Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3042/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 125
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3340/17 w sprawie ze skargi F.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., nr 1083/D/NN/17 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 3340/17 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi F.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 19 października 2017 r., nr 1083/D/NN/17 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. w km [...] z istniejącego piętrzenia dla zbiornika wodnego "C." i "C." oraz zatwierdzenia "Instrukcji gospodarowania wodą".

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta P. (dalej: Starosta) decyzją z 14 lipca 2017 r., nr RS.6341.248.2016JK udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego oraz zatwierdził instrukcję gospodarowania wodą.

Odwołanie od wydanej decyzji wniósł Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.. Odwołanie wniósł także Wójt Gminy C..

Decyzją z 19 października 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w pkt I udzielił Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 19 października 2017 r. wywiódł F.K..

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu wyroku, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017, poz. 1121 ze zm.). Sąd I instancji wyjaśnił, że w przepisie art. 125 ustawy - Prawo wodne określone zostały warunki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z jego treści wynika, że nie może ono naruszać: 1) ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, 2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy; 3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Przyjmując takie zastrzeżenia ustawodawca wskazał również w przepisie art. 126 pkt 1 i 2 trzy sytuacje stanowiące negatywne przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego, obligujące do odmowy jego udzielenia. Zgodnie z tym przepisem wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3, a także gdy projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Według Sądu I instancji, organy poddały wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ocenie w kontekście ww. przesłanek i uznały, że w rozpoznanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego. Na istnienie takich przesłanek nie wskazał również skarżący.

Zdaniem Sądu I instancji, ze skargi wynika, że skarżący nie zgadza się w ogóle z potrzebą wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wyjaśnić jednak trzeba, że o konieczności wydania pozwolenia wodnoprawnego przesądza to czy w danym stanie faktycznym dochodzi do korzystania z wód. Przesądza o tym treść art. 128 Prawa wodnego, który określa zakres przedmiotowy pozwolenia wodnoprawnego, wskazując na jego podstawowe elementy. Pierwszym elementem pozwolenia wodnoprawnego jest określenie celu i zakresu korzystania z wód. Drugim jest określenie warunków wykonywania uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast trzecim jest określenie obowiązków uprawnionego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki. W rozpoznanej sprawie pozwolenie wodnoprawne dotyczy poboru wód z rzeki W., a tym samym dotyczy korzystania z wód. W tej sytuacji konieczne było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd podziela stanowisko organu, że zaprojektowane rozwiązania spełniają wskazane w art. 126 Prawa wodnego warunki, na co wskazuje m.in. sporządzony w tej sprawie operat wodnoprawny poddany ocenie organów. W oparciu zatem o te przesłanki nie było podstaw do odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja jak i zebrane w trakcie postępowania informacje, upoważniały i obligowały organ do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

W skardze kasacyjnej F.K. (dalej: skarżący kasacyjnie, skarżący) reprezentowany przez adw. na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 128 Prawa wodnego oraz art. 125 i art. 126 pkt. 1 i 2 Prawa wodnego - przez pominięcie przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz zarzutów stawianych przez skarżącego, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym spowodowała niepowetowane straty środowiskowe dla lokalnej ludności i prowadzonej w tej okolicy działalności rolniczej.

Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256, tekst jedn. z dnia 2020.02.18) - przez naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału stron w postępowaniu, przez niepowiadomienie pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy i wydanie pod nieobecność pełnomocnika i strony skarżącej wyroku, tj.: art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. z dnia 2020.02.18) - przez "niewyjaśnienie należyte" stanu faktycznego sprawy pomimo wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego, naruszając zasadę prawdy obiektywnej, że cyt.: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu; 3) zwolnienie skarżącego z kosztów sądowych, w tym kosztów uiszczenia opłaty od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na rozprawie wyznaczonej na dzień 7 czerwca 2019 r. nie stawił się ani skarżący, ani jego pełnomocnik ustanowiony z urzędu. Przyczyna niestawiennictwa stron postępowania wynikała z nieprawidłowego powiadomienia pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy.

Korespondencja została wysłana na nieprawidłowy adres Kancelarii. W toku postępowania udowodniono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wysłał zawiadomienie o terminie rozprawy na nieprawidłowy adres Kancelarii (ORA podała adres do korespondencji: ul. K. w W.), gdy prawidłowym adresem Kancelarii na dzień wysyłania zawiadomienia o terminie rozprawy była ul. P. w W., o czym ORA w Warszawie była poinformowana oraz zmiana adresu kancelarii widniała w CEDiG.

W wyniku powyższego skarżący został pozbawiony prawa czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie mógł być poinformowany o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień 7 czerwca 2019 roku. Skarżący zgłosił również szereg wniosków dowodowych, które to wnioski nie zostały rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z powyższych względów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinien być uchylony, a sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpoznania, z umożliwieniem stronie skarżącej udziału w rozprawie i zawnioskowaniu nowych wniosków dowodowych mogących wpłynąć na treść orzeczenia. Skarżący podkreśla, że zbiorniki wodne "C." i "C." nie powinny były w ogóle powstać, przyczyniły się do zalewania dużej powierzchni łąk w wielu gospodarstwach rolnych tam prowadzonych. Pomimo protestów zbiorniki te zostały wybudowane. W opinii skarżącego zbiorniki zostały wybudowane nieprawidłowo, gdyż są o 1 m za płytkie co oczywiście związane było z wydatkowaniem mniejszej kwoty na ich wybudowanie niż planowano jak też w ostatecznym rozrachunku przyczyniło się do tego, że oba zbiorniki nie spełniają swej roli. Dowodem na podnoszone przez skarżącego zarzuty są załączone do niniejszej sprawy dokumenty:1) opinia w sprawie sposobów likwidacji lub ograniczenia negatywnych skutków spiętrzenia wody w zbiornikach RS-I.6341.50.201 l.SB; 2) protokół z rozprawy wodnoprawnej odbytej w dniu 18.09.2013 r.; 3) notatka służbowa z 30.05.2016 r.; 4) protokół z rozprawy administracyjnej z 09.10.2017 r.; 5) pismo z 25.10.2017r. Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej; 6) pismo Gminy "C." z 02.02.2018 r.; 7) Pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 09.03.2018 r.; 8) fotografie sztuk 40 przedstawiające zalane łąki oraz niedrożną rzekę W. i niedrożny rów melioracyjny. Wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych uzasadniono trudną sytuacją finansową skarżącego, który jest emerytem i utrzymuje się z emerytury.

W piśmie z 3 czerwca 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący oświadczył, że nie zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Podstawy kasacyjne nie zostały częściowo prawidłowo sformułowane w skardze kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej w tym zarzucie upatruje naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału stron w postępowaniu, przez niepowiadomienie pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy i wydanie pod nieobecność pełnomocnika i strony skarżącej wyroku. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten reguluje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym. Ponadto art. 10 k.p.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (zob. wyrok NSA z 12.07.2023 r., III FSK 239/23, LEX nr 3591155). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m.in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone ww. skargą. W przypadku zatem, gdy większa jednostka redakcyjna dzieli się na jednostki mniejsze, autor skargi kasacyjnej powinien podać dokładnie, który przepis czyni przedmiotem zarzutu (zob. wyrok NSA z 16.02.2023 r., I GSK 702/22, LEX nr 3515083). Odnosząc się dalej do tego zarzutu wyjaśnić należy, że bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są w określonym zakresie błędne (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz wyrok NSA z 20.10.2022 r., III FSK 1378/21, LEX nr 3425067). Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polega na wskazaniu konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia. Skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej zarzuty powinny się odnosić do tego wyroku oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem, ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi procedury administracyjnej mającej zastosowanie przed danym organem administracyjnym. Ponadto o skuteczności zarzutów sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde stwierdzone uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Przez normy postępowania o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż akt ten zawiera pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądów administracyjnych. Aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący winien powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym Sąd I instancji uchybił, a nie jedynie regulujące zasady postępowania przed organami administracji.

Te istotne niedostatki skargi kasacyjnej sprawiły, że została ona rozpoznana po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie jej uzasadnienia (zob. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).

Uwzględniając powyższe należy przychylić się do zarzutu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z którego wynika, że ograniczenie stronie możliwości obrony swych praw stanowiło na gruncie niniejszej sprawy naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie rozprawy z naruszeniem dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a. może, w zależności od okoliczności sprawy, stanowić przesłankę nieważności, określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony swych praw) lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Brak zawiadomienia o terminie posiedzenia jawnego z reguły prowadzi do pozbawienia strony możności obrony swych praw (por. wyrok NSA z 13.10.2017 r., I OSK 2711/16, LEX nr 2427692).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należało, że w dniu 4 grudnia 2018 r. odroczono rozprawę, aby rozpoznać wniosek o przyznanie prawa pomocy w postaci ustanowienia adwokata z urzędu. Po przyznaniu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu, wyznaczony pełnomocnik nie został jednak zawiadomiony o wyznaczonym kolejnym terminie rozprawy. Tym samym uniemożliwiono ustanowionemu w ramach prawa pomocy pełnomocnikowi udział w rozprawie, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało się również przychylić się w części do zarzutu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczącego nienależytego rozstrzygnięcia wniosków dowodowych. Wskazać należy, że w aktach sądowych znajduje się pismo skarżącego z 13 listopada 2018 r. (k. 121-123 akt sądowych) skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym skarżący zwraca się o dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych w tym piśmie, na okoliczność zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący w piśmie tym złożył także inne wnioski. Sąd I instancji, choć na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. odmówił dopuszczenia przedłożonych dowodów z wnioskowanych kserokopii dokumentów i dowodów z zeznań świadków, to w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wniosków skarżącego przedstawionych w piśmie z 13 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 106). Celem wprowadzenia regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (wyrok NSA z 9.07.2019 r., I GSK 1288/18, LEX nr 2706862).

Do Sądu I instancji należeć będzie ocena czy skorzystanie przez stronę z prawa przeprowadzenia dowodów uzupełniających wskazanych w piśmie z 13 listopada 2018 r. było uzasadnione w okolicznościach tej sprawy oraz czy było niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 19 października 2017 r., nr 1083/D/NN/17 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a ocena ta powinna zostać zawarta w uzasadnieniu. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę badając przesłanki procesowe dopuszczalności dowodów uzupełniających zawartych w piśmie z 13 listopada 2018 r. powinien dokonać wstępnej kwalifikacji, czy dokumenty wskazane w tym piśmie pozwolą na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu faktów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 19 października 2017 r., nr 1083/D/NN/17 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (por. wyrok NSA z 25.02.2000 r., I SA 428/99, LEX nr 55767).

W tym stanie sprawy ocena zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna. Wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05).

Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, o czym stanowi art. 185 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu orzeczono zatem jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.