Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 883/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art.134, art. 151, art.153, art.170
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.7, art.77 par.1, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 48, art.50 ust.1, art. 51 ust.1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi I. D. i L. D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 września 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 - Pb), po rozpoznaniu odwołania I. i L. D. (skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (PINB, organ I instancji) z dnia 19 lipca 2024 r. orzekającej odstąpić od nałożenia na H. i S. J. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości przekraczającej 2,20 m na działce nr (...) w L. przy ul. B. (...), na granicy z działką nr (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

PINB decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 7 Pb odstąpił od nałożenia na H. J. i S. J. (dalej: inwestorzy) obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości przekraczającej 2,20 m, na działce nr (...) w L. przy ul. B. (...), na granicy z działką nr (...). Rozstrzygnięcie oparł o przeprowadzone w dniu 6 sierpnia 2019 r. oględziny, a także dostarczoną przez inwestorów ekspertyzę techniczną ogrodzenia, z której wynika, że pod względem konstrukcyjnym jest w dobrym stanie technicznym i jako całość spełnia warunki stabilności posadowienia i bezpieczeństwa konstrukcji; nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia. Jej autor, rzeczoznawca, nie sformułował żadnych zaleceń koniecznych do wykonania dla doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący wnieśli odwołanie od wskazanej decyzji do WINB, który decyzją z dnia 27 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że art. 30 ust. 1 pkt 3 Pb precyzuje, że budowa ogrodzeń do wysokości 2,20 m nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. W tej sprawie zaś mamy do czynienia z ogrodzeniem działki już zabudowanej, które stanowi urządzenie budowlane związane z istniejącymi na działce zabudowaniami. Zauważył, że rzeczoznawca nie stwierdził przelewania się wód lub przesiąkania wód opadowych przez ogrodzenie na działkę sąsiednią, a także nie zakwalifikował przedmiotowego cokołu pod ogrodzenie, jako spełniającego funkcję muru oporowego. W tej sytuacji zaakceptował zastosowanie przez organ pierwszej instancji trybu z art. 50-51 Pb.

Skarżący zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrazili przekonanie, że sporne ogrodzenie stanowi mur oporowy, na którego wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę, a którego inwestorzy nie uzyskali. Wskazali także na naruszenie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb wskutek błędnej oceny, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, i nakazania czynności określonych w tych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 468/20, oddalił skargę I. D. i L. D. na decyzję WINB z 27 kwietnia 2020 r. w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia kwestii wyboru właściwego reżimu prawnego legalizacji zrealizowanej inwestycji w postaci ogrodzenia, kluczowe znaczenie ma ocena statusu tego ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Pb. Nawiązując do definicji urządzeń budowlanych zawartej w art. 3 pkt 9 Pb wskazał, że sporne ogrodzenie powstało w czerwcu 2019 r. w celu ewentualnego powstrzymania przelewania się wody na działkę sąsiednią, będącą własnością skarżących. Wykonane zostało z przęseł drewnianych na cokole betonowym, a jego wysokość mierzona od strony działki uczestników postępowania wynosi od 2,12 m do 2,19 m (w tym cokół betonowy ok. 25 cm). Natomiast wysokość ogrodzenia od strony działki skarżących waha się od 2,54 do 2,59 m; wysokość cokołu betonowego wynosi zaś od 60 do 65 cm. Sporne ogrodzenie zostało wybudowane na zabudowanej działce, wobec tego należy je zaklasyfikować jako urządzenie budowlane z uwagi na powiązania pomiędzy ogrodzeniem a istniejącym obiektem budowlanym, na potrzeby którego zostało wykonane. Urządzenie to ma cechy ogrodzenia, a nie samodzielnej budowli (muru oporowego). W tej sytuacji za prawidłowe uznał zastosowanie w sprawie trybu przewidzianego w art. 51 Pb. Jednocześnie wyjaśnił, że zarówno art. 48, jak i 49b Pb mają zastosowanie jedynie w odniesieniu do obiektów budowlanych, nie zaś urządzeń budowlanych, objętych dyspozycją art. 50 i art. 51 Pb. Dodatkowo wskazał, że nie sposób podważyć rzetelności i prawidłowości sporządzenia ekspertyzy, ponieważ została przygotowana przez osobę uprawnioną, zgodnie z wymogami formalnymi przewidzianymi dla tego typu ekspertyzy. W efekcie za bezcelowe uznał powoływanie przez organy kolejnego biegłego celem sporządzenia jeszcze jednej ekspertyzy technicznej przedmiotowego urządzenia. Dodał, że nie był władny na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzić dowodu z opinii załączonej do skargi, gdyż nie ma kompetencji do zajmowania się tego typu opiniami. Według Sądu takie kwestie jak zaciemnianie, hałas, stosunki wodne należą do sporów sąsiedzkich i nie mogą być rozstrzygane w ramach postepowania naprawczego.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 października 2020 r., zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 9 Pb, zamiast jej art. 3 pkt 3 wskutek błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego jako ogrodzenia, gdy tymczasem należało przedmiotowy obiekt zakwalifikować zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązująca linią orzeczniczą, jako ścianę oporową. Zarzucono także niewłaściwe zastosowanie art. 50-51 Pb, zamiast art. 48 Pb polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że w sprawie zastosowanie znajdują ww. przepisy i tym samym prawidłowa jest decyzja organu, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tych przepisach. W tym zakresie stwierdzono, że sporny obiekt powinien zostać wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd niezasadnie przyjął, że nie stanowi ściany oporowej wskutek błędnej oceny, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania budowy obiektu, a także uznania, że brak jest podstaw do nakazania czynności w tych przepisach określonych polegających na przeprowadzeniu robót budowlanych, a nie tylko przedłożenia ekspertyzy, a nadto wskutek błędnego przyjęcia, że budowa nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa mienia oraz nie narusza obowiązujących warunków technicznych. Dodatkowo wyrokowi zarzucono naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, co skutkowało niepowołaniem niezależnego biegłego z zakresu budownictwa; naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych w zakresie przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. obliczeń statycznych sprawdzających na okoliczność wykazania, że obiekt wybudowany na granicy działek stanowi ścianę oporową; naruszenie art. 7, art. 8, art. 76 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 75/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżących, że nie zachodziły podstawy do uznania spornego obiektu budowlanego jako urządzenia budowlanego (ogrodzenia) w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 9 Pb. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez jego zastosowanie jest niezasadny. Pomimo kwestionowania przez skarżących jego wysokości i stanu technicznego materiał dowodowy, którym dysponował organ nadzoru budowlanego w postaci oceny technicznej S. D., upoważniał do wysnucia takiego wniosku. Trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, że wykonany obiekt budowlany związany jest z istniejącym sposobem zagospodarowania nieruchomości inwestorów, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, rozdziela przy tym sąsiadujące ze sobą działki. Konstrukcja tego obiektu, rodzaj użytych materiałów do jego budowy, pomimo osadzenia go na cokole betonowym wyklucza zaliczenie tego obiektu jako konstrukcji oporowej (ściany oporowej, muru oporowego) w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb, a zatem jako budowli przeznaczonej do utrzymywania w stanie stateczności ziemi na działce inwestorów. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. W niniejszej sprawie, pomimo różnicy poziomu terenu obiekt ten pełni funkcję dzielącą obie działki. Poglądu tego nie zmienia odwoływanie się przez pełnomocnika w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zatem poza podstawami kasacyjnymi, do definicji "konstrukcji oporowej" zawartej w obowiązującym w dacie orzekania art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.), zgodnie z którą określenie to oznacza budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu oraz podobnej zawartej w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735, ze zm.). NSA wyjaśnił, że właściwym trybem w rozpoznawanej sprawie było postępowanie naprawcze prowadzone na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 Pb, poza sporem bowiem pozostaje, że inwestorzy rozpoczęli i zakończyli roboty budowlane (budowę ogrodzenia) bez dokonania zgłoszenia. Bezspornie zaś ogrodzenie to przewyższa 2,20 m, dla ustalenia jego wysokości miarodajna była wielkość liczona od najwyższej wysokości obiektu do najniżej położnego miejsca na działkach po obu stronach, w niniejszej sprawie - od strony działki skarżących. Ogrodzenie przewyższające standardową wielkość tylko przez to nie traci charakteru urządzenia budowlanego. Niemniej NSA wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy co najmniej przedwcześnie uznały organy, że nie zachodzi potrzeba decyzyjnego nakazania inwestorom wykonania przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia budowy ogrodzenia powyżej 2,20 m do stanu zgodnego z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie będzie zatem kwestionowane, że roboty budowlane samowolnie wykonane przez inwestorów stanowią budowę ogrodzenia, to zagadnienie jest przesądzone. Postępowanie wyjaśniające w ramach postępowania naprawczego zmierzać będzie do ustalenia po pierwsze, jaki jest stan techniczno-konstrukcyjny ogrodzenia i po drugie czy budowa ogrodzenia nie spowodowała zmiany stanu wody na gruncie (zmiany odpływu znajdujących się na działce inwestorów wód opadowych, ewentualnie roztopowych). W tym zakresie zajdzie potrzeba zaliczenia do materiału dowodowego środków dowodowych zaoferowanych przez skarżących (oceny technicznej i dodatkowych obliczeń statycznych). W związku z toczącym się postępowaniem na podstawie przepisów prawa wodnego organ nadzoru budowlanego może wykorzystać materiał dowodowy zawarty w aktach tamtej sprawy. Jeśli podtrzymywany będzie spór co do wysokości ogrodzenia pracownik organu nadzoru budowlanego, z udziałem stron, dokona precyzyjnych obliczeń. Ta kwestia może być także istotna dla rozstrzygnięcia, skoro standardowa wysokość ogrodzenia nie powinna przekraczać 2,20 m, a bezspornie przedmiotowe ogrodzenie znacznie przewyższa tę wysokość. Uwzględni także organ brzmienie techniczno-budowlanego przepisu § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy stanowić może podstawę do jego oceny po kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy, a jeśli tak - w jakim zakresie - do nakazania wykonania zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

PINB w D. decyzją z dnia 19 lipca 2024 r. orzekł odstąpić od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości przekraczającej 2,20 m na działce nr (...) w L. przy ul. B. (...), na granicy z działką nr (...).

Od w/w decyzji odwołanie złożyli skarżący.

W uzasadnieniu decyzji z 25 września 2024 r. WINB wskazał, że organ I instancji dokonał analizy materiału dowodowego, z którego bezsprzecznie wynika, że pomiary wysokości ogrodzenia w 2019 r. wykonane zostały prawidłowo. Przez okres od 10 lipca 2019 r. do 19 marca 2024 r. zmianie uległ jedynie poziom gruntu przy ogrodzeniu, a w szczególności od strony dz. nr (...) - mianowicie w 2019 r. grunt ukształtowany został tak, że wznosił się w kierunku cokołu nowego ogrodzenia. W trakcie oględzin w 2024 r w miejscu tym grunt był w zasadzie w poziomie. Stąd właśnie wynika, że zmierzona 19 marca 2024 r. wysokość cokołu nowego ogrodzenia od strony działki nr (...) wynosi od 75 do 86 cm (w roku 2019 wynosiła od 60 do 65 cm). Wysokość ogrodzenia do strony dz. (...) praktycznie jest taka sama, ponieważ w 2019 r. wynosiła maksymalnie 219 cm, a 5 lat później 220 cm. Z analizy dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika, aby przez okres 5 lat przedmiotowe ogrodzenie uległo nadmiernej degradacji. Nie pogorszył się jego stan techniczny. Włosowate pionowe pęknięcia w miejscach osadzenia słupków powstały w miejscu styku różnych materiałów, tj stali i betonu i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ogrodzenia. Stwierdzonego w trakcie oględzin 19 marca 2024 r., odchylenia od pionu nie można odnieść do ustaleń poczynionych w 2019 r., ponieważ wówczas nie dokonano takiego pomiaru. Nie można zatem stwierdzić czy ogrodzenie zostało już wykonane z odchyleniem, czy też odchylenie to mogło powstać w okresie pomiędzy rokiem 2019 a rokiem 2024. Obecny stan ogrodzenia nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej uwidocznione są ślady wilgoci zarówno na cokole ogrodzenia, jak i na jego przęsłach w różnych latach po jego wykonaniu (zdjęcia PINB i skarżących). Wilgotne przęsła i cokół ogrodzenia od strony działki nr (...) nie mogą świadczyć o przelewaniu się wody przez ten cokół z dz. nr (...), a raczej o zawilgoceniu z powodu opadów atmosferycznych łub naturalnej wilgotności. Żadnych dowodów na przelewanie się wód przez cokół wśród przedłożonych przez strony dokumentów nie ma. Odnośnie degradacji działki nr (...) WINB wskazał, że będąca w posiadaniu organu dokumentacja zdjęciowa sporządzona w roku 2019 przed wybudowaniem przedmiotowego ogrodzenia oraz po jego wybudowaniu, jak i sporządzona w roku 2024 wykazuje, że stan budynku na wymienionej działce i wskazane inne uszkodzenia elementów zagospodarowania tej działki są w podobnym stanie i powstały przed wybudowaniem ogrodzenia. Natomiast przedłożone do akt sprawy obliczenia inż. L. D. - "Projekt konstrukcji ściany oporowej" sporządzone zostały dla konstrukcji oporowych jako obiektów budowlanych (budowli) wymagających pozwolenia na budowę. Należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie, co dotąd kwestionowali skarżący twierdząc, że jest to ściana oporowa. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że roboty budowlane samowolnie wykonane przez inwestorów stanowią budowę ogrodzenia. Podkreślenia również wymaga, że organ ustalił, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie na działach nr (...) i (...) (zgodnie z zaleceniem NSA). Swoje stanowisko oparł na materiale dowodowym oraz rozstrzygnięciu Burmistrza L., który po przeprowadzonym postępowaniu w w/w zakresie decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. odmówił nakazania H. i S. J. przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr (...) położonej w L. przy ul. B. Organ ten wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie potwierdził zasadności twierdzeń wnioskodawców, co do zmiany przez inwestorów stanu wód na działce skarżących. Burmistrz uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 234 ustawy Prawo wodne.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję WINB pełnomocnik skarżących zarzucił jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art 77 k.p.a., 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśniono istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii - czy przedmiotowy płot od strony posesji skarżących ma właściwą wysokość, stabilność oraz w jaki sposób wpływa on na stosunki wodne na obu działkach, na spływ wody opadowej, roztopowej oraz zbieranej w związku z eksploatacją nieruchomości, tj. działki nr (...) i szkodliwego jej wpływu na stan działki nr (...), a także przyjęcie, że działania PINB i jego decyzja była trafna; pominięcie występującego niebezpieczeństwa wystąpienia katastrofy budowlanej (vide: opinia tech. inż. L. D. ) oraz argumentacji skarżących dot. wszystkich aspektów sprawy, a dania wiary stronie przeciwnej, zwłaszcza w kwestii ustalenia prawidłowej wysokości płotu od strony działki nr (...) oraz spływu wody z działki nr (...) na działkę (...) i szkód jakie powstały na działce nr (...), a poza tym niezbadanie wystąpienia braku dostępu do części działki skarżących w związek usytuowaniem płotu, pominięcia ustalenia stosunków wodnych na działkach stron i ich związku z postawionym pomiędzy w/w działkami płotem;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny materiału dowodowego godzącego w zasady wiedzy i logiki oraz doświadczenia życiowego, błędów w ustaleniach faktycznych i pomijania niektórego zebranego materiału dowodowego, w tym znajdujących się w aktach sprawy pochodzących z różnych okresów fotografii działek stron i płotu z różnych okresów wskazujących na rzeczywistą wysokość płotu, jego stanu technicznego oraz charakteru, a także degradacji działki skarżących oraz opinii technicznych inż. L. D., które zostały przedłożone przez skarżących, a z których to dowodów wprost wynika wysokość płotu po obu stronach działek, jego stan techniczny i pełnienie roli muru oporowego

- art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z powodu zbyt ogólnikowych i niekonkretnych twierdzeń;

- art. 48, art. 49b, 50 ust. 1 oraz art 51 ust 1 pkt 1 i 2 Pb oraz art. 29 i 41 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez przyjęcie, że płot, który ma wysokość 2,20 m od strony działki nr (...), a od strony działki skarżących nr (...) ma on wysokość 3,10 m jest płotem wzniesionym prawidłowo prawnie, tj. bez pozwolenia budowlanego oraz że wykonany on jest prawidłowo technicznie pomimo błędu w projekcie, a nadto przyjęcie, że płot ten nie spełnia roli muru oporowego chroniącego działkę nr (...) od osuwania się gruntu oraz przed spływem wody opadowej, z roztopów i związanych z eksploatacją nieruchomości, tj. urządzeń znajdujących się na działce nr (...) na działkę nr (...), a to wymagałoby pozwolenia na budowę, przez co uznano, że inwestorzy działali zgodnie z prawem, a także że płot jaki został postawiony jest zgodny z przepisami i sztuką budowlaną oraz nie ustalenia, że skarżący w związku z budową płotu nie mają dostępu do części swojej działki, bo on ten dostęp blokuje,

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponowne go rozpatrzenia i przeprowadzenie w toku postępowania dodatkowych dowodów w zakresie ustalenia rzeczywistej funkcji przedmiotowego płotu, oraz jego wpływu na stosunki wodne na działkach stron.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.).

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2023 r., w sprawie o sygn. sygn. akt II OSK 75/21, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 468/20, oraz decyzja WINB z 27 kwietnia 2020 r.

Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W związku z tym, iż wydany w sprawie sygn. akt II OSK 75/21 wyrok jest prawomocny, w sprawie zastosowanie ma też art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok.

Zasadnicze znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny rozstrzygnięcia organu miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym, że przedmiotem postępowania jest ogrodzenie: "Konstrukcja tego obiektu, rodzaj użytych materiałów do jego budowy, pomimo osadzenia go na cokole betonowym wyklucza zaliczenie tego obiektu jako konstrukcji oporowej (ściany oporowej, muru oporowego) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, a zatem jako budowli przeznaczonej do utrzymywania w stanie stateczności ziemi na działce inwestorów. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. W niniejszej sprawie, pomimo różnicy poziomu terenu obiekt ten pełni funkcję dzielącą obie działki." Ponadto NSA wskazał na prawidłowość zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego trybu prowadzonego postępowania: "W myśl art. 29 ust. 2 pkt 23 ustawy w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, z tym że budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Nietrafny jest więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ustawy przez jego niezastosowanie, skoro przepis ten stosuje się w postępowaniu legalizacyjnym i nie dotyczy zwalczania skutków samowolnej budowy urządzeń budowlanych (ogrodzeń przewyższających 2,20 m). Oznacza to, że właściwym trybem w rozpoznawanej sprawie było postępowanie naprawcze prowadzone na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy, poza sporem bowiem pozo staje, że inwestorzy rozpoczęli i zakończyli roboty budowlane (budowę ogrodzenia) bez dokonania zgłoszenia (...) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z przedstawionymi rozważaniami, nie będzie kwestionowane, że roboty budowlane samowolnie wykonane przez inwestorów stanowią budowę ogrodzenia, to zagadnienie jest przesądzone".

Mając powyższe na uwadze, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi podnoszące, że doszło do naruszenia art. art. 48 Pb w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 Pb poprzez przyjęcie, że płot został wzniesiony prawidłowo prawnie, tj. bez pozwolenia budowlanego oraz płot ten w rzeczywistości jest murem oporowym. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił przedłożonych do akt sprawy obliczeń inż. L. D. - "Projekt konstrukcji ściany oporowej" oraz jej opinii technicznej "wykonanie muru oporowego z ogrodzeniem" bowiem sporządzone one zostały dla konstrukcji oporowych jako obiektów budowlanych (budowli) wymagających pozwolenia na budowę. Należy wskazać za WINB, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie, co dotąd kwestionowali skarżący twierdząc, że jest to ściana oporowa. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że roboty budowlane samowolnie wykonane przez inwestorów stanowią budowę ogrodzenia. Celem budowy ogrodzenia jest oddzielenie jednej nieruchomości od drugiej a nie podtrzymywanie mas ziemnych jak w przypadku ścian oporowych. Mówiąc o ogrodzeniu mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym, które w niniejszym przypadku wymagało zgłoszenia właściwemu organowi z uwagi na wysokość przekraczającą 2,20 m. Stabilność i prawidłowość wykonania ogrodzenia potwierdził w ekspertyzie mgr inż. S. D., natomiast obliczeń inż. L. D. dotyczących ściany oporowej nie można uznać za właściwe dla ogrodzenia.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W piśmiennictwie wskazuje się, że decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1–3, kiedy roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Są to więc przypadki, kiedy w obrocie prawnym pozostaje nadal pozwolenie na budowę, jeżeli takie było wydane. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, LEX nr 468751; z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, Palestra 2011, nr 1–2, s. 128; z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, LEX nr 1138086; por. Andrzej Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, wydanie III, Lex). Zauważyć należy, że w sytuacji ustalenia, iż pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 Pb wykonane roboty są zgodne z prawem, organ może odstąpić od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 116/20, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W takim przypadku decyzja stwierdzająca brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych kończy postępowanie legalizacyjne. W rozpoznawanej sprawie po przeprowadzeniu postępowania organy nadzoru budowlanego odstąpiły, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, od nakazania wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia.

W ocenie Sądu, organy prowadzący postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska skarżących. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż skarżący odmiennie oceniają dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciągają z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie, organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

W szczególności organ ustalił, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie na działach nr (...) i (...) (zgodnie z zaleceniem NSA). Swoje stanowisko oparł na materiale dowodowym oraz rozstrzygnięciu Burmistrza L., który po przeprowadzonym postępowaniu w w/w zakresie decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. odmówił nakazania H. i S. J. przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr (...) położonej w L. przy ul. B. Organ ten wskazał, że na podstawie analizy rzędnych wysokościowych działek nr (...) i (...) ustalono, że różnica wysokości między działką nr (...) (licząc od ul. B.) a działką nr (...) (lic do ul. L. ) na długości ok. 100 m wynosi 10 m (co znajduje odzwierciedlenie oględzinach i zdjęciach działek). Z uwagi na znaczną deniwelację terenu wynoszącą 10 m na odcinku od 90 m do 100 m grunt, tak działka nr (...), jak i działka nr (...), nie jest w stanie przyjąć opadów atmosferycznych. Należy wykluczyć zalewanie działki nr (...) przez wody używane na działce nr (...) do działania urządzeń wodnych bowiem wody z tych urządzeń są odprowadzane do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Działania właścicieli działki ew. nr (...) polegające na prowadzeniu spa i basenu nie doprowadziły do zaburzenia stanów wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, tj. działki ew. nr (...). Z działki ew. o nr (...) wody opadowe spływają na działkę ew. nr (...) i jest to wynikiem naturalnego ukształtowania terenu, a nie prac wykonanych na działce nr (...). Burmistrz uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 234 ustawy Prawo wodne. Zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie potwierdził zasadności twierdzeń skarżących, co do zmiany przez inwestorów stanu wód na działce skarżących. Natomiast skarżący nie przedłożyli żadnych dowodów potwierdzających przelewanie się wód przez ogrodzenie (cokół).

Ponadto z protokołu oględzin z dnia 19 marca 2024 r. wynika, że ogrodzenie jest stabilne i pod względem konstrukcyjnym w dobrym stanie technicznym. Obecny stan ogrodzenia nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 41 ust. 1 rozporządzenia stanowiącego, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Kwestia ta jest istotna ze względu na wysokość ogrodzenia od strony działki skarżących.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia interesu prawnego skarżących wynikającego z prawa własności nieruchomości wskazać należy, że w przypadku, gdy właściciel nieruchomości czuje się poszkodowany zaistniałą sytuacją może (ewentualnie) dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Wyjaśnić trzeba, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie musi pociągać za sobą konieczności zlikwidowania wszelkich robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób naruszały przepisy Prawa budowlanego, bądź też przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Naruszenie prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych nie musi automatycznie pociągać za sobą obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu legalizacyjnym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest bowiem zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może nawet dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela stanowisko reprezentowane w licznych wyrokach sądów administracyjnych, w myśl którego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Pb organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. W wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. (sygn. IV SA 523/01) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: " Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego". Powyższą argumentację podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. (sygn. II OSK 259/09, CBOSA) wskazując, że: "celem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego, a to oznacza, że można zalegalizować roboty budowlane wykonane przez inwestora z naruszeniem prawa własności lub współwłasności". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że w rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku właściciel może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym.

Konkludując, w niniejszej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie WINB przyjął, że gdy co do wykonanych przez inwestorów robót brak jest zastrzeżeń w zakresie ich prawidłowości jak i zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi zasadnym jest na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.