Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 599/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3-5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 7 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 34 ust. 1 par. 1 par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 79/19 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 79/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] 2018 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...]2018 r., Nr [...], Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi wraz z budową drogi wewnętrznej oraz budową infrastruktury technicznej na części działki nr [...]obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. W. w Krakowie". W uzasadnieniu wyjaśnił, że pozyskano milcząco dokonane uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej u Krakowie (którego zadania przejęło z dniem 01.01.2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Opinię w sprawie wyraził również: Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa w zakresie ochrony środowiska i konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie w zakresie melioracji wodnych, Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie w odniesieniu do terenów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. K.A. – M. przygotowała projekt decyzji. Odnotowano brak zastrzeżeń i uwag stron do planowanej inwestycji. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, załącznik Nr 4 -część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] z siedzibą w Krakowie. Opisaną na wstępie decyzją z [...]2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (Kolegium), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy"), oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że teren inwestycji obejmujący część działki nr [...]posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. W. poprzez działki nr [...] i [...], w których prawie własności udział posiada inwestor. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę (oświadczenie MPWiK S.A.), energię elektryczną (oświadczenie TAURON Dystrybucja S.A.), gaz (oświadczenie PGNiG sp. z o.o.) na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci. Inwestor planuje odprowadzanie ścieków sanitarnych do szczelnych zbiorników wybieralnych, które to rozwiązanie zostało przyjęte przez organ I instancji, jako wystarczające dla planowanej inwestycji wobec braku kanalizacji miejskiej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji - ze wskazaniem na obowiązek przyłączenia nieruchomości do kanalizacji po jej wybudowaniu zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że wobec brzmienia § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej "war.tech.", oraz położenie terenu inwestycji na obszarze podlegającym szczególnej ochronie środowiska, decyzja o warunkach zabudowy może nie znaleźć kontynuacji w pozwoleniu na budowę. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może jednak wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie, w tym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Co do zaistnienia w sprawie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że istniejące uzbrojenie terenu - w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. W. (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. f ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. l i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa.

Co do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, to zdaniem Kolegium w/w analiza architektoniczno-urbanistyczna odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W południowo - wschodniej części obszaru analizowanego, w rejonie ul. U. i ul. W. zlokalizowana jest dość jednorodna gabarytowo zabudowa w typie podmiejskiego osiedla domów jednorodzinnych, w północnej części obszaru znajdują się zabudowania dawnego gospodarstwa (hodowla koni), zaś pozostała część terenu jest wolna od zabudowy tworząc rozległe przestrzenie pokryte roślinnością, najczęściej o charakterze łąkowym. Przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza. W obszarze występują też usługi związane ze sportem i rekreacją. Projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej. W odniesieniu do linii zabudowy w analizie wskazano na brak formalnie wykształconej linii, zwrócono uwagę na sytuowanie budynków w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach, uskokowe, niekiedy w kilku liniach zabudowy. Zwrócono też uwagę na usytuowanie terenu inwestycji w oddaleniu od drogi publicznej ul. W., poza terenem działek, na których zlokalizowane są budynki w pierwszej linii zabudowy od tej drogi. W wynikach analizy uznano więc, że dla projektowanej inwestycji jako zlokalizowanej w głębi terenu, w odległości od ul. W., nie ma potrzeby wyznaczenia linii zabudowy. Za jedyne ograniczenie uznano warunki techniczne obowiązujące w okresie sporządzania projektu budowlanego, które będą regulować odległości od granicy działki oraz od budynków i obiektów technicznych, zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Te zaś ustalenia pozwoliły organowi I instancji na odstąpienie od ustalenia linii zabudowy w przedmiotowej decyzji na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W opisanych uwarunkowaniach przestrzennych, przy takiej jak wskazano lokalizacji terenu inwestycji względem ul. W., w kolejnej linii zabudowy, uzasadnionym pozostaje odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji, zwłaszcza że istniejąca zabudowa w oddaleniu od tej drogi nie tworzy struktury wymagającej kontynuacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] z siedzibą w Krakowie podniosło, że zaskarżona decyzja dopuszcza odprowadzanie ścieków do zbiornika wybieralnego, które to rozwiązanie jest sprzeczne - nawet jako rozwiązanie czasowe - z § 34 war.tech. Przepis ten nie dopuszcza bowiem stosowania zbiorników na nieczystości stałe na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska (w tym przypadku obszar objęty jest ochroną prawną jako park krajobrazowy). Warunki realizacji inwestycji będą miały wpływ na przyrodę na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz obszarze wymiany powietrza, określonych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (Studium). Wskazano, że decyzja dotyczy nieruchomości wyznaczonej w tym Studium jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90%, położona jest w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i w obszarze wymiany powietrza. Ze względu na wysokie wartości przyrodnicze i krajobrazowe tego obszaru procedowany jest plan miejscowy Skotniki i Kostrze - Obszar Łąkowy. Strona skarżąca zakwestionowała ustalenia decyzji, co do kontynuacji linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wskazała również na sprzeczność analizy polegającą na dopuszczeniu zabudowy wnioskowanej nieruchomości przy jednoczesnym odnotowaniu jej położenia w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i na terenie obszaru węzłowego [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. P.R. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko orzekających w tej sprawie organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich, wymienionym w punkcie 3, jest warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt. 13 u.p.z.p przez "uzbrojeniu terenu" należy natomiast rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie inwestycja planowana jest na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, gdzie w myśl § 34 war.tech. zabronione jest stosowania wybieralnych zbiorników na nieczystości ciekłe. W tym stanie rzeczy, wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p uzbrojenie terenu dla odprowadzania nieczystości ciekłych, to uzbrojenie w sieć kanalizacyjną. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji, sieci kanalizacyjnej brak, nie jest ona aktualnie projektowana i że nie jest możliwe podłączenie planowanych budynków do takiej sieci, a jej budowa nie jest także zagwarantowana w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest spełniona jedna z koniecznych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o jakiej stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p, a zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być wydana.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja jest wadliwa również z tej przyczyny, że planowane zamierzenie nie obejmuje całej działki nr ew. [...], lecz tylko jej część. Sąd stwierdził, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" należy rozumieć, jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu nie może dotyczyć części działki ewidencyjnej również z uwagi na treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Pojęcie działki, o jakim mowa w tym przepisie musi być rozumiane, jako działka ewidencyjna, gdyż inaczej pojęcia tego nie sposób zdefiniować. Także pojęcie "teren" o którym mowa w tym przepisie to teren kilku (więcej niż jednej) działek na której planowana jest inwestycja.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na to, iż dla terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, w dniu 2 marca 2019 roku weszła w życie Uchwała NR VI/111/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Skotniki i Kostrze - Obszar Łąkowy" aktualnie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne. Z tej przyczyny zachodzi podstawa do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a., a w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. art. 145 § 3 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz P.R..

W skardze kasacyjnej Kolegium zarzuciło naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie jest spełniony ustanowiony tym przepisem warunek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy informacje techniczne dysponentów mediów potwierdzają wystarczalność istniejącego i planowanego zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, gaz i w zakresie odprowadzania nieczystości ciekłych przy uwzględnieniu planowanych przez inwestora do realizacji szczelnych zbiorników wybieralnych;

2) § 34 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2022 r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie może być podstawą orzekania na etapie ustalania warunków zabudowy, a nadto nie obowiązywał już w brzmieniu zastosowanym w zaskarżonym wyroku w dacie wydania decyzji przez organy I i II instancji w związku ze zmiana dokonaną w § 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

3) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że termin "teren" wyklucza wskazanie, jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej;

II. przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo materialne;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego wskazanie, jako podstawy prawnej orzeczenia, podczas gdy w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie wskazał na naruszenie przepisów postępowania;

3) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy wobec braku podstaw do uchylenia decyzji organów I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i pkt 2 p.p.s.a. nie znajdował on zastosowania;

4) art. 134 w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie okoliczności wejścia w życie 2 marca 2019 r. uchwały Nr VI/111/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Skotniki i Kostrze – Obszar Łąkowy", podczas gdy w dacie wydawania kontrolowanych decyzji dla terenu inwestycji nie obowiązywał plan miejscowy.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej P.R. zarzucił naruszenie:

1. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ponieważ brak było w sprawie zakończonej decyzją Kolegium naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego:

– art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organy orzekające w sprawie nie wykazały prawidłowo spełnienia wymogu uzbrojenia terenu inwestycji;

– art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że teren inwestycji nie może obejmować części działki ewidencyjnej;

– § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły prawidłowo wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty P.R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zawierają usprawiedliwione podstawy.

Sformułowane w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylił decyzje organów obu instancji z dwóch powodów. Po pierwsze uznał, że z uwagi na położenie inwestycji na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, zastosowanie znajduje § 34 war.tech. wprowadzający zakaz stosowania wybieralnych zbiorników na nieczystości ciekłe, a ponieważ w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest sieci kanalizacyjnej, nie jest ona aktualnie projektowana - nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy można ustalić, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Po drugie Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na treść § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. pojęcie "terenu" oznacza działkę ewidencyjną lub więcej niż jedną działkę ewidencyjną, nie może zaś oznaczać części działki ewidencyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne kwestionujące uwzględnienie skargi [...]z siedzibą w Krakowie z podanych wyżej przyczyn są trafne. Jeśli chodzi o § 34 war.tech., którego treść w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy brzmiała: "zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych" (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do zbiorników na nieczystości ciekłe, dla których została wydana decyzja na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne lub na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (ust. 2) – to niezależnie od interpretacji tego przepisu, nie mógł on stanowić podstawy do zakwestionowania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z § 1 war. tech. rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Z powyższego wynika, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przepisy tego rozporządzenia nie znajdują zastosowania. Nie są to bowiem przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów u.p.z.p., nie jest natomiast uprawniony do ustalania żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ta materia zastrzeżona jest dla organów architektoniczno-budowlanych. Ustalenie przez organ na podstawie przepisów war.tech., że nie został spełniony wymóg uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie odprowadzania ścieków jest więc wadliwe.

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. uzbrojenie terenu to drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, ale i zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Natomiast odrębną kwestią jest czy na etapie projektowania inwestycji, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę dopuszczalne będzie zaprojektowanie i wykonanie na tym terenie zbiornika bezodpływowego, co będzie podlegało ocenie organów architektoniczno-budowlanych na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Organ właściwy dla ustalenia warunków zabudowy nie może w tym zakresie wyręczać organu architektoniczno-budowlanego. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2151/12; z 25 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 428/13; z 22 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 578/18; z 28 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2719/19; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Brak było również podstaw do zakwestionowania decyzji ustalającej warunki zabudowy na tej podstawie, że inwestor jako teren inwestycji wskazał część działki ewidencyjnej. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu geodezyjnym. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Rację mają skarżący kasacyjnie, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że przez pojęcie "terenu" należy rozumieć wyłącznie obszar działki ewidencyjnej jako całości, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy(por. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1212/19;).Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1351/21); wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie, jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1693/19); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, np. kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Przy tym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 1450/19). Na marginesie należy zaznaczyć, że przyjęcie restrykcyjnej zasady teren = działka ewidencyjna prowadziłoby do jej obejścia poprzez wydzielanie mniejszych działek w trybie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 t.j.)przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 3.03.2023r. sygn. II OSK 786/20).

Działka nr ew. [...]ma powierzchnię liczącą [...] m.kw. Jest niezabudowana. Ma kształt nieregularny. Wnioskodawca wyłączył z niej na potrzeby określenia terenu inwestycji obszar o pow. [...] m.kw. w zakolu i narożniku działki, co przy znacznej powierzchni działki i jej nieregularnym kształcie nie budzi zastrzeżeń. Nie zachodzi niebezpieczeństwo, że tak określony teren inwestycji mógłby prowadzić do obejścia przepisów ustanawiających ograniczenia w intensyfikacji zabudowy. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 16%. Organ I instancji ustalił ten wskaźnik dla planowanej inwestycji na poziomie 15-16%. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na 70%, na podstawie średniego wskaźnika na obszarze analizowanym. Ustalenie warunków zabudowy dla części przedmiotowej działki ewidencyjnej nie doprowadzi więc do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57-58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana za naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez skarżące Towarzystwo, wyjaśnić należy, że teren inwestycji znajduje się na obszarze obejmującym tereny o odmiennym sposobie zagospodarowania i niejednorodnym charakterze. Przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza. Projektowana inwestycja stanowić więc będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej. W odniesieniu do linii zabudowy w analizie wskazano na brak formalnie wykształconej linii, zwrócono uwagę na sytuowanie budynków w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach, uskokowe, niekiedy w kilku liniach zabudowy. Zwrócono też uwagę na usytuowanie terenu inwestycji w oddaleniu od drogi publicznej ul. W., poza terenem działek, na których zlokalizowane są budynki w pierwszej linii zabudowy od tej drogi. Prawidłowo więc organ uznał, że dla projektowanej inwestycji jako zlokalizowanej w głębi terenu nie ma potrzeby wyznaczenia linii zabudowy i odstąpił od jej ustalenia na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnej sprzeczności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może jednak stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie ustaleń studium. Studium w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego też nie wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy. Stanowi ono wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 11 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2682/13; z 1 marca 2023 r., sygn. II OSK 159/23).

W świetle powyższego, autorzy skarg kasacyjnych trafnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 34 war.tech. W konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia skargi i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Naruszenie powyższe, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.

Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.