Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 99/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2, art. 140
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr GN-V.7534.2.78.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz D. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. K. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1976 r. znak: GTO.VII.6602/105/74, wydaną na wniosek Przedsiębiorstwa C. w L., wywłaszczono nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0565 ha, stanowiącą własność B. S. Wywłaszczenie ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę Zakładów C. w L.

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2018 r. A. Z. S., D. K. i Z. S., jako spadkobiercy byłego właściciela ww. nieruchomości (akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A [...] z dnia 3 listopada 2012 r.) wystąpili o zwrot nieruchomości podnosząc, że nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, ani na inny cel publiczny.

W toku postępowania Prezydent Miasta Lublin ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], stanowi własność Gminy. W związku z powyższym Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego.

W dniu 5 września 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania oraz geodety uprawnionego, który okazał granice wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu grunt położony jest poza ogrodzeniem funkcjonującej stacji paliw, porośnięty jest gęstą roślinnością, w postaci dziko rosnących drzew, krzewów i wysokich chwastów.

Do akt postępowania włączono pismo Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin z dnia 30 lipca 2018 r., zgodnie z którym zawnioskowany do zwrotu teren objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin, zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 9 października 1969 r., nr 10, ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 PWRN w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r.). Zgodnie z tym planem, przedmiotowy teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "D 55 RP" - tereny rolne w strefie izolacyjnej składu C. - zakaz zabudowy.

Pismem z dnia 19 września 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin przekazał dokumenty dotyczące realizacji inwestycji w postaci Zakładów C. przy ul. Z. w L., z których wynika, że w dniu 24 lipca 1971 r. została wydana decyzja znak: BUA-II-4/601/1211/17/71 o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu C., jednakże nie zachował się załącznik graficzny tej decyzji. Z posiadanych rejestrów Wydziału wynika, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego C. (znak: BUA.I1.4/601/1439/69/72, BUA.IL4/601/1440/70/72, BUA.II.4/601/1441/71/72), jednakże Wydział nie posiada tej dokumentacji. W dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja znak: GT.IV.8381/1822/83 o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu C., której załącznik graficzny również się nie zachował. W dniu 29 czerwca 1983 r. została natomiast wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego (znak: GT.IV.8381/1947/83), bez załącznika graficznego. Następnie w dniu 15 grudnia 1986 r. wydano decyzję dotyczącą przedłużenia ważności pozwolenia na budowę budynku portierni oraz pozwolenie na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego. W zasobach Wydziału nie zachował się załącznik graficzny także tej decyzji. W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja znak: BUA.III.7351/88/07 o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy ZPN nr 2 oraz wiaty stalowej.

Do akt postępowania włączona została dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, w ramach której geodeta wydzielił obszar o pow. 0,0040 ha oznaczony nr [...] , w którym zlokalizowana została sieć elektroenergetyczna wysokiego napięcia. Pozostała część dawnej działki nr [...] położona w obszarze aktualnej działki nr [...] została oznaczona projektowanym nr [...] o pow. 0,0486 ha.

Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek o zwrot nieruchomości żądając zwrotu obszaru o pow. 0,0486 ha oznaczonego w dokumentacji geodezyjnej nr [...] a, co odpowiada projektowanej działce nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Lubelski decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. orzekł zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. Z., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0486 ha na rzecz wnioskodawców oraz umorzył postępowanie o zwrot działki rozliczeniowej nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodziły przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Gmina Lublin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, wniosła odwołanie podnosząc, że organ błędnie ustalił cel wywłaszczenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 8 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko Starosty Lubelskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 444/19 oddalił skargę Gminy Lublin na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego.

Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Lublin Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 584/20 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że ustalenia faktyczne zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 305/21 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 7 lutego 2019 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy nie zbadały precyzyjnie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tj. czy celem wywłaszczenia była budowa jedynie obiektów C., czy również strefa ochronna zakładów. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ, w oparciu o archiwalne dokumenty, w tym decyzje Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 5 maja 1969 r. o lokalizacji szczegółowej, sposobie wykorzystania terenu nr [...] dla składu dystrybucyjnego C. położonego przy ul. Z., wydanej na podstawie planu ogólnego miasta L. i planu szczegółowego W. oraz archiwalnych akt wywłaszczeniowych, w tym wniosku i mapy nr 5/184/70 dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod zakłady C., winien wyjaśnić, czy celem wywłaszczenia nieruchomości, był jedynie sam obiekt C., czy również jego strefa izolacyjna.

W toku ponownie prowadzonego postępowania został uzupełniony materiał dowodowy. W kwestii ustalenia czy na wywłaszczonej nieruchomości powstała strefa ochronna C. organ I instancji uzyskał informację od spółki O. S.A. - aktualnego użytkownik dawnego składu C. (pismo z dnia 13 stycznia 2022 r.,), że spółka nie posiada dokumentacji dotyczącej urządzenia strefy ochronnej składu dystrybucyjnego C. Także Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin w piśmie z dnia 4 lutego 2022 r. poinformował, że w zasobach archiwalnych Wydziału nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomościach położonych w rejonie składu C.

Na podstawie pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2021 r. organ I instancji ustalił, że według stanu na dzień 30 czerwca 1976 r. działki nr: [...] (obr. 43, ark. 27) stanowiły własność osób fizycznych oraz dla ww. działek nie odnotowano kopii planu i rejestru pomiarowego, stanowiącego załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. Również w zasobie archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie nie odnaleziono planu i rejestru pomiarowego nr 5/238/74 dla działek nr [...] (pismo z dnia 20.12.2021 r.). Numery działek wymienione we wniosku nie są ujęte w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości znak: GTO.VI.6602/105/74 z dnia 30 czerwca 1976 r.

Wypełniając zalecenia zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., organ do akt sprawy załączył kopie mapy sytuacyjnej (planu) nr 5/184/70, stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 20 października 1970 nr SW.IV.60/92/70 oraz kopię mapy nr 5/238/74, stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia 30 czerwca 1976 r. znak: GTO.VII.6602/105/74. Do akt sprawy włączono także zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z okresu od 1973 do 2021, na których wnioskowany do zwrotu grunt pozostaje niezagospodarowany, poza ogrodzeniem obiektów C.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Lubelski decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0486 ha, położonej w L. przy ul. Z., w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 27) oraz umorzył postępowanie o zwrot rozliczeniowej działki nr [...] o pow. 0,0040 ha wobec wycofania wniosku o jej zwrot.

W ocenie organu I instancji zawnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, to jest na potrzeby budowy zakładów C. w Lublinie w postaci zarówno rozbudowy zakładu, jak i urządzenia jego strefy ochronnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Gminy oraz D. K. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. uchylił decyzję Starosty Lubelskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną uchylenia decyzji był fakt, iż rozstrzygnięcie skierowane zostało do osób nieżyjących, gdyż przed datą wydania decyzji zmarła A. S. oraz Z. S. Organ odwoławczy zalecił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zapewnić czynny udział w sprawie spadkobiercom zmarłych stron postępowania.

Jednocześnie Wojewoda Lubelski podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie zbędności zawnioskowanego do zwrotu terenu na cel wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności fakt, iż nie odnaleziono projektu strefy ochronnej składU dystrybucyjnego C., ani decyzji o ustaleniu takiej strefy oraz okoliczność, że w pasie przylegającym do terenu zajętego pod Zakłady C. nie doszło do kompleksowego wywłaszczenia gruntów, a aktualny użytkownik dawnego składu C. (spółka P.) nie posiada żadnych informacji na temat projektu strefy ochronnej, jej utworzenia i istnienia, jak również nie dysponuje żadnym prawem do gruntu, świadczą o tym, że strefa ochronna składu C. nie powstała.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy do akt sprawy włączono dokumenty, na podstawie których ustalono spadkobierców zmarłych stron postępowania. Spadkobiercy wnioskodawców w osobach G. S. i S. S. – K. złożyli oświadczenia, iż podtrzymują wniosek o zwrot nieruchomości.

Decyzją z dnia 28 października 2022 r. Starosta Lubelski ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0486 ha położonej w L. przy ul. Z., w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 27), stanowiącej część dawnej działki nr [...] na rzecz:

D. K. w udziale 1/2 części,

G. A. S. w udziale 1/4 części,

S. S. – K. w udziale 1/4 części

oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie 4.414,21 zł stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości (pkt I i pkt III-IX). Ponownie też organ I instancji, w punkcie II decyzji, umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wykazanej jako obszar nr [...] o pow. 0,0040 ha, ze względu na ograniczenie wniosku.

Organ I instancji podtrzymał stanowisko, że wnioskowana do zwrotu działka o projektowanym numerze [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia to jest na potrzeby budowy zakładów C. w L. w postaci zarówno rozbudowy zakładu, jak i urządzenia jego strefy ochronnej. Wskazał, że decyzja z dnia 5 maja 1969 r. o lokalizacji szczegółowej składu dystrybucyjnego C. zachowała się bez załącznika graficznego, niemożliwe jest więc ustalenie jaki obszar oznaczono jako "teren bazy". Natomiast zgodnie z zapisami wskazanej decyzji, inwestor zobowiązany był do opracowania projektu strefy ochronnej (pkt 7 decyzji). Obowiązujące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystywania terenu, wyraźnie zaś określały zasady i warunki ustalania stref ochronnych. Ustalenie strefy ochronnej dokonywane było w drodze decyzji, która powinna określać granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystywania terenów na obszarze strefy. Starosta stwierdził, że ani w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin, ani w zasobach P. S.A. (aktualnego użytkownika składu C.), nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących projektu bądź utworzenia strefy ochronnej składu C. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że strefa taka nie powstała. Organ I instancji zwrócił uwagę także, że z dokumentów dotyczących stanu własności nieruchomości położonych w pasie otaczającym teren bazy C. wynika, że jedynie niektóre działki stanowią własność Gminy. Część nieruchomości przylegających bezpośrednio do ogrodzenia C., położonych na przemian z działkami przejętymi, pozostaje do chwili obecnej własnością osób prywatnych i nigdy nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Lublin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin. Odwołująca się zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu I oraz punktów od III do VII.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 28 października 2022 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0486, która odpowiada części powierzchni dawnej działki nr [...], położonej przy ul. Z. w L. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 27) – w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I oraz punktach od III do IX i w tym zakresie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0486 ha, położonej w L. przy ul. Z. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej która odpowiada powierzchni dawnych działek nr [...], położonej w L. przy ul. Z., w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 27), stanowiącej część dawnej działki nr [...]. W pkt 2. decyzji Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, tj. w punkcie II.

Organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Starosta prawidłowo uznał, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa Zakładów C. Według dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia, przedmiotowy teren objęty był przeznaczeniem: tereny rolne w strefie izolacyjnej składu C. - zakaz budowy.

W ocenie Wojewody, na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości oraz materiałów fotograficznych z lat 1973-2021 prawidłowo ustalono także, że skład dystrybucyjny C. powstał na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z zawnioskowaną do zwrotu nieruchomością. Teren projektowanej działki nr [...] pozostawał na przestrzeni lat poza ogrodzeniem obszaru zagospodarowanego pod skład C., a materiały fotogrametryczne wskazują, że granice obszaru zajętego pod urządzenia bazy C. nie uległy zmianie od 1973 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji z dnia 30 czerwca 1976 r. obejmującej działkę nr [...], jako cel wywłaszczenia wskazano lokalizację budowy Zakładów C. w L., uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta L. W decyzji tej nie wskazano jednak, na czym konkretnie miałaby polegać planowana budowa. Nie zawarto w niej również jakiejkolwiek informacji pozwalającej sądzić, aby przedmiotem wywłaszczenia miało być również zapewnienie strefy izolacyjnej dla samego Zakładu.

Z treści wniosku Lubelskiego Przedsiębiorstwa O. z dnia 22 maja 1974 r. o wywłaszczenie nieruchomości pod budowę składu dystrybucyjnego "C." wynika jednak, że wspomniane w nim nieruchomości, w tym działka nr [...], miały zostać przeznaczone pod wykonanie drugiego etapu budowy. Pierwszy etap poprzedziła decyzja o wywłaszczeniu z dnia 20 października 1970 r.Także w tej decyzji wskazano jedynie, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej budowy składu dystrybucyjnego C. uwzględnionej w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. W ocenie Wojewody, bezsporne jest jednak, że mimo tak ogólnego wskazania celu wywłaszczenia, budowa Zakładów C. była stopniowo realizowana, co potwierdzają zgromadzone w aktach przedmiotowej sprawy kolejne decyzje o pozwoleniu na budowę składu i wykonaniu robót przygotowawczych związanych z budową ogrodzenia składu C. z 24 lipca 1971 r., stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego C.z 1972 r. (pismo z 19 września 2018 r. w aktach administracyjnych) dobudowy budynku magazynowego w 1983 r., budowy budynku portierni oraz rozbudowy (dobudowy) budynku socjalno-magazynowego w 1986 r., czy budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r. Ponadto, we wniosku wywłaszczeniowym z dnia 9 czerwca 1970 r. stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości są niezbędne na cele budowy materiałów pędnych zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 5 maja 1969 r. wydaną przez Prezydium MRN w Lublinie dla składu dystrybucyjnego C., wydanej na podstawie planu ogólnego miasta L. i planu szczegółowego W. W decyzji tej natomiast sformułowano warunki realizacji bazy, w tym nakazano opracowanie projektu jej strefy ochronnej (pkt. 7).

Wojewoda stwierdził, że ponieważ wspomniana decyzja została wydana jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego nie można wykluczyć, iż projekt strefy ochronnej został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego miała być realizowana inwestycja. Świadczy o tym zamieszczona we wniosku Przedsiębiorstwa o wywłaszczenie z dnia 22 maja 1974 r. informacja, zgodnie z którą podstawę do podjęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi m.in. protokół rozgraniczenia działek z planem.

Wojewoda wskazał, że obowiązujący w dacie wywłaszczenia Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA m. Lublin, zatwierdzony uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 PWRN w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r., przewidywał, że wywłaszczona działka położona była w obszarze "D55 RP tereny rolne w strefie izolacyjnej składu C. -zakaz zabudowy". Powyższe ustalenie, zdaniem organu odwoławczego, należy odczytywać łącznie z zapisem planu o symbolu "D58 SII - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej".

Zdaniem Wojewody, oczywistym jest, że budowa Zakładów C. to nie tylko budynki, ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone, nawet jeśli nie wskazano ich w decyzji wywłaszczeniowej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia ale również strefa ochronna. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób ma ona zostać zagospodarowana. Wojewoda powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 511/22.

W ocenie organu odwoławczego, nie można więc uznać za decydujące o braku realizacji celu wywłaszczenia - jak przyjął to organ I instancji - że grunty położone w sąsiedztwie stacji paliw są własnością osób prywatnych. Nie oznacza to przecież, że taka strefa ochronna nie istnieje. Nie można również zaakceptować przekonania organu I instancji, jakoby za zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej miałby przemawiać fakt, że nie pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym, ani w zarządzie podmiotu bądź jego następców prawnych na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło tj. C. Zrealizowanie celu wywłaszczenia umożliwiało następne realizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innych celów. W związku z tym późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości pozostawało już bez wpływu na ocenę zasadności wniosku zwrotowego.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione jest twierdzenie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec czego nie ma podstaw prawnych do orzeczenia o jej zwrocie.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu , strona zaskarżyła w pkt 1 decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2022 r. (tj. w części uchylającej punkt I i pkt od III do IX decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 28 października 2022 r. i odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0486 ha.

Zaskarżanej decyzji strona zarzucił naruszenia :

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 142 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Zakładu C. i jako wykorzystana na cel wywłaszczenia nie powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo że:

- ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pisma Urzędu Miasta Lublin Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 4 lutego 2022 r. oraz pisma spółki P. z dnia 13 stycznia 2022 r. wynika, że nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące planowania oraz realizacji strefy ochronnej wokół Zakładu C., do czego zobowiązany był inwestor zgodnie z pkt. 7 decyzji Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 5 maja 1969 r., ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego C. oraz przepisami zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu;

- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół z oględzin nieruchomości z dnia 5 września 2018 r., potwierdza fakt położenia działki poza ogrodzeniem Zakładu C. oraz brak zagospodarowania nieruchomości, wskazujący na brak jakiegokolwiek planowego działania, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury bazy paliwowej w postaci jej strefy ochronnej;

- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na którym w przeważającej mierze oparto zaskarżone rozstrzygnięcie tj. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa miasta Lublin, zatwierdzony uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r., nie stwierdza faktu realizacji inwestycji w postaci budowy Zakładu C. na przedmiotowej działce, a jest jedynie dokumentem planistycznym, niezwiązanym z etapem realizacyjnym;

- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumenty dotyczące stanu własnościowego działek sąsiednich, tj. dz. nr [...] (pismo Urzędu Miasta Lublin Wydział Geodezji z dnia 29 grudnia 2021 r. wraz z załącznikami) potwierdza okoliczność iż nigdy nie były one przedmiotem postępowań wywłaszczeniowych i do dnia dzisiejszego pozostają własnością prywatną, co potwierdza fakt niezrealizowania strefy ochronnej wokół Zakładu C., która to strefa ze swojej natury winna cechować się przymiotami takimi jak: ciągłość i integralność wzdłuż ogrodzenia Zakładu C. na całej jego długości;

2) art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne zróżnicowanie, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, sytuacji prawnej byłych właścicieli wnioskowanej do zwrotu projektowanej działki nr [...] w stosunku do właścicieli działek sąsiednich, które również graniczą z ogrodzeniem Zakładu C., co do których nigdy nie były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe i które do dziś pozostają własnością prywatną;

3) art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art, 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na wnioskowanej do zwrotu działce został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Zakładu C., w sytuacji gdy:

- przedmiotowa działka położona jest poza ogrodzeniem bazy C. oraz nie jest i nigdy nie była wykorzystywana w związku z funkcjonowaniem Zakładów C.;

- przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek, które nigdy nie były przedmiotem postępowań wywłaszczeniowych i do dnia dzisiejszego pozostają własnością prywatną;

- domniemana strefa ochronna dookoła Zakładu C. nigdy nie została utworzona, na co wskazuje jednoznacznie istniejąca od strony wschodniej terenu Zakładu C. zabudowa jednorodzinna, zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia Zakładu C., w najbliższej odległości zbiorników paliw płynnych (zgodnie z załączoną do skargi ortofotomapą);

- w zasobach Urzędu Miasta Lublin, jak i spółki P. nie zachowały się żadne dokumenty świadczące o utworzeniu na przedmiotowej działce strefy ochronnej, pomimo obowiązywania w dacie wywłaszczenia przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, które to przepisy regulowały procedurę i wymogi, w tym wymagane dokumenty dot. powstania stref ochronnych i które nakładały na inwestora do (w tym przypadku podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie) przeprowadzenia stosownej procedury.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego w pkt I i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona szerzej omówiła zarzuty skargi i wskazała na pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 528/22, zapadłym w sprawie, w którym przedmiotem wniosku o zwrot była jedna z działek znajdujących się na spornym terenie podnosząc, że samo określenie przedmiotowej działki w obowiązującym w dacie wywłaszczenia planie zagospodarowania jako tereny zielone w strefie izolacyjnej bazy C. z zakazem zabudowy nie oznacza zasadności ich wywłaszczenia. Ograniczenie sposobu użytkowania działek poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy nie można utożsamiać z niezbędnością ich wywłaszczenia., w szczególności gdy działki położone wzdłuż ogrodzenia bazy C. nie zostały wyłączone z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w części objętej skargą Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja oraz uchylona nią decyzja organu I instancji zostały wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu, na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 305/21 poprzednio wydanych w niniejszej sprawie decyzji: Wojewody Lubelskiego z dnia 8 lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 7 lutego 2019 r. orzekających o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej nieruchomości. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i w związku z tym koniecznym jest przeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego (jego uzupełnienie) mającego na celu ustalenie, na jaki cel została wywłaszczona sporna nieruchomość i czy cel ten zrealizowano. Ze względu na powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przedstawione w powołanym wyroku o sygn. akt II SA/Lu 305/21 ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania, wiązały na dalszym etapie postępowania organy administracji, jak i wiążą obecnie Sąd. Dokonując zestawienia treści decyzji organu I instancji ze wskazaniami sformułowanymi w wyżej powołanym prawomocnym wyroku wydanym w sprawie wskazują, że Starosta zastosował się do tych wytycznych, bowiem uzupełniono materiał dowodowy. Do akt sprawy zostały załączone: kopie mapy sytuacyjnej (planu) nr 5/184/70, stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 20 października 1970 nr SW.IV.60/92/70 oraz kopię mapy nr 5/238/74, stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia 30 czerwca 1976 r. znak: GTO.VII.6602/105/74, zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z okresu od 1973 do 2021 r. Ponadto organ I instancji uzyskał informację od P., że Spółka ta nie posiada dokumentacji dotyczącej urządzenia strefy ochronnej składu dystrybucyjnego C. (pismo z dnia 13 stycznia 2022 r.), a także z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin, że w zasobach archiwalnych Wydziału nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomościach położonych w rejonie składu C. (pismo z dnia 4 lutego 2022 r. ). Ustalono także, że według stanu na dzień 30 czerwca 1976 r. działki nr: [...] (obr. 43, ark. 27) stanowiły własność osób fizycznych oraz dla ww. działek nie odnotowano kopii planu i rejestru pomiarowego, stanowiącego załącznik do wniosku wywłaszczeniowego (pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2021 r.). Natomiast na podstawie pisma archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2021 r. ustalono, że brak jest planu i rejestru pomiarowego nr 5/238/74 dla działek nr [...], a numery działek wymienione we wniosku nie są ujęte w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości znak: GTO.VI.6602/105/74 z dnia 30 czerwca 1976 r. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Starosta zgromadził kompletny materiał dowodowy realizując wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Sądu (II SA/Lu 305/21) oraz w sposób prawidłowy dokonał jego ocenę w decyzji z dnia 28 października 2022 r., orzekającej o zwrocie spornej nieruchomości na rzecz skarżącej. W związku z tym Sąd nie podzielił oceny prawnej wyrażonej przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji reformatoryjnej.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określa art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 u.g.n.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436; z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521; z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527; z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, LEX nr 555628 i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102).

Oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19, opubl. w CBOSA). Z tego względu ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Jako, że art. 136 ust. 1 u.g.n. wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, ustalenie celu wywłaszczenia – jako niezbędny element dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot - musi być konkretne. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno zatem nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości, w tym obowiązujących w dacie wywłaszczenia aktów planistycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 366/18, LEX nr 2585690; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1142/16, z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn.. akt II SA/Lu 624/22, opubl. w CBOSA).

Podkreślić należy, że jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony ogólnikowo wówczas wykładnia celu wywłaszczenia powinna nastąpić na podstawie całokształtu zebranej w sprawie dokumentacji, czy też innych dopuszczalnych prawem środków dowodowych, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego, czy szczegółowe decyzje lokalizacyjne.

Będąca przedmiotem sprawy nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1976 r., wydanej na wniosek Przedsiębiorstwa O. w L. W akcie tym jako cel wywłaszczenia wskazano budowę Zakładów C. w L. Obowiązujące w dacie podjęcia powyższej decyzji akty pozwalają jednak na doprecyzowanie tak ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia. Według bowiem Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin, zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Nr 10 z 9 października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r., wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy W. - Rejon W.i oznaczona jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu C. z zakazem zabudowy (symbol "D 55 RP"). Ponadto, powołana wyżej decyzja wywłaszczeniowa, mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowa nieruchomość, poprzedzona była podjęciem w dniu 5 maja 1969 r. przez Miejską Radę Narodową w Lublinie decyzji ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego C., w której zobowiązano Lubelskie Przedsiębiorstwo O. w L. do ustalenia strefy ochronnej stacji paliw (punkt 7).

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia spornej działki, wymienioną wyżej decyzję lokalizacyjną należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm.). Z kolei zasady lokalizacji konkretnej inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel dokonywanego wywłaszczenia.

W świetle przywołanych wyżej aktów nie może budzić wątpliwości, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...], obejmującej będącą przedmiotem zwrotu projektowaną działkę nr [...], była realizacja strefy izolacyjnej dla Zakładów C. Ocenę tę potwierdza analiza załączonego do akt sprawy planu (mapy) nr 5/238/74, będącego załącznikiem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 22 maja 1974, który był podstawą decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. Z dokumentu tego wynika bowiem, że objęte wnioskiem o wywłaszczenie działki, w tym działka nr [...], stanowić miały pas gruntu wokół terenu Zakładów C., a więc miały pełnić funkcję strefy ochronnej dla tych Zakładów.

W ocenie Sądu nie jest prawidłowe stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie, dla oceny przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości, należy przyjąć ogólny cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r., tj. budowę Zakładów C., i w kontekście realizacji tej inwestycji oceniać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z prawidłową wykładnią art. 136 ust. 3 u.g.n., nakazującą precyzyjne ustalanie celu wywłaszczenia. Natomiast w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy pozwala na doprecyzowanie celu wywłaszczenia jedynie ogólnie określonego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. jako budowa Zakładów C., albowiem jednoznacznie wskazuje, że sporna działka została wywłaszczona pod strefę izolacyjną tychże Zakładów. W związku z tym kluczowym jest ustalenie czy doszło do powstania strefy izolacyjnej Zakładów C. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomości w dacie wywłaszczenia – co wynika chociażby z postanowień obowiązującego wówczas planu ogólnego – stanowiła teren rolny. W przypadku nieruchomości o takim przeznaczeniu, o realizacji celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, świadczyć może zatem nie tyle zmiana sposobu zagospodarowania tej działki (powstanie takiej strefy ze swej istoty nie wiąże się bowiem, co do zasady, z powstaniem jakiegokolwiek rodzaju zabudowy, lecz przeciwnie – z ograniczeniem bądź całkowitym wykluczeniem możliwości zabudowy). W takim przypadku, o realizacji celu wywłaszczenia mogą zatem dowodzić określone akty świadczące o utworzeniu takiej strefy. Wnikliwie i wszechstronnie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala natomiast przyjąć, ze do wydania takich aktów nigdy nie doszło.

Wbrew stanowisku Wojewody, o uznaniu celu wywłaszczenia za spełniony, nie może świadczyć wyłącznie okoliczność, iż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia oraz decyzją o szczegółowej lokalizacji inwestycji. Argumentacja ta jest chybiona, ponieważ ustalenia planu oraz decyzji lokalizacyjnej stanowiły warunek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny, jednak w żaden sposób nie mogą stanowić dowodu na realizację tego celu. Zdaniem Sądu nie jest racjonalne założenie, że treść aktów planistycznych czy decyzji wydanych przed wywłaszczeniem nieruchomości, a także treść projektów będących podstawą wywłaszczenia, automatycznie przesądza o późniejszej realizacji celu wywłaszczenia. Podkreślić należy, że dokumenty te mogą świadczyć jedynie o tym, że wywłaszczona działka nr [...] została przeznaczona pod strefę izolacyjną, jednak nie mogą już potwierdzać utworzenia takiej strefy w późniejszym czasie.

Sąd wskazuje także, co również podniosła strona skarżąca, że obowiązujące w dacie zatwierdzenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin oraz dacie wydania decyzji o szczegółowej lokalizacji składu dystrybucyjnego C., zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, przewidywało w § 43, że dla powstania strefy ochronnej konieczne jest wydanie decyzji o utworzeniu takiej strefy. W decyzji takiej należało określić granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystania terenów w jej obszarze. Obowiązujące w późniejszym czasie, lecz przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, akty wykonawcze, tj. zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, również wymagały - dla utworzenia strefy ochronnej – wydania decyzji administracyjnej (decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ustalający taką strefę). Z kolei obowiązujące w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywało, że dla utworzenia strefy ochronnej konieczne jest określenie takiej strefy w pozwoleniu na budowę obiekty, dla którego ma ona zostać utworzona.

Prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzone przez Starostę Lubelskiego – w wyniku dwukrotnego rozpatrywania sprawy – postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że kiedykolwiek doszło do wydania decyzji będącej podstawą utworzenia strefy ochronnej dla Zakładów C. przy ul. Z. w L., w obrębie której miała się znaleźć sporna działka o dawnym numerze [...]. Nadto żadna z zachowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych dla poszczególnych obiektów należących do Składu Dystrybucyjnego C., w poszczególnych etapach realizacji tej wieloetapowej inwestycji, nie określa spornej strefy izolacyjnej, ani nawet nie zawiera żadnej informacji o takiej strefie. Co istotne, również P., będący następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia, w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego dotyczące utworzenia spornej strefy ochronnej wyjaśnił, że nie odnalazł dokumentacji projektowej strefy ochronnej składu dystrybucyjnego. Decyzji takiej, ani też informacji o prowadzeniu postepowań zmierzających do ich wydania nie odnaleziono również w rejestrach Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin, co wynika z pisma tego Wydziału z dnia 4 lutego 2022 r. Twierdzenie, że przedmiotowa strefa izolacyjna została zrealizowana, nie znajduje zatem żadnego potwierdzenia w skrupulatnie zgromadzonym przez Starostę materiale dowodowym.

Należy także zwrócić uwagę, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia 30 czerwca 1976 r., jako funkcjonująca w obrocie prawnym, korzysta z domniemania legalności, zaś w świetle tej decyzji, dla utworzenia strefy izolacyjnej Zakładów C., konieczne było wywłaszczenie działki nr [...]. W skład strefy ochronnej miała jednak wejść nie tylko sporna działka, lecz również inne nieruchomości znajdujące się w jej sąsiedztwie, co wynika chociażby z mapy nr 5/238/74 będącej załącznikiem wniosku o wywłaszczenie, a nadto znajduje potwierdzenie w treści planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą z dnia 3 czerwca 1969 r., który zawierał zapis o symbolu "D58-SII – składy produktów strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Jeżeli dla utworzenia spornej strefy izolacyjnej konieczne było wywłaszczenie spornej działki o dawnym numerze [...], to tym samym należy przyjąć, że realizacja przedmiotowej strefy musiała wymagać wywłaszczenia również pozostałych działek pod nią przeznaczonych. Natomiast działki sąsiednie oznaczone numerami: [...], położone wzdłuż ogrodzenia stacji paliw, nie zostały wywłaszczone na potrzebę realizacji strefy ochronnej i są własnością podmiotów prywatnych, którzy użytkują je rolniczo. W związku z powyższym, zdaniem Sądu nie można przyjąć, że strefa izolacyjna powstała, gdyż tylko niektóre nieruchomości położone w pasie przylegającym do ogrodzenia stacji, mające wejść w obszar tej strefy, zostały wywłaszczone jako niezbędne dla realizacji tego celu. Jak zwróciła uwagę strona skarżąca, strefa ochronna winna cechować się przymiotami ciągłości i integralności wzdłuż ogrodzenia Zakładu C. na całej jego długości, natomiast sporny teren nie charakteryzuje się tymi cechami.

Należy także zwrócić uwagę, że stan spornej nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury zakładu C. w postaci jego strefy ochronnej. Wskazany Zakład C. powstał w sąsiedztwie spornego terenu, a w związku z tym cel wywłaszczenia określony jako budowa Zakładów C. nie został w obrębie byłej działki nr [...] także zrealizowany. Sporny teren porośnięty jest dziką roślinnością.

Mając powyższe rozważania na względzie Sąd w przedmiotowej sprawie podzielił stanowisko i ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach zapadłych w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1976 r. i położonych w sąsiedztwie spornego terenu – wyrok z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 528/22 oraz z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 624/22. Wywody wyrażone w uzasadnieniach tych rozstrzygnięć stanowiły podstawę uzasadnienia niniejszego rozstrzygnięcia. W związku z tym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił odmiennego stanowiska wyrażonego w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 511/22.

Reasumując, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem prawa materialnego - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, które zostały oparte na zupełnym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Starosty, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu publicznego, na jaki została ona wywłaszczona, co uzasadniało zwrot tej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), do których zaliczono: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.