Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1656/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17  ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 sierpnia 2022 r., znak SKO-NP-4115-175/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 12.08.2022 r. (znak: SKO-NP-4115-175/22) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 11.03.2022 r. (znak: [...]) o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia spowodowaną opieką nad matką, skarżąca złożyła do Wójta Gminy K. w dniu 22.11.2021 r. Do wniosku załączyła zakres czynności wykonywanych podczas opieki (k.. 22), graf obrazujący sytuację rodzinną osoby niepełnosprawnej (k. 23) oraz odnoszące się do tej osoby orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 5.10.2021 r. stwierdzające jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, która powstała w dniu 1.03.2020 r. (k 24).

W aktach znajdują się oświadczenia rodzeństwa skarżącej (czworga), z których wynika ich sytuacja rodzinno-zawodowa (k. 14-17).

W toku wywiadu środowiskowego (k. 12) ustalono, iż skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Niepełnosprawna pozostaje w leczeniu raka mózgu, cukrzycy, nadciśnienia i jest po mastektomii. Została zakwalifikowana do wymiany stawu biodrowego, ma problemy z poruszaniem się, jest po zawale. Jak stwierdzono, skarżąca pomaga matce w podstawowych czynnościach dnia codziennego: zakupie leków, żywności, dowozu do specjalistów, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, pomocy w kąpieli. W tych okolicznościach pracownik socjalny stwierdził, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Odnotował, że pozostałe rodzeństwo skarżącej nie może pomagać matce ze względu na pracę i miejsce zamieszkania. W tym zakresie ustalenia wywiadu środowiskowego wskazują, że siostra skarżącej A., pracuje zawodowo, brat P. pracuje w Danii, brat J. pracuje w Niemczech, ma rodzinę, siostra M. także jest aktywna zawodowo. W wywiadzie wskazano też, że skarżąca nie pracuje od 1.04.2019 r. i zajmuje się sprawowaniem opieki nad matką.

Organ ustalił (k. 6), że mąż skarżącej pracuje zawodowo poza Polską.

Wójt Gminy K. decyzją z 11.03.2022 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjął, że orzeczona przez Lekarza Orzecznika ZUS niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji nie powstała w okresach przewidzianych przez wskazany wyżej przepis.

W odwołaniu skarżąca akcentowała naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w tym zakresie powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. K 38/13) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na tle tegoż przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączy z decyzją z 12.08.2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, stanowisko organu I instancji o braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b było nieprawidłowe. SKO zwróciło w tym zakresie uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) i podkreśliło, iż okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo tego uchybienia, w ocenie organu odwoławczego, przyjęty przez organ I instancji kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy był jednak prawidłowy. Kolegium przedstawiło istotę świadczenia pielęgnacyjnego akcentując, że przesłanką jego przyznania jest konieczność rezygnacji opiekuna z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podało, że w grupie osób podlegającej opiece są takie osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, ale są też i takie, które nie potrzebują stałej opieki ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Kolegium akcentowało potrzebę istnienia związku przyczynowego między koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym. Dodało, że z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Kolegium zwróciło uwagę, że niepełnosprawna zamieszkuje wspólnie ze skarżącą i jej rodziną. Przypomniało, wskazane wyżej choroby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej opieki. W tym ostatnim aspekcie akcentowało, iż skarżąca: przygotowuje i podaje posiłki, robi zakupy, pomaga w kąpieli, podaje lekarstwa, załatwia wizyty lekarskie, zapewnia także dowóz matki do szpitala, organizuje wizyty lekarskie w związku z prowadzoną terapią. Organ ustalił także krąg osób zobowiązanych do alimentacji matki skarżącej, którymi poza skarżącą są: brat J., który mieszka w Niemczech i według oświadczenia skarżącej, nie może sprawować opieki nad matką (ze względu na stan zdrowia), brat P., kawaler, pracuje zawodowo w Danii i tam też stale zamieszkuje, oraz dwie siostry: A., która pracuje jako pielęgniarka na wydziale covidowym i nie może sprawować opieki ze względu na zagrożenie epidemiologiczne oraz M., która pracuje zawodowo i opiekuje się własnymi dziećmi. Rodzeństwo skarżącej - według oświadczeń znajdujących się w aktach sprawy, nie może sprawować opieki nad matką - pracują, mieszkają poza granicami kraju. Mając na względzie ustalony powyżej stan faktyczny sprawy Kolegium uznało, że mimo faktu, iż matka skarżącej posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, to zakres sprawowanej nad nią opieki a także fakt, że zobowiązane do alimentacji wobec niej - oprócz skarżącej - są jeszcze pozostałe jej dzieci - nie daje podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie kwestionował faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką ale jest do tego zobowiązana nie tylko moralnie ale także prawnie z racji ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego względem matki i – jak podało – wywiązywanie się z tego obowiązku nie musi odbywać się kosztem budżetu państwa. Kolegium podkreśliło, że skarżąca ma 55 lat, jest zdolna do pracy i w jej przypadku nie zachodzi konieczność rezygnacji z pracy po to aby opiekować się matką, a zatem organ I instancji - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (powołanie się na art. 17 ust. 1b), co do zasady postąpił prawidłowo, odmawiając przyznania świadczenia.

W ocenie SKO w Nowym Sączu przyznanie skarżącej świadczenia de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach niepełnosprawnej. Po stronie żadnego z tych dzieci nie istnieją przeszkody o obiektywnym charakterze (niezależnym od ich woli), które uniemożliwiałyby im realizację ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Tym bardziej w sytuacji, iż obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia na osobę uprawnioną. Stąd też – akcentowało Kolegium Odwoławcze - jeżeli dzieci niepełnosprawnej z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich, zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci (w ramach obowiązku alimentacyjnego), zobowiązane w takim samym stopniu do alimentacji względem matki.

Kolegium wskazało także na fakt, że czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki należą do zwykłych czynności dnia codziennego jakie zawsze wykonują osoby wspólnie razem zamieszkujące. Czynności takie jak: pomoc w kąpieli, gotowanie, robienie zakupów, załatwianie wizyt lekarskich, czy dowożenie na zabiegi oraz podawanie leków, są czynnościami które nie wyczerpują znamion opieki określonej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie SKO powołało poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż fakt posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i fakt sprawowania przez nią opieki, automatycznie nie powodują powstania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

- art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu oraz decyzji jej poprzedzającej, a nadto żądała zasądzenie na kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga polegała oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Nowym Sączu w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Przepis ten mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym przesłanka pasywności zawodowej opiekuna odnosi się zarówno do rezygnacji z pracy, jak i do jej niepodejmowania. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Podkreślić należy, że przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20).

W kontrolowanej sprawie okolicznością bezsporną było to, że skarżąca jest jedną z pięciorga osób (dzieci) zobowiązanych do alimentacji matki. Nie budziło również kontrowersji między stronami postępowania sądowego to, że skarżąca opiekuje się rodzicem, który jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a stwierdzony w postępowaniu stan zdrowia niepełnosprawnej jest niewątpliwie taki, że nakazywał uznawać, że osoba ta wymaga określonej opieki ze strony innych osób. Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki na matką. W ocenie Sądu, trafnie wywiodło Kolegium Odwoławcze, iż związek taki w sprawie tej nie występuje. Ocena bowiem, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga – poza innymi wskazanymi wyżej okolicznościami - również ustalenia tego, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, i przesądzenie tego, czy po stronie tych osób występują obiektywne okoliczności pozwalające zwolnić je z ciążącego względem niepełnosprawnego rodzica, obowiązku alimentacyjnego. W sprawie nie ulegało przy tym wątpliwości, że oprócz skarżącej, zobowiązanymi do alimentacji niepełnosprawnej, jest jeszcze czworo rodzeństwa skarżącej (J., P., A. i M.), co do których, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, aby zachodziły po ich stronie obiektywne przesłanki wykluczające możliwość wsparcia skarżącej w świadczonej opiece (np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej).

W tych okolicznościach należy wyjaśnić, iż to, czy w konkretnej sprawie osoba żądająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (opiekun niepełnosprawnego) nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub jest zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia (art. 17 ust. 1 ustawy) winno być ustalane - w oparciu o całokształt sytuacji danego przypadku. W ocenie Sądu, uwzględnienie wyżej powołanej okoliczności (istnienia po stronie osób zobowiązanych do alimentacji obiektywnych okoliczności wykluczających możliwość sprawowania pieczy/troski nad niepełnosprawnym rodzicem), jako jednego z elementów badania normatywnie określonego związku przyczynowego – jest nieodzowne z uwagi na treść materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz z uwagi na kontekst konstytucyjny i systemowy tego przepisu, brany pod uwagę przy jego wykładni. Badanie bowiem powyższego zagadnienia, w ramach kompleksowej oceny danego przypadku, pozwala w istocie stwierdzić, czy w realiach sprawy, istotnie osoba sprawująca opiekę, zmuszona jest zaniechać wszelkiej aktywności zawodowej celem objęcia opieką niepełnosprawnego członka bliskiej rodziny.

W ocenie Sądu, za zaprezentowanym wyżej stanowiskiem przemawiają następujące względy:

Po pierwsze zauważyć należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych jest jednym ze źródeł prawa pomocy społecznej (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 1.). Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego prowadzą i świadczenie to zasadniczo ustalają organy pomocowe. Skoro zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych jest jednym ze źródeł prawa pomocy społecznej, to – uwzględniając ten kontekst systemowy – przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania analizowanego świadczenia należy mieć niewątpliwie także na uwadze zasady, którymi rządzi się pomoc społeczna. W art. 2 ust. 1 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2021 r., poz. 2268) zawarta jest jedna z fundamentalnych zasad pomocy społecznej, tj. zasada subsydiarności (pomocniczości). Zasadę tę można sprowadzić do kilku tez, pośród których wyróżnia się m.in. to, że społeczeństwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić (zakaz odbierania), a nadto, że Państwo (społeczeństwo) powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości (por. I. Sierpowska, Komentarz j.w. do art. 2 ustawy). Zatem, zasada subsydiarności, na której oparte jest przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej przewiduje, że instytucje pomocy społecznej mają zastosowanie wówczas, gdy jednostka nie jest w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22, z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22, z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 615/22).

Po drugie, stosownie do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Już więc sam cytowany wyżej przepis Konstytucji RP pozwala przyjąć, że rolą Państwa nie jest wspieranie wszystkich rodzin, bez wyjątku, i to w taki sam sposób, lecz powołana norma uprawnia do określenia wsparcia Państwa skierowanego względem tych jedynie rodzin, których sytuacja materialna i społeczna "jest trudna". To bowiem właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (tak NSA w uchwale z 14.12.2022 r., sygn. akt I OPS 2/22). Nie sposób przy tym w ogóle ustalać powyższego aspektu sprawy (sytuacji rodziny wymagającej pomocy), z całkowitym pominięciem możliwości uzyskania - przez osobę potrzebującą opieki - świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia. Stąd też i z tego względu, kwestia oceny, czy istnieją przeszkody do wywiązania się określonych osób z obciążającego je względem niepełnosprawnego rodzica obowiązku alimentacyjnego, jawi się jako mająca istotne znaczenie prawne dla dalszej analizy tej sprawy.

Po trzecie, pozostając dalej w kontekście systemowym, w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zastosowanie winny znaleźć także inne przepisy. Wszak art. 17 ust. 1 u.ś.r. odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazując, że zakresem podmiotowym świadczenia pielęgnacyjnego objęte mogą być tylko te osoby, na których zgodnie z przepisami wskazanego Kodeksu, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem tych, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego odesłania także wynika, że znacznie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Dostrzec przy tym trzeba, że w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych podniesione zagadnienie, nie zostało uregulowane, przez co odwołanie się do regulacji K.r.o. uznać należy za w pełni usprawiedliwione (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.09.2022 r., sygn. akt III SA/Kr 615/22). Wykładnia systemowa przepisu zakłada bowiem także powinność odniesienia jego treści do otoczenia prawnego, w którym on funkcjonuje (do systemu prawa).

Po czwarte, rozwijając pogląd wskazany w punkcie powyżej, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 128 K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu, krewnych w tym samym stopniu (np. dzieci) obowiązek alimentacyjny obciąża - co należy stanowczo podkreślić - w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Istotny dla dalszych ocen jest także § 2 cytowanego przepisu. Stosownie do jego treści, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może (ale nie musi) polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego (niepełnosprawnego). Zgodnie zaś z art. 140 § 1 K.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.

W literaturze odnoszącej się do prawa rodzinnego wskazuje się, iż "mocne uzasadnienie aksjologiczne obowiązków alimentacyjnych oraz ich doniosłe znaczenie zarówno dla losów jednostek, jak i funkcjonowania społeczeństwa, jest powodem, dla którego powstają one z mocy prawa, a ich istnienie i zakres regulują normy bezwzględnie obowiązujące, które nie pozwalają stronom na swobodne kształtowanie treści łączącego ich stosunku prawnego. Wskazują one również tego spośród członków rodziny, który zobowiązany jest do łożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, oraz określają reguły powstania obowiązku osób zobowiązanych w dalszej kolejności" (por. M. Andrzejewski [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, wyd. II, red. H. Dolecki, T. Sokołowski, Warszawa 2013, uwaga 3 art. 128, Lex 2013 r).

Uwzględnienie powyżej cytowanych regulacji K.r.o. oraz ich charakteru prawnego (iuris cogentis) pozwala – na gruncie kontrolowanej sprawy zasadnie przyjąć – że zaniechanie badania akcentowanych wyżej kwestii, odnoszących się do oceny istnienia obiektywnych przeszkód w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego obciążającego najbliższych członków rodziny osoby niepełnosprawnej (współpartycypacji w opiece) skutkowałoby tym, że wskazane wyżej, bezwzględnie obowiązujące przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pozostałyby zupełnie nieskuteczne, skoro to decyzją członków rodziny osoby niepełnosprawnej byłoby określane to, kto z tej rodziny ma wykonać ciążący na wszystkich dzieciach obowiązek alimentacyjny względem potrzebującego, i na czyj koszt (Państwa – wszystkich obywateli), realizacja tegoż obowiązku winna się odbywać. Zauważyć przy tym trzeba, że żaden przepis u.ś.r. nie uchyla, ani też nie wyłącza obowiązywania cytowanych wyżej przepisów K.r.o. Przeciwnie, to Kodeks wyraźnie stwierdza (art. 135 par. 2), że wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego, a w takim właśnie wypadku, świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polegać będzie na pokrywaniu (w całości lub w części) kosztów utrzymania niepełnosprawnego. Żaden też przepis u.ś.r. nie zezwala na to, aby zapewnienie uprawnionemu (niepełnosprawnemu) opieki – a więc realizacja obowiązku alimentacyjnego osób zobowiązanych – odbywało się zawsze (z pominięciem okoliczności danej rodziny) za pomocą środków publicznych, tj. w formie przyznania świadczenia jednemu (wybranemu) spośród kilku osób zobowiązanych, i w efekcie skutkowało zwolnieniem innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, z partycypowania w kosztach, niewątpliwie niezbędnej, opieki nad niepełnosprawnym. Jak wyżej wskazano, bez uwzględnienia uwarunkowań konkretnej rodziny (np. dzieci osoby niepełnosprawnej) nie sposób poprawnie ustalić sytuacji tej rodziny, która uzasadniałaby potrzebę udzielania jej pomocy ze strony Państwa, w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena zatem, czy po stronie innych niż wnioskujący o świadczenie - osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego, istnieją lub nie, obiektywne przesłanki we współpartycypowaniu w opiece sprawowanej nad uprawnionym - wg Sądu - stanowi element oceny istnienia związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w rozumieniu wyżej zaprezentowanym. Ustalenie bowiem powyższej okoliczności, pozwala na stwierdzenie, czy istotnie wnioskodawca ubiegający się o to świadczenie, musi zupełnie zrezygnować z aktywności zawodowej, aby zapewnić opiekę niepełnosprawnemu. Odmienne stanowisko co do analizowanej kwestii, nie uwzględnia akcentowanej wyżej zasady subsydiarności oraz nie pozostaje w zgodzie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określającymi obowiązek alimentacyjny, w tym jego formę (postać) względem osoby niepełnosprawnej (art. 135 par. 2 K.r.o.), jak też pomija treść przepisów Konstytucji, nakazujących kierunkować pomoc Państwa do rodzin, których sytuacja materialna i społeczna "jest trudna" (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu, przedstawione wyżej rozważania, w tym wzgląd na wykładnię systemową art. 17 ust. 1 u.ś.r. i regulacje konstytucyjne, winien skutkować przyjęciem, że przy ocenie tego, czy zachodzi określony powołany wyżej przepisem bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną – podlegać badaniu powinno także i to, czy po stronie innych, niż wnioskodawca osób zobowiązanych do alimentacji osoby niepełnosprawnej, zachodzą obiektywne przesłanki, zwalniające te osoby ze wskazanego obowiązku, a zatem, czy realnie istnieje niemożność podjęcia przez opiekuna zatrudnienia z powodu konieczności pieczy nad osobą niepełnosprawną.

W niniejszej sprawie zauważyć trzeba, że skarżąca ma czworo rodzeństwa, które to osoby są zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej matki, w równym, co skarżąca, stopniu. Zarazem z przeprowadzonych w toku postępowania dowodów wynika jednoznacznie, iż po stronie rodzeństwa skarżącej nie sposób doszukać się występowania jakichkolwiek obiektywnych okoliczności, mogących stanowić przeszkody w możliwości wywiązywania się tych osób z obowiązku zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, co przejawiać by się mogło w osobistych ich staraniach lub poprzez przeznaczenie potrzebnych na ten cel środków finansowych. Jako okoliczności mające przemawiać za brakiem możliwości współprartycypowania w opiece nad matką przez braci skarżącej (J. i P.) – wskazane zostało, iż osoby te mieszkają i pracują poza Polską (odpowiednio: w Niemczech i Danii). Dostrzec przy tym trzeba, że brat skarżącej P., mimo deklarowanej pracy w Danii, był jednak w stanie złożyć do akt sprawy oświadczenie (k. 16), z którego wynika, że miejscem jego złożenia była K., a zatem miejsce zamieszkania jego niepełnosprawnej matki. Pozwala to poddać w wątpliwość rzetelność stwierdzeń w dokumencie tym zawartych. Nadto, podzielić należy dominujący w orzecznictwie pogląd, iż nawet wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki, posiadanie własnej rodziny, czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości, nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, czy stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast, jak ma to miejsce w przypadku braci skarżącej (J. i P.) praca zawodowa, czy też posiadanie rodziny (J.) lub także zamieszkiwanie w innej miejscowości niż niepełnosprawna, niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że – jak już wyżej wskazano – wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Powyższe rozważania odnieść także należy do sióstr skarżącej A. (pielęgniarki, mieszkającej w tej samej miejscowości, co matka) i M. (pracującej i wychowującej dzieci). Co do pierwszej ze wskazanych osób, nie sposób podzielić argumentu przedstawionego w złożonym oświadczeniu (k. 14), iż niemożność udzielenia matce koniecznej opieki wynika z faktu "pracy w szpitalu na oddziale covidowym i możliwości przeniesienia choroby". O ile okoliczność ta mogła jeszcze mieć pewne znaczenie w dacie złożenia powyższego oświadczenia (16.02.2022 r.), to dostrzec trzeba, że szpitalne oddziały covidowe zostały w Polsce zlikwidowane 1.04.2022 r. Zatem, w dacie wydawania kontrolowanej decyzji odpadała okoliczność wykluczająca kontakty wskazanej osoby z matką. Dostrzec przy tym trzeba, że mimo podnoszonej okoliczności (praca na oddziale covidowym) osoba ta, w pkt 7 złożonego oświadczenia deklarowała jednak, że odwiedza matkę, choć czyni to rzadko. Odnośnie drugiej siostry skarżącej (M.), złożone przez tę osobę oświadczenie (k. 15), także nie pozwala doszukać się jakichkolwiek obiektywnych okoliczności wykluczających możliwość wypełniania przez nią obowiązku alimentacyjnego względem matki. Jak już podniesiono, fakt wykonywania pracy i posiadania rodziny, okoliczności takich stanowić nie mogą.

W konsekwencji powyższych ocen, nie sposób więc przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez rodzeństwo skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem matki.

Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 7.03.2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1280/22).

Podsumowując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód aby takie zatrudnienie podjęła. Prawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mieć przy tym także należy na uwadze trafnie oceniony przez Kolegium Odwoławcze zakres opieki sprawowanej nad matką przez skarżącą, który również nie uprawniał do stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu na wstępie przedstawionym. W toku postępowania skarżąca deklarowała bowiem, że realizowana opieka obejmuje: pomoc w kąpieli, gotowanie, robienie zakupów, załatwianie wizyt lekarskich, czy dowożenie na zabiegi oraz podawanie leków. Nie są to czynności, które mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to zasadniczo typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy (np. w weekendy). Co się zaś tyczy czynności polegających na pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, to także nie uniemożliwiają one podjęcie zatrudnienia, gdyż ich częstotliwość, warunkowana potrzebą ich wykonywania, jest ograniczona z reguły do 2-ch razy w ciągu dnia (rano i wieczorem). Częstotliwość taka nie wskazuje, aby była nie do pogodzenia z aktywnością zawodową.

Przedstawione zaś wyżej rozważania stanowią jednocześnie ustosunkowanie się do zarzutów skargi, które sąd uznał za nietrafne. Podkreślić bowiem trzeba, że pomimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności także przez nią niesionej pomocy matce (do czego była zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), samo sprawowanie opieki, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259).