Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1211/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 oraz art. 79 § 2, art. 85 § 2.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.157.2022.KC w przedmiocie legalności prowadzonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.157.2022.KC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania W. S. (dalej – Skarżący, Strona), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 14 marca 2022 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w miejscowości S.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 22 lipca 2021 r. Skarżący złożył wniosek do organu I instancji o zbadanie legalności posadowienia budynku zlokalizowanego w miejscowości S. na działce nr 1, którego inwestorem jest R. S.

Po zbadaniu zasygnalizowanej kwestii, organ I instancji decyzją z dnia 14 marca 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W motywach decyzji wskazano, że Inwestor prowadzi roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który realizowany jest na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 10 marca 2021 r. nr [...]. Podniesiono również, że na dzień oględzin - które odbyły się w dniu 13 stycznia 2022 r. – zrealizowano piwnice i parter budynku, a do wykonania pozostało jeszcze poddasze oraz konstrukcja dachu. Stwierdzono także, że wymiary budynku odpowiadają zatwierdzonemu projektowi, a budowa prowadzona jest pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy. Zauważono przy tym, że w dzienniku budowy uprawniony geodeta dokonał wpisu o wytyczeniu obiektu budowlanego zgodnie z projektem technicznym oraz planem zagospodarowania terenu. Ponadto organ I instancji podniósł, że Inwestor w dniu 9 kwietnia 2021 r. zawiadomił go o rozpoczęciu robót budowalnych. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor stanął na stanowisku, że Inwestor realizujący wskazane przedsięwzięcie dopełnił wszystkich wymogów formalnych wymaganych przepisami prawa.

W odwołaniu z dnia 30 marca 2022 r., Skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji. Zarzucił w nim błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do przyjęcia stanowiska, że przedmiotowa budowa jest legalna. Twierdzenie to uzasadnił tym, że budynek jest zbyt wysoki, jak na budynek mieszkalny, a ponadto wskazał, że budynek już w chwili obecnej wykorzystywany jest jako stolarnia. Zasygnalizował również, iż ogrodzenie budowy narusza nieruchomości sąsiednie. Wyraził także dezaprobatę dla przeprowadzenia czynności kontrolnych bez jego udziału, wobec sprzeciwu Inwestora, który uniemożliwił mu wejście na teren nieruchomości.

Wojewódzki Inspektor nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 marca 2022 r.

W motywach decyzji, po przedstawieniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazano, że organ I instancji słusznie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślono, że ustalenia co do legalności i prawidłowości realizowanej inwestycji zostały poczynione w oparciu o oględziny i pomiary z dnia 13 stycznia 2022 r. dokonane przez inspektorów nadzoru budowlanego, a także zapiski dziennika budowy, prowadzonego dla tej inwestycji. Wskazano, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym obrazującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń zachodzących w toku wykonywanych prac, a zatem korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. W przedmiotowej sprawie jego prawdziwość nie została skutecznie podważona. Jak zauważono, wpisy dokonane w dzienniku budowy odpowiadają zakresowi wykonanych robót budowlanych. Końcowo, Wojewódzki Inspektor wskazał, że pozostałe twierdzenia Skarżącego zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że inwestycja na działce 1 prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a Inwestor dopełnił wszelkich formalności związanych z budową budynku, a co za tym idzie – postępowanie jest bezprzedmiotowe.

W skardze z dnia 18 lipca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego. Skarżący powtarzając zarzuty odwołania podniósł, że Wojewódzki Inspektor nie ustosunkował się do nich. Wskazał przede wszystkim, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu niedopuszczenia go do czynności kontrolnych realizowanych na działce 1, a także do zarzutów co do wysokości i sposobu użytkowania budynku. W oparciu o wskazane zastrzeżenia, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w miejscowości S.

Skarżący opiera swoje stanowisko o nielegalności budowy przede wszystkim na prawidłowości posadowienia realizowanego budynku w aspekcie zachowania wymaganych odległości od granic z działkami sąsiednimi, co było podkreślane w piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. Ponadto na etapie odwoławczym Strona pod wątpliwość poddała legalność realizowanych prac z uwagi na wysokość wznoszonego budynku. W tym kontekście Skarżący zasygnalizował także wykorzystywanie nieukończonego budynków jako stolarni, jak również wygrodzenia terenu inwestycji z naruszeniem stanu posiadania sąsiadów. Podkreślił również, że uniemożliwiono mu wstępu na nieruchomość, która była przedmiotem oględzin w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie decyzja, mocą której organ administracji umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych. W pierwszej kolejności przyjdzie zatem wyjaśnić, że stosownie do treści art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest przy tym bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05 Lex nr 201507). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12, Lex nr 1218383).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że generalnie na gruncie prawa budowlanego postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania przewidzianych w ustawie nakazów lub zakazów. Przesłanką warunkującą wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o umorzeniu takiego postępowania jest jednak zachowanie przez organ wymogów wynikających z zasad procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, w myśl której organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny jest zobligowany do przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Przyjąć należy, że powyższe wymogi zostały zachowane przez orzekające w sprawie organy. Mianowicie jednoznacznie ustalono, że inwestycja realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 10 marca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Co więcej stwierdzono, że Inwestor w dniu 9 kwietnia 2021 r. powiadomił organ I instancji o rozpoczęciu robót budowalnych. Przeprowadzono również oględziny obiektu w dniu 13 stycznia 2022 r. W ich trakcie stwierdzono, że budynek nie został jeszcze ukończony, gdyż w czasie oględzin wykonano jedynie piwnice i parter budynku. Ustalono ponadto, że wymiary budynku odpowiadają tym wynikającym z projektu, a także zachowano jego odległość od granicy z działką Skarżącego (pomiar do grodzenia). Istotne jest również to, że wytyczenia położenia budynku dokonał uprawniony geodeta w oparciu o projekt techniczny oraz plan zagospodarowania terenu. Okoliczność ta została potwierdzona jego wpisem w dzienniku budowy. Podkreślić należy, że z mocy art. 45 ust. 2 u.p.b. dziennik budowy stanowi urzędowy dokument, obrazujący przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywanych robót i za jego prowadzenie odpowiada kierownik budowy (ust. 1 i 3), a przed rozpoczęciem robót inwestor występuje o wydanie i ostemplowanie dziennika budowy (ust. 4). Zatem korzysta on, jako dokument urzędowy z dwóch domniemań, tj. prawdziwości dokumentu oraz zgodności jego treści z prawdą.

Odnosząc się to do zarzutów skargi wyrazić należy pogląd o ich niezasadności. Otóż materiał dowodowy nie pozwala na opowiedzenie się za stanowiskiem Strony, że budynek na działce nr 1 realizowany jest nielegalnie, na co ma wskazywać jego wysokość oraz wygrodzenie terenu inwestycji naruszające granice nieruchomości sąsiednich. W pierwszej kwestii na podkreślenie zasługuje to, że budowa obiektu nie została zakończona, a ponadto - jak ustalono - realizowana jest ona w zgodzie z zatwierdzonym przez właściwy organ projektem technicznym, a obecny etap budowy nie wskazuje na jakiekolwiek odstępstwa od niego. Zajmując się drugim zagadaniem, który ma uzasadniać twierdzenia Skarżącego wyjaśnić należy, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania sporów związanych z przebiegiem granic nieruchomości. Jak wywieść można z akt sprawy, a w szczególności z pisma jego pełnomocnika z dnia 5 stycznia 2022 r. i załączonego do niego wniosku z dnia 20 maja 2021 r. o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr 1, Skarżący rości sobie prawo do władania fragmentem działki objętej inwestycją. Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że we wniosku tym wskazano wprost, że obecny stan posiadania Inwestora odpowiada granicom geodezyjnym działki zajętej pod budowę. Zatem i ta okoliczność nie może świadczyć o nielegalności budowy.

Strona podniosła także, że uniemożliwiono jej udział w oględzinach, gdyż Inwestor zakaz mu wstępu na teren nieruchomości. Wskazać w tym względzie należy, że żaden przepis procedury administracyjnej, nie upoważnia organów do ograniczenia udziału stron w podejmowanych czynnościach dowodowych. Jeżeli zatem strona stawiła się na oględziny, to miała prawo wziąć w nich udział. Brak zapewnienia stronie czynnego udziału w oględzinach stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 oraz art. 79 § 2 k.p.a. Skoro stosownie do art. 85 § 2 k.p.a. nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.). Jednak podkreślić należy, że fakt ten nie był wynikiem błędu organu, lecz następstwem postawy właściciela działki, który sprzeciwił się wejściu Skarżącego na jej teren. W tej sytuacji choć działanie to ogranicza powołane prawa strony, niemniej nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem trzeba, że z prawa strony, o którym mowa w art. 79 § 2 k.p.a., nie można wywodzić, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela. Takie działanie naruszałoby bowiem art. 140 k.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organ administracji publicznej w tym przypadku organ nadzoru budowlanego, nie ma też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. Niezależnie do tego podnieść należy, że poddany oględzinom obiekt jest doskonale widoczny także poza obszarem inwestycji, a takie czynności pracowników organu I instancji, jak chociażby pomiary, mogły być obserwowane przez Stronę z terenu jego działki, a wszelkie uwagi co do przebiegu oględzin Skarżący mógł wnieść do protokołu, który został przez niego podpisany.

Końcowo odnieść należy się jeszcze do twierdzenia Skarżącego o usługowym wykorzystywaniu nieukończonego jeszcze budynku. Otóż działania organu I instancji, jak również działania Strona, nie dostarczyła jakichkolwiek dowodów, które wskazywałby na prowadzenie w tym obiekcie stolarni.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).