Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1808/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Aneta Żak (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2023 r. nr 622/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 25 maja 2023 r. nr 622/23 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2023 r. poz. 682, dalej: p.b.), po rozpoznaniu odwołania A. W.- B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lutego 2023 r. nr [...], nakładającej na inwestora M. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w określnym terminie, projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce o nr ewid. [...] obręb [...], położonej w miejscowości S. oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 marca 2021 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] obręb [...] w S.

Ustalono w nim, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego znajdującego się na przedmiotowej działce oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku gospodarczego. Powyższa decyzja PINB zatwierdzała projekt budowlany zamienny parterowego budynku gospodarczego wraz z podpiwniczeniem o wymiarze w rzucie 13,65 m x 6.90 m, krytego dachem jednospadowym. Wejście do budynku miało odbywać się schodami drewnianymi ażurowymi, z zadaszeniem o wymiarze w rzucie 1.65 m x 2,25 m. Wejście i zjazd do podpiwniczenia według projektu przewidziane było od strony północnej pochylnią utwardzoną.

Podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej 4 marca 2021 r. stwierdzono, że względem zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, jak również zmieniono wymiary stolarki okiennej i zmieniono konstrukcję schodów wejściowych do budynku z drewnianych na żelbetowe. Ponadto wykonano taras o wymiarze rzutu 3,00 x 5,00 m wsparty na słupach od strony wschodniej budynku wraz z balustradą o wysokości 0,90 m.

Rozpatrując niniejszą sprawę organ nadzoru budowlanego decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] nałożył na M. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej w miejscowości S.

W wyniku złożonego odwołania MWINB decyzją z 12 sierpnia 2021 r. nr 988/21 uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowa I instancji.

W związku z ww. decyzją MWINB, PINB zwrócił się do M. O. o wskazanie, czy jest zainteresowana zmianą decyzji PINB z [...] grudnia 2014 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. W związku z pozytywną odpowiedzią, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji, które zakończyło się finalnie wydaniem przez PINB decyzji z [...] stycznia 2023 r. nr 8/2023 o odmowie zmiany decyzji własnej z [...] grudnia 2014 r. Decyzja ta jest ostateczna.

Następnie, decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7, art. 52, art. 83 ust.1 p.b., nałożył na M. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego: zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na ww. działce oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż M. O. roboty budowlane wykonała z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zamiennego, polegającymi na zmianie sposobu użytkowania omawianego budynku z funkcji gospodarczej na mieszkalną. Jako że w świetle art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b., stanowi to "odstąpienie istotne", PINB uznał, że powinien przeprowadzić procedurę mającą na celu doprowadzenie omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał PINB, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego. W niniejszym przypadku przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian, zatem niniejszy projekt architektoniczno - budowlany zamienny przedmiotowego obiektu budowlanego powinien być wykonany z zachowaniem warunków wynikających z: 1) ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) rozporządzenia Ministra Infrastrukturyz dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako: r.w.t.), 3) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1679).

PINB stwierdził, że skoro zmiana sposobu użytkowania obiektu została już dokonana należy uznać, że stan faktyczny sprawy "pierwotnej" się zmienił. Uzasadnia to przeprowadzenie postępowania naprawczego wobec aktualnego stanu faktycznego przedmiotowego budynku w celu umożliwienia doprowadzenia jego do zgodności z przepisami prawa.

Po rozpoznaniu odwołania uczestniczki postępowania A. W. – B. od ww. decyzji PINB, MWINB wydał opisaną na wstępie decyzję z 25 maja 2023 r., którą uchylił w całości rozstrzygnięcie PINB z [...] lutego 203 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej, w odniesieniu do zastosowanego przez organ I instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 p.b., MWINB zwrócił uwagę, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce inwestorki (określany przez organ powiatowy jako mieszkalny) był już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w oparciu o art. 50 - 51 p.b., w ramach którego organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nałożył na M. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu. W następstwie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał zmiany zamierzonego sposobu użytkowania opisanego budynku. Zatwierdzona dokumentacja projektowa zamienna przewidywała bowiem realizację budynku gospodarczego, tymczasem jak ustalono w toku kontroli obowiązkowej jaka miała miejsce w dniu 04.03.2021 r., a także w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 17.12.2021 r., budynek pełni funkcję mieszkalną.

Zdaniem MWINB, w sytuacji odstąpienia przez inwestora od warunków przewidzianych w uprzednio zatwierdzonej dokumentacji zamiennej przepisy prawa budowlanego nie zawierają regulacji pozwalającej na kolejne nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w stosunku to tego samego obiektu. W tej sprawie doszło do zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego, jednak na skutek nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli (zmiana sposobu użytkowania) doszło do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W tych warunkach, zdaniem MWINB, nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wobec obiektu w trybie art. 50-51 p.b., w tym w szczególności do wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. MWINB zaznaczył, że inwestor może ponowić wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co może mieć miejsce po uwzględnieniu ustaleń kontrolnych. Orzekanie w sprawie inwestycji, która była już oceniona przez organ nadzoru budowlanego w trybie administracyjnym jest sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), w związku z czym postępowanie, jako bezprzedmiotowe, jak uznał organ odwoławczy, należało umorzyć.

Skargę na decyzję MWINB z 25 maja 2023 r. nr 622/23 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. O. zaskarżając tę decyzję w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której organ umorzył postępowanie w sprawie i nie przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, córki.

Zdaniem skarżącej, decyzja PINB z [...] grudnia 2014 r. powinna zostać zmieniona przez organ pierwszej instancji. Jak wyjaśniła, jej córka straciła dach nad głowa i z tego względu postanowiła zaadaptować ten dom, nie było tam prowadzonych żadnych prac budowlanych, wszystkie media były od lat. Budynek został przystosowany do celów mieszkalnych poprzez przeprowadzenie prac remontowych, które były bardzo kosztowne. Te prace były nieodwracalne, a ich celem było poprawienie warunków mieszkaniowych dla naszej rodziny. Zainstalowano kosztowną instalację fotowoltaiczną, aby móc zastosować ekologiczne ogrzewanie elektryczne zamiast dotychczasowego ogrzewania na ekogroszek. Działania remontowe zostały wstrzymane z powodu ciągłych nękań ze strony A. W.-B. Skarżąca podkreśliła, że budynek jest zamieszkiwany od roku 2015 i od samego początku był planowany jako budynek mieszkalny. Początkowo, zalecenia doradców strony skłoniły ją do przeprowadzenia formalności na etapie budynku gospodarczego, co z czasem okazało się błędem. Próby naprawy sytuacji kończyły się fiaskiem. Do budynku wprowadziła się córka skarżącej, cierpiąca na genetyczną chorobę mukowiscydozę oraz jej mąż (po operacji serca) nie mając innego wyboru, pozbawieni dachu nad głową. Strona podniosła, że obecnie nie może przeprowadzać dalszych modernizacji, ponieważ Inspektorat Nadzoru Budowlanego zabronił kontynuowania prac.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zaskarżona decyzja MWINB została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Nieprawidłowo bowiem organ odwoławczy uznał, że stwierdzenie przez PINB istotnego odstąpienia przez inwestorkę od projektu budowlanego zamiennego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.), powinno prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak możliwości zastosowania w analizowanym przypadku, jak przyjął MWINB, art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Wydana w tej sprawie inwestorce decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny dotyczyła projektu budowlanego obejmującego realizację budynku gospodarczego. Istotne odstąpienie od projektu zamiennego polega w niniejszej sprawie na zmianie sposobu użytkowania tego budynku – z funkcji gospodarczej na mieszkaniową, co mieści się w zakresie dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego nie powinien był zignorować podstawowego faktu w tej sprawie, tj. tego, że na działce nr ew. [...] obręb [...] w S. zlokalizowany jest budynek mieszkalny, który to obiekt jakkolwiek został pierwotnie zrealizowany jako budynek gospodarczy i taka kwalifikacja została mu przypisana w postępowaniu naprawczym, tym niemniej w związku podjętymi po zakończeniu tego postępowania decyzją ostateczną działaniami inwestorki powinien on zmienić swoją funkcję na mieszkalną.

Okoliczność powyższa stoi niewątpliwie na przeszkodzie udzieleniu stronie pozwolenia na użytkowanie z uwagi na sprzeczność funkcji, jaką w założeniu ma pełnić budynek, z zatwierdzoną jego dokumentacją projektową zamienną, jednakże, w ocenie Sądu, doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodności z prawem nie powinno realizować się, jak przyjął MWINB, w obowiązku zaprzestania wykorzystywania obiektu jako budynku mieszkalnego, ponieważ żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by tego rodzaju odstąpienie przez inwestorkę od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego nie mogło zostać objęte, jak trafnie uznał PINB, procedurą naprawczą (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.), która - jeżeli omawiane zamierzenie związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu spełnia warunki jego legalizacji – mogłoby prowadzić na ostatecznym etapie postępowania do udzielenia stronie pozwolenia, o którym mowa w art. 59 ust. 1 p.b.

Należy mieć na uwadze, że pogląd nakazujący przyjąć, iż poddane w niniejszej sprawie kontroli Sądu postępowanie naprawcze nie pozostaje bezprzedmiotowe, potwierdza prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym stanowisko określające szczególne relacje, jakie mogą zachodzić pomiędzy nałożonym na inwestora obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie a przesłankami opisanymi w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (zob. wyroki NSA z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1179/14 oraz z 25 października 2016 r., II OSK 113/15). W wyroku z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1179/14 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny przyjął, że ustalenie po zakończeniu budowy prowadzonej na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, iż budowa została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, uzasadnia podjęcie przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ocenianego działania inwestora odpowiednich czynności, które przewidziane są w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 p.b. Na taką możliwość wskazują przepisy p.b. Z art. 51 ust. 4 in fine oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b. wynika bowiem, że po zakończeniu inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Z kolei w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego m.in. bada, czy inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (projektem budowlanym zamiennym) i w razie stwierdzenia niezgodności w tym zakresie, stosuje odpowiednio art. 51 p.b.

W ocenie Sądu, szczególne uwarunkowania faktyczne rozpatrywanej sprawy odnoszone do przyczyn stojących za potrzebą zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, jak i deklarowane przez stronę spełnianie przez obiekt budowlany warunków umożliwiających stałe przebywanie w nim ludzi pozwalały PINB w świetle regulacji przewidzianej w p.b. posłużyć się przywołaną wyżej regułą, wobec czego odmienne stanowisko, na jakim zdecydował się oprzeć organ odwoławczy, jako wadliwe musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji z 25 maja 2023 r.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niemające wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na treść przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który ogranicza postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Sąd do postępowania uzupełniającego z dokumentów, zgłoszony przez stronę wniosek dowodowy z przesłuchania córki skarżącej, sąd oddalił.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, stosownie do treści art. 210 § 1 p.p.s.a., gdyż skarga nie zawiera wniosku w tym przedmiocie. O treści art. 210 § 1 p.p.s.a. strona została pouczona w piśmie z 24 stycznia 2024 r. (zawiadomienie o rozprawie – k. 15 verte).