Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2561/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 329/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 10 stycznia 2022 r. i postanowienia Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt I wyroku). Ponadto Sąd I instancji uchylił postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 23 czerwca 2021 r. (pkt II wyroku) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz spółki kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r., Tym ostatnim postanowieniem organ I instancji nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku produkcyjno- magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, rozbiórka 3 budynków magazynowo- administracyjnych, budowa wagi najazdowej, budowa zbiornika na wody opadowe, budowa placu do magazynowania odpadów z kontenerami i boksami wraz z parkingami, infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi oraz przebudową kolidujących elementów infrastruktury technicznej, w ramach budowy bazy magazynowo - transportowej z zapleczem administracyjno-socjalnym, zlokalizowanej na dz. nr [...], budowa wylotu kanalizacji deszczowej wraz z umocnieniem dna i skarp na dz. nr [...], obr. [...], przy ul. [...]". Postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania wznowieniowego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę postanowienia z 10 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie powołało art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 65 ust. 2, art. 66 ust. 1 i art. 68 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, ze zm., dalej: ustawa środowiskowa).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. Wójt Gminy Chorkówka wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 29 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W decyzji tej stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Postępowanie zostało wznowione na wniosek Stanisława Głowackiego (dalej: wnioskodawca), na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę na postanowienie z 10 stycznia 2022 r. wniosła spółka.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, które kończy się wydaniem jednej z decyzji (lub odpowiednio postanowienia) przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zakończenie postępowania wznowieniowego może nastąpić wyłączenie w dwojaki sposób. W przypadku braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., właściwy organ odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, albo gdy podstawy te zachodzą, uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast wydanie decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu Oznacza to, że organy obu instancji rażąco naruszyły art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie, zostało zakończone wydaniem przez Wójta Gminy Chorkówka decyzji z 29 grudnia 2020 r. Natomiast zaskarżone postanowienie z 10 stycznia 2022 r. i poprzedzające je postanowienie z 19 listopada 2021 r. wydane zostały po wznowieniu postępowania w tej sprawie. Organ I instancji miał więc obowiązek orzec o uchyleniu decyzji z 29 grudnia 2020 r. W obrocie funkcjonują więc dwa sprzeczne rozstrzygnięcia wydane w tej samej sprawie: decyzja Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r. orzekająca o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r. nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r. jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Również postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy wadliwe rozstrzygnięcie jest dotknięte taką sama wadą nieważności.

Ponadto Sąd I instancji dokonał kontroli legalności postanowienia Wójta Gminy Chorkówka z 23 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowaniu. Jednym ze sposobów doręczenia jest doręczenie przez publiczne ogłoszenie (art. 49 k.p.a.). Stanowisko wnioskodawcy wyrażone w piśmie z 18 czerwca 2021 r. nie świadczy o wniesieniu podania o wznowienie w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Okoliczność, kiedy pełnomocnik wnioskodawcy uzyskał informacje o planowanym przedsięwzięciu jest bez znaczenia dla oceny zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Obwieszczenie zawierające informacje o treści wydanej decyzji zostało wywieszone w miejscowości zamieszkania wnioskodawcy. Okoliczność ta, mająca oparcie w aktach administracyjnych, jest dowodem, że doręczenie wnioskodawcy decyzji z 29 grudnia 2020 r. nastąpiło z upływem terminów wynikających z art. 49 k.p.a. Oznacza to, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 29 grudnia 2020 r. nie został zachowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: organ).

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 148 § 1 i w związku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Dla oceny terminu znaczenie ma zatem, kiedy wnioskodawca dowiedział się o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach lub nowych dowodach, a nie o wydaniu decyzji

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 19 listopada 2021 r. są rozstrzygnięciami kończącymi postępowanie w sprawie wznowieniowej i dlatego powinny zawierać w swojej treści odniesienie się do decyzji ostatecznej z 29 grudnia 2020 r.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie A. (dalej: stowarzyszenie) wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Stowarzyszenie wniosło rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Z kolei spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w związku z art. 148 § 1 i w związku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem zarzut odnoszący się do pkt II zaskarżonego wyroku, tj. uchylenia postanowienia Wójta Gminy Chorkówka z 23 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tej sprawie wnioskodawca powołał się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Istotne znaczenie dla oceny zachowania terminu ma zatem ustalenie, w jakiej dacie wnioskodawca dowiedział się o powołanych nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach. Nie ma natomiast znaczenia, w jakiej dacie wnioskodawca dowiedział się o decyzji, ponieważ okoliczność ta jest istotna wyłącznie z punktu widzenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było zatem nieprawidłowe.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, które przytoczył także Sąd I instancji, zgodnie z którym w decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (zob. np. wyrok NSA z 6.12.2018 r., I GSK 3357/18). W tej jednak sprawie mamy jednak do czynienia ze "specyficznym" stanem prawnym. Nie ulega wątpliwości, że spółka wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może zostać wydana po przeprowadzeniu tzw. pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej) lub po stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej). W tej sprawie decyzja Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r. została wydana na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej, ponieważ organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Natomiast po wznowieniu postępowania organ I instancji doszedł do wniosku przeciwnego, a zatem uznał, że konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to z wydania przez ten organ postanowienia z 19 listopada 2021 r. (utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem z 10 stycznia 2022 r.), w którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określono zakres raportu. Organ I instancji wydał zatem postanowienie na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, co jest warunkiem koniecznym wydania decyzji z art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej. Trafnie zatem wskazuje organ w skardze kasacyjnej, że w tej sprawie nie została jeszcze wydana decyzja ostateczna o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a jedynie postanowienie o charakterze wpadkowym. Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro warunkiem sine qua non wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wcześniejsze wydanie postanowienia o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to postanowienie to, wydawane na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, w postępowaniu wznowieniowym jest elementem postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero po jego przeprowadzeniu (a więc w istocie po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko), możliwe jest wydanie przez organ właściwy w sprawie wznowienia, decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r. i orzekającej co do istoty sprawy przez ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Natomiast brak było podstaw, żeby na tym etapie postępowania organ uchylił decyzję Wójta Gminy Chorkówka z 29 grudnia 2020 r., ponieważ nie wydawał jednocześnie decyzji co do istoty sprawy. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie było zatem również nieprawidłowe.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku, a zatem w istocie przede wszystkim w kontekście zarzutów skargi spółki.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił bowiem, że to Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, a ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną spółki nie zawiera żadnych istotnych argumentów z punktu widzenia rozstrzygnięcia wniesionej skargi kasacyjnej, ponieważ stanowi powielenie argumentów skargi, do których Sąd I instancji się nie odnosił, nieprawidłowo stwierdzając, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.