Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 384/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 3a pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.P. , F.P. i I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2023 r., nr Gd/4962/21 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr OŚ.6220.15.2017.NL, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących K.P., F. P. i I. P. kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. P., F. P. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 lutego 2023 r., nr Gd/4962/21, którą uchylono w całości decyzję Burmistrza Kartuz z 18 sierpnia 2021 r., nr OŚ.6220.15.2017.NL, oraz odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r., nr OŚ.6220.15.2017.NL stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 stycznia 2019 r. Burmistrz Kartuz wydał, na wniosek J. K., decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości B., w gminie Kartuzy. Inwestycja miała obejmować budowę jednego kurnika inwentarskiego - kurnika o obsadzie 38 350 stanowisk dla bojlerów kurzych (tj. 152 DJP), w tym część mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu oraz montaż dwóch silosów paszowych. Decyzja stała się ostateczna z dniem 17 stycznia 2019 r.

Pismem z 7 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza Kartuz z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji wskazując jako podstawę okoliczność, iż nie brali oni udziału w postępowaniu. Postanowieniem z 29 sierpnia 2019 r. Burmistrz Kartuz odmówił wznowienia postępowania. Na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 18 listopada 2019 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Kartuz z 29 sierpnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Kartuz postanowieniem z 23 grudnia 2019 r., ponownie odmówił wznowienia postępowania, a postanowieniem z 12 marca 2020 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 299/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 marca 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Kartuz z 23 grudnia 2019 r. Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji nie wynikało, aby organy dokonały oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W szczególności nie odniesiono się do wyjaśnień skarżących dotyczących zachowania tego terminu, zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, konfrontując je z datą publikacji obwieszczenia informującego o wydaniu decyzji z 15 stycznia 2019 r. Nadto, Sąd stwierdził, wbrew stanowisku organów, że okoliczność, iż skarżący nie powinni zostać uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r., nie jest oczywista w świetle art. 73 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż działki skarżących przylegają bezpośrednio do działki inwestora, z której wydzielono działkę, na której będzie realizowane przedsięwzięcie objęte kwestionowaną decyzją. Dokonany przez inwestora zabieg w postaci wydzielania działki stanowiącej teren inwestycji wyeliminował zaś udział jakichkolwiek stron w tym postępowaniu, poza samym inwestorem. W ocenie Sądu, w ten sposób inwestor ominął uregulowania art. 73 ust. 3a pkt 1 u.o.o.ś. Sąd zauważył, że działki skarżących znajdują się w stosunkowo niewielkiej odległości od terenu zamierzonej inwestycji (ok. 100 m), która z uwagi na jej charakter może mieć wpływ wprowadzający ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Sąd uznał, że udział skarżących jako stron postępowania umożliwiłby zasadną kontrolę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz weryfikację stanowiska organów, które przyjęły, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących.

Postanowieniem z 14 października 2020 r., Burmistrz Kartuz ponownie odmówił wznowienia postępowania. Postanowieniem z 17 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie, postanowieniem z 29 marca 2021 r. Burmistrz Kartuz wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z 15 stycznia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości B., w gminie Kartuzy. Jednocześnie organ I instancji umożliwił stronom zapoznanie się z całą zebraną dokumentacją, w tym opiniami i uzgodnieniami organów współdziałających oraz składanie uwag, żądań i wniosków.

Pismem z 23 kwietnia 2021 r. skarżący wnieśli uwagi do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dołączając opinię mgr M. K., zatytułowaną "Ocena i weryfikacja merytoryczna dokumentacji służącej ocenie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego, zlokalizowanego na działce nr [...] (obr. [...]) w m. B., gm. Kartuzy, woj. pomorskie". Załączone opracowanie wraz z uwagami wskazywało na braki raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia autorstwa mgr. inż. T. S., w zakresie m.in.: analizy wpływu planowanej inwestycji na trzy zbiorniki wodne znajdujące się w promieniu ok. 100 m od działki objętej inwestycją oraz na 4 zbiorniki wodne (stawy) znajdujące się w promieniu ok. 300 m od planowanej inwestycji oraz podstaw do przyjęcia, że zbiorniki wodne, o których mowa wyżej, stanowią urządzenia sztuczne, a nie naturalne; wyjaśnienia/uzasadnienia, dlaczego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko założono, że w rejonie planowanej inwestycji i w jej bezpośrednim sąsiedztwie nie występują owady związane ze środowiskiem wodnym oraz potencjalne miejsca rozrodu płazów; sposobu postępowania z pomiotem kurzym, w kontekście ustawy o nawozach i nawożeniu oraz brak rozwiązań dotyczących postępowania z pomiotem na wypadek awarii sprzętu wykorzystywanego do zagospodarowania pomiotu (przyczepy, ciągnika, sprzętu do rozprowadzania pomiotu; przyjętych rozwiązań mających na celu ograniczenie niekontrolowanego spływu pomiotu do wód powierzchniowych i gruntowych; sposobu ochrony środowiska gruntowo-wodnego przed spływem zanieczyszczeń pochodzących z hodowli (w tym w kontekście przyjętego zagospodarowania pomiotu); ograniczenia pośrednich oddziaływań na środowisko i ludzi, wynikających z zagospodarowania pomiotu kurzego, w kontekście ukształtowania okolicznych terenów; odniesienia się do ochrony rzeźby terenu i krajobrazu w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz zakresu przewidywanego oddziaływania na ten obszar; zgodności realizacji inwestycji z celami ochrony i zakazami obowiązującymi na terenie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, w kontekście wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; wyszczególnienia prac budowlanych planowanych do wykonania, na etapie realizacji przedsięwzięcia; odniesienia się do kwestii likwidacji fermy zwierząt futerkowych i określenia jej skumulowanego oddziaływania na środowisko z przedsięwzięciem planowanym oraz określenie, czy ferma zwierząt futerkowych będzie eksploatowana jednocześnie z planowaną inwestycją oraz jakie odpady powstaną w wyniku planowanej likwidacji fermy; określenia, czy w wyniku realizacji zamierzenia będą wycinane drzewa oraz podania rozwiązań ochronnych w tym zakresie; podania jaki jest planowany sposób odprowadzania wód opadowych wraz z uzasadnieniem wybranego sposobu; podania w jaki sposób planuje się działania kontrolne w zakresie przeciwdziałania przenawożeniu gruntów pomiotem kurzym pochodzącym z planowanego przedsięwzięcia, oraz uzasadnienia, dlaczego w wyniku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, uznano, że brak jest potrzeby instalowania urządzeń służących ochronie środowiska.

Postanowieniem z 12 sierpnia 2021 r., Burmistrz Kartuz nie dopuścił dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy w raporcie o oddziaływaniu na środowisko autorstwa mgr. inż. T.S. (Gdańsk, kwiecień 2018) zostały należycie poruszone zagadnienia, które wyszczególniono w piśmie stron postępowania z 23 kwietnia 2021 r. Organ wskazał, że "opracowanie autorstwa mgr. M. K. nie nosi znamion raportu o oddziaływaniu na środowisko i stanowi jedynie indywidualną ocenę autora tego opracowania co do wybranych kwestii raportu o oddziaływaniu na środowisko autorstwa mgr. inż. T. S.", a Burmistrz nie ma możliwości zweryfikowania kompetencji autora kontroperatu. Organ podkreślił, że dane przedstawione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko autorstwa mgr. inż. T. S. są zgodne z obowiązującym prawem i wystarczające do dokonania analizy wpływu inwestycji na środowisko, dlatego też nie jest zasadne przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego, w zakresie należytego przedstawienia opisu wybranych kwestii.

Decyzją z 18 sierpnia 2021 r. Burmistrz Kartuz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 15 stycznia 2019 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości B., w gminie Kartuzy, z uwagi na brak podstaw do uchylenia ww. decyzji.

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania pozyskał informację, że dla przedmiotowej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę. Jak wskazano, z uwagi na fakt, że jest to kwestia kluczowa dla prowadzonego postępowania wezwano inwestora do udzielenia wyjaśnień, na jakim etapie realizacji znajduje się planowane przedsięwzięcie. Z udzielonej przez inwestora odpowiedzi wynikało zaś, że z dniem 29 lipca 2021 r. decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego dla brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą (silosami paszowymi, szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne), w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...] obr. B., stała się ostateczna. Na potwierdzenie powyższego przedłożono decyzję Starosty Kartuskiego z 18 lutego 2020 r. oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 lipca 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego. Ponadto, inwestor wskazał, że na podstawie otrzymanego ostatecznego pozwolenia na budowę, rozpoczęto prace budowlane - prace ziemne oraz przygotowawcze (dostarczanie materiałów budowlanych na plac budowy). W konsekwencji, teren fermy zwierząt futerkowych został całkowicie zlikwidowany.

Organ I instancji stwierdził, że raport autorstwa mgr. inż. T. S. zawierał wszystkie elementy określone w art. 66 u.o.o.ś. oraz umożliwiał kompleksową analizę oddziaływania inwestycji w zakresie poszczególnych elementów środowiska (m.in. utrzymania standardów jakości środowiska, wpływu na warunki życia ludzi w kontekście generowanych emisji, oddziaływanie na zwierzęta, rośliny, klimat, glebę, wodę itp.). Ze sporządzonego raportu wynika jednoznacznie, że emisja hałasu oraz zanieczyszczeń na etapie eksploatacji nie przekroczy dopuszczalnych norm, a inwestycja nie powinna powodować uciążliwości dla okolicznych terenów związanych z immisją sąsiedzką, z uwagi na znaczną odległość od najbliższych zabudowań. Jednocześnie, z dokumentów zebranych w toku postępowania wynika jasno, że nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska, a generowana emisja zanieczyszczeń do powietrza nie przekroczy dopuszczalnych norm.

Ponadto, w określonym przez inwestora i popartym stosownymi obliczeniami w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, zasięgu oddziaływania inwestycji nie znajdowały się działki mogące wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości przez osoby trzecie. Skarżący nie przedstawili zaś żadnych dokumentów podważających wykonane badania i wyliczenia. Burmistrz dodał przy tym, że raport podlegał uzgodnieniom/opiniowaniu przez organy współdziałające, stosownie do art. 77 u.o.o.ś.

Organ I instancji zauważył także, że w świetle art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć planowanych, a zgodnie z informacją podaną przez inwestora, w piśmie z 9 sierpnia 2021 r., prace budowlane zostały już rozpoczęte, zatem przedsięwzięcie nie ma już statusu przedsięwzięcia planowanego, a tylko dla takich istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionowali decyzję Burmistrza oraz jego postanowienie o niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność oceny braków sporządzonego w sprawie środowiskowej raportu oddziaływania na środowisko. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z takiej opinii oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy ponownie.

Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 22 lutego 2023 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Kartuz z 18 sierpnia 2021 r. (pkt 1 decyzji), oraz odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r., nr OŚ.6220.15.2017.NL (pkt 2 decyzji) stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa (pkt 3 decyzji).

Przede wszystkim Kolegium podzieliło stanowisko organu I Instancji, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem w sprawie nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 u.o.o.ś.).

W ocenie Kolegium, przedłożony przez inwestora raport odpowiada przepisom szczególnym, które w precyzyjny i konkretny sposób wskazują zagadnienia i kryteria, na których opierać się ma raport (art. 66 u.o.o.ś.). W świetle przedstawionego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Kolegium dokonało oceny wpływu czynników oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie oddziaływania: na ludzi, obszary chronione, klimat akustyczny, wody powierzchniowe i podziemne, zanieczyszczenie powietrza.

Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiony przez skarżących dokument z dnia 23 kwietnia 2021 r., autorstwa mgr. M. K., nie czyni wątpliwym ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odnośnie kluczowych dla ustalenia warunków realizacji inwestycji, tj.: wpływu przedsięwzięcia na: siedliska przyrodnicze, wody, Kaszubski Park Krajobrazowy, wpływ emisji do powietrza. Powyższe zostało także w sposób dostateczny uwzględnione w decyzji środowiskowej z 15 stycznia 2019 r. Analiza dokumentu przedstawionego przez skarżących w ocenie Kolegium porusza kwestie, które zostały opisane w raporcie przedstawionym przez inwestora. Raport ten (w różnych miejscach) szczegółowo określa działania, które powinien podjąć inwestor w celu ochrony środowiska, w tym gleb, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Ustalenia te zostały potwierdzone i doprecyzowane postanowieniami organów opiniujących oraz decyzją Starosty Kartuskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, a wcześniej w decyzji środowiskowej.

Kolegium dokonało oceny złożonego przez skarżących dowodu w postaci dokumentu z dnia 23 kwietnia 2021 r. autorstwa mgr. M. K., a fakt, iż organ I instancji postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. (zaskarżonym w odwołaniu) nie dopuścił ww. dowodu, nie miało żadnego wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Brak jest zatem podstaw do uchylenia z tego powodu zakwestionowanej decyzji oraz postanowienia z 12 sierpnia 2021 r.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że kwestionowaną decyzję należało zreformować albowiem, pomimo, że ustalenia organu I Instancji co do tego, że warunki środowiskowe dla inwestycji określono w ostatecznej decyzji z 15 stycznia 2019 r. prawidłowo i że ponowne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby doprowadzić jedynie do wydania decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, to z okoliczności tych organ nie wyprowadził wniosku zgodnego z dyspozycją art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy w wyniku wznowienia postępowania organ ponownie rozpoznając sprawę co do istoty, dochodzi do tych samych wniosków co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jak w decyzji ostatecznej - decyzji tej nie uchyla się, a poprzestaje jedynie na stwierdzeniu, że wydano ją z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie doszło zaś do naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3a u.o.o.ś., albowiem w toku postępowania pierwotnego nie zapewniono wszystkim stronom udziału w tym postępowaniu.

Skarżący wnieśli skargę na opisaną decyzję (w części dotyczącej pkt 2 i 3 decyzji), zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez odmowę uchylenia decyzji Burmistrza Kartuz z 15 stycznia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i sposób zmiany użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. gmina Kartuzy" z uwagi na rzekomą możliwość wydania - w wyniku wznowienia postępowania - jedynie decyzji odpowiadającej w swej istocie ww. decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na ocenie całego materiału dowodowego sprawy, przy udziale skarżących, tylko w jednej instancji;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę dowodów, a także zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego polegające w szczególności na nieusprawiedliwionym niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy w raporcie o oddziaływaniu na środowisko autorstwa mgr. inż. T.S. zostały należycie poruszone zagadnienia, które wyszczególniono w piśmie stron postępowania z dnia 23 kwietnia 2021 r., nieusprawiedliwionym pominięciu dowodu w postaci opinii mgr M. K. stanowiącego "Ocenę i weryfikację merytoryczną dokumentacji służącej ocenie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego, zlokalizowanego na działce nr [...] (obr. [...]) w m. B., gm. Kartuzy, woj. Pomorskie";

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez działanie nie budzące zaufania do organów administracji publicznej, a polegające na nie odniesieniu się do twierdzeń organu I instancji w przedmiocie przyczyn braku uchylenia decyzji Burmistrza Kartuz z dnia 15 stycznia 2019 r., a następnie odmowie jej uchylenia pomimo odpadnięcia negatywnej przyczyny braku jej uchylenia wskazanej przez ten organ;

5. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że raport złożony przez inwestora zawierał wszystkie wymagane elementy, podczas gdy brakowało w nim odniesienia się m. in. do: ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze, siedmiu zbiorników wodnych znajdujących się w pobliżu, nieprawidłowego nawożenia oraz możliwości zanieczyszczenia lokalnych rzek i jezior, pomimo planu inwestora nawożenia 12 ha gruntów rolnych pomiotem kurzym pochodzącym z planowanego przedsięwzięcia, nieprzedstawienia przez inwestora alternatywy do nawożenia pól ani też planu awaryjnego na wypadek awarii ciągnika, przyczepy czy też sprzętu rolniczego do rozprowadzania obornika, zakresu przewidywanego oddziaływania na Kaszubski Park Krajobrazowy, likwidacji fermy zwierząt futerkowych, kwestii szpaleru drzew.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 i 3 i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie w całości ostatecznej decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. B., gm. Kartuzy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W piśmie z 30 marca 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący dodatkowo zaskarżyli pkt 1 kwestionowanej decyzji wskazując, że przedmiotem skargi jest aktualnie cała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 lutego 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 22 czerwca 2023 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak zauważono, dokonana przez Kolegium analiza przedstawionego przez inwestora raportu oraz opracowania przedłożonego przez skarżących doprowadziła do jednoznacznego potwierdzenia, iż złożone przez skarżących opracowanie nie prowadzi do odmiennych ustaleń niż te, które zostały przedstawione w raporcie. Wbrew zatem zarzutom skargi, orzekające organy wykazały, że w toku postępowania inwestor przedłożył raport środowiskowy spełniający wymagania określone w art. 66 u.o.o.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w toku przeprowadzonego przez organy administracji postępowania nadzwyczajnego, zainicjowanego wnioskiem skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Kartuz z dnia 15 stycznia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] (obr. [...]) w miejscowości B., gmina Kartuzy. Z treści decyzji środowiskowej wynika, że wskazane przedsięwzięcie obejmować miało budowę jednego budynku inwentarskiego, tj. kurnika o obsadzie 38350 stanowisk dla brojlerów kurzych (tj. 153 DJP), w tym część mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu oraz montaż 2 silosów paszowych. Decyzję środowiskową wydano w trybie i na zasadach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081), zwanej dalej u.o.o.ś.

Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, w ramach której legalnie dochodzi do podważenia zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Wznowienie ma bowiem na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. To wymaga przeprowadzenia postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).

Skarżący, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., we wniosku o wznowienie postępowania wywodzili, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Skarżący, wskazując na przepis art. 74 ust. 3a u.o.o.ś., twierdzili, że jako właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji położonym na działce nr [...], czyli działek nr [...]-[...] (własność K. P.) i działki nr [...] (własność I. i F. P.), mają interes prawny uprawniający ich do uczestnictwa w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji na działce nr [...] jako stron w znaczeniu materialnoprawnym. W ocenie skarżących, działki stanowiące ich własność znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, przez który, zgodnie z art. 74 ust. 3a u.o.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji środowiskowej, rozumiano: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zaś wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji postanowieniem z 29 marca 2021 r. prawidłowo, po weryfikacji terminowości wystąpienia z wnioskiem, wznowił postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jako podstawę wznowienia postępowania przyjmując, zgodnie z żądaniem strony, okoliczność, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, tj. przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym zakresie podkreślić należy, że organy orzekające w kontrolowanej sprawie związane były stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 299/20, co do oceny statusu skarżących jako stron postępowania. Tutejszy Sąd uchylając bowiem wcześniejsze postanowienia organów obu instancji o odmowie wznowienia z wniosku skarżących postępowania w przedmiotowej sprawie stwierdził, opierając się o treść art. 74 ust. 3a pkt 1 u.o.o.ś. aktualną w dacie wydawania decyzji środowiskowej, że pobawienie ich statusu stron tego postępowania nie jest oczywiste. Sąd wskazał, że "bezspornym jest, iż działki skarżących przylegają bezpośrednio do działki inwestora, z której wydzielono działkę, na której będzie realizowane przedsięwzięcie polegające na budowie jednego kurnika inwentarskiego tj. kurnika o obsadzie 38 350 stanowisk dla bojlerów kurzych (tj. 153 DJP), w tym część mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu, montażu dwóch silosów paszowych. Dokonany przez inwestora zabieg w postaci wydzielania działki stanowiącej teren inwestycji wyeliminował udział jakichkolwiek stron z udziału w tym postępowaniu poza samym inwestorem. W ocenie Sądu, w ten sposób inwestor ominął uregulowania art. 73 ust. 3a pkt 1 ustawy. Działki skarżących znajdują się w stosunkowo niewielkiej odległości od terenu zamierzonej inwestycji (ok. 100 m), która z uwagi na jej charakter może mieć wpływ wprowadzający ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Organy stoją na stanowisku, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza takie ograniczenia. Jednakże w ocenie Sądu to udział skarżących jako stron postępowania umożliwiłby zasadną kontrolę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie weryfikując to stanowisko".

W tych uwarunkowaniach prawnych doszło do wiążącego przesądzenia statusu skarżących jako stron postępowania, co uzasadniało wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie kurnika dla brojlerów kurzych na działce nr [...] i obligowało organy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), czyli wdrożenia drugiej fazy postępowania wznowieniowego. Przedmiotem tego etapu postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., czy występuje przesłanka z art. 145a § 1, art. 145aa § 1 k.p.a. lub czy występuje przesłanka z art. 145b § 1 k.p.a. oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

Weryfikacja wadliwości ostatecznej decyzji środowiskowej z powodu wystąpienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie sprowadzała się w istocie do ustalenia, czy podmioty mające materialnoprawny przymiot strony nie brały udziału w postępowaniu bez swojej winy. Wymagało to stwierdzenia, czy brak udziału stron postępowania był wynikiem zaniedbań procesowych orzekających organów, czy też winą stron.

O ile w tym zakresie Kolegium zajęło prawidłowe i odpowiadające wymogom normatywnym stanowisko, o tyle stanowiska Burmistrza wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej nie można było zaakceptować. Stanowisko to w pierwszej kolejności należy ocenić jako wewnętrznie niespójne. Burmistrz bowiem, po wznowieniu postępowania, a tym samym potwierdzeniu istnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona nie brała udziału w postępowaniu) w uzasadnieniu decyzji zawarł rozbudowane wywody, z których wynika, że nadal kwestionował status skarżących jako stron postępowania środowiskowego. Stwierdził bowiem, że z dokumentów zebranych w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika jasno, że nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska, a generowana emisja zanieczyszczeń do powietrza nie przekroczy dopuszczalnych norm. Obliczeń przeprowadzonych w tym zakresie w raporcie oddziaływania na środowisko nie podważyli skarżący w toku postępowania wznowieniowego. Poza tym zasięg generowanych przez przedsięwzięcie zanieczyszczeń zamknie się w granicach działki zainwestowanej, a zatem na działkach skarżących, na których prowadzona jest piekarnia i działalność agroturystyczna nie dojdzie do przekroczenia norm jakości środowiska. Tym samym, w ocenie Burmistrza, planowana inwestycja nie będzie wprowadzała ograniczeń w użytkowaniu i zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, w tym piekarni.

Z tego wynika, że Burmistrz na etapie weryfikowania wadliwości z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. cały czas kwestionując status skarżących jako stron zakończonego postępowania nie ocenił, czy brak ich udziału w postępowaniu miał charakter niezawiniony, a innymi słowy, czy to organ zaniedbał swoich obowiązków w zakresie dbałości o prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Tylko stwierdzenie, że skarżący jako strony nie brały udziału w postępowaniu z własnej winy umożliwiało wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a takich okoliczności Burmistrz nie wykazał.

Kolegium we wskazanym zakresie naprawiło tą wadliwość potwierdzając, że skarżący jako strony postępowania, których nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, zostały pozbawione udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Zdaniem Sądu, ujawnione okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że skarżącym przysługiwał w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia status stron postępowania, oraz, że zostali oni z winy organu pozbawieni udziału w tym postępowaniu. Przy tym zwrócić należy uwagę, że ocena statusu skarżących jako stron postępowania pominiętych w procedurze ustalania środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia winna była odbywać się w świetle przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 15 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadą wyrażoną łacińską paremią tempus regit actum (zdarzenia prawne oceniane są na podstawie ustaw stosowanych w chwili ich wystąpienia). W tym wypadku, ze względu na wszczęcie postępowania środowiskowego jeszcze w 2017 r. oraz ze względu na przepisy przejściowe art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) nowelizującej m.in. u.o.o.ś. poprzez wprowadzenie w art. 74 ust. 3a definicji strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do tego postępowania należało stosować przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r. Na gruncie tych przepisów, interes prawny stron postępowania o środowiskowe uwarunkowania oceniany był w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z materialnoprawnymi regulacjami u.o.o.ś, które interpretowano w sposób uzasadniający ustoronnienie podmiotów objętych oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, nawet wówczas jeśli nie przekraczało ono normatywnych standardów emisyjnych (zob. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12, LEX nr 1328183).

Biorąc pod uwagę to stanowisko, aktualne na czas, gdy skarżących pozbawiono udziału w postępowaniu oraz wiążące stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 299/20 odnośnie ich statusu jako stron postępowania stwierdzić należało, że w sprawie zaktualizowała się potrzeba ponownego rozpoznania sprawy środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia co do istoty ponownie i rozstrzygnięcia o losach ostatecznej decyzji środowiskowej z 15 stycznia 2019 r. Z art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest obowiązkowe, ograniczenie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego.

Oceniając zaskarżoną decyzję Kolegium Sąd uznał, że odzwierciedlony w niej wynik ponownego rozpoznania sprawy środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia jest nieprawidłowy, albowiem stanowi efekt wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., którego specyfika we wznowionym postępowaniu została całkowicie pominięta. Nie zgromadzono bowiem materiału dowodowego, który mógłby posłużyć za kompletną i wiarygodną podstawę ponownego rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji na działce nr [...].

Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadami ogólnymi wymaga od organu podjęcia czynności ustalenia stanu faktycznego. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową (np. ustalony w postępowaniu, w którym pominięto strony postępowania) nie może stanowić podstawy do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego i wyprowadzenia w konsekwencji treści rozstrzygnięcia. Ustalenia stanu faktycznego wymagają pełnej weryfikacji. Nie oznacza to, że wszystkie dowody zgromadzone w postępowaniu wyjaśniającym tracą moc dowodową, ale konieczna jest ich pełna ocena co do tego, czy dają podstawę do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Brak tego stadium w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania podważa cel zastosowania tej drogi weryfikacji decyzji. Wymaga podkreślenia, że na organie właściwym do wznowienia postępowania ciąży obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez ustalenie stanu faktycznego i na tej podstawie faktycznej, nowo ustalonej, rozstrzygnięcie przez autorytatywną konkretyzację normy prawa materialnego w przedmiocie uprawnienia lub obowiązku przysługującego stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022).

Za niedopuszczalne zatem należało uznać postępowanie zarówno Burmistrza, jak i Kolegium, które to organy w toku ponownego rozpoznania sprawy w istocie nie dokonały ponownej oceny raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego w toku postępowania środowiskowego, albowiem ich weryfikacja tego podstawowego dokumentu w sprawie sprowadziła się do ogólnikowego potwierdzenia jego zgodności z wymogami art. 66 u.o.o.ś, bazującego w całości na zebranym w toku pierwotnego postępowania materiale dowodowym. Pomimo dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którą jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny), organy w istocie nie przeprowadziły dowodu z opinii przedłożonej przez skarżących, autorstwa M. K., pt. "Ocena i weryfikacja merytoryczna dokumentacji służącej ocenie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego gospodarstwa rolnego, zlokalizowanego na działce nr [...] (obr. [...]) w miejscowości B., gm. Kartuzy, woj. Pomorskie" – w zakresie oddziaływania na przyrodę, z uwzględnieniem zmiany stosunków wodnych" z października 2019 r.

Zdaniem Sądu, pominięcie tego dowodu z powodu tego, że opinia ta nie stanowi kontrraportu, odpowiadającego, na równi z raportem, wymogom art. 66 u.o.o.ś., i nie jest zakresowo tak kompletnym opracowaniem jak raport, nie jest prawidłowe. Pomimo specjalistycznego charakteru raportu oddziaływania na środowisko i jego ściśle normatywnie określonej zawartości, weryfikacja prawidłowości jego sporządzenia, może odbywać się za pomocą różnych środków dowodowych dopuszczonych prawem, których wartość i przydatność dowodowa winna zależeć od całościowej ich oceny, uwzględniającej zakres przedmiotowy, stopień szczegółowości, związek przedmiotowy ze sprawą oraz autorstwo, wpływające na stopień wyspecjalizowania i przydatności dowodu.

Przeprowadzona przez Kolegium ocena przedłożonej przez skarżących opinii jest szczątkowa i ułomna. Jej ogólnikowość nie pozwala uznać opartego o nią stanowiska Kolegium o prawidłowości raportu i tym samym zaistnienia warunków do wydania, po wznowieniu, wyłącznie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, za wiarygodne i wartościowe.

Bezpodstawna dyskwalifikacja wartości dowodowej powyższego dokumentu i w konsekwencji brak zweryfikowania raportu w świetle zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w toku całego wznowionego postępowania doprowadziła do tego, że po wznowieniu postępowania nie rozpoznano ponownie istoty sprawy o środowiskowe uwarunkowania, a tym samym nie było podstaw, ażeby wykluczyć możliwość wydania decyzji o innej treści od dotychczasowej.

Z treści opinii oraz z pism składanych przez skarżących wynika, że kwestionują oni określone obszary przedmiotowe raportu i przeprowadzonej w oparciu o niego analizy oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji również prawidłowość i adekwatność do rzeczywistych potrzeb określonych w decyzji środowiskowej warunków realizacji przedsięwzięcia. Jeśli skarżący nie dostrzegli braków i uchybień w całym raporcie, a tylko w ściśle określonych jego obszarach, to nie było potrzeby przedkładania kontrraportu odpowiadającego w całokształcie wymogom przedmiotowym art. 66 u.o.o.ś., bez uszczerbku dla wartości dowodowej opinii przedstawiającej tylko ściśle określone braki i nieprawidłowości raportu i analizy oddziaływania na środowisko. Przy tym przeszkodą do weryfikacji ostatecznej decyzji środowiskowej oraz zawartości raportu we wznowionym postępowaniu nie mogło być pozytywne uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia przez organy współdziałające, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska czy też uzyskanie przez inwestora dla przedmiotowej inwestycji ostatecznego pozwolenia na budowę i rozpoczęcie jej realizacji. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą do wzruszenia decyzji ostatecznych, obciążonych wadami kwalifikowanymi, a wpływ rozstrzygnięć podjętych we wznowionym postępowaniu na inne decyzje administracyjne jest przewidziany przez prawo procesowe.

Bez rzetelnej weryfikacji zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń, czy to przy pomocy opinii uzupełniającej autora raportu czy też z odwołaniem się do innych źródeł specjalistycznych, bez wykluczania możliwości skorzystania z opinii niezależnego biegłego, nie można było uznać przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego za kompletne źródło materiału dowodowego mogącego stanowić podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Biorąc pod uwagę merytoryczny zakres oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określony w art. 62 ust. 1 u.o.o.ś., zadaniem organów orzekających po wznowieniu postępowania było ustalenie, na podstawie pierwotnie zgromadzonego materiału dowodowego, skonfrontowanego z materiałem pozyskanym we wznowionym postępowaniu, wpływu przedsięwzięcia m.in. na środowisko i ludność, w tym na zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, krajobraz oraz ustalenie wzajemnego oddziaływania pomiędzy tymi elementami, określenie możliwości i sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazanie wymaganego zakresu monitoringu. Co istotne, powyższych ustaleń organ winien dokonać kierując się przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie orzekania w trybie wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022; zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2006 r., II OSK 730/05, Legalis, z 10 marca 2015 r., II OSK 1903/13, Legalis, z 11 lutego 2010 r., II OSK 358/09, LEX nr 592074).

W procedurze ocenowej chodzi zatem o to, aby rzetelnie określić wpływ przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, w tym wpływ na ludzi i warunki ich życia, a następnie adekwatnie do dokonanych ustaleń określić sposoby zapobiegania bądź zmniejszania negatywnego oddziaływania oraz wskazać metody kontroli realizacji przedsięwzięcia zgodnie z ustalonymi zasadami.

Wobec tego, w okolicznościach niniejszej sprawy, której specyfikę kształtuje w równym stopniu charakter planowanej inwestycji polegającej na budowie kurnika do hodowli brojlerów w warunkach przestrzeni wiejskiej, czyli naturalnej dla tego rodzaju działalności, co sąsiedztwo piekarni ekologicznej oraz działalności agroturystycznej prowadzonych przez skarżących, należało z dużą starannością i wnikliwością rozważyć wszystkie zastrzeżenia skarżących kierowane pod adresem raportu oddziaływania na środowisko oraz określonych w decyzji środowiskowej warunków realizacji przedsięwzięcia po to, aby uzyskać efekt w postaci takich zgodnych z prawem środowiskowych uwarunkowań, które będą efektywne zarówno dla inwestora, jak i bezpieczne i satysfakcjonujące z punktu widzenia najbliższych sąsiadów inwestycji. Udział we wznowionym postępowaniu pominiętych uprzednio bezpodstawnie skarżących nie oznacza, że wydana wcześniej ostateczna decyzja środowiskowa jest nieprawidłowa i w ponownym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja innej treści. Właśnie istota postępowania prowadzonego po wznowieniu polega na tym, że sprawę środowiskowych uwarunkowań należy rozpoznać w jej całokształcie na nowo sprawdzając w istocie, czy kwalifikowana wadliwość z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. spowodowała, że treść decyzji jest nieprawidłowa.

Zwrócić należy uwagę, że od obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania organ nie może uwolnić się, powołując się na wystąpienie przesłanek negatywnych zastosowania wobec decyzji sankcji wzruszalności, ani z § 1 ani z § 2 art. 146 k.p.a. Zarówno upływ terminu wyznaczony w art. 146 § 1 k.p.a., jak i brak możliwości wydania decyzji o innej treści niż dotychczasowa, ma wyłącznie skutek prawny wyłączenia stosowania sankcji uchylenia, nie obejmuje zatem wyłączenia ponownego rozpoznania wskutek utraty właściwości organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 841/17, LEX nr 2461311). Zastosowanie w sprawie drugiej przesłanki, ograniczone jest tym, że nie można zmienić treści rozstrzygnięcia sprawy. Warunkiem jednak wyprowadzenia tej drugiej przesłanki jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie wobec tego stanu faktycznego normy prawa materialnego i w następstwie wyprowadzenia konsekwencji prawnych. Jedynie wykonanie tych obowiązków przez organ daje podstawy do porównania treści rozstrzygnięcia ukształtowanego w wyniku wznowienia postępowania z treścią rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem. W razie, gdy organ nie podejmie ponownego rozpoznania, ograniczając się wyłącznie do oceny stanu faktycznego na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu prowadzonym z kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego, nie można przyjąć za zgodne z przepisami prawa ustalenie spełnienia przesłanki drugiej ustanowionej w art. 146 § 2 k.p.a.

Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, czy chodzi tylko o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa. Natomiast w doktrynie prawa wskazuje się, że "tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022).

W kategoriach uchylenia się przez Kolegium od merytorycznego rozpoznania sprawy należy odczytywać poczynioną przez ten organ pobieżną i gołosłowną ocenę prawidłowości ustalenia wpływu przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze, wody powierzchniowe, w tym w kontekście zagospodarowania powstającego z hodowli pomiotu kurzego, na obszary chronione w postaci Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz emisji do powietrza (w tym odorów) oraz adekwatnego do tego określenia w decyzji środowiskowej warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia i jego monitoringu. Ponieważ rolą sądu administracyjnego nie jest rozstrzyganie sprawy administracyjnej ale kontrola legalności decyzji administracyjnych stanowiących efekt stosowania prawa przez organy, za przedwczesne Sąd uznał szczegółowe ustosunkowywanie się do zastrzeżeń skarżących względem raportu i warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji środowiskowej oraz wysłowionych w opinii i pismach procesowych skarżących. Zadanie to należy do organów administracji we wznowionym postępowaniu, któremu w zaskarżonej decyzji uchybiły i co winny naprawić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 18 sierpnia 2021 r., co otwiera drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania istoty sprawy i rozstrzygnięcia na nowo o środowiskowych uwarunkowanych przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceny prawnej oraz wskazań co dalszego postępowania sformułowanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, z zastrzeżeniem ewentualnego zastosowania art. 146 k.p.a. w sposób, o którym wyżej opisano. Organ I instancji przede wszystkim dokona ponownej weryfikacji sporządzonego w toku pierwotnego postępowania raportu oddziaływania na środowisko pozyskując potrzebne wyjaśnienia wszystkich zastrzeżeń skarżących od autora raportu, a w razie potrzeby również od niezależnych specjalistów. Dalsze decyzje procesowe w zakresie postępowania wyjaśniającego należy uzależnić od wyników powyższych czynności, biorąc pod uwagę specyfikę położenia działki zainwestowanej, charakter planowanej działalności oraz sposób jej oddziaływania na dobra prawnie chronione, w tym na życie i zdrowie ludzi, na warunki życia zindywidualizowane do wymagań i potrzeb najbliższego sąsiedztwa. Tylko bowiem indywidualizacja sytuacji, w jakiej planowane przedsięwzięcie ma powstać, pozwoli na ustalenia takich warunków jego realizacji, które będą ograniczały bądź likwidowały szkodliwy wpływ na środowisko oraz umożliwią właściwą kontrolę jego oddziaływania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 731 zł, na którą składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez każdego ze skarżących w łącznej kwocie 51 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).