Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 351/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 23 ust. 4aa i ust. 4b, art. 63 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO.40.3779.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Namysłowa z dnia 29 września 2023 r., nr DŚS.5211.22.2023.ACH.


UZASADNIENIE

A. P. (dalej również jako: "strona", "skarżący") zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO.40.3779.2023.śr, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Namysłowa (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 29 września 2023 r., nr DŚS.5211.22.2023.ACH, odmawiającą przyznania A. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem Z. P.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona, wnioskiem złożonym w dniu 12 czerwca 2023 r., wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem Z. P. Do wniosku strona załączyła m. in.: orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 10 maja 2023 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające jej ojca (lat 75), od 21 marca 2023 r., na stałe, do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, z symbolem przyczyny niepełnosprawności: [...] i [...].

Organ I instancji, decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium, decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji, decyzją z dnia 29 września 2023 r., ponownie odmówił przyznania A. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem Z. P. W podstawie prawnej i w uzasadnieniu prawnym decyzji własnej przywołał m.in. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm. – dalej jako: "u.ś.r."). W uzasadnieniu wskazał, że powodem odmowy jest: 1) niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności Z. P. nie określa daty powstania niepełnosprawności; 2) strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem, a potrzeba sprawowania opieki nad ojcem to dodatkowa, a nie bezpośrednia przyczyna niepodejmowania pracy, bo zakres sprawowanej opieki umożliwia stronie podjęcie pracy.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium, pismem z dnia 15 grudnia 2023 r., zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego - ponowne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.). W odpowiedzi organ I instancji przekazał do Kolegium wywiad środowiskowy sporządzony na części IX formularza przeprowadzony w dniu 9 stycznia 2024 r. (dalej jako: "Wywiad").

Kolegium, w dniu 30 stycznia 2024 r., wydało opisaną we wstępie decyzję utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a.").

Kolegium dostrzegło zmianę stanu stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego. Powołując się na przepis przejściowy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, z późn. zm. – dalej jako: "u.ś.w.") w pierwszej kolejności zbadało, czy prawo strony do świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.

W tym zakresie zanegowało dokonaną przez organ I instancji wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. brak uprawnienia strony do świadczenia z uwagi na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W tym względzie przywołało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2021 r. (sygn. akt K 38/13) orzekające o niezgodności ww. zapisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśniło dlaczego po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego data powstania niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego uznało, że w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W ocenie Kolegium odmowa przyznania świadczenia z powodu niespełnienia warunków jego przyznania z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. była zatem nieuzasadniona.

Odnosząc się do podstaw prawnych jakie obowiązywały do dnia 31 grudnia 2023 r. Kolegium, na podstawie zebranego materiału dowodowego uznało, że strona spełniła część pozytywnych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: jej podopieczny jest osobą wymagającą opieki ze względu na orzeczony stopień znacznej niepełnosprawności, a opiekun i osoba niepełnosprawna pozostają w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Podzieliło stanowisko organu I instancji, co do niespełnienia przez stronę przesłanki związku przyczynowo – skutkowego, pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wyjaśniło znaczenie użytego w przepisie wyrażenia "sprawowanie opieki" powołując się na poglądy prawne wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych. Zestawiło treść tak ustalonej normy z ustaleniami faktycznymi wynikającymi z Wywiadu i stwierdziło m.in., że: 1) opieka syna nad ojcem jest iluzoryczna ponieważ podopieczny nie ma zapewnionych odpowiednich warunków bytowych, potrzeby zaspakaja samodzielnie, a syn udziela wsparcia incydentalnie oraz; 2) strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem, a potrzeba sprawowania opieki nad ojcem to dodatkowa, a nie bezpośrednia przyczyna niepodejmowania pracy, bo zakres sprawowanej opieki umożliwia stronie podjęcie pracy.

Odnosząc się z kolei do podstaw prawnych jakie obowiązywały od dnia 1 stycznia 2024 r. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. Wyjaśniło, że skoro podopieczny nie jest osobą w wieku do lat 18, to nie spełnia kryterium wieku wskazanego w tym przepisie. W konsekwencji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jako w swej istocie prawidłową, gdyż nie było – w jego ocenie - podstaw do wydania, także w aktualnym stanie prawnym, odmiennego rozstrzygnięcia.

Strona wniosła na decyzję Kolegium z dnia 30 stycznia 2024 r. skargę do tut. Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności: 1) naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że nie sprawuje opieki nad ojcem, tymczasem to wyłącznie ona wykonuje wszystkie czynności przy niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcu; 2) naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie uznany za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b u.ś.r. uniemożliwiający wypłatę świadczenia, jeśli niepełnosprawność nastąpiła po 18 roku życia; 3) art. 7 Konstytucji RP, bo organ administracji przy rozstrzygnięciu sprawy brał pod uwagę przepisy uznawane za niekonstytucyjne. Zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności: 1) art. 6 k.p.a., bo w przedmiotowej sprawie organ administracji, przy rozstrzyganiu sprawy, wziął pod uwagę art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany za niekonstytucyjny; 2) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie sprawuję opieki nad ojcem, że taka opieka jest iluzoryczna, gdy w rzeczywistości jest osobą sprawującą stałą opiekę nad ojcem; 3) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie iż ojciec nie wymaga stałej opieki a jedynie doraźnej pomocy gdy w rzeczywistości, zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, ojciec jest niezdolny do samodzielnej egzystencji gdyż jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji i nakazanie organowi ponowne jej rozpatrzenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wniosła również o zwolnienie od kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SPP/Op 52/24, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu, rozpatrzył wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy: umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowił dla skarżącego radcę prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej Kolegium wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż narusza ona normy prawa materialnego i procesowego w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna Kolegium utrzymująca w mocy odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Jej podstawę materialną stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium zauważyło, że wniosek strony został złożony w 2023 r. i w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego. Słusznie powołało, mający w sprawie zastosowanie, przepis przejściowy art. 63 ust. 1 u.ś.w. z którego wynika, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

W pierwszej kolejności Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję Kolegium pod kątem poprawności tego, czy skarżący nie spełnił przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego według stanu prawnego jaki obowiązywał do dnia 31 grudnia 2023 r.

Dla porządku dodać w tym miejscu trzeba, że wadliwe są motywy decyzji administracyjnej organu I instancji o zastosowaniu w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w pełni podziela pogląd Kolegium, wywodzony z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (I K 38/13, publik. OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażanym przez organ I instancji, nie miała istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Skutkiem bowiem wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. (ewentualnie 25.) roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten formułuje pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień znacznej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (1), pozostawanie opiekuna i osoby niepełnosprawnej w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym (2) oraz ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, której zakres wyklucza aktywność zawodową opiekuna (3).

Kolegium stwierdziło, że skarżący spełnił dwie pierwsze przesłanki i ocenę tę Sąd podziela.

W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że ojciec skarżącego ma orzeczony stopień znacznej niepełnosprawności (dowód: orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 23 maja 2023 r. w aktach adm.). Powyższym orzeczeniem zaliczono ojca skarżącego, ur. [...], na stałe, do znacznego stopnia niepełnosprawności od 21 marca 2023 r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, z przyczyną niepełnosprawności oznaczoną symbolem: [...] (czyli choroby układu [...]) i [...] (czyli choroby [...]). Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przesądza o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich. Orzeczenie to wiążę organy administracji publicznej.

Jest też bezsporne, że skarżący spełnił drugi z cytowanych powyżej warunków, bo należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki nad niepełnosprawnym ojcem i tym samym jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. Syn jest osobą zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszym stopniu i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca (por. art. 128, art. 129 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. z 2023 r. poz. 2089 z późn. zm.). Przy czym - jako słusznie ustaliło Kolegium - małżonka Z. P. także legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności (dowód: orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 10 maja 2023 r. w aktach adm.). Zatem nie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Sporne w sprawie było spełnienie przez skarżącego trzeciej przesłanki: sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską uniemożliwiającej podjęcie lub zmuszającej do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Kolegium utrzymało w mocy odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia powołując się - podobnie jak organ I instancji - na jej niespełnienie. Kwestia ta jest w sprawie zasadniczą osią sporu.

Cytowany przepis nie dookreśla pojęcia opieki w jego rozumieniu. Nie konkretyzuje jej zakresu lub charakteru. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają uznać, iż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę lub przebywać razem nim.

Podstawowych w sprawie ustaleń, w zakresie rzeczywistego rozmiaru i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem, Kolegium dokonało na podstawie danych z ostatniego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego na zlecenie organu odwoławczego.

Kolegium zestawiło stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie Wywiadu z stanem prawnym i zanegowało prawidłowość opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem. Stwierdziło, że opieka "nie jest należycie sprawowana", jest "iluzoryczna". Jako potwierdzenie słuszności stanowiska własnego wskazało na czynności opieki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (mieszkanie jest niewietrzone, zabrudzone, pościel łóżkowa jest zniszczona i brudna, obiady nie są gotowane codziennie) a także, że podopieczny mimo licznych schorzeń nie jest regularnie dowożony do lekarzy i podawany jest jedynie lek na chorobę [...], nie jest wyprowadzany na zewnątrz. Odnosząc się kolejno do tak przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji, po zapoznaniu się z treścią Wywiadu, Sąd stwierdza:

Sąd zauważył, że tego rodzaju oceny nie przedstawił też pracownik socjalny w Wywiadzie, w jego części przeznaczonej na wnioski pracownika socjalnego, tj. w cz. D formularza IX. Część D Wywiadu jest pusta. Pracownik socjalny w Wywiadzie wypełnił jego cz. B i C przeznaczoną na ustalenia. W ich końcowej części stwierdził tyle, że: "(...) czynności, które wykonuje na co dzień Pan A. P. względem ojca nie zajmują tyle czasu aby nie mógł podjąc zatrudnienia" i wskazał inne osoby, które mogłyby go wesprzeć w opiece nad ojcem (tj. jego małżonkę i dorosłego syna).

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobkową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, z późn. zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Można dodać ponadto, iż stosownie do przepisu art. 23 ust. 4b u.ś.r., w przypadku, o którym mowa w ust. 4aa, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, jeżeli okoliczności te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji. Przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany na podstawie art. 107 i nast. ustawy o pomocy społecznej, jak również jego aktualizacja, jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (czy też - jak w rozpoznawanej sprawie - świadczeń rodzinnych), który jest przeprowadzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Na wywiad składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (por. LEX/el - komentarz do art. 23 u.ś.r. (w:) P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021). Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będący podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 766/19).

Tymczasem formularz Wywiadu, na którego ustalenia Kolegium powołuje się w decyzji, w zakresie wniosków pracownika socjalnego (cz. D), ich nie zawiera. Jeśli Kolegium miało, odmiennie niż organ I instancji, wątpliwości dotyczące rozmiaru i zakresu sprawowanej opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., winno było rozważyć potrzebę uprzedniego uzupełnienia materiału dowodowego o wywiad środowiskowy, we właściwym trybie, prawidłowo wypełniony, zawierający wymagane prawem elementy.

Dalej Sąd zwrócił też uwagę, że w uzasadnieniu decyzji własnej Kolegium skupiło się na uwypukleniu wynikających z Wywiadu faktów, mających świadczyć za odmową przyznania świadczenia, pomijając przedstawienie i ocenę faktów korzystnych dla strony, naruszając tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a.

Ustalone i opisane w decyzji warunki bytowe, w których żyje niepełnosprawny i jego opiekun, są w ocenie Sądu obiektywnie trudne. Mieszkanie/pokój, który zajmuje ojciec, jest zaniedbane, wymaga remontu (brudne ściany, na podłodze podarte i poklejone linoleum, zniszczone meble, "poszarpana" poszewka pościeli), co potwierdzają ustalenia Wywiadu.

Kolegium nie wykazało jednak, że złe warunki bytowe niweczą opiekę sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem w stopniu czyniącym ją "iluzoryczną", że są tak złe, że bez ich poprawy osoba niepełnosprawna nie może tam egzystować normalnie, godnie, na poziomie elementarnym. Jeśli z kolei przyczyną tego stanu jest ubóstwo rodziny, a nie zła wola skarżącego lub zaniedbania w opiece nad osobą niepełnosprawną, organ pomocowy może zaproponować dodatkowe formy wsparcia niepełnosprawnego i jego rodziny, które nie wykluczą świadczenia pielęgnacyjnego (np. zasiłek celowy z art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Takich wniosków pracownik socjalny nie sformułował w Wywiadzie.

Kolegium przytacza w decyzji własnej, że w mieszkaniu są trzymane [...] i w związku tym jest wyczuwalny bardzo mocny zapach moczu i odchodów [...]. Skarżący na pytanie pracownika socjalnego wyjaśnił do Wywiadu, że mieszkanie: "(...) było wietrzone wczoraj, natomiast w dniu dzisiejszym jest za zimno". Wyjaśnienie to jest logiczne jeśli uwzględni się, że noc poprzedzająca przeprowadzenie wywiadu była nie tylko zimna, ale wręcz mroźna. Biuro Bezpieczeństwa Urzędu Miejskiego w N.1, na podstawie ostrzeżenia meteorologicznego 5/2024 Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego, wydało ostrzeżenie o silnym mrozie z temperaturami minimalnymi od -20oC do – 16oC w nocy 08/09.01 i w dzień od – 8oC do - 6oC (por. [...]). W trakcie przeprowadzania innego wywiadu środowiskowego w dniu 21 września 2023 r. pracownik socjalny odnotował, że zapach nie był mocno wyczuwalny. Jest też faktem powszechnie znanym, że mieszkanie razem ze zwierzętami domowymi powoduje niedogodności jak choćby odorowe, czy też zabrudzenia ("zakłaczenia") sierścią dywanów, lub opisane w Wywiadzie zniszczenia mebli: "(...) meble, fotele i łóżko na którym śpi podpieczny (...) były poszarpane przez [...]".

Kolegium czyni wytyk, że skarżący nie gotuje obiadów codziennie. Jednak w trakcie Wywiadu ustalono, że skarżący przygotowuje posiłki dla ojca. W Wywiadzie stwierdzono, że: "(...) w tygodniu robi śniadania i kolacje (ok. 20 min) (...) przygotowuje dla ojca śniadania i kolacje (...) na śniadanie spożywa pasztet, boczek, jajecznicę i chleb (...) ojciec nie wymaga specjialistycznej diety je posiłki przygotowane dla całej rodziny". Ustalono, że skarżący gotuje obiady, ale nie codziennie. Nie był w stanie określić jak często, ale zaznaczył, że zamawia również gorące posiłki. W weekendy zamawia gotowe posiłki. Podopieczny posiłki spożywa samodzielnie. Materiał dowodowy nie wskazuje, by potrzeby podopiecznego w zakresie przygotowania posiłku i karmienia nie były zaspakajane. Przeciwnych wniosków nie sformułował pracownik socjalny w Wywiadzie.

Jeżeli chodzi o czynności związane z leczeniem to w trakcie Wywiadu ustalono, co Kolegium przytacza w decyzji własnej, że skarżący dawkuje i podaje ojcu lek. Podaje po obiedzie, w formie zawiesiny, lek na [...]. Ojciec nie wymaga stosowania żadnych maści i kremów. Ostatnia wizyta u lekarza była w grudniu 2023 r. Nie jest to sporne i kwestionowane. Kolegium nie wykazało, że w realiach tej sprawy podopieczny wymaga podawania jeszcze innych leków i zapewnienia częstszych wizyt u lekarzy.

Jeżeli chodzi o czynności higieniczne Kolegium wytknęło brudną pościel. Ale w trakcie Wywiadu ustalono przecież dużo szerszy i niekwestionowany zakres tych czynności. Skarżący pomaga ojcu w ubieraniu się (ok. 15 min.) i kąpieli (ok. 30 min). Ojciec kąpany jest co drugi dzień i golony co trzeci. W dniu wizytu pracownika socjalnego podopieczny był ubrany w odzież, która choć: "(...) była stara i zużyta ale czysta". Skarżący codziennie zmienia ojcu bieliznę i koszulę natomiast pozostałą odzież (spodnie, swetry itp.) w razie potrzeby. Czyste koszule wisiały na wieszakach. Pracownik socjalny ustalił, że w dniu wizyty niepełnosprawny nie był ogolony ale miał czyste włosy i obcięte paznokcie. Według ustaleń Wywiadu syn: "(...) pomaga ojcu w udaniu się do toalety", z której ten korzysta już samodzielnie. W nocy do toalety ojciec wstaje sam, a skarżący wtedy: "(...) budzi (się) i czuwa". Z wcześniejszego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 czerwca 2023 r. wynika, że podpieczny potrafi przejść sam powoli do toalety ale podtrzymując się ściany. W Wywiadzie także odnotowano, że podopieczny sam wstał z fotela i przemieszczał się po mieszkaniu przytrzymując się różnych sprzętów. Materiał dowodowy nie wskazuje, by potrzeby podopiecznego w zakresie czynności higienicznych nie były zaspakajane. Takich wniosków nie sformułował w Wywiadzie pracownik socjalny.

Kolegium czyni też wytyk, że skarżący nie wyprowadza ojca z domu ale pomija, we własnych rozważaniach, stan psycho-fizyczny podopiecznego wynikający z jego schorzeń. Niepełnosprawny ma problemy z poruszaniem się. Przemieszcza się w obrębie mieszkania niesamodzielnie, przy pomocy innych osób lub przytrzymując się różnych sprzętów. W Wywiadzie pracownik socjalny odnotował, że podopieczny wprost wyraził obawę przed opuszczeniem mieszkania np. w celu odwiedzenia żony, która przebywa w ZOL w N. Boi się, że tam zostanie. Czas wolny spędza przed telewizorem. Materiał dowodowy nie wskazuje, by potrzeby podopiecznego w tym zakresie nie były zaspakajane. Przeciwnych wniosków nie sformułował pracownik socjalny w Wywiadzie.

Pomimo tak ustalonego stanu faktycznego sprawy i braku dowodów przeciwnych, podważających fakt wykonywania i zakres świadczonej przez skarżącego opieki Kolegium uznało, że podopieczny "(...) podstawowe potrzeby zaspakaja samodzielnie, a syn udziela wsparcia incydentalnie".

Dalej Kolegium uznało, podobnie jak organ I instancji, że świadczona przez skarżącego opieka, jej rozmiar i zakres nie był powodem niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium skupiło się przy tym na uwypukleniu, że: "(...) wykazane czynności w przeważającej większości stanowią typowe obowiązki, które mogą być wykonywane przez osobę aktywną zawodowo (...) Czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywane w czasie wolnym od pracy (...) przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej". Kolegium wskazało na częściową samodzielność podopiecznego wynikającą z ustalonego jego stanu psychofizycznego, bo: "(...) nie jest on osobą leżącą, nie wymaga karmienia, ani pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych".

Zaprezentowane powyżej stanowisko organów obu instancji jest wadliwe. Nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się być słuszne.

Opieka to tyle co dawanie oparcia, wsparcia, zaspokajanie potrzeb (właściwości ludzkich, będących potrzebą), których jednostka nie umie, nie może lub nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić, żeby zachować równowagę biologiczną i psychiczną, przeżyć, zachować zdrowie, jakość życia, zapewnić prawidłowy rozwój (tak NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy ustalonych na podstawie przytoczonych powyżej dowodów, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym ojcem w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Materiał dowodowy sprawy nie zawiera dowodów przeciwnych, podważających zakres świadczeń wykonywanych przez skarżącego na rzecz ojca. Wynikają one z ustalonej niepełnosprawności ojca skarżącego, tak w sferze fizycznej jak i psychicznej. Z okoliczności sprawy nie wynika aby podstawowe potrzeby niepełnosprawnego nie były zaspokojone przez jego syna, których z uwagi na opisaną niedołężność nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić. Deprecjonowanie tych czynności przez Kolegium, tylko z tego powodu, że są czynnościami porządku dziennego, świadczone przez część doby, a ojciec nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienia, ani pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy.

Stwierdzenie Kolegium o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego jest w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne głównie z tego względu, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu Kolegium mylnie rozumie materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wymaga bowiem od skarżącego nie tylko wykazania, że podjął się stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki ze względu na schorzenia, ale dodatkowo wykazania, że towarzyszy temu określony zły stan zdrowia podopiecznego, że jest osobą leżącą, wymagającą karmienia i pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, wymaga "(...) stałej pomocy przez całą dobę, lub pozostawania w ciągłej aktywności", jako przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W kontrolowanej sprawie nie jest to możliwe ze względu na pewną jednak samodzielność podopiecznego, adekwatną do stanu jego zdrowia w postaci: samodzielnego wstawania, spożywania posiłków, czy przemieszczania się do toalety. W ocenie Sądu, żaden ze wskazanych powyżej przepisów nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od przeprowadzenia, przez organ pomocowy, tego rodzaju oceny. Oceny takiej dokonuje, na podstawie odrębnych przepisów, wyspecjalizowany zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, którego orzeczeniem Kolegium jest związane. Tym samym w postępowaniu administracyjnym o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekun nie ma obowiązku wykazywania faktu określonego, pożądanego przez organ, tak złego stanu zdrowia podopiecznego, aby wykluczał jakąkolwiek aktywność. Jest to okoliczność prawnie obojętna (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 294/23).

W ocenie Sądu brak jest podstaw aby deprecjonować zakres ustalonych, czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącego wobec niepełnosprawnego w stopniu znacznym, obiektywnie niedołężnego ojca (z powodu choroby [...] i [...], [...], z [...], problemami z [...] i cierpiącego na [...]). Mającego tym samym znacznie ograniczoną zdolność poruszania się, bo przemieszczającego się w obrębie mieszkania niesamodzielnie, przy pomocy innych osób lub przytrzymując się różnych sprzętów. Wymagającego przy tym pomocy innych w czynnościach higienicznych i pielęgnacyjnych: myciu, kąpieli, ubraniu, przygotowaniu posiłku, dawkowania i podania leków, czy nawet asekuracji przy udawaniu się do toalety. Wymagającego opieki (czuwania) także w nocy, kiedy sam wstaje i udaje się do toalety. Z żadnego dowodu zgromadzonego w sprawie nie wynika, że te podstawowe potrzeby niepełnosprawny "(...) zaspakaja samodzielnie", a syn tylko "incydentalnie".

Wadliwym jest twierdzenie, że nie wypełniają one pojęcia opieki, tylko z tego powodu, że stanowią czynności dnia codziennego, świadczone przez część doby, skoro zgodnie z niepodważonymi ustaleniami faktycznymi podopieczny wymaga opieki całodobowej (w dzień i w nocy), a skarżący wykazuje gotowość jej niesienia, dostosowując ją do potrzeb niepełnosprawnego, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. O tym, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Jest to - co do zasady - wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun rezygnuje z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia, gdyż opiekuje się niepełnosprawną osobą (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 493/21). U podstaw rezygnacji z aktywności zarobkowej lub zawodowej na dzień złożenia wniosku (ewentualnie na dzień wydania decyzji administracyjnej) musi leżeć obiektywna, zgodna z zasadami doświadczenia życiowego, konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W sprawie, dotychczas ustalony rodzaj i zakres opieki, wymaganej i sprawowanej codziennie oraz w nocy, a także pozostawanie skarżącego w całodobowej dyspozycji niepełnosprawnego ojca wskazują na brak możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, które możliwe byłoby do pogodzenia z opieką.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jasno wylicza przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest w tej sytuacji wprowadzanie przez organy administracyjne, dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez skarżącego własnej rodziny (tu: małżonki i dorosłego syna), której członkowie nie są przecież na równi ze stroną obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnego: teścia (w przypadku małżonki strony), czy dziadka (w przypadku wnuka). Wielość osób w rodzinie, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez skarżącego, który ją podjął, rezygnując z tego powodu z aktywności zawodowej i wnioskuje z tego powodu o świadczenie pielęgnacyjne. Odróżniać należy świadczenia pomocy osobie bliskiej, będącego elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych, sąsiedzkich czy obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania, których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. Opieka warunkująca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku tylko pomoc osobie bliskiej. Na ewentualne przyznanie skarżącemu świadczenia nie będzie miało zatem wpływu istnienie i nawet wykonywanie względem osoby bliskiej obowiązku alimentacyjnego przez jej zstępnych (wnuka), czy powinowatych (małżonkę syna).

W ocenie Sądu jest natomiast prawidłową, przytoczona w części historycznej wyroku Sądu, argumentacja Kolegium, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r., bo niepełnosprawny nie jest osobą w wieku do lat 18. Argumentacja ta jest prawidłowo, znana stronom i jej powtórzenie w tym miejscu byłoby niecelowe.

Reasumując dokonana przez Kolegium ocena materiału dowodowego nie znajduje koniecznego dla wywodzonych wniosków potwierdzenia w aktach sprawy, co prowadzi do stwierdzenia, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (obejmujące zbadanie aspektów powyżej przedstawionych) mogło wpłynąć na odmienny kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy.

Kolegium nie dostrzegło wadliwości aktu, które utrzymało w mocy, przez co należy uznać i rozstrzygnięcie organu I instancji za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.").

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz przedstawionej oceny prawnej. Wiążą one organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.