Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2400/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art.17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 184 w zw. z art. 193 zd 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 209/23 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 23 lutego 2023 r., nr SKO-4110/677/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 209/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P.W. (dalej również: "wnioskujący", "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 23 lutego 2023 r., nr SKO-4110/677/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.W., zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad bratem J.W., podczas gdy skarżący został ustanowiony opiekunem ubezwłasnowolnionego brata, a nadto ojciec niepełnosprawnego nie może sprawować opieki nad synem z uwagi na choroby, stopień niepełnosprawności oraz zaawansowany wiek;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że spełnia warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Podnosząc powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W środku zaskarżenia zawarto również wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu należnych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Jednocześnie skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 193 ppsa, zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci dokumentacji medycznej niepełnosprawnego ojca strony, w postaci:

a) skierowania do poradni specjalistycznej z 7 lutego 2018 r.;

b) karty informacyjnej leczenia szpitalnego z 12 grudnia 2006 r.;

c) skierowania do szpitala z 6 października 2014 r.,

- na okoliczność niemożliwości sprawowania przez niego opieki nad ubezwłasnowolnionym synem J.W.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została przez organ wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż skarżący – na podstawie art. 176 § 2 ppsa – złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zawnioskował o jej przeprowadzenie.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, jednakże istota sporu dotyczy wykładni norm prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W analizowanej sprawie zarzut ten jednak w sposób bezpośredni związany jest z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia norm postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.

W tym miejscu zauważyć należy, że sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Powyższa jest istotne, gdyż z 1 stycznia 2024 r. stan normatywny stanowiący podstawę kwestionowanej przed WSA decyzji Kolegium uległ zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), nadającej nowe brzmienie art. 17 ust. 1 uśr oraz derogującej art. 17 ust. 1a uśr. W obecnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się ograniczony w odniesieniu do uprzedniej jego treści krąg podmiotów. Świadczenie pielęgnacyjne z uśr, przysługuje bowiem z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18 roku życia. Ubieganie się zaś o wsparcie państwa przez osobę niepełnosprawną pełnoletnią odbywa się na warunkach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023 r., poz. 1429).

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr (na datę wydania decyzji SKO), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Łatwo zauważyć, że powyżej przytoczone przepisy ustawy dotyczą osób ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z wymagającym opieki. W analizowanej sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskuje brat niepełnosprawnego w stopniu znacznym J.W., a więc osoba spokrewniona w drugim stopniu, linii bocznej. Oznacza to, że ww. norma znajduje w sprawie zastosowanie. Zarzuty sformułowane w środku zaskarżenia, a oparte na naruszeniu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a uśr, nie mogły jednak uzyskać aprobaty Sądu kasacyjnego.

W tym miejscu przywołać wypada, wydaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich z 6 kwietnia 2022 r., uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Na jej mocy NSA sformułował dwie, istotne w zakresie uśr, zasady: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że regulacja art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, konstytuująca warunek konieczny (sine qua non) legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, by z uprawnienia do skutecznego wnioskowania o świadczenie skorzystać mogli dalsi krewni, jest rozwiązaniem zgodnym z unormowaniom Konstytucji RP. Wskazano na rozbieżności występujące w stosowaniu ww. przepisów w procesie orzeczniczym, których przyczyny nie wynikały z niezrozumienia niejednoznacznego tekstu prawnego, implikującego poszukiwanie rozwiązania w optymalny sposób realizującego intencję prawodawcy, a dotyczyły częściowego odstąpienia od brzmienia ww. przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wyrażonych wprost w ich treści, co uzasadniano wynikiem sprzecznym z chronionymi konstytucyjnie wartościami. Wyjaśniono, że sam fakt ustalenia przez ustawodawcę określonej kolejności ubiegania się o przyznanie świadczenia rodzinnego przez członków rodziny, z uprzywilejowaniem osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, nie oznacza odejścia od zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli (art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Działanie prawodawcy było bowiem celowe i uwzględniało kontekst systemowy, a więc pełny katalog świadczeń opiekuńczych przewidzianych w uśr. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o ww. kryterium zobiektywizowane, nie mogło zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Zastosowany w normie cenzus orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim jednostkom pozostającym w takiej samej sytuacji faktycznej, co eliminuje jego potencjalnie dyskryminujący charakter. Dodatkowo sam proces decyzyjny ustalania tego prawa, nie ma zakorzenienia w uznaniu administracyjnym organu (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe stanowisko, wyrażone w przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni aprobuje. Wskazuje jednocześnie na ogólną moc wiążącą uchwał konkretnych i abstrakcyjnych, która nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale oraz na przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały, należy uznać, że zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a uśr okazał się pozbawiony podstaw.

Fakt, że ojciec osoby wymagającej opieki – J.W. (senior) – nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika z akt sprawy i nie jest kwestionowane, wyłącza bowiem możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu, który jest bratem niepełnosprawnego. Jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, a więc osobie zobowiązanej do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (alimentacji) w dalszej kolejności, stoi na przeszkodzie brak legitymowania się J.W. (seniora) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle przywołanej wyżej uchwały NSA, w sytuacji, gdy osoba podlegająca opiece posiada rodzica, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak jest możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innego członka rodziny, zobowiązanego w dalszej kolejności do alimentacji, a nawet faktycznie – w miejsce tego rodzica – sprawującego opiekę nad niepełnosprawnym (również na mocy orzeczenia sądu powszechnego o ustanowieniu opiekunem osoby ubezwłasnowolnionej), jednocześnie rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Bezspornie, ojciec podopiecznego należy do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, w związku z czym jego drugi syn nie może skutecznie żądać ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wymagającym pomocy bratem, gdy ojciec nie posiada stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Bez znaczenia pozostaje przy tym, stan zdrowia J.W. (seniora). Organ ma bowiem obowiązek ustalenia jedynie tych okoliczności sprawy, które pozostają prawnie istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego. Skoro zatem w analizowanej sprawie okolicznością istotną był fakt legitymowania się (bądź nie) przez żyjącego rodzica niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawidłowo pominięto ustalenie, czy ojciec podopiecznego ma takie możliwości. Sytuacji tej nie zmieniają również przedłożone do akt sprawy zaświadczenia lekarskie obrazujące stan zdrowia ojca strony, które nie mogą "zastąpić" wymaganego normami ustawy orzeczenia. Dokumentacja ta jest bowiem bez znaczenia z punktu widzenia przyjętej, prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a uśr.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa procesowego, upatrywanego przez autorkę skargi kasacyjnej w naruszeniu "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa" również nie zasługuje on na uwzględnienie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa po pierwsze: dotyczy naruszeń o charakterze materialnoprawnym, a więc może zostać przywołany na gruncie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa (naruszenia przepisów postępowania reguluje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa); po drugie: podobnie jak art. 151 ppsa jest przepisem o charakterze wynikowym, regulującym kierunek rozstrzygnięcia. Oparcie natomiast, w analizowanej sprawie, wyroku na art. 151 ppsa, zamiast na postulowanym przez pełnomocnika skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa, uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji. Po trzecie – WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa nie stosował, nie mógł go w tej sytuacji naruszyć.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodów z załączonej do niej (niepoświadczonej za zgodność z oryginałem) kserokopii dodatkowej dokumentacji medycznej ojca wnioskodawcy, przedłożonej na wykazanie okoliczności braku możliwości sprawowania przez niego opieki nad ubezwłasnowolnionym synem, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że – jak stwierdzono już powyżej – pozostaje ona bez znaczenia wobec treści rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Z normy tej wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (por. art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa). Zakres postępowania dowodowego jest zatem wyznaczony podstawową funkcją sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (zob.: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45).

Przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który – co wskazano na wstępie – jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą bowiem pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić.

W analizowanej sprawie zarzutu takiego skutecznego nie postawiono. Na marginesie wskazać należy, że forma złożonych dowodów - w postaci niepoświadczonych przez profesjonalnego pełnomocnika za zgodność z oryginałem kopii – nie jest prawidłowym sposobem składania dokumentacji do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.