Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 352/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2024r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 marca 2024 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie odwołania A. S. z dnia 15 lutego 2024 r., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...], znak: [...], którą organ odstąpił od nałożenia na K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid. D. , gm. D., do zgodności z obowiązującymi przepisami.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 8 października 2020r. Starosta W. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...], w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na budowę budynku usługowego - usługi poligraficzne na działkach nr [...] i [...] obręb D.. Od tej decyzji odwołanie złożył A. S.. Na skutek przedmiotowego odwołania, wydana została decyzja Wojewody W. z dnia 11 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r Starosta W. orzekał o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020r. na K. C., prowadzącego działalność pod nazwą K. ", ul. [...], [...].

W dniu 7 stycznia 2021 r. A. S. złożył skargę do WSA w Poznaniu na decyzję Wojewody W. z dnia 11 grudnia 2020 r. W wyniku ww. skargi, WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. (sygn. IV SA/Po 104/21) uchylił decyzję Wojewody W. z dnia 11 grudnia 2020 r., a także decyzję Starosty W. nr [...] z dnia 8 października 2020 r. Wyrok stał się prawomocny.

Wyrok WSA spowodował wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowiła legalną podstawę budowy obiektu budowlanego. Sąd polecił organom w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwać inwestora do wykazania spełnienia przez obiekt będący przedmiotem postępowania wymagań dotyczących przeznaczenia terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym do opisania procesu technologicznego urządzeń, które będą wykorzystywane oraz planowanego zużycia materiałów, pod rygorem uznania, że stan faktyczny nie pozwala na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB w W. wydał decyzję z 3 stycznia 2024 r. nr [...] o odstąpieniu od obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid. D. , gm. D., do zgodności z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu wskazano, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. Mając to na uwadze organ uznał, że nie stanowią samowoli budowlanej, prace budowlane wykonane w okresie obowiązywania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany aż do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA uchylającego tę decyzję.

W opinii PINB zakładana pierwotnie funkcja obiektu, jego wysokość bądź inne projektowane pierwotnie parametry obiektu lub projektowanie elementy zagospodarowania terenu, nie mogą mieć wpływu na poszerzenie obszaru oddziaływania inwestycji poza działkę inwestora w niniejszym postępowaniu, ponieważ inwestor nie może już kontynuować prac w ramach uchylonego pozwolenia na budowę. Organ, stoi na stanowisku, że wybudowana część obiektu (fundamentów, ścian fundamentowych i części ścian przyziemia budynku), bez możliwości kontynuacji prac w ramach dotychczas wydanego pozwolenia na budowę, nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomości sąsiednie, a stroną niniejszego postępowania jest wyłącznie inwestor.

W toku przeprowadzonych kontroli PINB ustalił, że wybudowana została część obiektu tj. ławy fundamentowe betonowe zbrojone, ściany fundamentowe z bloczków betonowych oraz część ścian przyziemia. Ustalono również, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, tj. zgodnie z projektem budowlanym sporządzonym przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane, pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie stwierdzono, aby roboty budowlane były kontynuowane po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie stwierdzono aby, w trakcie budowy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno - budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W związku z faktem, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót budowlanych w ramach częściowego wybudowania budynku, zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. D., organ wskazał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Należy wskazać, iż podstawa nałożenia takiego obowiązku na inwestora zachodzi wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do podjęcia działań naprawczych w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych ze względu na ich niezgodność z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły, dlatego też organ uznał, iż nie zachodzi podstawa do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, bądź robót naprawczych.

Fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do badania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i stwierdzenia, czy wykonane w trakcie realizacji inwestycji roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jednak trzeba mieć na uwadze, że organ ma takie uprawnienie, ale tylko w sytuacji kiedy inwestor prowadzi jakiekolwiek roboty budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S.. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że przepis ten może być podstawą do wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z obowiązującymi przepisami - wobec faktu, że z treści tego przepisu wynika wprost, iż organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania kreślonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, co w realiach niniejszej sprawy nakłada obowiązek wydania przez PINB w W. decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] - obręb ewidencyjny, D. , gmina D. (jedn. ewid. [...]) położonej w rejonie ulicy [...] w m. D. i przywrócenie działki do poprzedniego stanu, a więc decyzja została podjęta bez podstawy prawnej.

- art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że nie zachodzą żadne przesłanki aby uznać go za stronę postępowania w niniejszej sprawie, wobec faktu, że stronami mającymi interes prawny w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zostali uznani inwestor i właściciele działek sąsiednich na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, którzy mają ten sam interes prawny w postępowaniu naprawczym i tym samym są w nim stronami na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego rozszerzającego krąg stron na inne podmioty, które wykażą interes prawny w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym.

W związku z powyższymi zarzutami A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] - obręb ewidencyjny D. , gmina D. (jedn. ewid. [...]) położonej w rejonie ulicy [...] w m. D. i przywrócenie działki do poprzedniego stanu, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z udziałem prawidłowo określonego kręgu stron.

W uzasadnieniu odwołania Skarżący wskazywał, że PINB w W. odmawiając mu prawa strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją w ogóle nie odniósł się do argumentów, z których jasno wynika, że ten, kto był stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest również stroną w każdym innym postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z obowiązującymi przepisami, to Odwołujący się wskazał, że z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, iż organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, co w realiach niniejszej sprawy nakłada na PINB w W. obowiązek wydania decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] - obręb ewidencyjny D. , gmina D. (jedn. ewid. [...]) położonej w rejonie ulicy [...] w m. D. i przywrócenie działki do poprzedniego stanu. Co więcej, z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została podjęta bez podstawy prawnej.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 25 marca 2024 r. WWINB orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie odwołania A. S. z dnia 15 lutego 2024 r., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...], znak: [...], którą organ odstąpił od nałożenia na K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid. D. , gm. D., do zgodności z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda W. w dniu 24 maja 2023 r. wydał ostateczną i prawomocną decyzję, znak: [...], którą uchylił decyzję Starosty W. nr [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. (znak: [...]) w sprawie pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyższego PINB na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), przeprowadził postępowanie naprawcze w wyniku którego, organ powiatowy w dniu 03 stycznia 2024 r., wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą odstąpił od nałożenia na K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem usługowym, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak: [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak: [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. D., do zgodności z obowiązującymi przepisami.

Dalej WWINB argumentował, że A. S. jest właścicielem działki sąsiedniej nr [...]. Obecnie obiekt zlokalizowany na działce nr [...] i w obecnym kształcie nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomość A. S.. Powyższy obiekt również, nie jest użytkowany, jak również obecnie budynek jest w stanie surowym otwartym, który został wybudowany w odległości ponad 3 metry od granicy z działką [...].

Zatem zdaniem organu prowadzone postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego nie dotyczy interesu prawnego A. S., jak również organ w ww. postępowaniu nie nałożył na A. S. żadnych obowiązków wynikających z prowadzonego postępowania. Zatem nie można na gruncie niniejszej sprawy mówić zdaniem organu, iż A. S. posiada interes prawny. Co najwyżej posiada on interes faktyczny, który wyrażany jest w tym by organy nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą tylko i wyłącznie nakaz rozbiórki, co jednak jak już wskazano powyżej, nie determinuje do tego by przyznać status strony postępowania.

Mając na uwadze w powyższe, w ocenie organu II instancji, A. S., na gruncie niniejszej sprawy nie posiada przymiotu strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Dalej argumentowano, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: umarza postępowanie odwoławcze. Organ podał, iż do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie ww. przepisu, dochodzi wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość będzie wynikała z następujących niezależnych od siebie okoliczności. Wnoszący odwołanie twierdził, że jest stroną postępowania, a organ odwoławczy nie zweryfikował pozytywnie tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego, zatem niemożliwe jest merytoryczne rozpatrzenie odwołania osoby nie będącej stroną w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie posiadam przymiotu strony, wobec faktu, że stronami mającymi interes prawny w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zostali uznani inwestor i właściciele działek sąsiednich na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, którzy mają ten sam interes prawny, wynikający chociażby z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w postępowaniu naprawczym i tym samym są w nim stronami na podstawie art. 28 k.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], znak sprawy: [...] z 03 stycznia 2024 r., której bezpodstawność została wykazana w odwołaniu z 08 lutego 2024 r., w sytuacji posiadania przeze Skarżącego przymiotu strony;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu i umorzeniu postępowania odwoławczego.

W związku z powyższym A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], znak sprawy: [...] z 03 stycznia 2024 r.

Skarżący przedstawił pełen stan faktyczny sprawy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2020 r., aż do zaskarżonego orzeczenia wydanego w sprawie.

Odnośnie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu naprawczym Skarżący podał, że przede wszystkim należy podnieść, iż to, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., (...), nie oznacza, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc, inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawach samowoli budowlanej następuje na zasadach ogólnych tj. przy zastosowaniu art. 28 K.p.a. Przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach w sprawach samowoli budowlanej. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem - z mocy art. 28 K.p.a. - ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48,49 b, art. 50 a oraz art. 51. Treść art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że każdy z wymienionych podmiotów jako potencjalny adresat nakazu likwidacji samowoli budowlanej, powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej (inwestor, właściciel lub zarządca spornego obiektu budowlanego). Materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione Prawem budowlanym w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podsumował, że jako właściciel działki sąsiadującej z działką, której dotyczy jakiekolwiek postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, jest stroną w każdym z tych postępowań.

Skarżący podał, że w odpowiedzi na jego pismo z 17 sierpnia 2023 r. PINB w W. poinformował go, że nie wydał jeszcze decyzji o nakazie rozbiórki części przedmiotowego budynku, nadal rozpatruje możliwość podjęcia postępowania w sprawie samowoli. W piśmie z 5 września 2023 r. po raz kolejny wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania niezwłocznie i przesłania mu, jako stronie w sprawie, decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...], położonej w rejonie ulicy [...] w m. D. i nakazującej przywrócenie działki do poprzedniego stanu.

W odpowiedzi na pismo z 05 września 2023 r. PINB w W. informował, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdził wystąpienia samowoli budowlanej i nie wszczął postępowania w tym zakresie, a co za tym idzie nie ustosunkuje się do twierdzeń Skarżącego o byciu stroną w postępowaniu o samowolę budowlaną.

A. S. wskazał, że w piśmie z 14 września 2023 r. ponownie wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania niezwłocznie i przekazania mu decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] - obręb ewidencyjny D. , gmina D. położonej w rejonie ulicy [...] w D. i nakazującej przywrócenie działki do poprzedniego stanu. Jednak w odpowiedzi PINB w W. kolejny raz informuje, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdził wystąpienia samowoli budowlanej i nie wszczął postępowania w tym zakresie, a co za tym idzie nie ustosunkuje się do argumentów wskazujących, że był stroną w postępowaniu o samowolę budowlaną.

Skarżący podał, że pismem z 08 stycznia 2024 r. skierował do Inspektor Nadzoru Budowlanego ponaglenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do niezwłocznego wydania decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] w D. i nakazującej przywrócenie działki do poprzedniego stanu, ze względu na to, że nie została ona wydana w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. W uzasadnieniu wykazał, że w niniejszej sprawie PINB w W. pozostaje ponad sześć miesięcy w bezczynności, gdyż nie podjął żadnego postępowania w oparciu o obowiązujące go przepisy prawa. Powyższe twierdzenie wynika z faktu, że jako strona w sprawie, nie otrzymał w sprawie żadnego pisma o podjętym postępowaniu na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego, ani nie otrzymałem decyzji kończącej to postępowanie.

W odpowiedzi na ponaglenie Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował w piśmie z 23 stycznia 2024 r. miedzy innymi, że PINB w W. przeprowadził postępowanie w sprawie częściowo wybudowanego budynku na działkach nr [...], [...] w D. , w którym nie przyznał Skarżącemu przymiotu strony i na zakończenie postępowania wydał 03 stycznia 2024 r. decyzję w sprawie.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji WWINB Skarżący wskazał, że organ odwoławczy w drugim akapicie na 3 stronie zaskarżonej decyzji WWINB błędnie ustala, że K. C. jest właścicielem działki nr [...], gdyż właścicielem tej działki jestem właśnie Skarżący. Gdyby przyjąć, że chodzi o działkę nr [...], to K. C. też nie jest jej właścicielem, gdyż właścicielem tej działki jest I. C.. Zauważył, że uznanie w tych okolicznościach K. C. za jedyną stronę postępowania naprawczego jest bezpodstawne.

Zdaniem A. S. wywody WWINB, że nie przysługuje mu prawo strony w postępowaniu naprawczym, bo obecnie obiekt znajduje się w odległości ponad 3 m od granicy z działką nr [...], nie jest użytkowany, jest w stanie surowym otwartym i PINB nie nałożył na mnie żadnych obowiązków wynikających z prowadzonego postępowania, nie mają również żadnego oparcia w przepisach prawa.

Zdaniem Skarżącego żądanie wydania przez PINB w W. decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] położonej w rejonie ulicy [...] w D. i przywrócenie działki do poprzedniego stanu wynika z naruszenia przez decyzje, w oparciu o które powstała ta część budynku, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest wyrazem realizacji jego interesu prawnego. Bezpodstawne nieprzyznanie przez WWINB prawa strony w prowadzonym przez PINB w W. rzeczonym postępowaniu naprawczym skutkowało naruszeniem przez wydanie zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie i nie uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z 03 stycznia 2024 r., której bezpodstawność została wykazana w odwołaniu z 08 lutego 2024 r. w sytuacji posiadania przez niego przymiotu strony oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu i ostatecznie umorzeniu postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. Skarżący wskazał, że WWINB w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do żadnego ze stawianych w skardze zarzutów. Do tak lakonicznego uzasadnienia nie sposób się odnieść.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. stawił się pełnomocnik organu oraz Skarżący, którzy wnieśli i wywodzili odpowiednio, jak w odpowiedzi na skargę i w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Po weryfikacji, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego - art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.; zob. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., II OSK 484/15, LEX nr 2199104).

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym WWINB uznał, że A. S. nie posiada statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako "prawo budowlane" lub "p.b.") i umorzył postępowanie odwoławcze wywołane wniesionym przez niego środkiem zaskarżenia. Skarżący przedstawia stanowisko odmienne w tym zakresie i uważa, że należy przyznać mu przymiot strony postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisów art. 50 – 51 p.b.

W tym miejscu podkreślić należy, że w związku z zaskarżoną decyzją WWINB z 25 marca 2024 r. przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest zagadnienie przymiotu strony A. S. w postępowaniu odwoławczym. Dlatego Sąd nie odnosi się do prawidłowości decyzji PINB nr [...] z 3 stycznia 2024 r. Kontrola tej decyzji może bowiem być przeprowadzona dopiero po prawidłowym wszczęciu postępowania odwoławczego na skutek odwołania wniesionego przez stronę postępowania.

Generalnie inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy prawo budowlane, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd też, w takiej sytuacji, nie ma zastosowania tryb legalizacji samowoli budowlanej, wynikający z art. 48 ustawy prawo budowlane, lecz właściwe jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 50 i art. 51 tej ustawy, ze wszystkimi jego konsekwencjami.

W dniu 8 października 2020 r. Starosta W. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...], w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na budowę budynku usługowego - usługi poligraficzne na działkach nr [...] i [...] obręb D.. Od tej decyzji odwołanie złożył A. S.. Na skutek przedmiotowego odwołania, wydana została decyzja Wojewody W. z dnia 11 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. Starosta W. orzekał o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020r. na K. C., prowadzącego działalność pod nazwą K. ", ul. [...], [...].

W związku ze skargą A. S. do WSA w Poznaniu, Sąd ten prawomocnie uchylił decyzję Wojewody W. z dnia 11 grudnia 2020 r., a także decyzję Starosty W. nr [...] z dnia 8 października 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornego obiektu (sygn. IV SA/Po 104/21), podkreślając przede wszystkim konieczność zbadania przeznaczenia projektowanego budynku usługowego – usługi poligraficzne, które nie było jednoznaczne, oraz jego zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie inwestor po kolejnej próbie, nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wojewoda W. decyzją z 24 maja 2023 r. (znak [...]) prawomocnie uchylił decyzję organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działkach nr ewid. [...], [...] w D. (k. 7 akt adm. I inst.).

W tym stanie sprawy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że w postępowaniu naprawczym przepis art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, odnoszący się do kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie ma zastosowania. Do ustalenia kręgu stron postępowania naprawczego prowadzonego na gruncie przepisów prawa budowanego zastosowanie znajduje ogólny przepis regulujący to zagadnienie, tj. art. 28 k.p.a. Stosownie zatem do art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać przy tym jednak należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08, oraz w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2111/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA), które to stanowiska podzielane są w pełni przez skład orzekający w tej sprawie, powyższy przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast, postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego nie jest takim postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumienia art. 28 ust. 2 p.b., a zatem przymiot strony winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a. Stanowisko to - odnoszące się do zastosowania do określenia kręgu stron postępowania naprawczego art. 28 k.p.a. - podzielał zarówno WWINB, jak i Skarżący.

Pojęcie "strony postępowania" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny do bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym status strony postępowania administracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony, bo wcześniej brał udział w innych postępowaniach w granicach danej sprawy. Skoro więc treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Odnosząc to do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane wskazać należy, że aby uzyskać przymiot strony postępowania, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Stroną postępowania w opisanym wyżej postępowaniu są zatem te podmioty, których interes prawny lub obowiązki dotyczą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy prawo budowlane. Taki interes prawny występuje zatem w sytuacji, jeżeli inwestycja może wpłynąć na możliwość zabudowy jego działki. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, dostępny w zbiorze LEX nr 1121192), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Stroną postępowania naprawczego winien być jednakże podmiot, który z racji przysługującego mu prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wywodzi swój interes prawny i domaga się udziału w postępowaniu zmierzającym do legalizacji inwestycji. Interes prawny tych osób chroniony jest z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. W świetle art. 28 k.p.a. przy badaniu legitymacji procesowej nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny takiego podmiotu, a jedynie czy interes taki mu przysługuje. Istota postępowania naprawczego dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 196/16, CBOSA).

Zwrócić przy tym należy uwagę, że interes prawny, który musi znajdować swoje potwierdzenie w przepisach prawa może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, skoro zgodnie z definicją tego pojęcia jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a więc w efekcie może przejawiać się chociażby w możliwości ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 144 k.c.)

W tym świetle, legitymacja Skarżącego wydaje się być zatem niewątpliwa, skoro jego nieruchomość była objęta obszarem oddziaływania planowanej inwestycji już na etapie uzyskania pozwolenie na budowę z 2020 r. (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2111/10, CBOSA).

Jeśli, więc nieruchomość była uznawana za pozostającą w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, to nieuprawnionym jest odmawianie takiemu właścicielowi przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego, a dotyczącym kontroli legalności robót budowlanych wykonywanych przy takiej inwestycji i doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem (zob. wyroki NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 923/13, z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/10; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2111/10, dostępne CBOSA).

Skoro, więc A. S. był niewątpliwie stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego – usług poligrafii, w związku w objęciem jego nieruchomości obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i w wyniku skargi do WSA w Poznaniu doszło do uchylenia tejże decyzji, a ponadto był i jest nadal właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, to w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyznać mu status strony w postępowaniu o doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Przy czym, Sąd dostrzega, że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie nie było prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jak to podkreślał organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, do którego to przepisu odnosiło się w znacznej liczbie orzecznictwo sądowe zmierzające do przyznania statusu strony postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowanego. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko pozostaje aktualne także w postępowaniu naprawczym we wszystkich jego wariantach, w tym także na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Okoliczność, że projektowany budynek nie został ostatecznie w całości wybudowany i w związku z tym aktualnie, zdaniem organu, nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, że jego oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestycyjnej i właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu naprawczym. Nie jest przecież wykluczone doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Nie jest też jednoznacznie określony kierunek w jakim będzie podążać postępowanie naprawcze, zatem w okolicznościach tej sprawy przyznać należy skarżącemu przymiot strony postępowania naprawczego.

W tym miejscu, jak to Sąd zaznaczył we wstępie, nie może być przez Sąd dokonana ocena prawidłowości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w postaci decyzji PINB z dnia 3 stycznia 2024 r. o odstąpieniu od obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Kwestia zasadniczej oceny decyzji I instancji nie została dokonana przez organ odwoławczy, który ograniczył się do oceny czy odwołujący się należy do kręgu stron tego postępowania, albowiem ta kwestia wstępna winna być przedmiotem oceny organu odwoławczego w pierwszej kolejności po wniesieniu odwołania. Dopiero uznanie odwołującego się za stronę postępowania odwoławczego otwiera możliwość rozpatrzenia zarzutów odwołania. Organ odwoławczy nie musiał, a w zasadzie nie był uprawniony do tego by rozpatrywać sprawę w jej całokształcie i odnosić się do dalszych zarzutów odwołania. Ocena w niniejszym postępowaniu ograniczona jest do kwestii, czy A. S. w ocenianym postępowaniu naprawczym przyznać należy status strony. Po rozważeniu całokształtu sprawy Sąd uznał, że Skarżący winien mieć zapewniony udział w takim postępowaniu.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50-51 prawa budowlanego i art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu odwoławczego, jak Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku).

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności uzna, że A. S. należy przyznać przymiot strony postępowania naprawczego i w konsekwencji strony postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przyjmie zatem, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania i nada mu dalszy bieg. W postępowaniu odwoławczym organ natomiast rozpatrzy sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz da wyraz motywom swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

O zwrocie kosztów dla Skarżącego Sąd postanowił na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składał się na nie wpis od skargi wynoszący 500 zł (pkt 2 wyroku.)