Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 262/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.140 ust.3
journal: Dz.U. 2023 poz 2110
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)
article: art.4 ust.3
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 506/22 w sprawie ze skargi S. w W. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 506/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. w W. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 3 lipca 2020 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie informacji w zakresie: 1) poniesionych kosztów funkcjonowania Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego, od dnia powołania komisji do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek; 2) umów, faktur, rachunków dokumentujących powyższe koszty; 3) gdzie i kiedy zaplanowano konferencję, o której mowa w artykule pod wskazanym we wniosku linkiem.

W piśmie z 21 lipca 2020 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że Podkomisja nadal prowadzi swoje prace i funkcjonuje w oparciu o roczny budżet - informacja o planowanym budżecie Podkomisji na 2020 r. jest ogólnie dostępna (pod podanym linkiem). Informacja ta została uzupełniona w piśmie z 7 sierpnia 2020 r. poprzez wskazanie, że w 2020 r. Podkomisja ma do dyspozycji 2 mln 746 zł i działa zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 14 czerwca 2012 r. w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotnictwa Państwowego oraz przepisami decyzji nr 306/MON Ministra Obrony Narodowej z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania podkomisji do ponownego zbadania wypadku lotniczego. Organ wskazał także, że Podkomisja nie jest komórką organizacyjną Urzędu Ministerstwa Obrony Narodowej,

a organem właściwym do udzielenia informacji publicznej dotyczącej działalności Podkomisji jest jej przewodniczący, w związku z czym pytania dotyczące przebiegu prac, w tym planowanych konferencji, należy kierować bezpośrednio do przewodniczącego Podkomisji.

W tych okolicznościach Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 461/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Stowarzyszenia i m.in. zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4601/21, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na trafność zarzutów naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") przez sąd pierwszej instancji, ponieważ w istocie nie wiadomo, czy faktycznie rozstrzygnięciem objęto także punkt trzeci złożonego wniosku. Z przytoczonego stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby sąd zauważył udzieloną w tym zakresie odpowiedź organu i poddał ją ocenie pod kątem uznania, że informacja publiczna to informacja o sferze faktów dotyczących działalności publicznej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenił zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Nie ma bowiem pewności, czy sąd swoim rozstrzygnięciem objął punkt trzeci wniosku i w ogóle uznał, że treść pytania dotyczy informacji publicznej, skoro okoliczność ta nie wynika z treści uzasadnienia, w którym sąd nie nawiązał nawet do oświadczenia organu, że nie jest w posiadaniu tej informacji. W konsekwencji powyższego brak było również możliwości kontroli rozstrzygnięcia pod kątem zasadności zarzutu art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał sądowi uwzględnienie wytycznych wynikających z wyroku sądu kasacyjnego i odniesienie się do przyjętego rozumienia informacji publicznej do kompletnej treści wniosku, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, w tym stanowisko organu podnoszącego, że nie jest on posiadaczem wnioskowanych informacji, a jego kompetencje ograniczają się do powołania Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego oraz zapoznania się z raportem z jej prac.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie niesporne jest, że adresat wniosku – Minister Obrony Narodowej – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowało Stowarzyszenie w pkt 1 i 2 wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zdaniem sądu nie jest natomiast informacją publiczną żądanie z pkt 3 wniosku z 3 lipca 2020 r. co do podania gdzie i kiedy zaplanowano konferencję, o której mowa w artykule wskazanym w linku, ponieważ informacja publiczna może dotyczyć wyłącznie sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie. Dlatego też informacją publiczną nie są zamierzenia, plany czy też pomysły robocze, o ile nie przybiorą formy oficjalnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą działania Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego z 10 kwietnia 2010 r. jest decyzja Ministra Obrony Narodowej nr 283/IMONds.BL z 26 sierpnia 2020 r. w sprawie powołania podkomisji do ponownego zbadania wypadku lotniczego wydana w oparciu o § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 717) oraz § 2 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 933). Środki na prowadzenie działalności przez Podkomisję (m.in. wyposażenie techniczne, obsługę administracyjną, koszty ekspertyz, wynagrodzenia ekspertów) pochodzą z budżetu państwa (z części pozostającej w dyspozycji Ministra Obrony Narodowej). Podkomisja wykonuje zatem zadania publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei z przepisu § 8 ust. 2 w związku z § 28 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 14 czerwca 2012 r. wynika, że podmiotem zobowiązanym w sprawach udostępniania informacji o działalności Podkomisji jest jej przewodniczący lub osoba przez niego upoważniona.

Zdaniem sądu przepisy te nie nadają Ministrowi Obrony Narodowej uprawnień do kierowania pracami ww. Podkomisji ani do ingerowania w jej prace, w tym inicjowania konkretnych działań. Kompetencje w tym obszarze należą do Podkomisji i jej organów. Przywołane akty prawne ograniczają zatem kompetencje Ministra Obrony Narodowej do powołania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, powołania Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego, wyznaczenia przewodniczącego, zastępców i sekretarza tej Podkomisji oraz zapoznania się

z raportem jej prac. Skoro z przeprowadzonych w sprawie ustaleń wynika, że Minister Obrony Narodowej nie posiada wnioskowanych w pkt 1 i 2 informacji na temat działalności Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego, to tym samym nie jest organem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zdaniem sądu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie jej działania jest, w myśl w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., Przewodniczący Podkomisji.

W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w załatwieniu przedmiotowego wniosku, zaś skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości. Wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego

i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Nadto zażądało zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 140 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze przez bezrefleksyjne uznanie, że organ, który z mocy prawa finansuje działalność określonego podmiotu, nie posiada wnioskowanych informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest określenie podstawy kasacyjnej oraz wskazanie w zarzutach formy naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, określenie sposobu naruszenia prawa i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało jego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, a w przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – dodatkowo wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11), a także w odniesieniu do podstawy formalnej – uprawdopodobnienie istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania. Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien następnie zostać uzasadniony. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy – co jest podstawowym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej - sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1545/21; z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom stawianym temu środkowi zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż opiera ją na podstawie kasacyjnej wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz uchybił obowiązkowi określenia formy w jakiej doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Ani z treści zarzutu, ani z treści uzasadnienia nie wynika czy sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu wykładni, czy może błędu subsumpcji. Wskazane przepisy miały zostać naruszone przez "bezrefleksyjne uznanie...". Takie określenie formy naruszenia prawa nie pozwala przyporządkować jej jednej z dwóch normatywnie wskazanym w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. formom naruszenia prawa. Jest to uchybienie istotne, które samodzielnie pozbawia podniesiony zarzut, a w konsekwencji również środek odwoławczy skuteczności. Nie jest to jednak jedyne uchybienie obowiązkom prawnym wymaganym od skargi kasacyjnej.

Dalej wskazać należy, iż z treści uzasadnienia wywieść można, że autor skargi kasacyjnej stawia sądowi pierwszej instancji zarzut oparcia wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych. Uważa on, iż organ powinien posiadać wnioskowane informacje publiczne, a sąd bez należytego zweryfikowania oparł swoje rozstrzygnięcie na twierdzeniu organu, iż ten takowych nie posiada. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do podważenia ustaleń faktycznych skonstruowany został zarzut składający się z przepisów, które nie służą temu celowi.

Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i określa zakres kognicji sądu administracyjnego. W żadnym przypadku za jego pomocą nie jest możliwe weryfikowanie poprawności ustaleń faktycznych, na których oparto wyrok.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy formalne uzasadnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Artykuł 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż wykładania prawa materialnego lub dokonywanie ustaleń faktycznych są czynnością poprzedzającą wydanie wyroku i jego uzasadnienie.

Przepis art. 140 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze określa kwestie finansowania działalności Komisji Lotnictwa Państwowego. Z obowiązku finansowania przez Ministra działalności Komisji nie sposób wywieść obowiązku posiadania informacji publicznej dotyczącej jej działalności, a objętej złożonym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Jeśli potraktujemy obowiązek finasowania przez Ministra działalności Komisji, jako przyczynę w normalnym związku przyczynowo-skutkowym, to nie sposób jako konieczne następstwo uznać posiadanie informacji publicznej o jej działalności przez Ministra. Informacje te posiadać może sama Komisja, a Minister tylko wówczas, gdy będzie obowiązywać określony przepis nakazujący Komisji przekazywanie informacji publicznych Ministrowi. Przepis taki w zarzucie skargi kasacyjnej nie został podniesiony. Rozumowanie przyjęte w skardze kasacyjnej dotknięte jest zatem istotnym błędem, a z przepisu art. 140 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze nie sposób wywieść dostatecznego uzasadnienia dla tezy stawianej przez autora skargi kasacyjnej.

Z kolei przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Określa on więc zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez podmiot zobowiązany. Teoretycznie przepis ten mógłby być częścią zarzutu służącego weryfikacji stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętych ustaleń faktycznych, lecz nie w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak uczynił to autor skargi kasacyjnej, i tylko w połączeniu z przepisem, z którego wynikałby obowiązek przekazywania przez Komisję informacji Ministrowi.

Żaden ze wskazanych w zarzucie przepisów nie ma zatem charakteru procesowego, regulującego tryb dokonywania przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wydania wyroku. Oparcie zarzutu na przepisach art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 140 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze celem wzruszenia ustaleń faktycznych nie mogło tym samym okazać się skuteczne. Z tych względów zarzut jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł

o oddaleniu skargi kasacyjnej.