Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 985/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/19 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 listopada 2018 r. nr 198/P/2018 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. W. kwotę 710 (słownie: siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., VII SA/Wa 276/19, oddalił skargę R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 19 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania R. W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 sierpnia 2018 r., odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 14 stycznia 2015 r. nr 33/2015 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Uznając za zasadne stanowisko organów, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) na działki inwestora, Sąd podał, że w aktach sprawy, w tym w skardze i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie podkreśla się faktu, że działki inwestycyjne znajdują się po przeciwnej stronie ul. [...] niż działki należące do skarżącego. Z akt sprawy wynika natomiast, że planowany zjazd z drogi publicznej, będący przedmiotem decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu oraz przebudowę drogi w liniach rozgraniczających ul. [...]ma być urządzony na działkach stanowiących własność publiczną, a nie własność inwestora. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2016.1440 ze zm.) zjazd miał być wykonany na koszt inwestora, mimo że zlokalizowany został w liniach rozgraniczających ul. [...]. Skarżący nie zakwestionował też twierdzeń organu odwoławczego, że wcześniej nie podjął żadnych czynności mogących doprowadzić do wykonania zjazdu na działki nr [...] i [...]. Wynik takich czynności mógłby zmienić sytuację prawną skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organów, iż skarżący nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny we wznowieniu postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Sąd wziął pod uwagę, że materialnoprawną podstawą wydania pozwolenia na urządzenie zjazdu są przepisy ustawy o drogach publicznych. Jednak w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). W szczególności w tym ostatnim akcie zawarta jest definicja legalna pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" (art. 30 pkt 20 p.b.). W stosunku do takich obiektów budowlanych, jakimi są zjazdy z drogi publicznej, stosuje się m.in. art. 28 ust. 2 p.b., który przesądza o kręgu uczestników postępowania o pozwolenie na budowę. Nie ma też wątpliwości, że zjazd z drogi publicznej na nieruchomość prywatną stanowi obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (vide: m.in. art. 2 ust. 3, 29 ust. 1 pkt 11 i 11a oraz załącznik do ustawy – Kategoria IV). Aby zatem uzasadnić twierdzenie o posiadaniu interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należało wskazać przepisy prawa materialnego, które nakładałyby na wnioskującego określony obowiązek prawny, albo które uniemożliwiłyby mu realizację określonego zachowania mieszczącego się w katalogu praw przysługujących właścicielowi. Tymczasem skarżący nie wskazał, jakich zamierzeń inwestycyjnych lub jakich działań, do których byłby uprawniony jako właściciel, nie może podjąć ze względu na wydanie decyzji nr [...]. Nie wykazał więc interesu prawnego uzasadniającego uchylenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Z odwołania i ze skargi wynika natomiast obawa skarżącego, że nie będzie mógł on uzyskać zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, tj. ul. [...], na własną nieruchomość, tj. działkę nr [...]. Zdaniem Sądu, obawa taka nie może stanowić przesłanki uzasadniającej posiadanie interesu prawnego we wznowieniu postępowania. Nadto, okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują w sposób oczywisty, że uzyskanie przez skarżącego zezwolenia na zjazd do jego posesji będzie niedopuszczalne. Zjazd, na który udzielono pozwolenia decyzją nr [...] oraz ewentualny zjazd na posesję skarżącego nie wykluczają się, mimo że przyjęte rozwiązanie drogowe stało się bardziej złożone niż było oryginalnie. W decyzji nr [...] przewidziano bowiem zorganizowanie lewoskrętu do działek inwestora. W opinii Sądu, można zatem wyobrazić sobie, że wydanie zgody skarżącemu na urządzenie zjazdu do jego posesji wytworzyłoby coś w rodzaju skrzyżowania ul. [...] ze zlokalizowanymi po obu stronach zjazdami z drogi publicznej. Wyobrażenie przyszłego stanu faktycznego, korzystnego bądź niekorzystnego dla skarżącego, nie może jednak stanowić argumentu na rzecz posiadania przez skarżącego interesu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie od dokonania szczególnej analizy sprawy, w szczególności w zakresie interesu prawnego skarżącego oraz istotnych błędów w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 listopada 2018 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., tj. bez dokonania wszechstronnej analizy materiału dowodowego i przy braku odniesienia się do zarzutów skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności rozważyć należało, czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał w przedmiotowej sprawie przymiot strony. Merytoryczna ocena kwestionowanego przez niego aktu administracyjnego byłaby bowiem możliwa dopiero w sytuacji, gdyby przymiot taki skarżący kasacyjnie faktycznie posiadał.

Zawarte w motywach zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji, że działki inwestycyjne znajdują się po przeciwnej stronie ul [...] niż działki należące do skarżącego, nie jest trafne. Jak bowiem wynika z usytuowania działek skarżącego kasacyjnie i działek inwestycyjnych, jedna z działek inwestycyjnych – nr [...] z obrębu [...] – graniczy bezpośrednio z działką skarżącego nr [...] i z narożnikiem działki nr [...] z tego samego obrębu. Powyższe sprawia, że dalsze wywody WSA, jako pomijające fakt bezpośredniego graniczenia jednej z działek inwestycyjnych z nieruchomością skarżącego, nie mogą być uznane za prawidłowe.

Nie przesądzając zatem, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, czy też nie, przy rozważaniu tej kwestii należy uwzględnić fakt bezpośredniego graniczenia działki nr [...] z nieruchomością skarżącego kasacyjnie. Fakt ten bowiem może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero po jego należytym rozważeniu będzie możliwa ocena rzeczywistej sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie i właściwe rozstrzygnięcie, czy posiada on interes prawny w przedmiotowej sprawie.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy.

Na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. To, czy decyzja z 14 stycznia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, mogłoby być rozważane dopiero w sytuacji, gdyby skarżącemu kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Ta kwestia nie została jednak jeszcze należycie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie w pierwszej kolejności do należytego wyjaśnienia, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje w przedmiotowej sprawie przymiot strony, uwzględniając fakt, że jedna z działek inwestycyjnych graniczy bezpośrednio z jego nieruchomością. Od wyjaśnienia tej kwestii zależy możliwość merytorycznej oceny decyzji z 14 stycznia 2015 r.