Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 524/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 - 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 53 ust. 1, art. 55, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi "A" w [...] na informację Zarządu [..] z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...]; [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny formalnej stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi [...].


UZASADNIENIE

W odpowiedzi na konkurs nr [...] ogłoszony przez Zarząd Województwa [...], jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 - 2020, dla Osi Priorytetowej 5. Zatrudnienie, Działanie 5.6. Adaptacyjność Pracowników, Zakład [...] z siedzibą w G. (dalej jako "wnioskodawca"; "skarżący"), złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Na lepsze jutro pracuj już dziś".

Wniosek został przygotowany on-line za pomocą udostępnionego przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] "Generator Wniosków Aplikacyjnych". Wniosek został zarejestrowany pod numerem identyfikacyjnym nr [...].

Pismem z dnia 11 maja 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie projektu złożony w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020, uzyskał negatywną ocenę formalną z powodu niespełnienia kryteriów formalnych. W uzasadnieniu Karty Oceny Formalnej wniosku o dofinansowanie wskazano, że wniosek uzyskał negatywną ocenę kryterium dopuszczalności A.8. Montaż Finansowy Projektu (A.8.1: "Czy montaż finansowy projektu jest poprawny i kompletny?" oraz A.8.2: "Czy wnioskowany procentowy udział dofinansowania z EFS i wysokość kwoty wsparcia (jeśli dotyczy) jest zgodna z maksymalnym limitem przewidzianym w SzOOP (Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych, dalej w skrócie jako: "SzOOP") oraz regulaminie konkursu?").

Wnioskowany procentowy udział dofinansowania z EFS zgodnie z SzOOP oraz regulaminem konkursu powinien wynosić 95 % (środki EFS 85%, budżetu państwa 10%). W przedmiotowym wniosku o dofinansowanie wskazana w polu 5.1 "Koszty ogółem" - kwota wydatków projektu wynosi 1.796.091,50 PLN, natomiast udział dofinansowania wskazany w polu 5.11 "Wnioskowane dofinansowanie" wynosi 1.732.686,92 PLN, co stanowi 96,47% wartości projektu i przekracza maksymalne 95% poziomu dofinansowania. W związku z powyższym uznano, że wnioskowany procentowy udział dofinansowania z EFS jest niezgodny z założeniami SzOOP i regulaminem konkursu.

W związku z negatywną oceną formalną wniosku wnioskodawca, na podstawie art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej jako "ustawa wdrożeniowa"), złożył protest, w którym zakwestionował ocenę Komisji Oceny Projektów w kryteriach - A.8 Montaż finansowy projektu tj.: A.8.1 i A.8.2. Oceniający w punktach tych zakwestionowali wysokość kwoty dofinansowania, a tym samym wkładu własnego, uznając, że przekroczony został próg 95% dofinansowania.

Wnioskodawca uzasadnił protest, podnosząc, że zgodnie z zapisem regulaminu konkursu w punkcie 1.5 dopuszczalny poziom dofinansowania wynosi 95%, natomiast "wymagany wkład własny beneficjenta do projektu wynosi 5% wartości projektu pomniejszonej o wartość udzielonych uczestnikom projektu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej". Wnioskodawca zaplanował w projekcie wkład własny na poziomie 5%, wyliczony zgodnie z regulaminem. Wnioskodawca w proteście wyszczególnił następujące wartości: wartość projektu – 1.796.091,50 zł; w tym dotacja na rozpoczęcie działalności gospodarczej – 528.000,00 zł; koszt projektu pomniejszony o wartość dotacji na rozpoczęcie działalności – 1.268.091,50 zł; wymagany wkład własny: 1.268.091,50 zł x 5% = 63.404,575 zł.

Wartość wymaganego wkładu własnego w taki sam sposób została wyliczona automatycznie przez Generator Wniosków Aplikacyjnych (dalej w skrócie jako: "GWA") w części "Wkład Własny" w budżecie szczegółowym projektu, na co wnioskodawca nie miał wpływu. Brak było bowiem możliwości skorygowania wartości w komórce, która wypełnia się automatycznie. W związku z tym, zdaniem wnioskodawcy, wartość dofinansowania również powinna być wyliczana od całej wartości projektu pomniejszonej o kwotę dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej, a nie od całej wartości projektu, jak to zrobili oceniający. W innym przypadku, gdy wartość dofinansowania będzie liczona inną metodologią, niż wartość wymaganego wkładu własnego, obydwie wartości nigdy nie zsumują się na 100% wartości projektu.

W ocenie strony wnioskującej, zgodnie z założeniami konkursu nie da się mieć wkładu na poziomie 5% wartości projektu pomniejszonego o wartość dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej i jednoczenie dofinansowania do projektu w wysokości 95% wartości całych wydatków projektu. Niemniej jednak, za błąd logiczny odpowiada instytucja ogłaszająca konkurs, a GWA uniemożliwiał przyjęcie innej wartości wkładu własnego niż założył to wnioskodawca.

W związku z powyższym wnioskodawca zwrócił się z żądaniem dokonania ponownej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w powyższym zakresie lub unieważnienia konkursu.

Ponadto wnioskodawca zaznaczył, że gdy w generatorze wniosków utworzył kopię wniosku w celu weryfikacji poprawności wyliczenia wkładu własnego przez generator, kwota wymaganego wkładu własnego została wyliczona w inny sposób, niż gdy wniosek był składany w konkursie. Generator wyliczył bowiem automatycznie wartość wkładu własnego na poziomie 5% od całej wartości projektu, nie pomniejszonej o dotację - czyli niezgodnie z regulaminem konkursu.

Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu.

Uzasadniając stanowisko wskazano, że zgodnie z zapisami SzOOP, odnoszącymi się do Działania 5.6 Adaptacyjność pracowników, maksymalny całkowity poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu wynosi 95%. Powyższe zapisy SzOOP znalazły odwzorowanie w opracowanym przez instytucję zarządzającą Regulaminie konkursu numer [...], który stanowi, iż poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych projektu wynosi maksymalnie 95%, w tym: 1) 85% środki EFS; 2) 10% krajowy wkład publiczny - budżet państwa, a wymagany wkład własny beneficjenta do projektu wynosi 5% wartości projektu pomniejszonej o wartość udzielonych uczestnikom projektu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Zapisy te wprost wskazują jaki jest dopuszczalny maksymalny poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych projektu, a także, iż dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie mogą być ujęte jako wkład własny w projekcie (zapis o wyliczaniu wkładu własnego od kwoty pomniejszonej o wartość dotacji). Nie ma natomiast zasadności wyliczanie wysokości dofinansowania od wartości projektu również pomniejszonej o kwotę dotacji, jak zasugerował wnioskodawca, gdyż znacząca część wnioskowanego dofinansowania przeznaczana jest właśnie na środki przekazywane uczestnikom projektu na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Przytoczony przez wnioskodawcę w proteście zapis odnoszący się do pięcioprocentowego wkładu własnego pomniejszonego o wartość udzielonych uczestnikom projektu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie może być rozpatrywany samoistnie, w oderwaniu od pozostałych reguł konkursu, dotyczących dopuszczalnego poziomu dofinansowania, o których mowa w punkcie 1.5 Regulaminu konkursu. Wnioskodawca ustalając wysokość wkładu własnego, powinien wyliczyć go z uwzględnieniem maksymalnego dopuszczalnego poziomu dofinansowania wskazanego w Regulaminie konkursu i SzOOP. Odnośnie zarzutów dotyczących GWA podkreślono, iż biorąc pod uwagę zasadę równego traktowania wnioskodawców, zasadę przejrzystości, a także równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, w związku z zaistniałym incydentem parametryzacji, mając na celu działanie na korzyść wnioskodawców, przed przystąpieniem do oceny formalnej wniosków, zwrócono się do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w konkursie nr [...] z pismem umożliwiającym weryfikację poprawności wyliczenia montażu finansowego w projektach złożonych przez nich na niniejszy konkurs. Przedmiotowe pismo zostało skierowane również do wnioskodawcy dnia 27 lutego 2017 r. (EOD: [...]). W piśmie tym poinformowano wnioskodawcę o wystąpieniu incydentu parametryzacji elektronicznego formularza wniosku o dofinansowanie projektu w GWA, który mógł mieć wpływ na niezgodność formularza wniosku z wymogami konkursu. Pismem tym instytucja zarządzającą, mając na celu działanie na korzyść wnioskodawców, umożliwiła weryfikację poprawności wyliczenia montażu finansowego w złożonym wniosku i dokonanie w nim ewentualnej korekty, mającej na celu zapewnienie poziomu dofinansowania projektu w wysokości maksymalnie 95%. Zastrzeżono także, iż w przypadku niezłożenia we wskazanym terminie skorygowanego wniosku o dofinansowanie projektu, instytucja zarządzająca uzna wniosek złożony pierwotnie, jako ostatecznie złożony w odpowiedzi na konkurs. Pismo zawierało szczegółową instrukcję jak należy postąpić w przedmiotowym zakresie oraz dane osób do kontaktu, z którymi wnioskodawca mógł się skontaktować celem wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości bądź interpretacji zapisów. Wnioskodawca nie złożył we wskazanym przez instytucję zarządzającą terminie skorygowanego wniosku o dofinansowanie projektu, tym samym do Komisji Oceny Projektu przekazany został wniosek o dofinansowanie projektu złożony pierwotnie. W związku z powyższym prośba wnioskodawcy o umożliwienie wprowadzenia zmian we wniosku na etapie protestu nie mogła zostać uwzględniona. Nie było także podstaw do podjęcia decyzji o anulowaniu konkursu.

Zakład [...] z siedzibą w G. zaskarżył powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Zdaniem wnioskodawcy organ naruszył podstawową zasadę prowadzenia postępowania to jest zasadę zaufania do władzy publicznej, a także art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niemające podstaw prawnych, dowolne interpretowanie warunków Regulaminu konkursu w stosunku do wnioskodawcy, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Zgodnie z art. 8 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, które stosuje się bezpośrednio. Nadto, organowi zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, polegające na przeprowadzeniu oceny projektu do dofinansowania w sposób mało przejrzysty, nierzetelny oraz bez zapewnia wnioskodawcy równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W skardze wyszczególniono następujące naruszenia:

- wymaganie od wnioskodawców niemożliwej, z punktu widzenia matematycznego i logicznego, konstrukcji budżetu projektu domagając się dofinansowania 95% wartości całego projektu i wkładu własnego 5%, wyliczanego od wartości projektu pomniejszonej o wartość udzielonych uczestnikom projektu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej;

- w ocenie skarżącego organ zarządzający nie zmieniając Regulaminu konkursu nr [...] zmienił jeden z podstawowych warunków konkursu, sposób obliczenia wymaganego wkładu własnego, a tym samym zwiększył wysokość wkładu własnego wymaganego od wnioskodawców, co jest nie zgodne z Regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 22 grudnia 2016 roku (punkt 1.5);

- organ zarządzający niezgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej zmienił warunki konkursu nr [...], poprzez zmianę sposobu wyliczania wkładu własnego wskazaną w Regulaminie konkursu, bez dokonywania zmiany w zapisach Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 22 grudnia 2016 r. Tym samym zmienił warunki konkursu w trakcie jego trwania, w sposób istotny i na niekorzyść wnioskodawców;

- organ zarządzający poinformował o dokonanych zmianach w warunkach konkursu w sposób niejasny i niejednoznaczny, w tym bez informowania o zmianach dokonanych w oprogramowaniu służącym do przygotowania wniosków. Skutkiem tego weryfikacja dokonana przez wnioskodawcę, choć prawidłowo zrealizowana na wniosku złożonym do Urzędu Marszałkowskiego, nie ujawniła ewentualnych niezgodności z nowym zapisem konkursu. Tym samym uniemożliwiono wyjaśnienie wątpliwości na etapie oceny formalnej;

- organ zarządzający wezwał wnioskodawcę do dokonania istotnych zmian w złożonym wniosku o dofinansowanie projektu, co jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

- organ zarządzający odrzucił wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] mimo iż ten spełnia zapisy Regulaminu konkursu nr [...] w zakresie wymaganego wkładu własnego (punkt 1.5);

- organ zarządzający odrzucił protest wnioskodawcy od dokonanej oceny, mimo wykazania przez wnioskodawcę błędu w konstrukcji wymogu w Regulaminie i wykazania prawidłowego wyliczenia wkładu własnego, zgodnie z do dnia dzisiejszego obowiązującym regulaminem konkursu.

Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na zarzuty wnioskodawcy organ podniósł, iż zapisy wprost wskazują jaki jest dopuszczalny maksymalny poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych projektu, a także iż dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie mogą być ujęte jako wkład własny w projekcie. Przytoczony przez wnioskodawcę w skardze zapis odnoszący się do pięcioprocentowego wkładu własnego pomniejszonego o wartość udzielonych uczestnikom projektu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie może być rozpatrywany samoistnie, w oderwaniu od pozostałych reguł konkursu, dotyczących dopuszczalnego poziomu dofinansowania, o których mowa w punkcie 1.5 Regulaminu konkursu, który jasno określa, że poziom dofinansowania wydatków kwalifikowanych projektu wynosić może maksymalnie 95%. Jest to wartość, która nie budzi wątpliwości, co powoduje, iż dalsze dywagacje wnioskodawcy odnośnie sposobu wyliczenia wartości wkładu własnego pozostają bezprzedmiotowe. Skoro bowiem poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych nie może przekroczyć progu 95%, to wkład własny beneficjenta w projekcie nie może być niższy niż 5%, a wnioskodawca ustalając wysokość wkładu własnego, powinien wyliczyć go z uwzględnieniem maksymalnego dopuszczalnego poziomu dofinansowania wskazanego w Regulaminie konkursu i SzOOP, z zastrzeżeniem, że dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie mogą być ujęte jako wkład własny w projekcie.

Dalej organ wyjaśnił, że w związku z faktem, iż w GWA na etapie składania wniosków w przedmiotowym konkursie wystąpił błąd - incydent parametryzacji elektronicznego formularza wniosku o dofinansowanie projektu (parametryzacja elektronicznego formularza wniosku o dofinansowanie polega na przekazaniu parametrów do GWA opisujących sposób zachowania formularza, np. listy typów projektów dla naboru, maksymalnego poziomu dofinansowania dla uczestnika), polegający na tym, że generator działając automatycznie nie pozwalał na zwiększenie wkładu własnego w projekcie ponad poziom 5%, umożliwiając jednocześnie określenie niewłaściwego poziomu dofinansowania ponad 95%, organ poinformował wszystkich wnioskodawców o zaistniałej sytuacji, wyjaśniając sposób poprawnego wyliczenia montażu finansowego projektu poprzez ponowne wskazanie, że poziom dofinansowania projektu wynieść może maksymalnie 95%, co powoduje, że wymagalny wkład własny do projektu musi wynosić co najmniej 5% jego wartości, z zastrzeżeniem, że dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie mogą być ujęte jako wkład własny w projekcie.

Jednocześnie, organ umożliwił wszystkim wnioskodawcom weryfikację poprawności wyliczenia montażu finansowego projektu poprzez sprawdzenie złożonego wniosku o dofinansowanie i dokonanie w nim ewentualnej korekty mającej na celu zapewnienie we wniosku dopuszczalnego poziomu dofinansowania projektu w wysokości maksymalnie 95%. Ponadto organ, wskazał, że jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku okaże się, iż zakładany poziom dofinansowania projektu przekracza 95%, wówczas wnioskodawca powinien dokonać odpowiedniej korekty wniosku w GWA zgodnie ze wskazówkami instytucji zarządzającej zawartymi w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. Przedstawione w piśmie informacje wskazywały w sposób niebudzący wątpliwości metodologię wyliczania wkładu własnego w projekcie (tj. 5% wartości projektu, przy czym dotacje nie mogły zostać ujęte jako wkład własny do projektu). Pismo zawierało szczegółową instrukcję jak należy postąpić w przedmiotowym zakresie oraz dane osób, z którymi wnioskodawca mógł się skontaktować celem wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości bądź interpretacji zapisów.

Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie było potrzeby wskazywania, że weryfikacji wniosku należy dokonać w elektronicznym GWA, bowiem taka weryfikacja dotyczyć mogła również wniosku w wersji papierowej. Dopiero w przypadku stwierdzenia przez wnioskodawcę, że poziom dofinansowania projektu wynosi więcej niż zakładane 95%, wnioskodawca mógł dokonać korekty wniosku i wówczas należało jej dokonać w elektronicznym GWA, zgodnie z instrukcją instytucji zarządzającej zawartą w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu, jakoby pismem z dnia 27 lutego 2017 r. instytucja zarządzająca dokonała zmiany Regulaminu konkursu nr [...], organ wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wymagany minimalny wkład własny do projektu nie uległ zmianie przez cały okres trwania procedury konkursowej i niezmiennie wynosi on 5% wartości projektu przy najistotniejszym założeniu, że poziom dofinansowania wydatków kwalifikowanych projektu wynosić może maksymalnie 95%. Zastosowany przez instytucję zarządzającą w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. zapis dotyczący nie ujmowania dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej jako wkładu własnego w projekcie służyć miał jedynie wyjaśnieniu sposobu poprawnego wyliczenia montażu finansowego projektu.

W ocenie organu, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, iż instytucja zarządzająca wezwała wnioskodawców do dokonywania istotnych zmian w złożonych wnioskach, co stanowi naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Pismo z dnia 27 lutego 2017 r. informujące wnioskodawców o incydencie parametryzacji i umożliwiające wnioskodawcom ponowną weryfikację wniosków oraz ewentualne poprawienie w określonym zakresie wysłano po stwierdzeniu błędu generatora, przed rozpoczęciem oceny formalnej wniosków. Przed wysłaniem pism wnioski te nie były sprawdzane, czy oceniane. Nie sposób zatem uznać pisma z dnia 27 lutego 2017 r. za wezwanie do dokonywania zmian w złożonych wnioskach w trybie art. 43 ustawy wdrożeniowej, albowiem tryb ten może zostać zastosowany dopiero po rozpoczęciu oceny wniosków. W stanie faktycznym niniejszej sprawy umożliwiono wszystkim wnioskodawcom ponowne sprawdzenie swoich wniosków przed rozpoczęciem ich sprawdzania - ze względu na stwierdzony incydent parametryzacji GWA.

W piśmie z dnia 4 września 2017 r. skarżący wskazał, że odrzucając jego protest organ nie posłużył się zapisami Regulaminu konkursu lecz zmienioną definicją wkładu własnego. Okoliczność ta stanowi w ocenie skarżącego zmianę warunków konkursu.

W piśmie złożonym w dniu 14 września 2017 r. pełnomocnik Zarządu Województwa [...] wskazał, że w ramach konkursu do dofinansowania wybrano 46 projektów, przy czym na dzień sporządzenia pisma nie zawarto jakiejkolwiek umowy o dofinansowanie. Jednocześnie pełnomocnik Zarządu Województwa [...] wskazał, że we wrześniu dostępna na konkurs alokacja wyniosła 71.414.294,12 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty i czynności określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy, określa ona zasady realizacji programów

w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.

Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1).

Wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje ocenę projektu dokonaną w toku konkursu przez właściwą instytucję zarządzającą. Zdaniem Sądu, mimo braku wskazania w art. 64 ustawy wdrożeniowej przepisów ustawy ustrojowej, to jest ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ocena projektów zgłoszonych do objęcia finansowaniem ze środków UE nie może być wykonywana przez sądy administracyjne w sposób sprzeczny z przyznaną tym sądom w art. 184 Konstytucji RP rolą, a zatem w sposób inny niż w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 1 p.p.s.a. Jest to więc kontrola dokonywana wyłącznie w płaszczyźnie zgodności z prawem.

Kontrola legalności stanowiska instytucji zarządzającej lub pośredniczącej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez stronę skarżącą musi odbywać się

z uwzględnieniem przepisów krajowych, to jest przepisów ustawy wdrożeniowej, regulujących zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020.

Ponadto, w związku z przekazaniem w ustawie wdrożeniowej na rzecz właściwej instytucji zarządzającej kompetencji do ustanowienia zasad konkursu prowadzącego do wyboru projektu objętego dofinansowaniem ze środków UE, ocena stanowiska instytucji zarządzającej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez stronę skarżącą odbywać się musi z uwzględnieniem regulaminu konkursu. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że stanowi - wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi - podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu powinna być zatem kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1453/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 37 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (ust. 2).

Istotnym jest również wskazanie, że wynikająca z art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ma charakter normatywny i stanowi gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma ponadto charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 226/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konfrontując poczynione wyżej uwagi z oceną wniosku skarżącego dokonaną

w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że instytucja zarządzająca nie sprostała wymaganiom wynikającym z ustawy wdrożeniowej.

Zauważyć należy, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Nie ulega przy tym wątpliwości, co również należy podkreślić oraz uznać w tej mierze za oczywiste, że wskazane kryteria oceny - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania. Powyższy nakaz służy ponadto eliminowaniu jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1550/17 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W nawiązaniu do powyższego zapatrywania zasadnym w ocenie Sądu w tym składzie jest odwołanie się do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że regulamin konkursu - o charakterze wiążącym zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym - powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego. W związku z tym wszelakie konsekwencje wynikające z przedstawionego powyżej rozumienia przywołanej regulacji prawnej uzasadniają twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz ustanowionych na gruncie tego przepisu zasad wyboru projektów do dofinansowania w sposób świadczący o istotnym, w rozumieniu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) tej ustawy, wpływie tego naruszenia na wynik oceny wniosku strony o dofinansowanie projektu. Negatywna ocena projektu podyktowana niespełnieniem kryteriów formalnych nastąpiła bowiem z naruszeniem zasad ustanowionych na gruncie art. 37 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z zapisem Regulaminu konkursu (punkt 1.5) poziom dofinansowania wydatków kwalifikowanych wynosi 95%, w tym: 1) 85 % środki EFS; 2) 10 % krajowy wkład publiczny – budżet państwa. Odnośnie wymaganego wkładu własnego użyto w Regulaminie następującego opisu: "Wymagany wkład własny beneficjenta do projektu wynosi 5% wartości projektu pomniejszonej o wartość udzielonych uczestnikom projektu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej".

Z kolei w piśmie instytucji zarządzającej z dnia 27 lutego 2017 r. odwołującym się wprost do Regulaminu konkursu wskazano, że "Wymagany wkład własny do projektu wynosi 5% wartości projektu z zastrzeżeniem, że dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie mogą być ujęte jak wkład własny w projekcie".

Zestawienie powyższych opisów wskazuje bezsprzecznie, że we wskazanym piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. posłużono się innym określeniem obrazującym sposób wyliczenia wkładu własnego aniżeli tym użytym w treści Regulaminu. Posłużenie się zmienioną definicją odnoszącą się do sposobu wyliczenia wymaganego wkładu własnego stanowiło w ocenie Sądu niedopuszczalną próbę konwalidacji nieprecyzyjnego zapisu regulaminowego dokonaną w następstwie dostrzeżenia błędu w GWA. Należy mieć na względzie, że walidacja dokonana na etapie składania wniosku dała wynik pozytywny. Istotnym jest ponadto wskazanie, że postępując zgodnie z pismem instytucji zarządzającej z dnia 27 lutego 2017 r. wnioskodawca zweryfikował pierwotnie złożony wniosek i uznał, że wskazany w powyższym piśmie błąd go nie dotyczy. To oznacza, że przedsiębiorca mógł pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu co do prawidłowości danych zawartych we wniosku. GWA wyliczał bowiem wkład własny zgodnie z zapisem wskazanego powyżej Regulaminu. Ponadto GWA automatycznie wyliczył poziom dofinansowania wynoszący w realiach sprawy 1.732.686,92 zł.

Ponad wszelką wątpliwość uznać należy, że sposób określenia kryterium formalnego legitymowania się przez wnioskodawcę wyliczonym w oparciu o wskazane reguły wkładem własnym - na tle powyżej przedstawionych odmiennych zapisów (w Regulaminie oraz w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r.) - mogło wzbudzić uzasadnione wątpliwości. Negując stanowisko instytucji zarządzającej w przedmiocie wagi stwierdzonego błędu podnieść należy, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. jest ocena określonego projektu. Konstatacja ta oznacza, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu. Oznacza to związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących – w kontekście wymogów określonych Regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji.

W konsekwencji uznać należy, że właściwa instytucja nie jest zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania albo domniemywania istnienia innych jeszcze, niż wskazane przez wnioskodawcę danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest dalece sformalizowanym postępowaniem konkursowym. Nie jest tajemnicą, że w tego typu postępowaniach wiodące znaczenie mają zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć.

Należy jednakże zauważyć, ze skoro warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych Regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że wady regulaminowe uniemożliwiające wykazanie, że zgłaszany projekt te kryteria spełnia obciąża instytucję zarządzającą. Jeżeli zatem instytucja właściwa do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zobowiązana jest dokonać oceny spełniania kryteriów formalnych w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę, który przygotowując projekt postępuje zgodnie z przyjętym regulaminem, niedopuszczalnym jest - w kontekście oceny formalnej projektu - stawianie zarzutu, że wnioskodawca ten nie zastosował się do wezwania dającego możliwość weryfikacji poprawności wyliczenia montażu finansowego projektu. Sytuacja taka jest w ocenie Sądu nie do pogodzenia z zasadami przejrzystości i rzetelności, o których mowa w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy.

Uwzględniając powyższe, za w pełni uzasadnione uznać należy twierdzenie, że wartość wnioskowanego dofinansowania przekraczająca wymagany Regulaminem maksymalny poziom dofinansowania wydatków kwalifikowanych (95 %) a stanowiąca konsekwencję określenia wkładu własnego po uprzednim odjęciu od wartości projektu wartości dotacji określonej w pkt 5.13 zakresu finansowego projektu była determinowana wyłącznie zastosowaniem się przez beneficjenta dofinansowania do niepoprawnego i nielogicznego zapisu regulaminowego. Należy mieć przy tym świadomość, że obiektywnie wadliwego (bo nie korespondującego z jasnym, precyzyjnym i czytelnym zapisem konkursowym, że maksymalny poziom dofinansowania wydatków kwalifikowanych wynosi 95 %) metodologicznego podejścia strony skarżącej do wykazania legitymowania się wkładem własnym co najmniej na poziomie 5% łącznej wartości projektu, nie można było kwalifikować jako oczywistej omyłki, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020.

Reasumując wskazać należy, że stwierdzona przez Sąd w niniejszej sprawie wadliwość procedury konkursowej, która de facto pozbawiła stronę skarżącą prawa do merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiła naruszenie zasad przejrzystości i rzetelności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zaistniał zatem przypadek o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik tej oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą.

W dalszym toku postępowania instytucja zarządzająca uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną.