Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 524/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz –Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2023 r. Nr 658/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla rozbudowy budynku mieszkalnego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20.07.2023 r. (nr 658/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB lub organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich (dalej: PINB lub organ I instancji) z 09.05.2023 r. (nr 12/2023), wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] AM-[...] w miejscowości G. nr [...], gm. S. i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, wobec powzięcia informacji o nieprawidłowościach związanych z budową prowadzoną na podstawie decyzji Starosty Ząbkowickiego z 18.08.2016 r. o pozwoleniu na budowę (nr 277/2016), polegającą na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na nieruchomości w G. nr [...], PINB wezwał w dniu 13.04.2021 r. inwestora robót budowlanych, E. G., do złożenia wyjaśnień. Po otrzymaniu w dniu 07.05.2021 r. wyjaśnień oraz po zawiadomieniu w dniu 24.05.2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, PINB wydał w dniu 22.06.2021 r. postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych oraz nałożył na inwestorkę obowiązek zabezpieczenia robót budowlanych, przedstawienia inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. W dniu 28.06.2021 r. inwestorka przedłożyła opinię techniczną wraz z inwentaryzacją i oceną stanu technicznego budynku.

Decyzją z 29.07.2021 r. PINB nakazał inwestorce sporządzenie i przedstawienie wyszczególnionych dokumentów celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania D. D., wydał w dniu 14.09.2021 r. decyzję, którą z uwagi na stwierdzenie zastosowania przez organ I instancji złej podstawy prawnej oraz zebrania niewystarczającego materiału dowodowego, uchylił decyzję I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził w dniu 27.09.2021 r. oględziny nieruchomości w miejscowości G. nr [...]. W ich trakcie stwierdził, że wykonana rozbudowa posiada wymiary 7x6,1m i wysokość ok. 6,1 m. Budynek został wykonany jako dwukondygnacyjny z dachem płaskim jednospadowym pokrytym blachą trapezową. W pomieszczeniach parteru zakończono prace budowlane, wykonano instalacje, posadzki, tynki wewnętrzne i powłoki malarskie. Ustalono, że pomieszczenie I piętra są w stanie surowy zamkniętym - roboty instalacyjne i tynkarskie przerwane postanowieniem z 22.06.2021 r. Zgodnie z oświadczeniem inwestorki roboty budowlane rozpoczęto w 2017 r., jednakże z uwagi na kolizję z istniejącym w dachu istniejącego budynku oknem połaciowym oraz ze względu na powiększenie powierzchni mieszkalnej, zdecydowano się na zmianę konstrukcji dachu.

PINB decyzją z 22.10.2021 r. nakazał inwestorce, w terminie do 31.12.2021 r., sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego uwzględniającego wszystkie wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych zmiany, wprowadzone w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 18.08.2016 r. wraz z oświadczeniem projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto organ I instancji nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania dodatkowych czynności na podstawie Prawa budowalnego, poprzez wystąpienie do organu nadzoru budowlanego o ostemplowanie i zarejestrowanie przedłożonego dziennika budowy, objęcie stanowiska inspektora nadzoru inwestorskiego oraz zapewnienie objęcia kierownika budowy.

DWINB, po rozpoznaniu odwołania D. D., decyzją 23.12.2021 r. (nr 1362/2021), z uwagi na brak podstaw prawnych do nałożenia dodatkowych czynności oraz zbyt krótki termin na wykonanie nałożonych obowiązków, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał inwestorce, w terminie do 31.05.2022 r. sporządzenie i przedłożenie w siedzibie PINB, trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i planistycznymi obejmującego inwestycję wraz z zagospodarowaniem terenu i uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych do tej pory robót budowlanych.

W dniu 31.05.2022 r. PINB otrzymał projekt budowlany zamienny z maja 2022r. autorstwa mgr inż. arch. M. M. (architektura) i inż. D. M. (konstrukcje) wraz z kopią decyzji Wójta Gminy S. z 17.05.2022 r. (nr 28/22) w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości G.

Przedłożona dokumentacja została uzupełniona przez inwestorkę o wyjaśnienia i dodatkowe dokumenty (pisma z 07.07.2022 r., 26.08.2022 r. i 04.11.2022 r.). Do akt administracyjnych inwestorka przedłożyła m.in. wydaną przez Starostę Ząbkowickiego decyzję z 14.06.2022 r., którą organ uchylił własną decyzję z 18.08.2016 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ponadto przedłożyła do akt wydane w dniu 03.11.2022 r. postanowienie nr PR.6730.30.2008, którym Wójt Gminy S., na wniosek inwestorki (pismo z 20.10.2022 r.), wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji nr 30/08 o warunkach zabudowy z 13.08.2008 r. Wyjaśnienie dotyczyło interpretacji punktu 3.3 tiret pierwszy decyzji w brzmieniu: "dach należy projektować o geometrii dostosowanej do dachu na części istniejącej, dopuszcza się zmiany także na części istniejącej itp.". Wójt Gminy wyjaśnił, że powołany punkt decyzji nakazuje, aby projektować rozbudowę o dachu dostosowanym do części istniejącej zezwalając jednocześnie na zamiany części istniejącej, co wskazuje na możliwość realizacji zarówno dachu dwuspadowego, jak i dachu płaskiego. Postanowienie to zostało, jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, utrzymane w mocy przez SKO w Wałbrzychu (postanowienie z 16.12.2022 r., nr SKO 4111/86/2022).

Wezwaniem z 29.12.2022 r. PINB zobowiązał inwestorkę do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego, wskazując m.in. na konieczność odniesienia się rozwiązań projektowych do decyzji o warunkach zabudowy pozostającej w obiegu prawnym oraz uzupełnienia dostarczonej dokumentacji projektowej o rozwiązanie projektowe zapewniające spełnienie warunku, o którym mowa w § 319 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie organ zauważył, że zmiana formy dachu rozbudowywanej części obiektu, powoduje, że woda opadowa oraz topniejący śnieg z połaci dachu istniejącej części bez zastosowania odpowiedniego rozwiązania projektowego, ma utrudniony odpływ, który może prowadzić do zawilgocenia ściany zewnętrznej rozbudowywanej części budynku. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że worek śnieżny, który będzie powstawał u zbiegu połaci dachu istniejącej części, będzie stanowił znaczne obciążenie dla drewnianych elementów więźby dachowej, zatem dokumentacja projektowa powinna zostać również uzupełniona o analizę wpływu dokonanej zmiany konstrukcji dachu nad częścią rozbudowywaną na bezpieczeństwo konstrukcji dachu nad częścią istniejącą tego obiektu budowlanego. W dniu 28.03.2023 r. inwestorka złożyła poprawioną i uzupełnioną dokumentację projektową wraz z kopiami dokumentów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie wydaną w dniu 09.05.2023 r. decyzją nr 12/2023 PINB w Ząbkowicach Śl. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił E. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ponadto organ pouczył o konieczności prowadzenia robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Jednocześnie nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zamierzenia budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 u.p.b.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. D. Wskazał w nim, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany zamienny jest niezgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z 13.08.2008 r. (nr 30/08). Zgodnie z pkt 3.3 tiret 3 tej decyzji: "wysokość projektowanej rozbudowy nie większa niż części istniejącej, całkowita wysokość obiektu liczona do okapu dachu oraz odpowiednio do najwyższego punktu kalenicy nie może przekraczać tych wysokości na części istniejącej". Według odwołującego, właściwe rozumienia tego przepisu oznacza, że zarówno wysokość projektowanej zabudowy i jednocześnie jej wysokość do okapu nie mogą być wyższe niż w budynku istniejącym. Wysokość istniejącej głównej bryły budynku wynosi 9.5 m, wysokość do okapu dachu głównej bryły budynku wynosi 4.5 m. Wysokość ganku wynosi 2.5 m, wysokość do okapu ganku, ze względu na zastosowanie w tym przypadku dachu płaskiego wynosi również 2.5 m. Wyciągając wniosek z powołanego fragmentu decyzji i podanych wyżej wymiarów, zdaniem odwołującego, okap dachu części projektowanej nie powinien być wyżej niż 4.5 m, a jeżeli projektowana rozbudowa miałaby nawiązywać do dachów płaskich części istniejącej, jej okap nie powinien być wyżej niż 2.5 m. Zdaniem autora odwołana, zaproponowane w projekcie zamiennym rozwiązanie polegające na wykonaniu skośnego daszku pomiędzy częścią istniejącą a realizowaną dobudówką, wymaga poważnej ingerencji i przebudowy dachu części istniejącej. Na takie działania na budynku, którego jest współwłaścicielem, odwołujący nie wyraził zgody. W ocenie odwołującego również projektowane i wykonane roboty, w tym pokrycie dachu blachą trapezową, nie spełnia wymogów wynikających z pkt 3.3 decyzji o warunkach zabudowy (prawidłowo powinien być wskazany pkt 3.2 - uw. Sądu), zgodnie z którym: "do robót zewnętrznych należy zastosować materiały naturalne takie jak: ceramika budowlana, drewno, kamień, tynki szlachetne itp., dobudowę dostosować do części istniejącej". Ponadto, powołując się na przepis § 13 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, zdaniem odwołującego, zatwierdzony projekt zamienny spowoduje, że nie będzie mógł dokonać adaptacji części strychu istniejącego budynku na pomieszczenia mieszkalne, ponieważ nie będą one spełniały normatywów dotyczących naturalnego doświetlenia pomieszczeń. Nadto w zatwierdzonym projekcie zamiennym nie został rozwiązany problem odprowadzenia wód opadowych w sposób zabezpieczający przed zalewaniem działek sąsiednich oraz działki na której usytuowana jest projektowana rozbudowa.

W piśmie z 05.07.2023 r. ustosunkowała się do zarzutów odwołania E. G. Zaprzeczyła aby rozbudowa budynku mieszkalnego miała ograniczać dostęp do światła dziennego w pomieszczeniu gospodarczym zlokalizowanym na poddaszu budynku. Prowadzona przez nią budowa, w obecnym stanie, nie narusza norm doświetlenia pomieszczeń gospodarczych, tj. § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (warunki techniczne dotyczące norm doświetlenia pomieszczeń gospodarczych jasno określają normę dziennego naświetlenia dla tego typu pomieszczeń). Poza tym wskazała, że nic nie jest jej wiadomo o planowanej zmianie sposobu użytkowania tych pomieszczeń, tym bardziej że jest współwłaścicielem tego budynku i nikt nie zawracał się do niej o wyrażenie zgody na takie zmiany. Jednocześnie przypomniała, że uzyskała zgodę D. D. na rozbudowę budynku mieszalnego, wiedząc przy tym, że doprowadzi to do likwidacji spornego okna. W załączeniu E. G. przedłożyła do akt zgodę z 25.05.2016r. Ponadto inwestorka wskazała, że budowa dachu dwuspadowego zgodnego z wcześniejszym pozwoleniem na budowę doprowadziłaby do likwidacji samowolnie wykonanego przez D. D. okna dachowego. Z powodu wykonania w połaci dachowej takiego okna, nie mogła wykonać rozbudowy budynku zgodnie z wcześniejszym projektem. Dlatego kierownik budowy zaproponował inne rozwiązanie, które skutkowało odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i rezygnacją z dachu dwuspadowego połączonego z połacią dachową części istniejącego budynku jak to przewidywał pierwotny projekt. W związku z powyższym wykonano dach jednospadowy, w taki sposób aby nie ograniczał światła dziennego dla już istniejącego otworu okiennego i doświetlenia pomieszczenia gospodarczego. Zdaniem E. G., dach płaski był najlepszym rozwiązaniem, tym bardziej że na terenie miejscowości G. dachy płaskie występują. Inwestorka zauważyła, że D. D. wykorzystuje obecnie kwestię dotyczącą samowolnie zlokalizowanego przez niego okna, jako podstawą do wnoszenia wszelkich zastrzeżeń. Ponadto wskazała, że pomieszczenie ze spornym oknem, użytkowane jest jako gospodarcze, co zostało potwierdzone przez PINB.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, E. G. zauważyła, że w sprawie wykładni treści tej decyzji wypowiadało się dwóch urbanistów jak również Gmina S., którzy nie widzą żadnego problemu odnośnie dachu jednospadowego oraz jego wielkości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 20.07.2023 r. (nr 658/2023), DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Ponadto, wskazał, że PINB w konsekwencji przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym zastosował przepisy art. 50 oraz art. 51 u.p.b. dotyczące procedury naprawczej, wydał na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. zaskarżoną decyzję. Zgodnie z tym przepisem - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przy czym obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. to sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; do którego to przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

DWINB podkreślił, że na podstawie powołanej regulacji prawnej zobowiązany był zbadać projekt budowlany pod względem jego zgodności zarówno z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak również przepisami dotyczącymi szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co wynika z art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy przedstawiony w sprawie, w szczególności projekt budowlany zamienny, który był weryfikowany przez organ szczebla powiatowego, a inwestor był wzywany do jego uzupełnienia z uwagi na jego braki formalne, spełnia wymagania określone w przepisach i mógł stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Z przedstawionego projektu budowlanego wynika, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi dla sytuowania obiektów budowlanych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej: ″rozporządzenie WT″. Zgodny jest również z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto projekt został sprawdzony pod względem kompletności i nie wykazuje w tym względzie żadnych braków formalnych, jakim powinien odpowiadać projekt budowlany zamienny. Ponadto nie wynika aby naruszał inne przepisy. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w przedłożonym projekcie uwzględnione zostały zmiany w zakresie stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego, jak i wykazano ewentualne rozwiązania projektowe związane ze zmianą formy dachu. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że ewentualne ingerencje i zmiany w zaprojektowanym zakresie będą mogły być, w razie potrzeby, zweryfikowane w momencie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub w odpowiednim postępowaniu naprawczym. Zdaniem organ odwoławczego, zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, pozwoli organowi l instancji na zweryfikowanie, czy inwestycja realizowana z istotnymi odstępstwami od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, co z kolei w razie potrzeby będzie mogło prowadzić do wydania kolejnych decyzji w postępowaniu naprawczym.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych odwołaniu, które dotyczyły zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, DWINB stwierdził, że w jego ocenie projekt budowlany zamienny jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, co wyjaśnił organ administracji publicznej wydający decyzję. Nie jest natomiast rolą organu nadzoru budowlanego wchodzenie w kompetencje - w tym wypadku Wójta Gminy S. - i interpretacja zapisów zawartych w tej decyzji. Jednocześnie DWINB stwierdził, że przedstawiony sposób wykonania skośnego daszku, nie jest elementem wykonywanej rozbudowy, co prawda stanowi część projektu ale jest jedynie rozwiązaniem mogącego pojawić się problemu. Ponadto określenie dotyczące robót zewnętrznych w zakresie, w jakim odnosi się do innych materiałów poprzez zwrot "i tym podobne" należy rozumieć szeroko, w którym dopuszcza się zastosowanie blachy trapezowej. Ewentualne przyszłe zamierzenia dotyczące nieruchomości nie mają znaczenia dla możliwości wydania aktu dotyczącego aktualnie realizowanego zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ prowadziłoby to do absurdu, w którym zdarzenie przyszłe niepewne decyduje o aktualnym kształcie danej inwestycji. W projekcie przewidziano gospodarowanie wód opadowych do naziemnych zbiorników, biorąc pod uwagę powierzchnię dachu nie powinno to wpływać na sąsiednie nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył D. D. Zarzucił on organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 75, art. 105 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy, w tym pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, dotyczących tego, że:

- zatwierdzony kwestionowanym decyzjami projekt budowlany zamienny jest niezgodny z pkt 3.3, tiret 3 decyzji o warunkach zabudowy z 13.08.2008 r., zgodnie z którym zarówno wysokość projektowanej zabudowy i jednocześnie jej wysokość do okapu nie mogą być wyższe niż w budynku istniejącym;

- zaproponowane w projekcie zamiennym rozwiązanie polegające na wykonaniu skośnego daszku pomiędzy częścią istniejącą a realizowaną dobudówką wymagają poważnej ingerencji i przebudowy dachu części istniejącej, na co skarżących nie wyraził zgody;

- projekt budowlany zamienny w zakresie wykonania pokrycia części projektowanej blachą trapezową jest niezgodny z pkt 3.2 decyzji o warunkach zabudowy z 13.08.2008 r.;

- wykonanie rozbudowy w formie zaproponowanej spowoduje zablokowanie adaptacji na pomieszczenia mieszkalne poddasza części budynku, której skarżący jest właścicielem, ze względu na brak możliwości zgodnego z warunkami technicznymi doświetlenia pomieszczeń;

- w projekcie zamiennym nie został rozwiązany problem odprowadzenia wód opadowych w sposób zabezpieczający przed zalewaniem działek sąsiednich jak i działki, na której usytuowana jest projektowana rozbudowa.

Ponadto autor skargi wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie w poczet materiału dowodowego w sprawie projektu budowlanego zamienne. Wskazane naruszenia skutkowały bezpodstawnym wydaniem zaskarżonej decyzji.

Powołując się na powyższe zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasadzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona zawarła argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności jest decyzja DWINB z 20.07.2023 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB w Ząbkowicach Śl. z 09.05.2023 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości G. i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W rozstrzygniętej w ten sposób sprawie jest bezspornym, że na wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G. [...] – inwestorka E. G. uzyskała pozwolenie na budowę - decyzja Starosty Ząbkowickiego z 18.08.2016 r. (nr 277/2016). Wydanie tej decyzji poprzedziło uzyskanie decyzji Wójta Gminy S. z 13.08.2000 r. (nr 30/08) o warunkach zabudowy.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poza sporem pozostaje również, że inwestorka dopuściła się odstępstwa od ustaleń i warunków udzielonego jej pozwolenia na budowę. Należy także zauważyć, że przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych inwestorka nie dopełniła szeregu czynności m.in. prowadziła roboty budowlane bez formalnego ich zgłoszenia, bez dziennika budowy oraz bez nadzoru osoby uprawnionej. Mamy zatem do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w obowiązujących przepisach. Ustalone w sprawie istotne odstępstwa polegały m.in. na zwiększeniu kubatury budynku, zmianie wysokości, zmianie powierzchni zabudowy, poprzez wykonanie zamiast projektowanego poddasza użytkowego i dachu dwuspadowego, kondygnacji nad parterem wraz z dachem płaskim jednospadowym. Zmiana kubatury obiektu budowlanego (z 129,21 m³ na 257,04 m³), świadczy niewątpliwie o istotnym odstępstwie od projektu budowlanego.

W ramach tzw. postępowania naprawczego należało nałożyć na inwestorkę obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych. DWINB, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. decyzją z 23.12.2021 r. (nr 1362/2021), nałożył na E. G. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego.

Po przedłożeniu przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego, po jego uzupełnieniu, najpierw PINB w Ząbkowicach Śl., a po odwołaniu D. D., DWINB zatwierdził projekt budowlany zamienny, stwierdzając wykonanie nałożonych na inwestorkę decyzją z 23.12.2021 r. obowiązków i jednocześnie spełnienie wymogów określonych w art. 35 u.p.b.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji był art. 51 ust. 4 u.p.b. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu (chodzi o termin z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.) lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei powołany art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W ramach procedury zatwierdzającej projekt zamienny zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 u.p.b., znajdującego odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (ust. 1).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że złożony przez inwestorkę projekt budowlany zamienny nie został poddany wystarczająco wnikliwej analizie oraz ocenie ze strony organów nadzoru budowlanego obu instancji. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jeśli się zauważy, że właśnie na nieprawidłowościach dotyczących weryfikacji dokumentacji projektowej skupiają się zarzuty odwołania a obecnie skargi.

Wobec powyższego należy zauważyć, że podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 u.p.b. nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym o którym mowa w art. 50 i art. 51 u.p.b., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 u.p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z tych też przyczyn, koniecznym pozostaje ustalenie w pierwszej kolejności przez organy nadzoru budowlanego wszystkich odstępstw od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, a następnie ich kwalifikacji jako istotnych, co w ocenie Sądu, nie budzi w sprawie jakichkolwiek wątpliwości. Na podstawie takich ustaleń organ określa następnie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić jednocześnie należy, o czym nie można zapominać, że projekt budowlany zamienny nie może ograniczać się tylko do zmian dokonanych na skutek istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, lecz powinien objąć całe zamierzenie. Dlatego niedopuszczalnym jest zawarcie w części opisowej zatwierdzonego projektu (str. 4), klauzuli, tu cyt.: "Pozostałe ustalenia – bez zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego". Obowiązkiem organu nadzoru jest z kolei sprawdzenie projektu zamiennego pod kątem przepisów art. 32-35 u.p.b. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b., w związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło na mocy decyzji Starostę Ząbkowickiego z 14.06.2022 r., powinna zakresem swego rozstrzygnięcia obejmować zatem całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Możliwość zatwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym z art. 51 u.p.b. wymaga stwierdzenia zgodności tego projektu (wykonanych i projektowanych prac) z przepisami techniczno-budowlanymi. W tej materii Sąd powziął w niniejszej sprawie zasadnicze wątpliwości. Przyznać przy tym należy, że PINB prawidłowo zidentyfikował - w wezwaniu z 29.12.2022 r. - zasadniczy problem w sprawie, który dotyczy konsekwencji płynących ze zmiany kształtu dachu rozbudowywanej części obiektu, co powoduje, że woda opadowa oraz topniejący śnieg z połaci dachu istniejącej części bez zastosowania odpowiedniego rozwiązania projektowego, ma utrudniony odpływ, który może prowadzić do zawilgocenia ściany zewnętrznej rozbudowywanej części budynku, co może naruszać przepis § 319 pkt 1 rozporządzenia WT. Zgodnie z tym przepisem dachy i tarasy powinny mieć spadki umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego ściegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych.

Jak wynika z projektu budowlanego zamiennego, autor tego opracowania zgodził się z organem nadzoru budowlanego, że zastosowana przez inwestora zmiana w zakresie formy dachu i połączenia obiektu z istniejącym budynkiem bez zastosowania odpowiedniego rozwiązania projektowego powoduje, że woda powstała z topniejącego śniegu zalegającego w koszu pomiędzy budynkami stanowi zagrożenie zarówno dla nowopowstałego obiektu jak i budynku istniejącego. W związku z tym projektant zalecił wykonanie kosza wewnętrznego. Jednocześnie w projekcie znalazło się zalecenie wykonania daszku skośnego pomiędzy istniejącym daszkiem skośnym budynku głównego a ścianą osłonową budynku dobudowanego zgodnie z przedstawionym w projekcie rysunkiem (s. 28). Dodatkowo projektant wskazał na ewentualną możliwość zabezpieczenia istniejącego kosza w sposób wskazywany przez producentów koszy np. [...] (s. 29).

Podchodząc z dużą ostrożnością do kwestii dopuszczalności umieszczenia w projekcie budowlanym sformułowań o charakterze zaleceń dla wykonawcy, które dotyczą rozwiązań stricte techniczno-budowlanych, koniecznych do osiągnięcia odpowiedniego w świetle przepisów prawa efektu, w realiach badanej sprawy należy z całą mocą stwierdzić, że zalecenie projektowe dotyczące wykonania daszku skośnego pomiędzy istniejącym daszkiem skośnym budynku głównego a ścianą osłonową budynku dobudowanego, wykracza poza kwestie techniczne/wykonawcze, gdzie wybór konkretnego rozwiązania dotyczącego zagadnień technicznych czy też materiałowych - ze względu na wielość dostępnych na rynku technologii - może być pozostawiony wykonawcy robót. W analizowanym w tym miejscu przypadku mamy jednak do czynienia z zasadniczo innym przypadkiem. Mianowicie, projektant zawarł sporządzanym projekcie zalecenie o charakterze architektoniczno-konstrukcyjnym, co należy zauważyć, zbliżone w dużym stopniu do pierwotnego projektu budowlanego. W przeciwieństwie jednak do pierwotnego projektu, w którym w sposób jednoznaczny na rysunkach poszczególnych rzutów, przedstawiono tego rodzaju rozwiązanie (zob. rys. 6 pierwotnego projektu), zatwierdzony obecnie zaskarżoną decyzją projekt budowlany, nie przewiduje już wykonania daszku skośnego pomiędzy istniejącym daszkiem skośnym budynku głównego a ścianą osłonową budynku dobudowanego (zob. rys. [...], s. 33 projektu). Problem dotyczący kwalifikacji prawnej opisanego zalecenia projektanta dodatkowo uwypukla stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie DWINB stwierdził wprost, tu cyt.: "Przedstawiony sposób wykonania skośnego daszku, nie jest elementem wykonywanej rozbudowy, co prawda stanowi część projektu ale jest jedynie rozwiązaniem mogącego pojawić się problemu".

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych poprzez zmianę formy dachu oraz sposób połączenia obiektu z istniejącym budynkiem może wpływać w sposób istotny na ten ostatni budynek. Zasadniczym zarzutem podnoszonym przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie było nienależyte wyjaśnienie przez orzekające organy kwestii dotyczących wpływu na istniejący budynek zmiany kształtu dachu budynku nowopowstałego, w tym zrezygnowania z poddasza na rzecz dachu płaskiego z kondygnacją naziemną o pełnych wymiarach wysokości. Skarżący oczekiwał od organu nadzoru budowlanego dokonania pełnej weryfikacji przyjętych w projekcie rozwiązań w tym zakresie. Takiej weryfikacji, koniecznej ze względu na przepisy techniczno-budowlane, niewątpliwie w sprawie zabrakło. Zupełnie już niezrozumiałym jest w tym zakresie odsyłanie do możliwości dokonania ewentualnej ingerencji i zmiany w zaprojekowanym zakresie do etapu udzielania pozwolenia na użytkowanie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w analizowanym aspekcie sprawy należy wskazać, że co do zasady organ dokonujący sprawdzenia spełnienia wymagań na podstawie art. 35 u.p.b. pozbawiony został możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu, ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem w zakresie określonym w ustawie. Zasadniczo uznaje się, że za przyjęte w projekcie budowlanym (dotyczy to też projektów zamiennych) rozwiązania projektowe i architektoniczne odpowiada projektant, który składa zgodnie z art. 20 ust. 4 u.p.b. oświadczenie do projektu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Jak słusznie jednak zauważył NSA w wyroku z 23.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1687/17 powyższe nie oznacza jednak, że: "organ administracji zwolniony jest z powinności oceny, czy projekt budowlany odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom, a ponadto ustosunkowania się do zgłoszonych przez stronę zarzutów skierowanych pod adresem projektu z punktu widzenia zgodności z przepisami. Czym innym jest przyjęcie określonych rozwiązań architektonicznych i techniczno-budowlanych, oczekiwanych przez inwestora i zaakceptowanych przez projektanta, zapewnienie projektanta o zgodności tych rozwiązań z przepisami, a czym innym dokonanie oceny przyjętych rozwiązań pod względem zgodności z przepisami przez organ. Należy to do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (tych ostatnich organów w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 – 51 ustawy), wynika to wprost z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, a treść przywołanych art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy tej reguły nie narusza. Podzielenie poglądu Sądu w tej materii oznaczałoby, że opracowany przez projektanta projekt budowlany znalazłby się poza kontrolą organu administracji (w konsekwencji również sądu). Wszak to nie projektant, lecz organ administracji zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę (wznowienie robót)."

Istotne znaczenie ma również treść art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wynika z tego, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego, dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie dokonały wystarczającej weryfikacji rozwiązań projektowych z punktu widzenia znajdujących zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych. Organy nie dokonały, mimo opisanych okoliczności sprawy, analizy dotyczącej wpływu inwestycji objętej zaskarżoną decyzją na istniejący budynek mieszkalny, w tym w szczególności zagrożeń związanych z odprowadzaniem wody z topniejącego śniegu zalegającego w koszu pomiędzy budynkami. Poprzestano jedynie na wezwaniu inwestora do uzupełnienia w tym zakresie projektu zamiennego, bez dokonania późniejszej analizy, czy rozwiązania projektowe (w formie zaleceń), w ocenie organu, będą wystarczające dla spełnienia wymogów wynikających z przepisu § 319 ust. 1 rozporządzenia WT. Lakoniczne stwierdzenia odnoszące się do zawartości projektu budowlanego zamiennego zawarte w uzasadnieniach obu decyzji, praktycznie niczego nie wyjaśniają. Z akt sprawy nie wynika jakakolwiek ocena zaproponowanych w projekcie zamiennym zaleceń, które miałyby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Analizując zatem niniejszą sprawę z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w związku przede wszystkim z § 319 ust. 1 rozporządzenia WT, należy stwierdzić, że nie została w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśniona w sprawie kwestia wpływu zmiany kształtu dachu i rezygnacji z poddasza na możliwość odpływu wód opadowych i roztopowych z istniejącego budynku, zwłaszcza w zakresie oceny prawidłowości rozwiązań przewidzianych w projekcie zamiennym. W rozpoznawanej sprawie takiej analizy zabrakło. Należy mieć przy tym na względzie, że projekt zamienny ma zmierzać do minimalizowania negatywnych skutków istotnych odstępstw od projektu budowlanego pierwotnego i stąd za uzasadnione uznał Sąd uzupełnienie przez organ oceny w tym zakresie. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej to organy administracji winny zebrać materiał dowodowy w sposób rzetelny i wyczerpujący, a następnie dokonać jego oceny, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.).

Z techniczno-budowlanymi zagadnieniami związanymi z minimalizacją negatywnych skutków istotnych odstępstw od projektu budowlanego, biorąc pod uwagę zaproponowane przez projektanta zalecenia, łączy się nierozerwalnie problem zweryfikowania przez organ, czy inwestorka dysponuje nieruchomością, w zakresie w jakim to dysponowanie jest niezbędne aby zgodnie z projektem zamiennym doprowadzić roboty budowlane do zgodności z wymogami technicznymi. Skład orzekający opowiada się za poglądem, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 u.p.b. bez zbadania, czy inwestor może doprowadzić roboty budowlane prowadzone w warunkach istotnego odstępstwa od projektu budowalnego do zgodności z przepisami prawa, bez ingerencji w części obiektu budowlanego do którego nie posiada wyłącznego tytuł prawnego. Wyrażając w tym zakresie stanowisko Sąd miał na uwadze uchwałę NSA z 10.01.2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10), przychylając się do dominującego w orzecznictwie poglądu, że treść tej uchwały nie daje podstaw do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych z naruszeniem prawa własności. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 4 u.p.b. nie ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia przez organ wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, polegającego w niniejszej sprawie na przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, ale na procedowaniu w kierunku wydania merytorycznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Treść przedłożonego organom projektu budowlanego zamiennego determinuje kierunek dalszego postępowania przez organy w sprawie oraz wynik postępowania (wyroki NSA z 26.06.2019r., sygn. akt II OSK 2108/17, z 01.07.2011 r., sygn. akt II OSK 705/10; z 25.09.2008 r. II OSK 1087/07). Decyzja z art. 51 ust. 4 u.p.b. kończy zatem postępowanie naprawcze, co oznacza zaakceptowanie inwestycji w jej całokształcie. W związku z tym, zatwierdzając projekt budowlany zamienny, organ administracji bada, nie tylko czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego są m.in. zgodne z przepisami technicznymi oraz przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b.), ale bada też, czy wykonane i projektowane prace mieszczą się w zakresie w jakim inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie kwestia dysponowania tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z usunięciem skutków samowoli budowlanej budzi tym bardziej uzasadnione wątpliwości, że zakres zalecanych robót budowlanych może ingerować w elementy budowlane istniejącego budynku. Dotyczy to miejsca (dachu), które ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania każdego budynku.

W ocenie Sądu, już tylko uchybienie wskazanym wyżej przepisom stanowią wystarczającą podstawę dla uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego I i II instancji wydanych na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b.

Poważne wątpliwości Sądu budzi również stanowisko orzekających w sprawie organów w kwestii dotyczącej zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Argumentacja DWINB w tym zakresie ograniczona została do stwierdzenia, że nie jest rolą organu nadzoru budowlanego wchodzenie w kompetencje w tym przypadku Wójta Gminy S. i interpretacja zapisów zawartych w tej decyzji. Z kolei w uzasadnieniu decyzji PINB ograniczono się do przytoczenia treści punktu 3.3 tiret pierwsze decyzji z 13.08.2008 r. (nr 30/08), o brzmieniu: "dach należy projektować o geometrii dostosowanej do dachu na części istniejącej, dopuszcza się zmiany także na części istniejącej", wskazując, że przepis ten nie precyzuje w sposób jednoznaczny katalogu zmian, które są dopuszczalne bądź zabronione, co pozwala na szeroką jego interpretację. Następnie organ I instancji powołał się na dwie opinie, które zostały opracowane na wniosek Gminy S., dla potrzeb wydania postanowienia z 03.11.2022 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treść decyzji o warunkach zabudowy z 13.08.2008 r. Z tych opinii ma wynikać, że realizacja dachu płaskiego nad rozbudowaną częścią budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest dopuszczalna i nie narusza ustaleń punktu 4 decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo organ powołał się na przedłożone do akt sprawy przez inwestorkę postanowienie Wójta Gminy S. z 03.11.2022 r. wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji z 13.08.2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy, gdzie wskazano, że punkt 3.3 tiret pierwszy tej decyzji dopuszcza możliwość budowy dachu płaskiego w ramach rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...].

Nakaz zbadania zgodności odstępstw z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania własnej oceny zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Taka ocena nie może się ograniczać przy tym do wybranych elementów tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy, wiąże organ architektoniczno-budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Przyjdzie przy tym dodać, że zarzuty kierowane przez skarżącego pod tym wzglądem, nie ograniczały się tylko do kwestionowania zgodności projektu zamiennego z punktem 3.3 tiret 3 decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym całkowita wysokość nowopowstałego obiektu powinna być liczona nie tylko do okapu dachu ale także odpowiednio od najwyższego punktu kalenicy i nie może przekraczać tych wysokości na części istniejącej, ale także odnosiły się do braku zgodności projektu z punktem 3.2 tej decyzji. W tej ostatniej materii należy zauważyć, że stosownie do § 20 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera: układ przestrzenny oraz formę architektoniczną obiektu budowlanego, w tym jego wygląd zewnętrzny, uwzględniając charakterystyczne wyroby wykończeniowe i kolorystykę elewacji, a także sposób jego dostosowania do warunków wynikających z wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 u.p.b., lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wbrew skonkretyzowanym zarzutom odwołania stanowisko organu odwoławczego w pozostałych kwestiach zostało uzasadnione w sposób lakoniczny i przede wszystkim pozostawiający szerokie pole interpretacyjne. Tymczasem ani Sąd ani skarżący nie mają obowiązku domyślać się i uzupełniać argumentacji organu wydającego rozstrzygnięcie. Przytoczenie argumentacji leżącej u podstaw wydanego rozstrzygnięcia musi być precyzyjne, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Odniesienie się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów ma tym większe znaczenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o specyficznym charakterze, gdyż chodzi o rozstrzygnięcie kwestii związanych z odstępstwami od pierwotnego projektu. Tym samym rolą organu jest wykazanie, że pomimo odstępstw od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, zatwierdzony obecnie projekt zamienny jest zgodny z prawem i uwzględnia także interes skarżącego. Nieweryfikowalne są wobec tego, zaakceptowane przez organ odwoławczy, stwierdzenia projektanta zawarte w części opisowej projektu budowlanego, że wody opadowe będą gromadzone do naziemnych zbiorników, wykorzystywane następnie do celów gospodarczych. W tym przypadku dla zweryfikowania zgodności z wymogami technicznymi niezbędnym jest precyzyjne ustalenie elementów składowych kanalizacji deszczowej, jej lokalizacji i wzajemnych powiązań. Projekt nie zawiera również stosownych obliczeń na temat ilość odprowadzanych w taki sposób wód opadowych. W myśl § 28 ust. 1 rozporządzenia WT działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie z niej wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub takich, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, wody opadowe winny być odprowadzane na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Przy tym zgodnie z § 29 rozporządzenia WT na działkach budowlanych zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe w okolicznościach niniejszej sprawy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i 4 u.p.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i Sąd podziela podniesione w powyższym zakresie w skardze zarzuty.

Sąd natomiast podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu naprawczym nie można powoływać się na ewentualne przyszłe zamierzenia dotyczące nieruchomości. Dla oceny prawidłowości okoliczności postępowania naprawczego istotnym jest jedynie aktualny stan faktyczny i prawny. Żaden z przepisów Prawa budowlanego nie nakazuje, aby w projekcie budowlanym uwzględnić ewentualne przyszłe zamierzenia budowlane mogące ewentualnie być realizowane na sąsiedniej działce budowlanej.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni.

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.