Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 619/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej A; Wspólnoty Mieszkaniowej B; J. B.; S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 lipca 2022 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11c i art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., dalej: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołań A. I. Sp. z o.o. w następstwie której działa A. Sp. z o.o. z siedzibą w P., J. Ł., Wspólnoty Mieszkaniowej A. w P. oraz S. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta P. z 30 kwietnia 2020 r. nr [...]; [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie układu drogowego ul. [...] wraz z budową trasy tramwajowej od ul. [...] do "[...]" (odcinek II), budowie dwupoziomowego skrzyżowania ul. [...] ("[...]") wraz z budową trasy tramwajowej na wiadukcie oraz budową drugiej nitki kolektora f1000 przy ul. [...] (odcinek III), budowie ul. [...] wraz z trasą tramwajową od "[...]" do ul. [...] oraz budowie systemu podczyszczania na kanale [...] (odcinek IV), budowie ul. [...] wraz z trasą tramwajową od ul. [...] do ul. [...] oraz budowie odcinka ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] (odcinek V), w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa trasy tramwajowej od pętli [...] do [...] w P." oraz "Budowa węzła komunikacyjnego [...]", zwanej dalej również decyzją PMP, orzekł, co następuje:

I. uchylił i orzekł w zakresie wykazu nieruchomości lub ich części objętych inwestycją, zawartego w tabeli na stronie 2 zaskarżonej decyzji poprzez: w wierszu 4 tabeli (licząc od góry tabeli) - wykreślenie działki nr [...] ark. 27 obr. [...], w wierszu 13 tabeli (licząc od góry tabeli) - zastąpienie działki nr [...] ark. 27 obr. [...] działką nr [...] ark. 27 obr. [...].;

II. uchylił w całości pkt II. na str. 7 zaskarżonej decyzji "Określenie linii rozgraniczających teren" i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu: "II. Określenie linii rozgraniczających teren

1. Na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, wyznaczono następujące linie rozgraniczające:

- linię rozgraniczającą teren, stanowiąca granicę pasa drogowego ul. [...] - linia przerywana koloru niebieskiego;

- linię stanowiącą granicę pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) - linia kreska-okrąg koloru żółtego,

- linię stanowiącą granicę pasów drogowych dróg powiatowych (ul. [...], ul. [...], ul. [...]) - linia kreska-okrąg koloru różowego, linię stanowiącą granicę pasów drogowych dróg gminnych (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]) - linia kreska-okrąg koloru niebieskiego.

2. Linie rozgraniczające, stanowiące granice pasów drogowych dróg publicznych ustalone niniejszą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości, zgodnie z zatwierdzonymi niniejszą decyzją mapami z projektem podziału nieruchomości, stanowiącymi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji.";

III. uchylił w całości załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji - rysunek pn. "Mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi" ukazujący linie rozgraniczające teren (rys. 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 3.3, 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2) i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pn. "Mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi," ukazujący linie rozgraniczające teren (rys. 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 3.3, 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2), który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 1;

IV. uchylił i orzekł poprzez:

- zastąpienie w punkcie lll.l. na stronie 7 zaskarżonej decyzji słów: "przeniesionej na rzecz Inwestora dnia 19.07.2019 r. (decyzja ostateczna z dniem 8.08.2019 r.)" słowami: "przeniesionej na rzecz Inwestora decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 22.10.2021 r. (znak: [...])";

- dodanie w punkcie III.2. na stronie 7 zaskarżonej decyzji, po słowach: "(decyzja ostateczna z dniem 31.08.2017 r.)" słów: "przeniesionej na rzecz Inwestora decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 21.10.2021 r. (znak: [...]).;

V. uchylił i orzekł poprzez:

- wykreślenie wiersza 25. tabeli (licząc od góry strony) na stronie 11 decyzji PMP, dotyczącego działki nr [...], ark. 27, obr. [...], stanowiącej część zawartego w punkcie V. na stronach 10-12 decyzji PMP wykazu nieruchomości podlegających podziałowi,

- pogrubienie numeru działki [...] w kolumnie 4. (licząc od lewej strony tabeli), w wierszu 31 tabeli (licząc od góry strony) na stronie 11 decyzji PMP,

- uchylenie załącznika nr 2 do decyzji PMP w zakresie podziału działki nr [...] ark. 27 obr. [...],

- uchylenie załącznika nr 2 do decyzji PMP w zakresie podziału działki nr [...] ark. 18 obr. [...], i zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej mapy z projektem podziału nieruchomości dla działki numer [...] ark. 18 obr. [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. M. i przyjętej 4.12.2020 r. przez Prezydenta Miasta P. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 2;

VI. uchylił zaskarżoną decyzję poprzez wykreślenie z tabeli zawartej w punkcie VI. na stronach 12 i 13 zaskarżonej decyzji wersów dotyczących działek:

- obr. [...], ark. 25, nr [...] (wiersz 3 tabeli),

- obr. [...], ark. 25, nr [...] (wiersz 5 tabeli),

- obr. [...], ark. 13, nr [...] (wiersz 15 tabeli),

- obr. [...], ark. 27, nr [...] - przed podziałem [...] (wiersz 21 tabeli),

- obr. [...], ark. 25, nr [...] (wiersz 27 tabeli),

- obr. [...], ark. 25, nr [...] - przed podziałem [...] (wiersz 28 tabeli),

- obr. [...], ark. 25, nr [...] - przed podziałem [...] (wiersz 30 tabeli),

- obr. [...], ark. 25, nr [...] - przed podziałem [...] (wiersz 31 tabeli),

- obr. [...], ark. 25, nr [...] - przed podziałem [...] (wiersz 34 tabeli),

- obr. [...], ark. 25, nr [...] - przed podziałem [...] (wiersz 36 tabeli);

VII. uchylił i orzekł poprzez:

- zastąpienie w punkcie IX. na stronie 18 zaskarżonej decyzji, w wierszu 6 (licząc od dołu strony) numeru wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego: [...] numerem: [...],

- zastąpienie w punkcie IX. na stronie 18 zaskarżonej decyzji, w wierszu 1 (licząc od dołu strony) numeru wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego: [...] numerem: [...],

- dodanie na końcu punktu IX. na stronie 18 zaskarżonej decyzji następującego zapisu:

- imię i nazwisko autora projektu: D. M., specjalność: instalacyjna, zakres i numer uprawnień budowlanych: bez ograniczeń, [...], informacja o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego: [...]

- imię i nazwisko autora projektu: M. L., specjalność: instalacyjna, zakres i numer uprawnień budowlanych: bez ograniczeń, [...], informacja o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego: [...];

VIII. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim zatwierdzono następujące elementy projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji:

- strony 35 i 40 opisu technicznego z Tomu 1.0 pt. "Projekt zagospodarowania terenu",

- rysunki 5.1 i 5.2 z Tomu 1.0 pt. "Projekt zagospodarowania terenu",

- strony 7 i 9 opisu technicznego z Tomu 2.0 pt. "Branża drogowa" (odcinek II) i stronę 7 opisu technicznego z Tomu 2.0 pt. "Branża drogowa" (odcinek IV),

- rysunki nr 1.1, 1.2 (odcinek II), 1.1, 1.2, 1.3 (odcinek III), 1.1, 1.2 (odcinek IV), 1.1, 1.2,1.3 (odcinek V) z Tomu 2.0 pt. "Branża drogowa",

- rysunki nr 2.1 i 2.2 (odcinek III) z Tomu 4.0 pt. "Branża kanalizacji deszczowej",

- Tom 6.0 pt. "Branża sanitarna - Sieć wodociągowa",

- strony tytułowe Tomu 8.0 pt. "Branża sanitarna - sieć gazowa" (5 kart),

- Tom 18.0 pt. "Budynek-Punkt Nadzoru Ruchu",

- Tom 20.0 pt. "Mury oporowe MO-1, MO-2, MO-3 - Branża mostowa",

i orzekł poprzez zatwierdzenie nowych dokumentów projektowych:

- stron 35 i 40 opisu technicznego z Tomu 1.0 pt. "Projekt zagospodarowania terenu",

- rysunków 5.1 i 5.2 z Tomu 1.0 pt. "Projekt zagospodarowania terenu",

- stron 7 i 9 opisu technicznego z Tomu 2.0 pt. "Branża drogowa" (odcinek II) i strony 7 opisu technicznego z Tomu 2.0 pt. "Branża drogowa" (odcinek IV),

- rysunków nr: 1.1, 1.2 (odcinek II), 1.1, 1.2, 1.3 (odcinek III), 1.1, 1.2 (odcinek IV), 1.1, 1.2, 1.3 (odcinek V) z Tomu 2.0 pt. "Branża drogowa",

- rysunków nr. 2.1 i 2.2 (odcinek III) z Tomu 4.0 pt. "Branża kanalizacji deszczowej",

- Tomu 6.0 pt. "Branża sanitarna - Sieć wodociągowa",

- stron tytułowych Tomu 8.0 pt. "Branża sanitarna - sieć gazowa" (5 kart),

- Tomu 18.0 pt. "Budynek-Punkt Nadzoru Ruchu",

- Tomu 20.0 pt. "Mury oporowe MO-1, MO-2, MO-3 - Branża mostowa",

które stanowią integralną część decyzji Wojewody jako załącznik nr 3;

IX. uchylił w całości tabelę zawartą w punkcie X.2. na stronie 19 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej tabeli o treści wskazanej w decyzji;

X. uchylił w całości tabelę zawartą w punkcie X.5. na stronach 20-26 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej tabeli o treści wskazanej w decyzji;

XI. uchylił poprzez wykreślenie z tabeli zawartej w punkcie X.6 na stronie 27 zaskarżonej decyzji wersów dotyczących działek:

- nr [...], ark. 27, obr. [...] (wiersz 2 tabeli),

- nr [...], ark. 27, obr. [...] (wiersz 8 tabeli);

XII. uchylił w całości tabelę zawartą w punkcie X.7. na stronie 27 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej tabeli o treści wskazanej w decyzji;

XIII. orzekł poprzez dodanie do tabeli zawartej w punkcie X.VIII. na stronie 28 zaskarżonej decyzji następujących wersów:

- 566; 19; [...]; Budowa zjazdu oraz przebudowa zjazdu na działkę numer [...] ([...]),

- 3E/1; 18; [...]; Przebudowa zjazdu drogi wewnętrznej (ul. [...]);

XIV. uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie X.9. na stronie 29 zaskarżonej decyzji słów: "w punkcie 3, 5-8 niniejszej decyzji" słowami: "w punkcie X.2., X.5-X.8. niniejszej decyzji";

XV. uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie X.10. na stronie 29 zaskarżonej decyzji słów: "w punkcie 3, 5-8" słowami: "w punkcie X.2., X.5-X.8.";

XVI. uchylił w całości tabelę zawartą w punkcie X.10. na stronach 29-35 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej tabeli o treści wskazanej w decyzji;

XVII. orzekł poprzez dodanie po punkcie XII. zaskarżonej decyzji następującego punktu: "XIII. Przejście przez teren wód płynących: ustalam przejście przez teren wód płynących na nieruchomości znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi teren, przedstawionej w poniższej tabeli, w zakresie oznaczonym linią przerywaną koloru granatowego w załączniku nr 1 do decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją. Jednocześnie wskazuję, że:

1. Prezydent Miasta P. jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia terenów wód płynących na czas realizacji przedmiotowej inwestycji.

2. W związku z nadaniem niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Prezydent Miasta P. jest zobowiązany do niezwłocznego uzgodnienia w drodze pisemnego porozumienia z odpowiednimi organami, o których mowa w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zakresu, warunków i terminu zajęcia terenów wód płynących.".

We wskazanym punkcie wprowadzono również tabelę, w której ujęto "obręb: [...], arkusz: 27, nr działki: [...], rodzaj zajęcia nieruchomości: budowa sieci sanitarnej - kolektor kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami układu podczyszczającego".

W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z 30 kwietnia 2020 r. nr [...] ([...]) zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 25 listopada 2019 r. Prezydent Miasta P. , działający jako zarządca dróg publicznych miasta, reprezentowany przez G. B. oraz M. G. - Wiceprezesów Zarządu Spółki P. Sp. z o.o. w P. wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie układu drogowego ul. [...] wraz z budową trasy tramwajowej od ul. [...] do "[...]"(odcinek II), budowie dwupoziomowego skrzyżowania ul. [...] ("[...]") wraz z budową trasy tramwajowej na wiadukcie oraz budową drugiej nitki kolektora f1000 przy ul. [...] (odcinek III), budowie ul. [...] wraz z trasą tramwajową od "[...]" do ul. [...] oraz budowie systemu podczyszczania na kanale [...] (odcinek IV), budowie ul. [...] wraz z trasą tramwajową od ul. [...] do ul. [...] oraz budowie odcinka ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] (odcinek V) - w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa trasy tramwajowej od pętli [...] do [...] w P." oraz "Budowa węzła komunikacyjnego N. ". Pełnomocnik zarządcy drogi zawnioskował o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny i gospodarczy. Braki formalne wniosku o wydanie decyzji zostały uzupełnione pismami z 2 i 10 stycznia 2020 r.

O wszczęciu postępowania organ I instancji zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia z 23 stycznia 2020 r. opublikowanego w biuletynie informacji publicznej Miasta P.. Dokonano również publikacji obwieszczenia w prasie lokalnej 24 stycznia 2020 r. Zawiadomienie zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] ([...]) z 30 kwietnia 2020 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie układu drogowego ul. [...] wraz z budową trasy tramwajowej od ul. [...] do "[...]"(odcinek II), budowie dwupoziomowego skrzyżowania ul. [...] ("[...]") wraz z budową trasy tramwajowej na wiadukcie oraz budową drugiej nitki kolektora f1000 przy ul. [...] (odcinek III), budowie ul. [...] wraz z trasą tramwajową od "[...]" do ul. [...] oraz budowie systemu podczyszczania na kanale [...] (odcinek IV), budowie ul. [...] wraz z trasą tramwajową od ul. [...] do ul. [...] oraz budowie odcinka ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] (odcinek V) - w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa trasy tramwajowej od pętli [...] do [...] w P." oraz "Budowa węzła komunikacyjnego [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji doręczył decyzję pełnomocnikowi zarządcy drogi oraz zawiadomił pozostałe strony o jej wydaniu w drodze obwieszczenia z 14 maja 2020 r. Obwieszczenie zostało zamieszczone w prasie lokalnej oraz w biuletynie informacji publicznej organu. Ponadto organ I instancji zawiadomił o wydaniu decyzji właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją.

Postanowieniem z 29 czerwca 2020 r. organ I instancji dokonał sprostowania oczywistych omyłek pisarskich.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. złożyła A. Sp. z o.o., podnosząc zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta P. na własną rzecz. W ocenie spółki, połączenie roli strony i organu jest niedopuszczalne, albowiem zagraża obiektywności i bezstronności i narusza art. 8 § 1 k.p.a. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez wywłaszczenie gruntów w sytuacji, gdy pełnomocnicy spółki wskazywali alternatywne możliwości realizacji inwestycji bez konieczności wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], będącej własnością strony.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył również J. Ł., wyrażając uwagi co do podziału działki o nr [...] z uwagi na brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na powstałej po podziale działce nr [...].

W dalszej kolejności, odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa A. w P. , reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty tj. P. Sp. z o.o. działający za pośrednictwem pełnomocnika w osobie radcy prawnego. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej działki [...] lub jej zmianę w taki sposób, by cała działka [...] została przeznaczona na potrzeby planowanej inwestycji drogowej. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez zignorowanie uwag Zarządu Wspólnoty odnośnie planowanego podziału działki [...] i wydzielenie działki [...], która nie jest możliwa do zagospodarowania oraz będzie pozbawiona dostępu do drogi publicznej, co spowoduje drastyczny spadek jej wartości.

Odwołanie złożyła również S. reprezentowana przez prezesa zarządu. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w zakresie działki nr [...]. Jednocześnie w oparciu o art. 135 k.p.a. wniesiono o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. W ocenie strony, należało rozważyć możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych poprzez rezygnację z pasa zieleni i zlokalizowanie chodnika oraz ścieżki rowerowej bezpośrednio przy krawędzi jezdni lub rezygnacji z realizacji dwukierunkowej ścieżki rowerowej oraz chodnika po obu stronach jezdni, ewentualnie przesunięcie inwestycji o kilka metrów w głąb działki [...] bądź zaprojektowanie np. jednokierunkowej ścieżki rowerowej, z której mogą korzystać piesi.

Wojewoda pismem z 11 sierpnia 2020 r. zobowiązał pełnomocnika zarządcy drogi do ustosunkowania się do uwag wniesionych przez odwołujących oraz określenia, czy istnieje możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający żądania stron postępowania, względnie do szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia przyczyn nieuwzględniania zgłaszanych żądań. W odpowiedzi, pismem z 7 maja 2021 r. pełnomocnik zarządcy drogi przedstawił stanowisko w sprawie uwag wniesionych przez odwołujących, przedkładając nadto dodatkową dokumentację, obejmującą w szczególności zamienną Mapę Przedstawiającą Proponowany Przebieg Drogi, uzgodnienia Zarządu Dróg Miejskich w P. oraz Zarządu Transportu Miejskiego w P...

W odniesieniu do zarzutów stawianych przez A. Sp. z o.o. pełnomocnik zarządcy drogi wskazał, iż nie ma technicznej możliwości zaprojektowania inwestycji drogowej z ominięciem działki nr [...] z uwzględnieniem założonego punktu końcowego linii tramwajowej. Zajęcie przedmiotowego terenu pod pas drogowy wymusza konieczność posadowienia niezbędnego wyposażenia technicznego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na wysokości działki nr [...] zaprojektowano jezdnię ul. [...] o przekroju jednojezdniowym dwukierunkowym, dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w prawo, zatokę autobusową, trzy perony końcowe linii tramwajowej wraz z punktem nadzoru oraz obustronne chodniki i ścieżki rowerowe oddzielone od jezdni pasami zieleni. Mając na uwadze żądania strony, inwestor opracował zamienne rozwiązanie w zakresie zagospodarowania terenu w bezpośrednim sąsiedztwie torowiska tramwajowego, co przedstawiono na załączonych do pisma zamiennych rysunkach. Poszerzenie linii rozgraniczających teren inwestycji wynika w głównej mierze z konieczności poprowadzenia przez ten obszar linii tramwajowej oraz wykonania przystanku końcowego dla tramwajów. Zakres ingerencji w tereny sąsiadujące został tak wyznaczony, aby w możliwie najmniejszym stopniu ingerował w przyległe zagospodarowanie terenu i prywatne nieruchomości.

Odnosząc się do zastrzeżeń J. Ł. pełnomocnik zarządcy drogi wskazał, iż brak jest podstawy prawnej dla dokonania zamiany nieruchomości bądź wywłaszczenia całych działek nr [...] oraz [...] na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wyznaczony we wniosku przebieg linii rozgraniczających teren pasa drogowego przewiduje wywłaszczenie wyłącznie tej części działki, która jest niezbędna do prawidłowej realizacji inwestycji. Jednocześnie wskazano, że stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o nabycie przez zarządcę drogi pozostałej części nieruchomości w oparciu o art. 13 ust. 3 specustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej A. w P. pełnomocnik zarządcy drogi wyjaśnił, że wywłaszczenie całej działki nr [...] w trybie specustawy byłoby nieuzasadnione. Również w tym przypadku wyznaczony przebieg linii rozgraniczającej teren pasa drogowego przewiduje wywłaszczenie wyłącznie tej części działki, która jest niezbędna do prawidłowej realizacji inwestycji związanej z budową drogi oraz infrastruktury towarzyszącej. W zakresie wniosku strony o zapewnienie dostępności do działki, pełnomocnik zarządcy drogi wskazał, że projekt nie zakładał wykonania zjazdu na teren przedmiotowej nieruchomości, gdyż w stanie istniejącym działka takiego dojazdu nie posiadała. Działka powstała po podziale będzie graniczyć bezpośrednio z pasem drogowym i strona ma prawo wystąpić do właściwego zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu.

W odniesieniu do zarzutów formułowanych przez S. Sp. z o.o. pełnomocnik zarządcy drogi stwierdził brak technicznej możliwości zaprojektowania inwestycji drogowej z ominięciem działki nr [...] z uwzględnieniem założonego punktu końcowego linii tramwajowej. Zasadność zajęcia części w/w działki w zakresie przedstawionym w projekcie wynika z konieczności instalacji niezbędnego wyposażenia technicznego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Nadto, dla przedmiotowego rozwiązania uzyskano uzgodnienie geometrii układu drogowo-torowego ZDM w P.. W zakresie postulatów strony co do zmniejszenia szerokości ścieżki rowerowej, chodnika oraz pasa drogowego, pełnomocnik zarządcy drogi powołał się na obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazując, iż szerokość pasa ruchu może być zwiększona do maksymalnie 3,50 m, jeżeli taka potrzeba wynika z prognozowanej struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu, natomiast chodnik powinien mieć szerokość dostosowaną do natężenia ruchu pieszych. Analogiczną zasadą należy się kierować wyznaczając szerokość ścieżki rowerowej. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że zakres ingerencji w tereny sąsiadujące został tak wyznaczony, aby w możliwie najmniejszym stopniu ingerował w przyległe zagospodarowanie terenu i prywatne nieruchomości.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał pełnomocnika zarządcy drogi do udzielenia wyjaśnień w zakresie licznych braków i niejasności we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Pismem z 14 października 2021 r. pełnomocnik złożył dodatkowe wyjaśnienia i uzupełnienia. W szczególności przedłożono oryginały opinii wymaganych zgodnie z art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, skorygowaną mapę (ark. 2.2) oraz załączniki graficzne. Jednocześnie przedłożono skorygowane i uzupełnione elementy projektu budowlanego oraz streszczenie opracowania dotyczącego analiz akustycznych oraz symulacyjnych propagacji zanieczyszczeń do powietrza. W dalszej kolejności, przy piśmie z 26 listopada 2021 r. pełnomocnik zarządcy drogi przedłożył dokumentację obejmującą w szczególności decyzje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz pozwolenia wodnoprawne, jak również decyzje w sprawie przeniesienia ww. decyzji na rzecz Prezydenta Miasta P. .

Po przeanalizowaniu przekazanych wyjaśnień i materiałów Wojewoda pismem z 28 grudnia 2021 r. wezwał pełnomocnika zarządcy drogi do uzupełnienia wniosku o oryginał lub kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z 5 listopada 2019 r., decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 9 listopada 2021 r. wraz z dowodem jej ostateczności, decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a nadto do przedłożenia brakujących oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomościami, skorygowanego wykazu nieruchomości objętych inwestycją, skorygowanej mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi zawierającej zmiany wprowadzone we wniosku oraz brakujących map z projektami podziału nieruchomości sporządzonych zgodnie z mapą przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz przepisami odrębnymi. Wojewoda zobowiązał nadto pełnomocnika zarządcy drogi do udzielenia wyjaśnień odnośnie zakresu prac budowlanych przewidzianych na poszczególnych nieruchomościach oraz jednoznacznego wskazania we wniosku oraz na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi granic i zakresów tych prac, pasów drogowych innych dróg publicznych, nieruchomości, które są objęte obowiązkiem budowy lub przebudowy innych dróg publicznych bądź dla których określa się granice pasa drogowego innych dróg publicznych, zakresu budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zakresu robót budowlanych, które mają być wykonywane na podstawie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz zakresu przejścia przez tereny wód płynących. Wezwano również do wykazania, w jaki sposób uwzględniono uwagi wynikające z opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a nadto do uzupełnienia braków i nieścisłości w projekcie budowlanym.

Pismami 14 lutego, 28 marca, 19 maja oraz 25 maja 2022 r. pełnomocnik zarządcy drogi udzielił odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie, uzupełniając i korygując złożony wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przedkładając dodatkowe załączniki.

Pismem z 26 kwietnia 2022 r. J. B. wniósł uwagi i wnioski w zakresie podziału działki [...] podnosząc, iż wywłaszczenie nieistotnego z punktu widzenia inwestycji drogowej terenu w ramach projektowanej działki [...] niesie za sobą ryzyko dalszych wywłaszczeń prywatnych miejsc postojowych, zlokalizowanych na działce [...] wzdłuż ul. [...] oraz ul. [...]. Jednocześnie wywłaszczenie pozwoli zarządcy drogi uniemożliwić stronie oraz innym właścicielom nieruchomości przy ul. [...] korzystać z konstytucyjnego prawa własności w postaci prawa do parkowana samochodów na własnym terenie. Tym samym wniósł o wyłączenie z zakresu skarżonej decyzji fragmentu działki [...] przeznaczonego pod projektowaną działkę [...].

Uwagi do sprawy złożyła również P. Sp. z o.o. działająca jako zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej B. w P. . Według strony, plac do zawracania planowany na działce nr [...] jest całkowicie zbędny, gdyż uczynienie z ul. [...] drogi bez przejazdu spowoduje, że ta droga będzie służyła jedynie mieszkańcom ul. [...] i ul. [...]. Strona podniosła, iż nie jest jasny kształt placu do zawracania, ani też jego wielkość, a co za tym idzie, czy przeznaczony byłby dla samochodów osobowych czy ciężarowych. Wątpliwości budzi również usytuowanie placu do zawracania wyłącznie na działce nr [...]. W ocenie strony rozwiązania objęte przedmiotowym postępowaniem wdrażane są bez elementarnego poszanowania prawa własności Wspólnoty, czego wyrazem jest pozbawianie mieszkańców miejsc parkingowych usytuowanych na ich gruncie. Mieszkańcy mają też obawy, że jednym z celów Miasta P. jest wywłaszczenie części nieruchomości, na których znajdują się ich miejsca parkingowe, a następnie utworzenie w tym miejscu płatnych stref parkingowych.

Organ II instancji zobowiązał pełnomocnika zarządcy drogi do ustosunkowania się do zastrzeżeń podnoszonych przez J. B. oraz zarządcę Wspólnoty B.. W odpowiedzi uzyskano informację, iż nie ma możliwości realizacji inwestycji z wyłączeniem fragmentu działki nr [...]. Wskazano, że ul. [...] na odcinku J. - R. jest drogą gminną klasy technicznej D - "dojazdowa". Zakres wywłaszczenia działki nr [...] ograniczono do niezbędnego minimum, jakie wymusza realizacja inwestycji. Inwestycja przecina ulicę [...] pozbawiając ją przejazdu, co wiąże się z koniecznością wykonania placu do zawracania dla samochodów na obu jej końcach powstałych w rejonie przecięcia z projektowanym układem drogowo-torowym. Z racji, iż ulica [...] w miejscu projektowanych placów do zawracania nie posiadała wystarczającej szerokości pasa drogowego zaplanowano przejęcie części działki nr [...] z uwagi na konieczności umieszczenia wszystkich elementów drogi oraz urządzeń i infrastruktury.

W tym stanie sprawy organ II instancji uznał dokumentację zgromadzoną w toku postępowania za kompletną i z tego względu, działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 11c i art. 11d ust. 5 specustawy, pismem z 6 czerwca 2022 r. zawiadomił pełnomocnika zarządcy drogi oraz osoby, które wniosły odwołanie lub uwagi i wnioski, o zakończeniu postępowania, wyznaczając jednocześnie termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Pismem z 27 czerwca 2022 r. działając w imieniu własnym oraz z upoważnienia zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej B. P. Sp. z o.o. J. B. ponownie zwrócił się o wyłączenie z zakresu decyzji fragmentu działki nr ewid. [...] przeznaczonego pod projektowaną działkę nr [...] lub alternatywnie o zmianę projektu działki nr [...]. Strona wniosła przy tym o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta P. stwierdzając, że inwestycja w postaci budowy linii tramwajowej na N. została już zrealizowana, a wniosek o wydanie decyzji nie zawierał analizy wpływu inwestycji na istniejącą już infrastrukturę parkingową nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], przez co nie uwzględniono jej w przyszłym projekcie ani nie przeanalizowano różnych wariantów rozwiązań w celu zabezpieczenia interesów mieszkańców nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]. W piśmie zarzucono również naruszenie art. 11f specustawy w zakresie ochrony uzasadnionego interesu mieszkańców, bowiem wnioskodawca nie przeanalizował wpływu wywłaszczenia na liczbę dostępnych miejsc postojowych.

Z uwagi na podniesione zarzuty, Wojewoda zwrócił się do pełnomocnika zarządcy drogi o ustosunkowanie się do wskazanych uwag, a w szczególności co do powiązania zaprojektowanego rozwiązania z istniejącą jezdnią ul. [...], uwzględnienia istniejącej infrastruktury parkingowej, zabezpieczenia interesów mieszkańców przyległej posesji, docelowej funkcji odcinka ul. [...] pomiędzy ul. [...] a zaprojektowanym placem do zawracania oraz określenia, czy istnieje możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający żądania strony postępowania. W odpowiedzi uzyskano informację, iż dokumentacja projektowa uwzględnia rozbudowę ul. [...] w niezbędnym, minimalnym zakresie wynikającym z budowy linii tramwajowej oraz ul. [...], natomiast rozbudowa ul. [...] na całej jej długości, w szczególności przywołanej południowej granicy nieruchomości [...], nie była przedmiotem zadania inwestycyjnego. Pełnomocnik stwierdził nadto, że w związku z budową placu do zawracania konieczna jest likwidacja na działce nr [...] dwustanowiskowej zatoki postojowej zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] oraz dwóch stanowisk na parkingu wewnętrznym. Budowa placu do zawracania dla pojazdów samochodowych związana jest z nieprzelotowym zakończeniem ul. [...], wynikającym z przeprowadzenia w tym rejonie torowiska tramwajowego i ul. [...].

Pismem z 27 czerwca 2022 r. Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej wystąpił o wyłączenie decyzji w zakresie projektowanej działki nr [...] spod rygoru natychmiastowej wykonalności. Strona argumentowała, że realizacja placu do zawracania nie wpływa na główne założenie inwestycji, tj. budowę trasy tramwajowej. Wezwany przez Wojewodę do ustosunkowania się, pełnomocnik zarządcy drogi udzielił odpowiedzi zbieżnej ze stanowiskiem zaprezentowanym uprzednio w stosunku do wniosku J. B. z 27 czerwca 2022 r.

Postanowieniem z 22 lipca 2022 r. Wojewoda odmówił wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta P. .

Uzasadniając decyzję wydaną w wyniku wniesionych odwołań, Wojewoda wskazał, że 13 września 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na projekt, wykonawstwo lub projekt i wykonawstwo, stosuje się przepisy rozporządzenia, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, które stosuje się w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. Jednocześnie, 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), a nadto wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609). Zgodnie z § 25 tego rozporządzenia, uchylone zostało dotychczasowe rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935). Jak wynika z art. 25 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z tych względów, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. oraz rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Powołując się na treść art. 11d specustawy drogowej, organ wskazał na obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda stwierdził, że wszystkie wymagane w niniejszej sprawie elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy, przy czym załączone do wniosku materiały zawierały uprzednio nieścisłości i braki, które zostały wyjaśnione i skorygowane dopiero w toku postępowania odwoławczego. W dalszej kolejności Wojewoda szczegółowo wyliczył dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik zarządcy drogi skorygował wniosek, w szczególności w zakresie wyłączenia działki nr [...], ark. 27, obr. [...], oraz zastąpienia działki nr [...], ark. 27, obr. [...] powstałą w wyniku podziału działką [...], ark. 27, obr. [...], w związku z czym organ II instancji wprowadził korekty w wykazie nieruchomości lub ich części objętych inwestycją.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści decyzji organu I instancji Wojewoda przyjął, że spełniała ona wymogi z art. 11f ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, 7 i 8 oraz art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, natomiast tylko częściowo spełniała wymogi z art. 11f ust. 1 pkt 2 i 6 specustawy. Z uwagi na dostrzeżone uchybienia, omyłki oraz braki, organ II instancji uznał za konieczne skorygowanie i uzupełnienie zapisów decyzji Prezydenta Miasta P. oraz uchylenie i zastąpienie poszczególnych jej jednostek redakcyjnych.

Wojewoda podniósł, że przedmiotem orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest inwestycja w kształcie wskazanym we wniosku, nie jest zaś istotą postępowania poszukiwanie rozwiązań alternatywnych w celu uwzględnienia interesów jednej lub kilku ze stron postępowania. Drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa. Co do zasady budowa dróg publicznych stanowi działanie ze względu na dobro wspólne.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez A. Sp. z o.o. organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 11a specustawy drogowej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zarządcą dróg w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta. W konsekwencji, prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na obszarach miasta na prawach powiatu. Specustawa nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej lub powiatowej. Tym samym prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie rolę wnioskodawcy, organu wydającego decyzję i przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje nabycie nieruchomości pod inwestycję. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. organ podniósł, że organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i nie są władne do korygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji lub narzucania lokalizacji jej poszczególnych elementów. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji mogła podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia.

Również w odniesieniu do zarzutów formułowanych przez J. Ł. Wojewoda wskazał, że rolą organów nie jest ingerencja w przebieg planowanej trasy oraz lokalizacji jej elementów z uwagi na związanie treścią wniosku inwestora. Wskazany zakres rozpoznania dotyczy również przebiegu linii podziału nieruchomości, zaproponowanego przez wnioskodawcę. W toku postępowania odwoławczego organ zwrócił się do pełnomocnika zarządcy drogi celem ustosunkowania się do zarzutów odwołującego. W odpowiedzi, pełnomocnik zarządcy drogi nie wyraził woli zmiany lokalizacji inwestycji w zakresie wskazanej przez Odwołującego nieruchomości. Wojewoda dostrzegł przy tym, że na wydzielonej części nieruchomości - działce [...], znajdującej się w liniach rozgraniczających teren, zaprojektowane zostały elementy układu drogowego będącego przedmiotem inwestycji: torowisko tramwajowe, ścieżka rowerowa i chodniki, jak również elementy infrastruktury technicznej, w tym oświetlenie uliczne. Z tego względu organ II instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że kształt inwestycji narusza normy prawne, lub że zajęcie części spornej nieruchomości jest nieuzasadnione. Powołując się na treść art. 11e specustawy drogowej oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 Wojewoda przyjął, że procedując w sprawie był związany wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji. Tym samym, jako organ II instancji nie był władny do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji. Procedując wniosek inwestora organy obu instancji oceniają jego zgodność z prawem, nie badają natomiast zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych decyzją. Wojewoda wskazał przy tym, że strona może skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości, jeśli uważa, że doznała szkody w związku z realizacją inwestycji drogowej.

Z kolei wobec zarzutów formułowanych przez Wspólnotę Mieszkaniową B. w P. Wojewoda wskazał, iż podziela stanowisko przyjęte przez pełnomocnika zarządcy drogi wyrażone w piśmie z 7 maja 2021 r. Na projektowanej działce [...] nie przewidziano żadnych prac budowlanych i jest ona całkowicie zbędna na cele inwestycji. Tym samym wywłaszczenie całej działki nr [...] nie miałoby żadnych podstaw prawnych, bowiem przepisy specustawy drogowej pozwalają na wywłaszczenie wyłącznie tej części działki, która jest niezbędna do realizacji inwestycji drogowej. Również w tym przypadku Wojewoda wskazał, że stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o nabycie przez zarządcę drogi części nieruchomości po jej wywłaszczeniu w myśl art. 13 ust. 3 specustawy. Jest to jednak roszczenie cywilnoprawne, o którym orzeka sąd powszechny, zatem nie jest przedmiotem orzekania w toczącym się postępowaniu.

Odnosząc się zaś do kwestii dostępu wydzielonej działki do drogi publicznej organ II instancji powołał się na treść art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) i wyjaśnił, że dostęp bezpośredni do drogi publicznej polega na tym, że położenie nieruchomości względem drogi zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej bez konieczności korzystania z innych nieruchomości. Jak wynika z informacji przekazanych przez pełnomocnika zarządcy drogi, działka powstała po podziale będzie graniczyć bezpośrednio z pasem drogowym. Wskazano, iż działka [...] w stanie istniejącym nie posiadała dostępu do drogi publicznej ani istniejącego zjazdu na taką drogę. W stanie projektowanym działka [...] będzie przylegać do pasa drogowego drogi publicznej i w tej sytuacji Wspólnota będzie mogła wystąpić do właściwego zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu. Jednocześnie Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązku zapewnienia właścicielom działek położonych przy drodze dostępu do drogi publicznej na dotychczasowych warunkach lub w sposób zgodny z ich żądaniami.

W odniesieniu do zarzutów wyrażonych w odwołaniu przez prezesa zarządu S. Sp. z o.o. organ II instancji stwierdził, że zarzuty skarżącego oparte jedynie na polemice ze stanowiskiem zarządcy dróg nie mogą zostać uwzględnione. Stanowisko strony co do przyjętych rozwiązań projektowych nie jest przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym. Przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W toku postępowania pełnomocnik zarządcy drogi ustosunkował się do wniesionych przez stronę uwag, stwierdzając brak technicznej możliwości zaprojektowania inwestycji drogowej z ominięciem działki nr [...]. Uzasadniając przyjęte rozwiązania projektowe, pełnomocnik zarządcy nie wyraził woli zmiany lokalizacji inwestycji w zakresie wskazanej przez spółkę nieruchomości. Wojewoda podzielił zapatrywania pełnomocnika zarządcy drogi, nie znajdując przy tym podstaw do stwierdzenia, iż kształt inwestycji narusza normy prawne, lub że zajęcie części spornej nieruchomości jest nieuzasadnione.

W toku postępowania przed organem II instancji pismem z 27 marca 2022 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. złożył również J. N.. Rozpoznając wniesiony środek odwoławczy, Wojewoda postanowieniem z 25 lipca 2022 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. oraz odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Skargę na decyzję Wojewody z 29 lipca 2022 r. nr [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa B. w P. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w zakresie pkt XVIII decyzji, w jakim organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, poprzez błędne przyjęcie, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością;

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez rażące pominięcie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie nieruchomości skarżącej (działki nr [...]);

- art. 140 k.c. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez wywłaszczenie skarżącej z części nieruchomości, na której znajdują się miejsca postojowe dla samochodów, a jednocześnie zaniechanie wywłaszczenia z części nieruchomości właściciela nieruchomości znajdującej się po drugiej stronie projektowanego placu do zawracania samochodów - pomimo, że miejsca postojowe na działce nr [...] znajdują się w głębi nieruchomości;

- § 125 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że plac do zawracania samochodów powinien posiadać wymiary 12,5m x 12,5m oraz być rozmieszczony w taki sposób, który prowadzi do wywłaszczenia skarżącej z części nieruchomości (dz. nr [...]).

Skarżąca podniosła, że zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] zgodnie z zaprojektowaną linią rozgraniczenia terenu skutkuje wywłaszczeniem strony z nowo projektowanej działki o nr [...], co organ uzasadnił potrzebą utworzenia w tym miejscu placu do zawracania samochodów. Obecnie na części działki nr [...], która ma zostać przeznaczona po podziale na działkę nr [...], znajdują się miejsca postojowe dla samochodów. Utworzenie placu do zawracania samochodów, kosztem nieruchomości skarżącej, stwarza niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wywiodła, iż organ II instancji zaniechał wnikliwej analizy sprawy i ustalenia szczegółowo stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w materiale dowodowym, uchybiając tym samym przepisom postępowania. Organ całkowicie zaniechał dokonania ustaleń w przedmiocie możliwości zaprojektowania placu do zawracania samochodów o promieniu mniejszym niż 9m oraz rozstrzygnięcia, czy takie rozwiązanie nie będzie należycie chroniło słusznego interesu stron, pozostając w zgodności z interesem publicznym.

W skardze stwierdzono, że przewidziane w decyzji wywłaszczenie odbędzie się wyłącznie kosztem skarżącej, poprzez odłączenie od działki skarżącej powierzchni, na której znajdują się łącznie 4 miejsca postojowe. Miejsca te ulegną likwidacji na rzecz placu do zawracania samochodów. Skarżąca podniosła, iż utworzenie placu do zawracania samochodów służyć będzie w równej mierze nieruchomości skarżącej (ul. [...]), jak i nieruchomości posadowionej po drugiej stronie jezdni - tj. nieruchomości przy ul. [...]. Jednakże właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] nie utraci na rzecz inwestycji części swojej nieruchomości. Powyższe wskazuje na brak równego traktowania przez organ właścicieli nieruchomości, co stanowi naruszenie zasady równego traktowania przez organy władzy publicznej.

Z tych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji dotyczącej podziału działki nr [...] według linii rozgraniczenia oraz decyzji organu I instancji w tym samym zakresie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ administracji, a w razie braku wstrzymania przez organ odwoławczy wykonania ww. decyzji - o wstrzymanie jej wykonania przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.).

Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również przez Wspólnotę Mieszkaniową A. w P. , w zakresie jej pkt XVIII, w jakim Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, dotyczącą planowanego podziału działki nr [...], ark. 18, [...] i wydzielenia działki nr [...], będącej własnością skarżącej. W skardze podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala ustalić, iż planowana działka nr [...] po przeprowadzonym podziale będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej,

- art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez dokonanie podziału działki nr [...] i wydzielenie działki nr [...], pomimo braku dostępu do drogi publicznej planowanej działki nr [...],

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez rażące pominięcie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie nieruchomości skarżącej.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji dotyczącej podziału działki nr [...] według linii rozgraniczenia oraz decyzji organu I instancji w tym samym zakresie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ administracji, względnie o wstrzymanie jej wykonania przez Sąd zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a.

W ocenie strony, uzasadnienie decyzji organu II instancji w zakresie planowanego podziału działki nr [...] i wydzielenia działki nr [...], będącej własnością skarżącej, jest niedostateczne, bowiem w treści zaskarżonej decyzji Wojewoda powiela argumentację inwestora i nie podaje żadnych merytorycznych powodów wskazujących na zasadność swojego stanowiska. W toku postępowania strona wskazywała, że planowany podział spowoduje, iż skarżąca utraci możliwość rzeczywistego korzystania ze swojej nieruchomości, tj. całej działki nr [...]. W toku postępowania obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, czy w wyniku podziału planowana działka będzie dysponować dostępem do drogi publicznej. Wojewoda nie wystąpił do organu odpowiedzialnego za wydawanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na lokalizację zjazdu z zapytaniem, czy rzeczywiście możliwe będzie wykonanie zjazdu na działkę nr [...]. Powyższe przesądza, iż organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia.

Skarżąca przywołała treść art. 93 u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W ocenie strony, Wojewoda nie dokonał dostatecznego rozeznania związanego z przeznaczeniem drogi ul. [...]. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala na stwierdzenie, iż kiedykolwiek możliwe będzie zlokalizowanie zjazdu na działkę nr [...] z drogi będącej przedmiotem inwestycji - ul. [...]. Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżąca będzie mogła wystąpić do właściwego zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu, przy czym organ nawet nie próbował ustalić, czy lokalizacja zjazdu byłaby możliwa, a tym samym, czy istnieje realna możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu. Tym samym organ II instancji błędnie przyjął, iż planowana działka nr [...] po przeprowadzonym podziale zgodnie z linią rozgraniczenia, uzyska dostęp do drogi publicznej, czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. Nadto w skardze przywołano stanowisko zarządcy drogi, z którego wynika, iż klasa drogi graniczącej bezpośrednio z planowaną działką nr [...] stwarza konieczność ograniczenia zjazdów. Pozwala to przypuszczać, że lokalizacja zjazdu na działce nr [...] nie będzie w ogóle możliwa. W ocenie strony skarżącej możliwe jest natomiast wywłaszczenie skarżącej z całej działki nr [...] na potrzeby prowadzonej inwestycji drogowej, co pozwoli na zachowanie zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego, a jednocześnie umożliwi przeprowadzenie inwestycji drogowej zgodnie z interesem publicznym.

Decyzję organu II instancji zaskarżył również J. B., w zakresie wydzielenia i wywłaszczenia projektowanej działki nr [...], mającej powstać na skutek podziału działki nr [...] oraz w zakresie wszelkich innych dyspozycji ingerujących we własność działki nr [...], w tym ograniczających korzystanie z niej. Jak wskazano w treści skargi, zaskarżenie obejmuje w szczególności pkt XVIII decyzji Wojewody i konsekwentnie pkt II decyzji Wojewody, który to punkt ponownie legitymizuje wydzielenie i wywłaszczenie terenu pod projektowaną działkę nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 1, art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez rażące pominięcie interesów właścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] oraz narażenie tychże interesów na niekorzystne wobec nich działania Miasta w przyszłości w postaci dalszego wywłaszczenia faktycznego,

- art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej poprzez brak jednoznacznego określenia linii rozgraniczających teren, w tym określenia granic pasa drogowego ul. [...] na jej odcinku wzdłuż całej południowej granicy działki nr [...], wzdłuż której zlokalizowane są strategiczne dla właścicieli nieruchomości [...] prywatne miejsca postojowe,

- art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku ku temu ustawowych przesłanek,

- art. 8 § 1 k.p.a. i art. 28 § 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Z uwagi na podniesione zarzuty strona wniosła o unieważnienie, względnie uchylenie decyzji Wojewody w zaskarżonym zakresie oraz, w tym samym zakresie, poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. . Jednocześnie strona wniosła o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody oraz decyzji organu I instancji przez właściwe organy administracyjne oraz w drugiej kolejności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Skargę na decyzję Wojewody wywiodła również S. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez prezesa zarządu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. . Ewentualnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie odnoszącym się do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], której strona jest właścicielem. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając wniesioną skargę spółka podniosła, iż wobec zawiadomienia przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie powstałej po projektowanym podziale działki [...] jest niezbędne dla realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Strona zwróciła się o rozważenie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego bez konieczności ingerencji w przysługujące jej prawo własności działki nr [...]. Powstała po projektowanym podziale działka numer [...] miała bowiem zostać przeznaczona w całości pod realizację inwestycji drogowej. Wobec wydania decyzji przez Prezydenta Miasta P. , spółka złożyła odwołanie do Wojewody. Organ II instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej zawartego w odwołaniu co do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...]. Strona podniosła, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do uwag Spółki odnośnie tego, czy niezbędnym oraz koniecznym jest urządzenie na nieruchomości stanowiącej własność spółki ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 metra, chodnika o szerokości 2,00 metrów oraz dwóch pasów zieleni w tym jednego o szerokości 1,80 metra, a drugiego o nieoznakowanej na rysunku szerokości. Jednocześnie organ nie uzasadnił konieczności zwiększenia przewidzianego w planie miejscowym pasa drogowego o szerokości 40 metrów do szerokości 65 metrów, a także nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności uzasadniających konieczność oraz niezbędność przesunięcia pasa drogowego o 13 metrów w głąb działki numer [...], która według planu miejscowego miała przylegać do inwestycji drogowej. Organ nie uzasadnił również niezbędności i konieczności zbliżenia do działki nr [...] o około 5,5 metra - w porównaniu ż założoną pierwotną koncepcją zawartą w planie miejscowym - krawędzi jedni ul. [...]. Ustosunkowując się do tych zarzutów, Wojewoda w skarżonej decyzji podniósł, iż pełnomocnik zarządcy drogi szczegółowo uzasadnił przyjęte rozwiązania projektowe i nie wyraził woli zmiany lokalizacji inwestycji w zakresie wskazanej przez skarżącą. W ocenie strony, argumenty wskazane w wyjaśnieniach organu II instancji nie są wystarczające dla przyjęcia, iż rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji drogowej cechują się niezbędnością oraz koniecznością.

W odpowiedzi na wniesione skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji wskazał, że podnoszone w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej A. w P. zarzuty stanowią powielenie zarzutów wnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z uwagi na ich podniesienie w treści odwołania, w toku postępowania pozyskano niezbędne wyjaśnienia pełnomocnika zarządcy drogi, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego na stronach 36-43 oraz 64-65. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji spełnia wskazane wymogi, ponieważ w punkcie IV decyzji ustalono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednocześnie wskazano, że organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i nie są władne do korygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji lub narzucania lokalizacji jej poszczególnych elementów, a ocenie dokonywanej przez te organy może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia w kształcie wskazanym przez zarządcę drogi we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową B. w P. organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda uzyskał niezbędne wyjaśnienia pełnomocnika zarządcy drogi we wskazanym zakresie i zbadał zgromadzony materiał dowodowy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że w stanie projektowanym wydzielona działka nr [...] bezpośrednio przylega do pasa drogi publicznej, tym samym posiada bezpośredni dostęp do drogi projektowanej na działce nr [...]. Nadto, jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, obejmujących w szczególności załączniki mapowe, działka nr [...] w stanie istniejącym nie posiadała dostępu do drogi publicznej, ani istniejącego zjazdu na taką drogę, co uzasadnia twierdzenie, że nie mogła być w konsekwencji podziału pozbawiona takiego dostępu.

Również w odniesieniu do zarzutów formułowanych przez skarżącego J. B. Wojewoda przyjął, że stanowią one powielenie uwag wnoszonych w toku postępowania. W tym zakresie organ II instancji również pozyskał niezbędne wyjaśnienia pełnomocnika zarządcy drogi, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia decyzji objętej skargą.

Odpowiadając na zarzuty S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. organ II instancji wskazał, że argumentacja strony dotycząca rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym co do szerokości pasa drogowego, chodników, ścieżek rowerowych i pasów zieleni stanowi subiektywną ocenę przyjętych rozwiązań projektowych oraz polemikę ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika zarządcy drogi. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o słuszności i racjonalności danego przedsięwzięcia drogowego i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i nie są władne do korygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji. Tym samym organ odwoławczy nie był kompetentny do narzucania zarządcy drogi lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji lub ich parametrów. Nadto, w toku postępowania odwoławczego pozyskano niezbędne wyjaśnienia pełnomocnika zarządcy drogi w tym zakresie oraz zbadano zgromadzony materiał dowodowy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Postanowieniem Sądu z 28 września 2022 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej A. w P. (sygn. IV SA/Po 619/22), Wspólnoty Mieszkaniowej B. w P. (sygn. IV SA/Po 620/22) oraz J. B. (sygn. IV SA/Po 621/22) połączono celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt IV SA/Po 619/22. Następnie, postanowieniem z 18 października 2022 r. zarządzono połączenie sprawy o sygn. IV SA/Po 684/22 ze skargi S. ze sprawą IV SA/Po 619/22.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła również skarga z 18 sierpnia 2022 r. na postanowienie Wojewody z 25 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, złożona przez J. N., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po 618/22.

Wobec wpływu opisanej powyżej skargi Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia, z uwagi na jego prejudycjalny charakter, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której decyzja Wojewody z 29 lipca 2022 r. nr [...], której dotyczą skargi rozpoznawane w ramach niniejszego postępowania, utraciłaby przymiot ostateczności. Z tych względów, kierując się treścią art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowieniem z 15 listopada 2022 r. zawieszono postępowanie sądowe w sprawie o sygn. IV SA/Po 619/22 do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt IV SA/Po 618/22.

W dalszej kolejności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 618/22 ze skargi J. N. na postanowienie Wojewody z 25 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda pismem z 1 lutego 2023 r. W wyniku rozpoznania wniesionego środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lipca 2023 r. oddalił skargę kasacyjną organu.

Ponownie procedując przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Poznania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, postanowieniem z 31 października 2023 r. nr [...] Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. N.. Wobec powzięcia przedmiotowej informacji, Sąd postanowieniem z 13 lutego 2024 r. podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ma zatem obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje zatem tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu.

Wypada w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w jej aktualnym brzmieniu (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.), w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w rozpoznawanych skargach i przedstawionych przez strony faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania odwoławczego, jest dokonanie oceny decyzji Wojewody z 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji będącej przedmiotem sądowej kontroli stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: specustawa drogowa).

Przepis art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zawiera katalog niezbędnych elementów, które organ obowiązany jest zawrzeć w treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z jego treścią, decyzja zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej według przedstawionych na wstępie okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skargi stron nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś organ dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora w świetle art. 11d ust. 1 specustawy.

W kontrolowanym postępowaniu Wojewoda uznał za zasadne dokonanie korekty zaskarżonej decyzji w punktach I - XVII sentencji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wyszczególnione w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy, uzupełniona w toku postępowania przed organem II instancji, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specustawy drogowej obligatoryjnych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. W decyzji Wojewody określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji. Dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, w ramach graficznej części projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego element projektu budowlanego, Przedmiotowy dokument został uwzględniony przez organ jako załącznik wydanej decyzji, wśród których znalazły się również mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W toku postępowania odwoławczego przedmiotowa dokumentacja została uzupełniona i poprawiona zgodnie z wytycznymi Wojewody, co znalazło odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia decyzji. Organ odwoławczy skorzystał z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w punktach I - XVII sentencji zaskarżonej decyzji poszczególnych fragmentów rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta P. i w tym zakresie zmodyfikował rozstrzygnięcie organu, orzekając merytorycznie, jak również orzekł poprzez dodanie stosownych punktów, w sposób opisany szczegółowo w części historycznej uzasadnienia. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości tut. Sądu. W decyzji Wojewody szczegółowo odniesiono się do sygnalizowanych przez skarżących uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organ prowadzący postępowanie należycie wypełnił dyspozycję art. 7 i 8 k.p.a.

Stanowiąca podstawę procedowania w kontrolowanym postępowaniu ustawa została przyjęta w celu realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Przedmiotem regulacji specustawy drogowej jest uproszczony tryb postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg. Przepisy specustawy znajdują zastosowanie podczas procedowania wniosków inwestorów zmierzających do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowych oraz nabywania nieruchomości pod drogi. W ramach ujednoliconej procedury, którą wieńczy wydanie decyzji ZRID, dokonywane jest ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości. Przepisy specustawy drogowej stanowią normy szczególne względem prawa budowlanego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych aktów prawnych. Złożenie przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uruchamia procedurę, w której rolą organów nie jest ocena racjonalności przyjętych rozwiązań. Decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia.

Rola organów w procedurze inwestycyjnej uregulowanej przepisami specustawy drogowej nie polega na aktywnym uczestnictwie w projektowanej inwestycji. Określenie przebiegu drogi, jej parametrów oraz usytuowania pozostaje w gestii zarządcy drogi. Dość powiedzieć, że to nie odczucia strony, lecz zamierzenie zarządcy drogi powinno determinować kształt przyjętych rozwiązań. Nie stanowią przedmiotu kontroli organu II instancji oraz Sądu zagadnienia dotyczące zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym w szczególności przyjętych rozwiązań projektu, ewentualnych odmiennych wariantów przebiegu drogi, infrastruktury towarzyszącej czy też szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Roszczenia stron tym przedmiocie rozstrzyga się w odrębnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zadaniem organów oraz Sądu nie jest również przeprowadzenie szczegółowej oceny poszczególnych rozwiązań technicznych projektu budowlanego.

Przechodząc do zasadniczych rozważań, w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do argumentacji prezentowanej przez skarżących J. B. oraz Wspólnotę Mieszkaniową A. w P. .

Stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarga może przy tym dotyczyć jedynie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, zatem interes prawny, o którym mowa w przywołanym przepisie, ma charakter materialnoprawny w tym znaczeniu, że musi być oparty – w przeważającej większości spraw – na normach administracyjnego prawa materialnego (por. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 163–164).

Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., II OSK 1955/13, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo). Innymi słowy, interes prawny wyznaczany jest poprzez istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony a zaskarżonym aktem lub czynnością.

W kontrolowanej sprawie skargi na decyzję organu II instancji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w zakresie obejmującym podział działki oznaczonej nr [...] i wyodrębnienie działki nr [...], złożyła Wspólnota Mieszkaniowa A. oraz J. B.. Jak wynika z akt sprawy, skarżący J. B. był współwłaścicielem działki nr [...], w wyniku podziału której wyodrębniono działkę nr [...] przeznaczoną na cele budowy placu do zawracania na końcu nieprzelotowego odcinka ul. [...].

Artykuł 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) stanowi, iż ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 u.w.l. Nie oznacza to, że członek wspólnoty nigdy nie będzie mógł wystąpić samodzielnie w postępowaniu jako strona, może to jednak nastąpić wyjątkowo i wówczas, gdy wykaże w okolicznikach konkretnej sprawy swój indywidualny, własny interes prawny lub obowiązek w znaczeniu wynikającym z art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r. II OSK 3653/19 oraz przywołane tam orzecznictwo).

W realiach przedmiotowej sprawy, realizacja inwestycji drogowej w oparciu o decyzję objętą skargą wiązała się z wywłaszczaniem skarżącego z prawa własności. W konsekwencji dokonanego wywłaszczenia zredukowana została również liczba dostępnych dla mieszkańców miejsc parkingowych. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że J. B. przysługiwała legitymacja do złożenia skargi na decyzję Wojewody w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Argumentacja wywiedziona przez stronę oraz okoliczności podnoszone w uzasadnieniu złożonej skargi pozwalają na przyjęcie, że jest on uprawniony do żądania ochrony swoich praw w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wynika z treści pism kierowanych przez stronę w sprawie, jako współwłaściciel działki nr [...] dysponował on prawem do parkowania na terenie, który wskutek wydanej decyzji został wywłaszczony i przeznaczony pod budowę placu do zawracania.

Przechodząc do zasadniczych rozważań należy wskazać, że skargi wywiedzione przez J. B. oraz Wspólnotę Mieszkaniową A. w P. koncentrują się wokół zbieżnej problematyki, związanej z dokonanym podziałem działki nr [...] oraz wywłaszczenia projektowanej działki nr [...] celem zlokalizowania placu do zawracania na zakończeniu nieprzelotowego odcinka ul. [...].

W ocenie pełnomocnika Wspólnoty, organ II instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy. W szczególności strona skarżąca wskazała, iż rolą organu było samodzielne ustalenie istotnych okoliczności stanu faktycznego w zakresie umiejscowienia oraz parametrów projektowanego placu manewrowego, nie zaś przeniesienie tego obowiązku na inwestora. Według strony skarżącej decyzja organu wydana została z naruszeniem zasady ochrony słusznego interesu strony, wynikającej z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Na zaistnienie przedmiotowego naruszenia wskazuje fakt, iż wywłaszczenie na cele lokalizacji placu do zawracania dokonane jest wyłącznie kosztem nieruchomości skarżącej, natomiast plac manewrowy wykorzystywany będzie również przez właścicieli nieruchomości sąsiadującej, tj. przy ul. [...], którzy na potrzeby inwestycji drogowej nie utracili części swojej nieruchomości. Powyższe okoliczności, w ocenie strony skarżącej, wskazują na naruszenie zasady równego traktowania przez organy władzy publicznej. W skardze zakwestionowano również konieczność zlokalizowania placu do zawracania we wskazanym miejscu oraz w przyjętych w decyzji rozmiarach.

Skarżący J. B. podniósł, iż decyzja Wojewody narusza zasadę ochrony słusznych interesów strony, ponieważ skutkiem dokonanego wywłaszczenia jest likwidacja istniejących miejsc parkingowych. W prezentowanej argumentacji skarżący powoływał się na okoliczność podjęcia przez Radę Miasta P. uchwały z 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w P.. Skarżący zwrócił uwagę, iż w treści planu miejscowego ujęto zmiany wynikające z dokonanego wywłaszczenia oraz projektowanej przebudowy zakończenia ul. [...], choć decyzja organu II instancji została wydana w dacie późniejszej, to jest 29 lipca 2022 r. Ponadto skarżący zakwestionował konieczność dokonania wywłaszczenia w zakresie wynikającym z decyzji, gdyż powierzchnia działki przeznaczona na cele wywłaszczenia przewyższa powierzchnię niezbędną dla lokalizacji planowanego placu do zawracania. Plac do zawracania o deklarowanych wymiarach nie wymaga aż tak dużej ingerencji we własność prywatną właścicieli działki nr [...].

Sąd zauważa, że zastrzeżenia formułowane przez skarżących były podnoszone również w toku postępowania przed organem II instancji. W toku postępowania Wojewoda wzywał inwestora do udzielenia informacji w przedmiocie lokalizacji placu manewrowego na zakończeniu ul. [...], w tym w szczególności w kontekście możliwości zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający uwagi złożone przez J. B. oraz zarządcę Wspólnoty Mieszkaniowej A.. Pełnomocnik zarządcy drogi ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń formułowanych przez strony, czemu dał wyraz w treści pism z 9 i 11 maja 2022 r. oraz z 12 lipca 2022 r. Treść wyjaśnień prezentowanych przez pełnomocnika zarządcy drogi wskazuje, iż lokalizacja placu do zawracania jest niezbędna z uwagi na nieprzelotowe zakończenie ulicy [...], stosownie do § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: rozporządzenie WT) który stanowi, iż w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi wykonuje się plac do zawracania samochodów. Przewidziany w projekcie plac o wymiarach 12,5m długości i szerokości dostosowany został do istniejącej w miejscu infrastruktury, tj. chodnika.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów należy mieć na uwadze, iż parametry placu manewrowego do zawracania samochodów uregulowane zostały w przywołanym § 125 ust. 2 rozporządzenia WT. Jak wynika ze wskazanego przepisu, plac do zawracania samochodów powinien spełniać następujące warunki:

1) dla samochodów osobowych - mieć promień nie mniejszy niż 6,0 m,

2) dla samochodów ciężarowych - mieć promień nie mniejszy niż 9,0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m.

Wymiary podane w treści wskazanego przepisu określają minimalne rozmiary placu, zatem dopuszczalne jest projektowanie również obiektów o większej powierzchni.

W toku postępowania inwestor ustosunkował się również do uwag stron w przedmiocie docelowej lokalizacji samego placu oraz wynikającej z niej konieczności dokonania podziału oraz wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej A., nie znajdując podstaw do zmiany przyjętych w projekcie rozwiązań. Okoliczność ta uniemożliwiała organowi dokonania ingerencji w treść założeń projektu. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej. Przepisy specustawy nie przewidują uprawnień po stronie organów do dokonywania modyfikacji co do przebiegu oraz lokalizacji samej inwestycji, jak również jej parametrów technicznych. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Kształt inwestycji pozostaje zatem w gestii inwestora. Przepisy specustawy drogowej tworzą model postępowania, w którym to inwestor posiada uprawnienie do określenia przebiegu drogi oraz najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tym samym, w ramach postępowania w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej organ administracji jest związany wnioskiem zarządcy drogi. O ile dopuszczalna jest analiza poszczególnych wariantów samej inwestycji tak, aby dążyć do zminimalizowania uciążliwości w stosunku do właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, niemniej sam przebieg planowanej inwestycji drogowej nie stanowi kwestii rozstrzyganej w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Weryfikacja poszczególnych elementów projektu, będąca wyrazem dążenia do wypracowania możliwych rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji celu publicznego przy ograniczeniu ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności jest możliwa, jednak nie może mieć ona na celu kontroli zasadności samej inwestycji. Przepisy specustawy nie nakładają na inwestora obowiązku uwzględnienia wszystkich oczekiwań stron i uczestników postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 stycznia 2023 r. II OSK 2348/22, z 17 sierpnia 2022 r. II OSK 1242/21, z 8 lipca 2020 r. II OSK 1824/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r. VII SA/Wa 56/19, z 5 lipca 2018 r. VII SA/Wa 961/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2019 r. II SA/Op 344/18).

Analiza materiałów postępowania prowadzi do wniosku, iż Wojewoda wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów specustawy drogowej, nie naruszając przy tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jak wskazano uprzednio, w toku postępowania odwoławczego organ uzyskał stanowisko inwestora w przedmiocie uwag formułowanych przez strony skarżące. Z uwagi na prezentowane przez inwestora stanowisko, organ nie był władny dokonać ingerencji w kształt placu do zawracania, jak również nie dysponował kompetencją do dokonania zmian w zakresie podziału oraz wywłaszczenia działki przeznaczonej pod ww. plac manewrowy. Mając na uwadze obszerność zgromadzonej dokumentacji oraz treść uzasadnienia decyzji Wojewody należy przyjąć, iż organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu nie doszło również do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Przyjęcie założenia, że ochronie przewidzianej w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy podlega interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją.

W realiach kontrolowanego postępowania organ związany był kształtem projektowanych rozwiązań, przyjętych przez inwestora. W celu lokalizacji placu do zawracania dokonano częściowego wywłaszczenia działki należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej A.. Jednak okoliczność, iż z planowanej infrastruktury korzystać będą również właściciele sąsiedniej nieruchomości, z której nie dokonano częściowego wywłaszczenia, nie przesądza jeszcze o naruszeniu interesu prawnego strony. Umiejscowienie placu do zawracania na terenie wyodrębnionej działki nr [...] zostało uzasadnione przez organ, który uzyskał w tym zakresie wiążące stanowisko inwestora. Podkreślenia wymaga, iż to wnioskodawca dokonuje wyboru najbardziej korzystnego rozwiązania lokalizacyjnego i techniczno-wykonawczego, które wpływa na określenie linii rozgraniczających teren inwestycji drogowej. Należy również mieć na uwadze, iż przy lokalizacji poszczególnych elementów infrastruktury drogowej decydujące znaczenie mają takie czynniki jak warunki techniczne, faktyczne możliwości realizacji planowanego zamierzenia oraz istniejąca zabudowa. Dążenie do proporcjonalnego wywłaszczenie każdego z użytkowników planowanej wspólnej infrastruktury drogowej niejednokrotnie nie jest celowe z uwagi na wskazane uwarunkowania.

W tym miejscu należy wskazać, że argumentacja podnoszona przez skarżącego J. B. w znacznej części odnosi się nie do decyzji Wojewody w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, lecz do ustaleń uchwały Rady Miasta P. z 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w P.. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić podstawy rozstrzygnięcia w badanym postępowaniu. W konsekwencji, nawet w razie przyjęcia, że podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta P. sugerowała się rozwiązaniami przyjętymi w nieostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. , okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, objętej skargą w niniejszym postępowaniu. W tym miejscu wypada wskazać, że zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485 oraz z 2023 r. poz. 28 i 1688).

Z tych względów skargi J. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej A. w P. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze S. Sąd stwierdza, że stanowisko wyrażone przez stronę sprowadza się w swej istocie do polemiki co do zasadności lokalizacji i przebiegu infrastruktury towarzyszącej inwestycji drogowej (ścieżki rowerowej oraz chodnika) poprzez wydzieloną działkę nr [...], a także parametrów technicznych poszczególnych elementów objętych projektem. W ocenie strony, organy obu instancji nie uzasadniły w sposób wystarczający konieczności urządzenia na nieruchomości stanowiącej własność spółki ścieżki rowerowej, chodnika oraz pasów zieleni, jak również nie odniosły się do uwag formułowanych przez stronę w toku postępowania.

Ustosunkowując się do powyższych okoliczności Sąd ponownie zauważa, iż organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14).

Należy w tym miejscu również wskazać, na co zwracał uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, iż w toku postępowania zwrócono się do pełnomocnika zarządcy drogi, który ustosunkował się do zastrzeżeń podnoszonych przez stronę. Co istotne, przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji (alternatywnych rozwiązań), stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Parametry techniczne ścieżki rowerowej, chodnika oraz pasów zieleni pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia WT. Stosownie do § 43 ust. 1 rozporządzenia, usytuowanie chodnika względem jezdni powinno zapewniać bezpieczeństwo ruchu. Odległość chodnika od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż:

1) 10,0 m - w przypadku drogi klasy S na terenie zabudowy;

2) 5,0 m - w przypadku drogi klasy GP na terenie zabudowy;

3) 3,5 m - w przypadku drogi klasy G na terenie zabudowy;

4) 1,0 m - w przypadku drogi klasy GP i niższej poza terenem zabudowy.

Z kolei w myśl § 43 ust. 3 rozporządzenia, przy rozbudowie i przebudowie dróg dopuszcza się przyjęcie mniejszych odległości, niż określone w ust. 1 pkt 1-3, jednak w przypadku drogi klasy S i GP na terenie zabudowy pod warunkiem zastosowania ogrodzenia oddzielającego chodnik od jezdni lub innych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo ruchu.

Szerokość oraz długość chodnika wyznaczają przepisy § 44 ust. 2 i 4 rozporządzenia, w myśl których szerokość chodnika usytuowanego bezpośrednio przy jezdni, pasie postojowym lub zatoce postojowej nie powinna być mniejsza niż 2,00 m, a w przypadku przebudowy drogi, wyłącznie w miejscu występowania przeszkody, dopuszcza się zmniejszenie tej szerokości do 1,25 m. Szerokość chodnika nieusytuowanego bezpośrednio przy jezdni, pasie postojowym lub zatoce postojowej nie powinna być mniejsza niż 1,5 m, a w przypadku przebudowy drogi, wyłącznie w miejscu występowania przeszkody, dopuszcza się zmniejszenie tej szerokości do 1,0 m.

Z kolei w odniesieniu do parametrów ścieżek rowerowych zastosowanie znajdują przepisy § 46 ust. 2 i 3 rozporządzenia, zgodnie z którymi odległość ścieżki rowerowej i ścieżki pieszo-rowerowej od krawędzi jezdni oraz ich usytuowanie powinny spełniać wymagania określone w § 43; na drogach klasy G, Z, L i D na terenie zabudowy dopuszcza się wyznaczenie pasów ruchu dla rowerów o szerokości nie mniejszej niż 1,5 m i nie większej niż 2,0 m każdy, przy czym dopuszcza się jej zwiększenie w obrębie skrzyżowania do 3,0 m. Pas ruchu dla rowerów oddziela się od sąsiedniego pasa ruchu znakami poziomymi lub wyspą dzielącą. Natomiast stosownie do § 47 ust. 1 rozporządzenia, szerokość ścieżki rowerowej, do której nie wlicza się szerokości krawężnika i obrzeża, powinna być dostosowana do natężenia ruchu rowerów oraz wynosić nie mniej niż:

1) 1,5 m - gdy jest ona jednokierunkowa;

2) 2,0 m - gdy jest ona dwukierunkowa.

Z kolei pas zieleni może stanowić element pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia (§ 52 ust. 1).

Brzmienie przywołanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje jednoznacznie, że rozwiązania przewidziane przez inwestora w badanym postępowaniu spełniają wymogi ukształtowane przepisami wykonawczymi. W zaistniałym stanie faktycznym na wydzielonej działce nr [...] zaplanowano przebieg ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 metra, chodnika o szerokości 2,00 metrów oraz dwóch pasów zieleni. Zasadność umiejscowienia przedmiotowych urządzeń budowlanych oraz ich wymiary są zgodne z przepisami ww. rozporządzenia. Przytoczone normy w zakresie szerokości chodników oraz ścieżek rowerowych kształtują ich minimalne rozmiary. Możliwe jest zatem przyjęcie większych niż wynikające z ww. przepisów parametrów urządzeń budowlanych, w szczególności mając na uwadze spójność planowanej inwestycji, natężenie oraz bezpieczeństwo ruchu.

Konkludując należy stwierdzić, że poza zakresem oceny organu II instancji i kontroli Sądu znajdują się wszystkie kwestie, które dotyczą zasadności i racjonalności realizacji inwestycji drogowej, szczegółowych rozwiązań projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualne szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Te ostatnie kwestie załatwiane są w odrębnym postępowaniu, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi.

Przedstawione okoliczności doprowadziły Sąd do przekonania, że skarga strony nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwała również skarga złożona przez Wspólnotę Mieszkaniową B. w P. . Zarzuty formułowane przez stronę koncentrują się wokół pkt XVIII decyzji organu II instancji, to jest planowanego podziału działki nr [...], ark. 18, obr. [...] i wydzielenia działki nr [...]. Argumentacja skarżącej sprowadza się do kwestionowania ustaleń organów obu instancji, iż planowana działka nr [...] po przeprowadzonym podziale będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Strona wyraża zastrzeżenia co do możliwości wykonania zjazdu na działkę nr [...].

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez dokonanie podziału działki nr [...] i wydzielenie działki nr [...], pomimo braku dostępu do drogi publicznej planowanej działki nr [...], należy wskazać, że w zaistniałym stanie faktycznym działka nr [...] w kształcie sprzed podziału nie była zagospodarowana oraz nie dysponowała zjazdem.

Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Treść wskazanego przepisu jednoznacznie określa, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę. Dostęp do drogi publicznej nie oznacza jednak, że do każdej działki przylegającej do drogi musi zostać w ramach inwestycji drogowej zaprojektowany i wybudowany zjazd. Także ustanowienie służebności drogowej nie wiąże z obowiązkiem wybudowania zjazdu. Natomiast w myśl art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Konstrukcja przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż istnieją okoliczności w których częściowe wywłaszczenie działki nie spowoduje obowiązku rozstrzygnięcia w przedmiocie budowy zjazdu na wydzielaną nieruchomość.

Przy wydawaniu decyzji podziałowej badana jest tylko kwestia dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej, a nie późniejsze kwestie związane np. z wydaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, podjęciem uchwały o zaliczeniu danej drogi do drogi gminnej czy wykonaniem przez właściwą gminę obiektu drogowego. Zaniechania gminy jako podmiotu publicznoprawnego w zakresie ustawowego obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie realizacji dróg gminnych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie mogą rzutować na ocenę legalności decyzji o podziale nieruchomości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 18.10.2017 r., II SA/Wr 528/17).

Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) utrzymanie, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właścicieli lub użytkowników posesji przyległych do drogi publicznej, które są obsługiwane przez ten zjazd. Wyjątek stanowi przebudowa zjazdu wymuszona przy rozbudowie lub przebudowie drogi. Wtedy obowiązek dostosowania istniejącego zjazdu do nowych parametrów drogi spoczywa na zarządcy drogi. Jak wskazano wyżej, działka nr [...] nie posiadała zjazdu, co oznacza, że w wyniku wydzielenia działki o nr [...], w ramach realizacji inwestycji drogowej, zarządca drogi nie miał obowiązku dokonać urządzenia zjazdu na rzecz właściciela nieruchomości. Decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e specustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Okolicznością bezsporną w kontrolowanej sprawie jest, że utworzona w wyniku podziału działka o nr [...] bezpośrednio przylega do pasa drogi publicznej - drogi gminnej klasy zbiorczej. Przepisy wykonawcze rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopuszczają lokalizację zjazdów z dróg wskazanej kategorii. W § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia określono jedynie, iż na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wskazany przepis nie oznacza zatem, iż w realiach przedmiotowej inwestycji lokalizacja zjazdu na teren działki nr [...] będzie wykluczona.

Nie zasługiwał na uznanie zarzut naruszenia przepisów art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej. W toku postępowania przed organem II instancji zgromadzony został dodatkowy materiał dowodowy, a w szczególności zobowiązany przez Wojewodę pełnomocnik zarządcy drogi ustosunkował się do zastrzeżeń oraz zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie można więc uznać, że przed podjęciem rozstrzygnięć organy zaniedbały obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. W kontrolowanej sprawie organ II instancji podzielił stanowisko inwestora, wedle którego położenie spornej nieruchomości względem drogi publicznej zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej bez konieczności korzystania z innych nieruchomości.

Wykazanie naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy powinno sprowadzać się do określenia, który konkretnie przepis przewidujący uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia przez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa.

W tym kontekście należy podkreślić, że zarządca drogi zobligowany jest do nabycia części nieruchomości w sytuacji, gdy w wyniku dokonanego podziału traci ona swój dotychczasowy charakter oraz przeznaczenie. Stosownie do art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Nie przesądzając na tym etapie o ostatecznej, konkretnej lokalizacji zjazdu na wydzielonej działce o nr. ewid. [...] wypada wskazać, że ewentualna odmowa wydania zgody na lokalizację zjazdu stanowić będzie przesłankę uzasadniającą złożenie przez właściciela wniosku o nabycie części nieruchomości w trybie art. 13 ust. 3 specustawy. O naruszeniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy świadczyłoby natomiast dokonanie przez organ wywłaszczenia całej nieruchomości, gdyż jej zbędność na cele inwestycji została jednoznacznie stwierdzona przez inwestora w toku postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Sad oddalił wniesione skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.