Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 845/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 września 2023 r., nr WI-I.7840.1.118.2023.PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

V. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Ł. wniosła

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z 5 września 2023 r., nr WI-I.7840.1.118.2023.PK, którą uchylono decyzję Starosty Puckiego z 30 maja 2023 r., nr AB/BS-6740/18/23/MP,

i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 25 sierpnia 2021 r. do Starosty Puckiego wpłynął wniosek V. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. o pozwolenie na budowę zespołu budynków wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i murami oporowymi

na działkach nr [...] i [...] obr. 2.2 w Pucku, przy ul. S.

Pismem z 3 listopada 2021 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie informując, iż działki inwestycyjne nr [...]

i [...] wchodzą w skład jednostki oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania terenu symbolem 6.U1,MW, przeznaczonej pod teren zabudowy mieszkaniowej usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Starosta poinformował, że realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego będzie skutkowała przeznaczeniem około 26,79% całego obszaru jednostki planistycznej 6.U1,MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Organ poinformował,

iż w związku z tym na pozostałych działkach budowlanych wchodzących w skład tej jednostki będzie mogła zostać zrealizowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na 23,21% powierzchni terenu, co może spowodować ograniczenie możliwości lokalizacji potencjalnej zabudowy o przeznaczeniu mieszkalnym wielorodzinnym na pozostałych działkach budowlanych, w tym także zabudowanych budynkami usługowymi. Jednocześnie Starosta pouczył strony o możliwości wglądu w akta sprawy, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postanowieniem z tego samego dnia Starosta Pucki nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia stwierdzonych w projekcie braków i nieścisłości.

W dniu 12 listopada 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo L.K., właściciela działek nr [...] i [...], w którym strona oświadczyła, iż nie ma zamiaru rezygnować z przypisanych planem miejscowym procentów zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej. Strona stwierdziła, iż plan jednoznacznie wskazuje na bilansowanie powierzchni zabudowy i jej charakteru dla całości terenu 6.U1,MW, w związku z czym należy zachować proporcjonalność tego zapisu dla poszczególnych działek. W ocenie L.K., zmiany od tej zasady mogłyby nastąpić jedynie w przypadku wyraźnej deklaracji któregoś z właścicieli działek zlokalizowanych na terenie 6.U1,MW.

W dniu 18 listopada 2021 r. do Starosty wpłynęło pismo Burmistrza Miasta Pucka, w którym poinformowano, iż intencją organu sporządzającego plan miejscowy nie było określenie maksymalnego, 50% udziału zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w odniesieniu do całości terenu 6.Ul,MW, ale proporcjonalnie

w odniesieniu do każdego terenu inwestycji znajdującego się w granicach jednostki 6.U1,MW. W związku z powyższym Burmistrz stwierdził, iż interpretacja Starosty wskazująca, że realizacja zamierzenia budowlanego, o którym mowa

w zawiadomieniu z dnia 3 listopada 2021 r. może powodować ograniczenie możliwości lokalizacji potencjalnej zabudowy o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym na pozostałych działkach budowlanych terenu 6.U1,MW

jest nieprawidłowa. Burmistrz stwierdził, iż co do zasady nie należy stosować bilansowania powierzchni dla całego obszaru 6.U1.MW, lecz odnosić się jednie

do terenu inwestycji, do którego inwestor wykazuje prawo do dysponowania na cele budowlane.

W dniu 11 maja 2023 r. do organu I instancji wpłynęła uzupełniona

i poprawiona przez inwestora dokumentacja projektowa. Pismem z tego samego dnia Starosta Pucki zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i o zamiarze wydania pozytywnej decyzji we wnioskowanej sprawie. Jednocześnie organ pouczył strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o możliwości uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków

i zastrzeżeń.

W piśmie z 22 maja 2023 r. L.K. wskazał, że złożony przez inwestora projekt jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie wymaganego charakteru zabudowy. Inwestor przewidział bowiem w projekcie jedynie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, choć plan dopuszcza jej 50% udział, co z uwagi

na fakt, iż bilansowanie rodzaju zabudowy odnosi się do całego terenu, narusza tym samym prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości do inwestowania zgodnie

z postanowieniami tego aktu prawa miejscowego.

Decyzją z 30 maja 2023 r. Starosta Pucki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestycja jest zgodna

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na obszarze, objętym wnioskiem (uchwała nr XXXIX/4/2021 Rady Miasta Pucka z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck w rejonie ulicy Przemysłowej). Ponadto, inwestor przedłożył wymagane decyzje i uzgodnienia,

a dostarczony projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane.

Odnosząc się do zarzutów L.K. organ stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym również w części odnoszącej się do udziału zabudowy usługowej i mieszkaniowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji L.K. zarzucił, że jest ona niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w zakresie udziału zabudowy usługowej i mieszkaniowej. W ocenie strony, założenia planu przewidują zachowanie proporcji podziału terenu na 50% zabudową usługową i 50% zabudową mieszkaniową w odniesieniu do poszczególnych działek, a żadna

z działek nie może być zwolniona z przestrzegania tej zasady, albowiem spowodowałoby to obciążenie innych działek koniecznością wprowadzenia

w rodzaju zabudowy takich proporcji, aby przewidziany w planie bilans został zachowany w odniesieniu do całej jednostki 6.U1,MW. Posługując

się obowiązującym na danym terenie wskaźnikiem intensywności zabudowy strona przedstawiła wyliczenia ukazujące maksymalną powierzchnię całkowitą budynków, jaka może być zrealizowana na poszczególnych działkach wchodzących w skład jednostki 6.U1,MW, z podziałem, w stosunku 1/1 na zabudowę usługową

i wielorodzinną. Bazując na powyższych wyliczeniach strona wskazała,

iż wprowadzenie przez inwestora na działkach nr [...] i [...] wyłącznie zabudowy mieszkaniowej prowadzi do przekroczenia dopuszczalnych przez plan proporcji między zabudową mieszkaniową i usługową i uniemożliwia zabudowę mieszkaniową na pozostałych działkach wchodzących w skład jednostki 6.U1,MW.

W piśmie z 18 lipca 2023 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, iż z treści obowiązującego na terenie objętym przedmiotowym zamierzeniem budowlanym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przeznaczenie terenu, określone w § 13 planu jako zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, z maksymalnym 50% udziałem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, należy bilansować w stosunku do całego terenu 6.U1,MW, a nie w stosunku do poszczególnych działek budowlanych. W takiej zaś sytuacji, gdy na terenie 6.U1,MW o powierzchni 1,90 ha znajduje się obecnie wyłącznie zabudowa usługowa i działki niezabudowane, przedsięwzięcie w postaci dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem na działkach nr [...] i [...] o powierzchni 0,6039 ha mieści się w limicie maksymalnego 50% udziału zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pełnomocnik inwestora przyznał,

że ustalenia planu stawiają w lepszej sytuacji tego, kto pierwszy złoży wniosek

o pozwolenie na budowę dla funkcji mieszkaniowej, lecz zarzut w tym zakresie powinien być kierowany pod adresem planu.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Pomorski decyzją z 5 września 2023 r. uchylił decyzję Starosty Puckiego z 30 maja 2023 r. i przekazał sprawę

do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy, analizując rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym stwierdził, iż są one zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem ustaleń dotyczących podziału terenu na zabudowę usługową oraz mieszkaniową wielorodzinną. Wojewoda uznał, że stanowisko Starosty Puckiego oraz inwestora, iż przeznaczenie terenu

pod dopuszczone przez plan rodzaje zabudowy powinno być bilansowane

na poziomie całej jednostki 6.U1,MW, nie wynika wprost z treści planu. Zdaniem organu II instancji, okoliczność, iż w myśl § 2 pkt 5 uchwały planu przez "teren" należy rozumieć obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, którego przeznaczenie zostało określone w § 3 oraz odpowiedniej karcie terenu nie oznacza - jak przedstawia to pełnomocnik inwestora - że wskazane w § 13 ust. 3 planu "przeznaczenie terenu" należy bilansować w odniesieniu do całego terenu

w rozumieniu przepisu § 2 pkt 5 planu. Wniosku takiego nie sposób wywieść z treści § 13 ust. 3 planu, który określa jedynie rodzaj zabudowy i konieczność zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy funkcjami, nie mówi zaś o tym, na jakim poziomie odbywać się ma ocena tych ustaleń. W ocenie Wojewody, bilansowanie funkcji zabudowy na poziomie całej jednostki byłoby również nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż część działek usytuowanych na terenie 6.U1,MW była zabudowana już przed uchwaleniem obowiązującego na danym obszarze planu. Przyjmując ocenę inwestora i Starosty Puckiego, zabudowę tę także należałoby uwzględnić w bilansie jednostki 6.U1,MW, czego jednak nie uczyniono. Organ odwoławczy stanął zatem na stanowisku, iż bilansowanie funkcji dopuszczonej przez plan zabudowy powinno odbywać się na poziomie poszczególnych nieruchomości inwestycyjnych, gdyż tylko wtedy w sposób przejrzysty i jednoznaczny można ustalić spełnienie nałożonych tym aktem w tym zakresie postanowień. Ponadto, podczas dokonywania oceny zachowania ustaleń planu w zakresie rodzaju zabudowy należy brać pod uwagę fakt, iż podstawowym jej rodzajem dopuszczalnym na tym terenie jest zabudowa o funkcji usługowej, a zabudowa mieszkaniowa stanowi jedynie uzupełnienie funkcji podstawowej, które nie może przekraczać 50%. Zatem wnioskowane przez inwestora zamierzenie budowlane powinno obejmować zabudowę przede wszystkim o charakterze usługowym, a zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowić może jedynie dodatek, nieprzekraczający ustalonego w planie maksimum. Za słusznością takiego stanowiska przemawia również rodzaj istniejącej na terenie 6.U1,MW już przed uchwaleniem planu zabudowy, która posiada charakter usługowy.

W ocenie Wojewody, prezentowany przez inwestora oraz organ I instancji pogląd dotyczący bilansowania rodzaju zabudowy na poziomie całej jednostki planistycznej nie zasługuje na akceptację również i z tego powodu, iż jego przyjęcie prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, który pierwszy wystąpiłby z wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczącym zabudowy mieszkaniowej na tym w dużej mierze niezabudowanym, a częściowo pokrytym jedynie zabudową usługową, terenie. Kolejni inwestorzy - z uwagi na wyczerpanie limitu powierzchni zabudowy mieszkaniowej przez pierwszego wnioskodawcę - byliby zaś pozbawieni wynikającego z ustaleń planu prawa do zabudowy należących do nich nieruchomości obiektami o takim charakterze, w proporcjach wynikających

z postanowień tego aktu. Pogląd taki tym bardziej wydaje się być nieuzasadniony,

że z treści § 13 ust. 3 planu miejscowego wynika, iż preferowaną przez uchwałodawcę funkcją terenu oznaczonego symbolem 6.U1,MW jest zabudowa usługowa, w stosunku do której nie ustalono maksymalnego dopuszczalnego udziału w zabudowie. Organ odwoławczy podzielił zatem ocenę L.K.,

iż bilansowanie zabudowy usługowej i mieszkaniowej powinno odbywać się na poziomie poszczególnych nieruchomości inwestycyjnych. Słuszność tej oceny potwierdza również stanowisko Burmistrza Pucka, zawarte w kierowanym

do Starosty Puckiego piśmie z 17 listopada 2021 r., w którym organ ten wyjaśnił,

iż intencją uchwałodawcy nie było określenie maksymalnego 50% udziału zabudowy mieszkaniowej w odniesieniu do całości terenu 6.U1.MW, lecz proporcjonalnie

w odniesieniu do każdego terenu inwestycji znajdującego się w granicach tej jednostki planistycznej. Przyjęcie odmiennej interpretacji byłoby również sprzeczne z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że należy uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 Kodeksu cywilnego. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. W ocenie Wojewody, Starosta Pucki nie dokonał takiego wyważenia, przyjmując tym samym niesłusznie, że pierwszy z inwestorów składających wniosek o pozwolenie na budowę może mieć bardziej uprzywilejowaną pozycję od pozostałych, przyszłych wnioskodawców. Akceptacja takiego stanowiska doprowadziłaby zaś ograniczenia uprawnień pozostałych właścicieli nieruchomości usytuowanych na terenie 6.U1,MW w zakresie możliwości ich ewentualnej zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi

w proporcjach, jakie wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że stwierdzone powyżej naruszenie powoduje, iż przedmiotowy projekt nie może zostać zaakceptowany w kształcie,

w jakim został zatwierdzony przez Starostę Puckiego. Nie nakładając na inwestora obowiązku usunięcia niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymaganego zachowania ustalonych proporcji między zabudową usługową a mieszkaniową organ I instancji naruszył nie tylko art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz także art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Wojewody, nieprawidłowości stwierdzone przez Wojewodę

w dokumentacji projektowej nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ wydanie, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzji innej niż kasacyjna stanowiłoby naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zmiany projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, jakie konieczne byłyby do wykonania przez inwestora w trakcie postępowania przed organem II instancji w zakresie spełnienia wymagań planu miejscowego, doprowadziłyby bowiem do sytuacji, w której projekt ten znacznie odbiegałby od opracowania podlegającego uprzednio ocenie Starosty Puckiego.

W ocenie organu odwoławczego, wykazane uchybienia świadczą

o naruszeniu przez organ I instancji obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istoty wpływ na jej wynik, albowiem istnieje konieczność poprawienia dokumentu będącego podstawą wydania rozstrzygnięcia, jakim jest projekt budowlany.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie projektu budowlanego za niezgodny

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Spółki, w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody Pomorskiego, nie stwierdził on żadnych błędów proceduralnych w sposobie przeprowadzenia postępowania przez Starostę Puckiego, ani nie wskazał kwestii niewyjaśnionych, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynym zastrzeżeniem Wojewody co do decyzji organu I instancji jest inna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest § 13 uchwały Nr XXXIX/4/2021 Rady Miasta Pucka z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck w rejonie ul. Przemysłowej. W sytuacji odmiennej wykładni prawa materialnego organ odwoławczy obowiązany jest zaś orzec w sprawie co do istoty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędne zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. skutkuje przy tym niezasadnym przedłużeniem i skomplikowaniem postępowania ze szkodą dla skarżącej.

Jednocześnie skarżąca Spółka zauważyła, że Wojewoda dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów planu uznając, że bilansowanie funkcji dopuszczonej przez plan zabudowy powinno odbywać się na poziomie poszczególnych nieruchomości inwestycyjnych, gdyż tylko wtedy w sposób przejrzysty i jednoznaczny można ustalić spełnienie nałożonych tym aktem w tym zakresie postanowień. Zdaniem skarżącej, stanowisko to jest oparte jest na zupełnej dowolności i nie ma podstawy w przepisach planu miejscowego, a postawę Wojewody Pomorskiego, który - popierając autora odwołania - "nie zgadza się" z przepisami planu miejscowego, uważa je za niesprawiedliwe, a w związku z tym postanawia ich nie stosować, ewentualnie stosować je według własnego poczucia słuszności, należy uznać za naruszającą prawo.

W ocenie skarżącej, plan miejscowy rejonu ulicy Przemysłowej został sformułowany w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały. Plan ten definiuje pojęcie "terenu" i przeznacza teren 6.U1.MW na cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w proporcji maksymalnie 50% terenu, wliczając w to istniejącą już zabudowę usługową.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Pomorski wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody Pomorskiego z 5 września 2023 r., nr WI-I.7840.1.118.2023.PK, mocą której uchylono do ponownego rozpoznania decyzję Starosty Puckiego z 30 maja 2023 r., nr AB/BS-6740/18/23/MP, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu

oraz projekt achitektoniczno-budowlany i udzielającą skarżącej Spółce pozwolenia

na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych

nr I i nr II wraz z murami oporowymi i parkingiem podziemnym, na terenie działek numer [...] , nr [...] przy ulicy S. w Pucku, obręb [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy mających wpływ na wynik sprawy, uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego zakres obejmuje okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę co do zasady podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże należy podkreślić, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, o tyle art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 2311/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że przepis art. 32 p.p.s.a. stanowi, iż w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W orzecznictwie podnosi się, że wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnych jest szczególnie kontrowersyjne w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach, gdyż może to prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem.

W związku z tym w orzecznictwie wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak NSA

w wyroku z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe uwagi w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia.

W niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja, oparta o podstawę wynikającą

z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), w toku którego odwołujący się L.K. zwalczał decyzję Starosty Puckiego z 30 maja 2023 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu

oraz projekt achitektoniczno-budowlany i udzielającą skarżącej Spółce pozwolenia

na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych

nr I i nr II, wraz z murami oporowymi i parkingiem podziemnym, na terenie działek numer [...], nr [...] przy ulicy S. w Pucku, obręb ewidencyjny [...].

W trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mają obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie – to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności organ ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego, posiadanie opinii, uzgodnień, sprawdzeń oraz bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z kolei art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przesądza, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego, że wskazane dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami.

Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym postanowieniami uchwały Nr XXXIX/4/2021 Rady Miasta Pucka z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck w rejonie ul. Przemysłowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 4 maja 2021 r., poz. 1608). Zgodnie z obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym, działki nr [...] i [...], położone są w strefie oznaczonej symbolem 6.U1,MW, w której zgodnie z § 13 ust. 3 planu, określającym przeznaczenie terenu wskazano, iż jest to teren zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z maksymalnym 50% udziałem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie jest zaś budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Starosta, dokonując interpretacji § 13 ust. 3 planu przyjął, iż wskazane w tym przepisie przeznaczenie terenu należy bilansować w stosunku do całej jednostki planistycznej 6.U1,MW, a nie w stosunku do poszczególnych terenów inwestycyjnych. W toku postępowania, zawiadamiając o wszczęciu postępowania Starosta poinformował bowiem strony, iż realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego będzie skutkowała przeznaczeniem około 26,79% całego obszaru jednostki planistycznej 6.U1,MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W konsekwencji, na pozostałych działkach budowlanych wchodzących w skład tej jednostki będzie mogła zostać zrealizowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na 23,21% powierzchni terenu, co może spowodować ograniczenie możliwości lokalizacji potencjalnej zabudowy o przeznaczeniu mieszkalnym wielorodzinnym na pozostałych działkach budowlanych, w tym także zabudowanych budynkami usługowymi.

Organ II instancji stanął zaś na stanowisku, że w świetle obowiązującego planu miejscowego, bilansowanie funkcji dopuszczonej zabudowy powinno odbywać się na poziomie poszczególnych nieruchomości inwestycyjnych. Zdaniem Wojewody, przyjęcie koncepcji zaprezentowanej przez Starostę prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, który pierwszy występuje z wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczącym zabudowy mieszkaniowej, bowiem kolejni inwestorzy – z uwagi na wyczerpanie limitu powierzchni zabudowy mieszkaniowej przez pierwszego wnioskodawcę – będą pozbawieni wynikającego z ustaleń planu prawa do zabudowy należących do nich nieruchomości.

Zarysowany w ten sposób spór pomiędzy orzekającymi organami dotyczył w istocie interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. § 13 ust. 3 planu miejscowego, obowiązującego na obszarze planowanej inwestycji. Sposób interpretacji przywołanego przepisu ma w tej sytuacji kluczowe znaczenie dla oceny zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przez to na wynik całego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadniczo różnice w zakresie interpretacji prawa materialnego pomiędzy organami różnych instancji nie powinny skutkować koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, chyba że na przeszkodzie merytorycznemu orzekaniu przez organ odwoławczy stanie zagrożenie naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zdarzyć się tak może w sytuacji, gdy przyjęcie jednego z konkurencyjnych stanowisk interpretacyjnych determinuje zakres rozpoznania sprawy i sposób prowadzenia postępowania dowodowego, mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Na wskazanych rozbieżnościach zasadza się sprzeczność stanowisk pomiędzy organami i adekwatnie pomiędzy stronami, albowiem skarżąca Spółka prezentuje stanowisko zbieżne ze Starostą, a L.K., podziela stanowisko Wojewody. Skoro sprzeciw został wniesiony przez Spółkę, to pozostałe strony, w tym również L.K., nie brały udziału w sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że kwestia, która pomiędzy wskazanymi podmiotami była istotą sporu dotycząca interpretacji § 13 ust. 3 planu miejscowego, nie wchodzi w zakres rozpoznania przez sąd administracyjny. Z tego też powodu zarzuty skargi odnoszące się do wskazanej kwestii nie mogły zostać uwzględnione. Jednocześnie Sąd nie mógł przesądzić powyższej kwestii spornej, gdyż byłoby to z przyczyn wskazanych powyżej, przedwczesne i mijało się z istotą sądowej kontroli decyzji kasacyjnych. Kwestia dotycząca interpretacji postanowień planu ściśle wiąże się bowiem z merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy stwierdzić, że skoro Wojewoda zajął całkowicie odmienne stanowisko w kwestii interpretacji postanowień planu niż Starosta, to bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości tego stanowiska, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., decyzję Wojewody należało zaakceptować jako zgodną z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, przedstawiony przez Spółkę projekt nie może zostać zaakceptowany w kształcie, w jakim został zatwierdzony przez Starostę, z uwagi na jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymaganego zachowania ustalonych proporcji między zabudową usługową a mieszkaniową w skali działek zainwestowanych. Procesowym skutkiem stanowiska zajętego przez Wojewodę jest niewątpliwie konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, konieczne było bowiem nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, których skala przekraczała orzecznicze kompetencje organu odwoławczego.

Należy wyjaśnić, że tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być co do zasady wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2019 r., II OSK 302/17; z 27 marca 2019 r., II OSK 1214/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4, powinno być przeprowadzonej przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, a więc przed wydaniem przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie w przypadku wad nieistotnych, które są związane z wymogami o charakterze formalnym organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieprawidłowości projektu budowlanego. Istotne wady projektu budowlanego powinny być wyjaśniane na etapie postępowania przed organem I instancji, tak aby zapewnić zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2022 r., II SA/Po 499/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom Spółki wyrażonym w sprzeciwie, Wojewoda dokonując odmiennej od Starosty interpretacji postanowień planu, nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie. Jak wyjaśnił organ II instancji, stwierdzone nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ w ocenie Wojewody, zmiany projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, jakie konieczne byłyby do wykonania przez inwestora w celu zapewnienia zgodności z postanowieniami planu w rozumieniu, jakie przyjął Wojewoda, doprowadziłyby do sytuacji, w której projekt ten w sposób istotny odbiegałby od opracowania podlegającego uprzednio ocenie Starosty. Według Sądu, stanowisko to odpowiada prawu.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżone przez Wojewodę skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.