Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1523/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r., w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 22 listopada 2017 r. uchwałę nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, 1579, 1948, Dz.U. z 2017 r. poz. 730 i 935) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948, 2255, Dz.U. z 2017 r. poz. 191, 1089).

Załącznik nr 2 do wskazanej uchwały określał stawki opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze określonym w złączniku nr 1 do niniejszej uchwały.

Zgodnie z pkt 2.5.1. wskazanego załącznika:

"Ustala się zerową stawkę dla niepełnosprawnych posiadających ważną kartę parkingową wydaną przez właściwy organ, wyłącznie za postój w miejscach specjalnie wydzielonych i przeznaczonych dla tych osób. Oryginał karty parkowej powinien być umieszczony za przednią szybą pojazdu samochodowego, w sposób eksponujący widoczne zabezpieczenie karty oraz umożliwiający odczytanie jej numeru i daty ważności".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "RPO") zarzucając, że pkt 2.5.1.załącznika nr 2 do uchwały został wydany z naruszeniem art. 32 i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z istotnym naruszeniem art. 13 b ust 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. RPO wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie obejmującym pkt 2.5.1. załącznika nr 2.

RPO wskazał, że w powołanej uchwale określono m.in. stawki opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie, dni tygodnia i godziny, w których postój w strefie jest płatny, sposób pobierania opłat oraz wysokość opłaty dodatkowej. Ponadto, w uchwale ustalone zostały kategorie podmiotów uprawnionych do parkowania według zerowej stawki opłaty, są to m.in. osoby niepełnosprawne posiadające ważną kartę parkingową wydaną przez właściwy organ, wyłącznie za postój w miejscach specjalnie wydzielonych i przeznaczonych dla tych osób. Zdaniem RPO zaskarżone przepisy uchwały zostały ustanowione z naruszeniem prawa, mającym negatywny wpływ na prawa i wolności obywatelskie. RPO wskazał na brzmienie art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. Podał, że w analizowanej sprawie delegację ustawową stanowił art. 13 b ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 1376 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Skarżona uchwała stanowiła w § 4 pkt 1, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój w Obszarze Płatnego Parkowania (OPP) powstaje z mocy prawa. W przypadku stwierdzenia nieuiszczenia należnej opłaty za postój w OPP wystawiane jest zawiadomienie o obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej, które w sposób zwyczajowo przyjęty umieszcza się na przedniej szybie pojazdu samochodowego pod wycieraczką. Za nieuiszczenie opłaty za postój pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 150,00 PLN (§ 4 pkt 2 uchwały). Dalej § 4 pkt 5 uchwały przewiduje, że osoba zobowiązana do zapłaty opłaty dodatkowej może skutecznie zwolnić się z tego obowiązku wykazując w trakcie postępowania reklamacyjnego fakt uiszczenia opłaty w czasie postoju (...). Nieuwzględnienie reklamacji skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej (§ 4 pkt 7 uchwały). RPO wskazał, że zdanie drugie punktu 2.5.1. załącznika nr 2 do uchwały to "niemal dosłowne powtórzenie" art. 8 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. prawa o ruchu drogowym, co stanowi naruszenie zasad stanowienia prawa miejscowego i przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Miasta Krakowa. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego z art. 13b ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1985 r. o drogach publicznych jak i z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji. Przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w załączniku, tj. § 137 i § 143 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

RPO podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.

Podał też, że art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o drogach publicznych stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Natomiast zgodnie z art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Z kolei art. 13b ust. 4 pkt 2 ww. ustawy przewiduje, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Zdaniem RPO już zdanie pierwsze pkt 2.5.1. załącznika do uchwały kreuje uprawnienie i przesądza o przyznaniu zerowej stawki opłat dla osób niepełnosprawnych posiadających ważną kartę parkingową wydaną przez właściwy organ. Trudno zatem uznać, że opłata dodatkowa w takim przypadku może być nakładana wobec niespełnienia obowiązku wynikającego z mocy samego prawa określonego w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych i § 4 pkt 1 uchwały, które mówią wprost o braku uiszczenia należnej opłaty. Wynika z tego, że opłata dodatkowa w Krakowie może zostać nałożona na osoby z niepełnosprawnościami nie za brak uiszczonej opłaty za parkowanie - ponieważ stawka w tym przypadku jest zerowa, ani za brak uprawnień do parkowania na kopercie, gdyż osoba z niepełnosprawnością posiada wymagane uprawnienia, potwierdzone kartą parkingową - lecz de facto właśnie za niewłaściwe wyeksponowanie (umieszczenie w pojeździe) karty parkingowej w określony sposób. W razie bowiem zaparkowania przez osobę uprawnioną na miejscu przeznaczonym dla osoby z niepełnosprawnością (tzw. kopercie), która wyłoży kartę parkingową w inny sposób niż określony w uchwale, może dojść do sytuacji, że zostanie na nią nałożona opłata dodatkowa. W uchwale nie przewidziano wprost możliwości zwolnienia z opłaty dodatkowej osoby uprawnionej do parkowania według stawki zerowej, która została nią obciążona tylko z powodu umieszczenia karty parkingowej niezgodnie z wymogami określonymi zaskarżonym przepisem. Stanowi to dodatkowo przejaw nierównego traktowania osób z niepełnosprawnością względem osób, które wprawdzie uiściły wymaganą opłatę ale np. nie umieściły dowodu opłaty za szybą pojazdu i mogą skutecznie w procedurze reklamacyjnej zwolnić się z obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej np. jeśli w terminie do 7 dni od powstania obowiązku, przedłożą oryginału właściwego wydruku z urządzenia służącego do poboru opłat, co wynika wprost z § 4 pkt 5 uchwały.

RPO podał, że problem ten ujawnił się na kanwie indywidualnej sprawy prowadzonej w Biurze Pełnomocnika Terenowego RPO w Katowicach. Zaskarżony zapis generuje konkretne problemy osób z niepełnosprawnościami korzystającymi ze stawki zerowej opłaty za parkowanie i prowadzi do nierównego traktowania osób parkujących w OPP. Podał też, że z udzielonych mu przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa wyjaśnień wynikało, że reklamacje zawiadomień o obowiązku zapłaty dodatkowej w przypadku, jeżeli postój nie spełniał wszystkich warunków uchwały określonych do korzystania ze stawki zerowej są załatwiane negatywnie. RPO powołał się na konstytucyjną zasadę równości oraz odnoszące się do niej utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. RPO podał, że w obecnym stanie prawnym i przy tak rozumianych zaskarżonych przepisach uchwały, osoby z niepełnosprawnością posiadające kartę parkingową i uprawnione do parkowania według stawki zerowej, traktowane są gorzej, ponieważ pozbawione są możliwości wykazania w postępowaniu reklamacyjnym, że posiadały w chwili parkowania wymagane uprawnienia, a zatem były objęte stawką zerową opłaty za parkowanie. W konsekwencji nie mogą one skutecznie ubiegać się o anulowanie bezprawnie nałożonej opłaty dodatkowej za parkowanie w sytuacji, gdy posiadają ważną kartę parkingową wydaną przez właściwy organ i parkowały na wyznaczonym miejscu. Nie istnieje tu bowiem obiektywna okoliczność parkowania pojazdu bez uiszczenia należnej opłaty parkingowej, lecz parkowanie osoby uprawnionej, która korzysta ze stawki zerowej za parkowanie na terenie OPP w Krakowie na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa.

RPO powołał się na uzasadnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 grudnia 2011 r., II SA/Op 530/11. Wskazał też, że znana jest mu treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1154/12, w którym Sąd uznał, że określenie uchwałą miejsca umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie nie stanowi naruszenia delegacji ustawowej przez radę miasta. Jednakże nie bez znaczenia pozostaje fakt, że obecnie skarżony zapis uchwały Rady Miasta Krakowa reguluje sytuację osób z niepełnosprawnościami, uprawnionymi do parkowania z zerową stawką opłaty. Natomiast art. 8 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym ma na celu wyłącznie umożliwienie weryfikacji ważności karty parkingowej przez służby kontrolne. Ten sam cel - sprawdzenie ważności i autentyczności karty - można jednak osiągnąć w postępowaniu reklamacyjnym, jeżeli wnoszący reklamację przedstawi do wglądu zarządcy strefy płatnego parkowania oryginał karty parkingowej. W ten sposób w postępowaniu reklamacyjnym niepełnosprawny kierowca może udowodnić nieistnienie obowiązku zapłaty opłaty za parkowanie na tych samych zasadach jak pozostałe osoby parkujące w strefie płatnego parkowania. RPO dodał, że osoby z niepełnosprawnością posiadające kartę parkingową, ale parkujące poza specjalnie wyznaczonymi dla nich miejscami parkingowymi w Strefie Płatnego Parkowania są obowiązane uiścić należną opłatę za postój (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 26 czerwca 2018 r., I SA/Kr 510/18).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie naruszała prawa i została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i zgodnie z intencją ustawodawcy.

Odnosząc się do zarzutu wykroczenia poza upoważnienie ustawowe organ odniósł się w pierwszej kolejności do art. 8 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podał, że regulacja dotyczy szczególnych uprawnień osób niepełnosprawnych. Osoba niepełnosprawna legitymująca się kartą parkingową kierująca pojazdem samochodowym oznaczonym tą kartą, może nie stosować się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju, w zakresie określonym przepisami o których mowa w art. 7 ust. 3a. Przepis ust. 1 stosuje się również do katalogu osób wskazanych w ust. 2 niniejszego artykułu. Natomiast ust. 3 wskazanego artykułu, na który powołuje się RPO, określa w jaki sposób należy umieścić kartę parkingową, aby osoba uprawniona miała możliwość niestosowania się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju. W ocenie organu nie budził wątpliwości fakt, że ustawowa regulacja zawarta w art. 8 ustawy o drogach publicznych regulowała zupełnie inną materię niż pkt 2.5.1. załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. Wskazany przez RPO art. 8 ustawy o drogach publicznych dawał osobie niepełnosprawnej posiadającej kartę parkingową możliwość, niestosowania się do niektórych znaków drogowych, a zapisy uchwały dają możliwość skorzystania przez osobę niepełnosprawną (po spełnieniu określonych warunków) z preferencyjnej stawki zero podczas postoju w Strefie Płatnego Parkowania lub Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania. Warunkiem takim było m.in. umieszczenie karty parkingowej we właściwy sposób określony w uchwale. Powtórzenie zapisów - jak sam przyznał RPO - było niedosłowne i określało w jaki sposób ma zostać prawidłowo umieszczona karta parkingowa, aby osoba niepełnosprawna mogła skorzystać z uprawnienia wynikającego z zaskarżonej uchwały. Materia jaką reguluję zaskarżony fragment uchwały oraz materia określona w art. 8 ustawy o drogach publicznych były więc bez wątpienia rozbieżne. Organ nie regulował uchwałą raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w akcie prawnym o randze ustawowej, a więc nie można mówić o tym, że został naruszony porządek prawny. Gdyby kwestia umieszczania kart parkingowych została uregulowana w sposób odmienny od regulacji określonej w ustawie prawo o ruchu drogowym, to właśnie wtedy można byłoby zarzucić organowi, że przekroczył delegację ustawową i modyfikował aktem prawa miejscowego ustawowy sposób umieszczania kart parkingowych za szybą pojazdu.

Z daleko idącej ostrożności procesowej na wypadek, gdyby Sąd jednak podzielił argumentację RPO co do naruszenia przez organ "Zasad techniki prawodawczej", organ wskazał, że istotnym czynnikiem decydującym w konsekwencji o wyeliminowaniu z porządku prawnego zaskarżonego fragmentu uchwały, przez stwierdzenie jego nieważności, jest waga stwierdzonego naruszenia, stosownie do treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Organ powołał się na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 maja 2021 r., III SA/Kr 155/21 i w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 sierpnia 2002 r., II SA/Op 56/20.

Organ podniósł, że RPO w uzasadnieniu skargi, odnosi się też do naliczenia opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie Płatnego Parkowani. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych: w strefie płatnego parkowania, jak również w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2. ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi - co stanowi wyjątek od zasady opłacania postoju w Strefie. Z kolei w przypadku gdy korzystający z dróg nie uiści wymaganej opłaty, za postój w Strefie Płatnego Parkowania lub Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania, wówczas powstaje z mocy prawa obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej.

Organ podał, że RPO w uzasadnieniu skargi wskazuje, że już zdanie pierwsze pkt 2.5.1. załącznika do uchwały kreuje uprawnienie i przesądza o przyznaniu zerowej stawki opłat dla osób niepełnosprawnych posiadających ważną kartę parkingową wydaną przez właściwy organ (...). Dlatego jego zdaniem trudno uznać, że opłata dodatkowa w takim przypadku może być nakładana wobec niespełnienia obowiązku wynikającego z mocy samego prawa określonego wart. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych i § 4 pkt 1 uchwały, które mówią wprost o braku uiszczenia należnej opłaty. Zdaniem organu, RPO wyciąga błędny wniosek, że opłata dodatkowa w Krakowie może zostać nałożona na osoby z niepełnosprawnościami nie za brak uiszczonej opłaty za parkowanie - ponieważ stawka w tym przypadku jest zerowa, ani za brak uprawnień do parkowania na kopercie, gdyż osoba z niepełnosprawnością posiada wymagane uprawnienia, potwierdzone kartą parkingową - lecz de facto właśnie za niewłaściwe wyeksponowanie (umieszczenie w pojeździe) karty parkingowej w określony sposób. Zdaniem organu, RPO był w błędzie z uwagi na fakt, że zapisy zawarte w 2.5.1. stosuje wybiórczo, w sytuacji gdy stanowiły one całość. Ww. przepis określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe umożliwiające skorzystanie z ulgi w postaci stawki zerowej. Aby można było skorzystać z preferencyjnej stawki zerowej za parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania lub w Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania, należało łącznie spełnić przesłanki, o których mowa w punkcie 2.5.1., w przeciwnym razie należało uiścić wymaganą opłatę i korzystać ze Strefy Płatnego Parkowania na zasadach ogólnych.

Odnośnie kolejnego zarzutu – braku możliwości zwolnienia z opłaty dodatkowej osoby uprawnionej do parkowania według stawki zerowej, która została nią obciążona tylko z powodu umieszczenia karty parkingowej niezgodnie z wymogami określonymi zaskarżonym przepisem, organ podał, że opłata dodatkowa nie jest nakładana, za brak karty parkingowej czy jej niewłaściwe umieszczenie za szybą pojazdu, tylko za brak uiszczenia opłaty za postój w Strefie Płatnego Parkowani lub Śródmiejskiej Strefie Płatnego Parkowania. Organ zaznaczył, że opłata dodatkowa nie jest nakładana, a obowiązek jej zapłaty powstaje w sytuacji braku wniesienia opłaty za postój. Obowiązek zapłaty tej opłaty powstaje z mocy prawa, nie jest zależny od jej nałożenia. Organ podkreślił, że pobieranie opłat za parkowanie w strefie jest zasadą, a możliwość wprowadzenia przez radę miasta (gminy) opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, stanowi od tej zasady wyjątek. Stawka zerowa jest uprzywilejowaniem konkretnych grup użytkowników drogi spełniających przesłanki wskazane w uchwale, w tym przypadku w punkcie 2.5.1. Zatem, skoro kierujący chce skorzystać z przywileju jakim jest stawka zerowa, to powinien spełniać wszystkie wymogi zawarte w przedmiotowym przepisie, czyli m.in. umieścić w odpowiedni sposób kartę parkingową. Natomiast, jeżeli użytkownik drogi nie chce lub nie może spełnić ww. przesłanek uprawniających do skorzystania z preferencyjnej stawki, wówczas należy opłacić postój w strefie płatnego parkowania. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że karta parkingowa to dokument imienny przypisany do osoby, a nie do pojazdu. Osobami, które mogą posługiwać się kartami parkingowymi są kierowcy pojazdu lub osoby przewożone i niekoniecznie muszą być one właścicielami pojazdu parkującego na miejscu przeznaczonym dla osób niepełnosprawnych posiadających kartę parkingową. Prawidłowo umieszczona karta parkingowa umożliwia weryfikację podczas kontroli przeprowadzanej przez pracowników Strefy Płatnego Parkowani, czy dany użytkownik miał prawo skorzystać ze stawki zerowej. Ponadto po wykorzystaniu drogi reklamacyjnej w indywidualnej sprawie, która przysługuje każdemu użytkownikowi drogi, można skorzystać z przysługujących środków odwoławczych w postaci zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym, o którym mowa w art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.). Wskazać należy, iż z zasady równości wobec prawa, określonej w Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej (R. Hauser, Rzeczpospolita nr 147 z 28 czerwca 2011 r. Sprawy sądowe tych, którym najtrudniej). Ponadto zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Mając powyższe na względzie w ocenie organu zarzuty podniesione przez Skarżącego nie mają pokrycia w stanie faktycznym sprawy.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje wnioski i twierdzenia. Pełnomocnik RPO podkreślał ograniczenia dowodowe wynikające z zaskarżonej części uchwały, natomiast pełnomocnik organu wskazywał, że jeżeli osoba niepełnosprawna będzie chciała skorzystać z przywileju stawki 0% to powinna to wykazać, a jeżeli nie wykaże takiego uprawnienia to będzie traktowana na równi z pozostałymi osobami, które parkują w strefie płatnego parkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ Rada Miasta nie naruszyła prawa uchwalając obowiązek umieszczenia oryginału karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej za przednią szybą pojazdu samochodowego, w sposób eksponujący widoczne zabezpieczenia karty oraz umożliwiający odczytanie jej numeru i daty ważności.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kwestia czy osoba niepełnosprawna prawidłowo umieściła kartę parkingową za przednią szybą w celu udokumentowania korzystania ze stawki zerowej przy parkowaniu samochodu, będzie przedmiotem rozpatrywania dopiero na etapie skargi na czynności egzekucyjne dotyczące opłaty dodatkowej.

Rację miał przede wszystkim pełnomocnik Rady Miasta wskazując, że ustawowa regulacja zawarta w art. 8 ustawy o drogach publicznych reguluje zupełnie inną materię niż zaskarżony pkt 2.5.1. załącznika nr 2 uchwały. Innymi słowy, czym innym są uprawnienia niepełnosprawnych do niestosowania się do niektórych znaków drogowych, a czym innym są wprowadzone przez Radę Miasta uprawnienia do korzystania ze stawki zerowej przy pozostawianiu pojazdu w płatnych strefach parkowania. Zdaniem Sądu było więc dopuszczalne nie tyle powtórzenie (jak sam zresztą RPO przyznawał - niedosłowne) ale wykorzystanie analogicznych warunków jak w ustawie o drogach publicznych, określających w jaki sposób ma zostać prawidłowo umieszczona karta parkingowa, aby osoba niepełnosprawna mogła skorzystać z uprawnienia wynikającego z zaskarżonej uchwały.

Nie były więc zasadne zarzuty naruszenia zasad stanowienia prawa miejscowego i przekroczenia delegacji ustawowej przez Radę Miasta w tym zakresie.

Powoływanie się przez RPO na brak możliwości wykazania przez osoby niepełnosprawne w postępowaniu reklamacyjnym, że posiadały w chwili parkowania wymagane uprawnienia, a zatem były objęte stawką zerową opłaty za parkowanie jest o tyle niezasadne ponieważ zasadniczo, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie reklamacyjne, jeżeli jest przewidziane w prawie miejscowym, to właściwie takie zapisy są pozbawione podstaw prawnych.

Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2021 r., I GSK 416/21, powołując w sposób obszerny przykłady z wcześniejszego orzecznictwa, użycie przez ustawodawcę w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Tak więc przyjęcie poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do wniosku, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Stosownie więc do poglądów sądów administracyjnych powołujących się na uchwałę Sądu Najwyższego z 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10, skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.).

W konsekwencji zdaniem Sądu, potencjalny brak zapisów uchwały dotyczących postępowania reklamacyjnego dotyczących osób niepełnosprawnych, nie mógł być podstawą uznania skargi za zasadną w części dotyczącej zaskarżonego zapisu.

Co więcej, Sąd zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powołanym w skardze wyroku z 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1154/11, że: "Przyjęte zaś rozwiązanie, że stosowny dowód opłaty umieszcza się za przednią szybą pojazdu samochodowego w sposób widoczny, jest racjonalne zarówno z punktu widzenia wnoszącego opłatę, jak i pobierającego. Podkreślić przy tym należy, iż przyjęta w kwestionowanej uchwale forma dokumentowania dokonania opłaty nie stanowi dodatkowego pozaustawowego obowiązku, którego niewykonanie oznacza konsekwencję w postaci opłaty dodatkowej. Opłatę dodatkową pobiera się bowiem za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania. Jeżeli więc uiszczono obowiązującą opłatę za parkowanie, to zawsze można to wykazać, nawet w sytuacji gdy nie umieszczono stosownego dowodu w określonym miejscu w samochodzie". Wprawdzie powołane rozważania dotyczyły sposobu dokumentowania faktu uiszczenia opłaty, a nie faktu posiadania uprawnienia do korzystania ze stawki zerowej, ale istotne jest, że zdaniem orzekających sądów obu instancji, przyjęta w uchwale forma dokumentowania faktu poniesienia opłaty, nie uniemożliwiała późniejszego wykazania uprawnienia, "nawet w sytuacji gdy nie umieszczono stosownego dowodu w określonym miejscu w samochodzie".

W tym kontekście, w ocenie Sądu istotne jest, że powołany przez RPO na poparcie słuszności swoich argumentów, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 grudnia 2011 r., II SA/Op 530/11, dotyczył nieco innego brzmienia zaskarżonej uchwały ("Ustala się zerową stawkę opłat parkingowych za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania dla następujących użytkowników:

1) osób niepełnosprawnych kierujących pojazdami, posiadających karty parkingowe, oraz kierowców przewożących osoby niepełnosprawne posiadające takie karty. Kartę parkingową należy umieścić za przednią szybą pojazdu samochodu w sposób umożliwiający jej odczytanie. Nieumieszczenie karty parkingowej lub umieszczenie jej w sposób uniemożliwiający jej odczytanie skutkować będzie koniecznością uiszczenia opłaty parkingowej. W takim przypadku reklamacje nie będą rozpatrywane".), co ma znaczenie w sprawie. Jak bowiem orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważał: "...także postanowienia uchwały, że «Nieumieszczenie karty parkingowej lub umieszczenie jej w sposób uniemożliwiający jej odczytanie skutkować będzie koniecznością uiszczenia opłaty parkingowej. W takim przypadku reklamacje nie będą rozpatrywane.» doprowadziło do przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 13b ustawy o drogach, jak też art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości i zakazu dyskryminacji. Bezsprzecznie Rada wprowadziła tą regulacją opłatę za nieprawidłowe umieszczenie karty parkingowej, jak też karę dodatkową w postaci braku możliwości podważenia narzuconej opłaty, która - z woli uchwałodawcy - od osoby niepełnosprawnej jest nienależna. Wojewoda ma rację, że stosowanie uchwały doprowadziłoby w rezultacie do powstania sytuacji niezgodnej z prawem, bowiem osoby niepełnosprawne będą nierówno traktowane i dyskryminowane. W przypadku, gdy osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty parkingowej nie umieści w widocznym miejscu biletu parkingowego, pomimo jego wykupienia, ma możliwość udowodnienia tego faktu w postępowaniu reklamacyjnym. W przypadku takiej samej sytuacji, a dotyczącej osoby niepełnosprawnej, która posiada kartę parkingową uprawniającą do korzystania ze stawki zerowej, nie będzie ona miała szansy na wykazanie swojego prawa, gdyż przepis prawa miejscowego pozbawia jej tej możliwości. Na mocy zakwestionowanego postanowienia reklamacje osoby niepełnosprawnej nie będą rozpatrywane. Tymczasem przepis art. 13f ust. 1 ustawy o drogach stanowi jednoznacznie, iż opłatę dodatkową wnosi się za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, a nie za niewłaściwy sposób umieszczenia w pojeździe samochodowym dowodu uiszczenia opłaty. Brak jest natomiast upoważnienia dla Rady Miejskiej do pobierania opłat dodatkowych w razie zaistnienia innych zdarzeń, nie wymienionych w ustawie, tak jak uczyniła to Rada Miasta Opola w zaskarżonej części uchwały. Kwestionowany przepis uchwały daje podstawę do nałożenia na adresatów uchwały, realnego obciążenia finansowego, w sytuacji braku podstaw prawnych w akcie wyższego rzędu, do jego nałożenia, zatem i w tym przypadku Rada Miejska Opola działała bez upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego w tym zakresie".

Zdaniem Sądu w istocie zaskarżony przepis prawa miejscowego w sprawie rozstrzyganej przez WSA w Opolu, dotyczył kwestii dowodowych, co z kolei w przypadku zaskarżonej uchwały w niniejszym postępowaniu, nie miało miejsca.

Reasumując powyższe rozważania nie były więc zasadne zarzuty RPO naruszenia art. 32 i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 13b ust 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259).