Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2255/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 373/22 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia 30 grudnia 2021 r., nr GL.ZUO.1.471.56.1.OP.2021.AN w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. sp. z o.o. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 373/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. w [...] (dalej jako: ZUK) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej jako: Dyrektor ZZWP) z 30 grudnia 2021 r. w przedmiocie opłaty za usługi wodne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora ZZWP na rzecz strony skarżącej kwotę 4017 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 30 listopada 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...], na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm., dalej jako: P.w.) ustaliło ZUK, w formie informacji, wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za III kwartał 2021 w kwocie 2.550 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do wód lub do ziemi, a także informacją z tego samego dnia, na podstawie art. 281 ust. 5 P.w., ustaliło wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne za III kwartał 2021 w wysokości 12.750 zł.

Na skutek złożonej reklamacji, zaskarżoną decyzją z 30 grudnia 2021 r., Dyrektor ZZWP określił ZUK za okres III kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 12.750 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Organ podał, że w okresie, za który została określona opłata podwyższona ZUK korzystał z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu oczyszczonych, na istniejącej mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w [...], ścieków komunalnych do rzeki [...] w km 30+542, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, gdyż poprzednie pozwolenie, wydane decyzją z 14 lipca 2011 r., zostało wydane na czas określony - tj. do 30 czerwca 2021 r. Organ przyznał, że ZUK wysłał wniosek o wydanie nowego pozwolenia 27 maja 2021 r., a nowe pozwolenie wydane zostało dopiero 9 listopada 2021 r., ale podał, że spowodowane to było brakami formalnymi złożonego wniosku. Ponadto wskazano, że przedmiotowy wniosek został złożony nie przez adresata opłaty podwyższonej, zaś pozwolenie wodnoprawne z 9 listopada 2021 r., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zostało udzielone Gminie [...], a nie ZUK. Organ przyznał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia pojawiła się Prezes ZUK, ale wyłącznie jako pełnomocnik Gminy, a nie jako wnioskodawca pozwolenia wodnoprawnego. Podano, że jako podmiot składający oświadczenie do ustalenia opłaty oznaczono ZUK, co potwierdza podpis Prezesa Zarządu ZUK. Zatem podmiotem korzystającym z usługi wodnej w III kwartale 2021 r. jest ZUK. Wobec tego, zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 P.w., opłata została naliczona w wysokości 500% opłaty zmiennej, ustalonej informacją z 30 listopada 2021 r.

W skardze na powyższą decyzję ZUK zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. oraz P.w. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł od jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że do 30 czerwca 2021 r. ZUK odprowadzał oczyszczone ścieki komunalne do rzeki [...] w km 30 + 542 na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Głubczyckiego z 25 lipca 2014 r., które obowiązywało do 30 czerwca 2021 r. Wnioskiem z 27 maja 2021 r. skarżący wystąpił o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, które decyzją Dyrektora ZZWP z 9 listopada 2021 r. udzielone zostało Gminie [...] i objęło przedmiotową usługę wodną. WSA uznał, że wobec braku w aktach wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, brak jest możliwości jego kontroli w zakresie twierdzeń organu, że z wnioskiem tym wystąpił nie skarżący, lecz Gmina [...], a w związku z tym pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało Gminie, a nie podmiotowi obecnie obciążonemu opłatą podwyższoną. Powołując się na zgromadzone w sprawie akta administracyjne wskazano, że zarówno wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jak i oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za III kwartał 2021 r. podpisane były przez Prezes Zarządu ZUK, która dodatkowo w piśmie przewodnim złożonym wraz z tym oświadczeniem do organu podała, że składa je "Z. Sp. z o.o. prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] i gminy [...], w imieniu własnym oraz Gminy [...] i Gminy [...]". Zatem w ocenie WSA organ winien co najmniej wystąpić o doprecyzowanie, jaki podmiot składa wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się z kolei do terminu załatwienia przez organ tego wniosku podniesiono, że dopiero pismem 25 sierpnia 2021 r. organ wystąpił o jego uzupełnienie, czyli prawie 3 miesiące po jego złożeniu. Zatem niewątpliwie nastąpiło to z naruszeniem przepisów dotyczących terminów załatwiania sprawy administracyjnej określonych w k.p.a. Nawiązując do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) oraz z 21 grudnia 1998 r. (sygn. akt OPS 13/98) wskazano, że wprawdzie organ badał przyczyny braku tego pozwolenia wodnoprawnego, ale stwierdzenie, że brak jest przesłanek do umorzenia przedmiotowej opłaty podwyższonej nastąpiło przedwcześnie, bowiem bez dogłębnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. W związku z tym WSA uznał, że organ naruszył przepisy postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, co z kolei mogło doprowadzić do naruszenia art. 281 § 1 P.w. W związku z tym WSA uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor ZZWP, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy poprzez ustalenie, że podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty podwyższonej jest ZUK, a w konsekwencji nałożenie tej opłaty na ZUK za III kwartał 2021 r. tytułem korzystania przez ten podmiot z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu oczyszczonych na istniejącej mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w [...], ścieków komunalnych do rzeki [...] w km 30+542 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy z powołanych przepisów prawa oraz z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżący organ prawidłowo przyjął, że w okolicznościach sprawy po 30 czerwca 2021 r. doszło do korzystania z ww. usług wodnych przez ZUK bez pozwolenia wodnoprawnego, co uzasadniało ustalenie opłaty podwyższonej z tego tytułu za III kwartał 2021 r., a podmiotem korzystającym z ww. usług wodnych nie była Gmina [...], która wystąpiła o pozwolenie wodnoprawne, które zostało wydane przez organ 9 listopada 2021 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie organu zapadło przedwcześnie, gdyż należało uprzednio zbadać, jaki wpływ na sytuację faktyczną i prawną ZUK miała data złożenia przez Gminę [...] wniosku o pozwolenie wodnoprawne na ww. usługę wodną z 27 maja 2021 r. oraz wydanie przez organ 9 listopada 2021 r. pozwolenia wodnoprawnego na Gminę [...] na jej wniosek z 27 maja 2021 r., podczas gdy z powołanych przepisów prawa oraz z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że ZUK nie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres i mimo wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2021 r. wcześniej obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego z 25 lipca 2014 r. na wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...], nadal korzystał z ww. usługi wodnej, a w konsekwencji sytuacja ta wyłączyła możliwość odstąpienia od nałożenia na ZUK opłaty podwyższonej, albowiem nawet gdyby pozwolenie wodnoprawne na ww. usługę wodną na wniosek Gminy [...] z 27 maja 2021 r. zostałoby w tej konkretnej sprawie wydane w terminie, tj. 30 dni od daty wpływu wniosku do organu (a nie w dniu 9 listopada 2021 r.), to ZUK w okresie za III kwartał 2021 r. korzystał z ww. usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż ZUK (będący podmiotem korzystającym z usługi wodnej w III kwartale 2021 r.) oraz Gmina (będąca wnioskodawcą, a następnie beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego z 9 listopada 2021 r.) stanowią odrębne osoby prawne;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewskazaniu, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjęto, że "należy stwierdzić, czego jak zdaje się nie kwestionuje organ, że z wnioskiem tym wystąpiła Prezes Zarządu obecnie skarżącej Spółki. Także oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za III kwartał 2021 r. podpisane były przez Prezes Zarządu obecnie skarżącej Spółki, która dodatkowo w piśmie przewodnim składającym te oświadczenia do organu - Zarządu Zlewni w [...] - wskazała, iż składa je "Z. Sp. z o.o. prowadzący działalność zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] i gminy [...], w imieniu własnym oraz Gminy [...] i Gminy [...] (...)", pominięcie stanowiska organu, a w konsekwencji rozstrzygnięcie nie zawiera stosownego uzasadnienia, co w ocenie skarżącego nie wyczerpuje wymogów właściwego uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie jego oceny przez sąd wyższej instancji;

- art. 131 § 1 p.p.s.a. polegające na nałożeniu na organ obowiązku doprecyzowania, jaki podmiot składa wniosek z 27 maja 2021 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a co mogło nastąpić co najwyżej w innym zakończonym już postępowaniu, a nie w sprawie dotyczącej nałożenia opłaty podwyższonej za usługi wodne oraz arbitralnym i gołosłownym przyjęciu, że stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego przez organ w dniu 9 listopada 2021 r. nie była Gmina [...] tylko inny podmiot, co stanowi nieuprawnioną ocenę prawną co do legalności ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć zapadłych w innej sprawie administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę administracyjną, podczas gdy WSA nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i wydawanych w niej decyzji lub podjętych czynności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, nie ograniczając kręgu podmiotów, które mogą się o takie pozwolenie ubiegać. Posiadaczem pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków z gminnej oczyszczalni powinien być podmiot władający instalacją, a takim podmiotem jest ZUK. Wskazano, że w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2020.2828 ze zm.) wprowadzono domniemanie kompetencji gminy, ale wynika z niej jednocześnie zasada podziału zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków między gminę a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Działanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego reguluje także m.in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) oraz ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679 ze zm.). Gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych oraz przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Podano, że przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. W tym przypadku gmina spełnia przede wszystkim funkcję regulacyjną, gdyż wójt decyduje o rozpoczęciu działalności przedsiębiorstw przez wydawanie zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzanie ścieków, a rada gminy reguluje prowadzenie samej działalności gospodarczej przez uchwalanie regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a także zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W ocenie organu utworzenie przez gminę przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w formie spółki prawa handlowego (spółka komunalna) jest jedną z podstawowych i dopuszczonych prawem form wykonywania zadań własnych gminy w sferze użyteczności publicznej. Pozwolenie wodnoprawne na usługę polegającą na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych w takim wypadku winno być wydane nie na Gminę, lecz na rzecz ZUK, który złożył oświadczenie o zakresie korzystania z usługi wodnej w III kwartale 2021 r. Wskazano, że wcześniejsze pozwolenie wodnoprawne zostało wydane Miejsko-Gminnej Spółce Wodno-Ściekowej "[...]" decyzją Starosty z 14 lipca 2011 r., a następnie prawa i obowiązki z przedmiotowego pozwolenia zostały przeniesione na rzecz ZUK decyzją z 25 lipca 2014 r., które obowiązywało do 30 czerwca 2021 r. Natomiast 27 maja 2021 r. to Gmina złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej i w związku z tym organ wydał pozwolenie wodnoprawne z 9 listopada 2021 r. na rzecz Gminy. Podano, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Gminie Prezes Zarządu ZUK działała wyłącznie jako pełnomocnik w imieniu Gminy, nie zaś jako organ reprezentujący ZUK. Zatem ZUK nie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres, a nadal korzystał z usługi wodnej, co potwierdza złożone organowi oświadczenie o zakresie korzystania z ww. usługi wodnej w III kwartale 2021 r. Podniesiono, że także ze skargi wynika, że to Gmina ubiegała się o pozwolenie jako właściciel instalacji, którą ZUK jedynie administruje. Odnośnie do czasu wydania przez organ pozwolenia wodnoprawnego wskazano, że nawet gdyby ZUK wystąpił o wydanie pozwolenia krótko przed końcem obowiązywania poprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, to powinien się liczyć z negatywnymi skutkami takiego działania, tym bardziej w przypadku złożenia niekompletnego wniosku. Przy czym nawet w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne zostałoby wydane w terminie 30 dni od daty wpływu wniosku, to ZUK w okresie III kwartału 2021 r. korzystałby z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż Gmina, będąca wnioskodawcą, a następnie beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego, stanowi odrębną osobę prawną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUK wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy też uzupełniać, konkretyzować, uściślać lub interpretować niejasno sformułowane zarzuty kasacyjne, nadawać im inne znaczenie niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji lub też stawiać jakiekolwiek hipotezy i snuć domysły w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywać tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 131 § 1 p.p.s.a., gdyż taki przepis nie istnieje. Art. 131 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy, a jego treść brzmi następująco: "Postanowienie w przedmiocie zawieszenia, podjęcia i umorzenia postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie". Tymczasem opis tego zarzutu dotyczy nieuprawnionej, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, oceny prawnej dokonanej przez WSA co do legalności ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć zapadłych w innej sprawie administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę administracyjną. Mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej można wprawdzie domyślać się, że chodziło raczej o naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego granice orzekania przez sąd administracyjny, ale przepis ten nie został wskazany ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Jak zaś wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji wnoszącego skargę kasacyjną, czy też jej uzupełniać, a w związku z tym odnosić się do zarzutów, które nie zostały w sposób jednoznaczny sformułowane.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na niewypełnieniu – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - wymogów właściwego uzasadnienia, co uniemożliwia poznanie motywów wyroku oraz dokonanie jego oceny przez sąd wyższej instancji.

Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a także wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przy czym podkreślić należy, że sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny do wszystkich twierdzeń formułowanych przez organ oraz podniesionej w odpowiedzi na skargę argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Ponadto za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji, trafności podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem WSA nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanego przepisu.

Nie mogą odnieść skutku także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu, że organ nieprawidłowo ustalił, że podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty podwyższonej jest ZUK oraz że, należało zbadać, jaki wpływ na sytuację faktyczną i prawną ZUK miała data złożenia przez Gminę [...] wniosku o pozwolenie wodnoprawne z 27 maja 2021 r. oraz wydanie przez organ pozwolenia wodnoprawnego 9 listopada 2021 r., podczas gdy to nie ZUK wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres.

Należy podnieść, że art. 280 pkt 1 lit. b P.w., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że istotną okolicznością, warunkującą możliwość nałożenia opłaty podwyższonej jest ustalenie, że korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego. Jak słusznie podniósł WSA, z pisma dołączonego do oświadczenia złożonego w celu ustalenia opłaty zmiennej nie wynika jednoznacznie, czy jest ono składane przez ZUK w imieniu własnym, czy też w imieniu Gminy, a tym samym nie tylko jaki podmiot faktycznie korzysta z pozwolenia wodnoprawnego, ale także ponosi opłaty z tego tytułu. Wprawdzie skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że podmiotem tym jest ZUK, ale w żaden sposób nie zweryfikował i nie odniósł się do stanowiska ZUK, że właścicielem urządzenia jest Gmina, zaś ZUK jest jedynie podmiotem administrującym.

Ponadto należy wskazać, że postępowanie dotyczące ustalenia opłaty podwyższonej toczy się w oparciu o przepisy k.p.a. Wprawdzie art. 300 ust. 1 P.w. odsyła do odpowiednio stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, ale dział ten reguluje wyłącznie kwestie zobowiązań podatkowych, a nie postępowania podatkowego. W związku z tym Dyrektor ZZWP nie tylko jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ale także do stosowania zasad określonych w przepisach k.p.a., w tym w art. 8 § 1 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także art. 9 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W związku z tym organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie, który jest jednocześnie organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany do prowadzenia postępowania z zachowaniem powyższych zasad. O ile zatem nie ma wątpliwości, że na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, to co do zasady niedopuszczalne jest nałożenie opłaty podwyższonej tylko z tego powodu, że nie został w sposób poprawny określony podmiot korzystający z usługi wodnej. Niezależnie bowiem od tego, czy podmiotem tym jest ZUK, czy też Gmina, w dalszym ciągu jest to wykonywanie zadania publicznego polegającego na odprowadzaniu ścieków.

W tych okolicznościach istotna jest zatem także wskazana przez WSA kwestia dotycząca terminu załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W świetle bowiem uchwały NSA z 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

W związku z tym podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.