Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 689/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 136
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83c ust. 3, art. 83b ust. 1 pkt 7 i pkt 8, art. 86 ust. 1 pkt 4, art. 125 pkt 9
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
article: art. 4 pkt 1 i 2, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 3 pkt 3 i pkt 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2a i pkt 16a
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 roku sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 maja 2023 roku nr KO.462.10.2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 28 lutego 2023 roku, nr OS.613.8.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 maja 2023 r., nr KO.462.10.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 28 lutego 2023 r., znak: OS.613.8.2023, w przedmiocie odmowy wydawania Gminie Bełchatów zezwolenia na usunięcie 1 szt. drzewa gat. dąb szypułkowy i 1 szt. drzewa gat. brzoza pospolita rosnących na działce nr ewid. [...] w obrębie J., gm. B.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, w którym wskazano m.in., że powodem wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew jest fakt, iż działka nr [...], obręb J. stanowi drogę (droga wewnętrzna), na której rosną drzewa: dąb szypułkowy oraz brzoza pospolita. Drzewa rosną w pasie drogowym. Ruch pojazdów na drodze jest utrudniony. Drzewa stanowią zagrożenie ruchu drogowego.

Podczas dokonywania oględzin 8 lutego 2023 r. stwierdzono obecność 1 szt. drzewa gatunku dąb szypułkowy oraz 1 szt. drzewa gatunku brzoza pospolita, rosnących na działce oznaczonej numerem [...], obręb J., gmina B. Dąb - przedmiotowe drzewo jest zdrowotne i żywotne, pochylone w stronę drogi. Pojedyncze suche gałęzie. Znajduje się na linii, tuż przed znacznikiem drogi. Brzoza - przedmiotowe drzewo zdrowotne i żywotne, pochylone. Pojedyncze suche gałęzie. Stwierdzono występowanie obrostu modrego. W obrębie drzew nie stwierdzono występowania gatunków chronionych. Ponadto nie stwierdzono ubytków, czy śladów po cięciach technicznych. Obwody pni drzew mierzone na wysokości 130 cm wynoszą: 157 cm (dąb), 81 cm i 76 cm (brzoza - drzewo dwupienne). Przedmiotowe drzewa znajdują się na obszarze drogi gminnej. Wnioskodawca wniósł do protokołu, że ślad drogi nie biegnie zgodnie z mapą. Ponadto wniesiono, iż celem wycięcia drzew jest oczyszczenie drogi i użytkowanie jej zgodnie z przeznaczeniem.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz po zgromadzeniu dokumentacji pisemnej i graficznej, a także po dokonaniu oględzin drzew, organ I instancji stwierdził, że nie jest zasadne usunięcie ww. drzew. Odnosząc się do argumentu podnoszonego przez stronę dotyczącego stwarzania zagrożenia, organ stwierdził, że zagrożenie to posiada hipotetyczny, a nie realny charakter. Samo występowanie drzew w danym miejscu nie stanowi zagrożenia realnego, a jedynie zagrożenie hipotetyczne. Duże znaczenie w stwarzaniu przez drzewa realnego zagrożenia odgrywa ich stan zdrowotny. Drzewa, u których stwierdzono obecność grzybów patogenicznych i idących w ślad powyższego zgnilizn, próchnicy, z jednoczesnym pochyleniem, kategoryzowane są jako te, które realnie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, za usunięcie których strona postępowania nie ponosi opłat środowiskowych. Czynniki chorobotwórcze znacznie osłabiają włókna drzewne, odpowiadające za stabilność drzew i ich wytrzymałość na destrukcyjne działanie czynników zewnętrznych. Ich osłabiona struktura, przy jednoczesnym pochyleniu drzew, doprowadza do zwiększonej siły naprężeń, które powodują rozluźnienie wiązań i doprowadzają do powstania, np. wywrotów. Biorąc pod uwagę powyższe, zagrożenie stwarzane przez drzewa jest sumą kilku czynników, łącznie ze sobą występujących, oddziałujących na drzewo w tym samym czasie lub następujących kolejno po sobie, doprowadzających do jego degradacji. Drzewa objęte przedmiotowym wnioskiem są zdrowotne oraz żywotne. Nie stwierdzono na nich oznak chorobotwórczych świadczących, że zmierzają ku obumarciu.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na działce oznaczonej numerem ewid. [...], obręb J., gmina B., nie występuje droga jako obiekt budowlany. W miejscu występowania drzew przewidzianych do usunięcia, teren działki jest nieprzystosowany dla ruchu pojazdów - teren jest nierówny. Droga o nawierzchni wyłącznie gruntowej nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Samo ustalenie, że na nieruchomości znajduje się droga gruntowa nie przesądza jeszcze o kwalifikacji tej drogi jako obiektu budowlanego. Utwardzenie drogi gruntowej (np. gruzem, płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem), w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc obiekt liniowy stanowiący drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tym samym zmiana nawierzchni na wcześniej istniejącej drodze w granicach pasa drogowego stanowić będzie jej przebudowę podlegającą obowiązkowi zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Podczas oględzin drzew wnioskowanych do usunięcia, przedstawicielka wnioskodawcy poinformowała, iż celem usunięcia drzew jest jedynie "oczyszczenie drogi". Wobec powyższego, wniosek Gminy Bełchatów należało rozpatrywać tylko i wyłącznie na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego i wskazanych we wniosku przyczyn zamierzonego usunięcia drzew. Z uwagi na fakt, iż zamierzeniem strony nie jest budowa drogi, a tzw. "oczyszczenie" działki oznaczonej numerem ewid. [...]. obręb J., gmina B., poprzez usunięcie istniejącego zadrzewienia, zdaniem organu I instancji, wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zezwolenie na usunięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, które jako element przyrody podlegają ochronie prawnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji Gmina Bełchatów zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu kwestii interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2. art. 11 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady przekonywania;

3. art. 36 k.p.a. poprzez kwalifikację sprawy jako szczególnie skomplikowanej i dokonanie na tej podstawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy;

4. art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia kwestii zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego oraz mieszkańców budynku mieszkalnego;

5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy;

6. art. 125 pkt 3 i pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.o.p.".

W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew lub krzewów lub odmawiająca zezwolenia, na gruncie u.o.p. stanowi decyzję uznaniową. Jednak uznanie administracyjne nie polega na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego organ administracji publicznej jest zobowiązany do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Uprawnienie organu administracji publicznej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być więc decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (publiczny). W tym względzie pożądane jest również operowanie w pełni zobiektywizowanymi kryteriami oceny spraw danego rodzaju.

Gmina podniosła, że sam walor przyrodniczy drzew nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy zezwolenia na ich usunięcie. Organ prowadzący postępowanie w ogóle nie odniósł się do kwestii zakreślonej w art. 7 k.p.a. i nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca podkreśliła, że ocena stanu zdrowotnego drzew jako dobrego nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wydania zezwolenia na jego wycięcie. Odmowa zezwolenia na usunięcie drzew winna być szczegółowo, wnikliwie i logicznie uzasadniona w decyzji z podaniem kryteriów, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu. Odmowa winna wyjaśniać wybór faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uzasadnieniem decyzji w sposób ogólny, odnoszący się głównie do oceny drogi w kontekście Prawa budowlanego, a także w kontekście stanu zdrowotnego drzew.

W ocenie wnioskodawcy koniecznym było m.in. przeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie dowodów mających na celu weryfikację okoliczności wskazanych we wniosku, a mianowicie zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego oraz potrzeby udrożnienia drogi wynikającej z racjonalnej gospodarki. Organ weryfikacji tej nie przeprowadził. Organ powinien był ustalić wpływ drzew na funkcjonowanie drogi wewnętrznej oraz bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, bo tylko wtedy możliwa jest ocena czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przez nienależyte wyważenie interesu społecznego i uzasadnionych interesów stron postępowania (art. 7 k.p.a.).

Gmina podniosła, że w ewidencji gruntów działka, na której znajdują się drzewa jest sklasyfikowana jako droga i właściciel, tj. Gmina Bełchatów chce ją użytkować zgodnie z ewidencją, czyli jako drogę zapewniającą rolnikom możliwość dojazdu do pól uprawnych. Obecnie ze względu na znajdujące się w pasie drogowym drzewa uczestnicy ruchu drogowego zmuszeni są omijać przedmiotowe drzewa i wjeżdżać na teren prywatnych działek. Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie jak sklasyfikowany jest dany obszar. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne czy też sąd i w sposób odmienny sklasyfikować dany obszar.

W odniesieniu do argumentu, iż na działce nr ewid [...], obręb J. nie występuje obiekt budowlany, jakim jest droga, gmina podniosła, że zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym drogą jest również droga o nawierzchni gruntowej, w tym droga o nawierzchni z gruntu rodzimego (art. 2 pkt 2a). Zatem logicznym jest, że do przedmiotowej drogi wewnętrznej gruntowej nie mają zastosowania przepisy prawa dotyczące obiektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, przedmiotowa droga stanowi drogę wewnętrzną, gruntową przeznaczoną głównie jako dojazd do pól uprawnych. To do właściciela działki należy decyzja czy przedmiotowa droga zostanie udrożniona czy zostaną wykonane działania inwestycyjne np. polegające na przebudowie czy rozbudowie drogi. Ponadto w ocenie wnioskodawcy organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew nie jest uprawniony do wskazywania właścicielowi działki, jakie działania winien wykonać w celu użytkowania drogi, a tym bardziej nie jest uprawniony do oceny stanu technicznego drogi. Zamierzeniem wnioskodawcy jest użytkowanie gruntu w sposób zgodny z zapisami zawartymi w ewidencji, a jest to możliwe poprzez dokonanie udrożnienia drogi wewnętrznej gruntowej, służącej jako dojazd do pól uprawnych. W tym celu jest niezbędne dokonanie wycinki drzew objętych wnioskiem. Powyższe organ miał obowiązek rozważyć w kontekście wymogów racjonalnej gospodarki, na co wskazuje również treść art. 125 pkt 3 u.o.p. Zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu rośliny nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone w związku z ochroną życia i zdrowia ludzi (pkt 9), przy czym dopuszczalną przyczyną usunięcia drzew, w świetle art. 125 pkt 3 u.o.p., jest również racjonalna gospodarka. We wskazanym przepisie prawodawca posłużył się określeniem "niszczenie" - pojęcie to występuje w znaczeniu odnoszącym się do wszystkich przypadków unicestwienia czy przetwarzania zasobów przyrodniczych, także w związku z ich prawidłową eksploatacją, w tym usuwaniem drzew. Odwołując się do orzecznictwa Gmina wskazała, że poprzez art. 83 ust. 1 u.o.p. ustawodawca pozwala odstąpić od zasady nakazującej chronić drzewa przed wycięciem wyłącznie w przypadkach szczególnych, jeżeli wymaga tego uzasadniony interes wnioskodawcy, w szczególności znajdujący odbicie w okolicznościach wskazanych w art. 125 pkt 3 u.o.p. W treści art. 125 pkt 3 u.o.p. kryją się więc dyrektywy wyboru rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Dotyczą one również wymogów związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki.

Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do kwestii dotyczącej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zatem naruszył wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy.

W ocenie wnioskodawcy dbałość o środowisko jest bardzo istotna, jednak ważniejsza jest ochrona ludzkiego życia. W przedmiotowej sprawie wymaga ona podjęcia stosownych działań mających na celu wyeliminowanie czynnego zagrożenia w ruchu drogowym, w postaci rosnących bezpośrednio w pasie drogowym drzew. Przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą gruntową służącą głównie rolnikom jako dojazd do pól uprawnych, a rosnące w pasie rogowym drzewa stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i znacznie ten dojazd utrudniają, wręcz uniemożliwiają. Pozostawienie drzew w pasie drogowym stanowi niewątpliwie narażenie człowieka na niebezpieczeństwo. Zgodnie z art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, kto naraża człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w świetle przepisów u.o.p. zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia organowi odwoławczemu przeprowadzenia kontroli legalności decyzji.

Organ II instancji wyjaśnił dalej, że w rozpatrywanej sprawie powodem wystąpienia strony z wnioskiem o usunięcie drzew było to, że drzewa rosną bezpośrednio w pasie drogowym i stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, utrudniają ruch pojazdów na drodze. Strona załączyła do wniosku dokumentację fotograficzną obrazującą wnioskowane do usunięcia drzewa. Podczas oględzin 8 lutego 2023 r., dokonanych przez pracowników Starostwa Powiatowego w Bełchatowie, w obecności przedstawiciela wnioskodawcy, stwierdzono m.in., że drzewo gat. dąb jest zdrowotne, pochylone w stronę drogi, z pojedynczymi suchymi gałęziami. Drzewo znajduje się na linii (tuż przed znacznikiem drogi). Nie stwierdzono na nim porostów. Z kolei drzewo gat. brzoza jest zdrowotne, żywe i pochylone. Zawiera pojedyncze suche gałęzie. Stwierdzono na nim występowanie porostu modrego. W obrębie obu drzew nie stwierdzono gatunków chronionych. Ponadto nie stwierdzono ubytków, czy śladów po cięciach technicznych. Wnioskodawca wniósł do protokołu, iż ślad drogi nie biegnie zgodnie z mapą. Ponadto wskazał, iż celem usunięcia drzew jest oczyszczenie drogi i użytkowanie jej zgodnie z przeznaczeniem.

Kolegium Odwoławcze po analizie akt sprawy, w tym protokołu oględzin, wyjaśnień Gminy Bełchatów, a także załączonej dokumentacji fotograficznej (w tym przez stronę postępowania), nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, że aktualnie nie zachodzą w niniejszej sprawie podstawy do udzielenia zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew. Dobry stan zdrowotny drzew (stwierdzony w trakcie oględzin) nie daje obecnie podstaw do wydania decyzji zezwalającej na ich usunięcie ze środowiska przyrodniczego. Drzewa nie zamierają oraz nie stwarzają realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dokonane oględziny nie potwierdziły, że wnioskowane do usunięcia drzewa utrudniają przemieszczanie się pojazdów oraz maszyn rolniczych poruszających się po tym terenie. Dokumentacja fotograficzna nie wskazuje, aby ślad obecnej drogi gruntowej wykraczał poza granice działki drogowej. Droga jest gruntowa, zaś właściciel terenu - Gmina Bełchatów, nie ma w planach jej przebudowy (gdzie drzewa kolidowałyby z taką inwestycją). Na podstawie zgromadzonego materiału trudno zatem uznać, że drzewa zagrażać mogą bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Strona wnioskująca nie przedstawiła przy tym żadnego dowodu, np. oświadczeń właścicieli nieruchomości sąsiednich, korzystających z drogi, którzy wskazywaliby na trudności w poruszaniu się sprzętem polowym po drodze.

Organ II instancji stwierdził, że co prawda ciężar dowodzenia spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, niemniej jednak, jeśli strona odwołuje się do okoliczności, które w jej ocenie przyczynić się mogą do wydania pozytywnej dla niej decyzji, to sama winna dostarczyć dowody przemawiające za jej stanowiskiem. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu. Strona zwróciła uwagę w odwołaniu na potrzebę przeprowadzenia w tym zakresie przez organ niezbędnych dowodów. Nie wskazała jednak, jakie miałyby być to dowody. Jak to już wskazano wyżej, organ na podstawie oględzin ocenia, czy w konkretnym stanie faktycznym, drzewa mogą zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. Subiektywne przekonanie strony odnośnie zagrożeń bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego nie może przesądzać o potrzebie usunięcia drzew.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających konieczność usunięcia drzew. Nie można akceptować stanowiska odnośnie potrzeby usunięcia drzew, jedynie na ich usytuowanie na gruncie sklasyfikowanym jako droga. Gdyby należało usunąć każde drzewo, które rośnie na działce drogowej, z powodu tego, że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, to doszłoby do kuriozalnej sytuacji, w której masowo usuwano by drzewa z terenów miast i wsi. Dopuszczenie takiego rozwiązania byłoby złamaniem przepisów u.o.p., gdyż w art. 125 dopuszcza możliwość niszczenia roślin nieobjętych formami ochrony przyrody jedynie w związku z racjonalną gospodarką. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

W ocenie Kolegium przedmiotowe drzewa wykazują duże walory przyrodnicze oraz spełniają ważne funkcje w środowisku przyrodniczym, np. zmniejszanie ilości CO2, produkowanie tlenu oraz zmniejszanie zanieczyszczenia powietrza poprzez oczyszczanie z pyłu i kurzu, przechwytywanie przez system korzeniowy nadmiaru wody opadowej. Eliminacja zatem ze środowiska na tym terenie drzew zdrowych, nie ma uzasadnionych podstaw. W ocenie Kolegium, w świetle powyższych wywodów, również nowe nasadzenia nie zrekompensowałyby straty dla środowiska po usunięciu drzew z tego terenu. Pewne zaś niedogodności dla mieszkańców związane z rosnącymi wzdłuż drogi drzewami mogą wszak zostać usunięte poprzez redukcję części korony drzew, a nie poprzez ich całkowitą eliminację ze środowiska.

Organ II instancji podkreślił, że zezwolenie na wycinkę drzew jest wyjątkiem od ogólnej zasady, mającej na celu ochronę przyrody i powinno być stosowane bardzo rozważnie, wyłącznie z dobrze uzasadnionych powodów. Ponieważ przeprowadzona wizja terenowa nie potwierdziła potrzeby usunięcia drzew, jak również prowadzone postępowanie nie ujawniło żadnych innych powodów przemawiających za usunięciem przedmiotowych drzew - organ I instancji prawidłowo, w ocenie Kolegium, uznał, że z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu społecznego oraz troski organów administracyjnych o ochronę wartości przyrodniczych, w tym zieleni na terenach wiejskich, wskazane jest zachowanie przedmiotowych drzew w celu utrzymania różnorodności gatunkowej zieleni na terenach wiejskich.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., został prawidłowo zebrany i oceniony przez organ I instancji. Strona nie przedłożyła też dowodów, które podważyłyby w sposób wiarygodny zasadność twierdzeń organu I instancji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina Bełchatów, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1) art. 138 § 1 i § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przed wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji tj. nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu ustalenia lokalizacji drzew względem granic działki drogowej wnioskodawcy;

3) art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., przez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do zarzutów wskazanych w pkt 2, 5, 6 odwołania;

4) art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty Bełchatów z 28 lutego 2023 r., znak: OS.613.8.2023;

5) art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych;

6) art. 7 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że interes społeczny w niniejszej sprawie polega wyłącznie na zachowaniu zadrzewienia na działce drogowej.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art 125 pkt 9 u.o.p., poprzez jego pominięcie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno organ I instancji, jak również organ II instancji zaniechał dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia kwestii podnoszonej przez skarżącego w wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew tj. zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego. Organ I instancji weryfikacji tej nie przeprowadził, a jedynie na podstawie trwających kilkadziesiąt minut oględzin wysnuł tezę, iż wnioskowane do usunięcia drzewa nie utrudniają przemieszczania się pojazdów oraz maszyn rolniczych poruszających się po tym terenie. Sam fakt, iż podczas trwania oględzin nie zaobserwowano ruchu pojazdów nie oznacza, iż ruch taki się nie odbywa. Ponadto skarżący odnosi wrażenie, że organ I instancji przy rozważaniu niniejszej sprawy jako drogę traktuje "wyjeżdżony ślad" zlokalizowany na działkach prywatnych, a nie działkę drogową stanowiącą własność Gminy Bełchatów, określoną w ewidencji gruntów jako droga. W tym miejscu należy jednoznacznie wskazać, iż drzewa objęte wnioskiem rosną w pasie drogowym działki gminnej, a nie w obrębie "wyjeżdżonego śladu" stanowiącego własność prywatną. Zatem bezspornym jest fakt, iż ze względu na lokalizację drzew w pasie drogowym uczestnicy ruchu drogowego są zmuszeni przekierować ruch na działki prywatne tj. "wyjeżdżony ślad" sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako rola, stanowiącą własność K.K. .

Organ II instancji zaakceptował zaniechania Starosty w wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i nie podjął działań mających na celu dokładną weryfikację kwestii bezpieczeństwa, a jedynie potwierdził ustalenia organu I instancji, iż dokumentacja fotograficzna nie wskazuje, aby ślad obecnej drogi gruntowej wykraczał poza granice działki drogowej, a planowane do wycinki drzewa nie zamierają oraz nie stwarzają realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia Organ odwoławczy stwierdził również, że pewne zaś niedogodności dla mieszkańców związane z rosnącymi wzdłuż drogi drzewami mogą wszak zostać usunięte poprzez redukcję części korony drzew, a nie poprzez całkowitą eliminacje ze środowiska.

Powyższe rozważania wskazują również, że organ II instancji za drogę w niniejszej sprawie przyjmuje wyłącznie nielegalnie "wyjeżdżony ślad" znajdujący się na działce prywatnej sklasyfikowanej jako R(rola), a nie działkę o nr ewid. [...] (powinno być [...]), obręb W., gmina B.. W ocenie skarżącej stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie sklasyfikowania działki o nr ewid. [...] (powinno być [...]) obręb W. jako droga. Organ I instancji opierając się na dokumentacji fotograficznej w ogóle nie odniósł się do dokumentów geodezyjnych np. map i organ II instancji takie podejście zaakceptował.

Ponadto na załączonej do wniosku mapie (wydruk z geoportal) jednoznacznie widać, iż przebieg działki drogowej gminnej, nie pokrywa się z wyjeżdżonym w sposób nielegalny śladem drogi. Kwestia ta również została podniesiona przez wnioskodawcę podczas oględzin, co znalazło odzwierciedlenie w protokole. Logicznym jest, że ze względu na rosnące na drodze drzewa uczestnicy ruchu drogowego zmuszeni są omijać i przenosić tor ruchu na teren prywatnych działek i właśnie tak powstał "wyjeżdżony ślad drogi". Podkreślić zatem należy, iż przycięcie korony drzew nie pozwoli na przejazd przedmiotową działką drogową. Warto zaznaczyć, iż w przedmiotowej sprawie problemem nie jest korona drzew, a usytuowanie drzew na drodze, co uniemożliwia bezpieczny i swobodny przejazd przez gminną działkę drogową.

Ponadto organ II instancji powtórzył za Starostą Bełchatowskim, że droga jest gruntowa, zaś właściciel terenu Gmina Bełchatów, nie ma w planach jej przebudowy (gdzie drzewa kolidowałyby z taką inwestycją).

Skarżąca dodała, że zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) drogą jest również droga o nawierzchni gruntowej, w tym droga o nawierzchni z gruntu rodzimego (art. 2 pkt. 2a). Zatem właściciel drogi nie ma obowiązku wykonywania działań inwestycyjnych polegających na urządzeniu infrastruktury drogowej jako obiektu budowlanego, aby działka była wykorzystywana jako droga. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 ustawy z 16.04.2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1213), pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE.L. z 2011 r. Nr 88 z późn zm.) - dalej r.z.w.w. Zgodnie z kolei z art. 2 pkt 1 r.z.w.w., wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Zatem warunkowanie wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew przeprowadzeniem działań inwestycyjnych nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Właściciel działki może bowiem ograniczyć swoje działania polegające na utrzymaniu drogi do nawiezienia na nią kruszywa utwardzającego lub "oczyszczenia".

Skarżąca podkreśliła również, że w analogicznej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (decyzja z 26 kwietnia 2023 r. znak: KO.462.4.2023) wskazało potrzebę wyjaśnienia zagrożenia bezpieczeństwa osób poruszających się pojazdami po drodze uznając, że kwestia w tym, czy drzewa rosną na środku działki, czy tez na jej obrzeżach i czy szerokość działki drogowej, po której mają poruszać się samochody, wpływa na konieczność usunięcia drzew. W ww., analogicznej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, iż rozważania w zakresie urządzenia infrastruktury drogowej jako obiektu budowlanego nie mają żadnego znaczenia dla kwestii zasadności usunięcia drzew z działki, która jest sklasyfikowana jako droga i ma publiczny charakter (choć nie jest drogą publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Zatem nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami.

W ocenie skarżącej kluczowym elementem w niniejszej sprawie jest konieczność dokładnego oraz wyczerpującego wyjaśnienia, w którym miejscu działki drogowej (względem jej granic) rosną wnioskowane do usunięcia drzewa oraz ocena konieczności zapewnienia bezpiecznego oraz swobodnego dojazdu mieszkańcom i służbom ratunkowym (straż pożarna, karetka, policja) z uwzględnieniem szczegółowej lokalizacji drzew.

Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. lub uzupełnieniem dowodów i materiałów na podstawie art 136 § 1 k.p.a. Uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

Dalej skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zgodnie z art. 20 powyżej wskazanej ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających. Gmina Bełchatów jako właściciel i zarządca terenu podejmuje działania zmierzające do wykonania powyżej przywołanych obowiązków, w szczególności polegających na wyeliminowaniu czynnego zagrożenia w ruchu drogowym, w postaci rosnących bezpośrednio w pasie drogowym drzew. Jednakże w tym celu niezbędna jest zgoda Starosty Bełchatowskiego na usunięcie drzew rosnących w pasie niniejszej drogi.

Skarżąca zwróciła także uwagę na treść art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.), w myśl którego: kto naraża człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Rosnące w pasie drogowym drzewa stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz utrudniają, a wręcz uniemożliwiają bezpieczny i swobodny ruch pojazdów po przedmiotowej drodze (w tym służb ratowniczych: straż pożarna, karetka, policja). Pozostawienie drzew w pasie drogowym stanowi niewątpliwie bezpośrednie narażenie człowieka na niebezpieczeństwo. Kuriozalne jest, zdaniem skarżącej, uznanie tego zagrożenia za "nierealne" lub hipotetyczne, zwłaszcza, że przedmiotowa droga nie jest w żaden sposób oświetlona, ani oznakowana, tymczasem organ II instancji zdaje się tą ocenę podzielać.

Na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż ocena stanu zdrowotnego drzew jako dobrego oraz fakt, iż Gmina Bełchatów nie planuje działań inwestycyjnych w odniesieniu do przedmiotowej drogi, a jedynie jej udrożnienie nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wydania zezwolenia na jego wycięcie. Odmowa zezwolenia na usunięcie drzew winna być szczegółowo, wnikliwie i logicznie uzasadniona w decyzji z podaniem kryteriów, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu. Odmowa winna wyjaśniać wybór faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uzasadnieniem decyzji w sposób ogólny, odnoszący się głównie do oceny w kontekście stanu zdrowotnego drzew, co zdaniem wnioskodawcy jest niewystarczające.

W ocenie skarżącej bardzo ważną kwestią było nieuwzględnienie przez organ II instancji faktu, podnoszonego przez osobę reprezentującą wnioskodawcę podczas oględzin, iż wyjeżdżony ślad drogi nie pokrywa się z mapą. Zatem podstawowym elementem niezbędnym do właściwego rozpatrzenia sprawy przez organy winno być dokładne ustalenie lokalizacji drzew względem granic działki drogowej, a nie względem wyjeżdżonego śladu, stanowiącego własność prywatną. W realiach niniejszej sprawy istnienie wyjeżdżonego śladu nie oznacza, że istnieje tam legalnie urządzona droga, lecz że istnieje potrzeba jej urządzenia tj. wycinki drzew rosnących na działce drogowej. Zwrócić należy uwagę, iż właściciele działek prywatnych nie mają obowiązku udostępniania swoich działek w celu przejazdu przez osoby trzecie, a wręcz postulują, aby dokonać oczyszczenia drogi gminnej, co pozwoli przesunąć tor jazdy na właściwą działkę tj. drogę gminną i wykluczy bezprawne poruszanie się pojazdów po własności prywatnej. Istnieje zagrożenie, że w przypadku niewycięcia drzew i zagrodzenia działki prywatnej na której znajduje się "wyjeżdżony ślad" mieszkańcy zostaną pozbawieni przejazdu przez drogę i tym samym dostępu do swoich nieruchomości.

Według skarżącej organ powinien był ustalić wpływ drzew na funkcjonowanie drogi wewnętrznej oraz bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, bo tylko wtedy możliwa jest ocena czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przez nienależyte wyważenie interesu społecznego i uzasadnionych interesów stron postępowania (art. 7 k.p.a.).

Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji w odniesieniu do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli lakonicznie stwierdził, iż interesem społecznym z reguły jest zachowanie zadrzewienia. Jednak w przedmiotowym przypadku interesem społecznym jest zapewnienie mieszkańcom, a także służbom ratunkowym (straż pożarna, pogotowie, policja) swobodnego i bezpiecznego dojazdu. Zatem interes społeczny jest tożsamy z interesem wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie 25 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Ustawodawca nie wskazał wprost przyczyn, z powodu których można domagać się usunięcia drzewa.

Decyzja w powyższej kwestii pozostawiona została uznaniu administracyjnemu organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1043/11 oraz powoływane w tym wyroku orzeczenia - dostępne w CBOSA). Wspomniana uznaniowość rozstrzygnięcia nie oznacza oczywiście dowolności w działaniu organu. W ramach kontroli tego rodzaju aktów administracyjnych kluczowe jest natomiast to, czy organ w sposób rzeczowy i logiczny przedstawił motywy zajętego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że kontrola rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Innymi słowy, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony (por. wyroki NSA: z 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1761/14; z 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08 – dostępne w CBOSA).

W przypadku decyzji zezwalającej na usunięcie drzew kluczowe znaczenie ma rozważenie czy zgoda na usunięcie danego drzewa, która ze swej istoty prowadzi do zniszczenia drzewa, jest w realiach danej sprawy racjonalnie uzasadniona innymi wartościami określonymi w Konstytucji RP i ustawach. Chodzi tu w szczególności o zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz ochronę życia i zdrowia ludzi (art. 38 Konstytucji RP) oraz ochronę prawa własności, w tym prawa do zabudowy (art. 64 Konstytucji RP). Warto podkreślić, że istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy potrzeba ochrony życia i zdrowia ludzi, jest wprost przewidziana również w ustawie o ochronie przyrody. W szczególności potrzeba ta może uzasadniać niszczenie roślin (art. 125 pkt 9 u.o.p.), wartość tę wskazano również w aspekcie zwolnienia od opłat za wycięcie drzew (art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p.). Dla oceny czy decyzja o zezwoleniu na usuniecie drzew nie narusza prawa, istotne znaczenie ma również to, czy organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych (art. 83c ust. 3 u.o.p.). Nałożenie przedmiotowego obowiązku łagodzi bowiem negatywne skutki z punktu widzenia podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie zasobów przyrody (art. 2 ust. 1 u.o.p.).

Oceniając materiał zgromadzony w sprawie wskazać przede wszystkim należy na braki w ustaleniu stanu fatycznego sprawy. Aby móc ocenić prawidłowość wydanych decyzji w kontekście ważenia interesu wnioskodawcy, jak i interesu społecznego, konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie ustalone zostały okoliczności istotne dla sprawy. Organy w niniejszej sprawie uznały, że w sprawie nie zachodzą podstawy do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew objętych wnioskiem Gminy, bowiem w terenie nie istnieje droga jako obiekt budowlany. Wobec tego niezasadna jest argumentacja wnioskodawcy, wedle której konieczność usunięcia drzew wynika z potrzeby udrożnienia istniejącej w terenie drogi.

Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sąd doszedł do wniosku, że w aktach sprawy brakuje dokumentu, stanowiącego punkt wyjścia do rozważań organów, obrazujący stan na gruncie. W szczególności brak jest dokumentu, który wskazywałby granice działki nr [...] oraz usytuowanie spornych drzew w odniesieniu do tych granic. Do wniosku został co prawda załączony wydruk (mapa) ze strony www.belchatów.geoportal2.pl, który, jak wskazuje zamieszczona na nim adnotacja, nie stanowi jednak dokumentu i ma jedynie charakter poglądowy. Na wydruku ręcznie oznaczono lokalizację drzew w formie krzyżyków: "(x)" dla dębu szypułkowego i "x" dla brzozy pospolitej. Warto tymczasem zaznaczyć, że zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt 8 u.o.p. wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera rysunek, mapę albo wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu w przypadku realizacji inwestycji, dla której jest on wymagany zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - określające usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości. W treści przepisów u.o.p. brak jest co prawda doprecyzowania pojęcia "rysunek", jednakże analiza omawianego przepisu wskazuje, że konieczne jest, by ten rysunek/mapa/projekt określał usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości. Ten wymóg nie będzie zaś spełniony w przypadku wydruku z geoportalu, na którym nie jest precyzyjnie określone usytuowanie drzew lub krzewów. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis wymaga takiego rysunku, który spełnia to kryterium, tj. przedstawia usytuowanie drzew lub krzewów względem granic nieruchomości i obecnych oraz ewentualnych projektowanych obiektów budowlanych. W przedmiotowej sprawie dokumentu takiego zabrakło. Nie sposób tym samym skontrolować twierdzeń stron, wedle których na działce nr [...], stanowiącej użytek "dr", rosną drzewa objęte zaskarżonymi w sprawie decyzjami. W świetle powołanej treści art. 83b ust. 1 pkt 8 u.o.p. niewystarczająca jest dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli 8 lutego 2023 r. Co prawda na dwóch zdjęciach widnieje pomalowany na pomarańczowo palik, jednak nie sposób przesądzić, że ów palik jest znakiem granicznymi umieszczonymi przez osobę uprawnioną.

Nadto wspomniany materiał dowodowy nie przedstawia również faktycznego przebiegu szlaku komunikacyjnego na gruncie. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, że tak jak twierdzi skarżąca, poruszające się po drodze wewnętrznej pojazdy zmuszone są omijać wskazane we wniosku drzewa i zjeżdżają z drogi wewnętrznej na teren prywatnej działki. Jednakże twierdzeń tych nie sposób zweryfikować na podstawie zebranych w sprawie dowodów. Poza tym, jak słusznie zauważyła skarżąca, zadaniem organów administracji było ustalenie, czy sporne drzewa zlokalizowane są w pasie drogowym drogi wewnętrznej, tj. w liniach rozgraniczających działkę drogową, a nie w pasie "wyjeżdżonego śladu".

Z tych samych powodów nie można przesądzić, czy zamiast usunięcia spornych drzew właściwszym rozwiązaniem byłaby wyłącznie redukcja części korony, co sugerował organ II instancji. Przypomnieć należy, że według oświadczenia skarżącej przedmiotowa droga wewnętrzna służy przede wszystkim dojazdom docelowym maszyn rolniczych do pól uprawnych. Natomiast jak wiadomo maszyny te często posiadają ponadnormatywne wymiary, a więc zapewnienie im swobodnego przejazdu wymaga większej przestrzeni. Niestety materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy faktycznie redukcja części korony wskazanych do usunięcia drzew byłaby wystarczająca dla zapewnienia swobody przejazdu maszynom rolniczym.

Warto w dalszej kolejności odnieść się do dość ogólnych ustaleń organów, wedle których na spornej działce nie stwierdzono drogi jako obiektu budowlanego. Co prawda w ustawie Prawo budowlane nie ma legalnej definicji drogi, to jednak przyjąć należy, że na potrzeby tego aktu prawnego ustawodawca posłużył się terminem "droga" w takim samym jak w innych aktach prawnych znaczeniu. Najbardziej miarodajnym aktem normatywnym dla ustalenia znaczenia tego terminu jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W art. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sformułował ponadto definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 tej ustawy drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego) należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Wspomniane właściwości, opisane w ustawie o drogach publicznych i powołanym rozporządzeniu, można w dużej mierze odnosić do ogółu dróg. Wobec tego w sprawie należało ustalić czy przedmiot poddawany ocenie w niniejszym postępowaniu spełnia powyższe warunki (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 648/17). Organy w niniejszej sprawie nie poczyniły takich jednoznacznych ustaleń, a co za tym idzie nie przesądziły, czy sporne drzewa rosną na działce, na której urządzona jest droga (nieruchomość pełni funkcję drogi), stanowiąca wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W szczególności organy nie ustaliły, czy słuszne są twierdzenia skarżącej strony, że sporne drzewa rosną w pasie drogowym, biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Warto wspomnieć jedynie, że drogi, będącej obiektem budowlanym, nie można utożsamiać z pasem gruntu użytkowanym w celach komunikacyjnych, w tym przez ograniczoną grupę użytkowników. Z tego względu drogą, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, nie będzie użytkowany jako ciąg komunikacyjny pas gruntu rodzimego wytworzony na skutek ruchu pojazdów, ludzi lub zwierząt (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 515/21).

Jednak na tego typu szlakach komunikacyjnych obowiązywać mogą zasady ruchu drogowego, o których mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z publicznym dostępem do tych szlaków. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawa ta określa m.in. zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, w tym na drogach wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1, w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób (art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy).

Strefą ruchu jest natomiast obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną, na który wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 16a ww. ustawy). Ustawa Prawo o ruchu drogowym definiuje również drogę o nawierzchni gruntowej jako drogę z jezdnią o nawierzchni z gruntu rodzimego lub nasypowego, ulepszonego mechanicznie lub chemicznie, w której wierzchnia warstwa może być wykonana z kruszywa naturalnego, sztucznego lub pochodzącego z recyklingu (art. 2 pkt 2a).

Te okoliczności również winny być wzięte pod uwagę, przy ocenie celowości usunięcia wskazanych we wniosku drzew.

Warto też dodać, że jednym z argumentów organu II instancji, powoływanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, był brak załączenia do akt sprawy wystąpień właścicieli sąsiednich nieruchomości, dla których rosnące drzewa utrudniają przemieszczanie się po drodze. Organ uznał na tle tej argumentacji, że strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających konieczność usunięcia drzew. Tymczasem zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt 7 u.o.p. wnioskodawca obowiązany jest jedynie wskazać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu. Jeśli zatem organ administracji uznał, że powołana przez wnioskodawcę przyczyna stanowi okoliczność mającą znaczenie dla sprawy i wymaga wykazania, to winien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie w oparciu o art. 136 K.p.a., wzywając wnioskodawcę do przedłożenia stosownych dokumentów, czego jednak nie uczynił.

Na potrzeby dokładnego wyjaśnienia sprawy również należałoby uzyskać oświadczenie właściciela działki bezpośrednio graniczącej z drogą wewnętrzną (dz. nr ewid. [...]), bowiem to jego działka, według twierdzeń skarżącej, jest sukcesywnie niszczona – "rozjeżdżana" – na skutek przekierowania ruchu z drogi wewnętrznej.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należało, że organy nie wyjaśniły w rozpoznawanej sprawie wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, przede wszystkim zaś ustalą w sposób prawidłowy stan faktyczny w sprawie.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania, w pkt 2 wyroku, sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasadzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem kosztów postępowania, w tym 200 zł tytułem wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

IB