Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6045/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 184, art. 188 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 250/21 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 250/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z. A. (dalej: "skarżący") złożył wniosek do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Po rozpatrzeniu wniosku Z. A. z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu) organ I instancji wydał ww. decyzję wskazując jako podstawę prawną art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, zwana dalej: "ustawa o Policji") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, zwana dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", "ustawa nowelizująca").

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...].

Z. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art.115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z treścią tego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia natomiast art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Sąd I instancji podkreślił, że w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo to nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ono koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). W tym sensie konstytucyjne gwarancje prawa do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta.

Trybunał podkreślił, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał również, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Tym samym, nie mogą oni otrzymać wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. do wysokości odpowiadającej zasadom konstytucyjnym.

Sąd I instancji stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r.

W ocenie Sądu skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok, mimo, że przepisy k.p.a. przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a). Jak już wyżej powiedziano, prawo policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej i tak też było w stanie rozpatrywanej sprawy. Nie może to jednak stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno-technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Inne stanowisko, sprowadzające się do wąskiej interpretacji możliwości wznowienia postępowania zakończonego wydaniem aktu stosowania prawa opartego na niekonstytucyjnym przepisie, stanowiłoby naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu sprowadzającemu się do oceny, czy ma wobec niego zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, skład orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Sąd I instancji podkreślił, że artykuł 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Rozstrzygając o zasadności wniosku weźmie organ pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas, gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis:

2) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

3) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

4) art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z Konstytucją RP, podczas, gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny,

5) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne - co nastąpiło w dniu 6 października 2019 r. tj. w dniu wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem staje się wymagalne tj. z dniem 30 czerwca 2008 r. - a zatem roszczenie uległo przedawnieniu z dniem 30 czerwca 2011 r.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zawieszenie postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie - w jej całokształcie - lecz jedynie ocenia, czy sąd pierwszej instancji uchybił przepisom wskazanym w ramach podstaw kasacyjnych i to w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a w razie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych reguł postępowania kasacyjnego skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega zatem oddaleniu.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych przez Ministra Właściwego do spraw Wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że powyższe przepisy są niezgodne z Konstytucją RP, a konkretnie z jej art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. drugie, w zakresie, w jakim ustawa nowelizująca ograniczyła czasowe ramy zastosowania art. 115a ustawy o Policji dostosowanego do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt: K 7/15, w sytuacji, w której wskazane przepisy stanowią obowiązujące prawo, co oznacza istnienie domniemania legalności wskazanych rozwiązań legislacyjnych z Konstytucją i obowiązek ich stosowania przez Sąd. W konstrukcji powyższego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji.

Tak literalnie odczytywana treść zarzutu czyniłaby go nieskutecznym. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji uwzględniając różnice pomiędzy kategoriami przepisu prawnego i normy prawnej, nie odmawiał zastosowania powyższych przepisów, lecz uwzględniając treść tych przepisów dokonywał ich analizy w celu odkodowania wyrażonych w nich norm, dochodząc finalnie do wniosku, że część normy wynikającej z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczającej czasowe ramy zastosowania normy wynikającej z aktualnego brzmienia 115a ustawy o Policji, dotknięta jest wadą wtórnej konstytucyjności, co zdaniem Sądu uzasadnia odmowę zastosowania takiej normy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując jednak analizy treści omawianego zarzutu na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, że w istocie intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o wtórnej niekonstytucyjności wskazanej wyżej normy, czyli stanowiska w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji.

Omawiany zarzut odczytywany również w powyższy sposób okazał się niezasadny. Sąd I pierwszej instancji stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, chociaż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Odniesienie się do zrekonstruowanego w powyższy sposób omawianego zarzutu wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Arbitralne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że "w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Tym samym, nie mogą oni otrzymać wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. do wysokości odpowiadającej zasadom konstytucyjnym". Sąd I instancji oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.

Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Wykładnia ta nie daje podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd I instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji wyrażonemu na stronach 7 i 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

Z analogicznych przyczyn nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył art. 188 pkt 1 Konstytucji. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro zgodnie z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 p.p.s.a., sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji są niezgodne z Konstytucją RP oraz mając na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania, a stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oddalił wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.