Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 344/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 4 ust. 2 i ust. 2a, art. 6m ust. 1c, art.  6o, art. 9u
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1208
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Jasła na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr P-II.4131.2.23.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Miasta Jasła (dalej: "strona skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "organ nadzoru") z dnia 20 stycznia 2023 r. nr P-II.4131.2.23.2023 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Jasła (dalej zwana: "Radą") nr LXXIII/626/2022 z dnia 19 grudnia 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jasła.

Wskazaną uchwałą Rada działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 4 ust. 1 i 2a pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 2519; dalej: "u.c.p.g.") oraz po zaopiniowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jaśle, wprowadziła zmiany w załączniku do uchwały nr XXVIII/284/2016 Rady Miejskiej Jasła z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jasła (Dz.Urz.Woj. Podkarpackiego z 2016 r. poz. 2386 ze zm. Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2018 r. 3154) poprzez dodanie Rozdziału 3a. - "Obowiązki informacyjne", wprowadzając § 7a w brzmieniu: "W nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym spółdzielni mieszkaniowej lub wspólnoty mieszkaniowej:

1) w przypadku zmiany ilości osób zamieszkujących lokal osoba, której służy tytuł prawny do lokalu lub osoba faktycznie zamieszkująca albo użytkująca lokal jest obowiązana złożyć do spółdzielni mieszkaniowej lub wspólnoty mieszkaniowej informację o ilości osób zamieszkujących lokal w terminie 5 dni od zaistnienia zmiany;

2) informację o ilości osób zamieszkujących lokal w styczniu 2023 r. osoba, której służy tytuł prawny do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca albo użytkująca lokal jest obowiązana złożyć spółdzielni mieszkaniowej lub wspólnocie mieszkaniowej do dnia 28 lutego 2023 r.".

Po przekazaniu ww. uchwały organowi nadzoru, Wojewoda w dniu 18 stycznia 2023 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 stycznia 2023 r. nr P-II.4131.2.23.2023, Wojewoda działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2a pkt 8 w zw. z art. 6m ust. 1c i ust. 2 u.c.p.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że cytowanym zapisem Rada wykroczyła poza ramy dyspozycji ustawowej art. 4 ust. 2a pkt 8 i naruszyła art. 6m ust. 1c i ust. 2 u.c.p.g. Zdaniem Wojewody umocowanie z art. 4 ust. 2a pkt 8 nie daje radzie podstawy do regulowania ww. kwestii, bowiem jest to materia stosunków między podmiotami cywilnymi i nie mogą one być regulowane w drodze aktu prawa miejscowego regulującego obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. W ocenie organu nadzoru przywołany przepis ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do zawarcia w przedmiotowym regulaminie regulacji dotyczących terminu wykonania obowiązków osób zajmujących lokale w budynkach wielolokalowych. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca pozwolił radzie gminy na wskazanie innych niż określone w ustawie obowiązków służących utrzymaniu czystości i porządku na terenie nieruchomości ale nie oznacza to jednak, że rada gminy jest niczym nie ograniczona. Rada gminy formułując zapisy aktu prawa miejscowego nie może naruszać przepisów zarówno ustawy będącej podstawą do podjęcia danej uchwały jak i innych ustaw. Jak zaznaczył organ, ustawodawca w art. 6m ust. 1c wyraźnie wskazał, że spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa mają prawo żądania od osób zajmujących lokale w budynkach wielolokalowych danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku niemożności wyegzekwowania od właściciela lokalu, osoby, której służy spółdzielcze prawo do lokalu lub osoby faktycznie zamieszkującej w lokalu informacji o faktycznej liczbie osób zamieszkujących pod danym adresem, niezbędnej do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wspólnota czy spółdzielnia mogą uzyskać informacje o liczbie osób zamieszkałych pod danym adresem, w tym o nowych urodzeniach z urzędu gminy. Skoro spółdzielnia czy wspólnota mieszkaniowa mogą żądać określonych danych od osób wskazanych przepisem ustawy to automatycznie obowiązkiem tych osób jest podanie danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wskazał Wojewoda, kwestionowaną uchwałą rada gminy nie określiła nowego obowiązku dotyczącego utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości a jedynie wskazała sposób jego realizacji co według organu nadzoru nie mieści się w dyspozycji ustawowej przywołanego w jej podstawie przepisu art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g.

Wojewoda podkreślił również, że każde wykroczenie poza ramy wskazanego upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Oznacza to, że podstawą do wydania aktu prawnego w postaci uchwały i zamieszczenia w niej uregulowań o określonej treści jest wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym. Wszelkie odstępstwa od zakreślonego katalogiem sformułowanym w przepisie ustawowym treści uchwały przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje organ nadzoru do wyeliminowania wadliwych zapisów z obrotu prawnego.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, Miasto Jasło, działając przez fachowego pełnomocnika – radcę prawnego, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnioskując o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie organu kosztami postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 4 ust. 2a pkt 8 w zw. z art. 6m ust. 1c i ust. 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Nr LXXIII/626/2023 Rady Miejskiej Jasła wykracza poza ramy dyspozycji ustawowej z wymienionego artykułu, a także naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

Zdaniem strony skarżącej zastosowana przez Wojewodę wykładnia przepisu art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g. jest nieprawidłowa. Strona skarżąca podniosła, że wymieniony przepis dodany ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648) stanowi otwarty katalog, na podstawie którego rada gminy może wprowadzać inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. W jej ocenie uchwalona nowelizacja załącznika do uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jasła mieści się w dyspozycji tego przepisu. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w opinii RL-033-7/21 z dnia 19 marca 2021 r. o projekcie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów stwierdza, że nowelizacja ustawy stanowi odpowiedź na wyzwania praktyki stosowania ustaw dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, ma na celu wsparcie jednostek samorządu terytorialnego oraz poprawę sytuacji na krajowym rynku gospodarowania odpadami. Odwołując się do powyższego, zmiana ustawy rozszerza krąg podmiotów zobowiązanych o właścicieli lokali w budynkach wielolokalowych. Zdaniem strony skarżącej daje to radzie gminy uprawnienie do uregulowania obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości wobec tych osób w uchwale organu stanowiącego. Wprowadzona zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą zmiana pozwoli na objęcie wszystkich mieszkańców budynków wielolokalowych, systemem selektywnego zbierania odpadów komunalnych wynikającym z ustawy oraz z innych wymagań, w tym z Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego. Ustawodawca pozostawił gminie uregulowanie obowiązków informacyjnych w zakresie osób zamieszkałych w budynkach wielolokalowych. Wprowadzony w uchwale obowiązek informacyjny dla mieszkańców lokali w budynkach wielolokalowych mieści się w ramach obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku jako niezbędny element prowadzący do uszczelnienia systemu gospodarki odpadami w zabudowie wielolokalowej.

W ocenie strony skarżącej uchwalona nowelizacja Regulaminu czyni zadość art. 86 Konstytucji RP, a także art. 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska. Nadmieniono również, że praktyka stosowania ustaw dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi nie dawała gminom skutecznych instrumentów dla ustalenia faktycznej ilości osób wytwarzających odpady komunalne szczególnie w lokalach mieszkalnych w budynkach wielolokalowych, zaś nowelizacja ustawy i wprowadzenie art. 4 ust. 2a pkt 8, w zamierzeniu ustawodawcy miało pozwolić gminie na wprowadzenie w Regulaminie innych obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku. Praktyka stosowania dotychczasowych przepisów wykazała wiele luk w przepisach, powodujących brak możliwości weryfikacji danych dotyczących mieszkańców poszczególnych lokali szczególnie w budynkach wielolokalowych. Jak zaznaczyła strona skarżąca, w obecnym stanie prawnym gmina, która jest odpowiedzialna za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie ma możliwości weryfikacji danych składanych przez wspólnoty lub spółdzielnie mieszkaniowe dotyczące ilości osób mieszkających w lokalach budynków wielolokalowych. Znowelizowana treść Regulaminu pozwoli Burmistrzowi Miasta Jasła zweryfikować złożone deklaracje przy wykorzystaniu informacji i danych znajdujących się w jego posiadaniu, na co pozwala obecnie wprowadzony do ustawy art. 6o ust. 1a. W ocenie skarżącej dokonana przez Wojewodę wykładnia przepisu jest nieprawidłowa, zawęża możliwości gminy wprowadzania rozwiązań umożliwiających uszczelnienie i kontrolę systemu zbierania opłat za odpady komunalne i przy jej przyjęciu ustalenie rzeczywistej liczby mieszkańców lokali objętych opłatami będzie niemożliwe, zaś skutki luki w systemie obciążą wyższymi opłatami mieszkańców prawidłowo zgłoszonych do systemu. Prowadzi to do niepożądanej "odpowiedzialności zbiorowej" mieszkańców nie tylko zabudowy wielolokalowej, ale całej społeczności gminy miejskiej. Strona skarżąca zaznaczyła także, że wprowadzona zmiana jest spójna z założeniami Krajowego programu gospodarki odpadami i stanowi jeden z elementów jego realizacji. Końcowo zwróciła uwagę, że orzecznictwo przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczy innych przypadków przekroczenia przez organy stanowiące gmin ustawowej dyspozycji i regulowania innych kwestii niż objęte przedmiotem regulacji uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że argumentacja strony skarżącej, prezentowana także wcześniej w piśmie Burmistrza Miasta Jasło z dnia 19 stycznia 2023 r., nie może być przedmiotem rozważań organu nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, ponieważ badając treść uchwał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego organ nadzoru dokonuje oceny ich zapisów pod kątem zgodności z prawem w oparciu o brzmienie przepisów obowiązujących w dniu podjęcia uchwały i nie może dokonywać ich wykładni rozszerzającej. W związku z powyższym organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 5 czerwca 2023 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo uzupełniające skargę, w którym strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty i wnioski. Ponadto w załączeniu przedstawiła dokumentację dotyczącą wezwania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, na podstawie art. 274a § 2 Ordynacji podatkowej, do udzielenia wyjaśnień lub złożenia korekty deklaracji dotyczącej ilości osób zamieszkałych w budynku wielolokalowym Spółdzielni. Jak wyjaśniła strona skarżąca, w dniach 3-4 kwietnia oraz 13 kwietnia 2023 r., organ, działając w oparciu o art. 9u u.c.p.g., dokonał czynności kontrolnych w zakresie ilości osób zamieszkałych w nieruchomości przy ul. [...] w [...], w wyniku czego ustalono rozbieżność dotyczącą zaniżenia o 5 liczby osób zamieszkałych w nieruchomości wielolokalowej, przy wskazaniu przez Spółdzielnię 52 osób w deklaracji i ustaleniu przez kontrolę faktycznej liczby 57 osób faktycznie zamieszkałych w tym budynku.

Według udzielonych wyjaśnienień, Spółdzielnia w comiesięcznych deklaracjach podaje ilość osób zamieszkujących lokale zgodnie z deklaracjami i ewentualnymi korektami złożonymi przez mieszkańców i nie posiada innych możliwości pozyskania informacji dotyczących osób zamieszkałych w nieruchomościach wielolokalowych. Jak podniosła strona skarżąca, pomimo zaangażowania Burmistrza w ustalenie prawidłowej ilości osób zamieszkałych nieruchomość przy ulicy [...], Spółdzielnia wskazuje brak możliwości złożenia korekty deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze względu na brak informacji w tym zakresie od mieszkańców innych niż zadeklarowane.

Strona skarżąca wyjaśniła, że wprowadzenie zmian w uchwale, ma na celu zobowiązanie osób odpowiedzialnych za lokale mieszkalne w zabudowie wielolokalowej do wskazania faktycznej ilości osób zamieszkałych w lokalu i zgłaszania informacji o zmianie ilości osób zamieszkałych w lokalu spółdzielniom mieszkaniowym lub wspólnotom mieszkaniowym, bowiem to spółdzielnia lub wspólnota sporządzają deklaracje o wysokości opłaty, a nie osoby zamieszkujące lokale. Praktyka stosowania dotychczasowych przepisów wskazała wiele luk powodujących brak możliwości weryfikacji danych dotyczących mieszkańców poszczególnych lokali w budynkach wielolokalowych. W praktyce, brak jest po stronie gminy możliwości weryfikacji danych przez porównanie na przykład liczby osób zamieszkujących lokal w posiadanych bazach danych. W konsekwencji w systemie gospodarki odpadami narasta liczba osób niezgłoszonych do systemu, a gmina odpowiedzialna za zarządzanie systemem nie ma instrumentów do weryfikacji danych o liczbie mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotem skargi wniesionej w tej sprawie jest rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące uchwały rady gminy, które - stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. - podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., w świetle którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli aktu przez sąd administracyjny. Skarga dotyczy bowiem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. Rada Miejska podjęła też uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (uchwała z dnia 6 lutego 2023 r., Nr LXXVI/653/2023).

Z uwagi na to, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, rzeczą Sądu było ustalenie czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. kompetencji nadzorczej, tzn. czy zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego zakwestionowaną uchwałę. Mimo że przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności nie została ustawowo zdefiniowana, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że chodzi o sprzeczność oczywistą bezpośrednią i wyraźną. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru, działający na podstawie ww przepisów u.s.g. powinno mieć miejsce wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Jednym z takich właśnie naruszeń jest przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Jak słusznie wskazuje Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu, organy władzy publicznej mają działać tylko i na podstawie norm prawa, które określają ich kompetencje i tryb postępowania, a przy tym wyznaczają ramy działania.

W przypadku rady gminy podstawą do wydania aktu prawnego, jakim jest uchwała i zamieszczenia w niej określonej treści uregulowań zawsze musi być wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej lub ustawie o samorządzie gminnym. Jak się zgodnie podkreśla w orzecznictwie, rada gminy nie ma prawa stanowienia w akcie prawa miejscowego zapisów regulujących inne kwestie niż wynika to z delegacji ustawowej. Przekroczenie zaś ram tej delegacji zawsze stanowi istotne naruszenie prawa.

Zakwestionowana uchwała stanowić miała uzupełnienie dotychczasowych zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jasła. Do załącznika do uchwały nr XXIII/284/2016 Rady Miejskiej Jasła z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jasła dodany nią został rozdział 3a "Obowiązki informacyjne" o treści wcześniej przytoczonej. Rada Gminy zarzucała, że podstawę do jej wydania dawał przepis art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g., który stanowi, że organ ten może w regulaminie wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej uchwalona zmiana jako obowiązek informacyjny mieści się w ramach wyznaczonych przez ww przepis.

Tyle tylko, że analiza wyszczególnionej w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. materii prowadzi do wniosku, że zakresem obligatoryjnej i fakultatywnej regulacji oddanej radzie gminy sprowadza się do wymagań dotyczących samego procesu zbierania, gromadzenia, pozbywania się, wywozu różnego rodzaju odpadów, obowiązków wynikających z faktu posiadana zwierząt domowych, gospodarskich, w pewnym zakresie związanych z obowiązkową deratyzacją, ewentualnych ułatwień dla osób niepełnosprawnych w zakresie selektywnego zbierania odpadów, określenia warunków dotyczących kompostowania bioodpadów, itp. Są do niejako warunki techniczne związane z ww procesami. Przy tym w odniesieniu do określenia sposobu selektywnego zbierana odpadów komunalnych w art. 4a u.c.p.g. ustawodawca ustanowił delegację dla ministra właściwego do spraw klimatu.

Kwestie zaś dotyczące zasad i podstaw ustalania opłat za usuwanie odpadów ustawodawca uregulował w innych przepisach ustawy. Przepis art. 4 znajduje się w Rozdziale 2 ustawy dotyczącym zadań gmin. W innym Rozdziale – 3a u.s.p.g. unormowano zasady dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę, w tym zasady ustalania opłat za gospodarowanie odpadami. Przepisy tego rozdziału dają radzie gminy szereg innych podstaw do podjęcia uchwał, które jednak nie dotyczą materii wynikającej z art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.

Ze znajdującego się w Rozdziale 3a przepisu art. 6m ust. 1c u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa może żądać od właściciela lokalu, osoby, której służy spółdzielcze prawo do lokalu lub osoby faktycznie zamieszkującej lokal, podania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

Także w ocenie Sądu ustawodawca w ww przepisach wyraźnie ustanowił więc uprawnienia dla wspólnoty czy spółdzielni mieszkaniowej do żądania od wymienionych osób danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty. Rację ma Wojewoda wskazując w rozstrzygnięciu nadzorczym, że skoro wspólnota ma prawo żądać określonych danych od osób wskazanych przepisem ustawy, to obowiązkiem tych osób jest podanie tych danych, które są niezbędne do ustalenia ich wysokości. Faktycznie to z ustaw takich jak Kodeks cywilny, Prawo spółdzielcze czy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208 ze zm.) wynikać mogą i wynikają, prawa i obowiązki osób takich jak właściciel lokalu, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, bądź też osób faktycznie zamieszkujących w lokalu – posiadających do niego tytuł prawny lub nie posiadających takiego tytułu. Przykładowo przepis art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych reguluje obowiązki takich osób związane z pokrywaniem kosztów eksploatacji lokali i nieruchomości. Statuty lub umowy mogą nakładać na nie określone obowiązki z tym związane, ale są to kwestie, które regulują inne dziedziny prawa. Także zdaniem Sądu obowiązki określone zakwestionowaną uchwałą na osoby wymienione w jej treści wykraczają więc poza delegację ustawową, w szczególności przekraczają ramy wynikające z art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g. Nie są to obowiązki dotyczące stricto dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości tylko związane z rozliczeniem kosztów gospodarowania określonymi odpadami. Jak zasadnie wskazał organ nadzoru, materia odnosząca się do stosunków i/lub obowiązków podmiotów prawa cywilnego nie może być przedmiotem regulacji aktu prawa miejscowego, tym bardziej, jeśli w art. 6m ust. 1c i 2 u.c.p.g. ustawodawca wskazał podmioty uprawnione do żądania tych samych informacji od osób, na które nałożono obowiązki w zakwestionowanej przez Wojewodę materii.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że w świetle brzmienia art. 7 Konstytucji RP nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja delegacji zawartej w ustawie, która ma być podstawą uchwały rady gminy. Tymczasem w uchwale z dnia 19 grudnia 2022 r. Rada nie tylko niejako "odwróciła" kwestię już unormowaną w art. 6m ust. 1c i 2 u.c.p.g. ale jeszcze uzupełniono to ustawowe rozwiązanie o terminy wykonania obowiązków.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej wskazujące (także w piśmie procesowym złożonym w toku sprawy) na trudności z ustaleniem liczby osób rzeczywiście zamieszkujących w lokalach mieszkalnych w budynkach wielolokalowych. Ustawodawca w art. 6o u.c.p.g. pozwala przeciwdziałać praktykom prowadzącym do zwiększania obciążeń mieszkańców gminy, którzy rzetelnie wykonują swoje obowiązki, m.in. także ewidencyjne czy cywilnoprawne. W art. 6o ust. 1a u.c.p.g. wskazano, że organ wykonawczy gminy może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Należy więc w pełni wykorzystać te możliwości, które daje ustawa. Słusznie wskazał pełnomocnik Wojewody, że można wykorzystać informacje nie tylko z ewidencji ludności ale też np. uzyskane w wyniku postępowań dotyczących świadczeń z pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, wychowawczych czy z urzędów stanu cywilnego. Strona skarżąca sama również wskazała, że korzysta z możliwości jakie daje art. 9u u.c.p.g. Nawet rzeczywiste mankamenty innych systemów, czy ewidencji nie mogą jednak stanowić podstawy do rozszerzającej interpretacji delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu nie może też w tej sytuacji stanowić uzasadnienia dla powyższego przytaczana w skardze opinia Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, bo ciało to nie jest ustawodawcą, a co za tym idzie, nie można tej opinii traktować w kategoriach wykładni autentycznej. Istotne jest też brzmienie samego uchwalonego przepisu i materia, którą reguluje i której dotyczy. Przepis zaś stanowiący delegację ustawową nie może być interpretowany rozszerzająco i odczytywany w oderwaniu od materii regulowanej pozostałą jego częścią i w oderwaniu od systematyki samej ustawy, w której został umieszczony. Jeśli zaś istniejące mechanizmy stworzone na gruncie ustawy nie są skuteczne i wystarczające, powinno to dać asumpt do inicjatywy legislacyjnej skutkującej uchwaleniem rozwiązań, które wyeliminują taką sytuację . Aktualnie obowiązujący przepis art. 6m ust. 1c u.c.p.g. pozwala na – jak wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu – wystąpienie spółdzielniom i wspólnotom do lokatorów poszczególnych lokali o podanie danych niezbędnych do ustalenia prawidłowej wysokości opłaty. Weryfikacja tych danych należy zaś do gminy i w razie uzasadnionych wątpliwości co do danych wynikających ze złożonych deklaracji ustawa wskazuje tryb i możliwość takiej weryfikacji, dość szeroko określając możliwość pozyskiwania danych w tym celu. Także niska świadomość wytwórców odpadów nie uzasadnia rozszerzającej wykładni delegacji ustawowej.

Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro przekroczenie ram delegacji ustawowej zawsze jest istotnym naruszeniem prawa. Dlatego Sąd skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.