Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1432/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2023 r. znak: SKO.GN/4160/128/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 października 2022 r., nr: GS-09.6826.2.248.2019.JB Nr 30 Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu opłaty rocznej przekształceniowej dotyczącej udziału wynoszącego 18/1000 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb 44, jednostka ewidencyjna Krowodrza, położonej w Krakowie przy [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KRI [...] w wysokości 70,68 zł oraz obowiązku wnoszenia opłat rocznych przez okres 99 lat, licząc od dnia przekształcenia.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Akademię Górniczo - Hutniczą im. Stanisława Staszica w Krakowie (dalej "AGH") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy powyższą decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6a, ust. 6c, ust. 6d ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2022 poz. 1495) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania.

W dniu 19 listopada 2019 roku Prezydent Miasta Krakowa wydał zaświadczenie Nr GS-09.06826.2.0248.2019.AS nr 30 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności potwierdzające, że z dniem 1 stycznia 2019 prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Nr 162 (udział 18/1000) jedn ewid. Krowodrza 0044 przekształciło się w prawo własności. Wskazano, że opłatę z tytułu przekształcenia tego udziału związanego z lokalem należy wnosić przez okres 99 lat, licząc od dnia przekształcenia tj. od 1 stycznia 2019 r. Począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. opłata w wysokości 1% wartości gruntu wynosi 70,68 zł. W pouczeniu zaświadczenia poinformowano stronę, że właściciel gruntu będący przedsiębiorcą może złożyć wniosek o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat pod warunkiem złożenia oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców na nieruchomości, której dotyczy to zaświadczenie, lub wniosku o udzielenie pomocy publicznej wraz z dokumentami wymaganymi na podstawie przepisów odrębnych.

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. - złożonym z zachowaniem terminu określonego w art. 6 ust. 1 ustawy przekształceniowej - AGH wystąpiła z wnioskiem o ustalenie okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej w drodze decyzji. W ww. piśmie Akademia Górniczo-Hutnicza wskazała, że nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców, nie prowadziła i nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu na podlegającemu przekształceniu prawie użytkowania wieczystego gruntu w jego własność. Przyznała jednak, że działalność gospodarcza w rozumieniu Traktatu była ewentualnie prowadzona przez AGH w stanowiącym osobną nieruchomość mieszkaniu nr [...], znajdującym się w budynku przy ul. [...] w Krakowie, usytuowanym na przedmiotowym gruncie (tj. działce nr [...], obr. 44 jedn. ewid. Kraków - Krowodrza), którego właścicielem jest i było AGH. Dodatkowo AGH wskazała, że w przypadku uznania, iż jest przedsiębiorcą, o jakim mowa w art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej, składa wniosek o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat oraz oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, na nieruchomości (tj. działce nr [...], obr. 44 jedn. ewid. Kraków - Krowodrza), której dotyczy zaświadczenie. AGH podniosła, że nie prowadzi także działalności gospodarczej w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu art. 3 w stanowiącym osobną nieruchomość mieszkaniu nr [...].

Dalej Kolegium wskazało, że lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku przy [...] w Krakowie nie jest lokalem w ramach domu studenckiego, a zatem nie podlega wyłączeniom z art. 425 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Działalnością gospodarczą (w rozumieniu prawa polskiego) jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Orzecznictwo i doktryna (np.: Prawo przedsiębiorców. Komentarz, Pietrzak Aldona (red.), WKP 2019, Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców w:], Konstytucja biznesu. Komentarz, Bielecki Leszek i n., WKP 2019) przyjmują konieczność łącznego spełnienia przesłanek działania przez przedsiębiorcę we własnym imieniu, w sposób ciągły oraz w zamiarze odniesienia osiągnięcia zysku (przysporzenia majątkowego) przy użyciu wyodrębnionej części majątku. Akademia Górniczo-Hutnicza im. S. Staszica w Krakowie działa we własnym imieniu. Czynności (w tym podpisywanie umów, ugód itd.) w imieniu i na rzecz Akademii dokonywały upoważnione osoby na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez rektora wyżej wymienionej uczelni.

Działalność Akademii w tym zakresie ma charakter zorganizowany, wyodrębniony poprzez przedmiot, jakim jest nieruchomość położona przy [...] w Krakowie. Wiąże się on również z korzystaniem ze struktur i personelu AGH do wykonywania tej działalności i wymaga podejmowania szeregu działań (pod względem prawnym czy finansowym). Działalność ta jest działalnością zarobkową, gdyż jest prowadzona w celu uzyskania zysków, nawet jeżeli działalność ta nie zawsze jest dochodowa. Brak efektu w postaci zysku, a nawet wystąpienie straty, nie oznacza, że wykonywana działalność nie jest zarobkowa. Działalność ta jest wykonywana w sposób ciągły. Umowa najmu lokalu nr [...] przy [...] w Krakowie została zawarta w dniu 25 lipca 2001 r. na czas nieoznaczony. Najemca zobowiązany jest płacić AGH co miesiąc czynsz najmu oraz uiszczać do Administracji domów mieszkalnych opłaty za centralne ogrzewanie mieszkania, za dostawę zimnej wody oraz wywóz nieczystości stałych.

Kolegium podzieliło również twierdzenia organu I instancji w kwestii pomocy publicznej. Aby daną aktywność władzy państwowej w relacjach z przedsiębiorcami można było zakwalifikować jako pomoc publiczną dla przedsiębiorców, wymagane jest spełnienie 4 przesłanek:

- wymogu interwencji państwa lub przy użyciu zasobów państwowych

- wpływu interwencji państwa na wymianę handlową między państwami członkowskimi

- selektywnego charakteru pomocy

- zakłócania konkurencji na rynku wewnętrznym przez wyżej wymienioną interwencję, bądź zagrożenia jej zakłóceniem.

AGH jest pracodawcą, konkurującym o wysoko wykwalifikowanych pracowników z innymi pracodawcami. Jest to wąska grupa pracowników, posiadających tytuły naukowe, stopnie naukowe lub stopnie zawodowe z zaawansowanych dziedzin nauk ścisłych lub technicznych. Wykształcenie takich fachowców, posiadających zarówno unikalne umiejętności praktyczne, jak i doświadczenie dydaktyczne jest czasochłonne i wiąże się ze spełnieniem wymogów z art. 1 13 i nast. ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zapotrzebowanie na umiejętności takich osób wykazują zarówno inne uczelnie wyższe z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Ameryki Północnej, jak i przedsiębiorstwa z państw wysoko rozwiniętych, specjalizujące się w branżach takich jak: informatyka, elektronika i elektrotechnika, automatyka i robotyka, pozyskiwanie i przetwarzanie kopalin, energetyka czy inżynieria środowiska. O ile stała praca na wyższej uczelni wiąże się często z przeprowadzką do kraju/miasta jej siedziby, to wiele przedsiębiorstw specjalizujących się w wyżej wymienionych branżach posiada fabryki bądź ośrodki badawczo-rozwojowe (B+R. z ang. R&D) w obrębie aglomeracji krakowskiej - co ogranicza konieczność migracji związanej z poszukiwaniem pracy związanej z posiadanym wykształceniem (przykłady: N. S. and N. oraz M. S. S., znajdujące się przy ul. [...]). Stąd też rynek pracy nauczycieli akademickich jest to rynek pracowników (wykwalifikowanej siły roboczej) zarówno o charakterze lokalnym, jak i o charakterze krajowym i wspólnotowym.

Niezależnie od powyższego Akademia Górniczo-Hutnicza im. S. Staszica w Krakowie - jako uczelnia publiczna - musi stosować się do ograniczeń zarobków pracowników sektora publicznego, co zostało uregulowane w art. 126 i nast. p.s.w.n. Zarobki te są uzależnione od tytułu, stopnia naukowego, stanowiska oraz stażu pracy. Uczelnia ma więc ograniczone możliwości konkurowania z innymi pracodawcami o wykształconych i wykwalifikowanych specjalistów przy użyciu argumentów płacowych. Co więcej, art. 125 wyżej powołanej ustawy wprowadza poważne ograniczenia w możliwości podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez nauczycieli akademickich. Stąd też celowe jest stosowanie środków pozapłacowych, takich jak udostępnianie lub sprzedaż mieszkań położonych w atrakcyjnej części Krakowa, blisko miejsca pracy.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 52) osoby uprawnione, będące najemcami takich lokali, mają pierwszeństwo w ich nabyciu, zaś zgodnie z art. 6 tej ustawy cena sprzedaży jest obniżana zarówno za każdy rok pracy osoby uprawnionej, jak i za każdy rok najmu tego mieszkania, przy czym łączna obniżka może wynosić 95% ceny mieszkania. Należy przy tym zauważyć, że - zgodnie z przywołaną ustawą - państwowa osoba prawna nie ma obowiązku sprzedaży wyżej wymienionych mieszkań, zaś ich najemcy nie mają roszczenia o ich wykup. Jeśli jednak osoba prawna będzie dokonywać sprzedaży lokali mieszkalnych, to musi przestrzegać przywołanych przepisów. Stąd też sprzedaż uczelnianych mieszkań na rzecz nauczycieli akademickich stanowi pozapłacowy środek stosowany przez AGH celem przyciągnięcia i zatrzymania wykwalifikowanej siły roboczej - tym bardziej, że otrzymanie wyżej wymienionej bonifikaty nie wyklucza możliwości późniejszej odsprzedaży lokalu po cenie rynkowej.

Działania AGH mają wpływ na przepływ siły roboczej o charakterze wykwalifikowanym - i to zarówno w obrębie lokalnych rynków pracy, jak i w ramach rynku unijnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że z pracą wyżej opisanych osób związana jest kwestia własności intelektualnej (prawa patentowe, autorskie itp.), wytworzonej w ramach tej pracy. Własność ta jest wykorzystywana do produkcji nowych towarów i usług, a w konsekwencji wpływa na wymianę handlową pomiędzy krajami.

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawa własności w sposób pozytywny wpływa na sytuację finansową Akademii. Zmniejsza bowiem łączną kwotę należności związanych z wykorzystywanymi przez ten podmiot nieruchomościami, a więc i koszty funkcjonowania uczelni, co pozwala na przeznaczenie zaoszczędzonych środków na inne cele. Opłaty przekształceniowe nie są aktualizowane w oparciu o przepisy art. 77-80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem zmiany cen nieruchomości, lecz waloryzowane o wskaźnik inflacji (art. 10 ustawy przekształceniowej). Skrócony jest też okres ich wnoszenia. Może mieć to również wpływ na sprzedawanie mieszkań pracownikom na wyżej wymienionych zasadach.

W świetle powyższego należy zgodzić się z organem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki udzielenia pomocy publicznej. Dlatego stosownie do przepisu art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej organ I instancji pismem z dnia 31 lipca 2020 r.nr GS-09.6826.2.248.2019.AS nr 0 wezwał AGH do uzupełnienia wniosku o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat poprzez przesłanie wypełnionych dokumentów dotyczących udzielenia pomocy de minimis. Wobec odmowy złożenia powyższego wniosku przez wyżej wymienioną uczelnię (będącą przedsiębiorcą i jak wykazano prowadzącą działalność gospodarczą) - został ustalony na rzecz AGH obowiązek wnoszenia opłat rocznych przez okres 99 lat, licząc od dnia przekształcenia.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Akademia Górniczo – Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji mających wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji, została wydana bez podstawy prawnej i faktycznej tj. bez wymaganego w art. 6 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zwanej dalej "ustawą", wniosku AGH o ustalenie wysokości opłat w formie decyzji, a to wobec wcześniejszego wydania zaświadczenia z 19 listopada 2019 roku, co do którego AGH w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej nie wnosiło o wydanie decyzji. Wniosek AGH z 17 grudnia 2019 roku, na jaki powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji nie dotyczył, ustalenia wysokości opłat w formie decyzji, a jedynie ustalenia okresu jej wnoszenia (na 20 lat).

2) art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 7a §1, 8 §1, 9, 10 §1, 11 i 77 §1 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez Organ do zarzutu AGH zwartego w odwołaniu (punkt 1.1) tj. odniesienia się do kwestii poruszanych przez AGH w sprawie, a mających zasadniczy wpływ na decyzję, w tym zawartych w piśmie z 14 września 2022 roku. Co więcej organ II nie odniósł się w wyczerpujący sposób do zarzutów i kwestii zawartych w odwołaniu złożonym przez AGH.

3) art. 7 ust. 6d ustawy z 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zwanej w skardze "ustawą", poprzez błędne uznanie, iż działalność gospodarcza, o jakiej mowa w tym przepisie może dotyczyć innej nieruchomości (posiadającej osobną księgę wieczystą) niż podlegającej przekształceniu tj., mieszkania znajdującego się w budynku usadowionym na nieruchomości podlegającej przekształceniu tj. nieruchomości gruntowej.

4) art. 7 ust. 6d ustawy poprzez błędne uznanie, iż spełnienie określonego w nim warunku tj. złożenia oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców na nieruchomości, której dotyczy zaświadczenie (tj. nieruchomości gruntowej) nie jest wystarczające do uznania, iż został skutecznie złożony wniosek o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat, o jakim mowa w tym przepisie, będącym zagadnieniem wstępnym do rozstrzyganego w niniejszym postępowaniu.

5) art. 107 ust. 1 TFUE oraz art. 1 lit. a rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwane w niniejszym piśmie "rozporządzeniem UE nr 1589"), w tym wynikającej z tego przepisu zasady "Jednostronnego charakteru wsparcia państwowego" poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przy wydawaniu decyzji, iż za pomoc publiczną może zostać uznane jedynie takie wsparcie, które nie jest związane z odpowiednim, kompensującym świadczeniem wzajemnym beneficjenta pomocy (w niniejszym przypadku brak odszkodowania za utratę przez AGH prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz obowiązek wnoszenia przez 99 lub 20 lat opłaty przekształceniowej, której wysokość przekracza dziesięciokrotnie lub odpowiednio dwukrotnie wartość różnicy pomiędzy prawem własności gruntu, a prawem użytkowania wieczystego, oraz której obowiązek zapłaty przechodzi na nowego właściciela w przypadku zbycia tego prawa). Podnosi się, iż tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 listopada 2020 roku (sygn. I SA/Po 590/20). Do powyższego naruszenia doszło także poprzez wydanie decyzji bez należytego wyjaśnienia z jakich przyczyn organ przyjął, iż pomoc publiczna jaką miała uzyskać AGH w wyniku przekształcenia stanowi jedynie różnice pomiędzy wartością rynkową gruntu, a sumą opłat przekształceniowych, a nie dodatkowo wartością prawa użytkowania wieczystego jakie przysługiwało AGH i które utraciła bez odszkodowania w wyniku przekształcenia, co stanowi wobec podnoszenia tego zarzutu w odwołaniu AGH; naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy.

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PMK pomimo niewyjaśniania stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego (np. w zakresie prowadzenia działalności na nieruchomości w celu osiągnięcia zysku) i błędnego ustalenia istotnego dla sprawy stanu faktycznego, iż na nieruchomości podlegającej przekształceniu jest prowadzona działalność w celu uzyskania zysku (brak ustalenia przesłanek dla takiego założenia), a także wydanie jej bez należytego wyjaśnienia dlaczego organ przyjął, iż pomoc publiczna jaką miała uzyskać AGH w wyniku przekształcenia narusza konkurencję unijną w zakresie wynajmu mieszkań, a tym bardziej rynku pracowników w związku z wynajmem im mieszkania, skoro przekształcenie dotyczy gruntu i nie ma żadnego wpływu na umowy wynajmu mieszkań, w tym cenę wynajmu, co stanowi dodatkowo naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw, z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy.

7) art. 14 ust. 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie do kwestii innych niż dotyczących przyznania prawa pomocy tj. poprzez modyfikację definicji przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 7 ust. 6d, na potrzeby oceny wniosku o zmianę okresu wnoszenia opłaty.

8) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej, w tym wynikającej z zastosowania wykładni prawa wspólnotowego dotyczącego pomocy publicznej - do kwestii nieobjętych traktatami, a w szczególności dotyczących innej niż w Polskim systemie prawnym definicji przedsiębiorcy i działalności gospodarczej w sprawach niedotyczącvch przyznania pomocy publicznej.

9) art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, poprzez przyjęcie, iż art. 14 ust. 1 ustawy modyfikuje ich wykładnię i znaczenia w stosunku do zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu, czy do danego podmiotu mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 6c i 6d ustawy, bez konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii, czy przekształcenie w stosunku do danego podmiotu stanowiło pomoc publiczną, w tym w szczególności, o jakiej mowa rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (pomoc de minimis).

10) wydanie skarżonej decyzji bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, które by wykazało, iż AGH jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, a w szczególności jej art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3, a poprzez to zastosował do AGH zapisy art. 7 ust. 6c i 6d oraz art. 11 ust, la tei ustawy. W szczególności organ nie wykazał, iż AGH prowadzi ciągłą, zorganizowaną działalność w postaci sprzedaży mieszkań oraz iż działalność ta jest działalnością zarobkowa. czyli nastawiona na zysk lub nie wykazał iż taką działalnością jest wynajem mieszkań, względnie przy uznaniu iż stanowi taką działalność, że przekształcenie gruntu ma wpływ na jej prowadzenie, w tym rynek wynajmu lub rynek pracowników. Ponadto organ nie wykazał, iż w wyniku przekształcenia AGH otrzymała niedozwoloną pomoc publiczną lub pomoc de minimis "na rzecz działalności gospodarczej uczelni (sprzedaż lokali mieszkalnych)" lub "wynajem lokali mieszkalnych, względnie "zatrudnianie pracowników". W szczególności organ nie wykazał, iż AGH wynajmuje mieszkania w celu osiągnięcia zysku i co istotne na czym ten zysk polega. Podobnie w wyniku przekształcenia gruntu atrakcyjność dotychczasowych lub nowych umów najmu dla pracowników nie zmienia się.

11) błędne przyjęcie, iż AGH w kwestiach innych niż określone w art. 107 i 108 Traktu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tj. uznania, iż udzielono jej pomocy publicznej) jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, a w szczególności jej art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3, a poprzez to zastosował do AGH art. 7 ust. 6c i 6d oraz art. 11 ust. la tej ustawy. W szczególności organ nie wykazał, iż AGH prowadzi ciągłą zorganizowaną działalność w postaci wynajmu mieszkań oraz iż działalność ta jest działalnością zarobkową, czyli nastawioną na zysk. Ponadto organ nie wykazał, iż w wyniku przekształcenia AGH otrzymała niedozwoloną pomoc publiczną lub pomoc de minimis "na rzecz działalności gospodarczej uczelni (wynajmu lokali mieszkalnych)".

Zdaniem strony skarżącej organ mylnie przyjął, iż AGH jest przedsiębiorcą do którego znajdują zastosowanie przepisy o pomocy de minimis, mimo, iż organ nie wykazał spełnienia wszystkich warunków, jakie muszą zajść by można było uznać, iż doszło do niedozwolonej pomocy państwa, w tym pomocy de minimis. AGH jako uczelnia publiczna, co do zasady, znajduje się w przykładowym katalogu podmiotów, w stosunku do których art. 107 ust. 1 TFUE nie znajduje zastosowania.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej określanej jako "p.p.s.a." kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd stwierdził, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem skargi jest decyzja o ustaleniu dla Akademii Górniczo – Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie opłaty rocznej przekształceniowej oraz obowiązku wnoszenia opłat rocznych przez okres 99 lat licząc od dnia przekształcenia.

W pierwszej kolejności należy wskazać na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej "ustawa przekształceniowa" mające zastosowanie w tej sprawie. Na mocy art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Co do zasady wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2) i jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6).

W odniesieniu do właścicieli gruntów będących przedsiębiorcami w zakresie nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w ustawie wprowadzono szczególne rozwiązania, związane z zasadami udzielania pomocy publicznej przez państwo. Jedną z podstawowych zasad systemu gospodarczego w Unii Europejskiej jest swoboda konkurencji. Zgodnie z tą zasadą państwo nie powinno ingerować w procesy gospodarcze, np. poprzez przyznawanie dotacji do działalności niektórych uczestników obrotu gospodarczego, udzielanie preferencyjnych kredytów czy wprowadzanie ulg podatkowych. Takie narzędzia wzmacniają jednych przedsiębiorców kosztem innych i mogą doprowadzić do zakłócenia procesów wolnorynkowych. Dopuszcza się jednak różnego rodzaju wyjątki od tej reguły, które zasadniczo wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej. Obowiązek notyfikacji nie dotyczy tzw. pomocy de minimis czyli pomocy w niewielkim rozmiarze, która w założeniu nie zaburza zasady konkurencyjności na rynku.

Omawiane regulacje znalazły wyraz w art. 14 ustawy przekształceniowej, w którego ust. 1 przewiduje się: "Przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Udzielenie pomocy publicznej wymaga spełnienia warunków udzielenia pomocy de minimis, określonych w szczególności w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, str. 1). Za dzień udzielenia pomocy publicznej uznaje się dzień wydania zaświadczenia albo zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1". W przypadku gdy nastąpi przekroczenie limitu pomocy de minimis, stosuje się dopłatę do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty albo na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek zobowiązanego do dopłaty. Wysokość dopłaty ustalana jest z urzędu w drodze decyzji. Koszty operatu szacunkowego ponosi zobowiązany do dopłaty (art. 14 ust. 2).

Zgodnie z art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej właściciel gruntu będący przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 i 641), z uwzględnieniem art. 14, może w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres:

1) 99 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 1% albo

2) 50 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 2%, albo

3) 33 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 3%, albo

4) w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2 - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, jest wyższa niż 3%.

Zgodnie z ust. 6c art. 7 w przypadku gdy właściciel gruntu będący przedsiębiorcą nie złożył oświadczenia w terminie, o którym mowa w ust. 6a, właściwy organ wydaje zaświadczenie i informuje o obowiązku wnoszenia opłaty odpowiednio przez okres, o którym mowa w ust. 6a. Na mocy ust. 6d art. 7 do zaświadczenia, o którym mowa w ust. 6c, właściwy organ załącza informację o możliwości złożenia wniosku o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat, pod warunkiem złożenia przez właściciela gruntu będącego przedsiębiorcą oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców na nieruchomości, której dotyczy to zaświadczenie, lub wniosku o udzielenie pomocy publicznej wraz z dokumentami wymaganymi na podstawie przepisów odrębnych.

W przywołanych wyżej regulacjach wprowadzono zasadę, że preferencyjne zasady ponoszenia opłat z tytułu przekształcenia nie dotyczą nieruchomości przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, chyba, że taki przedsiębiorca złoży wniosek o udzielenie pomocy publicznej.

Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości: lokal nr [...] położony w budynku przy [...] w Krakowie stanowi odrębną własność Akademii Górniczo - Hutniczej. Z lokalem tym związany był udział [...] części w użytkowaniu wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb 44, jednostka ewidencyjna Krowodrza, który na mocy ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształcił się w udział we współwłasności nieruchomości gruntowej. Lokal jest wynajmowany. Akademia Górniczo – Hutnicza nie złożyła wniosku o udzielenie pomocy publicznej twierdząc, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym w przekształconej nieruchomości działalność gospodarczą. Domaga się skrócenia okresu wnoszenia opłaty z 99 na 20 lat.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do zastosowania w tej sytuacji przytoczonych wyżej przepisów art. 7 ust. 6a w zw. z art. 14 ustawy przekształceniowej, jakkolwiek rozliczne zarzuty strony skarżącej dotyczą niemal każdej okoliczności, o której pisze Kolegium w zaskarżonej decyzji. Wszystkie te zarzuty okazały się jednak nietrafione i nie mogły podważyć prawidłowego stanowiska organów administracji publicznej obu instancji.

W pierwszej kolejności podnosi się zarzut najdalej idący, mianowicie obejmujący nieważność decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozwijając ten zarzut skarżąca twierdzi, że "decyzja organu I instancji, została wydana bez podstawy prawnej i faktycznej tj. bez wymaganego w art. 6 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zwanej dalej "ustawą", wniosku AGH o ustalenie wysokości opłat w formie decyzji". Skarżąca zaznacza, że wniosek AGH z 17 grudnia 2019 roku, na jaki powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji nie dotyczył ustalenia wysokości opłat w formie decyzji, a jedynie ustalenia okresu jej wnoszenia (na 20 lat).

Trzeba zwrócić uwagę, że "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" jako podstawa nieważności zostało wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie w pkt 1 tego przepisu, gdzie mowa jest o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zarzut ten jest całkowicie pozbawiony podstaw. W art. 6 ust. 1 ustawy przekształceniowej mowa jest bowiem o wniosku o ustalenie w drodze decyzji "wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty". Użycie spójnika "lub" wskazuje na alternatywę zwykłą, co oznacza, że wystarczy spełnienie choćby jednego z kilku podanych warunków. Z kolei wykładnia systemowa art. 6 i art. 7 ustawy nakazuje przyjąć, że wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 6d odpowiada wnioskowy wskazanemu w art. 6 ust. 1 i powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego prowadzającego do wydania decyzji ustalającej wysokość lub okres wnoszenia opłaty.

Całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej poprzez błędne uznanie, iż działalność gospodarcza, o jakiej mowa w tym przepisie nie może być prowadzona w innej nieruchomości (posiadającej osobną księgę wieczystą) niż podlegającej przekształceniu tj. mieszkania znajdującego się w budynku posadowionym na nieruchomości gruntowej podlegającej przekształceniu. W powołanym przepisie mowa jest o "nieprowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców" bez bliższego sprecyzowania. Z kolei w art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej mowa jest o "właścicielu gruntu będącym przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 i 641)".

Zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu mogą stanowić odrębne nieruchomości.

W myśl art. 235 § 1 kodeksu cywilnego budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z § 2 tego przepisu przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

W art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej określono zakres zastosowania jej przepisów stanowiąc, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W każdym więc przypadku zastosowania ustawy mamy do czynienia z użytkowaniem wieczystym gruntu, z którym związana była własność nieruchomości budynkowej i – w przypadku wyodrębnienia lokali – także nieruchomości lokalowej. Zawsze istnieją co najmniej dwie odrębne nieruchomości tj. gruntowa i budynkowa, a w niektórych przypadkach dodatkowo jeszcze trzecia (lokalowa). W tej sytuacji próba rozróżnienia nieruchomości przekształcanej (gruntowej) i powiązanej z nią nieruchomości lokalowej jako dwóch całkowicie odrębnych nieruchomości i wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej w odniesieniu do nieruchomości lokalowych nie może znaleźć aprobaty Sądu. Gdyby bowiem ustawodawca miał na myśli nieruchomość w znaczeniu odrębnego przedmiotu własności, to przepis ten w ogóle nie mógłby znaleźć zastosowania w żadnej sytuacji. Trudno bowiem wyobrazić sobie prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości gruntowej, w dodatku zabudowanej, ale nie wewnątrz budynku.

Wbrew zarzutom strony skarżącej należało więc uznać, że użyte w art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej pojęcie "nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej" obejmuje również stanowiący odrębną własność lokal, z którym związany był udział w przekształcanym użytkowaniu wieczystym gruntu.

Dalej skarżący zaznacza, że brak w ust. 6d odniesienia do art. 14 ustawy, co ma miejsce jedynie w ust. 6a art. 7. Stwierdzenie to, jakkolwiek zgodne z prawdą, nie oznacza, że w zakresie objętym ust. 6d przepis art. 14 nie ma zastosowania. W ust. 6a mowa jest o zasadzie, zgodnie z którą przedsiębiorca może skorzystać z preferencyjnych zasad ponoszenia opłaty przekształceniowej tylko z zachowaniem warunków pomocy de minimis. Z kolei w ust. 6c i 6d mowa jest o kolejnych krokach procedury wydawania zaświadczenia, w tym również o treści informacji udzielanej przedsiębiorcy wraz z zaświadczeniem. W istocie więc w ust. 6d mowa jest o pouczeniu o treści ust. 6a, a "wniosek o udzielenie pomocy publicznej wraz z dokumentami wymaganymi na podstawie przepisów odrębnych", o którym mowa w art. 7 ust. 6d in fine, stanowi odpowiednik art. 14 ust. 1 o treści: "Przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Udzielenie pomocy publicznej wymaga spełnienia warunków udzielenia pomocy de minimis, określonych w szczególności w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. (...)".

W kolejnym zarzucie strona skarżąca kwestionuje zastosowanie art. 7 ust. 6d ustawy poprzez błędne uznanie, iż spełnienie określonego w nim warunku tj. złożenia oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców na nieruchomości, której dotyczy zaświadczenie (tj. nieruchomości gruntowej) nie jest wystarczające do uznania, iż został skutecznie złożony wniosek o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat, o jakim mowa w tym przepisie, będącym zagadnieniem wstępnym do rozstrzyganego w niniejszym postępowaniu. Skarżący zdaje się tym samym zarzucać, że organy prowadzące postępowanie nie miały prawa weryfikować oświadczenia i nieprowadzeniu działalności gospodarczej w przedmiotowej nieruchomości. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Oświadczenie, o którym mowa w omawianym przepisie niewątpliwie stanowi swego rodzaju środek dowodowy, niemniej jednak jego złożenie nie oznacza konieczności automatycznego zastosowania preferencyjnych okresów wnoszenia opłaty przekształceniowej bez konieczności złożenia wniosku o udzielenie pomocy de minimis. Organ prowadzący postępowanie może i powinien prowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy oświadczenie to jest zgodne ze stanem faktycznym.

Pozostałe zarzuty dotyczą kwestii, czy strona skarżąca jest przedsiębiorcą, czy prowadziła w przedmiotowym lokalu działalność gospodarczą i czy powinien mieć w tym przypadku zastosowanie przepis art. 7 ust. 6a w zw. z ust. 6d i art. 14 ustawy przekształceniowej.

Wszystkie te kwestie zostały w zaskarżonej decyzji szczegółowo i wyczerpująco omówione w zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby powtarzania wywodów Kolegium. W szczególności prawidła byłą analiza przesłanek wynikających z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, zawierającego definicję działalności gospodarczej jako zorganizowanej działalności zarobkowej, wykonywanej we własnym imieniu i w sposób ciągły. Argumentacja strony skarżącej, jakoby najem przedmiotowego lokalu jako mieszkania zastępczego, gdzie czynsz i opłaty czynszowe, co do zasady obowiązującej na Uczelni skalkulowane są w taki sposób by najem nie przynosił zysku – nie może odnieść skutku. Bogate orzecznictwo obejmuje działalności spółdzielni mieszkaniowych jako przedsiębiorców - przyjmuje się, że mimo, że spółdzielnia mieszkaniowa nie działa wobec swoich członków w taki sposób, by uzyskać zysk, to również wobec swoich członków prowadzi ona działalność gospodarczą (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. I OSK 847/21, LEX nr 3342423). Analogicznie w przypadku ustalenia czynszu najmu na kwotę, która nie przynosi stronie skarżącej zysku, nie wyklucza to przyjęcia, że mamy do czynienia z prowadzeniem działalności gospodarczej, nawet jeżeli – jak zaznacza skarżąca - brak zysku nie jest przypadkiem, lecz działaniem celowym.

Tak samo nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nie było dobrowolne, lecz odbywało się z mocy prawa i AGH nie mogło z niego zrezygnować. Dobrowolne jest natomiast skorzystanie z preferencyjnego okresu spłaty opłaty przekształceniowej i dopiero skorzystanie z tej opcji wymaga złożenia wniosku w zakresie przepisów o pomocy de minimis (art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej).

Wbrew zarzutom skargi wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały ustalone, a przepisy prawa materialnego zastosowane prawidłowo.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.