Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1402/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust 2 punkt 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 588/22 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO 4310/19/22 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 588/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 14 lutego 2022 r. nr SKO 4310/19/22 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) uznał bowiem, że w przedmiotowej sprawie na P. G. (dalej: Skarżący), jako wnuku podopiecznej ciąży obowiązek ponoszenia opłat za jej pobyt w domu opieki społecznej (dalej: DPS), albowiem ponoszona przez nią opłata nie pokrywa całości kosztów jej zamieszkania. Zaznaczył przy tym, że skoro Skarżący nie zawarł umowy z organem w kwestii ponoszenia opłat, nie wyrażając przy tym jakiejkolwiek gotowości zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, dalej: "u.p.s."), to organy miały wszelkie podstawy do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s.

Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych obliczeń kosztów opłat obciążających Skarżącego za poszczególne okresy i działania te uzasadniły. Sąd I instancji podał również, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy też wzajemnej relacji Skarżącego z podopieczną nie mają znaczenia w sprawie o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Końcowo Sąd I instancji odnosząc się do wniosku Skarżącego o wydanie orzeczenia przez Sąd o zwolnieniu skarżącego od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt wstępnego w pieczy zastępczej jest niezależne od postępowania w sprawie zwolnienia z opłaty i w tym przedmiocie została zresztą wydana odrębna decyzja.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2a u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Skarżący jako zstępny zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS z uwagi na przekroczenie przez Skarżącego trzykrotności kryterium dochodowego, podczas gdy prawidłowo ustalona sytuacja finansowa Skarżącego kasacyjnie wprost wskazuje, że nie jest on w stanie partycypować nawet w części w kosztach pobytu babki w DPS;

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad tego postępowania określonych w tym przepisie, albowiem organ wydał decyzję uznając, że Skarżący jako zstępny (wnuk) zobowiązany jest do odpłatności za pobyt babki w DPS z uwagi na osiągane zarobki, pomijając wszystkie inne wskazane przez Skarżącego okoliczności, w tym dotychczasowe kontakty z babka, podczas gdy relacje i więzi rodzinne również powinny zostać uwzględnione, a organ powinien także wziąć pod uwagę sytuację finansową reszty zobowiązanych oraz wstępnej;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego przez organ co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że Skarżący spełnia kryterium dochodowe wskazane w przepisie, podczas gdy zgodnie z ustawą o pomocy społecznej zstępny obowiązany jest jedynie do ponoszenia opłaty za dom pomocy społecznej jeżeli osiąga odpowiednio wysoki dochód;

c) art. 81 § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ wątpliwości na korzyść Skarżącego.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniósł o zasądzenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie do dnia zapłaty od organu oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a., wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1) oraz naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2). W takiej sytuacji zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Przy czym dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przejściem do merytorycznego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że sporna kwestia była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1401/23 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej zwana: "CBOSA"). Sąd Kasacyjny w całości popiera stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu i przedstawia tożsamą argumentację.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wskazanych w skardze zarzutach naruszenia naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 § 1 k.p.a. Ogólne przywołanie treści wskazanych przepisów nie mogło być wystarczające do uznania, że autor skargi kasacyjnej wykazał wystąpienie tego uchybienia i jego istotny rzeczywisty lub potencjalny wpływ na wynik sprawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. § 81 § 1 k.p.a., nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - który to Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Tym samym, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis p.p.s.a., który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Z tego względu zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego należy uznać za niezasadny.

Drugi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego dotyczył naruszenia m.in. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 a u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Skarżący jako zstępny zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS z uwagi na przekroczenie przez Skarżącego trzykrotności kryterium dochodowego, podczas gdy prawidłowo ustalona sytuacja finansowa Skarżącego kasacyjnie wprost wskazuje, że nie jest on w stanie partycypować nawet w części w kosztach pobytu babki w DPS.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę odpłatności za pobyt w DPS do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, a nadto określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS oraz kolejność, w jakiej obowiązek ten na nich spoczywa. Na gruncie przepisów u.p.s. istnieje zatem ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Powstaje on z chwilą umieszczenia osoby uprawnionej w DPS i obciąża określony w u.p.s. krąg osób. Zakres tego obowiązku, a więc w istocie wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w DPS i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Obowiązek ten spoczywa przede wszystkim na mieszkańcu DPS. Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Powyższy obowiązek nie jest odnoszony bezpośrednio do członków rodziny osoby umieszczonej w DPS, bowiem nie obciąża on małżonka, wstępnych i zstępnych z tego powodu, że wspólnie mieszkając i gospodarując tworzą w pensjonariuszem DPS rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Obowiązek ten obciąża ww. osoby niezależnie od powyższych cech wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Zobowiązanie to oparte jest zatem na określonych więzach; w przypadku wstępnych i zstępnych osoby umieszczonej w DPS, będą to więzy pokrewieństwa. W ostatniej kolejności powyższy obowiązek spoczywa na gminie, zgodnie z zasadą pomocniczości. Obowiązek zstępnych wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do DPS. Poniesienie tego obowiązku ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, uchwała dostępna w "CBOSA"). Przy czym realizacja obowiązku alimentacyjnego nie zwalnia z ponoszenia odpłatności za pobyt krewnego w DPS i odwrotnie; obydwa obowiązki mogą być wykonywane równolegle, z tym zastrzeżeniem, że alimenty podwyższają dochód mieszkańca DPS, a to tym samym zmniejszają wysokość opłaty przypadającej na pozostałych zobowiązanych (vide: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, uwagi do art. 61).

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, że Skarżący kasacyjnie, będąc zstępnym umieszczonej w DPS babci, na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. pozostaje obarczony obowiązkiem pokrywania kosztów jej utrzymania, jako mieszkańca DPS. Skonkretyzowanie tego obowiązku następuje w trybie decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Konkretyzacja taka nastąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.); małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s.), zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.); gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Przywołany przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. określa sytuacje, w jakich osoby w nim wymienione będą zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Określa też gwarancje dla osoby zobowiązanej, że dochód pozostający na osobę w rodzinie po ustaleniu jej zobowiązania na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego. W sytuacji, kiedy dochody mieszkańca domu pomocy nie są wystarczające do pokrycia całości kosztów pobytu, należy obciążyć dalsze osoby zobowiązane, jak w przypadku niniejszej sprawy. Prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie prawidłowo dokonano obliczeń kosztów opłat obciążających Skarżącego za poszczególne okresy i działania te zostały prawidłowo uzasadnione. Odpłatność dla Skarżącego ustalono na okres od dnia 1 marca 2018 r., wskazując przy tym jej wysokość, która jest zmienna w zależności od miesiąca, za który winna być wnoszona. Analiza sytuacji osobistej rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz budżetu prowadzonego gospodarstwa domowego, wykazała, że Skarżący mieszka wspólnie z bratem. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z wynagrodzenia o pracę, które wynosi 3081,53 zł miesięcznie. Dochód jego gospodarstwa domowego przekracza tym samym 300% kryterium dochodowego dla osoby samodzielnie gospodarującej o kwotę 978,53 zł tj. 3081,53 zł – 2103,00 (300% x 701 zł – kryterium dla osoby samotnie gospodarującej) – 978,53 zł. Poszczególne kwoty odpłatności wyliczono dzieląc przez liczbę osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności (8 osób) kwotę stanowiącą różnicę między średnim kosztem utrzymania w DPS, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca (przez co jest ona niższa niż wskazane, maksymalne 2308,46 zł). W związku z powyższym ustalono Skarżącemu opłatę za pobyt babci w DPS w następujący sposób: od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. w wysokości 333,02 zł, od dnia 1 kwietnia 2018 r. do dnia 31 marca 2019 r. w wysokości 340,67 zł miesięcznie, od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. w wysokości 406,01 zł miesięcznie, od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. w wysokości 399,64 zł miesięcznie, od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2020r. w wysokości 399,60 zł miesięcznie, od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. w wysokości 399,76 zł miesięcznie, od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. w wysokości 449,73 zł miesięcznie, od dnia 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 453,59 zł miesięcznie. Dodać w tym miejscu należy, że powyższych ustaleń Skarżący w żaden sposób nie podważył, gdyż nie przedstawił żadnych dowodów przeciwnych, z których wynikałoby, że w dacie wydania decyzji jego sytuacja dochodowa kształtowała się w sposób mniej korzystny niż ustalono. Odnosząc się natomiast do akcentowanych w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczących złej sytuacji materialnej skarżącego wynikającej z m.in. z konieczności ponoszenia przez niego kosztów czesnego za naukę w Wyższej Szkole Zawodowej to należy zauważyć, że nie sposób znaleźć racjonalnego i zgodnego z zasadą słuszności i sprawiedliwości uzasadnienia do tego, aby wszyscy podatnicy partycypowali w kosztach pobytu podopiecznego w domu pomocy społecznej z tej przyczyny, że osoby zobowiązane do pokrywania tych kosztów z uwagi na ciążący na nich obowiązek alimentacyjny, traktują wszystkie swoje wydatki (a więc nie tylko niezbędne) priorytetowo względem opłaty z tytułu pobytu osoby bliskiej w DPS.

W tych wszystkich względów zarzut naruszenia prawa materialnego również należy uznać za niezasadny.

Na marginesie sprawy zauważyć jedynie należy, że kwestia zwolnienia Skarżącego od ponoszenia opłat za pobyt babki w DPS została zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1771/22, którym oddalono jego skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 7 czerwca 2022r., sygn. akt IV SA/Wr 617/21.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.