Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1416/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, art. 30, art. 51 ust. 1 pkt 1 , 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1006/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2021 r. znak: DON.7100.67.2020.FSE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1006/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S., dalej także: "skarżący", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 6 kwietnia 2021 r. znak: DON.7100.67.2020.FSE, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy oraz treści decyzji z dnia 21 października 2021 r. znak PINB-SO.5160.29.2020.1 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kielce wprost wynika, że wskazany organ nie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane albowiem nakazał skarżącemu podjęcie czynności zmierzających do doprowadzenia wykonanych przez skarżącego prac remontowych do stanu zgodnego z prawem a przede wszystkim zobowiązał skarżącego do zgłoszenia prowadzonych robót zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej a także przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych co wprost wyklucza zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a na wcześniejszym etapie, wydaniem negatywnych w konsekwencjach dla skarżącej decyzji administracyjnych,

- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a.

poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach

sprawy, w tym podejmowanych przez skarżącego czynności mających na celu wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także odnośnie

charakteru decyzji z dnia 21 października 2021 r. znak PINB-SO.5160.29.2020.1 co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a na wcześniejszym etapie, wydaniem negatywnych w konsekwencjach dla skarżącej decyzji administracyjnych,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a.

poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy odnośnie kwestii zabezpieczenia wykonanego przez skarżącego otworu okiennego co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a na wcześniejszym etapie, wydaniem negatywnych w konsekwencjach dla skarżącej decyzji administracyjnych,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę, iż skarżący wykonując decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpił o wymagane zezwolenie na budowę oraz o wymagane projekty,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę, iż w niniejszej sprawie wykonane przez skarżącego prace były przedmiotem oględzin osób, mających wiedzę specjalizacyjną

w kwestii tego czy wykonane prace remontowe nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa całego obiektu a mianowicie starszego inspektora oraz inspektora co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a na wcześniejszym etapie, wydaniem negatywnych w konsekwencjach dla skarżącej decyzji administracyjnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych - w tym kosztów zastępstwa procesowego (pełnomocnik oświadczył, że koszty zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika z urzędu tytułem świadczonej pomocy prawnej nie zostały przez stronę uiszczone ani w całości ani w części).

W piśmie z dnia 10 maja 2022 r. skarżący zrzekł się rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest odnotowanie, że nie został zakwestionowany stan faktyczny, czyli wykonanie przez skarżącego robót budowlanych polegających na wykonaniu w ścianach zewnętrznych spornego budynku otworów: okiennego i drzwiowego.

Nie podważono także kwalifikacji robót jako przebudowy przegród zewnętrznych, wymagających zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a w związku z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane".

Nie jest również kontrowersyjne, że w sprawie znajdował zastosowanie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Spór sprowadza się do tego, czy należało w stosunku do wykonanych robót zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidującą zaniechanie dalszych robót.

Nakaz zaniechania dalszych robót stanowi jedną z trzech dyspozycji zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wybór odpowiedniej dyspozycji jest uzależniony od okoliczności sprawy.

Wykładnia normy nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, zawartej w przytoczonym przepisie, uwzględniająca treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że nakaz ten może być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W odniesieniu do niektórych robót budowlanych, naruszających prawo, czyli w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4, gdy przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w sposób przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 (można pominąć art. 51 ust. 1 pkt 3, jako niemający w niniejszej sprawie zastosowania), przewidziano w art. 51 ust. 1 pkt 1 dyspozycję w postaci zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu budowlanego bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Nawiązując do okolicznościach niniejszej sprawy można powiedzieć, że nie jest możliwe nakazanie rozbiórki otworu okiennego lub drzwiowego.

Likwidacja stanu niezgodności obiektu z prawem, będącego rezultatem takich robót, może polegać, co do zasady, na przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego.

Oczywiste jest zatem, że można w takim przypadku mówić o doprowadzeniu obiektu, a nie wykonanych robót, jak to ma miejsce w przypadku art. 51 ust. 1 pkt 2, do stanu zgodnego z prawem.

Do innych stanów faktycznych i prawnych odnosi się nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych.

W orzecznictwie jest utrwalony pogląd, zgodnie z którym, nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych może być wydany w wypadku stwierdzenia, że doszło jedynie do wykonania robót początkowych, przygotowawczych.

W niniejszej sprawie o takim charakterze robót nie można mówić. Doszło już bowiem, bez wymaganego zgłoszenia, do wykonania otworów (okiennego i drzwiowego) w ścianie konstrukcyjnej, a więc do przebudowy budynku mieszkalnego.

W rezultacie należało, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), czy też konieczne jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, więc wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych oznaczało pozostawienie obiektu wykonanego nielegalnie bez zakończenia procesu naprawczego.

Stanowiło to naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Uchybienie to nie ma jedynie aspektu formalnego. Postanowieniem z dnia 2 września 2020 r. PINB wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Jak wynika z tego postanowienia, a także uzasadnienia decyzji PINB z dnia 21 października 2020 r., nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego uznał, że inwestor prowadzi przebudowę przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego zgłoszenia oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Wskazanym postanowieniem PINB nakazał inwestorowi wykonanie w terminie natychmiastowym niezbędnych doraźnych zabezpieczeń wstrzymanych robót budowlanych poprzez podstemplowanie stropu i ścian nad wykonanymi otworami pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane i legitymującej się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego.

Wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót bez weryfikacji, czy inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku, a co za tym idzie, czy stan zagrożenia został usunięty, trafnie zostało uznane, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, za rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 7 K.p.a. Wyczerpuje to pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zawarte w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia 21 października 2020 r., nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, wskazanie, według którego, roboty budowlane związane z przebudową przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego będą mogły być kontynuowane przez inwestora po dokonaniu zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, normujących przebieg procesu naprawczego.

Procedura naprawcza zakończona decyzją PINB z dnia 21 października 2020 r. nie doprowadziła wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie nakazujące zaniechanie dalszych robót nie doprowadziło obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodności obiektu z prawem.

Jest to stan, który w orzecznictwie nazwano fikcją procesu legalizacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1700/08). Warto także odnotować wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 183/13, w którym wyrażono pogląd, według którego, wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, w stosunku do robót polegających na wykonaniu okien dachowych, należy kwalifikować jako wadę kwalifikowaną.

Powyższe uwagi uprawniają do przyjęcia, że zarówno zarzut materialny jak i zarzuty procesowej podstawy kasacji, oparte na błędnej tezie materialnej, są bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 oraz art. 258-261 P.p.s.a.