Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 780/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 17 ust. 1, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 774/19 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 774/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi E. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] września 2019 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego odmówił E. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na niepełnosprawną córkę – L. P.. W uzasadnieniu powołał art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej jako "u.ś.r.") i wskazał, iż z informacji zgromadzonych przez organ wynika, że E. P. jest uprawniona do emerytury, co oznacza, że należało stronie odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia.

Decyzją z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że jednoznaczne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, a ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu przedstawiło zasady ustalania i przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych wynikające z art. 17 u.ś.r. Następnie organ wskazał, iż odwołująca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką L. P.. Do złożonego wniosku załączone zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenie z 6 października 2009 r. zaliczające córkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. W wydanym orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 października 2009 r. Do wniosku skarżąca załączyła oświadczenie, że pobiera zasiłek pielęgnacyjny na córkę L., nie pobiera natomiast świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko, domagając się uzupełnienia różnicy między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Kolegium wskazało ponadto, że do wniosku dołączono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 marca 2019 r. o waloryzacji emerytury skarżącej, która to emerytura po waloryzacji od dnia 1 marca 2019 r. stanowi kwotę 1.527 zł miesięcznie (wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 1.279,24 zł), a skarżąca nie kwestionuje faktu, że ma ustalone prawo do emerytury.

Organ odwoławczy następnie zauważył, iż organ pierwszej instancji w żaden sposób nie kwestionował faktu, że córka skarżącej wymaga opieki, a odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nastąpiła z uwagi na unormowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż skarżąca ma przyznaną emeryturę powszechną. Jak bowiem stanowi powołany przepis, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury.

Zdaniem Kolegium jednoznaczne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 22 maja 2019 r. sygn. IV SA/Wr 105/19 wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata. Podzielając linię orzeczniczą wynikającą z wyroku WSA w Łodzi z 22 września 2017 r. sygn. II SA/Łd 485/17 oraz wyroków NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. I OSK 134/18, z 19 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1831/15, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2950/15 i z 17 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 3209/14) Kolegium podało, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Ustawodawca w zakresie uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium - wbrew twierdzeniom odwołującej - takiej podstawy nie daje również przepis art. 69 Konstytucji RP, ani przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W przywołanych przepisach Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe. Nie doszło również do naruszenia art. 28 pkt 1, pkt 2c Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r., albowiem odwołująca posiada ustalone prawo do emerytury, ma więc stałe źródło dochodów. Odrębną sprawą jest poziom tych dochodów i jego relacja do świadczeń pomocowych. Jest on kształtowany polityką Państwa według możliwości budżetowych.

Wobec powyższego Kolegium uznało, iż zasadnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad córką L., bowiem strona jest uprawniona do emerytury.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła E. P., zarzucając zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającej na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy, jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a wypłacanym zasiłkiem emerytalnym.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej - stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - żądanego przez nią świadczenia z uwagi na to, że ma ustalone prawo do emerytury.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni powyższego przepisu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy poprzestając wykładni językowej przyjęły, iż w związku z tym, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że mimo, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak - zdaniem tego Sądu - zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Sąd pierwszej instancji w składzie orzekającym w sprawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18, z 16 października 2019 r., II SA/Go 521/19, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19, wyroku WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19, WSA w Olsztynie z 5 listopada 2019 r., II SA/Ol 714/19, WSA w Gliwicach z 6 listopada 2019 r., II SA/Gl 950/19.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. istotne znaczenie ma wskazanie celu i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego. Celem omawianego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika bezspornie, że w związku ze stanem zdrowia córki L. P. skarżąca właśnie taki, o jakim wyżej mowa, zakres opieki nad nią sprawuje, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, co nie jest wykluczone mimo otrzymywania emerytury.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA w składzie 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (por. L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. u.ś.r. wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. W tym zakresie Sąd ten nie przychylił się do poglądu wyrażanego w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podał, że wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, z 4 stycznia 2000 r., K 18/99, z 18 grudnia 2000 r., K 10/00 , z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12).

W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści cytowanej ustawy sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie w pełni podzielił stanowisko, że nie jest przekonywujące w tym względzie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 lipca 2018, sygn. I OSK 134/18, że osoba, której przysługuje prawo do emerytury ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej i w związku z tym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego spowodowałoby, że miałaby dwa świadczenia z tego samego tytułu i znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji gdyby oprócz emerytury otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. Gdyby natomiast otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emeryturą, to nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają prawa do emerytury, ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej się znajduje, kiedy tak jak skarżąca, otrzymuje wyłącznie emeryturę znacznie niższą od świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd pierwszej instancji dodatkowo wskazał, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Sąd ten wyjaśnił, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego, to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która - gdyby nie sprawowała opieki nad córką - mogłaby "dorobić" do emerytury.

W tej sytuacji Sąd ten uznał, że należało przyjąć, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Pośrednim potwierdzeniem słuszności tego rozwiązania są w ocenie tego Sadu dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: rządowy z 13 marca 2015 r. (https://www.gov.pl/web/rodzina/bip-projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-swiadczeniach-rodzinnych-oraz-niektorych-innych-ustaw) i poselski z 4 listopada 2016 r. (http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1100). W obu tych projektach proponowano zmianę art. 17 polegającą na tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać miało w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą pobieranych świadczeń wymienionych obecnie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, pomniejszonych o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne.

Podzielić zatem należy stanowisko, że kilkuletnia bezczynność ustawodawcy w procedowaniu tych projektów, pomimo powiększania się z upływem czasu różnic między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością najniższych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wymaga od Sądu podjęcia próby racjonalnego wytłumaczenia tego zaniechania. Zawsze bowiem w procesie stosowania prawa Sąd i organy winny przyjmować, że prawodawca działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją. Nie można w związku z tym zakładać złej woli prawodawcy, czyli w tym przypadku intencji niesprawiedliwego pokrzywdzenia pewnej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy otrzymują bardzo niskie świadczenia i przez to mają być całkowicie pozbawieni prawa do przysługującego im znacznie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynym sensownym wytłumaczeniem zaniechania ustawodawcy, który jest racjonalny i działa z poszanowaniem Konstytucji, a jednak nie zmienił treści art. 17 u.ś.r. jest to, że przepis ten nie wymaga pilnej nowelizacji, albowiem możliwa jest taka jego interpretacja, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz realizować będzie obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny w ocenie Sądu pierwszej instancji dokonać w niniejszej sprawie Sąd i organy, będąc na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązanymi do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Oczywiście nie oznacza to oparcia rozstrzygnięcia Sądu czy też decyzji organu wprost o powołane wyżej przepisy Konstytucji, a jedynie dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzącej do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej przez nią emerytury.

Sąd pierwszej instancji rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r., II SA/Po 697/19). Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Konsekwencją zawieszenia prawa do świadczenia jest jedynie wstrzymanie realizacji tego prawa, polegającej na wypłacie świadczenia. Innymi słowy, osoba mając ustalone prawo do emerytury, nie posiada wówczas prawa do jej wypłaty (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2017 r., III UK 227/16, LEX nr 2428258). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nieuprawniony jest jednak wniosek, że zawieszenie prawa do emerytury oznacza, że określona osoba nie posiada "ustalonego prawa do emerytury" (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która miała istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z tym Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazał, by rozstrzygając sprawę ponownie, organ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Powinien wziąć pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Organ winien przyjąć, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 §1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz 151 p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2200 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do rozumienia tego przepisu, iż wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury, podczas gdy w ocenie skarżącego [kasacyjnie] brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego dysponowanie uprawnieniem do emerytury przez Ewę P. stanowi negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r., podczas gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie dotyczy zbiegu praw, tj. prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do ustalonej wcześniej emerytury;

4) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że E. P. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymanej emerytury;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 69 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy i art. 27 ust. 5 ust u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, wbrew wykładni literalnej, a także niezasadne zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i funkcjonalnej wskazanych przepisów Konstytucji RP, prowadzące do zrównania sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi w stopniu znacznym członkiem rodziny, dla opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury, z opiekunami którzy tego prawa ustalonego nie mają, w kontekście przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obu tym podmiotom, z uwzględnieniem różnicy w wysokości po stronie podmiotu uzyskującego emeryturę;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga E. P. na zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] października 2019 r., jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło powyższe zarzuty. W szczególności wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Jego istota jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych. Osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Zdaniem Kolegium nie jest możliwy zbieg obu ww. świadczeń, ani ich wzajemna kompensata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa.

Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (por. wyroki z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii. Poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela co do zasady. Dostrzec należy potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy, istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1265/19).

Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Wyżej przedstawione stanowisko zgodne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym już w wyrokach tego Sądu z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20 (wyroki dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko tego Sądu zajęte w ww. wyrokach oraz argumentację prawną zawartą w uzasadnieniach ww. wyroków.

W tej sytuacji wyrok zaskarżonej treści, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należało za prawidłowy.

W tym stanie rzeczy nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a to art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię.

Nieskuteczne także w związku z tym okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 69 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy i art. 27 ust. 5 ust u.ś.r.

Za nietrafny również uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

W konsekwencji za chybiony także uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.