Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 176/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 153, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 59 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: § 3 ust. 1 pkt 56
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2024 r. znak: SKO.PZ-71/7446/842/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej odmawia stwierdzenia nieważności decyzji nr 1.39.2023 Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 9 sierpnia 2023 r. znak: FIP.6730.1.39.2023.GJ4 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 stycznia 2024 r. znak: SKO.PZ-71/7446/842/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek J. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 1.39.2023 Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 9 sierpnia 2023r. znak: FIP.6730.1.39.2023.GJ4, którą ustalono, na wniosek R. R., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków handlowych, terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...] na terenie miasta [...], w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCDEFGHI-A, na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3.4 pn. "Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" umożliwiającego zagospodarowanie wód opadowych: do dołów chłonnych, odmówił zaś stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO podniosło, że J. R. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uprawdopodobnił posiadanie legitymacji strony w niniejszym postępowaniu wskazując, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działka nr ewid. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. Jako przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji wskazał naruszenie przepisów:

- art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez czysto formalne przywołanie przepisów prawa, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; sporządzenie uzasadnienia decyzji i analizy urbanistyczno-architektonicznej w sposób nieodpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a.;

- art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5 oraz art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku sieci kanalizacji sanitarnej, braku umowy inwestora z gestorem sieci; przeprowadzenie analizy urbanistycznej w odległości sprzecznej z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej [....] – inwestycja wpływa niekorzystnie na jednolite części wód podziemnych i powierzchniowych oraz [...]; ustalenia punktu 3.4 decyzji o warunkach zabudowy są sprzeczne z rozporządzeniem w związku z dopuszczeniem odprowadzania wód opadowych do dołów chłonnych, co stoi w sprzeczności z ppkt 17 pkt 1 § 3 ww. rozporządzenia;

Wnioskodawca zarzucił również wydanie decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 9 sierpnia 2023 r. w celu obejścia przepisów prawa poprzez celowe podzielenie całego przedsięwzięcia inwestycyjnego na mniejsze zamierzenia powierzchniowe po to aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto, we wniosku J. R., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. zakwestionował wydanie ww. decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Kolegium uznało, że J. R. jest stroną postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mimo, że nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym na prawach strony. Inwestycja, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ma polegać na budowie trzech budynków handlowych (każdy o powierzchni sprzedaży do 2000 m2), terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...] na terenie [...]. Powierzchnia przekształcanego terenu ma wynieść 1,9000 ha, w tym 0,4970 ha to powierzchnia przeznaczona pod garaże, parkingi lub zespoły parkingowe. Na części graficznej wniosku inwestorskiego wskazano, że granice obszaru oddziaływania planowanej inwestycji pokrywają się z granicami terenu inwestycji oraz obejmują części terenów przyległych sąsiednich działek ewidencyjnych nr [.]. Zdaniem Kolegium jednak oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia może potencjalnie objąć teren nieruchomości J. R., ponieważ niezabudowana działka nr [...] o szerokości 7 m rozdzielająca własność gruntową J. R. od terenu wnioskowanej inwestycji nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia przed oddziaływaniem terenu olbrzymiej inwestycji na teren nieruchomości J. R. w zakresie hałasu, drgań itp. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że skarżący jest stroną niniejszego postępowania i złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy należy rozpoznać merytorycznie.

SKO wyjaśniło, że teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na terenie strefy pośredniej ujęcia wody dla miasta Włoszczowa wyznaczonym rozporządzeniem Nr [....] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...]w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej [...], zwanym dalej "rozporządzeniem z [...]". Zgodnie z § 3 pkt 1 i pkt 17 tego rozporządzenia na terenie pośredniej ochrony pośredniej zabrania się wykonywania dołów chłonnych. Oznacza to, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 3.4 rozstrzygnięcia, jako jednej z możliwości zagospodarowania wód opadowych w postaci dołów chłonnych, narusza w sposób rażący przepis § 3 pkt 1 i pkt 17 przywołanego rozporządzenia. Naruszenie to jest zdaniem Kolegium ewidentne i powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego tej części rozstrzygnięcia decyzji. Jednocześnie SKO podniosło, że organ I instancji ustalił trzy odrębne warianty sposobu zagospodarowania wód opadowych, tj. na własny teren inwestycji, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Zatem wyeliminowanie jednego z tych wariantów nie uniemożliwi skorzystania inwestorowi z kolejnych rozwiązań, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, których realizacja nie narusza prawa.

Kolegium nie stwierdziło natomiast innych naruszeń prawa o takim charakterze, które mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie dalej idącym.

SKO zauważyło przy tym, że wbrew § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 17 września 2012 r., w ramach ustalonych w pkt 3.4 decyzji warunków dotyczących parkingu pominięto ustalenie dodatkowych warunków polegających na nałożeniu na inwestora w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku realizacji uszczelnionej nawierzchni parkingu oraz obowiązku wyposażenia parkingu w system odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, którego na terenie inwestycji nie ma. Jednak zdaniem Kolegium ustalenie takich warunków ma charakter czysto techniczny i doprecyzowane zostanie w projekcie budowlanym obejmującym konkretne rozwiązania inwestycyjne, zgodne z przepisami technicznymi i normami.

Kolejną kluczową kwestią w sprawie było zdaniem SKO ustalenie czy planowane przedsięwzięcie wymagało przedłożenia wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przywołując treść § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem z 10 września 2019 r.", Kolegium podniosło, że w sytuacji gdy planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło centrum handlowe o powierzchni przekraczającej 2 ha na terenach nie objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, a także parkingi będą przekraczały ww. wartości progowe, uzyskanie decyzji środowiskowej będzie wymagane obligatoryjnie. Tymczasem w niniejszej sprawie z bilansu terenu wynika, że planowana inwestycja położona jest poza formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a powierzchnia wnioskowanej zabudowy wynosić będzie 1,9000 ha oraz powierzchnia zabudowy parkingów samochodowych wynosić będzie 0,4970 ha. Skoro zaś inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji, to tylko w tym zakresie organ uprawniony jest wydać rozstrzygnięcie.

Kolegium przyznało, że złożone zostały odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr: [...] na terenie [...]. Pierwszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy zakończony został decyzją nr 1.28.2022 Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 7 października 2022 r. znak: FIP.6730.1.28.2022.GJ4. Drugi wniosek podpisany został przez R. R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków handlowych, terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...], natomiast kolejny wniosek złożyła firma A z o.o., [...], w sprawie ustalenia warunków inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowych, pylonu reklamowego, terenowych murów oporowych, ziemnego zbiornika odparowującego na wody opadowe wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...]. Wszystkie ww. działki stanowią własność A z o.o. W ocenie J. R., suma powierzchni zabudowy ww. inwestycji kwalifikuje się do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W ocenie Kolegium jednak takie stanowisko jest niezasadne i nie znajduje oparcia w aktach sprawy, ponieważ w niniejszej sprawie dla planowanego przedsięwzięcia określone zostały, w sposób jednoznaczny, linie rozgraniczające teren inwestycji i organ orzekł wyłącznie w tych liniach będąc nimi związany. Orzeczenie poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowiłoby bowiem naruszenie prawa. W związku z powyższym, zdaniem SKO, brak jest podstaw prawnych do, żądanego przez J. R., sumowania powierzchni zabudowy sąsiednich inwestycji, realizowanych przed odrębne podmioty, a w konsekwencji żądania przedłożenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego w niniejszej sprawie przedsięwzięcia.

Dodatkowo Kolegium w tym zakresie podniosło, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową.

Za niezasadny uznało SKO zarzut wnioskodawcy o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku na tym terenie sieci kanalizacji sanitarnej. Jak wynika bowiem z pisma z dnia 1 czerwca 2023 r. działającego z upoważnienia Prezesa – Kierownika Działu Techniczno-Eksploatacyjnego [...] Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., istnieje możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacyjnej projektowanych dwóch budynków handlowo-usługowo-magazynowych zlokalizowanych na działkach nr: [...]. W ocenie Kolegium, pismo to wyczerpuje, w stopniu wystarczającym, obowiązek przedłożenia przez autora wniosku o ustalenie warunków zabudowy stosownej umowy z gestorem sieci.

Ponadto, w ocenie SKO, sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej "rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.". Wady analizy to: nie została wskazana szerokość frontu terenu planowanej inwestycji, granice obszaru analizowanego faktycznie nie zostały wyznaczone w ustawowej odległości dookoła granic terenu inwestycji, analiza nie zawiera stosownego uzasadnienia dla tego odstępstwa, a także nie został wystarczająco uzasadniony tak prawnie, jak i faktycznie sposób ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, analiza ta sporządzona została zbyt ogólnie. Jednak, w ocenie Kolegium, wszystkie te wady te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ powołał się na utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (a także analizy przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa) był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, zaś taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. W ocenie Kolegium, zarzut dotyczący błędnego sporządzenia analizy urbanistycznej, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa, może mieć wpływ na decyzję o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, jednakże nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Także podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzut naruszenia wyłącznie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 K.p.a., nie może w ocenie organu stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ stwierdzona przez Kolegium nieważność decyzji o warunkach zabudowy w części nie stanowi o rażącym naruszeniu przez Burmistrza Gminy Włoszczowa ww. poszczególnych przepisów K.p.a. w całości. W niniejszej sprawie właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracyjny wszczął na wniosek inwestora, a następnie przeprowadził postępowanie, które zakończył wydaniem decyzji administracyjnej. Decyzja ta posiada wszystkie elementy określone art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w tym podstawę prawną orzeczenia oraz uzasadnienie prawne i faktyczne sprawy sporządzone w stopniu wystarczającym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J. R., zarzucając decyzji SKO naruszenie:

1. Art. 7 i 11 K.p.a. w powiązaniu z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozważania dotyczące zastosowania przez inwestora procederu podziału inwestycji na kilka mniejszych, sprowadziło do stwierdzenia, że organ planistyczny jest związany wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i nie jest kompetentny aby jakkolwiek swoim postępowaniem wykraczać poza ramy nakreślone treścią wniosku.

2. Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa, podczas gdy okoliczności sprawy dają podstawę do jej stwierdzenia w całości albowiem rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy Włoszczowa w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym ma naruszeniu:

a) Art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 353 ze zm.) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynków handlowych, pylonu reklamowego, terenowych murów oporowych, ziemnego zbiornika odparowującego na wody opadowe wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach ewidencyjnych [...], co do którego warunki zabudowy zostały określone na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa:

a. nr 1.40.2023 z dnia 9 sierpnia 2023 r. znak: FIP.6730.1.40.2023.GJ4,

b. nr 1.39.2023 z dnia 9 sierpnia 2023 r. znak: FIP.6730.1.39.2023.GJ4,

c. nr 1.28.2023 z dnia 7 października 2023 r. znak: FIP.6730.1.28.2022.GJ4,

- nie stanowią przedsięwzięcia powiązanego technologicznie o jakim mowa w naruszonym przepisie.

b) Art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia z 10 września 2019 r. poprzez jego pominięcie i błędne przyjęcie, że opisana w pkt a) inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym błędne uznanie, że nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji inwestora.

c) Art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego pominięcie przy dokonywaniu oceny konieczności przeprowadzenia dla opisanej w pkt a) inwestycji oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko podczas gdy przepis ten stanowi, iż uwzględnić należy powiązanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami.

d) Art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest związany zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może procedować, podczas gdy przywołany przepis nie tylko nie daje podstaw do wykładania go w sposób zawężający kompetencje organu, lecz przyjęcie, iż to inwestor zakreśla wnioskiem zakres procedowania stanowi naruszenie reguły praworządności wyrażonej art. 6 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. albowiem organ winien stosować wszystkie obowiązujące przepisy prawa. Innymi słowy związanie organu wnioskiem nie może prowadzić do pominięcia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które organ zobowiązany jest stosować.

e) Art. 72 ust. 1 pkt 3 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego pominięcie podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien zbadać przesłanki jego zastosowania z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 13 tejże ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia z 10 września 2019 r.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie:

f) Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym także warunek aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy planowana do realizacji inwestycja nie posiada niezbędnej infrastruktury technicznej, gdyż brak jest w sąsiedztwie sieci kanalizacji sanitarnej, jak również wnioskodawca nie przedstawił stosownej umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, aby móc wykonać przyłącze kanalizacji sanitarnej.

g) Art. 61 ust 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w odległości sprzecznej z ustawą, tj. w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu; organ zaniechał bowiem właściwego rozpoznania i nie dopełnił obowiązku określenia jaka jest szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, jak również nie określił jaki jest minimalny obszar analizowany.

h) Art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, której unieważnienia domaga się skarżący, w sposób nie odpowiadający warunkom wynikającym z tego przepisu, to jest zawarcie jedynie pobieżnych i ogólnikowych sformułowań nie wyjaśniających istoty sprawy oraz w oparciu o nieprawdziwe informacje (np. w obszarze analizowanym nie występują obiekty o szerokości elewacji frontowej 58 m).

i) Art. 61 ust. 1 poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w sposób uniemożliwiający wykazanie możliwości wyznaczenia innych parametrów planowanej, nowej zabudowy, w sposób odmienny niż wynika to z przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. określającego standardy i ich sposób wyznaczania. Odstępstwo o parametrów średnich powinno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, czego zabrakło w decyzji organu planistycznego, której unieważnienia domaga się skarżący.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono dodatkowo, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżącego w zakresie potencjalnego "salami slicingu", nie podjęło w żaden sposób analizy zasadności bądź niezasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Krótka argumentacja organu jakoby organ planistyczny był związany treścią wniosku stoi w wyraźnej sprzeczności z przywołanymi w dalszej części skargi twierdzeniami, że w rzeczywistości organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien gruntownie zbadać nie tylko przesłanki wydania decyzji ujęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także w innych ustawach. Wbrew stanowisku Kolegium, Burmistrz Gminy Włoszczowa był zobowiązany ocenić konieczność uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej biorąc za podstawę wszelkie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym także art. 3 ust. 1 pkt 13. Z przepisu tego wynika, jak podkreślił skarżący, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Szerokie rozumienie pojęcia powiązania technologicznego ma znaczenie ze względu na zasadę prewencji oraz skuteczność zakazu dzielenia przedsięwzięć.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, co pozostaje bezsporne, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Nr 1.39.2023 Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 9 sierpnia 2023 r. znak: FIP.6730.1.39.2023.GJ4, którą ustalono, na wniosek R. R., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków handlowych, terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...] na terenie [...], w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCDEFGHI-A, powoływanej dalej jako "decyzja Nr 1.39.2023". Wnioskiem z dnia 22 września 2023r. J. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W tej sytuacji trzeba wyjaśnić, że to, iż osoba wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji nie brała udziału w postępowaniu zwykłym nie pozbawia jej prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Niemniej złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez podmiot czy podmioty nie biorące udziału w postępowaniu zwykłym wymaga od organu, wobec treści art. 157 § 2 K.p.a., oceny interesu prawnego wnioskodawcy. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zatem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 350/17).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zatem w pierwszej kolejności dokonało oceny tego, czy J. R. winien być uznany za stronę ww. postępowania, tylko wówczas bowiem mógłby skutecznie zainicjować postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium, słusznie odwołując się w tym zakresie do treści art. 28 K.p.a., prawidłowo również uznało, że zważywszy na fakt, iż najkrótsza odległość od granic terenu wnioskowanej inwestycji do granic nieruchomości gruntowej J. R. wynosi około 7 m i stanowi ją szerokość niezabudowanej działki ewidencyjnej nr 7070 oddzielającej teren inwestycji od działek J. R., nie stanowi to wystarczającego zabezpieczenia przed oddziaływaniem terenu stosunkowo dużej inwestycji (obejmującej m.in. trzy budynki handlowe o pow. sprzedaży do 2000 m2) na teren nieruchomości J. R. w zakresie hałasu, drgań itp., w związku z czym może nastąpić choćby potencjalnie pogorszenie sytuacji skarżącego w kontekście przysługujących mu uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. W konsekwencji trafnie Kolegium uznało J. R. za stronę postępowania i merytorycznie rozpoznało jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Nie można zgodzić się natomiast z oceną braku zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie dotyczącym potrzeby przedłożenia wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to w kontekście skumulowanego oddziaływania trzech inwestycji, na które uzyskano decyzje o warunkach zabudowy. Zasadniczym argumentem SKO mającym przemawiać za odmową stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z tego powodu było to, że organ wydający taką decyzję orzeka w granicach wyznaczonych przez linie rozgraniczające teren inwestycji, którymi jest związany. Brak jest tym samym zdaniem Kolegium podstaw prawnych do sumowania powierzchni zabudowy sąsiednich inwestycji, realizowanych przez odrębne podmioty, a w konsekwencji żądania przedłożenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Jak wynika z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 albo jeżeli o jej przeprowadzenie wystąpi podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały wymienione w § 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. I tak, w ust. 1 pkt 56 tego przepisu do takich przedsięwzięć zaliczono centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Jeśli chodzi o przedsięwzięcie objęte decyzją Nr 1.39.2023, jest ono położone poza terenem objętym formami ochrony przyrody, o jakich mowa w powołanym przepisie, zaś obszar inwestycji ma objąć powierzchnię 1,9 ha, w tym 0,4970 ha przeznaczono pod garaże, parkingi lub zespoły parkingowe.

Bezspornym jest jednak – co potwierdzają akta spraw tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 177/24 i II SA/Ke 228/24 – że ostateczną decyzją Nr 1.28.2022 z dnia 7 października 2022 r. Burmistrza Gminy Włoszczowa, znak: FIP.6730.1.28.2022.GJ4, ustalono warunki zabudowy na rzecz G. M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego (o pow. sprzedaży do 2000 m2) oraz terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach o numerach ewidencyjnych nr [...], przy czym całkowita powierzchnia terenu inwestycji ma wynieść w tym przypadku 1,116 ha, w tym 0,4 ha przeznaczono pod garaże, parkingi lub zespoły parkingowe. Z kolei ostateczną decyzją Nr 1.40.2023 z dnia 9 sierpnia 2023 r. Burmistrza Gminy Włoszczowa, znak: FIP.6730.1.40.2023.GJ4, ustalono warunki zabudowy na rzecz A dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowych (o pow. sprzedaży do 2000 m2) oraz terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach o numerach ewidencyjnych nr [...], przy czym całkowita powierzchnia terenu inwestycji ma wynieść 1,8297 ha, w tym 0,4870 ha przeznaczono pod garaże, parkingi lub zespoły parkingowe.

Nietrudno zatem dostrzec, że łączna powierzchnia inwestycji objętych ww. trzema decyzjami, przekroczy powierzchnię 2 ha, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia z 10 września 2019 r. Łatwo także ocenić, że inwestycje te są ze sobą powiązane rodzajowo – chodzi bowiem o realizację obiektów handlowych o dużej powierzchni wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. Wszystkie działki, na których mają być realizowane inwestycje, należą do jednego podmiotu – A z o.o. Zostały one zresztą zaplanowane częściowo na tych samych działkach – obszary podlegające przekształceniu zachodzą na siebie, co w przejrzysty sposób ukazano na rysunku nr 2 dołączonym do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (k. 85 akt administracyjnych). Zważywszy zaś na fakt, że decyzja Nr 1.39.2023, podlegająca ocenie w niniejszym przypadku, została wydana ok. 10 miesięcy po wydaniu ostatecznej decyzji Nr 1.28.2022 z dnia 7 października 2022 r. i w tym samym dniu co decyzja Nr 1.40.2023 z dnia 9 sierpnia 2023 r., Burmistrz Gminy Włoszczowa, wydający wszystkie te decyzje, winien był uwzględnić wskazane wyżej okoliczności, w tym fakt skumulowanego oddziaływania inwestycji – biorąc pod uwagę ich wzajemne powiązanie oraz fakt, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia z 10 września 2019 r. zasadniczą wartością kwalifikującą do określonej grupy przedsięwzięć jest powierzchnia realizowanej inwestycji.

Obowiązująca aktualnie ustawa środowiskowa jest wynikiem transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175 z 5.7.1985, str. 40), której wersję ujednoliconą stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywoływanych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, s. 1).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczącym wykładni przepisów tej dyrektywy wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13). W wyroku z 25 lipca 2008 r., C-142/0, Trybunał stwierdził ponadto, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel ww. dyrektywy nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdy rozpatrywane łącznie stanowiłyby przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Według Trybunału niedopuszczalne jest, by podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknęła przeprowadzenia oceny – np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach.

Powyższa zasada znalazła bezpośrednie przełożenie w polskim porządku prawnym. Przede wszystkim definiując pojęcie przedsięwzięcia w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej ustawodawca przyjął, że pod tym pojęciem należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przy czym – co istotne – przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Brak jest ustawowej definicji pojęcia powiązania technologicznego, jednak zgodnie przyjmuje się, że jest nim taki związek pomiędzy przedsięwzięciami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość ukierunkowaną na ten sam cel gospodarczy. Przedsięwzięcia mieszczą się w ramach tak sformułowanej definicji, jeżeli stanowią spójną całość oraz są przeznaczone do realizacji jednego celu (por. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2681/20). W ocenie Sądu wskazane wyżej cechy poszczególnych inwestycji objętych trzema decyzjami z 7 października 2022 r. i z 9 sierpnia 2023 r. nie pozostawiają wątpliwości, że w niniejszym przypadku ma miejsce taka właśnie sytuacja. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Okoliczności rozpatrywanej sprawy pozwalają na przyjęcie, że taki właśnie cel towarzyszył ubieganiu się o decyzje o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie, co powinien dostrzec organ, zamiast kierować się wyłącznie zasadą związania treścią wniosku inwestora i granicami rozgraniczającymi teren inwestycji. Takie postępowanie prowadziło bowiem do oczywistego ominięcia procedury związanej z dokonaniem oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia jako całości – w sytuacji gdy już na pierwszy rzut oka inwestycje objęte trzema odrębnymi decyzjami są ze sobą ściśle powiązane. Art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej wprost przesądza zaś, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty – tak jak to ma miejsce w niniejszym przypadku.

Powyższa reguła znajduje potwierdzenie na etapie kwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. przewidziano bowiem, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Z wykładni tego przepisu dokonanej przez sądy administracyjne wynika, że nie tyle chodzi w nim o jeden zakład lub obiekt, ale "powiązania technologiczne", które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. II OSK 183/17, wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2019 r., II SA/Łd 458/19). Regulacja § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. ma zaś także na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2022 r., sygn. II SA/Kr 510/21).

Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej, zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając m.in. powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów, ich cel oraz jednoznaczną wykładnię, zakorzenioną w przepisach prawa UE i orzecznictwie TSUE, Sąd uznał że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Nr 1.39.2023 o warunkach zabudowy, mimo braku przedłożenia na etapie jej wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, SKO naruszyło – w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ ten nie dostrzegł bowiem rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji, tj. przywołanych wyżej art. 59 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, z których wynika wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadku planowanego przedsięwzięcia (rozumianego zgodnie z ww. definicją ustawową) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (w niniejszym przypadku procedura ta została całkowicie pominięta), oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, który przewiduje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r., sygn. IV SA/Po 19/24). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku. Sztuczny podział powiązanych ze sobą inwestycji o jednorodzajowym charakterze na mniejsze spowodował uniknięcie procedury związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niedostrzeżenie tych ewidentnych faktów przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma charakter rażącego naruszenia powołanych wyżej przepisów, które to naruszenie nie może zostać zaakceptowane w praworządnym państwie ze względu na skutki, jakie wywołuje.

Z powyższych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Nr 1.39.2023. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., uwzględni uwagi i wytyczne wynikające z powyższych rozważań związane z oceną ww. decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając na uwadze fakt, że – zgodnie z powyższą oceną – zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, jedynie na marginesie Sąd odniesie się do pozostałych zarzutów mających zdaniem skarżącego powodować nieważność decyzji Nr 1.39.2023, podzielając przy tym stanowisko SKO co do tego, że nie są to podstawy mogące skutecznie podważyć trwałość tej decyzji w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym.

Przede wszystkim oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Podkreślić w związku z tym należy, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy należy oceniać jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym.

Rację ma również SKO, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Nawet zaś brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno- architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jeżeli nie zachodzi taka właśnie oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 15 września 2022 r., sygn. II OSK 2388/19). Podzielając stanowisko Kolegium co do istniejących wad analizy sporządzonej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy Włoszczowa, nie sposób jednocześnie stwierdzić (nie wskazywał na to także skarżący), by takie oczywiste sprzeczności w tym przypadku miały miejsce.

Zgodzić się wreszcie należy z Kolegium co do tego, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy – w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej – wystarczającym było pozyskanie pisma z dnia 1 czerwca 2023 r. [...] Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...], z którego wynika, że istnieje możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacyjnej projektowanych dwóch budynków handlowo-usługowo-magazynowych zlokalizowanych na działkach nr: [...]. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Podobnie rację ma SKO podnosząc, że decyzja o warunkach zabudowy uprawnia wyłącznie do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. To dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Wówczas to inwestor obowiązany będzie do przedłożenia projektu techniczno-budowlanego przedstawiającego szczegółowe i konkretne rozwiązania inwestycyjne i określone stosowne parametry.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze fakt uiszczenia wpisu sądowego w wysokości 200 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony (480 zł), obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).