Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1589/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1126/20 w sprawie ze skarg: J. K., M. B., G. B., A. D. i M. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lipca 2020 r. znak: WI-I.7840.13.22.2019.BU w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla punkt II zaskarżonego wyroku oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. K. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1126/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie II. oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 14 lipca 2020 r., nr WI-I.7840.13.22.2019.BU utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia 27 listopada 2019 r., nr SAB.6740.2.160.2019 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu A. Z. , prowadzącemu działalność [...], pozwolenia na budowę dla budowy hali produkcyjno-magazynowej wraz z budową wewnętrznej instalacji elektrycznej i rozbiórką magazynu w [...] przy ul. [...]. na działkach nr [...] i [...]. W punkcie I. wyroku odrzucono natomiast skargi pozostałych skarżących: M. B., G. B., A. D. i M. G.

Motywując wydane rozstrzygnięcie Wojewoda przypomniał, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę sprawę rozpatruje się w granicach art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."). W ocenie organu odwoławczego weryfikacja projektu inwestora przeprowadzona na podstawie tego przepisu umożliwiała wydanie pozytywnej decyzji. Na działkach nr [...] i [...] znajduje się funkcjonujący od wielu lat zakład odlewni. W ramach rozpatrywanej rozbudowy zakładu zaplanowano między innymi inwestycję polegającą na rozbiórce niewielkiego magazynu usytuowanego w odległości około 20 m od zachodniej granicy działki nr [...] i w to miejsce budowę wielokrotnie większej hali produkcyjno-magazynowej (o wymiarach 20,83 m x 26,05 m i wysokości 10 m). Ma się ona znaleźć w tej samej części działki, w odległości 3,07 m od jej granicy. Ściana hali od strony zachodniej została zaprojektowana bez otworów okiennych i drzwiowych. W hali wykonywane będą odlewy w technologii mas furanowych. Inwestor zaplanował również częściową rozbiórkę i rozbudowę szlifierni, która znajduje się południowo-zachodnim narożu działki nr [...] i docelowo będzie przylegać do hali produkcyjno-magazynowej. Ta równoległa inwestycja objęta jest odrębnym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda zaznaczył, że w dacie, gdy orzekał w niniejszej sprawie, w obiegu prawnym funkcjonowała nieostateczna decyzja Starosty z dnia 20 stycznia 2020 r., nr SAB.6740.2.211.2019 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę i rozbudowę wspomnianej szlifierni (odwołanie od niej, zarejestrowane pod nr [...] i pozostawało ono w trakcie rozpoznawania). Wojewoda zauważył, że na projekcie zagospodarowania terenu dla inwestycji hali produkcyjno-magazynowej wrysowano objętą odrębnym wnioskiem szlifiernię. Organ nie zauważył rozbieżności pomiędzy tymi dwoma opracowaniami. W jego ocenie planowane inwestycje zaprojektowane na terenie zakładu na działkach nr [...] i [...] nie kolidują ze sobą.

Wojewoda przypomniał dalej, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru środkowej części [...] (to jest uchwała Rady Miejskiej w [...]u z dnia 29 grudnia 2004 r., nr XXXIV/399/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru środkowej części [...], Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2005 r. Nr 131, poz. 823 z późn. zm., zwana dalej "planem" – uw. NSA). Działki nr [...] i [...] oznaczono symbolem U – teren zabudowy usługowej. Przeznaczenie podstawowe to między innymi usługi związane z prowadzeniem odlewni żeliwa, na przykład istniejąca [...] (§ 7 ust. 1 planu). W planie wskazano, że uciążliwość prowadzonej działalności powinna się zamykać w granicach działki użytkownika. W § 7 ust. 4 pkt 2 planu dopuszczono lokalizację inwestycji zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przy tej okazji organ zaznaczył, że inwestor dysponuje ostateczną decyzją środowiskową. W jej uzasadnieniu Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił, że warunki realizacji przedsięwzięcia oraz proponowane rozwiązania, które powinny znaleźć się w projekcie budowlanym, mają zabezpieczyć przed uciążliwościami związanymi z działalnością zakładu. Przyjęte rozwiązania technicznie zdecydowanie poprawią obecną sytuację poprzez zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do atmosfery oraz zmniejszenie hałasu.

Wojewoda odniósł się też do odwołania. Podkreślił, że jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do podważania prawidłowości decyzji środowiskowej. Do jego kompetencji należy zbadanie zgodności projektu budowlanego z tą decyzją (art. 33 ust. 1 pkt 1 P.b.). Wojewoda przeanalizował natomiast kwestię hałasu oraz innych uciążliwości powodowanych przez inwestycję w kontekście przepisów planu nakazujących, aby uciążliwości zamykały się w terenie inwestycji. W konkluzji stwierdził, że inwestycja jest zgodna z wytycznymi zawartymi w decyzji środowiskowej i jest zgodna z planem nakładającym obowiązek ograniczenia hałasu i uciążliwości. Poziomy immisji pośrednich, generowanych przez halę produkcyjno-magazynową, nie będą przekraczały wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach odrębnych.

Organ odwoławczy przedstawił też stanowisko w kwestii zgodności inwestycji z przepisami § 7 ust. 3 planu (zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów zabudowy usługowej "U"). W zakresie nakazu odseparowania terenu zabudowy usługowej od sąsiadujących terenów ogrodzeniami ekologicznymi lub zielenią izolacyjną (§ 7 ust. 3 pkt 2 planu) wyjaśnił, że inwestycja zlokalizowana jest w południowo-zachodniej części terenu inwestycyjnego, który od zachodu graniczy, co prawda, z działką przeznczoną pod zabudowę mieszkaniową (nr [...]), ale ta stanowi własność właściciela odlewni i jest częścią zakładu, od północy graniczy z działkami o przeznaczeniu 03.MN, to jest działkami nr [...] (działka należąca do właściciela zakładu), [...], [...] oraz [...]. Działka nr [...] jest dzierżawiona przez inwestora służy jako parking zakładu, a działki nr [...], [...] i [...] są częściowo porośnięte drzewami i krzewami. Wobec takiego zagospodarowania nieruchomości, zdaniem Wojewody, niezasadne jest stosowanie przez inwestora dodatkowej zieleni izolacyjnej. Poza tym teren ten jest odgrodzony z każdej strony, a inwestor oświadczył, że część ogrodzenia jest już obsadzona zielenią izolacyjną (tujami), część graniczy bezpośrednia z terenami zalesionymi, a pozostała część istniejącego ogrodzenia zostanie dostosowana do wymogów "ogrodzenia ekologicznego", to jest zostanie obsadzona trwałą roślinnością pnącą.

W kwestii zgodności inwestycji z przepisami planu określającymi wskaźnik zainwestowania powierzchni działki i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 7 ust. 3 pkt 7 planu) Wojewoda wyjaśnił, że obliczenia dotyczące spełnienia przez inwestycję (z uwzględnieniem rozbudowywanej szlifierni) zostały przedstawione w projekcie budowlanym (s. 21-23). Wskaźnik zainwestowania powierzchni działki (uwzględniający powierzchnię istniejącej hali, projektowanej hali, budynku biurowo-socjalnego, szlifierni po planowanej rozbudowie, stacji trafo, wiaty, terenu utwardzonego po przeprowadzeniu rozbudowy odlewni) wynosi 69,92 % (zatem jest mniejszy od maksymalnej dopuszczonej zapisami planu wartości, określonej na poziomie 70%), natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przeznaczonej pod trwałą roślinność wynosi 30,08 %, co też jest zgodne z planem. Wojewoda nie miał również zastrzeżeń co do zgodności inwestycji z pozostałymi warunkami kształtowania zabudowy na terenach usługowych, to jest co do: wysokości (9,85 m) i kąta nachylenia połaci dachowej (10°, przy uwzględnieniu, że szerokość projektowanego budynku przekracza 12 m).

Zdaniem Wojewody inwestycja okazała się także zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.w.t."). W szczególności budynek, zwrócony ścianą bez okien i drzwi zaprojektowano w odległości 3,07 m od granicy działki inwestycyjnej (§ 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t.), działka budowlana posiada istniejący dostęp do drogi publicznej (§ 14 r.w.t.), na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono w sposób czytelny kierunek spływu wód opadowych, które będą kierowane do podziemnego zbiornika na wody opadowe i roztopowe (§ 29 r.w.t.).

Odnosząc się do zarzutu braku zapewnienia drogi pożarowej dla inwestycji Wojewoda wyjaśnił, że hala produkcyjno-magazynowa w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030) – nie wymaga takiej drogi pożarowej.

Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, że niezasadny jest zarzut niezapewnienia odpowiedniej ilości wody do gaszenia i hydrantów zewnętrznych. Zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru powinno odbywać się na zasadach, na których jest ono realizowane w stosunku do miejscowości [...], to jest jednostki osadniczej o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 osób, niestanowiącej zabudowy kolonijnej, a także znajdujących się w ich granicach: budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych. Wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. Jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia wodę dla obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych, w ilości wymaganej do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru, należy zapewnić z urządzeń dostarczających ją do celów bytowo-gospodarczych i technologicznych lub z innych zasobów wody służących do tego celu. Wedle wyjaśnień Inwestora, najbliższy hydrant zlokalizowany jest w odległości 61 m.

Wojewoda stwierdził też, że projekt budowlany zawiera niezbędne opinie i uzgodnienia, a jego zawartość jest kompletna. Opracowany został w czytelnej grafice i posiada numerację zgodną ze spisem zawartości. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (s. 28-34). Określona została druga kategoria geotechniczna obiektu przy prostych warunkach gruntowo-wodnych (s. 82). Do projektu załączono ekspertyzę techniczną istniejącego pawilonu handlowego, zgodnie z § 206 r.w.t. (s. 77-79). Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym wpisem do właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kopii aktualnej mapy dla celów projektowych. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie zostało podważone. Wojewoda podsumował spełniono wymogi z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b.

Decyzję Wojewody zaskarżyła J. K. i inne osoby. Skarga tej pierwszej została oddalona w punkcie II. wyroku, natomiast pozostałe skargi odrzucono w punkcie I. (co zostało umotywowane w odrębnym uzasadnieniu).

Przedstawiając argumentację na poparcie wyroku oddalającego skargę J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodził się z Wojewodą, że zakres postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę został określony w art. 35 ust. 1 P.b. Zdaniem Sądu organy wykonały obowiązki wskazane w tym przepisie.

Sąd przypomniał, że podstawowy zarzut J. K. dotyczył pominięcia, że na terenie zakładu, którego rozbudowa jest przedmiotem postępowania, istnieje 6 obiektów budowlanych stanowiących samowole budowlane. Odnosząc się do tego wyjaśnił, że organy architektoniczno-budowlane nie mają kompetencji do badania samowoli, bowiem kwestia ta należy do nadzoru budowlanego. Rzeczą nadzoru budowlanego jest sprawdzenie zgodności tych obiektów z przepisami, w tym również z planem miejscowym co do powierzchni zabudowy. Organy architektoniczno-budowlane orzekają natomiast o zgodności przedstawionego im projektu budowlanego z prawem i w ramach tego postępowania nie mają kompetencji do uwzględniania obiektów budowlanych, co do których legalności istnieją wątpliwości. Dopiero w razie nakazu rozbiórki dla terenu objętego planowaną inwestycją należy odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W okolicznościach sprawy takiej decyzji rozbiórkowej nie ma.

Odnosząc się do oceny, że projektowana zabudowa związana jest z działalnością grożącą wybuchem, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestor zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r. przedłożonym do akt sprawy wyjaśniał, że zagrożenie wybuchem nie występuje. Nie wynika ono z kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, raportu o oddziaływaniu na środowisko, ani z decyzji środowiskowej z dnia 10 czerwca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił wreszcie stanowisko Wojewody co do wyników analizy inwestycji pod kątem zgodności z planem oraz z przepisami r.w.t., które to stanowisko zostało wyrażone w odniesieniu do analogicznych zarzutów odwołania, jak następnie podniesione w skardze.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 stycznia 2021 r. wniosła J. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotne kwestie, niezbędne do stwierdzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, uprawniające do wydania decyzji, zostały wyjaśnione, a pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że nie zachodzi zgodność inwestycji z przepisami. Dopuszczono się wielu naruszeń, na przykład mapa do celów projektowych jest niezgodna z rzeczywistością, ponieważ nie obejmuje 6 istniejących samowoli budowlanych, względnie 6 budynków nieodebranych, które nie są objęte zamierzeniem budowlanym, czego skutkiem jest brak na mapie projektowej dodatkowej zabudowy o powierzchni około 205 m2. J. K. dodała, że również mapa z Geoportalu wskazuje, iż teren jest utwardzony w 90 %, a działka zagospodarowana jest w 95 %, czego organy nie zauważyły;

2. art. 33 ust. 1 i 4 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnienie i funkcjonowanie 6 obiektów, których nie uwzględniono w etapowaniu zamierzenia budowlanego, nie ma znaczenia dla niniejszej inwestycji. Skarżąca zaznaczyła, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w sprawie mamy kilka pozwoleń na budowę jak i kilka "braków pozwoleń na budowę" w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja środowiskowa jest natomiast jedna. Wreszcie inwestor zaniechał przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.);

3. art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak sprawdzenia, czy projekt budowlany jest zgodny na przykład z planem miejscowym, decyzją środowiskową i przepisami technicznymi w sytuacji, gdy występuje wiele naruszeń prawa. Zdaniem J. K. choćby nazwy decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji środowiskowej są rozbieżne, jest zagrożenie wybuchem, a istniejąca odlewnia działająca od wielu lat nie spełnia powyższych wymogów. Założenia samej projektowanej inwestycji inklinują znaczące oddziaływanie na środowisko w związku z faktem zagrożenia wybuchem, bliskością budynków jednorodzinnych od granicy z odlewnią, bliskością inwestycji z konturem lasu i brakiem zapewnienia odpowiedniej ilości wody;

4. art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, "czego inwestor nie dopełnił, ani biorąc pod uwagę istniejących 6 samowoli budowlanych ani istniejącego budynku Odlewni, gdyż budynek w budowie nie powinien działać i funkcjonować, podczas gdy obiekt ten wytwarza nieczystości";

5. § 8 ust. 3 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, pominięcie ich i brak na mapie projektowej elementów wskazanych w tychże punktach, a § 8 ust. 3 pkt 4 został tylko połowicznie spełniony przez Inwestora;

6. § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez błędną wykładnię i zaniechanie zastosowania, bowiem zgodnie z wytycznymi do instrukcji bezpieczeństwa pożarowego wewnątrz rurociągów i filtrów występuje zagrożenie wybuchem, które klasyfikujemy do kategorii Z-10, a strefa ochronna jest oznaczona i określa się w odległości 5,0 m od urządzenia, podczas gdy bezpodstawnie nie zastosowano tegoż przepisu;

7. § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 grudnia 2015 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż zgodnie z wytycznymi do instrukcji bezpieczeństwa pożarowego wewnątrz rurociągów i filtrów występuje zagrożenie wybuchem, podczas gdy zaniechano jego zastosowania i nie stwierdzono zagrożenia wybuchem;

8. § 271 i § 272 w zw. z § 273 r.w.t. poprzez niewłaściwe niezastosowanie, gdyż nie jest w ogóle zachowane należyte usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, a odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie są zgodne z wytycznymi powyższych przepisów;

9. § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 planu w zw. z § 271 ust. 1 r.w.t. poprzez niewłaściwe niezastosowanie, gdyż odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż wskazana odległość w metrach – czyli nie jest spełniona odległość do lasów, a także inwestycja nie ma zapewnionego dojazdu jednostek ratowniczych do obiektu. Lokalizacja obiektów nie jest nadto zgodna "ze szczegółowymi przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej";

10. § 7 ust. 3 pkt 2, 6, 7 i 8 planu poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak zrealizowania wytycznych zawartych w tychże punktach. Według § 7 ust. 3 pkt 2 planu wprowadzony został nakaz odseparowania terenu zabudowy usługowej "U" od sąsiadujących terenów ogrodzeniami ekologicznymi lub zielenią izolacyjną co nie ma miejsca w sprawie. Według § 7 ust 3 pkt 6 planu miejsca postojowe należy przewidywać na terenie własnych działek, co nie jest spełnione; ponadto w projekcie miejsca postojowe są na obszarze "3MN", a plan wskazuje, że powinien być to teren "U". Stosownie do § 7 ust. 3 pkt 7 planu wskaźnik zainwestowania dla terenów "U" nie może przekraczać 70%, a w niniejszej sprawie teren jest utwardzony w 90 % i działka zagospodarowana jest w 95 %. Wreszcie w myśl § 7 ust. 3 pkt 8 planu, dach powinien być czterospadowy, symetryczny, a jest dwuspadowy i niesymetryczny;

11. § 7 ust. 4 pkt 1 i 2 planu poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak zrealizowania wytycznych zawartych w tychże punktach. J. K. podkreśliła, że istnieją na terenie inwestycji tymczasowe obiekty budowlane – nieodebrane, tudzież samowole budowlane – a także betonowe przęsła ogrodzeniowe (cały zakład jest ogrodzony betonowymi przęsłami ogrodzeniowymi), a raport objął dodatkowe niewyznaczone tereny oznaczone jako MN, a nie jako tereny zabudowy usługowej "U", podczas gdy na wyznaczonym terenie inwestycji wprowadzono całkowity zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych oraz betonowych prefabrykowanych przęseł ogrodzeniowych;

12. § 8, 10 i 12 r.w.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ich niezastosowanie, zignorowanie przepisów co do odległości i granic inwestycji z budynkiem mieszkaniowym, niezapewnienie odpowiedniej ilości wody do gaszenia i hydrantów zewnętrznych, brak zapewnienia dróg pożarowych i dojazdu jednostek ratowniczych do obiektu. Nie zastosowano szczelnych nawierzchni do odprowadzania wód opadowych, nie wyznaczono obszaru oddziaływania inwestycji w sposób opisowy i graficzny, nie wykonano analizy planu miejscowego odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy;

13. art. 151 "ppsa" w zw. z art. 138 § 2 "kpa" polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy istniały podstawy do uznania, iż zaskarżona decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem prawa – przepisów postępowania: art. 138 § 2 "kpa" (cały materiał dowodowy wykazał liczne naruszenia);

14. art. 134 § 1 "ppsa" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c "ppsa" poprzez brak uwzględnienia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 33-35 Prawa budowalnego i przepisów planu (§ 7 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 7 ust. 3 pkt 2,6,7,8 i § 8 i § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z § 271 ust. 1 r.w.t.);

15. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c "ppsa" poprzez brak objęcia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolą dokumentacji projektowej dotyczącej planowanej inwestycji, która w ogóle nie uwzględnia stanu rzeczywistego, już zaistniałego, lecz inwestor projektuje kolejną rozbudowę terenu zakładu i tak już w pełni zagospodarowanego;

16. art. 141 § 4 "ppsa" polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, na podstawie słownej informacji od inwestora, że nie występuje zagrożenie wybuchem, podczas gdy dokumentacja projektowa stanowi o przerobie materiałów i zagrożeniu wybuchem, bo opisane instalacje są miejscem zagrożenia wybuchem;

17. art. 141 § 4 "ppsa" poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, w szczególności braku jednoznacznego wskazania przez organ, czy istnienie 6 samowoli budowlanych dla kolejnej inwestycji na terenie inwestycji objętej skargą stanowi naruszenie Prawa budowlanego, a stworzenie mapy do celów projektowych niezgodnie ze stanem faktycznym nie stanowi obejścia prawa;

18. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b "ppsa" w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 "kpa" polegające na tym, ze Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował określonego środka w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b "ppsa", w sytuacji gdy skarżąca dokonała ustaleń, że zaskarżona decyzja Wojewody obarczona byłą wadą kwalifikowaną z art. 145 § 1 pkt 5 "kpa" (jest wiele inwestycji budowlanych w toku i wiele niezakończonych postępowań administracyjno-budowlanych na terenie odlewni widocznych nawet z ogólnie dostępnych map z Geoportalu, które ukazują przecież w całej okazałości teren inwestycji, 6 samowoli budowlanych czy nieodebranych budynków, 95 % zagospodarowania terenu i utwardzenie w 90 % terenu, co jest sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami prawa);

19. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b "ppsa" ze względu na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości mimo tego, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności, w której wydano zaskarżoną decyzję i istnieją nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane Wojewodzie, o których skarżąca dowiedziała się od Powiatowego Inspektora w listopadzie 2020 r.,

Wskazując na powyższe J. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpiła także o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania.

Na skargę kasacyjną odpowiedzieli wspólnie: A. Z. oraz [...] z siedzibą w [...] u domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasadzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Oba podmioty przedstawiły szeroką argumentację stanowiącą polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć znaczna część jej zarzutów nie okazała się usprawiedliwiona.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Dalszy merytoryczny wywód należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnik J. K. nie spełnia wszystkich wyżej opisanych standardów. Konsekwentnie żaden akt przywołany w skardze kasacyjnej nie został należycie wskazany z powołaniem publikatora urzędowego. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano na szereg przepisów stanowiących rozbudowane artykuły lub paragrafy bez sprecyzowania, które ich podjednostki redakcyjne zostały naruszone. Niektóre przepisy prawa materialnego, wskazane jako naruszone, nie korespondują również z przedmiotem sprawy. Autorka skargi kasacyjnej określa wreszcie niekiedy postać zarzucanego naruszenia jako błędną wykładnię, podczas gdy odnosi się do niewłaściwego zastosowania danej regulacji.

Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej (Sąd posłuży się w tym miejscu i dalej numeracją zarzutów według listy powyżej na s. 6-10 niniejszego uzasadnienia), jak i też następne, dotyczą "ustawy Prawo budowlane". Nie podano, jakie brzmienie ustawy autorka skargi kasacyjnej miała na myśli. Pomimo to Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby nie doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżącej kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – podjął się analizy przedstawionych zarzutów i założył, że dotyczą one ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wedle brzmienia z daty decyzji, przyjętego zresztą przez Sąd pierwszej instancji, a więc ogłoszonego w tekście jednolitym Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. (jak już wyżej przyjęto: "P.b.").

Wspomniane zarzuty nr 1-2 skargi kasacyjnej dotyczą art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1, 4 i art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.

Art. 35 ust. 1 P.b. oraz art. 33 ust. 4 P.b. są przepisami składającymi się z szeregu punktów, a autorka skargi kasacyjnej nie doprecyzowała, które z nich ma na myśli. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł w tym zakresie czynić domniemań, zwłaszcza że treści analizowanych zarzutów nie można odtworzyć w oparciu o lekturę uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Powyższe zarzuty mogły być wobec powyższego rozpoznane jedynie w zakresie, w jakim dotyczą naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.

J. K. zarzuty te łączy z okolicznością, że w toku postępowania nie uwzględniono, iż na obszarze inwestycji (funkcjonującego zakładu odlewni) znajduje się szereg nielegalnych bądź nieodebranych obiektów budowlanych. Twierdzi też, że należało brać pod uwagę, że równolegle inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę dla innego obiektu, a całość zamierzenia nie została należycie przedstawiona w projekcie zagospodarowania terenu.

Tytułem wprowadzenia wypada zasygnalizować, że analizowany w tym miejscu zarzut został też niefortunnie sformułowany, jeśli chodzi o jego postać. Autorka skargi kasacyjnej zaznaczyła, że przepisy wymienione w zarzutach nr 1 i 2 naruszono przez błędną wykładnię. Następnie jednak zaznacza, że uchybienie tym regulacjom miało polegać "na przyjęciu, że istotne kwestie, niezbędne do stwierdzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, uprawniające do wydania decyzji, zostały wyjaśnione", czy na "przyjęciu, że istnienie i funkcjonowanie 6 obiektów, których nie uwzględniono w etapowaniu zamierzenia budowlanego, nie ma znaczenia dla niniejszej inwestycji". W takim ujęciu należałoby kwalifikować omawiane naruszenie w kategoriach niewłaściwego zastosowania, a nie błędnej wykładni. Znamiennym jest, że nigdzie w skardze kasacyjnej nie przywołano treści wskazanych przepisów i nie analizowano ich wykładni. Skoncentrowano się właśnie na sposobie zastosowania tych przepisów ustalonym stanie faktycznym.

Przede wszystkim stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., projekt zagospodarowania działki lub terenu, obejmujący między innymi określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich – powinien być sporządzony na aktualnej mapie. Jest to jeden z podstawowych wymogów projektu budowlanego. Na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 P.b. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity z 2018 r., poz. 1935 z późn. zm. – obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), które w § 8 ust. 1 określa, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu sporządzono na mapie cyfrowej do celów projektowych nr 6642.2.232.2016, a projektant pieczęcią i podpisem potwierdził jej zgodność z oryginałem (s. 26 projektu budowlanego). W tych okolicznościach stwierdzić, że spełnia ona wymogi nałożone art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że istnienie niektórych obiektów niezaewidencjonowanych (względnie niedokładnie zaewidencjonowanych, bądź istniejących, a nieodebranych do użytkowania) na mapie do celów projektowych nie stanowi zasadniczo przeszkody do orzekania przez organy architektoniczno-budowlane. Nie oznacza to oczywiście, że zagospodarowanie działki z punktu widzenia przesłanek udzielania pozwolenia na budowę jest obojętne. Sytuacje graniczne określa tu jednak art. 35 ust. 5 P.b., który stanowi, że "Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". Podobnej sfery problemowej dotyczy art. 32 ust. 4a P.b., który stanowi, że "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Od przypadków wymienionych w cytowanych tu przepisach należy odróżnić sytuacje pośrednie, jak występująca w niniejszej sprawie, to jest, gdy ujawniają się pewne niezgodności w zagospodarowaniu działki czy terenu inwestycyjnego w stosunku do mapy przyjętej dla celów projektowych. Ocena danego stanu faktycznego wymaga rzecz jasna indywidualnego podejścia, przy czym za punkt wyjścia należy mimo wszystko przyjąć założenie o rozdziale kompetencji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Tak więc nie jest zasadniczo rolą organu wydającego pozwolenie na budowę badanie, niejako przy tej okazji, legalności wszelkiej zabudowy na terenie inwestycji, zwłaszcza jeżeli zabudowa ta realnie nie koliduje z inwestycją. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji szczególnych, na przykład gdyby projektowano nową zabudowę w miejscu faktycznego istnienia innej zabudowy, której status prawny wymaga wyjaśnienia. W niniejszej sprawie nie występuje taka sytuacja szczególna bądź podobna, ze względu na które konieczne byłoby rozważenie, czy organy architektoniczno-budowlane mogą orzekać w przedmiocie pozwolenia na budowę dla spornej hali produkcyjno-magazynowej. Obiekty, na które wskazała J. K. i które mają być nienależycie zaewidencjonowane na mapie dla celów projektowych, względnie nieoddane do użytku – wymienione w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] u z dnia 30 listopada 2020 r., nr 56/2020, NB.5100.2.16.2020.APA (k. 161-163 akt sądowych) – nie kolidują z inwestycją. Gdy chodzi natomiast o weryfikację ich zgodności z prawem, to należy to do zadań nadzoru budowlanego. Dodać można, że domniemana kolizja (opisana przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) pomiędzy projektowaną zabudową a zabudową już istniejącą wyrażać się ma w tym, że ta druga miałaby wpływać na wskaźniki zagospodarowania terenu. To powinno być brane pod uwagę przed organy nadzoru budowlanego, czy to w momencie udzielania pozwolenia na użytkowanie tej pierwszej (sprawdzenie zagospodarowania terenu z projektem budowlanym), względnie w procedurach legalizacyjnych bądź naprawczych, dotyczących poszczególnych obiektów (na przykład, gdy chodzi o spełnienie wymogów planu miejscowego odnośnie powierzchni zabudowy czy innych wymogów).

Opisując zarzut nr 2 skargi kasacyjnej J. K. wspomina też o istnieniu równoległego pozwolenia na budowę dla rozbudowy szlifierni w obrębie zakładu odlewni sugerując, że należy brać ten fakt pod uwagę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy, aczkolwiek do projektu inwestora można mieć pewne zastrzeżenia. Zgodnie z podniesionym w zarzucie art. 33 ust. 1 P.b.: "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego", choć może też, "na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Zawsze jednak "inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego".

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wydano jedną decyzję środowiskową, a na obecnym etapie inwestor projektuje i zresztą ubiega się o pozwolenia na budowę dla rozpatrywanej w niniejszej sprawie hali produkcyjno-magazynowej oraz równolegle o pozwolenie na budowę dla rozbudowy szlifierni w południowo zachodnim narożu działki nr [...]. Są to odrębne obiekty, lecz wymagają wspólnego projektu zagospodarowania terenu, gdyż teren ten – stanowiący zresztą zorganizowany zakład – jest im wspólny, jak też bazują wyjściowo na wspólnej decyzji środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie, na mapie PZ-1 na s. 26 projektu budowlanego ("Projekt zagospodarowania" [terenu]) rozbudowywana szlifiernia nie jest dostatecznie jednoznacznie oznaczona. Obiekt ten nie jest opisany, a w miejscu jego lokalizacji znajduje się oznaczenie "bet.", wskazujące najpewniej tylko na charakterystykę betonowej nawierzchni. Brak jednoznacznego wyrysowania szlifierni jest błędem projektu, zważywszy, że projekt zagospodarowania terenu jest w istocie w danym przypadku wspólny dla całego zakładu na działkach nr [...] i [...].

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że mając z urzędu dostęp do akt administracyjnych przesłanych do sprawy o sygn. akt II OSK 1565/21 ze skargi kasacyjnej J. K., gdzie przedmiotem postępowania była kontrola legalności pozwolenia na budowę szlifierni na działce nr [...], ustalił, że w tym drugim projekcie, na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, oznaczono zarówno projektowaną halę i projektowaną szlifiernię. W niniejszej sprawie natomiast rozbudowy szlifierni na mapie nie oznaczono.

Opisany wyżej mankament projektu zagospodarowania terenu, choć występuje i dotyczy strony graficznej opracowania projektowego, nie ma wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, co eksponował Wojewoda w uzasadnieniu decyzji, że na s. 22-23 projektu budowlanego ("Opis do projektu zagospodarowania terenu") przedstawiono bilans terenu i obliczenia wskaźnika zainwestowania powierzchni oraz powierzchni biologicznie czynnej, które uwzględniają projektowaną rozbudowę szlifierni. W ostatecznym rozrachunku z projektu budowlanego wynikają dane, które pozwalają na weryfikację jego zgodności z przepisami, w szczególności z planem miejscowym.

Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie doszło do podniesionego w skardze kasacyjnej J. K. naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez nieuwzględnienie przez organy architektoniczno-budowlane faktu, że na terenie działek nr [...] i [...] znajdują się obiekty mogące budzić zastrzeżenia co do ich zgodności z przepisami prawa. Weryfikacja tego stanu rzeczy należy bowiem do właściwości nadzoru budowlanego. Do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w takiej sytuacji. jak opisywana. mogłoby dojść natomiast, gdyby w odniesieniu do terenu inwestycyjnego wydano decyzję rozbiórkową (art. 35 ust. 5 P.b.), a takiej okoliczności nie zidentyfikowano. Wskazywane przez skarżącą obiekty na działkach nr [...] i [...] nie kolidują też faktycznie z lokalizacją projektowanej hali produkcyjno-magazynowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mieć też zastrzeżeń do sposobu postępowania inwestora, który odrębnie zaprojektował budowę hali produkcyjno-magazynowej i rozbudowę szlifierni. Jak opisano wyżej, są to obiekty realizowane w ramach zakładu odlewni objętej jedną decyzją środowiskową, przy czym w każdym z projektów przedstawiono niezbędne obliczenia wskaźników zagospodarowania terenu z uwzględnieniem równoległej inwestycji (z zastrzeżeniem niedostatecznego wyrysowania i opisania rozbudowy szlifierni na rysunku projektu zagospodarowania PZ-1 na s. 26 projektu – co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy).

Pozostając w sferze oceny merytorycznej kompletności projektu warto odnieść się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 3 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. I w tym przypadku, w skardze kasacyjnej nie wskazano publikatora tego aktu prawnego, przy czym nie jest to istotna wada skargi kasacyjnej, gdyż z uwagi na nieliczne zmiany omawianego rozporządzenia można przyjąć w sposób pewny, że skarga kasacyjna dotyczy wymienionego wyżej aktu wykonawczego w brzmieniu wedle tekstu jednolitego Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 (dalej "r.ws.sz.zakr.proj.").

Powyższy zarzut nie został w skardze kasacyjnej dostatecznie doprecyzowany i przez to nie może być uznany za usprawiedliwiony. Wymienione: § 8 ust. 3 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 r.ws.sz.zakr.proj. zawierają obszerne regulacje wskazujące na szereg elementów rysunku projektu budowlanego, których można naliczyć nawet kilkadziesiąt. Tymczasem w skardze kasacyjnej w zasadzie ograniczono się do wyjaśnienia, że ich naruszenie polega na "ich pominięciu" i "braku na mapie projektowej elementów wskazanych w tychże punktach, a § 8 ust. 3 pkt 4 został tylko połowicznie spełniony przez Inwestora". Odpowiedzi co do zakresu zarzutu naruszenia § 8 ust. 3 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 r.ws.sz.zakr.proj. nie dostarcza też uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdzie na s. 13 znajdujemy tylko wyjaśnienie, że: "Projekt budowlany bowiem jest zdecydowanie niezgodny z zapisami szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez brak na mapie projektowej elementów wskazanych w tychże punktach". Wprawdzie w skardze kasacyjnej zawarto wywody o odprowadzeniu wód opadowych i o możliwym zagrożeni wybuchem (o tym także niżej), ale te wywody nie zostały powiązane z § 8 ust. 3 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 r.ws.sz.zakr.proj. W rezultacie należy więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zorientować się, w czym w istocie wyrażać się miało naruszenie tych przepisów. Sąd drugiej instancji orzekający w granicach skargi kasacyjnej nie może natomiast czynić dowolnych domniemań w tym zakresie. Podsumowując: autorka skargi kasacyjnej z jednej strony wskazała, jako naruszone, przepisy określające niemalże wyczerpującą listę elementów części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, których łącznie naliczyć można kilkadziesiąt, lecz nie wyjaśniła konkretnie, których elementów wymaganych tymi przepisami zabrakło. Taki zarzut nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uzupełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że dostrzegł oczywiście, iż do pisma procesowego z etapu postępowania sądowoadministracyjnego pierwszej instancji datowanego na 4 stycznia 2021 r. (k. 155 i nast. akt sądowych) dołączono kolorowy wydruk § 8 r.ws.sz.zakr.proj., gdzie na czerwono zaznaczono najpewniej te elementy, których zdaniem J. K. miało w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zabraknąć (k. 189 akt sądowych). Sięgnięcie do tego załącznika nie pozwala konwalidować braków skargi kasacyjnej opisanych w poprzednim akapicie. Po pierwsze, wspomniany wydruk § 8 r.ws.sz.zakr.proj. nie jest częścią skargi kasacyjnej i skarga kasacyjna się do niego nie odwołuje, a po drugie nie zawiera on żadnego szerszego wyjaśnienia. Można się jedynie domyślać, co miał on obrazować.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 P.b. Jak już wyżej zaznaczono, art. 35 ust. 1 P.b. składa się z kilku jednostek redakcyjnych określających zakres weryfikacji projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany. Autorka skargi kasacyjnej nie doprecyzowała, którą z tych jednostek tekstu prawnego naruszono, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł badać podniesionego zarzutu w zakresie pozostającym w relacji do wymienionego przepisu.

Nie naruszono także art. 34 ust. 1 P.b. Stanowi on, że: "Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane". Nie jest jasne, dlaczego autorka skargi kasacyjnej wskazała właśnie tę regulację prawną – jako naruszoną. W niniejszej sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę dla hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...] nie poprzedzała decyzja o warunkach zabudowy. Nie była ona wymagana, gdyż dla terenu inwestycji obowiązywał na datę decyzji o pozwoleniu na budowę plan miejscowy. Oczywistym jest też, że nie mamy do czynienia z inwestycją wymagającą pozwoleń i decyzji określonych przepisami o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 P.b. Przepis ten zawiera więcej jednostek redakcyjnych, a i w tym przypadku nie doprecyzowano, którą z nich naruszono. Skądinąd wypada nadmienić, że art. 55 ust. 1 P.b., jako taki, nie był stosowany przez organy architektoniczno-budowlane, gdyż zawiera regulację dotyczącą pozwolenia na użytkowanie, a niniejsza sprawa dotyczy dopiero udzielanego inwestorowi pozwolenia na budowę.

Niekompletny i przez to nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W przypadku tego zarzutu nie wskazano publikatora aktu prawnego, choć akurat ten brak jest nieistotny, gdyż oczywistym jest, że skarga kasacyjna dotyczy aktu wykonawczego opublikowanego w Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030 (rozporządzenie to od daty ogłoszenia nie podległo nowelizacji). Poważniejsza wada omawianego zarzutu kasacyjnego odnosi się do niewskazania naruszonej podjednostki redakcyjnej tekstu prawnego. Przywołany w skardze kasacyjnej § 12 zawiera ponad dwadzieścia podjednostek redakcyjnych dotyczących rozmaitych kwestii związanych z charakterystyką i wymaganiami dotyczącymi dróg pożarowych. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny wskazuje, że będąc związanym granicami skargi kasacyjnej nie mógł z urzędu domniemywać, którą z regulacji zawartych w § 12 rozporządzenia naruszono. Stąd analizowany zarzut nie mógł być merytorycznie rozpoznany.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Tu również należałoby doprecyzować, że dotyczy to aktu wykonawczego publikowanego w Dz. U. z 2015 r., poz. 2117 – gdyż publikatora tego nie podano w skardze kasacyjnej. § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia składa się wreszcie z kilku podjednostek redakcyjnych tekstu prawnego. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, która została naruszona, niemniej wywody uzasadnienia złożonego przez J. K. środka zaskarżenia (s. 13), gdzie nawiązuje się jednoznacznie do zagrożenia wybuchem, pozwalają uznać, że autorka skargi kasacyjnej miała niewątpliwie na myśli § 3 ust. 1 pkt 5 lit. d wspomnianego rozporządzenia, który o tym stanowi.

Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem: "Obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są: [...] obiekt budowlany zawierający strefę pożarową PM, wolno stojące urządzenie technologiczne lub zbiornik poza budynkami, silos, oraz plac składowy albo wiata, jeżeli zachodzi co najmniej jeden z następujących warunków: [...] występuje zagrożenie wybuchem".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnemu nie ma dostatecznych powodów, aby obszar inwestycji uznać za taki, w obrębie którego występuje zagrożenie wybuchem.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. Nr 109, poz. 719 z późn. zm., "r.ws.ochr.przeciwpoż") zagrożenie wybuchem definiowano jako "możliwość tworzenia przez palne gazy, pary palnych cieczy, pyły lub włókna palnych ciał stałych, w różnych warunkach, mieszanin z powietrzem, które pod wpływem czynnika inicjującego zapłon wybuchają, czyli ulegają gwałtownemu spalaniu połączonemu ze wzrostem ciśnienia". Z kolei w myśl § 2 ust. 1 pkt 6 r.ws.ochr.przeciwpoż przez strefę zagrożenia wybuchem należało rozumieć "przestrzeń, w której może występować mieszanina wybuchowa substancji palnych z powietrzem lub innymi gazami utleniającymi, o stężeniu zawartym między dolną i górną granicą wybuchowości". Stosownie do § 37 ust. 1 r.ws.ochr.przeciwpoż w obiektach i na terenach przyległych, gdzie są prowadzone procesy technologiczne z użyciem materiałów mogących wytworzyć mieszaniny wybuchowe lub w których materiały takie są magazynowane, dokonuje się oceny zagrożenia wybuchem. Oceny zagrożenia wybuchem dokonują: inwestor, projektant lub użytkownik decydujący o procesie technologicznym (§ 37 ust. 4 r.ws.ochr.przeciwpoż).

W niniejszej sprawie inwestor w toku postępowania administracyjnego wyjaśniał, że procesy technologiczne i produkcyjne z uwzględnieniem profilu działalności odlewni nie stwarzają zagrożenia wybuchem (pismo z dnia 9 stycznia 2019 r., s. 3 – k. 101 akt administracyjnych Wojewody). Również uprawiony projektant, sporządzając dokumentację projektową nie wskazał, aby w planowanej inwestycji istniało zagrożenie wybuchem. Oświadczenie w tym względzie (o niestosowaniu do projektowanego obiektu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 grudnia 2015 r.) utrwalono na s. 42 projektu budowlanego). Wobec takiej oceny nie było powodów, aby uznać, że § 3 ust. 1 pkt 5 lit. d rozporządzenia z dnia 2 grudnia 2015 r. został naruszony w ten sposób, że nie rozpoznano zagrożenia wybuchem, które miałoby dotyczyć inwestycji, skoro to zagrożenie wybuchem wyklucza zarówno inwestor jak i projektant (stosownie do § 37 ust. 4 r.ws.ochr.przeciwpoż.).

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej warto natomiast na marginesie wyjaśnić, że fragment "Wytycznych do instrukcji bezpieczeństwa pożarowego", na które J. K. powoływała się konsekwentnie w toku postępowania (zob. k. 80 akt sądowych), to fragment "Instrukcji obsługi i konserwacji filtrów typu FP i FN" (s. 130-135 projektu budowlanego). Pada tam faktycznie sformułowanie, że wewnątrz rurociągów i filtrów występuje zagrożenie wybuchem. Jest to jednak fragment ogólnej instrukcji produktu, który może znaleźć zastosowanie w różnych obszarach przemysłu i pracować w różnych warunkach fizyczno-chemicznych (zob. s. 131 projektu budowlanego). Treść tej instrukcji nie może stanowić wystarczającej podstawy, aby zaprzeczyć oświadczeniom inwestora i zwłaszcza projektanta, którzy (z uwagi na proces produkcji zakładu) w konkretnym przypadku nie dopatrują się możliwości wystąpienia zagrożenia wybuchem.

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia § 271 i § 272 w zw. z § 273 r.w.t. Wskazane tu przepisy, każdy z nich, są rozbudowane treściowo i składają się z wielu podjednostek redakcyjnych. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, które konkretnie zawarte w nich regulacje zostały naruszone i nie można tego doprecyzować nawet posiłkując się treściami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie mógł więc przystąpić do merytorycznej oceny powyższego zarzutu. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że "nie jest w ogóle zachowane usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe", a "odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie są zgodne z wytycznymi powyższych przepisów" nie są wystarczające, aby ustalić jakich konkretnie niezgodności z prawem skarga kasacyjna dotyczy.

Częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 planu w zw. z § 271 ust. 1 r.w.t. Zgodnie z przywołanymi tu przepisami planu:

"W celu zapewnienia bezpieczeństwa przed pożarem – w dostosowaniu do wymagań określonych w obowiązujących przepisach [...]:

2) drogi pożarowe winny zapewnić dojazd jednostek ratowniczych do obiektów,

3) lokalizacja obiektów winna być zgodna z przepisami szczegółowymi dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w czym brak zapewnienia dostępu jednostek ratowniczych przez drogi pożarowe miały się wyrażać, to jednak należy zarazem zaznaczyć, że nawet i bez tego wyjaśnienia można dostrzec, że projekt budowlany nie jest wolny od mankamentów. W opisie technicznym projektowanego obiektu, podpisanym przez dwóch uprawnionych architektów (sporządzającego i sprawdzającego) zaznaczono tylko lakonicznie: "Drogi pożarowe i ewakuacyjne zgodnie z wymaganiami rozporządzenia "Dz. U. nr 121 poz. 1138". Pomijając skrótowość tego stwierdzenia, ustalić można, że odnosi się ono do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138). Rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą 19 maja 2016 r., więc na kilka lat przed sporządzeniem projektu. Ponadto nadmienić też należy, że rysunek projektu zagospodarowania terenu PZ-1 nie zawiera danych o wymiarach dróg dojazdowych do projektowanego budynku, ani o stosowanych względem nich wymogach – na przykład ewentualnie co do dróg pożarowych z uwagi na gęstość obciążenia ogniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim odnosi się do przepisu planu wymagającego zapewnienia dróg dojazdowych dla jednostek ratowniczych do obiektów, uchyla się kontroli. Nie można wykazać, że inwestor zadośćuczynił § 10 ust. 2 pkt 2 planu, skoro z projektu zagospodarowania działki, opisu do niego, ani też z opisu technicznego nie wynika nawet, że spełniono wymogi określone w aktualnych przepisach szczególnych dotyczących dróg ewakuacji i dróg przeciwpożarowych. Jak zasygnalizowano, oświadczenie architekta dotyczące zgodności opracowania z przepisami dotyczącymi wymogów z zakresu dróg pożarowych i ewakuacyjnych dotyczy nieaktualnego aktu prawnego i jest to jedyna treść projektu, która się do tego zagadnienia odnosi. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza przy tym, że nie przesądza w tym miejscu o określonej kwalifikacji inwestycji w kontekście wspomnianych tu wymogów i nie kwestionuje niejako z góry prawdziwości twierdzeń inwestora wyrażonych choćby w piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. na k. 98-103 akt administracyjnych Wojewody (znajdujemy tam odniesienia do aktualnego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Sąd akcentuje jedynie, że zagadnienia dotyczące ochrony przeciwpożarowej projektowanej inwestycji wymagają korekty i doprecyzowania, w tym zwłaszcza w obszarze zagadnień dotyczących dróg ewakuacji i dróg pożarowych. Kwestie te nie są dostatecznie opisane w projekcie budowlanym, a przecież to ten właśnie dokument – przez jego zatwierdzenie przez organ – stał się integralną częścią pozwolenia na budowę.

Nie naruszono natomiast przepisu § 10 ust. 2 pkt 3 planu rozpatrywanego konkretnie w związku z § 271 ust. 1 r.w.t. Odległość projektowanego budynku od granic z działkami od strony północnej nr [...], [...], względnie też nr [...] oznaczonych jako LsIV wynosi 14,42 m i więcej. Wymiar ten wprost wpisano na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Wojewoda ustalił, że w odniesieniu do projektowanego obiektu znajdą zastosowanie przepisy dotyczące klasyfikacji budynku (PM) i jego klasy odporności ogniowej (E) – § 209 ust. 1 pkt 2, art. 212 ust. 4 r.w.t. (zob. s. 13 uzasadnienia decyzji). Oznacza to, że stosownie do tabeli z § 271 ust. 1 w. zw. z § 271 ust. 2 r.w.t. odległość budynku od granicy lasu powinna wynieść 12 m (tak też podaje inwestor i czemu organ nie przeczył – zob. s. 3 zaskarżonej decyzji)

Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie podważyła ustaleń i oceny Wojewody w powyższym zakresie – zaaprobowanych następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Jak zaznaczono, J. K. ograniczyła się do przedstawienia zarzutu naruszenia § 10 ust. 2 pkt 3 planu w zw. z § 271 ust. 1 r.w.t. twierdząc tylko ogólnie, że "nie jest spełniona odległość do lasów". Tak postawiony zarzut nie jest przekonujący. Według dostępnych danych, których skarżąca nie zakwestionowała, odległość projektowanego budynku od granicy lasu jest większa, aniżeli wymagana przepisami.

Istotne w niniejszej sprawie okazały się zarzuty dotyczące naruszenia § 7 ust. 3 pkt 2 i 6 planu.

Przepis § 7 ust. 3 pkt 2 planu stanowi, że: "Ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów zabudowy usługowej "U": [...] Wprowadza się nakaz odseparowania terenu zabudowy usługowej "U" od sąsiadujących terenów ogrodzeniami ekologicznymi lub zielenią izolacyjną".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego weryfikacja projektu budowlanego pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została przez Wojewodę przeprowadzona prawidłowo, a stanowisko organu wadliwie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Na stronie 12 zaskarżonej decyzji Wojewody zawarto obszerny wywód mający przekonać dlaczego inwestor nie musiał odgradzać terenu zabudowy usługowej od sąsiadujących terenów ogrodzeniami ekologicznymi lub zielenią izolacyjną. W sferze wykładni przepisów planu można się zgodzić z organem odwoławczym, że "nakaz odseparowania terenu zabudowy usługowej "U" od sąsiadujących terenów" może być zbędny, gdy chodzi o granicę terenu z drogą publiczną (droga nie jest niejako ściśle rozumiany terenem "sąsiednim" wymagającym ochrony przed oddziaływaniami, jakiego zapewne miał dotyczyć omawiany przepis planu). Podobnie jako trafne ocenić trzeba spostrzeżenie Wojewody, że nie należy § 7 ust. 3 pkt 2 planu interpretować jako nakazu odseparowania terenów "U" od dalszych terenów "U", czyli o takim samym przeznaczeniu. Użyty przez lokalnego prawodawcę termin "sąsiadujące tereny" odnosić należy do terenów o innym przeznaczeniu, w domyśle, terenów "wrażliwych" na oddziaływania zabudowy usługowej, w szczególności do terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową.

Stosownie do powyższego, wbrew Wojewodzie nie można było zwolnić inwestora z określonego w § 7 ust. 3 pkt 2 planu obowiązku "odseparowania terenu zabudowy usługowej "U" od sąsiadujących terenów ogrodzeniami ekologicznymi lub zielenią izolacyjną" w stosunku do granicy z działką nr [...] oraz działkami nr [...]. W planie miejscowym obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...]u z dnia 15 grudnia 2003 r., nr XX/224/2003 w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] obejmującej fragment środkowej części [...] (Dz. Urz. Woje. Małopolskiego Nr 20, poz. 269) działki te oznaczone były odpowiednio jako 04.MN i 03.MN – stanowiąc tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenia fakt, że działki nr [...] i [...] należą do inwestora. Te mogą być bowiem przez niego samego wykorzystane na cele mieszkaniowe, jak przez niego zbyte i na takie cele zagospodarowane przez nabywcę. Tymczasem plan wiążący inwestora nakazuje tereny usługowe "U" odseparować od sąsiednich terenów (przez co należy rozumieć, stosownie do tego co wyżej ustalono, tereny o innym, "wrażliwym" na oddziaływania przeznaczeniu) i wymóg ten powinien być spełniony w odniesieniu do każdej inwestycji, niezależnie od aktualnych stosunków własnościowych i faktycznych uwarunkowań.

Tym bardziej nieprzekonujący jest argument Wojewody, że nie było potrzeby zaprojektowania ogrodzeń ekologicznych bądź zieleni izolacyjnej w odniesieniu do działek nr [...] i [...] dlatego, że "są częściowo porośnięte drzewami i krzewami". Obecna charakterystyka tych działek nie pozwala przejść do porządku nad faktem, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji miały były one w planie miejscowym przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Od tak określonego obszaru inwestor powinien zapewnić stosowne odseparowanie terenu "U", i nie zwalnia go z tego obowiązku to, że na działkach sąsiednich znajdują się na obecną chwilę drzewa i krzewy.

Wreszcie nie było podstaw, aby zwalniać inwestora z obowiązku dopełnienia wymogu z § 7 ust. 3 pkt 2 planu w granicy z działką nr [...] , dlatego, że znajduje się tam parking zakładu. Działka nr [...] nie jest objęta inwestycją, z akt nie wynika, że zaprowadzono na niej legalne zagospodarowanie – jako parkingu. Wreszcie, stosownie do wspomnianego wyżej planu w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęta była ona symbolem 03.MN.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sam inwestor oświadczył w toku postępowania, że część ogrodzenia obsadził zielenią izolacyjną (tujami), ogrodzenia dostosuje do wymogów "ogrodzenie ekologicznego", to jest obsadzi je trwałą roślinnością pnącą. Z tego punktu widzenia trudno zrozumieć, dlaczego inwestor, gotowy – jak się wydaje – spełnić wymogi z § 7 ust. 3 pkt 2 planu, nie wykreślił na projekcie zagospodarowania terenu stosownej zieleni izolacyjnej względnie nie oznaczył do realizacji ogrodzeń ekologicznych.

Przechodząc do dalszej weryfikacji inwestycji pod kątem zgodności z obowiązującym w dacie wydania decyzji planem miejscowym wskazać należy, że w myśl § 7 ust. 3 pkt 6 na terenie oznaczonym symbolem "U": "Miejsca postojowe należy przewidywać na terenie własnych działek".

W projekcie budowlanym będącym przedmiotem zatwierdzenia zaskarżoną decyzją organy jak i Sąd pierwszej instancji bezrefleksyjnie przeszły do porządku nad faktem, że inwestor zaprojektował miejsca postojowe w ilości 17 na działce nr [...] . Inwestor określił teren tej działki jako "parking", a miejsca postojowe zostały wyrysowane tak, jakby budowla w postaci parkingu miała w tym miejscu powstać albo istnieje. Tymczasem działka nr [...] po pierwsze jest poza obszarem inwestycji, a po drugie, projektuje się na niej parking dla samochodów zakładu zupełnie lekceważąc wspomniany § 7 ust. 3 pkt 6 planu. Według danych na k. 162 akt administracyjnych Wojewody ustalić można, że działka nr [...] należy do Iwony Sałek, w więc nie jest "terenem własnym" inwestora. Jest ona tylko dzierżawiona, co wynika z umowy dzierżawy na s. 227 i 228 projektu budowlanego. Po trzecie wreszcie, nie można nie dostrzegać, że działka nr [...] w dacie wydania zaskarżonej decyzji znajdowała się na obszarze określonym uchwałą z dnia 15 grudnia 2003 r., nr XX/224/2003 jako obszar o symbolu 03.MN. Także to powinno skłonić organy do dokładniejszej weryfikacji przyjętych przez inwestora rozwiązań dotyczących kwestii analizowanego parkingu. Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 30 listopada 2020 r., nr 56/2020, NB.5100.2.16.2020.APA (k. 161-163 akt sądowych) znajduje się zapowiedź tego organu o podjęciu czynności dotyczących wyjaśnienia legalności zagospodarowania działki nr [...] (w piśmie omyłkowo wpisano: "[...]").

Wracając do skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie naruszono natomiast § 7 ust. 3 pkt 7 planu. Stanowi on wskaźnikach powierzchni zainwestowania i powierzchni biologicznie czynnej. Jak już zaznaczono, wskaźniki zagospodarowania terenu zostały w części opisowej projektu zagospodarowania terenu określone (s. 22-23 projektu budowlanego) i odpowiadają wymogom planu. Naczelny Sąd Administracyjny, nawiązując do wcześniejszego wywodu (dotyczącego wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie elementów zagospodarowania działki, które w jej ocenie wpływają na wyliczenia dotyczące sposobu jej zagospodarowania) jeszcze raz wyjaśnia, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlegają rozwiązania określone zasadniczo w projekcie budowlanym. Wojewoda nie miał więc podstaw, aby przyjmować, że teren inwestycji będzie na przykład utwardzony w 95 %, skoro nie wynika to z przedstawionej przez inwestora dokumentacji.

Nie naruszono także § 7 ust. 3 pkt 8 planu dotyczącego kształtu dachu projektowanej inwestycji. Wskazany przepis wprawdzie stanowi o dachach budynków "czterospadowych symetrycznych o nachyleniu połaci 25°-45° z kalenicą równoległą do dłuższego boku budynku", jednakże dalej wskazuje się, że w przypadku budynków produkcyjnych o szerokości przekraczającej 12 m dopuszcza się dachy o nachyleniu nie mniejszym niż 10°. Relacja obu tych regulacji uprawnia do przyjęcia, że na terenie oznaczonym symbolem "U" nieco inaczej potraktowano wymogi architektoniczne dla dużych (szerokich) budynków produkcyjnych. W ich przypadku istotne jest zapewnienie nachylenia połaci dachowej nie mniejszej niż 10°, a w tym przypadku nie stosuje się wymogu, aby były one czterospadowe i symetryczne.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia § 7 ust. 4 pkt 1 i 2 planu. Sporny projekt budowlany nie przewiduje bowiem realizacji tymczasowych obiektów budowlanych oraz betonowych prefabrykowanych przęseł ogrodzeniowych.

Bezskuteczne są zarzuty naruszenia § 8, 10 i 12 r.w.t. Po pierwsze § 10 r.w.t. nie obowiązywał w dacie zaskarżonej decyzji. § 8 i 12 r.w.t. zawierają natomiast rozbudowane regulacje, z szeregiem podjednostek redakcyjnych (zwłaszcza § 12 r.w.t.), a autorka skargi kasacyjnej nie doprecyzowała, naruszenie których z nich ma na myśli.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 "ppsa" w zw. z art. 138 § 2 "kpa". Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest po raz kolejny zwrócić uwagę, że autorka skargi kasacyjnej nie podała we wniesionym środku zaskarżenia dat uchwalenia, nazw i publikatorów ustaw, w którym wymienione przepisy się znalazły. Sąd uwzględnił jednak, że skrót "ppsa", powszechnie stosowany w języku prawniczym, odnosi się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przyjmując brzmienie aktu na datę zaskarżonego wyroku: tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), natomiast "kpa", to ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (przyjmując brzmienie aktu na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.")

Powyższy zarzut nie jest trafny. W ujęciu proceduralnym Wojewoda stosował i uczynił podstawą prawną swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż utrzymał w mocy decyzję starosty. Nie stosował więc art. 138 § 2 K.p.a.

Gdyby nawet przyjąć rozumowanie J. K., że art. 138 § 2 K.p.a. został naruszony w ten sposób, że nie został zastosowany przez Wojewodę, choć zdaniem skarżącej powinien, to i tak taki zarzut skargi kasacyjnej nie byłby skuteczny. W skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazano, jakimi naruszeniami przepisów postępowania dotknięta miała być decyzja Starosty oraz nie wykazano, że zaistniał taki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, autorka skargi kasacyjnej nie przedstawiła argumentacji, odnoszącej się do konkretnych przepisów postępowania, które miałyby przekonywać o spełnieniu przesłanek do zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. ("decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). W tym miejscu można dodać, że na datę decyzji, na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalić można wprawdzie, że projekt budowlany dotknięty był pewnymi wadami (o tym wyżej), lecz nie można przesądzić, czy ich usunięcie wymaga zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., czy korekt w projekcie można dokonać na etapie drugiej instancji administracyjnej w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Ocena tej kwestii należeć powinna do Wojewody.

Podsumowując, nie jest usprawiedliwiony zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 151 P.p.s.a. i niesłusznie oddalił skargę nie dostrzegając naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. J. K. nie wykazała w skardze kasacyjnej, że przesłanki do zastosowania tego drugiego przepisu przez Wojewodę ziściły się.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 33-35 P.b. i przepisów planu (§ 7 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 7 ust. 3 pkt 2, 6, 7, 8 i § 8 i § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z § 271 ust. 1 r.w.t. uznać należy za rozpoznany. Kumuluje on niejako listę podnoszonych przez skarżącą zastrzeżeń do decyzji Wojewody. Autorka skargi kasacyjnej w omawianym zarzucie nawiązuje do wcześniej już zgłoszonych naruszeń prawa materialnego, tyle tylko, że tym razem czyni to zbiorczo i przez pryzmat przepisów P.p.s.a. Jak wyjaśniono, zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia na etapie postępowania administracyjnego § 10 ust. 2 pkt 2 planu (odnośnie braku w projekcie prawidłowych wyjaśnień dotyczących komunikacji inwestycji w kontekście wymogów ochrony przeciwpożarowej) i § 7 ust. 3 pkt 2 i 6 planu (odnośnie wymogu odseparowania terenu zabudowy usługowej "U" od sąsiednich terenów ogrodzeniami ekologicznymi lub zielenią izolacyjną oraz odnośnie zaprojektowania parkingu na działce nr [...] ), co implikuje także twierdzenie, że i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się niewłaściwej kontroli decyzji, gdyż powinien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. dostrzegając pewne jej mankamenty także z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Opisany wyżej zarzut nie jest natomiast zasadny w zakresie odnoszącym się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem żadnych przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Gdy chodzi natomiast o zaistnienie podstawy wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), to należy przy tej okazji odnieść się do dalszych zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (odrębnie podniesionych – zob. nr 18 i 19 listy na s. 6-10 niniejszego uzasadnienia). J. K. twierdzi, że w odniesieniu do decyzji Wojewody zachodzić miała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż po dacie decyzji w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]u z dnia 30 listopada 2020 r., nr 56/2020, NB.5100.2.16.2020.APA (k. 161-163 akt sądowych) miały zostać ujawnione na terenie inwestycji obiekty niezaewidencjonowane na mapie do celów projektowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób twierdzić o zaistnieniu w tym przypadku przesłanki wznowieniowej, skoro informacja o obiektach na działkach inwestora nr [...] i [...] nie wpływa istotnie na rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie to zostało wyjaśnione na wcześniejszych stronach niniejszego uzasadnienia w kontekście zarzutów naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. J. K. twierdzi natomiast, że wskazaną tu regulację procesową naruszono z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w pewnych kwestiach niezgodnie z jej oczekiwaniami i ocenami, co do faktów ustalonych w materiale dowodowym (dotyczyło to wystąpienia zagrożenia wybuchem oraz istnienia określonych obiektów budowlanych w obrębie inwestycji). Takie działanie sądu administracyjnego w płaszczyźnie proceduralnej, w każdym razie w tym konkretnym przypadku, nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarazem ustaliwszy, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu II. i w tym zakresie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzoną na rzecz J. K. kwotę złożyły się uiszczone wpisy od skargi i skargi kasacyjnej w kwotach należnych (500 i 250 zł – potwierdzenia na k. 42 i 315 akt sądowych), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł – potwierdzenie na k. 250 akt sądowych), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł – potwierdzenie na k. 16 akt sądowych) i wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi będącemu radcą prawnym (480 + 360 zł).

Ubocznie nadmienić należy, że wpłata dotycząca wpisu od skargi kasacyjnej na k. 315 akt sądowych przewyższa opłatę należną. Zasądzone wyżej koszty objęły natomiast zwrot kwoty wpisu w wysokości należnej (250 zł). Ewentualne rozliczenie kwoty nadpłaconej, jeżeli nie nastąpiło (brak wzmianki o zwrocie w aktach sądowych), w razie potrzeby może zostać dokonane przez Sąd pierwszej instancji.