Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 816/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 60 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: par. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 25 lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 kwietnia 2022 r., znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 61 ust 1 pkt 4 w związku z art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej: u.f.p.), art 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm., dalej: u.f.z.o.) w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań

w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek oświaty w związku

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 493 ze zm., dalej: rozporządzenie MEN w sprawie szczególnych rozwiązań), art. 104

§ 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (dalej: uchwała RM z 2019 r.), zobowiązał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: strona, skarżąca, [...], Spółka), jako organ prowadzący Szkołę Policealną [...] w R., Medyczną Szkołę [...]

w R. oraz Liceum Ogólnokształcące [...] dla Dorosłych w R., do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od listopada 2020 r. do maja 2021 r. w łącznej kwocie 234.982,42 zł wraz z odsetkami

w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 24 listopada 2021 r., na wskazany w decyzji rachunek bankowy Gminy Miasta R..

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań w związku z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu frekwencji wszystkich obowiązkowych zajęć edukacyjnych organizowanych przez szkoły i przyjęcie, że frekwencję należy ustalać jedynie na podstawie obecności na zajęciach praktycznych prowadzonych w formie stacjonarnej, bez uwzględnienia tych organizowanych w formie zdalnej. Pełnomocnik podniósł, że dyrektor oddziału podawał do dotacji słuchaczy zgodnie z aktualną frekwencją, wynikającą z frekwencji we wszystkich obowiązkowych zajęciach organizowanych przez szkoły policealne prowadzone przez organ prowadzący, tj.: Policealną Szkołę [...] w R. oraz Medyczną Policealną Szkołę [...]

w R.. Natomiast odmienne podawanie słuchaczy do dotacji w 2021 r. wynikało

z faktu, że w lutym 2021 r. podstawą do ustalania rzeczywistej frekwencji nie była tylko frekwencja na zajęciach praktycznych prowadzonych przez szkołę, które stanowiły więcej niż 40% zajęć w danym miesiącu, ale wszystkich obowiązkowych zajęciach prowadzonych w tym czasie przez szkoły. Podana przez organ prowadzący (dyrektora oddziału) frekwencja obejmowała również frekwencję w zajęciach prowadzonych

w formie zdalnej. Jeżeli zatem dyrektor oddziału wskazał w lutym 2021 r. uczniów, którzy spełnili wymóg uczestnictwa w 50% zajęć, to miesiąc luty 2021 r., na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o., a nie październik 2020 r. (na podstawie § 10 ust. 12 i nast. rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań) powinien być punktem odniesienia jako ostatni miesiąc, w którym ograniczenie funkcjonowania szkoły nie było krótsze niż 40% czasu przeznaczonego w danym miesiącu na obowiązkowe zajęcia edukacyjne. Natomiast oparcie się organu I instancji na frekwencji tylko na zajęciach stacjonarnych nastąpiło bez podstawy prawnej. Prezydent powinien więc ponowić swoje ustalenia z uwzględnieniem prawidłowej wykładni § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z 25 lipca 2022 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Spółka otrzymała z budżetu Gminy Miasta R. na prowadzenie Liceum Ogólnokształcącego [...] dla Dorosłych w R. (dalej: LO), Medycznej Szkoły Policealnej [...] w R. (dalej: MSP), Szkoły Policealnej [...] w R. (dalej: SP) w okresie od listopada 2020 r. do maja 2021 r. dotację w łącznej kwocie 657.178,03 zł, z czego na prowadzenie LO - 78.637,55 zł, na MSP - 384.502,31 zł, a na SP - 194.038,17 zł.

W okresie od 25 czerwca 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości pobrania dotacji oświatowej za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 maja 2021 r. w LO, MSP i SP, dla których Spółka jest organem prowadzącym.

W wyniku kontroli stwierdzono, że przedmiotową dotację pobrano w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 241.362,90 zł, z czego dla LO - kwotę 52.583,74 zł, dla MSP - kwotę 131.959,52 zł, zaś dla SP - kwotę 56.819,64 zł. Spółka zwróciła przekazany jej egzemplarz protokołu z adnotacją dyrektora oddziału J. K. o treści: "odmawiam podpisania protokołu".

W związku z brakiem zwrotu kwoty wskazanej w tym protokole zawiadomieniem z 26 stycznia 2022 r. wszczęto przedmiotowe postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na to zawiadomienie pełnomocnik Spółki w piśmie z 16 lutego 2022 r. wskazał, że przyczyną odmowy podpisania protokołu był brak możliwości zweryfikowania danych frekwencyjnych uczniów. Dopiero 20 grudnia 2021 r. otrzymano dostęp do systemu Vulcan i ODPN celem rozliczenia dotacji. Pełnomocnik wskazał, że w drugim semestrze Spółka podawała do dotacji słuchaczy zgodnie z aktualną frekwencją wynikającą z frekwencji na zajęciach praktycznych. Odmienne podawanie słuchaczy do dotacji w 2021 r. wynikało z faktu, że w lutym 2021 r. podstawą do ustalania rzeczywistej frekwencji nie była frekwencja na zajęciach praktycznych prowadzonych przez szkołę, które stanowiły więcej niż 40% zajęć w danym miesiącu. Podniósł, że uwzględnienie zajęć praktycznych prowadzonych stacjonarnie prowadzi do innych ustaleń uczniów, którzy powinni zostać uwzględnieni przy obliczeniu dotacji, jednocześnie potwierdzając prawidłowość pobrania dotacji przez Spółkę.

Organ I instancji pismem z 23 lutego 2022 r. wezwał pełnomocnika strony do złożenia za okres od lutego do maja 2021 r. dla SP i MSP planów zajęć dla poszczególnych kierunków i grup wraz ze wskazaniem, które zajęcia realizowane były przy wykorzystaniu technik i metod kształcenia na odległość, a które realizowane były stacjonarnie. Jednocześnie organ I instancji zażądał przedłożenia kopii list obecności

w odniesieniu do podnoszonej okoliczności realizacji zajęć z zakresu praktycznej nauki zawodu.

Pełnomocnik przy piśmie z 8 marca 2022 r. przedłożył plany zajęć wraz z listami frekwencyjnymi i wyjaśnił, że frekwencja była weryfikowana na zajęciach praktycznej nauki zawodu. W pozostałym zakresie realizowane były zajęcia zdalne w zakresie przedmiotów teoretycznych. W przypadku braku podpisu na listach frekwencyjnych słuchacz był obecny na zajęciach w formie zdalnej (zajęcia prowadzono w formie hybrydowej). Zajęcia praktyczne dla kierunku BHP były prowadzone dopiero od czerwca 2021 r. Pełnomocnik poinformował również, że w zawodach asystentka stomatologiczna oraz technik administracji pierwszy zjazd w lutym 2021 r. był ostatnim zjazdem I semestru i pierwszym II semestru.

Organ I instancji w związku z analizą przedstawionego przez stronę materiału dowodowego dokonał zmiany w zakresie kwoty nienależnie pobranej dotacji za okres luty 2021 r. - maj 2021 r. i końcowo zażądał skarżoną decyzją zwrotu w miejsce kwoty wskazanej w protokole kontroli, tj. 241.362,90 zł - kwoty 234.982,42 zł.

Kolegium, powołując przepisy art. 26 ust. 2 i ust. 3 u.f.z.o., § 2 ust. 1 pkt 1, 2 oraz ust. 7 uchwały RM z 2019 r., wskazało, że zasady ustalania frekwencji dla celów dotacji uległy znaczącym zmianom z powodu COVID-19. Ogólnie rzecz ujmując przy ustalaniu frekwencji w miesiącach, w których obowiązuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, kluczowe znaczenie ma ostatni miesiąc funkcjonowania szkoły, w którym ograniczenie funkcjonowania było krótsze niż 40% obowiązkowych zajęć. Organ odwoławczy podniósł, że w okresie objętym kontrolą zasady przyznawania dotacji regulowało rozporządzenie MEN w sprawie szczególnych rozwiązań, w szczególności § 10 ust. 9, ust. 10, ust. 11 oraz ust. 12. Z przepisów tych wynikało, że za okres od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r. dotacja należna była na wszystkich słuchaczy spełniających wymóg frekwencji wynikający z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. na październik 2020 r.

SKO odniosło się do kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniach od 2 października 2020 r. do 31 października 2020 r. w zakresie sprawdzenia faktycznej liczby uczniów uczęszczających do SP, MSP i LO, których Spółka wykazała do dotacji

z budżetu Gminy Miasta R. w październiku 2020 r. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż dotację za październik 2020 r. pobrano w nadmiernej wysokości z uwagi na to, że część z uczniów nie spełniła warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych zgodnie z art. 26 u.f.z.o. Zajęcia w szkołach objętych kontrolą prowadzone były początkowo w trybie stacjonarnym - wszystkie szkoły ponadpodstawowe rozpoczęły bowiem rok szkolny w trybie bez ograniczeń. Szkoły ponadpodstawowe przeszły na nauczanie zdalne od 24 października 2020 r., wcześniej nauczanie zdalne mogło być prowadzone na podstawie opinii Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, zaś od 19 października 2020 r. funkcjonowanie danej szkoły w formie zdalnej było uzależnione od strefy w jakiej była położona. Ograniczenia w funkcjonowaniu przedmiotowych szkół obowiązywały nieprzerwanie od 19 października 2020 r. do 16 maja 2021 r. Zajęcia były realizowane w trybie nauki zdalnej, z wyjątkiem zajęć praktycznej nauki zawodu.

Organy orzekające ustaliły, że to październik 2020 r. był ostatnim miesiącem funkcjonowania szkół, w którym brak ograniczenia funkcjonowania nie był krótszy niż 40% obowiązkowych zajęć. W późniejszym okresie objętym kontrolą za okres od listopada 2020 r. do maja 2021 r. w sposób ciągły obowiązywały ograniczenia

w zakresie funkcjonowania szkół.

Kolegium wskazało, że materiały dołączone do akt sprawy przez pełnomocnika strony przy piśmie z 8 marca 2022 r. nie dotyczą kształcenia w LO, w którym

w kontrolowanym okresie zajęcia były realizowane z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Dokonując wyliczenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości uczniów wykazanych w informacjach na pierwszy dzień danego miesiąca oraz korekt z informacji słuchaczy za okres od listopada 2020 r. do maja 2021 r., uczniów wykazanych w tych informacjach porównano ze słuchaczami, na których była należna dotacja za październik 2020 r., tj. 45 słuchaczami (tabela nr 1 protokołu kontroli za okres listopad 2020 r. - maj 2021 r.). Szczegółowe zestawienie ilości słuchaczy, sporządzone na podstawie imiennych list pozostawionych w aktach sprawy, na których nienależnie pobrano dotację wskazano w tabeli nr 2 protokołu kontroli. Kwotę do zwrotu określono jako iloczyn ilości słuchaczy, na których nienależnie pobrano dotację za dany miesiąc i stawki dotacji na dany rok (91,74 zł w 2020 r., 72,16 zł w 2021 r.). Na podstawie tych wyliczeń stwierdzono, że Spółka w okresie od listopada 2020 r. do maja 2021 r. na prowadzenie LO pobrała dotację w nadmiernej wysokości, tj. 52.583,74 zł,

w tym 19.173,66 zł za 209 słuchaczy wykazanych w okresie od listopada do grudnia 2020 r. przy zastosowaniu stawki 91,74 zł i 33.410,08 zł za 463 słuchaczy wykazanych

w okresie od stycznia do maja 2021 r. przy zastosowaniu stawki 72,16 zł.

W odniesieniu do SP w okresie od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r. zajęcia dla wszystkich grup realizowane były również przy wykorzystaniu metod i technik kształcenia na odległość. Liczbę słuchaczy, na których nienależnie pobrano dotację

w okresie od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r., ustalono w ten sposób, że w obrębie danego kierunku od liczby słuchaczy, na których w październiku 2020 r. dotacja była należna, odjęto słuchaczy wykazanych w danym miesiącu. Kwotę nienależnie pobranej dotacji określono jako iloczyn ilości słuchaczy, na których pobrano nienależnie dotację

i stawki dotacji na dany rok. Ustalono, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości

w okresie listopad 2020 r. - styczeń 2021 r. dotyczyła 291 słuchaczy, natomiast

w wyniku przemnożenia poszczególnych składowych tej liczby przez stawki odpowiednie dla danego kierunku i roku uzyskano kwotę 37.616,25 zł.

W związku z przedłożeniem przez stronę planów zajęć i list obecności potwierdzających, że zajęcia dla wybranych kierunków realizowane były również stacjonarnie, dokonano korekty względem ustaleń zawartych w protokole kontroli.

W tym zakresie stwierdzono, że nienależnie pobrana dotacja dotyczyła tylko jednego

z kierunków (Technik BHP III). W tym przypadku przez cały okres zajęcia prowadzone były w trybie zdalnym. Tym samym miesiącem referencyjnym również względem okresów luty 2021 r. - maj 2021 r. pozostał październik 2020 r., natomiast zgodnie

z ustaleniami protokołu za październik 2020 r. wymóg frekwencji spełniło 5 słuchaczy, przez co dotacja za okresy luty 2021 r. - maj 2021 r. jest dostępna tylko na nich.

Ponieważ od lutego 2021 r. na tym kierunku rozpoczynał się kolejny semestr - słuchacze kierunku Technik BHP semestru II stali się słuchaczami semestru III. Ustalono, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w okresie luty 2021 r. - maj 2021 r. dotyczyła 111 słuchaczy, natomiast w wyniku przemnożenia tej liczby przez stawkę obowiązującą dla tego kierunku w 2021 r. uzyskano kwotę 10.297,47 zł

W odniesieniu do MSP w okresie od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r. liczbę słuchaczy, na których nienależnie pobrano dotację obliczono w analogiczny sposób jak w przypadku SP. Ustalono, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości dotyczyła 168 słuchaczy, natomiast w wyniku przemnożenia poszczególnych składowych tej liczby przez stawki odpowiednie dla danego kierunku i roku uzyskano kwotę 89.547,36 zł. Pełnomocnik przedłożył listy obecności na zajęciach prowadzonych stacjonarnie dla kierunków: higienistka stomatologiczna (semestr II), technik sterylizacji medycznej (semestr II), terapeuta zajęciowy (semestr II), asystentka stomatologiczna (semestr II). Wskazano, że w przypadku gdy dla danego kierunku okres ograniczenia funkcjonowania był krótszy niż 40% ogólnej ilości zajęć z danego miesiąca, frekwencja jest liczona na podstawie przedłożonych list - faktycznej obecności na zajęciach.

W przypadku gdy okres ograniczenia był dłuższy niż 40% ogólnej ilości zajęć z danego miesiąca frekwencja jest liczona na podstawie ostatniego miesiąca, w którym okres ograniczenia był krótszy niż 40%, a uczeń spełnił wymóg co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych.

Ustalenia odrębnie dla każdego kierunku przedstawiają się następująco:

- higienistka stomatologiczna (semestr II): w lutym 2021 r. wymóg frekwencji spełniło 8 osób, w marcu 6 osób, w odniesieniu do kwietnia 2021 r. nie przedłożono list obecności (wszystkie zajęcia w kwietniu 2021 r. odbywały się zdalnie), przez co dla określenia frekwencji za kwiecień 2021 r. miesiącem referencyjnym dla kwietnia 2021 r. stał się marzec 2021 r., maj 2021 r. - wymóg frekwencji spełniło 11 osób,

- technik sterylizacji medycznej (semestr II): w lutym 2021 r. wymóg frekwencji spełniło 15 osób, w marcu 2021 r. 9 osób, w kwietniu 2021 r. 11 osób, w maju 2021 r. zajęcia odbywały się zdalnie, przez co miesiącem referencyjnym dla maja 2021 r. stał się kwiecień 2021 r.,

- terapeuta zajęciowy (semestr II): w lutym 2021 r. wymóg frekwencji spełniło 4 osoby, w marcu 2021 r. 4 osoby, w kwietniu 2021 r. - 3 osoby, w maju 2021 r. - 2 osoby.

W związku z powyższym w okresie od lutego 2021 r. do maja 2021 r. wypłacono dotację na zawyżoną liczbę 89 słuchaczy, co przekłada się na łączną kwotę 44.937,60 zł, co przedstawiono tabelarycznie w decyzji organu I instancji.

Poza tym ustalono, że w lutym 2021 r. MSP przeprowadziła nabór na I semestr kierunku Technik BHP i Florysta. Na podstawie przepisów §12 - §12 ca rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań uznano, że dotacja jest należna na wszystkich uczniów przyjętych na I semestr tych kierunków.

W ocenie Kolegium przyjęty przez organ I instancji sposób wyliczenia kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w kontrolowanym okresie w zakresie LO i SP stwierdzono, że to październik 2020 r. jest tzw. miesiącem bazowym, na podstawie którego należy wyliczać frekwencję w całym okresie listopad 2020 r. - maj 2021 r. W zakresie MSP uznano, że tzw. miesiąc bazowy zmieniał się

w zależności od tego, czy w kolejnych miesiącach okres ograniczenia funkcjonowania był dłuższy, czy też krótszy niż 40% ogólnej ilości zajęć z danego miesiąca.

W odniesieniu do zarzutu braku uwzględnienia w ustalaniu frekwencji w odniesieniu do SP i MSP w miesiącach luty 2021 r. - maj 2021 r. również frekwencji w zakresie zajęć prowadzonych w formie zdalnej Kolegium podkreśliło, że zarówno w przepisach u.f.z.o., jak i przepisach rozporządzenia MEN w sprawie szczegółowych rozwiązań nie ma żadnego odniesienia do frekwencji dotyczącej zajęć prowadzonych w formie zdalnej. Tym samym nie można uznać argumentu strony, jakoby w wyliczaniu frekwencji

w danym okresie należało uwzględniać również słuchaczy uczestniczących w zajęciach przy wykorzystaniu metod i technik kształcenia na odległość.

Od decyzji Kolegium skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie administracyjne umorzone,

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez ustalenie wysokości wynagrodzenia M. W. w sposób dowolny, podczas gdy wynagrodzenie organu prowadzącego nie było limitowane przez ustawę,

3) § 10 ust. 9 rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań

w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły dotowanej na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o. warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 tej ustawy, dotyczący uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły.

W konsekwencji podniesienia powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i zauważyło, że zarzuty Spółki sprowadzają się do kwestii zawartych w odwołaniu od decyzji organu

I instancji i jako takie były rozpatrywane w ramach postępowania przed organem odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U

z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie Spółce, jako organowi prowadzącemu szkoły niepubliczne: LO, SP i MSP, do zwrotu kwoty 234.982,42 zł

z tytułu dotacji pobranej z budżetu Gminy Miasta R. w nadmiernej wysokości za okres od listopada 2020 r. do maja 2021 r. Podstawą wyliczeń był protokół kontroli przeprowadzonej w okresie od 25 czerwca 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. na okoliczność prawidłowości pobrania przez stronę dotacji oświatowej na prowadzenie ww. szkół.

Jak stanowi art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (art. 26 ust. 3 u.f.z.o.).

Zgodnie z § 2 ust. 7 uchwały RM z 2019 r. organ prowadzący niepubliczną szkołę podstawową, niepubliczną szkołę ponadpodstawową, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przekazuje w terminie do 7 dnia każdego miesiąca informację o faktycznej liczbie uczniów, ustaloną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Wraz z informacją organ prowadzący składa korektę informacji z liczby uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu poprzednim oraz korektę z liczby uczniów, którzy w miesiącu poprzednim uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, a nie zostali wykazani do dotacji.

Stosownie zaś do § 2 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały dotacja dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek udzielana jest na wniosek organu prowadzącego złożony organowi dotującemu, nie później niż do 30 września roku bazowego, zawierający informację o planowanej liczbie uczniów. Ponadto na podstawie § 2 ust. 2 tej uchwały dotacja przekazywana jest w 12 częściach, w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca z tym, że części za styczeń i za grudzień będą przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego. '

Zasady ustalania frekwencji dla celów dotacji uległy znaczącym zmianom

z powodu pandemii COVID-19. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 1389 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia) na obszarze kraju w okresie od 19 października 2020 r. do 16 maja 2021 r. w sposób ciągły obowiązywało ograniczenie funkcjonowania m.in. niepublicznych szkół ponadpodstawowych. Zajęcia były realizowane w trybie nauki zdalnej, z wyjątkiem zajęć praktycznej nauki zawodu. Wówczas dotację należało obliczać według zasad określonych w § 10 ust. 9-12 rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań (wg. stanu prawnego na dzień 1 listopada 2020 r.).

I tak: w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły dotowanej na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 tej ustawy dotyczący uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych,

z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły (§ 10 ust. 9). Okres, o którym mowa w ust. 9, nie może być krótszy niż 40% czasu przeznaczonego w danym miesiącu na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, o których mowa w ust. 9 (§ 10 ust. 10). Jeżeli okres, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, w danym miesiącu jest krótszy niż 40%, to uznaje się, że uczeń spełnił w tym miesiącu warunek, o którym mowa w ust. 9, jeżeli spełnił go w ostatnim miesiącu, w którym ustalano spełnienie tego warunku na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych lub ust. 9 i 10 (§ 10 ust. 11). Jeżeli okres

w danym miesiącu, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, jest krótszy niż 40%, a uczeń uczęszcza na pierwszy semestr w szkole, o której mowa w ust. 9, i niemożliwe jest spełnienie warunku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w art. 26 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy

z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, na podstawie tych przepisów lub ust. 9-11, to uznaje się, że warunek został spełniony, gdy organizacja zajęć w tym semestrze umożliwia temu uczniowi spełnienie warunku, o którym mowa

w art. 44 w ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (§ 10 ust. 12).

Ostatnim miesiącem funkcjonowania szkół, w którym brak ograniczenia funkcjonowania nie był krótszy niż 40% obowiązkowych zajęć, był październik 2020 r. Oznacza to, że ustalenie frekwencji, stanowiącej podstawę do naliczenia dotacji za okres od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r., następowało według frekwencji

z października 2020 r.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji w okresie od 2 października 2020 r. do 31 października 2020 r. przeprowadził kontrolę w zakresie sprawdzenia faktycznej liczby uczniów uczęszczających do SP, MSP i LO, których Spółka wykazała do dotacji

z budżetu Gminy Miasta R. w październiku 2020 r. W oparciu o imienne listy słuchaczy i ustalenia kontroli zawarte w protokole wskazano ilość słuchaczy

z podziałem na szkoły i grupy, na których dotacja była należna, tj. 24 osoby w SP, 27 osób w MSP oraz 45 osób w LO (tabela nr 1 protokołu kontroli z 18 października 2021 r.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca uznała ustalenia protokołu kontroli określające ilość słuchaczy w październiku 2020 r. w szkołach prowadzonych przez Spółkę, na których dotacja była należna.

Od lutego 2021 r. na kierunkach, na których zajęcia realizowane były hybrydowo, dotacja w miesiącach, w których okres ograniczenia funkcjonowania nie był krótszy niż 40% czasu przeznaczonego w danym miesiącu na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, to frekwencja, a tym samym dotacja na ucznia liczona była na podstawie faktycznej obecności. Ponadto uczeń, który rozpoczął naukę na pierwszym semestrze roku szkolnego 2020/2021, i niemożliwe jest spełnienie warunku uczestnictwa

w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, mógł zostać objęty dotacją na zasadach wskazanych w ust. 12.

Natomiast rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 grudnia 2020 r. zmieniającym rozporządzenie MEN w sprawie szczególnych rozwiązań (Dz.U. z 2020 poz. 2382) dokonano nieznacznych zmian § 10 ust. 10, 11, 12 oraz dodano ustępy: 12a-12d. Zmiany w §10 ust. 10, 11 i 12 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., zaś dodane ustępy zaczęły obowiązywać z dniem 1 lutego 2021 r., nadając im odpowiednie brzmienie:

12a. W przypadku otrzymywania przez szkołę dotacji na ucznia uczęszczającego na pierwszy semestr, na podstawie ust. 12, do informacji o liczbie uczniów, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych, przekazywanej w terminie określonym zgodnie

z art. 38 ust. 1 albo art. 42 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, szkoła dołącza semestralny rozkład zajęć potwierdzający możliwość spełnienia przez tego ucznia warunku,

o którym mowa w art. 44w ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Semestralny rozkład zajęć przekazuje się w miesiącu będącym pierwszym miesiącem otrzymywania przez szkołę dotacji na tego ucznia.

12b. Liczba uczniów uczęszczających na pierwszy semestr, na których szkoła otrzymuje dotację na podstawie ust. 12, w poszczególnych miesiącach innych niż pierwszy miesiąc tego semestru, nie może być większa niż 110% liczby uczniów uczęszczających na ten semestr, na których szkoła otrzymała dotację na podstawie ust. 12 w pierwszym miesiącu tego semestru.

12c. Przepis ust. 12b nie dotyczy szkół, w których liczba uczniów uczęszczających na pierwszy semestr w poszczególnych miesiącach innych niż pierwszy miesiąc tego semestru, zwiększy się o nie więcej niż 30 uczniów

w porównaniu do liczby uczniów tego semestru, na których szkoła otrzymała dotację na podstawie ust. 12 w pierwszym miesiącu tego semestru.

12d. Jeżeli okres w danym miesiącu, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, jest krótszy niż 40%, a uczeń uczęszcza na drugi semestr w szkole, o której mowa w ust. 9, i niemożliwe jest spełnienie warunku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w art. 26 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, na podstawie tych przepisów lub ust. 9-11, to uznaje się, że warunek został spełniony, jeżeli szkoła otrzymywała na tego ucznia dotację na podstawie ust. 12.

Powyższe przepisy do końca kontrolowanego okresu nie uległy już zmianie, jedynie rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r. zmieniającym rozporządzenie MEN w sprawie szczególnych rozwiązań (Dz.U.

z 2021 r. poz. 983) w § 10 zmienianego rozporządzenia po ust. 12c dodano ust. 12ca w brzmieniu:

12ca. W maju i czerwcu 2021 r., ustalając liczbę uczniów, o których mowa w ust. 12b i 12c, nie wlicza się uczniów spełniających w tych miesiącach warunek ustalony na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych lub ust. 9 i 10.

W odniesieniu do LO, to właśnie grupa 45 osób stanowiąca frekwencję

z października 2020 r. stanowi punkt odniesienia do dalszych ustaleń należnej dotacji za okres listopad 2020 r. – maj 2021 r. W tym bowiem czasie zajęcia w tej szkole realizowane były z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Z tabeli nr 2 protokołu kontroli wynika, że w kontrolowanym okresie Spółka na prowadzenie LO pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwocie 52.583,74 zł. Materiały złożone przez pełnomocnika strony w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie dotyczyły LO.

W okresie od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r. zajęcia dla wszystkich grup słuchaczy SP realizowane były zdalnie. Dlatego to miesiąc październik 2020 r. był ostatnim miesiącem, w którym okres ograniczenia funkcjonowania szkoły nie był krótszy niż 40% zajęć, wobec czego odpowiednie stało się zastosowanie przepisów § 10 ust. 9-11 rozporządzenia MEN w sprawie szczegółowych rozwiązań. Natomiast w przypadku słuchaczy pierwszego semestru każdego kierunku zastosowano odpowiednio przepis

§ 10 ust. 12 ww. rozporządzenia MEN.

Wyliczenia kwoty zawyżonej dotacji na słuchaczy SP za okres od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r. organ I instancji umieścił w tabeli (strona 10 uzasadnienia decyzji), a Kolegium te wyliczenia zaakceptowało. Ustalono, że dotacja pobrana

w nadmiernej wysokości w ww. okresie dotyczyła 291 słuchaczy, natomiast w wyniku przemnożenia poszczególnych składowych tej liczby przez stawki odpowiednie dla danego kierunku i roku uzyskano kwotę 37.616,25 zł.

Mając na uwadze plany zajęć i listy obecności, które złożył w toku postępowania przy piśmie z 8 marca 2022 r. pełnomocnik strony, organy uznały, że zajęcia dla wybranych kierunków realizowane były stacjonarnie, stąd za okres od lutego 2021 r. do maja 2021 r. jedynie w przypadku kierunku Technik BHP, na którym przez cały czas zajęcia prowadzone były w trybie zdalnym, do ustalenia prawidłowości pobranej dotacji zastosowano § 10 ust. 9-11 rozporządzenia MEN w sprawie szczegółowych rozwiązań (por. tabela na dole strona 10 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Tym samym miesiącem referencyjnym również względem okresów luty 2021 r. - maj 2021 r. pozostał październik 2020 r., a zgodnie z ustaleniami protokołu za październik 2020 r. wymóg frekwencji spełniło 5 słuchaczy, przez co dotacja za okresy luty 2021 r. – maj 2022 r. była dostępna tylko na nich. Tak więc dotacja w nadmiernej wysokości dotyczyła 111 osób, co daje kwotę 10.297,47 zł.

Dotacja dla MSP na słuchaczy w okresie od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r. liczona była również na podstawie frekwencji z października 2020 r., obejmującej 27 osób (por. tabela na stronie 11 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Stąd stwierdzono w powyższym okresie zawyżoną liczbę 168 słuchaczy, co przekłada się na łączną kwotę 89.547,36 zł.

W okresie od lutego 2021 r. do maja 2021 r. na wybranych kierunkach w MSP zajęcia odbywały się również stacjonarnie, co wynika z planów zajęć i list obecności złożonych przez pełnomocnika strony przy piśmie z 8 marca 2022 r. Według tej zasady ustalono frekwencję dla kierunków: higienistka stomatologiczna, technik sterylizacji medycznej i terapeuta zajęciowy. W odniesieniu do tego okresu Sąd podziela ocenę organów, że dla MSP wypłacono dotację na zawyżoną liczbę 89 słuchaczy, co przekłada się na łączną kwotę 44.937,60 zł (por. tabela strona 13 uzasadnienia decyzji organu I instancji).

Z powyższego wynika, że w kontrolowanym okresie od listopada 2020 r. do maja 2021 r. dotacja na prowadzenie przez Spółkę szkół: LO, SP i MSP uzależniona była od sposobu prowadzenia zajęć: w trybie zdalnym lub stacjonarnym. Dotacje dla ww. szkół niepublicznych należne były z budżetu Gminy Miasta R. na rzecz Spółki

z uwzględnieniem frekwencji słuchaczy ustalonych w październiku 2020 r., jeśli szkoły pracowały w kontrolowanym okresie w trybie zdalnym. Jeśli zaś w okresie od lutego 2021 r. do maja 2021 r. zajęcia były stacjonarne, wówczas frekwencję słuchaczy liczono według faktycznej obecności na zajęciach (lista obecności wraz z podpisami), albo

z uwzględnieniem przepisów § 10 ust. 12a-12d rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań.

Sąd podziela stanowisko organów, że zarówno w przepisach u.f.z.o., jak

i rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań nie ma żadnego odniesienia do frekwencji dotyczącej zajęć prowadzonych w formie zdalnej. Brak jest bowiem możliwości weryfikacji, że w przypadku braku podpisu na listach frekwencyjnych słuchacz był obecny na zajęciach w formie zdalnej. Tym samym nie ma podstaw ku temu, aby w wyliczaniu frekwencji uczniów dla celów uzyskania dotacji w spornym okresie uwzględniać również słuchaczy uczestniczących w zajęciach przy wykorzystaniu metod i technik kształcenia na odległość.

Stwierdzone nieprawidłowości wynikały z podawania przez organ prowadzący frekwencji słuchaczy na wszystkich zajęciach w przedmiotowych szkołach

w kontrolowanym okresie, odbywających się zarówno w formie stacjonarnej, jak

i zdalnej, bez uwzględnienia zasad wynikających z przepisów cyt. wyżej rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań.

Mając na uwadze nieprawidłowości powstałe w pobraniu przez Spółkę dotacji na prowadzenie szkół: LO, SP i MSP za okres od listopada 2020 r. do maja 2021 r.

w łącznej wysokości 234.982,42 zł, która to została pobrana w nadmiernej wysokości, organ I instancji zasadnie zastosował przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., z którego wynika, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz

z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Jak wynika zaś z art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane

z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona

w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Zatem nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ Kolegium dokonało własnych ocen i ustaleń w ramach administracyjnego toku kontroli decyzji Prezydenta, podczas której nie dopatrzyło się naruszeń prawa skutkujących uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania, w tym zarzucanych

w skardze przepisów § 10 ust. 9 rozporządzenia MEN w sprawie szczególnych rozwiązań oraz przepisów postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd również nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń oraz innych, które winien uwzględnić z urzędu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Na marginesie Sąd zauważa, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy ustalenia wynagrodzenia M. W., jak to zostało sformułowane w punkcie 2 zarzutu skargi.