Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1480/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a, art. 33
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr ...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem należnych odsetek uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta [...] Policji (dalej: "KSP", "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej: "KRP [...]", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty M.R. (dalej: "Skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem należnych odsetek.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r., M.R. zwrócił się do K[...]P o ponowne naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. poz. 2102).

Pismo to w dniu [...] marca 2023 r. zostało przekazane przez K[...]P według właściwości, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do KRP [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] KRP [...], na podstawie art. 33 ust. 3, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 ze zm.), dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...)", odmówił M.R. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem należnych odsetek.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Skarżący - z dniem [...] stycznia 2023 r. - został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wydział Finansów i Budżetu K[...]P poinformował, że Skarżącemu wypłacony został ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy, naliczony za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. "na starych zasadach" (1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień) za 195 dni urlopu (w kwocie 78.686,40 złotych) oraz za okres od dnia 6 listopada 2018 r. "na nowych zasadach" (1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień) za 201 dni urlopu (w kwocie 115.868,46 złotych).

Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów obowiązujących do dnia 6 listopada 2018 r., czyli przy zastosowaniu przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Skoro przepis art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) wprost wskazuje, że w ww. sytuacji art. 115a nie ma zastosowania, to brak jest możliwości rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zgodnie z żądaniem Skarżącego. Skarżącemu nie przysługuje zatem wypłata ekwiwalentu za urlop w wyższej wysokości, aniżeli wypłacona w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Organ I instancji zaznaczył również, że w postępowaniu administracyjnym nie można dochodzić odsetek za zwłokę w spełnieniu świadczenia pieniężnego, skoro przedmiot tej sprawy nie stanowi przedmiotu działania z zakresu administracji publicznej i żaden przepis nie poddał tych spraw jurysdykcji organów administracji publicznej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt OPS 17/00).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. M.R. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie oraz naliczenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Podniósł, że organ I instancji odmówił wypłaty wyrównania ww. świadczenia w oparciu o niekonstytucyjną zasadę ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego na 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, czyniąc to wbrew stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonemu w ww. wyroku.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Komendant [...] Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu K[...]P wskazał, iż prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który przed dniem 6 listopada 2018r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (Dz. U. poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...), której art. 1 pkt 16 zmienił brzmienie art. 115a ustawy o Policji w następujący sposób: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata poprzedzające wskazaną datę na dotychczasowych zasadach, a zatem w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, natomiast za urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za tata po wskazanej dacie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1 /21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień.

Skarżący – M.R. rozkazem personalnym KRP [...] [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2023 r. i na dzień zwolnienia przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za 195 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego naliczony według 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień oraz ekwiwalent pieniężny za 201 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego naliczony według 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji został wypłacony, a okoliczności tej Skarżący nie kwestionuje.

Zaskarżona decyzja KRP [...] jest zatem prawidłowa. Zaistniały bowiem wymagane prawem przesłanki umożliwiające takie rozstrzygnięcie sprawy. Skoro bowiem Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za 195 dni niewykorzystanego urlopu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, a zatem w wysokości przewidzianej w obowiązujących przepisach prawa, to brak było możliwości uwzględnienia wniosku Skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu do wysokości, której obowiązujące przepisy nie przewidują.

Na marginesie K[...]P podniósł, że kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek (tzw. sprawa o odsetki) nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Rozpoznanie sprawy o odsetki nie może zatem nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a dochodzenie roszczeń z tego tytułu możliwe jest na drodze cywilnoprawnej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. M.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. zarzucając naruszenie:

- art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) w związku z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, przed dniem 6 listopada 2018 r. należało zastosować przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień, co w żaden sposób nie wynika z ww. przepisów, a ponadto uniemożliwiło realizację gwarantowanego prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie odpowiedniego ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania,

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. poprzez pozbawienie należnych mi z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu we właściwej wysokości.

W motywach skargi Skarżący podniósł w szczególności, że wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, którym Trybunał wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonywania naliczania ekwiwalentu.

Wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają charakter powszechny, a zatem brak było podstaw, aby przy wyliczaniu ekwiwalentu przez organy z zastosowaniem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) pomijać wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) stanowi bowiem, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r. Tym samym do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nie można było stosować ponownie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiącego ekwiwalent za urlop. W art. 9 ust. 1 ww. ustawy nie wskazano bowiem wprost jaki ma być stosowany przelicznik, a jedynie przyjęto, że ekwiwalent ma być wyliczony na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy czym istotne jest to, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. A zatem organ, wyliczając ekwiwalent za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., powinien go wyliczać na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, ale z uwzględnieniem wyroku Trybunału o sygn. akt. K 7/15, przyjmując , że świadczeniem ekwiwalentnym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy (jak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału). Tym samym brak jest podstaw by przyjąć, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) uniemożliwia wypłatę ekwiwalentu w należnej wysokości.

W związku z powyższym całkowicie nie do zaakceptowania jest zaskarżona decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą zwykłą.

Skarżący podkreślił, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest prawem gwarantowanym treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. mającym charakter bezwarunkowy. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur

ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne tylko wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne więc jest ograniczenie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzane w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek interpretacji ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności wynikającą z art. 8 ust 1 Konstytucji.

Nie można również przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno- technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Przedstawiona argumentacja, zdaniem Skarżącego, w pełni uzasadnia tezę, że odmowa wypłaty należnego mu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. jest pozbawiona podstaw prawnych. Niewłaściwą wykładnią art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) nie można pozbawić byłego funkcjonariusza należnego mu świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organy Policji nie naruszyły prawa stosując normy prawne zawarte w zdaniach drugim i trzecim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), objęte domniemaniem zgodności z Konstytucją, ale także działając zgodnie z zasadą praworządności obowiązującą te organy. Pomimo, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji jej normy powinny być stosowane bezpośrednio, a adresatem obowiązku bezpośredniego stosowania Konstytucji są nie tylko sądy, ale także inne organy stosujące prawo, czyli również organy administracyjne, to nawet jeśli uznać za Skarżącym, że dany przepis jest niekonstytucyjny, to jednak w odróżnieniu od sądów, organy nie mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnych aktów podustawowych. Organy administracyjne są bowiem w pełnym zakresie związane zasadą legalizmu, tj. zobowiązane są do działania na podstawie prawa i w jego granicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanej decyzji Komendant [...] Policji podzielił stanowisko Komendanta Rejonowego Policji [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r., że M.R. zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2023r., nie ma prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 195 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, przysługującego mu do dnia [...] listopada 2018 r. Zdaniem organów, w świetle obowiązujących przepisów prawa, policjant zwolniony ze służby po dniu [...] listopada 2018 r. ma prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przysługujący przed dniem [...] listopada 2018 r. przy uwzględnieniu przelicznika 1/30 (a nie 1/21) miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela.

Przede wszystkim należy zauważyć, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21; publ. CBOSA). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), wyrażony został pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002r., sygn. akt K 39/00; publ. OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05; publ. OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Przyjął mianowicie, że przepis art. 115a ustawy w brzmieniu po nowelizacji, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dna 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, oparte na literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), wyłączające możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Te zasady nie mogą być interpretowane jako powtórzenie regulacji niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji nie mogą prowadzić do nakazania stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie zaś jako prawidłowej wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ unicestwiałoby a limine doniosłość skutków wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy, aprobata dla tego sposobu rozumienia wskazanych regulacji oznaczałaby uznanie dla próby ograniczenia - za pomocą regulacji o charakterze intertemporalnym - zakresu zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5129/21; publ. CBOSA). Nie ma wątpliwości co do tego, że tego typu działanie narusza wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Konkludując stwierdzić należy, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), wymagają uwzględnienia - przy wykładni art. 115a ustawy o Policji - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), wskazując, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zgodnie z ustawą zasadniczą.

Reasumując, organy Policji rozpatrując żądanie Skarżącego dotyczące ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy mają obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji poprzez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego Skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego Skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona przez M.R. decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] o odmowie wypłaty Skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy za okres do dnia 6 listopada 2018 r. naruszają art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do podjętego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia w przedmiocie ustawowych odsetek (ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. organ I instancji odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z uwzględnieniem należnych odsetek, a decyzję te w całości utrzymał w mocy organ II instancji) wskazać należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają unormowań, które przyznawałyby kompetencje do rozstrzygania przez organy Policji w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza przepisów k.p.a., ustawy o Policji, jak również orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że Skarżącemu nie przysługiwała droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek, co potwierdza powołana przez organy Policji uchwała NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 11/00 oraz stanowisko wyrażone przez NSA m.in. w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13 (publ. CBOSA). Skoro ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające - na podstawie art. 481 § 1 k.c. - żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd. Bezpodstawne było zatem utrzymanie w mocy przez K[...]P rozstrzygnięcia KRP [...] w przedmiocie odsetek. Skoro postępowanie administracyjne w przedmiocie odsetek już w chwili wszczęcia było bezprzedmiotowe, to organ II instancji powinien zastosować w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odsetkach i umorzyć postępowanie administracyjne w tym zakresie. Organ II instancji w całości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję KRP [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., a zatem należało uchylić obie wydane w sprawie decyzje w całości, a więc również w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odsetkach.

Odnosząc się do wniosku skargi wskazać należy, że Sąd nie mógł zobowiązać organu I instancji do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie, ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Tymczasem w rozpoznanej sprawie, uznając żądanie Skarżącego, organ dokona czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu, bez wszczęcia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w tej kwestii.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w całości. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, ponieważ te nie zostały przez niego poniesione.