Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 834/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32, art. 33
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 60, art. 61, art. 88, art. 199
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi M.U., D.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 marca 2023 r. nr IFXIV.7840.6.8.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2023 r. znak: IFXIV.7840.6.8.2022 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 28 grudnia 2021 r. numer [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji, w związku z wnioskiem M.U. (dalej "skarżąca nr 1" lub "inwestorka"), decyzją z 28 grudnia 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Wniosek inwestorki z 13 września 2021 r. dotyczył zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa wewnętrznej instalacji gazu dla budynku mieszkalnego" w R. przy ul. [...], na działce numer [...].

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej "p.b.") w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.; dalej "ustawa zmieniająca") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie jej realizacji (symbol terenu 46.MN), tj. z planem zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta R. z [...] r. numer [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. poz. [...]). Ponadto spełnione zostały wymogi z art. 32, art. 34 ust. 1, 2 i 3 oraz z art. 35 ust. 1 p.b.

Odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła K.U. (dalej "uczestniczka postępowania"). Wskazała, że stan na zaprojektowanym rzucie budynku nie zgadza się ze stanem faktycznym budynku, bowiem w sposób nieprawidłowy umiejscowiono schody oraz został zaprojektowany balkon, którego nie ma w stanie istniejącym obecnie. Uczestniczka nie zgodziła się również na proponowane umiejscowienie licznika gazu w związku z planowanym zniesieniem współwłasności budynku.

Decyzją z 15 marca 2023 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że nieruchomość, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, w którym planowana jest sporna inwestycja stanowi współwłasność inwestorki, uczestniczki postępowania i D.L. (dalej "skarżąca nr 2"). Wielkość udziału w prawie własności nieruchomości wynosi odpowiednio 2/8, 4/8 i 1/4. Do wniosku o udzielenie zezwolenia skarżąca nr 1 załączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, a także oświadczenia uczestniczki postępowania i skarżącej nr 2 o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji.

Zdaniem Wojewody w związku ze złożonym odwołaniem uczestniczki postępowania należało uznać, że jej oświadczenie o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji zostało wycofane. Prace budowlane wskazane we wniosku inwestorki o udzielenie pozwolenia na budowę należy zakwalifikować jako czynności przekraczające zwykły zarząd, a zatem wymagające uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nr 1 nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co obligowało Wojewodę do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z 19 kwietnia 2023 r. skarżąca nr 1 i nr 2, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyły skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewody. W skardze wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 2 pkt 11 p.b. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, iż odwołanie złożone przez uczestniczkę postępowania jest równoznaczne z cofnięciem zgody na wykonanie inwestycji, tym samym skarżąca nr 1 nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano na naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego, a następnie poprzez brak skonfrontowania jego zawartości pod kątem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do cofnięcia zgody na wykonanie inwestycji przez jednego ze współwłaścicieli, a okoliczność ta została udowodniona.

W uzasadnieniu skargi skarżące nr 1 i 2 podkreśliły, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawierało informacji o odmowie udzielenia zgody na wykonanie inwestycji, a odnosiło się do nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz odmowy udzielenia zgody na umiejscowienie licznika gazu. Uczestnika postępowania nie skierowała do skarżących nr 1 i 2 oświadczenia o odmowie wyrażenia zgody na inwestycję bądź o cofnięciu poprzednio złożonej zgody.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wskazuje na powzięte przez Wojewodę wątpliwości w zakresie udzielonej zgody na wykonanie inwestycji przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości.

Do skargi został załączony zaktualizowany projekt budowlany dla spornej inwestycji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewody wniesienie odwołania przez uczestniczkę postępowania, która jest współwłaścicielką nieruchomości inwestycyjnej, jest równoznaczne z wycofaniem udzielonej wcześniej zgody na realizację inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Warunki wydania pozwolenia na budowę określają m. in. art. 32 i art. 33 p.b. Przepisy te w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji stanowiły, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełni łącznie warunki wskazane w art. 32 ust. 4 p.b., tj. m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy bowiem dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przy tym rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 p.b.).

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Oznacza to, że - w przypadku współwłasności - na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd, zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. z 2023 r. poz. 1610 ; dalej "k.c") wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (por. wyroki NSA: z 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06; z 4 stycznia 2008 r., II OSK 1791/06 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W razie braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny, który orzeknie mając na uwadze cel zamierzonej czynności i interesy wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w przypadku współwłasności nieruchomości - zobowiązany jest zatem posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana.

Jeśli chodzi o charakter oświadczenia współwłaściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji budowlanej wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich oświadczenie o wyrażeniu zgody ma charakter procesowy. Oznacza to, że strona postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę może cofnąć wcześniej wyrażoną zgodę do czasu wydania w danej sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego raz udzielona zgoda nie jest wiążąca w toku całego postępowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 grudnia 2012 r., II SA/Sz 1010/12, opubl. w CBOSA). Sąd przychyla się natomiast do drugiego stanowiska, zgodnie z którym oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które strona może cofnąć, czy zmodyfikować w toku postępowania administracyjnego. Oświadczenie takie ma charakter materialnoprawny, ponieważ może wywołać skutki w zakresie prawa materialnego przewidziane w przepisach prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 18 września 2018 r., II OSK 2380/16; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1604/19 – opubl. w CBOSA).

Wskazać należy, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone w przewidzianej ustawowo formie, zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., II OSK 108/15, opubl. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie inwestorka do wniosku o pozwolenie na budowę załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działką o numerze ewidencyjnym [...] położoną w R. przy ul. [...], na cele budowlane. Inwestorka przedłożyła także oświadczenia pozostałych dwóch współwłaścicielek ww. nieruchomości, tj. uczestniczki postępowania i skarżącej nr 2 o wyrażeniu zgody na wykonanie przez inwestorkę robót budowlano-montażowych związanych z realizacją wewnętrznej instalacji gazu w budynku (oświadczenia z 6 września i 9 września 2021 r.). Bezsporne w sprawie jest, że roboty budowlane objęte wnioskiem inwestorki o pozwolenie na budowę stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Zasadnie wobec tego przyjęły organy obu instancji, że zastosowanie znajduje przepis art. 199 k.c., skoro nieruchomość na której ma być zrealizowana inwestycja objęta jest współwłasnością. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy uczestniczka postępowania - na skutek złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej - wycofała swoje oświadczenie z 6 września 2021 r. o wyrażeniu zgody na wykonanie inwestycji.

Zdaniem Sądu z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, że inwestorce nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu od decyzji uczestniczka postępowania wyjaśniła, że powodem jego złożenia był nieprawidłowy rzut budynku zawarty w projekcie budowlanym. Uczestniczka postępowania wskazała także, że nie zgadza się na zaproponowane w projekcie umiejscowienie licznika gazu w związku z planowanym zniesieniem współwłasności budynku. Podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczyły niezgodności stanu faktycznego ze stanem przedstawionym w projekcie budowlanym oraz lokalizacji licznika gazu. Z odwołania nie wynika zatem, aby uczestniczka postępowania kwestionowała prawo inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bądź podważała wiarygodność złożonych oświadczeń w tym przedmiocie, w tym własnego oświadczenia z 6 września 2021 r. Uczestniczka postępowania na etapie postępowania odwoławczego nie wskazywała także, że cofnęła swoją wcześniejszą zgodę na planowaną inwestycję. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że wniesienie przez uczestniczkę postępowania odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczało cofnięcie jej zgody na inwestycję. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że oświadczenie, z którego wynika zgoda współwłaściciela nieruchomości na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane, jest oświadczeniem woli w rozumieniu art. 60 k.c. Kwestie dotyczące odwołania oświadczenia woli, wad oświadczenia woli oraz uchylenia się od skutków oświadczenia woli regulują przepisy k.c. Oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 k.c.). Zgodnie zaś z art. 88 § 1 k.c. uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Jeżeli adresat oświadczenia woli uważa, że uchylenie się przez składającego to oświadczenie od jego skutków nie jest skuteczne, może wystąpić do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie czy wycofanie oświadczenia woli było uzasadnione.

Wobec tego oświadczenie, z którego wynika zgoda uczestniczki postępowania na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które uczestniczka postępowania mogła cofnąć, czy zmodyfikować w toku postępowania odwoławczego. Stąd też błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej jest równoznaczne z cofnięciem zgody na realizację inwestycji, a tym samym przesądza o braku prawa inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika przy tym, by uczestniczka postępowania poza postępowaniem administracyjnym złożyła wobec inwestorki oświadczenie o wycofaniu swojej zgody na realizację inwestycji. W konsekwencji zasadny był zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2423/18, opubl. w CBOSA). Innymi słowy oświadczenie to może być obalone tylko dowodami wskazującymi na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością (por. wyrok NSA z 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, opubl. w CBOSA). Tymczasem brak jest takich dowodów w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni uzasadnione w tym zakresie zarzuty skargi. Doszło także do naruszenia przez organy wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 marca 2017 r., II SA/Op 35/17, opubl. w CBOSA).

W kontekście zarzutów odwołania obowiązkiem organu odwoławczego było zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wyjaśnienie zgłaszanych przez uczestniczkę postępowania kwestii i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Należy mieć na uwadze, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej. Organ odwoławczy zobligowany był zatem do podjęcia wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do całościowej oceny wszystkich zebranych dowodów (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (34 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).