Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 992/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
article: art. 7 ust. 2, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 8a, art. 4 ust. 1 i ust. 4, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 21 ust. 2a
journal: Dz.U. 2024 poz 386
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów (t. j.)
article: art. 72 ust. 1 i ust. 3, art. 73 ust. 4, art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 104, art. 107, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 10 września 2024 r., nr IN.II.7581.32.2024.KWO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz P. S.A. w W. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. S.A. w W. (zwaną dalej też: "skarżącą" lub Spółką"), reprezentowaną przez pełnomocników - adwokatów J. J. i K. B., jest decyzja Wojewody Opolskiego (zwanego dalej też: "organem odwoławczym") z dnia 10 września 2024 r., nr IN.II.7581.32.2024.KWO, którą uchylono decyzję Starosty Opolskiego (zwanego dalej też: "organem pierwszej instancji") z dnia 7 czerwca 2024 r., nr GN.6825.2.2020.JD, i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działając na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2024 r. poz. 386), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., pismem z dnia 13 października 2023 r. Starosta Opolski zawiadomił Spółkę, o waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej (zwanej dalej "opłatą"), dotyczącej nieruchomości, położonej w O., przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, pow. 0.0774 ha, arkusz mapy [...]. W zawiadomieniu wskazano, że waloryzacji dokonano przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za lata 2020-2022. Organ powiadomił, że od 1 stycznia 2024 r. będzie obowiązywała opłata w kwocie 241,19 zł brutto, którą należy uiszczać bez uprzedniego wezwania na wskazany w piśmie rachunek bankowy.

W nawiązaniu do powyższego zawiadomienia, wnioskiem z dnia 27 października 2023 r. (14 listopada 2023 r. - data wpływu do organu pierwszej instancji), skarżąca wystąpiła do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji w przedmiocie waloryzacji opłaty. Jako podstawę żądania wydania decyzji wskazała art. 7 ust. 8a ustawy.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r., nr GN.6825.2.2020.JD, Starosta Opolski orzekł o:

1) ustaleniu zwaloryzowanej opłaty rocznej w wysokości 241,19 zł z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność ww. nieruchomości gruntowej od dnia 1 stycznia 2024 r. o 22,90%, tj. o wartość wskaźnika waloryzacji za lata 2020-2022, którego podstawą obliczenia są średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych (za rok 2020 - 3,4% i za rok 2021 - 5,1%, za rok 2022 - 14,4%) ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

2) zobowiązaniu Spółki do ponoszenia od roku 2024 przez okres 95 lat licząc od 1 stycznia 2024 roku do 2118 roku wskazanej w pkt. 1 zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność ww. nieruchomości gruntowej, którą wnosi się z góry za dany rok bez wezwań do dnia 31 marca każdego roku na konto Powiatu Opolskiego.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dokonując obliczenia waloryzacji oparł się na przepisach art. 7 ust. 8a i art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art. 5 ust. 1 i ust. 4 u.g.n.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia 10 września 2024 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 7 czerwca 2024 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie precyzuje formy prawnej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a przepis art. 7 ust. 8a ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazał, że przepis art. 7 ust. 8a ustawy należy interpretować łącznie z art. 7 ust. 8 ustawy. Dalej wyjaśnił, że art. 7 ust. 7 ustawy reguluje sposób ustalenia opłaty jednorazowej, a ewentualny spór co do prawidłowego określenia jej wysokości lub kwoty pozostałej do spłaty, rozstrzygany jest w drodze decyzji dopiero po zgłoszeniu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 8a ustawy. Z woli ustawodawcy takiego trybu procedowania nie przewidziano jednak w przypadku udzielenia informacji, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem w całości. Z tych też względów organ stwierdził, że nie może się odnieść do zarzutów merytorycznych odwołania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję, Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów K.p.a., w tym:

- art. 105 § 1 poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania z wniosku skarżącej o wydanie decyzji w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w sytuacji, gdy postępowanie winno zostać prowadzone w sposób umożliwiający rzeczywiste rozpoznanie sprawy i umożliwienie stronie postępowania obronę swych praw, a organ drugiej instancji winien wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy,

- art. 7a poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej i uznanie, że art. 7 ust. 8a ustawy nie ma zastosowania do ustalenia zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji, w której w razie wątpliwości co do treści normy prawnej, organ winien był je rozstrzygnąć na korzyść strony,

- art. 8, tj. zasady zaufania do władzy publicznej oraz art. 15, tj. zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w całości, co skutkowało naruszeniem tych przepisów, nieuwzględnieniem interesu strony skarżącej oraz uniemożliwieniem obrony swych praw oraz pozbawieniem strony możliwości kontroli ustaleń organu dotyczących tego, czy waloryzacja została przeprowadzona w sposób prawidłowy,

- art. 104 poprzez niewydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ winien taką decyzję wydać i orzec o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania poprzez rozstrzygnięcie co do prawidłowego sposobu wyliczenia waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Spółka sformułowała również zarzut naruszenia art. 7 ust. 8a w zw. z art. 10 ustawy poprzez niewydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowana wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, gdy na podstawie wniosku strony, taka decyzja winna zostać przez organ wydana.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do dalszego prowadzenia oraz zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji rozpoznającej sprawę co do jej istoty zgodnie z wnioskiem. Ponadto skarżąca zawarła w skardze wniosek o zasądzenie od Wojewody Opolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia prawomocności wyroku do dnia zapłaty, a także wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał stanowisko oraz wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "P.p.s.a.", uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do oceny czy organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył w całości postępowanie Starosty, który na żądanie strony dotyczące wydania decyzji w sprawie wszczętej z urzędu - zawiadomieniem w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, ustalił zwaloryzowaną opłatę roczną na rzecz Spółki. Tym samym oceny wymaga czy w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, odmawiając stronie zastosowania art. 7 ust. 8a cyt. wcześniej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nadal zwanej ustawą.

Mając na uwadze tak zarysowany spór zasadnym jest wskazanie zmian normatywnych dokonanych w tym przedmiocie. Przede wszystkim należy dostrzec, że 16 lipca 2019 r. weszły w życie (z mocą wsteczną od 1 stycznia 2019 r.) przepisy nowelizujące ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zawarte w art. 20 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309). Znowelizowane przepisy w znaczący sposób ułatwiają organom dokonywanie kwalifikacji prawnej gruntów objętych zakresem przekształcenia ex lege.

Opłata za przekształcenie stanowi równowartość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 ustawy). Podstawę wymiaru opłaty za przekształcenie należy zatem utożsamiać z wysokością opłaty należnej właścicielowi nieruchomości (Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego) ustalonej zgodnie z art. 72 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie przepisów (np. art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa stanowi w art. 7 ust. 5, że opłaty te wnosi się w terminie do 31 marca danego roku. Ustawa o przekształceniu przewiduje również możliwość wniesienia opłaty jednorazowej (art. 7 ust. 7 ustawy). Nowy właściciel gruntu zgłasza wówczas właściwemu organowi zamiar jednorazowego wniesienia opłat przekształceniowych na piśmie. Właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej, w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia takiego zamiaru (art. 7 ust. 8 ustawy).

Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez właściwy organ (art. 4 ust. 1 ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (jednorazowej), i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy).

Artykuł 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Do czasu zakończenia postępowania ustalającego wysokość i okres wnoszenia opłaty, opłata wnoszona jest w wysokości wskazanej w zaświadczeniu. Ustalona w postępowaniu wysokość opłaty obowiązuje od dnia przekształcenia (art. 6 ust. 2 ustawy). W przypadku wydania decyzji potwierdzającej brak obowiązku wnoszenia opłaty właściwy organ przekazuje decyzję do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja stanowi podstawę wykreślenia w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę (art. 6 ust. 4 ustawy).

Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 ustawy). Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6 ustawy).

Natomiast art. 8 ustawy wymienia podmioty zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia wskazując, że za przekształcenie opłaty nie wnoszą: 1) parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 2) osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy: a) wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, b) użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie:

- art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,

- innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r.

Zawarty w art. 8 ustawy katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów ustawy. A contrario podmioty niewymienione w powołanym wyżej przepisie są bezwzględnie zobligowane do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu także, w sytuacji, gdy nie ciążył już na nich obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wobec wniesienia przez ich poprzedników jednorazowo opłaty rocznej za cały okres użytkowania wieczystego gruntu działki.

Jednocześnie, co ważne w sprawie, ustawa nie wprowadza mechanizmu, który by pozwalał na aktualizację opłaty w uzależnieniu od zmian wartości nieruchomości (mechanizm taki funkcjonuje na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy). Zmiany w wysokości opłaty z tytułu przekształcenia podlegać będą jedynie waloryzacji, nie częściej niż raz na 3 lata, przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości. W tym miejscu nadmienić należy, że prawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyróżnił opłatę za użytkowanie wieczyste, jej waloryzację i jej aktualizację.

Mocą art. 10 ust. 1 ustawy opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 10 ust. 2 ustawy wynika, że waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Zaś w ust. 3 art. 10 ustawy wskazał prawodawca, że właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku. Taka forma prawna działania organu nie może być kontestowana, albowiem ustawodawca określił ją jako "zawiadomienie" - "zawiadamia", czyli informację o zwaloryzowanej wysokości. Nie oznacza to jednak, że jest to arbitralne niepodane kontroli instancyjnej działanie organu. Przyjęcie takiego stanowisko godziłoby w zasady tak dwuinstancyjności, jak i prawa do sądu.

Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Analogicznie na podstawie art. 7 ust. 8a ustawy, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zatem w przypadku kwestionowania przez właściciela wysokości lub okresu wnoszenia opłaty jej ustalenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stąd, odkodowując powyższe Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy właściciel neguje również wysokość zwaloryzowanej, podanej w zawiadomieniu kwoty, uruchamia tryb władczy - decyzyjny, ze wszystkimi wymogami odnoszącymi się do postępowania zmierzającego do wydania decyzji, stosownie do art. 104 i art. 107 K.p.a., o czym szerzej Sąd wypowie się niżej.

W druku sejmowym nr 2673 (Sejm VIII kadencji), zawierającym projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów wraz z uzasadnieniem, w pkt. 5. uzasadnienia "Zasady waloryzacji opłat przekształceniowych" zawarto wyjaśnienie, że: "W odniesieniu do zaproponowanej cyklicznej zasady odpłatności, należy pamiętać, że realna wartość pieniądza, jak i wartość nieruchomości podlegającej przekształceniu, może w tym czasie ulegać zmianom. Może to powodować, że wysokość uiszczanej opłaty nie będzie adekwatna do wartości nabytego prawa. Zatem w celu zapewnienia dotychczasowym właścicielom należytego wynagrodzenia zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony własności, w art. 6 projektu zaproponowano możliwość waloryzacji opłat rocznych przekształceniowych. Zgodnie z proponowaną treścią art. 6 waloryzacja dokonywana będzie według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień tego przepisu waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa. W przypadku, gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości. Jeżeli dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie będzie dokonywało się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z informacji uzyskanych z Głównego Urzędu Statystycznego obecnie nie ma możliwości ogłoszenia wskaźnika zmian cen nieruchomości gruntowych, który mógłby zostać wykorzystany przy waloryzacji, o której mowa w art. 6. Zatem w takiej sytuacji waloryzacja będzie dokonywana zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Według zasad zaproponowanych w projekcie ustawy waloryzacji można będzie dokonać z urzędu albo na wniosek nowego właściciela nie częściej niż raz na 3 lata, licząc od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Waloryzacji będzie dokonywał organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu. W związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Zwaloryzowana opłata obowiązywałaby od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. W przypadku złożenia wniosku o dokonanie waloryzacji przez właściciela gruntu właściwy organ nie będzie mógł odmówić dokonania waloryzacji, chyba że stwierdzi, iż wskaźniki zmian cen nieruchomości nie uległy zmianie do dnia złożenia wniosku."

Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego i roczna opłata z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności, choć powiązane ze sobą w treści art. 7 ust. 2 ustawy, są odrębnymi należnościami, będącymi ekwiwalentami pieniężnymi za uzyskanie różnych praw podmiotowych, a ponadto cechującymi się fundamentalnymi różnicami w zakresie konstrukcji normatywnej. Uregulowana obecnie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu przysługuje właścicielowi gruntu z tytułu ustanowienia tego prawa, będącego prawem na cudzej rzeczy, obejmującym zakres uprawnień, który jest ograniczony w stosunku do prawa własności. Z kolei unormowana w przepisach ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów roczna opłata przekształceniowa przysługuje byłemu właścicielowi gruntu z tytułu nabycia przez dotychczasowego użytkownika wieczystego prawa własności, co następuje z mocy prawa w drodze przekształcenia. Stanowi ona zatem ekwiwalent za rozszerzenie zakresu uprawnień do gruntu, wynikające ze zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Konstrukcja prawna obu opłat jest także całkowicie odmienna, tj. ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w trybie cywilnoprawnym (umowa, wypowiedzenie), a opłaty przekształceniowej - w trybie administracyjnoprawnym (zaświadczenie, decyzja). W ocenie Sądu w tym samym, tj. administracyjnym trybie dokonuje się waloryzacji opłaty przekształceniowej, albowiem waloryzacja jest następcza w stosunku do należności głównej, jednakże łącząc nierozerwalnie jej los prawny. Nadto ta pierwsza może podlegać aktualizacji w związku ze zmianą wartości gruntu, a druga - waloryzacji według wskaźników urzędowych itp. Już w tak określonym kontekście uzasadnione jest dopuszczenie możliwości istnienia obowiązku ponoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, pomimo braku poprzedzającego go obowiązku zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (np. wskutek jego wygaśnięcia przed przekształceniem prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności). Po drugie, zawarty w art. 8 ustawy katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów ustawy. Inne podmioty, niezależnie od tego, czy ciążył na nich obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, są zaś bezwzględnie zobligowane do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 203/21 (dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) z rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, wynika, że przewidziano tam zasady i tryb odpłatności za takie przekształcenie. Konstruowaniu systemu odpłatności przyświecał cel pogodzenia interesu dotychczasowych właścicieli gruntów, tj. Skarbu Państwa oraz gmin, z interesem użytkowników wieczystych uzyskujących własność tych gruntów. Uwzględniono wynikające z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zalecenia dla ustawodawcy dotyczące dbałości o poszanowanie zasad odnoszących się do mienia publicznego i zapewnienia należnych z niego dochodów. W tym celu właśnie zaproponowano zasadę odpłatności. Przepis art. 21 ust. 2a ustawy jest już jedynie konsekwencją ustalenia, że opłata jest należna i służy dookreśleniu jej wysokości.

Porządkując dotychczas przedstawione należy skonstatować, że w art. 7 ustawy unormowano tryb i zasady ustalenia wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, wskazując na opłatę i jej waloryzację. Ustawodawca zatem w regulacjach przedmiotowej ustawy wyróżnia jako obowiązek zapłaty dwie podstawy należność stanowiącą: a) opłatę jednorazową, a także b) wysokość kwoty należnej do zapłaty. Stanowiąc o tym expressis verbis w art. 7 ust. 8a ustawy, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Z tego trybu skorzystała strona w sprawie, a organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą ustalił zwaloryzowaną opłatę roczną i zobowiązał Spółkę do jej ponoszenia. Natomiast organ odwoławczy wadliwie uznał, że ustawodawca nie precyzuje formy prawnej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a przepis art. 7 ust. 8a ustawy nie ma zastosowania w tej sprawie. Wojewoda wyraził stanowisko, że przepis art. 7 ust. 8a ustawy należy interpretować łącznie z art. 7 ust. 8 ustawy. Powołując treść tych przepisów wskazał, że art. 7 ust. 7 ustawy reguluje sposób ustalenia opłaty jednorazowej, a ewentualny spór co do prawidłowego określenia jej wysokości lub kwoty pozostałej do spłaty, rozstrzygany jest w drodze decyzji dopiero po zgłoszeniu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 8a ustawy. Z woli ustawodawcy takiego trybu procedowania nie przewidziano jednak w przypadku udzielenia informacji, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. W tych okolicznościach wywiódł organ odwoławczy bezprzedmiotowość postępowania, na podstawie art. 105 K.p.a., i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Zauważenia wymaga bowiem, że organ odwoławczy w sprawie całkowicie w rozważaniach pominął, że waloryzacja swój byt prawny wywodzi z obowiązku głównego stanowiąc niejako o jego nowym kształcie. Waloryzacją organ drugiej instancji określił w sposób związany należną mu zapłatę w trybie tożsamym do należności głównej.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest zwaloryzowana opłata roczna z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazana do zapłaty, w zawiadomieniu, którego podstawą jest art. 10 ust. 2 ustawy. Tym samym stanowi ona wymaganą należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy, o czym szerzej było wyżej. W przedmiotowej sprawie waloryzacji opłaty dokonał właściwy organ z urzędu, zawiadamiając o tym właściciela nieruchomości, doręczając mu informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6 ustawy. Jednakże wysokość tej na nowo ustalonej opłaty zanegowała skarżąca. Ponieważ strona nie zgadza się z określoną wysokością dokonaną przez organ w administracyjnym toku uregulowanym ustawą przekształceniową, to zdaniem składu orzekającego, w sprawie mającej charakter sprawy administracyjnej, w której ustawodawca nie wyłączył tego trybu załatwienia sprawy - jak uczynił to w ustawie o gospodarce nieruchomościami - zasadnym jest poddanie tego działania organu kontroli jego legalności w instancyjnym toku. Organ odwoławczy wadliwie zatem stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W przekonaniu Sądu wskazane przez Wojewodę Opolskiego przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia decyzji Starosty Opolskiego oraz umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji.

Wobec powyższego, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), w pkt 2 sentencji wyroku. Na koszty te składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł.