Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1036/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J., R. F., R. F., A.S. i M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 680/22 w sprawie ze skargi P. J., R. F., R. F., A.S. i M. S. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 4 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości udziałów we współwłasności postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia

21 grudnia 2022 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – odrzucił skargę: P. J., R. F., R. F., A.S. i M. S. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 4 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości udziałów we współwłasności.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że analiza treści art. 3 p.p.s.a. pozwala przyjąć, że niniejsza sprawa nie mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności i działania załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Tymczasem kwestionowane zarządzenie Prezydenta [...] dotyczy wyrażenia zgody na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości i nie należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., ale jest właśnie czynnością o charakterze stricte cywilnym. Jest to więc, w ocenie Sądu I instancji, czynność cywilnoprawna do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali. Skoro natomiast jest to czynność cywilnoprawna to nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 2 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu wykładni pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" wyłącznie przez pryzmat skutków prawnych, do jakich mogła doprowadzić aktywność organu administracji publicznej, z pominięciem źródła czynności prawnej organu administracji publicznej, co zaś skutkowało niesłusznemu przyjęciu, że wydanie przez Prezydenta Miasta [...] zarządzenia nr [...] z dnia 4.10.2021 r. miało wymiar wyłącznie cywilnoprawny, mimo że Prezydent Miasta [...], wskazanym zarządzeniem wykonywał czynności z zakresu administracji publicznej w zakresie zarządzania gminnym zasobem mieszkaniowym stanowiącym mienie komunalne, a tym samym jego działalność miała charakter publicznoprawny podlegający kontroli sądów administracyjnych, co zaś skutkowało bezzasadnym odrzuceniem skargi;

b) art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. - przez jego zastosowanie oraz uznanie, że sprawa z zakresu kontroli zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 4.10.2021 r. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co zaś skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 4.10.2021 r. mieściło się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako akt prawny stanowiący emanację uprawnień Prezydenta Miasta [...] dotyczących zarządzania mieniem komunalnym, co zaś skutkowało bezzasadnym odrzuceniem skargi.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, wnoszono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za uznaniem właściwości sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał skargę na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 4 października 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego, choć motywy odrzucenia skargi, wskazane przez Sąd Wojewódzki nie zostały w pełni uzasadnione.

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie, kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są też inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych spawach - pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a wskazanego przepisu - pkt 8, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dodatkowo z art. 3 § 2a p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji, zaś na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a., również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Odnosząc się do istoty sporu zaistniałego w niniejszej sprawie wyjaśnić należy, że pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. P. J., R. F., R. F., A.S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we [...] skargę na: zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie włączenia do mieszkaniowego zasobu Gminy [...] lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] we [...] oraz na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 4 października 2021 r. w sprawie zmiany wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...]. Zarządzeniem z dnia 4 sierpnia 2022 r., skarga ta została rozdzielona. Sprawa ze skargi na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] została zarejestrowana pod sygn. II SA/Wr 679/22, a następnie wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku jej rozpoznania, przyjmując że zaskarżone zarządzenie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej - stwierdził niezgodność z prawem tego zarządzenia.

Natomiast skarga na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 4 października 2021 r. w sprawie zmiany wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] została zaskarżonym obecnie postanowieniem odrzucona. Sąd Wojewódzki przyjął bowiem, że przedmiot zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż zaskarżone zarządzenie jest czynnością cywilnoprawną, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o własności lokali.

Z tym stanowiskiem nie zgodzili się skarżący i we wniesionej skardze kasacyjnej podnosili, iż Sąd Wojewódzki niesłusznie przyjął, że zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia 30.06.2021 r. oraz nr [...] z dnia 4.10.2021 r. należy traktować rozłącznie, jako dwa osobne akty prawne, a zarazem jako dwie osobne sprawy. Jak wynikało bowiem z treści skargi z dnia 29.06.2021 r., zarządzenie nr [...]z dnia 4.10.2021 r. stanowiło następstwo zarządzenia [...] z dnia 30.06.2021 r. Tymczasem, zarządzeniem nr [...] z dnia 30.06.2021 r., Prezydent Miasta [...] z naruszeniem przepisów prawa włączył do gminnego zasobu mieszkaniowego lokal nr [...] przy ul. [...] we [...]. Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 30.06.2021 r., na mocy którego Gmina [...] uznała się za właściciela lokalu nr [...] położonego przy ul. [...], zostało zaś wydane wyłącznie z uwagi na treść wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 13.06.2019 r., sygn. akt X C 722/17, którym zostało oddalone powództwo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we [...] o wydanie lokalu nr [...], stanowiącego część poddasza nieużytkowego. W motywach wyroku Sąd Rejonowy wskazał bowiem, że lokal nr [...] może przysługiwać Gminie [...]. Niemniej jednak – jak akcentowano w skardze kasacyjnej - stanowisko Sądu Rejonowego zostało zawarte wyłącznie w pisemnym uzasadnieniu wyroku, który nie wiąże ani stron, ani podmiotów trzecich. Innymi słowy, Gmina [...] nigdy nie dysponowała żadnym aktem prawnym, z którego wynikałby jej tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] we [...]. Dlatego też, zdaniem skarżących, zarządzenie nr [...]z dnia 4.10.2021 r. nie mogło być rozpatrywane abstrakcyjnie, w oderwaniu od zarządzenia nr [...] z dnia 30.06.2021 r., a które zostało objęte postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we [...] zawisłym pod sygn. II SA/Wr 679/22.

Ponadto skarżący podnosili, że skutek prawny w postaci zmiany wielkości udziałów w częściach wspólnych nieruchomości przy ul. [...] nie może świadczyć, że wydanie zarządzenia nr [...]z dnia 04.10.2021 r. nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej. Prezydent Miasta [...] przedmiotowe zarządzenie wydał bowiem w określonym stanie faktycznym, odwołując się do swoich kompetencji związanych z zarządzaniem mieniem komunalnym, w tym gminnym zasobem mieszkaniowym. Podjęta przez Prezydenta Miasta [...] czynność de facto stanowiła przygotowanie dla dalszej czynności prawnej, która rodziłaby skutki prawne o charakterze cywilnym. Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta [...] zmierzał bowiem do podjęcia uchwały przez członków wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [.] we [...] wyrażającej zgodę na zmianę udziałów w częściach wspólnych. Prezydent Miasta [...] nie mógł swojego uprawnienia właścicielskiego, jako zarządzającego gminnym zasobem mieszkaniowym, zrealizować w inny sposób aniżeli przez wydanie zarządzenia. Tym samym, zmiana udziałów w częściach wspólnych musiała zostać poprzedzona aktem prawnym uprawniającym inne podmioty do działania w imieniu i na rzecz Gminy [...]. Aktem tego rodzaju było zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta [...].

W związku z powyższym, przechodząc do oceny charakteru zaskarżonego zarządzenia Prezydenta [...] z dnia 4 października 2021 r,. wyjaśnić należy, iż materialnoprawną podstawę jego wydania stanowiły przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2020 r. poz. 1190) oraz art. 2, art. 3, art. 10 i art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). W § 1 tego zarządzenia, Prezydent - w następstwie wydania wcześniejszego zarządzenia z dnia 30 czerwca 2021 r. o włączeniu do mieszkaniowego zasobu Gminy [...] lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] we [...] powstałego w wyniku adaptacji strychu stanowiącego część wspólną nieruchomości – jako reprezentujący Gminę będącą członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we [...] i jednocześnie współwłaścicielką części wspólnych budynku położonego przy ul. [...] – wyraził zgodę na zmianę wysokości udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości dla poszczególnych właścicieli lokali. W § 2 zarządzenia stwierdzono zaś, że stanowi ono o oddaniu głosu Gminy w sprawie oznaczonej treścią tego zarządzenia oraz że stanowi ono podstawę do zawarcia przyszłej umowy o zmianie udziałów we współwłasności nieruchomości. Paragraf 3 stanowi natomiast, iż za Gminę [...] w głosowaniu przy podjęciu uchwały przez wspólnotę mieszkaniową w przedmiocie zmiany określonych w § 1 działać będzie ustanowiony pełnomocnik. Wykonanie zarządzenia na mocy § 5 zostało zaś powierzone Zastępcy Dyrektora Wydziału Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości.

Analiza treści przedmiotowego zarządzenia prowadzi do wniosku, że słusznie Sąd Wojewódzki orzekł, iż zarządzenie to nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co dawało podstawę do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, iż jest to czynność stricte cywilnoprawna, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Co prawda zarządzenie to dotyczy materii cywilistycznej (bo stanowi podstawę do zawarcia umowy o zmianie udziałów we współwłasności nieruchomości), jednak poszczególne paragrafy zarządzenia wskazują, iż jest to akt wewnętrzny organu reprezentującego Gminę zawierający jedynie jego oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości. Natomiast sama zmiana w tym zakresie ma nastąpić – jak wynika z zarządzenia – na podstawie przyszłej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej i przyszłej umowy. Zarządzenie wskazuje ponadto w § 5 podmiot, który będzie realizował stanowisko Gminy wyrażone w tym zarządzeniu na zebraniu Wspólnoty.

Mając zatem na uwadze, iż przedmiotowe zarządzenie wskazuje jedynie niejako kierunek przyszłych działań Gminy, wynikających z wydania przez Prezydenta [...] wcześniejszego zarządzenia o włączeniu do mieszkaniowego zasobu Gminy lokalu nr [...]i jako taki stanowi - jak wyżej wskazano - akt wewnętrzny Gminy, brak było podstaw do przyjęcia, iż zarządzenie to było aktem z zakresu administracji publicznej, który winien podlegać kognicji sądu administracyjnego.

Nie jest także zasadne stanowisko skarżących, iż w zaistniałej sytuacji doszło do nieprawidłowego rozdzielenia skargi na zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia 30.06.2021 r. oraz nr [...]z dnia 4.10.2021 r. Zarządzenia te (choć niewątpliwie tematycznie były ze sobą powiązane a zarządzenie którego dotyczyła skarga kasacyjna było następstwem zarządzenia wcześniejszego) zostały jednak wydane w oparciu o inne podstawy prawne i odnosiły się do innych kwestii związanych ze spornym lokalem.

W rezultacie zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do braku właściwości sądu administracyjnego, okazały się więc w tym przypadku nieuzasadnione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).