Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1058/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 149 § 1, art. 151, art. 58 § 1 pkt 1, art. 52 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Miękinia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 1162/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w W. na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Miękinia w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 1162/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji L. w W. na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku, stwierdził, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo M. dopuściło się bezczynności (pkt I), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo M. do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), a także zasądził od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo M. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2022 r. Fundacja L. z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja", "skarżąca") wystąpiła o udostępnienie informacji w zakresie listy przypadków z okresu od 1 stycznia 2018 r. do momentu odpowiedzi na wniosek, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa. Konkretnie chodziło o informacje dotyczące:

a) kwestii "kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?",

b) "zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski i uwagi zgłaszane przez stronę społeczną",

c) "rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób",

d) "dokumentacji komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną".

W odpowiedzi organ w piśmie z 12 kwietnia 2022 r. wskazał, że przedmiotowy wniosek, wbrew twierdzeniom Fundacji, nie obejmuje informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., zwana dalej: "u.o.i.ś."). W rezultacie poinformował o pozostawieniu wniosku strony skarżącej bez rozpoznania.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. Fundacja L. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie nie występuje stan bezczynności, bowiem organ zawiadomił o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wobec brzmienia przepisu art. 8 ust. 1 u.i.o.ś. nie może być kwestionowanym, że Nadleśnictwo M. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 u.o.i.ś. władze publiczne obowiązane są do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm., zwana dalej: "ustawa o lasach"), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z kolei według art. 32 ust. 1 ustawy o lasach Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa art. 35 ustawy o lasach, który w ust. 1 stanowi, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a). Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Nadleśnictwo M. to podmiot wymieniony w art. 8 ust. 1 u.o.i.ś., zobowiązany zasadniczo do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony skarżącej dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do organu przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją gospodarki leśnej, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony. Podkreślić przy tym wypada, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 ustawy o lasach). Każde więc działanie związane z prowadzeniem gospodarki leśnej i realizacją planu urządzenia lasu ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez organ okoliczność, że plan urządzania lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Te działania bowiem, mimo że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska. Nie sposób więc uznać, że zakres przedmiotowy wniosku złożonego przez stronę skarżącą nie dotyczy środków i działań, które mają na celu ochronę elementów środowiska, wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w konsekwencji stwierdzono, że informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, pytań, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ wraz z dokumentacją komunikacji organu ze stroną społeczną w tym zakresie, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś. Podkreślić wypada, że informacją o środowisku są nie tylko działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś., ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz na jego ochronę (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 XII 2021 r., IV SAB/Wr 259/21; wyrok WSA w Opolu z dnia 23 III 2021 r., II SA/Op 40/21, publ. CBOSA). Część pytań sformułowanych przez skarżącą we wniosku o udostępnienie informacji dotyczyła zgłoszonych do organu przez stronę społeczną postulatów, wniosków i uwag w sprawach związanych z prowadzoną gospodarką leśną oraz ewentualnych rezultatów tych działań, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu lub ochrony elementów środowiska. Inną rzeczą natomiast jest to, czy faktycznie takie postulaty, wnioski i uwagi były do organu kierowane i czy skutkowały podjęciem konkretnych środków lub wdrożeniem działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, czy też mających na celu ochronę tych elementów.

Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie zatem rację ma strona skarżąca dowodząc, że jej wniosek podlega rozpoznaniu w trybie u.o.i.ś.

W ocenie Sądu skarżąca wniosek o udzielenie informacji złożyła w dniu 15 lutego 2022 r. W dalszej kolejności organ pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek nie obejmuje informacji o środowisku i jego ochronie i w związku z tym pozostawił go bez rozpoznania. W ocenie Sądu pierwszej instancji informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, pytań, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ wraz z dokumentacją komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną w tym zakresie, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś. W konsekwencji organ winien w tej sprawie albo udostępnić wnioskowane informacje o środowisku i jego ochronie w formie czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.o.i.ś.), albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w okolicznościach przewidzianych w art. 20 ust. 1 u.o.i.ś. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny, bowiem na moment wniesienia skargi sprawa nadal nie jest załatwiona w przewidzianej prawem formie.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała rażącego charakteru. Na ocenę tę niewątpliwie wpływa podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że organ zareagował na wniosek pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. Z pisma tego wynika natomiast, że organ błędnie zinterpretował regulację z art. 8 i 9 u.o.i.ś., co nie powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 15 lutego 2022 r. w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to:

a) art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. że wniosek strony skarżącej dotyczył informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu zgodnie z u.i.o.ś., podczas gdy informacje wskazane we wniosku nie stanowiły informacji o środowisku.

2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji o środowisku;

b) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych brak jest podstaw, aby przypisać organowi bezczynności;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności;

d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji o środowisku;

e) art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż skargę w niniejszej sprawie należałoby uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w każdym przypadku wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 23 marca 2023 r. skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenie przepisu prawa materialnego. Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego winien być rozpoznany na tle ustalonego, niewątpliwego stanu faktycznego. Jednakże z uwagi na specyficzny przedmiot niniejszego postępowania, jak również fakt, że główny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do błędnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ustalenia przez Sąd I instancji charakteru żądanej informacji jako informacji o środowisku, zarzuty skargi kasacyjnej muszą zostać rozpoznane łącznie.

Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy jednak poczynić kilka uwag natury ogólnej. Prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wyrażone zostało w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zakres tego prawa - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - determinuje ustawa zwykła, w szczególności art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Ustawy, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., można podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż u.d.i.p., regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 45). Do drugiej z wymienionych kategorii ustaw należy u.i.o.ś. Jeżeli konkretny wniosek dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej udziela się w oparciu o u.i.o.ś. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś., to rozwiązania i instytucje wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że u.i.o.ś. wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 w szczególności, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń.

Postanowienia art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. rozstrzygają o zakresie przedmiotowym podlegających udostępnieniu informacji o środowisku. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5).

Jak już była mowa wyżej, zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. W orzecznictwie eksponuje się, że to prawo podmiotowe ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikałoby to z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. (por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18, LEX nr 2785199). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie.

Podkreślić trzeba, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. U.i.o.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska". Ustawodawca zdefiniował natomiast to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 54) – dalej: "Prawo ochrony środowiska". Zgodnie z tym przepisem poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem "wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka" (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX/el 2014). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17, LEX nr 2699643; zob. też K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego), mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie.

Lasy są elementem środowiska, co jest aksjomatem w naukach przyrodniczych, i co znajduje potwierdzenie w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1356) – dalej: "ustawa o lasach", (potraktowanie zasobów leśnych jako jednego z elementów środowiska), w związku z art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska. Plan urządzenia lasu, według art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach, to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Jego sporządzenie jest obowiązkowe dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i następuje na koszt i zlecenie Lasów Państwowych (art. 19 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o lasach). Plan urządzenia lasu musi być zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw środowiska.

Plan urządzenia lasu to kluczowy dokument nierozłącznie związany z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej. Mając na uwadze strukturę treściową planu, zwłaszcza w kontekście związków programu ochrony przyrody z celami gospodarczymi leśnictwa, nie sposób nie zauważyć, że żądane przez skarżącą Fundację informacje są informacjami dotyczącymi środowiska. Plan urządzenia lasu, poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Wskazane działania wynikające z planu urządzenia lasu są jednoznacznie nakierowane na ochronę środowiska. Mają zatem wpływ na stan środowiska, którego elementem jest las.

W świetle powyższych rozważań, mamy do czynienia z sytuacją, w której aktualizuje się dla skarżącej Fundacji ustawowo gwarantowany dostęp do informacji o środowisku. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że żądane informacje nie dotyczą środowiska. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. jest zatem bezzasadny, podobnie jak zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sprawa należy bowiem do właściwości sądów administracyjnych, gdyż informacje, o których udostępnienie wnosiła Fundacja, stanowią informacje o środowisku.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Według art. 14 ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Postanowienia art. 16 w zw. z art. 20 u.i.o.ś. zawierają enumeratywny katalog sytuacji, w których władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji oraz wskazują decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji. Jeżeli nie zachodzi żadna przesłanka odmowy, a organ nie odmówił udostępnienia informacji w drodze decyzji, to zastosowanie znajduje wskazany wyżej przepis art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. Oznacza to, że organ udostępnia wnioskowane informacje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, a udostępnienie takie przybiera formę czynności materialno-technicznej.

W przedmiotowej sprawie organ nie wydał decyzji odmownej. De facto nie udzielił skarżącej Fundacji stosownych informacji argumentując, że nie stanowią one informacji o środowisku. Skład orzekający NSA w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. III OSK 6352/21, (LEX nr 3481155), uznający że: "informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane są do organu i dotyczą realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej".

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował powyższy przepis, w konsekwencji prawidłowego stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji o środowisku pozostawał w bezczynności. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności analizowanego zarzutu ma ustalenie, czy art. 37 k.p.a. znajdował w sprawie zastosowanie. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji o środowisku nie jest od momentu wniesienia wniosku postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, do którego znajdowałyby zastosowanie, choćby na zasadzie legi generali przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to wchodzi w powyższą fazę dopiero w chwili ziszczenia się przesłanek do wydania decyzji administracyjnej odmownej, o której była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Do stosowania zatem w postępowaniu, które co do zasady winno zakończyć się czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego może dojść wówczas, gdy ustawodawca wyraźnie przewiduje taką możliwość. Należy powtórzyć, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.i.o.ś. termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie zastosowanie na tym etapie postępowania znajdują zatem wyłącznie wskazane regulacje prawne – art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. A contrario art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Skarga zatem nie została wniesiona przedwcześnie i nie ulegała z tej przyczyny odrzuceniu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji o środowisku należy wskazać, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, jak również informacji o środowisku, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji o środowisku, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji o środowisku wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji o środowisku powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zarzut nadużycia prawa do informacji nie mógł zatem być uznany za skuteczny wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej informacji, a organ nie odmówił jej udostępnienia z uwagi na nadużycie prawa do informacji, lecz z uwagi na uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji o środowisku.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.