Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1318/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 lipca 2024 r. nr WI-I.7840.14.17.2024.EG w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Suski decyzją z 3 lutego 2023 r. znak WA.6740.1.810.2022.KM, po rozpatrzeniu wniosku inwestora złożonego 1 grudnia 2022 r., na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.", odmówił inwestorowi: M. W. i W. W. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno–budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami: wod.–kan., c.o., elektryczną, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe, niwelacji terenu, całość jako zagroda gospodarstwa ekologicznego dla rolnika na działce nr [...], jedn. ewid. [...] J. , obręb [...] Ł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Łętownia (uchwała nr XIV/89/09 Rady Miejskiej Gminy Jordanów z dnia 17 lutego 2004 r. – Dz.U.Woj.Mał. z 2004 r. nr 59 poz. 765; dalej: "m.p.z.p.", "plan"). Przedmiotowa inwestycja ma miejsce na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla którego ustala się funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". W projekcie wskazano, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym realizowany jest jako zabudowa zagrodowa, która nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym terenu. Z zaświadczenia Wójta Gminy J. wynika, że inwestor posiada gospodarstwo rolne. Ponadto inwestor dołączył oświadczenie, że posiada wykształcenie rolnicze i prowadzi gospodarstwo rolne przez okres dłuższy niż 5 lat, stosownie do przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

Dalej Starosta wskazał, że zgodnie z zapisami m.p.z.p. w terenach RP dopuszcza się indywidualne sposoby gospodarowania nastawione na produkcję zdrowej żywności oraz wprowadza się zakaz realizacji zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym, jakim jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Zakaz zabudowy dotyczyć miałby zatem obiektów stojących w sprzeczności z produkcją rolną a nie zabudowy w ogóle. Organ I instancji wskazał, że analiza ustaleń tekstu i rysunku planu wykazała, iż w obszarze o symbolu RP nie dopuszcza się realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej). M.p.z.p. dopuszcza jedynie wymianę kubatury oraz rozbudowę istniejących obiektów w siedlisku, istniejącym w dniu uchwalenia planu. Powyższe Starosta wywiódł m.in. z zaliczenia terenów RP do obszarów wyłączonych z nowego zagospodarowania, zaliczonych do obszarów środowiska przyrodniczego, w ramach których dopuszczono utrzymanie, wymianę istniejącej zabudowy, w tym siedliskowej. Użycie w tym kontekście w § 19 planu słów: wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym, miało na celu doprecyzowanie, iż w ramach istniejącej zabudowy można rozbudowywać istniejące obiekty siedliska, ale tylko w oparciu o funkcje związane z rolnictwem.

Od powyższej decyzji Starosty Suskiego z 3 lutego 2023 r. inwestorzy wnieśli odwołanie, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 P.b. w zw. z § 19 m.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że inwestycja jest sprzeczna z podstawowym przeznaczeniem terenu, art. 8 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej linii orzeczniczej w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 35 § 5 pkt 1 P.b. w zw. z art. 79a oraz art. 7a K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej bez wcześniejszego umożliwienia stronie wykazania przesłanek, które organ uznał za niespełnione, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z 5 października 2023 r. znak WI-I.7840.14.4.2023.DW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał opisaną na wstępie decyzję Starosty z 3 lutego 2023 r. w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że teren inwestycji stanowią niezabudowane nieruchomości gruntowe. Również sąsiednie nieruchomości są niezabudowane (karta nr 3 dokumentacji projektowej).

Inwestycja została zaprojektowana na działkach zlokalizowanych w jednostce strukturalnej planu o symbolu RP. Analiza ustaleń tekstu i rysunku planu wykazała, iż w obszarze o symbolu RP nie dopuszcza się realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej). M.p.z.p. dopuszcza jedynie wymianę kubatury oraz rozbudowę istniejących obiektów w siedlisku, istniejącym w dniu uchwalenia planu. Powyższe organ II instancji wywiódł m.in. z zaliczenia terenów RP do obszarów wyłączonych z nowego zainwestowania, zaliczonych do obszarów środowiska przyrodniczego, w ramach których dopuszczono utrzymanie, wymianę istniejącej zabudowy, w tym siedliskowej.

Za taką interpretacją przemawia zdaniem Wojewody m.in. umieszczenie ustaleń dla powyższego terenu w Rozdziale 7, jak i wskazanie terenu RP w legendzie w grupie środowisko przyrodnicze, wyłączonej z zainwestowania. W ustaleniach dla terenu RP ustawodawca lokalny posłużył się pojęciem adaptacja. Pojęcie to zostało parokrotnie użyte w tekście planu w połączeniu ze słowami: istniejąca zabudowa; istniejąca infrastruktura; istniejące urządzenia; istniejące obiekty kubaturowe. Użycie ww. słowa w § 19 planu wskazuje więc na dopuszczenie działań inwestycyjnych (wymianę jej kubatury, czy rozbudowę, ewentualnie zmianę sposobu użytkowania) tylko w odniesieniu do istniejących już siedlisk. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji adaptacji, w związku z czym należy sięgnąć do definicji językowej, słownikowej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego adaptacja oznacza przystosowanie czegoś do innego niż pierwotnie użytku. Według komputerowego słownika wyrazów obcych adaptacja to zmiana zachowania się do otaczających warunków w celu optymalnego funkcjonowania. Potocznie mówimy o adaptacji lokalu na cele mieszkaniowe czy lokalu mieszkaniowego na cele usługowe. Użycie w tym kontekście w § 19 ust. 4 planu słów: wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym, miało na celu doprecyzowanie, iż w ramach istniejącej zabudowy można rozbudować istniejące obiekty siedliska, ale tylko w oparciu o funkcje związane z rolnictwem.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że analiza ustaleń § 19, a także pozostałych zapisów planu, wskazuje, że ustawodawca lokalny, jako przeznaczenie terenów RP ustalił przede wszystkim ich rolne, gospodarcze wykorzystanie pod uprawę rolną. Ewentualne zainwestowanie może dotyczyć utrzymania istniejących już siedlisk, nie zaś powstania nowej zabudowy zagrodowej. Powyższe oznacza, iż przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia planu w zakresie przeznaczenia tego terenu.

M. W. wniosła na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 października 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 19 m.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że inwestycja jest sprzeczna z podstawowym przeznaczeniem terenu, podczas gdy plan dopuszcza zabudowę związaną z przeznaczeniem podstawowym tj. zabudowę rolniczą w tym siedliskową;

2) art. 35 ust. 4 P.b., poprzez jego nieprawidłowego zastosowanie i wydanie decyzji odmownej pomimo wcześniejszego spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 P.b. i braku nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 P.b.;

3) art. 35 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na tym, że organ odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie wskazał na jakiej podstawie prawnej tego dokonuje;

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która naruszała przepisy prawa,

5) art. 136 w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę, usuwanie innych braków niż formalne powinno nastąpić na podstawie i w trybie postanowienia z art. 35 ust. 3 P.b., a także poprzez wskazanie na podmiotowe kryteria udzielenia pozwolenia na budowę, których P.b. nie przewiduje;

6) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej linii orzeczniczej w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co miało wpływ na wynik sprawy;

7) art. 35 § 5 pkt 2 P.b. w zw. z art. 79a oraz 7a K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej bez wcześniejszego umożliwienia stronie wykazania przesłanek, które organ uznał za niespełnione, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że interpretacja § 19 m.p.z.p. dokonana przez organ jest nieuprawniona. Zdaniem skarżącej zgodnie z treścią § 19 planu nowa zabudowa o funkcji rolniczej jest dopuszczalna.

Skarżąca wskazała, że wytyczne opisane w § 19 ust. 2 m.p.z.p. określające zasady korzystania z terenów rolnych odnosząc się wyłącznie do prowadzenia gospodarki rolnej określając szczegółowo jej zakres.

Z kolei § 19 ust. 3 planu stanowi wyraz zasady dotyczącej postępowania z istniejącą zabudową.

W ostatnim ustępie § 19 planu odniesiono się natomiast do nowej zabudowy, wskazując: "wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1589/23, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 października 2023 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wymienił rozdziały m.p.z.p. i podkreślił odrębność regulacji objętej przepisami Rozdziału 7 – "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" od unormowań Rozdziału 9 – "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego".

WSA zacytował punkty 2 i 3 oraz § 2 a), § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 3 i § 19 ww. uchwały i wskazał, że ponieważ rozwiązania m.p.z.p. określone zostały tak treścią uchwały, jak i jej załącznikiem graficznym - rysunkiem planu Łętownia, oczywistym jest, że wykładnia przepisów planu powinna być dokonywana łącznie i obejmować część tekstową i rysunkową planu. Stwierdził, że oznaczenia legendy rysunku planu mają charakter obowiązujący. Nie wszystkie oznaczenia wymienione w legendzie opisane zostały w samej uchwale, skoro oprócz opisanych w niej linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, strefy ochrony krajobrazu, oznaczeń cyfrowych i literowych przeznaczenia podstawowego, rysunek planu ma zawierać inne oznaczenia uzupełniające.

WSA stwierdził też, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest rysunku przedmiotowego planu, a na k. 15 znajduje się jedynie kserokopia niewielkiego fragmentu jakiegoś planu, nie opisana, nie potwierdzona za zgodność z oryginałem, nie zawierająca legendy rysunku planu. Tak więc zawartość akt administracyjnych nie pozwala na pełną weryfikację prawidłowości wnioskowania organu co do niedopuszczalności realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej) w obszarze planu oznaczonym symbolem RP.

Ocena ta odnosi się również do decyzji organu odwoławczego. Wojewoda, powielając ustalenia organu I instancji przeprowadził wykładnię przepisów planu jedynie na podstawie analizy treści uchwały i znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części rysunkowej planu, co było podstawą ustalenia, że tereny RP należą do obszarów wyłączonych z nowego zainwestowania jako zaliczone do obszarów środowiska przyrodniczego. Ustalenia tego nie da się zweryfikować. W przedłożonych aktach sprawy brak jest bowiem rysunku planu. Co istotne, pierwotny rysunek planu nie został opublikowany ani w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, ani na stronie Urzędu Gminy w J.

WSA wskazał, że dla dokonania prawidłowej interpretacji przepisów planu porównanie rysunku planu z treścią uchwały jest niezbędne. Stwierdził, że treść § 19 uchwały nie jest jasna. Po pierwsze, nie wiadomo co kryje się pod użytą w nim nazwą własną: "Ekologiczny System Terenów Otwartych", czy jest to obszar opisany w rysunku planu, czy w Studium, czy w jeszcze innym akcie. Po drugie, uchwała nie określa ani definicji "rolniczej przestrzeni produkcyjnej", ani "zabudowy siedliskowej". Być może strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej zdefiniowana została w Studium, do którego odwołuje się punkt 2 uchwały, jak również jej § 34.

Dodatkowo WSA wskazał, że przy wykładni § 19 ust. 3 m.p.z.p. dla terenów w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP, ustalono przeznaczenie jako adaptację struktury zabudowy siedliskowej, z tym, że jedynie poprzez umożliwienie wymiany kubatury oraz rozbudowy istniejących obiektów. Wobec braku definicji tego sformułowania, sąd stwierdził konieczność posiłkowania się definicją podaną w słowniku PWN, według którego "adaptować" oznacza "przystosować się do nowych warunków".

Według WSA bez skonfrontowania tekstu uchwały z całym rysunkiem planu (obejmującym również jego legendę) niemożliwe jest zweryfikowanie twierdzenia organu odwoławczego, że przepis § 19 ust. 4 planu stanowi jedynie doprecyzowanie treści § 19 ust. 3, co oznacza, że w ramach istniejącej zabudowy można rozbudować obiekty siedliska, ale tylko o funkcje związane z rolnictwem.

Zdaniem WSA analiza tekstu planu wskazuje, że interpretacja dokonana przez Starostę, a zaakceptowana w całości przez Wojewodę, jest nielogiczna. Wszak w § 19 ust. 3 uchwały wyraźnie wskazano, że wymiana i rozbudowa obiektów istniejącego siedliska może dotyczyć również agroturystyki, a funkcja ta na pewno nie jest powiązana z "produkcją rolniczą".

WSA zalecił Wojewodzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dołączenie do akt sprawy załącznika graficznego planu i wyjaśnienie znaczenia nazwy własnej użytej w tekście planu: "Ekologiczne Systemy Terenów Otwartych". Nakazał też Wojewodzie rozważenie celowości (dla dokonania kompleksowej wykładni planu) dołączenia do akt sprawy tekstu i rysunku Studium.

Wojewoda Małopolski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 29 lipca 2024 r. znak WI-I.7840.14.17.2024.EG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestorów, w zw. z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1589/23, ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty Suskiego z 3 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał obszerne fragmenty uzasadnienia ww. wyroku WSA w Krakowie z 27 lutego 2024 r. i wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma miejsce na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co wynika z legendy i rysunku planu.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że legenda została podzielona tematycznie na różne grupy oznaczeń graficznych:

- OZNACZENIA LINIOWE, tj. granice gminy, nieprzekraczalna linia zabudowy;

- OBSZARY ZAINWESTOWANIA, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej TM1, cmentarze ZC, tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych MR;

- ŚRODOWISKO PRZYRODNICZE, tj. tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej RP, tereny lasów państwowych PGL; tereny lasów prywatnych LP; tereny przeznaczone pod zadrzewienia i zakrzewienia LPd; tereny parków oraz zieleni urządzonej towarzyszącej usługom ZP; tereny użytku ekologicznego ZE; tereny wód płynących wraz z obr. potencjalnych zalewów wodami powodziowymi W, Tzp;

- ŚRODOWISKO KULTUROWE tj. strefy ochrony ekspozycji, granice stref ochrony konserwatorskiej; i inne).

Kolejno Wojewoda wyjaśnił, że w rozdziale 7 tekstu planu zatytułowanym "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" w § 19 dla terenów RP ustalono:

"1. W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Łętownia adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych".

2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie:

a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych,

b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych,

c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych,

d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych,

e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne,

f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności.

3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości; produkcji zdrowej żywności, przetwórstwa rolno-spożywczego oraz agroturystyki.

4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w m.p.z.p. nie zdefiniowano pojęć "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" (jak również zabudowy siedliskowej), a za wyrokami sądów definicji należy doszukiwać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy J. stanowiącym podstawę do uchwalenia ww. planu miejscowego.

Organ II instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do "rolniczych przestrzeni produkcyjnych" zapisy w studium zawarto w § 4, w którym wskazano strefy wrażliwe - obszary wymagające szczególnej polityki zagospodarowania przestrzennego.

§ 4 ust. 1 lit. g brzmi: Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej rozciągające się na stokach doliny potoków wraz z dopływami są poszatkowane utrwalonymi miedzami stanowiącymi istotny element ochrony przeciw erozyjnej. Występują tu prawie wszystkie gatunki drzew, krzewów i bylin jakie opisano w lasach. Miedze i skarpy stanowią istotny element systemu ekologicznego tak z punktu widzenia gospodarki rolnej jak i zachowania równowagi biologicznej w naturalnym środowisku.

Co się zaś tyczy "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych", to w § 5 studium został opisany Ekologiczny System Obszarów Chronionych (nie Terenów Otwartych).

§ 5 stanowi:

1. Podstawą działań rewitalizacji przyrodniczej gminy jest utworzenie i zagospodarowanie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Gminy J. .

2. Na Ekologiczny System Obszarów Chronionych Gminy J. składają się:

a) tereny i obiekty o najwyższych wartościach zasobów środowiska przyrodniczego objęte ochroną prawną , które stanowią obszary węzłowe ESOCH,

b) lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego chronione przepisami prawa miejscowego, które stanowią korytarze ekologiczne zapewniające powiązania pomiędzy obszarami węzłowymi ESOCH oraz tereny zieleni i wypoczynku wspomagające oddziaływania obszarów węzłowych.

3. Ustala się standardy zagospodarowania Ekologicznego Systemu Terenów Chronionych.

3.1. Dopuszcza się w ramach obszaru ESOCH realizację obiektów na terenie korytarzy ekologicznych oraz na terenach zieleni i wypoczynku, pod warunkiem, że: a) zostaną zachowane lokalne wartości zasobów środowiska,

b) tereny nie zabudowane działki muszą być zwarte przestrzenne i być powiązane z analogicznymi terenami w systemie i powinny być zagospodarowane zielenią dostosowaną do warunków siedliskowych i rzeźby terenu,

c) udział terenów otwartych, nie zabudowanych i nie pokrytych substancją nieprzepuszczalną wyniesie co najmniej:

- dla obiektów związanych z nieuciążliwą działalnością gospodarczą 60% działki,

- dla innych obiektów 75% działki w terenach o niskiej i średniej intensywności zabudowy

3.2. Wprowadza się zakaz przekształcenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej na cele mogące pogorszyć stan środowiska przyrodniczego.

4. Uznaje się za celowe objęcie ochroną przyrodniczą obszarów:

a) Park podworski w T.

b) Park dworski w centrum W.

5. Ustala się zasady ochrony lasów w gminie J. poprzez dążenie władz lokalnych do:

a) zagospodarowania i użytkowanych lasów w celach turystycznych,

b) zawarcia porozumienia z Dyrekcją Lasów Państwowych na rzecz ochrony lasów oraz poszerzenia powierzchni leśnej poprzez dolesienia, zadrzewienia i utworzenia specjalistycznych gospodarstw leśnych z plantacjami sadzonek, runa leśnego, ...itp.

Dodatkowo, w studium zawarto zapis (§ 7):

4. Sporządzić i wykorzystać dla realizacji polityki przestrzennej instrumenty planistyczne i programowe, w tym:

4.1 obowiązkowo miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego:

wynikające z przepisów szczegółowych na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym:

a) terenów Parku Krajobrazowego

b) terenów przewidzianych do zalesień w granicach nowej granicy polno-leśnej

c) terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z przeznaczeniem podstawowym.

Dalej Wojewoda stwierdził, że jak wynika z powyższego, pojęcia te odnoszą się do terenów szczególnie chronionych, gdzie podstawową rolą jest ich ochrona przed degradacją. Można wnioskować, że określona w planie strefa opisana jako "ekologiczny system terenów otwartych" jest spełnieniem zapisu studium o konieczności określenia udziału terenów otwartych w ekologicznej strefie obszarów chronionych.

Wracając do zapisów m.p.z.p. organ II instancji wskazał, że zbliżone zapisy do tych z § 19 ust. 3 i ust. 4 zawarto również w odniesieniu do m.in. terenów wód płynących, ciągów ekologicznych (§ 18).

Poddając ponownej analizie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że teren inwestycji stanowią niezabudowane nieruchomości gruntowe. Sąsiednie nieruchomości są również niezabudowane. Działka inwestycyjna leży w terenie objętym m.p.z.p. oznaczonym symbolem RP, w bezpośrednim otoczeniu terenu o symbolu LP - tereny lasów prywatnych.

W sąsiedztwie brak zabudowy - nawet rozproszonej. Dla wnioskowanego terenu m.p.z.p. nie oznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy, co wynika z rysunku planu i legendy planu. Brak jest jakichkolwiek wskaźników zagospodarowania wskazujących na rozmiar możliwej nowej zabudowy (np. wskaźnika zabudowy, intensywności, dopuszczalnej wysokości obiektów itp.).

Przepis § 19 ust. 3 m.p.z.p. dotyczy tylko istniejącej zabudowy - tj. adaptacji struktury zabudowy siedliskowej poprzez wymianę kubatury (czyli w wyniku adaptacji kubatura obiektów pozostaje bez zmian) lub rozbudowę istniejących obiektów (nie powstają nowe obiekty). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że plan adaptuje tereny w obrębie strefy rolniczej oznaczone w planie RP i ustala dla nich funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". Oznacza to, że przeznaczeniem terenów oznaczonych RP jest głównie szeroko pojęta dbałość o ekologiczny rozwój terenów zielonych.

Wobec braku definicji tego sformułowania Wojewoda posiłkował się definicją podaną w słowniku PWN, według którego "adaptować" oznacza "przystosować się do nowych warunków". Jednocześnie, pomimo że w rolniczej strefie produkcyjnej określono adaptację struktury zabudowy siedliskowej, to założono adaptację istniejących obiektów również do funkcji agroturystyki. Można zatem twierdzić, że § 19 ust. 3 uchwały dotyczy już istniejącej - na terenie oznaczonym symbolem planu RP - zabudowy siedliskowej.

Natomiast § 19 ust. 4 planu mówi o zakazie realizacji zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym.

Realizacja nowej zabudowy zagrodowej możliwa jest w terenie do tego predysponowanym tj. w terenach MR - tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych (§ 26, przeznaczenie podstawowe: mieszkania wraz z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi, rolniczej działki siedliskowej) oraz TM2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 25, przeznaczenie podstawowe - mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej). Powyższe ustalenia są zgodne z informacjami zawartymi w legendzie planu miejscowego.

Planowana inwestycja to budowa nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nowego budynku gospodarczego na niezabudowanej działce nr [...]. Inwestycję tę projektant określił jako zagroda gospodarstwa ekologicznego dla rolnika.

Organ II instancji zaznaczył, że inwestorzy złożyli trzy wnioski o pozwolenie na budowę (dwa z 1 grudnia 2022 r., jeden z 22 grudnia 2022 r.) trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych - jako trzech zagród dla trzech gospodarstw ekologicznych, na trzech rożnych działkach (nr [...], nr [...], nr [...]), na co zwrócił Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku "z 27 lutego 2024r., sygn. akt II/Kr 1589/23". W wyroku tym Sąd zawarł między innymi stwierdzenie: "Zamiar wybudowania trzech budynków jednorodzinnych wskazuje zatem nie tyle na chęć zorganizowania sobie - jako rolnikowi indywidulanemu prowadzącemu gospodarstwo ekologiczne - miejsca zamieszkania ściśle związanego z miejscem pracy, ale na zamiar wybudowania trzech domów jednorodzinnych nie mających charakteru siedliska (zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika). Jeden rolnik posiada jedno gospodarstwo rolne i jedno siedlisko w znaczeniu domu wraz z niezbędnymi zabudowaniami gospodarczymi."

Organ odwoławczy podkreślił również, że inwestorzy zamieszkują w budynku mieszkalnym o nr [...] (nr działki [...], pow. 0.23 ha), obok na działce o nr [...], o pow. 0.20 ha znajduje się drugi budynek o nr [...]. Na działkach tych znajdują się inne budynki, co stanowi jedną działkę budowlaną, dla których jest prowadzona kw [...], z której wynika, że inwestorzy są właścicielami tych zabudowanych nieruchomości.

Powyższe wynika z ogólnodostępnych danych zawartych między innymi na "geoportal.gov. (dane ustalone na podstawie adresu wskazanego we wniosku o pozwolenie na budowę)".

Według definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), dalej "w.t.", przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3). Zabudowa zagrodowa (inaczej siedliskowa) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej.

Kolejno organ II instancji opisał wypracowaną przez orzecznictwo wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, LEX nr 477263), podkreślając, że szczególnie istotne jest zastrzeżenie, iż zabudowa zagrodowa związana jest z rodzinnym gospodarstwem rolnym. Wprawdzie przepisy budowlane nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez rodzinne gospodarstwo rolne, jednak definicję tego pojęcia zamieszczono w art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Zabudowę zagrodową w świetle w.t. stanowią budynki i budowle położone w gospodarstwach rodzinnych. Chodzi zatem o gospodarstwo prowadzone osobiście przez rolnika indywidualnego. Jednak w.t. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., który to przepis nie zawiera upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. Zatem pojęcie zabudowa zagrodowa w rozumieniu § 3 pkt 3 w.t. nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej.

Ostatecznie organ II instancji przyjął, że wykładnia językowa badanego pojęcia na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego prowadzi do wniosku, iż zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zagroda pełni dwie funkcje – jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zagroda stanowi zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w terenach RP stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną możliwa jest:

- zabudowa zgodna z przeznaczeniem podstawowym - rolniczą produkcją (czyli np. silosy lub inne obiekty na zboże, szklarnie pod uprawy, akweny wodne / zbiorniki otwarte na wodę wspomagające retencje wód opadowych i roztopowych, wiaty do przetrzymywania sprzętu rolniczego, budynki gospodarcze związane z produkcją rolną);

- wymiana kubatury, rozbudowa istniejących obiektów w istniejących siedliskach w celu rozwoju w terenach RP rodzinnych gospodarstw zajmujących się m.in. produkcją zdrowej żywności, przetwórstwem rolno-spożywczym oraz agroturystyką.

Zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie przez rolnika indywidualnego. Podstawowym przeznaczeniem terenów RP nie jest zabudowa zagrodowa, dlatego w celu umożliwienia rozwoju i utrzymania w dobrym stanie technicznym istniejącej zabudowy, w planie dookreślono taką możliwość.

Zatem w ocenie Wojewody planowana zabudowa na terenie RP nie jest zgodna z § 19 ust. 2 m.p.z.p., bo jest sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym terenu określonym jako "strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej".

M. W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do WSA w Krakowie skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 29 lipca 2024r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji udzielającej pozwolenia budowę; o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego:

a) art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji o odmowie udzielania pozwolenia na budowę na podstawie niezgodności z treścią planu miejscowego, podczas gdy plan miejscowy nie zawierał sformułowanego wprost zakazu zabudowy o określonych cechach czym organ oparł swoje rozstrzygniecie na przesłankach niewynikających z przepisów prawa, naruszając tym samym konstytucyjną zasadę legalizmu,

b) art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji o odmowie udzielania pozwolenia na budowę w sytuacji, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydał postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym;

2. postępowania, to jest art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego bez czynnego udziału strony, w szczególności w zakresie nieznanych P.b. cech podmiotowych skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ opierając się na domniemaniach co do miejsca zamieszkania i stanu rodzinnego skarżących postawił tezę o niedopuszczalności udzielenia im pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła m.in., że przedmiotem wezwania nie były kwestie zgodności z planem miejscowym, a nieznane ustawie Prawo budowlane kwestie związane z przymiotami osobistymi inwestorów.

Zdaniem skarżącej, wbrew sugestiom zawartym w zaskarżonej decyzji Wojewody, WSA w Krakowie nie przesądził, że małżeństwo rolników nie może skutecznie złożyć wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę dla trzech odrębnych siedlisk rolnika. Wojewoda bez udziału stron postępowania dokonał arbitralnej oceny sytuacji mieszkaniowej i planów inwestorów. Gdyby organ we właściwy sposób z czynnym udziałem strony przeprowadził postępowanie, być może dowiedziałby się, że skarżący nie mieszkają obecnie sami, a z innymi członkami rodziny, a także, że posiadają oni troje dzieci, co powoduje, iż uzasadnionym są ich plany dotyczące budowy odrębnych siedlisk.

Skarżąca podkreśliła, że budowa budynków w ramach metody gospodarskiej trwa dłuższy okres czasu, a skarżąca jako właściciel terenów rolniczych, na których dopuszczalna jest zabudowa siedliskowa, ma prawo zabezpieczyć swoje prawa uzyskując zawczasu niezbędne decyzje. Zarzuciła, że nie wiadomo w jakim celu organ II instancji dokonuje przywołania zasad wykładni językowej przy ustalaniu warunków zabudowy i dokonuje wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa.

Zdaniem skarżącej pomimo wytycznych sądu oraz treści wcześniejszych pism skarżącej, tj. odwołania i skargi, organ II instancji nadal nie dokonał wykładni § 19 planu. Skupiono się wyłącznie na interpretacji ust. 3 ww. jednostki redakcyjnej, na którą skarżący się nie powołują.

Według skarżącej zgodnie z treścią § 19 planu nowa zabudowa o funkcji rolniczej jest dopuszczalna. W ust. 2 powołanego zapisu planu określono zasady korzystania z terenów rolnych, stanowiące wytyczne wyłącznie do prowadzenia gospodarki rolnej określając szczegółowo jej zakres.

W kolejnym ust. 3, który stanowi wyraz zasady dotyczącej postępowania z istniejącą zabudową, wprowadzano zasadę adaptacji struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów, preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości, produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki.

Tymczasem w ostatnim ustępie § 19 planu odniesiono się do kwestii nowej zabudowy, wykluczając zabudowę sprzeczną z przeznaczeniem podstawowym, czyli rolniczym.

Zdaniem skarżącej pozostała zabudowa nie jest więc objęta zakazem. Skoro zatem z literalnej treści zapisu § 19 planu nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy, to nie można go domniemywać.

Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 3 września 2003 r. sygn. II SA/Wr 2243/00 skarżąca wskazała, że dla gruntów o przeznaczeniu rolnym zasadą jest możliwość realizacji zabudowy związanej z produkcją rolną, a także obiektów o cechach siedliska i zabudowy zagrodowej. Ograniczenie bądź wyłączenie możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy musi być wyraźne. Zakazu takiego nie można bowiem domniemywać z samego faktu przeznaczenia nieruchomości na cele związane z uprawą (Filip Syrkiewicz, Zabudowa zagrodowa lub siedliskowa na działce rolnej. Prawo rolne.info 2006).

Gdyby było tak jak sugeruje organ II instancji, że zapisy § 19 nie przewidują w ogóle możliwości zabudowy nowej, a jedynie jej adaptacje, to zapis § 19 ust. 4 byłby zbędny i niezrozumiały.

Według skarżącej również interpretacja, według której na terenie planu oznaczonym RP możliwa jest wyłącznie nowa zabudowa zgodna z przeznaczeniem podstawowym, czyli tylko silosy czy szklarnie, a już nie siedliskowa, bo ta może być tylko adaptowana, traci sens jeśli innym argumentem podawanym przez organ za wyłączeniem dopuszczenia nowej zabudowy siedliskowej jest brak określenia wskaźników zagospodarowania.

Z powyższego wynika, że autorzy panu dopuścili lokalizację zabudowy gospodarczej bez wskaźników i tym samym wprowadzili czytelny zakaz lokalizowania zabudowy siedliskowej. Taka interpretacja jest nieuprawniona.

Zamiast wskaźników zagospodarowania autorzy planu wprowadzili w § 19 ust. 4 zakaz zabudowy stojącej w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym. Tyle wystarczyło, żeby uchronić tereny przed zabudową wielorodzinną czy obiektami produkcji pozarolniczej. Tymczasem siedlisko rolnika nie może być zabudową sprzeczną z przeznaczeniem terenów rolnych.

Na koniec skarżąca podkreśliła ponownie, że decyzja organu II instancji wydana została w oderwaniu od proceduralnych aspektów postępowania przed organem I instancji. Przepis art. 35 ust. 5 P.b. wskazuje wprost podstawy wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca. Nie wystarczy stwierdzić niezgodności z interpretacją planu miejscowego by odmówić pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 P.b. wskazują, że tego typu uchybienie ma być przedmiotem postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Dopiero potem można wydawać decyzję z art. 35 ust. 5 P.b. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Te aspekty sprawy organ w ogóle pominął skupiając się na wątpliwej tezie, że plan przewiduje zakaz nowej zabudowy siedliskowej na terenach oznaczonych jako RP.

Dodatkowo organ sugeruje, jakoby był związany poglądem sądu, że w sprawie ma jakieś istotne znaczenie sytuacja osobista inwestorów. Inwestorzy w postępowaniu przed organem I instancji wykazali, że są rolnikami indywidualnymi. Organ bez udziału stron dokonał jakiś nieznanych ustawie domniemań wynikających z podanego w odwołaniu adresu i zbioru danych dostępnych w "portalu geoportal.pl.".

Powołując się na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych i wyrok WSA w Warszawie (sygn. II SA/Wa 2222/20) skarżąca zarzuciła, że dane dotyczące ksiąg wieczystych jako zawierające dane osobowe nie powinny być publikowane. Powstaje zatem pytanie, w jaki sposób organ pozyskał i przetwarzał ww. dane i w jaki sposób wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami dotyczącymi ochrony danych osobowych.

Zdaniem skarżącej polskie prawo budowlane nie przewiduje przesłanek podmiotowych wydania pozwolenia na budowę, a w szczególności nie wymaga w ramach zbierania materiału dowodowego ustalania stanu własności inwestora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał dodatkowo, że planowana inwestycja to budowa, na niezabudowanej dotychczas działce, jednego z trzech nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i nowego budynku gospodarczego w obszarze RP, planowanych przez inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdza również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 29 lipca 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Suskiego z 3 lutego 2023r. odmawiającą inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno–budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...), budynku gospodarczego (...), jako zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika obejmującego ekologiczną uprawę warzyw korzennych, ze względu na sprzeczność inwestycji z § 19 m.p.z.p.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu jako niezasadna. Jak przy tym słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie organ był przede wszystkim zobligowany do zastosowania się do wskazań oraz oceny prawnej zawartej w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1589/23. Zarówno bowiem organy administracji, jak i WSA w Krakowie rozpoznając obecnie tę sprawę, są związane treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu zostanie uchylona w prawem określonym trybie lub uległy zmianie przepisy prawa stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo należy podkreślić, że w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Powyższe znaczy, że organy i Sąd nie może formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., sygn. I GSK 940/09).

Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zatem zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).

Powyżej wskazane uregulowanie zawarte w art. 170 P.p.s.a. jest dodatkowo istotne w sprawie niniejszej, bowiem dotyczy ona jednego z trzech złożonych przez skarżącą wniosków o pozwolenie na budowę po jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym – jako trzech zagród dla trzech gospodarstw ekologicznych, na trzech różnych działkach (nr [...], nr [...], nr [...]).

We wszystkich trzech przypadkach decyzje organów były odmowne, a skargi (obok sprawy niniejszej) zostały zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Kr 1599/23 oraz II SA/Kr 1588/23. WSA w Krakowie we wszystkich trzech sprawach uchylił zaskarżone decyzje.

Co znamienne, w uzasadnieniu wyroku z 5 marca 2024 r. sygn. II SA/Kr 1588/23 WSA wyraźnie stwierdził, że "zamiar wybudowania trzech budynków jednorodzinnych wskazuje nie tyle na chęć zorganizowania sobie - jako rolnikowi indywidulanemu prowadzącemu gospodarstwo ekologiczne - miejsca zamieszkania ściśle związanego z miejscem pracy, ale na zamiar wybudowania trzech domów jednorodzinnych nie mających charakteru siedliska (zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika)".

Sąd w ww. wyroku podkreślił, że jeden rolnik posiada jedno gospodarstwo rolne i jedno siedlisko w znaczeniu domu wraz z niezbędnymi zabudowaniami gospodarczymi. Okoliczności te WSA nakazał organowi wziąć pod rozwagę w ponownym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze trzeba podkreślić, że WSA w Krakowie w wydanym w niniejszej sprawie poprzednio wyroku z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1589/23 jednoznacznie stwierdził, że niejasną treść § 19 m.p.z.p. należy wytłumaczyć poprzez zidentyfikowanie co kryje się pod użytą w nim nazwą własną: "Ekologiczny System Terenów Otwartych". Po drugie WSA nakazał wyjaśnienie niezdefiniowanych w m.p.z.p. definicji "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" i "zabudowy siedliskowej". Po trzecie w procesie wykładni § 19 ust. 3 m.p.z.p. i zawartego w tym przepisie sformułowania "adaptacji struktury zabudowy siedliskowej" WSA zalecił posiłkowanie się definicją podaną w słowniku PWN, według którego "adaptować" oznacza "przystosować się do nowych warunków".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organ w sprawie w wystarczający sposób, nie naruszając art. 153 P.p.s.a., zastosował się do wytycznych wyroku WSA z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1589/23.

Ponadto prawidłowo, zgodnie z art. 170 P.p.s.a., organ II instancji uwzględnił również ocenę prawną zawartą w wyroku z 5 marca 2024 r. wydanym w bliźniaczej do niniejszej sprawie o sygn. II SA/Kr 1588/23.

Co jest istotne w niniejszej sprawie, bezsporne było (niekwestionowane przez skarżącą i nie budzi też wątpliwości Sądu), że przedmiotowa inwestycja jest ulokowana w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem RP – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla którego ustalono funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych", niezależnie od szczegółowości zawartego w aktach wyrysu z części graficznej planu. Natomiast legenda wyjaśniająca oznaczenia przyjęte w planie, w tym dotyczące środowiska przyrodniczego - jak RP, została opublikowana na stronie Dziennika Urzędowego Województwa Małopolskiego.

Sporna była zatem jedynie wykładnia przepisów planu miejscowego, w tym w szczególności § 19 m.p.z.p., co do kwestii, czy plan miejscowy dopuszcza czy nie budowę nowej zabudowy siedliskowej na dotychczas niezabudowanej działce leżącej w obszarze RP.

Wojewoda przyjął, że interpretacja całości przepisów planu, a w szczególności jego § 19, prowadzi do wniosku, że w obszarze RP dopuszczalna jest adaptacja istniejącej zabudowy siedliskowej, natomiast niedopuszczalna jest nowa zabudowa niezabudowanych działek.

Z kolei skarżąca, formułując szereg różnorodnych zarzutów, stała na stanowisku, że w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ustaloną funkcją ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" dopuszczalne musi być również wznoszenie nowych siedlisk, jako immanentnie związanych z produkcją rolną.

Sąd przyznaje w tym sporze rację organowi II instancji.

Wojewoda uwzględniając wytyczne sformułowane przez WSA w Krakowie wyjaśnił legendę części graficznej planu podzieloną tematycznie na różne grupy oznaczeń graficznych (w szczególności OBSZARY ZAINWESTOWANIA, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej TM1, cmentarze ZC i tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych MR, w opozycji do: ŚRODOWISKO PRZYRODNICZE, tj. tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej RP, tereny lasów państwowych PGL; tereny lasów prywatnych LP; tereny przeznaczone pod zadrzewienia i zakrzewienia LPd; tereny parków oraz zieleni urządzonej towarzyszącej usługom ZP; tereny użytku ekologicznego ZE; tereny wód płynących wraz z obr. potencjalnych zalewów wodami powodziowymi W, Tzp).

Wojewoda przekonywująco wykazał też, że w rozdziale 7 tekstu planu zatytułowanym "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" w § 19 dla terenów RP dopuszczono adaptację istniejącej zabudowy siedliskowej, natomiast zakazano wznoszenia nowej zabudowy niezabudowanych działek niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym.

Organ odwoławczy zgodnie z zaleceniami WSA dokonał wykładni pojęć "rolniczej przestrzeni produkcyjnej", "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych", "zabudowy siedliskowej" oraz "adaptacji struktury zabudowy siedliskowej w rolniczej strefie produkcyjnej".

W szczególności wykazał m.in. w oparciu o zapisy § 4 i § 5 Studium, że rolnicze przestrzenie produkcyjne w obrębie Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych to strefy wrażliwe - obszary wymagające szczególnej polityki zagospodarowania przestrzennego, w których wprowadza się zakaz przekształcenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej na cele mogące pogorszyć stan środowiska przyrodniczego.

Wojewoda słusznie stwierdził, że z powyższego wynika, iż pojęcia te odnoszą się do terenów szczególnie chronionych przed degradacją. Oznacza to, że przeznaczeniem terenów oznaczonych RP jest głównie szeroko pojęta dbałość o ekologiczny rozwój terenów zielonych.

Zatem § 19 ust. 3 m.p.z.p. dotyczy zabudowy siedliskowej już istniejącej na terenie oznaczonym symbolem planu RP.

Natomiast § 19 ust. 4 planu dotyczy zakazu realizacji zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym.

Należy tu podkreślić, że uchwalając ww. plan prawodawca lokalny wyraźnie i wprost przeznaczył część jego obszaru na realizację nowej zabudowy zagrodowej w terenie do tego predysponowanym - tj. w terenach MR - tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych (§ 26 - przeznaczenie podstawowe: mieszkania wraz z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi, rolniczej działki siedliskowej (...)).

Powyższych konkluzji nie zmienia słuszne skądinąd stanowisko przywołane przez skarżącą, że co do zasady zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem, o ile ograniczenie takie nie zostało wyraźnie przewidziane (por. uchwała 5 sędziów NSA z 11 maja 1998 r. OPK 40/97/ONSA 1998 Nr 4 poz. 111).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało jednak stwierdzić, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne - opisane jako gospodarstwo niezbędne by móc na tym terenie zamieszkać, czyli wybudować budynek mieszkalny i gospodarczy do przechowywania sprzętu do obsługi gospodarstwa rolnego, w szczególności uprawy warzyw korzennych (s. 2a projektu zagospodarowania działki), który to budynek gospodarczy odpowiada gabarytami garażowi - będące jednym z trzech równocześnie wnioskowanych przez tych samych inwestorów do realizacji analogicznych zamierzeń inwestycyjnych (pozostałe dwa na działkach nr [...], również położonych w obszarze RP tego samego planu miejscowego), należy uznać jako stojące w sprzeczności z podstawowym przeznaczeniem obszaru RP.

Gdyby ustalenia planu miejscowego ograniczały się do opisu przedmiotowego obszaru jako "rolniczej strefy produkcyjnej", to należałoby wówczas dopuścić co do zasady realizowanie nowej zabudowy zagrodowej/siedliskowej (jednej dla gospodarującego rolnika). Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotowy plan miejscowy w obszarze RP ustanowił strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ustaloną funkcją ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". Co istotne przy tym, w m.p.z.p. dopuszczono adaptację (dostosowanie) istniejącej zabudowy zagrodowej, również w kierunku produkcji zdrowej żywności (a zatem o funkcji przetwórstwa rolno-spożywczego), a także agroturystyki (§ 19 ust. 3 planu), jednocześnie zakazując jednak realizację zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym (§ 19 ust. 4 m.p.z.p.).

Podsumowując ten wątek Sąd podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię analizowanych przepisów planu miejscowego, zgodnie z którym w terenach RP stanowiących strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ustaloną funkcją ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" dopuszczono jedynie:

- zabudowę zgodną z przeznaczeniem podstawowym - rolniczą produkcją (czyli np. silosy lub inne obiekty na zboże, szklarnie pod uprawy, wiaty do przetrzymywania sprzętu rolniczego, budynki gospodarcze związane z produkcją rolną);

- adaptację struktury zabudowy zagrodowej w istniejących siedliskach (a nie na działkach niezabudowanych) w celu rozwoju rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości, zajmujących się m.in. produkcją zdrowej żywności, przetwórstwem rolno-spożywczym oraz agroturystyką.

Sąd stwierdza dodatkowo, wobec zarzutów skargi, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w ustawie Prawo budowlane. W szczególności nie może przynieść zamierzonego skutku zarzut braku wezwania inwestora do usunięcia niezgodności inwestycji z planem miejscowym, skoro to właśnie istota planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest niezgodna z uregulowaniami planu miejscowego.

Dodatkowo należy zauważyć, że postanowieniem z 10 stycznia 2023 r. (k. 23 akt adm.) Starosta zobowiązał inwestorów, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., m.in. do wyjaśnienia, czy projektowana zabudowa będzie służyć zaspokojeniu własnych potrzeb mieszkaniowych i własnych potrzeb związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego inwestorów.

W odpowiedzi na ww. postanowienie, w piśmie z 25 stycznia 2023 r. (k. 32-35 akt adm.), inwestorzy podtrzymali stanowisko zawarte we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, dodatkowo wskazując, że inwestycja ma umożliwić prowadzenie ekologicznej uprawy warzyw korzennych, sadownictwo bądź gospodarstwo pasieczne w prowadzonym wraz z dziećmi gospodarstwie rolnym rodziny wielodzietnej.

Ponadto obecnie poddana kontroli sądowej decyzja Wojewody z 29 lipca 2024r. została wydana przez organ odwoławczy po raz drugi, zatem inwestorzy mieli wystarczająco dużo czasu na przedstawienie swoich dodatkowych racji czy też ewentualną modyfikację wniosku o pozwolenie na budowę.

Oczywiście błędne jest też stanowisko skarżącej kwestionujące ustalanie przez organ cech podmiotowych inwestorów. Jednolicie bowiem w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się obecnie, że zabudowa zagrodowa (siedliskowa) to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, pełniący dwie funkcje – miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy.

Oznacza to, że zabudowanie niezabudowanej dotąd działki rolnej, pod warunkiem oczywiście zgodności z planem miejscowym lub ustalonymi warunkami zabudowy, jest dopuszczalne, gdy rolnik indywidualny zamierza wznieść obiekty mające być rzeczywistą częścią prowadzonego przez tegoż rolnika gospodarstwa. Zagroda musi stanowić zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego. Zatem oczywista jest tu waga także i aspektu podmiotowego, wbrew zarzutom skargi.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, stosując logikę skarżącej co do dopuszczalności budowy siedlisk na działkach rolnych, należałoby aprobować bliżej nieograniczoną liczbę budynków mieszkalnych na każdej w zasadzie działce o przeznaczeniu rolniczym (bądź nawet różnych działkach stanowiących części tego samego gospodarstwa rolnego), co prowadziłoby do oczywiście niepożądanych, a wręcz absurdalnych konsekwencji.

W niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że w świetle przywołanej wyżej regulacji przedmiotowego planu miejscowego - wbrew argumentacji skarżącej - małżeństwo rolników nie może wybudować trzech odrębnych siedlisk dla tego samego rolnika, a tym samym nie jest możliwe wydanie przez organ trzech niezależnych decyzji o pozwoleniu na budowę dla trzech odrębnych siedlisk dla tego samego rolnika, jak tego domaga się skarżąca.

Gdyby inwestorzy dążyli, co zdaje się sugerować skarga, do realizacji zamierzenia inwestycyjnego mającego stanowić odrębne gospodarstwo rolne innego rolnika (członka rodziny, dziecka), to wnioskodawcą winien być ten właśnie rolnik, a nie skarżąca wraz z mężem. Wobec powyższego nie mogło zyskać akceptacji stanowisko skarżącej, że małżeństwo rolników może z pozytywnym skutkiem złożyć kilka (w tym wypadku trzy) wniosków o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla trzech odrębnych siedlisk tego samego rolnika.

W konsekwencji stwierdzenia powyżej opisanych prawidłowych działań i konkluzji organu odwoławczego, nie było celowe odnoszenie się przez Sąd do pozostałych podnoszonych przez skarżącą kwestii, takich jak zagadnienie rzekomo nieuprawnionego i wadliwego użycia danych osobowych.

Podsumowując, ponownie dokonaną przez organ II instancji analizę i przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów planu miejscowego Sąd ocenił jako prawidłową i wystarczająco precyzyjną.

Uzasadnioną przyczyną odmowy wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę był w sprawie brak możliwości pogodzenia zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami m.p.z.p. Wyprowadzone przez organ wnioski mają wystarczające pokrycie w zgromadzonych aktach administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów P.b., Konstytucji RP i K.p.a. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że organ II instancji rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 K.p.a. Zdaniem Sądu organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze norm art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 ani art. 80 K.p.a. Nie były też zasadne zarzuty naruszenia art. 35 ust. 5 pkt 1 i ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.

Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa, w zgodzie z normami art. 153 i art. 170 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.