Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 657/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 25 marca 2024 r. nr SKO.415.36.624.2024 w przedmiocie warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. H. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Organ II Instancji" lub "Organ odwoławczy") z dnia 25 marca 2024 roku, znak: SKO.415.36.624.2024, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo- handlową, na częściach działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...], obręb [...]".

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") decyzją z dnia 9 października 2023 r., znak: PB.6730.32.2023.E, ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz częścią handlowo-usługową, na częściach działek nr ewid. [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Od powyższego rozstrzygnięcia Organu I instancji Skarżąca wniosła odwołanie. SKO, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 24 listopada 2023 r., znak: SKO.415.200.2748.2023 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu akt sprawy oraz przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego Prezydent, decyzją z dnia 8 lutego 2024 r. znak: PB.6730.32.2023.E, ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem A. H.

Uzasadniając powyższą decyzję Organ I instancji wskazał, iż przeznaczone pod planowaną inwestycję części działek o nr ewid. [...] i [...] zlokalizowane są w terenie, na którym w chwili obecnej brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja określona we wniosku nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową. W przypadku braku planu miejscowego inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie to, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku planu, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji wyjaśnił, iż wniosek A. H. spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia u.p.z.p. Prezydent podkreślił, że funkcja planowanego budynku nie będzie stać w sprzeczności z zastaną w obszarze analizowanym zabudową, w tym z istniejącą zabudową dostępną z ul. [....], lecz stanowić będzie jej kontynuację. Ponadto nie ograniczy sposobu użytkowania sąsiedniego terenu oraz będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy.

Od powyższej decyzji Organu I instancji Skarżąca wniosła odwołanie. A. H. zakwestionowała ustaloną w skarżonej decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 19 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej ulicy [....]. Zdaniem Skarżącej, tak ustalona linia zabudowy praktycznie uniemożliwia zabudowę działek, a także jest zaprzeczeniem wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przez nią prowadzonych. W mniemaniu Skarżącej ustalona linia zabudowy jest znacząco odsunięta w stosunku do budynków zlokalizowanych w ciągu ulicy [...], a także jest niezgodna z zapisami ustawy o drogach publicznych i jest celowym ograniczeniem możliwości zabudowy na działce. Zaproponowana linia zabudowy jest niezgodna z istniejącą linią zabudowy w obrębie ul.[...] i jest, w ocenie skarżącej, zaprzeczeniem tego samego rodzaju analizy wykonanej do decyzji o warunkach zabudowy otrzymanej w dniu 22 września 2023 r., która była wykonana dla działki nr [...]. Ustalenie linii zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi publicznej umożliwia racjonalną i ekonomiczną zabudowę posesji oraz "zastosowanie" prawa własności i zagospodarowania terenu według zapisów Konstytucji RP. W przekonaniu Skarżącej utrzymanie linii zabudowy na podstawie jednego budynku jest nie tylko naruszeniem prawa, ale i przekroczeniem uprawnień organu, który wydając decyzję wydaje ją na niekorzyść inwestora, gdyż tak wydana decyzja uniemożliwia zabudowę posesji. Ustalenie linii zabudowy na podstawie jednego budynku jest naruszeniem prawa własności do zagospodarowania nieruchomości i wykorzystaniem "władztwa planistycznego" gminy do zablokowania inwestycji, a całe postępowanie nosi znamiona przekroczenia uprawnień funkcjonariusza publicznego. Podsumowując odwołanie A. H. podkreśliła, że nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 19 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest całkowicie nieakceptowalna i uniemożliwia ekonomikę planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia 25 marca 2024 r. znak: SKO. 415.36.624.2024 Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżona decyzję, podzielając argumentację Prezydenta. SKO podkreśliło, iż zarzuty dotyczące "absurdu urzędniczego", przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, obowiązku wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami inwestora, czy w końcu naruszenia prawa własności czy prawa do zabudowy według Konstytucji RP, nie zasługują na akceptację i nie mogą stanowić podstawy do zmiany stanowiska dotyczącego wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanego budynku. Organ II instancji szczegółowo przedstawił również okoliczności, które uniemożliwiły uwzględnienie żądania wnioskodawczym w zakresie ustalenia linii zabudowy od ul. [...]. Okoliczność, iż wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 19 m od krawędzi jezdni ul. [...] ograniczy czy wręcz uniemożliwi budowę budynku zaplanowanego przez Skarżącą, nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawczyni. Jak podkreśliło SKO prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym. Interesy prywatne lub względy ekonomiczne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i nie mogą modernizować, ani modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem art. 61 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła Organowi II instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, w szczególności w zakresie pojęcia "działki sąsiedniej", skutkujące ustaleniem linii zabudowy w odległości 19 m od krawędzi jezdni ulicy [...], tj. w takiej odległości w jakiej znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr [...] bezpośrednio graniczącej z posesją, na której planowana jest inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, chociaż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że "działką sąsiednią" jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego i pojęcia tego nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora lecz odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą na zrealizowanie planowanej inwestycji przy zachowaniu warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w przekonaniu Skarżącej prowadzi do naruszenia jej podstawowych praw w zakresie prawa własności, wynikających w szczególności z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

b) art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem jako właściwych parametrów tych, które wynikają z odniesienia się jedynie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], tj. bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, na której planowana jest inwestycja, zamiast odniesienia się do całego obszaru analizowanego i to w sytuacji, gdy funkcja budynku planowanego jest inna niż budynek posadowiony na działce nr [...], gdyż planowana inwestycja to budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo - handlową, a obiekt posadowiony na działce nr [...] jest tylko budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności:

a) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny oraz z uwzględnieniem interesu społecznego, a nadto po wyczerpującym zebraniu i prawidłowej ocenie całego materiału dowodowego sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 109 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] została stronie skutecznie doręczona, podczas gdy nie zostały stronie doręczone załączniki do decyzji, tj. dokumenty składające się na tę decyzję; brak doręczenia w tym zakresie nie może być zaś tłumaczony ani formatem dokumentu ani uprawnieniami osoby, która go sporządziła, albowiem żaden przepis prawa nie zwalnia organu z doręczenia całości decyzji także wówczas, gdy zachodzą okoliczności, określone w decyzji SKO, tj. duży format dokumentu i fakt, że został sporządzony przez osobę mającą wymagane przepisami prawa uprawnienia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzuty prawa materialnego Skarżąca podniosła, iż ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości aż 19 m od krawędzi jezdni ul. [...] w [...] jest nieprawidłowe, bowiem rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" przyjęte przez SKO, jest sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Skarżącej pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć szeroko, jako każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym jako urbanistycznej całości. Odnosząc się z kolei do zarzutów o charakterze procesowym Skarżąca podała, iż są one oczywiste, podkreślając jednocześnie, iż kwestia doręczenia decyzji bez wymaganych załączników jest w orzecznictwie oceniana jako naruszenie przepisów postępowania. Konkludując Skarżąca wskazała, iż ochrona prawa własności jest zagwarantowana w Konstytucji RP. Zaakcentowała, iż stanowisko wyrażone w decyzjach organów I i II instancji pozostaje w sprzeczności właśnie z normami o randze konstytucyjnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę sformułował ponadto wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się nieuzasadniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 2493; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Skarga A. H. skierowana została przeciw decyzji SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy pod inwestycję o nazwie : Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo- handlową, na częściach działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w [....] przy ul. [...], obręb [...].

Sąd nie mógł potwierdzić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – zasada prawdy materialnej wyrażona w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Otóż wydane w sprawie decyzje nie pomijają żadnych z istotnych dla rozstrzygnięcia faktów mających znaczenie z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa" zakodowanej w art. 61 ust. 1 i nast. u.p.z.p. W szczególności, zarówno decyzja Organu I instancji jak i decyzja SKO opierają się na rzetelnie przeprowadzonej analizie architektonicznej, sporządzonej przez osobę uprawnioną na podstawie art. 5 pkt 5 u.p.z.p. Jej treść przedstawia w sposób precyzyjny względem działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze parametry architektoniczno – urbanistyczne obecnej na tym terenie zabudowy. Dzięki temu Organ miał możliwość określenia zarówno funkcji zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, powierzchni zabudowy, wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz geometrii dachów obiektów.

Wymaga zauważenia w tym miejscu, że Autor analizy wykazuje poszczególne składowe dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do każdej z nieruchomości w czytelnych tabelach, co umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli procesu decyzyjnego. Skarga nie zarzuca jednak pominięcia jakiegoś istotnego dla hipotezy norm u.p.z.p. fragmentu stanu faktycznego, lecz nieprzeprowadzenie takiej oceny zebranego materiału, która mogłaby pozwolić na bardziej dogodne dla inwestora usytuowanie planowanego budynku. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, iż na zakres podlegającego obowiązkowi ustalenia przez organ obszaru stanu faktycznego wpływa dokonany w toku postępowania administracyjnego proces wykładni norm prawa materialnego oraz jego wyniki. Ten kluczowy dla legalności decyzji SKO aspekt nie wzbudził zastrzeżeń składu orzekającego WSA, gdyż nie doszło w tej sprawie do niewłaściwego odczytania norm prawa administracyjnego materialnego.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 14 czerwca 2023 r., co oznacza że wobec wniosku strony Skarżącej w myśl reguły intertemporalnej z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), należało stosować przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Do tych przepisów zaliczyć również należało nieobowiązujące już obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; zwane dalej r.w.u.w.). Ten akt wykonawczy do u.p.z.p. został uchylony dnia 26 lipca 2024 r. na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116).

W myśl podanego w skardze art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stanie prawnym właściwym ze względu na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w świetle art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Powoływanie się w skardze na art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a u.p.z.p. i zapadłych na ich tle interpretacji orzeczniczych nie może oznaczać, że Organ ma odstąpić od kierowania się treścią przepisów wykonawczych w postaci powołanego wyżej rozporządzenia z 2003 r. Mocą tego aktu upoważniony Minister określił bowiem sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym co istotne dla tej sprawy wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Wiążące organ reguły odnoszące się do tego parametru planowanej zabudowy określały ustępy § 4 r.w.u.w. Treść przytoczonego paragrafu pozwalała na ustalenie zasad wyznaczenia tego parametru oraz okoliczności w jakich należało ze względu na specyfikę analizowanego terenu przejść z zasad podstawowych do zasad uzupełniających. Po pierwsze, w myśl § 4 ust. 1 r.w.u.w. obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznaczało się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należało ustalić zgodnie z tymi przepisami - § 4 ust. 2 r.w.u.w. Wówczas gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiegała tworząc uskok (była linią nieregularną), wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustalało się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jest tu istotne, że prawodawca dopuszczał także inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynikało to z analizy, do której odsyła art. 61 ust. 5a ustawy. Przytoczone przepisy tworzyły dla sporządzającego analizę wiążące zasady oraz okoliczności nakazujące odstąpienia od jednej z nich na rzecz kolejnej. Jednocześnie prawodawca pozostawił organom decyzyjnym pewną swobodę kształtowania przebiegu linii zabudowy w oderwaniu od zasad i reguł określonych w § 4 ust. 1-3 r.w.u.w., wiążąc ją z obowiązkiem adekwatnego dla okoliczności lokalnych uzasadnienia dokonanych w ten sposób ustaleń - § 4 ust. 4 r.w.u.w.

Działające w tej sprawie Organy określiły w decyzji linię nowej zabudowy jako linię nowej zabudowy w odległości 19 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej ul. [...] - zob. pkt 2 lit. a decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lutego 2024 r. Nastąpiło to przy uwzględnieniu treści obszernie uzasadnionej w tym względzie analizy urbanistycznej oraz § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia. W tekście analizy wyjaśniono bowiem, że projektowany teren inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej w postaci ul. [....]. Zabudowa sąsiednia wobec tego terenu charakteryzuje się nieregularnym przebiegiem istniejącej linii zabudowy po obu stronach ulicy. Na potwierdzenie tych słów, autor analizy przedstawił w tabeli odległości budynków od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Należało zgodzić się, że zasadne było przy stwierdzonym układzie urbanistycznym, aby wyznaczyć linie zabudowy w oparciu o zabudowę zlokalizowaną po tej samej stronie ulicy, co teren inwestycji, bowiem pomiędzy ulicami [...] i [...] oraz ul. [...], istnieje zabudowa o podobnych cechach i zorganizowanym obszarze. Zarówno tabela jak i mapa załączona do tego dokumentu potwierdza kluczowy w tej sprawie fakt utworzenia linii zabudowy z uskokami oraz niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. poz. 645 ze zm.). Uskokowy, a więc nieregularny, charakter linii zabudowy charakteryzuje także zabudowę znajdującą się po przeciwnej stronie ulicy, przy której znajduje się teren projektowany przez Inwestora do zmiany zagospodarowania. Nie sposób nie zgodzić się z twierdzeniem Autora analizy, iż ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu nowej zabudowy od drogi publicznej, który to odstęp ma sprzyjać zachowaniu ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwu osób i mienia w związku z prowadzonym ruchem na drodze. Zatem nową zabudowę należy w relacji do krawędzi jezdni drogi publicznej wyznaczać w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy normujące szczegółowe uwarunkowania w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisy r.w.u.w. oraz przepisy ustawy o drogach publicznych.

W prawidłowo opisanych i jednocześnie udokumentowanych okolicznościach faktycznych, zdeterminowanych istnieniem linii zabudowy stworzonej przez zabudowania sąsiednie w postaci nieregularnej linii w postaci uskoku, Organ I instancji za twórcą analizy prawidłowo zastosował § 4 ust. 3 r.w.u.w., czyli przepis który w takim przypadku nakazuje ustalić obowiązującą linie zabudowy za pomocą kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Obowiązek kierowania się kontynuacją oznacza w warunkach tej szczegółowej regulacji wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia linii w oparciu o budynek najbardziej oddalony od skrajnej linii wyznaczającej granice pasa drogi. Autor analizy a następnie Organy działały w ramach § 4 ust. 3 r.w.u.w. bowiem ustaliły prawidłowo, że najdalej położonym wobec pasa drogi publicznej ul. [...] budynkiem, jest budynek mieszkalny położony na działce o nr [...]. Z obliczeń organu wynika, że odległość ta wynosi 19 m. Tekst analizy zawiera tabelę czytelnie obrazującą odległości budynków znajdujących się po tej samej stronie w/w ulicy jak i po jej przeciwnej stronie. Dodatkowo takie usytuowanie w decyzji odległości linii zabudowy zostało wsparte argumentacją odwołującą się do bezpośredniego sąsiedztwa obszaru analizowanego z terenem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (MPZP), który analogicznie jak kwestionowana decyzja określa odległość linii zabudowy dla ul. [...] na poziomie 19 m.

Zdaniem WSA bardzo dobrze stało się, że Organ I jak i II instancji przywołały w uzasadnieniu argument odwołujący się do treści planu miejscowego, skoro plan ten dotyczy obszaru, na którym znajduje się ul. [...]. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem planistycznym o charakterze pomocniczym względem planu miejscowego. Nie jest więc niczym negatywnym dążenie Organu, aby te akty z sobą harmonizować, zapewniając oczekiwaną od odpowiedzialnych instytucji spójność prowadzenia polityki przestrzennej, która będzie sprzyjać zapewnieniu porządku planistycznego. Nie można zatem podzielić twierdzeń skarżącej strony o bezpodstawności przytaczania przez SKO postanowień w/w MPZP.

Zarzuty skargi podnoszące nieprawidłowe przyjęcie przez orzekające Organy w ramach stosowania reguł z § 4 ust. 3 r.w.u.w., jako działki sąsiedniej działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, nie znajdują potwierdzenia w materiale normatywnym. W powyższym przepisie rozporządzenia pojęcie działki sąsiadującej nie zostało użyte w tym samym znaczeniu, co w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym tej kwestii utrwaliło się przekonanie, które Sąd uznaje za słuszne, iż wykładnia użytego w § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działkami terenu inwestycji. Wykładnia tego zwrotu jednoznacznie wskazuje, iż prawodawca nie odwołuje się do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Otóż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 r.w.u.w. ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo (tak trafnie WSA w Poznaniu w wyroku z 30 października 2012 r., sygn. II SA/Po 786/12, LEX nr 1241247). Zatem w świetle ugruntowanego stanowiska za działki sąsiednie na płaszczyźnie omawianego przepisu uznaje się działki zabudowane i położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy Oznacza to konieczność kierowania się linią zabudowy w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, nie zaś sąsiedztwo dalsze z całego obszaru analizowanego jak postuluje Skarżąca strona (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2017 r., II SA/Gd 139/17, LEX nr 2308661, wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 154/17, LEX nr 2285880, wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., II SA/Kr 1281/14, LEX nr 2120580).

Nie ulega wątpliwości w tej sprawie, że linia zabudowy wyznaczona budynkami na działkach sąsiednich wobec działek o nr [...] i [...] (teren projektowanej inwestycji) po tej samej stronie ul. [...] nie jest linią regularną skoro tworzy uskoki, bowiem najbliższe budynki położone są w różnej odległości w relacji do w/w ulicy. Zostało to stosownie udokumentowane przez organ I instancji w treści analizy jak i na mapie do niej załączonej. Dlatego w tej sprawie zastosowanie znalazł § 4 ust. 3 r.w.u.w., który obligował do uznania za linie zabudowy linie frontu budynku mieszkalnego na działce o nr [...], gdyż jest to obiekt jak stanowi w/w przepis najdalej położony wobec jezdni ul. [...].

Z uwagi na treść przepisów r.w.u.r. dopuszczalne było inne niż podane wyżej ustalenie linii nowej zabudowy na podstawie treści analizy osoby o specjalistycznych uprawnieniach. Jednakże wówczas autor tego dokumentu powinien wyargumentować dlaczego należało przyjąć taki właśnie przebieg linii nowej zabudowy. Podstawę prawną tego odstąpienia wyraża § 4 ust. 4 rozporządzenia, który przewiduje zaistnienie wyjątku od zasady z ust. 3. Przeprowadzająca analizę osoba o specjalistycznej wiedzy w zakresie urbanistyki i architektury, powinna zatem wskazać na istnienie przeszkód obiektywne uniemożliwiających określenie linii zabudowy zgodnie z zasadami z § 4 ust. 3 r.w.u.w. Ze znajdującej się w aktach analizy takie przeszkody nie wynikają, przez co nie można się nimi kierować dostosowując do nich ustalenia w zakresie kwestionowanego w skardze parametru. WSA zgadza się, że nie jest możliwe zastosowanie wyjątku ujętego w § 4 ust. 4 rozporządzenia tylko z tego powodu, że projekt inwestycji wymuszałby określony przebieg linii nowej zabudowy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 771/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 764/08, CBOSA).

Nie miało miejsca takie naruszenie przepisów postępowanie i prawa materialnego w zakresie skutecznego doręczania skarżącej stronie decyzji Organu I instancji, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.. Otóż z opisu decyzji Prezydenta zamieszczonego na stronie 11 wynika, iż decyzję tą skierowano do stron postępowania wraz z załącznikiem w postaci części graficznej. Poinformowano strony wyraźnie, że załącznik graficzny numer 2 w skali 1 do 1000 jest dostępny do wglądu w siedzibie Urzędu Miasta [...] przy ul. L. nr [...], pokój [...]. W rezultacie, Strony postępowania otrzymały decyzję Organu z załącznikiem graficznym nr 2 bez zachowania stosowanej skali. Jednocześnie, Strona miała zapewnioną przez Organ możliwość wglądu w mapę załączoną do wniosku. SKO względem podniesionego zarzutu odwołania skarżącej przekonująco wyjaśnia w tym względzie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne dla jej rodzaju elementy, natomiast z uwagi na format mapy na kopii, której sporządzono część graficzną wyników analizy doręczenie stronie tego załącznika bez zachowania skali mapy, na której został on sporządzony, nie może być uznane za uchybienie skutkujące uchyleniem decyzji. Organ I instancji zapewnił stronom wgląd w załącznik o wymaganej skali, adekwatnie o tym je informując. Podzielając tą argumentacje Sąd nie mógł uznać, aby rozpatrywane uchybienie jako naruszenie o znaczeniu jedynie formalnym miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kryteria uwzględniania skargi wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.a. eliminują ewentualność rozważań o zasadności uwzględnienia skargi z tej tylko przyczyny, że doszło do doręczenia jednego z załączników decyzji bez zachowania stosownej skali.

Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.