Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1959/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 94/24 w sprawie ze sprzeciwu X. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2023 r. znak: ZOA-VIII.7721.24.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r. oddalił sprzeciw X. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również jako "WINB") z dnia 28 grudnia 2023 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. - po rozpatrzeniu odwołania X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 30 października 2023 r., w przedmiocie nakazania rozbiórki instalacji stacji ładowania - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego.

Sąd I instancji oddalił wniesiony sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Biłgoraju z dnia 28 grudnia 2023 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego. Sąd przypomniał, że przedmiotem postępowania, w którym zapadła kontrolowana decyzja kasacyjna, jest inwestycja w postaci instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania, zrealizowana przy Al. [...] w B. Według ustaleń organu pierwszej instancji, przedmiotowa instalacja została zrealizowana na działkach nr [...] i [...], które to nieruchomości należą do terenu inwestycji objętego decyzją Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w B. Przy czym stanowiska do ładowania pojazdów, będące elementem przedmiotowej stacji ładowania, zostały utworzone na czterech miejscach postojowych zrealizowanych na potrzeby ww. budynku handlowego. Powołana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę tego budynku została natomiast wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 8 lutego 2017 r., wydaną przez Burmistrza Miasta Biłgoraj, w której - jak przyjął organ pierwszej instancji - zobowiązano inwestora do zapewnienia minimum 3 miejsc postojowych na każde 100 m² powierzchni użytkowej budynku, z uwzględnieniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Również w późniejszym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, przyjętym uchwałą Nr XXXI/276/17 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - etap I – jak stwierdził organ pierwszej instancji – przewidziano obowiązek zabezpieczenia minimum 3 miejsc postojowych na 100 m² powierzchni użytkowej budynku. Te właśnie okoliczności, tj. sprzeczność przedmiotowej stacji ładowania z warunkiem zachowania określonej ilości miejsc postojowych na potrzeby budynku handlowego, określonym w ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz zachowanym w późniejszym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, organ pierwszej instancji uznał za determinujące konieczność nakazania rozbiórki zrealizowanej instalacji stacji ładowania.

W ocenie Sądu należało zgodzić się z organem odwoławczym, iż powyższe ustalenia przyjęte przez organ pierwszej instancji za podstawę wydanej decyzji o rozbiórce, winny znajdować oparcie w rzetelnie i kompleksowo zgromadzonym materiale dowodowym. Skoro u podstaw decyzji organu pierwszej instancji legło uznanie, że sporna inwestycja koliduje z aktami będącymi podstawą realizacji budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastruktura techniczną na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], zasadniczym obowiązkiem organu pierwszej instancji było włączenie tych aktów do materiału dowodowego. Tymczasem, jak prawidłowo – zdaniem Sądu –zauważono w zaskarżonej decyzji, w aktach postępowania organu pierwszej instancji znajduje się jedynie niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 lipca 2017 r. Do akt organ pierwszej instancji nie dołączył natomiast poprzedzającej tę decyzję decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 lutego 2017 r., na której treść powołał się u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Nadto akta sprawy skompletowane przez organ pierwszej instancji nie zawierają choćby wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, którego postanowienia organ pierwszej instancji również powołał jako przeszkodę dla legalizacji spornej inwestycji. Brak powyższych dokumentów w aktach sprawy czyni dowolnymi twierdzenia organu pierwszej instancji będące zasadniczą podstawą podjętej decyzji o rozbiórce. Materiał dowodowy pozbawiony ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz wypisu z późniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, nie potwierdza bowiem istnienia obowiązku zachowania dla budynku handlowego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] odpowiedniej ilości miejsc postojowych, który to warunek – jak uznał organ pierwszej instancji – nie zostanie zachowany w przypadku przeznaczenia czterech miejsc postojowych należących do ww. budynku na potrzeby stanowisk do ładowania pojazdów. Nadto należy zauważyć, że wskazany warunek – jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji – rzekomo sprowadza się do zachowania 3 miejsc postojowych na każde 100 m² powierzchni użytkowanej budynku. Ocena, czy w przypadku dalszego istnienia zrealizowanej stacji do ładowania pojazdów tak określony wymóg zostanie zachowany, wymagała zatem ustalenia, jaka jest powierzchnia użytkowa budynku handlowego wybudowanego na podstawie decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. oraz jaką łącznie ilością miejsc postojowych obiekt ten dysponuje. Podstawą tych ustaleń winien być projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją. Również ten dokument nie został przez organ pierwszej instancji włączony w poczet materiału dowodowego. Prawidłowo też wskazał organ odwoławczy, iż istota przedmiotowego postępowania przekłada się również na konieczność ustalenia i udokumentowania w sposób niebudzący wątpliwości miejsca posadowienia spornej instalacji do ładowania pojazdów. Wskazanie przez organ pierwszej instancji, że inwestycja ta powstała na działkach nr ewid. [...] i [...], również nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek mapy pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której oznaczono by teren przedmiotowej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wytknięte braki materiału dowodowego stanowią konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprzeciwu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach -zasądzenia kosztów postępowania. Wobec zaskarżonego wyroku podniesiono następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na jego wynik, tj.:

a. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawidłowa i w konsekwencji bezzasadne oddalenie sprzeciwu pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.,

b. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 2 i 136 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została przy spełnieniu przesłanek określonym wyżej wymienionymi przepisami, to jest że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w złożonej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 (CBOSA) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

W piśmiennictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. np. wyrok SN z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Przepis art. 80 k.p.a. wymaga natomiast, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie należy uznać, że organ I instancji nie sprostał wskazanym wyżej przepisom procedury i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o dokumenty, których brak w zgromadzonym materiale dowodowym.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentu skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy mógł zwrócić się o brakujące dokumenty należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2); w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnienie przez organ odwoławczy braku dokumentów, które stanowiły podstawę do wydania ocenianej decyzji nie mieści się w ramach pojęcia "postępowania wyjaśniającego". Przyjęcie takiej koncepcji tworzyłoby niebezpieczne przyzwolenie dla organów I stopnia do zaniechania gromadzenia kompletnych akt, które następnie mogłyby być uzupełniane w postępowaniu odwoławczym. Takie postępowanie stoi w oczywisty sposób w sprzeczności z art. 77 § 1 k.p.a.

Nie można się zgodzić również ze stroną skarżącą kasacyjnie, że zagadnienie, które rozpatrywały organy stanowi wyłącznie problem prawny i dla rozstrzygnięcia go nie są istotne "mapy z pieczęciami". Należy bowiem przypomnieć, że organ dostrzegł sprzeczność przedmiotowej stacji ładowania z warunkiem zachowania określonej ilości miejsc postojowych na potrzeby budynku handlowego, określonym w decyzji o warunkach zabudowy oraz zachowanym w późniejszym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Sąd nie ocenia przy tym czy taka koncepcja jest słuszna i zgodna z punktem widzenia strony skarżącej. Faktem jest to, że organ taką podstawę przyjął i nie ma ona odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a jak już wyżej wskazano nie mogło to zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 2 i 136 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.