Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 254/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 438/23 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 marca 2023 r., nr SKO Gd/4384/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 438/23, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 30 marca 2023 r., nr SKO Gd/4384/22; w pkt 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 28 kwietnia 2022 r. T. D. (dalej – skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L. T.

Wójt Gminy [...] decyzją z 20 lipca 2022 r., nr GOPS.5140.ŚR.12.2022, odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 3 sierpnia 2022 r. wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 30 marca 2023 r., nr SKO Gd/4384/22, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skarżąca jest córką L. T., która orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 24 stycznia 2008 r. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagającą stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 grudnia 2007 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie ustalono. Matka skarżącej ma 89 lat i jest wdową. Z przeprowadzonego w dniu 10 maja 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem N. D. oraz trójką dzieci. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie męża, który pracuje w Norwegii. Skarżąca zrezygnowała z pracy ok 12 lat temu z uwagi na konieczność opieki nad małoletnim synem. Czynności wykonywane przez skarżącą w związku z opieką nad niepełnosprawną matką to: pomoc przy kąpieli, pranie, sprzątanie, podawanie leków, przygotowywanie posiłków oraz wożenie do lekarzy.

Kolegium, analizując przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zwróciło uwagę na pismo skarżącej z 8 sierpnia 2022 r., w którym skarżąca potwierdza, że w ciągu ostatnich 10 lat urodziła dwoje dzieci oraz, że stara się o orzeczenie dla syna. W ocenie Kolegium, fakty te jednoznacznie świadczą o tym, że w przypadku skarżącej rezygnacja z zatrudnienia miała związek nie z koniecznością opieki nad matką, lecz z urodzeniem dzieci, a niepodejmowanie przez nią pracy również należy wiązać z opieką nad małoletnim potomstwem, w którego wychowaniu ojciec, zatrudniony w Norwegii, siłą rzeczy nie może na co dzień uczestniczyć.

Kolegium, odnosząc się do ustalonego w postępowaniu I instancji zakresu czynności opiekuńczych pełnionych przez skarżącą wobec matki, wskazało, że przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Tymczasem w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej – u.ś.r), rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, a rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Kolegium wskazało, że realizacja recept, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, mierzenie ciśnienia, podanie posiłku i leków, pranie, sprzątanie, gotowanie, pomoc w wyjściu na zewnątrz, nie stanowią czynności tak bardzo czasochłonnych, które wykluczałyby podjęcie zatrudnienia. Czynności te nie zajmują tyle czasu, aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, czy też uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. Świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia na osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczyć możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty.

Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samą opiekę nad niepełnosprawnym. Sama konieczność zapewnienia opieki rodzicom wynika z moralnego obowiązku oraz przepisów prawa i ciąży równomiernie na każdym z dzieci, którym L. T. poza skarżącą, ma jeszcze siedmioro.

Kolegium, zgadzając się z oceną przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dokonaną przez organ I instancji, uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca, zastępowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który powołanym na wstępie wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 438/23, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 u.p.s. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być całodobowa.

Sąd wskazał, że organy uznały, że zakres sprawowanej przez skarżącą nad matką opieki nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu, z którą to oceną w okolicznościach tej sprawy nie można się zgodzić. Z wywiadu środowiskowego wynika, że L. T. ma 89 lat, choruje na cukrzycę, nadciśnienie, miażdżycę, neuropatię, obecnie nie chodzi, używa wózka inwalidzkiego. Skarżąca w ramach sprawowanej nad matką opieki przygotowuje posiłki, pierze, sprząta, robi zakupy, zawozi do lekarza, wyprowadza na wózku na spacer, myje i dba o higienę osobistą. Pracownik socjalny w ramach wniosków wskazał, że skarżąca sprawuje nad matką całodobową opiekę, gdyż matka nie chodzi. Skarżąca w piśmie z 8 lipca 2022 r. wskazała, że pełną opiekę nad mamą sprawuje od września 2012 r. Mama ciężko choruje, z powodu cukrzycy niemal straciła nogę. Obecnie nie chodzi i z roku na rok jest coraz gorzej, wymaga opieki 24 godziny na dobę.

Sąd uznał, że w świetle ustaleń faktycznych nieprawidłowa jest ocena dokonana przez Kolegium dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce. Z ustaleń tych wynika, że matka skarżącej jest osobą głównie leżącą, wymagającą pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu ze względu na swój wiek i swoje schorzenia.

W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium, że opisane czynności, które skarżąca wykonuje w ramach sprawowanej opieki, to zwykłe prowadzenie gospodarstwa domowego, które nie wymuszają na niej rezygnacji z zatrudnienia, jest wynikiem zbyt pobieżnej oceny okoliczności tej sprawy. Każdy przypadek wymaga indywidualnej, wnikliwej oceny. Nietrafne jest założenie Kolegium, że dla przyjęcia, że stała opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, podobnie jak leków, sprzątanie domu, pranie, czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednakże taka pomoc świadczona matce, która ma 89 lat, jest bardzo schorowana i porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim, w okolicznościach tej sprawy uznana być musi za odpowiadającą podanej definicji opieki. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorej.

Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie WSA w Gdańsku wskazuje się, iż pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie matki). Sąd wskazał, że pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie matki od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca w praktyce przez cały dzień pozostaje do dyspozycji matki, która wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, co potwierdził pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy, wskazując, że cyt. "T. D. sprawuje nad matką całodobową opiekę, gdyż matka nie chodzi". Zdaniem Sądu, w tym konkretnym stanie faktycznym Kolegium winno było ocenić, że skarżąca realizuje wobec matki opiekę stałą, codzienną, pozostając do dyspozycji podopiecznej, udzielając pomocy i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy, przy czym czynności opiekuńcze przekraczają zwykłe czynności prowadzone w zwykłym gospodarstwie domowym, w którym nie ma osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, o takim charakterze potrzeb co matka skarżącej, a co - wbrew ocenie Kolegium - wyklucza możliwość wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze - zatem zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres podejmowanych przez skarżącą obowiązków i konieczny na to czas - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Błędna jest, zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Z akt sprawy nie wynika, aby powodem niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia były inne przyczyny, aniżeli sprawowanie tej opieki. Przyczyną taką nie jest w szczególności fakt jednoczesnego sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi. Z żadnego przepisu nie wynika bowiem, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny było jednoczesne sprawowanie opieki nad innymi członkami rodziny.

Wobec ustalenia, że skarżąca świadczy wobec matki stałą opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że L. T. posiada jeszcze inne dzieci. Sąd podzielił jednolity w tym zakresie pogląd orzecznictwa, że w sytuacji gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw do pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych (por. art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. W sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się oświadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Okoliczność, że skarżąca z pracy zrezygnowała z powodu urodzenia dziecka jeszcze zanim podjęła się w 2012 r. opieki nad matką, w żaden sposób nie wyklucza możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, skoro z ustaleń faktycznych wynika, że sprawowanie tej opieki na dzień złożenia wniosku stoi na przeszkodzie podjęciu przez skarżącą zatrudnienia. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Z tego powodu miarodajny dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku o świadczenie, a także w dacie orzekania przez organy. Nie ma istotnego znaczenia, że skarżąca zrezygnowała z pracy około 12 lat temu z powodu urodzenia dziecka. Istotne znaczenie ma w tej sprawie ustalenie, że aktualnie, tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia - skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

* naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię:

- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną pozostaje okoliczność, w tym data, w jakich doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o ww. świadczenie, podczas gdy prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej powyższym przepisem obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną;

- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy, a organ nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzależnia prawo do omawianego świadczenia m. in. od braku aktywności zawodowej (zatrudnienia) spowodowanej wyłącznie i bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r .wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej tym przepisem wystarczające jest wykazanie, iż opieka jest wykonywana w ramach czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej (tj. przygotowywanie, podawanie posiłków, sprzątanie domu, pranie czy robienie zakupów), podczas gdy prawidłowo rozumiana przesłanka o jakiej mowa, zakłada konieczność sprawowania rzeczywistej, osobistej, stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w sposób, w tym określony czasem wykonywania tej opieki i wynikający z braku możliwości wykorzystania wsparcia innych osób, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia;

- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r, wyrażającą się w przyjęciu, iż jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające ze stwierdzonych u niech chorób, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem są nie tylko stwierdzone u niej danej jednostki chorobowej, ale także realne wykonywanie opieki w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej)

oraz w następstwie powyższych naruszeń prawa materialnego,

* naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz

* naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. jest art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym ograniczeniu zakresu, w jakim orzekające organy mogą i muszą dokonywać oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuprawnionym zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie

które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do:

* naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego

* naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji - z pominięciem stanowiska organu I instancji, wyrażonego w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy decyzją Kolegium - oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia skarżącej.

W oparciu powyższe zarzuty Kolegium, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.

W sprawie nie jest sporne, że skarżąca należy do grona osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej 89 - letniej matki, wdowy, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 24 stycznia 2008 r. wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...].

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką.

Przypomnieć należy, ze zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Istotnym jest, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół wcześniejszej rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, co – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – spowodowane było jej sytuacją rodzinną (narodzinami dzieci), nie zaś koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Dodatkowo wskazano, że WSA nieprawidłowo uznało wcześniejszą rezygnację przez skarżącą z zatrudnienia, jako przesłankę irrelewantną wobec przyznania świadczenia.

Wskazać należy, że - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu - art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne jest bowiem, aby w tym dniu wnioskodawca spełniał ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Dlatego też, dla odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające ustalenie, że jest od 12 lat osobą nieaktywną zawodowo.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że zasadniczo wykonywanie czynności opiekuńczych w postaci przygotowywania i podawania posiłków, sprzątania domu, prania, robienia zakupów nie jest wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia jednak wymaga, że ocena konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną powinna odnosić się każdorazowo w sposób zindywidualizowany do konkretnego przypadku. Istotne jest przy tym, aby była to ocena aktualna, wszechstronna i wnikliwa, obejmująca walidację zakresu potrzeb osoby wymagającej opieki, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie należy odnieść to do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź możliwości podjęcia pracy przez opiekuna. Takiej właśnie oceny stanu sprawy dokonał Sąd I instancji, poprzedzając ją wnikliwą analizą stanu faktycznego sprawy i dokonując prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 uśr.

Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej w mocno zaawansowanym wieku, choruje na cukrzycę, nadciśnienie, miażdżycę, neuropatię, nie chodzi, używa wózka inwalidzkiego. Skarżąca w ramach sprawowanej opieki przygotowuje posiłki, podaje leki, myje, dba o higienę osobistą, sprząta, pierze, robi zakupy, zawozi do lekarzy, wyprowadza na wózku inwalidzkim na świeże powietrze, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych. W powołanym wyżej orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazano, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy stwierdził, że skarżąca sprawuje nad matką całodobową opiekę, gdyż matka nie chodzi. Natomiast matka skarżącej nie ma żadnych zastrzeżeń do córki – skarżącej i sprawowanej przez nią opieki. Skarżąca w piśmie z 8 lipca 2022 r. wskazała, że matka jest ciężko chora, jest otyła, ma bardzo chore nerki, nie trzyma moczu, z powodu cukrzycy niemal straciła nogę, ale została ona uratowana, nie chodzi, porusza się po domu korzystając z wózka inwalidzkiego, korzysta ze specjalistycznego łóżka inwalidzkiego. Z roku na rok stan matki się pogarsza, wymaga ona opieki przez 24 godziny na dobę.

Analizując powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że Kolegium winno było ocenić, że skarżąca realizuje wobec matki opiekę stałą, codzienną, pozostając do dyspozycji podopiecznej, udzielając pomocy i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy, przy czym czynności opiekuńcze przekraczają zwykłe czynności prowadzone w zwykłym gospodarstwie domowym, w którym nie ma osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, o takim charakterze potrzeb co matka skarżącej, a co wyklucza możliwość wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze, zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres podejmowanych przez skarżącą obowiązków i konieczny na to czas - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższą ocenę. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności trudno uznać, że ciężko schorowana 89 – letnia (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) matka skarżącej, która nie chodzi, głównie leży, potrzebuje pomocy w czynnościach higienicznych i fizjologicznych, nie wymaga poświęcenia czasu i stałej uwagi opiekuna w zakresie, który umożliwiałby opiekunowi jednoczesne świadczenie pracy. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca wzmiankowane czynności opiekuńcze sprawuje stale i codziennie przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Co istotne obejmują one działania podejmowane wielokrotnie w ciągu dnia, np.: kwestie związane z utrzymaniem higieny matki, zaspokajanie potrzeb fizjologicznych, podawanie leków. Nawet, jeśli skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w jej dyspozycji, co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki. Nie może ulegać wątpliwości, że matka skarżącej wymaga całodziennej opieki w pełnym zakresie, taką opiekę może zagwarantować jej jedynie skarżąca, a bez tej opieki matka skarżącej nie mogłaby funkcjonować. W tej sytuacji słusznie Sąd I instancji uznał, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżąca wobec matki spełnia przesłanki stałej i długotrwałej opieki.

Niewątpliwie w warunkach rozpoznawanej sprawy sytuacja zawodowa skarżącej jest bezpośrednio związana ze stanem zdrowia jej matki i zakresem sprawowanej faktycznej opieki. W tym kontekście za nieuprawnione uznać należy stanowisko Kolegium, że w tej sprawie zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą ma charakter czynności dnia codziennego i nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślić trzeba, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem i podawaniem posiłków, sprzątaniem, podaniem leków, umawianiem wizyt lekarskich, itp. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte opiekuńczymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Pozbawione trafności jest w tej sytuacji twierdzenie, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec matki w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Zakres czynności i częstotliwość z jaką skarżąca pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu w istotny sposób ogranicza ją czasowo i tym samym eliminuje z rynku pracy. W tym konkretnym przypadku bez znaczenia pozostaje fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad dwójką małoletnich dzieci – córką lat 7 i synem lat 12 (na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Istotna jest bowiem konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska SKO odnośnie braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Z tych wszystkich względów całkowicie nieuzasadnione okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Bezzasadne okazały się również zarzuty o charakterze procesowym.

Niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta przez organ i sąd I instancji doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być zatem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo – skutkowego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy dokonał błędnej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem uznał nie brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który to zakreśla kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania ustawy p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sytuacja tego rodzaju nie miała miejsca w rozpoznanej sprawie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji uznał, że do ponownego, właściwego załatwienia sprawy wystarczające jest uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż Kolegium posiada kompetencje merytoryczno – reformatoryjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, zgodnie z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku. Sąd I instancji nie uznał zatem za konieczne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organu I instancji. Ocenę Sądu I instancji, w świetle art. 135 p.p.s.a., co do braku konieczności uchylenia decyzji organu i instancji należy uznać za uprawnioną. Wskazać należy, że sąd orzekając w pierwszej instancji, uwzględniając skargę na decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, jeśli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Jednak należy mieć na uwadze, że z art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego także innych aktów niż zaskarżony, wydanych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy, której skarga dotyczy. Ocena niezbędności należy jednak do sądu administracyjnego i to z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego sąd I instancji uznał za niezbędne zastosowanie środków, o których mowa w art. 135 p.p.s.a.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten daje sądowi administracyjnego uchylającemu zaskarżoną decyzję uprawnienie do formułowania wytycznych co do dalszego postępowania. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce, w sytuacji gdyby sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu wyroku nie zawarł wytycznych co do dalszego postępowania. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał wiążącej dla organu odwoławczego oceny prawnej i zawarł wskazania co do dalszego postępowania w kontekście związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a opieką sprawowaną przez nią nad matką. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie wytyczne Sądu co do rozstrzygnięcia sprawy prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia skarżącej stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym. Nie może on być samodzielną podstawą kasacyjną i wymaga powiązania go z innymi przepisami, których wadliwe zastosowanie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Skoro, jak wskazano wyżej, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania, to należało uznać, że również i ten przepis nie został naruszony. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w kwestii zasadności skargi nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do uznania tego zarzutu za uzasadniony.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.