Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 553/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 48, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023r. sprawy ze skarg G. W. oraz [...] sp. z o.o. w C. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2023r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023r., znak: ZOA-XV.7721.26.2022 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażaleń B. B. - W., G. W. oraz E. H. - R. Sp. z o.o. (dalej jako "Spółka E. H.") - na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), dalej jako "pr. bud." - w utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 28 grudnia 2022r., znak: NB.5180-3/22, wstrzymujące G. W. prowadzenie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozbudowy istniejącej hali produkcyjno-magazynowej o część o konstrukcji murowanej i długości 103,90 m oraz zmiennej szerokości od 20,90 m do 33,75 m i wysokości dachu w kalenicy od około 8,80 m do 9,95 m, zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] w R. F. M. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka E. H. dokonała w dniu 6 lipca 2021r. zgłoszenia zamiaru budowy na działce nr [...] w R. F. muru - ogrodzenia (k.223 akt admin.). Roboty miały być rozpoczęte w październiku 2021r.

Realizacja robót na podstawie zgłoszenia podlegała kontroli organu nadzoru budowlanego – przeprowadzono trzykrotnie oględziny - 27 grudnia 2021r., 10 stycznia i 2 marca 2022r. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2022r. organ nadzoru umorzył postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia, stwierdzając, że ogrodzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem i nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Podkreślił, że w świetle załączonej opinii technicznej ogrodzenie nie będzie połączone z budynkami.

W dniu 10 stycznia 2022r. Spółka E. H. podpisała umowę o zastępstwo inwestycyjne z G. W. oraz M. K., jako właścicielami (użytkownikami wieczystymi) działek nr ewid.[...] i nr [...].

W dniu 18 maja 2022r. Spółka E. H. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego na rozbudowę i przebudowę istniejącej hali produkcyjno- magazynowej. Ze względu na nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości wniosku i projektu, decyzją z dnia 29 września 2022r. Starosta odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 21 grudnia 2022r. utrzymał tę decyzję w mocy. Sądowi wiadome jest z urzędu, że wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023r., sygn. akt II SA/Lu 172/23 zostały oddalone skargi na tę decyzję.

W międzyczasie, na skutek żądania mieszkańców sąsiednich nieruchomości, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w niniejszej sprawie.

Podczas oględzin w dniu 5 lipca 2022r. ustalił, że w czerwcu 2022r. nad ogrodzeniem wykonano samowolnie część zadaszenia, w związku z tym organ I instancji wydał w dniu 8 lipca 2022r. postanowienie skierowane do G. W. o wstrzymaniu prowadzenia robót związanych z realizacją tego zadaszenia.

Na postanowienie to Spółka E. H. wniosła zażalenie, które zostało przekazane organowi II instancji.

Mimo przekazania zażalenia wraz z aktami, organ I instancji podejmował dalsze czynności w tej sprawie m.in. przeprowadził oględziny w dniu 29 lipca 2022r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki E. H., organ II instancji postanowieniem z 5 września 2022r. uchylił to postanowienie. Organ podzielił zarzuty Spółki co do tego, że nie wiadomo, jakich robót budowlanych dotyczy postępowanie, skoro ogrodzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, w konsekwencji nie można dokonać prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót; ponadto nie ustalono należycie, kto był ich inwestorem, ponieważ G. W. zawarł umowę ze Spółką E. H. o zastępstwo inwestycyjne.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadził w dniu 22 listopada 2022r. oględziny, podczas których stwierdził, że na działce nr ewid.[...] prowadzone są roboty budowlane związane z budową muru - ścian o konstrukcji szkieletowej – słupowej; wypełnienie pomiędzy słupami wykonano z bloczków betonowych oraz z bloczków z betonu komórkowego; ściany o grubości 24 cm i wysokości 7,5 m zakończono wieńcem żelbetowym; mur posadowiony jest na stopach oraz ławach fundamentowych; w murze znajdują się otwory wjazdowe przesklepione nadprożami; teren wewnętrzny pomiędzy ścianami został utwardzony betonem. Ściany zostały wybudowane na podstawie zgłoszenia na budowę ogrodzenia dokonanego w dniu 6 lipca 2021r. Ściany zostały przykryte dachem dwuspadowym, o konstrukcji stalowej, w którym umiejscowiono naświetla. Od strony południowej, wewnątrz wybudowanych ścian wykonano 6 słupów żelbetowych, wspierających zadaszenie oraz schody żelbetowe prowadzące do części socjalnej. Od strony północnej również wykonano schody, prowadzące do części technicznej (stanowiska maszyn linii do recyklingu). Z kolei na działce nr ewid.[...] wybudowano część budynku bezpośrednio przylegającego do wybudowanych ścian o wymiarach 7,30 m x 5,40 m i wysokości 4,80 m, z przeznaczeniem na sterownię maszyn i pomieszczenie socjalne. Część budynku, wykonana na bazie ogrodzenia, została połączona komunikacyjnie otworami z budynkiem istniejącej hali produkcyjno-magazynowej. W wyniku zadaszenia ścian murowanych powstał więc budynek z przeznaczeniem na recykling lodówek oraz małego sprzętu AGD. Według obecnego podczas oględzin G. W., roboty budowlane zostały wykonane na podstawie projektu architektoniczno-budowlanego rozbudowy i przebudowy istniejącej hali produkcyjno-magazynowej, która będzie technologicznie powiązana z obiektem będącym w budowie. Część połaci dachowej wykonanej na nowo realizowanej części, została wydłużona i wsparta na istniejącej hali, przez co geometria dachu zmieniła się na jednospadową. Na części powstałego nowego budynku o wymiarach 44,20 m x 33,75 m mają powstać linie do recyklingu małego sprzętu AGD, natomiast w części o wymiarach 20,0 m x 56,00 m zostaną ustawione maszyny do recyklingu lodówek. Ściany zostały ocieplone wełną mineralną oraz obudowane blachą. G. W. wyjaśnił, że został złożony wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem technicznym, na podstawie którego prowadzone są roboty. Wskazał ponadto, że to on jest inwestorem prowadzonych robót budowlanych, jednak nie odpowiedział, kto finansuje te roboty. Przedstawił umowę z 10 stycznia 2022r. zawartą pomiędzy nim i M. K., jako właścicielami zależnymi nieruchomości (działki nr ewid.[...]) i inwestorami bezpośrednimi a Spółką E. H. jako inwestorem zastępczym i wskazał, że na podstawie tej umowy Spółka odpowiada za proces inwestycyjny.

Mając na uwadze ustalenia dokonane podczas oględzin, a także oświadczenia G. W., złożoną umowę, a także decyzję ostateczną z 21 grudnia 2022r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia Spółce E. H. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej hali produkcyjno-magazynowej na działkach o nr ewid.[...] i [...], organ stwierdził, że wykonane roboty stanowią rozbudowę istniejącej hali, która – stosownie do art. 28 pr. bud. - wymagała pozwolenia na budowę, a którego inwestor przed rozpoczęciem robót nie uzyskał. Murowane ściany zostały przykryte dachem, w wyniku czego powstał budynek - hala produkcyjna, która będzie wykorzystywana do recyklingu lodówek i małego sprzętu AGD. Ogrodzenie wybudowano na podstawie zgłoszenia, ale w wyniku prowadzonych robót budowlanych ogrodzenie zostało wykorzystane do rozbudowy istniejącej hali produkcyjno-magazynowej. W związku z tym, że budowana hala produkcyjna znajduje się obok istniejącej hali produkcyjno-magazynowej, inwestor poprzez wykonanie otworów drzwiowych połączył oba te budynki, które będą stanowiły technologicznie jedną całość. Rozbudowa ma: długość 103,90 m, zmienną szerokość od 20,90 m do 33,75 m i wysokość od ok. 8,80 m do 9,95 m, łączna powierzchnia zabudowy to ok. 2651 m2.

Organ uznał, że inwestorem bezpośrednim jest G. W., co wynika z umowy o zastępstwo inwestycyjne, jako "reprezentant do procesów inwestycyjnych w zakresie zgodnym z realizowanymi projektami z dofinansowaniem NCBiR" ("bez względu na posiadane udziały") i to on będzie regulował należności finansowe za wykonane prace związane z realizacją inwestycji.

W konsekwencji to do niego organ I instancji skierował wskazane na wstępie postanowienie z dnia 28 grudnia 2022r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową hali.

W zażaleniach Spółka E. H. i G. W. zarzucali, że organ błędnie wskazał jako inwestora G. W., ponieważ inwestorem w rzeczywistości jest Spółka E. H. [...].

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023r. organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania.

Podzielił stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji robót i adresata postanowienia. Obszernie odniósł się do pojęcia inwestora, odwołując się w tym zakresie do literatury i polskich norm. Podkreślił, że jest nim osoba, która posiada udokumentowany tytuł prawny do nieruchomości oraz finansuje proces budowlany, a więc ponosi ekonomiczny ciężar procesu budowlanego. Omówił także cywilne uregulowanie umowy o zastępstwo inwestycyjne. Wskazał, że rolą inwestora zastępczego nie jest wykonanie inwestycji, ale wykonanie w zastępstwie inwestora określonych (zleconych mu) czynności, które musiałby wykonać inwestor odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowlanego. Do obowiązków inwestora na budowie należy przede wszystkim zorganizowanie procesu budowy, zapewnienie opracowania projektu budowlanego, zatrudnienie kierownika budowy z uprawnieniami, czuwanie nad wykonaniem i odbiorem robót budowlanych. W przypadku ustanowienia inwestora zastępczego to on wykonuje ww. obowiązki (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt: I SA/Kr 562/18), co jednak nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada obowiązki wynikające z art. 52 pr. bud. na inwestora zastępczego.

W kwestii charakteru wykonanych robót, organ odwoławczy podkreślił, że definicja "rozbudowy" została wypracowana w orzecznictwie, gdzie akcentuje się powiązanie konstrukcyjne i funkcjonalne rozbudowy z obiektem istniejącym i następnie stwierdził, że takie cechy spełnia obiekt powstały w wyniku zrealizowania spornych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu doręczenia zaskarżonego postanowienia z pominięciem pełnomocnika E. K. i B. W. organ odwoławczy stwierdził, że z akt nie wynika, by te strony ustanowiły pełnomocnika. W aktach znajduje się jedynie upoważnienie dla G. S. do zapoznania się i sfotografowania akt sprawy udzielone przez B. B..

Za chybiony uznał organ odwoławczy również zarzut niepowiadamiania Spółki E. H. o kontrolach, ponieważ uczestniczyła ona w postępowaniu jako strona.

Wyjaśnił też, że organ I instancji nie miał podstaw do nakładania na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 pr. bud. czy oceny technicznej, gdyż taki obowiązek nakłada tylko wtedy, gdy istnieją "uzasadnione wątpliwości", a takich w rozpatrywanej sprawie nie było.

Organ odwoławczy przytoczył też treść art. 28, 48 i 48a pr. bud.; wyjaśnił, że w świetle tych przepisów inwestor ma prawo zalegalizować roboty budowlane realizowane bez wymaganego pozwolenia, składając w tj. sprawie wniosek o legalizację i uiszczając opłatę legalizacyjną.

W skargach o identycznej treści, skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Spółka E. H. i G. W. domagali się uchylenia postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. art. 28, 48, 82 i 83 pr. bud. oraz art. art. 7, 77 § 1, 80 i 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że G. W. jest inwestorem, podczas gdy w rzeczywistości inwestorem jest Spółka E. H.; organ nie ustalił też prawidłowo charakteru wybudowanego obiektu, daty jego budowy oraz tego, czy jego budowa wymagała pozwolenia bądź zgłoszenia; nie ustalono, kiedy zostały wykonane roboty związane z zadaszeniem, a kiedy wybudowano mur i jaki miało to wpływ na zakres pozwolenia na budowę, o które stara się inwestor;

2. art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego i merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym przede wszystkim brak szczegółowej analizy treści umowy zawartej przez G. W. z E. H..

Ponadto skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika dla E. K. i B. W., a o planowanych kontrolach nie był powiadamiany inwestor - spółka E. H..

Podnieśli też zarzut naruszenia art. 11 i art. 8 k.p.a., tj. zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, polegające na tym, że organ zignorował fakt, że mur (ogrodzenie) został zrealizowany na podstawie zgłoszenia, do którego organ nie wniósł sprzeciwu, a więc legalnie, a postępowanie w zakresie "odstępstw od projektu budowlanego" zostało umorzone. Obecnie organ nie odniósł się do tego, czy "stan faktyczny sprawy uległ zmianie w porównaniu do sytuacji, jaka miała miejsce w 2020 i 2021r., gdy działania poprzednich inwestorów były legalne i opierały się na prawomocnych zgłoszeniach budowlanych".

W odpowiedzi na skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skarga G. W. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 553/23, zaś skarga Spółki E. H. pod sygn. akt II SA/Lu 556/23.

W obu sprawach zarządzono rozpoznanie skarg w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634), dalej jako "p.p.s.a.".

W pismach z 14 grudnia 2023r. oboje skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie; podobny wniosek złożył uczestnik M. K.. Sąd nie uwzględnił wniosków.

Postanowieniami z dnia 21 grudnia 2023r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Lu 553/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wnioski skarżących i uczestników o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie zostały uwzględnione. Zgodnie bowiem z przepisem art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron i nawet złożenie przez skarżącego czy inne strony wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym, nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. (zob. wyroki NSA z 15 lutego 2023r., sygn. akt III FSK 1673/21 i III FSK 2403/21; wyrok NSA z wyrok z dnia 11 marca 2021r., sygn. akt I OSK 4109/18; wyrok NSA z wyrok z dnia 8 grudnia 2020r., sygn. akt I FSK 1121/20).

Przechodząc do kontroli merytorycznej skarg, Sąd stwierdził, że podlegają one oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji w zakresie ich zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w razie naruszenia prawa materialnego albo przepisów postępowania, w tym drugim przypadku tylko wtedy, gdy jest to naruszenie istotne, mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie Sąd takich naruszeń nie stwierdził.

Spór dotyczył dwóch kwestii: adresata zaskarżonego postanowienia oraz kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych.

W świetle art. 52 ust. 1 pr. bud. - obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten dotyczy zatem również adresata postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydawanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud., a takim jest postanowienie zaskarżone w rozpatrywanej sprawie.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że inwestorem spornych robót budowlanych, realizowanych na działce nr [...] w R. F. jest G. W., ponadto jest on też współużytkownikiem wieczystym tej działki, a w konsekwencji prawidłowo skierowały zaskarżone postanowienie do niego.

Organy argumentując swoje stanowisko słusznie zauważyły, że przyznał to sam G. W. podczas oględzin w dniach 22 listopada 2022r. i 29 lipca 2022r. oraz, że wynika to wprost z umowy z dnia 10 stycznia 2022r. zawartej ze Spółką E. H. o zastępstwo inwestycyjne. W umowie strony jednoznacznie określiły, że inwestorem bezpośrednim (w rozumieniu kolejnych postanowień umowy) jest G. W., natomiast Spółka E. H. jest inwestorem zastępczym. Na podstawie tej umowy (§ 1 i 2) G. W. (jako inwestor bezpośredni) powierzył Spółce zarządzanie całością zadań mających za cel realizację inwestycji polegającej na realizacji hali produkcyjnej na działce nr [...], obejmujących m.in. przygotowanie i organizację procesu budowlanego, przekazanie wykonawcom kompletnej dokumentacji oraz terenu budowy, nadzór inwestorski, nadzór nad zapewnieniem bezpieczeństwa i przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy podczas całego procesu realizacji inwestycji, systematyczne informowanie G. W. o przebiegu realizacji inwestycji i przekazanie mu inwestycji wraz z kompletem niezbędnych dokumentów w stanie faktycznym i prawnym zdatnym do natychmiastowego rozpoczęcia użytkowania, występowanie w imieniu G. W. przed organami administracji i przed sądami w sprawach wynikających z realizacji inwestycji. Z § 3 umowy wynika, że Spółka wykonuje czynności zastępstwa inwestycyjnego w imieniu i na rachunek G. W., który będzie udzielał Spółce szczegółowych pełnomocnictw. Spółka zapewniła, że osoby, które w jej imieniu będą wykonywały poszczególne prace będące przedmiotem umowy, będą posiadać stosowne kwalifikacje i uprawnienia w zakresie powierzonych obowiązków oraz że Spółka ponosi odpowiedzialność za działania lub zaniechania tych osób (§ 8). Po wykonaniu inwestycji Spółka ma obowiązek przekazać ją G. W. wraz kompletem dokumentów w stanie faktycznym i prawnym zdatnym do natychmiastowego rozpoczęcia użytkowania (§ 2 lit. o). Spółka ma też obowiązek powiadamiać G. W. na piśmie o planowanych odbiorach zrealizowanych robót, udzielać informacji G. W. o postępie prac, uwzględniać jego uwagi i zastrzeżenia co do prowadzonych prac (§ 5). To G. W. ma decydujący głos przy realizacji robót, przy negocjacjach ofertowych prowadzonych przez Spółkę czy przy negocjacjach warunków umów z wykonawcami, dostawcami i innymi podmiotami uczestniczącymi w procesie inwestycyjnym (§ 5). Podstawowym obowiązkiem G. W. jest natomiast regulowanie płatności za prace związane z realizacją inwestycji na rzecz wykonawców, zapłata wynagrodzenia Spółce za pełnienie funkcji inwestora zastępczego (§ 6, § 9). Do jego obowiązków należy też opiniowanie i zatwierdzanie bez zbędnej zwłoki dokumentów związanych z realizacją zadań inwestycyjnych, dla których taka opinia lub zatwierdzenie jest wymagane (§ 6 pkt 1 lit. c). G. W. jest też stroną umów w zakresie objętym inwestycją, a do jego obowiązków należy podpisywanie takich umów przygotowanych przez Spółkę (§ 6 pkt 1 lit. d).

Z powyższych postanowień umowy zawartej pomiędzy Spółką a G. W. jednoznacznie wynika, że inwestycję polegającą na "realizacji hali produkcyjnej" na działce nr [...] zlecił Spółce G. W. – to on jest tym, który inwestycję finansuje i decyduje o jej ostatecznym kształcie – Spółka organizuje cały proces budowlany, a więc zarówno część formalno-prawną, jak i wykonywanie prac budowlanych, pozostając w stosunku zależności od G. W., zarówno finansowej, jak i wykonawczej, skoro realizowane roboty budowlane stale podlegają ocenie i kontroli G. W., a umowy w zakresie objętym inwestycją wymagają jego zgody (podpisu). Nie można też pominąć, że to G. W. jest użytkownikiem wieczystym działki objętej sporną inwestycją (nr [...]).

W związku z tym w pełni zasadne jest przyjęcie przez organy, że adresatem zaskarżonego postanowienia jest G. W., zarówno jako inwestor, jak i użytkownik wieczysty ("właściciel zależny") działki objętej inwestycją. Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 52 ust. 1 pr. bud. określa adresatów decyzji takich jak: rozbiórka obiektu budowlanego albo jego części; doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego; zaniechanie kontynuacji robót budowlanych (jako zaniechanie podjęcia czynności); wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych poprzedza kolejne decyzje organu - nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego albo zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a zatem adresatem tego postanowienia powinien być adresat wydawanej następnie odpowiedniej decyzji. Niewątpliwie wszystkie wskazane czynności (roboty budowlane) dotyczą nie tylko dalszego kształtu, ale w ogóle powstania danego obiektu budowlanego. Ponadto niewątpliwie ich wykonanie wiąże się z nakładami finansowymi (rozbiórka, roboty naprawcze). Jest oczywiste, że czynności te powinien wykonywać ten podmiot, który zdecydował się na prowadzenie danej inwestycji i jej finansowanie, a więc który jest władny inwestycję w każdej chwili zakończyć. Decyzje, o których mowa w art. 52 pr. bud. nie mogą być kierowane do podmiotów, które nie decydują samodzielnie o losie danego obiektu. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie nie mogło być skierowane do Spółki E. H., ponieważ ona wykonuje sporną inwestycję jako zadanie zlecone jej (powierzone) przez G. W., który finansuje inwestycję i decyduje ostatecznie o jej kształcie i dla którego inwestycja jest realizowana. W świetle umowy o zastępstwo inwestycyjne, Spółka nie jest uprawniona do podjęcia samodzielnej decyzji, czy wystąpić z wnioskiem o legalizację w celu kontynuowania inwestycji, czy przeciwnie - zrezygnować z niej co oznaczałoby rozbiórkę wykonanego już częściowo obiektu. Poza tym, Spółka bez zgody G. W., jako użytkownika wieczystego działki nr [...] nie mogłaby prowadzić żadnych robót budowlanych wynikających z decyzji, których dotyczy art. 52 pr. bud.

Przyjęciu, że adresatem zaskarżonego postanowienia jest G. W., a nie Spółka, nie stoi na przeszkodzie to, że o pozwolenie na budowę wystąpiła Spółka – zgodnie z umową o zastępstwo inwestycyjne, Spółka miała prawo i obowiązek organizować cały proces inwestycyjny, a ten obejmuje również uzyskanie wymaganych pozwoleń. Nie sposób pominąć, że w zażaleniu na postanowienie skierowane do Spółki z 8 lipca 2022r. (k.116), Spółka wskazywała wprost, że inwestorem jest G. W., a nie ona i na skutek zażalenia postanowienie skierowane do niej, zostało uchylone.

Sąd dostrzegł, że zgłoszenia na wykonanie murowanego ogrodzenia na działce nr [...] (przyjętego przez organ bez sprzeciwu) dokonała Spółka w dniu 6 lipca 2021r., a więc jeszcze zanim zawarła umowę o zastępstwo inwestycyjne z G. W.. Niemniej jednak biorąc pod uwagę, że sporne ogrodzenie stało się następnie częścią większej inwestycji, stanowiącej rozbudowę hali produkcyjno- magazynowej (o czym poniżej) oraz to, że Spółka na wykonanie ogrodzenia na działce G. W. musiała mieć jego zgodę (czego on nie kwestionuje) pozwala na stwierdzenie, że już dokonując zgłoszenia Spółka działała na rzecz G. W., który zawierając z nią umowę w styczniu 2022r. a więc jeszcze w trakcie prac budowlanych przy ogrodzeniu, w istocie to potwierdził.

Nie ma więc podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania tj. art. art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 k.p.a. przy określaniu adresata zaskarżonego postanowienia.

To samo dotyczy dokonanej przez organy kwalifikacji spornych robót budowlanych. Skarżący zarzucają, że organy nie ustaliły należycie, jakie roboty są przedmiotem niniejszego postępowania i nie uwzględniły, że ogrodzenie zostało wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia, w sprawie którego toczyło się już postępowanie, które zostało umorzone.

Zarzuty skarżących nie są uzasadnione.

Wbrew tym zarzutom, organy jednoznacznie wskazały, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane stanowiące rozbudowę istniejącej hali produkcyjno - magazynowej. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że w obowiązujących przepisach nie ma legalnej definicji "rozbudowy" – definicję wypracowano w orzecznictwie sądowym Otóż przyjmuje się, że rozbudowa to "zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego". (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2023r., sygn. akt II SA/Łd 749/22). "Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem" (zob. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1264/21). "Rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji". (zob. wyrok NSA z 15 października 2020r., sygn. akt II OSK 1735/18). "O budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, jak i przypadku, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z rozbudową. Cechą odróżniającą obie ww. formy budowy jest to, czy nowopowstała substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych niepowiązanych z istniejącym obiektem budowlanym czy też robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym istniejącym". (zob. wyrok NSA z 13 października 2020r., sygn. akt II OSK 1691/20).

Należy więc uznać, że roboty budowlane stanowią rozbudowę wówczas, gdy w ich wyniku powstaje nowa część istniejącego już obiektu związana z nim funkcjonalnie i konstrukcyjnie.

Prawidłowo uznały organy obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie Spółka – na zlecenie G. W. – dokonała na działce nr ewid.[...], tak rozumianej "rozbudowy". Dokonała bowiem powiększenia istniejącej hali produkcyjnej o dodatkowe pomieszczenie przeznaczone na recycling lodówek oraz małego sprzętu AGD (na części tego pomieszczenia o powierzchni 44,20 m x 33,75 m mają powstać linie do recyklingu małego sprzętu AGD, natomiast na części o wymiarach 20,0 m x 56,00 m zostaną ustawione maszyny do recyklingu lodówek), konstrukcyjnie i funkcjonalnie związane z istniejącą halą. Pomieszczenie tworzą ściany przykryte dachem stalowym. Ściany to mur o konstrukcji szkieletowej – słupowej, grubości 24 cm i wysokości 7,5 m, wypełniony bloczkami z betonu komórkowego, posadowiony na stopach oraz ławach fundamentowych. W ścianach (murze) znajdują się otwory wjazdowe, a teren pomiędzy ścianami (wewnątrz) został utwardzony betonem. W tak powstałym pomieszczeniu wykonano 6 słupów żelbetowych, które wykorzystane są jako konstrukcja wspierająca zadaszenie oraz schody żelbetowe prowadzące do części socjalnej. W pomieszczeniu wykonano również schody prowadzące do części technicznej (stanowiska maszyn linii do recyklingu). Część wykonanego na bazie ogrodzenia pomieszczenia została połączona komunikacyjnie otworami z budynkiem istniejącej hali produkcyjno-magazynowej; również część połaci dachowej nowego pomieszczenia została wydłużona i wsparta na istniejącej hali. Ponadto na sąsiedniej działce nr ewid.[...] wybudowano część budynku bezpośrednio przylegającego do wybudowanych ścian o wymiarach 7,30 m x 5,40 m i wysokości 4,80 m, która będzie wykorzystana jako sterownia maszyn i pomieszczenie socjalne.

Skarżący kwestionują kwalifikację wykonanych robót jako "rozbudowy", podkreślając, że ogrodzenie zostało wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego bez sprzeciwu, a więc legalnie, a następnie wykonano jego zadaszenie, na które nie było wymagane ani zgłoszenie ani pozwolenie.

Stanowiska skarżących nie można podzielić. Choć rzeczywiście w pierwszej kolejności został wykonany mur pełniący funkcję ogrodzenia terenu wokół istniejącej hali (na podstawie zgłoszenia, co jest bezsporne), to jednak następnie teren ten został przykryty dachem stalowym, opartym na tym ogrodzeniu, co spowodowało, że ogrodzenie zmieniło istotnie swoją funkcję. Przestało pełnić rolę pionowej przeszkody oddzielającej otwarty teren wokół hali od terenu zewnętrznego i zaczęło pełnić funkcję ścian pomieszczenia, a więc obiektu zamkniętego z wszystkich stron, w tym od góry. Ogrodzenie stało się faktycznie elementem nowego pomieszczenia, powiązanym konstrukcyjnie z jego dachem i elementami wyposażenia, co świadczy o powstaniu odrębnego lokalu przeznaczonego do działalności ściśle związanej z działalnością istniejącej hali (recykling). Wbrew przekonaniu skarżących, ogrodzenia (ścian) i zadaszenia (dachu) nie da się zasadnie potraktować jako odrębnych obiektów budowlanych. Jest oczywiste, że dach stalowy o tak dużej powierzchni, nie mógłby istnieć samodzielnie, bez podparcia, które zapewniają mu sporne ściany (mur, ogrodzenie). Tylko w przypadku lekkich zadaszeń (przydomowych daszków), nie opartych na ścianach konstrukcyjnych, może ewentualnie mówić o samodzielnych obiektach o funkcjach osłonowych. W rozpatrywanej sprawie zadaszenie wykonane przez Spółkę nie ma takiego charakteru, lecz oczywiście stanowi część zamkniętego pomieszczenia – dobudowanego do istniejącej hali, którego ścianami jest wykonane wcześniej ogrodzenie.

Nie można też pominąć, że roboty polegające na wykonaniu zadaszenia osadzonego na ścianach (ogrodzeniu) wraz z urządzeniami wewnątrz tak powstałego obiektu zamkniętego były wykonywane na podstawie projektu architektoniczno-budowlanego rozbudowy i przebudowy istniejącej hali produkcyjno-magazynowej, technologicznie powiązanej z obiektem będącym w budowie. Okoliczność ta była bezsporna, przyznał ją wprost G. W. podczas oględzin w dniu 22 listopada 2022r.

W związku z tym, że organy nadzoru budowlanego zasadnie zakwalifikowały zrealizowane roboty jako "rozbudowę" istniejącej hali produkcyjno – magazynowej i jednocześnie stwierdziły, że roboty zostały wykonane bez pozwolenia, wymaganego stosownie do art. 28 pr. bud., prawidłowo wdrożyły tryb przewidziany w art. 48 pr. bud. Zarzuty naruszenia tych przepisów są niezasadne.

Wbrew zarzutom skarg, nie doszło też do pominięcia pełnomocnika E. K. i B. W., ponieważ uczestniczki te nie ustanowiły pełnomocnika do ich reprezentowania w tym postępowaniu - akta nie zawierają pisemnego dokumentu, ani protokołu zawierającego oświadczenie o ustnym udzieleniu pełnomocnictwa.

Nie ma też podstaw do uwzględnienia skarg z tego powodu, że organ nie powiadomił Spółki E. H. o przeprowadzanych kontrolach. Jak wyżej wyjaśniono, tylko naruszenia postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, stanowią podstawę do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Niepowiadomienie strony o możliwości udziału w przeprowadzonych oględzinach może być kwalifikowane jako naruszenie art. 10 k.p.a., a więc jako pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika, że Spółka brała aktywny udział w postępowaniu, miała prawo przeglądać akta, składać uwagi i wnioski; poza tym ustalenia dokonane podczas kontroli nie zostały przez nią zakwestionowane.

Z tych względów Sąd - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargi jako pozbawione uzasadnionych podstaw prawnych.