Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1560/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 5, art. 6 pkt 14
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1588/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3940/2021/18096 w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1588/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3940/2021/18096 w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżona do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 sierpnia 2020 r. odmawiającą w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. prawa do dodatku dyferencyjnego (w postaci świadczenia wychowawczego) na dziecko [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p,w.d. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego, członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Ponieważ w sprawie przedmiotowego wniosku państwem pierwszeństwa z uwagi na wykonywaną działalność zawodową ojca małoletniego były Włochy, przedmiotowy wniosek został przesłany do zagranicznej instytucji właściwej. Następnie Wojewoda Śląski, w ramach posiadanych kompetencji dokonał porównania świadczeń przysługujących w Polsce ze świadczeniami przysługującymi w państwie zatrudnienia zgodnie z art. 68 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 883/2004. Wskazało, że oświadczenie strony, co do niepobierania świadczeń w Republice Włoskiej nie jest wystarczające, dla przyjęcia iż Rzeczypospolita Polska jest państwem pierwszeństwa. W tej sytuacji uznać należało, że krajem pierwszeństwa jest Republika Włoska jako państwo, w którym przysługuje świadczenie na dziecko [...] udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek jednego z uprawnionych rodziców. Ponadto, z obliczeń organu I instancji wynikało, że we wnioskowanym okresie od dnia 1 października 2018 r., należy stosować kurs wymiany opublikowany przez Europejski Bank Centralny z dnia 1 września 2018 r. Dokonując przeliczenia według powyższych zasad - wysokość zagranicznego świadczenia przewidzianego w okresie od października 2018 r. do września 2019 r. na dziecko wyniosła 597,76 zł miesięcznie (139,17 EUR x 4,2,952 PLN), a w Polsce świadczenia wynosiły 500 zł (świadczenie wychowawcze 500,00 zł).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższy wyrok wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, zasadnie przyjęto, że ojcu dziecka hipotetycznie przysługiwała w okresie 2018/2019 kwota włoskiego odpowiednika świadczenia wychowawczego w wysokości 139,29 EUR miesięcznie na jedno dziecko. Wojewoda Śląski uznał, że dokonane przez organ I instancji wyliczanie (przeliczenie), że stronie na wskazane dziecko we Włoszech przysługiwało we wnioskowanym okresie 597,76 zł miesięcznie (139,17 EUR x 4,2,952 PLN). Kwota ta przekraczała wysokość świadczenia wychowawczego możliwego do przyznania w Polsce, wynikającego z regulacji art. 5 ust. 1 u.p.w.d. Wobec powyższego nie było podstaw do przyznania przez organy polskie dodatku dyferencyjnego bowiem miesięczna wysokość świadczenia adekwatnego do świadczenia wychowawczego przysługującego we Włoszech przekracza wysokość świadczenia możliwego do przyznania w Polsce. Nadto, w myśl art. 1 lit. i rozporządzenia nr 883/2004 biologiczny ojciec dziecka zawsze musi być traktowany jako członek rodziny, bez względu na to, czy pozostaje w związku małżeńskim z matką dzieci i czy przebywa we wspólnym gospodarstwie domowym. Sąd zauważył też, że właściwość organów włoskich nie jest alternatywna, zatem organy polskie nie mogły działać w ich miejsce, a tym bardziej ich kontrolować. Zasadnie również organy obu instancji uznały, iż oświadczenie strony skarżącej, co do niepobierania świadczeń w Republice Włoskiej nie jest wystarczające, dla przyjęcia iż Rzeczypospolita Polska jest państwem pierwszeństwa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia WE nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia WE nr 883/2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie przedstawienie dokumentu w postaci oświadczenia ojca małoletniego [...] nie jest wystarczające dla przyjęcia, że Rzeczypospolita Polska jest państwem pierwszeństwa do wypłacenia dodatku dyferencyjnego podczas gdy art. 5 ust. 1 w/w rozporządzenia stwierdza, że "dokumenty wydane przez instytucję państwa członkowskiego do celów stosowania rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia wykonawczego, stanowiące poświadczenie sytuacji danej osoby oraz dowody potwierdzające na podstawie których zostały wydane te dokumenty, są akceptowane przez instytucje pozostałych państw tak długo jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane (...)".

2. naruszenie art. 6 ust. 2 rozporządzenia WE nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r" dotyczącego wykonywania rozporządzenia WE nr 883/2004r., w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez uznanie, że ustawodawstwo republiki Włoskiej ma tutaj pierwszeństwo, a Polska jako państwo w drugiej kolejności może rozpatrywać prawo do ewentualnego dodatku dyferencyjnego podczas gdy art. 6 ust. 2 w/w rozporządzenia jednoznacznie stwierdza, że "w przypadku rozbieżności opinii pomiędzy instytucjami lub władzami dwóch lub więcej państw członkowskich w odniesieniu do instytucji, która powinna wypłacać świadczenia pieniężne lub udzielać świadczeń rzeczowych, zainteresowany, który mógłby ubiegać się o świadczenia, gdyby nie zaistniał spór, jest tymczasowo uprawniony do świadczeń przewidzianych w ustawodawstwie stosowanym przez instytucję jego miejsca mieszkania lub – jeżeli osoba ta nie ma miejsca zamieszkania na terytorium jednego z zainteresowanych państw członkowskich – do świadczeń przewidzianych w ustawodawstwie stosowanym przez instytucję, do której wniosek ostał złożony w pierwszej kolejności (...)".

3. naruszenie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016r., o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europy nr 883/2004r., w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oraz rozporządzenia wykonawczego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że pierwszeństwo w rozpatrzeniu niniejszej sprawy mają przepisy państwa włoskiego, mimo, że do momentu składania niniejszej skargi Republika Włoska nie przyznała na rzecz małoletniego [...] świadczenia dyferencyjnego, co skutkuje pozbawieniem małoletniego możliwości pobierania należnego mu świadczenia;

4. naruszenie art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 1 ust. 1 lit. i rozporządzenia WE nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oraz rozporządzenia wykonawczego poprzez błędne przyjęcie, że ojciec dziecka jest członkiem rodziny lub osobą przebywającą we wspólnym gospodarstwie domowym, albowiem z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie ma żadnego kontaktu z ojcem małoletniego [...], nie płaci alimentów, ani tym bardziej nie prowadzi ze stroną skarżącą gospodarstwa domowego, zatem nie można na podstawie takiego stanu faktycznego uznawać ojca małoletniego za członka rodziny, skoro ojciec małoletniego nie pozostaje w związku z Panią [...], nie interesuje się małoletnim i nie wypełnia wobec małoletniego obowiązków rodzicielskich.

Wniesiono o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r., poprzez przyznanie stronie skarżącej należnego świadczenia wychowawczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dochodząc jej oddalenia, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014r., II GSK 1211/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a., bowiem nie wskazuje – żadnego – przepisu (normy) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) naruszonego przez zaskarżone orzeczenie. Środek odwoławczy podważając również m. in. stan faktyczny nie wskazuje naruszenia jakichkolwiek przepisów (norm) regulujących postępowanie dowodowe naruszonych w tym zakresie przez Sąd wojewódzki. Skarga kasacyjna ogranicza się wyłącznie do wskazania naruszenia przywoływanych w jej treści norm (przepisów) prawa.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego.

Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3940/2021/18096 w przedmiocie świadczenia wychowawczego (dodatku dyferencyjnego), dalej też jako: decyzja SKO z dnia 17 sierpnia 2022 r.; decyzja SKO. Decyzja SKO z dnia 17 sierpnia 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (organu I instancji) z dnia 20 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania stronie skarżącej kasacyjnie (dalej też skarżącej) wnioskowanego świadczenia na syna w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019r.

Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm. – dalej "u.p.d.w.") w związku z art. 1 lit. z) oraz art. 68 ust. 1 a, ust. 2, ust. 3a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. (WE) L 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.).

Problematyka świadczeń rodzinnych w prawie unijnym w okolicznościach sprawy, jak zasadnie wskazuje zaskarżony wyrok, uregulowana jest w mających zasięg ogólny, wiążących w całości i bezpośrednio stosowanych, następujących aktach normatywnych: 1) w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; 2) w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wymienione rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terytorium różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisami obowiązującymi w tych państwach.

W myśl art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym, jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Ustęp ten przewiduje – co wymaga podkreślenia – pierwszeństwo prawa udzielanego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.

Na podstawie art. 68 ust. 3(a) rozporządzenia (WE) nr 883/2004 i art. 60 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 987/2009, jeśli w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu pierwszeństwa to instytucja ta niezwłocznie podejmuje tymczasową decyzję w sprawie zasad pierwszeństwa i przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa. Tym samym rozpoznanie wniosku skarżącej kasacyjnie należało do instytucji właściwej Państwa Członkowskiego – w okolicznościach sprawy właściwego organu Republiki Włoskiej – tak jakby został on złożony do niej bezpośrednio.

Natomiast kompetencji polskich organów pozostało podjęcie rozstrzygnięcia co do przysługiwania dodatku dyferencyjnego (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004), który jest przyznawany w kwocie stanowiącej różnicę w wysokości świadczenia przyznanego na podstawie przepisów Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma pierwszeństwo, względem świadczenia, jakie przysługiwałoby uprawnionemu na gruncie przepisów, które miałyby zastosowanie, gdyby nie wchodziła w grę koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Wobec powyższego, zgodnie z prawem pierwszeństwa, wniosek złożony przez stronę skarżącą został przekazany do instytucji właściwej w zakresie świadczeń na terenie Włoch.

Z akt sprawy wynika, że mąż strony skarżącej kasacyjnie, ojciec dziecka wykonywał działalność zawodową na terenie Republiki Włoskiej. Natomiast strona skarżąca nie była zatrudniona, pobiera świadczenie rentowe, a wraz z dziećmi zamieszkiwała i zamieszkuje w Polsce. W konsekwencji, jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, we wskazanym wyżej okresie w stosunku do wniosku strony skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego ustawodawstwo włoskie ma zastosowanie według zasady pierwszeństwa.

Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w sprawie bezsprzecznie znajdował zastosowanie art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004. Przepis ten bowiem dotyczy świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie z różnych tytułów. Natomiast pod pojęciem tytułu w rozumieniu analizowanej regulacji unijnej należy rozumieć każdą formę aktywności zawodowej bądź okoliczność faktyczną powodującą podleganie rozporządzeniu oraz przyznanie świadczenia rodzinnego. Jak podkreśla się w literaturze chodzi o pracę najemną, wykonywanie pracy na własny rachunek bądź zamieszkanie, jeśli w danym państwie nabycie i realizacja prawa do świadczeń nie wymaga aktywności zawodowej (por. K. Ślebzak, art. 68. w: Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2012 r.). Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie uprawniona jest do świadczenia wychowawczego w Polsce z tytułu zamieszkania, natomiast ojciec dziecka uprawniony jest we Włoszech do otrzymania odpowiednika świadczenia wychowawczego z tytułu zatrudnienia w tym kraju. Zatem w grę wchodzi zasada pierwszeństwa przewidziana dla świadczeń wypłacanych z różnych tytułów, tj. art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, która stanowi, że w pierwszej kolejności decydują prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek.

Jak wiadomo w Polsce podstawą przyznania świadczenia stronie skarżącej nie jest zatrudnienie czy wykonywanie pracy na własny rachunek, tylko urodzenie dzieci i miejsce zamieszkania. Zatem Wojewoda Śląski właściwie zinterpretował i zastosował art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, nie znajdując jednocześnie podstaw do przyjęcia reguł pierwszeństwa płynących choćby z art. 68 ust. 1 lit. b, wyżej wymienionego aktu normatywnego dla zbiegu świadczeń wypłacanych z tego samego tytułu, co prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji.

Zatem przyjęto zasadnie w zaskarżonym wyroku, że ojcu dziecka potencjalnie (hipotetycznie) przysługiwała w okresie 2018/2019 kwota włoskiego odpowiednika świadczenia wychowawczego w wysokości 139,29 EUR miesięcznie na jedno dziecko. Co w przeliczeniu na złote w okresie od października 2018 r. do września 2019 r. na jedno dziecko wyniosło 597,76 zł miesięcznie (139,17 EUR x 4,2,952 PLN). Kwota ta przekraczała wysokość świadczenia wychowawczego możliwego do przyznania w Polsce, wynikającego z regulacji ulokowanej w art. 5 ust. 1 u.p.w.d. Wobec powyższego nie było podstaw do przyznania przez organy polskie dodatku dyferencyjnego bowiem miesięczna wysokość świadczenia adekwatnego do świadczenia wychowawczego przysługującego we Włoszech przekraczała wysokość świadczenia możliwego do przyznania w Polsce.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, trzeba podzielić zasadne stanowisko Sądu wojewódzkiego, że w tych okolicznościach wypełniła się też przesłanka negatywna wyłączająca prawo do świadczenia wychowawczego określona art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.w.d. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Ponieważ w okolicznościach sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykazano, że ojciec dziecka był uprawniony na terenie Włoch do ubiegania się o świadczenie podobne do świadczenia wychowawczego, to w ustalonym w decyzji organu okresie czasu, uprawnienie strony skarżącej nie mogło zostać zrealizowane, co wyraźnie przewiduje także zacytowany wyżej przepis u.p.w.d.

W opozycji do zarzutów środka odwoławczego istotne w sprawie jest to, że w myśl art. 1 lit. i rozporządzenia nr 883/2004 biologiczny ojciec dziecka zawsze musi być traktowany jako członek rodziny, bez względu na to, czy pozostaje w związku małżeńskim z matką dzieci i czy przebywa we wspólnym gospodarstwie domowym. Takie stanowisko zajął również – przywoływany w zaskarżonym wyroku – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w orzeczeniu z dnia 26 listopada 2009 r. (C- 363/08 – Slanina), dotyczącym wykładni art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. f ppkt i rozporządzenia nr 1408/71, które to przepisy odpowiadają co do istoty treści odpowiednio art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004. TSUE wskazał w odnośnym judykacie, że dziecko które mieszka ze sprawującym nad nim opiekę rodzicem w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe do przyznania świadczeń, i którego drugi rodzic zobowiązany do wypłaty alimentów, pracuje lub jest bezrobotny w państwie właściwym, wchodzi do podmiotowego zakresu zastosowania rozporządzenia jako członek rodziny pracownika, nawet jeśli rodzic nie został uznany za członka rodziny dziecka w myśl ustawodawstwa danego państwa. Trybunał zauważył, że bez względu na to, czy ojciec i matka dziecka są małżeństwem, ich dziecko nie powinno być pozbawione możliwości pobierania świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów z państwa zatrudnienia drugiego rodzica. Pojęcie "członka rodziny" na gruncie prawa Unii Europejskiej zostało doprecyzowane również w orzeczeniu TSUE w sprawie C-378/14 Trapkowskii, w którym TSUE wyraźnie stwierdził, że jeśli prawo do świadczenia rodzinnego zgodnie z prawem krajowym może przysługiwać zarówno matce, jak i ojcu dziecka, to wszyscy oni powinni być uznani za członków rodziny w celu zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Rację ma Sąd I instancji, że w myśl art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem podleganie ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego. Należy podkreślić, że akty normatywne prawa unijnego, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Odnośne akty normatywne UE nie pozostawiają stronie ubiegającej się o świadczenie rodzinne wyboru co do właściwości systemu prawa Państwa Członkowskiego, z którego chciałaby skorzystać. Możliwe jest jedynie wyrównanie poprzez dodatek dyferencyjny.

Także prawidłowy w okolicznościach sprawy jest pogląd, że właściwość organów Republiki Włoskiej nie jest alternatywna, zatem organy polskie nie mogły działać w ich miejsce, a tym bardziej ich kontrolować. Zasadnie również organy obu instancji uznały, iż oświadczenie strony skarżącej, co do niepobierania świadczeń w Republice Włoskiej nie jest wystarczające, dla przyjęcia iż Rzeczypospolita Polska jest państwem pierwszeństwa.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej (pismo z dnia 14 czerwca 2024r.) o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci pism skarżącej jak i włoskiego urzędu INPS (wg. stanu na 2.10.2020) o braku zarejestrowania synów skarżącej jako świadczeniobiorców, a nawet wnioskujących o przyznanie świadczenia w włoskim urzędzie INPS. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Tym samym, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.