Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1501/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 września 2024 r., znak WI-I.7840.15.87.2022.SM w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Tatrzański decyzją z dnia 15 września 2022 r., znak: AB.6743.740.2022.RWG, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez J. P. (dalej jako: inwestor, strona, odwołujący się lub skarżący), wniósł sprzeciw wobec budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35m2 na dz. ewid. nr [...] oraz [...] położonych w miejscowości B. (gm. B. T.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2022 r. inwestor zgłosił zamiar wykonania ww. zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 wymienione zostały obiekty budowlane i roboty budowlane, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i te które wymagają i nie wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 6 i ust. 7. Następnie organ przytoczył kolejno treść art. 29 ust. 6 i 7 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 u.p.b. i podał, że z dokonanych ustaleń wynikało, iż działki objęte zgłoszeniem nie były zlokalizowane na obszarze Natura 2000 i wpisanym do rejestru zabytków. Zgłoszone roboty budowlane, nie wymagały przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ zaznaczył, że inwestycja została zlokalizowana w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, a dla działek objętych zgłoszeniem brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej kolejności organ I instancji przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 4 oraz art. 5 ust. 1 u.p.b. i powołując się na brzmienie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 – dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) wskazał, że zgodnie z mapami państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego działka objęta wnioskiem nie posiadała bezpośredniej dostępności do drogi publicznej, ani poprzez służebność.

Ponadto organ I instancji odwołując się do zawartej w § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia definicji pojęcia "antresola" podniósł, że inwestor zamierza wybudować budynki z "antresolą", która – zgodnie z załączonym rzutem (str. 13) – znajdować się ma nad pomieszczeniem łazienki oraz strefą dzienną (nocną), a w związku z tym, zdaniem organu I instancji, nie można zakwalifikować tego jako antresoli, gdyż było to niezgodne z warunkami technicznymi.

Dodatkowo w ocenie organu I instancji, zgłoszone zamierzenie było niezgodne z uchwałą Nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 3482 – dalej też jako: uchwała krajobrazowa). W tym zakresie organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 i 3 tej uchwały na ww. obszarze wprowadzono ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów (leśnych – ust. 2 i nieleśnych – ust. 3), w celu zachowania ich trwałości oraz zwiększania różnorodności biologicznej, zaś w § 3 ww. uchwały zostały wymienione wprowadzone na terenie obszaru zakazy, z których organ I instancji przywołał przykładowo te wskazane w ust. 1 pkt 4, 5 i 7.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu I instancji, wobec tego, że inwestycja nie spełniała wymagań wynikających z ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw, konieczne było wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru budowy.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. P., zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie, w szczególności nie wezwanie strony zainteresowanej do uzupełnienia braków formalnych zgłoszonej inwestycji, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego. Ponadto odwołujący się zarzucił kwestionowanej decyzji, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 16 u.p.b., poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu planowanych robót. Zdaniem odwołującego się, decyzja organu I instancji była sprzeczna ze stanowiskiem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zawartym w interpretacji prawnej obiektów budowlanych do 35m2 powierzchni, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, odwołujący się wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się rozwinął podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 września 2023 r., znak: WI-I.7840.15.87.2022.SM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 u.p.b., po rozpatrzeniu odwołania J. P. od ww. decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 15 września 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie zgłaszane zamierzenie było zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., gdyż obejmowało budowę dwóch budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35m2 każdy, na działkach nr [...] o pow. 727m2 i nr [...] o pow. 575m2, tj. o łącznej pow. 1302m2, objętych jedną księgą wieczystą.

Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty co do niezgodności zgłaszanej inwestycji z § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie projektowanej antresoli. Wskazał, że z załączonej do zgłoszenia "Dokumentacji technicznej" (str. 13), wynika, że wydzielona jako antresola powierzchnia jest mniejsza niż powierzchnia parteru i wynosi 15,13m2 (powierzchnia parteru wynosi 29,25m2), czyli jest o 14,12m2 mniejsza niż powierzchnia parteru. Fakt, że znajduje się ona nad stropem pośrednim łazienki oraz strefy dziennej i nocnej, nie stanowi jeszcze podstawy do określenia jej jako kondygnacji, co znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1296/21. Zdaniem organu II instancji, zgłaszana antresola mieściła się w definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ odwoławczy jako wadliwy ocenił również pogląd Starosty w zakresie stwierdzenia niezgodności zgłoszonego zamierzenia z uchwałą Nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1299/22 wskazał, że przepisów § 2 ust. 1 i 3 uchwały krajobrazowej, dotyczących ochrony ekosystemów nieleśnych oraz zwiększania różnorodności biologicznej, w kontekście § 3 ust. 1 ww. uchwały, nie można interpretować jako zakazów, w szczególności w sytuacji braku obowiązującego dla terenu, w którym położona jest działka inwestycyjna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści którego takie zakazy by wynikały. Na podstawie załącznika nr 2 do uchwały krajobrazowej Wojewoda ustalił, że działki inwestycyjne nr [...] i nr [...] znajdujące się w miejscowości B. położone są poza obszarami w nim wymienionymi, zatem nie obowiązywały dla nich żadne zakazy dotyczące zabudowy wynikające z postanowień ww. uchwały.

Wojewoda uznał za zasadne stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podzielił bowiem ustalenie Starosty, że objęte zgłoszeniem działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Z mapy zagospodarowania terenu (str. 9 dokumentacji technicznej) wynika, że istniejące połączenie z drogą gminną ma się odbywać po działce nr [...] (tj. od strony północnej), a w opisie zawartym w dokumentacji technicznej na str. 4 w pkt d wskazano: "sposób dostępu do drogi publicznej: teren posiada dostępność komunikacyjną z drogi gminnej publicznej od strony południowej (ul. H. ), jest też możliwość dojazdu i dojścia od strony północnej (ul. W. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy map załączonych do akt sprawy, jak również dostępnych w Zintegrowanym Systemie Informacji o Nieruchomościach – ZSiN) stwierdził, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ani bezpośredniego, ani pośredniego, ponadto jak wynika z analizy ksiąg wieczystych na rzecz działek inwestycyjnych nie została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu, a właścicielem działki jest inna osoba fizyczna. Podobnie też, zdaniem organu II instancji, wskazany w odwołaniu przez inwestora sposób dostępu działek inwestycyjnych do drogi publicznej gminnej nie miał odzwierciedlenia, ani w stanie faktycznym, ani prawnym. W ocenie organu odwoławczego, z analizy map nie wynikało bowiem, aby została wyznaczona geodezyjnie droga wewnętrzna po działkach nr [...] (własność inwestora) i nr [...] (własność syna inwestora), jak również nie było właściwych wpisów w księgach wieczystych ww. działek o ustanowieniu służebności przejazdu i przechodu, czy też ustanowieniu drogi koniecznej. Podkreślono przy tym, że sam fakt, iż działka nr [...], po której możliwy jest dostęp do drogi publicznej gminnej jest własnością syna inwestora nie jest wystarczający do przyjęcia, że działki inwestycyjne posiadają dostęp prawny i faktyczny do drogi publicznej. Jednocześnie w ocenie organu II instancji, informacja zawarta w odwołaniu, a dotycząca w przyszłości złożenia oświadczenia o możliwości korzystania z działki nr [...] w celu dojazdu i dojścia do działek inwestycyjnych, nie stanowiła podstawy do uznania, że taki dostęp zostanie prawnie ustanowiony. Podkreślił, że oświadczenie takie powinno mieć formę aktu notarialnego lub orzeczenia sądowego i następnie zostać ujawnione w księdze wieczystej, gdyż dopiero wówczas będzie to forma trwałego ustanowienia dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie podniesiono, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy taki wpis w księgach wieczystych nie istniał, zaś w sytuacji zbycia takiej nieruchomości, oświadczenie na które powoływał się inwestor byłoby bezskuteczne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszerny fragment poświęcono skutkom położenia działek inwestycyjnych w granicach osuwiska skalno-zwietrzelinowego, oznaczonego numerem ewid. [...]). Wojewoda podał, że w Karcie Rejestracyjnej Osuwiska, w pkt 3 rubryka 6 zawarto opis tego osuwiska, a w dalszej części ww. karty osuwiska znajdują się zapisy ostatniej aktywności osuwiska – maj 2014 r. (pkt 8 rubryka 2) oraz ocena możliwości wystąpienia dalszych ruchów osuwiskowych (pkt 10 rubryka 11), natomiast w pkt 17 "Uwagi o możliwości zabezpieczenia oraz dodatkowe informacje" zawarto zapis, zgodnie z którym "teren całego osuwiska wraz ze strefą buforową liczoną jako wielokrotność wysokości jego skarpy w planie zagospodarowania przestrzennego gminy powinien zostać wyłączony spod lokalizacji infrastruktury, a zabudowań mieszkalnych w szczególności". W nawiązaniu do powyższego organ II instancji wyjaśnił, że zgłaszane budynki rekreacji indywidualnej, jako budowane w skomplikowanych warunkach gruntowych, wymagały przedstawienia geotechnicznych warunków posadowienia, z uwzględnieniem nieczynnego osuwiska nr [...], sporządzonych przez uprawnionego geologa.

Dlatego też pismem z dnia 29 listopada 2022 r. Wojewoda wezwał inwestora m.in. do dostarczenia dokumentu potwierdzającego bezpieczeństwo robót budowlanych na działkach nr [...] i [...], znajdujących się w terenie zagrożonym ruchami masowymi nieczynnego osuwiska nr [...]. Inwestor za pismem z dnia 25 lipca 2024 r. przesłał dokumentację geologiczno-inżynierską sporządzoną przez uprawnionego geologa. W ocenie organu odwoławczego z dokumentacji tej wynikała konieczność udziału przy projektowaniu przedmiotowych budynków projektanta, co było możliwe jedynie w przypadku opracowania projektu budowlanego, który podlega ocenie i zatwierdzeniu w procedurze postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.b., postępowania administracyjnego w procedurze pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji zgłaszana inwestycja może potencjalnie spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b.) poprzez wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem w terenie osuwiska nieaktywnego (aktywnego okresowo). Podkreślił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie upoważniają organu administracji architektoniczno-budowlanej do nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

W oparciu o powyższe, zdaniem organu odwoławczego, należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku wskazania w jej treści ww. okoliczności.

Skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – J. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów dotyczących postępowania – art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2. przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4, art. 30 ust. 5c, art. 4 u.p.b. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i art. 2 pkt 14 u.p.z.p., które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a w przypadku gdyby Sąd uznał, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania o zobowiązanie organu administracji – na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.) – do wydania postanowienia wzywającego skarżącego do uzupełnienia wniosku o projekt budynków i zagospodarowania terenu zgodny z wynikami analizy geologicznej, czyli wymogami wynikającymi z decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 lipca 2024 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko przedstawicieli nauki prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na wezwanie Sądu organ odwoławczy podał numery ksiąg wieczystych nieruchomości, do których odnosił się w uzasadnieniu decyzji, a których przedłożone akta administracyjne nie zawierały. Dodatkowo organ przesłał wydruki z tych ksiąg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Podstawą materialnoprawną decyzji Starosty Tatrzańskiego wnoszącej sprzeciw od opisanego na wstępie zgłoszenia były przepisy art.30 ust.6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm). Zgodnie z przepisem art.30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 7 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (decyzja o sprzeciwie), obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Istotne w sprawie było to, że rzeczywiście w sprawie zaistniała podstawa zgłoszenia sprzeciwu określona w art. 30 ust.6 pkt 2 prawa budowlanego, w myśl którego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Pod pojęciem "innych przepisów" użytych w cytowanym art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego (zarówno w ustawach, jak i rozporządzeniach wykonawczych do tych ustaw), ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy. Tymi przepisami bez wątpienia są przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń, w tym rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 258/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierają definicji ustawowej pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Pojęcie zostało natomiast zdefiniowane w przepisie art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j.), zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca uznał, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej.

W taki sposób należy zatem odczytywać sformułowanie "dostęp do drogi publicznej", użyte w definicji "działki budowlanej" zawartej w § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. (Dz.U.2017.2285). Stosownie do tego przepisu przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według zaś § 14 ust.1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Dostęp do drogi publicznej jest zatem niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w budownictwie. Jest to o tyle zrozumiałe, że trudno wyobrazić sobie właściwy sposób użytkowania obiektu budowlanego - bez względu na jego charakter - bez istnienia szlaków komunikacyjnych umożliwiających swobodny dostęp do nieruchomości nie tylko pieszym, ale również pojazdom mechanicznym. W wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1880/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1134695), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji (w przypadku gdy działka inwestora nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) jest jednym z niezbędnych warunków, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; tak też "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 453). W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu, skoro również to postępowanie dotyczy zamiaru zrealizowania inwestycji budowlanej w postaci budowy trzech budynków gospodarczych na nieruchomości, która z tej przyczyny musi stanowić działkę budowlaną.

Podzielić zatem należy prawidłowe ustalenia faktyczne organów obu instancji, mające podstawę w przedłożonych aktach sprawy, że działki objęte przedmiotowym zgłoszeniem nie mają dostępu do drogi publicznej, co było wystarczającą przyczyną zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (budowa objęta zgłoszeniem narusza wskazane powyżej przepisy określające sposób dostępu działki budowlanej do drogi publicznej).

Za zasadne uznać należy stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku podstaw do wniesienia sprzeciwu przez Starostę Tatrzańskiego ze względu na przyjęcie, że w zgłoszonych obiektach zaprojektowano dodatkową kondygnację a nie antresolę oraz że przepisy uchwały Nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 3482) wprowadziły na przedmiotowych działkach zakaz zabudowy.

Zgodnie z § 3 pkt 19 warunków technicznych, ilekroć w rozporządzeniu mowa jest o antresoli, należy przez to rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W tej definicji wyraźnie oddziela się antresolę kondygnacji i antresolę pomieszczenia. Opisana w dokumentacji zgłoszeniowej antresola jest antresolą kondygnacji, a nie pomieszczenia, tak więc może być zaprojektowana nad różnymi pomieszczeniami kondygnacji. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 671/17, LEX nr 2447079, zgodnie z którym: " 1. Generalnie antresola, jak powszechnie się przyjmuje, to tzw. półpiętro. Przede wszystkim antresola, która nie stanowi osobnej kondygnacji, powstaje w pomieszczeniach wysokich, wysokich kondygnacjach gdzie jest wymagana nie tylko efektywność wykorzystania przestrzeni, ale również skorygowanie pomieszczeń, które są zbyt wysokie i wąskie. 2. Antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni. Właśnie to zdanie wskazujące na jednoprzestrzenność pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą, wyprowadzone z definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), najlepiej charakteryzuje analizowane pojęcie.(...) 4. Mówienie o antresoli jako o osobnym pomieszczeniu jest nieporozumieniem, skoro w świetle definicji jest to część pomieszczenia, z którego jest ona wydzielona. Jest to zatem w sensie prawnym jedno pomieszczenie lub w przypadku antresoli kondygnacji - jedna kondygnacja." W kontrolowanej sprawie antresola stanowi częścią kondygnacji parteru wydzieloną z jednej przestrzeni i wobec tego Starosta nie miał racji twierdząc, że jest to osobna kondygnacja.

Odnośnie do kwestii drugiej, podzielając poglądy zaprezentowane w cytowanych przez Wojewodę wyrokach WSA w Krakowie, podkreślić tylko należy, że uchwała nr XX/274/20 została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2022.916 t.j. z dnia 2022.04.28). W powołanej ustawie są wskazane i zakreślone granice, w ramach których, w uchwałach krajobrazowych może nastąpić ograniczenie prawa własności. Z treści art. 23 ust. 2 w/w ustawy wynika, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Jedynymi natomiast zakazami zabudowy wskazanymi w ustawie jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych i zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących oraz zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Reasumując, wynikający z uchwały ogólny nakaz ochrony ekosystemów, w tym utrzymania i zwiększania powierzchni trwałych użytków zielonych, ochrony terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych, ochrony walorów krajobrazowych - nie może konkretyzować się poprzez administracyjne zakazanie zabudowy właścicielowi nieruchomości, znajdującej się w tym terenie, w sytuacji kiedy dla terenu tego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego zakaz taki by wynikał. Zakaz taki wychodzi bowiem poza zakres ograniczeń wskazanych w ustawie, na podstawie której uchwalono uchwałę krajobrazową.

W żadnym razie nie można natomiast zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, odwołującego się do art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b. Przypomnieć należy, że zgodnie z art.30 ust.5 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wnieść sprzeciw. termin ten jest terminem prawa materialnego, a tym samym nie podlega przywróceniu, przedłużeniu czy też skróceniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r. II OSK 2074/16 wyraził pogląd, że "W wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i ponownie wnieść sprzeciw, na odmiennych podstawach niż przyjął to organ stopnia podstawowego. Zastosowanie przepisów k.p.a. oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, ulega istotnemu ograniczeniu z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu. Nie jest też możliwe z uwagi na upływ terminu ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji, rozpatrujący sprawę przekazaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a". W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA podkreślił, że choć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o sprzeciwie mają, co do zasady zastosowanie przepisy K.p.a., to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie. Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie może powodować przedłużenia materialnoprawnego terminu, a zatem następczo kreować kompetencji organu odwoławczego do wydania tego rodzaju merytorycznej decyzji w sprawie. Orzeczenie to wydane zostało w sprawie sprzeciwu wywiedzionego na podstawie art. 54 ustawy. Istota tego sprzeciwu jest jednak taka sama jak sprzeciwu złożonego na podstawie art. 30 ustawy. Pogląd prawny wyrażony przez NSA a zaprezentowany wyżej ma więc walor ogólny. W uzasadnieniu NSA odwołuje się zresztą do sprzeciwu złożonego na podstawie art. 30 ustawy.

Podsumowując, dla skuteczności wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowalnych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wymagane jest łączne spełnienie dwóch warunków materialnych. Po pierwsze, konieczne jest jego wniesienie w terminie w skazanym w art. 30 ust. 5 p.b. Sprzeciw wniesiony po upływie ustawowego terminu jest prawnie nieskuteczny. Jest to bowiem termin o charakterze materialnoprawnym, co oznacza, że tylko w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych organ jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie, a dla inwestora oznacza milczącą zgodę tegoż organu na realizację zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma zatem tylko czasową kompetencję do ustosunkowania się względem dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Po drugie, organ jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 P.b. Wniesienie w terminie sprzeciwu w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w tym przepisie wyznacza granice formalne rozpoznawanej sprawy administracyjnej (sprawy sprzeciwu). Są to granice, których po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie można już przekroczyć ani rozszerzyć zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i tym bardziej w toku postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 marca 2023 r., sygn. II SA/Op 338/22, LEX nr 3507884).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy formalnie nie złożył nowego sprzeciwu. Orzekł on utrzymaniu w mocy sprzeciwu, wskazując jedynie w uzasadnieniu decyzji na dodatkową podstawę prawną jego wniesienia. Nie mógł tego uczynić, gdyż termin do wniesienia sprzeciwu już upłynął. Dlatego też dokonywanie merytorycznej oceny stanowiska Wojewody, że zgłaszana inwestycja może potencjalnie spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b.) poprzez wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem w terenie osuwiska nieaktywnego (aktywnego okresowo), było zbędne.

Wobec powyższego Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja narusza art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez częściowo błędne uzasadnienie. Jednakże, skoro rzeczywiście zaistniała wskazana przez organy obydwu instancji przesłanka wniesienia sprzeciwu określona w art.30 ust. 6 pkt 2 ustawy, to wskazane uchybienia w żadnym razie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Dlatego też skarga, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.