Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4753/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.3 pkt.10, art.90f pkt 3, art.90n ust.2 i ust.3, art.90n ust.2 pkt.1, art.90n ust.4,5,5a, art.90n ust.4 pkt.3 i ust.5
journal: Dz.U. 2019 poz 1481
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
article: art.7, art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.91 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.151, art.3 par.1 i par.2 pkt.5, art.134 par.1, art.141 par.4, art.161 par.1 pkt 3, art.147 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.1 par.1 i par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art.5 ust.1 lit.c, art.6 ust.1 lit.c i e oraz art.3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1190/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Z. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1190/20 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na sesji, która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2019 r., Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Z. W § 4.1. wskazano, że świadczenia pomocy materialnej przyznaje Burmistrz Z., w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w § 9.1. określono, że stypendium szkolne przyznawane jest na wniosek: 1) rodziców, opiekunów prawnych lub pełnoletniego ucznia, 2) dyrektora szkoły, kolegium lub ośrodka, do których uczęszcza uczeń, 3) lub z urzędu. Wzór wniosku o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego stanowi załącznik nr 1 do uchwały (§ 9.2.). Stwierdzono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Z. [...] (§ 14.). Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 15.).

Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Z., Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda Mazowiecki wniósł o orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie ustaleń § 4 ust. 1, w odniesieniu do sformułowania: "w formie decyzji administracyjnej"; § 9 ust. 1 uchwały oraz załączników nr 1 i nr 2 do uchwały.

Rada Miejska w Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że na obecnym etapie postępowania jego istota sprowadzała się do analizy zgodności z ustawą o systemie oświaty zapisów sprecyzowanych w skardze paragrafów uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] sierpnia 2019 r.

W ocenie Sądu I instancji, odnosząc się do pierwszej z zarzucanych w skardze nieprawidłowości, a znajdujących się w treści § 4 skarżonej uchwały zważyć należało, iż sporny zapis pozostaje w zgodzie z ustawą o systemie oświaty. Wbrew zarzutom skargi w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne – co zostało wprost sformułowane w art. 90n ust. 1 powyższej ustawy. Powtórzenie w badanej uchwale treści ustawy nie może więc być skutecznie traktowane jako naruszenie prawa, a już tym bardziej o charakterze jaskrawym. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę charakter badanej regulacji i krąg jej odbiorców, takie powtórzenie jest ze wszech miar uzasadnione. Powoduje bowiem większą czytelność skarżonej uchwały. Ułatwia też obywatelom, do których uchwała jest skierowana, zrozumienie i poznanie procedury związanej z przyznawaniem przedmiotowych świadczeń, zwalniając adresatów uchwały z konieczności analizy przepisów ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w tym miejscu należało także zwrócić uwagę skarżącemu organowi, iż w sytuacji, gdy podnosi jakieś twierdzenia (np. dotyczące formy rozstrzygania spraw o przyznanie pomocy materialnej), winien w sposób możliwie jak najdokładniejszy wyjaśnić swój pogląd. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda zaniechał jednak sprecyzowania podstaw postawionego wobec uchwały zarzutu, a w szczególności nie dokonał analizy prezentowanego stanowiska przez pryzmat ustawy o systemie oświaty. Tego rodzaju arbitralne formułowanie stanowiska utrudnia zaś Sądowi, jak i drugiej stronie postępowania, poznanie sposobu rozumowania i wnioskowania skarżącego. Pozostaje też w sprzeczności z ustrojowym umiejscowieniem organu nadzoru oraz z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego sprecyzowanymi w Rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, od stosowania których Wojewoda nie jest zwolniony.

W ocenie Sądu I instancji nietrafny jest także zarzut dotyczący rozszerzenia w § 9 uchwały kręgu podmiotów mogących wystąpić z rzeczonym wnioskiem o opiekunów prawnych ucznia. Taki zapis badanej uchwały nie jest sprzeczny z intencją twórcy przepisu art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wykładnia celowościowa tego przepisu świadczy o tym, że celem ustawodawcy było umożliwienie wystąpienia z omawianym wnioskiem m.in. właśnie opiekunom prawnym, skoro ustawodawca przyznał takie uprawnienie rodzicom ucznia. Rodzic – korzystający ze swojej władzy rodzicielskiej – jest zaś właśnie osobą, sprawującą pieczę prawną nad uczniem.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle powyższego, omawiany zapis § 9 uchwały należy traktować jako udaną próbę doprecyzowania zapisu ustawowego, i to doprecyzowania pozostającego w zgodzie z wykładnią celowościową normy art. 90n ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu I instancji błędne są także zarzuty skarżącego dotyczące § 9 ust. 1 pkt 3 spornej uchwały. Wbrew twierdzeniom Wojewody wymienienie w § 9 podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, w tym dodanie możliwej formy działania z urzędu, nie przesądza per se o tym, że działanie z urzędu ma przybrać formę aktywności obligatoryjnej. Przyjęcie takiego uproszczonego sposobu rozumowania, jaki zaprezentował podmiot skarżący, sprawiałoby, że również wszystkie podmioty wymienione w art. 90n ust. 2 omawianego aktu prawnego byłyby zobowiązane (a nie jedynie uprawnione) do składania wniosków. Nie wymaga zaś dowodu, że taka interpretacja jest sprzeczna z treścią przepisu ustawy, jak też pozostaje w oderwaniu od zasad logicznego odczytywania tekstu prawnego.

Zdaniem WSA w Warszawie za bezprzedmiotowy należało uznać zarzut dotyczący załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Rada Gminy Z. w dniu [...] czerwca 2020 r. uchyliła skarżoną uchwałę w części dotyczącej owych załączników. Na dzień orzekania nie istniał więc w obrocie prawnym akt, mogący podlegać ewentualnej eliminacji z tego obrotu przez Sąd.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, zwana dalej: "u.s.o.") poprzez jego niezastosowanie, co wpłynęło na naruszenie art. 90f oraz 90n ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 10 u.s.o. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na tym, że ustawodawca przyznał uprawnienie do złożenia wniosku o pomoc materialną o charakterze socjalnym wyłącznie rodzicom, lecz nie opiekunom prawnym dziecka, podczas gdy prawidłowa wykładnia (językowa) tych przepisów, uwzględniająca zastosowanie art. 3 pkt 10 u.s.o., wskazuje, że ustawodawca wprost przyznał to uprawnienie zarówno rodzicom, jak i opiekunom prawnym dziecka oraz osobom (podmiotom) sprawującym pieczę zastępczą nad dzieckiem, w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie przyjął, że uzasadnionym jest rozszerzenie w § 9 skarżonej uchwały kręgu podmiotów mogących wystąpić z rzeczonym wnioskiem o opiekunów prawnych ucznia, a także, że § 9 skarżonej uchwały należy traktować jako udaną próbę doprecyzowania zapisu ustawowego, i to doprecyzowania pozostającego w zgodzie z wykładnią celowościową normy art. 90n ust. 2 u.s.o.,

b) art. 90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 90n ust. 2 i ust. 3 u.s.o. oraz w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że § 9 skarżonej uchwały określający podmioty uprawnione do złożenia wniosku o stypendium szkolne ma podstawy w delegacji ustawowej z art. 90f pkt 3 u.s.o., podczas gdy materia ta została w sposób wyczerpujący uregulowana przez ustawodawcę w art. 90n ust. 2 i 3 u.s.o. i nie stanowi o trybie i sposobie udzielania stypendium szkolnego, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego, przez co naruszono zasadę praworządności (działania organów na podstawie i w granicach prawa), co stanowi o istotnym naruszeniu prawa,

c) art. 90n ust. 2 i ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że § 9 skarżonej uchwały nie stanowi nieuprawnionego powtórzenia przepisu ustawowego, art. 90n ust. 2 i ust. 3 u.s.o. wraz z modyfikacją regulacji zawartej w art. 90n ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 10 u.s.o., podczas gdy doszło w ten sposób do istotnego naruszenia prawa,

d) art. 90n ust. 2 pkt 1 u.s.o. w zw. z art. 3 pkt 10 u.s.o. oraz w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów (jak w pkt a) wyżej), a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że regulacja § 9 skarżonej uchwały nie powoduje negatywnych skutków dla społeczeństwa i nie następuje wykluczenie osób sprawujących faktyczną opiekę nad uczniem np. rodzin zastępczych, tym samym uznanie, że nie nastąpiło naruszenie prawa, a nawet "hipotetycznie przyjmując", że jeśli w przedmiotowej materii uchwała narusza normę ustawową, to nie jest to naruszenie istotne, co doprowadziło do oddalenia skargi zwykłej Wojewody Mazowieckiego w tym zakresie, podczas gdy wymienienie w § 9 ust. 1 pkt 1 skarżonej uchwały opiekunów prawnych dziecka obok rodziców, lecz z pominięciem innych osób (podmiotów) uwzględnionych w art. 3 pkt 10 u.s.o. prowadzi do ich wykluczenia w akcie prawa miejscowego z kręgu podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o stypendium szkolne,

e) art. 90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 90n ust. 4, 5, 5a u.s.o. oraz w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy określenie w § 9 ust. 2, § 13 ust. 5 zaskarżonej uchwały oraz w załącznikach nr 1 i 2 do tej uchwały obligatoryjnych wzorów wniosków stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 90f pkt 3 u.s.o., a jednocześnie materia ta została już uregulowana przez ustawodawcę w art. 90n ust. 4, 5, 5a u.s.o. bez dalszej delegacji do dookreślania wzorów wniosków czy dookreślania ich obligatoryjnych elementów w uchwale rady gminy,

f) art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (zwane dalej: "rozporządzeniem RODO") w zw. z art. 90n ust. 4, 5, 5a u.s.o. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy takie obligatoryjne dane we wnioskach o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w załącznikach nr 1 i 2 do skarżonej uchwały, jak: PESEL wnioskodawcy i członków jego rodziny, telefon, stopień pokrewieństwa czy dane dotyczące płacenia alimentów na rzecz innych osób spoza gospodarstwa domowego, nie są obligatoryjne w świetle art. 90n ust. 4, 5, 5a u.s.o. i jednocześnie nie są adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne w celu rozpatrzenia wniosku, co narusza zasadę "minimalizacji danych",

g) art. 6 ust. 1 lit. c i e oraz ust. 3 rozporządzenia RODO w zw. z art. 90n ust. 4, 5, 5a u.s.o. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy żądanie we wzorach wniosków z załącznika nr 1 i 2 do skarżonej uchwały takich danych jak: PESEL wnioskodawcy i członków jego rodziny, telefon, stopień pokrewieństwa czy danych dotyczących płacenia alimentów na rzecz innych osób spoza gospodarstwa domowego nie może być obligatoryjne i jednocześnie nie jest niezbędne do rozpatrzenia wniosku o pomoc materialną o charakterze socjalnym,

h) art. 90n ust. 4 pkt 3 i ust. 5 u.s.o. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że żądanie we wzorze wniosku (załącznik nr 1 do skarżonej uchwały) w części D ust. 1.2. takich dokumentów jak: decyzji, rachunku, wyroku nie ma podstaw prawnych,

2. zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na niezbadaniu przez Sąd I instancji, że postanowienia zawarte w § 9 ust. 2, § 13 ust. 5 uchwały oraz w załączniku nr 1 i 2 do skarżonej uchwały przez czas ich obowiązywania tj. od dnia wejścia w życie skarżonej uchwały (14 września 2019 r.) do dnia 4 sierpnia 2020 r. kiedy weszła w życie uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2020 r. zmieniająca skarżoną uchwałę w części dotyczącej załączników wywołały skutki prawne w postaci:

- uzależnienia przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym od złożenia wniosku obligatoryjnie zgodnego ze wzorem stanowiącym załącznik do skarżonej uchwały, co stanowi o wykluczeniu na postawie aktu prawa miejscowego potencjalnych adresatów norm ustawowych,

- dalszego przetwarzania danych osobowych wskazanych jako obligatoryjne w załącznikach do skarżonej uchwały, a pozyskanych w zakresie szerszym, niż wynika to z normy kompetencyjnej art. 90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 90n ust. 4, 5, 5a u.s.o., jak także art. 5 ust. 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 lit. c i e oraz ust. 3 rozporządzenia RODO,

a zatem przepisy te są nadal stosowane do oceny sytuacji zaistniałych w okresie obowiązywania skarżonej uchwały, a co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania zarzutów skargi w tym zakresie i oddalenia skargi zwykłej Wojewody Mazowieckiego,

b) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz 147 § 1 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. poprzez:

- przyjęcie, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi w części dotyczącej załączników nr 1 i 2 czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym, podczas gdy uchylenie skarżonej uchwały w tym zakresie ze skutkiem ex nunc nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej, w ramach której oceniane jest naruszenie prawa w sposób istotny na chwilę wydania skarżonego aktu, co - w konsekwencji uwzględnienia skargi - prowadzi do stwierdzenia przez Sąd (a nie radę gminy) nieważności uchwały w tej części ze skutkiem wcześniejszym, gdyż od chwili jej podjęcia (ex tunc),

- oddalenie skargi pomimo, że Sąd I instancji przyjął, iż uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi w części dotyczącej załączników nr 1 i 2 czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym, co w świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadnia umorzenie postępowania w tej części (zarzut podniesiony w dalszej kolejności z uwagi na kwestionowanie przez skarżącego przede wszystkim zasadności uznania postępowania za bezprzedmiotowe).

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz rozpoznanie tej skargi, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że podany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11).

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Nie budzi wątpliwości, że podjęta w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji odmówił przeprowadzenia kontroli objętego skargą aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Może być on naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto, naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., a zrozumienie stanowiska Sądu I instancji i przedstawionej argumentacji nie rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudności, nie ograniczając tym samym możliwości kontroli instancyjnej. Nie ma również formalnej sprzeczności w pomiędzy sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dokonał wykładni kwestionowanych zapisów odnosząc się do przepisów ustawy o systemie oświaty i wyjaśnił dlaczego uważa je za odpowiadające prawu.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Przepisy te mają charakter ustrojowy, określający w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd I instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli w szczególności przepisy ustawy o systemie oświaty przyjęte za podstawę jej uchwalenia.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz 147 § 1 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi w części dotyczącej załączników nr 1 i 2 czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym, a co za tym idzie, skarga winna zostać oddalona. Trafne w tym zakresie jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż uchylenie zaskarżonej uchwały następuje ze skutkiem ex nunc i nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej, w ramach której oceniane jest naruszenie prawa w sposób istotny na chwilę wydania skarżonego aktu, co w konsekwencji uwzględnienia skargi prowadzi do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w tej części ze skutkiem wcześniejszym, od chwili jej podjęcia (ex tunc).

Wskazać należy, że według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Stwierdzić zatem należy, że z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym), to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności.

Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Inne natomiast są skutki stwierdzenia nieważności i stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Według bowiem art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem.

Nie jest zatem trafny argument Sądu I instancji, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Z. w części dotyczącej załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały w dniu [...] czerwca 2020 r.

Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że akt ów od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Stanowisko takie prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08 czy też wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11).

Efektem przyjęcia przez Sąd I instancji błędnego stanowiska w wyżej analizowanej kwestii było nieodniesienie się merytorycznie do zarzutów skargi dotyczących treści załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały. Z tych przyczyn zasadne jest uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi w celu merytorycznego rozpoznania tychże zarzutów.

Z powyższych przyczyn przedwczesne byłoby rozpatrywanie zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do oceny merytorycznej treści załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały.

Należało jednak odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie oceny przez Sąd I instancji prawidłowości sformułowania § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W kwestionowanym przepisie § 9 ust. 1 postanowiono, że "Stypendium szkolne przyznawane jest na wniosek:

1) rodziców, opiekunów prawnych lub pełnoletniego ucznia,

2) dyrektora szkoły, kolegium lub ośrodka, do których uczęszcza uczeń,

3) lub z urzędu".

Trafnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że w art. 90n ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty uregulowany już został krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zgodnie z art. 90n ust. 2 tej ustawy "Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na: wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia; bądź odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie oświaty". W myśl art. 90n ust. 3 ww. ustawy "Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mogą być również przyznawane z urzędu".

Prawdą jest, że powtórzenie w treści regulaminu przepisu ustawowego, o ile nie niesie ono ze sobą jego modyfikacji, może być niekiedy pomocne dla jego odbiorców, dla których regulamin może stanowić podstawowe źródło informacji. Jako takie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, mogącego stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 9 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadza jednak modyfikację, gdyż obok pojęcia "rodzica", posłużono się w nim pojęciem "opiekuna prawnego", którym to pojęciem nie posługuje się regulacja art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Należy jednak mieć na uwadze, że art. 3 pkt 10 ustawy o systemie oświaty stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o rodzicach - należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka oraz osoby (podmioty) sprawujące pieczę zastępczą nad dzieckiem. W § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały dokonano zatem nie doprecyzowania, a zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego, poprzez pominięcie osób (podmiotów) sprawujących pieczę zastępczą nad dzieckiem. Wbrew stanowisku Sądu I instancji modyfikację taką należy uznać za naruszenie prawa w sposób istotny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.