Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1278/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Soboch-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1268/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1268/18 oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Spółka wniosła również o dopuszczenie dowodu z odpisu pełnego KRS spółki K. sp. z o.o. na okoliczność sprzeczności samodzielnych ustaleń Sądu I instancji z faktami, w tym ustalonymi przez organ II instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1. błędne zastosowanie art. 153 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że wątpliwości Sądu w wyroku z 1.12.2016 r., sygn. V SA/Wa 4752/15 dotyczyły oceny kosztorysu jedynie przez pracowników organu, co do których nie wykazano, że posiadają wiadomości specjalne"', pomimo że z wyroku tego wprost wynika, że Sąd – w ślad za jednolitym orzecznictwem NSA i WSA - w sposób kategoryczny zanegował praktykę organu polegającą na weryfikowaniu kosztorysów wyłącznie na podstawie baz (katalogów) cen i wyłącznie poprzez mechaniczne utożsamienie stawki rynkowej ze stawką średnią rynkową i wykluczenie stawek wyższych niż średnie rynkowe a mieszczących się w granicach maksymalnych stawek tynkowych wg tych samych katalogów cen;

2. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art 153 p.p.s.a. w zw. z art 80 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art 153 p.p.s.a. w zw. z art 80 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 7 k.p.a. z uwagi na fakt, iż oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego, która odwołuje się do (1) "Warunków technicznych wykonania i odbioru robot budowlanych" – wydawnictwo Yerlag Dashofer 2006, (2) Polskich Standardów Kosztorysowania oraz (3) Katalogów Nakładów Rzeczowych (4) akt sprawy - oznacza, że organ zrealizował wskazania wyroku WSA w Warszawie w niniejszej sprawie z 1.XII.2016 r., sygn. V SA/Wa 4752/16, pomimo że:

a) w wyroku wydanym w niniejszej sprawie w dniu 1.XII.2016 r. WSA w Warszawie polecił organowi odnieść się do całokształtu materiału dowodowego i zweryfikowanie kosztorysu z pomocą biegłego z uwzględnieniem, że bazy cen mogą być tylko jedną z płaszczyzn weryfikacji cen określanych jako rynkowe i brak podstaw do utożsamiania stawek rynkowych ze stawkami średnimi rynkowymi,

b) opinia biegłego weryfikuje kosztorys powykonawczy wyłącznie przy użyciu średnich cen rynkowych - stwierdzonych wyłącznie na podstawie katalogów i baz cen;

c) przytoczone przez biegłego i Sąd I instancji pozycje nr 1 i 2 to jedynie teoretyczna literatura i poradnik wyjaśniające jak sporządzać kosztorys, zaś Katalogi Nakładów Rzeczowych zawierają uśrednione dane o ilości materiałów i robocizny potrzebnych do zrealizowania typowych obiektów budowlanych - a nie o cenach - co oznacza, że organ, aprobując bez zastrzeżeń opinię biegłego, przeprowadził takie samo postępowanie dowodowe, jakie w wyroku z 1.12.2016 r., sygn. V SA/Wa 4792/16 zostało uznane przez WSA za niewystarczające;

d) wbrew wnioskom Sądu I instancji, z opinii biegłego prima facie wynika, że nie rozważa ona podnoszonych przez Stronę okoliczności przemawiających za weryfikacją z użyciem kosztorysu cen rynkowych wyższych niż średnie ceny rynkowe a mieszczących się w granicy maksymalnych cen rynkowych wg katalogów cen - zawarcie w opinii jednozdaniowej informacji, że wśród analizowanych materiałów znajdowały bliżej niedookreślone "akta sprawy [...]" nie stanowi jakiegokolwiek rozważenia jakiegokolwiek twierdzenia Skarżącej;

e) jedyne uzasadnienie, jakie biegły podał dla odmowy weryfikacji kosztorysu przy użyciu stawek cen wyższych niż średnie ceny rynkowe a mieszczących się w granicach maksymalnych cen rynkowych wg tych samych katalogów cen, to treść "Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy finansowej opublikowana przez organ II instancji dla wnioskodawców, która jak sam wskazał Sąd 1 instancji - nie ma charakteru normatywnego i której wskazania zostały uznane w wyroku WSA z l.XIł.2016 r. za sprzeczne z prawem;

f) ani biegły ani organ nie rozważył nawet jednym słowem, czy dokument oferta złożona Stronie przez spółkę R w dn. [...].VIII.2012 r. na realizację Inwestycji - na kwotę o 200.000,00 PLN wyższą niż oferta generalnego wykonawcy wybranego przez Stronę, nie uzasadnia weryfikacji kosztorysu wykonawczego Strony z użyciem stawek cen wyższych niż średnie ceny rynkowe a mieszczących się w granicach maksymalnych cen rynkowych wg katalogów cen;

3. błędne zastosowanie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

3.1. przyjęcie, że Strona jako okoliczności uzasadniające zastosowanie do weryfikacji kosztorysu cen wyższych niż średnie rynkowe ale mieszczących się w granicach maksymalnych cen rynkowych wg katalogów cen wskazywała m.in. trudne warunki. Euro 2012, krótki okres realizacji inwestycji, trudności na etapie prac ziemnych, podczas gdy są to okoliczności wskazywane przez Stronę w innym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – dot. rozliczenia i etapu inwestycji [w którym wyrok również wydawał ten sam Sędzia Sprawozdawca], a w niniejszym postępowaniu, dot. 11 etapu inwestycji. Strona jako okoliczności uzasadniające zastosowanie cen wyższych niż średnie rynkowe ale mieszczących się w granicach maksymalnych cen rynkowych wg katalogów cen wskazywała wykonanie konstrukcji stalowej z użyciem stali o podwyższonej jakości we wszystkich jej parametrach z uwagi na prawny wymóg wykorzystywania [...].11.2014 r., k. 45] oraz szczególny popyt w powiecie grójeckim w stosunku do innych powiatów woj. mazowieckiego (pkt 2 pisma Strony z [...].06.2017);

3.2. przyjęcie, że w opinii biegły dokonując wyceny etapu inwestycji uwzględnił także fakt występujących w sprawie powiązań osobowo-kapitałowych, pomimo że w na żadnej z 11 stron opinii nie ma ani jednego słowa na ten temat;

4. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez:

4.1. przekroczenie ustawowej kompetencji kontrolnej Sądu administracyjnego i dokonanie oceny pominiętego przez organ dowodu - dokumentu oferty złożonej Stronie przez spółkę R w dn. [...].VII.2012 r. na realizację inwestycji - na kwotę o 200.000,00 PLN wyższą niż oferta generalnego wykonawcy wybranego przez Stronę, pomimo że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, Sąd administracyjny nie może zastępować organu w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i nie może zastępować organów administracji publicznej i czynić ustaleń faktycznych, które pozostały poza zakresem zainteresowania organów;

4.2. przyjęcie, że pominięcie przez organ ww. dowodu - dokumentu oferty złożonej Stronie przez spółkę R w dn. [...].VIII.2012 r. na realizację inwestycji - na kwotę o 200.000,00 PLN wyższą niż oferta generalnego wykonawcy wybranego przez Stronę, nie narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 zw. z art 80 w zw. z art. 7 k.p.a. z powodu - rzekomego - niepozyskania tej oferty w warunkach konkurencyjności, pomimo że:

a) rzekome niepozyskanie tego dokumentu w warunkach konkurencyjności w świetle art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. może uzasadniać wyłącznie ocenę dowodu przez organ za niewiarygodny, a nie pominięcie niewygodnego dla organu dowodu całkowitym milczeniem;

b) zgodnie z orzecznictwem NSA i WSA w Warszawie, przeprowadzenie konkursu ofert jest tożsame z realizacją obowiązku przedstawienia dowodów uzasadniających stanowisko wnioskodawcy w kwestii kosztów kwalifikowanych;

c) w czasach realizacji inwestycji (2012-2013) nie obowiązywały jakiekolwiek przepisy ustanawiające kryteria przeprowadzenia konkursu ofert;

d) przyjęcie przez Sąd administracyjny na etapie postępowania przed Sądem, że to Skarżąca powinna była wykazać pozyskanie (pominiętego przez organ) dowodu - dokumentu w warunkach konkurencyjności zamiast organu, stoi prima facie w sprzeczności z obowiązkami organu wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi to organ w postępowaniu powinien zweryfikować, czy oferta została złożona w warunkach konkurencyjności;

5. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie narusza przepisów k.p.a. dokonana przez organ ocena, iż opinia biegłego jest wiarygodna, pomimo że:

a) opinia uzasadnia weryfikację kosztorysu wyłącznie przy użyciu średnich cen rynkowych wyłącznie odwołaniem do "Instrukcji wypełniania wniosku" - nieformalnego poradnika opracowanego przez urzędników ARiMR, pozbawionego mocy prawnej;

b) stwierdzenie przez Sąd I instancji, że treść ww. Instrukcji nie może stanowić dla Skarżącej zaskoczenia nie rozpoznaje istoty zarzutu skargi do Sądu I instancji;

c) opinia jest wewnętrznie sprzeczna i niekompletna, ponieważ weryfikuje kosztorys wyłącznie przy użyciu średnich cen rynkowych a zarazem dopuszcza użycie cen wyższych niż średnie ceny rynkowe "w wyjątkowych udokumentowanych przypadkach", jednakże nie analizuje faktów podnoszonych przez Stronę na tę okoliczność (szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zarzutu);

d) tezę biegłego o braku podstaw do weryfikacji kosztorysu przy użyciu cen wyższych niż średnie rynkowe a mieszczących się w zakresie maksymalnych cen rynkowych wg tych samych katalogów cen podważa pominięty przez organ dokument wskazany w zarzucie nr 4;

6. błędne zastosowanie art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art 75 § 1 oraz art 78 § 1 i 2 w zw. z art 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 ust 1 pkt 2 i pkt 4 lit "a" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie przyznawania pomocy w zw. z art 153 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ II instancji zgodnie z ww. przepisami nie dopuścił dowodu z informacji innej jednostki organizacyjnej organu II instancji nt. ilości budynków przechowalniczych wybudowanych w latach 2011-2013 w powiecie grójeckim i w pozostałych powiatach woj. mazowieckiego, co do których ARiMR otrzymała wnioski o dofinansowanie, z uwagi na fakt, iż zdaniem Sądu:

6.1. wniosek ten zmierzał wyłącznie do ustalenia ceny lm2 inwestycji i zestawienia jej z ceną lm2 innych inwestycji tego samego typu, zaś treść § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit. "a" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie przyznawania pomocy - przewidująca, że potwierdzeniem spełnienia przez grupę warunków przyznania pomocy jest złożenie kosztorysu, a wysokość kosztów kwalifikowanych potwierdzana jest fakturą wystawioną w danym okresie rozliczeniowym – nie pozwana na dopuszczenie przez organ wnioskowanego przez Stronę dowodu - pomimo że:

a) wniosek ten zmierzał przede wszystkim do ustalenia szczególnego popytu na tego typu usługi budowlane w powiecie grójeckim w stosunku do innych powiatów woj. mazowieckiego mającego wpływ na ceny w powiecie grójecki, nieuwidocznionego w katalogach cen Sekocenbud, Intercenbud podających jedynie średnią i maksymalną cenę rynkową dla całego województwa;

b) § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit. "a" Rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy nie przewidują też weryfikowania kosztorysu za pomocą katalogów cen, a mimo to jest to środek dowodowy od lat stosowany uparcie przez organy ARiMR przy weryfikacjach kosztorysu - treść tego przepisu nie może zatem determinować środków dowodowych, jakimi wykazywana jest rynkowość kosztów;

6.2. tenże zarzut skargi zmierza w istocie do zakwestionowania przyjętej przez organ metody ustalenia wysokości kosztów na podstawie cen rynkowych na rzecz średnich cen budowy obiektów dofinansowanych przez ARiMR – pomimo, że:

a) brak jest jakiegokolwiek przepisu, który ograniczałby katalog dowodów na okoliczność rynkowości poniesionych kosztów;

b) przyjęta przez organ metoda ustalenia wysokości kosztów określona przez Sąd jako "metoda na podstawie cen rynkowych" jest niczym innym jak metodą na podstawie średnich cen rynkowych wg katalogów cen, które zgodnie z wyrokiem WSA w niniejszej sprawie nie mogą być jedynym dowodem na okoliczność rynkowości cen;

c) brak jest jakiegokolwiek przepisu i jakichkolwiek powodów logicznych, aby uznać za zgodną z ww. przepisami k.p.a. praktykę ustalenia wysokości kosztów na podstawie średnich cen rynkowych wszelkich budynków, a wniosek o ustalenie ilości takich samych obiektów finansowych przez ARiMR w danym powiecie w porównaniu z innymi powiatami woj. mazowieckiego - celem ustalenia szczególnego popytu w powiecie grójeckim - według informacji ARiMR - za niezasadny wyrozumieniu art. 78 § 2 k.p.a.;

d) argumentacja Sądu I instancji pozbawia Stronę praw gwarantowanych przez art. 78 § 1 i 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a., przyznając organowi prawo do ustalenia kwalifikowalności kosztów inwestycji budowlanej wyłącznie środkiem dowodowym wybranym przez organ i pozbawiając Strony prawa zakwestionowania tak poczynionych ustaleń odmiennym środkiem dowodowym;

7. błędne zastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art 77 § 1 w zw. z art 78 § 1 i 2 w zw. z art 75 § 1 w zw. z art 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie narusza ww. przepisów k.p.a. pominięcie przez organ wniosku dowodowego Skarżącej zgłoszonego wobec treści opinii biegłego o zwrócenie się przez organ do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji m.in. ile budynków służących gospodarce rolnej, z wyszczególnieniem budynków gazoszczelnych, zrealizowano lub realizowano w w/w okresie 2011-2013 "od zera", z wyszczególnieniem poszczególnych lat, w powiecie grójeckim i w pozostałych powiatach woj. mazowieckiego - z powoda, iż - zdaniem Sądu - wniosek ten zmierzał do ustalenia kosztu budowy 1 m2 budowli, pomimo że:

a) wniosek ten zmierzał do ustalenia okoliczności szczególnego popytu na tego typu usługi budowlane w powiecie grójeckim w stosunku do innych powiatów woj. mazowieckiego mającego wpływ na ceny w powiecie grójecki, nieuwidocznionego w katalogach cen Sekocenbud, Intercenbud podających jedynie średnią cenę dla całego województwa;

b) przywołany przez Sąd I instancji argument, jakoby Skarżąca mogła korzystać z przedsiębiorców z rożnych stron kraju pomija fakt, że pominięta przez organ oferta firmy REST była ofertą spółki z woj. rzeszowskiego, nadto realizacja budowy przez firmę z innej strony kraju może zwiększyć koszty budowy z uwagi na koszty przewozu kadry, a oferenci zazwyczaj znają lokalne warunki cenowe;

c) wniosek zmierzał do realizacji wskazań wyroku WSA z 1.XII.2016 r., sygn. V SA/Wa 4752/15;

8. błędne zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 75 § 1 w zw. z art 7 k.p.a., poprzez nierozważenie przez Sąd I instancji;

8.1. podniesionego w skardze zarzutu wadliwej oceny opinii biegłego przez organ z powodu niedostrzeżenia przez organ, że biegły dokonał korekty obmiaru przyjętego w kosztorysie powykonawczym, opierając się na projekcie budowlanym, chociaż projekt budowlany nie jest wystarczającą podstawą do dokonania obmiaru, ponieważ zgodnie z art 36a ust 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili budowy, nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego nie wymagały zmiany pozwolenia na budowę i wykonawca mógł je swobodnie wprowadzać na etapie prac budowlanych,

8.2. podniesionego w skardze zarzutu pominięcia przez organ (1) dowodu - dokumentu - Informacji publicznej z dn. [...].06.2016 r. udzielonej przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, złożonej przez Stronę przy piśmie uzupełniającym skargę na poprzednią decyzję wydaną w sprawie złożonej również przez Stronę do akt postępowania o przyznanie pomocy za II półrocze 2012 r. dot. tej samej inwestycji i znanej organowi z urzędu; (2) wynikającego z ww. dokumentu faktu lokalnego wzrostu cen w powiecie grójeckim w latach 2011-2013, niewidocznego w ogólnopolskich bazach cen, co Strona podnosiła także w pkt 2 wniosków dowodowych z dn. 19.Vi.2017 r., pomimo że w świetle orzecznictwa i doktryny, WSA powinien poddać analizie wszystkie zarzuty podniesione w skardze, jeżeli wykazują one związek ze sprawą;

9. błędne zastosowanie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie narusza ww. przepisowa k.p.a. ustalenie organu 11 instancji, że Skarżąca kasacyjnie jako inwestor i spółka K sp. z o.o. jako generalny wykonawca były podmiotami powiązanymi i powiązania te przesądzają o niewiarygodności dokumentu 10-letniej gwarancji na gazoszczelność i nierynkowości kosztów inwestycji dochodzonych przez Skarżącą, pomimo że;

a) materiał dowodowy, w szczególności opinia biegłego, która tej kwestii w ogóle nie rozważała, nie daje żadnych podstaw do ustalenia, że cena inwestycji jest wynikiem tego, że 50 % wspólnikiem generalnego wykonawcy był wspólnik posiadający 19% udziałów w Skarżącej w sytuacji, gdy Prezesem Zarządu i 50 % udziałowcem generalnego wykonawcy była osoba - bezspornie - niezwiązana ze Stroną w jakikolwiek sposób;

b) organ nie przesłuchał świadków - K. H. (wspólnika Strony i generalnego wykonawcy), ani Ł. P. (Prezesa Zarządu generalnego wykonawcy), celem ustalenia, rzekome powiązania miały jakikolwiek wpływ na działania generalnego wykonawcy, w tym na zastosowane ceny i sporządzony przez generalnego wykonawcę kosztorys powykonawczy na dokument gwarancji;

c) ani organ ani Sąd nie określił w rozumieniu jakich przepisowa generalny wykonawca i Strona miałyby być powiązane;

d) przepisy regulujące ówcześnie przyznawanie pomocy grupom nie zabraniały realizacji inwestycji przez podmioty powiązane, co potwierdzają nie tylko ówczesne przepisy, ale i znajdujące się w aktach sprawy informacje dla wnioskodawców opublikowane przez ARiMR na swojej stronie internetowej, a organ wadliwie ustalił, że założycielami generalnego wykonawcy byli wspólnicy Strony K. H. i D. C., podczas gdy założycielami generalnego wykonawcy był D. C., który zbył udziały w generalnym wykonawcy w 2009 r. (tj. 3 lata przed realizacją spornej inwestycji i zaraz po założeniu spółki) oraz M. R. - nigdy niezwiązany ze Stroną w jakikolwiek sposób;

e) Sąd I instancji - wbrew ustaleniom organu i aktom sprawy – wadliwie ustalił, że wspólnikami generalnego wykonawcy – K. sp. z o.o. jest D. C. K. H. podczas gdy z odpisu pełnego KRS K. sp. z o.o. wynika, że D. C. od 9 lat nie jest wspólnikiem tej Spółki;

f) jak wskazuje D. Okolski "Umowa o roboty budowlane", wyd. 9, Warszawa 2018, str. 85, "obecnie w praktyce często spotykane są gwarancje 5-letnie, a nawet 10-Ietnie udzielane przez wykonawcę na dach, konstrukcję stalową lub ściany budynku";

10. błędne zastosowanie art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie ustawowych granic kontroli decyzji, tj. samodzielne przyjęcie przez Sąd, koszt 10-letniej gwarancji na gazoszczelność komór chłodniczych nie jest kwalifikowany z uwagi na fakt, iż kontrolowana decyzja w zaskarżonej części dotyczy wydatków na konstrukcyjne elementy stalowe hali, pomimo że:

a) jak wskazuje D. Okolski "Umowa o roboty budowlane", wyd. 9, Warszawa 2018, str. 85, "obecnie w praktyce często spotykane są gwarancje 5-letnie, a nawet 10-letnie udzielane przez wykonawcę na dach, konstrukcję stalową lub ściany budynku";

b) organ nie ustalił, aby gwarancja na gazoszczelność nie miała związku z konstrukcją stalową, nie zgromadził też jakichkolwiek dowodów, z których by to wynikało, w szczególności nie wskazał na to biegły;

c) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. wyznaczają granice uprawnień kontrolnych WSA, które - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA – nie pozwalają Sądowi administracyjnemu na zastępowanie organu w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, ani na zastępowanie organów administracji publicznej i czynieniu ustaleń faktycznych, które pozostały poza zakresem zainteresowania organów, tym bardziej – ustaleń wymagających wiadomości specjalnych;

11. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ II instancji nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. skoro w dniu 2 października 2017 r. poinformował Skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami, pomimo że od dnia 2 października 2017 r. organ zrealizował wiele innych czynności dowodowych, z których wynikami Skarżąca miała prawo się zapoznać przed wydaniem zaskarżonej decyzji; nadto art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek poinformowania o możliwości zapoznania się z aktami po zakończeniu postępowania dowodowego, zatem wymagania tego nie spełnia wezwanie z dnia 2 października 2017 r. - wystosowane w trakcie postępowania dowodowego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W pismach procesowych z dnia [...] i [...] kwietnia 2023 r. skarżąca spółka podtrzymała skargę kasacyjną i podniosła dodatkowe argumenty na jej uzasadnienie oraz przywołała orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie twierdzeń i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, wobec wniosku stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 15 lutego 2023 r.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17- te oraz inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że sprawa ta była już kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mianowicie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2643/14 WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2014 r. w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Następnie, prawomocnym wyrokiem z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4752/15, WSA uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z [...] października 2015 r. w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa decyzją z [...] maja 2018 r., nr [....], Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2014 r. w części odmawiającej przyznania pomocy i obniżki należnej kwoty pomocy. Tym samym również Prezes ARiMR:

- odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 169.193,82 zł;

- dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 169.193,82 zł.

Tym samym, będący obecnie przedmiotem skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę Spółki na powyższą decyzję z [...] maja 2018 r., wydany został w warunkach związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Powyższe okoliczności miały bezpośredni wpływ na zakres kontroli zaskarżonej decyzji dokonanej przez Sąd I instancji, bowiem związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zobowiązany był przede wszystkim zbadać, czy organ zastosował się do oceny prawnej zawartej we wcześniejszym prawomocnym wyroku w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że w wyroku z 1 grudnia 2016 r. WSA w Warszawie wyraźnie wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dokonać oceny kwalifikowalności kosztów wyłącznie w części zakwestionowanej kwoty, odnieść się do całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz poddać te dowody ponownej weryfikacji przy pomocy specjalisty w zakresie kosztorysowania z uwzględnieniem, że bazy cen katalogowych mogą stanowić jedną z płaszczyzn weryfikacji cen określanych jako rynkowe. Realizując te wskazania organ powołał biegłego o specjalności konstrukcyjno – budowalnej, który sporządził opinię dotyczącą inwestycji " Budowa budynku przechowalni owoców, II etap". Kwestia ta została prawidłowo opisana w zaskarżonym obecnie wyroku a wywód Sądu I instancji prowadzący do konkluzji, że organ zastosował się do wskazań, co dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Warszawie z 1 grudnia 2016 r. jest trafny. Nie można zatem podzielić sugestii Skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji przyjął, iż w wiążącym wyroku, WSA zalecił organowi jedynie powołanie biegłego. Skarżąca kasacyjnie pomija, że w zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej w zaskarżonym wyroku, jako nie naruszającej prawa w stopniu eliminującym ją z obrotu prawnego stwierdzono m.in. że: ceny materiałów budowlanych oraz ceny najmu sprzętu budowlanego publikowane przez INTERCENBUD i SEKOCENBUD są uzyskiwane w wyniku badań ankietowych na rynku budowlanym. Dotyczy to również stawek robocizny kosztorysowej publikowanych przez SEKOCENBUD. Są to więc ceny rynkowe , będące odbiciem sytuacji panującej na rynku budowlanym w badanym okresie. Niemniej jednak kosztorysant w ramach swojej oceny uwzględnił w szczególności datę realizacji inwestycji, fakt powiązań osobowo-kapitałowych i ogólną sytuację na rynku budowlanym i inne (v. str. 7 zaskarżonej decyzji). Tym samym słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że organ odwoławczy wykonał zalecenia zawarte w wiążącym wyroku z 1 grudnia 2016 r., gdyż WSA w tamtym wyroku wskazał, że dla prawidłowego ustalenia ceny rynkowej przywołany katalog może być jednym z dowodów.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponawiane na obecnym etapie zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. skierowane wobec zaskarżonego wyroku nie zasługują na uwzględnienie. Ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony Nie sposób przy tym nie zauważyć, że złożony przez stronę wniosek dotyczy ostatniego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, co mogłoby świadczyć o zdobyciu przez Spółkę doświadczenia w przygotowaniu i weryfikacji składanych dokumentów. Powinna ona zatem mieć na uwadze, że ciężar dowodu w zakresie potwierdzenia stanowiska strony kwestionującej ustalenia organu spoczywa na Spółce. Strona skarżąca z oczywistych względów bagatelizuje, iż redukcja na podstawie kosztorysu sporządzonego przez biegłego w zakresie poz. 4-10 kosztorysu łącznie wynosi 317 853, 14 zł a jedynie ze względu na zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. organ odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy w wysokości 169 193, 82 zł oraz dokonał obniżki należnej kwoty pomocy w tej samej wysokości. Nie jest to - jak podnosi strona w uzasadnieniu podniesionych zarzutów – sugestia, że skoro Spółka uzyskała już tak znaczną kwotę dofinansowania to po prostu nie należy się jej nieprzyznana przez organ kwota 169 193, 82 zł (v. str. 9 skargi kasacyjnej) ale fakt ten świadczy o tym, że wycena kosztorysowa przedłożona przez Spółkę nie jest opracowana w sposób staranny w tym sensie, że Spółka nie dokonała należytej weryfikacji składanych dokumentów pod względem finansowym.

Gdy chodzi o zarzuty, że organ a w ślad za nim Sąd I instancji niezasadnie uznali, że inwestycje zrealizowane przez spółkę A zostały wykonane przez podmioty osobowo i kapitałowo ze stroną powiązane należy stwierdzić, że kwestia wzmiankowanych powiązań została przez organ wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. I choć rację ma strona skarżąca, że WSA nieprawidłowo wskazał w zaskarżonym wyroku, że D. C. jest wspólnikiem spółki K. (generalny wykonawca) zamiast stwierdzić, że był jej wspólnikiem- nie może odnieść skutku pożądanego przez stronę skarżącą w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak podaje sama skarżąca założycielem generalnego wykonawcy był D. C. (członek Grupy). Tym samym, zawarty w skardze kasacyjnej wniosek złożony na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci odpisu pełnego KRS spółki K. nie został uwzględniony, gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Z kolei nie skorzystanie przez stronę z możliwości złożenia pełnych wyjaśnień w odpowiedzi na pismo prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2018 r. pozbawiło Spółkę możliwości przedstawienia swoich racji już na etapie postępowania przed organem. Natomiast zarzutu opisanego w punkcie II.11 skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła a winna była wykazać, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem organ ten wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. i staje się zwykłym pismem procesowym, z którym na zasadach ogólnych zapoznaje się sąd orzekający w sprawie, jak również strony postępowania, którym to pismo jest doręczane.