Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 484/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 48a ust. 1, art. 49 ust. 2a i 2b, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. i Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. B. i Z. B. solidarnie kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach, postanowieniem z dnia 31 października 2022 r., nr PINB.5160.23-8.2022,JZ, na podstawie art. 48 ust. 1,3, 5 w związku z art. 52 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej jako "u.p.b" oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej jako "k.p.a." - po przeprowadzeniu wizji w terenie i rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowania wiaty, stanowiącej zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach 4,0 x 8,0 m + 4,0 x 4,0 m (48 m˛), na działce nr [...] przy ul. [...] w m. P. , będącej własnością M. i Z. B. dalej jako "skarżący", bez wymaganego pozwolenia na budowę – wstrzymał ww. roboty budowlane.

Jednocześnie organ I instancji poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.

Na postanowienie skarżący wnieśli zażalenie, w którym podnieśli, że od 2018 r. część terenu działki dzierżawiona jest co roku A. O. i J. G.. Skarżący wyjaśnili, że dzierżawcy sami we własnym zakresie zabudowali dzierżawiony teren ogrodem gastronomicznym z wiatami, altankami, miejscami konsumpcyjnymi, trampoliną i innymi urządzeniami. Skarżący wskazali, że jako właściciele działki występowali każdorazowo z wnioskami zgłoszeń budowy obiektów budowlanych do Starostwa Powiatowego w Gryficach i nie brali czynnego udziału w inwestycjach budowlanych na działce nr [...] w P. . Zdaniem skarżacych, to dzierżawcy, są stroną do której powinny być kierowane wszelkie pisma czy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Gryfic.

Do zażalenia dołączyli umowy dzierżawy z dnia 2 kwietnia 2022 r. i z dnia 30 czerwca 2021r., zawarte z A. O. i J. G..

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r., nr WOA.7722.157.2022.ASt, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 u.p.b., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 23 sierpnia 2022 r. organ I instancji dokonał oględzin obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...] przy ul. [...] w P. , z których sporządził stosowny protokół.

Z treści protokołu wynika, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na terenie nieruchomości stanowiącej własność skarżących, w głębi nieruchomości za trzema - wybudowanymi w oparciu o pozwolenie na budowę - budynkami handlowymi wykonano zabudowę gastronomiczno-rekreacyjną "[...]". Z. B. oświadczył, że teren działki, na którym znajduje się przedmiotowa zabudowa wydzierżawiony jest do końca roku J. G. oraz, że część obiektów wchodzących w skład tej zabudowy jako inwestor stawiał on, a część J. G.. Dodatkowo wyjaśnił, że na przestrzeni wielu lat dokonywał wielu zgłoszeń na posadowienie obiektów na tym terenie w Starostwie Powiatowym w Gryficach. W dniu kontroli nie okazano jednak zgłoszeń lub pozwoleń na obecnie istniejące obiekty na tym terenie. Z. B. nie potrafił wskazać w jakich latach poszczególne istniejące obiekty zostały posadowione.

Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że w skład zabudowy wchodzi szereg opisanych w protokole oględzin obiektów budowlanych o różnych wymiarach i funkcjach.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w oparciu o dokonane ustalenia organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy gastronomiczno-rekreacyjnej prowadzonej pod nazwą [...]" w miejscowości P. przy ul. [...], na terenie działki o nr [...]. Z uwagi na fakt, że w skład ww. zabudowy gastronomiczno-rekreacyjnej wchodzi 15 obiektów, które zostały wyszczególnione w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 23 sierpnia 2022 r., organ powiatowy w celu zapewnienia przejrzystości postępowania każdy z ww. obiektów objął odrębnym postępowaniem.

Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wiata stanowiąca zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach 4,0 x 8,0 m + 4,0 x 4,0 m, wybudowana pomiędzy dwoma budynkami gastronomicznymi na działce nr [...] przy ul. [...] w P. (obiekt wymieniony w protokole pod nr [...]). W trakcie prowadzonego postępowania organ powiatowy przeanalizował wydane przez Starostę Powiatu Gryfickiego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót budowlanych, przyjęte przez ten organ, dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...]) i ustalił, że na budowę przedmiotowej wiaty nie zostało udzielone pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy podał dalej, że z dokumentów przekazanych przez organ I instancji w ramach uzupełnienia materiału dowodowego wynika, iż w dniu 11 marca 2024 r. PINB w Gryficach, w obecności skarżących i J. G., przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P. i stwierdził, że we wschodniej części działki istnieje obiekt - zadaszenia miejsc konsumpcyjnych. Obiekt pierwotnie posiadał wymiary ca 4,0 x 8,0 m + 4,0 x 4,0 m. Była to konstrukcja drewniana wsparta na słupach z kantówek drewnianych przytwierdzonych do gruntu. Zadaszenie drewniane wielospadowe z pokryciem z plandeki. Podest drewniany. Pierwotnie konstrukcja zadaszenia była wsparta na trzech słupach. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że jedna część zadaszenia o wymiarach ca 4 x 4 m została rozebrana. Pozostawiono słup wsporczy i podest. Pozostawiono również konstrukcję zadaszenia o wymiarach 4 x 8 m z dwoma słupami i podestem. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Usytuowanie obiektu zostało przedstawione na szkicu sporządzonym na kopii mapy zasadniczej.

Skarżący oświadczyli zgodnie, że przedmiotowy obiekt został wybudowany około 2019-2020 r., na początku pandemii związanej z COVID-19, przez dzierżawcę J. G., natomiast oni jako właściciele nieruchomości nie występowali o zgody administracyjne na wybudowanie tego obiektu, albowiem miał się tym zajmować dzierżawca we własnym zakresie.

J. G. oświadczył, że przedmiotowy obiekt został usytuowany przez niego jako inwestora na początku pandemii związanej z covid-19 bez zgód administracji architektoniczno-budowlanej oraz że w jego ocenie przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym i nie wymaga zgód organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie J. G. przedmiotowy obiekt to połączone parasole.

Organ wyjaśnił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określały wyjątki od tej zasady.

Z ustaleń organu powiatowego wynika, że na działce nr [...] przy ul. [...] w P. nie ma wybudowanego budynku mieszkalnego. Ponadto z pisma Wójta Gminy R. z dnia 22 maja 2024 r. wynika, że działka nr [...] w P. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z 3 października 2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CENTRUM USŁUGOWE m. P. , gm. R. (Dz.Urz. Województwa Z. z 13 listopada 2014 r., poz. 4482). Zgodnie z zapisami przedmiotowego planu działka nr [...] w P. znajduje się w obszarze o symbolu elementarnym 32UTGHM 1) zabudowa usługowa: hotel/pensjonat/ dom gościnny, gastronomia, handel detaliczny, 2) dopuszcza się realizację 1 obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży do 200 m2, 3) dopuszcza się realizację 1 lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej do 200 m2 , a zatem nie jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe.

W ocenie organu II instancji, mając na względzie dokonane ustalenia oraz obowiązujące przepisy prawa należy stwierdzić, że na wybudowanie wiaty o konstrukcji drewnianej będącej zadaszeniem miejsc konsumpcyjnych, o wymiarach ca. 4,0 x 8,0 m + 4,0 x 4,0 m (pow. zabudowy 48 m2), zarówno w czasie wszczęcia postępowania, jak i w czasie wykonania robót budowlanych, wymagane było pozwolenie na budowę. Z ustaleń organu powiatowego oraz oświadczenia skarżących i J. G. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w Gryficach na budowę obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę. Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem, że ww. zadaszenie miejsc konsumpcyjnych posadowione zostało na działce należącej do skarżących i z działką tą zostało trwale związane, przy czym roboty budowlane polegające na jego budowie zostały zakończone. Zasadnym wydaje się stwierdzenie, że przedmiotowe zadaszenie stało się ich własnością i zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane i dlatego powinni być adresatem orzeczeń administracyjnych podejmowanych w niniejszym postępowaniu.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli M. i Z. B., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na nich obowiązków opisanych w postanowieniu, podczas gdy:

- przepis ten zobowiązuje do nałożenia obowiązków na inwestora, a inwestor został w sprawie wskazany;

- przepis ten - ewentualnie - zobowiązuje do nałożenia obowiązków na właściciela obiektu budowlanego;

- w sprawie nie powstał obiekt budowlany;

- nawet gdyby kwalifikować parasole jako obiekt budowlany to skarżący nie są jego właścicielami, a to z tej przyczyny, że parasole nie są w ogóle związane z gruntem, a zwłaszcza nie są trwale związane z gruntem, więc nie stanowią rzeczy składowej gruntu. Parasole wykonał dzierżawca na podstawie umowy dzierżawy i stanowią one rzeczy ruchome, który zobowiązany jest zabrać z przedmiotu dzierżawy po jej zakończeniu, o czym właściciel tych parasoli pisał do organu I instancji w piśmie z dnia 27 sierpnia 2022 r., co zdaniem skarżących oznacza, że reguła wynikająca z art. 48 Kodeksu cywilnego nie będzie miała zastosowania, to zaś wyklucza uznanie ich za właścicieli parasoli i w finale czyni zaskarżone postanowienie bezprawnym.

2. art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez całkowite ignorowanie przez organy obu instancji ich argumentów, brak powiadamiania o przyjętej klasyfikacji parasoli, brak poinformowania o konsekwencjach takiej klasyfikacji, brak pouczenia o możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego, brak dopytywania strony o szczegóły mocowania parasoli do gruntu, podczas gdy pomijanie twierdzeń strony pozostaje naruszeniem reguły przekonywania, a pomijanie osoby inwestora jest naruszeniem reguły przekonywania. Zdaniem skarżących brak rzetelnego informowania o ustaleniach i ocenach organu skutkowało pozbawieniem ich prawa do udziału w postępowaniu, skoro nie mogli złożyć dalszych wniosków dowodowych.

3. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania odkrywek w wykonanym podeście celem ustalenia faktu braku trwałego połączenia parasoli z gruntem, podczas gdy przeprowadzenie odkrywek pozwoliłoby ustalić organom, że elementy posadowione na terenie działki i nie są trwale związane z gruntem i nie są połączone. Zdaniem skarżących, z technicznego punktu widzenia stanowią parasole, a nie wiatę.

Ponadto, z technicznego punktu widzenia nietrwale związany z gruntem parasol w ogóle nie poddaje się kwalifikacji przez pryzmat prawa budowlanego. Natomiast z najdalej idącej ostrożności o ile parasol w ogóle powinien być kwalifikowany przez pryzmat zapisów prawa budowlanego o tyle, zdaniem skarżących powinien być zaliczony do obiektów małej architektury (obiekt architektury ogrodowej).

4. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii rzeczoznawcy technicznego i dokonanie przez organ samodzielnej oceny elementów umieszczonych na działce, podczas gdy identyfikacja elementów zamontowanych przez inwestora oraz właściwe ich zaklasyfikowanie wymagało sięgnięcia po wiedzę specjalistyczną niedostępną organowi administracji łącznie doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego w sprawie, m.in. w zakresie ustalenia, że parasole są trwale związane z gruntem, a następnie do wadliwej kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego i wadliwych ocen, co w finale przyniosło błędne rozstrzygnięcie i nałożenia obowiązków na podmioty niezobowiązane. Skarżący podkreślili, że zaskarżone postanowienie nakazując im usunięcie cudzej własności z ich gruntu, która posadowiona jest leganie pozostaje wadliwym, bo niemożliwym do wykonania. Nie są bowiem właścicielami elementów opisanych w zaskarżonym postanowieniu. Z racji na zawartą umowę dzierżawy nie mają władztwa nad terenem działki, a co za tym idzie nie mogą wejść i wykonać wydanego postanowienia.

Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez

zastosowanie przepisów ustawy prawo budowlane sprzed nowelizacji ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., podczas gdy:

- według art. 25 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach uregulowanych przez prawo budowlane wszczętych po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. stosuje się prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym;

- postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy, stąd organy powinny były stosować prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym;

- znowelizowane prawo budowlane zwalniało obiekt zaklasyfikowany przez organ II instancji jako wiata o powierzchni do 50m˛ z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia;

- organy po wszczęciu postępowania stosować winny prawo z dnia orzekania, a nie budowy kontrolowanego obiektu.

- art. 3 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 w zw. z pkt 7 i pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie zamontowanych parasoli za wiatę lub obiekt będący zadaszeniem wymagającymi pozwolenia na budowę, podczas gdy:

- parasole wykonane przez inwestora nie mieszczą się w definicjach obiektu budowlanego, budynku czy budowli zawartych w prawie budowlanym;

- parasole wykonane przez inwestora nie stanowią desygnatu nazwy wiata, bowiem nie stanowią jednego obiektu skoro pozostają od siebie zupełnie niezależne konstrukcyjnie i w żaden sposób nie są połączone; nie są połączone z gruntem w sposób wiążący, nie posiadają fundamentów, nie posiadają dachu.

Skarżący zauważyli, że o ile parasole wykonane przez inwestora w ogóle powinny być sklasyfikowane według norm prawa budowlanego, o tyle kwalifikacja ta określać powinna każdy z parasoli odrębnie, jako obiekt małej architektury. Obiekty małej architektury nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, co czyni wydane postanowienie wadliwym.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym wpisu od skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten narusza prawo.

` Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest postanowienie Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB), którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach (PINB), nakazujące skarżącym wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową wiaty, stanowiącej zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach 4,0 x 8,0 m + 4,0 x 4,0 m (48 m˛), na działce nr [...] przy ul. [...] w m. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Tytułem wstępu należy przypomnieć obowiązki inwestora oraz organu na gruncie art. 28-30 u.p.b., dotyczących pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.b. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.

Zauważyć również trzeba, że ustawodawca przewidział realizację budowy w dwóch trybach. Pierwszym, podstawowym trybem, jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, drugim zaś, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach u.p.b. - na podstawie zgłoszenia. Z cytowanego zapisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika zatem, że regułą jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przed rozpoczęciem robót budowlanych), a wyjątkiem od tej reguły - prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29, 30 ust. 1 i 31 ust. 1 u.p.b..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił natomiast art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W myśl art. 48a ust. 1 u.p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Przy czym zgodnie z art. 48b ust. 2 u.p.b. w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą:

1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;

2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego.

Natomiast stosownie do art. 49 ust. 2a i 2b u.p.b., w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie.

W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy prawidłowego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku nakazanego przez organy nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu oraz kwestii trwałego związania z gruntem spornego obiektu. W ocenie skarżących z uwagi na zawartą umowę dzierżawy nie mają władztwa nad terenem działki, a tym samym wynikający z postanowienia obowiązek winien być skierowany do inwestora. Nadto, wykonane przez inwestora parasole nie są związane trwale z gruntem - określone przez organy jako wiata, stanowiąca zadaszenie miejsc postojowych - należało zakwalifikować do kategorii obiektów małej architektury.

Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 52 u.p.b. stanowi, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa między innymi w art. 48 ustawy.

Przepis art. 52 u.p.b. wskazuje zatem kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji nakazowej. Prawidłowość wyboru adresata takiej decyzji powinna być przy tym oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Przepis art. 52 ustawy należy zatem tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem został skierowany do takiego podmiotu, który ma realną możliwość jego wykonania.

W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego (vide: wyroki NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/18 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 273/20).

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń wystarczających do tego aby przyjąć, że to skarżący powinni być adresatem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Z treści postanowienia organu I instancji wynika, że skoro w dniu kontroli terenu nieruchomości właściciele tego terenu, tj. skarżący nie wskazali innego podmiotu, który jest właścicielem wybudowanej bez pozwolenia na budowę zabudowy, to obowiązek wstrzymania robót budowlanych należy nałożyć na nich.

Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia J. G. z dnia 27 sierpnia 2022 r. wynika, że to on jest dzierżawcą części terenu działki nr [...] w P. , na której wybudował szereg zabudowań, których jest właścicielem. Jednocześnie z treści protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 23 sierpnia 2022 r. wynika, że odbyły się one w obecności J. G., jednak mimo jego obecności – jako dzierżawcy terenu organ nie poczynił wystarczających ustaleń w przedmiocie jego roli w procesie inwestycyjnym.

W realiach rozpoznawanej sprawy należało, zdaniem Sądu, wziąć pod uwagę między innymi to, komu służyć miał sporny obiekt i w czyim interesie został on wzniesiony, a przede wszystkim kto finansował prace i składnikiem czyjego majątku miał stać się obiekt po jego wybudowaniu, a także kto nim obecnie dysponuje. Te zagadnienia zostały całkowicie pominięte przez organ odwoławczy, który zaniechał tym samym zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Samo stwierdzenie, że skoro skarżący są właścicielami nieruchomości, na której wybudowano sporny obiekt, to na nim należało nałożyć obowiązki, jest w ocenie Sądu niewystarczające.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 52 ust. 1 u.p.b. umożliwia organom skierowanie obowiązków, w postępowaniu legalizacyjnym, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy. W przypadku, gdy taką osobą jest inwestor, koniecznym jest ustalenie, czy przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości.

W realiach rozpoznawanej sprawy sporną była także kwestia trwałego związania z gruntem spornego obiektu.

W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Przy czym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie, ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie.

Tak więc o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem, nie decyduje, jak już wskazano metoda i sposób związania z gruntem, ale też to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2989/12 i orzeczenia tam przywołane, dostępne na stronie https://orzeczenia.nas.gov.pl). Nadto, trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy też ustalenie, że można go zdemontować. Jest to okoliczność ewentualnie mogąca przesądzać o jego tymczasowości, ale nie o trwałości związania z gruntem (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 511/18, dostępny j.w.).

W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, a wcześniej organu I instancji, nie budzi zastrzeżeń. Materiał dowodowy zgromadzony w przekazanych aktach administracyjnych, w ocenie Sądu, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organy prawidłowo przyjęły, że obiekt ten posiada cechę trwałego związania z gruntem. Przedstawione w tym zakresie zarzuty skargi nie są zasadne. W konsekwencji zgodzić się należy z organami, że budowa wiaty, stanowiącej zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach 4,0 x 8,0 m + 4,0 x 4,0 m (48 m˛), jako połączona trwale z gruntem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego wskazać należy, pomimo, że w tej części stanowisko organów zyskało aprobatę Sądu, brak wystarczającego wyjaśnienia kwestii podmiotowych, tj. dotyczących wskazania adresata wstrzymania robót skutkować musiało jednak uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a") uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania w kwocie 597 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji przede wszystkim dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie ustalenia adresata postanowienia oraz wyczerpująco uzasadni dokonany wybór.