Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 693/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52a w związku z art. 4 pkt 11a okt 27 i pkt 34
journal: Dz.U. 2017 poz 783
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.
article: art. 79 ust 2 pkt 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 629/18 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu wprowadzania do obrotu produktów zawierających substancje psychoaktywne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 629/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. M., na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie kary z tytułu wprowadzania do obrotu produktów zawierających substancje psychoaktywne.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Olsztynie, dalej także jako: "organ pierwszej instancji" lub "PPIS", wymierzył P. M. (dalej także jako: "skarżący"), karę pieniężną w wysokości 20.000 zł z tytułu wprowadzania do obrotu w sklepie przy ul. J. [...] w Olsztynie, prowadzonym przez "[...]" sp. z o.o. w Katowicach, dalej także jako: "Spółka", produktów zawierających substancje psychoaktywne, które w świetle przepisów ustawy z dnia o przeciwdziałaniu narkomanii, są środkami zastępczymi. Powołał się na art. 52a w związku z art. 4 pkt 11a, pkt 27 i pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r. poz. 783 ze zm.), dalej także jako: "ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii" lub "u.p.n.", oraz 12 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), dalej także jako: "ustawa o PIS".

W uzasadnieniu decyzji PPIS podał, że w toku przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2017 r. kontroli, funkcjonariusze KMP w Olsztynie zabezpieczyli produkty, co do których istniało podejrzenie, że mogą zawierać substancje będące środkami zastępczymi. W sklepie zastano P. P., która chwilowo zastępowała na stanowisku sprzedawcy swojego chłopaka P. M.. Po telefonicznych monitach P. P. w sklepie zjawił się P. M., który oświadczył, że 19 czerwca 2017 r. podpisał umowę o pracę z [...] sp. z o.o.

Materiały zabezpieczone podczas kontroli w sklepie zostały zbadane przez Laboratorium Modus Spectrum w Szczecinie, które w dniu 12 października 2017 r. wydało opinię nr MS-11091/09/17 oraz Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w Warszawie. Opinia tego Laboratorium nr E-nar-598/17 z dnia 19 grudnia 2017 r. jednoznacznie wykazała, że wprowadzane przez skarżącego produkty zawierają nowe substancje psychoaktywne i substancje psychoaktywne powalające zaliczyć je do grupy środków zastępczych w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. PPIS wziął pod uwagę, że sprzedaż tzw. dopalaczy w przedmiotowym sklepie wzbudza szczególne zainteresowanie młodzieży i stała się poważnym problemem o charakterze lokalnym. Zatrucie tego rodzaju substancjami może okazać się niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzkiego, gdyż z uwagi na brak informacji o składzie produktu, nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie sposobu właściwego leczenia osoby, która trafiła do placówki medycznej. Organ pierwszej instancji ocenił, że skarżący niewątpliwie wprowadzał w tym sklepie do obrotu produkty zawierające substancje posiadające właściwości psychoaktywne, które należy zaliczyć do środków zastępczych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i miała tego pełną świadomość. Powyższe obligowało organ do nałożenia kary pieniężnej, stosownie do art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ustalając wysokość tej kary organ pierwszej instancji wziął pod uwagę: ilość oferowanych do sprzedaży w ww. sklepie produktów zawierających środki zastępcze, ilość zgłoszeń o stwierdzonych przypadkach zatruć substancjami zastępczymi na terenie miasta Olsztyn i zainteresowanie młodzieży tym sklepem.

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji, skarżący zarzucił, że niezasadne było podejrzenie PPIS, iż realnie zagrożone zostało zdrowie i życie ludzkie, a także uznanie, że zabezpieczone produkty stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, gdyż PINB nie udowodnił, że były one w tym celu używane. Skarżący zakwestionował stanowisko, że sprzedaż detaliczna przedmiotowych środków stanowi wprowadzanie ich do obrotu, a nie udostępnienie ich konsumentom. Zarzucił ponadto, że decyzja nie została właściwie uzasadniona. Stwierdził też, że z naruszeniem art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, decyzję wydano na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem art. 84c, art. 82, art. 79a i art. 79 tej ustawy. Ocenił, że wymierzenie kary pieniężnej uchybia art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, gdyż badania, na podstawie których organ wydał decyzję, z uwagi na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie mogły być dowodem w postępowaniu, a ponadto nie wykazano, że produkty objęte decyzją są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "PWIS" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podał, że wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Modus Spectrum w Szczecinie i Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w Warszawie jednoznacznie wykazały, iż wprowadzane do obrotu przez skarżącego produkty zawierają substancje psychoaktywne (3-CMC, alfa-propyloaminopentiofen, MDMB-CHMICA, N-etylnorpentedron) i stanowią środki zastępcze. Podniósł, że skarżący oświadczył, iż w dniu 19 czerwca 2017 r. podpisał umowę o pracę z "[...]" spółką z o.o. i przyznał, że już wcześniej handlował środkami zastępczymi w Radomiu, przez ok. 1,5 miesiąca. Tym samym, skarżący posiadał pełną świadomość co do sprzedaży w sklepie tzw. ":dopalaczy". PWIS wyjaśnił ponadto, że kontrola w opisanym wyżej sklepie została przeprowadzona bez wcześniejszego zawiadomienia na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 2, 4a i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji wymierzył karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych w przedmiotowym sklepie, a nie za prowadzenie działalności gospodarczej. Dodał, że osoby kontrolujące po wejściu do sklepu okazały legitymacje służbowe i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które zawierają pouczenie o prawach i obowiązkach przysługujących kontrolowanemu przedsiębiorcy. Podniósł też, że zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej kontrola może być przeprowadzona bez obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. W takiej sytuacji czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że pracownik sklepu w trakcie trwania kontroli nie wręczył kontrolującym zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu w trybie art. 84c powoływanej ustawy, a ponadto do siedziby PPIS nie wpłynął w tym dniu sprzeciw strony. W związku z powyższym, nie miał zastosowania art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowił podstawy do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiotowej sprawie, a zatrzymanie i pobranie próbek nastąpiło na podstawie art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W ocenie organu odwoławczego, PPIS rzetelnie uzasadnił swoją decyzję i zawarł w niej informacje o dowodach i faktach na których się oparł. Zauważył, że organy inspekcji sanitarnej nie mają obowiązku udowadniać, że zabezpieczone produkty były używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach, jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wyjaśnił, że okoliczność, iż samo posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest zabronione, nie ma związku z analizowaną sprawą, gdyż dotyczy ona wprowadzania do obrotu środków zastępczych a nie ich posiadania. Za niezrozumiałe uznał twierdzenie strony, jakoby ostrzeżenia znajdujące się na opakowaniach wprowadzanych do obrotu produktów zawierających środki zastępcze i ich deklarowane (przez wprowadzającego do obrotu) przeznaczenie miały wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, skoro zgodnie z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium RP środków zastępczych jest zabronione. PWIS wywiódł, że przez "udostępnianie środków zastępczych" w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, należy rozumieć także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu. Zatem kwestia, że zdaniem strony, w sklepie prowadzono sprzedaż detaliczną, a nie "wprowadzanie do obrotu", nie miała znaczenia.

PWIS stwierdził, że z uwagi na to, że odwołujący się wprowadzał do obrotu produkty, które po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych okazały się środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, to obowiązkiem PPIS było nałożenie kary pieniężnej zgodnie z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wymierzając wysokość kary pieniężnej organ ten wziął pod uwagę ilość środków zastępczych wprowadzanych do obrotu.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że obowiązek stosowania się do poleceń służbowych pracodawcy nie zwalnia pracownika z odpowiedzialności prawno-administracyjnej za czyny niezgodne z prawem. Wprawdzie, stosownie do art. 100 § 1 Kodeksu pracy, pracownik jest obowiązany wykonywać prace sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę, lecz sprzeczność z przepisami prawa nie ogranicza się do norm prawa karnego, gdyż obejmuje wszelkie gałęzie prawa. Zakaz wprowadzania środków zastępczych do obrotu wynikający z art. 52a ustawy zakłada karanie tego procederu. Polecenie złamania tego zakazu jest zatem sprzeczne z prawem. Skarżący był więc nie tylko uprawniony, ale i zobligowany do odmowy wykonania takiego polecenia. Skoro tego nie uczynił i uczestniczył w wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu, to nałożenie na niego kary z art. 52a było prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji i brak wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności przedmiotowej sprawy,

- art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] marca 2018 r., a także na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału, błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, oraz dowolności w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

- art. 7 i art. 8 K.p.a., przez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący,

- art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez uznanie, że jego zastosowanie przez PPIS, polegające na niezawiadomieniu strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie stanowi naruszenia przepisów tej ustawy, a także naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez zaaprobowanie całokształtu materiału dowodowego i uznanie go za wiarygodny, mimo iż pozyskany został w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy,

- art. 107 § 3 i art. 77 § 4 K.p.a. w związku z art. 27 i art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przez nieuzasadnione powtórzenie stanowiska organu pierwszej instancji, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i niewskazanie dowodów, na których oparł się przy wydaniu rozstrzygnięcia,

- art. 52a w zw. z art. 4 pkt. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przez zaaprobowanie decyzji organu pierwszej instancji dotyczącej zastosowania art. 52a ustawy w przedmiotowej sprawie i wymierzenie kary pieniężnej, mimo braku przesłanek do jej wymierzenia i naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

Przytaczając treść art. 52a oraz art. 4 pkt 27 i pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a także dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne tych przepisów prawa Sąd stwierdził, iż okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że w dniu 23 czerwca 2017 r. pracownicy upoważnieni przez PPIS przeprowadzili kontrolę w opisanym wyżej sklepie, w toku której kontrolujący ujawnili produkty, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że mogą zawierać substancje zastępcze. Produkty te zostały zabezpieczone przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie. Przeprowadzone następnie na zlecenie PPIS badania składu jakościowego tych produktów, wykonane przez Laboratorium Modus Spectrum w Szczecinie (opinia z dnia 12 października 2017 r.) i Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w Warszawie (opinia z dnia 19 grudnia 2017 r.), jednoznacznie wykazały, że zawierają one nowe substancje psychoaktywne i substancje psychoaktywne powalające zaliczyć je do grupy środków zastępczych w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Wbrew stanowisku skarżącego, do zastosowania w stanie faktycznym sprawy kary pieniężnej z art. 52a ustawy zbędne było wykazywanie, że zabezpieczone w sklepie środki zastępcze były "używane", a nie tylko "posiadane".

Sąd zauważył, że konstrukcja definicji ustawowej pojęcia "środka zastępczego" jako środka używanego zamiast lub w takich samych celach, jak środki odurzające i substancje psychotropowe, wskazuje na to, że nie wymaga się każdorazowego badania, jak dany środek jest faktycznie wykorzystywany przez konsumenta, lecz ustalenia, z jakim przeznaczeniem został wyprodukowany lub wprowadzony do obrotu. Z definicji tej wynika, że dla określenia, czy dany produkt ma charakter środka zastępczego konieczne jest posiadanie przez niego działania psychoaktywnego analogicznego, jak działanie narkotyków (środków odurzających i substancji psychotropowych), będącego warunkiem sine qua non używania zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Zatem, środek zastępczy, to produkt, który może być użyty zamiast środka odurzającego nie zaś środek, który został użyty w taki sposób przez nabywcę. Istotna jest sama potencjalna możliwość użycia danego środka zamiast środka odurzającego (tak NSA w wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2059/16).

Z wykonanej w sprawie opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji bezspornie wynika, że zabezpieczone w sklepie produkty zawierały substancje stanowiące środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Natomiast, bez znaczenia jest okoliczność oznaczenia przedmiotowych środków zastępczych napisami: "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego" czy "chronić przed dziećmi". Oznaczenie środka zastępczego takimi ostrzeżeniami nie zwalnia podmiotu od odpowiedzialności za wprowadzanie tych środków do obrotu.

Dla wykazania wprowadzania środków zastępczych do obrotu nie było też konieczne ustalenie osób, którym skarżący "udzielił" środków zastępczych, czy też które od niego je nabyły. Sąd w pełni zaaprobował pogląd prezentowany przez sądy administracyjne że ustawa definiując "wprowadzanie do obrotu" mówi o udostępnianiu takich środków osobom trzecim, co jest pojęciem znacznie szerszym niż dawanie, wręczanie, przekazywanie; "udostępnianie" to "pozostawanie do dyspozycji", nie musi nawet wiązać się z żadną aktywnością, ale może polegać na przyzwoleniu, na biernej postawie. Według Sądu pierwszej instancji, analiza systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że przez udostępnianie należy rozumieć więc także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu. Udostępnienie środków zastępczych w jakiejkolwiek formie i w jakimkolwiek celu osobie trzeciej stanowi obiektywny fakt naruszenia prawa, który jest podstawą zastosowania sankcji (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13).

Sąd uznał, że bezsporne jest zatem, że w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze, co podlega karze pieniężnej stosownie do art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Nie zwalnia skarżącego z tej odpowiedzialności okoliczność, że jako pracownik, nie mógł odmówić wykonania polecenia pracodawcy - to jest sprzedaży przedmiotowych środków zastępczych. Niewątpliwie pracownik musi swoją pracę wykonywać starannie i sumiennie, stosując się do poleceń przełożonych, ale powyższe obowiązki nie dotyczą działań sprzecznych z prawem lub umową.

Wynikający z art. 100 § 1 Kodeksu pracy obowiązek stosowania się do poleceń służbowych pracodawcy nie zwalnia pracownika z odpowiedzialności prawno-administracyjnej za czyny niezgodne z prawem. Sprzeczność poleceń pracodawcy z przepisami prawa, o której mowa w tym przepisie, nie ogranicza się bowiem do norm prawa karnego, lecz obejmuje wszelkie gałęzie prawa, a zatem także zakaz wprowadzania środków zastępczych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisem ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Sąd dodał, że karze pieniężnej za wprowadzenie do obrotu substancji zastępczych podlega każda osoba uczestnicząca w procederze wprowadzania środków zastępczych do obrotu, gdyż wymierza się ją każdemu podmiotowi udostępniającemu te środku osobom trzecim. Z punktu widzenia art. 52a ustawy obojętne jest, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ją stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym, odpowiedzialności podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt. II SA/Po 740/17, WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 510/18, WSA w Warszawie z 26 dnia września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 358/18).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o działalności gospodarczej Sąd zwrócił uwagę, że skarżący przyznał w skardze, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jest tylko pracownikiem Spółki sprzedającym w opisanym wyżej sklepie. W tej sytuacji, nie mogą mieć do skarżącego zastosowania przepisy ustawy o działalności gospodarczej, która stosownie do art. 1 regulowała podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W stanie faktycznym sprawy nie naruszono więc art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dodać należy, że nawet gdyby skarżący prowadził działalność gospodarczą, co w niniejszej sprawie bezspornie nie miało miejsca, to w tego rodzaju sprawach następuje odstąpienie od zwykłych reguł i gwarancji udzielanych przedsiębiorcom z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia w związku z wprowadzaniem do obrotu niebezpiecznych i nielegalnych produktów. Tym samym, nie mogło dojść także do naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, stan faktyczny ustalony przez organy inspekcji sanitarnej w rozpatrywanej sprawie był wystarczający do zastosowania wskazanych powyżej przepisów i wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy inspekcji sanitarnej, wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, oparły się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego, w tym opinii uprawnionego podmiotu. Organy obu instancji nie naruszyły zatem wymienionych w skardze przepisów K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, nie jest też zasadny zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wypowiedział się co do istotnych w sprawie faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Wyjaśnił również podstawę prawną decyzji i przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

A/ naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji naruszającej przepisy prawa,

2/ art. 137 § 1 w zw. z art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawidłowej narady przez Sąd orzekający oraz brak przedstawienia wywodu własnego i logicznego rozumowania przez Sąd orzekający w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, gdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przepisania uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

3/ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd meriti do zarzutów skargi tj. w zakresie naruszenia przez organ II instancji:

a) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w pkt II lit e) odwołania (dot. braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej),

b) art. 27 i 27c ustawy o inspekcji sanitarnej polegające na przyjęciu realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi a tym samym, iż zostały naruszone wymagania zdrowotne mimo braku dowodzenia w tym zakresie stosownymi opiniami biegłych sądowych,

c) art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. w zakresie jego zastosowania mimo braku notyfikacji (projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.875), w szczególności jej art. 4 którym dodano w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej pkt 4a w ust. 2 art. 79) tego technicznego przepisu Komisji Europejskiej UE na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.) a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

d) art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art 84c, art. 82, art 79a, art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a które to naruszenia jako naruszenia prawa materialnego z ostrożności procesowej podtrzymuję w ramach niniejszej skargi kasacyjnej wraz z argumentacją zawartą w skargę na decyzje organu II instancji.

B/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w zakresie;

1/ art. 52a, art. 4 pkt. 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez przyjęcie, że sprzedaż detaliczna konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom, oraz, iż wprowadzającym do obrotu tychże substancji jest pracownik, a więc skarżący, a nie spółka prowadząca sklep, w którym zatrudniony był skarżący.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 10 września 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 22 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. mają charakter wynikowy. Skuteczność zarzutu naruszenia tych przepisów jest uzależniona od zasadności merytorycznych zarzutów procesowych i materialnych.

Odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. rozpocząć trzeba od konstatacji, że z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku. Natomiast obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3349/19).

Jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, możliwa jest kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę materialną zaskarżonej decyzji, tj. art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przesłankę polegającą na wprowadzaniu do obrotu omówił uwzględniając definicję tego pojęcia zawartą w art. 4 pkt 34 ustawy. Podobnie, pojęcie środka zastępczego wyjaśnił przywołując definicję zamieszczoną w art. 4 pkt 27. Obszernie omówił czynności procesowe poprzedzające zastosowanie przez organy cytowanych wcześniej przepisów prawa. Nawiązał do kontroli przeprowadzonej w sklepie przez pracowników upoważnionych przez PPIS, w dniu 23 czerwca 2017 r. oraz zabezpieczenia produktów. Wskazał, że zawartość nowych substancji psychoaktywnych i substancji psychoaktywnych w zabezpieczonych produktach została ustalona na podstawie dwóch opinii: Laboratorium Modus Spectrum w Szczecinie (opinia z dnia 12 października 2017 r.) i Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji w Warszawie (opinia z dnia 19 grudnia 2017 r.). Dokonał kwalifikacji prawnej ustalonych faktów zaliczając produkty do środków zastępczych w rozumieniu ustawy. Omówił zachowanie polegające na udostępnianiu środków zastępczych osobom trzecim. Przedstawił zagadnienie odpowiedzialności osób za wprowadzanie do obrotu, w tym odpowiedzialności pracownika wykonującego polecenie pracodawcy niezgodne z prawem.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), dalej także jako: "ustawa o swobodzie działalności gospodarczej" lub "u.s.d.g.". Odnotowując, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, stwierdził, że nie mogą mieć w stosunku do niego zastosowania przepisy ustawy o działalności gospodarczej.

Sąd zaznaczył również, że stan faktyczny ustalony przez organy inspekcji sanitarnej był wystarczający do zastosowania wskazanych przepisów i wydania rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że organy oparły się na materiale dowodowym, w tym opinii uprawnionego podmiotu. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd ocenił, że organ odwoławczy wypowiedział się co do istotnych faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Wyjaśnił także podstawę prawną decyzji i przytoczył mające zastosowanie przepisy prawa.

W świetle powyższego, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na tym, że zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przepisania uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew twierdzeniu wnoszącego kasację, Sąd pierwszej instancji przedstawił własny wywód. Zajął jasne i precyzyjne stanowisko co do stanu faktycznego oraz prawnego. Zaskarżony wyrok poddaje się zatem kontroli instancyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, wyrok został wydany po naradzie składu orzekającego. Podniesiony w zarzucie skargi kasacyjnej, oznaczonym jako zarzut A pkt 2, "brak prawidłowej narady przez Sąd orzekający", a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione "wątpliwości co do prawidłowej narady Sądu", nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistym przebiegu tej czynności procesowej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd meriti do zarzutów skargi. Pamiętając o rozważaniach wstępnych odnoszących się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., dodać jeszcze należy następujące uwagi:

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wskazywanego przez skarżącego braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w odwołaniu w zakresie niedokonania notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W świetle poprzedzających uwag, co do obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi, nie stanowiło to naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie został sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., polegający na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w pkt II lit. e) odwołania (dot. braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W tym zakresie nie można zatem skutecznie czynić Sądowi zarzutu, że go nie rozpoznał. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w skardze brak jest wywodu (tym bardziej "obszernego", jak wskazuje się w skardze kasacyjnej) dotyczącego problemu ww. "notyfikacji". Po trzecie, jak już wyżej zauważono, Sąd pierwszej instancji ocenił merytorycznie, że nie doszło do naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy. Wynika z tego, że Sąd przyjął ww. przepis jako obowiązujący, zaś brak wskazywanej przez skarżącą notyfikacji nie był dla obowiązywania ww. przepisu przesądzający.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zaś spójnego wywodu prawnego, który pozwalałby na przyjęcie, że nowelizacja m.in. w ww. zakresie dokonana ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 875) nie obowiązuje w polskim porządku prawnym. Nie wykazano więc aby w omawianym zakresie istniały wady postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej nie wykazano aby niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w okolicznościach tej sprawy stanowiło takie naruszenie prawa procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 388/19).

Brak jest też podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 27 i art. 27c ustawy o inspekcji sanitarnej.

Odnotować należy, że rzeczywiście w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 27 oraz art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuzasadnione powtórzenie stanowiska organu pierwszej instancji i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz niewskazanie dowodów na których oparł się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia skargi w tym zakresie wynika zaś, że chodzi o rozstrzygnięcie odnoszące się do wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz uprawnienia inspektora sanitarnego w razie podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Nadto, zdaniem skarżącego, powołanie się na inne, podobne przypadki nie może stanowić podstawy do wydania decyzji.

W związku z tą argumentacją, należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzuty naruszenia art. 27 i art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczyła skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 27 ustawy o PIS ma zastosowanie w przypadku wydawania przez organy administracji decyzji o usunięciu w ustalonym terminie stwierdzonych przez organ administracji uchybień z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 27 ust. 1). Z kolei, art. 27c ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W takim przypadku państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji wstrzymuje wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu takiego produktu lub nakazuje wycofanie go z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa. Podstawę prawną wydania kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowił zaś, jak już wyżej wskazano, art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1338/18).

Także w kontekście "realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi", w ramach tego zarzutu Sąd wyjaśnił, że podczas przeprowadzanych kontroli każdorazowo zabezpieczono próbki produktów, a ich badania potwierdziły, iż zatrzymane produkty zawierały w swoim składzie substancje psychoaktywne oraz nowe substancje psychoaktywne, pozwalające na zaliczenie ich do środków zastępczych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ustalono, że środkami tymi były: 3-CMC, alfa-propyloaminopentiofen, MDMB-CHMICA, N-etylnorpentedron. Badania zostały przeprowadzone przez Laboratorium Modus Spectrum w Szczecinie, a następnie przez podmiot uprawniony do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy dany produkt jest środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2018), tj. Centralne Laboratorium Kryminalistycznego Policji w Warszawie. Centralne Laboratorium wydało opinię nr E-nar-598/17 z dnia 19 grudnia 2017 r. Z opinii tej jednoznacznie wynika, że zatrzymane produkty zawierały w swoim składzie substancje psychoaktywne oraz nowe substancje psychoaktywne, pozwalające na zaliczenie ich do środków zastępczych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W świetle art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. były to więc wyniki badań wystarczające do stwierdzenia, że zatrzymane produkty są środkami zastępczymi niebezpiecznymi dla zdrowia. Już samo stwierdzenie, że produkty zawierały substancje psychoaktywne, w świetle przywołanych przez organy obu instancji i Sąd przepisów prawa, świadczy, że w związku z wprowadzaniem ich do obrotu mamy do czynienia realnym zagrożeniem dla zdrowia ludzi. W tej sytuacji organy nie miały podstaw do kwestionowania wyników postępowania dowodowego, w tym także nie było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 388/19).

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro skarżący nie prowadził działalności gospodarczej i jest tylko pracownikiem Spółki sprzedającym w sklepie Spółki, to nie mogą mieć w stosunku do niego zastosowania przepisy ustawy o działalności gospodarczej. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy nie naruszono więc art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd zauważył, że nawet gdyby skarżący prowadził działalność gospodarczą, to i tak w tego rodzaju sprawach następuje odstąpienie od zwykłych reguł i gwarancji udzielanych przedsiębiorcom z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia w związku z wprowadzaniem do obrotu niebezpiecznych i nielegalnych produktów. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej, podniesionego w skardze. W konsekwencji, nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi kasacyjnej, jakoby w sprawie pozyskano dowody w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 u.s.d.g.

W tym zakresie ma bowiem przesądzające znaczenie, że według wyników badań, mamy do czynienia z produktami zawierającymi substancje niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzkiego. Dlatego skarżący nie musiał być zawiadomiony o terminie kontroli (art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g.); kontrola nastąpiła w obecności osoby dokonującej sprzedaży produktów w zastępstwie sprzedawcy, która mogła być uznana za osobę, o której mowa w art. 97 K.c. (art. 80 ust. 5 u.s.d.g.); kontroli dokonali uprawnieni pracownicy organu (art. 79a u.s.d.g.); ponadto niewątpliwie kontrola miała na celu przeciwdziałanie popełnieniu przestępstwa określonego w art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego (sprowadzenie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia dla wielu osób wprowadzając do obrotu szkodliwe substancje); tym samym dopuszczalne było przeprowadzenie więcej niż jednej kontroli (art. 82 ust. 1 pkt 4 u.s.d.g.). Nie było zatem podstaw do odstąpienia od czynności kontrolnych, co próbuje wykazać strona skarżąca kasacyjnie. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad dotyczących przeprowadzenia kontroli na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Takie samo stanowisko w tym zakresie, w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, wyrażono w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 388/19).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w zakresie art. 52a i art. 4 pkt 34 u.p.n. poprzez przyjęcie, że sprzedaż detaliczna – konsumentom – produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu", nie zaś udostępnianie tych środków konsumentom oraz, że wprowadzającym do obrotu tych substancji jest pracownik, a więc skarżący, a nie spółka prowadząca sklep, w którym zatrudniony był skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym, pod pojęciem "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, należy rozumieć każde udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącym, jak i będącym ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów substancji wymienionych w tym przepisie (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3155/18; z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3232/18).

Wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych jest więc także sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek (patrz: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2080/17 i wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3606/18).

Ponadto, przyjęta jako podstawowa przesłanka wprowadzenia do obrotu, przesłanka udostępnienia osobom trzecim nie jest ograniczona przez wprowadzenie określenia sposobu udostępnienia. Zakresem pojęcia udostępnienia osobom trzecim środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, należy objąć stworzenie możliwości faktycznych dostępu osób trzecich do tych środków. Nie można do takiej ustawowej definicji wprowadzenia do obrotu przyjąć elementów stanu faktycznego w niej niezapisanego, a zatem przyjąć, że wymaga ustalenia fakt sprzedaży tych substancji (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3492/19; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 388/19).

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1338/18, w przepisach karnych ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca oprócz sformułowania "wprowadzenie do obrotu" środka odurzającego (art. 56 ust. 1) użył również sformułowania "udziela" środka odurzającego (art. 58 ust. 1). Okoliczność ta daje podstawę do zawężającej wykładni zawartego w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcia "wprowadzenia do obrotu" w odniesieniu do przepisów karnych. Rozróżnienia takiego nie ma natomiast w art. 52a u.p.n., która wprowadza odpowiedzialność administracyjną za określone zachowania związane z postępowaniem ze środkami zastępczymi lub substancjami psychoaktywnymi. Nie ma tym samym podstaw, by zawarte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenie do obrotu" wykładać zawężająco w stosunku do tego co wynika z wykładni językowej art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. To nie organy administracji, stosując art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dokonały rozszerzającej wykładni pojęcia "wprowadzenia do obrotu" tylko sądy karne dokonały wykładni zawężającej tego pojęcia w odniesieniu do przepisów prawa karnego. Organy administracji zasadnie dokonały wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" stosując wykładnię językową albowiem przy stosowaniu przepisu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii o charakterze administracyjnym nie było podstaw do stosowania odmiennej wykładni.

Zachowanie skarżącego odpowiada definicji, o jakiej mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. W trakcie kontroli w sklepie przy ul. J. [...] w Olsztynie, w dniu 23 czerwca 2017 r., w sklepie przebywała P. P., która zastępowała P. M. w roli sprzedawcy. Po przyjściu do sklepu, na wezwanie P. P., P. M. oświadczył, że umowę o pracę z [...] sp. z o.o. w Radomiu podpisał w dniu 19 czerwca 2017 r., a wcześniej przez kilka miesięcy handlował środkami zastępczymi w sklepie w Radomiu.

W skardze kasacyjnej nie podważono tych ustaleń faktycznych. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem zaaprobował dokonaną przez organy wykładnię i zastosowanie art. 52a i art. 4 pkt 34 u.p.n.

Decyzja wydana na podstawie art. 52a u.p.n., czyli wymierzenie kary pieniężnej, może być skierowana do każdego podmiotu wprowadzającego do obrotu środki zastępcze. Prowadzenie działalności gospodarczej nie stanowi warunku zastosowania tej normy. Odpowiedzialności podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, który bezpośrednio udostępnienia środek zastępczy osobie trzeciej. Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, przepis art. 100 § 1 Kodeksu pracy stanowi, że pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa. Sprzeczność z każdego rodzaju przepisem prawa, w tym przepisem prawa administracyjnego, daje pracownikowi prawo odmowy świadczenia pracy.

Niezależnie od tego, można wskazać, że w sytuacji, gdy polecenie pracodawcy jest sprzeczne z prawem, pracownik nie jest zwolniony z odpowiedzialności za dokonanie czynu zabronionego.

Nie można podzielić przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, według której, czyn z art. z art. 52a u.p.n. nie może być uznany za czyn zabroniony.

Najpierw odnotować należy trafne spostrzeżenie, zgodnie z którym, skoro z art. 44b u.p.n. wynika zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, to wprowadzanie takich środków do obrotu jest czynem sprzecznym z prawem (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., II OSK 1338/18). Nie znajduje nadto potwierdzenia teza, że skoro czyn opisany w art. 52a u.p.n. nie jest czynem zabronionym w rozumieniu Kodeksu karnego, to tym samym brak było podstaw do odmowy przez pracownika wykonania polecenia służbowego pracodawcy co do sprzedaży środków zastępczych. Karalność takiego czynu przewiduje art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego. Zgodnie z tym przepisem, kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób wprowadzając do obrotu szkodliwe dla zdrowia substancje, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Możliwe jest przyjęcie, iż wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, o których traktuje przepis art. 4 ust. 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, stanowi realizację znamion czynu penalizowanego w art. 165 § 1 pkt 2 K.k. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 388/19 oraz powołane tam orzeczenia: wyrok SN z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt V KK 374/19; wyrok SA w Katowicach z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II AKa 375/19).

Ponadto, można wskazać również na treść art. 189b K.p.a., z którego wynika, że przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest uprawnione zawężanie przez skarżącego pojęcia czynu zabronionego tylko do przestępstw i wykroczeń. Czynem zabronionym może być także czyn opisany w przepisach prawa administracyjnego. Sankcją za popełnienie takiego czynu nie musi być sankcja karna przewidziana w Kodeksie karnym lub Kodeksie wykroczeń. Może to być także sankcja przewidziana przepisami prawa administracyjnego.

To, że w Kodeksie karnym w art. 115 § 1 K.k. oraz w Kodeksie wykroczeń w art. 47 § 1 zawarte zostały definicje czynu zabronionego nie znaczy, że tylko czyny wyczerpujące znamiona przestępstw lub wykroczeń mogą być uznane za czyny zabronione. Pojęcie "czyn zabroniony" nie jest zarezerwowane tylko do tego rodzaju czynów. W Kodeksie karnym oraz w Kodeksie wykroczeń prawodawca zdecydował się na zamieszczenie definicji czynu zabronionego i definicja ta będzie wiążąca przy stosowaniu tych ustaw. W innych przypadkach ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem "czynu zabronionego", następuje w drodze wykładni. W rezultacie, czynem zabronionym jest także czyn zabroniony przepisami prawa administracyjnego za naruszenie, którego przewidziane są sankcje administracyjne (patrz: wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1338/18).

Odnośnie do powołanych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych stwierdzić należy, że wyrok WSA w Opolu wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Op 269/13 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 77/14, a jednocześnie skarga została oddalona.

Wyroki WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 938/13 i II SA/Po 209/14 nie były poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w sprawach tych nie wniesiono skarg kasacyjnych.

Z kolei, wyrok WSA w Opolu wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Op 512/13 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 975/14, zaś skarga wniesiona w tej sprawie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

Odnotować jeszcze można, że wyrok WSA w Opolu wydany w sprawie II SA/Op 616/14 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 996/15. Jednocześnie skarga wniesiona w tej sprawie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.