Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 216/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 maja 2023 r. nr BP.501.1167.2022.1284.DL1.398704 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 maja 2022 r. nr WP.8150.72.2022 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: DWITD, organ I instancji) nałożył na A. T. (dalej: skarżący, strona) karę pieniężną w wysokości 12.000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych), w związku ze stwierdzeniem:

1) wykonywania przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022r., poz. 699) – dalej: ustawa o odpadach

2) wykonywaniu przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach

- co stanowiło naruszenie, o którym mowa w lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2021 ze zm.) – dalej: u.t.d.

Jak ustalił organ, dnia 5 marca 2022 r. we W. przy ul. [...] zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym kierował skarżący. W toku kontroli stwierdzono, iż kierowca wykonywał krajowy przewóz drogowy odpadów (tj. mas ziemnych, które kontrolujący zakwalifikowali do kodu odpadu 17 05 04) w imieniu własnym w ramach działalności gospodarczej A., na trasie R. - W. Transport odbywał się bez jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanego odpadu, a pojazd, którym wykonywano transport nie był oznakowany zgodnie z art. 24 ust. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach – nie posiadał tablicy "odpady". Wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli drogowej nr [...] z dnia 5 marca 2022 r. , który skarżący podpisał bez zgłaszania zastrzeżeń. W toku postępowania skarżący w piśmie z 31 marca 2022 r.) wyjaśnił, że był zatrudniony przy budowie [...], a 4 marca 2022 r. podszedł do niego p. R. P. i poprosił o zawiezienie ziemi do jego kuzynki na adres: ul. [...] we W. ,tłumacząc, że zepsuł mu się ciągnik, którymnt6rasportował tę ziemię. Skarżący został przez niego poinformowany, że jest to humus w ilości ok. 2t, pochodzący z działki R. P. – na co otrzymał własnoręcznie napisane i podpisane oświadczenie. Skarżący oświadczył, że usługę wykonał w dobrej wierze, a kobieta, do której wiózł humus potrzebowała go do ogrodu. Do pisma skarżący dołączył kserokopię oświadczenia z 4 marca 2024 r., podpisanego przez R. P.

Organ I instancji nie uwzględnił powyższych wyjaśnień i wskazaną na wstepie decyzją, na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 u.t.d. nałożył na skarżącego karę w wysokości 12 000 zł.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przepisów prawa materialnego (tj. art. 107 § 1 k.p.a., lp. 4.7 i lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 6, art. 80, art. 8, art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a., art. 92c u.t.d.) podnosząc w szczególności niepełną, dowolną ocenę dowodów (opartą wyłącznie na dokumentach bez weryfikacji w postępowaniu wyjaśniającym) i uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, naruszenie zasady zaufania do organów państwa, brak możliwego zastosowania art. 92c utd, nieuwzględnienie całokształtu sprawy, orzekanie na podstawie domyślnych faktów bez kierowania się zasadą słuszności, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że decyzja ogranicza się do wskazania przepisów, w postępowaniu nie wszystko zostało wyjaśnione. Organ nie uzasadnił kwalifikacji przewożonego ładunku jako odpad o kodzie 17 05 04, a ponadto, powołał się na notatkę urzędową, której treści strona nie zna. Dalej powołał przepisy ustawy o odpadach i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 24 ustawy o odpadach i podkreślił, że kontrolowanym transportem przewożono niezanieczyszczoną ziemię ogrodniczą w celu wykorzystania do amatorskiej uprawy rośli, czyli że zachodzi przesłanka z art. 2 ustawy o odpadach i w tym przypadku nie przewożono odpadów. Zdaniem strony organ powinien skorzystać z możliwości odstąpienia od nałożonej kary na podstawie art. 92s u.t.d., z uwagi na udzielanie przez przewoźnika pomocy w przeładunku i dokończeniu przewozu w sytuacji gdy pojazd właściciela ładunku uległ awarii i poinformował go, że ładunek nie jest odpadem. Zdaniem strony nie miała ona wpływu na brak dokumentu przewozowego prywatnej osoby ani oznakowanie swojego pojazdu. W ocenie strony ze względu na wątpliwości związane z rodzajem ładunku postępowanie powinno być rozszerzone o jego weryfikację i prawidłowa klasyfikację. Organ powinien udowodnić, że przewożona ziemia była odpadem. W sytuacji braku skonkretyzowania rodzaju ładunku przez kontrolujących w trakcie kontroli, w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji miał obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy) skarżoną obecnie decyzją z 4 maja 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Zgodnie z art. 24 ust. 7 minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania, oraz oznakowanie środków transportu, biorąc pod uwagę właściwości odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi.

Stosownie § 8 ust. 1 i 2 wydanego na powyższej podstawie rozporządzenia z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U z 2016 r., poz.1742) – dalej: rozporządzenie, odpady transportuje się wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, a w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz nazwę gminy, z terenu której są odbierane odpady (ust. 1). Dokumentem, o którym mowa w ust. 1, jest:

1) karta przekazania odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

2) faktura sprzedaży odpadów;

3) podstawowa charakterystyka odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

4) dokument dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w załączniku IB lub załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.);

5) inny dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, jeżeli transportujący odpady nie posiada dokumentów, o których mowa w pkt (ust. 2).

Zgodnie z § 9 ust. 1-5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów środki transportu odpadów stanowiące pojazd albo zespół pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.4) oznacza się tablicą: 1) koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości; 2) na której umieszcza się napis "ODPADY" naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm. Jeżeli ze względu na wielkość lub konstrukcję środka transportu brakuje na nim powierzchni do umieszczenia tablicy o wymiarach określonych w ust. 1 pkt 1, dopuszcza się zmniejszenie: 1) wymiaru tablicy do minimum 300 mm szerokości i minimum 120 mm wysokości; 2)wysokości napisu "ODPADY" do minimum 80 mm i szerokości linii do minimum12 mm ( ust. 2). Oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni (ust. 3). Oznakowanie powinno być czytelne i trwałe, w tym odporne na warunki atmosferyczne (ust.4). Wzór oznakowania środków transportu odpadów określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (ust. 5).

Zgodnie z § 10 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów w przypadku środków transportu, o których mowa w § 9 ust. 1, przeznaczonych do transgranicznego transportu odpadów, zamiast oznakowania wskazanego w § 9 dopuszcza się oznakowanie środków transportu tablicą: 1) koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości; 2) na której umieszcza się wielką literę "A" koloru czarnego o wysokości minimum 200 mm i szerokości linii minimum 20 mm (ust. 1). Oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni (ust. 2 ). Oznakowanie powinno być czytelne i trwałe, w tym odporne na warunki atmosferyczne (ust. 3). Wzór oznakowania środków transportu przeznaczonych do transgranicznego transportu odpadów określa załącznik nr 2 do rozporządzenia (ust. 4).

Naruszenie powyższych obowiązków zostało objęte sankcją administracyjną zgodnie z lp. 4.7 załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych. Zgodnie natomiast z brzmieniem lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych.

Organ odwoławczy podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej, okazanych dokumentów wynika jednoznacznie, że poddanym kontroli pojazdem marki [...] o nr rej. [...] skarżący przewoził w imieniu własnym masy ziemne, a także pojazd nie był oznakowany w tablicę informującą o przewozie odpadów. Dodatkowo, podczas kontroli skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających rodzaj przewożonego ładunku, a także nie wskazał, żeby przewóz był wykonywany na rzecz innego podmiotu. Co więcej, okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydany skarżącemu. Kontrola została stwierdzona w protokole kontroli nr [...] z dnia 05.03.2022 r. podpisanym przez kierującego bez uwag. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił wykonawcę przedmiotowego przewozu i jego charakter. Poza tym, z materiału dowodowego wynika, że skarżący przewoził ziemię.

GITD powołał się na definicję pojęcia odpad, zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którą rozumie się przez nią każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Wyjaśnił, że o kwalifikacji danego przedmiotu za odpad decyduje zachowanie posiadacza danego przedmiotu i przesłanka "pozbycia się" tego przedmiotu, co potwierdza orzecznictwo. W niniejszej sprawie ładunek przewożony w dniu kontroli stanowiła masa ziemna, jak wskazał w toku postępowania skarżący "hummus" pochodzący z działki z przeznaczeniem do ogrodu. Dalej organ wskazał, że katalog odpadów z podziałem na grupy i rodzaje określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10). Stosownie do pkt 17 05 załącznika do ww. rozporządzenia w katalogu odpadów wymienione są odpady: Gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania). Natomiast w pkt 17 05 04 wymienione są odpady: Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. W związku z powyższym kontrolujący podczas kontroli zakwalifikowali przewożony ładunek jako odpady, co wymagało spełniania warunków określonych w ustawie o odpadach, w tym dotyczące prawidłowego oznakowania i posiadania dokumentów potwierdzających rodzaj przewożonego ładunku. W związku z powyższym kwalifikacja ładunku jako odpad o nr 17 05 04 jest prawidłowa i nie ma potrzeby poszerzenia prowadzonego postępowania weryfikację i ponowną klasyfikację ładunku.

Organ odwoławczy zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji co do tego, że nie zachodziły w sprawie przesłanki do odstąpienia od na łożenia kary, bowiem do naruszenia przepisów u.t.d. doszło w wyniku działań samego skarżącego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji DWITD ponosząc, że została wydana z naruszeniem:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o odpadach, w tym art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, polegające na uznaniu, że humus, jaki powstaje z rozkładu resztek organicznych (na przykład obumarłych roślin) jest odpadem w rozumieniu przepisów ustawy i jego przewóz wymaga oznakowania pojazdu i dokumentu przewozowego,

2) lp. 4.7 i lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d., w zw. z art. 24 ust.7 ustawy o odpadach i art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów wyrażającą się w ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji, na podstawie tylko przekazanych przez kontrolujących dokumentów, bez ich weryfikacji w postępowaniu odwoławczym i skonkretyzowania rodzaju ładunku,

3) przepisów postępowania tj.: art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, art. 8 k.p.a, tj. zasady zaufania do organów państwa poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny i rozpatrzenia okoliczności zgłoszonych i branych pod uwagę podczas analizy przesłanek, w szczególności braku rozpatrzenia możliwego zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisem art. 81a k.p.a., który nakazuje rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego na korzyść strony postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że humus to nie odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie). Jest to warstwa ziemi bogata w materię pochodzenia organicznego, z resztek roślin na różnych etapach rozkładu. Niezanieczyszczona gleba z zasady nie stwarza niebezpieczeństwa dla środowiska. Humus jest produktem powszechnie znanym i sprzedawanym w marketach i sklepach ogrodniczych.Pojęcie odpadu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach nie może być interpretowane zawężająco. Powołując się na wyrok TSUE z 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-194/05 skarżący wskazał, że zakwalifikowanie substancji jako odpadu w rozumieniu art. 1 lit.a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156 (Dz.U. UE.L. 1991, 78.32) wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i znaczenia pojęcia "usuwać". To, czy dana substancja jest odpadem należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy. Zaznaczył skarżący, że przepisy dyrektywy 2008/98/WE przewidują kategorię produktów ubocznych, jako substancji wyłączonych z reżimu odpadowego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie dostrzegł znaczenia powołanych w odwołaniu dowodów w kontekście prawa strony do weryfikacji ustaleń protokołu kontroli i ustaleń organu I instancji – czym dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. , mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej-p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd uwzględnia skargę w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Jednocześnie w art. 92a ust. 3 u.t.d. zastrzeżono, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł.

Obowiązki i warunki przewozu drogowego zostały zdefiniowane w u.t.d. jako obowiązki i warunki wynikające z przepisów tej ustawy, jak też m.in. z ustawy o odpadach (zob. art. 4 pkt 22 lit. v utd). Natomiast art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach określono, że transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Przywołany art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach zawiera normę upoważniającą ministra właściwego do spraw klimatu (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej) do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania, oraz oznakowanie środków transportu.

W wykonaniu powyższego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie MŚ z 7 października 2016 r. W § 8 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia prawodawca określił, że odpady transportuje się wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, a w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz nazwę gminy, z terenu której są odbierane odpady, przy czym dokumentem takim jest: 1) karta przekazania odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach; 2) faktura sprzedaży odpadów; 3) podstawowa charakterystyka odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach; 4) dokument dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w załączniku IB lub załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.); 5) inny dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, jeżeli transportujący odpady nie posiada dokumentów, o których mowa w pkt 1-4. Tego rodzaju dokument kierowca pojazdu samochodowego wykonującego przewóz odpadów musi mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli, co jednoznacznie wynika z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) utd ("Podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany"). Z kolei z § 9 ust. 1 - 3 rozporządzenia MŚ z 7 października 2016 r. wynika, że środki transportu odpadów (pojazd albo zespół pojazdów w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym) oznacza się tablicą (o określonych wymiarach) z napisem "ODPADY", umieszczoną w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni.

Wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem powyższych obowiązków jest penalizowane przez ustawodawcę art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 utd w zw. z lp. 4.7 i lp. 4.8 załącznika nr 3 do utd. Z lp. 4.7 załącznika nr 3 do utd wynika, że wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 10 000 zł. Z kolei lp. 4.8 załącznika nr 3 do utd określa karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach.

W sprawie nie jest sporne to, że skarżący w dacie kontroli przewożąc masy ziemne nie posiadał dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz że pojazd, którym dokonywano transportu nie był oznakowany zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia. Skarżący nie zgadza się natomiast z kwalifikacją przewożonego ładunku jako odpadu, a konsekwencji z tym, że powyższe wymogi w ogóle go obowiązywały.

Odnosząc się do zawartych w skardze oraz podnoszonych w toku postępowania zarzutów, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że twierdzenia strony o tym, że przewożone masy ziemne stanowiły humus transportowany na prośbę innego kierowcy z jego własnej działki na działkę innej osoby, do prywatnego wykorzystania w ogrodzie w celu uprawy roślin, nie mają żadnego odzwierciedlenia w protokole kontroli, sporządzonym bezpośrednio po jej przeprowadzeniu i z udziałem skarżącego oraz przez niego podpisanym bez uwag. Powyższe okoliczności zostały przez skarżącego podniesione dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary w związku z naruszeniem przepisów u.t.d.

Podkreślić należy, że protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. A sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy, w ich zakresie działania, protokół stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1224/04, LEX nr 205475 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10 LEX nr 1137861). Dowód z dokumentu urzędowego może być również podważony w postępowaniu administracyjnym, jednak to na stronie postępowania spoczywa ciężar przedstawienia wiarygodnych dowodów przeczących ustaleniom protokołu. W niniejszej sprawie skarżący takich dowodów nie przedstawił. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, dołączone do pisma z 31 marca 2022 r., zawierającego wyjaśnienia strony, oświadczenie R. P. jest jedynie kserokopią, skarżący nie przedstawił oryginału tego pisma, podobnie jak żadnych innych dokumentów wskazujących na wykonywanie przewozu na zlecenie innej osoby. Zaznaczyć należy, że pomimo twierdzenia, że otrzymał to oświadczenie w momencie podjęcia się przewozu, nie okazał go również w trakcie kontroli. Z protokołu wynika natomiast, że przewoził ładunek w imieniu i na rzecz własnego przedsiębiorstwa. Podpisując protokół potwierdził również, że kontrolowanym pojazdem przewoził odpad - masy ziemne o kodzie odpadu 17 05 04.

Niezależnie od powyższego zgodzić się należy z GITD, iż nawet przyjęcie, że przewożona przez skarżącego ziemia stanowiła humus przeznaczony do dalszego wykorzystania w ogrodzie przez inną osobę, nie wyłącza kwalifikacji jej jako odpadu.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do którego pozbycia się jest obowiązany. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia pojęcia odpadów ma termin "pozbywanie się". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w definicji tej pozbycie się nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Analizowany przepis ustawy o odpadach stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3), a zagadnienie odpadów było przedmiotem licznych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z 15 stycznia 2004 r. w sprawie C-235/02 (ECR 2004/1B/I-1005) Trybunał stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami według Trybunału są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwianie potencjalnych zagrożeń (wyrok z 25 czerwca 1997 r. w połączonych sprawach C-304/94,C-330/94,C-342/94,C-224/95 - publ. ERC 1997/6/I-03561).

Jako odpady traktowane są zatem nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1985/21). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach określono, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". Zatem a contrario przyjąć należy, że do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, które nie zostaną wykorzystane do celów budowlanych w miejscu wydobycia, ustawa o odpadach będzie miała zastosowanie jako do odpadu. Taką interpretację potwierdza treść załącznika do rozporządzenia MK z 2 stycznia 2020 r., wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach. W załączniku tym określono katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Pod poz. 17 wskazano w załączniku do tego rozporządzenia grupę odpadów określoną jako "odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowego (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych)", natomiast w ramach tej grupy prawodawca wyodrębnił również podgrupę 17 05 "gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania)" oraz odpady o kodzie 17 05 04 "gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03" (tj. inne niż zawierające substancje niebezpieczne). Sama okoliczność, że określona warstwa ziemi ( np. humus) może podlegać dalszemu wykorzystaniu, a nawet być przedmiotem obrotu, nie wyłącza jej z kategorii odpadu, jeśli w omawianym przypadku nie pochodzi z obrotu (jako humus), ale została zebrana z innej działki lub z terenu budowy, choćby miała być ponownie wykorzystana na innym terenie.

Brak również podstaw do zakwalifikowania przewożonej przez skarżącego ziemi jako produktu ubocznego – bowiem musiałby on spełniać warunki określone w art. 10 ustawy o odpadach, których spełnienie potwierdza się decyzją w trybie określonym w art. 11 tej ustawy. Powyższe nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy.

Dla oceny, czy w związku z kontrolowanym transportem doszło do naruszenia ustawy o odpadach, sankcjonowanego na podstawie u.t.d. nie ma znaczenia również to, czy skarżący faktycznie wykonał przewóz odpadu na zlecenie i na rzecz osoby trzeciej. Przywołane powyżej przepisy nakładają na dokonującego transportu odpadów określone obowiązki w zakresie posiadania dokumentacji dotyczącej przewożonego odpadu oraz oznakowania pojazdu, niezależnie od tego do kogo należą odpady, czy będą ponownie wykorzystywane i na czyją rzecz transport ma miejsce. W rozpoznawanej prawie skarżący nie okazał kontrolującym żadnego z dokumentów wymienionych w § ust. 1 i 2 rozporządzenia, jak również nie oznaczył w żaden sposób środka transportu.

W świetle powyższego nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zgodnie ze sformułowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 77 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ zebrał z urzędu dowody – przede wszystkim poprzez dokonanie bezpośrednio kontroli przewozu (w ramach czego sporządzono dokumentację fotograficzną, skontrolowano dokumenty, odebrano wyjaśnienia kierowcy), jak i poddał ocenie wszelkie dowody przedłożone przez stronę na późniejszym etapie postępowania. Trafnie ocenił, że skarżący nie podważył skutecznie ustaleń kontroli, ujawnionych w protokole z kontroli – nie przedstawił dokumentów potwierdzających rodzaj i pochodzenie ładunku wraz z danymi zlecającego transport, a na dalszym etapie postępowania także żądnych innych wiarygodnych dokumentów na potwierdzenie okoliczności powoływanych w piśmie z 31 marca 2022 r., nie wyjaśnił, dlaczego nie okazał kontrolującym załączonego do tego pisma oświadczenia. Dokonana przez organ ocena tych dowodów jest logiczna i spójna, wypełnia wymogi wynikające z art. 80 k.p.a.a i nie budzi wątpliwości Sądu, wobec czego brak podstaw do twierdzenia, że organ był zobowiązany prowadzić w tej sytuacji dalsze czynności wyjaśniające. W uzasadnieniu decyzji przytoczył znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i dokonał prawidłowo subsumcji ustalonego stanu faktycznego, logicznie i przejrzyście wyjaśniając przesłanki którymi się kierował, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie łub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (§ 1). W rozpoznawanej sprawie, co uzasadniono powyżej, takie wątpliwości nie wystąpiły.

W uzasadnieniu organy obu instancji odniosły się również do ustawowych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a stanowisko wyrażone w tej kwestii w zaskarżonej decyzji Sąd w pełni popiera. Zgodnie z art. 92c u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Jak jednak słusznie podkreślił GITD, w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów u.t.d. doszło w wyniku działań samego skarżącego, ponieważ pojazd, którym skarżący wykonywał przewóz odpadów o kategorii 170405 nie był wyposażony w oznakowanie wskazujące na transport odpadów, a ponadto nie okazano dokumentu wskazującego na rodzaj odpadów. To na skarżącym zaś, jako dokonującym transportu, ciążyła odpowiedzialność za dokonanie przewozu zgodnie z przepisami. Nie można mówić o braku wpływu skarżącego na postanie naruszenia lub okolicznościach, których strona nie mogła przewidzieć, skoro to skarżący, jako kierowca, podjął edycję o wykonaniu transportu odpadów bez wymaganych dokumentów oraz odpowiedniego oznaczenia pojazdu.

Mając na uwadze powyższe Sąd skargę jako bezzasadną oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.