Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 248/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 686/22 w sprawie ze skargi H.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma [...] w P. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr WI.703.117.5.2022.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz H.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma [...] w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 686/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma [...], w P. (dalej jako "kontrolowany" albo "skarżący"), na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" albo "organ") z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr WI.703.117.5.2022.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń, uchylił pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (punkt 1 sentencji wyroku) oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr WI.703.117.5.2022.mst WWIOŚ - z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.), dalej jako "u.IOŚ", oraz ustalenia kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na terenie działki o nr ewid. [...] (ark. [...], obręb G.), położonej przy ul. K. [...] w G., przeprowadzonej w dniach od 29 kwietnia 2022 r. do 27 maja 2022 r. i udokumentowanej w protokole kontroli WIOS-POZN 121/2022 Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" albo "organ") - zarządził:

1) prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów zgodnie z wymogami prawa w tym zakresie,

w terminie: na bieżąco;

2) prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem faktycznym,

w terminie: na bieżąco;

wyznaczając jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej w dniach od 29 kwietnia do 27 lipca 2022 r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na terenie działki o nr ewid. [...] (ark. [...], obręb G.) położonej przy ul. K. [...] w G., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań środowiska. W związku z tym po ustosunkowaniu się do uwag wniesionych przez kontrolowanego, WWIOŚ zarządził w ww. punktach pkt 1-2 ich usunięcie.

Następnie w zakresie pierwszego z punktów zarządzenia organ wyjaśnił, że w czasie kontroli, przeprowadzonej w trybie kontroli interwencyjnej ‒ w związku z ujawnionymi podczas kontroli przeprowadzanej w dniach od 1 do 29 kwietnia 2022 r. w trybie kontroli pozaplanowej, na wniosek Starosty G. złożony na podstawie art. 41a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), dalej jako "u.o.", co zostało udokumentowane w protokole kontroli nr WIOS-POZN 88/2022, naruszeniami, jakich dopuścił się kontrolowany, polegającymi na prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z wymaganiami art. 25 ust. 6a-6f u.o., w tym na zorganizowaniu wizyjnego systemu kontroli niezgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. poz. 1755), dalej jako "rozporządzenie MŚ", a także na przekazaniu organowi danych niezbędnych do logowania do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów (art. 25 ust. 6f u.o.) po ustawowym terminie ‒ potwierdzone zostały naruszenia wskazane wyżej.

Dalej organ podał, że w dniu 1 kwietnia 2022 r. w obecności Kierownika Oddziału w G., jak i specjalisty ds. ochrony środowiska, przeprowadzone zostały oględziny miejsc magazynowania zbieranych odpadów na kontrolowanym terenie, w tym wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów. Na podstawie okazanych zapisów z systemu stwierdzono, że wizyjnym systemem na dzień 1 kwietnia 2022 r. nie zostało objęte miejsce zorganizowane w wiacie garażowej, a przedstawiony obraz z miejsca magazynowania odpadów zorganizowanego na placu nie obejmował całej jego powierzchni. Ustalono również, że urządzenie rejestrujące oraz nośnik z zapisanymi obrazami umieszczone zostały w budynku socjalnym, w szafce wykonanej z drewna. Nie okazano urządzenia podtrzymującego napięcie, na wypadek jego zaników/wyłączenia prądu.

Przedstawiciel kontrolowanego przedstawił nagrania sprzed miesiąca. Udowodnił prowadzenie nagrań w sposób ciągły ‒ dzień-noc. Urządzenia techniczne systemu kontroli umożliwiały wykorzystanie zarejestrowanego obrazu do jego odtworzenia z zastosowaniem funkcji zatrzymania obrazu na ekranie, a także wykonania kopii, jak również umożliwiały identyfikację osób znajdujących się w miejscach objętych wizyjnym systemem (funkcja zbliżania obrazu). Pobrany obraz z zapisu w formie elektronicznej zawierał określenia daty i czasu zarejestrowanych zdarzeń, nie zawierał opisu miejsca. W dniu 26 kwietnia 2022 r. przeprowadzono kolejne oględziny terenu, w wyniku których ustalono, że rejestrator oraz nośnik wizyjnego systemu kontroli zostały umieszczone w specjalnie do tego celu przeznaczonej metalowej szafce, rejestrator został wyposażony w urządzenie zapewniające podtrzymanie napięcia. Podmiot okazał nagrania z wizyjnego systemu, na podstawie których stwierdzono, że systemem kontroli zostały objęte wszystkie miejsca magazynowania odpadów, tj. cała powierzchnia placu magazynowego oraz wnętrze pomieszczenia garażowego, co było możliwe przez zastąpienie jednej z pełnych ścian pomieszczenia garażowego ścianą ażurową – z metalowej siatki. Pobrany obraz zawierał opisy umożliwiające identyfikację daty i miejsca zdarzenia.

Na powyższe okoliczności w dniu 26 maja 2022 r. Kierownik Oddziału złożył zeznanie do protokołu przesłuchania, w ramach którego zeznał, że wizyjny system kontroli obiektu założony był już w roku 2015. W 2019 r. systemem objęte zostały w szczególności miejsca magazynowania zbieranych odpadów oraz przesłane zostały do WWIOŚ dane do logowania. Zeznał także, że w trakcie przeprowadzonej kontroli dowiedział się, że systemem powinno być objęte miejsce magazynowania odpadów wewnątrz pomieszczenia garażowego, które było przeznaczone ‒ według zapisów w zezwoleniu na zbieranie odpadów ‒ do magazynowania m.in. odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, oraz że szafka, w której przechowywany był rejestrator i nośnik, nie spełnia wymogów rozporządzenia MŚ. Wyjaśnił, że nie wskazał urządzenia podtrzymującego napięcie, ponieważ go nie zauważył, a był on podpięty do urządzenia rejestrującego i umieszczony w niewidocznym dla niego miejscu. Dopiero w trakcie kontroli zostało mu wskazane, że kamery nie obejmowały swym obrazem całego miejsca magazynowania odpadów na placu. Wizyjny system kontroli, który był prowadzony do dnia kontroli (1 kwietnia 2022 r.), został zmodernizowany, co polegało na dołożeniu dodatkowej kamery na obiekcie, postawieniu masztu, na którym ta kamera została zamontowana i dzięki temu uzyskano obraz całego terenu, oraz na dokonaniu zmiany konstrukcyjnej pomieszczenia garażowego (zastąpienie jego jednej pełnej metalowej ściany na ścianę z siatki), co umożliwiło objęcie obrazem miejsce magazynowania odpadów wewnątrz pomieszczenia. Poza tym wymieniona została szafka do przechowywania rejestratora i nośnika na spełniającą wymogi, jak również wymieniony został nawy zasilacz UPS. Prace te zostały zakończone 25 kwietnia 2022 r.

W ocenie organu powyższe ustalenia, w szczególności treść zeznań złożonych przez Kierownika Oddziału w G., potwierdzają stwierdzone naruszenie, polegające na prowadzeniu przez kontrolowany podmiot przynajmniej od 5 września 2019 r. do usunięcia wskazanych wyżej naruszeń, tj. do 25 kwietnia 2022 r., wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów na kontrolowanym obiekcie, wbrew art. 25 ust. 6a-6f u.o. i wymogom rozporządzenia MŚ. Ponadto informacje dotyczące logowania do wizyjnego systemu zostały przekazane organowi w dniu 21 października 2019 r., a zatem po ustawowym terminie, który upłynął 6 września 2019 r.

W konkluzji do tego punktu zarządzenia organ stwierdził, że dostosowanie się podmiotu do wymagań prawa, które stwierdzone zostały w przeszłości, nie stoją na przeszkodzie przypomnieniu o ustawowych obowiązkach ciążących na kontrolowanym, z uwagi na zakres prowadzonej działalności w zakresie gospodarowania odpadami.

Pozostała część uzasadnienia referowanego zarządzenia została poświęcona umotywowaniu pkt 2.

Na ww. zarządzenie pokontrolne (w zakresie pkt 1) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, żądając jego uchylenia w zaskarżonej części. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:

I. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegające na tym, że:

1.organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzonych protokołem kontroli WIOS-POZN 121/2022, w zakresie m.in. prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów i niezasadnie nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżącego pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. uwag do protokołu kontroli, w szczególności w zakresie:

a) całkowicie bezpodstawnego ‒ dowolnego ‒ przyjęcia, że do naruszeń miało dojść w okresie od 5 marca 2019 r.,

b) błędnego przyjęcia, że przepisy prawa przewidują obowiązek monitorowania odpadów wewnątrz pomieszczenia garażowego, pomimo iż odpady nie były tak nigdy faktycznie magazynowane,

c) błędnego przyjęcia, że system monitoringu nie obejmował całej powierzchni magazynowania,

d) błędnego ustalenia, że organ nie miał dostępu do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów aż do 15 października 2022 r. (organ ustalił przyszłe fakty), pomimo iż organ w dacie dokonywania kontroli takimi danymi dostępowymi już dysponował,

e) bezpodstawnego czynienia ustaleń faktycznych dotyczących okresu od 5 marca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., skoro okres kontroli określono od 1 stycznia 2021 r. (strona 2 protokołu kontroli WIOS-POZN 121/2022),

f) błędnego ustalenia, że w sposób wadliwy przechowywano nośnik danych z monitoringu, tj. w sposób niezapewniający bezpieczeństwa utraty danych, szkodliwym działaniem środków chemicznych, temperatury, światła, promieniowania lub pożaru;

2. organ niezasadnie podjął dwa rożne działania względem wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1 i jednocześnie wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a u.o. (postępowanie prowadzone pod znakiem: Wl.7062.40.1.2022.mst) ‒ podczas gdy wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1 powinno skutkować brakiem możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 25 ust. 6a u.o. w zw. z § 2 ust. 3 i § 2 ust. 1 i § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia MŚ, przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przypisanie naruszenia tych przepisów (co wskazano m.in. w protokole kontroli nr WIOS-POZN 121/2022 w punktach 2.1.-2.3., strona 12) w czasie, kiedy przepisy przywołanego rozporządzenia jeszcze nie obowiązywały, albowiem weszły one w życie w dniu 17 grudnia 2019 r., a w zakresie § 4 ust. 3 i 4 w dniu 22 lutego 2021 r. ‒ zatem:

a) organ zarzucił naruszenie nieistniejących obowiązków, tj. nieprzewidzianych przepisami prawa w okresie od 5 marca 2019 r., a nadto

b) organ nie wskazał, jakie konkretnie przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały naruszone,

c) organ nie odniósł się do tego, w jaki sposób należy rozumieć "miejsce magazynowania", o którym mowa w art. 25 ust. 61 u.o. ‒ w ocenie skarżącego jest to obszar, na którym faktycznie są magazynowane odpady ‒ zgodnie z posiadaną w tym zakresie decyzją odpadową, a nie automatycznie cały obszar, którego dana decyzja odpadowa dotyczy;

2. art. 25 ust. 6h u.o. w zw. z art. 27 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579), przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przypisanie naruszenia tych przepisów (co wskazano m.in. w protokole kontroli nr WIOS-POZN 121/2022), pomimo iż skarżący dopełnił tego obowiązku, a przepisy prawa nie przewidywały konkretnej formy przekazania danych dostępowych do wizyjnego systemu kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ w dniu 30 września 2022 r. wydał decyzję w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za prowadzenie w okresie od 5 marca 2019 r. do 25 kwietnia 2022 r. wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z art. 25 ust. 6a u.o.; decyzja dotyczy zatem tego samego naruszenia, które jest objęte zaskarżonym zarządzeniem; w decyzji wskazano okres naruszeń do 25 kwietnia 2022 r., a w zarządzeniu – do 15 października 2022 r. Pełnomocnik skarżącego wniósł zatem o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z ww. decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2022 r. WWIOŚ podtrzymał w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Ponadto wyjaśnił, że skarżący błędnie zarzuca prowadzenie przez organ dwóch postępowań co do tego samego naruszenia, tj. postępowania w sprawie zarządzenia pokontrolnego i postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, a także błędne wskazanie daty końcowej naruszenia na 15 października 2022 r. Organ zaznaczył, że co do obu tych zarzutów zajął już stanowisko w odpowiedzi na skargę, a w szczególności wyjaśnił w niej, iż wskazanie "2022 r." zamiast "2019 r." w dacie zakończenia naruszenia było wynikiem omyłki pisarskiej.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2022 r. skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze.

Uchylając pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem weryfikacji legalności działania administracji publicznej w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne z dnia 2 sierpnia 2022 r. wydane w związku z przeprowadzoną kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska. Sąd pierwszej instancji odnotował, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.) w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b), przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (lit. j), a także przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (lit. l) Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.IOŚ).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.IOŚ. Z kolei z art. 11 u.IOŚ wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.IOŚ). Zdaniem Sądu pierwszej instancji przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia.

Jak wskazał Sad pierwszej instancji, w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.IOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności danego aktu z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. Ponadto przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w tym kodeksie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest to, czy w okolicznościach sprawy istniały prawne podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej przez kontrolowanego części, obejmującej punkt pierwszy zarządzenia.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji zauważył, że z brzmienia art. 12 ust. 1 u.IOŚ wynika, że nie każde postępowanie kontrolne musi zakończyć się wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Powszechnie przyjmuje się, że takiego zarządzenia nie wydaje się w sytuacji, gdy w toku kontroli nie ujawniono żadnych nieprawidłowości – wszak jest ono wydawane w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń. Sąd meriti podzielił dalej idące stanowisko, zgodnie z którym brak jest również podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia. Z tych względów Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu prezentowanego w zaskarżonym zarządzeniu, że dostosowanie się podmiotu kontrolowanego do wymagań prawa, których naruszenie zostało stwierdzone w przeszłości, nie stoi na przeszkodzie "przypomnieniu o ustawowych obowiązkach ciążących na kontrolowanym", poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego. Przyjęcie tego stanowiska przesądziło o wadliwości zaskarżonego punktu zarządzenia pokontrolnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne w zaskarżonej części nie mogło się ostać w obrocie prawnym. W konsekwencji bez jakiegokolwiek wpływu na taki wynik kontroli sądowej pozostają zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącego w skardze oraz w późniejszych pismach procesowych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w istocie bez wpływu na takie rozstrzygnięcie pozostaje ocena, czy do tych uchybień rzeczywiście doszło.

Niezależnie od powyższego Sąd meriti podniósł, że nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach prawa zarzut skarżącego jakoby niedopuszczalne było wydanie przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1 i jednoczesne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kontrolowanemu administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniami, do których odnosił się ten punkt zarządzenia.

Sąd pierwszej instancji także zaakcentował, że nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając wyrok w całości.

Z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjne organ podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 1 pkt 2 u.IOŚ i w zw. z art. 25 ust. 6a, ust. 6f i ust. 6h u.o., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie dają podstawy prawnej do wydania zarządzenia pokontrolnego w zakresie naruszeń, które w dacie wydania tego zarządzenia były usunięte, a w następstwie pominięcie przez Sąd pierwszej instancji także charakteru sygnalizacyjnego zarządzeń pokontrolnych i w konsekwencji uchylenie punktu 1 zarządzenia pokontrolnego podczas gdy zgodnie z tymi przepisami zawarcie w zarządzeniu pokontrolnym uchylonego punktu było zgodne z prawem, z uwagi na to, że zostało sformułowane na podstawie ustaleń kontroli (w myśl art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ), a nadto dotyczyło obowiązku, do wykonania którego skarżący był w dniu wydawania zarządzenia pokontrolnego i nadal jest zobowiązany przez art. 25 ust. 6a ust. 6f i ust. 6h u.o.

Mając na względzie powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiony zarzut szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający w imieniu skarżącego pełnomocnik z wyboru wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Orzekając w opisanych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

We wniesionym środku odwoławczym podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 2 u.IOŚ i w zw. z art. 25 ust. 6a, ust. 6f i ust. 6h u.o. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie dają podstawy prawnej do wydania zarządzenia pokontrolnego w zakresie naruszeń, które w dacie wydania tego zarządzenia były usunięte, a w następstwie pominięcie przez Sąd pierwszej instancji także charakteru sygnalizacyjnego zarządzeń pokontrolnych, co skutkowało uchyleniem punktu 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zarzut ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny abstrahując od błędnego wskazania w jego części opisowej "art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska [...]". Podkreślenia wymaga, że art. 1 u.IOŚ nie jest podzielony na jednostki redakcyjne. Nadto zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywał wykładni powołanych w warstwie opisowej tego zarzutu przepisów art. 25 ust. 6a, ust. 6f i ust. 6h u.o. z uwagi na fakt, że przepisy te nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazane regulacje odnoszą się do obowiązków spoczywających na posiadaczu odpadów obowiązanym do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzącym magazynowanie odpadów lub zarządzającym składowiskiem odpadów.

Ocena merytoryczna podniesionego zarzutu w zakresie dotyczącym art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.IOŚ wymaga w pierwszej kolejności generalnego odniesienia się do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu objętego zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2023 r. (sygn. akt III OSK 2706/21) początkowo występował spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe zapatrywanie nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków w przedmiocie ochrony środowiska (o charakterze publicznoprawnym). W świetle generalnego założenia zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno nakładać na jego adresata określone obowiązki. Obowiązki te determinować powinien występujący w danej sprawie stan faktyczny i stan prawny. W świetle powyższego, z zarządzenia pokontrolnego winien wynikać nakaz usunięcia ustalonych naruszeń (w działalności adresata), które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, zarządzenie pokontrolne może zawierać wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, w zarządzeniu mogą zostać określone działania, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi aktu nakładającego sankcję administracyjną, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi swoiste "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r.; sygn. akt III OSK 1346/22).

Pogląd wyrażony w ww. wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W niniejszej sprawie sedno sporu dotyczy jednak tego, czy w okolicznościach sprawy istniały prawne podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej przez kontrolowanego części, obejmującej punkt pierwszy zarządzenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu dostosowanie się podmiotu kontrolowanego do wymagań prawa, których naruszenie zostało stwierdzone w przeszłości, nie stoi na przeszkodzie "przypomnieniu o ustawowych obowiązkach ciążących na kontrolowanym" poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.IOŚ na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Wymaga podkreślenia, że przepisy u.IOŚ wprawdzie wprost nie regulują przypadku, w którym po przeprowadzeniu kontroli i doręczeniu protokołu z niej, a przed wydaniem zarządzenia dochodzi do wyeliminowania wskazanych w protokole kontroli uchybień, jednakże w takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie, w sposób urzędowy, właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Konsekwencją regulacji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, określającej uznaniową kompetencję inspektora ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego (co wynika ze zwrotu ustawowego "może wydać"), a także konsekwencją władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego jest konieczność rozważenia przez organ zasadności formułowania obowiązków mających doprowadzić stan faktyczny do stanu postulowanego w sytuacji, gdy nie występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym na moment wydawania zarządzenia pokontrolnego. Skoro organ "może wydać" zarządzenie pokontrolne, to nie powinien a limine abstrahować od zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła między ustaleniami kontroli a wydaniem zarządzenia. Skoro w swoim założeniu zarządzenie pokontrolne ma przekazywać wyniki, ustalenia kontroli i formułować obowiązki doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem to jego treść nie może pozostawać w oderwaniu od aktualności ustalonych naruszeń (zob. w tej materii prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r.; sygn. akt II SA/Bk 621/21).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wytknięte przez skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu zaskarżonego pkt 1 zarządzenia pokontrolnego uchybienia kontrolowanego w zakresie prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów - jeżeli nawet do nich doszło w przeszłości – z pewnością już nie występowały nie tylko w dniu wydania spornego zarządzenia pokontrolnego, ale nawet w momencie rozpoczęcia przez inspektora IOŚ kontroli interwencyjnej (to jest w dniu 29 kwietnia 2022 r.), "zwieńczonej" następnie tym zarządzeniem. Z ustaleń poczynionych w sprawie jasno wynika, że wszystkie stwierdzone przez organ uchybienia zostały usunięte przez kontrolowanego najpóźniej w dniu 25 kwietnia 2022 r.

Wymaga podkreślenia, że istotą kontroli administracyjnej jest po pierwsze - badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które ma charakter władczy. Niedoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, co wynika wprost z art. 31a ust. 1 u.IOŚ.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne mające swoją normatywną podstawę w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.IOŚ wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń.

Należy także podnieść, że zgodnie z art. 12 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy w terminie ustalonym w zarządzeniu pokontrolnym kontrolowany podmiot ma obowiązek poinformować organ kontroli o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy wobec powyższego przyjąć, że zalecenia zawarte w zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Brak takich nieprawidłowości nie uzasadnia wydawania zarządzenia pokontrolnego. Stąd istotne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych. W doktrynie słusznie zwrócono więc uwagę, że zarządzenie pokontrolne nie służy zacytowaniu obowiązków strony, lecz zwraca uwagę na uchybienia (zob. w tej materii: A. Barczak, Zarządzenie pokontrolne i inne działania podejmowane na podstawie ustaleń kontroli [w:] Kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2020, s. 126 i n.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę analizując specyfikę zarządzenia pokontrolnego i podstawy do jego wydania na tle stosowania regulacji zawartych w u.IOŚ nawiązać można - w celach poglądowych - do procedury kontrolnej przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1325).

Jak stanowi art. 9 ust.1 ww. ustawy, na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Wystąpienie pokontrolne przekazuje się kontrolowanej jednostce nie później niż w terminie 60 dni od dnia podpisania protokołu kontroli. Kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżenia do kolegium izby (ust. 2). Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem prezesa izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 3). Bieg terminu, o którym mowa w ust. 3, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem (ust. 4). W komentarzu do przywołanego przepisu rozważano, czy wystąpienie pokontrolne powinno być wydawane w sytuacji, gdy w wyniku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości. Z pewnością nie może to być wówczas wystąpienie w ścisłym rozumieniu ust. 2 (brak możliwości opisania nieprawidłowości), a raczej pismo informujące kierownika jednostki o niestwierdzeniu naruszenia prawa podczas kontroli. Za przekazaniem takiego pisma kierownikowi jednostki przemawia w szczególności uniknięcie niejasnej sytuacji braku jakiegokolwiek sygnału ze strony izby w ciągu 60 dni od podpisania protokołu, który może być rozumiany wieloznacznie, np. jako niedotrzymanie terminu wydania wystąpienia przez r.i.o. (zob. M. Stec i in., Komentarz do art. 9 [w:] M. Stec (red.) i in., Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Wydawnictwo Oficyna, Łódź 2010; dostępność System Informacji Prawnej 2024 LEX/el). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zacytowany pogląd wzmacnia prawidłowość zapatrywania Sądu pierwszej instancji wyrażonego wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak jest podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania przedmiotowego zarządzenia.

Mając na względzie całość przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt drugi sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego należne za sporządzenie i wniesienie w terminie ustawowym, określonym dyspozycją art. 179 P.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.