Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2449/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art.77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 684/19 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję P. S.A. w W. z dnia 8 lutego 2019 r. nr ORP-072-6/19 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. z siedzibą w W. na rzecz P. S.A. w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 684/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. w W. z 8 lutego 2019 r., nr ORP-072-6/19, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od P. S.A. w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 8 lutego 2019 r. P. (dalej także P.), działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej "u.d.i.p"), art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419; dalej "u.z.n.k.") oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku stowarzyszenia S. złożonego 10 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówiła udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na ograniczenia jawności wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Pismem z 7 grudnia 2018 r. ww. stowarzyszenie złożyło wniosek o udzielenie informacji w zakresie:

- informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w P. w poszczególnych latach: 2017 i 2018;

- informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

- informacji o łącznie wypłaconych premiach w P. w poszczególnych latach: 2017 i 2018;

- informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Strona zwróciła się z prośbą o udostępnienie powyższych informacji na adres email.

Pismem z 20 grudnia 2018 r. P. poinformowała stowarzyszenie o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku.

Odmawiając udostępnienia informacji publicznej, P. wyjaśniła, że w związku z profilem swojej działalności ujawnienie informacji o łącznie wypłaconych nagrodach oraz premiach w latach 2017 i 2018, jak również przyporządkowanie konkretnych kwot do poszczególnych pracowników zaangażowanych m.in. w działania i projekty, stanowiące przedmiot działalności P., istotnie wpłynie na pozycję konkurencyjną spółki. Umożliwi podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą tożsamą z działalnością P. oszacowanie jakimi środkami finansowymi dysponuje i jakie wydatki jest gotowa ponosić na motywowanie pracowników i nagradzanie ich (premie i nagrody). Zdaniem P. z racji tego, jaką działalność prowadzi i jaką wiedzą na temat tejże działalności dysponują zatrudnione w P. osoby, a także fakt, że P. jest jednym ze strategicznych podmiotów, których funkcjonowanie ma istotne znaczenie dla gospodarki państwa, za odmową udostępnienia wnioskodawcy oczekiwanych przez stowarzyszenie informacji przemawia bezsprzecznie ważny interes gospodarczy państwa.

P. wyjaśniła, że zgodnie z "Zasadami ochrony informacji w P. S.A." przetwarzanie informacji w P., w szczególności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa przez pracowników spółki może nastąpić wyłącznie po:

1) odbyciu szkolenia z zakresu ochrony informacji w P. S.A.;

2) podpisaniu oświadczenia o zachowaniu poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa P. S.A.;

3) zapoznaniu się z Wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa P. S.A.

Przywołując wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 812/15, zgodnie z którym utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań, stwierdziła, że takie działania P. podjęła.

P. wskazała, że kolejną przesłanką ograniczającą jawność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i która - obok tajemnicy przedsiębiorcy – wyklucza udzielenie stowarzyszeniu żądanych informacji, jest prawo do prywatności osób fizycznych. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wyjaśniła, że pracownicy P. nie posiadają uprawnień decyzyjnych, które kształtowałyby treści wykonywanych przez nią zadań w sferze publicznej. Za wszelkimi tego rodzaju działaniami stoi reprezentujący P. Zarząd. W tym kontekście oczekiwanie przez stronę udostępnienia imion, nazwisk, wysokości nagród i premii wraz z uzasadnieniami jest niewątpliwie dążeniem do uzyskania informacji o osobach prywatnych, a nie o sferze działalności P., jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Powoduje to niemożność udostępnienia przez P. oczekiwanych przez stronę danych.

P. dostrzegła, że informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia (a wypłacane premie są składnikiem wynagrodzenia), stanowią dobro osobiste pracownika w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025; dalej "k.c.") oraz dane osobowe w rozumieniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz.UE. L Nr 119, str. 1; dalej "RODO"). P., jako administrator, nie może udostępniać danych osobowych pracowników, w tym także dotyczących wynagrodzenia podmiotom nieuprawnionym.

P. uznała, że w przypadku żądania przez stronę ujawnienia wysokości premii, nagród oraz imion i nazwisk pracowników P., nie znajduje podstaw prawnych do ujawnienia powyższych informacji. Stwierdziła, że dane te stanowią podlegające ochronie informacje wrażliwe i jako takie nie mogą być udostępniane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło skarżące stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji podniósł, że poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawał fakt, iż żądane przez stowarzyszenie informacje miały walor informacji publicznej, jak również fakt, że P. była podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Świadczy o tym fakt, iż P. wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie jawności wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności swoich pracowników, a nadto na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Sąd ten wskazał, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz.1600 ze zm.; dalej: "k.k."). Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie czy bieg spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Zdaniem tego sądu P. nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego, czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcje publiczne i w konsekwencji uchybiła obowiązkom w zakresie pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie sposób uznać za realizację powyższego właściwie jednozdaniowego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym pracownicy spółki nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, dlatego nie można w stosunku do nich znieść prawa do prywatności.

Sąd nie podzielił stanowiska P., iż wszyscy jej pracownicy zajmują stanowiska o charakterze "usługowym" w stosunku do Zarządu Spółki. Zdaniem sądu zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej ze wskazaniem na brak osób pełniących funkcje publiczne w strukturach P. wymaga co najmniej pogłębionej analizy tak struktury zatrudnienia i zadań wykonywanych przez poszczególnych pracowników, jak również zadań realizowanych przez P. w sferze publicznej. Tego kontrolowana decyzja jednak nie zawiera. Zdaniem sądu z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ograniczenia wskazane w tym przepisie nie mają zastosowania w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. W niniejszej sprawie P. nie wskazała w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pracownicy nie wyrazili zgody na upublicznienie żądanych przez stowarzyszenie informacji. P., powołując się na ochronę prywatności osób objętych wnioskiem, nie ustaliła tego, czy owe osoby fizyczne traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych. Brak poczynienia przez spółkę ustaleń w powyższym zakresie sprawia, iż również z tego powodu sama decyzja musiałaby zostać uznana za przedwczesną. Uchybienie to również w sposób istotny wpływa na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej – na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. W przedmiotowej decyzji P. podniosła, że przekazanie danych mogłoby zaszkodzić spółce i osłabić jej pozycję względem podmiotów konkurencyjnych. Jako przykład zdarzenia potencjalnie osłabiającego pozycję wskazała możliwość przejęcia pracowników przez podmioty konkurencyjne poprzez zaoferowanie im lepszych warunków zatrudnienia. W ocenie sądu P. nie wykazała jednak, że istnieje bezpośredni związek między ujawnieniem wysokości i powodów, dla których nagrody są przyznawane w danym podmiocie gospodarczym, a przejmowaniem jej pracowników przez inny podmiot. Jednocześnie spółka nie odniosła się do podstawowej kwestii, to jest jakie cechy treści informacji przemawiają za uznaniem jej za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Sąd ten stwierdził, iż dla uznania czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy nie było wystarczające samo powołanie się przez P. na fakt, iż informacje o warunkach finansowych, na których świadczą pracę osoby zatrudnione przez P. S.A., nie są informacjami ogólnie dostępnymi w obrębie samej spółki. Wgląd do nich ma bardzo wąskie grono na szczeblu kierowniczym, jak również osoby zatrudnione w komórce organizacyjnej odpowiedzialnej za naliczanie i wypłatę wynagrodzeń. Osoby te są mocą podpisanych przez siebie oświadczeń, jak również obowiązujących w spółce regulacji wewnętrznych, zobowiązane do zachowanie informacji o wynagrodzeniach w ścisłej tajemnicy. W ocenie sądu brak było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy.

Z tych wszystkich względów sąd ten uznał, iż P., wydając zaskarżoną decyzję, nie przeprowadziła postępowania dowodowego w zakresie objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek z 7 grudnia 2018 r. w zakresie punktów 2 i 4, organ będzie obowiązany, uwzględniając ocenę prawną sądu pierwszej instancji - zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem całościowo ustalony stan faktyczny umożliwi spółce przystąpienie do badania zasadności wniosku inicjującego postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P., zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

I. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zd. 1 in fine u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez wykorzystanie - w procesie ustalania treści normy stanowiącej przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej tj. ochronę tajemnicy przedsiębiorcy z odwołaniem się do legalnej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w przepisach u.z.n.k. - normy w brzmieniu wynikającym z nieobowiązującego już przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W wyniku dokonania takiej błędnej wykładni sąd ustalił, że definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa, która stanowi element normy zawartej w art. 5 ust. 2 zd. 1 in fine w postaci tajemnicy przedsiębiorcy jest następująca: przez tę tajemnicę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Tymczasem prawidłowe brzmienie definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa stanowiącej element normy zawartej wart. 5 ust. 2 zd. 1 in fine, wynikające z aktualnie obowiązującego i obowiązującego w momencie wyrokowania jak i złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. jest następujące: przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Oparcie się na nieprawidłowo ustalonej treści normy wynikającej z art. 5 ust. 2 doprowadziło do uznania przez sąd, że brak było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p.;

II. przepisów prawa materialnego to jest art. 5 ust. 2 zd. 1 in fine u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w procesie dokonywania wykładni treści normy stanowiącej przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej tj. ochronę tajemnicy przedsiębiorcy z odwołaniem się do legalnej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w przepisach ustawy u.z.n.k. W wyniku powyższego naruszenia sąd ustalił, że definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa, która stanowi element normy zawartej w art. 5 ust. 2 zd. 1 in fine w postaci tajemnicy przedsiębiorcy, jest następująca: przez tę tajemnicę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Tymczasem prawidłowe brzmienie definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa stanowiącej element normy zawartej w art. 5 ust. 2 zd. 1 in fine, wynikające z aktualnie obowiązującego i obowiązującego w momencie wyrokowania jak i złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. jest następujące: przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Oparcie się na nieprawidłowo ustalonej treści normy wynikającej z art. 5 ust. 2 wskutek niezastosowania przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. doprowadziło do uznania przez sąd, że brak było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p.;

III. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zd. 1 in fine u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP to jest na przyjęciu, że aby daną informację zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa niezbędne jest istnienie bezpośredniego skutku pomiędzy ujawnieniem danej informacji a wystąpieniem szkody (w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, przejęciem pracowników przez inny podmiot) podczas gdy do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest konieczne zaistnienie bezpośredniej szkody, a tym bardzie bezpośredniego skutku pomiędzy ujawnieniem a szkodą. Szkoda może mieć charakter potencjalny (możliwość wystąpienia szkody), ponadto rodzaj szkody może mieć różny charakter od możliwości wystąpienia straty u danego przedsiębiorcy do zaoszczędzenia kosztów innemu przedsiębiorcy lub zwiększenia jego zysków;

IV. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zd. 1 in fine u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP polegające na mylnym rozumowaniu, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi tylko taka informacja, która ma charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą i ta wartość gospodarcza musi mieć odpowiednio wysoki poziom wykluczający możliwość udostępnienia informacji, podczas gdy do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie przesłanki posiadania przez informację wartości gospodarczej jest wystarczające, aby miała ona potencjalną wartość handlową (motyw 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem (Dz. Urz. UE L Nr 157);

V. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zd. 1 in fine u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP to jest polegające na mylnym rozumowaniu, że informacja aby mogła być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa musi posiadać jakieś bliżej nieokreślone przez sąd "cechy treści informacji" przemawiające za uznaniem jej za informację publiczną, podczas gdy informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa może być każdego rodzaju informacja – katalog ustawowy jest otwarty - o ile ma ona wartość gospodarczą;

VI. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 23 k.c. i 11(1) z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040, dalej "k.p.") oraz art. 86 oraz art. 6 ust. 1 lit. a), c) i e) RODO w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na mylnym rozumieniu, że w stosunku do osób nie pełniących funkcji publicznych treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a ścisłe wyrażenie "ograniczenia wskazane w tym przepisie nie mają zastosowania w przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa" należy interpretować w ten sposób, że wynika z niego iż:

a) pracodawca nie może "z urzędu" podejmować się ochrony prywatności osób będących pracownikami nie pełniącymi funkcji publicznych i

b) każdorazowo pracodawca, zanim podejmie się ochrony prywatności danego pracownika, musi zwrócić się do niego z pytaniem czy życzy on sobie tego oby w danym konkretnym przypadku pracodawca chronił jego prywatność. Dopiero złożenie przez pracownika oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie sporne informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej a w konsekwencji upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych,

podczas gdy obowiązek poszanowania prawa do prywatności, dóbr osobistych i danych osobowych pracowników wynika wprost z treści szeregu przepisów prawnych, które powinny być uwzględnione w procesie wykładni art. 5 ust. 2 u.di.p. oraz przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p nie wymaga zwracania się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do osób, których dotyczą żądane informacje, z pytaniem o to, czy rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności. W konsekwencji sąd pierwszej instancji bezpodstawne zobowiązał P. S.A. do przeprowadzenia postępowania wobec wszystkich pracowników spółki polegającego na zwróceniu się do każdego z nich z pytaniem czy życzy on sobie tego, aby w danym przypadku pracodawca chronił jego prywatność i ustaliła wobec każdego z pracowników czy owe osoby traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery prywatności i w związku z tym czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych;

VII. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w postaci przyjęcia, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest znacznie szersze niż pojęcie funkcjonariusza publicznego zawarte w art. 115 § 13 k.k., a ponadto wykluczone spod zakresu funkcji publicznej są tylko stanowiska o charakterze technicznym i usługowym przy czym stanowiska o charterze usługowym to tylko takie stanowiska, które polegają na rzeczywistym świadczeniu usług, podczas gdy zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym taka dystynkcja nie jest czyniona;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

VIII. przepisów prawa procesowego to jest art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez sąd dokonania analizy dokumentów źródłowych, na podstawie których P. S.A. uznała dane informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i uznania przez sąd, że P. S.A. nie wykazała istnienia przesłanek koniecznych do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy spółka w wydanej decyzji precyzyjnie wskazała i opisała istnienie obu – materialnej i formalnej - przesłanek niezbędnych do objęcia żądanych przez wnioskodawcę informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

IX. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, zwanej dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i 16 ust. 2 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i bezpodstawne zobowiązanie P. S.A. do przeprowadzenia postępowania wobec wszystkich pracowników P. S.A. polegającego na zwróceniu się do każdego z nich z pytaniem czy życzy on sobie tego aby w danym konkretnym przypadku pracodawca chronił jego prywatność i ustaliła wobec każdego z pracowników czy owe osoby traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery prywatności i w związku z tym czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych, a następnie aby wyniki tych ustaleń zawarła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, iż pracownicy nie wyrazili zgody na upublicznienie żądanych przez stowarzyszenie danych, podczas gdy art. 5 ust. 2 u.d.i.p nie wymaga zwracania się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do osób, których dotyczą żądane informacje, z pytaniem o to, czy rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji P. S.A.;

X. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a., polegające na uczynieniu własnego, nieopartego na aktach sprawy ustalenia, że P. S.A. nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcję publiczną w sytuacji, gdy P. S.A. takie ustalenia uczyniła i wykazała, że osobami pełniącymi punkcje publiczne w spółce są członkowie jej zarządu, którzy nie są pracownikami w rozumieniu k.p. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji P. S.A i zobowiązanie do przeprowadzenia ustalenia w tym względzie pomimo, że spółka takie ustalenie poczyniła.

XI. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a i art. 77 k.p.a , polegające na uczynieniu nieopartego na aktach sprawy tylko na domniemaniu wyrażonym przez pełnomocnika stowarzyszenia w trakcie rozprawy ustalenia, że osobą podpisującą w imieniu spółki decyzje o odmowie udostępniania informacji publicznej (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) jest pracownik spółki co prowadziło sąd do uczynienia kolejnego własnego, nieopartego na aktach sprawy ustalenia, że jest to dowód, iż spółka nie ustaliła stanu faktycznego, podczas gdy osoba podpisująca decyzje o odmowie udostępnienia informacji w imieniu spółki nie jest pracownikiem spółki. Powyższe naruszenie przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji P. S.A. i zobowiązanie do przeprowadzenia ustalenia w tym względzie pomimo, że spółka takie ustalenie poczyniła.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zażądało przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Na wstępie zauważyć należy, iż podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który zawiera dwie w pełni samodzielne przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia przez zobowiązany organ informacji publicznej. Przesłankami tymi są prywatność osoby fizycznej oraz tajemnica przedsiębiorcy. Kontrolowana decyzja oparta została o obie przesłanki, co wynika ponad wszelką wątpliwość z przebiegu postępowania wyjaśniającego, znajdującego swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia tego wynika m.in., iż organ słusznie uznał obie przesłanki odmowy za samodzielne, lecz jako zasadniczą przesłanką wydania decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej potraktował tajemnicę przedsiębiorcy. Kwestii tej dotyczy zarzut VIII., w którym skarżący kasacyjnie organ kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę wydania zaskarżonego wyroku, wskazując, że sąd niewłaściwie zastosował wskazane przepisy i nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu o które organ uznał, iż wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazuje także, iż znaczenia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., sąd pierwszej instancji dokonał na podstawie nieobowiązującego w chwili orzekania przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zamiast dokonać tego w oparciu o obowiązujący przepis art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W konsekwencji czego sąd wytknął organowi błędy, nie przeprowadzając samemu właściwie postępowania dowodowego w koniecznym zakresie i nie badając choćby dokumentacji źródłowej opisanej precyzyjnie przez organ w uzasadnieniu decyzji (k. 13 skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko procesowe wyrażone przez skarżący kasacyjnie organ. Zgodzić należy się z organem, iż przeprowadził on szerokie postępowanie wyjaśniające w zakresie wykazania spełnienia tajemnicy przedsiębiorcy jako przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej. Przebieg postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz towarzyszące mu oceny organ wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 7-12). Organ w pierwszym rzędzie dokonał ustalenia znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a następnie przedstawił własne ustalenia faktyczne, które jego zdaniem wskazują, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do wystąpienia tej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Rozważania organu w tym zakresie są szerokie (w przeciwieństwie do rozważań dotyczących pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną). Organ wskazuje m.in. na zakres prowadzonej działalności gospodarczej, jej specyfikę, istotne znaczenie dla gospodarki państwa w rozumieniu ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, unikalność technologii, którą dysponuje, jej strategiczne znaczenia dla państwa, wiedzę swoich pracowników, jak również na hermetyczność, tak w skali krajowej, jak i międzynarodowej, rynku produktów i usług, na którym funkcjonuje. Prowadzi to organ do wniosków, iż ujawnienie wnioskowanych informacji w zakresie żądanych elementów systemu wynagradzania istotnie wpłynie na jego pozycję konkurencyjną, umożliwi podmiotom konkurencyjnym oszacowanie pozycji finansowej spółki, ocenę skali środków finansowych, jakie spółka może przeznaczyć na finansowanie systemu motywacyjnego swoich pracowników (w postaci premii i nagród), jak również stworzy możliwość przejmowania kluczowych pracowników, rozwijających kluczowe usługi, produkty, czy technologie w spółce, przez złożenie im korzystniejszych ofert ze strony konkurencji.

Organ wskazał dodatkowo, iż identyfikacja takich osób w strukturach spółki nie jest utrudniona, gdyż poprzez udział w różnych międzynarodowych gremiach oraz publikacjach w prasie branżowej są one znane. W ten sposób organ wskazuje na gospodarczą wartość wnioskowanych informacji. Następnie w toku dalszych rozważań wskazał, iż wnioskowane informacje mają charakter poufny, co wynika z wewnętrznego aktu normatywnego w postaci Wykazu kwalifikującego poszczególne informacje jako tajemnice przedsiębiorstw P. S.A. stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 1/19 Prezesa Zarządu z dnia 3 stycznia 2019 r., stanowiący załącznik do Zarządzenia nr 35/17 Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia zasad ochrony informacji w P. S.A. W kolejnym kroku organ podaje, iż podjął realne działania w celu zachowanie tego rodzaju informacji w poufności, szkoląc swoich pracowników w tym zakresie, zapoznając ich z wykazem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, zobowiązując do podpisania oświadczeń o zachowaniu w tajemnicy tego typu informacji.

Sąd pierwszej instancji przeprowadził ogólne rozważania dotyczące istoty pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, odnosząc je po części do nieaktualnego stanu prawnego wynikającego z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a następnie pomijając w zupełności przebieg postępowania wyjaśniającego organu wskazanego pokrótce powyżej i stwierdził, że "w jego ocenie P. nie wykazała, że istnieje bezpośredni związek między ujawnieniem wysokości i powodów, dla których nagrody są przyznawane w danym podmiocie, a przejmowaniem jej pracowników przez inny podmiot. Jednocześnie spółka nie odniosła się do podstawowej kwestii, to jest jakie cechy informacji przemawiają za uznaniem jej za tajemnicę przedsiębiorstwa".

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd pierwszej instancji nie wskazał jakie okoliczności faktyczne przemawiają za przyjęciem, iż wnioskowane informacje publiczne nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego dokonał takiej oceny ustaleń faktycznych organu. Stanowisko sądu w tym zakresie ogranicza się do wyrażenia oceny, że organ nie wykazał związku między ujawnieniem wnioskowanych danych a przejmowaniem pracowników przez podmiot konkurencyjny. Zauważyć jednak należy, że organ wskazał na potencjalny związek przyczynowo-skutkowy i okoliczności faktyczne, w oparciu o które wyprowadził wniosek m.in., że ewentualne upublicznienie kwestii finansowych, w tym wysokości nagród i premii, może spowodować przejęcie jego najlepszych pracowników przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną, które będą zorientowane jakie kwoty mogą być konieczne i wystarczające do przejęcia strategicznej kadry organu. Dodać także należy, że kwestia ta była tylko jednym z elementów stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania decyzji odmownej. Organ wskazał bowiem na możliwości przejmowania kluczowych pracowników jako dalsze następstwo ujawnienia wnioskowanych informacji, zaznaczając w pierwszym rzędzie, iż ujawnienie wnioskowanych informacji pozwoli na ocenę jego sytuacji finansowej, a w ten sposób ocenę jego pozycji na rynku. Kwestii tych sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, podobnie jak i ustaleń organu w zakresie uznania wnioskowanych informacji w spółce za informacje poufne i stworzenia systemu ochrony poufności tych danych.

Ma zatem rację skarżący kasacyjnie organ, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w zarzucie VIII., co w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia za podstawę wyrokowania błędnych ustaleń faktycznych i bezpodstawnego uznania, że organ nie wykazał, że wnioskowane informacje publiczne mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy mieć na uwadze, iż w przypadku poddania sądowej kontroli decyzji administracyjnej przeprowadzenie ustaleń faktycznych jest rzeczą organu, a rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie prawidłowości ich oceny przez pryzmat dochowania obowiązków procesowych w zakresie wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wynikających z przesłanek materialnoprawnych, w rozpoznawanym przypadku – przesłanek wynikających z przepisu art. 5 ust.2 u.d.i.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania. W takiej sytuacji rolą sądu administracyjnego było odniesienie się do każdego z elementów tego stanu faktycznego i wskazanie, które ustalenia faktyczne zostały poczynione prawidłowo i dlaczego, a które za takie uznane być nie mogą z wyjaśnieniem przyczyn takiej oceny. Obowiązku tego sąd pierwszej instancji nie dopełnił, gdyż ograniczył się tylko do oceny w zasadzie jednego z elementów stanu faktycznego, bez uzasadnienia powodów dokonania takiej oceny, pomijając zupełnie odniesienie się do pozostałych elementów stanu faktycznego. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji za poprawne, a zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w tym zakresie za legalne. Z obowiązku dokonania kontroli sadowoadministracyjnej w tym zakresie sąd ten nie wywiązał się prawidłowo, w związku z tym zarzut VIII. należało uznać za uzasadniony.

Zarzut IX. jest uzasadniony. Jego istota sprowadza się do zarzucenia sądowi naruszenia szeregu przepisów przez nienależyte wykonanie kontroli i przyjęcie, że obowiązkiem organu było zwrócenie się z urzędu do każdego pracownika z zapytaniem czy wyraża zgodę na upublicznię informacji dotyczących jego osoby. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wskazując, że z przewidzianej w nim ochrony nie korzystają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Jeśli zaś określona osoba nie pełni funkcji publicznej to informacje publiczne podlegają ochronie ze względu na konieczność ochrony jej prawa do prywatności, chyba że osoba rezygnuje z przysługującego jej prawa. Autor podniesionego zarzutu nie podziela stanowiska sądu, iż obowiązkiem organu wynikającym m.in. z przepisów art. 7, 77 k.p.a. było ustalenie z urzędu czy osoby, których dotyczył wniosek, rezygnują z prawa do prywatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładania językowa przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie nakłada na organ z urzędu obowiązku ustalania w każdej sprawie czy osoba, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, rezygnuje z prawa do ochrony swojej prywatności. Zapytanie o rezygnację z prawa do prywatności organ winien skierować do osoby fizycznej, jeśli wnosi o to wyraźnie osoba składająca wniosek o udzielenie informacji publicznej lub gdy przebieg postępowania wyjaśniającego wskazuje, iż okoliczność to powinna zostać wyjaśniona (tak NSA w wyroku z 10 maja 2023 r., III OSK 2125/21 – publik. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca we wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wniósł o zwrócenie się do pracowników będących osobami fizycznymi o wyrażenie zgody na udostępnienie informacji objętych ich prawem do prywatności. Zauważyć przy tym należy, iż wnioskodawca jest podmiotem zajmującym się profesjonalnie pozyskiwaniem informacji publicznej na ogromną skalę i posiadającym głęboką znajomość materii prawnej w tym zakresie. Założyć zatem można, iż posiadał także wiedzę w interesującym zakresie. Przebieg postępowania w żaden sposób nie uzasadniał zatem, aby organ działał z urzędu. Dochodząc do wniosków przeciwnych, sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., art. 5 ust. 2, 16 ust. 2, 17 ust. 1 u.d.i.p. W treści skargi kasacyjnej nie zostało natomiast wskazane w jakie sposób miałoby dojść do naruszenia pozostałych przepisów, co czyni te zarzut ich naruszenia nieuzasadnionym.

Zarzut X. jest uzasadniony. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, iż z treści decyzji wynika, iż zdaniem organu żaden z pracowników organu nie pełni funkcji publicznej. Organ uzasadnia przy tym na czym opiera swoje stanowisko, wskazując że zakres realizowanych zadań publicznych wynika z decyzji zapadających poza strukturami organu, a pracownicy zajmują się jedynie wykonywaniem tak ustalonych zadań. Jedynymi osobami, które mogą być zliczone do kategorii normatywnej osób pełniących funkcje publiczne, są członkowie zarządu organu, którzy jednak nie są zatrudnieni na podstawie umów o pracę, a zatem nie są pracownikami organu. Z treści wniosku o udzielenie informacji publicznej wynika zaś, iż wnioskodawca zainteresowany jest pozyskaniem informacji odnoszących się do pracowników. Stanowisko sądu pierwszej instancji było zatem nieuzasadnione w zakresie naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., art. 7, 77 k.p.a. Zauważyć należy, iż rozważania organu w tym zakresie nie są rozbudowane, na co zwraca uwagę sąd pierwszej instancji, lecz wynika z nich jasno stanowisko organu oraz argumenty, które za nim przemawiają.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że reguluje on powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony także wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Przypadek taki nie zachodzi również w rozpoznawanej sprawie, gdyż treść uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wskazuje, że oparł on swoje rozstrzygnięcie o dowody znajdujące się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 3139/21). Jest to konsekwencją tego, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., I GSK 1025/16; z 14 czerwca 2016 r., I GSK 829/14 – publik. CBOSA). Rozpoznawany zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. został właśnie w tym celu podniesiony, co czyni go nieuzasadnionym.

Odnosząc się do zarzutu XI., wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w treści uzasadnienia wyroku, iż do grona osób pełniących funkcję publiczną należy zaliczyć każdego, kto realizuje kompetencje, nawet w wąskim zakresie, w ramach danej instytucji publicznej. Sąd wskazał przykładowo, że osobą taką może być pracownik wydający decyzje w sprawach z zakresu informacji publicznej. Nie było to zatem ustalenie sądu, lecz tylko przykład obrazujący problem prawny zreferowany przez ten sąd w uzasadnieniu. Zagadnienie to nie było więc przedmiotem orzekania, ustaleń faktycznych sądu, ani kontroli sądowoadministracyjnej, lecz służyło zilustrowaniu problemu pojęciowego i wytyczeniu zakresu pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. W tym znaczeniu zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony.

Rekapitulując powyższe, wskazać należy, iż sąd pierwszej instancji dokonał kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego szczegółowo wskazanych w podniesionych zarzutach naruszenia prawa procesowego, niewłaściwe oceniając prawidłowość ustaleń faktycznych organu. Z treści pisemnego uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji nie wynika jaki w gruncie rzeczy stan faktyczny stał się podstawą orzekania i dlaczego zdaniem sądu przebieg postępowania wyjaśniającego i przyjęty przez organ stan faktycznych nie zasługują na uznanie ich za prawidłowe. Istotne jest także i to, że sąd pierwszej instancji dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego, odnosząc się tylko do niektórych jego elementów, nie dostrzegając innych, być może nawet istotniejszych, takich jak np. wpływ ujawnienia wnioskowanych informacji publicznej na możliwość oceny sytuacji finansowej spółki i przypisania jej właściwej pozycji gospodarczej w sektorze, w którym prowadzi działalność, co mogłoby jej zaszkodzić, gdyż P. S.A. analogicznych informacji o swoich konkurentach nie posiada.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, iż organ przeprowadził gruntowne postępowanie wyjaśniające w zakresie przesłanki odmowy w postaci tajemnicy przedsiębiorcy, co znalazło odbicie w rozbudowanym uzasadnieniu decyzji, co należy odczytywać jako zasadniczą podstawę decyzji odmownej, jednocześnie traktując drugą przesłankę jako samodzielną podstawę odmowy, mającą znaczenie dodatkowe, co także wynika z treści uzasadnienia decyzji. Z kolei z pisemnego uzasadnienia do zaskarżonego wyroku wynika dokładnie odwrotne rozłożenie ciężarów, co także wskazuje na niewłaściwe dokonanie kontroli i niedostrzeżenie wyników postępowania wyjaśniającego organu.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż treść skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzucono sądowi nie tylko błąd wykładni, co wynika expressis verbis z treści zarzutów, lecz również niewłaściwe zastosowanie przepisów, co z kolei wywieść należy z całości wywodu skarżącego kasacyjnie (np. wskazuje on w zarzucie, że błędna wykładnia doprowadziła sąd do uznania, że brak było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa). Niewłaściwego zastosowania prawa dopatrzeć można się z całą pewnością w zarzutach I. i II.

Przypomnieć zatem należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Wykładania prawa jest bowiem dokonywana na potrzeby rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ma charakter wykładni operatywnej. W rozpoznawanej sprawie skuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, mocą których skarżący kasacyjnie organ skutecznie zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji rozpoznanie zarzutów materialnych ujętych w punktach I.-VII. uznać należy za przedwczesne. Rolą sądu pierwszej będzie zastosowanie się do dyrektyw wynikających ze wcześniejszych rozważań, w tym przede wszystkim ocena poprawności ustaleń faktycznych organu, a następnie rekonstrukcja normy postępowania w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego uzasadniała tym samym zastosowanie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem jej ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.