Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 694/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr CXXV/3418/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie" skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 694/24

UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr CXXV/3418/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2024 r. poz. 396) w części § 7 ust. 6 oraz § 13 ust. 1 pkt 5.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733) przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uchwaleniem mpzp z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzeniem rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. na całym terenie objętym mpzp;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie objętym mpzp inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3) art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2024 r. poz. 34) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2023 r. poz. 57) przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym mpzp, jak również uchwaleniem mpzp z naruszeniem zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez skarżącą swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221, dalej "p.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. przez ich niezastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym mpzp powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Co do § 7 ust. 6 mpzp skarżąca podniosła, że ustanawia on całkowity zakaz lokalizowania wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze, jak i niemal całkowity zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej (na obiektach budowlanych), gdyż dopuszcza aby te ostatnie były zlokalizowane z zachowaniem wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy dla poszczególnych terenów, wyłącznie na budynkach położonych na terenach U.3 i Uks.1, ale nie na elewacjach frontowych budynków w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych. Po pierwsze, jest to sprzeczne z art. 46 megaustawy. Po drugie, uchwała realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, bo zezwala na inwestycje tylko na punktowo wskazanych terenach U.3 i Uks.1, które obejmują ok. 4% całego obszaru mpzp (41,5 ha). Znajdują się tam Kościół Matki Boskiej Fatimskiej wraz z budynkami parafialnymi (Uks.1) oraz kilka niskich budynków usługowych wzdłuż ulicy Kapelanka, na skraju obszaru mpzp. Stacje bazowe (maszty, anteny) nie mogą jednak być umieszczone na elewacjach frontowych w sposób widoczny z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych. Z uwagi na położenie tych budynków stacja bazowa zainstalowana na elewacji frontowej któregokolwiek z tych budynków zawsze będzie widoczna z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej. Abstrahując od ocennego, nieprecyzyjnego, subiektywnego i niemożliwego do zmierzenia określenia "widoczność z poziomu przechodnia", sama w sobie definicja "elewacji frontowej budynku" i "przestrzeni publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 17 i pkt 15) wprost przesądza, że w przypadku wszystkich budynków znajdujących się na terenie U.3 i Uks.1 będzie zachodzić przypadek widoczności z poziomu przechodnia. Po trzecie, maszty, anteny czy stacje bazowe zlokalizowane jedynie na budynkach w terenach U.3 i Uks.1 muszą spełnić kryterium zachowania maksymalnej wysokości zabudowy określonej planem, tj. 16 m lub 28 m dla bryły kościoła w zależności od rodzaju terenu wyznaczonego w planie. Dopuszczalna wysokość zabudowy dla terenów usługowych niemal zawsze jest niższa niż dla terenów mieszkaniowych, zwłaszcza tych o przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (wieżowce). Zatem nawet gdyby doszło do zrealizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej na budynku w terenie U.3, ale z zachowaniem warunku maksymalnej dozwolonej wysokości, to taka stacja bazowa będzie "otoczona" budynkami mieszkalnymi znacznie wyższymi. Sygnał radiowy zostałby zatem "odbity" od wyższych budynków mieszkalnych. Z kolei od strony ulicy Kapelanka sygnał zapewniłby łączność terenom położonym poza obszarem mpzp. W konsekwencji ustalone warunki dla terenu U.3 uniemożliwiają prawidłowe lokalizowanie stacji bazowych z punktu widzenia technicznego i planistycznego (propagacji sygnału radiowego), który w istocie całkowicie eliminuje zapewnienie pokrycia sygnałem radiowym teren mpzp. Niewątpliwie również wysokość bryły kościoła na terenie Uks.1 wyczerpuje już maksymalną wysokość zabudowy, zatem na jego dachu nie można zlokalizować żadnej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej. Nie można jej również zlokalizować na elewacji frontowej tego budynku z uwagi na zakaz z § 7 ust. 6 pkt 2. Przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 13 ust. 7 pkt 1, bo przy takich warunkach lokalizacji nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym czy podstawowym.

Co do § 13 ust. 1 pkt 5 mpzp skarżąca podniosła, że niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska (art. 121 i 122 p.o.ś., rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku, rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku), a nie przepisów lokalnych. Nie wiadomo, czy mpzp w tym zakresie stanowi hasłowe i zbędne przypomnienie - w odniesieniu jedynie do instalacji telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych - o konieczności przestrzegania przepisów ustawowych, czy też będzie to podstawa do uznaniowego i bezprawnego żądania dostosowania tych instalacji do wymagań ostrzejszych niż wynika to z norm i limitów ustalonych przez ustawodawcę.

Mpzp w zaskarżonym zakresie bezprawnie ogranicza skarżącą w możliwości prowadzenia działalności telekomunikacyjnej (świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych) i dyskryminuje ją względem przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, która obowiązuje w telekomunikacji na poziomie europejskim (implementacja w art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Niejasne są przesłanki przyjęcia skarżonych postanowień, bo mpzp nie zawiera dokładnego uzasadnienia. Takim uzasadnieniem z pewnością nie mogą być ogólne cele uchwały.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że obszar objęty ustaleniami mpzp liczy ok. 41,49 ha i położony jest w centralnej części Krakowa, w Dzielnicy VIII Dębniki, w ścisłym centrum miasta, 2 km od Rynku Głównego, w bliskim sąsiedztwie obszaru Starego Miasta, wzgórza Wawelskiego oraz kościoła św. Michała Archanioła i św. Stanisława Biskupa na Skałce. Dominuje zabudowa mieszkaniowa, głównie wielorodzinna, której wysokość sięga od pięciu do maksymalnie jedenastu kondygnacji. W południowej części osiedla, na jego obrzeżach, zlokalizowane są nieliczne domy jednorodzinne. Na tym obszarze zlokalizowane są również usługi publiczne w postaci placówek oświatowych: żłobka, dwóch przedszkoli samorządowych i prywatnych, szkoła podstawowa. Tkankę osiedla uzupełniają obiekty usług komercyjnych i publicznych, tj. sklepy i stoiska spożywcze oraz pawilony handlowe; oddział Poczty Polskiej; budynek Podwawelskiego Ośrodka Sportu, Kultury i Rekreacji oraz Filia Klubu Akrobatycznego AWF. W południowej części obszaru zlokalizowane są dwa obiekty sakralne (kościół Matki Bożej Fatimskiej i kościół św. Bartłomieja) oraz dawny punkt oporu ST III wraz ze schronem; natomiast w południowo- środkowej- szkółka drzew, krzewów i bylin. Z kolei wzdłuż ul. Kapelanka, na odcinku ul. Słomiana - ul. Rozdroże rozciąga się wąski pas zabudowy usługowej, przechodząc następnie w ciąg zespołu garażowego oraz parking dla mieszkańców Osiedla Podwawelskiego. Zgodnie ze wskazaniami Studium niemal cały obszar planu znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - MW (plansza KI), na którym wskazano go dodatkowo jako "obszar rehabilitacji zabudowy blokowej" (plansza K6). Ponadto część planu znajduje się w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Z tego też względu, na podstawie § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały, na rysunku planu wyznaczono strefę rehabilitacji osiedli zabudowy blokowej. Osiedle Podwawelskie stanowi jeden z przykładów architektury modernizmu, którego budowa sięga lat 1965-1976. Za projekt tego osiedla odpowiedzialny został zespół architektów pod kierownictwem Witolda Cęckiewicza. Osiedle ma czytelny układ urbanistyczny, na który składają się dwie główne osie komunikacyjne, od których prostopadle wychodzą zróżnicowane długością pasy niskiej czteropiętrowej zabudowy. W centrum układu zaplanowano pas zieleni, do którego przylega główny zespół usługowy osiedla. Po południowej stronie, na zakończeniu głównych ulic, zostały zaprojektowane wysokościowce. Mpzp ma charakter ochronny (§3).

W zakresie § 7 ust. 6 mpzp podniesiono, że z uwagi na cele ochronne planu oraz wskazanie osiedla jako jednego z 19 osiedli do rehabilitacji zabudowy blokowej, wprowadzono zakazy lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej oraz zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych. Powyższe zakazy dotyczą pewnego rodzaju urządzeń, które zostały wykluczone na tym obszarze, natomiast nie ograniczają rozwoju sieci szerokopasmowych w oparciu o urządzenia lokowane na innych nośnikach - zgodnie §13 ust. 7 pkt 1 uchwały zostały ustalone zasady zaspokojenia potrzeb odbiorców w oparciu o istniejącą infrastrukturę telekomunikacyjną oraz poprzez rozbudowę lub budowę nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych, z uwzględnieniem pozostałych ustaleń planu.

§ 7 ust. 6 pkt 1 stanowi rezultat rozpatrzenia uwag złożonych na etapie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz wprowadzenia poprawek przez radnych na etapie uchwalania planu. W wyniku uwzględnienia uwag złożonych podczas I wyłożenia do publicznego ograniczono tereny usługowe, w których można lokalizować stacje bazowe telefonii komórkowej o tereny szkoły, przedszkoli i żłobka, a następnie na etapie uchwalania planu poprawką nr 9 ponownie ograniczono ich liczbę i finalnie dopuszczono je wyłącznie w terenach U.3 i Uks.1.

Zakazy w § 7 ust. 6 pkt 2 i 3 wprowadzono ze względu na wyznaczone tereny zieleni urządzonej ZP.1 do ZP.5 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki oraz tereny zieleni urządzonej ZPz.1 do ZPz.13 o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce. Na terenach przeznaczonych do spacerów i wypoczynku mających mieć także określone walory krajobrazowe ustawianie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wskazane.

Zakaz w § 7 ust. 6 pkt 3 dotyczy wyłącznie lokalizacji wolnostojących masztów, nie dotyczy natomiast lokalizowania innych urządzeń z zakresu łączności publicznej. Lokalizacja wolnostojących masztów z punktu widzenia sprawności technicznej niczym nie różni się od lokalizacji stacji bazowej na budynku. Za wprowadzeniem zakazu przemawiały wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walory krajobrazowe, które zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. należało uwzględnić.

§ 7 ust. 6 pkt 4 jest zgodny z wytycznymi aktualnego Studium. Ustalenie nakazu uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach w żaden sposób nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów.

Zasada przewidziana w § 13 ust. 1 pkt 5 ma podstawę w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina była umocowana do wprowadzenia zasady, która ma charakter ogólny i nie wyłącza/modyfikuje treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi).

Organ podkreślił, że obszar planu obecnie znajduje się w zasięgu pokrycia sygnałem ze stacji bazowych znajdujących się w bliskim sąsiedztwie jego granic, a także stwierdził, że postanowienia mpzp nie są dyskryminacyjne. Stopień oddziaływania i ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni nie jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p."). władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone, co stwierdził także WSA w Krakowie w wyroku sygn. IISA/Kr 185/24.

Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Strona skarżąca – P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604 z późn. zm.), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Dalej wskazać należy, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W skardze zakwestionowano postanowienia miejscowego planu w następującym brzmieniu:

§ 7 ust. 6, mieszczący się w rozdziale pt. "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy":

"Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych w ramach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1)dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych wyłącznie w terenach oznaczonych symbolami: U.3, Uks.1, z zastrzeżeniem pkt 2;

2)zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych;

3)zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

4)przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach."

§ 13 ust. 1 pkt. 5, mieszczący siew rozdziale pt. "Zasady modernizacji (utrzymania, przebudowy, remontu), rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej":

"Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się: zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;"

W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestionowanego w skardze § 7 ust. 6 uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 579/21, publikowane w internetowej bazie orzeczeń CBOIS), dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 cyt. ustawy wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w tej sposób, że nie pozbawia on całkowicie gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia były wyjątkami od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Z tak rozumianym art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych pozostaje w zgodzie zaskarżony § 7 ust. 6 uchwały, który dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych wyłącznie w terenach oznaczonych symbolami U.3, Uks.1, przy czym dopuszczenie to zakazuje lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych, oraz z zachowaniem ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, nie dopuszczając jednocześnie (na całym obszarze planu) lokalizacji masztów wolnostojących.

Ustanowione w planie zakazy realizują prawo gminy do kształtowania polityki przestrzennej na swoim terenie, jednak podkreślenia wymaga również i to, jakiego rodzaju terenu ustalenia i ograniczenia te dotyczą.

Po pierwsze, jak wynika z rysunku planu, prawie połowa obszaru planu "Osiedle Podwawelskie" położona jest w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO; obszar ten znajduje się także w granicach otuliny Bielańsko – Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Osiedle położne jest bowiem w bezpośredniej bliskości Wisły, w ścisłym centrum miasta, 2 km od Rynku Głównego, w bliskim sąsiedztwie obszaru Starego Miasta, wzgórza Wawelskiego oraz kościoła św. Michała Archanioła i św. Stanisława Biskupa na Skałce. Ponadto, Osiedle Podwawelskie stanowi jeden z przykładów architektury modernizmu, zaprojektowane zostało przez zespół architektów pod kierownictwem Witolda Cęckiewicza.

Jak wynika z § 6 ust. 3 uchwały, w obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, takie jak:

1) zawierająca się w obszarze planu część sylwety miasta Krakowa;

2) charakterystyczne miejsca obserwacji widoków i panoram (główne punkty widokowe oznaczone na rysunku planu);

3) osie powiązań widokowych pomiędzy obiektami fortecznymi;

4) osie powiązań widokowych pomiędzy kopcami krakowskimi.

Tym samym cały teren planu "Osiedle Podwawelskie" jest terenem specyficznym ze względu na jego położenie, sąsiadujące z najbardziej wartościowymi, historycznymi obszarami miasta. Teren planu jest urbanistycznie kompletny, tak bowiem został zaprojektowany – jako osiedle mieszkaniowe rozumiane jako budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, towarzyszącą mu infrastrukturę społeczną (szkoła, przedszkole, żłobek, pawilony handlowe, dom kultury, place zabaw itp.) oraz tereny zielone pomiędzy budynkami.

Podkreślić należy, że w kwestionowanym § 7 uchwały, określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy, wprowadzono również inne zakazy i nakazy – nie tylko dotyczące budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. W ust. 4 § 7 ustalono przykładowo szczegółowo zasady odnoszące się do elewacji budynków związane z dopuszczalną kolorystyką, zakazem lokalizacji klimatyzatorów na elewacjach frontowych, zakazem zabudowy balkonów i loggii, z wyjątkiem kompleksowych robót budowlanych obejmujących całą elewację i polegających na zabudowie wszystkich balkonów i loggii danej elewacji jednakowym materiałem i w jednakowy sposób.

Nie jest zatem tak, że wprowadzone ograniczenia dotyczące "inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" są jedynymi ograniczeniami wprowadzonymi w kwestionowanym planie miejscowym. Podkreślić przy tym należy, że we wskazanych wyżej dwóch obszarach (U.3, Uks.1), plan umożliwia lokalizowanie -innych niż wolnostojące- stacji bazowych.

Wskazać też należy na cel i istotę uregulowań przyjętych w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten ma na celu zapewnienie dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych jak największej liczbie odbiorców. W tym kontekście, dla oceny przyjętych w planie rozwiązań, pomocna jest analiza zdjęcia lotniczego osiedla Podwawelskiego oraz jego bezpośredniego otoczenia, zawarta w odpowiedzi na skargę (k. 24 akt sądowych), na której przedstawiono lokalizację okolicznych stacji bazowych telefonii komórkowych. W żadnym wypadku nie można twierdzić, że jest to teren wykluczony telekomunikacyjnie.

Art. 46 ww. ustawy nie ma natomiast na celu zagwarantowania konkretnemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dowolności i całkowitej swobody inwestowania w każdym dowolnym miejscu i według dowolnych zasad. Gdyby tak właśnie było, to art. 46 zawierałby regulacje jasno o tym stanowiące.

Jeśli zaś chodzi o kwestionowany § 13 ust. 1 pkt. 5 uchwały, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył się, aby zapis ten naruszał prawo.

Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), tj. rozporządzenia właściwego dla omawianego Planu, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących planów ochrony.

Rada gminy miała zatem umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która odnośnie obiektów i urządzeń elektroenergetyki i telekomunikacji nakazuje uwzględniać ochronę zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Klauzula ta nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól elektromagnetycznych, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia. W ocenie Sądu, mając na względzie szereg przepisów z zakresu ochrony środowiska, nie sposób zanegować pozytywnej roli takiej klauzuli w przepisach Planu.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a., albowiem zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa, w tym w szczególności art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.