Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1226/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 31/19 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi z budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od S. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. 9502 (dziewięć tysięcy pięćset dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 31/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO lub organ odwoławczy) z [...] listopada 2018 r. nr [...]. Decyzją tą SKO po rozpatrzeniu odwołania S. C. (dalej: skarżąca lub strona) – prowadzącej niepubliczne przedszkole [...] w T. – uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2018 r. [...] w sprawie określenia wysokości niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w części dotyczącej pkt 3 tej decyzji i orzekając co do istoty sprawy określiło skarżącej wysokość niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na łączną kwotę 119 886,93 zł, w tym: za rok 2013 – 43 675,85 zł; za rok 2014 – 10 633,13 zł; za rok 2015 – 22 004,48 zł; za rok 2016 – 18 573,37 zł.

II.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżąca w latach 2013-2016 otrzymywała dotacje na prowadzenie na terenie Miasta T. niepublicznego przedszkola [...]. Po przeprowadzeniu kontroli w kwestii prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej w latach 2013-2016 ujawniono, że pobierała dotację oświatową w nadmiernej wysokości, a także wykorzystywała ją w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Skarżąca otrzymywała dotację stosownie do przepisu art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2018 poz. 1457) oraz przepisów uchwały Rady Miasta T. z [...] czerwca 2011 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli ujawniono, że informacja o liczbie wychowanków zawierała dane niezgodne ze stanem faktycznym. W placówce brakowało części dokumentacji źródłowej, tj. umów z rodzicami i karty zgłoszeń dzieci do przedszkola, na podstawie których można byłoby potwierdzić, że konkretne osoby faktycznie uczęszczały do przedszkola w podanym przez skarżącą okresie. Ujawniono, że część wychowanków zadeklarowana przez skarżącą jako osoby uczęszczające do prowadzonego przez nią przedszkola albo nie uczęszczała faktycznie do placówki w okresie, w którym była zgłoszona, albo też z uwagi na wiek nie mogła być uwzględniona do przyznania stosownej dotacji.

W konsekwencji organ I instancji ustalił, że skarżąca za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. pobrała dotację oświatową w nadmiernej wysokości w kwocie 184 248,13 zł.

Ponadto na skutek kontroli stwierdzono, że skarżąca nie wykorzystała pobranej dotacji w kwocie 1 262,49 zł do końca roku budżetowego, na który była przyznana, wobec czego na mocy art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2017 poz. 2077, dalej: ufp) dotacja w tej kwocie podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Organ I instancji stwierdził też nieprawidłowości związane z realizacją form kształcenia specjalnego dla wychowanków niepełnosprawnych. Tym samym dotację w wysokości 6 225,76 zł, którą otrzymała skarżąca w latach 2015 i 2016 na wczesne wspomaganie rozwoju dziecka niepełnosprawnego, uznano za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W zakresie pozostałych wydatków organ I instancji zakwestionował wydatkowanie przyznanej dotacji na sfinansowanie zakupu wody, zakupu wyżywienia, zakupu sprzętu gospodarstwa domowego, polisy OC, a także nadpłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne poszczególnych pracowników. W konsekwencji, organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r. określił skarżącej:

1. wysokość niepodatkowej należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę 184 248,13 zł;

2. wysokość niepodatkowej należności budżetowej z tytułu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w kwocie 1 262,49 zł;

3. wysokość niepodatkowej należności budżetowej z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 119 883,83 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: kpa) poprzez przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Zarzuciła również naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uznania za wiarygodne twierdzeń i oświadczeń strony.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 236 w zw. z art. 124 ust. 3 ufp podkreślając, że, zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013 r. – tj. w okresie, w którym dokonywane były kwestionowane wydatki, pobrana przez skarżącą dotacja mogła być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tym samym dotacja ta, zgodnie z prawem, mogła zostać wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły, w tym również wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło złożony środek odwoławczy w części dotyczącej wynagrodzenia dyrektora przedszkola za miesiące: czerwiec i wrzesień 2014 r. w łącznej kwocie 18 000 zł oraz styczeń 2015 r. w kwocie 7 000 zł, co do których organ uznał, że przeznaczone na nie dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Co do pozostałej części decyzji organu I instancji SKO uznało, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Odnosząc się do zawartych w treści odwołania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty organ odwoławczy podkreślił, że w latach 2014-2015 w sposób istotny zmieniono zakres przedmiotowy powołanego przepisu, rozszerzając pojęcie wydatków bieżących szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz obejmując nim każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola czy innej placówki, w tym również wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole bądź inną placówkę oraz umożliwiając wykorzystanie dotacji na zakup środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych, a także sfinansowanie z dotacji wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę bądź przedszkole. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepisy art. 90 ust. 3d w znowelizowanym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013 poz. 827) oraz ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 poz. 357).

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 kpa w związku z art. 136 § 1 kpa. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek zaakceptowania przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji w miejsce ponownego, rzetelnego, rozpatrzenia sprawy. Zarzucane przez skarżącą nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym organów sprowadzają się do błędnego ustalenia liczby dzieci wykazywanych na potrzeby uzyskania dotacji, a także okresów, w których dzieci te faktycznie uczęszczały do przedszkola. Skarżąca zarzuciła, że organ w sposób nieprawidłowy założył, że liczba dzieci w dziennikach jest równa liczbie dzieci zgłaszanych na potrzeby dotacji, podczas gdy założenie to nie znajduje potwierdzenia w dokumentach, gdyż nie wszystkie dzieci znajdujące się w dzienniku były zgłaszane do wypłaty dotacji, tak samo jak dzieci, które nie osiągnęły odpowiedniej granicy wieku i nie były uprawnione do wypłaty dotacji. Skarżąca wielokrotnie też powoływała się na fakt uczęszczania wychowanków do przedszkola, również w innym okresie aniżeli wynikało to z oświadczeń rodziców dziecka.

Skarżąca zarzuciła również, że w osnowie decyzji zaskarżonej, niezgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp, nie określono terminu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a także nie określono terminu zwrotu dotacji pobranej nienależnie. Nie określono także terminu, od którego należny naliczać odsetki. Zarzuciła również naruszenie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stwierdzając, że przepis ten w terminie do 31 grudnia 2013 r. pozwalał na finansowanie z udzielonej dotacji każdego wydatku poniesionego na cele bieżącej działalności szkoły czy przedszkola. W ocenie skarżącej sfinansowanie zakwestionowanych przez organ wydatków z dotacji budżetowej było zgodne z treścią powołanego przepisu, gdyż zakwestionowane przez organ wydatki były wydatkami bieżącymi, poniesionymi na cele działalności przedszkola, a nie dotyczyły wykluczonych w treści przepisu wydatków inwestycyjnych. Ponieważ ustawa o systemie oświaty nie zawierała definicji wydatków bieżących, skarżąca odwołując się do przepisu art. 124 ust. 3 w związku z art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazała, że do wydatków bieżących zalicza się wynagrodzenia i uposażenie osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczone od tych wynagrodzeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek. W ocenie strony wydatkiem bieżącym jest zatem każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły czy przedszkola z wyłączeniem wydatków mających charakter inwestycyjny.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty stanowiącego, że organ prowadzący placówkę odpowiada za jej działalność - poprzez zakwestionowanie prawa tego organu do swobodnego decydowania o sposobie zapewnienia warunków działania placówki, w tym zabezpieczenia higienicznych i bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki. W ocenie skarżącej, skoro powołany przepis określa zakres odpowiedzialności, nie zaś mechanizm finansowania tej działalności, to należy domniemywać, że organ prowadzący placówkę ma prawo do swobodnego decydowania o realizowanych przez placówkę zadaniach, w tym również do pokrycia tych wydatków z przyznanej mu dotacji oświatowej .

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302, dalej: ppsa). Wskazał jednak, że powodem uchylenia są inne przyczyny, niż wskazane w skardze. W ocenie WSA zaskarżona decyzja nie rozstrzygając o całości żądania sformułowanego w odwołaniu - w sposób rażący narusza zasady postępowania administracyjnego, które to naruszenie może mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 kpa zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego.

W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 3, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. SKO wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną orzekło wyłącznie w zakresie jednego z punktów decyzji Prezydenta Miasta T., nie rozstrzygając zaś w przedmiocie pozostałych kwestii – ujętych w pkt 1 i 2 decyzji tego organu. W ocenie WSA, skoro w treści odwołania strona zażądała uchylenia decyzji organu I instancji w całości, podnosząc zarzuty w kwestiach dotyczących wszystkich punktów decyzji tego organu, to organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Jeżeli organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Ponieważ w niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, Sąd I instancji uznał to za naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA oceny tej nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym i drugim decyzji organu I instancji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie.

IV

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżyło omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosło też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. SKO zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

SKO zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa przez przyjęcie, że organ odwoławczy uchylając zaskarżona decyzję w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, powinien wydać również orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji poprzez stwierdzenie, iż w pozostałym zakresie decyzję utrzymuje w mocy – mimo braku takiego obowiązku i podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez błędną ocenę wpływu stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie przyjęcie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu;

c) art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie poddaje się kontroli instancyjnej ze względu na sprzeczność pomiędzy treścią uzasadnienia wyroku a wskazaną przez WSA w Rzeszowie podstawą prawną rozstrzygnięcia oraz brak wskazania zakresu uchylenia zaskarżonej decyzji (w całości bądź w części).

Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie wniosła też o przeprowadzenie rozprawy.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa.

W skardze kasacyjnej postawiono tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym pierwsze dwa z nich w istocie dotyczą tego, czy uchylenie przez organ odwoławczy decyzji w części i orzeczenie reformatoryjne w tej części, przy braku wypowiedzi w sentencji decyzji co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Zagadnienie interpretacji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w kontekście powyższego spornego zagadnienia było przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarysowały się dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszym poglądem, tożsamym z poglądem Sądu I instancji prezentowanym przykładowo w wyrokach NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak bowiem rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ odwoławczy może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi pogląd. Nie jest bowiem przekonujący argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne zatem jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek taki można też wyprowadzić z samego literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia. Orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 kpa, oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zauważyć należy, że regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Nie nakazał natomiast w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego orzeczenia organu odwoławczego co do pozostałej części decyzji. Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 29 listopada 2016 r. I OSK 191/15, z 29 stycznia 2019 r. II OSK 670/18 i przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, K. Glibowski, (w) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 804, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2018, t. III.4 do art. 138). Na gruncie logiki prawniczej dość powszechnie przyjmuje się, że funktor "albo" oznacza alternatywę rozłączną (zwaną też wykluczającą). W poszczególnych punktach art. 138 § 1 kpa zastosowano właśnie funktor "albo", co stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że sentencja decyzji organu odwoławczego nie tylko nie musi, ale nawet według tej zasady nie powinna wręcz zawierać rozstrzygnięcia przewidzianego w połączonych funktorem "albo" punktach 1 i 2 art. 138 § 1 kpa.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. W uzasadnieniu wypowiedział się też jednoznacznie akceptująco co do pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, co stanowiło o przestrzeganiu zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 kpa. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej nieuchylonej części, decyzja organu I instancji była wiążąca i wywoływała skutki prawne. W konsekwencji powyższego należało uznać analizowane zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 1 i 2 petitum skargi) za uzasadnione.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Wyrok i jego uzasadnienie zostały sformułowane w taki sposób, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, co wyżej wykazano. Również nie pozostawia wątpliwości, że jego istotą jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wprawdzie literalne brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sugeruje, że decyzja może być uchylona w całości lub w części, jednak na gruncie logiki języka, znajdującej potwierdzenie w przeważającej praktyce sądów administracyjnych sformułowanie "uchyla decyzję" odnosi się do całości decyzji, a więc oznacza jej uchylenie w całości. Należy też zauważyć, że autor skargi kasacyjnej, wbrew wymogom co do konstrukcji skargi kasacyjnej wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, nie wskazał w jaki istotny sposób zarzucane uchybienie mogło wpływać na wynik sprawy.

Biorąc to wszystko pod uwagę na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, który będzie zobowiązany merytorycznie rozpoznać skargę.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.).