Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2508/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 22/23 w sprawie ze skargi A.F. na bezczynność P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na rzecz A.F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 22/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.F. (skarżąca) na bezczynność P. Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z 30 października 2022 r. skarżąca zwróciła się do P. Dystrybucja S.A. w L. o udostępnienie informacji w zakresie dokumentacji dotyczącej budowy elektroenergetycznej linii kablowej i napowietrznej niskiego napięcia we wsi C., gmina K., na działce nr A (a błędnie posadowionych słupów energetycznych na działce nr B), w tym kopii:

- umowy z wykonawcą wraz ewentualnymi aneksami,

- raportu z realizacji zamówienia, notatek, korespondencji lub innych stosownych dokumentów dotyczących zgłoszonych problemów z związku z realizacją przedmiotowego zamówienia oraz ewentualnych wyciągniętych z tego konsekwencji (w szczególności dotyczących faktu posadowienia dwóch słupów energetycznych na prywatnej działce nr B wbrew zakazowi wejścia na nią i konieczności poniesienia kosztów związanych z przestawieniem ich na działkę gminną nr A, a także dokonania przez wykonawcę zniszczeń terenu i zieleni znajdującej się na działce prywatnej nr B i zobowiązania wykonawcy do uprzątnięcia terenu).

W piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. Spółka stwierdziła, że treść złożonego wniosku, w szczególności zawarte w nim twierdzenie o "błędnie posadowionych słupach energetycznych na działce nr B", bezsprzecznie wskazuje na związek złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z korespondencją, jaką wnioskodawczyni prowadzi z P. Dystrybucja S.A. w zakresie realizacji inwestycji związanych z modernizacją sieci elektroenergetycznej we wsi C. Potwierdzeniem tego jest ostatnie pismo wnioskodawczyni w tej sprawie, datowane na 31 października 2022 r., zawierające kolejne wezwanie do usunięcia urządzeń elektroenergetycznych (słupów energetycznych), jako naruszających prawo własności wnioskodawczyni. Skoro zaś celem wnioskodawczyni jest uzyskanie informacji w jej indywidualnej sprawie, wiążącej się ze sporem prowadzonym z P. Dystrybucja S.A., to - zdaniem Spółki - nie można uznać, że żądane informacje dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność P. Dystrybucja S.A. w L. w sprawie wniosku z dnia 30 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożyła skarżąca, zwracając się o stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności, a także o zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w piśmie z dnia 17 listopada 2022 r.,

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że Spółka nie dopuściła się bezczynności, bowiem o bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie, nie wskazuje innego terminu udostępnienia informacji, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz nie informuje o przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16 u.d.i.p.).

Następnie Sąd I instancji wskazał, że bezsporne jest, że P. Dystrybucja S.A. w L. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, bowiem jest przedsiębiorcą energetycznym, zatem należy zaliczyć ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych.

Dalej WSA w Lublinie wskazał, że w ocenie organu, uwzględniając treść wniosku skarżącej i okoliczności sprawy, należy uznać, że wniosek ten nie dotyczy sprawy publicznej, a intencją skarżącej jest w istocie uzyskanie informacji związanych z realizacją własnego, indywidualnego interesu prawnego. Sąd I instancji przypomniał, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z zastosowania koncepcji nadużycia prawa do informacji płynie konkluzja, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19).

Następnie Sąd wskazał, że w pełni podziela stanowisko orzecznictwa i doktryny, przyjmujące koncepcję nadużycia prawa do informacji publicznej wynikającego z wykorzystywania tego prawa do celów sprzecznych z intencją ustawodawcy, jako podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Jakkolwiek koncepcja ta opiera się na ocenie motywów działania wnioskodawcy, to w ocenie Sądu I instancji, nie jest sprzeczna z zawartym w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakazem żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego, ale nawet faktycznego. Zakaz ten nie wyklucza bowiem słuszności założenia, że konkretne żądanie udzielenia informacji winno podlegać ocenie pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu. Wymaga to od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji obiektywizacji treści wniosku, natomiast podmiot wnioskujący o udzielenie informacji powinien wykazać obiektywny, a nie subiektywny interes w jej uzyskaniu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2012, str. 43). Sąd wskazał również, że u.d.i.p. nie może być wykorzystywana z czysto prywatnych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2817/19).

W ocenie Sądu I instancji, zastosowanie koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej niewątpliwie wymaga jednoznacznego ustalenia, w oparciu o obiektywnie dostrzegalne i weryfikowalne okoliczności sprawy, że wnioskodawca dąży do osiągnięcia celu sprzecznego z intencjami prawodawcy, tj. do uzyskania informacji związanych z jego konkretnym, indywidualnym interesem prawnym. Tylko w takim przypadku można mówić, że wniosek nie dotyczy informacji o sprawach publicznych, a zatem nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem WSA w Lublinie w niniejszej sprawie takie okoliczności w sposób oczywisty zachodzą, dlatego też nieudzielenie skarżącej przez Spółkę informacji żądanych we wniosku z dnia 30 października 2022 r. z powołaniem się na zakwalifikowanie tego żądania jako przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, było uzasadnione i tym samym nie może zostać zakwalifikowane jako bezczynność.

Sąd wskazał, że korespondencja między skarżącą a Spółką, zawarta w przekazanych Sądowi aktach sprawy, jednoznacznie wskazuje, że wniosek skarżącej z dnia 30 października 2022 r. został złożony celem uzyskania informacji i dowodów w jej indywidualnej sprawie, służących jej prywatnemu interesowi i niemających nic wspólnego ze sprawą publiczną. Materiał dowodowy potwierdza wyjaśnienia Spółki, iż skarżącą, pozostaje z nią od co najmniej dziesięciu lat w sporze odnośnie do prawidłowości realizacji przez Spółkę inwestycji związanej z modernizacją sieci elektroenergetycznej we wsi C. Istota tego sporu sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą legalności posadowienia na nieruchomości będącej jej własnością (działce nr ewid. B we wsi C.) urządzań elektroenergetycznych (słupów energetycznych i linii przesyłowych). Skarżąca zarzucając, że posadowienie tych urządzeń na jej nieruchomości odbyło się bez jej zgody i tym samym narusza jej prawo własności, domaga się od Spółki ich usunięcia (przeniesienia), co potwierdzają jej liczne pisma skierowane do Spółki, zawarte w aktach sprawy. Wystąpienie przez skarżąca – w ramach prowadzonej ze Spółką w zakresie powyższego sporu korespondencji – z żądaniem udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentacji bezpośrednio związanej z posadowieniem na nieruchomości skarżącej spornych urządzeń elektroenergetycznych, w sposób ewidentny świadczy o tym, że żądanie to służy wyłącznie prywatnemu interesowi skarżącej, albowiem zmierza to pozyskania dowodów potwierdzających zasadność jej zarzutów wskazujących na naruszenie przez Spółkę jej prawa własności, które to dowody mogłyby zostać wykorzystane przez skarżącą w razie przeniesienia jej sporu ze Spółką na drogę postępowania sądowego. Okoliczność, iż wniosek skarżącej został złożony w czysto prywatnym interesie, a przy tym sprzecznym z interesem Spółki, nie budzi zatem żadnych wątpliwości. W tej sytuacji informacja żądana przez skarżącą nie może być uznana za informację o sprawie publicznej, a więc informację publiczną.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, Spółka nie miała obowiązku jej udostępnienia, a także nie była zobowiązana do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Forma ta zastrzeżona jest bowiem wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej, które jednak nie mogą zostać udostępnione na wniosek. Jedynym obowiązkiem organu w odniesieniu do żądania skarżącej było poinformowanie jej na piśmie, że przedmiotowa informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Obowiązek ten organ prawidłowo wykonał, doręczając skarżącej pismo z dnia 17 listopada 2022 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a) brak określenia interesu prawnego skarżącej, tj. brak wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, będącego źródłem tegoż interesu, którego przyjęcie było przesłanką do uznania, że organ nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej;

b) brak określenia, w jaki sposób żądana informacja mogłaby zostać wykorzystana w "prywatnej" sprawie skarżącej oraz

c) brak wskazania innego sposobu, w który skarżąca mogłaby pozyskać informacje objęte wnioskiem;

II. prawa materialnego, tj.:

art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: "p.u.s.a.", w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez zastosowanie pozanormatywnej przesłanki warunkującej dostęp do informacji publicznej w postaci instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej;

art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez wadliwe uznanie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a w konsekwencji nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do jej udzielenia, przy braku zajścia przesłanek negatywnych.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na które złożyły się: wpis od skargi, opłata za sporządzenie uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej i opłata skarbowa za pełnomocnictwo. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom tego przepisu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Są nimi:

1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego;

2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem lub uznał, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (albo stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20).

Mając na względzie powyższe wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia wskazanych wymogów. Rozpoznając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby - przy powoływaniu się na jawność życia publicznego - jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "[c]elem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić, dopiero gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dopiero w następnej kolejności należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki NSA z 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z 2 października 2024 r. III OSK 92/23, z 10 października 2024 r.: III OSK 89/24, III OSK 1087/24 i III OSK 311/24).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu winien natomiast podlegać charakter żądanej informacji. Na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji nie może zatem być uznana za skuteczną.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie poddał prawidłowej analizie kwestii charakteru prawnego objętych wnioskiem z dnia 30 października 2022 r. informacji, ograniczając się do stwierdzenia, że "Okoliczność, iż wniosek skarżącej został złożony w czysto prywatnym interesie, a przy tym sprzecznym z interesem Spółki, nie budzi zatem żadnych wątpliwości. W tej sytuacji informacja żądana przez skarżącą nie może być uznana za informację o sprawie publicznej, a więc informację publiczną. W konsekwencji Spółka nie miała obowiązku jej udostępnienia, a także nie była zobowiązana do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p." (str. 9 uzasadnienia wyroku). WSA w Lublinie przyjął nadto, że "(...)nieudzielenie skarżącej przez Spółkę informacji żądanych we wniosku z dnia 30 października 2022 r. z powołaniem się na zakwalifikowanie tego żądania jako przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, było uzasadnione i tym samym nie może zostać zakwalifikowane jako bezczynność" (str. 8 uzasadnienia wyroku). Takie rozważania Sądu należy ocenić jako niekompletne, a przede wszystkim wewnętrznie sprzeczne. Skoro bowiem, jak przyjął Sąd I instancji, wnioskowane dane nie mają charakteru informacji publicznej, to nie można jednocześnie uznać, że udostępnienie takiej informacji stanowiłoby nadużycie prawa do informacji publicznej. Fakt, iż wnioskodawca pozostaje z organem w sporze prawnym jest, o czym była mowa powyżej, irrelewantny dla kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., może mieć natomiast znaczenie przy ocenie nadużycia prawa do informacji publicznej. Ta ostatnia kwestia nie jest jednakże przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena taka byłaby przedwczesna, dopiero bowiem prawidłowe rozważenie kwestii charakteru żądanej informacji pozwoli na ustalenie, czy trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie pozostawał w bezczynności wobec przedmiotowego wniosku.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie, po uprzednim zaznajomieniu się z objętymi wnioskiem dostępowym dokumentami i przeanalizowaniu ich treści, rozważyć kwestię charakteru prawnego żądanej informacji, a następnie ustalić, czy organ pozostaje w bezczynności wobec przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.