Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 210/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. i G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/427/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie solidarnie na rzecz skarżących M. M. i G. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 15 grudnia 2022 r., znak sko.zp/415/427/2022 , po rozpatrzeniu wniosku M. i G. M. z dnia 19 lutego 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 11 kwietnia 2000 r., znak: UG.III-7330/22/2000 w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę zakładu produkcji folii na działce nr [...] w m. Ś. , na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 11 kwietnia 2000 r., znak: UG.III-7330/22/2000. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku z dnia 19 lutego 2020r. M. i G. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 11 kwietnia 2000 r., znak: UG.III-7330/22/2000 w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę zakładu produkcji folii na działce nr [...] w m. Ś.. Wnioskodawcy wskazali, że inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązywał dla działki nr [...] w Ś. w dacie wydania decyzji. Wg zapisów planu działka ta położona była w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem J 12 MRj (teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego). Taki zapis planu wykluczał możliwość zlokalizowania na tym terenie zakładu produkcji folii.

Decyzją z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt: SKO.ZP/415/28/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 11 kwietnia 2000 r. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 709/20 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że: "W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ wskazał, że stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. byli, poza inwestorami, jeszcze M. M. zam[...] (właściciel działki nr [...]) i T. S., zam[...] (właściciel działki nr [...]), M. M. i G. M. stali się właścicielami działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) w dniu 4 sierpnia 2008 r. Tak więc, dokonując oceny legitymacji wnioskodawców do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WZ, organ stwierdził, że M. i G. M. nie legitymują się interesem prawnym dającym podstawę do kwestionowania decyzji z dnia 11 kwietnia 2000 r. w trybie nieważnościowym. W dacie wydania tej decyzji, a taką datę należy przyjmować jako datę oceny prawidłowości decyzji, nie byli bowiem stronami postępowania, które zakończyło się tą decyzją. Okoliczność, że w późniejszym czasie stali się właścicielami nieruchomości sąsiedniej nie sprawia, że uzyskują legitymację do kwestionowania wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie odmawiając racji tej argumentacji organu Sąd stwierdził, że stwierdzenie organu, jakoby "stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. byli, poza inwestorami, jeszcze M. M. (właściciel działki nr [...]) i T. S. (właściciel działki nr [...])" jest gołosłowne, co najmniej przedwczesne i nie znajduje potwierdzenia w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku WSA została oddalona wyrokiem NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt: II OSK 1150/21.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO stwierdziło, że w orzecznictwie wskazano, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Oczywiste jest przy tym, że nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., VIISA/Wa397/17). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania, tj. zakończonego kwestionowaną decyzją. Stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. byli, poza inwestorami, jeszcze M. M. zam[...] (właściciel działki nr [...]) i T. S., zam. [...] (właściciel działki nr [...]). M. M. i G. M. stali się właścicielami działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) w dniu 4 sierpnia 2008 r. na podstawie umowy o dożywocie (rep. A [...]). Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w przesłanych aktach sprawy. Mianowicie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 22 marca 2000 r., wymieniono w rozdzielniku: inwestora, oraz M. M. i T. S.. Osoby te otrzymały zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Następnie, te same osoby widnieją również w rozdzielniku decyzji z dnia 11 kwietnia 2000 r. Decyzję tą również otrzymały. Dopisek, iż decyzję strony otrzymują: do wiadomości, nie przekreśla Ich roli procesowej, skoro brali udział we wcześniejszej fazie postępowania. Wreszcie - w aktach sprawy znajdują się też wypisy z rejestru gruntów dla działek, których M. M. i T. S. byli właścicielami, a ustaloną, wieloletnią praktyką jest, że krąg stron postępowania w przypadku warunków zabudowy, ustalany jest na podstawie ewidencji gruntów, z której pochodzą wzmiankowane wyżej wypisy. Tak więc nie ma żadnych wątpliwości, że M. M. i T. S. nie byli osobami trzecimi, którym z bliżej nieznanych przyczyn doręczono decyzję, a byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. M. M. i G. M. stali się właścicielami działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) w dniu 4 sierpnia 2008 r. na podstawie umowy o dożywocie (rep. A [...]). W dacie wydania decyzji nie byli zatem stronami. Zdaniem Kolegium rozstrzygający jest stan z daty wydania decyzji, co wynika chociażby z wyrażonej w art. 16 Kpa zasady stabilności decyzji administracyjnych. Można łatwo wyobrazić sobie przypadki, w których nowy nabywca nieruchomości położonych obok zakładów przemysłowych, np. N. H., czy Z. A. w T. , będzie kwestionował wydane wiele lat wcześniej, na rzecz tych podmiotów, decyzje administracyjne. Dlatego właśnie istotnym jest, aby uwzględniać stan z daty wydania decyzji, nie zaś zdarzenia, które miały miejsce w dacie późniejszej. Godzi się również zauważyć, że z uwagi na regulację z art. 156 § 2 Kpa, nawet jeżeli przyjąć, iż skarżący mają legitymację do skutecznego złożenia wniosku, to i tak nie byłoby możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jak stanowi bowiem ten przepis, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja Wójta Gminy L. G. została wydana 11 kwietnia 2000 r., a więc ponad 22 lata temu. Kolegium rozumie, że intencją skarżących jest zaprzestanie lub ograniczenie produkcji w funkcjonującym zakładzie, jednak w dacie, w której stali się właścicielami Swojej nieruchomości zakład już funkcjonował w oparciu o niekwestionowane wówczas decyzje administracyjne, w tym również pozwolenie na budowę. Skarżący mieli zatem świadomość i wiedzę, że lokalizują dom w pobliżu takiego zakładu. Tak więc dokonując legitymacji wnioskodawców do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należy stwierdzić, że M. i G. M. nie legitymują się interesem prawnym, dającym podstawę do kwestionowania decyzji z dnia 11 kwietnia 2000 r. w trybie nieważnościowym. W dacie wydania tej decyzji, a taką datę należy przyjmować jako datę oceny prawidłowości decyzji, nie byli bowiem stronami postępowania, które zakończyło się tą decyzją. Okoliczność, że w późniejszym czasie stali się właścicielami nieruchomości sąsiedniej nie sprawia, że uzyskują legitymację do kwestionowania wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. M. i G. M. zarzucając naruszenie:

1/ art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14.10.2020 roku (sygn.. akt: II SA/Kr 709/20) polegających na obowiązku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości kręgu stron postępowania o ustaleniu WZ, a w szczególności czy rzeczywiście jedną ze stron tego postępowania był M. M.;

2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, gdyż w zaskarżonej decyzji organ nie przeprowadził i nie zbadały rzetelnie przesłanek z art. 28 KPA, które stanowiły podstawę oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego w niniejszej sprawie;

3/ art. 105 § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 kwietnia 2000 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu, orzekającego umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i zagospodarowania terenu (decyzja z dnia 11 kwietnia 2000 r.) której wnioskodawcy zarzucili, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu, przyczyną umorzenia jest fakt, że skarżący nie byli stronami postępowania w czasie, kiedy decyzja ta była wydawana. Własność działki nr [...] skarżący M. M. i G. M. nabyli dopiero w 2008 r. w drodze darowizny od M. M., który był, w ocenie organu stronną tego postępowania.

Wskazać należy, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który decyzję umarzającą postępowanie administracyjne z tej samej przyczyny, uchylił wyrokiem z dnia 14 października 2020 II SA/Kr 709/20. Warto wskazać, że w uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że "Nie odmawiając racji tej argumentacji organu Sąd stwierdził, że stwierdzenie organu, jakoby "stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. byli, poza inwestorami, jeszcze M. M. (właściciel działki nr [...] jest gołosłowne, co najmniej przedwczesne i nie znajduje potwierdzenia w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych". Fragment uzasadnienia wyroku w którym sąd odnosi się do poglądu wyrażonego przez organ dotyczy poglądu, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym dającym podstawę do kwestionowania decyzji z dnia 11 kwietnia 2000 r. w trybie nieważnościowym (nie byli stronami postępowania stwierdzenia nieważności, którego się domagają), jednocześnie stroną tego postępowania był ich poprzednik prawny M. M.. W dalszym ciągu uzasadnienia sąd wskazuje, że "Nie przesądzając przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia organu Sąd wskazuje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien należycie ustalić wszystkie istotne okoliczności faktyczne i wyjaśnić wypunktowane wyżej nieścisłości; organ winien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości krąg stron postępowania o ustalenie WZ, a w szczególności, czy rzeczywiście jedną ze stron postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. był M. M.. Wyrok ten jest prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny jaki do tego wyroku została złożona przez uczestnika postępowania P. P. - H. "M. - C." S. M. i A. M. spółka jawna z siedzibą w Ś. .

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą, w wyroku z dnia 14 października 2020 II SA/Kr 709/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zawarł poglądów prawnych, które by bezwzględnie wiązały sąd ponownie rozpoznający sprawę ponownie. Sam fakt, że uchylił decyzję, na skutek rozpoznania skargi M. M. i G. M. świadczy, że nie wykluczał, że są stronami postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji z dnia 11 kwietnia 2000 r. tj. decyzji wydanej z czasu, kiedy stroną tego postępowania był poprzednik prawny skarżących a nie oni sami.

Zgodnie z dyspozycją art. 156. § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przepis art. 157 § 2 K.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Jeżeli organ nie prowadzi postępowania nieważnościowego z urzędu a analizuje wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, to oczywiście ma obowiązek badania czy wnioskodawca, ma prawo domagać się stwierdzenia nieważności tej decyzji, tym niemniej o istnieniu tej przesłanki decydują warunki o których mowa w art. 28 K.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak podstaw by uznać, interes prawny wynikający z decyzji, której nieważności domaga się wnioskodawca, musiał istnieć już w dacie wydania tej decyzji. Interes prawny o którym mowa w tym przepisie, dotyczy aktualnej sfery praw o obowiązków związanych sytuacja prawną wnioskodawcy, a nie kwestii zaszłych (istniejących w przeszłości). Jak podkreśla się w orzecznictwie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w nowej sprawie: sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 3495/19. Za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany także podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. VII SA/Wa 2405/19).

W ocenie sądu jeżeli decyzja administracyjna wydana w przeszłości wpływa bezpośrednio na sferę prawna podmiotu, który domaga się stwierdzenia nieważności tej decyzji, choćby w dacie jej wydania nie był stroną postępowania, w którym ta decyzja była wydana, trudno mu odmawiać praw strony, szczególnie jeżeli nieruchomość z własnością której wywodzą swój interes prawny nabyta została w drodze sukcesji uniwersalnej lub w formie zbliżonej np. na skutek darowizny na rzecz przyszłego spadkobiercy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r. I OSK 491/20). Prawnie obojętne jest przy tym, czy poprzednik prawny wnioskodawcy brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, czy został przez organ w postępowaniu tym bezzasadnie pominięty. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jest to kwestia nieistotna. Przesłanka wyrażająca się w stwierdzeniu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest przesłanką warunkującą wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną, a na dalszym etapie, oceną czy zaistnienie tej przesłanki wpłynęło na legalność wydanej decyzji. Okoliczność ta jest jednak bez znaczenia dla oceny, czy wnioskujący stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej lub jego poprzednik prawny, w postępowaniu tym uczestniczyli, a jedynie czy powinni jako strony uczestniczyć. Brak uczestnictwa strony lub jej poprzednika prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nieważności której strona się domaga, nie jest po pierwsze warunkiem wszczęcia postępowania sprawie (odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a K.p.a.), ani też umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania już wszczętego (art. 105 § 1 Kp.a.). Po drugie okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wystąpienia podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem, jak też odmową stwierdzenia tej nieważności. Jak mowa wyżej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie wymienione w art. 156. § 1 K.p.a.

Jak się wydaje sam organ nie jest do końca przekonany o słuszności zajętego stanowiska, wskazuje bowiem na możliwe rozwiązania w sytuacji kiedy skarżącym przysługiwała by legitymacja do wszczęcia postępowania nieważnościowego (str. 6 decyzji). Czy innym jest jednak wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. (jest to rozstrzygnięcie merytoryczne) a czym innym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, której domagają się skarżący, jest merytorycznie zasadny i wyda w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, które ewentualnie oceni także przesłanki związane z upływem czasu od daty wydania tej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.