Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1985/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 210 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Teza: Art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie jeszcze nie upłynęły.

TEZY

Art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie jeszcze nie upłynęły.


SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 259/22 w sprawie ze skargi A. U. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 259/22, uwzględniając skargę A. U. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zobowiązał organ administracji do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z 18 października 2021 r. w terminie 14 dni od doręczenia akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności we wskazanym postępowaniu oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałym zakresie i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do bezczynności w postępowaniu odwoławczym, gdyż organ odwoławczy otrzymał odwołanie 2 grudnia 2021 r. i do chwili wydania wyroku nie załatwił tego odwołania. Sąd przy tym przyjął, że w sprawie miał zastosowanie art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2354) w brzmieniu, które nie uwzględniało zmiany tego przepisu wynikającej z ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), obowiązującej od 29 stycznia 2022 r. W związku z tym uznał, że odwołanie powinno być załatwione w terminie 2 miesięcy od otrzymania go przez organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji ocenił okoliczności sprawy także w kontekście art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu uwzględniającym zmianę wynikającą z ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. W tym zakresie stwierdził, że odwołanie też nie zostało załatwione w terminie, w tym przypadku 90 dni. Przyjął przy tym, że co prawda skarga na bezczynność został wniesiona, gdy termin jeszcze nie upłynął, jednakże odwołanie nie zostało załatwione do dnia wydania wyroku.

Organ administracji od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł skargę kasacyjną, w której przytoczył następujące podstawy kasacyjne.

Po pierwsze, zarzucił naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 210 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność na skutek błędnego uznania, że stan bezczynności zaistniał jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, czyli przed 29 stycznia 2022 r. oraz na skutek błędnego uznania, że do oceny zasadności wniesionej skargi na bezczynność nie mają zastosowania przepisy ustawy o cudzoziemcach znowelizowane ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. W ocenie organu administracji w chwili wniesienia skargi na bezczynność nie miała miejsce bezczynność, gdyż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw nie upłynął jeszcze termin rozpoznania odwołania wynikający z art. 210 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach i tym samym w sprawie tej znalazł zastosowanie art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 210 ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął swój bieg od nowa.

Po drugie, zarzucił naruszenie art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. polegające na: 1) sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niejasny, częściowo sprzeczny i w konsekwencji niepozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie, 2) prawidłowym zreferowaniu stanu faktycznego sprawy i zacytowaniu art. 210 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz odnotowaniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw przy jednoczesnym nieuwzględnieniu tej nowej regulacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie doprowadziło to do błędnego uznania, że stan bezczynności organu administracji zaistniał w rozpoznawanej sprawie jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw oraz że w sprawie nie znajdą zastosowania znowelizowane 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy o cudzoziemcach.

Po trzecie, zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. polegające na błędnym uwzględnieniu skargi na bezczynność, do którego miało dojść na skutek uznania, że stan bezczynności zaistniał w rozpoznawanej sprawie przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw oraz na skutek uznania, że w rozpoznawanej sprawie do oceny zasadności wniesionej skargi nie znajdą zastosowania obowiązujące od 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem organu administracji w chwili wniesienia skargi na bezczynność organ administracji nie był bezczynny bowiem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw nie upłynął jeszcze termin rozpoznania odwołania wynikający z art. 210 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, a tym samym w sprawie znalazł zastosowanie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 210 ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął swój bieg od nowa.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że organ odwoławczy odwołanie otrzymał 2 grudnia 2021 r. Wskazano też, że skarga na bezczynność została doręczona organowi administracji 21 kwietnia 2022 r. oraz że odwołanie zostało załatwione decyzją z 15 czerwca 2022 r.

Ponadto podniesiono, powołując się na poglądy doktryny, że ocena zasadności skargi na bezczynność jest dokonywana na dzień wniesienia takiej skargi. W związku z tym wskazano, że wniesiona skarga na bezczynność była przedwczesna i niezasadna, gdyż w dacie jej wpływu do organu administracji nie upłynął jeszcze termin załatwienia sprawy wynikający z art. 210 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie, powołując się na art. 210 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, stwierdzono, że odwołanie w rozpoznawanej sprawie powinno być załatwione w terminie 2 miesięcy od otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, czyli do dnia 2 lutego 2022 r. Następnie wskazano, że przed upływem tego terminu, mianowicie 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których m.in. mowa w art. 210 ustawy o cudzoziemcach, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie tej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia jej w życie. Na tej podstawie uznano, że termin rozpoznania odwołania wynosił 90 dni i upływał 28 kwietnia 2022 r. W tej sytuacji skargę na bezczynność, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należało oddalić.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a.).

Przede wszystkim wadliwe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu, które nie uwzględniało zmiany tego przepisu wynikającej z ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Z niejasnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikają przekonujące motywy takiego stwierdzenia. Co więcej, jak się wydaje, takie stanowisko Sądu pierwszej instancji wynika z oczywistego błędu w zakresie obliczenia biegu terminu załatwienia sprawy. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy według art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu, które nie uwzględniało zmiany tego przepisu wynikającej z ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, wynosił 2 miesiące i rozpoczynał bieg w chwili otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało doręczone organowi odwoławczemu 2 grudnia 2021 r. Wobec tego termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy upływał 2 lutego 2022 r. Nie jest w związku z tym zasadne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "stan bezczynności organu w niniejszej sprawie zaistniał jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę o cudzoziemcach (czyli przed 29 stycznia 2022 r.)". W tym zakresie zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej (pomijając oczywiście błędne powoływanie art. 210 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, jako określający termin załatwienia odwołania przed 29 stycznia 2022 r.), co jednakże nie ma wpływu na wynik sprawy.

Fakt, że w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z 18 października 2021 r. termin załatwienia sprawy nie upłynął jeszcze 29 stycznia 2022 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, oznacza, że stosownie do art. 13 ust. 3 tej ustawy termin ten od 29 stycznia 2022 r. rozpoczął bieg od nowa oraz że w myśl art. 13 ust. 1 powołanej ustawy zastosowanie w tej sprawie od 29 stycznia 2022 r. miał art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, a więc termin 90 dni na rozpoznanie odwołania (art. 210 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym od 29 stycznia 2022 r.).

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie jeszcze nie upłynęły. Zastosowanie powołanego przepisu do terminów załatwiania spraw, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw już upłynęły naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Upływ terminu załatwienia sprawy administracyjnej należy bowiem traktować jako zakończoną sytuację prawną, która nie może być na nowo otwarta poprzez późniejszą zmianę prawa, w szczególności przepisu nakazującego liczyć od nowa termin, który już upłynął. Wskazany sposób wykładni art. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw znajduje wsparcie w uzasadnieniu projektu tej nowelizacji. Otóż w tym projekcie w odniesieniu do art. 13 ust. 3 stwierdza się, że "jeżeli terminy (...) rozpoczęłyby swój bieg przed wejściem w życie ustawy, lecz do tego momentu jeszcze nie upłynęły, biegną one na nowo od dnia wejścia w życie ustawy (projektowany art. 13 ust. 3)". (Druk nr 1681 Sejmu IX kadencji.)

Zatem w sprawie administracyjnej, która była przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, odwołanie powinno być rozpoznane w terminie 90 dni liczonym od 29 stycznia 2022 r. Mając na uwadze tę okoliczność uznać należy, że ostateczne stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Zasadnie bowiem Sąd ten przyjął (rozważając alternatywnie także załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym z uwzględnieniem terminu 90 dni liczonego od 29 stycznia 2022 r.), że skoro do wydania wyroku odwołanie nie zostało załatwione, to w postępowaniu odwoławczym miała miejsce bezczynność. Zauważyć przy tym należy, że organ administracji w skardze kasacyjnej przyznaje, iż decyzję w postępowaniu odwoławczym wydano 15 czerwca 2022 r., a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku.

Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności sprawy, przede wszystkim zaś fakt, że w chwili wydania wyroku upłynął już termin załatwienia sprawy, a sprawa mimo tego nie była załatwiona, uznać należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji, którym nakazano załatwienie sprawy, jest zgodny z prawem. Istotne jest też, że Sąd pierwszej instancji poza zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy, czyli rozpatrzenia odwołania skarżącego, nie zastosował żadnych innych środków prawnych związanych ze stwierdzeniem bezczynności. Stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie wymierzył organowi administracji grzywny oraz nie przyznał od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną podkreśla, że w sprawie ze skargi na bezczynność miarodajny dla ustalenia, czy miała miejsce bezczynność, jest stan faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a nie – jak twierdzi w skardze kasacyjnej organ administracji – stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi. Nie ma żadnego wyraźnego przepisu, który by stanowił wsparcie dla stanowiska organu administracji. Natomiast z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. wynika, że wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność, a więc wydając wyrok, ma obowiązek w razie stwierdzenia, że akt administracyjny nie został wydany zobowiązać organ administracji do jego wydania, zaś w przypadku stwierdzenia, że akt administracyjny został wydany po terminie załatwienia sprawy, ma obowiązek stwierdzenia, że organ administracji dopuścił się bezczynności. Powołane w skardze kasacyjnej wypowiedzi doktryny prawa dotyczą natomiast stanu faktycznego, który polega na tym, że w chwili wniesienia skargi na bezczynność akt administracyjny był już wydany. Ponadto, są one wyrwane z szerszego kontekstu, z którego jednoznacznie wynika, że także w doktrynie prawa przyjmuje się, że "(p)odejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy uwzględniać stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania" (Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz, w: Hauser, Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015. Art. 149 Nb 10). Zauważyć należy, że w tym samym komentarzu stwierdza się, że "(w) obecnym stanie prawnym, sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu", przy czym z dalszych zdań wynika, iż ta teza dotyczy sytuacji, gdy organ administracji wydał akt przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłość (op.cit. Nb 11).

Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.