Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2097/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. K. i J. K. solidarnie kwotę 15080,53 (piętnaście tysięcy osiemdziesiąt złotych 53/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. K. i J. K. zwrócili się do Burmistrza B. o ustalenie wysokości należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., Prezydent W. ustalił K. i J.K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 415.843,95 zł, należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.".

Decyzją nr {...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent W. zatwierdził podział działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr nr [...] o pow. [...] ha[...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow[...] ha, [...]o pow[...] ha i [...] o pow. [...]ha.

Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2007 r. za Rep. [...] K. i J.K. zbyli działkę oznaczoną nr [...].

Decyzją Nr [...]z dnia[...] września 2007 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 r.

W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcza w W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Prezydent W. , działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 roku dot. ustalenia renty planistycznej za działkę ew. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia[...] września 2007 r. Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia dla K i J.K., jako zbywców nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla K. i J. K. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] -[...] -[...] spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 1.224.108,30 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli K. i J. K.

Odwołujący wskazali, iż niezależnie od tego, że decyzja ustalająca opłatę dla całej nieruchomości oznaczonej nr [...] została wygaszona, podstawę do określenia opłaty w niniejszym postępowaniu powinien stanowić operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2006 r. Ponadto skarżący podnieśli zastrzeżenia co do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Prezydenta W. przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z. w dniu [...] października 2008 roku w zakresie doboru transakcji porównawczych oraz niewłaściwej oceny stanu faktycznego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na błędne uwzględnienie w kwocie renty planistycznej efektu podziału działki nr [...]

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd B. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku orzekł o naliczeniu K. I J. K. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 786.353,00 zł, należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] -[...] -[...], położonej przy ul. [...]w [...], na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. ", zbytej aktem notarialnym Rep. [...] w dniu[...] marca 2007 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Państwo K. I J. K., wskazując, iż wzrost wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinien uwzględniać podziału dokonanego po wejściu w życie planu. Z tego powodu, zdaniem Państwa K. I J. K., niezależnie od tego, że decyzja ustalająca opłatę dla całej nieruchomości oznaczonej nr [...] została wygaszona, podstawę do określenia opłaty w niniejszym postępowaniu powinien stanowić operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] 2006 roku. Ponadto skarżący podnieśli zastrzeżenia co do operatu szacunkowego sporządzonego, w tym przede wszystkim brak podobieństwa transakcji porównawczych w zakresie wyznaczonego współczynnika intensywności zabudowy. Nie uwzględniono także istotnego podniesienia kosztów inwestycji na ocenianej działce z uwagi na dodatkowe koszty związane z dostosowaniem, nieuwzględnionej w planie, ulicy [...]dla potrzeb związanych z zabudową działki nr [...]. K. i J.K. zakwestionowali również prawidłowość wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania. Ich zdaniem wszczęcie postępowania przed wygaszeniem decyzji ustalającej opłatę planistyczną dla całej działki nr [...] narusza powagę rzeczy osądzonej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działające na podstawie art. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. I K. K. od decyzji Zarządu B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. orzekającej o naliczeniu K. i J. K. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 786.353,00 zł, należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] -[...] -[...], położonej przy ul. [...] w [...], na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C", zbytej aktem notarialnym Rep. A nr [...] w dniu [...] marca 2007 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uprzednio w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 roku (Dz. U. Woj. [...]) znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem X-77, tj. w strefie możliwości urbanizacyjnych. Plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Przedmiotowy grunt faktycznie wykorzystywany mógł być pod zabudowę siedliskową, użytkowany rolniczo. Aktualnie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru"C. " w. W. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 roku na przedmiotowej działce nr [...] dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielo i jednorodzinna z przeznaczeniem uzupełniającym - zabudowa usługowa w formie obiektów wolnostojących jak i lokali wbudowanych (symbol planu 6MM). Intensywność zabudowy określona została na 0,8, wysokość zabudowy - do 4 kondygnacji mieszkalnych. Pozostała cześć działki nr [...] znajdowała się w obszarach 9 MN i 13 KL.

Organ wyjaśnił, iż podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2011 roku przez rzeczoznawcę majątkowego K.C. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 2.621.177 zł.

W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem użytkowania, a zarazem przeznaczeniem ustalonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje prawem własności nieruchomości, które nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Agencja Nieruchomości Rolnych posiadała prawo pierwokupu (świadczy to o rolniczym charakterze gruntu). Biegły wyjaśnił, że ze względu na zbyt małą liczbę obiektów, które spełniałyby warunek podobieństwa z terenu [...] B. obszarem objęto rynek [...] i obrzeża [...].

Przy szacowaniu wartości nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego również zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje nieruchomościami położonymi na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zawartych na rynku lokalnym w następujących dniach: [...] lipca 2006 roku (akt Notarialny Rep. A nr [...]),[...] lipca 2006 r0ku (akt notarialny Rep. A nr [...]),[...] lipca 2006 roku (akt notarialny Rep. A nr [...] W celu zobiektywizowania procesu wyceny biegły wybrał cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech. Posiłkując się badaniami i obserwacjami preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujący rodzaj cech rynkowych: lokalizacja (30%), sąsiedztwo i otoczenie (20%), dostępność komunikacyjna (20%), uzbrojenie terenu (20%), wielkość działki (10%). Ceny nieruchomości porównawczych skorygowane zostały zespołem poprawek wynikającym z różnic w powyższych cechach rynkowych. Rzeczoznawca majątkowy dostrzegając zatem, że niektóre nieruchomości porównawcze odbiegają cechami, w tym powierzchnią od nieruchomości, z której wydzielono szacowane działki, dokonał stosowanej korekty wybranych atrybutów o ustalone wartości współczynników, określonych na podstawie cen minimalnej i maksymalnej.

Po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości kolegium stwierdziło brak podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny. Operat ten mógł zatem stanowić podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wskazującego na zasadność ustalenia opłaty w oparciu o wycenę nieruchomości, która stanowiła podstawę ustalenia opłaty w decyzji Prezydenta W. Nr [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., Kolegium wyjaśniło, że operat ten sporządzony został ponad 6 lat temu na potrzeby innego postępowania administracyjnego, w oparciu o inne dane rynkowe, bowiem w prowadzonym ówcześnie postępowaniu wywołanym wnioskiem stron rzeczoznawca majątkowy nie był zobligowany do określenia wartości nieruchomość na dzień sprzedaży ([...] marca 2007 roku). Stąd też nie jest aktualnie możliwe wykorzystanie go jako podstawy ustalenia opłaty.

Nadto w obecnie prowadzonym postępowaniu Kolegium nie było władne do oceny prawidłowości decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku wygaszającej decyzję z dnia [...] maja 2006 roku dot. ustalenia renty planistycznej za działkę ew. nr [...]. Decyzja ta nie została bowiem przez odwołujących się zaskarżona.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. K. I J.K. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego E.B. wnieśli skargę na powyższą do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ I instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania winien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.);

b. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie;

c. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny występowania w rozpoznawanym przypadku przesłanek warunkujących wydanie decyzji określającej wysokość opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 maja 2006 r.;

d. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie motywów podjętego rozstrzygnięcia i odniesienie się wyłącznie do zarzutów odwołania, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji;

e. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących, że decyzja ustalająca wysokość opłaty planistycznej wydana dla całej nieruchomości z maja 2006 r. pomimo wskazania ceny za 1 m2 nie będzie skuteczna również po sprzedaży części nieruchomości pomimo wyraźnego zawnioskowania przez skarżących o ustalenie ceny za 1 m2 w związku z przyszłą sprzedażą jedynie części posiadanej nieruchomości;

f. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej udziału we wszystkich czynnościach - skarżący nie zostali zawiadomieni ani o czasie ani o miejscu oględzin dokonywanych przez rzeczoznawcę przed sporządzeniem operatu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia tj. z dnia [...] sierpnia 2011 r.;

g. art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ stwierdzając konieczność zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego pomimo skuteczności operatu z maja 2006 r. na dzień sprzedaży nieruchomości i poinformowania organu o sprzedaży;

h. art. 12 § 1 k.p.a. z uwagi na dopuszczenie do kilkuletniego opóźnienia w wydaniu ostatecznej prawidłowej decyzji oraz nieuzasadnioną rezygnację z posłużenia się dostępnym operatem szacunkowym z maja 2006 r. umożliwiającym sprawne i sprawiedliwe załatwienie sprawy;

i. art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi stronę skarżącą prawa do dwukrotnego , co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Zarządu W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r;

j. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na nie ustalenie opłaty planistycznej bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego o dokonaniu sprzedaży;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie odbiegający od zasad wynikających z tych przepisów skutkujące naliczeniem rażąco wysokiej opłaty planistycznej;

b. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. przez ustalenie wartości nieruchomości w sposób odbiegający od zasad wynikających z tych przepisów skutkujące naliczeniem rażąco wysokiej opłaty planistycznej.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr Zarządu B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.,z uwagi na wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa wywołującym skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ewentualnie, jeżeli Sąd nie zgodzi się ze stanowiskiem strony skarżącej w tym zakresie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu B. Ponadto wnieśli o:

a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2012 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę mgr inż. I.H. wpisaną również na listę biegłych sądowych, dla działki Nr ew. [...] na potrzeby wymierzenia opłaty planistycznej od zbycia działki nr [...] oraz

b. operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2007 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę W.S. wykonanego na zlecenie Urzędu B. lecz niewykorzystanego z uwagi na wygaśnięcie terminu jego ważności

oba na okoliczność wykazania prawidłowej wyceny wzrostu wartości 1 m2 nieruchomości w operacie z 8 maja 2006 r. oraz nieprawidłowej i znacznie zawyżonej wyceny wzrostu wartości 1 m2 nieruchomości w operacie z [...] sierpnia 2011 r. w związku z oceną legalności zaskarżanej decyzji i dowodów, na jakich została ona wydana;

c. zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty akcentując w pierwszej kolejności naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących w toku całego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie żaden z organów nie rozważył sprzeczności pomiędzy interesem społecznym a interesem skarżących i nie wyjaśnił w pisemnych motywach decyzji w sposób dostateczny, z jakich powodów nie zastosował korzystnych dla skarżących okoliczności w tym możliwości skorzystania z wyceny zawartej w pierwotnym operacie szacunkowym z maja 2006 r. podejmując próbę jego aktualizacji a dlaczego posłużył się nowym operatem szacunkowym uznając, że wymiar renty planistycznej w wysokości prawie dwa razy wyższej niż pierwotnie obliczona czyni zadość zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Po pierwsze, skoro bowiem zgodnie z art. 36 ust. 4 ww. ustawy podstawą wyliczenia opłaty planistycznej są: uchwalenie miejscowego planu oraz wzrost wartości sprzedawanej nieruchomości związany w uchwaleniem planu, a przesłanki te nie uległy zmianie od czasu sporządzenia pierwszego operatu, to bez znaczenia dla wymiaru renty planistycznej powinno być, że upłynęło już 6 lat od jego sporządzenia. Przesłanki te były spełnione już przy wydawaniu decyzji pierwotnie ustalającej skutek podziału nieruchomości a nie zaistnienia w operacie szacunkowym sporządzonym przed jej wydaniem. Do sprzedaży części nieruchomości przez skarżących doszło w dniu [...] marca 2007 r. Właśnie sprzedaż nieruchomości jest wydarzeniem powodującym, w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, obowiązek wyliczenia i uiszczenia opłaty planistycznej, natomiast w przypadku postępowania toczącego się na wniosek jedynie uiszczenia już wyliczonej opłaty. W odniesieniu więc do wskazanej powyżej daty sprzedaży nieruchomości sporządzony już operat szacunkowy zachowywał swoją ważność. Co więcej zachowywał on swą ważność również w dniu, w którym to notariusz powiadomił organ I instancji o sprzedaży działki [...].. Operat ten zachowywał również ważność w czasie, w którym organ I instancji obowiązany był wydać decyzję ustalającą wysokość renty planistycznej tj. bezzwłocznie oraz zgodnie z postanowieniami art. 35 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu B. z dnia [...] listopada 2011 r. orzekającą o naliczeniu K, i J.K. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 786.353,00 zł, należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] -[...] -[...], położonej przy ul. [...] w W. na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. ", zbytej aktem notarialnym Rep. A [...] w dniu [...] marca 2007 r.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art.107§ 3 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, a mianowicie:

1) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa wart. 36 ust 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 11 tej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Dla ustalenia tzw. opłaty planistycznej niezbędne jest zatem ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia lub zmiany planu. Musi zaistnieć bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu, musi zaistnieć obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu.

W niniejszej sprawie zbycie działki nr [...] nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] marca 2007 roku za [...]. Z powyższego aktu notarialnego wynika, że działka ta została wydzielona z działki nr [...]. Projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha zatwierdzony został decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku.

Powyższa nieruchomość objęta została ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. " w W. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Oznacza to, że podziału ww. działki nr [...] dokonano po wejściu w życie ww. planu.

W toku postępowania ustalono również, że ww. działka nr [...] o pow. [...] ha, uprzednio w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 roku (Dz. U. [...]) znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem X-77, tj. w strefie możliwości urbanizacyjnych. Zgodnie z ustaleniami powyższego planu do czasu sporządzenia założeń do planu miejscowego dla całego obszaru nie określa się funkcji preferowanych i dopuszcza się użytkowanie terenów wg stanu istniejącego. Natomiast do czasu uchwalenia planów miejscowych dopuszczono realizację zabudowy siedliskowej i jednorodzinnej wyłącznie w istniejących zespołach wzdłuż istniejącego układu drogowego Plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Przedmiotowy grunt faktycznie wykorzystywany mógł być pod zabudowę siedliskową, użytkowany rolniczo.

Aktualnie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C" w W. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 roku na przedmiotowej działce nr [...] dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielo i jednorodzinna z przeznaczeniem uzupełniającym - zabudowa usługowa w formie obiektów wolnostojących jak i lokali wbudowanych (symbol planu 6MM). Intensywność zabudowy określona została na 0,8, wysokość zabudowy - do 4 kondygnacji mieszkalnych. Pozostała cześć działki nr [...] znajdowała się w obszarach 9 MN i 13 KL.

Jak wynika z akt sprawy podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 sierpnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K.C. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 2.621.177 zł.

Kolegium uznało, iż po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny. Zdaniem organu operat ten mógł zatem stanowić podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny w ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z powyższym stanowiskiem organu. Nie można bowiem zgodzić się z Kolegium, iż wydana decyzja czyni zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, iż w sprawie wydane zostały w sumie trzy decyzje ustalające opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], położonej przy ul. [...]w [...].

Podstawą każdej z decyzji był oddzielny operat, w oparciu o który wyliczono opłaty w odmiennych wysokościach.

Po raz pierwszy opłata ustalona została na wniosek skarżących, którzy zwrócili się do Burmistrza B. o ustalenie wysokości należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]-[...]- [...], położonej przy ul. [...]w [...]. W związku z powyższym wnioskiem, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., Prezydent W. ustalił wnioskodawcom jednorazową opłatę planistyczną w łącznej wysokości 415.843,95 zł wskazując na wzrost wartości metra kwadratowego działki na kwotę 66.18 zł. Przedmiotowa decyzja podjęta została na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2006 r., którego celem było "określenie wartości rynkowej 1 m2 powierzchni prawa własności gruntu działki ewidencyjnej nr [...] obręb ewidencyjny [...]-[...]-[...] w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia opłaty planistycznej..." sporządzonego dla całej nieruchomości i dotyczyła całego jej obszaru.

Skarżący wpłacili w dniu [...] września 2007 r. kwotę 339.404,13 zł na rzecz Urzędu [...] w [...] tytułem opłaty planistycznej obliczonej na podstawie posiadanej decyzji Nr [...] poprzez odpowiednie przemnożenie wielkości sprzedanej działki przez ustalony w decyzji wzrost dla 1 m2 . Kwota ta została im jednakże zwrócona po roku.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 roku dot. ustalenia renty planistycznej za działkę ew. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wygaśnięcie decyzji leży w interesie strony. Z uwagi na podział nieruchomości nr [...], której dotyczyła wygaszona decyzja zostanie obliczona nowa opłata wyłącznie za zbywaną przez skarżących część.

Kolejną wydaną w sprawie decyzją organ działając już z urzędu ustalił opłatę palnistyczną na kwotę 1.224.108,30 zł. I wreszcie ostatnią wydaną w sprawie decyzję na kwotę 786.353,00 zł.

W ocenie Sądu takie prowadzenie postępowania jak w niniejszej sprawie narusza zasadę zaufania obywateli do organu państwa.

Jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z woli ustawodawcy, jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Zatem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie zmierzające do pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w planie, jest przekonywujące, nie budzące wątpliwości wykazanie, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Pamiętać przy tym należy, iż przy wycenie nieruchomości nie można pomijać żadnych elementów istotnych, które mogą wpływać na jej wartość. Niemniej wzrost wartości nieruchomości oceniany w świetle ww przepisu musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego. Ustalając zatem wzrost wartości nieruchomości należy brać pod uwagę jedynie okoliczności, które wpływają na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Przy ustalaniu opłaty organ winien mieć również na względzie treść art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż w razie uchwalenia nowego planu w czasie, gdy nie obowiązywał na danym obszarze dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość rynkową nieruchomości określoną z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie.

Podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renty planistycznej) stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 417/2006, publ. LEX nr 281387) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. I chociaż zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473). Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ dysponując trzema operatami (na marginesie zauważyć należy, iż w sprawie sporządzony był również czwarty operat w sierpniu 2007 r. .który jednak z powodu upływu terminu ważności nie został przez organy wykorzystany), w których odmiennie ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz po uchwaleniu tego planu, zobowiązany był do dokonania szczególnie wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący podnosili, iż w latach 2006-2007 nastąpił lawinowy wzrost cen nieruchomości, szczególnie w [...], zwłaszcza z uwagi na w zrost popytu po wejściu do Unii Europejskiej. Ceny te zostały wywindowane m.in. przez deweloperów z Irlandii, Hiszpanii i Portugalii. Jednakże w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Opłata planistyczna wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt - podaż (za: wyrok NSAz dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06). Dlatego też, zdaniem skarżących, tylko pierwotny operat był prawidłowy i wolny od wad spowodowanych wzrostem popytu na rynku, który nie został prawidłowo przedstawiony w następnych operatach.

Z poczynionych przez organ ustaleń nie wynika jednoznacznie, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił na skutek uchwalonego planu. Organ nie wyjaśnił również istotnych rozbieżności między ustaleniami i wyliczeniami poszczególnych operatów w stosunku do tej samej nieruchomości.

Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów dotyczących nierzetelnie wykonanego operatu. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywali, na istotne różnice dzielące działki wybrane do zbycia od działki wycenianej i podali obszerne uzasadnienie swoich wątpliwości. Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych zarzutów ograniczając się do stwierdzenia, że "metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego

Skarżący podnosili także, że prace nad planem miejscowym dla obszaru X-77 obejmującego C.trwały od 1995 r. Nie zakończyły się one uchwaleniem planu (później ograniczono obszar planowania jedynie do rejonu C. jednak podjęcie tych prac spowodowało wzrost cen nieruchomości w tym obszarze jeszcze przed rozpoczęciem prac nad ograniczonym obszarowo planem dla rejonu C. Z tego też względu przyjęcie do porównania nieruchomości z U. nie było zdaniem skarżących prawidłowej. W ocenie skarżących szukając znacznie bliżej obszaru C., nieruchomości podobne znaleźć można było wśród terenów wykupionych pod trasę [...]w pobliżu ulicy [...] (420-460 zł/m2) czy wśród terenów na północ od ulicy [...]- między ulicą [....] a [....] (powyżej 450 zł/m2). Co więcej, nie jest potrzebna specjalistyczna wiedza aby móc stwierdzić, że w sytuacji porównywania np. nieruchomości rolnych w U. w stosunku do podobnych na B., należałoby dokonać tego w odniesieniu do porównania średnich cen gruntów w U. w stosunku do takich cen na B. w ogóle. Jeśli więc np. średnie ceny gruntów w U. stanowiłyby 80% średnich cen gruntów w B., to taki sam współczynnik należałoby przyjąć w stosunku gruntów rolnych w obu dzielnicach. W ocenie skarżących nie zostało to uwzględnione w kwestionowanym operacie.

Sąd uwzględniając wniosek zawarty w skardze dopuścił jako dowód w sprawie dwa operaty tj. operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę mgr inż. I.H. wpisaną również na listę biegłych sądowych, dla działki nr ew. [...] na potrzeby wymierzenia opłaty planistycznej od zbycia działki nr [...] oraz operatu szacunkowego z [....] sierpnia 2007 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę W.S.

Operaty poddają w istotną wątpliwość prawidłowość wymierzonej w niniejszej sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...].

Zatem bez dokonania ponownej analizy i oceny znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego oraz jakiegokolwiek odniesienia się do treści pozostałych wydanych w sprawie operatów szacunkowych w uzasadnieniu decyzji, nie można przyjąć - wbrew twierdzeniu organu - iż w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art, 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), w szczególności że wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż niezbędna przesłanka przewidziana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jaką jest związek przyczynowy między uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości nie została w sposób niewątpliwy wykazana. Zatem podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie należało uznać za przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż sprawa wymaga ponownej analizy. Dlatego też Sąd - wobec naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c - orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002r. Nr 163 poz. 1349).

j.