Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 460/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę odcinków sieci ciepłowniczej, kanalizacji ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej i energetycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine i art. 157 § 1 kpa stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...]ustalającej – na rzecz skarżącego Z.W.– lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę odcinków sieci ciepłowniczej, kanalizacji ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej i energetycznej w rejonie ul. K. we W., w związku z planowaną budową budynku na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr[...], AM-[...], obręb S. M., przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych geodezyjnie jako nr[...], [...], [...], [...],[...]i[...], AM-[...], obręb S. M.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynął wniosek A. F. z dnia [...]r. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [...]r. nr[...]. Rozpatrując tę sprawę Kolegium w pierwszej kolejności rozważało kwestię istnienia legitymacji procesowej A. F. do złożenia powyższego wniosku. Przywołując art. 28 kpa oraz analizując przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) organ stwierdził, że A. F., będąc współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej teren potencjalnego zainwestowania, posiada legitymację do weryfikacji rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym.

Przechodząc do meritum sprawy, Kolegium wskazało, że rozpatrywany wniosek został oparty na podstawie określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, to jest rażącym naruszeniu prawa. Powołując się następnie na unormowania zawarte w art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wywodził, że o zaliczeniu danego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego będzie decydować łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem inwestycji powinna być realizacja celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm). Po drugie, cel ten będzie miał lokalne bądź ponadlokalne znaczenie.

Powołując się na literaturę prawa administracyjnego Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził konieczność wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż uznał, że wnioskowane przedsięwzięcie "zalicza się do inwestycji celu publicznego" w oparciu o art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jednym z "celów publicznych" jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, gazów, energii elektrycznej itp.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zakwalifikowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego jako "celu publicznego", wymaga nie tylko odwołania się do poszczególnych rodzajów zamierzeń enumeratywnie opisanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale wymagane jest także bezsporne wykazanie przez organ lokalizacyjny, że zamierzenie takie – zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy – realizuje działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym). Jeżeli nawet przedmiot wnioskowanego zamierzenia wiąże się z realizacją celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niedopuszczalne będzie wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, o ile zamierzenie to nie będzie zawierało w sobie pierwiastka "publicznego", a będzie służyło jedynie zaspokojeniu prywatnych interesów inwestora.

Wskazując na powyższe Kolegium podkreśliło, że – jak wynika z treści wniosku inwestora – jego przedmiotem była "budowa odcinka sieci ciepłowniczej, kanalizacyjnej ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej oraz sieci energetycznej w celu usunięcia kolizji z planowanym budynkiem mieszkalno-usługowym przy ul. K. we W". Z kolei w kwestionowanej decyzji zamierzenie opisano jako "budowę odcinków sieci ciepłowniczej, kanalizacji ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej i energetycznej w rejonie ul. K. we W., w związku z planowaną budową budynku".

Tym samym, w ocenie Kolegium, wyżej opisane przedsięwzięcie nie posiadało "lokalnego" lub "ponadlokalnego charakteru", bowiem powiązane było z realizacją zamierzenia o charakterze czysto komercyjnym, jakim jest budowa nowego budynku mieszkalnego. Podkreślono przy tym, że przedmiotowa inwestycja nie miała na celu budowy, czy też przebudowy sieci infrastruktury technicznej, w celu zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej, ale miała na celu jedynie jej "przełożenie", co było niezbędne dla realizacji interesu gospodarczego inwestora. Brak więc było pierwiastka "publicznego" planowanego zamierzenia.

Organ wywiódł, że skoro wnioskowanego zamierzenia nie można było uznać za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieuzasadnione było prowadzenie postępowania w szczególnym trybie zmierzającym do wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, który przewidują przepisy art. 50-59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa).

Kolegium podniosło ponadto, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z art. 156 § 2 kpa, albowiem decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Na marginesie poczynionych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że – wbrew zarzutom A. F.– zaskarżonej decyzji nie nabyły "osoby nie będące stronami w postępowaniu administracyjnym". W myśl bowiem art. 52 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Inwestor posiada zatem w toczącym się postępowaniu atrybut strony. Z treści decyzji wynika, że lokalizacja inwestycji celu publicznego ustalona została na rzecz Z.W., czyli podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o jej wydanie. Odpada zatem możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ze względu na podstawę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący Z. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku tym skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze "wbrew bezpośredniemu rozumieniu przepisów i ich wykładni językowej wywodzi, że inwestycje przebudowy sieci wprost wymienionych w art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako objęte celami publicznymi pomimo, że służą ogółowi mieszkańców, w istocie nie mają charakteru lokalnego, ale są budowane jedynie w interesie prywatnym". Zdaniem skarżącego, "nie do przyjęcia jest przywołane wnioskowanie, że inwestycje celu publicznego muszą zaspokajać potrzeby wspólnot samorządowych lub całości społeczeństwa, a nie potrzeby ściśle zindywidualizowanych podmiotów". W istocie bowiem "budowa lokalnej sieci ciepłowniczej, kanalizacyjnej, sieci telekomunikacyjnej i energetycznej w związku z planowaną budową budynku dotyczy nie tylko strony – inwestora, ale wszystkich użytkowników w/w sieci". Zdaniem strony skarżącej, "organ w sposób nieuprawniony i wbrew przepisom wprowadził nie występujące w aktach normatywnych pojęcie "pierwiastka publicznego" w miejsce wyrażonego i jasno zdefiniowanego w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia interesu publicznego. Zgodnie z przywołaną definicją legalną przez interes publiczny – należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym". Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło fakt, że "inwestycja prowadzona przez stronę jako zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie realizuje podstawowy cel tej ustawy, jakim jest rozplanowanie przestrzeni urbanistycznej w sposób przyjazny zarówno inwestorom jak i społecznościom lokalnym".

Wskazując, że nie każde naruszenie prawa jest "rażące", a jedynie takie, które w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, "a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" oraz że "oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie", skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał rażącego naruszenia.

Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211, skarżący wywodził, że w rozpatrywanej sprawie kwestionowana decyzja lokalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zarzucił przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, czy faktycznie takie skutki nastąpiły.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium podało, że punktem wyjścia dla zbadania kontrolowanej decyzji jest ocena charakteru prawnego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a więc rozstrzygnięcie, czy inwestycja należy do inwestycji celu publicznego, czy do pozostałych inwestycji wymagających ustalenia warunków zabudowy.

Przywołując art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poglądy wyrażane w piśmiennictwie organ wywiódł, że przez inwestycje o znaczeniu lokalnym ustawodawca rozumie inwestycje o znaczeniu gminnym, czyli takie, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej na poziomie gminy. Z kolei inwestycje ponadlokalne mają na celu zaspokajać potrzeby wspólnoty samorządowej odpowiednio na poziomie powiatu lub województwa, bądź też w skali całego kraju. Nie będzie można uznać za inwestycję celu publicznego zamierzenia realizującego potrzeby ściśle zindywidualizowanych podmiotów (osób fizycznych lub podmiotów gospodarczych), które jednocześnie bezpośrednio nie wiązałoby się z zaspokajaniem potrzeb którejś ze wspólnot samorządowych lub społeczeństwa w skali całego kraju.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia rygorów właściwych dla inwestycji celu publicznego. Jak wynika z treści wniosku inwestora – jego przedmiotem była "budowa odcinka sieci ciepłowniczej, kanalizacyjnej ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej oraz sieci energetycznej w celu usunięcia kolizji z planowanym budynkiem mieszkalno-usługowym przy ul. K.we W.". Z kolei w kwestionowanej decyzji zamierzenie opisano jako "budowę odcinków sieci ciepłowniczej, kanalizacji ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej i energetycznej w rejonie ul. K. we W., w związku z planowaną budową budynku".

Tym samym, w ocenie Kolegium, wyżej opisane przedsięwzięcie nie posiadało "lokalnego" lub "ponadlokalnego charakteru", bowiem powiązane było z realizacją zamierzenia o charakterze czysto komercyjnym, jakim jest budowa nowego budynku mieszkalnego. Podkreślono przy tym, że przedmiotowa inwestycja nie miała na celu budowy, czy też przebudowy sieci infrastruktury technicznej, w celu zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej, ale miała na celu jedynie jej "przełożenie", co było niezbędne dla realizacji interesu gospodarczego inwestora. Brak więc było interesu publicznego planowanego zamierzenia, choćby o znaczeniu lokalnym. Z tego względu trudno mówić o inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło następnie, że niezależnie od powyższego budowa sieci energetycznej w tym przypadku nie będzie stanowiła realizacji celu publicznego, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do celów publicznych należy budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do art. 3 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.), przez przesyłanie energii elektrycznej należy rozumieć m.in. transport paliw gazowych oraz energii elektrycznej sieciami przesyłowymi w celu ich dostarczania do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych. Z kolei, jak wynika z art. 3 pkt 11a ustawy – Prawo energetyczne, siecią przesyłową jest sieć elektroenergetyczna najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego. W konsekwencji więc – zdaniem organu – nie ma wątpliwości, że linie przesyłowe, o których stanowi art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to linie wysokich napięć, a planowana inwestycja nie polega na budowie linii wysokiego napięcia, ale linii dystrybucyjnych służących do zaopatrzenia w energię ostatecznych odbiorców.

Organ stwierdził, że przyjęta ocena inwestycji nie pozostawia w zasadzie wyboru kwalifikacji prawnej naruszenia prawa. W opinii Kolegium, zastosowanie trybu właściwego do ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji nie realizującej celu publicznego, jest rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności, bowiem decyzja lokalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wywodziło, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organy administracji na drodze postępowania administracyjnego nie mogą cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała określona decyzja administracyjna. Same skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości, nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych. Realizacja inwestycji nie jest więc nieodwracalnym skutkiem prawnym, a jedynie skutkiem faktycznym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wstępnym (formalnym) elementem procesu inwestycyjnego, którego wynikiem było wybudowanie budynków. Skutkiem prawnym decyzji jest jedynie uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowlanego lub rozpoczęcie prac budowlanych w sytuacjach, gdy przepisy nie wymagają pozwolenia budowlanego. Okoliczność ta jest jednak niewystarczająca do uznania, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 156 § 2 kpa. Organ podkreślił, że uzyskanie pozwolenia budowlanego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zrealizowanie inwestycji nie należą do nieodwracalnych skutków. Pozwolenia budowlane wydane na podstawie nieważnych decyzji lokalizacyjnych mogą być wzruszone w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zaś inwestycje zrealizowane mogą zostać rozebrane w trybie określonym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Z tych też względów, zdaniem Kolegium, chybiona jest argumentacja wskazująca na nieodwracalny skutek decyzji Prezydenta W. W opinii organu, w tym kontekście nie mają znaczenia zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 7 i art. 8 kpa, bowiem skoro dowody z dokumentów wskazujące na uzyskanie pozwoleń budowlanych i realizacji inwestycji nie mają wpływu na ocenę negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności – nieodwracalności skutków prawnych – to nie sposób wywodzić o naruszeniu przepisów postępowania dowodowego.

Na powyższą decyzję Z. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając przywołanej decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 4 pkt 4 lit. a) i pkt 11a ustawy – Prawo energetyczne, przez uznanie, że inwestycja ustalona lokalizacją zgodnie z decyzją z dnia [...] r. nr [...]nie nosi cech inwestycji celu publicznego i nie realizuje interesu publicznego,

2. przepisów postępowania, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, a naruszenie to miało rażący charakter,

3. przepisów postępowania, a w szczególności art. 156 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wynikła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, a decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych,

4. zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i art. 8 kpa, poprzez nie wyjaśnienie w toczącym się postępowaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy zgodnie z zasadą praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz bez zachowania zasady poszanowania w toczącym się postępowaniu słusznych interesów obywateli i interesu publicznego.

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności podniesiono, że "inwestycja ma charakter i cel publiczny jako, że obejmuje budowę przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej".

Skarżący ponadto wywodził, że "Budowa urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenie i odprowadzanie ścieków, jak również utylizacja odpadów mają charakter działań publicznych, gdyż są podejmowane w ogólnospołecznym interesie, w celu ochrony warunków sanitarnego bytowania człowieka i zapewnienia mu zdrowotności na zasadach powszechności publicznej. Wymienione działania należą do obowiązków administracji samorządowej, gdyż wchodzą w zakres jej gospodarki i służąc zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnot. Wymienione urządzenia mają charakter publiczny, gdyż będą objęte powszechnym korzystaniem przez wszystkich mieszkańców wspólnoty (J. Szachułowicz, M Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. III, LexisNexis, Warszawa 2003, s. 608)".

W opinii skarżącego, "Samorządowe Kolegium Odwoławcze wbrew bezpośredniemu rozumieniu przepisów i ich wykładni językowej wywodzi, że inwestycje przebudowy sieci wprost wymienionych w art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) w istocie nie mają charakteru lokalnego, ale są budowane jedynie w interesie prywatnym".

Skarżący zaznaczył, że "przeprowadzona (obecnie zakończona) inwestycja nie stanowiła jedynie wykonania tzw. Przyłączy do sieci komunalnych nowo planowanego obiektu, ale stanowiła faktyczną przebudowę w celu optymalnego rozłożenia służących ogółowi mieszkańców sieci, w taki sposób, aby nie kolidowała z planowaną inwestycją".

Zdaniem skarżącego, "Nawet gdyby przyjąć rygorystyczną wykładnię zastosowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze to uznać trzeba, że przebudowa sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej będzie stanowić realizację celu publicznego. Sieć dystrybucyjna powinna być uznana, zgodnie z wykładnią celowościową ustawy o gospodarce nieruchomościami, za co najmniej "inny obiekt i urządzenie niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń" wskazanych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślał, że "Rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa".

W opinii skarżącego, decyzja, której nieważność stwierdzono, wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem inwestycja została zrealizowana, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze "w istocie nie przeprowadziło postępowania dowodowego w zakresie wyjaśniającym, czy faktycznie nie miały miejsca okoliczności wskazujące na nieodwracalne skutki prawne decyzji nr [...]zarówno na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego".

Skarżący podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. "[...]" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. nr[...], uznając, że przeprowadzona inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego. Decyzja nr [...] odnosiła się do przebudowy sieci wodociągowej i miała taki sam cel jak budowa odcinków sieci ciepłowniczej, kanalizacji ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej i energetycznej, objęta decyzją nr[...].

Wskazując na podniesione zarzuty skarżący wywiódł, że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest to, czy zamierzenie obejmujące budowę odcinków sieci ciepłowniczej, kanalizacji ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej i energetycznej, będące przedmiotem decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr[...], stanowi inwestycję celu publicznego. Jeżeli zaś przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie stanowi inwestycji celu publicznego, to czy kwestia ta jest na tyle oczywista, że można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest ona wynikiem wykładni obowiązujących przepisów i budzi wątpliwości przy ich stosowaniu. W dalszej kolejności – w razie przyjęcia, że kwestionowana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego rażąco narusza prawo – rozważyć trzeba, czy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Dla rozstrzygnięcia tej sprawy decydujące znaczenie ma treść przepisów art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm) oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, a ponadto – w świetle podnoszonych w sprawie argumentów – art. 3 pkt 4 lit. a) i pkt 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.).

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (...).

Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (pkt 5).

W myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są:

1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;

1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;

1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;

2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;

4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;

6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;

6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;

7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;

8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową;

9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;

9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;

9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;

10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. a) i pkt 11a ustawy – Prawo energetyczne, użyte w ustawie określenia oznaczają:

4) przesyłanie - transport:

a) paliw gazowych oraz energii elektrycznej sieciami przesyłowymi w celu ich dostarczania do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych,

11a) sieć przesyłowa - sieć gazową wysokich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczna najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego.

Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów stwierdzić trzeba, iż z samego brzmienia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego legalną definicję "inwestycji celu publicznego", wynika, że realizacja celów, o jakich mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi mieć znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie bądź krajowe). Jeżeli zatem w decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...]wyraźnie zaznaczono, że dotyczy ona zamierzenia obejmującego budowę odcinków sieci ciepłowniczej, kanalizacji ogólnospławnej, sieci telekomunikacyjnej i energetycznej w rejonie ul. K. we W., w związku z planowaną budową budynku na wskazanej w tej decyzji działce, to nie potrzeba dokonywać żadnej wykładni obowiązujących przepisów, aby stwierdzić, że przedmiotowe zamierzenie nie jest inwestycją celu publicznego. Wskazany wyraźnie związek z planowaną budową konkretnego budynku sprawia, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ma mieć znaczenie jedynie dla wyraźnie określonego budynku.

Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., o zaliczeniu danego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego decyduje łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem inwestycji powinna być realizacja celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i po drugie, cel ten musi mieć lokalne bądź ponadlokalne znaczenie. Tak więc nawet jeżeli dane zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest to wystarczające do uznania go za inwestycję celu publicznego, bo oprócz spełnienia tych wymogów jednocześnie musi spełniać ponadto wymogi wynikające z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w piśmiennictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa, s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 730; Matan Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II).

Mając na względzie powyższe uznać należy, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie ma znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego bądź krajowego) rażąco narusza przepis art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym zawarto definicję "inwestycji celu publicznego". Wynika to wyraźnie z prostego zestawienie treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr[...], która nie dotyczy inwestycji o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, z treścią omawianego przepisu prawa.

Jednoznaczne brzmienie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że rozważane naruszenie tego przepisu jest oczywiste, nie budzi żadnych wątpliwości i do jego stwierdzenia nie trzeba przeprowadzać wykładni obowiązujących przepisów.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o nieodwracalności skutków prawnych decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr[...], o których mowa w art. 156 § 2 kpa, bowiem – jak trafnie podkreślano w piśmiennictwie (A. Matan, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II) – zagadnienie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej. Jeśli do "odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego" (J. Borkowski, Nieważność decyzji..., s. 69). "Jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 16 § 2 k.p.a.)" (wyr. SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995, nr 18, poz. 223).

Generalnie rzecz ujmując, za A. Matanem (w: A. Matan, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II), nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji:

a) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (np. dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć);

b) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego);

c) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 921).

Skoro w rozpatrywanej sprawie żadna z tych sytuacji nie zachodzi, nie można mówić o nieodwracalności skutków prawnych decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...].

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 3 pkt 4 lit. a) i pkt 11a ustawy – Prawo energetyczne, to jest on bez większego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ogranicza się do budowy odcinka sieci energetycznej.

Biorąc pod uwagę, że istotne i decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, że przedmiotowa inwestycja nie miała znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, lecz była związana jedynie z budową konkretnego budynku, w związku z czym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rażąco naruszyło art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja lokalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, wszystkie zarzuty podnoszone w skardze pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.