiedy jest potrzebne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz ewentualne skutki braku zgody na dokonanie zajęcia. Ustawa o drogach publicznych jasno również stanowi w odniesieniu do elementów wchodzących w pas drogowy budynków wzniesionych przed datą wejścia jej przepisów w życie (art. 38). Tym samym subsumpcja dokonana przez organy w ustalonym stanie faktycznym była prawidłowa i w oparciu o niebudzące wątpliwości przepisy prawa.

W ocenie Sądu SKO także prawidłowo rozważyło kwestię zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. Słusznie wskazało, że trudno uznać, iżby waga spornego naruszenia była znikoma. Organ II instancji trafnie zauważył, że w decyzji z dnia 20 października 2021 r. nr [...] Strona była informowana o konieczności uzyskania zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa drogowego w dalszym okresie, a także o konsekwencjach braku uzyskania takiego zezwolenia. Mimo wiedzy w tym zakresie Wspólnota nie wystąpiła o uzyskanie kolejnego zezwolenia. Zatem naruszenie prawa nie było działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym przez długi czas. Skarżąca, na co słusznie zwróciło uwagę SKO, ze stosownym wnioskiem nie wystąpiło do zarządcy drogi również do chwili wydania decyzji przez Prezydenta.

Z powyższych względów Sąd uznał, że SKO wydając Zaskarżoną decyzję nie dopuściło się naruszeń wskazanych w skardze. Sąd nie stwierdził także naruszenia prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które powinien wziąć pod rozwagę z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).