Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1470/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Centralnego Portu Komunikacyjnego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Centralny Port Komunikacyjny Sp. z o.o. (dalej Spółka/CPK) decyzją z dnia [...] maja 2023 r., znak [...] , po rozpatrzeniu wniosku B. F. (dalej Skarżąca) o udostępnienie informacji publicznej odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2023 r. zwróciła się w formie pisemnej do CPK z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej: "wskazania średniej ceny zakupu za metr kwadratowy, którą spółka Centralny Port Komunikacyjny sp. z o.o. zapłaciła w ramach programu dobrowolnych nabyć na zakup następującego mienia z obszaru gminy [...] :

1) gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu na cele zabudowy mieszkaniowej,

2) gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu na cele rolne,

3) gruntów niezabudowanych o innym przeznaczeniu aniżeli w pkt. 1 i 2 niniejszego wniosku,

4) gruntów zabudowanych o przeznaczeniu na cele zabudowy mieszkaniowej.

5) gruntów zabudowanych, o przeznaczeniu na cele inne aniżeli zabudowy mieszkaniowej,

6) lokali mieszkalnych,

7) lokali o przeznaczeniu niemieszkalnym".

Wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionego podczas ogłoszenia wyroku z dnia 06 lutego 2023 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1830/22 (sprawa pomiędzy tymi samymi stronami o dostęp do informacji publicznej w innym zakresie) jej wniosek jest zasadny. Sąd przesądził w ww. wyroku, że adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 zwanej dalej u.d.i.p.),

Skarżąca zaznaczyła, iż "powyższa informacja stanowi informację prostą albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1c u.d.i.p. udostępnia się informację publiczną w szczególności o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań".

CPK zaskarżoną decyzją odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Spółka stwierdziła, że dokonała analizy wniosku Skarżącej pod kątem przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, z jednoczesnym uwzględnieniem przepisów ograniczających ten dostęp. Wskazała, że zbadano w szczególności, czy informacje w zakresie danych dotyczących średnich cen za metr kwadratowy nieruchomości są objęte tajemnicą ustawowo chronioną. W ocenie Spółki zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. dane objęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej są objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Wskazała, że w Spółce obowiązywała uchwała Zarządu nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie określenia dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i zgodnie z tą uchwałą, wszelkie dokumenty lub informacje związane z obszarem zajętym pod inwestycję, w szczególności dotyczące lokalizacji inwestycji, koncepcyjne, przedprojektowe, projektowe i studialne, a także dotyczące wpływu inwestycji na otoczenie, który to dokument uprawnia Spółkę do objęcia przedmiotowych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Obecnie w Spółce obowiązuje Polityka Bezpieczeństwa wprowadzona uchwałą Zarządu z dnia [...] września 2022 r, nr [...] r. i dane wytworzone po wejściu w życie Polityki podlegają ww. regulacji. W szczególności, zgodnie z art. 6.3 Polityki w spółce stosowana jest zasada "need to know", rozumiana jako ścisłe limitowanie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

1) w odniesieniu do pracowników i współpracowników, tajemnica przedsiębiorstwa jest udostępniana pracownikom, którzy w ramach obowiązków służbowych powinni być zapoznani z tego rodzaju informacjami, ponieważ jest to konieczne do właściwej realizacji powierzonych zadań służbowych i realizacji umów na rzecz CPK,

2) w odniesieniu do osób trzecich, zasada "need to know" stosowana jest do osób, którym należy udostępnić informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w związku z realizacją umów podpisanych przez CPK. Udostępnieniu podlegają jedynie informacje, które są konieczne i niezbędne do realizacji tego rodzaju umów. Za niedopuszczalne uważa się przekazywanie innych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które nie mają znaczenia dla właściwej realizacji umowy.

Zdaniem Spółki ujawnienie informacji, o które wnioskuje Skarżąca, mogłoby narazić spółkę CPK na szkody wizerunkowe i operacyjne. Proces zakupu ziemi i gruntów pod inwestycje Centralnego Portu Komunikacyjnego trwa. Realizowany jest w ramach Programu Dobrowolnych Nabyć od grudnia 2020 roku. Informacji o lokalizacji tych nieruchomości, ilości, a także ich cenie oraz wartości transakcji nigdy nie były przez spółkę CPK udostępniane. Ich udostępnienie mogłoby istotnie wpłynąć na oferowaną przez potencjalnego nabywcę cenę nieruchomości, a nawet w ogóle zniweczyć dojście do skutku transakcji w ramach dobrowolnych nabyć, ponieważ właściciel nieruchomości, który zamierzał sprzedać nieruchomość mógłby zmienić swoje plany jedynie na podstawie samej danej - kwoty średniej ceny nabycia nieruchomości, mimo, że np. de facto żadna nieruchomość nie została zbyta za średnią cenę oraz kwota nie będzie to powiązana z jakimikolwiek parametrami nieruchomości.

Spółka podniosła, że na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 UDIP przyjmuje się definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa", którą zawiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2020, poz. 1913 ze zm. dalej zwaną: ustawą o z.n.k.). Zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Spółka wyjaśniła, że ceny nabycia opierana jest na operacie szacunkowym sporządzonym przez niezależnego rzeczoznawcę majątkowego, natomiast z uwagi na szczególny charakter nabycia nieruchomości Spółka ma uprawnienie ustawowe, wynikające z art. 29b ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz.U.2024.545 t.j. zwanej dalej ustawą o CPK) do zastosowania szczególnych zasad nabycia, w tym do nabywania nieruchomości za cenę odpowiadającą najwyższej z wartości ustalonych zgodnie z art. 29 b ust. 2-13 ustawy o CPK lub na zasadach określonych w ust. 14 i 15 ustawy o CPK. Uprawnienia do powiększenia ceny nabycia są realizowane przez Spółkę uwzględniając znaczenie nieruchomości dla realizacji tzw. Przedsięwzięć w rozumieniu ustawy o CPK, co jest rozpatrywane indywidualnie, w szczególności mając na względzie położenie nieruchomości, ale też brane mogą zostać pod uwagę czynniki osobowe, takie jak liczba osób zameldowanych w nieruchomości, która może stosownie zwiększyć cenę nabycia. W ocenie Spółki nie istnieją dwie sytuacje w których okoliczności faktyczne związane z daną nieruchomością są identyczne w 100 % z okolicznościami innej sprawy (tj. położenie, wielkość, ilość zameldowanych osób itd.). Transakcje zawarte z uwzględnieniem nabywania nieruchomości za cenę odpowiadającą najwyższej z wartości ustalonych zgodnie z art. 29b ust. 2-13 lub na zasadach określonych w ust. 14 i 15 ustawy o CPK nie są brane przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 29b ust. 13 ustawy o CPK.

W tym stanie rzeczy postanowiono jak w decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, zarzucając naruszenie:

1) art. 5 ust. 2 poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zachodzą podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji w której spółka Skarbu Państwa powołana jest do reprezentowania w sferze zadań związanych z działalnością państwa i wykonuje w ten sposób jego działanie publicznoprawne,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 i 4 ustawy o z.n.k. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zachodzą podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ujawnienie informacji mających dla spółki CPK wartość handlową i ekonomiczną mogącą naruszyć zasadę swobodnej konkurencji, podczas, gdy spółka Skarbu Państwa nie prowadzi działalności komercyjnej i z tego powodu nie ma konkurencji.

Jej zdaniem w powyższym stanie faktycznym przytoczona argumentacja CPK jest bezzasadna. Uznaje, że nie można się zgodzić z tezą, jakoby udzielenie którejkolwiek z informacji, o które wnosiła skarżąca godziłoby w tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazała, iż zakres danych, o które wnioskowała Skarżąca są zbieżne z konstytucyjną zasadą prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także innych osób gospodarujących majątkiem Skarbu Państwa, wyrażoną w art. 61 ustawy zasadniczej.

Uznała, że wskazanie średniej ceny zakupu z metr kwadratowy, którą CPK zapłaciła w ramach programu dobrowolnych nabyć mienia wyszczególnionego we wniosku przez Skarżącą nie naruszyłoby ustawowej tajemnicy przedsiębiorstwa wyrażonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i nie naraziłoby spółki CPK na szkody wizerunkowe i operacyjne.

Zauważyła, że nie wnioskowała o udostępnienie ceny zakupu konkretnego mienia z obszaru gminy [...] wyszczególnionego we wniosku, respektując zasadę poufności i nie wystąpiła też o dane, które pozwoliłyby zindywidualizować osobę sprzedawcy. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej przez spółkę CPK stoi w sprzeczności z transparentnością procedury dot. programu dobrowolnych nabyć. Na spółce, jako podmiotowi powołanemu do reprezentacji w sferze zadań związanych z działalnością państwa ciąży niezrealizowany obowiązek udzielenia informacji publicznej z poszanowaniem konkretnych procesów negocjacyjnych. Brak uzyskania informacji stoi również w sprzeczności interesem społeczności lokalnej, albowiem każdy zainteresowany powinien mieć możliwość posiadania informacji w zakresie średnich cen nabywania nieruchomości w ramach ww. programu.

Wskazała, że działalność Spółki Celowej ustanowionej na podstawie art. 11 ustawy o CPK jako formy organizacyjnej Skarbu Państwa do zrealizowania inwestycji, którą jest budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego, nie posiadająca żadnych dochodów i z tego względu finansowana poprzez zasilenia kapitałowe jej jedynego wspólnika, tj. z budżetu Skarbu Państwa powinna być transparentna.

Przekazanie przez spółkę CPK średniej ceny zakupu nieruchomości, którą spółka CPK zapłaciła w ramach programu dobrowolnych nabyć mienia z obszaru Gminy [...] wynika z realizacji gospodarowania zasobem wyrażonej w ustawie o CPK oraz stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 c u.d.i.p.

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej godzi w zasadę transparentności, na którą powołuje się m.in. spółka CPK.

Wobec powyższego jej zdaniem bezzasadnym jest przyjęcie, iż zachodzą podstawy do odmowy udzielenia informacji ze względu na konieczność zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa oraz zasadę swobodnej konkurencji. Spółka CPK nie prowadzi działalności handlowej lub innej działalności komercyjnej. W związku z tym uznała, że na mocy obowiązujących przepisów spółka CPK obowiązana jest do udzielenia informacji publicznej z poszanowaniem zasady poufności-tajemnicy przedsiębiorstwa dotyczącej konkretnych procesów negocjacyjnych w ramach programu dobrowolnych nabyć.

W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja CPK z [...] maja 2023 r. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z dnia 02 grudnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 17 sierpnia 2023r., Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 -zwaną dalej P.p.s.a.").

W pierwszej kolejności, dla lepszego zobrazowania tematyki sprawy, wyjaśnić należało, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom w akcie prawnym najwyższej rangi jakim jest Konstytucja RP. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, oraz osób pełniących funkcje publiczne. Niemniej jednak dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób".

Powyższa norma art. 31 ust. 3 Konstytucji znalazła natomiast odzwierciedlenie

w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym to przepisie sprecyzowano granice dostępności informacji publicznej.

Materialonoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jak u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej.

Przedmiotem sporu jest pozyskanie informacji publicznej w zakresie średniej ceny zakupu za metr kwadratowy, którą spółka CPK zapłaciła w ramach programu dobrowolnych nabyć na zakup mienia z obszaru gminy [...] , ogólnie opisanego we wniosku z dnia [...] marca 2023 r.

Skarżąca uznaje, że wnioskowane informacje są zbieżne z konstytucyjną zasadą prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także innych osób gospodarujących majątkiem Skarbu Państwa, wyrażoną w art. 61 ustawy zasadniczej. Jej zdaniem wskazanie średniej ceny zakupu z metr kwadratowy które CPK zapłaciła w ramach programu dobrowolnych nabyć mienia wyszczególnionego we wniosku przez skarżącą nie naruszyłoby ustawowej tajemnicy przedsiębiorstwa wyrażonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyła, że nie wnioskowała o udostępnienie ceny zakupu konkretnego mienia z obszaru gminy [...] wyszczególnionego we wniosku, respektując zasadę poufności. Skarżąca podnosiła, że nie wystąpiła też o dane, które pozwoliłyby zindywidualizować osobę sprzedawcy. Wskazała, że podstawą prawną do ustanowienia Spółki Celowej (CPK) stanowi art. 11 ustawy o CPK). Zaznaczyła, że spółka CPK powstała jako forma organizacyjna Skarbu Państwa do zrealizowania inwestycji, którą jest budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego. Tym samym wypełnia realizację celu publicznego określonego w art. 3 ustawy o CPK. Z kolei zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt. 3 ustawy o CPK "Spółka Celowa gospodaruje Zasobem, a w szczególności zapewnia wycenę tych nieruchomości". W związku z powyższym prawidłowe stosowanie art. 114 ust. 1 pkt. 3 ustawy o CPK, wyklucza zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., albowiem spółka CPK jest spółką Skarbu Państwa, która powołana została jako podmiot celowy do realizacji jego inwestycji. Uznała, że w ten sposób spółka CPK przejęła zadania Skarbu Państwa, a jej działalność finansowana jest bezpośrednio z jego budżetu. Nie posiada ona bowiem żadnych dochodów i z tego względu finansowana jest poprzez zasilenia kapitałowe jej jedynego wspólnika, tj. z budżetu Skarbu Państwa. Jako podmiot celowy, zastępujący w swojej działalności Skarb Państwa nie posiada również dla swojej działalności żadnej konkurencji, a jej przyszła działalność na rynku polskim będzie opierać się na monopolu działalności jedynego w Polsce międzynarodowego portu lotniczego obsługującego połączenia międzykontynentalne, Z tego względu działania spółki powinny być transparentne. Natomiast przekazanie przez spółkę CPK średniej ceny zakupu nieruchomości, którą spółka CPK zapłaciła w ramach programu dobrowolnych nabyć mienia z obszaru Gminy [...] wynika z realizacji gospodarowania zasobem wyrażonej w ustawie o CPK oraz stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 c u.d.i.p.. W związku z tym uznała, że na mocy obowiązujących przepisów spółka CPK obowiązana jest do udzielenia informacji publicznej z poszanowaniem zasady poufności-tajemnicy przedsiębiorstwa dotyczącej konkretnych procesów negocjacyjnych w ramach programu dobrowolnych nabyć.

Spółka CPK twierdzi, że żądane przez Skarżącą informacje nie podlegają udostępnieniu, ponieważ są objęte tajemnicą przedsiębiorcy art. 5 u.d.i.p.. Stwierdziła, że podjęła ściśle określone działania w celu zachowania poufności informacji żądanych przez Skarżąca. Wskazała, że wnioskowane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i odpowiednio zabezpieczone, co przesądza o poufnym charakterze tych informacji. Podniosła, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o z.n.k. przesłanka poufności informacji zostaje zachowana, gdy informacja nie jest ujawniona do wiadomości publicznej. Wskazała, że ujawnienie informacji mających dla Spółki wartość handlową i ekonomiczną mogłoby naruszyć zasady swobodnej konkurencji. Wnioskowane informacje zawierają również dane, które mogą pozwolić na określenie potencjału finansowo - ekonomicznego Spółki, co mogłoby mieć negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi ewentualnymi kontrahentami. Pozwoliłoby innym podmiotom zapoznać się w sposób nieuprawniony z modelem biznesowym Spółki, a także strategią funkcjonowania Spółki, a co za tym idzie wpłynąć na obniżenie jej potencjału ekonomicznego.

Stwierdziła, że przy kształtowaniu ceny nabycia to cena ta opierana jest na operacie szacunkowym sporządzonym przez niezależnego rzeczoznawcę majątkowego, natomiast z uwagi na szczególny charakter nabycia nieruchomości Spółka ma uprawnienie ustawowe, wynikające z art. 29b ustawy o CPK do zastosowania szczególnych zasad nabycia, w tym do nabywania nieruchomości za cenę odpowiadającą najwyższej z wartości ustalonych zgodnie z art. 29 b ust. 2-13 ustawy o CPK lub na zasadach określonych w ust. 14 i 15 ustawy o CPK. Uprawnienia do powiększenia ceny nabycia są realizowane przez Spółkę uwzględniając znaczenie nieruchomości dla realizacji tzw. Przedsięwzięć w rozumieniu ustawy o CPK, co jest rozpatrywane indywidualnie, w szczególności mając na względzie położenie nieruchomości, ale też brane mogą zostać pod uwagę czynniki osobowe, takie jak liczba osób zameldowanych w nieruchomości, która może stosownie zwiększyć cenę nabycia. Niewątpliwie można stwierdzić, że nie istnieją dwie sytuacje, w których okoliczności faktyczne związane z daną nieruchomością są identyczne w 100 % z okolicznościami innej sprawy (tj. położenie, wielkość, ilość zameldowanych osób itd.).

Podkreślała, że Program Dobrowolnych Nabyć nieruchomości pod realizację Inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 892) prowadzony przez Spółkę jest w toku i jest dokonywany z zastosowaniem ustawy o CPK i przy wykorzystaniu operatów szacunkowych z wyceną nieruchomości sporządzanych odrębnie dla każdej nieruchomości.

Wskazała, że Transakcje zawarte z uwzględnieniem nabywania nieruchomości za cenę odpowiadającą najwyższej z wartości ustalonych zgodnie z art. 29b ust. 2-13 lub na zasadach określonych w ust. 14 i 15 ustawy o CPK nie są brane przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 29b ust. 13 ustawy o CPK.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na faktyczne i prawne kryteria jakimi kierowała się Spółka wydając decyzję odmowną i Spółka podtrzymuje w pełni wszystkie twierdzenia przedstawione w skarżonej decyzji. Informacje, o udostępnienie których wnosiła Skarżąca bez wątpienia spełniają przesłanki uznania tych informacji za tajemnicę prawnie chronioną ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Przechodząc do materii niniejszej sprawy podkreślić należy, że organ rozpoznając wniosek strony w sposób właściwy ustalił stan faktyczny i dokonał poprawnej subsumpcji stosowanej normy prawnej.

Spółka Centralny Port Komunikacyjny sp. z o.o. powstała jako forma organizacyjna Skarbu Państwa (art. 11 ustawy o CPK) do zrealizowania inwestycji, którą jest budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Spółka CPK powołana została do reprezentowania Skarbu Państwa w sferze zadań związanych z działalnością państwa i wykonywania w ten sposób jego działań publicznoprawnych. Tym samym wypełnia realizację celu publicznego określonego w art. 3 ustawy o CPK. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt. 3 ustawy o CPK "Spółka Celowa gospodaruje Zasobem, a w szczególności zapewnia wycenę tych nieruchomości".

Postawione decyzji zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 i 4 ustawy o z.n.k., poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy należy uznać za nieuprawnione.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. Wyprowadza się je z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, które funkcjonuje w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki:

1) ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą,

2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Przytoczona definicja odpowiada wymogom prawa unijnego zawartym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 08 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest zatem dość sformalizowane i wymaga od zainteresowanego podjęcia wielu działań, których dopiero łączne spełnienie skutecznie chroni określone wiadomości.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić zatem należy, iż tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje techniczne, organizacyjne etc., znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona swego poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 195/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na spełnienie aspektu formalnego wskazuje podjęcie przez przedsiębiorcę środków ochronnych, mających na celu pozostawienie informacji niepoznawalnej dla ogółu. Informacja, co ważne, staje się tajemnicą przedsiębiorcy, wówczas gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy nie będzie spełniony jeżeli są to informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

Jednak nie wyłącznie wola przedsiębiorcy pozostawienia pewnych informacji tajnymi czyni z nich tajemnicę przedsiębiorcy. Konieczne jest bowiem zaistnienie także czynnika obiektywnie wskazującego, że dana informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 3514/18, w którym orzekł, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku sygn. akt II SA/Go 197/20 stwierdzając, że "zastrzeżenie zawarte w umowie może stać się skuteczne tylko w sytuacji, gdy zastrzeżone informacje obiektywnie mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy." Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku sygn. akt II SA/Lu 160/20 uznał, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe.

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. Przyjmuje się jednak, że tajemnica przedsiębiorcy ma wówczas miejsce, gdy:

1) dotyczy spraw związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem przedsiębiorcy,

2) posiada wartość gospodarczą, a więc ma znaczenie dla pozycji rynkowej,

3) ujawnienie jej mogłoby spowodować szkody (zob. artykuł P. Szustakiewicz, Tajemnica przedsiębiorcy a tajemnica przedsiębiorstwa w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, Ius Novum 2021/2/41-50).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobligowany jest do dokonania analizy i oceny, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, koniecznym jest dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej przez podmiot gospodarujący informacją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13), czyniłoby to bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Ta zaś analiza, z odwołaniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie musi znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdzie organ w sposób rzetelny i przekonujący wykaże iż określona informacja mino, iż mająca charakter publiczny podlega jednak ograniczeniu co do jej udostępnienia z uwagi właśnie na tajemnicę przedsiębiorcy.

Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz uchybienie merytoryczne prowadzące do naruszenia przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż CPK uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej, stwierdziła że, wnioskowana informacja publiczna w zakresie średniej ceny zakupu za metr kwadratowy, którą spółka Centralny Port Komunikacyjny sp. z o.o. zapłaciła w ramach programu dobrowolnych nabyć jest informacje objętą są tajemnicą ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. oraz wykazała na uchwałę Zarządu nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie określenia dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie z tą uchwałą, wszelkie dokumenty lub informacje związane z obszarem zajętym pod Inwestycję, w szczególności dotyczące lokalizacji Inwestycji, koncepcyjne, przedprojektowe, projektowe i studialne, a także dotyczące wpływu Inwestycji na otoczenie, który to dokument uprawnia Spółkę do objęcia przedmiotowych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Obecnie w Spółce obowiązuje Polityka Bezpieczeństwa wprowadzona uchwałą Zarządu z dnia [...] września 2022 r., nr [...] r. i dane wytworzone po wejściu w życie Polityki podlegają ww. regulacji. W szczególności, zgodnie z art. 6.3 Polityki w spółce stosowana jest zasada "need to know", rozumiana jako ścisłe limitowanie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa:

1) w odniesieniu do pracowników i współpracowników, tajemnica przedsiębiorstwa jest udostępniana pracownikom, którzy w ramach obowiązków służbowych powinni być zapoznani z tego rodzaju informacjami, ponieważ jest to konieczne do właściwej realizacji powierzonych zadań służbowych i realizacji umów na rzecz CPK,

2) w odniesieniu do osób trzecich, zasada "need to know" stosowana jest do osób, którym należy udostępnić informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w związku z realizacją umów podpisanych przez CPK. Udostępnieniu podlegają jedynie informacje, które są konieczne i niezbędne do realizacji tego rodzaju umów. Za niedopuszczalne uważa się przekazywanie innych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które nie mają znaczenia dla właściwej realizacji umowy.

W przedmiotowej sprawie CPK, powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i określną w tym przepisie tajemnicę przedsiębiorcy i w krótkim uzasadnieniu decyzji w tym zakresie, wskazał na zarówno aspekt formalny jak i materialny ww. tajemnicy. Okoliczności te, choć wyrażone skrótowo, są uzasadnione.

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom Skarżącej ustawa o CPK w art.114 ust. 1 pkt. 3 nie wyklucza zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. Spółka CPK jest spółką Skarbu Państwa, która powołana została jako podmiot celowy do realizacji jego inwestycji. Spółka CPK przejęła zadania Skarbu Państwa, a jej działalność finansowana jest bezpośrednio z jego budżetu. Nie posiada ona żadnych dochodów i z tego względu finansowana jest poprzez zasilenia kapitałowe jej jedynego wspólnika, tj. z budżetu Skarbu Państwa.

Sąd wyjaśnia, iż co do zasady nie ma ograniczenia w zakresie możliwości powoływania się przez Spółkę Celową Skarbu Państwa na tajemnicę przedsiębiorcy. Z prawa takiego korzystać mogą wszyscy przedsiębiorcy, zarówno ci o charakterze prywatnym, jak i finansowani przez podmioty o charakterze publicznym jak np. spółki Skarbu Państwa, czy spółki jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2704/21 oraz artykuł P. Szustakiewicz, Tajemnica przedsiębiorcy a tajemnica przedsiębiorstwa w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, Ius Novum 2021/2/41-50).

Uznać należy, że CPK, będący Spółką Celową Skarbu Państwa, nie traci uprawień wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również z przepisów statuujących tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., z racji tylko posiadanej formy organizacyjnej.

Uzasadniając powyższą tezę należy odwołać się do przepisu art. 2 u.z.n.k., który wprost wyjaśnia, że przedsiębiorcami, w rozumieniu ustawy, są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej. Spółka CPK powstała jako spółka prawa handlowego z ograniczoną odpowiedzialnością i jako taka forma organizacyjna spółki Skarbu Państwa powołana została do zrealizowania inwestycji, którą jest budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Niemniej jednak dla prawidłowej analizy sprawy należy jeszcze dokonać rozróżnienia pojęcia "średniej ceny nieruchomości" od "średniej ceny rynkowej nieruchomości" oraz oceny wpływu tego rozróżnienia na przedmiot niniejszego postępowania. Cena średnia szeregu konkretnych nieruchomości to bowiem cena ustalona na podstawie cen, które konkretni nabywcy byli skłonni zapłacić za konkretne nieruchomości przeznaczone do sprzedaży. Na wysokość tej ceny wpływają zatem konkretne warunki, proces negocjacyjny pomiędzy konkretnymi stronami, ilość nieruchomości przeznaczonych do nabycia, ich przeznaczenie i wiele innych, lecz każdorazowo konkretnych czynników. Tymczasem cena średnia rynkowa nieruchomości to cena, którą byłby skłonny zapłacić potencjalny nabywca na rynku nieruchomości i jest ona ustalana w oparciu o ceny transakcyjne innych nieruchomości podobnych (o podobnych parametrach w podobnej lokalizacji) osiągane na rynku sprzedaży nieruchomości. W pierwszym przypadku mamy zatem do czynienia z konkretną informacją na temat konkretnego przypadku, zaś w drugim mamy do czynienia z abstrakcyjnym przedmiotem (nieruchomością), którego prawdopodobna cena jest kreowana poprzez rynkowe czynniki popytu i podaży.

W konsekwencji powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem Spółki, iż wnioskowane informacje zawierają dane, które mogą pozwolić na określenie potencjału finansowo - ekonomicznego Spółki, co mogłoby mieć negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi ewentualnymi kontrahentami. Poprzez ustalenie bowiem ceny średniej zbywanych nieruchomości można ustalić przedział cenowy, który nie zawsze musi odpowiadać wysokości cen rynkowych, gdyż został indywidulanie wynegocjowany w konkretnych warunkach negocjacyjnych. Ujawnienia tych informacji może o tym samym negatywnie wpłynąć na możliwości negocjacyjne Spółki w przyszłych negocjacjach a także stanowić - wbrew treści skargi - naruszenie zasady poufności-tajemnicy przedsiębiorstwa dotyczącej konkretnych procesów negocjacyjnych w ramach programu dobrowolnych nabyć.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, CPK dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, opierając się przy tym na prawidłowo zebranymi oraz wszechstronnie rozważonym i ocenionym materiale dowodowym.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.