Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 701/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Gminy na akt Zarządu Województwa z dnia 24 sierpnia 2023 roku nr [...] [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem z dnia 24 sierpnia 2023 r. Zarząd Województwa (organ) na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 2422 ze zm.; dalej: ustawa PROW) odmówił Gminie (skarżącej) przyznania pomocy na realizację operacji: "Budowa ulicy [...] w G. od ul. [...] do ul. [...]", o którą skarżąca ubiegała się we wniosku o przyznanie pomocy dla operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego PROW na lata 2014-2020, złożonym w dniu 30 września 2022 r. na kwotę: [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonego aktu wynikał następujący stan sprawy:

Dnia 30 września 2022 r. w odpowiedzi na ogłoszenie Zarządu Województwa o naborze wniosków, Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy na ww. operację "Budowa ul. [...] w G. od ul. [...] do ul. [...]".

Postępowanie w sprawie przyznania pomocy regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. t.j. Dz.U. z 2023r. poz.1268; dalej: rozporządzenie).

Organ dokonawszy oceny wniosku, na etapie oceny punktowej przyznał operacji łącznie 9 punktów i wpisał wniosek na listę wniosków, które przekroczyły minimalną liczbę 8 punktów dla dofinansowania (§ 11 ust. 9 rozporządzenia).

Suma ta wynikała z następującej oceny kryteriów wyboru operacji:

1) Kryterium o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia: dochód podatkowy gminy, w której będzie realizowana operacja, w przeliczeniu na jednego mieszkańca obliczany zgodnie z przepisami o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z uwzględnieniem wskaźników dochodów podatkowych gmin opublikowanych przez urząd obsługujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych do stosowania w roku, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze wniosków przyznanie pomocy, kształtuje się na poziomie:

a) nie więcej niż 50% średniej wojewódzkiej - 3 punkty,

b) powyżej 50% średniej wojewódzkiej i nie więcej niż 75% średniej wojewódzkiej - 2 punkty,

c) powyżej 75% średniej wojewódzkiej i nie więcej niż 100% średniej wojewódzkiej -1 punkt.

Za spełnienie tego kryterium przyznano 0 punktów, ponieważ zgodnie z danymi opublikowanymi przez Ministerstwo Finansów, podstawowy dochód podatkowy Gminy wynosi w przeliczeniu na 1 mieszkańca [...] zł, co stanowi 141,24 % średniej wojewódzkiej wynoszącej [...] zł.

2) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia: średnia stopy bezrobocia w powiecie, na którego obszarze jest planowana realizacja operacji, w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze wniosków o przyznanie pomocy, była wyższa albo równa średniej wojewódzkiej stopie bezrobocia w tym okresie -1 punkt.

Przyznano 0 punktów, ponieważ zgodnie z informacjami publikowanymi przez GUS, średnia stopy bezrobocia w powiecie [...] w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze wniosków o przyznanie pomocy wynosiła 1,567 % i była niższa od średniej wojewódzkiej stopy bezrobocia w tym okresie, która wynosiła 3,058 %.

3) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia: operacja będzie realizowana w gminie, w której gęstość zaludnienia ustalona według aktualnych na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy wynikowych informacji statystycznych ogłaszanych, udostępnianych lub rozpowszechnianych zgodnie z przepisami o statystyce publicznej:

a) jest równa bądź wyższa od średniej gęstości zaludnienia województwa, na obszarze którego będzie realizowana operacja - 2 punkty,

b) jest niższa od średniej gęstości zaludnienia województwa, na obszarze którego będzie realizowana operacja, i stanowi co najmniej 50% tej średniej -1 punkt

Za to kryterium przyznano 2 punkty.

4) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia: operacja będzie realizowana w związku z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej w rozumieniu art. 2 pkt 137 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.) lub na obszarze realizacji operacji funkcjonuje sieć szerokopasmowa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884) -1 punkt

Przyznano 0 punktów, ponieważ wnioskodawca we wniosku o przyznanie pomocy w sekcji III Opis planowanej operacji pkt 6.2 nie zaznaczył, że operacja spełnia powyższe kryterium oraz nie załączył żadnych dokumentów potwierdzających powyższe.

5) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia: odcinek drogi objęty operacją zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, o ile budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową - 2 punkty

Przyznano 2 punkty.

6) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia: odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same - 3 punkty.

Przyznano 3 punkty.

7) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia:

w wyniku realizacji operacji na całym odcinku objętym operacją nastąpi zmiana:

- drogi gruntowej na drogę twardą o nawierzchni bitumicznej - 2 punkty,

- drogi gruntowej na drogę twardą o nawierzchni kostkowej albo drogi twardej o nawierzchni kostkowej na nawierzchnię bitumiczną -1 punkt.

Przyznano 0 punktów, ponieważ gmina nie załączyła załącznika nr 2 do ogłoszenia oraz nie załączyła żadnych dokumentów potwierdzających powyższe.

8) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia:

realizacja operacji nastąpi z zastosowaniem rozwiązań mających na celu poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez budowę lub przebudowę na całym odcinku objętym operacją albo na części tego odcinka:

- przejścia dla pieszych lub przejazdu dla rowerzystów, lub ścieżki rowerowej lub ścieżki pieszo-rowerowej, lub chodnika, lub progów zwalniających, lub skrzyżowania, lub poprzecznych przegród jezdni wymuszających zmniejszenie prędkości pojazdu, lub separatorów ruchu, lub wyspy dzielącej, lub urządzeń mających na celu separację ruchu pieszych i pojazdów, lub urządzeń zabezpieczających ruch pieszych i rowerzystów, lub grubowarstwowych oznakowań poziomych, lub sygnalizatorów wibracyjno-akustycznych, lub punktowych elementów odblaskowych – 2 punkty.

Przyznano 0 punktów, ponieważ skarżąca nie załączyła załącznika nr 2 do ogłoszenia oraz nie załączyła żadnych dokumentów potwierdzających powyższe.

9) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 15 lit. c) rozporządzenia: w wyniku realizacji operacji nastąpi budowa lub przebudowa drogi na odcinku nie mniejszym niż 1 km - 2 punkty.

Przyznano 0 punktów, ponieważ gmina nie załączyła załącznika nr 2 do ogłoszenia. Ponadto z wniosku o przyznanie pomocy (sekcja III pkt 7) wynika, że długość przebudowywanego odcinka drogi wynosi 886 m.

10) Kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 15 lit. d) rozporządzenia: wnioskowana kwota pomocy wynosi co najmniej [...] zł - 2 punkty.

Przyznano 2 punkty.

Tym samym operacja spełniła wymagane minimum punktowe, określone w § 10 ust. 9 rozporządzenia, wynoszące 8 punktów i została umieszczona na liście informującej o kolejności przysługiwania pomocy, przyjętej Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 22 grudnia 2022 roku.

Następnie, po potwierdzeniu dostępnych środków na realizację operacji (pismo, znak [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r.), złożony wniosek został skierowany do dalszego etapu oceny.

Podczas oceny wniosku o przyznanie pomocy ustalono, iż zaznaczenie oraz wskazanie we wniosku o przyznanie pomocy w sekcji III pkt 6.4 drogi o wyższej kategorii tj. drogi powiatowej nr [...] w zakresie spełnienia jednego z kryteriów wyboru operacji (odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same) nie było zgodne ze stanem faktycznym.

W złożonym dnia 30 września 2022 r. wniosku o przyznanie pomocy w sekcji 6.4 zaznaczono, że omawiane kryterium jest spełnione, a odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą powiatową o numerze [...] Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w celu potwierdzenia spełnienia ww. kryterium należy załączyć do wniosku kopię mapy z numerami dróg albo kopię uchwały rady powiatu/sejmiku województwa w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych/wojewódzkich lub wydruk ze strony internetowej z wykazem dróg powiatowych/wojewódzkich/krajowych. W przypadku spełnienia kryterium polegającego na łączeniu drogi o niższej kategorii z drogą o wyższej kategorii, operacja uzyska dodatkowe punkty, gdyż preferowane są operacje, które przyczynią się do utworzenia sieci dojazdowych z mniejszych miejscowości do większych skupisk osadniczych. Tym samym drogi lokalne będą przyczyniać się do rozbudowy wewnątrzregionalnej infrastruktury transportowej. Należy zaznaczyć, że parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem powinny być gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. Do wniosku załączono dodatkowo mapę przedstawiającą przebieg drogi powiatowej nr [...] oraz lokalizację ulicy [...]. Nie stwierdzono zatem rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi we wniosku o przyznanie pomocy a załącznikami i przyznano punkty za spełnienie kryterium.

Organ wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji poprzez doprecyzowanie opisu spełnienia kryterium wyboru operacji oraz załączenia bardziej szczegółowej mapy zawierającej także numer drogi gminnej będącej przedmiotem operacji. W przypadku przyznania dofinansowania gmina zobowiązana byłaby zapisami umowy o przyznaniu pomocy do realizacji operacji zgodnie z kryteriami, za spełnienie których przyznane zostały punkty, zatem organ dążył do szczegółowego ustalenia przebiegu budowanej drogi i potwierdzenia, że warunki przyznania pomocy są dla niniejszej inwestycji spełnione.

W odpowiedzi Wnioskodawca wyjaśnił, iż przedmiotem operacji jest budowa ulicy [...] wraz ze skrzyżowaniami oraz ulicą [...]. Ponadto wyjaśniono, iż ulica [...] jest drogą gminną nr [...], łączy się ona z drogą o wyższej kategorii z drogą powiatową [...] za pośrednictwem innej drogi gminnej tj. [...] - ulicy [...]. Ponadto załączono mapy z przebiegiem przedmiotowej operacji oraz zaznaczeniem numerów dróg.

Odnosząc się do treści tych dokumentów organ ocenił, że odcinek drogi objęty operacją nie łączył się bezpośrednio z drogą o wyższej kategorii, lecz przez inną drogę gminną nr [...] Do korekty wniosku o przyznanie pomocy załączono mapę poglądową potwierdzającą niespełnienie ww. kryterium, projekt budowlany oraz decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 13.10.2017 r. Na podstawie tych dodatkowych dowodów organ ustalił, że, iż stan faktyczny drogi różni się od zadeklarowanego w pierwotnej wersji wniosku.

Odnosząc się do opisu kryterium wyboru operacji, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, organ wyjaśnił, że zakwestionowane kryterium brzmi następująco: "odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same". Sam zaś formularz wniosku o przyznanie pomocy doprecyzowuje zakres niezbędnych informacji i załączników potwierdzających spełnienie warunków pomocy - zgodnie z zapisami § 7 rozporządzenia. W sekcji 3 wniosku (opis planowanej operacji) w punkcie 6.4 zapisano: Odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek tej drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. Zobligowano jednocześnie podmiot ubiegający się o wsparcie do podania numeru drogi. Jeżeli zatem wnioskodawca nie był pewien, czy właściwie interpretuje omawiane kryterium, doprecyzowanie znalazło się w formularzu wniosku. Co istotne, wniosek ten wraz z instrukcją jego wypełniania, jak również formularz umowy o przyznaniu pomocy i wniosku o płatność, został opublikowany wraz z ogłoszeniem o naborze wniosków o przyznanie pomocy. Wiadomym było zatem odpowiednio wcześnie, że w zakwestionowanym kryterium chodzi o łączenie z drogą wyższej kategorii przez odcinek tej samej drogi. Gdyby bowiem o spełnieniu wskazanego kryterium nie decydowała każda możliwość pośredniego dojazdu z drogi objętej operacją do drogi o wyższej kategorii, byłoby ono pozbawione swojej premiującej funkcji, gdyż finalnie każda z dróg by je spełniała. Składając wniosek gmina oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania pomocy.

Organ odwołał się również do przebiegu procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji rozporządzenia wykonawczego. Uzasadniając zmianę kwestionowanego kryterium (pierwotnie brzmiało ono: operacja dotyczy drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii) ustawodawca uzasadnił, że preferowane będą operacje polegające na łączeniu drogi o niższej kategorii z drogami o wyższej kategorii zarówno w sposób bezpośredni, jak również przez inny odcinek tej drogi nie będący przedmiotem operacji, ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed zrealizowaniem są gorsze jak parametry techniczne odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. Dokumentacja aplikacyjna jest zatem w tym zakresie spójna.

Dalej poszukując znaczenia wyrażenia "droga", organ odwołał się do przepisów ustawy o drogach publicznych, z których wynikało m. in., iż drogom publicznym, obiektom mostowym i tunelom nadaje się numerację (art.10 ust. 6). Z powyższego wynika, iż każda droga publiczna posiada swój numer drogi, a zatem ulicę [...], która jest drogą gminną nr [...], należy traktować jako inną drogę gminną co ulica [...] tj. [...]

Reasumując swoje rozważania organ wskazał, że ocena całokształtu złożonej dokumentacji potwierdziła, iż skarżąca podała w pierwotnej wersji wniosku informacje niezgodne ze stanem faktycznym, co przyczyniło się do nienależnego przyznania punktów za spełnienie omawianego kryterium. Ustalono, że suma punktów uzyskanych za wszystkie kryteria wyboru operacji powinna wynieść 6, a nie 9 punktów, co wyklucza ją z możliwości uzyskania wsparcia.

Pismem z dnia 26 września 2023 r., skarżąca, reprezentowana przez adwokat A. F. i radcę prawnego A. W., wniosła skargę do WSA w Poznaniu na opisany tu akt, zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, w szczególności § 8 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 września 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej dla operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzaniu energii objętego PROW na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 1268) poprzez podpisanie zaskarżonej odmowy pomocy przez osobę nieuprawnioną tj. dyrektora departamentu w sytuacji gdy powyżej wskazany przepis stanowi, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa,

- przepisów prawa materialnego, w szczególności § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym zdekodowaniem kryterium przyznania punktów, a w konsekwencji odmowy przyznania pomocy na realizację wnioskowanej operacji, będącym wynikiem przyjęcia kryterium oceny wniosku innego niż wynika z Rozporządzenia, tj. przyjęcia kryterium o brzmieniu "Odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek tej drogi niebędący przedmiotem operacji o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogo objęty operacją łączy się z drogą wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same (należy podać drogi),

- przepisu prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - w zaskarżonej odmowie pomocy nie wskazano, o który punkt tego przepisu chodzi, poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i nieuzasadnioną odmowę przyznania pomocy w sytuacji, gdy prawidłowa ocena wniosku winna skutkować przyznaniem planowanej operacji punktów kryteriów wyboru w wysokości wystarczającej dla udzielenia pomocy.

Podnosząc ww. zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wytknęła m. in. rozbieżność treści udostępnionego wzoru wniosku, a brzmieniem § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, poprzez wskazanie, że premiowane będzie połączenie odcinka drogi objętego operacją z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio lub poprzez odcinek tej drogi nieobjęty operacją. Zdaniem skarżącej taki zapis modyfikował treść kryterium, ponieważ z rozporządzenia nie wynikało, by nie było premiowane połączenie odcinka drogi objętego operacją z drogą wyższej kategorii przez odcinek innej drogi o tej samej kategorii co droga objęta operacją.

Pismem z dnia 24 października 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę organ reprezentowany przez radcę prawnego J. D., wniósł o oddalenie skargi.

Ponadto, w dodatkowym piśmie procesowym z 13 listopada 2023 r. skarżąca podniosła m. in., że według wzorów dokumentacji przygotowanej przez organ do wniosku nie miała obowiązku załączać mapy z zaznaczonymi drogami gminnymi oraz że nie podała nieprawdziwych informacji o statusie drogi poprzez odcinek której droga objęta operacją łączyła się z drogą wyższej kategorii. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko o niewłaściwej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wskazała jednocześnie, że organ, na podstawie dowodów przedstawionych wraz z wnioskiem o pomoc, musiał znać przebieg dróg, a mimo to nie odmówił przyznania pomocy na podstawie § 11a ust. 3 rozporządzenia, lecz umieścił operację na liście.

W piśmie z dnia 4 listopada 2023 r. organ odniósł się do oświadczeń skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżony akt podlegał zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy PROW. Z przepisów tej ustawy, ani z przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) nie wynika, by przy rozpoznawaniu skargi na akty, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy PROW, zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych ukształtowano w sposób szczególny. Zatem obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach kontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił, że zaskarżony akt nie naruszał prawa.

Postępowanie, w ramach którego skarżąca zgłosiła do dofinansowania operację, uregulowane zostało przepisami rozporządzenia. Regulowało ono zarówno przebieg postępowania w sprawie przyznania pomocy jak i kryteria wyboru operacji oraz ich punktację. Rozporządzenie, w § 11 ust. 1 pkt 1 - 6 określało łącznie 6 kryteriów punktowych wspólnych dla wszystkich województw. Kryteria te dotyczyły różnych aspektów: wysokości dochodu podatkowego gminy w przeliczeniu na jednego mieszkańca z odniesieniem do średniej wojewódzkiej (§ 11 ust. 1 pkt 1), stopy bezrobocia w gminie w odniesieniu do średniej w województwie (§ 11 ust. pkt 2), gęstości zaludnienia (§ 11 ust. 1 pkt 3), związku operacji z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej (§ 11 ust. 1 pkt 4), zapewnienia bezpośredniego dostępu do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się lub rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej (§ 11 ust. 1 pkt 5) oraz bezpośredniego lub pośredniego (poprzez inny odcinek drogi) połączenia odcinka drogi objętego operacją z drogą o wyższej kategorii (§ 11 ust. 1 pkt 6). W § 11 ust. 2 pkt 15 dodatkowo cztery kryteria wyboru operacji w przypadku Województwa [...], promujące: zmianę charakterystyki podłoża drogi (§ 11 ust. 2 pkt 15 lit. a), poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym (§ 11 ust. 2 pkt 15 lit. b), długość odcinka drogi objętego operacją (§ 11 ust. 2 pkt 15 lit. c) oraz wartość wnioskowanej kwoty pomocy (§ 11 ust. 2 pkt 15).

Zgodnie z § 11 ust. 9 rozporządzenia, pomoc może być przyznana na operacje, które uzyskały co najmniej 8 punktów.

Wieloaspektowość kryteriów określonych w przepisach rozporządzenia oraz wartość ich punktacji wskazywała na promowanie przez prawodawcę nie tylko cech operacji dotyczących jej przedmiotu, lecz również charakterystyki wnioskującej gminy. Z przewidzianej punktacji (§ 11 ust. 1 pkt 1-3) wynika bowiem, że promowane jest wsparcie dla gmin o stosunkowo dużej liczbie mieszkańców, niskich dochodach podatkowych i stopie bezrobocia wyższej niż średnia w województwie. Gmina, która spełnia wszystkie te warunki w stopniu przyznającym jej maksymalną liczbę punktów, uzyskuje na podstawie tych kryteriów łącznie 6 punktów. Natomiast gmina wnioskująca o przyznanie pomocy finansowej, która w ramach tych kryteriów uzyska mniejszą liczbę punktów, dla uzyskania minimalnej liczby punktów koniecznej dla uzyskania pomocy (§11 ust. 9 rozporządzenia), musi spełnić w większym stopniu kryteria odnoszące się do przedmiotu operacji przewidziane w § 1 pkt 1 pkt 4-6 rozporządzenia oraz kryteria regionalne (w odniesieniu do gmin z województwa wielkopolskiego - przewidziane w § 11 ust. 2 pkt 15 lit. a-d rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionowała oceny jej wniosku w zakresie wszystkich kryteriów wyboru operacji. Zarzucała jedynie wadliwą ocenę spełnienia przez nią kryterium przewidzianego w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, co wynikać miało z niewłaściwej wykładni tego przepisu przez organ. Nie podnosiła natomiast zarzutów dotyczących oceny wniosku w pozostałym zakresie. Stąd też Sąd, w zakresie oceny niekwestionowanej przez skarżącą, ograniczy uzasadnienie do stwierdzenia, że analiza uzasadnienia zaskarżonego aktu nie nasuwa zastrzeżeń co do prawidłowości dokonanej oceny. Organ wskazał przesłanki, na podstawie których dokonał oceny spełnienia kryteriów. Przedstawione motywy oceny nie dają jednocześnie podstaw do kwestionowania oceny punktowej spełnienia kryteriów, ponieważ odpowiada ona punktacji wynikającej z przepisów rozporządzenia.

Szerszego omówienia natomiast wymagała kwestia oceny w zakresie kryterium wynikającego z § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, operacji przyznaje się 3 punkty jeżeli "odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same".

Według wykładni przyjętej za podstawę zaskarżonego aktu, by spełnić kryterium, odcinek drogi objęty operacją musiał łączyć się z drogą wyższej kategorii bezpośrednio lub poprzez inny, nieobjęty operacją, odcinek tej samej drogi. Skarżąca natomiast utrzymywała, że wyrażenie "inny odcinek drogi" obejmuje swym zakresem również odcinek innej drogi, równorzędnej z drogą, której odcinek był objęty operacją, przy spełnieniu oczywiście pozostałych wymogów dotyczących parametrów dróg.

Sąd ocenił, że wykładnia sformułowana przez organ była prawidłowa. W przepisie wyrażenie droga użyte jest w dwóch znaczeniach. Mowa o "drodze" i "drodze wyższej kategorii". Zdaniem Sądu wyrażeniu "droga" należy przypisać tylko jedno znaczenie. Zdaniem Sądu chodzi tu jednoznacznie o drogę, która jest objęta operacją. Nie można uznać, że wyrażenie obejmuje swym zakresem również inną drogę lub jej odcinek. W odniesieniu fragmentu przepisu, którego rozumienie dzieliło strony, wskazać bowiem należy, że prawodawca użył określenia "inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji". Nie użył natomiast sformułowania "odcinek innej drogi niebędącej przedmiotem operacji", który dopiero dawałby podstawę do rozumienia przepisu zgodnego z oczekiwaniem skarżącej.

Organ trafnie wskazał przy tym na podstawy prawne identyfikacji poszczególnych dróg. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 645), przez drogę należy rozumieć budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolejnych zapisów ustawy wynika, iż drogom publicznym, obiektom mostowym i tunelom nadaje się numerację (art.10 ust. 6). Ponadto zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, każdej drodze nadaje się numer, zwany dalej "numerem drogi". Numer drogi nadawany jest na potrzeby oznaczania przebiegu drogi na mapach oraz oznakowania dróg zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.). Z powyższego wynika, iż każda droga publiczna posiada swój numer drogi. Brak podstaw do przypisania wyrażeniu "droga" znaczenia innego niż wynikające w przywołanych tu przepisów. Oznacza to, że poszczególną drogę identyfikuje jej numer.

Zdaniem Sądu, wykładnia § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przyjęta przez organ nie może być uznana za sprzeczną z celem wsparcia na podstawie przepisów rozporządzenia. Z przepisów rozporządzenia wynikało, że pomoc na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" miała służyć "dofinansowaniu operacji w zakresie budowy lub przebudowy dróg gminnych, powiatowych lub wewnętrznych lub odcinków tych dróg" (§ 2 rozporządzenia). Wykładnia przyjęta za podstawę odmowy przyznania punktów za sporne kryterium wyboru operacji nie wyłączała operacji takiej jak objęta wnioskiem skarżącej z dofinansowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że prawodawca nie przypisał kryteriom wyboru projektów charakteru dopuszczającego. Oznacza to, że niespełnienie któregoś z nich nie wyłącza operacji z dofinansowania. Także sporne kryterium nie zawiera więc warunku sine qua non dla uzyskania pomocy. Rozporządzenie dopuszcza bowiem dofinansowanie operacji obejmujących także drogi łączące się z drogami wyższej kategorii poprzez inne drogi lub ich odcinki. Wymaga to jednak spełnienia innych kryteriów w stopniu pozwalającym dla uzyskanie minimalnej liczby 8 punktów, poniżej której pomoc nie jest przyznawana (§ 11 ust. 9 rozporządzenia). Obowiązywanie omawianego kryterium wskazywało jedynie, że prawodawca, w ramach programu, w pewnym stopniu preferuje budowę i przebudowę dróg bezpośrednio łączących się z drogą wyższej kategorii.

Nadto, wykładnia oferowana przez skarżącą pozbawiałaby przepis istotnej normatywnej treści, ponieważ niemal każda z dróg wewnętrznych, gminnych bądź powiatowych pośrednio musi łączyć się z drogą wyższej kategorii, a więc jakakolwiek operacja obejmująca którąkolwiek z dróg wewnętrznych, gminnych lub powiatowych spełniałaby kryterium bezpośredniego lub pośredniego połączenia z drogą wyższej kategorii (odpowiednio: gminnej, powiatowej albo wojewódzkiej). Skoro każda operacja spełniałby to kryterium, jego obowiązywanie byłoby niecelowe.

Z opisanych tu przyczyn, Sąd ocenił, że zasadnie uznano, że w przypadku operacji zgłoszonej do pomocy przez skarżącą sporne kryterium nie było spełnione, ponieważ droga, która była objęta operacją na całej swej długości nie łączyła się bezpośrednio z drogą wyższej kategorii: tu drogą powiatową, lecz łączyła się z dwoma drogami o tej samej kategorii.

Zdaniem Sądu, organ poprzez wezwanie skarżącej do usunięcia braków wniosku poprzez podanie numerów dróg: objętej operacją oraz odcinków drogi przez które łączyła się ona z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) nie naruszył § 11c ust. 4 pkt 3 rozporządzenia.

Przepisy rozporządzenia konstruują przebieg postępowania w sprawie przyznania pomocy dwuetapowo. W pierwszym etapie organ dokonuje oceny kryteriów i zgodnie z przyznaną punktacją umieszcza operację na liście wniosków do dofinansowania (§ 11b ust. 1 i 2 rozporządzenia). W przypadku braku (we wniosku lub załączonych do niego dokumentach) danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium wyboru operacji, nie przyznaje się za nie punktów (§ 11a ust. 3 rozporządzenia). W drugim etapie - już po ocenie i umieszczeniu wniosku o przyznanie projektów na liście projektów - organ ma prawo wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku (§ 11c ust. 1 rozporządzenia). Przepisu dotyczącego wezwania nie stosuje się jednak, gdy stwierdzone braki dotyczą danych niezbędnych do ustalenia spełniania kryteriów wyboru operacji (§ 11c ust. 4 pkt 3 rozporządzenia). Z ukształtowania zasad postępowania i treści wspomnianego już § 11a ust. 3 rozporządzenia wynika bowiem, że w przypadku takich braków nie przyznaje się punktów za kryterium. Dzieje się tak jednak jedynie w przypadku, gdy wniosek lub załączone dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punków za dane kryterium wyboru operacji.

W złożonym wniosku o przyznanie pomocy, skarżąca zadeklarowała spełnienie kryterium wynikającego z § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Jednocześnie jednak, załączyła do wniosku szkic z opisem numerycznym jedynie drogi powiatowej nr [...] (k. 101 akt organu). Szkic zawierał również nazwę drogi objętej operacją (ul. [...], drogi łączącej ją z drogą powiatową (ul. [...]) lecz nie podawał identyfikujących drogi numerów. Z załącznika nie wynikało więc, że odcinek łączący ją z drogą powiatową stanowi odcinek innej drogi.

Na podstawie danych wynikających z wniosku i załącznika organ nie mógł więc ustalić, że kryterium nie jest spełnione, ponieważ możliwe było, że droga prostopadła z drogą objętą operacją, łącząca ją z drogą powiatową, była jej odcinkiem. Zestawiając to z oświadczeniem skarżącej o spełnieniu kryterium, organ zasadnie przyjął więc, że nie zachodzą przesłanki do nieprzyznania punktów z powodu braku w nich danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium (§ 11a ust. 3 rozporządzenia). Organ zasadnie wskazał jednocześnie na zakres dokumentów uwzględnianych przy ocenie spełnienia kryterium z § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, czyli na wniosek oraz załącznik w postaci mapy, co wynikało z instrukcji wypełniania wniosku. Stąd na tym etapie nie miał obowiązku poszukiwać spornych informacji, czy też wyinterpretować ich z dokumentacji technicznej przedstawionej wraz z wnioskiem.

W ocenie Sądu wyjaśnienia udzielane na drugim etapie postępowania w sprawie przyznania pomocy, już po umieszczeniu wniosku na liście, dawały podstawy do stwierdzenia, że droga objęta operacją, czyli droga gminna o nr [...] (ul. [...], łączy się z drogą o wyższej kategorii, czyli drogą powiatową nr [...] (ul. [...]), nie poprzez swój odcinek nieobjęty operacją, lecz poprzez odcinek innej drogi powiatowej - nr [...] (u. [...]. Taka konkluzja, przy przyjętej przez organ, a ocenionej przez Sąd jako prawidłowa, wykładni §11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, nakazywała uznanie, że zgłoszona do pomocy operacja nie spełniała kryterium wynikającego z § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Zdaniem Sądu oznaczało to, że skarżąca nie uzyskała minimalnej liczby punktów uprawniających do uzyskania pomocy, wynikającej z § 11 ust. 9 rozporządzenia. Tym samym spełnione były przesłanki do wydania zaskarżonego aktu na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy PROW.

Sąd jako niezasadny ocenił również zarzut naruszenia § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez podpisanie zaskarżonego aktu przez osobę nieuprawnioną. Organ wykazał bowiem dokumentem pełnomocnictwa udzielonego uchwałą Zarządu Województwa z 22 czerwca 2023 r. umocowanie I. M. -Dyrektor Departamentu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich m. in. do informowania o odmowie przyznania pomocy w sprawach pomocy w ramach działań i działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich. Była więc uprawniona do podpisania zaskarżonego aktu w imieniu organu zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Powyższe uwagi bezpośrednio lub pośrednio odpowiadają na wszystkie zarzuty i argumenty zawarte w skardze oraz piśmie procesowym z 13 listopada 2023 r.

Z opisanych przyczyn, Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).