Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 654/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7, art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1901/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. nr KOC/7545/Go/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1901/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. nr KOC/7545/Go/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też Kolegium) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 6 października 2000 r. nr KOB/485/Go/00 (dalej też decyzja z dnia 6 października 2000 r.) stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 23 grudnia 1969 r. nr GKM.IV/6210/905/69/EG, dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy Al. [...] w Warszawie o pow. 632,02 m2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie ani Miasto Stołeczne Warszawa, ani żaden z pozostałych uczestników, nie wyjaśnili, jakie prawa lub obowiązki [...] jako właściciela lokalu zostały ukształtowane decyzją Kolegium, która stwierdzała nieważność decyzji dekretowej Prezydium. Zdaniem Kolegium decyzja z 2000 r. nie miała bezpośredniego wpływu na prawa ani obowiązki zarówno [...], jak i jego następców prawnych, a tym samym nie można mówić w niniejszej sprawie o skierowaniu decyzji do osoby zmarłej jako podstawie stwierdzenia nieważności decyzji. Właścicieli lokali należy zatem w nadzorczym postępowaniu dekretowym uznać za strony posiadające interes prawny o charakterze refleksowym. Osoby te są stronami postępowania nadzorczego nie dlatego, że decyzja nadzorcza kształtuj e ich prawa lub obowiązki, lecz dlatego - jak przyjął NSA - że dysponują już tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i nie mogą być traktowane gorzej od osoby, która dopiero się o przyznanie takiego tytułu ubiega (czyli od wnioskodawcy dekretowego, któremu odmówiono prawa własności czasowej). W konsekwencji oznaczenie w rozdzielniku adresowym zmarłego właściciela lokalu w decyzji nadzorczej nie stanowi skierowania decyzji do osoby zmarłej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, z przedstawionym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 28 kpa dla uzyskania legitymacji strony istotne jest, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego, a nie czy narusza ten interes prawny. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a jedynie ocenia się legalność kwestionowanej decyzji. Całkowicie niezgodne z orzecznictwem jest stanowisko organu o możliwej akceptacji z punktu widzenia praworządnego państwa kwestionowanej decyzji, jako naruszającej tylko normy proceduralne. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej. Oba te tryby wzruszania ostatecznych decyzji nie mogą być stosowane zamiennie. Inne są przesłanki ich zastosowania i odmienne skutki. Odmawiając zatem stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia, ewentualnie nie stwierdzając by było ono wydane z naruszeniem prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienie stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej w nich ujętej, prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli: [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

I. [...] w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) wadliwym zastosowaniu przepisu art. 33 § 1 ppsa - to jest faktycznym pominięciu udziału uczestnika [...] w postępowaniu, pomimo formalnego dopuszczenia go do postępowania, i pominięciu stanowiska tego uczestnika w całości, a w konsekwencji nierozważenie jego argumentacji prawnej i de facto uniemożliwienie temu uczestnikowi do skorzystania z prawa do sądu;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r" sygn. akt P 46/13, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw, z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozważenia i rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji z dnia 06.10.2000 r. nr KOB/485/Go/00 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, co wykluczałoby stwierdzenie jej nieważności w ramach zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17.06.2021 r., a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak też naruszenie zasady, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wyrażonej w art. 190 § 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

We wnioskach skargi kasacyjnej [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

II. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w swojej skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok w całości i zarzuciło:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że samo oznaczenie osoby nieżyjącej w rozdzielniku decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa;

b. art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie [...] za stronę postępowania zakończonego decyzją kolegium z 6 października 2000 r.

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- wadliwe przedstawienie stanu sprawy i stwierdzenie, że decyzja Kolegium z 6 października 2000 r. została "skierowana" do zmarłego [...], podczas gdy decyzja ta nie rozstrzygała o żądnych prawach ani obowiązkach [...] i samo wymienienie J.E. w rozdzielniku adresowym decyzji nie oznacza, że decyzja została do niego "skierowana", ani że [...] "został uznany za stronę postępowania", a jedynie że Kolegium uznało za zasadne doręczenie decyzji [...],

- wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, dlaczego według Sądu I instancji decyzja Kolegium z 6 października 2000 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie oraz dlaczego stwierdzone uchybienie polegające na wymienieniu w rozdzielniku decyzji osoby zmarłej ma większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji nadzorczej, która była we wszystkich pozostałych aspektach prawidłowa,

b. art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy decyzja SKO z 6 października 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy bezspornie:

- decyzja ta prawidłowo stwierdziła nieważność odmowy dekretowej,

- wymienienie zmarłego [...] w rozdzielniku adresowym decyzji Kolegium nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy,

- w postępowaniu "głównym" kontynuowanym po stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej bezspornie organ administracji zapewnił udział wszystkim stronom, także następcom prawnym zmarłego [...],

- żaden z uczestników postępowania (w tym żaden następca zmarłego [...] ) nigdy nie zwracał się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 6 października 2000 r.

Wskazując na powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż obie są niezasadne.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 6 października 2000 r. była ocena ważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 23 grudnia 1969 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy Al. Zjednoczenia 46 w Warszawie o pow. 632,02 m2.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie - Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Okoliczności te w sprawie nie zaistniały. Sposób sformułowania zarzutów objętych punktem 2.a. skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie Kolegium stawiając je dąży do zakwestionowania poczynionych przez Sąd ustaleń faktycznych co do skierowania decyzji do osoby zmarłej oraz przyjętej przezeń wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w świetle której skierowanie decyzji do osoby zmarłej uznać należy za rażące naruszenie prawa. Jednak poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani dokonanych przez Sąd ustaleń faktycznych ani przyjętej przezeń wykładni prawa. Również okoliczność, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, czy też brak jego przekonania o prawidłowości stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut objęty punktem 2.b. skargi kasacyjnej – tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w istocie zarzutem o charakterze materialnym. Jak bowiem wynika z jego sformułowania, w ocenie Kolegium w stanie faktycznym sprawy doszło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z 6 października 2000 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji zarzut ten rozpoznany zostanie łącznie z zarzutami objętymi punktem 1 skargi kasacyjnej.

Kolegium stawiając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. kwestionuje uznanie [...] , właściciela lokalu nr 2 w budynku posadowionym na nieruchomości przy ul. [...] za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca uwagę na wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy, w świetle których nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas, gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym, jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem prawnym skutkuje nieważnością decyzji (wyroki NSA z 10 grudnia 2014 r. II OSK 1275/13 i 29 kwietnia 2020 r. I OSK 681/19). Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, w świetle którego stronami postępowania dekretowego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości (por. przykładowo wyroki NSA z por. wyrok NSA z 19 września 2023 r. I OSK 1393/22 i 16 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 502/19 i przywołane w nich orzecznictwo). Z orzecznictwa wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Źródłem interesu prawnego jest zatem art. 140 § 1 k. c. w równym stopniu chroniący zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych, jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Tym samym pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zasadę ochrony własności wynikającą z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r. I OSK 440/22).

Kolegium zawróciło uwagę, że żaden z uczestników postępowania nie wyjaśnił, jakie prawa lub obowiązki [...], jako właściciela lokalu zostały ukształtowane decyzją z 6 października 2000 r., stwierdzającą nieważność decyzji dekretowej. Wskazać zatem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej otwierało drogę do rozpoznania wniosku dekretowego, a zatem do przyznania praw rzeczowych do nieruchomości, w której właścicielom lokali przysługiwały udziały w prawie użytkowania wieczystego, dotyczyło więc zakresu ich uprawnień. W konsekwencji brak jest podstaw do odmowy właścicielowi lokalu, któremu przysługuje jednocześnie udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu objętego postępowaniem dekretowym, przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku dekretowego jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym takiej decyzji.

Kolegium zarzuciło również Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że samo wymienienie [...] w rozdzielniku decyzji oznacza, że został uznany za stronę postępowania i że decyzja ta została do niego skierowana. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z 12 lipca 2000 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, kierując to zawiadomienie do spadkobierców byłego właściciela jak również do [...]. Z akt tych wynika, że Kolegium badało, czy w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości ustanowiona została odrębna własność lokali. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w budynku wykupione były 3 lokale, w tym lokal nr 2. Również postanowienie z 17 stycznia 2001 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez Burmistrza w stosunku do decyzji z 6 października 2000 r. skierowane zostało m.in. do [...]. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej organ rozpoznający wniosek nie miał wątpliwości, że [...] jako właścicielowi lokalu nr 2 przysługuje przymiot strony postępowania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnić należy, że to nie sam fakt oznaczania osoby nieżyjącej w rozdzielniku decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji zdecydował o uznaniu jej za wydaną w warunkach rażącego naruszenia prawa, ale prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej. Jak prawidłowo i rzetelnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Zgodnie z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 11 stycznia 2024 r. I OSK 55/20, wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności. W takiej sytuacji wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Na zaistnienie tego skutku nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też niewiedza była spowodowana zaniechaniem pozostałych stron postępowania. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, a wada decyzji nie podlega konwalidacji (zob. przywołany już wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA/261/83, wraz z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyroki NSA z 18 stycznia 2001 r., I SA 1821/99 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004/3/33; 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; 24 kwietnia 2010 r., I OSK 908/09; 23 lipca 2010 r., 27 października 2011 r. I OSK 1876/10, I OSK 1324/09; 9 grudnia 2011 r., I OSK140/11; 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; 26 października 2018 r. I OSK 238/17 24 lutego 2021 r., I OSK 3554/18; 15 października 2021 r., I OSK 1525/20, 7 marca 2022 r. I OSK 987/21, 6 lipca 2023 r., I OSK 621/20).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że odróżnić należy wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, od wady, o której mowa w art. w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest od wydania decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa. W przypadku wady, o której mowa w art. w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków osoby, która nie miała przymiotu strony z uwagi na brak przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do ukształtowania jej praw i obowiązków czy też przepisu, na podstawie którego osoba ta mogłaby żądać od organu zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z jej potrzebami. W przypadku wady, o której mowa w art. w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi o rażące naruszenie prawa. Jednym z przykładów rażącego naruszenia prawa jest właśnie kształtowanie sytuacji prawnej osoby, która nie mogła być podmiotem praw i obowiązków. Jak już wyjaśniono wcześniej, decyzja nadzorcza wydana w stosunku do decyzji dekretowej dotyczy praw i obowiązków nie tylko byłego właściciela ale i osób, którym w dacie wydawania decyzji nadzorczej przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości. Decyzja nadzorcza wydana w stosunku do decyzji dekretowej kształtuje zakres uprawnień ewentualnego współużytkownika wieczystego nieruchomości, który ma prawo żądania od organu zaniechania lub ograniczenia czynności mających wpływ na zakres jego obowiązków. A zatem, argumenty dotyczące prawidłowego rozstrzygnięcia decyzją z dnia 6 października 2000 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej, brak wpływu wymienienia zmarłego w rozdzielniku decyzji na wynik sprawy, zapewnienie udziału wszystkim stronom w ponownie prowadzonym postępowaniu dekretowym, niezłożenie przez spadkobierców zmarłego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 6 października 2000 r. uznać należało za niezasadne.

Podsumowując, wobec argumentów dotyczących niekwestionowania przez następców prawnych [...] decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej ( por. wyrok NSA z 27 października 2020 r. I OSK 251/19.

W konsekwencji zarzuty objęte punktami 1 a i b oraz 2 b skargi kasacyjnej Kolegium uznać należało za pozbawione podstaw.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej [...] (uczestnika postępowania) odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jak wynika z akt sprawy, [...] (obecny właściciel lokalu nr 2) nie wniósł skargi, uznany jednak został za stronę postępowania o czym świadczy zarządzenie z 30 sierpnia 2021 r. Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. [...] ustanowił pełnomocnika profesjonalnego. Doręczone mu zostało również zawiadomienie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i o możliwości przedstawienia stanowiska, z której to możliwości uczestnik skorzystał składając pismo procesowe z dnia 25 maja 2022 r. Uczestnikowi doręczono również odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Sam fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Uczestnika w piśmie z dnia 25 maja 2022 r. nie może być żadną miarą uznany za naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a.

W zarzucie objętym punktem 2 skargi kasacyjnej [...] zarzuca sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozważenia i rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji Kolegium z 6 października 2000 r., co wykluczałoby stwierdzenie jej nieważności w ramach zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Kolegium z 17 czerwca 2021 r., a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak też naruszenie zasady, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wyrażonej w art. 190 § 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Nie zgadzając się z tym zarzutem wskazać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarazem w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Zatem z samego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie przesądził on jaki jest właściwy okres przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa pozostawiając decyzję w tym zakresie ustawodawcy. Skoro sam Trybunał wyjaśnił, iż nie przesądza jaki okres czasu uznać należy za znaczny na tyle, by wyłączało to możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, odkodowywanie tejże przesłanki w toku stosowania prawa przez organy administracji czy sądy naruszałoby właśnie wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zasady pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zwraca uwagę, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, uznać należy, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (ar. 2 Konstytucji RP). Konieczności dokonania rekonstrukcji brakującej części art. 156 § 2 k.p.a. nie można również wyprowadzić z art. 32 ust. 2 Konstytucji przewidującego zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (por. wyroki NSA z 10 sierpnia 2018 r. I OSK 2672/17 i 28 maja 2019 r. I OSK 1746/17).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 marca 2022 r. I OSK 933/21, w którym wskazano, że ewidentnym dowodem świadczącym o tym, że ani organy, ani sąd administracyjny - w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym - nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była treść projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, zgłoszonego 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090). W projekcie tym bowiem wnioskodawca nowelizacji zaproponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, a która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten już sam z siebie dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Przyjęcie więc przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy stanowienie prawa, do czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji. W cytowanym wyroku z 28 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli 10 lat. Można to zrozumieć, zważywszy na to jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej. O świadomości Trybunału Konstytucyjnego co do tej okoliczności świadczyć może to, że oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – Trybunał posłużył się też innym kryterium (tj. kryterium nabycia prawa). W konsekwencji w cytowanym wyroku uznano, że choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogii do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17).

Naczelny Sąd Administracyjny na koniec zwraca uwagę, że Sąd I instancji dokonuje kontroli decyzji administracyjnej uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Nowelizacja art. 156 k.p.a., uwzględniająca zalecenia wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. dokonana została ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "ustawa nowelizująca". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem dopiero rozpoznając ponownie sprawę organ będzie musiał rozważyć, czy znowelizowane przepisy znajdują zastosowanie w sprawie a następnie uwzględnić to w wydawanym rozstrzygnięciu.

Konkludując, również skarga kasacyjna [...] okazała się niezasadna.

Tym samym, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty obydwu skarg kasacyjnych są nieuprawnione.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił jako niezasadne obydwie skargi kasacyjne, rozpoznając je na posiedzeniu niejawnym.