Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 53/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1 i ut. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 383 par. 1 pkt 5, par. 2, art. 384
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 roku sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2, art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 684) - dalej k.wyb. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) - dalej u.s.g., Rada Miejska w K. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w K. M. S. w okręgu wyborczym nr 1 z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy K..

Z uzasadnienia stanowiącego załącznik do powyższej uchwały wynika, że radny M. S. prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem dwóch działek rolnych o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie 3 miasta K., które to działki stanowią własność Gminy K.. Fakt wykorzystania wymienionych działek rolnych przez radnego potwierdzają: wniosek M. S. złożony do właściwego miejscowo Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności na rok 2019 oraz złożony w dniu 11 lipca 2019 r. w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. W ocenie Rady Miejskiej w K. powyższa okoliczność stanowiła naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g., który wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności gospodarczej. W konsekwencji zaś powyższego, zdaniem organu, koniecznym było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 k.wyb.

M. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie:

- art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego poprzez jego błędną interpretację;

- art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że skarżący złamał ustawowy zakaz niełączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, podczas gdy skarżący jako radny nie prowadził faktycznej działalności gospodarczej, jak również nie zawierał cywilnoprawnej umowy dzierżawy przedmiotowych działek, którą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa winien wypowiedzieć w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek, gdyż jest właścicielem 30 ha gospodarstwa rolnego. Działki o nr [...] i nr [...] pozostają w jego samoistnym posiadaniu. Wcześniej już od lat 70 XX wieku działki te pozostawały w posiadaniu jego wstępnych. Tym samym w ocenie skarżącego, wobec faktu sprawowania faktycznego władztwa nad spornymi działkami rolnymi przez okres blisko 49 lat, miał on i ma prawo do korzystania z rzeczy w taki sposób, jakby miał do niej prawo własności, tym bardziej, że Gmina K. nigdy nie kwestionowała tego stanu rzeczy.

Dalej skarżący wyjaśnił, że w dniu objęcia mandatu radnego, nie posiadając jeszcze sądowego potwierdzenia nabycia prawa własności tych działek w drodze zasiedzenia, oddał je w użytkowanie J. K. ze względu na możliwy konflikt interesów. W ocenie skarżącego, wobec bardzo wysokiego stopnia prawdopodobieństwa zatwierdzenia przez sąd nabycia własności przedmiotowych działek, brak jest możliwości twierdzenia o wykorzystywaniu przez niego mienia komunalnego gminy. Natomiast wykazanie tych działek w tzw. "wniosku suszowym" było następstwem omyłki wynikającej z faktu posiadania przez skarżącego gruntów w kilku miejscowościach, oznaczonych niejednokrotnie takimi samymi numerami ewidencyjnymi. Skarżący podkreślił przy tym, że w związku ze złożeniem korekty do wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 i do "wniosku suszowego", jako radny nie uzyskał żadnych korzyści z tytułu prowadzenia działalności na gruntach gminnych, których jest posiadaczem samoistnym.

Skarżący wskazał, iż nawet gdyby hipotetycznie założyć, że przedmiotowe działki rolne stanowią mienie gminne, to prowadzenie na nich działalności gospodarczej - gospodarstwa rolnego miało charakter powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na niewykazanie przez Radę Miejską w K. w sposób bezsporny, że jako radny prowadził działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem gruntu rolnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o nikły materiał dowodowy. W ocenie skarżącego wniosek dotyczący prowadzenia przez niego jako radnego działalności gospodarczej (rolniczej) organ wyprowadził ze złożenia tzw. wniosku "suszowego" zawierającego sporne działki gminne, nie biorąc pod uwagę faktu jego wycofania oraz tego, kto faktycznie prowadzi działalność na tym gruncie.

W końcowej części skargi skarżący podniósł także kwestię wadliwości prowadzenia obrad rady, w trakcie których podjęto zaskarżoną uchwałę, w tym dotyczących sposobu głosowania oraz nieuwzględnienia nowych dowodów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie organ powołał się na dowody w postaci: wniosku o oszacowanie szkód wraz z Oświadczeniem nr 1 i Wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2019, Informacji o działce nr [...] i nr [...], pisma Referatu Gospodarki Komunalnej z dnia [...]r., decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] r., decyzji Wojewody Ł. z dnia [...]r., wydruku z Księgi wieczystej.

W dniu 24 września 2019 r. do akt sprawy wpłynęła kserokopia pisma skarżącego z 24 lipca 2019 r. wraz z załącznikiem, z którego wynika, że strona złożyła zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 polegające na wyłączeniu z płatności przedmiotowych działek o nr [...] i nr [...], co ma również wpływ na złożony przez nią wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wniosek suszowy). Powyższe pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w K. w dniu 29 lipca 2019 r.

Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. skarżący złożył do akt sprawy kserokopię złożonego do Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowych działek (nr [...] i nr [...]) przez zasiedzenie.

Wyrokiem z 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. S.. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem M. S. sprawując mandat radnego Rady Miejskiej w K. prowadził na własny rachunek gospodarstwo rolne z wykorzystaniem między innymi należących do Gminy K. działek rolnych o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Jednocześnie skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 24f ust. 1a u.s.g., to jest nie zaprzestał wykorzystywania mienia gminy w prowadzonej przez siebie działalności, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Sąd wskazał, że z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż przedmiotowe działki rolne były przedmiotem umów dzierżawy, zawieranych w latach poprzednich przez ojca skarżącego – J. S.. Sąd uznał, że skarżący był świadom podstawy prawnej użytkowania przedmiotowych gruntów, co potwierdza załączony do akt sprawy protokół z przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2017 r. rozmowy pracownika Urzędu Miejskiego w K. ze skarżącym na okoliczność użytkowania na cele rolnicze działek o nr [...] i [...], położonych w obrębie 3 miasta K.. Z treści powyższego dokumentu wynika, że skarżący wyjaśnił, iż po śmierci ojca w 2001 r. uzyskał ustną zgodę Gminy K. na użytkowanie przedmiotowych działek, do momentu upomnienia się o nie przez Gminę, w zamian za utrzymywanie ziemi w dobrej kulturze rolnej. Dalej skarżący wyraził gotowość utrzymywania takiego stanu rzeczy, jak również wystąpienia z wnioskiem o zawarcie nieodpłatnej umowy dzierżawy przedmiotowych nieruchomości. Powyższa okoliczność świadczy w ocenie Sądu, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, wbrew stanowisku skarżącego, nie posiadał on tytułu prawnego do działek rolnych nr [...] i [...] , bowiem zarówno skarżący, jak i jego wstępny byli posiadaczami zależnymi tych gruntów, co zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego wyłączało możliwość ich zasiedzenia. Tym samym złożona na rozprawie kserokopia wniosku z dnia 2 sierpnia 2019 r. kierowanego do Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości poprzez zasiedzenie, złożonego po wszczęciu procedury związanej ze stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia. W ocenie składu orzekającego powyższe okoliczności uzasadniały podjęcie przez Radę Miejską w K. uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu Wyborczego.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej M. S. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w K. nie wykazała w sposób bezsporny, że radny prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem gruntu rolnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Przed podjęciem uchwały, powinna była zweryfikować na podstawie wszelkich dostępnych jej środków, czy spełnione zostały przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki powinien ustalić, czy w dniu objęcia mandatu radnego skarżący prowadził działalność rolniczą z wykorzystaniem mienia Gminy K. i odnieść się do okoliczności i faktu przekazania przez skarżącego do użytkowania działek rolnych o nr [...] i [...]. Ponadto sąd II instancji zwrócił uwagę, że sąd wojewódzki w ogóle nie ocenił sprawy w aspekcie zachowania terminu do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, o którym mowa w art. 383 § 2 k.wyb. ani wątpliwości dotyczących sposobu głosowania nad porządkiem obrad sesji Rady Miejskiej w K., podczas której procedowana była zaskarżona uchwała.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 401/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę M. S. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej w skrócie p.p.s.a., był w niniejszej sprawie związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19 wydanym na skutek skargi kasacyjnej M. S. wniesionej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd podniósł, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki wynikające z norm prawa materialnego nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącemu, określone w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Gmina K. nie wykazała bowiem ponad wszelką wątpliwość, że radny M. S. przed podjęciem uchwały prowadził działalność gospodarczą, w tym wypadku działalność rolniczą z wykorzystaniem gruntu gminnego.

Podkreślono, że bezspornym jest, iż działki nr [...] i [...] położone w obrębie 3 Miasta K. stanowią mienie gminne, ponieważ ostatecznymi decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...]r. Wojewoda Ł. stwierdził ich nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę K.. Przysługujący Gminie tytuł prawny do przedmiotowych działek wynika również z treści ksiąg wieczystych. Jednocześnie wymienione działki znajdują się w posiadaniu skarżącego, a wcześniej jego wstępnych, od kilkudziesięciu lat. Skarżący włada gruntami bezumownie, od 2001 r. uzyskał ustną zgodę Gminy K. na bezpłatne użytkowanie przedmiotowych działek do czasu upomnienia się o nie przez Gminę, co potwierdza protokół spisany w Urzędzie Miejskim w K. w dniu [...] r. Ponadto z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że M. S. wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny o stwierdzenie nabycia prawa własności poprzez zasiedzenie ww. działek. Sprawa ta jeszcze się nie zakończyła, zatem aktualnie stan prawny przedmiotowych działek nie zmienił się, ich właścicielem nadal jest Gmina K., co sprawia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z mieniem gminnym.

Okoliczność, że mienie komunalne znajduje się we władaniu radnego nie jest jednak, zdaniem Sądu, wystarczająca do pozbawienia mandatu radnego. Rada gminy musi wykazać, że mienie to służyło działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Zaakcentowano przy tym, że w art. 24f u.s.g. chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. O kwalifikacji zaś danej działalności przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie przynosi dochód i wykonuje ją w sposób zorganizowany i ciągły (art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292), a wcześniej w art. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168)). Niewątpliwie działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej określonej w ww. regulacji (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07). Cechy te ma także prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Zdaniem Sądu, brak jest w materiale dowodowym niniejszej sprawy dowodów potwierdzających fakt wykorzystywania mienia gminnego w prowadzonej przez M. S.o działalności gospodarczej po dniu objęcia przez niego mandatu radnego. Nie jest zabronione przez prawo bezumowne posiadanie przez radnego gruntów należących do gminy, lecz ich wykorzystywanie na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Organ, powołując się na dokumenty w postaci wniosku o dopłaty bezpośrednie oraz wniosku o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wniosku suszowego) złożone przez skarżącego w 2019 r., w których wskazane zostały działki o nr [...],[...], pominął całkowicie, że skarżący w dniu 24 lipca 2019 r. złożył korektę wniosku o dopłaty bezpośrednie, w której wykreślił stanowiące własność gminy działki nr [...] i [...], co miało również wpływ na zakres złożonego przez niego wniosku suszowego. Skarżący konsekwentnie też twierdził, że nie wykorzystuje działek gminy na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających rolnicze użytkowanie spornych nieruchomości przez skarżącego po objęciu przez niego mandatu radnego. Sam skarżący podniósł zaś, że po objęciu mandatu w dniu [...] r. oddał je w użytkowanie J. K. ze względu na możliwy konflikt interesów. Fakt ten potwierdza złożone do akt sprawy oświadczenie J. K. z dnia 30 października 2019 r., w którym wskazał on, że z dniem [...] r. na podstawie ustnej umowy użyczył od M. S. nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] położone w K. . Brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący faktycznie wykorzystał mienie gminy do prowadzenia działalności gospodarczej prowadzi z kolei do wniosku, że zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, orzekając o pozbawieniu radnego mandatu w oparciu o art. 383 § 1 pkt 5 k.wyb., a tym samym przekreślając wyniki wyborów powszechnych na to stanowisko.

Za niezasadny uznano natomiast zarzut skargi wskazujący, że podstawą do wykorzystania majątku gminnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., musi być umowa cywilnoprawna stanowiąca niezbędny tytuł prawny do nieruchomości. W ocenie Sądu, w pojęciu działalności z "wykorzystaniem mienia komunalnego" mieści się bezumowne wykorzystywanie na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej gruntów należących do gminy, co jednak nie zostało wykazane przez organ orzekający w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd nie dopatrzył się także naruszeń procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonej uchwały.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2332/20 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi.

NSA podkreślił, że w tej sprawie już raz Naczelny Sąd Administracyjny orzekał. W wyroku z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19 NSA uchylił wydany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić oceny i wnioski zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, ocenić status prawny nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] oraz ustalić, czy w dniu objęcia mandatu przez radnego M. S. prowadził on działalność rolniczą z wykorzystywaniem mienia Gminy K. i w tym zakresie odnieść się do okoliczności i faktu przekazania przez skarżącego M. S. działek rolnych nr [...] i [...] do użytkowania. Brak wyjaśnienia tych kwestii, a w szczególności ustalenia, czy skarżący M. S. w dniu objęcia mandatu prowadził działalność rolniczą z wykorzystywaniem mienia Gminy K. w zakresie działek nr [...] i [...], stanowił podstawę do wydania przez NSA wyroku uchylającego wcześniejszy wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził ponadto, że Rada Miejska w K. nie wykazała w sposób bezsporny w uzasadnieniu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego M. S. brak prowadzenia działalności gospodarczej (rolniczej) z wykorzystaniem gruntu rolnego Gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Tym samym zobowiązując do ustalenia okoliczności prowadzenia lub braku prowadzenia przez radnego M. S. działalności gospodarczej w dniu objęcia mandatu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający, a tym samym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego wymaga jego uzupełnienia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Wynika to także z uzasadnienia ww. wyroku NSA w którym wskazano, że w tej sprawie to nie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powinny być przeprowadzane dowody w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., tylko przed Sądem pierwszej instancji.

NSA zaznaczył, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a sąd administracyjny może zarówno na wniosek, jak i z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z tym zobowiązaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dopuścić z urzędu dowody na okoliczność ustalenia, czy M. S. w dniu objęcia mandatu prowadził działalność rolniczą na działkach nr [...] i [...]. Postępowanie w tej sprawie nie jest prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym to Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zwrócić się do Burmistrza K. oraz Rady Miejskiej w K. o przekazanie ewentualnych dowodów i informacji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej przez M. S. na datę objęcia mandatu (23 listopada 2018 r.). Skoro żadnych czynności w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie podjął, a jedynie ograniczył się do powtórzenia stanowiska NSA dotyczącego zebranych dowodów, zawartego w uzasadnieniu wyroku z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19, to zasadnym jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem NSA wadliwie bowiem Sąd pierwszej instancji, mimo wyraźnego zobowiązania zawartego w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19, nie podjął żadnych czynności dowodowych związanych z ustaleniem podstawowej dla sprawy okoliczności, tj. prowadzenia działalności rolniczej na działkach nr [...] i [...] przez M. S..

Ponadto NSA podkreślił, że zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 k.wyb. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19 zostało wyraźnie stwierdzone, że Rada Miejska w K. nie wykazała w sposób bezsporny prowadzenia działalności gospodarczej (rolniczej) przez M. S. na działkach nr [...] i [...], i że zawarta w uchwale stwierdzającej wygaśniecie mandatu argumentacja organu stanowiącego nie potwierdza w sposób bezsporny zaistnienia okoliczności z art. 383 § 1 pkt 5 k.wyb., tj. prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy. Tym samym celem wyjaśnienia wątpliwości dotyczących prowadzenia lub braku prowadzenia działalności gospodarczej na działkach nr [...] i [...], a więc spełnienia lub braku spełnienia przesłanki z art. 383 § 1 pkt 5 k.wyb. Sąd pierwszej instancji został zobowiązany do ustalenia, czy na datę objęcia mandatu radnego M. S. prowadził działalność rolniczą na w. działkach.

Zdaniem NSA w związku z tym bez przeprowadzenia w tym zakresie ustaleń przez Sąd pierwszej instancji, a jedynie opierając się na argumentach zawartych w wyroku NSA, Sąd pierwszej instancji przedwcześnie stwierdził, że nie zaistniały przesłanki zawarte w art. 383 § 1 pkt 5 k.wyb. w związku z art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g. w zakresie wygaszana mandatu radnego.

NSA podkreślił, że zasadnym jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 i art. 245 K.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodu w postaci oświadczenia datowanego na dzień 30 października 2019 r. z którego wynika, że M. S. po objęciu mandatu z dniem [...] r. na podstawie ustnej umowy użyczył J. K. nieruchomości oznaczone nr [...] i [...], położone w K.. Dowód ten został dołączony do skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19. NSA rozpoznając skargę kasacyjną od ww. wyroku nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, co wprost znalazło wyjaśnienie na stronie 13 wyroku NSA z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19. Tym samym to Sąd pierwszej instancji winien przeprowadzić dowód z tego dokumentu, w tym ocenić na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy takie oświadczenie uznać za wiarygodne i potwierdzające rzeczywiste okoliczności w kontekście innych materiałów takich jak złożenie przez samego skarżącego M. S. jako prowadzącego działalność rolniczą dwóch wniosków (wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 i wniosku o oszacowanie szkód przez komisje w gospodarstwie rolnym, powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego), okoliczności zmiany tych wniosków, argumentacji samego M. S. na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] r. oraz przedłożenia tego oświadczenia datowanego na dzień 30 października 2019 r. dopiero przy skardze kasacyjnej sporządzonej w dniu 31 października 2019 r.

NSA wyjaśnił, że sąd pierwszej instancji oceniając wartość dowodową danego dokumentu prywatnego powinien ocenić ją także w całokształcie innych dowodów, tzn. czy inne dowody potwierdzają okoliczności zawarte w dokumencie prywatnym (tj. oświadczeniu z daty 30 października 2019 r.), czy też nie zawierają potwierdzenia faktów zawartych w takim dokumencie. Takich rozważań w zaskarżonym wyroku zabrakło, a przy tym Sąd pierwszej instancji nietrafnie wskazał, że radny M. S. konsekwentnie twierdził, że nie wykorzystuje działek nr [...] i [...] na potrzeby działalności rolniczej. W szczególności nie ma podstaw do takiej interpretacji na podstawie protokołu obrad sesji Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r., a sam radny zaproszony na posiedzenie komisji Rady Miejskiej celem złożenia wyjaśnień, na jej posiedzenie nie stawił się.

W ocenie NSA w okolicznościach tej sprawy, tj. braku wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących prowadzenia przez radnego M. S. działalności gospodarczej (rolniczej) na działach nr[...] i [...] w dniu objęcia mandatu oraz braku wskazana, z jakich powodów Sąd uznał za wiarygodne oświadczenie z daty 30 października 2019 r. dotyczące przekazania działek nr [...] i [...] do użytkowania innej osobie, Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie przyjął, że nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 24f ust. 1 u.s.g. i wskazujące na brak wykorzystywania mienia Gminy K. w prowadzonej przez M. S. działalności gospodarczej (rolniczej) tak w dniu objęcia mandatu, jak i w okresie trzech miesięcy po tej dacie.

W zaleceniach NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę ma obowiązek ustalenia, czy na datę objęcia mandatu przez radnego M. S.prowadził on działalność gospodarczą (rolniczą) na działkach nr [...] i [...] obręb 3 Miasta K. oraz czy taką działalność prowadził w okresie trzech miesięcy od daty objęcia mandatu. W tym celu należy zwrócić się zarówno do Burmistrza K., jak i Rady Miejskiej w K. o przedłożenie dokumentów i dowodów dotyczących ww. okoliczności. Sąd pierwszej instancji powinien również ustalić, na jakim etapie jest postępowanie o sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia przez M. S. ww. działek. Dopiero ustalenie ww. okoliczności, stosownie także do wskazań zawartych w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19, umożliwi Sądowi pierwszej instancji należyte wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności i rozstrzygnięcie sprawy.

Zarządzeniem z 27 stycznia 2020 r. Sędzia sprawozdawca zobowiązał Radę Miejską w K. i Burmistrza K. do nadesłania dokumentów i dowodów, z których wynikać będzie, czy na datę objęcia mandatu przez radnego M. S. prowadził on działalność gospodarczą (rolniczą) na działkach nr [...] i [...] obręb 3 Miasta K., oraz czy taką działalność prowadził w okresie trzech miesięcy od daty objęcia mandatu - w terminie 7 dni od dnia doręczenie wezwania.

Do pisma z 11 lutego 2021 r. Gmina K. załączyła następujące dokumenty, wskazując, iż są to dowody potwierdzające prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej (rolniczej) na działkach nr [...] i nr [...] obręb 3 Miasta K. :

1. Płytę z nagraniem wypowiedzi skarżącego na sesji Rady Miejskiej w K. z [...] r., podczas której oświadczył, że użytkuje nieruchomość gminną, ponieważ to jego własność.

2. Zdjęcia lotnicze z 27 lutego 2019 i 10 kwietnia 2019 działek nr [...] i [...] obręb 3 Miasta K., na których uwidocznione są działki nr [...] i nr [...] obręb Miasta K. stanowiące własność Gminy K. oraz bezpośrednio sąsiadująca działka nr [...] użytkowana przez radnego M. S., zrobione ujęcia w odstępie dwóch miesięcy uwidaczniają, że działki są użytkowane rolniczo.

3. Wniosek o oszacowanie szkód wraz z Oświadczeniem nr 1 i Wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2019 oraz pismem Referatu Gospodarki Komunalnej z [...] r., znajdujące się także w aktach sprawy.

4. Wniosek o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie z [...] r. - złożony po otrzymaniu w dniu 29 lipca 2019 r. materiałów na sesję Rady Miejskiej w K., znajdujący się także w aktach sprawy.

5. Pismo Urzędu Miejskiego w K. z 27 sierpnia 2019 do ARiMR.

6. Pism ARiMR z 8 lipca 2019 r.

7. Pismo Urzędu Miejskiego w K. z 27 czerwca 2019 r. do skarżącego wraz z potwierdzeniem odbioru.

Burmistrz K. wniósł o zwrócenie do ARiMR, czy na działki nr [...] i nr [...] obręb 3 K. były pobierane dopłaty bezpośrednie lub inne dopłaty. Ponadto poinformował, że został dokonany podział działek o numerach [...] i [...].

W piśmie z 18 lutego 2021 r. Gmina K. podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz ponownie wystąpiła z wnioskiem o skierowanie zapytania do ARiMR.

W odpowiedzi na zarządzenie Sędziego z 1 marca 2021 r. Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł. w piśmie z 8 marca 2021 r. wyjaśnił, że do działki ewidencyjnej nr [...] i [...] dopłaty w 2018 r. przyznano M. S., a w 2020 r. J. K. .

Z kolei w odpowiedzi na zarządzenie z 24 marca 2021 r. Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł. w piśmie z 7 kwietnia 2021 r. wskazał, że do ww. działek dopłaty na rok 2019 r. nie zostały przyznane. Ponadto wyjaśniono, że w zakresie wniosku M. S. o oszacowanie przez komisję szkód w gospodarstwie rolnym, powstałych w wyniku niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, z dnia 9 lipca 2019 r., Biuro Powiatowe ARiMR w K. przeprowadziło postępowanie administracyjne w oparciu, między innymi, o Protokół nr 224 z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego z dnia 26 lipca 2019 r. Informację o ilości zadeklarowanych działek ewidencyjnych oraz powierzchni użytków rolnych położonych na tychże działkach, zadeklarowanych we wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy oraz wniosku o udzielenie pomocy na podstawie § 13z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR, dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią Covid-19, zweryfikowano w oparciu o dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego za 2019 rok. Postępowanie administracyjne zakończyło się prawomocnymi decyzjami. Na podstawie decyzji nr [...] przyznana została beneficjentowi płatność z tytułu poniesionych strat.

Przy piśmie z dnia 6 lipca 2021 r. Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł. przesłał następujące dokumenty:

1. Protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, z dnia [...] r.

2. Wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy, z dnia [...].

3. Wniosek o udzielenie pomocy na podstawie §13z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR, dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19, z dnia 21-08-2020 r., będący jednocześnie wycofaniem wniosku wymienionego w pkt 2 (część IV, pkt 2 wniosku z dnia 21-08-2020 r.).

4. Decyzja nr [...] o umorzeniu postępowania z dnia [...] r.

Decyzja nr [...] o przyznaniu pomocy z dnia [...] r.

Ponadto wskazać należy, że w dniu 24 marca 2021 r. Sąd ustalił, iż sprawa [...] w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia przez M. S. przedmiotowych działek jest nadal w toku. Wykonanie doręczenia postanowienia o wyłączeniu sędziego z 20 stycznia 2021 r. nastąpiło 9 marca 2021 r., nie wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru. 26 marca 2021 r. sprawa została przedstawiona do decyzji sędziego. Natomiast w dniu 28 marca 2021 r. Sąd ustalił, że w sprawie [...] kwietnia 2021 r. wpłynęło pismo przygotowawcze pełnomocnika wnioskodawcy. Sprawa pozostaje nadal do decyzji sędziego.

Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. do czasu rozpoznania sprawy w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nr [...] i nr [...]. W dniu 17 czerwca 2021 r. WSA w Łodzi oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego

W dniu 7 lipca 2021 r. WSA w Łodzi ustalił, że Sąd Rejonowy w B., I Wydział Cywilny wydał w dniu 5 lipca 2021 r. postanowienie o zabezpieczeniu wniosku M. S. o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie nieruchomości: działki nr [...] i działki nr [...] położonych w K. przez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania ww. nieruchomości przez uczestnika postępowania Gminę K.. Ww. postanowienie zostało załączone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już dwa razy. Wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3681/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Następnie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2332/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 401/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi związany jest poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2332/20.

Zgodnie ze wskazaniami NSA zawartymi w ww. wyroku Sąd rozpoznając ponowienie sprawę ma obowiązek ustalenia czy na datę objęcia mandatu przez radnego M. S. prowadził on działalność gospodarczą (rolniczą) na działkach nr [...] i nr [...]obręb 3 Miasta K., oraz czy taką działalność prowadził w okresie trzech miesięcy od daty objęcia mandatu. W tym celu należy zwrócić się zarówno do Burmistrza K., jak i Rady Miejskiej w K. o przedłożenie dokumentów i dowodów dotyczących ww. okoliczności. Sąd pierwszej instancji powinien również ustalić, na jakim etapie jest postępowanie o sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia przez M. S. ww. działek. Dopiero ustalenie ww. okoliczności, stosownie także do wskazań zawartych w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19, umożliwi Sądowi pierwszej instancji należyte wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności i rozstrzygnięcie sprawy.

Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z [...] r. nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego M. S.. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Gminy w K. zasadnie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego i art. 24f ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W myśl natomiast art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie swojej pozycji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni ono także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Co przy tym istotne, norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10).

W dalszej kolejności należy wyjaśnić instytucję mienia komunalnego gminy, z wykorzystaniem którego rady prowadzi działalność gospodarczą (także zarządza taką działalnością lub jest jej przedstawicielem bądź pełnomocnikiem) na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Pojęcie mienia komunalnego określa przepis art. 43 u.s.g. który stanowi, że "mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych". Zarówno związki gmin jak i gminne osoby prawne posiadają odrębną od gmin osobowość prawną, ale ich mienie (obejmujące nie tylko własność nieruchomości, ale także inne prawa majątkowe) ma status mienia komunalnego. Wskazać także należy, że art. 24f ust. 1 u.s.g. zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form czy sposobów, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie taką działalnością "z wykorzystaniem mienia komunalnego" nie zostało opatrzone dodatkowymi określeniami (przymiotnikami), które pozwoliłyby na podstawie jakiegoś kryterium klasyfikować sposoby "wykorzystywania" owego mienia, następnie zaś - zależnie od rodzaju "korzystania" - różnicować skutki prawne (zob. także wyroki NSA z 10 stycznia 2006 r., II OSK 786/05; z 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05; z 6 kwietnia 2006 r., II OSK 23/06; z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 753/06). Zatem dla naruszenia zakazu art. 24f ust. 1 u.s.g. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy, czy nie, czy wiąże się z uzyskaniem dochodu, czy jest (była) wykonywana samodzielnie, czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego, czy też nie, czy była działaniem ciągłym czy jednorazowym. Ustawodawca, co wymaga powtórzenia, wprost powiązał zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a nie z uzyskiwaniem dochodów, czy też zysków z mienia komunalnego. Jest bowiem oczywiste, iż choć każda działalność gospodarcza, w tym związana z prowadzeniem działalności usługowej ukierunkowana jest na osiąganie zysków, to jednocześnie może zaistnieć sytuacja, w której zyski te (dochody) osiągane nie są.

Dla skutku wygaśnięcia mandatu obojętna jest także okoliczność, czy strona, uchybiwszy ustawowym terminom dla zaprzestania takiej działalności, w końcu jej zaprzestała. Wobec powyższego obiektywną i reglamentowaną przez przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. okolicznością wygaśnięcia mandatu jest to, że radny faktycznie korzysta z mienia komunalnego wykonując swoją działalność gospodarczą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1019/09, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/10, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1840/10, z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2512/10, z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 140/11, z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 159/10).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący, radny Rady Miejskiej w K. w dniu [...] r. złożył ślubowanie.

Spór dotyczy natomiast tego, czy skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f u.s.g. działalności gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, tj. z wykorzystaniem działek nr [...] i nr [...] obręb 3 K., stanowiących własność Gminy K..

W skardze skarżący twierdzi, że działki nr [...] i nr [...] pozostają w jego samoistnym posiadaniu. Wcześniej działki te postawały w posiadaniu jego wstępnych i wobec faktu sprawowania faktycznego władztwa nad spornymi działkami rolnymi przez okres blisko 49 lat miał i ma prawo do korzystania z nich w taki sposób, jakby miał do nich prawo własności.

Natomiast Gmina K. w odpowiedzi na skargę kwestionuje twierdzenia skarżącego jakoby działki znajdowały się w samoistnym posiadaniu skarżącego i jego rodziny. Gmina podkreśla, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] były przedmiotem umów dzierżawy zawieranych z ojcem skarżącego J. S. . Zatem posiadanie przedmiotowych działek miało posiadania zależnego, stosowanie zaś do treści art. 337 Kodeksu cywilnego posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne.

Sąd ponownie rozpoznając sprawę dokonał analizy i oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów.

I tak, jak wynika z akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 9 lipca 2019 r., który wpłynął do Urzędu Miejskiego w K. w dniu [...] r. radny M. S. wystąpił o oszacowanie szkód przez komisję w gospodarstwie rolnym, powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (suszy). Do wniosku załączył "Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 złożony w Biurze Powiatowym Ł. Wschodnie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.", z którego wynika, iż obejmuje on dopłaty także na działki o numerach: [...] i [...] stanowiące własność Gminy K. .

Wprawdzie pismem z dnia 24 lipca 2019 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w K. w dniu 29 lipca 2019 r. skarżący poinformował Urząd Miejski w K. o zmianie wniosku o oszacowanie szkód oraz wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 złożonym do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez wykreślenie z tych wniosków działek o nr [...] i o nr [...]. Jednakże zauważyć należy, że ww. działania podjęte przez skarżącego miały miejsce po wszczęciu przez Urząd Miasta K. czynności wyjaśniających, bowiem już pismem z dnia 23 lipca 2019 r. Dyrektor Wydziału Inwestycji i Rozwoju Gospodarczego poinformował Burmistrza K., że podczas weryfikacji wniosku o oszacowanie szkód przez komisję stwierdzono, iż radny M. S. użytkuje w sposób bezpodstawny działki rolne o nr ewidencyjnym [...] oraz [...], obręb 3 K. - miasto, stanowiące własność Gminy K.. Wcześniej, tj. pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. Burmistrz K. zwrócił się do M. S. z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy użytkował i użytkuje w chwili obecnej działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność Gminy K. .

W dalszej kolejności zauważyć należy, że 31 lipca 2020 r. odbyło się posiedzenie Komisji Regulaminowo - Statutowej. Skarżący radny M. S., który otrzymał zaproszenie na to posiedzenie nie stawił się i nie próbował wyjaśnić zaistniałej sytuacji (pismo z dnia 29 lipca 2019 r.).

Natomiast na posiedzeniu Rady Miejskiej w K., które odbyło się w dniu [...] r. (wyciąg z protokołu XII sesji Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r.) radny M. S. wyjaśniał, że nie użytkował nieruchomości gminnej, ponieważ jest to jego własność. Twierdził, że stał się samoistnym posiadaczem i właścicielem tej nieruchomości z mocy prawa poprzez zasiedzenie, a decyzja sądu, która zapadnie w tej sprawie będzie miała charakter tylko i wyłącznie deklaratoryjny. Ponadto radny stwierdził, że kwestie samoistnego posiadania, czy też zasiedzenia są dziedziczne. Z powyższego protokołu Rady Miejskiej w K. wynika, że Dyrektor Wydziału Inwestycji i Rozwoju Gospodarczego poinformował także radnych o wniosku M. S. o oszacowanie skutków suszy na polu, które uprawia, oraz że dołączył dokumenty z ARiMR, które wskazują, iż użytkuje pole o wartości pół miliona złotych, które należy do Gminy na podstawie decyzji dekomunizacyjnej Wojewody [...]. Jednocześnie Dyrektor Wydziału Inwestycji i Rozwoju Gospodarczego przytoczył słowa skarżącego z protokołu z 2017 r., z którego wynika kiedy zaczął użytkowanie, tj. 17 stycznia 2017 r. Dyrektor stwierdził też, że dziwnym trafem w dniu 11 lipca 2019 r., tj. w dniu otrzymania materiałów na sesję radny złożył do urzędu skorygowany w ARMiR wniosek o płatności, twierdząc, iż nie uprawia przedmiotowych działek, natomiast dziś twierdzi, że uprawia i są jego. Ponadto poinformował, że między lutym a kwietniem 2019 r. Urząd w K. przygotowywał koncepcję tunelu w okolicach przedmiotowych nieruchomości. Miejski dron wykonywał zdjęcia i nie ma wątpliwości, że skarżący to pole uprawiał.

Wskazać w tym miejscu należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2017 r. rozmowy pracownika Urzędu Miejskiego w K. ze skarżącym na okoliczność użytkowania na cele rolnicze działek o nr [...] i [...], położonych w obrębie 3 miasta K. wynika, że skarżący po śmierci ojca w 2001 r. uzyskał ustną zgodę Gminy K. na użytkowanie przedmiotowych działek, do momentu upomnienia się o nie przez Gminę, w zamian za utrzymywanie ziemi w dobrej kulturze rolnej. Oświadczył, że nie pamięta kto udzielił takie zgody z ramienia Gminy K. oraz nie ma wiedzy, czy jest zawarta umowa pisemna dzierżawy ww. nieruchomości. Dalej skarżący wyraził gotowość utrzymywania takiego stanu rzeczy, jak również wystąpienia z wnioskiem o zawarcie nieodpłatnej umowy dzierżawy przedmiotowych nieruchomości. Jeżeli Gmina nie zdecyduje się na powyższą umowę, będzie wnioskował o utrzymanie przez Gminę K. nieruchomości w dobrej kulturze rolnej (koszenie zarastających chwastów), gdyż dzierżawi działkę sąsiednią nr [...] obręb 3 miasta K., na której składuje słomę z powodu obawy przed samozapaleniem.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w skardze kasacyjnej z dnia 31 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. oświadczenia J. K. z 30 października 2019 r. na okoliczność przekazania przez skarżącego J. K. działek nr [...] i nr [...] do używania z dniem objęcia przez skarżącego mandatu radnego. Pełnomocnik załączył powyższe oświadczenie J. K. z dnia 30 października 2019 r. do skargi kasacyjnej. W powyższym oświadczeniu J. K. oświadczył, że z dniem [...] r., na podstawie ustnej umowy użyczył od M. S. nieruchomości oznaczone nr [...] oraz [...] położone w K., oraz że ww. nieruchomości odtąd są przez niego użytkowane do dnia dzisiejszego.

Sąd ustalił także na podstawie dokumentów otrzymanych od Dyrektora ŁOR ARiMR w Ł., że do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] dopłaty w 2018 r. przyznano M. S., a w 2020 r. J. K.. Ponadto Dyrektora ŁOR ARiMR w Ł.wyjaśnił, że za 2019 r. do ww. działek dopłaty na rok 2019 r. nie zostały przyznane. W zakresie zaś wniosku M. S. o oszacowanie przez komisję szkód w gospodarstwie rolnym, powstałych w wyniku niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, z dnia 9 lipca 2019 r., Biuro Powiatowe ARiMR w K. przeprowadziło postępowanie administracyjne w oparciu, między innymi, o Protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego z dnia [...]r. Informację o ilości zadeklarowanych działek ewidencyjnych oraz powierzchni użytków rolnych położonych na tychże działkach, zadeklarowanych we wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy, oraz wniosku o udzielenie pomocy na podstawie § 13z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR, dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią Covid-19, zweryfikowano w oparciu o dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego za 2019 rok. Postępowanie administracyjne zakończyło się prawomocnymi decyzjami. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Ł. Wschodniego ARiMR z siedzibą w K. z dnia [...]r., po rozpoznaniu wniosku z dnia 21 sierpnia 2020 r., przyznano skarżącemu pomoc finansową o wartości brutto 12 880 zł. Natomiast decyzją Kierownika Biura Powiatowego Ł. Wschodniego ARiMR z siedzibą w K. z dnia [...]r. umorzono postępowanie wszczęte w dniu 14 października 2019 r. na wniosek M. S. o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30 % danej uprawy. W uzasadnieniu wskazano, że strona zrzekła się prawa do pomocy.

Jednocześnie Sąd ustalił, że Sąd Rejonowy w B., I Wydział Cywilny wydał w dniu 5 lipca 2021 r. postanowienie o zabezpieczeniu wniosku M. Sz. o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie nieruchomości: działki nr [...] i działki nr [...] położonych w K. przez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania ww. nieruchomości przez uczestnika postępowania Gminę K. . Ww. postanowienie zostało załączone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 8 lipca 2021 r. A zatem postępowanie w przedmiocie zasiedzenia przez M. S. ww. działek nie zostało zakończone do dnia rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, przedstawiony stan faktyczny potwierdza okoliczność, że prowadząc działalność gospodarczą (rolniczą) radny korzystał z mienia gminnego. Tym samym, podniesione przez skarżącego w skardze argumenty kwestionujące zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały nie zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 24f ust. 1 u.s.g. zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form, czy sposobów.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący M. S. został radnym Rady Miejskiej w K. w kadencji na lata 2018 - 2023. Niespornym jest także, że na dzień złożenia ślubowania w dniu [...] r. skarżący był podmiotem, który na deklarowanych do płatności gruntach, w tym do działki nr [...] i nr [...], stanowiących własność Gminy K., prowadził działalność rolniczą, co potwierdza przyznanie skarżącemu dopłat za 2018 r. również do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

W ocenie Sądu, nie budzi również wątpliwości, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na ww. działkach w okresie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Użytkowanie działek przez skarżącego potwierdzają zdjęcia lotnicze z dnia 27 lutego 2019 r. oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r. oraz to, iż złożył wniosek o oszacowanie szkód przez komisję w gospodarstwie rolnym, powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (suszy), do którego załączył "Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019" złożony w Biurze Powiatowym Ł. Wschodnie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.", z którego wynika, iż obejmuje on dopłaty także do działek o numerach: [...] i [...] stanowiących własność Gminy K. . Powyższe potwierdza również stanowisko skarżącego zaprezentowane na posiedzeniu Rady Miejskiej w K. w dniu [...] r. Skarżący wskazał bowiem, że nie użytkuje nieruchomości gminnych, ponieważ jest ich właścicielem poprzez zasiedzenie. Powyższa argumentacja znajduje także potwierdzenie we "Wniosku skarżącego o stwierdzenie nabycia nieruchomości poprzez zasiedzenie" z dnia 2 sierpnia 2019 r., w uzasadnieniu którego podał, że wraz z ojcem użytkowali przedmiotowe nieruchomości jak właściciele, a po śmierci ojca objął w posiadanie samoistne te nieruchomości i trwa ono po dziś dzień.

Zdaniem Sądu, zauważyć w tym miejscu należy, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, pomimo deklaracji radnego zawartych we wskazanym powyżej protokole z dnia 17 sierpnia 2017 r. co do woli użytkowania przez niego działek nr [...] i nr [...], że uzyskał zgodę (pisemną, czy ustną) Gminy K. na użytkowanie przedmiotowych działek.

W ocenie Sądu, odnosząc się natomiast do okoliczności zmiany wniosku o oszacowanie szkód przez komisję w gospodarstwie rolnym skarżącego, powstałych w wyniku suszy oraz wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 złożonym do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez wykreślenie z tych wniosków działek o nr [...] i o nr [...] należy uznać, że zmiana ta została dokonana w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Zatem za trafne należy uznać stanowisko organu, że nie można przyjąć za wiarygodne twierdzenia skarżącego, że złożenie wniosku o oszacowanie szkód z uwzględnieniem działki nr [...] i nr [...] wynikało z pomyłki systemowej, gdyż posiada grunty w kilku gminach i w kilku miejscowościach oznaczone takimi samymi numerami ewidencyjnymi. Zdaniem Sądu, we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 złożonym w ARiMR skarżący konsekwentnie umieścił przedmiotowe działki, a w związku z wszczęciem postępowania w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wycofał wniosek o płatności na rok 2019 i to po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Podkreślić należy, że w dniu 9 lipca 2019 twierdził, że przedmiotowe działki uprawia, a już 24 lipca 2019 r. zmienił wniosek. A jednocześnie na posiedzeniu Rady w dniu [...] r. twierdził, że jest właścicielem tych działek. Argumentacja skarżącego jest niespójna w świetle przedstawionych dowodów.

Oceniając natomiast dowód w postaci oświadczenia J. K. z dnia [...] r. Sąd stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że jest on niewiarygodny i nie potwierdza rzeczywistych okoliczności dotyczących przekazania nieruchomości nr [...] i nr [...] J. K. w dniu [...] r., skoro w lipcu 2019 r. to skarżący, a nie J. K. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2019 rok. Wprawdzie płatności na 2019 r. nie zostały nikomu przyznane, jednakże fakt, że skarżący wystąpił o ich przyznanie potwierdza, iż je użytkował. Ponadto na sesji Rady w dniu [...] r. skarżący nie podnosił, że przedmiotowe działki są użytkowane przez inną osobę. J. K. wystąpił o przyznanie płatności dopiero w 2020 roku i w tym roku je otrzymał.

Sąd oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W zacytowanym przepisie zawieszenie postępowania pozostawione jest uznaniu Sądu orzekającego w sprawie. Zastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwarunkowane jest istnieniem tego rodzaju związku między danym postępowaniem a innym postępowaniem, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Konieczność rozstrzygnięcia sprawy w innym toczącym się postępowaniu będzie upoważniała do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wtedy, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2012 r., I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyroku NSA z 15 września 2017 r., I GSK 613/17, LEX nr 2353675). W dalszej kolejności należy zauważyć, że nawet gdy istnieje zależność pomiędzy postępowaniem, które ma być zawieszone, a innym postępowaniem administracyjnym, sądowoadministracyjnym, sądowym, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Sąd rozważający możliwość zawieszenia postępowania powinien mieć na względzie celowość takiego rozstrzygnięcia. Zawieszenie postępowania wiąże się przecież ze zwłoką w załatwieniu sprawy, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sądu, a także wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego.

Podkreślić należy, że wniosek z dnia 2 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zasiedzenia skarżący złożył dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oraz po otrzymaniu w dniu 29 lipca 2019 r. materiałów na sesję Rady Miejskiej w K. . Na dzień ślubowania oraz w okresie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a także na dzień rozpoznania niniejszej sprawy skarżący nie posiadał postanowienia Sądu o zasiedzeniu przedmiotowych działek. Powyższa sprawa jest nadal w toku. Wobec powyższego, Sąd stanął na stanowisku, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi wskazujący, że podstawą do wykorzystania majątku gminnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., musi być umowa cywilnoprawna stanowiąca niezbędny tytuł prawny do nieruchomości. W ocenie Sądu, w pojęciu działalności z "wykorzystaniem mienia komunalnego" mieści się bezumowne wykorzystywanie na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej gruntów należących do gminy, co jednak nie zostało wykazane przez organ orzekający w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie, podobnie jak w uchylonym wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 401/20, Sąd nie stwierdził naruszeń procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonej uchwały. Powyższe nie zostało zakwestionowane przez NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2332/20. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z protokołu obrad [...] sesji Rady Miejskiej w K. z [...]r., na której podjęta została zaskarżona uchwała wynika, że ustawowy i faktyczny stan radnych Rady Miejskiej w K. wynosi 21 radnych, zaś na sesji obecnych było 18 radnych. Na posiedzeniu Rady obecne było zatem kworum niezbędne do podejmowania uchwał, czyli połowa ustawowego składu rady. Za wnioskiem innego radnego o skreślenie punktu obrad w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S. głosowało 3 radnych, przeciw wnioskowi -13 radnych, 1 radny wstrzymał się od głosu. Z kolei za podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego głosowało 13 radnych przy braku głosów przeciwnych i 1 głosie wstrzymującym, przy czym 3 radnych nie brało udziału w głosowaniu. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała została przyjęta w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast wyjaśnienia i dodatkowe pytania Przewodniczącej Rady Miejskiej przy podejmowaniu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego służyły jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu obrad, w sytuacji gdy podejmowana uchwała budziła burzliwą dyskusję. Zauważyć również należy, że przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, zgodnie z art. 383 § 3 k.w. umożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień, z czego skorzystał.

Odnosząc się natomiast do kwestii zachowania terminu do podjęcia zaskarżonej uchwały zauważyć trzeba, że zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, zgodnie z którym termin ten ma charakter instrukcyjny. Zgodnie z art. 383 § 2 k.w. uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Upływ tego terminu nie pozbawia rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił bowiem sankcji z tytułu upływu terminu przewidzianego w art. 383 § 2 k.w. dla rady gminy, w postaci wygaśnięcia kompetencji tego organu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wobec tego po upływie tego terminu dla zachowania kompetencji do podjęcia powyższej uchwały nie jest konieczne uprzednie wezwanie wojewody do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni stosownie do art. 98a ust. 1 u.s.g. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3444/18, z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2420/15, z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18, dostępne w CBOSA, K. Czaplicki, K.w. Komentarz, WK 2018, t. 17 do art. 383).

Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nastąpiło wyczerpanie przesłanki z art. 24f u.s.g., co uzasadniało podjęcie przez Radę Miejską w K. uchwały o wygaśnięciu mandatu M. S., jako radnego Rady Miejskiej w K.. W rozpoznawanej sprawie skarżący podaje sprzeczne argumenty dotyczące wykorzystania przez niego działek, stanowiących własność Gminy K..

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż nie budzi również wątpliwości, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Kodeksie wyborczym oraz w u.s.g. Zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie decydując się podjęcia pełnienia funkcji radnego, radny musi mieć świadomość tego ograniczenia i dokonać wyboru, a mianowicie, czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W sytuacji zatem, gdy radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy zasadnie stwierdzono wygaśnięcie jego mandatu. W konsekwencji powyższych uwag w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g.

Sąd dokonał oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2332/20.

W związku z powyższym, wobec bezzasadności zawartych w skardze argumentów oraz niestwierdzenia przez Sąd naruszeń przepisów prawa mogących mieć wpływ na prawidłowość wydanej w sprawie uchwały, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

e.g.