Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 270/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 29 maja 2024 r. sprzeciwu Stowarzyszenia "[...]" [...] i Okolice od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 5 marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 5 marca 2024 r. znak: [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wójta Gminy R. (dalej: "organ I Instancji", "Wójt") z dnia 9 stycznia 2024 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa fermy drobiu w miejscowości [...] na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb 008, gmina R., powiat [...], województwo [...] - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2020r. poz. 283 ze zm.; dalej: "u.o.o.ś."), § 2 ust. 1 pkt 51, § 3 ust. 1 pkt 36, § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 1839 ze zm.) orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wyżej wskazanego przedsięwzięcia. Uzasadniając odmowę Wójt stwierdził m.in., że jest związany zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartymi w wydanej przez ten organ decyzji, dlatego też zobowiązał Wnioskodawcę do przedstawienia trzech wariantów, które w ocenie SKO powinien przedstawić w uzupełnionym Raporcie oddziaływania na środowisko. Wnioskodawca natomiast w uzupełnieniu Raportu nie wniósł zamian w przedłożonym raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z zaleceniami organu, które mogłyby w sposób rzetelny i realny odzwierciedlać oddziaływanie inwestycji na środowisko a także umożliwić organowi wybór wariantu realizacji przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji Wnioskodawca nałożonemu zaleceniu nie sprostał, a w uzupełnieniu Raportu jedynie ponownie powielił informacje z Raportu oraz z jego uzupełnień co spowodowało niemożliwość określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia przez organ I instancji i w konsekwencji odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji.

Organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazanej na wstępnie decyzji z 5 marca 2024r. przedstawił dotychczasowy stan sprawy. Wyjaśnił, że decyzja organu I instancji z dnia 9.01.2024r., będąca obecnie przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, jest kolejną decyzją w sprawie. Poprzednia decyzja Wójta Gminy R. z dnia 22.09.2022r. została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia 14.04.2023r. znak: [...], podało szczegółowo motywy swego rozstrzygnięcia i wskazało, że Wójt Gminy R. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej, czy też pozytywnej.

Zdaniem Kolegium, Wójt nadal nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej, czy też pozytywnej - nie wyjaśnił wszystkich okoliczności niniejszej sprawy w stopniu, który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podniósł, iż analizując treść zaskarżonej decyzji można wysnuć wniosek, że główną przyczyną odmowy wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, były okoliczności związane z podniesioną przez Kolegium w ww. decyzji kasacyjnej z dnia 14.04.2023r. kwestią dotyczącą pominięcia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaganych przepisami prawa trzech wariantów realizacji zawierających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływanie wraz z uzasadnieniem ich wyboru (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zauważył, że Kolegium w ww. decyzji kasacyjnej z dnia 14.04.2023r., mając na uwadze obowiązujące na dzień jej wydania brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., wskazało, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji: są to po pierwsze - wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie - racjonalny wariant alternatywny, po trzecie - wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru.

Dalej SKO wyjaśniło, że art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. został zmieniony z dniem 16.10.2023r. przez art. 1 pkt 11 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 13.07.2023r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2023r., poz. 1890/. Stosownie do art. 15 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do spraw prowadzonych na podstawie ustawy, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 82 ust. 1 oraz art. 86f ust. 2 i 4 ustawy zmienianej, które stosuje się w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą, oraz stosuje się przepisy art. 86f ust. 1a, 2a i 8 ustawy zmienianej. Zatem w realiach niniejszej sprawy od dnia 16.10.2023r. zastosowanie ma art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą, czego nie dopełnił organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o brzmienie tego przepisu przed ww. zmianą.

Z decyzji tej wynika, iż główną podstawą do odmowy była okoliczność, że wnioskodawca nie uzupełnił raportu poprzez przedstawienie trzech różnych wariantów, do czego został zobowiązany przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie wyrażone w zaskarżonej decyzji jest wprost sprzeczne z literalnym nowym brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., który stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. W świetle powyższego Kolegium uznało zatem, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W dalszej części organ odwoławczy, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podniósł, że aby możliwym było postawienie środkowi dowodowemu w postaci raportu zarzutu niezgodności z prawem, należy wskazać jego niezgodność z konkretnym przepisem art. 66 u.o.o.ś. Analogicznie zarzucając raportowi braki, należy wskazać, na jakiej podstawie organ określonych informacji żąda, w szczególności, czy zakres żądanych informacji mieści się w katalogu informacji, o których mowa w art. 66 u.o.o.ś. Żądanie ewentualnych dodatkowych informacji wyjaśniających do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, powinno mieć przy tym znaczenie dla ustalenia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie dla stwierdzenia zaistnienia przyczyny odmowy wydania wnioskowanej decyzji.

Kolegium, analizując postępowanie organu I instancji, w tym treść zaskarżonej decyzji, stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie dokonał on rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej analizy i oceny całości raportu, który był kilkukrotnie uzupełniany na wezwania organów współdziałający w sprawie. Zauważyło, że w poprzednio wydanej w sprawie ww. decyzji kasacyjnej z dnia 14.04.2023r. Kolegium (oprócz kwestii dotyczącej konieczności przedstawienia w raporcie co najmniej trzech różnych wariantów realizacyjnych, która jak wyjaśniono powyżej zdezaktualizowała się już) zwróciło także uwagę na zapisy, nieścisłości, braki itp. raportu rzutujące na jego wadliwość i w konsekwencji mogące wskazywać między innymi na ewentualną pozorność wariantów, w stosunku do których nie zajął stanowiska organ I instancji. Ponadto wskazało, że uwagi do raportu wynikają także z odniesienia się przez Kolegium w ww. decyzji z dnia 14.04.2023r. do części zarzutów zawartych w rozpatrywanym odwołaniu. Zatem mając na uwadze te wskazania oraz ewentualnie inne uzasadnione zastrzeżenia co do raportu, które powziąłby organ I instancji dokonując jego rzetelnej analizy i oceny, winien on w ponownym postępowaniu w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia raportu w szczegółowo określonym zakresie należycie to uzasadniając, czemu nie dopełnił w realiach niniejszej sprawy, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. SKO podniosło, że sam fakt stwierdzenia braków w raporcie nie może stanowić przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli, w ocenie organu I instancji, istnieją w powyższym zakresie określone deficyty winien wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownej dokumentacji (uzupełnienia raportu). W zakresie ustaleń odnośnie, czy przedstawione w raporcie informację odpowiadają kryteriom określonym w art. 66 u.o.o.ś. w zakresie w jakim wymagana jest wiedza specjalistyczna, organ I instancji nie może samodzielnie dokonywać ustaleń, może jedynie poddać ocenie czy ustalenia dokonane w ramach przeprowadzonego dowodu są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji uznania przez organ, że zachodzą braki w materiale dowodowym, można wezwać stronę do ich uzupełnienia. Z powyższych względów Kolegium uznało, iż należy zgodzić się ze stanowiskiem (zarzutem) przedstawionym w rozpatrywanym odwołaniu sprowadzającym się do stwierdzenia, że brak uprzedniego wezwania wnioskodawcy do usunięcia uzasadnionych braków, wad, nieścisłości itp. raportu, a następnie sformułowanie w decyzji odmownej zarzutów w tym zakresie i oparcie na tym rozstrzygnięcia, stanowi swoistego rodzaju zaskoczenie inwestorów, naruszające zasadę budzenia zaufania stron postępowania do organów je prowadzących (art. 8 § 1 k.p.a.). Uznało również za słuszny zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 5 u.o.o.ś., gdyż organ I instancji nie wezwał (w sposób szczegółowy) wnioskodawcy do uzupełnienia raportu w zakresie braku należytego opisu wariantowania, braku informacji w zakresie magazynowania paliwa oraz sposobu zagospodarowania odpadu, podczas gdy w zaskarżonej decyzji powołuje się na te okoliczności.

Organ odwoławczy wskazał także, iż w poprzednio wydanej w sprawie ww. decyzji kasacyjnej z dnia 14.04.2023r. wskazano także inne okoliczności wymagające wyjaśnienia i uwzględnienia przez organ pierwszej instancji, które to miały także wpływ na wydane uprzednio rozstrzygnięcie Kolegium, tj. kwestie dotyczące: 1) prawidłowości powiadomienia lokalnej społeczności o prowadzonym postępowaniu - zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu; 2) ewentualnego powiązania technologicznego planowanych do realizacji przedsięwzięć związanych z hodowlą kur w bliskim sąsiedztwie przedmiotowego przedsięwzięcia i skutków z tym związanych; 3) lakoniczności załączonej do decyzji "Charakterystyki przedsięwzięcia"; 4) zastosowania procedury przewidzianej w art. 77 ust. 9 ustawy, związanej z rozstrzygnięciem spornych zapisów zawartych w uzyskanych w sprawie uzgodnieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a ponadto także dodatkowo zwrócono uwagę na brak uwzględnienia w pełni w ustalonych warunkach realizacji przedsięwzięcia warunków nałożonych przez PGW Wody Polskie. Zdaniem Kolegium, ww. okoliczności nadal zachowują swoją aktualność i wymagają wzięcia pod uwagę przez organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu. Ponadto zauważyło, że w decyzji z 14.04.2023r. wskazano także na konieczność, w sposób bezsporny, ustalenia stron postępowania. Sporządzony wykaz stron (brak oznaczenia i podpisu osoby sporządzającej), z którego wynika, że stron jest mniej niż 20, powoduje, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 49 k.p.a.

Konkludując organ odwoławczy wskazał na następujące zastrzeżenia, wątpliwości, które wymagają jednoznacznego wyjaśnienia przez organ I instancji w ponownym postępowaniu tj.:

– wykazie stron z działek objętych przedmiotowym przedsięwzięciem brak jest podania działki nr [...] – z akt sprawy nie wynika jednoznacznie komu przysługuje tytuł prawny do tej działki. W przypadku działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji brak jest podania w wykazie działki nr [...], zaś w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dla tej działki, w którym jako właściciel widnieje podmiot uwidoczniony w wykazie stron;

– w wykazie stron w przypadku działek nr [...] i [...] wskazana została KPS [...] Sp. z o.o., natomiast w znajdujących się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów dla tych działek uwidoczniony jest inny podmiot – osoba fizyczna;

– w wykazie stron w przypadku osoby uwidocznionej przy działce nr [...] widnieje odręczna adnotacja "nie żyje". W aktach sprawy brak jest udokumentowania tej okoliczności. Zauważył, że wysłane do tej osoby zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego wróciło z adnotacją "adresat nie żyje". Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie wyjaśnił jednoznacznie w oparciu o jakie okoliczności w przypadku działki nr [...] zawiadamiał w trybie art. 49 k.p.a. - należy przypuszczać, że w związku ze śmiercią osób uwidocznionych jako jej właściciele, w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów dla tej działki. Kolegium wskazało, że podstawą zastosowania powyższego trybu doręczania w przypadku śmierci dotychczasowego właściciela nieruchomości jest (jak wynika z ww. art. 74 ust. 3g pkt 1 ustawy) nie tylko sam fakt jego śmierci ale także brak przeprowadzenia postępowania spadkowego lub jego niezakończenie. W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały wyjaśnione.

W ocenie Kolegium, postępowania organu I instancji nie można uznać za spełniające powyższe wymogi, gdyż nie wyjaśnił on wszystkich okoliczności niniejszej sprawy w stopniu, który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie SKO zauważyło, że sama negatywna opinia społeczeństwa o planowanej inwestycji, nie może być podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powodem tej odmowy nie może być sprzeciw społeczny, czy protesty mieszkańców. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, iż sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag oraz wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być zatem traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora.

Wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a., SKO uznało, że wskazanych naruszeń nie można naprawić w trybie art. 136 k.p.a., gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium zwróciło również uwagę na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez Kolegium znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania.

Na powyższą decyzję Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z dnia 21 marca 2024r. złożyło Stowarzyszenie "[...]" [...] (dalej: "strona", "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie. Autor sprzeciwu ww. decyzji zarzucił:

1) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej analizy i oceny całości raportu, który był kilkakrotnie uzupełniany na wezwanie organów współdziałających w sprawie, skoro z decyzji wydanej przez Wójta Gminy R. w sposób jednoznaczny wynika, że dokonał on rzetelnej analizy całości raportu, czego skutkiem była odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia;

2) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż organ pierwszej instancji naruszył postanowienie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., skoro w ocenie strony skarżącej organ ten wyjaśnił wszelkie okoliczności przedmiotowej sprawy i w sposób prawidłowy wydał decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia;

3) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, że w toku przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, skoro samo SKO nie podało jakie to przepisy zostały przez organ pierwszej instancji naruszone, a miały one istotny wpływ na wynik sprawy;

4) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, że do wyjaśnienia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro organ pierwszej instancji w sposób rzetelny i wnikliwy dokonał oceny materiału dowodowego w sprawy i dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odnosząc się do zarzutów sprzeciwu uznał, że nie wnoszą one żadnych nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu, mimo że zaskarżona decyzja kasacyjna SKO w R. nie jest wolna od wad.

Zgodnie jednak z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla te orzeczenia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zawsze zatem, gdy sąd ustali naruszenie prawa przez organ, uchyla zaskarżone orzeczenie, ale tylko wówczas, gdy naruszenie pozostaje w związku z treścią wydanej decyzji, ta zaś – na skutek stwierdzonej nieprawidłowości – nie może się ostać (z zastrzeżeniem wyjątku opisanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a.).

Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Kwestionowana decyzja Kolegium zapadła na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z kolei zakres oceny sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia czy wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e P.p.s.a. Kontrola sądowa w takim przypadku nie może się łączyć z materialnoprawną oceną sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca bowiem do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczały poza zakres postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. W takiej sytuacji ocena merytoryczna jest przedwczesna i nieuprawniona.

Według obowiązującego standardu postępowania administracyjnego określonego kpa, wydanie decyzji kasacyjnej nie powinno być zasadą ale wyjątkiem od obowiązku merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest bowiem dwuinstancyjność postępowania (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. w sprawie sygn. SA/Wr 1996/95 "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy rozpoznaje więc i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną. Nie zmienia to jednak faktu, że to organ pierwszej instancji ma obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i już na etapie pierwszoinstancyjnym powinno dojść do ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności. Brak w tym zakresie nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., właśnie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Reasumując, każda ze stron powinna mieć możliwość uzyskania orzeczenia w dwóch instancjach, jednak okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia powinny być ustalone już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, bowiem postępowanie odwoławcze jeśli chodzi o materiał dowodowy może być jedynie etapem uzupełniającym.

Wbrew zarzutom sprzeciwu, z sytuacją dopuszczalności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przed Kolegium nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że treść decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje, aby organ ten wszechstronnie rozpoznał sprawę i zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie rozstrzygnięcia odmownego, a przynajmniej by zgromadził taki materiał dowodowy, który mógłby być na etapie odwoławczym uzupełniony a nie gromadzony na nowo co do okoliczności istotnych w sprawie. Z lektury uzasadnienia decyzji kasacyjnej Kolegium, choć istotnie nieco chaotycznej, wynika jednak, że organ ten stwierdził niedostateczność postępowania przed organem pierwszej instancji w następującym zakresie: brak dokonania przez Wójta wszechstronnej oceny przedłożonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko ("to nie tylko na organach uzgadniających ciąży obowiązek oceny Raportu. To przede wszystkim organ prowadzący postępowanie powinien takiej oceny dokonać"); brak rzetelnego wyjaśnienia, czy istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie ("wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być w żadnym przypadku uznany za racjonalny wariant alternatywny"); niedokonanie pozyskania i weryfikacji danych wymaganych przez organ opiniujący celem wszechstronnej oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko; niewskazanie w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących. Tak sformułowane wady postępowania przed organem pierwszej instancji uzasadniały, zdaniem sądu, zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Dlatego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przy czym wskazać należy, że zasada szybkości postępowania (związana z dopuszczalnością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji – art. 136 K.p.a.) nie może mieć pierwszeństwa przed zasadą prawdy obiektywnej, zwłaszcza gdy w postępowaniu występują strony o rozbieżnych interesach. Dopóki bowiem sprawa nie zostanie dostatecznie wyjaśniona, nie będzie możliwe wydanie decyzji odpowiadającej przepisom prawa.

O tym, co jest niezbędne do stwierdzenia, że sprawa jest "dostatecznie wyjaśniona" decydują przepisy prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Stąd też, mimo wąskich granic kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd zignorowane (vide wyrok w sprawie I OSK 2561/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić więc należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IIOSK 1871/17, warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania na środowisko. Powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu oddziaływania inwestycji na środowisko. Ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze, zgodnie z zasadą prewencji, czy umożliwieniem wyboru odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, wynikających z opisu wariantów, pozwalających rozpoznać i nie dopuścić do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Wariantowanie jest po to, aby ocena przedsięwzięcia umożliwiła wybór opcji przedsięwzięcia najpełniej realizującej zasadę prewencji. Oceny wypełnienia warunku wariantowania, czyli oceny jednego z głównych, podstawowych elementów raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ma dokonać organ wydający decyzję środowiskową a nie inny podmiot uczestniczący w jakiejkolwiek roli w procedurze oceny środowiskowej. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest głównym dowodem w sprawie. Stąd też i opis przedstawionych w nim wariantów musi być przedmiotem wnikliwej oceny organu, zgodnie z art. 80 K.p.a. Oznacza to, że organ – w szczególności organ pierwszej instancji - ma ocenić, czy przedstawiono w raporcie racjonalne warianty alternatywne oraz który przedstawiony przez inwestora wariant powinien być realizowany.

Istotnie, trafnie podnosi skarżąca spółka [...], że w sprawie Inwestor przedstawił prawidłową liczbę wariantów realizacji Inwestycji. W szczególności w przedłożonym raporcie środowiskowym, a także w uzupełnieniach: nr 1 (tekst jednolity raportu), 3 i 4 przedstawiono również uzasadnienie wyboru wariantów. Dokumenty te zawierały także przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z wariantów, porównanie tego oddziaływania, a także opis przewidywanych skutków dla środowiska. Po uchyleniu Decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe ( decyzja Wójta Gminy R. z dn. 22 września 2022 r.), Organ I instancji ponownie przystąpił do rozpatrzenia sprawy. W szczególności wezwaniem z dnia 5 czerwca 2023, Organ wezwał do uzupełnienia Raportu w zakresie wariantowania planowanego do realizacji przedsięwzięcia (opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji), w tym opis skutków i oddziaływań poszczególnych wariantów ("Opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji").

W odpowiedzi na ww. wezwanie Inwestor złożył uzupełnienie do Raportu nr 5, w którym szczegółowo odniósł się do poszczególnych kwestii opisanych w wezwaniu z dnia 5 czerwca 2023 roku. Jednocześnie skarżąca spółka w swoim stanowisku zawartym w odwołaniu od decyzji odmownej Organu I instancji z dn. 9 stycznia 2024 r. wyeksponowała, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki pozytywne oraz nie zachodziła żadna z ww. przesłanek odmowy udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia, organ nie był uprawniony do wydania decyzji odmownej, jak to uczynił w Zaskarżonej Decyzji. Dalej w swoim stanowisku Inwestor wywiódł, że Organ miał w związku z tym prawny obowiązek wydania decyzji zgodnie z wnioskiem Inwestora. Ponieważ tego nie uczynił naruszył ww. przepisy Ustawy Środowiskowej. Naruszenie to jest tym bardziej rażące, że organ I instancji nie wskazał braków lub błędów wniosku i Raportu Środowiskowego. Ponadto Inwestor, w kontekście dokonanej nowelizacji przepisu art. 66 ust.1 pkt.5 u.o.o.ś. wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, przepisy wprost przewidują możliwość wskazania w raporcie środowiskowym wyłącznie dwóch wariantów - wariantu wybranego dla realizacji oraz wariantu alternatywnego oraz wskazania, iż jeden z tych wariantów jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i tak zostało to zawarte w poprawionym i zmodyfikowanym Raporcie środowiskowym przedłożonym przez Inwestora w sprawie. W szczególności Inwestor stwierdził, że zgodnie z analizą wariantów przedstawioną w raporcie środowiskowym - wariantem najkorzystniejszym dla środowiska przyrodniczego spośród wariantów realnych do zrealizowania jest wariant "1" (wariant wnioskowany przez inwestora). Wariant "1" okazał się korzystniejszy pod względem: zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, możliwości wystąpienia konfliktów społecznych oraz pod względem powietrza atmosferycznego.

Jednocześnie Inwestor podkreślił, że różnice w przedstawionych wariantach wskazują, iż poszczególne warianty różnią się pomiędzy sobą technologicznymi rozwiązaniami oraz odziaływaniem na środowisko. Zmiana sposobu ogrzewania zaproponowana w poszczególnych wariantach ma ogromne znaczenie i wpływ na sposób eksploatacji Inwestycji oraz wpływ na środowisko. Wydaje się, że Organ pominął przedstawioną przez Inwestora argumentacją w tym zakresie. Ogrzewanie jest jednym z kluczowych elementów wpływających na środowisko w związku z eksploatacją inwestycji. Wreszcie konkludując swoje stanowisko, Inwestor podniósł, że Organ nie precyzował stawianych zarzutów ani tym bardziej nie przedstawił żadnych dowodów na ich poparcie. Tak formułowane zarzuty nie mogą podważyć uzyskanego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i innych materiałów dowodowych zebranych w sprawie.

Inaczej rzecz ujmując, nie może organ inwestorom zarzucać braku prawidłowego wariantowania, jeśli do usunięcia tej nieprawidłowości wprost nie wezwał i nie wskazał, na czym polega niezrealizowanie treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. w raporcie przedłożonym. Brak uprzedniego wezwania odnośnie tego zagadnienia, a następnie sformułowanie w decyzji odmownej, jako jednego z głównych zarzutów, niewyczerpującego wariantowania - stanowiło swoistego rodzaju zaskoczenie inwestorów, naruszające zasadę budzenia zaufania stron postępowania do organów postępowanie prowadzących (art. 8 § 1 K.p.a.).

W tych okolicznościach stanowisko Kolegium odnośnie braku oceny raportu pod względem spełnienia przesłanki z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., choć niewątpliwie oszczędnie sformułowane, to jednak jest prawidłowe. To raport ma zawierać opis wariantów i wskazywać, w jaki sposób przedsięwzięcie w każdym z nich będzie oddziaływać na środowisko. Jeśli raport tego elementu nie zawiera, bądź organ pierwszej instancji powziął wątpliwości co do sposobu jego zrealizowania, powinien wezwać inwestora do uzupełnienia formułując jednoznacznie tę wątpliwość w wezwaniu. Taki obowiązek uprzedniego wezwania należy wyprowadzić z szeregu zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli); wspomnianej już zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 §1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania); zasady informowania stron (art. 9 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). Reasumując, jeśli stronie postępowania nie umożliwiono usunięcia nieprawidłowości, nie można wyprowadzać dla niej negatywnych konsekwencji z tego tytułu. To zaś, w ocenie Sądu, w istocie miało miejsce przed organem pierwszej instancji, co trafnie dostrzegło Kolegium stwierdzając konieczność oceny sposobu wariantowania przedstawionego w raporcie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wyjaśnienie czy prawidłowo zrealizowano treść art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. jest "wyjaśnieniem zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew zarzutom sprzeciwu, ten element postępowania wyjaśniającego nie mógł być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a.

Na marginesie Sąd zauważa, że uwag odnośnie niezrealizowania wymogu wariantowania nie zgłosił żaden z organów uzgadniających.

Ponadto oprócz powyższych mankamentów, w ocenie Sądu należy zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że występują także inne okoliczności wymagające wyjaśnienia i uwzględnienia przez Organ I instancji, które miały także wpływ na wydane uprzednio rozstrzygnięcie Kolegium, tj. kwestie dotyczące:

1/ prawidłowości powiadomienia lokalnej społeczności o prowadzonym postępowaniu -zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu;

2/ ewentualnego powiązania technologicznego planowanych do realizacji przedsięwzięć związanych z hodowlą kur w bliskim sąsiedztwie przedmiotowego przedsięwzięcia i skutków z tym związanych;

3/ lakoniczności załączonej do decyzji "Charakterystyki przedsięwzięcia";

4/ zastosowania procedury przewidzianej w art. 77 ust. 9 ustawy, związanej z rozstrzygnięciem spornych zapisów zawartych w uzyskanych w sprawie uzgodnieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a ponadto także dodatkowo zwrócono uwagę na brak uwzględnienia w pełni w ustalonych warunkach realizacji przedsięwzięcia warunków nałożonych przez PGW Wody Polskie.

Trafnie stwierdza Kolegium, że wskazane powyżej okoliczności nadal zachowują swoją aktualność i wymagają wzięcia pod uwagę przez organ pierwszej instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu.

Jednocześnie Kolegium ujawniło i wskazało na konieczność ustalenia przez organ pierwszej instancji w sposób bezsporny stron postępowania, w tym liczby podmiotów uznanych za strony, co ma między innymi wpływ na formę doręczania im pism w toku postępowania - w tym decyzji. W tym zakresie Kolegium wskazało na konkretne zastrzeżenia i wątpliwości, które wymagają jednoznacznego wyjaśnienia przez Organ I instancji w ponownym postępowaniu ( str. 12-14 decyzji SKO). Należy podzielić te oceny.

W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji powinna odnosić się do kluczowych, spornych w sprawie zagadnień, a jeśli uznaje uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczeństwo za zasadne – powinna wskazać tego powody oraz wyjaśnić, dlaczego rozwiązania przyjęte w raporcie są pod tym względem niewystarczające i nieprzekonujące. O wydaniu pozytywnej decyzji środowiskowej bądź odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie może decydować sprzeciw społeczności lokalnej bądź stron kwestionujących zamiar inwestora, ale obiektywnie weryfikowalne okoliczności bądź konkretne argumenty oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tymczasem, jak zasadnie oceniło Kolegium, takiej weryfikowalnej oceny na etapie pierwszoinstancyjnym zabrakło (por. także np. II SA/Bk 102/21, II SA/Bk 103/21).

Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie. Przyznając bowiem słuszność orzeczeniu Kolegium i akceptując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można przyznać za skarżącym Stowarzyszeniem "[...]" [...], że organ naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Istniały bowiem podstawy do orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie ich nie podważono. Wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymagałoby wezwania inwestora do uzupełnienia raportu o przedstawienie wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś.). nadto Kolegium zobowiązane byłoby we własnym zakresie przeprowadzić konfrontację treści stanowisk organów uzgadniających z treścią raportu w kontekście regulujących sporne zagadnienia przepisów oraz odnieść się wyczerpująco do obszernych zarzutów odwołania, co stanowiłoby w istocie rozpoznanie sprawy w tym zakresie, istotnym dla rozstrzygnięcia, po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym. Kolegium byłoby również zmuszone do przeanalizowania uwag i wniosków społeczeństwa w kontekście treści raportu celem poszukiwania, czy znajduje się w nim odpowiedź na powstałe wątpliwości oraz czy jest ona wyczerpująca i przekonująca, a jeśli nie to dlaczego. Zakres tego badania i oceny byłyby po raz pierwszy przedsięwzięte w postępowaniu odwoławczym, bowiem decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją odmowną i w znacznej części sprawozdawczą a nie ocenną. Wobec tego, w sposób ewidentny doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W zaistniałym stanie faktycznym braki postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły więc zostać uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.