Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1591/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust 1 w zw z art 101 a ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Kr 131/12 na bezczynność Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju w przedmiocie nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 131/12 oddalił skargę Z.N. na bezczynność Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju w przedmiocie nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] marca 2009 r. Z. N. wezwała Radę Miasta Rabka - Zdrój do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. organ poinformował, że trwają prace nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego, a ich zakończenie w postaci uchwalenia planu nastąpi w IV kwartale 2009 r.

Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miasta Rabka - Zdrój, polegającą na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie wskazanym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399), co naruszało – jej zdaniem - dyspozycję art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Gmina Rabka - Zdrój z dniem 2 października 2005 r. stała się gminą uzdrowiskową w rozumieniu powołanej ustawy uzdrowiskowej. Korzystając z wielu przywilejów, jakie ustawa ta nadaje gminom uzdrowiskowym, Gmina Rabka-Zdrój została równocześnie zobligowana na mocy jej art. 38 ust. 2 do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od daty uzyskania statusu gminy uzdrowiskowej, nadanego Gminie Rabka - Zdrój na mocy przepisu przejściowego, czyli art. 59 ust. 1 ustawy. Skarżąca podniosła, że Gmina do dnia wniesienia skargi, a więc przez prawie cztery lata, nie wywiązała się z obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nałożonego przepisem rangi ustawowej, co narusza zarówno art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, jak i art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 34/09 oddalił skargę Z. N. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała skutecznie, jaki jej interes prawny został naruszony na skutek nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Rabka - Zdrój zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, a więc nie wykazała, że posiada ona legitymację skargową w sprawie ze skargi na bezczynność Rady Miasta Rabka-Zdrój w tym zakresie.

W wyniku skargi kasacyjnej Z. N. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. NSA stwierdził, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Rabka - Zdrój wynika z treści art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, a niespornym pozostaje fakt, iż co najmniej do czasu wniesienia skargi plan taki nie został uchwalony. Zdaniem NSA źródłem interesu prawnego Z. N. są przepisy prawa materialnego, dotyczące prawa własności, którego treść określa art. 140 Kodeksu cywilnego. NSA uznał, że nieuchwalenie planu miejscowego dla obszaru uzdrowiska uniemożliwiało Z. N. sprzedaż działki położonej przy ul. [...] wraz z zabytkowym budynkiem, co potwierdza treść zawartej w dniu [...] marca 2009 r. przedwstępnej umowy sprzedaży. Jednym z warunków zawarcia umowy sprzedaży było bowiem uchwalenie do dnia [...] marca 2010 r. planu miejscowego. Nabywca uzależniał zakup nieruchomości od treści postanowień planu określających przeznaczenie nieruchomości i warunków dotyczących ewentualnej rozbudowy i użytkowania znajdującego się na niej budynku. Brak planu miejscowego uniemożliwił jej także zniesienie współwłasności i przeprowadzenie podziału nieruchomości, ponieważ nie można, stosownie do brzmienia art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydać decyzji o podziale nieruchomości objętej ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu. Ponadto skarżąca pozbawiona została, z powodu braku planu miejscowego, możliwości zrealizowania zamierzeń inwestycyjnych na działce nr ew. [...], ponieważ stosownie do brzmienia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu podlegają obligatoryjnemu zawieszeniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/11 umorzył postępowanie z powodu tego, że Rada Miasta Rabka- Zdrój w dniu 31 maja 2010 r. uchwałą nr LVII/390/10 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy Rabka - Zdrój, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wszedł w życie.

W dniu 11 kwietnia 2011 r. Wojewoda Małopolski zaskarżył powyższą uchwałę do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 795/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 460/12 oddalił zaś skargę kasacyjną Rady Miasta Rabka - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r.

W dniu 2 lipca 2012 r. Z. N. wniosła do WSA w Krakowie ponowną skargę na bezczynność Rady Miasta Rabka – Zdrój, zarzucając, że Rada w sposób rażący nie wywiązuje się ze swojego obowiązku uchwałodawczego. Najpierw wystąpiła bowiem trzyletnia zwłoka w sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy uzdrowiskowej Rabka - Zdrój, a następnie uchwalony plan okazał się być dotknięty wadą nieważności. Skarżąca podkreśliła, że ponieważ stwierdzenie nieważności uchwały przyjmującej plan miejscowy następuje z mocy prawa a nie w wyniku orzeczenia sądowego, to prowadzi to do wniosku, że Rada Miasta Rabka – Zdrój nadal pozostaje w bezczynności uchwałodawczej. Skarżąca zarzuciła, że nawet po nowelizacji ustawy uzdrowiskowej organ uchwałodawczy gminy nie dopełnił obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie przewidzianym ustawą, tj. do dnia 9 lutego 2011r., a tym samym uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na obszarze tej strefy zostały ograniczone. Skarżąca podała, że pismem z dnia [...] maja 2012 r. wezwała Radę Miasta Rabka-Zdrój do usunięcia naruszenia interesu prawnego, lecz Rada nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarżąca podkreśliła, że nadal jest właścicielką nieruchomości położonych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej Rabka - Zdrój, objętych ustawowym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rabce – Zdroju wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazała, że WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 9/10, po rozpoznaniu skargi M. M. na bezczynność Rady Miasta Rabka - Zdrój, nakazał Wojewodzie Małopolskiemu sporządzenie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy uzdrowiskowej Rabka - Zdrój. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. To zaś sprawia, że skarga Z. N. podlega odrzuceniu ze względu na zachodzący stan powagi rzeczy osądzonej. Ponadto, zdaniem Rady, skarga Z. N. z dnia 2 lipca 2012 r. zarzuca bezczynność organowi administracji publicznej, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Rada podniosła też, że obecny brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wynikiem okoliczności niezależnych od Rady (stwierdzenie przez sąd nieważności uchwalonego planu). Rada zakwestionowała też interes prawny skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność. Poinformowała również, że uchwałą nr LXI/426/10 Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 29 września 2010 r. w sprawie uchwalenia statutu gminy zmieniono nazwę organu z Rady Miasta Rabka-Zdrój na Radę Miejską w Rabce –Zdroju.

Pismem z dnia 25 października 2012 r. Rada Miejska w Rabce – Zdroju złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczące się przed NSA postępowanie w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2027/10. Tym postanowieniem zostało umorzone postępowania kasacyjne ze skargi Rady Miasta Rabka - Zdrój oraz ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi Z. N. Zdaniem Wojewody, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie podejmowania aktów prawa miejscowego. Ponadto Wojewoda zarzucił, że w sytuacji bezczynności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego brak jest podstawy prawnej do nałożenia na wojewodę, jako organ nadzoru, obowiązku uchwalenia aktu prawa miejscowego w zastępstwie uprawnionej jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda wskazał też, że przez okres niemal dwóch lat w Gminie Rabka – Zdrój obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc nie można mówić o bezczynności w tym zakresie organów tej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Z. N.

W pierwszej kolejności Sąd powołał treść przepisów art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), które stanowiły podstawę do wniesienia przez Z. N. skargi w niniejszej sprawie. Następnie Sąd zaznaczył, że w sprawie bezczynności Rady Miejskiej w Rabce–Zdroju w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapadło już wiele orzeczeń. Na ocenę dopuszczalności przedmiotowej skargi oraz braku podstaw do jej odrzucenia wpływ ma zatem uwzględnienie wykładni dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10, którym uchylono wyrok z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/09 i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Jak wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który ponownie rozpoznawał sprawę, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 24/11 zważyć należy, że jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 pkt 1 – 6 tego artykułu, gdzie pkt 1 przewiduje jako taką przesłankę niedopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie zaś z treścią art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Nadto, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010/3/40 ) przyjęto, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Wydając wyrok z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10 Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jakichkolwiek postaw do odrzucenia skargi. Niezależnie od tego, w kwestii dopuszczalności drogi sądowej wskazał w uzasadnieniu, że zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym regulacja będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uznał przy tym za bezsporne w sprawie, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Rabka-Zdrój wynika z treści art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej.

Sąd powołał się również na uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2027/10 ze skargi kasacyjnej gminy od wyroku z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 którym Sąd, uwzględniając skargę innej osoby, zobowiązał organ nadzoru Wojewodę Małopolskiego do sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Uzdrowiskowej Rabka Zdrój. Powyższe sprzeciwia się zatem przyjęciu podstaw do odrzucenia skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. NSA orzekł bowiem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotycząca bezczynności w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu.

Następnie Sąd, powołując się na wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10, zaznaczył, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do tego czy bezczynność uchwałodawcza gminy narusza interes prawny skarżącej. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że źródłem interesu prawnego skarżącej są przepisy prawa materialnego, dotyczące prawa własności. Treść tego prawa określa art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak więc istota tego prawa polega na zachowaniu przez właściciela możliwości władania, korzystania i rozporządzania rzeczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. może mieć miejsce również wtedy gdy na skutek niezgodnej z prawem bezczynności uchwałodawczej organów gminy dochodzi do odebrania względnie ograniczenia uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego – w tym prawa własności. Również w ww. postanowieniu WSA z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/11 Sąd wyraził stanowisko, że w sprawie tzw. bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej w pełni aktualne pozostają poglądy doktryny i orzecznictwa, w myśl których zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie, pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie został on zrealizowany. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych – oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Nie istnieje wówczas przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Brak byłoby jednakże przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 101a u.s.g. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. - tj. taki, którego interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone w związku z nieuchwaleniem w ustawowym terminie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w orzeczeniu z dnia 15 kwietnia 2011 r. podzielił stanowisko zajęte w wyroku WSA z dnia 5 marca 2010 r., które podzielił również Sąd I instancji rozpoznający przedmiotową skargę, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, w myśl którego źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Przyjmuje się również, że cechami interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, realny, aktualny, bezpośredni i sprawdzalny obiektywnie. Jedną z norm, którą należy uwzględnić w analizowanej kwestii jest art. 140 k.c., cytowany w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10, określający treść i granice prawa własności. Przepis art. 140 kc., w ramach którego mieści się uprawnienie do zabudowy nieruchomości, ma zaś ścisły związek z niżej wymienionymi regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz ustawie z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p).

Uwzględniając normy wynikające z powyższych ustaw Sąd stwierdził, że brak planu powoduje, iż zostaje naruszony interes prawny każdego właściciela nieruchomości. Prawo zabudowy nieruchomości ma zaś znaczenie nie tylko w aspekcie korzystania z niej, ale także rozporządzania nią. W konsekwencji właściciele ci nabywają legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. na bezczynność, polegającą na nieuchwaleniu prawa miejscowego. W tym miejscu Sąd zaznaczył, że w dniu 20 stycznia 2011 r. Sejm uchwalił nowelizację ustawy uzdrowiskowej, znoszącą obowiązek, o którym mowa w art. 38 ust. 2 tej ustawy w stosunku do strefy B i C, pozostawiając ten obowiązek odnośnie strefy A, w której skarżąca również posiada nieruchomość.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości położonych w Rabce Zdroju, w tym w strefie A objętej nadal obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego posiada interes prawny w domaganiu się, aby Rada Miejska w Rabce - Zdroju, zrealizowała swój obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez nieuchwalenie tego planu interes ten został naruszony, gdyż taki stan rzeczy uniemożliwia skarżącej pełne korzystanie z jej podmiotowego prawa własności. W rezultacie Sąd uznał, że Z. N. posiadała legitymację do złożenia skargi na niewykonanie przez Radę Miejską czynności nakazanych prawem (nieuchwalenia planu miejscowego) w trybie art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zarzut braku interesu prawnego skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi jest więc niezasadny.

Odnosząc się dalej do podniesionego przez Radę wniosku o odrzucenie skargi ze względu na stan powagi rzeczy osądzonej oraz związanego z nim zarzutu, że Rada Miejska Rabka – Zdrój wobec prawomocnego wyroku WSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdził, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zasady kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Następnie Sąd zaznaczył, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 zapadł w ściśle określonej sytuacji faktycznej (istniejącej w dniu wydania wyroku, m.in. przed uchwaleniem mpzp dla m. Rabki - Zdrój) i prawnej (przed nowelizacją ustawy uzdrowiskowej dokonanej z dniem 7 lipca 2011 r.). W postanowieniu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1853/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla oceny stanu faktycznego w sprawie bezczynności organu, bezwzględnie istotne dla Sądu rozpoznającego skargi kasacyjne od wyroku z dnia 5 marca 2010 r. II SAB/Kr 9/10, było podjęcie uchwały z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miasta Rabka-Zdrój, a nie to czy uchwała ta została podjęta zgodnie z prawem. Późniejszy wyrok WSA w Krakowie stwierdzający nieważność tej uchwały, nie zmienia faktu, że z chwilą podjęcia uchwały i jej ogłoszenia ustał stan bezczynności Rady Miasta Rabka-Zdrój. NSA podniósł też, zgodnie z tokiem rozumowania przyjętym w skardze o wznowienie postępowania, każde stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd, powodowałoby automatycznie stan bezczynności Rady, co nie jest do przyjęcia, gdyż podjęcie aktu przez organ przerywa (kończy) stan bezczynności (ustaje stan bezczynności) niezależnie od dalszych losów tego aktu. NSA uznał, że bezczynności organu nie można rozumieć jako stanu permanentnie istniejącego, mogącego odżywać wielokrotnie, kiedy akt, który go przerwał utraci ważność, nawet jeżeli się przyjmie, że stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc, to i tak ten akt przez pewien okres pozostawał w obrocie prawnym, obowiązywał i wywołał określone skutki prawne.

Mając zatem na uwadze, że z chwilą podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 maja 2010 r. i jej ogłoszenia ustał stan bezczynności Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju (a zatem i obowiązek nałożony na organ nadzoru stał się bezprzedmiotowy), Sąd uznał, że nie można zgodzić się, że prawomocne stwierdzenie nieważności planu oznacza, że Wojewoda Małopolski zobowiązany jest w dalszym ciągu do sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Uzdrowiskowej Rabka Zdrój na mocy prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. i wobec tego, skargę Z. N. z dnia 2 lipca 2012 r. należy odrzucić ze względu na res iudicata. Stanowisko gminy w tym zakresie Sąd uznał za wzajemnie sprzeczne, bo z jednej strony podniosła ona, że wyrok z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 jest wiążący wobec jego nieuchylenia przez NSA i umorzenia jedynie postępowania przed tym Sądem, z drugiej podniosła, że Rada Gminy nie pozostaje w bezczynności, o czym świadczyć ma rozpoczęta procedura uchwalania studium.

Przystępując do analizy zarzucanej Radzie Miejskiej w Rabce-Zdroju bezczynności, Sąd podkreślił, że sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które jest obowiązkowe w gminie uzdrowiskowej, jest "czynnością nakazaną prawem" w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Uwzględnić jednak należało, że z dniem 7 lipca 2011 r. zmianie uległ zakres i termin powyższego obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 390 ze zm.) w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399, z 2007 r. Nr 133, poz. 921 oraz z 2009 r. Nr 62, poz. 504) wprowadzono zmiany m.in. w art. 38. Postanowiono, że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C". Zgodnie natomiast z art.7 ustawy nowelizującej gmina, która w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy posiada status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 7 lipca 2011 r., a zatem termin dla sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej przesunięto do dnia 7 lipca 2013 r. (2 lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy).

Bezsporne jest, że miasto Rabka-Zdrój jest uzdrowiskiem i w dniu orzekania nie obowiązuje na jej terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Termin dla sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej ww. ustawa nowelizująca przesunęła do dnia 7 lipca 2013 r. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia natomiast wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Skoro zatem nie upłynął jeszcze termin do wykonania powyższej czynności określony w ww. ustawie, to – zdaniem Sądu - nie można mówić, że Rada Miejska w Rabce–Zdroju pozostawała w bezczynności.

Konkludując Sąd stwierdził, że wobec zmiany ustawowego terminu do uchwalenia planu, brak jest podstaw po przyjęcia, by na dzień orzekania Rada Miejska w Rabce – Zdroju pozostawała w bezczynności w sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej. Termin określony w art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw jeszcze bowiem nie minął.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Rabce – Zdroju, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten daje podstawy do orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności prawotwórczej, i w konsekwencji dopuszcza możliwość nakazania przez sąd administracyjny organowi nadzoru sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej, i tym samym daje podstawy do przerzucenia obowiązku prawotwórczego z organu gminy na organ nadzoru, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem.

W ocenie Rady pod pojęciem "czynności nakazanej prawem" w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jest to czynność prawotwórcza organu gminy. Skarga na bezczynność prawotwórczą organu gminy nie jest więc objęta kognicją sądu administracyjnego, wobec czego skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie oddalona.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, w kwestii, czy art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do nakazania przez sąd administracyjny organowi nadzoru wykonania czynności prawotwórczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również Z. N., wnosząc o oddalenie tej skargi jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, nie odnosi się bowiem do kwestii, które legły u podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skarga Z. N. z dnia 2 lipca 2012 r. została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzucono w niej bezczynność Rady Miejskiej w Rabce – Zdrój w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to obowiązek wynika z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle powyższego uznać należy, że dopuszczalna jest skarga na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem. Dotyczy to również bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej w takim zakresie, w jakim przepisy prawne, a więc ustawa o samorządzie gminnym i inne ustawy, nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w danym przedmiocie.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Z. N. będąc właścicielem nieruchomości położonych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej legitymuje się uprawnieniem do wniesienia skargi w powyższym trybie. Zadaniem zatem Sądu I instancji było ustosunkowanie się do istniejącego w dacie orzekania stanu bezczynności organu. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa i piśmiennictwa przedmiotem skargi na bezczynność organu w danej sprawie może być tylko bezczynność trwająca w dniu złożenia skargi. W sprawach tych sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 294/07; oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 3).

Jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, punktem odniesienia dla oceny realizacji nałożonej na organ czynności nakazanej prawem polegającej na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania terenu dla gminy, której przysługuje status uzdrowiska, jest brzmienie przepisu nakładającego ten obowiązek w dniu wyrokowania. Prawidłowo zatem wskazał, że pierwotny termin dla realizacji powyższego obowiązku dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej nałożonego na gminy został z mocy art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 390 ze zm.) przesunięty. W świetle tego przepisu gmina, która w dniu wejścia w życie tej ustawy posiada status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa weszła w życie w dniu 7 lipca 2011 r., a zatem termin na sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego dla strefy uzdrowiskowej "A", upływał w dniu 7 lipca 2013 r. Tym samym w dniu orzekania przez Sąd I instancji (28 lutego 2013 r.) termin ten jeszcze nie ekspirował. Uwzględniając powyższe Sąd nie mógł stwierdzić, że w niniejszej sprawie Gmina Rabka – Zdrój pozostaje w zwłoce w wykonaniu czynności nakazanej prawem, co uzasadniałoby stwierdzenie, że doszło do bezczynności organu w wykonaniu obowiązku nałożonego prawem.

Powyższe rozważania okazały się być niezbędne dla wykazania niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadzającego się do błędnej wykładni art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu, że przepis ten daje podstawy do orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności prawotwórczej. Jak już wcześniej wskazano, podstawę do orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności prawotwórczej stanowi art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie, mimo początkowych rozbieżności przesądzono, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem". Powyższa konkluzja była wystarczająca dla przyjęcia możliwości rozpoznania przez Sąd skargi Z. N. na bezczynność Rady Miejskiej w Rabce – Zdrój w przedmiocie nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego i wobec zasadnego oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi, poczynione przez Sąd I instancji, niejako na marginesie, rozważania dotyczące przysługujących sądowi administracyjnemu środków w sytuacji, gdyby doszło do uwzględnienia skargi na bezczynność organu w uchwaleniu obowiązkowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogły stać się podstawą do skutecznego wyprowadzenia przez skarżącą kasacyjnie Gminę zarzutu naruszenia art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Na gruncie powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie widzi konieczności zwrócenia się do składu siedmiu sędziów NSA o podjęcie uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości interpretacyjne dotyczące dopuszczalności stosowania art. 101a ustawy o samorządzie gminnym do bezczynności prawotwórczej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.