Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 574/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr SKO-72-53/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2024 r. nr 21.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent M. T., działając na podstawie art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."), § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), § 4 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 20Ó3 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz. 1588, ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm., w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku spółki C. W., decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno - usługowego na budynek usługowy o funkcji hotelowej z częścią gastronomiczną, z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny, na terenie położonym przy ul. [...] w T. (działka nr 45 oraz część działki nr [...], obręb 15).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. K. (tj. Skarżąca) zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego co pociągnęło za sobą błędne wyznaczenie parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem odwołującej błędnie ustalono dopuszczalną powierzchnię zabudowy, nieuwzględniono interesu osób trzecich poprzez brak uwzględnienia służebności obciążających zabudowę, błędne wyznaczano wysokość zabudowy oraz błędne wyznaczono liczbę miejsc parkingowych poza terenem inwestycji.

Odwołanie od decyzji wniósł również M. W. podnosząc, że w wydanej decyzji nie zaznaczono istniejącej na nieruchomości służebności, a powyższe jest istotne dla skomunikowania nieruchomości sąsiedniej, bowiem przez służebność odbywa się komunikacja z istniejącą restauracją. Wyznaczenie służebności pozwoli na klarowne zrealizowanie uprawnień wynikających z decyzji na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji (część tekstowa i graficzna), a ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Organ I instancji w kontekście powołanych przepisów prawa nie jest oceną dowolną.

Odnosząc się zaś do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany zostały ustalony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...] wynosi 11,5 m, w związku z tym obszar analizowany wokół terenu objętego wnioskiem należało wyznaczyć w odległości nie mniejszej, niż 50 m od granic tego terenu objętego wnioskiem. W przypadkach, gdy nieruchomości zabudowane tylko częściowo znalazły się w odległości do 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem, do analizy włączono całe te nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech o wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Teren objęty wnioskiem położony jest w obrębie Zespołu Staromiejskiego w T., gdzie linia istniejącej zabudowy zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego. W związku z powyższym dla planowanej inwestycji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy pasa drogowego w linii istniejącej zabudowy.

W obszarze analizowanym wstępuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami gastronomicznymi, mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, usługowej w tym biurowej i usług oświaty i innej - muzea. Zatem w ocenie Kolegium, prawidłowo Organ I instancji uznał, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego.

Ponadto Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa pierzejowa o charakterze ciągłym wzdłuż terenów komunikacji. Inwestor wnioskuje o rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy o funkcji hotelowej z częścią gastronomiczną, z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny, w wyniku której szerokość elewacji frontowej nie zmieni się, a zatem szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian.

Ponadto Organ I instancji wskazał, że przy ustalaniu górnej krawędzi elewacji frontowej ograniczono analizę do bezpośredniego sąsiedztwa z uwagi na fakt, że granice obszaru analizowanego przebiegają w dużej odległości od terenu objętego wnioskiem, a obszar analizowany jest gęsto zabudowany budynkami o różnych parametrach i funkcjach. Zbadano średnią wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy przy ul. [...], przy której położony jest teren inwestycji. W. górnych elewacji frontowych przy południowej stronie tej ulicy kształtuje się: działka nr [...] - wysokość ok. 12 m. działka nr [...] - wysokość ok. 9,5m, działka nr [...] - wysokość ok. 14 m, działka nr [...] - wysokość ok. 8 m, działki nr [...] - wysokość ok. 12 m. Ś. wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy po południowej stronie ulicy [...] stanowiącej bezpośredni kontekst architektoniczny wynosi 11,1 m. Inwestor wnioskuje o częściową rozbiórkę oficyny, a następnie o rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny w tylnej części działki nr [...] o wysokości rozbudowy (oficyny) do 12,3 m. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy (attyki) objętej wnioskiem wynosi 12,2 m. W wyniku planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy pozostanie bez zmian. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że dla planowanej inwestycji możliwym jest ustalenie wysokości rozbudowy nie wyższej, niż wysokość kamienicy frontowej.

Ponadto wskazano, że Organ I instancji na podstawie analizy ustalił, iż w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i spadowymi. Przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy ma dach pseudomansardowy o wysokości najwyższej krawędzi dachu wynoszącej ok. 12,1 m (dolna połać dachu o kącie nachylenia ok. 55° - stanowi obudowę ostatniej kondygnacji budynku, górna połać dachu o kącie nachylenia ok. 7° jest ukryta za dolną połacią dachu i niewidoczna z poziomu terenu). w wyniku planowanej inwestycji główna geometria dachu budynku od frontu nie zmieni się.

Inwestor wnioskował również o częściową rozbiórkę oficyny, a następnie o rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny w tylnej części działki nr [...] z dachem płaskim. Dodatkowo inwestor wnioskował o budowę dwóch lukarn (odtworzenia) od strony frontowej dachu. Mając na uwadze powyższe organ I instancji ustalił, że główna geometria dachu budynku od frontu pozostaje bez zmian, a dla planowanej rozbudowy ustalono dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowej do 12° jako geometrię dachów budynków wy stępujących w obszarze analizowanym. Ponadto dopuszczono budowę dwóch lukarn dachowych w miejscu istniejących od strony frontowej budynku.

Powyższe ustalenia SKO uznało za prawidłowe.

Kolegium na podstawie analizy stwierdziło także, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym waha się w granicach od 42% (działki nr [...]) do 100% (działki nr [...]), średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 82%. Teren objęty wnioskiem obejmuje działkę nr 45 oraz część działki nr [...] (stanowi ona pas drogowy) i ma powierzchnie ok. 361 m˛ i obecnie jest zabudowany w ok. 67% (powierzchnia istniejącej zabudowy wynosi 243m˛ w tym budynek mieszkalno-usługowy o powierzchni zabudowy wynoszącej 229 m˛, budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy wynoszącej 14 m˛. Inwestor wnioskuje o częściową rozbiórkę oficyny, a następnie o rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny o łącznej powierzchni zabudowy maksymalnie 310 m˛. Mając na uwadze powyższe zdaniem Kolegium prawidłowe jest ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy maksymalnie 86% powierzchni terenu objętego wnioskiem jako wskaźnika nieprzekraczającego maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym (działki nr: 22, 26).

Zdaniem Kolegium, organ I instancji wbrew zarzutom odwołującej, prawidłowo ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w wysokości 86%. Co więcej, prawidłowo ustalono, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], a sam teren jest uzbrojony w sposób wystarczający do przeprowadzenia inwestycji

W skardze do Sądu I. K. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sadowego, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie:

- prawa materialnego w postaci błędnego ustalenia parametrów planowanej zabudowy tj. art. 61 ust. 1 w związku z art. 52 ust. u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego "rozporządzeniem");

- prawa procesowego poprzez brak zastosowania art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z wadliwym (lub brakiem) uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ drugiej instancji nie dokonał holistycznej oceny elementów decyzji Prezydenta M. T..

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje możliwości funkcji planowanej inwestycji, tylko jej poszczególne elementy. W istocie zarzuty skargi dotyczą decyzji organu pierwszej instancji, gdyż SKO w T. w ocenie skarżącej nie przeprowadziło postępowania dowodowego we własnym zakresie, zaś argumenty podniesione w uzasadnieniu organu drugiej instancji stanowią powtórzenie informacji zawartych w aktach organu pierwszej instancji. W istocie więc postępowanie ograniczyło się do merytorycznych rozważań organu pierwszej instancji.

Odnośnie kwestii powierzchni zabudowy Skarżąca zarzuciła pominięcie ustalenia parametru intensywności zabudowy a nawet przy przyjęciu, że tego parametru nie trzeba ustalać - błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Co do pierwszej kwestii Skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie zostało wszczęte po [...] września 2023 r. co oznacza, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie istotnie zmodyfikowane przepisy dotyczące elementów decyzji o warunkach zabudowy, nakładające obowiązek ustalenia intensywności zabudowy. Intensywność zabudowy została zdefiniowana w art. 2 pkt 31 u.p.z.p., a ponadto została wymieniona w art. 61 ust. 7 pkt 1a u.p.z.p. Wprawdzie nie zostało wydane nowe rozporządzenie odnośnie tego wskaźnika, jednak powyższe pokazuje jaka jest wola ustawodawcy, którą powinno się kierować przy stosowaniu aktualnych przepisów.

Zdaniem Skarżącej, nawet jeżeli uznać, że nie trzeba ustalać powyższego parametru zabudowy, to należy uznać, że w sprawie wadliwie (w sposób niedostatecznie wyjaśniony) określono wskaźnik powierzchni zabudowy. W punkcie 2.2. b) decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony na maksymalnie 86 %. Z załączonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 82 %. Można się więc domyślać, że wskaźnik został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzania, tj. na zasadzie odstępstwa od reguły. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "Określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego" (tak: wyrok NSA z 5.05.2023 r., II OSK 1781/21, LEX nr 3555748). W niniejszej sprawie zdaniem Skarżącej, nie wynika, dlaczego organ dokonał odstępstwa. Pewne poszlaki odnośnie tej kwestii wynikają ze sporządzonej analizy, jednak w powyższym zakresie powyższa kwestia powinna być określona precyzyjne. Tym bardziej, że nieruchomość należąca do skarżącej ma dużą wolną przestrzeń, która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością objętą inwestycją. Ponadto argument, że nieruchomości są zabudowane w 100 % nie jest adekwatny do wydawanych warunków zabudowy. Takie nieruchomości mają bowiem wejście od R. Staromiejskiego, nie zaś od ulicy [...]. Zwiększenie zabudowy o 4% na małej działce jest odstępstwem istotnym. Brak wystarczającego uzasadnienia tej kwestii powoduje naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie wysokości zabudowy Skarżąca zarzuciła, że została ona wyznaczona w sposób nieprecyzyjny Organ określił wysokość rozbudowy jako "nie wyższa, niż wysokość kamienicy frontowej", tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, iż wysokość powinna być ustalona w sposób konkretny. Organ nie wyznaczył przy tym wysokości zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia tj. jako przedłużenia istniejącej wysokości na nieruchomości sąsiedniej.

Odnośnie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (pkt 2.5 decyzji) Skarżąca podniosła, że wątpliwa jest możliwość określenia parametrów przez stwierdzenie "na dotychczasowych zasadach" – co odnosi się to skomunikowania z ulicą Franciszkańską. Skarżąca nie posiada wiedzy, co to są dotychczasowe zasady. Takie rozstrzygnięcie nie spełnia warunku konkretności.

Co do liczby miejsc postojowych Skarżąca podniosła, że w rozstrzygnięciu zostały zawarte parametry dotyczące liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do 10 łóżek w hotelu oraz 10 miejsc konsumenckich. Ustawa nie definiuje jednakże pojęcia miejsca konsumenckiego. Nie jest w ocenie skarżącej dopuszczalne określenie rozstrzygnięcia w sposób wątpliwy.

Ponadto wątpliwości skarżącej wywołuje sformułowanie w obrębie Zespołu Staromiejskiego. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu wykracza poza teren objęty wnioskiem.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na studium uwarunkowań i wygasły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a są to akty, które nie mają znaczenia dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zasadniczą wadliwością zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest brak zbadania i określenia wskaźnika "intensywności zabudowy".

Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" tj. określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Słusznie zwróciła uwagę Skarżąca, że analizując spełnienie ww. warunku "dobrego sąsiedztwa" należy wziąć pod uwagę, iż kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana w postępowaniu wszczętym po [...] września 2023 r. tj. po wejściu w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688, zwanej dalej "ustawą zmieniającą"). Skutkiem zmian wprowadzonych tą nowelizacją jest konieczność innego niż dotychczas określania i rozumienia wskaźników zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Mianowicie formułując upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia określającego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ustawodawca dokonał zmian w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. nakazując właściwemu ministrowi określić wymagania dotyczące ustalania: "udziału powierzchni zabudowy" - w miejsce dotychczasowego wskaźnika "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" (zmiana art. 61 ust. 7 pkt 2) oraz dodatkowo określić wymagania dotyczące ustalenia nowego wskaźnika "maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy" (dodanie do art. 61 ust. 7 punktu 1a). Jednocześnie ww. nowelizacja wprowadziła definicje wskaźników "intensywności zabudowy" i "udziału powierzchni zabudowy". W dodanym do art. 2 u.p.z.p. punkcie 31 wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o "intensywności zabudowy" należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na:

a) działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

b) terenie do powierzchni tego terenu - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dodanym zaś do art. 2 punkcie 35 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o "udziale powierzchni zabudowy" - należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni rzutu poziomego budynków, mierzonej po zewnętrznym obrysie rzutu poziomego ścian zewnętrznych tych budynków zlokalizowanych na:

a) działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

b) terenie do powierzchni tego terenu - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z porównania powyższych definicji wynika, że ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy wymaga wiedzy o powierzchni wszystkich kondygnacji budynku (lub budynków) na danym terenie a nie tylko wiedzy o wielkości powierzchni jaką budynek (budynki) zajmuje w obrębie powierzchni danego terenu. Przede wszystkim zaś poprzedni wskaźnik "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" odpowiada tylko jednemu z ww. wskaźników – "udziałowi powierzchni zabudowy".

Należy przy tym zauważyć, że z przepisów przejściowych ustawy zmieniającej wynika, że w kontrolowanym postępowaniu organy winny uwzględnić nowe – a dotychczasowe – brzmienie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. jak też nową treść art. 2 u.p.z.p. (obejmująca dodane punkty 31 i 35). Przepis art. 59 ust. 2 ustawy określający jakie przepisy w brzmieniu dotychczasowym powinny być stosowane do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie – nie wymienia bowiem art. 61 ust. 7 oraz art. 2 u.p.z.p. (przepis ten wymienia art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a).

Tak więc organy obowiązywało ustalone przez ustawodawcę wyżej przeanalizowane nowe rozumienie tego jakie wskaźniki i jak definiowane składają się na tzw. "dobre sąsiedztwo" o którym mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pomimo to w zaskarżonej decyzji orzekający organ, a także organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji, ograniczyły się zbadania jedynie "powierzchni zabudowy", nie badając i nie odnosząc się do wskaźnika "intensywności zabudowy" bez którego według nowego brzmienia ustawy nie jest możliwe określenie warunku "dobrego sąsiedztwa".

Wprawdzie na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze do znowelizowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może to być jednak powodem pominięcia obowiązującego w momencie wydania decyzji obu instancji prawa rangi ustawowej. Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podzielić należy bowiem stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 7 czerwca 2022r., sygn. II GSK 271/19 stwierdził, iż brak rozporządzenia wykonawczego, które zgodnie z przepisem kompetencyjnym powinno zostać wydane, nie zwalniał organów z badania istnienia przesłanek do zastosowania określonego przepisu ustawowego (podobnie NSA w wyroku z 12 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 386/11 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z 9 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 16/20). W niniejszej sprawie brak rozporządzenia nie stał na przeszkodzie zbadaniu jak kształtuje się wskaźnik "intensywności zabudowy" na zabudowanych działkach budowlanych w obszarze analizowanym. Brak rozporządzenia powodował problem z określeniem, jak tak ustalone wskaźniki przeanalizować i odnieść do planowanej inwestycji. Nie zwalniało to organu z dokonania analizy urbanistycznej także w tym zakresie, przy zachowaniu zasady uwzględniana w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Brak precyzyjnych wskazań rozporządzenia dawał zatem organowi większą swobodę, ale nie dowolność w określaniu analizowanego wskaźnika, przy czym zgodnie z wolą ustawodawcy analiza ta byłaby dokonywana nie na podstawie "widzimisię" urzędnika, ale w oparciu o fachową wiedzę urbanisty lub innej osoby o zbliżonych kompetencjach (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.), którą należałoby w większym stopniu w uzasadnieniu decyzji wyeksponować.

Brak przeanalizowania i ustalenia w wydanej decyzji wskaźnika "intensywności zabudowy" stanowi zatem naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1a i art. 2 pkt 31 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 5 rozporządzenia poprzez dokonanie nieuzasadnionego odstępstwa od ustalonej średniej wartości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (odpowiadającego ustawowemu wskaźnikowi "udziału powierzchni zabudowy" należy zauważyć, że w decyzji wskaźnik ten ustalono jako 86 % przy ustalonej wartości średniej w obszarze analizowanym 82 %. Wartość 86 % nie jest wartością maksymalną w obszarze analizowanym, gdyż ta, jak wskazano w analizie, w przypadku dwóch działek geodezyjnych (nr [...] i 26) wynosi 100 %. Ustalony w decyzji wskaźnik nie jest zatem wartością najwyższą, odpowiadającą wnioskowi inwestora.

Niezasadne są zarzuty odnośnie określenia wysokości zabudowy oraz infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Sprowadzają się one do żądania aby organ w decyzji opisał szczegółowo jak obecnie wygląda obiekt, który ma być objęty planowaną inwestycją. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie, jakie parametry winny być zachowane w przypadku realizacji planowanej inwestycji. W przypadku inwestycji polegającej na zmianie tylko niektórych parametrów istniejącego obiektu budowlanego trudno uznać za istotne uchybienie brak dokładnego opisania w sentencji decyzji tych parametrów, które zmianie nie ulegają. Opis parametrów niezmienianych w takim przypadku jest przede wszystkim elementem ustalanego stanu faktycznego. W takim przypadku dokładne opisanie (np. poprzez podanie konkretnego rozmiaru w metrach i centymetrach) w sentencji decyzji opisu danego, niepodlegającego zmianie parametru obiektu (w tym przypadku przede wszystkim wysokości zabudowy i szerokości elewacji frontowej) jest wskazane, aby ułatwić określenie jak wyglądał niezmieniany element w momencie wydawania decyzji i w takim razie w jakiej postaci ma pozostać. Jednakże w sytuacji kiedy organ w postępowaniu poczynił i utrwalił ustalenia faktyczne odnośnie takiego niezmienianego parametru, brak jego dokładnego opisania w sentencji decyzji nie można uznać za uchybienie istotne, wykluczające spełnienie warunku konkretności decyzji.

Odnośnie zarzutu błędnego określenia liczby miejsc postojowych, biorąc pod uwagę treść § 18 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) jako przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. - należy zauważyć, że jak wskazano w dotychczasowym orzecznictwie "wzgląd na spójność systemu prawa decyduje, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. z punktu widzenia prawa własności po myśli art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 5 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane" (wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 1595/16, LEX nr 2292015). Przepisy prawa obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji nie wymagały jednakże sztywnego wskazania ile konkretnie miejsc postojowych ma powstać ani nie określały parametrów zabudowy lub parametrów użytkowych mającej powstać zabudowy, które powinny być podstawą konstruowania wskaźnika według którego nastąpi późniejsze skonkretyzowanie ilości miejsc postojowych na etapie tworzenia projektu budowlanego planowanej inwestycji. Skoro zatem planowana inwestycja ma pełnić funkcję hotelową oraz gastronomiczną uzasadnione było nawiązanie przez organ do powszechnie znanych (acz nie definiowanych prawnie) parametrów charakteryzujących działalność związaną z tego rodzaju funkcjami tj. ilość łóżek hotelowych czy ilość konsumentów, których jednocześnie danych obiekt gastronomiczny jest w stanie obsłużyć (miejsca konsumenckie).

Tym niemniej, ze względu na wcześniej wskazane istotne uchybienie przepisom prawa (brak określenia wskaźnika "intensywności zabudowy") Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji (w pkt 1 sentencji wyroku).

Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie dokonuje ponownej oceny merytorycznej sprawy objętej skargą, ale dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji tj. ocenia ją biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z momentu wydania decyzji. Siłą rzeczy w kontrolowanej sprawie oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd musiał brać pod uwagę stan prawny w którym obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Jednakże w momencie orzekania przez Sąd w obrocie prawnym znajduje się już rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Rozporządzenie to zostało wydane stosownie do znowelizowanego, opisanego w niniejszym wyroku art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i uwzględnia zarówno sposób ustalania wskaźnika "intensywności zabudowy" jak też sposób ustalania minimalnej liczby miejsc do parkowania. Mając to na względzie obowiązkiem Sądu czyniącego organowi wskazania co do dalszego postępowania jest wskazanie, że organ ponownie rozpatrując sprawę winien zastosować się do przepisów ww. nowego rozporządzenia.\

Organ winien przy tym dokładniej rozważyć zakres inwestycji, która - jak wynika chociażby z porównania przekrojów D-D (k. 7 – k. 8 akt administracyjnych – dach oficyny po inwestycji będzie powyżej poziomu kalenicy kamienicy frontowej, przed inwestycją znajduje się poniżej tego poziomu) może obejmować nie tylko rozbudowę, ale także nadbudowę istniejącej na nieruchomości inwestora zabudowy. Jest to o tyle istotne, że niedopuszczalność nadbudowy ze względu na ustalone parametry zabudowy sąsiedniej winna skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie organ winien zatem wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku, skoro w piśmie z [...] grudnia 2023 r. (k. 50 akt) inwestor ograniczył opis inwestycji do "rozbudowy" nie wskazując jednocześnie, że załączniki graficzne do pierwotnego wniosku w zakresie w jakim wskazują na nadbudowę są nieaktualne.

W ponownie wydanej decyzji organ winien także wskazać w sentencji rozmiary parametrów niepodlegających zmianie tj. wysokości zabudowy i szerokości elewacji kamienicy frontowej.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.