Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 171/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi G.W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Działając jako pełnomocnik Gminy W. M. L. ,złożył na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.j, skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę W., własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu O.: AM [...] jako działka nr [...], AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...], [...], [...]), AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...] i [...]), w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Strona skarżąca wniosła (po złożeniu ponaglenia) o stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne oraz zasądzenia od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 4 września 2017 r. Gmina W. poinformowała Wojewodę Dolnośląskiego o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust, 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako u.P.w.u.s.), z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę W., własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu O.: AM [...] jako działka nr [...], AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...], [...], [...]), AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...] i [...]). Pismem z dnia 08 maja 2019 r. (data wpływy do Urzędu Miejskiego W.: 14 maja 2019 r.) Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Dyrektora O. S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo - odbiorczych przekazana nieruchomości. W piśmie tym organ przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 5/17 z dnia 26 lutego 2018 r. oraz I OPS 4/17 z dnia 1 kwietnia 2019 r. przesądzające jednoznacznie o zasadności komunalizacji gruntów, co do których brak jest udokumentowanego decyzją zarządu P. i wskazał na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na ocenę stanu prawnego nieruchomości. Pismo to doręczone zostało również Prezydentowi W., podmiotowi, który reprezentuje Gminę W. i gospodaruje mieniem komunalnym. W związku z powyższym uznać należy, że powołane pismo stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie i zmierzającej do skompletowania materiału dowodowego, a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia postępowania. Wskazać bowiem trzeba, że choć ustawodawca nie określił wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu, to zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że za właściwy uznać należy dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (tak m. in. NSA w Warszawie w orzeczeniu sygn. akt SA 654/81 oraz SA 152/81). Stosownie do art. 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z uwagi na skomplikowany charakter tej sprawy Gmina W. liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania w sprawie będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i 2 powołanej ustawy Organ powinien był zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. W świetle opisanych okoliczności uznać należy, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się w sprawie bezczynności, z którą stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 kpa mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazuje, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wystąpienie do Dyrektora O. S.A. Wojewoda Dolnośląski nie poinformował Gminy W. o ewentualnym udzieleniu przez P. odpowiedzi na pismo wzywające do przedłożenia żądanej dokumentacji, nie podjął również jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Podkreślić należy, na co również zwrócił uwagę Wojewoda Dolnośląski, że w świetle powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie kwestia wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów faktu przekazania ich w zarząd lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego P. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji wskazanych gruntów. Tylko bowiem w sytuacji gdy przysługujący P. tytuł prawny do nieruchomości może zostać potwierdzony w sposób określony w art. 38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznać można, że grunt ten nie należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie nie podlega komunalizacji. Tym bardziej niezrozumiała jest bierność organu w tym zakresie, którą z całą pewnością trzeba ocenić jako wypełniającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Całkowita bierność organu w postępowaniu z pewnością zasadniczo będzie wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, co jednak nie oznacza z kolei, że podejmowanie w postępowaniu jakichkolwiek czynności tę kwalifikowaną postać naruszenia prawa musi wyłączać (tak NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14). Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). Opisane działanie Wojewody Dolnośląskiego ocenić należy jako rażąco naruszające prawo również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15). Wskazać tu należy nie tylko na zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia czy zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Sposób prowadzenia tego postępowania pozostaje w sprzeczności również z opisaną w art. 8 § 1 kpa zasadą zaufania do władzy publicznej, w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonując oceny działania Wojewody Dolnośląskiego w tym postępowaniu nie można pominąć powodów, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając do u.P.w.u.s. art. 17 a. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej u.P.w.u.s. "ważną regulacją prawną są proponowane zmiany dotyczące zdyscyplinowania przebiegu komunalizacji mienia państwowego. Komunalizacja trwa już ponad 13 lat i czas ją zakończyć. Nie może dłużej trwać taka sytuacja, w której nie wiadomo ostatecznie, które nieruchomości stanowią własność (zasób) Skarbu Państwa, a które stanowią własność (zasoby) gmin. Utrudnia to bardzo gospodarowanie majątkiem państwowym i podejmowanie decyzji o jego wykorzystywaniu. Jedną z przeszkód do zakończenia komunalizacji są przepisy uzależniające wydanie przez wojewodów decyzji komunalizacyjnych od złożenia przez gminy spisów inwentaryzacyjnych. Proponuje się ustalenie terminu granicznego (31 grudnia 2004 r.1 na złożenie spisów inwentaryzacyjnych, a jeżeli do tego czasu spisy nie zostaną złożone, wojewoda będzie mógł wszcząć postępowanie komunalizacyine z urzędu bez tych spisów. Przepis ten zdyscyplinuje działania i przyspieszy zakończenie procesu komunalizacji. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organy powinny dążyć do jak najszybszego zakończenia procesu "komunalizacji" nieruchomości traktując jako wartość nadrzędną pewność co do prawa. W ocenie Gminy W. za niedopuszczalny uznać należy fakt, iż postępowanie zmierzające do potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości trwa już prawie cztery lata. Organ wydaje się nie dostrzegać, że aktualnie zebrany materiał dowodowy wskazuje na konieczność wydania decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę W., własności tej nieruchomości. Długi czas oczekiwania na dostarczenie przez P.(1) S.A. dokumentacji potwierdzającej przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości z całą pewnością uprawnia organ do przyjęcia za udowodnione, że podmiot ten po prostu takowym dokumentem nie dysponuje. Skarżąca zaznacza, że organ co do zasady powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa. W sytuacji gdy zwłoka w wydaniu decyzji byłaby szkodliwa dla interesu publicznego prawo materialne wręcz nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu, bez oczekiwania na wniosek stron (por. B. Adamiak (w:) Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2001, s. 137). Nawet zatem w przypadku gdy wymagany byłby wniosek strony ustawodawca z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego pozwolił na wszczęcie postępowania z urzędu celem uregulowania stanu prawnego w możliwie najkrótszym czasie. Podkreślić zatem należy, że w sytuacjach, w których ustawodawca z uwagi na interes publiczny dostrzega koniczność sprawnego działania organów państwowych wyposaża je w możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Działanie Wojewody Dolnośląskiego w niniejszym postępowaniu zdecydowanie przeczy tej zasadzie. W związku z bezczynnością Wojewody Dolnośląskiego w sprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. Gmina W. wystąpiła, za pośrednictwem tego Organu, do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem (kopię gmina przekazuje w załączeniu do skargi). Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. Wojewoda Dolnośląski przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie Gminy W. i odniósł się do zawartych w nim zarzutów wskazując, że pismo Gminy W. z dnia 4 września 2017 r., którym gmina poinformowała Wojewodę Dolnośląskiego o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez nią z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. u.P.w.u.s., z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości jest jedynie "informacją o istnieniu (zdaniem autora pisma) przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie". Wojewoda Dolnośląski zaznaczył również, że do dnia przekazania ponaglenia "postępowanie nie zostało wszczęte, co za tym idzie brak jest biegu terminów procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego". Do stanowiska organu przychylił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r., znak: DAP-WPK.727.1.71.2023/ICh uznał "zażalenie" za nieuzasadnione. Niezależnie od powyższego, mając świadomość że prawidłowość tego postanowienia nie będzie przedmiotem analizy sądu, skarżąca pragnie jednak odnieść się do stanowiska zajętego w sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister wskazał w pierwszej kolejności, że w okresie obowiązywania art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s., postępowania w przedmiocie potwierdzania nabycia przez właściwe gminy w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. własności nieruchomości wszczynane były przez organ z urzędu. Podkreślił, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r." (postanowienie NSA z dn. 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22). Dalej wskazał, również powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że realizowanie przez art. 17a u.P.w.u.s. zasady oficjalności przesądza o braku możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie (wyrok NSA z dn. 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 495/21). W tym miejscu pełnomocnik zaznacza, że Gmina W. nigdy nie zarzucała organowi, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia postępowania w sprawie na skutek złożonego przez nią pisma z dnia 4 września 2017 r. Zarzut bezczynności wysunięty wobec Wojewody Dolnośląskiego jest wynikiem wykazania przez skarżącą, że postępowanie zostało wszczęte w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, tj. skierowania do Dyrektora O. S.A. wystąpienia z dnia 8 maja 2019 r. Kwestia ta nie była niestety przedmiotem wnikliwej analizy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który odniósł się jedynie do zacytowania treści pisma i stwierdzenia, że nie można uznać, że działania podjęte przez organ skutkowały wszczęciem postępowania. W opinii Gminy W. problem ten powinien zostać potraktowany z większą uwagą, bowiem to na nim opiera się sformułowany zarzut bezczynności. Zdaniem skarżącej podkreślić również trzeba, że w powołanym przez ministra orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., I OSK 2203/2023, sąd w dalszej jego części wskazał przykładowo kiedy możemy mieć do czynienia z brakiem "choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości pod unormowanie z art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s." i tak zdaniem sądu "brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że w stosunku do setek nieruchomości zlokalizowanych w danym województwie - w tym takich, które na dzień komunalizacji oraz w okresie obowiązywania unormowania z art. 17a ust. 3 wpisane były do ewidencji gruntów, lecz nie miały założonej księgi wieczystej, co uniemożliwiało proste przypisanie jej własności Skarbowi Państwa - wojewoda zobligowany był do wszczynania z urzędu postępowań komunalizacyjnych." Sytuacja ta w najmniejszym stopniu nie jest porównywalna do tej, z którą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem do Wojewody Dolnośląskiego wraz z pismem Gminy W. z dnia 4 września 2017 r. przekazany został komplet dokumentacji dotyczącej nieruchomości, tj.: 1 zaświadczenia Prezydenta W. z dnia 31 lipca 2017 r., znakZKK17.TE.6621.7057.2017,ZKK17.TE.6621.7058.2017,ZKK17.TE.6621.7059.2017, które potwierdzają stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w dacie 27 maja 1990 r., 2 wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy ewidencyjnej aktualne na dzień 31 lipca 2017 r., 3 decyzja Prezydenta W. Nr 215/2009 z dnia 28 maja 2009 r., wraz z projektem podziału i wykazem zmian gruntowych. Powyższe potwierdza, że w dniu skierowania przez Wojewodę Dolnośląskiego wystąpienia do Dyrektora O. S.A. organ dysponował już szeroką wiedzą na temat nieruchomości, dlatego zdecydowało wszczęciu postępowania i rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy. Upływ terminów procesowych należy zatem liczyć do dnia 9 maja 2019 r. i od tego też dnia dokonywać oceny prawidłowości działań podejmowanych w postępowaniu przez Wojewodę Dolnośląskiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 4 września 2017 r., Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W., działając w imieniu Gminy W., poinformował Wojewodę Dolnośląskiego, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Gminę W., własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] O., oznaczonych jako działki: nr [...]AM-[...], nr [...], nr [...], nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...]. Pismo to zostało zarejestrowane przez Wojewodę jako sprawa nr [...]. W ocenie organu to wystąpienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Traktując to pismo jako jedynie informację o istnieniu (zdaniem autora pisma) przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie, organ do dnia sporządzenia niniejszego pisma nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego, co za tym idzie brak jest biegu terminów procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreśla, że zgodnie z powołanym przez pełnomocnika gminy art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (obowiązującym do 16 kwietnia 2020 r.) w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 17 ustawy gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. (art. 19 tej ustawy). Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy - gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.) przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. W przypadku gdy gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości podlegające skomunalizowaniu z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. (...) samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunałizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informacje (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (vide: postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2023 r" sygn. akt I OSK 2203/22). Ponadto, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r" sygn. akt I OSK 495/21,,jeżeli przepis art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowił, iż w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi wojewodzie do dnia 31 grudnia 2005 r., postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, wojewoda wszczyna z urzędu, to powyższe expressis verbis wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności, a w konsekwencji ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dalszym skutkiem przyjętej konstrukcji oficjalności postępowania jest brak możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi bowiem, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W sytuacji gdy norma prawa materialnego ustanawia wszczęcie postępowania z urzędu (zasada oficjalności), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu (vide: M. Romańska [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 61; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 1314/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)." Organ wskazuje, że z treści skargi wynika, że Gmina nie neguje tego stanowiska, stwierdza w niej "(...) Gmina W. nigdy nie zarzucała organowi, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia postępowania w sprawie na skutek złożonego przez nią pisma z dnia 04 września 2017 r." Zarzut bezczynności skarżąca wiąże natomiast z pismem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. uznając, że była to pierwsza czynność podjęta przez organ w sprawie (zakomunikowana stronie) a co oznacza, że z datą powołanego pisma nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji działek nr [...]AM-[...], nr [...], nr [...], nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...]. Dalej w odpowiedzi wyjaśniono, że pismo z dnia 8 maja 2019 r., adresowane do Dyrektora O. S.A. we W., jest częścią korespondencji prowadzonej pod nr [...]. Sprawa ta - nie posiadająca charakteru sprawy administracyjnej i załatwianej w formie decyzji administracyjnej - zainicjowana została pismem Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 25 maja 2017 r., znak DTK.2.051.59.2017.AR.1, poruszającym ogólne kwestie dotyczące ewentualnej komunalizacji nieruchomości położonych na terenie województwa dolnośląskiego, a które pozostają we władaniu (użytkowaniu wieczystym) P.(1) S.A. Pismo z dnia 8 maja 2019 r. nie stanowi więc pisma procesowego w sprawie nr [...] dotyczącej wystąpienia pełnomocnika gminy sygnalizującego konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji działek nr [...]AM-[...], nr [...], nr [...], nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...] . Podkreślić przy tym należy, że treścią tego pisma były ogólne informacje, przybliżające problematykę ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A, w związku z licznymi wystąpieniami Gminy W. sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Do pisma załączony został wykaz szeregu nieruchomości położonych na terenie W., co do których Gmina W. zgłosiła zasadność wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego (wykaz zawiera 274 pozycje). Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji działek nr [...]AM-[...], nr [...] nr [...] nr [...] AM-[...], nr [...] nr [...] AM-[...] . Przeciwnie, wprost i wyraźnie zaznaczono w jego treści, że "obecnie wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Celem tego wystąpienia było więc zebranie odpowiednich danych, o których wspomina cytowany powyżej fragment wyroku NSA z dnia 20 lipca 2021 r., w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść nie można również uznać, że stanowiło ono, jak twierdzi skarżąca, wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie komunalizacji działek nr [...]AM-[...], nr [...] nr [...] nr [...] AM-[...], nr [...] nr [...] AM-[...] , a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SAB/G1 43/20, stwierdził, że postępowanie komunalizacyjne w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie może "zawisnąć "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez organ, w tym zawiadomienia stron (...) W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać związane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym". Organ zauważa, że art. 61 kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z piśmiennictwem dotyczącym tej kwestii "Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony (E. Iserzon, Komentarz, s. 142-143). Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4). W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. Tak w post. z 22.4.1981 r. (SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34) NSA przyjął: "datą wszczęcia postępowania administracyjnego może być przesłuchanie świadka, jako pierwsza czynność podjęta przez organ administracji z urzędu". W wyr. z 4.3.1981 r. (SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15) NSA przyjął: "wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę" (zob. B. Adamiak Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd.18, Legaliś). "Czynność urzędowa, której dokonanie przez organ administracji publicznej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu, musi mieć zatem charakter zewnętrzny, tzn. musi być dokonana wobec strony. Takiego charakteru nie mają w szczególności czynności przygotowawcze organu, zmierzające do ustalenia zasadności wszczęcia postępowania z urzędu, które mogą przybrać np. formę konsultacji pomiędzy organami administracji publicznej w drodze wymiany korespondencji. Ponieważ organ ma obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania z urzędu, pierwszą zewnętrzną czynnością organu administracji publicznej będzie, co do zasady, zawiadomienie strony dokonane w trybie art. 61 § 4 KPA. W tym przypadku za datę wszczęcia postępowania uznać należy dzień doręczenia stronie tego zawiadomienia. W przypadku braku takiego zawiadomienia za datę wszczęcia postępowania z urzędu może być uznany dzień pierwszego wezwania w sprawie" (zob. R. Kędziora Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, Legalis). Warto w tym miejscu przytoczyć również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 308/08, w którym wskazano "przepis art. 61 § 3 KPA nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 KPA), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o czynności powiadomiono stronę. Nadto, czynność ta ma być dokonana w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji." Podsumowując poglądy doktryny i orzecznictwa sądowego można stwierdzić że zasadą jest, iż postępowania uważa się za wszczęte z urzędu wraz z zawiadomieniem strony przez organ o tym fakcie. W razie braku zawiadomienia postępowanie można uznać za wszczęte z urzędu wraz z dokonaniem wobec strony skonkretyzowanej przedmiotowo i podmiotowo formalnej czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy k.p.a. i właściwej dla wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, jak przesłuchanie świadka, wezwanie w trybie art. 50 k.p.a. itp. Czynnością taką nie jest każda korespondencja z jakimkolwiek podmiotem, choćby była związana z przedmiotem rozważanego postępowania bądź miała charakter przygotowawczy. Przeciwny wniosek pozbawiałby organ możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, i skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że postępowanie z urzędu w tej sprawie nie zostało wszczęte. Przede wszystkim, jak wynika z powyższych ustaleń, zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 par. 4, a takie zawiadomienie nie zostało w sprawie wydane przez wojewodę. Pismo z dnia 8 maja 2019 r. nie było natomiast czynnością w skonkretyzowanej podmiotowo i przedmiotowo sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nabycia działek nr [...]AM-[...], nr [...] nr [...] nr [...] AM-[...], nr [...] nr [...] AM-[...] przez Gminę W.; nie powołano się w nim na fakt wszczęcia postępowania, nie powołano podstawy procesowej właściwej dla pism w toku wszczętego postępowania, np. dla wezwania. Podkreślono natomiast, że będzie dokonana ocena zebranych danych pod kątem istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Na marginesie organ zauważa, że pismo z dnia 8 maja 2019 r. skierowane zostało do wiadomości Prezydenta W., nie sprecyzowano w nim jednak, że chodzi o prezydenta jako organ reprezentujący Gminę W. - Prezydent W. jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a tego rodzaju nieruchomości dotyczyło wystąpienie wojewody. Dalej odpowiedź na skargę podnosi, że przedstawiony pogląd potwierdzony został przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postanowieniu z dnia 22 lutego 2023 r., znak DAP- WPK-727.1.71.2023/ICh, uznającym zażalenie Gminy W. z dnia 24 stycznia 2023 r. za nieuzasadnione. Pełnomocnik gminy polemizując w skardze ze stanowiskiem Ministra wskazał, że powołane przez niego postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 2203/2023 (przytoczone również w niniejszej odpowiedzi na skargę) dotyczy innej sytuacji niż ta mająca miejsce w sprawie. Podniósł, że odmiennie niż w powołanym orzeczeniu, przy piśmie z dnia 4 września 2017 r. przekazany został organowi "komplet" dokumentacji wystarczającej do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, co też organ (w ocenie skarżącego) uczynił kierując w dniu 9 maja 2019 r. pismo do Dyrektora O. S.A. we W. W ocenie organu, przekazane dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa) dotyczą co prawda tej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że organ dysponował "szeroką wiedzą na temat nieruchomości" jak podtrzymuje skarżący. Należy podkreślić, że dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej (również zdaniem pełnomocnika gminy) kwestii czy P. dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Z treści wystąpienia z dnia 4 września 2017 r. nie wynika nawet czy gmina przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie (przykładowo, podejmując stosowną kwerendę w swoich zasobach archiwalnych). Dokumentację tę należy więc uznać za niekompletną i nie dającą podstaw do podjęcia działań jakie przypisuje organowi pełnomocnik gminy. W ocenie organu niezrozumiałe są również zarzuty pełnomocnika gminy, że winą wojewody jest przedłużający się proces komunalizacji nieruchomości. Jak już wskazano powyżej, proces komunalizacji rozpoczął się już w 1990 r. i to gminy były obowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa. Należy zauważyć, że do roku 2005, a więc przez piętnaście lat istnienia obowiązku po stronie gmin, Gmina W. nie przedłożyła stosownego spisu inwentaryzacyjnego przedmiotowej nieruchomości. Dopiero po kolejnych dwunastu latach, Gmina pismem z dnia 4 września 2017 r. zasygnalizowała Wojewodzie, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji spornej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ mogłaby odnieść skutek jedynie w sytuacji, w której nastąpiłoby wszczęcie postępowania komunalizacyjnego w tej sprawie. Postępowanie komunalizacyjne nie zawisło z dniem 08.09.2017 r. ze względu na pismo Gminy W. z 08.09.2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nabycia prawo własności działki nr [...] w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (u.P.w.u.s.). Wbrew również twierdzeniom skarżącej Gminy o wszczęciu z urzędu takiego postępowania nie świadczy pismo Wojewody z 08.05.2019 r. Przepis art. 17a ust. 1 u.P.w.u.s., na który powołuje się pełnomocnik w skardze, stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31.12.2005 r. (ust. 2). Z kolei obowiązujący do 17.04.2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31.12.2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio. Norma prawna przepisu art. 17a u.P.w.u.s. obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27.05.1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. i 2 u.P.w.u.s. stały z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s. i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s., było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 01.12.2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, jest władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. W kontekście tych ukształtowanego stanu prawnego przyjdzie stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie komunalizacyjne nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem ani w dniu wpływu do organu pisma gminy z 08.09.2017 r., ani w dniu otrzymania do wiadomości pisma wojewody z 08.05.2019 r., postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. Adresowane do P.(1) SA pismo z 08.05.2019r., stanowiło korespondencję, która niewątpliwie może być związana z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu wobec gminy czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy k.p.a. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowania zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1364/97 i z 20.01.2010 r., sygn. akt II GSK 321/09). Powołane przez stronę skarżącą pismo z 08.05.2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) SA, w związku z licznymi wystąpieniami gminy sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Jak zauważy to autor odpowiedzi na skargę, z czym sąd w pełni się zgadza, zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji działki nr [...] obrębu O.: AM [...] , AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...], [...], [...]), AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...] i [...]), Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji tych nieruchomości". Zgodzić się zatem należy z autorem odpowiedzi na skargę, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono wyrazu pierwszej czynności podjętej przez wojewodę w sprawie komunalizacji działki nr [...], a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Przeciwny wniosek pozbawiałby organ możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. W związku z powyższym należało zgodzić się z wojewodą, że postępowanie komunalizacyjne nie zostało w sprawie wszczęte. Ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać związane bez jego woli. Ponadto jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, jest możliwe wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Wynika to z treści art. 61a § 1 k.p.a. Wobec tego, skoro nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zarzucany w skardze stan bezczynności nie zaistniał. W kontekście poczynionych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, jak i wnioski w niej sformułowane.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania