Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 34/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2b, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2, art. 151, art. 154 § 6, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 100, art. 100a, art. 100c ust. 1 i 4, art. 100d ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 1 art. 47
law: Karta Praw Podstawowych

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego M. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

20 grudnia 2022 r. M.K. obywatel Ukrainy złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do przedmiotowego wniosku dołączono: załącznik nr 1, cztery fotografie, kserokopię paszportu cudzoziemca, kserokopię karty pobytu, kserokopię uprzedniej decyzji Wojewody Łódzkiego z 29 maja 2020 r., informacje miesięczne dla osoby ubezpieczonej, PIT/0 za rok 2021, PIT-37 za rok 2021 wraz z potwierdzeniem jego złożenia, oświadczenia cudzoziemca, pełnomocnictwo, wydruk z CEIDG a także potwierdzenie uiszczenia opłat: za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, za wydanie karty pobytu, za poświadczenie za zgodność z oryginałem oraz za pełnomocnictwo.

5 stycznia 2023 r. wniosek strony został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt.

2 marca 2023 r. pełnomocnik wnioskodawcy za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł ponaglenie na działanie organu, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

3 marca 2023 r. cudzoziemiec wniósł skargę na przewlekłość działania Wojewody Łódzkiego, zarzucając organowi naruszenie art. 35 k.p.a. Strona na podstawie art. 60 p.p.s.a. wniosła o potraktowanie skargi jako niebyłej (cofa skargę) w razie załatwienia sprawy zgodnie z jej żądaniem (tj. decyzją pozytywną o okresie ważności 3 lata) w ciągu 30 dni od daty doręczenia Wojewodzie niniejszej skargi. Natomiast w razie niezałatwienia sprawy strona wniosła o orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę, zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy, przyznanie od Wojewody na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Wojewoda Łódzki pismem z 6 marca 2023 r. zawiadomił pełnomocnika strony o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.

6 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemca na dzień

31 marca 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku organ prowadził już 28.165 postepowań administracyjnych w sprawach wniosków o zezwolenia na pobyt i pracę, które musi on procedować zgodnie z kolejnością wpływu. Organ wskazał także, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103) który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie zaś do treści art. 100d ust. 3 ww. ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Przepis ten zastąpił art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 583). Organ podkreślił także, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski ma charakter legalny.

Decyzją z 17 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 17 maja 2026 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie, które skierowane zostało do właściwego organu, strona wniosła 2 marca 2023 r., zaś skargę do tutejszego sądu 3 marca 2023 r. Okoliczność, że ponaglenie to zostało pozostawione bez rozpoznania przez organ I instancji a tym samym nie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje w ocenie sądu bez wpływu na dopuszczalność wniesionej skargi spełniony został bowiem warunek formalny określony w art. 53 § 2b p.p.s.a.

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, LEX nr 1081047; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, LEX nr 1080508; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, LEX nr 2493166; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17, LEX nr 2633252; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18, LEX nr 2646298; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, LEX nr 2724257; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20, LEX nr 3090864; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, LEX nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., II OPS 1/21, Opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). W rozstrzyganej sprawie z jej akt wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.

O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również w kontekście rozpoznawanej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania sprawy przez właściwe organy administracji publicznej. I tak zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

A zatem z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu wskazać należy, że sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych sądowi akt, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody Łódzkiego 20 grudnia 2022 r. 5 stycznia 2023 r. został on zarejestrowany w systemie POBYT. Od wpływu wniosku do 6 marca 2023 r., kiedy to organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego podania, wyznaczając jej w tym celu termin na 31 marca 2023 r. upłynęło dwa i pół miesiąca, w czasie których Wojewoda Łódzki nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. W istocie dopiero na skutek wniesionej przez skarżącego skargi do tutejszego sądu, organ wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku i 17 maja 2023 r. wydał decyzję zezwalającą cudzoziemcowi na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 17 maja 2026 r. Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 908/18 LEX nr 2625724). W związku z powyższym wskazać wypada, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22 LEX nr 3420881; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19 LEX nr 2785840). W badanej sprawie, do dnia wniesienia skargi, a zasadniczo co najmniej do 6 marca 2023 r., organ nie był w ogóle aktywny, przy czym z uwagi na cyt. wcześniej treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie upłynął jeszcze wówczas wyznaczony ustawą termin do rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż w istocie nie rozpoczął on jeszcze swojego biegu, wobec czego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia pobytowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 27/23).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 K.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 135/22, wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 12/23 - dostępne w CBOSA). Trafnie też podkreśla się w judykaturze, że przepis art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni, nie stanowi natomiast o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie przesądzając jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Powyższe oznacza, że przepis art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22 dostępny w CBOSA). Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje - co do zasady - także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22 dostępny w CBOSA). W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 20 grudnia 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. W przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero 6 marca 2023 r., po wniesieniu przez stronę skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. po dwóch i pół miesiącach od złożenia wniosku wyznaczając stronie na 31 marca 2023 r. termin na ich uzupełnienie. W niniejszej sprawie wobec braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w tym przepisie rozpoczynające bieg wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania sąd uznał, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W tym miejscu wskazać jednak należy, że w wyniku skierowania przez organ do strony , po wniesieniu skargi, wezwania do uzupełnia braków formalnych wniosku i uzupełnieniu tych braków przez cudzoziemca w wyznaczonym przez organ w dniu 31 marca 2023 r. dla organu otworzył się przewidziany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60-dniowy termin do wydania w sprawie decyzji. W rozstrzyganej sprawie z zachowaniem powyższego terminu – 17 maja 2023 r., Wojewoda Łódzki wydał decyzję udzielającą cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne. Bezprzedmiotowym zatem stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego i w tym zakresie sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

W tym miejscu wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022r., poz. 583 ze zm.) -dalej " specustawa". Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi m. in zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ocenie sądu wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepis art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący jest obywatelem Ukrainy, który od kilku lat przebywa w Polsce na podstawie wcześniej uzyskanych zezwoleń, nie jest zatem osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, a zatem nie znajdował on zastosowania w rozstrzyganej sprawie.

W związku z powyższą konstatacją wypada dodać, że sądowi znane jest także odmienne stanowisko dotyczące zakresu stosowania art. 100d, a wcześniej także 100c specustawy, spotykane w nielicznych judykatach innych wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Zasadza się ono na twierdzeniu, iż specustawa nie przewiduje odrębnej definicji pojęcia cudzoziemcy w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji, zdaniem niektórych składów orzekających sądów wojewódzkich, wyżej wskazane art. 100d i 100c odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a specustawy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Dostrzec bowiem trzeba, że wspomniany art. 100a posługuje się sformułowaniem, które każe pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie specustawy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła wszak we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), który w pierwszym zdaniu przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule". Tymczasem generalne (erga omnes) zawieszenie biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych skutkowałoby wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądowej wobec bierności orzekających w tym zakresie organów administracji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 11maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 27/23 dostępny w CBOSA).

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że długość kontrolowanego postępowania nie wskazuje, że przewlekłość organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka kwalifikowana postać przewlekłości zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. chociażby wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA oraz cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu była nieuzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy jednak na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu ( w dacie złożenia wniosku przez skarżącego Wojewoda Łódzki prowadził 28.165 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy). Powyższe samo w sobie nie zawsze musi stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz, będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd stwierdza, że w realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość, a nadto jego pobyt w Polsce przez cały okres postępowania był legalny. Z tych względów w pkt 3 sentencji wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w powyższym zakresie.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł stanowiącą równowartość uiszczonego przez niego wpisu od skargi.

d.j.