Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1472/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91, art. 94, art. 101
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11 ust. 1, art. 11a
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy w Przemyślu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr XLIII/310/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przemyśl w 2022 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 2 pkt 3, § 5, § 3 ust. 1 pkt 2 i 4; II. oddala skargę o pozostałej części.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała Rady Gminy w Przemyślu (dalej zwana: "Radą" lub "organem") z dnia 24 stycznia 2022 r. nr XLIII/310/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przemyśl w 2022 r. (Dz. Urz. Woj. z 2022 poz. 745).

Kwestionowana uchwała została wydana w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 638 z późn. zm.; dalej zwana: "ustawą").

Powyższą uchwałę Prokurator zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w części dotyczącej jej załącznika w zakresie § 2 ust. 2 pkt 3 i 4, § 5, § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, § 4 ust. 1 pkt 7 lit. b, § 6, § 7 ust. 1 i 2, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z prawem i zarzucając istotne naruszenia prawa, a to:

- art. 11a ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 2 pkt 3 oraz w § 5, że jednym z celów "Programu" jest "zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy Przemyśl" oraz wskazanie sposobów realizacji tego celu;

- art. 11a ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 2 pkt 4, oraz w § 6, że jednym z celów "Programu" jest "edukacja mieszkańców Gminy Przemyśl w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt" oraz wskazanie sposobów realizacji tego celu;

- art. 11a ust. 2 ustawy poprzez wskazanie w jej załączniku w § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, jako podmioty, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi - Policję, dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie Gminy oraz szkoły;

- art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez niewskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 1 pkt 7 lit. b) konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie;

- art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez niewypełnienie w uchwale delegacji ustawowej i niewskazanie w załączniku nr 1 do ww. uchwały w § 7 ust. 1 i 2, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 35 000 zł, przeznaczona na realizację programu.

W uzasadnieniu skargi, w odniesieniu do dwóch pierwszych ze stawianych zarzutów dotyczących § 2 ust. 2 pkt 3 i § 5 oraz § 2 ust. 2 pkt 4 i § 6 załącznika do uchwały i wskazanych w nich celów Programu oraz sposobów ich realizacji, Prokurator podniósł, że takie unormowania pozostają poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zaznaczył, że podstawowymi celami programu jest: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy, który wyznacza zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. Zdaniem Prokuratora w ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które służyć mają zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańcom.

Rozwijając kolejny z przytoczonych zarzutów, odnoszący się do § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 załącznika uchwały, Prokurator zwrócił uwagę, że zakres działań Policji określają ustawy, w tym ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. 2022 poz. 1855). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. Prokurator zaznaczył, że odnosi się to więc również do organów samorządu terytorialnego, ale tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawach. Jak zauważył, przepisy, w oparciu o które została podjęta kwestionowana uchwała nie przewidują możliwości podjęcia realizacji zadań w zakresie wskazanym w załączniku do uchwały, gdyż Policja stoi na straży przestrzegania prawa i egzekwuje realizację pewnych obowiązków, ale czynić to może wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez akty prawa rangi ustawowej.

W ocenie Prokuratora za niedopuszczalne należy również uznać zobowiązywanie dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie Gminy do realizacji programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Jak wskazał, art. 33a ust. 3 ustawy uprawnia dzierżawcę obwodu łowieckiego do określonych działań względem psów wałęsających się, które nie są psami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 tej ustawy.

Zdaniem Prokuratora także regulacja Programu odnosząca się do opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób istotny narusza prawo, z uwagi na niewskazanie w § 4 ust. 1 pkt 7 lit. b) załącznika do uchwały konkretnych działań, mających na celu realizację tego zadania oraz konkretnych podmiotów je realizujących. Prokurator zwrócił uwagę, że nie wskazano konkretnie kto ma się zajmować dokarmianiem kotów, kto będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy. Nie podano także przy udziale jakich osób będą, podjęte działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, jak również nazwy organizacji pozarządowej, która miałaby się zajmować realizacją zadań w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz podejmować ewentualne interwencje w tych sprawach. W uchwale brak jest również innych form sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi.

Prokurator wskazał również, że delegacji ustawowej nie wypełnia zawarty w zaskarżonej uchwale program w zakresie § 7 ust. 1 i 2, pozostając w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 ustawy. Rada nie wskazała w nim bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane i nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Nie wskazano w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 35 000 zł, przeznaczona na realizację programu. Określenie przeznaczenia składających się na tą kwotę kwot wskazanych w § 7 ust. 2, pozostaje w ocenie Prokuratora zbyt ogólne, a rozdział tych środków został w zasadzie pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy. Prokurator zaznaczył również, że na mocy art. 11a ust. 5 ustawy, lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za bezpodstawne. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Rada podniosła, że program opieki nad bezdomnymi zwierzętami winien maksymalnie precyzyjnie określać cele i sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań ujętych w tym programie, jednakże tezę tą należy odnosić każdorazowo do faktycznego celu, jakiemu ma służyć wyodrębnienie kwot na poszczególne cele realizowane w ramach przyjętego programu i faktycznej możliwości kontroli wydatkowania tychże kwot w kontekście przyjętych zasad zlecania wykonywania tych zadań przez podmioty zewnętrzne.

Organ zaznaczył, że w praktyce rzadko zdarza się, aby gmina zlecała każde z zadań realizowanych na podstawie programu różnym podmiotom albo aby w ramach danego zlecenia wyodrębniała koszty realizacji poszczególnych zadań w odrębnych pozycjach. Jak wskazał, przyjęte w ustawie z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 z późn. zm.), jak i w poprzedzającej ją ustawie z 29 stycznia 2004 r., zasady szacowania wartości zamówienia powodują, że znaczna część zadań zlecanych na podstawie tej ustawy jest realizowana przez jeden podmiot i wynagrodzenie ustalane jest ryczałtowo, w tym również jako jednorazowa opłata z tytułu wykonania wszystkich obowiązków objętych umową. Rozliczanie powyższych usług ryczałtowo powoduje, że na fakturze czy też rachunku wystawianym przez wykonawcę świadczącego usługi nie wyodrębnia się pozycji odpowiadających poszczególnym zadaniom realizowanym w celu wypełnienia zadań określonych w programie opieki nad zwierzętami, a zatem wyodrębnianie środków wydatkowanych na poszczególne cele określone w programie odpowiada w takim przypadku sposobowi rozliczania kosztów świadczenia usług przez wykonawcę.

Rada zwróciła również uwagę, że przepisy art. 11a ust 5 ustawy nie precyzują co należy rozumieć przez wskazanie sposobu wydatkowania środków. W jej ocenie Gmina wywiązała się z obowiązku wynikającego z ustawy - podała wysokość środków oraz to, że będą one zabezpieczone w budżecie Gminy i zostaną przeznaczone na realizację zadań wynikających z realizacji Programu a wreszcie i sposób wydatkowania tych środków, co jej zdaniem w pełni wyczerpuje delegację ustawową z art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, organ podał, że działania informacyjne i edukacyjne są realizowane przez Gminę we własnym zakresie, poprzez zamieszczanie stosownych ogłoszeń na stronie internetowej Gminy oraz gminnych tablicach ogłoszeń, a także ich przekazywanie za pośrednictwem sołtysów czy udostępnianie w szkołach, prowadzonych przez Gminę. Rada zaznaczyła, że czynności te nie wymagają z konieczności nakładów finansowych, pozostając przy tym od lat skutecznym narzędziem edukowania i informowania o podejmowanych w ramach Programu działaniach. Organ wskazał jednocześnie, że wykaz działań objętych programem wynikających w art. 11a ust. 2 ustawy jest katalogiem otwartym. Przepis ten dopuszcza zatem oznaczenie przez Gminę w programie innych celów i działań poza tymi w nim wyraźnie wymienionymi. W związku z powyższym w ocenie organu wymienione w Programie cele edukacyjne wpisują się w katalog działań związanych z bezdomnością zwierząt. Nadto zdaniem Rady, gdyby nawet zadania edukacyjno-informacyjne nie były ostatecznie realizowane, to nie powodowałoby to niewyczerpania delegacji ustawowej, jak zarzucono to w skardze.

Końcowo w przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji, Rada wniosła o umorzenie postępowania, wyjaśniając, że w 2023 r. zostanie uchwalony nowy Program Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi, w związku z czym zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Gminy w Przemyślu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr XLIII/310/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przemyśl w roku 2022.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 5 i 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1247 - art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 zd. 2 a także art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz art. 91, art. 94 i art. 101 u.s.g. Według ww przepisów kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. jej orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a również wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W tym wypadku przysługują mu prawa strony.

Co do charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obszernie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, iż "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes

o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Stanowisko zajęte w powyższym wyroku Sąd w pełni akceptuje i uznaje za własne. Także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowano, że okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Jak stanowi przepis art. 11a ustawy:

1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w całości.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt organ uchwałodawczy nie może pominąć żadnego z elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Jeżeli bowiem program ma stanowić racjonalnie zaprojektowany na określony czas plan działania, w ramach którego zabezpiecza się realne wykonanie i sfinansowanie zadań wymienionych w punktach 1 - 8 art. 11a ust. 2 ustawy, to jego postanowienia musi cechować taki stopień szczegółowości, który nie pozostawi wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie. Nienależyte zaś wypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały.

Przypomnieć należy, że nie każde naruszenie prawa w uchwale może być podstawą stwierdzenia jej nieważności. Jak zasadnie zauważył Prokurator, tylko istotne naruszenie prawa może stanowić taką podstawę, przy czym w przepisach u.s.g. nie ma legalnej definicji takiego naruszenia. Pojęcie to ukształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych i przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to np. podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, itp.

Pierwszy zarzut skargi dotyczył przepisów § 2 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz § 5 i § 6 załącznika do uchwały wobec wskazania, że celem Programu jest zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy Przemyśl oraz edukacja mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd stwierdził, że zgodnie z przytoczonym sformułowaniem art. 11a ust. 2 ustawy "Program obejmuje w szczególności", co oznacza możliwość wprowadzenia dodatkowych unormowań niewymienionych w punktach 1) – 8), jeśli nie jest to sprzeczne z duchem ustawy i jej przedmiotem. Tak sformułowany przepis wskazuje na – co do zasady - otwarty katalog zakresu i przedmiotu Programu. Gmina ma więc tu pewien nieokreślony wprost zakres upoważnienia ustawowego, o ile działania przewidziane w ramach Programu pozostają w zgodzie z zasadniczymi celami uchwalenia tego aktu. Wynika to z połączenia przepisów art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy. Gmina bowiem podejmuje uchwałę w realizacji obowiązku przewidzianego w art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do jej zadań własnych. Ustawodawca określił tym samym ogólny przedmiot takiego aktu i o ile, zdaniem Sądu, edukacja mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt w i wskazane w §6 sposoby realizacji tego celu niewątpliwie mieszczą się w ramach zakreślonych art. 11 ust. 1 ustawy, bo służą realizacji jej celów to "zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez egzekwowanie we współpracy z inspekcją weterynaryjną obowiązku wykonania corocznego szczepienia psów przeciw wściekliźnie i konsekwentne egzekwowanie przepisów prawa, w tym lokalnego, w zakresie obowiązków właścicieli zwierząt domowych, określonych przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" – zdecydowanie wykracza poza to zadanie gminy określone w powyższym przepisie, tym bardziej, że w ogóle nie dotyczy zwierząt bezdomnych i zapobiegania bezdomności zwierząt. Tak więc zapisy § 2 ust. 2 pkt 3 oraz § 5 w ocenie Sądu istotnie naruszają prawo, w przeciwieństwie do § 2 ust. 2 pkt 4 Programu.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy przez wskazanie w załączniku do uchwały w § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 jako podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad takimi zwierzętami – Policji (pkt 2), dzierżawców obwodów działających na terenie Gminy Przemyśl (pkt 4) oraz szkół – poprzez edukację dzieci i młodzieży w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i sposobów zapobiegania ich bezdomności (pkt 3). Według Sądu jest on zasadny w odniesieniu do Policji i dzierżawców obwodów łowieckich.

Słusznie zarzuca Prokurator, że zgodnie z ustawą o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1855), Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jej podstawowe zadania wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. W granicach swych zadań wykonuje więc czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe (art. 14 ust. 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. Z tego wynika, że to ustawy określają zakres działań Policji. Tymczasem przepisy, w oparciu o które została podjęta niniejsza uchwała nie przewidują możliwości podjęcia realizacji zadań w zakresie wskazanym w załączniku do uchwały, gdyż Policja stoi na straży przestrzegania prawa i egzekwuje realizację pewnych obowiązków ale czynić to może wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez akty prawa rangi ustawowej. Wprowadzenie przez Radę Gminy jakichkolwiek norm o takim charakterze kłóci się z ideą samego programu i wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13).

Za sprzeczne z ustawą należy też uznać zobowiązanie dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie Gminy do realizacji programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Art. 33a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt uprawnia bowiem dzierżawcę obwodu łowieckiego do określonych działań jedynie względem psów wałęsających się, które nie są psami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1079/17). Według definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy pod pojęciem zwierząt bezdomnych rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości wykonywania zadań gminy przez dzierżawców obwodów łowieckich, których zadania zostały określone w ustawie Prawo łowieckie oraz art. 33a ust. 3 ustawy. Sąd podzielił więc zasadność zarzutów Prokuratora w tym zakresie.

Co do § 3 pkt 3 uchwały – stwierdzić należy, że w skardze w ogóle nie sformułowano uzasadnienia odnoszącego się do zarzutu jego sprzeczności z prawem. Sąd nie znalazł żadnych argumentów, aby podzielić stanowisko Prokuratora odnośnie żądania skargi w tym zakresie, tym bardziej, że kwestionowany zapis koresponduje z zadaniem edukacji, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podzielił także zasadności zarzutów dotyczących § 4 ust. 1 pkt 7 lit. b załącznika do uchwały. Rzeczywiście nie wskazano w uchwale konkretnie kto ma zajmować się dokarmianiem kotów, kto będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie się odbywało wydawanie karmy, nie podano przy udziale jakich osób będą podjęte działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Jednakże po pierwsze zgodnie z § 2 samej uchwały, jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Przemyśl, a - po drugie – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt (...) oraz opiekę nad zwierzętami prowadzi m.in. podległy mu Urząd we współpracy ze schroniskami i wolontariatem. Oczywistym jest, że trudno w uchwale wskazać konkretne osoby, które jako wolontariusze czy "społeczni opiekunowie zwierząt" faktycznie prowadzą takie działania. Pomoc ma polegać na wydawaniu karmy takim osobom. Jeśli zaś nikt nie będzie prowadzić tych działań, Wójt, jako wykonawca uchwały (§ 2 uchwały) jest zobligowany do ich zorganizowania w oparciu o aparat podległego mu Urzędu, który ma do swojej dyspozycji. Brak wskazania konkretnych działań i konkretnych podmiotów w tych realiach nie jest więc w ocenie Sądu istotnym naruszeniem prawa, dającym podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu uchwały. Eliminacja zaś zapisu § 4 pkt 7 lit. b załącznika spowodowałaby brak podstawy prawnej do nieodpłatnego wydawania suchej karmy społecznym opiekunom zwierząt. Zapis ten nie stanowi przy tym żadnej przeszkody dla objęcia opieką wolno żyjących kotów i wykonywania tej opieki, w tym wykonywanej przez wolontariuszy czy społecznych opiekunów.

W ocenie Sądu niezasadne są także zarzuty dotyczące sprzeczności z prawem § 7 ust. 1 i 2 załącznika.

Zgodnie z kwestionowanymi normami:

"1. Finansowanie programu realizowane będzie ze środków budżetowych Gminy Przemyśl w łącznej kwocie 35 000 zł przeznaczonymi na:

1) przekazywanie zwierząt do schroniska oraz inne zadania związane z zapewnieniem opieki nad bezdomnymi zwierzętami w kwocie 20 000 zł;

2) wyłapywanie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Przemyśl w kwocie 7 000 zł;

3) całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w kwocie 5 500 zł;

4) zapewnienie miejsca opieki nad kotami wolnożyjącymi oraz inne zadania związane z zapewnieniem im opieki w kwocie 2 500 zł.

2. Środki przeznaczone na realizację Programu wydawane będą:

1) w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad:

a) uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,

2) w sposób umożliwiający realizację zadań,

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań".

Sąd nie podziela argumentacji skargi. Wskazać należy, że ustawowe określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W orzecznictwie podnosi się, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu, przy czym określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20).

Podzielając te poglądy stwierdzić należy, że w kwestionowanym przepisie nie doszło do naruszenia upoważnienia ustawowego w sposób pozwalający na przypisanie organowi istotnego naruszenia prawa. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że pula środków na realizację Programu jest niewielka – 35.000 zł. Rozdysponowanie takiej kwoty na realizację poszczególnych zadań w sposób wskazany w § 7 ust. 1 niewątpliwie odzwierciedla realia Gminy, w jakich zadania określone Programem będą realizowane. Natomiast bardziej uszczegółowiony podział środków pomiędzy te zadania, które – co należy podkreślić – nie są możliwe pod względem ilościowym do precyzyjnego określenia i zaplanowania, mógłby doprowadzić do sytuacji, w której niektóre z objętych programem zadań, na przestrzeni całego roku nie byłyby realizowane a na inne zabrakłoby funduszy. Nie może być bowiem tak, że szczegółowość zapisów uchwały co do wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań uniemożliwiłaby realizację celów ustawowych, a do tego mogłoby dojść w razie nadmiernego uszczegółowienia tych zapisów.

Ponadto, w ocenie Sądu, zasadnie i słusznie podnosi strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, że w praktyce rzadko się zdarza, aby gmina zlecała każde z zadań realizowanych na podstawie programu różnym podmiotom albo aby w ramach danego zlecenia (umowy) wyodrębniano szczegółowo koszty realizacji poszczególnych zadań w odrębnych pozycjach. Zasady szacowania wartości zamówienia określone w ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U, z 2022 r., poz. 1710 z późn. zm.) powodują, że w praktyce znaczna część zlecanych w oparciu o ustawę zadań jest realizowana przez jeden podmiot, którego wynagrodzenie jest określane ryczałtowo, jako opłata za wykonanie wszystkich obowiązków objętych umową. Wobec takiej sytuacji wymaganie bardziej szczegółowego rozbicia tego "ryczałtu" na poszczególne pozycje byłoby tworzeniem fikcji.

Dodatkowo, jak słusznie zarzuca strona przeciwna, takie działania jak poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt czy edukacja mogą być prowadzone bezkosztowo, np. poprzez ogłoszenia i zdjęcia w Internecie.

W ocenie Sądu w tym kontekście kwestionowana regulacja nie narusza upoważnienia z art. 11a ust. 5 ustawy.

Nie miała żadnego znaczenia okoliczność podnoszona w odpowiedzi na skargę, dotycząca tego że, Rada deklarowała podjęcie nowej uchwały w tym przedmiocie. W orzecznictwie podkreśla się, że skutek stwierdzenia nieważności następuje ex tunc. Skoro uchwała obowiązywała przed stwierdzeniem nieważności (choćby jej części) mogły więc w oparciu o jej zapisy zaistnieć sytuacje, kiedy stanowiła ona podstawę określonych działań. Stąd nawet jej ewentualne uchylenie przez organ nie powodowałoby bezprzedmiotowości orzekania przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.