Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2088/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6, 7, 8, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1895/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z/s w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 czerwca 2020 r. nr DO3.7611.107.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1895/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 czerwca 2020 r. nr DO3.7611.107.2019.AB (niedokładnie oznaczonej w wyroku Sądu I instancji jako nr DO3.7611.107.109.AB) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 marca 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 października 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24 kwietnia 1951 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, brak było prawnie uzasadnionych podstaw dla negatywnego rozpatrzenia wniosku [...] i [...] (byłych właścicieli) o ustanowienie na ich rzecz prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, a organy dekretowe rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., bowiem mimo braku przeszkód do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, odmowę przyznania prawa własności czasowej uzasadniły przeznaczeniem jej w planie pod użyteczność publiczną, co jak wykazano, nie miało miejsca. W niniejszej sprawie nie zaistniały także nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu 6-14-03 (stanowiących uprzednio dz. ew. nr [...]), obecnie wchodzących w skład dawnej nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. 11417, ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., nr 115, poz. 741 ze zm.), co stwierdzone zostało decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 listopada 1999 r. nr 362/99. Późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego jest zatem konsekwencją ww. decyzji Wojewody Warszawskiego, a nie orzeczeń dekretowych z 1951 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła [...] S.A.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem sądu, słusznie uznał organ nadzoru, że zestawienie motywów rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego z treścią przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za prawidłowe również Sąd uznał stanowisko organu nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zdarzenie to (uwłaszczenie) nie było skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem uzyskania przed dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przez państwową osobę prawną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Rozwoju przepisów prawa materialnego, w świetle których odmowa przyznania prawa do nieruchomości w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego znajdowała uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planów miejscowych, podczas gdy dla przedmiotowej nieruchomości zostało wydane zaświadczenie lokalizacyjne oraz decyzja przekazująca nieruchomość w zarząd i użytkowanie innemu podmiotowi publicznemu, co wskazuje na przeznaczenie nieruchomości możliwe do realizacji jedynie przez podmioty publiczne;

2. art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Ministrem Rozwoju stanu faktycznego, w świetle którego zostało pominięte, iż w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym znajdowała się decyzja Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej z dnia 21 kwietnia 1951 r. L.dz.PB/1738/51/u o przekazaniu w zarząd i użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" szeregu nieruchomości w celu realizacji rozbudowy stacji kolejowej Odolany, co wykluczało realizację tej inwestycji przez dotychczasowych właścicieli;

3. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez istotne braki w uzasadnieniu wyroku polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze związanych z istniejącym wpływem na ustalenie przeznaczenia nieruchomości, wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji z dnia 21 kwietnia 1951 r. znak: L.Dz.PB.1738/51/U o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa. Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w celu realizacji rozbudowy stacji kolejowej Odolany oraz zaświadczenia lokalizacyjnego nr 4109, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podstawą do oceny przesłanek nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 1951 r. nr PB/1807/51/U były wyłącznie przepisy obowiązującego planu miejscowego, w sytuacji nie uwzględnienia innych aktów prawnych, które obowiązywały w czasie stosowania przepisów dekretu i miały wpływ na ich treść tj. niezastosowanie przepisów art. 3 ust. 1 lit C1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946r. nr 3 poz. 17) - o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej).

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Zarzut m. in. wielokrotnego naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei wskazując na naruszenie art. 8 k.p.a., pominięto, że art. 8 k.p.a. obejmuje dwa odrębnej treści jurydycznej paragrafy (§).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego.

Podstawą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju (dalej też Minister) z dnia 29 czerwca 2020 r. nr DO3.7611.107.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją utrzymano w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 marca 2019 r. nr D03.4611.49.2018.00, którą – w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym – stwierdzono nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 października 1951r. nr MT-VII-6522-1/51 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24 kwietnia 1951 r. nr L. dz. PB/1807/51/U (dalej orzeczenia dekretowe, orzeczenie dekretowe, orzeczenie administracyjne).

Materialnoprawną podstawę weryfikowanych przez Ministra Rozwoju w nieważnościowym postępowaniu administracyjnym – wskazywanych wyżej – orzeczeń administracyjnych z 1951 r. stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego dekretu, jak wiadomo, wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy Warszawa (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę Warszawa (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu).

W realiach niniejszej sprawy przyczyną nieuwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] (ozn. nr hip. [...]) jej dawnym właścicielom w kontrolowanym przez Ministra orzeczeniu dekretowym z 1951 r. było przeznaczenie tej nieruchomości w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną.

W ramach rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy należy też koniecznie podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014r. II FSK 2506/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 786–791).

Trafnie w związku z powyższym ustalił Sąd I instancji, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, znajduje więc zastosowanie art. 153 p.p.s.a., bowiem – prawomocnym – wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1930/17 (dalej też wyrok z dnia 19 kwietnia 2018r.) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 września 2017r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 lutego 2017 r. odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. Wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1930/17 nie został zaskarżony i w związku z tym poczynione wyżej przez Sąd odwoławczy rozważania dotyczące art. 153 p.p.s.a. mają zastosowanie do niniejszej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2202/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 518–521).

W tym wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. Sąd zwrócił uwagę, że uprzednio organ nadzoru przeprowadził rozważania odnośnie skutków przeznaczenia nieruchomości na cele kolejowe, a nie na cele przemysłowe. Wobec tego nie przeprowadził wymaganej analizy, czy przeznaczenie nieruchomości w planie pod przemysł dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Sąd wojewódzki w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. podkreślił także, że przeznaczenie nieruchomości w planie (a nie w innych aktach) ma zasadnicze znaczenie dla oceny przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego natomiast organ nadzoru dokonując oceny legalności kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń odniósł się do okoliczności, które nie wynikają z regulacji dekretowych. Powoływane przez organ nadzoru zaświadczenie lokalizacyjne zostało wydane po czterech latach od wydania orzeczeń dekretowych, wobec czego nie może mieć rozstrzygającego znaczenia dla oceny legalności tych orzeczeń dekretowych z 1951, co przyjął prawomocny wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2018 r.

Z akt rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy wynika, że planem obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość był Ogólny plan zabudowania m. st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931r., wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. z 1939r. nr 34, poz. 216 ze zm.). Z opinii geodety uprawnionego [...] z dnia 19 lutego 2016 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod przemysł. Zatem należało ocenić, czy takie przeznaczenie dało się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowych właścicieli (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I OSK 351/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak właściwie ustalił Sąd wojewódzki, w przedmiotowej sprawie – organ dekretowy – nie wykazał (nie badał tego) czy korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić zgodnie z jego przeznaczeniem w aktualnym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu wszczętym z wniosku dekretowego obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, z których wynikałoby, czy w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki wymienione w tym przepisie i jeżeli z tych ustaleń wynikałoby, że dotychczasowy właściciel celów tych spełniać nie może, dopiero wówczas decyzja odmawiająca uwzględnienie wniosku byłaby uzasadniona. Oznacza to, że nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania wyjaśniającego i "automatyczna" odmowa przyznania prawa do gruntu nieruchomości z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną, bez wykazania, że nie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu, rażąco narusza ten przepis. W pełni słusznym jest ustalenie zaskarżonego wyroku, że orzeczenie dekretowane – na gruncie mniejszej sprawy – odmawiające przyznania prawa własności czasowej, bez wykazania niezaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu upoważnia do stwierdzenia, że rażąco narusza ono prawo (por. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918). Zwłaszcza, że na na posesji przy ul. [...] hip. [...] znajdował się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny podpiwniczony w stanie surowym, co wynika z opisu budynków sporządzonego przez PKP, a przywoływane już wyżej zaświadczenie lokalizacyjne nr 4109 zostało wydane po czterech latach od orzeczeń dekretowych. Zatem odmowa prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości miała charakter, jak stwierdza zaskarżony wyrok, "automatyczny" i choćby już z tego powodu orzeczenia z 1951 r. rażąco naruszały art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., jak zasadnie przyjął Sąd wojewódzki.

Zauważyć należy, że w dacie wydania orzeczeń dekretowych w 1951 r. przede wszystkim obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 7 czerwca 1927r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468 ze zm.). Przemysłem, w ujęciu tego aktu normatywnego uchylonego w 1972 r., było wszelkie zatrudnienie zarobkowe lub przedsiębiorstwo, wykonywane samoistnie i zawodowo, bez względu na to czy, czy jest ono wytwarzające, przetwarzające, handlowe czy usługowe (por. J. St. Langrod, Ze studjów nad problemami prawa przemysłowego (Prawa nabyte), Kraków 1935; K. W. Kumaniecki, Polskie prawo przemysłowe w zarysie, Kraków – Warszawa 1939; C. Kosikowski, Pojęcie działalności gospodarczej, [w:] W kręgu teoretycznych i praktycznych aspektów prawoznawstwa. Księga Jubileuszowa Profesora Bronisława Ziemianina. Pod red. M. Zielińskiego, Szczecin 2005, s. 291 i nast.; A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski Administracyjne prawo gospodarcze. Redakcja naukowa L. Kieres, Wrocłw 2005, s. 68 i nast.). Jednocześnie w czasie wydawania orzeczeń dekretowych obowiązywała również ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1946 r. nr 3 poz.18 ze zm.). W myśl uregulowań tej ustawy działalność przemysłową mogą prowadzić także osoby prywatne. Z punktu widzenia planistycznego brak było zatem przeszkód dla przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do terenu nieruchomości. Dlatego zasadnie zaakceptował Sąd I instancji, stanowisko organ nadzoru, że zestawienie motywów rozstrzygnięcia orzeczenia dekretowego z treścią przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na konieczność oceny przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jedynie w kontekście jej przeznaczenia w planie (a nie w innych aktach) – wbrew zarzutom kasacyjnym – wskazał Sąd wojewódzki wyroku z dnia 19 kwietnia 2018r., którymi to wskazaniami Minister był związany. Oceną tą związany również jest również Sąd. Organ nie miał zatem podstaw do oceny przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w kontekście innych dokumentów. Trafnie więc Sąd wojewódzki, rozpoznający przedmiotową sprawę, podzielił stanowisko Ministra, że orzeczenia dekretowe z 1951r. rażąco naruszały prawo.

Wbrew zarzutom kasacyjnym prawidłowo zaskarżony wyrok zaakceptował stanowisko Ministra, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 19 listopada 1999r. nr 362/99., stwierdzone zostało nabycie z dniem 5 grudnia1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania wieczystego działek, w skład których wchodzi przedmiotowa nieruchomość dekretowa. Zdarzenie to (uwłaszczenie) nie było skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem uzyskania przed dniem 5 grudnia1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przez państwową osobę prawną (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Ministra Rozwoju z dnia 29 czerwca 2020 r. nr DO3.7611.107.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w skardze kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13; 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14, 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1417/18, 6 października 2022 r., sygn. akt. I OSK 196/21 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.