Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 395/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. C. (dalej – skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej – SKO albo Kolegium) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Z akt administracyjnych przedłożonych przez organ wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz [...] poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] ha wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym i tzw. ,,gotowości decyzyjnej", po czym w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydano decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej – u.p.z.p.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej – k.p.a.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej – u.s.g.) w związku ze zbyciem nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 38.987,78 zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że Rada Miejska w [...] w dniu [...] września 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. pod poz. [...]. Plan miejscowy wszedł w życie w dniu [...] listopada 2018 r.. Według ustaleń planu teren stanowiący działkę nr ewid. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], oznaczony został symbolem UZ.US.1 i przeznaczony został pod zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą (usług, sportu i rekreacji), oraz w małej części symbolem Z.2 - tereny zieleni nieurządzonej. W stycznia 2020 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wypis aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] stycznia 2020 r., na podstawie którego doszło do zbycia przez M. C. nieruchomości na rzecz A. K. oraz A. K.

Organ odwołał się do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby prowadzonego postępowania, z którego wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 129.959,27 zł. Nadto podał, że przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2018 r. jest przeznaczona pod zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą lub pod usługi sportu i oznaczona na rysunku planu symbolem Uz,Us.1, oraz w małej części pod zieleń nieurządzoną (oznaczoną na rysunku planu symbolem Z.2). We wcześniej obowiązującym planie miejscowym z 1994 r. działka ta oznaczona była jako obszary zieleni nieurządzonej (ZN). W okresie luki planistycznej od [...] stycznia 2004 r. do [...] listopada 2018 r. nieruchomość objęta postępowaniem była użytkowana jako nieruchomość rolna, o czym świadczy jej zagospodarowanie przed uchwaleniem planu jako użytków zielonych, zgodnie z danymi ewidencji gruntów stanowiąca łąkę klasy piątej bonitacyjnej. Dodatkowo dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy wpływającej na wartość gruntu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego dokonano oceny operatu szacunkowego pod kątem wymagań formalnych i merytorycznych. Po wskazaniu na wyznaczniki wynikające z obowiązujących aktów normatywnych Burmistrz [...] podał, iż w przedstawionym przez biegłego operacie wartość rynkową nieruchomości ustalono według planu miejscowego, który wygasł w dniu [...] grudnia 2003 r. oraz według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie bez planu. Określono ją w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej oraz metodą porównania parami. Wybór tego podejścia uzasadniony jest istnieniem na lokalnym obszarze rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele terenów rolnych. Istnienie rynku nieruchomości tego rodzaju umożliwia zastosowanie procedury porównawczej zgodnie ze wskazanymi przez organ przepisami u.g.n., rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, poz. 985) oraz powszechnymi krajowymi zasadami wyceny.

Biegły ustalił wartość działki biorąc pod uwagę przeznaczenie działki w planie miejscowym z 2018 r. Przyjęto, że najbardziej korzystnym sposobem użytkowania gruntu będzie użytkowanie wynikające z przeznaczenia działki na cele zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą, służącą działalności związanej m.in. z turystyką i hotelarstwem. Dokonał on też analizy rynku nieruchomości rolnych obejmującym teren powiatu [...] z poszerzeniem również do sąsiedniego powiatu [...]. Analiza obejmowała 11 transakcji zawartych w okresie od stycznia 2017 r. do dnia wyceny. Analizowane były nieruchomości gruntowe, niezabudowane, przeznaczone pod tereny rolne o powierzchni nieprzekraczającej 1,00 ha. Przy wyborze transakcji przyjętych do porównań kierowano się zasadą, iż nieruchomości porównawcze winny charakteryzować się atrybutami cenotwórczymi, najbardziej zbliżonymi do cech nieruchomości wycenianej. Zgodnie z zasadą wynikającą z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest taka, która jest porównywalna ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na wartość.

Organ przytoczył wynikające z operatu szacunkowego dane z transakcji wybranych do porównania oraz wartości wpływające na cenę rynkową jak powierzchnia , ukształtowanie terenu, wskaźnik bonitacji i dostęp do drogi. Według biegłego wartość rynkowa działki nr [...] uwzględniająca okresy obowiązywania starego planu ogólnego oraz okres bez obowiązującego planu miejscowego wyniosła 2.777,50 zł.

Następnie organ I instancji poddał ocenie wartość części działki nr [...] z uwzględnieniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2018 r. i wskazał, że teren, na którym jest zlokalizowana część działki została oznaczona na rysunku planu jako usługowa. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku przeznaczenia w poprzednim planie i w okresie luki planistycznej, biegły dokonał analizy transakcji dotyczących nieruchomości usługowych i ustalił cenę minimalną i maksymalną. Ustalił on także wartość średnią na poziomie 142,69 zł/m². Biorąc pod uwagę powierzchnię działki znajdującą się na terenie o przeznaczeniu usługowym biegły podał, że jej wartość wynosi 132.273,63 zł.

Posługując się analogiczną jak wcześniej metodologią wyliczono także wartość części przedmiotowej działki opisanej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zieleni nieurządzonej (Z.2). Również po podaniu wartości uwzględnionych przy wycenie jak lokalizacja, powierzchnia i wskaźnik bonitacji oraz uwzględnione przez biegłego transakcje oszacowano wartość części działki nr [...] przeznaczonej pod zieleń (83m²) na 463,14 zł.

Końcowo organ powołując się na opinię biegłego, uwzględniając wartość części nieruchomości oznaczonej symbolem Uz,Us.1 oraz części oznaczonej symbolem Z.2 ustalił wartość nieruchomości nr [...] na 132.736,77 zł. Wobec tego biorąc pod uwagę § 16 uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego wysokość opłaty planistycznej w wysokości 30 % liczonej od kwoty wzrostu wartości nieruchomości Burmistrz [...] podał, że wartość działki, która została zbyta w wyniku wprowadzenia planu wzrosła o kwotę 129.959,27 zł, więc ustalona opłata wynosi 38.987,78 zł.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem M.C. zastępowany przez pełnomocnika oprotestował je instancyjnym środkiem odwoławczym. Wydanej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony, której decyzja dotyczy i na którą nakładany jest obowiązek uregulowania opłaty planistycznej, a także naruszenie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewystarczające ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość już wówczas mogła być wykorzystana na cele budowlane, a co za tym idzie błędne ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, poprzez bezpodstawne jej określenie w oparciu o porównanie do cen sprzedaży nieruchomości rolnych. Nadto zarzucono naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ustalenie wartości nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu miejscowego w oparciu o analizę transakcji, które w całości dotyczyły nieruchomości położonych w innych miejscowościach niż [...], jak również poprzez ustalenie wartości nieruchomości według stanu obecnego w oparciu o analizę transakcji, gdzie tylko dwie dotyczyły nieruchomości położonych w [...], a pozostałe obejmowały nieruchomości położone w innych miejscowościach (6 w [...], 2 w [...]), a co za tym idzie nieruchomości przyjętych do porównania nie można uznać za nieruchomości podobne.

W uzasadnieniu odwołania opisując zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. podniesiono, że sentencja zaskarżonej decyzji stanowi jedynie, że ustala się opłatę, jednakże nie wskazuje wobec kogo takie ustalenie jest dokonywane i kto ma obowiązek opłatę uiścić. Według odwołującego się tak skonstruowana decyzja jest niewykonalna, a co za tym idzie powinna podlegać uchyleniu. Naruszenie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. motywowano tym, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Podnosząc, że przed wejściem w życie aktualnego planu miejscowego nie obowiązywał inny plan miejscowy należało ustalić faktyczny sposób korzystania z nieruchomości i według tego stanu dokonywać wyceny. Zdaniem odwołującego się zarówno organ jak i biegły bezpodstawnie założyli, że przed uchwaleniem planu miejscowego była ona wykorzystywana na cele rolne, a założenie to oparto tylko na fakcie, że co do tej nieruchomości nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy, a z ewidencji gruntów wynikało, że stanowi ona łąkę klasy piątej bonitacyjnej. Nie zbadano czy na tej nieruchomości możliwe było dokonanie zabudowy chociażby poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. O tym, że uzyskanie takiej decyzji byłoby możliwe świadczy fakt, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się nieruchomości zabudowane, w tym na szeregu z nich zabudowa była dokonywana w ciągu ostatnich lat. Względem poruszanej problematyki przedstawiono poglądy judykatury optując za przyjęciem znajdującego zastosowanie w sprawie poglądu o konieczności badania możliwości faktycznego wykorzystania nieruchomości. Odwołujący się szeroko uzasadniał możliwość uzyskania warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości.

W dalszej kolejności kwestionowano prawidłowość decyzji ze względu na naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Wedle odwołującego się wskazany przepis naruszono poprzez porównywanie nieruchomości wycenianej (sprzed uchwalenia planu miejscowego) tylko do nieruchomości typowo rolnych, bez uwzględnienia faktu, że faktycznie mogła być ona wykorzystana także na cele budowlane. Ponadto do naruszenia tego przepisu doszło poprzez przybranie do porównania tylko i wyłącznie nieruchomości położonych w innych miejscowościach. W ocenie skarżącego jest mało prawdopodobne, że w okresie ostatnich dwóch lat na terenie [...] nie miała miejsce żadna transakcja dotycząca tego rodzaju gruntów. Odwołujący się podniósł, że transakcje takie miały miejsce, a zatem winny być one uwzględnione przy określaniu wartości nieruchomości spornej. Zwrócono też uwagę na fakt, że [...] w okresie ostatnich kilku lat jest miejscem, gdzie powstaje szereg nowych obiektów o przeznaczeniu turystycznym, wiąże się to ze znaczącym popytem na nieruchomości z możliwością przeznaczenia ich pod zabudowę. Ma to wpływ na wartość nieruchomości faktycznie wykorzystywanych na cele rolnicze, które uzyskują ceny takie jak działki stricte budowlane (objęte planem miejscowym, jak również co do których wydano decyzje o warunkach zabudowy). Tym samym, w ocenie skarżącego, przybranie jako nieruchomości podobnych tylko nieruchomości położonych w innych miejscowościach doprowadziło do poważnego wypaczenia ostatecznych ustaleń biegłego.

Podobnie rzecz się ma w przypadku wyceny nieruchomości według jej aktualnego stanu wynikającego z planu miejscowego z 2018 r. W tym przypadku biegły do porównania przyjął 8 nieruchomości położonych w innych miejscowościach i tylko dwie z terenu [...]. Również w tym przypadku trudno przyjąć, aby na terenie [...] nie miało miejsca więcej niż dwie transakcje dotyczące tego typu nieruchomości. Przybranie aż 8 nieruchomości z innych miejscowości także może prowadzić do wypaczenia ostatecznego wyniku wyceny.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]. Organ II instancji przytoczył zasadnicze elementy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz wskazał na zarzuty i argumentację odwołania. W ramach własnych rozważań Kolegium w sposób bardzo szczegółowy omówiło regulacje prawne dotyczące naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania. Wiele uwagi poświęcono obowiązkowi wykazania wzrostu wartości nieruchomości jako niezbędnego warunku do zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a także sposobom określenia tej wartości i operatowi szacunkowemu jako kluczowemu w sprawie dokumentowi wykonywanemu w oparciu o wskazane w uzasadnieniu decyzji przepisy. Organ II instancji omówił zagadnienie tzw. luki planistycznej jako okresu, w którym nie obowiązuje dotychczasowy plan miejscowy, a nie obowiązuje jeszcze nowy plan. Po wskazaniu na orzecznictwo organ uzasadniał konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu t.j. według planu, który wygasł, faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i według planu aktualnego. Poza przepisami prawa materialnego dostrzeżono również konieczność dochowania wymogów procesowych wynikających z przywołanych przepisów k.p.a..

W ramach szczegółowego analizowania sprawy Kolegium wskazało na objęcie przedmiotowej nieruchomości do dnia [...] grudnia 2003 r. planem miejscowym z dnia [...] października 1994 r. uchwalonym przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...], przy czym wskazano szczegółowe regulacje tego planu. Zauważono, że od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] listopada 2018 r., na obszarze objętym postępowaniem nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, by dalej podać, że od dnia [...] listopada 2018 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w [...] w [...], uchwalony przez Radę Miejską w [...] uchwałą z dnia [...] września 2018 r.,, nr [...]. Zgodnie z tym planem działka nr [...] usytuowana została, w przeważającej części, na obszarze o symbolu UZ.US.1, przeznaczonym pod zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą/usługi sportu i rekreacji, a w pozostałej części symbolem Z.2, jako teren zieleni nieurządzonej.

Po przedstawieniu zmian w zakresie ustaleń ,,starego" i ,,nowego" planu zagospodarowania przestrzennego i wskazaniu na lukę planistyczną, organ II instancji dokonał omówienia poszczególnych elementów operatu szacunkowego. Analiza uzasadnienia decyzji SKO w [...] prowadzi do wniosku, że organ nie poprzestał wyłącznie na powieleniu treści tego opracowania, ale oceniał także jego prawidłowość. Można choćby wskazać na odniesienie się do stosowanych metod wyceny, spełnienia wymogów formalnych tego dokumentu, dokładności poczynionych wyliczeń, uzasadnienie doboru nieruchomości podobnych czy też ostatecznie uznanie, że operat ten może stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej.

Oceniając sprawę w ramach postępowania odwoławczego SKO odniosło się do zarzutów zamieszczonych w środku zaskarżenia. Nie podzielono zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczącego braku wskazania adresata decyzji. Kolegium posiłkując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznało, że niewymienienie w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji skarżącego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem organu oznaczenie strony poprzez podanie jego imienia i nazwiska nastąpiło w uzasadnieniu decyzji, jak i w jej końcowej części tzn. rozdzielniku wskazującym adresata decyzji. Zatem zarzut, że zaskarżona decyzja organu I instancji w tym zakresie narusza prawo i czyni ją niewykonalną oceniono jako bezpodstawny.

Z kolei co do zarzutu nieuwzględnienia w wycenie hipotetycznego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na cele budowlane, po utracie ważności planu miejscowego z roku 1994 r., przed wejściem w życie planu miejscowego w dniu [...] listopada 2018 r. w tzw. luce planistycznej, określono go jako nieuzasadniony. Zdaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia renty planistycznej, w okresie luki planistycznej nie uwzględnia się możliwości potencjalnego sposobu zabudowy tej nieruchomości, a uwzględnia faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Nie podzielono więc zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p.. Ponadto, co do wskazanego w odwołaniu naruszenia art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. wiązanego z przyjęciem przez rzeczoznawcę do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu miejscowego, nieruchomości niepodobnych również określono go jako nieuzasadniony. Zdaniem Kolegium ujawnienie przez organy w toku prowadzonego postępowania różnic w zakresie doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości do porównań (cechy podobieństwa) i właściwego określenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej nie pozostaje w gestii tych organów. Zwrócono przy tym uwagę na charakter operatu szacunkowego jako szczególnego rodzaju dowodu przy którego sporządzaniu rzeczoznawca majątkowy posiada prerogatywę do ustalenia rodzaju rynku i jego obszaru.

W wywiedzionej skardze na powyższą decyzję wniesiono o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia za zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnioski skargi oparto na analogicznych zarzutach jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uzasadnienie skargi sporządzono z przestawieniem twierdzeń i okoliczności ujętych w instancyjnym środku zaskarżenia.

W udzielonej Sądowi pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej skargi argumentując, iż zarzuty skargi nie wpłynęły na zmianę stanowiska zajętego przez Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm., dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, utrzymana w mocy przez Kolegium, decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej jak dotychczas: "u.p.z.p."). W myśli tego przepisu jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Przepis ten określa przesłanki pobrania renty planistycznej i krąg adresatów tej normy prawnej, tj. podmiotów, które obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Stawkę procentową tej opłaty określa uchwała organu gminy. Instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych ustalenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej;

2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości,

3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały,

4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do nałożenia na skarżącego opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] września 2018 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten wszedł w życie w dniu [...] listopada 2018 r., a zgodnie z jego zapisami teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] oznaczony został symbolem UZ.US.1 i przeznaczony został pod zabudowę usługową z zielenią towarzyszącą (usługi sportu i rekreacji), oraz w małej części symbolem Z.2 - tereny zieleni nieurządzonej.

W uchwale tej, stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., Rada ustaliła 30% stawkę procentową dla naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie również, rzeczona działka została zbyta przez skarżącego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały nr [...]. Uchwała ta weszła bowiem w życie w dniu [...] listopada 2018 r., zaś w aktach sprawy znajduje się akt notarialny sporządzony w dniu [...] stycznia 2020 r., z którego wynika, że skarżący zbył przedmiotową nieruchomość. Ponadto, roszczenie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zgłoszone zostało przez Burmistrza [...] w terminie określonym w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p., tj. w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, gdyż w styczniu 2020 r. wszczęto w sprawie postępowanie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości sporządzonego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego i ustalonej na jego podstawie wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, operat szacunkowy, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę ustalenia opłaty planistycznej nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia odnośnie prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Zarzuty skargi dotyczą nieprawidłowości w ustaleniu kręgu nieruchomości podobnych. Zdaniem skarżącego wybrane do analizy porównawczej nieruchomości był położone w innej lokalizacji szczegółowej. W kontekście tych zarzutów zaakcentować należy, że wybór transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leży w gestii autora operatu. Jednocześnie zaakcentować należy, że dla zakwestionowania doboru nieruchomości podobnych niezbędne jest wykazanie oczywistych błędów i sprzeczności przyjętych przez biegłego założeń z zasadami wynikającymi z wiedzy fachowej. Zastrzeżenia co do sposobu wyceny powinny mieć ugruntowanie w wiedzy fachowej, a nie stanowić luźnych przypuszczeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n.) pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19). Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj przede wszystkim o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.

Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny, dokonywana we wskazanym powyżej ograniczonym zakresie sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej, którą odróżnić należy od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.

Kluczowym aspektem kontroli sprawowanej przez Sąd w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest stwierdzenie, czy organ ten, a wcześniej organ I instancji, w sposób prawidłowy ocenił wiarygodność operatu szacunkowego w oparciu, o który ustalono kwestionowaną przez skarżącego wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W ramach tej kontroli stwierdzić najpierw należy, że kwestionowany przez skarżącego operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W zaskarżonej decyzji Kolegium poddało ocenie sporządzony w sprawie operat, stwierdzając, że odpowiada on wymogom obowiązujących przepisów prawa. Stanowisko organu odwoławczego w ocenie Sądu należało uznać za prawidłowe, a organ ten nie miał podstaw do tego, aby sporządzonemu operatowi odmówić wiarygodności.

Powyższą, pozytywną ocenę operatu przede wszystkim uzasadnia to, że jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. W ocenie Sądu biegły dokonał prawidłowego i wyczerpującego opisu przedmiotowej nieruchomości oraz przedstawił staranną analizę i charakterystykę rynku lokalnego oraz rynku nieruchomości. Ponadto wyczerpująco i logicznie uzasadnił wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami. Operat zawiera również przekonujące uzasadnienie dokonanego wyboru transakcji sprzedaży nieruchomości możliwie najbardziej podobnych do wycenianej. W konsekwencji w ocenie Sądu zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość.

Reasumując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu sporządzony w sprawie operat spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne.

Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez biegłego wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy, ocena dowodowa operatu nie nosi znamion dowolności. Należy zaakcentować, że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do uruchomienia, w trybie wskazanego powyżej art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości kwestionowanego operatu. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do tego, aby o przeprowadzenie takiej oceny zabiegały organy prowadzące postępowanie. Tym bardziej nie mogą odnieść zamierzonego przez autora skargi twierdzenia dotyczące brania pod uwagę przez biegłego nieruchomości, w stosunku do których wyklucza on podobieństwo do przedmiotowej nieruchomości albo też podnosi ich lokalizację poza [...]. Wbrew twierdzeniom skargi, co spotkało się z właściwą i szeroką oceną dokonaną przez organ II instancji, zarówno biegły jak i orzekające w sprawie organy w sposób właściwy odniosły się do wartości nieruchomości w okresie luki planistycznej. Nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym w tym czasie nieruchomość mogła zostać zabudowana w taki sposób jak przewiduje to aktualny plan zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenia dotyczące możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i wskazywanie sposobu zabudowania innych nieruchomości nie są w stanie zdyskrecjonować wyceny dokonanej przez biegłego i żadną miarą nie potwierdzają naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

Skarżący czyniąc w odwołaniu, a następnie w skardze, zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. podnosi niewskazanie w decyzji określającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jej adresata. Sąd w składzie orzekającym podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w decyzji SKO w [...], że uchybienie takie nie miało miejsca. Niewątpliwie w samej sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz [...] nie wymienił skarżącego jako osoby, która została zobowiązana do uiszczenia przedmiotowej opłaty. Oceniając podniesiony zarzut skargi zauważyć należy, że skarżący jest jedyną stroną prowadzonego w sprawie postępowania. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie o gotowości decyzyjnej jak i wreszcie sama decyzja były kierowane wyłącznie do niego. Pomijając pisma kierowane do strony w toku postępowania i ograniczając się do samej decyzji, gdyż to brak wskazania adresata w decyzji stanowić może o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał zarzut skargi za nietrafny. Jak zauważa w odwołaniu sam skarżący, organ I instancji wskazał skarżącego z imienia i nazwiska w uzasadnieniu decyzji jako zbywcę przedmiotowej nieruchomości. Nadto decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. zawiera element w postaci rozdzielnika, gdzie także wskazano M. C. Wobec tego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji nie zawiera adresata. Trafnie zresztą SKO w [...] problematykę wskazania adresata decyzji wyjaśniło posiłkując się poglądami judykatury, z których wynika, że niewymienienie skarżącego w rozstrzygnięciu decyzji nie stanowi naruszenia przepisów odnoszących się do postępowania administracyjnego. Podzielając trafność tego stanowiska wskazać należy, że orzecznictwo w badanym zakresie jest jednolite. Przykładowo w wyroku z dnia 3 kwietnia2013 r., (sygn. akt II SA/Kr 127/13, LEX nr 1310564), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie, np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania, i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji, nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument.

Za orzecznictwem podąża także doktryna. W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Knysiak-Sudyka Hanna (red.), wyd. II opublikowanym w WKP w 2019 r. odnośnie art. 107 k.p.a. wskazano, że ,,Określenie strony postępowania w decyzji ma na celu zidentyfikowanie podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia woli zawartego w rozstrzygnięciu. W związku z brakiem jednolitej konwencji, gdy chodzi o redagowanie decyzji administracyjnych w sprawach o różnym przedmiocie, wielokrotnie powstaje potrzeba odpowiedzi na pytanie, w którym miejscu dokumentu będącego nośnikiem decyzji powinno znaleźć się oznaczenie stron. Bardzo często bowiem w samym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej identyfikuje wyłącznie osoby, do których bezpośrednio adresowana jest jego wypowiedź o przyznawanych im uprawnieniach czy nakładanych na nie obowiązkach. Osoby, na których sferę prawną rozstrzygnięcie to oddziałuje, wymieniane są co najwyżej w tzw. rozdzielniku decyzji, tj. miejscu, w którym organ administracji wymienia tych, którym decyzję należy doręczyć, gdyż brali udział w postępowaniu. Taka praktyka zyskała akceptację orzecznictwa. W orzeczeniach sądów administracyjnych powszechna jest teza, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona".

Wobec stanowiska judykatury i doktryny nietrafny okazał się więc zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w istocie organ określił adresata decyzji.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi nie mógł być uznany za uzasadniony dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkowało – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – jej oddaleniem.