Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 300/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1,  art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 84 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o.o. Sp. komandytowa w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 maja 2023 r., nr BGM-I.6831.68.2022.MS Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca", "Spółka"), zatwierdził podział działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w S., obręb nr [...], na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, przy czym każda z działek została wydzielona pod zabudowę mieszkalną bliźniaczą, z dopuszczeniem usług. Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo wydzielanych ww. działek zostanie zapewniony im dostęp do drogi publicznej. Decyzja stała się ostateczna z dniem 23 maja 2023 r.

Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, z którego wynika, iż w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

W związku z powyższym decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r., nr WZiON-lll.3134.19.2023.EO, Prezydent Miasta S., na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1 b, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz § 1 uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2019 r., poz. [...], dalej: "uchwała z dnia 26 lutego 2019 r."), ustalił Spółce opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek nr [...], nr [...] i nr [...], spowodowanego ich podziałem na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. Organ wskazał, że powołana w sprawie biegła w dniu 24 lipca 2023 r. sporządziła operat szacunkowy, w którym ustaliła wartości przedmiotowych działek przed i po podziale. Powołał się na brzmienie art. 98a ust. 1b u.g.n. oraz przepisy Działu IV rozdziału 1 u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), jako uregulowań, z których wynikają zasady określania wartości nieruchomości.

Odwołując się do art. 154 u.g.n. organ I instancji wskazał, że powołana biegła - rzeczoznawca majątkowy, w operacie szacunkowym określiła i uzasadniła wybór przyjętych metod wyceny wartości rynkowej nieruchomości, a także uzyskane na tej podstawie wyniki. Wartość rynkowa przedmiotowych działek ustalona została stosownie do art. 150 ust. 2 i art. 151 ust. 1 u.g.n., tj. dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, ich wartość rynkową stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Organ I instancji ustalił, że określenie wartości rynkowej przedmiotowych działek biegła rzeczoznawca poprzedziła analizą rynku nieruchomości przeprowadzoną z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, zgodnie z § 4 rozporządzenia.

Po odwołaniu się do brzmienia art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy do analizy wybrała nieruchomości położone na branym pod uwagę terenie, które w badanym okresie były przedmiotem obrotu rynkowego i które swoim charakterem są najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny. Mając na uwadze powyższe przepisy, rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową wycenianych działek według stanu przed i po ich podziale, przyjmując do porównań nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Organ I instancji szczegółowo opisał określenie przez biegłą wartości działek przed i po podziale oraz dat granicznych jakie zostały przyjęte do określenia stanu nieruchomości przed i po podziale.

W oparciu o sporządzony operat szacunkowy organ I instancji stwierdził, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału i w związku z tym, stosownie do § 1 uchwały z dnia 26 lutego 2019 r., ustalił Spółce opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

W odwołaniu z dnia 1 września 2023 r. i jego uzupełnieniu z dnia 20 października 2023 r. Spółka zakwestionowała operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazała, że powstałe po podziale działki nie różnią się zbytnio wielkością od pierwotnych działek. Według skarżącej podział działek spowodował utrudnienie dostępu do drogi publicznej. Przed podziałem wszystkie działki miały dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], która w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana jest pod drogę. Po podziale działki nr [...] i nr [...] zachowały wcześniejszy dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], natomiast działki nr [...] i nr [...] straciły ten dostęp. Zdaniem Spółki jest to poważna wada uniemożliwiająca zagospodarowanie działek nr [...] i nr [...] zgodnie z ich przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. budowy budynków mieszkalnych z dopuszczeniem usług. Według Spółki cena sprzedaży na wolnym rynku tych działek bez możliwości ich zabudowania musiałaby być zmniejszona co najmniej o połowę. Spółka wskazała, że aby działki nr [...] i nr [...] mogły być wykorzystane na cele budowlane konieczne jest ustanowienie dla nich służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i nr [...], co z kolei powoduje powstanie poważnych wad dla tych ostatnich, ograniczając możliwość korzystania z nich i ich zabudowy na obszarze określonego pasa dla każdej z nich, który będzie stanowił dostęp do działek nr [...] i nr [...]. Wykluczenie z użytkowania części działek nr [...] i nr [...] również powoduje realny spadek wartość tych działek. Dokonując własnych wyliczeń Spółka wskazała, że po podziale wartość nieruchomości w istocie spadła.

Ponadto według Spółki rzeczoznawca majątkowy powinien był przyjąć inne wagi parametrów wycenianych działek przed i po podziale.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, wydało w dniu 19 lutego 2024 r. decyzję nr SKO/KU/441/3773/2023, którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w ramach ustalonego stanu faktycznego odnotował m.in., że organ I instancji przesłał rzeczoznawcy zarzuty odwołującej się Spółki dotyczące operatu szacunkowego, celem odniesienia się do nich. Rzeczoznawca majątkowy w replice do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazała, że uwzględniła wszystkie cechy działek przy sporządzaniu operatu. Wartość działek przed podziałem uwzględnia dojazd do nich przez służebność na działce [...], co obrazuje tabela nr [...]. Natomiast wartość nieruchomości po podziale uwzględnia zarówno dojazd przez służebność na działce [...] oraz na działkach [...] jak i obciążenie służebnościami tych działek, co wskazują tabele 7, 8, 9, w punkcie dojazd oraz ograniczenia. Biegła wyjaśniła też, że w operacie uwzględniono również inne cechy nieruchomości przed i po podziale, których dotyczyły zmiany, w tym powierzchnia i kształt, które w wyniku podziału uległy poprawie. Biegła wskazała również, że choć rozumowanie przedstawione w odwołaniu jest logiczne, jednak nie jest zgodne z charakterystyką wynikającą z rynku nieruchomości podobnych i nie uwzględnia wszystkich cech poszczególnych działek, co prowadzi do dużego uproszczenia kalkulacji.

Organ II instancji przytoczył treść art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.g.n. i stwierdził, że zarówno kwestia obowiązywania w dacie podziału uchwały z dnia 26 lutego 2019 r., jak i fakt podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela - Spółki M. sp. z o.o. sp. k. nie budzi żadnych wątpliwości. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 23 maja 2023 r., a organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2023 r., doręczonym w dniu 28 czerwca 2023 r., czyli nie przekroczył 3 letniego terminu, wynikającego z art. 98a ust. 1 u.g.n. Zaistniały zatem wszystkie przesłanki upoważniające organ do ustalenia opłaty adiacenckiej, o ile udowodniona i prawidłowo określona została zmiana wartości nieruchomości wskutek podziału.

Po wskazaniu na treść przepisów art. 151 ust. 1 i 154 u.g.n. organ odwoławczy stwierdził, że to do rzeczoznawcy należy wybór zarówno właściwego podejścia, jak też metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu przezeń takich kryteriów jak: rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Według Kolegium w toku postępowania organ I instancji wyczerpująco ocenił wartość dowodową operatu sporządzonego przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego oraz uznał, że stanowi on wiarygodny dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości po dokonaniu podziału. Także ocena tego dowodu przeprowadzona przez Kolegium, wraz z wyjaśnieniami dodatkowymi przesłanymi przez biegłego w piśmie z dnia 15 września 2023 r., stanowiącymi odpowiedź na zarzuty sformułowane przez stronę przy wnoszeniu odwołania, nie dała mu podstaw do podważenia wiarygodności powyższego dokumentu jako podstawy wyliczenia wartości nieruchomości w stanie przed i po podziale.

Oceniając operat organ odwoławczy wskazał, że wartość rynkowa nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wraz z dopuszczalną metodą porównywania parami, przy której porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi.

Dokonując szacowania wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca wyselekcjonowała wiarygodną bazę transakcji gruntów z okresu 2021-2023 na Osiedlu W. , a z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji wolnorynkowych na badanym rynku zakres badania poszerzono o sąsiednie osiedla miasta S. oraz cały rok 2021. Badaniu poddano ponad 20 transakcji, obrazując przykładowych 11 transakcji na analizowanym rynku. Ceny gruntów analizowanych transakcji po odrzuceniu wartości skrajnych mieściły się w granicach 500-890 zł. Analiza pozwoliła przyjąć, że wyższe wartości wykazywały grunty w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej na uzbrojonych i w pełni zagospodarowanych terenach z dogodnym dojazdem. Niższe wartości osiągały nieruchomości oddalone od zabudowy mieszkaniowej oraz oddalone od centrum dzielnicy, nieposiadające pełnego uzbrojenia. Przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja ogólna, powierzchnia nieruchomości, sąsiedztwo (sąsiedztwo funkcji), dostęp do infrastruktury technicznej, kształt działki, warunki gruntowo-wodne, dojazd do nieruchomości, ograniczenia w użytkowaniu (w tym służebności, itp.), sąsiedztwo (otoczenie), dostępność infrastruktury, dojazd, możliwości inwestycyjne, powierzchnia gruntu. Do analizy cen przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem biegła wybrała nieruchomości, które zestawiła w tabeli nr 1 na str. 8 operatu, natomiast w tabeli nr 3 (str. 10 operatu) ze zbioru 11 cen transakcyjnych do porównania biegła wytypowała obiekty porównawcze - 3 transakcje obejmujące najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. W tabelach nr 4 i nr 5 na str. 11 biegła dokonała dokładnego scharakteryzowania nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą - wyróżniając pewne uwarunkowania wycenianej nieruchomości, w tym uwzględniając ograniczenia występujące na działce [...] (w punkcie ograniczenia - przyjęto "słaba" co oznacza teren z istniejącymi ograniczeniami).

Dokonując szacowania wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca wyselekcjonowała wiarygodną bazę transakcji wolnorynkowych z tego samego okresu i tego samego obszaru. Dokonując wyceny biegła przyjęła takie same cechy charakteryzujące nieruchomości. Do analizy cen przy określaniu wartości nieruchomości biegła wybrała nieruchomości, które zestawiła w tabeli nr 6 na str. 12 operatu, natomiast w tabeli 7, 8, 9, dokonała ich dokładnego scharakteryzowania zgodnie z przyjętymi cechami oraz porównania z nieruchomością szacowaną. Dla działek nr [...] i nr [...] biegła uwzględniła ograniczenia w zakresie występowania służebności, które winny być ustalone przy zbywaniu nieruchomości powstałych w wyniku podziału, zaś dla działki nr [...] dodatkowo biegła uwzględniła przeciętne warunki i kształt nieruchomości powstałej w wyniku podziału. W wyniku przeprowadzonej oceny wartość rynkowa nieruchomości stanowiących działki [...], [...], [...] z obrębu [...] miasta S. przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale [...] zł.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie, spełnia kryteria poprawnej wyceny zawarte w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia i tym samym posiada wartość dowodową. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie. Potwierdzają okoliczność, iż wskutek dokonanego podziału wartość nieruchomości wzrosła w zakresie wskazanym w operacie.

Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia subiektywnego przekonania strony wyrażonego w odwołaniu, iż podział nieruchomości nie spowodował wzrostu jej wartości. Wskazało, iż rzeczoznawca majątkowy, który wykonał operat szacunkowy dla przedmiotowego postępowania, posiada stosowne uprawnienia i doświadczenie w zakresie szacowania nieruchomości. Niezależnie od powyższej oceny Kolegium wskazało, że sposoby kwestionowania operatu szacunkowego przewiduje art. 157 u.g.n. Spółka mogła skorzystać z możliwości przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie lub zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty odwołania wyjaśnił, iż opłata adiacencka jest swoistego rodzaju daniną publiczną z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości. Stanowi ona rentę gruntową, przypisaną przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości, z racji wzrostu jej wartości, na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy. Zatwierdzenie podziału nieruchomości, na wniosek właściciela, nie jest zależne od woli tego organu, ale zależy od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału. Jednak, gdy do zatwierdzenia tego podziału, na wniosek właściciela, dojdzie i wskutek tego wartość nieruchomości wzrośnie, to gmina, wolą ustawodawcy, została uprawniona do uzyskania dochodu z tego tytułu. W tym zakresie taka należność ma charakter quasi podatkowy a podstawą domagania się opłaty jest stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału, natomiast sposób postępowania przez właściciela z nieruchomością po podziale nie ma znaczenia dla uprawnień gminy.

Organ II instancji podkreślił, że w sprawie wszystkie przesłanki określenia opłaty zostały spełnione łącznie (tj.: obowiązywanie uchwały określającej stawkę opłaty adiacenckiej w dniu, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna; wzrost wartości nieruchomości wywołany decyzją o podziale i wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne).

W zakresie zarzucanej odwołaniem niemożności gospodarczego wykorzystania nieruchomości powstałych w wyniku podziału Kolegium wskazało, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją zatwierdzającą podział wszystkie powstałe w wyniku poddziału nieruchomości będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż zapewnienie takiego dostępu warunkowało możliwość dokonania podziału. Dla nieruchomości przed podziałem dostęp do drogi publicznej również zapewniony był przez służebność gruntową na działce nr [...]. Po podziale służebności w wypadku zbycia nieruchomości będą ustanawiane na działkach powstałych w wyniku podziału, co uwzględnione zostało w sporządzonym operacie przy ocenie ograniczeń istniejących dla nieruchomości.

Końcowo organ II instancji wskazał, że w ocenianym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Organ zebrany materiał dowodowy poddał prawidłowej ocenie mieszczącej się w granicach wyznaczonych przez zasadę swobodnej oceny dowodów, a podjęte wnioski opatrzył logicznym i przekonującym uzasadnieniem. Podejmując zaś decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji działał w granicach dopuszczonych prawem i mając na względzie, że szacowana wartość nieruchomości po podziale wynosi [...] zł zaś obowiązująca stawka opłaty adiacenckiej uchwalona na terenie gminy S. wynosi 30 %, prawidłowo ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł ([...] zł x 30%).

M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji. Zarzuciła organowi nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i w jego uzupełnieniu. Skarżąca argumentowała, że rzeczoznawca w piśmie z dnia 15 września 2023 r. podtrzymała swoje stanowisko twierdząc, między innymi, że tabela nr 3 przedmiotowej opinii uwzględnia dojazdy poszczególnych działek przez służebność na działce nr [...]. Według skarżącej w tabeli nr 3 nie ma takiej informacji. Tabela nr 3 zawiera zupełnie inne informacje. Rzeczoznawca nie odniosła się do postawionych zarzutów jedynie wskazała, że są logiczne, ale niezgodne z metodologią sporządzania operatów szacunkowych. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Kolegium w ogóle się nie odniosło do błędów w ocenie cech, wartości parametrów wycenianych działek gruntu przed i po podziale, mających bezpośredni wpływ na wartości wycenianych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na co skarżąca nie wyraziła zgody wnosząc o wyznaczenie rozprawy.

Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. Prezes Zarządu Spółki podtrzymał skargę, jak i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. ustalającą opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że na wniosek Spółki doszło do podziału nieruchomości, że w czasie gdy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz że wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Kwestią sporną jest ustalenie organów, że wskutek podziału doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący kontestuje przy tym dowód, na podstawie którego organy ustalenia tego dokonały, tj. operat szacunkowy z dnia 24 lipca 2023 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wskazać zatem należy, że wartość nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale, określa rzeczoznawca majątkowy w opinii mającej formę operatu szacunkowego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 156 ust. 1 u.g.n.). Tak więc operat szacunkowy stanowi obligatoryjny, a zarazem podstawowy dowód w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać przez organ zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te nakładają na organ obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego, który powinien zostać poddany analizie i służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oceny, czy dana okoliczność została udowodniona organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego, natomiast wynik tych ustaleń powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z dyrektywami art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak podkreślić należy, że ocena operatu szacunkowego zarówno przez organ administracji, jak również na późniejszym etapie przez sąd administracyjny, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby wkraczać w sferę wiadomości specjalnych dotyczących szacowania wartości nieruchomości, które posiada wyłącznie biegły. To rzeczoznawca majątkowy – stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. – dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Przyjmuje się zatem, że ocena operatu szacunkowego, jako specjalistycznej opinii, powinna być dokonana pod względem formalnym. Oznacza to, że należy zbadać, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kluczowe znaczenie ma to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2833/21). Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a ponadto dokonanie oceny operatu pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Takiej oceny organy obu instancji dokonały, przyjmując, że sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania operat szacunkowy z dnia 24 lipca 2023 r. spełnia wymogi wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia i jako dowód może stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, co z kolei dawało asumpt do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określiła wartość spornej nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]zł, a wartość nieruchomości po podziale na [...] zł. Oszacowania wartości nieruchomości biegła dokonała przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami. Biegła wyjaśniła, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Zaś metoda porównywania parami polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnym o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Lektura sporządzonego na poczet prowadzonego postępowania operatu szacunkowego pozwala prześledzić poszczególne etapy szacowania nieruchomości. Biegła prawidłowo określiła daty istotne dla określenia wartości nieruchomości (stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział – t.j. 4 maja 2023 r., stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna – t.j. 23 maja 2023 r.). Trafnie zdefiniowała cel wyceny, poprawnie ustaliła przeznaczenie nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania. Tabele te są czytelne i umożliwiają weryfikację dokonanych obliczeń. Rzeczoznawca przedstawiła procentowe wagi cech, które zarówno przed jak i po podziale mieszczą się w tym samym zakresie. W ocenie Sądu operat jest spójny i zrozumiały.

W tym miejscu należy wskazać, że kwestie takie jak ustalenie i dobór transakcji do porównania i obliczeń, wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag czy ustalenia ich gradacji należą do domeny wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, którymi nie dysponują organy, ani kontrolujący ich działanie sąd. Jak wskazano już powyżej ocena operatu szacunkowego przez organy administracji czy też sąd w zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych nie jest możliwa. Należy więc odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, należącej do kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ta ostatnia, jako wymagająca wiadomości specjalnych, może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.

W tym kontekście, odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że o ile możliwe było ustosunkowanie się przez organ do kwestii możliwości zagospodarowania działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości – co Kolegium, wbrew stanowisku skarżącej, uczyniło wskazując, że podziału dokonano pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej i wszystkie powstałe w wyniku podziału działki taki dostęp będą miały zapewnione. Tak ocena ustalenia i określenia wag i gradacji poszczególnych cech rynkowych w odniesieniu do szacowanej nieruchomości przed podziałem i po podziale wkraczałaby już w zakres wiadomości specjalnych biegłego. Powoływanie się przez skarżącą na wiedzę i podawanie jak w jej ocenie powinna się kształtować gradacja przyjętych cech nie stanowi skutecznej drogi podważenia prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Jednocześnie w tym miejscu należy wskazać, że w związku z zarzutami skarżącej organ I instancji uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnienia, z których między innymi wynika, że dojazd do poszczególnych działek przez służebność został uwzględniony w cechach "dojazd" i "ograniczenia", które to organ odwoławczy przyjął i prawidłowo – zdaniem Sądu – uznał za wystarczające.

Skarżąca mając zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu miała możliwość zwrócenia się, stosownie do art.157 ust. 1 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu – na co również wskazywało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie ma powodów, aby uznać, że zostały naruszone reguły ustalania opłaty adiacenckiej i wyceny nieruchomości. Ustalając wysokość opłaty adiacenckiej, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym. Organy orzekające w sprawie dokonały oceny kompletności i spójności sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji. Jednocześnie skarżąca nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. ani nie przedłożyła innego operatu szacunkowego, określającego inną wartość nieruchomości przed i po podziale.

Konkludując, w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.