Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 150/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 698/22 w sprawie ze skargi D.P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji rozbiórki boiska sportowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 698/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], oddalające zarzuty wniesione w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki boiska sportowego wraz ze sztuczną murawą prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Podstawą zarzutu było twierdzenie o wygaśnięciu obowiązku rozbiórki w wyniku jego wykonania przez zobowiązanego.

D. P. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym w zw. z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że sztuczna murawa znajdująca się na nieruchomości stanowi nadal budowlę - obiekt sportowy i obowiązek objęty tytułem wykonawczym rozbiórki obiektu nie wygasł w wyniku jego wykonania, tj. zdezintegrowania elementów boiska, w tym sztucznej murawy, co również doprowadziło do naruszenia art. 34 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. poprzez wadliwe oddalenie wniesionego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, podczas gdy prawidłowe rozważenie i zastosowanie definicji ustawowych zawartych w Prawie budowlanym w ww. przepisach, doprowadziłoby do wniosku, że wspomniany obowiązek wygasł, albowiem sztuczna murawa pozostawiona na przedmiotowej nieruchomości nie tworzy obiektu sportowego - boiska, który podlegałby usunięciu, gdyż stanowi jedynie zdezintegrowane od całości urządzenie techniczne nie podlegające obowiązkowi rozbiórki, co finalnie doprowadziło do naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się do obszernego powtórzenia w uzasadnieniu wyroku argumentów zaprezentowanych przez organ nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu, bez przywołania argumentów skarżącego oraz bez odniesienia się i wykazania wadliwości argumentacji skarżącego, podniesionej w skardze na postanowienie.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność i trafność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przeprowadzoną ocenę sformułowanych zarzutów stwierdził, że nie mogły one w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Istotę sprawy stanowi ocena dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalność zaskarżonego postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2022 r., oddalającego zarzut oparty na twierdzeniu strony o wygaśnięciu obowiązku rozbiórki boiska sportowego wraz ze sztuczną nawierzchnią nałożonego na D. P. ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z [...] lipca 2019 r.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, albowiem co do zasady prawidłowość stosowania prawa materialnego może być trafnie oceniona tylko przy stwierdzeniu, że w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności sporządzonego w sprawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej, z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do argumentacji podniesionej w skardze, w stopniu niezbędnym do odtworzenia sposobu rozumowania Sądu oraz dokonania oceny prawidłowości tego rozumowania w kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku spełnia zatem wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., co przesądza o bezzasadności zarzutu.

Nie postawiono natomiast żadnych innych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które podważyłyby prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także, oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. W istocie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów, iż zdemontowanie elementów sztucznej murawy, nie stanowi wykonania obowiązku rozbiórki boiska ze sztuczną murawą, orzeczonego ostateczną decyzją z [...] lipca 2019 r. Rozwinięta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja zmierza bowiem do wykazania, że zdemontowanie sztucznej murawy i usunięcie pozostałych elementów technicznych (bramek) z przygotowanego "pod boisko" podłoża stanowiło wykonanie w całości obowiązku rozbiórki boiska wraz ze sztuczną murawą i doprowadziło do wygaśnięcia tego obowiązku w wyniku tak rozumianego wykonania. W ocenie skarżącego, demontaż sztucznej murawy z podłoża zerwał związek użytkowo-techniczny pomiędzy podłożem (fundamentem) a sztuczną murawą stanowiący o istnieniu boiska jako obiektu budowlanego (budowli) w rozumieniu art 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego i w konsekwencji ta utrata teoretycznie pojmowanego statusu obiektu budowlanego stanowiła o dokonaniu rozbiórki. Z kolei dokonane następnie rozłożenie, bez trwałego połączenia z podłożem, elementów sztucznej murawy również nie może być kwalifikowane jako odtworzenie boiska jako obiektu budowlanego, który podlegałby obowiązkowi rozbiórki objętego tytułem wykonawczym.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy zauważyć, że o ile w istocie przedmiotem obowiązku rozbiórki było boisko ze sztuczną murawą będące obiektem budowlanym zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (por. art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, a do wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 471 z późn. zm. – art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) to w okolicznościach sprawy, której przedmiotem są zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczące wygaśnięcia obowiązku niepieniężnego rozbiórki przywołane przez skarżącego przepisy Prawa budowlanego stanowiące odpowiednio definicje ustawowe: obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1), budowli (art. 3 pkt 3) i urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9) nie mają zastosowania. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć wskazanych przepisów prawa materialnego, czy to poprzez ich błędną wykładnię czy to zastosowanie.

Celem egzekucji jest wymuszenie realizacji nakazu wypływającego z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, w tym wypadku - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia [...] lipca 2019 r. nakazującej D. P. rozbiórkę boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w O..

Pojęcie "rozbiórki", podobnie jak i pojęcie "boiska" nie zostało zdefiniowane prawnie przez ustawodawcę pomimo, że oba pojęcia należą do języka prawnego. Odnosząc się jednak do potocznego (słownikowego) znaczenia obu słów w języku polskim (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., II OSK 2515/14), a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, rozbiórka boiska oznacza fizyczną likwidację całości określonego obiektu posadowionego w warunkach samowoli. Wykonanie obowiązku odbywa się w sferze fizycznej, poprzez roboty rozbiórkowe, których wynikiem ma być faktyczny demontaż całości obiektu boiska. Elementem realizacji obowiązku rozbiórki wskazanego obiektu nie jest teoretyczna, intelektualna ocena, czy efekt podjętych robót rozbiórkowych doprowadził do skutku pozbawienia przedmiotu rozbiórki cech określonego typu obiektu budowlanego zgodnie z definicjami Prawa budowlanego, podobnie jak bez znaczenia dla realizacji obowiązku rozbiórki jest zmiana w zakresie subiektywnej woli lub motywacji inwestora co do zakresu lub form korzystania z obiektu. Wykonanie w całości obowiązku rozbiórki boiska wraz ze sztuczną nawierzchnią nie może być zatem sprowadzone do pozbawienia go jednego z elementów użytkowych, w tym wypadku części zamontowanej sztucznej nawierzchni. Skoro boisko ma zostać rozebrane wraz z nawierzchnią, to częściowy lub tymczasowy demontaż nawierzchni nie wyczerpuje treści tego obowiązku, nawet w wypadku zmiany zamiarów inwestora, co do form korzystania z obiektu. Bez znaczenia dla oceny realizacji obowiązku rozbiórki obiektu jest również teoretyczna kwalifikacja, czy pozostałości sztucznej murawy pozostałe po robotach rozbiórkowych, mają w świetle Prawa budowlanego charakter obiektu budowlanego, czy też nie. Jak wskazano wyżej kwalifikacja taka nie ma bowiem znaczenia dla wyniku oceny, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym wygasł.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów, że w istocie obowiązek rozbiórki boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią, nie został wykonany w całości, co oznacza konsekwentnie nietrafność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej tego obowiązku opartego na twierdzeniu o jego wygaśnięciu w wyniku wykonania. Skoro boisko stanowi obiekt, na którym na przygotowanym podłożu zamontowano sztuczną nawierzchnię, to częściowy lub tymczasowy demontaż samej nawierzchni nie wyczerpuje treści obowiązku rozbiórki całości obiektu, którego jednym z elementów jest przygotowane podłoże, o którym sam skarżący w skardze kasacyjnej wyraża się jako o "terenie przygotowanym pod boisko".

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w wyroku z 8 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 26/22, nie przesądził, że doszło do faktycznej rozbiórki boiska piłkarskiego, ale zalecił dokonanie oceny, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., czy skarżący wykonał nakaz rozbiórki boiska.

Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2022 r. trafnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego - art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz oceny dowodów, jakiej dokonano w sprawie w zakresie stwierdzania wykonania przez skarżącego obowiązku rozbiórki, uznając, że nie wykracza ona poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jesienią 2021 r. zobowiązany dokonał fragmentarycznego demontażu sztucznej nawierzchni boiska, co w jego ocenie było równoznaczne z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Oględziny przeprowadzone kolejno w dniach 7 lutego 2022 r., 9 marca 2022 r., 29 marca 2022 r., 28 czerwca 2022 r. i 1 sierpnia 2022 r. ujawniły zaś, iż fragmenty murawy zostały ponowie rozłożone na podłożu boiska. Ponadto, boisko w takim kształcie było wykorzystywane do gry.

Powyższe ustalenia faktyczne słusznie doprowadziły organy administracji i Sąd pierwszej instancji do wniosku, że podnoszony w postępowaniu egzekucyjnym zarzut wygaśnięcia obowiązku, wobec częściowej rozbiórki, a następnie cofnięcia jej skutków, nie mógł być uwzględniony, a przytoczone przez skarżącego odmienne interpretacje ustalonych faktów stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ocenami dokonanymi przez Sąd pierwszej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.