Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1193/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Sz 1453/17 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa G. z dnia [..] października 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Sz 1453/17 odrzucił skargę Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa G. z dnia [..] października 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu można złożyć jedynie na decyzję, która została wydana w wyniku odwołania złożonego przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Nadleśniczego Nadleśnictwa G., co wynika z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. ustawy o lasach (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 788) i Stowarzyszeniu przysługuje odwołanie od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa G., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa G., wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie i zrzekając się rozprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisów:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) zwanej dalej u.d.i.p., przez zastosowanie w sprawie przepisów k.p.a., w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie nie miał obowiązku ani możliwości stosowania przepisów k.p.a. przy wydawaniu swojej decyzji, albowiem nie jest organem władzy publicznej, za który to organ Sąd mylnie go potraktował, w związku z tym zastosowanie powinny mieć wyłącznie przepisy u.d.i.p., tj. art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p.;

2) art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że wnoszący skargę nie wyczerpał środków zaskarżenia, co było zdaniem Sądu konieczną przesłanką wniesienia skargi, podczas gdy zastosowanie powinien znaleźć art. 52 § 3 p.p.s.a.

3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi Stowarzyszenia z uwagi na jej niedopuszczalność, w sytuacji gdy wnoszący skargę prawidłowo, na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. pominął złożenie do skarżącego kasacyjnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Nadleśniczy w świetle przepisów u.d.i.p. nie jest organem władzy publicznej, lecz reprezentuje Skarb Państwa na podstawie przepisów odrębnych, zatem należy pod podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. i zastosowanie znajduje art. 17 u.d.i.p. Decyzja wydana przez Nadleśniczego na podstawie przepisów u.d.i.p. nie jest bowiem decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. popierając stanowisko Sądu I instancji wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania i zrzekło się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z żądaniem strony, wobec którego strona przeciwna nie zgłosiła sprzeciwu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna organu została oparta o naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że ma ona częściowo uzasadnione podstawy.

Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo reguluje art. 25 § 1-4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Przepis art. 25 § 1-4 p.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Chociaż organy administracji publicznej zasadniczo nie występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżących, to wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje im zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącym (zob. np. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa (osoba prawna) reprezentowany przez ten organ). Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 2878/12 "z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową". Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15).

W sprawie inicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie można pominąć regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Przepis art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z dnia 24 września 2014 r., I OSK 655/14; z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 312/15).

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie w pełni realizuje wymogi stawiane prawidłowo sporządzonej skardze kasacyjnej. Nie mógł być bowiem skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bez powiązania go innymi przepisami, które mogły i miały zastosowanie w sprawie.

Tego typu przepisy, jak wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z rozstrzygnięcia Sądu wynika, że nie znalazł podstaw do uznania, że sprawa na jej obecnym etapie może być rozpoznana w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie tego typu przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z powołanymi przepisami art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. mógłby mieć wyłącznie zastosowanie w sprawie, gdyby w wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania o jej zasadności i ją uwzględnił w oparciu o przepisy wyszczególnione art. 145 § 1 p.p.s.a., tymczasem podstawą rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie było uznanie, że skarżące Stowarzyszenie nie wyczerpało przysługujących środków zaskarżenia. Nie mógł być wreszcie uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skoro postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane na skutek zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej toczy się w oparciu o art. 3 § 3 p.p.s.a.

Zasadny natomiast okazał się zarzut dokonania niewłaściwej kontroli sądowej w niniejszej sprawie poprzez błędne uznanie, że nie został wyczerpany tok środków zaskarżenia decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa G. w wyniku wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że zastosowania nie znajdowały przepisy u.d.i.p., w tym art. 17 § 1 i § 2 u.d.i.p. w wyniku wadliwego przyjęcia, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest organem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Ważne jest zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej mógł w niniejszej sprawie przyjąć, że istotą zarzutu jest wadliwe przyjęcie, że organ, którego decyzja stała się przedmiotem skargi jest organem władzy publicznej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie jest organem władzy publicznej, chociaż wykonuje zadania publiczne i jako organ będący w posiadaniu informacji, a zarazem podmiot określony w art. 4 ust. 1 pkt 3 był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w trybie u.d.i.p.

Użyte w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcie organu władzy publicznej należy wiązać z podmiotem realizującym generalne obowiązki czy uprawnienia władzy publicznej, tj. władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej poprzez konkretyzację tych obowiązków i uprawnień (por. M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w swietle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administarcyjnego, Toruń 2002, s. 44-45). Do organów władzy publicznej należy zatem zaliczyć organy władzy wykonawczej, tj. organy administracji publicznej, których atrybutem są kompetencje do dokonywania działań władczych, przez które realizowane są zadania publiczne. Zadania publiczne nie realizowane w ten sposób charakteryzują inne podmioty niż organy władzy publicznej.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest zatem pozycja Nadleśniczego, któremu Sąd I instancji przypisał cechy organu władzy publicznej, a tym samym uznał za organ, wobec którego zastosowanie miały przepisy k.p.a. w związku z przepisami u.d.i.p. i p.p.s.a. uzależniającymi możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, a więc w tym przypadku złożenia odwołania do organu wyższego stopnia.

Podkreślenia wymaga, że status prawny Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe jest problematyczny. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe i jednostki organizacyjne nie mają własnych zadań i celów, a ich istnienie i działanie wynika z reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 788). Sytuacja prawna nadleśniczego została ujęta w art. 35 ustawy o lasach, w którym wyszczególniono kompetencje nadleśniczego w generalnym zakresie przyznanym ustawą poprzez wskazanie w ust. 1, że: nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. W szczególności nadleśniczy: 1) reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania; 2) kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych; 2a) bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych; 2b) (uchylony), 2c) inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników nadleśnictwa; 3) ustala organizację nadleśnictwa, w tym podział na leśnictwa zapewniający leśniczym prawidłowe wykonywanie zadań gospodarczych, oraz zatrudnia i zwalnia pracowników nadleśnictwa; 4) organizuje ochronę mienia i zwalczanie szkodnictwa leśnego.

Z powyższej regulacji nie wynikają władcze kompetencje charakteryzujące organy administracji publicznej. Wynika z niej natomiast wyraźnie i wymaga podkreślenia, że nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną i odpowiada za stan lasu. To bezpośrednie wskazanie obowiązków w ustawie w zasadzie prowadzi do wniosku, że nie występuje w tym przypadku podległość nadleśniczego wobec Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych. Pogląd o braku elementów świadczących o strukturalnej podległości nadleśniczego prezentuje B. Rakoczy w: Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r. (por. komentarz do art. 35 ustawy o lasach, Lex, gdzie autor wskazuje, że Lasów Państwowych i jego organów nie można zaliczać do organów administracji publicznej. Brak tu bowiem hierarchicznego podporządkowania jednego organu drugiemu w tak kluczowej kwestii, jak prowadzenie gospodarki leśnej). Na pogląd doktryny sprzeciwiający się uznaniu jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego za podmioty administracji publicznej wskazują także J. Bieluk, K. Leśkiewicz stwierdzając, że jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe spełniają niektóre z przesłanek pojęcia "organ administracji publicznej", zaś inne przesłanki spełnione są nie we wszystkich sferach działania PGL LP, końcowo przyznając, że jednoznaczne stwierdzenie statusu prawnego wydaje się być niemożliwe, gdyż zależy od przedmiotu (sfery) odniesienia poszczególnych aktów prawnych. Stwierdzenia te, co należy podkreślić, zostały wywiedzione w odniesieniu do Dyrektorów Regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych, wyposażonych w kompetencje do wydawania decyzji w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). W zakresie kompetencji nadleśniczego także ci komentatorzy zgadzają się, że bezpośredniość łączy się z samodzielnym prowadzeniem gospodarki w nadleśnictwie i świadczy o istnieniu wyróżnionej ustawowo sfery niezależności nadleśniczego. Zadania niezastrzeżone dla innych jednostek wykonuje i realizuje nadleśniczy i nadleśnictwo (por. J. Bieluk, K. Leśkiewicz: Ustawa o lasach. Komentarz, Beck 2017 r., str. 147-148). Zgodzić się należy, że gdyby ustawodawca chciał uznać organy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe za organy administracji rządowej uczyniłby to wprost. Logiczne wnioski wyprowadził M. Tyburek (zob. M. Tyburek: Status prawny i zadania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [w:] Wybrane problemy prawa leśnego, red. B. Rakoczy, Warszawa 2011, str. 140-141), wskazując na uznanie jakim kierować się może starosta przy przekazaniu kompetencji nadzorczych nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa w drodze porozumienia. Również W. Radecki wskazuje, że administracja leśna stanowi specyficzny system, a jej organy nie są organami ani administracji rządowej, ani samorządowej, a więc nie są organami administracji publicznej. Mogą wykonywać funkcje administracji publicznej na zlecenie (z mocy porozumienia ze starostami), ale organami administracji publicznej nie są (por. W. Radecki: Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2017 r., str. 308).

Zestawiając powyższe poglądy z treścią przepisów u.d.i.p. stwierdzić należy, że na gruncie ustawy lasach nie sposób wywieść istnienia właściwego organu nadrzędnego nad nadleśniczym w sytuacji rozpoznawania wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej. Nadleśniczy nie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lecz podmiotem reprezentującym Skarb Państwa zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. przepisami ustawy o lasach (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Zastosowanie w sprawie miał zatem art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Treść wniosku Stowarzyszenia dotyczyła bowiem udzielenia informacji o liczbie pozyskanego drewna w latach 2015-2017, informacji o odbiorcach pozyskanego drewna oraz skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem w zakresie, w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne. Bez wątpienia zakres wniosku prowadzi do spostrzeżenia, że dotyczył on wyłącznych kompetencji Nadleśniczego.

Biorąc pod uwagę, że skarga Stowarzyszenia została skierowana pismem z dnia 29 listopada 2017 r. zastosowanie w sprawie mógł mieć znowelizowany przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., umożliwiający skierowanie skargi do Sądu bez skorzystania z instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny znajdując podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

Nie mógł zostać uwzględniony wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204.