Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 125/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewl. prow. post. miało miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Anna Janowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie samowolnej budowy zbiornika wodnego 1) umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2) stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznaje skarżącemu Z. M. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych), oddalając w tym zakresie żądanie skargi dalej idące; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. M. (dalej jako: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (dalej jako: "organ", "PINB") w przedmiocie samowolnej budowy zbiornika wodnego na działce nr [...], gmina N. Zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), skarżący wniósł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.", o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Ponadto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 149 § 1 w zw. z § 2 p.p.s.a. wniósł o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydanym w sprawie wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/O1 876/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylił postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") z 19 sierpnia 2021 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem PINB w przedmiocie nałożenia na właścicieli działki nr [...] – M. i M. K. (dalej również jako: "inwestorzy") obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, PINB jako podstawę trybu legalizacji inwestycji zastosował przepis art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1133 ze zm., dalej: "P.b."), choć obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia budowlanego, i tym samym jego legalizacja powinna odbywać się w oparciu o art. 48 P.b.

Skarżący podniósł, że następnie w toku postępowania PINB postanowieniem z 15 lutego 2023 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 30 sierpnia 2023 r. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 P.b. WSA w Olsztynie wyrokiem z 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 419/23, oddalił skargę na powyższe postanowienie, w związku z czym w dniu 5 stycznia 2024 r. PINB wezwał inwestorów do niezwłocznego dostarczenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z 15 lutego 2023 r. Organ nie wskazał, w jakim terminie ma być wykonany obowiązek, jednakże uwzględniając, że pierwotnie termin został określony na 6,5 miesiąca (195 dni), to dostarczenie dokumentów powinno nastąpić w lipcu 2024 r., a konkretnie - 23 lipca 2024 r.

Jak podniósł skarżący, powyższe dokumenty nie zostały przedłożone, a mimo to organ nie podjął żadnych czynności i do chwili obecnej nie wydał decyzji, choć dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a. Wskazano, że organ prowadzi postępowanie w sprawie od 2008 r., zaś skarżącego uznano za stronę postępowania dopiero decyzją z 25 marca 2018 r. Początkowo organ pozorował prowadzenie postępowania, określając zbiornik wodny rekreacyjny urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, a następnie groblą na terenach nawadnianych, co powodowało konieczność zaskarżania poszczególnych decyzji. Dopiero na skutek wyroku WSA w Olsztynie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/O1 876/21, organ dokonał kwalifikacji obiektu jako zbiornika wodnego. Zdaniem skarżącego, organ nie tylko nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie, lecz także ignoruje próby uzyskania informacji na temat przyczyn tego stanu rzeczy oraz pozoruje wykonywanie czasochłonnych czynności, których de facto nie realizuje, co dotyczy powołania biegłego, które ostatecznie nie nastąpiło, a wydłużyło termin prowadzenia postępowania o kilka miesięcy, tj. w okresie od 11 kwietnia do 30 listopada 2022 r.

Skarżący podniósł ponadto, że składał wielokrotnie ponaglenia (pisma: z 14 marca 2022 r., z 8 lutego 2023 r., z 27 sierpnia 2024 r.). Postanowieniem z 9 września 2024 r. WINB uznał, że PINB dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która nie miała charakteru rażącego. Wyznaczono 30-dniowy termin załatwienia sprawy oraz zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości. Niemniej, mimo tego rozstrzygnięcia, sprawa nadal nie została załatwiona.

W ocenie skarżącego, przewlekłość postępowania ma charakter rażący, ponieważ postępowanie prowadzone jest od 2008 r., zaś organ nie podejmował realnych działań w celu załatwienia sprawy, tj. nie uznawał skarżącego za stronę postępowania, stosował wadliwą kwalifikację prawną obiektu, a po wydaniu wyroku WSA w Olsztynie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/O1 876/21, jedynie pozorował aktywność po kolejnych ponagleniach skarżącego. Biorąc pod uwagę jednoznaczne wytyczne sądów administracyjnych, stan faktyczny i prawny sprawy nie jest skomplikowany i jest oczywiste, że nie może dojść do legalizacji zbiornika wodnego, a mimo to organ z niewyjaśnionych przyczyn przewleka postępowanie.

W uzasadnieniu wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, skarżący podniósł, że funkcjonowanie na sąsiedniej działce zbiornika wodnego ma szkodliwy wpływ na jego nieruchomość, bowiem zbiornik ten oddziałuje na należący do niego staw na zasadzie "naczyń połączonych" i swobodnego przepływu wód gruntowych z jednego stawu do drugiego, co pociąga za sobą szkodliwe skutki w postaci "ucieczki" wody z jego zbiornika, a tym samym utrudnia gospodarowanie stawem skarżącego, powoduje jego degradację i uniemożliwia jego wykorzystywanie w dotychczasowym zakresie. Utrzymywanie obecnego stanu na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ naraża skarżącego na pogłębianie się szkody majątkowej. Wnioskowana kwota choćby częściowo będzie kompensować mu poniesione szkody, a jednocześnie ma wymiar prewencyjny - zapobiegający przewlekłemu prowadzeniu postępowania w przyszłości.

W odpowiedzi PINB, wnosząc o oddalenie skargi, poinformował, że decyzją z 1 października 2024 r., nr [...], zakończył postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. i nakazał rozbiórkę zbiornika wodnego na działce nr [...]. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wszczęto w dniu 14 października 2008 r. na podstawie zawiadomienia skarżącego - właściciela nieruchomości sąsiedniej o samowolnym wykonaniu stawu na działce nr [...]. Początkowo postępowanie było prowadzone w przedmiocie wykonania robót budowlanych przy urządzeniu melioracji szczegółowej w sposób niezgodny z przepisami P.b. W rezultacie wydana została decyzja z 31 grudnia 2008 r., nr [...], nakazująca zaniechanie dalszych robót. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB") decyzją z 23 czerwca 2020 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z 31 grudnia 2008 r. Wskazano, że sprawą przedmiotowego obiektu zajmowały się organy administracji publicznej w zakresie swoich właściwości na podstawie przepisów prawa budowlanego, prawa wodnego oraz przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedsięwzięcie klasyfikowane było jako: urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, staw rekreacyjny, zbiornik wodny, grobla na terenach nawadnianych, urządzenie melioracji wodnej zasadniczej. Z akt sprawy i ilości wydawanych aktów administracyjnych wynika, że sprawa jest skomplikowana, również ze względu na dokonane na przestrzeni lat nowelizacje przepisów Prawa budowlanego oraz Prawa wodnego. Ostatecznie organ w postanowieniu z 15 lutego 2023 r. zakwalifikował sporny obiekt jako zbiornik wodny, co potwierdził WSA w Olsztynie z 5 września 2023 r., sygn. akt Il SA/OI 419/23. W związku z uzyskanym w dniu 1 października 2024 r. oświadczeniem inwestorów, że nie mogą spełnić oni obowiązku nałożonego w postanowieniu i odstępują od legalizacji zbiornika wodnego, organ decyzją z 1 października 2024 r. zakończył postępowanie, nakazując rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.

Podniesiono, że na długi czas prowadzenia postępowania wpływ miała wynikająca z przepisów konieczność uzyskania decyzji innych organów (np. decyzji o warunkach zabudowy lub zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania) i sprzeciwy stron w postępowaniach przed innymi organami. Intencją organu było także umożliwienie stronom zawarcia porozumienia pozwalającego zakończyć postępowanie. Wskazano ponadto na prowadzenie postępowań dotyczących obiektu przed organami właściwymi w sprawach Prawa wodnego, na których rozstrzygnięcia strony postępowania powoływały się w toku postępowania, a do których PINB nie miał dostępu. Po wydaniu ostatniego postanowienia w sprawie i zakończeniu postępowania sądowego, intencją PINB było zapewnienie właścicielom zbiornika wodnego czasu do poznania sytuacji prawnej wynikającej z przepisów i porozumienia się ze skarżącym. Nie bez znaczenia jest też fakt, że uciążliwe konsekwencje samowolnego wykonania obiektu nie ponosi bezpośredni sprawca (M. K.), lecz aktualni właściciele (jego syn M1. K. z żoną M. K.). Wskazując na przyczyny przewlekłości, podniesiono też, że w okresie od 20 czerwca 2020 r. do 1 lipca 2023 r. postępowanie prowadzone było w warunkach ograniczeń wynikających ze stanu epidemii i zagrożenia epidemicznego COVID-19.

Wskazano też, że sprawą przewlekłości prowadzenia postępowania zajmował się także WINB, który uznał, że PINB dopuścił się przewlekłości postępowania, która nie miała charakteru rażącego. Postanowienie to wpłynęło do PINB w dniu 11 września 2024 r. PINB niezwłocznie podjął czynności w celu zakończenia sprawy i w dniu 1 października 2024 r. wydał decyzję.

Na s. 4-15 odpowiedzi na skargę przedstawiono w formie tabelarycznej czynności podjęte w toku postępowania w latach 2008-2024.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem PINB prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

W obowiązującym stanie prawnym wyróżnia się dwa stany zaniechania typizowane odrębnie, choć powodujące takie same konsekwencje prawne, tj. bezczynność i przewlekłość.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wykładnia językowa przepisu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 3 Nb 81), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądowe powołane poniżej, o ile nie wskazano innego publikatora).

W tej sytuacji do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność bądź przewlekłość postępowania należy ostateczna kwalifikacja stanu zaniechania przypisywanego organowi, bez względu na formułowane w skardze zarzuty dotyczące bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż dzieje się to bez jakiegokolwiek uszczerbku dla uprawnień procesowych i materialnoprawnych strony skarżącej.

Uwzględniając normatywne rozgraniczenie stanu bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd dokonał oceny chronologii czynności podjętych przez PINB w zainicjowanym wnioskiem skarżącego postępowaniu i stwierdził, że PINB prowadził postępowanie w przewlekły sposób.

Na wstępie należy jednak wskazać, że decyzją z 1 października 2024 r., nr [...], PINB zakończył postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. i nakazał rozbiórkę zbiornika wodnego na działce nr [...]. Decyzja ta została wydana po już wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, co miało miejsce w dniu 21 września 2024 r.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględnia stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3711/18; z 29 września 2019 r., sygn. akt I OSK 776/20, z 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2966/17; z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2353/19).

Wobec tego, że na dzień orzekania przewlekłość ustała, gdyż wydane zostało procesowe rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego, zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zakresie postępowanie sądowe było bowiem bezprzedmiotowe.

Powyższe ustalenie nie zwalniało jednak Sądu z konieczności oceny przewlekłości postępowania, a analiza akt prowadziła do wniosku, że zarzut w tym zakresie był zasadny.

Wskazania w związku z tym wymaga, że realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym stopnia jej skomplikowania, zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z: 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie powyższe terminy zostały w drastyczny sposób przekroczone, o czym świadczy następująca chronologia zdarzeń:

1. W dniu 3 października 2008 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie kontroli legalności budowy stawu na działce w P. o nr [...];

2. W dniu 6 października 2008 r. wezwano inwestora do udziału w oględzinach wyznaczonych na dzień 14 października 2008 r.;

3. W dniu 14 października 2008 r. przeprowadzono oględziny obiektu z udziałem inwestora oraz wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wykonania urządzenia melioracji szczegółowej w sposób niezgodny z przepisami P.b.;

4. Pismem z 16 października 2008 r. zawiadomiono skarżącego o stwierdzeniu naruszeń przepisów P.b. wymagających postępowania naprawczego;

5. Postanowieniem z 15 października 2008 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz oceny ich zgodności z przepisami;

6. Postanowieniem z 20 listopada 2008 r. zawieszono postępowanie w sprawie w związku z oczekiwaniem na wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

7. Decyzją z 31 grudnia 2008 r. PINB nakazał zaniechanie dalszych robót przy urządzeniu melioracji wodnej szczegółowej;

8. Pismem z 8 czerwca 2009 r. skarżący zawiadomił organ o trwających robotach naprawczych na działce nr [...];

9. Pismem z 18 marca 2014 r. skarżący wniósł o udostępnienie do wglądu akt sprawy dotyczących samowolnej budowy zbiornika wodnego;

10. Pismem z 16 stycznia 2017 r. skarżący ponownie zawiadomił organ o samowoli budowlanej na działce nr [...];

11. Pismem z 13 lutego 2017 r. skarżący złożył skargę do GINB na działanie WINB polegające na przekazaniu wniosku do załatwienia przez PINB;

12. Pismem z 4 sierpnia 2017 r. PINB udzielił odpowiedzi na pismo strony z 16 stycznia 2017 r.;

13. Pismem z 17 października 2017 r. WINB uznał za częściowo zasadną skargę skarżącego na działania PINB, wskazując na konieczność dokonania analizy statusu skarżącego;

14. Postanowieniem z 31 października 2017 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego;

15. Postanowieniem z 12 grudnia 2017 r. WINB uchylił powyższe postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ;

16. Decyzją z 8 lutego 2018 r. PINB umorzył postępowanie z wniosku skarżącego;

17. Decyzją z 26 marca 2018 r. WINB uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, stwierdzając, że skarżący ma status strony w postępowaniu;

18. Decyzją z 18 kwietnia 2018 r. WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 31 grudnia 2008 r. o nakazaniu zaniechania dalszych robót przy urządzeniu melioracji wodnej szczegółowej;

19. Decyzją z 24 lipca 2018 r. GINB utrzymał w mocy decyzję WINB z 18 kwietnia 2018 r.

20. WSA w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa, po rozpoznaniu skargi skarżącego uchylił decyzję GINB wraz z poprzedzającą ją decyzją WINB z 18 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji;

21. Decyzją z 17 grudnia 2019 r. WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 31 grudnia 2008 r.;

22. GINB decyzją z 23 czerwca 2020 r. uchylił ww. decyzję WINB i stwierdził nieważność decyzji PINB z 31 grudnia 2008 r.;

23. Pismem z 18 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o podjęcie przez PINB działań prawnych, wskazując, że w związku z ww. decyzją GINB jego zgłoszenia z 2 września 2008 r. i 16 stycznia 2017 r. są nadal aktualne;

24. Pismem z 16 września 2020 r. PINB zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku skarżącego;

25. W dniu 6 października 2020 r. przeprowadzono oględziny obiektu z udziałem inwestora i skarżącego;

26. Pismem z 8 października 2020 r. skarżący zgłosił zastrzeżenia co do oględzin;

27. Pismem z 17 listopada 2020 r. PINB zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku skarżącego;

28. Pismem z 17 listopada 2020 r. skarżący złożył ponaglenie;

29. Postanowieniem z 1 grudnia 2020 r. WINB uznał ponaglenie skarżącego za niezasadne;

30. Postanowieniem z 18 lutego 2021 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w związku z budową urządzenia melioracji wodnej szczegółowej;

31. Postanowieniem z 28 maja 2021 r. WINB uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ;

32. Postanowieniem z 1 lipca 2021 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

33. Postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r. WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB;

34. WSA w Olsztynie wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21, uchylił ww. postanowienia organów obu instancji (zwrot akt do organu nastąpił 22 lutego 2022 r.);

35. Pismem z 14 marca 2022 r. skarżący złożył kolejne (drugie) ponaglenie;

36. Postanowieniem z 29 marca 2022 r. WINB uznał ponaglenie skarżącego za niezasadne;

37. Pismem z 11 kwietnia 2022 r. PINB zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku skarżącego;

38. Pismem z 25 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł o wyłączenie PINB z postępowania;

39. Postanowieniem z 26 maja 2022 r. WINB odmówił wyłączenia PINB z postępowania;

40. Pismem z 29 czerwca 2022 r. PINB zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku skarżącego;

41. Pismem z 16 sierpnia 2022 r. skarżący złożył kolejne (trzecie) ponaglenie;

42. Postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r. WINB uznał ponaglenie skarżącego za niezasadne;

43. Pismem z 28 września 2022 r. PINB zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku skarżącego;

44. Pismem z 30 listopada 2022 r. PINB zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

45. Pismem z 8 lutego 2023 r. skarżący złożył kolejne (czwarte) ponaglenie;

46. Postanowieniem z 15 lutego 2023 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 P.b.;

47. Postanowieniem z 23 lutego 2023 r. WINB uznał ponaglenie strony za zasadne, stwierdzając, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego;

48. Postanowieniem z 23 marca 2023 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 15 lutego 2023 r.;

49. WSA w Olsztynie wyrokiem z 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 419/23, oddalił skargi inwestorów oraz skarżącego na ww. postanowienie WINB (zwrot akt do organu nastąpił 11 grudnia 2023 r.);

50. Pismem z 5 stycznia 2024 r. PINB wezwał inwestorów do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z 15 lutego 2023 r.;

51. Pismem z 27 sierpnia 2024 r. skarżący złożył kolejne (piąte) ponaglenie;

52. Postanowieniem z 9 września 2024 r. WINB uznał ponaglenie strony za zasadne, stwierdzając, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego;

53. Decyzją z 1 października 2024 r. PINB nakazał rozbiórkę zbiornika wodnego na działce nr [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że analiza chronologii czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania potwierdza zasadność zarzutu skargi, że niezałatwienie sprawy skarżącego w terminach wyznaczonych prawem jest wynikiem nieprawidłowości działań organu po pierwsze - w zakresie zbadania legitymacji procesowej strony postępowania, a po drugie - w zakresie kwalifikacji obiektu budowlanego. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii znajduje to potwierdzenie w wyjaśnieniach samego organu, który w odpowiedzi na skargę podniósł, że sporny obiekt był przedmiotem licznych postępowań przed organami właściwymi na podstawie przepisów prawa budowlanego, prawa wodnego oraz przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w toku których dokonywano różnorodnej jego kwalifikacji, tj. jako: urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, staw rekreacyjny, zbiornik wodny, grobla na terenach nawadnianych, urządzenie melioracji wodnej zasadniczej.

W związku z powyższym wskazania wymaga, że jednym z podstawowych i pierwszych obowiązków organu rozpoznającego sprawę administracyjną jest prawidłowe ukształtowanie strony podmiotowej postępowania, tj. takie ustalenie kręgu stron postępowania, aby oprócz podmiotów, którym końcowy akt stosowania prawa w postaci decyzji administracyjnej bezpośrednio zdeterminuje sytuację prawną, również podmioty, których sytuacja prawna ulegnie zmianie wskutek zastosowania norm wobec konkretnego i zindywidualizowanego adresata, wzięły udział w postępowaniu. Krąg stron postępowania determinują normy prawa materialnego i w ich świetle należało dokonać oceny prawidłowości czynności procesowych organu. W niniejszej sprawie status skarżącego jako strony postępowania potwierdzono dopiero w decyzji WINB z 26 marca 2018 r., tj. niemal po upływie dekady od złożenia przez niego pierwszego pisma w sprawie z 2 września 2008 r. oraz po upływie roku od złożenia przez niego pisma z 16 stycznia 2017 r., którym ponowił on zawiadomienie organu o samowoli budowlanej na działce nr [...] i podjął bezpośrednie działania ukierunkowane na wykazanie swojego interesu prawnego. Wprawdzie na tym etapie postępowania wydawane były postanowienia oraz decyzje, za każdym razem naznaczone one były jednak błędami proceduralnymi, i w efekcie, pomimo wydawanych rozstrzygnięć, postępowanie administracyjne nie posuwało się naprzód.

W ocenie Sądu, również kolejne działania PINB podjęte w zakresie postępowania wyjaśniającego mającego na celu dokonanie kwalifikacji obiektu budowlanego nie zmierzały do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jak najkrótszym terminie. W skardze strona dokonuje analizy tych działań jedynie w odniesieniu do okresu po wydaniu wyroku tut. Sądu z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21, niemniej nie można tracić z pola widzenia, że czynności podejmowane przez PINB w okresie jeszcze przed wydaniem tego wyroku były ukierunkowane na odmowę stronie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, jak również na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji PINB z 31 grudnia 2008 r. Po stwierdzeniu nieważności tej decyzji przez GINB, co nastąpiło 23 czerwca 2020 r., jak również po wydaniu ww. wyroku WSA w Olsztynie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21, PINB był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 P.b. Pomimo zwrotu akt sprawy do organu w dniu 22 lutego 2022 r., organ dopiero w dniu 15 lutego 2023 r. wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 P.b. Jak wynika z analizy akt sprawy, wydanie tego postanowienia nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem jakichkolwiek nowych dowodów w sprawie. W szczególności, wbrew treści zawiadomienia z 11 kwietnia 2022 r., organ nie mógł się powoływać, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie była konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdyż dowód taki w sprawie nie został ostatecznie przeprowadzony. Ponadto trafnie skarżący podniósł, że zarzut przewlekłości postępowania znajdował uzasadnienie również w odniesieniu do okresu po wydaniu przez tut. Sąd kolejnego orzeczenia w sprawie, tj. wyroku z 5 września 2023 r. o sygn. akt II SA/Ol 419/23. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zwrot akt do organu nastąpił 11 grudnia 2023 r., przy czym, po wezwaniu inwestorów pismem z 5 stycznia 2024 r. do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z 15 lutego 2023 r., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie aż do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zdaniem Sądu, uwzględniając, że postępowanie toczy się w sprawie od 2008 r., co akcentował tut. Sąd już w wyroku z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21, przy czym w toku tego postępowania podejmowane były zarówno czynności niezmierzające do załatwienia sprawy w jak najkrótszym terminie, jak i występowały długie okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności w sprawie, Sąd nie miał wątpliwości, że zarzut przewlekłości postępowania był zasadny. Zarzut ten został zresztą uwzględniony w dwóch postanowieniach WINB z 23 lutego 2023 r. i 9 września 2024 r. Pomimo inicjatywy skarżącego i jego czynnego udziału w postępowaniu, a także składanych przez niego ponagleń (łącznie 5 ponagleń), aktywność PINB była znikoma i przejawiała się nie tyle w gromadzeniu materiału dowodowego, co zasadniczo w jego analizie. Uzasadnieniem dla prowadzenia przez wiele lat postępowania nie mogła być obszerność materiału dowodowego, w sytuacji gdy przedstawione Sądowi akta sprawy liczą 2 tomy. Również sygnalizowane przez organ trudności w kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego oraz wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego w związku ze znaczącymi nowelizacjami przepisów Prawa budowalnego i Prawa wodnego nie mogły stanowić uzasadnienia dla konieczności prowadzenia postępowania w tak długim okresie postępowania przez wyspecjalizowany organ powołany do realizacji określonych zadań ustawowych, zwłaszcza, że stan przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczył również okresu już po wydaniu postanowienia z 15 lutego 2023 r., w którym organ dokonał kwalifikacji spornego obiektu jako zbiornika wodnego. Uzasadnieniem dla znacznego przekroczenia ustanowionych przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy nie mogły być też twierdzenia organu o intencji umożliwienia stronom zawarcia porozumienia pozwalającego zakończyć postępowanie, skoro w aktach sprawy próżno szukać potwierdzenia podjęcia przez organ/strony takich działań. Bez znaczenia dla oceny przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie były też kwestie materialnoprawne związane z tym, że konsekwencje samowolnego wykonania obiektu nie ponosi bezpośredni sprawca, lecz aktualni właściciele. Ponadto nie mógł zasługiwać na uwzględnienie argument PINB dotyczący prowadzenia postępowania w warunkach ograniczeń wynikających ze stanu epidemii i zagrożenia epidemicznego COVID-19, w sytuacji gdy ramy czasowe trwania tego postępowania w znaczący sposób wykroczyły poza okres objęty obostrzeniami pandemicznymi, a ponadto w toku postępowania, poza oględzinami, nie prowadzono czynności wymagających osobistego udziału innych osób aniżeli pracownicy organu.

Dokonując natomiast oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem, Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy konfrontacja przewidzianego do załatwienia sprawy terminu z długotrwałością przedmiotowego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 2 września 2008 r., uzupełnionego pismem z 16 stycznia 2017 r., które do dnia wniesienia skargi, tj. 21 września 2024 r., nie zostało zakończone, również pomimo dwukrotnego uwzględnienia przez WINB ponagleń skarżącego, oraz przyczyny tego stanu rzeczy tkwiące w nieprawidłowym prowadzeniu postępowania przez PINB. W niniejszej sprawie przekroczenie terminu do rozpoznania wniosku skarżącego jest bardzo duże i przekracza nie tylko normy ustawowe, ale również termin wskazany w postanowieniu z 23 lutego 2023 r., którym organ wyższego stopnia uznał za zasadne ponaglenie strony z 8 lutego 2023 r.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, przy czym przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w pkt 2. i 3. sentencji wyroku.

Te same argumenty, które były powodem uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przemawiają za przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 4. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Zatem stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej, ma ona bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu, nie będąc równocześnie odszkodowaniem w cywilnoprawnym znaczeniu. Suma pieniężna stanowi swego rodzaju rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za niekorzystne skutki wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Uznaje się przy tym, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach (wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 360/18).

Sąd stwierdził, że suma pieniężna w wysokości 2.000 zł jest adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności związanych z naruszeniem przez organ terminu do załatwienia sprawy, wynikającym z nieprawidłowego prowadzenia postępowania. Zasądzona kwota sumy pieniężnej zrekompensuje skarżącemu naruszone zaufanie do organów administracji publicznej, a jej wysokość ma szansę spełnić rolę prewencyjną. Jednocześnie Sąd oddalił żądanie skargi dalej idące w tym zakresie. Z uzasadnienia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej wynika, że funkcjonowanie na sąsiedniej działce zbiornika wodnego ma szkodliwy wpływ na jego nieruchomość w związku z tym ponosi on wymierne szkody, bowiem zbiornik ten oddziałuje na należący do niego staw na zasadzie "naczyń połączonych", co pociąga za sobą szkodliwe skutki w postaci "ucieczki" wody z jego zbiornika, a tym samym utrudnia gospodarowanie stawem, powoduje jego degradację i uniemożliwia jego wykorzystywanie w dotychczasowym zakresie. Otóż sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie należy mylić z odszkodowaniem. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.) niż odszkodowania w prawie cywilnym (wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2780/22). NSA w wyroku z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 360/18, ujął to w następujący sposób: "Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". (...) przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Podzielając te poglądy, Sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżącego na działania organu uzasadniał przyznanie mu sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Kwota w tej wysokości pozwoli na skompensowanie (przynajmniej częściowe) uciążliwości związanych brakiem odpowiedniej reakcji organu nadzoru budowlanego na prowadzenie na sąsiedniej nieruchomości robót budowlanych bez dopełnienia wymaganych prawem formalności.

Zaś o kosztach postępowania orzeczono jak w pkt 5. sentencji wyroku na zasadzie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.