Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1558/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skarg T. T., Gminy [...] i Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 września 2017 r. nr GZ.rn.625.263.2016 w przedmiocie reformy rolnej 1. ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 w zakresie działki nr [...]; 2. oddala skargi w pozostałej części; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 września 2017 r., nr Gz.rn.625.263.2016, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister, "organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań [...] oraz Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z 26 lipca 2016 r., nr GN-Ch.7511/1/10/2015.EG (dalej: "Wojewoda" "organ I instancji") w przedmiocie reformy rolnej:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości;

2) stwierdził, że nieruchomość położona w miejscowości [...], gmina [...], obejmująca działki nr: [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), dalej: "dekret o reformie rolnej", lub "dekret PKWN";

3) stwierdził, że nieruchomość położona w miejscowości [...], gmina [...], obejmująca las umiejscowiony na działce nr [...] oraz zespół dworsko - parkowy umiejscowiony na działkach nr [...] nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...], następca prawny byłego właściciela nieruchomości ziemskiej pn. "Dobra [...]", wnioskami z 16 marca 2015 r. oraz z 6 kwietnia 2015 r., doprecyzowanymi późniejszymi pismami, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej (dalej: "rozporządzenie") - decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy w [...] oraz las, będące częścią majątku [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Decyzją z 26 lipca 2016 r., nr GN-Ch.7511/1/10/2015.EG, organ I instancji stwierdził, że:

1) nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy, położona w miejscowości [...], gmina [...], woj. [...], składająca się z działek: nr [...], o łącznej powierzchni 4,43 ha - nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51);

2) nieruchomość położona w miejscowości [...], gmina [...], woj. [...], obejmująca działki: nr [...], o łącznej powierzchni 39,13 ha - podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda podał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (w pierwotnym brzmieniu), na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw: poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych w tej powierzchni. Dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., w przywołanym powyżej art. 2 ust. 1 lit. e skreślono słowa "o charakterze rolniczym". Zmiana ta nie stanowiła kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. O ile więc reformą rolną objęto, w myśl art. 2 ust. 1 lit. e "nieruchomości ziemskie" o charakterze rolniczym, to w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu, za "nieruchomości ziemskie'" o rolniczym charakterze należało również uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym. Z dokonanej zmiany dekretu wynika też, że termin "nieruchomość ziemska" podlegająca nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest szerszy niż "nieruchomość rolna" i obejmuje zarówno grunty będące użytkami rolnymi, jak i grunty o charakterze nierolniczym, a więc także lasy, stawy czy nieużytki. Organ I instancji wskazał na uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990/1/26).

Dalej Wojewoda opisał rys historyczny powstania miejscowości [...] (w tym historię "dóbr [...]" - począwszy od XIV wieku) oraz zespołu dworsko-parkowego położonego w [...] i przedstawił charakter zabudowań zlokalizowanych na terenie majątku. Wyjaśnił, że z księgi hipotecznej pn. "Dobra [...] ", o powierzchni 375 ha 3176 m2 rozparcelowano 153 ha 5038 m2. Następnie - na mocy aktu notarialnego z [...] października 1933 r. - nierozparcelowaną część tych dóbr, czyli tzw. "ośrodek" obejmujący obszar 221 ha 8138 m2 wraz ze znajdującymi się na gruncie budynkami nabył od [...] - [...]. Dla wydzielonego obszaru założono nową księgę hipoteczną pn. "Dobra [...] ".

Z treści protokołu z 9 listopada 1944 r. w sprawie przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej, stanowiącego własność [...] wynika, że ogólna powierzchnia nieruchomości wynosiła 221 ha, w tym: gruntów ornych - 154,39 ha, łąk - 3 ha, lasu mieszanego – 45,50 ha, sadów - 3 ha, ogrodów warzywnych – 1 ha, parku - 1,86 ha, stawów rybnych - 4,50 ha, podwórza 3,75 ha, dróg - 4 ha, a także drzewka owocowe: jabłonie, grusze, czereśnie w wieku od 5 do 25 lat. Na cele reformy rolnej przejęto również zabudowania gospodarcze, inwentarz martwy, narzędzia rolnicze, sprzęt spichlerzowy, sprzęt mleczarski, inwentarz żywy oraz budynki: dom mieszkalny, czworaki, spichrz, stajnię, obory, stodołę, szopę na narzędzia, wozownię, garaż, kuźnię-stelmarnię, chlewnie, kurnik, parnik i drwalnię.

Protokołem zdawczo-odbiorczym z 1 lipca 1945 r., część "ośrodka" majątku [...] przekazano na rzecz szkolnictwa powszechnego. Ogólna powierzchnia przekazanej części wynosiła 3,06 ha, w tym: parku – 1,86 ha, sadu - około 0,60 ha i gruntów ornych - około 0,60 ha. Przekazano też zabudowania: murowany dom mieszkalny właściciela (dwór), stelmarnię i kuźnię, parnik i kurnik, chlewnię i drwalnię.

Kolejnym protokołem zdawczo-odbiorczym, również z 1 lipca 1945 r., przekazano drugą część "ośrodka" majątku [...] na rzecz związku "[...] w [...]. tj. ok. 9,85 ha, w tym: sadów - 0,60 ha, gruntu pod zabudowaniami - około 3,75 ha oraz stawów rybnych - 4,50 ha. W skład przekazywanej części weszły również zabudowania, jak: czworaki, spichrz, stajnia, obory, stodoła, szopa, wozownia, garaż, chlewnia.

W chwili obecnej zespół dworsko-parkowy w [...] stanowi dawną działkę nr [...], o powierzchni 5,39 ha, wykazaną na planie gruntów rozparcelowanego majątku [...], jak również w rejestrze pomiarowym "Majątku [...] ". W trakcie przeprowadzonych w dniu 13 sierpnia 2015 r. oględzin nieruchomości ustalono, że zespół dworsko-parkowy obejmuje działki: nr [...], jak również działkę nr [...] - na której znajduje się będący własnością Gminy [...] budynek dworu. Obecnie mieści się w nim remiza Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Działki stanowiące dawny zespól dworsko -parkowy ogrodzone są siatką bądź parkanem z murowanych segmentów. Wojewoda podał także, że dwór sprawia wrażenie nieskończonego, będącego jakby dodatkiem do innego obiektu lub pozostałością po większej budowli. Jego forma znacznie odbiega od tradycyjnych dworów czy pałaców budowanych w tamtejszych czasach i zmierzała w kierunku willi o pewnych motywach architektury klasycystycznej. Zwarta dwukondygnacyjna bryła dworu - willi ożywiona została umieszczonym asymetrycznie półkolistym ryzalitem, w którym znajduje się główne wejście i otwór okienny na piętrze. Od zachodu do korpusu przylega parterowa przybudówka z wrotami garażowymi, nakryta dachem pulpitowym. Prostokątne otwory okienne ujęte zostały dekoracyjnymi obramieniami, a na piętrze zastosowano profilowane opaski z kluczami i płycinami pod parapetami, natomiast na parterze zastosowano jedynie profilowane opaski i gzymsy podokienne na wspornikach.

Budynek dworu jest małym pawilonem pałacowym, niewielką pozostałością po spalonym w czasie I wojny światowej pałacu [...] (dawnych właścicieli [...]). Budynek jest otoczony drzewami będącymi pozostałością dawnego parku, który obecnie stanowią działki: nr [...]. Park służył właścicielom dworu jako miejsce wypoczynku w okresie wiosenno-letnim. Dodatkowo na działce nr [...] znajduje się figurka św. Anny (pozostałość po dawnych właścicielach majątku), która jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków pod Nr. [...]. Na działkach nr [...], będących własnością Gminy [...], zachowały się drzewa świadczące o istniejącym tu parku (przed przejęciem majątku na Skarb Państwa).

Następnie Wojewoda w uzasadnieniu przytoczył i ocenił zeznania świadków: [...]. Podsumowując zeznania ww. świadków Wojewoda uznał, że stanowią one potwierdzenie tego, iż otoczony parkiem dwór miał charakter typowo mieszkalny, nie był przystosowany do sprawowania w nim czynności zarządczych, nie był wykorzystywany do działalności wytwórczej w rolnictwie - a więc nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej. Co do przeznaczenia pozostałych działek wchodzących w skład przedmiotowego majątku Wojewoda stwierdził, że z rejestru pomiarowego oraz planu gruntów rozparcelowanego majątku [...] wynika, iż: 1) działka nr [...] o pow. 5,94 ha - w momencie przejęcia majątku [...] na Skarb Państwa będąca kompleksem stawów rybnych, sadów i ogrodów - aktualnie odpowiada działkom: nr [...]; 2) natomiast działka leśna (poręba) określona nr [...] o pow. 31,06 ha, odpowiada dzisiejszej działce nr [...] o pow. 34,26 ha. Podał, że stawy z uwagi na ich położenie należy łączyć z gospodarczą, a nie z mieszkalną częścią majątku ziemskiego. Wskazał też na przepisy dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie [...] (Dz. U. Nr 27, poz. 162). W art. 1 pkt. 2 tego dekretu zawarto definicję resztówek majątków rozparcelowanych, zgodnie z którą są to części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkimi innymi urządzeniami oraz inwentarzem. Wojewoda przyjął, że skoro do resztówek pozostałych z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu zaliczono stawy rybne, to świadczy to o tym, że reforma rolna obejmowała także stawy rybne, a więc stanowiły one nieruchomości ziemskie w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda odniósł się do charakteru sadów oraz ogrodów warzywnych. Tu również posiłkował się analizą zeznań świadków. Ostatecznie przyjął, iż ta część nieruchomości stanowiąca działki nr: [...] nadawała się na cele reformy rolnej wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i to niezależnie od tego, czy płody rolne były wykorzystywane na użytek własny rodziny właściciela majątku, czy też przeznaczano je na sprzedaż (przywołał wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1014/08). Taką samą kwalifikację Wojewoda przyjął dla lasu leżącego poza granicami zespołu dworsko-parkowego, którego wielkość (według protokołu przejęcia majątku na cele reformy rolnej) wynosiła 45,50 ha. Las stanowił jedną całość i nie był podzielony przed dniem 1 września 1939 r. na parcele mniejsze niż 25 ha. Według Wojewody jeżeli las był częścią nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej 100 ha (tak jak w tej sprawie) - to mógł zostać przejęty w ramach tej nieruchomości na potrzeby reformy rolnej w oparciu o przepisy dekretu. Organ I instancji wskazał przy tym na protokół z 9 listopada 1944 r. w sprawie przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej, który potwierdza, że w stosunku do majątku [...] (w tym również lasu) zastosowane zostały przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożyli:

1) [...] w zakresie pkt 2 (obejmującego działki: nr [...] o łącznej powierzchni 39,13 ha) - zarzucając Wojewodzie błędną ocenę, iż istniały przesłanki uzasadniające przejęcie stawów rybnych, sadu i lasu w sytuacji, gdy pomiędzy nimi a pozostałą częścią rolniczą majątku nie występował żaden związek funkcjonalny;

2) Gmina [...] w zakresie pkt 1 (obejmującego działki: nr [...], o łącznej powierzchni 4,43 ha) - zarzucając Wojewodzie, że bezpodstawnie uznał, iż zespół dworsko-parkowy nie był integralną częścią przedmiotowej nieruchomości ziemskiej objętej dekretem o reformie rolnej i nie pozostawał w funkcjonalnym związku z gospodarczą częścią majątku [...].

Po rozpoznaniu powyższych odwołań Minister wydał (przywołaną na wstępie) decyzję reformatoryjną z 12 września 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz § 5 rozporządzenia. Stwierdził, że pojęcie "nieruchomość ziemska" nie zostało unormowane przez ustawodawcę i (analogicznie jak organ I instancji) odwołał się do uchwały TK z 19 września 1990 r., W 3/89.

Minister podzielił co do zasady stanowisko Wojewody co do tego, że dwór pełnił funkcję mieszkalno-wypoczynkową, służąc właścicielowi i jego rodzinie oraz że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy częścią dworsko-parkową a gospodarczą majątku, a tym samym że zespół dworsko-parkowy w [...], obecnie stanowiący działki nr [...] został przejęty na Skarb Państwa niezgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie podzielił natomiast stanowiska co do tego, że działki nr [...] wchodziły w skład tego zespołu. W odniesieniu do tych działek oraz działek: nr [...] Minister uznał, że podlegały one pod działanie dekretu. Inne stanowisko zajął natomiast w stosunku do działki nr [...] stanowiącej las.

Minister podał, że zgodnie z protokołem z 1944 r. w skład majątku wchodził las i park o pow. 1,86 ha oraz grunty związane z gospodarką rolną. tj. grunty orne, łąki, sady, ogrody warzywne, stawy rybne, podwórza wraz z budynkami gospodarczymi. Powołując się na ww. protokół organ wyjaśnił, że działki o numerach [...] nie stanowiły parku dworskiego. Stanowisko swoje organ szeroko uzasadnił. Wskazał mianowicie, że jedynym dokumentem w aktach sprawy potwierdzającym stanowisko Wojewody jest protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych 13 sierpnia 2015 r., według którego aktualnie są to grunty rolne, ale wcześniej stanowiły park dworski, a to według Ministra nie mogło stanowić podstawy do uznania (wbrew protokołowi z 9 listopada 1944 r.), że park obejmował powierzchnię większą niż ok. 1,8 ha. Podał też, że zgodnie z mapą z 1937 r. budynki gospodarcze wchodzące w skład majątku [...] znajdowały się na południe od dworu, a zatem na obszarze działek nr [...] zakwalifikowanych pierwotnie przez Wojewodę jako park.

Co do działki oznaczonej numerem [...] o pow. 34,26 ha stanowiącej nieruchomość leśną Minister wskazał, że zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej za użytki rolne podlegające reformie uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe; a więc że lasy niewątpliwie nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Wyjaśnił, że nieruchomości leśne o powierzchni przekraczającej 25 ha, spełniające przesłankę wymienioną w art. 1 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82, ze zm., dalej: "dekret leśny") nie mogły zostać przejęte na cele reformy rolnej - gdyż w systemie prawa istniał inny przepis dający podstawę do przejęcia lasów niż dekret PKWN o reformie rolnej. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że uznanie przez Wojewodę, iż pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu podpada nieruchomość nie mająca rolniczego charakteru, tj. działka nr [...] o pow. 34,26 ha stanowiąca nieruchomość leśną - stanowi jego naruszenie, choć według protokołu przejęcia nieruchomości z 9 listopada 1944 r. oraz z wpisu w księdze wieczystej [...] - działka nr [...] została faktycznie przejęta z powołaniem na dekret o reformie rolnej. Według Ministra powyższe nie wyklucza podpadania jej pod dekret leśny, jednakże zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego właściwy do wydania orzeczenia w tym zakresie jest wyłącznie sąd cywilny.

Co do działek nr [...] stanowiących dawne stawy, obecnie miejscami pozarastane lub wyschnięte i przekształcone w łąki, Minister podał, że były one uznawane za nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a więc mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. Wskazał tu na dwie regulacje prawne: 1) ustawę z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 35. poz. 357), która w art. 1 zawierała legalną definicję rybołówstwa, zgodnie z którą rybołówstwo oznaczało zawłaszczanie ryb i raków przez ich łowienie w wodach niezamkniętych. Brak jest odniesienia w tej definicji do wód zamkniętych, jakimi są stawy, oraz na 2) dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie [...] (Dz. U. Nr 27. poz. 162). W art. 1 pkt 2 tego dekretu zawarto definicję resztówek majątków rozparcelowanych, zgodnie z którą są to części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkimi innymi urządzeniami oraz inwentarzem. Podał, że skoro do resztówek pozostałych z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu PKWN zaliczono stawy rybne to wprost wskazuje, że reforma rolna obejmowała także stawy rybne, a więc stanowiły one nieruchomości ziemskie w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu, a przy tym w dacie wejścia w życie dekretu PKWN stawy hodowlane nie były zaliczane do rybołówstwa, które nie stanowiło działalności rolniczej. Minister zaprzeczył jednocześnie argumentowi dotyczącemu rekreacyjnego charakteru ww. stawów. Wskazał na ich powierzchnię (4,50 ha) oraz oddalenie od dworu i parku, a także na zeznania świadków [...] a także na oświadczenie samego wnioskodawcy zawarte w piśmie z 3 marca 2016 r., że stawami opiekował się osobny pracownik, dokonujący odłowów kontrolnych pod nadzorem weterynarza, karmiący ryby oraz prowadzący nadzór nad odłowami i zajmujący się ważeniem złowionych ryb. Według Ministra wskazuje to na hodowlany charakter stawów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 września 2017 r. wnieśli: [...], Gmina [...] i Nadleśnictwo [...].

[...] (dalej: "skarżący") złożył skargę na:

1) część ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie punktu 2 (drugiego) - zarzucając organowi błędne ustalenia dotyczące istnienia przesłanek pozwalających uznać, że działki nr [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2) część uzasadnienia do punktu 3 (trzeciego) decyzji, w części dotyczącej zwrotu lasu - wskazując, iż dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15. poz. 82, ze zm.) nigdy nie uzyskał mocy prawnej.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego punktu drugiego decyzji Ministra; 2) uchylenie części uzasadnienia do puntu trzeciego decyzji; 3) skierowanie zapytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii legalności prawnej dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1044 r. o lasach.

Gmina [...] (dalej: "Gmina") złożyła skargę na przedmiotową decyzję Ministra w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 (trzecim) decyzji, tj. w zakresie obejmującym stwierdzenie, że nieruchomość położona w miejscowości [...], gmina [...], obejmująca zespół dworsko-parkowy umiejscowiony na działkach nr [...] nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10. poz. 51) poprzez przyjęcie, że dwór i park co do zasady nie mógł być objęty działaniem dekretu;

2) przepisów postępowania - art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako stron postępowania aktualnych właścicieli nieruchomości, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nie podlegania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

3) przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zawiązku z art. 140 k.p.a., w szczególności poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, uznanie za udowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy bez zebrania na te okoliczności żadnego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) przepisów postępowania - art. 80 k.p.a. w zawiązku z art. 140 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów w wyniku czego w sposób dowolny a także sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym bezpodstawnie przyjęto, że działki nr [...] stanowiły teren dawnego parku zaś nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zabudowana dworem nie była integralną częścią nieruchomości ziemskiej objętej dekretem o reformie rolnej i nie pozostawała w funkcjonalnym związku z gospodarczą częścią majątku [...].

Mając powyższe na uwadze Gmina wniosła o: 1) uchylenie decyzji w zaskarżonej części; 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] (dalej: "Nadleśnictwo") zaskarżyło decyzję Ministra w części co do pkt 1 i 3 (pierwszego i trzeciego) - w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody [...] z 26 lipca 2016 r. i stwierdzenia, że nieruchomość położona w miejscowości [...], gmina [...], obejmująca las umiejscowiony na działce nr [...] nie podlega pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zaskarżonej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie:

1) prawa materialnego art. 1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa i pomimo przyjęcia, że w przypadku lasów miały zastosowanie przepisy ww. dekretu, to organ nie podjął decyzji w zakresie umorzenia postępowania w tym zakresie i nie skierował roszczenia wnioskodawcy do sądu powszechnego;

2) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej niezależnie od tego, czy podstawą przejęcia ww. lasu na własność Skarbu Państwa był dekret o reformie rolnej czy też dekret o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa - to i tak doszło do legalnego, w świetle wówczas obowiązujących przepisów, wywłaszczenia poprzedników prawnych wnioskodawcy.

Wobec powyższego Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji co do punktu pierwszego i trzeciego.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę [...] organ odwoławczy podniósł, że odnośnie do działek oznaczonych numerami: [...] - brak jest dowodów wskazujących na to, że stanowiły one część parku dworskiego. Zaś biorąc pod uwagę ich sąsiedztwo z terenami rolnymi oraz okoliczność, że teren parku obejmował powierzchnię 1,86 ha, zgodną z powierzchnią działek, na których znajdują się pozostałości parkowych drzew ozdobnych, zaś w skład majątku poza dworem i parkiem o pow. 1,86 ha oraz lasem wchodziły grunty orne, łąki, sady, ogrody warzywne, stawy rybne i podwórza wraz z budynkami gospodarczymi, czyli nieruchomości związane z gospodarką rolną - należy je zaliczyć do kompleksu rolnego majątku [...], podlegającego pod przepisy dekretu. Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów skarżącego stwierdzając, iż załączona do skargi mapa nie uzasadnia twierdzenia, jakoby działki nr: [...] stanowiły część parku dworskiego. Nie pozwala ona bowiem na stwierdzenie, które części nieruchomości porośnięte były parkiem, a które sadem oraz, że ustalenia te poczyniono w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją poprzez określenie działek, na których znajdują się pozostałości ozdobnych drzew parkowych oraz poprzez porównania powierzchni tych działek z miarodajną powierzchnią wskazaną w protokole przejęcia nieruchomości z 9 listopada 1944 r. Minister zaznaczył także, że w przypadku uwzględnienia twierdzeń skarżącego, należałoby uznać, że pod przepisy dekretu podpadała większa powierzchnia majątku niż określona w zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Minister, wbrew twierdzeniom skarżącego, z ww. mapy wynika, że wskazane działki znajdowały się z trzech stron w sąsiedztwie gruntów rolnych, tj. stawów hodowlanych, podwórzy i budynków gospodarczych oraz pól uprawnych. W dalszej części organ odwoławczy stwierdził, iż działki oznaczone numerami: [...] stanowią dawne stawy hodowlane, obecnie miejscami pozarastane lub wyschnięte i przekształcone w łąki. Podzielił twierdzenia skarżącego co do wskazania, że rybołówstwo nie było tożsame z rybactwem, podnosząc, iż ustawa z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 35. poz. 357) w art. 1 zawierała legalną definicję rybołówstwa, zgodnie z którą rybołówstwo, oznaczało zawłaszczanie ryb i raków przez ich łowienie w wodach niezamkniętych. Brak odniesienia w tej definicji do wód zamkniętych, jakimi są stawy hodowlane według Ministra wskazuje zatem, że stawy hodowlane nie były zaliczane do rybołówstwa, które nie stanowiło działalności rolniczej.

Minister odniósł się też do zarzutu skarżącego, że do uznania nieruchomości za zespół dworsko-parkowy niepodlegający pod przepisy dekretu wystarczy wskazanie, aby zachowała ona "wartości krajobrazowe". Odniósł się tu do pojęcia nieruchomości ziemskiej tj. nieruchomości o charakterze rolniczym i intencji ówczesnego ustawodawcy przeznaczenia na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Podniósł także, że kwestia mocy prawnej dekretu leśnego nie była i nie mogła być przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Z kolei w odpowiedzi na skargę Nadleśnictwa organ odwoławczy wskazał, że Nadleśnictwo skierowało do sądu skargę na decyzję w zakresie, w jakim uchyla ona decyzję Wojewody w części dotyczącej podlegania działki nr [...] o pow. 34,26 ha, stanowiącej nieruchomość leśną, pod przepisy dekretu rolnego oraz stwierdzenia, iż działka ta nie podlega pod działanie dekretu rolnego. W związku z tym zauważył, że lasy i grunty leśne o obszarze powyżej 25 ha stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych przeszły na własność Państwa na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu leśnego, a zatem nacjonalizacja gruntów leśnych o powierzchni przekraczającej 25 ha nie mogła legalnie nastąpić w oparciu o dekret o reformie rolnej. Jednakże skoro przedmiotowa działka nr [...] została faktycznie przejęta z powołaniem na dekret o reformie rolnej – to należało według niego uznać, że dopuszczalna jest ocena dotycząca jej podpadania pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Poza tym Minister zaznaczył, że nie wykluczył podpadania jej pod dekret leśny, jednakże nie uznał się właściwym w tym zakresie.

Jeżeli zaś chodzi o skargę Gminy [...] - w zakresie obejmującym stwierdzenie, że zespół dworsko-parkowy umiejscowiony na działkach nr: [...] nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu - organ odwoławczy także pozostał przy stanowisku tak jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do skargi Gminy w zakresie naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako stron postępowania aktualnych właścicieli nieruchomości, organ uznał, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej są dawni właściciele nieruchomości lub następcy prawni oraz Skarb Państwa jako nabywca nieruchomości z mocy prawa. Natomiast, obecni właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład przejętej nieruchomości nie są stronami tego postępowania, gdyż organ nadzoru nie orzeka o bycie praw rzeczowych obciążających aktualnie sporny grunt. Stwierdzenie, iż dana nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu w żaden sposób nie ingeruje w prawa rzeczowe obecnych właścicieli działek ewidencyjnych, praw tych nie wygasza, ani ich nie ogranicza. Minister wskazał też, że aktualni nabywcy praw rzeczowych mogą bronić swoich praw rzeczowych w postępowaniach cywilnych.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg wniesionych przez [...], Gminę [...] i Nadleśnictwo [...].

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1844/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., I OSK 17/19 uchylił zaskarżony wyrok wskazując, że Sąd Wojewódzki powinien odnieść się do zarzutu, zawartego w skardze wniesionej przez Gminę [...] a dotyczącego naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie - jako stron postępowania - aktualnych właścicieli nieruchomości, których dotyczył wniosek i stanowisko swoje w tym zakresie dokładnie uzasadnić. Według NSA Sąd powinien w szczególności rozważyć, czy skoro w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej legalności nacjonalizacji, bierze m.in. udział następca prawny byłego właściciela nieruchomości znacjonalizowanej to - mając na uwadze chociażby zasadę równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - istnieje dostateczne uzasadnienie dla przyjęcia stanowiska organu, które - w istocie rzeczy - sprowadza się do poglądu, że w postępowaniu dotyczącym, generalnie rzecz ujmując, stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa przysługują, choć na innej podstawie prawnej. Stwierdził, że na etapie, na którym nie została jeszcze przesądzona kwestia prawidłowości określenia kręgu osób, które w rozpatrywanej sprawie powinny uczestniczyć jako strony postępowania, wypowiadanie się przez Sąd Kasacyjny o zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych (zgłoszonych w obu skargach kasacyjnych) jest przedwczesne. Jednocześnie NSA oddalił skargę kasacyjną Nadleśnictwa (jako przedwczesną).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 471/20 oddalił skargi. Sąd Wojewódzki, będąc związanym - w ramach art. 190 p.p.s.a. - zaleceniem NSA (w sprawie I OSK 17/19), w pierwszej kolejności analizował kwestię interesu prawnego aktualnych właścicieli nieruchomości położonych na ponad 150 ha gruntów objętych wnioskiem złożonym w ramach § 5 rozporządzenia. Podobnie jak Minister, Sąd uznał, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej są dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa jako beneficjent nacjonalizacji (nabywca nieruchomości z mocy prawa), natomiast aktualni właściciele tych gruntów nie mają interesu w sprawie, chyba że chodzi o Skarb Państwa (w niniejszej sprawie reprezentowany przez Nadleśnictwo czy Starostę). W konsekwencji Sąd Wojewódzki przyjął, że z uwagi na stricte historyczny charakter sprawy, zarzut Gminy co do naruszenia art. 28 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, gdyż sprawa nie dotyczy ani praw ani obowiązków obecnych właścicieli. Innymi słowy, w sprawie prowadzonej na podstawie przepisów rozporządzenia organy administracji nie orzekają o prawach rzeczowych do ww. nieruchomości, a jedynie o tym, czy dany majątek ziemski podlegał pod działanie dekretu PKWN. Negatywne rozstrzygnięcie w tym zakresie w ramach § 5 rozporządzenia nie oznacza, że po ponad 70-ciu latach od wejścia w życie dekretu prawo własności ww. majątków ziemskich automatycznie "wraca" w naturze do spadkobierców dawnych właścicieli. Sąd stwierdził, że prawa aktualnych właścicieli nieruchomości pozostają chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych wyartykułowaną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204).

Dalej Sąd Wojewódzki przyjął, że pomimo iż Gmina [...] jest jednym z wielu właścicieli nieruchomości powstałych na gruntach majątku [...], a także pomimo iż sporny grunt uzyskała z mocy następującej z mocy samego prawa komunalizacji, w ramach której weszła w ogół praw właścicielskich w miejsce Skarbu Państwa, nie ponosi jednak odpowiedzialności skomunalizowanym majątkiem za wadliwe przeprowadzenie przez państwo reformy rolnej (art. 36 ustawy). Wobec tego nie wykazała interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Na gruncie prawa administracyjnego interes prawny Gmina ma natomiast w sprawie komunalizacyjnej ww. majątku bądź jego części (bo część gruntów została rozdysponowana na długo przed komunalizacją). (...) Następnie Sąd stwierdził, że skoro jednak organ uznawał Gminę za stronę kontrolowanego postępowania, to z formalnego punktu widzenia, jako adresat decyzji, uzyskała ona procesowy status strony, nie ma go ona jednak, gdy chodzi o status materialnoprawny. Wynik postępowania nie dotyczy bowiem jej praw i obowiązków, pozostają one niezmienne niezależnie od wyniku niniejszej sprawy. Zdaniem więc Sądu Wojewódzkiego skarga Gminy podlegała zatem oddaleniu z powodu braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. po stronie Gminy, a nie z powodu braku udziału innych podmiotów w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu Wojewódzkiego z 4 listopada 2022 r. złożyło [...] Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...], opierając zarzuty kasacyjne wyłącznie na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni § 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skargę kasacyjną wniosła ponadto Gmina [...], która zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu zarówno obrazę prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej idący zarzut procesowy postawiony w skardze kasacyjnej Gminy [...], sprowadzał się do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału aktualnych właścicieli nieruchomości objętej postępowaniem oraz uznaniem, że właściciele nieruchomości objętej postępowaniem nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy a zatem nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz uznaniem przez Sąd, że przymiotu strony w postępowaniu nie miała także Gmina [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 822/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę kasacyjną [...] Nadleśnictwo [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 822/19. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

W motywach ww. wyroku NSA wskazał, że "zagadnienie prawidłowości ustalenia kręgu osób, które w danym postępowaniu administracyjnym mają interes prawny i w związku z tym winny być stroną takiego postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - jest zagadnieniem podstawowym dla każdego postępowania administracyjnego, z tego też powodu kwestie, odnoszące się do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, winny podlegać szczególnej kontroli i to zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak sądowoadministracyjnym." Wyjaśnił, że "Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2084/12, z 29 maja 2014 r. sygn. II OSK 3086/12 i z 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1229/20). Co do zasady zatem istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji."

Dalej podniósł, że "w rozpoznawanej sprawie wniosek [...], następcy prawnego byłego właściciela nieruchomości ziemskiej pn. "Dobra [...] ", dotyczył wydania - w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy w [...] oraz las, będące częścią majątku [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Skoro więc przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania była kontrola prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, w stosunku do których (ich części) takie samo prawo rzeczowe posiadają osoby trzecie, to błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że aktualny właściciel nieruchomości nie ma uprawnienia do występowania w takim postępowaniu w charakterze strony." NSA podkreślił, że prawo to wynika z art. 140 k.c., zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wskazał także, że stwierdzenie w decyzji, iż określone działki stanowiące część nieruchomości wchodzącej w skład dawnego majątku "Dobra [...]" nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, odnosić się będzie bezpośrednio do praw aktualnych właścicieli tych działek i w konsekwencji może mieć wpływ na ich sytuację prawną. Wobec powyższego - zdaniem NSA - uznać należy, że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przysługuje nie tylko byłym właścicielom przejętej nieruchomości, ewentualnie ich spadkobiercom prawnym, ale również aktualnym właścicielom nieruchomości, bowiem ich interes prawny jest konsekwencją prawa własności tej samej (części) nieruchomości. NSA podkreślił również, że organ administracji prowadzący postępowanie dekretowe nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy pozycja prawna aktualnego właściciela na gruncie obowiązującego prawa, a także na gruncie art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r., nr 57, poz. 319) pozostaje w pełni chroniona. Oznacza to, że nie ma podstaw do twierdzenia, że nawet wzruszenie aktu nacjonalizacji z mocą ex tunc czy, jak w sprawie niniejszej, ewentualne przyjęcie niepodpadania ww. majątku [...] pod przepisy dekretu PKWN - nie wywiera dla obecnego właściciela żadnych negatywnych skutków.

W konsekwencji NSA uznał, że na tym etapie sprawy, to jest na etapie, na którym nie została jeszcze przesądzona kwestia prawidłowości określenia kręgu osób, które w rozpatrywanej sprawie winny uczestniczyć jako strony postępowania, wypowiadanie się przez Sąd Kasacyjny o zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych (zgłoszonych w obu skargach kasacyjnych) było przedwczesne. Prowadziło to zatem tym samym do oddalenia skargi kasacyjnej, wniesionej przez [...] Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...] jako co najmniej przedwczesnej. Natomiast uznając, iż skarga kasacyjna Gminy [...] okazała się we wskazanej wyżej części zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

I tak, w sprawie zostało przesądzone, że w kwestii ustalenia, czy dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stroną jest były właściciel przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości lub jego następca prawny oraz podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (i na to zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny) tożsamy pogląd dotyczący prawidłowego sposobu określenia kręgu podmiotów, które powinny uczestniczyć jako strony w postępowaniu związanym z oceną legalności przeprowadzonej reformy rolnej został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1900/11, z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2466/16, z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2012/19 oraz z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1229/20. We wskazanych orzeczeniach podkreślono, że jeśli przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania jest kontrola prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, w stosunku do której prawo rzeczowe posiadają osoby trzecie, to oczywistym jest, że rzeczywisty interes w tej sprawie – oprócz byłych właścicieli przejętej nieruchomości – przysługuje aktualnemu właścicielowi. Legitymację prawną do bycia stroną w tym postępowaniu poza spadkobiercami ówczesnych właścicieli nieruchomości, mają również podmioty będące aktualnymi właścicielami (użytkownikami wieczystymi) przedmiotowej nieruchomością. Wskazano także, że skoro w sprawie, dotyczącej legalności nacjonalizacji, bierze m.in. udział spadkobierca prawny byłego właściciela nieruchomości znacjonalizowanej to – mając na uwadze chociażby zasadę równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu dotyczącym, generalnie rzecz ujmując stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa, a z drugiej strony nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej.

W przedmiotowej sprawie skarga Gminy [...] została oddalona przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem Sąd przyjął, że nie posiada ona przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (uzyskała go jedynie od strony procesowej jako adresat decyzji). Powyższego stanowiska nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny przesadzając, że stroną w postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej jest także podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, czyli także Gminie [...] - jako obecnemu właścicielowi działek nr [...], która to uczestniczyła w niniejszym postępowaniu.

Jednocześnie skład orzekający wskazuje, że w skardze na decyzję Ministra z 12 września 2017 r. Gmina [...] podniosła również, że w postępowaniu została pominięta właścicielka działki nr [...] – [...], która także powinna zostać uznana za stronę tego postępowania. Ponadto Gmina stwierdziła, że w piśmie z 4 listopada 2015 r. wymieniła wszystkich właścicieli nieruchomości będących przedmiotem postępowania a pomimo to organy prowadząc je pominęły osoby fizyczne.

W tym miejscu wskazać należy, że prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania (a Gmina [...] jak wyżej wskazano twierdzi, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak się zaś przyjmuje w orzecznictwie, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy bowiem wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 825/20; z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17; z dnia 7 listopada 2013 r., sygn.. akt II OSK 2150/13, z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1024/11, z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08).

Z akt sprawy nie wynika aby takie wnioski były składane przez podmioty (pozostałych właścicieli), które w ocenie Gminy [...] zostały pominięte przez organ jako strony postępowania. Tym samym, zarzut Gminy w tym zakresie Sąd uznał za niezasadny.

W konsekwencji, skład orzekający uznając, że krąg stron (z uwzględnieniem materialnoprawnej pozycji Gminy) został ustalony - przystąpił do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji.

I tak organy obu instancji były zgodne co do tego, że:

• nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy, położona w miejscowości [...], gmina [...], składająca się z działek nr: [...] nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

• nieruchomość stanowiąca dawne stawy obejmująca działki nr: [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

• nieruchomość stanowiąca sady i ogrody obejmująca działki nr [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Odmiennie zaś organy orzekły co do działek:

• nr [...], na której znajduje się las (według organu I instancji działka ta podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a według Ministra nie podlegała);

• nr [...] (według organu I instancji działki te stanowiły dawny park dworski i dlatego nie podlegały pod działanie dekretu, zaś według Ministra działki te stanowiły sady i ogrody, znajdowały się tam też budynki gospodarcze i dlatego jako kompleks rolny podlegały pod działanie dekretu).

Sąd przyjął za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy orzekające w sprawie, które w zasadzie nie były sporne i nie były kwestionowane przez strony. Natomiast, skarżące strony zarzucały organom błędną ocenę co do sposobu użytkowania i przeznaczenia nieruchomości oraz nieprawidłową ocenę związków funkcjonalnych zachodzących między nimi.

Oceniając zaskarżoną decyzję odnośnie nieruchomości stanowiącej zespół dworsko-parkowy (działki nr: [...]) Sąd podzielił stanowisko organów, że nie podlegała ona pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z materiału dokumentacyjnego wynika bowiem, że na działce nr [...] znajduje się dwór mieszkalny, a cały zespół dworsko-parkowy był otoczony parkiem i miał charakter prywatnego miejsca relaksu właściciela majątku i jego rodziny, służył właścicielom dworu jako miejsce wypoczynku w okresie wiosenno-letnim, był przy tym ogrodzony. Działki, na których znajdują się pozostałości ozdobnych drzew parkowych obejmują łączną powierzchnię 1,8005 ha, tj. powierzchnię zbieżną z powierzchnią parku wskazaną w protokole przejęcia z dnia 9 listopada 1944 r. (1,86 ha) oraz powierzchnią parku wskazaną w zeznaniach świadka [...] (około 1,5 ha). Stanowią one zwarty kompleks, odpowiadają więc w istocie dawnemu położeniu parku dworskiego.

Także z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 13 sierpnia 2015 r. wynika, że na działkach nr: [...] znajduje się dwór i drzewa ozdobne stanowiące pozostałość parku. Aktualne istnienie dworu i pozostałości parku uzasadnia - w ocenie Sądu - wniosek, iż istniał on również na dzień przejęcia nieruchomości. Stanowisko w tym zakresie Minister uzasadnił przekonująco, odwołał się przy tym do położenia poszczególnych działek, ich zagospodarowania, ich ówczesnego użytkowania, a także skonfrontował to z protokołem z 1944 r. i z ustaleniami z 2015 r. a uzasadnienie swoje oparł także na zeznaniach świadków, których wiarygodności w toku postępowania nikt nie zakwestionował.

Minister odniósł się także do podniesionych argumentów przez strony, tym samym Sąd uznał zarzuty Gminy w tym zakresie (zespołu dworsko-parkowego) za niezasadne. W aktach sprawy nie ma dowodów wskazujących na inny sposób wykorzystania dworu i parku niż cele mieszkalne, reprezentacyjne i rekreacyjne. Nie był on przystosowany do sprawowania w nim czynności zarządczych, nie stwierdzono także, aby na działkach tych umiejscowione były budynki czy użytki o charakterze rolniczym. Obszar ten był ponadto w sposób wyraźny przestrzennie i terytorialnie oddzielony od gospodarczej części majątku. W toku postępowania wykazano, że zespół ten nie był integralną częścią nieruchomości ziemskiej objętej dekretem o reformie rolnej i nie pozostawał w funkcjonalnym związku z gospodarczą częścią majątku [...]. Czyli decyzja Ministra w tym zakresie nie narusza prawa.

W konsekwencji Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącego co do tego, że działki nr: [...] stanowiły część rekreacyjnego parku. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie stwierdził, że Wojewoda bezpodstawnie przyjął, że działki te stanowią dawny park dworski. Uzasadnienie Ministra w tym zakresie jest logiczne. Jak bowiem wskazano jedynym dokumentem w aktach sprawy potwierdzającym twierdzenie skarżącego jest protokół z oględzin nieruchomości z 2015 r. a ustalenia w nim dokonane pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi w protokole źródłowym z 1944 r. i z zeznaniami świadków. Podkreślić bowiem należy, że działki oznaczone numerami: [...], na których znajdują się drzewa ozdobne będące pozostałością dawnego parku, obejmują łączną powierzchnię 1,8005 ha - brak jest wobec tego podstaw do twierdzenia, że na działkach nr: [...] znajdował się park dworski. Organ ustalił, że znajdowały się tam też budynki gospodarcze i dlatego - jako kompleks rolny podlegały pod działanie dekretu.

Należy też podzielić stanowisko organów co do tego, że część majątku stanowiąca dawne stawy, obejmująca działki nr: [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Bez znaczenia pozostaje stan tych stawów w 2015 r. (obecnie łąk) oraz ich miejscowe pozarastanie lub wyschnięcie w poprzednim okresie. Minister przywołał stosowne akty prawne i orzecznictwo uznające stawy za część majątków podlegającą pod dekret. Umiejscowienie ww. stawów, zeznania co do ich charakteru, w tym oświadczenie skarżącego nie pozostawiają wątpliwości odnośnie ich nierekreacyjnego wykorzystywania.

Prawidłowo organ orzekł także, że część nieruchomości stanowiąca sady i ogrody obejmująca działki nr [...] - jako teren rolniczy - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Działki te w zasadniczej części sąsiadowały z terenami rolniczymi - zatem należy je zaliczyć do kompleksu rolnego majątku [...].

W konsekwencji Sąd przyjął, że Minister prawidłowo uznał, iż działki nr [...] podpadały pod przepisy dekretu.

Co do działki stanowiącej las - nr [...], wyjaśnić w pierwszej kolejności należy (i na to prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy), że lasy i grunty leśne o obszarze powyżej 25 ha stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych przeszły na własność Państwa na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82, z późn. zm.), a zatem nacjonalizacja gruntów leśnych o powierzchni przekraczającej 25 ha, nie mogła legalnie nastąpić w oparciu o dekret o reformie rolnej.

Jak wynika z protokołu przejęcia nieruchomości z 9 listopada 1944 r. oraz z wpisu w księdze wieczystej [...], działka [...] o pow. 34,26 ha została przejęta na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie, w postępowaniu zostało wyjaśnione (pismo Wójta Gminy [...] z 7 czerwca 2016 r.), że "obecna działka leśna nr [...] o powierzchni 34,26 ha odpowiada działce nr [...] o powierzchni 34,26 ha uwidocznionej w księdze wieczystej KW [...]. Wpisu prawa własności dokonano na podstawie dokumentów przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z 6 czerwca 1944 r. o reformie rolnej." Przy czym podkreślić należy, że w żadnych z tych dokumentów nie sprecyzowano podstawy prawnej tego przejęcia. Pomimo tego Minister stwierdził, że "skoro zatem takie przejęcie nastąpiło, należy uznać, że dopuszczalna jest ocena dotycząca jej podpadania pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z drugiej strony organ odwoławczy nie wykluczył podpadania tej działki pod dekret leśny, tj. dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. i wskazał na właściwość sądu powszechnego w tym zakresie.

Zdaniem składu orzekającego powyższy stan faktyczny wykluczył prowadzenie przez organ postępowania w trybie § 5 rozporządzenia w odniesieniu do działki leśnej nr [...], albowiem postępowanie to dotyczy nieruchomości ziemskich w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej lub nieruchomości z nimi funkcjonalnie powiązanych, którymi nie są lasy. Ta podstawa prawna przejęcia, co do działki nr [...], nigdzie natomiast w materiale dokumentacyjnym nie została wskazana.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego w zakresie orzeczenia dotyczącego działki nr [...] (pkt 3 decyzji) z uwagi na naruszenie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd uwzględnił skargę Nadleśnictwa [...] reprezentującego Skarb Państwa.

Skargi [...] oraz Gminy [...], jako niezasadne, Sąd oddalił nie dopatrzywszy się naruszenia prawa wskazanego w tych skargach.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.