Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1745/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1588/20 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1588/20, oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Gliwice decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b) oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. S., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Gliwice Nr [...] z dnia 9 listopada 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem na dz. nr [...] w [...] przy ul. [...] wraz z przyłączem do sieci wodno-kanalizacyjnej, wydanej na rzecz P. O..

W uzasadnieniu podano m. in., że ww. decyzja stała się ostateczna w dniu 14 grudnia 1999 r. Zgodnie z wpisem w rejestrze organu, w dniu 10 stycznia 2000 r. został zarejestrowany dziennik budowy. Na wniosek E. O. (obecnie E. S.) została wydana w dniu 20 grudnia 2000 r. decyzja Prezydenta Miasta Gliwice o przeniesieniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę na jej rzecz. W dniu 14 sierpnia 2001 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Gliwice w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w 2013 r., poprzez stwierdzenie ich nieważności przez Wojewodę Śląskiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Istotną okolicznością jest również fakt wydania przez organ w dniu 10 lipca 2003 r. decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego na rzecz E. O.. Decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym do dnia 29 sierpnia 2019 r., tj. do dnia, w którym Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jej nieważność. Analizując archiwalne akta decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym dziennik budowy, ustalono, że w dniu 14 maja 2001r. nastąpiło rozpoczęcie budowy wpisem w dzienniku budowy dokonanym przez kierownika budowy "o pracach przygotowawczych do wykopu pod budynek". Zatem z wpisów z dziennika budowy wynika, że rozpoczęcie budowy nastąpiło przed upływem 17 miesięcy, licząc od dnia, w którym decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 9 listopada 1999 r. stała się ostateczna, tj. od dnia 14 grudnia 1999 r. Zgodnie z ówczesnym brzemieniem art. 37 ust. 1 P.b., które obowiązywało do 2006 r., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Nie ma zatem podstaw prawnych do wygaszenia ww. decyzji administracyjnej.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 2 listopada 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S., utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z treścią dziennika budowy wydanego dla przedmiotowej inwestycji roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 14 maja 2001r., a więc przed upływem 2 lat od daty, kiedy decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 9 listopada 1999 r. stała się ostateczna. Akcentowany przez pełnomocnika fakt przeniesienia spornej decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz skarżącej pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 P.b., ponieważ z żadnego z przepisów tej ustawy nie wynika, że w związku ze zmianą adresata decyzji dochodzi do wygaśnięcia pozwolenia na budowę wydanego dla pierwotnego inwestora. Dla zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 P.b. znaczenie ma wyłącznie fakt prowadzenia robót budowlanych, niezależnie od tego kto je prowadzi. Przepis art. 162 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane i wskutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Przedmiotowa inwestycja została z kolei wykonana.

Skargą E. S. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 4 i 37 § 1 P.b. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisk zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Dalej Sąd podniósł, że w świetle art. 37 ust. 1 P.b. (w brzmieniu z okresu wydawania ww. decyzji w 1999 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w art. 37 ust. 1 P.b., jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana. Wygaśnięcie decyzji następuje tu z mocy prawa. Według art. 41 ust. 1 i 2 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów i wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Tego rodzaju prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 P.b.). Organy ustaliły, że w dniu 14 maja 2001 r. nastąpiło rozpoczęcie budowy wpisem w dzienniku budowy dokonanym przez kierownika budowy o pracach przygotowawczych do wykopu pod budynek. Jednocześnie w odwołaniu wskazano wyraźnie, że "(...) Prezydent zasadnie ustalił i przywołał stan faktyczny sprawy (...)", choć zakwestionowano ocenę prawną. Skoro rozpoczęto wykonywanie prac przygotowawczych, to tym samym w świetle art. 41 ust.1 P.b. rozpoczęto przedmiotową budowę. Jest to istotne z punktu widzenia art. 37 ust. 1 P.b. i skutkuje przyjęciem braku przesłanek do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Ostatni z powołanych tu przepisów, jako szczególny, nie może podlegać wykładni rozszerzającej i należy brać pod uwagę jedynie te przesłanki wygaśnięcia decyzji, które wprost wynikają z przywołanej regulacji.

Powołując się na wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II OSK 2398/17, Sąd zwrócił uwagę, że "instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. (...) Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle (...)". Wskazał, że w orzeczeniu tym zwraca się także uwagę, że dziennik budowy jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 P.b. stanowi, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 k.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie. Nie jest jednak rzeczą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie – wbrew zapisom dziennika budowy – czy konkretne prace były prowadzone za porozumieniem ze skarżącą, czy wbrew jej woli. Jeśli obecnie uważa, wbrew powyższemu cytatowi z odwołania, że jednak doszło do poświadczenia nieprawdy w tym dokumencie, miała możliwość złożenia stosownego wniosku w organach ścigania.

Sąd podkreślił, że w skardze nawiązuje się do art. 40 P.b. Zmiana inwestora w trybie tego przepisu nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Instytucja statuowana przez przepis art. 40 P.b. służy tylko do tego, aby zmienił się adresat ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie jej treść. W skardze przywołuje się również art. 162 § 1 k.p.a. Sąd podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 P.b. stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przedmiotowej regulacji rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem. Organy, w ocenie Sądu, zasadnie zatem wzięły pod uwagę wpisy w dzienniku budowy, celem ustalenia stanu faktycznego. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dokument ten nie został podważony prawnie, w szczególności skarżąca nie wykazała, by doszło do poświadczenia nieprawdy co do dat robót budowlanych i wpisów w dzienniku budowy. W odwołaniu wręcz wskazano, że "(...) Prezydent zasadnie ustalił i przywołał stan faktyczny sprawy (...)". Późniejszy los różnych decyzji zapadłych w ww. procesie budowlanym (z 2000 r. i późniejszych, w tym o przeniesieniu pozwolenia na budowę), a wynikający z rozstrzygnięć w trybach nadzwyczajnych, nie podważa tego, co było faktem i powodowało powstanie stanu rozpoczęcia budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 P.b.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji budowlanej z powodu braku rozpoczęcia budowy w terminie badaniu podlegają przesłanki wygaśnięcia decyzji, nie zaś przesłanki dotyczące merytorycznej prawidłowości decyzji. Co więcej, skoro skarżąca składała ówcześnie wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę i realizowała inwestycję, to oznaczało, że przyjmowała, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z 1999 r. nie wygasła. Nie można bowiem skutecznie żądać przeniesienia tej decyzji na inną osobę i realizować inwestycji, kiedy by doszło do jej wygaśnięcia. Nie doszło zatem zdaniem Sądu do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 4 i 37 P.b., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów nie mogła ona w ocenie Sądu odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną E. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I.

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (wg stanu prawnego z daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9.11. 1999 r.), poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji opisanej przez skarżącą;

2) prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 9.11.1999 r. nie stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nie leży w interesie strony lub w interesie społecznym, gdy tymczasem o spełnieniu przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy bezspornie zmiana stanu faktycznego i prawnego, mająca miejsce w niniejszej sprawie, która doprowadziła do bezprzedmiotowości wydanej decyzji niewykonalnej dla uprawnionego z decyzji i nieskuteczna, gdyż na skutek zaistniałych zmian nie ma prawnej możliwości wykonania decyzji, co wynika m.in. z faktu, iż inwestycja nią objęta nie może zostać zrealizowana wbrew woli skarżącej;

3) konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, o którym mowa w art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez pozostawienie w obiegu prawnym pozwolenia na budowę z dnia 9.11.1999 r., pozwalającego uczestnikowi na zabudowę nieistniejącej nieruchomości, której byt prawny ustał po jej podziale, a wydzielona część - obecnie samoistna nieruchomość podlegająca zabudowie - stanowi aktualnie własność skarżącej.

II. przepisów postępowania, które w każdym z poniższych przypadków z osobna mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, polegającego na braku wyjaśnienia w toku przeprowadzonego postępowania okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia spraw, w szczególności pominięcie podnoszonej przez skarżącą okoliczności o wystąpieniu w niniejszej sprawie zmiany stanu faktycznego i prawnego, co uniemożliwia wykonanie decyzji;

2) art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na:

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,

- wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów (brak stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia).

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie, na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawiając rozwiniecie motywów na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawany środek odwoławczy, w okolicznościach tej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. W ocenie Sądu odwoławczego, WSA w Gliwicach przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie oddalił skargę strony stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie było uzasadnionych podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była decyzja Wojewody Śląskiego z 2 listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z 23 czerwca 2020 r. odmawiająca na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 9 listopada 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem na dz. [...] w [...] przy ul [...] wraz z przyłączem do sieci wodno-kanalizacyjnej w ul. [...].

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, należy zaznaczyć, iż ustalony stan faktyczny sprawy ujawniony w zaskarżonym wyroku nie jest kwestionowany przez skarżącą. Nie jest sporne, iż decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 9 listopada 1999 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem na dz. [...] w [...] przy ul [...]. Decyzja ta stała się ostateczną od dnia 14 grudnia 1999 r., co również nie jest podważane. W dniu 10 stycznia 2000 r. został zarejestrowany dziennik budowy. Na wniosek E. O. (obecnie E. S.) została wydana w dniu 20 grudnia 2000 r. decyzja Prezydenta Miasta Gliwice o przeniesieniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę na jej rzecz. W dniu 14 maja 2001 r. nastąpiło rozpoczęcie budowy wpisem w dzienniku budowy dokonanym przez kierownika budowy "o pracach przygotowawczych do wykopu pod budynek".

Z kolei w dniu 14 sierpnia 2001 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Gliwice w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego. Po zakończeniu budowy objętej pozwoleniem na budowę, decyzją z dnia 10 lipca 2003 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Powyższe decyzje począwszy od tej z dnia 20 grudnia 2000 r. aż do decyzji z dnia 10 lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w ramach postępowania nieważnościowego bowiem stwierdzono ich nieważność odpowiednio decyzjami: Wojewody Śląskiego z 25 kwietnia 2013 r., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lipca 2013 r. oraz decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego z 29 sierpnia 2019 r.

Dnia 10 stycznia 2020 r. wpłynął wniosek do organu pierwszej instancji o wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta Gliwic z 9 listopada 1999 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę uzasadniony tym, iż inwestor P. O. nie rozpoczął budowy przed upływem 3 letniego okresu ujawnionego w przepisie art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, skoro w dniu 18 września 2000 r. dokonano podziału działki nr [...] a następnie 18 października 2001 r. została zniesiona współwłasność działki i to skarżąca od 20 grudnia 2000 r. do 10 lipca 2003 r. jako inwestor władała nieruchomością na potrzeby prowadzonej przez siebie nieruchomości a od dnia 11 lipca 2003 r. do 11 lipca 2019 r. jako właściciel zabudowanej nieruchomości zamieszkiwała w niej, to inwestor P. O. utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji. Ta okoliczność zdaniem skarżącej powoduje bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd po myśli art. 162 § 1pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wygaszeniu.

Stanowiska skarżącej nie można w okolicznościach tej sprawy zaakceptować. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (wg stanu prawnego z daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9.11. 1999 r.), błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 9.11.1999 r. nie stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nie leży w interesie strony lub w interesie społecznym, jak i naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez pozostawienie w obiegu prawnym pozwolenia na budowę z dnia 9.11.1999 r., jawią się jako nieusprawiedliwione.

Stosownie do dyspozycji art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (wg stanu na dzień wydania decyzji z 9 listopada 1999 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Przepis powyższy od dnia 23 sierpnia 2008 r. zmieniono przez art. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. (Dz.U.08.145.914), w ten sposób, iż czasokres ten określono na 3 lata.

Artykuł 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane regulujący instytucję wygaszenia pozwolenia na budowę określa przesłanki, które muszą zaistnieć, aby można było stwierdzić, że są podstawy do orzeczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, przy czym wygaszanie pozwolenia na budowę powinno być traktowane jako wyjątek od zasady, że rozwiązania prawne mają umożliwić osiągnięcie przez inwestora celu inwestycyjnego. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż ww. norma, jako szczególna, nie może podlegać wykładni rozszerzającej i należy brać pod uwagę jedynie te przesłanki wygaśnięcia decyzji, które wprost wynikają z przywołanej regulacji.

Z uwagi na to, iż wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jej wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania - powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów k.p.a. - patrz wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. II OSK 2832/19,

Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy, wskazujące czynności i daty ich podjęcia. Z powyższego zatem wynika, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane głównym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ to dziennik budowy, któremu nadano rangę stosunkowo silnego środka dowodowego. Tym samym dziennik budowy jest podstawowym materiałem dowodowym, który winny pozyskać organy, by móc zbadać przesłanki do ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nie jest to wprawdzie "dokument urzędowy" w rozumieniu przepisów k.p.a., tylko dokument prywatny, niemniej jego prowadzenie powierzone jest osobie posiadającej stosowne uprawnienia i ponoszącej z tego tytułu odpowiedzialność zawodową i karną.

Nie jest w realiach tej sprawy negowane, iż z dziennika budowy spornej inwestycji zrealizowanej przecież w 2003 r. wynika, że roboty budowlane zostały rozpoczęte 14 maja 2001 r., a zatem przed upływem 2 lat od kiedy decyzja z 9 listopada 1999 r. z dniem 14 grudnia 1999 r. stała się ostateczną. Tym samym w niniejszej sprawie nie można skutecznie wskazywać, iż budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna a i nie została przerwana na okres 2 lat skoro z okoliczności tej sprawy wynika, w tym i skargi kasacyjnej, że już w dniu 10 lipca 2003 r. wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku a skarżąca w nim w tym czasie zamieszkała. Dla zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane znaczenie ma wyłącznie fakt prowadzenia robót budowlanych, niezależnie od tego kto je prowadzi. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, iż utrata prawa własności do terenu przez inwestora w toku prowadzonych robót budowlanych co do zasady nie jest podstawą do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wystarczy gdy ma on możliwość kontynuować robót budowlanych legitymując się stosownym prawem do gruntu. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi tytuł prawny, który może wynikać nie tylko z prawa własności, użytkowania wieczystego, ale również zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego - np. służebności, czy stosunku zobowiązaniowego - np. umowy najmu, umowy dzierżawy, bądź też innej umowy nienazwanej, która nie jest uregulowana w Kodeksie cywilnym, przewidującej uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, przy czym uprawnienie to nie może być domniemane.

Tak więc w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował normę art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane wg stanu prawnego na dzień 9 listopada 1999 r. i słusznie uznał, iż nie mógł on, w świetle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, mieć zastosowania wobec ww. decyzji Prezydenta Miasta Gliwic o pozwoleniu na budowę.

Zasadnie także przyjęto w realiach tej sprawy za organami administracji, iż w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja o pozwoleniu na budowę z 9 listopada 1999 r. nie stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie z tą normą organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem Sądu odwoławczego przepis art. 162 § 1 k.p.a. może być podstawą wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem sytuacja opisana w art. 37 ust. 1 P.b. nie stanowi zamkniętego katalogu przyczyn, dla których pozwolenie na budowę może zostać wygaszone.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest jednak bezprzedmiotowość decyzji. Oznacza ona sytuację, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczy. Bezprzedmiotowość może zatem mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W pierwszym wypadku decyzja będzie bezprzedmiotowa wtedy, gdy podmiot, którego decyzja dotyczy, utraci wymagane kwalifikacje (zdolność bycia podmiotem praw czy obowiązków) lub gdy przestanie istnieć. Natomiast w drugim wypadku bezprzedmiotowość decyzji będzie następstwem przestania istnienia przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem tym są zawsze uprawnienia i obowiązki podmiotów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym wystąpi więc gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci praw czy obowiązków stron, czyli gdy nastąpi ustanie (w tym i na skutek braku możliwości realizacji) praw i obowiązków wynikających z decyzji. Podkreślić należy także, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (postanowienie NSA z 20 września 2012 r., II OSK 2025/12; wyrok WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2018 r., II SA/Gd 207/17).

Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na wskazywanej podstawie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczyć może orzeczeń, które albo nie zostały jeszcze wykonane, a na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub zostały częściowo wykonane, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Do takiej sytuacji właśnie nawiązuje wskazywane przez skarżącą w motywach wniesionego środka odwoławczego orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. II OSK 2351/15, gdzie przyjęto tezę, iż utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 P.b. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji.

Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, okoliczności faktyczne tego postępowania nie uzasadniają przyjęcia powyższej tezy z wyroku NSA z dnia 5 lipca 2016 r. II OSK 2351/15 na grunt tej będącej przedmiotem oceny Sądu odwoławczego, skoro wniosek skarżącej o wygaszenie decyzji z dnia 9 listopada 1999 r. dotyczy inwestycji nie tylko zrealizowanej ale i od ponad 18 lat użytkowanej na cele mieszkalne, co potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej. Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wykonana. Nie można w tym stanie faktycznym sprawy skutecznie wskazywać na bezprzedmiotowości skonsumowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego kto był jej wykonawcą. Przesądzenie, że decyzja nie stała się bezprzedmiotowa powoduje, że nie jest konieczne rozważanie pozostałych elementów przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wynikających z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 2603/16). Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż przepis ten stanowi poniekąd odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Nie można zatem w tych okolicznościach niniejszej sprawy uznać, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 listopada 1999 r. jak podniesiono w zarzucie I.3 " pozwalającego uczestnikowi na zabudowę nieistniejącej nieruchomości, której byt prawny ustał po jej podziale, a wydzielona część - obecnie samoistna nieruchomość podlegająca zabudowie - stanowi aktualnie własność skarżącej", narusza podniesione w kasacji przepisy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP albowiem odmowa wygaszenia decyzji w tej sprawie nie stanowi naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącej, w tym prawa własności części jej nieruchomości. Ewentualne spory cywilne pomiędzy stronami nie mogą być rozstrzygane przed organami architektoniczno-budowlanymi jak i nadzoru budowlanego, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy powszechne.

Trafnie Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku podkreślił, że przed organami rozstrzygającymi nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż postępowanie administracyjne zmierzające do odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 9 listopada 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, przeprowadzone zostało zgodnie z regułami procedury administracyjnej, zaś ustalony w nim stan faktyczny w pełni uzasadniał na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydanie decyzji odmownej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. albowiem skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, jako chybiony nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów (brak stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia).

Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Oba te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji odmownej został skutecznie wskazany, zaś samo uzasadnienie poddaje się kontroli przez Sąd odwoławczy precyzując przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi i standardy wskazane w omawianym przepisie, albowiem przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, omówiono stanowisko pozostałych stron, przywołano także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Są to wszystkie wymagane ww. przepisem elementy.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być, to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku, pominięcie zarzutów i argumentów istotnych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia z czym nie można się w żadnym wypadku zgodzić, gdyż kwestionowane orzeczenie w sposób wystarczający przedstawia zasadność zastosowania art. 151 p.p.s.a. Również nie podzielił Sąd zarzutów i argumentów skargi wskazując na ich niezasadność a uczynił to w sposób zwięzły ale dostateczny dla potrzeb tej sprawy.

Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną, co już wyżej zaznaczono. Tym samym postawiony zarzut kasacyjny w opisanym wyżej zakresie należało uznać za nieskuteczny.

Reasumując podkreślić należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw stąd nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia kasacji zgodnie z wnioskami w niej zawartymi.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.