Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 842/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3 k.p.a.; art. 7 k.p.a.; art. 8 k.p.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 lipca 2024 r. nr SKO.PS/41.5/502/2024/10121/AKD w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 lipca 2024 r. nr SKO.PS/41.5/502/2024/10121/AKD Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium; SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania J.P. (dalej: strona; skarżąca) od decyzji Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: organ I instancji) z 24 kwietnia 2024 r. nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. - w sprawie odmowy przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż ww. decyzją z 24 kwietnia 2024 r. organ I instancji odmówił przyznania stronie skarżącej dofinansowania do wyjazdu na turnus rehabilitacyjny ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z uwagi na ograniczone środki na realizację tego zadania. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji uzasadnił nieprzyznanie środków na dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w roku 2024, tym że środki przeznaczone na ten cel zostały już wydatkowane. Ilość wniosków spełniająca kryteria do dofinansowania wyniosła 378, natomiast kwota przeznaczona w budżecie Miasta R. na to zadanie pozwoliła na wydanie 179 pozytywnych decyzji o dofinansowanie ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w roku 2024. Zdaniem Kolegium obiektywna przesłanka, jaką jest brak funduszy zadecydowała o wydaniu przez organ I instancji decyzji z 24 kwietnia 2024r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania stronie dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w roku 2024.

Ponadto organ wskazał na § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694 ze zm.; dalej: rozporządzenie), z którego wynika, że "w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20% kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata". Organ I instancji następnie argumentował, że obowiązujące przepisy umożliwiają wybór wyłącznie jednej z dwóch ww. zasad pozwalających na przyznanie dofinansowania osobom niepełnosprawnym w przypadku znacznego niedoboru środków. Organ I instancji zatem przyjął w 2024 r. zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata.

W odwołaniu z 24 maja 2024 r. od decyzji pierwszoinstancyjnej strona wskazała, że nie zachodzi żadna z przyjętych zasad w zakresie doboru osób, którym przyznano lub nie przyznano dofinansowania. Poza tym powołano okoliczność, że dziecko strony ostatnio było na turnusie rehabilitacyjnym ponad 2 lata temu.

Kolegium po zapoznaniu się z odwołaniem strony oraz aktami sprawy uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Spełnienie wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do otrzymania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego - w opinii Kolegium - nie jest równoznaczne z otrzymaniem dofinansowania. W sytuacji ograniczeń finansowych lub całkowitego braku środków finansowych ze PFRON na dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego osoba, która nawet spełnia warunki ustawowe uprawniające ją do ubiegania się o takie świadczenie nie może liczyć na przyznanie i wypłatę takiego dofinansowania. W takiej sytuacji, gdy organ I instancji nie dysponuje odpowiednimi środkami, aby sfinansować udział strony w turnusie rehabilitacyjnym, decyzja odmowna tego organu musi zostać uzna za poprawną.

W osobistej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) skarżąca nie sformułowała konkretnych zarzutów. Powołała się na okoliczność, że jej niepełnosprawny syn jest ciągle dyskryminowany i "nie zasługuje na to, by być traktowanym po ludzku i sprawiedliwie, gdyż albo odmawia się mu orzeczenia o niepełnosprawności, albo pozbawia się go zasiłku pielęgnacyjnego, albo wreszcie rehabilitacji w pełnym tego słowa znaczeniu, mając na uwadze art 9 i 10 Ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych". W konsekwencji wnosiła o zmianę decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej w R. ws. przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego "na korzyść niepełnosprawnego syna P. P.".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie strony skarżącej, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu.

Na wstępie odnieść się należy do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. z 7 grudnia 2023 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Art. 10 ww. ustawy stanowi, że do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w: 1) warsztatach terapii zajęciowej, 2) turnusach rehabilitacyjnych. Z kolei w art. 10f ust. 1 pkt 2 sprecyzowano, że osoby niepełnosprawne są kierowane do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym na wniosek lekarza, pod którego opieką się znajdują, a w ust. 3 wskazano, że wnioski o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie są składane w powiatowych centrach pomocy rodzinie.

Uregulowanie pozostałych kwestii ustawodawca powierzył, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust. 8 cyt. ustawy, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, który - mając na względzie zapewnienie odpowiedniego poziomu rehabilitacji - miał określić, w drodze rozporządzenia, między innymi:

1) rodzaje turnusów organizowanych przy udziale środków Funduszu oraz warunki uczestnictwa w tych turnusach,

2) warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu".

W powołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694 ze zm.; dalej: rozporządzenie), w § 4 określono warunki, jakie musi spełnić osoba niepełnosprawna ubiegająca się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie. Zgodnie natomiast z treścią § 5 ust. 11: "przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim". W ust. 12 sformułowano z kolei zasady pierwszeństwa stwierdzając, że: "pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności". Wreszcie - w ust. 13 § 5 wskazano, że: "uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym".

W rozporządzeniu przewidziano ponadto sytuację, gdy brak jest środków na zaspokojenie wszystkich potrzeb w regulowanym zakresie. I tak § 6 ust. 3 stanowi, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji podkreśliły, iż skarżąca spełnia warunki do przyznania jej dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2024 r. ze środków PFRON. Zwrócić należy uwagę na dokument znajdujący się w aktach administracyjnych z 22 kwietnia 2024 r. zatytułowany jako "Ocena sytuacji wnioskodawcy na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz informacji będących w posiadaniu tutejszego OPS". W jego treści zawarto bowiem informację o uznaniu zasadności przyznania dofinansowania. Powołano przy tym argument, że skarżąca dofinansowanie otrzymała w 2019 r. i w 2021 r. Dalej zaznaczono, że "wniosek strony spełnia kryteria do otrzymania dofinansowania w celu realizacji rehabilitacji społecznej z elementami zdrowotnej".

W tym miejscu zauważyć trzeba (na co powoływała się strona w osobistym odwołaniu i w treści skargi), że z treści przytoczonego wyżej § 5 ust. 12 rozporządzenia wynika, że jednakowe pierwszeństwo w uzyskaniu omawianego dofinansowania mają osoby niepełnosprawne zaliczone do znacznego i do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (albo równoważne), osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Tak określone "pierwszeństwo" w przypadku niewystarczających środków finansowych na pokrycie potrzeb choćby tylko osób mających pierwszeństwo rodzi niewątpliwie pewną trudność po stronie organu przyznającego dofinansowanie. Nie mniej jednak organy nie mogą kierować się innymi kryteriami i zobowiązane są do ścisłego stosowania treści § 5 ust. 11 rozporządzenia, który wskazuje wprost - przy założeniu, że wszyscy, którym przyznano dofinansowanie, podobnie jak skarżąca nie korzystali z niego w roku poprzednim - na konieczność wzięcia pod uwagę "stopnia i rodzaju niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływu niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu".

Zauważyć trzeba, że organy administracyjne dysponują określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na realizację zadań, w tym na zadania z § 4 rozporządzenia i winny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Jest także niewątpliwym, że z różnym stopniem niepełnosprawności mogą wiązać się większe, czy mniejsze koszty turnusów rehabilitacyjnych i rzeczą organów jest dostosowanie środków do faktycznych potrzeb uprawnionych. Oznacza to, że zarówno przyznanie, jak i rozmiar dofinansowania będzie zawsze przedmiotem uznania organu, które jednak nie ma nic wspólnego z dowolnością, a wręcz przeciwnie - organy zobowiązane są wykazać, z jakich racjonalnych względów nie mogły przyznać dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego osobie z określonym stopniem niepełnosprawności (tu: ze stwierdzoną sprawnością fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu powodującej konieczność zapewnienia mu całkowitej opieki lun pomoc), która w takim samym stopniu spełnia przesłanki jak osoby, którym dofinansowanie przyznano.

W uzasadnieniu decyzji obu instancji organy - poza ogólnymi uwagami - nie ujawniły jakie konkretnie kryteria wzięły pod uwagę odmawiając skarżącej dofinansowania. Z decyzji tych nie wynika bowiem czy i w jaki sposób nastąpiło "rozdysponowanie świadczenia", o którym wspomina organ odwoławczy, a w szczególności ilu osobom i z jakim stopniem niepełnosprawności przyznano dofinansowanie, ilu osobom małoletnim (do 16 lat) lub młodym (do 24 lat). W tej sytuacji ani skarżąca ani Sąd nie mają realnej możliwości skontrolowania, czy zasady pierwszeństwa zostały zachowane, a także, czy zrealizowano postulat zawarty w ust. 11, aby uwzględniono na korzyść wnioskodawczyni fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim.

Wymogi, jakim musi taka decyzja odpowiadać, wynikają z art. 107 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie tej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby jasne były motywy, które legły u podstaw decyzji. To właśnie uzasadnienie decyzji winno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 października 2017 r., II SA/Gd 146/17, Legalis nr 1681490; wyrok WSA w Gliwicach z 9 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 959/23, Legalis nr 3068928). Jak wyżej wykazano, uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły w sposób przejrzysty przesłanek, jakimi kierowały się odmawiając udzielenia dofinasowania skarżącej.

Stwierdzić zatem należy, że organy administracyjne obu instancji naruszyły przepis § 5 ust. 11 rozporządzenia w zakresie wskazanym wyżej. Jednocześnie Sąd nie przesądza o zasadności wniosku skarżącej, a jedynie wskazuje na konieczność wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie wzięcia pod uwagę przy przyznawaniu dofinansowania "stopnia i rodzaju niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływu niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu".

Podkreślenia nadto wymaga, że organy nie dokonały prawidłowej wykładni przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia. Z treści tego przepisu nie sposób bowiem – w ocenie Sądu – wyprowadzić wniosku, że uprawnia on organy do całkowitej odmowy przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego wnioskodawcy spełniającemu wszystkie kryteria uzyskania tego świadczenia. Pozwala on jedynie – i to tylko w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu – na dwa ograniczenia w przyznaniu dofinansowania: albo w zakresie wysokości świadczenia (nie więcej niż o 20 %) albo jego częstotliwości (raz na dwa lata). Wyrażony zaś w uzasadnieniu decyzji odwoławczej pogląd, że brak dostatecznych środków finansowych w danym roku stanowi wystarczającą podstawę do odmowy dofinansowania, jest sprzeczny z treścią tego uregulowania. Stronie nie wskazano nadto, że - z powodu odmowy w roku bieżącym - otrzyma takie dofinansowanie w roku następnym, a taką gwarancję da się wprost wyprowadzić z brzemienia powołanego przepisu. Stwierdzono jedynie, że żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku przyznania dofinansowania każdej osobie spełniającej wszystkie kryteria ubiegania się o takie dofinansowanie. Tymczasem § 6 ust. 3 rozporządzenia nie daje organowi administracji przyzwolenia na dowolne, dalsze ograniczenie dostępności świadczenia na rzecz osób niepełnosprawnych, poza przewidzianymi w tym przepisie (por.: wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2017 r., I SA/Gl 902/17, Legalis nr 1729244; wyrok WSA w Gliwicach z 16 listopada 2017 r., I SA/Gl 788/17, Legalis nr 1698072).

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uzupełnić ustalenia faktyczne (których brak przedstawiono wyżej) oraz uwzględnić wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd. Wykonując powyższe zalecenia oraz fakt, że decyzja w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków PFRON ma charakter uznaniowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy szczególnie istotne będzie wskazanie jasnych i obiektywnych kryteriów, jakimi kierował się organ podejmując decyzję. Rozstrzygnięcie uznaniowe wymaga bowiem szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, tak aby uniknąć zarzutu arbitralności i dowolności.

Z podanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach.