Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 90/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. E. S. oraz [...] sp. z o.o. [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2021 r. J. sp. z o.o. sp. k. zwróciła się do Burmistrza Miasta Rypin o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na terenie działki nr ewid.[...], położonej w miejscowości Rypin przy ulicy [...].

2. Decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta Rypin po rozpatrzeniu powyższego wniosku ustalił warunki zabudowy dla powyższego przedsięwzięcia.

3. W odwołaniu od powyższej decyzji Ż. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę wydania decyzji dla planowanego przedsięwzięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Spółka zarzuciła wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niedopuszczalne określenie parametrów zabudowy.

4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia 25 listopada 2022 utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. W ocenie organu z uwagi na planowany zjazd do drogi publicznej, tę część działki należy uznać za jej front, który wynosi 112 m, a zatem odległość granic obszaru analizowanego od granic przedmiotowej działki powinna wynosić 336 m. Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji właściwie powiększono obszar analizowany o obszar działek, które zostały przecięte wyznaczoną granicą.

Dalej Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o zróżnicowanej funkcji – mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, produkcyjno-usługowej i zagrodowej – natomiast przedmiotowa działka leży w części tego obszaru, w której około 70 % działek zabudowanych jest zabudową produkcyjno-usługową lub usługową, wobec czego to właśnie zabudowa spełniająca ww. funkcje powinny stanowić podstawę określenia parametrów dla planowanej inwestycji. Jednocześnie organ wskazał, że działalność handlowa stanowi uzupełnienie zabudowy miejskich terenów mieszkaniowych.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej "rozporządzenie") celem dostosowania nowej zabudowy do zastanego układu urbanistycznego.

Zdaniem organu prawidłowo został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki w zakresie od 26,6 % do 39,2 %, pomimo że jest większy od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym wynoszącego 24,4 %. W tym zakresie wyjaśnił, że w obszarze skoncentrowanej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej średnia wynosi 32,6 %, przy czym ponad 40 % z tych działek posiada wskaźnik wyższy od średniego, sięgający nawet 98,61 %, co umożliwia wyznaczenie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia innego wskaźnika, niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Odnosząc się do wskaźnika w postaci szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy zgodził się ze wskazaną w decyzji wartością przyjętą w przedziale od 60 m do 70 m. Wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości od 5,5 m do 144 m, zaś średnia to 25,6 m. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej wynosi 31,2 m, a około 40 % budynków ma szerokość większą od średniej wynoszącą nawet do 114 m. Organ podkreślił, że planowana inwestycja zlokalizowana ma zostać na obrzeżach strefy produkcyjno-usługowej w oddaleniu od zwartej zabudowy mieszkaniowej, a budynki tego rodzaju charakteryzują się dużą szerokością elewacji frontowej.

Organ odwoławczy zgadza się także co do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazując, że budynki na sąsiednich działkach charakteryzują się wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącą 7,6 m oraz 4 m. Średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 5,8 m, zaś w obszarze zabudowy produkcyjno-usługowej – 6,3 m. W ocenie organu prawidłowej jest zatem przyjęcie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w zakresie od 5,8 m do 6,3 m.

W odniesieniu do wskaźnika geometrii dachu organ uznał, że wskazany we wniosku dach płaski (kąt nachylenia od 1,5 do 2,5 stopnia) o wysokości kalenicy od 5 do 6,5 m jest dachem odpowiednim do dachów występujących w obszarze analizowanym, w którym budynki posiadają dachy o różnym kształcie, zróżnicowanym kącie nachylenia i wysokości kalenicy. Ponadto organ wskazał, że budynek na działce bezpośrednio sąsiadującej oraz budynki na kolejnych działkach także posiadają dach płaski.

Kolegium uznało także za prawidłowy sposób ustalenia linii zabudowy w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Linia ta została wyznaczona wzdłuż obowiązującej linii zabudowy, ponieważ w odległości 20 m usytuowany jest budynek na działce sąsiedniej, a także w tej samej odległości znajdują się budynki na kolejnych działkach.

Ponadto organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji co do spełnienia pozostałych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy uregulowanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej "u.p.z.p.").

5. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. S. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzut naruszenia § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a."). wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dopuszczalne jest wyznaczanie parametrów o których mowa w rozporządzeniu w sposób zakresowy, jednak takie parametry nie mogą być ustalane w sposób dowolny. Szerokość elewacji frontowej budynku wyznaczono od 60 m do 70 m, podczas gdy średnia wynosi 25,6 m. Wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono od 26,6% do 39,2%, podczas gdy średnia wynosi 24,4%. Ponadto nie wiadomo na jakiej podstawie został wyznaczony kąt nachylenia połaci dachowych. W ocenie skarżącej organ odwoławczy utrzymał w mocy ustalenia organu I instancji bezrefleksyjnie, nie podając właściwej argumentacji.

6. Skargę na powyższą decyzję złożyła również Ż. sp. z o.o., sp. k. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, w której wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Spółka powieliła zarzuty oraz argumentację zawartą w skardze J. S.. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 93/23.

7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

8. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a.") postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Bd 90/23 i II SA/Bd 93/23 i prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Bd 90/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

9. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia. Zarzuty podniesione przez skarżących w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.

10. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rypin z dnia 23 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 59 i nast. u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12, Lex nr 1497924).

11. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek inwestora, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono bowiem, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W konsekwencji uprawniona osoba sporządziła projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Planowana zabudowa wymaga łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Słusznie Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się szczegółowa analiza urbanistyczna (k. 78-87) opracowana przez mgr E. B., posiadającą uprawnienia określone w art. 5 pkt 5 u.p.z.p. Dokument ten posłużył do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w której przyjęto, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w oparciu o trzykrotną szerokość frontu terenu, która wynosi 112 m. Promień terenu analizowanego został wyznaczony w odległości 336 m. Jak wynika z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W orzecznictwie sądowym zajęto wyraźne stanowisko, zgodnie z którym skoro wyznaczenie obszaru analizy ma nastąpić wokół działki to oznacza, że obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 metrów, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 30/17; wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 781/16; wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1934/13). Nie oznacza to jednak, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tak NSA w wyroku z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14). Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

W przedmiotowej sprawie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego powiększono jego granice, a motywy tego działania organ I instancji uzasadnił w swojej decyzji. Organ analizując wyznaczony obszar w oparciu o § 3 rozporządzenia ustalił, że na jego obrzeżach znajdują się zabudowania położone częściowo w minimalnym obszarze analizowanym. W takiej sytuacji znaleziono przesłanki do zwiększenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby ująć wszystkie budynki zlokalizowane na działkach, położonych choć w części w tzw. minimalnym obszarze. Organ za zasadne uznał rozszerzenie granic takich działek, bowiem pozwoliło to w sposób rzetelny ustalić choćby wskaźniki zabudowy dla działek obrzeżnych, a nie tylko dla ich części – niezdefiniowanych geodezyjnymi granicami.

W ocenie Sądu działanie oparte na nieznacznym powiększeniu granic obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie. Uwzględnienie w granicach obszaru całych obiektów budowlanych daje pełen obraz w zakresie ładu przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji" (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2145/13, LEX nr 1775540).

Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 u.p.z.p. jest zatem stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby ta przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki funkcji oraz sposobu zagospodarowania.

Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty, forma architektoniczna) zabudowy już istniejącej.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jedynym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.

Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wykonane prawidłowo, ponieważ sposób wyznaczenia i wykreślenia obszaru analizowanego jest zgodny z warunkami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego w niniejszej sprawie spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonuje o słuszności tego wyboru. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wynika w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym.

Dokonując oceny funkcji zabudowy sąsiedniej w tak wyznaczonym obszarze organy stwierdziły, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z rodzajem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie omawianego terenu, stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, funkcji usługowej.

Z analizy urbanistycznej wynika, że działka na której planowana jest przedmiotowa inwestycja położona jest na obrzeżach obszaru na którym skumulowana jest działalność produkcyjno-usługowa i usługowa, zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa znajduje się jedynie na dwóch działkach. Pozostała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa położona jest poza ww. obszarem koncentracji zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej. Wspomnieć należy także, że funkcja produkcyjno-usługowa i usługowa dotyczą około 70 % zabudowań w obszarze analizowanym.

Tak więc stanowisko organów o braku sprzeczności w zakresie kontynuacji funkcji w terenie znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym z uwagi na znajdujące się w obszarze analizowanym budynki spełniające funkcję usługową oraz produkcyjno-usługową. Tym samym wobec istnienia budynków o funkcji wnioskowanej przez inwestora, pozwalających na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika również, że zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

12. Rozważając zatem kwestię ustalonej linii zabudowy wyjaśnić należy, iż w myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

Organ do wyznaczenia linii zabudowy uwzględnił budynki położone wzdłuż zachodniej strony ulicy [...], wykazując iż budynek na działce sąsiedniej (nr ewid. [...]) zlokalizowany jest w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Ponadto z załącznika graficznego wynika, że budynki położone na dalszych działkach wzdłuż zachodniej strony ulicy [...] zachowują jednolitą linię zabudowy, natomiast sąsiednie działki od wschodniej strony ulicy [...] pozostają niezabudowane. Z tego powodu organ I instancji słusznie uznał, że zasadnym jest wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...], co umożliwi przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Linia zabudowa dla wnioskowanej inwestycji została wyznaczona prawidłowo, co znajduje swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej załączonej do decyzji, wobec czego nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, jakoby organ odstąpił od ustalenia linii zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż parametr w postaci linii zabudowy został określony zgodnie z przepisami.

13. Kolejnym parametrem wyznaczanym na podstawie rozporządzenia jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji. Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W obszarze analizowanym znajdują się działki o zróżnicowanej wielkości i zainwestowaniu. Występują w nim wartości procentowe wskaźników od 0,64 % do 98,61 %, zaś średni wskaźnik kształtuje się na poziomie 24,4 %. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 26,6 % do 39,2 %, a więc jest większy od średniej wartości tego parametru z obszaru analizy. Jednakże organy słusznie wskazały, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze skoncentrowanej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej jest większy, niż dla całego obszaru analizowanego i stanowi 32,6 %. Wspomniany powyżej obszar zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej tworzy całość odrębną od zabudowy mieszkalnej i zagrodowej znajdującej się w obszarze analizowanym, zatem Sąd podziela argumentację organu, że na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia można było przyjąć wskaźnik powierzchni nowej zabudowy odnoszący się do średniego wskaźnika dla zwartej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej. Przyjęty przez organ wskaźnik w wysokości od 26,6 % do 39,2 % stanowi wartość zbliżoną do średniego wskaźnika dla zwartej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej wynoszącego 32,6 % i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. W ocenie Sądu organy uzasadniły stanowisko stosownie do art. 107 § 3 kpa o ustaleniu zakresowego wskaźnika zabudowy. Stanowisko znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i umocowanie w przepisach prawa.

14. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 6 ust. 1). Z unormowania tego wynika zatem, że podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6 analogicznie jak w poprzednich, w ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym jest znacząco zróżnicowana i zawiera się w przedziale od 5,5 m do 114 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 25,6 m, natomiast w obszarze skoncentrowanej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej – 31,2 m. Organy odrzuciły jednak jako wytyczną średnią szerokość w obszarze analizowanym i oparły się przy ustalaniu tego elementu na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organy mając na uwadze niejednolity charakter istniejącej zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej (szerokość od 5,5 m do 114 m) odniosły się do szerokości poszczególnych działek z zabudową produkcyjno-usługową i usługową. Stanowisko zostało uzasadnione. Szerokość elewacji frontowej ustalona została w zakresie od 60 m do 70 m, co oczywiście stanowi znaczne przekroczenie średniej szerokości elewacji frontowych, jednak słusznie wskazał organ, że budynki o funkcji handlowej charakteryzują się dużą szerokością elewacji frontowej, a zbyt rygorystyczne podejście do tego wskaźnika uniemożliwiałoby budowę na tym terenie żadnego większego sklepu. Z uwagi na uwarunkowania obiektów o funkcji usług handlu, istotne jest zapewnienie odpowiedniej w tym celu powierzchni obiektu, przy uwzględnieniu oczywiście wielkości całkowitej działki gruntu, na której ma się obiekt handlu znajdować. W takiej sytuacji odwołanie się do średniej parametru szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, w którym znajduje się zabudowa o znacznie mniejszej powierzchni, jak np. zabudowa jednorodzinna, jest nieadekwatne. Stąd za prawidłowe we wskazanej mierze będzie porównanie cech zabudowy usług do terenów działek o podobnej funkcji usług i wielkości powierzchni. Słusznie zatem organy podniosły, że część z budynków produkcyjno-usługowych i usługowych na analizowanym obszarze charakteryzuje się szerokością elewacji frontowej od około 35 m do nawet 114 m (działka nr [...]), zaś część budynków o węższych elewacjach frontowych tworzy zespoły budynków stanowiących jedną bryłę o szerszej elewacji frontowej (np. na działkach nr [...]). Zatem wyznaczona szerokość elewacji frontowej w zakresie od 60 m do 70 m osiągnęłaby wartość zbliżoną do budynków o tożsamej funkcji znajdujących się w tym obszarze, a jednocześnie wartość ta nie byłaby tak duża, jak największe budynki w analizowanym obszarze. Sąd w niniejszym składzie zgadza się zatem z Kolegium, że wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowe. Nie narusza ono bowiem dyspozycji przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury – znajduje uzasadnienie w sposobie zagospodarowania w obszarze analizowanym, a ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy o tożsamej funkcji z obszaru analizy, gwarantując tym samym zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze.

15. Odnosząc się dalej do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określanej zgodnie z § 7 rozporządzenia Sąd stwierdza, że wartość tego wskaźnika została określona przez organ zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia bowiem odpowiada ustaleniom analizy. Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z przeprowadzonej analizy wynika, że działka granicząca z działką objętą wnioskiem od strony wschodniej jest niezabudowana, natomiast budynki na działkach od strony zachodniej posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,6 m i 4 m, co oznacza, że tworzą one uskok. Na analizowanym terenie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 5,8 m, natomiast średnia wysokość budynków w obszarze koncentracji zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej wynosi 6,3 m. Na podstawie § 7 ust. 4 powoływanego rozporządzenia organy ustaliły wysokość elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu od 5,8 m (średnia wartość w obszarze analizowanym) do 6,3 m (średnia wartość w obszarze koncentracji zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej). Co istotne, a co jednoznacznie wykazano w wynikach analizy urbanistycznej, przyjęta wysokość elewacji frontowej jest spójna z parametrami wysokości elewacji frontowej, zarówno budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, jak i pozostałych budynków o funkcji produkcyjno-usługowej lub usługowej. Trafnie zatem zauważył organ, że budowa budynku o wysokości elewacji frontowej na poziomie średniej wartości tego parametru w obszarze koncentracji zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej jest dopuszczalne i nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego. Powyższe niewątpliwie znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Odstąpienie od wartości średniej wedle ust. 4 tego paragrafu było możliwe o ile wynikało to z analizy. Analiza jednoznacznie wskazuje na zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym. Słuszne jest stwierdzenie, że taka wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta. W ocenie Sądu taki pogląd jest uzasadniony, skoro parametr ten będzie odpowiadał średniej wartości dla tego parametru w obszarze analizowanym, a w razie przyjęcia maksymalnej wartości, odpowiadał będzie średniej wartości dla tego parametru w części obszaru analizowanego, w której planowana inwestycja ma się znaleźć, jednocześnie nie zawyżając znacząco średniej dla całego obszaru.

16. Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono na podstawie § 8 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W przedmiotowej sprawie geometrię dachu ustalono o kącie nachylenia połaci do od 1,5 do 2,5 stopnia (co oznacza de facto dach płaski) i o wysokości kalenicy budynku od 5 m do 6,5 m. Układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki z uwagi na znikomy kąt nachylenia nie ustalono. Analiza wskazuje, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, dwu lub wielospadowe, o zróżnicowanych kątach nachylenia połaci, wysokościach kalenic od 2,7 m do 22,6 m oraz różnorodnym ułożeniu kalenicy głównej. Co istotne, a na co zwrócono uwagę w analizie, budynek na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji oraz budynki na działkach kolejnych wzdłuż ulicy [...] posiadają także dach płaski. Z uwagi na zróżnicowanie dachów w tym obszarze, w celu zachowania ładu przestrzennego organy słusznie przyjęły nawiązanie do geometrii dachu budynków sąsiadujących i wskazały dla przedmiotowej inwestycji kąt nachylenia połaci od 1,5 do 2,5 stopnia. Sąd zgadza się również z przyjęciem wysokości kalenicy budynku w granicach od 5 m do 6,5 m, co oznaczać ma wysokość zbliżoną do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku.

17. Nadto wskazać należy, że w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...]. Istniejące uzbrojenie przedmiotowego terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji (pkt 3), wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), planowane zamierzenie nie narusza przepisów odrębnych (pkt 5), a ponadto planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w żadnym z obszarów wskazanych w pkt 6 ww. przepisu, tj w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Kolegium prawidłowo oceniło też szczegółowe ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji i ich zgodność z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu tezy Kolegium należy podzielić. Ich poprawność znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym.

Wobec powyższego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uznać należy za zgodną z obowiązującym prawem. Podkreślenia wymaga bowiem, iż stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi.

18. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie nie naruszało ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bowiem decyzja wydana w sprawie oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, a nadto Kolegium dochowało również zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonało ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu organ w sposób właściwy ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Natomiast okoliczność, że ocena zgromadzonych dowodów doprowadziła organy do odmiennych wniosków od oczekiwanych przez stronę skarżącą, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie może uzasadniać zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

19. Reasumując skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.