Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 75/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 4 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z., decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) i z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589, dalej: Rozporządzenie), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.), ustalił na rzecz R. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wolnostojącego w zabudowie zagrodowej oraz budynku inwentarsko gospodarczego w zabudowie zagrodowej - hodowla kóz i drobiu nie przekraczająca 1 DJP wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], położonej we wsi L., przy ul. [...], gm. Z..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 3 października 2018 r. R. K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 15 października 2018 r., skarżąca uzupełniła przedmiotowy wniosek. Dalej organ wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Natępnie organ szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m. in. że przeprowadził analizę urbanistyczną i na jej podstawie w dniu 7 czerwca 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji decyzją nr [...], która następnie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., nr [...], szeroko przytaczając treść przeprowadzonej wówczas analizy oraz motywy decyzji własnej z dnia 7 czerwca 2021 r. Szczegółowo przytoczył też stanowiska stron postępowania wyrażane w jego toku oraz wskazał na uzyskanie wymaganych prawem opinii i uzgodnień.

Organ I instancji wskazał dalej, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skarżąca pismem z dnia 30 marca 2022 r. uzupełniła wniosek o aktualną mapę i aktualne zapewnienie dostarczania energii elektrycznej od operatora sieci energetycznej. Następnie przygotowano nowy projekt decyzji i uzyskano ponownie wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Na skutek uwag wniesionych przez inwestorkę przeanalizowano projekt decyzji i odpowiednio go zmodyfikowano. Strony zawiadomiono w trybie art. 10 K.p.a. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także składania wniosków i zastrzeżeń. Strony postępowania skorzystały z tej możliwości. W konsekwencji organ I instancji zweryfikował ponownie projekt decyzji i odpowiednio go zmodyfikował.

Kończowo organ I instancji wskazał, że w sprawie zostały spełnione łącznie warunki z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w związku z czym orzecvzono jak w sentencji decyzji.

Pismem z dnia 23 lutego 2023 r., M. G. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławcze odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia przez nieprawidłowe wyznaczenie parametrów nowej zabudowy tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Ponadto zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie przesądzono, że inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Podniesiono, że w przeprowadzonej analizie urbanistycznej nie wskazano wszystkich parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym pozwalających na jej porównanie z zabudową objętą wnioskiem. Wskazano na naruszenie § 9 ust. 3 Rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. podnosząc, że załącznik graficzny decyzji nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające w szczególności na 1) braku ustalenia i uwzględnienia w analizie urbanistyczno-architektonicznej wszystkich parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym; 2) nieustaleniu, w sposób jednoznaczny, z której strony ma odbywać się główny wjazd na działkę objętą wnioskiem; 3) nieustaleniu okoliczności związanych z ewentualnym poszerzeniem działki drogowej; 4) nieustaleniu, w sposób jednoznaczny, jaki status posiada działka drogowa nr [...] co uniemożliwiło pełną i rzetelną ocenę spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; 5) przyjęciu do analizy budynku na działce nr [...], który już nie istnieje. Zdaniem odwołującego decyzja organu I instancji narusza także art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. przez wydanie jej w sytuacji, gdy nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do wydania pozytywnej decyzji, a także naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się Wójt dokonując odstąpień przy wyznaczaniu poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy oraz art. 6 K.p.a. przez wydanie decyzji, która narusza przepisy prawa.

W uzasadnieniu odwołania rozwinięto i szeroko omówiono zgłoszone zarzuty m. in. wskazując, że organ I instancji wyznaczył wskaźniki i parametry planowanej zabudowy w sposób arbitralny i dowolny, na zasadzie odstępstw bez szczegółowego uzasadnienia, opartego na wynikach analizy urbanistycznej, ponadto nie uwzględniono wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia 13 grudnia 2021 r. i decyzja wydana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nadal nie zawiera dostatecznej ilości danych w zakresie budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślono, że decyzja organu I instancji jest niejasna, co uniemożliwia weryfikację jej prawidłowości, zarówno przez strony postępowania, jak również przez organ II instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 16 listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż R. K. wniosla o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego i gospodarczego, gdzie powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 170 m2, a gospodarczego 140 m2; szerokość elewacji frontowej 17 m (budynek mieszkalny), 15 m (budynek gospodarczy); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 4 m, wysokość głównej kalenicy do 7 m; nachylenie połaci dachu - 30- 40 stopni. Według załącznika do wniosku wjazd na działkę odbywać ma się z drogi gminnej (działka nr [...]) poprzez drogę dojazdową (działka nr [...]), zaś we wniosku wskazano na wjazd na działkę z drogi gminnej (działka nr [...]) na wysokości drogi na działce nr [...]. Kolegium zauważyło, że brak jest na załączniku graficznym wskazania oczekiwanej linii zabudowy, co w konsekwencji może budzić wątpliwości co do frontu działki, a co za tym idzie prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego. Organ I instancji wskazał, że jako front przyjęto wspólną granicę działki inwestycyjnej z działką nr [...], jednakże wprawdzie front budynku mieszkalnego został wskazany od strony działki nr [...], ale już front budynku gospodarczego od strony działki nr [...]. Zdaniem Kolegium, słusznie zwraca uwagę odwołujący w kwestii wyznaczenia linii zabudowy (15 m), że nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości kwestii poszerzenia działki drogowej.

Dalej Kolegium podniosło, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzania takich wyliczeń niezbędne jest przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. W analizie należy też wyjaśnić jak potraktowano działki skrajne, które np. tylko w części znajdują się w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy zauważył w tym kontekście, Wójt w części graficznej analizy wskazał jedynie powierzchnię działki, powierzchnię budynku, stosunek powierzchni działki do powierzchni budynku oraz szerokość elewacji frontowej. Tymczasem, sporządzając analizę, zgodnie z Rozporządzeniem organ bierze pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacii frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8), tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych. W omawianej analizie brak jest zestawienia jak kształtuje się w obszarze analizowanym linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ponadto określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji należy mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i każda działka również w tym zakresie powinna być opisana w analizie. Natomiast ustalając wymagane parametry na zasadzie odstępstw organ I instancji winien pamiętać o szczególnych przesłankach ich zastosowania i wskazać na szczegółowe, przekonujące oraz wnikliwie dobrane dane wynikające z treści części graficznej i tekstowej analizy. Dodatkowo za prawidłowy sposób ustalenia w decyzji parametrów zabudowy nowej zabudowy uznaje się, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, określenie parametrów poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości (tzw. widełek "od – do"), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Odnosząc te uwagi do kontrolowanej decyji Kolegium stwierdziło, że nieprawidłowy jest sposób określenia parametru wielkości powierzchni zabudowy jedynie poprzez wskazanie jego maksymalnej wielkości, przy czym brak jest podstaw do określenia odrębnie maksymalnej powierzchni budynku mieszkalnego. Podobnie, nieprawidłowe jest wskazanie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (4 m), czy maksymalnej wysokości głównej kalenicy (7 m). Takie określenie wymienionych parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego.

Kolegium podniosło również, że dołączona do analizy mapa zasadnicza, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, powinna być aktualna, odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Tymczasem odwołujący wskazuje, że zabudowa na działce nr [...] uwzględniona w analizie już nie istnieje. Ustalenie aktualnego stanu zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich (a taką jest w odniesieniu do spornej inwestycji działki nr [...]), stanowi okoliczność istotną w sprawie. Bez prawidłowych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe dokonanie poprawnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej Kolegium wskazało, że część graficzna decyzji oraz część graficzna analizy muszą być sporządzone na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, co nie zostało zrealizowane. Wprawdzie inwestor przedłożył wymagane mapy, jednakże załącznik nr 1 do decyzji nie posiada wymaganych oznaczeń. Kolegium zakwestionowało również posługiwanie się pojęciem zabudowy zagrodowej, skoro inwestycja nie jest procedowana w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Końcowo Kolegium wskazało, iż organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, pamiętał, aby uzgodnienia w zakresie uzbrojenia terenu były aktualne, przykładowo zapewnienie energii elektrycznej jakkolwiek aktualne w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, utraciło ważność w tracie procedowania sprawy przed organem II instancji. Wskazano również, że z informacji technicznej nr [...] wynika brak możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, a we wniosku inwestor wskazał ujęcie własne i zbiornik bezodpływowy. W sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody, inwestor winien wykazać, że jest to realnie możliwe i teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody.

Pismem z dnia 9 stycznia 2024 r. R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od opisanej wyżej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji, dokonanie błędnej oceny i interpretacji analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nierzetelność w rozpatrywaniu sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, po raz kolejny nie zawiadomienie o wydaniu decyzji (decyzję wysłano dopiero po interwencji). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i podtrzymaniu w mocy decyzji z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Z..

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji Kolegium zgłosiło trzykrotnie więcej zastrzeżeń niż we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia 13 grudnia 2021 r., pomimo że skład organu odwoławczego jest prawie taki sam, a organ I instancji zastosował się do wcześniejszych zaleceń. Skarżąca wskazała, iż to ona jest obarczona ujemnymi następstwami uchybień i błędów organów, a w szczególności konsekwencjami bezczynności, bowiem sprawa toczy się od 2018 r., czyli przeszło 5 lat. Ponadto Kolegium po raz drugi nie powiadomiło jej o wydanej decyzji.

Dalej skarżąca wskazała, że twierdzenie Kolegium, iż wjazd na działkę inwestycyjną ma się odbywać przez drogę dojazdową na działce nr [...], jest błędne. We wniosku, zarówno w tekście jak i na mapie, dojazd do zabudowań wskazano bezpośrednio z drogi gminnej (działka nr [...]) przez teren działki skarżącej (działka nr [...]), wzdłuż granicy z działką nr [...]. Prowadzi to zdaniem skarżącej do wniosku, że Kolegium nie przeanalizowało rzetelnie akt sprawy i wyciągnęło na tej podstawie błędne wnioski. Kolegium na podstawie błędnego odczytania załącznika wniosku (dotyczącego wjazdu) niezasadnie poddało także w wątpliwość prawidłowość wyznaczonenia obszaru analizowanego oraz ustalenia frontu działki. W decyzji pierwszoinstancyjnej w punkcie 2.3 podpkt h) wskazano, że główny zjazd na działkę odbywać się będzie z drogi gminnej (działka nr [...]). Działka skarżącej przylega do drogi publicznej, zatem oczywiste jest, że frontem działki jest szerokość przylegająca do drogi na działce nr [...].

Skarżąca zakwestionowała także stanowisko Kolegium co do wyznaczonej linii zabudowy i wątpliwości odnośnie zapisu o poszerzeniu działki drogowej. Skarżąca argumentowała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa rozproszona, dla której nie wyznacza się linii zabudowy, a tylko nieprzekraczalną linię zabudowy. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo, podniosła, iż w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym, a w zabudowie pierzejowej niedopuszczalne jest wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż naruszałoby to wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Według skarżącej, błędna interpretacja Kolegium co do wymogu wyznaczenia linii zabudowy na analizowanym terenie rodzi następne błędne wnioski do konieczności podawania szczegółowych danych. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie zestawienie jak kształtuje się linia zabudowy dla każdej z działek z osobna i podawanie aż takich szczegółowych danych jak wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu, (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, i układu połaci dachowych) dla każdego budynku, i dla każdej z działek z osobna nie ma uzasadnienia, i nie jest istotne dla sprawy.

Skarżąca sprzeciwia się podważaniu przez organ odwoławczy prawidłowości wykonanej analizy i uznaniu że zawarte w niej parametry są niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wskazała, iż w załączniku nr 2.1 do decyzji organu I instancji określono: a) granice obszaru analizowanego, b) linie zabudowy, c) wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchnie działki, d) szerokość elewacji frontowej, e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu, f) geometria dachu. Skarżąca podniosła, iż za każdym razem uwzględniono dane wyjściowe, opisano numery działek przyjętych do analizy i podano zarówno najwyższe, jak i najniższe parametry budynków na tych działkach, wyciągnięto też średnią. W analizie w tabelarycznym zestawieniu znajdują się numery działek objętych analizą, powierzchnia tych działek, powierzchnia budynków, wskaźnik intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowych. Na załączniku graficznym (mapa analizy) zaznaczono funkcje analizowanej zabudowy, budynki są oznaczone powszechnie stosowanymi symbolami na mapach jako (m) mieszkalne i (g) gospodarcze, oprócz tego na mapie analizy zaznaczono szerokość elewacji frontowych tych zabudowań. Zdaniem skarżącej, takie całościowe przedstawienie w formie analizy tekstowej, tabelarycznej i graficznej, daje pełny obraz parametrów wyjściowych i finalnych oraz logicznie przedstawia tok analizy. Pozwala też w pełni zorientować się i zweryfikować podstawy wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, iż organ pierwszej instancji winien wyjaśnić jak potraktowano w analizie działki skrajne, które tylko w części znajdują się w obszarze analizowanym, skarżąca podniosła, iż zostało to przez organ I instancji wyjasnione w decyzji, mianowicie po wyznaczeniu obszaru analizowanego w zasięgu trzykrotnej szerokości frontu działki, zasięg tego obszaru powiększono do pełnych granic zabudowanych działek ewidencyjnych, które przedmiotowa granica obejmowała jedynie częściowo.

Skarżąca sprzeciwia się także uznaniu za nieprawidłowe ustalonych w decyzji pierwszoinstancyjnej parametrów wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokości głównej kalenicy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem skarżącej ustalenie tych parametrów jako maksymalnych jest wystarczające i nie zachodzi obawa, że inwestycja naruszy ład przestrzenny.

Odnosząc się do zarzutu o nieaktualności mapy skarżąca wyjaśniła, że w dniu 14 marca 2022 r. dostarczyła nową, aktualną mapę zasadniczą wydaną przez Starostwo. Natomiast fakt rozebrania budynku gospodarczego na działce sąsiedniej uczestnik postępowania zgłosił dopiero w odwołaniu do Kolegium. Zdaniem skarżącej działanie uczestnika postępowania jawnie pokazuje, że nie zależy mu na właściwym rozpatrzeniu sprawy, a tylko jej celowym przedłużaniu tak, aby inwestora zniechęcić do inwestycji. Niedopuszczalne było więc wzięcie pod uwagę przez Kolegium informacji o rozebranym budynku na tym etapie postępowania, a także uznanie aktualnej mapy służącej do analizy przy wydawaniu warunków zabudowy za nieaktualną. Ze względu na długi czas rozpatrywania spraw, wiele razy może się zdarzyć, że w tym czasie zostanie rozebrany, dobudowany czy nadbudowany jakiś obiekt lub działka w obszarze analizowanym może ulec podziałowi. Skarżąca wskazuje również, iż rozebrany budynek gospodarczy na działce nr [...] nie ma żadnego wpływu, i nie uniemożliwia rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wpisywał się on gabarytami, formą architektoniczną w zróżnicowany typ zabudowy obszaru analizowanego i jest tylko jednym z 27 budynków na 12 działkach wziętych do analizy. Nawet po wykluczeniu go z analizy nie będzie to miało żadnego wpływu na wyniki analizy.

Skarżąca wskazała, że ze względu na wielkość przedmiotowej działki (front 241,6 m), wymaganą skalę mapy do wniosku o wydanie warunków zabudowy i obszar do analizy wielkości przynajmniej trzykrotności frontu działki, organ geodezyjny wykonał mapę na 4 ogromnych arkuszach, które po złożeniu w całość miały około 2,4 m długości i 1,8 m szerokości. Oryginalna mapa wydana przez Starostwo [...] znajduje się w aktach Urzędu Gminy Z.. Z tak dużą mapą, w oryginalnym rozmiarze, nie da się pracować ani dołączać jej jako załącznika dlatego organ I instancji zmniejszył ją do bardziej realnego formatu (do około 1/3). W konsekwencji pieczątki Starosty [...], skala 1:1000, data wydania, legenda i pozostałe oznaczenia znajdują się na kopiach pełnej mapy zasadniczej w załącznikach nr 2.1. (analiza opisowa) i załącznik 2.2. (wnioski analizy). Zostały one zmniejszone ale nadal nadają się do odczytu. Do samej decyzji o warunkach zabudowy ostatecznie załączono mapę, gdzie wielkość ograniczono do najbliższego obrębu działki, a nie całego obszaru analizowanego. W związku z powyższym pieczątki organu wydającego (Starosty [...]) nie znalazły się na niej, ale są pieczątki: urbanisty (T. W.) i pieczątka potwierdzająca mapę ze zgodnością zasobu i akt sprawy (z up. Wójta M. B. Z-ca Kierownika Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej).

Skarżąca sprzeciwia się także dokonanej przez Kolegium interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej wyłącznie w powiązaniu z procedurą z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skarżąca podkreśliła, że zapewnienie dostarczania energii elektrycznej aktualizowano już w toku postępowania czterokrotnie i było ono aktualne w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji. Ponadto skarżąca dołączyła do wniosku ekspertyzę "Opinia hydrogeologiczna dotycząca możliwości wykonania ujęcia wód podziemnych w celu zaopatrzenia w wodę zabudowy zagrodowej - dom mieszkalny wraz z budynkiem inwentarsko-gospodarczym położonej w miejscowości L. obręb geodezyjny L. gmina Z. na działce [...]" wykonaną przez firmę S. w Z. .

Skarżąca podniosła, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uniemożliwia jej realizację inwestycji o którą zawnioskowała w 2018 r. Skarżąca wyjaśniła, że w 2018 roku postanowiła zamieszkać na przedmiotowej działce, zgromadziła konieczne fundusze i złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy. Skarżąca planowała prowadzenie małego gospodarstwa ekologicznego i jest dla niej niezrozumiałe, że komuś może przeszkadzać tak mała inwestycja. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dysponował całą dokumentacją i miał możliwość zapoznania się z przebiegiem sprawy, a mimo to nie starał się rozstrzygnąć sprawy. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy zebrany w aktach w pełni pozwala na rozstrzygniecie sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2023 r., nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 31 stycznia 2023, nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "P.p.s.a."), od tego typu decyzji przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego.

Na wstępie należy przedstawić kilka uwag formalnych dotyczących charakteru sprawy zainicjowanej sprzeciwem. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji jest znacznie uproszczone. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd – zgodnie z art. 64e P.p.s.a. – ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wywołuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Wyłączeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli legalności w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a.

Z kolei zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom sprzeciwu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w sprawie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż analiza urbanistyczna jest szczególnym środkiem dowodowym, który służy do zebrania informacji dotyczących funkcji oraz cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Tym samym wady przeprowadzonej analizy stanowią naruszenie przepisów postępowania, a dokładnie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podobnie za naruszenie przepisów postępowania należy uznać wadliwość wniosków wyprowadzonych z analizy urbanistycznej; zgodnie bowiem z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Uwzględniając powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wywiedziony przez R. K. sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem organ odwoławczy wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna została sporządzona nieprawidłowo.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instacji wadliwie wyznaczył obszar analizowany, pomijając w analizie – tak w części opisowej, jak i graficznej – działkę nr [...], pomimo, że zabudowana część tej działki znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że w sytuacji, kiedy linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy i uwzględnić w analizie funkcję i parametry zabudowy tej działki.

Następnie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: Rozporządzenie) w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. – zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Zgodnie z regulacjami zawartymi w powyższym akcie, organ powinien zebrać informacje dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) wszystkich zabudowanych nieruchomości występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem organ I instancji w niniejszej sprawie zebrał jedynie dane dotyczące szerokości elewacji frontowej oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ nie zebrał niezbędnych danych dotyczących linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowych przy dachach stromych oraz wysokości kalenicy). W zakresie linii zabudowy w analizie nie zawarto żadnych danych co do tego, w jaki sposób linia zabudowy kształtuje się w kontekście poszczególnych działek występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji ograniczył się w tym aspekcie do wskazania, iż zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako nieprzekraczalną linię zabudowy "w odległości 15,0 m od granicy projektowanego poszerzenia działki oznaczonej nr ewid. [...] oraz w odległości 15,0 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...]". Oznacza to, że ustalenie tego parametru nastąpiło na zasadach szczególnych (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia). Należy jednak zauważyć, że ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ani z przeprowadzonej analizy nie wynika dlaczego linię zabudowy ustalono w odległości właśnie 15 m. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi – pod rygorem uznania wadliwości decyzji – oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1213/19, CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 59/20, CBOSA).

Dalej należy wskazać, że wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ I instancji odwołał się do regulacji § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Jak wynika z pkt 2.1 lit b) decyzji, ustalono ten parametr jako "do 2,6 %", przy czym, zgodnie z ustaleniami analizy, średnia w obszarze analizowanym wynosi 3,6 %. Oznacza to, że ustalenie tego parametru nastąpiło na zasadach szczególnych (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). Podobnie i w tym przypadku, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ani z przeprowadzonej analizy nie wynika z jakich względów odstąpiono od podstawowej reguły wyznaczania tego parametru.

Z kolei w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (wysokości kalenicy oraz kąta nachylenia połaci dachowych), należy zauważyć, iż organ zaniechał ustaleń związanych z tym parametrem dla poszczególnych działek, ograniczając się do ogólnikowego wskazania minimalnej i maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (od 3 m do 6 m), układu połaci dachowych występujących na obszarze analizowanym (wyjaśniając, że "budynki mieszkalne, garażowe i gospodarcze istniejące na obszarze analizowanym pokryte są dachami stromymi oraz płaskimi") oraz wskazując wyłącznie maksymalną wysokość kalenicy budynków w obszarze objętym analizą (8,5 m). Dodatkowo w analizie wskazano, że na nieruchomości sąsiedniej, składającej się z działek nr [...] i [...], odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wartości tego parametru wynoszą od 3,4 m do 5,22 m, zaś odnośnie wysokości głównej kalenicy od 5,52 m do 7,4 m. W zaskarżonej decyzji Wójt określił dla przedmiotowej inwestycji maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 4 m, natomiast w zakresie geometrii dachu kąt nachylenia od 30 do 45 stopni oraz maksymalną wysokość głównej kalenicy – 7 m. Określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji w istocie zastosował § 7 ust. 4 Rozporządzenia, jednak ani w zaskarżonej decyzji, ani w analizie nie uzasadniono odstąpienia od podstawowych reguł wyznaczania tego parametru określonych w § 7 ust 1-3 Rozporządzenia. Brak też jakiegokolwiek wyjaśnienia dla ustalonych parametrów geometrii dachu – przy jednoczesnym braku ustaleń co do układu połaci oraz kąta nachylenia poszczególnych dachów budynków w obszarze analizowanym, wysokości ich głównej kalenicy, oraz kierunku w jakim usytuowana jest główna kalenica dachu w stosunku do frontu działki.

Kolegium słusznie podniosł, że w analizie wadliwie uwzględniono parametry budynku gospodarczego na działce nr [...], w sytuacji gdy budynek ten już nie istnieje. Uwzględnienie wymienionego budynku miało bowiem wpływ na wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym oraz średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy.

Należy również wskazać, iż znajdujący się w analizie zapis dotyczący poszerzenia działki drogowej nr ew. [...] jest wadliwy, przede wszystkim z uwagi na jego niejasność i wpływ na ustalenie linii zabudowy.

W świetle powyższych uwag rację przyznać należy organowi odwoławczemu, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest wadliwa i nie może służyć za podstawę do wydania decyzji. Zauważenia wymaga, że analiza urbanistyczna, jako kluczowy dowód w sprawie, której przedmiotem są warunki zabudowy, co do zasady powinna być sporządzona przez organ I instancji. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, jednakże zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których organ I instancji uporczywie nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego zwartych w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 694/21). Zdaniem Sądu taka sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie, wobec czego prymat musi wieźć zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 K.p.a. Zasadnie więc organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że Kolegium niezasadnie poddało w wątpliwość kwestię tego, z której strony znajduje się front działki. Jak słusznie podniosla skarżąca, zgodnie z załącznikiem mapowym do wniosku dojazd do planowanych budynków ma odbywać się bezpośrednio z drogi gminnej (działka nr [...]), i jest wyznaczony wyłącznie na terenie należącej do skarżącej działki nr [...]. Nie ma zatem podstaw, by kwestionować ustalenia organu I instancji odnośnie frontu przedmiotowej działki. W tym zakresie stanowisko skarżącej okazało się trafne.

Rację należy przyznać skarżącej także w kwestii oznaczeń mapy stanowiącej załącznik wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Z uwagi na wielkość działki objętej wnioskiem, wymaganą skalę mapy i konieczny do wyznaczenia obszar analizowany, wielkość mapy wykonanej przez organ geodezyjny nie jest zdatna do wykorzystania w oryginalnej formie jako załącznik do decyzji. Użycie przez organ I instancji jej pomniejszonej wersji uznać należy za wystarczające – zwłaszcza, że stosowne pieczęcie organu wydającego, tj. Starosty [...], skala mapy, data wydania, legenda i inne wymagane przepisami oznaczenia znajdują się na oryginalnej mapie złożonej do akt administracyjnych sprawy przez inwestorkę.

Co więcej, zdaniem Sądu, niesłusznie Kolegium poddaje w wątpliwość posługiwanie się w opisie inwestycji pojęciem zabudowy zagrodowej z tego powodu, że inwestycja nie była procedowana w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Okoliczność, że dana inwestycja nie jest procedowana w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie podważa zagrodowego charakteru zabudowy stanowiącej przedmiot inwestycji, co wynika zresztą z samej treści przytaczanego przepisu, zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej wtedy, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym zakresie zarzuty sprzeciwu okazały się trafne.

Sąd wskazuje również, że podnoszony przez Kolegium fakt zdezaktualizowania się uzgodnień dotyczących m.in. zapewnienia energii elektrycznej, nie mógł być okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji pierszoinstancyjnej, co słusznie podniosła skarżąca.

Pozostałe zarzuty sprzeciwu okazały się nietrafne, stanowiąc w istocie polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 26 lutego 2024 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327).