Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 434/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1936
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 [...] 2023 r. nr 9016.69120.7.2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2015-2016 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej L. L. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr 9016.69120.7.2023 z dnia 05.06.2023r. Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. (dalej: "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 0300-2017-005447 z dnia 07.10.2022r. Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z siedzibą w Z. (dalej: "organ I instancji") o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PRO W 2007-2013 przez L. L. (dalej: "Producent", "Wnioskodawca", "skarżący") za lata 2015-2016 w łącznej wysokości [...] zł.

Z akt sprawy wynika, że dnia 15.05.2013r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na 2013 rok do upraw na obszarze 26,72 ha w wariancie 5.1. "ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000". Decyzją nr 0300-2014000099 z dnia 23.01.2014r. organ przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową na 2013 rok do zatwierdzonego obszaru upraw 26,72 ha w wariancie 5.1, w łącznej kwocie [...]zł. Płatność została przekazana na rachunek Wnioskodawcy w dniu 14.02.2014r. Tym samym Producent podjął 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe na zgłoszonych działkach w wariancie 5.1.

Dnia 15.05.2014r. Producent złożył do Biura Powiatowego ARiMR kolejny wniosek, w którym zadeklarował uprawy w wariancie 5.1 na areale 69,53 ha.

Producent w roku 2014 zwiększył swoje zobowiązanie w wariancie 5.1 Dnia 15.05.2014r. Producent złożył do Biura Powiatowego ARiMR kolejny wniosek, w którym zadeklarował uprawy w wariancie 5.1 na areale 69,53 ha. Producent w roku 2014 zwiększył swoje zobowiązanie w wariancie 5.1 zgodnie z przepisem § 6 ust 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013r. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzeniem PRŚ"), który umożliwia jednorazowe zwiększenie powierzchni gruntów, w drugim lub trzecim roku realizacji zobowiązania w pakiecie 5.

W wyniku weryfikacji wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dnia 12.03.2015r. wydał decyzję nr 0300-2015-000785 o przyznaniu Producentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 do zatwierdzonego obszaru 69,53 ha w kwocie [...]zł (według stawki płatności [...] zł/ha) oraz zwrocie poniesionych kosztów transakcyjnych w wysokości [...] zł, łącznie [...] zł.

W związku z ponowną weryfikacją wniosku stwierdzono, że powierzchnia upraw w 5.1 jest mniejsza i wynosi 67,58 ha, zaś przyznana kwota płatności wyniosła [...] zł.

W dniu 15.06.2015r. Producent wniósł do Biura Powiatowego ARiMR kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 do upraw w wariancie 5.1 na powierzchni 69,53 ha. Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dnia 21.06.2016r. przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 decyzją nr 0300-2016-003079 za wariant 5.1 do powierzchni 68,74 ha, w wysokości [...] zł.

Kolejny wniosek kontynuacyjny na rok 2016 został złożony dnia 15.06.2016r., Z uwagi na przejęcie działek ewidencyjnych wraz ze zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i kontynuowanie przekazanego zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariantach 2.1 na 36,83 ha, 2.3 na 4,39 ha, 3.1.2 na 4,39 ha i 6.1 na 4,06 ha oraz swojego 5.1, na podstawie § 35 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ, Producent był zobowiązany do realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego (swojego i przejętego) na działkach ewidencyjnych (swoich i przejętych) do dnia 14.03.2018r. w pakietach i wariantach (swoich i przejętych) na wskazanych powierzchniach.

W dniach 26.01.2017r.-14.03.2017r. w gospodarstwie Producenta została przeprowadzona kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego metodą inspekcji terenowej, która wykazała nieprawidłowości dotyczące zmniejszenia powierzchni upraw w poszczególnych wariantach i niespełnienie obowiązkowych wymogów w wariantach 3.1.2 i 5.1 dotyczących koszenia działek rolnych i pozostawienia nieskoszonej ich części.

Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dnia 24.11.2020r. wydał decyzję nr 0300-2020-002688 o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za 2016 rok w łącznej wysokości [...] zł do zatwierdzonego obszaru upraw w poszczególnych wariantach. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją nr 9016-2021-000020-69120 z dnia 8.02.202lr. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji dnia 29.04.2021r. wydał nową decyzję nr 0300-2021-001534 o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za 2016 rok w łącznej wysokości [...] zł do zatwierdzonego obszaru upraw we wskazanych wariantach. Dopłata do wariantu 2.1 w wysokości [...] zł została przekazana na rachunek bankowy Producenta w dniu 8.06.2021r.

W związku ze zmniejszeniem powierzchni upraw objętej zobowiązaniem i nieprzestrzeganiem wymogów w roku 2016, Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR w dniu 7.12.2021r. wystosował do Producenta zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych uzyskanych w programie rolnośrodowiskowym.

Następnie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał dnia 13.04.2022r. decyzję nr 0300-2017-005446 o ustaleniu Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012-2015 w wysokości [...] zł, która została odebrana dnia 15.04.2022r. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr 9016.69120.27.2022 z dnia 3.08.2022r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W nowej decyzji nr 0300-2017-005447 z dnia 7.10.2022r. organ I instancji ustalił Producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Decyzja ta została skutecznie doręczona w dniu 24.10.2022r.

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że zobligowany był nie tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz również do ponownego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Przedstawiając chronologię zdarzeń organ odwoławczy powołał przepisy warunkujące otrzymanie płatności w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 07.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2138 ze zm., dalej: "ustawa PROW") pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Powołując art. 35 ust 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11.03.2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014r. str. 48, dalej: "rozporządzeniem nr 640/2014") organ wskazał, że odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich lub, w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację

Dalej organ wskazał, że w związku z powyższym w przypadku stwierdzenia w roku 2016 mniejszej powierzchni upraw w poszczególnych wariantach w oparciu o ww. przepisy skarżący zobowiązany jest do zwrotu uzyskanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowych we wskazanych wariantach.

Przedstawiając wyliczenie kwoty zwrotu ostatecznie organ odwoławczy wskazał, ze łącznie kwota do zwrotu za 2015 rok wynosi [...] zł + [...] zł = [...] zł. W przypadku roku 2016 kwota do zwrotu wynika z różnicy pomiędzy przyznanymi płatnościami w poszczególnych wariantach uchyloną decyzją nr 0300-2020-002688 z dnia 24.11.2020r. a nową decyzją nr 0300-2021-001534 z dnia 29.04.2021r. Razem za 2016 rok do zwrotu : [...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł. Łącznie kwota do zwrotu za lata 2015-2016 wynosi [...] zł + [...] zł = [...] zł. Natomiast kwoty do zwrotu za lata 2012-2014 przedawniły się.

Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo zbadano czy w sprawie doszło do przedawnienia należności zgodnie z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18.12.1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L1995.312.1 z 23.12.1995r. z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 2988/95) oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.

Według art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 "okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone, zgodnie z art. 6 ust. 1".

Powyższe oznacza, zdaniem organu, że okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, organ przyjął, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu - w niniejszym przypadku do dnia zakończenia Programu Rolnośrodowiskowego Producenta, czyli do dnia 14.03.2018r. bowiem w przypadku programów wieloletnich bieg przedawnienia oblicza się dla każdego roku oddzielnie.

Analizując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że należności za lata 2012-2014 przedawniły się.

Dla roku 2012 należności przedawniły się z uwagi na to, że wniosek został złożony przez rolnika przekazującego grunty wraz ze zobowiązaniem w dniu 15.05.2012r., 4 lata minęły w dniu 15.05.2016r., zaś 8 lat minęło dnia 15.05.2020r. Dla roku 2013 Producent dopuścił się nieprawidłowości składając wniosek w dniu 15.05.2013r., 4 lata minęły w dniu 15.05.2017r., zaś 8 lat minęło dnia 15.03.2021r. Dla roku 2014 Producent dopuścił się nieprawidłowości składając wniosek w dniu 15.05.2014r., 4 lata minęły w dniu 15.05.2018r., zaś 8 lat minęło dnia 15.05.2022r.

Dla roku 2015 Producent dopuścił się nieprawidłowości składając wniosek w dniu 15.06.2015r., w którym zadeklarował również warianty i działki przejęte od innego rolnika, 4 lata minęły w dniu 15.06.2019r. Przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło poprzez przekazanie dnia 01.08.2017r. raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej u Producenta w dniach 26.01 .- 13.03.2017r., poprzez doręczenie w dniu 30.04.2021r. decyzji nr 0300-2021-001534 o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr 0300-2020-002688 w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, w której wskazano zmniejszenia powierzchni działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz niedochowanie wymogów i poprzez doręczenie w dniu 23.12.2021r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012- 2016. 8 lat od daty dopuszczenia się nieprawidłowości minie w dniu 15.06.2023r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że dla roku 2015 w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano datę przedawnienia się należności na 6.05.2023r. Organ w tym przypadku policzył 8 lat od dnia złożenia wniosku przez rolnika przekazującego grunty i zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariantach 2.1, 2.3, 3.1.2 i 6.1. Natomiast Skarżący zadeklarował przejęte grunty i warianty w swoim wniosku złożonym dnia 15.06.2015r. 8 lat minie w dniu 15.06.2023r.

Dla roku 2016 Producent dopuścił się nieprawidłowości składając wniosek w dniu 15.06.2016r., 4 lata minęły w dniu 15.06.2020r. Przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło poprzez przekazanie dnia 1.08.2017r. raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej u Producenta w dniach 26.01.-13.03.2017r., poprzez doręczenie w dniu 30.04.2021r. decyzji nr 0300-2021-001534 o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr 0300-2020-002688 w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, w której wskazano zmniejszenia powierzchni działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz niedochowanie wymogów i poprzez doręczenie w dniu 23.12.2021r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012-2016., 8 lat od daty dopuszczenia się nieprawidłowości minie w dniu 15.06.2024r.

Stąd organ odwoławczy uznał, że należności ustalone za lata 2015-2016 nie uległy przedawnieniu. Organ podkreślił, że do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji (wyrok NSA z dnia 21.06.2004r., sygn. akt FSK 162/04).

Mając na uwadze zaś art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17.07.2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE nr L 227 z 31.07.2014r., str. 69, dalej: "rozporządzeniem nr 809/2014") dla wniosków złożonych w roku 2015 i później, należy wyjaśnić czy obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanego z obliczeniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Organ wskazał, że płatności rolnośrodowiskowe za lata 2015-2016 wypłacone na rachunek bankowy Producenta nie wynikały z pomyłki ARiMR. Płatności te zostały przyznane w oparciu o wnioski złożone przez Stronę w Biurze Powiatowym ARiMR.

Dopiero w 2016 roku podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie Producenta wyszło na jaw, że uprawy prowadzone są na mniejszym areale niż podjęte zobowiązanie. Stwierdzono również, że Producent uchybił wymogom. Dlatego też, nie można w żadnej mierze mówić, iż w którejkolwiek z tych spraw doszło do wypłaty środków w wyniku pomyłki organu.

Organ odwoławczy zbadał również czy w niniejszej sprawie są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2015-2016 w oparciu o art. 28a ustawy PROW i w konsekwencji nie odstąpił od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2015-2016.

Ponadto organ rozpatrzył, czy w gospodarstwie Producenta wystąpiły zdarzenia zaliczane do kategorii siły wyższej/nadzwyczajnych okoliczności. Dla wniosków rolnośrodowiskowych złożonych w ramach PROW 2007-2013 obowiązują przepisy § 45 rozporządzenia PRŚ oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, ze zm.) uznając, że nie wystąpiły żadne zdarzenia zaliczane do siły wyższej lub do nadzwyczajnych okoliczności. Producent nie zgłosił do ARiMR żadnych ww. okoliczności oraz dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo ustalono, że w niniejszej sprawie Producent otrzymał płatności nienależne, czyli płatności przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności w przepisach krajowych.

Uchybienie któregokolwiek z warunków lub wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej i niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w § 39 rozporządzenia PRŚ tj. zmniejszenie powierzchni upraw objętej zobowiązaniem i niespełnienie wymogów rolnośrodowiskowych oraz przyznanie płatności decyzją, która została następnie uchylona, oznacza nieprawidłowe wypłacenie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby organ I instancji uchybił art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy PROW w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy został dokładnie przedstawiony i omówiony w zaskarżonej decyzji, zaś ustalenia w niej zawarte odzwierciedlają stan faktyczny sprawy. Ponadto Skarżący nie wskazał na czym polega powyższe uchybienie.

Co do zarzutu uchybienia art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011r. ze zm.) wyjaśnić należy, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wniosków złożonych w latach 2011 - 2014.

W przypadku zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, poprzez jego niezastosowanie pomimo przesłanek zobowiązujących organ do odstąpienia od dochodzenia zwrotu wypłaconych środków, w wyniku upływu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o dopłaty do wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazać należy, że Skarżący błędnie go interpretuje. Organ podkreślił, że prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności po terminie 18 m-cy, nie umożliwia wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności i skutecznego odzyskiwania tych kwot.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z, art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy, przejawiającą się w uznaniu przez organ I instancji, iż na części deklarowanych użytków rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza, gdy w rzeczywistości powierzchnia użytków rolnych zgodna była z deklaracją;

2. obrazę przepisu art. 3 ust. 1 Rozporządzeniem nr 2988/95, polegającej na niewłaściwej jego wykładni prowadzącej do uznania, iż w przypadku przerwania biegu przedawnienia okres tego okresu wynosi 8 lat, gdy w rzeczywistości po jego przerwaniu liczony jest on od nowa czyli ponownie 4 lata liczone od daty przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również bezpodstawnie odmówił przyznania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności skarżący ponownie zwrócił uwagę na treść art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95, tj. na okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych. Decyzja z 2017r. dotyczyła odmowy przyznania płatności do której nie miała zastosowania regulacja Rozporządzenia 2988/95, została wydana na innej podstawie prawnej i dotyczyła innego okresu. Nie można przyjąć, że doręczenie decyzji odmawiającej przyznanie płatności za 2017 rok, jest równoznaczne z zawiadomieniem o wszczęciu "postępowania w sprawie nieprawidłowości" za 2016r. skoro decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania obejmującego jedynie 2017r., a nie również 2016r. i lata wcześniejsze. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie w sprawie nieprawidłowości organ wszczął w grudniu 2021 r., a więc 4 lata po zakończeniu kontroli. Również ostateczna decyzja została wydana w roku 2021, po upływie 4 lat od zakończenia kontroli. Skarżący powołał wyrok TSUE C-52/14, podobnie wyroki: Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, pkt 40; a także SGS Belgium i in., C-367/09, EU:C:2010:648, pkt 68; wyrok z dnia 11 czerwca 2015r., Pfeifer&Langen, C-52/14,EU:C:2015:381, pkt 10-11, 24, 43; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Z dnia 31.03.2022 r. sygn. akt I SA/Go 428/21. Mając na względzie powyższą analizę stwierdził, iż doszło do przedawnienia spowodowanego upływem 4 lat od daty zakończenia czynności kontrolnych w roku 2017 (wszczęcie postępowania windykacyjnego nastąpiło w dniu 7.12.2021 r.) i już z tego powodu postępowanie powinno być umorzone.

Zdaniem skarżącego organ wadliwie uznał, że kontrola zakończyła się w dniu 13.03.2017 r. Jednakże zgodnie z oświadczeniem Skarżącego otrzymał on raport z kontroli bezpośrednio od osób przeprowadzających kontrolę w dniu jej zakończenia. Powyższy wniosek można wyprowadzić z faktu złożenia przez Skarżącego raportu z kontroli do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 10.07.2017 r., co potwierdza dołączony do niniejszego pisma wyciąg z raportu. Gdyby organ otrzymał pierwotnie raport w dniu 1.08.2017 r., to nie miałby on możliwości złożenia go do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 10.07.2017 r. Jest to o tyle istotne, iż gdyby nawet przyjąć, że raport z kontroli przerywa bieg przedawnienia to biegnie on na nowo od dnia 14.03.2017 r., a tym samym do 4 letniego terminu przedawnienia dochodzi w dniu 14.03.2021 r., czyli przed otrzymaniem decyzji w dniu 30.04.2021 r. Mając powyższe na uwadze z dniem 14.03.2021 r. dochodzi do przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95.

Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych w wyniku analizy, których doszło do przedawnienia żądania zwrotu środków przez ARiMR abstrahując również od samego faktu przekazania protokółu. Zdaniem skarżącego do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej (tak NSA w uchwale 7 sędziów NSA z 6 października 2003 r., sygn. akt FPS 8/03; NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 322/18). Decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności stała się ostateczna z dniem 23.06.2023 r., a zatem również z tego powodu doszło do przedawnienia żądania zwrotu środków skierowanych do skarżącego przez ARiMR, ponieważ do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, organ wskazał, że nie wnoszą one niczego nowego do sprawy i są bezpodstawne. W zaskarżonej decyzji zostały dokładnie przedstawione i przeanalizowane przepisy dotyczące przedawnienia należności, w tym przepisy Rozporządzenia nr 2988/95. Organ nie mógł przedawnić należności za lata 2015-2016, ponieważ bieg przedawnienia został przerwany, co wykazano w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona według wskazanych kryteriów wykazała, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolno-środowiskowej (PROW) na rok 2015-2016 w łącznej wysokości [...] zł. Organy uznały bowiem, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości poprzez brak kontynuacji podjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych na części działek.

Za podstawę prawną płatności nienależnych za 2015-2015 r. organy przyjęły art. 7 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia 809/2014, uznając, że nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające domagania się zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Skarżący wywodzi zaś, że doszło do braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a dotyczącej prowadzenia działalności rolniczej a w istocie argumentacja zarzutów odnosi się do błędnego uznania przez organ, że w sprawie nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu środków przez ARiMR w rozumieniu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów wskazać należy, że tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019r., poz. 1505 - zwana dalej "ustawą ARiMR"). Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1).

Organem właściwym do ustalenia tej kwoty jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, tj. właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Celem tego postępowania jest zbadanie: czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, czy istnieje obowiązek ich zwrotu, a także czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest odrębnym od postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jako przesłanka działania organów ARiMR w tym trybie jawi się tylko i wyłącznie fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych (współfinansowanych z funduszy krajowych) otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 2715/16, wyrok WSA z 8 września 2016r. sygn. akt I SA/Sz 168/16). Ustalenie, czy przyznane kwoty pomocy są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR, w trakcie którego ujawnione zostaną nieprawidłowości, jak też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 822/11). W obu ww. przypadkach, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR. Ponadto, skoro ustalenie, o którym mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważywszy zatem, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, to w jego trakcie organy są zobowiązane przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności. Pozbawiając producenta prawa do otrzymanej płatności organ musi mieć pewność, popartą materiałem dowodowy, zgromadzonym w aktach sprawy, w odniesieniu do tej płatności przyznanej za określony czas, że producent ten dopuścił się istotnej nieprawidłowości. Co więcej, podjęte przez niego rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. oraz realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.

Obowiązki dowodowe organów orzekających w sprawach mających za przedmiot wycofanie korzyści określają § 34 ust. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.) czy § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie przyznania tych płatności. (por. wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11; wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r.,

I GSK 9/20).

Dla wycofania korzyści jest wystarczające stwierdzenie nieprawidłowości obejmującej jeden rok programu rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie przedawnienia dochodzonych należności wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organy uznały, że nie doszło do przedawnienia prawa do orzekania w sprawie zwrotu nienależnych płatności rolno-środowiskowej za 2015-2016 rok. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W niniejszym przypadku do dnia zakończenia Programu Rolnośrodowiskowego Producenta, czyli do dnia 14.03.2018r.

Tym samym w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, w niniejszej sprawie dla roku 2015 Producent dopuścił się nieprawidłowości składając wniosek w dniu 15.06.2015r., w którym zadeklarował również warianty i działki przejęte od innego rolnika, 4 lata minęły w dniu 15.06.2019r. Przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło poprzez przekazanie dnia 1.08.2017r. raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej u Producenta w dniach 26.01 .- 13.03.2017r., poprzez doręczenie w dniu 30.04.2021r. decyzji nr 0300-2021-001534 o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr 0300-2020-002688 w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, w której wskazano zmniejszenia powierzchni działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz niedochowanie wymogów i poprzez doręczenie w dniu 23.12.2021r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012- 2016. 8 lat od daty dopuszczenia się nieprawidłowości minie zdaniem organu w dniu 15.06.2023r.

Skarżący wywodzi, że po pierwsze nieprawidłowości podczas kontroli w dniach 26.01-13.03.2017 r. stwierdzają naruszenia co do tego roku, po drugie, że do przekazania protokołu doszło 14.03.2017 r. tj. w dniu jego sporządzenia przez kontrolujących a ponadto decyzję ostateczną o zwrocie wypłaconych należności doręczono po dacie upływu terminu przedawnienia.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy mieć na uwadze treść art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2).

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku zaś programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Z kolei przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, po pierwsze, że z nieprawidłowością bezspornie zgodnie z powołanym art. 1 ust.1 Rozporządzenia 2988/95 w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia co do 2015 r. w dacie złożenia wniosku w dniu 15.06.2015 r., w którym Producent zadeklarował również warianty i działki przejęte od innego rolnika, co do roku 2016 również w dacie złożenia wniosku w dniu 15.06.2016r. Takie stanowisko organu znajduje oparcie w powołanym art. 1 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95.

Z tą też datą rozpoczyna bieg 4 letni termin przedawnienia, który kończy swój bieg jak wskazał organ co do 2015 r. z upływem 15.06.2019 r.(zakończenie programu 15.06.2018 r.) o ile nie nastąpi przerwanie biegu tego terminu a w przypadku roku 2016 z upływem 15.06.2020 r. (zakończenie programu 15.06.2018r.) o ile nie nastąpi przerwanie biegu tego terminu.

W niniejszej sprawie organ I instancji w decyzji z dnia 13.04.2022 r. i po jej uchyleniu przez organ odwoławczy dnia 3.08.2022 r. ponownie orzekł dnia 7.10.2022r. o zwrocie nienależnych kwot tytułem płatności za rok 2015-2016, organ odwoławczy ostatecznie w decyzji z dnia 5.06.2023 r., doręczonej dnia 23.06.2023 r.

Rozważając zasadność zachowania terminu przedawnienia poddać należy kontroli stanowisko organu co do przerwania biegu przedawnienia. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że regulacja ta określa w sposób ogólny formę zawiadomienia o nieprawidłowościach, ale zawiadomienie o nieprawidłowościach musi dotyczyć "śledztwa" lub "postępowania w sprawie nieprawidłowości". Nie można zatem przyjąć, jak zasadnie wskazał skarżący w skardze, że doręczenie protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 26.01. -14.03.2017 r. jest równoznaczne z zawiadomieniem o wszczęciu "postępowania w sprawie nieprawidłowości" za 2015 i 2016r. Kontrola przeprowadzona metodą inspekcji terenowej stwierdzała nieprawidłowości tu i teraz. Kontrola wykazała liczne nieprawidłowości, mające wpływ na niedotrzymanie powierzchni i wymogów podjętego zobowiązania. To dopiero na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym.

Aby wydanie aktu mogło stanowić czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w rozumieniu ww przepisu, winien on określać w wystarczająco dokładny sposób operacje jakich dopuścił się podmiot, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Wskazany w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 termin został ustanowiony celem zagwarantowania podmiotom gospodarczym pewności prawa (zobacz wyrok TSUE C-52/14podobnie wyroki: Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, pkt 40; a także SGS Belgium i in., C-367/09, EU:C:2010:648, pkt 68). Podmioty te winny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą stać się jeszcze przedmiotem dochodzenia. (por. wyrok z dnia 11 czerwca 2015r., Pfeifer&Langen, C-52/14,EU:C:2015:381, pkt 10-11, 24, 43).

W niniejszej sprawie, jak wynika to z akt administracyjnych, miało to miejsce poprzez zawiadomienie z 7.12.2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych uzyskanych w programie rolnośrodowiskowym za lata 2012-2016, które doręczono skarżącemu dnia 23.12.2021 r. ewentualnie powoływana przez organ kolejna okoliczność a dotycząca roku 2016 tj. doręczenia w dniu 30.04.2021r. decyzji nr 0300-2021-001534 o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr 0300-2020-002688 w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016

Zestawienie powyższych dat wskazuje wyraźnie, że organ podjął działania po upływie terminu przedawnienia co do należności za lata 2015 i 2016. Zatem podjęte czynności po upływie 15.06.2019 r. i po upływie 15.06.2020 r. nie mogą skutecznie doprowadzić do przerwania biegu terminu, który zakończył swój bieg.

Nie zmienia powyższej oceny art. 54 ust. 1 Rozporządzenia 1306/2013, gdyż przepis ten nie dotyczy beneficjenta lecz danego państwa członkowskiego - Polski. Przepis ten stanowi, że w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w - ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do ugruntowanego w orzecznictwa sądów administracyjnych poglądu, że przepisy art. 54 Rozporządzenia 1306/2013 odnoszą się do państwa członkowskiego a nie do beneficjenta. Przepisy ust. 1 i 2 nie regulują więc kwestii przedawnienia możliwości dochodzenia od beneficjenta zwrotu nienależnych płatności - co uregulowano w art. 3 Rozporządzenia 2988/95 - w szczególności w ust. 1 nie ustanowiono dodatkowego, bardzo krótkiego (18-miesięcznego) terminu wygaśnięcia prawa państwa członkowskiego do odzyskiwania nienależnych płatności. Przepis ten (art. 54 Rozporządzenia 1306/2013) nie ustanawia zatem dla beneficjenta normy gwarancyjnej, że po upływie tego terminu zostaje zwolniony od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, tym bardziej, że wskazane w przepisie zdarzenia w zasadzie nie odnoszą się do zachowania beneficjenta (naruszenia zasad przyznawania płatności) - na co wskazuje przepis dotyczący przedawnienia, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95.Przepis ten wskazuje zatem na konieczność odzyskiwania przez Polskę każdej kwoty nienależnie/nadmiernie pobranej w ciągu 18 miesięcy od zatwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości (por. Wyrok WSA z dnia 12 marca 2020r., sygn. akt I SA/Sz 995/19, z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 879/17, sygn. akt I SA/Kr 237/22, z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 415/20).

Zauważyć także należy, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Co do zasady obowiązek zwrotu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 Rozporządzenia 809/2013 , nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności (art. 7 ust. 3).

Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. I GSK 2071/18, celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 Rozporządzenia 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.

Umknęło uwadze organu, że w niniejszej sprawie dochodzony zwrot za 2016r. wynika z wypłaconej kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą ustaloną przez organ w decyzji z dnia 24.11.2020 r. i ponownym ustaleniu kwoty odmiennej przez ten organ w decyzji z dnia 29.04.2021 r. po kontroli instancyjnej organu odwoławczego i co istotne w odniesieniu do stanu faktycznego innego niż wynikała z wniosku skarżącego o płatność, o czym skarżący mógł się dowiedzieć dopiero ze stanowiska organu dokonującego oceny zasadności żądania wypłaty płatności zawartego w decyzji.

Odnośnie wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym z 20 września 2023 r. należy mieć na uwadze, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest co do zasady prowadzone postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 106 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego.

W art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. stwierdza się, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Wnioskowany zatem dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organu podatkowego nie jest dowodem uzupełniającym a dokument podlega ocenie w ramach kontroli sądowoadminsiatrcyjnej sprawy.

W tej sytuacji, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest nieuzasadnione.

W ponownym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę Sądu i zbada czy w niniejszej sprawie wystąpiły inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na przerwanie terminu przedawnienia. W zależności od wyniku powyższych ustaleń organ rozważy zasadność i dopuszczalność orzekania w dacie podejmowania ponownej decyzji. Ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i winny być udokumentowane.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, w tym kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi oraz kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego ją radcy prawnego, ustaloną zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.

Wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.