Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2345/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 133, art. 170, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 527 par. 3, art. 528
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 1-3, art. 49b ust. 3, art. 49c, art. 50a, art. 51, art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 30 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 145a, art. 145b, art. 146, art. 149 par. 1 i 3, art. 151 par. 1, art. 155, art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 655/20 w sprawie ze skarg A. G., A. G.2., J. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2020 r. nr WOP.7721.154.2018.KK w przedmiocie wykonania rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 655/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi A. G., A. G.1 oraz J. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej także: "PWINB" lub "Pomorski WINB", z dnia 8 czerwca 2020 r., nr WOP.7721.154.2018.KK, w przedmiocie wykonania rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G. zaskarżając go w całości, wskazując następujące naruszenia prawa:

1. art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: "Prawo budowlane", poprzez akceptację nałożenia obowiązku rozbiórki na J. G. tj. osobę nie będącą właścicielem nieruchomości,

2. art. 32 ust. 4 pkt. 2 w związku z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego poprzez akceptację nałożenia obowiązku rozbiórki - prac budowlanych na J. G. tj. na osobę nie posiadającą tytułu prawnego do nieruchomości;

3. art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez sprzeczne z prawem i stanem faktycznym przyjęcie, że J. G. posiada prawo zarządzania nieruchomością w rozumieniu art. 52 bądź art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego;

4. art. 28 K.p.a. poprzez akceptację skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. A. G.;

5. art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. poprzez wydanie wyroku utrzymującego decyzję administracyjną, która jest niewykonalna;

6. art. 1, art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędne, sprzeczne z Konstytucją ustalenie, że posiadanie prawa do biernego korzystania z rzeczy jest równe prawu do rozporządzania nią jak właściciel;

7. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie reguł postępowania poprzez niezebranie dowodów w sprawie na okoliczność wykonalności decyzji tj. biegłego ds. ochrony środowiska i melioracji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o

1. uchylenie zaskarżonego wyroku;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł zarzut nieważności decyzji z uwagi na jej niewykonalność faktyczną wnosząc alternatywnie o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 K.p.a. lub uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. lub wyeliminowanie w innym trybie – z uwagi na to, że jej wykonanie spowoduje nieodwracalne szkody w środowisku przyrody.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji, pismem z dnia 31 maja 2021 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Według art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji zostały wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno zatem określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe wymogi, jakkolwiek mają charakter formalny, determinują zakres kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Wskazują precyzyjnie zakres w jakim wnoszący kasację kwestionuje zaskarżony wyrok. Domaganie się aby skarga kasacyjna spełniała warunki z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest usprawiedliwione tym, że sporządzenie tego środka odwoławczego obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono rodzaju naruszenia. Nie wskazano także formy naruszenia.

Niezależnie od powyższej wadliwości, zarzuty oznaczone w kasacji numerami 1 i 6 nie spełniają wymogu precyzyjnego wskazania naruszonych, zdaniem wnoszącego kasację, przepisów. Powołane w tych zarzutach przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a, art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji przez PINB: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) zawierają szereg jednostek redakcyjnych. Utrwalony jest pogląd, że nieuwzględnienie wymogu precyzyjnego wskazania naruszonego przepisu, w sytuacji gdy poszczególne jednostki redakcyjne regulują różnorodne stany faktyczno-prawne, dyskwalifikuje skargę kasacyjną w tym zakresie. Tak jest w niniejszej sprawie.

Konieczne jest także spostrzeżenie, że niczym nieuzasadnione jest wskazanie, jako naruszonych, przepisów art. 49b, art. 50a i art. 51 Prawa budowlanego. Pomijając zbyt ogólne, wadliwe przywołanie tych przepisów, zauważyć należy, że nie mają one związku z podstawami orzekania w niniejszej sprawie. O takim związku nie świadczy odwołanie się do nich w art. 52. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie wskazano przepis art. 52 Prawa budowlanego, jako istotny w niniejszej sprawie. Jednak miał on w rozpoznawanej sprawie zastosowanie jedynie w zakresie w jakim odwołuje się do decyzji, o której mowa w art. 48. Od razu można skonstatować, że w tym kontekście wskazanie w art. 52 jedynie na "decyzję o której mowa w art. 48", jest wystarczająco precyzyjne. Czym innym konieczność sformułowania zarzutu naruszenia określonej jednostki redakcyjnej zawartej w przepisach art. 48 Prawa budowlanego.

Biorąc jednak pod uwagę treść opisów naruszenia, a także uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do tych zagadnień sformułowanych w kasacji, które mimo wadliwej konstrukcji podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych ze skargi kasacyjnej wynikają.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy obowiązek rozbiórki można było nałożyć, w drodze decyzji opartej na art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, na J. G., tj. osobę niebędącą właścicielem nieruchomości.

Stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji w tej mierze zostało zakwestionowane poprzez opisy naruszenia zawarte w zarzutach nr 1 i 6 oraz zarzut procesowy naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez sprzeczne z prawem i stanem faktycznym przyjęcie, że J. G. posiada prawo zarządzania nieruchomością w rozumieniu art. 52 bądź art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Przytoczony zarzut procesowy jest bezzasadny. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, teza 17 do art. 183). Skarżący nie zakwestionował ustalenia, według którego, na skutek umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 25 sierpnia 2017 r., J. G. przestał być współwłaścicielem działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy zbiornik wodny (staw). Właścicielami stali się J. M. i A. G. Natomiast J. G. uzyskał ograniczone prawo rzeczowe w postaci dożywotniej służebności osobistej mieszkania, polegającej na prawie wyłącznego korzystania przez uprawnionego ze wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości – o charakterze mieszkalnym wraz z prawem swobodnego korzystania przez niego z budynku gospodarczego oraz prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości na dotychczasowych zasadach.

Czym innym, niż fakt zawarcia powyższej umowy i jej treści jest kwalifikacja prawna tytułu prawnego J. G., uzyskanego na mocy przywołanej umowy. Jest to zagadnienie z zakresu wykładni i zastosowania prawa materialnego, w tym przypadku norm prawnorzeczowych, a więc norm o charakterze cywilnoprawnym, a następnie wykładni i zastosowania art. 52 Prawa budowlanego.

Podniesienie tej kwestii w formie zarzutu procesowego jest wadliwe. Nie uniemożliwia jednak merytorycznej analizy trafności zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni i zastosowania art. 52 w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Zauważyć najpierw trzeba, że wbrew tezie sformułowanej w analizowanym zarzucie, Sąd pierwszej instancji nie określił statusu J. G. jako zarządcy. Sąd przyjął, że J. G., jako inwestor, z uwagi na zakres służebności osobistej ustanowionej aktem notarialnym z dnia 25 sierpnia 2017 r., posiada tytuł prawny do nieruchomości, który zezwala mu na wykonanie nakazu rozbiórki stawu.

Dokonując wykładni art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu wówczas obowiązującym, stwierdzić najpierw można, że z przytoczonej normy art. 52 nie wynika obowiązek ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14).

W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości.

Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego, niż prawo własności (art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Wreszcie, inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej.

Jak wskazano w orzecznictwie, skierowanie nakazu do inwestora dopuszczalne jest w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Podobnie ocenić należy przypadek, w którym, inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości za zgodą jednego ze współwłaścicieli działki. W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11).

Przywołane przypadki przeczą tezie skargi kasacyjnej, według której, przepis art. 52, w ówczesnym brzmieniu, nie dopuszczał możliwości wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który w dacie wydania decyzji nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Zauważyć można, jakkolwiek w niniejszej sprawie nie ma to przesądzającego znaczenia, że według uzasadnienia skargi kasacyjnej, przez ten tytuł prawny wnoszący kasację rozumie wyłącznie prawo własności nieruchomości.

Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.

W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy zobowiązanie inwestora do dokonania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego nie naruszało art. 52 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim, organy nie miały podstaw do przyjęcia, że nałożenie obowiązku na skarżącego J. G. może wiązać się z jakimikolwiek przeszkodami w zakresie wykonania decyzji. W dacie wszczęcia postępowania skarżący nie kwestionował posiadania tytułu własności do nieruchomości, a co za tym idzie, tytułu prawnego do spornego stawu. Takim tytułem prawnym skarżący J. G. dysponował także w dacie wydania, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z dnia 7 października 2009 r., nakładającego na skarżącego J. G. obowiązek wykonania i przedłożenia dokumentacji w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a także w dacie wydania postanowienia PINB z dnia 8 września 2010 r. nakładającego na J. G. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Przypomnieć również należy, ze skarżący J. G. złożył uzupełnioną dokumentację. Następnie zaś, postanowieniem PINB z dnia 21 listopada 2011 r. została ustalona opłata legalizacyjna w kwocie 225000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Pomorskiego WINB z dnia 7 września 2015 r. Skarga J. G. na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 625/15.

Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2578/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 625/15 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 września 2015 r. nr WOP.7722.58.2011.EK w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W trakcie tych postępowań administracyjnych i sądowych J. G. nie kwestionował dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, a co w niniejszej sprawie szczególnie istotne, nie zakwestionował także skutecznie swojej roli jako inwestora w procesie inwestycyjnym.

Wiążące, z mocy art. 170 P.p.s.a. jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 625/15, według którego: "organy prawidłowo obciążyły opłatą legalizacyjną skarżącego, jako inwestora wykonywanych robót budowlanych i współwłaściciela działki, na której znajduje się przedmiotowy zbiornik wodny (vide art. 52 ustawy – Prawo budowlane). Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował, że roboty, które doprowadziły do powstania przedmiotowego zbiornika, były wykonywane na jego zlecenie. W trakcie oględzin w dniu 18 czerwca 2009 roku J. G. składał oświadczenia jako inwestor, także jako inwestor został wskazany w przedłożonym przez siebie do akt projekcie budowlano-wykonawczym ze stycznia 2010 roku. Skarżący uzyskał również pozwolenie wodnoprawne na legalizację tego zbiornika (decyzja Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2010 roku w aktach administracyjnych sprawy)".

Jest bezsporne, że J. G. nie uiścił opłaty legalizacyjnej.

Jak wynika z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

Wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej przez adresata postanowienia, a także z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 48 ust. 1, organ nadzoru budowlanego był uprawniony i zobowiązany do zastosowania wobec skarżącego J. G. dyspozycji art. 48 ust. 1, tj. nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.

Z uwagi na zarzuty kasacji konieczne jest poddanie wskazanej zasady szczegółowszej analizie.

Rozpocząć trzeba od uwagi, że co do zasady, decyzja przewidziana w art. 49 ust. 3 zdanie drugie w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może zostać wydana w stosunku do podmiotu, który nie uiścił opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jeżeli jednak występuje następstwo prawne, w zakresie prawa zbywalnego, obowiązek prawny przechodzi na następcę prawnego. Następcy prawni inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. Wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzje zmierzające do usunięcia skutków naruszeń prawa budowlanego, w tym także decyzja oparta na art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1, powinny być kierowane do następców prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1796/96; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, ONSA i wsa 2005/6/138).

Skarżący J. G. utracił tytuł prawny do nieruchomości w postaci współwłasności nieruchomości, a więc także spornego obiektu budowlanego, na podstawie umowy zawartej w dniu 25 sierpnia 2017 r., a więc przed wydaniem decyzji PINB z dnia 29 czerwca 2018 r., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego poprzez zasypanie stawu.

Jeśli dochodzi do zbycia prawa zbywalnego w toku postępowania, to na mocy art. 30 § 4 K.p.a., następca prawny, z mocy prawa wstępuje w miejsce dotychczasowej strony. Następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 K.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 248/21).

Innym, niż następstwo procesowe w trakcie postępowania przypadkiem jest sukcesja obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie sukcesja ta mogłaby mieć miejsce z uwagi na wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a następnie przeniesienia, przez adresata postanowienia, tytułu w postaci udziału we własności nieruchomości z obiektem budowlanym na rzecz J. M. i A. G., już po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 258-259).

Przeniesienie przez skarżącego J. G. udziału we własności działki nr [...] na rzecz J. M. i A. G. oznaczało, że z tytułu nabycia tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na której położony jest zbiornik wodny (staw), od daty przeniesienia tytułu prawnego, przysługiwało im prawo udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie zakończonej decyzją nakazującą rozbiórkę (zasypanie stawu) w charakterze stron. Dodać można, że A. G. miała już przymiot strony jako współwłaścicielka nieruchomości.

To, że nabywcy udziału J. G. uzyskali jego udział we współwłasności nie oznacza jednak, że J. G. utracił przymiot strony. Jako adresat postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, niezależnie od tego, czy powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, był zainteresowany rezultatem postepowania, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie o skutkach prawnych nieuiszczenia tej opłaty.

Najistotniejsze jest jednak to, że mimo następstwa prawnego w zakresie własności nieruchomości, organy trafnie uznały, że J. G. powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę stawu poprzez jego zasypanie.

Postępowanie legalizacyjne było prowadzone z jego udziałem jako inwestorem samowolnej budowy stawu. Utrata tytułu współwłasności nieruchomości sama przez się nie oznaczała przejścia obowiązku administracyjnego na nabywców nieruchomości. Takie przejście, jak wynika z poprzedzających rozważań, nastąpiłoby, gdyby obowiązki administracyjne były nakładane na J. G. jako właściciela obiektu budowlanego. To zaś, że spośród adresatów określonych w art. 52 Prawa budowlanego organy nałożyły obowiązek na niego jako na inwestora, a nie na właściciela nieruchomości, wynika z treści rozstrzygnięć, w których jako adresat został wskazany tylko jeden współwłaściciel, a także z przywołanych powyżej stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 625/15, wskazujących na akceptację stanowiska organów nadzoru budowlanego w tej kwestii.

Należy zgodzić się z poglądem, według którego, inwestor, do którego skierowano nakaz na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 Prawa budowlanego, nie tyle powinien być właścicielem obiektu budowlanego, ile powinien mieć realną możliwość wykonania nałożonego nań obowiązku. Organy przyjęły, że inwestor J. G., nie dysponując tytułem własności nieruchomości zachował możliwość wykonania nałożonego nakazu zasypania stawu. Niewątpliwie o takiej możliwości świadczą okoliczności niniejszej sprawy. Przede wszystkim, J. G. zachował stosowny zakres władztwa nad nieruchomością, umożliwiający wykonanie decyzji, z uwagi na treść uprawnień o charakterze osobistym, wynikających z ustanowienia służebności mieszkania oraz prawa do swobodnego korzystania z terenu nieruchomości.

Jak zasygnalizowano powyżej, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego, niż prawo własności (art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Podobnie, prawo inwestora do likwidacji skutków samowoli budowlanej powinno być oceniane właśnie w kategoriach rzeczywistego władztwa inwestora nad obiektem budowlanym. W trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakazująca zasypanie stawu, inwestor nie wykazał aby na skutek darowizny swego udziału nie miał możliwości wykonania decyzji.

Niezależnie od zakresu zachowanych przez inwestora J. G. uprawnień, świadczą o tym okoliczności przeniesienia prawa własności. Przeniesienie własności nastąpiło po wielu latach trwających procedur z udziałem inwestora, mających na celu likwidację skutków samowoli budowlanej. Do przeniesienia doszło w drodze umowy darowizny między osobami bliskimi, biorącymi także udział w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Z punktu widzenia norm prawa cywilnego, taka sytuacja mogłaby być rozważana jako podstawa do domniemań, o których mowa w art. 527 § 3 oraz art. 528 Kodeksu cywilnego. W procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie norm art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego normy prawa cywilnego nie mają zastosowania. Sens tych norm może być jednak wskazówką dla odczytania stanowiska ustawodawcy w zakresie oceny, w okolicznościach niniejszej sprawy, postępowania inwestora będącego sprawcą samowoli budowlanej.

Jest oczywiste, że sprawca samowoli budowlanej, w ramach wolności obrotu cywilnoprawnego ma prawo, w trakcie działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych w ramach trybu legalizacyjnego, do zbycia obiektu budowlanego będącego przedmiotem sprawy. Jeśli jednak to zbycie następuje po wielu latach trwających postępowań (w niniejszej sprawie już po ustaleniu opłaty legalizacyjnej), na rzecz osób bliskich, pod tytułem darmym, to oceny realnej możliwości wykonania nakazu rozbiórki nie można odrywać od tych okoliczności.

Biorąc pod uwagę także uprawnienia uzyskane na skutek umowy, nie ma podstaw do przyjęcia, że takiej możliwości inwestor został pozbawiony.

W świetle brzmienia art. 7 K.p.a., strony nie są zupełnie zwolnione od aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy określone okoliczności nie są organowi znane, a zachowanie strony świadczy o tym, że dotychczasowe ustalenia nie są kwestionowane. Podkreślić trzeba, z uwagi na podniesienie zarzutu braku tytułu prawnego, że sąd administracyjny orzeka o legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Jak już zaś wyżej stwierdzono, w świetle akt sprawy, organy nie miały podstaw do przyjęcia, że nałożenie obowiązku na skarżącego może wiązać się z jakimikolwiek przeszkodami w zakresie wykonania decyzji. Nawet zaś oceniając znaczenie okoliczności faktycznych ex post, nie można powiedzieć, że samo przeniesienie na inną osobę własności nieruchomości, na której jest usytuowany wykonany samowolnie obiekt budowlany, oznacza niewykonalność skierowanej do inwestora decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu.

Nie ma również podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Należy zgodzić się z poglądem, według którego, niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując, niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18).

Niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08).

Z poprzedzających rozważań wynika, że zbycie przez sprawcę samowoli udziału we współwłasności działki, na której wykonano staw, nie oznacza niewykonalności prawnej. O takiej niewykonalności nie świadczą także okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a nawiązujące do norm z zakresu ochrony roślin i zwierząt. Wnoszący kasację nie sprecyzował gatunków objętych ochroną. Nie wskazał norm zawierających zakazy mogące świadczyć o niewykonalności prawnej. W związku z tym możliwe jest jedynie wskazanie, że osoba zobowiązana do wykonania obowiązku rozbiórki powinna podjąć wszelkie działania zmierzające do tego wykonania w ramach obowiązującego prawa. O ile w systemie prawa istnieją normy umożliwiające zwolnienie od zakazu dopiero po wyczerpaniu stosownego trybu, możliwa jest ocena o braku przeszkód do wykonania nakazu rozbiórki lub ewentualnej niewykonalności obowiązku. Takie normy są przewidziane w ustawie o ochronie przyrody. W ustawie tej unormowany został tryb udzielania zezwolenia, w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą, na czynności podlegające zakazom określonym w przepisach art. 51 oraz art. 52 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2365/19).

Nie ma także w świetle akt sprawy, podstaw do przyjęcia, że zachodzą nieusuwalne przeszkody o charakterze faktycznym.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że poczynione na podstawie akt sprawy ustalenia, a także treść art. 52 Prawa budowlanego, nie wykluczały wydania nakazu w stosunku do osoby inwestora, tj. skarżącego J. G.

Przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. Nie stanowi zatem uzasadnienia podstaw kasacyjnych zawarte w kasacji stwierdzenie, że jest dopuszczalna zmiana w trybie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę, wydanej na podstawie ustawy Prawo budowlane.

Wnoszący kasację przedstawił obszerne fragmenty opinii biegłego Ministra Ochrony Środowiska prof. Dr hab. S. B. "W sprawie naruszenia walorów przyrodniczych na terenie działki nr [...] w [...]", sporządzonej według stanu z dnia 9 września 2013 r. Po tym przytoczeniu stwierdził, że jego zdaniem, przed wydaniem decyzji w stosunku do aktualnych właścicieli nieruchomości winna być przeprowadzona wizja lokalna z udziałem biegłych z zakresu ochrony przyrody na okoliczność czy dopuszczalne jest zasypanie zbiornika wodnego porośniętego przez chronioną przyrodę oraz zamieszkałego przez zwierzęta, co wiązać się będzie z zabiciem zwierząt i zniszczeniem chronionej roślinności.

Z tym dokumentem można wiązać następne stwierdzenie, według którego, "W takiej sytuacji można również (czyli niezależnie od kwestii zmiany decyzji – art. 155 K.p.a. i stwierdzenia nieważności – art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) rozważać zasadność wznowienia postępowania, ze względu na to, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

W sytuacji, gdy nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wypowiedź ta nie prowadzi do uwzględnienia kasacji.

Niezależnie od tego można skonstatować, że w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można wykluczyć sytuacji faktyczno-prawnej, w której określona okoliczność lub dowód, w sposób oczywisty, bez szczegółowego badania, nie tylko wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale także wiąże się z naruszeniem prawa.

Inna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy zbadanie, czy podniesiona w trakcie postępowania sądowego okoliczność lub dowód, nie tylko mogą stanowić podstawę wznowienia, ale nadto ustalenie, czy ich zaistnienie świadczy o naruszeniu prawa przez organ administracyjny, wymaga przeprowadzenia szeregu czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego.

Tymczasem sąd administracyjny, co do zasady, orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe jest wyjątkiem od reguły. Postępowanie wyjaśniające co do zaistnienia podstawy wznowienia stanowiłoby wówczas zaprzeczenie takiego modelu postępowania sądowego.

Pamiętać przecież trzeba, że postępowanie wznowieniowe unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego składa się z określonych wyraźnie etapów. Najpierw przeprowadzane jest postępowanie formalne, które kończy się aktami wskazanymi w art. 149 § 1 lub 3 K.p.a. Skuteczne wznowienie postępowania prowadzi do zbadania, czy zachodzi podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Po zbadaniu tych okoliczności organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub uchyla decyzje dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Nie omawiając bliżej szeregu zagadnień wiążących się z postępowaniem nadzwyczajnym o wznowienie postępowania administracyjnego, warto jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ ogranicza się do wydania decyzji z naruszeniem prawa, m.in. gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.

Tak więc ewentualne uchylenie w postępowaniu administracyjnym o wznowienie postępowania decyzji dotychczasowej jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie zaistnienia podstawy wznowienia oraz rodzaju i charakteru, a także skutków naruszenia prawa związanego z tą podstawą.

Nie są wykluczone sytuacje, w których na etapie sądowym można ocenić, że zarówno zaistnienie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, jak i naruszenie prawa przez organ administracyjny, są oczywiste.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ponadto, zaistnienie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uwarunkowane tym, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, są istotne dla sprawy. Ustalenie istotnego znaczenia jest zagadnieniem podlegającym ocenie. Ocena ta także nie jest oczywista.

Wreszcie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i po przyjęciu określonego stanowiska prawnego co do zaistnienia okoliczności wznowieniowej, pozostałaby, w razie uznania, że okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce, ocena dopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Takie rozważenie, w przypadku okoliczności niewątpliwych, np. fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy też wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.) z pewnością mieści się w ramach sądowej kontroli administracji. Inaczej jest w przypadku skomplikowanych i spornych stanów faktyczno-prawnych, który ma miejsce w niniejszej sprawie.

Na wymóg oczywistości warto zwrócić uwagę w kontekście art. 145 § 2 i 3 K.p.a., mimo że przepisy te odnoszą się do postępowania nadzwyczajnego.

Przyjęcie koncepcji odmiennej oznaczałoby niedopuszczalną "drogę na skróty", sprzeczną z ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się przecież z przeprowadzeniem w ramach postępowania sądowego nie postępowania kontrolującego legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale postępowania zastępującego w pełnym zakresie tryb wznowienia postępowania nadzwyczajnego, która to możliwość, jak wyżej wskazano, nie wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Tego rodzaju roli nie można zatem przypisać sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 276/21).

Tym bardziej niedopuszczalne jest aby sąd kasacyjny, orzekający w granicach podstaw kasacji, działał tak jak organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1289/17). Nie ma wreszcie żadnych podstaw do tego aby oceniać zasadność przeprowadzenia dowodu w innym postepowaniu administracyjnym, do którego zdaniem wnoszącego kasację powinno dojść, już z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości.

Na zakończenie dodać warto, że stanowisko wnoszącego kasację w zakresie dopuszczalności nałożenia obowiązku na właściciela nieruchomości nie jest spójne. Zasadnicza myśl kasacji sprowadza się do tego, że nałożenie nakazu rozbiórki na J. G. jest uchybieniem z uwagi na to, że nie jest już współwłaścicielem nieruchomości, a co się z tym wiąże, właścicielem stawu. Potwierdza to także pierwsze zdanie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tymczasem w zdaniu następnym wnoszący kasację A. G., obecny współwłaściciel nieruchomości, stwierdził, że także on nie może być uznany za zobowiązanego do wykonania decyzji o rozbiórce bowiem nie był właścicielem, ani inwestorem, ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości w chwili powstania zbiornika, zatem zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego nie może być adresatem decyzji o rozbiórce.

Podsumowując należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wadliwie skonstruowana, merytorycznie bezzasadna oraz pozbawiona jednolitego, logicznego uzasadnienia, nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.