Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 157/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 , art. 151, art. 183 § 2 pkt 5, art. 10, art. 90 § 1, art. 173 § 2, art. 177 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 7, art. 77 § 1, art, 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52, art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. i W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 429/21 w sprawie ze skargi A. O. i W. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2021 r. nr WOA.7721.256.2020.MKA w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki 1. odrzuca skargę kasacyjną A. O., 2. oddala skargę kasacyjną W. O.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 429/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. O. i W. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2021 r. w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki.

A. O. i W. O. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię

1) art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; zwaną dalej: Prawo budowlane) przez uznanie, iż mają one zastosowanie do wiaty, która była prawidłowo posadowiona na nieruchomości skarżących,

2) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, bowiem dyspozycja tego przepisu nie pozwala na orzeczenie w drodze decyzji przez organ drugiej instancji rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżących, jakim jest wiata,

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

1) art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) przez jego zastosowanie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo iż nie było to konieczne, a skarżący wnosili o przeprowadzenie rozprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez nieuprawnione oddalenie skargi co było konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada przepisom prawa, mimo że decyzja ta zawiera szereg wad proceduralnych. W szczególności Sąd zupełnie pominął konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii właściwego biegłego w celu dokładnego ustalenia usytuowania obiektu, udzielenia odpowiedzi na pytanie w jakiej części ów obiekt wchodzi w obszar ochronny gazociągu, bowiem zaprezentowanie przez Sąd ogólnikowego stwierdzenia, jest niedopuszczalne nie tylko z racji ustawowego wymogu uzasadnienia swego stanowiska w wydanym przez sąd orzeczeniu lecz również w świetle brzmienia art. 48 Prawa budowlanego, który zawiera alternatywne możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki, a to "w całości" oraz, "w części - gdy rozmiary obiektu oraz jego konstrukcja, pozwalają na częściowe pogodzenie zamysłu inwestora z aktualnymi rozwiązaniami normatywnymi, aby chronić inwestora przed nadmiernymi stratami, nawet wówczas gdy część inwestycji musi podlegać rozbiórce";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na tym, że Sąd nie zastosował tego przepisu i nie uchylił zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art, 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w związku z faktem, iż organy administracji I i lI instancji nie dokonały wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, a także przyjęcie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ drugiej instancji do poczynienia w skarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w szczególności w zakresie uznania, iż doszło do realizacji wiaty, niezgodnie z przepisami prawa i zapisami m.p.z.p., mimo uzgodnień planu z zarządcą gazociągu; Organ II instancji dokonał błędnej interpretacji m.p.z.p. oraz dokonał interpretacji wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co również stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez skarżących.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna A. O., jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji złożył wyłącznie W. O., działając w swoim imieniu.

Zaznaczyć zatem należy, że każdy ze skarżących był oddzielnie uprawniony do podejmowania czynności w postępowaniu sądowym, a w konsekwencji złożenie wniosku tylko przez W. O. nie wywołało skutku wobec skarżącej, skoro nie był jej pełnomocnikiem.

Z uwagi na treść art. 173 § 2 i art. 177 § 1 p.p.s.a. termin do zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego otworzył się jedynie dla skarżącego. Skoro skarżąca - ze względu na brak stosownego wniosku w tym zakresie - nie otrzymała odpisu wyroku, to nie była uprawniona do kwestionowania rozstrzygnięcia sądowego w drodze skargi kasacyjnej, a wniesiony przez nią środek zaskarżenia podlegał odrzuceniu.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej W. O. należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są całkowicie chybione i nie mogły podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 października 2020 r. nakazującą skarżącym wykonanie rozbiórki wiaty o konstrukcji stalowej, istniejącej na działce o numerze ew. 408/1.

Jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875).

Wobec trwającego stanu epidemii uprawnione było w niniejszej sprawie wyznaczenie posiedzenia niejawnego na podstawie powołanego przepisu, w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy było konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zaznaczyć należy, że w myśl art. 90 § 1 p.p.s.a. zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest to, że posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19, art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.

Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19 niewątpliwie służyły ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21).

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najważniejsze jest zabezpieczenie uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dlatego podczas stanu epidemii prawo to może być realizowane przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej (zob. wyrok II OSK 1652/21 oraz m.in. wyroki z 12 grudnia 2023 r. II OSK 799/21; 28 lutego 2024 r. II OSK 1327/21).

W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem standardu ochrony praw stron i uczestników postępowania. Jeżeli więc o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi prawne zostały dotrzymane, bowiem jak wynika z akt sądowych, skarżący zostali pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. zawiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 wymienionej ustawy covidowej oraz poinformowani o możliwości złożenia na piśmie stanowiska, które miałoby być podniesione na rozprawie. Chociaż skarżący w piśmie z 3 lipca 2021 r. wnioskowali o przeprowadzenie posiedzenia jawnego, to jednak z przyczyn obiektywnych Sąd Wojewódzki uprawniony był do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego, wydanego na podstawie powołanego przepisu ustawy z 2 marca 2020 r. Ponadto zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z pewnością w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mianowicie pozbawienia strony możności obrony swych praw.

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie.

Podkreślić przy tym należy, że w toku całego postępowania stan faktyczny sprawy w istocie nie był sporny, bowiem sprowadzał się do niespornej okoliczności wybudowania na nieruchomości skarżących wiaty w odległości 13 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350 relacji Piła - Wałcz.

Jak trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy była ocena, czy przedmiotowa wiata wybudowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organów nadzoru, że budowa spornej wiaty nie wymagała pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2c i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. II OPS 1/16 Sąd Wojewódzki zaznaczył, że: "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Innymi słowy, dany obiekt może być poddany ocenie również pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Dalej Sąd Wojewódzki zaakceptował wnioskowanie organów obu instancji, że lokalizacja obiektów budowlanych względem istniejącej sieci gazowej wysokiego ciśnienia powinna być zgodna z wymaganiami zawartymi w przepisach, według których ww. sieć gazowa została wybudowana. W związku z powyższym, lokalizacja przedmiotowej wiaty względem sieci gazowej powinna być zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1978 r. Nr 21, poz. 94) oraz normami branżowymi BN-71/8976-31, BN-80/8976-31.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że wykonanie wiaty – obiektu budowlanego w odległości ca 13 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia narusza strefę kontrolowaną gazociągu wysokiego ciśnienia o obszarze ustalonym na podstawie przepisów z daty budowy gazociągu (25 metrów dla budynków niemieszkalnych i budowli pomocniczych: wiaty, stodoły, szopy itp.).

Przytoczona powyżej ocena Sądu Wojewódzkiego nie została w żaden sposób podważona, bowiem w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na naruszenie przytoczonych przepisów Prawa budowlanego, a zwłaszcza zastosowanych w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Górnictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz norm branżowych.

W skardze kasacyjnej nie sformułowano również zarzutu w zakresie naruszenia art. 87 Konstytucji RP, na podstawie którego Sąd przyjął, iż ocena legalności usytuowania wiaty musiała być dokonana na podstawie przepisów wymienionego rozporządzenia, jako aktu nadrzędnego nad aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z oczywistych względów nie mogły być skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem przepisy te nie miały w sprawie zastosowania.

Z uzasadnienia kontrolowanych decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że podstawę nakazanej rozbiórki wiaty stanowił art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w następstwie stwierdzenia, że nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Brak w skardze kasacyjnej zarzutu w zakresie zastosowanych w sprawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego skutkował tym, iż nie była możliwa weryfikacja zasadniczych elementów oceny prawnej Sądu Wojewódzkiego, prowadzącej do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

8