Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1753/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6232 Miary i wagi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Głównego Urzędu Miar
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1993 nr 55 poz 248
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2001 nr 63 poz 636
law: Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach.
article: art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia typu instalacji pomiarowych do paliw ciekłych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] kwietnia 2007r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą stwierdzono nieważność decyzji dnia [...] lutego 2003 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 1996 r. (z późn. zm. z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] lipca 1999 r.) w sprawie zatwierdzenia typu instalacji pomiarowych dla paliw ciekłych z liczydłem elektronicznym o znaku fabrycznym [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Prezes Głównego Urzędu Miar zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 1996 r. (z późn. zm. z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] lipca 1999 r.) w sprawie zatwierdzenia typu instalacji pomiarowych dla paliw ciekłych z liczydłem elektronicznym o znaku fabrycznym [...]. Ponadto w pkt 3 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. zmieniono decyzję pierwotną w części dotyczącej określenia terminu wytwarzania odmierzaczy przez nadanie jej brzmienia: "odmierzacze mogą być wprowadzane do obrotu lub użytkowania do dnia [...] grudnia 2007 r."

Pismem z dnia [...] października 2006 r. Prezes Głównego Urzędu Miar poinformował stronę – M. Spółka z o.o., z siedzibą w Ż., (dalej: stronę) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] lutego 2003 r., zmieniającą decyzję z dnia [...] czerwca 1996 r. (z późn. zm. z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] lipca 1999 r.) w sprawie zatwierdzenia typu instalacji pomiarowych dla paliw ciekłych z liczydłem elektronicznym o znaku fabrycznym [...]. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2003 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż postanowienia pkt 3 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., wobec braku wniosku strony w tym zakresie, mając przy tym na uwadze brak możliwości przeprowadzenia postępowania tego typu z urzędu, są ewidentnie sprzeczne z art. 61 § 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podkreśliła, że wnosząc do Głównego Urzędu Miar o zgodę na wymianę liczydeł kierowała się wytycznymi zawartymi w piśmie z dnia [...] stycznia 2000 r., w którym ściśle określono wymogi jakim ten wniosek powinien odpowiadać oraz obowiązki organu w tym zakresie.

Ponadto strona wskazała, że wniosek o możliwość wymiany liczydeł mechanicznych na elektroniczne był niezbędny, gdyż wymiana liczydeł stała się konieczna ze względu na ograniczone możliwości techniczne liczydeł mechanicznych w zakresie współpracy z kasami fiskalnymi. Liczydła mechaniczne stwarzały, zdaniem strony, nieograniczone możliwości obrotu paliwami płynnymi poza wszelką ewidencją. Z względów technicznych nie było możliwości poprawienia liczydeł mechanicznych, natomiast liczydła elektroniczne eliminowały niedokładność rozliczeń oraz umożliwiały połączenie z kasą fiskalną, wymagane przez Ministerstwo Finansów. Strona wskazała również, że wymiana liczydeł mechanicznych na elektroniczne przyczyni się do podniesienia poziomu rzetelności we wzajemnych rozliczeniach między klientami i stacjami paliw oraz "uszczelnienia" gospodarczo - finansowego w obrocie paliwami.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano ponadto, iż uchybienie, polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. z wykroczeniem poza żądanie strony, określając nowy termin jej obowiązywania do dnia [...] grudnia 2007 r., a więc z istotną wadą, nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Wnioskodawca występując do Prezesa Głównego Urzędu Miar o zmianę decyzji nie ma bowiem obowiązku objęcia takim wnioskiem nowego okresu obowiązywania decyzji. Nowy okres z urzędu wyznacza w decyzji Prezes Głównego Urzędu Miar, działając w tym zakresie zgodnie z § 8 pkt 3 ppkt 11 oraz § 10 pkt 3 zarządzenia nr 78 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie określenia przyrządów pomiarowych podlegających zatwierdzeniu typu oraz trybu postępowania przy wydawaniu decyzji dotyczących tych przyrządów (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 15, poz. 81, z późn. zm.). Strona w tej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że termin wyznaczony decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. był niezbędny dla dokonania wymiany liczydeł w określonym czasie. Dopiero w przypadku braku określenia terminu wspomniana decyzja byłaby obarczona wadą. Ponadto strona ponownie odwołała się do pisma z dnia [...] stycznia 2000 r., w którym – jej zdaniem – została poinformowana, ze wydana decyzja będzie zawierała nowy termin wprowadzenia odmierzaczy do obrotu lub użytkowania.

W ocenie organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez stronę nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt przedmiotowego postępowania oraz zarzutów i wniosków strony wskazuje bowiem, że decyzja Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2007 r. jest zgodna z prawem.

Pismo z dnia [...] stycznia 2000 r., skierowane do Zastępcy Dyrektora w Z. S.A., z siedzibą w O., na które powołuje się strona we wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, stanowi jedynie informację, czy też zalecenia (jak to określa strona), które nie miały charakteru normy prawnej. Nadto w piśmie tym powołano się na zarządzenie nr 78 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie określenia przyrządów pomiarowych podlegających zatwierdzeniu typu oraz trybu postępowania przy wydawaniu decyzji dotyczących tych przyrządów. Tego rodzaju akty prawne (zarządzenia) nie zostały uznane za źródła powszechnie obowiązującego prawa, określone w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Obecnie prowadzone postępowanie nie kwestionuje, że wymiana liczydeł była wówczas konieczna ze względu na ograniczone możliwości techniczne współpracy liczydeł mechanicznych z kasami fiskalnymi, jak również innych argumentów podniesionych przez stronę, które merytorycznie uzasadniają dokonaną wymianę. Wymiana liczydeł mechanicznych na elektroniczne przyczyniła się również do podniesienia poziomu rzetelności we wzajemnych rozliczeniach paliw między klientami a stacjami paliw. Przedmiotem postępowania nie były jednak te kwestie, gdyż przedmiot postępowania ma charakter procesowy, związany z obarczeniem decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 1993 r., Nr 55, poz. 248, z późn. zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach, który to przepis stwierdzał, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r.

Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 zd. II k.p.a., zgodnie z którą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Interpretacja powołanych przepisów k.p.a., przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. wskazuje, iż nie było wówczas możliwości zmiany decyzji bez stosownego wniosku strony. Prezes Głównego Urzędu Miar nie dysponował uprawnieniami do odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznych i w związku z tym nie mógł z urzędu zmienić terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania zatwierdzonych przyrządów pomiarowych. Dlatego też uznano, iż brak wniosku o zmianę terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania powoduje, że postanowienie pkt 3 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., zmieniające termin wprowadzenia do obrotu lub użytkowania zatwierdzonych przyrządów pomiarowych, wykracza poza żądanie strony.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] sierpnia 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 87 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie (nadinterpretację) oraz art. 16 § 1 zd. II k.p.a. i art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach w zw. z art. art. 28 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach – poprzez błędną wykładnię, a także przepisów postępowania, a szczególnie:

- art. 156 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji;

- art. 7, 8 i 77 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie prawidłowo postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w szczególności przez niewykazanie, że zachodzi przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji ze wskazaniem odpowiednich przepisów prawa.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przy rozpatrywaniu wniosku pominięto obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. W obwieszczeniu tym enumeratywnie wyliczono wszelkie tracące moc akty prawne, jednak wśród nich nie ma zarządzeń Prezesa Głównego Urzędu Miar. Tak więc kierowanie się spornym zarządzeniem było ze wszech miar słuszne i zasadne.

Podkreślono też, że sam Prezes Głównego Urzędu Miar w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie stwierdził, że wymiana liczydeł była konieczna ze względu na ograniczone możliwości techniczne jakie posiadały liczydła mechaniczne w zakresie współpracy z kasami fiskalnymi, jak i ze względu na pozostałe argumenty podnoszone przez skarżącego we wniosku. Jednak rzekoma wada formalna decyzji spowodowała, iż merytoryczna istota decyzji została uznana przez Prezesa Głównego Urzędu Miar za rzecz mniejszej wagi.

Zdaniem strony skarżącej zastosowanie w spornej sprawie art. 87 Konstytucji RP jest nadinterpretacją tego przepisu, a deprecjonowanie w następstwie tego zarządzeń czy wytycznych wcześniej wydanych przez Prezesa Głównego Urzędu Miar jest niezrozumiałe. Strona stoi na stanowisku, że podważanie po upływie lat przepisów wcześniej wydanych przez ten sam organ nie może rodzić dla strony, która prowadzi w oparciu o nie działalność gospodarczą, daleko idących negatywnych skutków.

Zdaniem strony skarżącej Prezes Głównego Urzędu Miar stwierdzając nieważność decyzji administracyjnej z [...] lutego 2003 r. nie wykazał istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nie zawiera dokładnego wyjaśnienia, która z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została uznana przez organ za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Brak też wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu naruszenie art. 61 § 2 k.p.a. miało postać rażącego naruszenia.

W ocenie strony skarżącej w postępowaniu nieważnościowym na organie spoczywa obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia przesłanek nieważności decyzji. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/WA 1059/05, "postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Ponadto wskazać należy, iż wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy."

W zaistniałej sytuacji, kiedy Prezes Głównego Urzędu Miar uznał, iż decyzja wykraczała poza żądanie strony w kwestii terminu, który był tylko jednym z elementów tej decyzji, należało, zdaniem strony skarżącej, uchylić decyzję tylko w części dotyczącej zapisu wyznaczonego terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania odmierzaczy, a nie unieważniać całą decyzję. Istnieje bowiem możliwość stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności części decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy tylko jej część zawiera wady określone w art. 156 §1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć decyzji, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Z uwagi na to, że usunięcie z unieważnionej decyzji zapisu dotyczącego terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania odmierzaczy paliw nie ma wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć w przedmiotowej decyzji możliwe więc było w tym zakresie zastosowanie przez Prezesa Głównego Urzędu Miar art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji stwierdzono, że organ administracji orzekający w sprawie nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego naruszając tym samym art. 7, 8 i 77 k.p.a., w szczególności nie wykazał, iż zachodzi przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron.

W świetle całości dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż wszystkich przedstawionych argumentów i racji Prezes Głównego Urzędu Miar nie zechciał wziąć pod uwagę wydając dwie kolejne w tym przedmiocie decyzje z dnia [...] kwietnia 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. naruszając obowiązujące w tej materii przepisy prawne, a to § 8 pkt 3 ppkt 11 i § 10 pkt 3 powołanego zarządzenia 78 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 29 czerwca 1995 r., jak i art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach oraz art. 28 ustawy z 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach obowiązujące w czasie wydawania spornych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podkreślił, iż decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach w związku z art. 28 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach. Prezes Głównego Urzędu Miar biorąc pod uwagę ww. przepisy nie dysponował wówczas uprawnieniem do zmiany decyzji ostatecznych i w związku z tym nie mógł z urzędu zmienić terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania zatwierdzonych przyrządów pomiarowych. Dlatego też uznano, iż brak wniosku o zmianę terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania powoduje, że postanowienie pkt 3 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., zmieniające termin wprowadzenia do obrotu lub użytkowania zatwierdzonych przyrządów pomiarowych, wykracza poza żądanie strony. Potwierdza to również strona skarżąca, która zaznaczyła, że nie występowała o wyznaczenie terminu we wcześniejszym wniosku.

Organ wydając zaskarżoną decyzję uznał, iż zarządzenie nr 78 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie określenia przyrządów pomiarowych podlegających zatwierdzeniu typu oraz trybu postępowania przy wydawaniu decyzji dotyczących tych przyrządów, jako rodzaj aktu prawnego, który nie znalazł się w katalogu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie mogło być wówczas - w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. - źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Nie zmienia tego fakt, podniesiony przez stronę skarżącą, iż w obwieszczeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M.P. z dnia 31 grudnia 2001 r.) brak jest zarządzeń Prezesa Głównego Urzędu Miar, bowiem przepis Konstytucji ma w tym wypadku charakter nadrzędny. Odnosząc się do tej argumentacji organ wskazał również na uregulowania przyjęte w ustawie z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 154, poz.1800). Zgodnie z art. 37 pkt 5 ww. ustawy, w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2001 r., Nr 63, poz. 636) wprowadza się następujące zmiany: w art. 5 w ust. 2, w art. 8 w ust. 2, w art. 9 i w art. 13 wyrazy "Rada Ministrów" zastępuje się wyrazami "Minister właściwy do spraw gospodarki". Ponadto, stosownie do treści art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. - do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2002 r., zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie ww. przepisu zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar jako przepisy dotychczasowe straciły moc.

Nie zgodzono się również z zarzutem strony skarżącej, iż organ stwierdzając nieważność decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2003 r. nie wykazał istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanka ta bowiem została wyczerpująco wskazana w zaskarżonej decyzji, tj.: brak wniosku strony o zmianę terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania, co powoduje, iż decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i konsekwencji nie może się ona zostać w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą stwierdzono nieważność decyzji dnia [...] lutego 2003 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 1996 r. (z późn. zm. z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] lipca 1999 r.) w sprawie zatwierdzenia typu instalacji pomiarowych dla paliw ciekłych z liczydłem elektronicznym o znaku fabrycznym [...].

Podstawowy problem prawny w sprawie sprowadza się do pytania, czy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Miar z dnia [...] lutego 2003 r., określone w decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., są zgodne z wymaganiami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, idzie tu o ustalenie, czy decyzja, której nieważność stwierdzono (tzn. decyzja z dnia [...] lutego 2003 r.) została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – w stopniu, który uzasadniał stwierdzenie jej nieważności.

Organ orzekający w sprawie – Prezes Głównego Urzędu Miar – uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana zarówno bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem prawa, a więc z naruszeniem obu alternatywnych przesłanek przesądzających o jej nieważności.

W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. powołano art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach w zw. z art. 16 pkt 6 i art. 28 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach. Również w podstawach prawnych i uzasadnieniach decyzji poprzedzających tę zmianę, tj. zarówno w decyzji podstawowej (z dnia [...] czerwca 1996 r.), jak i decyzjach ją zmieniających uprzednio (z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz z dnia [...] lipca 1999 r.) przywołano jedynie przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach. W myśl tego przepisu zatwierdzenie typu przyrządu pomiarowego jest decyzją Prezesa Urzędu dopuszczającą, z zastrzeżeniem art. 18, przyrządy pomiarowe danego typu do legalizacji, uwierzytelnienia lub użytkowania w kraju, podejmowaną na podstawie badań prototypów lub egzemplarzy produkcyjnych tych przyrządów, po stwierdzeniu, że spełniają wymagania, o których mowa w art. 10 ust. 2 lub art. 11 ust. 2.

Z kolei zgodnie z powołanym wyżej art. 28 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zarządzenie nr 78 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie określenia przyrządów pomiarowych podlegających zatwierdzeniu typu oraz trybu postępowania przy wydawaniu decyzji dotyczących tych przyrządów powołano jedynie w piśmie z dnia [...] stycznia 2000 r., skierowanym do Zastępcy Dyrektora w Z. S.A., z siedzibą w O. Jak jednak trafnie stwierdził organ, ustalenia zawarte w tym piśmie nie miały charakteru normy prawnej.

Natomiast organ wywiódł zarzut braku podstawy prawnej decyzji z powodu utraty mocy obowiązującej zarządzenia nr 78 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie określenia przyrządów pomiarowych podlegających zatwierdzeniu typu oraz trybu postępowania przy wydawaniu decyzji dotyczących tych przyrządów, wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 1 i 2 i art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach – w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W myśl art. 87 ust. 1 tej ustawy zasadniczej "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia." W ocenie organu nie zamieszczenie w tym katalogu zarządzeń oznacza, że akty tego rzędu , niemieszczące się w zamkniętym systemie źródeł prawa, utraciły charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

Polemizując z tym poglądem strona uznała, że stanowi on nadinterpretację art. 87 Konstytucji RP, gdyż o utracie mocy obowiązującej aktów rangi zarządzeń decyduje dopiero ich niezamieszczenie w wykazie (obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r.) uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. W obwieszczeniu tym nie ma zarządzeń Prezesa Głównego Urzędu Miar.

W odpowiedzi Prezes Głównego Urzędu Miar podniósł, iż zmiany przyjęte w ustawie z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 154, poz.1800), wprowadzające zmiany również w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach doprowadziły w konsekwencji do utraty mocy obowiązującej przedmiotowego zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar (jako "przepisu dotychczasowego"). Ponadto organ ponownie podkreślił nadrzędną w tego rodzaju sytuacjach rolę przepisów Konstytucji.

W świetle dokonanych ustaleń spór o obowiązywanie zarządzenia nr 78 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie określenia przyrządów pomiarowych podlegających zatwierdzeniu typu oraz trybu postępowania przy wydawaniu decyzji dotyczących tych przyrządów jest w rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowy, gdyż przepisy tego zarządzenia nie zostały powołane ani w podstawie prawnej powołanych decyzji, w tym decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., ani w ich uzasadnieniu. W tej sytuacji kwestia ewentualnej utraty mocy obowiązującej powołanego zarządzenia nie miała wpływu na ocenę podstawy prawnej decyzji, której nieważność stwierdzono.

Odnosząc się, już na marginesie, do sprawy obowiązywania przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach należy zauważyć, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1370/05, LEX nr 281359, zawarto następującą tezę:" Stosownie do art. 27 ustawy z 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2001 r., Nr 63, poz. 636 ze zm.) przyrządy pomiarowe zalegalizowane lub uwierzytelnione przed dniem wejścia w życie ustawy, niespełniające jej przepisów mogą być nadal legalizowane o ile spełniają wymagania dotychczasowych przepisów, lecz nie dłużej niż przez 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Z powyższego przepisu wynika, iż pomimo wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r., zachowały w zakresie legalizacji moc przepisy dotychczasowe, a więc wydane na podstawie ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r."

Z kolei alternatywny – w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zarzut rażącego naruszenia prawa organ orzekający w sprawie dostrzegł w zamieszczeniu z urzędu w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. (w pkt 3) określenia terminu, do którego można wprowadzić przyrządy pomiarowe do obrotu lub użytkowania; w ocenie organu było to "ewidentnie sprzeczne z art. 61 § 2."

Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Jak widać, przepis ten dotyczy wszczęcia z urzędu postępowania, które powinno być wszczęte na wniosek strony. W rozpatrywanej sprawie naruszenie dotyczy samego określenia z urzędu terminu, do którego można wprowadzić przyrządy pomiarowe do obrotu lub użytkowania, a więc jednego z elementów decyzji. Ma więc rację strona skarżąca stwierdzając, że trudno w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa, ma też rację twierdząc, że stwierdzenie nieważności należało ograniczyć tylko do samej klauzuli określającej termin – tym bardziej, że nie ma to wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć w przedmiotowej decyzji.

W konsekwencji należało stwierdzić, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Miar z dnia [...] lutego 2003 r., określone w decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nie spełniają wymagań określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a organ orzekający w sprawie nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego naruszając tym samym art. 7, 8 i 77 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.