Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 303/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1 i 2  ust 5 pkt 2 , art 7  ust 1 , art 8 ust 1-3  , art 17  ust 3 , art 27 ust 1  , ust 3-4 , art 28  ust 1-2  , art 29  , art 31 , 32  i 33
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 października 2022 r., znak IG-II.7227.12.2022.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 7 lipca 2022 r. znak: WGE.RGE.6832/1.2016 zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych w siedmiu obrębach ewidencyjnych: 01, 02, 03, 04, 07, 08, 09 miasta T. (K. - nazwa zwyczajowa) wokół autostrady A-4 obejmujący obszar o łącznej powierzchni 437,5076 ha, przedstawiony na "Mapie obszaru scalenia - projekt szczegółowy" stanowiącej załącznik nr 1A-1B, będący integralną częścią wydanej decyzji, z uwzględnieniem rejestru szacunku porównawczego po scaleniu, zgodnie z załącznikiem nr 2, stanowiącym integralną część wydanej decyzji pn. "Wykaz zmian działek przed i po scaleniu" (punkt I sentencji decyzji). Określił przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia, który został oznaczony na ww. mapie kolorem czerwonym (punkt II sentencji decyzji). W punkcie III sentencji uwzględnił 3 zastrzeżenia do projektu scalenia oraz pozostawił bez uwzględnienia 2 zastrzeżenia do projektu scalenia (w tym jedno złożone przez M. M.) zgodnie z załącznikiem nr 3 do wydanej decyzji.

Organ I instancji postanowił znieść bez odszkodowań ciążące na gruntach objętych scaleniem służebności gruntowe, które utraciły swoje znaczenie zgodnie z załącznikiem nr 4 do wydanej decyzji (punkt IV). Za zgodą współwłaścicieli zniósł współwłasności jak w załączniku nr 5 do wydanej decyzji pn. "Wykaz zniesionych współwłasności nieruchomości" (punkt V). Orzekł o rozliczeniach związanych z otrzymaniem przez uczestników scalenia gruntów o niższej lub wyższej wartości od gruntów, jakie posiadali przed scaleniem zgodnie z załącznikiem nr 6 i nr 7 do wydanej decyzji (punkty VI i VII). Ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zgodnie z załącznikiem nr 8 do wydanej decyzji (punkt VIII). Ustalił także zakres prac w ramach zagospodarowania poscaleniowego, finansowanych ze środków Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z załącznikiem nr 9 do wydanej decyzji pn. "Zakres prac poscaleniowych" oraz załącznikiem graficznym nr 10 pn. "Mapa obszaru scalenia - zakres prac poscaleniowych" (punkt IX). W punkcie X sentencji wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1223), dalej: "u.s.w.g., stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem przeniósł na grunty wydzielone w wyniku scalenia (punkt XI).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że projekt scalenia został opracowany w sposób najbardziej optymalny, racjonalnie pod względem gospodarczym i stosownie do obowiązujących przepisów, a uczestnicy scalenia za posiadane grunty przed scaleniem otrzymali należne im ekwiwalenty. Ponadto uznał, że projekt został sporządzony z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwości technicznych oraz życzeń uczestników scalenia złożonych pisemnie do kart uczestnika. Wskazał także na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, iż decyzja w przedmiocie sposobu wydzielenia gruntów przy zachowaniu uprawnień do ekwiwalentu zawiera w sobie rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, a organ prowadzący scalenie gruntów może z kilku możliwych rozwiązań przyjąć jedno o określonym sposobie wydzielania ekwiwalentu i nie popada w kolizję z prawem (wyrok NSA z 28 grudnia 1998 r., sygn. II SA 760/88).

Ww. decyzja została doręczona wszystkim uczestnikom scalenia w trybie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.w.g., poprzez podanie jej do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i na tablicach ogłoszeń w mieście T. oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Urzędu Miasta T., czego dowodzą stosowne protokoły. O wydaniu decyzji organ I instancji ogłosił także przez obwieszczenie. W decyzji oraz w obwieszczeniu wskazano miejsce i termin udostępnienia decyzji oraz jej załączników w Urzędzie Miasta T., na tablicach ogłoszeń oraz w BIP, a także poinformowano o prawie do wniesienia odwołania.

Odwołania od ww. decyzji z 7 lipca 2022 r. w ustawowym terminie złożyli W. B. i M. M..

I. W. B., działając przez adwokata, zaskarżył decyzję I instancji w całości i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie projektu scalenia gruntów na podstawie dołączonej do odwołania mapy nieposiadającej cech dokumentu urzędowego pn. "Projekt Scalenia Gruntów opracowania T.-K.", ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku - o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Oprócz ww. mapy do odwołania dołączono także kopię mapy pn. "Mapa obszaru scalenia - projekt szczegółowy" zawierającą zmiany wynikające z rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń do projektu scalenia, nieposiadającą jednak daty sporządzenia oraz podpisu wykonawcy i stosownej klauzuli świadczącej o przyjęciu jej do zasobu PZGiK.

Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie dlaczego zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o "Mapę obszaru scalenia - projektu szczegółowego", a nie o "Projekt scalenia gruntów obszaru opracowania T.-K.", podczas gdy to właśnie "Projekt scalenia gruntów obszaru opracowania T.-K." był akceptowany przez członków Komisji Scaleniowej. Nadto organ I instancji nie skonsultował z Komisją Scaleniową ostatecznej wersji projektu scalenia gruntów, co doprowadziło do licznych nieprawidłowości w decyzji I instancji;

- art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji I instancji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji I instancji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie dlaczego określone w zaskarżonej decyzji nowe granice nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia ustalone zostały na podstawie "Mapy obszaru scalenia - projektu szczegółowego" a nie na podstawie "Projektu scalenia gruntów obszaru opracowania T.-K.".

Odwołujący podniósł także, że: Członkowie Komisji Scaleniowej, na której czele stoi odwołujący się W. B., w celu zabezpieczenia interesów uczestników postępowania brali czynny udział w licznych spotkaniach z geodetą oraz przedstawicielami władz miasta, jak również przedstawicielami T. Zarządu Dróg i Komunikacji w T.. Podczas każdego ze spotkań (np. 14 lutego 2017 r.), członkom Komisji Scaleniowej do akceptacji oraz do składania ew. uwag, prezentowany był projekt scalenia gruntów opierający się na mapie zatytułowanej jako "Projekt Scalenia Gruntów obszaru opracowania T.-K.". Zarówno przewodniczący Komisji Scaleniowej, jak i cała Komisja Scaleniowa, wyraziła zgodę na projekt scalenia gruntów oparty na ww. mapie. Nie polegają na prawdzie stwierdzenia, jakoby ww. mapa stanowiła jedynie projekt wstępny, który następnie miał ulec daleko idącym zmianom.

Odwołujący stwierdził, że tytuł dołączonej przez niego mapy, tj. "Projekt Scalenia Gruntów obszaru opracowania T.-K." w żadnym miejscu nie zawiera słowa "wstępny", "przedwstępny", czy "próbny", a projekt scalenia gruntów oparty o "Mapę obszaru scalenia - projekt szczegółowy" jest projektem biegunowo odległym od tego, który ustalany był z Komisją Scaleniową i przygotowany na podstawie pierwszej z ww. map.

W złożonym odwołaniu zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 27 ust. 1 u.s.w.g., poprzez przyjęcie, iż większość uczestników postępowania nie zgłosiła zastrzeżeń do ww. projektu, podczas gdy w imieniu W. B. - jako przewodniczącego komisji scaleniowej, 5 lipca 2022 r. - złożono zastrzeżenia do ww. projektu, a nadto, od pierwotnej decyzji Prezydenta z 21 lipca 2021 r. (tożsamej z zaskarżoną decyzją, która została uzupełniona jedynie o niezbędną dokumentację formalną) odwołanie wniosło, aż 10-ciu uczestników, a drugi projekt scalenia gruntów nie został okazany Komisji Scaleniowej.

Odwołujący wskazał dodatkowo, że w dalszym ciągu w jego ocenie aktualne pozostają problemy dotyczące:

- braku możliwości odprowadzenia wody z rowu występującego od ulicy Ś. (obręb 07) ze względu na fakt, iż w ww. projekcie scalenia gruntów, przedmiotowy rów w całości znajduje się na nieruchomości stanowiącej prywatną własność, nie będzie zatem możliwości jego swobodnego oczyszczania bez wyraźnej woli właściciela przedmiotowej nieruchomości;

- niewyjaśnionego statusu drogi serwisowej i jej dostępności;

- braku wydzielenia gruntu pod nową ścieżkę rowerową wzdłuż ul. N.

- przejazdu kolejowego (tzw. Ż. ), którego planowana likwidacja przez PKP S.A., zmusiłaby większość uczestników postępowania scaleniowego do znacząco wydłużonej drogi dojazdowej do należących do nich nieruchomości.

Odwołujący uznał, że organ I instancji nie wziął pod uwagę zarzutów podnoszonych w odwołaniach od decyzji wydanej 21 lipca 2021 r.

II. M. M. złożył odwołanie w zakresie trzech działek ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] miasta T., zwracając się w nim o ponowne rozpatrzenie możliwości scalenia jego gruntów do jednej działki, gdyż tak było przed wybudowaniem autostrady. Wniósł także, aby działka taka została wydzielona na południe od autostrady i bliżej gospodarstwa. Podniósł, że (cyt.): "Po stronie południowej, bliżej gospodarstwa pozostała działka [...] [...] która stanowi większą część poprzedniego ciągu uprawowego. Po stronie północnej pozostały następujące po sobie działki [...] i [...] obręb [...] Realizacja dojazdu do mniejszej działki obejmowała drogę wojewódzką N. oraz drogę serwisową. Spora droga przejazdu, ruchliwa ulica oraz mała powierzchnia działek po północnej stronie czyniły uprawę nieopłacalną albowiem gospodarstwo funkcjonuje w oparciu o podnajmowany sprzęt rolniczy. (...) Negatywnie oceniam również projekt, który publikowany bez żadnych zatwierdzeń na dokumencie, pozwala na zmiany jak np. droga przy działce obok mimo, iż działka posiada dostęp do drogi nowoprojektowanej. Inne sprawy deklarowane podczas procesu scalania, zostały skierowane w formie zapytań pisemnych do Prezydenta i nie doczekały się odpowiedzi co sugeruje, że całe scalenie oparte jest na kłamstwach".

Stwierdził także, że: "Udało mi się jedynie przywrócić położenie części działki [...] z dostępem do drogi nowoprojektowanej. Natomiast po stronie północnej zabrano mi znaczną część działki [...] na rzecz innego właściciela a mnie przydzielono działkę sąsiada, która była stawem, wygniecionym przez składowisko kamieni. Po moich protestach, przywołany wcześniej dzierżawca tego gruntu, ściągnął ziemię z mojej działki a kamienie z działki obok na moją i zamaskował staw. Zostało to udokumentowane przez pracownika UMT w trakcie komisyjnych oględzin".

Wojewoda Małopolski decyzją z 13 października 2022 r. znak IG-II.7227.12.2022.KB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.w.g., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że W. B. formułując zarzut nieuwzględnienia zarzutów podnoszonych w odwołaniach od decyzji wydanej 21 lipca 2021 r. pominął fakt, iż organ odwoławczy uznał je wszystkie za niezasadne przedstawiając uzasadnienie takiej oceny, a żadna ze stron nie wniosła sprzeciwu od wydanej przez ten organ decyzji znak: IG-II.7227.11.2921.KB z 8 listopada 2021 r. Starosta nie był zobligowany do wprowadzania zmian w zakresie projektowanych granic działek.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że kwestie związane ze scaleniem gruntów regulują przepisy u.s.w.g. Niezależnie od liczby czy zakresów złożonych odwołań (w tym przypadku dwóch) przed organem toczy się jedno postępowanie odwoławcze, w którym rozpoznawana jest administracyjna sprawa scaleniowa w całości. Wskazując na aktualne stanowisko sądów administracyjnych co do przedmiotu rozpoznania postępowań odwoławczych w sprawach scaleń gruntów organ II instancji stwierdził, że w wyniku dokonanej weryfikacji wcześniejszych ustaleń odstąpił od przedstawionej wcześniej (tj. w decyzji z 8 listopada 2021 r. znak: IG-II.7227.11.2021.KB, dotyczącej przedmiotowego scalenia gruntów) koncepcji rozpatrywania sprawy scaleniowej jedynie w zakresie złożonych odwołań, przy uznaniu rozstrzygnięcia organu I instancji za ostateczne dla uczestników scalenia, którzy nie zakwestionowali decyzji organu I instancji. Postępowanie dotyczące scalania wszczętego jednym postanowieniem na określonej w nim powierzchni gruntów dotyczy jednej sprawy administracyjnej, w której stronami jest wielu właścicieli czy posiadaczy gospodarstw (uczestników scalenia) i która powinna zostać załatwiona wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej i konkretyzującej prawa i obowiązki wszystkich uczestników scalenia. W takich przypadkach uprawnienia (obowiązki) współuczestników nie są wspólne, ale pomiędzy interesami prawnymi poszczególnych podmiotów istnieją więzy wewnętrznej zależności i materialnego związku. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej.

W ramach postępowania scaleniowego interesy wszystkich uczestników zazębiają się wzajemnie i chociaż w istocie rzeczy mają one charakter indywidualny (każdy z uczestników postępowania ma swoją sprawę), to jednak nie można tych interesów rozpatrywać w oderwaniu, należy uwzględniać interesy całej zbiorowości (wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2020 r., sygn. II SA/Kr 224/21).

Dalej organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego i ocenił go, jako przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z prawem.

Oceniając opracowany projekt scalenia gruntów organ odwoławczy wskazał, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ust. 1 u.s.w.g.). Z kolei zgodnie z art. 8 u.s.w.g. uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane (ust. 1). Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione, za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (ust. 2). Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty (ust. 3). Wysokość dopłat ustala się według cen przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem lub wymianą (ust. 4). Dopłaty uczestnikom scalenia są wypłacane ze środków powiatu jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia (ust. 5). Uczestnik scalenia zobowiązany do dopłaty uiszcza ją w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia, na rachunek powiatu (6).

Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że przy wydzielaniu należnych ekwiwalentów ma zastosowanie także przepis art. 14 u.s.w.g., który stanowi: 1. W zamian za objęte scaleniem lub wymianą lasy i grunty leśne oraz sady, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości. Jeżeli nie jest to możliwe, wydziela się inne użytki i stosuje dopłatę pieniężną, odpowiadającą różnicy wartości drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów. Za zgodą uczestnika scalenia lub wymiany można wydzielić inne użytki odpowiadające wartości dopłaty. 2. Przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem; 2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Następnie Wojewoda stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji I instancji Prezydent wskazał, że projekt scalenia gruntów został sporządzony z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stosownie do możliwości technicznych z uwzględnieniem życzeń uczestników scalenia złożonych pisemnie do karty uczestnika.

Zdaniem Wojewody zgodnie z art. 20 u.s.w.g. stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków, a także klasy gruntów określa się w ramach prowadzonych prac scaleniowych według danych ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca scalenia wykonywał prace z zakresu aktualizacji danych przedmiotowych ewidencji gruntów i budynków, co organ I instancji zasygnalizował w uzasadnieniu wydanej decyzji, iż Prezydent Miasta Tarnowa przeprowadził z urzędu i orzekł o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz aktualizacji użytków gruntowych na działkach objętych postępowaniem scaleniowym decyzjami, które stały się ostateczne.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym operatu scaleniowego, po dokonaniu analizy złożonych odwołań, Wojewoda uznał, że odwołujący uczestnicy scalenia otrzymali w wyniku scalenia gruntów należne im ekwiwalenty za grunty posiadane przed scaleniem, stosownie do przepisów art. 8 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i 2 u.s.w.g., a zarzuty podniesione w odwołaniach są niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów złożonych odwołań organ II instancji stwierdził, co następuje.

Argumenty odwołania W. B. organ odwoławczy ocenił szczegółowo w następujący sposób.

1. Mapa pn. "Projekt Scalenia Gruntów opracowania T.-K." dołączona do odwołania nie posiada cech dokumentu urzędowego z uwagi na (m.in.) brak daty sporządzenia i podpisu wykonawcy, klauzuli świadczącej o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK) lub stosownego potwierdzenia zgodności z oryginałem czy informacji o źródle i celu jej pozyskania, skali mapy, oznaczenia i granic konturów klasyfikacyjnych, adnotacji, że powstała przy udziale Komisji Doradczej i jej podpisów. Porównywanie jej z mapą z projektem szczegółowym scalenia jest utrudnione z uwagi na nieczytelność numerów działek oraz granic. Mapa przedstawiona przez odwołującego zawiera wyróżnione grubymi liniami w kolorze niebieskim osie nowoprojektowanych dróg ze wskazaniem ich numerów oraz długości na tle niewyraźnych granic działek. Z legendy tej mapy wynika, że zawiera: - granice i oznaczenie działek, - granice, robocze oznaczenie projektowanych działek, - drogi istniejące, - drogi nowoprojektowane, - oznaczenie drogi (długość, szerokość). Powyższe dowodzi, że posiadana przez odwołującego mapa jest produktem pośrednim przygotowanym do wstępnych ustaleń w zakresie rozwiązań drogowych, niezawierającym efektów dalszych prac projektowych. Ustalono także, iż w związku z pisemnym wnioskiem W. B. (Przewodniczącego Rady Uczestników Scalenia) z 31 grudnia 2018 r. o przesłanie na jego adres Mapy z projektem scalenia gruntów T.-K., organ I instancji poinformował wówczas pisemnie wszystkich członków Rady o złożonym wniosku oraz wskazał, że: wykonawca projektu scalenia gruntów [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych nie złożyło operatu technicznego do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T..

Ze sprawozdania technicznego operatu scaleniowego [...] wynika, że w oparciu o życzenia, które uczestnicy scalenia składali w lipcu i sierpniu 2016 r., opracowano wstępny projekt rozmieszczenia działek po scaleniu, tzw. ustawkę (...) Zaproponowana na etapie ustawki sieć drogowa została przedstawiona do konsultacji członkom Rady Uczestników Scalenia i przedstawicielowi T. Zarządu Dróg Miejskich. Sugestie z konsultacji wprowadzono do projektu szczegółowego. (...) Bazując na projekcie wstępnym scalenia i rejestrze gruntów przed scaleniem, który precyzyjnie określa dla każdego uczestnika scalenia należny mu do zaprojektowania ekwiwalent, przystąpiono do opracowania projektu szczegółowego. (...) W oparciu o mapę obszaru scalenia (projekt szczegółowy) sporządzono szkice polowe do wyznaczenia i stabilizacji projektowanych działek (komplet stanowi 38 szkiców). Zawierają one w swojej treści przebieg nowych granic działek, numery punktów załamania granic, oznaczenie sposobu stabilizacji, robocze oznaczenia działek, powierzchnię działek oraz dane osobowe uczestników scalenia. Następnym etapem było wyznaczenie punktów załamania nowo projektowanych działek na gruncie i zamarkowanie ich palikami drewnianymi oraz stabilizacja kamieniami granicznymi bądź rurami metalowymi. (...) W dniach 11 i 12 czerwca odbyło się rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu scalenia, wynikiem czego są protokoły z rozpatrzenia zastrzeżeń, które przekazane zostały Prezydentowi Miasta Tarnowa do rozstrzygnięcia. (...) W oparciu o rozstrzygnięcie Prezydenta wprowadzono zmiany do projektu scalenia gruntów. Dla działek podlegających zmianom przygotowano 3 szkice wyznaczenia i stabilizacji nowo projektowanych działek po zmianach komisyjnych. Zmiany wyznaczono w terenie, punkty graniczne zastabilizowano kamieniami granicznymi i rurami metalowymi (rów) i okazano w dniu 23 sierpnia 2018 r.

Odnośnie zarzutu dotyczącego rzekomego istnienia dwóch różnych projektów scalenia, wykonawca scalenia (KBGiTR w K.) w piśmie z 5 października 2022 r. wyjaśnił, że:

- mapy, których zdjęcia/kopie załącza W. B. są materiałami roboczymi przygotowanymi na spotkania z Komisją scaleniową, na których omawiane były przyjęte rozwiązania, a członkowie Komisji wnosili swoje uwagi do projektu. W. B., jako przewodniczący Komisji oraz uczestnik scalenia aktywnie zaangażowany w przebieg procesu scalenia gruntów wielokrotnie uczestniczył w spotkaniach z geodetą projektantem scalenia gruntów i miał wgląd w materiały robocze powstałe w czasie trwania procesu scaleniowego. Sam wnosił liczne uwagi i uczestniczył w negocjacjach z innymi uczestnikami scalenia w celu wypracowania optymalnych rozwiązań projektowych;

- projekt wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia to projekt znajdujący się w operacie scaleniowym pod nazwą "Mapa obszaru scalenia - projekt szczegółowy" z odręcznym dopiskiem Mapa okazana 10.04.2018 r. i udostępniona do wglądu w dniach 11-13.04.2018 r., opatrzona własnoręcznymi podpisami członków Komisji biorących udział w opracowaniu projektu scalenia;

- na okazany projekt scalenia gruntów złożono 5 zastrzeżeń. W. B. uczestniczył we wszystkich spotkaniach dotyczących rozpatrywania zastrzeżeń na projekt scalenia i nigdy nie podnosił kwestii istnienia "innych wersji projektu scalenia", sam też nie złożył zastrzeżenia na projekt.

2. Wskazane naruszenie art. 27 ust. 1 u.s.w.g. wynika z błędnego uznania, iż zarzuty do projektu scalenia można wnosić po ustawowo wyznaczonym na to terminie, a także błędnego uznania, iż przewodniczący komisji scaleniowej ma decydujący głos w sprawie projektu scalenia. Przepis art. 27 u.s.w.g. nie zawiera kryteriów, które umożliwiałyby różne traktowanie uczestników scalenia w zależności od powierzchni posiadanych gruntów, liczby posiadanych działek, sprawowanej funkcji w Radzie uczestników scalenia czy komisji scaleniowej. W art. 13 ust. 3 tej ustawy dotyczącym wyrażenia zgody na szacunek gruntów zawarta jest bezwarunkowa zasada, iż każdemu uczestnikowi postępowania scaleniowego przysługuje jeden głos. Co istotne, w przypadku scalenia gruntów ma bezpośrednio zastosowanie zasada równego traktowania, o której mowa w art. 8 § 1 K.p.a. Z kolei z przepisu art. 24 ust. 2 u.s.w.g. wynika, że zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), po zasięgnięciu opinii komisji, zatem decydujące w tej kwestii zdanie, wbrew twierdzeniom odwołującego należy do organu scaleniowego.

Pisemne uwagi do projektu scalenia zawarte na karcie 783 akt organu I instancji Rada Uczestników Scalenia wniosła 23 stycznia 2019 r. na spotkaniu zorganizowanym przez Prezydenta Miasta Tarnowa w Urzędzie Miasta T. na wniosek członków tej Rady. Na spotkaniu rozmawiano m.in. o problemach przedmiotowego scalenia z Z-cą Prezydenta i przedstawicielami KBGiTR. Zgromadzona dokumentacja dowodzi, iż Z-ca Prezydenta zorganizował kilka spotkań wyjaśniających z Komisją scaleniową oraz udzielał jej pisemnych wyjaśnień. W związku z uwagami Komisji z 27 maja 2019 r. przekazał jej informacje o dokonanych ustaleniach w sprawie przejazdu kolejowego zw. "Ż. " oraz szczegółowe wyjaśnienia KBGiTR z 25 lipca 2019 r. Natomiast złożony 17 czerwca 2021 r. wniosek Przewodniczącego Rady Osiedla Nr [...] "K. w sprawie zorganizowania kolejnego spotkania, nie został rozpatrzony pozytywnie, gdyż jak wyjaśnił wnoszącemu Prezydent Miasta Tarnowa, uczestnicy mogli zgłaszać zastrzeżenia do projektu w wyznaczonym na to terminie. Cały materiał niezbędny do wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia był już wówczas zgromadzony, a procedury administracyjne związane z postępowaniem wyczerpano. Z kolei podniesione w tym piśmie kwestie były już wcześniej omawiane z Komisją Scaleniową.

3. Kwestia odprowadzania wody z rowu znajdującego się w terenie w obrębie nr [...] oraz nr [...] występującego, jak to określił odwołujący - od ulicy Ś. (obręb [...] - położonego dotychczas na gruntach prywatnych, została rozwiązana pozytywnie w wyniku rozpatrzenia zastrzeżenia zgłoszonego przez T. K., opiniowanego także przez Komisję Doradczą, w tym W. B.. Wydzielono pod tym rowem na pewnym jego odcinku działkę projektowaną nr [...] w obrębie nr [...]. Dalszy przebieg tego rowu znajduje się w granicach działki drogowej nr [...] z obrębu nr [...] (nr roboczy [...]), a następnie w granicach działki drogowej nr projektowany [...] z obrębu [...] (nr [...]). W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał: W celu zmniejszenia kosztów zagospodarowania poscaleniowego, dostęp do drogi publicznej dla w/w działki (dotyczy dz. nr [...] w obr. [...]) jest od ulicy Ż. w kierunku zachód-wschód, z równoczesnym wydzieleniem działki obejmującej istniejący ciek wodny (rów melioracyjny) (dotyczy dz. nr [...]) dla zapewnienia odprowadzania wód opadowych (działki na obszarze rowu biegnącego od ul. N. j aż do stawów na "C.

4. Informacja o możliwości przejazdu drogami serwisowymi była zawarta w załączniku nr [...] do decyzji I instancji, w tym co do terminów i zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Mianowicie.: 10. Dojazd do wszystkich działek przylegających do pasa autostrady stanowić będą drogi zbiorcze wybudowane wzdłuż autostrad, tzw. drogi zbiorcze o funkcji dróg gminnych i serwisowych usytuowane w pasie autostrady. Jednakże z uwagi na obawy uczestników scalenia zawarte w odwołaniach co do braku możliwości przejścia tych dróg na własność Gminy Miasta T. i możliwości traktowania ich jako drogi publiczne, organ odwoławczy wystąpił o stanowisko w tym zakresie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.. W odpowiedzi poinformowano, że tzw. drogi serwisowe (jezdnia dodatkowa pasa drogowego) zlokalizowane w obrębach 01,02, 03, 04, 07, 08, 09 w mieście T. zostały przekazane w zarząd i utrzymanie Gminie Miasta T. protokołem zdawczo- odbiorczym z dnia 18.02.2013 r. (...)

Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny w ten sposób, że pozwala szybko usunąć z trasy szybkiego, tranzytowego, często międzynarodowego ruchu sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do drogi serwisowej, jakim przemieszczają się rolnicy, których gospodarstwa są oddalone od tych pól. Z kolei z załączonego do ww. pisma protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że przejęcie w zarządzanie na mocy tego protokołu przez gminę Miasto T. dróg publicznych, jako obiektów użyteczności publicznej, nastąpiło z dniem 22 listopada 2012 r. Dalej wyjaśniono, że w ślad za spisaniem tego protokołu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie wydzieli geodezyjnie z pasa drogowego autostrady A4 przedmiotowe odcinki dróg i wygasi trwały zarząd gruntem pod drogami przekazywanymi Gminie oraz przekaże Staroście Tarnowskiemu celem nieodpłatnego przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz Gminy Miasta T. (...). Z uwagi na powyższe wyjaśnienia wyznaczenie dojazdu do nieruchomości tzw. drogą serwisową w ocenie organu odwoławczego w pełni zabezpiecza związane z tym prawa uczestników, wpisując się w wyrażony w art. 1 ust. 1 u.s.w.g cel dostosowania granic nieruchomości do systemu dróg.

5. Kwestia wydzielenia pasa gruntu pod ścieżkę rowerową wzdłuż ul. N. nie była zgłoszona ani w życzeniach do projektu scalenia, ani w zastrzeżeniach do projektu szczegółowego scalenia. Nie była też przewidziana w Założeniach do projektu scalenia. Ustalono natomiast, że 23 stycznia 2019 r. Rada Uczestników Scalenia złożyła na spotkaniu z Zastępcą Prezydenta Miasta T. i przedstawicielami KBGiTR zorganizowanym w Urzędzie Miasta T. pismo z uwagami do projektu scalenia, które na tą kwestię zwracało uwagę. Złożenie tego pisma nastąpiło po okresie przewidzianym na składanie zastrzeżeń do projektu scalenia, zatem nie doczekało się ono realizacji.

6. Zarzut braku informowania o planach PKP S.A. co do likwidacji przejazdu kolejowego tzw. Ż. nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, w tym w korespondencji z Radą Uczestników Scalenia (dotyczy drogi [...] - działka [...] w obr[...] Kwestia likwidacji lub zmiany kategorii przejazdów kolejowych na drogach nie stanowiących dróg publicznych wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1744 ze zm.).

Regulacje tego rozporządzenia są niezależne od prowadzonych postępowań scaleniowych. Obecnie, z uwagi na stan własności drogi krzyżującej się z tym przejazdem (grunt prywatny), podlega on albo likwidacji albo przekwalifikowaniu z kategorii "D" na kategorię "F" na podstawie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Do kategorii "D" zalicza się przejazdy kolejowo-drogowe obejmujące skrzyżowania linii kolejowych lub bocznic kolejowych z drogami publicznymi, które nie są wyposażone w systemy i urządzenia zabezpieczenia ruchu, natomiast do kategorii "F" przejazdy kolejowo-drogowe lub przejścia zlokalizowane na drogach wewnętrznych, wyposażone w rogatki stale zamknięte, otwierane w razie potrzeby przez użytkowników lub zgodnie z warunkami technicznymi określonymi dla kategorii "A" albo "B". Przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia kategorii "F" są użytkowane na podstawie umowy zawartej między zarządcą kolei a użytkownikiem przejazdu kolejowo-drogowego lub przejścia, która określa w szczególności sposoby ich zabezpieczenia i użytkowania.

Ze złożonego 13 czerwca 2019 r. oświadczenia PKP S.A. do protokołu wynika, że na przedmiotowym przejeździe kolejowym we wrześniu 2018 r. umieściła informację, iż z uwagi na niezaliczenia przez Zarządcę ulicy/drogi do kategorii dróg publicznych, zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 roku nastąpi zmiana kategorii istniejącego przejazdu kolejowo-drogowego na kategorię "F" lub jego likwidacja. PKP S.A. poinformowała także, iż wyznaczyła termin dla osób, które wyraziłyby chęć korzystania z tego przejazdu na warunkach przejazdu kategorii F, ale w wyznaczonym terminie żadna osoba nie zgłosiła chęci korzystania. Z uwagi na to organ I instancji wystąpił pismem z 28 czerwca 2019 r. do Zakładu Linii Kolejowych w K. o wydłużenie terminu dla osób, które wyrażą chęć korzystania m.in. z przedmiotowego przejazdu z uwagi na toczące się postępowanie scaleniowe oraz skomplikowaną sytuację własnościową nieruchomości sąsiednich.

Organ I instancji wystąpił także do PKP S.A. pismem z 6 sierpnia 2019 r. o wstrzymanie likwidacji przedmiotowego przejazdu do czasu zakończenia postępowania scaleniowego. Ustalił także telefonicznie z PKP S.A., co wpisano w notatce z 7 sierpnia 2019 r., że: (...) deklarowana przez PKP decyzja o likwidacji tego przejazdu zostanie odroczona do czasu ostatecznych decyzji zatwierdzających scalenie i wymianę gruntów w "dzielnicy" K. . Po nadaniu tej decyzji klauzuli ostateczności, Gmina Miasto T. nabędzie prawo własności wszystkich gruntów wydzielonych pod drogi dojazdowe do pól - tzw. drogi wewnętrzne. Wówczas to będzie uprawniona do wystąpienia do PKP o ustanowienie przejazdu kategorii "F" w miejsce dotychczasowego o nr [...].

Organ II instancji wskazał, że z uwagi na brak w aktach sprawy pisemnego potwierdzenia od PKP S.A. dokonanych 6 sierpnia 2019 r. ww. ustaleń, wystąpił on do PKP S.A. o wstrzymanie likwidacji przedmiotowego przejazdu do czasu zakończenia postępowania scaleniowego.

7. Analizując sytuację indywidualną W. B. organ odwoławczy ustalił na podstawie akt sprawy, że przed scaleniem posiadał on na własność w obrębie ewid. nr [...] w jedn. rej. nr [...] dwie działki ewidencyjne: nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 4,3805 ha i wartości 2470,72 punktów szacunkowych. W nowym stanie, z uwagi na życzenia wpisane do karty uczestnika scalenia co do lokalizacji projektowanych działek oraz zlokalizowanie w ich obszarze nowej drogi nr [...] (przyjętej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), wydzielono mu w dotychczasowej lokalizacji w obrębie nr [...] trzy działki projektowane: nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 4,3816 ha i wartości 2471,55 punktów szacunkowych, co daje różnicę wartości gruntów: + 0,03%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, o której mowa w art. 8 ust. 2 u.s.w.g. Wydzielony ekwiwalent spełnia również kryteria powierzchniowe określone w art. 14 ust. 2 u.s.w.g. Sąsiadujące ze sobą ww. działki nr [...] i nr [...] rozdzieliła jedynie projektowana droga nr [...], która stanowi niezbędny dojazd do nieruchomości zlokalizowanych po obu jej stronach.

Dodatkowo w obrębie ewid. nr [...] w jednostce rejestrowej nr [...] W. B. posiadał na własność jedną działkę ewid. nr [...] o powierzchni 0,4682 i wartości 248,15 pkt szacunkowych, za którą wydzielono mu w dotychczasowej lokalizacji działkę nr [...] o tej samej powierzchni i wartości szacunkowej jak przed scaleniem (tj. 0,4682 ha o wartości 248,15 pkt szacunkowych), z tym że w wyniku scalenia gruntów działka ta uzyskała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którego wcześniej nie posiadała.

Oprócz tego, w obrębie ewid. nr [...] w jednostce rejestrowej nr [...] i nr [...] W. B. posiadał na współwłasność w częściach ułamkowych (udział [...]) łącznie 4 działki ewidencyjne. W jednostce rej. nr [...] działki nr: [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,2757 ha i wartości 143,34 pkt szacunkowych, a w jednostce rej. nr [...] działkę ewid. nr [...] o powierzchni 0,1358 ha i wartości 71,76 pkt szacunkowych. W wyniku scalenia wydzielono mu na dotychczasowych prawach w obrębie ewidencyjnym nr [...] w jednostce rejestrowej nr [...] działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,2762 ha i wartości 143,22 pkt szacunkowych, a w obrębie ewid. nr [...] w jednostce rejestrowej nr [...] działkę nr [...] o powierzchni 0,1366 ha i wartości 72,40 pkt. szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu dla gruntów tych dwóch jednostek rejestrowych, w których posiada grunty na współwłasność, wynosi +0,24 %, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, o której mowa w art. 8 ust. 2 u.s.w.g. Wydzielony ekwiwalent (+0,32% w zakresie pola powierzchni) spełnia również kryteria powierzchniowe, określone w art. 14 ust. 2 u.s.w.g. Nowo wydzielone działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Ponadto W. B. do okazanego mu projektu szczegółowego scalenia nie wniósł w ustawowo przewidzianym terminie pisemnie żadnych zastrzeżeń do Prezydenta Miasta T.. Oznacza to, że skarżący nie kwestionował ani liczby, ani lokalizacji przedmiotowych działek. W. B. 15 listopada 2018 r. przesłał do organu I instancji pismo, z którego wynikała prośba o wydzielenie mu gruntów w mniejszym rozdrobnieniu niż jest obecnie. Pismem z 28 listopada 2018 r. organ I instancji poinformował go m.in., że 12 kwietnia 2018 r. zapoznał się z projektem scalenia i minął już 14 dniowy termin na składanie zastrzeżeń do projektu scalenia.

8. W ocenie W. B. w wyniku scalenia doszło do znacznego "rozdrobnienia" działek, co przyniosło - jak oświadcza - skutek odwrotny do zamierzonego. Jednakże z akt sprawy wynika, że liczba działek objętych scaleniem wszystkich uczestników scalenia zmniejszyła się o ponad 50%, a W. B. w zamian za 7 posiadanych (na własność lub współwłasność) działek ewidencyjnych wydzielono odpowiednio na dotychczasowych prawach 6 działek, co zdaniem Wojewody czyni postawiony zarzut niezasadnym.

9. Jeżeli chodzi o pismo W. B. , reprezentowanego przez adwokata, z 5 lipca 2022 r., skierowane do organu I instancji, a zatytułowane "Pismo pełnomocnika przewodniczącego komisji scaleniowej", zawierające analogiczne zarzuty do projektu scalenia jak te zawarte w złożonym odwołaniu, to nie mogło ono zostać uznane za zastrzeżenie do projektu scalenia, gdyż także zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 24 ust. 1 u.s.w.g. Ponadto pełnomocnictwo z 28 kwietnia 2022 r. przekazane organowi 12 maja 2022 r., stanowi jedynie pełnomocnictwo do działania w imieniu W. B. , więc stanowisko prezentowane w tym piśmie, iż większość pozostałych członków komisji scaleniowej w dalszym ciągu nie akceptuje mapy z projektem scalenia, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

10. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji udzielał W. B. informacji pisemnych o poszczególnych etapach prowadzonego postępowania scaleniowego i podejmowanych działaniach oraz udzielał mu niezbędnych wyjaśnień, czego dowodzi zgromadzona korespondencja w aktach sprawy. Z tego względu zarzuty odwołania W. B. organ II instancji uznał za niezasadne.

Z kolei argumenty odwołania M. M. organ odwoławczy ocenił szczegółowo w następujący sposób.

Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że w stanie przed scaleniem M. M. i B. M. w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta T. posiadali w jednostce rejestrowej nr [...] na współwłasność w częściach ułamkowych (udział [...]) 3 działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,3454 ha i wartości 698,12 punktów szacunkowych. Na skutek wybudowania autostrady działki te nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W wyniku scalenia wydzielono w dotychczasowej lokalizacji dwie działki: nr [...] i nr [...] (obr. nr [...]) o łącznej powierzchni 1,3546 ha i wartości 702,89 punktów szacunkowych z dostępem do drogi publicznej. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi + 0,68%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, o której mowa w art. 8 ust. 2 u.s.w.g. Wydzielony ekwiwalent spełnia również kryteria powierzchniowe, określone w art. 14 ust. 2 u.s.w.g.

W zakresie składanych życzeń do projektu scalenia odwołujący oświadczył 10 sierpnia 2016 r. do karty uczestnika scalenia nr [...]: ekw. za dz. [...] wydzielić w jej rejonie i dołożyć do niej ekw. za dz. [...], [...], jeżeli nie będzie możliwe to pozostawić w swoich rejonach, wyraża zgodę na korektę granic. Wskazując na treść złożonych życzeń przez odwołującego oraz innych uczestników scalenia z przedmiotowego obszaru, a także występujące ograniczenia projektowe, opracowany projekt scalenia jest w ocenie organu odwoławczego zgodny z tymi życzeniami.

Odwołujący po zapoznaniu się z projektem szczegółowym scalenia złożył w ustawowym terminie zastrzeżenia do projektu scalenia odnośnie do rozdzielenia jego działek. Wniósł wówczas o wydzielenie ekwiwalentu za działkę znajdującą się po stronie północnej autostrady przy działce leżącej po stronie południowej. Jak wynika z protokołu komisji scaleniowej nr [...] z 12 czerwca 2018 r., w której brał udział, oraz z opinii z 4 lipca 2018 r. Komisja po przeprowadzonej wizji w terenie uznała jednogłośnie zastrzeżenie jako niezasadne. Nowo projektowane dziatki nr [...] i nr [...] [numeracja robocza] mają foremny kształt i dostęp do drogi publicznej, co sprzyja produkcji rolniczej. W zaleceniach dla projektanta wpisano wskazówki odnośnie do rekultywacji ww. działek. Karty 734-737 zawierają fotografie wykonane na gruncie z wizji terenowej przedstawiające stan nieruchomości na dzień ich wykonania stanowiące załącznik do protokołu z 12 czerwca 2018 r. Ze zdjęć tych wynika, że po przeprowadzeniu prac przewidzianych w zagospodarowaniu poscaleniowych grunty te nadawać się będą do dalszej uprawy.

Organ odwoławczy, wskazując na krytyczne uwagi zawarte w treści odwołania odnośnie do obecnego stanu przydzielonych gruntów i ich negatywnie ocenianej wartości, przypomniał, że za podstawę do określania wartości szacunkowej gruntów, czyli do ustalenia zasad szacunku, uczestnicy scalenia w drodze uchwały nr 1/20016 przyjęli przydatność rolniczą gruntów według obecnego stanu użytkowania oraz przeznaczenie gruntów określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast rodzaj i zakres prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym uwzględniający zgłaszane przez uczestników scalenia kwestie, w tym przez odwołującego, został zawarty w załączniku nr [...] oraz w załączniku graficznym nr [...] do decyzji I instancji. Dla działki projektowanej nr [...] przewidziano zaoranie i wapniowanie gruntów oraz usunięcie kamieni, nawiezienie ziemi, wyrównanie terenu. Z kolei dla działki projektowanej nr [...] przewidziano likwidację miedzy. Z powyższego zdaniem Wojewody wynika, że organ scaleniowy uwzględnił składane postulaty odwołującego w trakcie postępowania i zaplanował w projekcie scalenia kompleksowe działania poprawiające stan tych gruntów celem ich rolniczego użytkowania.

Dalej organ II instancji stwierdził, że mając na uwadze przede wszystkim poprawę dostępności komunikacyjnej i parametrów technicznych dróg oraz stabilizację granic działek, warunki korzystania z nieruchomości odwołującego uległy widocznej poprawie w stosunku do stanu jaki zaistniał po wybudowaniu autostrady. Mimo, że nie udało się przywrócić jednego ciągu uprawowego, który istniał przed budową autostrady A-4 w tym obszarze, to z całą pewnością ograniczone zostały jej negatywne skutki.

W zakresie zarzutu do publikowanej mapy z projektem szczegółowym scalenia organ II instancji wyjaśnił, że opracowana przez geodetę projektanta scalenia przy udziale Komisji Doradczej Mapa obszaru scalenia - projekt szczegółowy została okazana uczestnikom scalenia, czego dowodzą złożone na niej podpisy członków Komisji oraz geodety projektanta scalenia, (s. 1768-1769 operatu technicznego [...]). Ostateczna wersja tego dokumentu zawiera niewielkie zmiany wprowadzone do projektu po komisyjnym rozpatrzeniu zarzutów (s. 1770-1771 operatu technicznego [...]). Natomiast mapy stanowiące załącznik nr [...] do wydanej decyzji (2 arkusze) są drugim egzemplarzem ww. mapy, uzupełnionym o kontury budynków. Wszystkie mapy i jej egzemplarze włączone do państwowego zasobu PZGiK znajdujące się w operacie scaleniowym są opatrzone wymaganymi klauzulami i podpisami.

Jeżeli chodzi o sieć zaprojektowanych dróg, to zdaniem organu odwoławczego realizuje ona cel scalenia - zapewnienie każdej działce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Fakt, iż jakaś działka w wyniku scalenia ma dostęp do drogi publicznej z różnych stron, nie jest wadą projektu. Geodeta projektant scalenia przy projektowaniu sieci dróg kierował się celami przedmiotowego scalenia, uwarunkowaniami projektowymi, złożonymi życzeniami, a także przeprowadzanymi konsultacjami z uczestnikami scalenia oraz przedstawicielami Gminy.

W wyniku analizy zgromadzonych akt sprawy organ II instancji stwierdził także, że odwołującemu udzielano stosownych wyjaśnień, a kwestie podniesione w zastrzeżeniach do projektu scalenia zostały wyjaśnione na posiedzeniu Komisji Doradczej. Z uwagi na powyższe ustalenia zarzuty odwołania M. M. Wojewoda uznał za niezasadne.

Reasumując swoje rozważania organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 27 ust. 1 u.s.w.g., z którego wynika, że projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Warunek ten jest w przedmiotowej sprawie spełniony. Przepis ten oznacza jednocześnie, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie, nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swoich wniosków i zastrzeżeń.

Treść notatek z posiedzeń Komisji Doradczej (w skład której wchodził odwołujący W. B.) analizującej i opiniującej wniesione 5 zastrzeżeń do uzgodnionego z Komisją projektu scalenia oraz treść korespondencji ze stronami zgromadzona w aktach sprawy dowodzi, że zarzuty i wnioski poszczególnych uczestników scalenia (w tym W. B. i M. M.) analizowano wnikliwie. Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu szczegółowego scalenia nie gwarantuje każdemu z jego uczestników otrzymania gruntów subiektywnie "lepszych". Poczucie nieuwzględnienia części składanych żądań czy postulatów nie jest jednak wystarczającym argumentem dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem organ scaleniowy musi rozważyć wiele spornych interesów.

Organ II instancji nadmienił, że miał na uwadze także powody wskazane w postanowieniu o wszczęciu przedmiotowego postępowania scaleniowego, iż przeprowadzone scalenie nie było klasycznym scaleniem dokonywanym w celu tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie. Było związane z budową autostrady i prowadziło do znalezienia optymalnego rozwiązania kompensującego jej negatywne oddziaływanie na lokalną społeczność, rozumianą jako wszystkich uczestników scalenia, z uwzględnieniem i dopuszczeniem sytuacji, w której nie wszyscy uczestnicy scalenia są subiektywnie zadowoleni z jego rezultatów. Nie zawsze bowiem istnieje możliwość zadowolenia każdego uczestnika scalenia w jednakowym stopniu. Niemniej stwierdzenie, iż w wyniku przedmiotowej decyzji I instancji doszło do pogorszenia warunków gospodarowania w odniesieniu do gruntów odwołujących się stron nie znajduje potwierdzenia przy porównaniu ich sytuacji przed scaleniem i po scaleniu.

U.s.w.g. reguluje scalenie jako proces zmierzający do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie. Interesy tych uczestników scalenia, którzy takiego procesu nie akceptują, są chronione procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, a zgłaszane zastrzeżenia mają być opiniowane przez komisję. Wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Wymienione elementy procedury w rozpatrywanej sprawie zostały według Wojewody zachowane. W ustawowo przewidzianym terminie zgłoszono 5 zastrzeżeń do projektu scalenia, co świadczy o powszechnej akceptacji dla przewidzianych w nim rozwiązań. Obecnie od decyzji Prezydenta zostały złożone tylko 2 odwołania przez dwóch uczestników scalenia, którzy są w posiadaniu łącznie 10 działek ewidencyjnych ze wszystkich 1955 objętych scaleniem, co stanowi ok. 0,5%.

Organ II instancji w wyniku analizy zgromadzonych akt sprawy stwierdził, że odwołujący za posiadany przed scaleniem grunt uzyskali należny im ekwiwalent, a organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie dochował procedur wynikających z u.s.w.g. oraz K.p.a. Zapewnił też uczestnikom scalenia możliwość aktywnego uczestnictwa w każdym z etapów postępowania scaleniowego. Uwzględnił również interes społeczny i słuszne interesy uczestników scalenia oraz nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest przede wszystkim likwidacja lub ograniczenie skutków dezorganizacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej spowodowanej budową autostrady na przedmiotowym odcinku. Także okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji. Decyzja I instancji, wbrew twierdzeniom odwołującego W. B., zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 27 u.s.w.g., a także posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu.

Mając dodatkowo na uwadze cel przedmiotowego scalenia, lokalne uwarunkowania projektowe, trwające ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomościami i konsekwencje z tym związane, brak innych odwołań i wieloletnie oczekiwania pozostałych 99% uczestników scalenia co do szybkiego i pozytywnego zakończenia postępowania trwającego już ponad 6 lat, Wojewoda orzekł jak w decyzji.

Na powyżej opisaną decyzję Wojewody Małopolskiego z 13 października 2022r., znak IG-II.7227.12.2022.KB. niezależne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. M. i W. B..

Sprawa ze skargi W. B. została zakończona w pierwszej instancji nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. II SA/Kr 1504/22, oddalającym skargę. Skarga kasacyjna W. B. do NSA została zarejestrowana pod sygn. I OSK 2073/23.

Natomiast skarga M. M. została rozpoznana w sprawie niniejszej.

M. M. w swojej skardze zarzucił zaskarżonej decyzji Wojewody zanegowanie podstawowych celów scalania, jakim było przeciwdziałanie dezorganizacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej skarżącego, związanej z realizowanymi inwestycjami drogowymi GDDKiA oraz nieodniesienie się do sposobu prowadzenia procesu scalenia.

Skarżący podniósł, że gospodarstwo z siedzibą w T. przy ulicy [...] przed budową autostrady posiadało w obszarze scalenia ustalonym przez Prezydenta trzy działki stanowiące jeden ciąg uprawowy połączony drogą służebną z ulicą M. i dalej ul. F. do siedziby gospodarstwa. W wyniku realizacji autostrady z przywołanej powierzchni wyłączono działki [...], [...] oraz działki przejęte pod budowę autostrady. Efektem przejęcia działek pod budowę nastąpił podział gruntów ornych na cześć znajdującą się po stronie północnej i część po południowej autostrady. Po stronie południowej znajduje się działka [...], natomiast po północnej działki [...] i [...]. Dojazd z uwagi na przejęcie gruntów przez BRUK BET odbywa się ulicą F. (siedziba gospodarstwa), M., N. i drogą serwisową południową do działki [...], a następnie powrót do N. i dojazd do działek [...], [...] po północnej stronie autostrady. W procesie uprawowym np. zbóż wymaga to dwukrotnego zabezpieczania Maszy uprawowych dla przejazdu między działkami ruchliwą drogą wojewódzką N. . Scalanie miało na celu usunięcie tych szkód po powstaniu autostrady.

Szkoda skarżącego jest wymierna finansowo, a już ostatni czas pokazuje jak istotna dla kosztów byłaby konsolidacja gruntów po jednej stronie autostrady. Gospodarstwo działa w oparciu o wynajmy sprzętu i przez powstały z winy GDDKiA (inwestycja drogowa) podział gruntów ornych czyni nieopłacalnym gospodarowanie szczególnie na działkach [...],[...].

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji Wojewody skarżący podniósł, że:

1. Stwierdzenie, że powierzchnia spełnia wymogi przepisów procesu scalania nie potwierdza usunięcia ewidentnej krzywdy, której powodem jest budowa autostrady, tj. rozczłonkowania gruntów ornych, dla których scalanie nie jest dodatkowym bonusem, a powrotem do stanu sprzed budowy. Gdyby działki były oddalone od siebie skarżący nie wnosiłby żadnych skarg.

2. Prezydent zapewnia o przejrzystości postępowania, a skarżący opisał swoje "przypadki". "Po ustaleniu moich życzeń z firmą scalającą, pewny byłem połączenia działek, z uwagi na stan gruntów sprzed budowy. Prawda była taka ze w momencie sprawdzenia, po informacji sąsiadki okazało się, że firma scalająca robi z moimi działkami dziwne eksperymenty. Mam nadzieję, że Prezydent posiada dokumentacje z tego okresu i może udokumentować ten stan bo w komisji scalającej był jego pełnomocnik. Mnie nie wydano kopii dokumentacji co oceniam wysoce negatywnie. W trakcie wizyty wyjaśniającej dowiedziałem się, ze to ja się zgodziłem na taką realizację. Nikt nie dbał o prawne bezpieczeństwo uczestników scalenia".

3. W procesie scalania uwzględniono obowiązujący plan zagospodarowania. Plan nie zakładał procesu scalania gruntów nim objętych. Działka [...] znajduje się w dwóch obszarach planu o przeznaczeniu inwestycyjnym. Jeśli bilansować zyski i straty, to skarżący stracił zgodnie z zapisami planu miedzy 8-10 arów powierzchni inwestycyjnej działki [...], co daje przy obecnych cenach bardzo znaczące kwoty. Skarżący pamiętam sugestie wykupu tych terenów w trakcie zebrania scaleniowego, ale działania nie podjęto. Jest to cena za staw po stronie północnej.

4. Jakość gruntów, jakie skarżącemu przydzielono, w stosunku do tych, które zabrano, jest nieporównywalnie gorsza. Działka sąsiada, przylegająca do działki [...], była wygniecionym składowiskiem kamienia bez przepuszczalności wodnej. Po prostu był tam staw. Właściciel poprzedni zapewne otrzymał odszkodowanie od wykonawcy. Dragados tylko nic nie naprawił szkód.

5. Przebieg odwołania przed komisją, powołaną przez Prezydenta T., której przewodniczyła Pani K. , w znaczącej części poświęcony był wypowiedzi członka komisji J. N.. Wygłosił on kazania na wzór tych, które słyszy zapewne podczas masz, dyskredytujące osobę skarżącego. Dla podkreślenia wiarygodności swojej wypowiedzi wobec członków komisji J. N. podał się za krewnego skarżącego. Nie spotkało się to z reakcją przewodniczącego komisji, a próba skarżącego wyłączenia go ze składu komisji dała wynik negatywny. Oczywiście na posiedzeniu dało się odczuć wsparcie dla rodzin i kolegi członków komisji, który objął działki skarżącego.

6. Kolejnym zjawiskiem karygodnym w ocenie skarżącego była odpowiedź na jego krytykę gruntów obok działki [...]. "Tajemniczy ktoś przemieścił nawierzchnię mojej działki na krytykowany obok staw, który przypadł mi w udziale oraz zastosował nieznany oprys chemiczny". Pisma skarżącego do Prezydenta i organów kontrolujących w zakresie stosowania środków chemicznych w przedmiotowej sprawie uzyskały odpowiedzi o braku możliwości zidentyfikowania sprawcy. Jednoznacznie fotografie terenu, wykonane przez Panią K. obszaru po tych kryminalnych zabiegach znalazły się w dokumentacji scalenia jako dowód na niepoprawność oceny skarżącego wskazanego obszaru.

Skarżący załączył kopię pism: Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa nr WRT.7123.2.16J018 oraz Prezydenta T. nr WGE.RGE.6832.1.2016/AG.

7. Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu stwierdzono, że ma lepsze skomunikowania działek. Rzeczywiście od strony południowej wykonano drogę równoległą do drogi serwisowej ale poza tym, że mogę wjechać na działkę [...] od tej drogi zamiast od drogi serwisowej to tylko skraca możliwy również, dojazd do tej działki drogą serwisową o długość działki ale wydłuża dojazd do działek po stronie północnej po zakończeniu procesu uprawowego od strony południowej na nowej drodze. Strona północna, mimo budowy drogi od strony wschodniej proponowanych rozwiązań scaleniowych raczej posłuży mieszkańcom sąsiedniej wioski a skarżący dalej będzie musiał korzystać z drogi serwisowej. Po stronie południowej autostrady stworzono drogi, których nie ma w planie zagospodarowania i nic nie zmieniają w skomunikowaniu działek skarżącego, natomiast ich powierzchnia mogła posłużyć do scalenia działek skarżącego.

8. Decyzja Prezydenta w sprawie scalania była już unieważniana ze względów proceduralnych a ilość osób skarżących obecną decyzję wynika miedzy innymi ze zgonów właścicieli gruntów.

W odpowiedzi na skargę M. M. Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu Wojewoda szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga nie jest zasadna.

Szczegółowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ II instancji szczegółowo odniósł się także do zarzutów odwołań, ustosunkowując się do zarzutów każdego z odwołujących się odrębnie.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1223), dalej określana jako "ustawa scaleniowa" lub "u.s.w.g.".

Postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy scaleniowej, postanowieniem Prezydenta Miasta T. z 22 kwietnia 2016 r., znak: WGN.6832.1.2016. Załączniki do tego postanowienia określają dla poszczególnych obrębów: wykaz uczestników scalenia (łącznie 1500 pozycji w wykazie), wykaz działek oraz zakres obszaru objętego scaleniem.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatwierdzenie projektu scalenia gruntów obejmującego obszar o łącznej powierzchni 437,5076 ha, stanowiący grunty wokół autostrady A-4 w obrębach: 01, 02, 03, 04, 07, 08, 09 miasta T. (. - nazwa zwyczajowa).

Na wstępie trzeba wskazać, że postępowanie scaleniowe jest specyficznym postępowaniem regulowanym ustawą scaleniową, do której przepisy K.p.a. stosowane są jedynie w sprawach nieuregulowanych tą ustawą (art. 33 ust. 1). Ustawa kompleksowo reguluje tryb postępowania scaleniowego, jak i treść wyrzeczenia wieńczącego to postępowanie tj. decyzji scaleniowej (art. 27 ust. 4 ustawy). W orzecznictwie podkreśla się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Organ opracowując projekt scalenia korzysta ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze optymalnego w danych warunkach rozwiązania, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia uczestników scalenia. Jednak rozbieżność interesów uczestników scalenia jest naturalna, w konsekwencji z reguły powoduje konflikty. Postępowanie to wymaga zatem wyważenia, sprzecznych często interesów mieszkańców obszaru podlegającego procesowi scalania i z zasady nie może w jednakowy sposób interesów tych zaspokoić.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1706/16, scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, natomiast przy opracowywaniu samego projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Jest nieuniknione, że w toku postępowania scaleniowego zwykle rodzą się konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiada ono cech dowolności, czy nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału.

Sądowa kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się zatem do weryfikacji legalności decyzji (jej zgodności z prawem), nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym, chyba że noszą one cechy dowolności, którą sąd może zweryfikować we własnym zakresie, tj. przez analizę dokumentacji scaleniowej. Sąd administracyjny w odróżnieniu od sądu powszechnego nie ma bowiem innych, niż analiza tej dokumentacji, narzędzi do kontroli legalności decyzji scaleniowej. W szczególności sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, np. z opinii biegłych, zeznań świadków czy stron, by merytorycznie zweryfikować decyzje wydawane przez organy administracji, w tym przypadku decyzję scaleniową (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Rz 1329/13, z 16 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Rz 93/20).

Zwrócić też należy uwagę, że przepisy ustawy nie wskazują na odmienne podstawy uchylenia decyzji scaleniowej, niż podstawy wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na uwadze mieć należy także fakt, że decyzja scaleniowa nie ma jednego adresata. Nie kształtuje ona sytuacji prawnej konkretnego (pojedynczego) podmiotu. Kierowana jest do podmiotowości zbiorowej. Jej adresatem są właściciele nieruchomości znajdującej się w obszarze scalania. Ich wzajemne prawa i konieczność znoszenia ciężarów jest powiązana. Istotą decyzji scaleniowej jest bowiem zmiana struktur własnościowych w danym obszarze. Każda, że stron tego postępowania - właścicieli nieruchomości położonych w danym obszarze, może uzyskać prawa do nieruchomości sąsiednich lub ich części, kosztem ich dotychczasowych właścicieli. Każda ze stron może też utracić własność nieruchomości lub jej części, na rzecz właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z 20 lutego 2013 r. sygn. III CZP 98/12 decyzja scaleniowa ma podwójny charakter, to jest charakter konstytutywno-deklaratoryjny. Charakter konstytutywny wyraża się w tym, że tworzy nowe nieruchomości, to jest wyznacza nowy przedmiot prawa własności i wygasza prawo właściciela do nieruchomości, która dotychczas była jego własnością. Charakter deklaratywny zaś wyraża się w tym, że decyzja scaleniowa nie narusza "podmiotowego zakresu prawa własności". Przytoczyć też można wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1142/16, w którym orzeczono, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stwarza nowy stan własności, stanowiąc jednocześnie tytuł do ujawnienia tego stanu w księgach wieczystych, ponieważ uczestnik scalenia staje się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem.

Specyfika postępowania scaleniowego wyraża się określoną sekwencją podejmowanych w ramach tego postępowania czynności, przy uwzględnieniu regulacji mających na celu zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu jej uczestnikom. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się ponadto niepodzielność rozstrzygnięcia w zakresie scalenia. Celem postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia. Obszar ten jest wyznaczony, stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g. przez określenie jego granic i powierzchni (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 547/11).

Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia, wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej (por. Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (30)/2010; a także wyroki WSA w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 842/09; z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 113/17 oraz wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. II OSK (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2021 r. sygn. II SA/Kr 1121/21).

Niezwykle istotnym zatem jest zwrócenie uwagi na fakt, że uchylenie decyzji scaleniowej (choćby w części) dotyczy nie tylko interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie sądowe w przedmiocie skargi na decyzję scaleniową, ale też innych podmiotów, którzy decyzji scaleniowej nie kwestionują. Kluczowa zatem przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 u.s.w.g. i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, ponieważ jest to niemożliwe. Przy spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, zakładać bowiem należy, że kosztem interesów właścicieli pojedynczych działek w obszarze scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 u.s.w.g (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., sygn. OSK 908/04).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również pogląd, zgodnie z którym "konsekwencją tak ukształtowanej sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym wymóg oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia. Wprawdzie w skład obszaru scalenia wchodzą działki indywidualnie oznaczone, jednak decyzja scaleniowa nie jest sumą jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek" (Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego..., s. 44).

Przyjęcie powyższego stanowiska co do sposobu rozumienia sprawy scaleniowej skutkuje dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnymi konsekwencjami.

Pierwszą z nich jest objęcie kontrolą Sądu decyzji Wojewody w całości, co wynika także z art. 134 § 1 P.p.s.a., nakazującego Sądowi rozstrzyganie w granicach danej sprawy bez związania zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli przedmiotowej decyzji Sąd nie dopatrzył się wad skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Należy podkreślić, że scaleniem gruntów na przedmiotowym obszarze objętych zostało 1955 działek ewidencyjnych położonych w 7 obrębach ewidencyjnych. Po scaleniu liczba działek wynosi 866 co oznacza, że w wyniku scalenia liczba działek zmniejszyła się o ponad połowę.

Co znamienne, obecnie od decyzji Wojewody z 13 października 2022 r. zostały złożone tylko 2 skargi (od decyzji I instancji również jedynie 2 odwołania skarżących), przez dwóch uczestników scalenia, którzy są w posiadaniu łącznie 10 działek ewidencyjnych ze wszystkich 1955 objętych scaleniem, co stanowi ok. 0,5%.

Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej, postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony, co jest bezsporne i nie było kwestionowane.

Przechodząc do kontroli oceny przez Wojewodę prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego, Sąd wskazuje ponownie, że przedmiotowe postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 u.s.w.g. postanowieniem Prezydenta z 22 kwietnia 2016 r.

Z uwagi na oczywistą omyłkę w treści postanowienia Prezydenta z 22 kwietnia 2016 r. wszczynającego postępowanie scaleniowe, zostało ono sprostowane z urzędu postanowieniem z 19 września 2016 r., znak: WGN.6832.1.2016, w którym organ I instancji orzekł, że: w miejsce podanej w punkcie I tego postanowienia powierzchni 436,1209 ha wprowadza powierzchnię 437,4351 ha.

Trzeba wyjaśnić, że zaistniała różnica między polem powierzchni wskazanym w postanowieniu z 19 września 2016 r., tj. 437,4351 ha, a podanym w zaskarżonej decyzji, tj. 437,5076 ha, wynika z dokonanego w ramach postępowania ustalenia granic obszaru scalenia, obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego i analitycznego obliczenia powierzchni z dokładnością do 1 m2, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie zmiany obszaru scalenia. Rozbieżność pomiędzy tymi wartościami, wynikająca z aktualizacji pomiarów granic działek w obszarze scalenia, nie stanowi o wadliwości decyzji. Dopuszczalną bowiem modyfikacją obszaru scalenia jest sytuacja, w której podana w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego powierzchnia obszaru scalenia ulega weryfikacji w wyniku czynności scaleniowych przy zachowaniu tożsamości gruntów. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Uzasadniając wszczęcie postępowania scaleniowego, obejmującego grunty wokół autostrady A-4 w obrębach: 01, 02, 03, 04, 07, 08, 09 miasta T., organ I instancji wskazał, że: realizacja projektu budowy autostrady znacznie zdezorganizowała strukturę przestrzenną przedmiotowego terenu. Grunty rolnicze obszaru scalenia tworzą pasmowy układ działek (działki długie i wąskie). Układ ten spowodował, że nieruchomości położone wzdłuż autostrady uległy znacznemu rozdrobnieniu. Część działek utraciło dostęp do drogi publicznej. Przebieg autostrady zaburzył funkcjonującą dotychczas sieć dróg. Postępowanie umożliwi zaprojektowanie i utworzenie nowego ładu komunikacyjnego w tym rejonie, a w ramach prac poscaleniowych realizację nowych dróg transportu rolnego, modernizację oraz właściwe i racjonalne ich powiązanie z siecią dróg lokalnych i zbiorczych oraz polepszenie parametrów dróg istniejących. Negatywne skutki dezorganizacji przestrzennej, spowodowane przebiegiem autostrady, zostaną złagodzone po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego. W ramach postępowania scaleniowego zostaną także uporządkowane inne elementy struktury własnościowej obszaru objętego postępowaniem, takie jak zniesienie uciążliwych dla właścicieli służebności gruntowych oraz zniesienie współwłasności. Scalenie gruntów umożliwi również poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, polepszenie ich rozłogu i dostępności komunikacyjnej.

Z uwagi na to, że ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze wskutek przebiegu autostrady zostało znacznie pogorszone, dla wszczęcia postępowania scaleniowego uzyskano pozytywną opinię Rady Osiedla K. i Powiatowego Związku Kółek Rolniczych, a dodatkowo pozytywną opinię Agencji Nieruchomości Rolnych, spełnione zostały przesłanki z art. 4 ust. 1 u.s.w.g.

Prace scaleniowe koordynuje i wykonuje Samorząd Województwa Małopolskiego przy pomocy K. Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. (KBGiTR), które opracowało Materiały do wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego oraz Założenia do projektu scalenia gruntów części obszaru miasta T. - obiekt pn. K. , stanowiące diagnozę stanu istniejącego na obszarze scalenia, a w szczególności problemów i ograniczeń związanych z rolniczą przestrzenią produkcyjną oraz propozycje sposobu nowego jej zagospodarowania w wyniku przeprowadzenia prac scaleniowych. W założeniach do projektu scalenia wskazano m.in.: Infrastruktura drogowa na terenie proponowanym do objęcia scaleniem charakteryzuje się hierarchiczną i sieciową budową. Przez środek obszaru z północy na południe przebiega droga wojewódzka nr [...] (B. Z. - T.). Drogi gminne występują na południowej, północnej i częściowo zachodniej granicy terenu K. . Jednakże dróg publicznych jest bardzo mało, dlatego drogi transportu rolnego to najczęściej drogi prywatne. Na południe od autostrady prawie co druga "kolumna" działek posiada albo wydzieloną działkę jako drogę, lub wąskie 3 metrowe paski pastwisk użytkowanych również jako drogi. Większość z nich jest zarośnięta i nie nadaje się do przejazdu. (...) Działki posiadające dojazd z drogi publicznej zajmują powierzchnię 166,63 ha, natomiast działki pozbawione dojazdu - 220,36 ha, co stanowi 50,34% powierzchni ogólnej K. . (...) Przebudowa struktury przestrzennej obszaru K. będzie głównie polegała na likwidacji ogromnej ilości dróg prywatnych - trawiastych, nieutwardzonych, przez co zwiększy się powierzchnia do rolniczego wykorzystania po uprzedniej ich rekultywacji. Zmniejszenie ilości działek pozwoli na zaprojektowanie nowych: szerszych i krótszych obsługiwanych przez zmodernizowane drogi gminne i drogi zbiorcze przy autostradowe.

Wykonawca scalenia zgłosił Prezydentowi Miasta T. prace geodezyjne na tym obiekcie pod numerem [...] Koszty wykonania przedmiotowego scalenia gruntów oraz zagospodarowania poscaleniowego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 u.s.w.g. pokrywa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. w oparciu o Porozumienie zwarte przez ten podmiot z Województwem Małopolskim.

Dnia 21 czerwca 2016 r. organ I instancji upoważnił A. N. (nr upr. 22561, zakres 2 i 5) z KBGiTR, jako geodetę projektanta scalenia, do szacowania gruntów oraz opracowania projektu scalenia. Następnie, 6 października 2016 r. na zebraniu zwołanym przez organ I instancji poprzez obwieszczenie wybrano Radę Uczestników Scalenia będącą społecznym organem doradczym w liczbie 7 osób (wśród nich odwołujący: W. B., który został wybrany na przewodniczącego tej Rady). Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu oraz opracowaniu projektu scalenia gruntów (zwaną dalej: Komisją Scaleniową, Komisją Doradczą oraz Komisją), o której mowa w art. 10 u.s.w.g., organ I instancji powołał postanowieniem z 11 października 2016 r. W jej skład weszli wszyscy członkowie Rady uczestników scalenia, przedstawiciel Prezydenta Miasta T., przedstawiciel Małopolskiej Izby Rolniczej oraz przedstawiciel Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych Sekcja Zamiejscowa Gospodarowania Zasobem w T., a jej przewodniczącym został W. B. (skarżący w sprawie o sygn. II SA/Kr 1504/22).

W skład Komisji nie wszedł przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, ponieważ jak wynika z informacji Powiatowego Związku Kółek Rolniczych w T. z 14 października 2016 r., taki podmiot na przedmiotowym obszarze nie funkcjonuje. 11 października 2016 r. obecni na zebraniu (zwołanym w II terminie) uczestnicy scalenia podjęli uchwałę nr 1/2016 w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem. Za podstawę do ustalenia zasad przyjęto przydatność rolniczą gruntów według obecnego stanu użytkowania oraz przeznaczenie gruntów określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP Uchwała nr XI/131/2011 Rady Miejskiej w T. z dnia 30 czerwca 2011 r.). Wyniki oszacowania gruntów dokonane przez geodetę projektanta scalenia przy udziale Komisji Doradczej i terminy ich udostępnienia do publicznego wglądu (tj. w dniach: 17, 18, 21, 22, 23, 24 i 25 listopada 2016 r.) ogłoszono 16 listopada 2016 r. W wyznaczonym na to okresie nie zostały wniesione zastrzeżenia do tego szacunku. W związku z powyższym 18 stycznia 2017 r. (na zebraniu zwołanym w II terminie) uczestnicy scalenia w formie uchwały nr 2/2017 wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów. Załącznikiem graficznym do uchwały jest Mapa szacunku porównawczego gruntów (2 arkusze) sporządzona przez geodetę projektanta. Mapa ta została opracowana przy udziale Komisji Doradczej, czego dowodzą złożone na niej podpisy przy stosownej adnotacji w tym zakresie.

O terminach i miejscach organizowanych zebrań uczestnicy scalenia byli informowani przez obwieszczenie Prezydenta Miasta T. stosownie do art. 31 u.s.w.g. Natomiast o terminie składania życzeń do projektu scalenia oraz o terminie i miejscu okazania projektu szczegółowego na gruncie, każdego uczestnika scalenia zawiadamiano indywidualnie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Dnia 10 kwietnia 2018 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia w celu okazania projektu szczegółowego scalenia gruntów. Z uwagi na zarzuty złożonych odwołań należy szczególnie w tym miejscu podkreślić, iż mapę z projektem szczegółowym scalenia sporządził geodeta projektant scalenia przy udziale Komisji Doradczej, czego dowodzą złożone na niej podpisy jej członków przy stosownej adnotacji w tym zakresie (strona nr 1768 i 1769 operatu scaleniowego id P. 1263.2020.937).

Następnie projekt szczegółowy, w tym zasady i terminy objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia udostępniono do publicznego wglądu w siedzibie Ostoi Polskich Koni w T., ul. [...] w dniach 11-13 kwietnia 2018 r. Uczestników scalenia poinformowano, że zgodnie z przepisami u.s.w.g. w ciągu 14 dni od dnia okazania projektu szczegółowego scalenia gruntów mogą składać do Prezydenta Miasta T. pisemne zastrzeżenia do tego projektu. W ustawowym terminie wpłynęło 5 zastrzeżeń. Opiniowanie zastrzeżeń przez Komisję odbyło się 11 i 12 kwietnia 2018 r. w obecności zainteresowanych stron, po uprzednim ich zawiadomieniu. Sposób rozpatrzenia zastrzeżeń przez organ I instancji przedstawiono w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. W oparciu o rozstrzygnięcie organu I instancji wprowadzono zmiany do projektu scalenia. Wyznaczono je w terenie, punkty graniczne zastabilizowano kamieniami granicznymi i rurami metalowymi (rów) i okazano w dniu 23 sierpnia 2018 r.

Sąd zaznacza, że działki należące do skarżących uczestników scalenia nie były objęte zmianami komisyjnymi. Co istotne, od okazania projektu scalenia w 2018 r. wydzielone ekwiwalenty (działki) za grunty posiadane przed scaleniem nie uległy zmianie.

Dokumentacja techniczna operatu scaleniowego opracowana do tego etapu została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 września 2020 r. z nr P.1263.2020.937.

W dniu 21 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa wydał decyzję znak: WGE.RGE.6832.1. 2016 orzekającą w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez 10 uczestników scalenia (w tym W. B. i M. M.) Wojewoda Małopolski uchylił ją decyzją z 8 listopada 2021 r. znak: IG-II.7227.11. 2021.KB, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji z 8 listopada 2021 r. Wojewoda stwierdził, że: przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację scalenia gruntów, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zmianami - dalej: u.o.o.ś.), a także w art. 28 ust. 4 i 5 u.s.w.g. (...) Wobec powyższych uchybień organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania z uwagi na brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Obliguje to organ do uchylenia takiej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda zalecił nadto organowi I instancji uzupełnienie opracowanej graficznej część projektu szczegółowego scalenia gruntów o obrysy budynków, a Wykazu zmian działek przed i po scaleniu o dane z szacunku porównawczego gruntów.

Jednocześnie Wojewoda uznał wszystkie zarzuty do opracowanego projektu scalenia złożone w odwołaniach za niezasadne.

Żaden z odwołujących nie wniósł do WSA w Krakowie sprzeciwu od ww. ostatecznej decyzji II instancji, w konsekwencji czego stała się ona prawomocna.

Prowadząc ponownie postępowanie scaleniowe organ I instancji uzupełnił akta sprawy (mapy i wykazy zmian) zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego, w tym o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia scalania gruntów znak: WOŚ.6220.44.2021.AK wydaną 25 lutego 2022 r. Dokonał także aktualizacji wartości pieniężnej jednego punktu szacunkowego z uwagi na dezaktualizację tej wartości po sześciu latach trwania postępowania. Dokumentacja techniczna z uzupełnienia operatu scaleniowego została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 6 kwietnia 2022 r. z id P. 1263.2022.396 oraz 25 maja 2022 r. z id P.1263.2022.638.

Przed wydaniem decyzji Prezydent Miasta Tarnowa, działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił uczestników postępowania przez obwieszczenie z 22 maja 2022 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Każdy z uczestników mógł w okresie od 21 do 28 czerwca 2022 r. zapoznać się z aktami prowadzonego postępowania. W sprawie zaktualizowano wartość złotówkową 1 punktu szacunkowego, więc uczestnicy scalenia, którym na zgodny wniosek wydzielono grunty o innej wartości szacunkowej, zostali dodatkowo zawiadomieni indywidualnie, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Wartość szacunkowa gruntów wyrażona w punktach szacunkowych nie uległa zmianie, a w aktach sprawy brak jest dowodu na zastrzeżenia zainteresowanych uczestników scalenia do tej zmiany.

Większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zatem organ I instancji, mając na względzie art. 27 ust. 1 u.s.w.g., z którego wynika, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń, wydał 7 lipca 2022 r. decyzję orzekającą o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów dla przedmiotowego obszaru.

Jak trafnie podniósł Wojewoda, treść art. 27 ust. 1 u.s.w.g. oznacza jednocześnie, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie, nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swoich wniosków i zastrzeżeń (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 października 2015 r. sygn. II SA/Ke 1079/14).

Wydana w sprawie decyzja spełnia wymogi określone w art. 27 ust. 4 u.s.w.g.

Prezydent Miasta Tarnowa podał wydaną decyzję do publicznej wiadomości zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.w.g. (nadanym w art. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych - Dz.U. z 2022 r. poz. 32, który obowiązuje od 10 lutego 2022 r.) oraz przepisami o ochronie danych osobowych. W trakcie całej procedury scaleniowej dokonywane były prawidłowe obwieszczenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd wskazuje, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że z akt sprawy wynika, że skarżący przed scaleniem wraz z B. M. w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta T. posiadał w jednostce rejestrowej nr [...] na współwłasność w częściach ułamkowych (udział 14) 3 działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,3454 ha i wartości 698,12 punktów szacunkowych. Na skutek wybudowania autostrady działki te nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W wyniku scalenia wydzielono w dotychczasowej lokalizacji dwie działki; nr [...] i nr [...] (obr. nr [...]) o łącznej powierzchni 1,3546 ha i wartości 702,89 punktów szacunkowych z dostępem do drogi publicznej. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi + 0,68%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, o której mowa w art. 8 ust. 2 u.s.w.g. Wydzielony ekwiwalent spełnia również kryteria powierzchniowe, określone w art. 14 ust. 2 tej regulacji.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g., uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.

Z przepisów tych wynika, że każdy z uczestników scalenia w zamian za dotychczas posiadane grunty, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, a zatem nie równej powierzchni czy np. wartości wyrażonej w pieniądzach. Wartość szacunkowa to wartość gruntu wyrażona w skali punktowej, zaś wartość punktową dla poszczególnych kategorii gruntów ustalają uczestnicy scalenia w uchwale określającej zasady szacunku gruntów. Równocześnie przepis ten wskazuje, że równą wartością szacunkową jest również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.

W przypadku skarżącego zasady te zostały uwzględnione, czego skarżący nie podważa w skardze. Podkreśla natomiast, że spełnienie wymogów powierzchni w procesie scalania nie potwierdza usunięcia ewidentnej krzywdy, której powodem jest budowa autostrady, tj. rozczłonkowania gruntów ornych, dla których scalanie nie jest dodatkowym bonusem, a powrotem do stanu sprzed budowy. Gdyby działki były oddalone od siebie skarżący nie wnosiłby żadnych skarg.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że jak wskazano w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 92/21, jeśli sytuacja uczestnika scalenia nie uległa pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty - nie można mówić o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że jak prawidłowo wyjaśnił Wojewoda, przedmiotowe postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z urzędu, w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 u.s.w.g., postanowieniem Prezydenta Miasta Tarnowa z 22 kwietnia 2016 r., znak: WGN.6832.1.2016. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.s.w.g. postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu jeżeli ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek działalności przemysłowej, przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych, kolei, rurociągów naziemnych oraz zbiorników wodnych lub urządzeń melioracji wodnych zostało lub zostanie znacznie pogorszone. Zatem z treści tego przepisu (ani z pozostałych) u.s.w.g. nie wynika, że efekty scalanie gruntów mają doprowadzić do stanu wyjściowego jaki istniał przed wybudowaniem drogi publicznej (w tym przypadku autostrady). Natomiast przepis art. 1 ust. 1 u.s.w.g. stanowi, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że nadrzędnym celem tego postępowania jest przede wszystkim likwidacja lub ograniczenie skutków dezorganizacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej spowodowanej budową autostrady na przedmiotowym odcinku. W zaskarżonej decyzji organ II instancji słusznie wskazał, że mając na uwadze także powody wskazane w postanowieniu o wszczęciu przedmiotowego postępowania scaleniowego, iż przeprowadzone scalenie nie było klasycznym scaleniem dokonywanym w celu tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie. Było bowiem związane z budową autostrady i prowadziło do znalezienia optymalnego rozwiązania kompensującego jej negatywne oddziaływanie na lokalną społeczność, rozumianą jako wszystkich uczestników scalenia, z uwzględnieniem i dopuszczeniem sytuacji, w której nie wszyscy uczestnicy scalenia są subiektywnie zadowoleni z jego rezultatów, bowiem nie zawsze istnieje możliwość zadowolenia każdego uczestnikowi scalenia w jednakowym stopniu. Niemniej stwierdzenie skarżącego, jakoby w wyniku wydanych decyzji doszło do pogorszenia warunków gospodarowania w odniesieniu do gruntów skarżącego, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy przy porównaniu jego sytuacji przed scaleniem i po scaleniu.

Dodatkowo, mając więc na uwadze treść i charakter zarzutów skarżącego, Sąd wskazuje, że sąd administracyjny nie dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność weryfikacji podnoszonych przez niego zarzutów co do kwestii takich jak:

- firma scalająca robi z działkami skarżącego dziwne eksperymenty,

- "Tajemniczy ktoś przemieścił nawierzchnię mojej działki na krytykowany obok staw, który przypadł mi w udziale oraz zastosował nieznany oprys chemiczny",

- "Jednoznacznie fotografie terenu, wykonane przez Panią K. obszaru po tych kryminalnych zabiegach znalazły się w dokumentacji scalenia jako dowód na niepoprawność mojej oceny wskazanego obszaru".

Należy podkreślić, że Sąd nie dysponuje możliwościami dowodowymi, które pozwalałyby okoliczności takie weryfikować. Sąd bazuje na wyjaśnieniach organów wyrażonych w uzasadnieniach decyzji i w odpowiedzi na skargę, a te są - w ocenie Sądu - racjonalne, wiarygodne i miarodajne.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zarzuty skargi nr 1-4.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie składanych życzeń do projektu scalenia (oświadczenie z 10 sierpnia 2016 r. do karty uczestnika scalenia nr 8-513), należy wskazać, że słusznie Wojewoda stwierdził, iż mając na uwadze treść życzeń złożonych przez skarżącego, ale również pozostałych uczestników scalenia z przedmiotowego obszaru, a także występujące obiektywnie ograniczenia projektowe, opracowany projekt scalenia należy uznać za możliwie zgodny z wniesionymi życzeniami.

Podobnie ma się rzecz z zastrzeżeniami do projektu rozdzielenia działek skarżącego złożonymi przez niego w ustawowym terminie po zapoznaniu się z projektem szczegółowym scalenia. W tym zakresie żądanie wydzielenia ekwiwalentu za działkę znajdującą się do scalenia po stronie północnej autostrady przy działce leżącej po stronie południowej, jak wynika z protokołu komisji scaleniowej nr 5 z 12 czerwca 2018 r., w której skarżący brał udział, oraz z opinii z 4 lipca 2018 r., Komisja po przeprowadzonej wizji w terenie uznała jednogłośnie za niezasadne. Należy tu podkreślić, że nowo zaprojektowane działki nr [...] i nr [...] [numeracja robocza] mają foremny kształt i dostęp do drogi publicznej, co niewątpliwie sprzyja produkcji rolniczej.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów nr [...] skargi, Sąd wskazuje, co trafnie dostrzegł Wojewoda, że w zaleceniach dla projektanta wpisano wskazówki odnośnie rekultywacji ww. działek. Karty 734-737 zawierają fotografie wykonane na gruncie z wizji terenowej przedstawiające stan nieruchomości na dzień ich wykonania, stanowiące załącznik do protokołu z 12 czerwca 2018 r. Ze zdjęć tych wynika, że po przeprowadzeniu prac przewidzianych w zagospodarowaniu poscaleniowym grunty te nadawać się będą do dalszej uprawy.

Co więcej, odnośnie zarzutów do obecnego stanu przydzielonych gruntów i ich negatywnie ocenianej wartości Wojewoda słusznie wskazał, że za podstawę do określania wartości szacunkowej gruntów, czyli do ustalenia zasad szacunku, uczestnicy scalenia w drodze uchwały nr [...] przyjęli przydatność rolniczą gruntów według obecnego stanu użytkowania oraz przeznaczenie gruntów określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast rodzaj i zakres prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym uwzględniający zgłaszane przez uczestników scalenia kwestie, w tym przez skarżącego, został zawarty w załączniku nr [...] oraz w załączniku graficznym nr [...] do zaskarżonej decyzji. Dla działki projektowanej nr [...] przewidziano zaoranie i wapniowanie gruntów oraz usunięcie kamieni, nawiezienie ziemi, wyrównanie terenu. Z kolei dla działki projektowanej nr [...] przewidziano likwidację miedzy.

Z powyższego wynika, że organ scaleniowy uwzględnił w możliwym zakresie składane postulaty skarżącego w trakcie postępowania i zaplanował w projekcie scalenia kompleksowe działania poprawiające stan tych gruntów celem ich rolniczego użytkowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi nr 7 dotyczącego skomunikowania, trafnie wskazał Wojewoda, że scalenie miało przede wszystkim poprawić dostępność komunikacyjną i parametry technicznych dróg oraz stabilizację granic działek. Sąd podziela wnioski Wojewody, że warunki korzystania z nieruchomości skarżącego uległy widocznej poprawie w stosunku do stanu jaki zaistniał po wybudowaniu autostrady. Mimo, że nie udało się przywrócić jednego ciągu uprawowego, który istniał przed budową autostrady A-4 w tym obszarze, to z pewnością ograniczone zostały jej negatywne skutki.

Mając na uwadze całokształt argumentacji skarżącego warto tu powtórzyć, że w procesie przedmiotowego scalenia z powodów obiektywnych i prawnych niemożliwym było porównywanie stanu nieruchomości poszczególnych uczestników scalenia sprzed budowy autostrady ze stanem po scaleniu. Relewantne i konieczne było natomiast porównanie stanu nieruchomości sprzed scalenia ze stanem po scaleniu, czego organy obu instancji dokonały prawidłowo. Ewentualnych roszczeń związanych z budową autostrady skarżący nie może dochodzi w sprawie scaleniowej. Szkody materialne wyrządzone skarżącemu jego zdaniem są domeną sądów powszechnych w sprawach cywilnych.

Jeżeli chodzi o sieć zaprojektowanych w ramach przedmiotowego scalenia dróg, to Sąd stwierdza, że realizuje ona cel scalenia. Zapewnienie bowiem każdej działce objętej scaleniem bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Podnoszony przez skarżącego fakt, że jakaś działka w wyniku scalenia ma dostęp do drogi publicznej z różnych stron, nie może być sam z siebie uznany za wadę projektu. Z projektu scalenia wynika, że Geodeta projektant przy projektowaniu sieci dróg kierował się celami przedmiotowego scalenia, uwarunkowaniami projektowymi, złożonymi życzeniami, a także przeprowadzanymi konsultacjami z uczestnikami scalenia oraz przedstawicielami Gminy.

Odnosząc się do załączonych do skargi pism: Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. z 17 lipca 2018 r. znak: WRT.7123.2.6.2018 dotyczącego zarzutu notorycznego oprysku działek środkami chemicznymi przez nieustalone osoby oraz Prezydenta Miasta Tarnowa z 17 lipca 2018 r. znak: WGE.RGE.6832.1/2016.AG dotyczącego zarzutu bezprawnego zajęcia działki nr [...], obręb 8, T. przez nieustalone osoby, Sąd stwierdza, że Wojewoda w sposób wyczerpujący w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że treść ww. pism nie potwierdza zarzutów skarżącego. Skarżący był informowany w ww. pismach odpowiednio o możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia prawa własności nieruchomości na drodze cywilnej przed sądem powszechnym oraz konieczności zgłaszania organom ścigania kwestii nieuprawnionego korzystania z nieruchomości, w tym składowania odpadów, ponieważ ustalanie potencjalnych sprawców oraz rozstrzyganie takich spraw nie należy do kompetencji organu scaleniowego.

Wracając jeszcze do zarzutu nr 2 skargi odnośnie rzekomego braku możliwości wglądu w akta sprawy i pozyskiwania z nich kopii, Sąd stwierdza, jak słusznie podniósł Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że zarzut ten jest bezzasadny. Akta sprawy dowodzą bowiem, że Prezydent działając jako organ scaleniowy zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił wszystkim uczestnikom scalenia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stosownie do przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Analiza zgromadzonych akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżącemu udzielano stosownych wyjaśnień w trakcie postępowania.

Z kolei o wgląd w dokumentację operatu scaleniowego oraz o wydanie z niego kopii dokumentów zainteresowane strony mogły się zwrócić do Prezydenta jako organu prowadzącego powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny przy pomocy Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta T., po przyjęciu operatu scaleniowego do tego zasobu, na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Dodatkowo wskazać trzeba, że zgłoszone pisemnie przez skarżącego zastrzeżenia do Prezydenta pokrywają się z zarzutami skargi. Komisja doradcza w składzie 6 osób (tj. przedstawiciela Prezydenta oraz 5 członków Rady Uczestników Scalenia: W. B., A. S., J. N., J. M. i M. Ś.) przeanalizowała ww. zastrzeżenia na posiedzeniu 12 czerwca 2018 r. w obecności skarżącego, a także wysłuchała jego dodatkowych wyjaśnień.

Po wysłuchaniu wyjaśnień geodety projektanta scalenia i zaprotokołowaniu: zaprojektowano dwie działki w foremnym kształcie z dostępem do drogi publicznej komisja doradcza w wyniku przeprowadzonego głosowania (6:0) Komisja uznała zgłoszone zastrzeżenia za niezasadne. Z uwagi na zgłaszane przez wnoszącego kwestie w zakresie obecnego stanu użytkowania przedmiotowych gruntów komisja zaleciła: "Na działce projektowanej 8-515/1 likwidacja miedzy i zakrzaczeń na miedzy wzdłuż zachodniej granicy. Na działce projektowanej 8-513/2 rekultywacja południowej części działki w pasie 30 m. Zebrać kamienie, nawieźć ziemi. Zalecenia po przeprowadzonej wizji w terenie. Protokół odczytano w obecności uczestnika scalenia składającego zastrzeżenia do projektu scalenia. Uwaga: Pan M. M. wniósł o wyłączenie pana J. N. z obrad komisji - pokrewieństwo. Komisja nie znalazła podstaw do wyłączenia".

Protokół nr 5 został podpisały przez wszystkie zainteresowane strony. W wyniku rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń Prezydent postanowił pozostawić projekt bez zmian w zakresie lokalizacji działek, natomiast w zakresie zagospodarowania poscaleniowego słusznie postanowił uwzględnić zalecenia komisji. Wobec zastrzeżeń skarżącego do obiektywności i składu Komisji warto podkreślić, że decydujący wpływ na projekt scalenia ma geodeta projektant scalenia oraz organ scaleniowy.

Jak słusznie podniósł Wojewoda, rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu szczegółowego scalenia nie gwarantuje każdemu z jego uczestników otrzymania gruntów subiektywnie "lepszych". Poczucie nieuwzględnienia części składanych żądań czy postulatów nie może być uznane za wystarczający argument dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem organ scaleniowy musi rozważyć wiele spornych interesów.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę są racjonalne, wiarygodne i miarodajne oraz rozwiewają i obalają podniesione w skardze zarzuty, które należy ocenić jako bezpodstawne. Dodatkowo warto podkreślić, że postępowanie scaleniowe trwało w niniejszej sprawie od kwietnia 2016 r., a dokonywane etapami czynności były podejmowane w adekwatnym obowiązującym stanie prawnym, przy czym w postępowaniu tym nie można dopatrzeć się większych błędów, które nakazywałyby eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak była mowa wyżej, taka eliminacja nie dotyczy jedynie interesu prawnego uczestników scalenia, którzy decyzję zaskarżyli do sądu administracyjnego, ale też innych, którzy decyzji scaleniowej nie kwestionują.

Decyzja scaleniowa ma bowiem niezwykle doniosłe skutki w sferze obrotu nieruchomościami objętymi procesem scalenia lub ich zagospodarowaniem. Przyczyna uchylenia takiej decyzji nie może być zatem błacha, tym bardziej, że – jak wykazał organ - w wyniku scalenia sytuacja skarżącego, jako uczestnika scalenia, nie uległa obiektywnemu pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty.

Końcowo warto zaznaczyć, że Sąd w uzasadnieniu wyroku ma obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, ale prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2020 r., sygn. I GSK 1489/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. II GSK 818/20).

Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (wyroki NSA z: 5 lipca 2022 r., sygn. I OSK 2559/20; 16 września 2022 r., sygn. I GSK 2913/18, 11 października 2022 r., sygn. II OSK 2472/21).

Organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i umotywował zasadność podstawowych przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji, a także rzetelnie odniósł się do okoliczności kwestionujących prawidłowość rozstrzygnięcia I instancji. Organ odwoławczy rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i dokonał oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa, a argumenty i dowody zostały adekwatnie rozważone i ocenione.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga M. M. nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie WSA w Krakowie podzielił swoje zapatrywania i rozważania przedstawione w sprawie ze skargi W. B. na tę samą decyzję Wojewody Małopolskiego, która została zakończona w pierwszej instancji nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. II SA/Kr 1504/22, oddalającym skargę. Skarga kasacyjna W. B. do NSA została zarejestrowana pod sygn. I OSK 2073/23.

W sprawie niniejszej skarżący M. M. w swojej skardze nie wskazał żadnych konkretnych przepisów prawa, które według niego zostały naruszone.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.