Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1395/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1470/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., V SA/Wa 1470/18 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z 22 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach decyzją z 13 lipca 2011 r. przyznał [...] – dalej: skarżąca lub spółka - pomoc w wysokości [...] zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie, w kwocie [...] zł — płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia; premii pielęgnacyjnej, w kwocie [...] zł — płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premii zalesieniowej, w kwocie [...] zł — płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Płatność przyznana decyzją została zrealizowana za pierwszy rok realizacji planu zalesienia oraz była wypłacana w kolejnych latach na podstawie składanych wniosków o wypłatę pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013).

Dyrektor Świętokrzyskiego Regionalnego ARiMR w Kielcach zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału ARiMR w Kielcach decyzją z 23 marca 2018 r. stwierdził nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z 13 lipca 2011 r.

Orzekając na skutek odwołania spółki Prezes ARiMR decyzją z 22 marca 2018 r. utrzymał w mocy wskazane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że spółka jawna to, zgodnie z art. 22 § 1 i 2 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1577, z późn. zm.; dalej: ksh), spółka osobowa, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, a nie jest inną spółką handlową i każdy wspólnik odpowiada za jej zobowiązania bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi wspólnikami oraz ze spółką. Z akt sprawy wynika, że [...] - jako osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. wykorzystała limit 20 ha, o którym mowa w § 7 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 153, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem zalesieniowym". Następnie założone zostały trzy spółki jawne, których jedynymi wspólnikami byli [...] (współmałżonkowie), którzy są również współwłaścicielami działki ewidencyjnej zalesionej przez spółki jawne: [...] . Następnie małżonkowie [...] oraz spółki jawne [...] zawarli Umowę quoad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że [...] mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), [...]mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś N. mogli korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta jednak nie znosiła współwłasności, czyli N. nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej. Umowa tego typu określa, że strony mogą na wyłączność korzystać z poszczególnych działek i w każdej chwili mogą zmienić jej postanowienia lub ją rozwiązać. Zatem małżeństwo [...] (posiadający ustawową wspólność małżeńską), legitymujące się numerem w ewidencji producentów (ID [...] nadanym [...]za zgodą małżonka -[...]), dodatkowo założyło 3 spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami i w ten sposób zadeklarowali do płatności zalesieniowych w latach 2009-2012 łącznie 103,58 ha gruntów.

Organ odwoławczy podkreślił, że kwestie wpisania danych podmiotu do ewidencji producentów reguluje ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853), zwana dalej "ustawą o ewidencji producentów". Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o ewidencji producentów, w brzmieniu obowiązującym dla wniosków o wpis do ewidencji producentów złożonych przez [...], producentem podlegającym wpisowi do ewidencji jest: producent rolny, organizacja producentów, przetwórca, podmiot prowadzący zakład utylizacyjny oraz potencjalny beneficjent. Wszystkie wymienione podmioty podlegają wpisowi do ewidencji, ale nie każdy z nich może uzyskać pomoc na zalesianie w trybie objętym przepisami rozporządzenia zalesieniowego. Uzyskanie wpisu do producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy dany podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest na gruncie przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dlatego jest uprawniony do uzyskania płatności, że został wpisany do rejestru (zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności), lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego. A te stanowią na dzień wydania decyzji, że płatności na zalesianie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 są przyznawane jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha.

Organ II instancji podkreślił, że w okresie ubiegania się o wpis do ewidencji producentów przez [...] oraz spółki jawne [...], ustawa o ewidencji producentów w art. 12 ust. l – 4 precyzowała, że jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego oraz że wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, a w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 63 7/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), z wyłączeniem jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, zarządzających mieniem Skarbu Państwa na podstawie przepisów o lasach. Natomiast spółka jawna [...] nie spełnia definicji rolnika, dlatego też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach przyznał [...] płatność na zalesianie z naruszeniem limitu określonego w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Umowa przeniesienia prawa własności do nieruchomości z 13 sierpnia 2010 r. sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. A [...]stanowi, że [...]oraz [...] zawierają umowę działając w imieniu własnym i na własną rzecz oraz działając również na rzecz spółki pod firmą: [...] z 19 sierpnia 2010 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Kielcach wskazał, że [...]figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą w zakresie: [...] , w okresie od 11 stycznia 2010 r. do nadal oraz jako wspólnik następujących spółek: [...]w okresie od 21 kwietnia 2010 r.; [...]w okresie od 21 kwietnia 2010 r.; w zaświadczeniu nr [...]z 19 sierpnia 2010 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Kielcach wskazał, że [...]figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnik następujących spółek jawnych: [...], w okresie od 21 kwietnia 2010 r.; [...], w okresie od 21 kwietnia 2010 r.; [...]oraz osobno [...]przedłożyli pisma z 9 sierpnia 2010 r., że jako współwłaściciele działki nr [...] położonej w [...], gmina [...] na zalesienie 20,00 ha tej działki. W [...] z powyższym organ przyznając [...] oraz spółkom jawnym [...] płatności na zalesianie nie zbadał powiązań właścicieli gruntów zgłoszonych do zalesienia, pomimo tego, że właścicielami gruntów, na które przyznane zostało wsparcie w ramach wniosków [...] oraz utworzonych przez małżeństwo [...] spółek jawnych byli [...] , co w konsekwencji spowodowało przyznanie spółce jawnej [...] pomocy na zalesianie, z naruszeniem limitu określonego w § 7 rozporządzenia zalesieniowego.

Organ II instancji wskazał, że podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przedkładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących, które chociażby w przypadku pomocy zalesieniowej wyznaczają limit, o którym mowa w § 7 rozporządzenia zalesieniowego (20 ha; od 2011 roku — 100 ha). Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że doszłoby do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście objęliby w posiadanie wydzielone im działki i stali się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie § 7 rozporządzenia zalesieniowego. W tym przepisie ustawodawca wyraźnie ograniczył dostęp do programu zalesieniowego w taki sposób, że pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha. W dniu 24 maja 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. z 2011 r., Nr 93, poz.543 ), w którym w § 1 pkt 5 został wprowadzony nowy limit powierzchniowy, tj. został zwiększony z 20 ha do 100 ha. Zgodnie z § 2 rozporządzenia do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd I instancji podniósł, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach wydając 13 lipca 2011 r. decyzję o przyznaniu [...] . jawna rażąco naruszył § 7 rozporządzenia zalesieniowego, bowiem mimo powiązań kapitałowo-osobowych istniejących między przedmiotową spółką a [...] na dzień 13 lipca 2011 r. przyznał spółce pomoc na zalesianie do powierzchni deklarowanej, ponad limit powierzchniowy określony w tym przepisie. Organ pomimo wykorzystania limitu przez [...] działającą jako osoba fizyczna, przyznał spółce [...] sp. jawna płatność zalesieniową do powierzchni 20,00 ha, której [...] była wspólnikiem, jak również przyznał płatność zalesieniową do gruntów znajdujących się na działce ewidencyjnej będącej współwłasnością [...] i jej męża oraz utworzonych przez nich spółek jawnych.

W ocenie WSA, prawo nie zabrania tworzenia spółek jawnych, jednakże w sytuacji kiedy powstają one wyłącznie w celu obejścia przepisów prawa ( tu w celu obejścia przepisów umożliwiających uzyskanie pomocy na zalesianie ze względu na powierzchnię gruntu jakim dysponowali jako właściciele małżonkowie N.), to takie działanie nie może być akceptowane, a w szczególności nie może umożliwiać osiągnięcia tego celu. Małżonkowie [...] nieprzypadkowo dokonali podziału swojego gospodarstwa na mniejsze części i przekazali te części jedynie formalnie "innym" podmiotom. Takie działanie byłoby oczywiście dopuszczalne w kontekście możliwości skutecznego domagania się pomocy na zalesianie, ale tylko wówczas gdyby rzeczywiście doszło do podziału tego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc faktycznie objęliby w posiadanie wydzielone im działki i stali się de facto odrębnymi producentami rolnymi (co w tej sprawie nie miało miejsca ).

Sąd podkreślił, że naruszenie § 7 rozporządzenia zalesieniowego było nie tylko oczywiste, ale i rażące, bowiem naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Zatem rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji , gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej przy czym, co należy podkreślić, wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej jakoby w sprawie winien znaleźć zastosowanie art.156 § 2 kpa wskazujący na to, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji wykonania decyzji, której nieważność stwierdzono takie skutki nie zaszły. Przyznanie wsparcia finansowego na zalesianie gruntu, jego faktyczne zalesienie, czy wreszcie zmiana klasyfikacji gruntów wskutek zalesienia do takowych nie należą. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza bowiem w szczególności sytuację w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot którego prawo dotyczyło, lub też podmiot któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku poprzez uznanie, że w sprawie doszło do przekroczenia limitu zalesieniowego podczas gdy w postępowaniach o udzielenie pomocy na zalesianie uczestniczyły odrębne od siebie podmioty;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 § 2 ksh poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, iż [...] a na dzień składania wniosku o zalesienie była wspólnikiem [...] podczas, gdy na dzień składania wniosku wspólnikami spółki [...];

3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (we) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 KPA poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego zdaniem Organu skarżący nie spełniał definicji rolnika;

4. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a) w zw. z art. 365 § 1 KPC poprzez nieuwzględnienie rozstrzygnięć sądów powszechnych i odmiennych ustaleń od rozstrzygnięć sądowych;

5. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkującą błędną wykładnią przepisu 156 § 1 pkt 2 KPA nieuwzględniającą oczywistości naruszenia przepisu oraz analizy wszystkich nieodwracalnych skutków decyzji będących przedmiotem postępowania oraz zasad postępowania dowodowego co doprowadziło do braku właściwej analizy skutków nieodwracalnych decyzji, co do której stwierdzono nieważność;

6. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona do Sądu Decyzja Prezesa, była oparta na innej podstawie niż poprzednia decyzja wydana przez dyrektora;

7. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 KPA poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, która była wielokrotnie przedmiotem kontroli i co do której, w toku przeprowadzonych kontroli nie zostały przedstawione jakiekolwiek zarzuty, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

8. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, co w zasadzie czyni niemożliwym kontrolę instancyjną orzeczenia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 22 stycznia 2019 r., V SA/Wa 1470/18Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach decyzją z 13 lipca 2011 r. przyznał [...] pomoc w wysokości [...] złotych z tytułu: wsparcia na zalesienie; premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Płatność przyznana decyzją została zrealizowana za pierwszy rok realizacji planu zalesienia oraz wypłacono ją w kolejnych latach na podstawie składanych wniosków o wypłatę pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013). Następnie ustalono, że decyzja ta rażąco narusza § 7 rozporządzenia zalesieniowego z powodu przekroczenia limitu powierzchniowego na skutek powiązań kapitałowo-osobowych istniejących między spółką a małżeństwem [...]. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 1., 2., 3. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia limitu zalesieniowego (...); art. 26 §2 KSH poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie (...); art. 4 § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku w związku z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku w związku z art. 107 §1 pkt 6 KPA poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu skarżący nie spełniał definicji rolnika.

Kasator zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa (które w jego ocenie są przepisami prawa materialnego) nie sprecyzował, który z nich został naruszony przez błędną wykładnię, a który przez niewłaściwe zastosowanie, lub też który został naruszony przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny). Według kasatora, przepisy te zostały naruszone: "poprzez uznanie"; "poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez uznanie (...)"; "poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia".

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Tymczasem w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator postawił zarzuty dotyczące w istocie ustaleń faktycznych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego i określić sposób jego naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę badał, czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów kpa zawartych w art. 156 do art. 159 nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna z 13 lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) kpa. Według Sądu I instancji, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowo ustalił, że decyzja ostateczna z 13 lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję ostateczną wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym uznał, że organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego – w tym wypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie na etapie subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym.

Należy przypomnieć, że przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Postępowanie proceduralne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zasadniczo jest uregulowane w art. 157 kpa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 4. - pkt 8. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie, między innymi art. 156 § 1 pkt 2) kpa.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2) kpa, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego. Natomiast powołany przez organy administracji publicznej art. 158 § 1 kpa określa formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji). Ustalenie, czy decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest ustaleniem z zakresu faktów dokonywanym przez organ administracji publicznej po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2) kpa ma zastosowanie na etapie subsumpcji zarówno w razie ustalenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (stwierdzenie nieważności decyzji), jak i przy ustaleniu, że decyzja została wydana zgodnie z prawem (odmowa stwierdzenie nieważności decyzji). Z tych powodów, podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2) kpa, tj. przepisu prawa materialnego nie mógł być skuteczny.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.) Zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie środka przewidzianego w art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przesłanek z art. 145 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 365 § 1 kpc, ponieważ zgodnie z art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Natomiast według art. 1 kpc, kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie ustalenia, że utworzono spółki jawne wyłącznie w celu obejścia przepisów prawa umożliwiających uzyskanie pomocy na zalesianie ze względu na powierzchnię gruntu.

Należy wskazać, że w prawie unijnym funkcjonuje klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia; Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia." W orzecznictwie przyjmuje się, że klauzula generalna pozwala organom administracji podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Ustalenie znaczenia pojęcia "warunki zostały sztucznie stworzone" następuje w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).