Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 21/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 100c i 100d
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. P. N. (dalej jako: "skarżący" lub "strona"), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej jako: "wojewoda" lub "organ") w sprawie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi podniósł on, że wnioskiem z dnia 17 marca 2023 r. zwrócił się do organu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jako że wniosek ten nie został rozpoznany, pismem z dnia 14 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się z ponagleniem do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zgodnie z art. 112a Ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. 2023, poz. 519 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.o.c.", decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Ponadto, według art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 tej ustawy lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał pełnomocnik skarżącego, sprawa nie została rozstrzygnięta w terminie przewidzianym powyższymi przepisami, organ zaś nie poinformował skarżącego ani o przekroczeniu ustawowego terminu rozpoznania sprawy, ani o nowym terminie jej rozpoznania.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w sprawie nie powinny znaleźć zastosowania przepisy Ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.o.ukr.", gdyż przepisy tej ustawy odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzić muszą jednak do wniosku, że przepisy powołanej ustawy nie mogą znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

W związku z przedstawionymi powyżej zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, kończącego postępowanie, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił zwięźle przebieg postępowania w rozpatrywanej sprawie. Wskazał on, że zgodnie z art. 112a u.o.c., regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Jednocześnie organ podkreślił, że w art. 100d u.p.o.ukr. do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie m. in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem organu przepisy te nie ograniczają się jedynie do obywateli Ukrainy, albowiem posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt. 2 u.o.c., a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Dodatkowo według organu ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione było wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz masowego napływu cudzoziemców. Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności - to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez skarżącego zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ podkreślił, że od kilku lat do organu wpływa ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Przywołał również obowiązujący na terenie kraju stan zagrożenia epidemicznego, stan epidemii a następnie ponowny stan zagrożenia epidemicznego, obowiązujące od 20 marca 2020 r. do 30 czerwca 2023 r., co stanowiło nadzwyczajne okoliczności dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa, przekładające się chociażby na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach. Sytuacji tej nie ułatwia, zdaniem organu, trwający konflikt zbrojny na Ukrainie, który zwiększył znacząco obowiązki pracowników, wykonujących z ramienia organu obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców i dodatkowe zadania z tym związane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w dniu 16 listopada 2023 r. Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

W obowiązującym stanie prawnym bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi na bezczynność Wojewody Śląskiego, a dotycząca zweryfikowania czy organ dokonał czynności w zakreślonych przez przepisy ramach czasowych, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił następujący tok postępowania. Wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 17 marca 2023 r., do którego przedłożono m.in. dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa (bez dowodu uiszczenia opłaty skarbowej) oraz kserokopię paszportu. Pismem z dnia 14 listopada 2023 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego z dnia 18 stycznia 2024 r. wpłynęła do organu w tym samym dniu. Do Sądu skarga wpłynęła w dniu 13 lutego 2024 r.

Wniosek w przedmiocie udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu dnia 17 marca 2023 r., a jedyną czynnością w sprawie dokonaną przez Wojewodę Śląskiego było wezwanie skarżącego z dnia 21 kwietnia 2023 r. do stawienia się w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach w dniu 22 czerwca 2023 r. celem pobrania odcisków linii papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podroży, okazania oryginałów dokumentów złożonych w kopii z wnioskiem oraz dostarczenia wszystkich niezbędnych dokumentów. W tym dniu organ wszczął formalnie postępowanie i poinformował o tym fakcie skarżącego. Pomimo, iż ustawowy termin załatwienia sprawy upływał 21 sierpnia 2023 r., organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 112a ust. 1 u.o.c., stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c. składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.

Wskazać należy, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.o.c. wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 17 marca 2023 r. jako dzień doręczenia żądania do organu.

W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SAB/Ol 24/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1885/20). Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2022 r., poz. 91, z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r.) oraz art. 105 ust. 2 u.o.c. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020).

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte nie w dniu 26 czerwca 2023 r., ale w dniu 27 marca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, co w sprawie miało miejsce i formalnie zostało zakończone w dniu 26 czerwca 2023 r. Od tego momentu organ miał 60 dni na załatwienie sprawy (art. 112a ust.1 u.o.c.). Od dnia wpływu wniosku do organu termin załatwienia sprawy został zatem znacznie przekroczony, uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a u.o.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.o.c. (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. II SAB/Po 248/21).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, iż odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. III SAB/Łd 129/22).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.

W kontekście argumentacji organu warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 1233/19, "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przywołanych w odpowiedzi na skargę przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. I SAB/Wr 134/22). Także panująca pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SAB/Gd 17/21), tym bardziej, że wniosek Skarżącego został złożony po upływie kilku miesięcy od odwołania stanu epidemii na terytorium kraju, oraz po upływie 8 miesięcy od rozpoczęcia działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, zatem od wielu miesięcy podejmowane były wszelkie potrzebne czynności organizacyjne, aby umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie organów.

Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne oraz opisaną postawę organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania Strony, bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, w tym zważył, iż tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.

Sąd zważył również, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c u.p.o.ukr. (dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 830, zmieniającej w/w ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r.) i art. 100d (dodanego przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r., Dz. U. z 2023 r. poz. 183, zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r.), iż art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Zbyt daleko idący jest bowiem wniosek, że samo odwołanie się w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 przywołanej ustawy, do terminów załatwienia spraw dotyczących "cudzoziemców" przesądza o rozszerzeniu zakresu zastosowania tego przepisu na wszystkich cudzoziemców. Pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d u.p.o.ukr., wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d omawianej ustawy, stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 135/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 166/23). Sąd podziela pogląd, iż stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 u.p.o.ukr. do spraw zezwoleń dotyczących wszystkich innych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków (zob. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 27/23 i z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 1411/22).

Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia. Ponadto ustawa ta jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 319/23, z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 141/23).

Powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku Skarżącego, który nie przybył na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. III SAB/Gd 175/22, z dnia 18 maja 2023 r. sygn. III SAB/Gd 82/23, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. II SAB/Gl 135/22 i z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 60/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Gl 39/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 25/23). Brak było zatem podstaw do ich powoływania w toku kontrolowanego postępowania.

Sądowi znane jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko przeciwne, jednak w całości popieraną przez skład orzekający w niniejszej sprawie jest linia orzecznicza przedstawiona powyżej.

Na dzień orzekania przez tut. Sąd, organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2 sentencji wyroku). Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w w/w terminie.

W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej jak również wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt 3 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Strony będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Sąd, przy uwzględnieniu charakteru i stopnia zawiłości sprawy, nakładu pracy pełnomocnika, jego aktywności w sprawie oraz okoliczności, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie znalazł podstaw do zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).