Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2011/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 w związku z § 1 i § 2 w związku z
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 226 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 655
law: Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny
article: § 5
journal: Dz.U. 2014 poz 670
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1599/23 w sprawie ze skargi P.D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2023 r. nr 3252/DK w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1599/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P.D. (skarżący) na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2023 r. nr 3252/DK w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr z dnia 13 marca 2023 r. nr 1336/DK. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Rozkazem personalnym nr 1336/DK z dnia 13 marca 2023 r. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dniem 30 kwietnia 2023 r. zwolnił skarżącego z zawodowej służy wojskowej i przeniósł go do pasywnej rezerwy wskutek odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej.

Następnie decyzją z 26 czerwca 2023 r. uchylono w części, co do daty zwolnienia, orzeczenie Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 13 marca 2023 r. o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy wskutek odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej. Określono też nowy termin zwolnienia ze służby jako 31 lipca 2023 r. (pkt 1 skarżonej decyzji), zaś w pozostałej części utrzymano ją w mocy (w pkt 2).

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w Centrum Rozpoznania i Wsparcia Walki Radioelektronicznej, zwanego dalej "Centrum Rozpoznania". Z powodu pogorszenia stanu zdrowia uniemożliwiającego wykonywanie zadań służbowych (zwolnienie lekarskie od 30 września 2022 r.), skarżącego skierowano do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie w celu ustalenia zdolności do zawodowej służby wojskowej, wskazania okresu przewidywanej rekonwalescencji w nabytym schorzeniu oraz rozważenia możliwości udzielenia ulg w służbie. Próbę doręczenia skarżącemu skierowania podjęto 18 stycznia 2023 r., w trakcie kontroli prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez żołnierza. Skarżący odmówił przyjęcia skierowania, uzasadniając to wydaniem przez Komisję Rejonową orzeczenia z 16 listopada 2022 r. Z tego zdarzenia sporządzono notatkę zawartą w protokole z kontroli wykorzystywania zwolnienia lekarskiego z 18 stycznia 2023 r. Skarżący zapoznał się z nią, potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem.

W konsekwencji powyższego Komendant Centrum Rozpoznania wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej wskutek odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej. Pismem z 21 lutego 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Pismo to skutecznie doręczono skarżącemu 2 marca 2023 r., jednocześnie informując stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji oraz zakreślono termin na złożenie ewentualnych wniosków. Pismem z 6 marca 2023 r. skarżący wypowiedział się w sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny złożonego odwołania, organ II instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił m.in. art. 226 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. poz. 2305 ze zm.) Zdaniem organu z przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniesienie do pasywnej rezerwy - wskutek odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej - nie jest fakultatywne lecz obligatoryjne, bowiem ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku właściwemu organowi swobody decyzyjnej. Wystąpienie danej przesłanki obliguje więc organ do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, wiąże go i pozbawia uznaniowości,

Organ wskazał, że oświadczenie o odmowie przyjęcia skierowania do Komisji Rejonowej skarżący złożył 18 stycznia 2023 r. i bez znaczenia pozostaje przy tym, jakim dokumentem czynność tą potwierdził żołnierz zawodowy. W rezultacie organ stanął na stanowisku, że w zaistniałej sytuacji, obowiązkiem organu jest zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienie do pasywnej rezerwy. Ponadto organ wyjaśnił, że decyzja powinna mieć przymiot ostateczności; termin zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy powinien więc przypadać po dacie wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zatem organ dokonał jej modyfikacji w tym zakresie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie może budzić wątpliwości ustalenie stanu faktycznego co do zdarzeń i okoliczności w trakcie kontroli wykorzystania zwolnienia lekarskiego w dniu 18 stycznia 2023 r. Można je było ustalić na podstawie wszelkich dostępnych dowodów (tak art. 75 § 1 k.p.a.). Kluczowe może być tu pismo określone nazwą "protokół", bowiem skarżący potwierdził tam swoim podpisem określone zdarzenie, którym była odmowa przyjęcia przezeń ponownego skierowania do wojskowej komisji lekarskiej. Sąd I instancji wskazał, że jako żołnierz zawodowy skarżący musi mieć świadomość i zrozumienie dla treści dokumentów, które potwierdził własnoręcznym podpisem. Na dzień kontroli, jego wolą nie było poddanie się powtórnym badaniom.

Zdaniem Sądu I instancji, dokonując stosownych ustaleń co do faktów, organy obu instancji nie uchybiły więc ani treści art. 75 § 1 k.p.a., ani art. 80 k.p.a. WSA w Warszawie wskazał, że w tych realiach – wedle reguły ekonomii postępowania (art. 12 k.p.a.) - nie było powinnością organu dalsze ustalanie, czy istotnie osoby prowadzące kontrolę dysponowały skierowaniem, zwłaszcza gdy w aktach znajdował się jego egzemplarz opatrzony datą poprzedzającą dzień kontroli. Nie może mieć też znaczenia okoliczność, czy faktycznie dokument skierowania próbowano wręczyć skarżącemu do rąk własnych, czy też odstąpiono od tej czynności wobec jego oświadczenia, że go nie przyjmie, co zresztą potwierdził własnoręcznym podpisem na dokumencie o nazwie "protokół". W ocenie Sądu I instancji, nie ma w tym kontekście znaczenia, czy w trakcie danej kontroli należało sporządzać akurat protokół, bowiem w administracyjnym postępowaniu dowodowym nie obowiązuje zasada formalnej oceny dowodów.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie naruszono przepis prawa materialnego, tj. art. 226 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny, gdyż od czasu złożenia w trakcie kontroli oświadczenia o braku woli przyjęcia skierowania do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej, skarżący kwestionował jego skuteczność. WSA w Warszawie podniósł, że wprawdzie argumentacja skarżącego, który podnosił jakoby nie doszło do odmowy przyjęcia skierowania z jego strony, nie mogła być uwzględniona, to jednak okoliczności sprawy wskazywały, że oświadczenie złożono wobec oczywistego błędu, zaś skarżący być może jest gotów poddać się badaniu.

Sąd I instancji wskazał, że nie sposób z kolei uznać, aby oświadczenia o odmowie poddania się badaniu, nie można było w żadnych okolicznościach cofnąć, np. gdy złożono je wskutek błędu. Oczywistym celem danej regulacji jest bowiem eliminacja z zawodowej służby wojskowej osób, których przydatności - wobec sprzeciwu poddania się badaniom - nie można ocenić. Natomiast, w ocenie Sądu I instancji, nie czyni zadość celom danej regulacji przyjęcie jakoby pochopne złożenie oświadczenia, np. w następstwie błędu musiało zawsze skutkować zwolnieniem ze służby, także gdy zainteresowany w stosownym czasie zadeklaruje chęć i podda się badaniom.

Zdaniem WSA w Warszawie organy obu instancji mylnie wyłożyły treść normatywną wskazanego przepisu zakreślającego przesłanki zwolnienia ze służby. Błędnie przyjęły, że incydentalnie złożonego oświadczenia nigdy nie można cofnąć. W następstwie tego w ogóle nie wyjaśniono, czy w świetle oświadczeń składanych potem przez skarżącego, np. w piśmie z 6 marca czy w odwołaniu, oraz terminu dokonania tych czynności, złożenie oświadczenia w trakcie kontroli należało traktować za mające istotne znaczenie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Minister Obrony Narodowej i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 w związku § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 226 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r., poz. 2305 ze zm.) i § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. poz. 670 ze zm.) poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów w sytuacji, w której ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny wprost odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, tj. że Sąd I instancji rozpoznał sprawę, rozważając możliwość zmiany oświadczenia woli żołnierza zawodowego w trakcie toczącego się postępowania w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowe oraz czy nigdy nie można cofnąć złożonego "incydentalnie" oświadczenia, a nie tylko legalności podjętego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Naruszenie prawa materialnego może z kolei przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 w związku z § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 226 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny oraz § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu przez Sąd I instancji możliwości zmiany lub cofnięcia oświadczenia o odmowie przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej w trakcie toczącego się postępowania w sprawie zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w sytuacji zaistnienia zdarzenia skutkującego odmową przyjęcia przez żołnierza zawodowego skierowania do wojskowej komisji lekarskiej, dowódca jednostki wojskowej ma obowiązek niezwłocznego wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie tego żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a organ zwalniający, po ustaleniu wszelkich okoliczności sprawy, ma obowiązek zwolnić tego żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Oświadczenia żołnierza, zgłaszane już po wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, nie mają znaczenia w sprawie, wbrew temu co przyjął Sąd I instancji. Służba wojskowa polega na hierarchicznym podporządkowaniu i zdyscyplinowaniu.

Analizę tak skonstruowanego zarzutu rozpocząć należy od podkreślenia, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Z kolei powiązany z tym przepisem zarzut naruszenia "§ 1 i § 2 p.p.s.a" (na stronach 2 i 4 skargi kasacyjnej) nie może odnieść zamierzonego skutku, jako że przepis taki nie występuje we przywołanej ustawie.

Odnosząc się z kolei do kwestii wykładni art. 226 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny oraz § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uznaną metodą wykładni przepisów w przypadku istnienia luk w prawie jest analogia. Wymaga ona jednak zachowania dużej ostrożności, w tym zwłaszcza uwzględniania istoty stosunku prawnego, do którego norma dotycząca innego stosunku prawnego ma być zastosowana i upewnienia się, że wykładnia językowa zastosowaniu temu nie stoi na przeszkodzie. W pierwszej kolejności powinno się przy tym korzystać z wykładni "z ustawy" (analogia legis), a dopiero, jeśli to nie wystarczy, z analogii "z prawa" (analogia iuris). Jest przy tym sprawą sporną, w jakim zakresie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego można korzystać z analogicznego stosowania rozwiązań w prawie cywilnym. Zdaniem A. Zielińskiego w stosunku do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby można stosować w drodze analogii "z ustawy" przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli (A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000r., II SA/Lu 71/00 OSP 2002 Nr 4, poz. 51 s. 196. Tak też orzekł NSA w wyroku z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt OSK 189/04 niepubl.; wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 46/05 niepubl.; wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07 Lex nr 447316, wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 Lex nr 536816; czy w wyroku z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08 Lex nr 520750).

Analizę dopuszczalności stosowania w drodze analogii do odmowy przyjęcia przez żołnierza zawodowego skierowania do wojskowej komisji lekarskiej, o której mowa w art. 226 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny, instytucji wad oświadczeń woli przewidzianych w prawie cywilnym rozpocząć należy od wskazania samej istoty charakteru prawnego takiego skierowania. Kwalifikacja prawna tego pojęcia ma bowiem decydujące znaczenie dla prawidłowości wykładni przepisu art. 226 pkt 4 ww. ustawy. Skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej unormowano w art. 190 tejże ustawy i jak wynika z treści tego przepisu, takie skierowanie – będące skierowaniem z urzędu - nosi cechy rozkazu lub polecenia wydawanego przez przełożonych, którego odmowę wykonania ustawodawca łączy ze skutkiem prawnym wymienionym w art. 226 in principio w postaci obligatoryjnego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.

Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją prawną inną niż ta będąca przedmiotem analizy w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11. W przywołanej bowiem uchwale NSA odniósł się do możliwości zastosowania cywilistycznej instytucji cofnięcia oświadczenia woli uregulowanej w art. 61 Kodeksu cywilnego do "wycofania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby" złożonego przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, czyli w ujęciu cywilistycznym prawa kształtującego – jednostronnego oświadczenia woli dokonanego przez funkcjonariusza, które ma charakter autonomiczny i niezależny od rozkazu lub polecenia przełożonego. To w wyniku takiego jednostronnego oświadczenia woli funkcjonariusza dochodzi do ustania stosunku służbowego po upływie stosownego terminu. Ma ono zatem charakter zbliżony do wypowiedzenia stosunku pracy i pozostaje prawem pracownika, tutaj – funkcjonariusza, przez cały okres trwania stosunku pracy lub analogicznie stosunku służbowego. Z tej właśnie przyczyny możliwe jest zastosowanie do takiego oświadczenia cywilistycznej konstrukcji cofnięcia oświadczenia woli z art. 61 k.c., a nawet przepisów regulujących wady oświadczenia woli, w tym art. 84 k.c.

Z odmienną sytuacją mamy natomiast do czynienia w przypadku skierowania żołnierza zawodowego do wojskowej komisji lekarskiej. Takie skierowanie pochodzi przede wszystkim od dowódcy i innych podmiotów - choćby tylko funkcjonalnie, ale zawsze przełożonych nad żołnierzem zawodowym - czyli jest co najmniej zbliżone, jeżeli nierównoważne z rozkazem lub poleceniem służbowym przełożonego. Odmowa zatem jego przyjęcia nie ma charakteru autonomicznego – niezależnego od działań przełożonych, ale jest odpowiedzią żołnierza zawodowego na to konkretne działanie przełożonego (dowódcy). Nie sposób zatem przyjąć, że do odmowy wykonania takiego polecenia mogłyby być stosowane w drodze analogii przepisy Kodeksu cywilnego regulujące wady oświadczenia woli, sprzeciwia się temu bowiem sama natura takiego rozkazu lub innego polecenia służbowego. Rozkaz lub polecenie podlegają w służbie wojskowej co do zasady każdorazowemu wykonaniu, oczywiście z różnymi konsekwencjami (por. art. 226 pkt 4 i art. 353 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny). Przyjęcie innej wykładni naruszałoby cechę konstytutywną samego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej – czyli jej dyscyplinę.

To dlatego ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia przyczyn zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, wymieniając w art. 226 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny podstawę zwolnienia wywołanego odmową przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej (czyli konkretną odmową dokonania konkretnej czynności, do której zobowiązano żołnierza pierwotną czynnością przełożonego – czynnością skierowania) oraz wymieniając w art. 226 pkt 9 ustawy podstawę zwolnienia wywołaną tylko autonomiczną czynnością (oświadczeniem) żołnierza i liczonym od podjęcia tej czynności określonym upływ czasu.

W analizowanej sprawie tymczasem Sąd I instancji stanął na stanowisku, że pomimo tego, iż nie budzą wątpliwości ustalenia orzekających w sprawie organów co do zdarzeń i okoliczności w trakcie kontroli wykorzystania zwolnienia lekarskiego przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2023 r. (str. 6 uzasadnienia wyroku), gdyż oficer potwierdził swoim podpisem złożonym na dokumencie zatytułowanym "protokół" odmowę przyjęcia przezeń ponownego skierowania do wojskowej komisji lekarskiej, co oznacza, iż jego wolą nie było poddanie się powtórnym badaniom, organy winny wyjaśnić, czy "złożenie oświadczenia w trakcie Kontroli należy traktować jako mające istotne znaczenie". W tym zakresie WSA w Warszawie, powołując się na możliwość cofnięcie oświadczenia złożonego pod wpływem błędu, stwierdził, że organy błędnie przyjęły, iż "incydentalnie złożonego oświadczenia nigdy nie można cofnąć". Zdaniem Sądu I instancji: "Nie sposób z kolei uznać, aby – wedle woli prawodawcy – oświadczenia o odmowie poddania się badaniu, nie można było w żadnych okolicznościach cofnąć – np. gdy złożono je wobec błędu". Stanowisko to uznać należy za wadliwe, jest ono bowiem wynikiem błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak to powyżej wyjaśniono.

W konsekwencji błędna okazała się również ocena WSA w Warszawie, że Minister Obrony Narodowej naruszył prawo materialne i procesowe w sposób, który uzasadniał uchylenie decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wbrew stanowisku WSA w Warszawie, stan faktyczny ustalony na podstawie prawidłowo zebranego, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego wypełniał hipotezę normy prawnej zawartej w art. 226 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny, a organy dokonały właściwej subsumpcji stanu faktycznego pod ww. normę prawną. Skoro bowiem ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości co do okoliczności odmowy przyjęcia przez żołnierza zawodowego skierowania do RWKL w Warszawie, to w sprawie trafnie został zastosowany art. 226 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny oraz § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, i wskutek tego skarżący został zasadnie zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do pasywnej rezerwy.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga P.D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2023 r. nr 3252/DK wydaną w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe uzasadnienie orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.