Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 94/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za wprowadzenie do powietrza gazów lub pyłów za 2020 rok – oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 9 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A (dalej jako: "stowarzyszenie", "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako; "organ I instancji", "marszałek") z 20 maja 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia E. Sp. z o. o. (dalej jako: "spółka") opłaty podwyższonej za wprowadzenie do powietrza gazów lub pyłów za 2020 r.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazało, że zawiadomieniem z 18 sierpnia 2021 r. organ I instancji wszczął

z urzędu postępowanie administracyjne z uwagi na uzyskane m.in. od stowarzyszenia informacje wskazujące na możliwość eksploatacji w 2020 r. przez spółkę instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych bez wymaganego zezwolenia. Stowarzyszenie podnosiło, że spółka wprowadzała gazy i pyły do powietrza pomimo nieposiadania ostatecznego pozwolenia zintegrowanego. Postanowieniem z 19 października 2021 r. organ I instancji dopuścił stowarzyszenie do udziału

w postępowaniu, a decyzją z 20 maja 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej jako bezprzedmiotowe w związku

z ustaleniem, że nie doszło do wprowadzania przez spółkę gazów lub pyłów do powietrza bez wymaganego zezwolenia. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Kolegium przytoczyło treść art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust 1 i 2, art. 282, art. 284 ust 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 288 ust 1 i 2, art. 293 ust 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2021 poz. 1973 ze zm., dalej jako: "p.o.ś."). Wskazało, że Starosta (dalej jako: "starosta") 24 czerwca 2019 r. wydał decyzję, na mocy której udzielił spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - płyt wiórowych o maksymalnej zdolności produkcyjnej 3100 m3 na dobę, która obejmuje urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę oraz urządzenia spalania paliw o łącznej nominalnej mocy 167,143 MW na terenie zakładu pod adresem: [...], oraz objęcia pozwoleniem zintegrowanym instalacji spawania ustalając dla niej warunki korzystania ze środowiska na zasadach określonych w pozwoleniu zintegrowanym. Postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. starosta nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem

z 2 września 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy to postanowienie. Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie uchylił postanowienia w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyrok ten doręczony został spółce 3 stycznia 2020 r. Zauważono, że spółka oczekuje na rozpoznanie skargi kasacyjnej od tego wyroku. Wskazano też, że decyzją z 27 marca 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy wydane spółce pozwolenie zintegrowane. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia wymaga to, czy spółka w okresie od 1 stycznia do 27 marca 2020 r. legitymowała się pozwoleniem uprawniającym ją do korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w okresie od dnia 27 marca 2020 r., tj. od dnia wydania decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie zintegrowane, spółka była uprawniona do korzystania ze środowiska w analizowanym zakresie. Zaznaczono, że spółka uruchomiła sporną instalację dopiero po 27 czerwca 2019 r. W chwili rozpoczęcia użytkowania instalacji posiadała stosowną decyzję uprawniającą ją do korzystania ze środowiska. W trakcie użytkowania instalacji spółka oczekiwała natomiast na rozpoznanie odwołań od decyzji starosty z 24 czerwca 2019 r. oraz zażaleń na postanowienie starosty z 27 czerwca 2019 r. Co za tym idzie, w ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie przyjął, iż sytuacja, w której znalazła się spółka jest analogiczna do sytuacji podmiotu, który posiadając pozwolenie na korzystanie ze środowiska, występuje o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Organ odwoławczy przytoczył uchwałę NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 i stwierdził, że spółka w jakimkolwiek zakresie nie przyczyniła się do wydłużenia czasu prowadzenia postępowań zmierzających do rozpoznania odwołań i zażaleń. W takim stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, wymierzenie spółce podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w okresie od 1 stycznia do 27 marca 2020 r. stałoby w sprzeczności z wynikającą z Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz związanymi z nią zasadami zaufania obywateli państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także zasadą praworządności materialnej. Co więcej, wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nie znajdowałoby oparcia w normach prawnych zawartych w art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 292 p.o.ś. Spółka działając w dobrej wierze rozpoczęła bowiem eksploatację instalacji emitującej gazy i pyły do powietrza, posiadając wydaną przez właściwy organ administracji publicznej decyzję udzielającą jej pozwolenia zintegrowanego, która została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Spółka wykazała zatem w tym zakresie należytą staranność i mając na uwadze, że związane z funkcjonowaniem prowadzonej przez nią instalacji korzystanie ze środowiska ma charakter ciągły i z technicznego punktu związana z nim emisja gazów i pyłów nie może zostać przerwana bez zatrzymania całej instalacji, mogła oczekiwać, że na tej podstawie instalacja będzie mogła funkcjonować w pełnym zakresie do czasu zakończenia postępowania odwoławczego i uzyskania przez decyzję udzielającą jej pozwolenia zintegrowanego waloru ostateczności. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że skoro w toku prowadzonego postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nie występują przesłanki pozwalające na wymierzenie spółce podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w 2020 r., to prowadzone przez organ I instancji postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

- art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 273 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś.) poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego jak i przeprowadzenia postępowania dowodowego, tudzież sporządzenia uzasadnienia decyzji w zakresie ilości wprowadzonych bez pozwolenia gazów i pyłów przez spółkę w roku 2020;

- art. 78 § 2 w zw. z art. 77 § 2 i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności poprzez niewłączenie do akt sprawy w drodze postanowienia dowodów, na których podstawie zostało oparte rozstrzygnięcie;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie jest bezsporne, że w okresie relewantnym dla niniejszej sprawy, to jest od 1 stycznia do 27 marca 2020 r. spółka nie dysponowała ostatecznym pozwoleniem emisyjnym, in concreto pozwoleniem zintegrowanym, które pozwalałoby na emisję gazów i pyłów. Takie pozwolenie, ostateczne, zostało bowiem udzielone właśnie 27 marca 2020 r. Nieostateczne pozwolenie zostało udzielone 24 czerwca 2019 r., a rygor natychmiastowej wykonalności został mu nadany 27 czerwca 2019 r. Postanowienia nadające ten rygor zostały uchylone wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 883/19. W sprawie istotne jest, a co zostało przemilczane przez Kolegium, że obydwie decyzje udzielające pozwolenia zintegrowanego zostały uchylone wyrokiem WSA w Olsztynie z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20. Skarżący zauważył, że nie sposób podzielić stanowiska Kolegium (bez wskazania dowodów na tę okoliczność), że spółka rozpoczęła działalności dopiero po otrzymaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (choć okoliczność ta nie ma bezpośredniego znaczenia dla sprawy), albowiem uczyniła to kilka miesięcy wcześniej, twierdząc, że jest to "rozruch zakładu". Zaznaczył, że uchylone pozwolenie zintegrowane jest pierwszym pozwoleniem emisyjnym udzielonym kiedykolwiek spółce. Z tego powodu nie zgodził się, że przez analogię należy zastosować w niniejszej sprawie pogląd zaprezentowany przez NSA w uchwale II OPS 2/11. Podkreślił, że w uchwale tej NSA wskazał, że: "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.); przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". Wskazał, że uchwała ta dotyczy tylko pozwolenia na kolejny okres. Nie ma więc mowy o analogii do niniejszej sprawy. W uchwale tej NSA wskazał, że: "Nie budzi wątpliwości stosowanie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. w sytuacji drugiej, tzn. gdy podmiot korzystający ze środowiska rozpoczyna działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia". NSA jednoznacznie uznał więc, że rozpoczęcie działalności przy braku pierwszego pozwolenia emisyjnego nie może wyłączać stosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś. Zdaniem stowarzyszenia postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wskazano, że "postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej". Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi. W przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. nie ma jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. System prawny jest w założeniu kompletny i w sytuacji nieprawidłowości w pracach organów upoważnionych do wydawania pozwoleń na korzystanie ze środowiska powinny znajdować zastosowanie środki dyscyplinujące, takie jak np. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Bez wątpienia zaś spółka nie korzystała ze środków dyscyplinujących organy administracji publicznej. Przy czym nawet gdyby doszło do naruszenia terminów procesowych to nie oznacza to, że ma to wpływ na wynik sprawy. Podwyższona opłata nie jest uzależniona od przyczyn braku pozwolenia lub winy korzystającego ze środowiska, albo przyczynienia się innego podmiotu do tego faktu, ale zależy tylko od braku pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo przyznało, że wyrokiem z 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 424/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie uchylił decyzje w przedmiocie udzielenia spółce pozwolenia zintegrowanego. Jednakże wyrokiem z 7 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 424/20 sąd uzupełnił wskazany wyżej wyrok z dnia 22 września 2022 r. w ten sposób, że dodał punkt III sentencji wyroku w brzmieniu: "decyzje uchylone w punkcie I wyroku wywołują skutki prawne do uprawomocnienia się wyroku". Wyrok ten pozostaje nieprawomocny i decyzje w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego w dalszym ciągu wywołują skutki prawne.

Pismem z 18 kwietnia 2023 r. spółka (uczestnik postępowania) wniosła

o oddalenie skargi. Podkreśliła, że posiadała pozwolenie zintegrowane, które było wykonalne od 27 czerwca 2019 r. Wyrok z 17 grudnia 2019 r. uchylający postanowienia został wydany po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym

i doręczony spółce 3 stycznia 2020 r. Wyrok ten nadal jest nieprawomocny. Jeżeli zostanie uchylony, bezsprzecznie zostanie potwierdzony brak jakichkolwiek podstaw nałożenia opłaty podwyższonej. Spółka podtrzymała stanowisko przedstawione

w toku postępowania co do braku możliwości wstrzymania wykonania postanowień w świetle art. 152 p.p.s.a. Podkreślono też, że pozwolenie zintegrowane zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium i jest ostateczne. Zdaniem uczestnika całkowicie irrelewantne w tej sprawie jest to, że ostateczne pozwolenie zintegrowane zostało uchylone wyrokiem z 22 września 2022 r., skoro jest on nieprawomocny. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie braku posiadania w danej chwili stosownego pozwolenia, czy też jego wykonywania. Istotne jest między innymi to, czy podmiot już wcześniej wystąpił o wydanie wymaganego pozwolenia i czy ewentualnie oczekuje na jego wydanie oraz jest jedynie kwestią czasu, kiedy to nastąpi, a w szczególności gdy to postępowanie przedłuża się bez jego winy. Zdaniem spółki organy orzekające zasadnie stwierdziły, że w sprawie ma zastosowanie powołana uchwała NSA.

Na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącego i pełnomocnik spółki dodatkowo wskazali na uchylenie przez NSA wyroku tutejszego Sądu z 17 grudnia 2019 r. Zdaniem pełnomocnika stowarzyszenia uchylenie tego wyroku pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę, bo dotyczy zamkniętego okresu,

a wyrok uwzględniony winien być dopiero po uchyleniu decyzji w niniejszej sprawie.

W ocenie zaś pełnomocnika spółki uchylenie wskazanego wyroku ma istotne znaczenie, ponieważ wyrok ten został uchylony z przyczyn nieważnościowych,

co oznacza, że nie było go w obrocie i nie został wyeliminowany rygor. Podkreślił,

że z uwagi na uzupełnienie wyroku uchylającego pozwolenie zintegrowane dotyczące wywoływania skutków przez tę decyzję do czasu uprawomocnienia się tamtego wyroku, pozwolenie nadal obowiązuje i spółka ma prawo do wprowadzania gazów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów za 2020 r. wydana została zgodnie z przepisami p.o.ś.,

z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w jego całokształcie. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskazuje jakie okoliczności faktyczne i prawne organ wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu, co pozwalało na weryfikację zajętego stanowiska.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym stowarzyszeniem, że organy orzekające zaniechały przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym dotyczącego wielkości emisji gazów i pyłów wprowadzanych przez spółkę w związku z funkcjonowaniem spornej instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych w B. Zakresem niniejszego postępowania objęta była kwestia wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za 2020 r. Wymagało to ustalenia, czy spółka legitymowała się w tym roku wykonalnym pozwoleniem zintegrowanym

Z zawiadomienia o wszczęciu wynika, że organ wszczął postępowanie w kierunku art. 292 pkt 1 p.o.ś., a tym samym art. 276 ust. 1 p.o.ś., a nie art. 276 ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w razie korzystania ze środowiska

z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu, podmiot korzystający ze środowiska ponosi prócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Niezależnie od tego z akt sprawy wynika bezspornie, że organ w toku postępowania analizował, czy spółka nie naruszyła postanowień pozwolenia zintegrowanego. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestionować te ustalenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację wyrażoną w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SA/Ol 95/23). W przywołanej sprawie Sąd oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 14 listopada 2022 roku nr SKO.60.44.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów za 2019 rok. Zarówno w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 95/23 jak i w obecnym postępowaniu samo negowanie przez stowarzyszenie przedstawionych przez organ danych jest niewystarczające. Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu, który pozwoliłby podać w wątpliwość ustalenia kontroli. W związku z tym nie można uznać, aby doszło do przekroczeń warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99, wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jakkolwiek zatem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jednak strona postępowania nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji tego obowiązku. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2123/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji, gdy dany środek dowodowy służący do ustalenia konkretnej okoliczności faktycznej, z istnienia której strona wywodzi dla siebie skutki prawne, nie znajduje się w posiadaniu organu, to wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu prowadzącego postępowanie ogranicza się do konieczności poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się

i przedstawienia posiadanych dowodów. W wyroku z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2859/16 (dostępnym w CBOSA) NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracyjnym, ale obarcza także stronę. Jeżeli organ w protokole kontroli ustalił określony stan faktyczny, to strona w celu podważenia tych ustaleń powinna przedstawić dowód, który pozwoliłby zanegować treść protokołu. Protokół taki, jako dokument urzędowy, korzysta z domniemania zgodności z prawdą (art. 76 § 1 i 3 k.p.a.).

Wbrew przekonaniu skarżącego, niewydanie przez organy postanowienia określającego dopuszczone w sprawie dowody pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie, a tym samym nie stanowiło istotnego naruszenia. W myśl art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jednak wydawanie takiego postanowienia nie jest obligatoryjne. Organ nie jest związany takim postanowieniem, postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu. Zgodnie z art. 75 § 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To organ decyduje, czy żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu ma znaczenie dla rozstrzygnięcia i czy należy je uwzględnić (art. 78 § 2 k.p.a.). Nie musi w tym przedmiocie wydawać postanowienia. Art. 123 § 1 k.p.a. stanowi tylko ogólnie, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Jednak żaden przepis k.p.a. nie nakazuje wydawania postanowienia w kwestii dopuszczenia, czy też odmowy dopuszczenia dowodu. Ustawodawca jedynie mówi o takiej możliwości. Przekonuje co do tego też treść art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, aby w uzasadnieniu decyzji organ wskazał dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zaś nie przedkładał dowodów, a tylko podważał ustalenia pozwolenia zintegrowanego i domagał się dodatkowych wyjaśnień, co, jak już zauważono, nie mogło zanegować ustaleń protokołu kontroli.

Uwzględnić też należy, że z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z art. 77 § 4, fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Należy zakomunikować je tylko stronie.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zakresem niniejszego postępowania objęta była kwestia wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za

2020 r. Wymagało to ustalenia, czy spółka legitymowała się w tym roku wykonalnym pozwoleniem zintegrowanym. Pomiędzy stronami nie ma sporu co do tego, że takie pozwolenie ostateczne zostało udzielone w dniu 27 marca 2020 r. Sporny jest jedynie okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 27 marca 2020 r.

W sprawie kwestią bezsporną jest to, że spółka w 2019 r. uzyskała pozwolenie zintegrowane zaopatrzone w rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowienia w przedmiocie tego rygoru zostały uchylone na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19. Informacja o wydanym wyroku dotarła do spółki 3 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2554/21 uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 grudnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, co jest istotne z punktu widzenia oceny wykonalności decyzji starosty z dnia 24 czerwca 2019 r., która została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności w dniu 27 czerwca 2019 r., że NSA w powołanym wyroku z 20 lipca 2023 r. stwierdził w tej sprawie wystąpienie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ wnoszący skargę kasacyjną uczestnik postępowania (spółka) został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Na skutek wyroku NSA, na dzień rozpoznania niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (18 października 2023 r.) nie ma w obrocie prawnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej, Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie może nie dostrzegać istnienia w obrocie prawnym wyroku NSA z dnia 20 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 2554/21). Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.

W świetle powyższego wskazać należy, że na dzień rozpoznania niniejszej sprawy sprawa ze skargi na postanowienie SKO w Olsztynie z 2 września 2019 r., znak: SKO.60.77.2019. będzie dopiero rozpoznana przez sąd w przyszłości.

Wobec tego, wbrew stanowisku strony skarżącej, w ocenie Sądu nie można twierdzić, że w stosunku do spornego okresu od dnia 1 stycznia 2020 roku do dnia 27 marca 2020 roku, w obrocie prawnym nie ma wykonalnej decyzji z 24 czerwca 2019 r. zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności mocą postanowienia z 27 czerwca 2019 r.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Ustawodawca w przywołanym przepisie nie wskazuje, że decyzja stanowiąca "wymagane pozwolenie": musi mieć przymiot decyzji prawomocnej. Opłaty podwyższone mają na celu ukaranie podmiotów za to, że albo – mimo braku wymaganej decyzji – bezprawnie korzystają ze środowiska, albo postępują w inny zabroniony sposób. Niewątpliwie charakter jurydyczny opłat podwyższonych istotnie różni się od natury "zwykłych" opłat za korzystanie ze środowiska, które są ekwiwalentem za generalnie dopuszczalną prawnie (legalną) ingerencję w elementy przyrodnicze. Opłaty podwyższone stanowią sankcję za bezprawne postępowanie podmiotu korzystającego ze środowiska.

W doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi opłat podwyższonych, gdy nie można przypisać mu wadliwości subiektywnej. Pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. jest pozwolenie uprawniające do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Stosowanie przepisów represyjnych, a takim jest art. 276 ust. 1, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu

w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...) Inaczej mówiąc, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji

i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11 podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie oraz po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia.

Z akt sprawy wynika, że spółka rozpoczęła swoją działalność dopiero po doręczeniu postanowienia z 27 czerwca 2019 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu zintegrowanemu z dnia 24 czerwca 2019 r. Postępowania sądowoadministracyjne dotyczące kontroli legalności zarówno decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r. oraz postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności z dnia 27 czerwca 2019 r. nie zakończyły się orzeczeniami prawomocnymi. Dopiero po uprawomocnieniu się wyroku przestaje funkcjonować w obrocie prawnym akt, który został wyrokiem uchylony (por. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 218/09).

Natomiast podnoszoną przez skarżącego kwestię związania strony treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. można rozważać od daty doręczenia wyroku, co w stosunku do spółki nastąpiło 3 stycznia 2020 r. Jednakże skutki wynikające z tego przepisu po uchyleniu przez sąd postanowień w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności nie uprawniają, w ocenie Sądu, do przyjęcia forsowanego przez skarżącego poglądu o konieczności wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za okres od 3 stycznia do 27 marca 2020 r. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że spółka rozpoczęła działalność na podstawie pozwolenia zintegrowanego zaopatrzonego w rygor natychmiastowej wykonalności, a więc w sposób legalny. Nie znajduje zatem żadnego racjonalnego uzasadnienia, w świetle przywołanych wyżej poglądów Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaganie, aby po nieprawomocnym wyroku dotyczącym rygoru natychmiastowej wykonalności, ale w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, zawiesiła lub wstrzymała działalność rozpoczętą zgodnie z prawem, zwłaszcza, że końcowo Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W momencie rozpoczęcia użytkowania instalacji spółka działała w dobrej wierze i posiadała stosowną decyzję uprawniającą ją do korzystania ze środowiska. Nie można więc uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spółka podejmowała swoje działania gospodarcze bez uzyskania wymaganego pozwolenia, co stanowiłoby podstawę do nałożenia sankcji administracyjnej, zgodnie z dyspozycją 276 ust. 1 p.o.ś.

Uzupełniając przedstawioną argumentację wskazać należy, że z akt kontrolowanej sprawy nie wynika również, aby Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał w drodze decyzji użytkowanie spornej instalacji eksploatowanej z uwagi na brak wymaganego pozwolenia zintegrowanego, do czego z mocy prawa jest zobowiązany, w myśl art. 365 ust. 1 p.o.ś.

W świetle przywołanej argumentacji prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na spółkę obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, postępowanie wszczęte z urzędu w tym przedmiocie podlegało umorzeniu. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego,

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden

z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzenie w toku postępowania wszczętego z urzędu, że nie wystąpiły przesłanki do nałożenia opłaty podwyższonej oznacza brak przedmiotu postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.