Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 427/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty dodatku węglowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2022 r. znak [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z 30 grudnia 2022 r. nr KO-1554/4103/842/22 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z 6 grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku węglowego.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. J. (dalej jako "skarżąca") w dniu 20 września 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego na adres [...], [...].

Wójt decyzją z 18 października 2022 r. nr [...] odmówił przyznania ww. dodatku i wskazał, że we wniosku wszczynającym postępowanie skarżąca oświadczyła, że zamieszkuje pod ww. adresem i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe zasilany węglem lub paliwami węglopochodnymi. W celu ustalenia stanu faktycznego Wójt, na podstawie art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", wystąpił w dniu 26 września 2022 r. do urzędu gminy o podanie, czy pod ww. adresem opłacany jest wywóz odpadów komunalnych. W dniu 27 września 2022 r. otrzymał odpowiedź, z której wynika, że skarżąca zamknęła deklarację wywozu odpadów od 1 listopada 2021 r. Z kolei w oświadczeniu z 11 października 2022 r. wskazała, że pod ww. adresem zamieszkuje trzy dni w tygodniu (piątek, sobota, niedziela), natomiast w pozostałych dniach mieszka w P. w mieszkaniu służbowym męża. Skoro zatem kluczową informacją niezbędną do przyznania dodatku węglowego jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, przy czym prowadzenie gospodarstwa domowego jest możliwe tylko w jednej lokalizacji, to mając na uwadze faktyczne miejsce zamieszkania skarżącej w [...], należało odmówić przyznania ww. dodatku.

Kolegium decyzją z 24 listopada 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało powyższą decyzję w mocy decyzję i wskazało, że Wójt weryfikując dane zawarte w deklaracji CEEB ustalił, że dane adresowe skarżącej zgłaszającej źródło ciepła nie są tożsame z adresem budynku, którego dotyczy deklaracja. Deklaracja dotyczy bowiem adresu [...], [...], zaś skarżąca jako swoje dane adresowe wskazała P., ul. [...]. 20. Co więcej, dla nieruchomości w [...] nie jest zadeklarowany i opłacany wywóz odpadów komunalnych (deklarację tę zamknięto w dniu 1 listopada 2022 r.). Z kolei w odwołaniu skarżąca podniosła, że zadeklarowała i obecnie opłaca wywóz śmieci w P. Podczas przesłuchania wyjaśniła również, że w domu, którego dotyczy wniosek mieszka trzy dni w tygodniu, jest on stary, wymaga wietrzenia i opalania. W tej sytuacji prawidłowo Wójt odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego, skoro w budynku, którego dotyczył wniosek, pojawia się ona jedynie sporadycznie. Z akt wynika, że centrum życiowym skarżącej jest [...], gdzie pracuje i mieszka wraz z mężem. Tam więc koncentruje się centrum życia jej rodziny. Z kolei okazjonalne, weekendowe przebywanie w lokalu nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem polegającym na zaspokajaniu swoich codziennych potrzeb i nie dowodzi skupienia wszystkich ważnych spraw osoby w danym miejscu. Odnosząc się do wskazywanego w odwołaniu zamiaru "uruchomienia zawieszonej deklaracji śmieciowej" pod adresem [...], Kolegium wskazało, że ocenia stan faktyczny istniejący w chwili orzekania, nie zaś przyszły i hipotetyczny. Zdaniem organu, bez znaczenia jest również wskazywana przez skarżącą rozdzielność majątkowa, istotne jest bowiem czy małżonkowie wspólnie mieszkają i gospodarują. Kluczowe w sprawie jest przy tym miejsce zamieszkania, nie zaś zameldowania.

Skarżąca w dniu 29 listopada 2022 r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o ustalenie prawa do dodatku węglowego na ten sam adres, tj. [...], [...].

Wójt postanowieniem z 6 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy w związku z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku węglowego W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przewidziana w art. 61a § 1 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przyczyn zalicza się żądanie strony, które dotyczy sprawy już rozstrzygniętej. Skoro wniosek skarżącej z 20 września 2022 r. o przyznanie dodatku węglowego na ww. nieruchomość został już rozpatrzony decyzją ostateczną, to kolejny wniosek o ten dodatek, na tę samą nieruchomość, przy braku nowych okoliczności, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie kolejnego wniosku.

Kolegium postanowieniem z 30 grudnia 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie Wójta i wskazało, że poprzedni wniosek skarżącej o przyznanie dodatku węglowego został rozstrzygnięty decyzją ostateczną. W obecnie rozpoznawanym wniosku skarżąca wskazała na zmianę stanu faktycznego sprawy spowodowanego zmianą sytuacji osobistej, wobec czego aktualnie jej miejscem zamieszkania jest N., gdzie jest zameldowana, ma swój dobytek i opłaca wywóz odpadów. Według Kolegium, nie są to jednak okoliczności nowe i zostały one ocenione przez organ w postępowaniu zakończonym decyzją z 24 listopada 2022 r., w której wyjaśniono pojęcie "miejsca zamieszkania" i odniesiono się do kwestii zameldowania skarżącej. Już wówczas zapowiedziała też ona, że zadeklaruje od listopada 2022 r. wywóz odpadów z ww. adresu. Kolegium nie dało jednak wiary tym wyjaśnieniom. W konsekwencji organ uznał, że w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności, które nie byłyby poddane ocenie w prawomocnie zakończonym postępowaniu, w którym skarżącej odmówiono przyznania dodatku węglowego. Z uwagi zatem na tożsamość przedmiotu sprawy, jej stanu prawnego i faktycznego, zaistniała przeszkoda we wszczęciu kolejnego postępowania w tym przedmiocie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wyjaśniła, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było, że latem ubiegłego roku, czyli na dzień składania deklaracji, większość czasu spędzała poza domem, czyli adresem [...]. Podała więc adres [...], bo tu była bardziej dostępna fizycznie i korespondencyjnie. Jesienią jej sytuacja mieszkaniowa nieco się zmieniła, jednak deklaracja CEEB dotyczyła głównie określenia źródeł ciepła (pieca CO na węgiel) i w tym zakresie nie ma żadnej rozbieżności. Skarżąca wskazała, w odniesieniu do zarzutu nieopłacania wywozu śmieci w [...], że w sytuacji częstej zmiany miejsca pobytu, wywóz odpadów wystarczy opłacać tylko w jednym miejscu. Nie zawsze musi to być miejsce stałego zamieszkania, czy zameldowania. Co do kwestii zamieszkiwania u męża podkreśliła, że są oni małżeństwem nieszablonowym. Pobrali się kiedy skarżąca miała 46 lat a mąż 54 i każde z nas miało już ugruntowane standardy życia. Okazało się, że dla zachowania zgodnego pożycia konieczne jest zachowanie autonomii w sprawach gospodarczych. Od 10 lat małżeństwo ma więc rozdzielność majątkową, prowadzi jednoosobowe gospodarstwa domowe, co nie odbiera im prawa do wspólnego przebywania czy sypiania w P. lub innym miejscu. Każde z małżonków potrzebuje jednak osobnej przestrzeni. Skarżąca ma dom na wsi, zaś mąż korzysta z mieszkania służbowego - teatralnego. Mieszkania teatralne są wynajmowane aktorom na czas określony - co roku nowa umowa. Skarżąca nie zgodziła się z oceną Kolegium w sprawie jej "centrum życiowego" w P., bowiem jej dom rodzinny jest pod adresem [...]. Tu płaci podatki, jest zameldowana, tu mam też cały dobytek. Poza tym kocha to miejsce i lubi tu mieszkać, jest to też miejsce spotkań rodzinnych. Jest tu wtedy, kiedy pozwalają jej na to okoliczności. To, że zajęcia zawodowe i pozazawodowe sprawiają, że często przebywa poza adresem stałego zamieszkania nie oznacza, że P. jest jej "centrum życiowym". Odnosząc się do wskazywanego w toku postępowania adresu korespondencyjnego, skarżąca wskazała, że ze względu na jej pracę zawodową (zwykle od 8 do 16) nie miałabym szansy odebrać żadnej poleconej przesyłki na adres w [...]. Dlatego adres do korespondencji jest adresem jej zakładu pracy. Skarżąca wyjaśniła też, że zgodnie z jej oświadczeniem zawartym w nowym wniosku, z powodów osobistych zmieniły się proporcje jej poza-zawodowego przebywania w P. i N. na rzecz N. Dodatkowo od listopada 2022 r. ponownie opłaca ona wywóz odpadów z tej posesji. W opinii skarżącej, są to okoliczności uzasadniające złożenie nowego wniosku o dodatek węglowy, ponieważ Kolegium w poprzedniej decyzji wskazało na brak płatności za wywóz odpadów oraz zarzuciło, że większość czasu przebywa w P. Na koniec skarżąca podała, że dom pod w N. to jej główne miejsce zamieszkania, ma tu swój dobytek: meble, sprzęty domowe, ubrania, pościel itp. Z tym miejscem wiąże swoje dalsze plany życiowe. Organy jednak nie wzięły pod uwagę powyższych okoliczności, choć w nowym wniosku skarżąca zawarła postulat, żeby zamiast dawania lub niedawania wiary jej oświadczeniom, organ po prostu sprawdził jaki jest stan faktyczny. Zaproponowała, żeby przedstawiciel Gminy fizycznie sprawdził, czy dom pod adresem [...] jest zamieszkany, czy też opuszczony. Kolegium jednak nie ustosunkowało się do jej postulatu zweryfikowania stanu faktycznego, tylko ponownie oświadczyło, że nie dało wiary moim wyjaśnieniom i podtrzymało odmowną decyzję. Tymczasem uporczywe niedawanie wiary oświadczeniom skarżącej, prowokujące ją do ujawniania szczegółów dotyczących jej stylu życia i relacji w małżeństwie, oraz ignorowanie jej postulatów o zweryfikowanie stanu faktycznego, czyli sprawdzenie, czy mieszka we własnym domu, czy opłaca wywóz odpadów, czy utrzymuje dom w stanie używalności jest w odczuciu skarżącej dyskryminujące i obraźliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że Wójt w postanowieniu z 6 grudnia 2022 r. błędnie pouczył skarżącą o przysługującym jej środku zaskarżenia, tj. odwołaniu, które wnosi się w terminie 14 dni, podczas gdy od postanowienia tego przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni. W konsekwencji powyższego skarżąca mimo doręczenia jej w dniu 7 grudnia 2022 r. odpisu powyższego postanowienia, zażalenie wniosła z uchybieniem terminu, bowiem dopiero w dniu 15 grudnia 2022 r. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie Sądu, wynikające z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia należy traktować na równi z brakiem pouczenia. Zatem termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu, a więc skarżąca mogła wnieść zażalenie w każdym czasie bez potrzeby dodatkowego składania wniosku o przywrócenie terminu (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 633/19, LEX nr 2729010 oraz z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 632/19, LEX nr 2750432; Naczelnego Sąd Administracyjnego z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 193/11, LEX nr 121908 i z 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1553/11, LEX nr 1269625). Także w doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla samej strony, która z uchybieniem terminu wniosła odwołanie. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (A. Wróbel, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, wyd. 8, Warszawa 2020 r.). W tej sytuacji prawidłowo Kolegium, mimo uchybienia terminu, rozpoznało zażalenie skarżącej na postanowienie z 6 grudnia 2022 r.

Przechodząc do oceny prawidłowości kwestionowanych postanowień wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji zgodnie przyjęły, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o wypłatę dodatku węglowego, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kolegium decyzją z 24 listopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta z 18 października 2022 r. o odmowie przyznania ww. dodatku.

Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze K.p.a. stanowiącym podstawę prawną kontrolowanego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych przyczyn uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61a § 1 K.p.a. nie jest uzależnione od uznania organu administracji, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji.

"Uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. nie uzyskały definicji legalnej ani też nie zostały w innym sposób skonkretyzowane w przepisach procedury administracyjnej. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., muszą być dostrzegalne prima facie, obiektywne, których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13; LEX nr 1982821). Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku, organ bez zastosowania reguł dowodowych przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, nadużywając instytucji określonej w 61a § 1 K.p.a., niejako "wewnętrznie" dokonywałby ustaleń prowadzących do odmowy przeprowadzenia postępowania z udziałem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1960/19; LEX nr 3009556).

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjęto również, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383- 384 oraz podane tam piśmiennictwo, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13 i z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1395/12; https://cbois.nsa.gov.pl). Wszczęcie postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest zatem stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17, LEX nr 2732836).

Z kolei przez stan faktyczny sprawy rozumieć należy stan faktyczny mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Tym samym bez odniesienia się do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, nie można rozstrzygnąć, czy wydanie postanowienia na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. jest prawidłowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1960/19; LEX nr 3009556).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji powołały się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a., a mianowicie na "inne uzasadnione przyczyny" w postaci zakończenia tożsamej sprawy przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Analiza akt, w ocenie Sądu, nie pozwalała jednak na pierwszy rzut oka stwierdzić, że zachodzi tożsamość pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną decyzją Kolegium z 24 listopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję z 18 października 2022 r. o odmowie przyznania ww. dodatku. O powyższym świadczą chociażby ustalenia dokonywane przez Wójta przed wydaniem postanowienia z 6 grudnia 2022 r., który to po złożeniu przez skarżącą w dniu 29 listopada 2022 r. kolejnego wniosku o przyznanie dodatku węglowego, uzyskał jej deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla ww. nieruchomości, dane skarżącej ze zbioru danych osobowych, jak też dane odnoszące się do deklarowanego przez skarżącą wywozu odpadów komunalnych. Co więcej z ostatniego z uzyskanych pism wynika, że skarżąca w dniu 1 listopada 2022 r. zadeklarowała wywóz odpadów komunalnych dla domu w [...] i od tej daty opłacała należności z tego tytułu. W toku postępowania zażaleniowego skarżąca podniosła również, że zmianie uległa jej sytuacja osobista. Jej miejsce zamieszkania to [...], tak mam cały swój dobytek, tam opłaca wywóz odpadów i tam jest zameldowana. Skarżąca wskazała jednocześnie, że przedstawiciel gminy winien sprawdzić, czy dom jest zamieszkany, czy opuszczony, co pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności, odmienne od tych, które brane były pod uwagę przez organy rozstrzygające o pierwszym wniosku skarżącej (Wójt oparł bowiem decyzję z 18 października 2022 r. na informacji o zamknięciu przez skarżącą deklaracji wywozu odpadów spod ww. adresu, zaś Kolegium nie uwzględniło zawartej w odwołaniu od tej decyzji informacji o ponownym zadeklarowaniu wywozu odpadów, wskazując, że jest to okoliczność przyszła i hipotetyczna), wskazywały na istotną wątpliwość co do pełnej tożsamości sprawy zakończonej ww. decyzją, a sprawą inicjowaną ponownie przez skarżącą, co z kolei powodowało konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego drugim wnioskiem. Jest to o tyle istotne, że jak wskazano już powyżej, Wójt przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, jednocześnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Zgromadzony zaś przez niego materiał dowodowy wskazywać może, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do okoliczności podnoszonych w uprzednio złożonym wniosku z 20 września 2022 r., a które zostały uznane przez organy za niewystarczające, by wniosek ten uwzględnić. Nowe dokumenty uzyskane przez Wójta, poparte twierdzeniami skarżącej o faktycznym jej zamieszkiwaniu w N. (w skardze skarżąca oświadczyła, że z przyczyn osobistych zmieniły się proporcje jej przebywania w P. i N. na rzecz N.), obrazują fakty istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a więc fakty mieszczące się w ramach hipotezy art. 2 ust. 1 ustawy. Wymagają zatem oceny z punktu widzenia zmiany dotychczasowego stanowiska organu. Organ nie może dokonać takiej oceny bez formalnego wszczęcia postępowania. Przed wszczęciem postępowania organ może badać jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum.

Przypomnieć należy, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie jednoznacznego wyjaśnienia wymaga, czy wniosek skarżącej z 29 listopada 2022 r. rzeczywiście dotyczy sprawy już rozstrzygniętej (res iudicata). Poczynienie ustaleń w tym zakresie i rozważenie tych okoliczności ma istotne znaczenie z uwagi na konieczność zapewnienia skarżącej prawa do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Pozwoli bowiem na prawidłowe określenie sytuacji prawnej skarżącej i przysługujących jej praw. Może okazać się, że umożliwi to skarżącej uzyskanie wnioskowanego dodatku węglowego, oczywiście w sytuacji ustalenia w toku postępowania, że spełniła ona ku temu wszystkie przesłanki zawarte w ustawie. Powyższe będzie natomiast możliwe po wszczęciu postępowania i ustaleniu faktycznego miejsca zamieszkania skarżącej, co można osiągnąć również za pomocą innych niż przeprowadzone dotychczas przez Wójta środki dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 15b ustawy, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 15c i ust. 15d ustawy wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło, mimo że skarżąca wnosiła o to w zażaleniu od postanowienia z 6 grudnia 2022 r. wskazując jednocześnie, że "jeśli ustawodawca wymaga od Władz Gminy dodatkowej weryfikacji to Przedstawiciel Gminy może sprawdzić, czy dom pod adresem [...] jest zamieszkały, czy opuszczony". Podobny wniosek skarżąca zawarła w skardze, zarzucając jednocześnie Kolegium, że do postulatu tego się nie ustosunkowało, a zatem nie wyjaśniono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Jeszcze raz natomiast wyjaśnić trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania nie może dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że brak jest jednak podstaw do prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy organ podejmuje działanie na wniosek, które polega na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy – bez formalnego wszczęcia postępowania – niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 1076/19; LEX nr 2774566).

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. W stanie faktycznym sprawy Wójt powinien bowiem wszcząć postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego. W tym celu winien, mając na uwadze złożoną przez skarżącą nową deklarację wywozu odpadów dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, jak też jej oświadczenie o zamieszkiwaniu w N. w związku ze zmianą sytuacji osobistej, przeprowadzić wywiad środowiskowy i ustalić faktyczne miejsce zamieszkania skarżącej. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku, nie zaś w sytuacji, gdy organ rozpoczął już gromadzenie materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.