Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 496/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 26 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I. J. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.BP/4104/29/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. J. i K. R. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 3 marca 2023 r. znak SKO.BP/4104/29/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Szczucina z 29 listopada 2022 r. znak GK.6236.1.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów.

W stanie faktycznym sprawy decyzją z 6 sierpnia 2021 r. Burmistrz Szczucina ustalił wobec L. i K. M. (dalej: strony), jako posiadaczy odpadów, obowiązek usunięcia odpadów o kodzie 17 06 05* Materiały budowlane zawierające azbest oraz 17 01 07 Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, składowanych na działce nr [...] obr. Ś. Gm. S.. Gruz został nawieziony przez strony w celu utwardzenia pasa służebnego przebiegającego przez działkę skarżących. Organ wskazał, że korzystający z pasa służebnego mają prawo wykonywać remonty jego nawierzchni, jednak rodzaj użytych w tym celu materiałów odpadowych jest niezgodny z prawem. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 21 września 2021 r.

W związku z niewykonaniem obowiązku usunięcia odpadów, Burmistrz Szczucina, jako organ egzekucyjny, zdecydował, że obowiązek zostanie wykonany zastępczo, co stało się 13 grudnia 2021 r.

Postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, z kolei wyrokiem tego sądu z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/21 decyzje organów obu instancji zostały uchylone. Sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ będzie zobowiązany po pierwsze ustalić czy odpady gruzu budowlanego zmieszane były z azbestem. Jeśli odpady te rzeczywiście były zmieszane, to należy przyjąć, że nawiezione zostały wszystkie jednocześnie przez skarżących. Jeśli zaś nie były zmieszane, to organ ustali czy odpady azbestowe rzeczywiście zostały nawiezione przez skarżących i czy w związku z tym są ich posiadaczami, dlaczego zauważone zostały dopiero po miesiącu od daty wskazywanej jako data nawiezienia odpadów oraz ustali okoliczności pobrania próbek w dniu 19 maja 2021 r. i wyda orzeczenie stosowne do poczynionych ustaleń. Wyrok stał się prawomocny 20 kwietnia 2022 r.

Decyzją z 29 listopada 2022 r. organ I instancji umorzył postepowanie w sprawie usunięcia odpadów. Organ wskazał, że obecnie niemożliwe jest przeprowadzenie czynności wskazanych przez WSA, bowiem odpady zostały usunięte i unieszkodliwione. Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego stało się zatem bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali, że zachodzi konieczność orzeczenia o obowiązku usunięcia odpadów wobec indywidualnego podmiotu, a w konsekwencji podmiotu ponoszącego koszty środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.

Decyzją z 3 marca 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego usunięcie całości odpadów nie budzi wątpliwości. W sprawie, w której orzeczenie organu ma polegać na nakazaniu stronie postępowania usunięcia odpadów, ze wskazaniem terminu usunięcia, rodzaju tych odpadów i sposobu usunięcia, w przypadku ustalenia, że odpady zostały usunięte przed wydaniem decyzji, organ nie może wydać rozstrzygnięcia określającego ww. obowiązek, bowiem byłoby ono bezprzedmiotowe. Nie jest natomiast przedmiotem niniejszego postępowania zajmowanie się kwestią kosztów postępowania egzekucyjnego.

W skardze skarżący podnieśli zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wynikające z uznana, iż z uwagi, że doszło do usunięcia odpadów, nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy usunięcie odpadów nastąpiło w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego przez firmę działającą na zlecenie i koszt Gminy, a co za tym idzie w przedmiotowej sprawie nadal pozostaje konieczność wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie ustalenia osób, którzy są posiadaczami ww. odpadów oraz obowiązku usunięcia odpadów zawierających azbest przez ww. osoby, a co za tym idzie osób, na których ciąży obowiązek poniesienia kosztów usunięcia odpadów. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji lub uchylenie decyzji zaskarżonej i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślili, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż posiadaczami rzeczonych odpadów są strony, a także że odpady te zawierały azbest.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Kolegium podtrzymało wyrażoną dotąd argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz.U.2022.699 t.j.: 1. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składania lub magazynowania; 2. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarowaniem odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Posiadacz odpadów, będący adresatem tej decyzji, w razie niewykonania ujętego w niej nakazu powinien liczyć się z zastosowaniem wykonania zastępczego (egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt), o którym mowa w art. 127 i n. ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.).

Wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania i ewentualnie jej późniejsza egzekucja oznacza wykonywanie kompetencji administracyjnych określonych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wójt jako organ egzekucyjny podejmując przypisane mu kompetencje nie działa w imieniu gminy jako osoby prawnej i nie reprezentuje interesów gminy. Wójt działa jako organ administracji publicznej i zobowiązany jest wszcząć i przeprowadzić egzekucję administracyjną zgodnie z przepisami prawa i to nawet wówczas, gdyby taka egzekucja spowodowała wydatkowanie określonych środków finansowych. Argumenty dotyczące ewentualnych wydatków związanych z wykonaniem zastępczym generującym koszty nie wskazuje na istnienie interesu prawnego gminy, a potwierdza co najwyżej jej interes faktyczny (por. wyrok NSA z 6.06.2018r. II OSK 1667/16).

Jak wynika z przytoczonego art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o., istotą decyzji, o której mowa w tym przepisie, jest nakazanie posiadaczowi odpadów ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W sytuacji zatem, gdy odpady zostały usunięte, to bez względu na przyczynę usunięcia, w tym okoliczność, że było to wykonanie zastępcze - brak jest przedmiotu ewentualnej decyzji. Organ bowiem nie ma o czym orzekać, albowiem nie może, wbrew twierdzeniom skargi, orzekać dowolnie, na przykład tylko ustalać, kto w przeszłości był posiadaczem usuniętych odpadów. Byłoby to bowiem orzekanie poza zakresem przepisu, który organ ma w tym wypadku zastosować.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Art. 105 k.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Umorzenie postępowania w takiej sytuacji nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.

Jeśli zatem, tak jak to wskazano, brak jest centralnego elementu ewentualnej decyzji wydanej w trybie art. 26 u.o.o., albowiem zostały usunięte odpady, to postępowanie w istocie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że bez znaczenia pozostaje, że odpady zostały usunięte w trakcie egzekucji w trybie wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. VII SA/Wa 2946/16 LEX nr 2479198). Nawet zatem usunięcie odpadów w ramach wykonania zastępczego, na skutek prowadzenia egzekucji w oparciu o decyzję, która następnie została uchylona – pozostaje w istocie spełnieniem przesłanki z art. 26 u.o.o. i osiągnięciem celu tego przepisu.

Sąd wobec tego nie zgadza się z twierdzeniem skargi, że należy "orzec o obowiązkach indywidualnego podmiotu tj. obowiązku usunięcia odpadów, w konsekwencji podmiotu ponoszącego koszty środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego". Jak to już bowiem wskazano, odpady zostały usunięte, a więc brak przedmiotu ewentualnej decyzji. Co się tyczy wspomnianych kosztów wykonania zastępczego, to są to koszty, o których orzeka organ egzekucyjny w ramach postępowania egzekucyjnego, a nie w ramach postępowania rozpoznawczego.

Końcowo trzeba jeszcze zaznaczyć, że wobec zmiany stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności faktycznych, wskazania w wyroku WSA, w normalnym trybie wiążące w świetle art. 153 p.p.s.a., w tym przypadku utraciły ten charakter (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r. IV SA/Po 278/23 LEX nr 3571167 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2023 r. I SA/Gl 1456/22, LEX nr 3577627).

Z powyższych względów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.