Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3771/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. im. W. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 278/17 w sprawie ze skargi K. im. W. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 maja 2017 r. oddalił skargę K. im. W. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] lutego 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego ul. K. przy posesji nr [...] w Z. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie schodów do budynku.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wyznaczyło Burmistrza Miasta Nowy Targ do załatwienia sprawy dotyczącej naliczenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. K. w Z. przez umieszczenie schodów do budynku nr [...].

W dniu [...] grudnia 2011 r. do Urzędu Miasta Nowy Targ wpłynął wniosek o dopuszczenie K. im. W. Z. z siedzibą w Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ul. K. w Z/ poprzez umieszczenie schodów do budynku nr [...].

Burmistrz Miasta N. T. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił dopuszczenia K. im. W. Z. z siedzibą w Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy miejskiej K. przy posesji nr [...] w Z. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła strona skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. uchyliło powyższe postanowienie Burmistrza wskazując, iż zostało ono wydane z istotnym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powodującym konieczność jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Burmistrz Miasta Nowy Targ postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. - rozpatrując wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. - orzekł o dopuszczeniu K. im. W. Z. z siedzibą w Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ulicy miejskiej K. w Z. poprzez umieszczenie schodów do budynku nr [...].

Burmistrz Miasta Nowy Targ decyzją z [...] lipca 2016 r. nałożył karę za samowolne zajęcie odcinka pasa drogowego ulicy miejskiej K. przy nr [...] w Z. bez zezwolenia zarządcy drogi (w terminie od [...].02.2011 r. do [...].04.2016 r.) w kwocie [...] zł.

Strona skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła odwołanie od decyzji nakładającej karę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją zaskarżoną w niniejszym postępowaniu wskazując na treść art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 1 i 31 § 2 k.p.a. podniosło, że w kontrolowanej sprawie wymaga ustalenia, czy K. im. W. Z. w Z. spełnia warunki, od których ustawodawca uzależnia możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby.

W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż spełniona jest pierwsza przesłanka warunkująca udział organizacji w postępowaniu dotyczącym innej osoby, bowiem postępowanie dotyczy wymierzenia kary administracyjnej innym podmiotom niż stowarzyszenie K. im. W. Z. w Z..

Analizując kolejną przesłankę warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby organ odwoławczy wskazał, że określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa, w której organizacja społeczna żąda dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Cel statutowy organizacji powinien więc obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania i powinien być powiązany faktycznie i prawnie z tym postępowaniem. Organ odwoławczy podniósł, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu stowarzyszenie podało, że celami statutowymi, które miałyby uzasadniać jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest dbałość o rozwój P. i o interesy jego mieszkańców, co wynika z § 4 statutu, który stanowił - w dacie złożenia wniosku - iż celami K. są:

działalność na rzecz obrony interesów narodu polskiego ze szczególnym uwzględnieniem obszaru i mieszkańców P.;

działalność na rzecz rozwoju gospodarczo- społecznego P. i poprawy warunków życia jego mieszkańców.

W ocenie organu odwoławczego cele, jakie Stowarzyszenie wskazało wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a więc: działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach dotyczących interesów lokalnej społeczności oraz dotyczących ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P., działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestorów na terenie P. oraz ochrona przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanej dla społeczności lokalnej i mieszkańców P. oraz działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej, zwłaszcza dotyczących ochrony interesu społecznego lokalnej społeczności oraz ważnego interesu indywidualnego mieszkańców P. są zbyt ogólne, aby mogły uzasadniać udział K. im. W. Z. z siedzibą w Z. we wszelkiego rodzaju postępowaniach. Cel statutowy oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej.

Organ, powołując treść art. 31 k.p.a. wskazał, że określenie jako celu działania organizacji, działania na rzecz przestrzegania zasad praworządności we wszelkiego rodzaju postępowaniach dotyczących interesów lokalnej społeczności, czy też działania w celu respektowania zasad planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestorów na terenie P. oraz ochrona przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanej dla społeczności lokalnej i mieszkańców, a także działania na rzecz rzetelnego przekazywania informacji o działaniach i zaniechaniach organów samorządu terytorialnego i organów władzy państwowej zwłaszcza dotyczących ochrony interesu społecznego lokalnej społeczności oraz ważnego interesu indywidualnego mieszkańców w żadnym razie nie może być potraktowane jako skonkretyzowanie zakresu statutowej działalności, a tym samym uzasadniać udziału stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Nie może budzić wątpliwości, że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.

Kolegium uznało, iż cele statutowe K. nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu dotyczącym naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ulicy miejskiej K. w Z. poprzez umieszczenie schodów do budynku nr [...]. Fakt, iż strona skarżąca była dopuszczona i brała udział na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonanie zjazdu dla osób niepełnosprawnych i wykonanie schodów na działce ewid. nr [...] - położonej przy ulicy K. w Z. - gdzie Kolegium wydało ostateczną decyzję orzekając o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ i orzekło co do istoty sprawy odmawiając wydania zezwolenia na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym ulicy K. w Z., na działce ewidencyjnej nr [...], schodów zewnętrznych oraz pochylni (wjazdu dla niepełnosprawnych), prowadzących do budynku mieszkalno-usługowego, położonego przy ul. K. [...] na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w Z.- nie jest argumentem przemawiającym za dopuszczeniem do udziału stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi w sprawie niniejszej.

Zdaniem organu odwoławczego nie ma również wpływu na dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w sprawie dotyczącej naliczenia kary pieniężnej okoliczność, iż strona skarżąca była dopuszczona i brała udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. udzielającej zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego przy budynku na ulicy K. [...] o pow. [...] m2 pod schody zewnętrzne i wjazd dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...], które zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Fakt, iż stowarzyszenie było dopuszczone do jednego z postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o drogach publicznych nie uzasadnia stosowania przez organy jakiegokolwiek automatyzmu w razie składania przez to samo stowarzyszenie wniosków o dopuszczenie do udziału w innych postępowaniach, zwłaszcza gdy są one prowadzone w oparciu o inny przepis prawa materialnego, a zatem dotyczą innego przedmiotu postępowania.

Stowarzyszenie K. im. W. Z. w Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd po dokonaniu analizy celów statusowych podał, że określone cele statutowe strony skarżącej nie nawiązują w sposób wyraźny i konkretny do przedmiotu rozpoznawanego postępowania. W ocenie Sądu, tak ogólne określone cele statutowe organizacji społecznej powoduje, że gdyby przyjąć inną wykładnię art. 31 k.p.a., należałoby dopuścić organizację społeczną do udziału w każdym postępowaniu toczącym się na obszarze P. czy też tego obszaru dotyczącym. Tymczasem utrwalone jest stanowisko, iż działalność organizacji społecznej określona w statucie (cele organizacji) musi być tak szczegółowo określona, by dawało to możliwość ustalenia, że działalność wiąże się ściśle z przedmiotem konkretnego postępowania, do którego organizacja społeczna ma zamiar przystąpić w charakterze uczestnika na prawach strony. Nadto, statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji, a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, do którego dopuszczenia organizacja oczekuje.

Podsumowując Sąd stwierdził, że nie został wykazany interes społeczny do występowania w sprawie. Nie można bowiem interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym, czy też interesem zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Organizacja społeczna powinna wskazać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, z uwagi na zaistnienie których powinna uczestniczyć w danym postępowaniu.

Sąd nie dopatrzył się również wskazanych w skardze naruszeń w zakresie postępowania dowodowego, gdyż organ wydając decyzję wziął pod uwagę wszystkie dokumenty mające znaczenie dla ustalenia istnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jak również przeanalizował stanowiska podmiotów biorących udział w postępowaniu. Tym samym nie można przyjąć, aby doszło do naruszenia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zaskarżona decyzja została szczegółowo uzasadniona

K. im. W. Z. w Z. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez nie uwzględnienie przez sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym zwłaszcza:

- nie uwzględnieniu przez sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego w tym zwłaszcza pominięcie szczególnych okoliczności sprawy uzasadniających udział K. im. W. Z. jako jedynego przedstawiciela lokalnej społeczności Z. w postępowaniu dotyczącym interesu Gminy Z. gdzie uczestnikiem postępowania nie była i nie jest Gmina Z. mimo, że jest właścicielem i zarządcą terenu ul. K. i taki stan trwa nadal mimo ze Burmistrz Miasta Z. J. M., który został wyłączony od rozpoznania przedmiotowej jako krewny inwestora (art. 25 kpa) zakończył kadencję Burmistrza w roku 2014 a jego następca Burmistrz L. D. mimo ustania przyczyn wyłączenia organu nie występował i nie występuje w sprawie jako organ ani reprezentant G. Z. jak też uczestnikiem postępowania nie była i nie jest Gmina Z. będąca właścicielem i zarządcą drogi na jakiej wzniesiono schody,

- pominięcie, że opłaty ustalane w przedmiotowym postępowaniu za zajęcie pasa drogowego ul. K. przez przedmiotowe schody są dochodem Gminy Miasto Zakopane a mimo to Gminie tej ani jej organ nie zapewniono możliwości udziału w postępowaniu ani wpływania na sposób ani podstawę prawną ustalani tych opłat które zostały zaniżone poprzez przyjęcie wadliwe zakwalifikowanie schodów,

- pominięcie argumentów, że inne podmioty za zajmowanie innych części pasa drogowego tej samej gminnej ulicy K. są obciążane opłatami za umieszczenia obiektów o zbliżonym charakterze w wielokrotnie wyższej wysokości ustalane jak za zajęcie drogi przez obiekt budowlanego lub jego część zgodnie z obowiązującymi przepisy oraz stanowiskiem innych organów administracji powoływanym w odwołaniu K. od decyzji organu I instancji,

- błędne przyjęcie że zakres działania K. im. Z. dotyczy bardzo szerokiego terytorialnie obszaru gdy faktycznie wskazany w Statucie K. teren P. objęty działaniem K. dotyczy małego obszaru i małej ilości gmin leżących pod Tatrami w tym Gminy Miasta Z. gdzie jest siedziba K.,

- pominięcie że w tej sytuacji K. im Z. jest organizację społeczną, która w ramach swych celów statutowych jest w przedmiotowym postępowaniu jedynym podmiotem chroniącym interesu Gminy Z. która nie jest uczestnikiem postępowania oraz chroniącym interesu lokalnej społeczności której członkowie w razie zajmowania terenu dróg gminnych są obciążam wielokrotnie wyższymi opłatami będącymi dochodem Gminy Zakopane wynikającymi z przepisów prawa niż symboliczne opłaty ustalone w nin. sprawie w sposób rażąco uszczuplający dochód Gminy Zakopane.

W wyniku powyższego doszło do oddalenia przez WSA w Krakowie skargi K. im. W. Z., a tym samym naruszania art. 28 kpa.

Uczestnicy postępowania G. M., K. W. oraz P. W. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej K. im. W. Z. z siedzibą w Z. w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu opierającego się na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdza po dokonaniu analizy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zgodnie wskazanym przepisem przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów sformułowanych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Podkreślić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy, również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi odnosić się szczegółowo do wszystkich argumentów powołanych w skardze, skoro argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt II GSK 326/06 niepublikowany).

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie WSA spełnia wszystkie elementy o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić uzasadnionej podstawy dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w istocie zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie łączy z poczynieniem wadliwego ustalenia podstawy rozstrzygnięcia, co nie może być uznane za skutecznie podważające prawidłowość zakwestionowanego wyroku. Jak już bowiem powiedziano, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie, oceny Sądu I instancji, jak też dokonanej przez ten Sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy (vide wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2665/16 niepublikowany).

Zaznaczyć również należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Także ocena autora skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie może stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.