Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1602/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 26 września 2019 r. nr XIII/210/19 w przedmiocie zmiany przebiegu drogi gminnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2019 r. Rada Miasta Chorzów podjęła uchwałę Nr XIII/210/19 w sprawie zmiany przebiegu ul. św. Piotra - drogi gminnej położonej w granicach administracyjnych Miasta Chorzów (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 6611). Jako materialnoprawną podstawę jej podjęcia, organ uchwałodawczy wskazał przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 645), zwanej dalej u.d.p. Zgodnie z § 1 tej uchwały zmieniono przebieg ulicy św. Piotra - drogi gminnej położonej w granicach administracyjnych Miasta Chorzów (...) poprzez włączenie do pasa drogowego działek stanowiących dojazd do cmentarza. Z kolei w myśl § 2 uchwały, przebieg drogi gminnej – ulicy św. Piotra oznaczony został na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. Z załącznika do uchwały wynika, że pas drogowy działek stanowiących dojazd do cmentarza ma kształt nieregularnej wnęki.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 7 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi sformułowano i rozwinięto dwa zarzuty:

Po pierwsze, organ nadzoru uznał, że nie doszło do zmiany przebiegu drogi publicznej, a powstania zupełnie nowej drogi. Wobec tego droga ta winna zostać najpierw zaliczona do kategorii dróg publicznych, a dopiero później możnaby ustalać jej przebieg.

Po drugie, organ nadzoru zarzucił, że z załącznika do uchwały nie można ustalić przebiegu tej drogi z uwagi na brak oznaczenia w treści uchwały działek gruntu objętych przebiegiem ulicy oraz brakiem oznaczenia tych działek w załączniku graficznym do uchwały.

W zakresie pierwszego z zarzutów Wojewoda podał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.p., ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Sformułowanie "istniejących dróg gminnych" wskazuje na konieczność posiadania przez drogę, dla której ustalany jest przebieg - statusu drogi gminnej. Zatem wobec braku formalnego lub ustawowego zaliczenia odcinka drogi do kategorii dróg publicznych, ustalenie jego przebiegu należy uznać za niedopuszczalne.

Odnośnie natomiast drugiego zarzutu Wojewoda zaznaczył, że z treści uchwały, w tym załączników stanowiących jej integralną część, powinny wynikać w szczególności oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których rada ustaliła przebieg dróg gminnych. Bez właściwego oznaczenia (opisania) przebiegu dróg, odwołanie się do właściwych rejestrów celem weryfikacji ustalenia przez radę przebiegu drogi, jest niemożliwe, a sama uchwała staje się tym samym niejasna, nieczytelna i nieprecyzyjna. Dopiero sporządzona w odpowiedniej skali mapa wraz z jej tytułem, oznaczeniem skali, naniesionymi na nią znakami kartograficznymi i legendą, odzwierciedlają dokładny przebieg drogi ustalony przez radę gminy. W ocenie Wojewody z zaskarżonej uchwały nie wynika, o jakie konkretne numery ewidencyjne działek chodzi, a granice działek nie zostały w załączniku oznaczone.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów gmina podała, że ul. św. Piotra została uprzednio zaliczona do dróg gminnych na podstawie uchwały z dnia 27 grudnia 2001 r., Nr XLIX/662/01, w której wskazano jej przebieg od pl. Mickiewicza do ul. Karola Miarki. Natomiast odnosząc się do drugiego z zarzutów, wskazano, że zarówno treść uchwały, jak i dołączony do niej załącznik pozwalają na czytelne i precyzyjne określenie przebiegu ulicy. Z art. 7 ust. 3 u.d.p. nie wynika, aby załącznikiem do uchwały miał być dokument na podkładzie mapowym z zachowaniem skali. Gmina zaznaczyła także, że załącznik został przygotowany na treści mapy zasadniczej i treści mapy ewidencyjnej, jednak nie została na nim wpisana skala, by cały załącznik można było zmieścić na formacie A4. Droga będąca przedmiotem uchwały ma ok. 430 m długości i w skali 1:2000 mieści się właśnie na takim formacie. W ocenie gminy zastosowany w uchwale załącznik spełnia wymogi czytelności i jest powszechnie zrozumiały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie dają podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego. Natomiast na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zachodzą okoliczności wyłączające brak możliwości stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, na gruncie art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. O stwierdzeniu nieważności uchwały można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę nieważności z art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Przenosząc powyższe wzorce kontroli na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie potwierdza istotnej sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do podjęcia odrębnej uchwały o zaliczeniu odcinka drogi do kategorii dróg gminnych (w tym przypadku działek gruntu stanowiących dojazd do cmentarza), bowiem brak jest okoliczności dających podstawę do twierdzenia, że odcinek ten jest nową (odrębną) drogą. Jak wynika z załącznika do zaskarżonej uchwały, jak również z niekwestionowanych twierdzeń organu gminy, uchwalona zmiana przebiegu ul. św. Piotra polega na objęciu pasem drogowym tej ulicy nieruchomości (działek gruntu) stanowiących swoistą wnękę o nieregularnym kształcie. Wnęka ta w ocenie Sądu nie posiada cech samodzielnej drogi, a zatem nie sposób byłoby zaliczyć ją do kategorii dróg gminnych jako odrębnej drogi publicznej. Prawidłowo zatem organ gminy przyjął, że w tej sytuacji faktycznej, zaliczenie działek stanowiących dojazd do cmentarza do kategorii dróg gminnych możliwe było jedynie poprzez zmianę przebiegu istniejącej drogi gminnej, bezpośrednio przylegającej do tej wnęki. Taki zabieg również z praktycznego punktu widzenia wydaje się być racjonalny. Nie dochodzi bowiem do pozornego powstania "nowej" drogi, a jedynie do zmiany w granicach już istniejącej. Dzięki temu zbędne jest dokonywanie np. zmian adresowych lub nazewnictwa w materiałach kartograficznych i ewidencyjnych. Oczywiste jest przy tym, że taki zabieg byłby niedopuszczalny, gdyby był sprzeczny z prawem. Jak jednak wskazano, w ocenie Sądu brak jest takiej sprzeczności.

Jedynie marginalnie można wspomnieć, że nawet gdyby przyznać rację organowi nadzoru co do konieczności uprzedniego podjęcia uchwały o zaliczeniu "nowych" działek do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust. 2 u.d.p.), to i tak trudno byłoby stwierdzić z tego powodu istotne naruszenie prawa przy podejmowaniu obecnie zaskarżonej uchwały. Przypomnieć bowiem wypadnie, że zarówno zaliczenie do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust. 2 u.d.p.), jak i ustalenie ich przebiegu (art. 7 ust. 3 u.d.p.) następują w drodze uchwały rady gminy. Jedyna różnica w trybie podejmowania tych uchwał sprowadza się do tego, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, podczas gdy ustalenie przebiegu tych dróg opinii takiej nie wymaga. Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że miasto Chorzów jest miastem na prawach powiatu, co powoduje, że w tym przypadku wymóg zasięgnięcia opinii zarządu powiatu jest bezprzedmiotowy. To z kolei prowadzi do wniosku, że podjęcie uchwały w przedmiotowej sprawie ze wskazaniem na podstawę prawną w postaci art. 7 ust. 3 u.d.p. zamiast art. 7 ust. 2 u.d.p., jakkolwiek stanowiłoby o naruszeniu prawa przez organ gminy, jednak naruszenie takie nie prowadziłoby do uznania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Z kolei odnośnie drugiego z zarzutów, to zgodzić się przyjdzie z organem gminy, że nie ma przepisu prawa, z którego wynikałoby jak dokładnie ma wyglądać załącznik mapowy do uchwały o ustaleniu przebiegu drogi. W szczególności brak jest regulacji, czy miałaby to być mapa projektowa, mapa dla celów ewidencyjnych, czy jakakolwiek inna mapa. Trudno zatem mówić o naruszeniu prawa poprzez dołączenie do zaskarżonej uchwały takiego a nie innego załącznika graficznego. Z punktu widzenia celu i skutków, jakie wiążą się z ustaleniem przebiegu drogi, istotne jest, aby z treści uchwały bądź załącznika do niej, wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, jaki jest rzeczywisty przebieg tej konkretnej drogi (ulicy). W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości takich nie ma. Otóż na podstawie owego załącznika mapowego bez trudu można odczytać, że zaznaczony na niebiesko przebieg drogi pokrywa się z istniejącymi granicami działek. W załączniku widoczne są 4 kontury odpowiadające granicom czterech działek ewidencyjnych. Dwie działki ewidencyjne o nr 70 i 1 , to istniejąca droga w granicach sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały. Z kolei dwie działki ewidencyjne o nr 5 i 2/2 , stanowią "nową część" drogi. W ocenie Sądu przedmiotowy załącznik graficzny jest wystarczający do zobrazowania ustalonego zaskarżoną uchwałą nowego przebiegu drogi gminnej. Odnośnie braku skali mapy, to rację ma gmina, że podanie skali na mapie nie jest podstawą do obliczenia poszczególnych odległości w terenie, w tym długości i powierzchni samej drogi. Informacje te zawiera metryka drogi, której kontrola wykracza poza granice niniejszej sprawy. Dodatkowo zaznaczyć przyjdzie, że omawiany załącznik graficzny ma postać elektroniczną i wraz z treścią zaskarżonej uchwały jest zamieszczony w wersji elektronicznej w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Chorzowa. Stanowi on elektroniczny, kolorowy plik, który można odpowiednio powiększyć w ramach możliwości przyznanych dokumentom elektronicznym. Dokonując takiego powiększenia łatwo jest zatem ustalić nowy przebieg drogi po granicach działek ewidencyjnych z oznaczeniem ich numerów. W tej sytuacji zarzut braku jasnego i precyzyjnego określenia przebiegu drogi publicznej jest nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na względzie stwierdzić przyjdzie, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.