Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 886/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 3, 4, 5 i art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak WS-VI.7534.3.117.2023.BP w przedmiocie zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej K. (dalej: skarżąca/Gmina) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 18 kwietnia 2024 r. znak WS-VI.7534.3.117.2023.BP w przedmiocie zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości.

W stanie faktycznym sprawy Starosta [...], orzekając w sprawie po raz kolejny, decyzją z 15 kwietnia 2019 r. znak [...]

1. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie o zwrot udziału wynoszącego 250020/2880000 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0709 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], wszczęte na wniosek C. K.,

2. odmówił zwrotu udziału wynoszącego 213120/2880000 części w prawie własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na rzecz: D. S., M. D., A. R., B. O., P. K., E. K., M. T., R. M., E. H., M. K., W. K., J. K., A. G., L. G., M. K., M. K., Z. G. i R. S.,

3. zwrócił udział wynoszący 2416860/2880000 części w prawie własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na rzecz wskazanych osób we wskazanych częściach,

4. zobowiązał osoby wymienione w punkcie 3 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 191.045,74 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w określonych w decyzji kwotach. W punktach 5-8 organ określił sposób, kwoty i terminy uiszczenia należności.

Wojewoda Małopolski decyzją z 7 października 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy opisaną na wstępie decyzję z 15 kwietnia 2019 r. w części orzeczonej w punktach 1-3 sentencji oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części orzeczonej w punktach 4-8 sentencji i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarga Gminy na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z 27 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 1420/19. Sąd przesądził, że przesłanki zwrotu są spełnione w odniesieniu do całej nieruchomości i sprawę słusznie organy uznały za wyjaśnioną w tym zakresie, a prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego – za zbędne. Prawidłowo też uznał Wojewoda Małopolski, że ocena okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozliczeń towarzyszących zwrotowi była niepełna, a rozstrzygnięcie w tej części co najmniej przedwczesne. Zasadne może okazać się pozyskanie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie stwierdził, że organ I instancji niezasadnie pominął spadek wartości nieruchomości w wyniku jej zaniedbania i dopuszczenia do niszczenia, bez przeprowadzenia stosownych remontów, bezpodstawnie odstępując od przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Niezasadnie, a co najmniej przedwcześnie, odmówił uwzględnienia wniosku strony o wyjaśnienie kwestii spadku wartości nieruchomości na skutek zużycia technicznego budynku i braku podejmowania stosownych działań remontowych. Sąd podkreślił również podzielność sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia należności z tego tytułu.

Skargę kasacyjną Gminy na powyższy wyrok oddalił NSA wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. sygn. I OSK 347/21.

Decyzją z 18 września 2023 r. znak: [...] Starosta [...], orzekł, że zwrot udziału wynoszącego łącznie 2416860/2880000 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób wskazanych w komparycji decyzji z 15 kwietnia 2019 r. następuje nieodpłatnie.

Organ l instancji ustalił, że sprawa odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości została rozstrzygnięta decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 1 września 1976 r. znak: [...], ostateczną od 27 października 1976 r., którą przyznano poprzednim współwłaścicielom odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w obr. [...], jedn. ewid. [...], w wysokości 511 879,00 zł. Przedmiotem zwrotu był udział wynoszący łącznie 2416860/2880000 części w prawie własności nieruchomości, wobec czego Starosta do waloryzacji przyjął kwotę 429 562,46 zł stanowiącą odszkodowanie za ww. zabudowaną nieruchomość proporcjonalnie do zwróconego udziału (2416860/2880000 x 511 879,00 zł). Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zwartą w art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Do dnia wydania decyzji Prezes Głównego Urzędu Statystycznego nie ogłosił wskaźnika zmian cen nieruchomości gruntowych, wobec czego Starosta zastosował wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych – określane jako średnioroczny i miesięczny wskaźnik przez Główny Urząd Statystyczny na podstawie jego własnych danych, za okres od listopada 1976 r. do września 2023 r., otrzymując w efekcie kwotę 254 806,19 zł.

Organ odwołał się następnie do sporządzonego w sprawie operatu rzeczoznawcy majątkowego P. T. z września 2022 r., w którym oszacowano wartość rynkową prawa własności na dzień wywłaszczenia na kwotę 8 039 000 zł i na dzień zwrotu na kwotę 6 899 00, co oznacza, że wartość zwróconej nieruchomości uległa pomniejszeniu o 1 140 000 zł. Organ ocenił operat jako prawidłowy. Pomniejszenie wartości nieruchomości kilkukrotnie przewyższa kwotę zwaloryzowanego odszkodowania wynoszącego 254 806,19 zł, co oznacza, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, decyzją z 18 kwietnia 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości dokonana przez organ l instancji waloryzacja kwoty wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1420/19, organ I instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego polegającego na porównaniu wartości przedmiotowej nieruchomości z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu w celu ustalenia stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości po dniu jej wywłaszczenia, stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n.

Takowy operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. T. we wrześniu 2022 r. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości według jej stanu z dnia wywłaszczenia oraz z dnia zwrotu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Analiza przedmiotowego opracowania prowadzi do wniosku, że na wartość rzeczonej nieruchomości decydujący wpływ ma stan techniczny budynków ustalony na dzień wywłaszczenia - jako dobry, wymagający bieżących napraw i częściowych remontów oraz na dzień zwrotu - jako słaby, wymagający generalnego remontu. W efekcie oszacowano wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości: na dzień wywłaszczenia na kwotę 8 039 000,00 zł i na dzień zwrotu na kwotę 6 899 000,00 zł, co oznacza, że wartość zwróconej nieruchomości uległa pomniejszeniu o 1 140 000,00 zł. W przedmiotowej wycenie rzeczoznawca majątkowy określił lokalny rynek nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi - kamienicami, jako obszar analizowanego rynku przyjął miasto K., jednostkę ewidencyjną [...] z wyłączeniem obszaru [...] w obrębie [...], badaniem cen transakcyjnych objął okres od stycznia 2020 r. do września 2022 r. oraz ustalił trend zmiany cen w czasie na poziomie 6% i skorygował ceny transakcyjne na datę wyceny, jako jednostkę przeliczeniową (porównawczą) przyjął iloczyn powierzchni zabudowy i ilości nadziemnych kondygnacji. W procedurze określania wartości przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień jej wywłaszczenia i na dzień jej zwrotu biegły ustalił cechy rynkowe wpływające na poziom cen wraz z ich wagą, scharakteryzował wycenianą nieruchomość i wyeksponował cechy rynkowe wpływające na jej wartość, a następnie wybrał cztery nieruchomości podobne, utworzył pary porównawcze oraz wyliczył poprawki kwotowe wynikające z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań. Przy użyciu określonych poprawek skorygował jednostkowe ceny transakcyjne każdej z nieruchomości, a następnie obliczył wartość jednostkową wycenianej nieruchomości jako średnią arytmetyczną z cen transakcyjnych skorygowanych oraz określił wartość rynkową na podstawie iloczynu wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych. W efekcie określił wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości: na dzień wywłaszczenia na kwotę 8 039 000,00 zł oraz na dzień zwrotu na kwotę 6 899 000,00 zł.

Zdaniem organu odwoławczego wszystkie etapy wyceny wartości prawa własności zwróconej nieruchomości zostały opisane w sposób zrozumiały, spójny i logiczny. Rzeczoznawca majątkowy w jasny sposób wyjaśnił zasady wybranego podejścia oraz metody szacowania, a także dokonał wnikliwej obserwacji lokalnego rynku nieruchomości oraz prawidłowo dobrał nieruchomości podobne. Skoro zatem przeprowadzona ocena operatu szacunkowego wskazuje na jego prawidłowość, zdaniem Wojewody organ l instancji słusznie przyjął, iż wartość nieruchomości uległa pomniejszeniu o kwotę 1 140 000,00 zł, co kilkukrotnie przewyższa wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wynoszącego 254 806,19 zł, wobec czego zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż od dnia sporządzenia operatu do dnia wydania decyzji upłynął już roczny okres jego ważności, Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie ma to znaczenia w kontekście rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę okoliczność, że różnica między wysokością spadku wartości nieruchomości od momentu jej wywłaszczenia do dnia jej zwrotu przewyższa wielokrotnie wartość zwaloryzowanego odszkodowania, powoduje to, że nawet przy ewentualnym uwzględnieniu cen obowiązujących na dzień wydania niniejszej decyzji odwoławczej zaistnieje sytuacja, że pomniejszenie wartości zwracanej nieruchomości skonsumuje wyliczone zwaloryzowane odszkodowanie - zwłaszcza, że sposób oszacowania wartości przez biegłego wg stanu na dzień wywłaszczenia oraz na dzień zwrotu, a cen aktualnych, nastąpił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przy zastosowaniu tożsamych nieruchomości porównawczych, a różnica w obu wartościach wynikała z dokonanych przez biegłego korekt wynikających z różnic w ustalonych cechach rynkowych. Jeżeli zatem autor opracowania dokonałby ewentualnej korekty z uwagi na zmiany cen w czasie (trend czasowy), to zmiany takie dotyczyłyby analogicznie obu ustalonych wartości, a tym samym różnica pomiędzy nimi nadal byłaby analogiczna - znacznie przewyższająca zwaloryzowane odszkodowanie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zarówno organ l instancji, jak i rzeczoznawca majątkowy podjęli wszelkie możliwe kroki celem ustalenia stanu budynku na datę wywłaszczenia, jednakże nie zostały odnalezione żadne dokumenty z relewantnego okresu w tym zakresie. Przyjęcie za miarodajne oświadczenie strony postępowania było zatem dopuszczalnym - jako jedynym dostępnym źródłem wiedzy na omawianą okoliczność. Z kolei odnośnie aktualnego stanu budynku, który zdaniem strony jest podobny jak w dacie wywłaszczenia, wskazać należy, że został on oceniony przez biegłego na podstawie oględzin przeprowadzonych 22 sierpnia 2022 r. Jednocześnie należy zauważyć, że ewentualne czynności remontowo-konserwacyjne zostały uwzględnione na datę szacowania, a nawet gdyby nie tak nie było, to należy mieć na uwadze, że nie miały one związku z realizacją celu wywłaszczenia, a w takim wypadku wszelkie nakłady zwiększające wartość nieruchomości nie powinny zostać uwzględnione.

Zdaniem organu określenie cech rynkowych należy do wyłącznej kompetencji biegłego, który ustala je na podstawie badania rynku. Jednocześnie należy mieć na względzie, że operat szacunkowy stanowi opinię o wartości nieruchomości, która -jako szacunek - z założenia opiera się na pewnych, subiektywnych przesłankach, w tym indywidualnej wiedzy konkretnego rzeczoznawcy, popartej warsztatem i doświadczeniem biegłego. Nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa tj. zbadanie czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kwestionowanie samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłącznie domeną rzeczoznawcy.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. art. 80 kpa poprzez dokonanie formalnej, czyli błędnej, oceny dowodu, jakim jest w niniejszej sprawie operat biegłego,

3. błąd w ustaleniu faktycznym, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie,

4. art. 140 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że zwrot udziału następuje nieodpłatnie, co doprowadziło do rażąco nierównego potraktowania skarżącej w procesie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

5. art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że operat szacunkowy może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że sprawa w zakresie zwrotu została zakończona na podstawie czwartej (po uchyleniu trzech poprzednich) decyzji Starosty [...]. Wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 347/21 z dnia 17.06.2021 r. sprawa w zakresie zwrotu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] została ostatecznie zakończona, przy czym jednak w toku pozostaje sprawa zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia. Jak podniosła skarżąca wyliczenia zawarte w operacie szacunkowym budzą wątpliwości, a co za tym idzie rzutują na prawidłowość zaprezentowanych kwot i w konsekwencji na wysokość odszkodowania zwracanego Gminie. Za niepoparte dowodami należy uznać przyjęcie przez rzeczoznawcę, iż stan nieruchomości w dacie wywłaszczenia był dobry. Rzeczoznawca oparł się w tym zakresie na oświadczeniu jednej osoby, gdy tymczasem wiek budynku i notoryjnie znany fakt deficytu materiałów budowlanych w okresie PRL wskazują, iż stan ten mógł być co najwyżej przeciętny. Również obecnego stanu budynku nie sposób uznać za zły, skoro jest on stale zamieszkiwany i poddawany bieżącej konserwacji. Ocenić należy, iż stan ten powinien zostać uznany za przeciętny tak w dacie wywłaszczenia, jak i obecnie. Dodać należy, iż to decyzją rzeczoznawcy skala oceny w tym zakresie jest tylko trzystopniowa, co uniemożliwia precyzyjnie uchwycenie stanu z momentu wywłaszczenia i z momentu zwrotu. Za oczywiste należy w tym miejscu dodać, iż nie można przedmiotowego budynku porównywać np. z nową zabudową deweloperską, która powstaje w oparciu o zupełnie inne standardy i z użyciem innych materiałów. Tym samym nie jest jasne dlaczego konieczność "dostosowania budynku do obecnie panujących standardów" miałaby być czynnikiem wpływającym na spadek wartości nieruchomości. Stałe podnoszenie poprzeczki wymagań technicznych dla zabudowy nie może wpływać na to, że stan który rzeczoznawca uznaje za "dobry" na pułapie roku 1976, obecnie w jego ocenie jest "zły". Doszło tu do oczywistego zrelatywizowania oceny. W ocenie skarżącej przedstawione w decyzji Wojewody stanowisko, że "wycena jest prawidłowa z tego tylko powodu, że sporządził ją biegły", stanowi wyraz formalnej oceny dowodu.

Jak zaznaczyła skarżąca kluczowe znaczenie ma jednak kolejna kwestia: otóż operat szacunkowy pochodzi z dnia 09.09.2022 r. i w związku z tym już w dacie wydania decyzji organu I instancji upłynął roczny okres jego ważności. Z decyzji Wojewody wynika, że operat nie uzyskał potwierdzenia swej ważności tak w postępowaniu przed organem I instancji, jak i przed wydaniem decyzji II instancji, czego dokonuje się w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie ważności operat nie może być użyty do celu, do którego został sporządzony tj. w tym wypadku w ogóle nie może być podstawą decyzji administracyjnej. Stanowisko Wojewody jakoby data ważności operatu "nie ma znaczenia w kontekście rozstrzygnięcia" w jawny sposób ignoruje jednoznaczną treść przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 3 października 2024 r. uczestnicy postępowania P. K. i E. K. wnieśli o oddalenie skargi. Podkreślili, że decyzje organów są prawidłowe. Sporządzony operat jest prawidłowy, a skarżąca nie składała wobec niego żadnych zarzutów w toku postępowania, czy też dowodów mogących podważyć ustalenia zawarte w przedmiotowym operacie. Podkreślili, że Gmina nie dokonywała żadnych remontów na nieruchomości, a zamieszkiwali w niej mieszkańcy do czasu zwrotu nieruchomości, co oznacza, że prywatni właściciele przed wywłaszczeniem musieli utrzymywać nieruchomość w dobrym stanie. Na przestrzeni lat pod właścicielskimi rządami Gminy następował spadek wartości nieruchomości. W kwestii przekroczenia terminu aktualności operatu uczestnicy wskazali, że jest ono znikome (9 dni).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie argumenty w niej zawarte okazały się trafne.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j., dalej "u.g.n.").

W niniejszej sprawie operat został sporządzony we wrześniu 2022r. Organ I instancji wydał decyzję w dniu 18 września 2023r. Organ II instancji orzekał w dniu 18 kwietnia 2024r., bez uzyskania aktualizacji operatu.

Przepis art. 156 u.g.n. brzmi następująco:

Art. 156

1. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

1a. Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

2. Rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony.

3. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

4. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

5. Przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych.

Jak wynika z powyższego przepisu, bez nadania klauzuli aktualizacyjnej operat może być wykorzystany tylko przez 12 miesięcy. Po upływie tego terminu można nadać klauzulę aktualizacyjną i przedłużyć ważność operatu o kolejne 12 miesięcy. Nie można natomiast nadać kolejnej klauzuli aktualizacyjnej po upływie 24 miesięcy, co oznacza, że po upływie tego terminu operat nie może już być wykorzystany na cele w nim opisane.

Powyższe stanowisko jest też jednolicie wyrażane w orzecznictwie. W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2023 r. I SA/Po 251/23, LEX nr 3572882 wskazano: "Po myśli postanowień art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Okres ten na mocy postanowień art. 156 ust. 4 wskazanego aktu może zostać wydłużony na skutek potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jedynie na kolejne 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n.". Ten sam Sąd w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. I SA/Po 432/21, LEX nr 3288574 zauważył: "Aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. przewidują jedynie jednokrotne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego skutkujące wydłużeniem jego ważności o okres 12 miesięcy liczonych od dnia upływu zasadniczego terminu ważności operatu szacunkowego wynikającego z postanowień art. 156 ust. 3 u.g.n. Z uwagi na aktualne brzmienie art. 156 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego w kolejnych 12 miesiącach, łącznie nie dłużej niż 24 miesiące od daty jego sporządzenia (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2021 r., II SA/Po 408/20)". Nadto WSA w Poznaniu stwierdził: "Najdalej operat szacunkowy może być wykorzystany na potrzeby sprawy przez 24 miesiące od daty sporządzenia" (wyrok z dnia 22 lipca 2021 r. II SA/Po 323/21, LEX nr 3217924). Zaś w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. I SA/Wa 2076/19 LEX nr 3022594 wskazano: "Po upływie 2 lat od sporządzenia, operat szacunkowy w ogóle nie może być już wykorzystywany do celu, dla jakiego został stworzony, niezależnie od tego, czy uzyskał klauzulę aktualizacyjną, czy też nie".

Dostrzec należy przy tym, że operat był aktualny przy rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, ale utracił aktualność gdy sprawa była rozpoznawana przez Wojewodę. Niemniej taka sytuacja również prowadzi do wniosku o posłużeniu się nieaktualnym operatem. Organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. "Organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n., dotyczy również organu odwoławczego" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. I SA/Wa 2321/20, LEX nr 3266322 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2023 r. I SA/Go 122/23, LEX nr 3607890).

Mając na względzie powyższe konsekwencje braku aktualizacji operatu, powstaje w tym miejscu pytanie, czy przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. mają zastosowanie do ustalenia istotnych wartości z art. 140 ust. 4 u.g.n., czy też można przyjąć, że zachodzi tutaj przypadek z art., 156 ust. 5 u.g.n. Ukształtowane jest bowiem w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśla się bowiem, że w tych sprawach wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.

Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wedle bowiem art. 140 ust. 4 u.g.n. stan nieruchomości przyjmuje się na dzień wywłaszczenia i dzień zwrotu, ale jej wartość określa się na dzień zwrotu (czyli aktualną). W operacie z września 2022r. biegły rzeczoznawca badał transakcje z okresu lat 2020 – 2022, a więc aktualnych na dzień sporządzenia operatu, co potwierdza powyższe rozumowanie. Takie też stanowisko zajął WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1103/22, które zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi kasacyjnej do tego wyroku w sprawie I OSK 233/23. Wobec tego do operatu sporządzonego na gruncie art. 140 ust. 4 u.g.n. stosuje się wymogi z art. 156 u.g.n., w tym ust. 3 i 4 tego przepisu.

Reasumując, w kontrolowanej sprawie organ II instancji nie zażądał, choć powinien, klauzuli aktualizacyjnej i korzystał z nieaktualnego operatu, zaś aktualnie minęły już 24 miesiące, w trakcie których było możliwe uzyskanie klauzuli.

Nieaktualny operat szacunkowy kwalifikowany jest w orzecznictwie jako uchybienie istotne, nie pozwalające na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparte na nich wartości są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, co w efekcie musiało skutkować uchyleniem decyzji w obu instancjach. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej oceny, czy uległa zmianie wartość nieruchomości określona w opinii rzeczoznawcy, która w świetle art. 156 ust. 3 i 4 straciła aktualność ( por. wyrok WSA w Olsztynie w wyroku z 14 kwietnia 2022r. II SA/Ol 177/22, CBOSA). "Nie jest możliwe wykorzystanie nieaktualnego operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Bez potwierdzenia aktualności operatu nie można też formułować żadnych wiążących konkluzji, sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość opłaty ( tu odszkodowania - zob. wyrok WSA w Gdańsku z 23.10.2019 r., II SA/Gd 448/19, LEX nr 2734380)" – tak E. Bończak – Kucharczyk w: Komentarz do art. 156 u.g.n., publ. Lex/el.

Wobec tego, że operat był nieaktualny i jego aktualizacja nie może już mieć miejsca ( ponieważ upłynęło 24 miesiące) - koniecznym było uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania staroście, a oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Musi być bowiem sporządzony nowy operat, a to wymaga rozpoznania sprawy przez organ I instancji, dla zachowania zasady dwuinstancyjności.

Należy jeszcze poświęcić kilka zdań drugiemu z zarzutów skargi, który oscyluje wokół materiałów determinujących treść operatu. Mianowicie kwestionuje się

przyjęcie za podstawę ustalenia stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia – oświadczenia jednego ze współwłaścicieli. Jak wyżej naprowadzono, operat nie jest aktualny, ale należy mimo to wypowiedzieć się hipotetycznie (mając na uwadze przyszły operat);w kwestii przyjęcia merytorycznych podstaw do jego ustalenia. W ocenie Sądu oświadczenie (znajdujące się w operacie) może jak najbardziej posłużyć jako źródło informacji. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sporawy a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie organ I instancji uczynił w zasadzie wszystko, co możliwe, aby ustalić stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia w oparciu o dokumenty. W tym celu zwracał się do: Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., Urzędu Marszałkowskiego – Archiwum Zakładowego, Urzędu Miasta K. – Wydziału Organizacji i Nadzoru, referatu archiwum; AGH, Urzędu Miasta K. – Wydziału Architektury i Urbanistyki i Uniwersytetu Rolniczego oraz Zarządu Budynków Komunalnych. Udało się pozyskać jedynie dokumenty dotyczące remontu w latach 1963-1965, natomiast brak jakichkolwiek dokumentów z lat 70-tych. W tej sytuacji prawidłowo pozyskał organ oświadczenie jednego ze współwłaścicieli, który miał wiedzę na temat remontów przeprowadzonych w latach 70-tych. Gmina w tym zakresie nie zawnioskowała kontrdowodów. W ocenie Sądu, biorąc takie oświadczenie za podstawę operatu, biegły rzeczoznawca postąpił w jedyny możliwy w realiach tej sprawy sposób, a organy zaakceptowawszy taki sposób działania nie naruszyły przepisów prawa procesowego, w tym zwłaszcza art. 80 k.p.a.

Jednakże, jak to już wskazano na wstępie, wobec braku aktualizacji operatu i utraty w ten sposób jego ważności należało orzec jak w sentencji wyroku.