Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 79/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 pkt 1 i § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2576/21 w sprawie ze skarg J. C. i T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2021 r. nr 1860/2021 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. C. i T. K. na rzecz W. N.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. C. i T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2021 r. nr 1860/2021 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - 1. uchylił punkt III zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie; 2. zasądził od organu na rzecz skarżących kwoty po 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 27 sierpnia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. za 25% gruntu nieruchomości w udziale 300 000/360 000, położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" o powierzchni 9 806 m2 wchodzącej w skład części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i ]...] z obrębu [...], stanowiącego własność m.st. Warszawy. Odszkodowanie przyznano na rzecz R. C., G. C., K. K., J. C., A. N., M. R., M. R., J. C., M.C., T. K., P. K., A. P.

Od ww. decyzji nie zostały wniesione odwołania, wobec czego z dniem 11 września 2015 r. stała się ona ostateczna.

Pismem z 23 lipca 2020 r. sprzeciw od tej decyzji wniósł prokurator Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, zarzucając Prezydentowi m. st. Warszawy wydanie rozstrzygnięcia w warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest z pominięciem strony postępowania w osobie W. N., będącego następcą prawnym J. P. - bez jego winy. Wniósł o uchylenie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Pismem z 13 sierpnia 2020 r. W. N. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy: z 27 sierpnia 2015 r. oraz z 22 października 2015 r.

Postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 27 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Wznowione postępowanie Prezydent m.st. Warszawy rozpatrzył decyzją z 18 sierpnia 2020 r. orzekając o: 1. uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2015 r. na mocy której ustalono odszkodowanie za 25 % gruntu przedmiotowej nieruchomości w udziale 300 000 / 360 000 na rzecz oznaczonych osób w wysokości [...] zł; 2. odmowie wymienionym w decyzji osobom przyznania odszkodowania za 25 % gruntu nieruchomości w udziale 300 000 / 360 000 przedmiotowej nieruchomości, 3. zobowiązaniu Ich do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy, w terminie 14 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości określonej w decyzji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ nie uwzględnił zarzutów Prokuratora wskazując, że ani W. N., ani jego poprzedniczka prawna nie występowali do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu jest postępowaniem wnioskowym o charakterze podzielnym to organ nie mógł orzec o przyznaniu odszkodowania również na rzecz W. N. Jednakże w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, w realiach ponownie rozpatrywanej sprawy zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ w sprawie zakończonej decyzją wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Już po wydaniu decyzji, wpłynęła do akt sprawy opinia geodezyjna z 3 sierpnia 2020 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K. dotycząca przedmiotowej nieruchomości. Ze sporządzonej opinii geodezyjnej wynika, że teren dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" o powierzchni 9 806 m2 wchodzącej w skład części oznaczonych działek ewidencyjnych z obrębu [...] został w ww. planie oznaczony jako teren w całości przeznaczony pod użyteczność publiczną. Tymczasem, odmiennie, niż wynika to z ww. opinii, w decyzji z 27 sierpnia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 5 kondygnacjach oraz 50 % powierzchni zabudowania. W konsekwencji Prezydent m. st. Warszawy w decyzji z 27 sierpnia 2015 r. uznał, iż przedmiotowa nieruchomość spełniła przesłankę warunkującą możliwość wypłaty odszkodowania, tj. była w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod mieszkaniowe budownictwo jednorodzinne. Prezydent m. st. Warszawy uznał, że zaszła przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która warunkowała uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na odmienny od zawartego w decyzji z 27.08.2015 r. wynik weryfikacji przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., dokonanej w ramach postępowania wznowionego. W miejsce uchylonego rozstrzygnięcia organ orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za 25% gruntu ww. nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. N., Prokurator, A. P., M. R., J. C., M. R.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 23 czerwca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 146 § 1, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako k.p.a., oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) dalej jako u.g.n.: I. uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 sierpnia 2020 r., II. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2015 r., w związku z upływem od dnia doręczenia decyzji pięciu lat, III. stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na to, że W. N., posiadający przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Wojewoda za bezsporne uznał, że W. N. udowodnił następstwo prawne po J. N., zatem spełniona została przesłanka warunkująca możliwość wznowienia postępowania. Powołując orzecznictwo NSA i dokonując wykładni art. 28 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że w stosunku do działek gruntu objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), które spełniają przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 5 wymienionej ustawy. Z uwagi na szczególny charakter przepisu z art. 215 u.g.n. uprawniającego do przyznania odszkodowania, wynika wspólne (dla współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych) prawo do ustalenia przesłanek do odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy uprawnieni, również ci, którzy nie domagają się odszkodowania. Zdaniem Wojewody, Prezydent m.st. Warszawy kończąc postępowanie wszczęte wnioskiem w trybie art. 215 u.g.n. poprzez wydanie decyzji z 27 sierpnia 2015 r. naruszył prawo następców prawnych po J. N. (wynikające z art. 28 i 61 § 4 k.p.a.) do uczestnictwa w postępowaniu, w którym ustalane są przesłanki warunkujące możliwość przyznania odszkodowania. Organ I instancji w pierwotnym postępowaniu dążył do ustalenia następstwa prawnego po J. N. Jednakże, w toku postępowania zaniechał dalszych ustaleń następstwa prawnego i orzekł co do udziału w prawie własności przeddekretowej nieruchomości, czym pozbawił stronę prawa do czynnego udziału w ustaleniu przesłanek do odszkodowania w prowadzonym postępowaniu. W ocenie Wojewody, bez znaczenia jest fakt, że decyzją z 27 sierpnia 2015 r. W. N. nie został pozbawiony prawa do roszczenia o odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. w zakresie do części udziału w prawie własności dawnej nieruchomości hipotecznej, do której udowodnił swoje prawa. Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie zakończone ww. decyzją bez udziału W. N., naruszył jego prawa, czym spełniona została przesłanka do wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W stosunku do podstawy wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Wojewoda Mazowiecki uznał, że informacja wynikająca z opinii geodezyjnej z 3 sierpnia 2020 r. nie stanowi nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Opinia wydana przez biegłego (aneks do opinii) lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem bez znaczenia z punktu widzenia art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., jest wskazywanie przez organ I instancji, że w pierwotnie prowadzonym postępowaniu nie dysponował opracowaniem geodezyjnym, które stanowiłoby w przedstawionym stanie sprawy jedynie dodatkowy dokument o charakterze specjalistycznym wytworzonym na podstawie przetworzenia danych będących w posiadaniu organu. Prezydent m.st. Warszawy w dniu wydania decyzji z 27 sierpnia 2015 r. dysponował niezbędną dokumentacją oraz możliwością dokonania prawidłowych ustaleń co do możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, przy czym, opinia geodezyjna z 3 sierpnia 2020 r. stanowi jedynie potwierdzenie ustaleń, jakich winien był dokonać i których dokonał organ I instancji w decyzji z 27 sierpnia 2015 r. Z kolei, kwestia prawidłowości dokonania omówionych ustaleń decyzją z 27 sierpnia 2015 r. stanowi zagadnienie odrębne i jednocześnie takie, które nie może być konwalidowane w ramach wznowienia postępowania.

Zatem, wobec przepisu art. 151 § 2 k.p.a. Wojewoda stwierdził wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2015 r. z naruszeniem art. 10, 28 i 61 § 4 k.p.a. oraz odmówił uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2015 r., w związku z upływem 5 lat od doręczenia decyzji z 27 sierpnia 2015 r., czym została spełniona przesłanka wynikająca z przepisu art. 146 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli T. K. i J. C. W tożsamych skargach zaskarżyli ją co do punktu III rozstrzygnięcia i zarzucili naruszenie art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 28 w zw. z. art. 1035 kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że wydanie decyzji z 27 sierpnia 2015 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ W. N., posiadający rzekomo przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu - a zatem przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż w postępowaniu o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn muszą brać udział wszyscy spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, mimo nieobjęcia ich wnioskiem o odszkodowanie. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili bezzasadne utożsamienie J. P. (dane według aktu urodzenia) z B. N. (dane według aktu zgonu), co oznacza naruszenie art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. prawo o aktach stanu cywilnego oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest pkt III decyzji organu II instancji, w którym stwierdzono, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 27 sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na to, że W. N. posiadający przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wskazał, że niniejsze postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym. Zgodnie z ogólnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku wznowienia postępowania, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, organ może, zgodnie z art. 151 k.p.a. wydać decyzje w której: 1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145b albo 2. uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw z art. 145 b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. W przypadku gdy organ stwierdzi że w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ II instancji zastosował dwa wykluczające się rozwiązania: rozstrzygnął sprawę merytorycznie poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 27 sierpnia 2015 r. i jednocześnie stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W świetle art. 151 k.p.a. taka konstrukcja nie jest dopuszczalna, co wynika z art. 151 § 2 k.p.a. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa następuje w sytuacji w której nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a. (przedawnienie 10 i 5 letnie). Skoro zatem organ II instancji stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji nie był władny jednocześnie uznać, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W sytuacji w której zaszły przesłanki wznowieniowe i jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne (upływ terminów) organ na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ natomiast w takim stanie faktycznym nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeśli po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku wznowienia postępowania organ ustali, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej (bowiem kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji) to nie uchyla decyzji ostatecznej.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił, że w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony, ale nie ma to wpływu na treść decyzji gdyż uchybienie to nie rzutuje na merytoryczną treść decyzji, skoro osoba która nie brała udziału w postępowaniu nie złożyła wniosku o odszkodowanie. Zapadłaby więc decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., tzn. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

WSA wskazał, że mimo ewidentnej wadliwości sentencji zaskarżonej decyzji wobec uostatecznienia się tej decyzji w pkt I i II sąd w ramach przysługujących mu kompetencji nie mógł "naprawić" wadliwego rozstrzygnięcia gdyż naruszyłby zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. W istocie bowiem uchylony powinien być pkt II zaskarżonej decyzji, co nie jest możliwe z uwagi na jego uostatecznienie się. Z tych względów nie było podstaw do pozostawienia w obrocie prawnym pkt III decyzji i dlatego na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), Sąd go uchylił i umorzył w tym zakresie postępowanie administracyjne wobec braku podstaw do dalszego procedowania przez organ administracji (sprawa została rozstrzygnięta w całości w pkt I i II decyzji).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że w postępowaniu w trybie art. 215 u.g.n. powinni brać udział albo właściciel dekretowy albo jego następcy prawni. Co prawda na gruncie kodeksu cywilnego roszczenie odszkodowawcze ma charakter podzielny ale podzielność ta dotyczy możliwości wystąpienia przez uprawnionych z żądaniem. Nie wszyscy muszą z nim wystąpić. Na gruncie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. w sprawie powinni brać udział wszyscy posiadający interes prawny. Z art. 61 § 4 k.p.a. wynika nadto, że wszczynając postępowanie organ ma obowiązek zawiadomienia wszystkich stron zainteresowanych w sprawie a więc tych którym przysługuje interes prawny. Wezwanie byłych współwłaścicieli do udziału w postępowaniu nie oznacza, że organ takim osobom przyzna odszkodowanie. Odszkodowanie wymaga bowiem złożenia wniosku przez uprawniony podmiot.

Co do zarzutu bezzasadnego utożsamiania J. P. z B. N. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że chodzi o tę samą osobę. Z aktu urodzenia wynika, że J. P. była córką S. P. i M. M., urodzoną [..] listopada 1924 r. Z danych uzyskanych od Ministra wynika, że B. N. nosiła panieńskie nazwisko P., była córką M. M. i S. PESEL [...] (ten sam miesiąc i dzień urodzenia). W. N. zgodnie z aktem urodzenia jest synem J. P. i J. S. z d. N.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. N. wnosząc o jego uchylenie w zakresie punktu II i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 oraz art. 145 § 3 P.p.s.a w związku z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sytuacji niezaskarżenia przez skarżących pkt II decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2021, a zaskarżeniu jedynie pkt III decyzji Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając wadliwość pkt II decyzji Wojewody w świetle brzmienia art. 151 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu pkt III decyzji Wojewody, pomimo że decyzja Wojewody w tym zakresie (pkt III) była zgodna z art. 151 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazaniem przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których Sąd II instancji jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także pełnej nazwy aktu prawnego zawierającego wskazane przepisy prawa. Sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie wyjaśnić należało treść i znaczenie powołanego w kasacji przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. W świetle jego postanowień sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza także, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że "sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Oceny dokonać powinien w kontekście materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W istocie bowiem to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną.

W konsekwencji związanie "granicami sprawy", przy braku związania "granicami skargi" oznacza zobowiązanie Sądu do objęcia zakresem rozpoznania i orzekania również niezaskarżonych części decyzji.

Nieuczynienie zadość temu obowiązkowi narusza normę wynikającą z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie działania Sądu I instancji pozostawały w sprzeczności z tym przepisem. W trakcie kontroli sądowoadministracyjnej Sąd dostrzegł wprawdzie, że organ II instancji zastosował dwa wykluczające się rozwiązania, bo z jednej strony rozstrzygnął sprawę merytorycznie, odmawiając uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., z drugiej zaś w oparciu o art. 151 § 2 P.p.s.a. orzekł, że ta sama decyzja została wydana z naruszeniem prawa jednak ostatecznie uznał, że niezaskarżenie przez J. C. pkt I i II decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2021 roku uniemożliwia naprawę stwierdzonych wadliwości.

Tymczasem jak naświetlono powyżej przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. obligował Sąd do wyjścia w takim wypadku poza granice zaskarżenia i dokonania rozpoznania oraz rozstrzygnięcia w odniesieniu do całej decyzji Wojewody, także w części niezaskarżonej to jest w zakresie punktu I i II rozstrzygnięcia.

Analizę zaistniałych naruszeń należało poczynić także w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o zaistnieniu której decyduje spełnienie łącznie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Stąd zaskarżony wyrok należało uchylić na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i sprawę przekazać Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd zobligowany będzie uwzględnić poczynione rozważania, co oznacza konieczność dokonania oceny legalności całej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2021 roku, także w części która nie została zaskarżona.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.