Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 669/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania o warunkach zabudowy z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 669/18

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z 08.11.2017r. nr 784/2017 wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7.06.2017 r. Spółki [...] spółka z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] ark. 10, obręb Piątkowo, położonej przy ul. [...] w Poznaniu ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] ark. 10, obręb Piątkowo, położonej przy ul. [...] w Poznaniu.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia 07.06.2017 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznaniu wpłynął wniosek spółki [...] spółka z o.o., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] ark. 10, obręb Piątkowo, położonej przy ul. [...] w Poznaniu. Dnia 8.08.2017 r. wniosek został skorygowany w ramach wnioskowanej linii zabudowy oraz powierzchni zabudowy.

W celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ administracji publicznej przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "rozporządzenie").

Obszar analizowany, zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki", zgodnie z ww. rozporządzeniem, rozumie się tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca określił główny wjazd na teren inwestycji bezpośrednio z ulicy [...], a zatem frontem wnioskowanego terenu jest jego część o szerokości ok. 41 m przylegająca do tejże drogi publicznej. Obszar analizowany wyznaczono zatem w promieniu 123 m (3 x 41 m) od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z ww. rozporządzeniem. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego w przypadku, gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Obszar objęty promieniem 123 m od granic wnioskowanej działki tworzy pewną urbanistyczną całość i umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej a także ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. Pozostawiono zatem promień obszaru analizowanego, wyznaczając jego granice jak wyżej.

Przeprowadzona w toku postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które zgodne byłyby z art.61 ust.1 u.p.z.p. oraz innymi przepisami tej ustawy. Planowana inwestycja kontynuuje zarówno funkcję mieszkalną wielorodzinną, jak i szeroko rozumianą funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym.

Parametry dla nowej zabudowy ustalono na podstawie przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Planowany budynek usytuowany ma być na działce w taki sposób, że jego południowo wschodni narożnik zlokalizowany ma być na linii zabudowy przebiegającej w odległości około 7,0 m od frontowej granicy działki, przy czym frontowa elewacja budynku miałaby być usytuowana prostopadle do bocznych granic działki.

Obowiązującą linię zabudowy dla planowanego budynku ustalono zatem, zgodnie z §4 ust.1 ww. rozporządzenia, w przybliżeniu na przedłużeniu linii zabudowy budynku przychodni na os. [...] 118, przy uwzględnieniu możliwości skośnego w stosunku do linii zabudowy usytuowania budynku, wynikającego z parametrów geometrycznych działki.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się, zgodnie z § 5.1 ww. rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § ust.2 dopuszczalne jest ustalenie przedmiotowego wskaźnika w inny sposób, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Planowana inwestycja, w której wartość wskaźnika zabudowy po korekcie treści wniosku osiągnąć ma około 32% przekracza wprawdzie średnią wartość wskaźnika w obszarze analizowanym, jednak nie przekracza wartości maksymalnej.

Maksymalną wartość wskaźnika dla planowanej inwestycji ustalono zgodnie z § 5 ust.2 ww. rozporządzenia - na podstawie wskaźnika występującego na działce zabudowanej budynkiem przychodni na osiedlu [...] 118 charakteryzującego się podobną do wnioskowanej powierzchnią zabudowy i usytuowanej najbliżej projektowanego budynku po tej samej stronie ulicy [...].

Szerokość elewacji frontowej wyznacza się, zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia, jako średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6.2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Planowany budynek, z elewacją frontową o szerokości ok. 30 m, przekracza średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, nawet przy uwzględnieniu przewidzianej w rozporządzeniu tolerancji do 20% (30 m ± 6 m).

Ze względu na stosunkowo małą wartość przekroczenia, a także uwzględniając występowanie w sąsiedztwie budynków posiadających elewacje frontowe o większej szerokości, maksymalną szerokość elewacji frontowej dla wnioskowanego budynku ustalono zgodnie z wnioskiem i zgodnie z § 6 ust.2 ww. rozporządzenia, jako nie przekraczającą wartości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym.

Wysokość nowej zabudowy wyznacza się zgodnie z § 7 ust.1 jako przedłużenie górne krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W § 7 ust.2 określono, że w/w wysokość mierzyć należy od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W § 7 ust.3 ustanowiono zasadę, że w przypadku gdy wysokość budynków w obszarze analizowanym przebiega tworząc uskok (a z taką sytuacją mamy do czynienia najczęściej), wysokość dla nowej zabudowy ustalać jako średnią wysokość zabudowy w obszarze analizowanym.

Wnioskodawca planuje budowę budynku posiadającego w części frontowej 5 kondygnacji i wysokość ok. 17,5 m. Zarówno pod względem liczby kondygnacji jak i wyrażonej w metrach wysokości planowana zabudowa przekracza średnią wysokość budynków występujących w obszarze analizowanym. W związku z powyższym rozważono, czy istnieje możliwość ustalenia maksymalnej wysokości dla wnioskowanego budynku w inny niż na podstawie wyliczonej średniej sposób, zgodnie z § 7 ust.4 ww. rozporządzenia.

W obszarze analizowanym występują budynki wielorodzinne, które pod względem liczby kondygnacji stanowić mogą punkt odniesienia dla planowanej zabudowy (budynki na osiedlu [...] [...] 40-41), mimo że po względem wysokości wyrażonej w metrach planowana zabudowa przekracza o około 1,5 m wysokość najwyższych ukończonych budynków znajdujących się w tymże obszarze.

Zastrzeżono, że w analizie nie uwzględniono wysokości budynku znajdującego się w fazie realizacji, zlokalizowanego u zbiegu ulic [...] i [...], ponieważ dotychczas nie został on oddany do użytkowania a jego obrysu nie ujawniono na mapie zasadniczej, na której kopii sporządza się część graficzną analizy. Biorąc pod uwagę gabaryty i lokalizację planowanego budynku, jego wysokość należałoby odnieść raczej do wysokości istniejących bloków mieszkalnych po przeciwnej stronie ulicy [...] niż do ww. realizowanej zabudowy po północno zachodniej stronie terenu objętego wnioskiem. Mając jednak na uwadze niewielką wartość przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy, w sytuacji, gdy na sąsiedniej działce realizowany jest znacznie wyższy budynek, uznano, że uzasadnionym będzie ustalenie maksymalnej wysokości dla planowanego budynku zgodnie z wnioskiem, pod warunkiem zachowania podziału planowanego budynku na części o różnej liczbie kondygnacji. Zgodnie z wnioskiem tylne części budynku będą miały odpowiednio cztery i jedną kondygnację nadziemną, co w ocenie organu pozytywnie wpłynie na jego wizualny odbiór jako niższego, niż w przypadku realizowania całego budynku jako pięciokondygnacyjnego.

W związku z powyższym maksymalną wysokość dla planowanego budynku ustalono zgodnie z § 7 ust.4 ww. rozporządzenia - jako nie przekraczającą maksymalnej wysokości realizowanych budynków w najbliższym sąsiedztwie i w niewielkim stopniu przekraczającą maksymalną wysokość budynków ukończonych.

Geometrię dachów dla nowej zabudowy ustalono zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia, jako kontynuującą geometrię dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym.

W zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. stwierdzono, że :

1.teren, na którym planowana jest inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] - na zasadach określonych przez Zarząd Dróg Miejskich;

2.istniejące lub planowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

3.teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych;

4.decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stwierdzono także, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...]a Spółdzielnia Mieszkaniowa w Poznaniu wnosząc o jej zmianę i orzeczenie o uchyleniu decyzji dotychczasowej; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania.

Przedmiotowej decyzji zarzucono:

1.naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia;

2.naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 oraz § 3 rozporządzenia;

3.naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7;

4. Naruszenie art. 54 ust. 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu zarzucono rażące naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia polegające na zwiększeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który nie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się, zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 dopuszczalne jest ustalenie przedmiotowego wskaźnika w inny sposób, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tym samym przewidziane wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione i wynikać z analizy.

Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przeprowadzoną przez organ 9 czerwca 2017 r. analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust 1-5 u.p.z.p., której wyniki stanowią załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji, średnia powierzchnia zabudowy dla wszystkich funkcji łącznie wynosi 25,4%, zaś dla funkcji mieszkaniowej budownictwa mieszkaniowego jedno i wielorodzinnego łącznie (MN oraz MW) - 23,1%, przy czym budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne na analizowanym obszarze ma powierzchnie zabudowy na poziomie 17,4%.

Wbrew wskazanym ustaleniom, Prezydent Miasta Poznania ustalił wskaźnik zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na poziomie 32%. Organ argumentował, iż jest to podyktowane podobną wartością wskaźnika występującego na działce zabudowanej budynkiem przychodni lekarskiej na osiedlu [...] 118 i wynoszącą 32,4%. Zarzucono, iż wskazany budynek jest jednak budynkiem o radykalnie mniejszych gabarytach od wnioskowanego (budynek dwukondygnacyjny o wysokości 8 metrów) i odmiennym od niego charakterze.

Ustalając wskaźnik zabudowy dla nowej inwestycji w sposób inny niż podstawowy (tzn. na podstawie średniej) należy mieć na uwadze nadrzędną zasadę ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Gabaryty nowej zabudowy ustalane zgodnie z tą zasadą powinny być zbliżone do gabarytów budynków znajdujących się w sąsiedztwie. "To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2012 r., sygn. II SA/G1 564/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1525/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015r., sygn.. II SA/Łd 918/13).

Ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie zgodnym z przedmiotowa decyzją prowadzi do powstania budynku odbiegającego gabarytami od zabudowy sąsiedniej w obszarze analizowanym.

Podkreślono, iż Prezydent Miasta Poznania dopuścił się rażącego naruszenia § 6 ust. 1 i 2 oraz § 3 rozporządzenia z uwagi na zwiększenie szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki.

Zgodnie z analizą urbanistyczną, na obszarze analizowanym, średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków wynosi 20 m. Przy uwzględnieniu zapisów § 6 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza zwiększenie lub zmniejszenie parametru o 20%, winna ona mieścić się w widełkach 18-24 m. Na podstawie § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Musi to jednak wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Organ ustalił ten parametr na 30 m, podając jako uzasadnienie szerokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na os. [...] [...] 36 oraz budynek galerii handlowej Poznań [...] (74 m). Tym samym ustalenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło na podstawie obszaru, który nie podlega analizie urbanistycznej, gdyż blok na os. B. [...] nr 36 znajduje się przy ul. J. Kostrzewskiego (500 m od planowanej inwestycji), a galeria handlowa Poznań Plaża znajduje się 1,3 km od planowanej inwestycji. Ustalenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło więc na podstawie innego obszaru niż podlegający badaniu przez organ.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Przy czym "unormowanie zawarte w ust. 4 § 7 oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II SA/Bd 1390/11).

Przedmiotowy przepis został rażąco naruszony przez Prezydenta Miasta Poznania, który ustalił - zgodnie z wnioskiem inwestora - warunki zabudowy dla budynku liczącego 5 kondygnacji nadziemnych i 17,5 m wysokości.

Wskazano, iż działki sąsiednie do nieruchomości objętej planowaną inwestycją posiadają: 2 kondygnacje i 8 m wysokości (budynek przychodni lekarskiej os. B. [...] 118) oraz 5 kondygnacji i 16 m wysokości (budynek mieszkalny os. B. [...] 40-41). Tym samym średnia wynosi 4 kondygnacje naziemne i 12 m wysokości, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz twierdzenie, iż wartość przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy jest niewielka.

Jak wynika z analizy urbanistycznej, na terenie objętym analizą występuje jeden budynek mieszkalny wielorodzinny (a nie wiele, jak pisze organ), 4 budynki usługowe oraz 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dominującym typem zabudowy jest zatem funkcja mieszkalna jednorodzinna oraz usługowa, a nie jak sugeruje analiza - jakaś nieokreślona funkcja mieszalna. Lokalizacja wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową radykalnie zaburzy opisywany przez organ porządek urbanistyczno- architektonicznego poprzez m.in. zmniejszenie odległości pomiędzy planowanymi budynkami do 15 m. W miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na terenie o powierzchni łącznej 1995 m2, posiadającego 2 kondygnacje i powierzchnię zabudowy 144,6 m (budynek mieszkalny) oraz 16 m2 dla 3 budynków garażowo - gospodarczych ma powstać 5-kondygnacyjny blok mieszkalny o powierzchni zabudowy 644 m2. Powierzchnia zabudowy zwiększy się zatem z 8,05% do 32,28%. Nastąpi tym samym znaczne zagęszczenie zabudowy, a realizacja inwestycji doprowadzi do rażącego naruszenia ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 27.04.2018r. nr GP. 4000.1421.2017 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Dalej przytoczono właściwe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyjaśniono, że aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Stanowi o tym wprost przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...)". Tylko bowiem w przypadku braku spełnienia przesłanek z powyższego można wydać decyzję odmowną.

Jak wskazuje przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 ).

W poddanym analizie obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz wielorodzinna uzupełniona zabudową usługową, a także znajduje się budynek z przychodnią oraz apteką (2 kondygnacje), pawilon handlowy (Chata Polska - d. Złoty Grosz), teren inwestycji sąsiaduje zarówno z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, jak i z terenem zabudowy wielorodzinnej - osiedle [...]. Oznacza to, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego. W trakcie postępowania organ pierwszej instancji nie brał pod uwagę budynku mieszkalnego wielorodzinnego sąsiadującego bezpośrednio z działką objętą wnioskiem, gdyż budynek ten nie był jeszcze oddany formalnie do użytku. W ocenie organu odwoławczego istnienie tak dużego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji niewątpliwie stanowi dobre sąsiedztwo dla realizacji zamierzenia. Nowopowstały budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i handlem w parterze jest już zasiedlany i to zarówno przez lokatorów w części mieszkalnej, jak i przez osoby prowadzące działalność gospodarczą w części handlowo- usługowej.

Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1 : 500 lub 1 : 1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1 : 2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 2 rozporządzenia ).

W aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej spełniająca opisane wyżej wymagania, mapa, na której organ pierwszej instancji ma przeprowadzić analizę urbanistyczną musi być mapą aktualną, obejmującą aktualny stan zagospodarowania obszaru objętego analizą.

Prawidłowo został sporządzony obszar analizowany, sposób jego wyznaczenia określony jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Organ pierwszej instancji załatwiając tę sprawę zachował się zgodnie z dyspozycją przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie analizy można przesądzić, jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji można dokonać oceny zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego. Ustalił, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p. zatem nie ma możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wprawdzie niektóre parametry określono w sposób odmienny od podstawowych zasad, jednak organ przeprowadzający analizę ma prawo zastosować odstępstwa od ustalenia parametrów w sposób podstawowy, może dopuścić do określenia większych wartości parametrów (także mniejszych wartości) te bowiem będą dookreślone (doprecyzowane) na etapie wydawania planowania i projektowania inwestycji i w konsekwencji na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, planowana inwestycja niewątpliwie kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu, jakoby w badanym obszarze w przewadze występowała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdyż planowana inwestycja położona jest w obszarze zabudowy osiedla [...] [...], a także sąsiaduje bezpośrednio z nowopowstałym, kilkukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z handlem i usługami w parterze.

Organ pierwszej instancji w sposób odmienny, dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, określił dopuszczalny procent zabudowy. W obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy wynosi 25%, procent zabudowy zamyka się w przedziale od 13,5% (ul.[...] 6 z zabudową bliźniaczą) do 32,9% dla działki u zbiegu ulic [...] i [...] (budynek usługowo- handlowy), dla planowanej inwestycji wskaźnik wielkości zabudowy określono na 32%. W obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 21m (parametr zawiera się w przedziale od 7m - ul. [...] 6, do 68m - uśredniona szerokość elewacji budynków na os. [...] 40 - 78m oraz 41 - 58m). Wysokość budynków z obszaru analizowanego jest także zróżnicowana, budynki posiadają od 1 - 5 kondygnacji i wysokość od 6m (obiekt handlowy os. [...] 116) do ok. 16m (5 kondygn. budynki os. [...] 40-41).

Organ pierwszej instancji dopuścił, zgodnie z wnioskiem, do określenia wysokości planowanego budynku na 17,5m, parametr ten przekracza o ok. l,5m średnią wartość parametru z obszaru analizowanego, pamiętać jednak przy tym należy, iż w bezpośrednim sąsiedztwie nowej inwestycji znajduje się zrealizowany już wielokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny o znacznej wysokości i ilości kondygnacji, zlokalizowany u zbiegu ulic [...] i [...].

Prezydent określił parametry dla planowanej zabudowy odstępując od ustalonych średnich wartości jednak w ocenie Kolegium, określenie parametrów nie przekracza maksymalnych wartości z obszaru analizowanego, a także nie wpływa negatywnie na istniejący ład przestrzenny i to w sytuacji, gdy planowana inwestycja swoja funkcją nie odbiega od zabudowy znajdującej się w badanym obszarze.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądów wyrażonych w odwołaniu skarżącej, tym bardziej, ze skarżąca nie wskazała, jaki ewentualnie jej interes prawny lub faktyczny zostałby naruszony w wyniku realizacji inwestycji. Wskazano, że działka objęta wnioskiem obecnie zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz trzema budynkami garażowo - gospodarczymi, których wartość kompozycyjno - estetyczna pozostawia wiele do życzenia. W ocenie Kolegium, to budowa nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zrealizowana na określonym poziomie architektonicznym i estetycznym, wpłynie na poprawę ładu przestrzennego omawianego obszaru, nie przyczyni się do jego zakłócenia i pozytywnie wpłynie na wartości kompozycyjno - estetyczne omawianego terenu.

Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącej co do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 54 ust. 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. bowiem skarżąca w uzasadnieniu odwołania nie podała, na czym naruszenie to polega. Wskazano, że przepisy art. 54 określają wyłącznie, jakie elementy powinna zawierać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, przepis art. 64 wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów ustawy. Uszczegółowienie warunków i wymagań co do realizacji inwestycji nastąpi na etapie późniejszym - planowania i projektowania inwestycji - przed organami administracji architektoniczno - budowlanej, na tym także etapie szczególnej ochronie podlegać będą prawa stron postępowania w zakresie wynikającym z przepisu art. 5 Prawa budowlanego. Konkretyzacja zapisów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane właśnie na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję pozwolenia na budowę.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zachował zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a., a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ pierwszej instancji zachował się także w zgodzie z wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą przekonywania - art. 107 § 3.

Reasumując, w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zachował się w tej sprawie w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz w zgodzie z przepisami procesowymi, zatem decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...]a Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało, że:

- zwiększeniu uległ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który nie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej;

- wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu.

2 Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 oraz § 3 rozporządzenia MI poprzez niewłaściwe zastosowanie i zwiększenie szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu, działki, co powoduje, iż wnioskowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym;

3. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia MI poprzez niewłaściwe zastosowanie i akceptację przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy, co powoduje brak kontynuacji cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

4. Naruszenie art. 54 ust. 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich okoliczności i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji;

2.naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu;

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

Dodatkowo m.in. zarzucono, że przedmiotowy budynek nie mieści się w przedziale zakreślonym w analizie. Jak wynika z analizy urbanistycznej na terenie objętym analizą występuje jeden budynek mieszkalny wielorodzinny (a nie wiele, jak wskazuje organ), 4 budynki usługowe oraz 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dominującym typem zabudowy jest więc funkcja mieszkalna jednorodzinna i usługowa, a nie jak sugeruje analiza - jakaś nieokreślona funkcja mieszalna. Dodatkowo organ w analizie dotyczącej cech zagospodarowania terenu ustalił, że "budynki mieszkalne zrealizowane zostały, jako część kompletnego założenia urbanistyczno-architektonicznego, w którym oprócz zabudowy blokowej zarezerwowano miejsce na zieleń, płace, alejki spacerowe, szkoły, a także budynki handlu i usług podstawowych. Odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami są tu stosunkowo duże (od ok. 20 do ok. 60 m), zapewniając wrażeń przestrzeni i harmonii i równowagi pomiędzy terenami zabudowanymi i wolnymi te zabudowy".

Tym samym lokalizacja wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową radykalnie zaburzy opisywany przez organ porządek urbanistyczno-architektonicznego poprzez m.in. zmniejszenie odległości pomiędzy planowanymi budynkami do 15 m. W miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na terenie o powierzchni łącznej 1995 m2, posiadającego 2 kondygnacje i powierzchnię zabudowy 144,6 m2 (budynek mieszkalny) oraz 16 m2 dla 3 budynków garażowo - gospodarczych ma powstać 5-kondygnacyjny blok mieszkalny o powierzchni zabudowy 644 m.kw. Powierzchnia zabudowy zwiększy się zatem z 8,05% do 32,28%. Nastąpi tym samym znaczne zagęszczenie zabudowy, a realizacja inwestycji doprowadzi do rażącego naruszenia ładu przestrzennego.

Ustawodawca nie wymaga, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosując wyjątki w ocenie poszczególnych parametrów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., doprowadził do powstania w analizowanym terenie zabudowy całkowicie odbiegającej gabarytami (najczęściej znacząco większej) od zabudowy już istniejącej. Nie zezwala na to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazujący na obowiązek organu zachowania kontynuacji gabarytów.

Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. Takich rozważań zabrakło w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji mimo, iż ustalając parametry planowanej zabudowy odstąpiono od reguły określonych w § 5 ust. 1 (wskaźnik powierzchni zabudowy), § 6 ust. 1 (szerokość elewacji frontowej) oraz § 7 ust. 1-3 (wysokości wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyki) rozporządzenia.

W art. 54 wymieniono elementy składowe decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1). Jest to przepis rozszerzający obligatoryjne elementy decyzji, wskazane w art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności decyzja powinna określać warunki i zasady w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wynikają one z komentowanej ustawy oraz przepisów wykonawczych

Przepis art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obejmuje ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a w uzasadnionych przypadkach może również służyć obronie interesów właścicieli działek położonych dalej. Do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku obowiązany jest organ administracji publicznej. Interes bowiem uzależniony jest od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to musi być rozumiane zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa, które nie może zostać zawężone do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania inwestycja (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r" II OSK 340/09, LEX nr 592064).

Z załączonej do decyzji Prezydenta Miasta Poznania analizy wynika, że funkcja zabudowy na badanym obszarze, to w przeważającej mierze funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Natomiast planowana inwestycja obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny. Mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, uznać należy, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Zadaniem organów administracji było zatem ustalenie, czy planowana nowa funkcja nie pozostaje w sprzeczności z zastaną funkcją zabudowy.

Argumentacja, którą zastosował organ II instancji nie uzasadnia rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymana w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Organ próbując przekonać skarżącą o zasadności rozstrzygnięcia, oparł się na wnioskach całkowicie sprzecznych ze stanem faktycznym. Organ nie uzasadnił należycie ani zasadności ustalenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości frontu działki, zasadności rozszerzenia analizy, ani wysokości i ilości kondygnacji, co w niniejszej sprawie było konieczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano, że organ pierwszej instancji dopuścił do zastosowania odstępstw od średnich wartości niektórych parametrów w zakresie dopuszczalnego procentu zabudowy nieruchomości, szerokości elewacji frontowej, wysokości planowanego budynku jednak wykazał w trakcie analizy urbanistycznej, iż takie odstępstwo jest możliwe i nie narusza przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy w swojej decyzji wykazał, iż planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p., jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie narusza praw osób trzecich zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji kontynuującej sposób zagospodarowania i funkcję zabudowy sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 08.11.2017r. nr 784/2017 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 08.11.2017r. nr 784/2017 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] ark. 10, obręb Piątkowo, położonej przy ul. [...] w Poznaniu.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov. pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Oparta została na wartościach minimalnych, lecz brak jest przesłanek przemawiających za poszerzeniem obszaru analizowanego. Trafnie więc przyjęto, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji.

Organy naruszyły jednak przepisy postępowania w innym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Po pierwsze, organy administracji, a w szczególności organ odwoławczy, w ogóle nie oceniły, czy skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu kontrolowanych decyzji. Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych w Poznaniu. Organy obu instancji nie oceniły jednak, czy jakakolwiek z nieruchomości stanowiących własność skarżącej jest działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. położoną w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Tym samym organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły, że skarżąca ma interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniając na jakiej podstawie doszły do takiego wniosku. Jest to istotne uchybienie, gdyż organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącej nie wyjaśniając tego, czy jest ona legitymowana do wniesienia tego odwołania.

Po drugie, generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p. w taki sposób, aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Uznać trzeba, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy znacznie mniejszej niż średnia w obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.12.2017r., sygn.. IV SA/Po 582/17, wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 428/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 918/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gabaryty obiektu budowlanego powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i gabarytów tych nie można domniemywać. Pośrednie wskazanie gabarytów obiektu budowlanego stanowi zadość wymaganiom przepisom rozporządzenia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że musi to być wskazanie niebudzące wątpliwości (Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,(red.) Alicja Plucińska – Filipowicz, Marek Wierzbowski,LexisNexis, Warszawa 2014, s.469, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 305/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny bowiem organ ograniczył się do określenia maksymalnych (górnych granic) parametrów nowej zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy została określona jako "maksymalny wskaźnik zabudowy w wielkości 32% łącznej powierzchni działek". Szerokość elewacji frontowej określona została maksymalnie 30 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została określona dla frontowej części budynku na maksymalnie 5 kondygnacji nadziemne i wysokość maksymalnie 17,5 m od poziomu istniejącego terenu. Dla tylnej części budynku ustalono maksymalnie 4 kondygnacje nadziemne i wysokość maksymalnie 14 m od istniejącego poziomu terenu do najwyższego punktu dachu lub attyki.

Geometria dachu została ustalona jako dach płaski o maksymalnym nachyleniu połaci wynoszącym 12 stopni.

W ocenie Sądu określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu sposób w jaki organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy nie daje jakiejkolwiek pewności, że planowana inwestycja, w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, będzie stanowić kontynuację cech zabudowy z obszaru analizowanego.

Gabaryty przyszłego przedsięwzięcia zostały bowiem określone w sposób niejednoznaczny, pozwalający interpretować ustalenia decyzji w sposób dowolny. Takie określenie parametrów nowej zabudowy pozwala inwestorowi na ubieganie się o decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji oraz znacznie od nich odbiegających, czym niewątpliwie może zostać naruszony ład przestrzenny. Skoro bowiem prawodawca w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wymaga, aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczać na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie tylko górnej wartości tego parametru wprost narusza wskazane przepisy, bowiem dopuszcza możliwość zrealizowania obiektu o parametrach znacznie mniejszych niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Podobnie w przypadku szerokości elewacji frontowej, która zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na podstawie niejednoznacznie określonych parametrów nowej zabudowy inwestor uprawniony będzie do realizacji obiektu budowlanego znacznie niższego niż zabudowa sąsiednia, która bez wątpienia naruszać będzie ład przestrzenny. Powyższe w ocenie Sądu powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania. (por. wyrok WSA o sygn. IV SA/Po 582/17, publ. CBOSA).

Po trzecie, sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia MI, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia).

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia MI. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

W § 4-8 ww. rozporządzenia MI określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Co do zasady można więc uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny tylko taką propozycję nowej zabudowy. której wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

W § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszczona została jednak możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W myśl § 6 ust.2 dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy.

Tak więc ustalenie innych, niż średnie, parametrów na zasadach określonych w rozporządzeniu MI jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy.

W ocenie Sądu orzekającego niezasadny jest zarzut dotyczący wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na której planowana jest inwestycja. Generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym

W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik średniej wielkości powierzchni istniejącej zabudowy dla wszystkich funkcji w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 25,4%. Po realizacji inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowej działki wyniesie 32%, a więc przekroczy średni wskaźnik. Byłoby to o 6,6 % więcej, niż średni wskaźnik. Nie jest to więc przekroczenie znaczne. Organ uzasadnił, że w obszarze analizowanym budynek przy ul. [...] 118 ma wskaźnik zabudowy 32,4 %, czyli większy niż planowana inwestycja. Nie ma znaczenia argument skarżącej dotyczący tego, że budynek przy ul. [...] ma inne gabaryty (mniejsza ilość kondygnacji - 2 i wysokość 8 m), ponieważ liczba kondygnacji i wysokość to odrębny wskaźnik, różny od wskaźnika powierzchni zabudowy. Ponadto w obszarze analizowanym nieruchomości przy ul. [...] 18, [...] 2, [...] 4 mają odpowiednio wskaźnik zabudowy: 29,2%, 32,9%, 31,5%. Są to również wartości zbliżone do planowanego 32 %.

Organy obu instancji miały na uwadze treść § 5 ust. 2 rozporządzenia MI i znalazły podstawy do jego zastosowania wskazując na nieruchomości położone w obszarze analizowanym w przypadku których wskaźnik ów wynosi odpowiednio ok. 32%. W ocenie Sądu uzasadnia to zastosowanie odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Zasadny jest zarzut dotyczący sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej Analiza została sporządzona w tym zakresie w wadliwy sposób. W części tekstowej analizy przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej powołano się na budynek na osiedlu [...] [...] nr 36 oraz budynek galerii handlowej Poznań [...]. Budynki te znajdują się poza obszarem analizowanym w odległości odpowiednio około 500m i 1 km. Promień obszaru analizowanego to 123 metry. Wskazanych budynków nie widać nawet na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, gdzie określono obszar analizowany. Jest to niedopuszczalne działanie, gdyż jak już wspomniano zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tak więc analiza może obejmować jedynie obszaru analizowanego. Organ, wyjaśniając przyczyny, może rozszerzyć obszar analizowany. Nie ma jednak prawa dokonywać analizy w oparciu o dane dotyczące obiektów położonych poza obszarem analizowanym. W tym przypadku szerokość elewacji frontowej ustalono przede wszystkim powołując się na szerokość elewacji budynków położonych poza obszarem analizowanym. Błędnie sporządzona w tym zakresie analiza również implikuje konieczność uchylenia decyzji.

Zasadny jest także zarzut dotyczący sposobu ustalenia elewacji frontowej. Nie jest uzasadnione przekroczenie średniej wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym to 2 kondygnacje i ok. 8m wysokości. Planowana inwestycja zakłada 5 kondygnacji i 17,5m. Jest to ponad dwukrotnie większa wartość, niż średnia. Planowany budynek również ma być o około 1,5 metra wyższy niż najwyższy budynek w obszarze analizowanym. Organ wskazuje, że przekroczenie takie uzasadnia fakt, że w sąsiedztwie budowany jest budynek wyższy, a więc w obszarze analizowanym faktycznie znajduje się zabudowa, która nie została uwidoczniona w analizie i nie ujawniono jej na mapie zasadniczej, ponieważ budynek ten nie został jeszcze oddany do użytkowania. W tym miejscu należy wskazać, że organy mają z urzędu wiedzę na temat toczących się postępowań i jeżeli chcą wziąć pod uwagę budynek nie oddany do użytku, to muszą wskazać jego konkretne parametry, a nie tylko że jest znacznie wyższy.

Powyższe twierdzenia te jednak w żaden sposób nie poddają się kontroli Sądu, ponieważ organ odwoławczy nie wskazał jakiego rodzaju i o jakich parametrach, budynek nieuwzględniony w analizie znajduje się w obszarze analizowanym. Niewątpliwie nowo ujawnione w obszarze analizowanym budynki mogą mieć wpływ na wartości parametrów określonych w § 4 - 8 rozporządzenia MI. W świetle powyższego organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji w celu przeprowadzenia nowej analizy. Wspomniany budynek wraz z jego parametrami powinien zostać uwzględniony w ponownej analizie przeprowadzonej przez organ I instancji. Bezzasadny jest argument, że oczekiwanie na zakończenie budowy budynku ma znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ administracji ma możliwość ustalenia parametrów ustalonych dla budowanych budynków na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i udzieleniu pozwolenia na budowę. Kwestia ta wymaga dogłębnego wyjaśnienia i oceny. Organ powinien uwzględnić w analizie parametry powstających budynków. Faktycznie nie nanosi się na mapy budynków nieukończonych, jednak organ z urzędu ma wiedzę o prowadzonych pracach i parametrach budowanych domów i powinien te informacje wykorzystać przy dokonywaniu analizy w przedmiotowej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skargi w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkaniowe wielorodzinne na os. B. [...] 40 i 41. Mogą one stanowić punkt odniesienia w zakresie kontynuacji cech zagospodarowania terenu w zakresie faktu, że są to budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Organ powinien mieć jednak na uwadze to, co wskazano wcześniej, że planowana inwestycja przekracza dwukrotnie średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym, a jej wysokość ma przekraczać o około 1,5 metra budynki na os. B. [...] 40 i 41.

Zarzut oparty na odwołaniu się do decyzji wydanej w innym postępowaniu nie podlega kontroli, ponieważ wskazana argumentacja w znacznej części dotyczy decyzji wydanej w innym postępowaniu. Należy zaznaczyć, że ewentualne inne rozstrzygnięcie wydane w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym nie przesądza automatycznie o braku legalności obecnie kontrolowanej decyzji i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednak w ocenie Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę ten zarzut skarżącej i ewentualnie wyjaśnić jakie przesłanki spowodowały odmienne stanowisko organu we wskazanej sprawie zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a).

Jak słusznie wskazało Kolegium zarzut oparty na przepisie art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącym ochrony interesów właścicieli działek sąsiednich nie został sprecyzowany przez skarżącą, co uniemożliwia konkretne ustosunkowanie się do niego. Ogólnie jedynie Sąd wyjaśnia, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b., obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestionowanie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (a więc m.in. z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690), może mieć miejsce jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28.09.2016r., sygn. II SA/Go 281/16, publ. LEX nr 2150925).

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08). Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące np. ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 650/2004, z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 713/2005; z dnia 3 marca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 233/2005). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Mając na uwadze powyższe uchybienie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu oraz koszty zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi stawkami..

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ I instancji prawidłowo przeprowadzi analizę cech i funkcji i w oparciu o jej wyniki wyda właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art.107 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie.