Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 808/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku B. W. z dnia [...] września 2019 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz B. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2019 r. B.W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem ePUAP, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r., przesłanym pocztą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP, skarżący B.W., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie następujących informacji publicznych:

1. listy zadań powiatowych oraz gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu Dróg Samorządowych w poszczególnych naborach: w 2018 r. i w 2019 r. - dla wszystkich województw, przedstawione Prezesowi Rady Ministrów przez ministra właściwego ds. transportu,

2. zatwierdzone przez Prezesa Rady Ministrów ostateczne listy zadań powiatowych oraz gminnych do dofinansowania w danym województwie w poszczególnych naborach: w 2018 r. i w 2019 r. - w podziale na listę podstawową i listę rezerwową, wraz z wysokością dofinansowania tychże poszczególnych zadań.

Jednocześnie, skarżący wniósł o udostępnienie wskazanych wyżej informacji w formie elektronicznej, na ujawniony w treści wniosku adres poczty elektronicznej.

Pismem z dnia [...] października 2019 r., przesłanym pocztą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP, skarżący wezwał organ do niezwłocznego wykonania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. B.W. - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Kancelarii Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając Prezesowi Kancelarii Rady Ministrów naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek w ustawowym terminie, skarżący wniósł w o:

1. stwierdzenie, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności;

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2019 r.,

5. zasądzenie od Prezesa Rady Ministrów na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że termin do realizacji jej wniosku, stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., upłynął dnia 30 września 2019 r.

Skarżący zauważył jednak, że do dnia złożenia skargi jego wniosek z dnia [...] września 2019 r. nie został rozpoznany, albowiem Prezes Rady Ministrów ani nie udostępnił informacji objętej przedmiotem wniosku, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że wniosek skutecznie dotarł do adresata, z uwagi na otrzymanie przez skarżącego UPP. Ponadto, skarżący zauważył, że w dniu [...] października 2019 r. skierował do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dodatkowe wezwanie do udostępnienia wnioskowanej informacji.

Skarżący podniósł, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż wniosek z dnia [...] września 2019 r. dotyczy - stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - działalności organu władzy publicznej, a także dotyczy spraw publicznych - stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż odnosi się do realizowanego rządowego programu.

Ponadto, skarżący wskazał, że nie ulega również wątpliwości, iż Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W konsekwencji, z uwagi na znaczne przekroczenie przez organ terminu do załatwienia sprawy, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 19 listopada 2019 r., w formie poczty elektronicznej przesłanej na adres e-mailowy skarżącego, Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez upoważnionego pracownika Centrum Informacyjnego Rządu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2019 r., poinformował, że w załączeniu przesyła listy zadań powiatowych oraz gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu Dróg Samorządowych, które zostały przedstawione Prezesowi Rady Ministrów przez Ministra Infrastruktury. Organ wskazał jednocześnie, że ze względu na ilość plików wnioskowane informacje zostaną wysłane w trzech wiadomościach.

Ponadto, organ poinformował, że lista zadań rekomendowanych do dofinansowania w danym województwie i zatwierdzonych przez Prezesa Rady Ministrów jest publikowana na stronach właściwych urzędów wojewódzkich. W tej sytuacji, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, organ zauważył, że informacja dostępna na stronach BIP nie podlega udostępnianiu na wniosek.

W odpowiedzi na skargę zawartą w piśmie z dnia 19 listopada 2019 r. Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, bądź też ewentualnie o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ zauważył na wstępie, że w dniu 19 listopada 2019 r., zgodnie z wnioskiem skarżącego, pocztą elektroniczną, na ujawniony we wniosku z dnia [...] września 2019 r. adres e-mail, została udzielona skarżącemu stosowna odpowiedź na jego wniosek.

W związku z powyższym, Prezes Rady Ministrów stwierdził, że udzielenie skarżącemu odpowiedzi czyni rozpoznanie skargi bezprzedmiotowym, albowiem przedmiot postępowania sądowego - jakim jest bezczynność organu - przestał istnieć.

Organ wskazał, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada lub że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ stwierdził ponadto, że celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

W konsekwencji, Prezes Rady Ministrów uznał, że skoro udzielił skarżącemu żądanych informacji, rozpatrując jego wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to przyjąć należy, że bezczynność organu została usunięta.

Prezes Rady Ministrów, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 812/08 - stwierdził, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. W tej sytuacji, gdy postępowanie przed sądem pierwszej instancji, po wniesieniu skargi na bezczynność organu, stało się bezprzedmiotowe z uwagi na podjęte przez organ czynności, wówczas Sąd winien orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi.

Ponadto, ustosunkowując się do żądania strony skarżącej o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Prezes Rady Ministrów zauważył, że brak jest podstawy do wydania takiego orzeczenia, albowiem kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Organ stwierdził, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, ale wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, zaś w niniejszej sprawie, zdaniem organu, przekroczenie terminu nie miało charakteru kwalifikowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący B.W. sformułował wobec Prezesa Rady Ministrów zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądał udostępnienia następujących informacji publicznych:

1. listy zadań powiatowych oraz gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu Dróg Samorządowych w poszczególnych naborach: w 2018 r. i w 2019 r. - dla wszystkich województw, przedstawione Prezesowi Rady Ministrów przez ministra właściwego ds. transportu,

2. zatwierdzone przez Prezesa Rady Ministrów ostateczne listy zadań powiatowych oraz gminnych do dofinansowania w danym województwie w poszczególnych naborach: w 2018 r. i w 2019 r. - w podziale na listę podstawową i listę rezerwową, wraz z wysokością dofinansowania tychże poszczególnych zadań.

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazuje, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". Bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy: Sejm i Senat (także Zgromadzenie Narodowe), Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy wojskowe, sądy administracyjne, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Radę Gabinetową (pomimo tego, że organ ten nie ma żadnych uprawnień poza konsultacyjnymi), delegatury ministerstw i urzędów centralnych, wojewodów, organy administracji zespolonej, organy administracji niezespolonej, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, regionalne izby obrachunkowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze. W skład władzy publicznej wchodzą także samorządy gospodarcze i zawodowe, chociaż w komentowanym przepisie zostały one ujęte w odrębnym punkcie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) oraz wymienione w Rozdziale IX Konstytucji RP organy kontroli państwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), a także wiele innych podmiotów działających na podstawie ustaw szczególnych, w tym m.in. Rzecznik Praw Dziecka, czy też Rzecznik Praw Pacjenta (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się Prezes Rady Ministrów, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do Prezesa Rady Ministrów podlega rozpatrzeniu.

W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ulega wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Prezesa Rady Ministrów nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 16 września 2019 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Walor taki ma bowiem informacja dotycząca "listy zadań powiatowych oraz gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu Dróg Samorządowych w poszczególnych naborach: w 2018 r. i w 2019 r. - dla wszystkich województw, przedstawione Prezesowi Rady Ministrów przez ministra właściwego ds. transportu", jak też "zatwierdzone przez Prezesa Rady Ministrów ostateczne listy zadań powiatowych oraz gminnych do dofinansowania w danym województwie w poszczególnych naborach: w 2018 r. i w 2019 r. - w podziale na listę podstawową i listę rezerwową, wraz z wysokością dofinansowania tychże poszczególnych zadań".

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 16 września 2019 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Treść wniosku w istocie jest zrozumiała, bowiem określa zakres podmiotowy (Prezes Rady Ministrów), zakres przedmiotowy (informacja dot. listy zadań powiatowych oraz gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu Dróg Samorządowych w poszczególnych naborach: w 2018 r. i w 2019 r. - dla wszystkich województw, przedstawione Prezesowi Rady Ministrów przez ministra właściwego ds. transportu, jak też zatwierdzone przez Prezesa Rady Ministrów ostateczne listy zadań powiatowych oraz gminnych do dofinansowania w danym województwie w poszczególnych naborach: w 2018 r. i w 2019 r. - w podziale na listę podstawową i listę rezerwową, wraz z wysokością dofinansowania tychże poszczególnych zadań) oraz ramy czasowe objęte żądaniem (szczegółowo wskazany przez wnioskodawcę okres).

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Prezesa Rady Ministrów było zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16 - publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Prezes Rady Ministrów pozostawał w stanie bezczynności na dzień złożenia skargi.

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej, organ administracji nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu. Takie uregulowanie jest racjonalne, gdyż nie jest celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie Informacji Publicznej, zwłaszcza, że możliwe jest kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji. Oznacza to w istocie możliwość przekształcania jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 u.d.i.p., ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt 462/11, wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08). Udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia zatem od powtórnego jej wydania, jednak w żadnym razie nie można przyjąć (tak jak uczynił to organ w niniejszej sprawie), że zwalnia również od udzielenia wnioskodawcy jakiejkolwiek odpowiedzi. Jeżeli podmiot będący adresatem wniosku uznał, że zakres żądania wyrażony we wniosku i zakres informacji znajdujący się w Biuletynie Informacji Publicznej uprawnia do twierdzenia, iż są one identyczne, powinien powiadomić wnioskodawcę, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej.

W ocenie Sądu, uznać należy, że nie udzielając skarżącemu w ustawowym terminie informacji zgodnej z treścią jego wniosku, Prezes Rady Ministrów popadł w bezczynność, która ustała dopiero po wniesieniu przez skarżącego w dniu 4 listopada 2019 r., za pośrednictwem organu, skargi skierowanej do tutejszego Sądu.

Prezes Rady Ministrów w wiadomości elektronicznej z dnia 19 listopada oraz w odpowiedzi na skargę poinformował wyraźnie skarżącego, że przekazuje informacje dotyczące zadań powiatowych oraz gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu Dróg Samorządowych, które zostały przedstawione Prezesowi Rady Ministrów przez Ministra Infrastruktury, dodając, że ze względu na ilość plików wnioskowane informacje zostaną przekazane w trzech wiadomościach. Organ poinformował także skarżącego, że lista zadań rekomendowanych do dofinansowania w danym województwie i zatwierdzonych przez Prezesa Rady Ministrów jest publikowana na stronach właściwych urzędów wojewódzkich, a zatem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem informacja dostępna na stronach BIP nie podlega udostępnianiu na wniosek.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że stan bezczynności Prezesa Rady Ministrów ustał na skutek udostępnienia ww. informacji publicznej w odpowiedzi na skargę oraz we wspomnianej wiadomości elektronicznej z dnia 19 listopada 2019 r.

Tym samym, do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, gdy organ przekazał skarżącemu wnioskowaną informację, nie mógł pozostawać w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut bezczynności może bowiem zostać uznany za zasadny wyłącznie wówczas, gdy organ dysponuje żądaną informacją publiczną, lecz jej nie udostępnia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ bowiem, w następstwie wniesienia skargi, przekazał skarżącemu żądane informacje publiczne.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Niemniej, z uwagi na fakt, iż organ pozostawał jednak na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W ocenie Sądu, bezczynność Prezesa Rady Ministrów w załatwieniu wniosku strony skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku informacyjnego, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku miała miejsce dopiero, po wniesieniu skargi (vide: wiadomość elektroniczna z dnia 19 listopada 2019 r. oraz odpowiedź na skargę z dnia 19 listopada 2019 r.). Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

W tej sytuacji, bezczynność Prezesa Rady Ministrów nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy fakt natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu skargi na bezczynność.

Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Prezes Rady Ministrów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zasądzając od organu na rzecz strony skarżącego zwrot kwoty 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi - orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 w związku z art. 209 P.p.s.a.