Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 56/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 ust. 1,  ust. 2,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 listopada 2023 r. nr SKO.UL/41.7/402/2023/20986/RS w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 5 września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr SKO.UL/402/2023/20986/RS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 64 ust. 1, ust. 2 art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 977 – dalej: "u.p.z.p."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta D. (organ I instancji) z dnia 5 września 2023 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunkach zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, przewidzianej do realizacji na części działki nr 1, obręb [...] w D. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta D., po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 7 czerwca 2023 r., decyzją z nr [...] dnia 5 września 2023 r. w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz na podstawie art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówił stronie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja projektowana jest na terenie części działki ozn. nr ewid. 1 obręb [...], dla której brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z treścią złożonego wniosku, przedmiotowa inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii o mocy do 1 MW (1000 kW) i planowana jest do realizacji na gruntach oznaczonych użytkami RIVa, RIVb, RV.

Jako podstawę odmowy ustalenia powyższych warunków organ I instancji wskazał, że znaczna większość przedmiotowej inwestycji planowana jest na użytkach klasy IV, a budowa farmy fotowoltaicznej o mocy większej niż 500 kW na terenach innych niż użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki, wymaga stosownego zapisu w studium, które w niniejszym przypadku nie przewiduje na terenie objętym wnioskiem lokalizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej powyżej 500 kW. W związku z brakiem korekty wniosku z dnia 7 czerwca 2023 r., mając na względzie cel ustawy jakim jest troska o zachowanie ładu przestrzennego w sposób umożliwiający zrównoważony rozwój poprzez tworzenie prawidłowych układów urbanistycznych, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art. 61 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 9 ust. 4 i 5 i art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a, oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku instalacji fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW (1000 kW w przypadku lokalizowania na gruntach rolnych klasy V,VI i Vlz i nieużytki, takie inwestycje mogą być realizowane wyłącznie na podstawie studium przewidującego możliwość lokalizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy większej niż 500/1000 kW, podczas gdy z przepisów art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym regulacje art. 10 ust. 2a u.p.z.p i art. 15 ust. 3 pkt 3a i ogólne zapisy art. 1 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. interpretowane przez organ I instancji w odniesieniu do studium nie stanowią podstawy odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej na zawnioskowanym terenie; art. 4 ust. 1 i 2 u.p.zp. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym organ po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku strony, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania, a nie obligującego wnioskodawcę; art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe stwierdzenie przez organ administracji, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niezbadaniu wszystkich wymaganych warunków wydania decyzji wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz przyjęciu, iż lokalizacja planowanej inwestycji wymaga oznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z przynależnymi strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie organy gminy co do kierunków polityki zagospodarowania przestrzennego, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o wskazaną politykę; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i nie oparcie jej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalizmu i uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria, a nadto pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii; art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wniosła, aby Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki 1 w obrębie [...], Gmina D. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2023 r Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunkach zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, przewidzianej do realizacji na części działki nr 1, obręb [...] w D.. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło przebieg postepowania według chronologii zdarzeń. Wskazało, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) znowelizowane zostały m.in. przepisy regulujące wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa ta weszła w życie dnia 24 września 2023 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.

Przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazało, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych. Zaznaczyło, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j: Dz. U. z 2021 r. poz. 610) poprzez instalację odnawialnego źródła energii rozumieć należy instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy budowa elektrowni fotowoltaicznej wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 u.p.z.p. a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 tejże ustawy. SKO wskazało, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zauważyło, że elektrownie fotowoltaiczne wymagają znaczących przestrzenni przez co znacząco ingerują w krajobraz. Nie da się ich wkomponować w okoliczną zabudowę ani harmonijnie połączyć z terenami rolnymi lub leśnymi.

W przypadku terenów rolnych ich ochrona realizowana jest w pierwszej kolejności za pomocą mechanizmów uregulowanych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409). Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (..), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W przypadku braku planu miejscowego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Omawiana zgoda nie jest wymagana gdy grunty położone są w granicach administracyjnych miast (art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W przypadku pozostałych gruntów rolnych zgoda taka nie jest wymagana jeśli grunt jest klasy IV lub niższej albo gdy spełniony jest warunek z art. 7 ust. 2a tj. grunt znajduje się na obszarze uzupełnienia zabudowy. Ustawa chroni zatem gruntu rolne klasy I-III położone poza granicami miast przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia.

Zdaniem Kolegium gmina ma uprawnienie do ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony gruntów rolnych wszystkich klas. To inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje budowę urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (względnie 1000kW) tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. To organy gminy ustalają obszary, w których mogą powstać tego rodzaju inwestycje.

Ochronę ładu przestrzennego zapewnia, albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów), albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że w art. 61 ust. 3u.p.z.p oraz art. 10 ust. 2austawy o odnawialnych źródłach energii prawodawca nie posługuje się tymi samymi pojęciami

Zdaniem Kolegium zasadnie organ I instancji uznał, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla lokalizowanie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1000 kW zlokalizowanej na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas IV i V.

W skardze do WSA skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Kolegium zarzucając jej

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj:

1. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 i 5 i art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku instalacji fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW (1000 kW w przypadku lokalizowania na gruntach rolnych klasy V,VI i Vlz i nieużytki) takie inwestycje mogą być realizowane wyłącznie na podstawie studium przewidującego możliwość lokalizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy większej niż 500/1000 kW, podczas gdy z przepisów art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym regulacje art. 10 ust. 2a p.z.u.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a i ogólne zapisy art. 1 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. interpretowane przez organ I instancji w odniesieniu do studium nie stanowią podstawy odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej na zawnioskowanym terenie; art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym organ I instancji po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku inwestora, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania, a nie obligującego Wnioskodawcę; art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 59 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe stwierdzenie przez organ administracji, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj; art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niezbadaniu wszystkich wymaganych warunków wydania decyzji wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz przyjęciu, iż lokalizacja planowanej inwestycji wymaga oznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z przynależnymi strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie organy gminy co do kierunków polityki zagospodarowania przestrzennego, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o w/w politykę; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i nie oparcie jej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalizmu i uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria, a nadto pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii; art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wniosła, by SKO uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki 1 w obrębie [...], Gmina D. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze zawarto także wniosek o zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Zdaniem Kolegium gmina ma uprawnienie do ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony gruntów rolnych wszystkich klas.

W sprawie nie jest sporne, że teren objęty wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest położony w obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz znajduje się w obszarze, dla którego nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu. Nie jest także kwestionowane, że planowana przez skarżącą inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w świetle przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. o rozmieszczaniu farm fotowoltaicznych, o mocy większej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., organy gminy decydują nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy lecz wyłącznie w ramach władztwa planistycznego. Spór sięga tym samym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i wykładni tego przepisu w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej prawie. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego artykułu nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. nr 1436 ze zm, dalej w skrócie u.o.z.e.). Chodzi zatem o to, czy jeżeli moc wnioskowanej farmy fotowoltaicznej przekracza wielkość wynikającą z art. 10 ust. 2a u.p.p.z., to czy w takiej sytuacji należy zastosować 61 ust. 3 u.p.z.p., czy też, jak chciałoby Kolegium, należy przyjąć, że ocena wniosku o wydanie warunków zabudowy dla takiej farmy nie mieści się w zakresie kompetencji organu, gdyż o lokalizacji farm fotowoltaicznych rozstrzyga wyłącznie lokalny prawodawca w ramach ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i to z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych.

Najpierw jednak należy przypomnieć, że znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, a obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r., brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. - nie powinien, zdaniem Sądu, budzić większych znaczeniowych wątpliwości. W przypadku bowiem odnawialnych źródeł energii przepis ten wprost odsyła do definicji tych źródeł zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał, w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej odnawialnych źródeł energii, stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to zdaniem Sądu organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem.

Z kolei znajdujące zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawie brzmienie ustawy 10 ust. 2a u.p.z.p. zostało zasadniczo ukształtowane w drodze nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873).

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1-2 tego artykułu nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym tej regulacji zarysowały się odmienne stanowiska. W świetle pierwszego z nich oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne reguły dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wskazane w tych przepisach parametry. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zatem systemowa i celowościowa. W konsekwencji zwolnienie z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczy tylko mikroinstalacji odnawialnego źródła energii. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") przeważa przeciwne stanowisko zgodnie z którym treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, iż warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22; z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z dnia 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Podkreśla się przy tym, że jednoznaczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela. Interpretacja przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna opierać się na zastosowaniu reguł wykładni językowej wobec jednoznacznego i jasnego brzmienia tej regulacji. Wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z odwołaniem się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (przed dniem 30 października 2021 r. – 100 kW) nie może mieć miejsca, gdy brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości. Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie wprawdzie wskazane regulacje zawarte są w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowe jest dążenie do ich systemowego powiązania. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny. Brak jest uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. nie odnoszącymi się do tej kwestii. Znaczenie ma także okoliczność, że studium jest aktem planowania przestrzennego, nie jest jednak aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa. Nie wiąże zatem organu wydającego decyzję administracyjną. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślił NSA w przywołanym wyżej wyroku z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22 wyeliminowanie bądź nieuchwalenie planu miejscowego, w sytuacji, gdy obszar inwestycji objęty jest ewentualnie tylko studium nie oznacza, że na tym terenie obowiązują odpowiednie ustalenia studium. Są one wiążące jedynie przy uchwalaniu planu miejscowego i nie mogą zastępować ustaleń planu. NSA w wyroku z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21) wskazał także, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524) trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej oraz energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te wartości w pełni uzasadniały odejście przez ustawodawcę od badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe, przepisy art. 10 ust. 2 jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą lokalizacja farmy fotowoltaicznej niezależnie od jej mocy, dokonywana jest na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i nie wymaga oceny przesłanek zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna opierać się na zastosowaniu reguł wykładni językowej wobec jednoznacznego i jasnego brzmienia tego przepisu. Wykładnia systemowa z odwołaniem się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW nie może mieć miejsca, skoro brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości. Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie, wprawdzie wskazane regulacje zawarte są w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowe jest dążenie do ich systemowego powiązania. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny. Brak jest uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. nie odnoszącymi się do tej kwestii.

Wbrew zaś stanowisku organów, stanowiącemu przede wszystkim skutek błędnej wykładni art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa nie przewidują możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w planie miejscowym. W razie braku takiego planu miejscowego realizacja takiej inwestycji możliwa jest po uzyskaniu stosownej decyzji o warunkach zabudowy i to niezależnie od tego, czy i w jaki sposób rozmieszczenia farm fotowoltaicznych przewidziano w studium. Oceniając zaś wniosek inwestora w tym zakresie organ zobligowany jest zastosować art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wobec tego zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego w szczególności art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 i 5 i art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W tym kontekście zasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikającej z art. 7 k.p.a. oraz ujętej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Całkowite pominięcie literalnego brzmienia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. skutkowało także naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w konsekwencji naruszeniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Jednocześnie nieprawidłowym było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy obarczonej powyższymi wadami decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że działka objęta inwestycją skarżącej stanowi grunt orny Sąd dodatkowo wyjaśnia, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Zaś uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie należy utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią dokonaną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i zgodnie z nią rozpoznają wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.