Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 373/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skarg J. D. i K. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 stycznia 2023 r. znak: WI-I.7840.7.68.2021.JC w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego J. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. znak: AB.V.6740.1.59.2020.AJ, działając na podstawie art. 35 ust. 3 , art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa Starosta Krakowski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi - J. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka turystycznego kulturalno-dydaktycznego "P." na działce nr [...] w gminie S. wraz z instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w którego skład wchodzą:

- budynek turystyczny nr 1 - usługowy, kulturalno-dydaktyczny,

- budynek turystyczny nr 2 - usługowy, hotelowy,

- budynek turystyczny nr 3 - usługowy, hotelowo-rekreacyjny,

- budynek turystyczny nr 4 - usługowy, kulturalno-dydaktyczny,

wraz z infrastrukturą:

• instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, c.o., wodną, kanalizacji sanitarnej, gazową,

• instalacjami zewnętrznymi: elektryczną i oświetlenia zewnętrznego, wodną

z studzienką wodomierzową, kanalizacji opadowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym

i odparowującym, kanalizacji sanitarnej z separatorem i osadnikiem, wody szarej

i technologiczną,

• miejscami parkingowymi,

• komunikacją wewnętrzną: drogi wewnętrzne, plac manewrowy, ciągi piesze,

• zbiornikiem przeciwpożarowym,

• stacją transformatorową,

• miejscem gromadzenia odpadów stałych,

• murami oporowymi,

• płytami fundamentowymi,

• zadaszeniami ciągów pieszych,

na działce nr [...] jednostka ewidencyjna S. , obręb S. I.

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli: K. D. i J. D., zarzucając organowi I instancji:

- błędną interpretację przepisów poprzez przyjęcie, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej pozwala na żądanie przez organ wykazania faktycznego istnienia drogi dojazdowej do przedmiotowej działki;

- przyjęcie, iż Inwestor nie udowodnił zastosowania się do wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i konieczności nawiązania do charakteru dawnego folwarku tak pod względem wielkości i kształtu całości jak i poszczególnych elementów oraz twierdzenie, że istnieje niepewność czy folwark w tym miejscu faktycznie istniał, a tym samym istnieje pewność, że nie wiemy jak wyglądał;

- chybione stwierdzenie, iż Inwestor nie usunął braków projektu budowlanego zgodnie z zawiadomieniem organu I instancji z 20 października 2020 r., w sytuacji, kiedy w jego ocenie zrealizował on wszystkie wytyczne i zobowiązania zawarte w ww. zawiadomieniu, natomiast organ I instancji dopiero w skarżonej decyzji przedstawił nowy zakres żądania (tj. wykazanie istnienia folwarku na terenie planowanej inwestycji), które to żądanie nie było nałożone na wnioskodawcę w toku całego postępowania;

- bezpodstawne żądanie uzyskania pozytywnej opinii Dyrekcji Ojcowskiego Parku Narodowego o projekcie;

- błędne uznanie i utrzymanie statusu stron postępowania dla właścicieli działek nr [...] w miejscowości S. I, mimo iż na skutek korekty części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu złożonej przez uprawnionego geodetę w imieniu Inwestora, zmianie uległ obszar oddziaływania inwestycji i właściciele ww. działek przestali znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i tym samym utracili status strony.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy

i wydanie dla Inwestora pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.

Dodatkowo podniesiono, że decyzja organu jest nieprawidłowa z uwagi na brak wyłączenia się kierownika jednostki, a tym samym całego organu I instancji z jego prowadzenia.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. znak: WI-I.7840.7.68.2021.JC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471 ze zmianami) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla terenu, na którym zaprojektowano inwestycję, podjęta została uchwała Nr XXXVI/219/98 Rady Gminy S. z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułoszowa, który przyjęty był uchwałą Nr XXXVIII/155/94 Rady Gminy S. dnia 26 maja 1994 r. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalono na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Następnie 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 67 ust. 1 ww. ustawy stanowiły przepisy przejściowe wskazujące, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia życie, z zastrzeżeniem ust. 2.

Termin obowiązywania planów ogólnych był następnie sukcesywnie przedłużany aż do 9 lat (pod warunkiem uchwalenia studium i przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Większość planów ogólnych zachowała zatem moc aż do czasu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. została podjęta 26 lutego 1998 r. - w dacie obowiązywania miejscowego planu ogólnego gminy, który utracił moc na podstawie wyżej opisanych przepisów.

Kwestia obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą XXXVI/219/98 Rady Gminy S.

z dnia 4 czerwca 1998 r. nie jest jednoznaczna, bowiem uzależniona jest od oceny odrębności i samodzielności tej uchwały w stosunku do pierwotnej uchwały z dnia 26 maja 1994 r.

W doktrynie wyrażono pogląd, że pomimo braku wyraźnej regulacji odnośnie do uchwał podjętych na podstawie przepisów u.z.p. w sprawie zmiany m.p.z.p., uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ przyjął, że uchwała XXXVl/219/98 Rady Gminy S. z dnia 4 czerwca 1998 r. (opublikowana

w Dz.Urz.Woj.Krak.1998.17.106) nadal obowiązuje oraz określa przeznaczenie

i sposób zagospodarowania terenu, dostępność komunikacyjną, strukturę użytkowania, w tym dopuszczalne funkcje i zapisy dotyczące obiektów kubaturowych, które mogłyby stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, jako samodzielny plan miejscowy bez odwoływania się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia 26 maja 1994 r. Uchwała zawiera część tekstową i graficzną, a jej zapisy są sformułowane w sposób umożliwiający samodzielne zastosowanie. Jednostki redakcyjne (paragrafy, ustępy, punkty i podpunkty) uchwały normują więc zagadnienia, które powinien normować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnione, zdaniem organu, jest przyjęcie, że określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania w obszarze wsi S., w przysiółku P. S. jest uregulowane w sposób dostateczny.

Organ podkreślił, że jest to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bardzo ogólny (zarówno w części tekstowej oraz w części rysunkowej sporządzonej

w skali 1:10000), zawierający archaiczne sformułowania i operujący ustaleniami, które nie przystają do aktualnych standardów formułowania ustaleń planów miejscowych. Stąd, niniejsza sprawa nie jest jednoznaczna i przysparza trudności interpretacyjnych.

Wojewoda wyjaśnił, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej odmowę pozwolenia na budowę i orzeczenie o pozwoleniu na budowę może nastąpić tylko w przypadku, gdy przedłożony materiał dowodowy daje możliwość bezspornego przesądzenia o prawidłowości projektowanej inwestycji, a taka sytuacja

w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z 18 maja 2020 r. wezwał Inwestora do usunięcia szczegółowo wymienionych nieprawidłowości, w trybie art. 35 ust. 3 P.b. Z kolei zawiadomieniem z 20 października 2020 r. poinformowano, w trybie art. 79a kpa o istnieniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Wbrew twierdzeniom skarżących organ I instancji nie orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia na podstawie innych niż wskazywane w ww. postanowieniu i ww. piśmie przesłankach.

Organ podał, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnił, że brak zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ podstawowym celem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest kontrola zgodności planowanej inwestycji z założeniami ładu przestrzennego, które to z kolei są wyrażone (skonkretyzowane) właśnie w miejscowym planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego może być przedmiotem wykładni w procesie stosowania prawa, a więc przy wydawaniu aktu indywidualnego, jakim jest decyzja administracyjna. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma więc obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu i nie jest w tej kwestii związany interpretacją jego norm (nawet wyrażonej stosownym zaświadczeniem) dokonaną przez inne organy, w tym przede wszystkim gminę (reprezentowaną przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), która była odpowiedzialna za jego uchwalenie, czy przez autora planu.

Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu. Nie do przyjęcia jest zaaprobowanie stanowiska, że w sytuacji gdy postanowienia planu ograniczają zamiary inwestora dopuszczalna jest wyłącznie korzystna dla niego interpretacja, nawet z wyraźnym naruszeniem przepisów planu miejscowego, celem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji naruszającej wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistycznego i architektonicznego, ustalonych w planie.

Powołując się na §2 mpzp organ podał, że w niniejszej sprawie rekompozycja układu folwarcznego związana jest z ponownym "złożeniem" istniejącego w tym miejscu w przeszłości folwarku (z możliwością przystosowania do nowej funkcji). Dodał, że co prawda w mpzp brak jest definicji legalnej pojęcia rekompozycji, jednak zgodnie z piśmiennictwem rekompozycja jest ponownym złożeniem zabytku (lub jego fragmentów) z użyciem autentycznych elementów. Może nastąpić w wypadku zawalenia się budynku lub jego przeniesienia. Zabiegowi temu mogą towarzyszyć drobne uzupełnienia, które powinny być wykonane w sposób czytelny. Prace zabezpieczające mają na celu zatrzymanie procesu dalszego niszczenia zabytku

i usunięcia jego zagrożeń. Rozróżniamy zabezpieczania czasowe (doraźne)

i zabezpieczenia stałe (por. Jan Tajchman, Konserwacja zabytków architektury - uwagi o metodzie, Ochrona Zabytków 48/2 (189), 150-159, 1995).

W myśl ustaleń mpzp wykluczona jest dowolność w kształtowaniu gabarytów, lokalizacji i formy obiektów, skoro mają być jedynie ponowną kompozycją tego, co już wcześniej istniało. Mają one znajdować się wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych, a ich forma architektoniczna ma dążyć do odtworzenia zabudowań folwarku takich jakimi one były, kiedy istniały, co z kolei ma nastąpić na podstawie badań historycznych, archeologicznych, architektonicznych (odsłonięcie fundamentów) i kwerendy archiwalnej folwarku, a w przypadku niedostatecznych informacji oparcie się na archiwaliach budynkach folwarcznych w najbliższej okolicy.

Organ podał, że do wniosku inwestor dołączył następujące opinie:

- prof. dr hab. inż. arch. Z. Z. na temat zgodności przedsięwzięcia pt.: Przywrócenie zabudowy turystyczno-wypoczynkowej na wzgórzu P. z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr XXXVI/219/98 Rady Gminy S. z dnia 4 czerwca 1998r. (karty 332-340 tomu I projektu budowlanego),

- badania historyczne sporządzone przez dr P. D. S.- wzgórze P.; zarys historyczny; dokumentacja naukowo-historyczna zabudowy wzgórza zw. P.s (karty 116-180 tomu I projektu budowlanego),

- badania georadarowe sporządzone przez Zakład Badań Nieniszczących KPG sp. z o.o. (karty 181-205 tomu I projektu budowlanego);

- sprawozdanie z sondażowych badań archeologicznych sporządzone przez Firmę archeologiczną "F." J. Ł. pod kierunkiem mgr M. Ł. (karty 206-222 tomu I projektu budowlanego).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym nie ma pewności, czy na wzgórzu P. kiedykolwiek istniał folwark. Z badań georadarowych wynika, że istniały tam jakieś zabudowania, ale z przedłożonych opinii nie wynika, że były to zabudowania folwarczne. Co więcej, jedna z opinii podważa istnienie folwarku w tym miejscu.

Zdaniem organu odwoławczego, podobnie zresztą jak organu I instancji ciężar dowodu, iż inwestycja w zaprojektowanym kształcie jest zgodna z ustaleniami mpzp spoczywał na Inwestorze. Słusznie zatem organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, a następnie po przeanalizowaniu przedłożonych opinii uznał, że ich treść, zawartość i argumentacja są niewystarczające do wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami mpzp.

W opinii prof. dr. hab. inż. arch. Z. Z. zawarto analizę założeń programu i rozwiązań projektowych opiniowanego przedsięwzięcia. Przedstawiono

w niej program użytkowy projektowanego zespołu obiektów, który ma obejmować działalność w zakresie: kultury, dydaktyki i sztuki. Organ odwoławczy zauważył jednak, że opina powinna dążyć do udowodnienia tego jak wyglądał folwark, a nie dokonywać oceny zgodności z mpzp, bo ta ocena jest zastrzeżona dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Opinia ta w formie tabelarycznej zestawia wyniki analizy - różne parametry inwestycji wskazane w dokumentacji projektowej z roku 2016 (poz. 2 tabeli pionowo) z wybranymi ustaleniami planu miejscowego (poz. 3 tabeli pionowo), a następnie jako tzw. "zgodność między poz. 2 i 3" (poz. 4 tabeli pionowo) dokonywana jest autorytarna ocena tej zgodności Ponadto opinia ta zawiera sformułowania, które budzą wątpliwości co do wykazania zgodności z mpzp.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w stosunku do obrysów budynków ustalonych poprzez badanie georadarowe projektowana inwestycja znacząco i w wielu miejscach wykracza poza obrys dawnych budynków folwarcznych. Poza tą linią umieszczone są nie tylko takie części budynków jak tarasy, schody, balkony, podcienie, ale również części budynków takie jak np. klatka schodowa wraz z windą w budynku D oraz dojścia przekryte wiatą. Zatem nie jest wystarczającym stwierdzenie przez autora opinii w zakresie zgodności z ustaleniami mpzp, że widać starania, aby układ budynków podporządkować zasadzie rekompozycji.

Jeśli chodzi o ilość kondygnacji budynków, w projekcie budowlanym wskazano 3 kondygnacje w tym ostatnia na poddaszu, podczas gdy z ustaleń mpzp wynika, że należy zastosować nawiązanie do charakteru dawnego folwarku tak pod względem wielkości i kształtu całości jak i poszczególnych elementów (rzuty budynków, kształty

i proporcje brył, formy i kąty nachylania dachów).Według organów obu instancji inwestor nie przedłożył ani jednego opracowania, z którego wynikałoby w jaki sposób wyglądał folwark, jakie obiekty wchodziły w jego skład, jaka była lokalizacja, forma i gabaryty obiektów go tworzących. Co więcej, z opinii dr P. D. wynika, że "obszar wzgórza zwany P. do ok. poł. XIX w nie był w ogóle zabudowany. Istnienie folwarku, przyjęte dotąd powszechnie, znajdowałoby potwierdzenie jedynie w ustnych relacjach osób urodzonych po 1910 r. oraz miejscowej tradycji". Ponadto w opinii tej zawarto również twierdzenia, które pod wątpliwość poddają w ogóle możliwość zabudowy folwarkiem tego miejsca.

Opracowanie to zawiera zdjęcia różnych obiektów, np. zamek w P. S., spichlerz w G., budynek gospodarczy w S. w zagrodzie nr [...], spichlerz w zagrodzie nr [...] w S. , stodoła w S. w dawnym zespole plebańskich zabudowań gospodarczych, budynek gospodarczy dawnego folwarku w K. , spichlerz i stajnia w zespole zabudowań podworskich

w A., S. - zabudowania inwentarskie dawnego folwarku. Ponadto zawarte są w opinii zdjęcia dotyczące innych obiektów, takich jak uzdrowiska, wille, zakład leczniczy, domy mieszkalne. Większość z tych obiektów nie znajduje się w najbliższej okolicy, co było wymogiem zawartym w mpzp, bo niektóre z nich są w Gminie Z., K. oraz S.. Bądź też w ogóle nie stanowią budynków folwarcznych np. zakład leczniczy "G." w O. , willa pod K. w O.. Ponadto, nawet gdyby uznać, że przedstawione zdjęcia, np.

spichlerza w G., mogły stanowić część jakiegoś folwarku, to forma tego spichlerza i gabaryty znacząco odbiegają od tego co Inwestor zaproponował w projekcie budowlanym, w zakresie skali tego przedsięwzięcia.

Jeśli chodzi o badania georadarowe (III) oraz sprawozdanie z sondażowych badań archeologicznych (IV) organ wyjaśnił, że miały one na celu ustalenie lokalizacji niejednorodności podpowierzchniowych pochodzących od dawnej zabudowy.

Przeprowadzone badania wyodrębniły obiekty, które mogły mieć związek z dawną zabudową, która mogła istnieć w latach 1887- 1915.

Obiekty, których fundamenty nie zachowały się, wyznaczono na podstawie zmian lub niejednorodności struktury podłoża. Badania georadarem również wyznaczyły obiekt, który nie był budynkiem, a jedynie zagłębieniem i mógł pełnić funkcję np. stawu lub skład obornika. Pod obiektami nie stwierdzono występowania piwnic.

Z badań georadarem powstały rysunki, na których oznaczono linie wyznaczające obiekty (zał. Nr 2) oraz obiekty podpowierzchniowe (zał. Nr 3). Badania te określały tylko i wyłącznie miejsce występowania pozostałości fundamentów - po jakiś nieokreślonych dokładnie obiektach - natomiast nie ma nigdzie mowy, aby określały pozostałości folwarku. Fakt, iż badania georadarowe stanowiły wiarygodny dowód dla ustalenia położenia dawnej zabudowy został także potwierdzony w drugim z omawianych opracowań dot. jej lokalizacji, a to sprawozdaniu z sondażowych badań archeologicznych sporządzonych przez Firmę archeologiczną "F." J. Ł. pod kierunkiem mgr M. Ł.. Potwierdziły istnienie reliktów zabudowy z początków XX wieku w układzie pokrywającym się z wynikami badań georadarowych.

Wyniki badań georadarowych uznano za najbardziej wiarygodne w kontekście ustalenia obrysu obiektów budowlanych jakie mogły dawniej istnieć w tym miejscu. Projektowane obiekty i jego elementy, np. winda z klatką schodową, przewiązka, schody, tarasy, balkony, podcienie wykraczają poza obrysy obiektów ustalone

w wyniku przedłożonych badań, a żadnych innych dowodów, iż w tym miejscu jakieś obiekty istniały, nie przedstawiono. Przedłożone inne materiały, typu stare mapy, zdjęcia innych budynków, nie są wiarygodnym dowodem na obrys dawnych budynków folwarcznych (jeśli w ogóle istniały), co jest podstawowym warunkiem lokalizacji nowej zabudowy zgodnej z mpzp. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego prawidłowo nakazano Inwestorowi doprowadzić lokalizację budynków do zgodności z ich obrysami wyznaczonymi na podstawie badań georadarowych.

Co się zaś tyczy opinii dr hab. Z. K., to w znacznej mierze analizuje ona jedynie celowość zabudowy wzgórza P. Brak w niej odniesienia się do zgodności z konkretnymi ustaleniami mpzp.

Ponadto w projekcie budowlanym prawidłowo określono jakie przeznaczenie posiadają budynki nr [...], natomiast niezgodne z mpzp w zakresie funkcji są budynki turystyczne nr [...] i nr [...], których przeznaczenie określono jako budynki usługowe, kulturalno-dydaktyczne. Na potwierdzenie tego, do projektu budowlanego dołączono opinię dr hab. Z. K. (V), która według pełnomocnika Inwestora jest potwierdzeniem zgodności ośrodka z warunkami planu miejscowego. Jak wynika z tej opinii, została ona sporządzona w odpowiedzi na pytanie Inwestora czy Ośrodek Turystyczny, Kulturalno Dydaktyczny na Wzgórzu P. stanowi ośrodek turystyczny oraz czy celowa jest jego lokalizacja, natomiast załączono ją, aby udowodnić że funkcja ośrodka jest zgodna z mpzp.

Według organu opinia ta nie potwierdza, aby zamierzenie budowlane zaplanowane przez Inwestora było zgodne z ustaleniami mpzp. Pomimo wszczętych rozmów z krakowskimi uczelniami co do organizacji w Ośrodku działalności dydaktycznej i naukowej, przeznaczenie budynków nr 1 i nr 4 jest nadal niezgodne z mpzp, według którego nie ma możliwości, aby budynki pełniły funkcje dydaktyczne. Opinia Z. K. nie wykazała, aby funkcja budynków nr [...] i nr [...] była zgodna z mpzp, a jedynie przedstawiła, co Inwestor zaplanował stworzyć w projektowanych obiektach. Przedłożona opinia zupełnie nie odnosi się do ustaleń mpzp, lecz w zasadzie zawiera wywody, dotyczące propagowania turystyki w regionie i że inwestycja może pełnić funkcję "Jurajskiego Centrum Edukacji i Krajoznawstwa".

Odnosząc się do opinii z dnia 10 marca 2021 r. sporządzonej przez dr hab. Prof. ZUT M. J.. N. organ wskazał, że przedstawia ona opis dotyczący badań georadarowych i problematykę wpisywania się w obrys fundamentów dawnej zabudowy. Opinia ta wskazuje, że jest możliwość lokalizowania elementów drugorzędnych budynku, takich jak np. okap, gzyms, balkon, chyba że organ dla tych elementów określił inne wymagania. Dlatego też nieznaczne przekroczenie przez te elementy określonej linii zabudowy nie świadczy o niezgodności zabudowy z decyzją o warunkach zabudowy.

W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że jeśli ustalenia planu wskazują na wprowadzenie obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych, oznacza to, że cały budynek, tj. wraz z balkonem, cokołem itp., należy zlokalizować wewnątrz wskazanego obrysu.

Tymczasem według projektanta prawidłowym jest wpisywanie się ścianami budynków w ślad lub pozostałości fundamentów historycznych. Zdaniem organów administracji architektonicznobudowlanej, jeśli budynek wraz z balkonem nie mieści się w obrysie wskazanym w badaniach georadarem to należy go zmniejszyć. Jeśli georadar wskazał fundamenty zabudowy folwarcznej w małym obrysie, tzn. że takiej niewielkiej wielkości obiekty występowały dawniej na P. i stanowiły zabudowę folwarczną. Jednocześnie z żadnego przedłożonego dokumentu nie wynika, aby te pozostałości obiektów, stwierdzone w badaniu georadarowym, były pozostałościami folwarku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pb przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć: teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, mając na uwadze usytuowanie zaprojektowanych obiektów w odniesieniu do działek sąsiednich, ich funkcję, formę oraz konstrukcję tych obiektów i inne ich cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu, sprawdził normy prawa materialnego tj. przepisy techniczno - budowlane, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwane dalej wt, jak również przepisy z zakresu ochrony środowiska, które powodowałyby w związku z projektowaną inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenów w jej otoczeniu. Powyższa analiza uwzględniała możliwości zabudowy i zagospodarowania terenów nieruchomości sąsiadujących z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, na podstawie przeznaczenia terenu określonego w mpzp.

Ze względu na ustalenia w § 2 ust. 2 pkt 4 mpzp dotyczące rozliczeń procentowych, stanowiących rozliczenie ogólnej powierzchni terenu urządzeń turystyki, kultury i sztuki oznaczonym na rysunku planu symbolem "UT/UK" oraz ze względu na fakt, iż na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, teren urządzeń turystyki, kultury i sztuki obejmuje fragmenty działek o nr [...]

i obecnie po podziale działek nr [...] i [...] w miejscowości S. I, organ I instancji określił, iż obszar oddziaływania w przypadku niniejszego zamierzenia obejmuje fragmenty ww. nieruchomości, na których wyznaczono teren urządzeń turystyki, kultury i sztuki oznaczony na rysunku planu symbolem "UT/UK" - ze względu na możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń komunikacyjnych (parking, podjazdy). Według informacji o obszarze oddziaływania inwestycji zawartej w projekcie budowlanym w tomie II w punkcie 13 (karta 11), przedmiotowe zamierzenie stanowi 6,52% (z maksymalnych 20%) całości terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "UT/UK", zatem pozostałe 13,48% może zostać wykorzystane m.in. na fragmentach działek o nr [...] i obecnie po podziale dz. nr [...] i [...] w miejscowości S. I - zgodnie z ustaleniami § 2 ust. 2 pkt 4 mpzp. W związku z powyższym, właściciele ww. działek winni wiedzieć o utracie możliwości realizacji na fragmentach swoich nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń komunikacyjnych (parking, podjazdy)

w maksymalnych 20% terenu urządzeń turystyki, kultury i sztuki oznaczonego na rysunku planu symbolem "UT/UK", stąd zostali uznani za strony niniejszego postepowania, gdyż powyższe stanowi dla nich ograniczenie, o którym mowa w definicji obszaru oddziaływania. W ocenie organu odwoławczego obszar oddziaływania został określony prawidłowo.

Ponadto w związku z faktem, iż w ramach uzupełnienia projektu budowlanego, na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu - tom II karta 12 rys. nr S1.1 pt.: Projekt zagospodarowania terenu, geodeta dokonał korekty przebiegu linii rozgraniczającej terenu urządzeń turystyki, kultury i sztuki, oznaczonego na rysunku planu symbolem "UT/UK", organ I instancji ponownie dokonał analizy obszaru oddziaływania obiektów, ponieważ zmiana ta mogła mieć istotny wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Z poprawionej części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (karta zamieszczona w tomie II rys. nr S1.1 pt.: Projekt zagospodarowania terenu) wynika, że teren urządzeń turystyki, kultury i sztuki oznaczony na rysunku planu symbolem "UT/UK" obejmuje swym zakresem działkę objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę, tj. dz. nr [...] oraz fragment działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, tj. dz. nr [...] i [...] w miejscowości S. I, gmina S.. Ww. teren oznaczony na rysunku planu symbolem "UT/UK", po skorygowaniu przebiegu linii rozgraniczającej przez uprawnionego geodetę, przestał obejmować fragmenty działek nr [...] w miejscowości S. I, gmina S., które na dzień 18 maja 2020 r. były przez organ I instancji uznane jako działki znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektów. Jednakże, pomimo faktu, iż z poprawionej przez uprawnionego geodetę części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu w zakresie przebiegu linii określającej teren oznaczony na rysunku planu symbolem "UT/UK", działki nr [...] w miejscowości S. I, gmina S., przestały znajdować się w obszarze oddziaływania obiektów, to organ I instancji postanowił, że właściciele ww. nieruchomości nie zostaną wykluczeni jako strony z przedmiotowego postępowania administracyjnego i w dalszym ciągu będą informowani o przebiegu tego postępowania, w myśl ogólnej zasady wskazanej w art. 8 § 1 kpa oraz art. 9 kpa.

Również i w tym działaniu organu I instancji organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości.

Nadto organ wyjaśnił, że w tekście mpzp rozróżniono uzyskanie: opinii Dyrekcji [...] Parku Narodowego dla terenów położonych w otulinie Parku oraz pozytywnego stanowiska Dyrektora [...] Parku Narodowego dla terenów położonych w obszarze Parku Narodowego. Inwestycja niniejsza znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego, zatem zgodnie z ustaleniami mpzp na etapie wydawania pozwolenia na budowę wymaga uzyskania opinii Dyrekcji [...] Parku Narodowego, co nie oznacza, że opinia ta musi być pozytywna. Inwestor uzyskał negatywną opinię Dyrekcji [...] Parku Narodowego (tom I karta 320 projektu budowlanego), zatem uczynił zadość wymogom § 2 ust. 3 lit. d tiret 2 mpzp. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w obecnie uchwalanych planach miejscowych niedopuszczalne jest uzależnianie lokalizowania inwestycji od jakichkolwiek opinii, uzgodnień, czy pozwoleń, nie mających wprost umocowania prawnego (ustawowego).

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do wyłączenia Starosty Krakowskiego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa i art. 24 § 3 kpa i art. 25 kpa. Pełnienie funkcji członka Rady Naukowej [...] Parku Narodowego (która opiniowała przedmiotową inwestycję - a opinia ta wymagana ustaleniami mpzp mogła być negatywna, co wskazano powyżej) i piastowanie funkcji Starosty Krakowskiego nie stanowi bowiem przesłanki do zastosowania ww. przepisów. W. P. nie był stroną w tym postępowaniu, nie pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, oraz nie zostało uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Ponadto, sprawa ta nie dotyczy interesów majątkowych Starosty Krakowskiego.

Wojewoda podał, że na dzień orzekania w sprawie przez organ odwoławczy inwestycja posiada dostęp faktyczny do drogi publicznej, zatem brak ten wskazany

w skarżonej decyzji przez organ I instancji jest już nieaktualny. Po rozpatrzeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestora Wójta Gminy Sułoszowa z 5 sierpnia 2021 r. (sygnatura sprawy: PINB-I-5120.1717.21.XIII.43), uzupełnionego 14 września 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie przyjął do użytkowania tzw. milczącą zgodą inwestycję Wójta Gminy S. pn.: Budowa drogi publicznej od km 0+0,00 do km 5+91/40 wraz z budową zjazdów publicznych w km 0+70,83, 4+54,43, 5+08,65, 5+89,55, na dz. nr [...], [...], [...] w m. S. , gm. S., objętą decyzją o pozwoleniu na budowę NR AB.V.1.11.2021 Starosty K. z 5 stycznia 2021 r., znak: AB.V.6740.1.420.2019.AD. Powyższe wynika z pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z 5 grudnia 2022 r.

Na powyższą decyzję J. D. i K. D. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Kwestionowanej decyzji J. D. zarzucił:

1) Błędną wykładnię uchwały nr XXXVI/219/98 Rady Gminy S. z dnia 4 czerwca 1998 r w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie:

a) §2 ust. 3 lit. a) w części dotyczącej: "wprowadzenie obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych (rekompozycja układu folwarcznego z przystosowaniem do nowej funkcji),

b) § 2 ust. 3 lit. b) w części dotyczącej: "w odniesieniu do obiektów kubaturowych (...) nawiązanie do charakteru dawnego folwarku tak pod względem wielkości i kształtu całości jak i poszczególnych elementów (...) ustalone w oparciu o badania historyczne i nawiązujące do niegdyś istniejących w tym obszarze lub najbliższej okolicy"

c) § 2 ust. 3 lit. c) w części dotyczącej: "w zakresie niezbędnych opracowań przedprojektowych ustala się konieczność wykonania: - badań historycznych, archeologicznych, architektonicznych (odsłonięcie fundamentów), kwerenda archiwalna folwarku, a w przypadku niedostatecznych informacji oparcie się, na archiwaliach budynków folwarcznych w najbliższej okolicy, - studium krajobrazowego z, uwzględnieniem wielkości i formy zamierzonych obiektów kubaturowych przy wykorzystaniu opracowań studialnych dla tego obszaru (...)"

skutkującą chybionym przyjęciem, że:

- obowiązkiem skarżącego było udowodnienie w oparciu o przeprowadzone analizy, badania i opinie istnienia folwarku na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, albowiem dopiero taki udowodniony fakt (okoliczność), umożliwiałby możliwość oceny zgodności projektu z postanowieniami ww. planu,

- obowiązkiem skarżącego było ścisłe odtworzenie – odwzorowanie folwarku, zrekomponowanego w oparciu o przeprowadzone analizy i badania,

- obowiązkiem skarżącego było zlokalizowanie całego zamierzenia inwestycyjnego w obrysach dawnych budynków folwarcznych w sytuacji kiedy, miejscowy plan wskazuje na:

- rekompozycję układu folwarcznego z przystosowaniem do nowej funkcji,

- w odniesieniu do architektury i kubatury — nawiązanie do charakteru dawnego folwarku, w oparciu o badania historyczne i nawiązujące do niegdyś istniejącej w tym obszarze lub najbliższej okolicy,

- konieczność samodzielnego wykonania opracowań przedprojektowych, stanowiących podstawę dla stworzenia projektu architektonicznego, a zatem nie nakazuje - jak to przyjął wadliwie organ odwoławczy — "ponownego złożenia istniejącego w tym miejscu w przeszłości folwarku (z możliwością przystosowania do nowej funkcji)", co w rezultacie doprowadziło do wadliwego wniosku organu II instancji, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu,

2) naruszenie art. 15 w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.) poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego i samodzielnej oceny badań, analiz i opinii przedłożonych przez Skarżącego pod kątem ich całościowego wpływu na finalne dokumenty projektowe w postaci studium krajobrazowego, a następnie ostatecznego projektu budowlanego, a zamiast powyższego wadliwe przyjęcie tezy o sprzeczności i wykluczaniu się wzajemnym przedłożonych dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do chybionego przyjęcia o niesprostaniu przez Skarżącego obowiązkom wynikającym z planu miejscowego,

3) naruszenie art. 15 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące chybionym przyjęciem za organem I instancji, iż przywołane normy uprawniały, legitymowały do uznania i utrzymania statusu strony właścicieli działek nr [...] w miejscowości S. I, kiedy to na skutek korekty części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu złożonej przez uprawnionego geodetę w imieniu skarżącego, zmianie uległ obszar oddziaływania inwestycji i właściciele ww. działek przestali znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i tym samym utracili status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1991 r. Prawo budowlane,

4) naruszenie art. 15 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące chybionym przyjęciem za organem I instancji, iż przywołane normy uprawniały, legitymowały do uznania i utrzymania statusu strony właścicieli działek nr [...] w miejscowości S. I, kiedy to na skutek korekty części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu złożonej przez uprawnionego geodetę w imieniu Skarżącego, zmianie uległ obszar oddziaływania inwestycji i właściciele ww. działek przestali znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i tym samym utracili status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1991 r. Prawo budowlane,

5) naruszenie art. 15 w zw. z art. 10 w zw. z art. 79a kpa w zw. z art. 35 ust. 3 pr. bud. poprzez nieuprawnione przyjęcie za organem I instancji, iż Skarżący nie usunął braków projektu budowlanego zgodnie z zawiadomieniem organu I instancji z dnia 20 października 2020 r., w sytuacji, kiedy Skarżący zrealizował wszystkie wytyczne i zobowiązania zawarte w ww. zawiadomieniu, a przyjęcie tezy o braku zrealizowaniu wezwania wynika wyłącznie z odmiennej oceny przez organy odpowiedzi udzielonej przez Skarżącego.

K. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. w odniesieniu do zapisu § 2 ust. 4, pkt l) lit. a), b) i c) – jako warunki zagospodarowania terenu ustala się:

a) wprowadzenie obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych/rekompozycia układu folwarcznego z przystosowaniem do nowej funkcji/organ stoi zaś na stanowisku, że winna to być rekonstrukcja obiektów i ich usytuowania

b) w odniesieniu do zespołów obiektów kubaturowych i małej architektury nawiązanie do charakteru dawnego folwarku tak pod względem wielkości i kształtu całości jak i poszczególnych elementów – ustalone w oparciu o badania historyczne i nawiązujące do niegdyś istniejącej w tym obszarze lub najbliższej okolicy obiektów, organ natomiast przyjął, że nawiązanie do charakteru dawnego folwarku oznacza jego dokładną rekonstrukcję i udowodnienie, że taki folwark w tym miejscu istniał, co ma stanowić warunek prawidłowego wykonania projektu budowlanego,

c) konieczność wykonania opracowań przedprojektowych potwierdzających zgodność projektu z m.p.z.p., które organ pominął przy wydaniu decyzji.

Nadto skarżąca zarzuciła dowolne ustalenie, że projektant nie wykonał wszystkich żądanych uzupełnień projektowych.

W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2023 r. skarżący J. D. zwrócił się o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2023 r., znak: DOA.7112.24.2023.LWT stwierdzającego bezczynność Wojewody Małopolskiego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie na podstawie art. 111 P.p.s.a. połączył sprawę ze skargi K. D. o sygn. akt II SA/Kr 374/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi J. D. o sygn. akt II SA/Kr 373/23 i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 373/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegające na budowie ośrodka turystycznego kulturalno-dydaktycznego "P." na działce nr [...] w S. wraz z instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w którego skład wchodzą: budynek turystyczny nr 1 - usługowy, kulturalno-dydaktyczny, budynek turystyczny nr 2 - usługowy, hotelowy, budynek turystyczny nr 3 - usługowy, hotelowo-rekreacyjny, budynek turystyczny nr 4 - usługowy, kulturalno-dydaktyczny, oraz opisana na wstępie infrastruktura na działce nr [...] w S. .

Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako: P.b.) w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić należy również treść art. 35 ust. 1 P.b., który określa zakres sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Sprawdzenie to obejmuje m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Podkreślenia wymaga też, że zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób może być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Niezależnie od przywołanych przepisów Prawa budowlanego organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie osią sporu okazała się kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego w projekcie budowlanym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów skarżący nie wykazał zgodności tej inwestycji z miejscowym planem. Zdaniem Sądu, ocena ta jest przedwczesna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii obowiązywania uchwały Nr XXXVI/219/98 Rady Gminy S. z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz.Urz.Woj.Krak. 1998 Nr 17 poz. 106). Przywołany plan ogólny przyjęty został przyjęty uchwałą nr XXXVII/155/94 Rady Gminy S. z dnia 26 maja 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz.Urz.Woj.Krak. 1994 Nr 14 poz. 46). Uchwała w sprawie zmiany planu ogólnego (dalej: planu miejscowego, planu) podjęta została na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 67 ust. 1 stanowiła, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Termin obowiązywania planów ogólnych był następnie przedłużany do 9 lat, pod warunkiem uchwalenia studium i przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Większość planów ogólnych zachowała zatem moc aż do czasu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. została podjęta 4 czerwca 1998 r. - w dacie obowiązywania miejscowego planu ogólnego gminy, który utracił moc na podstawie wyżej opisanych przepisów.

W tym kontekście słusznie organ odwoławczy przywołał pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym "zgodnie z art. 67 ust. 2 u.z.p. utrata mocy m.p.z.p. uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach po tej dacie, a więc dokonywanych na zasadach określonych w u.z.p. Pomimo braku wyraźnej regulacji odnośnie do uchwał podjętych na podstawie przepisów u.z.p. w sprawie zmiany m.p.z.p., uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu" (T. Bąkowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, komentarz do art. 87, Lex).

Idąc dalej, prawidłowo przyjęto w kontrolowanej sprawie, że kwestia obowiązywania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętej uchwałą XXXVI/219/98 Rady Gminy S. z dnia 4 czerwca 1998 r. uzależniona była od oceny odrębności i samodzielności tej uchwały w stosunku do pierwotnej uchwały z dnia 26 maja 1994 r., a następnie prawidłowo przyjęto, że uchwała Rady Gminy S. z dnia 4 czerwca 1998 r. nadal obowiązuje, bowiem określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, dostępność komunikacyjną, strukturę użytkowania, w tym dopuszczalne funkcje i zapisy dotyczące obiektów kubaturowych, które mogłyby stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, jako samodzielny plan miejscowy, bez odwoływania się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 maja 1994 r. Uchwała zawiera część tekstową i graficzną, a jej postanowienia są sformułowane w sposób umożliwiający samodzielne zastosowanie. Jednostki redakcyjne (paragrafy, ustępy, punkty i podpunkty) uchwały normują więc zagadnienia, które powinien normować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko organu, że uzasadnione było przyjęcie, że określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania w obszarze wsi S., w przysiółku P. S. jest uregulowane w sposób dostateczny.

Zgodzić się trzeba również ze stanowiskiem organu, że opisany powyżej miejscowy plan, w części tekstowej oraz w części rysunkowej dość ogólnie sformułowany, odbiega od aktualnych standardów formułowania ustaleń planów miejscowych. Konstatacja ta nie mogła jednak oznaczać odmowy zbadania zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem, co też w sprawie nie miało miejsca.

Teren, na którym planowana jest inwestycja został określony w § 2 ust. 1 jako teren o symbolu UT/UK, dla którego w ust. 2 wprowadzono następujące ustalenia: 1) UT/UK- teren urządzeń turystyki, kultury i sztuki, 2) jako użytkowanie towarzyszące i dopuszczalne określa się: a) urządzenia z zakresu usług handlu i gastronomii oraz łączności (punkt pocztowy), b) urządzenia infrastruktury technicznej, związane z funkcją, c) urządzenia komunikacyjne (parking, podjazdy), d) zieleń towarzyszącą, e) ekstensywne użytki rolne.

Warunki zagospodarowania dla tego terenu określono § 2 ust. 3 w sposób następujący:

"1) Jako warunki zagospodarowania terenu ustala się:

a) w odniesieniu do rozmieszczenia programu:

- wprowadzenie obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych (rekompozycja układu folwarcznego z przystosowaniem do nowej funkcji)

- wprowadzenie programu urządzeń towarzyszących (parkingi, urządzenia rekreacji i sportu) dopuszcza się w obrębie dawnego majdanu folwarcznego,

- zagospodarowanie pozostałej części gruntu zielenią niską i wysoką (z dopuszczeniem ekstensywnych upraw) z zastosowaniem gatunków roślin tradycyjnych, zgodnych z siedliskiem i nie stanowiących zagrożenia dla przyrody OPN ze ścieżkami pieszymi prowadzonymi po starych szlakach uzupełnionych o nowe elementy wynikające z potrzeb powiązań funkcjonalnych lub kompozycyjnych

b) w odniesieniu do zespołów obiektów kubaturowych i małej architektury:

- nawiązanie do charakteru dawnego folwarku tak pod względem wielkości i kształtu całości jak i poszczególnych elementów (rzuty budynków, kształty i proporcje brył, formy i kąty nachylenia dachów, artykulacja ścian, rozmieszczenie wielkości otworów, detal architektonicznych - ustalone w oparciu o badania historyczne i nawiązujące do niegdyś istniejących w tym obszarze lub najbliższej okolicy),

- nawiązanie materiałem wykończeniowym budynków t.j. elewacji, pokrycia dachu, detali i wyposażenia do tradycyjnego dla tego obszaru (kamień, cegła, tynk dla ścian, gont, dachówka ceramiczna, blacha dla dachów, drewno dla ganków, drzwi i okien, blacha dla rynien i robót dekarskich),

- otoczenie budynków, w tym nawierzchnia dróg i parkingów, podjazdów i ścieżek pieszych i elementy małej architektury wykonane z użyciem materiałów tradycyjnych, miejscowych)

c) w zakresie niezbędnych opracowań przedprojektowych ustala się konieczność wykonania:

- badań historycznych, archeologicznych, architektonicznych (odsłonięcie fundamentów), kwerenda archiwalna folwarku, a w przypadku niedostatecznych informacji oparcie się na archiwaliach budynków folwarcznych w najbliższej okolicy,

- studium krajobrazowego z uwzględnieniem wielkości i formy zamierzonych obiektów kubaturowych przy wykorzystaniu opracowań studialnych dla tego: obszaru ("P. S. -studium krajobrazowe rewaloryzacji założenia parkowo-ogrodowego i jego otoczenia"),

- oceny skutków oddziaływania programu ustalonego na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na przyrodę OPN,

d) w zakresie ustaleń formalnych określa się:

- uzyskanie niezbędnych uzgodnień jednostek określonych w przepisach szczególnych,

- na każdym etapie: prowadzonych prac studialnych i projektowych oraz wydawania decyzji przez Urząd Gminy uzyskanie opinii Dyrekcji [...] Parku Narodowego dla terenów położonych w otulinie Parku oraz pozytywnego stanowiska Dyrektora [...] Parku Narodowego dla terenów położonych w obszarze Parku Narodowego."

W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym u podstaw zaskarżonej decyzji leżało częściowo błędne założenie, wywiedzione z przywołanych wyżej przepisów miejscowego planu, które Wojewoda Małopolski wyraził następująco: "(...) w niniejszym przypadku rekompozycja układu folwarcznego związana jest z ponownym "złożeniem" istniejącego w tym miejscu w przeszłości folwarku (z możliwością przystosowania do nowej funkcji). W myśl ustaleń mpzp wykluczona jest dowolność w kształtowaniu gabarytów, lokalizacji i formy obiektów, skoro mają być jedynie ponowną kompozycją tego, co już wcześniej istniało. Mają one znajdować się wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych, a ich forma architektoniczna ma dążyć do odtworzenia zabudowań folwarku takich jakimi one były, kiedy istniały, co z kolei ma nastąpić na podstawie badań historycznych, archeologicznych, architektonicznych (odsłonięcie fundamentów) i kwerendy archiwalnej folwarku, a w przypadku niedostatecznych informacji oparcie się na archiwaliach budynków folwarcznych w najbliższej okolicy."

W ocenie Sądu, na tle postanowień miejscowego planu założenie to należy zmodyfikować, uwzględniając poniższe kwestie.

Po pierwsze, trzeba zwrócić uwagę, że treść uchwały, a zwłaszcza treść § 2 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, jednoznacznie naprowadza na konkluzję, zgodnie z którą u podstaw analizowanej uchwały leżało założenie prawodawcy lokalnego o istnieniu dawniej na przedmiotowym obszarze zabudowy folwarcznej. Na wskazane założenie wskazują w szczególności sformułowania zawarte w § 2 ust. 3 pkt 1: "wprowadzenie obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych (rekompozycja układu folwarcznego z przystosowaniem do nowej funkcji)", "wprowadzenie programu urządzeń towarzyszących (....) dopuszcza się w obrębie dawnego majdanu folwarcznego".

Po drugie, treść planu miejscowego wskazuje jednoznacznie na możliwość zabudowy terenu nim objętego. Podkreślić wypada, że przedmiotowy teren - określony jako obszar UT/UK - przeznaczony został pod urządzenia turystyki, kultury i sztuki, a w ramach "użytkowania towarzyszącego i dopuszczalnego" m.in. urządzenia z zakresu usług handlu, gastronomii, łączności (punkt pocztowy), co wynika z § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 miejscowego planu. Dopuszczalne jest przy tym lokalizowanie na przedmiotowym obszarze obiektów kubaturowych (vide – wprost § 2 ust. 3 pkt 1 lit. a tiret pierwsze i lit. b ab initio).

Po trzecie, dopuszczalne zagospodarowanie terenu zostało w planie scharakteryzowane w nawiązaniu do założenia o istnieniu wcześniej na tym terenie folwarku, na co wskazują w szczególności nakazy:

- wprowadzenia obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych (rekompozycja układu folwarcznego z przystosowaniem do nowej funkcji),

- wprowadzenia urządzeń towarzyszących (parkingi, urządzenia rekreacji i sportu) w obrębie dawnego majdanu folwarcznego,

- nawiązania do charakteru dawnego folwarku tak pod względem wielkości i kształtu całości jak i poszczególnych elementów (rzuty budynków, kształty i proporcje brył, formy i kąty nachylenia dachów, artykulacja ścian, rozmieszczenie wielkości otworów, detal architektonicznych - ustalone w oparciu o badania historyczne i nawiązujące do niegdyś istniejących w tym obszarze lub najbliższej okolicy).

W rozpatrywanej sprawie, wobec treści przedłożonych przez inwestora wyników badań historycznych dr. P. D. (k. 116-180 t. I projektu budowlanego), który poddał w wątpliwość istnienie na wzgórzu P. zabudowy folwarcznej, aktualne stało się pytanie, czy miejscowy plan dopuszcza jedynie odtworzenie dawnego folwarku, a tym samym uzależnia dopuszczalność zabudowy tego terenu od pozytywnego zweryfikowania (potwierdzenia) przez inwestora założenia uchwałodawcy o istnieniu folwarku, czy też dopuszczalna jest zabudowa tego terenu pomimo niepotwierdzenia założenia o istnieniu folwarku.

W ocenie Sądu, analiza systemowa i funkcjonalna miejscowego planu wskazuje, że prawidłowe jest stanowisko drugie, zgodnie z którym miejscowy plan przewiduje na tym terenie odtworzenie (budowę) dawniej istniejącego folwarku oraz budowę obiektów o cechach obiektów folwarcznych z najbliższej okolicy.

Sąd uznaje tym samym, że chociaż założeniem planu było dopuszczenie zabudowy odzwierciedlającej istniejący wcześniej (w założeniu prawodawcy lokalnego) folwarku, to jednak z ustaleń miejscowego planu wynika również, że oprócz odtworzenia istniejącego wcześniej w tym miejscu folwarku, dopuszczona została w tym miejscu zabudowa mająca cechy folwarków występujących "w najbliższej okolicy". Wskazuje na to w szczególności treść § 2 ust. 3 pkt 1 lit. b miejscowego planu, nakazującego nawiązywać do charakteru dawnego folwarku pod względem wielkości i kształtu całości i poszczególnych elementów w oparciu o badania historyczne i nawiązujące do niegdyś istniejących w tym obszarze lub najbliższej okolicy, jak również § 2 ust. 3 pkt 1 lit. c miejscowego planu, wskazujący na niezbędność pozyskania opracowań przedprojektowych polegających na badaniach historycznych, archeologicznych, architektonicznych, kwerendzie archiwalnej folwarku, a w przypadku niedostatecznych informacji – oparcie się na "archiwaliach budynków folwarcznych w najbliższej okolicy".

Tym samym, przeciwnie do organów orzekających w tej sprawie, Sąd stoi na stanowisku, że nawet negatywna weryfikacja założenia, na którym oparto treść miejscowego planu, o istnieniu na tym terenie folwarku, nie oznacza w przedmiotowej sprawie braku możliwości zabudowy tego terenu obiektami mającymi cechy folwarku. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że kwestia ewentualnego upadku wspomnianego założenia, na podstawie przedłożonych przez inwestora wyników badań (których Sąd żadną miarą nie ocenia, ani nie weryfikuje), mogłaby stanowić co najwyżej impuls dla organów planistycznych do podjęcia kroków zmierzających do uchylenia obowiązującego planu.

Konsekwencją powyższego stanowiska powinno być odpowiednie zinterpretowanie normy wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu, który stanowi: "wprowadzenie obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych (rekompozycja układu folwarcznego z przystosowaniem do nowej funkcji)". Nie kwestionując przyjętego w fachowych opracowaniach konserwatorskich i zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji rozumienia pojęcia rekompozycja, Sąd wskazuje, że wobec braku definicji legalnej tego pojęcia w przedmiotowym miejscowym planie, powinno być ono rozumiane z uwzględnieniem kontekstu normatywnego, w którym zostało wyrażone, z uwzględnieniem zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej. Skoro zatem uznano, że plan miejscowy dopuszcza nie tylko odtworzenie wcześniej istniejącego na tym terenie folwarku, ale również zabudowę o charakterze folwarku istniejącej wcześniej w najbliższej okolicy, to konsekwentnie należy odnieść pojęcie rekompozycji także do obiektów mających cechy zabudowy folwarcznej.

Podobnie należy rozumieć warunek "wprowadzenia obiektów kubaturowych wewnątrz granic obrysu dawnych budynków folwarcznych". W odniesieniu do tego warunku również uwzględnić należy, że pojęcie obrysu budynku nie ma definicji legalnej w miejscowym planie i powinno być rozumiane zgodnie z jego potocznym rozumieniem, przy uwzględnieniu kontekstu normatywnego. Obrysem budynku w potocznym rozumieniu jest zarys, kontury jakiegoś obiektu, czy też linia obwodząca dany przedmiot w określonej płaszczyźnie przekroju. Wobec tego nieprawidłowe językowo sformułowanie "granice obrysu" dawnych budynków folwarcznych należy rozumieć jako pojęcie wskazujące na zarys brył dawnych obiektów, wyznaczony istniejącymi elementami, np. pozostałościami fundamentów lub ścian. Jeśli zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w wyniku badań georadarowych, ustalono zarys fundamentów dawnych obiektów, należy przyjąć, że fundamenty nowych budynków należy umieścić wewnątrz obszaru wyznaczonego istniejącymi fundamentami lub ich pozostałościami. W pozostałym zakresie, co do wielkości i cech planowanych obiektów, należy uwzględnić pozostałe uregulowania miejscowego planu, w szczególności nakaz nawiązania do cech zabudowy folwarcznej (a nie jakiejkolwiek innej) w najbliższej okolicy.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skargi okazały się zasadne w zakresie zbieżnym z przedstawionymi wyżej rozważaniami. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. oraz istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona kompleksowej oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem, uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko Sądu.

W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a.