Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2287/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... czerwca 2016 r., nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o wysokości nienależnie pobranej płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego ponad kwotę ... zł; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Z. (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor Oddziału, organ odwoławczy lub II instancji) z ... czerwca 2016r., nr ... uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. M. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego lub organ I instancji) z ... maja 2016r., nr ... i orzekająca o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na kwotę ... zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu ... maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. M. wpłynął wniosek o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z ... lutego 2012 r., nr ... przyznał wnioskowane płatności w łącznej wysokości ... zł, w tym z tytułu:

1. Wariant 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł,

2. Wariant 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł.

Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu ... lutego 2012 r., a płatność przekazano na rachunek bankowy w dniu ... lutego 2012 r.

W oparciu o wniosek kontynuacyjny z ... kwietnia 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego decyzją z ... grudnia 2012 r., nr ... przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 w łącznej wysokości ... zł, w tym z tytułu: 1) Wariant 1.1 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł, Wariant 3.1.2 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł. Decyzję doręczono ... grudnia 2012r. Płatności wypłacono w dniu ... grudnia 2012 r.

Następnie w oparciu o wniosek kontynuacyjny z ... maja 2013 r. na rok 2013, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z ... lutego 2014 r., nr ... przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w wysokości ... zł, w tym z tytułu: 1) Wariant 1.1 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł, Wariant 3.1.2 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł. Decyzję doręczono ... marca 2014r. Płatności wypłacono w dniu ... marca 2014 r.

Decyzją z ... października 2014r., nr ... przyznał stronie na jego wniosek kontynuacyjny na 2014r. płatności rolnośrodowiskowe w wysokości ... zł, w tym z tytułu: 1) Wariant 1.1 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł, Wariant 3.1.2 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł. Decyzję doręczono ... października 2014r. Płatności wypłacono w dniu ... grudnia 2014 r.

W dniu ... czerwca 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że skarżący nie przestrzegał wymogu określonego dla deklarowanego wariantu 1.1 wskazanego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), tj.: na działkach rolnych A1, B1, C1, E1 i I1 strona nie spełniła wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin (kod błędu S1), co skutkowało zmniejszeniem należnej płatności za realizację wariantu 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania o 91,07%. Dlatego też Kierownik Biura Powiatowego decyzją z ... września 2015 r., nr ... przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2015 w wysokości ... zł, , w tym z tytułu: 1) Wariant 1.1 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł, Wariant 3.1.2 - za powierzchnię ... ha w wysokości ... zł. Decyzję doręczono ... września 2015r. Płatności wypłacono w dniu ... października 2015 r.

Następnie, mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, Kierownik Biura Powiatowego zawiadomieniem z ... kwietnia 2016 r., nr ... poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego przyznanych na podstawie decyzji z ... lutego 2012 r., z ... grudnia 2012 r., z ... lutego 2014 r., oraz z ... października 2015 r.

Decyzją z ... maja 2016 r. organ I instancji ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości ... zł.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału zaskarżoną decyzją z ... czerwca 2016r. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego z ... maja 2016r. i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na kwotę ... zł.

Organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na stwierdzone w 2015r. nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2015 znalazł zastosowanie zapis § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dotycząca tego pakietu, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.

Podkreślono, że w trakcie rozpatrywania wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 Kierownik Biura Powiatowego stwierdził nieprzestrzeganie przez niego wymogu doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich na działkach rolnych A1, B1, C1, E1 i I1 na łącznej powierzchni 6,93 ha.

Organ odwoławczy powołał się na art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48, dalej rozporządzenie 640/2014) i wskazał, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. Dlatego też organ I instancji w sposób prawidłowy zażądał zwrotu kwoty ... zł.

Dodatkowo wyjaśnił, że organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie uwzględnił obowiązku zwrotu płatności wynikającej ze stwierdzonego w roku 2014 zaniechania realizacji programu rolnośrodowiskowego w wariancie 3.1.2. Celem zaś postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz rozpoznanie po raz drugi całej sprawy administracyjnej. Podkreślił, że z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. A zatem organ II instancji wskazał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy konieczne było orzeczenie o obowiązku zwrotu kwoty ... zł otrzymanej przez stronę w latach 2011-2013 za powierzchnię stwierdzonego zaniechania realizacji zobowiązania w wariancie 3.1.2, tj. ... ha. Podsumowując zauważono, że łączna kwota do zwrotu za lata 2011-2014 wyniosła ... zł. Jednakże w odniesieniu do kwoty ... zł dotyczącej roku 2013r. wskazano, że zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, gdyż kwota ta nie przekracza kwoty stanowiącej równowartość 100 Euro. Tym samym do zwrotu organ ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości ... zł

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do kwestii odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności w odniesieniu do pozostałych kwot przyznanych na lata 2011,2012 i 2014 i wyjaśnił, że w sprawie one niezaistniały.

Dodatkowo stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 ze zm., dalej: rozporządzenie 65/2011).

Ponadto w odniesieniu do płatności za lata 2011, 2012 i 2014 Dyrektor Oddziału przytoczył treść art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm., dalej: rozporządzenie 2988/95 ) i wskazał, że nie nastąpiło przedawnienie tych płatności.

Odnośnie wydania decyzji odwoławczej na niekorzyść skarżącego organ odwoławczy przytoczył treść art. 139 k.p.a. i wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, uzasadniająca wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji Kierownika Biura Powiatowego z ... maja 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego akta administracyjne wskazują, że organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1438 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), jak również art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez fakt pominięcia w wydanym rozstrzygnięciu obowiązku zwrotu kwoty 14,44 zł wynikającej z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Pismem z 27 lipca 2016r. skarżący złożył skargę na ww. decyzję. Podkreślił, że nie jest w stanie uiścić tak wysokiej kwoty, gdyż jego gospodarstwo przynosi niskie dochody. Podał, że przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności korzystał z pomocy pracowników Powiatowego Ośrodka Doradztwa Rolniczego i był przekonany, że wszystko jest zgodne z planem i nie powinno być żadnych kłopotów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów sąd w składzie orzekającym stwierdza, że decyzja w części swojego rozstrzygnięcia wydanego na niekorzyść strony skarżącej narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej w tej części z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2 krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Organ ten posiada także uprawnienia organu podatkowego.

W pierwszej kolejności sąd dokona analizy sprawy w zakresie uchylonym i tak przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Oddziału, którą jako organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości ... zł i ustalił wysokość nienależnie pobranych płatności na kwotę ... zł. W ocenie organu w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji na niekorzyść strony określona w art. 139 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do brzmienia art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Jakkolwiek ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony" to dokonując jego wykładni nie można zapominać o celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. Zakaz ten stanowi istotną gwarancję procesową dla strony oraz argument przemawiający za złożeniem środka zaskarżenia, strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury odwoławczej nie spowoduje pogorszenia jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., II FSK 377/14 oraz przywołane w nim orzecznictwo i poglądy doktryny – wszystkie powołane wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji, stosowanie wykładni rozszerzającej dla przyjętych w art. 139 k.p.a. wyjątków jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II GSK 2428/13).

Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny, czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a., gdyż nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz wyłącznie naruszenie rażące, kwalifikowane. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa musi mieć niewątpliwy i bezsporny charakter a zatem naruszenie prawa, które nie stanowi oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie może stanowić podstawy do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2011r., III SA/Wr 433/11, WSA w Krakowie z 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Należy bowiem odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zakwestionował dokonane przez organ I instancji obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ odwoławczy zauważył, że strona zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 3 (wariant 3.1.2) na powierzchni ... ha, za którą otrzymał płatność rolnośrodowiskową w roku 2011. W kolejnym roku realizacji programu, tj. 2013 ustalono, że skarżący dokonał zmniejszenia powierzchni użytków rolnych w tym pakiecie do ... ha, na których zobowiązany był realizować program rolnośrodowiskowy. Zatem z uwagi na powyższe powstał obowiązek zwrotu kwoty ... zł za lata 2011-2012 za powierzchnię stwierdzonego zaniechania. Jednakże z uwagi na fakt, że kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012 nie przekraczały kwot stanowiących równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie 883/2006), Kierownik Biura Powiatowego odstąpił od dochodzenia ww. kwot. A zatem ustalony w roku 2013 nowy poziom zobowiązania skarżącego w pakiecie 3 (wariant 3.1.2) wynosił ... ha. Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, w roku 2014 ustalono, że powierzchnia, na której strona realizowała program rolnośrodowiskowy w ww. pakiecie wynosiła ... ha. Tym samym Dyrektor Oddziału uznał, że powstał obowiązek zwrotu przez skarżącego kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości ... zł za lata 2011-2013, stanowiącej część otrzymanych środków finansowych za powierzchnię, na której producent rolny nie zrealizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj... ha. Zatem, Dyrektor Oddziału, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowody orzekł o dodatkowym obowiązku zwrotu kwoty ... zł przez skarżącego za powierzchnię stwierdzonego zaniechania realizacji zobowiązania w wariancie 3.1.2, tj. ... ha (za 2013 rok organ nie nakazał zwrotu kwoty ... zł, gdyż nie przekraczała ona 100 Euro). Powyższe zdanie organu odwoławczego stanowi o rażącym naruszeniu art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR, jak również art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez fakt pominięcia w wydanym rozstrzygnięciu obowiązku zwrotu kwoty ... zł wynikającej z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W pierwszej kolejności sąd wyjaśnia, że pierwszego zmniejszenia powierzchni gruntów rolnych w wariancie 3.1.2. z powierzchni ... ha w roku 2011 do powierzchni ... ha w 2013r. w ogóle nie była kwestią poruszaną w decyzji organu I instancji, stąd też konstatacja organu wskazująca na to, że organ ten odstąpił od dochodzenia kwoty ... zł na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia 883/2006 nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w decyzji Kierownika Biura Powiatowego.

Ponadto w odniesieniu do żądania zwrotu kwoty za kolejne zmniejszenie powierzchni o ... ha należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zmniejszenie powierzchni o tę wartość nie miało miejsca w 2014 roku, tylko w 2015 roku, co jasno wynika z dowodów zebranych w sprawie (porównaj ostateczne decyzje Kierownika Biura Powiatowego z ... września 2015r.- karta ...-... i z ... października 2014r. – karty ...-... akt adm.), a także z samych decyzji organów obydwu instancji (patrz tzw. część historyczna decyzji). Tym samym organ odwoławczy również nie ustrzegł się w tym zakresie błędu, gdyż w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wytłumaczył dlaczego za 2014r. nie uwzględnia zmniejszenia przez skarżącego powierzchni o ... ha w pakiecie 3 (wariant 3.1.2). Sąd wskazuje, że powyższe stanowi błąd, w szczególności związany z nieprawidłowym ustaleniem staniu faktycznego i uzasadnieniem decyzji.

Przechodząc z powrotem do meritum sprawy w ocenie sądu nieuwzględnienie w wyliczeniach przez organ I instancji ostatecznie wskazanej przez Dyrektora Oddziału w rozstrzygnięciu decyzji kwoty ... zł nie może być rozstrzygane w kontekście rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji posiadał bowiem cały materiał dowodowy w sprawie i to, że go ocenia w taki a nie inny sposób nie powinno być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności w kontekście braku jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie. Kierownik Biura Powiatowego bowiem milczy na ten konieczności ustalenia nienależnie pobranych kwot w pakiecie 3. Trzeba także podkreślić, że § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ulegał na przestrzenia lat 2013 – 2015 kilkukrotnym zmianom. Organ I instancji w swojej decyzji przytoczył treść § 39 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od 14 listopada 2013r, jednakże jego treści nie odniósł do nieprawidłowości w zakresie wariantu 3.1.2. Zatem również z tej przyczyny brak jest możliwości skontrolowania prawidłowości dokonanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w tym zakresie. Jak wskazano wyżej naruszenie prawa, które nie stanowi oczywistej sprzeczności z treścią jasnego przepisu nie może stanowić podstawy do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Podnieść należy, że organ odwoławczy zmieniając rozstrzygnięcie organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił motywów którymi kierował się przyjmując, że zestawienie rozstrzygnięcia z treścią przepisu świadczy o ich oczywistej sprzeczności a zatem, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie wskazanych powyżej przepisów w szczególności proceduralnych.

Nie spełnia wymogu wykazania istnienia przesłanki z art. 139 k.p.a. wyjaśnienie pojęcia rażącego naruszenia prawa, tak jak uczynił to organ in abstracto i stwierdzenie, że rażące naruszenie miało miejsce bez wykazania w czym przejawia się w konkretnym stanie faktycznym naruszenie prawa w stopniu kwalifikowanym.

Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 29 października 2014 r., I SA/Gd 163/14; z 2 listopada 2010 r., I SA/Gd 651/10). Także odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2007 r., II SA/Sz 934/07 Lex nr 469795). Wadliwe ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności świadczy co najwyżej o nieprawidłowościach w ustaleniu stanu faktycznego, skutkujących naruszeniem prawa, ale nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Tym samym sąd nie stwierdził, aby w sprawie organ I instancji naruszył w stopniu rażącym wskazane w decyzji organu odwoławczego przepisy, a Dyrektor Oddziału w uzasadnieniu decyzji również nie wykazał rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR, jak również art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez fakt pominięcia w wydanym rozstrzygnięciu obowiązku zwrotu kwoty 14,44 zł wynikającej z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z powyższych względów sąd wychodząc poza zakres skargi wskazuje, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a. i tym samym uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie orzeczenia o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego ponad kwotę ...zł.

Przechodząc do części uzasadnienia wskazującej na prawidłowość działania organów ARiMR należy zauważyć w sprawie poza sporem było, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 r. zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Okres ten dla beneficjenta rozpoczął się ...marca 2011 r. i trwa do ... marca 2016 r. Organ ustalił, że w roku 2015 r. skarżący nie przestrzegała wymogów wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 1.1 – Zrównoważony sposób gospodarowania, gdyż nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich.

Obecnie przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału dotycząca decyzji Kierownika Biura Powiatowego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. A więc spór w sprawie dotyczy uznania przez organ za nienależne części płatności za lata 2011 r. - 2014r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w latach 2011-2014 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za rok 2015 w pomniejszonej wysokości.

Co więcej należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym kwoty nienależnie pobranych płatności organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy za poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma, że rolnik już po przyznaniu mu pomocy na taki program nie wykonywał w całości lub w części tego programu. Wobec strony ocena realizacji zobowiązania za rok 2015 zakończona została decyzją Kierownika Biura Powiatowego z ... września 2015r. przyznającą stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości (strona od tej decyzji nie złożyła odwołania). Poprzedzające tę decyzję ustalenia nie są już konfrontowane z ustaleniami podjętymi w niniejszym postępowaniu.

Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organów orzekających wskazujące, że uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej w roku 2015 powoduje, że zastosowanie będzie miał zwrot części płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone również w latach poprzednich (tj. 2011, 2012 i 2014r. – w 2013r. skarżący w wariancie 1.1 nie otrzymał płatności) do tych działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Trafnie bowiem organy przyjęły, że zobowiązanie skarżącego było zobowiązaniem wieloletnim (5-letnim) i zastosowanie znajduje w związku z tym art. 35 ust. 2 - 4 rozporządzenia 640/2014. W myśl art. 35 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli beneficjent nie spełnił zobowiązań lub innych obowiązków zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. Przy podejmowaniu zaś decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych powyżej. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014 w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 173 ze zm. dalej; ustawa o wspieraniu rozwoju) właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Ocena trafności rozstrzygnięcia wymaga również odniesienia do powołanych przepisów, w szczególności rozporządzenia rolnośrodowiskowego znajdującego zastosowanie w sprawie, gdyż postępowanie w sprawie zwrotu należności zostało wszczęte po wejściu w życie tego rozporządzenia (por. § 46, § 58, § 59 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.).

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

W przedmiotowej sprawie ustalono ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego z ... września 2015r., że strona na działkach rolnych nie przestrzegała wymogów określonych w pkt 1 ppkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. nie przestrzegała w 2015r. prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Ustalono, że skarżący powyższego wymogu nie przestrzegał na działkach rolnych A1, B1, C1, E1 i I1 na łącznej powierzchni ... ha.

Zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dotycząca tego pakietu, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.

Podkreślenia wymaga, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Natomiast zastosowanie sankcji określonej w cyt. wyżej § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, winien jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu (por. wyrok NSA z 21 października 2016r., II GSK 2115/16).

Zatem zgodzić się należy z organem, że w sytuacji gdy nie zostały spełnione warunki przyznania płatności, płatność podlega zwrotowi w myśl § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wyliczona kwota nienależnie pobranych płatności wynosi ... zł.

Zarzuty strony w tej kwestii słusznie zostały uznane przez organ za wyjaśnione i niemieszczące się w zakresie rozpoznania przez Dyrektora Oddziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Argumenty strony w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej oraz odnoszące się do kwestii zawierzenia osobie trzeciej w zakresie prawidłowości wypełniania wniosku o płatność rolnośrodowiskową nie dotyczą postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W postępowaniu tym nie mogą więc być badane zarzuty odnoszące się do decyzji merytorycznej przyznającej płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości i przyjętych w niej ustaleń faktycznych oraz podstaw prawnych przyznania płatności za dany rok. Tym samym sąd podziela stanowisko i argumentację organu w zakresie obowiązku zwrotu powyższych należności, gdyż stwierdzenie decyzją ostateczną nieprawidłowości w piątym roku realizacji programu, w odniesieniu do działek rolnych A1, B1, C1, E1 i I1 oznaczało, że w tym zakresie skarżący nie realizowała programu rolnośrodowiskowego, a zatem nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonej w rozporządzeniu (§ 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Powyższe wskazuje, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, tak jak w sprawie), a rolnik nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Ponownie przypomnieć trzeba, że postępowanie w zakresie przyznania płatności było postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Natomiast postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Nr ... z ... czerwca 2016 r. jest już tylko następstwem stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.

Dokonując dalszej analizy sprawy należy wskazać, że słusznie organ wyjaśnił, w kontekście okoliczności sprawy, że płatność rolnośrodowiskowa przekazana w określonych dniach na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów, nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności skarżący otrzymał mocą decyzji Kierownika Biura Powiatowego, które zostały wydane na podstawie złożonych przez stronę wniosków o przyznanie płatności. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Fakt ten miał miejsce po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 - 2014 i po dokonaniu przelewu. W konsekwencji, nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011, 2012 i 2014, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzeniu nr 65/2011 (błąd organu), o czym szeroko wspomniał organ.

Mając powyższe na względzie sąd dokonując analizy sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia w całości decyzji organów ARiMR. Decyzja organu odwoławczego, za wyjątkiem tej części odnoszącej się do orzeczenia na niekorzyść skarżącego odpowiada prawu.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie sąd orzekał na podstawie art. 151 p.p.s.a.