Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 469/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 31. art. 64, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] - obręb [...] I. stwierdza nieważność § 11 i części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [...] w [...], gmina [...] w części przeznaczenia ZP-teren zielni urządzonej, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego P. C. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 21 grudnia 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XVII/132/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. P.C. zwrócił się do Rady Gminy z pismem, w którym zarzucił w/w uchwale naruszenie przepisów prawa wnosząc o zmianę uchwały w zakresie w jakim przewiduje teren zieleni urządzonej na działkach od [...] do [...]. Wnioskodawca podniósł, iż nie może zagospodarować swojej działki z uwagi na określenie na jej przeważającej części jako terenu ZP – zieleń urządzona. Jego zdaniem stanowi to nadmierną ingerencję w przysługujące mu jako wieczystemu użytkownikowi prawa.

Następnie P.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w uchwałę. Zarzucił skarżonej uchwale naruszenie:

- art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Gminy planu i urządzenie na działkach [...] terenu zieleni urządzanej, w sytuacji gdy nie ma ku temu żadnych podstaw, w przeszłości takie ograniczenie nie istniały, na terenie tym i tak znajdują się wcześniej legalnie postawione obiekty, parametry powierzchni biologicznie czynnej są takie same jak na obszarze, gdzie teren zielni urządzonej nie obowiązuje, zagrożenie powodziowe jest na takim samym poziomie jak na obszarze, gdzie teren zieleni urządzonej nie obowiązuje, a w szczególności przy zalewie znajduje się już plaża przeznaczona na sport, rekreacje, (kąpielisko publiczne) gminne,

- art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Gminy przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącego, a to ze względu na wyznaczanie na przeważającej części działek stanowiących jego własność teren zieleni urządzonej, co wyklucza je z jakąkolwiek zabudowy, szczególnie, że poprzedni plan takich ograniczeń nie przewidywał, a nie pojawiły się od tamtego czasu żadne okoliczności mogące teraz uzasadniać taką zmianę, dodatkowo to właściciel tego terenu wystąpił do Gminy o nowy plan zagospodarowania, który ułatwiłby mu zagospodarowanie terenu którego dawno, nie ma na cele niegdyś prowadzonej działalności gospodarczej,

- art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jedynie iluzoryczne rozstrzygnięcie przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą do projektu, poprzez co naruszono również istotnie procedurę (tryb) sporządzania i uchwalania planu.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę uchwały w części tj. w §3 pkt. 2 oraz § 4 pkt. 3 i 6, §10 pkt. 2 a, §11 w zakresie w jakim przewiduje teren zielni urządzonej na działkach [...] wyeliminowanie w/w terenu zieleni urządzonej na w/w działkach.

Skarżący podał, iż w dniu 25 kwietnia 2023 r. skierował do organu pismo z uwagami do zaskarżonej uchwały i wniósł o jego zmianę. Organ w terminie 2 miesięcy w żaden sposób nie ustosunkował się do jego pisma. Skarżący nie zgadza się z treścią zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustanawia ona na jego terenie prywatnym w pasie ok. 32-33 metrów szerokości i długości 225 m, teren zieleni urządzonej. Dotyczy to działek: [...]. Wnioskodawca nie może zagospodarować swojej działki budowlanej nr [...] ze względu na naniesienie na niej terenu ZP zieleni urządzonej a nadto, niesłusznie nieprzekraczalnej linii zabudowy i to 5 metrowej, co eliminuje wszystkie wymienione działki z zagospodarowania budowlanego na ich długości od strony zachodniej ok. 38 metrów. Uniemożliwia to wnioskodawcy jakiekolwiek zagospodarowanie tej działki w 3/4. Stanowi to nadmierną ingerencję w jego prawo własności, szczególnie że nie istnieją żadne okoliczności, które by to uzasadniały. Uniemożliwiono mu jakiekolwiek zagospodarowanie 5660 m2 powierzchni terenu. Dodał, iż żaden inny właścicielterenu w okolicy, nawet gmina na swoim terenie, nie ma tak restrykcyjnych warunków. Podał, że na spornym terenie (ZP) są już istniejące, wybudowane w 2002 roku obiekty, m. in. duża kawiarnia "P", kompleks natrysków, toalet znajdujących się akurat na terenie wnioskodawcy. Skarżący wyjaśnił, iż najpierw w 1999 roku w jego ojciec zakupił teren od byłej kopalni żwiru. Wówczas dołączył do swojego własnego terenu, teren należący już do gminy przy sztucznym zbiorniku wodnym w [...], wydzierżawiając go na utworzenie kąpieliska publicznego. Ojciec wnioskodawcy zaangażował się w tą inwestycję. W roku 2000 r. R.C. wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 29 maja 2002 r. otrzymał uchwałę Nr XXVI-279/2002 Rady Gminy w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, która to dopuszczała w pasie obecnej ZP wówczas oznaczonej PL1- teren planowanej plaży piaszczystej z lokalizacją obiektów małej gastronomii i handlu z poddaszem użytkowym np. mieszkaniami. Nadto Gmina w dniu [...] wrzenia 2002 r. wydała na rzecz jego ojca decyzję o ustaleniu warunków zabudowy o zagospodarowaniu terenu dla całego terenu wówczas oznaczonego nr [...]. Decyzja dotyczyła całego terenu i nie narzucała żadnych ograniczeń. Mając na uwadze, iż na tym terenie dopuszczało się lokalizację małej gastronomii i handlu o wysokości jednej kondygnacji z poddaszem, ojciec wnioskodawcy nie skarżył wówczas uchwały, gdyż prowadził kąpielisko na sąsiednim gminnym terenie dzierżawionym oraz wypożyczalnię sprzętu pływającego na sowim terenie i małą gastronomię. W roku 2004 i kolejnych latach ojciec wnioskodawcy mając coraz więcej kłopotów z wycinaniem i niszczeniem ogrodzenia, pomostów, a także aktami wandalizmu postanowił zlikwidować kąpielisko przekazując dzierżawiony teren Gminie, a swój teren ogrodził płotem tym samym oddzielając go od reszty terenu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi, wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ wskazał, iż przedmiotowa uchwała stanowiła już przedmiot kontroli sądowo-administracyjnej w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. pod sygn. akt: II SA/Go 322/16, a zainicjowanym skargę Wojewody. W przedmiotowej sprawie Wojewoda zarzucił Radzie Gminy naruszenie art.28 ust.1 u.p.z.p. i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Przedmiotowa skarga została oddalona w całości. Na marginesie organ wskazał, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. toczy się również postępowanie z innej skargi, a dotyczące tej samej uchwały - sygn. akt: II SA/Go 240/23.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga odnosi się do jednej działki numer [...], której jest właścicielem (w istocie użytkownikiem wieczystym) na podstawie umowy darowizny Rep. A numer [...]. Zaskarżona uchwała przewiduje, że na tej działce na obszarze o wymiarach 33 m na 34 m został ustanowiony teren ZP - teren zieleni urządzonej. Nadto plan przewiduje dodatkowo obszar nieprzekraczalnej linii zabudowy o szerokości 5 metrów co łącznie wyłącza z zagospodarowania obszar o długości 38 metrów, o łącznej powierzchni 1292 m2. Działka skarżącego ma powierzchnię 1640 m2. Powoduje to, że aż 78,78% terenu jest wyłączone z jakiegokolwiek zagospodarowaniu. Jest to zatem działka budowlana jedynie w teorii, a żadne obiektywne przesłanki takiego zabiegu nie uzasadniają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak określonej właściwości sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uprawniony został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Natomiast z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2015 r. Nr XVII/132/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie, która zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Uchwała ta zaskarżona została przez P.C. do tutejszego Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga wniesiona została z zachowaniem wymogów formalnych. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do kategorii takich spraw należały skargi na uchwały organów gminy, składane na podstawie art. 101 u.s.g., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W świetle ówcześnie obowiązującego art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zgodnie z art. 2 pkt 2 zniosła powyżej wskazany obowiązek. Jednakże stosownie do jej art. 17 ust. 2, przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., oraz przepisy m.in. u.s.g. w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych dopiero po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W myśl art. 18 ustawy ustawa zmieniająca weszła w życie 1 czerwca 2017 r., a więc do aktów wydanych przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy u.s.g. oraz art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. W niniejszej sprawie, z uwagi na datę podjęcia zaskarżonego aktu, tj. 21 grudnia 2015r., bez wątpienia zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące przed 1 czerwca 2017r. Skarżący zgodnie z w/w przepisem przed złożeniem skargi zwrócił się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i następnie wobec braku odpowiedzi organu (ta udzielona została później) złożył skargę do tutejszego Sądu.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę co do przesłanek odrzucenia skargi. W istocie skarżona uchwała była już przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd. Mianowicie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 322/16 oddalił skargę wniesioną na przedmiotową uchwałę przez Wojewodę. Sąd uznał, iż powyższe nie uzasadnia odrzucenia skargi P.C.. W istocie mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 u.s.g. jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to przepis art. 101 u.s.g. nie znajduje ponownego zastosowania. Zakaz ten obowiązuje w granicach sprawy załatwianej przez sąd na podstawie art. 101 u.s.g., wyznaczonych podmiotowo i przedmiotowo.W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z 25.10.2019 r., II OSK 1905/19, LEX nr 2744703). Wobec tego art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady oddalenie skargi przez sąd administracyjny na ten sam akt organu gminy powoduje, że przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 332/18, LEX nr 2777718).Poza granicami podmiotowymi takiej sprawy pozostają skargi innych legitymowanych podmiotów (tj. innych niż ten, który skargę już wnosił), zarówno w przypadku odrzucenia skargi, jak i jej oddalenia, z tym jednak zastrzeżeniem, że skarga tych podmiotów nie obejmuje przedmiotu, o jakim orzekał sąd, oddalając wcześniejszą skargę.

Zdaniem NSA nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencjami tego są związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten, orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Powyższe stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że skarga, która rozpoznana została w sprawie o sygn. akt II SA/Go 322/16 wniesiona została w innym trybie niż art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż wniósł ją Wojewoda, jako organ nadzoru, co tym bardziej uzasadnia uznanie za dopuszczalną skargi wniesionej jako skarga tzw. indywidualna. Środek prawny określony w art. 101 u.s.g., mimo że został zamieszczony w rozdziale 10, nie ma charakteru aktu nadzoru. W istocie służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Jak podkreśla NSA w wyroku z 24.08.2007 r., II OSK 1033/07, LEX nr 384677, skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Nie jest to także rodzaj actiopopularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego(A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101).

Na marginesie należy wskazać, iż zaskarżona uchwała została także zaskarżona do tutejszego Sądu przez R.C. (wieczysty użytkownik działki nr [...]). Skarga została odrzucona, na podstawie postanowienia Sądu z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 240/23, jako niedopuszczalna z uwagi na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzedzającego wniesienie skargi po raz drugi.

W przypadku rozpoznawanej skargi wniesionej w opisanym trybie art. 101 u.s.g. koniecznym jest zbadanie przez Sąd na wstępie czy naruszone zostały interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, a zatem czy posiada on legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem w przypadku stwierdzenia braku takiego naruszenia skarga stosownie to treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając stronę pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Naruszenie interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09, publ. w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu przez Sąd. Skarżący jest bowiem wieczystym użytkownikiem nieruchomości – działka nr ewid. [...] (umowa darowizny – k. 28-30 i odpis z KW – k. 68-72), objętej ustaleniami zaskarżonego aktu, które określają dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego do wymienionej nieruchomości, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi przy tym wątpliwości, iż użytkowanie wieczyste, podobnie jak prawo własności do nieruchomości, stanowi tytuł prawny pozwalający uznać, że posiada interes prawny uprawniający do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przy czym należy dodatkowo wyjaśnić, iż skarżący stał się wieczystym użytkownikiem w/w nieruchomości w dniu [...] lipca 2021 r. (umowa darowizny – k. 28-30). Sąd uznał, iż powyższe nie stanowi przeszkody w zaskarżeniu uchwały pochodzącej z daty sprzed uzyskania przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości - działka nr [...], objętej skarżonym planem. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok WSA w Gdańsku z 24 maja 2023 r., II SA/Gd 1022/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2023 r., II SA/Kr 309/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r., IV SA/Po 520/23.W istocie jak wskazuje się w orzecznictwie u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 5 kwietnia 2012 roku, sygn. II OSK 51/12, NSA z dnia 4 kwietnia 2014 roku, sygn. II OSK 2684/12, NSA z dnia 8 lipca 2014, sygn. II OSK 3005/12, NSA z dnia 25 sierpnia 2022 roku, sygn. II OSK 283/22). Skoro zaś poprzedni właściciel – R.C. nie skorzystał z w/w uprawnienia dotyczącego przedmiotowej działki nr [...], za dopuszczalne uznać należało złożenie skargi przez P.C..

Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Z tego też względu sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego strony skarżącej, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres wykonywanych przez stronę skarżącą praw podmiotowych.

Zdaniem Sądu skarżący wykazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i jest legitymowany do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę.

Oczywistym jest natomiast, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami planu interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu nie jest tożsame z przesądzeniem bezprawności tego naruszenia, tj. tego, że kwestionowane skargą postanowienia planu są prawnie wadliwe (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17, publ. CBOSA). Stwierdzenie w/w naruszenia otwiera dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych postanowień planu, tj. do oceny, czy ujawnione naruszenie przez gminę interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu w/w osób (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności czy też użytkowania wieczystego), co jest działaniem dopuszczalnym, o ile nie przekracza granic zakreślonych prawem.

Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1741/18, publ. CBOSA: "W art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uregulowano przesłanek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki wyznacza art. 28 ust. 1 uu.p.z.p.". Stosownie do art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wyjaśnia, iż w niniejszym postępowaniu nie przeprowadzał analizy i oceny w zakresie trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego (procedura planistyczna), ponieważ element ten został już oceniony przez tutejszy Sąd w postępowaniu zakończonym wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Go 322/16. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd podał wprost, że ,,w rozpoznawanej sprawie skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu. Sąd tę okoliczność zbadał jednak z urzędu i w ocenie Sądu procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegła z zachowaniem trybu określonego w art. 17 u.p.z.p.". Mając na uwadze takie jednoznaczne stwierdzenie, Sąd w składzie orzekającym uznał, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany jest powyższą oceną wyrażoną w sprawie o sygn. akt II SA/Go 322/16.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Zdaniem skarżącego, będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza przysługujące mu prawo wieczystego użytkowania nieruchomości – działka nr [...], ponieważ nie może jej zagospodarować z uwagi na przewidziane w skarżonej uchwale przeznaczenie przeważającej części tej działki (jak podał skarżący ¾, ponad 70%) na tereny zieleni urządzonej (ZP), bez możliwości zabudowy. W ocenie skarżącego organ wprowadzając powyższe ograniczenia, które są zdecydowanie bardziej restrykcyjne niż w poprzednim planie miejscowym, czyniąc to w istocie bez uzasadnienia, przekroczył granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Analiza akt sprawy potwierdza, że działka nr [...], której skarżący jest wieczystym użytkownikiem, według treści zaskarżonego m.p.z.p. stanowi teren, który w przeważającej mierze oznaczony jest symbolem ZP (teren zieleni urządzonej). Stosownie do treści § 11 zaskarżonej uchwały na trenie ZP obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie terenu: a) podstawowe: zieleń urządzona, plaże, b) uzupełniające – sport i rekreacja; 2) zasady zagospodarowania terenu – sport i rekreacja, dopuszcza się wyłącznie jako terenowe urządzenia sportowe, 3) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu – powierzchnia biologicznie czynna co najmniej 80% powierzchni działki budowlanej (...). Według § 4 pkt 3 uchwały zakazuje się lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych, blaszanych i metalowych garaży i budynków gospodarczych, a jednocześnie stosownie do pkt 6 – dopuszcza się realizację zieleni urządzonej na wszystkich terenach. Zgodnie zaś z § 10 pkt 2 a skarżonej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem MN/U/UT/ML (tak oznaczona jest pozostała część działki nr [...]) w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przewidziano nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od linii rozgraniczającej teren, zgodnie z rysunkiem planu.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, w szczególności w zakresie kwestionowanych przez skarżącego postanowień m.p.z.p., w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel (wieczysty użytkownik) rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Należy wyjaśnić, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Z istoty planowania przestrzennego wynika, że akty planistyczne mogą ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p., w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, publ. CBOSA: "Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określa, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pozwala każdemu, kto ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne gminy. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.

Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminy przy podejmowaniu aktów planistycznych. Jak już wyżej wskazano, są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego. Istotne jest to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw.

Oczywiste jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania wyżej wymienionych aktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Istotne jest, aby ingerencja organu gminy nie następowała z naruszeniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów(por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09)." Przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei uzasadnia w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnienie całości lub części planu miejscowego".

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz analizę dokumentacji planistycznej, akt administracyjnych i sądowych sprawy, Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając, że doszło w tym zakresie do przekroczenia przez organ uchwałodawczygranic władztwa planistycznego.

Po pierwsze należy wskazać, iż określenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia ZP – teren zieleni urządzonej nie ma ustawowo określonej definicji, jednocześnie definicji takiej nie wprowadziła zaskarżona uchwała. Jednak w treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wskazano, że ZP – tereny zieleni urządzonej to m.in.: parki, ogrody, zieleńce, arboreta. Takie przeznaczenie najczęściej związane jest z przestrzenią o charakterze publicznym, zaspokajającą potrzeby społeczne. Treść § 11 skarżonej uchwały odnoszącego się do terenu ZP prowadzi do wniosku, iż teren ten niewątpliwie nie dopuszcza zabudowy kubaturowej, poza zielenią urządzona, uchwałodawca dopuścił na tym obszarze wyłącznie urządzenia terenowe sportowe. Powyższe w istocie wprowadziło istotne ograniczenie w sposobie zagospodarowania terenu objętego tym przeznaczeniem, biorąc pod uwagę, że działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego osoby prywatnej, nie stanowi terenu publicznego. Niewątpliwie ten rodzaj przeznaczenia, wprowadzony w zaskarżonej uchwale, istotnie ogranicza prawo skarżącego, będącego użytkownikiem wieczystym w/w działki, do jej zagospodarowania.

Stąd biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania dla ustalenia czy doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, konieczne było dokładne przeanalizowanie jakie jest uzasadnienie określenia takiego przeznaczenia na tym terenie, czy okoliczności sprawy uwzględniają takie rozwiązanie.

W tym zakresie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia spornego zaskarżonego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały nie podano przesłanek oraz czynników przemawiających i uzasadniających ustalenie na nieruchomości skarżącego przeznaczenia ZP. To jednak nie ma decydującego znaczenia dla oceny w powyższym zakresie, bowiem wyjaśnienia takie organ może także przedstawić w odpowiedzi na skargę dotyczącej planu miejscowego, co jest uznawane za dopuszczalne w orzecznictwie sądów administracyjnych, mając na uwadze, że zazwyczaj plan miejscowy stanowi obszerny dokument, zatem nie wszystkie przyjmowane w nim rozwiązania znajdują swoje odniesienie w uzasadnieniu do tej uchwały. Analiza złożonej w rozpoznawanej sprawie odpowiedzi na skargę nie przyniosła jednak takiego wyjaśnienia. W jej lakonicznej treści pełnomocnik organu jedynie stwierdził, iż organ nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, nie wyjaśniając przesłanek przemawiających za przyjęciem w skarżonej uchwale kwestionowanego przeznaczenia.

Następnie więc Sąd poddał pod w/w kątem szczegółowej analizie także dokumentację planistyczną (znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy). Jedynie w prognozie oddziaływania na środowisko na str. 10 podano, że ,,zachowuje się cześć zielonych powierzchni jako tereny zieleni urządzonej, bez możliwości wprowadzenia zabudowy", bez dalszego wyjaśnienia w tym zakresie. Na str. 11 zaś podano, że tworzy się nowe tereny zieleni urządzonej, które stanowić będą potencjalne miejsca występowania roślin i zwierząt, pozytywnie ocenia się pozostawienie części terenów przybrzeżnych i przeznaczenie jej na zieleń urządzoną. Niewątpliwie brak w opisanej dokumentacji pogłębionych wyjaśnień i uzasadnienia przyczyn, które stanęły u podstaw zastosowania przez skarżony organ na nieruchomości skarżącego przeznaczenia ZP – teren zieleni urządzonej z zakazem zabudowy kubaturowej.

Jedynym wprost wyrażonym wyjaśnieniem jakie wskazane zostało przez skarżony organ w zakresie zastosowania oznaczenia ZP na nieruchomości skarżącego było odniesienie się do uwag zgłoszonych w procedurze planistycznej przez R.C. w postanowieniu Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2015 r. W postanowieniu tym wskazano, że teren ten objęty jest obszarem narażonym na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego. Dalej podano, że brak możliwości zabudowy terenu ZP stanowi kontynuację dyspozycji przestrzennej rozpoczętej w obowiązującym planie miejscowym, w którym na terenie 4ML/MN graniczącym z przedmiotowym terenem wprowadzono odsunięcie linii zabudowy uniemożliwiające zagospodarowanie kubaturowe w pobliżu zbiornika wodnego.

Analiza powyższych dokumentów wskazuje zatem, że organ uchwałodawczy wprowadzając sporne przeznaczenie ZP, nie uzasadnił tego w istocie w sposób odnoszący się do konkretnych, realnych i uzasadnionych przesłanek. Nie odwołał się do istotnych walorów czy warunków (np. o charakterze przyrodniczym, ekonomicznym, gospodarczym itp.) znajdujących jakiekolwiek odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż mimo wprowadzenia w zaskarżonej uchwale przeznaczenia ZP m.in. na nieruchomości skarżącego, jak wynika z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, nie przewidziano w niej spadku wartości nieruchomości innych niż gminne ani też żadnych dodatkowych kosztów uwzględnienia ustaleń planu. Wskazuje to na brak ze strony gminy określonych planów zagospodarowania spornej nieruchomości przez gminę i planów wywłóczenia bądź zakupu w/w nieruchomości.

Dodać należy, na co zwrócił uwagę też skarżący, iż w istocie skarżona uchwała na tle poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy z dnia [...] maja 2002 r. Nr XXVI-279/2002 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy wprowadziła większe ograniczenia na terenie nieruchomości skarżącego. W poprzedniej uchwale w/w działka objęta była oznaczeniem PL1, PL2, P - teren planowanej plaży trawiastej i parkingów na samochody osobowe w zieleni. Zgodnie z § 3 pkt 6 tejże uchwały dopuszczono lokalizację małej gastronomii, handlu oraz innych nieuciążliwych dla rekreacji o wysokości jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym, a także lokalizację miejsc parkingowych na samochody osobowe w zieleni oraz elementów małej architektury. Mając na uwadze, że skarżona uchwała w istocie wprowadziła zakaz zabudowy kubaturowej, uznać należało to za dalej idące ograniczenie niż miało to miejsce w poprzednio obowiązującym planie miejscowym.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy plan miejscowy zmienia na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16, CBOSA).

Za przesłankę uzasadniającą zastosowanie przez skarżony organ opisywanego ograniczenia co do nieruchomości skarżącego nie można natomiast zdaniem Sądu uznać faktu, iż teren ten położony jest na obszarze narażonym na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, gdyż po pierwsze to nie skutkuje automatycznie koniecznością wprowadzenia na takim terenie zakazu zabudowy kubaturowej. Ponadto - jak słusznie zwrócił uwagę skarżący - na terenach sąsiadujących bezpośrednio z terenem objętym skarżonym planem, a objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2013 r. (plan dostępny na stronie internetowej gminy), także objętych takim zagrożeniem, także leżących bezpośrednio przy zbiorniku wodnym, nie nadano przeznaczenia ZP, a nadano przeznaczenie 4ML/MN (teren zabudowy rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz UT (usługi). Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu nie wskazuje to na zachowanie przez skarżony organ zasady równości i proporcjonalności przy określaniu na trenie nieruchomości skarżącego przeznaczenia ZP. Zdaniem Sądu skarżony organ w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyjmując przeznaczenie ZP na nieruchomości skarżącego jednocześnie nie wykazał zasadności takiego rozwiązania w sposób pozwalający uznać je za niezbędne i uzasadnione aż w takim stopniu i obszarze. Powyższe zaś doprowadziło do uznania przez Sąd, iż w w/w zakresie doszło do przekroczenia przez skarżony organ przysługującego mu władztwa planistycznego.

Na marginesie dodać należy, iż dopiero aktualnie obowiązujące na terenie gminy studium przewiduje na spornym funkcję - zieleń urządzona (studium dostępne na stronie internetowej gminy). Natomiast wprost takiego przeznaczenia nie przewidywało studium w oparciu, o które podjęta została zaskarżona uchwała, wówczas bowiem w studium tym przewidywano, że jest to teren o funkcjach rekreacyjno-turystycznych.

Skarga składana na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co wcześniej już podkreślił Sąd, ma charakter indywidualny. Stąd jej uwzględnienie może dotyczyć też tylko skarżącego aktu w wycinku związanym z interesem prawnym jaki przysługuje skarżącemu. Z powyższych względów stwierdzenie nieważności ujęte w pkt I sentencji wyroku odnosi się do części tekstowej tj. § 11 i części graficznej uchwały, w zakresie w jakim dotyczą one nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] (bo do tej nieruchomości skarżącemu przysługuje prawo wieczystego użytkowania) i do tego tylko w części przeznaczenia oznaczonego jako ZP – teren zieleni urządzonej. Dodać należy, iż skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2023 r. sprecyzował, iż skarga jego odnosi się właśnie do działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe Sądna podstawie art. 147 p.p.s.a –uznając, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu z uwagi na przekroczenie władztwa planistycznego, naruszenie art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku.

Natomiast Sąd w pkt II sentencji wyroku, w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił, uznając skargę za nieuzasadnioną. W skardze podniesiono bowiem także zarzuty odnośnie: § 3 pkt 2, § 4 pkt 3 i 6 oraz § 10 pkt 2 lit. a. Co do § 3 pkt 2 wskazać należy, iż jedynie określa on co w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znaczy skrót ZP – teren zieleni urządzonej i w ten sposób wprowadza to pojęcie do uchwały. Z powyższych względów brak przesłanek do stwierdzenia nieważności w/w przepisu. Z kolei § 4 pkt 3 uchwały określa zakaz lokalizacji obiektów określonego rodzaju. Należy zaznaczyć, iż przepis ten odnosi się do obiektów nie istniejących, a mających powstać po wejściu w życie skarżonej uchwały. W tym zakresie Sąd uznał, iż ustalenia skarżonej uchwały nie przekraczają przysługującego gminie władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy jest uprawniony do określenia w taki sposób kształtowania ładu przestrzennego, eliminując powstawanie obiektów o właściwościach wymienionych w kwestionowanym przepisie.

Także za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut dotyczący § 4 pkt 6, stwierdzając, iż przepis ten ma charakter ogólny, nie określono w nim w sposób wiążący sposobu zagospodarowania określonego terenu, a jedynie przewidziano dopuszczalny sposób zagospodarowania, co nie wiąże się z ograniczeniem prawa własności/wieczystego użytkowania.

Sąd nie uwzględnił także skargi w zakresie dotyczącym § 10 pkt 2a uchwały, który określa nieprzekraczalną linię zabudowy. W ocenie Sądu te ustalenia nie wskazują, aby organ uchwałodawczy dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego ustalając w ten sposób nieprzekraczalną linię zabudowy. Linia ta uwzględniona została wzdłuż linii brzegowej zbiornika wodnego na terenie całego skarżonego planu, nie tylko nieruchomości skarżacego. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż podobnie nieprzekraczalna linia zabudowy określona została na terenie sąsiadującym ze skarżonym planem tj. na terenie objętym planem miejscowym z [...] marca 2013 r.(plan dostępny na stronie internetowej gminy), o którym mowa była powyżej.

W zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego, zasądzonych w pkt III sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.