Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 479/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 40
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch ( spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2024 r., nr SKO.Dr/4122/171/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. 697 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. spółka z o.o. we W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 stycznia 2024 r. (nr SKO.Dr.4122/171/2023), którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 14 sierpnia 2023 r. (nr 68/N/GK/23/R/ZDMK) w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego oraz umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1. Dnia 15 czerwca 2023 r. do Zarządu Dróg Miasta Krakowa wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przy ul. D., na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Ś. w K., urządzenia reklamowego w postaci słupa ogłoszeniowo-reklamowego typu "okrąglak" o sprecyzowanych we wniosku wymiarach. Wnioskowany termin umieszczenia ww. urządzenia reklamowego określono na 12 czerwca – 12 września 2023 r. Do wniosku załączono m.in. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 30 grudnia 2020 r. (nr 240/L/PH/AP/20/ZDMK) w przedmiocie zezwolenia skarżącej na lokalizację urządzenia reklamowego typu "okrąglak" w pasie drogowym przy ul. D., na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Ś. w Krakowie.

2. W toku postępowania organ I instancji pozyskał opinię Działu Kontroli Pasa Drogowego Sekcji Kontroli Reklam z 6 lipca 2023 r. Wynikało z niej, że jednostka ta nie wnosi uwag, co do zgodności umieszczenia w pasie drogowym urządzenia reklamowego z uchwałą Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Jednocześnie w opinii wskazano na brak możliwości umieszczenia przedmiotowego słupa we wskazanej przez skarżącą lokalizacji ze względu na fakt, iż w tym miejscu jest już zlokalizowany inny słup reklamowy należący do innego przedsiębiorcy.

3. Decyzją z 14 sierpnia 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym. W uzasadnieniu organ przytoczył treść opinii Działu Kontroli Pasa Drogowego Sekcji Kontroli Reklam i wskazał, że w przedmiotowym miejscu (tj. wskazanym przez spółkę na ul. D. w K.) znajduje się słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" należący do innego podmiotu gospodarczego, na którego umieszczenie ZDMK wydał stosowne zezwolenie. Organ podkreślił, że decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w przestrzeni pasa drogowego wydana w trybie procedury ZDMK-61 nie nadaje jej adresatowi żadnych praw nabytych do dysponowania terenem i nie stanowi formy rezerwacji wskazanej lokalizacji. Dopiero w momencie uzyskania decyzji administracyjnej w ramach procedury ZDMK-27 strona nabywa prawo do zajęcia pasa drogowego w czasookresie wskazanym w zezwoleniu. Wydanie natomiast zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym poprzedzone jest kontrolą tego pasa podczas której ustalany jest stan faktyczny w terenie i na tej podstawie ocenie podlega możliwość umieszczenia reklamy. Organ końcowo podkreślił, iż w miejscu objętym wnioskiem legalnie umieszczone jest urządzenie reklamowe należące do innego niż skarżąca podmiotu gospodarczego, wobec czego brak jest możliwości wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżącej spółce.

4. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i błędne uznanie, że decyzja zezwalająca spółce na lokalizację reklamy w przestrzeni pasa drogowego, wydana w trybie procedury ZDMK-61, nie nadaje adresatowi żadnych praw do dysponowania terenem, podczas gdy z decyzji tej lokalizacyjnej wynika, że stanowi ona "przyznanie prawa do dysponowania nieruchomością na realizację inwestycji polegającej na budowie w pasie drogowym", co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- zignorowanie prośby o przesłanie spółce decyzji lokalizacyjnych i decyzji zezwalających, wydanych na rzecz K. sp. z o.o., na które organ powołał się w opinii przesłanej pełnomocnikowi skarżącej i błędne potraktowanie przedmiotowej prośby jako "wniosek o udostępnienie informacji publicznej", podczas gdy prośba ta miała na celu pełne zgromadzenie materiału dowodowego, a decyzje te mają wpływ na sytuację i interes prawny skarżącej,

* błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez niedołączenie do akt postępowania decyzji zezwalających w procedurze ZDMK-27, wydanych na rzecz K. sp. z o.o., podczas gdy z opinii Działu Kontroli Pasa Drogowego z 30 czerwca 2023 r. oraz uzasadnienia decyzji wynika, że w miejscu objętym wnioskiem skarżącej legalnie umieszczone jest urządzenie reklamowe należące do innego podmiotu gospodarczego, podczas gdy skarżąca posiada decyzję zezwalającą na lokalizację w procedurze ZDMK-61 dla przedmiotowej lokalizacji, wobec czego organ uznał że brak jest możliwości wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz skarżącej,

* skonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację, bowiem zawiera ogóle stwierdzenia organu I instancji.

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ I instancji udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że organ I instancji nie zgromadził całego materiału dowodowego w sprawie, nie udowodnił podstaw wydania decyzji i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27;

e) art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji podnosząc, iż w przedmiotowej lokalizacji znajduje się słup reklamowy innego podmiotu gospodarczego i przy tym błędnie twierdząc że skarżącej nie przysługują żadne prawa nabyte do dysponowania przedmiotowym terenem, podczas gdy na rzecz skarżącej została wydana decyzja lokalizacyjna z której bezsprzecznie wynika, że posiada prawo do dysponowania przedmiotowym terenem na cele budowlane, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie Słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27.

W uzasadnieniu odwołania spółka zakwestionowała stanowisko organu co do tego, iż "nie posiada żadnych praw nabytych do dysponowania terenem". Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z decyzją lokalizacyjną nr [...] z 30 grudnia 2020 roku (znak: [...]), zgodnie z którą skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreśliła, że organ błędnie zakwalifikował jej prośbę o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji i z nieznanych przyczyn potraktował korespondencie pełnomocnika skarżącej jako "wniosek o udostępnienie informacji publicznej" pomimo, że dokumenty o których udostępnienie wnosił pełnomocnik mają bezpośredni wpływ na sytuację i interes prawny skarżącej. Zaakcentowała, że organ nigdzie nie wskazuje na jakiej podstawie prawnej nadał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane dwóm różnym podmiotom gospodarczym, na tożsame lokalizacje. Udostępnienie kopii decyzji lokalizacyjnej/zezwalającej, wydanej na rzecz podmiotu, który jest właścicielem słupa reklamowego w przedmiotowej lokalizacji, pozwoliłoby spółce rozwiać te wątpliwości i przyczynić się do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i zgromadzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 15 stycznia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Wskazało, że na tle uregulowań ustawy o drogach publicznych (dalej UDP) lokalizacja obiektów w pasie drogowym wymaga uzyskania dwóch, niezależnych od siebie rozstrzygnięć zarządcy drogi tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 UDP), która z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 UDP). Ta ostatnia decyzja jest zgodą czasową (art. 40 ust. 4-6 i 12 UDP). Ponieważ zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, to możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres, przy czym w każdej kolejnej sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, właściwy zarządca drogi zobowiązany jest dokonać oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne: powinien ponownie ustalić, czy umieszczenie obiektu w pasie drogowym motywowane jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 39 ust. 3 UDP, a także czy przyznaniu stronie prawa do zajęcia pasa drogowego nie sprzeciwiają się ważkie wartości, np. czy zajęcie pasa drogowego nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, czy znajdowanie się obiektu w pasie drogowym nie spowoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości itp. Kolegium zaznaczyło, że jakkolwiek zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest odrębną decyzją względem zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam to jednak do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odpowiednio stosuje się także przesłanki, o których mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 3 UDP.

Kolegium Odwoławcze zaakcentowało, iż w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jest określony cel zajęcia pasa drogowego i czas zajęcia. W konsekwencji, generalnie podmiot zainteresowany zajęciem pasa drogowego nie może korzystać z zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego, wydanego na rzecz innego podmiotu. Jeżeli zatem innemu podmiotowi zostanie udzielone wcześniej zezwolenie na zajęcie konkretnego odcinka pasa drogowego, organ zobowiązany będzie do odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wniosek obejmujący ten sam odcinek pasa w tym samym czasie.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowe było stwierdzenie organu I instancji, iż decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w przestrzeni pasa drogowego nie nadaje jej adresatowi żadnych praw nabytych do dysponowania terenem i nie stanowi formy rezerwacji wskazanej lokalizacji. Dopiero w momencie uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego strona nabywa prawo do zajęcia pasa drogowego w okresie wskazanym w zezwoleniu. Legitymowanie się decyzją w przedmiocie lokalizacji nie jest jedynym i wystarczającym warunkiem do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego objętego decyzją lokalizacyjną. Ponadto – w ocenie SKO w Krakowie – nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji lokalizacyjnej w zakresie tego samego fragmentu pasa drogowego różnym podmiotom.

Następnie Kolegium wskazało, że nie kwestionuje co do zasady prawidłowości stwierdzenia organu I instancji, iż zajęcie określonego fragmentu pasa drogowego przez inny podmiot na podstawie udzielonego mu wcześniej zezwolenia a zatem, mając na uwadze obowiązujące procedury stosowane przez zarządcę drogi - w procedurze ZDMK-27) stanowi przeszkodę do udzielenia zezwolenia na zajęcie tego samego fragmentu pasa drogowego innemu podmiotowi (niezależnie od tego, iż wnioskodawca uzyskał wcześniej decyzję "lokalizacyjną" - w procedurze ZDMK-61). Jednocześnie zauważyło, iż wniosek skarżącej został złożony na okres od 12 czerwca 2023 r. do 12 września 2023 r. Podkreśliło, że w świetle orzecznictwa, nie można wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres wsteczny (np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 164/06). Zajęcie pasa drogowego może być dokonane dopiero, gdy podmiot, który chce tego dokonać, legitymuje się zezwoleniem udzielonym mu przez zarządcę drogi. Niedopuszczalnym jest zatem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną, tj. obejmującego okres zajęcia, który już minął. Podkreśliło, iż to na stronie, a nie na organie, ciąży obowiązek złożenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. SKO stanęło zatem na stanowisku, że prowadzenie postępowania w sprawie, w której wniosek o zajęcie pasa drogowego dotyczy okresu, który już minął, jest bezprzedmiotowe i postępowanie takie powinno zostać umorzone zgodnie z art. 105 k.p.a.

6. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca sformułowała zarzuty których treść jest zasadniczo zbieżna z zarzutami zawartymi w odwołaniu.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydawanie decyzji lokalizacyjnych na tożsame lokalizacje, na rzecz dwóch różnych podmiotów powoduje sytuację, w której jeden z nich (pomimo przejścia całej procedury) nie uzyska zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego. Taka interpretacja (praktyka) jest zdaniem skarżącej również wadliwa chociażby z uwagi na zapisy tzw. uchwały krajobrazowej. Określa ona bowiem jasno, że dopuszczalna odległość pomiędzy dwoma słupami ogłoszeniowymi nie może być mniejsza niż 15m. Organ I instancji wydając zatem kilka decyzji na rzecz różnych podmiotów doprowadza w ten sposób do sytuacji, w której część podmiotów prawdopodobnie nigdy nie uzyska zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym.

Ponadto zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie wskazał, że postępowanie winno podlegać umorzeniu z uwagi na termin udzielenia zezwolenia wskazany we wniosku, tj. od 12 czerwca 2023 r. do 12 września 2023 r. Podkreśliła spółka, że niezależnie od wskazanego okresu, przedmiotowe postępowanie dotyczy udzielenia zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym i faktu, iż dla lokalizacji dla której skarżąca posiada decyzję lokalizacyjną, została wydana decyzja zezwalająca w procedurze ZDMK-27 na rzecz innego podmiotu gospodarczego, co uniemożliwia spółce uzyskanie decyzji pomimo pozyskania szeregu zezwoleń i stanowisk dla przedmiotowej lokalizacji. W ocenie skarżącej, pozostaje w sprzeczności wydawanie decyzji lokalizacyjnych, jak również zaświadczeń o braku sprzeciwu wykonania robót budowlanych, na rzecz dwóch różnych podmiotów. Oznaczałoby to, że w tym samym miejscu mogą zostać postawione dwa urządzenia reklamowe, co oczywiście nie jest możliwe

7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

8. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko i zarzuty wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym pozbawienie go mocy wiążącej.

Przyjętym przez SKO w Krakowie motywem decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem było uznanie, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie o zajęcie pasa drogowego, gdy wniosek strony obejmuje czas zajęcia tego pasa, który już upłynął. W tym aspekcie Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedmiotowego zezwolenia nie można wydać na okres wsteczny. Z perspektywy zatem realiów kontrolowanej sprawy, jej uwarunkowań faktycznych – kluczowe było więc przesądzenie tego, czy upływ – w toku postępowania odwoławczego – terminu, na który strona zwracała się do organu o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości takiego postępowania, które w efekcie winno podlegać umorzeniu w oparciu o art. 105 par. 1 k.p.a. Ten bowiem przepis przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Ocenę wskazanego zagadnienia rozpocząć należy od przywołania materialnoprawnej podstawy dla oczekiwanego przez skarżącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia reklamowego.

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (aktualny publikator Dz. U. 2024 r., poz. 320; dalej u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, czy utrzymaniem drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji. Ustęp 2 przywołanej regulacji stanowi, że zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), bądź umieszczenia w tymże pasie reklam (pkt 3). Jak stanowi ustęp 3 cytowanego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób wyliczenia opłaty zawarty został w ustępach 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenia reklamy w pasie drogowym), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Z wniosku spółki, który zainicjował kontrolowaną sprawę wynikało, że wystąpiła ona o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym (na działce nr [...] ul. D. w K.) urządzenia reklamowego od 12.06 do 12.09.2023 r. Decyzja organu I instancji (odmowna) wydana została w dniu 14.08.2023 r., zaś decyzja Kolegium Odwoławczego (uchylająca decyzję I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem) wydana została 15.01.2024 r. Kolegium Odwoławcze orzekało zatem już po upływie ostatniego dnia terminu, w którym spółka zamierzała uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie tam urządzenie reklamowego.

Kluczowym więc z perspektywy wskazanego na wstępie problemu występującego w tej sprawie, rzutującego na ocenę legalności przyjętego przez organ odwoławczy kierunku rozpatrzenia tej sprawy - jest to, czy wskazywany przez wnioskodawcę czas zajęcia pasa drogowego jest elementem materialnego stosunku prawnego takiej sprawy, a upływ tego czasu w toku postępowania administracyjnego świadczy o (następczej) bezprzedmiotowości postępowania we wskazanym przedmiocie. Inaczej mówiąc, czy upływ terminu oczekiwanego zajęcia pasa drogowego w trakcie rozpatrywania sprawy przez organy administracji (w postępowaniu odwoławczym) oznacza, że przestaje istnieć przedmiot sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym.

W ocenie Sądu, upływ w toku postępowania administracyjnego okresu na jaki wnioskodawca żądał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza, że przestał istnieć przedmiot takiej sprawy administracyjnej. W tym aspekcie dostrzec należy stanowisko wywiedzione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.09.2020 r. (sygn. akt II GSK 127/18). NSA kontrolując wyrok sądu I instancji wydany w właśnie w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdzie już decyzja organu I instancji wydana została po upływie okresu na jaki skarżący wnioskowali o zajęcie pasa drogowego – wskazał, że istotą sprawy w przypadku zajmowania pasa drogowego jest sam fakt zajęcia pasa drogowego dla innych celów niż związane z gospodarką drogową lub ruchem odbywającym się na drodze. Wynika to wprost z art. 36, art. 38 i art. 39 u.d.p. Z uwagi na powyższe – jak akcentował NSA – okres na jaki jest zajmowany pas drogowy nie jest elementem konstytuującym sprawę administracyjną. Jest on istotny z punktu widzenia ustalenia opłaty lub kary za zajęcie pasa drogowego, ale nie ze względu na przedmiotowy sposób ujęcia i rozumienia sprawy administracyjnej. Z tego wynika, że okres taki nie może być elementem takiej sprawy, więc nie może decydować o jej bezprzedmiotowości. NSA zwracał uwagę, że takie (przedstawione wyżej) rozumienie okresu zajęcia pasa drogowego na jaki wydawane jest zezwolenie, daje podstawę do kontroli legalności działania organów w sytuacji, gdy zezwolenie zostaje wydane nawet po okresie na jaki wnioskowała strona. Takie ujęcie tej materii daje możliwość oceny legalności zajęcia pasa drogowego w oderwaniu od wnioskowanego okresu, a to w konsekwencji pozwala przesądzić, czy organy działały legalnie udzielając lub odmawiając udzielenia zezwolenia. Dalej NSA wskazywał, że aprobowana konstrukcja sprawy i postępowania o udzielenie zezwolenia, niewiążąca możliwości merytorycznej kontroli z okresem o jaki wnioskuje strona, spełnia funkcję gwarancyjną.

Stanowisko analogiczne do przedstawionego powyższej prezentowane było także w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 22.08.2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 458/19). W wyroku tym Sąd stwierdził, że upływ terminu na który strona zwraca się o przyznanie jej uprawnienia nie powoduje automatycznie, że wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego (oczywisty brak podstaw faktycznych i prawych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy). Sąd wojewódzki akcentował, że problematyka ta związana jest z tzw. temporalną skutecznością decyzji o charakterze konstytutywnym. Podkreślał, że "teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zapatrywanie, że decyzje konstytutywne (niewątpliwie taki charakter posiada decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego) mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Podkreśla się, że skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji moment, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego (tak np. w wyroku NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1540/17). W sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tymi przepisami są przepisy u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia wydanego przez zarządcę drogi w formie decyzji. WSA w Rzeszowie akcentował, że przepisy te nie przewidują, aby upływ okresu, na który wnioskodawca ubiega się o udzielenie zezwolenia stanowić miały o bezprzedmiotowości postępowania. Zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek o zajęcie pasa drogowego został złożony przed rozpoczęciem okresu na jaki skarżąca ubiegała się o zezwolenie, a brak ostatecznej decyzji był wynikiem wadliwego działania organu. Zatem możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia z mocą wsteczną (ex tunc), a więc obejmującą okres sprzed wydania decyzji (...). Dalej WSA w Rzeszowie stwierdził, że upływ okresu, na który skarżąca ubiegała się o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stanowił przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy i nie oznaczał bezprzedmiotowości postępowania. Skarżąca miała w rozstrzygnięciu sprawy interes prawny i faktyczny, który wynikał choćby z możliwości nałożenia stosownej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego." Nadto, jak trafnie przyjęto w cytowanym wyroku, "z zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a. wnika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Fakt, że w międzyczasie - tj. między wniesieniem odwołania, a datą decyzji odwoławczej, upłynął okres planowanego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym. Skoro strona składając odwołanie nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, ma prawo domagać się w przewidzianym przepisami k.p.a. trybie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy w drugiej instancji. Temu z kolei uprawieniu odpowiada obowiązek organu jego rozpoznania i rozstrzygnięcia, od którego to obowiązku nie może się uchylić. Idąc dalej stwierdzić należy, że istnienie nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, zakwestionowanej w drodze odwołania przez stronę, uniemożliwia ustalenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego tylko z powodu upływu terminu planowanego przez stronę zajęcia pasa drogi."

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowiska i towarzyszącą im argumentację – iż okres zajęcia pasa drogowego nie stanowi konstytutywnego elementu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego Sąd orzekający w tej sprawie uznał, że brak było podstaw do uznania za trafny przyjęty przez SKO w Krakowie kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy (uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem z uwagi na bezprzedmiotowość całego postępowania wynikającego z faktu upływu terminu na który spółka wnioskowała o wydanie zezwolenia). Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, a podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). Z uwagi na pozbawienie przez Sąd mocy wiążącej jedynie decyzji organu II instancji, wobec braku podzielenia stanowiska tego organu o wystąpieniu stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ustosunkowanie się do zarzutów skargi skierowanych przeciwko "merytorycznemu" rozstrzygnięciu (tj. dotyczących odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) byłoby przedwczesne, a zatem nieuprawnione. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna sprawę o wydanie skarżącej spółce zezwolenia. Weźmie w tym zakresie pod uwagę zarzuty spółki sformułowane w środku uruchamiającym tok instancji, i zajmie stanowisko względem podnoszonego przez skarżącą argumentu o charakterze prawnym decyzji "lokalizacyjnej" (tj. decyzji wskazanej w punkcie 1. niniejszego uzasadnienia) i treści tej decyzji, w której zawarto stwierdzenie, że stanowi ona "przyznanie prawa do dysponowania nieruchomością na budowę w pasie drogowym urządzenia reklamowego".

O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Z uwagi na powyższe, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kwoty uiszczonego wpisu (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł (par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz. U. 2023 r., poz. 1935) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie dało kwotę 697 zł.

Końcowo stwierdzić należy, że zarzut skargi odnośnie braku dołączenia w poczet materiału dowodowego sprawy decyzji lokalizacyjnej i zezwalającej wydanych na rzecz podmiotu konkurencyjnego względem skarżącej był niezasadny z uwagi na fakt, że obie te decyzje znajdują się w aktach sprawy.