Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 324/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego D.C. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D.C. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Głównego Geodety Kraju (dalej: "GGK", "organ") z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2023 r. D.C wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (dalej: "GUGiK") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "licznej korespondencji kierowanej do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dotyczącej zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych", o której jest mowa w pierwszym akapicie pisma z dnia [...] października 2022 r. o znaku [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 3 ust, 1 pkt 1 oraz art. 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci korespondencji kierowanej do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w sprawie zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych" (w odpowiedzi na pismo z dnia [...] października 2022 r. nr [...]) z uwagi na brak wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej we wnioskowanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu organ powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazał, że udzielenie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych działań organizacyjnych oraz dodatkowego zaangażowania pracowników GUGiK, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. W celu wyselekcjonowania wnioskowanych pism konieczne byłoby przeszukanie całego systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentami (EZD) od dnia wejścia w życie nowych rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), dalej: "u.p.g.i.k.", do dnia sporządzenia pisma z dnia [...] października 2022 r. nr [...]. Działania te wymagałyby weryfikacji każdego pisma, które w ww. okresie wpłynęły do urzędu. W związku z tym wymagałoby to dodatkowego nakładu pracy, która skupiałaby się tylko na ww. analizie, co w przybliżeniu mogłoby zająć około tygodnia pracy. Takie działania mogłyby negatywnie wpłynąć na bieżącą pracę urzędu.

Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. wezwał Skarżącego do wykazania interesu publicznego, dla którego udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie, Skarżący nie wykazał, że udostępnienie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że żądana przez niego informacja stanowi informację prostą, a nie przetworzoną. Zaznaczył, że w przypadku udostępnienia korespondencji nie zachodzi konieczność opracowania informacji ani włożenia wysiłku intelektualnego w jakąkolwiek analizę danych. Oznacza to, że brak jest podstaw do żądania przez organ wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.

Nadto zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym rozpatrzenie wniosku wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania każdej korespondencji, jaka wpływa do urzędu. Skoro bowiem w swoim piśmie z dnia [...] października 2022 r. skierowanym do starostów i prezydentów miast GGK powołał się na "liczną korespondencję", to znaczy, że korespondencję tę musiał już dokładnie przeanalizować i skatalogować. Nie sposób dać wiary, że organ nie kataloguje wpływającej do niego korespondencji - tym bardziej w sytuacji, gdy korespondencja ta staje się dla organu na tyle istotna, że decyduje się on skierować na jej podstawie pismo do organów jednostek samorządu terytorialnego na terenie całego kraju o treści wskazującej na konieczność wykonania zmian w funkcjonujących usługach sieciowych.

Końcowo Skarżący zauważył, że zaskarżona decyzja narusza art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., bowiem nie wymienia nazwisk osób, które w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej zajęły stanowisko w sprawie.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Wskazał, że w celu wyselekcjonowania wnioskowanych pism konieczne byłoby przeszukanie całego systemu EZD za okres ponad 14 miesięcy, co wynika z braku istnienia odrębnej kategorii spraw i pism dotyczących zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych (sprawy tego typu mogą być prowadzone w ramach rożnych kategorii). Wyszukanie wnioskowanych informacji wymagałoby zatem weryfikacji każdego pisma, które w ww. okresie wpłynęło do Urzędu. W związku z tym konieczny byłby dodatkowy nakład pracy, która skupiałaby się tylko na wspomnianej analizie, co w przybliżeniu mogłoby zająć około tygodnia pracy. Takie działania mogłyby negatywnie wpłynąć na bieżącą pracę Urzędu.

Podsumowując organ wskazał, że "liczne pisma", o których mowa we wniosku Skarżącego, stanowią sumę informacji prostych, które ze względu na ich obszerność stanowią informację przetworzoną. Ich udostępnienie wymagałoby zaangażowania specjalnych środków osobowych (dodatkowe nakłady pracy pracowników) oraz technicznych.

Organ podkreślił, że Skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, czy też przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej - państwa, samorządów, wspólnot lokalnych.

Pismem z dnia 16 lutego 2024 r. D.C wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2024 r. zarzucając naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,

4) ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w punkcie 3, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostepnieniu informacji publicznej przetworzonej nie została spełniona w niniejszej sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podtrzymał stanowisko, że żądana informacja jest informacją prostą. Wskazał, że jej udostępnienie wiązało się jedynie z podjęciem czynności technicznych związanych z przekazaniem informacji w formie wskazanej we wniosku. Nie wymaga zatem wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz).

Skarżący ponownie podniósł, że w piśmie z dnia [...] października 2022 r. organ powołał się na "liczną korespondencję", co oznacza, że korespondencję tę musiał już dokładnie przeanalizować i skatalogować. Nie sposób dać wiary, że organ nie kataloguje wpływającej do Urzędu korespondencji - tym bardziej w sytuacji, gdy zdecydował się skierować na jej podstawie pismo do organów jednostek samorządu terytorialnego na terenie całego kraju.

Zdaniem Skarżącego organ błędnie zarzucił niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Ustalenie tej przesłanki nie jest bowiem zadaniem wnioskodawcy, ale podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji. Wszelkie wskazania wnioskodawcy mogą mieć wyłącznie charakter pomocniczy, a ich ewentualny brak nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z obowiązku samodzielnego rozważenia istnienia tej przesłanki.

W niniejszej sprawie uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie do zmiany praktyki.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wskazał, że żądając udostępnienia licznej korespondencji kierowanej do GUGiK dotyczącej zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych Skarżący najwyraźniej oczekiwał, że organ dokona analizy korespondencji z uwzględnieniem kryterium jej treści. Ze względu na bardzo szeroki zakres żądania, zarówno gdy chodzi o liczebność dokumentów, jak i ich treść, organ musiałby przeanalizować wszelkie dokumenty, które wpłynęły do dnia [...] października 2022 r. Niejednokrotnie jeden dokument zawiera wiele wątków, zaś Skarżący nie określił tematyki żądania. Skarżący wskazał jedynie, że interesuje go korespondencja "dotycząca zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych". Nie sprecyzował jednak co rozumie pod tym pojęciem. Rezultat pracy organu mógłby więc finalnie nie odpowiadać oczekiwaniom Skarżącego. Konieczność uprzedniego wyszukiwania informacji według kryterium treściowego (według oczekiwań wnioskodawcy) zasadniczo wskazuje na przetworzony jej charakter. Wyszukiwanie informacji (np. dokumentu) według niesprecyzowanego kryterium treściowego jest z założenia skazane na niepowodzenie. Zakres wniosku Skarżącego kwalifikował informację jako przetworzoną, a nawet informację, której nie da się wyselekcjonować w sposób niezawodny.

Zdaniem organu, oprócz czynnika związanego z czasochłonnością i ogromnym nakładem pracy przy próbie spełnienia żądania Skarżącego, konieczne byłoby zaangażowanie czynnika intelektualnego w postaci każdorazowej oceny przez pracowników organu dokumentów pod kątem spełnienia oczekiwania Skarżącego co do treści. Przy czym już sam nakład środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłynęłyby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, świadczy o uznaniu żądanej informacji za przetworzoną.

Końcowo organ zauważył, że Skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, zaś analiza sprawy dokonana przez organ wskazuje, że powyższa przesłanka w niniejszej sprawie nie została spełniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Rozpatrując skargę wedle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).

Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W związku z tym wskazać należy, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Główny Geodeta Kraju jest więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 6 ust. 1 u.p.g.i.k. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawie publicznej. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Przykładowy katalog informacji publicznych określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając w punkcie 4 lit. a m.in. informacje o danych publicznych, w tym dokumenty urzędowe; akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia; dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Z zaskarżonej decyzji nie sposób jednak wywnioskować z jakich względów organ uznał, że informacje objęte ww. wnioskiem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie nie podlegają udostępnieniu w świetle przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. wnioskował o udostępnienie "licznej korespondencji kierowanej do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dotyczącej zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych, o której jest mowa w pierwszym akapicie pisma z dnia [...] października 2022 r. nr [...].

Jednakże z akt sprawy nie wynika co jest treścią tego pisma. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę brak jest ww. pisma. Z akt sprawy można wnioskować, że pismo to zostało skierowane przez GGK do "powiatów" (tak organ w piśmie z dnia 7 grudnia 2023 r.) oraz że zostało ono skierowane przez GGK do "jednostek samorządu terytorialnego na terenie całego kraju", a jego treść wskazuje na "konieczność wykonania zmian w funkcjonujących usługach sieciowych" (tak Skarżący w piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r.).

Nie jest to jednak wystarczające do oceny kwalifikacji żądania wniosku dokonanej przez organ. Z wydanych w sprawie decyzji nie wiadomo bowiem na podstawie jakich okoliczności faktycznych i prawnych organ zakwalifikował żądane informacje w postaci "licznej korespondencji kierowanej do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii" jako informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej) nie zawiera w tym zakresie żadnej argumentacji, w szczególności od kogo pochodziła ww. korespondencja i czego konkretnie dotyczyła, tj. czy dotyczyła sprawy publicznej. W konsekwencji nie sposób ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że żądana informacja stanowi informację publiczną, którą dodatkowo należy przetworzyć w celu jej udostępnienia (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Istotne jest to, że sam organ wydaje się mieć wątpliwości do co zakresu przedmiotowego wniosku Skarżącego w odniesieniu do ww. pisma z dnia [...] października 2022 r., co wynika z treści odpowiedzi na skargę. Organ wskazał bowiem, że Skarżący nie dookreślił tematyki żądania, nie sprecyzował, co rozumie pod pojęciem korespondencji "dotyczącej zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych". Skoro zatem żądanie wniosku nie zostało, w ocenie organu, określone w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, to brak jest podstaw do przyjęcia, że kwalifikacja żądanej informacji przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej) jest prawidłowa. Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. to powinien wezwać Skarżącego do jego sprecyzowania. Organ tego jednak nie uczynił, zaś dopiero w odpowiedzi na skargę podniósł kwestię braku określenia przez Skarżącego tematyki żądania twierdząc przy tym, że skoro Skarżący nie określił co rozumie pod pojęciem "zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych", to rezultat pracy organu (polegającej na przetworzeniu informacji) finalnie mógłby nie odpowiadać jego oczekiwaniom, zaś samo wyszukanie informacji mogłoby być "skazane na niepowodzenie".

Powyższe oznacza, że organ nie rozpatrzył sprawy w sposób rzetelny i wszechstronny, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem przekonującej argumentacji, z której wynikałoby w sposób jednoznaczny, że wniosek Skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. dotyczy informacji publicznej, dodatkowo kwalifikowanej jako informacja przetworzona.

Co do samego przetworzenia informacji publicznej na potrzeby rozpoznania wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności organizacyjnych, analitycznych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). Powstała w ten sposób informacja staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; publ. j.w.).

Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę. A zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; publ. CBOSA).

Podkreślenia przy tym wymaga, że ze względu na różnorodność stanów faktycznych objętych ww. przykładowymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja informacji publicznej jako przetworzonej opiera się na kazuistycznym podejściu do okoliczności każdej indywidualnej sprawy, a w konsekwencji wymaga przedstawienia przez podmiot zobowiązany weryfikowalnej i przekonującej argumentacji, która wyjaśniałaby przyczyny dokonania takiej właśnie kwalifikacji.

W przypadku zatem gdy organ powołuje się na konieczność zaangażowania określonych środków osobowych i rzeczowych w celu realizacji indywidualnego wniosku o dostęp do informacji publicznej i z tego powodu kwalifikuje żądaną informację jako przetworzoną, winien przedstawić konkretne, weryfikowalne argumenty wskazujące na zakres czynności z tym związanych, które to czynności mogą zakłócić czy wręcz uniemożliwić normalne funkcjonowanie organu. Chodzi więc o podanie takich wymiernych danych jak: czas niezbędny do realizacji wniosku, liczba pracowników zaangażowanych w ten proces w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, konkretna bądź choćby przybliżona ilość dokumentów (informacji) podlegających selekcji, analizie czy anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów (informacji) ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników, oraz każda inna okoliczność potwierdzająca wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych informacji do udostępnienia.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że "w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. (...) Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną" (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 314/22, publ. CBOSA).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Geodety Kraju powyższych wymogów nie spełniają, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Organ wskazał, że żądana korespondencja pochodzi z okresu obejmującego ponad 14 miesięcy, zaś wyszukanie wnioskowanych informacji wymagałoby weryfikacji każdego pisma, które wpłynęło do organu w tym czasie, co z kolei mogłoby zająć około tygodnia pracy. Nie wiadomo jednak ilu pracowników miałoby zostać zaangażowanych w te czynności, a przede wszystkim ile - choćby w przybliżeniu - rzeczonej korespondencji wpłynęło do organu. Zgodzić należy się ze Skarżącym, że nie jest przekonująca argumentacja organu co do konieczności weryfikacji każdego pisma, które miałoby wpłynąć do organu w ww. okresie w celu wyszukania tylko tych, które odnoszą się do pisma z dnia [...] października 2022 r. nr [...]. Już bowiem z fragmentu treści tego pisma cytowanej przez Skarżącego we wniosku, niezakwestionowanej przez organ, można domniemywać, że organ wyodrębnił korespondencję, która pozostaje w kręgu zainteresowania Skarżącego i ma wiedzę na temat tego, ile pism ona obejmuje. Nie sposób zatem dać wiary organowi, że w celu rozpoznania wniosku Skarżącego zachodzi potrzeba wyszukania wnioskowanej korespondencji spośród wszystkich pism, które wpłynęły do organu we wskazanym okresie. Nadto, samo wyszukanie określonej korespondencji, czy określonych informacji, nie czyni automatycznie informacji publicznej przetworzoną. Organ natomiast nie wskazał na obowiązek dokonania jakichkolwiek innych czynności, które skutkowały przyjęciem takiej kwalifikacji żądanych informacji. Ogólne twierdzenia o konieczności podjęcia "dodatkowego nakładu pracy", czy "zaangażowania specjalnych środków osobowych" oceny tej nie podważają.

Podsumowując Sąd stwierdza, że argumentacja zawarta w zaskarżonej (i poprzedzającej ją) decyzji nie pozwala przyjąć, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona (art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie sposób bowiem bez jakichkolwiek bliższych danych - dotyczących, po pierwsze zakresu przedmiotowego wniosku oraz treści pisma z dnia [...] października 2022 r. nr [...], a po drugie danych dotyczących choćby przybliżonej ilości korespondencji, czynności jakie miałby podjąć organ w celu jej udostępniania oraz liczby pracowników, którzy mieliby je wykonać - ocenić, czy kwalifikacja żądanej informacji dokonana przez organ (informacja publiczna, przetworzona) jest prawidłowa, czy też nie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są co najmniej przedwczesne.

Przedwczesna jest również argumentacja organu, że udostępnienie żądanej informacji uzależnione jest od zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wykazanie ww. przesłanki jest konieczne wyłącznie w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem warunkuje udostępnienie takiej informacji. W sytuacji natomiast gdy organ nie wykazał, że żądana informacja taki charakter posiada, organ nie ma podstaw do tego, aby domagać się od wnioskodawcy wykazania ww. przesłanki.

Wobec naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obie wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu.

Ponownie rozpatrując sprawę podmiot zobowiązany uwzględni dokonaną ocenę prawną. W przypadku wątpliwości co do zakresu wniosku z dnia [...] listopada 2023 r., na które wskazano w odpowiedzi na skargę, organ wezwie Skarżącego o doprecyzowanie przedmiotu żądania wniosku, a następnie rozpozna tenże wniosek zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (200 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.