Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 290/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1359/22 w sprawie ze skargi P.M. i B.M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 grudnia 2021 r., nr DLI-V.7615.132.2021.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od P.M. i B.M. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2022 r., sygn. akt IV SA/ Wa 1359/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. i B.M. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ) z 31 grudnia 2021 r., znak: DLI-V.7615.132.2021.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z 31 marca 2021 r., znak IF-WO.7570.198.2017.MA orzekł w pkt I o ustaleniu odszkodowania na rzecz B.M. i P.M. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo Dolnośląskie prawa własności nieruchomości, położonej na terenie W., obręb [..], oznaczonej jako działka [..] o pow, 0,1930 ha, w pkt II o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz A. S.A. z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej łącznej ustanowionej na ww. nieruchomości, w pkt III o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości i w pkt IV o zobowiązaniu Prezydenta Wrocławia do wypłaty ustalonego w pkt I i III odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Decyzja o odszkodowaniu została wydana na skutek objęcia nieruchomości decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 20 kwietnia 2017 r., nr 11/17 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [..] na odcinku od ul. [..] do granic W. w ramach zadania: "Przebudowa ul. [..] w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [..] we Wrocławiu - Etap [..]".

Od decyzji wydanej w przedmiocie odszkodowania skarżący złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że prawidłowo uwzględniono drogowe przeznaczenie planistyczne nieruchomości, a wycenę oparto na właściwej próbie transakcji porównawczych. Organu uznał sporządzony operat za poprawny i mogący stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Organ zwrócił uwagę, że określenie przeznaczenia planistycznego w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie specustawy drogowej następuje w trybie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zgadzając się z wydanymi w sprawie decyzjami i domagając się ich uchylenia. W ich ocenie doszło do naruszenia szeregu przepisów prawa, skutkującego pozbawieniem uzyskania odszkodowania odpowiadającego rzeczywistej wartości utraconego prawa. Skarżący podnieśli zarzuty odnoszące się zarówno do wadliwie ustalonego odszkodowania na podstawie błędnego szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę, w tym bez uwzględnienia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, a z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i zarzuty odnoszące się do sposobu przeprowadzenia przez organy postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Z przepisu art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wykorzystał natomiast do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie 23 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy.

Tymczasem, w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 7 stycznia 2020 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona stosowna analiza, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach sprawy znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, opatrzone datą 7 stycznia 2021 r. i zatytułowane: "Klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego". W ocenie Sądu, pismo to nie spełnia ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w sposób określony w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zarówno umieszczenie klauzuli, jak i dołączenie do operatu analizy powinno wynikać z treści operatu. Z tego względu Sąd uznał, że organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z 7 stycznia 2020 r., przy wydawaniu decyzji w dniu 31 grudnia 2021 r., uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności. Oznacza to, że organ przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód wartości nieruchomości.

W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju i Technologii wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 156 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm.; dalej: u.g.n.), przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), przez przyjęcie, iż operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że operat szacunkowy, dopiero po dokonanej weryfikacji przez organ, zostaje włączony do akt sprawy jako materiał dowodowy, stanowiący podstawę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Na organach obu instancji ciążył obowiązek ustalenia stanu prawnego oraz faktycznego sprawy, w tym określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową. Organ drugiej instancji szczególną uwagę poświęcił ocenie dowodu z opinii biegłego, która miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Operat szacunkowy nie budził zastrzeżeń organu odwoławczego w kwestii wartości wycenianej nieruchomości.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, iż znajdujące się w aktach sprawy odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, opatrzone datą 7 stycznia 2021 r. i zatytułowane: "Klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego", nie spełnia ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przepisy nie precyzują sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę w procesie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego ani formy, w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w operacie szacunkowym. Biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z 7 stycznia 2020 r. klauzulą z 7 stycznia 2021 r. używając pieczęci i podpisu oraz sformułowania "Klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego’’, a także dołączyła uzasadnienie swojego stanowiska w postaci "Analizy rynku w zakresie zmiany cen". Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że w celu spełnienia wymogów zawartych w art. 156 ust. 4 u.g.n. przeanalizowano notowania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W konsekwencji stwierdziła, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, mimo niewielkich wahań, kształtują się na podobnym poziomie, jak w dacie wykonywania operatu szacunkowego. Biegła potwierdziła również, że na rynku nieruchomości nie zaistniały zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 oraz załączyła aktualny dowód zawarcia polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zawodowej. Organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, iż operat szacunkowy nie może być wykorzystany dla celu ustalenia odszkodowania. Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzania ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obowiązującego prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie brak było więc podstaw by stwierdzić, że działania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego były nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n.

Podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uznano bowiem, że podstawą decyzji o ustaleniu odszkodowania był operat pozbawiony waloru dowodowego, a to ze względu na upływ terminu 12 miesięcy od jego sporządzenia i jednoczesny brak skutecznej aktualizacji. W takiej sytuacji decyzja o odszkodowaniu została wydana bez ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym.

Okoliczności faktyczne związane ze sporządzeniem operatu i jego aktualizacją nie są sporne. Operat został sporządzony 7 stycznia 2020 r. Odrębnym pismem z 7 stycznia 2021 r., określonym jako "Klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego", rzeczoznawca odniosła się do jego aktualności. Sąd I instancji uznał, że taki sposób potwierdzenia aktualności operatu nie odpowiada ustawowemu warunkowi, albowiem klauzula aktualności nie została umieszczona w samym operacie jako jego integralna treść. Z treści operatu nie wynika także, aby została do niego dołączona analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Stanowisko takie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, w jej uzasadnieniu zaś wskazano w szczególności na regulację § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie), zgodnie z którym potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio, zatem rzeczoznawca podpisuje klauzulę i analizę oraz nanosi w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę ich sporządzenia.

Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n., stanowiący, że potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę został wprowadzony ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 1492) z mocą obowiązującą od 22 września 2004 r. Kolejna zmiana wprowadzona ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509) tego warunku nie zmieniła, nadal potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie. Nowelizacja rozszerzyła natomiast przesłanki aktualizacji przez wprowadzenie warunku, że następuje ona również przez dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154u.g.n.

Ustawą z 28 listopada 2003 r. dokonano również zmiany art. 159 u.g.n., zawierającego delegację ustawową do wydania rozporządzenia regulującego zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego. Od 22 września 2004 r. art. 159 pkt 6 u.g.n. stanowi, że wskazany w przepisie organ w drodze rozporządzenia określi w szczególności sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności. W wykonaniu tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r., które weszło w życie 22 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przepis § 58 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rozporządzenie to obowiązywało w dacie orzekania w sprawie przez organy administracji. Uzupełniająco można wskazać, że również Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) w § 83 stanowi aktualnie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego.

Stan prawny na przestrzeni lat, począwszy od 22 września 2004 r. kształtuje się zatem w taki sposób, że na poziomie ustawowym art. 156 ust. 4 u.g.n. przewiduje potwierdzenie aktualności operatu przez umieszczenie w operacie stosownej klauzuli przez rzeczoznawcę. Jednocześnie ustawodawca nie uznaje tej regulacji za wystarczającą, albowiem w art. 159 pkt 6 u.g.n. udziela delegacji do uregulowania w drodze rozporządzenia sposobu potwierdzania aktualności operatu. Zaś przepis wykonawczy w tym zakresie stanowi, że potwierdzenie aktualności następuje przez dołączenie do operatu stosownej klauzuli, w której rzeczoznawca aktualność potwierdza.

W dotychczasowym orzecznictwie dokonanie aktualizacji operatu przez dołączenie do niego pism rzeczoznawcy zawierających jego oświadczenie co do aktualności operatu nie było kwestionowane (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2197/17, wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., I OSK 1062/17, wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., I OSK 608/17).

Stawiając tezę, że klauzula aktualizacyjna powinna być umieszczona w samym operacie szacunkowym, Sąd I instancji nie odniósł się kompleksowo do regulacji normującej tę kwestię i pominął przepis § 58 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten jest powszechnie obowiązujący i został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Ustawodawca uznał, że zawarte w ustawie postanowienie o umieszczeniu klauzuli aktualizacyjnej w operacie nie jest wyczerpującą regulacją i przekazał do kompetencji organu władzy wykonawczej ustalenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Przyjęte w rozporządzeniu rozwiązanie jest funkcjonalne, skoro dysponentem akt postępowania nie jest rzeczoznawca, ale organ administracji. Operat stanowiący dowód w sprawie jest elementem akt sprawy, którymi dysponuje organ. Umieszczenie klauzuli aktualizacyjnej w operacie, jak tego wymaga Sąd I instancji, może zatem nie być możliwe dla rzeczoznawcy, w pewnych sytuacjach może łączyć się w utrudnieniami organizacyjnymi (dojazd rzeczoznawcy do siedziby organu, konieczność opatrywania klauzulą operatów znajdujących się w aktach różnych organów). Preferowane przez Sąd I instancji rozwiązanie mogłoby wymagać albo wydania operatu z akt sprawy celem przekazania rzeczoznawcy do naniesienia klauzuli, albo wzywania rzeczoznawcy do stawienia się w organie, celem naniesienia klauzuli na operat. Każda z tych sytuacji, w złożonych sytuacjach faktycznych, mogłaby być źródłem utrudnień w sprawnym uzyskiwaniu weryfikacji aktualności operatu.

Należy też zwrócić uwagę, że operat jest opracowaniem o rozbudowanej treści, zgodnie z § 55 i § 56 rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera przy tym regulacji dotyczących formy operatu, w szczególności wymogu opatrzenia go kartą tytułową czy nawet trwałego połączenia. W praktyce operat przyjmuje zatem postać wielostronicowego opracowania, w którym przedstawione zostają poszczególne kwestie związane z wyceną nieruchomości. Ustawa nie reguluje treści klauzuli aktualizacyjnej. Zgodnie z § 58 rozporządzenia, klauzula zawiera oświadczenie rzeczoznawcy o aktualności operatu szacunkowego, a na mocy odpowiedniego stosowania § 57 rozporządzenia, podpis rzeczoznawcy oraz naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę sporządzenia. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. przewidujący umieszczenie klauzuli w operacie nie daje jednoznacznej wskazówki, że treści objęte klauzulą mają zostać naniesione na którąś z istniejących kart, składających się na operat. Skoro operat jest opracowaniem pod względem treści złożonym, a pod względem formy wielostronicowym, to dodanie kolejnej strony (stron) do tego opracowanie też można postrzegać w kategoriach umieszczenia ich w operacie, rozumianym jako zbiór kart zawierających określone treści. Nie ma wyraźnych podstaw do przyjmowania, że zgodnie z regulacją ustawową, klauzula aktualizacyjna sprowadza się wyłącznie do naniesienia jej treści na którejś z istniejących kart operatu, ale już nie jest umieszczeniem klauzuli w operacie dołączenie jej treści do istniejących kart.

Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt: I OSK 1820/19, I OSK 1821/19, I OSK 1822/19, I OSK 1823/19, I OSK 1824/19, I OSK 1825/19, I OSK 1826/19, I OSK 1827/19, I OSK 1828/19, I OSK 1829/18, I OSK 1830/19, I OSK 1831/19, I OSK 1832/19, I OSK 1833/19, I OSK 1834/19, I OSK 1835/19. W wyrokach tych postawiono tezę o braku zgodności regulacji § 58 ust. 1 rozporządzenia z art. 156 ust. 4 u.g.n. i wskazano, że rozporządzenie – jako akt wykonawczy- nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 u.g.n. będącej aktem prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji. Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie.

Stanowisko zaprezentowane w powołanych wyrokach oznacza w konsekwencji odmowę zastosowania przepisu aktu rangi podustawowej przez sąd. Możliwość taka leży w uprawnieniach sądu, związanego Konstytucją i ustawami, wymaga jednak stwierdzenia niezgodności między przepisem rozporządzenia i przepisem ustawy lub przekroczenia granic upoważnienia. Takiej niezgodności między art. 156 ust. 4 i § 58 ust. 1 rozporządzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma. Ustawodawca, udzielając delegacji do określenia w drodze rozporządzenia sposobu potwierdzania aktualności operatu uznał, że regulacja rangi ustawowej, zawierająca w art. 156 ust. 4 u.g.n. wskazanie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, nie jest wystarczająca. Delegacja z art. 159 pkt 6 u.g.n. obejmuje określenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Przepis § 58 § 1 rozporządzenia zakresu tego nie przekracza, nie jest też sprzeczny z przepisem ustawy. Jak wyżej bowiem wskazano, posłużenie się odmiennymi sformułowaniami "umieszczenie klauzuli w operacie" i "dołączenie klauzuli do operatu" nie musi prowadzić do wniosku, że rozporządzenie wprowadza rozwiązanie sprzeczne z ustawą i niweczące zamiar ustawodawcy. Ograniczenie się do poziomu semantycznego nie jest wystarczające do wykazania, że w analizowanej kwestii regulacja podustawowa jest niezgodna z ustawą czy zmienia przepis ustawy. Przy uwzględnieniu charakteru operatu szacunkowego i dotyczących go standardów normatywnych możliwe jest uznanie, że dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej jest sposobem na umieszczenie w operacie tej klauzuli. Zgodnie z § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W rozważanym przypadku prawodawca w akcie wykonawczym uniknął powtórzenia regulacji ustawowej, posługując się odmiennym terminem, a jednocześnie uregulował sposób potwierdzenia aktualności operatu (przez co nie naruszył granic upoważnienia) i sposób umieszczenie klauzuli w operacie (przez jej dołączenie). Posłużenie się w ustawie i rozporządzeniu odmiennymi terminami nie jest zatem wystarczającym argumentem dla przyjęcie, że między tymi regulacjami zachodzi relacja sprzeczności, a w konsekwencji istnieją podstawy do zastosowania hierarchicznej reguły kolizyjnej i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia.

Jeżeli natomiast chodzi o wymóg dołączenia do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o jakich mowa w art. 154 u.g.n., to Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że operat nie zawiera w swej treści wzmianki o dołączeniu takiej analizy. Warunku takiego (wprowadzenia do treści operatu wzmianki o dołączeniu analizy) przepisy ustawy nie przewidują, przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowi natomiast o dołączeniu analizy do operatu. Zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności zaś dokumentu z 7 stycznia 2021 r. pod względem treści obligatoryjnych dla tego rodzaju analizy, Sąd I instancji nie ocenił, w szczególności nie przyjął, że analiza taka nie została sporządzona i dołączona do operatu.

Nie znajdują natomiast potwierdzenia zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przyczyną uwzględnienia skargi nie było stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania i przyjęcia wadliwych ustaleń faktycznych przez organy, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został przez Sąd powołany w uzasadnieniu, nie wskazuje na jego zastosowanie także przedstawiona argumentacja. Uznanie, że operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w sprawie, albowiem nie potwierdzono jego aktualności, było następstwem przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n. Natomiast Sąd I instancji nie stosował samodzielnie przepisów k.p.a. i nie mógł ich naruszyć.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając sytuację za szczególnie uzasadnioną z tego powodu, że uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło z przyczyn innych, niż podnoszone w skardze. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.