Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1784/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2023 r. nr DO-II.7610.24.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 lipca 2023 r. nr DO-II.7610.24.2022.AB Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr 7 z dnia 7 grudnia 2021 r., znak: WS-V.752.1.124.2013.OR, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...], działając m.in. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej jako "Ugn"), decyzją Nr 7 z dnia 7 grudnia 2021 r., znak: WSV.752.1.124.2013.OR odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Pismem z dnia 22 grudnia 2021 r., znak: [...] spółka [...] S.A. złożyła w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] Nr 7 z dnia 7 grudnia 2021 r., znak: WSV.752.1.124.2013.OR podnosząc że organ I instancji w toku postępowania naruszył m.in. art 200 Ugn w zw. z§ 4 ust 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] w W. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych, w tym art. 7 Kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] SA oraz zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że oceniana decyzja Wojewody [...] Nr 7 z dnia 7 grudnia 2021 r., znak: WS-V.752.1.124.2013.OR została wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899). Zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Organ wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciela nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr [...] ujawniono Skarb Państwa na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia z dniem 1 stycznia 1985 r. przez Skarb Państwa przez zasiedzenie własności nieruchomości położonej w W., obejmującej m.in. działkę nr [...]. Minister wskazał, że jak wynika z wykazu zmian gruntowych przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 października 2009 r. pod numerem [...] działka nr [...] uległa podziałowi na m.in. działkę nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 28 czerwca 2016 r. znak [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na m.in. działkę nr [...]. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 28 czerwca 2016 r, znak [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na m.in. przedmiotową działkę nr [...]. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister wskazał, że powyższe okoliczności nie budzą jego wątpliwości i nie zostały zakwestionowane przez skarżącą. Minister wskazał, że kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w W. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Minister zwrócił uwagę, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r, o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 LEK nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 LEK nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 LEK nr 194864). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09, publ. CBOSA). Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz, U, Nr 23, poz. 120 ze zm.). Minister podał, że do wniosku uwłaszczeniowego z dnia 13 sierpnia 2004 r. [...] S.A. jak dowód potwierdzający, iż przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. dołączyła m.in. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z dnia 17 lutego 1988 r. znak [...] ustalającą dla [...] Dyrekcji [...] z siedzibą w K. opłaty roczne z tytułu zarządu gruntem położonym w W., obejmującego m.in. działkę nr [...]. Minister wskazał, że jak wynika z wykazu zmian gruntowych sporządzonego przez geodetę uprawnionego E. T. działka nr [...] operatem nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...]. Operatem nr [...] działka nr [...] podzieliła się na m.in. działkę nr [...], Następnie działka nr [...] operatem nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...]. Działka nr [...] operatem nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...], która operatem nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...], z której kolejnych podziałów powstała przedmiotowa działka nr [...]. W ocenie Ministra w okolicznościach przedmiotowej sprawy ww. decyzja nie może zostać uznana za dowód, jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Niewątpliwie decyzja określona w § 4 ust 1 pkt 6 ww. rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu. Jednakże w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi już wcześniej art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Treść ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z dnia 17 lutego 1988 r, znak [...] nie wskazuje natomiast na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] w W. Ponadto jak wynika z pisma Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 14 października 2011 r. znak [...] w dokumentach Wydziału Geodezji Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami brak jest decyzji o przekazaniu działki nr [...] (z której podziału powstała przedmiotowa działka) w zarząd (użytkowanie) oraz jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzają prawo zarządu do tej nieruchomości wg. stanu na dzień 27 maja 1990 r. Również Starostwo Powiatowe w O. w piśmie z dnia 25 października 2011 r. znak [...] poinformowało organ wojewódzki, iż nie odnaleziono żadnego dokumentu, który mógłby stanowić podstawę stwierdzenia prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego Minister uznał, że dokumenty zgromadzone w toku postępowania nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r., a zatem organ I instancji słusznie, zdaniem Ministra, stwierdził, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art 200 Ugn

Minister wskazał również, że w myśl art. 200 ust. 4 Ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Jak natomiast ustalił organ I instancji działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta była pod drogę publiczną wojewódzką - ul. [...]. Powyższych ustaleń dokonał m.in. na podstawie pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 stycznia 2017 r. znak [...] oraz pisma Zarządu Drogowego w O. z dnia 26 marca 2021 r. znak [...]. Organ wskazał, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30 poz. 151 ze zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) następnie ww. droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą publiczną powiatową nr [...]. Następnie droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia 22 września 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg powiatowych położonych w granicach administracyjnych miasta [...] oraz Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 30 września 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych odcinków dróg powiatowych położonych w granicach administracyjnych miasta W. Minister uznał, że skoro część działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę wojewódzką, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych [art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)], to nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich - zarządcy drogowego. Minister podniósł również, że na podstawie art. 22 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Ponadto należy wskazać, iż zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 317/14, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IOSK1832/11 (publ. CBOSA) oraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt IV CSK 94/12 (publ. Legalis nr 551900 i w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt III CSK 323/14 (publ. Legalis nr 1263171). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Minister wskazał, że ustalenie przez organ I instancji, iż przedmiotowa działka w dniu 5 grudnia 1990 r w części była zajęta pod pas drogi publicznej, uniemożliwia wydanie przez organ decyzji uwłaszczającej [...] S.A. taką nieruchomością w trybie art. 200 Ugn. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż organ I instancji naruszył art. 7 Kpa poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący Minister uznał, iż jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 7 Kpa w postępowaniu administracyjnym co do zasady na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, tj. ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Nie znaczy to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Wprawdzie przepis art. 7 Kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwań organu nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Minister wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2011 r. sygn, akt II SA/Wa 1771/10 (publ. CBOSA) stwierdził, iż realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 1984 r. sygn. akt II SA 1205/84, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/16, publ. CBOSA). Uważa się, że w sprawach w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 1988 r. sygn. akt li SA 1947/87, publ. CBOSA). Minister wskazał, że ustalenia organu I instancji co do tego, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 200 ust. 1 ugn pozwalające na wydanie decyzji o uwłaszczeniu [...] przedmiotową działką, nie budzą wątpliwości. Minister podkreślił, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Oznacza to, że niespełnienie którejkolwiek z nich, nawet przy spełnieniu pozostałych, uniemożliwia skorzystanie z możliwości uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 ugn. Skoro zatem na gruncie przedmiotowej sprawy nie potwierdzono spełnienia przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz z uwagi na zajęcie działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. pod pas drogowy drogi publicznej Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr 7 z dnia 7 grudnia 2021 r., znak: WS-V.752.1.124.2013.OR.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w W. (skarżący), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności:

1. błędną wykładnie, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 200 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, że nie doszło do nabycia przez Skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...];

2. naruszenie § 4 ust. 1 pkt. 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez stwierdzenie, iż przedłożone przez skarżącą dowody nie spełniają wymogów zawartych w powołanym przepisie rozporządzenia.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił także rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn).

Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

W dniu 10 lutego 1998 r. zostało wydane rozporządzenie przez Radę Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998r. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Zgodnie z § 4 i § 5 ww. rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa wyżej może wezwać państwowe osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie (ust. 2 § 4 rozp.). Jeżeli natomiast wskazane wyżej dokumenty nie zachowały się, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (ust. 3 § 4 rozp.).

Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej spółki "[...]" w W. – [...] Dyrekcji [...] z siedzibą w K., do przedmiotowej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca nie wylegitymowała się w stosunku do przedmiotowego gruntu, jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca spółka na dowód przysługiwania prawa zarządu do spornej nieruchomości powołała się na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z dnia 17 lutego 1988 r. znak [...] ustalającą dla [...] Dyrekcji [...] z siedzibą w K. opłaty roczne z tytułu zarządu gruntem położonym w W., obejmującego m.in. działkę nr [...]. Z przywołanego przez Ministra wykazu zmian gruntowych sporządzonego przez geodetę uprawnionego E. T. wynika, że działka nr [...] operatem nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...], z kolei operatem nr [...] działka nr [...] podzieliła się na m.in. działkę nr [...], następnie działka nr [...] operatem nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...]. Działka nr [...] operatem nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...], która operatem nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...], z której kolejnych podziałów powstała przedmiotowa działka nr [...]. Zdaniem skarżącej powołana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. daje wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia prawa zarządu.

Natomiast tak organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji stanęły na stanowisku (z powołaniem na aktualne i utrwalone orzecznictwo NSA), że legitymowanie się przez skarżącą decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu, brak jest również decyzji wydanej przed 1 sierpnia 1985 r. o przekazaniu spornej nieruchomości w użytkowanie na rzecz [...] Dyrekcji [...] z siedzibą w K. Na istnienie takiej decyzji nie wskazuje również sama powołana przez skarżącą decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za zarząd nieruchomością. Ponadto jak zasadnie wskazały organy, z pisma Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 14 października 2011 r. znak [...] wynika, że w dokumentach Wydziału Geodezji Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami brak jest decyzji o przekazaniu działki nr [...] (z której podziału powstała przedmiotowa działka) w zarząd (użytkowanie) oraz jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzają prawo zarządu do tej nieruchomości wg. stanu na dzień 27 maja 1990 r. Również Starostwo Powiatowe w O. w piśmie z dnia 25 października 2011 r. znak [...] poinformowało organ wojewódzki, iż nie odnaleziono żadnego dokumentu, który mógłby stanowić podstawę stwierdzenia prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organów, że dokumenty zgromadzone w toku postępowania nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r., co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki z art 200 Ugn Tym samym Sąd przychyla się do argumentacji organów administracji, jednocześnie wskazując, że jest to pogląd ugruntowany zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999r. sygn. akt U 6/99 (opub. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 (opub. w LEX nr 505282) zawarł stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. To stanowisko Sąd uważa za trafne i dlatego należy przyjąć, że ponieważ decyzja z dnia 17 lutego 1988 r. ustalająca opłatę roczną za zarząd - użytkowanie nieruchomości w żaden sposób nie powołuje się, ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu (por. wyroki: NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, NSA z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13 oraz WSA w Warszawie z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1288/10, WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Jednocześnie, Sąd wskazuje, że w odniesieniu do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, opubl. CBOSA). Sytuacji takiej jednak skarżąca nie podniosła w toku postępowania i nie wskazała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Wskazać także należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd jej poprzednikowi prawnemu. Jak już wyżej wskazano zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych (...), podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Natomiast, jak już wskazano uprzednio, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spółka nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, ani żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu [...] SA lub jej poprzednika prawnego. O zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege.

Ponadto Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała, aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. W świetle art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r.

W myśl natomiast art. 200 ust. 4 Ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Jak zasadnie ustaliły organy działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta była pod drogę publiczną wojewódzką - ul. [...]. Powyższych ustaleń organy dokonały na podstawie pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 stycznia 2017 r. znak [...] oraz pisma Zarządu Drogowego w O. z dnia 26 marca 2021 r. znak [...]. Jak wynika z akt sprawy ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30 poz. 151 ze zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) następnie ww. droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą publiczną powiatową nr [...]. Następnie droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia 22 września 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg powiatowych położonych w granicach administracyjnych miasta W. oraz Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 30 września 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych odcinków dróg powiatowych położonych w granicach administracyjnych miasta W. Sąd podziela stanowisko organów, że skoro część działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę wojewódzką, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych to nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich - zarządcy drogowego. Sąd podziela także stanowisko organów, że na podstawie art. 22 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe a w konsekwencji zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co z kolei wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu dla skarżącej. Dokonały ustaleń także w pozostałym zakresie sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie ma cech dowolności i nie narusza zasady pogłębionego zaufania do władzy publicznej. Przyjęte przez organy stanowisko zostało należycie uzasadnione, poprzez wskazanie dowodów, na których oparły swoje rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których nie podzieliły podnoszonej przez skarżącą argumentacji, wyjaśniając również przy tym podstawę prawną wydanych decyzji.

W tej sytuacji, skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd gruntem – co nie jest kwestionowane, to zarówno organ pierwszej instancji jak i Minister trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.