Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1708/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1626
law: Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 144 w zw. z art. 138 par 1 pkt 1, art 2019
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także: "Komendant Główny SG" lub "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu zażalenia [...] SG M. W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na postanowienie nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej także: "Komendant [...]" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] maja 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - utrzymał w mocy w/w postanowienie organu pierwszej instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 10 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1611 - dalej także: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.") za okres pełnienia przez niego służby w Wydziale [...] Oddziału Straży Granicznej w latach 2010-2020.

Z uwagi na konieczność ustalenia, czy w przypadku służby skarżącego miały miejsce okoliczności wskazane w § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i tym samym, czy istnieją przesłanki do wydania zaświadczenia, organ pierwszej instancji uznał, że niezbędne jest skierowanie prośby do Naczelnika Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej, jako kierownika komórki organizacyjnej, w której skarżący pełnił służbę, o dokonanie przeglądu wszelkiej dokumentacji służbowej posiadanej przez ww. wydział, a mogącej mieć wpływ na rozpatrzenie złożonego wniosku.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wydał w dniu [...] lutego 2023 r. postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił stronie skarżącej wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że w oparciu o zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał stwierdzono, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. służby w bezpośrednim zwalczaniu fizycznym terroryzmu.

W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącego Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. uchylił sporne postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał, które przepisy winny mieć zastosowanie do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a także wyjaśnił, w jaki sposób organ odwoławczy interpretuje wskazane przepisy. Jednocześnie, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, jakie czynności w związku z przedstawioną interpretacją są niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalić, czy istnieją przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że we wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący nie wykazał interesu prawnego w ubieganiu się o przedmiotowe zaświadczenie.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że posiadanie uprawnień minera-pirotechnika jest niezbędne do uzyskania żądanego zaświadczenia, niemniej dodał, że zarówno z akt sprawy, jak i treści spornego postanowienia nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2023 r. nie wynika, że organ pierwszej instancji dokonał kwerendy akt osobowych oraz materiałów archiwalnych pod kątem ustalenia uzyskania przez skarżącego stosownych uprawnień. Komendant Główny Straży Granicznej podniósł ponadto, że wobec okresu wskazanego przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenie, tj. okresu od 2010 r. do 2020 r. niezbędnym jest ustalenie, czy skarżący miał uprawnienia minera-pirotechnika, bowiem od tego zależy czy nabył on uprawnienia i kwalifikacje do wykonywania jedynej formy działań bojowych wykonywanych wówczas w Straży Granicznej, tj. bojowych działań minersko-pirotechnicznych.

Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] kwietnia 2023 r. zawiadomił skarżącego o konieczności dokonania kolejnych czynności w celu ustalenia, czy w trakcie pełnienia przez niego służby w [...] Oddziale Straży Granicznej zaistniały okoliczności faktyczne niezbędne do uznania, że jego służba była pełniona w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jednocześnie, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu żądanych faktów.

W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 8 maja 2023 r. skarżący wskazał, że uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnych jest niezbędne dla właściwego udokumentowania okresów służby uprawniających do podwyższenia emerytury w postępowaniu przez organem emerytalnym.

W wyniku rozpatrzenie ponownie zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej - działając na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. odmówić wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Straży Granicznej w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r do dnia [...] stycznia 2020 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.

W uzasadnieniu Komendant [...] zauważył na wstępie, że kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, uregulowane są w zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań [...] oraz uzyskania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG z 2009 r. nr 12, poz. 74 ze zm.), które zastąpiło decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG z 2007 r. nr 10, poz. 94 ze zm.). organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z regulacjami zawartymi w cyt. zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r., funkcjonariusze po odbyciu szkoleń z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego bądź działań minersko-pirotechnicznych albo szkoleń instruktorsko-metodycznych z zakresu działań minersko-pirotechnicznych otrzymywali zaświadczenia uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu oraz w określonych przypadkach legitymacje. Powołując się z kolei na § 11 ust. 1 cyt. wyżej decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r., organ pierwszej instancji wskazał, że po ukończeniu szkoleń specjalistycznych i kursów doskonalących dotyczących rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych funkcjonariusze otrzymywali certyfikaty stwierdzające uzyskane uprawnienia.

Komendant [...] stwierdził, że mając na względzie powyższe dokonano szczegółowego przeglądu teczki akt osobowych skarżącego, w wyniku czego stwierdzono, iż skarżący nigdy nie uzyskał zaświadczenia potwierdzającego udział w szkoleniu z zakresu minersko-pirotechnicznego, a zatem w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. nie posiadał uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Ponadto, jak zauważył organ pierwszej instancji, przeanalizowano przekazaną przez Naczelnika Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej dokumentację zgromadzoną w Archiwum Straży Granicznej w [...] oraz w Archiwum Zakładowym [...] Oddziału Straży Granicznej, na którą składały się sprawozdania z działań specjalnych realizowanych przez funkcjonariuszy Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] oraz listy obecności, potwierdzające udział w szkoleniach lokalnych. Organ pierwszej instancji wskazał, że w efekcie dokonanej analizy ustalono, iż skarżący brał udział w licznych działaniach specjalnych, a także uczestniczył w szkoleniach lokalnych przygotowujących do działań specjalnych. Ponadto, jak podniósł organ pierwszej instancji, dokonana analiza wskazała, że skarżący nigdy nie podejmował działań minersko-pirotechnicznych, a także nie brał udziału w szkoleniach mających na celu przygotowanie do takich działań. W konsekwencji, organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nigdy nie brał udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, a także nie brał udziału w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zauważył, że w związku z okresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia dotyczącego faktów zaistniałych w latach 2010 - 2020 zastosowanie w sprawie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji uznał, że do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 14 listopada 2012 r., a także w brzmieniu obowiązujący w okresie od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że z brzmienia powyższych przepisów obowiązujących w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. wynika, iż pierwszą przesłanką konieczną do uznania, że służba była pełniona bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji, w tym także minera-pirotechnika do udziału w działaniach bojowych. Organ pierwszej instancji podniósł, że powyższe twierdzenie jest zgodne z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/WA 1774/10, w którym sąd dokonał wykładni obowiązującego wówczas § 2 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., wskazując, że sformułowanie użyte w redakcji tego przepisu "w tym także" oznacza, że nabycie uprawnień w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika jest niezbędne do uznania, że służba przebiegała w warunkach szczególnych, uprawniających do podwyższenia emerytury.

Organ pierwszej instancji zauważył, że w oparciu o akta osobowe skarżącego ustalono, iż [...] M. W. z dniem [...] kwietnia 2010 r. został mianowany na stanowisko asystenta [...] Sekcji [...] Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej, pełniąc następnie w tej jednostce organizacyjnej służbę na różnych stanowiskach. Organ wskazał, że w czasie pełnienia służby w Wydziale [...] skarżący w okresie od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. został delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze eksperta narodowego w ramach Misji [...], zaś w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2019 r. został ponownie delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze eksperta narodowego w ramach Misji [...]. Organ podniósł, że na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej skarżący został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] czerwca 2020 r. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie pełnienia służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań skarżącemu wydano w związku z przebytymi szkoleniami i kursami szereg zaświadczeń oraz certyfikatów. Ponadto, organ pierwszej instancji zauważył, że z analizy akt osobowych skarżącego wskazujących na szczegółowy zakresów jego obowiązków i uprawnień wynika, że skarżący był uprawniony m.in. do realizacji prowadzenia działań specjalnych i udziału w prowadzonych działaniach granicznych na zasadach określonych w stosownych przepisach w sprawie sposobu pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych, planowania i realizacji działań specjalnych, a także organizowania oraz udziału w szkoleniach, ćwiczeniach, treningach i innych przedsięwzięciach będących we właściwości merytorycznej wydziału, w tym także w ramach międzynarodowej współpracy szkoleniowej. Dodatkowo organ wskazał, że w wyniku dokonanego przeglądu teczki akt osobowych skarżącego ustalono, że skarżący brał udział w działaniach specjalnych realizowanych przez Wydział [...]. Jednocześnie, organ pierwszej instancji podniósł, że z informacji uzyskanych w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż Wydział [...] nie posiada informacji na temat działań związanych ze zwalczaniem fizycznym terroryzmu, które dotyczyłyby skarżącego.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej stwierdził, że żadne z analizowanych dokumentów nie wskazują, aby komórka organizacyjna, w której skarżący pełnił służbę w latach 2010-2020 realizowała czynności z zakresu działań minersko-pirotechnicznych.

Organ pierwszej instancji podniósł, że analiza wszystkich dokumentów przekazanych przez Naczelnika Wydziału [...], tj. list obecności ze szkoleń oraz sprawozdań z działań specjalnych Wydziału [...], w których brał udział skarżący - wykazała, że skarżący w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. nie brał udziału w działaniach bojowych, jak również nie uczestniczył w szkoleniach mających na celu przygotowanie do takich działań.

Odnosząc się do pojęcia "działań bojowych", organ pierwszej instancji wskazał, że dopiero w dniu 16 września 2019 r. weszło w życie zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2019 r., poz. 36), które w § 2 ust. 2 definiuje działania bojowe jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Organ pierwszej instancji zauważył jednocześnie, że przed datą 16 września 2019 r, działania specjalne nie były zaliczone do katalogu działań bojowych prowadzonych przez Straż Graniczną, a jedyną formą realizowanych przez funkcjonariuszy formacji działań bojowych, stosownie do brzmienia obowiązujących przepisów wewnętrznych wydanych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Tym samym, jak wskazał Komendant W-MOSG, do ich samodzielnego wykonywania niezbędnym było posiadanie uprawnień minera-pirotechnika. Organ pierwszej instancji uznał, że przepisy nowego zarządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie i nie ma podstaw, by odnosić obecną regulację prawną do stanów faktycznych sprzed jej obowiązywania.

Przywołując brzmienie zarówno § 3, jak i § 4 ust. 1 i 2 cyt. zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., organ pierwszej instancji stwierdził, że dokonana analiza przepisów z zakresu wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej prowadzi do wniosku, że nie określają one warunków nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że jedynym przepisem poruszającym zagadnienie dotyczące szkoleń funkcjonariuszy, realizujących działania bojowe w formie działań specjalnych, jest przepis § 4 ust. 3 cyt. zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Organ wskazał, że przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, o którym mowa w § 4 ust. 3 cyt. zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., nie jest równoznaczne z pojęciem kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy. W tej sytuacji, organ wskazał, że przepis § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, wymaga spełnienia łącznie warunków nabycia uprawnień i kwalifikacji oraz udziału w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Przy czym, jak podkreślił organ, obie przesłanki muszą być spełnione równocześnie, by można uznać funkcjonariusza za spełniającego warunki podane w powołanym rozporządzeniu. Organ zauważył, że pierwszym warunkiem określonym w analizowanym przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jest nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w dzianiach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną albo nabycie uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Niemniej jednak, organ uznał, że ze względu na brak regulacji określających tryb nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, stwierdzić należy, że ujawnione w ramach toczącego się postępowania wyjaśniającego dokumenty nie dają możliwość potwierdzenia nabycia przez skarżącego uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Tym samym, Komendant [...] stwierdził, że brak uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną albo uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., powoduje, że skarżący nie spełnia pierwszej z obligatoryjnych przesłanek, co uniemożliwia wydanie wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści.

W tej sytuacji, organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku analizy dostępnego materiału dowodowego stwierdzić należy, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. służby w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Według organu, z prowadzonych przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej ewidencji i rejestrów, a także z posiadanych przez ten organ danych nie wynika, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r.

Wobec powyższego, Komendant [...] stwierdził, że w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w okresie, którego dotyczył wniosek, a także w świetle stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania stronie skarżącej stosownego zaświadczenia.

Na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej.

W wyniku rozpoznania zażalenia strony skarżącej, Komendant Główny Straży Granicznej - działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy sporne postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Komendant Główny Straży Granicznej zauważył na wstępie, że - w świetle stanowiska judykatury - organ powinien wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby wnioskodawcy a nie do przepisów aktualnie obowiązujących.

W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że w kontekście powyższych przepisów obowiązujących w okresie od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. wskazać należy, że jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Organ odwoławczy zauważył, że kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 781/14, LEX nr 1618134). Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że powyższe potwierdza również "stanowisko Zarządu Granicznego Komendy Głównej SG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko-pirotechniczne", zawarte w piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r., zgodnie z którym zespoły minersko-pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym tylko uprawnienia minera-pirotechnika Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że takie stanowisko można odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1774/10, LEX nr 1098946).

Organ odwoławczy zauważył, że działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko-pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Organ odwoławczy podniósł, że dopiero Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że przed wejściem w życie Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne, co koresponduje z Zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczącym wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej". Organ odwoławczy wskazał, że Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. weszło w życie w dniu [...] września 2019 r., a zatem w świetle zasady lex retro non agit, wspomniany wyżej akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. przed dniem 16 września 2019 r. W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r. nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych.

W związku z powyższym, Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej powoduje, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.

Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy wskazał, że w Straży Granicznej do dnia wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2023 r. nie są prowadzone szkolenia specjalistyczne z zakresu uzyskania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (za wyjątkiem minersko-pirotechnicznych działań bojowych).

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że podziela stanowisko Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wyrażone w spornym postanowieniu z dnia [...] maja 2023 r., albowiem wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. organ nie ma podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia.

Odnosząc się do niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał zatem, że skoro skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, to nie mógł wykonywać minersko-bojowych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r.

Z kolei odnosząc się do okresu od dnia 7 czerwca 2019 r. do dnia 31 stycznia 2020 r., organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości do wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w aktualnie obowiązującym brzmieniu.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu, organ odwoławczy zauważył, że skarżący wskazał na błędną - jego zdaniem - interpretację sformułowania "w tym także" użytego w treści § 2 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie którego dotyczył wniosek. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w ocenie skarżącego nie musiał on posiadać uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, gdyż zwrot "w tym także zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika " nie oznacza, że posiadanie wskazanych uprawnień jest przesłanką niezbędną do zakwalifikowania warunków jego służby, jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, ale jedynie powiększa krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej właśnie specjalności. Mając na względzie stanowisko strony skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że akty prawne obowiązujące do dnia 15 września 2019 r. stanowiły, że jedyną formą działań bojowych w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym były bojowe działania minersko-pirotechniczne. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że powyższe prowadzi jednoznacznie do konkluzji, iż realizowane wówczas przez skarżącego działania specjalne nie mieściły się w katalogu działań bojowych, z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika.

Mając powyższe na uwadze, a także biorąc pod uwagę przywołane w treści decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych, Komendant Główny Straży Granicznej stanął na stanowisku, że warunkiem niezbędnym do otrzymania zaświadczenia żądanej przez stronę skarżącą treści przed zmianą przedmiotowych regulacji, było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika.

W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że skoro organ pierwszej instancji przeprowadził kompleksowe postępowanie sprawdzające i nie znalazł danych mogących świadczyć o spełnieniu przez skarżącego przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...]stycznia 2020 r., to uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego przez stronę skarżącą zaświadczenia.

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta [...] z dnia [...] maja 2023 r., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez:

a) błędne przyjęcie, że brak przesłanek do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury podczas, gdy akta osobowe i inne dokumentach skarżącego potwierdzają pełnienie służby w tych warunkach,

b) błędne pominięcie stanowiska Naczelnika Wydziału [...] [...] Oddziału Straży Granicznej, według którego szkolenia ukończone przez skarżącego świadczą o nabyciu uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych Straży Granicznej;

2) naruszenie przepisu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. - poprzez odmowę wydania określonego we wniosku zaświadczenia, pomimo, że § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem o zaopatrzeniu emerytalnym") daje funkcjonariuszowi podstawę do żądania urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, wskazując, że wystarczającym do wydania tego zaświadczenia jest wspomniany wyżej przepis cyt. rozporządzenia, nakładający na organ obowiązek wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia, o którego wydanie, na podstawie przepisów prawa, się zwrócił;

3) naruszenie przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. - poprzez odmowę wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny i faktyczny w urzędowym potwierdzeniu, w myśl art. 218 § 1 k.p.a., faktów wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, które są niezbędne do ustalenia okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

4) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o zaopatrzeniu emerytalnym - polegające na błędnej interpretacji tych przepisów i nie wydaniu zaświadczenia;

5) naruszeniem przepisów prawa materialnego, co do właściwego rozumienia pojęć nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r.;

6) naruszenie art. 218 w zw. z art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez ich niezastosowanie;

7) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i określonej w tym przepisie zasady równości wobec prawa w sytuacji, w której skarżącemu znane są przypadki, że organy Straży Granicznej w podobnym stanie prawnym i faktycznym takie zaświadczenia innym byłym funkcjonariuszom na ich żądanie wydały, co w konsekwencji świadczy o nierównym traktowaniu byłych funkcjonariuszy, tym bardziej, że skarżącemu znane są przypadku otrzymania zaświadczenia o pełnieniu służby w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury przez funkcjonariusze, którzy pełnili służbę razem ze skarżącym w [...] Oddziale Straży Granicznej;

8) naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 6-13 k.p.a., w szczególnie zasady legalizmu, zasady praworządności, zasady działania na podstawie i w granicach prawa, a także zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady uwzględniania słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że w ramach obowiązków służbowych skarżący, jako funkcjonariusz, brał udział w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, o czym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarżący podkreślił ponadto, że w tym okresie nabył też uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, kończąc liczne kursy i szkolenia w tym zakresie. W tej sytuacji, skarżący uznał, że fakt służby w przywołanym powyżej okresie, w jednostce zajmującej się fizycznym zwalczaniem terroryzmu, a także wykonywanie działań bojowych dają wystarczającą podstawą do uznania, że skarżący spełnia przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia, tym bardziej, że pełniący z nim służbę w tym samym wydziale funkcjonariusze zaświadczenia takie otrzymali.

Skarżący zauważył, że istotą niniejszej sprawy jest kwestia interpretacji § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a ściślej rzecz ujmując oceny treści § 2 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia, który zawiera sformułowanie "w tym także".

W ocenie skarżącego, przy wykładni pierwszeństwo należy przyznać względom wykładni językowo-logicznej. W tej sytuacji, skarżący uznał, że mylnie wyłożono znaczenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżący stwierdził, że prawidłowy jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 202/06, w którym dokonując interpretacji przywoływanego wyżej § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Sąd uznał, że "(...) prawo do podwyższenia emerytury przysługuje funkcjonariuszowi, który nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w zadaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę (...) Policji, zaś zawarte wtrącenie "w tym także" powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej samej wąskiej specjalności".

Skarżący stwierdził, że zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. sformułowanie "w tym także", stanowi "wtrącenie". Skarżący wskazał, że rozkładając zdanie przedstawione w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a tego aktu normatywnego na czynniki pierwsze należy uznać, że warunek określony w tym punkcie dotyczy osób, które:

- nabyły uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną oraz

- nabyły uprawnienia i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika.

Według strony skarżącej, wynika to z konstrukcji i budowy i szyku zdania tego przepisu. Skarżący zauważył bowiem, że sformułowanie "w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika" oddzielone jest dwoma przecinkami, co również potwierdza, że jest to wtrącenie powodujące rozszerzenie katalogu osób uprawnionych. Ponadto, skarżący uznał, że wynika to również z merytorycznej treści uprawnienia w zakresie działań minera-pirotechniki, które nie stanowią działań bojowych. Skarżący wskazał, że pojęcie działań bojowych jest inne niż działania minera-pirotechnika.

Wobec powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że interpretacja organów Straży Granicznej obu instancji wskazująca, że przepis § 2 ust. 1 pkt 2 lit a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. dotyczy tylko osób, które nabyły uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika w działaniach bojowych jest oczywiście błędna.

Skarżący zauważył jednocześnie, że wątpliwości interpretacyjne zostały usunięte w nowelizacji przewidzianej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 maja 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, która obowiązuje od dnia 7 czerwca 2019 r. Skarżący podniósł, że nowelizacja nie wprowadziła nowych rozwiązań systemowych w zakresie osób uprawnionych do uzyskania prawa do podwyższonej emerytury, lecz wprowadziła jasne sformułowanie treści spornego przepisu, która w przeszłości prowadził do licznych nieporozumień i różnych interpretacji stosowanych przez organy.

Ponadto, skarżący podkreślił, że należy również podzielić pogląd J. Migdała wyrażony w glosie do w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 202/06, w której autor wyłożył pojęcie "w tym także" z punktu widzenia logiki i rozumienia w języku polskim, wskazując, że ma ono znaczenie: "jak też", "między innymi", "na przykład", "w szczególności", "wśród nich", czy też "wyszczególniamy zwłaszcza", a także podkreślając, że zastosowanie logiki, jak i posługiwanie się podstawową regułą interpretacyjną tekstu prawnego, jaką jest dyrektywa wykładni językowej, prowadzi do wniosku, że zawarte w danym przepisie wtrącenie "w tym także" powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy posiadających uprawnienia i kwalifikacje do prowadzenia działań. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, w świetle tej interpretacji nieuprawniona jest odmowa wydania żądanego zaświadczenia (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 458/22, LEX nr 3528189).

Skarżący podniósł ponadto, że o tym, iż funkcjonariusze Straży Granicznej faktycznie biorą udział w działaniach bojowych jednoznacznie przesądził już w 2005 r. prawodawca w formie aktu prawa powszechnie obowiązującego - rozporządzenia o podwyższaniu emerytur. Skarżący zauważył że ustawodawca nie przyznał - co istotne w niniejszej sprawie - Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, ani też innemu organowi jakiegokolwiek uprawnienia do dalszego doprecyzowania, czy i od kiedy funkcjonariusze m.in. Straży Granicznej realizują działania bojowe, a co za tym idzie de facto przyznania konkretnych uprawnień emerytalnych. Według skarżącego, kwestię tę przesądzono jednoznacznie i konkretnie w rozporządzeniu o podwyższaniu emerytur. Skarżący uznał zatem, że od dnia jego wejścia w życie, tj. od 1 czerwca 2005 r., można jednoznacznie twierdzić, że funkcjonariusze Straży Granicznej biorą udział w działaniach bojowych (a nie żadnych innych tego typu ale nazwanych inaczej). W ocenie strony skarżącej, przesądziła to Rada Ministrów w oparciu o ustawowe upoważnienie. W tej sytuacji, skarżący uznał, że przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego SG późniejsze zarządzenia i wytyczne nie mają podstawy prawnej. W związku z tym, skarżący podniósł, że gdyby je uwzględniać, to prowadziłoby to do wniosku, że ustawodawca pozostawił los emerytur biorących udział w zwalczaniu terroryzmu funkcjonariuszy Straży Granicznej całkowitemu uznaniu Komendanta Głównego SG, a więc od jego decyzji uzależnił, od kiedy zostaną oni objęci regulacjami rozporządzenia o podwyższaniu emerytur. W konsekwencji, skarżący zarzucił, że Komendant Główny SG nie posiadał jednak żadnego upoważnienia do tego typu działań, Niezależnie od tego, skarżący zarzucił, że nie wyjaśniono przy tym, dlaczego rozporządzenie stosuje się - zdaniem organu - do funkcjonariuszy akurat od dnia 16 września 2019 r. i dlaczego akurat w zarządzeniu nr [...] zdecydowano się w końcu zdefiniować pojęcie "działania bojowe", a nie uczyniono tego w aktach poprzedzających to zarządzenie.

Skarżący stwierdził, że działanie bojowe jest pojęciem używanym także w języku potocznym i mający określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Według strony skarżącej, zauważyć należy, że posłużył się z nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte (brak definicji legalnej). W tej sytuacji, skarżący uznał, że skoro od wykonywania związanych z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, to rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że dany funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (jest to wymaganie wynikające z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. o podwyższaniu emerytur). Skarżący podkreślił jednocześnie, że nie można tu pominąć faktu, iż wprawdzie zarządzenia Komendanta Głównego SG nr [...] oraz nr [...] nie określały, co należy rozumieć jako działanie bojowe, to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem (por. § 3 pkt 3 obu wskazanych zarządzeń Komendanta Głównego SG).

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Według skarżącego, organy obu instancji nie uczyniły jednocześnie zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem obu spornych rozstrzygnięć.

Reasumując, skarżący uznał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej powinien wydać wnioskowane zaświadczenie potwierdzające okres jego służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2%.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2023 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, podtrzymując zarzuty skargi, wniósł dodatkowo o zwrócenie się przez Sąd do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przedstawienie wystawionych zaświadczeń potwierdzających pełnienie służby w okresie 2010-2020 w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust 1 pkt 2 lit a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., na rzecz byłych funkcjonariuszy: M. F., R. K., P. L. i S. T..

W uzasadnieniu powyższego wniosku dowodowego, skarżący podniósł, że wskazane powyżej osoby służyły razem ze skarżącym w tym samym okresie, wykonując te same czynności i zdobywając takie same uprawnienia i kwalifikacje. Jednocześnie, skarżący zapewnił, że żadna z tych osób nie nabyła uprawnienia i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika.

Skarżący wskazał jednocześnie, że powyższy wniosek dowodowy zgłasza na okoliczność wykazania nierównego traktowania byłych funkcjonariuszy Straży Granicznej lub na okoliczność bezpodstawnej zmiany stosowania przepisów rozporządzenia przez organ.

W piśmie procesowym skarżący podniósł dodatkowo, że o wadliwości argumentacji organów Straży Granicznej obu instancji w zakresie konieczności łącznego spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust 1 pkt 2 lit a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. świadczy również okoliczność, że w/w przepisy miały zastosowanie tylko do osób, które nabyły uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika biorącego udział w działalności bojowej. Tym samym, jak zauważył skarżący, funkcjonariusz posiadający uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika i wykonując obowiązki służbowe w tym zakresie również według stanowiska organu nie spełniałby warunków do podwyższonej emerytury. W tej sytuacji skarżący uznał, że również przy zaproponowanej przez organy obu instancji interpretacji § 2 ust 1 pkt 2 lit a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., żaden funkcjonariusz posiadający kwalifikacje i uprawnienia wykonujący działania bojowe nie spełniałby przesłanek. W konsekwencji, według skarżącego, w rzeczywistości żaden funkcjonariusz nie spełniałby przesłanek do podwyższenia emerytury, albowiem trudno wyobrazić sobie wykonywanie zadań minersko-pirotechnicznych z użyciem siły i uzbrojenia.

Reasumując, skarżący stwierdził, że - w jego ocenie - w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych wynikających ze składni zdania zawartego w spornym przepisie wprowadzona została zmiana rozporządzenia w 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Powołując się na brzmienie przepisów obowiązujących w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r., organ odwoławczy wskazał, że jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Wskazując z kolei na regulacje wewnętrzne dotyczące uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych (vide: decyzja nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. oraz zastępujące ją zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r.), organ odwoławczy uznał, że w świetle przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. W tej sytuacji, organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 781/14, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 586/09). W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że należy rozróżnić uprawnienia do działań z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego od uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika, jako warunkujących podwyższenie świadczenia emerytalnego.

Organ odwoławczy ponownie zauważył, że z przeglądu teczki akt osobowych skarżącego nie wynika, aby funkcjonariusz ten ukończył szkolenie z zakresu minersko-pirotechnicznego, albowiem brak jest zaświadczenia potwierdzającego udział i ukończenie takiego szkolenia, czy też certyfikatu potwierdzającego posiadanie takich uprawnień. Organ odwoławczy uznał zatem, że należy przyjąć, iż skarżący we wnioskowanym okresie nie posiadał uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że ukończenie jedynie kursu doskonalenia zawodowego, o którym mowa w § 4 ust. 3 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie stanowi nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., lecz stanowi jedynie podstawę dopuszczenia funkcjonariusza do wykonywania działań specjalnych.

Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych (bojowych) w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wobec czego, jak zauważył organ odwoławczy, nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 punkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (udziału w działaniach bojowych) organ nie ma podstaw do wydania spornego zaświadczenia.

Organ odwoławczy podniósł, że skoro skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, to nie mógł wykonywać minersko-pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że skoro w celu uzyskania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury o 2% konieczne jest spełnienie łącznie obydwu przesłanek wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., to niespełnienie jednej skutkuje brakiem możliwości uzyskania omawianego zaświadczenia.

Konkludując, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że sam fakt dopuszczenia do wykonywania zadań, którego organy obu instancji nie kwestionują, po odbyciu przeszkolenia, w ramach doskonalenia zawodowego z zakresu wymienionego w zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej, który stanowi spełnienie warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., nie oznacza spełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a tego rozporządzenia. Z kolei, jak stwierdził organ odwoławczy, w odniesieniu do okresu od dnia [...] czerwca 2019 r. (w którym wyodrębniono działania bojowe w Straży Granicznej) do dnia [...] stycznia 2020 r. nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, co oczywiście nie oznacza, że wspomniana kontrola sądowa ogranicza się wyłącznie do literalnej wykładni przepisów prawa, abstrahując całkowicie od spirit of the law (tzw. "ducha prawa") przy odkodowywaniu znaczenia normy prawnej, bez spojrzenia na cel (ratio legis) przepisu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, jak i organ pierwszej instancji, wydając sporne postanowienia, dopuścili się przede wszystkim - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, w brzmieniu obowiązującym w okresie dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r., polegającego na ich błędnej wykładni i w konsekwencji mylnym przyjęciu przez organy obu instancji, że w przypadku skarżącego brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury podczas, gdy akta osobowe i inne dokumenty skarżącego potwierdzają pełnienie służby w tych warunkach, zaś szkolenia ukończone przez niego świadczą o nabyciu uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych Straży Granicznej.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że w wyniku powyższych naruszeń organy Straży Granicznej obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. z uwagi na odmowę wydania stronie skarżącej wspomnianego wyżej zaświadczenia za okres sprecyzowany we wniosku z dnia [...] listopada 2022 r.

Tym samym, Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, jak i Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, wydając sporne postanowienia, dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i związana z tym uchybieniem obraza zasady praworządności miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia Komendant Główny Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r., jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2023 r.

Przechodząc do oceny legalności spornych rozstrzygnięć zarówno Komendanta Głównego Straży Granicznej, jak i organu pierwszej instancji warto zauważyć na wstępie, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, organy obu instancji, wydając sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. za okres pełnienia przez niego służby w Wydziale [...] Oddziału Straży Granicznej w latach 2010-2020, dopuściły się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

Warto zauważyć, że w doktrynie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji).

Należy jednocześnie pamiętać o tym, że naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca wprawdzie nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy", niemniej przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Istotne zatem jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa materialnego a treścią spornego rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011 i powołany tam wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 392/09).

Należy dodać jednocześnie, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. W konsekwencji, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 156/20, LEX nr 3391202).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny przyjęty w niniejszej sprawie przez organy Straży Granicznej obu instancji za podstawę rozstrzygnięcia został ustalony - co do zasady - prawidłowo i nie jest przedmiotem istoty sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Uznać należy, że organ administracji publicznej, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, s. 58).

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Wprawdzie, zauważyć należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

W konsekwencji, uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w Wydziale [...] Oddziału Straży Granicznej w latach 2010-2020 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Z uwagi na okres wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia, w niniejszej sprawie miał zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r., który stanowił, że:

"Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, 5 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej (brzmienie ustalone w Dz. U. z 2012 r. poz. 1205)".

W ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie wprawdzie przywołały treść, mających w sprawie zastosowania regulacji materialnoprawnych - przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia wynagrodzenia w poszczególnych okresach, objętych wnioskiem skarżącego oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Niemniej jednak, mylnie organy odczytały ich znaczenie w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy - wynikających z nich ram prawnych dla wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Zwrócić trzeba uwagę, że odkodowując konkretną normę prawną, pamiętać należy o tym, że w nauce prawa i w piśmiennictwie wyróżnia się różne rodzaje wykładni, np. wykładnię gramatyczną, celowościową, funkcjonalną, systemową lub logiczną.

Jeśli więc określony przepis nastręcza problemów interpretacyjnych, zaś sama wykładnia językowa lub gramatyczna nie wystarcza do jego właściwego odczytania, winny być zastosowane inne rodzaje wykładni. Taka też sytuacja, w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachodzi w analizowanym przypadku

Zdaniem Sądu, z punktu widzenia wykładni celowościowej, jako uprawniona jawi się konkluzja, że zwiększenie wymiaru emerytury policyjnej wiąże się nierozerwalnie z udziałem w określonych działaniach bojowych przy zwalczaniu terroryzmu funkcjonariusza, który posiada odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje do udziału w takich działaniach, a poprzez użycie w przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. sformułowania "w tym także" nastąpiło zrównanie z nimi uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika.

Warto jednocześnie dodać, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskanie kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jak nadają jej organy Straży Granicznej obu instancji. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych - niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to słuszny - wyrażony w skardze - wniosek, że posiadanie kwalifikacje wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności, o których wspomina strona skarżąca, stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu dalej regulacji. Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk w tym zakresie prezentowanych judykaturze. Ze wskazanych wyżej powodów, pierwszeństwo należy bowiem tu przyznać względom wykładni językowo-logicznej. Mylnie wyłożono więc znaczenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w okresie jego obowiązywania w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r.

Należy zauważyć w tym miejscu, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem może być m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 458/22, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2329/21.

Według Sądu, za trafne należy również uznać argumenty strony skarżącej, z których wynika, że istotnego znaczenia w sprawie nie może mieć wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, które weszło w życie w dniu [...] września 2019 r.

Warto zauważyć, że w niekwestionowanej w judykaturze praktyce wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia wystąpienia podstawy wymiaru świadczeń wobec spełnienia szczególnych warunków, określonych cyt. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dopuszczono w pewnym zakresie wydawanie zaświadczenia na podstawie oceny zgromadzonych dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi przepisach, określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne, także gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają znaczeniem tym, zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych sformułowań nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego - czyli czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a.

W tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach Straży Granicznej, zdefiniowano pojęcie "działanie bojowego". Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia.

Nie ulega wątpliwości, że działanie bojowe jest z kolei pojęciem używanym także w języku potocznym i mający określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nimi zresztą prawodawca w treści cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. dotyczącego warunków podwyższania emerytur, nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte np. w tych formacjach (brak definicji legalnej).

W tej sytuacji, skoro od wykonywania związanych z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że skarżący, będąc jeszcze funkcjonariuszem Straży Granicznej w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] oraz [...] nie określały, co rozumieć jako działanie bojowe, to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu wskazanych aktów. W konsekwencji, zadaniem organu wydającego zaświadczenie wobec skarżącego, który - co bezsporne - służył w jednostce wykonującej działania specjalne (Wydział [...] Oddziału Straży Granicznej), było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia - zamieszczonej w zarządzeniu nr [...], co nie uchybia zasadzie nie działania prawa wstecz. Tymczasem, organ administracji uchybił tej powinności, mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań danego funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego przez niego zaświadczenia. Uznać należy zatem, że organ nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem spornego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do ratio legis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., należy wziąć pod uwagę to, że stanowi ono podstawę do przyznania takim funkcjonariuszom swoistej rekompensaty za zwiększone zagrożenie zdrowia i życia związane z udziałem w akcjach bojowych oraz zwiększone zaangażowanie tych funkcjonariuszy w związku ze specjalnym szkoleniem w celu nabycia szczególnych kwalifikacji i uprawnień.

W świetle powyższych wniosków, zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęta przez organy obu instancji wykładnia prowadziłaby do nieuzasadnionego dyskryminowania tych funkcjonariuszy, którzy biorąc udział w działaniach bojowych i nie posiadając uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, narażają zdrowie i życie bez prawa do podwyższenia z tego tytułu emerytury.

W ocenie Sądu, zgodzić należało się także ze stanowiskiem skarżącego, iż organ w sposób nieuprawniony przyjął, ze przywilej opisany w § 2 ust. 1 pkt 2 omawianej regulacji, przysługuje funkcjonariuszowi dopiero "od momentu spełnienia obydwu przesłanek łącznie".

W tym miejscu, warto zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2329/21 stwierdził, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zarówno pod względem językowym, logicznym, celowościowym, jak i funkcjonalnym prowadzą do przyjęcia, że do nabycia prawa do zwiększonej emerytury prowadzi zarówno posiadanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych jednostek Straży Granicznej, jak również - a przy tym zupełnie niezależnie od siebie - posiadanie przez daną osobę uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika do udziału w takich działaniach. W przedmiotowym wyroku NSA wyraźnie wskazał jednocześnie, że przepis § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. stwarza w tym zakresie alternatywę, a nie wymaga koniunktywnego spełnienia zarówno wymogu posiadania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, jak i dodatkowo uprawnień i kwalifikacji minersko-pirotechnicznych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym we wskazanym powyżej wyroku, że wykładnia przyjęta przez organy Straży Granicznej prowadziłaby do nieuzasadnionego dyskryminowania tych funkcjonariuszy, którzy biorąc udział w działaniach bojowych i nie posiadając uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, narażają życie i zdrowie bez prawa podwyższenia z tego tytułu emerytury.

Niezależnie od ww. błędów wykładni przepisu stanowiącego podstawę obu spornych rozstrzygnięć organów Straży Granicznej należy zauważyć, że Naczelnik Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej potwierdził, że szkolenia ukończone przez skarżącego świadczą o nabyciu uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych Straży Granicznej. W świetle powyższego, zapis znajdujący się w informacji Naczelnika Wydziału, w którym służył skarżący, przemawia za uwzględnieniem tej okoliczności przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, mając na względzie powyższe, uznać należy, że organy Straży Granicznej obu instancji dopuściły się błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego i w konsekwencji niewłaściwego ich zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że - wbrew sugestiom organu odwoławczego - to właśnie przyjęcie interpretacji wspomnianych przepisów prawa materialnego w sposób, jaki zaproponowały organy Straży Granicznej, doprowadziłoby do wypaczenia ratio legis rozwiązań ustawowych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik obu spornych rozstrzygnięć organów administracji, albowiem gdyby organy te dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2005 r., doszłoby do wydania innych rozstrzygnięć w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r.

Mając na względzie powyższe, należy wskazać, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zobowiązany będzie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, kierując się oceną prawną oraz wytycznymi składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w sposób właściwy rozstrzygnąć wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 P.p.s.a.