Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 692/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2023 r. nr 406.747/AH/22/2023 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 10 maja 2023 r. numer DSS.9.17799.2023.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2023 r. nr 406.747/AH/22/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej powoływane także jako SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 10 maja 2023 r. nr DSS.9.17799.2023 odmawiającą D. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) świadczenia w formie zasiłku celowego na leki i leczenie w kwocie 700 zł, wyżywienie w kwocie 800 zł, środki czystości w kwocie 300 zł, środki na zakup adidasów w kwocie 200 zł, środki na zakup ubrań: spodni w kwocie 200 zł, bielizny osobistej w kwocie 300 zł, koszulek bawełnianych w kwocie 250 zł, przyznanie biletu kredytowanego na kwiecień i maj 2023 na wszystkie linie, opłacenie abonamentu za telefon komórkowy w kwocie 9,99 zł i na opłacenie internetu w kwocie 59 zł, na zakup maszynki do mielenia mięsa w kwocie 250 zł i na drobny remont przedpokoju (wymiana wykładziny i tapet) w kwocie 2500 zł.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2023 r., skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. (dalej: MOPR) o przyznanie wyżej wskazanych świadczeń pieniężnych w formie zasiłku celowego.

Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w tym wywiadzie środowiskowym, Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z 10 maja 2023 r. nr DSS.9.17799.2023 odmówił skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z akt wynika, iż skarżący systematycznie korzysta z pomocy gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszania wydatków poniesionych na leki przez mieszkańców Miasta B. (decyzje przyznające powyższe świadczenie w 2023 r. - z 25 stycznia 2023 r., 20 lutego 2023 r., wniosek o ww. pomoc z dnia 30 marca 2023 r.) Zgodnie z wytycznymi przyjętej uchwały w sprawie gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków poniesionych na leki przez mieszkańców Miasta B. na lata 2022-2024 pomoc lekowa nie przysługuje osobie składającej wniosek lub członkowi jej rodziny pozostającemu we wspólnym gospodarstwie domowym w przypadku gdy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, przyznano zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy na leki albo jeśli osobie tej przyznano pomoc w formie posiłków, usług opiekuńczych i zostało zastosowane całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności za te świadczenia z tytułu ponoszenia wydatków na leki i leczenie. Następnie organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w marcu 2023 r. wynosił 769,00 zł i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Ponadto, podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, a jego głównym źródłem dochodu są środki finansowe uzyskiwane z najmu mieszkania. Zostały zatem spełnione warunki do przyznania pomocy na zasadach ogólnych, jednakże zaistniały okoliczności przemawiające na niekorzyść strony. D. W. w dniu 16 lipca 2022 r. zawarł umowę najmu lokalu znajdującego się w B., o powierzchni 60 m2, na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2025 r. za czynsz najmu w wysokości 850 zł miesięcznie. W dniu 2 stycznia 2023 r. ww. podpisał aneks do umowy najmu, w którym dokonał obniżki czynszu najmu do kwoty 840 zł (okoliczność znana organowi podczas prowadzonych wcześniej postępowań skarżącego). Organ biorąc pod uwagę obecne koszty życia, wysoką inflację oraz stawki dotyczące wynajmu mieszkań, takie działanie skarżącego uznał za nieuzasadnione. W ocenie organu świadczy to o niewykorzystywaniu własnych możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie oraz braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i w złożonym odwołaniu podkreślił, że spełnia przesłanki do uzyskania pomocy (stopień niepełnosprawności, długotrwała i ciążka choroba – zawał serca, złamanie i skręcenie stawu skokowego i kości skokowej nogi lewej, dolegliwości bólowe, astma i cukrzyca). Wywiódł, że odmowa przyznania biletu kredytowanego uniemożliwia mu poszukiwanie pracy oraz podjęcie rehabilitacji; odmowa przyznania zasiłku celowego na leki powoduje, że nie jest w stanie zakupić niezbędnych leków, co powoduje stałe pogarszanie się stanu zdrowia i może doprowadzić do zagrożenia jego zdrowia a nawet życia. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie wyjaśniał pracownikom MOPR, że obniżka czynszu wynikała ze zmian dotyczących rozliczania najmu prywatnego i by nie przekraczać kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń z pomocy społecznej skarżący obniżył stawkę najmu.

Zaskarżona decyzją z 3 lipca 2023 r., Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO wyjaśniło zasady przyznawania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. podkreślając konieczność spełnienia kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 776 zł, które to kryterium ustala się według dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Przyznanie tego świadczenia nie jest jednak obowiązkowe, bowiem spełnienie kryterium dochodowego daje jedynie organowi swobodę w zadecydowaniu odnośnie prawa konkretnej osoby do świadczenia i jego wysokości, natomiast nie nakłada obowiązku przyznania świadczenia. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem stałe zapewnianie środków utrzymania osobom potrzebującym pomocy, lecz pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji.

Kolegium podkreśliło, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było stwierdzenie przez pracownika socjalnego braku współdziałania ze strony skarżącego. Zdaniem pracownika świadome zmniejszenie przez skarżącego jedynego źródła dochodu (z kwoty 850 zł na 840 zł) bez niepodważalnej i uzasadnionej przyczyny, przy jednoczesnym zgłaszaniu trudnej sytuacji finansowej jest niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę obecną sytuację gospodarczą (wysoką inflację, wzrost cen towarów i usług), obniżka czynszu najmu tylko po to by nie przekroczyć kryterium dochodowego nie ma uzasadnienia i wpływa na pogorszenie jego sytuacji finansowej. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej, co stanowi o braku współdziałania w celu przezwyciężenia i rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, dalej: u.p.s.).

Kolegium podzieliło zaprezentowane stanowisko organu pierwszej instancji, bowiem obniżenie wysokości czynszu z najmu mieszkania jedynie w celu "zmieszczenia się" w kryterium dochodowym, uzależniającym przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, może świadczyć o niewykorzystywaniu własnych zasobów i nie wykształca u strony zachowań pozwalających jej na wyjście z trudnej sytuacji życiowej, a jedynie na trwanie w niej. Pomoc społeczna ma na celu udzielanie pomocy i wparcia, a nie dostarczanie świadczeń w wysokości dla wnioskodawcy pożądanej i zaspokajania wszystkich jego potrzeb. Świadome obniżenie czynszu przez skarżącego, w ocenie Kolegium nie znajduje uzasadnienia. W obecnych czasach, podczas wzrostu cen usług i towarów a także wysokiej inflacji - na co uwagę zwraca również organ pierwszej instancji - świadome obniżenie jedynego źródła dochodu skarżącego jest niezrozumiałe.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do sądu administracyjnego skarżący, zarzucając, że:

- organy obu instancji niezgodnie z prawdą zarzucają mu brak współpracy z MOPR – pracownicy MOPR nie wykazują żadnej chęci współpracy i współdziałania;

- absurdalne są zarzuty pracowników socjalnych, że obniżenie przychodu o 10 zł jest niedopuszczalne;

- MOPR wbrew prawu przetwarza jego dane dotyczące umowy najmu i aneksu dokumentów, które zostały uzyskane bezprawnie i z naruszeniem prawa. Dochód powinien być ustalony na podstawie oświadczenia, który to dochód w 2023 r. wzrósł w stosunku do 2022 r.;

- wskazał, że MOPR jak i Kolegium dostrzegają obniżenie przychodu o 10 zł, ale nie widzą, że najemca przyjął na siebie nowe opłaty: podatek gruntowy, wymianę wodomierzy, ubezpieczenie mieszkania, wykonanie świadectwa cieplnego.

Skarżący podkreślił, że obowiązkiem organów jest dostarczenie mu bielizny, odzieży i obuwia odpowiedniego do pory roku.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie orzeczeń MOPR i SKO oraz przyznanie należnych mu świadczeń.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2023 r., ustanowiona w ramach prawa pomocy profesjonalna pełnomocnik skarżącego, uzupełniła zarzuty skargi i wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania D. W. oraz najemcy lokalu mieszkalnego (wynajmowanego przez skarżącego - vide umowa najmu mieszkania z dnia 16 lipca 2022 r.) zmierzającego do ustalenia istotnej okoliczności faktycznej polegającej na tym, że zmiana wysokości najmu czynszu od stycznia 2023 roku na kwotę 840 złotych podyktowana była tym, że to najemca przyjął na siebie w całości obowiązek uiszczania czynszu, ubezpieczenia lokalu mieszkalnego, podatku gruntowego, amortyzacji kosztów remontu, amortyzacji wyposażenia ruchomego, drobnych napraw i innych - vide odwołanie skarżącego - w aktach sprawy;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że skarżący nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego powinno wynikać, iż D. W. podejmuje kroki niezbędne, by poprawić swoją sytuację bytową, natomiast zmniejszenie miesięcznej opłaty z tytułu umowy najmu zawartej dnia 16 lipca 2022 r. miało na celu zapobiegniecie rozwiązaniu wyżej wskazanej umowy przez najemcę, w związku z koniecznością ponoszenia przez niego opłat dodatkowych o znacznej wartości;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art.. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wglądu do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa jest już kolejną rozpoznawaną przez sąd, ze skargi skarżącego na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Wcześniejsze orzeczenia, jak chociażby w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 470/23, II SA/Bk 580/23, II SA/Bk 591/23 i II SA/Bk 592/23 zapadły w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własne stanowisko zaprezentowane w ww. wyrokach tut. sądu.

Przypomnieć zatem należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Organy mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie sądu, organy obydwu instancji nie sprostały powyższym zasadom, bowiem zbyt pochopnie, bez należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powołały się na art. 11 ust. 2 u.p.s.

Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy, o czym stanowi art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skarżący wystąpił o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową (zasiłek celowy "może być przyznany"). Kontrola legalności takich decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest ograniczona. Polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie z zachowaniem ustawowej procedury (por. np. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1011/20, czy z 22 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2429/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak powinien swój wybór wszechstronnie uzasadnić. Nie może być wątpliwości odnośnie tego, że dokonując tego wyboru miał na uwadze wszystkie relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego

W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na skonkretyzowane przez stronę co do rodzaju i kwoty potrzeby było stwierdzenie przez organy, że skarżący systematycznie korzysta z gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków poniesionych na leki przez mieszkańców B. oraz że nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Organy bowiem ustaliły, że dochód skarżącego (prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe) w marcu 2023 r. (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) wyniósł 769 zł i nie przekracza kryterium dochodowego. W konkluzji organy przyjęły, że zostały spełnione warunki do przyznania pomocy na zasadach ogólnych, jednakże zaistniały okoliczności przemawiające na niekorzyść strony. Są one związane z zawartą umową najmu mieszkania skarżącego.

Jak bowiem zadeklarował podczas wywiadu środowiskowego, 16 lipca 2022 r. zawarł umowę najmu lokalu znajdującego się w B., o powierzchni 60 m2, na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2025 r. za – jak wskazały organy – "czynsz najmu" w wysokości 850 zł miesięcznie. W dniu 2 stycznia 2023 r. skarżący podpisał jednak aneks do tej umowy dokonując obniżki "czynszu najmu" do kwoty 840 zł z powodu zmiany przepisów dotyczących opodatkowania najmu. Przy utrzymaniu kwoty najmu w wysokości 850 zł i odprowadzeniu podatku od tej kwoty 72 zł, skarżący przekroczyłby kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej o 2 zł. Zdaniem organów, obniżka czynszu najmu nie ma uzasadnienia i wypływa na pogorszenie jego sytuacji finansowej, a zatem skarżący nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, co stanowi o braku współdziałania w celu przezwyciężenia i rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej.

Sąd jednak wskazuje, że istotnie, mając na uwadze treść cytowanego wyżej art. 11 ust. 1 u.p.s. oraz pozostałych przepisów u.p.s. należy podkreślić, że co do zasady ustawa ta jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza ona wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Jeden z instrumentów, który ma służyć realizacji tych celów został określony we wskazanym art. 11 ust. 2 u.p.s. Na jego podstawie organ może odmówić udzielenia wsparcia świadczeniobiorcom, którzy nie podejmują współpracy z pracownikiem socjalnym. Zastosowanie tego uregulowania nie może być jednak automatyczne, tzn. nie może być wiązane tylko i wyłącznie z niepodjęciem określonych czynności przez świadczeniobiorcę (jak w niniejszej sprawie - z obniżeniem dochodu z tytułu najmu o 10 zł). Musi być poprzedzone ustaleniami mającymi wyjaśnić, co było przyczyną takiego zachowania osoby.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do kwestii przyczyn obniżenia czynszu (zwanego przez skarżącego odstępnym) z tytułu umowy najmu mieszkania. Skarżący takie szczegółowe wyjaśnienia zawarł w odwołaniu. Organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych kwestii. Skarżący w sposób logiczny i racjonalny wskazał, że przyczyną zmiany umowy najmu była zmiana sposobu rozliczania dochodu z najmu lokalu na zasadach ogólnych w 2022 r. na obligatoryjne rozliczanie się na zasadzie podatku zryczałtowanego. Było to dla niego niekorzystne, gdyż powodowało przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Dodatkowo skarżący wskazał, że przyczyną zawarcia aneksu do umowy z dnia 2 stycznia 2023 r., było także przeniesienie na najemcę obowiązków związanych m.in. z opłacaniem czynszu, podatku gruntowego, wymianą wodomierzy, ubezpieczeniem mieszkania, czy amortyzacją przeprowadzonego remontu.

Okoliczność ta i intencja skarżącego z jednej strony może budzić wątpliwości w kontekście innych beneficjentów pomocy społecznej, którzy mogą znajdować się w znacznie gorszej sytuacji, a także w kontekście środków finansowych, którymi muszą organy w sposób racjonalny i rozsądny dysponować wybierając beneficjentów tej pomocy. Jednak aby zastosować regulację art. 11 ust. 2 u.p.s. należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie wystąpienia przesłanek podmiotowych wynikających z tego przepisu, a zmierzających do ustalenia czy brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej nosi cechy złej woli. Dopiero ustalenie tej okoliczności umożliwia stwierdzenie, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. (wyroki NSA z 4 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 647/21; z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 845/15; z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3060/14; z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1792/11 i sygn. akt. I OSK 1791/11). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać więc trzeba, że w sprawie niniejszej nie to jest istotne gdy organ powołuje się na art. 11 ust. 2 u.p.s., czy obniżenie dochodu z najmu o 10 zł celem spełnienia kryterium dochodowego jest akceptowalne z punktu widzenia zasad współżycia społecznego i obecnych uwarunkowań gospodarczych, ale to czy zachowanie skarżącego nosi cechy złej woli. Skarżący tymczasem deklaruje, że w ten sposób zadbał wręcz o swoje interesy, takie ukształtowanie dochodu z najmu jak na podstawie zawartej przez niego umowy gwarantuje mu stały dochód nawet w sytuacjach kryzysu gospodarczego, zdejmuje z niego ciężar dbania o wszystkie okoliczności związane z najmem a obciążające wynajmującego itp. Organy tych okoliczności zupełnie nie rozważyły. Trudno też uznać, że sporne obniżenie dochodu z najmu, przy obecnych uwarunkowaniach gospodarczych "było nieuzasadnione i wpłynęło na pogorszenie jego sytuacji finansowej", kiedy dotyczy to kwoty zaledwie 10 zł. Ponadto współdziałanie może być zupełnie inaczej pojmowane przez świadczeniobiorcę i organ; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy powinna być jednak wyraźnie oddzielona od postawy roszczeniowej lub pozorującej współdziałanie (taka sytuacja mogłaby np. zaistnieć, gdyby skarżący zupełnie zrezygnował z możliwości uzyskania dochodu z najmu). Nie uzasadnia jednak – bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy – automatyczne uznanie za taką roszczeniową postawę zachowanie beneficjenta, u podstaw której leżą trudności w relacji z pracownikami socjalnymi. Analiza przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym powinno się wiązać z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola przejawiająca się w przekonaniu osoby ubiegającej się o pomoc bądź z niej korzystającej, że i tak organ pomocy społecznej jest obowiązany udzielić tej pomocy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 listopada 2012 r., sygn. IV SA/Gl 1517/11). Organy nie zestawiły tymczasem w swej ocenie zachowania skarżącego i okoliczności, które on sam wskazuje jako powody takiego a nie innego ukształtowania dochodu z najmu - z sytuacjami polegającymi np. na intencjonalnym uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, nieprzedłożeniu określonych dokumentów, niepodjęciu konkretnej i adekwatnej propozycji aktywizacji, która by poprawiła indywidualną sytuację wnioskującego o pomoc społeczną. Nie rozważyły organy wyjaśnień skarżącego wskazującego, dlaczego jego dochód z najmu kształtuje się na poziomie jedynie 850 zł (obecnie 840 zł), tj. tego, że pozostałe koszty utrzymania mieszkania (czynsz, media, koszty ubezpieczenia mieszkania i remontów) ponosi inny podmiot w zamian za stałe – jak nazywa skarżący – "odstępne".

Zaakcentować przy tym należy, że Kolegium – mimo zarzutów odwołania – okoliczności tych nie zweryfikował. W aktach sprawy brak jest umowy najmu lokalu z 16 lipca 2022 r. oraz aneksu do tej umowy z 2 stycznia 2023 r., które w sposób jednoznaczny pozwalałyby na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego. Nie wiadomo zatem de facto (poza deklaracjami strony) jak rozkłada się ciężar ponoszenia kosztów utrzymania mieszkania skarżącego. W tych okolicznościach i przy braku ustosunkowania się w decyzji odwoławczej do wyżej wskazanych przesłanek zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. nie sposób więc potwierdzić ani zaprzeczyć stanowiska skarżącego.

Trudno więc na tym etapie stwierdzić, że rzeczywiście, jak to kategorycznie uznały organy, skarżący nie podjął współpracy i nie współdziała w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Organy nie oceniły postawy skarżącego w jej całokształcie, w szczególności nie odpowiedziały wprost na pytanie czy wynika ona rzeczywiście ze złej woli, czy też u jej podłoża leżą innego rodzaju względy, m.in. ograniczona możliwość zajęcia się samodzielnie wynajmowaniem mieszkania, bez pośrednictwa osób trzecich, ale jednocześnie przy ryzyku, że w pewnych miesiącach może zostać całkowicie bez kosztów uzyskania dochodu z tego tytułu, przy jednoczesnej konieczności poniesienia kosztów m.in. czynszu. Obowiązkiem organów było więc okoliczności te również poddać ocenie.

Wprawdzie pomoc społeczna ma charakter jedynie pomocy doraźnej i nie może zaspokajać wszystkich potrzeb beneficjentów, niemniej jednak obniżenie dochodu o 10 zł, czy też korzystanie z pośrednictwa w zakresie najmu lokalu, automatycznie nie przesądza o braku współdziałania skarżącego w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Nie chodzi bowiem ani o pomoc w takim rozmiarze, że wszystkie potrzeby będą zaspokojone, ani o poprawę komfortu beneficjenta, lecz o przyznanie pomocy adekwatnej co do formy i wysokości mając na względzie cele i zasady pomocy społecznej, w tym ograniczoną ilość środków, jak i potrzeby innych beneficjentów. Tylko jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, że występuje dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w składanych przez stronę oświadczeniach a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, który jest wynikiem jego celowego działania, upoważniają organy administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia odmownego.

W świetle powyższych rozważań za zasadne należało uznać podniesione przez profesjonalną pełnomocnik zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i uniemożliwienie względu do akt sprawy, sąd uznał je za niezasadne. Podkreślić należy, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (w tym poprzez uniemożliwienie dostępu do akt sprawy) koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. art. 10 § 1 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21). Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20). Skarżący żadnych takich okoliczności nie wykazał.

Końcowo sąd zwraca także uwagę na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie przez organ braku współdziałania skarżącego w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji stanowi samodzielną, wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia pomocy na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. – bez konieczności badania przesłanki kryterium dochodowego. Natomiast ta przesłanka została oceniona, bowiem organy obydwu instancji jednoznacznie wskazały, że skarżący spełnia kryterium dochodowe (dokonały obliczenia dochodu z marca 2023 r. na podstawie kwot zadeklarowanego podatku i dochodu z najmu).

Reasumując, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, gdyż nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym i sformułowanej w decyzjach ocenie prawnej. Organy nie wskazały przekonujących argumentów na zasadność wydania decyzji negatywnych z punktu widzenia zasad i trybu udzielania pomocy społecznej. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia należy zatem uznać za przedwczesne, nie przesądzając zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego.

Z wyżej wskazanych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą związane sformułowaną przez sąd wykładnią przepisów prawa (art. 11 ust. 2 u.p.s.) oraz wskazaniami co do braków w materiale dowodowym i niedostateczności jego oceny. Ustalą w szczególności czy rozliczenie kosztów najmu przedstawione przez skarżącego znajduje umocowanie w zawartej umowie i jej aneksie, a co za tym idzie jaki ma wpływ na prawo skarżącego do uzyskania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.