Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 304/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par.1, 2,5,6 ust 2, 7 i 8 ust 1
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku B. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej Spółką) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r., zatwierdzającej aktualizację gruntów w [...], gmina U., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji uznając, że nie jest ona dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę, Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (zwanego rozporządzeniem), którego rażące naruszenie - polegające na niewskazaniu w przedmiotowej decyzji "jaka była przyczyna aktualizacji klasyfikacji gruntów" - zarzuca Spółka wskazuje, kiedy przeprowadza się gleboznawczą klasyfikację gruntów. W ocenie Głównego Geodety Kraju, sam fakt niewskazania w treści decyzji, przesłanek, wymienionych w § 2 rozporządzenia, uzasadniających przeprowadzenie aktualizacji klasyfikacji gruntów, nie oznacza, że takie przesłanki rzeczywiście nie wystąpiły. Organ wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma dokumentów, z których w sposób jednoznaczny wynikałoby, iż nie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia ponownego postępowania w zakresie określenia typów i klas bonitacyjnych gleby. Co więcej, w aktach sprawy znajdują się kopie dokumentacji technicznej sporządzonej w 1974 r. przez B. i, a dotyczącej melioracji gruntów ornych i użytków zielonych na obszarze [...].

Zauważając, że wnioskodawca zarzuca, iż w przypadku przyjęcia, że przesłanką przeprowadzenia klasyfikacji gruntów była dokonana melioracja, naruszony zostałby § 2 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczający termin przeprowadzenia prac melioracyjnych, Główny Geodeta Kraju podał, że akta sprawy nie pozwalają w sposób dokładny ustalić, kiedy zostały wykonane na gruncie prace melioracyjne, których dotyczyła wspomniana dokumentacja techniczna z 1974 r. W ocenie organu, nawet ewentualne uchybienie terminu przewidzianego wskazanym przepisem nie miałoby charakteru rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy przeprowadzone rzekomo przedwcześnie prace w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wykazały zaistnienie zmian, co do jakości produkcyjnej gleb na tym terenie.

Wskazując, iż kolejnym zarzutem Spółki kierowanym pod adresem kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy U. jest niewskazanie w niej, iż protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów zostały wyłożone do publicznego wglądu, co naruszyło przepisy § 6 ust. 2 rozporządzenia, Główny Geodeta Kraju wywiódł, że podobnie jak w przypadku niewskazania w decyzji przyczyn przeprowadzonej klasyfikacji, również w tym przypadku sam fakt nieumieszczenia w decyzji informacji o wyłożeniu do wglądu protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego, nie dowodzi w sposób oczywisty, że do takiego wyłożenia wspomnianych dokumentów nie doszło. Dodatkowo organ wskazał, iż zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, jak również przepisy k.p.a. nie wymagały zamieszczania w decyzji tego rodzaju informacji.

Główny Geodeta Kraju stwierdził dalej, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy decyzja z dnia [...] maja 1977 r. nie narusza również § 5 rozporządzenia. Jak wywiódł, zmiana jakości produkcyjnej gruntu o dwie klasy, a nie o jedną, jak nakazuje § 5 ust. 2 rozporządzenia, w zakresie konturu klasyfikacyjnego nr [...], z RIVa na Psll, była dopuszczalna. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego, zmiana klasy gruntu związana była z jednoczesną zmianą typu gleby (z brunatnej na czarną), co spowodowało, że klasyfikator, określając ponownie klasę nowego typu gleby, nie był związany ograniczeniem zawartym w dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Organ odwoławczy uznał również, że nie można za rażące naruszenie prawa uznać podnoszonej przez Spółkę okoliczność niedokonania na gruncie przez upoważnionego inspektora kontroli projektu klasyfikacji gruntów, a wykonania jej jedynie kameralnie, wbrew dyspozycji § 7 rozporządzenia.

Główny Geodeta Kraju przyznał, że okoliczność ta stanowi pewnego rodzaju uchybienie, nie przesądza jednak o wadliwości wyników samych prac prowadzonych przez klasyfikatora S. I., w zakresie określenia typów i klas gleb, a co za tym idzie o prawidłowości decyzji zatwierdzającej przedmiotową klasyfikację. Organ dodał, że w aktach nie ma też żadnych dokumentów, które wskazywałyby w sposób oczywisty na tego rodzaju wadliwość w ustaleniach faktycznych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia, polegającego na niezamieszczeniu w decyzji informacji o ogłoszeniu jej poprzez wywieszenie w lokalu urzędu gminy, Główny Geodeta Kraju podkreślił, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 99 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Przepis ten nie nakazywał zamieszczania w treści decyzji informacji dotyczącej sposobu jej doręczenia stronom. Organ nadmienił też, że materiał dowodowy nie wskazuje, aby w przypadku decyzji z dnia [...] maja 1977 r. wymóg ogłoszenia decyzji zawarty w § 8 ust. 1 rozporządzenia nie został dochowany.

W kontekście natomiast zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 1977 r., nr [...] i naruszenia przez to art. 99. § 1 k.p.a., Główny Geodeta Kraju powołał się na wyrok z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 935/98, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w kontekście uzasadnienia decyzji, można byłoby mówić tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji byłoby diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu. Jak skonstatował organ, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

Za niezasadne uznał również organ odwoławczy zarzuty dotyczące wadliwości postępowania klasyfikacyjnego, w tym nieprawidłowego sporządzenia przez klasyfikatora protokołu z wykonywanych prac (np. brak wskazania działek objętych klasyfikacją, brak podpisów uczestników prac klasyfikacyjnych, brak informacji o uprawnieniach klasyfikatora). Główny Geodeta Kraju uznał, że zarzuty te pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r. W aktach sprawy nie ma bowiem dowodu, by wskazywane przez Spółkę uchybienia proceduralne dotyczące m. in. sporządzenia protokołu wpłynęły w jakikolwiek sposób na treść kwestionowanej decyzji. Nie ma też dowodów, że zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie było niezgodne z ówczesnym stanem faktycznym.

W skardze na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła obrazę przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie wszystkich jej wskazań zawartych:

1. w jej wniosku z dnia 24 sierpnia 2009 roku, kierowanym do Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...];

2. w jej piśmie uzupełniającym z dnia 7 grudnia 2009 roku, kierowanym do Kierownika Oddziału Zamiejscowego w S. Wojewódzkiego Urzędu [...];

3. w jej odwołaniu z dnia 5 lutego 2010 roku, kierowanym (zgodnie z pouczeniem) do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

4. w jej odwołaniu z dnia 4 grudnia 2010 roku, kierowanym do Głównego Geodety Kraju;

5. w jej odwołaniu z dnia 1 października 2011 roku, kierowanym do Głównego Geodety Kraju.

Ponadto odniosła się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nawiązując do stanowiska organu administracji odnośnie do kwestii naruszenia § 2 rozporządzenia skarżąca wskazała, że świadczą one o wybiórczym odniesieniu się do przedstawionych zarzutów. Główny Geodeta Kraju dysponował bowiem operatem technicznym z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów, będącym główną podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r., który to operat poza innymi wskazywanymi rażącymi uchybieniami, nie wskazał żadnych z przesłanek przeprowadzenia aktualizacji klasyfikacji, o których mowa w § 2, ani nie wskazał żadnych innych przesłanek.

Jak wskazała spółka, organ natomiast powołuje się na kopie dokumentacji technicznej sporządzonej w 1974 r. przez B., dotyczącej melioracji gruntów ornych i użytków zielonych na obszarze [...], który to projekt w żaden sposób nie potwierdza faktu ani czasu przeprowadzenia melioracji, natomiast pomija dowód, stanowiący pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] z dnia 18 grudnia 2009 r. potwierdzające, iż melioracje na przedmiotowych gruntach zostały zakończone w 1977 r. Zdaniem skarżącej, od tej zatem daty winien być liczony dwuletni okres, dla ewentualnej możliwości przeprowadzenia aktualizacji klasyfikacji gruntów, stosownie do przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia. Najwcześniej mogła być więc ona przeprowadzona w 1979 r., a nie jak wynika z ww. operatu - w 1976 roku.

Odnosząc się do stanowiska organu administracji w sprawie naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia skarżąca wywiodła, że i ono potwierdza, iż organ tylko wybiórczo wykorzystuje zebrany materiał dowodowy, gdyż dysponował operatem

technicznym z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów, będącym główną podstawą wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 roku, który to operat powinien potwierdzać (a nie potwierdza) prawidłowość przeprowadzonej procedury w sprawie aktualizacji klasyfikacji gruntów.

Odnosząc się do stanowiska Głównego Geodety Kraju w sprawie naruszenia § 5 rozporządzenia skarżąca stwierdziła, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia dziwią przede wszystkim z punktu widzenia kontrolnej roli organu, między innymi w zakresie przestrzegania przepisów w sprawach związanych z dokonywaniem aktualizacji klasyfikacji gruntów. Po pierwsze organ nie podaje żadnego przepisu uzasadniającego dokonanie zmiany poprzez podwyższenie jakości gleb o dwie klasy bonitacyjne, ani nie wskazuje na przyczyny, mogące spowodować zmianę typu gleb. Po wtóre organ nie odnosi się w ogóle do zarzutu skarżącej, przedstawionego w jej odwołaniu z dnia 5 lutego 2010 r., kierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazującego, iż w ramach przeprowadzonej, przedmiotowej aktualizacji klasyfikacji gruntów, w ramach działki nr [...], zostały obniżone klasy gruntów z Ł III na R IVa i z Ps III na RIVb, co także rażąco naruszało przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, na pewno takiej zmiany nie uzasadniałaby także dokonana melioracja gruntów, na którą powołuje się organ.

Co do stanowiska Głównego Geodety Kraju w sprawie naruszenia § 7 rozporządzenia skarżąca uznała, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia już w sposób oczywisty potwierdzają jego "liberalną przykładność" w przestrzeganiu przepisów z powyższego zakresu. Wbrew bowiem twierdzeniu organu, skarżąca w odwołaniu z dnia 5 lutego 2010 r. kierowanym do Ministra Rolnictwa, odniosła się w sposób szczegółowy do kwestii wnoszonych poprawek, w tym przez "kameralnego inspektora".

Odnosząc się zaś do stanowiska organu administracji w sprawie zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 i wymaganej przez art. 99 § 1 k.p.a. treści decyzji administracyjnej skarżąca stwierdziła, że w pełni podziela przedstawione przez organ stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże zauważa, iż organ powołanego w uzasadnieniu decyzji wyroku nie respektuje, bowiem w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, iż decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r. jako podstawę prawną jej wydania wskazywała § 1 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia, t.j., że:

1. gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także grunty pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha,

2. naczelnik gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie to ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni.

Z kwestionowanej decyzji nie wynika natomiast, jaka z przesłanek (motyw), o których mowa w § 2 rozporządzenia, uzasadniały jej wydanie. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje także na żaden z motywów dla jej wydania, a co więcej wskazuje, iż aktualizacja klasyfikacji została dokonana na wniosek [...], co pozostaje także w sprzeczności z przepisami wyżej przywołanego rozporządzenia.

Konkludując, Spółka stwierdziła, że wskazane przez nią przesłanki, zarówno natury procesowej, jaki i materialnej, uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r. Wydanie decyzji w sprawie aktualizacji klasyfikacji gruntów, winno się opierać o przepisy rozporządzenia oraz w myśl tego rozporządzenia, o prawidłowo przeprowadzoną klasyfikację gruntów, udokumentowaną w prawidłowo sporządzonym operacie klasyfikacyjnym, na który jako "dokumentację klasyfikacyjną", w uzasadnieniu decyzji się powołano. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2011 r. i decyzji poprzedzającej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia [...] września 2011 roku, jako naruszających prawo,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 20 września 2011 r., którą organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika

Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r. o zaktualizowaniu klasyfikacji gruntów w [...], gmina U.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może bywać tylko elementem prowadzącym do tej oceny (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., s. 720).

Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a.

lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Kwestionowana przez Spółkę decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r. wydana została w oparciu o § 1 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 - dalej powoływanego również jako rozporządzenie), z uwzględnieniem zmian wynikających z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. zmieniającego powołane rozporządzenie (Dz. U. Nr 5, poz. 21) i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie przekazania niektórych spraw do właściwości naczelników gmin oraz prezydiów rad narodowych miast nie stanowiących powiatów i ich organów (Dz. U. Nr 49, poz. 317) oraz na podstawie art. 97 k.p.a.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Stosownie natomiast do § 1 ust. 2 rozporządzenia klasyfikację przeprowadza się w sposób jednolity dla całego kraju na zasadach określonych w rozporządzeniu i na podstawie tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do niniejszego rozporządzenia. Ustęp 3 § 1 rozporządzenia wskazuje, że przepisy rozporządzenia stosuje się do wszystkich gruntów wymienionych w ust. 1 niezależnie od tego, w czyim władaniu te grunty znajdują się, zaś ust. 4 § 1 wymienia grunty, do których rozporządzenie nie znajduje zastosowania.

Zgodnie z kolei z § 8 ust. 1 rozporządzenia naczelnik gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni.

Przepis art. 97 ust. 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy U. stanowił zaś, że organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji.

Treść powołanych przepisów rozporządzenia i k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że decyzja z dnia 6 maja 1977 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., to jest bez podstawy prawnej.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce, gdy w przepisach powszechnie obowiązującego prawa brak było właściwej materialnej lub formalnej podstawy do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Grunty [...] w gminie U. objęte były klasyfikacją na zasadach określonych w rozporządzeniu, zaś naczelnik gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji i zgłoszonych do niego zastrzeżeń kompetentny był do wydania decyzji administracyjnej (orzeczenia) zatwierdzającego klasyfikację. Z racji położenia tych gruntów na terenie gminy U. właściwy do wydania decyzji był Naczelnik Gminy U. (art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stąd wniosek, że kwestionowana przez Spółkę decyzja wydana została również z zachowaniem przepisów o właściwości.

Skarżąca upatruje wadliwości decyzji z dnia [...] maja 1977 r., która w jej ocenie uzasadniać powinna stwierdzenie jej nieważności, w rażącym naruszeniu powoływanych zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepisów rozporządzenia oraz k.p.a.

Przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do kwestii rażącego naruszenia wskazywanych przez skarżącą przepisów należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Wbrew stanowisku Spółki, w zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. prawidłowo skonstatowano, że brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r. narusza prawo w opisany wyżej sposób.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się w ramach rocznych planów tej klasyfikacji, a także:

1. przy wykonywaniu prac geodezyjno-urządzeniowych w związku z przekształceniem powierzchniowej struktury nieruchomości (scalenie, wymiana gruntów itp.),

2. w przypadku melioracji gruntów i łąk - po upływie 2 lat po dokonaniu melioracji,

3. na podstawie uchwał prezydiów wojewódzkich rad narodowych podjętych w przypadkach stwierdzenia istotnych błędów w dotychczas obowiązującej klasyfikacji gruntów na terenie wsi lub gromady.

Przesłanki te pozwalają na przeprowadzenie klasyfikacji zarówno po raz pierwszy na danym terenie według jednolitych dla całego kraju zasad, jak również stanowią podstawę do wprowadzenia zmian do już obowiązującej klasyfikacji.

Jak słusznie wywodzi organ administracji, w aktach postępowania administracyjnego znajdują się dowody (dokumentacja z B. w K. pochodząca z 1974 r., pismo J. C. z dnia 20 listopada 2009 r., który wedle oświadczenia w 1977 r. sprawował funkcję Starszego Inspektora ds. Klasyfikacji Gruntów i Kartografii Gleb w Wojewódzkim Biurze Geodezji i Terenów Rolnych w [...], pismo Kierownika Terenowego Oddziału w [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...] z dnia 2 grudnia 2009 r.) mogące wskazywać, iż przesłanką przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, była dokonana na przedmiotowym obszarze melioracja. W tej sytuacji, niewskazanie ani w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, ani w operacie technicznym żadnej z przesłanek przeprowadzenia klasyfikacji, nie uprawnia do twierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu rozporządzenia.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż klasyfikację przeprowadzono przed upływem terminu wskazanego w § 2 pkt 2 rozporządzenia.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r. Kierownik Terenowego Oddziału w [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...] wskazał wprawdzie, iż w książce ewidencji urządzeń wodno-melioracyjnych gm. U. w pozycjach dotyczących melioracji szczegółowych, jako rok wykonania obiektu [...] wpisany jest 1977 r. Jak jednak wynika z tego samego pisma, w materiałach archiwalnych nie zachowały się protokoły odbioru robót.

Także powoływane przez stronę w piśmie złożonym do organu administracji pierwszej instancji okoliczności dotyczące sporządzenia w maju 1976 r. opisów odkrywek podstawowych, czy też okoliczności dotyczące sprawdzenia klasyfikacji w kwietniu 1977 r. i sporządzenia i podpisania protokołu w dniu 8 marca 1977 r., nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu § 2 pkt 2 rozporządzenia.

Kwestionowaną decyzję wydano w dniu [...] maja 1977 r., zaś dokumentacja projektowa z B. w K. wskazuje, że umowę w tej sprawie zawarto w czerwcu 1974 r. Przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia określa termin dwuletni, nie wskazuje jednak, w jaki sposób należy ten termin obliczać, przy czym nie mogły być tu pomocne przepisy rozdziału 9. (Terminy) k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że brak było podstaw do jednoznacznego ustalenia, że decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r. rażąco narusza § 2 pkt 2 rozporządzenia w zakresie, w jakim określa on termin przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Zgodnie z kolejnym przepisem, którego rażącego naruszania uparuje skarżąca w decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r., to jest § 5 rozporządzenia, klasyfikator może podnieść lub obniżyć klasę badanego gruntu w stosunku do klasy odpowiadającej danemu typowi gleby na podstawie obowiązującej tabeli klas gruntów, jeżeli poszczególne przyczyny powodują trwałe podniesienie wydajności danego gruntu, np. wskutek jego zmeliorowania, bądź obniżenie wydajności gruntu wskutek znacznej kamienistości gleby, północnej wystawy na terenach górskich lub podgórskich, corocznego zalewu pól opóźniającego wegetację roślin itp. (ust. 1). W przypadkach wymienionych w ust. 1 dopuszczalne jest podniesienie lub obniżenie klasyfikacji badanego gruntu tylko o jedną klasę (ust. 2).

Powołany przepis dotyczy szczególnej sytuacji, gdy klasyfikator uprawniony jest do podwyższenia lub obniżenia klasy badanego gruntu w stosunku do klasy, która odpowiada danemu typowi gleby.

Tymczasem, jak wynika z akt postępowania, klasyfikator, działając w ramach obowiązków spoczywających na nim z mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia, do których należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji, sklasyfikował obszar oznaczony konturem [...] jako PS ll/Dz-c (opis odkrywki podstawowej nr [...]), to znaczy zaliczył grunty do typu gleb "czarne ziemie" (D). Tymczasem z dokumentów klasyfikacyjnych pochodzących z 1958 roku wynika, że ten sam obszar (grunty oznaczone konturem [...]) sklasyfikowany był jako R IVa/B/4/b (opis odkrywki podstawowej nr [...] i odkrywki podobnej nr [...]). Zaliczony był zatem do gleb "brunatnych" (B). Ponieważ zatem zmiana klasy gleby nie nastąpiła w ramach jednego typu gleby, to brak było ograniczenia, o którym mowa w powołanym § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Wbrew zarzutowi skargi Główny Geodeta Kraju odniósł się do powyższej kwestii na stronie 4 decyzji.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące zmiany klas gruntów w ramach działki nr [...] z Ł III na R IVa i z PS III na R IVb, to po pierwsze należy zauważyć, że określenie klas gleby wiązało się z jednoczesną zmianą charakteru użytku. Po drugie wskazać zaś należy, iż zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. wydano na skutek rozpatrzenia odwołania Spółki z dnia 11 października 2011 r. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] września 2011 r. Odwołania składane przez Spółkę od wcześniejszych decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] maja 1977 r. doprowadziły do uchylenia decyzji organów pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (decyzje Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Wydając zaskarżoną decyzję, organ administracji miał oczywiście obowiązek rozpatrzeć cały, zgromadzony w dotychczasowym postępowaniu materiał dowodowy, co nie oznacza, iż musiał uwzględnić wszelkie wskazania strony zawarte w składanych wcześniej do akt pismach procesowych, w tym odwołaniach. Organ prowadzący postępowanie w trybie nadzoru nie miał też obowiązku uzasadniać podwyższenia jakości gleb przez klasyfikatora, ani wskazywać przyczyn, mogących spowodować zmianę typu gleb. Jak już wyjaśniono, jego zadaniem było dokonanie oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa (w rozważanym przypadku § 5 ust. 1 rozporządzenia).

W ocenie Sądu Główny Geodeta Kraju należycie wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków w zakresie gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, odnosząc się do zarzutów rażącego naruszenia prawa. Fakt, że nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii podniesionej w odwołaniu z dnia 5 lutego 2010 r., skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z pewnością nie mógł skutkować uchyleniem tej decyzji.

Odnosząc się kolei do zarzutów związanych z naruszeniem § 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia, należy wskazać, że zgodnie z pierwszym z tych przepisów protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów powinny być wyłożone w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej do publicznego wglądu przez okres 7 dni.

O terminie wyłożenia powiadamia się osoby zainteresowane, które mogą w tym czasie zgłaszać do prezydium gromadzkiej rady narodowej zastrzeżenia. Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie lub ustnie do protokołu.

Jak słusznie wywodzi organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sam fakt niewskazania w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji informacji o wyłożeniu wskazanych w powołanym przepisie dokumentów, nie dowodzi tego, iż czynności te nie zostały podjęte, tym samym nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że przepis ten został naruszony.

Należy w tym miejscu również wskazać, że chociaż mocą art. 7 k.p.a. postępowaniem administracyjnym - także postępowaniem "nieważnościowym" - rządzi zasada oficjalności, której konsekwencją jest m.in. "obciążanie" organu administracji, który prowadzi postępowanie, obowiązkiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, niezbędnego do rozpatrzenia sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), to brak jest normy prawnej, zgodnie z którą na organie administracji spoczywałby tzw. ciężar dowodu w znaczeniu materialnym. W konsekwencji, chociaż na organie administracji spoczywa procesowy obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, to brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w każdej sytuacji nieudowodnienia określonej okoliczności przez organ, jego obowiązkiem jest przyznanie racji stronie i wydanie decyzji zgodnie z jej interesem, w oparciu o jej twierdzenie co do istnienia, bądź nieistnienia takiej okoliczności.

Wypada także nadmienić, że nawet w razie wykazania, że naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia rzeczywiście miało miejsce, to należałoby je kwalifikować nie jako rażące naruszenie prawa, a jednie jako ewentualne pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu, zatem przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe uwagi pozostają aktualne także w kontekście zarzucanego naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim obliguje do ogłoszenia orzeczenia zatwierdzającego klasyfikację przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni.

Co się zaś tyczy naruszenia § 7 rozporządzenia, to w istocie z akt sprawy wynika, że inspektor dokonujący kontroli projektu klasyfikacji naruszył wskazany przepis, który nakazywał mu, aby kontrola przeprowadzona była na miejscu, na gruncie. Z treści protokołu wynika bowiem, iż przeprowadzona kontrola miała charakter kameralny. Powyższe naruszenie nie stanowi jednak przesłanki do przyjęcia, że decyzją z dnia [...] maja 1977 r. zatwierdzono ewidentnie wadliwą, oczywiście sprzeczną z rzeczywistym stanem rzeczy klasyfikację gruntów. W toku przeprowadzonego postępowania "nieważnościowego", ani organy administracji, ani storna nie przedstawiły dowodów, które mogłyby dowodzić tego rodzaju wadliwości.

Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja Naczelnika Gminy U. jakąkolwiek inną wadą, która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Podsumowując należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad określonych wart. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1805/00, LEX nr 81985). W przeprowadzonym na wniosek Spółki postępowaniu nie stwierdzono takich wad decyzji z dnia [...] maja 1977 r., a z przedstawionych wyżej względów Sąd podziela stanowisko Głównego Geodety Kraju w tym zakresie. Organ administracji dostosował ramy przeprowadzonego postępowania do treści art. 7 oraz art. art. 77 § 1 k.p.a. i umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu dowodowym zgodnie z art. 10 k.p.a. Należycie umotywował wydane rozstrzygnięcie, wypełniając tym samym także dyspozycję normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.