Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 251/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 lutego 2023 r. Nr NRŚ-OR.7534.25.2022.KK w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z przejściem z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski – po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 lipca 2022 r. (znak: SP-GN.683.27.2020.BJ) orzekającej o ustaleniu na jego rzecz odszkodowania w wysokości 19 320,00 zł z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb S., o powierzchni [...] ha - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 2 października 2019 r., nr 73/2019, wydaną na wniosek G. S., Burmistrz S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb S. na dwie działki, w tym działkę nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, działka nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie drogi publicznej - ulicy [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 3 października 2019 r.

Wnioskiem z dnia 4 marca 2020 r. G. S. wystąpił do Starosty Powiatu Wrocławskiego o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności działki nr [...] która z mocy prawa stała się własnością Gminy S., wyjaśniając, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania z Gminą.

Decyzją z dnia 4 marca 2021 r. Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz G. S. w wysokości 17 800 zł. Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Dolnośląskiego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na nieaktualność operatu szacunkowego.

W toku ponownego postępowania organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego i po przeprowadzaniu czynności wyjaśniających z udziałem stron i biegłego, decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 19 320 zł.

Powyższa decyzja została oprotestowana przez G. S. w odwołaniu, które zostało wniesione po terminie. Organ II instancji uwzględnił jednak wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tym przedmiocie nie zostało zaskarżone.

W odwołaniu strona zarzuciła, że odszkodowanie ustalone zostało na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, bez uwzględnienia jej uwag składanych podczas postępowania wskazujących na wady operatu które go dyskwalifikują. Zdaniem odwołującego się, przyjęte do porównania działki nie odpowiadają wycenianej działce. Nieprawdziwy jest opis działki wycenianej i jego sąsiedztwa. Wbrew twierdzeniom biegłej nie ma w pobliżu i po sąsiedzku terenów należących do E., jak również odpadów hutniczych po zlikwidowanej w latach 90-tych ubiegłego wieku H. Zdaniem strony biegła niewłaściwe zastosowała przy wycenie wagi i wskaźniki korygujące oraz uwzględniła służebność przesyłu której w istocie nie ma – na działce istnieje tylko rurociąg, który nie został przekazany na majątek przedsiębiorstwa wodociągowego. Nadto biegła nie uwzględniła służebności na działkach podobnych. Odmówiła także udostępnienia numerów działek i numerów ich ksiąg wieczystych zasłaniając się danymi wrażliwymi. Także Starosta odmówił podania numerów działek pomimo, że są to dane ogólnie dostępne. Jednocześnie organ nie dokonał we własnym zakresie analizy, czy przyjęte do porównania działki miały w księgach wieczystych ujawnioną jakąkolwiek służebność przesyłu.

Odwołujący się zarzucił, że biegła w sposób dowolny wybrała metody i techniki szacowania oraz przyjęte do porównania działki, nie uwzględniła przy tym przepisów prawa i odmówiła weryfikacji metody i danych będących podstawą wyceny.

Zastrzeżenia strony budzi także sama idea pomniejszenia wartości działki o wyliczoną wartość służebności przesyłu. Skoro bowiem biegła przyjęła do wyceny metodę porównywania, a porównywane działki były już obciążane służebnością przesyłu, to w efekcie na tej podstawie uzyskała wartość rynkową działek przeznaczonych pod drogi ale już obciążonych służebnością przesyłu. Urządzenia przesyłowe z istoty swojej lokalizuje się w drogach lub na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod drogi. Większość wycenianych działek w momencie ich sprzedaży miała już posadowione rury wodociągowe a nieraz bardziej rozbudowaną infrastrukturę. Nadto zakład wodociągowy nie przejął przedmiotowego rurociągu na swój majątek a wręcz odmówił jego przejęcia.

Zdaniem odwołującego się operat szacunkowy powinien być sporządzony ponownie z zastosowaniem metody określonej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r poz. 555), zwanego dalej "r.wyc." przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczenia przemysłowego i usługowego. W przypadku nie uwzględniania tego żądania organ odwoławczy powinien zobowiązać Starostę do przekazania numerów działek przyjętych do porównania i numerów ich ksiąg wieczystych oraz do ustalenia, czy przedsiębiorstwo wodociągowe było właścicielem rurociągu oraz, czy korzystało ze służebności ustanowionej na wycenianej nieruchomości.

Wojewoda nie uwzględnił powyższego odwołania. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wyjaśnił najpierw, że podstawą materialnoprawną orzekania jest art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) oraz przepisy rozdziału 5 działu III ww. ustawy regulujące zasady ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W świetle powołanych przepisów, organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. w szczególności powinien wyjaśnić następujące okoliczności:

- Po pierwsze, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lub jej poszerzenie na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że weryfikacji tej przesłanki należy dokonać w drodze wnikliwej analizy porównawczej zatwierdzonego projektu podziału oraz wypisu i wyrysu z planu miejscowego sporządzonych dla takiej działki, według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, ewentualnie wykładni przepisów pełnego tekstu planu. Interpretując jego treść wypada natomiast uwzględniać przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przepisy wykonawcze. Jeżeli skutki cywilnoprawne decyzji podziałowej zostały ujawnione w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości - poprzez wpis prawa własności podmiotu publicznoprawnego - nie ma podstaw, aby kwestionować zasadność roszczenia odszkodowawczego, zwłaszcza w sytuacji, jeżeli żadna ze stron postępowania nie neguje prawidłowości takiego wpisu w odpowiednim trybie uregulowanym w kodeksie postępowania cywilnego bądź w ustawie z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 146).

- Po drugie, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania co do odszkodowania, które winny zostać udokumentowane.

- Po trzecie, trzeba dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu szacunkowego. Opinia tego typu jest bowiem jedynym dowodem, w oparciu o który - w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 u.g.n. – dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania. Organ podkreślił, że operat uznaje się za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Tak jak każdy inny dowód w sprawie, podlega on zatem ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym.

Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej przez niego sprawie, wszystkie wskazane wyżej okoliczności zaistniały. Na potwierdzenie tego stanowiska organ przedstawił szczegółowe rozważania wykazując, że zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa własności działki nr [...] wydzielonej na poszerzenie drogi gminnej na rzecz Gminy S. Za udokumentowane uznał także, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej, gdyż strony nie porozumiały się co do jego wysokości.

W zakresie wysokości odszkodowani, organ odwoławczy, po dokonaniu oceny operatu szacunkowego sporządzonego dnia 1 kwietnia 2022 r. przez rzeczoznawczynię majątkowego A. L. uzupełnionego o wyjaśnienia udzielone w piśmie z dnia 16 maja 2022 r., doszedł do przekonania, że operat ten mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Spełnia on wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 56 r.wyc. a organ nie dopatrzył się również błędów rachunkowych, które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania.

W zakresie zgodności operatu z przepisami materialnymi regulującymi sposobu szacowania a także jego wewnętrznej spójności i logiki zrealizowania przyjętych założeń, Wojewoda stwierdził, że dokument zgodny jest z materialnoprawnymi wymogami wynikającymi z przepisów prawa. Został sporządzony w sposób spójny i logiczny a opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom.

Organ wskazał, że przy wycenie biegła zastosowała podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art 153 ust. 1 u.g.n.). W myśl § 4 ust. 1 r.wyc., przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast stosując przyjętą przez rzeczoznawczynię metodę korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 r.wyc.). Przez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy natomiast rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym operacie do porównań przyjęto nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa względem nieruchomości wycenianej. W szczególności, prawidłowo uwzględniono kluczowe kryterium podobieństwa wynikające z przepisów szczególnych § 36 r.wyc., regulujących sposób wyceny nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. W tym względzie priorytet ma selekcja materiału porównawczego pod kątem nieruchomości takich jak wyceniana, przeznaczonych pod drogi publiczne. Dlatego, zgodne z powołanymi przepisami było objęcie analizą transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi w planie miejscowym pod drogi publiczne, które miały miejsce w okresie od maja 2018 r. do dnia wyceny (str. 19 operatu) występujących na terenie powiatu wrocławskiego, czyli rynku lokalnego w rozumieniu § 36 r.wyc. Przyczynę rozszerzenia analizy o 2 lata stanowiła mała aktywność na rynku transakcji drogowych. Równocześnie biegła analizując zmiany cen nieruchomości w związku z upływem czasu zaobserwowała stały trend cenowy (str. 23 operatu). Powyższe pozwoliło na zlokalizowanie odpowiedniej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej (tj. 14) i dokonanie wyceny zgodnie z przyjętą metodą korygowania ceny średniej oraz założeniami obowiązującymi w ramach wyceny nieruchomości drogowej uregulowanymi w § 4 ust. 4 oraz § 36 ust. 4 zd. 1 irt fine r.wyc.

Analizując proces wyceny organ zauważył, że ceną minimalną, tj. 48,70 zł/m2 charakteryzowała się transakcja z dnia 10 października 2020 r. dotycząca nieruchomości położonej w obrębie C., w gminie K., o powierzchni [...] m2. Z kolei ceną maksymalną, tj. 105,00 zł/m2, charakteryzowała się transakcja z dnia 23 lipca 2019 r., dotycząca nieruchomości położonej w obrębie T., w gminie K., o powierzchni [...] m2.

W procesie wyceny biegła określiła wartość gruntu przy pomocy współczynników korygujących, które uwzględniły ewentualne różnice w cechach cenotwórczych. Na podstawie badania rynku przyjęto bowiem, że wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miało: położenie - 40%, wielkość i stopień zurbanizowania miejscowości - 25%, stan sąsiedztwa - 20% oraz dostęp komunikacyjny - 15%. Zaznaczono również, że powierzchnia i struktura geodezyjna nieruchomości nie wpływają na cenę transakcyjną nieruchomości drogowych (str. 22 operatu). Natomiast cecha kategoria drogi nie była brana pod uwagę, gdyż badając tę cechę ze względu na przedmiot wyceny, zanotowano zaledwie jedną transakcję nieruchomości nabywanej na lokalnym rynku pod drogę wojewódzką, a jej cena jednostkowa zbliżona była do cen średnich nieruchomości drogowych nabywanych pod drogi gminne (str. 21 operatu). Mając na względzie opracowaną skałę ocen, autorka opinii zakwalifikowała przedmiotową nieruchomość jako charakteryzującą się "bardzo korzystnym" położeniem, "bardzo dobrą" wielkością i stopniem zurbanizowania miejscowości, "przeciętnym" stanem sąsiedztwa oraz "słabym" dostępem komunikacyjnym. Na tej podstawie ustalono sumę wartości współczynników korygujących na 1,4003, co przy średniej jednostkowej cenie transakcji wynoszącej 60,91 zł/m2 pozwoliło oszacować jednostkową wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości gruntowej na kwotę 85,29 zł oraz ustalić wartość prawa własności nieruchomości - stanowiącą iloczyn wartości 1 m2 gruntu i jego powierzchni (269 m2) - w zaokrągleniu na kwotę 22 940,00 zł.

Biegła uwzględniła również okoliczność obciążenia wycenianej nieruchomości w dacie wyceny ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością przesyłu - ujawnioną w dziale III księgi wieczystej nr [...]. Obowiązek taki wynika z § 38 ust. 2 r.wyc, zgodnie z którym, przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Ze względu na brak wiarygodnych par transakcji nieruchomościami obciążonymi służebnościami i nieobciążonymi służebnościami z zachowaniem wystarczającego podobieństwa tak w zakresie nieruchomości, jak i treści służebności, wartość służebności określono za pomocą wzoru: Wsp = Psp x Wi x [S + (1 - S) x k, gdzie: Wsp - wartość prawa służebności przesyłu, Pps - powierzchnia ograniczonego użytkowania - pasa służebności przesyłu (118 m2), Wi - wartość rynkowa jednostki powierzchni gruntu przed obciążeniem służebnością przesyłu (85,29 zł/m2), S - współczynnik zmniejszenia się wartości nieruchomości w wyniku lokalizacji urządzenia infrastruktury technicznej (0,20), k - współczynnik służebności przesyłu zawierający elementy współkorzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo, elementy pogorszenia stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz okoliczności powodujące trwałe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (0,2). Ustalona w ten sposób wartość ograniczonego prawa rzeczowego - służebności przesyłu w zaokrągleniu wyniosła 3 620,00 zł, a ostateczna wartość wycenianej nieruchomości oszacowana została na kwotę 19 320,00 zł. Prawidłowo także w ocenianej opinii biegła wskazała, że podana przez nią wartość nieruchomości stanowi cenę netto (pkt 11.1. na str. 30 operatu).

Analizując natomiast prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji, Wojewoda stwierdził, że - w ponownym postępowaniu po decyzji kasacyjnej - Starosta zaniechał przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W toku postępowania strony miały bowiem możliwość zgłoszenia uwag do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, z czego skorzystał G. S. (zob. pismo z dnia 22 kwietnia 2022 r.). Natomiast biegła ustosunkowała się do wszystkich zgłoszonych zastrzeżeń (wyjaśnienia z dnia 16 maja 2022 r.). Nadto zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., umożliwiono stronom zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, składanie wszelkich dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zob. zawiadomienie z dnia 30 czerwca 2022 r.). Strony zostały również zawiadomione o możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 157 u.g.n o poddanie ocenie opinii biegłego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zawiadomienie z dnia 4 kwietnia 2022 r.).

Zarzuty odwołania Wojewoda uznał za nieuzasadnione. Przede wszystkim operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, należytą starannością, dokładnością, jak również przejrzystością w doborze materiału porównawczego oraz po wyodrębnieniu atrybutów wpływających na wartość nieruchomości. Zarówno dobór nieruchomości podobnych, jak również określenie cech rynkowych i ich wag oraz wskaźników, stanowi element wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości, której organy administracji publicznej nie posiadają. Weryfikacja prawidłowości operatu w ww. zakresie możliwa jest więc jedynie poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, natomiast organ prowadzący postępowanie może jedynie kwestionować wewnętrzną spójność i logikę opracowania. Tymczasem wnikliwa analiza wywodów rzeczoznawcy - w tym przede wszystkim wyjaśnień udzielonych w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. - nie wykazała takich nieprawidłowości. Udzielone przez biegłą wyjaśnienia są zarówno przejrzyste, jak i kompletne, nie sposób więc odmówić im wiarygodności. Określając wartość wycenianej nieruchomości biegła prawidłowo zastosowała regulację § 36 ust. 4 r.wyc., zgodnie z którą, ustalenie wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną w pierwszej kolejności następuje przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, zaś dopiero w przypadku braku takiej możliwości, poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Zdaniem organu biegła na rynku nieruchomości zidentyfikowała wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami drogowymi, w związku z czym nie było potrzeby określenia wartości nieruchomości w sposób wskazany w odwołaniu, tj. z uwzględnieniem transakcji nieruchomości przeznaczonych pod przemysł i usługi. Prawidłowo zastosowała także regulację § 38 ust. 2 r.wyc. pomniejszając wartość wycenianej nieruchomości o kwotę odpowiadającą wartości obciążającej tę nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego - służebności przesyłu, przy czym wbrew twierdzeniu odwołującego się działanie takie nie jest uzależnione od faktycznego korzystania przez uprawniony podmiot z przysługującej mu służebności (z tego też względu zbędne byłoby badanie przez organ wszelkich okoliczności związanych z wykonywaniem przedmiotowego prawa). Ponadto w wyjaśnieniach udzielonych w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. biegła podała, że żadna z przyjętych do wyceny transakcji nie była obciążona ograniczonym prawem rzeczowym (faktyczna lokalizacja infrastruktury technicznej na nieruchomości sama w sobie nie jest równoznaczna z obciążeniem tej nieruchomości jakimkolwiek prawem) ani częściami składowymi gruntu (infrastruktura przesyłowa wchodząca w skład przedsiębiorstwa nie stanowi części składowej nieruchomości), przy czym organom obu instancji udostępniła dane pozwalające na weryfikację przedmiotowych okoliczności.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. S. wnioskując jednocześnie o przyznanie mu prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 7 września 2023 r. skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w zakresie całkowitym.

W dniu 10 stycznia 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego w którym przedstawił on argumentację do wniesionej skargi zarzucając organowi nieprawidłową ocenę zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych i oparcie się na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym oraz nie uwzględnienie wniosków z jego odwołania. Skarżący podkreślił, że organ nie ustalił, czy Z. korzystał ze służebności przesyłu i czy był właścicielem rurociągu. Organ oparł się tylko na wyjaśnieniach biegłej, nie dokonując własnych ustaleń faktycznych. Skarżący zwrócił uwagę, że rzeczoznawca odmówiła mu udostępnienia informacji dotyczących cen transakcyjnych a udostępniła je organowi. Przedstawił także zestawienie działek przyjętych do porównania celem wykazania nieprawidłowego doboru nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania i istniejącej w nich infrastruktury. Z uzasadnienia skargi wynika, że głównym zastrzeżeniem skarżącego jest przyjęta w operacie metoda wyceny i sama podstawa korekty wartości nieruchomości o wartość prawa służebności przesyłu. Zarówno bowiem autorka operatu jeż organu oparły się tylko na formalnym wpisie w księdze wieczystej ignorując całkowicie stan faktyczny z którego wynika, że to infrastruktura znajdująca się na gruncie uniemożliwia jej swobodne zagospodarowanie (wpis jest tylko formalnością) a służebność ustanowiona została na rzecz jednostki której jedynym właścicielem jest Gmina. Trudno zatem obranic tezę o obniżeniu wartości działki. Skarżący przedstawił także zestawienie nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania twierdząc, na tej podstawie, że prawdopodobnie większość z transakcji – tak jak w przypadku jego działki – dotyczyło działek na których posadowiona była infrastruktura techniczna i przez to formalnie obciążone były one służebnością, chociaż nie wpisaną do ksiąg wieczystych. W efekcie Starosta ustalając odszkodowanie na podstawie wariantu porównawczego z ww. działkami pominął faktyczne istnienie infrastruktury oraz służebności. Rzeczoznawca opierając się o średnią cenę jednostkową tych działek odniósł ją do działki wycenianej odejmując wartość służebności przesyłu, która faktycznie została już uwzględniona przy "cenach sprzedaży/przejęcia za odszkodowanie porównywanych działek". Zastrzeżenia strony budzi także przyjęta metodologia wyceny, gdyż jego zdaniem biegły wyłonił zbyt małą ilość transkacji nieruchomościami pod drogi (3-4 transakcje rocznie) i z tego względu do porównania powinien przyjąć transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym gruntom sąsiednim do działki wycenianej.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz.1634 - dalej jako p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a. Z przedstawionej regulacji jasno wynika zatem, że nie każde naruszenie przepisów prawa może doprowadzić do uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu, ale tylko naruszenie które miało (lub mogło mieć wpływ) na wynik sprawy. Przez "wpływ na wynik sprawy" orzecznictwo rozumie natomiast istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, który to związek przyczynowy, musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona przez Sąd zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami wykazała, że poddana ocenie decyzja Wojewody Dolnośląskiego nie jest dotknięta wskazanymi wyżej naruszeniami prawa. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona.

Jej przedmiotem jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Gminy S., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...].

Podstawą wydanego orzeczenia jest, między innymi, przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – dalej jako "u.g.n"). Wynika z niego, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust.3).

W świetle przywołanych przepisów ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. uwarunkowane jest dwoma przesłankami: po pierwsze wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne - w tym drogi gminne - w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, a po drugie, przejściem ich z mocy prawa na własność odpowiedniego podmiotu - w przypadku drogi gminnej na własność gminy.

Brzmienie art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje jasno, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania musi być obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Dopiero niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż tylko w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13 CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego w trybie administracyjnym. Zostały one szczegółowo omówione w decyzji Wojewody i Sąd nie dostrzegł w tym względzie nieprawidłowości. Wykazano bowiem, że działka stanowiąca przedmiot odszkodowania, na wniosek jej właściciela, została wydzielona decyzją Burmistrza S. z dnia 2 października 2019 r. z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej – ul. [...] w S. Decyzja ustalająca podział stała się ostateczna a grunt przeszedł z mocy prawa na własność Gminy S., co potwierdza stosowny wpis w księdze wieczystej. Niezależenie od powyższego, organ odwoławczy ustalił, że w dacie podziału działka nr [...], zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod gminne drogi publiczne.

Nie doszło także do ustalenia odszkodowania w drodze uzgodnienia pomiędzy Gminą a skarżącym. G. S. wystąpił bowiem do Burmistrza o odszkodowanie w wysokości 25 151, 50 zł a jego żądanie nie zostało przyjęte. Burmistrz zaproponował odszkodowanie w niższej wysokości, na co z kolei nie zgodził się skarżący. W tych okolicznościach organ I instancji uprawniony był do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i wydania stosownej decyzji.

Opisane wyżej okoliczności nie budzą między stronami sporu. Sporna natomiast jest - co stanowi istotę skargi - kwestia wysokość odszkodowania ustalonego w trybie administracyjnym.

Skarżący – zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również na etapie skargi - podważał prawidłowość operatu szacunkowego, zarzucając błędy przy opisie nieruchomości, przyjęcie do porównania działek nie odpowiadających działce wycenianej, wybranie w sposób dowolny metody i techniki szacowania, niewłaściwe zastosowanie przy wycenie wag i wskaźników wzrostu, oparcie wyceny na zbyt małej liczbie transakcji porównawczych, wybranie do porównania działek nie spełniających kryterium podobieństwa. Istotnym zarzutem skarżącego jest także pomniejszenie wartości działki o wartość służebności przesyłu ustanowionej na rzecz Z. w Ś. i ujawnionej w dziale III księgi wieczystej nr [...]. Zdaniem skarżącego biegła uwzględniła służebność przesyłu której w istocie nie ma, gdyż Z. z niej nie korzysta. Owszem, przez działkę przebiega rurociąg ale nie został on przejęty na majątek Z., a wręcz doszło do odmowy jego przejęcia. Nadto, skarżący uważa, że skoro do wyceny zastosowano metodę porównywania a porównywane działki były już obciążone służebnością (którą skarżący nazywana służebnością faktyczną) – gdyż z ich opisu wynika, że znajdowała się na nich odpowiednia infrastruktura w postaci rurociągów – to w efekcie na tej podstawie biegła uzyskała już wartość rynkową działek przeznaczonych pod drogi i obciążonych faktycznie służebnością. Nie było zatem potrzeby pomniejszania z tego tytułu wartości szacowanej nieruchomości.

Odnosząc się do powyższej argumentacji zauważyć najpierw trzeba, że stosownie do rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" i określającego ogólne reguły mające zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, a w szczególności art. 128 ww. ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Według art. 130 ust. 1 wysokość odszkodowania, w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, ustala się według stanu przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpienia do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że podstawową zasadą jest rekompensata dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadająca rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa. Stąd też ustawodawca wskazuje sposoby (metody) jakimi winien posłużyć się uprawniony rzeczoznawca przy opracowywaniu operatu szacunkowego, będącego kluczowym dowodem przy ustalaniu odszkodowania. Zasady określenia wartości nieruchomości oraz wymogi operatu szacunkowego określone zostały w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2021 r., poz. 1899 ze zm.).

Dalej, wyjaśnić należy, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi sformalizowany dowód na to, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia odszkodowania. Wyrażone w operacie szacunkowym oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się w całości z poglądem, że organ administracji prowadzący postępowanie – jak też orzekający następnie sąd - nie ma kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Podmioty te nie mogą więc wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy organów i sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a także obszaru i okresu badania. Zakwestionowane operatu szacunkowego przez organ lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, dyskwalifikujące jego walory dowodowe (por. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020r., I OSK 1181/19, CBOSA). Ocena wartości dowodowej operatu przez organ i sąd jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalania wartości nieruchomości elementów. Organ powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego ukształtowana przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W efekcie, szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywanie oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji i sądu. Sformułowanie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Raz jeszcze podkreślić należy, że procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość przyjętej metody wyceny ze względu na sprzeczność z przepisami prawa (np. zastosowanie metody korygowania ceny średniej przy niewystarczającej ilość transakcji porównawczych), może też zakwestionować wiarygodność wyceny ze względu na sprzeczności z innymi dowodami lub sprzeczność z wiedzą ogólną i zasadami zdrowego rozsądku (np. ze względu na stwierdzone w operacie błędy rachunkowe lub wewnętrzne sprzeczności). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ jest więc dopuszczalne wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli wykazane zostanie, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu czy sądu administracyjnego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących lub wag. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy specjalnej i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Zastrzeżenia w tym zakresie mogą być natomiast weryfikowane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co wprost wynika z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( o czym w dalszej części uzasadnienia).

Z przedstawionych wywodów i poglądów orzeczniczych wynika, że należy odróżnić kontrolę opinii rzeczoznawcy majątkowego która obejmuje elementy wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te elementy które w tę sferę nie wkraczają. Zastrzeżenie to zakreśla jednocześnie ramy w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej dokonywanej przez organy administracji a w konsekwencji także ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Jak już to zaakcentowano, powodują one, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji jak i sądy administracyjne nie jest możliwa w takim zakresie w jakim miałoby to dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r. I OSK 3284/19, CBOSA). Skorzystanie przez organ lub przez stronę z tej oceny powinno więc mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że przeprowadzona w zaskarżonej decyzji ocena sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa. Organ zweryfikował operat od strony formalnej badając, czy opinia została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami elementy, jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera pomyłek, oczywistych błędów i niejasności które powinny być sprostowane. Zdaniem Sądu wyrażona w tym zakresie ocena jest prawidłowa. Analiza treści operatu szacunkowego wskazuje, że dokument ten zawiera wymagane prawem elementy określone § 56 rozporządzenia w sprawie wycen. Przedstawiono w nim zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, dokonano analizy danych i charakterystyki rynku nieruchomości, przedstawiono analizę transakcji nieruchomościami podobnymi i wreszcie określono wartość nieruchomości. W efekcie należy się zgodzić z organem, że operat jest rzetelny i został wykonany zgodnie z prawem. Rzeczoznawca określiła bowiem wartość nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji o podziale (2 października 2019 r.) i wartości na dzień ustalenia odszkodowania, przy przyjęciu przeznaczenia wynikającego z mpzp (art. 154 u.g.n.). Dla określenia wartości rynkowej gruntu biegła zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Przyjęte podejście i metoda dopuszczone są przepisami ustawy (art. 152 ust.2, art. 153 u.g.n.) oraz rozporządzenia (§ 4 ust. 2). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Analiza operatu wskazuje, że biegła dysponowała wystarczającymi danymi dla zastosowania wybranego podejścia i metody szacowania.

Kierując się regułą wynikającą z § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wycen, zgodnie z którą, w przypadku wywłaszczania lub przejęcia z mocy prawa nieruchomości która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważającej wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, biegła - po analizie rynku lokalnego (obejmującego powiat wrocławski) oraz regionalnego (obejmującego województwo dolnośląskie) - ustaliła, że możliwe jest wyodrębnienie rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi. Rozszerzając okres badania rynku od 2018 r. do dnia wyceny, biegła stwierdziła na rynku regionalnym około 80 transakcji. Dla potrzeb wyceny wybrała transakcje z rynku lokalnego z których wyodrębniła 14, których cechy cenotwórcze były najbardziej zbliżone do cech wycenianej nieruchomości. Po odrzuceniu wartości skrajnych, do porównań przyjęła ceny i transakcje z przedziału 48,70 zł do 105,00 zł/ m2.. Wyniki powyższej analizy potwierdzają zatem możliwość dokonania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi – zgodnie z regułą wynikającą z § 36 ust. 4 rozporządzenia - przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

Biegła określiła także cechy mające wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości (tj. położenie, wielkość i stopień zurbanizowania miejscowości, stan sąsiedztwa oraz dostęp komunikacyjny) przypisując im odpowiednia skalę ocen. W wyniku tego, nieruchomość została zakwalifikowana jako mająca bardzo korzystne położenie, bardzo dobrą wielkość i stopień zurbanizowania miejscowości, przeciętny stan sąsiedztwa oraz słaby dostęp komunikacyjny Na tej podstawie biegła ustaliła sumę współczynników korygujących, co pozwoliło ustalić wartość jednostkową 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę 85,29 zł.

Biegła przy wycenie uwzględniła również fakt obciążenia nieruchomości służebnością przesyłu ustanowioną na rzecz Z. spółki z o.o. w Ś. w związku z przebiegiem przez działkę sieci wodociągowej, uznając, że ww. ograniczone prawo rzeczowe ma wpływ na wartość wycenianej nieruchomości (§ 38 ust. 1 rozporządzenia). W operacie wyjaśniono także, że ze względu na brak wiarygodnych par transakcji nieruchomościami obciążonymi służebnościami i nieobciążonymi służebnościami wartość ograniczonego prawa rzeczowego określona została za pomocą wzoru parametrycznego. Następnie wartość nieruchomości gruntowej pomniejszono o kwotę odpowiadającą wartości ograniczonego prawa rzeczowego.

W kontekście powyższych wywodów uznać należy, że organy dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego. W szczególności, Wojewoda prawidłowo uznał, że przy określaniu wartości działek wydzielonych w ramach podziału nieruchomości pod drogi za każdym razem jako miarodajne do wyceny będzie drogowe przeznaczenie nieruchomości. Wynika to z § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przepisie tym zawarte bowiem zostały kompleksowe regulacje odnoszące się do ustalenia odszkodowania przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Analiza normy prawnej zawartej w ust. 4 ww. przepisu prowadzi do wniosku, że w każdym przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych ma ona pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.Tym samym, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W wyroku z dnia 21 czerwca 2017r., I OSK 2699/15 NSA wyjaśnił, że: przepis § 36 ust. 4 r.wyc jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 i odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe". W takiej sytuacji uwzględnienie przez biegłego od razu (bez analizy transakcji nieruchomościami drogowymi) transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki wycenianej, byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13). Jedynie bowiem brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020r., sygn. akt I OSK 200/20; wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 - CBOSA). Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że wyceniana nieruchomość na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny drogowe, zatem zarówno planistyczny jak i alternatywny sposób użytkowania tej nieruchomości to drogi. Również z tego względu jak najbardziej zasadne było porównanie wycenianej nieruchomości z nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu.

W tej sytuacji określając wartość nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za działki drogowe biegła prawidłowo poddała ocenie możliwość jej wyszacowania przy uwzględnieniu transakcji działek przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie rynku lokalnego. Dopiero w przypadku braku takiej możliwości mogłaby odnieść się do przeważającej wartości działek sąsiednich. Skoro bowiem odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2311/15 CBOSA ).

Przedstawiona w operacie analiza rynku nieruchomości wskazywała na wystarczający obrót nieruchomościami drogowymi. Dysponując odpowiednimi danymi uzyskiwanymi w obrocie nieruchomościami drogowymi, rzeczoznawca nie miała zatem podstaw do szacowania wartości przedmiotowej działki z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych – jak domagał się tego skarżący. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy ustawy jak również rozporządzania nie określają jaka powinna być minimalna ilość nieruchomości podobnych wyłonionych na podstawie analizy cen transakcyjnych, co oznacza, że biegła, uznając 80 transakcji nieruchomościami drogowymi za wystarczającą liczbę, nie naruszyła prawa. Podobnie nie naruszał prawa przyjmując do porównania 14 z tych transakcji. W tym zakresie rzeczoznawca kieruje się bowiem wiedzą specjalistyczną oraz założeniami wynikającymi ze standardów zawodowych. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że w biegła była uprawniona do przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami nabytymi pod drogi publiczne.

Z przedstawionych wyżej względów za niezasadne należy uznać podnoszone przez skarżącego zarzuty zastosowania niewłaściwej metodologii przy wycenie, przyjęcia do porównania działek nie odpowiadających działce szacowanej (zdaniem strony wartość nieruchomości powinna być określona przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości) oraz niewłaściwego zastosowania wag i wskaźników. Zdaniem Sądu dobór nieruchomości podobnych - jako nieruchomości drogowych - jak też przyjęta przez biegłą metodologia wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, nie budzi zastrzeżeń. Wbrew zarzutom skargi, dokonując wyboru podejścia i metody szacowania autorka operatu szacunkowego nie naruszyła prawa. Tak samo ocenić należy zastosowanie przez biegłą podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Jak wcześniej wyjaśniono biegła zastosowała podejście i metodę szacowania dopuszczoną przepisami ustawy. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru podejścia i metody szacowania dokonuje wyłącznie rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Także tylko biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną. Tym samym, w zakresie specjalistycznej wiedzy biegłego - jak wcześniej wyjaśniono, nieweryfikowalnej dla organów i sądu administracyjnego - pozostaje decyzja zarówno o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości jak i o doborze nieruchomości które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego pod tym względem, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n (por. wyrok NSA z 13 października 2023 r. I OSK 1523/22).

Uzupełniająco dodać wypada, że Sąd nie dostrzegł także naruszeń prawa w zastosowaniu przy wycenie metody korygowania ceny średniej. Biegła poddała analizie 14 transakcji nieruchomościami drogowymi charakteryzując nieruchomości o najwyższej i najniższej cenie transakcyjnej przy uwzględnieniu atrybutów wpływających na wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonej analizy przekonująco wyjaśniła, jakie cechy mają największy wpływ na wartość nieruchomości, przypisała poszczególnym cechom różnicującym odpowiednie wagi, określiła dla wszystkich cech zakresy współczynników korygujących, ustaliła cenę średnią którą skorygowała współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewody, że analiza treści operatu przy uwzględnieniu wyjaśnień jakich biegła udzieliła skarżącemu w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. nie wykazuje w powyższym względzie nieprawidłowości które podlegałby weryfikacji organu.

Podobnie należy odnieść się do argumentów kwestionujących pomniejszenie wartości nieruchomości gruntowej o wartość służebności przesyłu. Przede wszystkim nie jest trafne stanowisko skarżącego, że biegła do porównania przyjęła działki obciążone już służebnością przesyłu. Z operatu szacunkowego wynika, że w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi biegła ustaliła wartość rynkową analizowanej nieruchomości gruntowej jako nieobciążonej służebnością przesyłu. Także w wyjaśnieniach udzielonych skarżącemu pismem z 16 maja 2022 r. biegła wprost podała, że żadna z przyjętych do wyceny transakcji nie dotyczyła nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przesyłu. Natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność, że większość z przyjętych do porównania działek w momencie ich sprzedaży miała już posadowione rury wodociągowe lub jeszcze bardziej rozbudowaną infrastrukturę nie oznacza, że działki te były obciążone rzeczowym prawem ograniczonym. Skarżący błędnie utożsamia fakt lokalizacji infrastruktury przesyłowej na nieruchomości z obciążeniem jej prawem rzeczowym w postaci służebności. Nie w każdym przypadku bowiem fakt istnienia na nieruchomości odpowiedniej infrastruktury (wodociągowej, gazowej czy energetycznej) wiąże się z koniecznością obciążenia nieruchomości tego rodzaju rzeczowym prawem ograniczonym – nawet w sytuacji, gdy urządzenia te wchodzą w skład przedsiębiorstwa przesyłowego. W systemie prawa nie funkcjonuje natomiast pojęcie faktycznej służebności. Służebność przesyłu stanowiąca formę ograniczonego prawa rzeczowego jest bowiem instytucją prawa cywilnego uregulowaną w przepisach Kodeksu cywilnego. Powstanie tego prawa wymaga złożenia odpowiednich oświadczeń woli. Bez spełnienia odpowiednich wymagań uregulowanych w przepisach, prawo to więc nie powstanie. Nie można zatem automatycznie utożsamiać lokalizacji urządzeń przesyłowych z obciążeniem nieruchomości tego rodzaju prawem rzeczowym ograniczonym.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przechodzący przez działkę stanowiącą przedmiot postępowania rurociąg nie stanowi jej części składowej oraz, że nieruchomości obciążona była służebnością przesyłu ustanowioną przez skarżącego na rzecz Z. Okoliczność ta nie mogła być pominięta w procesie szacowania nieruchomości. Zgodnie bowiem z § 38 ust. 1 rozporządzenia przy określeniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. W operacie szacunkowym biegła stwierdziła taki wpływ. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Obiektywnie bowiem rzecz ujmując służebność przesyłu zawsze będzie mieć ekonomiczną wartość, gdyż zapewnia przedsiębiorstwu możliwość korzystania w określonym zakresie z nieruchomości obciążonej. W tej sytuacji, biegła działając zgodnie z § 38 rozporządzenia zobowiązana była określić wartość tego ograniczonego prawa rzeczowego a następnie obniżyć wartość wycenianej nieruchomości o kwotę która wynika z obciążenia tej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Działanie takie nie jest przy tym uzależnione - na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy – od tego, czy podmiot uprawniony korzysta z przysługującej mu służebności, jak też od tego, czy służebność została ustanowiona nieodpłatnie. Nie było zatem rolą rzeczoznawcy ani organu badanie okoliczności związanych z wykonywaniem tego prawa. Bez znaczenie pozostaje także podnoszona przez skarżącego okoliczność, czy podmiot na rzecz którego ustanowiono służebność pozostaje "własnością" Gminy. Z. jako spółka prawa handlowego stanowi bowiem odrębny od gminy podmiot praw i obowiązków. Z akt administracyjnych wynika, że pomimo przejęcia własności gruntu przez gminę przedmiotowe rzeczowe prawo ograniczone nadal ujawnione jest w dziale III księgi wieczystej [...].

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty skargi dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w znacznej części stanowią polemikę z przyjętą przez biegłą metodologią szacowania i wkraczanie w widomości specjalne biegłego przez osobę nie posiadającą stosowanych kwalifikacji – co nie mogło być uwzględnione. Samo bowiem, subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem odszkodowania (co oczywiste – najwyższego) o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W przedmiotowej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Skarżący nie zwrócił się bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. .

W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego jak też prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w granicach wyznaczonych art. 157 ust. 1 u.g.n. dokonały oceny operatu szacunkowego kontrolując go w zakresie w jakim nie było to zastrzeżone ww. przepisem. Wyniki tej oceny zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Zgłaszane w toku postępowania pisma i wnioski strony były przedmiotem uwagi organów obu instancji które wyjaśniały sprawę czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji przekazał zarzuty dotyczące operatu szacunkowego rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się do nich, do czego biegła się zastosowała, natomiast organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że zarzuty skargi okazały się nieskuteczne a zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody - w świetle ustalonego stanu faktycznego - odpowiada prawu, skargę jako niezawierającą uzasadnionych podstaw należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.