Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 112/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2024 r. w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 29 maja 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Komendant Policji dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Komendanta Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 4. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Policji (dalej również jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia 29 maja 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, Skarżący zwrócił się do Organu, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- wysokości świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego, wypłaconych w okresie od 21 października 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. policjantom zaszeregowanym w 5 grupie zaszeregowania, pełniącym służbę w Referacie do Walki z Przestępczością [...] Komisariatu Policji [...] w P.;

- wysokości wypłaconych świadczeń i konkretnych dat, osobno dla każdego funkcjonariusza;

- w przypadku okresowego podwyższenia dodatku służbowego i wypłacie wraz z miesięcznym uposażeniem (...) wyszczególnienie kwoty przyznanego dodatku.

Pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. Skarżącego poinformowano o wysokości wypłaconych w okresie od października 2020 r. do grudnia 2022 r. świadczeń pieniężnych policjantom zaszeregowanym na 5 grupie (wskazano kwotę [...]zł), co stanowiło odpowiedź na pierwszą część wniosku.

Jednocześnie organ wskazał, że w wniosek w zakresie wypłaconych świadczeń z podziałem na daty oraz na każdego z policjantów, nie stanowi informacji publicznej, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej o wysokości danego świadczenia wypłaconego konkretnym osobom, w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, albowiem dotyka w sposób bezpośredni strefy ad personam.

Organ poinformował również, że wniosek obejmujący swoim zakresem tego rodzaju pytania, nie dotyczy jawności wydatkowania środków publicznych, lecz sprowadza się do uzyskania informacji zmierzających w istocie do ustalenia zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie, co w ocenie Organu, w realiach przedmiotowego wniosku, pozostaje w sprzeczności z celem udip.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. Skarżący wskazał, że w treści jego wniosku z dnia 29 maja 2024r. nie było żadnej wzmianki odnośnie konieczności podania danych osobowych funkcjonariuszy. Istotą zapytania była kontrola sposobu wydatkowania środków publicznych i ich podział w okresie od 21 października 2020r. do 31 grudnia 2022r. wśród policjantów zaszeregowanych w 5 grupie zaszeregowania, pełniących służbę w Referacie do Walki z Przestępczością [...] Komisariatu Policji [...] w P.. Celem zapytania nie było wnikanie ad personam jaki funkcjonariusz jakie świadczenia otrzymał, lecz ustalenie skali dowolności rozdzielania przez kierownika jednostki środków publicznych wobec policjantów wykonujących te same obowiązki, na tym samym stanowisku i w tej samej jednostce. Należało zatem udzielić odpowiedzi w formie funkcjonariusz 1, funkcjonariusz 2, funkcjonariusz 3 itd., przyporządkowując odpowiednie daty do otrzymanych kwot. Proponowany sposób załatwienia sprawy zbieżny jest z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020r., sygn. akt I OSK 2623/19, w którym Sąd stwierdził, że jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami.

Pismem z dnia 3 lipca 2024 r., organ poinformował Skarżącego, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Organ odniósł się do uwag Skarżącego, wyjaśniając jednocześnie, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r. sygnatura akt I OSK 2623/19, które zostało przywołane we wcześniejszej odpowiedzi. Skarżący domagał się wskazania informacji poprzez przyporządkowanie kwot do poszczególnych policjantów, przyjmując, że oznaczy się ich w sposób funkcjonariusz 1, 2, 3 itd. W ocenie Organu takie żądanie nie wyklucza możliwości ustalenia i przyporządkowania określonych kwot do zindywidualizowanego policjanta, choćby z tego powodu, że osób, które pracują w podanym we wniosku referacie, zaszeregowanych na 5 grupie, jest niewiele. Organ zwrócić jednocześnie uwagę, że żądanie objęte treścią wniosku, w jego ocenie, stanowi nadużycie publicznego prawa podmiotowego. Zgodnie z wyrokiem NSA nadużycie takiego prawa ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów.

P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Policji wskazując, iż organ nie udzielił informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem, do czego był prawnie zobowiązany. Informacja o ogólnej kwocie wypłaconych świadczeń bez wskazania dat i bez rozbicia na poszczególnych funkcjonariuszy nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z ustawy o dostępnie do informacji publicznej, ponieważ w żaden sposób nie umożliwia kontroli prawidłowości podziału środków we wskazanym Referacie zgodnie z obowiązującymi przepisami i etyką zawodową. W uzasadnieniu Organ powołał się na możliwość ograniczenia udostępnienia informacji publicznej wskazując na prawo do prywatności osób objętych wnioskiem. Stanowisko to jest rażąco błędne, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, a takimi osobami bez wątpienia są policjanci, których wysokość uposażeń jest jawna, co znajduje swoje odzwierciedlenie w corocznie składanych oświadczeniach majątkowych.

Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2022r., sygn. akt III OSK 5624/21 stwierdzając, że dane osobowe osób pełniących funkcje publiczne z natury swej korzystają z ograniczonej ochrony, a prawo dostępu do nich wyprowadzić można bezpośrednio z art. 61 Konstytucji RP. Przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej, nieuzasadnione jest zatem powoływanie się na ochronę danych osobowych wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych. Jeśli bowiem żądana informacja publiczna dotyczy imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, czy też innych danych określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (w tym kompetencji, sposobu powołania na stanowisko) lub nawet informacji w niej niewymienionych, a ściśle związanych z pełnioną aktualnie lub w przeszłości funkcją publiczną, w tym informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie uzyskane w związku z pełnioną funkcją publiczną - nie jest uprawnione powoływanie się przy odmowie udostępnienia informacji publicznej na ustawę o ochronie danych osobowych, czy prawo do prywatności.

Ponadto Skarżący zaznaczył, iż Komendant Policji podejmując decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej powinien uczynić to w formie decyzji administracyjnej. Pismo przesłane na adres skarżącego nie stanowi właściwego sposobu załatwienia sprawy.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, ewentualnie do wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom.

Ponadto organ podniósł, iż w realiach niniejszej sprawy nie należy tracić z pola widzenia okoliczności, którą Skarżący przedstawił we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 maja 2024 r., mianowicie okoliczności, że informacje, o które wnioskuje niezbędne będą w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym w przypadku pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia dwóch spraw toczących się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenie, należy dojść do wniosku, że przez Skarżącego nie przemawia interes obiektywny tylko subiektywny. Mając na względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skonstatować należy, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenia dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie udip. Podobnie nie można przy pomocy udip starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 20 września 2018 r. I OSK 1359/18, podobnie w sprawach I OSK 2817/19, I OSK 1601/19, I OSK 1561/19). Podkreślenia wymaga, że sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W judykaturze wskazuje się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów.

Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi Skarżącego, w której odnosi się on do obowiązku składania oświadczeń majątkowych, organ zwrócił uwagę na treść przepisu art. 62 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r. poz. 145, zwanej dalej uPol), zwłaszcza ust. 2, 5 i 7. Obowiązek składania oświadczeń majątkowych wynika z przepisu art. 62 ust. 2 uPol, jednak zgodnie z treścią przepisu art. 62 ust. 5 uPol informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie, z zastrzeżeniem ust. 7. Przepis art. 62 ust. 7 uPol stanowi z kolei, że informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane, bez ich zgody, na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej, z wyłączeniem danych dotyczących daty i miejsca urodzenia, numeru PESEL, miejsca zamieszkania i położenia nieruchomości. Policjanci zatrudnieni w komórce, o której traktuje wniosek Skarżącego nie posiadają statusu organu, a zatem ich oświadczenia majątkowe stanowią tajemnicę prawnie chronioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a..

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17, CBOSA).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie jest również przedmiotem sporu, iż Komendant [...] Policji był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..

Sąd na marginesie jedynie wskazuje, iż stosownie do przepisów art. 1 ust. 1 ustawy o Policji (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 145) Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Natomiast komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach: a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń; b) wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią - o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji - jest organem administracji rządowej na obszarze województwa.

Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena, czy żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej.

Oceniając zakres przedmiotowy wniosku Skarżącego wskazać należy, iż zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 u.d.i.p., który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym.

Zatem niewątpliwie bowiem informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń osób zajmujących w strukturach policji określone stanowiska, czy pełniących określone funkcje, finansowane ze środków publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej: u.f.p. gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym wydatkach na wynagrodzenia jest informacją o majątku publicznym, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach dysponujących środkami publicznymi jest jawne.

Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne.

Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17 (dostępne – CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia ale także jego składników, wypłacanego dla funkcjonariusza piastującego określoną funkcję czy stanowisko służbowe, jako stanowiące informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Organ co do zasady nie kwestionował, iż suma wypłaconego wynagrodzenia stanowi informację publiczną gdyż takiej informacji udzielił. Natomiast organ – mając na uwadze wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19 (CBOSA) - uznał, że informacji o wysokości danego świadczenia wypłaconego konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji, albowiem dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionując powyższego stanowiska wyrażanego również m.in. w wyrokach NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17 (CBOSA) wskazuje wyłącznie, że powyższych rozważań nie można wprost odnosić na grunt niniejszej sprawy.

W tym miejscu podkreślić należy, iż wniosek Skarżącego nie dotyczył konkretnych osób a wszystkich policjantów zaszeregowanych w 5 grupie zaszeregowania, pełniących służbę w Referacie do Walki z Przestępczością [...] Komisariatu Policji [...] w P.. Powyższe Skarżący sprecyzował w sposób jednoznaczny w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r.

Tym samym spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy w sytuacji udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez Skarżącego tj. bez wskazania konkretnych nazwisk oraz z rozbiciem na poszczególnych funkcjonariuszy taki wniosek nie będzie stanowił informacji publicznej.

W ocenie składu orzekającego nie można podzielić stanowiska organu w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż co prawda wniosek dotyczy wskazania konkretnych kwot, to jednakże nie dotyczy konkretnej osoby oznaczonej z imienia i nazwiska. Tym samym nie można uznać, iż wniosek taki w sposób bezpośredni dotyka sfery ad personam, a tym samym nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sformułowania, iż "informacje (...) niezbędne będą w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym" Sąd ma na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 28 lipca 2021 r. III OSK 3943/21, iż "sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku skarżącego jest realizacja lub ochrona jego indywidualnych interesów. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie."

Jednakże w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie można przyjąć, iż wniosek dotyczy sprawy w indywidualnej sprawie Skarżącego.

W orzecznictwie wskazuje się, iż granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. Jednocześnie wskazuje się, iż kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny odmienne rozumienie przeczyłoby istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

W wyroku z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1210/23 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, iż poglądy odwołujące się do określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Sąd w tym zakresie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w ww. wyroku, iż dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej prostej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony.

Z tych też względów Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż Skarżący domaga się informacji "we własnej sprawie". Tym samym żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a wniosek Skarżącego w tym zakresie winien być rozpoznany w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Odnosząc się natomiast do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej wskazać należy, iż w doktrynie oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych dla informacji przetworzonych; 4) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Ponadto nadużycie prawa dostępu do informacji wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treści pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie.

Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3136/23).

Z powyższych względów organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej winien wydać stosowną decyzję gdyż kwestia ta nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej.

Powyższe odnieść również należy do kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności funkcjonariuszu. W ocenie organu z uwagi na małą ilość funkcjonariuszy zaszeregowanych w 5 grupie zaszeregowania, pełniących służbę w Referacie do Walki z Przestępczością [...] Komisariatu Policji [...] w P. poprzez ujawnienie danych co do wysokości wynagrodzenie mogłoby dojść do powiązania konkretnych osób z wypłaconym wynagrodzeniem, co naruszyłoby prawo do prywatności.

Nie przesądzając prawidłowości powyższego stanowiska Sąd wyłącznie wskazuje, iż w takiej sytuacji tj. w sytuacji obawy o ochronę prywatności policjantów organ winien wydać stosowną decyzję, w której winien w pierwszej kolejności rozważyć czy w przypadku wynagrodzenia funkcjonariuszy policji można powoływać się na prawo do prywatności. A następnie w razie pozytywnego rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia do rozważenia czy faktycznie ujawnienie wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób zatrudnionych w tej grupie zawodowej, bez podania danych osobowych, nie wyłącza możliwości pozyskania danych o wynagrodzeniu poszczególnych osób.

W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Przy czym w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA).

W tym miejscu przypomnieć należy, iż o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, CBOSA).

Poza sporem pozostaje, że w rozpatrywanej sprawie organ dotychczas nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej we wskazanym przez Skarżącego zakresie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, zatem przedstawiona przez organ argumentacja, zawarta w odpowiedzi na skargę, nie mogła uwolnić go od przypisania mu bezczynności. Niepodjęcie stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. jest równoznaczne z pozostawaniem organu w stanie bezczynności.

Na podstawie powyższych ustaleń przyjąć należało, że w dacie orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie mu informacji publicznej.

Z tych też względów Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego.

Podkreślenia jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Na tym etapie postępowania poza kompetencjami Sądu pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie trzecim sentencji wyroku, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu sądowego w kwocie 100 zł.