Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 710/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 15,  art. 16,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr 848/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako DWINB) - po rozpatrzeniu odwołania Gminy T. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej jako PINB) nakładającą na stronę odwołującą się obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót polegających na przebudowie ulic [...], [...] i [...] w T. (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) – wykonanych na podstawie zgłoszenia co do których Starosta T. nie wniósł zastrzeżeń – do stanu zgodnego z prawem.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z wystąpieniem E. Ć. i S. Ć. (dalej jako uczestnicy postępowania) o interwencję w sprawie wykonywanych przez Gminę T. robót budowanych, polegających na przebudowie drogi gminnej bez wykonania zjazdu na ich nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działki nr [...] nr [...], PINB po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, obejmujących między innymi kontrolę robót budowlanych (w dniu 27 lipca 2020 r.) i przesłuchanie świadka (geodety uprawnionego, który dokonywał wytyczenia geodezyjnego w terenie w związku z realizacją robót), ustalił, że przedmiotowe roboty wykonane zostały przez Gminę T. na podstawie zgłoszenia z dnia 19 listopada 2015 r. od którego Starosta T. nie wniósł sprzeciwu. Podczas kontroli organ stwierdził zmiany w wykonanych robotach w stosunku do dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do dokonanego zgłoszenia.

Na podstawie dokumentów przekazanych przez inwestora, PINB ustalił również, że brak jest istniejącego zjazdu z nieruchomości uczestników postępowania na ul. [...]. Burmistrz T. decyzją z dnia 27 maja 2020r. odmówił uczestnikom postępowania budowy zjazdu z drogi publiczne (ulicy [...]) na ich nieruchomość a Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 3 września 2020 r. uchyliło ww. decyzję i umorzyło postepowanie w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że ani z ustawy o drogach publicznych ani z innych przepisów nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy zajazdu", czy też nakazania inwestorowi drogi budowy takiego zajazdu. Jest to jedynie czynność materialno-techniczna. Przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu, jeżeli inwestor dokonujący przebudowy lub budowy drogi zaniechał swoich obowiązków wynikających z art. 29 ust.2 ww. ustawy.

W tym stanie faktycznym, zawiadomieniem z dnia 14 października 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie ul. [...], [...] i [...] wykonywanych przez Gminę T. (dalej także jako inwestora) na podstawie zgłoszenia w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.

W toku powyższego postępowania organ I instancji wezwał inwestora do przedłożona dokumentacji powykonawczej z naniesionymi zmianami w zakresie wykonanych robot wraz z uzupełniającym opisem wykazującym zgodność stanu rzeczywistego z przepisami. Przeprowadzono także dowód z przesłuchania kierownika budowy.

Następnie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, PINB nałożył na Gminę T. obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie ww. drogi. Ze względu na stopień skomplikowania oceny technicznej oraz konieczność sporządzenia dodatkowej dokumentacji projektowej, termin wykonania tego obowiązku został przedłużony. W dniu 31 grudnia 2022 r. Gmina T. przedłożyła żądaną ocenę techniczną.

Stanowisko w sprawie zajął także pełnomocnik uczestników postępowania wnosząc o uwzględnienie w toku postępowania naprawczego faktu odcięcia nieruchomości uczestników od drogi publicznej przez nie uwzględnienie przy przebudowie drogi konieczności wykonania zajazdu na ich nieruchomość, pomimo, że zjazd taki wcześniej istniał. Pełnomocnik uczestników powołał się na trzy zasadnicze okoliczności: 1/ inwestor realizując przedmiotową inwestycję wykonał zjazdy do wszystkich nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...], w tym także tych, które nie uzyskały decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu - pominięto tylko nieruchomość uczestników; 2/ Gmina T. była zobowiązana wykonać przedmiotowy zjazd, gdyż istniał on już wcześniej, co potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz oświadczenia poprzedniej współwłaścicielki działki A. C. która potwierdziła istnienie zjazdu na działkę już około 2008 r. 3/ działka zlokalizowana jest bezpośrednio przy ul. [...], a zgodnie z obowiązującym od 2017 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obsługa komunikacyjnego tego terenu powinna odbywać się z terenów 1 KD-1, 1 KD-D, 3 KDW lub z ul. [...] i ul. [...] zlokalizowanych poza obszarem planu. Działki uczestników nie mają dostępu do dróg oznaczonych na planie symbolami 1 KD-1, 1 KD-D, 3 KD, dlatego ich obsługa komunikacyjna możliwa jest wyłącznie od ul. [...].

Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, PINB nałożył na Gminę T. nakaz wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie ulic [...], [...] i [...] w T. do stanu zgodnego z przepisami. W decyzji wyszczególniono siedem obowiązków nałożonych inwestora, przy czym, sześć z nich dotyczyło nieprawidłowości związanych ze spadkiem poprzecznym i podłużnym chodnika, spadkiem podłużnym na krawężnikach, wystających elementów na trasie chodnika przed działką nr [...], pochylni, szerokości schodów na chodniku i progu na wysokości działki nr [...]. Siódmy obowiązek obejmował natomiast "wykonanie zjazdu w miejscu istniejącego wcześniej zjazdu do działki nr [...] i nr [...] obręb T., o parametrach zgodnych z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Nakładając ostatni z ww. obowiązków organ I instancji wskazał, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych niewykonanie przez zarządcę drogi zjazdu w sytuacji, gdy dotychczas istniał legalny zjazd, stanowi naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a tym samym, jest przesłanką wstrzymania robót budowlanych (w przypadku ich kontynuowania) określoną w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i stanowi podstawę do prowadzenia dalszego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ przywołał orzeczenia sądowe z których wynika, że w sytuacji, gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących będzie należeć do jego powinności, nie zaś podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. Budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi publicznej jest uzależniona od zgody właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej. Niemniej, jako równoważny z wyrażeniem zgody należy traktować wniosek właściciela lub użytkownika o wybudowanie lub przebudowanie zjazdu istniejącego skierowany do zarządcy drogi. Wskazując na decyzję Burmistrza T. z dnia 27 maja 2020r. którą odmówiono uczestnikom budowy zjazdu na ich nieruchomość, uchyloną następnie przez SKO we Wrocławiu, PINB stwierdził, że uczestnicy nie mają możliwości dochodzenia wykonania przez Gminę T. zjazdu na ich nieruchomość związanego z przebudową drogi w innym trybie niż w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina T. zaskarżając ją w części dotyczącej nałożenia obowiązku polegającego na wykonaniu zjazdu do działki nr [...] i nr [...] o parametrach zgodnych z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Gmina T. wniosła o uchylenie decyzji PINB w zaskarżonej części oraz o umorzenie postępowania, zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że Gmina naruszyła wynikający z tego przepisu obowiązek, gdyż przed rozpoczęciem inwestycji drogowej obejmującej ul. [...], zjazd do działki nr [...] i nr [...] nie istniał, co potwierdza inwentaryzacja fotograficzna dokonana na zlecenie odwołującego się oraz mapa do celów projektowych sporządzona przez uprawnionego geodetę, która to dokumentacja jest inwentaryzacją stanu istniejącego terenu objętego opracowaniem stanowiącym podstawę dokonanego przez Gminę zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Stąd także przedmiotowy zjazd - jako nieistniejący faktycznie w terenie - nie był objęty zgłoszeniem dokonanym przez odwołującego się jako inwestora. Wskazano także na naruszenie przepisów prawa procesowego, przez przyjęcie ustalenia, że zjazd istniał przed rozpoczęciem inwestycji oparł na bliżej niesprecyzowanej dokumentacji fotograficznej oraz oświadczeniu A. C. - poprzedniego właściciela działki nr [...]. Zdaniem odwołującej się, ustalenia organu w powyższym zakresie uznać należy za dowolne i nieprawidłowe. Nadto PINB oparł się tylko na oświadczeniu tej osoby, bez przesłuchania jej w charakterze świadka, tak aby Gmina mogła w tej czynności uczestniczyć i zadawać pytania. Odwołująca się przywołała także orzecznictwo sądowe, według którego zjazd istniejący, to wyłącznie zjazd wybudowany zgodnie z prawem – nie chodzi więc tylko o stan istniejący w terenie. Co za tym idzie, nawet jeśli "fizycznie" istniał utwardzony zjazd do działki nr [...] i nr [...] (czemu Gmina przeczy), to wobec nieistnienia decyzji zezwalającej na lokalizację tego zjazdu, nie mógł być on uznany za zjazd "istniejącym" w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p.

DWINB nie uwzględnił odwołania. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, że PINB prawidłowo zastosował procedurę naprawczą określoną w art. 50-51 Prawa budowlanego. Roboty budowalne polegające na przebudowie drogi, w części wykonane zostały niezgodnie z dokumentacją dołączoną do zgłoszenia i niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Potwierdziła to ocena techniczna. Z tych też względów, organ stwierdził, że zasadnym było nakazanie wykonania szczegółowo określonych w sentencji decyzji obowiązków celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do obowiązku wykonania zjazdu na nieruchomość uczestników postępowania, organ zauważył, że Gmina T. kwestionuje ten obowiązek wywodząc, że ze względu na brak decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu nie można uznać, że był to zjazd wcześniej istniejący. Organ odwoławczy uznał, że w tym względzie Gmina jest niekonsekwentna, gdyż realizując inwestycję wykonała zjazdy na wszystkie nieruchomości, w tym również nie posiadające decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu (brak takich decyzji potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w T. z dnia 1 lipca 2020 r.). Nadto fakt istnienia zjazdu potwierdza oświadczenie pisemne poprzedniej współwłaścicielki działki A. C., które zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. może stanowić dowód w sprawie. Dlatego niezrozumiały jest fakt nieuwzględnienia zjazdu w projekcie przebudowy drogi.

Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd został zdefiniowany nie jako element drogi czy budowla, ale jako "bezpośrednie miejsce" dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ww. ustawy, "zjazd" może obejmować miejsce dostępu bezpośredniego na działkę przylegającą do drogi poprzez drogę wewnętrzną, albo przez inną nieruchomość na podstawie służebności drogowej. W związku z tym, za istotne organ uznał, że działki uczestników mogą być obsługiwane komunikacyjnie tylko z ul. [...].

Podsumowując, DWINB stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p, zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować lub przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej (w miejscach gdzie taki dostęp został wyznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dostęp ten zapewnia się przez uwzględnienie w projekcie drogi zjazdów dla poszczególnych nieruchomości. W tym miejscu organ II instancji podzielił stanowisko PINB, że zgodnie z aktualnie obowiązującym planem miejscowym działki skarżącej mają dostęp do drogi publicznej tylko od strony ul. [...]. Nie można więc przyjąć, że stanem zgodnym z prawem jest odcięcie nieruchomości od drogi publicznej.

Wskazując na powyższe okoliczności oraz na zasadę równości, organ II instancji stwierdził, że prawidłowo PINB zobowiązał inwestora do wykonania nałożonych obowiązków, w tym wykonania zjazdu na działki uczestników postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina T., zarzucając, podobnie jak w odwołaniu: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy doszło do naruszenia przez skarżącą obowiązku wynikającego ze wskazanego przepisu i w związku z tym bezpodstawne orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2021, poz. 2351, ze zm.) o obowiązku wykonania przez skarżącą zjazdu do działki nr [...] i [...], obręb T., pomimo, że Gmina T., jako zarządca drogi nie naruszyła obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych;

oraz rażące naruszenie przez organy przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie: 1/ art. 77 § 1 w związku z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na pisemnym oświadczeniu byłej właścicielki A. C. bez przeprowadzenia dowodu z zeznań tego świadka i bez umożliwienia skarżącej zadania pytań temu świadkowi; 2/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że wcześniej istniał zjazd do działki nr [...] i [...], obręb T. i w związku z tym zachodzi obowiązek jego wykonania przez Gminę T.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej orzeczonego obowiązku dotyczącego wykonania zjazdu, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zawarty został także wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny po uchyleniu postanowienia sądu pierwszej instancji, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2023 r. stanowiącym załącznik do protokołu z rozprawy pełnomocnik uczestników postępowania E. Ć. i S. Ć. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia i wnioski zgłaszane przez uczestników w toku postępowania, w tym w odpowiedzi na odwołanie skarżącej oraz w piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. zawierającym ustosunkowanie się do zażalenia na postawienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję DWINB którą po rozpatrzeniu odwołania Gminy T. organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na Gminę obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w siedmiu punktach, w celu doprowadzenia robót polegających na przebudowie ulic do stanu zgodnego z prawem.

Wyjaśniając przyczyny pojętego przez Sąd orzeczenia w pierwszym rzędzie zaznaczyć trzeba, że Gmina T. – jako podmiot zobowiązany decyzją PINB do wykonania określonych w tej decyzji obowiązków – wniosła odwołanie tylko od tej części decyzji w jakiej nałożono na nią obowiązek wykonania zjazdu na wysokości działek uczestników postępowania. Pozostałe obowiązki nie były przez stronę odwołującą się kwestionowane. Zakres zaskarżenia ograniczony tylko do jednego z obowiązków nałożonych decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., został także czytelnie i jednoznacznie określony w treści odwołania. Wobec tego należy przypomnieć, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. nie wprowadza ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to wnoszący odwołanie określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji. Tym samym, to podmiot odwołujący się decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Zaznaczyć jednak trzeba, że co do zasady, powyższe częściowe zaskarżenie decyzji, jest możliwe tylko wtedy, gdy zawiera ona wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia mogące niezależnie od siebie funkcjonować w obrocie prawnym. Jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy strona wnosząca odwołanie jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Konsekwentnie też w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja zawiera dwa lub więcej rozstrzygnięć odnoszących się do całości sprawy, wówczas organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej rozpoznawanej w I instancji, jednak jego rozstrzygnięcie, prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku administracyjnoprawnego. Organ II instancji orzeka tylko w granicach odwołania – a to z uwagi na zasadę dyspozycyjności. Organ ten, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 k.p.a., nie może więc w analizowanej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała już walor ostateczności (por. np. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1198/06 i 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 221/18, dostępne na stronie: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Reasumując, jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym, co świadczy o wadliwości decyzji odwoławczej. Przy zaistnieniu powyższego warunku rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy należy uznać za istotną wadliwość wydanej przez ten organ decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że obowiązki mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót polegających na przebudowie ulic określone zostały w decyzji organu I instancji siedmiu odrębnych, choć nienumerowanych punktach. Pierwszych sześć dotyczyło doprowadzania wykonanych robót do zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne a ostatni - siódmy - do zgodności z ustawą o drogach publicznych. Rozstrzygnięcie wyrażone w ostatnim punkcie niewątpliwie stanowiło element który mógł być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia – mógł funkcjonować odrębnie w obrocie prawnym (choćby w postaci odrębnej decyzji).

W tej sytuacji, skoro Gmina T. zaskarżyła odwołaniem tylko tę część decyzji organu I instancji, to uznać należy, że w pozostałym zakresie (co do pozostałych obowiązków) decyzja ta stała się ostateczna i organ odwoławczy nie mógł objąć jej w tym zakresie swoim rozstrzygnięciem. Okoliczność ta została jednak przez organ odwoławczy pominięta, o czym świadczy nie tylko stwierdzenie: "utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy", ale przede wszystkim uzasadnienie, w którym DWINB dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięcia PINB w pełnym zakresie obejmującym także niekwestionowane w odwołaniu obowiązki, stwierdzając wprost, że ich nałożenie było uzasadnione. Powyższe oznacza, że organ II instancji, w istocie poddał kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzył sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. W ten sposób wykroczył poza granice wyznaczonych mu kompetencji orzeczniczych, co oznacza, że jego działanie w tym zakresie nastąpiło ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1234/15, dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, po zapoznaniu się z całością decyzji organu II, Sąd instancji stwierdził, że DWINB swoim rozstrzygnięciem wykroczył poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej w odwołaniu. Już zatem tylko ta okoliczność powodowała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a i art. 16 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie jest to jednak jedynie uchybienie jakiego dopatrzył się Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy orzekając co do zaskarżonej części decyzji – czyli nakazu wykonania zjazdu na nieruchomość uczestników postępowania – nie wywiązał się bowiem z obowiązku rozpatrzenia sprawy w tym zakresie w jej całokształcie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie dokonuje kontroli legalności decyzji I instancji, ale jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy. Jego obowiązkiem jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony pogląd ma uzasadnienie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującym, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji lecz z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. przez wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 239/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że zakwestionowany przez stronę skarżącą obowiązek, nałożony został celem doprowadzenia przebudowanej drogi do stanu zgodnego z prawem, tj. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1376, ze zm.) – dalej u.p.d. Przepis ten, na zasadzie odstępstwa od reguły wynikającej z ust. 1, zobowiązuje bowiem zarządcę drogi który buduje lub przebudowuje drogę, do budowy lub przebudowy istniejących zjazdów. Nałożenie na inwestora obowiązku mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowalnych do stanu zgodności z tym przepisem, wymaga zatem uprzedniego ustalenia, że mamy do czynienia ze zjazdem dotychczas istniejącym w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p., co w pierwszym rzędzie wymaga wykazania w sposób niewątpliwy, że zjazd z drogi publicznej na daną nieruchomość faktycznie istniał.

Organy II instancji – podobne jak PINB - swoje ustalenie, co do tego, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym przed przystąpieniem do realizacji inwestycji drogowej, oparł przede wszystkim na oświadczeniu byłej właścicielki działki nr [...] - A. C. oraz na dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez uczestników postępowania. Nie kwestionując oczywiście stanowiska organu, że ww. oświadczenie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., co do zasady, może być dowodem w postępowaniu administracyjnym, Sąd zauważa, że poza uwagą organu pozostało to, że z kolei Gmina T. – także jako strona postępowania – wskazywała na inne dowody z których jej zdaniem wypływa wniosek przeciwny. W odwołaniu Gmina twierdziła bowiem, że sporny zjazd nie istniał ani faktycznie ani prawnie w dacie kiedy dokonywała zgłoszenia przebudowy drogi w trybie art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowalnego. Gmina na potwierdzenie swojego stanowiska także powoływała się na dowody tj: mapę dla celów projektowych przedłożoną wraz ze zgłoszeniem, na której geodeta naniósł istniejące wówczas zjazdy, oraz na dokumentację fotograficzną. Do tych twierdzeń Gminy i wskazanych przez nią dowodów organ odwoławczy w żaden sposób w uzasadnieniu swojej decyzji się nie odniósł. Tymczasem wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów ma prowadzić do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistym. Aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. W szczególności organ winien opierać się na zebranym materiale dowodowym, powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania (z ograniczeniem dokumentów urzędowych). Dowody winny być poddane analizie, każdy z osobna i we wzajemnym ze sobą związku, a z analizy tej winny być wyciągnięte syntetyczne i przekonywujące wnioski. Za prawdziwe winno się uznawać te z nich, które są oparte na określonych rozsądnych dyrektywach poznawczych, logiczne, wynikające faktycznie z danego dowodu (por. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 174). Zebrane dowody muszą się ułożyć w logiczną całość, zgodną z doświadczeniem życiowym i zasadami wiedzy, pozwalającą przekonywująco stwierdzić, że dany fakt miał w rzeczywistości miejsce (por. K. Piasecki w pracy zbiorowej Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 788-795). Nadto, jeżeli strona przypisuje określonym dowodom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, organ nie może uchylić się od ich oceny. Organ może bowiem określonym dowodom odmówić wiary ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Uzasadnienie decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. nie może ograniczać się tylko do przedstawienia własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona, wskazując na odpowiednie dowody, zapatrywała się na się faktyczną ocenę sprawy odmiennie, niż organ administracji publicznej. Innymi słowy, skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne podjętego rozstrzygnięcia budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji organ winien się do nich odnieść.

W rozpoznawanej sprawie DWINB powyższym zasadom uchybił a dowody na które powołała się strona skarżąca zostały pominięte, o czym świadczy brak jakiekolwiek ich oceny w uzasadnieniu decyzji. Nadto, pomimo podniesionego w tym względzie zarzutu odwołania – DWINB nie wyjaśnił, dlaczego za zbędne uznał przeprowadzenie dowodu z przesłuchania jako świadka A. C., czego domagała się strona odwołująca. Opierając ustalania faktyczne głównie na dowodzie w postaci oświadczenia A. C., DWINB nie uzasadnił także, dlaczego uznaje go za wystarczający w sytuacji, gdy Gmina powoływała się na dowody przeciwne. Co więcej, DWINB nie oceniał i nie weryfikował mocy dowodowej oświadczenia A. C. – pomimo, że nie było ono złożone pod odpowiedzialnością karną i włączone zostało do akt w formie nieuwierzytelnionej kserokopii. Akceptując stanowisko, że wskazany przez uczestników zjazd na działkę nr [...] istniał już w 2008r., organ pominął także, że z zalegającego w aktach sprawy wydruku treści księgi wieczystej nr [...] (na który powoływał się także pełnomocnik uczestników postępowania) wywieść można, że działka nr [...] - tworząca obecnie niewielki trójkąt przyległy do przebudowywanej drogi - powstała w 2008 r. z podziału działki nr [...]. Pozwala to przypuszczać, że w tym okresie działka ta tworzyła jedną całość z obecną działką nr [...], która posiada zjazd w innym miejscu. Nie można zatem wykluczyć, że z tego zjazdu mogła być obsługiwana także część terenu stanowiącego obecnie działkę nr [...]. Przedstawione wyżej wątpliwości powinny być jednak przedmiotem wyjaśnienia organu w kontekście ustaleń dotyczących istnienia zjazdu. Zasadnym byłoby także ustalenie sposobu zapewnienia dostępu do drogi dla działki nr [...] na etapie jej wydzielenia. Wszystkie tego typu okoliczności powinny być przez organ zbadane i przeanalizowane w możliwie szeroki sposób. Jeżeli bowiem kwestia istnienia zjazdu przed nieruchomością uczestników postępowania pozostaje cały czas między stronami sporna, to rolą organu odwoławczego było odniesienie się argumentów i wniosków stron oraz szczegółowe przeanalizowane zgromadzonego materiału dowodowego pod tym względem i rozważnie, czy jest on wystarczający dla wyjaśnienia tej kluczowej dla sprawy kwestii. W przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości z tym związanych, organ powinien rozważyć, czy konieczne jest przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego przy wykorzystaniu innych dostępnych środków dowodowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jednak jakichkolwiek rozważań w powyższym zakresie. DWIBN ograniczył się do zaakceptowania raczej skromnego i budzącego wątpliwości (którym wyżej dano wyraz) materiału dowodowego, pomijając zupełnie dowody i argumentację zgłoszoną przez odwołującą się. Tymczasem stosowanie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji (w tym także zarzutów i wniosków odwołania) stanowi naruszenie powołanej normy. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Powyższym zasadom organ odwoławczy niewątpliwie także uchybił.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zjazdem istniejącym w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy bowiem rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany zgodnie z prawem a nie tylko stan faktyczny, tj. samo istnienie zjazdu w terenie. Przywołany przepis nakłada na zarządcę drogi obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp poprzez istniejące zjazdy miały. Nie można zatem przyjmować, że w przypadku inwestycji z zakresu dróg publicznych konieczne jest wybudowanie zjazdów na każdą sąsiednią nieruchomość, w tym - bez względu na to, czy taki zjazd poprzednio istniał (por. np. NSA w wyroku z dnia 28 grudnia 2021 r. I OSK 599/19, z dnia 9 stycznia 2021 r. II OSK 2010/22, WSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2023 r. VII SA/Wa 147/23, dostępne CBOSA). Powyższy aspekt istnienia zjazdu także nie był przedmiotem oceny i rozważań organu odwoławczego, który pominął zupełnie kwestię legalności ewentualnego zjazdu i nie badał sprawy pod tym względem. Argumentem uzasadniającym zaniechanie w powyższym zakresie nie może być zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, wskazujące na nieścisłości w działaniu Gminy, która realizując przedmiotową inwestycję drogową wykonała zjazdy dla wszystkich nieruchomości przy ul. [...] – w tym nieposiadających lokalizacji zjazdu. Przedmiotem badania organu nie jest bowiem kwestia legalności wykonania zjazdów do innych nieruchomości ale brak zjazdu do nieruchomości uczestników postępowania. Nadto, organ nie wykazał konkretnego związku i wpływu podniesionej argumentacji dla ustalenia, czy sporny zjazd wykonany został zgodnie z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest wadliwa także w części akceptującej kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie organu I instancji nakładające obowiązek wykonania zjazdu. Z opisanych wcześniej przyczyn należy uznać, że w tym zakresie wydana została przedwcześnie i bez należytego wyjaśnienia i rozważenia przez organ II instancji okoliczności dotyczących faktycznego istnienia spornego zjazdu oraz wykonania go zgodnie z prawem.

W tym stanie rzeczy, po stwierdzeniu, że kontrolowany akt wydany został z naruszeniem przepisów prawa procesowego w szczególności art. 127 w związku z art. 16 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o jego uchyleniu.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają jasno z uzasadniania niniejszego wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni zatem ocenę i prawną i wskazania w nim zawarte usuwając stwierdzone i wytknięte naruszenia przepisów prawa procesowego.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydana zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.