Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 251/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Zwrócono nadpłacony wpis od skargi
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2, art. 151 par. 1 pkt 2, art. 28, art. 142, 149 par. 1-3,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 maja 2023 r., nr IN.I.7721.12.11.2022.MO w przedmiocie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, i orzeczenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr UAB.6740.1080.2020.WA, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca skarżącemu A. B. ze środków budżetowych Skarbu Państwa kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwanego dalej także: "skarżącym") jest decyzja Wojewody Opolskiego (zwanego dalej także: "organem odwoławczym") z dnia 29 maja 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej także: "organem I instancji") z dnia 14 kwietnia 2023 r., w osnowie której: w pkt. 1. uchylono w całości ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową, położonego w O., przy ulicy [...], działka nr a, k. m. [...], obręb O. - Etap pierwszy - remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra oraz nadającego decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; w pkt. 2. zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową, położonego w O., przy ul. [...], działka nr a, k.m. [...], obręb O. - Etap pierwszy - przebudowa rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra.

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

Sporna decyzja została wydana w związku z zamierzeniami budowlanymi B. Sp. j. z siedzibą w O. (dalej jako: "inwestor"), realizowanymi na zabytkowym budynku położonym przy ul. [...] w O. Budynek ten znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym wymagającym czynności zabezpieczających, co skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 6 października 2020 r. nakazującej inwestorowi wykonanie robót zabezpieczających obiekt przed powstaniem zagrożenia zdrowia, życia i mienia (k. 7- 18 akt admin. skoroszyt 3/3). Zaznaczyć też należy, że zamierzenie budowlane poprzedziło wydanie przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia konserwatorskiego z dnia 4 września 2020 r., Nr [...], którą określono zakres robót (k. 18 – 21 akt admin. skoroszyt 1/3).

Inwestor, wnioskiem z dnia 17 września 2020 r., wystąpił o wydanie pozwolenia na zamierzenie budowlane pn.: "Przebudowa istniejącego budynku zabytkowego (zabytku rejestrowego) na funkcję hotelową. Etap pierwszy: Remont rejonu dachu budynku nad kondygnacja 1 piętra" (k. 1 akt admin. skoroszyt 3/3). Inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2020 r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obejmującego: "Przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową w O. (...) Etap pierwszy - remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra" (k. 19 akt admin. skoroszyt 3/3). Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał: "kompleksowy remont dachu nad poddaszem w zakresie rozbiórki i odbudowy konstrukcji więźby i wymiany pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich (...) celem zabezpieczenia obiektu przed następstwem działania warunków atmosferycznych" (k. 22 akt admin. skoroszyt 1/3). I to tego zamierzenia budowlanego dotyczy sprawa zawisła przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Op 251/23.

Sąd tylko nadmienia, że w ramach dalszych robót budowlanych, obejmujących zamierzenie pn. "przebudowa pozostałej części budynku wraz z aranżacją kondygnacji poddasza i zagospodarowania terenu", inwestor uzyskał, dwa lata później, odrębne pozwolenie na budowę, udzielone decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 listopada 2022 r., Nr [...], utrzymane w mocy przez Wojewodę [...]. Pozwolenie to także zostało zaskarżone przez A. B. do tut. Sądu i jest przedmiotem odrębnego postępowania pod sygn. II SA/Op 211/23.

Opisana powyżej decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2020 r., Nr [...], została doręczona w dniu 2 października 2020 r. tylko inwestorowi, który nie wniósł od niej odwołania (k. 23 – 24 akt admin. skoroszyt 3/3). Nie jest sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżącemu decyzji tej nie doręczono.

A. B. w podaniu z dnia 7 grudnia 2020 r. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2020 r., Nr [...], przytaczając okoliczności odpowiadające podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Prezydent Miasta Opola, na wniosek skarżącego, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2022 r. wznowił postępowanie w sprawie decyzji własnej z dnia 1 października 2020 r., Nr [...], wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ramach wznowionego postępowania Prezydent Miasta Opole postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku oraz projektu budowlanego w zakresie skorygowania nazwy zamierzenia budowlanego oraz doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem w zakresie kwalifikacji robót budowlanych. W reakcji na to wezwanie inwestor w dniu 22 marca 2023 r. skorygował wniosek z dnia 17 września 2020 r. oraz Projekt budowlany z dnia 15 września 2020 r., w ten sposób, że w opisach zamierzenia budowlanego inwestor odręcznie przekreślił słowo "remont" zastępując je słowem "przebudowa".

Po dokonaniu korekty Prezydent Miasta Opola wydał opisaną we wstępie decyzję z dnia 14 kwietnia 2023 r. W jej podstawie prawnej powołał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. Przytoczył także wybrane regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682 - zwanej dalej: "Prawem budowlanym"). W jej osnowie w pkt. 1 uchylił w całości decyzję własną z dnia 1 października 2020 r., Nr [...], a w pkt 2 rozstrzygnął sprawę, co do istoty zatwierdzając projekt budowlany oraz udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę. Różnica pomiędzy pierwotnym, a nowym pozwoleniem oraz projektem budowlanym sprowadzała się do uwzględnienia korekty opisów zamierzenia budowlanego w zakresie zastąpienia słowa "remont" słowem "przebudowa".

W wyniku postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego Wojewoda Opolski, decyzją z dnia 29 maja 2023 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do tut. Sądu na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 maja 2023 r. A. B. zakwestionował rozstrzygnięcie "w części dotyczącej pkt. 2 decyzji Prezydenta Miasta Opola", wniósł o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów.

W skardze zakwestionował przyjętą przez organ kwalifikację projektowanych prac budowlanych jako przebudowę oraz dopuszczoną przez organ etapowość inwestycji, co doprowadziło do wadliwego - w jego ocenie - wydania decyzji. Według skarżącego zakres prac budowlanych wskazuje na konieczność przyjęcia, że mamy do czynienia z odbudową budynku, a nie przebudową. Dalej, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący dowodził, że z art. 33 Prawa budowlanego wynika zasada udzielania pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia budowlanego. Natomiast dzielenie przedsięwzięcia inwestycyjnego "na kawałki" stanowi "proceder" niezgodny z prawem, zmierzający do jego obejścia.

Ponadto skarżący podniósł, że zaprojektowanie "budowę ścian lukarn z oknami od strony wschodniej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki" (skarżącego), narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm. – daje jako: "Rozporządzenie"). Projekt nie zawierał bowiem wymaganego art. 9 Prawa budowlanego postanowienia udzielającego zgody na odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych dotyczącego takiej ich lokalizacji. W dalszej części uzasadnienia skarżący odwołał się do licznych poglądów Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Na tej podstawie stwierdził, że organ niewłaściwie zinterpretował treść § 2 ust. 2 Rozporządzenia uznając, że przeprowadzone ekspertyzy niejako automatycznie upoważniają organ do odstąpienia od warunków określonych w tym rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego przyjęcie wykładni § 2 ust. 2 Rozporządzenia, zastosowanej przez organ, prowadziłoby do sytuacji, w której każdy przepis warunków techniczno-budowlanych może być zmieniony przez organ budowlany I stopnia, po uzyskaniu stosownych opinii, co czyniłoby zapis art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przepisem martwym. Według skarżącego w świetle art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, zarówno opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak i opinia innych zainteresowanych organów, stanowią jedynie uzasadnienie wniosku o odstępstwo od warunków technicznych, kierowanego do właściwego ministra i nie są wiążące dla organów.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/21, którym oddalono skargę skarżącego na decyzję administracyjną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2020 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, obejmującej właśnie ten pierwszy etap zamierzenia budowlanego. Organ podkreślił, że w wyroku tym zawarto ocenę prawną dotyczącą m.in. dopuszczalności "etapowania" przedmiotowej inwestycji oraz kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy budynku.

W replice na odpowiedź na skargę skarżący w piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2023 r. podniósł m.in., że art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżącego powołany przez organ wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. jest całkowicie rozbieżny z dotychczasową linią orzeczniczą. Skarżący ponownie też podniósł, że § 12 ust. 1 Rozporządzenia dotyczy zarówno nowych, jak i przebudowywanych budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W tym miejscu Sąd przypomina, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje także przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie (ewentualnie zarzuty jeśli podniesione je w skardze) dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W sprawie Sąd nie podzielił zarzutów skargi jako przedwczesne, ale dostrzegł z urzędu naruszenia przepisów postępowania, które wykraczają poza jej granice. Sąd nie jest bowiem związany wnioskami i zarzutami skargi.

W sprawie trzeba mieć na uwadze dwie istotne kwestie prawne:

Po pierwsze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb w jakim zapadło objęte skargą rozstrzygnięcie jest trybem nadzwyczajny o wznowienie postępowania przewidzianym w art. 145 i nast. k.p.a. Jako taki ma on zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki dopuszczalności wznowienia i samego wznowienia określone w art. 145 i nast. k.p.a., podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów (podobnie, w odniesieniu do nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji, NSA w wyroku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22).

Po drugie procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Wniesienie podania uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że: z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.); podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 - 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.); wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.); jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie jednego miesiąca. Termin ten, w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (por. art. 148 § 2 k.p.a.).

Nie budzi też wątpliwości Sądu, że w przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie posiadania przez stronę legitymacji w sprawie (art. 28 k.p.a.) prowadzi się w postępowaniu wznowieniowym, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania, ponieważ jej istotą jest właśnie kwestia podmiotowa – brak udziału strony w postępowaniu. Dlatego w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie, postępowanie może zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia - postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd podziela pogląd, że jeżeli istnieją natomiast jakiekolwiek wątpliwości co do faktu posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony - niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1283/22).

Fazę wstępną postępowania kończy postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.), przy czym postanowienie o wznowieniu postępowania jest niezaskarżalne i stanowi informację dla strony, iż przesłanki formalne wznowienia zostały spełnione (np. zachowanie terminu, podanie przyczyny wznowienia). Postanowienie to może być zaskarżone ewentualnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji na podstawie art. 142 k.p.a.

Sąd wyraża pogląd, że wydanie przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza jednak, że kwestia dopuszczalności wznowienie postępowania została ostatecznie przesądzona i nie podlega weryfikacji na późniejszych etapach postępowania. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. Obowiązek badania zachowania przez stronę terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma też organ odwoławczy, który rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu, musi w pierwszej kolejności stwierdzić, czy istniały przesłanki formalne do wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu ma bowiem charakter procesowy i nie korzysta z cechy trwałości, tak jak decyzje administracyjne (art. 16 § 1 k.p.a.).

Sąd podziela stanowisko, że jeżeli nie można ustalić, czy organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż nie badał on kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 k.p.a., to organ odwoławczy ma podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ I instancji powinien, albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego (jeżeli strona nie dochowała terminu a doszło do błędnego wznowienia postępowania), albo wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. (jeżeli ustali, że podanie zostało wniesione w terminie) (tak: NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 550/16 i inne przywołane w nim judykaty).

Nadto w ocenie Sądu ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15).

Należy też zaznaczyć, że przypadku braku zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie granice rozpoznania w sprawie wznowieniowej organ ogranicza wyłącznie do oceny spełnienia przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Wobec ich braku organ nie może przejść do kolejnego, rozpoznawczego etapu postępowania: co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza:

W niniejszej sprawie skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decydujące więc znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wznowienia ma to, czy zachował termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że podanie o wznowienie postępowania datowane na 7 grudnia 2020 r., zostało nadane przesyłką pocztową tego samego dnia (wg. daty stempla pocztowego na kopercie) i wpłynęło do organu I instancji w dniu następnym 8 grudnia 2020 r. (wg. daty na prezentacie wpływu podania do organu I instancji). W podaniu tym skarżący wskazał na okoliczności zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania ("w dniu dzisiejszym uzyskałem informację, że inwestor uzyskał pozwolenie na remont budynku") oraz podał przyczynę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("jestem stroną postępowania" i "z przyczyn leżących po stronie organu nie uczestniczyłem w nim") (k. 29 – 31 akt admin. skoroszyt 3/3). Z tego wynika, że o decyzji Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. skarżący – jak twierdził - dowiedział się w dniu, w którym sporządził podanie o wznowienie (tj. 7 grudnia 2020 r.). W tym samym dniu nadał podanie listem poleconym, czyli – w jego ocenie - z zachowaniem terminu.

Organ odwoławczy przeoczył, że wnosząc o wznowienie skarżący nie przywołał żadnych okoliczności w jakich powziął informację o decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opole nr [...] z dnia 1 października 2020 r. Wskazał jedynie, że: "w dniu dzisiejszym uzyskałem informację, że inwestor uzyskał pozwolenie na remont budynku". Z własnej inicjatywy nie podał żadnych szczegółów, które okoliczność tę czyniłyby wiarygodną, dającą się obiektywnie zweryfikować. Organ odwoławczy był zatem zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy. Organ odwoławczy zaniechał tego obowiązku. Nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu zweryfikowanie twierdzeń skarżącego i nie dokonał żadnych własnych ustaleń w kwestii zachowania przez wnioskodawcę terminu, co do tego kiedy dowiedział się o przedmiotowej decyzji i w jakich okolicznościach. Nie wezwał skarżącego do przedłożenia dowodu lub wskazania tych okoliczności w celu ich weryfikacji. Nie przesłuchał wnioskodawcy pod stosownym rygorem.

Organ odwoławczy przeoczył, że organ I instancji wznowił postępowanie (postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2022 r. - k. 33 akt admin. skoroszyt 3/3), pomimo braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w opisanym zakresie. W postanowieniu o wznowieniu, a następnie w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia 14 kwietnia 2023 r. organ I instancji nie wyjaśnił, czy i jak zweryfikował zachowanie przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Także organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na str. 6, odniósł się do tej kwestii lakonicznie: "Analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ I instancji pozytywnie zweryfikował spełnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 148 § 1 k.p.a." (k. 15 akt sądowych). Odwołał się zatem do weryfikacji dokonanej jakoby przez organ I instancji, której przeprowadzenia nie potwierdzają, ani akta administracyjne sprawy, ani też treść decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 14 kwietnia 2023 r.

W ocenie Sądu organ odwoławczy przedwcześnie zatem przyjął, że w sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wznowienia.

Zaniechanie w powyższym zakresie nie jest jedynym naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego.

Sąd zauważa, że spełnienie opisanych powyżej przesłanek formalnych warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania i otwiera drogę do przeprowadzenia drugiego, rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego: co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Przedmiotem postępowania rozpoznawczego we wznowionym postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., jest: 1) ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania (tj. wad wyliczonych enumeratywnie w przepisach prawa procesowego opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.) oraz - 2) w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Ten etap postępowania kończy się wydaniem jednej z decyzji na podstawie art. 151 k.p.a.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organy obu instancji orzekały na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Sprawa rozstrzygnięta na tej podstawie ma – w ocenie orzekającego składu Sądu – charakter niepodzielny. Dlatego Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję (mimo zaskarżenia tylko jej części dotyczącej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy) kierując się dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania).

Podkreślić też należy, że w odniesieniu do zgłoszonej przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy organ uzna, że zgłaszający w istocie nie posiada przymiotu strony we wznawianym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawia on uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku zatem stwierdzenia jej braku granice rozpoznania sprawy wznowieniowej organ ogranicza do oceny istnienia podstawy wznowienia postępowania. Nie rozstrzyga o istocie sprawy załatwionej decyzją pierwotną (tu: decyzją Prezydenta Miasta Opole nr [...] z dnia 1 października 2020 r.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślić należy, że ww. przesłanka wznowieniowa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, czyli ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu (1), a w dacie wydania decyzji legitymował się interesem prawnym, który nie został przez organ uwzględniony (2).

Co do pierwszej z ww. okoliczności nie budzi wątpliwości Sądu poprawność ustalenia organu odwoławczego, że skarżącemu decyzji tej nie doręczono, więc bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu.

Co do drugiej organ odwoławczy przeoczył, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, prowadzonym zarówno w trybie zwykłym, jak w trybach nadzwyczajnych, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.

W przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego można wyróżnić dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; po drugie, położenie nieruchomości w tzw. obszarze oddziaływania obiektu.

Wyrażenie "obszar oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W tym miejscu zauważyć należy, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) przywołany przepis otrzymał nowe zwężające brzmienie (przywołane wyżej). We wcześniejszym brzmieniu była bowiem mowa o przepisach odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Dokonane zatem na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio z terenem zainwestowania), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19).

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody oraz prawo wodne (zob. np. wyroki NSA z: 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 449/13; 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3035/14; 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1985/19).

Oznacza to, że dopiero wprowadzenie w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń związanych z przepisami odrębnymi, traktować należy jako przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania. Tym samym dla przyznania przymiotu strony postępowania konieczne jest ustalenie przez organ, że w związku z realizacją inwestycji właściciel innej nieruchomości dozna ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie swojej nieruchomości, przy czym ograniczenia te wynikać muszą z konkretnego przepisu prawa. W związku z realizacją inwestycji musi więc wystąpić rzeczywiste ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Obszaru oddziaływania nie można utożsamiać z każdym obszarem, na którym odczuwalne będą niekorzystne skutki realizacji określonej inwestycji. Dlatego nawet ustalenie, że planowana inwestycji powodować będzie określone uciążliwości (np. hałas, kurz) nie decyduje samo w sobie o statusie strony właścicieli na nie narażonych (por. NSA w wyrokach: z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1242/20 oraz z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2535/21).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. zostało wszczęte już po wejściu w życie znowelizowanych przepisów (wniosek inwestora złożony został bowiem w dniu 21 września 2020 r.) zatem przy ocenie przymiotu strony zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Z obowiązuje regulacji wynika, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r., II SA/Wr 123/23).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawierała stanowiska organu odwoławczego w zakresie obu ww. elementów decydujących o statusie skarżącego jako strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy nie wskazał pierwszego z ww. elementów, tj. czy skarżący posiadał tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Sąd dostrzegł jednak, że w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2023 r. wskazano posiadane przez skarżącego tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości, oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr b i nr c, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowania nr a (k. 230 akt admin. skoroszyt 3/3). Także z akt sprawy sygn. II SA/Op 211/23 wynika, co jest znane Sądowi z urzędu i jest okolicznością niesporną, że na nieruchomości Skarżącego, obejmujące działki o numerach: b, c i d, od dnia jej nabycia, tj. od 1992 r. prowadzi on działalność gospodarczą. Działki te, w części niezabudowanej, od strony wschodniej, graniczą z działką inwestora, na której, na mocy udzielonego przez Prezydenta Miasta Opola pozwolenia, była realizowana sporna inwestycja. Wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie miała zatem w sprawie istotnego wpływu na wynik sprawy.

Istotne naruszenie przez organ odwoławczy prawa procesowego polegało na tym, że nie wskazał on drugiego z ww. element decydujących o posiadaniu przez skarżącego statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. Nie wskazał, czy teren działek skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję i inne cechy charakterystyczne projektowanego zamierzenia budowlanego terenu znajdującego się w jego otoczeniu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem inwestycji były roboty budowlane polegające na przebudowie dachu istniejącego zabytkowego budynku. Z pkt 2.1 opisu technicznego do projektu architektoniczno – budowlanego wynika, że: "w zakres niniejszego projektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę wchodzi jedynie przebudowa dachu w celu zabezpieczenia obiektu przed następstwem działania warunków atmosferycznych oraz dostosowania go do nowej planowanej funkcji z jednoczesnym uwzględnieniem (...) zaleceń (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Z kolei z pkt 4.1 ww. opisu wynika, że: "inwestycja w pierwszym etapie nie obejmuje elewacji budynku – zostaną one w niezmienionej formie. Na rysunkach elewacji podano jednak elementy docelowego wyglądu elewacji, jednak przedmiotem I etapu niniejszej inwestycji jest odtworzeniowy remont rejonu dachu". Roboty obejmowały odbudowę w konstrukcji dachu, od strony wschodniej, istniejących w nim okien, co uwidoczniono na rysunkach zatwierdzonego projektu budowlanego (np. k. 50, 57 i 58 akt admin. skoroszyt 1/3). Zakres robót budowlanych wynikał z ww. pozwolenia konserwatorskiego z dnia 4 września 2020 r., Nr [...], którym określono ich zakres w następujący sposób: "więźbę w całości do rozebrania, elementy po ocenie stanu technicznego po wyselekcjonowaniu do odłożenia do wykorzystania w rekonstrukcji więźby; na poziomie poddasza użytkowego więźba w całości z nowych elementów do odbudowania w ramach ochrony przeciwpożarowej; na poziomie poddasza nieużytkowego do odtworzenia w swoim pierwotnym kształcie, z wykorzystaniem wyselekcjonowanych elementów oryginalnych, w przypadku konieczności wymiany części więźby zdestruowanej, nowe elementy należy wykonać ściśle na wzór oryginału; wymiana połaci dachowej na głównej części budynku - dachówka ceramiczna karpiówka układana podwójnie, nad częścią owalną oraz nad klatką schodową pokrycie papą termozgrzewalną dwuwarstwową klejoną na zakład".

Tymczasem organ odwoławczy nie wskazał, czy i jakie przepisy odrębne wprowadziły ograniczenia w zabudowie terenu działek skarżącego o numerach: b, c i d w związku z realizacją ww. zamierzenia budowlanego. W szczególności nie wskazał, aby źródłem tego rodzaju ograniczeń były eksponowane w skardze przepisy Rozporządzenia w zakresie sytuowania ścian lukarn z oknami, od strony wschodniej, w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki skarżącego.

Organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie i nie utrwalił ich w aktach sprawy, a jedyny dowód w nich znajdujący się przeczy jego stanowisku (tj. rysunek A01 z projektu budowlanego, na którym granice obszaru oddziaływania obiektu ustalił projektant niebieską linią nieobejmującą ww. działek skarżącego) (k. 48 akt admin. skoroszyt 1/3 i k. 35 akt admin. skoroszyt 3/3).

Na str. 6 uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy stwierdził tylko tyle, że: "Tytułem przypomnienia wskazać należy, że tut. organ w swojej decyzji [...] wskazał argumentację za przyjęciem tezy, iż stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji jest również A. B." (k. 25 akt admin. skoroszyt 2/3).

W aktach sprawy rzeczywiście znajduje się kasatoryjna decyzja organu odwoławczego o numerze [...] z dnia 22 lipca 2022 r. (k. 153 – 161 akt admin. skoroszyt 3/3). Decyzja ta nie jest jednak decyzją rozstrzygającą przedmiotową sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób ją kończącą w drugiej instancji, w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Decyzją kończącą postępowanie w sprawie jest bowiem zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 29 maja 2023 r. I to ta decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne organu odwoławczego co do podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z wymogami procesowymi z art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. Brak takiego uzasadnienia powoduje, że zaskarżona do Sądu decyzji, w zakresie rozstrzygnięcia co do podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymyka się spod kontroli sądowej.

Sąd dostrzegł, że w utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2023 r., w jej uzasadnieniu stwierdzono, że: "jeżeli istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę Inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu. (...) że istniała potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren działek nr b i c" (k. 230 i 232 akt admin. skoroszyt 3/3). Organ odwoławczy utrzymując w mocy to stanowisko przeoczył, że w wyniku opisanej powyżej nowelizacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, utraciło ono przymiot aktualności, bo odnosiło się do pojęcia strony postępowania rozpatrywanego na gruncie dotychczasowego brzmienia tego przepisu. W sprawie obowiązywał ww. przepis ale w nowym jego brzmieniu.

W rezultacie Sąd uznał, że organ odwoławczy nie rozpatrzył prawidłowo sprawy pod kątem: przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania z art. 148 § 2 k.p.a. (zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie) oraz przesłanki, na której opierała się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (posiadania przez skarżącego statusu strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r.). Skutkowało to naruszeniem przez zaskarżoną decyzję prawa procesowego w stopniu mający wpływ na wynik sprawy gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym i prawidłową oceną odnośnie tego, czy skarżący zachował termin do wniesienia podania o wznowienie oraz czy jest w sprawie stroną. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przedwcześnie i narusza: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy nie dostrzegł identycznych wadliwości tkwiących w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji obie te decyzje podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w zakresie ustalenia posiadania przez skarżącego statusu strony, organ uwzględni pogląd prawny, że mając na uwadze charakter przebudowy (wynikający z jej definicji zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) § 12 Rozporządzenia może mieć do przebudowy zastosowanie jedynie w wyjątkowych sytuacjach (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19). Organ musi zatem zbadać i rozważyć, czy taka wyjątkowa sytuacja wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. skoro, jak wynika z akt budynek był obiektem wpisanym do rejestru zabytków, objętym ochroną konserwatorską, wybudowany ok. 1815 r., według projektu [...] architekta C. L. (k. 22 akt admin. skoroszyt 1/3), w konsekwencji usytuowanym od wielu lat, jedną ze swoich ścian (tu: wschodnią), w granicy z działkami sąsiednimi (m.in. nr b i nr c), biorąc także pod uwagę zakres planowanych robót budowlanych ograniczonych do przebudowy dachu. Innymi słowy ustali i oceni, czy w ramach udzielonego w 2020 r. inwestorowi pozwolenia na przebudowę przyznano mu uprawnienie do nowego usytuowania obiektu, czy też bez możliwości takiej ingerencji, a w konsekwencji, czy miały w tej sprawie zastosowanie ww. przepisy Rozporządzenia w zakresie zachowania odległości ścian zewnętrznych budynku od granicy ww. działek.

Z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania z uwzględnieniem ocen prawnych i wytycznych wskazanych powyżej, obejmujących w pierwszym rzędzie konieczność zbadania kwestii dopuszczalności wznowienia, a następnie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd za niecelowe uznał dalsze badanie legalności zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (tj. udzielenia pozwolenia na budowę).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wprost w niej podniesionych w zakresie tzw. "etapowania" Sąd stwierdza:

Odnośnie robót budowlanych polegających na przebudowie dachu przedmiotowego budynku, objętych decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r., wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/21. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że zamierzenie polegające na przebudowie dachu zostało zaprojektowane w sposób całościowy. W ocenie Sądu nie sposób zatem przyjąć, że kontrolowana decyzja Prezydenta nr [...] nie została wydana dla całego zamierzenia budowlanego, jak sugeruje skarżący, co miałoby naruszać rażąco art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który ustanawia zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jeżeli bowiem z przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji dokumentów projektowych wynika, że pozwolenie ma dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego (tu przebudowy dachu nad poddaszem w zakresie rozbiórki i odbudowy konstrukcji więźby i wymiany pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich), to organ mógł zgodnie z prawem zezwolić na tę przebudowę, zatwierdzając w tym zakresie kompletny projekt budowlany. Jakkolwiek to we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa, to rację ma organ odwoławczy, że użyte w tym wniosku, jak i w sentencji kontrolowanej decyzji Prezydenta sformułowanie "etap pierwszy - remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra", nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z "etapowaniem inwestycji", o którym mowa w art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego.

W orzeczeniu tym Sąd uznał też, że weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielił wprawdzie za organem stanowisko skarżącego, że sporne roboty budowlane określone w decyzji Prezydenta jako "remont", powinny być zakwalifikowane jako "przebudowa", jednakże z uwagi na ich ewentualne konsekwencje, dostrzeżone "wady" nie mają charakteru kwalifikowanego, bowiem nie wywołują skutków społeczno – ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Kwestia braku etapowania inwestycji odnośnie do przebudowy dachu została już zatem przesądzona w ww. wyroku Sądu, który - wobec jego niezaskarżenia przez skarżącego - uprawomocnił się. Po myśli art. 170 p.p.s.a. (a nie art. 153 p.p.s.a., który wskazał organ odwoławczy) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona tym przepisem w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1133/14).

Stosownie do powyższego Sąd za bezzasadne uznał zatem zarzuty skargi koncentrujące się na zarzucaniu udzielonemu pozwoleniu zgody na nieuprawnione etapowanie inwestycji. Zamierzenie polegające na przebudowie dachu było bowiem odrębne pod względem projektowym i budowlanym od późniejszego zamierzenia inwestora.

W ocenie Sądu przywołane w skardze judykaty nie przystają do stanu fatycznego i prawnego obecnej sprawy. Cytowane wyroki sądów administracyjnych dotyczyły bowiem robót budowlanych odmiennie kwalifikowanych. W cytowanym obszernie w skardze wyroku NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14, Sąd wyraźnie stwierdził, że "zatwierdzony przez organ administracji projekt budowlany przewiduje budowę ściany z otworami okiennymi częściowo w odległości od granicy z działką sąsiednią mniejszej niż 4 m". Tymczasem pozwolenie udzielone decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 1 października 2020 r. obejmuje roboty budowlane kwalifikowane jako przebudowa dachu budynku, a nie jako jego budowa, czy odbudowa.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., a także odniesienie się w treści podjętych rozstrzygnięć do wszystkich istotnych zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego (również w postępowaniu sądowym).

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.