Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2326/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2, art. 28, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151, art. 106 § 3 i 5
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Regionalnego w Warszawie skarg kasacyjnych C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 931/18 w sprawie ze skarg C. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Północ delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie sprawy ze skarg C. Spółki z o. o. z siedzibą w Ł. i P. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. – następcy prawnej E. S.A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r., nr DO3.6611.61.2017.AB, w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 931/18, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 3 marca 2017 r., nr D03.6611.978.2016.MM, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02, stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT-4724/15, oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55, odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że wobec skierowania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02, do osoby zmarłej B. R. – należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Budownictwa zbadał, czy ww. decyzja obarczona wadą rażącego naruszenia prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W wyniku dokonanej analizy organ nadzoru stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W dniach od 29 marca do 4 kwietnia 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęły wnioski : E. S.A., C. Sp. z o.o.z siedzibą w Ł. oraz "Z. " Sp. z o.o. z siedzibą w W.", o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 3 marca 2017 r., nr DO3.6611.978.2016.MM.

Wnioskodawcy zarzucili decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa m.in.:

– naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. jest obarczona wadą nieważności z uwagi na jej rzekome skierowanie do zmarłej B. R., w sytuacji gdy została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej,

– naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych,

– naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. poprzez stwierdzenie, że nieważna jest decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., pomimo iż została skierowana do pełnomocnika osoby zmarłej, nie zaś do samej osoby zmarłej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Do jednej z ww. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji należy wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz obowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru pierwszej instancji, iż obecnie nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr [...], [...] będące własnością m.st. Warszawy oraz działki ewidencyjne nr [...] i [...] będące współwłasnością m.st. Warszawy oraz Skarbu Państwa, jak również ustalenia dotyczące stron postępowania nadzorczego.

W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 3 marca 2017 r., nr D03.6611.978.2016.MM jest prawidłowa.

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiąca własność S. i G. małż. G. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] września 1948 r., nr [...]) została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279 ).

Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130).

Orzeczeniem administracyjnym z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55, Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w uzasadnieniu wskazując, że zachodzi konieczność przejęcia jej na cele publiczne.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 30 lipca 1955 r., nr MT-4724/1/55, utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 17 maja 1955 r.

Stronami postępowania w trybie nadzoru prowadzonego w stosunku do decyzji wydanych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są byli właściciele nieruchomości lub ich udokumentowani następcy prawni oraz osoby posiadające obecnie prawa rzeczowe do takiej nieruchomości.

Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji (postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku) następcami prawnymi S. i G. małż. G. byli B. R. I T. G.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku B. R. i T. G., reprezentowanych przez K. Ć., decyzją z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02, stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT-4724/1/5, oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55, odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Zawiadomieniem z 27 lipca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02 w części nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Zawiadomieniem z 21 grudnia 2016 r. nr DO3.6611.978.2016.MM Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Na podstawie akt sprawy ustalono, iż B. R. z d. L., będąca wnioskodawczynią i stroną postępowania, do której skierowano decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02, zmarła w dniu [...] sierpnia 2002 r.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 3 marca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r.

Analizując w niniejszej sprawie wystąpienie ww. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. z rażącym naruszeniem prawa, organ podniósł, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną tylko stronom danego postępowania.

Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia na każdym etapie postępowania administracyjnego kręgu stron ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, bowiem jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne toczy się w stosunku do strony, o której prawach organ może w tym postępowaniu orzekać. Jeżeli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach i obowiązkach można orzec tylko wówczas, gdy ma ona zdolność prawną. Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną wraz z urodzeniem (art. 8 § 1 k.c.), a traci ją z chwilą śmierci. Oznacza to, że nie można orzekać wobec osoby zmarłej o jej prawach i obowiązkach. Tym samym charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do niej decyzji, ale także nie może ona - z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji - wywołać odpowiednich skutków prawnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., sygn. akt IOSK 1429/08, LexPolonica nr 2474936; z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji śmierci jednej ze stron w toku postępowania administracyjnego istotne jest ustalenie następców prawnych zmarłego i weryfikacja, czy otrzymali oni wydaną w sprawie decyzję (art.30 § 4 k.p.a.). Natomiast w sprawach dotyczących jedynie uprawnień lub obowiązków osobistych osoby zmarłej organ wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie decyzji wyłącznie takim osobom. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to konsekwencją wydanej wadliwej decyzji winno być stwierdzenie jej nieważności ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. podmiotu, który w danym momencie nie miał już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłego i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do zmarłego należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, publ. Lex nr 82653, stwierdził że: "prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że stroną postępowania, do której kierowana była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02, była B. R., reprezentowana przez pełnomocnika adw. K. Ć., która zmarła w dniu [...] sierpnia 2002 r., tj. przed datą wydania ww. decyzji. Brak wiedzy organu odnośnie okoliczności śmierci wskazanej osoby w dacie wydawania przedmiotowej decyzji (strona była reprezentowana przez pełnomocnika i z akt sprawy nie wynika, by zgłosił on ten fakt organowi w trakcie całego postępowania), nie zmienia faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej B. R.

Nie ma zdaniem organu znaczenia podnoszona przez wnioskodawców okoliczność, że korespondencja skierowana do zmarłej strony postępowania była odbierana przez pełnomocnika. Rozstrzygające znaczenie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią decyzje (vide wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11).

Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02 (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do zmarłej B. R., to należy zdaniem organu przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do zmarłego, który w chwili wydania decyzji nie miał już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. organ podkreślił, iż zakwestionowana decyzja nadzorcza nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i w tym zakresie prawidłowe jest stanowisko wyrażone w decyzji z 3 marca 2017 r. Stosownie bowiem do utrwalonego orzecznictwa sądowego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Oznacza to, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny, bowiem odwrócenie tego skutku mieści się w kompetencji organu administracji publicznej właściwego do wzruszenia tej decyzji (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000 r., Nr 3, poz. 93; uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, opubl. OSNC 1992, nr 12, poz. 211; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2062/01, opubl. Lex nr 159251; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1395/97, opubl. Lex nr 45679; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 473/07, i z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1451/07).

Poczynione na nowo w toku niniejszego postępowania ustalenia nie pozwalają zdaniem organu stwierdzić, aby doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Z akt sprawy wynika, że obrót cywilnoprawny, na który wskazują wnioskodawcy, jest wynikiem wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Nie jest to zatem skutek wynikający z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, organ ponownie rozpoznający sprawę uznał, iż organ nadzoru prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne sprawy, zbadał materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcie.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. następca prawny E. S.A.

C. Sp. z o.o. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. :

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z pkt 4 k.p.a., polegające na uznaniu, że decyzja nieważnościowa jest obarczona wadą nieważności z uwagi na jej rzekome skierowanie do zmarłej B. R., w sytuacji, w której decyzja stwierdzająca nieważności orzeczenia dekretowego z natury swojej nie tworzy dla nikogo praw ani obowiązków, a zatem nie jest "skierowana" do żadnej strony, co oznacza, że w przypadku doręczenia jej pełnomocnikowi osoby zmarłej, nie zachodzi nieważność decyzji, a co najwyżej przypadek pominięcia spadkobierców zmarłej strony w postępowaniu, stanowiący podstawę do jego wznowienia na ich wniosek (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.);

2) art. 156 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że decyzja nieważnościowa nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy po pierwsze, wskutek jej wydania doszło do obrotu roszczeniami dekretowymi powstałymi wskutek wydania przedmiotowej decyzji, na podstawie umów cywilnoprawnych, które nie mogą być uchylone mocą czynności przedsiębranych w ramach postępowania administracyjnego, zaś nabywca tych w dobrej wierze był chroniony przed skutkami ewentualnego nabycia ich od osoby nieuprawnionej (art. 169 k.c.), a po drugie na skutek decyzji nieważnościowej doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i obrotu cywilnoprawnego tym prawem, a skutki te nie mogą być uchylonej/y drodze postępowania administracyjnego;

3) art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dotyczącej w szczególności tego, iż decyzja nieważnościowa nie została skierowana do B. R., a jedynie wadliwie jej doręczona oraz tego, że decyzja nieważnościowa spowodowała obrót roszczeniami dekretowymi co spowodowało zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych), co spowodowało, iż Minister nie wyjaśnił stronie przesłanek z powodu których powyższej argumentacji nie uwzględnił, a zatem trzy fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, zasada przekonywania oraz zasada pogłębiania zaufania zostały przez organ naruszone i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 3 marca 2017 r.

W obszernym uzasadnieniu odniesiono się do przedstawionych wyżej zarzutów skargi.

P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dawniej E. S.A. z siedzibą w Ł.) zarzuciła zaskarżonej decyzji :

1) rażące naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 k.c. w zw. z art. 8 k.c. w zw. z art.552 k.s.h. poprzez skierowanie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r., nr DO3.6611.61.2017.AB do spółki E. S.A. z siedzibą w Ł., podczas gdy E. S.A. została z dniem 10 listopada 2017 r. przekształcona w spółkę P. Sp. z o.o. Sp.k., oraz została w dniu 13 stycznia 2018 r. prawomocnie wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, a zatem skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego i nie posiadającego zdolności prawnej a przez co mogącego być stroną postepowania administracyjnego, co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 marca 2018 r., nr DO3.6611.61.2017.AB, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca odniosła się do przedstawionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargi organ podniósł, że jego zdaniem są bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu, a stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, które zostały wyjaśnione i ocenione przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z 7 marca 2018 r.

Mając natomiast na uwadze treść skargi P. Sp. z o.o. Sp.k. organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 551 § 1 k.s.h. mi.in. spółka akcyjna (spółka przekształcona) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą), co następuje z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (art. 552 k.s.h.). Przepis art. 553 § 1 stanowi, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształconej. Ponadto wspólnicy spółki przekształconej uczestniczący w przekształceniu stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, iż ustawodawca tak uregulował procesy transformacyjne, aby zachować tożsamość przedmiotową między osobami tworzącymi spółki, nie przeprowadzać postępowania likwidacyjnego i umożliwić kontynuację w zakresie przysługujących i nabywanych praw i obowiązków. Pozwala to przyjąć, że przekształcenie spółki w inną spółkę polega na modyfikacji ustrojowej (typu) spółki bez zmiany przedmiotu jej działalności, sposobu jej prowadzenia, a także bez zmiany większości wspólników (tak Andrzej Kidyba, Komentarz do Kodeksu spółek handlowych, publ. W Systemie Informacji Prawnej LEX). Zarówno przed jak i po przekształceniu mamy do czynienia z tym samym podmiotem, który jedynie zmienia swą formę (tak A. Szumański, Prawo spółek, s. 882; A. Szajkowski Kodeks, 2001 rok, t. I, s.17).

Z powyższego wynika zasada tzw. sukcesji uniwersalnej, co oznacza, iż następuje przekształcenie formy ustrojowej spółek przy jednoczesnej kontynuacji bytu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 92/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 233/14).

Uwzględniając powyższe w ocenie organu spółka przekształcona nie traci swojego bytu i swojej tożsamości, nie jest podmiotem likwidowanym, bo ten ciągle istnieje, a jedynie zmienia się jego forma. W konsekwencji nie można przyjąć, iż zaskarżona decyzja została skierowana do nieistniejącego podmiotu, który utracił swój byt prawny. Podmiot ten bowiem w sposób nieprzerwany istnieje, ale w innej formie, niż wskazał organ I instancji w decyzji z 7 marca 2018 r. Ponadto organ podkreślił, iż wskazywana decyzja została doręczona pełnomocnikowi zarówno spółki przekształcanej (E. S.A.), jak i spółki przekształconej (P. Sp. z o.o. Sp.k.). Organ nie został poinformowany przez pełnomocnika przekształconej spółki o jej przekształceniu.

Dodatkowo organ nadmienił, że zgodnie z art. 554 k.s.h. w sytuacji zmiany nazwy spółka przekształcona ma obowiązek podawania w nawiasie dawnej firmy obok nowej firmy z dodaniem wyrazu "dawniej", przez okres co najmniej roku od dnia przekształcenia.

Do Sądu wpłynął w dniu 19 lutego 2019 r. wniosek pełnomocnika skarżącej C. Sp. z o.o. o otworzenie zamkniętej w dniu 15 lutego 2019 r. rozprawy (termin ogłoszenia orzeczenia wyznaczono na dzień 26 lutego 2019 r.) i dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. dowodów z następujących dokumentów:

- odpisu aktu urodzenia M. R. Nr 5564/1949 odebranego we Wrocławiu w dniu 6 marca 2003 r ;

- postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z 27 stycznia 2006 r. (sygn. akt I Ns 480/03) w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po B. L. na podstawie testamentu otwartego i ogłoszonego w dniu 27 stycznia 2006 r. w Sądzie Rejonowym w Łodzi;

- zapewnienia spadkowego złożonego przez M. R. przed Notariuszem Publicznym w Montrealu T. O. za numerem 0009107, w dniu 21 listopada 2002 r.:

- aktu zgonu B. L. w dniu [...] sierpnia 2002 r., wydanego w dniu 30 sierpnia 2002 r. wraz z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego języka angielskiego w dniu 19 grudnia 2002 r. rep. 196/2002; pełnomocnictwa udzielonego przez M. R. w dniu 30 stycznia 2007 r., K. Ć. przed Notariuszem Publicznym w Los Angeles; B. S. wraz z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego H. W.;

wszystkie na okoliczność:

– podejmowania przez K. Ć. czynności faktycznych i prawnych co najmniej od 21 listopada 2002 r., (data złożenia zapewnienia spadkowego w języku polskim przez M. R. przed Notariuszem Publicznym w Montrealu, postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, na potrzeby postępowania o stwierdzenia nabycia spadku przed sądem polskim), zmierzających do uzyskania rozstrzygnięć prawnych potwierdzających nabycie przez M. R. spadku po B. L. (R.) podejmowanych we współpracy z M. R.;

– M. R. udzielając pełnomocnictwa K. Ć. w dniu 30 stycznia 2007 r., potwierdził wszystkie czynności K. Ć. jako jego rzekomego pełnomocnika od dnia [...] sierpnia 2002 r., tj. od dnia otwarcia spadku po B. L. do dnia udzielenia pełnomocnictwa;

– doręczenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z 23 grudnia 2002 r., (0RZ.5.3/813-R-694/02) K. Ć. jako rzekomemu pełnomocnikowi (falsus procurator) M. R. następcy prawnemu B. L. R. nie skutkowało rażącym naruszeniem prawa, gdyż doręczenie faktycznie zostało dokonane na rzecz następcy prawnego zmarłej osoby (tak wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, Lex Nr 1068389, wyrok NSA z 14 października 2009 r., I OSK 871/08).

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, że B. R. będąca wnioskodawcą i stroną postepowania, do której skierowano decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3./813-R-691/02, stwierdzająca nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT-4724/15, oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55, odmawiającego przyznania dotychczasowych właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] ozn. hip. [...], nie żyła w dacie jej wydania, zmarła bowiem w dniu [...] sierpnia 2002 r.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).

Powyższe - zdaniem Sądu I instancji - oznacza, że B. R. nie mogła być stroną postepowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie.

Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Nie ma przy tym znaczenia jak słusznie zauważa organ, że decyzję tę odebrał pełnomocnik zmarłej, którego pełnomocnictwo wygasło wraz ze śmiercią B. R. Jej spadkobierca, który nabył spadek z chwilą śmierci B. R., nie udzielił bezpośrednio po jej śmierci, a przed potwierdzeniem nabycia spadku przez Sąd pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi zmarłej do działania w jego imieniu.

Dlatego też Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 3 marca 2017 r. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesionych przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi odnośnie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie miały one miejsca, ponieważ obrót cywilnoprawny sporną nieruchomością jest wynikiem wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Nie jest to zatem skutek decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dawniej E. S.A.) dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 k.c. w zw. z art. 8 k.c. w zw. z art. 552 k.s.h. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do Spółki E. S.A. z siedzibą w Ł., a nie do skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., co stanowi zdaniem skarżącej wadę uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie pełnomocnikami zarówno E. S.A., jak i skarżącej spółki P. Sp. z o.o. była ta sama osoba - radca prawny A. S.

Decyzję organu pierwszej instancji z 3 marca 2017 r. doręczono E. S.A., która została wykreślona z KRS w dniu 13 stycznia 2018 r., kiedy postanowienie w tej kwestii stało się prawomocne. Odwołanie od powyższej decyzji składał pełnomocnik jeszcze E. S.A. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 7 marca 2018 r. i doręczona pełnomocnikowi dawnej Spółki E. i aktualnej Spółki P. Sp. z o.o. Akt notarialny przekształcający spółkę E. w spółkę P. Sp. z o.o. Sp.k. został zawarty w dniu 15 marca 2018 r.

Odnosząc się do skutków prawnych wynikających z przekształcenia spółki z o.o. w spółkę z o.o. spółkę komandytową i zmiany jej nazwy Sąd I instancji przyjął, że powyższe przekształcenie nie oznacza likwidacji spółki i powstania nowego podmiotu.

Jak stanowi art. 551 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (dalej w skrócie zwanej k.s.h.), spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna (spółka przekształcana) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą). Jak wynika z kolei z treści art. 552 k.s.h., spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru. Jednocześnie sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną, co oznacza, że następuje przekształcenie formy ustrojowej spółki przy jednoczesnej kontynuacji bytu prawnego. Z kolei z art. 553 § 1 k.s.h. wynika, iż spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Przy czym spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (art. 553 § 2 k.s.h.). Natomiast wspólnicy spółki przekształcanej uczestniczący w przekształceniu stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej (art. 553 § 3 k.s.h.).

Spółka przekształcona staje się co do zasady kontynuatorem praw i obowiązków przysługujących spółce przekształcanej. Przekształcenie spółki w inną spółkę, zgodnie z art. 551 k.s.h., ma jedynie charakter zmiany formy prawnej jej powadzenia i nie powoduje powstania nowego podmiotu, rozpoczynającego prowadzenie tejże działalności.

Przekształcenie spółki z o.o. nie jest zatem traktowane jak likwidacja tej spółki i powstanie nowego podmiotu, a jedynie jako proces zmierzający do zmiany formy prawnej prowadzenia.

Stanowisko powyższe potwierdza wyrok SN z 13 września 2017 r. sygn. akt IV CSK 603/16 cyt. "Przekształcenie podmiotowe spółki handlowej stanowi kontynuację dotychczasowej spółki, tylko w nowej formie prawnej, co oznacza, że jest to nadal ta sama, choć nie taka sama spółka. Staje się ona jako spółka przekształcona podmiotem wszystkich praw i obowiązków spółki przekształcanej, o charakterze cywilnoprawnym i organizacyjnym (art. 551 § 1 i art. 553 k.s.h.). Jest to podobne, ale nie tożsame z sukcesją uniwersalną, która jako skutek występuje w razie łączenia lub podziału spółek handlowych, bo w wypadku przekształcenia nie ma sukcesora (jak w przypadku nabycia spadku i przeniesienia praw na inną osobę. Jak podnosi się trafnie w orzecznictwie, wynika to ze zmiany organizacyjno-prawnej struktury spółki przy zachowaniu tożsamości podmiotu i jest to neutralne dla praw i obowiązków, których podmiotem spółka ta cały czas pozostaje".

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istotnym jest, że cały czas pełnomocnikiem spółki zarówno przed jej przekształceniem, jak i po przekształceniu jest ten sam pełnomocnik, który nie powiadomił organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji o jej przekształceniu.

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. z 19 lutego 2019 r. o otworzenie zamkniętej w dniu 15 lutego rozprawy w celu dopuszczenia na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. dowodów z wymienionych w tym wniosku dokumentów, ponieważ powyższe dokumenty nie mają wpływu na wynik przedstawionej sprawy. Z załączonego do tego wniosku pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego z 30 stycznia 2007 r. sporządzonego w USA, w którym M. R., następca prawny B. R., ustanawia K. Ć. (pełnomocnika zmarłej matki B. R.) także swoim pełnomocnikiem wynika jedynie, że upoważnia go do działania w swoim imieniu od daty jego udzielenia, brak w nim bowiem potwierdzenia czynności K. Ć. ex tunc. Zdaniem Sądu organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy, wbrew twierdzeniom skargi C. Sp. z o.o. nie naruszył przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a swoje stanowisko uzasadnił w sposób prawidłowy, zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji oddalił skargi.

C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. obrazę art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z pkt 4 k.p.a. polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przejawiającym się w uznaniu, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02, jest obarczona wadą nieważności z uwagi na jej rzekome skierowanie do zmarłej B. R., w sytuacji, w której decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia dekretowego z natury swojej nie tworzy dla nikogo praw ani obowiązków, a zatem nie jest "skierowana" do żadnej strony, co oznacza, że w przypadku doręczenia jej pełnomocnikowi osoby zmarłej nie zachodzi nieważność decyzji, a co najwyższej przypadek pominięcia spadkobierców zmarłej strony w postępowaniu, stanowiący podstawę do jego wznowienia na ich wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez uznanie, że wysłanie przez organ decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02, do pełnomocnika zmarłej B. R. stanowiło rażące naruszenie prawa w sytuacji, w której zgodnie z orzecznictwem dominującym w dacie wydania tej decyzji skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, lecz co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania, a zatem działanie organu nie pozostawało w rażącej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wspomniana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie mogła zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a więc brak było podstaw do uznania, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.;

II. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skarg w sytuacji, w której przy wydawaniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż po pierwsze decyzja ta nie tworzyła dla nikogo żadnych praw ani obowiązków, a nie była "skierowana" do żadnej strony, co oznacza, że w przypadku doręczenia jej pełnomocnikowi osoby zmarłej nie zachodzi nieważność decyzji, a co najwyżej przypadek pominięcia spadkobierców zmarłej strony w postępowaniu, stanowiący podstawę do jego wznowienia na ich wniosek (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a po drugie, w dacie jej wydawania istniał utrwalony pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, a stanowiło co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania, a zatem sąd pierwszej instancji powinien był uchylić decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r., nr DO3.6611.61.2017.AB, jak również poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 3 marca 2017 r., nr DO3.6611.978.2016.MM;

2. obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającą na oddaleniu skarg w sytuacji, w której wydana w sprawie decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r., nr DO3.6611.61.2017.AB, została skierowana do pełnomocnika E. S.A. i odebrana przez niego w dniu 15 marca 2018 r. w sytuacji, w której tego dnia spółka E. była już wykreślona z rejestru wskutek jej przekształcenia w spółkę P. sp. z o.o. sp.k., a zatem decyzja powinna była zostać doręczona tej spółce, a nie spółce E. S.A., która w dacie tej nie posiadała już zdolności sądowej, co powoduje, że organ dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem sąd pierwszej instancji powinien był zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b p.p.s.a.;

3. obrazę art. 133 § 3 p.p.s.a. polegającą na odmowie otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy w sytuacji, w której dokumenty przedłożone przez P. sp. z o.o. miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż potwierdzały, że K. Ć. był umocowany do reprezentowania M. R., tj. spadkobiercy zmarłej B. R., a zatem stanowiły istotne okoliczności ujawnione po zamknięciu rozprawy w rozumieniu przedmiotowego przepisu, co obligowało sąd pierwszej instancji do otwarcia na nowo rozprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r., nr DO3.6611.61.2017.AB, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 3 marca 2017 r., nr 003.6611.978.2016.MM, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od Ministra Inwestycji Rozwoju na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w wyniku braku należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem w sytuacji, gdy skargi powinny zostać uwzględnione, a zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. z uwagi na to, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie została wydana z rażącym naruszaniem prawa, gdyż:

(i) decyzja ta nie tworzyła dla nikogo żadnych prawa ani obowiązków, a nie była "skierowana" do żadnej strony, co oznacza, że w przypadku doręczenia jej pełnomocnikowi osoby zmarłej nie zachodzi nieważność decyzji, a co najwyżej przypadek pominięcia spadkobierców zmarłej strony w postępowaniu, stanowiący podstawę do jego wznowienia na ich wniosek stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

(ii) w dacie jej wydawania istniał utrwalony pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, a stanowiło co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania,

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego w wyniku braku należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem w sytuacji, gdy skargi powinny zostać uwzględnione, a zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 8 k.c. w zw. z art. 33 k.c. w zw. art. 28 k.c. w zw. z art. 552 k.s.h. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a., gdyż została skierowana do pełnomocnika E. S.A. i odebrana przez niego w dniu marca 2018 r. w sytuacji, w której tego dnia spółka E. była już wykreślona z rejestru wskutek jej przekształcenia w spółkę P. sp. z o.o. sp.k., a zatem decyzja powinna była zostać doręczona tej spółce, a nie spółce E. SA, która w dacie tej nie posiadała już zdolności sądowej, co powoduje, że organ dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3. naruszenie art. 133 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. polegające na odmowie otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy w sytuacji, w której dokumenty przedłożone przez P. sp. z o.o. miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż potwierdzały, że K. Ć. był umocowany do reprezentowania M. R., tj. spadkobiercy zmarłej B. R., a zatem stanowiły istotne okoliczności ujawnione po zamknięciu rozprawy w rozumieniu przedmiotowego przepisu, co obligowało sąd pierwszej instancji do otwarcia na nowo rozprawy.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przejawiającym się w uznaniu, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest obarczona wadą nieważności z uwagi na jej rzekome skierowanie do zmarłej B. R., w sytuacji, w której decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia dekretowego z natury swojej nie tworzy dla nikogo praw ani obowiązków, a zatem nie jest "skierowana" do żadnej strony, co oznacza, że w przypadku doręczenia jej pełnomocnikowi osoby zmarłej nie zachodzi nieważność decyzji, a co najwyżej przypadek pominięcia spadkobierców zmarłej strony w postępowaniu, stanowiący podstawę do jego wznowienia na ich wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez uznanie, że wysłanie przez organ decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. do pełnomocnika zmarłej B. R. stanowiło rażące naruszenie prawa w sytuacji, w której zgodnie z orzecznictwem dominującym w dacie wydania tej decyzji skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, lecz co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem działanie organu nie pozostawało w rażącej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wspomniana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie mogła zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a w konsekwencji brak było podstaw do uznania, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uwzględnienie na podstawie art. 188 p.p.s.a. skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/ Wa 931/18 w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r., ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji I Rozwoju z 7 marca 2018 r. Wniesiono również ewentualnie o uwzględnienie na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a. skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 931/18 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W każdym wypadku pełnomocnik wniósł na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty sformułowane w obu skargach kasacyjnych są w znacznej mierze zbieżne, w związku z czym zostaną one rozpatrzone łącznie.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skarg kasacyjnych należy stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Wniesione w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne nie w pełni spełniają tak określone wymogi. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów skarg kasacyjnych, które zostały uzasadnione.

Przedmiotem sporu są następujące zagadnienia: po pierwsze, zasadność przyjęcia, że skierowanie decyzji z 2002 r. do B. R., która zmarła przed wydaniem tej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; po drugie, skutki prawne doręczenia decyzji z 2002 r. pełnomocnikowi zmarłej strony – B. R., który później został ustanowiony pełnomocnikiem przez jedynego spadkobiercę zmarłej B. R.; po trzecie, skierowanie zaskarżonej decyzji do spółki E. S.A., która nie istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie". Jednym z warunków istnienia postępowania administracyjnego jest istnienie podmiotów tego postępowania: organu orzekającego mającego kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz strony, o której uprawnieniach lub obowiązkach orzeka organ. Istnienie prawne strony przesądza o istnieniu postępowania. O tym, czy istnieje w postępowaniu strona, przesądza zdolność prawna jednostki, którą ocenia się na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a w razie braku tej regulacji szczególnej na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Można zatem prowadzić postępowanie wobec jednostki, która ma zdolność prawną w chwili wszczęcia postępowania. Podjęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki, która w dniu wszczęcia postępowania nie miała zdolności prawnej, prowadzi do nieistnienia postępowania, nie można bowiem wywołać skutku prawnego w zakresie uprawnień lub obowiązków osoby niemającej zdolności prawnej. Dlatego też art. 30 § 4 k.p.a. stanowi: "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Regulacja prawna została ograniczona tylko do przypadków utraty zdolności prawnej w toku postępowania. Należy zatem wyróżnić następujące naruszenia prawa:

– po pierwsze, wszczęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki niemającej zdolności prawnej w chwili wszczęcia postępowania. Jest to tak ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa, że przesądza o nieistnieniu postępowania, a zatem wadliwość ta nie może być usunięta, a skuteczność rozstrzygnięcia sprawy wymaga wszczęcia nowego postępowania wobec jednostek mających zdolność prawną i interes prawny w danej sprawie. Wadliwości takiej nie można usunąć w trybie wznowienia postępowania.

- po drugie, utrata zdolności prawnej w toku postępowania, której skutki reguluje art. 30 § 4 k.p.a. W przypadku takim uregulowanie uprawnień lub obowiązków jednostki niemającej zdolności prawnej, a nie jej następców prawnych, jest rażącym naruszeniem art. 30 § 4 k.p.a.

Nie można zatem w żadnym razie skierowania decyzji do osoby niemającej zdolności prawnej kwalifikować jako wady procesowej, która usuwana jest w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Od tego rodzaju rażącego naruszenia prawa należy odróżnić inną postać rażącego naruszenia prawa wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ten rodzaj rażącego naruszenia prawa dotyczy uregulowania uprawnień lub obowiązków decyzją jednostki, która ma zdolność prawną, ale nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a., nie ma bowiem w sprawie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Wadliwości takiej nie można usunąć w trybie wznowienia postępowania, bowiem adresat decyzji niebędący stroną nie jest uprawniony do żądania wznowienia postępowania (zob. art. 147 k.p.a.).

W sprawie rozstrzygniętej decyzją z 2002 r. wystąpiła wielość stron, a zatem w sytuacji, gdy jedna ze stron – B. R. - zmarła w trakcie postępowania, należy przyjąć, że postępowanie istniało, ale decyzja ta była dotknięta rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie twierdzą, że jakkolwiek w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, to nie był on obowiązujący w dacie wydawania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Przeciwnie, wówczas w orzecznictwie dotyczącym tej kwestii panował pogląd, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, a co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania.

Wskazać należy, że w komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego wydanych w owym okresie jednolicie wskazywano śmierć strony jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, art. 156; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Kraków 2005, art. 156). Nie wskazywano przy tym na wypowiadanie odmiennego poglądu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Notabene pogląd, że gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych, został sformułowany już w pierwszej połowie lat 80-tych XX w. (zob. wyrok NSA w Warszawie z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, oraz aprobująca glosa M. Stahl do tego wyroku - OSPiKA1984 r., z. 5, poz. 108).

Orzeczenia przywoływane przez skarżących kasacyjnie dotyczą natomiast specyficznych stanów faktycznych, w których decyzje były kierowane równocześnie do osób zmarłych oraz ich spadkobierców, w szczególności spadkobierców niewskazanych z imienia i nazwiska. W odniesieniu do tego rodzaju stanów faktycznych istotnie wskazywano w orzecznictwie na wątpliwości, w jaki sposób należy kwalifikować takie naruszenia prawa. Poglądów prawnych ukształtowanych w odniesieniu do tego rodzaju stanów faktycznych nie można jednakże odnosić do wszelkich spraw, w których strona zmarła przed wydaniem decyzji i została w niej wskazana jako adresat decyzji.

Wskazać również należy, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie można zatem twierdzić, że decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji nie kształtuje praw ani obowiązków jakiegokolwiek podmiotu. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawa lub obowiązki wywoła skutek w postaci ustania tych praw lub obowiązków. Jest to skutek w sferze prawa materialnego, a nie procesowego. Nie można zatem argumentować, że uchybienia w zakresie określenia adresatów decyzji stwierdzającej nieważność mogą być usunięte poprzez wznowienie postępowania, które, o czym należy przypomnieć, służy usunięciu skutków naruszeń przepisów postępowania.

Wobec powyższego należy uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zasadnie uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 3 marca 2017 r. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że decyzja z 2002 r. została doręczona K. Ć., pełnomocnikowi zmarłej strony – B. R., który później został ustanowiony pełnomocnikiem przez jedynego spadkobiercę zmarłej B. R. – M. R.

Okoliczność, że w okresie późniejszym, to jest w 2007 r., doszło do udzielenia pełnomocnictwa K. Ć. przez M. R., nie potwierdza sama w sobie, że w momencie doręczenia decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 22 grudnia 2002 r. K. Ć. umocowany był do odbioru korespondencji w imieniu M. R. Udzielenie pełnomocnictwa nie jest bowiem tożsame z potwierdzeniem przez mocodawcę czynności dokonanych przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa. Należy przy tym podkreślić, że z akt administracyjnych nie wynika, aby K. Ć. w chwili doręczenia mu decyzji z 2002 r. powołał się na działanie w imieniu M. R., zatem M. R. nie mógł w 2007 r. potwierdzić umocowania K. Ć. do odebrania decyzji z 2002 r. w imieniu M. R., bowiem doręczenie tej decyzji zostało dokonane w stosunku do K. Ć. jako pełnomocnika B. R., a nie jako pełnomocnika M. R. Trafnie wskazał przy tym Sąd I instancji, że z załączonego do wniosku skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. z 19 lutego 2019 r. o otworzenie rozprawy zamkniętej w dniu 15 lutego 20019 r., pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego z dnia 30 stycznia 2007 r. sporządzonego w USA, w którym M. R. następca prawny B. R. ustanawia K. Ć. (pełnomocnika zmarłej matki B. R.) także swoim pełnomocnikiem wynika jedynie, że upoważnia go do działania w swoim imieniu de lege ferenda od daty jego udzielenia, brak w nim bowiem potwierdzenia czynności K. Ć. ex tunc.

Konkludując, Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 3 p.p.s.a. odmawiając otwarcia zamkniętej rozprawy, ponieważ dokumenty dołączone do wniosku spółki P., a w szczególności ww. pełnomocnictwo, nie mają wpływu na wynik sprawy. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadzając dowodów z dokumentów wskazanych w ww. wniosku dowodowym.

Odnosząc się do zagadnienia skierowania zaskarżonej decyzji do spółki E. S.A., która nie istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należy sprecyzować, że spółka ta przed wydaniem zaskarżonej decyzji została przekształcona ze spółki z o.o. w spółkę z o.o. spółkę komandytową oraz nastąpiła zmiana jej nazwy. Pomimo tych zmian ta sama osoba była pełnomocnikiem spółki przekształcanej i spółki powstałej w wyniku przekształcenia i osobie tej została doręczona zaskarżona decyzja.

Sąd I instancji wskazał, że przekształcenie spółki z o.o. nie jest traktowane jak likwidacja tej spółki i powstanie nowego podmiotu, a jedynie jako proces zmierzający do zmiany formy prawnej prowadzenia. Przekształcenie spółki w inną spółkę, zgodnie z art. 551 k.s.h., ma jedynie charakter zmiany formy prawnej jej powadzenia i nie powoduje powstania nowego podmiotu, rozpoczynającego prowadzenie tejże działalności. Spółka przekształcona staje się co do zasady kontynuatorem praw i obowiązków przysługujących spółce przekształcanej. W takiej sytuacji należy uznać, że skierowanie decyzji do spółki, która wcześniej uległa przekształceniu i została wykreślona z rejestru przedsiębiorców, jest równoznaczne ze skierowaniem jej do spółki powstałej w wyniku przekształcenia.

W skargach kasacyjnych nacisk położono na fakt wykreślenia spółki E. S.A. z rejestru przedsiębiorców, co miało powodować, że poprzez skierowanie decyzji do nieistniejącej spółki przekształcanej (wykreślonej z rejestru) doszło do naruszenia prawa, to jest art. 28 k.p.a., które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Należy przypomnieć w tym miejscu, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie wskazują jednak, czy wskazane przez ich uchybienie miało jakikolwiek, a tym bardziej istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może prowadzić do uwzględnienia skarg kasacyjnych.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargi.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).