Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 853/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/22 w sprawie ze skargi A.I. i M.I. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2. i 4.; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 5 stycznia 2023 r., II SAB/Gl 53/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi A.I. i M.I. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gliwice (organ) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, stwierdził, że: Prezydent Miasta Gliwice w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne, przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Gliwice do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, przyznał od Prezydenta Miasta Gliwice na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 500 zł, w pozostałym zakresie oddalił skargę, oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w skardze A.I. i M.I. sformułowali żądanie:

1) stwierdzenia przewlekłości i bezczynności organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego,

2) stwierdzenia, że przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego,

4) zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie po 1.000 zł.

1.2. W motywach skargi wskazano, że wnioskiem z 11 kwietnia 2022 r. zwrócono się do organu o wznowienie postępowania dotyczącego udzielenia N. Sp. z o.o. Sp. k. (Spółka) pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i murami oporowymi w G. na działkach o nr [...], [...], [...] i [...] obręb W. W podaniu o wznowienie wnioskodawcy szeroko uzasadnili powody, dla których powinni być uznani za strony tego postępowania, skoro przymiotem strony dysponowali w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla powyższego przedsięwzięcia. W skardze zaznaczono, że przesądzenie o tym, czy w istocie skarżącym przysługuje przymiot stron w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę, powinno nastąpić w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, dlatego też zupełnie nieuzasadnioną jest przewlekłość i bezczynność w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego, w której ocenie organu podlega jedynie to, czy żądanie pochodzi od strony, zostało złożone w ustawowym terminie i zawierało wskazanie podstawy wznowienia. Mimo to, jak zaznaczono w skardze, postępowanie przed organem trwa już ok. 1,5 miesiąca bez żadnego merytorycznego skutku. Zasygnalizowano również, że ponaglenie w niniejszej nie doprowadziło do przyśpieszenia postępowania.

1.3.1. Wyrokując w sprawie II SAB/Gl 53/22 kolejno wskazano, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wywodził, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony i podpisany przez r. pr. S.Z. w imieniu 21 osób, w tym również skarżących. Z kolei – jak zaznaczono – z jego treści wynika, że osoby te są reprezentowane przez r. pr. D.N. Organ nie dostrzegł tego od razu, gdyż pełnomocnicy ci reprezentowali wnioskodawców w innych sprawach zamiennie. Organ zaznaczył ponadto, że r. pr. D.N., działając jako pełnomocnik trzech z osób występujących o wznowienie postępowania, wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gliwice nr 133/2022 z 21 lutego 2022 r. o pozwoleniu na budowę, chociaż – jak twierdzi organ – nie dysponowały one interesem prawnym. Odwołanie to wraz z aktami sprawy zostało przekazane Wojewodzie Śląskiemu za pismem z 15 marca 2022 r.

1.3.2. W dalszej części odpowiedzi na skargę wyjaśniano, że w dacie złożenia wniosku wznowieniowego organ nie dysponował aktami sprawy, a tym samym nie mógł podjąć czynności związanych ze wznowieniem postępowania. Zaznaczono ponadto, że oczekiwano na rozstrzygnięcie organu II instancji, aby usunąć wątpliwości co do ostateczności decyzji. Organ wezwał r. pr. D.N. do jednoznacznego określenia, kto reprezentuje wnioskodawców oraz przedłożenia stosownych pełnomocnictw indywidualnie od każdego mocodawcy. Organ wyjaśnił przy tym, że wniosek o wznowienie złożony został w wersji papierowej, wezwanie do uzupełnienia również wysłane zostało w wersji papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego. Powyższe pismo do 2 czerwca 2022 r. nie zostało odebrane z placówki pocztowej przez pełnomocnika. Wobec powyższego, w ocenie organu pełnomocnik swoim działaniem przewleka czas rozpatrzenia prowadzonej z jego inicjatywy sprawy, co do której sam podnosi zarzut przewlekłości. Organ wskazał także, że skarżący pismem z 22 maja 2022 r. wnieśli ponaglenie, które zostało przekazane do rozpatrzenia przez Wojewodę Śląskiego.

2. WSA w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, choć nie w całości.

2.1. W motywach tego orzeczenia, po uprzednim zrekapitulowaniu podstaw do ustalania stanu bezczynności i przewlekłości organu w sprawie administracyjnej, reguł orzekania w tym przedmiocie w procesie sądowoadministracyjnym, sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ dostrzegł dwa braki formalne. Przede wszystkim w badanej sprawie wniosek został podpisany w imieniu 21 osób (w tym w imieniu skarżących) przez r. pr. S.Z., który nie legitymował się pełnomocnictwem do ich reprezentowania. Do takiego stanowiska prowadzić miała analiza nadesłanych akt, z których wynika, że do podania nie dołączono pełnomocnictw wnioskodawców (w wykazie załączników brak takiej pozycji). Oznacza to, że wniosek dotknięty był brakiem formalnym. Zatem już z tego względu podanie w tej formie było bezskuteczne prawnie. Ponadto zdaniem organu, wystąpiła potrzeba uzupełnienia wniosku o oświadczenia poszczególnych wnioskodawców co do daty powzięcia wiedzy o decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie organ wezwał r. pr. D.N. do wyjaśnienia, który z pełnomocników reprezentuje wnioskodawców (wymieniony w petitum podania, czy je podpisujący), a także przedłożenia pełnomocnictw dla radcy mającego występować w sprawie. Ponadto wskazano na potrzebę złożenia oświadczenia przez każdego z wnioskodawców w kwestii określenia daty uzyskania informacji o decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania. W piśmie tym organ wyznaczył 7-dniowy termin na uzupełnienie powyższych braków formalnych, a także pouczył, że brak reakcji skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpatrzenia. Pismo opatrzone datą 12 maja 2022 r. wyekspediowano dopiero w dniu 19 maja 2022 r., wynika to z informacji pozyskanej ze strony internetowej Poczty Polskiej S.A. Doręczenie pisma zaś nastąpiło w dniu 4 czerwca 2022 r., po uprzednim jego awizowaniu w dniu 23 maja 2022 r.

2.2. W ocenie sądu wojewódzkiego powyższe pozwalało na stwierdzenie, że skarga na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, została złożona przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania. Tymczasem podanie to nie mogło wywołać skutków prawnych z nim związanych z racji na wspomniane braki formalne. Zdaniem tegoż sądu nie można jednak pominąć faktu, że wezwanie do ich usunięcia zostało sformułowane po upływie miesiąca. Dlatego też, o ile czynności zmierzające do wyeliminowania wspomnianych niedostatków zostały podjęte w okresie przewidzianym dla spraw skomplikowanych (sporządzenie pisma wprawdzie nastąpiło w ostatnim dniu okresu miesięcznego od wpływu wniosku, to jego nadanie miało miejsce 7 dni później), to przez okres miesiąca organ nie przedsięwziął żadnych innych działań. Przede wszystkim nie przeprowadził oceny wniosku pod kątem jego prawidłowości formalnej.

2.3. Z tych przyczyn sąd pierwszej instancji w wyroku uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przyjął, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nadto przyznał skarżącym sumę pieniężną, a dalej idącą skargę oddalił.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Prezydent Miasta Gliwice – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części w punktach 1-2, 4 i 6 jego sentencji.

3.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4, a także art. 149 § 1a, jak również art. 149 § 2 Ppsa, a to poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie.

3.3. Wniesiono o uchylenie wskazanego wyżej wyroku w jego zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach. Wniesiono także o zasądzenie od strony przeciwnej dla skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Organ wnosił o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

3.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ponaglenie oraz skarga na bezczynność w żadnym przypadku nie miały na celu osiągnięcia efektu w postaci przyspieszenia postępowania. Te instytucje prawne zostały użyte po raz kolejny instrumentalnie tylko po to, by wprowadzić chaos i zamieszanie proceduralne, a także obciążenie karami finansowymi organu. Pełnomocnik skarżących musiał mieć świadomość składania wniosków bez wymaganych pełnomocnictw, gdyż nie mogło to umknąć doświadczonemu prawnikowi, zważywszy że pełnomocnictwa wymagają uiszczenia opłaty skarbowej z dniem złożenia. Organ zamiast skupiać się na dalszych działaniach w sprawie i merytorycznym rozpatrzeniu wniosku, zajmował się ponagleniem i skargą, kompletowaniem załączników, odnoszeniem się do zarzutów i jednocześnie dbał, aby nie ucierpiały na tym jego inne obowiązki wynikające z ustawy – Prawo budowlane.

3.5. W odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną, reprezentowanych przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Zdaniem skarżących argumentacja organu sprowadzająca się do próby przerzucania na wnioskodawców wznowienia i ich pełnomocnika odpowiedzialności za wydłużenie postępowania nie wytrzymuje konfrontacji z realiami postępowania, a w szczególności z postawą organu, która nastąpiła w fazie sądowoadministracyjnej, w której organ bądź nie reagował na wezwania sądu bądź reagował poprzez to, że nie posiada akt sprawy, a zatem ich nie prześle. Ponadto dodano, że organ sam wprowadził ogromny chaos w postępowanie wznowieniowe, bowiem wniosek o wznowienie postępowania złożony przez 21 Wnioskodawców, z zupełnie nieracjonalnych powodów podzielił na 21 odrębnych postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania, po czym wydał 21 postanowień o odmowie wznowienia postępowania.

3.6. Na wyznaczoną rozprawę nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. W myśl art. 174 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono.

4.1. Skarga kasacyjna oparta jest na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

4.1.1. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (odpowiednio w punktach sentencji wyroku opierając je na przepisach art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 oraz art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie zawiera ponadto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Uniemożliwia to w zasadzie rozpoznania takiego zarzutu, skoro nie wskazano w środku odwoławczym na czym miałoby polegać naruszenia powyższego przepisu.

4.1.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. w takim zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ zarzuca bezzasadność przypisania mu przewlekłości postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie wniesionym przez skarżących. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej obszerność wniosku o wznowienie postępowania nie stała na przeszkodzie, by organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że do wniosku nie dołączono prawidłowego pełnomocnictwa. Tym samym wywodzenie, że wniosek wznowieniowy – z racji swojej obszerności i "ubogacenia" rozlicznymi załącznikami – wymagał miesięcznej analizy, co w konsekwencji "wymagało czasu", nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżący kasacyjnie organ skutku. Jedną z pierwszych czynności każdego organu załatwiającego sprawę administracyjną w reżimie K.p.a. w przypadku wniesienia podania przez pełnomocnika, powinno być ustalenie, czy istnieje to pełnomocnictwo, a w razie jego braku niezwłoczne wezwanie o jego uzupełnienie. Strona może działać przez pełnomocnika, ale pełnomocnictwo to powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 K.p.a.). Skoro tych czynności o charakterze wstępnym organ nie podjął, ale w znoju zajął się analizą źródłowego wniosku, to popełnił błąd, skutkujący trafnym uznaniem przez sąd pierwszej instancji, iż dopuścił się przewlekłości. Gdyby bowiem jedną z pierwszych czynności organu było skuteczne wezwanie wnioskodawców wznowienia o doręczenie pełnomocnictwa, a takiego pełnomocnictwa nie doręczono by, organ zwolniony byłby od niewątpliwie wyczerpującego analizowania meriti wniosku wznowieniowego. Byłoby to po prostu zbędne, skoro podanie nie mogłoby wywołać zamierzonych skutków.

4.1.3. Usprawiedliwiony jest z kolei zarzut naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., a także art. 149 § 1a i art. 149 § 2 Ppsa, gdy idzie o uznanie przez sąd pierwszej instancji, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz z uwagi na przyznaną na rzecz skarżących sumą pieniężną.

W ocenie Sądu Naczelnego niewątpliwa przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Sąd pierwszej instancji w tym aspekcie motywował to ustalenie zawarte w pkt 2 swego wyroku tym, że organ nie podjął działań zmierzających do uzyskania akt przekazanych organowi odwoławczemu oraz tym, że przedsięwziął czynności oceny wstępnej podania dopiero po upływie miesiąca. Zdaniem Sądu Naczelnego są to jednak wątłe argumenty, aby stwierdzoną kwantyfikację przewlekłości oceniać w kategorii z rażącym naruszeniem prawa. Ani ustalony niewadliwie przez sąd pierwszej instancji okres zwłoki w podjęciu czynności oceny wstępnej źródłowego podania skarżących, ani zwłoka w wystąpieniu o akta sprawy, nie uzasadniały takiego orzeczenia, jak w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku. Sąd Naczelny w tym składzie podziela wyrażone w judykaturze stwierdzenie, wedle którego rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, bądź też ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 13 października 2022 r., II OSK 2771/21, LEX nr 3447790). Takiego charakteru działań skarżącego kasacyjnie organu trudno się dopatrzeć. Z tych względów uchylić należało pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku i orzec, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

4.1.4. W konsekwencji skuteczna jest także skarga kasacyjna organu w tej części, w której w pkt 4 zaskarżonego wyroku przyznano skarżącym sumę pieniężną. Słusznie skarżący kasacyjnie Prezydent Miasta Gliwice zauważa, że przyznanie sumy pieniężnej powinno być rezerwowane dla szczególnych sytuacji, gdy działania organu nosiłyby charakter celowego nierespektowania przepisów prawa. Takiego charakteru w działaniach organu nie sposób się doszukiwać. Nie ma przeto podstaw do stosowania takiego środka, zwłaszcza, że nie sposób przyjąć, aby było to celowe, jakby istniała uzasadniona obawa, że bez takiego orzeczenia, organ nadal miałby nie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

4.2. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i art. 151 Ppsa orzeczono, jak w wyroku w pkt 1, 2 i 3.

4.3. Działając na podstawie art. 207 § 2 Ppsa i uznając, że zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.