Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1079/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 § 2, art. 43, art. 58 § 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1806/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 4 września 2018 r. nr OB./80/2018 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. V SA/Wa 1806/18, oddalił skargę A. M. (dalej zwanej skarżącą) na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z dnia 4 września 2018 r., nr OB./80/2018, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie z wnioskiem o przyznanie jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.

Decyzją z 15 czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności. Przesyłka zawierająca decyzję została doręczona w dniu 28 czerwca 2018 r. dorosłemu domownikowi skarżącej – jej matce A. M..

Wnioskiem z 23 lipca 2018 r. skarżąca wystąpiła o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 15 czerwca 2018 r. We wniosku wyjaśniła, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję doręczona została jej matce, która nie przekazała przesyłki ani jej samej, ani też jej pełnomocnikowi– G. M.

Postanowieniem z 4 września 2018 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ, powołując treść art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej zwanej: K.p.a.) wskazał przesłanki warunkujące przywrócenie uchybionego terminu, a następnie ocenił, że zawarte we wniosku wyjaśnienia nie potwierdzają braku winy działającego w imieniu skarżącej pełnomocnika. Stwierdzono bowiem, że decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo – w trybie art. 43 K.p.a. – dorosłemu domownikowi skarżącej, tj. jej matce – E. M.

Powołując się na treść wyroku WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2013 r., sygn. I SA/Bk 159/13, organ zauważył, że w przypadku gdy osoba, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadomiła adresata o decyzji, to zaniechanie tej osoby wywołuje skutki dla adresata rozstrzygnięcia i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przez adresata nastąpiło bez jego winy.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącą na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 4 września 2018 r., wyrokiem z 12 lutego 2019 r. oddalił przedmiotową skargę.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd stwierdził, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia.

Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu organ trafnie uznał, iż fakt nieprzekazania przez domownika ww. przesyłki nie stanowi wystarczającej przesłanki do przywrócenia terminu. Stosownie do treści art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Dla uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 K.p.a. wystarczające jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Pełnomocnik skarżącej (jej ojciec) zamieszkuje pod tym samym adresem co ona, ale i osoba, która odebrała korespondencję (matka skarżącej). Wszystkie wskazane osoby mieszczą się w kategorii domowników.

Skuteczne doręczenie w trybie art. 43 K.p.a. następuje wówczas, gdy pod nieobecność adresata w domu, pismo odbiera dorosły domownik w opisanym wcześniej rozumieniu, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi, przy czym, co do zasady, zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. Analizując treść art. 43 K.p.a. brak jest podstaw, aby twierdzić, że odbierający pismo domownik musi złożyć oświadczenie, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 522/17).

Tryb doręczenia, o którym mowa w art. 43 K.p.a., oparty jest na założeniu, że to adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta bezpośrednio przez stronę. Niewywiązanie się z obowiązku oddania przesyłki zawierającej rozstrzygnięcie jego adresatowi przez osobę, której doręczono rozstrzygnięcie zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, jest traktowane tak samo jak adresata postanowienia lub decyzji (vide wyrok NSA z 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2506/16).

Sąd stwierdził, że okoliczność, iż matka skarżącej, której wręczono korespondencję, miała nie oddać niezwłocznie pisma adresatowi nie uprawdopodabnia braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

WSA w Warszawie zgodził się z organem, że z organem, że skarżąca powinna była podjąć czynności gwarantujące właściwe prowadzenie jej spraw, zwłaszcza tak zorganizować sposób doręczania przesyłek administracyjnych i sądowych, aby podczas nieobecności w domu jej interesy nie doznały uszczerbku.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 32 i art. 33 K.p.a., bowiem przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została zaadresowana do pełnomocnika skarżącej – G. M. Nie sposób zatem uznać, że organ nie uwzględnił, że skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika. Natomiast fakt ustanowienia pełnomocnika nie wyklucza możliwości doręczenia adresowanej do niego przesyłki, dorosłemu domownikowi adresata – w trybie art. 43 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonego postanowienia w całości, w sytuacji gdy z potwierdzenia odbioru dołączonego do decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wojcieszynie z dnia 15 czerwca 2018 r. nr 0149-2018-007493 nie wynika, że akurat to pismo było przedmiotem doręczenia do pełnomocnika skarżącej (G. M.), w związku z czym organ I instancji winien przyjąć odwołanie skarżącej jako wniesione z zachowaniem terminu,

2. w razie dojścia przez tut. Sąd do wniosku, że materiał dowodowy potwierdza fakt doręczenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wojcieszynie z dnia 15 czerwca 2018 r. nr 0149-2018-007493, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. i art. 43 K.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonego postanowienia w całości, w sytuacji gdy doręczenie decyzji z dnia 15 czerwca 2018 r. nie nastąpiło bezpośrednio do osoby pełnomocnika skarżącej (G. M.), a zatem doręczenie osobie nie będącej pełnomocnikiem skarżącej nie mogło wywołać skutków prawnych.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na brak oznaczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji tego, jakiego rodzaju przesyłkę korespondencja zawiera. To według niej rodzi wątpliwości co do rodzaju przesyłki, skierowanej na adres pełnomocnika. Zakwestionowała także w ogóle fakt doręczenia jej decyzji organu I instancji, co winno w jej ocenie prowadzić do stwierdzenia niezasadności nieprzyjęcia odwołania.

Według skarżącej kasacyjnie, na jej korzyść winny być rozstrzygnięte wszelkie wątpliwości w sprawie, w tym także te związane z rozstrzygnięciem jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Oprócz tego w skardze kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość doręczenia przesyłki, adresowanej do pełnomocnika strony, dorosłemu domownikowi pełnomocnika.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie sformułowała dwa zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania. W obu zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. oraz art. 40 § 2 zd. 1 i art. 43 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Jej zdaniem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wykazano, że w ogóle doszło do doręczenia decyzji, od której przysługiwałoby jej prawo do złożenia odwołania. Poza tym podniosła niemożność zastępczego doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony.

Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli przez WSA w Warszawie było postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMIR w Warszawie, w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 K.p.a, zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

W niniejszym przypadku organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznając, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w jego uchybieniu.

Kwestionując takie stanowisko skarżąca kasacyjnie sformułowała dwa zarzuty, w których nie zakwestionowała takiej oceny, ale zaznaczyła, że w istocie brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że ustalenie niedoręczenia decyzji prowadzi do stwierdzenia, iż nie weszła ona do obrotu prawnego. Zatem nie jest możliwe wniesienie od niej odwołania. Skoro jednak skarżąca wystąpiła o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, to oznacza to, iż nie kwestionuje faktu samego doręczenia decyzji.

Organ, rozpatrując wniosek skarżącej, nie wydał odrębnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, odmawiając jedynie przywrócenia terminu. W związku z tym stwierdzić należy, że przyjął zarówno fakt doręczenia decyzji, jak również to, iż nastąpiło uchybienie przez skarżącą terminowi do wniesienia od niej odwołania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

I tak w zakresie pierwszego z nich zauważyć należy, że podnosząc fakt niewykazania doręczenia decyzji, w związku z wątpliwościami dotyczącymi oznaczenia przesyłki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, iż odwołanie wniosła w terminie, a jako naruszone w tym zakresie regulacje wskazała jedynie mający wynikowy charakter art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 K.p.a., odnoszący się wprost do przesłanek przywrócenia terminu. W tej sytuacji stwierdzić więc należy, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, jako że odnosi się on do regulacji, które nie dotyczą kwestii podnoszonych w jego twierdzeniach.

Okoliczności odnoszące się do wykazania prawidłowości doręczenia decyzji są materią związana z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, a tychże kwestii nie dotyczy żaden ze wskazanych przez skarżącą przepisów.

Niezależnie od powyższego dodać także należy, że poprzez omawiany zarzut skarżąca kasacyjnie z jednej strony kwestionuje sam fakt doręczenia jej decyzji, na co według niej nie ma dowodów, z drugiej zaś stwierdza, iż organ winien był przyjąć, że jej odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. W tym więc zakresie jej stwierdzenia są sprzeczne, poza tym zauważyć należy, że skoro twierdzi, iż wniosła odwołanie w przewidzianym na dokonanie tej czynności terminie, to jej wniosek o jego przywrócenie był pozbawiony podstaw. W konsekwencji więc, poprzez jego nieuwzględnienie, organ nie mógł naruszyć art. 58 § 1 K.p.a., gdyż dotyczy on przywracania terminów, które zostały uchybione.

Tak więc z uwagi na powyższe, przedmiotowy zarzut nie można zostać uznany za zasadny.

W przypadku drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej również brak jest podstaw do jego uwzględnienia. W tym bowiem wypadku, jako naruszone przepisy wskazano, oprócz mającego wynikowy charakter art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., także art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. i art. 43 K.p.a., tj. regulacje odnoszące się do zastępczego doręczenia przesyłek oraz obowiązku doręczania korespondencji w sprawie ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi.

W tym wypadku skarżąca kasacyjnie również kwestionuje prawidłowość doręczenia decyzji.

Mając na względnie brzmienie art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. i art. 43 K.p.a. stwierdzić należy, że z ich treści nie sposób wywieść tego, że zastępcze doręczenie przesyłki, poprzez doręczenie jej dorosłemu domownikowi nieobecnego adresata, jest wykluczone w przypadku pełnomocnika strony. W art. 43 K.p.a. jest bowiem mowa nie o nieobecności strony, ale adresata, jako przesłance skorzystania z tej opcji doręczenia. Przeciwne twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie znajdują uzasadnienia na gruncie wykładni gramatycznej omawianej regulacji, jak również systemowej i funkcjonalnej.

Tak więc wobec niezasadności podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, a także reprezentował go na rozprawie.