Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 748/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity
article: art. 20c
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Częstochowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2015 r. nr NPII.4131.1.194.2015 w przedmiocie określenia kryteriów w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 kwietnia 2015 r. Rada Miasta Częstochowa działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2014 poz.594 ze zm. –dalej "u.s.g."") oraz art. 20 c ust. 4 i ust. 6 z związku z art. 20 zf pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm. – dalej "u.s.o.") podjęła uchwałę Nr 84.X.2015 r. sprawie zmiany uchwały Nr 36.VI.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 15 stycznia 2015 r. w sprawie określenia kryteriów wraz z liczbą punktów oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto Częstochowa.

W punkcie 2 załącznika do uchwały z 20 kwietnia 2015 r. Rada Miasta Częstochowa postanowiła przyznać, podczas rekrutacji do publicznego przedszkola na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego 32 punkty "dziecku poddanemu obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w Rozporządzeniu ministra w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub dziecku, u którego lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego", po przedstawieniu zaświadczenia o odbyciu obowiązkowych szczepień lub długotrwałym odroczeniu.

Uchwała ta wpłynęła do Wojewody Śląskiego w dniu 29 kwietnia 2015 r., a następnie zawiadomieniem z dnia 14 maja 2015 r. Wojewoda Śląski wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 maja 2015 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Nr 84.X.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 20 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 36.VI.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 15 stycznia 2015 r. w sprawie określenia kryteriów wraz z liczbą punktów oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto Częstochowa, w całości, jako niezgodnej z art. 20c ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz z art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 z późn. zm.) i z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 159 z późn. zm.).

W uzasadnieniu Wojewoda Śląski wskazał, że przepisy art. 20c u.s.o. regulują zasady przyjmowania kandydatów do publicznego przedszkola lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego. Proces rekrutacji odbywa się co do zasady w dwóch etapach. W pierwszym z nich brane są pod uwagę łącznie kryteria, mające jednakową wartość. W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu w danym przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego nadal pozostają wolne miejsca, na które można przyjąć kolejnych kandydatów, przeprowadzany jest drugi etap rekrutacji. W jego trakcie brane są pod uwagę kryteria ustalone w uchwale przez organ prowadzący.

Tym samym upoważnienie dla rady gminy do określenia kryteriów obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych wynika z art. 20c ust. 6 ustawy, zgodnie z którym "Organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość."

W art. 20c ust. 4 u.s.o. zostało wskazane, że "(...) na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów".

W ocenie organu nadzoru kryteria te powinny być określane z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka (kandydata, ubiegającego się o miejsce w przedszkolu) i jego rodziny oraz lokalnych potrzeb społecznych. Przyjęcie do przedszkoli publicznych (bądź oddziałów przedszkolnych), w określonych przypadkach, powinno być poprzedzone pewnego rodzaju postępowaniem konkursowym, którego celem jest wyłonienie spośród nadliczbowej grupy kandydatów, tych najbardziej potrzebujących oraz "lokalnie i społecznie pożądanych". Pomocne w tym procesie mają być kryteria rekrutacyjne ustalone przez organ prowadzący oraz przyporządkowana im określona wartość punktowa, plasująca danego kandydata na danym miejscu w tym "konkursie". Motywem przewodnim przy ustalaniu tych kryteriów, zgodnie z art. 20c ust. 4 ustawy, powinny być: potrzeby dziecka i jego rodziny (zwłaszcza konieczność pogodzenia przez rodziców obowiązków zawodowych z obowiązkami rodzinnymi) oraz lokalne potrzeby społeczne.

Generalnie gmina - jako podmiot samodzielny - posiada pewną dowolność w ustalaniu kryteriów rekrutacyjnych do przedszkoli publicznych. W związku z tym może ona swobodnie ustalić, jakie grupy podmiotów (charakteryzujące się jakimi cechami) i w jakich przypadkach, będą korzystały z pierwszeństwa przyjęcia do przedszkoli publicznych. Niemniej jednak, w całej tej dowolności organ prowadzący nie może pomijać powyżej wskazanych przesłanek ustawowych.

W opinii organu nadzoru kryterium określone w pkt 2 załącznika do przedmiotowej uchwały nie spełnia przesłanek ustawowych. Trudno bowiem uznać, że potwierdzenie faktu odbycia obowiązkowych szczepień przez dziecko lub ich długotrwałe odroczenie ma na celu uwzględnienie potrzeb dziecka ubiegającego się o miejsce w przedszkolu, czy też potrzeb jego rodziny. Kwestia ta nie może być też rozpatrywana w kategorii lokalnych potrzeb społecznych. Rada Miasta nie wykazała bowiem ani w treści uchwały ani też w toku postępowania nadzorczego, by przyjmowanie do gminnych przedszkoli jedynie dzieci zaszczepionych oraz dzieci, którym obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu długotrwale odroczono związane było z koniecznością realizacji potrzeb występujących lokalnie - na terenie miasta Częstochowy.

Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - osoby przebywające na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym, zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 tej ustawy. W przypadku uchylania się od tego obowiązku odpowiednie organy zastosują procedurę egzekucyjną przewidzianą przepisami prawa. Z tego też powodu Rada Miasta Częstochowa nie ma żadnych podstaw prawnych do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie tej gminy, odnoszących się do obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że kryterium dotyczące szczepień obowiązkowych wprowadzone przez Radę będzie miało zastosowanie dopiero w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego. Dzieci przyjmowane w pierwszym etapie nie są oceniane w kontekście spełnienia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Uchwalona przez Radę regulacja nie gwarantuje zatem, że do przedszkoli zostaną przyjęte wyłącznie zaszczepione dzieci. A zatem - w przekonaniu organu nadzoru – przedmiotowa uchwała w sposób nieuzasadniony różnicuje dzieci ubiegające się o miejsce w przedszkolu, w kontekście realizacji ustawowego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Organ nadzoru wskazał również, że liczba punktów przyznanych za spełnienie kryterium określonego w pkt 2 załącznika do uchwały (32) przewyższa sumę punktów, jakie można uzyskać za łączne spełnienie pozostałych 5 kryteriów (31). Zatem brak realizacji tego jednego kryterium, związanego z obowiązkowymi szczepieniami, ma znaczny wpływ na całe postępowanie rekrutacyjne.

Oceniając przedmiotową uchwałę organ nadzoru zauważył, że wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia ochronnego dokonuje się w dokumentacji medycznej osoby szczepionej (art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 947 z późn. zm.), zaś zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych "zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym". Ustawodawca przewidział wyłączenia od powyższej zasady, w ust. 2 tego przepisu, jednakże żadne z nich nie przewiduje możliwości stanowienia uchwałą rady gminy o konieczności podawania informacji o odbytych obowiązkowych szczepieniach dziecka na etapie rekrutacji do przedszkola. Tylko bowiem przepis szczególny innej ustawy może zezwolić na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dane dotyczą, jednocześnie musi stworzyć pełne gwarancje ochrony tych danych. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku: "katalog określony w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych ma charakter ścisłego wyjątku. Jako taki, w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae, powinien być wykładany możliwie ściśle, a wszelkie wątpliwości przesądzane na rzecz zakazu przetwarzania danych, określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych." (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 900/13).

Przetwarzanie danych osobowych, jak stanowi art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Nie można zatem przyjąć, że żądanie przedstawienia danych o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym w czasie trwania rekrutacji i stanowienie o takim obowiązku w akcie prawa miejscowego zostało określone na podstawie i w granicach prawa.

Nadto organ nadzoru zauważył, że zakaz przetwarzania danych wrażliwych, jakimi niewątpliwie są informacje o odbytych obowiązkowych szczepieniach dziecka, stanowi przejaw konstytucyjnej zasady ochrony prywatności (art. 51 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Wszelkie zatem działania, mające na celu uzyskanie tych danych w sposób nieuprawniony, będą naruszać art. 51 Konstytucji RP.

Jednocześnie organ nadzoru zwrócił uwagę na treść art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z tym przepisem dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej zarówno w tej ustawie jak również w przepisach odrębnych. Zatem wszelkie dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ścisłej ochronie jako dane wrażliwe i udostępniane mogą być tylko w enumeratywnie wymienionych przypadkach, określonych aktem rangi ustawowej, np art. 26 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta. Nie istnieje możliwość wyłączenia ochrony tych danych aktem prawa miejscowego. Zatem konieczność przedstawienia zaświadczeń o odbytych obowiązkowych szczepieniach przez dzieci, jako jedno z kryteriów obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, w żadnym wypadku nie wypełnia ustawowych przesłanek dających możliwość wyłączenia ochrony tych danych wrażliwych. Gromadzenie przez przedszkola/odziały przedszkolne danych o szczepieniach kandydatów oznaczałoby tworzenie bazy danych wrażliwych, do przetwarzania których podmioty te nie są uprawnione.

Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium legalności, a zatem nie analizowano celowości wprowadzenia, jako jednego z kryteriów obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, konieczności odbycia przez dziecko obowiązkowych szczepień ochronnych.

W ocenie organu nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części spowoduje istotną zmianę merytoryczną przedmiotowej uchwały i tym samym wypaczy wolę uchwałodawcy. W związku z tym konieczne i w pełni uzasadnione jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina Częstochowa zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2015 r. nr NP.II.4131.1.194.2015 stwierdzające nieważność uchwały Nr 84.X.2015 r. Rady Miasta Częstochowy z dnia 20 kwietnia 2015 r. sprawie zmiany uchwały Nr 36.VI.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 15 stycznia 2015 r. w sprawie określenia kryteriów wraz z liczba punktów oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto Częstochowa.

Aktowi nadzoru zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych jak również art. 20c u.s.o. przez przyjęcie, iż wprowadzenie punktowanego kryterium przyjęcia dziecka do placówki związanego z przedłożeniem zaświadczenia w przedmiocie szczepień ochronnych dziecka, stanowi naruszenie wskazanych wyżej ustaw.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wprowadzenie wysoko punktowanego kryterium przyjęcia dziecka do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach "gminnych" w postaci przedłożenia zaświadczenia o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym albo o zwolnieniu z takiego obowiązku spowodowane było koniecznością zapewnienia wszystkim dzieciom uczęszczającym do gminnych przedszkoli bezpieczeństwa zdrowia oraz właściwej opieki pielęgnacyjnej. W ocenie skarżącej wprowadzenie takiego kryterium mieści się w granicach umocowania ustawowego wynikającego z art. 20c u.s o., a zarzuty organu nadzoru w tym zakresie są chybione. Zdaniem skarżącej nie jest także trafny zarzut naruszenia ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a wymóg przedstawiania zaświadczenia nie stoi w kolizji z zasadami udostępniania dokumentacji medycznej. Skarżąca zauważyła, że to właśnie na podstawie art. 26 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta lekarz bądź pielęgniarka środowiskowa jest uprawniona do poświadczenia odbycia szczepień lub zwolnienia z takowego obowiązku. W ocenie skarżącej zakwestionowana uchwała nie narusza także art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Podkreślono, że z uwagi na ustawowy obowiązek szczepień ochronnych dzieci przy równoczesnej powszechnej wiedzy o ignorowaniu tegoż obowiązku, Rada Miasta Częstochowy wskazała na preferencję dla dzieci (i ich rodziców) przestrzegających obowiązujących przepisów. Dalej wskazano, że uchwała nie prowadzi do stanu, w którym do przedszkoli przyjmowane będą wyłącznie dzieci zaszczepione. W ocenie skarżącej uchwała nie narusza ustawy o ochronie danych osobowych, a uprawnienie do takiego działania wynika z art. 27 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Zbieranie i przetwarzanie danych o szczepieniach kandydatów do przedszkola jest podyktowane ochroną zdrowia pozostałych kandydatów. Skarżąca zauważyła, że do przedszkoli uczęszczają osoby, które wskutek przeciwwskazań medycznych nie podlegają obowiązkom szczepień, a styczność takich dzieci z dziećmi niezaszczepionymi z powodu decyzji rodziców rodzi ryzyko zachorowań. Świadome dopuszczania do występowania takich ryzyk. Zdaniem skarżącej oznaczałoby niewypełnienie podstawowych obowiązków gminy określonych choćby w ustawie o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, a argumentację zawartą w skardze uznał za nieprawidłową. Podkreślił jednocześnie, że rola organu nadzoru ogranicza się jedynie do badania legalności uchwały Rady Miasta Częstochowy, a nie celowości podejmowanych przez Gminę działań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, stosownie zapisu art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2014 r. , poz. 594 ze zm.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa.

Zatem tylko i wyłącznie, podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

W opinii doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie nie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski zakwestionował uchwałę Rady Miasta Częstochowa z dnia 20 kwietnia 2025 r. Nr 84.X.2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 36.VI.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 15 stycznia 2015 r. w sprawie określenia kryteriów wraz z liczbą punktów oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto Częstochowa, polegającej na zmianie załącznika do uchwały. W punkcie 2 załącznika do zakwestionowanej uchwały Rada Miasta Częstochowa postanowiła przyznać, podczas rekrutacji do publicznego przedszkola na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego 32 punkty "dziecku poddanemu obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w Rozporządzeniu ministra w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub dziecku, u którego lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego", po przedstawieniu zaświadczenia o odbyciu obowiązkowych szczepień lub długotrwałym odroczeniu.

W ocenie organu nadzoru dane dotyczące szczepień jako dane wrażliwe w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 z późn. zm.-dalej "u.o.d.o") nie mogą być przetwarzane. Jednocześnie nie zachodzi żaden wyjątek określony w art. 27 ust. 2 u.o.d.o., który upoważniałby radę gminy do przyjęcia uchwały w sprawie podawania informacji o odbytych obowiązkowych szczepieniach dziecka na etapie przyjmowania do przedszkola. Tylko przepis szczególny innej ustawy może zezwolić na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której one dotyczą, tymczasem, jak stwierdził organ, żaden przepis szczególny innej ustawy, w tym ustawy systemie oświaty nie zezwala na przetwarzanie takich danych. Natomiast w ocenie skarżącej uprawnienie do zbierania i przetwarzania danych o szczepieniach kandydatów do przedszkola wynika z art. 27 ust. 2 pkt 7 u.o.d.o., bowiem jest ono podyktowane ochroną zdrowia pozostałych kandydatów (przedszkolaków). Skarżąca stwierdziła nadto, nie wskazując podstaw prawnych takiego stwierdzenia, że doprowadzanie do występowania ryzyka zachorowań oznaczałoby niewypełnienie podstawowych obowiązków gminy.

Należy wskazać, że materialnoprawną podstawą do działania rady gminy w zakresie określenia kryteriów obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych stanowi ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Z ustawy tej wynika, iż system oświaty obejmujący również przedszkola oraz inne formy wychowania przedszkolnego, zapewnia w szczególności realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju oraz wspomaganie wychowawczej roli rodziny. Wskazana ustawa realizuje konstytucyjne prawo do równego dostępu do nauki wynikającego z art. 70 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, ewentualne ograniczenia w korzystaniu z równego, powszechnego prawa do nauki mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy. Co więcej, zakwestionowana uchwała swoim zakresem obejmuje przedszkola gminne, a więc przedszkola publiczne natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.s.o. wynika, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności. Z tego też powodu wprowadzenie przepisów prawa miejscowego przyznających pierwszeństwo w rekrutacji do przedszkoli tym dzieciom, które zostały poddane obowiązkowym szczepieniom jest niezgodne z prawem. Należy też zauważyć, że zgodnie z pkt 2 załącznika do kwestionowanej uchwały, przedstawienie zaświadczenia o odbyciu przez dziecko obowiązkowych szczepień lub długotrwałym odroczeniu obowiązkowego szczepienia powoduje uzyskanie przez kandydata do przedszkola 32 punktów, dla porównania z tytułu spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów można uzyskać maksymalnie 31 punktów wobec powyższego kryterium szczepienia jest decydujące dla przyjęcia dziecka do konkretnego przedszkola.

W ocenie Sądu, uchwała przyznająca pierwszeństwo w rekrutacji do przedszkoli tym dzieciom, które zostały poddane obowiązkowym szczepieniom, dyskryminująca dzieci, których rodzice nie przedłożyli zaświadczenia o odbyciu przez dziecko obowiązkowych szczepień lub długotrwałym odroczeniu obowiązkowego szczepienia narusza art. 20c ust. 1 u.s.o., który stanowi, że do publicznego przedszkola lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przyjmuje się kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy, bowiem gmina nie jest uprawniona do zawężania tej grupy. Kryteria ustalane przez radę gminy na drugim etapie rekrutacji, jak słusznie zauważył Wojewoda, nie mogą być dowolne, ale muszą zapewnić realizację potrzeb dziecka i jego rodziny.

Należy również podkreślić, że zbieranie danych osobowych, także tych wrażliwych, powinno odbywać się dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów. W świetle przepisów powołanego aktu prawnego, podstawowym obowiązkiem każdego administratora jest przetwarzanie danych osobowych z zachowaniem przesłanek określonych w ustawie. Także dalsze ich przetwarzanie - po ich zebraniu - nie może następować niezgodnie z celem, dla którego dane zostały zebrane ( art. 26 ust. 1 u.o.d.o.). Zatem cele przetwarzania danych osobowych wyznaczone są każdorazowo przepisami przyznającymi kompetencje do przetwarzania danych. Natomiast zgodnie z wyrażoną w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy zasadą adekwatności swym rodzajem i treścią dane osobowe nie powinny wykraczać poza potrzeby wynikające z celu ich przetwarzania. Przesłanki dopuszczające przetwarzanie tzw. wrażliwych danych osobowych zostały określone w art. 27 ust 1 u.o.d.o., który stanowi, iż zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Art. 27 ust 2 pkt 2 u.o.d.o. stanowi, iż przetwarzanie danych szczególnie chronionych jest dopuszczalne w sytuacji, gdy przepis szczególny innej ustawy zezwala na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dane dotyczą, i stwarza pełne gwarancje ich ochrony. Tym samym ustawa o ochronie danych osobowych odsyła do przepisów szczególnych, regulujących działalność określonych podmiotów i instytucji, wskazujących w jakich przypadkach i w jakim zakresie mogą one przetwarzać dane osobowe, aby obowiązki i uprawnienia nałożone na nie mocą tych przepisów mogły być realizowane. W ocenie Sądu gmina nie ma prawa do regulowania w uchwałach kryteriów ograniczających zasadę powszechnej dostępności do przedszkola publicznego określoną w art. 6 u.s.o., a zatem również nie ma prawa do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych (w tym danych wrażliwych) służących weryfikacji spełniania danego kryterium.

Natomiast co do obowiązku szczepień ochronnych, to należy wskazać, że zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Z istoty obowiązkowych szczepień ochronnych wynika zaś, iż służą one zapewnieniu ochrony zdrowia zarówno osób im poddawanych, jak i pozostałych członków społeczeństwa, co oznacza, iż ich wprowadzenie służy realizacji przez wszystkich członków społeczności prawa do ochrony życia i zdrowia. Materia dotycząca szczepień ochronnych została uregulowana w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Ustawa ta przewiduje zasady i tryb poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym osób przebywających na terytorium RP (art. 17 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 tej ustawy). W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wyplenienie obowiązków poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osoba małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (art. 5 ust. 2 ww. ustawy).

W sytuacji uchylania się od obowiązkowego szczepienia ochronnego lub obowiązkowego badania kwalifikacyjnego do szczepienia, które jest integralnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego są stosowane działania przewidziane w ramach egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 117 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Natomiast dalsze uchylania się od obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, pomimo zastosowania środków egzekucyjnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą określoną w art. 115 Kodeksu wykroczeń. Z przepisu tego wynika między innymi, iż osoba sprawująca pieczę nad osobą małoletnią, która pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej obowiązkowemu szczepieniu przeciwko gruźlicy lub innej choroby zakaźnej podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż istnieją prawnie określone sposoby egzekwowania omawianego obowiązku.

Wprowadzenie warunku przyjęcia dziecka do przedszkola polegającego na przedłożeniu zaświadczenia, że dziecko poddane zostało obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub zostało z tego obowiązku zwolnione z przyczyn zdrowotnych ma w istocie na celu wyegzekwowanie obowiązku poddania dzieci szczepieniom, a więc obowiązku wynikającego z ustawy o chorobach zakaźnych. Natomiast ustawa o systemie oświaty, nie może być w tym celu wykorzystywana, gdyż - jak już wskazano - ustawa ta służy innym celom. Zatem żądanie wskazanych w uchwale danych wykracza poza potrzeby wynikające z celu ich zbierania i przetwarzania określonego w ustawie o systemie oświaty. W ocenie Sądu rekrutacja do przedszkoli nie może zastępować narzędzi służących do wyegzekwowania ustawowego obowiązku szczepienia dzieci. Należy również zauważyć, że proponowane kryterium stoi w sprzeczności z art. 14 ust. 3 u.s.o., stanowiącym, że dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania

Nie ulega natomiast wątpliwości, że rada gminy nie może zawierać w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, dowolnych, arbitralnych zapisów, gdyż jest zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika z zasady legalizmu określonej w art. 7 i 194 Konstytucji RP. Realizowanie przez organ nawet najbardziej chwalebnych celów i inicjatyw musi się zawsze odbywać z uwzględnieniem porządku prawnego. W związku z tym organy publiczne nie mogą podejmować takich działań, które nie mają upoważnienia ustawowego bądź nie mieszczą się w zakresie takiego upoważnienia, a zwłaszcza tam gdzie ustawodawca przewidział określone instrumenty ochrony danej wartości.

Należało zatem uznać za słuszne stanowisko organu nadzoru, iż nie można przyjąć, aby żądanie przedstawienia danych o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym w czasie trwania rekrutacji i stanowienie o takim obowiązku w akcie prawa miejscowego zostało określone na podstawie i w granicach prawa.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, skoro zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, należało stwierdzić jej nieważność.

Z powołanych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.