Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1234/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 157
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. (S.), C. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 3 lipca 2024 r. nr SKO.XII/426/4/2024 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej solidarnie na rzecz skarżących 4255 (cztery tysiące dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 3 lipca 2024 r. nr SKO.XII/426/4/2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania K. S. i C. S. (dalej – Skarżący, Zobowiązani), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej – Prezydent Miasta, organ I instancji) z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...] ustalającą K. S. jednorazową opłatę w wysokości 10.905 zł oraz C. S. jednorazową opłatę w wysokości 10.905 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki nr [...] objętej w dniu sprzedaży KW nr [...]

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miasta B. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: [...] i [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. [...] – dalej plan miejscowy z 2019 r.). Akt ten wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2019 r.

Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. ustalił każdemu Skarżącemu opłatę planistyczną w wysokości po 10.905 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jaka nastąpiła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu przedstawiono stan prawny obowiązujący w sprawie. Następnie wskazano, że na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. Skarżący sprzedali działkę nr [...] o powierzchni 5.137 m2. Jak wyjaśniono, w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2009 r. Nr [...], poz. [...] – dalej plan miejscowy z 2008 r.) działka znajdowały się w jednostkach planu 113_2KDL (teren dróg) oraz 113_1U (teren usług). Natomiast po wejściu w życie planu miejscowego z 2019 r. działka objęta jest jednostką planu - 224 U (zabudowa usługowa) oraz jednostką 113_1KDG i 113_2KDG (teren dróg). Organ I instancji wskazał również, że wzrost wartością działki wynosi 72.700 zł (wartość działki w czasie obowiązywania planu miejscowego z 2008 r. - 67.300 zł, wartość działki w czasie obowiązywania planu miejscowego z 2019 r. - 140.000 zł), co przy uwzględnieniu 30% stawki daje opłatę w wysokości 21.810 zł.

Organ I instancji wyraził również opinię, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia opłaty jest zgodny z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 – dalej u.g.n.) i rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832 – dalej r.w.n.). Podniesiono, w dalszej kolejności, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag Skarżących uwzględniając fakt zdublowania transakcji w pozycji 11 i 12. Z tego też względu w dniu 4 października 2023 r. przedłożył nowy operat szacunkowy. W pozostałym zakresie – jak zaznaczył Prezydent Miasta - zarzuty Zobowiązanych nie zostały uwzględnione. Zaznaczył, że Skarżący poza polemiką nie wykazali, aby operat szacunkowy był nieprawidłowy.

W odwołaniu z dnia 9 stycznia 2024 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 lutego 2024 r., pełnomocnik Skarżących zakwestionował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, zarzucając mu naruszenie:

1) art 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy, który nie określał wartości nieruchomości, lecz tylko jej części, w odniesieniu do której doszło do zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, dokonanie wybiórczej i jednostronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające w szczególności na:

a) określeniu wartości wyłącznie części nieruchomości, co w żaden sposób nie oddaje rzeczywistej wartości całości tej nieruchomości,

b) nieuwzględnieniu w zbiorze nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości przed zmianą przeznaczenia nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny usługowe i częściowo tereny komunikacji,

c) przeprowadzeniu oceny całej nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, mimo iż przedmiotem wyceny była jedynie część tej nieruchomości,

d) niezweryfikowaniu, czy nieruchomości drogowe przyjęte do porównania obsługują przyległe tereny usług, a tym samym, czy są podobne do wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia sprzed zmiany planu miejscowego,

e) uznaniu za nieruchomości podobne transakcji udziałami w nieruchomościach, mimo iż przedmiotem wyceny nie był udział w nieruchomości,

f) przyjęciu do porównań nieruchomości o przeznaczeniu innym niż pod tereny komunikacji przy wycenie nieruchomości według przeznaczenia sprzed zmiany planu miejscowego,

g) niezweryfikowaniu ustalonej przez autora operatu szacunkowego powierzchni części działki, w odniesieniu do której doszło do zmiany przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym,

a w konsekwencji poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego oraz wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu i ustalenie nieprawidłowej wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

3) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez Skarżących w pismach z dnia 27 września 2023 r., 22 października 2023 r. oraz 23 listopada 2023 r. zarzutów dotyczących uchybień w sporządzonym operacie szacunkowym.

Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 3 lipca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Zdaniem organu odwoławczego, zaistniały podstawy do obciążenia Skarżących opłatą planistyczną. Otóż w 2019 r. został uchwalony nowy plan miejscowy, który spowodował w odniesieniu do przedmiotowej działki zmianę przeznaczenia części terenów dróg na tereny zabudowy usługowej, tj. powierzchni 700 m2. Według Kolegium, zdarzenie to skutkowało wzrostem wartości nieruchomości. Ponadto zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5-ciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego.

W ocenie Kolegium, przyjęty za podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej operat szacunkowy uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego odpowiada wymogom obowiązującego prawa. Jak zauważył organ odwoławczy, biegły określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalonego nowego planu (na dzień sporządzenia operatu) i przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym oraz przed jego uchwaleniem, co odpowiada dyspozycji art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zauważono, że rzeczoznawca majątkowy uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny oraz dostępność danych rynkowych dokonał prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i techniki wyceny nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej) oraz sposobu określenia wartości nieruchomości, prawidłowo przyjął ceny transakcyjne za nieruchomości podobne.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu terenu pod zabudowę i przeznaczeniu usługowym oraz komunikacyjnym (drogowym). Stwierdzono, że na terenie B. wystąpiło około 30 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym. Po odrzuceniu transakcji, których stan lub wielkość znacznie odbiegały od wycenianej nieruchomości, otrzymano zbiór przykładowych transakcji, z którego wynika, iż cena za grunty niezabudowane o charakterze usługowym kształtowała się na poziomie 120 - 220 zł/m2. Następnie zauważono, że droga nie jest obiektem inwestycyjnym sama w sobie, a jedynie wówczas gdy staje się niezbędna dla poprawienia funkcjonowania innych nieruchomości. Utworzony zbiór transakcji wykazał, że ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o charakterze drogowym kształtują się na poziomie 50 - 100 zł/m2. Zauważono również, że nie zaobserwowano wpływu czasu na wartość nieruchomości i dlatego odstąpiono od korygowania cen transakcyjnych.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania. Negatywnie ustosunkowało się do wniosku o dopuszczenie jako dowodu wydruku z rejestru cen, pisma Wojewody Śląskiego z dnia 2 września 2022 r. oraz pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 20 listopada 2015 r. Uznało bowiem, że dokumenty te związane były z postępowaniem odszkodowawczym, które prowadzone jest na innych zasadach niż postępowanie o ustalenie opłaty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał na wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2515/19, gdzie stwierdzono, że w sytuacji gdy tylko część nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym lub część działki ewidencyjnej została objęta ustaleniami nowego planu, wzrost wartości nieruchomości może być ustalony tylko dla tej wyodrębnionej części. Kolegium przyjęło także, że w świetle dotychczasowych wyjaśnień nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyjaśniono również, że powierzchnia której dotyczy zmiana przeznaczenia została określona na podstawie dokonanych obliczeń na mapie w skali i na tej podstawie przyjęta do operatu. Organ odwoławczy uznał ponadto, że zarzut niezweryfikowania, czy nieruchomości drogowe przyjęte do porównania obsługują przyległe tereny nie ma znaczenia, gdyż grunty te stanowiły drogę, a tylko to ma znaczenie dla wyceny. Kolegium nie podzieliło również zarzutu, iż do porównania przyjęto nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej. Podkreślono także, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca i on też decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Sąd, ani organy administracji nie mają bowiem kompetencji do merytorycznego sprawdzania ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalistycznymi. Skarżący natomiast nie podważyli wiarygodności operatu szacunkowego.

W skardze z dnia 20 sierpnia 2024 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Zobowiązanych zarzucił decyzji Kolegium:

I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest objęta wyłącznie część nieruchomości, która następnie została zbyta jako całość, ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinno nastąpić w oparciu o operat szacunkowy, który określa wyłącznie wartość tej części nieruchomości, w odniesieniu do której doszło do zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 196 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 – dalej k.c.) w związku z art. 31 § 1 i art. 35 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2809 z późn. zm. - dalej k.r.o.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty planistycznej dla każdego ze Skarżących oddzielnie, "stosownie do posiadanych udziałów", mimo iż nieruchomość stanowiła przedmiot wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej Skarżących;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, dokonanie wybiórczej i jednostronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające w szczególności na:

a) określeniu wartości wyłącznie części nieruchomości, co w żaden sposób nie oddaje rzeczywistej wartości całości tej nieruchomości,

b) nieuwzględnieniu w zbiorze nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości przed zmianą przeznaczenia nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny usługowe i częściowo tereny komunikacji,

c) przeprowadzeniu oceny całej nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, mimo iż przedmiotem wyceny była jedynie część tej nieruchomości,

d) niezweryfikowaniu, czy nieruchomości drogowe przyjęte do porównania obsługują przyległe tereny usług, a tym samym, czy są podobne do wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia sprzed zmiany planu miejscowego,

e) uznaniu za nieruchomości podobne transakcji udziałami w nieruchomościach, mimo iż przedmiotem wyceny nie był udział w nieruchomości,

f) przyjęciu do porównań nieruchomości o przeznaczeniu innym niż pod tereny komunikacji przy wycenie nieruchomości według przeznaczenia sprzed zmiany planu miejscowego,

g) niezweryfikowaniu ustalonej przez autora operatu szacunkowego powierzchni części wycenianej działki, w odniesieniu do której doszło do zmiany przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym,

a w konsekwencji poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego oraz wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu i ustalenie nieprawidłowej wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

2) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżących o przeprowadzenie dowodu z wydruku z Rejestru Cen Nieruchomości wygenerowanego w dniu 9 stycznia 2024 r., pisma Wojewody Śląskiego z dnia 2 września 2022 r. wraz z wyciągiem z operatu szacunkowego dotyczącym wyceny działki nr [...] oraz pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 20 listopada 2015 r.;

3) art. 78 § 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie wniosku Skarżących o przeprowadzenie dowodu z wydruku z Rejestru Cen Nieruchomości wygenerowanego w dniu 9 stycznia 2024 r., pisma Wojewody Śląskiego z dnia 2 września 2022 r. wraz z wyciągiem z operatu szacunkowego dotyczącym wyceny działki nr [...] oraz pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 20 listopada 2015 r. i uniemożliwienie tym samym Skarżącym powołania innych dowodów zmierzających do zakwestionowania operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy;

4) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z wymogami zawartymi w tych przepisach oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów podnoszonych przez Skarżących w piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania od decyzji organu I instancji.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

W skardze zawarto również żądanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego:

1) z dokumentów załączonych do pisma Skarżących z dnia 8 lutego 2024 r. stanowiącego uzupełnienie odwołania od decyzji organu I instancji, tj.:

a) wydruku z Rejestru Cen Nieruchomości wygenerowanego w dniu 9 stycznia 2024 r. znak [...],

b) pisma Wojewody Śląskiego z dnia 2 września 2022 r. znak [...] wraz z wyciągiem z operatu szacunkowego dotyczącym wyceny działki nr [...],

c) pisma Prezydenta Miasta B z dnia 20 listopada 2015 r. znak [...],

na okoliczności wskazane w treści skargi, a to na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.,

2) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do niniejszej skargi, tj. wydruku z działu II księgi wieczystej nr [...], na okoliczności wskazane w treści skargi.

W motywach skargi pełnomocnik uzasadnił poszczególne zarzuty. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zwrócono uwagę, że przepis ten nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty od wzrostu wartości części nieruchomości, a tak de facto zostało uczynione w niniejszej sprawie. Według pełnomocnika, przedmiotem wyceny winna być nieruchomość jako całość i w oparciu o takie ustalenia dopiero można było określić wzrost wartości działki spowodowany wejściem w życie nowego planu miejscowego. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy wycenie poddał jedynie fragment działki, podczas gdy sprzedaży podlegała jako całość. Pełnomocnik wyraził pogląd, że wycena jedynie części nieruchomości nie może być wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości, gdyż nie odzwierciedla rzeczywistej jej wartości. Podniesiono przy tym, że taka wadliwość operatu nie może być naprawiona poprzez dokonanie osobnej wyceny pozostałej części nieruchomości, gdyż w efekcie nie da ona rzeczywistej wartości wycenianej działki. Podniósł, że w niniejszej sprawie za nieruchomości podobne powinny zostać uznane nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym, tj. usługowo-komunikacyjnym. Konkludując autor skargi uznał, że organy obu instancji błędnie zaaprobowały prawidłowość opłaty ustalonej w oparciu o operat szacunkowy określający wyłącznie wartość 700 m2 nieruchomości, mimo iż powierzchnia tej nieruchomości wynosi 5.137 m2.

Zajmując się zarzutem naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 196 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 31 § 1 i art. 35 k.r.o. wyjaśniono, że nieruchomość była przedmiotem wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej Skarżących. Zatem opłata powinna zostać nałożona na obojga małżonków solidarnie.

W kwestii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stwierdzono, iż przyjęcie wskazanych założeń w operacie szacunkowym doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego wzrostu wartości nieruchomości, a więc i opłaty planistycznej. O zasadności tego zarzutu – zdaniem pełnomocnika - świadczy niewłaściwa ocena przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego i oparcie się na niewystarczających ustaleniach faktycznych w zakresie przyjęcia ostatecznej konkluzji o braku wadliwości operatu szacunkowego. Nadto wskazano na przyjęcie do porównania transakcji dotyczących nieruchomości wyłącznie o funkcji usługowej lub drogowej, a tym samym nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej, której przeznaczenie jest usługowo-komunikacyjne. Wskazano również na niekonsekwencję rzeczoznawcy majątkowego, który nie dokonał oceny cech rynkowych wycenianych części nieruchomości, lecz działki jako całości (tj. kształtu itp.). Ponadto nie uwzględniono przy doborze nieruchomości podobnych tego, czy służą one do obsługi terenów przyległych co ma istotne znaczenia dla wartości wycenianej nieruchomości. Nieprawidłowym było również uwzględnienie w operacie umów sprzedaży udziałów nieruchomości, w sytuacji gdy sprawa dotyczy sprzedaży działki jako całości, gdyż ma to przełożenie na ustalenie jej wartości. Nie zgodzono się również na wskazywanie transakcji, które odnosiły się do gruntów, które nie miały przeznaczenia drogowego, a jedynie były użytkowane w taki sposób. Autor skargi podniósł także, że powierzchnia wycenianej części nie została ustalona precyzyjnie, gdyż jest ona średnią z trzech różnych pomiarów. Tymczasem jest to istotny element wpływający na wysokość opłaty.

W skardze stwierdzono, że bezzasadnie Kolegium odmówiło przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu. W opinii pełnomocnika, dowody te miały istotne znaczenie dla sprawy, a ponieważ nie zachodziły okoliczności określone w art. 78 § 2 k.p.a., to organ był zobligowany do uwzględnienia wspomnianych wniosków dowodowych. Wyraził zdanie, że dowody pozwoliłyby organowi odwoławczemu na dostrzeżenie wadliwości operatu szacunkowego. Ponadto brak rozstrzygnięcia w formie postanowienia kwestii odmowy przeprowadzenia dowodu pozbawiło Skarżących możliwości przedstawienia innych dowodów na potwierdzenie słuszności ich twierdzeń (np. kontroperatu lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych).

W skardze zarzucając naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. stwierdzono, że uzasadnienie Kolegium nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia. Mianowicie – w ocenie pełnomocnika - organ odwoławczy nie dokonał analizy argumentacji rzeczoznawcy w zakresie spornych okoliczności sprawy oraz nie odniósł się do zarzutów podniesionych w uzupełnieniu odwołania od decyzji organu I instancji.

Końcowo pełnomocnik argumentując potrzebę przeprowadzenia dowodów uzupełniających stwierdził, że mają one wykazać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium przyznało, że błędnie uznano, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość stanowiła współwłasność w częściach ułamkowych w sytuacji, gdy stanowiła wspólność majątkową małżeńską. Omyłka ta została sprostowana postanowieniem z dnia 9 września 2024 r. nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia 3 lipca 2024 r., którą ustalono Skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość o przeznaczeniu usługowo-komunikacyjnym zyskała na wartości wobec tego, że plan miejscowy z 2019 r. zwiększył powierzchnię przeznaczoną pod zabudowę usługową kosztem terenów zarezerwowanych pod drogi. Jednocześnie uznał, że operat szacunkowy - stanowiący zasadniczy dowód w niniejszym postępowanie – jest prawidłowy, ponieważ odpowiada prawu, w tym spełnia wszystkie wymagania formalne, a jego treść jest jasna i logiczna.

Odmiennego zdania są Zobowiązani, którzy kwestionują nie tyle sam wzrost wartości nieruchomości, co wysokość opłaty planistycznej. Przede wszystkim ich wątpliwości budzi rzetelność operatu szacunkowego, który jest podstawą dla ustalenia negowanej opłaty. Wskazują, że jego autor ustalił wzrost wartości jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, tj. tej której zmieniono przeznaczenie z funkcji drogowej na usługową. Tymczasem w ich opinii, okoliczność rozszerzenia funkcji usługowej winna być oceniona w kontekście jej wpływu na wartość nieruchomość jako całości. Determinuje to – jak podnoszą to Skarżący – konieczność posłużenia się w procesie wyceny nieruchomościami o przeznaczeniu usługowo-drogowym, gdyż takie funkcje przypisane są przed, jak i po zmianie wycenianej nieruchomości. Natomiast ujęcie w operacie w zestawieniu nieruchomości o funkcji drogowej przy szacunku wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z 2019 r. i nieruchomości przeznaczonych pod usługi dla wyceny nieruchomości po uchwaleniu wspomnianego planu miejscowego, nie może dać wiarygodnego wyniku szacunku.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Stanowi on, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzja z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest decyzją uznaniową, lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy na skutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. "Skoro podstawą do ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłata ta nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, np. nakładami właściciela" (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 774/07. Lex nr 447925). Zatem podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06. Lex nr 437627). Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla przedmiotowego rodzaju spraw. Ciężar dowodowy wykazania owego wzrostu spoczywa na organie administracji. Podstawowym dowodem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednak rozstrzygnięcie w tej materii leży we władztwie organu administracji. Mianowicie podstawą ustalenia renty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego i tylko ta opinia (w swoim całokształcie) podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 607/06. Lex nr 243079). Dlatego też to przede wszystkim rolą organu administracji jest wykazanie wzrostu wartości nieruchomości i uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie poprzednie przeznaczenie działki kształtowała uchwała Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla mieszkalnictwa i usług obejmującego tereny położone w obrębie J., w rejonie ulicy [...]. Działka nr [...] znajdowały się wtedy w jednostkach planu 113_2KDL (tereny dróg lokalnych) i 113_1U (teren zabudowy usługowej komercyjnej i publicznej).

Obecną funkcję wskazanej działki określa uchwała Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: [...] i [...]. Wyceniana działka zlokalizowana jest w obszarach oznaczonych symbolami 113_1KDG i 113_2KDG (drogi główne) i 224_U (obszary koncentracji funkcji usługowej).

Zestawienie powyższych informacji prowadzi do wniosku, że działka w okresie obowiązywania planu miejscowego z 2008 r., jak i obecnie, stanowi nieruchomość o dwojakim przeznaczeniu. Mianowicie zlokalizowana jest ona częściowo w obszarze, w którym przewiduje się zabudowę usługową, a częściowo w obszarze przewidzianym pod infrastrukturę drogową. Natomiast wskutek wejścia w życie planu miejscowego z 2019 r. zmianie uległy proporcje w zakresie poszczególnych funkcji nieruchomości. Otóż zwiększyła się powierzchnia funkcji usługowej kosztem funkcji drogowej. Taka zmiana bez wątpienia mogła doprowadzić do zwiększenia wartości wycenianej działki.

Wobec tego, że zmiana funkcji nieruchomości dotyczy jedynie części jej powierzchni pojawia się wątpliwość dotycząca metodologii wyliczenia opłaty planistycznej. Pierwszy z wariantów wskazuje, że określenie przyrostu wartości należy odnieść wyłącznie do tego fragmentu działki, którego dotyczy zmiana przeznaczenia. Uzasadnieniem dla tego stanowiska jest to, że wzrost wartości dotyczy tylko i wyłącznie tej części. Z kolei drugi z wariantów przewiduje potrzebę uwzględnienia wpływu takiej zmiany na wartość całej nieruchomość. W tym przypadku wskazuje się, że przedmiotem obrotu jest działka jako całość, a nie jej fragment, który uzyskał nowe przeznaczenie.

Opowiedzieć się należy za drugim z zaprezentowanych rozwiązań. Otóż zwrócić należy uwagę, że: "(...) w sytuacji gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej nieruchomości. Przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nie można więc uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 190/10. Lex nr 576265; podobnie: wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 859/13, Lex nr 1770034; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2526/17, Lex nr 2373692; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 300/18, Lex nr 2604433). Wynika stąd, że wycenie prowadzonej na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podlega nieruchomość jako całość.

Odmienne podejście, tj. polegające na szacowaniu wzrostu wartości w odniesieniu wyłącznie do jej fragmentu, wypacza założenia i cel instytucji opłaty planistycznej. Podkreślić bowiem należy, że z wykładni literalnej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłata w nim wskazanej powstaje, gdy uchwalenie planu miejscowego (jego zmiany) prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości, jako całości. Ustawodawca nie łączy tej powinności ze wzrostem wartości części nieruchomości. Oczywiście plan miejscowy lub jego zmiana może dotyczyć jedynie fragmentu nieruchomości, co jednak nie upoważnia do odstępstwa od reguły wyrażonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Na przykładzie kontrolowanej sprawy wskazać należy, że inaczej kształtować się będzie przyrost wartości fragmentu działki którego funkcja zmieniła się z terenu pod drogę na funkcję usługową, a inaczej jeżeli okoliczność tą odniesiemy do całości działki. W tym drugim przypadku nie można wykluczyć, że działka zyska na cenie, jednak różnica pomiędzy wartością sprzed i po uchwaleniu planu miejscowego z 2019 r. nie powinna być już tak diametralna, jak przy metodzie przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie. Takie założenie należy wyprowadzić z faktu, że działka w obu okresach była działką o przeznaczeniu pod usługi i drogi, a zmiana polegała wyłącznie na zwiększeniu udziału usług w całościowej powierzchni nieruchomości.

W kontekście dotychczasowych uwag należy przyjąć, że założenia operatu szacunkowego polegające na ustaleniu różnicy wartości jedynie w odniesieniu do fragmentu działki wycenianej, dyskwalifikuje go jako podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Takie podejście do szacunku stanowi bowiem o naruszeniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Zaznaczyć należy, że sam dobór nieruchomości podobnych w procesie wyceny miał charakter następczy wobec szacowania wartości jedynie części działki, która miała jednorodną funkcję (przed przyjęciem planu miejscowego z 2019 r. był to teren pod drogę, a po jego przyjęciu był to teren o funkcji usługowej). Dlatego też dalsze dywagacje w tej kwestii uznać należy za niecelowe. W toku dalszego postępowania autor kolejnego operatu szacunkowego będzie musiał uwzględnić to, że wyceniana działka ma dwojakie przeznaczenie. Ponadto wobec wskazania potrzeby wyceny nieruchomości jako całości, nieuzasadnionym jest również prowadzenie rozważań co do powinności dokonania precyzyjnego pomiaru części powierzchni działki, o którą zwiększyła się jej funkcja usługowa. Otóż ta powierzchnia nie warunkuje wysokości opłaty planistycznej, a jedynie ma dawać odniesienie do zakresu powiększenia przeznaczenia działki pod zabudowę usługową.

Odnosząc się do chybionego zarzutu naruszenia art. 78 k.p.a., wskazać należy, że przepis ten wymaga uwzględnienia wniosku dowodowego, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednak nie wynika z niego, jak również z innych przepisów k.p.a., obowiązek wydania postanowienia odmawiającego przeprowadzenia danego dowodu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1214/17, Lex nr 2456039). Zauważyć należy, że nawet gdyby przyjąć koncepcję, że odmowa przeprowadzenia dowodu winna nastąpić w drodze postanowienia z art. 123 k.p.a., to w sytuacji, gdy nie przysługuje na nie zażalenie, niewydanie tego rodzaju aktu nie może stanowić o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1572/13, Lex nr 1519759).

Ponadto należy wskazać, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem (zmianą) i po uchwaleniu (zmianie) planu miejscowego szacuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym. Jest to dokument sformalizowany, sporządzany według reguł określonych prawem. Z tego względu, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 32/23, Lex nr 3510081). Zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego nie może polegać na odwołaniu się do odmiennych szacunków dokonanych w odrębnych postępowaniach (tym bardziej o odmiennym przedmiocie, np. odszkodowania), czy też do cen wykazanych w umowach kupna-sprzedaży.

Reasumując, w ocenie składu orzekającego, organ I instancji winien przy uwzględnieniu powyższych uwag, ponownie przeanalizować sprawę. Przede wszystkim koniecznym jest zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego, którego autor dokonana wyceny nieruchomości jako całości zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu miejscowego. Ponadto organ I instancji weźmie pod uwagę, że działka stanowi przedmiot wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej Skarżących. Uzasadnienie wydanej decyzji należy sporządzić zgodnie ze wzorcem określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania w kwocie 4.255 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 655 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 3.600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). W kosztach postępowania nie uwzględniono opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, gdyż została ona wliczona do kosztów postępowania o sygn. akt II SA/Gl 1232/24.