Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 354/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 687/21 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz za niewykorzystany czas wolny od służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Ke 687/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlopy wypoczynkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach (dalej jako Komendant Wojewódzki, organ odwoławczy lub organ skarżący kasacyjnie) wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania M.C. (dalej jako strona lub skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej jako organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 161, zwanej dalej ustawą o Policji).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] grudnia 2020 r. organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2021r., wskazując jako podstawę prawną m.in. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej jako ustawa nowelizująca).

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Komendant Wojewódzki powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, i podniósł, że na mocy art. 1 ust. 16 ustawy nowelizującej, nadane zostało nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji . Zacytował także treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego przepis przejściowy w zakresie zastosowania art. 115a ustawy o Policji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że strona została zwolniona ze służby w dniu [...] lutego 2019 r. i stosownie do treści art. 114 ust. 1 ustawy o Policji otrzymała ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przysługującego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowano przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku, natomiast ekwiwalent za jeden dzień niewykorzystanego urlopu za okres po dniu 6 listopada 2018 r. obliczono w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia. Natomiast w zakresie ekwiwalentu za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego Trybunał Konstytucyjny nie orzekał. Z uwagi zatem na brzmienie wskazanych wyżej przepisów ustawy nowelizującej oraz fakt wypłaty ekwiwalentu pieniężnego Komendant Wojewódzki uznał, iż brak jest podstaw prawnych do wypłaty żądanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, a stanowisko organu I instancji w tym zakresie należy uznać za uzasadnione.

Strona, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, zmiana art. 115a ustawy o Policji nastąpiła w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od dnia 19 października 2001 r.

Sąd Wojewódzki stwierdzi, że skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok.

W ocenie Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Do przeprowadzenia testu konstytucyjności, którego ramy zakreślone zostały w powyższym wyroku, bezprzedmiotowe jest wyizolowanie tego ostatniego przepisu z systemu regulacji nowelizujących, z pominięciem art. 115a ustawy o Policji, do którego zresztą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wprost nawiązuje. Art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Ponieważ zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - do zgodności ze standardami konstytucyjnymi, obowiązkiem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę było zbadanie, czy nowa norma odpowiada wzorcowi konstytucyjnemu, który był podstawą kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 30 października 2018r., a mianowicie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Obowiązkowi temu można sprostać jedynie wtedy, gdy do testu konstytucyjności, który - ze względu na zakres kontroli trybunalskiej w sprawie K 7/15 - musi zostać oparty na tym właśnie przepisie Konstytucji, a nie na jakimkolwiek innym, przyjmie się normę prawną, będącą przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, a nie przepisy wyizolowane z tej normy, a więc oddzielnie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i oddzielnie art. 115a ustawy o Policji. Ze zrozumiałych, oczywistych powodów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie był przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 30 października 2018 r. i choć narzuca się ocena, że pozostaje on w sprzeczności z innymi przepisami konstytucyjnymi, które nie były wzorcami kontroli w tym wyroku, to zdaniem Sądu, do rozpoznania niniejszej sprawy nie jest konieczne rozstrzyganie o jego zgodności z Konstytucją jako oddzielnego przepisu prawa, zawierającego normę intertemporalną. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że norma odkodowana z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zw. z art. 9 ust. 1 tej ostatniej ustawy, dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15. Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. Stwierdzona przez Sąd oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed dniem 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Tak odczytywana norma, uwzględniając retroaktywny skutek orzeczeń trybunalskich, dotknięta jest wtórną niekonstytucyjnością i jako taka nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach jednostki. Konsekwencją takiego stanowiska, przy akceptacji zaprezentowanych wyżej poglądów co do skutków stwierdzenia oczywistej niezgodności omawianej normy z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, jest odmowa jej zastosowania przez Sąd w procesie sądowej kontroli, wywołanej wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności stwierdził, nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., nadanym ustawą nowelizującą. Taka interpretacja wynika z przyjęcia wtórnej, oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji i nie było podstaw, aby z tego powodu odmawiać skarżącemu prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W odniesieniu do odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji Sąd Wojewódzki stwierdził, że również w tym przypadku mamy do czynienia z zastępczą formą wykorzystania prawa do czasu wolnego w sytuacji niemożliwości jego realizacji w naturze, a tym samym sposób wyliczenia współczynnika dni roboczych przy ustalaniu wysokości tego ekwiwalentu, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., stanowi realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od pracy.

Skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię normy prawnej dotyczącej zasad obliczanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy funkcjonariusza Policji i uznanie, iż w realiach sprawy wskazany przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., a tym samym, iż brak jest podstaw do odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w sytuacji w której wskazany przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi obowiązujące prawo i nie został wyeliminowany z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o jego niezgodności z ustawą zasadniczą, co oznacza istnienie domniemania legalności wskazanych rozwiązań legislacyjnych z Konstytucją i obowiązek ich stosowania przez Sąd.

W oparciu o tak sformułowany zarzut Komendant Wojewódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zażądał ponadto zwrotu kosztów postępowania, a także zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Organ skarżący kasacyjnie wniósł również o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania wskazać należy, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o sygn. akt P 7/21, zainicjowana wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, z pytaniem prawnym: "Czy art. 9 ust. 1 u.s.r. w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a u.oP. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP?".

Trybunał Konstytucyjny, w sprawie zainicjowanej wspomnianym pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, pomimo upływu blisko trzech lat od jej zarejestrowania, nie wyznaczył rozprawy, ani nie rozpoznał sprawy w inny sposób. W tej sytuacji zawieszenie niniejszego postępowania sądowego byłoby rażącym naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, czego wyznacznikiem jest uzasadnienie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej jako ETPCz) z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce, nr 4862/19, w którym uznano, że długotrwałe zawieszenie sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego narusza art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem ETPCz, gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Kierując się zatem własnymi kompetencjami orzeczniczymi i jednocześnie obowiązkiem stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega przeszkód prawnych uniemożliwiających rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przy czym Sąd Wojewódzki przyjął, że w zakresie w jakim przepis ten nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest w sposób oczywisty niekonstytucyjny co uprawnia go do odmowy jego stosowania. W skardze kasacyjnej organ odwoławczy w istocie zakwestionował uprawnienie Sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 u.p.p.s.a.). Wyjaśnić jednak należy, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości poprawność teoretycznych wywodów Sądu Wojewódzkiego odnoszących się do stanu wtórnej niekonstytucyjności wspartych szeroko poglądami doktryny i orzecznictwa. Nie znajdowały one jednak zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i to nie tylko ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ale przede wszystkich z uwagi na inną niż przyjął to Sąd I instancji wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on bowiem wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21, i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Zasadnym jest w tym miejscu przytoczenie brzmienia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się, tak jak uczynił to Sąd Wojewódzki, wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jak i powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Podkreślił także, iż ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

W rezultacie tego z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji, od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r., wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej (tj. ekwiwalentnej) należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to czas od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ją ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084, dalej jako ustawa zmieniająca z 2001 r.). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to czas od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy zmieniającej z 2001 r. Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15 stwierdzając, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a ocena ta przemawiała za oddaleniem skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 u.p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.