Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 5435/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 i 13, art. 4, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant ref. staż. Aleksandra Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 lipca 2023 r. nr KOC/2566/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. T. w rej. ul. T., bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ww. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej także "organ I instancji") wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. T. w rej. ul. T. w dniach 13, 24, 31 stycznia oraz 4 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 1,77 m2, natomiast w dniach 14-23, 25-30 stycznia oraz 1-3 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,37 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1 373 zł. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił m.in. art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) oraz uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 13 stycznia 2019r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. T. w rejonie ul. T., podczas kontroli stwierdzono, że w pasie drogowym znajduje się nośnik reklamowy należący do Skarżącej. Podczas kolejnych kontroli (24, 31 stycznia oraz 4 lutego 2019 r.) potwierdzono funkcjonowanie reklam na wyświetlaczu elektronicznym. W czasie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. Sporządzono także kartę kontroli oraz protokół, gdzie wskazano wymiary i powierzchnię reklamy (powierzchnia ekspozycyjna) oraz powierzchnię rzutu poziomego nośnika. Stwierdzono również, że Skarżąca nie miała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Na skutek tego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., zaskarżoną w sprawie, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej: "k.p.a.", oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zajęcie pasa drogowego zostało stwierdzone w toku kontroli w dniu 13 stycznia 2019 r. Kolejne kontrole miały miejsce w dniach 24 i 31 stycznia oraz 4 lutego 2019 r. Potwierdziły one zajęcie pasa drogowego pod reklamę emitowaną na wyświetlaczu elektronicznym. Spółka nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Działka nr [...] oznakowana jako użytek "dr" – drogi, stanowi pas drogowy ul. T. Pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń pod nim i nad nim. Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego.

Zdaniem Kolegium, w sprawie z mapy zasadniczej oraz opinii geodezyjnej i naniesionego w niej szkicu pomiaru nośnika reklamowego – sporządzonego przez uprawnionego geodetę A. C. - jednoznacznie wynika, że sporny nośnik reklamowy zamontowany na budynku ul. T. od strony ul. T. w całości położony jest w pasie drogowym ul. T., a zatem w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że na szkicu geodeta zaznaczył zarówno granice pasa drogowego i wrysował nośnik reklamowy. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie zarządca drogi uznał, iż w sprawie istnieją podstawy do naliczenia kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego przez Spółkę i oparcie ustaleń co do powierzchni reklamy na dowodach geodezyjnych sporządzonych przez uprawnionego geodetę. Organ ten wyjaśnił nadto, że żadna z map dla celów projektowych czy dla celów prawnych nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz wskazał, iż po przeanalizowaniu przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a.

W szczególności wyjaśniono, że waga naruszenia nie jest znikoma.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenia od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przebieg granicy pasa drogowego oraz nie była wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego;

b) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego;

c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez:

- niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego,

- brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia,

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

- niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- nienależyte uzasadnienie decyzji,

i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Nadto Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: pomiaru geodezyjnego inż. A. B. dokonanego w dniu 19 grudnia 2022 r. rzutu ściany budynku ze wskazaniem położenia nośników reklamowych dot. ul. T. (w załączeniu) na następujące okoliczności:

- dla przesądzenia czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym koniecznym było dokonanie bezpośredniego pomiaru sytuacyjnego zarówno nośnika reklamowego, jak i położenia budynku i jego fasady (w tym pomiaru gzymsów i przyziemia budynku),

- kształt fasady budynku ma kluczowy wpływ na przestrzeń pasa drogowego, zaś występowanie na elewacji budynku jakichkolwiek wystających elementów o innym niż cel drogowy przeznaczeniu takich jak: gzymsy, nawisy, cokoły, powoduje, iż obszar pod tymi elementami (w przypadku cokołów nad tymi elementami) stanowi obszar o innym niż drogowy przeznaczeniu, a zatem, iż umieszczenie nośnika w tymże obszarze nie może stanowić zajęcia pasa drogowego,

- wyłącznie jednoczesny pomiar wszystkich elementów pozwala na ich zobrazowanie względem siebie z jednakową dokładnością pomiaru i tylko wówczas możliwym jest kategoryczne stwierdzenie, czy nośnik zajmuje pas drogowy czy nie, a zatem niemożliwym jest ustalenie zajęcia pasa drogowego wyłącznie na podstawie dokonania pomiaru samego nośnika (przy pominięciu jednoczesnego pomiaru ściany i nieuwzględnieniu wystających elementów elewacji budynku),

- opinia geodezyjna wraz z mapą usytuowania nośnika z dnia 19 stycznia 2021 r. z uwagi na pomierzenie przez geodetę ZDM wyłącznie nośnika reklamowego z pominięciem jednoczesnego dokonania pomiaru fasady budynku nie stanowi wiarygodnego dowodu na podstawie którego można byłoby kategorycznie stwierdzić, czy nośnik zajmuje pas drogowy.

W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że w sprawie przede wszystkim żaden z dokumentów nie zawiera wyraźnego oznaczenia linii granicznych pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej w pasie drogowym reklamy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. strona skarżąca oświadczyła, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2019 r. na mocy której wymierzono Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. T. w rejonie ul. T. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 1,77 m2, natomiast w dniach 14-23, 25-30 stycznia oraz 1-3 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,37 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1 373 zł. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił m.in. art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068).

W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zasadniczo nie narusza prawa. Sąd zauważa przy tym, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, z dostatecznym poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Tym samym stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym przed 21 września 2022 r., znajdującym zastosowanie w tej sprawie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2022 r. poz. 1768) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei z art. 4 pkt 2, 5 i 6 ww. ustawy wynika, że droga składa się z jezdni i chodnika. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

Zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest dopuszczalne, w sytuacji gdy organy ustalą, że sporne urządzenie reklamowe wraz z wyświetlaczem reklamowym znajdowało się w pasie drogowym i że zajęcia pasa drogowego dokonała Skarżąca, nie mając zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne było także ustalenie powierzchni obiektu zajmującego pas drogowy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

Jak wynika z protokołu kontroli nr [...], stwierdzono zajęcie pasa drogowego nośnikiem reklamowym na działce nr [...], obręb [...]. Nośnik ten należy do skarżącej Spółki, co nie jest sporne. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] (ulica T.) w W. stanowi drogę publiczną: wojewódzką. Zarówno z protokołu kontroli jak i opinii geodezyjnej wynika, że reklama została usytuowana na ścianie budynku – adres ul. T., przy czym nośnik reklamowy został zamontowany od strony ulicy T.

W ocenie Sądu, granica pasa drogowego ul. T. w rej. ul. T. w W. oraz nieruchomości, na elewacji której umieszczono sporne urządzenie reklamowe, została w sposób wystarczający i przekonujący ustalona dowodami zgromadzonymi w sprawie. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego z dnia 13 stycznia 2019 r. oraz karta kontroli zajęcia pasa drogowego, a także dokumentacja fotograficzna. Na załączonym do akt wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się sporządzona przez geodetę uprawnionego opinia geodezyjna dotycząca usytuowania spornego nośnika reklamowego, której integralną część stanowi mapa usytuowania tegoż nośnika w pasie drogowym ul. T. w rej. ul. T. w W. W ocenie Sądu, z dokumentów tych wynika, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy ul. T. (od strony ul. T.). Oznacza to, że wszystkie elementy umieszczone na elewacji budynku są nadwieszone nad pasem drogowym, a zatem zajmują pas drogowy. Konkretną lokalizację spornego urządzenia reklamowego można ustalić na podstawie znajdujących się w aktach dowodów – nie tylko wydruku z mapy zasadniczej z lokalizacją reklamy naniesioną odręcznie, ale również z dokumentacji fotograficznej znajdującej się na płycie CD załączonej do akt administracyjnych, ukazującej umieszczenie reklamy na elewacji w taki sposób, że reklama znajduje się nad chodnikiem, który stanowi część pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy potwierdza także opinia geodezyjna. W opinii przedstawiono schemat nośnika reklamowego i wrysowano jego konkretną lokalizację.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uwzględnił głównego zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania ustaleń dotyczących granicy pasa drogowego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, organy administracji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Dla ustalenia tej granicy nie mają znaczenia nadwieszenia, czy gzymsy budynku. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że granice pasa drogowego wyznaczają proste ustalające granice pasa na gruncie oraz że granice takie mają przestrzennie kształt płaszczyzn, zaś konsekwencją takiego rozumienia granic przestrzennych pasa drogowego jest stwierdzenie, że pas drogowy nie może być w swoich granicach kształtowany przez elementy architektoniczne budynków (np. gzymsy, attyki, balkony, schody itp.), ponieważ wszystkie te elementy, jeżeli istnieją, a budynek jest położony w granicy (przy granicy) pasa drogowego, to wkraczają w przestrzeń pasa drogowego, a nie kształtują granic tej przestrzeni, a więc pasa drogowego (por. wyrok NSA z 19.09.2023 r. II GSK 625/20).

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. W szczególności, jak już wyżej wskazano, ustalono granice pasa drogowego i wskazano usytuowanie nośnika reklamowego. Materiał dowodowy sprawy wyraźnie wskazuje, że przedmiotowy nośnik znajdował się w pasie drogowym ul. T. w rejonie ulicy T. w W.. A zatem zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 10, 11 oraz art. 77 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 77 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Organ nie naruszył także przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.". Zdaniem Sadu organ poprawnie zrealizował zasadę praworządności w procesie stosowania prawa, w tym ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o materiały zgromadzone w aktach sprawy. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że w sprawie został naruszony art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.". Organ odwoławczy nie naruszył także art. 11 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.". Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W sprawie, zdaniem Sądu, Kolegium wyjaśniło przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Realizację zasady przekonywania stanowi obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy, wskazane w § 1 art. 107 k.p.a., a także uzasadnienie faktyczne i prawne, które czyni zadość normie art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał bowiem m.in. fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do przyjęcia, by po stronie organu zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu posadowienia nośnika reklamowego Spółki w spornym pasie drogowym. Organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w sposób wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem m.in. protokół kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej a także opinia geodezyjna uprawnionego geodety, na których zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego.

W sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.". Z akt sprawy wynika, że Spółka została zawiadomiona w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie tegoż materiału. Zawiadomienie to zostało doręczone prawidłowo Spółce w dniu 25 stycznia 2023 r. (w aktach znajduje się zawiadomienie o wypowiedzeniu przez Spółkę pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi).

Sąd nie podziela przy tym stanowiska Strony że jedynym dokumentem, który może wykazać prawidłowość usytuowania obiektu reklamowego i granic pasa drogowego jedynie za pomocą mapy do celów prawnych. W tym zakresie wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, również w sprawach dotyczących Skarżącej, wyjaśniając, że nie w każdym przypadku konieczne jest wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24-29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (zob. § 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob. wyroki NSA z 1.03.2022 r. II GSK 2664/21 i z 11.01.2023 r. II GSK 515/22). Analogiczne unormowania zawierało poprzednio regulujące tę materię rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). Stanowisko to skład orzekający w sprawie w pełni podziela. W ocenie Sądu, ustawa o drogach publicznych nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, jest obowiązany ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11.0.2023 r. II GSK 80/21). Oczywiście, ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób w jaki żąda tego Strona.

Sąd dopuścił dowód z dokumentu w postaci pomiaru geodezyjnego, załączonego do skargi, jednakże – zdaniem Sądu – nie ma on wpływu na wynik sprawy, albowiem nie podważa ustaleń faktycznych w sprawie. Jak już wyżej wskazano, Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że granice pasa drogowego wyznaczają proste ustalające granice oraz że granice takie mają przestrzennym kształt, zaś konsekwencją takiego rozumienia granic przestrzennych pasa drogowego jest stwierdzenie, że pas drogowy nie może być w swoich granicach kształtowany przez elementy architektoniczne budynków (np. gzymsy, attyki, schody, balkony itp.), ponieważ wszystkie te elementy, jeżeli istnieją, a budynek jest położony przy granicy (w granicy) pasa drogowego, to wkraczają w przestrzeń pasa drogowego. Nie kształtują one granic pasa drogowego (por. wyrok NSA z 27.06.2023 r. II GSK 1925/21).

A zatem ewentualne usytuowanie nośnika pod nawisem pozostaje bez wpływu na ustalenie, że znajduje się on w pasie drogowym.

Końcowo wskazać należy, że organ odwoławczy rozważył możliwość zastosowania przepisu art. 189f k.p.a., słusznie przyjmując, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Stosownie do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. "organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". W sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka znikomości wagi naruszenia, gdyż Spółka zajmuje się w sposób profesjonalny reklamą, nie podjęła starań celem uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Nie podjęła także żadnych czynności, które pozwoliłyby na upewnienie się, czy wybrana przez nią lokalizacja na umieszczenie reklamy nie nastąpi w granicach pasa drogowego. Reklama w pasie drogowym może stanowić o niebezpieczeństwie dla ruchu drogowego z uwagi na możliwość przyciągnięcia uwagi uczestników tego ruchu, a tym samym wpłynąć na zmniejszenie bezpieczeństwa tych uczestników. Z akt sprawy nie wynika także, by mogło dojść do ewentualnego ziszczenia się przesłanki z punktu 2 § 1 art. 189f k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się także wadliwości w ustaleniu wysokości nałożonej kary.

Podsumowując, żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zasadniczo nie narusza prawa. Dlatego, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.