Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 464/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 862/22 w sprawie ze skargi "P." S.A. w C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 1 czerwca 2016 r. nr DKI.IV.8311.08.2016.RD.8 Nu115301/16 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od "P." S.A. w P. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 29 800 (dwadzieścia dziewięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 września 2022 r., V SA/Wa 862/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w C. (dalej: strona, skarżąca, beneficjent) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: organ) z dnia 1 czerwca 2016 r. nr DKI.IV.8311.08.2016.RD.8 Nu 115301/16 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej uchylił decyzję Ministra Rozwoju z dnia 1 czerwca 2016 r. nr DKI.IV.8311.08.2016,RD.8 Nu 115301/16 utrzymującą w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) z dnia 10 grudnia 2015 r. oraz zasądził od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz P. S.A. z siedzibą w C. kwotę 15000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PARP zawarła z P. S.A. z siedzibą w C. w dniu [...] grudnia 2008r. umowę o dofinansowanie na realizację projektu pn. "Mieszanki [...]". Było zawartych także 8 aneksów tej umowy. Aneksem nr [...] zmieniono nazwę spółki na P. S.A. z siedzibą w C. Celem projektu było wprowadzenie na rynek komponentu uszlachetniającego mieszanki asfaltowo-bitumicznej, opartego o recykling zużytych opon samochodowych oraz mieszanki mineralno-asfaltowej nowej generacji. W ramach projektu przewidziany był zakup wytwórni mas bitumicznych, ładowarki kołowej, praw do technologii [...] oraz nabycie robót i materiałów budowlanych. Nabycie wytwórni mas bitumicznych finansowano w formie leasingu. Realizacja projektu miała nastąpić w okresie od 1 listopada 2008 r. do 30 marca 2014 r. W okresie realizacji wypłacono dofinansowanie w formie refundacji w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] stycznia 2014 r. przeprowadzono kontrolę w miejscu realizacji projektu, która ustaliła, że beneficjent zaniechał zapłaty kolejnych rat leasingowych, należnych z tytułu umowy leasingu dotyczącej wytwórni mas bitumicznych, w wyniku czego umowa leasingu została rozwiązana przez leasingodawcę. Ustalono również, że wytwórnia mas bitumicznych (stanowiąca główny element projektu), przeszła na własność podmiotu trzeciego — firmy T. Sp. z o.o., która odkupiła urządzenie od leasingodawcy. Stwierdzono, że beneficjent nie prowadził działalności z wykorzystaniem wytwórni mas bitumicznych, a wskaźnik produktu oraz wskaźniki rezultatu w projekcie nie zostały osiągnięte. Beneficjent przedstawił plan naprawczy, który przewidywał szereg działań mających doprowadzić do odzyskania wytwórni mas bitumicznych, umożliwić kontynuację i zakończenie inwestycji. Kolejna kontrola została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2015r. i [...] maja 2015r. W jej wyniku oraz na podstawie złożonych przez beneficjenta oświadczeń stwierdzono, że ze względu na brak środków finansowych wytwórnia mas bitumicznych nie została odkupiona przez beneficjenta, więc projekt nie będzie kontynuowany, a produkcja mieszanek bitumicznych nie jest prowadzona. Cel projektu — uruchomienie produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych nowej generacji nie został osiągnięty. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] lipca 2015r. PARP wypowiedziała umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym (na podstawie § 12 ust. 3 pkt 3 oraz § 10 pkt 10 umowy). Wezwano również beneficjenta do zwrotu wypłaconego dofinansowania w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. PARP poinformowała beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Ponieważ środki nie zostały zwrócone, decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. PARP zobowiązała P. S.A. z siedzibą w C. do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, kwoty [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazując, że nie ma możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków publicznych pobranych nienależnie, w nadmiernej wysokości oraz z naruszeniem procedur. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ stwierdził, że z wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem mamy do czynienia również w sytuacji, gdy nie został zrealizowany cel projektu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem przedmiotowego projektu było wprowadzenie na rynek komponentu uszlachetniającego mieszanki asfaltowo-bitumiczne, opartego o recykling zużytych opon samochodowych oraz mieszanki mineralno-asfaltowej nowej generacji. Beneficjent zaprzestał realizacji projektu i, pomimo upływu terminu zakończenia realizacji, nie osiągnął zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie celów. Nadto zdaniem PARP nastąpiło naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków europejskich. Niezrealizowanie projektu w pełnym zakresie stanowi naruszenie § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 4 umowy, niezapewnienie finansowania projektu stanowi naruszenie § 3 ust. 4 umowy, niezakończenie realizacji zakresu rzeczowego i finansowego w okresie kwalifikowalności to naruszenie § 5 ust. 3 umowy, niezłożenie wniosku o płatność końcową stanowi naruszenie § 6 ust. 5, nieosiągnięcie założonych celów i wskaźników to naruszenie § 7 ust. 1 umowy, niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych stanowi naruszenie § 9 ust. 11 umowy, a niedokonanie zwrotu dofinansowania na wezwanie PARP to naruszenie § 13 ust. 1 i 4 umowy. PARP, ustosunkowując się do stanowiska spółki przedstawionego w piśmie z dnia [...] września 2015 r., wskazał, że wierzytelność PARP, wynikająca z wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, powstała po dniu ogłoszenia upadłości dłużnika, więc nie podlega postanowieniom zatwierdzonego układu z wierzycielami.

W wyniku złożonego przez stronę odwołania, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję PARP. Podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, Minister stwierdził, że zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny, więc postępowanie w sprawie zwrotu powinno toczyć się w oparciu o przepisy administracyjne, a nie na podstawie przepisów prawa upadłościowego, gdyż dochodzona wierzytelność powstała już po ogłoszeniu upadłości beneficjenta, więc nie podlega postanowieniom układu. Organ podkreślił, iż waga i charakter nieprawidłowości nie pozwalają na uznanie choćby części wydatków za kwalifikowalne, gdyż przekazane spółce wsparcie nie przyczyniło się ostatecznie do pełnej realizacji projektu, co skutkowało nieosiągnięciem jego celu, a umowa o dofinansowanie została rozwiązana. Organ wskazał, że przekazanie środków nastąpiło po [...] stycznia 2010 r. (data wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r.), wiec, zdaniem organu, znajduje w sprawie zastosowanie przepis art. 207 ww. u.f.p.

W następstwie wniesienia przez spółkę skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w dniu 26 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2175/16, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zgodnie z § 5 ust. 3 umowy okres kwalifikowalności wydatków dla projektu trwał od 1 listopada 2008 r. do 30 marca 2014 r. W tym czasie powinna nastąpić pełna realizacja projektu. W § 5 ust. 7 umowy określono, że zakończenie realizacji projektu oznacza wykonanie pełnego zakresu rzeczowego projektu, udokumentowanie wykonania robót odpowiednimi protokołami odbioru, dostaw i usług fakturami oraz innymi dokumentami potwierdzającymi zgodność realizacji z warunkami umowy, a także zrealizowanie przez beneficjenta pełnego zakresu finansowego projektu, co oznacza zrealizowanie przez beneficjenta wszystkich płatności w ramach projektu, poniesienie wydatków i pozyskanie dokumentów stanowiących podstawę uznania wydatków za kwalifikujące się do objęcia wsparciem w ramach projektu. Zakończenia realizacji projektu kończy złożenie wniosku o płatność końcową.

Strona zobowiązała się m.in. do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 5 ust. 3 umowy z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Z harmonogramu rzeczowo-finansowego projektu (załącznik do umowy) wynika, że — w ramach realizacji projektu — beneficjent przewidywał dokonanie zakupu wytwórni mas bitumicznych wraz z jej montażem, ładowarki kołowej obsługującej wytwórnię oraz zakupu praw do technologii [...]. Ustalenia kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazywały, że beneficjent nie realizuje projektu zgodnie z umową. Wytwórnia mas bitumicznych, która została pozyskana i sfinansowana w formie leasingu, stała się własnością firmy T. Sp. z o.o. (tj. podmiotu trzeciego). Ten podmiot kupił to urządzenie od leasingodawcy, tj. S. Sp. z o.o. Nadto Regionalna Instytucja Finansująca (RIF) dokonująca kontroli stwierdziła inne nieprawidłowości w projekcie. Beneficjent nie prowadził wyodrębnionej ewidencji księgowej, nie udzielił informacji na temat realizacji zakładanych wskaźników, nierzetelnie dokumentował realizację projektu, zaniechał informowania opinii publicznej o projekcie. Podczas kontroli w dniach [...] kwietnia 2015 r. i [...] maja 2015 r. ustalono, że beneficjent zaprzestał realizacji projektu ani nie realizował planu naprawczego, przedstawionego w piśnie z dnia [...] lipca 2014r., i nie odkupił wytwórni mas bitumicznych. Był dysponentem ładowarki kołowej oraz dysponował prawami do technologii [...]. Wytwórnia, w czasie kontroli, znajdowała się w siedzibie beneficjenta, który wyjaśnił, iż nie jest jej właścicielem, a właściciel właśnie ją rozmontowuje w celu przeniesienia do innej lokalizacji. Sąd wskazał, iż RIF ustaliła, że wobec beneficjenta został złożony wniosek o ogłoszenie upadłości układowej. Ze złożonego przez beneficjenta oświadczenia z dnia [...] maja 2015r. wynika, iż zaprzestał realizować projekt ze względu na trudną sytuację finansową spółki. Dnia [...] lutego 2015 r. zawarto układ z wierzycielami, a spółka nie jest właścicielem wytwórni mas bitumicznych. Projekt nie jest zlokalizowany w miejscu określonym w umowie o dofinansowanie. Strona nie wywiązuje się z obowiązków informowania opinii publicznej o fakcie otrzymania dofinansowania na realizację projektu ze środków PO IG, że zakupione lub dzierżawione w ramach projektu środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne nie są wykorzystywane zgodnie z umową. Z akt sprawy wynika również, że mimo planu naprawczego przedstawionego w piśmie beneficjenta z dnia [...] lipca 2014r., nie odkupił od przedmiotu umowy w terminie do listopada 2014 r. W związku z powyższymi okolicznościami PARP rozwiązała z beneficjentem umowę o dofinansowanie (pismem z dnia [...] lipca 2015 r.). Podstawą rozwiązania było naruszenie przez beneficjenta § 2 ust. 2, § 5 ust. 2, 3, 4, § 6 ust. 12, § 7 ust. 1, § 10, § 11 umowy.

Zdaniem WSA w aspekcie normatywnym prawidłowo organ uznał, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240), dalej: u.f.p. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości — podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja o zwrocie środków została podjęta na podstawie przepisu art. 207 ust. 9 u.f.p. WSA stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o wykorzystaniu przez beneficjenta środków z naruszeniem procedur, o których mowa w przepisie art. 184 u.f.p. To z kolei powoduje konieczność dochodzenia zwrotu środków wobec spełnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2. Te procedury to, w niniejszym wypadku, umowa o dofinansowanie, której szereg zapisów zostało przez stronę skarżącą naruszonych. WSA nadto zauważył, iż w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano u.f.p. z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tj. nową), gdyż dofinansowanie w formie refundacji miało miejsce od listopada 2010 r., środki przekazano po dniu wejścia w życie przepisów nowej ustawy, więc nie naruszono art. 113 ust. 1 przepisów wprowadzających. WSA podkreślił, iż wierzytelność PARP, wynikająca z wypowiedzenia umowy o dofinansowanie (pismem z [...] lipca 2015 r.) powstała po dniu ogłoszenia upadłości dłużnika ([...] października 2013 r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Fabrycznej w sprawie sygn. akt: VIII GU 214/13 ogłosił upadłość z możliwością zawarcia układu) i nie podlega w związku z tym postanowieniom układu. W dniu ogłoszenia upadłości niniejsze zobowiązanie nie istniało. Wierzytelność powstała z dniem doręczenia oświadczenia PARP z [...] lipca 2015 r. o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie. Decyzja z dnia 10 grudnia 2015 r. ma charakter deklaratoryjny; potwierdza istnienie dotychczasowego stosunku prawnego. Sąd zauważył, iż skarżąca podniosła kwestię zasadniczej modyfikacji projektu oraz dochodzenia roszczeń z uwagi na przesłankę nieoszukańczej upadłości dopiero w skardze, a zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na datę jej wydania. W związku z tym przedmiotem rozpoznania nie mogła też być kwestia ewentualnego zastosowania art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, czyli oceny, czy organ II instancji miał obowiązek dokonania korekty finansowej lub ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu dofinansowania. Także co do wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju z uwagi na naruszenie przez niego prawa, tj. art. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie miał uprawnień do procedowania. Uzasadniając powyższe wskazał, że niedopuszczalne jest wszczęcie w sprawie administracyjnej postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego. To strona skarżąca ma możliwość wyboru weryfikacji wydanej decyzji; w niniejszej sprawie wybrała skargę do WSA.

Od wyroku I instancji skargę kasacyjną wniosła spółka. W skardze kasacyjnej zarzuciła sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania, a z daleko idącej ostrożności także naruszenie przepisów prawa materialnego.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 2312/18 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do rozpoznania temu sądowi, a nadto orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że Sąd I instancji był, stosownie do wniosku pełnomocnika strony, obowiązany odroczyć rozprawę (art. 109 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż oddalając powyższy wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którego skutkiem było pozbawienie strony możliwości uczestniczenia w istotnej części tego postępowania, tj. na rozprawie. Doprowadziło to do ograniczenia jej uprawnienia do bycia wysłuchanym przez sąd, które jest składnikiem gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzona nieważność postępowania obliguje do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasadniczo bez konieczności odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wyroku wydanego w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny za częściowo zasadne uznał zarzuty zawarte w punkcie V i VI petitum skargi kasacyjnej, stwierdzając, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżąca podniosła kwestię zasadniczej modyfikacji projektu oraz dochodzenia roszczeń z uwagi na przesłankę nieoszukańczej upadłości dopiero w skardze, a zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na datę jej wydania. W związku z tym - zdaniem WSA - przedmiotem rozpoznania nie mogła być kwestia ewentualnego zastosowania art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, czyli oceny, czy organ II instancji miał obowiązek dokonania korekty finansowej lub ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu dofinansowania. Powyższego stanowiska Sądu I instancji nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że odniesienie w skardze do sądu administracyjnego nowego zagadnienia problemowego, które dotychczas nie było podnoszone na etapie postępowania administracyjnego, nie zmienia w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego. Takie stanowisko Sądu należy ocenić jako naruszenie zasady niezwiązania sądu pierwszej instancji granicami skargi, a zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Następnie rozpoznając sprawę ponownie WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 2 września 2022 r., V SA/Wa 862/22, stwierdził, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Poza tym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei art. 153 p.p.s.a. przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe - zdaniem WSA - oznacza, że na obecnym etapie postępowania w niniejszej sprawie decydujące znaczenia mają poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I GSK 2312/18. WSA stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za częściowo zasadne jedynie zarzuty zawarte w punkcie V i VI petitum skargi kasacyjnej, co oznacza, iż pozostałe zarzuty kasatora uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji odmienne znaczenie od pierwotnie przypisanego przez Sąd należy nadać faktowi niespornego złożenia wobec skarżącej wniosku o ogłoszenie upadłości układowej. WSA wskazał, że ze złożonego przez skarżącego oświadczenia (z dnia [...] maja 2015 r.) wynika (co nie jest sporne), że zaprzestał on realizacji projektu ze względu na trudną sytuację finansową spółki, że w dniu [...] lutego 2015 r. zawarto układ z wierzycielami spółki, a nadto, że strona nie jest właścicielem wytwórni mas bitumicznych. Ponadto mimo planu naprawczego przedstawionego w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nie odkupiła ona przedmiotu umowy. Poza sporem jest również to, że Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Fabrycznej ogłosił w dniu [...] października 2013 r. upadłość skarżącej z możliwością zawarcia układu (sprawa o sygn. akt VIII GU 214/13). W kontekście powyższego za kluczowy WSA uznał należy pogląd NSA, który wskazał, że wbrew sugestiom sądu I instancji organ II instancji miał obowiązek dokonania korekty finansowej lub ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu dofinansowania. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji dokona takiej korekty, bądź też odstąpi od żądania zwrotu dofinansowania i swoje stanowisko w tej materii należycie uzasadni, mając na względzie także treść art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. oraz art. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 539/2010. WSA wskazał, iż na obecnym etapie postępowania w sprawie nie jest możliwe zastąpienie organu II instancji przez sąd w zakresie ustaleń, a następnie będących ich konsekwencją ocen prawnych, o których mowa powyżej. WSA uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota zastępstwa prawnego skarżącej, jako że skarżąca została zwolniona od wpisu od skargi.

Skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2022r.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez rozszerzenie zakresu wykładni wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2022 r. o sygn. I GSK 2312/18 i błędne przyjęcie, że NSA w ww. wyroku dokonał oceny prawnej co do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie objętej zaskarżoną decyzją - w sposób wiążący organ, czego konsekwencją było uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji, podczas gdy NSA nie odnosił się w uzasadnieniu wyroku do rozstrzygnięcia organów, a jedynie uznał stanowisko sądu I instancji, w zakresie w jakim ten sąd nie rozważył nowego zagadnienia problemowego, za naruszenie zasady niezwiązania sądu I instancji granicami skargi, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenia Organu należy uznać za niewystarczające, a podjętą na ich podstawie ocenę prawną za wadliwą, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy w kontekście zaistnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych (dalej: "ufp") w związku z art. 184 ufp oraz dokonał wszechstronnej analizy sprawy i oceny dowodów, co czyni ustalenia organu za w pełni wystarczające;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niepozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji i ustalenia przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz brak jasnych wskazań dla organu co do dalszego postępowania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006") oraz art. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego (dalej: "rozporządzenie nr 539/2010") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezom tych przepisów, przejawiające się w przyjęciu, że organ powinien w oparciu o te przepisy dokonać korekty bądź też odstąpić od żądania zwrotu dofinansowania, podczas gdy przepisy te nie miały zastosowania w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ppsa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ppsa; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach określonych przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny dokona na wstępie – z uwagi na ewentualne, największe negatywne konsekwencje tego zarzutu – analizy zarzutu wskazanego w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym - naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Wnoszący skargę kasacyjną mylnie utożsamia poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez Sąd I instancji poglądów. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17 Legalis, Nr 2399269).

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ zarzucił WSA naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez rozszerzenie przez ten Sąd zakresu interpretacji wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r., I GSK 2312/18, i błędne przyjęcie przez WSA, że Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku dokonał oceny prawnej co do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie objętej zaskarżoną decyzją - w sposób wiążący organ.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I pierwszej instancji błędnie zinterpretował wytyczne, a w konsekwencji powyższego nie wykonał wytycznych wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2312/18. Dlatego też powyższy zarzut uznaje za zasadny.

Podkreślenia wymaga, że podstawą normatywną uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA z dnia 26 czerwca 2017 r., była nieważność postępowania sądowego (art. 183 § pkt 5 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku jednoznacznie wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż skarżąca podniosła kwestię zasadniczej modyfikacji projektu oraz dochodzenia roszczeń z uwagi na przesłankę nieoszukańczej upadłości dopiero w skardze, a zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na datę jej wydania. W związku z tym - zdaniem WSA - przedmiotem rozpoznania nie mogła też być kwestia ewentualnego zastosowania art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, czyli oceny, czy organ drugiej instancji miał obowiązek dokonania korekty finansowej lub ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesienie w skardze do sądu administracyjnego nowego zagadnienia problemowego, które dotychczas nie było podnoszone na etapie postępowania administracyjnego, nie zmienia w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego. Takie stanowisko Sądu należy ocenić jako naruszenie zasady niezwiązania sądu pierwszej instancji granicami skargi, a zatem art. 134 § 1 p.p.s.a. Zwrócić należy w tym miejscu na uchwałę NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, w której Sąd ten wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 134). Zaskarżenie decyzji administracyjnej oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego - niejako za jej pośrednictwem - staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz wyd. VI, Warszawa 2016, art. 134).

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r. wskazał, że stwierdzona nieważność postępowania obliguje do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasadniczo bez konieczności odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wyroku wydanego w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny za częściowo zasadne uznał zarzuty zawarte w punkcie V i VI petitum skargi kasacyjnej. Pozostałe zarzuty, z uwagi na wyżej opisane przesłanki uchylenia wyroku Sądu I instancji z dnia 26 czerwca 2017 r., V SA/Wa 2175/16, pozostały poza zakresem jakichkolwiek rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na uznanie zasadności zarzutu wskazanego w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej o charakterze procesowym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił poza zakresem rozważań zarówno zarzut procesowy wskazany w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut materialnoprawny wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wytyczne i w ramach kontrolowanej judykacyjnie sprawy administracyjnej dokonać analizy postępowania organów oraz decyzji także z perspektywy wytycznych zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie dla profesjonalnego pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).