Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2042/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 3, art. 24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 247
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 kwietnia 2011 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i  usług - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzenia rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów usług 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] , [...] wniosła o uzgodnienie i zatwierdzenie załączonych projektów dokumentów:

- Instrukcji,

- "Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów (Rynki 1-6) na rok 2013 T. S.A" oraz "Opis kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów detalicznej usługi zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych o przepływnościach do 2 Mbit/s włącznie (Rynek7) na rok 2013 T. S.A."

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zatwierdził instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. S.A. z siedzibą w W. (zwaną dalej "[...]") rachunkowości regulacyjnej za 2012 rok i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 rok tj.:

1. projekt dokumentu I "Instrukcja w zakresie prowadzonej przez [...] rachunkowości regulacyjnej za rok 2012" z dnia 14 maja 2013 r.;

2. projekt Załącznika nr 1 do dokumentu I Instrukcja "Przypisanie procesów modelowych do działalności rachunkowości regulacyjnej" z dnia 14 maja 2013 r. ;

3. projekt dokumentu II "Opis kalkulacji zorientowany przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów rynki 3-6 (2003) na rok 2014 T. S.A." z dnia 14 maja 2013 r.;

4. projekt dokumentu III "Opis kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (Rynek 12) na rok 2013 T. S.A." z dnia 14 maja 2013 r.;

5. projekt Załącznika nr 1 do dokumentu III Opis LRIC "Tabele wyników kalkulacji kosztów" z dnia 14 maja 2013 r. 6. projekt Załącznika nr 2 do dokumentu III Opis LRIC "Nośniki" z dnia 14 maja 2013 r.;

7. projekt Załącznika nr 3 do dokumentu III Opis LRIC "Macierz alokacji kosztów procesów specjalnych (HCC1) na modelowe elementy sieci" z dnia 14 maja 2013 r.; 8. projekt Załącznika nr 4 do dokumentu III Opis LRIC "Macierz alokacji kosztów procesów modelowych na usługi" z dnia 14 maja 2013 r. (zwany dalej "Załącznikiem nr 4 do Opisu LRIC");

9. projekt Załącznika nr 5 do dokumentu III Opis LRIC "Zależności koszt-wolumen CVR" z dnia 14 maja 2013 r.;

10. projekt dokumentu IV "Opis kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz wyznaczania wartości kosztów od ich wartości bieżącej na potrzeby opisów kalkulacji zawartych w dokumentach numer: I, II, III" z dnia 14 maja 2013 r.

Decyzja została podpisana przez zastępcę Prezesa L. K.

Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. K. z siedzibą w W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 104 .k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze. zm.,) oraz art. 53 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 38 i art. 39 Pt, po rozpatrzeniu wniosku K. z siedzibą w W. z dnia 17 czerwca 2013 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] zatwierdzającej instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. S.A. z siedzibą w W. rachunkowości regulacyjnej za 2012 rok i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 rok orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Decyzja została podpisana przez działającą z upoważnienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej L. K.

Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. K. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie obu decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie § 3 pkt 3 w związku z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług przez nieuwzględnienie konieczności dokonania korekty sieci szerokopasmowej [...] do sieci szerokopasmowej efektywnie działającego przedsiębiorstwa, przez uwzględnienie w opisie LRIC korekt na podstawie rzeczywistego stanu zatrudnienia zamiast stanu wyznaczonego dla efektywnie działającego przedsiębiorcy;

- naruszenie § 15 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie w opisie LRIC definicji specyficznych kosztów operatorskich uwzględniających koszty przeprowadzenia kalkulacji, koszt audytu regulacyjnego oraz koszty sporządzenia oferty ramowej;

- naruszenie art. 207 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez niezasadne ograniczenie skarżącej wymienionymi postanowieniami wglądu do materiału dowodowego;

- naruszenie art. 15 k.p.a. przez faktyczne załatwienie sprawy przed rozstrzygnięciem w drugiej instancji;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie wymienionych postanowień.

W piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. skarżąca podniosła także naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez podpisanie decyzji wydanej w I i w II instancji przez tą sama osobę – zastępcę Prezesa UKE.

Omawiając poszczególne zarzuty skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja, zatwierdzając opis LRIC, nie uwzględniła obowiązków regulacyjnych nałożonych na T. S.A., a opisanych w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, odnosząc się do zarzutów merytorycznych, wnosił o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 10 września 2014 r. uczestnik postępowania (O. s.a.) wnosiła o oddalenie skargi i o jej odrzucenie w zakresie zaskarżonych postanowień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

W świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno decyzję wydaną w dniu [...] maja 2013 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] listopada 2013 r., wydała i podpisała z upoważnienia Prezesa UKE Pani L. K.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 k.p.a. razem z art. 25 k.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z dnia 20 maja 2010 r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie".

Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego, a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez racę prawnego z urzędu (Dz. U. 2013 r. poz.490).