Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 655/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 35, art. 36, art. 11b i art. 14, art. 5, art. 19 ust. 1 i 4   art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 35, art. 36, art. 11b i art. 14, art. 5, art. 19 ust. 1 i 4   art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 35,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Tarłowie z dnia 20 lutego 2015 r. nr VI/24/15 w przedmiocie nadania statutów sołectwom I. stwierdza nieważność § 3 ust. 4, § 7 ust. 2 w części, w jakiej określa, że zebranie wiejskie ma prawo do decydowania w sprawach wyboru sołtysa i rady sołeckiej, § 12 ust. 3, § 17 ust. 1, § 20 ust. 1-3, § 22 ust. 3, § 25 ust. 3 w części, w jakiej określa, że odwołanie z funkcji sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, § 25 ust. 5 w zakresie słów "w głosowaniu tajnym" załączników od 1 do 33 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 20 lutego 2015 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), Rada Gminy w Tarłowie podjęła uchwałę nr VI/24/15 w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym Gminy Tarłów - sołectwom. Zgodnie z treścią uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, nadano statuty:

1) sołectwu Bronisławów, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały,

2) sołectwu Brzozowa, który stanowi załącznik nr 2 do uchwały,

3) sołectwu Ciszyca Górna, który stanowi załącznik nr 3 do uchwały,

4) sołectwu Ciszyca Dolna, który stanowi załącznik nr 4 do uchwały,

5) sołectwu Ciszyca Kolonia, który stanowi załącznik nr 5 do uchwały,

6) sołectwu Ciszyca Przewozowa, który stanowi załącznik nr 6 do uchwały,

7) sołectwu Cegielnia, który stanowi załącznik nr 7 do uchwały,

8) sołectwu Czekarzewice Pierwsze, który stanowi załącznik nr 8 do uchwały,

9) sołectwu Czekarzewice Drugie, który stanowi załącznik nr 9 do uchwały,

10) sołectwu Dąbrówka, który stanowi załącznik nr 10 do uchwały,

11) sołectwu Dorotka, który stanowi załącznik nr 11 do uchwały,

12) sołectwu Duranów, który stanowi załącznik nr 12 do uchwały,

13) sołectwu Hermanów, który stanowi załącznik nr 13 do uchwały,

14) sołectwu Janów, który stanowi załącznik nr 14 do uchwały,

15) sołectwu Julianów, który stanowi załącznik nr 15 do uchwały,

16) sołectwu Kolonia Dąbrówka, który stanowi załącznik nr 16 do uchwały,

17) sołectwu Kozłówek, który stanowi załącznik nr 17 do uchwały,

18) sołectwu Leśne Chałupy, który stanowi załącznik nr 18 do uchwały,

19) sołectwu Łubowa, kóry stanowi załącznik nr 19 do uchwały,

20) sołectwu Maksymów, który stanowi załącznik nr 20 do uchwały,

21) sołectwu Mieczysławów, który stanowi załącznik nr 21 do uchwały,

22) sołectwu Ostrów, który stanowi załącznik nr 22 do uchwały,

23) sołectwu Potoczek, który stanowi załącznik nr 23 do uchwały,

24) sołectwu Słupia Nadbrzeżna, który stanowi załącznik nr 24 do uchwały,

25) sołectwu Słupia Nadbrzeżna Kolonia, który stanowi załącznik nr 25 do uchwały,

26) sołectwu Sulejów, który stanowi załącznik nr 26 do uchwały,

27) sołectwu Tadeuszów, który stanowi załącznik nr 27 do uchwały,

28) sołectwu Tarłów, który stanowi załącznik nr 28 do uchwały,

29) sołectwu Teofilów, który stanowi załącznik nr 29 do uchwały,

30) sołectwu Tomaszów, który stanowi załącznik nr 30 do uchwały,

31) sołectwu Wesołówka, który stanowi załącznik nr 31 do uchwały,

32) sołectwu Wólka Lipowa, który stanowi załącznik nr 32 do uchwały,

33) sołectwu Wólka Tarłowska, który stanowi załącznik nr 33 do uchwały.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Prokuratora Rejonowego w Opatowie autor skargi zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 7 ust. 2 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej;

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 statutu, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z redakcji § 7 ust. 2 Statutu wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest w sołectwie - zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. - zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ustalenia liczby członków rady sołeckiej. Zdaniem prokuratora, z konstrukcji tego przepisu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołanemu przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji takiego zebrania jako organu uchwałodawczego należy dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie. Wskazany wyżej przepis Statutu jest zatem niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., który nie wymienia zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rad sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zwrócił uwagę, że w uchwalonych Statutach pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej.

Prokurator, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazał, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa uprawnionego do głosowania, nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Prokurator zarzucił ponadto, że brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 26 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

Odnośnie drugiego ze sformułowanych w części wstępnej skargi zarzutów skarżący podniósł, że odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej odstępstwa. Sołectwo jest elementem pomocniczym podziału administracyjnego i stanowi istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że regulacje dotyczące sołectwa, w tym trybu działania jego organów, spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się do organów gminy. W odniesieniu do organów tych jednostek zastosowanie winna mieć ogólna zasada jawności działania jej organów, której podstawową gwarancją powinna być jawność podejmowania uchwał, ograniczona jedynie w takim zakresie, w jakim to przewidział ustawodawca.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w dniu 20 lutego 2015 roku R. C. - Sekretarz Gminy poinformował radnych, że zgodnie z uchwałą podjętą na ostatniej sesji przeprowadzono konsultacje z mieszkańcami od 1 lutego 2015 roku do 16 lutego 2015 roku dotyczące projektu statutu sołectw i nie wpłynęła żadna zmiana dotycząca tego projektu. Zgodnie z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym przeprowadzono konsultacje społeczne dotyczące projektów statutów sołectw zgodnie z uchwałą Nr V/17/2015 Rady Gminy w Tarłowie z dnia 30 stycznia 2015 roku. Projekty statutów zostały udostępnione do publicznego wglądu w okresie konsultacji w:

Biurze Rady Gminy,

2) na stronie internetowej BIP Gminy Tarłów - zakładka "statuty sołectw", które znajdują się tam do dzisiaj,

u sołtysów lub przedstawicieli rad sołeckich.

Po odczytaniu projektu uchwały w powyższej sprawie przez Wiceprzewodniczącego Rady radni jednogłośnie podjęli uchwałę w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym Gminy Tarłów - sołectwom. Uchwała ta została przekazana do Urzędu Wojewódzkiego celem legalizacji. Do Rady Gminy w Tarłowie nie wpłynęło żadne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ podniósł dalej, że z przepisów prawa bezpośrednio nie wynika, kto tworzy zebranie wiejskie rozumiane jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Jako punkt wyjścia rozstrzygnięcia tej kwestii przyjąć należy, że uczestnicy takiego zebrania powinni mieć zdolność podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa. Takiej zdolności nie mają niewątpliwie wszyscy mieszkańcy sołectwa. Aby ustalić krąg osób uprawnionych należy powołać przepisy ustawowe, regulujące podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, którą zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy. Wykonywanie władzy w ramach wspólnoty gminnej za pośrednictwem organów gminy odbywa się na podstawie wyników wyborów. Organy gminy dysponują bowiem bezpośrednią legitymacją demokratyczną pochodzącą od mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze. Wykonywanie władzy w gminie bezpośrednio przez członków wspólnoty jest także zastrzeżone dla jej mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze.

Zdaniem organu biorąc pod uwagę zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych oraz okoliczności podane przez wnioskodawcę w złożonym wniosku stwierdzić należy, że merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku w przedmiocie unieważnienia wyborów organów sołectwa nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego przebiegu lub wyniku wyboru sołtysa lub rady sołeckiej. Kontrola prawidłowości, przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia wyborów do organów jednostki pomocniczej gminy powinny być zatem adresowane do rady gminy, gdyż to ten organ władny jest podjąć stosowne kroki zmierzające do ich weryfikacji.

Na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. obecny Prokurator poparł skargę, przy czym zmodyfikował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów poszczególnych załączników do uchwały, tj. § 3 pkt 4 w całości, gdyż rada dokonała nieuprawnionej wykładni pojęcia "zebranie wiejskie", § 7 pkt 2 w części, w której określa, że zebranie wiejskie ma prawo decydowania o wyborze sołtysa i rady sołeckiej podczas, gdy kompetencja tego rodzaju nie należy do zebrania wiejskiego, § 12 pkt 1 w zakresie w jakim stwierdzono, że dla prawomocności uchwał zebrania wiejskiego niezbędna jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa, a także § 12 pkt 2 i 3 i § 17 pkt 1 poprzez określenie, że zebranie wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecką, § 20 pkt 1, 2, 3 dotyczącego kworum w czasie wyborów sołtysa i rady sołeckiej, § 22 pkt 2 w zakresie słów "zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania", gdyż zgodnie z przepisami nie tylko uczestnicy zebrania mogą zgłaszać kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej, § 22 pkt 3, zgodnie z którym kandydatem na sołtysa nie może być osoba karana za przestępstwo umyślne lub popełnione z chęci zysku, § 25 pkt 2 w całości i ust. 5 od słów "w głosowaniu tajnym" do końca. W konsekwencji prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załączników zaskarżonej uchwały w opisanym wyżej zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zarzuty skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie okazały się częściowo zasadne.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W niniejszej sprawie skargą prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Tarłowie z dnia 20 lutego 2015 r. w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym Gminy Tarłów – sołectwom. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do 33. Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw). Na skutek modyfikacji skargi dokonanej na rozprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności nie całej uchwały, ale poszczególnych zapisów jej załączników.

I tak, po pierwsze prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 albowiem, zdaniem skarżącego, rada dokonała w nim nieuprawnionej wykładni pojęcia "zebranie wiejskie". Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. W ślad za tym zapisem w § 3 ust. 1 Statutów wskazano, że organem sołectwa jest m.in. zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy. W ust. 4 § 3 stwierdzono, że "przez używanie w dalszej części statutu określenia ‘zebranie wiejskie’ należy rozumieć ‘zebranie mieszkańców sołectwa’". Z kolei zgodnie z § 4 Statutu "Prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze. Posiadanie czynnego prawa wyborczego określa się według Kodeksu wyborczego – wybory do Rad Gmin. W Zebraniu Wiejskim mają prawo uczestniczyć bez prawa głosu inne osoby związane z sołectwem, a nieposiadające czynnego prawa wyborczego". Dookreślenie zawarte w tym ostatnim przepisie nie budzi zastrzeżeń, czym innym jest bowiem prawo do udziału w zebraniu wiejskim jako organie uchwałodawczym (nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej – por wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2473/13), a czym innym prawo do uczestniczenia w nim (jako zgromadzeniu osób) bez prawa głosu. Inaczej jest w przypadku przytoczonego wyżej zapisu § 3 ust. 4, który pozostaje w sprzeczności z innymi uregulowaniami Statutów. Dotyczy to w szczególności § 3 ust. 1 definiującego zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy. Jako taki organ ten składa się – jak wyżej podniesiono – wyłącznie z osób uprawnionych do głosowania, a nie wszystkich mieszkańców sołectwa. W § 7 wymienia się kompetencje zebrania wiejskiego, a wśród nich np. prawo do podejmowania uchwał w sprawie wystąpienia do wójta gminy o wykonywanie przez sołectwo niektórych zadań własnych gminy na obszarze sołectwa, prawo do uchwalania programów działania. Zgodnie z § 25 Statutów zgromadzenie wiejskie może odwołać sołtysa i członków rady sołeckiej. Są to zatem kompetencje przysługujące zebraniu wiejskiemu jako organowi uchwałodawczemu, którego członkami są wyłącznie osoby uprawnione – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono. Zapis § 3 ust. 4 definiujący zebranie wiejskie jako "zebranie mieszkańców sołectwa" (bez wyjątków) pozostaje w sprzeczności z przywołanymi zapisami, w tym także z treścią art. 36 ust. 1 u.s.g., co musiało prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.

Kolejny zarzut prokuratora (wyrażony zarówno w pisemnej skardze, jak i poparty na rozprawie) dotyczył § 7 pkt 2 (prawidłowo ust. 2) w części, w której określa, że zebranie wiejskie ma prawo decydowania o wyborze sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy kompetencja tego rodzaju nie należy do zebrania wiejskiego. Zdaniem prokuratora zapis ten narusza art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzut ten okazał się zasadny.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy § 7 ust. 2 Statutów są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Zasadnie poza tym prokurator zarówno w pisemnej skardze, jak i na rozprawie, zarzucił naruszenie prawa wyłącznie w zakresie nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, nie zaś ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tylko tryb wyboru sołtysa, to tak samo zostało ustawowo uregulowane jego odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17).

Konsekwencją powyższych rozważań dotyczących braku możliwości przypisania zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego była konieczność stwierdzenia nieważności także zapisu zawartego w § 17 ust. 1 Statutów, zgodnie z którym "Zebranie Wiejskie wybiera Sołtysa i Radę Sołecką na okres kadencji Rady Gminy w Tarłowie". Z zapisu tego także bowiem wprost wynika, że to właśnie zebranie wiejskie dokonuje wyborów sołtysa i rady sołeckiej, a zatem ma ono charakter elekcyjny.

Jeśli chodzi o § 12 Statutów, co do którego prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności w zakresie ust. 1, 2 i 3, zasadny okazał się jedynie zarzut dotyczący ust. 3. Zgodnie z jego brzmieniem "Zebranie Wiejskie może postanowić, że uchwały będą podejmowane w głosowaniu tajnym". Taka regulacja narusza w ocenie Sądu w sposób istotny art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g.

Przywołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że:

1. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 u.s.g.).

2. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (art. 11b u.s.g.).

3. Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 14 u.s.g.).

Nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Prawdą jest, że przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie. Zasada jawności życia publicznego nie może być rozumiana wąsko, jako jawność obrad zebrania wiejskiego, lecz szeroko jako również jawność głosowań przez to zebranie. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać należy art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. też B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018, t. 4 do art. 36 u.s.g.; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2019 r., sygn. II SA/Go 487/19).

Zgodnie z kwestionowanym przez prokuratora zapisem § 12 ust. 1 Statutów (w części zaskarżonej), o ile przepisy nie stanowią inaczej dla prawomocności uchwał zebrania wiejskiego niezbędna jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Z kolei § 12 ust. 2 stanowi, że: "W razie braku w/w quorum zebranie odbywa się w drugim terminie po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania. Podjęte wówczas rozstrzygnięcia są ważne bez względu na ilość mieszkańców obecnych na zebraniu". Należy zauważyć, że przepisy te dotyczą wyłącznie kworum niezbędnego dla prawomocności uchwał. W tym zakresie ustawodawca nie przewidział określonej regulacji dotyczącej sposobu czy trybu głosowania – tak jak to ma miejsce w przypadku wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej (art. 36 ust. 2 u.s.g.), o czym będzie jeszcze mowa. A zatem w ramach delegacji wynikającej z art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja organów jednostki pomocniczej) zagadnienie to zostało przekazane do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Dotyczy to również prawa wprowadzenia kworum w sprawach dotyczących głosowań nad uchwałami.

Jak wspomniano, inaczej ta kwestia przedstawia się w przypadku wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Otóż z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). Z tych powodów należało stwierdzić nieważność – kwestionowanych przez prokuratora – zapisów zawartych w § 20 ust. 1-3 Statutów, przewidujących właśnie kworum dla ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także konsekwencji braku tego kworum.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący § 22 ust. 2 Statutów. Zgodnie z tym przepisem "Wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania". Zarzut ten opierał się na twierdzeniu, że zgodnie z przepisami nie tylko uczestnicy zebrania mogą zgłaszać kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej. Należy przypomnieć, że jak stanowi art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zatem ustawodawca do kompetencji rady gminy pozostawił prawo do wprowadzenia w statucie sołectwa regulacji, które dotyczą zasad i trybu wyborów organów sołectwa. Oznacza to, że lokalny prawodawca może postanowić, iż zgłaszanie kandydatów w wyborach sołtysa i członków rady sołeckiej odbywać się będzie wyłącznie w trakcie zebrania przez uprawnionych (do głosowania – art. 36 ust. 2 u.s.g.) uczestników. Sposób i forma zgłaszania kandydatur to niewątpliwie element trybu wyboru organów. Prokurator nie wskazał przepisu rangi ustawowej, który miałby przewidywać, że nie tylko uczestnicy zebrania mogą zgłaszać kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej. W szczególności kwestionowany zapis Statutów nie pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g. o nieograniczonej liczbie kandydatów. Wynika to już wprost z treści tego zapisu. Liczba kandydatów w żaden sposób nie zostaje ograniczona, a sprecyzowano jedynie tryb ich zgłaszania. Bez wątpienia omawiany zapis załączników do skarżonej uchwały – w ramach przyznanej delegacji ustawowej – wprowadza szczegółowe postanowienia związane z wyborem organów, do czego prawodawca lokalny został upoważniony na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

Zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący § 22 ust. 3 Statutów, zgodnie z którym kandydatem na sołtysa nie może być osoba karana za przestępstwo umyślne lub popełnione z chęci zysku. Wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" jest kompetencją - gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej - do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania pewnych kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie - jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli - konieczne jest szczegółowe i wyraźnie upoważnienie ustawowe. Z uwagi na fundamentalny charakter praw wyborczych akt prawa miejscowego nie może wprowadzać ich ograniczeń w stopniu nieprzewidzianym w akcie rangi ustawowej. Podstawową regulacją prawną w dziedzinie wyborów samorządowych jest obecnie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. – na datę uchwalenia zaskarżonej uchwały – z 2011 r. Nr 21 poz. 112 ze zm.). Z uwagi na jego zakres, określony w art. 1, nie ma on jednak bezpośredniego zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gmin. Z art. 1 pkt 4 i 5 Kodeksu wynika, że określa on zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Zaskarżony przepis przedmiotowej uchwały dotyczy biernego prawa wyborczego i wprowadza dodatkowe, nie przewidziane Konstytucją ani ustawami, ograniczenia tego prawa. Regulacja ustroju sołectwa nie daje zaś podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie. Regulacja w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2) oraz zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 5) nie obejmuje materii prawa wyborczego w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego. Wprowadzenie uchwałą rady gminy ograniczenia prawa wybieralności w wyborach na sołtysa poprzez wymóg niekaralności wykracza zatem poza granice wyznaczone przepisami u.s.g. i Kodeksu wyborczego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. II OSK 763/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. III SA/Lu 89/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. III SA/Kr 1186/14). Ubocznie należy zauważyć, że kwestionowana regulacja ogranicza bierne prawo wyborcze w sposób jeszcze dalej idący niż czynił to wspomniany Kodeks wyborczy w czasie jej uchwalenia. Przewiduje bowiem brak możliwości kandydowania na sołtysa w przypadku karalności za przestępstwo umyślne lub popełnione z chęci zysku. Na datę podjęcia uchwały art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego przewidywał, że nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zgodnie z kwestionowanym zapisem uchwały kandydata dyskwalifikowałoby skazanie na jakąkolwiek karę (nie tylko pozbawienia wolności) i także za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia prywatnego. Uchwała wprowadziła zatem w zakresie biernego prawa wyborczego wymogi dalej idące niż ustawa.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 25 ust. 2 i 5 zaskarżonej uchwały to zasługiwał on na częściowe uwzględnienie. Mianowicie z ust. 2 § 25 wynika, że: "Odwołanie z funkcji Sołtysa i członków Rady Sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym wg. zasad jak dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej". Z kolei § 25 ust. 5 stanowi, że: "Uchwała w sprawie odwołania z pełnionej funkcji podejmowana jest po wysłuchaniu zainteresowanego w głosowaniu tajnym i dla swej ważności wymaga bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów". W ocenie Sądu należało stwierdzić nieważność tych przepisów jedynie w części w jakiej określają, że odwołanie z funkcji sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym. Należy w tym zakresie odwołać się do poczynionych wyżej rozważań dotyczących po pierwsze możliwości uregulowania trybu odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej w dowolny sposób (dotyczy to także możliwości wprowadzenia wymogu bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów; por. powołany wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), a po drugie braku możliwości wprowadzenia tajnego głosowania w kwestiach innych niż dotyczące wyborów sołtysa i rady sołeckiej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów właśnie we wspomnianej części (por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. II SA/Lu 1113/16).

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku uznając skargę za częściowo uzasadnioną – w zakresie, o jakim była mowa, zaś w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II).