Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 266/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., nr SKO.[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej na wniosek B. P. z dnia [...] grudnia 2018 r. w części dotyczącej:

- przesłania za lata 2008 - 2016 rocznych sprawozdań budżetowych RB 28 S za okres od początku roku do 31 grudnia, każdego przedszkola samorządowego również przedszkoli integracyjnych, szkół podstawowych w tym z oddziałami przedszkolnymi, gimnazjum, w tym dla placówek oświatowych działających w zespołach;

- przesłania rocznych sprawozdań RB 28 S miasta L., według stanu na dzień 31 grudnia, za lata 2008 - 2009;

- przesłania rocznych sprawozdań RB 27 S miasta L., według stanu na dzień 31 grudnia, za lata 2008 - 2009;

- wskazania wszystkich wydatków bieżących ponoszonych na przedszkola, w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych, szkołach podstawowych oraz gimnazjach, dla których organem prowadzącym było miasto L. z podziałem na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej za lata 2008 - 2016 odpowiednio według ostatniego planu, niezależnie od miejsca umieszczenia ich w budżecie w szczególności zaś wskazanie, jakie kwoty z zaplanowanych wydatków według sprawozdania z wykonania budżetu miasta:

a) dział 801, rozdział 80113 "Dowożenie uczniów do szkół",

b) dział 801, rozdział 80114 "Zespoły obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół",

c) dział 801, rozdział 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli",

d) dział 801, rozdział 80148 "Stołówki szkolne i przedszkolne",

e) dział 801, rozdział 80195 "Pozostała działalność"

przypadają odpowiednio na przedszkola, odziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, szkoły podstawowe, gimnazja prowadzone przez miasto L.;

- wskazania w którym dziale, rozdziale klasyfikacji budżetowej wskazane są ponoszone wydatki na obsługę księgową, kadrową, poszczególnych placówek w tym również przedszkoli dla których organem prowadzącym jest miasto L. i w jakiej wysokości ponoszone były te wydatki w latach 2008 - 2016, na poszczególne placówki. Wskazanie w jakiej pozycji klasyfikacji budżetowej wskazane są wydatki na wywóz odpadów z placówek oświatowych w tym z przedszkoli oraz utrzymanie terenów zielonych w tym w przedszkolach oraz w jakiej wysokości przypadają one na poszczególne placówki oświatowe. Udostępnienie tak wskazanej informacji publicznej dotyczy również przedszkoli publicznych działających w ramach zespołów;

- wskazania rzeczywistej liczby dzieci w odpowiednio w przedszkolach, oddziałach V przedszkolnych oraz uczniów w szkołach podstawowych i gimnazjach (również odrębnie dla każdej ze szkół) dla których organem prowadzącym było miasta L. za lata 2008 - 2016, z podziałem na poszczególne miesiące roku, zaś ewentualnie za te lata wskazanie statystycznej liczby uczniów i przedszkolaków zgodnie z SIO;

- wskazania jaka była kwota wpływów w przedszkolach miejskich z tytułu opłat za godzinę ponad podstawę programową oraz za wyżywienie w poszczególnych przedszkolach za lata 2008-2016;

- wskazania jakie są wydatki na obsługę i utrzymanie kuchni w tym wynagrodzenia pracowników kuchni oraz koszty utrzymania budynku wraz z kosztami sprzątania, w tym energii elektrycznej, gazu, opału, wody do przygotowania posiłków dla dzieci w przedszkolach dla których organem prowadzącym było miasto L. za lata 2008 - 2016;

- wskazanie w jakiej wysokości wydatki na obsługę ekonomiczno-administracyjną przedszkoli dla których organem prowadzącym było miasto L. za lata 2008 - 2016 przypadają na poszczególne przedszkola, szkoły podstawowe, odziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, gimnazja;

- wskazania w jakich działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej i w jakiej wysokości ujęte były wydatki ponoszone przez przedszkola na kształcenie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w latach 2008 - 2016, oraz w jakiej wysokości wydatki te ponoszone były na przedszkolaków uczęszczających do przedszkoli gminnych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

We wniosku z dnia 29 listopada 2019 r. (data wpływu do organu: 4 grudnia 2018 r.) działająca w imieniu własnym adwokat B. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków ponoszonych w łatach 2008 - 2016 w przedszkolach, szkołach podstawowych

i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz gimnazjach, dla których organem prowadzącym było Miasto L.. Precyzując zakres swojego wniosku wnioskodawczyni wyjaśniła, że żąda::

- przesłania za lata 2008 - 2016 rocznych sprawozdań budżetowych RB 28 S za okres od początku roku do 31 grudnia każdego przedszkola samorządowego również przedszkoli integracyjnych, szkół podstawowych w tym z oddziałami przedszkolnym, gimnazjum, w tym dla placówek oświatowych działających w zespołach;

- przesłania rocznych sprawozdań RB 28 S miasta L., według stanu na dzień 31 grudnia, za lata 2008 - 2016 oraz, zaś ewentualnie wskazanie w którym miejscu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej znajdują się pełne wersje sprawozdań z wykonania budżetu (wraz z załącznikami);

- przesłania za lata 2008 - 2016 rocznych sprawozdań RB 27 S miasta L., według stanu na dzień 31 grudnia, zaś ewentualnie wskazanie w którym miejscu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej znajdują się pełne wersje sprawozdań z wykonania budżetu (wraz z załącznikami);

- wskazania wszystkich wydatków bieżących ponoszonych na przedszkola, w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych, szkołach podstawowych oraz gimnazjach, dla których organem prowadzącym było miasto L. z podziałem na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej za lata 2008 - 2016 odpowiednio według ostatniego planu, niezależnie od miejsca umieszczenia ich w budżecie w szczególności zaś wskazania jakie kwoty z zaplanowanych wydatków wg sprawozdania z wykonania budżetu miasta:

a) dział 801, rozdział 80113 "Dowożenie uczniów do szkół",

b) dział 801, rozdział 80114 "Zespoły obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół",

c) dział 801, rozdział 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli",

d) dział 801, rozdział 80148 "Stołówki szkolne i przedszkolne",

e) dział 801, rozdział 80195 "Pozostała działalność"

przypadają odpowiednio na przedszkola, oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, szkoły podstawowe, gimnazja prowadzone przez miasto L.;

- wskazania w którym dziale, rozdziale klasyfikacji budżetowej wskazane są ponoszone wydatki na obsługę księgową, kadrową, poszczególnych placówek w tym również przedszkoli dla których organem prowadzącym jest miasto L. i w jakiej wysokości ponoszone były te wydatki w latach 2008 - 2016, na poszczególne placówki. Ponadto wskazania w jakiej pozycji klasyfikacji budżetowej wskazane są wydatki na wywóz odpadów z placówek oświatowych w tym z przedszkoli oraz utrzymanie terenów zielonych w tym w przedszkolach oraz w jakiej wysokości przypadają one na poszczególne placówki oświatowe. Jak również udostępnienia tak wskazanej informacji publicznej również dla przedszkoli publicznych działających

w ramach zespołów;

- wskazania rzeczywistej liczby dzieci odpowiednio w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych oraz uczniów w szkołach podstawowych i gimnazjach (również odrębnie dla każdej ze szkół) dla których organem prowadzącym było miasto L. za lata 2008 - 2016, z podziałem na poszczególne miesiące roku, zaś ewentualnie za te lata wskazanie statystycznej liczby uczniów i przedszkolaków zgodnie z SIO;

- wskazania jaka była kwota wpływów w przedszkolach miejskich z tytułu opłat za godzinę ponad podstawą programową oraz za wyżywienie w poszczególnych przedszkolach za lata 2008 - 2016;

- wskazania w jakim dziale i rozdziale klasyfikacji budżetowej ujęte są wydatki na obsługę i utrzymanie kuchni w tym wynagrodzenia pracowników kuchni oraz koszty utrzymania budynku wraz z kosztami sprzątania, w tym energii elektrycznej, gazu, opału wody do przygotowania posiłków dla dzieci w przedszkolach dla którego organem prowadzącym było Miasto L. za lata 2008 - 2016;

- wskazania w jakim dziale, rozdziale i paragrafie klasyfikacji budżetowej ujęte są wydatki na obsługę ekonomiczno-administracyjną przedszkoli dla których organem prowadzącym było Miasto L. za lata 2008 - 2016 oraz w jakiej wysokości wydatki te w poszczególnych latach przypadają na poszczególne przedszkola, szkoły podstawowe, oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, gimnazja;

- wskazania w jakich działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej i w jakiej wysokości ujęte były wydatki ponoszone przez przedszkola na kształcenie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w latach 2008 - 2016, oraz w jakiej wysokości wydatki te ponoszone były na przedszkolaków uczęszczających do przedszkoli gminnych;

- wskazania w jakich działach klasyfikacji budżetowej ujęte są wynagrodzenia wszystkich pracowników przedszkoli wraz z pochodnymi, oraz o wskazanie w jakim dziale, rozdziale i paragrafie ujęte są wydatki na media w tym w szczególności na energię elektryczną oraz gaz w przedszkolach samorządowych;

- przesłania rocznych sprawozdań jednostkowych (RB 28 S) za lata 2008 - 2016 Zespołu Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół i Przedszkoli.

Wnioskodawczyni wyjaśniła, że prosi o przekazanie jej ww. informacji za pośrednictwem poczty elektronicznej lub tradycyjnej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Sekretarz Miasta L. w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. poinformował wnioskodawczynię, że żądane przez nią informacje nie mają charakteru publicznego, bowiem ich pozyskanie nie będzie służyć powszechnemu interesowi.

Wnioskodawczyni w dniu [...] grudnia 2018 r. skierowała do organu pierwszej instancji "ponaglenie do udostępnienie informacji publicznej", w którym podtrzymała swój wniosek, kwestionując stanowisku organu, jakoby żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W ocenie wnioskodawczyni przedmiotowe dane niewątpliwie dotyczą działania władzy publicznej i stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Po otrzymaniu ponaglenia Sekretarz Miasta L. w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. odstąpił od twierdzenia, iż wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Stwierdził jednak, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej i wobec tego wezwał wnioskodawczynię do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie Sekretarz Miasta L. wskazał, że część żądanych przez stronę informacji, tj. sprawozdania RB 28 S miasta L. za lata 2010 - 2018, jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ podał przy tym dokładną lokalizację tych danych na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta L..

Pomimo upływu zakreślonego terminu wnioskodawczyni nie odpowiedziała na powyższe wezwanie.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. udostępnił B. P. jedynie część żądanych przez nią informacji (odnoszących się do żądania wskazania w jakich działach klasyfikacji budżetowej ujęte są wynagrodzenia wszystkich pracowników przedszkoli wraz z pochodnymi, oraz o wskazanie w jakim dziale, rozdziale i paragrafie ujęte są wydatki na media w tym w szczególności na energię elektryczną oraz gaz w przedszkolach samorządowych, oraz do żądania wskazania w jakim dziale i rozdziale klasyfikacji budżetowej ujęte są wydatki na obsługę i utrzymanie kuchni w tym wynagrodzenia pracowników kuchni oraz koszty utrzymania budynku wraz z kosztami sprzątania, w tym energii elektrycznej, gazu, opału wody do przygotowania posiłków dla dzieci w przedszkolach dla którego organem prowadzącym było Miasto L. za lata 2008 -2016).

Następnie decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. Sekretarz Miasta L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., odmówił udostępnienia B. P. pozostałej części informacji objętych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowe informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie uwarunkowane jest wykazaniem szczególnego interesu publicznego, czego wnioskodawczyni nie uczyniła.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. P. wniosła o jej uchylenie w całości. Strona zarzuciła, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.d.i.p., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie. Odwołująca się zakwestionowała twierdzenie organu, iż żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. W jej ocenie wszystkie informacje objęte wnioskiem należy jedynie wyszukać, a nie przetworzyć. Czasochłonność tej czynności, związane z tym koszty bądź też trudności organizacyjne nie świadczą natomiast o konieczności przetworzenia spornej informacji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2019 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało

w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż żądane przez wnioskodawczynię informacje stanowią informację publiczną o charakterze przetworzonym, zaś wnioskodawczyni nie wykazała, by jej udostępnienie było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to przy tym taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Informacja publiczna przetworzona to także taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznych prostych, dostępnych bez konieczności wykazywania przesłanki interesu publicznego, jednak której udostępnienie – ze względu na treść żądania – wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, czy też usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX nr 1254775; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 802/12, LEX nr 1330189).

W ocenie Kolegium, żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter przetworzony ze względu na konieczność użycia dodatkowych sił i środków do analizy posiadanych przez podmiot publiczny danych i opracowania właściwych zestawień informacji w zakresie wnioskowanym przez stronę. W związku z żądaniem strony organ pierwszej instancji został bowiem faktycznie obarczony obowiązkiem stworzenia nowej informacji z wielu różnych dokumentów źródłowych. Zdaniem organu odwoławczego, zakres żądanej informacji - jako obejmującej okres od 2008 do 2016, a także szczegółowość danych, o udostępnienie których wystąpiła strona, świadczy o potrzebie zaangażowania ponadprzeciętnych sił i środków do jej udzielenia. Przygotowanie (wytworzenie) przedmiotowej informacji musiałoby przebiegać wieloetapowo i byłoby związane ze znacznym obciążeniem pracowników organu, który - pomimo prowadzenia sprawozdawczości budżetowej opartej na ustawie o finansach publicznych - nie posiada wyodrębnionej, gotowej informacji w postaci określonej przez wnioskodawczynię.

Kolegium podkreśliło, że wnioskodawczyni nie wykazała - pomimo wezwania - że udzielenie jej żądanej informacji jest w sposób kwalifikowany istotne dla interesu publicznego. W odwołaniu strona zakwestionowała natomiast, jakoby ciążył na niej taki obowiązek, podnosząc, że żądana informacja ma charakter nieprzetworzony. Niezależnie od braku odpowiedzi strony na wezwanie w tym przedmiocie, organ odwoławczy zgodził się z negatywną oceną wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki szczególnego interesu publicznego, dokonaną przez Prezydenta Miasta L.. Stwierdził, że brak jest argumentów uzasadniających przypisanie wnioskodawczyni takiego interesu. Podkreślił, że sama chęć uzyskania informacji o gospodarce finansowej miasta L. i wydatkach na placówki oświatowe, nie jest wystarczającym uzasadnieniem udzielenia stronie informacji publicznej przetworzonej.

Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji częściowo udostępnił stronie żądaną informację oraz wskazał miejsce na stronie BIP, gdzie zamieszczono sprawozdania roczne z wykonania budżetu za lata 2010-2016.

B. P. (reprezentowana przez adwokata J. M.-K.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczoną wyżej decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w L.. W treści skargi skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia skarżącej części informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 4 grudnia 2018 r., w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowiła "informacji przetworzonej", a konieczność wyszukania oraz skopiowania informacji publicznej nie może stanowić samodzielnej i dostatecznej podstawy do wydania decyzji odmownej;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważający zaufanie do władzy publicznej, poprzez oparcie się wyłącznie na twierdzeniach wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, bez odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od tej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania różnicy między informacją przetworzoną a informacją publiczną, której udostępnienie wymaga jej uprzedniego wyszukania oraz zgromadzenia, a także brak zważenia na fakt, że organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się na fakt, że skarżąca prowadzi kancelarię zajmującą się prawem oświatowym oraz prowadzi postępowania sądowe organów prowadzących przedszkola niepubliczne przeciwko jednostkom samorządu terytorialnego o zapłatę dotacji w prawidłowej wysokości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2019 r. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy błędnie ustaliły, iż informacja, o którą wystąpiła, jest informacją publiczna przetworzoną, co stanowi przesłankę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe informacje, dotyczące m.in. wydatków ponoszonych na przedszkola publiczne przez Miasto L., sprawozdań Rb 28 S, Rb 27 S, liczby dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych w Mieście L., dotyczą niewątpliwie działania władzy publicznej w zakresie finansów publicznych, zatem stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. W ocenie skarżącej są to informacje nieprzetworzone, które M. L. ma obowiązek udostępnić na wniosek. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

Skarżąca podniosła, że podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego można dojść do mylnego wniosku, iż wyszukanie informacji jest równoznaczne z jej przetworzeniem. Przy takim założeniu w istocie każde żądanie udostępnienia informacji publicznej należałoby traktować jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, gdyż zawsze jej udostępnienie wiąże się z jej wyszukaniem, choć niewątpliwie niekiedy wysiłek poprzedzający wyszukanie informacji może być ogromny. W ocenie skarżącej nakład pracy konieczny do rozpatrzenia danego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji, nie stanowią jednak o tym, czy dana informacja publiczna ma charakter prosty, czy przetworzony. Jak stwierdził bowiem WSA w Opolu w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SAB/Op 14/04), czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowywaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 komentowanej ustawy, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5 powołanej ustawy. Z kolei ewentualne koszty związane z załatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być nałożone na wnioskodawcę na podstawie art. 15 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. oznaczonym jako: "Replika na odpowiedź na skargę" skarżąca podtrzymała swojej dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że okoliczność, iż organ nie uporządkował wnioskowanych przez skarżącą danych, nie może automatycznie oznaczać, że mamy do czynienia

z informacją przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2019 r. nie naruszają prawa.

Przypomnieć na wstępie należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej.

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) organy władzy publicznej (pkt 1), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego. Prezydent Miasta L., jako organ wykonawczy gminy, jest zatem objęty dyspozycją ww. unormowania.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Dostęp do informacji publicznej jest z reguły bezwarunkowy. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego, ani nawet faktycznego. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy udostępnienie określonej informacji publicznej wymaga jej uprzedniego przetworzenia przez adresata wniosku. Jakkolwiek bowiem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, to jednak wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest zatem uzależnione od spełnienia tej przesłanki.

Obowiązkiem organu w sytuacji uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, jest zatem poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie oraz wyznaczenie mu terminu do wykazania spełniania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. przedstawienie argumentacji świadczącej o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji przetworzonej. Wykazanie tej przesłanki w wyznaczonym terminie skutkuje powstaniem po stronie adresata wniosku obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (po jej uprzednim przetworzeniu). Niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego skutkuje natomiast wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 3/11, LEX nr 1079760; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wr 12/12, LEX 1271502 oraz z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 109/17, LEX nr 2364529).

Ubocznie wypada w tym miejscu zaznaczyć, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, iż niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, stanowi podstawę do pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania, a nie do wydania decyzji odmownej (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15, LEX nr 2066477). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, weryfikacja istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w razie żądania udostepnienia informacji publicznej przetworzonej, ma każdorazowo charakter oceny materialnoprawnej, do dokonania której podmiot rozpatrujący wniosek jest zobowiązany nawet w razie braku jakiejkolwiek odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie do wykazania tej przesłanki. Niewykazanie jej istnienia nie może być zatem traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim przypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Zasadniczym elementem kontroli legalności decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu prawnego jest zatem – w pierwszej kolejności – weryfikacja słuszności zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej przetworzonej, a następnie - weryfikacja słuszności negatywnej oceny ww. przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podkreślić należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje jednak podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. I tak, w świetle poglądów judykatury, informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, LEX nr 1985767). Informacja publiczna przetworzona może być zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15 – dostępne w CBOSA), jak też może obejmować dane publiczne, które pozostają w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, lecz wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Przetworzenia informacji nie można bowiem utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać również na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11 – dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (tak: wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369; a także wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14 – dostępne w CBOSA). Innymi słowy, informacja publiczna przetworzona to również taka informacja, która jest wynikiem czynności wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ograniczenie wprowadzone normą art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt: I OSK 953/13, I OSK 866/13 i I OSK 865/13, dostępne w CBOSA). Należy bowiem mieć na względzie, że jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się natomiast m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13, LEX nr 1494702).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że kwalifikacja informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia 29 listopada 2019 r. jako informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest w pełni zasadna. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż o słuszności takiej kwalifikacji spornej informacji świadczy jej obszerny zakres przedmiotowy, obejmujący różne (wyodrębnione) kategorie dokumentów dotyczących wydatków ponoszonych przez określone placówki oświatowe na terenie miasta L.. Jednocześnie każda ze wskazanych we wniosku kategorii informacji obejmuje dokumentację z okresu niemal dekady (2008-2016). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku wymagałoby nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych ze z odszukaniem poszczególnych informacji (ewentualnym skopiowaniem dokumentów), lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością dokonania analizy ich treści oraz pogrupowania (zestawienia) w sposób adekwatny do kategorii informacji wyszczególnionych we wniosku. W konsekwencji przygotowanie żądanej przez skarżącą informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku związane byłoby z również ze znacznym zaangażowaniem pracowników organu. W tym kontekście jako wiarygodne uznać należy przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji obliczenia, określające ilość czasu, jaka jest niezbędna do przygotowania poszczególnych informacji w formie określonej przez wnioskodawczynię (w przypadku poszczególnych kategorii informacji objętych wnioskiem ustalona ilość czasu niezbędnego dla ich przygotowania wynosiła od 40 godzin do - nawet – 3360 godzin).

Innymi słowy, zakres wniosku złożonego przez skarżącą oraz określona w nim forma żądanych informacji powodują, że realizacja tego wniosku wymagałoby zaangażowania pracowników Urzędu Miasta L. w stopniu potencjalnie kolidującym z wykonywaniem obowiązków z zakresu podstawowych zasad i kompetencji tego urzędu i kierującego nim organu. Wnioskowana informacja publiczna ma zatem charakter informacji publicznej przetworzonej. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje fakt, iż częściowo żądane przez skarżąca informacje zostały jej udostępnione. Zakres informacji udzielonych skarżącej, a przez to nieobjętych zaskarżoną decyzją, jest bowiem nieznaczny w zestawieniu z pełnym zakresem żądanych informacji, a wobec tego nakład pracy niezbędny dla udostępnienia pozostałych informacji objętych wnioskiem (objętych zaskarżoną decyzją), nadal uzasadnia przypisanie im waloru informacji publicznej przetworzonej.

Organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie zatem uznały, że udostępnienie skarżącej żądanych informacji we wskazanie przez nią formie wymaga wcześniejszego wykazania przez wnioskodawczynię, że przemawia za tym szczególnie istotny interes publiczny. Prawidłowe było przy tym działanie organu pierwszej instancji, który ocenę tej przesłanki poprzedził wezwaniem wnioskodawczyni do jej wykazania. Oczywiste jest bowiem, że osoba występująca z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może – na etapie składania wniosku – nie mieć świadomości, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji przetworzonej, a przez to może pominąć w treści wniosku argumentację świadczącą o szczególnie istotnym interesie publicznym, uznając ją za zbędną. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie przedstawiła jednak żadnej argumentacji na poparcie tej przesłanki również po doręczeniu jej wezwania w tym przedmiocie z dnia 31 grudnia 2018 r. (w dalszym toku postępowania konsekwentnie bowiem kwestionowała uznanie wnioskowanych informacji za informacje przetworzoną, kwestionując tym samym również zasadność żądania od niej wykazania powyższej przesłanki). W tym stanie rzeczy uzasadnione było dokonanie przez organ pierwszej instancji oceny istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu prawnego jedynie na podstawie znanych organowi okoliczności sprawy. Ocena ta nie budzi przy tym zastrzeżeń Sądu. Prawidłowo bowiem stwierdzono, że sama chęć uzyskania przez skarżącą informacji o gospodarce finansowej Miasta L. (wydatkach na placówki oświatowe) – nawet jeśli jest motywowana działalnością zawodową skarżącej – nie świadczy o szczególnie istotnym interesie publicznym, który przemawiałby udostępnieniem informacji w tym przedmiocie w formie przetworzonej.

Końcowo wypada zauważyć, że utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2019 r. – poza tym, że opiera się na prawidłowo zastosowanych normach prawa materialnego – spełnia również wymogi formalne, w tym wymogi odnoszące się ściśle do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznych, określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W treści tej decyzji – poza obszernym i szczegółowym uzasadnieniem – zawarto bowiem również imiona i nazwiska oraz pełnione funkcje osób, które zajęły stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 poz 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.