Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 883/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. M. i A. M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. M. i A. M. W. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie artykułu 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, dalej: "u.g.n.") po rozpatrzeniu odwołań B. M. M. (działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. M., J. M. i J. A. M.) i A. M. W. dotyczącego wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz Gminy [...] dotyczącego zasadności zwrotu wywłaszczonego gruntu, jak i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] dotyczącej:

- zwrotu na rzecz wnioskodawców (t.j. B. M. M., A. M. – W., J. A. M., J. M., Z. M.) części nabytej przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana do wydzielenia działka nr [...] o powierzchni 1994 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych;

- zapłaty na rzecz gminy [...] odszkodowania (ceny z umowy ekspropriacyjnej) za wywłaszczoną nieruchomość zwaloryzowanego na datę wydania decyzji w wysokości [...] zł;

- odmowy zwrotu części nabytej przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana do wydzielenia działka nr [...] o powierzchni 856 m2 oraz jako działka nr [...] o powierzchni 116 m2;

- umorzenia postępowania z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 74 m2

orzekł o uchyleniu decyzji w całości zaskarżonego zakresu i przekazał sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji .

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 30 maja 1988 r. Naczelnik Miasta [...] wszczął postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 4434 m2, położonej w [...]. Decyzją wydaną dnia [...] września 1977 r. przez Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...], część nieruchomości objęto ustaleniem miejsca i warunków realizacji inwestycji budowy zbiorczej szkoły gminnej w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. zezwolono Wojewódzkiemu Zarządowi Inwestycji Oświatowych w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Właściciel żądał kwoty [...] zł/m2, dlatego odmówił podpisania umowy za cenę na poziomie [...] zł/m2. Żądał zmiany podziału działki nr [...] i wywłaszczenia 4434 m2 (zamiast 2910 m2), podnosząc że kilkumetrowy pas gruntu między granicą lokalizacji inwestycji a ulicą [...] byłby niezdatny do dalszego korzystania. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe zmienił podział nieruchomości - zaproponowano nabycie 4434 m2, ale bez podwyższania stawki odszkodowania.

Wobec braku zgody właściciela, decyzją z [...] września 1988 r., Urząd Miejski w [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami orzekł wywłaszczenie "na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Oświatowych w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1988 r., na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby budowy Zbiorczej Szkoły Gminnej w [...], z nieruchomości nr [...] o ogólnej pow. 8826m2 część o powierzchni 4434 m2, położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną nr [...]...". Zastosował ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm., ost. zm. Dz.U z 1988 r. Nr 24, poz. 170, dalej jako "u.g.g.w.n."). Decyzją ustalił odszkodowanie na [...] zł. (tj. [...]zł. za 1m2).

W dniu 11 stycznia 1989 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] sporządzono umowę w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...], na mocy której T. M. sprzedał Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Zarządowi Inwestycji Oświatowych w [...] nieruchomość oznaczoną jako dz. ew. nr [...] o pow. 4434 m2 objętą wnioskiem o wywłaszczenie. Zaznaczono, że nieruchomość przeznaczona jest na budowę szkoły. Strony umowy notarialnej uzgodniły cenę na [...] (tj. 700 zł/m2). Z treści aktu notarialnego nie wynika, aby ustalona cena wynikała z wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczono jednakże, że transakcja poprzedzona była podziałem działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 8825 m2 na działki ewidencyjne nr [...] o pow. 4434 m2, nr [...] o pow. 510 m2 oraz nr [...] o pow. 3881 m2 zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. Przy sporządzaniu aktu przedłożono także plan realizacyjny zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1986 r. Nr [...]. Zaznaczono przy tym, że wydanie nieruchomości już nastąpiło. Oczywistą konsekwencją zawarcia umowy w formie aktu notarialnego był wniosek do sądu wieczystoksięgowego o odłączenie objętej umową nieruchomości z księgi wieczystej Nr [...] oraz połączenie jej z nieruchomością uregulowaną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Skarbu Państwa.

Decyzją z [...] stycznia 1989 r., Naczelnik Urzędu Miasta [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami umorzył postępowanie wywłaszczeniowe. Jako przyczynę umorzenia wskazano nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w trybie umownym.

Pismem z 20 kwietnia 2008 r. (data wpływu - 2 maja 2008 r.), spadkobiercy poprzedniego właściciela, w osobach A. M. W. oraz B. M. M. (działającej także w imieniu J. A. M., J. M. i Z. M.) wnieśli o zwrot wywłaszczonej w 1989 r. nieruchomości nr ew. [...] położonej w obrębie [...].

Postanowieniem z [...] maja 2008 r., Starosta [...] zawiesił postępowanie, do czasu dostarczenia postanowienia spadkowego w zakresie gospodarstwa rolnego po A. M. - żonie właściciela. Postanowieniem nr [...], dnia 8 lipca 2008 r., Wojewoda [...] uchylił postanowienie o zawieszeniu, uznając, że legitymację zwrotową uzasadnia sam status spadkobiercy poprzedniego właściciela.

Decyzją z [...] listopada 2008 r., Starosta [...] umorzył postępowanie zwrotowe, oceniając, że działkę nabyto umową cywilnoprawną - nie doszło do wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją dnia [...] lutego 2009 r., uchylił decyzję umarzającą i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wywłaszczenie rozszerzone w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje też "nieruchomości nabyte", pozyskane umownie w związku z celem publicznym i w obliczu grożącego wywłaszczenia. Organ II instancji zalecił pozyskać dokumentację wywłaszczeniową i wyjaśnić okoliczności nabycia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 255/09 oddalił skargę Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przed zawarciem umowy w formie aktu notarialnego wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia zakończone wydaniem decyzji z [...] września 1988 r. Sąd wskazał ustalić, czy nieruchomość odjęto decyzją, czy nabyto umową. Ponadto Sąd uznał za konieczne uwzględnienie w sprawie osób trzecich, które uzyskały własność części nieruchomości.

W dnia 31 marca 2010 r. dokonano oględzin, referując stan zagospodarowania całej nieruchomości. Potwierdzono, że Gmina [...] sprzedała osobom trzecim część wnioskowanej nieruchomości, oznaczoną jako działka nr [...] (sprzedana H. B. i M. Z. małż. A., następnie darowana córce kupujących – A. M. A., dnia 23 października 2001 r.) i oznaczoną jako działka nr [...] (sprzedana J.K. B. dnia 28 lipca 2005r.)

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Starosta [...] zwrócił część nieruchomości w zakresie działek: nr [...] (o pow. 338 m2), nr [...] (o pow. 73 m2), nr [...] (o pow. 70 m2) i nr [...] (o pow. 106 m2). Odmówił zaś zwrotu działek nr [...] (o pow. 116 m2) i nr [...] (o pow. 2850 m2), a wstrzymał orzekanie o działkach nr [...] i [...], wobec przeszkody zwrotu - utraty własności na rzecz osób trzecich. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał ustalić: kiedy realizowano cel nabycia wywłaszczeniowego i rodzaj drogi na działce nr [...]. Skoro to wniosek determinuje przedmiot sprawy, postępowanie o zwrot działek nr [...] i nr [...] należało prowadzić łącznie z postępowaniem o zwrot działek nr [...] i nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Starosta [...] rozpatrzył całość wniosku A. M. W. i B. M. (zastępującej też Z., J. i J.M.) o zwrot nieruchomości, położonej w [...], w rejonie ul. [...], nabytej na warunkach wywłaszczenia jako dawna działka nr [...] licząca 4434 m2. Starosta [...] odmówił zwrotu części nieruchomości, aktualnie oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] (o pow. 343 m2), [...] (pow. 536 m2), [...] (pow. 2850 m2), [...] (pow. 70 m2) i [...] (pow. 106 m2), a orzekł zwrot działek nr [...] (liczącej 116 m2), nr [...] (liczącej 338 m2) i nr [...] (liczącej 73 m2). Beneficjentów zwrotu zobowiązał do wpłaty Gminie [...]kwoty [...] zł. jako zwaloryzowanej części ceny nabycia wywłaszczeniowego, uwzględniając zmniejszenie wartości zwracanej działki nr [...]. Rozliczenie zwrotu oparł na operacie szacunkowym z 19 lipca 2012 r., który wykonała L. Ż.. Na zwróconych działkach organ ustalił drogę wewnętrzną - ul. [...] (na działce nr [...]), nieczynną hydrofornię posadowioną dla budowy szkoły (działka nr [...]) i brak zagospodarowania działki nr [...]. Odmawiając zwrotu działek nr [...] i [...] ustalono przeniesienie ich własności na fizyczne osoby trzecie oraz, że działki nr [...] i nr [...] stanowią sąsiedztwo i dojazd do działek sprzedanych osobom trzecim. Odmowę zwrotu działki [...] uzasadniono użyciem na cel: budową parkingu, przedszkola i wejścia do szkoły, przy czym wcześniej prowadzono tam zajęcia wychowania fizycznego dla uczniów i organizowano festyny rodzinne. Na działkach planowano zaś ogród szkolny, studnię, boiska, plac przedwejściowy, parking i wjazd do szkoły. Organ podkreślił zbędność działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], ale odmówił zwrotu działek nr [...],[...],[...]i nr [...] (w posiadaniu osób trzecich).

Odwołanie od części decyzji Starosty [...] złożyła B. M. M. (zastępująca też Z., J. i J. A. M.), zaskarżając decyzję w zakresie zwrotu działki nr [...], rozliczenia zwrotu działek nr [...] i nr [...], odmowy zwrotu działki nr [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję w całości zaskarżonego zakresu i przekazał sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja Starosty [...] jest częściowo ostateczna w zakresie dotyczącym gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie jednoznacznego wyjaśnienia wymaga zasięg przedmiotowy wniosku: z których działek strony definitywnie rezygnują, co do których chcą ugody, a co do których podważają tylko rozliczenie zwrotu, bowiem tryb zwrotowy jest ściśle dyspozytywny - weryfikacja zakresu wniosku zdeterminuje decyzję. Zaznaczono także, że dla wyniku sprawy istotne może być ustalenie zakresu dowłaszczenia wnioskowanych działek. Pod inwestycję wydzielono 2910 m2, a nabyto 4434 m2 - znaczną część na żądanie i dla ochrony właściciela. Ponadto wydając decyzję kasatoryjną Wojewoda [...] sformułował szereg uwag dotyczących sposobu rozliczenia zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Przedmiotem kolejnego rozstrzygnięcia Starosta [...] uczynił jedynie tę część wywłaszczonej nieruchomości, co do której kwestia zwrotu nie została załatwiona częściowo ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. – tj. grunt oznaczony w ewidencji jako działka nr [...] (projektowana do podziału na działkę [...]i nr [...]) oraz jako działka nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-4 oraz art. 142 w zw. z art. 216 u.g.n. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców (tj. B. M. M., A. M.W., J. A. M., J. M., Z. M.) części nabytej przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana do wydzielenia działka nr [...] o powierzchni 1994 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych. Rozliczając zwrot organ I instancji zobowiązał wnioskodawców do zapłaty na rzecz gminy [...] odszkodowania (ceny z umowy ekspropriacyjnej) za wywłaszczoną nieruchomość zwaloryzowanego na datę wydania decyzji w wysokości [...] zł.

Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. Wójt Gminy [...]wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., zaskarżając ją co do orzeczenia w przedmiocie zwrotu projektowanej do wydzielania działki nr [...] o pow. 1994 m2 oraz rozliczenia odszkodowania za wywłaszczony grunt (pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 8 osnowy decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...].

Z kolei pismem z dnia 25 listopada 2015 r. odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. wniosły B. M. M. (działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. M., J. M. i J. A. M.) oraz A. M. – W.. Skarżący podnieśli naruszenie przez organ I instancji zarówno przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), jak i naruszenie prawa materialnego (art. 136 ust. 1 i 2, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.). Zakres odwołania określono w sposób opisowy: w uzasadnieniu odwołania nakreślono zarzuty wobec decyzji organu I instancji dotyczące rozliczenia odszkodowania za wydzieloną do zwrotu działkę nr [...] oraz wobec jednego z operatów szacunkowych znajdujących się w aktach sprawy, tj. operatu z dnia 10 marca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego inż. G. K.. W odwołaniu sformułowano stanowisko, zgodnie z którym działania podejmowanego wywłaszczeniu przez gminę [...] wpłynęły w istotny sposób na zmniejszenie wartości wywłaszczonego gruntu, na której urządzono parking. Skarżący nie kwestionują przy tym zasadności zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana dz. nr [...]. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako projektowana dz. ew. nr [...]w odwołaniu zaznaczono, że nie wybudowano na niej szkoły, lecz jest ona wykorzystywana jako "plac przedwejściowy", który został zrealizowany na dowłaszczonej resztówce. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] w odwołaniu podniesiono, że stanowi ona drogę wewnętrzną służącą do przechodu i przejazdu na prywatne posesje. Skarżący podkreślili, że występując z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wnieśli równocześnie o ustanowienie innej drogi koniecznej dla właścicieli nieruchomości władnącej i wówczas orzeczenie o jej zwrocie. W ich ocenie organ I instancji nie uczynił dostatecznego wysiłku, aby usunąć ustanowioną na dz. ew. nr [...] służebność i orzec o jej zwrocie. Stanowisko skarżących uzupełniane było w pismach z dnia 4 stycznia 2016 r., z dnia 4 lutego 2016 r.

Rozpatrując ww. odwołania, Wojewoda wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł o uchyleniu decyzji w całości zaskarżonego zakresu i przekazał sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji .

Na wstępie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że stan prawny nieruchomości przejętej lub nabytej przez Skarb Państwa pod budowę zbiorczej szkoły gminnej w [...] o powierzchni 4434 m2 aktualnie jest niejednorodny. Na skutek dotychczasowych rozstrzygnięć, które zapadły w sprawie niektóre fragmenty wywłaszczonej nieruchomości zostały zwrócone na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Do rozpatrzenia pozostaje kwestia działek ewidencyjnych: nr [...] (o pow. 116 m2), nr [...] (o pow. 2850 m2) oraz nr [...] (o pow. 74 m2). Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. B. projekt podziału dz. ew. nr [...] (o pow. 2850 m2) na dz. ew. nr [...] (o pow. 1994 m2) oraz dz. ew. nr [...] (o pow. 856 m2).

Organ odwoławczy zauważył, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. umorzył postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzone względem dz. ew. nr [...] (o pow. 74 m2) z uwagi na rezygnację wnioskodawców z ubiegania się o zwrot tej działki (wycofanie wniosku w tym zakresie) - punkt 7 osnowy kontrolowanej decyzji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że działka ta jest zagospodarowana w podobny sposób, jak dz. ew. nr [...]i nr [...]- stanowi wąski pasek gruntu przy ul. [...] i zapewnia dojazd do innych działek. W odwołaniu, ani w żadnym z pism uzupełniających zarzuty zawarte w odwołaniu od ww. decyzji Starosty umorzenie postępowania w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] nie było kwestionowane. Dlatego zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. stała się ostateczna w tym zakresie.

Wojewoda wskazał, że w odwołaniu z dnia 25 listopada 2015 r. B. M. i A. M. — W. podnoszą, że w żadnym z pism nie wycofywały żądania zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, która aktualnie oznaczona jest jako dz. ew. nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]. Jednakże w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r., w którym uzupełniono zarzuty dotyczące odwołania wnioskodawczynie wskazały, że nie kwestionują i nie kwestionowały wcześniej odmowy zwrotu dz. ew. nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]. W ich ocenie nieruchomość ta została sprzedana osobom trzecim z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., jednakże decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stała się w zakresie odmowy ich zwrotu ostateczna, podobnie jak w zakresie zwrotu na ich rzecz dz. ew. nr [...]. Wyjaśniły również, że zarzuty zawarte w odwołaniu należy rozumieć w ten sposób, że domagają się rekompensaty finansowej za utratę możliwości ubiegania się o ich zwrot w naturze.

Ustosunkowując się do stanowiska skarżących w powyższym zakresie Wojewoda stwierdził, że nie jest właściwy do orzekania w tym zakresie, skoro część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona aktualnie jako dz. ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. Natomiast odszkodowanie za rozporządzenie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie stanowi aktualnie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. W związku z powyższym wyłączona jest kognicja jakiegokolwiek organu administracji publicznej w tym zakresie, a dopuszczalna droga sądowa z domniemaniem właściwości sądu powszechnego.

Wojewoda przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n. oraz odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt: P 12/11 oraz 13 marca 2014 r. sygn. akt: P 38/11), jednocześnie wskazując, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości znajdują odpowiednie zastosowanie z uwagi na brzmienie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie niejasny pozostaje status nieruchomości oznaczonej dawniej jako dz. ew. [...] o pow. 4434 m2 w kontekście art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy nie pozwala bowiem na jednoznaczne określenie, czy Skarb Państwa uzyskał własność przedmiotowej nieruchomości poprzez przejęcie na podstawie decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z dnia [...] września 1988 r. wydanej przez Urząd Miejski w [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, czy też podstawą uzyskania własności przez Skarb Państwa było nabycie na podstawie umowy z 11 stycznia 1989 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...]. Dlatego też nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy doszło do wywłaszczenia w znaczeniu ścisłym (sensu stricto), czy też w znaczeniu szerokim (sensu largo) a przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zawarte w aktualnie obowiązującej ustawie wywłaszczeniowej znajdują zastosowanie na podstawie odesłania z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda wywiódł, że w wypadku pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z dnia [...] września 1988 r. późniejsza umowa sprzedaży z dnia 11 stycznia 1989 r. sporządzona w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] musiałaby być dotknięta sankcją nieważności, co winno zostać stwierdzone w stosownym postępowaniu. Odwołał się do art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n., zgodnie z którym przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia miejsca na wątpliwości interpretacyjne, co do daty ewentualnego wywłaszczenia.

W wypadku zaś przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na Skarb Państwa na podstawie decyzji organu administracji, w ocenie Wojewody, nie ma wątpliwości, że jej zwrot jest możliwy, przepisy aktualnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej stosuje się bowiem wprost. Z kolei w wypadku nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie późniejszej umowy sprzedaży z dnia 11 stycznia 1989 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] nieodzowne jest dokonanie oceny, czy umowa ta zawarta została w trybie przewidzianym przepisami u.g.g.w.n. Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 53 ust. 1 i ust. 2 u.g.g.w.n. wskazując, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia o wniosku zwrotowym nieodzowne jest ustalenie podstawy przejęcia (lub nabycia) przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa jeszcze przed dokonaniem oceny jej zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda zwrócił uwagę na bardzo dużą rozbieżność pomiędzy kwotą odszkodowania ustaloną w decyzji [...] z [...] września 1988 r., gdzie przyjęto, że nieruchomość jest warta [...] zł. (tj. 37,50 zł. za 1m2), a ceną z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1989 r. Repertorium A nr [...] ustaloną na kwotę [...] zł (tj. 700 zł/m2). Dlatego też przed zwaloryzowaniem odszkodowania (ceny) nieodzowne jest ustalenie, czy decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawcza podlegała wykonaniu, a także, czy ustalone w decyzji odszkodowanie zostało wypłacone. Wyjaśnienie powyższej kwestii organ odwoławczy uznał za istotne, gdyż organy administracji orzekając w przedmiotowej sprawie związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 255/09.

Wojewoda zauważył, że organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Odmienne orzeczenie mogłoby się wiązać wyłącznie z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, albo zmiany stanu prawnego (tak m. in. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 113/12).

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że przewidziana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona jako dz. ew. nr [...]o pow. 1994 m2 (wydzielona z dz. ew. nr [...]) ma niejednolity charakter jeśli chodzi o jej aktualny sposób zagospodarowania. Jej północno zachodni fragment zabudowany został budynkiem przedszkola (pierwotnym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości była zbiorcza szkoły gminnej w [...]). Podniósł, że w swoich pismach wnioskodawczynie podkreślają, że wybudowanie przedszkola nastąpiło już w okresie po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (po raz pierwszy z roszczeniem zwrotowym wystąpiono pismem datowanym na 20 kwietnia 2008 r.). Z kolei w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. B. M. i A. M. – W. zaznaczyły, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 362/13 został uznany ich interes prawny w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę przedszkola na części wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda zauważył, że do akt sprawy nie włączono odpisu przywołanego powyżej wyroku, jak i decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę przedszkola. Nie sposób także ustalić daty wybudowania przedszkola w oparciu o jakikolwiek inny dokument znajdujący się w aktach sprawy. W ocenie organu odwoławczego pozyskanie materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczne ustalenie daty wybudowania przedszkola na projektowanej działce ewidencyjnej nr [...] jest nieodzowne dla prawidłowego załatwienia sprawy z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu bowiem do północno - zachodniego fragmentu przedmiotowej działki organy administracji zobligowane są do dokonania oceny, czy nieruchomość ta stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest wystarczające powołanie się na uprzedni zwrot części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w lokalizacji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przeznaczenie planistyczne nieruchomości oznaczonej jako projektowana dz. ew. nr [...] o pow. 1994 m2 (wydzielona z dz. ew. nr [...]) z okresu poprzedzającego wywłaszczenie ma niejednolity charakter. Bez wątpienia jej przeważająca część została "dowłaszczona" z uwagi na wniosek poprzedniego właściciela. Jest bowiem niewątpliwe, że w toku postępowania wywłaszczeniowego T. M. żądał zmiany podziału działki nr [...] i wywłaszczenia 4434 m2 (zamiast objętych wnioskiem o wywłaszczenie 2910 m2), podnosząc że kilkumetrowy pas gruntu między granicą lokalizacji inwestycji, a ulicą [...] byłby niezdatny do dalszego korzystania. Jednakże prawdopodobne wydaje się, że część projektowanej dz. ew. nr [...]zabudowana budynkiem przedszkola nie została "dowłaszczona" na wniosek poprzedniego właściciela. Powyższe ustalenia przyjęto także jako podstawę kontrolowanej decyzji Starosty [...], w uzasadnieniu której stwierdzono, że w wyniku realizacji roszczenia stron z działki ewidencyjnej nr [...] dokonano wydzielenia części, która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz części - pochodzącej z tzw. resztówki. Wojewoda podkreślił, że do akt niniejszej sprawy nie włączono jakichkolwiek dowodów pozwalających na ustalenie granic nieruchomości objętej lokalizacją szkoły w [...] i rozgraniczenie jej od nieruchomości przejętej lub nabytej przez Skarb Państwa jedynie z uwagi na wniosek jej poprzedniego właściciela. Ustalenie powyższej okoliczności jest istotne dla sprawy. O ile bowiem z utrwalonych poglądów doktryny i judykatury prawa administracyjnego wynika; że zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek poprzedniego właściciela uwarunkowany jest jedynie uprzednim zwrotem nieruchomości objętej lokalizacją określonego zamierzenia inwestycyjnego, to w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się w lokalizacji niezbędne jest dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, czy stała się ona zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia.

W ocenie Wojewody, z uwagi na doniosłość kwestii wywłaszczenia na wniosek ("dowłaszczenia") części przedmiotowej nieruchomości, zasadnym jest uzupełnienie materiału dowodowego o stosowne opracowanie geodezyjne. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji wynika, że w odniesieniu do projektowanej dz. ew. nr [...] odstąpiono od dokonania oceny, czy stała się ona zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że nieruchomość o powierzchni 1994 m2 podlega zwrotowi z uwagi na wcześniejszy zwrot nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...]. Za wyjaśnioną, choć niepopartą stosownym materiałem dowodowym, uznano także okoliczność wybudowania przedszkola w okresie po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda stwierdził, że choć decyzja o zwrocie ułatwia podział nieruchomości, to nie może pomijać reguł podziału wyznaczonych normami prawa i logiki (art. 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1b u.g.n.). Decyzja zwrotowa restytuuje prawo do nieruchomości; stąd granice własności muszą być zdatne do ustalenia, umożliwiając bezkonfliktowe korzystanie z przedmiotu zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy (budynku, nieruchomości) – korelować z art. 140 kc. W związku z powyższym uzasadnione wydaje się, w ocenie Wojewody, wystąpienie do biegłego o uzupełnienie opracowania geodezyjnego w tym zakresie, gdyż mało prawdopodobne, aby granica działki ewidencyjnej pokrywała się z pionowymi płaszczyznami, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku przedszkola.

Dalej organ odwoławczy uznał, że żaden z operatów szacunkowych znajdujących się w aktach sprawy nie jest wolny od uchybień natury formalnej, co dyskwalifikuje ich przydatność jako dowodów w sprawie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że z uzasadnienia decyzji Starosty (str. 8) wynika, że ustalona w niej kwota rozliczenia finansowego, związanego z art; 140 u.g.n., została przyjęta na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez inż. G. K. w dniu 10 marca 2015 r. Z kolei z zapisów w tym operacie wynika, że nieruchomość, na datę wywłaszczenia, stanowiła grunt niezabudowany oraz, że na gruncie nieruchomości stoi część budynku przedszkola wybudowanego przez gminę po wywłaszczeniu nieruchomości. W operacie określono wartość gruntu nieruchomości w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody porównywania parami. Nieruchomości porównawcze zostały scharakteryzowane na str. 12 operatu. Z opisów wynika, że były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy przeznaczenie wycenianej nieruchomości określono (str. 6) na podstawie zapisu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako "usługi na działkach wydzielonych". W operacie brak analizy wykazującej, że przeznaczenia mieszkaniowe działek porównawczych i usługowe działki wycenianej są porównywalne (w warunkach rynku lokalnego). W operacie szacunkowym określono także wartość tej części budynku przedszkola, która jest posadowiona na gruncie przedmiotowej działki. Jednak wartość tę określono jako wartość księgową budynku, co jest niezgodne z art. 134 i 135 u.g.n., które do celów odszkodowawczych nakazują określać wartość rynkową , a jeśli nie jest to na możliwe, to wartość odtworzeniową nieruchomości. W operacie G. K. nie uwzględniono innych naniesień budowlanych na działce: ogrodzenia, utwardzenia terenu kostką i asfaltem. Informacje o istnieniu tych naniesień znajdują się w operacie wykonanym na zlecenie strony przez rz. m. L. Ż..

Przechodząc do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. Ż. w dniu 30 stycznia 2015 r., aneksowanego w dniu 3 lipca 2015 r., Wojewoda stwierdził, że zastrzeżenie budzi, że ostateczne ustalenia operatu, w tym określenie wartości, zostały sformułowane w formie aneksu do operatu szacunkowego. Orzecznictwo sadów administracyjnych kwestionuje taką formę wprowadzania zmian w operacie szacunkowym jako niezgodną z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli łączy się to ze zmianą wartości nieruchomości określanej w operacie. Nadto w operacie tym określono wartość nakładów na rozbiórkę obiektów budowlanych na nieruchomości, co jest niezgodne z celem wyceny - nieruchomość jest zwracana w stanie istniejącym (art. 139 u.g.n.), a wartość określa się wg stanu na dzień zwrotu oraz wg stanu na dzień wywłaszczenia nieruchomości (art. 140 u.g.n.).

Wojewoda zauważył także, że co prawda wartość nieruchomości określono w obu omówionych powyżej operatach na bardzo zbliżonym poziomie, jednakże opinie rzeczoznawców majątkowych są wzajemnie sprzeczne jeśli chodzi o wysokość zwaloryzowanego odszkodowania (ceny) za wywłaszczoną nieruchomość podlegającą zwrotowi. W operacie sporządzonym przez Grażynę Komorowską przyjęto, że zwaloryzowana kwota odszkodowania za grunt podlegający zwrotowi wynosi [...] zł, zaś wartość nakładów poczynionych na nieruchomości podnoszących jej wartość określono na [...] zł. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego wartości te należy zsumować, co łącznie daje kwotę [...]zł (po zaokrągleniu [...] zł). Tymczasem w ocenie rzeczoznawcy majątkowego L. Ż. wartość zwaloryzowanego odszkodowania wynosi [...] zł. Ponadto w aneksie do operatu szacunkowego z dnia 3 lipca 2015 r. na kwotę [...] zł wyliczona została wartość prac związanych z uporządkowaniem nieruchomości i przywróceniem jej do stanu sprzed wywłaszczenia.

W ocenie organu odwoławczego, rolą organu administracji jest ustalenie, czy w określonym stanie faktycznym należy zastosować przepis zawarty w art. 140 ust. 4 u.g.n. Rozstrzygającego znaczenia w tym zakresie nie może mieć opinia rzeczoznawcy majątkowego. Zastosowanie przywołanego przepisu musi jednakże zostać poprzedzone jednoznacznymi ustaleniami odnośnie realizacji celu wywłaszczenia. Takich ustaleń, zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie zabrakło, stąd przedwczesne jest zarówno doliczanie do zwaloryzowanego odszkodowania nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, jak i uwzględnianie kosztów uporządkowania terenu.

Wojewoda stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji Starosty jako powód odmowy zwrotu dz. ew. nr [...] wskazano brak możliwości zlikwidowania służebności drogi koniecznej obciążającej tę działkę i sformułowanie wniosku o zwrot w sposób warunkowy (domagano się zwrotu pod warunkiem zniesienia drogi koniecznej). Jednakże okoliczność nieobjęcia wnioskiem części wywłaszczonej nieruchomości przemawia za umorzeniem postępowania w tym zakresie, nie zaś za odmową zwrotu, która byłaby uzasadniona jedynie w wypadku wykorzystania nieruchomości w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dowodów we wskazanym powyżej zakresie pozostawałoby w sprzeczności z art. 15 k.p.a.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej) czemu ustawodawca dał wyraz w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że organy administracji zobligowane są przede wszystkim do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasadzie tej należy przyznać prymat nad wyrażona w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania zwłaszcza w tych sprawach, które wiążą się z dysponowaniem mieniem publicznym o znacznej wartości, co przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nie zgodziły się B. M. i A. M. W. (dalej: "skarżące"). Pismem z dnia 28 września 2016 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia organowi II Instancji.

Uzasadniając skarżące przedstawiły przebieg postępowania w sprawie. Wskazały, że z zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nie wynika jednoznacznie, w jakim zakresie decyzja z dnia [...] października 2015 r. organu I instancji została uchylona. Wojewoda uchylił bowiem decyzję w całości zaskarżonego zakresu i przekazał sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tymczasem z sentencji decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. powinno wynikać jednoznacznie, w jakim zakresie decyzję uchylono, ponadto istnieje wątpliwość, czy istotnie w świetle ww. przepisu takie rozstrzygnięcie jest możliwe, skoro przepis ten stanowi, że w uzasadnionych przypadkach decyzję uchyla się w całości. Skarżące wskazały także, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., jest możliwe wyłącznie w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia ww. uchylonej decyzji nie wynika, który dokładnie przepis postępowania został naruszony. Zdaniem skarżących zakres wymienionych w skarżonej decyzji ewentualnych braków nie uzasadnia uchylenia jej w całości zaskarżonego zakresu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstaw do takiego rozstrzygnięcia nie uzasadnia brak informacji czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 1988 r. weszła do obrotu prawnego. Jak stwierdzono (uzasadnienie decyzji s. 8) , nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] września 1988 r., a następnie do zawarcia umowy sprzedaży. Umowa sprzedaży została zawarta nie na podstawie zgodnego oświadczenia stron lecz w związku z przymusem związanym z procesem wywłaszczeniowym i wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja wywłaszczeniowa, potwierdzająca fakt wywłaszczenia weszła do obrotu prawnego. Skarżące wskazały, że decyzję tę doręczono T. M.. Gdyby decyzja nie weszła do obrotu ojciec skarżących decyzji nie otrzymałby, nie podpisałby umowy zbycia nieruchomości (już wtedy zajętej przez W.Z.I.O. w [...]), a jej oryginał pozostałby w aktach sprawy wraz ze stosowną informacją. Fakt doręczenia decyzji świadczy o wprowadzeniu jej do obrotu prawnego. Fakt ten nie był kwestionowany przez organ I instancji, który przyjął decyzję jako element stanu faktycznego oraz przez organ drugiej instancji w poprzednich decyzjach, a przede wszystkim w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. - por. pkt VI decyzji str. 4. Wyraźnie bowiem w tej decyzji stwierdzono, że ww. decyzja wywłaszczeniowa została usunięta z obrotu po podpisaniu umowy sprzedaży. Innych dokumentów materiały archiwalne nie zawierają w tej sprawie, więc żądanie uzupełnienia tych informacji po ośmiu latach postępowania jest co najmniej niezrozumiałe.

Zdaniem skarżących nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji okoliczność niezałączenia do akt sprawy oryginału wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 362/13. Okoliczność taka nie powinna być traktowana jako uzasadniająca zastosowanie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a., tym bardziej że wszystkie orzeczenia wydane przez sądy administracyjne są publikowane na stronach NSA.

Skarżące podniosły nadto, że nie była przedmiotem sporu okoliczność, w jakim okresie przystąpiono do oraz jej usytuowania (położenia ścian). Niemniej w sytuacji zaistnienia potrzeby dodatkowego potwierdzenia tego faktu stosowną dokumentacją - za rozsądne - wydaje się zwrócenie do właściwych organów lub do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Konkludując skarżące podniosły, że Wojewoda nie uzasadnił w skarżonej decyzji dlaczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. i nie żądał uzupełnienia materiałów dowodowych, lecz po raz czwarty wydał decyzję kasacyjną, co w okolicznościach niniejszej sprawy było niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2017 r. skarżące podniosły m.in., iż organ odwoławczy nie wskazał jaki związek ma wyrok TK z 24.04.2014 r. sygn. akt P 38/11 w odniesieniu do uchylanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października z 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości określonej obecnie jako działa nr [...] i ustalenia w tej części odszkodowania. Stanowisko TK wyrażone w ww. wyroku ma zastosowanie do sytuacji, gdy nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot, ale nie później niż przed 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, co jasno wynika z materiałów dowodowych. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożono w 2008 r. i w dacie jego wniesienia cel wywłaszczenia określony na wywłaszczonej nieruchomości nr [...]nie został zrealizowany, co zostało udokumentowane w toku postępowaniu.

Na rozprawie przed Sądem bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, skarżąca B. M. reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego podtrzymując swoją skargę wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji merytorycznej (orzekającej co do istoty sprawy) w terminie 30 dni, od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. I45a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przypisanych. Nadto, pełnomocnik skarżącej złożył załącznik do protokołu, stanowiący uzupełnienie wniosków i oświadczeń przedstawionych na rozprawie przed Sądem, w którym podtrzymano dotychczasową argumentację odnośnie niezasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Dokonana bowiem przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Na wstępie należy wskazać, że sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.).

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję Starosty w całości zaskarżonego zakresu i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postepowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a. jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego.

Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności.

Tak więc, art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różna organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a, określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez Wojewodę decyzji uchylającej decyzję Starosty w całości zaskarżonego zakresu i przekazaniu tej sprawy w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ odwoławczy będąc organem merytorycznym rozstrzygnięcie to może stosować tylko w sytuacji określonej k.p.a., tj. w przypadku wskazania, że "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponadto, Wojewoda nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji w przekonywujący sposób dlaczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. i nie żądał uzupełnienia materiałów dowodowych, lecz po raz kolejny (już czwarty raz) wydał decyzję kasacyjną.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał dokładnego zakresu uchylenia decyzji organu I instancji oraz nie wykazał przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Zakres wymienionych w skarżonej decyzji ewentualnych braków nie uzasadnia bowiem uchylenia jej w całości zaskarżonego zakresu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Podstaw do takiego rozstrzygnięcia nie uzasadnia brak informacji czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 1988 r. weszła do obrotu prawnego. Wojewoda wskazał jako przesłankę uchylenia decyzji Starosty niemożność stwierdzenia czy wywłaszczona nieruchomość została przejęta na podstawie decyzji administracyjnej czy na podstawie aktu notarialnego z [...] stycznia 1989 r. Powyższe ustalenie jest zaś wyłącznie kwestią umiejętności oceny dowodów i ewentualnie uzupełnienia brakujących dokumentów przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Podstawy decyzji kasacyjnej nie mogło również stanowić wskazanie organowi I instancji, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej następuje w innym trybie niż zwrot w przypadku wywłaszczenia decyzją administracyjną. Powyższe organ odwoławczy może bowiem sprostować w uzasadnieniu decyzji reformatoryjnej. Nadto nie jest to kwestia dowodowa lecz kwestia oceny prawnej zastosowanej normy prawa materialnego.

Nie może także stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji okoliczność niezałączenia do akt sprawy oryginału wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 362/13. Okoliczność taka nie powinna być traktowana jako uzasadniająca zastosowanie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a., tym bardziej, że jak trafnie wskazują skarżące wszystkie orzeczenia wydane przez sądy administracyjne są publikowane na stronach NSA. Nadto, gdyby nawet pozyskanie wyroku w trybie wydruku było znacznie utrudnione, a w ocenie Wojewody jest on niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, to można było zażądać przedstawienia tego wyroku od strony w trybie wezwania z art. 136 k.p.a.

Wskazanie jako podstawy decyzji kasatoryjnej problemu z wyodrębnieniem resztówki działki nr ewid [...] (co nawet nie stanowiło zarzutu w odwołaniu skarżących), jak też zarzut postawiony organowi I instancji dotyczący nie wykazania czy dana nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia, czy też nie, również należy uznać za nietrafne. Wojewoda dysponując aktami sprawy mógł bowiem sam dokonać analizy w tym zakresie, nie zaś uchylać po raz kolejny decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zarzut wywiedziony przez Wojewodę co do braku podziału działki nie może stanowić uzasadnienia dla decyzji kasatoryjnej. W świetle prawa bowiem nie uzasadnia konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w całości ani w części. Podobnie konieczność uchylenia decyzji z uwagi na wadliwość operatów szacunkowych. Operaty te nie są, jak wskazał Wojewoda, wzajemnie sprzeczne bowiem dotyczą dwóch różnych działek, tj. działki [...] i [...]. Nadto należy zauważyć, że operat szacunkowy może być kwestionowany wyjątkowo, gdy błędy w operacie są oczywiste i ewidentne dyskwalifikując jego walor dowodowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12). Powyższe, zdaniem Sądu nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Dodatkowo zauważyć wypada, że Gmina [...] podważając ww. operaty nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu zgodnie z treścią art. 157 u.g.n.

W związku z powyższym, za słuszny należy uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 7 w związku z art. 136 k.p.a. polegający na zaniechaniu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy oraz nie uzupełnieniu materiału dowodowego. Wojewoda dopuścił się także naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, mimo zebranego materiału dowodowego

w przeważającej części przez organ I instancji z wyłączeniem zaledwie kilku dokumentów urzędowych - które organ odwoławczy mógł uzupełnić z urzędu w formie wydruków z oficjalnych stron organów sądowych lub wezwać stronę w trybie art. 136 k.p.a., podobnie jak o dokumenty dotyczące wywłaszczenia, które jak podnosi skarżąca B. M. znajdują się w jej posiadaniu.

W ocenie Sądu Wojewoda miał możliwość uzupełnienia postępowania o stwierdzone w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia braki, względnie w oparciu o pomoc prawną lub o wezwanie strony o brakujące dokumenty prywatne lub urzędowe celem uzyskania dokumentów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których brakowało dla pełnej sytuacji prawnej wywłaszczanej nieruchomości. Jest to tym bardziej uzasadnione, że strona skarżąca na etapie postępowania wskazywała gdzie znajdują się te dokumenty.

Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność zaś uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak więc, to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147).

Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. musi zawrzeć w niej wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowanie wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone od nowa.

Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu oraz treść art. 153 p.p.s.a winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albo w wyczerpujący i przekonywujący sposób wykazać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem w takiej sytuacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy musi przy tym mieć na uwadze, że przekazując sprawę, winien w jak najbardziej konkretny i precyzyjny sposób - nie pozostawiający żadnych wątpliwości - wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Na koszty te składają się wpis od skargi 200 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł oraz 17 tytułem opłaty od pełnomocnictwa.

Wyjaśnić jeszcze wypada, że Sąd nie uwzględnił żądania pełnomocnika skarżącej B. M. do zobowiązania Wojewody do wydania decyzji merytorycznej orzekającej co do istoty sprawy w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 a § 1 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że wydanie takiego zobowiązania przez Sąd jest możliwe w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) lub stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Uchylenie zaś zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem Sąd stwierdził jedynie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.