Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1507/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 7, 77 , 107  par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2023 r., nr BP.501.2334.2021.2152.ML6.430440 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. K. 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 10 lipca 2023 r., nr BP.501.2334.2021.2152.ML6.430440 utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 listopada 2021 r. nr WITD.DI.0152.VI0210/18/21 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł.

W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, zwanej dalej k.p.a.), art. 4 pkt 7, 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a), art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., zwanej dalej u.t.d.) oraz lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia 12 listopada 2021 r. nr WITD.DI.0152.VI0210/18/21, wskazał, że w dniu 19 października 2021 r. w miejscowości R., na ul S. zatrzymano do kontroli pojazd marki GOLDEN-DRAGON o nr rej. [...], którym kierował Z. K. Pojazdem tym realizowano przewóz drogowy - krajowy transport drogowy osób tj. dzieci ze szkoły podstawowej w R. na trasie B. – R. w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy A. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: A. K. Firma Usługowo- handlowa "A." w K. W wyniku kontroli ustalono, iż ww. przedsiębiorca realizował przewóz na linii regularnej bez wymaganego zezwolenia na linię regularną specjalną na trasie B. - R. Przewoźnik przewoził wyłącznie dzieci szkolne z opiekunką. Ustalenia i przebieg kontroli zostały opisane w protokole nr [...] z dnia 19 października 2021 r.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 listopada 2021 r. nakładającej na stronę karę pieniężną.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. A. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła organowi, że błędnie ocenił sytuację oraz charakter skontrolowanego przewozu. Odwołując się wyjaśniła, że realizacja dowozu dzieci do szkoły w R. odbywa się na podstawie podpisanej umowy z G. Z. a jej działalnością, w której nie wskazano żadnej linii regularnej specjalnej, nie wskazano też możliwości korzystania z przystanków komunikacji zbiorowej. Ponadto, strona wyjaśniła, że w treści tej umowy, z uwagi na pandemię COVID-19, przewidziano możliwość zmiany zakresu zamówienia, oraz wprowadzanie zmian do tras przejazdu wynikających ze zmian organizacyjnych w szkole, bądź sytuacji pandemicznej. Skarżąca wyjaśniła, iż jak wynika z treści podpisanej umowy, dzieci dowożone są z miejscowości B. do szkoły w R. bez przystanków pośrednich, czyli pomiędzy dwoma punktami, co stanowi przewóz wahadłowy, a nie regularny specjalny i nie wymaga on żadnego dodatkowego zezwolenia. Strona podniosła, że podstawą do właściwej oceny charakteru przewozu jest zapoznanie się z treścią podpisanej umowy pomiędzy jej podmiotami, czego nie dokonał organ I instancji.

W uzasadnieniu opisanej na wstępnie decyzji z dnia 10 lipca 2023 r. organ II instancji powołał się na zeznania przesłuchanego w toku kontroli kierowcy, który zeznał, że przewozy realizowane są codziennie od poniedziałku do piątku i w każdym z tych dni kursy realizowane są regularnie w tych samych godzinach, czyli 07:15 B., R.1, P., R., 07:40 B., R. W poniedziałek, czwartek, piątek 12:30, 13:30, 14:30 na trasie R., S., N., B., R.1, P., R. W środę 12:30, 13:30, 15:15 na ww. trasie. Wskazano, że kierowca zeznał ponadto, że nie otrzymał zezwolenia na ww. linie regularne lub regularne specjalne i przewozi wyłącznie dzieci szkolne i ich opiekunkę, nie zabierając żadnych innych pasażerów.

W tym miejscu organ odwoławczy zaznaczył, że protokół kontroli WITD.DI.P.VI0210/215/2l z dnia 19 października 2021 r. oraz protokoły przesłuchania świadka z dnia 19 października 2021 r. stanowią istotne dowody w przedmiotowej sprawie Organ odwoławczy wskazał, że protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Organ odwoławczy ustalił, że kierowca Z. K. podpisał protokół kontroli drogowej i protokół przesłuchania świadka bez uwag i zastrzeżeń.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 4 pkt 9 utd przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją przewóz regularny specjalny kierowany jest do określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Nie jest to przewóz ogólnodostępny, bowiem nie mogą z niego skorzystać osoby, które nie należą do uprzednio określonej przez przewoźnika grupy osób. Za taki przewóz należy uznać usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów, w określnych odstępach czasu i po określonych trasach. Ponadto pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki za ustaloną opłatą.

W ocenie organu II instancji, ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym. Przewóz był przewozem wykonywanym regularnie i była przewożona konkretna grupa osób (uczniowie szkoły w R.). Kierujący pojazdem do protokołu zeznał, że przewozy są wykonywane konkretnymi trasami i o ustalonych godzinach.

Z uwagi na powyższe organ II instancji uznał, że odwołując się była zobowiązana posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym, ważne na dzień kontroli drogowej. Ponieważ strona w dniu kontroli nie posiadała takiego zezwolenia, co zostało ustalone na podstawie informacji od strony i uzyskanych z Urzędu Gminy Brodnica, to GITD stwierdził, że przewóz był wykonywany z naruszeniem powołanych przepisów. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżoną decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej należało utrzymać w mocy.

Jednocześnie i niezależnie od powyższego, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy utd wprowadzają rozróżnienie, iż transport drogowy osób może mieć charakter tzw. przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego, przewozu wahadłowego albo przewozu okazjonalnego. Stosownie do treści art. 4 pkt 11 utd przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Stosownie do art. 4 pkt 7 utd pod pojęciem przewóz regularny rozumie się publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 8). Z kolei jak stanowi art. 4 pkt 9 utd przewóz regularny specjalny to natomiast niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, a stosownie do art. 4 pkt 10 utd przewóz wahadłowy oznacza wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km.

Tym co wyróżnia przewozy regularne od innych rodzaju przewozów w tym przewozów okazjonalnych jest, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, pewna cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów, regularność ich wykonywania, a w przypadku przewozów regularnych specjalnych przewożenie określonej kategorii osób, z wyłączeniem innych osób.

Ponadto wyjaśniono, iż nie można kwalifikować przewozu regularnego, jako przewozu wahadłowego, w sytuacji, w której ten pierwszy spełnia wymogi tego drugiego. W szczególności, gdy w toku niniejszego postępowania ustalono, że skontrolowany przewóz był realizowany regularnie i dla określonej grupy osób.

W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, iż wbrew twierdzeniom strony, to nie treść zawartej pomiędzy G. Z. a jej działalnością umowy decyduje o charakterze przewozu, lecz jego określone cechy, które rzeczywiście występują. Z tej przyczyny, organ nie musiał zaznajamiać się z treścią wskazanej przez stronę umowy.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.

Organ odwoławczy przeprowadził również postępowanie w zakresie art. 92c utd i uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania ww. przepisu.

Reasumując, zdaniem organu II instancji materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy w pełni potwierdza fakt naruszenia ww. przepisów przez stronę. Kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie utd są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Organ poinformował przy tym stronę, że może zwrócić się "do Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem o udzielenie mu ulgi" (s. 9 uzasadnienia).

W skardze do WSA w Krakowie, zawartej w piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. A. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwą interpretację przepisów w zakresie transportu drogowego, a także uchybienie organu co do czasu rozpatrywania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji. Wobec powyższego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości. Skarga stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić w całości, z uwagi na fakt, że kontrolujący jak również prowadzący postępowanie błędnie ocenili sytuację oraz charakter wykonywanego przewozu i wyciągnęli niewłaściwe wnioski, o które oparli zaskarżoną decyzję.

Skarżąca zarzuciła organowi, iż przed wydaniem ww. decyzji nie wziął pod uwagę złożonych w toku postępowania wyjaśnień skarżącej przesłanych pocztą do tutejszego inspektoratu. Skarżąca wyjaśniła, że realizacja dowozu dzieci do szkoły w R. odbywa się na podstawie zawartej w dniu 26 lipca 2021 roku umowy pomiędzy G. Z. a firmą skarżącej. Zapisy umowy jasno regulują zasady przewozu dzieci do szkoły w R. i w żadnym z punktów tej umowy nie ma zapisów mówiących o linii regularnej specjalnej, bądź korzystaniu z przystanków komunikacji zbiorowej. Skarżąca zwróciła też uwagę na fakt, że sam organ wydający zaskarżoną decyzję przytoczył w swoim uzasadnieniu art. 4 pkt 8a definicje przystanku. Zatem organ winien już na etapie prowadzonego postępowania zwrócić uwagę na ten fakt, skoro wsiadanie i wysiadanie pasażerów nie odbywa się na terenie przystanku wyznaczonego dla komunikacji zbiorowej tylko na terenie prywatnym, a takim jest niewątpliwie teren szkoły, gdzie nastąpiło zatrzymanie się autobusu. Zatem, w ocenie skarżącej zezwolenie nie jest wymagane, co więcej brak przystanku wyklucza możliwość uzyskania zezwolenia na linie regularna specjalną. Skarżąca podała, że z zapisów umowy zawartej miedzy stronami jasno wynika że:

-zamawiający w ciągu roku szkolnego z uwagi na ustawę o zwalczaniu i zapobieganiu skutków COVID przewiduje zmiany zakresu zamówienia oraz wprowadzanie zmian do tras przejazdu wynikających ze zmian organizacyjnych w szkole, bądź sytuacji epidemicznej, jak również możliwość zawieszania realizacji dowozu w związku z możliwymi kwarantannami uczniów oraz ewentualna nauka zdalną. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, przewóz nie charakteryzuje się żadną regularnością, a co więcej realizowany jest o codzienne ustalenia z dyrekcją szkoły, co skutkuje zmianami tras przewozu jak również zmianami czasu dowozu i odwozu dzieci do szkół. Ponadto w związku z kwarantannami całych klas uczniów oraz nauki zdalnej dochodzi do sytuacji, że przewozy nie są w ogóle realizowane bądź realizowane wybiórczo w różnych godzinach i po trasie każdorazowo ustalanej z dyrekcja szkoły. W ocenie skarżącej, trudno sobie wyobrazić sytuację, że przewoźnik posiadając zezwolenie na przewozy regularne dokonuje co tydzień lub częściej zmian rozkładu jazdy oraz zmian trasy z uwagi na zapadające decyzje w szkole w związku z sytuacją epidemiczną.

Kolejnym argumentem podważającym zasadność wydanej zaskarżanej decyzji, na który skarżąca zwróciła uwagę organowi jest zapis w załączniku nr 1 do umowy zawartej miedzy stronami, z którego jasno wynika, że dzieci są dowożone z miejscowości B. do szkoły w R. bez przystanków pośrednich, co jest przejazdem pomiędzy punktami A i B, co równocześnie stanowi o wahadłowym charakterze przejazdów, a nie regularnym specjalnym. Zaznaczono, że przewóz grupy osób z punktu A do punktu B jest przewozem wahadłowym i jako taki nie wymaga żadnego zezwolenia tak jak przewóz okazjonalny.

W ocenie skarżącej, z powyższego wynika że realizowany przewóz nie wymagał zezwolenia na linię regularną specjalną, gdyż był realizowany jako przewóz wahadłowy. Nie charakteryzuje się żadną regularnością z uwagi na fakt, że czasy przejazdu są codziennie ustalane telefonicznie z organizatorem przewozu i są zmienne, jak również trasa przejazdu nie jest stała tylko zmienia się w zależności od potrzeb umawiającego. Zdaniem skarżącej, jeżeli nie korzysta się z przystanków komunikacji zbiorowej nie można mówić o komunikacji regularnej, a co najwyżej o przejazdach wahadłowych bądź okazjonalnych, a co się z tym wiąże nie jest konieczne posiadanie dodatkowego zezwolenia, co jednocześnie podważa zasadność i słuszność zaskarżonej decyzji. Podstawą do właściwej oceny charakteru przewozu jest zapoznanie się z umową zawarta między stronami czego organ nie dokonał, natomiast błędnie i niewłaściwie określił charakter przewozu, według własnego uznania, co spowodowało nieuzasadnione wszczęcie przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżąca była zobowiązana posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym, ważne na dzień kontroli drogowej. O charakterze przewozu nie decyduje treść umowy zawartej przez stronę z G. Z. Zaznaczono, że "brak przez stronę zezwolenia na wykonywanie przedmiotowych przewozów został ustalony w oparciu o informacje strony oraz Urzędu Gminy Brodnica".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Rozpoznając przedmiotową sprawę administracyjną, WSA w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja organu administracji II instancji narusza prawo. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd są kwestie zarówno proceduralne, jak i materialnoprawne, które podlegają, zgodnie z dyspozycją art. 134 p.p.s.a., badaniu przez sąd administracyjny.

Na wstępie wskazać należy, iż zachowanie strony, które jest przedmiotem postępowania z perspektywy normatywnej uznane zostało przez organ administracji publicznej jako przewóz.

Ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. u. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa", normuje różne rodzaje przewozu. Stosownie do art. 4 pkt 7 ustawy przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8), natomiast przewóz regularny specjalny, to zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy- niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Jak wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy wykonywanie w krajowym transporcie drogowym zarówno przewozów regularnych, jak i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Z przytoczonych definicji ustawowych, jak i z wymogu uzyskania odrębnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wynika, że przewóz ten cechuje wiele odrębności, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji.

Przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 ustawy. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2180/13, LEX nr 1769745 i z dnia 19 kwietnia 2013 r. II GSK 165/12, LEX nr 1337102). W wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. II GSK 305/14, LEX nr 1666191, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z przewozu regularnego specjalnego nie może skorzystać każdy chętny pasażer, co oznacza tym samym, że przewóz taki nie musi odbywać się na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom - w wypadku rozpoznawanej wówczas sprawy byli nimi uczniowie. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu.

W orzecznictwie sądów administracyjny podkreśla się, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego. Dlatego też nie ma podstaw do tego aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania (zob.m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1179/12). Podkreśla się również, że podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób (pasażerów; por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/13). Wystąpienie tych dwóch okoliczności pozwala zakwalifikować określony przewóz jako przewóz regularny specjalny, o którym stanowi art. 4 pkt 9 u.t.d. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 622/19).

Prawidłowa jest bowiem taka ocena pojęcia regularności w definicji przewozu regularnego specjalnego, która uwzględnia pewne zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza zatem możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14). Jednocześnie "regularność" ta rozumiana jako powtarzalność, systematyczność odróżnia przewozy regularne od okazjonalnych.

Kolejną kategorią normatywną przewozu, która może znaleźć zastosowanie w przypadku przewożenia uczniów szkół jest przewóz okazjonalny, a więc przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Definicja przewozu okazjonalnego oparta została na konstrukcji negacji. Określa się tak bowiem każdy przewóz osób, który nie spełnia wymogów przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego ani przewozu wahadłowego.

Według NSA wobec tego, że definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w ustawie o transporcie drogowym, jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym uznać należy, że w celu wykładni tego pojęcia można posłużyć się posiłkowo przesłankami zawartymi w Rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu autokarami i autobusami oraz Rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarami i autobusami który określa, że usługi okazjonalne są to usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym specjalnych usług regularnych oraz które w szczególności charakteryzują się faktem przewożenia grupy pasażerów zebranej z inicjatywy klienta lub samego przewoźnika. Sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny" jako "odnoszący się do określonej okazji - okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (por. wyrok NSA z 20 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1361/06; wyrok WSA w Białymstoku z 22 czerwca 2022 r., II SA/Bk 267/22, CBOSA). Dodatkowo – co zauważył NSA w wyroku z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 305/14 - z art. 18 ust. 3 pkt 1-3 u.t.d. można wywieść, co stanowi przewóz okazjonalny. W myśl art. 18 ust. 3 pkt 1 u.t.d. przewozem okazjonalnym jest przewóz tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu tej samej grupy osób. Transport rozpoczyna się i kończy się w tym samym miejscu. Na podkreślenie zasługuje to, że dotyczy on przewozu tej samej grupy osób na całej trasie przejazdu zapoczątkowanego i kończącego się w tym samym miejscu. Wszyscy pasażerowie zatem, rozpoczynając i kończąc podróż, wsiadają i wysiadają w tym samym miejscu. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 3 pkt 3 u.t.d. przewóz polega na transporcie przez tego samego przewoźnika do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika została przewieziona na zasadzie określonej w art. 18 ust. 3 pkt 2, czyli została zawieziona przez niego do miejsca docelowego. Treść tych przepisów (art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3) również wskazuje, że dotyczą one transportu grupy osób na określonej trasie, z miejsca początkowego do miejsca docelowego i z miejsca docelowego do miejsca początkowego, przy czym na pewnych odcinkach tej trasy środek transportu jedzie pusty. Według NSA powyższe oznacza, że przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 18 ust. 3 pkt 1-3 u.t.d. dotyczy transportu tej samej grupy osób z miejsca początkowego do miejsca początkowego albo z miejsca początkowego do miejsca docelowego, a także z miejsca docelowego do miejsca początkowego, bez zatrzymywania się w innych miejscach (przystankach) i bez rotacji przewożonych osób, co z kolei cechuje przewóz regularny. (...) Przewóz okazjonalny, będący transportem drogowym osób, odnosi się w konsekwencji do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdami samochodowymi, o ile przewozu tego nie można zakwalifikować ani do przewozu regularnego (art. 4 pkt 7 u.t.d.), przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.), ani też do przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10 u.t.d.) (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 595/20).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia 1073/2009 usługi okazjonalne oznaczają usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 4 ustawy o transporcie drogowym, Wyd. LEX.el.).

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy przewóz wahadłowy to wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km.

Dokonując analizy przedmiotowej sprawy w aspekcie procesowym wskazać należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone sprzecznie z zasadą unormowaną w art. 7 k.p.a. Zgodnie z ww. zasadą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ odwoławczy naruszył także art. 8 § 1 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z omawianego artykułu wynikają obowiązki organu administracji dotyczące sposobu prowadzenia postępowania, wykraczające poza konieczność kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji powinny więc postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547). Doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej spełnia uzasadnienie decyzji. Nie może być ono ogólnikowe i odwoływać się do pozaustawowych sformułowań (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., V SA 2278/99, LEX nr 49948). Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego są istotne powody (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2). Nie spełnia wymagań wynikających z komentowanego przepisu organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64; wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67) (por. P. Przybysz, Komentarz do art. 8 k.p.a., Wyd. LEX.el).

W kontrolowanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego nie ustosunkował się do wszystkich, istotnych zarzutów wskazanych przez skarżącą.

Nadto w zaskarżonej decyzji, a także w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy swoje ustalenia oparł m.in. na informacjach uzyskanych z Urzędu Gminy Brodnica (s. 6 uzasadnienia decyzji), podczas gdy w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu (przy czym brak jest także informacji uzyskanych od właściwej miejscowo gminy). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Gmina Brodnica znajduje się w województwie Kujawsko - Pomorskim i jest mało prawdopodobne żeby organ posiłkował się informacjami pochodzącymi z tej gminy. Niezrozumiałe jest też dlaczego organ odwoławczy poinformował skarżącą, że z wnioskiem o udzielenie ulgi może wystąpić do Kujawsko – Pomorskiego Inspektora Transportu Drogowego (s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), skoro w tej sprawie właściwy jest Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Powyższe może nasuwać wątpliwość czy ta sprawa została przez organ prawidłowo wyjaśniona, uzasadniając tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Nadto zwrócić należy też uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła brak przeprowadzenia przez organ administracyjny kompleksowego postępowania dowodowego, wskazując na zaniechanie przeprowadzenia dowodu z umowy zawartej przez skarżącą z G. Z. z 26 lipca 2021 r., regulującej zasady przewozu dzieci ze szkoły w R. W ocenie Sądu organ powinien przeprowadzić powyższy dowodów, bowiem jego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie przeprowadził także całościowej analizy (w aspekcie zarzutu skarżącej wskazującego, że przewóz ten nie odbywał się w ramach regularnych przewozów i nie był on objęty zezwoleniem ponieważ – jak wskazano w odwołaniu – trasa przejazdu nie jest stała tylko zmienna; był to przewóz wahadłowy, który nie charakteryzuje się regularnością, w czasie przejazdu przewoźnik nie korzysta z przystanków komunikacji zbiorowej (vide WSA w Poznaniu w wyroku z 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Po 174/18, baza CBOSA).

Organ odwoławczy także nie zweryfikował ww. informacji strony skarżącej i do tych zarzutów nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że GITD naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a.

Zgodnie z ugruntowanym od wielu lat poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, wskazując, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania nie została w kontrolowanym postępowaniu zrealizowana.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, podobnie pozycję ustrojową sądów administracyjnych określa art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Oznacza to, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, w szczególności nie jest zaś rzeczą sądu rozstrzyganie sprawy za organ, ale jedynie kontrolowanie przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem.

Zatem GITD będzie obowiązany rozpoznać sprawę tak, jak to powinien uczynić organ II instancji oraz odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania.

Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, uwzględniającego wszelkie dostępne środki dowodowe, a to w aspekcie ww. okoliczności poprzez m.in. analizę umowy z 26 lipca 2021 r., ewentualnie rozważy zasadność przesłuchania świadków – dyrektora placówki, z której dowożone były dzieci. Przy czym ocenę czy ww. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone zostanie przez organ odwoławczy, czy też organ ten podejmie decyzję o uchyleniu sprawy i przekazaniu do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu dokonania czynności procesowych w powyżej wskazanym zakresie Sąd pozostawia organowi odwoławczemu.

Dopiero bowiem przeprowadzona analiza stosunku zobowiązaniowego łączącego gminę ze skarżącą oraz przeprowadzenie pozostałych dowodów na wyżej wskazane okoliczności, które zostaną zgromadzone w ponownie rozpoznawanej sprawie administracyjnej pozwolą organowi administracji publicznej na uzyskanie materiału dowodowego pozwalającego wydać rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i określić jaki charakter prawny posiadał przewóz wykonywany w konkretnym stanie faktycznym, a także jakie są skutki normatywne – w aspekcie odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego - zlecenia przez gminę dodatkowych czynności związanych z przewozem, a to pod kątem określenia charakteru prawnego przewozu oraz przyporządkowania zachowania przedsiębiorcy do wzorców normatywnych i zastosowania właściwych dla tego zachowania środków normatywnych (formalnych czy też materialnoprawnych).

Podkreślić należy, że – jak już wyżej zostało wskazane - organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przeprowadził dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego; tym samym decyzja organu odwoławczego nie spełnia normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., II GSK 431/21).

Uzasadnienie decyzji powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia, lecz również przez sąd.

W powyższym kontekście organ II instancji nie odniósł się do istotnych, podniesionych w odwołaniu argumentów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienie - biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – jest niepełne i nie spełnia wymogów ustawowych.

Organ zobowiązany będzie zdecydować, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia charakteru prawnego przewozu i wskazania jego rodzaju, uwzględniając okoliczności związane z przejazdem m.in. dotyczące przewozu określonej i zamkniętej grupę osób (tj. uczniów), a także czy przewóz ten miał charakter regularny, to jest powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach. Organ zobowiązany będzie dokonać oceny normatywnej zachowania strony biorąc pod uwagę, że w niektórych kategoriach przewozu osób nie występuje ich niezmienność, i to dotycząca warunków tego przewozu, nawet o charakterze istotnym, do których należy krąg przewożonych osób (np. uczniowie mogą się zmieniać z uwagi na różne godziny rozpoczęcia i zakończenia zajęć szkolnych), a nawet czasu i miejsca, z których pasażerowie są zabierani i do których są przewożeni (zmiana osób, miejsc zamieszkania, godzin rozpoczęcia i zakończenia zajęć szkolnych). W sytuacji gdy przewóz dotyczy określonej kategorii osób (tj. uczniów) istotne będzie także dokonanie rozważań czy przewóz taki odbywa się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom, czyli samym uczniom.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane z istotnym, i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Organ naruszył też art. 12 k.p.a., mając na uwadze, że odwołanie strony wpłynęło do organu 10 grudnia 2021 r., a zaskarżona decyzja została wydania 10 lipca 2023 r.

Prowadząc ponowne postępowanie organ uwzględnieni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.

Wobec tego Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.