Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 835/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr KO.703/33/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr KO.703.33.23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt") z dnia 26 czerwca 2023 r., nr DB.6730.2.24.2021, wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania strychu na poddasze użytkowe o funkcji mieszkalnej oraz budynku sklasyfikowanego jako "i" (pozostałe budynki niemieszkalne) ze zmianą sposobu użytkowania parteru na garaż i strychu na poddasze użytkowe o funkcji gospodarczej wraz z zagospodarowaniem terenu, m.in. infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] w obrębie G.1, gm. G., na obszarze inwestycji oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 decyzji literami A-D.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z 30 sierpnia 2021 r. (uzupełnianym i zmienianym pismami z 5 listopada 2021 r., 4 stycznia 2022 r., 11 lutego 2022 r., 5 lipca 2022 r., 16 lutego 2023 r., 7 marca 2023 r. oraz 26 kwietnia 2023 r.) P. K. (dalej: "inwestor", "skarżący") wystąpił do Wójta o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. nr [...], położonej w obrębie G.1 w gminie G.

W sprawie Wójt wydał trzy decyzje (z 5 kwietnia 2022 r., 29 sierpnia 2022 r. i 9 listopada 2022 r.), które następnie były uchylane przez Kolegium, każdorazowo przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji z 26 stycznia 2023 r. nr KO.703/57/22 SKO, dostrzegając liczne modyfikacje wniosku, w pierwszej kolejności zaleciło ostateczne wyjaśnienie zakresu inwestycji, następnie przeprowadzenie nowej analizy cech funkcji i zagospodarowania terenu, wreszcie poddanie sporządzonego projektu decyzji wszystkim wymaganym prawem uzgodnieniom.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r., nr DB.6730.2.24.2021, odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania strychu na poddasze użytkowe o funkcji mieszkalnej oraz budynku sklasyfikowanego jako "i" ze zmianą sposobu użytkowania parteru na garaż i strychu na poddasze użytkowe o funkcji gospodarczej wraz z zagospodarowaniem terenu m.in. infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] w obrębie G.1, gm. G., na obszarze oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji literami A-D.

Od powyższej decyzji odwołał się P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr KO.703.33.23, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia 26 czerwca 2023 r.

Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że zasadnicza część argumentacji wniesionego środka zaskarżenia ogniskuje się wokół kwestii, które albo pozostają poza jego kognicją jako organu wyższego stopnia, albo nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Niemniej zaznaczył, że subiektywna, negatywna ocena rezultatów pracy urbanisty nie uzasadnia, a już tym bardziej nie obliguje do zlecenia innemu podmiotowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium stwierdziło, że poza tym odwołujący nie powołał się na art. 24 § 3 k.p.a. i nie wskazał okoliczności, które skutkowałyby koniecznością załatwienia wniosku w drodze postanowienia. Wskazało także, że osoba sporządzająca projekt decyzji nie musi być pracownikiem organu administracji publicznej, w stosunku do której wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie. Odnosząc się do odmowy udostępnienia akt sprawy, Kolegium zauważyło, że zdarzenie to miało incydentalny charakter. W jego ocenie stronie zapewniono bowiem możliwość czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczą konkretne czynności organu pierwszej instancji, który każdorazowo informował o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i w stosownym czasie na żądanie udostępniał akta pełnomocnikowi.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących istoty sporu, tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, tudzież mocy milczącego uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, czyli zagadnień, które w ocenie SKO bezpośrednio rzutowały na wynik sprawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że sprawa w przedmiocie ustalenia inwestorowi warunków zabudowy nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie G.1, gm. G., zawisła przed nim po raz czwarty, przy czym dotychczas, wobec licznych modyfikacji wniosku i zmian zakresu przedsięwzięcia rzeczywisty zamiar inwestora nie pozostawał do końca jasny. Dlatego też SKO w decyzji z dnia 26 stycznia 2023 r., nr KO.703/57/22, problem ten wyeksponowało w zaleceniach co do dalszego postępowania. Zdaniem SKO obecnie, wskutek starań Wójta, jest jasne, że przedsięwzięcie dotyczy rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania strychu na poddasze użytkowe o funkcji mieszkalnej oraz budynku sklasyfikowanego jako "i" (pozostałe budynki niemieszkalne) ze zmianą sposobu użytkowania parteru na garaż i strychu na poddasze użytkowe o funkcji gospodarczej. Inwestor planuje zatem przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i częściową zmianę sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków, bez budowy całkowicie nowych obiektów budowlanych (muru oporowego). Jednakże w ramach inwestycji przewiduje się budowę urządzeń budowlanych - instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości sanitarne lub przydomowej oczyszczalni ścieków, instalacji kanalizacji deszczowej ze zbiornikami na wody opadowo-roztopowe oraz powierzchni utwardzonych związanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Kolegium stwierdziło, że niezmienne pozostaje natomiast to, że dla terenu objętego wnioskiem nadal nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem zmiana zagospodarowania działki nr [...] możliwa jest wyłącznie na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ przytoczył treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.). Wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Natomiast ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Owe przesłanki zawiera art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie SKO organ pierwszej instancji prawidłowo stosował przepisy ustawy planistycznej w brzmieniu sprzed noweli z dnia 3 stycznia 2022 r., skoro postępowanie zostało wszczęte jeszcze w 2021 r., a do tej pory organy obu instancji nie zdążyły zakończyć tej sprawy decyzją ostateczną w rozumieniu ustawy zmieniającej.

Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie doszło do przekonania, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane u.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), co wyklucza pozytywne załatwienie sprawy. Zdaniem organu nie został bowiem spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi, co zostało potwierdzone milczącym uzgodnieniem projektu decyzji odmownej przez RDOŚ w Białymstoku. Nie jest w sprawie kwestionowane, że teren inwestycji jest w całości położony na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" objętym prawną ochroną przyrody na podstawie uchwały Nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" - w całości w strefie ochronnej jeziora Dąbiel. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 7 tej uchwały, na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Kolegium wyjaśniło, że prawodawca miejscowy wprowadził jednak szereg wyjątków od generalnego zakazu budowy nowych obiektów budowlanych (§ 4 ust. 3 pkt 5 uchwały). Wskazało, że w niniejszej sprawie możliwe było ewentualne zastosowanie tylko tego odstępstwa, jako że ustalony stan faktyczny i prawny terenu prima facie wyklucza rozważanie pozostałych warunków, ujętych w § 4 ust. 3 pkt 1-4 oraz 6 -7 przedmiotowej uchwały. Zdaniem SKO za równie oczywiste należy uznać, że inwestycja nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że wszystkie przepisy uchwały powinny być interpretowane łącznie (w szczególności trzeba było zestawić § 4 ust. 1 pkt 7 z § 4 ust. 3 pkt 5 uchwały, tak ażeby wynik wykładni językowej nie doprowadził do sprzeczności z wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej). Stwierdziło, że tego rodzaju interpretacja prowadzi do jednoznacznego wyniku, tj. odbudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejących obiektów jest budową nowego obiektu budowlanego w rozumieniu uchwały, co do zasady zakazaną. Zdaniem organu odwoławczego odkodowanie normy prawnej zawartej w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nie wymaga odwoływania się do definicji słownikowej pojęcia "nowy". Tym bardziej "przełamywanie" za pomocą tej definicji zakazu odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej należy uznać za nieuprawnione. Organ wskazał, że uwadze strony umyka, że prawodawca miejscowy wprawdzie zezwala na tego rodzaju prace budowlane, ale pod kilkoma warunkami. Mianowicie, ich celem winna być poprawa standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, przy założeniu nie przybliżania istniejącej linii zabudowy na działce do brzegów wód, a także nie zwiększania istniejącej powierzchni budynku o wskazane wartości. Tym samym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej jednego przepisu (§ 4 ust. 1 pkt 7 uchwały), jak postuluje inwestor, należy zdaniem organu uznać za podejście nieprawidłowe.

Organ drugiej instancji ocenił, że kwestia ta została zbadana nad wyraz skrupulatnie przez Wójta, z uwzględnieniem interesu inwestora. Autor analizy, a za nim organ pierwszej instancji, rozważył możliwość zastosowania każdego odstępstwa od zakazu, dostrzegł możliwość realizacji inwestycji w konkretnym wariancie (rozbudowa budynku mieszkalnego pod warunkiem zmniejszenia jego docelowej powierzchni). Wykluczył natomiast jakiekolwiek prace budowlane dotyczące budynku gospodarczego (i). Trafnie przy tym stwierdził, że jest związany wnioskiem inwestora. Organ nadmienił, że Wójt zawiadamiał pełnomocnika strony o ustaleniach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, szczegółowo wskazując zakres niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, dając tym samym możliwość modyfikacji wniosku. Wreszcie organ pierwszej instancji oznajmił stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku.

Zdaniem Kolegium Wójt prawidłowo zinterpretował zalecenia SKO w Suwałkach, które opowiedziało się wówczas za dopuszczalnością uzgadniania decyzji odmownych. Wskazał, że prawidłowość tego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1380/22, wskazując, że "konieczność uzgodnienia projektu decyzji odmownej zachodzi w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie, biorąc pod uwagę przepisy odrębne stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji. W takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej organ pierwszej instancji powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu organowi". Zdaniem organu pozostało rozstrzygnąć, czy RDOŚ w Białymstoku ostatecznie i wiążąco przesądził o zgodności przedłożonego mu projektu decyzji z przepisami odrębnymi. Kolegium zauważyło, że mowa jest o poddaniu uzgodnieniu, a zatem chodzi o konkretny tryb regulowany przepisami ustawy materialnej oraz k.p.a. Wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się przy tym, iż uzgodnienie dokonane w trybie milczącym jest równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia i wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Podkreślił, że zakres uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji przez RDOŚ w Białymstoku nie budzi żadnych wątpliwości, jako że interpretacja przepisów uchwały dokonana w tymże projekcie była bardzo szeroka i odnosiła się do konkretnych elementów inwestycji, a stanowisko Wójta w zakresie naruszenia § 4 ust. 3 uchwały drobiazgowo uargumentowano.

Organ odwoławczy przyjął, że organ uzgadniający, nie decydując się na wydanie postanowienia, argumentację tę w całości zaaprobował. Akcesoryjnym dowodem na tę okoliczność jest pismo organu uzgadniającego z dnia 16 maja 2023 r., gdzie wprost podano, że RDOŚ w Białymstoku uzgodnił pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi obszarowych form ochrony przyrody, w trybie art. 53 ust. 5c ustawy, projekt decyzji odmawiający ustalenia warunków zabudowy nr DB.6730.2.24.2021.

Końcowo Kolegium w całości podzieliło ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, nie dopatrując się uchybień natury procesowej. Zastrzegło przy tym, że ostatnia uwaga dotyczy procedowania Wójta po uchyleniu jego decyzji z dnia 9 listopada 2022 r. W ocenie SKO nie potwierdziły się zarzuty odwołania, a zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych tam przepisów. Przeciwnie, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne, które sporządzono w sposób wyczerpujący, w pełni odpowiadający zasadom przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora organ uznał za zbyteczne odnoszenie się do pozostałych przesłanek wynikających z powyższego przepisu.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję Kolegium w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 4 ust. 3 pkt 5 uchwały nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 26 czerwca 2015 r., poz. 2122 z późn. zm., dalej: "uchwała") poprzez uznanie, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie;

2) przepisu § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu przez organ, że zakaz o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały dotyczy wszelkich, a nie nowych obiektów budowanych;

Alternatywnie, w przypadku nie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisu wskazanego w pkt 2 skargi skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie:

3) art. 61 ust. 5a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. art § 4 ust. 3 pkt 5 uchwały poprzez pominięcie przy sporządzeniu analizy funkcji i cech zabudowy faktu, że zabudowania na działce sąsiedniej o nr ewid. gr [...] obr. [...] usytuowane są w odległości bliższej od linii brzegowej jeziora niż inwestycja skarżącego, a także poprzez pominięcie tego faktu przez właściwy organ środowiskowy przy milczącym uzgodnieniu, w konsekwencji czego analiza funkcji i cech zabudowy została sporządzona w sposób niepełny i nieprawidłowy, a milczącego uzgodnienia dokonano błędnie, na skutek czego organy obu instancji błędnie przyjęły, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zastosowania odstępstwa odmawiając skarżącemu ustalenia warunków zabudowy.

Strona skarżąca zarzuciła również organowi drugiej instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w całości w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarżący spełnił niezbędne wymogi prawne warunkujące uzyskanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

2) art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, gdy w sprawie spełniono wszystkie warunki z przepisu 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne do wydania decyzji pozytywnej w sprawie;

3) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przejawiające się w niedopatrzeniu się braków analizy funkcji i cech zabudowy, błędne przyjęcie że w sprawie nie zachodzi odstępstwo umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnego uzgodnienia właściwego organu środowiskowego, poprzez nie zawiadomienie skarżącego o zebraniu całego materiału dowodowego i nie zastosowaniu się organu drugiej instancji do obowiązku z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. oraz poprzez błędną wykładnię przepisu § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały;

4) art. 10 § 1 w zw. z 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także nie dopełnienia przez organ obowiązku wskazania w treści takiego zawiadomienia przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

5) art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób kompletny i przekonywujący zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez nie wykazania w sposób przekonujący, że realizacja wnioskowanej Inwestycji będzie niezgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o wyznaczenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11 – orzeczenia przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19). W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla opisanej wyżej inwestycji, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Ratio legis powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2022 r., II SA/Bk 331/22, CBOSA).

Istota sporu w sprawie na etapie sądowym koncentruje się wokół dwóch kwestii. Po pierwsze prawidłowej interpretacji zapisów uchwały, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 4 ust. 3 pkt 5 wprowadzających ograniczenia w zabudowie na analizowanym obszarze oraz po drugie - prawidłowego sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, w szczególności a zakresie nie uwzględnienia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej o nr geod. [...], usytułowanej w odległości bliższej od linii brzegowej jeziora Dąbiel.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego, wskazać przede wszystkim należy, co nie było sporne w sprawie, że działka na której skarżący zamierza zrealizować inwestycję jest w całości położona na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" objętym prawną ochroną przyrody na podstawie uchwały Nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie". Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 7 tej uchwały, na obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powyższy zakaz, jak stanowi § 4 ust. 3 pkt 5 uchwały nie dotyczy odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszkalnej w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie przybliżania istniejącej linii zabudowy na działce do brzegów wód, a także nie zwiększania istniejącej powierzchni budynku: a) o nie więcej niż 10 m2 w przypadku budynków o powierzchni mniejszej lub równiej 100 m2, o nie więcej niż 10% w przypadku budynków o powierzchni powyżej 100 m2. Przyjąć zatem należy, że warunkiem legalnej rozbudowy czy nadbudowy budynku mieszkalnego, położonego w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora jest z jednej strony nieprzybliżanie istniejącej linii zabudowy na działce do brzegu jeziora a z drugiej niepowiększenia w nadmiarze (odpowiednio o maksymalnie 10 m2 lub 10% powierzchni) istniejących budynków.

Analiza powyższych zapisów uchwały dokonana przez organy obu instancji jest w ocenie sądu prawidłowa. Sąd podziela stanowisko, że w pojęciu nowych obiektów budowlanych w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, do których odnosi się powyższy zakaz mieści się również rozbudowa i nadbudowa istniejących obiektów, co wynika z definicji zawartych w art. 3 pkt 1, 6, 7a ustawy Prawo budowlane jak i wyjątków od powyższego zakazu wymienionych w § 4 ust. 3 pkt 5 tejże uchwały. Ustawodawca w art. 3 pkt 6 p.b. wprost wskazał, że budową jest także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Mając na uwadze zasadę racjonalności ustawodawcy, w tym wypadku odnoszoną do Sejmiku Województwa Podlaskiego, przyjąć należy, że skoro dopuszcza się odbudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych czy usługowych tylko do określonych parametrów – 10 m2 lub 10% powierzchni jako wyjątek od wprowadzonego zakazu, to zakaz ten odnosi się również do istniejących obiektów budowlanych. Rozbudowa czy nadbudowa obiektu skutkuje tym, że powstaje nowy obiekt w znaczeniu funkcjonalnym, zwiększeniu ulegają parametry użytkowe i techniczne takiego budynku, dlatego też organy zasadnie przyjęły, że powyższy zakaz odnosi się również do istniejących budynków mieszkalnych.

Zdaniem sądu brak jest również przesłanek do kwestionowania zastosowanego przez RDOŚ w Białymstoku trybu milczącego uzgodnienia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Milczące uzgodnienie odmownego projektu decyzji, które – co warto podkreślić - jest wiążące dla organu wydającego w sprawie decyzję, powoduje bowiem niemożność zaskarżenia takiej formy uzgodnienia. O ile bowiem w przypadku wydania postanowienia uzgadniającego inwestorowi przysługuje zażalenie, o tyle w razie milczącego uzgodnienia projektu decyzji, żadna ze stron nie ma prawnej możliwości weryfikacji tak dokonanego uzgodnienia. W wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13 podkreślono, że postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji należy zaś stwierdzić, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Taką ocenę zakresu kontroli sądowoadministracyjnej należy odnieść również do tzw. milczącego uzgodnienia. W ocenie sądu, dokonane przez RDOŚ w Białymstoku milczące uzgodnienie decyzji odmownej było prawidłowe, bowiem planowana inwestycja narusza § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie".

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 4 ust. 3 pkt 5 uchwały.

Za niezasadne sąd uznał również zarzuty skargi dotyczące rzekomo nieprawidłowo sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy obszaru wyznaczonego wokół planowanej inwestycji. W tym zakresie należy przede wszystkim podkreślić, że zabudowania istniejące na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] owszem są położone również w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora Dąbiel, jednakże jest to działka w zabudowie zagrodowej, gdzie obok budynku mieszkalnego znajdują się również budynki inwentarskie jak i gospodarcze. W § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały wprost zapisano, że zakaz budowy nowych obiektów w pobliżu jeziora nie dotyczy siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, zatem istnienie w sąsiedztwie innej zabudowy, bez względu na to kiedy określone budynki zostały wybudowane, nie mogło stanowić usprawiedliwienia do niestosowania przez organy obowiązujących przepisów i zasad ujętych we wskazanej uchwale w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie". Skarżący błędnie wskazuje, że możliwość ewentualnych odstępstw w sporządzonej analizie może dotyczyć bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa – odstępstwa te ewentualnie mogą odnosić się do parametrów ujawnionych w trakcie sporządzania analizy dotyczących m.in., linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, co wynika wprost z poszczególnych paragrafów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588 ze zm.).

W tym miejscu należy podkreślić, że przesłanką do odmowy wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 uchwały było nie tyle umiejscowienie planowanej inwestycji w zbliżeniu do linii brzegowej jeziora Dąbiel co zbyt duża planowana rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego oraz przebudowa budynku sklasyfikowanego jako "i" – pozostałe budynki niemieszkalne. Z wniosku skarżącego wynikało, że planowana powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego po rozbudowie będzie wynosiła od 83 m2 do 100 m2, podczas gdy dotychczasowy budynek ma powierzchnię 74 m2. Z dołączonej koncepcji architektonicznej rozbudowy budynku wynika, że szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie ale szerokość elewacji bocznej ulegnie zwiększeniu z 7,4 m do 8,0 m a ponadto zostanie dobudowany wiatrołap o powierzchni 8 m2. W związku z tym powierzchnia budynku ulegnie zwiększeniu o 14 m2, co przekracza dopuszczalną dla tego typu budynków powierzchnię o 4 m2. Dodatkowo wprowadzony wyjątek od zakazu zabudowy nie dotyczy budynków niemieszkalnych. Dlatego też wskazywany przez pełnomocnika skarżącego wyrok tut. sądu z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 528/17 i zaprezentowany w nim sposób interpretacji zapisów uchwały w żadnym zakresie nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. We wskazanym wyroku sąd dokonał analizy i interpretacji wyjątku z § 4 ust. 3 pkt 4 uchwały, w zakresie rozumienia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem podnoszona przez skarżącego okoliczność umiejscowienia zabudowań na działce o nr ewid. [...] bliżej jeziora niż planowana rozbudowa jego budynku mieszkalnego, nie podważa prawidłowości sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy dla potrzeb niniejszej sprawy, a w konsekwencji prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Podobnie należało ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić należy, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uwzględnienie skargi.

Wbrew zarzutom skargi wydanie kwestionowanej decyzji, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ podjął wszelkie niezbędne działania celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności przeprowadził szczegółową, zgodną z obowiązującymi przepisami, analizę architektoniczno-budowlaną obszaru, na którym inwestor zamierza zrealizować planowaną budowę oraz poddał projekt decyzji wymaganym uzgodnieniom. Zgromadzony materiał dowodowy należało uznać za kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący, poza ogólnymi tezami, nie wskazuje jakie jeszcze czynności miałyby podjąć w sprawie organy, celem wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Tym samym za niezasadne należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a., regulujących zasadę praworządności, uwzględnienia interesu społecznego oraz zaufania do władzy publicznej, bowiem organy obu instancji w niniejszym postępowaniu, tychże zasad nie naruszyły. Jak wskazano powyżej, wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie nie został spełniony jeden podstawowy warunek uzasadniający wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy – wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. – zgodność z przepisami odrębnymi.

Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy, na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, którego skutecznie nie zakwestionował skarżący, zasadnie wydał zaskarżoną decyzję, zaś jej uzasadnienie odpowiada prawu. Jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przywołaniem przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że treść rozstrzygnięcia powinna stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego prawną ocenę (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, str. 206). Nie budzi wątpliwości sądu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza powyższego przepisu, bowiem na jego podstawie skarżący uzyskał wszechstronną informację o motywach, którymi kierowało się Kolegium podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Sama okoliczność, że skarżący nie zgadza się z zaskarżoną decyzją nie oznacza jeszcze, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w szczególności wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania.

Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie przez Kolegium skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i nie poinformowania skarżącego o wskazaniu przesłanek zależnych od strony dla wydania pozytywnej decyzji, sąd uznał je za niezasadne. Podkreślić należy, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. art. 10 § 1 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21). Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20). Kolegium na etapie postępowania odwoławczego nie uzupełniło zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, zatem podstawą wydania zaskarżonej decyzji był materiał dowodowy znany skarżącemu – zawiadomienie organu pierwszej instancji z 22 maja 2023 r. (k. 399 akt adm.). Skarżący na etapie postępowania sądowego nie wykazał jakie jeszcze czynności zamarzał podjąć w sprawie, ani, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.