Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2281/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1731/22 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1731/22, oddalił skargę H.B. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (Kolegium)z 29 sierpnia 2022 r., znak: SKO-NP-4115-394/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po ponownym rozparzeniu wniosku Skarżącej, Wójt Gminy [...] (Wójt) decyzją z 7 lipca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 pkt 15, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad matką L.L.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że 31 stycznia 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką urodzoną [...] 1938 r., która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] 1999 r., stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od [...] 1999 r. W ocenie organu I instancji, przeszkodą do przyznania świadczenia jest treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., który uzależnia możliwość przyznania świadczenia od okresu, w którym powstała niepełnosprawność osoby polegającej opiece. Wójt zaakcentował, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzającego niekonstytucyjność tego przepisu, pozostaje on obowiązującym prawem, i organ ma obowiązek jego zastosowania, co skutkuje odmową przyznania Skarżącej świadczenia.

Ponadto organ I instancji wskazał, że z jego ustaleń wynika, że Skarżąca rzeczywiście sprawuje osobistą opiekę nad swoją schorowaną matką, mimo że mieszka w innej miejscowości. Pozostałe zaś osoby zobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnej nie mogą się zająć L.L.

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez Skarżącą odwołania, Kolegium decyzją z 29 sierpnia 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 17 ust. 2 u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Wójta z 7 lipca 2022 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji – w pierwszej kolejności stwierdził, że Wójt dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przez 18 lub 25 rokiem życia, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Chociaż wynika to bezpośrednio z ww. przepisu, to w ocenie Kolegium trzeba mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. orzekł, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Organ II instancji zwrócił uwagę, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z tego względu, w niniejszej sprawie, nie jest możliwe oparcie negatywnego rozstrzygnięcia wyłącznie na przesłance wieku, w którym powstała niepełnosprawność.

Dalej organ II instancji wskazał, że Wójt przeprowadził postępowanie dowodowe, tj. wywiad środowiskowy oraz odebrał prawem przewidziane oświadczenia od osoby ubiegającej się o wnioskowane świadczenie, z których m. in. wynika, że Skarżąca brała czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Z załączonego zaś do akt sprawy wywiadu środowiskowego dotyczącego opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niepełnosprawną matką wynika, że osoba ta ma 83 lata, porusza się [...], jest osobą całkowicie zależną od pomocy innych osób. Choruje na [...], ma problemy z [...], z [...], ma założony [...], przebyła trzy operacje [...], rok temu miała operację [...] i stosuje regularne [...]. Pozostaje w stałym leczeniu [...], [...], [...]. Skarżąca zawozi matkę średnio co trzy miesiące do lekarzy specjalistów w Z., ponadto pielęgniarka środowiskowa przyjeżdża do niepełnosprawnej pobierać krew, z uwagi na problemy z [...]. Jest osobą w głównej mierze leżącą i siedzącą, porusza się w niewielkim zakresie [...]. Kontakt werbalny jest z nią bardzo ciężki z uwagi na [...]. Nosi [...], zażywa leki na [...], ..., [...], od [...] na [...], od [...] i [...]. Opiekę nad matką sprawuje Skarżąca. Z jej oświadczenia wynika, że opieka polega na: higienie osobistej, tj. pomoc w dojściu do łazienki, wykąpaniu i ubraniu się, uczesaniu, zakładaniu [...], robieniu zakupów (sprzętu medycznego, leków, żywności i artykułów użytku domowego), przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, przebieraniu pościeli, robieniu prania, przebieraniu mamy. Skarżąca oświadczyła, że pomimo że mieszka w innej gminie, to przebywa u mamy każdego dnia.

Kolegium uznało, że z przedstawionego wyżej materiału dowodowego wynika, że wykazany w aktach sprawy zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał Skarżącą do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie organu II instancji, z opisanego stanu faktycznego nie można przyjąć, że niemożność podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy przez Skarżącą spowodowana była koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazane bowiem przez Skarżącą czynności takie czynności jak: podawanie leków, przygotowanie posiłków, pomoc w myciu, utrzymywanie kontaktu z placówkami służby zdrowia, towarzyszenie podczas wizyt, robienie zakupów itp., czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Skarżącej. Ponadto, są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, czy też prowadzą gospodarstwo rolne i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z powyższego bezspornie wynika, że wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niepełnosprawną matką, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W ocenie organu II instancji, również wskazane przez Skarżącą czynności stricte opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad mamą (zmiana [...], kąpiel, ubieranie, mycie) nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby Skarżąca, przy należytej organizacji tej opieki, nie mogła podjąć pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Nadto, organ ten dodał, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest ponadto fakt, że matka Skarżącej posiada również inne dzieci zobowiązane do alimentacji, które powinny uczestniczyć w opiece nad matką.

Kolegium dostrzegło, że matka Skarżącej nie mieszka sama, lecz z synem A., który jest częściowo niezdolny do pracy (do [...] 2023 r.), i który oświadczył, że ma problemy zdrowotne jednakże na tyle, na ile jest w stanie, to pomaga mamie. Pali w piecu i podaje mamie jedzenie, kiedy siostra jedzie coś załatwić. W domu obok miejsca zamieszkania niepełnosprawnej mieszka drugi jej syn (J.), który jak oświadczył, pracuje dorywczo i często odwiedza mamę, czasem przynosi owoce, ciasto i zakupy. Z akt sprawy wynika również, że córka niepełnosprawnej A.1, mieszka w [...], pracuje i samotnie wychowuje [...] dzieci, a córka M. mieszka w [...] i ze względu na stan zdrowia nie może opiekować się matką. Z kolei Skarżąca mieszka w innej miejscowości, i jak oświadczyła dojeżdża do matki codziennie, a dojazd zajmuje jej 15 minut.

Zdaniem organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że wykazane przez Skarżąca czynności związane z opieką nad matką, przy odpowiednim rozdziale obowiązków opiekuńczych na pozostałe rodzeństwo, a w szczególności na braci A. i J., nie stanowią przeszkody do podjęcia przez nią zatrudnienia. Jak wskazują zasady doświadczenia życiowego – istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszym rodzicem (rodzicami), aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. W świetle powyższych wyjaśnień nie można uznać, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką, w zakresie w jakim uniemożliwiałoby jej to podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Stanowisko organu II instancji zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r. oddalił skargę Skarżącej na decyzję Kolegium z 29 sierpnia 2022 r.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie okolicznością bezsporną było to, że Skarżąca jest jedną z pięciorga osób (dzieci) zobowiązanych do alimentacji matki. Nie budziło również kontrowersji między stronami postępowania sądowego to, że Skarżąca opiekuje się rodzicem, który jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a stwierdzony w postępowaniu stan zdrowia niepełnosprawnej jest niewątpliwie taki, że nakazywał uznawać, że osoba ta wymaga opieki ze strony innych osób. Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki na matką. W ocenie Sądu I instancji, trafnie wywiodło Kolegium, że związek taki w sprawie tej nie występuje. Ocena bowiem, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia tego, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, i przesądzenie tego, czy po stronie tych osób występują obiektywne okoliczności pozwalające zwolnić je z ciążącego względem niepełnosprawnego rodzica obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie ulegało przy tym wątpliwości, że oprócz Skarżącej, zobowiązanymi do alimentacji niepełnosprawnej, jest jeszcze czworo rodzeństwa Skarżącej, co do których, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, nie tylko tego, aby zachodziły po ich stronie obiektywne przesłanki wykluczające możliwość wsparcia Skarżącej w świadczonej opiece (np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej) ale również dowiedziono i ustalono, że część z tych osób aktywnie realizuje czynności opiekuńcze względem matki (tj. mieszkający z niepełnosprawną syn A. oraz mieszkający w domu obok matki – syn J.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zatem, że w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć (i w realiach tej sprawy rzeczywiście uczestniczą) również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód aby takie zatrudnienie podjęła. Prawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nad matką nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – Skarżąca sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, a w rozumieniu www. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

2) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą kasacyjnie a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że w sprawie zakres sprawowanej przez Skarżącą nad matką opieki nie świadczy o związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką – co świadczy o naruszeniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca wskazała, że zakres wykonywanych przez nią czynności jest stały oraz długotrwały i obejmuje wszelkie czynności związane z egzystencją L.L.

Zdaniem Skarżącej z orzecznictwa oraz utrwalonego stanowiska doktryny i judykatury wynika, że przy ocenie prawa opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego niedopuszczalne jest kreowania przez organy rozstrzygające "dodatkowych" nieznajdujących uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, przesłanek uzyskania świadczenia, jak np. brak możliwości poruszania się przez osobę niepełnosprawną, korzystanie z [...], występowanie bądź nie określonych dolegliwości. Zasadniczym warunkiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną, która nie jest samodzielna i takiej opieki potrzebuje. W ocenie Skarżącej ta przesłanka jest spełniona, ponieważ jak wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, L.L. z uwagi na szereg schorzeń o silnym natężeniu nie jest już samodzielna w codziennych czynnościach, wymaga pomocy i nadzoru a opiekę nad nią sprawuje Skarżąca.

Skarżąca wskazał również, że uszło uwadze Sądu I instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej – co w okolicznościach tej sprawy dotyczy wyłącznie Skarżącej kasacyjnie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 kwietnia 2023 r. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię – tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu. W ocenie Skarżącej ze zgromadzonego materiału dowodowego (którego Skarżąca nie kwestionuje, a Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał z uwagi na brak w tym zakresie zarzutów) wynika, że sprawuje ona nad matką opiekę w pełnym zakresie, co wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zarzuciła również, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą kasacyjnie z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki, podczas gdy związek taki istnieje.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawa kasacyjna w postaci zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na ich błędnej wykładni, implikuje konieczność nie tylko wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienia, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów (wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 575/14). Błąd wykładni prawa materialnego, polega bowiem na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu wpisanego w przepis sensu normatywnego przez wojewódzki sąd administracyjny. Z tego też względu zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniany próbą zwalczania ustaleń faktycznych czy błędnej oceny materiału dowodowego, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia materialnoprawnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Zdaniem Skarżącej, wadliwość wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraża się w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozumienia pojęcia "opieka", zakładającego przypisanie jej cech: stałości i długotrwałości – w znaczeniu opieki całodobowej. Podniesiono przy tym, że rodzaj schorzenia i aktualny stan zdrowia L.L. determinują sprawowanie przez Skarżącą opieki "w pełnym zakresie". Skarżąca argumentuje również w zarzucie nr 2 (pozbawionym wskazania podstawy prawnej), że stanowisko Sądu I instancji oparte zostało na założeniu niepodejmowania przez nią pracy zarobkowej bez związku przyczynowego z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że wobec braku przywołania podstawy prawnej zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej, tak sformułowane naruszenie nie powinno podlegać ocenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak, zasadniczo, we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13). Chociaż wskazany zarzut nr 2 został sformułowany wadliwie, to należy mieć na uwadze, że brak wskazania przepisu w zarzucie skargi kasacyjnie nie zawsze automatycznie dyskwalifikuje zarzut, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wadliwości ta jest możliwa do usunięcia przez argumentację uzasadniania środka odwoławczego i pozostałych zarzutów (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

Wobec powyższego oraz argumentacji uzasadnienia środka zaskarżenia w zakresie zarzutu nr 2 – skonstruowanego w postaci niepełnej (brak podstawy prawnej) i opartego głównie na przytoczeniu orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie związku przyczynowo-skutkowego objętego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podnoszona wadliwość również dotyczy naruszenia prawa materialnego w ramach ww. przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzuty nr 1 i 2 podlegać będą więc łącznemu rozpoznaniu. Należy jednak mieć na względzie, że chociaż skarga kasacyjna została w całości oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnie, to w treści zarzutu, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto próby szerszego wyjaśnienia, jaka powinna być prawidłowa wykładania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do zacytowania szeregu orzeczeń sądów administracyjnych i opatrzenia ich krótkimi komentarzami. Niemniej jest to na tyle wystarczająco określone, że da się ustalić intencje Skarżącej, a w powiazaniu z zarzutami tworzy niejako komplementarną całość, mimo że częściowo uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje bardziej na naruszenia przepisów postępowania (co nie jest zarzutem), a nie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Tak więc zakreślone granice skargi kasacyjnej oznaczają, że Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszej sprawie, uprawniony jest do zbadania wyłącznie tego, czy Sąd I instancji dokonał, w zaskarżonym wyroku, właściwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc czy prawidłowo zrekonstruowano treść normy prawnej, w tym przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego co do konieczności wykazania istnienia związku przyczynowo-skutkowego zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną – w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (z uwagi na brak zarzut naruszenia przepisów postępowania).

Rozpoznając skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w niej zarzuty są bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przepisie tym określono przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono więc m.in. osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z właściwego orzeczenia, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności (w tym niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniając powyższe rozważania uznać należy, że w pełni prawidłowo Sąd i instancji dokonał wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie wywiódł, że o zaistnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) a w konsekwencji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego decyduje zakres opieki nad osobą niepełnosprawną a w konsekwencji zasadnie zinterpretował konieczność istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonywanymi czynnościami opiekuńczymi a koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia. Trzeba mieć na uwadze, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. określający warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, formułuje wobec organu administracji przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązek ustalenia, w ramach wykazania związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności (w tym o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie jest bowiem jednoznaczne z koniecznością sprawowania nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w takim wymiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle – zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. – dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędny jest bezpośredni i ścisły związek pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Podkreślenia wymaga, że wprawdzie kwalifikacja niepełnosprawności i konieczność objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu oraz sądu administracyjnego, niemniej jednak organ ma prawo i zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki i ocenić, czy zakres ten jest nie do pogodzenia z zatrudnieniem. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem zarezerwowane wyłącznie dla takich przypadków, gdzie zakres sprawowanej opieki uniemożliwia zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Innymi słowy, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 566/23).

W tym zakresie, tj. konieczności ustalenia zakresu sprawowanej opieki by możliwe było przyjęcie, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką, należało uznać za prawidłową wykładnię Sądu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przyjął, że dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Stanowisko to koresponduje z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, że świadczenie to nie może być więc traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 i 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20). Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną – tj. musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

W odniesieniu do powyższych okoliczności, Sąd I instancji przyjął za organem, że Skarżąca w ramach sprawowanej opieki wykonywała takie czynności jak pomoc w higienie osobistej, tj. dojściu do łazienki, wykąpaniu i ubraniu się, uczesaniu, zakładaniu [...], robieniu zakupów (sprzętu medycznego, leków, żywności i artykułów użytku domowego), przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, przebieraniu pościeli, robieniu prania, przebierania niepełnosprawnej. Sąd I instancji wziął również pod uwagę, że matka Skarżącej nie mieszka sama, lecz z synem A., który jest częściowo niezdolny do pracy (do [...] 2023 r.), i który oświadczył, że ma problemy zdrowotne jednakże na tyle, na ile jest w stanie, to pomaga mamie. Pali w piecu i podaje mamie jedzenie, kiedy siostra jedzie coś załatwić. W domu obok miejsca zamieszkania niepełnosprawnej mieszka drugi jej syn (J.), który jak oświadczył, pracuje dorywczo i często odwiedza mamę, czasem przynosi owoce, ciasto i raz na czas przynosi zakupy. W tych okolicznościach, Sąd I instancji, za organem przyjął, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką nie uprawia do stwierdzania związku przyczynowo-skutkowego, gdyż Skarżąca wykonuje względem matki typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez mogące pracować zawodowo w przerwach od pracy. Nadto Sąd I instancji wskazał, że częstotliwość świadczonej przez Skarżącą pomocy matce nie jest taka, aby nie mogła podjąć zatrudnienia, szczególnie, że matka pozostaje osobą aktywną fizycznie (porusza się własnych siłach, spaceruje). Sąd Wojewódzki podkreślił również, że jak wynika z akt sprawy, opieka nad matką jest w istocie realizowania, przez co najmniej 3 osoby. Poza Skarżącą bowiem, czynności opiekuńcze względem matki sprawują jej synowie A. i J.

W konsekwencji Sąd I instancji wywiódł, że nie sposób przyjąć, że zakres i rozmiar opieki wykonywanej przez Skarżącą nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, aby wymagał od Skarżącej całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.

Przeciwko temu stanowisku Sądu I instancji Skarżąca przedstawiła argumentację w skardze kasacyjnej wskazującą, że tak ustalony i oceniony przez organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stan faktyczny świadczy o związku przyczynowo-skutkowym pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką. Stwierdziła, że opieka ta sprawowana jest w sposób stały i obejmuje wszelkie czynności związane z egzystencją niepełnosprawnej, w tym prowadzenie gospodarstwa domowego, załatwienie spraw, umawianie wizyt lekarskich.

Zauważyć jednak należy, że podnoszone przez Skarżącą kwestie zakresu sprawowanej opieki są w istocie elementami stanu faktycznego, a kwestia ich wyczerpującego ustalenia lub błędnej oceny należy do zagadnień o charakterze procesowym – nie materialnym. We wniesionej skardze kasacyjnie nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Tym samym Sąd kasacyjny nie miał możliwości ustosunkowania się do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów dotyczących zakresu sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką. Co za tym idzie, Sąd kasacyjny nie miał możliwości skontrolowania prawidłowości przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, z których wynikało, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad matką nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia, w tym w szczególności wobec faktu, że w opieka ta sprawowana jest również przez rodzeństwo Skarżącej. Ustalenia te, wobec zaniechania podniesienia przez Skarżącą w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stanowiły podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji, nie została podważona ocena Sądu I instancji co do charakteru opieki sprawowanej faktycznie przez Skarżącą i związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skoro nie można było skutecznie podważyć prawidłowości oceny Sądu I instancji, że ustalony zakres opieki nie ma charakteru, który całkowicie uniemożliwiłby Skarżącej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.