Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1349/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 149 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi H. A., J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z [...] czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrza K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 , art. 63 ust. 2 i 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."), decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o nr ewid.[...] położonej w miejscowości T., obręb T. , gm. K., w granicach określonych w załączniku graficznym w skali 1:1000.

W punkcie I ppkt 2 decyzji Burmistrz określił m.in. parametry zabudowy i zagospodarowania terenu:

- rodzaj inwestycji: budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną,

- funkcja terenu: zabudowa mieszkalna jednorodzinna,

- obiekty wolnostojące, dwulokalowe, maksymalnie do dwóch kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe, z dopuszczeniem podpiwniczenia i garażu zespolonego lub wbudowanego,

- geometria dachów – dwuspadowe o symetrycznym układzie głównych połaci dachu,

- położenie kalenic – w układzie równoległym lub prostopadłym do frontu działki dla budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. [...]; ze względu na nieregularny kształt działki dla budynku zlokalizowanego w głębi działki dopuszcza się położenie kalenicy w układzie równoległym lub prostopadłym do jednej z granic działki;

- kąt nachylenia połaci dachowych – od 30 do 45 stopni z uwzględnieniem odprowadzenia wód opadowych na wnioskowaną działkę,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu): od 3,5 do 5,5 m;

- wysokość kalenicy: od 6,8 do 9,0 m;

- szerokość elewacji frontowej (jednego budynku): od 9,5 m do 14,5 m z zachowaniem wymaganych przepisami odrębnymi odległości od granic z działkami sąsiednimi;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: od 0,05 do 0,10,

- minimum 40 % powierzchni terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (określnymi w części graficznej decyzji stanowiącej załącznik nr [...]) pozostawić w formie biologicznie czynnej (nieutwardzonej i niezabudowanej).

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. i J. A. (tj. Skarżących) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także "Kolegium") decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza K. (zwanego dalej "Burmistrzem").

Kolegium wskazało, że Burmistrz decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości T.. Decyzja ta stała się ostateczna.

H. i J. A. [...] kwietnia 2022 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w ww. sprawie podnosząc, że nie brali w niej udziału bez własnej winy.

Burmistrz postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. wznowił postępowanie w ww. sprawie.

Następnie decyzją z [...] czerwca 2022 r. Burmistrz odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z [...] września 2021 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżących Kolegium decyzją z [...] lipca 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z [...] listopada 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych na działce nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżących Kolegium decyzją z [...] grudnia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych na działce nr [...].

Rozpatrując sprawę w ww. stanie sprawy Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowani terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Kolegium ustaliło, że w rozpatrywanym przypadku szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 56 m, zatem zasadne było wyznaczenie obszaru o promieniu 168 m.

W tak określonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz grunty rolne i drogi. Planowana inwestycja tj. budynki mieszkalne jednorodzinne mieszczące się w pojęciu takiego budynku zdefiniowanym w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - jest zatem kontynuacją funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji.

Odnośnie linii zabudowy Kolegium wskazało, że ze względu na nieregularny kształt działki inwestora nie można wyznaczyć linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działce nr [...]. Wobec tego zastosowano § 4.4 rozporządzenia wyznaczając linię zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) tj. w odległości 6 m od krawędzie jezdni ul. [...], która jest drogą gminną.

Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wynosi 0,098 tj. w zaokrągleniu 0,10. Biorąc pod uwagę niejednorodność powierzchni działek oraz gabarytów budynków występujących w obszarze analizowanym oraz uwzględniając niedopuszczalność zawężającego rozumienia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników tj. zezwalania na powstanie w danym miejscu tylko obiektów tożsamych z już istniejącymi, Kolegium powołując się na treść § 5.2 rozporządzenia ustaliło ww. wskaźnik w granicach od 0,05 (występujący na najbliższej sąsiedniej działce o nr [...]) do 0,10 (obliczony średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym).

Odnośnie szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi w zaokrągleniu 12 m. Uwzględniając dopuszczalną tolerancję 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) wskaźnik określono zatem w granicach od 9,5 m do 14,5 m.

Odnośnie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) Kolegium wskazało, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 4 m, przy czym średnia wysokość kalenicy wynosi 10 m. Ponadto w obszarze analizowanym występuje zabudowa gospodarcza o średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki ok. 3 m i średniej wysokości kalenicy ok. 5 m. Zgodnie z opisem inwestycji we wniosku planowane są budynki o wysokości: do górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki od 3,5 m do 5,5 m oraz wysokości głównej kalenicy dachu od 6,8 m do 9 m. Wobec tego należy stwierdzić, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy w obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło także, że także geometria dachu planowanej inwestycji o połaciach o nachyleniu od 30 do 45 stopni odpowiada geometrii stwierdzonej w obszarze analizowanym, o nachyleniu od 20 do 45 stopni.

W skardze do sądu administracyjnego H. A. i J. A. zarzucili decyzji Kolegium:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1. art. 107 § 1 pkt 6 Kodeku postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji zarówno pod kątem faktycznym jak i prawnym, a polegające m.in. na zaniechaniu ustosunkowania się przez Organ II instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do argumentów podniesionych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tj. w szczególności zarzutów:

1) rażących błędów w analizie urbanistycznej i wyprowadzonych z niej wniosków co do:

a) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym - wynikającego z ustalonego w decyzji I instancji poziomu zabudowy zaburzenia ładu przestrzennego w stosunku do nieruchomości sąsiednich,

b) geometrii dachów, w tym - sposobu ustalenia wysokości zabudowy, według parametru innego niż analizowany,

c) linii zabudowy, w szczególności - jej niewyznaczenia dla trzeciego z planowanych budynków,

2) wadliwego przyjęcia, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu, rozumiane zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wystarczające dla realizacji zamierzenia,

3) działania organu I instancji z naruszeniem zasady zaufania i jednolitości orzeczniczej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z uprzednim rozstrzygnięciem tego samego organu dla analogicznej inwestycji na tej samej nieruchomości, zapadłym w sprawie sygn. akt IPP-PP.6730.44.2022

co w konsekwencji uniemożliwia Stronie poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia Organu II instancji i uzyskanie należytej ochrony prawnej, a ponadto ponownie nie wzbudza zaufania obywatela do organów administracji publicznej, rodząc przekonanie, iż postępowanie to ma cechy dowolności i arbitralności;

2. art. 8 k.p.a. polegające na działaniu przez organ z naruszeniem zasady zaufania do organów władzy publicznej i w sposób odbiegający bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo iż w analogicznym stanie faktycznym, w postępowaniu o sygn. akt. IPP-PP.6730.44.2022 dla inwestycji na tej samej nieruchomości, obejmującej zabudowę o analogicznych do wnioskowanych parametrach ustalono, iż planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w stosunku do nieruchomości sąsiednich;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., w skrócie "u.g.n.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza pomimo:

1) sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą na nieruchomościach sąsiednich w zakresie charakteru zabudowy, jej intensywności, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wysokości zabudowy,

2) niewystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji inwestycji,

3) sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi - uchwałą Sejmiku Województwa K. - P. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu Z. K. (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom z 2019r. poz. 4757) w zakresie jej § 4 pkt 2 lit h), § 4 pkt 4 lit. c) i d) , polegającej na naruszeniu ustaleń tej uchwały w zakresie ochrony czynnej ekosystemów w obrębie ekosystemów nieleśnych i pozostałych, dotyczących konieczności utrzymywaniu terenów otwartych poprzez ograniczenie stosowania ogrodzeń mogących stanowić barierę dla migracji zwierząt oraz mogących stanowić dysonans w krajobrazie, obowiązku dostosowywania nowej zabudowy do historycznie kształtowanych założeń ruralistycznych wsi, z preferowaniem stopniowego uzupełnienia zabudowy już istniejącej (unikanie rozproszenia nowej zabudowy) oraz zachowania drożności korytarzy ekologicznych i korytarzy migracji dużych zwierząt poprzez m. in. ograniczanie zabudowy i zwiększanie lesistości,

co skutkowało wydaniem decyzji określającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy jej wnioskowany kształt winien prowadzić do odmowy ich określenia;

2. naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza pomimo:

1) wadliwego (zbyt wąskiego) wyznaczenia obszaru analizowanego a tym samym wadliwego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania w ramach planowanej inwestycji,

2) wyznaczenia linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako linii nieprzekraczalnej, podczas gdy uwarunkowania przestrzenne w obszarze analizowanym, w tym charakter i kształt zabudowy sąsiedniej, a także wymagania wynikające z przepisów odrębnych (ww. Uchwały Sejmiku) nakazywały jej wyznaczenie jako linii obowiązującej, celem zachowania założeń ruralistycznych i charakteru zabudowy (usytuowanie zabudowań mieszkalnych w jednej linii, lokowanie pojedynczych zabudowań mieszkalnych na jednej działce)

3) określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w sposób mający na celu sztuczne "dostosowanie" planowanej inwestycji do wymagań ładu przestrzennego, pozostający w sprzeczności z jej wnioskowanymi założeniami i powodujący niezgodność planowanej zabudowy w zakresie jej wielkości i charakteru z zasadami ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa (skutkujący dopuszczeniem zabudowania spornej nieruchomości licznymi, niewielkimi budynkami mieszkalnymi w sytuacji, w której w obszarze analizowanym brak jest tego rodzaju zabudowy, zaburzającej tradycyjny układ ruralistyczny wsi), podczas gdy rażąca niespójność wskaźnika intensywności zabudowy zakładanej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (0,24) ze wskaźnikiem intensywności stwierdzonym w obszarze analizowanym (0,1) winna doprowadzić do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy,

4) wyznaczenia wysokości zabudowy planowanej inwestycji w odniesieniu do parametru (wysokość do okapu) odmiennego niż objęty analizą (wysokość do górnej granicy elewacji frontowej, gzymsu lub attyki), a nadto poprzez wyznaczenie jej górnej granicy o ponad 37% wyższej, aniżeli średnia dla zabudowy istniejącej, co skutkowało wyznaczeniem tego parametru w sposób dowolny, niebędący przedłużeniem istniejącej zabudowy;

3. naruszeniu art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza pomimo niewłaściwego i niecałościowego (niekompleksowego) przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, skutkujące określeniem warunków zabudowy, które w łącznym ujęciu wykluczają możliwość realizacji spornej inwestycji jako sprzecznej z zasadami ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa;

4. naruszeniu art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z. zw. z. przepisami § 4 ust. 1 i § 9 rozporządzenia poprzez faktyczne zaniechanie ustalenia linii zabudowy dla trzeciego z planowanych budynków (planowanego do posadowienia ,,w głębi" działki"), pomimo istnienia takiego obowiązku w sytuacji dopuszczenia zabudowy tego rodzaju (3 budynki dwulokalowe) na nieruchomości objętej wnioskiem.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylnie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2023 r.

Uczestnik postępowania A. K. (tj. inwestor) wniósł o oddalenie skargi podnosząc w szczególności, że wskazywana przez Skarżących decyzja nr [...] dotyczy inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, a więc inwestycji zupełnie odmiennej od rozpatrywanej w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, wskazując w szczególności tak jak uczestnik, że decyzja nr [...] dotyczy odmiennej inwestycji, a więc wobec odmiennego stanu faktycznego nie można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organu władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innego powodu niż wskazują Skarżący.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd przede wszystkim stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym – na co zresztą wskazało samo Kolegium w zaskarżonej decyzji. Mianowicie na wniosek A. K. Burmistrz K. ostateczną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] określił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości T.. Wskutek wniosku Skarżących Burmistrz postanowieniem [...] kwietnia 2022 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z [...] września 2021 r. Jak stwierdza art. 149 § 2 k.p.a. takie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Sposób zakończenia postępowania wznowieniowego jest ściśle uregulowany przez art. 151 k.p.a., do którego zarówno Kolegium jak też Burmistrz się nie zastosowali. Zgodnie z § 1 ww. przepisu organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 (tj. właściwy w sprawie wznowienia), po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Tymczasem w kontrolowanej przez Sąd sprawie Burmistrz kończąc postępowanie wznowieniowe w sentencji swojej decyzji nie uchylił decyzji dotychczasowej tj. decyzji z [...] września 2021 r., a jedynie rozstrzygnął o istocie sprawy określając warunki zabudowy dla określonej we wniosku inwestycji. Błąd ten został powielony przez Kolegium, które utrzymało w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Już powyższe istotne uchybienie przepisowi postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, niezależnie od oceny pozostałych zarzutów skargi.

Tym niemniej mając na względzie dalsze postępowanie należy wskazać na zasadnicze uchybienia dotyczące sposobu określenia poszczególnych warunków zabudowy w treści decyzji.

Wadliwie w analizie architektoniczno – urbanistycznej został określony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten określa się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (w przedmiotowej sprawie – 0,10 czyli 10 %). Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wprawdzie, aby określić ten wskaźnik w inny sposób, ale pod warunkiem, że "wynika to z analizy". Treść analizy musi zatem wskazywać na konkretne uwarunkowania urbanistyczno – architektoniczne, które uzasadniają takie odstąpienie od średniej. Nie można uznać, że takim uwarunkowaniem jest sam fakt (wskazany w przedmiotowej analizie), że w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy jest zróżnicowana ("niejednorodna"). Fakt ten jest przecież podstawą nakazu prawodawcy, aby przyjmować jako podstawę wyznaczenia omawianego parametru jako średnią. Bezsensowne byłoby poszukiwanie średniej dla parametrów (wskaźników) które nie są zróżnicowane. Wpływ faktu zróżnicowania wskaźników na sposób ustalania wskaźnika zabudowy ustawodawca już określił – należy w takim przypadku przyjmować średnią. Poszukiwanie w analizie innego sposobu określenia wskaźnika nie może polegać na zanegowaniu wyboru ustawodawcy. Podstawą odstąpienia od średniej nie może być zatem sam fakt zróżnicowania wskaźników w obszarze analizowanym, ale inne uwarunkowania urbanistyczne lub architektoniczne, które winna wskazać osoba sporządzająca analizę.

Należy w tym miejscu w ślad za wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 18 października 2023 r. (sygn. II SA/Bd 916/23 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) zauważyć, że ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wprowadził wymóg, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie posiadającej szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Zgodnie z ww. przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 u.p.z.p. mowa jest o osobach, które spełniają jeden z następujących warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. W konsekwencji należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy w argumentacji dotyczącej odstąpienia od średnich wartości parametrów zabudowy winna odwoływać się do wiedzy z zakresu urbanistyki, wskazywać na dostrzegalne w świetle tej wiedzy cechy czy kształtujące się prawidłowości istniejącej zabudowy. Nie wystarczy w tym zakresie powoływanie się na ustalone wartości średnie dostępnych danych czy wskazywanie, że ustalone wartości parametrów pozostają w zakresie zbioru danych obejmującego wartości tego parametru występującego w obszarze analizowanym.

Ponadto jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. II OSK 336/18 (publ. CBOSA) z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno zatem wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Przy ocenie tych przesłanek należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ładem przestrzennym zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Wynika z powyższego, że odejście od wartości średnich jest dopuszczalne nie ze względu na jakiekolwiek spostrzeżenia dotyczące ukształtowania przestrzeni (w tym zabudowy) w obszarze analizowanym, ale wyłącznie w oparciu o takie wskazane w analizie cechy ukształtowania przestrzeni, dzięki którym analizowana przestrzeń jest harmonijną całością oraz które są przejawem "uporządkowanych" (a nie "jakichkolwiek") relacji uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno – gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych.

W analizie będącej podstawą wydanej decyzji jej autor wskazał, że przesłanką do określenia dolnej granicy omawianego wskaźnika jako 0,05 (tj. 5 %) jest okoliczność, że występuje on na najbliższej sąsiedniej działce. Z analizy nie wynika jednakże jaki związek ma taki wybór (tj. wybór parametru z sąsiedniej działki) z dostrzeganymi, w świetle wiedzy urbanistycznej, uporządkowanymi relacjami uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno – gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych analizowanej przestrzeni. W szczególności nie wiadomo, dlaczego akurat powierzchnia działki sąsiedniej, a nie którejkolwiek innej w obszarze analizowanym powinna być wzorcem dla określenia minimum przedmiotowego parametru.

Nie można uznać za prawidłowy sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tj. parametru wskazanego w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. oraz w § 7 rozporządzenia. Burmistrz określił bowiem nie ww. parametr, ale parametr, który określił jako "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu)". Okap to dolna, pozioma krawędź dachu, zwykle wysunięta przed płaszczyznę elewacji (por. https://pl.wikipedia.org/wiki/Okap_(budownictwo)). Okap jest zatem częścią dachu a nie częścią elewacji frontowej budynku, której wysokość ma wyznaczyć organ w decyzji o warunkach zabudowy. Faktem powszechnie znanym jest, że możliwe jest aby dolna krawędź okapu znajdowała się poniżej górnej krawędzi elewacji frontowej budynku. Określenie zatem w decyzji o warunkach zabudowy wysokości na jakiej ma się znaleźć okap (a w zasadzie dolna jego krawędź) pozwala w istocie inwestorowi wznieść budynek o wyższej ścianie frontowej niż gdyby organ zgodnie z ww. przepisami określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Innymi słowy – przy takim błędnym wskazaniu parametru wysokości inwestor zyskuje możliwość wzniesienia budynku wyższego, o większej kubaturze niż budynki w obszarze analizowanym.

Ze względu na wskazany na wstępie zasadnicze uchybienie art. 149 § 1 pkt 2 k.p.a. szczegółowe odnoszenie się do wszystkich podniesionych zarzutów jest przedwczesne.

Mając natomiast na względzie wyżej wskazane uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę opierając się na ponownej analizie, sporządzonej zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu, a wydane rozstrzygnięcie powinno odpowiadać treści art. 149 k.p.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.