Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 382/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 63  par. 3  i 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo [...] M. M. F., A. F. Spółki Jawnej w M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr BP.501.1973.2022.2058.ML6.337167 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Przedsiębiorstwo [...] M. M. F., A. F. Spółki Jawnej w M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r., BP.501.1973.2022.2058.ML6.337167, na podstawie art. 127 § 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania Przedsiębiorstwa [...] M. M. F., A. F. spółki jawnej od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że wyżej opisana decyzja o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej została jej doręczona 16 września 2022 r. Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione w terminie, jednakże nie zostało ono podpisane w sposób umożliwiający identyfikację osoby, która podpis złożyła. Wobec powyższego Główny Inspektor wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie odwołania opatrzonego podpisem własnoręcznym, umożliwiającym identyfikację osoby, która go złożyła i która była do tego upoważniona w imieniu spółki. Wezwanie zostało doręczone 25 października 2022 r. i pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ uznał, że brak formalny odwołania nie został uzupełniony w terminie i w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora wniosła Przedsiębiorstwo [...] M. M. F., A. F. spółka jawna, w której zarzuciła naruszenie przez organ:

1) art. 63 i 64 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie uzupełnienia braku formalnego i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w przypadku prawidłowego sporządzenia go oraz oznaczenia wraz z załączonym KRS;

2) 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania pomimo prawidłowego i terminowego nadania go listem poleconym.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od Głównego Inspektora na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka przyznała, że Główny Inspektor wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych odwołania, choć - w jej ocenie - takie braki nie istniały. Pismo zostało bowiem prawidłowo przygotowane, podpisane i wniesione w terminie. Zdaniem spółki, żaden przepis Kodeksu nie wymaga, by pismo w toku postępowania podpisane było w sposób czytelny. Zgodnie bowiem z art. 63 k.p.a., podanie wniesione pisemnie winno być podpisane oraz wskazywać osobę, od której pochodzi, i podanie skarżącej te warunki spełniało. Jeśli pismo jest podpisane - choćby nieczytelnie - w przypadku, gdy podanie zawiera pełne dane wnoszącego odwołanie, w tym przypadku oznaczenie spółki i adres, to, w jej ocenie, brak jest podstaw aby twierdzić, że pismo nie spełnia wymogu określonego w art. 63 § 3 k.p.a.

Spółka zarzuciła też, że nie jest prawdą, jakoby wezwanie Głównego Inspektora pozostało bez odpowiedzi. Odwołanie z podpisem zostało bowiem ponownie wysłane 29 października 2022 r. do WITD w Krakowie listem poleconym priorytetowym, na dowód czego złożono kopię potwierdzenia nadania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

W swoim piśmie procesowym organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym, odwołanie złożone przez skarżącą nie zostało opatrzone własnoręcznym, czytelnym podpisem umożliwiającym identyfikację osób, które je złożyły i w konsekwencji ustalenie, czy osoby te były upoważnione do reprezentowania spółki. Ponadto, mimo prawidłowego doręczenia wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania, do chwili wydania postanowienia (tj. 20 grudnia 2022 r.) strona nie dostarczyła odwołania podpisanego przez osobę uprawnioną do reprezentowania skarżącej spółki, w związku z czym organ nie mógł ustalić, czy odwołanie zostało złożone przez osobę uprawnioną do reprezentowania strony.

Dalej, załączone przez stronę do skargi poświadczenie nadania przesyłki poleconej nr [...] nie jest, według Głównego Inspektora, dowodem świadczącym o udzieleniu odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 19 października 2022 r. Potwierdza ono bowiem jedynie nadanie korespondencji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na adres ul. Bratysławska 5, 31-201 Kraków w dniu 29 października 2022 r. Tymczasem w treści wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania pouczono stronę, że odpowiedź na wezwanie należy wysłać na adres: Główny Inspektorat Transportu Drogowego, Biuro Prawne, Al. Jerozolimskie 94, 00-807 Warszawa, czego strona nie zrobiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2022 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Przedsiębiorstwa [...] M. M. F., A. F. spółki jawnej od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Główny Inspektor Transportu Drogowe zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Na wstępie należy stwierdzić, że w doktrynie jak i judykaturze istnieje spór co do konsekwencji nieuzupełnienia w terminie wymogów formalnych pisma, w tym odwołania, między innymi w zakresie podpisu.

Nie ulega wątpliwości, że do formy odwołania stosuje się przepis dotyczący formy podania a więc między innymi art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, że podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Dalej nie ulega wątpliwości, że w razie stwierdzenia uchybienia w tym zakresie organ ma obowiązek wezwać do usunięcia braków formalnych. Jednak sporny pozostaje skutek nieusunięcia takich braków formalnych. Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na podstawie art. 64 §2 k.p.a. nie wydaje się wówczas postanowienia, ale pozostawia w aktach bez rozpoznania. Wówczas skarżący może wystąpić ze skargą na bezczynność. Z kolei stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. wymaga wydania postanowienia, a więc aktu administracyjnego, który jest następnie zaskarżalny do sądu administracyjnego.

Zdaniem Z. Kmieciaka "jeśli odwołanie dotknięte jest uchybieniami natury formalnej, np. nie zostało opatrzone podpisem wnoszącej je osoby, bądź materialnej (nie spełnia określonych przepisami szczególnymi wymagań co do treści), należy uruchomić sankcję, o której stanowi art. 64 § 2, czyli pozostawić je bez rozpoznania. W razie dopatrzenia się przez organ administracji pierwszego rodzaju braków zastosowanie tej sankcji powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia ich w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem o skutkach nieusunięcia braków. Brak podstaw do formułowania takiego wezwania w sytuacji wystąpienia drugiego rodzaju braków. Mają one charakter materialnoprawny, co oznacza, że po upływie terminu do wniesienia odwołania nie da się ich usunąć." (Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 134).

Identyczne stanowisko zajęła A. Golęba: "W świetle treści art. 63 nie budzi żadnych wątpliwości, że podaniem w rozumieniu art. 63, a więc także w rozumieniu art. 64, jest również odwołanie, ustawodawca bowiem wprost wymienia je jako podanie. W rozdziale 10 działu II brak jest natomiast wyraźnej regulacji dotyczącej samego zagadnienia uzupełniania braków formalnych odwołania, jak też skutków ich nieuzupełnienia. A zatem nie ma żadnych uzasadnionych przyczyn, które wskazywałyby na brak stosowania do odwołania art. 64 i odmienne traktowanie odwołania w stosunku do innych podań. Należy więc przyjąć, że jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania nie ma zastosowania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych podania, tak i w razie nieuzupełnienia braków formalnych odwołania nie stosuje się art. 134 i nie stwierdza się jego niedopuszczalności. Organ odwoławczy w razie np. braku własnoręcznego podpisu na odwołaniu powinien stosować art. 63 oraz 64 i wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2. Pozostawienie podania (a więc też odwołania) bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której należy powiadomić wnoszącego podanie. W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu (por. uchwała NSA (7) z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, CBOSA)". (A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 134).

Natomiast zdaniem A. Wróbla odwołanie "powinno ono mieć formę pisma procesowego (art. 63). W przypadku gdy odwołanie zawiera braki formalne, o których mowa w art. 64, powstaje problem, czy organ odwoławczy powinien pozostawić je bez rozpoznania, czy też wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Należy przyjąć, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony, jej adresu, a nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (praktycznie odnosić się to będzie do stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie były znane temu organowi), oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2). Organ odwoławczy powinien zatem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 134).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego także w tej kwestii jest podzielone. W wyroku NSA z 13.10.2017 r. (II OSK 2450/16, LEX nr 2423100) stwierdzono, że art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organ pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmienne przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Dział II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania". Identyczne stanowisko NSA zajął w wyroku z 1.03.2017 r. (II OSK 3088/15, LEX nr 2287228) oraz wyroku z 15.12.2020 r. (II OSK 2106/20, LEX nr 3315067).

Natomiast odmienny pogląd NSA wyraził w wyroku z 22.06.2017 r. (II GSK 845/17, LEX nr 2339616), w którym stwierdził, że "nieusunięcie braku formalnego odwołania w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. O ile bowiem braki formalne odwołania można uzupełnić, o tyle wadliwości odwołania w postaci jego niedopuszczalności nie można z reguły sanować.

W niniejszej sprawie organ wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Nie rozstrzygając powyższej kwestii, które stanowisko jest właściwe należy przyjąć, że nawet gdyby stwierdzić, że nastąpiło uchybienie ze strony organu polegające na wydaniu postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a, zamiast pozostawienia pisma bez biegu, to nie miało ono istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Przedmiotem sporu jest bowiem sam podpis znajdujący się pod odwołaniem skarżącej spółki. Zdaniem Sądu jest on na tyle czytelny, że identyfikuje podmiot wnoszący odwołanie. Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z 17.06.2009 r. (IV CSK 78/09, LEX 512010) zasadniczo podpis powinien wyrażać co najmniej nazwisko. Nie jest konieczne, aby było to nazwisko w pełnym brzmieniu, gdyż dopuszczalne jest jego skrócenie, nie musi ono być także w pełni czytelne. Podpis powinien jednak składać się z liter i umożliwiać identyfikację autora, a także stwarzać możliwość porównania oraz ustalenia, czy został złożony w formie zwykle przezeń używanej; podpis więc powinien wykazywać cechy indywidualne i powtarzalne. Przy najłagodniejszym traktowaniu przesłanek uznania konkretnego znaku pisarskiego za podpis, motywowanym charakterem czynności (oświadczenie ostatniej woli składane przed notariuszem), nie można odstąpić od minimum, jakim jest to, by znak pisarski umożliwiał identyfikację osoby, od której pochodzi, przynajmniej według takich kryteriów, jak cechy indywidualne i powtarzalne. Chociaż podpis nie musi być sporządzony czytelnie, to powinien odzwierciedlać cechy charakterystyczne dla osoby, która go składa i tym samym – wskazywać na tę osobę. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę w całości podziela to stanowisko. Wystarczające więc do uznania za podpis pod odwołaniem jest identyfikowalny - czytelny znak, który może zostać uznany za nazwisko osoby uprawnionej do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że podpis "F." jest czytelny i identyfikuje to nazwisko. Co więcej poparty jest również pieczątką firmową. Należy przy tym podkreślić, że skarżąca spółka zgodnie z KRS-em ma dwóch wspólników – M. i A. F., a uprawnionymi do jej reprezentacji jest każdy ze wspólników, które de facto noszą to samo nazwisko. Wprawdzie z podpisu tego nie wynika, która ze wspólniczek wniosła odwołanie w imieniu spółki, gdyż nie zostało w podpisie wskazane imię osoby podpisującej, to jednak należy mieć na uwadze, że przy ocenie czytelności podpisu imię nie jest koniecznym jego elementem. Zdaniem Sądu domaganie się przez organ uzupełnienia w tym zakresie braku formalnego poprzez ponowne podpisanie odwołania jest nadmiernym formalizmem, skoro nazwisko wykorzystane jako podpis jest czytelne, dodatkowo znajduje się tam również pieczątka firmowa, a obie wspólniczki z osobna są uprawnione do reprezentowania spółki.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1, p.p.s.a..