Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2364/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1645
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
article: art. 52
journal: Dz.U. 2023 poz 1448
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące  produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002  (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego).
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 147/23 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura w [...] z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 77/2022 w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 147/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura w [...] z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 77/2022: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: ,,Spółka", ,,skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "organ", "PWIOŚ") z 2 grudnia 2022 r. nr 77/2022, zaskarżając pkt 1 i pkt 2 tego zarządzenia.

W dniach od 21 września do 23 listopada 2022 r. organ przeprowadził kontrolę planową jednego ze sklepów [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w [....] (sklep nr [...]) w celu zweryfikowania przestrzegania obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami oraz obowiązków w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności. Organ przeprowadzając czynności kontrolne stwierdził, że sklep w 2021 r. wytworzył odpady o kodzie 16 03 80 w ilości 11.745,92 kg oraz wycofał z etapu dystrybucji produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia dla ludzi kat. III w ilości 7496 kg – co daje łącznie masę 19.241,92 kg zmarnowanej żywności. Tymczasem w sprawozdaniu o marnowanej żywności za 2021 r. wykazano dla sklepu nr 247 11.706,513 kg zmarnowanej żywności, nie uwzględniając, mimo takiego obowiązku, masy stanowiącej produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne kategorii III w ilości 7.496 kg (do całkowitej masy marnowanej żywności zaliczono jedynie odpady przeterminowanych lub nieprzydatnych do spożycia produktów spożywczych).

W związku z tym sporządzone i złożone przez stronę sprawozdanie, zgodnie z którym w 2021 r. w kontrolowanym sklepie zmarnowano 11.706,513 kg żywności, organ uznał za nierzetelne w zakresie masy zmarnowanej żywności, a co za tym idzie należnej opłaty za marnowanie żywności. W związku z tym w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego nałożono na spółkę obowiązek składania wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej pisemnego rocznego sprawozdania o marnowanej żywności zawierającego dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku, jako podstawę prawną wskazując art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1645).

W wyniku kontroli ustalono również, że kontrolowany podmiot nieprawidłowo klasyfikował odpady, tj. odpady o kodzie 16 03 80 (produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia) klasyfikował częściowo zarówno jako odpady o kodzie 20 03 01 (niesegregowane odpady komunalne) oraz częściowo jako odpady o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji), co jest niezgodne z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699). Spółka nie prowadziła również ewidencji wytwarzanych odpadów o kodach 15 01 01, 15 01 02 i 16 03 80 (KPO i KEO), naruszając tym samym art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach. W związku z tymi naruszeniami w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego wskazano na obowiązek klasyfikowania odpadów przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając źródło ich powstawania, właściwości i składniki odpadów dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi oraz zgodnie z katalogiem odpadów. Jako podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach oraz rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10).

[...] Spółka z o.o. w skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności poprzez błędną interpretację ustawowej definicji marnowania żywności i w konsekwencji przyjęcia, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego, a w konsekwencji uznanie, że Spółka zobowiązana jest kwalifikować produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 jako żywność zmarnowaną,

2. art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez niewłaściwe uznanie, że do całkowitej masy marnowanej żywności należy zaliczać żywność niespełniającą wymagań prawa żywnościowego i wykazywać ją w sprawozdaniach o marnowaniu żywności - poprzez uznanie, że spółka zobowiązana jest do wykazywania w sprawozdaniach o marnowanej żywności produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3,

3. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię ustawowej definicji odpadów komunalnych i w konsekwencji uznanie, że odpady powstające w kontrolowanej jednostce są niewłaściwie klasyfikowane jako odpady komunalne.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonym zakresie (jego pkt 1 i pkt 2).

Zdaniem skarżącej, pkt 1 zarządzenia pokontrolnego został wydany z pomięciem treści art. 3 ust. 1 pkt 7 o odpadach. Zgodnie z ustawową definicją odpadów komunalnych za odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych. Przy czym podobieństwo nie oznacza identyczności i zgodnie z ustawą nie dotyczy ilości wytwarzanych odpadów. Odpady, które ze względu nie na ilość, ale wyłącznie ze względu na swój charakter lub skład są podobne (nie muszą być identyczne) do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, można kwalifikować do odpadów komunalnych. W gospodarstwach domowych powstają odpady typu nienadającej się do spożycia żywności innej niż pochodzenia zwierzęcego. Tego samego rodzaju odpady powstają w kontrolowanej placówce handlowej. Odpady powstające w placówce handlowej ze względu na swój charakter i skład są zatem podobne do odpadów z gospodarstw domowych, a w związku z tym mogą być klasyfikowane jako odpady komunalne. Spółka zatem prawidłowo odpady tego rodzaju (odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia inne niż pochodzenia zwierzęcego) klasyfikuje do odpadów komunalnych.

Odnosząc się do pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, spółka wskazała, że stanowisko organu, iż produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 należy kwalifikować jako zmarnowaną żywność, a w konsekwencji ujmować jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności, jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją "marnowania żywności", która odnosi się do wycofywania z etapu dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu, co oznacza, że po upływie określonych terminów żywność/środki spożywcze muszą zostać wycofane z obrotu jako produkty "przeterminowane". Takie określenie wymagań, wprost wynikających z przepisów prawa, w ocenie spółki oznacza, że niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, której upłynął termin trwałości lub termin przydatności do spożycia. Oznacza to, że taka żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Również produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nie nadają się już do spożycia przez ludzi i nie spełniają wymogów prawa żywnościowego.

Definicja wskazana w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, jednoznacznie określa, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego. Ustawodawca nie objął zakresem definicji żywności, która przekroczyła te terminy.

Ubocznie spółka zwróciła uwagę, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego (...) i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego kategorii 3, do którego zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach, przepisów tej ustawy się niestosuje. Oznacza to, że produkty te nie są odpadami i nie mogą być uznane za żywność zmarnowaną także i z tego powodu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Organ nie podzielił argumentacji skarżącej, jakoby odpady przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia żywności (z wyjątkiem odpadów ulegających biodegradacji) stanowiły odpady komunalne. Definicja odpadów komunalnych zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach bowiem z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) obejmuje odpady komunalne powstające u innych wytwórców odpadów, poza gospodarstwami domowymi, które jednak ze względu na swój charakter i skład powinny być podobne do odpadów z gospodarstw domowych. Wytworzone przez kontrolowany sklep odpady są podobne do tych wytwarzanych w gospodarstwach domowych. Jednak definicja odpadów komunalnych odnosi się także do podobieństwa charakteru danych odpadów, które powstają w podobny sposób jak te powstające w gospodarstwach domowych. Podkreślenia wymaga tu fakt, że odpady, wytworzone przez kontrolowany sklep, powstały w wyniku prowadzonej działalności sprzedawcy żywności. Fakt, że dana nieruchomość ma charakter handlowy wyklucza więc możliwość, że powstające tam odpady mogą mieć charakter komunalny. Jedynie odpady żywności, która wynika z bytowania pracowników, można zakwalifikować do odpadów komunalnych wytwarzanych w wyniku prowadzonej działalności. Inną cechą charakterystyczną dla odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych jest relatywnie niewielka ilość odpadów danego rodzaju i różnorodność odpadów zbieranych na pojedynczej nieruchomości. W danym sklepie wytworzonych została znacznie większa ilość odpadów tylko jednego rodzaju, aniżeli w przeciętnym gospodarstwie domowym. Odpady te nie powstają więc wyłącznie w związku z bytowaniem ludzi, ale przede wszystkim wynikają z prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej. Założenie więc, że wszystkie odpady przeterminowanej i niezdatnej do spożycia żywności będą zaliczały się do odpadów komunalnych, jest nieuzasadnione.

Dalej organ wskazał, że w złożonym przez [...] Sp. z o.o. sprawozdaniu o marnowanej żywności za 2021 r., ujęto dane dotyczące jedynie masy odpadów przeterminowanych lub nieprzydatnych do spożycia produktów spożywczych. Do całkowitej masy marnowanej żywności nie zaliczono masy produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych, tj. kategorii III, w ilości 7496 kg. Spółka uważa za nieprawidłowe kwalifikowanie produktów kategorii III jako zmarnowanej żywności, ze względu na sprzeczność z legalną definicją "marnowania żywności". Zdaniem jednak organu, w ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie żywność, która w czasie wycofania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego. Żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana. Jednym z założeń ustawy jest wpływ na wykonywanie pracy przez organizacje pozarządowe, usprawniając wykonywanie przez nie zadań w sferze zadań publicznych w zakresie: pomocy społecznej, wspierania rodzin i systemu pieczy zastępczej oraz działalności charytatywnej, polegającej w szczególności na przekazywaniu żywności osobom potrzebującym lub prowadzeniu zakładów żywienia zbiorowego dla osób potrzebujących. Sprzedawca żywności doprowadzając do sytuacji, w której dochodzi do powstania odpadów żywnościowych, przyczynia się do marnowania żywności, bowiem żywność ta mogła zostać przekazana na rzecz potrzebujących. Spółka, nie ujmując w sprawozdaniu o marnowanej żywności produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii III, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, nie dopełniła obowiązku wykazania całkowitej masy marnowanej żywności. Okoliczność ta skutkowała nieprawidłowym obliczeniem wysokości należnej opłaty za marnowaną żywność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że w wyniku przeprowadzonej kontroli i wydanego zarządzenia pokontrolnego zakwestionowano dokonywaną przez spółkę kwalifikację odpadów oraz prawidłowość sprawozdania o marnowanej żywności.

Odnosząc się najpierw do drugiej ze wskazanych kwestii spornych, Sąd I Instancji przypomniał, że w sprawozdaniu o marnowanej żywności za 2021 r. spółka ujęła dane dotyczące masy odpadów przeterminowanych lub nieprzydatnych do spożycia produktów spożywczych, natomiast do masy marnowanej żywności nie zaliczyła 7496 kg produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych kategorii III, czyli kategorii w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego o Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.Urz. UE, seria L, 2009 r.. Nr 300, s. 1, ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem 1069/2009. Przyjęcie nieprawidłowej masy żywności do sprawozdań o marnowanej żywności miało wpływ na wysokość wyliczenia należnej opłaty wykazanej w sprawozdaniach, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 7 ww. ustawy.

Rozstrzygnięcie sporu między organem a skarżącą spółką leży więc we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.

Dalej Sąd wskazał na przepisy prawa żywnościowego, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz.U. z 2022 r., poz. 2132 ze zm.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).

Zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Jednocześnie zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, kto używa do produkcji lub wprowadza do obrotu środek spożywczy po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, podlega karze grzywny, a jeżeli sprawca dopuszcza się czynu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, w stosunku do środków spożywczych po upływie ich terminu przydatności do spożycia, o znacznej wartości, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 100 ust. 2).

Przez wprowadzanie do obrotu, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 52, należy rozumieć wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 - czyli posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

Ponadto, zgodnie z art. 10 lit. f rozporządzenia 1069/2009 produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt stanowią materiał kategorii 3 (czyli produkty których dotyczy spór w sprawie) - również nie mogą być wprowadzane na rynek, o czym mowa w art. 14 ust. 1 w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia 178/2002.

Z powyższych przepisów w ocenie Sądu I instancji wynika, że zarówno produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 jak i żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być wprowadzane na rynek w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, czyli m.in. nie mogą pozostawać w dystrybucji. Oznacza to, że ich wycofanie z etapu dystrybucji musi nastąpić przed upływem tych terminów. Jeżeli bowiem środki spożywcze oraz produkty pochodzenia zwierzęcego o których mowa, będą znajdowały się w obrocie (w dystrybucji), przez jakikolwiek czas po upływie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia, będzie to stanowiło naruszenie powyższych przepisów.

W tym kontekście należy dokonywać wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uznania żywności za zmarnowaną. Po pierwsze, jest to wycofanie z etapu dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, po drugie, przekazanie jej do utylizacji jako odpady. O ile druga ze wskazanych czynności może nastąpić (i zazwyczaj następuje) po utracie przez tę żywność przydatności do spożycia przez ludzi (upływie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia), to wycofanie z etapu dystrybucji musi nastąpić zanim żywność przestanie spełniać wymogi prawa żywnościowego, a co wynika z przytoczonych przepisów.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadami jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przekazanie żywności do utylizacji jako odpady jest czynnością następującą po wycofaniu żywności z etapu dystrybucji a samo wycofanie żywności z etapu dystrybucji następuje zanim żywność ta przestanie spełniać wymogi prawa żywnościowego.

Ustawowa definicja marnowania żywności, którą jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości i przekazanie jej do utylizacji jako odpady, nie jest zatem ani wynikiem przeoczenia ustawodawcy, ani celowym wyłączeniem z zakresu tej definicji żywności wycofanej z obrotu z powodu upływu terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Skoro ustawodawca za niedopuszczalną uznaje sytuację pozostawania w obrocie żywności "przeterminowanej", uznając to zaczyn karalny (zob. art. 100 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) to z oczywistych względów takiej sytuacji nie uwzględnił w treści przepisu. Nawet jeśli żywność zostaje przekazana do utylizacji jako odpad już po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, jej wycofanie z etapu dystrybucji musi nastąpić przed upływem tych terminów. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że ustawodawca nie objął zakresem definicji marnowanej żywności takiej żywności, która zostaje wycofana z etapu dystrybucji po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości - bowiem taka żywność musi zostać wycofana z etapu dystrybucji zanim do upływu tych terminów dojdzie.

Skoro zatem w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być wprowadzane na rynek (w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji i musi to nastąpić zanim dojdzie do "przeterminowania" takiej żywności. Wycofywanie takiej żywności z dystrybucji i przekazanie jej do utylizacji jako odpady jest jej marnowaniem w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, gdyż taka żywność w momencie wycofania z obrotu spełnia jeszcze wymogi prawa żywnościowego.

Taka wykładnia, w ocenie Sądu nie stanowi przy tym rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne, ale znajduje mocne oparcie w językowej treści przepisu w kontekście systemu prawnego, w ramach którego przepis ten funkcjonuje, służąc zapewnieniu spójności systemu prawa oraz uwzględnia założenie o racjonalności ustawodawcy.

W orzecznictwie wskazuje się też, że chociaż reguły wykładni norm prawnych przydają prymat wykładni językowej, to nie może ona prowadzić do rezultatów absurdalnych (argument ad absurdum) i wyraźnie sprzecznych z celami regulacji.

W takim wypadku, stosując inne metody wykładni przywrócić wyinterpretowanym normom wewnętrzną spójność z wartościami, którym służą, i pełną korelację z zasadami systemu, w którym funkcjonują (por. postanowienie SN można z 27 lutego 2009 r. II CNP 119/08).

Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał na pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2009 r. II FSK 919/09, iż należy pamiętać, że prawo stosuje się nie tylko w jego ścisłym, literalnym brzmieniu, ale uwzględnia się także kontekst systemowy i funkcjonalny danego przepisu. Żaden przepis prawa nie jest wyizolowany, przeciwnie - stanowi część systemu prawa, który należy tak stosować, aby zachować jego spójność i niesprzeczność. Ponadto, stosując dany przepis prawa należy uwzględniać jego cel i praktyczne konsekwencje. W nauce prawa w sposób utrwalony podkreśla się, że system prawa składa się z norm prawnych zapisanych przez ustawodawcę w przepisach prawa. Obowiązek stosowania danej normy prawnej wynika z faktu jej obowiązywania. Za normę obowiązującą należy uznać nie tylko tę normę, która daje się wyprowadzić z przepisów prawa w drodze prostej wykładni literalnej, ale także tą, której odtworzenie z przepisów prawa wymaga bardziej subtelnej wykładni, która jest oparta na zasadach rozumowania prawniczego i ogólnych zasadach prawidłowego rozumowania, czyli poprawna logicznie (por. J. Wróblewski, Obowiązywanie systemowe. Granice dogmatycznego podejścia do systemu prawa. Studia Prawno-Ekonomiczne, t. XXXVI, 1986, s. 28 i n.).

Nie kwestionując praw przedsiębiorców – sprzedawców Sąd przyznał, że rzeczą oczywistą jest, że podmiot zajmujący się sprzedażą żywności taki jak skarżąca jest uprawniony do sprzedawania jej do momentu upływu terminu ważności, co nie zwalnia jej jednak od odpowiedniego zorganizowania procesu, który zapobiegnie marnowaniu żywności, w szczególności poprzez odpowiednią ilość zamawianej czy kupowanej żywności dostosowanej do możliwości jej późniejszej sprzedaży. Niewątpliwie do decyzji przedsiębiorcy pozostaje, czy żywność ze zbliżającym się terminem ważności przekaże organizacji pozarządowej, czy też spróbuje ją sprzedać, ryzykując, że wskutek przekroczenia terminu jej przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywność taka stanie się odpadem. W świetle ustawy o przeciwdziałania marnowaniu żywności jest jednak odpowiedzialny za pożądany przez ustawodawcę efekt polegający na takim zorganizowaniu procesu zakupu i sprzedaży produktów żywnościowych, aby dochodziło do jej marnowania w jak najmniejszym stopniu. Jeżeli zatem wskutek dokonanego przez przedsiębiorcę wyboru upłynie termin ważności takiej żywności, jest on zobowiązany do jej utylizacji jako odpadu i uiszczenia opłaty za marnowanie żywności. Podobnie jak w sytuacji, gdy żywność zostanie przekazana do unieszkodliwienia jako odpad ze względu na wady wyglądu. Ponadto zauważyć należy, że ustawodawca miał na uwadze, iż pomimo dołożenia należytej staranności przy wdrażaniu rozwiązań ograniczających marnowanie żywności, po stronie sprzedawców żywności muszą występować, chociażby ze względu na rodzaj dystrybuowanych produktów żywnościowych (żywność o krótkich terminach przydatności do spożycia np. wędliny, warzywa), przypadki przeznaczania żywności do unieszkodliwiania jako odpady, stąd też w art. 5 w ust. 1 w zdaniu drugim przewidziano regulację, zgodnie z którą opłaty za marnowanie żywności nie ponosi się od 10% masy marnowanej żywności (podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach). Interes przedsiębiorcy został zatem również przez ustawodawcę wzięty pod uwagę i uwzględniony w przedstawionej regulacji.

W konsekwencji Sąd uznał, że chybiona jest argumentacja spółki, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nie mogą stanowić żywności zmarnowanej, bowiem nie stanowią odpadów. Skarżąca argumentując, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego (...) i przeznaczana jest do unieszkodliwienia jako odpady, a zgodnie z art. 2 pkt 9 (błędnie w skardze wskazano pkt 6) ustawy o odpadach, przepisów tej ustawy nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem.

To, że ustawy o odpadach nie stosuje się do wymienionych w tym przepisie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie oznacza, że nie są one odpadami. Mieszczą się one w definicji odpadów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Gdyby produkty te nie były odpadami, przepis art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach byłby zbędny, byłoby bowiem oczywiste, że nie ma ona zastosowania. Stwierdzenie, że przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do tego, co odpadem nie jest, byłoby pozbawione sensu. Regulacja art. 2 ma natomiast sens przy założeniu, że wymienione w nim substancje lub przedmioty są odpadami, ale z takich czy innych powodów bądź przy spełnieniu określonych warunków nie stosuje się do nich ustawy o odpadach, wobec czego, jeżeli te warunki nie zostały spełnione, do substancji lub przedmiotów określonych w art. 2 stosuje się przepisy ustawy o odpadach. (D.Danecka, W.Radecki: Ustawa o odpadach. Komentarz, Wolters Kluwer, Wyd. 5, str. 101-102).

Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego są zatem odpadami, do których nie ma wprawdzie zastosowania ustawa o odpadach (tylko rozporządzenie 1069/2009), ma jednak zastosowanie ustawa o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnoszących się do pkt 1 zarządzenia pokontrolnego, tj. zalecającego klasyfikowanie odpadów przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia żywności (niestanowiącej odpadów ulegających biodegradacji) do kodu 16 03 80, a nie 20 03 01.

Ustawa o odpadach rozróżnia kilka rodzajów odpadów, w tym odpady komunalne oraz odpady żywności. Przypomnieć należy, że zgodnie z definicją odpadów komunalnych zawartą w treści art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

Zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym - typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład.

W orzecznictwie w odniesieniu do odpadów powstałych w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej wskazuje się, że ich kwalifikacja do odpadów komunalnych nie jest wykluczona, ale zależy to w istocie od rodzaju prowadzonej działalności i charakteru powstających w związku z tym odpadów. Przykładowo, udzielanie klientom noclegu w ramach usług hotelowych oraz stołowanie klientów w ramach usług restauracyjnych uznawane jest za działalność odpowiadającą typowym, powszechnym czynnościom, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, tzn. organizowaniu noclegu, żywieniu domowników oraz zapewnianiu im wypoczynku (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., III SA/Wa 1915/19). Również odpady powstające w ramach działalności cateringowej w lokalu użytkowym mogą stanowić odpady komunalne (wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, z dnia 15 marca 2018 r., V ACa 131/17, LEX nr 2531587). Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2017 r., I SA/Lu 1047/16, uznano, że prowadzenie sklepu obuwniczego, w którym zatrudnieni są pracownicy i przebywają klienci wiąże się z powstawaniem odpadów różnego typu - mogą to być opakowania, zarówno tekturowe, jak szklane lub plastikowe, zużyty papier, resztki jedzenia i inne podobne odpady wytwarzane w związku z bytowaniem ludzi i prowadzeniem działalności gospodarczej.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r. III OSK 5127/21, w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 7 chodzi nie tylko o podobieństwo składu odpadów, ale też podobieństwo charakteru odpadów, a więc w istocie chodzi o odpady, które powstały w podobny sposób jak te powstałe w gospodarstwach domowych. Wynika to z tego, że każda działalność prowadzona przez człowieka, w tym działalność gospodarcza, ze swojej istoty prowadzi do wytworzenia odpadów komunalnych, właśnie z uwagi na udział człowieka w tej działalności i czynności wykonywane przez tego człowieka w taki sam sposób, jak w gospodarstwie domowym. Odpadami powstającymi w podobny sposób są odpady związane z szeroko rozumianym bytowaniem ludzi.

W sprawie niniejszej chodzi o odpady, które nie powstają w związku z bytowaniem człowieka, ale w istocie o niesprzedaną przez jednostkę handlu detalicznego żywność będącą towarem handlowym. Nawet jeśli zatem uznać, że skład tych odpadów jest podobny do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, to ich charakter jest zdecydowanie odmienny.

W ocenie Sądu "odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych", o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, to nie odpady, które wprawdzie co do składu są podobne do powstałych w gospodarstwie domowym, jednak nie powstały w związku z bytowaniem ludzi, lecz w istocie stanowią niesprzedany przez przedsiębiorcę towar handlowy (żywność). Tego rodzaju rozumienie definicji odpadów komunalnych jakie prezentuje skarżąca jest zbyt szerokie.

Żywność niesprzedaną należy uznać za odpady żywnościowe w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13a ustawy o odpadach, czyli żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, która stała się odpadami.

Zgodnie z ustawą o odpadach z powstaniem odpadów żywnościowych dla ich wytwórcy wiążą się obowiązki ewidencyjne (art. 66) i sprawozdawcze (art. 75), które to obowiązki nie wiążą się jednak z odpadami komunalnymi. Brak tych obowiązków w odniesieniu do odpadów komunalnych powstałych w związku z bytowaniem ludzi jest zrozumiały, trudno wymagać, aby wytwórcy odpadów komunalnych, którymi co do zasady są gospodarstwa domowe, byli zobowiązani do prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów i składania rocznych sprawozdań. Odmienna jest jednak sytuacja jednostek handlu detalicznego wytwarzających odpady będące niesprzedaną żywnością, trudno w tym przypadku uzasadnić wyłączenie tych odpadów spod obowiązków wynikających z art. 66 i art. 75 ustawy, czym skutkowałoby uznanie ich za odpady komunalne.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10), odpady klasyfikuje się według źródła powstawania w grupach od 01 do 12 lub od 17 do 20, przypisując im odpowiedni sześciocyfrowy kod określający rodzaj odpadu (z wyłączeniem kodów kończących się na 99), z zastrzeżeniem akapitu 5 i 6. W przypadku nieodnalezienia odpowiedniej pozycji w grupach od 01 do 12 lub od 17 do 20 odpady klasyfikuje się w grupach od 13 do 15. W przypadku nieodnalezienia odpowiedniej pozycji w grupach od 01 do 15 lub od 17 do 20 odpady klasyfikuje się w grupie 16, zawierającej odpady nieujęte w innych grupach. W przypadku nieodnalezienia odpowiedniej pozycji w grupie 16 odpady klasyfikuje się w grupie według źródła powstawania, przypisując im kod kończący się na 99 (inne niewymienione odpady).

Ponieważ wytwarzane przez skarżącą odpady przeterminowanych lub nieprzydatnych do spożycia produktów spożywczych nie stanowią odpadów komunalnych, zastosowanie ma zasada odsyłająca do grupy 16, która do kodu 16 03 80 zalicza produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia.

Rację należy zatem przyznać organowi, że odpady przeterminowanych lub nieprzydatnych do spożycia produktów spożywczych błędnie były przez skarżącą klasyfikowane do odpadów o kodzie 20 03 01 (niesegregowane, zmieszane odpady komunalne), zamiast pod kodem 16 03 80 (produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia).

Mając powyższe na uwadze. Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) naruszenie art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 roku ustanawiającego ogólnego zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds.. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury i wymagania prawa żywnościowego – poprzez błędną wykładnie tych przepisów prowadzących do przyjęcia stanowiska, że wycofanie z etapu dystrybucji środków spożywczych oraz produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 musi nastąpić przed upływem terminu przydatności do spożycia lub terminu minimalnej trwałości;

2) naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności – poprzez błędną wykładnie prowadzącą do przyjęcia stanowiska, że wycofanie z etapu dystrybucji musi nastąpić zanim żywność przestanie spełniać wymogi prawa żywnościowego;

3) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – poprzez błędną wykładnię ustawowej definicji odpadów komunalnych i uznanie, że, że odpady powstające w jednej z kontrolowanych placówek handlowych należących do skarżącej, nie zasadnie klasyfikowane są jako odpady komunalne, z zupełnym pominięciem treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.

Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, strona skarżąca zrzeka się rozprawy.

W ramach wniosków skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesowych w tych kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zasługują częściowo na uwzględnienie.

Odpowiadając na tak postawione zarzuty kasacyjne przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe (błędne) zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Prawidłowo sformułowany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno zostać wyjaśnione jak, w ocenie jej autora, powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy.

Rozstrzygnięcie sporu między składającym kasację organem a Spółką leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności pod podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.

Wykładnia językowa powyższego unormowania nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, że żywność zmarnowana to żywność spełniająca wymogi prawa żywnościowego w momencie wycofywania jej z etapu dystrybucji. Brzmienie definicji ustawowej jest jasne. Posługuje się ona bowiem sformułowaniem: ,,spełnia wymogi prawa żywnościowego", które jest na tyle klarowne, że nie może prowadzić do różnych sposobów jego interpretacji. Natomiast zwrot "w szczególności", na który powołuje się Organ i Sąd I instancji dotyczy przyczyn, dla których żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego i są to sytuacje, kiedy zbliża się upływ terminu przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości bądź też występują wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Tym samym, zwrotu "w szczególności" w żadnym wypadku nie można odnosić do początkowej części definicji marnowania żywności. W tej bowiem części, jak już zaznaczono, definicja jest jasna, wymagając by żywność marnowana w chwili wycofywania jej z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego.

Definicja żywności, zawarta jest również w art. 2 rozporządzenia (WE) 178/2002, do którego odsyła wskazana wyżej definicja z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu. Zgodnie z nim, do celów niniejszego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Przeznaczone do spożycia mogą być zaś produkty, które spełniają warunek ze wskazanego wyżej art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Celem ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności jest zapobieganie szeroko pojętemu marnowaniu żywności. Nie kwestionując tego, że ustawodawca chciał nie dopuścić do tego, by żywność była marnowana, a jego zamiarem było, aby mogła być zagospodarowana poprzez jej przekazanie organizacjom pozarządowym, nie sposób uznać, że zamiar ten może skutkować odmienną niż językowa wykładnią powołanego art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności. Należy bowiem mieć na uwadze, że prawodawca stworzył definicję marnowania żywności i powiązał z nią określone czynności, jak obowiązek sprawozdawczy oraz obowiązek uiszczenia opłaty. Jak bowiem stanowi art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu, sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Z kolei, według art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu, sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności. Poza tym, w art. 9 i art. 11 tego aktu, prawodawca nałożył sankcje za niedopełnienie wskazanych wyżej obowiązków. Powyższe wskazuje zaś na to, że definicję marnowania żywności należy odczytywać przy zastosowaniu reguł wykładni językowych. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Przepisy sankcyjne należy poddawać ścisłej (literalnej) wykładni, a odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Dopóki bowiem żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy przestaje ona spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działania takiego nie można w żaden sposób zakwalifikować jako marnowania żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać. To więc, że ustawodawca posłużył się taką, a nie inną definicją marnowania żywności, choć może jego zamiar był inny, nie może obciążać przedsiębiorców, a to ze względu na charakter i funkcje art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności, który stanowi podstawę nakładania obowiązków i sankcji. Tym samym, przepis ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, odstępujący zupełnie od wyników wykładni językowej.

Należy nadto jeszcze zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach, jej przepisów nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowią materiał kategorii 3 w rozumieniu wskazanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (\/\/E) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE, seria L, 2009 r., Nr 300, s. 1, ze zm.). W grupie tej mieszczą się m. in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt [art. 40 lit. f rozporządzenia (WE) 1 069/2009].

Z jednej strony trudno jest logicznie wytłumaczyć, że żywność która nie nadaje się do dystrybucji w przypadku jej wycofania jest marnowaniem żywności a z drugiej nakazywać wycofanie tej żywności z dystrybucji jeszcze przed upływem okresu jej ważności w celu przekazania do organizacji pozarządowych celem dalszej dystrybucji. Po pierwsze, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań nie ma przepisów prawa zabraniających przedsiębiorcy sprzedaży produktów żywnościowych do końcowej daty ich ważności i nakazania ich wycofania co powoduje, bądź może powodować straty finansowe ani przepisów, z których wynikałoby na ile czasu przed upływem ważności produktu należy go wycofać z dystrybucji – sprzedaży i np. przekazać organizacji pozarządowej. Powoduje to kolejną komplikację również faktyczną co do czasu koniecznego na dystrybucję produktów przez organizację. Może okazać się, że do marnowania żywności dochodzi dopiero na etapie po przekazaniu jej organizacji pozarządowej, która nie zdąży jej rozdystrybuować. Rodziłoby to konsekwencje przerzucania ciężaru utylizacji produktów, które na pewno się przeterminują, bądź z krótkim terminem ważności z przedsiębiorcy na organizacje pozarządowe. Nie trudno sobie wyobrazić ilości produktów w skali kraju ani kosztów jakie ponosić by musiała organizacja utylizując produkty nienadające się do spożycia, które utraciły by ważność po ich przekazaniu. Tak więc ma znaczenie dla konkretnego podmiotu na jakim etapie dochodzi do przeterminowania żywności i wcale nie musi to oznaczać marnowania żywności na gruncie obowiązującego prawa. Wycofanie z dystrybucji żywności, która straciła przydatność do spożycia jest wkalkulowane w cały proces sprzedaży i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego ludności. Stanowiska przeciwnego nie da się też obronić powołując się jedynie na cele ustawy o marnowaniu żywności.

Tożsame stanowisko zostało wyrażone między innymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie sygn.. akt II SA/Gl 1654/23 w którego tezie Sąd stwierdził: "W świetle przepisów prawa żywnościowego - tak krajowego jak i europejskiego, zarówno żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości jaki i produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii III nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 Rozporządzenia nr 178/2002), a w konsekwencji przedsiębiorca nie tylko może, ale co więcej - powinien wycofać takie produkty z etapu dystrybucji. Z kolei wycofywanie tego rodzaju żywności z dystrybucji nie może być traktowane jako marnowanie, bowiem w momencie wycofania nie spełnia ona wymogów prawa żywnościowego. Dopóki zatem żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego - w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być dystrybuowana, natomiast w momencie, kiedy przestaje ona spełniać te wymogi, przedsiębiorca jest zobligowany do jej wycofania z dystrybucji, zaś działanie takie w żadnym razie nie mieści się w pojęciu marnowania, gdyż oznacza ono wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji takich produktów, które nie mogą być przedmiotem legalnego obrotu". Podobne stanowiska, które znajdują akceptację składu orzekającego, zostały wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., II SA/Lu 71/22, WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2024 r., II SA/Wr 467/23 i z dnia 15 lutego 2024r., II SA/Wr 636/23, czy WSA w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., IV SA/V\/a 969/22. (dostępne w CBOSA pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl").

Mając na uwadze powyższe wywody należy dojść do wniosku, że wykładnia art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności a także art. 5 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 tego aktu i w konsekwencji naruszenie art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności w związku z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 czynią zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej punktach 1, 2.

Odnośnie zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej to należy uznać go za niezasadny. W tym zakresie NSA w pełni podziela wywody i wnioski zaprezentowane w uzasadnieniu Sądu I instancji. Ustawa o odpadach rozróżnia kilka rodzajów odpadów, w tym odpady komunalne oraz odpady żywności. Przypomnieć należy, że zgodnie z definicją odpadów komunalnych zawartą w treści art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r. III OSK 5127/21, "Odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych", o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, to nie odpady, które powstały np. w ramach działalności przemysłowej i są podobne do powstałych w gospodarstwie domowym. Tego rodzaju rozumienie definicji odpadów komunalnych jest zbyt szerokie. Chodzi tu również o podobieństwo charakteru odpadów, a więc w istocie chodzi o odpady, które powstały w podobny sposób jak te powstałe w gospodarstwach domowych. Wynika to z tego, że każda działalność prowadzona przez człowieka, w tym działalność gospodarcza, ze swojej istoty prowadzi do wytworzenia odpadów komunalnych, właśnie z uwagi na udział człowieka w tej działalności i czynności wykonywane przez tego człowieka w taki sam sposób, jak w gospodarstwie domowym

W sprawie niniejszej chodzi o odpady, które nie powstają w związku z bytowaniem człowieka, ale w istocie o niesprzedaną przez jednostkę handlu detalicznego żywność będącą towarem handlowym. Nawet jeśli zatem uznać, że skład tych odpadów jest podobny do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, to ich charakter jest zdecydowanie odmienny.

Nie mniej jednak z uwagi na podzielenie zarzutów skargi kasacyjnej z pkt 1 i pkt 2 oraz przesądzeniem co do rozumienia kategorii odpadów komunalnych, powinno dojść do sytuacji, w której po ponownym rozpoznaniu, w sprawie nie będziemy mieli do czynienia w ogóle z tą kategorią odpadów w przypadku przedsiębiorcy jakim jest Spółka.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 457 złotych składa się 240 złotych tytułem wynagrodzenie pełnomocnika Spółki będącego radcą prawnym, 17 złotych opłaty od pełnomocnictwa oraz 200 złotych tytułem zwrotu opłat sądowych, o czym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).