Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 864/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/4237/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 11 maja 2023 r., nr GZDiZ.NP.701.11.7.2023.MNG/PG-D, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz "A" S.A. z siedzibą w K. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga J. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/4237/23 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 14 grudnia 2020 r. wydana została decyzja administracyjna nr GZDiZ-PU-70-874(6)-2020-JB/AS wymierzającą spółce J. S.A. karę pieniężną w wysokości 18 143,93 zł za umieszczenie w dniach 08 września 2020 r. do 14 grudnia 2020 r.

W dniu 24 grudnia 2021 r. przeprowadzona została kontrola zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej Gdańska tablicy reklamowej - szyldu równoległego w formie znaków bez tła na elewacji budynku sklepu B. przy ulicy Ł. w G., na działce numer [...] obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 8,66 m2.

Pismem z dnia 25 stycznia 2023 roku, doręczonym 2 lutego 2023 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej od dnia wydania decyzji numer GZDiZ-PU-70-874(6)-2020-JB/AS z dnia 14 grudnia 2020r. do dnia usunięcia tablicy reklamowej - szyldu równoległego w formie znaków bez tła na elewacji budynku przy ulicy Ł. w G., na działce numer [...] obręb [...], niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Stronę pouczono o przysługujących jej uprawnieniach, w tym o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem przed wydaniem decyzji. Stronę wezwano ponadto do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów mogących mieć znaczenie w aspekcie ustalenia daty usunięcia przedmiotowej tablicy reklamowej.

Pismem z dnia 9 lutego 2023 r. pełnomocnik poinformował, iż tablica reklamowa została usunięta "w pierwszym możliwym terminie na podstawie uzgodnień dokonanych w aspekcie jego wyglądu z organem".

Decyzją z dnia 11 maja 2023 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wydał decyzję, w której nałożył na skarżącą karę w wysokości 71 542,31 zł za umieszczenie w dniach od 15 grudnia 2020 r. do 24 grudnia 2021 r. tablicy reklamowej - szyldu równoległego w formie znaków bez tła na elewacji budynku przy ulicy Ł. w G., na działce numer [...] obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 8,66 m2, niezgodnej z Uchwałą Krajobrazową Gdańska. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia z dnia 26 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/4237/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, że opisany w zaskarżonej decyzji przedmiot materialny stanowi tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zasadniczą jego funkcją była ekspozycja reklamy w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Tablica skierowana była całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz. Tym samym emitowany przez tablicę przekaz stawał się w sposób ewidentny elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa tablica reklamowa (szyld równoległy w formie znaków bez tła) umieszczona na elewacji budynku sklepu przy ulicy Ł. w G. nie spełnia warunków Uchwały Krajobrazowej Gdańska, gdyż jest zbyt wysoka. Organ prawidłowo dokonał również wymierzenia wysokości kary. Kolegium wskazało, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Kolegium podało, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4 u.p.z.p.). Organ II instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo określono wysokość kary pieniężnej oraz okres za jaki została ona naliczona.

Organ II instancji wskazał, że słusznie nie odstąpiono od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Jego zdaniem waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma. Skarżąca umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 8, art. 10, w zw. z art. 79 §1 k.p.a. jest również bezzasadny, gdyż już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. stronę pouczono, że w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały, w decyzji tej określa się: wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Skarżąca zatem już w momencie otrzymania zawiadomienia o wszczęciu pierwszego postępowania dotyczącego przedmiotowego szyldu musiała sobie zdawać sprawę, że jego nieusunięcie będzie wiązało się z wydaniem decyzji nakładającej taki nakaz i w konsekwencji wydanie decyzji wymierzającej karę za umieszczenie tablicy w okresie od pierwszej decyzji do dnia usunięcia tablicy. W tej sytuacji nie sposób mówić o naruszeniu zasady zaufania i zasady pewności prawa.

Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji zapewnił możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. O naruszeniu art. 10 k.p.a. nie może przesądzać fakt nieprzeprowadzenia oględzin z udziałem strony. Dalej SKO wskazało, że zdaniem pełnomocnika skarżącego art. 37d ust. 7 u.p.z.p. daje możliwość wymierzenia kary jedynie do dnia usunięcia tablicy reklamowej bądź jej dostosowania do przepisów, nie daje natomiast możliwości wymierzenia kary do dnia kolejnej kontroli. W ocenie organów nie wyklucza to możliwości ukarania za krótszy okres - udowodniony zgromadzonym materiałem dowodowym. Ustalenie dokładnego dnia usunięcia tablicy jest bardzo często niemożliwe, często taką wiedzą dysponuje jedynie strona i tylko od niej zależy, czy przekaże te informacje organowi. Również Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem skarżącej, iż przepisy art. 37d ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. nie mają zastosowania do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Kolegium zaś zwraca uwagę, że postanowienia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. dotyczą nośników reklamowych niezgodnych z uchwałą krajobrazową, a nie nośników reklamowych umieszczonych w sposób niezgodny z uchwałą.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 roku wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/19, którym orzeczono nieważność zaskarżonej uchwały krajobrazowej dla Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych,

- § 21 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (zwana dalej uchwałą krajobrazową Gdańska) w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 roku wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/19, którym orzeczono nieważność zaskarżonej uchwały krajobrazowej dla Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której objęta postępowaniem reklama powstała przed wejściem w życie ww. uchwały w oparciu o wymagane prawem zgody,

- art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) za organem I instancji polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje zastosowania do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (tu Uchwała Krajobrazowa Gdańska), podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu wżycie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organy obu instancji, że przepis art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 do przepisu art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia (tu 2 luty 2023 rok), co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że zdemontowano urządzenie reklamowe, a kara dotyczy okresu od dnia 15 grudnia 2020 roku do dnia 24 grudnia 2021 roku,

- art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez te organy stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, pominięciu przez organy - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu demontażu tablicy, a także uwarunkowań faktycznych i prawnych w zakresie realnej możliwości demontażu nośnika objętego postępowaniem nośnika,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewykazanie przesłanek do nałożenia kary, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy co nie mogło skutkować należytym uzasadnieniem rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że reklama objęta niniejszym postępowaniem została zainstalowana w oparciu o wymagane prawem zgody przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej Gdańska. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 roku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/19, orzekł nieważność zaskarżonej uchwały krajobrazowej dla Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (w tym wypadku uchwały reklamowej w zakresie dotyczącym reklam legalnych) wprowadza fikcję prawną. Na mocy zapadłego orzeczenia stwierdza się, że ten akt nie istnieje i nie obowiązuje (tu w zakresie reklam legalnych). Co więcej, przyjmuje się, że ten akt od samego początku nie istniał i nie obowiązywał. Akt prawa miejscowego zostaje "uznany" za akt, który nigdy nie został uchwalony. Bezpośrednie skutki stwierdzenia nieważności uchwały oznaczają, iż adresat tej uchwały nigdy nie nabył praw ani nigdy nie zostały na niego nałożone obowiązki wynikające z tego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2024 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 11 maja 2023 r. nie są zgodne z prawem.

Zgodnie z treścią art. 37d u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2). Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 3). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust. 4). W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust. 5). Decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2 (ust. 6).

Z kolei, zgodnie z treścią, stanowiącego podstawę prawną kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, przepisu art. 37d ust. 7 u.p.z.p., po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Z powołanej regulacji wynika, że wobec podmiotu, który umieścił tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej wydawana jest decyzja wymierzająca karę pieniężną z tego tytułu za okres od dnia wszczęcia przez organ postępowania w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej bądź urządzenia reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej lub ich usunięcia a w sytuacji, gdy w dniu wydawania decyzji przez organ tablica reklamowa bądź urządzenie reklamowe nadal jest umieszczone niezgodnie z uchwałą krajobrazową, do dnia wydania tej decyzji. Przy czym, jak wynika z treści art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w tej sytuacji w decyzji wymierzającej karę pieniężną nakłada się również obowiązek natychmiastowego dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej albo ich usunięcia. Następnie, po wykonaniu przez zobowiązanego tego obowiązku organ uprawniony jest na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p. do wydania kolejnej decyzji wymierzającej karę pieniężną tym razem za umieszczenie tablicy reklamowej bądź urządzenia reklamowego od dnia wydania pierwszej decyzji wymierzającej karę pieniężną do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej lub ich usunięcia.

Tym samym, decyzja wydawana na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p. jest ściśle związana i zależna od decyzji wydawanej na podstawie art. 37d ust. 1 i 5 u.p.z.p. Decyzja ta określa bowiem i wskazuje datę, od której należy liczyć wysokość kary wymierzanej na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p. w odniesieniu do konkretnych tablic i urządzeń reklamowych, usytuowanych niezgodnie z uchwałą krajobrazową. Niewątpliwie decyzja wydawana na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p. jest konsekwencją decyzji wydawanej na podstawie art. 37d ust. 5 (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 167/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mocą kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, wydanych na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p., wymierzono skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 71.542,31 zł za umieszczenie w dniach od 15 grudnia 2020 r. do 24 grudnia 2021 r. tablicy reklamowej - szyldu równoległego w formie znaków bez tła na elewacji budynku przy ulicy Ł. w G., na działce numer [...] obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 8,66 m2, niezgodnej z Uchwałą Krajobrazową Gdańska.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w trybie art. 37d ust. 7 u.p.z.p. w stosunku do przedmiotowej tablicy reklamowej zostało wszczęte po uprzednim wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r., wymierzającej skarżącej Spółce karę pieniężną za jej niezgodne z uchwałą krajobrazową umieszczenie w dniach od 8 września 2020 r. do 14 grudnia 2020 r. a także nakładającej na Spółkę obowiązek dostosowania tych tablic reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź ich usunięcia.

Bezsporne przy tym jest, że decyzja z dnia 14 grudnia 2020 r. utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1034/22, oddalił skargę wniesioną na tą decyzją. Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2490/23, uchylił zarówno powyższy wyrok, jak i decyzję Kolegium z dnia 29 września 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 14 grudnia 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, żejuż po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej NSA zauważył, że treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną). Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.

W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.

W powołanym na wstępie wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza art. 37d ust. 1 i 4 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

W postępowaniu kasacyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2490/23, po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 nieważności uchwały krajobrazowej miasta Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej i z powołaniem się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotowa tablica reklamowa została wykonana i umieszczona na elewacji budynku w sposób legalny, gdyż na podstawie pozwolenia na budowę. Na poparcie wywodzonych twierdzeń do pisma procesowego z dnia 4 października 2024 r. dołączył decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu organu konserwatorskiego na wykonanie prac związanych z umieszczeniem elementu oznaczenia o prowadzonej działalności w budynku. Kwestia ta nie została dotychczas zweryfikowana, a ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2024 r. stwierdził, że gdyby okazało się, że skarżąca umieściła tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym prawa budowlanego i przepisów dotyczących ochrony zabytków postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za jej umieszczenie na nieruchomości może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.).

Z powyższego wynika zatem, że podstawowa decyzja, na podstawie której nałożono na skarżącą Spółkę karę pieniężną i obowiązek dostosowania lub usunięcia przedmiotowej tablicy reklamowej w trybie art. 37d ust. 1 i 5 u.p.z.p. została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W konsekwencji tego a także z tych samych względów nie jest również możliwe pozostawanie w obrocie prawnym kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, wydanych na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p. W świetle przedstawionej przez NSA w przywołanym powyżej wyroku argumentacji, zasadność wydania wobec przedmiotowych reklam decyzji w trybie art. 37d ust. 1 i 5 u.p.z.p. wymaga bowiem ponownego rozważenia. Sąd podziela w całości poglądy i argumentację wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2490/23 a w szczególności przytoczone powyżej stanowisko, oparte na wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazania zawarte w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego muszą również odnosić się do niniejszej sprawy, jako że dotyczy on tego samego przedmiotu – tych samych tablic, a tylko dalszego okresu ich umieszczenia.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2024 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 11 maja 2023 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu.

Ponownie rozpatrując sprawę, orzekające w sprawie organy związane będą oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, w aktualnej sytuacji – po uchyleniu obu decyzji dotyczących przedmiotowych tablic, organy powinny przeprowadzić jedno łączne postępowanie dotyczące całego okresu umieszczenia tychże tablic. Gdyby jednak okazało się to niemożliwe, to rozstrzygnięcie podjęte przez orzekające organy w odniesieniu do niniejszej sprawy powinno być całkowicie spójne z rozstrzygnięciem, które zostanie podjęte w sprawie objętej rozstrzygnięciami kontrolowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2490/23. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.