Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 269/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust.1 pkt 4, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed - Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu K.B. skarg kasacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy oraz X.Y. Sp. z o.o., Spółka komandytowa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1777/18 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, M.M. oraz X.Y. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w Warszawie na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr KR II R 13/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną X.Y. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w Warszawie; 2. umarza postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy; 3. zasądza od X.Y. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w Warszawie na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1777/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg Miasta stołecznego Warszawy, M.M. oraz P. Sp. z o. o. Spółka komandytowa w W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr KR II R 13/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargi.

Skargi kasacyjne od wyroku I SA/Wa 1777/18 wywiedli: Miasto stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, zastępowane przez adw. Ł.S. w substytucji adw. Z.G. oraz P. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w W., reprezentowana przez adw. M.S.

I. Miasto stołeczne Warszawa, zaskarżyło w całości wyrok I SA/Wa 1777/18, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z "2018 r. poz. 234" ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, przez niewłaściwe określenie kompetencji orzeczniczych i uznanie, że sąd administracyjny nie może uchylić fragmentów uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy nie mają one wpływu na wynik sprawy, podczas gdy oceniane w toku kontroli przez Sąd przez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należy rozumieć również takie uchybienie przepisom, które może przesądzić o treści przyszłej decyzji organu administracji publicznej w następstwie wydania kontrolowanej decyzji, lecz które nie podważa samej zasadności wydania kontrolowanej decyzji;

2. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, przez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji podziela większość postawionych przez skarżącego zarzutów - co tym samym uzasadniało uchylenie uzasadnienia decyzji w zaskarżonym zakresie - a w konsekwencji powoduje, że pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem istnieje niespójność i oczywista niezgodność;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niespójny, sprzeczny z sentencją orzeczenia, tj. mimo że skarga skarżącego została oddalona, z treści uzasadnienia wyroku wynika, że argumentacja skarżącego została przez ten Sąd podzielona i uwzględniona.

Miasto stołeczne Warszawa wniosło o: uchylenie - na podstawie art. 188 § 1 ppsa - zaskarżonego wyroku I SA/Wa 1777/18 w całości i uwzględnienie skargi skarżącego, przez uchylenie (w zaskarżonej części) fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji z 2 sierpnia 2018 r. nr KR II R 13/18; ewentualnie o uchylenie - na podstawie art. 185 § 1 ppsa - zaskarżonego wyroku I SA/Wa 1777/18 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od Organu na rzecz Miasta stołecznego Warszawa zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy (k. 330-344 akt sądowych).

II. P. Sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w W., zaskarżyła w całości wyrok I SA/Wa 1777/18, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 28, art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 3 ust. 4, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z "2018 r. poz. 2267" ze zm. [, dalej udr lub ustawa z 2017 r. - uw. NSA]) przez ustalenie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana wobec osoby zmarłej w toku postępowania z wniosku dekretowego, reprezentowanej przez kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (zamiast przez kuratora sadku) i dokonanie niewłaściwej proceduralnie kontroli legalności działalności administracji publicznej w drodze stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, podczas gdy Sąd I instancji winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, tj. środek kontroli legalności decyzji administracyjnych dedykowanych sytuacjom mającym miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, sprowadzający się do uchylenia kwestionowanej decyzji Komisji ze wskazaniem konieczności wydania reformatoryjne[j] decyzji merytorycznej w przedmiocie wniosku dekretowego - po uprzednim możliwie najszybszym sanowaniu stwierdzonej nieprawidłowości - w drodze powołania kuratora spadku po zmarłym M.S. w miejsce kuratora [dla] nieznanego z miejsca pobytu, ewentualnie w drodze ustalenia kręgu jego spadkobierców, jako koniecznych uczestników postępowania;

2. art. 3 § 1, § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a udr w zw. z art. 156 § 2 zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez pominięcie okoliczności, że Komisja dokonała kontroli decyzji reprywatyzacyjnej przy zastosowaniu definicji "nieodwracalnych skutków prawnych" opisanej w art. 2 pkt 4 udr i znajdującej zastosowanie do słownie trzech przypadków opisanych w art. 23 ust. [...], art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ust. 5 udr, a więc przez pominięcie okoliczności, że Komisja przyjęła za podstawę swej decyzji przepisy, których nie stosuje się do kontroli decyzji reprywatyzacyjnych, bo znajdują one zastosowanie na zasadzie lex specialis m.in. do kontroli legalności decyzji samej Komisji;

3. art. 3 § 1, § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez ich niezastosowanie przy okazji badania legalności decyzji Komisji, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym niedopuszczalnej prawem decyzji Komisji o stwierdzeniu nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przy jednoczesnym ustaleniu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych - z uwagi na powołanie okoliczności mającej wyłączać zakaz stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci rzekomo złej wiary Sławomira Janiszewskiego jako osoby uczestniczącej w czynnościach statuujących owe nieodwracalne skutki prawne - podczas gdy zgodnie z kpa "nieodwracalne skutki prawne", jako okoliczność tamująca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to kategoria bezwzględnie obiektywna w odniesieniu do której nie przystępuje się do badania złej, czy też dobrej wiary jakichkolwiek osób;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 2 "ust." [winno być "pkt" - uw. NSA] 4, art. 38 ust. 5 i ust. 1 udr polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalność działalności administracji publicznej Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez Organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego na temat rzekomej złej wiary Sławomira Janiszewskiego mającej towarzyszyć czynnościom prawnym statuujących zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, co w dalszej konsekwencji skutkowało niezbadaniem przedmiotowego faktu w sytuacji sporności ww. okoliczności, a nadto miała istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, co doprowadziło do niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, które są w sprawie tożsame.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania - ze wskazaniem, że kwestionowana decyzja Komisji winna zostać uchylona; zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 353-371 akt sądowych).

W odpowiedziach z: 15 października 2020 r. i 3 grudnia 2020 r. na skargi kasacyjne - odpowiednio: Miasta stołecznego Warszawy i P. Sp. z o. o. Spółki komandytowej z siedzibą w W., M.M. wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej Miasta stołecznego Warszawy (k. 424-426v akt sądowych); uwzględnienie skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. Spółki komandytowej z siedzibą w W. (k. 447-453 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 ppsa w rozpoznawanej sprawie jednak nie występują.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Przepis art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718, zm. z 2018 r. poz. 431) ma 6 ustępów (wobec uchylenia ust. 3 art. 23 udr), a kasator jedynie w p. 37 uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli "art. 23 ust. 1" udr. Zatem jedynie art. 23 ust. 1 udr nadawał się do rozpoznania.

I. Miasto stołeczne Warszawa na rozprawie 7 marca 2024 r. cofnęło złożoną przez siebie skargę kasacyjną.

Skarżący kasacyjnie może rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu (wyrok NSA z 23.8.2016 r. II FSK 2216/16, cbosa). Cofnięcie skargi kasacyjnej jest dla NSA wiążące i skutkuje umorzeniem postępowania. Z uwagi na zasadę związania granicami skargi kasacyjnej sąd ten nie jest władny badać zasadności cofnięcia (postanowienie NSA z 23.3.2007 r. II FSK 400/06). Wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada dyspozycyjności sprawia, że każde cofnięcie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne i to bez zgody strony przeciwnej (wyrok z 6.2.2016 r. II FSK 3777/13, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 919, nb 10). Wykładnię tę wzmacnia wejście w życie art. 178a ppsa. Wojewódzki sąd administracyjny, orzekając na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego - co oczywiste - nie jest władny badać, czy w sprawie doszło do nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 ab initio ppsa związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że ustawodawca zarówno jej wniesienie, jak i zakres rozpoznania, uzależnił od woli wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cofnięcie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest dopuszczalne i umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej Miasta stołecznego Warszawy (art. 60 w zw. z art. 193 ppsa; pkt 2 sentencji wyroku).

II. Rozpoznając skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w W. za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 28 i art. 97 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 4 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z "2018 r. poz. 2267" ze zm.).

Zarzut naruszenia z art. 3 ust. 4 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, postawiony został niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Autor skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli wskazał art. 3 ust. 4 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z "2018 r. poz. 2267" ze zm.). Tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa obowiązywała w brzmieniu (Dz.U. z 2017 r. poz. 718, zm. z 2018 r. poz. 431), bowiem jednolity tekst ustawy z 2017 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) zaczął obowiązywać dnia 4 grudnia 2018 r. Mimo tej niestaranności zarzut ten nadawał się do rozpoznania.

Istota sporu dotyczy tego, czy decyzja reprywatyzacyjna wydana wobec osoby zmarłej dotknięta była wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (wyroki NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl - OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14.11.2001 r. I SA 2462/99; 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; 11.3.2008 r. I OSK 1959/06, Lex 505429; 30.9.2009 r. I OSK 1429/08; 27.4.2010 r. I OSK 901/09, Lex 59560; 27.10.2011 r. I OSK 1876/10, Lex 1069629; 16.6.2013 r. II OSK 383/12, Lex 1352914; 22.1.2014 r. I OSK 708/12, Lex 1452172; 26.10.2018 r. I OSK 238/17, Lex 2583503; wyrok WSA w Warszawie z 1.6.2010 r. I SA/Wa 1483/09, Lex 578784; wyrok WSA w Rzeszowie z 30.11.2021 r. II SA/Rz 1333/21, Lex 3284054)

Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1016, nb 61; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 888-889, uw. 5; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023; Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności, cz. III.C. uw. 5 i aprobowane przez Komentatorkę wyroki NSA, wojewódzkich sądów administracyjnych i poglądy doktryny; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1079 uw. 11; s. 1085, uw. 13; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1302, nb 56 p.1 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; op. cit. C.H. Beck 2015, s. 794, nb 55 p.1 i aprobowane przez Komentatora wyroki NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, OSP 1984/5/108; 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok WSA w Warszawie z 16.7.2008 r. I SA/Wa 359/08).

Przepisy prawa procesowego zawierają regulację na wypadek utraty zdolności prawnej przez stronę w wyniku śmierci. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105; art. 97 § 1 pkt 1 kpa).

Przepisy prawa procesowego nakazują w tych przypadkach zawieszenie postępowania, stanowiąc, że "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie" (art. 97 § 1 kpa). Prowadzenie postępowania wbrew ustanowionemu nakazowi jest rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności. W razie śmierci strony skierowanie do niej decyzji administracyjnej jest kwalifikowanym naruszeniem układu podmiotowego; postępowanie prowadzone jest w sytuacji braku podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązku miało dotyczyć. Utrata zdolności prawnej strony powoduje podstawowy brak w układzie podmiotowym. Uzasadnia to nakaz zawieszenia postępowania do czasu usunięcia tego braku. Zachodzi wadliwość ciężka, kwalifikowana, obwarowana sankcją nieważności, która obejmuje naruszenie przepisów prawa powodujące podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony postępowania (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 50-51, 53; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jaki przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z 24 lutego 2021 r. I OSK 3028/18, OSP 2021/2/105, s. 116).

Słusznie Sąd I instancji uznał, że Komisja decyzją z 2 sierpnia 2018 r. trafnie stwierdziła nieważność w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent) z 29 marca 2011 r. nr 147/GK/DW/2011 (dalej decyzja z 29 marca 2011 r.) z tej przyczyny. Wskazane przez Spółkę nieliczne orzeczenia, w niektórych sprawach traktujących skierowanie decyzji do osoby zmarłej jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (p. 32 uzasadnienia skargi kasacyjnej) są odosobnione, w wobec braku konkurencyjności trybu nieważnościowego i wznowieniowego - nieprzekonujące.

Przy wykładni prawa pomocniczo traktuje się dokonania szeroko pojętej doktryny (obejmującej naukę i orzecznictwo). W przypadku pełnej zgodności w doktrynie dokonania te nabierają charakteru wiążącego (o tyle względnie wiążącego, że na gruncie nowych, niezwykle silnych argumentów są przełamywalne; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 280, uw. 582). Zatem wypracowanie stanowiska przez orzecznictwo sądów administracyjnych, w pełni aprobowanej przez naukę prawa, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jako spełniające przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, jest w pełni przekonujące i aprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie.

Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Przepisy prawa procesowego nie regulują treści materialnoprawnej, lecz regulują tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej. Dla wypracowania gradacji wad uwzględnia się sposób uregulowania czynności procesowych organów administracji publicznej przepisami prawa procesowego. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należy wziąć pod uwagę czynności procesowe organów administracji publicznej nakazane przepisami prawa, których niepodjęcie lub podjęcie z naruszeniem przepisów prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Celem wszystkich czynności procesowych jest rozpoznanie sprawy przez ustalenie jej stanu faktycznego, dającego umocowanie prawne do rozstrzygnięcia sprawy przez wyprowadzenie konsekwencji prawnej przyjętej w normie prawa materialnego. Przepisy prawa procesowego zawierają także czynności nakazane prawem, nie objęte podstawami wznowienia. Takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, nie objęte sankcją wzruszalności, stanowią rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stanowiąc o zastosowaniu sankcji nieważności decyzji z tego powodu, nie ograniczono w kpa rażącego naruszenia prawa wyłącznie do przepisów materialnoprawnych. Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu (Borkowski/Adamiak - op. cit, s. 1017-1018, nb 63-64).

M.S. syn L.S. i S. (dalej także M.S.) zmarł 14 listopada 1974 r. (kserokopia odpisu zupełnego aktu zgonu w błędnie nieponumerowanym niebieskim skoroszycie akt administracyjnych). Tym samym nie można przychylić się do wniosku skarżącej kasacyjnie, że w powyższej sytuacji Sąd I instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję i ustalać krąg uczestników postępowania. Sąd I instancji słusznie oddalił skargi na decyzję Komisji, bowiem decyzja z 29 marca 2011 r., skierowana do osoby zmarłej winna być, jako obarczona wadą nieważności, wyeliminowana w całości z obrotu prawnego. Trafnie Sąd I instancji podniósł, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję nie orzekała co do istoty sprawy, a zatem prawo następców prawnych po M. S. do uczestnictwa w postępowaniu o zwrot nieruchomości i ustanowienie użytkowania wieczystego nie jest decyzją z 2 sierpnia 2018 r. wyłączone.

Decyzja ta stwierdza wyłącznie nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, wobec czego wniosek dekretowy musi zostać ponownie rozpatrzony przez Prezydenta - tym razem przy udziale prawidłowo ustalonych stron tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja z 29 marca 2011 r. obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wbrew stanowisku Spółki, w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do "sanowania stwierdzonej nieprawidłowości w drodze powołania kuratora spadku po zmarłym M.S. w miejsce powołanego w toku postępowania zakończonego decyzją z 29 marca 2011 r. kuratora nieznanego z miejsca pobytu M.S.", który już nie żył w dniu powołania kuratora w trybie art. 184 § 1 kro i nie był osobą "nieznaną z miejsca pobytu" ani też "osobą nieobecną". Nietrafnie Spółka podnosi, że "Decyzja reprywatyzacyjna była zaadresowana do M.S. reprezentowanego przez kuratora [dla] nieznanego z miejsca pobytu, tym samym była zaadresowana de facto do spadkobierców po M.S." (p. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej), bowiem w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie byli znani spadkobiercy M.S., nie zapewniono żadnemu z nich udziału w postępowaniu dekretowym, a kurator ustanowiony w trybie art. 184 § 1 kro nie mógł reprezentować żadnego ze spadkobierców M. S. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów powszechnych i w piśmiennictwie jednoznaczne wskazuje się, że kuratora absentis nie ustanawia się dla osoby w ogóle nieznanej, np. dla nieznanego spadkobiercy (orz. SW dla m. Łodzi z 7.2.1963 r., BMS 1963/6/s. 55). Kurator absentis nie może być ustanowiony dla osoby, która zmarła (orz. SN z 10.10.1950 r. C 248/50, NP 1951/12/s. 40, aprobowane przez J. Gajdę w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 1188, nb 2 do art. 184) - zatem nie mógł w postępowaniu zakończonym decyzją z 29 marca 2011 r. chronić interesów nieżyjącego M.S. ani nikogo z nieznanych jego spadkobierców. Wskazywana w p. 28 uzasadnienia skargi kasacyjnej koncepcja, że "prawo współwłasności M.S. reprezentowane było w "roku" [zapewne "toku" - uw. NSA] postępowania z wniosku dekretowego przez kuratora ustanowionego dla nieznanego z miejsca pobytu M.S.", nie ma oparcia w prawie.

Z uwagi na podstawowy brak w układzie podmiotowym, nie sposób mówić o "reprezentacji w postępowaniu dekretowym udziału w nieruchomości w części należnej M.S.", bowiem w postępowaniu winni móc uczestniczyć poszczególni spadkobiercy M. S., a każdemu z tych spadkobierców przysługuje własny udział w prawie, o ustanowienie którego wnosił M. S. Z ustaleń Komisji wynika, że jako drugiego z kolei (po zmarłej pierwszej kurator M. S. - adw. J.S.), postanowieniem z dnia 27 lutego 1998 r. sygn. akt RX Ns 43/98, Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy ustanowił adw. A.U. kuratorem dla nieobecnego M.S.. Adw. A.U. zmarł 16 kwietnia 2006 r. Urząd m.st. Warszawy wniósł 9 sierpnia 2011 r. (ponad 4 miesiące po wydaniu decyzji z 29 marca 2011 r.) o ustanowienia kuratora dla nieobecnego M.S.. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI RNs 428/11 (dalej postanowienie VI RNs 428/11) Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy ustanowił kuratora dla nieobecnego M.S. w osobie aplikanta radcowskiego B.K. [...] celem reprezentowania ww. w celu zawarcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P., ozn. hip. nr [...] pomiędzy M.S. jako współużytkownikiem wieczystym w udziale 2/16 a Miastem stołecznym Warszawa, ponadto do reprezentowania w postępowaniu w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], ustanowionego na rzecz M.S. w udziale 2/16 w prawo własności, jak również reprezentowania w postępowaniu w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o powierzchni [...] m kw położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] [kserokopia postanowienia VI RNs 428/11 w błędnie nieponumerowanym niebieskim skoroszycie akt administracyjnych). Z listy adresatów decyzji z 29 marca 2011 r. [...] "Otrzymują: 1. Pan M.S. pełnomocnik M.M. i S.J. [...] 2. Pan M.S., nieobecny, reprezentowany przez kuratora adwokata A.U." [...] wynika, że M.S. nie mógł być reprezentowany przez kuratora adw. A.U. w postępowaniu zakończonym decyzją z 29 marca 2011 r. nie tylko z przyczyn prawnych (braku podstaw do ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej - którą to osobą M. S. nie był), ale i faktycznej, bowiem adw. A.U. zmarł 16 kwietnia 2006 r. Pogląd skarżącej kasacyjnie, że "[...] nie jest tak, że wobec śmierci uczestnika postępowania [winno być wnioskodawcy - uw. NSA] M.S. on sam, czy też uprawnienie mu należne, będące przedmiotem postępowania, w ogóle nie miało reprezentacji,. Wręcz przeciwnie: wiązka uprawnień M.S. adresowana do nieruchomości warszawskiej była w toku postępowania dekretowego reprezentowana, a wniosek dekretowy został zakończony decyzją przysparzającą - zgodnie z intencją wnioskodawcy i jego ewentualnych następców prawnych [...]" (p. 30 uzasadnienia skargi kasacyjnej) jest oczywiści nietrafny - wobec braku podstaw prawnych do ustanowienia kuratora w trybie art. 184 § 1 kro dla nieżyjącego od 14 listopada 1974 r. (nie zaś nieobecnego) M.S., a nadto wobec śmierci kuratora adw. A. U., który zmarł 16 kwietnia 2006 r. i aż do zakończenia postępowania dekretowego nie ustanowiono dla M.S. innego kuratora. Wbrew stanowisku Spółki, w sprawie zachodził "totalny brak reprezentacji" (p. 29 skargi kasacyjnej) w części postępowania istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego (od 16 kwietnia 2006 r. do 29 marca 2011 r.).

Jest rzeczą oczywistą, że wobec śmierci M.S., koniecznym było przeprowadzenie postępowania spadkowego po M.S.. Sąd spadku, czuwający do czasu objęcia spadku przez spadkobiercę, "w razie potrzeby ustanawia kuratora spadku" (art. 666 § 1 kpc). Kurator spadku powinien starać się o wyjaśnienie, kto jest spadkobiercą, i zawiadomić spadkobierców o otwarciu spadku" (art. 667 § 1 kpc). Kurator spadku zarządza majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu spadku. Do sprawowania zarządu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości (art. 667 § 2 kpc). W doktrynie trafnie wskazuje się, że ustanowienie kuratora spadku następuje z urzędu w ramach ustawowego obowiązku sądu spadku czuwania nad spadkiem nieobjętym. Potrzeba ustanowienia kuratora spadku występuje w sytuacji, w której jego nieustanowienie groziłoby uszczupleniem spadku lub praw spadkobierców albo gdy przemawia za tym interes publiczny, mający w sprawach toczących się w postępowaniu nieprocesowym istotne znaczenie (M. Margoński, Kurator spadku, Warszawa 2009, s. 41; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom IV, Wolters Kluwer 2016, s. 536-539, uw. 2-3 do art. 666; uw. 1-2 art. 666). Kurator spadku nie jest kuratorem dla określonej osoby albo grupy osób. W konsekwencji, możliwość ujawnienia nowych potencjalnych spadkobierców do nieruchomości objętej jego pieczą, nie ma wpływu na legitymację kuratora w zakresie czynności zmierzających do zachowania substancji spadku w celu jego późniejszego przekazania uprawnionym podmiotom (wyrok SN z 16.2.2012 r. III CSK 159/11, aprobowany przez A. Zielińskiego w: red. A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 1211, nb 5 do art. 666). W kontrolowanej sprawie nie ustanowiono kuratora spadku po M.S..

Wbrew stanowisku Spółki, w prawomocnym wyroku z 28 kwietnia 2020 r. I SAB/Wa 36/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał, "jaką ścieżkę procedowania przewidział Wojewódzki Sąd Administracyjny" (p. 25-26 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Sąd w wyroku I SAB/Wa 36/20 miał na względzie skomplikowany i złożony charakter sprawy, co wymaga przeprowadzenia wnikliwej i dogłębnej analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego i prawidłowego ustalenia stron postępowania, jak również to, że sprawa dotycząca decyzji Komisji z 2 sierpnia 2018 r. zawisła przed sądem administracyjnym i nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok. Ani z uzasadnienia wyroku I SAB/Wa 36/20, ani ze wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli nie wynika, by Sąd opowiedział się za przeprowadzeniem postępowania w przedmiocie ustanowienia kuratora spadku, zwłaszcza że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym było, że "przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po M.S. (dawnym właścicielu hipotecznym) pod sygnaturą akt II Ns 490/18" (uzasadnienie wyroku I SAB/Wa 36/20, cbosa).

W realiach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do wydania przez Komisję reformatoryjnej decyzji merytorycznie rozstrzygającej o wniosku dekretowym. W szczególności za wydaniem decyzji reformatoryjnej nie przemawiał wzgląd na zasadę szybkości postępowania ani ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 kpa). Trafnie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania w kontrolowanej sprawie nieskorzystanie przez Komisję z art. 29 ust. 1 pkt 2, 2a, 3 udr (p. 10-18 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Art. 29 ust. 1 udr zawiera jedynie katalog rodzajów decyzji, które może wydać Komisja. Wykładnia systemowa nie prowadzi do wniosku, że ustawodawca wymieniając kolejno rodzaje decyzji, ograniczył możliwość wydania decyzji określonej w punkcie 4 do sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania w konkretnie sprawie wymienionych w punktach 2, 2a, 3 ustępu 1 art. 29 udr (p. 36 uzasadnienia skargi kasacyjnej). To trafność aktu subsumcji, nie zaś kolejność wymienienia rodzajów decyzji, decyduje o zastosowaniu w konkretnej sprawie właściwego rodzaju decyzji. Skoro Komisja trafnie uznała, że skierowanie deczyzji z 29 marca 2011 r. do osoby zmarłej stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa), to Komisja obowiązana była stwierdzić nieważność decyzji reprywatyzacyjnej w całości na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a udr, a nie orzekać reformatoryjnie .

Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1, § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 3a udr w zw. z art. 156 § 2 zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Art. 23 ust. 1 udr dotyczy wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej, o czym nie orzeczono zaskarżoną decyzją, zatem zarzut w tej części nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przedstawionej wyżej wady decyzji z 29 marca 2011 r. nie można usunąć przez częściowe stwierdzenie jej nieważności w zakresie podmiotowym. Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną, rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - stosownie do treści art. 8 § 1 kc, z chwilą urodzenia, a traci ją przez wygaśnięcie w dacie swej śmierci. Osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania, które winno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem jej następców prawnych. Wydanie wobec osoby nieżyjącej decyzji powoduje, że jest ona w całości obarczona wadą nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości (wyrok NSA z 21.1.1988 r. IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25, z akceptującą - co do zasady - glosą T. Wosia, OSP 1991/4/95, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002 s. 767-768, t. 13; wyrok NSA z: 21. 12.1999 r. IV SA 2311/97, Lex 48738; 29.1.1998 r. IV SA 583/96, Lex 45666; 14.5. 2013 r. II OSK 14/12, Lex 1603480; uchwała 7 Sędziów NSA z 23.2.1998 r. OPS 6/97, ONSA 1998/2/5). Pogląd ten aprobuje także doktryna (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjne, ZCO 1997, s. 69; R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, Kwartalnik Prawa Publicznego 2003/3/34, przypis 63 - przywołując uchwałę OPS 6/97). Jednakże rażące naruszenie prawa w kontrolowanej sprawie, polegające na wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej kierowanej do osoby nieżyjącej, czyniło nieuprawnionym wydanie decyzji stwierdzającej nieważność w części. Sąd I instancji słusznie uznał, że doszło do spełnienia przesłanek uprawniających Komisję do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine udr. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia: art. 3 § 1, § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 156 § 2 zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art 2 pkt 4 i art 38 ust. 1 udr, które z uwagi na istotę obu zarzutów należało rozpoznać łącznie.

Ustalenia Komisji w zakresie złej wiary Sławomira Janiszewskiego nie naruszały zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa) i art. 38 ust. 1 udr w zakresie, w jakim odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (żadne z wyłączeń nie zostało wskazane jako wzorzec kontroli).

Sąd I instancji trafnie podzielił ustalenia Komisji co do S.J. jako nabywcy działającego w złej wierze (art. 2 pkt 4 in medio w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 udr). Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zebrane dowody były wystarczające dla dokonania ustaleń w tej materii, a ich ocena spełniała zasadę swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551 nb 1-3).

Komisja prawidłowo ustaliła, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 11 lutego 1949 r. nr 1836/49 wynika, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 lutego 1949 r. uregulowany był jawnymi wpisami na rzecz M.S. co do 1/8 części, E.M. co do 1/8 części, N.M. co do 1/8 części i B.M. co do 5/8 części. M.S. nabył udział 1/8 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości umową z 22 lipca 1944 r. sporządzoną przez A.F. zastępcę notariusza R.J. W terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279, dalej dekret warszawski), dnia 15 lutego 1949 r. do Urzędu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek N.M. i M.S. (który podpisał się w języku polskim i wskazał adres zamieszkania jako "ul. [...]") o przyznanie prawa własności czasowej do terenu opisanej na wstępie nieruchomości. Wniosek dekretowy za życia M.S. nie został rozpoznany. M.S. syn L.S. i S., zmarł w W. dnia 14 listopada 1974 r.

Pismem z 10 marca 1997 r. M.M., działająca jako pełnomocnik E.P. z domu M., wniosła do Gminy Warszawa Centrum o przywrócenie prawa własności do nieruchomości położonej przy. ul. [...] i [...], co do 1/8 części.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 31 grudnia 1997 r. nr 46/97, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne - w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...], złożonego dnia 15 lutego 1949 r. przez dawnych właścicieli - do czasu ustanowienia przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy kuratora do reprezentowania, w postępowaniu administracyjnym, nieznanego z miejsca pobytu M.S., jednego z dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Pismem z 30 grudnia 1997 r. Prezydent wniósł do Sądu Rejonowy dla m.st. Warszawy o wyznaczenie kuratora do reprezentowania nieznanego z miejsca pobytu M.S. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 15 lutego 1949 r. Do pisma tego załączył pismo Centralnego Biura Adresowego z dnia 1 września 1997 r., z treści którego wynika, że M.S., nie figuruje w Centralnym Biurze Adresowym oraz widnieje adnotacja, że "S. prawdopodobnie nie żyje, szukamy osób mogących być następcami po S.".

Dla nieznanego z miejsca pobytu M.S. postanowieniem z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt RX Ns 43/98 Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, ustanowiony kurator w osobie adw. J.S. (w miejsce której postanowieniem tego Sądu z dnia 23 lutego 1999 r. wyznaczono adw. A.U., a następnie postanowieniem tego Sądu z dnia 1 lutego 2012 r. wyznaczono apl. radcowskiego B.K.).

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 29 marca 2011 r. nr 147/GK/DW/2011: 1. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy ul. [...] (dawniej [...]), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obręb [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie w X Wydziale Ksiąg Wieczystych założono księgę wieczystą nr [...], na rzecz: S.J. w udziale 7/16, M.M. w udziale 7/16, M.S. w udziale 2/16; 2. ustalił czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I w wysokości 227,00 PLN netto; 3. odmówił ustanowienia na rzecz ww. osób prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W., w pasie drogowym ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2, zapisanego w księdze wieczystej nr [...].

Umową z dnia 1 października 2012 r., zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem M.W. (Rep. A 12757/2012), oddano grunt w użytkowanie wieczyste S.J., M.M. i M.S. w imieniu którego działał kurator B.K. W akcie tym wskazano imiona rodziców M.S.: "A. i H." oraz jego ostanie miejsce zamieszkania: "[...], ulica [...]".

Dzień po zawarciu powyższej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Urząd m.st. Warszawa, pismem z 2 października 2012 r., nr GK-DW-I-MDE-722240-45-23-07, zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego m.st. Warszawa o przesłanie odpisu zupełnego aktu zgonu M.S., zmarłego w Warszawie w dniu 14 listopada 1974 r. Dnia 30 października 2012 r. dokonano przekazania i odbioru przedmiotowej nieruchomości użytkownikom wieczystym gruntu S.J., M.M. i B.K., działającemu w imieniu i na rzecz nieobecnego M.S.

Pismem z 31 października 2012 r. do Urzędu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy S.J., M.M. i M.K. kurator M.S. wnieśli o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dz. ew. nr [...], z obrębu [...].

Dnia 5 listopada 2012 r. Urząd Stanu Cywilnego m.st. Warszawy przesłał do Urzędu m.st. Warszawy odpis zupełny aktu zgonu M.S., syna L.S. i S.S.

Dnia 18 stycznia 2013 r. pracownik Wydziału Nieruchomości Urzędu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawa, podinspektor P.N., w związku prowadzonym postępowaniem w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, sporządził notatkę służbową z rozmowy z B.K. kuratorem M.S., w celu ustalenia na jakiej podstawie złożył oświadczenie o imionach rodziców i adresie zamieszkania M.S. stając dnia 1 października 2012 r. w jego imieniu do aktu notarialnego Rep. A 12757/2012. Z notatki tej wynika, że B.K. nie składał oświadczenia w sprawie imion rodziców oraz miejsca zamieszkania M.S.; zrobili to S.J. i M.M. Okoliczność tę na rozprawie potwierdzili świadkowie. B.K. sprecyzował, że informację o imionach rodziców i adresie zamieszkania M.S. stając do aktu notarialnego Rep. A 12757/2012 przekazał S.J. Pismem z 21 stycznia 2013 r. Delegatura Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy Ochota poinformowała Burmistrza Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawa, że w archiwalnej książce meldunkowej figuruje M.S. s. L. i S. ur. [...] 1913 r. zameldowany w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. od dnia 12 marca 1945 r. do dnia 23 sierpnia 1945 r.

Burmistrz Dzielnicy Śródmieście, pismem z 12 lutego 2013 r., poinformował Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami, że dnia 31 października 2012 r. do Urzędu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy złożono wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dz. ew. nr [...], z obrębu [...]. Jednocześnie wskazał, że uczestnik postępowania M.S. zmarł w dniu 14 listopada 1974 r., a więc istnieją przesłanki do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta z 29 marca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż została wydana w stosunku do osoby zmarłej. Wobec czego należy podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji i rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zwartej aktem notarialnym z dnia 1 października 2012 r. Rep. A 12757/2012. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r., nr UD-IX WNR.6826.4.2013 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że uczestnik postępowania M.S. zmarł w dniu 14 listopada 1974 r., o czym świadczy akt zgonu wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w m.st. Warszawy w dniu 14 listopada 1974 r. Urząd m.st. Warszawy, pismem z 22 kwietnia 2013 r., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 marca 2011 r., podając, że Burmistrz Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy pismem z 12 lutego 2013 r. poinformował o fakcie śmierci M.S. w dniu 14 listopada 1974 r.

W dniu 25 września 2013 r. M.M. nabyła, na podstawie warunkowej umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr 5626/2013, sporządzonego przed notariuszem G.A. w K., 2/16 prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz M.S. Stawającym do aktu był M.S., syn A. i H., zamieszkały na stałe w M. (Ukraina) przy ulicy [...], legitymujący się paszportem ukraińskim numer [...] ważnym do dnia 4 listopada 2014 r. Przy czym zgodnie z § 4 niniejszej umowy M.S. sprzedał M.M. udział wynoszący 2/16 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości utworzonej z działki nr [...] położonej przy ul. [...], za cenę 100.000 zł, pod warunkiem, że Miasto Stołeczne Warszawa nie skorzysta z prawa pierwokupu. W § 8 umowy M.S. udzielił pełnomocnictwa M.M. do zastępowania go, jako sprzedającego, przy umowie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jak opisano w § 4 omawianej umowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, pismem z 19 listopada 2013 r., zawiadomiło M.M., S.J., B.K. i Prezydenta m.st. Warszawy, że wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie decyzji Prezydenta z 29 marca 2011 r., z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W dniu 28 listopada 2013 r. M.M., działając w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz M.S., na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A 8564/2013, sporządzonej przed notariuszem G.A. w K., przeniosła 2/16 części w prawie użytkowania wiecznego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, przysługujące M.S., na swoją rzecz.

M.M. i S.J. pismem z 10 grudnia 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wyjaśnili, że M.S., który jest stroną przedmiotowej decyzji żyje, a w każdym razie żył w dacie 25 września 2013 r., kiedy sprzedał na rzecz M.M. należący do niego udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy. ul. [...] (akt notarialny Rep. A nr 5626/2013).

Burmistrz Dzielnicy Śródmieście, pismem z 20 stycznia 2014 r., skierował do Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na doprowadzeniu Miasta stołecznego Warszawy do niekorzystnego rozporządzenia własnym mieniem poprzez poświadczenie nieprawdy oraz oszustwo. W uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że M.S. był synem L. i S., urodził się [...] 1913 r., był zameldowany przy ul. [...] w W. a zmarł w dniu 14 listopada 1974 r. Organ podkreślił, że w dniu 25 września 2013 r. w Kancelarii Notarialnej w Kielcach została zawarta warunkowa umowa sprzedaży, na mocy której M.S., syn A. i H., sprzedał M.M. udział wynoszący 2/16 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] za cenę 100.000,00 zł. W wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży, Magdalena Motylińska działając w imieniu własnym i w imieniu M.S. przeniosła i nabyła przedmiotowy udział na swoją rzecz. Wobec powyższego, zdaniem Burmistrza, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że na skutek poświadczenia nieprawdy i oszustwa doszło do popełnienia przestępstwa na szkodę Miasta stołecznego Warszawy w kwocie około 100.000,00 zł, tj. wartości udziału M.S. w przedmiotowej nieruchomości, wynikającej z aktu notarialnego z 25 września 2013 r.

W dniu 4 listopada 2014 r. M.M., aktem notarialnym Rep. A nr 3411/2014, sporządzonym przed notariuszem M.R. w W., sprzedała cały swój udział w prawie użytkowania wieczystego 9/16 na rzecz Spółki P. sp. z o.o. sp.k., którą reprezentował podczas tej czynności S.J. prezes spółki pod firmą P. sp. z o.o. jedyny komplementariusz spółki P. sp. z o.o. sp.k, za kwotę 195.000,00 zł. S.J. aktem notarialnym z dnia 4 listopada 2014 r., Rep. A nr 3406/2014 sporządzonym przed notariuszem M.R. w W., działając w imieniu własnym oraz w imieniu spółki pod firmą P. sp. z o.o. sp.k. wniósł tytułem wkładu niepieniężnego na rzecz wyżej wskazanej Spółki przysługujący mu udział 7/16 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Wartość udziału w prawie użytkowania wieczystego została określona na kotwę 105.000,00 zł.

Dnia 21 listopada 2014 r. Prokuratura Rejonowa Warszawa Śródmieście w Warszawie wystąpiła do biegłego sądowego z zakresu badań dokumentów przy Sądzie Okręgowym w Radomiu, D.C. (dalej Biegły) o wydanie opinii badań identyfikacyjnych pisma ręcznego. Dnia 5 lutego 2015 r. Biegły wydał opinię, z której wynika, że podpis M.S. (zapisany cyrylicą) z aktu notarialnego z dnia 25 września 2013 r. podpisany w Kancelarii Notarialnej w K. "nie został nakreślony przez osobę, która wykonała podpisy (...) na dokumentach datowanych na rok 1944 i 1949". Zatem mężczyzna, który stawił się w dniu 25 września 2013 r. w Kancelarii Notarialnej w K. celem sporządzenia warunkowej umowy sprzedaży praw w użytkowaniu wieczystym części nieruchomości przy ul. [...], nie był M.S., który złożył wniosek dekretowy w dniu 15 lutego 1949 r.

Komisja decyzją z 2 sierpnia 2018 r. nr KR II R 13/18, stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 marca 2011 r. nr 147/GK/ DW/2011. Komisja trafnie uznała, że decyzja z 29 marca 2011 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 udr. Jako nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono [...] na rzecz nabywcy działającego w złej wierze [...].

W kontrolowanej sprawie, w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej, doszło do zbycia przez beneficjentów przysługujących ich udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntów na rzecz osób trzecich. Trafnie Sąd I instancji aprobował stanowisko Komisji, że osoby te, działały w złej wierze. M.M. i S.J., w chwili dokonywania czynności prawnych, w postaci nabywania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], wiedzieli, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana wobec osoby zmarłej, czyli została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 4 udr.

Odnosząc się do złej wiary M.M., Komisja prawidłowo ustaliła, że dnia 20 lutego 2013 r. stronie doręczono postanowienie Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 18 lutego 2013 r. w przedmiocie zwieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że uczestnik postępowania M.S. zmarł w dniu 14 listopada 1974 r. o czym świadczy akt zgonu, wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w m.st. Warszawy w dniu 14 listopada 1974 r. M.M. niewątpliwie od dnia 20 lutego 2013 r., tj. od dnia otrzymania ww. postanowienia wiedziała, że M.S., dawny właściciel nieruchomości przy ul. [...] w W., nie żyje od 1974 r. Mimo tej wiedzy, M.M. aktem notarialnym z 25 września 2013 r., na podstawie warunkowej umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przed notariuszem G.A. w K., nabyła 2/16 prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz M.S. Z prawidłowych ustaleń Komisji wynika, że M.S., który stawił się w dniu 25 września 2013 r. w Kancelarii Notarialnej w K. celem sporządzenia warunkowej umowy sprzedaży praw w użytkowaniu wieczystym części opisanej nieruchomości nie był M.S. synem L.S. i S., który złożył wniosek dekretowy z 15 lutego 1949 r. Komisja trafnie uznała, że nie doszło do skutecznego nabycia przez M.M. udziału 2/16 prawa od M.S. syna A. i H., ponieważ osoba która podpisała warunkową umowę sprzedaży tych udziałów zbyła prawo majątkowe, które jej w ogóle nie przysługiwało, a wnioskodawca M.S. syn L.S. i S. w dacie zawarcia tej umowy nie żył. Nieważna czynność prawna nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jednak w dniu 28 listopada 2013 r., działając w imieniu swoim i osoby o danych M.S., M.M. nabyła udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy [...] w W. Trafnie Komisja uznała, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne na etapie nabycia przez spółkę P. sp. z o.o. sp.k., reprezentowaną przez S.J., całości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W. Dowodzenie złej wiary po stronie podmiotu nie będącego osobą fizyczną wymaga - zgodnie z przyjętą w polskim prawie teorią organów (art. 38 kc) - badania stanu świadomości osób fizycznych, wchodzących w skład jego organu. Powszechnie przyjmuje się, że zła wiara jednej z osób wchodzących w skład kolektywnego organu osoby prawnej przesądza o złej wierze całego organu, a zatem i całej osoby prawnej.

Komisja podniosła, że prezesem P. sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 4 listopada 2014 r. (w dniu: nabycia od M.M. udziału 9/16 przedmiotowej nieruchomości i wniesienia tytułem wkładu niepieniężnego na rzecz P. sp. z o.o. sp.k. udziału 7/16 przedmiotowej nieruchomości) był S.J. P. sp. z o.o. sp. k. zgodnie z odpisem pełnym z Krajowego Rejestru Sądowego była reprezentowana przez komplementariusza P. sp. z o.o. Nadto S.J., jako jedyny członek organu komplementariusza P. sp. z o.o. sp.k., reprezentował P. sp. z o.o. sp.k. ww. transakcjach przez składnie oświadczeń, co do nabycia całości udziałów od M.M. oraz samego siebie.

Z ustaleń dokonanych przez Komisję wynika, że w dniu 22 lutego 2013 r. pełnomocnik S.J. odebrał wskazane uprzednio postanowienie z 18 lutego 2013 r. Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy w przedmiocie zwieszenia z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Trafnie Komisja uznała, w lutym 2013 r. S.J. wiedział, że M.S. nie żyje a decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 29 marca 2011 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną, mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności, jako wydana w stosunku do osoby zmarłej. W postanowieniu Burmistrza Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy 27 maja 2014 r. o odmowie podjęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, także była wskazywana okoliczność śmierci M.S. i zawarto informację o prowadzonym w sprawie przez Prokuraturę Rejonową Warszawa Śródmieście w Warszawie postępowaniu o sygn. 3Ds 176/14/AH dotyczącym doprowadzenia w 2013 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem m. st. Warszawy. Trafnie Komisja uznała, stan faktyczny sprawy obrazuje, że S.J. w dniu 4 listopada 2014 r., nabywając w imieniu Spółki cały udział w użytkowaniu wieczystym przysługujący M.M., wiedział, że M.S. od 1974 r. nie żyje - co stanowi okoliczność, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 udr. S.J. wiedział, że w sprawie zbycia tych udziałów toczy się postępowanie karne, co w ocenie Komisji przesądza o złej wierze w nabywaniu w imieniu Spółki udziałów w użytkowaniu wieczystym do całości nieruchomości przy ul. [...] w W. S.J. miał świadomość wadliwości praw do nieruchomości położonej przy ul. [...], a zła wiara S.J., jako osoby wchodzącej w skład organu osoby prawnej, przesądza o złej wierze organu - Zarządu Spółki P. sp. z o.o. Zła wiara zarządu P. sp. z o.o. implikuje złą wiarę nabywcy spółki P. sp. z o.o. sp. k.

Sąd I instancji słusznie aprobował ustalenia Komisji, co do faktu zaistnienia złej wiary stron czynności cywilnoprawnych dotyczących prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, które miały miejsce po dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Strony zawierające umowy w formie aktu notarialnego dotyczące przeniesienia praw do nieruchomości miały pełną świadomość co do śmierci M.S. dnia 14 listopada 1974 r. Sąd I instancji dokonując wnikliwej analizy konkretnego przypadku w sposób uprawniony i uzasadniony podzielił ustalenia Komisji, że zarówno M.M., jak i S.J. [piastujący funkcję w zarządzie Spółki skarżącej kasacyjnie] działali w złej wierze, co determinowało uznanie braku podstaw dla stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych. Taki stan rzeczy powodował konieczność stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Wobec powyższego nietrafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że w niniejszej sprawie interes społeczny i słuszny interes Spółki są tożsame.

Wskazany jako wzorzec kontroli art. 38 ust. 5 udr jest nierelewantny - Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji Komisji wyrokiem z 27 stycznia 2020 r., zatem od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji Komisji z 2 sierpnia 2018 r. upłynął 1 rok i 5 miesięcy, zatem art. 38 ust. 5 udr nie znajdował w kontrolowanej sprawie zastosowania.

Art. 38 ust. 1 udr wskazała w swej skardze z 3 września 2018 r. M.M. (pkt 3 lit. d. i h.; k. 3-3v akt I SA/Wa 1854/18). W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie wskazała art. 38 ust. 5 udr Komisja (s. 1 i 39 decyzji z 2 sierpnia 2018 r.) ani Sąd I instancji w części motywacyjnej zaskarżonego wyroku).

Z tych względów zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 2 pkt 4, art. 38 ust. 1 udr okazał się niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną P. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.