Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1891/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 85a ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 7, 28, 77 par. 1, 80, 107 par. 3, 136, 138, 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P., M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 265/13 w sprawie ze skargi A. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 265/13 oddalił skargę A. P. i M. P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (w skrócie: Kolegium, SKO) z dnia [...] listopada 2012 r., nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]. Starosta Z. ustalił dla A. P. i M. P. opłatę eksploatacyjną w wysokości 38.400.000 PLN za wydobycie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji na działkach o numerach ewidencyjnych 3 i 13 w obrębie W. B., Gmina S. Podstawę decyzji stanowił art. 85a ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm., dalej: "p.g.g.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poóźn. zm., dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami przedmiotowego postępowania uznani zostali współwłaściciele działek nr 3 i 13 oraz wspólnicy spółki cywilnej zarządzający nieruchomością.

Wskutek odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło powyższą decyzję Starosty Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium podkreśliło, że z treści art. 85a ust. 1 p.g.g. wynika, że postępowanie to jest prowadzone przede wszystkim w stosunku do prowadzącego działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w drodze decyzji opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji powinien być "prowadzący taką działalność" oraz dodatkowo właściciel nieruchomości, na której prowadzona jest taka działalność. Organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest ustalenie, kto prowadził ewentualną działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji z działek o numerze ewidencyjnym 3 i 13 i w jakim okresie czasu to miało miejsce, a co powinno być przedmiotem tego postępowania.

W ocenie SKO ustalenie podmiotów prowadzących tę działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji może nie być prawidłowe. Przede wszystkim z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynikało, ani kto dokładnie jest właścicielem nieruchomości, tj. działek o numerach ewidencyjnych 3 i 13, na których miała być prowadzona działalność polegająca na wydobyciu kopaliny, ani kto, w jakim okresie i na jakiej podstawie wydobywał piasek (kopalinę) na w/w nieruchomości. To powoduje, że ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w tej sprawie mogło być wadliwe i naruszało przepis art. 85a ust. 1 p.g.p. w związku z art. 28 k.p.a.

Zdaniem SKO uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § l, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim nie wiadomo, na jakiej podstawie Starosta Zgierski ustalił, że w ogóle i jako jedyni skarżący - wspólnicy spółki cywilnej Wola Błędowa, oraz w jakim okresie czasu prowadzili działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji. Takie ustalenie powinno być poprzedzone wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego i dopiero na takiej podstawie oceną tych dowodów, czy ta okoliczność została udowodniona. Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien właściwie ustalić stan faktyczny sprawy i nakazało przeprowadzić określone czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał skargę A. i M. P. za niezasadną. W ocenie Sądu I instancji, SKO nie naruszyło przepisów prawa, a zaskarżona decyzja była prawidłowa.

Sąd wskazał, że kwestię sporną stanowiło to, czy organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. czy też powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę .

Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne ma przede wszystkim na celu - w pierwszej kolejności - ustalenie stanu faktycznego. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji, poddając analizie konkretne przesłanki przepisu art. 85a p.g.g., stwierdził, iż organ I instancji w celu zastosowania tego przepisu powinien przede wszystkim ustalić następujące kwestie:

1/ czy wydobywanie kopaliny odbywało się bez wymaganej koncesji ?

2/ kto jest stroną tego postępowania ?

3/ jaka była ilość wydobytej kopaliny ?

Bez powyższych ustaleń nie ma możliwości zastosowania art. 85a p.g.g. Powyższe pytania (między innymi) znajdowały się w zaleceniach Kolegium dla organu I instancji. Okoliczności te są podstawowe dla zastosowania przepisu prawa materialnego, a zatem konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i M. P. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), a także w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z art. 138 k.p.a., ponieważ organ ten nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego,

a także ze względu na uznanie przez Sąd że do dokonania oceny, co do faktu wydobywania kopaliny w rozumieniu art. 85a ust. 1 p.g.g. konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji, a nie jest możliwe dokonanie tej oceny przez organ II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.,

jak również poprzez uznanie przez Sąd jako właściwych wskazań SKO dotyczących zakresu postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzenia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a nie obejmujących przesłanki wydobywania kopaliny, a więc przesądzających ten fakt bez przeprowadzenia analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i bez uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna A. P. i M. P. nie zasługuje na uwzględnienie, a zawarte w niej zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, iż wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA: z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania przepisów tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1897/12, Lex nr 1447194).

W skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie odnosząc się do tych zarzutów, należy zauważyć, że w zarzucie pierwszym podnosząc, iż WSA zaakceptował postępowanie SKO mimo przeprowadzenia go niezgodnie z art. 138 k.p.a., kasatorzy nie wyjaśnili, o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi, skoro zawiera on cztery §§, a w obrębie § 1 – trzy punkty, a co ważniejsze - art. 138 k.p.a. określa katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy w decyzjach. Skarżący zaś nie wskazali, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie, za wyjątkiem kwestionowania w dalszych zarzutach uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, powinno wydać Kolegium. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie omawianego zarzutu wynika natomiast, że skarżący stali na stanowisku, że SKO powinno było skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a. czyli przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z kolei w zarzucie drugim, w którym skarżący podważali zasadność stanowiska SKO, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji, a nie jest możliwe dokonanie oceny faktu "wydobywania kopaliny" w trybie art. 138 § 2 k.p.a., A. i M. P. popadli w sprzeczność. Skarżący bowiem na wstępie skargi kasacyjnej kwestionowali akceptację przez WSA zastosowania przez SKO właśnie sposobu rozstrzygnięcia przewidzianego przez art. 138 § 2 k.p.a., by parę wierszy niżej wskazywać, że nie wykorzystano trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. mówiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dopuszcza wyjątek od zasady rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, tj. wydania decyzji kasacyjnej, ale w ściśle określonej sytuacji. Skarżona do WSA decyzja Kolegium miała właśnie charakter kasacyjny. Skarżący natomiast nie wyjaśnili, jaki jeszcze inny tryb postępowania przewiduje art. 138 § 2 k.p.a., a który nie został wykorzystany przez Kolegium.

Niemniej jednak, pomimo powyższych wad sformułowania zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do przedstawionych w skardze kasacyjnej argumentów, mając na uwadze stanowisko pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), według którego podstawy kasacyjne mogą być również wydedukowane z uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 492).

Analizując treść zarzutów w powiązaniu z ich uzasadnieniem, należy stwierdzić, że zmierzają do wykazania, że SKO powinno było przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., a nie wydawać decyzję kasacyjną i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący kasacyjnie skupiają się na podważeniu stanowiska WSA, który zaakceptował decyzję Kolegium, również w części dotyczącej wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a.), wśród których miało nie być, zdaniem kasatorów, przesłanki "wydobywania kopaliny" (zdaniem skarżących tym samym Kolegium przesądziło wystąpienie tej przesłanki odpowiedzialności).

Nie można podzielić argumentów skarżących kasacyjnie.

Sąd I instancji określając zakres ustaleń, które powinny przeprowadzić organy odwołał się do art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1984 r., stanowiącego materialną podstawę kontrolowanych decyzji. Przepis ten brzmiał: "W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.". Na przepis ten zresztą powoływały się organy obu instancji oraz skarżący w swoich pismach.

Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że organ I instancji, w kontekście podstawy prawnej z art. 85a ust. 1 p.g.g., powinien prowadzić ustalenia w następujących podstawowych kierunkach:

1) czy wydobywanie kopaliny odbywało się bez wymaganej koncesji,

2) kto jest stroną postępowania,

3) jaką ilość kopaliny wydobyto.

W ocenie WSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że żadne z powyższych zagadnień nie zostało wyczerpująco wyjaśnione przez Starostę Z. Wyżej wymienione kwestie znalazły się wśród zaleceń sformułowanych przez SKO w zaskarżonej decyzji. Z porównania przesłanek odpowiedzialności z art. 85a ust. 1 p.g.g. zakreślonych przez WSA i okoliczności podlegających ustaleniu, sformułowanych przez SKO, wynika, zdaniem sądu kasacyjnego, że zalecenia Kolegium są szczegółowsze od wskazówek WSA. Można to wytłumaczyć tym, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję w kontekście zgodności z prawem, a zalecenia SKO co do okoliczności, które mają być wzięte pod uwagę mają za zadanie wydanie przez organ I instancji niewadliwego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji szybkie zakończenie postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. Red. M. Wierzbowskiego, C.H. BECK Warszawa 2013, s. 814). Wśród okoliczności podlegających ustaleniu była wymieniona przez Kolegium – czy do wydobycia kopaliny piasku była potrzebna koncesja (s. 6 decyzji SKO). Okoliczność tę z kolei można przypisać do wskazanej przez WSA do ustalenia przesłanki – czy wydobywanie kopaliny odbywało się bez wymaganej kopaliny. W świetle art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. koncesji wymaga także działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Według art. 6 pkt 1 p.g.g. zawierającego definicję kopaliny: kopaliną są minerały i skały oraz inne substancje stałe, gazowe lub ciekłe - naturalne nagromadzenie których, stanowiąc złoże kopaliny, czyni ich wydobycie korzystnym gospodarczo. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 p.g.g. złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Ten ostatni przepis stanowi tylko o prawie własności kopalin, a nie zasadach korzystania z nich. W orzecznictwie przyjmuje się, że złoża kopalin mogą stanowić część składową nieruchomości, co dotyczy wyłącznie przypadków, gdy korzystanie i dysponowanie tymi kopalinami byłoby zwykłym elementem korzystania z nieruchomości zgodnym z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 79/07, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 249/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast wydobywanie kopalin, których naturalne nagromadzenie tworzy złoża i wydobywanie których może przynieść korzyść gospodarczą, bez względu na ich prawo własności podlega reglamentacji z ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Zatem i kwestię wydobywania kopaliny w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego SKO zaleciło wyjaśnić. Ponadto Kolegium nie mogło narzucić ocen prawnych (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, Lex nr 1121155, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014).

Jak już zaznaczono, Kolegium wykazało, że żadna z istotnych przesłanek odpowiedzialności nie została wyjaśniona przez Starostę Z. Organ odwoławczy próbował przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 136 k.p.a., z uwagi na zarzuty skarżących sformułowane w odwołaniu. Przy próbie ustalenia podmiotów podlegających odpowiedzialności, powstały wątpliwości co do zakresu odpowiedzialności A. P., która z datą [...] listopada 2010 r. miała wystąpić ze Spółki (uchwała Wspólników W. B. s.c.), a czego nie potwierdziły pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] sierpnia 2012 .r. oraz dane z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej RP. Jednocześnie pojawiły się dane innych podmiotów, które miałyby być stroną kontrolowanego postępowania. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie mogłoby oznaczać nieważność takiej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a nieuczestniczenie w postępowaniu przez stronę bez jej winy mogłoby być podstawą wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy próbował także ustalić wielkość i przeznaczenie kopaliny wydobytej z działek nr 3 i 13 w obrębie W. B. przy przebudowie pola golfowego przez Spółki J. B. bądź inne podmioty, ale nie uzyskał żądanych dokumentów ani od Spółek, ani od skarżących. Wynikałoby z tego, że SKO nie ograniczało okresu wydobywania kopaliny do okresu objętego decyzją Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] nakazującej zaprzestanie wydobywania kopaliny A. P., J. P. i A. K. na terenie pola golfowego położonego na działkach nr 3 i 13 w miejscowości W. B.

Należy jednak zauważyć, że czynności dowodowe przeprowadzone przez Kolegium wcale nie doprowadziły do wyjaśnienia wątpliwości, a wręcz spowodowały ich zwiększenie.

W tej sytuacji organ odwoławczy przyjął słuszne stanowisko, że doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez Starostę Z., skutkujące tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tak dużym i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, prawidłowo Kolegium nie przeprowadziło dalszych czynności w oparciu o art. 136 k.p.a., który pozwala tylko na uzupełnienie dowodów i materiałów, a nie na przeprowadzenie postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy w całości lub w znacznej części.

Sąd I instancji kontrolując decyzję SKO w kontekście ewentualnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wykazał jednoznacznie, że takie uchybienie nie miało miejsca. Z argumentacją tą z powyżej wskazanych względów należało się zgodzić.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.