Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 105/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 30 września 2024 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu [dalej: Dyrektor, organ] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek J. M. [dalej: skarżący, strona, wnioskodawca].

Wnioskiem z 30 września 2024 r. (wysłanym za pomocą poczty elektronicznej) skarżący zwrócił się do Dyrektora o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów 2 ostatnich kontroli drogi DW 429. Organ odpowiedział na wniosek pismem z 12 listopada 2024 r. (wysłanym za pomocą poczty elektronicznej), przekazując w załączeniu żądane dokumenty. Równocześnie Dyrektor poinformował wnioskodawcę, że zwłoka w przekazaniu przedmiotowych informacji wynikała wyłącznie z powodu wystąpienia we wrześniu 2024 r. powodzi na terenie województwa opolskiego. Organ zaznaczył, że powódź spowodowała ogromne szkody i zniszczenia na sieci dróg wojewódzkich, a na obszarach zalanych został ogłoszony stan klęski żywiołowej. Pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu byli, a większość z nich nadal jest zaangażowana w prace zabezpieczające, przywracające ruch i bezpieczeństwo na sieci dróg wojewódzkich województwa opolskiego.

W piśmie z 10 listopada 2024 r. (wysłanym w tym samym dniu za pośrednictwem ePUAP) strona wniosła skargę do Sądu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip] w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 30 września 2024 r. dotyczącego przesłania mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi DW 429, 2) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu argumentował między innymi, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 14 października 2024 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi, Dyrektor nie udostępnił ani nie przesłał informacji, o którą wnioskowano. Organ nie zareagował w żaden sposób poza potwierdzeniem odczytania korespondencji. W związku z powyższym Dyrektor pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę z 20 listopada 2024 r. organ wniósł, w przypadku uznania przez Sąd, że Dyrektor dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania o: 1) stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) odstąpienie od nakładania na organ grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaistniałe opóźnienie w realizacji wniosku, ponad termin określony w art. 13 ust. 1 udip, spowodowane było nadzwyczajną sytuacją, jaką była powódź, która nawiedziła województwo opolskie w drugiej połowie września 2024 r. Przedmiotowa powódź spowodowała znaczące zniszczenia w kluczowej dla regionu infrastrukturze drogowej. Dziesiątki kilometrów zniszczonych lub uszkodzonych dróg wymagało natychmiastowej naprawy, wszystkie zaś drogi znajdujące się na terenie objętym powodzią, wymagały przeglądu i uprzątnięcia. Skala działań, jakie zostały podjęte przez wszystkich zarządców dróg publicznych, w tym również Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu [dalej: ZDW], była ogromna i bezprecedensowa. Do dnia złożenia odpowiedzi na skargę popowodziowe porządkowanie infrastruktury drogowej stanowi jeden z głównych przedmiotów działania ZDW. Znaczna część kadry pracowniczej ZDW nadal jest zaangażowana w proces zwalczania skutków wrześniowej powodzi. Jest to proces długotrwały, który będzie trwał najpewniej przez kilka kolejnych miesięcy. Tym samym, kadra ZDW, która nadal wykonywała normalne zadania jednostki, była znacząco okrojona, a przez to ponad wszelką miarę obciążona sprawami związanymi z normalnym zarządzaniem drogami wojewódzkimi. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, nie sposób uznać, że naruszenie przez organ prawa miało charakter rażący. Nie jest również zasadne, aby obciążać organ jakąkolwiek grzywną.

Odpis odpowiedzi na skargę Sąd przesłał wnioskodawcy przy piśmie z 2 grudnia 2024 r. wysłanym w tym samym dniu za pomocą ePUAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.

Według art. 149 § 1 ppsa., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 ppsa, gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej wniesieniem środka zaskarżenia.

Organ zobowiązany jest do załatwienia wniosku we właściwy sposób, czyli udostępnienia informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo przez odmowę jej udostępnienia lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie przez poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu udip. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej określone w art. 1 ust. 1 udip, a zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 i ust. 3 udip). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd bada obie wyżej wymienione kwestie. Dopiero stwierdzenie ich zaistnienia, to jest ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu udip, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi – tu: Dyrektorowi – bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej inicjuje wniosek. W ramach tego postępowania organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 udip – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy udip nie znajdują zastosowania.

Podkreślenia wymaga, że udip odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 udip). Na wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy udip nie wskazują żadnych wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest treścią żądania. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozstrzygać powinna jego treść.

W stanie faktycznym sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do Dyrektora. Organ ten był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, a objętą wnioskiem z 30 września 2024 r. informację dotyczącą udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów 2 ostatnich kontroli drogi [...] należy uznać za informację publiczną.

Wskazane we wniosku informacje, których przekazania domagał się skarżący, a dotyczące organizacji ruchu i kontroli stanu drogi odnoszą się bowiem bezpośrednio do zadań zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, stosownie do art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.) [dalej: udp]. Jak stanowi natomiast art. 20 pkt 5 i pkt 10 udp, do zarządcy drogi należy w szczególności: realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu i przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich. Na mocy art. 21 ust. 1 udp, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 udp, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Taką jednostką w sprawie jest ZDW jako samorządowa jednostka organizacyjna Województwa Opolskiego. Natomiast ruchem na drogach wojewódzkich zarządza marszałek województwa (art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. z 2024 r. poz. 1251). Sporządzenie projektu organizacji ruchu i zatwierdzenie organizacji ruchu uregulowane jest w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784).

Stan techniczny dróg publicznych oraz organizację ruchu na drogach publicznych, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawy z zakresu informacji publicznej, są bowiem nieodłącznym elementem życia społecznego, publicznego. Wpływają bezpośrednio na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu na drodze publicznej. Okoliczność tę można zresztą traktować jako bezsporną, organ bowiem jej nie kwestionował. W związku z powyższym należało uznać, że informacje opisane we wniosku skarżącego, jako dotyczące danych publicznych, były objęte obowiązkiem udostępnienia zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 udip.

Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni organ tłumaczył wystąpieniem stanu klęski żywiołowej spowodowanej powodzią i zaangażowaniem pracowników, a w tym kadry kierowniczej, w usuwanie zniszczeń powstałych w infrastrukturze drogowej. Nie negował przy tym naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. Stan bezczynności ustał 12 listopada 2024 r., kiedy to Dyrektor przekazał wnioskodawcy żądane dokumenty. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiedź przekazana skarżącemu jest kompletna i stanowiła prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku, w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do tego, by zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku.

Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi (tu: 10 listopada 2024 r.) podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), mimo że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącego formie (pkt 2. sentencji wyroku).

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wnosił też o to skarżący. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił złej woli ani lekceważenia strony. Zwłoka w załatwieniu wniosku wynikała z okoliczności obiektywnych i powszechnie znanych, a polegających na wystąpieniu powodzi w województwie opolskim we wrześniu 2024 r. oraz zaangażowaniu dostępnych sił i środków publicznych do usuwania skutków tego zdarzenia. Oceniając tę okoliczność, Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ udostępnił żądane informacje niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność.

Brak cechy rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu skutkował też brakiem orzeczenia z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła (art. 149 § 2 ppsa). Grzywna jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 978/24).

Z akt sprawy nie wynika i nie wnosił też o to skarżący, by uzasadnione było przyznanie sumy pieniężnej. Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona być swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwego działania administracji publicznej (wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 978/24). Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, w sprawie nie wystąpiły.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.