Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7703/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: § 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od punktu II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 540/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Łączna z dnia 27 stycznia 2012 r. nr XIV/124/2012 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 2 ust. 4 zawartego w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz § 3 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 540/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Łączna z dnia 27 stycznia 2012 r. nr XIV/124/2012 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2 ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 2 ust. 6 i ust. 7 w podtytule – Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, § 3 ust. 8 (pkt I), a także oddalił skargę w pozostałej części (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia 27 stycznia 2012 r., Rada Gminy Łączna działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: "u.s.g.") oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., zwana dalej: "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr XIV/124/2012 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę Gmina Łączna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że kwestionowanie zapisów zaskarżonej uchwały jest nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była częściowo zasadna i dlatego częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji uznał za trafne zarzuty skargi w zakresie § 2 ust. 2 uchwały. W postanowieniach zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła krąg podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla prawodawcy lokalnego kompetencji do określania kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w ustawie. Postanowienia art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.p.p.r. określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wprost wynika, że kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie jest więc dopuszczalna modyfikacja jego składu, w tym pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Nadto Rada Gminy dokonała modyfikacji treści przepisu ustawowego, pomijając możliwość udziału przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada istotnie naruszyła zatem art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Z kolei w treści § 2 ust. 4 uchwały Rada Gminy ustaliła, że "Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu". Zgodnie zaś z § 2 ust. 2 uchwały, do grona podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, a więc podmiotów z którymi Wójt może zawierać porozumienia, należą m.in. kuratorzy sądowi. Tymczasem z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w zw. z ust. 3 i 5 tego przepisu ustawy wynika, że kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt może zawierać przedmiotowe porozumienia. Również w tym zakresie Rada Gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za trafne uznał także zarzuty skargi w zakresie § 2 ust. 6 i 7 uchwały w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, gdzie Rada Gminy określiła katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład grup roboczych. Zgodnie z § 2 ust. 6 uchwały: "W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele podmiotów określonych w art. 9a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" zaś zgodnie z § 2 ust. 7 uchwały: "W skład grup roboczych mogą także wchodzić członkowie Zespołu". Tymczasem art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla Rady Gminy kompetencji do określania kręgu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych, bowiem kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r. Ponadto Rada Gminy nie jest uprawniona do zawierania odesłań do ustawy, gdyż odesłanie takie powoduje nieczytelność tekstu aktu prawa miejscowego. Akt ten powinien zawierać uregulowania w granicach przewidzianych art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Taki sposób legislacji istotnie narusza art. 9a ust. 11-12 i ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Sąd I instancji uznał, że analizując postanowienia zawarte w § 3 ust. 8 uchwały oraz art. 9c ust. 1 u.p.p.r. Rada Gminy przekroczyła zakres delegacji ustawowej poprzez częściowe powtórzenie treści art. 9c ust. 1 u.p.p.r. oraz zawarcie w § 3 ust. 8 uchwały dwóch odesłań do ustawy, co powoduje jego nieczytelność. Zaskarżonym zapisem Rada przekroczyła więc delegację wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie zawarte w § 2 ust. 4 uchwały w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, a także zapisy § 3 ust. 5 i ust. 6 uchwały w całości, tj. dosłownie powtarzają treść art. 9a ust. 7, ust. 10 i ust. 13 u.p.p.r. Zdaniem Sądu powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej, nie w każdej jednak sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Każdorazowo należy zbadać dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała.

W ocenie Sądu I instancji postanowienia zawarte § 2 ust. 4 uchwały w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz § 3 ust. 5 i ust. 6 uchwały, nie stanowią o istotnym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie II i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 3 ust. 5 uchwały Rady Gminy Łączna z dnia 27 stycznia 2012 roku nr XIV/124/2012 dotyczącego tego, iż członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r powtórzenie w § 3 ust. 6 uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz powtórzenie w § 2 ust. 4 uchwały w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego możliwości tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. są dopuszczalne, gdyż powtórzenia te mają charakter dosłowny i nie modyfikują treści ustawy, a co za tym idzie nie stanowią istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy powtórzenia te są niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem regulują raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie są uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem są normatywnie zbędne a jako takie stanowią istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Łączna z dnia 27 stycznia 2012 roku nr XIV/124/2012 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - we wskazanym zakresie. Skarżący zrzekł się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do tego punktu, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadnym jest zarzut błędnej wykładni art. 9a ust. 7, ust. 10, ust. 13, ust. 15 u.p.p.r. i § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Wskazano w nim, iż powtórzenie treści ustawowych w § 3 ust. 5, ust. 6 oraz powtórzenie w § 2 ust. 4 uchwały w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, nie było dopuszczalne. Powtórzenia te mają charakter dosłowny i są niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem regulują raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie są uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem są normatywnie zbędne a jako takie stanowią istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest ustalenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Pod pojęciem "szczegółowych warunków funkcjonowania" należy rozumieć regulację niezbędną do wykonywania przez zespół swoich zadań.

Treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Natomiast § 3 ust. 6 uchwały Rady Gminy Łączna z dnia 27 stycznia 2012 r. nr XIV/124/2012 stanowi, że "posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące." Przepis ten stanowi zatem wierne powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r.

Podobnie jest w przypadku § 3 ust. 5 uchwały Rady Gminy Łączna z dnia 27 stycznia 2012 r. nr XIV/124/2012, który stanowi, że "członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych". Stanowi on w zasadzie wierne powtórzenie (poza słowem "interdyscyplinarnego") art. 9a ust. 13 u.p.p.r. (członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych).

Wreszcie w § 2 ust. 4 w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego zaskarżonej uchwały wskazano, że "Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach" jest dosłownym treści powtórzeniem zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. (zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach).

Jak wynika z § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zakazuje on powtarzania przepisów w aktach prawnych. Zgodnie bowiem z jego treścią w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt II zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach stwierdził nieważność § 2 ust. 4 zawartego w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz § 3 ust. 5 i 6 uchwały Rady Gminy Łączna z dnia 27 stycznia 2012 roku nr XIV/124/2012 w sprawie trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Stwierdzenie nieważności ww. przepisu wynika z przekroczenia przez Radę Gminy Łączna zakresu delegacji ustawowej przy jego uchwalaniu.

Powyższe uchybienie stanowi istotne uchybienie w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed stwierdzeniem jej nieważności w części.