Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 650/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Teza: Gdy we wniosku o udostępnienie informacji, wnioskodawca powołał się na ogólne prawo do informacji publicznej, jako podstawę swojego żądania, ale istnieje inna  podstawa do udostępnienia żądanych danych np. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić tę informację w trybie innej niż u.d.i.p. ustawy mającej zastosowanie w danej sprawie.

TEZY

Gdy we wniosku o udostępnienie informacji, wnioskodawca powołał się na ogólne prawo do informacji publicznej, jako podstawę swojego żądania, ale istnieje inna  podstawa do udostępnienia żądanych danych np. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić tę informację w trybie innej niż u.d.i.p. ustawy mającej zastosowanie w danej sprawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 217/22 w sprawie ze skargi L.M. na bezczynność [...] S.A. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 217/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.M., stwierdził, że [...] S.A. [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); zobowiązał [...] S.A. [...] do udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 10 marca 2021 r. w zakresie pkt 4 w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II); oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

L.M. w dniu 10 marca 2021 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zwrócił się do [...] S.A. [...] o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Jakim terenem w N. dysponuje i zarządza Spółka? Jaka jest powierzchnia i forma władania przez Spółkę tymi terenami? Proszę, o przedstawienie danych zarówno w formie pisemnej, jak i w formie rzutu na mapie;

2. Proszę o zestawienie rok do roku powierzchni terenów, które przechodziły do Spółki od początku jej działalności. Jakie obszary aktualnie Spółka ma zamiar przejąć, jaka jest ich powierzchnia?

3. Jakie są wyniki Spółki za poszczególne lata? Jakiej wysokości środki finansowe zostały przekazane Spółce w poszczególnych latach ze strony Gminy Miejskiej [...] i Województwa Małopolskiego?

4. Proszę o przekazanie wszystkich wyników badań i analiz, które zlecała lub ma w posiadaniu Spółka lub inne podmioty i spółki z nią związane, w tym w szczególności takie w których jest wspólnikiem bądź udziałowcem, celem przeprowadzenia, wiarygodnej diagnozy środowiska terenów, którymi zarządza i na których prowadzi procesy inwestycyjne.

5. Czy prowadzone przez Spółkę działania inwestycyjne prowadzone są w oparciu o jakiekolwiek uchylenia, zwolnienia jakichkolwiek norm prawnych w formie derogacji?

Pismem z dnia 23 marca 2021 r. Spółka poinformowała, że zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, dalej "ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku), nie jest uprawniona do udzielenia odpowiedzi.

W tych okolicznościach wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. [...] w udzieleniu informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku z dnia 10 marca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, wskakując, że tryb udostępniania informacji publicznej dotyczącej środowiska i jego ochrony jest trybem szczególnym w stosunku do trybu udzielania informacji publicznej uregulowanym w u.d.i.p. i dotyczy jedynie udzielania informacji, która spełnia warunki określone w art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Podkreślono, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku udostępnieniu podlegają informacje o stanie takich elementów środowiska jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami. Krąg podmiotowy został natomiast uregulowany w art. 8 ust. 1 tej ustawy poprzez stwierdzenie, iż władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. W ramach niniejszej ustawy władze publiczne należy rozumieć jako Sejm, Senat, Prezydenta RP, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa (art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Ponadto w ramach definicji legalnej organów administracji mieszczą się: a) ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, b) inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, c) Pełnomocnik Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego - w zakresie określonym w art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1354 ze zm.). W ocenie Spółki, nie jest ona podmiotem objętym zakresem ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a co za tym idzie nie jest uprawniona do udzielenia informacji w zakresie pytania nr 4. Ponadto, co istotne, Spółka nie wykonuje zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Spółka z daleko posuniętej ostrożności wskazała, iż nawet jeśli uznać, że informacja w zakresie pytania nr 4 stanowiła informację publiczną, to wyniki badań i analiz, które zlecała lub ma w posiadaniu ona sama lub inne podmioty i spółki z nią związane, w tym w szczególności takie w których jest wspólnikiem bądź udziałowcem, celem przeprowadzenia wiarygodnej diagnozy środowiska terenów którymi zarządza i na których prowadzi procesy inwestycyjne, stanowią dokumenty wewnętrzne i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznał skargę za zasadną.

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. określono zaś niewyczerpujący katalog informacji podlegających udostępnieniu jako informacji publicznych.

Z kolei zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. W art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zdefiniowano pojęcie "władzy publicznej". Zgodnie z powołanym przepisem rozumie się przez to: Sejm, Senat, Prezydenta RP, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku informacjami o środowisku są informacje dotyczące:

1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Z powyższego wynika, że dostęp do informacji publicznej, jak i dostęp do informacji o środowisku są prawami jednostek konstytucyjnie gwarantowanymi. W celu zapewnienia skutecznej ochrony tych praw w orzecznictwie wskazuje się na konieczność szerokiej interpretacji prawa dostępu do tych informacji. Zarówno przepisy u.d.i.p., jak i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku mają swój zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy. Jednocześnie stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej.

WSA w Krakowie wskazał, że Spółka prawidłowo podniosła, że nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisk. Przy czym założenie to dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z tym samym podmiotem zobowiązanym. Władza publiczna nie może zatem udzielać informacji o środowisku częściowo na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a częściowo na podstawie u.d.i.p. Nadto zasadnie w odpowiedzi na skargę wskazano, że Spółka nie mieści się w pojęciu "władzy publicznej", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z przyczyn podmiotowych żądana w pkt 4 wniosku informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka została utworzona przez Gminę [...] oraz Województwo Małopolskie w celu realizacji projektu o tożsamej nazwie "[...]". Kluczowym zadaniem Spółki, "jest podejmowanie skutecznych działań mających na celu przyśpieszenie rozwoju gospodarczego wschodniej części K. na poziomie: infrastrukturalnym, funkcjonalnym i społecznym. Ma się to stać poprzez zagospodarowanie obszaru w sposób podnoszący atrakcyjność N. przede wszystkim dla inwestorów, społeczności miasta i gminy K., jak i całego regionu oraz turystów. Realizacja projektu [...] wymaga zaangażowania znacznej liczby podmiotów, wśród których są m.in.: społeczności lokalne i ich organizacje, właściciele gruntów, obecni i potencjalni przedsiębiorcy oraz inwestorzy, właściciele kombinatu metalurgicznego, uczelnie wyższe, instytucje państwowe."

W tym kontekście poza sporem pozostaje, że wyniki badań i analiz prowadzone celem wiarygodnej diagnozy środowiska na terenach, gdzie projekt ów ma być zrealizowany stanowią informację publiczną w szerokim rozumieniu. Są to informacje istotne dla obywateli, dotyczą zagadnień będących przedmiotem zainteresowania społecznego, stanu środowiska na obszarach, na których podmiot zobowiązany planuje realizować projekt, o którym sam mówi, iż wymaga zaangażowania "znacznej liczby podmiotów, wśród których są m.in.: społeczności lokalne i ich organizacje". Z uwagi na charakter tych informacji z całą pewnością nie stanowią one informacji wewnętrznej.

Konkluzji tej nie może zmienić okoliczność, że wnioskowana informacja dotyczy "diagnozy środowiska", zaś do udzielenia informacji o środowisku w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zobowiązane są władze publiczne. Konstytucyjny wymiar prawa do informacji publicznej i prawa dostępu do informacji o środowisku wymaga by regulacje te były postrzegane jako komplementarne. Brak objęcia określnych informacji zakresem podmiotowym ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie może pozbawiać obywateli możliwości ich uzyskania w trybie u.d.i.p., o ile mieszczą się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym tej ostatniej ustawy. Do takiego wniosku zaś prowadziłoby przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez podmiot zobowiązany. Żądana informacja publiczna nie podlegałaby udostępnieniu w żadnym trybie. Tak więc Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądana w pkt 4 wniosku informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego zobowiązano Spółkę do udzielenia odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt 4.

Jednocześnie WSA w Krakowie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ brak udostępnienia informacji nie wynikał ze złej woli podmiotu zobowiązanego, lecz błędnej wykładni przepisów prawa. Nadto z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, w szczególności brak rażącego charakteru bezczynności, aktywną postawę podmiotu zobowiązanego brak było podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, zaś dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu z powodzeniem mogą zostać zniesione poprzez udzielenie żądanych informacji.

W dniu 23 stycznia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła [...] S.A. [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że informacje o środowisku w przypadku braku podstaw do ich udostępnienia w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, w oparciu o przepisy u.d.i.p., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowią lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p., co wyklucza możliwość przyjęcia, że informacja dotycząca środowiska może podlegać udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej;

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnego i wyczerpującego rozpoznania istoty sprawy poprzez zaniechanie zbadania czy wnioskowana przez skarżącego informacja mogła stanowić tzw. wewnętrzny dokument, niepodlegający udostępnieniu w ramach przepisów u.d.i.p., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 925, dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że postępowanie przed Sądem I instancji nie zawiera wad powodujących konieczność uchylenia orzeczenia - możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut obrazy art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu w ograniczeniu się Sądu I instancji jedynie do oceny spełnienia przez organ zakresu podmiotowego i przedmiotowego u.d.i.p. bez odniesienia się, czy ewentualnie żądane informacje nie stanowią dokumentu wewnętrznego. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić po pierwsze, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie dostępu do danych objętych pkt 4 wniosku z dnia 10 marca 2021 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Po drugie, istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12, 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Nie spełnia tego wymogu ogólne wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii ewentualnego uznania danych w postaci wyników badań i analiz nt. diagnozy środowiska terenów, którymi zarządza i na których prowadzi procesy inwestycyjne, które zlecała lub ma w posiadaniu skarżąca kasacyjnie lub inne podmioty i spółki z nią związane – za dokumenty wewnętrzne.

Zarzut obrazy prawa materialnego należy uznać za częściowo zasadny, jednakże, mimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w części błędne, to brak jest postaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. podczas, gdy zakres pytania nr 4 ze względów podmiotowych i przedmiotowych obejmuje informację o środowisku w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że "nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie ma bowiem żadnych podstaw by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, a pozostałe udostępniane w oparciu o u.d.i.p. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a ustawy, rozwiązania wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń" (wyrok NSA z 24 lutego 2016 r., I OSK 2267/14). Prawodawca już w Konstytucji podzielił dostęp do informacji na dwie grupy: 1) dostęp do informacji publicznej – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, którego zakres i tryb udostępnienia został statuowany w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz 2) dostęp do informacji o środowisku – art. 74 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie można zatem "mieszać" tych rodzajów informacji i trybów ich udzielenia. W tym zakresie norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wprost określa, że w sytuacji, gdy inna ustawa reguluje dostęp do informacji publicznej – nakazuje stosować przepisy tej ustawy. Tak więc "jeżeli materia żądania wniosku dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej udziela się w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to rozwiązania i instytucje wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń. Norma z art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku rozstrzyga o zakresie przedmiotowym informacji o środowisku podlegających udostępnieniu" (wyrok NSA z 22 maja .2024 r., III OSK 117/23). Nie budzi więc wątpliwości, że jeśli wniosek o udostępnienie danych dotyczy zakresem podmiotowym lub przedmiotowym informacji, o której mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku - należy stosować do niej tylko przepisy tego aktu prawnego.

W sprawie jednak należy uznać, że prawidłowo WSA w Krakowie podniósł, że Spółka pozostawała w bezczynności. Po pierwsze, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można uznać, że skarżąca kasacyjnie nie może udostępnić żądnej informacji, ponieważ nie mieści się w katalogu organów władzy publicznej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym bowiem zakresie przypomnieć należy, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi implementowanie do polskiego porządku prawnego Dyrektywy 2003/4/WE parlamentu europejskiego i rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L, Nr 41, poz. 26). W art. 2 ust. 2 Dyrektywy zdefiniowane zostały organy władzy publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Należą do nich: a) rząd lub inny organ administracji publicznej, włączając publiczne organy doradcze, na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym; b) osoby fizyczne lub prawne, które na mocy prawa krajowego sprawuje publiczne funkcje administracyjne, łącznie z konkretnymi obowiązkami, działaniami lub usługami dotyczącymi środowiska oraz c) osoby fizyczne lub prawne sprawujące publiczne obowiązki lub funkcje lub świadczącą publiczne usługi dotyczące środowiska i podlegającą organowi lub osobie, o których mowa w lit. a) lub b). Prawodawca unijny nie ograniczył zatem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji o środowisku tylko do podmiotów państwowych, ale jak podkreślono w wyroku TS z dnia 19 grudnia 2013 r., C-279/12 w tym zakresie organy władzy publicznej należy rozumieć szeroko, tak aby obejmować nimi również inne podmioty, które w istocie w imieniu Państwa wykonują zadania na rzecz środowiska. Co więcej wskazuje się w doktrynie, że "w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej komentowaną ustawę z dniem 1.1.2017 r. wyjaśniono, iż: "Wskazanie władz publicznych" jako podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie oraz rozszerzenie zakresu podmiotowego definicji "organu administracji" wynika z konieczności powiększenia kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Dyrektywa stanowi, że obowiązane do udostępniania takich informacji są organy władzy publicznej i definiuje te organy jako rząd lub inny organ administracji publicznej, włączając publiczne organy doradcze, na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym, osobę fizyczną lub prawną, która na mocy prawa krajowego sprawuje publiczne funkcje administracyjne, łącznie z konkretnymi obowiązkami, działaniami lub usługami dotyczącymi środowiska, oraz osobę fizyczną lub prawną sprawującą publiczne obowiązki lub funkcje, lub świadczącą publiczne usługi dotyczące środowiska i podlegającą organowi lub jednej z osób, o których mowa wyżej" (Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, red. T. Filipowicz, Legalis 2024). Uznać zatem należy, że polski ustawodawca za prawodawcą unijnym przyjął szeroką definicję "władzy publicznej" zobowiązanej do udostępnienia informacji o środowisku. Dotyczy to nie tylko organów administracji, ale wszystkich podmiotów, które wykonują na rzecz państwa zadania z zakresu ochrony środowiska lub zostały powołane w tym celu. Tak więc skoro skarżąca kasacyjnie wykonuje zadania z zakresu zagospodarowania obszaru Nowej Huty – wówczas uznać należy, że jej działania obejmują zakres szeroko pojętego oddziaływania na środowisko, a ponadto została utworzona przez podmioty publiczne i należy uznać, że mieści się w katalogu podmiotów, o których mowa w art. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Po drugie, wnioskodawca co prawda jako podstawę swojego żądania przywołał art. 61 Konstytucji RP, a więc powołał się na ogólne prawo do informacji publicznej. Należy wskazać, iż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że "okoliczność, iż wnioskodawca powołał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowiła przeszkody do rozpatrzenia przez organ wniosku na podstawie właściwych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Podana przez wnioskodawcę podstawa prawna nie może podważać stosowania normy ustawowej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15, podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia .2023 r., III SAB/Gl 58/23), a zatem w sytuacji, gdy we wniosku o udostępnienie informacji, wnioskodawca powołał się na ogólne prawo do informacji publicznej, jako podstawę swojego żądania, ale istnieje inna podstawa do udostępnienia żądanych danych np. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić tę informację w trybie innej niż u.d.i.p. ustawy mającej zastosowanie w danej sprawie. Prawo do informacji publicznej (zarówno ogólne jak i dostęp do informacji o środowisku) jest bowiem prawem politycznym przysługującym obywatelom, którzy za jego pomocą mogą kontrować działanie podmiotów wykonujących zadania publiczne i mieć świadomość otaczającej rzeczywistości. Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji powinny zgodnie z zasadą in dubio pro liberate podejmować działania, aby udostępniać dane, a nie stawiać formalne przeszkody w tym zakresie.

Wyrok Sądu I instancji, zatem mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Należało bowiem uznać, że Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji. Podnieść jednak należy, że w zakresie, w jakim Sąd I instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, uznać należy, że stanowisko to nie jest wiążące dla Spółki orzekającej w sprawie. Natomiast Spółka jest związana wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia, że Spółka dopuściła się bezczynności i zobowiązania jej do udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym w orzeczeniu terminie - było prawidłowe.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.