Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 915/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 44, art. 58 par. 1 i  par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO.4000-92/2023 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ" lub "Kolegium") postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] stwierdziło uchybienie przez J. S. (dalej jako "skarżący") terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z [...] listopada 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku węglowego.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący w dniu [...] września 2022 r. wystąpił do Wójta o wypłatę dodatku węglowego, wskazując jako miejsce zamieszkania [...], [...] [...].

Wójt decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego.

Decyzję tę skierowano do skarżącego na wskazany przez niego we wniosku adres zamieszkania i doręczono ją w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a." Przesyłka ta, po dwukrotnym awizowaniu przez doręczyciela, została bowiem zwrócona do organu w dniu 9 grudnia 2022 r., jako niepodjęta przez adresata.

Skarżący w dniu 27 grudnia 2022 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji (składając je w siedzibie urzędu), wskazując na jej wadliwość. Wskazał ponadto, że decyzję tę otrzymał dopiero w dniu 27 grudnia 2022 r., ponieważ doręczyciel nie pozostawił mu awizo przesyłki ją zawierającej, wobec czego wystąpił do [...] S.A. z zażaleniem odnośnie do tego zdarzenia. Tymczasem skarżący aktywnie pracuje i nie zawsze przebywa pod wskazanym adresem.

Wójt przy piśmie z 3 stycznia 2023 r. nr [...] przesłał powyższe odwołanie do Kolegium i wskazał, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Odniósł się jednocześnie do zarzutów odwołania.

Skarżący w piśmie z 9 stycznia 2023 r. zatytułowanym "odwołanie" (stanowiącym odpowiedź na ww. pismo Wójta z 3 stycznia 2023 r., które w jego ocenie stanowi ponownie otrzymaną "decyzję odmowną"), ponownie wskazał, że decyzję Wójta z 21 listopada 2022 r. otrzymał dopiero 27 grudnia 2022 r., bowiem nie dotarło do niego żadne awizo, dzięki któremu mógłby dowiedzieć się wcześniej o wyniku sprawy. W tym samym dniu, w którym decyzję tę odebrał, wniósł od niej odwołanie. Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie, że uchybił on terminowi do jego wniesienia.

Kolegium postanowieniem z 16 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, który zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ przytoczył dalej treść art. 44 K.p.a. i wskazał, że zaskarżona decyzja o odmowie przyznania dodatku węglowego, została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie art. 44 K.p.a., tj. w dniu 9 grudnia 2022 r. (dowód: koperta pocztowa z potwierdzeniem odbioru, opatrzona stosownymi adnotacjami placówki pocztowej + wydruk ze strony internetowej [...] - Śledzenie przesyłek). Termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji przypadał zatem na 23 grudnia 2022 r. (piątek). Skarżący wniósł jednak odwołanie dopiero w dniu 27 grudnia 2022 r., tj. 4 dni po upływie ustawowego terminu. Co więcej, nie złożył prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ani nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowym przypadku, powoduje bezskuteczność odwołania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego wystąpił w dniu [...] września 2022 r. i od tej daty bezskutecznie oczekiwał na informację w sprawie. W dniu 22 grudnia 2022 r. skontaktował się telefonicznie z pracownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako "GOPS"), który poinformował go, że do odbioru oczekuje wydana w sprawie decyzja. Skarżący w dniu 23 grudnia 2022 r. pojechał więc po odbiór decyzji, jednak ww. urząd był zamknięty, zaś na jego drzwiach widniał napis "GOPS w dniu dzisiejszym jest nieczynny, ponieważ jest praca w terenie". W konsekwencji skarżący pozbawiony został możliwości wniesienia odwołania od decyzji pierwszej instancji, ponieważ był to ostatni dzień terminu na dokonanie ww. czynności. Decyzję tę skarżący mógł zatem odebrać dopiero w kolejnym dniu roboczym, tj. 27 grudnia 2022 r. i w tym też dniu wniósł odwołanie. Odwołanie to zostało jednak pozostawione bez rozpatrzenia i bez wydłużenia terminu do jego wniesienia. Nie uwzględniono żadnych uwag skarżącego. Tymczasem informował on w nim, że z uwagi na okoliczność, że nie otrzymał on żadnej informacji poczty, nie mógł wcześniej odnieść się do sprawy. Skarżący oświadczył, że posiada zamykaną na klucz skrzynkę na listy przy wejściu na posesję, z możliwością włożenia przesyłek pocztowych. Dlatego też uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 K.p.a., stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dnia od daty jej doręczenia. Natomiast według art. 134 K.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Podkreślić należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie przekroczenia czternastodniowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a., jak również wyjaśnieniem, czy strona występowała z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z kolei w myśl art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy powinien zatem wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu (jeśli taki został złożony), który, co wynika wprost z art. 58 § 1 K.p.a., podlega obowiązkowi załatwienia w pierwszej kolejności. W doktrynie wskazuje się, że w przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu jest niezgodne z prawem (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2017, s. 709; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, art. 134, teza 14; Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, LEX nr 124769, G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269; komentarz do art. 134, teza 9, LEX nr 85072). Podobne stanowisko wyrażane jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2021 r. sygn. akt II GSK 744/21, LEX nr 3248570).

Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 44 K.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. osobom fizycznym w miejscu ich zamieszkania lub pracy albo za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu), operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Decyzja Wójta z 21 listopada 2022 r. została wysłana do skarżącego na wskazany przez niego adres i była dwukrotnie awizowana w dniach 24 listopada 2022 r. i 2 grudnia 2022 r. i w związku z jej niepodjęciem przez adresata została zwrócona do nadawcy w dniu 9 grudnia 2022 r. Skutek doręczenia nastąpił zatem, na podstawie art. 44 § 4 w zw. z art. 44 § 1 K.p.a., w dniu 8 grudnia 2022 r. (nie zaś jak wskazał organ – w dniu 9 grudnia 2022 r.). Termin do wniesienia odwołania upłynął więc w dniu 22 grudnia 2022 r. (nie jak wskazał organ - w dniu 23 grudnia 2022 r.). W dniu 27 grudnia 2022 r. skarżący odebrał osobiście tę decyzję w siedzibie organu pierwszej instancji i w tym samym dniu wniósł od niej odwołanie.

W niniejszej sprawie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiło dokładne ww. ustalenia odnośnie do uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia odwołania, jak też skuteczności doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, jednak w kwestii żądania przywrócenia terminu ograniczyło się do stwierdzenia, że "strona nie złożyła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ani nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy". Tymczasem zarówno w odwołaniu z 27 grudnia 2022 r. od ww. decyzji, jak też w piśmie procesowym z 9 stycznia 2023 r. (stanowiącym odpowiedź na pismo Wójta z 3 stycznia 2023 r., w którym wskazano na uchybienie terminu do wniesienia odwołania), skarżący konsekwentnie podnosił, że nie mógł dowiedzieć się wcześniej o wydanej decyzji, bowiem nie otrzymał żadnego awiza odnośnie do podjętych prób doręczenia mu decyzji przez [...] S.A., wobec czego wystąpił ze stosownym zażaleniem na działanie doręczyciela. Co więcej, we wniesionej do Sądu skardze, z której treścią zapoznał się organ, skarżący podtrzymał powyższe stanowisko i podniósł, że o wydaniu decyzji dowiedział się podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem GOPS w dniu 22 grudnia 2022 r., zaś w dniu 23 grudnia 2022 r. pojechał odebrać ją osobiście. Urząd był jednak zamknięty zaś na jego drzwiach widniał napis "GOPS w dniu dzisiejszym jest nieczynny, ponieważ jest praca w terenie". W konsekwencji, jak podniósł skarżący, został on pozbawiony możliwości wniesienia odwołania w terminie, bowiem decyzję tę odebrał dopiero w kolejnym dniu roboczym, tj. 27 grudnia 2022 r. i w tym też dniu wniósł odwołanie. Jak wskazał ponadto, "odwołanie zostało odrzucone bez rozpatrzenia i wydłużenia terminu", mimo że "uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez mojej winy".

W ocenie Sądu, mając na względzie treść żądania skarżącego zawartego w odwołaniu i piśmie procesowym z 9 stycznia 2023 r. (stanowiącym uzupełnienie odwołania), a podtrzymanego w skardze, Kolegium winno jednoznacznie ustalić, czy skarżący prócz odwołania, jednocześnie nie wnosił o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W szczególności, w razie wątpliwości, powinien zwrócić się do skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o wskazanie w terminie siedmiu dni, czy w ww. pismach obok odwołania - zawarł on wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia ww. środka zaskarżenia pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania pisma w tym zakresie.

Wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu bez przeprowadzenia tych czynności, w ocenie Sądu, narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 8 oraz art. 134 K.p.a. Wprowadzający zasadę prawdy obiektywnej art. 7 K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jego rozwinięcie stanowi art. 77 § 1 K.p.a. formułujący obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei według art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zatem organ administracji publicznej obowiązany jest do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu powinien uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie przedwczesne było wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak bowiem wskazano już powyżej, stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może bowiem nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyjaśni, czy skarżący w odwołaniu i piśmie procesowym z 9 stycznia 2023 r. (stanowiącym uzupełnienie odwołania) wnosił również o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ustali także, czy skarżący uzyskał od [...] S.A. odpowiedź na wystosowane przez niego zażalenie (reklamację) w kwestii niepozostawienia w skrzynce pocztowej awiza (na którą to okoliczność wskazywał w odwołaniu). Dopiero jednoznaczne ustalenia w tym zakresie pozwolą organowi na dokonanie oceny kwestii zachowania terminu do złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.