Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 832/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Andrzej Siwek (spr.), Asesor WSA - Marcin Maszczyński, Protokolant referent - Katarzyna Laskowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 lutego 2022 r. znak KZT.70.367.2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 października 2021 r. nr GD. RZT.70.347.132.2021/D.KR, 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Prezes") z dnia 25 lutego 2022 r. nr KZT.70.367.2021, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku (dalej jako "organ regulacyjny", "organ I instancji") z dnia 28 października 2021 r., nr GD.RZT.70.374.132.2021/D.KR, dotyczącą odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres trzech lat .

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej "spółka" lub "wnioskodawca") przedłożyło organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat w trybie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, zwanej dalej "ustawa zzwoś").

Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. organ regulacyjny wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku. Spółka ustosunkowała się do powyższego wezwania pismem z dnia 2 marca 2021 r.

Pismem z dnia 10 marca 2021 r. organ regulacyjny na podstawie art. 27b ustawy zzwoś wezwał ustawodawcę do obszernego uzupełnienia wniosku, taryfy, w tym także do przedłożenia uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych.

Pismem z dnia 19 marca wnioskodawca złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych.

Organ regulacyjny postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r. nr GD.RZT.70.120.132.2021/P.KK zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia omawianej taryfy.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. spółka ustosunkowała się do wezwania z dnia 10 marca 2021 r., przedstawiając poprawiony projekt taryfy wraz z uzasadnieniem i wyjaśnieniami do ww. wezwania.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. spółka wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, a organ regulacyjny postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r. nr GD.RZT.70.120.132.2021/Pl.BL podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z dnia 5 maja organ I instancji wskazał, że pozostały niespełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem, co skutkować może wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy. Powyższe pismo zostało doręczone wnioskodawcy oraz Gminie [...].

Gmina [...] w piśmie z dnia 14 maja 2021 r. wniosła o przedłużenie 3-dniowego terminu na ustosunkowanie się do ww. wezwania. organ I instancji pismem z dnia 14 maja 2021 r. odmówił przedłużenia powyższego terminu.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu 28 maja 2021 r. wydał decyzję znak: GD.RZT.70.120.132.2021/D.KR, odmawiającą zatwierdzenia taryfy.

Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła Gmina [...]. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak: KZT.70.168.2021/2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Prezes Wód Polskich wskazał, że organ I instancji w treści uzasadnienia w sposób zbyt ogólnikowy i pobieżny omówił przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności mające uzasadnić wniosek o skrócenie obowiązywania taryfy, a ponadto niewystarczająco dokładnie wyjaśnił okoliczności przedstawione przez wnioskodawcę na potwierdzenie zasadności wniosku. Zdaniem organu odwoławczego kontrola uzasadnienia zaskarżonej decyzji w dużej mierze nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ regulacyjny pismem z dnia 25 sierpnia 2021 roku zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a kolejnym pismem z tego samego dnia wezwał wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, w tym m.in. do: skorygowania danych w tabelach; usunięcia kosztów związanych z oczyszczaniem ścieków dowożonych do punktu zlewnego; wyjaśnienia czy w kalkulacji taryfy zostały uwzględnione koszty oczyszczania wód przypadkowych; wyjaśnienia wzrostu poszczególnych kosztów i udokumentowania tych wzrostów; wyjaśnienia realizacji wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych.

Pismem z dnia 2 września 2021 r. spółka wniosła o zawieszenie postępowania do czasu podjęcia uchwały zmieniającej zatwierdzony plan wieloletni. Organ I instancji postanowieniem z 7 września 2021 r., znak: GD.RZT.70.347.132.2021/P.BL, zawiesił postępowanie administracyjne, które zostało ponownie podjęte postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., znak: nr GD.RZT.70.347.132.2021/PI.IS.

Pismem z dnia 4 października 2021 r. wnioskodawca w obszerny sposób ustosunkował się do wezwania organu regulacyjnego z dnia 25 sierpnia 2021 r.

W dalszej kolejności organ regulacyjny pismem z dnia 11 października 2021 r. zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, oraz zgłoszonych żądań. Organ jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że na dzień wysłania zawiadomienia nie zostały spełnione przesłanki zależne od strony, których brak spełnienia może skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy. Organ określając przesłanki wskazał na: błąd arytmetyczny w tabeli C; brak uwzględnienia współczynników określonych w tabeli E w alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców; brak spójności wartości niezbędnych przychodów dla zbiorowego odprowadzania ścieków w kolejnych okresach pomiędzy tabelami D i F, G, H; brak spójności pomiędzy wartością przychodów w okresie od 1 do 12 miesiąca obowiązywania nowych taryf w tabeli C i H; brak złożenia skorygowanego projektu taryfy; brak wskazania kosztów eksploatacyjnych poniesionych w latach 2018-2020 w podziale na koszty rodzajowe; wprowadzenie zmian w planowanych kosztach w tabeli D bez przedstawienia kalkulacji przedmiotowego kosztu w kolejnych okresach nowej taryfy, z wyszczególnieniem środków trwałych oraz inwestycji ujętych w wieloletnim planie; zaplanowanie wartości pozostałych kosztów dla zbiorowego odprowadzania ścieków w wartościach ujemnych. Organ regulacyjny zakreślił stronom termin 3 dni od dnia otrzymania zawiadomienia na złożenie dodatkowych wniosków i uwag oraz złożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia wskazanych przez organ przesłanek. Strony odebrały zawiadomienie organu w dniu 15 października 2021 r.

Wnioskodawca pismem z dnia 13 października 2021 r. złożył do organu regulacyjnego kopię umowy sprzedaży energii elektrycznej z dnia 11 października 2021 r.

Gmina [...] w piśmie z dnia 18 października 2021 r. wniosła o przedłużenie 3-dniowego terminu na ustosunkowanie się do ww. zawiadomienia z dnia 11 października 2021 r. Organ I instancji pismem z dnia 20 października 2021 r. odmówił przedłużenia powyższego terminu.

Decyzją z dnia 28 października 2021 r., nr GD.RZT.70.374.132.2021/D.KR organ regulacyjny, powołując się na art. 24b ust. 1, 24c ust. 3, 27a ust. 1 oraz 27c ust. 1 ustawy zzwoś, odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres trzech lat oraz nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni, poprawionego projektu taryfy oraz uzasadnienia w zakresie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy zzwoś, tj.:

1. korekty błędu arytmetycznego w tabeli C przy odprowadzaniu ścieków kol. 6 poz. 9;

2. wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy dokonaną alokacją planowanych kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług przy zaopatrzeniu w wodę, która nie uwzględnia współczynników określonych w tabeli E, a wskazaniem w pkt. 19 pisma z dnia 4 października 2021 r., że alokacja kosztów w tabeli D została poprawiona do zgodności z tabelą E;

3. doprowadzenia do spójności wartości niezbędnych przychodów przy odprowadzaniu ścieków w kolejnych okresach pomiędzy tabelami D i F, G,H;

4. doprowadzenia do spójności pomiędzy wartością przychodów w okresie od Ido 12 miesiąca obowiązywania nowych taryf w tabeli C i H i doprowadzenia do spójności tabeli H do tabeli przedstawiającej skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków będącej załącznikiem do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472, dalej: :rozporządzenie taryfowe");

5. przedstawienia projektu taryfy, który zgodnie z informacją zawartą w pkt. 7 pisma z dnia 4 października 2021 r. został doprowadzony do zgodności z zapisami rozporządzenia taryfowego;

6. przedstawienia kosztów eksploatacyjnych poniesionych w okresie 2018, 2019, 2020 w podziale na koszty rodzajowe (analogicznie jak w tabeli D);

7. przedstawienia kalkulacji kosztu amortyzacji przy zaopatrzeniu w wodę w kolejnych miesiącach nowej taryfy z wyszczególnieniem środków trwałych będących na stanie spółki oraz inwestycji ujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - w formie tabelarycznej (wartość środka trwałego, wartość planowanej inwestycji, z informacją o jaki środek chodzi wraz z planowaną stawką amortyzacyjną i planowaną datą zakończenia inwestycji);

8. złożenia wyjaśnień w kwestii zaplanowania w kolejnych okresach przy odprowadzaniu ścieków pozostałych kosztów w wartościach ujemnych;

9. o ile dokonane czynności, określone w powyższych punktach spowodują odmienne ustalenia lub obliczenia, wnioskodawca winien dokonać odpowiednich zmian i poprawek w przedłożonej taryfie i jej uzasadnieniu.

W uzasadnieniu decyzji organ regulacyjny wskazał, że złożony wniosek taryfowy wraz z uzasadnieniem, mimo składania przez wnioskodawcę wyjaśnień i uzupełnień nie pozwala na przeprowadzenie analizy wymaganej przepisami ustawy uzzwoś z uwagi na niespójne i niepełne dane. Podstawą odmowy zatwierdzenia taryfy jest:

1. występuje błąd arytmetyczny w tabeli C przy odprowadzaniu ścieków kol. 6 poz. 9 - nie został spełniony wymóg art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś;

2. istnieje rozbieżność pomiędzy dokonaną alokacją planowanych kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług przy zaopatrzeniu w wodę, która nie uwzględnia współczynników określonych w tabeli E, a wskazaniem w pkt. 19 pisma z dnia 4 października 2021 roku, że alokacja kosztów w tabeli D została poprawiona do zgodności z tabelą E - nie został spełniony wymóg art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś;

3. nie doprowadzono do spójności wartości niezbędnych przychodów przy odprowadzaniu ścieków w kolejnych okresach pomiędzy tabelami D i F,G,H - nie został spełniony wymóg art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś;

4. nie doprowadzono do spójności pomiędzy wartością przychodów w okresie od 1 do 12 miesiąca obowiązywania nowych taryfy w tabeli C i H i nie doprowadzono do spójności tabeli H do tabeli przedstawiającej skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków będącej załącznikiem do rozporządzenia taryfowego - nie został spełniony wymóg art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś;

5. nie przedstawiono skorygowanego projektu taryfy, który zgodnie z informacją zawartą w pkt. 7 pisma z dnia 4 października 2021 roku został doprowadzony do zgodności z zapisami rozporządzenia taryfowego;

6. nie przedstawiono kosztów eksploatacyjnych poniesionych w okresie 2018, 2019, 2020 w podziale na koszty rodzajowe (analogicznie jak w tabeli D) - nie został spełniony wymóg art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś;

7. nie przedstawiono kalkulacji kosztu amortyzacji przy zaopatrzeniu w wodę w kolejnych okresach nowej taryfy z wyszczególnieniem środków trwałych będących na stanie spółki oraz inwestycji ujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - w formie tabelarycznej (wartość środka trwałego, wartość planowanej inwestycji, z informacją o jaki środek chodzi wraz z planowaną stawką amortyzacyjną i planowaną datą zakończenia inwestycji) - nie został spełniony wymóg art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś;

8. nie złożono wyjaśnień w kwestii zaplanowania w kolejnych okresach przy odprowadzaniu ścieków pozostałych kosztów w wartościach ujemnych - nie został spełniony wymóg art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś.

Dalej organ regulacyjny wskazał, że występuje błąd arytmetyczny w tabeli C przy odprowadzaniu ścieków kol. 6 poz. 9. Suma planowanych kosztów do ustalenia niezbędnych przychodów wynosi 1 038 586,63zł. Wnioskodawca zaplanował wartość 1033 361,66zł, czyli wartość bez ujęcia pozycji należności nieregularnych w kwocie 5 224,97zł.

Istnieje rozbieżność pomiędzy dokonaną alokacją planowanych kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług przy zaopatrzeniu w wodę, która nie uwzględnia współczynników określonych w tabeli E, a informacją zawartą w pkt 19 pisma z dnia 4 października 2021 roku, w którym wskazano, że alokacja kosztów w tabeli D została poprawiona do zgodności z tabelą E. W I, II, III okresie koszt amortyzacji, koszt wynagrodzeń z narzutami, koszt materiałów, koszt opłaty za usługi wodne, koszt usług obcych został alokowany współczynnikiem 94,60%, koszt energii, pozostałe koszty, rozliczenie kosztów wydziałowych, koszty ogólne, należności nieregularne zostały alokowane współczynnikiem - 94,50%, marża zysku natomiast współczynnikiem - 94,53%, podczas gdy w tabeli E określono współczynnik alokacji na poziomie 94,44%. Rozbieżność ta uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji planowanych kosztów.

Nie doprowadzono do spójności wartości niezbędnych przychodów przy odprowadzaniu ścieków w kolejnych okresach pomiędzy tabelami D i F,G,H. W tabeli D w I okresie wartość niezbędnych przychodów wynosi 482 849,38zł, podczas gdy w tabeli F, G,H: 936 650,94zł. W tabeli D w II okresie wartość niezbędnych przychodów wynosi 482 989,61zł, podczas gdy w tabeli F,G,H: 943 359,62zł. W tabeli D w III okresie wartość niezbędnych przychodów wynosi 512 176,64zł, podczas gdy w tabeli F,G,H: 972 532,40zł. Rozbieżności te uniemożliwiają weryfikację planowanych kosztów.

Nie doprowadzono do spójności pomiędzy wartością przychodów w okresie od 1 do 12 miesiąca obowiązywania nowych taryf w tabeli C i H. W tabeli H w I okresie przy zaopatrzeniu w wodę podano wartość występującą w tabeli C w 2018 roku (434 654zł), przy odprowadzaniu ścieków podano wartość występującą w tabeli C w 2020 roku (905 401,98zł). Ponadto, nie doprowadzono do spójności tabeli H do tabeli będącej załącznikiem do rozporządzenia taryfowego. Tabela H powinna zawierać dane przy zaopatrzeniu w wodę w zakresie: 1.1 wartości przychodów w okresie od ... do ... miesiąca obowiązywania nowej taryfy, 1.2. wartości przychodów w okresie ostatnich kolejnych 12 miesięcy z okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy. Analogiczna sytuacja występuje przy odprowadzaniu ścieków. Rozbieżności te uniemożliwiają analizę planowanych kosztów.

Nie przedstawiono skorygowanego projektu taryfy, który zgodnie z informacją zawartą w pkt. 7 pisma z dnia 4 października 2021 roku został doprowadzony do zgodności z zapisami rozporządzenia taryfowego. Brak przedstawienia skorygowanego projektu taryfy uniemożliwia jego weryfikację.

Wnioskodawca nie przedstawił kosztów eksploatacyjnych poniesionych w okresie 2018, 2019, 2020 w podziale na koszty rodzajowe (analogicznie jak w tabeli D) pomimo, że organ regulacyjny wnosił o ich przedstawienie w wezwaniu z dnia 25 sierpnia 2021 roku (pkt 17). Wnioskodawca w piśmie z dnia 4 października 2021 roku poinformował, że w kosztach eksploatacyjnych poniesionych poprawiono i wykazano koszty rodzajowe za lata 2018-2020. Nie przedstawiono jednak wskazanych kosztów, co uniemożliwia analizę planowanych kosztów.

Nie przedstawiono kalkulacji kosztu amortyzacji przy zaopatrzeniu w wodę w kolejnych okresach nowej taryfy z wyszczególnieniem środków trwałych będących na stanie spółki oraz inwestycji ujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - w formie tabelarycznej (wartość środka trwałego, wartość planowanej inwestycji, z informacją o jaki środek chodzi wraz z planowaną: stawką amortyzacyjną i planowaną datą zakończenia inwestycji). Wnioskodawca pismem z dnia 4 października 2021 roku dokonał zmian w koszcie amortyzacji przy zaopatrzeniu w wodę. W I okresie taryfy zaplanowano wartość 80 702,49zł, w II okresie: 142 213,30zł, w III okresie: 113 612,99zł, podczas gdy we wniosku o zatwierdzenie taryfy złożonym w dniu 19 lutego 2021 roku nie występował ten koszt. Brak przedstawienia kalkulacji kosztu amortyzacji uniemożliwia jego weryfikację.

Wnioskodawca pismem z dnia 4 października 2021 roku zaplanował w tabelach D w kolejnych okresach nowej taryfy przy odprowadzaniu ścieków pozostałe koszty w wartościach ujemnych. Nie złożono wyjaśnień w tej kwestii. Brak złożenia wyjaśnień uniemożliwia organowi weryfikację przedmiotowego kosztu.

Reasumując organ regulacyjny wskazał, że wynik weryfikacji, analizy i oceny nowej taryfy i uzasadnienia należało uznać za negatywny. W konsekwencji powyższego uznania biorąc pod rozwagę zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen zgodnie z art. 24 b i 24c ust. 3 ww. ustawy orzeczono o odmowie zatwierdzenia wniosku. Jednocześnie zgodnie z przywołanym przepisem art. 24c ust. 3 zobowiązano wnioskodawcę do przedłożenia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, projektu uzasadnienia taryfy, oraz w konsekwencji, taryfy.

Gmina [...] pismem z dnia 10 listopada 2021 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu regulacyjnego, zarzucając :

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji administracyjnej,

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zakwestionowanie dopuszczalności uwzględnienia w taryfie kosztów wynikających z wykonywania obowiązków określonych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji i poprzez wypowiadanie się przez organ o zasadności lub niezasadności ujmowania w tym planie określonych zadań inwestycyjnych.

Strona skarżąca wskazała, że sporządzając uzasadnienie prawne organ winien przywołać normy prawa procesowego i materialnego, szczegółowo je omówić, wskazać dlaczego te normy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie i zakończyć własnym, obszernym wywodem, jakie skutki prawne płyną dla wnioskodawcy z danej, cytowanej wyżej normy prawnej. Tymczasem organ ograniczył się jedynie do przywołania określonych przepisów, co należy uznać za absolutnie niewystarczające.

Gmina podkreśliła, że generalnym uchybieniem wszystkich 8 punktów wyliczonych w decyzji j jest to, że w żadnym przypadku nie powołano się na jakąkolwiek normę prawną, która uprawniałaby organ do określonych twierdzeń, oczekiwań, żądań lub formułowania życzeń dotyczących określonej sytuacji. S sentencji samej decyzji organ nałożył na wnioskodawcę 9 obowiązków, przy czym nie wytłumaczył się z żadnego z tych obowiązków. Już samo nałożenie i sformułowanie tych obowiązków budzi wątpliwości.

Formułując obowiązek korekty błędu arytmetycznego organ był zobowiązany w sentencji decyzji dokładnie wskazać, na czym ten błąd arytmetyczny polega i w jaki sposób ma zostać skorygowany. Niestety ani w sentencji ani w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał tych okoliczności.

Podobnie należy zakwestionować obowiązek określony w pkt 2 sentencji decyzji polegający na wyjaśnieniu rozbieżności. Żadna norma prawna nie uprawnia organu regulacyjnego do zobowiązywania w drodze decyzji administracyjnej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wyjaśniania jakichś rozbieżności. Tym samym obowiązek taki nałożono bez podstawy prawnej.

Obowiązek nałożony w pkt 3 też budzi zastrzeżenia, albowiem organ nie wyjaśnia, na czym ma polegać doprowadzenie do spójności wartości. Podobnie jak w przypadku obowiązku nałożonego w pkt 1, nie wiadomo jakiego konkretnego działania kryjącego się pod ogólnym sformułowaniem użytym przez organ, ten organ oczekuje.

Identycznie należy ocenić obowiązek nałożony w pkt 4.

Zbyt ogólnie sformułowany jest również obowiązek nałożony w pkt 5. Formułując ten obowiązek organ w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania administracyjnego odwołał się do pisma z dnia 4 października 2021 roku. Formułując obowiązek wskazanym w pkt 5 organ oczekuje, aby wniosek został doprowadzony do zgodności z rozporządzeniem taryfowym. Żadna norma prawna nie uprawnia organu regulacyjnego do ingerowania w treść wniosku. Organ ma jedynie zatwierdzić lub odmówić zatwierdzenia taryfy, natomiast w żadnym przypadku nie wolno organowi oczekiwać, aby wniosek miał lub nie miał określonej treści. Nawet gdyby przyjąć, że taka możliwość istnieje, to organ nie wskazuje, na czym doprowadzenie do tej zgodności ma konkretnie i dokładnie polegać.

Zdaniem skarżącej krytycznie należy również ocenić obowiązki nałożone w pkt 6. Nie wiadomo bowiem, z jakich względów organ oczekiwał podania kosztów eksploatacyjnych za lata 2018-2020 w sytuacji, gdy wniosek taryfowy jest wnioskiem dotyczącym trzech lat następnych. Nie wyjaśniono, dlaczego te koszty winny być przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne podane i w jaki sposób, określone normatywnie wpływają one na dopuszczalność lub niedopuszczalność zatwierdzenia taryfy.

Nie wiadomo także, na czym dokładnie ma polegać obowiązek wymieniony w pkt 8, a polegający na złożeniu wyjaśnień. Organ nie wskazuje, jakie konkretnie wyjaśnienia mają być złożone. Ponadto, jak wyżej już podnoszono, korzystając z kompetencji do nałożenia obowiązku poprawienia taryfy organ nie może żądać składania wyjaśnień. Poprawienie taryfy nie polega bowiem na składaniu wyjaśnień.

Normatywnie niedopuszczalne jest również naprawianie obowiązku wskazanego w pkt 9 polegającego na zobowiązaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do sporządzenia swoistego rodzaju symulacji, jak kształtowałaby się taryfa z uwzględnieniem dokonania czynności wskazanych w sentencji decyzji i na ile kształtowałaby się odmiennie od zaproponowanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

W ocenie Gminy odrębnie należy przeanalizować pkt 7 sentencji decyzji, w którym organ zobowiązuje wnioskodawcę do przedstawienia kalkulacji kosztów amortyzacji z wyszczególnieniem środków trwałych będących na stanie spółki oraz inwestycji ujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Formułując taki obowiązek organ nie tylko naruszył art. 7 k.p.a. regulujący zasadę legalizmu, ale również art. 8 k.p.a., czyli zasadę wzbudzania zaufania do organu. Zdaniem Gminy organ nie ma prawa dokonywać oceny ani skali ani zakresu zadań wynikających z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. W konsekwencji organ nie ma prawa kwestionować uwzględnienia w taryfie kosztów realizacji tych zadań.

Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. nr KZT.70.367.2021. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niezasadne były twierdzenia odwołującego, dotyczące braku powołania się przez organ regulacyjny na jakąkolwiek normę prawną, która uprawniałaby organ do "określonych twierdzeń, oczekiwań, żądań lub formułowania życzeń dotyczących określonej sytuacji", gdyż organ I instancji wskazał, że podstawą wydanego rozstrzygnięcia jest m.in. przepis art. 24c ust. 3 ustawy zzwoś.

Zdaniem Prezesa informacje przedstawione przez przedsiębiorstwo w złożonym wniosku nie pozwalały na zatwierdzenie złożonego projektu taryfy, a przedstawione przez odwołującego zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. były nieuzasadnione, gdyż organ regulacyjny w toku postępowania zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy pozwalający na ocenę wniosku i wydanie decyzji, natomiast fakt, że ocena zgromadzonego materiału nie dawała podstaw do zatwierdzenia taryfy nie może świadczyć, iż to z winy organu nie zostały przedstawione dowody i wyjaśnienia, które mogłyby powodować uwzględnienie wniosku. Zdaniem organu II instancji brak wystarczającego wyjaśnienia wszystkich okoliczności powodujących powstanie kosztów przedstawionych przez wnioskodawcę we wniosku taryfowym , a także poprawienia błędów wniosku oraz wykazania konieczności poniesienia kosztów w przedstawionej wysokości, nie mogło w konsekwencji powodować uznania, iż to organ zbyt mało dociekliwie wzywał do złożenia dalszych wyjaśnień i dowodów. Według organu odwoławczego również ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie została przeprowadzona prawidłowo.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzut polegającego na kwestionowaniu przez organ regulacyjny dopuszczalności uwzględnienia w taryfie kosztów wynikających z wykonywania obowiązków określonych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, polegającego - zdaniem Gminy - na wypowiadaniu się przez organ o zasadności lub niezasadności ujmowania w tym planie określonych zadań inwestycyjnych. Zarzut ten w ocenie organu odwoławczego również nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż organ regulacyjny ma obowiązek dokonać oceny projektu taryfy oraz uzasadnienia, a także przeprowadzić analizę zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej oraz weryfikację kosztów związanych ze świadczeniem usług pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen z zachowaniem zasadny swobodnej oceny dowodów. W ocenie organu odwoławczego organ regulacyjny nie naruszył także określonej w art. 8 k.p.a. zasadny zaufania do władzy publicznej, na co wskazywała skarżąca.

Prezes stwierdził także, iż nie ma podstaw do przyjęcia, aby organ I instancji nie dokonał oceny, weryfikacji lub analizy kosztów, zmiany warunków ekonomicznych lub projektu taryfy, lub aby ocena, weryfikacja lub analiza były przeprowadzone w niewłaściwy sposób lub z naruszeniem przepisów rozporządzenia taryfowego, gdyż przyczyny odmowy zatwierdzenia taryfy zostały jasno przedstawione przez organ regulacyjny w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, a twierdzenia skarżącego stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu I instancji.

Odnosząc się do twierdzeń Gminy wskazujących, że "uchwała w sprawie przyjęcia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest aktem prawnym obowiązującym i wywołuje takie same skutki prawne, jak każdy inny obowiązujący akt prawny" oraz "wiąże przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które winno wywiązać się z nałożonych na nie obowiązków inwestycyjnych" nie może, zdaniem organu odwoławczego, w żaden sposób tłumaczyć zasadności zaproponowanych w tym zakresie kosztów. Organ II instancji uznał, że organ regulacyjny miał prawo domagać się szczegółowego wyjaśnienia przedstawionych kosztów oraz domagać się wyjaśnienia zasadności i konieczności ich ponoszenia, niezależnie od tego czy wynikały one z wieloletniego planu czy z innych dokumentów, ponieważ żadne przepisy nie ograniczają możliwości domagania się przez organ regulacyjny wyjaśnienia zasadności ponoszenia zaplanowanych przez przedsiębiorstwo kosztów oraz możliwości ich obniżenia, co dotyczy także kosztów wynikających z planowanych inwestycji, a w konsekwencji także wynikających z inwestycji kosztów amortyzacji.

W skardze od powyższej decyzji Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we odwołaniu, szczególnie podkreślając, że organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie są w jakikolwiek sposób nie tylko zobowiązane, ale nawet upoważnione do tego, aby wypowiadać się o treści wieloletniego planu rozwoju i modernizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie odpowiadają prawu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 lutego 2022 r. nr KZT.70.367.2021, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku z dnia 28 października 2021 r., nr GD.RZT.70.374.132.2021/D.KR odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres trzech lat .

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074 ze zm., dalej "rozporządzenie taryfowe".)

W myśl art. 24b ust. 1 ustawy zzwoś taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2.

Wniosek o zatwierdzenie taryfy zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (art. 24b ust. 3). Zgodnie z art. 24b ust. 4 ustawy zzwoś do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) projekt taryfy; 2) uzasadnienie.

Zgodnie z art. 24b ust. 5 ustawy zzwoś w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług; 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; 4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy; 5) bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych. Zgodnie z art. 24b ust. 6 ustawy zzwoś do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: 1) sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe; 2) plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7; 3) informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie - za ostatnie 3 lata obrotowe; 4) tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające: a) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, b) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków, c) ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, d) alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf, e) współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług, f) kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, g) zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf, h) skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, i) analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części. Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia taryfowego, wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 omawianej ustawy.

W art. 23 ustawy zzwzoś zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie taryfowe. W myśl § 3 tego rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat; 2) określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności: 1) koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania, b) opłaty za korzystanie ze środowiska, c) opłaty za usługi wodne; 2) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa; 3) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek lub wyemitowanych obligacji; 5) rezerwy na należności nieregularne; 6) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia, która została przyjęta do wyliczenia niezbędnych przychodów, o których mowa w pkt 1 lit. a, oraz koszty nabycia własnych akcji lub udziałów w celu umorzenia lub koszty spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych w celu sfinansowania takiego umorzenia; 7) marżę zysku zapewniającą ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:

1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z:

a) przepisami ustawy,

b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Jak już wskazano powyżej zgodnie z art. 27c ust. 1 zzwoś. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 ustawy zzwoś.), a organem wyższego stopnia jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27c ust. 2 ustawy zzwoś).

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy. Uzasadnienie ekonomiczne cen i stawek opłat organ regulacyjny bada pod kątem niezbędności ich podnoszenia ze względu na przedstawione we wniosku warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a celem tego działania organu jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 z.z.w.o.ś. jest więc weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 z.z.w.o.ś.), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy z.z.w.o.ś.).

Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ww. weryfikacja powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji organu regulacyjnego.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera, m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".

Decyzja powinna zatem zawierać zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne, przy czym w ramach uzasadnienia faktycznego organ powinien wskazać, jak ustalił stan faktyczny, jakim dowodom dał wiarę, a jakim nie i dlaczego. Natomiast sporządzając uzasadnienie prawne organ winien przywołać normy prawa procesowego i materialnego, szczegółowo je omówić, wskazać dlaczego te normy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie i zakończyć własnym, obszernym wywodem, jakie skutki prawne płyną dla wnioskodawcy z danej, cytowanej wyżej normy prawnej.

Ma rację strona skarżąca, że w szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwić nie tylko stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, ale również kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym kontrola legalności decyzji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że uzasadnienie decyzji I instancji w połączeniu z sentencją mogłoby wskazywać, że organ I instancji w sposób wyczerpujący i obszerny wykazał, dlaczego odmówiono zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres trzech lat oraz nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni, poprawionego projektu taryfy oraz uzasadnienia w zakresie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy zzwoś, tj., wskazując co podlega uzupełnieniu.

Z uzasadnienia i sentencji decyzji I instancji można wnioskować, że odmówiono zatwierdzenia taryfy, gdyż projekt taryfy oraz jego uzasadnienie są niezgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jednakże zarówno w decyzji I jak i II instancji organy w żaden sposób nie wykazały, z którymi przepisy omawianej ustawy ewentualnie rozporządzenia taryfowego omawiana taryfa jest niezgodna. Nie jest wystarczające powołanie się przez organy na art. 24c ust. 1 omawianej ustawy, który jest przepisem jedynie kompetencyjnym , wskazującym jakimi kryteriami kieruje się organ regulacyjny dokonując oceny taryfy, a na ten przepis wskazał w uzasadnieniu organ regulacyjny.

Ponadto w niniejszej sprawie został zebrany bardzo obszerny materiał dowodowy. Organ regulacyjny kilkukrotnie wzywał wnioskodawcę lub zawiadamiał go o nieprawidłowościach i konieczności uzupełnienia projektu taryfy i jej uzasadnienia (pismami z dnia 23 lutego, 10 marca, 5maja, 25 lipca 11 października 2021 r.). Natomiast wnioskodawca dwukrotnie bardzo obszernie (pisma z dnia 19 kwietnia i 4 października 2021 r.) odniósł się do wezwań, przedstawiając m.in. poprawiony projekt taryfy. Tym czasem w decyzjach obydwu instancji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, z czego wskazane uchybienia wynikają, z których konkretnie wezwań organu i jak się do tych wezwań odniósł wnioskodawca. Organy nie przeprowadziły prawidłowej subsumpcji stany faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił. Powielił niewystarczającą argumentację organu I instancji.

Dodatkowo wskazać należy, że zdziwienie Sądu budzi, że organ regulacyjny w decyzji I instancji podsumowując stwierdził, że odmowa zatwierdzenia taryfy wynika z zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W uzasadnieniu decyzji I instancji w żadnym miejscy nie odniesiono się do kryterium zawartego w art. 24c ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marży zysku, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Tym samym powyższe stwierdzenie organu nie ma żadnego odzwierciedlenia w treści decyzji. Także zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu odwoławczego, że cyt: "Przedłożony wniosek, nawet z uwzględnieniem dodatkowych wyjaśnień, budzi zastrzeżenia z powodu braku wystarczającego wyjaśnienia zasadności oraz konieczności ponoszenia przedstawionych przez przedsiębiorstwo planowanych kosztów działalności. Przedstawione uzasadnienie wniosku taryfowego nie może zostać uwzględnione jako wytłumaczenie dla proponowanej taryfy." ma charakter ogólnikowy, lakoniczny i także Sąd nie znajduje w treści decyzji żadnej argumentacji na poparcie ww. stwierdzenia.

Konkludując, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponadto wskazań należy, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż organ regulacyjny miał prawo domagać się szczegółowego wyjaśnienia przedstawionych kosztów oraz domagać się wyjaśnienia zasadności i konieczności ich ponoszenia, nawet jeśli wynikały one z wieloletniego planu, albowiem żadne przepisy nie ograniczają możliwości domagania się przez organ regulacyjny wyjaśnienia przez przedsiębiorstwo możliwości obniżenia kosztów, w tym także kosztów wynikających z planowanych inwestycji, a w konsekwencji chociażby wynikających z inwestycji kosztów amortyzacji.

Otóż wskazać należy że zgodnie z art. 21 omawianej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć):

1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem".

2. Plan określa w szczególności:

1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach;

3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków;

4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach;

5) sposoby finansowania planowanych inwestycji;

3. Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

4. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3.

5. Plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

6. W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf.

Otóż wskazać należy, że prawidłowo Gmina wskazała, że plan jest aktem zaskarżalnym do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponadto kontrolę nad legalnością tego aktu prawnego w trybie nadzorczym sprawuje Wojewoda. Bezsporne jest, że plan może być przygotowany jedynie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a wójt gminy jedynie sprawdza, czy jest zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 21 ust. 3 omawianej ustawy). I to są jedyne kryteria, które należy uwzględnić przy uchwaleniu planu. Ma rację strona skarżąca, ze na dzień wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć jak też na dzień uchwalenia przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia 26 marca 2021 r. nr XXII/235/21 w sprawie uchwalenia Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie gminy [...], organy Wód Polskich nie były uprawnione do kwestionowania planu ani też oceniania inwestycji wskazanych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Dopiero na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw dodano ust. 4a do art. 21 omawianej ustawy (wejście w życie z dniem 9 sierpnia 2022 r.), w myśl którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje plan do zaopiniowania dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który przedstawia opinię w zakresie, o którym mowa w ust. 2 pkt 6, a także w zakresie wpływu planu na wysokość taryf, w terminie 14 dni od dnia otrzymania planu. Powyższe dodatkowo potwierdza, że do 9 sierpnia 2022 r. organy Wód Polskich nie miały żadnej możliwości kontroli czy też negowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, co zauważył ustawodawca, czego wynikiem była powyższa nowelizacja.

Tym samym organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 21 ustawy zzwoś, naruszając jednocześnie art. 24c ust. 3 tejże ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ regulacyjny przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przedstawienia wyraźnego uzasadnienia powodów dla których argumentacja wnioskodawcy nie znalazła akceptacji organu. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać podjęte rozstrzygnięcie, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a także w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.