Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1134/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: SWSA Piotr Fronc SWSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi A. J. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2019 r. znak: SKO.ZP/415/804/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1134/23

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia z dnia 4 października 2018 r. nr AU-2/6730.2/1306/2018, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku inwestora B. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 4 budynków) wraz z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu położonego na części działki nr [...] obr. [...] N. , a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na części działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. N. oraz części działek [...] i [...], i działek nr [...],[...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. N. wraz ze zjazdem z działki drogowej nr [...], tj. ul. [...] na drogę wewnętrzną przez działki nr [...], [...] obr. [...] jedn. ew. N. oraz część działek [...], [...], [...] i [...] obr. [...] N. na teren inwestycji kubaturowej, jaki stanowi część działki wymienionej powyżej przy ul. [...] w K. ".

W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji A. J. oraz J. S. zarzucili, że działki nr [...] i nr [...] pozostają w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych, w tym odwołujących, toteż decyzja jest w tym zakresie niemożliwa do wykorzystania na etapie wydawania pozwolenia na budowę, albowiem inwestor nie posiada tytułu prawnego do tych działek i nie uzyska zgody odwołujących na realizację na tych działkach drogi dojazdowej do planowanego osiedla. Taka droga odcięłaby bowiem możliwość dojazdu do obiektów położonych po stronie północno-zachodniej terenu inwestycji. Według odwołujących błędnie przyjęto, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, ponieważ istniejący dojazd ma w najwęższym miejscu poniżej 4 m szerokości, a służyć ma do obsługi osiedla czterech budynków wielorodzinnych jako jedyna obsługa komunikacyjna. Podkreślono, że działki odwołujących nie znajdują się w zarządzie ZIKiT.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 marca 2019 r., znak: SKO.ZP/415/804/2018, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz. U. z 2018 poz. 2096):

- uchyliło ww. decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.l.c. i w tym zakresie orzekło, że "Szerokość elewacji frontowej od strony projektowanej drogi dojazdowej (elewacja północno-zachodnia) ustala się na poziomie od 32 m do 34 m. Ponadto ustala się minimalną odległość pomiędzy poszczególnymi budynkami na poziomie 12 m. Ustala się nakaz sytuowania budynków w układzie równoległym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach sąsiednich (2/4, [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. N. )".

- w pozostałym zakresie utrzymało ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. zwrócił się do inwestora o uzupełnienie akt sprawy o dowody i wyjaśnienia potwierdzające zapewnienie możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w energię elektryczną, wyjaśnienia w sprawie zakresu wniosku dotyczące istniejących (dotąd niewyburzonych) obiektów dawnej cegielni "Z. ", na której terenie planuje się inwestycję, a także wyjaśnienia dotyczące planowanego sposobu ogrzewania projektowanych budynków. Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. inwestor wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji i odniósł się do zarzutów odwołań. Podkreślił, że w miejscu, w którym planuje się dojazd do terenu inwestycji, istnieje już obecnie utwardzona droga wewnętrzna, co potwierdza zarówno istnienie dostępu do drogi, jak i przesądza o możliwości wykonania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, a nadto załączył opinię prawną dotyczącą istnienia prawnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. inwestor wyjaśnił, że znaczna część obiektów dawnej cegielni "Z. ", w tym wszystkie obiekty znajdujące się na terenie inwestycji, obecnie została wyburzona (na potwierdzenie załączono dwie ortofotomapy), natomiast niewyburzona frontowa część kompleksu w formie rotundy wraz z najbliższymi budynkami przeznaczona jest do adaptacji, z tym że obszar ten nie jest objęty wnioskiem w niniejszej sprawie. Ogrzewanie budynków planowane jest w oparciu o sieć gazową. W dniu 21 stycznia 2019 r. przedłożono aktualną informację techniczną T. S.A. potwierdzającą możliwość przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Z kolei w dniu 18 marca 2019 r. złożono "Odpowiedź odwołujących na stanowisko wnioskodawcy wyrażone w piśmie z dn. 4 stycznia 2019 r.", w której odniesiono się do ustanowionej na działkach odwołujących służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki objętej terenem inwestycji. Odwołujący nie kwestionują istnienia służebności, ale w ich ocenie działanie inwestora polegające na włączeniu działek odwołujących w zakres objęty inwestycją stanowi nadużycie, ponieważ służebność jest odpłatna i obejmuje tylko dojazd do wieży ciśnień. Odwołujący nie mają na celu zablokowania inwestycji, a jedynie oczekują uczciwych propozycji rozwiązania problemu.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. M. Ł. z dnia 14 lutego 2018 r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działce nr [...] obr. [...] N. (zabudowa kubaturowa) wyznaczono obszar analizowany - jako front terenu inwestycji przyjęto jego zachodnią krawędź (części przeznaczonej pod zabudowę kubaturową) o szerokości ok. 248 m i z tego względu obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 744 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego.

Zgodnie z analizą rejon planowanej inwestycji położony jest w północno-wschodniej części Krakowa w rejonie ul. [...] w obrębie Dzielnicy [...]. Z uwagi na znaczną powierzchnię obszaru analizowanego (ponad 2 km kwadratowe) nie jest to obszar jednolity. Można w nim wyróżnić cztery różne zespoły zabudowy: obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą funkcją usługową po południowej stronie ul. [...] (ul. [...] i [...]), odrębny obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wschodniej części obszaru analizy (rejon ul. [...]), obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową produkcyjną i usługową na terenie miejscowości Z. (poza granicami K. ) oraz, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, teren dawnej cegielni Z. (obecnie skład budowlany) wraz z zespołem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinne - osiedle mieszkaniowe wybudowane dla pracowników cegielni. Sam teren inwestycji obejmuje tereny po wyburzonych budynkach dawnej cegielni i stanowi części większego niezagospodarowanego obszaru. Teren ten ujęty jest w Studium jako korytarz przewietrzania miasta i obszar wymiany powietrza.

Dalej organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował i przedstawił sporządzoną w sprawie analizę architektoniczno – urbanistyczną pod kątem każdego z ustalonych na jej podstawie wskaźników nowej zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że ustaloną liczbę miejsc parkingowych (1,2) na jedno mieszkanie organ uznaje za spełniającą wymogi § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest to ustalenie jednoznaczne, poddające się weryfikacji i stanowcze. Jednocześnie, odnosząc się do treści wniosku inwestora, dopuszczono realizację garażu podziemnego pod budynkami. Ustalenia te pozwalają na realizację zawartego w decyzji wymogu, aby inwestor zapewnił wymaganą ilość miejsc parkingowych w obrębie terenu inwestycji.

Następnie organ odwoławczy wskazał na ustalenie na podstawie opinii zarządcy drogi z dnia 24 października 2017 r. (k. 243-245), że zamierzenie inwestycyjne ma pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez projektowaną drogę dojazdową i zjazd na teren inwestycji i stwierdził, że zarzuty odwołania w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej są niezasadne. Po pierwsze, na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do działek stanowiących teren inwestycji. Wnioskiem objęto także części działek nr [...], nr [...] obr. [...] jedn. ew. N. oraz części działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] N. , na których planowana jest droga dojazdowa do projektowanego zespołu zabudowy. Stąd też dostęp terenu inwestycji do ul. [...] jest bezpośredni, bo ww. działki stanowią połączenie terenu inwestycji kubaturowej z drogą publiczną. Nawet w sytuacji, w której inwestor nie legitymowałby się żadnym tytułem prawnym do tychże działek i nawet w razie sprzeciwu ich właścicieli, nie byłoby możliwe z tego powodu wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej. Tytuł prawny do terenu inwestycji badany jest bowiem dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego i to inwestor bierze na siebie ryzyko, że wydane warunki zabudowy nie znajdą kontynuacji w pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika, iż działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] powstały na skutek podziałów geodezyjnych działki nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], w której ujawnione jest odpłatne prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...] i nr [...]) na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] pasem drożnym szerokości 3,6 m biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...] o długości 95 m. Wpis ten został przeniesiony do ksiąg założonych dla wydzielonych działek za wyjątkiem działki nr [...], która jednak nie jest objęta wnioskiem. Powyższe okoliczności organ odwoławczy potwierdził w księgach wieczystych prowadzonych dla wszystkich ww. działek ([...], [...], [...], [...]). Wynika z nich, że zarzut odwołujących, jakoby teren działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji kubaturowej nie posiadał prawnie zagwarantowanego połączenia z droga publiczną, jest chybiony. Za udowodnione uznać należy też, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualna informacja M. S.A. dotyczącą zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków (k. 21-24), aktualna informacja techniczna P. Sp. z o.o. (k. 26-27) oraz aktualna informacja dotycząca warunków zagospodarowania wód opadowych (k. 25). W toku postępowania odwoławczego akta sprawy zostały uzupełnione przez inwestora o aktualną informację techniczną potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja T. S.A. z dnia 18 stycznia 2019 r.). Jeśli zaś chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Z. (k. 243-245) wydana po zawarciu z inwestorem umowy na rozbudowę układu drogowego mającego stanowić obsługę komunikacyjną inwestycji (k. 246-260). Zarządca drogi publicznej, z której odbywać będzie się obsługa komunikacyjna inwestycji, jest jednostką wyspecjalizowaną w zakresie opiniowania rozwiązań komunikacyjnych mających stanowić obsługę komunikacyjną danej inwestycji. Jego opinia, z zastrzeżeniami wynikającymi z zawartej umowy na rozbudowę układu drogowego, jest pozytywna, a jej treść nie budzi wątpliwości ani zastrzeżeń.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. J. i J. S., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obr. [...] N. (KW nr [...]). Nieruchomość Skarżących obciążona jest wpisaną do KW służebnością o treści: "Odpłatna służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...] pasem drożnym 3,6 metra biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...] o długości 95 metrów to jest na długości umożliwiającej dojazd do wieży ciśnień usytuowanej na działce nr [...] obj KW [...]". Nieruchomość skarżących według EGiB nie jest drogą. Zgodnie z wnioskiem inwestora, zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje obszaru, na którym znajduje się obiekt wieży ciśnień, do którego wiedzie szlak służebny, a co więcej zamierzenie inwestycyjne w zakresie zabudowy kubaturowej znajduje się po przeciwnej (wschodniej) stronie rozległego terenu poprzemysłowego, w którego części zachodniej położona jest wieża ciśnień. Wskazany w załączniku nr 2 przebieg drogi wewnętrznej obejmującej nieruchomość skarżących znajduje się w znacznej odległości (co najmniej 35 metrów) od wieży ciśnień i przebiega w osi północ-południe, nie kierując się nawet w stronę wieży ciśnień. Ustalenia objęte pkt 4.d załącznika nr 1 są więc błędne, gdyż teren planowanej inwestycji kubaturowej nie posiada nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] obr. [...] N. - zwłaszcza, że przyjęte w punkcie 4.e. załącznika nr 1 warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej ustalone zostały na podstawie opinii Z. odnoszącej się jedynie do zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) na działkę nr [...] obr. [...] N. mającą w ewidencji gruntów użytek "dr" - w przeciwieństwie do nieruchomości skarżących, która ma użytek "Ba". Błędne są też ustalenia objęte pkt 4.e załącznika nr 1, gdyż opinia Z. nie odnosi się ani do działek wskazanych w punkcie 4.d. załącznika nr 1, ani działek objętych obszarem zamierzenia inwestycyjnego, lecz do innych, nieobjętych wnioskiem działek nr [...] obr. [...] N. i nr [...] obr. [...] [...]. Szlak przebiegający częściowo przez nieruchomość skarżących został wskazany przez wnioskodawcę jako jedyny i wyłączny dostęp komunikacyjny do obszaru inwestycji kubaturowej objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Według treści wniosku i obu decyzji zamierzenie inwestycyjne w zakresie inwestycji kubaturowej nie ma nawet pośredniego połączenia z drogą publiczną niż przez nieruchomość skarżących - należytego co do szerokości wymaganej w związku z parametrami zabudowy kubaturowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 584/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących kwoty po 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, m.in. z powodów w niej wskazanych.

Po pierwsze, w sytuacji kiedy inwestor na określonym terenie ma zamiar zrealizować planowaną inwestycję, należy ocenić, czy ten właśnie teren ma dostęp do drogi publicznej. Skoro w przedmiotowym wypadku inwestycja jest planowana na części działki nr [...], ocenić należy dostęp tej działki do drogi publicznej. Natomiast obejmowanie wnioskiem innych działek, tak aby poprzez te działki, teren inwestycji połączył się z drogą publiczną jest obejściem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę, że na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do działek stanowiących teren inwestycji, zaaprobowanie takiego poglądu jak wyraził organ, prowadziłoby w konsekwencji do tego, że każdy teren miałby dostęp do drogi publicznej, a art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stałby się przepisem martwym. Wystarczyłoby bowiem w każdym wypadku, kiedy teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, objąć wnioskiem działki, poprzez które teren inwestycji zetknąłby się z drogą publiczną.

Po drugie, nie można zgodzić się z tym, że dostęp do drogi publicznej działki nr [...] zapewniony jest przez służebność. Działka nr [...] jest jedną z działek, która powstała z działki nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] W KW ujawnione jest odpłatne prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...] i [...]) na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] pasem drożnym szerokości 3,6 m biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...] o długości 95 m. Według art. 290 § 1 i 2 k.c., w razie podziału nieruchomości władnącej, jak również obciążonej służebnością gruntową, służebność ta co do zasady utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział oraz na częściach utworzonych przez podział. W przedmiotowym wypadku uprzednia nieruchomość władnąca, tj. działka nr [...], uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], a uprzednia nieruchomość obciążona, tj. działka nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. Działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] są zatem nieruchomościami władnącymi w stosunku do działek nr [...] i nr [...]. Żadna z działek władnących, powstałych z działki nr [...], nie stała się jednak nieruchomością władnącą, w stosunku do pozostałych działek powstałych z uprzedniej nieruchomości władnącej tj. działki nr [...]. Tak więc o ile każdoczesnemu właścicielowi aktualnej działki nr [...] przysługuje prawo przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...], o tyle do chwili ustanowienia stosownej służebności, prawo takie nie przysługuje mu do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Skoro w przedmiotowym wypadku inwestor planuje dostęp działki nr [...] do drogi publicznej m.in. poprzez część działek nr [...] i nr [...], na które służebność przejazdu i przechodu się nie rozciąga, to tak określony teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja była wadliwa również z powodu innych istotnych uchybień.

Planowane zamierzenie nie obejmuje całej działki nr [...] obr. [...] N. (jak zresztą i pozostałych działek), lecz tylko ich części. Tymczasem sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Pojęcie działki, o jakim mowa w tym przepisie, musi być rozumiane jako działka ewidencyjna, gdyż inaczej pojęcia tego nie sposób zdefiniować. Także pojęcie "teren" o którym mowa w tym przepisie to teren kilku (więcej niż jednej) działek na której planowana jest inwestycja. Granice tego terenu w sposób oczywisty muszą przebiegać po granicach działek ewidencyjnie wyodrębnionych, a nie dowolnie je przecinać, tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia. Wskazanie jako terenu inwestycji jedynie części działki nr [...] miało przy tym wpływ na przyjęcie, że frontem działki jest zachodnia granica terenu inwestycji wskazana przez inwestora. Przyjmując, że terenem inwestycji jest cała działka nr [...], i że wjazd na nią ma się odbywać od ul. [...], tak jak wskazał inwestor, frontem działki byłaby jej południowa granica. Właściwe ustalenie frontu działki wpływa natomiast na wyznaczenie obszaru analizowanego, a co za tym idzie parametrów planowanego zamierzenia.

Cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny. Tymczasem "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno- architektonicznej. Opinia takiego zespołu nieoparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Posiedzenie Zespołu Urbanistycznego odbyło się w dniu 1 lutego 2018 roku i zespół ten wyznaczył dokładnie takie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia (k. 303-305), jakie później znalazły się w analizie. Co wymaga podkreślenia, parametry te zostały wyznaczone przez Zespół Urbanistyczny jeszcze przed sporządzeniem analizy, która powstała później bo dopiero 14.02.2018 roku (k. 309-314). Sama analiza została natomiast sporządzona w ten sposób, że w całości pominięto w niej parametry zabudowy jednorodzinnej, wymieniono jedynie parametry zabudowy wielorodzinnej i nawiązując wyłącznie do niej , ustalono parametry dla planowanego zamierzenia. O ile nie budzi wątpliwości, że parametry planowanego zamierzenia mogą się różnić od średniej i obowiązujących zasad ich wyznaczania, to w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że analiza powinna wskazywać parametry całej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a odstępstwa od zasad ich wyznaczania, powinny znajdować wyczerpujące uzasadnienie w samej analizie urbanistycznej.

Również sam obszar analizowany nie został określony prawidłowo i jest za duży. Odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu, obszar analizowany wyznacza się "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z przepisem ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z opisanej w § 2 metody wyznaczania obszaru analizy wcale nie wynika, aby odległość tam wymieniana miała być mierzona od terenu inwestycji (powstać by zresztą musiało pytanie, o który punkt terenu chodzi: jego centrum czy też może granice?). Należy zaznaczyć, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Wyznaczony obszar analizy został znacznie poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego", a z analizy w ogóle nie wynika, dlaczego urbanista takie jego wyznaczenie, uznał w okolicznościach niniejszej sprawy za uzasadnione.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła B. Spółka z o.o.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2696/20) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a. ", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sąd rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym podkreślenia wymaga, że Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia orzekał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 18 lipca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2696/20).

Stosownie do treści przepisu art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Z tego przepisu wypływa nakaz dla sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazać zatem należy, że wszystkie przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia z dnia 18 lipca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2696/20), zostały uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku za nieuzasadnione.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według stanu prawnego na datę wydania zaskarżonej decyzji, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5 .decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003, r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Zgodnie § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2696/20, przesądził wszystkie istotne okoliczności, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA w Krakowie wyrokiem sygn. II SA/Kr 584/19.

Po pierwsze, w poprzednio wydanym wyroku, Sąd I Instancji zakwestionował istnienie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, stwierdzając że wskazany teren inwestycji tj. część działki nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego, ani poprzez odpowiednią służebność drogową, ani też poprzez drogę wewnętrzną.

NSA natomiast przesądził, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), to jej adresat nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Jeżeli więc inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek.

W tej sytuacji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jest obowiązany przyjąć, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. tj. warunek dostępu terenu do drogi publicznej został w niniejszej sprawie spełniony i nie wymaga już dalszego badania. Organy administracyjne w swoich decyzjach wyjaśniły bowiem, że istnieje potencjalna możliwość wykorzystania wskazanych przez inwestora działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, niezależnie od tego czy inwestor posiada do nich tytuł prawny. Tytuł prawny do korzystania z tak wskazanych nieruchomości będzie przedmiotem badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, z załącznika graficznego do decyzji, jak również z zestawienia numerów działek objętych wnioskiem wynika, że teren inwestycji jako całość (część przeznaczona pod zabudowę kubaturową oraz część przeznaczona pod drogę dojazdową i infrastrukturę techniczną) posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W szczególności terenem inwestycji objęto część działki skarżących (nr [...] obr. [...] N. ) oraz części działek nr [...] i nr [...] obr. [...] N. , które bezpośrednio przylegają do działki drogowej nr [...] i działki drogowej nr [...] (pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]), przy czym z drogi publicznej na teren owych działek istnieje urządzony zjazd. Skoro zatem nieruchomości skarżących określone zostały jako teren inwestycji (drogowej) to także i do tych nieruchomości nie jest konieczne posiadanie tytułu prawnego, podobnie jak nie jest konieczne posiadanie tytułu prawnego do terenu inwestycji kubaturowej.

Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, było przyjęcie poglądu, zgodnie z którym użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że błędem było przyjęcie kategorycznego zakazu ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, zgodnie z interesem inwestora wyrażonym we wniosku, należy uznać za dopuszczalne jeżeli nie niesie ono za sobą ryzyka naruszenia interesu publicznego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. powinno być uzasadnione uwarunkowaniami danej sprawy - szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Mogą to być m.in. uwarunkowania urbanistyczne, gdy przykładowo z wniosków analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sformułowanych w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych, wynika że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy.

W niniejszej sprawie cała działka inwestycyjna [...] jest działką bardzo dużą – o powierzchni ponad 7 hektarów, dlatego jej uwarunkowania przestrzenne pozwalają na ustalenie terenu inwestycji jako części tej działki, zwłaszcza, że analiza architektoniczno – urbanistyczna pomimo, że dotyczy części działki i bardzo dużego obszaru analizowanego w ostatecznym rozrachunku nawiązuje do najbliższego sąsiedztwa tj. pobliskiego osiedla budynków wielorodzinnych.

Trzecim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było przyjęcie, że obszar analizowany jest za duży.

NSA natomiast wskazał, że błędem było przyjęcie przez Sąd I Instancji, że trzykrotna szerokość frontu działki powinna stanowić średnicę obszaru analizowanego, a nie jego promień, a w konsekwencji przyjęcie, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w sposób nieprawidłowy. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wynikało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten należało odczytywać w kontekście treści § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, z którego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Zatem obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony, co oznacza że wyznaczona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Stąd granica obszaru analizowanego powinna być wytyczona w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50m) liczonej od granic tej działki. Ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, lecz jedynie wokół jej frontu.

Wobec powyższego obecnie wskazać należy, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, za front terenu inwestycji przyjęto jego zachodnią krawędź o szerokości ok. 248 m i z tego względu obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 744 m od granic terenu inwestycji. Choć zatem obszar ten jest duży, to wyznaczony został zgodnie z przepisami.

Po czwarte, Sąd I instancji w poprzednio wydanym wyroku stwierdził, że analiza architektoniczno – urbanistyczna została sporządzona błędnie, bo w całości pominięto w niej parametry zabudowy jednorodzinnej, wymieniono jedynie parametry zabudowy wielorodzinnej i nawiązując wyłącznie do niej, ustalono parametry dla planowanego zamierzenia.

NSA wskazał zaś, że błędem było przyjęcie przez sąd I Instancji, że w przypadku ustalania parametrów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdy obszar analizowany obejmuje zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną, brak jest podstaw do odstąpienia od ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy i pominięcia parametrów zabudowy jednorodzinnej. Organy administracji prawidłowo przyjęły, że odstąpienie od ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy wynika, na co wskazują wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, ze znacznego zróżnicowania tychże parametrów, będącego wypadkową wielkości obszaru analizowanego, na którym znajdują się zespoły zabudowy o odmiennych funkcjach. Jeżeli więc średnia wartość wskaźnika zabudowy przyjmuje wartość 17%, uznaną za "przypadkową" i niereprezentatywną dla cech zabudowy całego obszaru, to należało ustalić ten wskaźnik w inny sposób, a mianowicie poprzez odniesienie się planowanej zabudowy do zabudowy wielorodzinnej. Niejednorodność sposobu zabudowy obszaru analizowanego stanowi uzasadnienie dla uznania za słuszne odniesienia się przy określaniu wskaźników dla planowanej zabudowy jedynie do zabudowy o analogicznym przeznaczeniu. Racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji - w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej.

Wskazać zatem należy, że organy prawidłowo przyjęły, że z uwagi na znaczną powierzchnię obszaru analizowanego (ponad 2 km kwadratowe) nie jest to obszar jednolity. Można w nim wyróżnić cztery różne zespoły zabudowy: obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą funkcją usługową po południowej stronie ul. [...], odrębny obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wschodniej części obszaru analizy, obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową produkcyjną i usługową na terenie miejscowości Z. (poza granicami K. ) oraz, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, teren dawnej cegielni Z. (obecnie skład budowlany) wraz z zespołem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinne - osiedle mieszkaniowe wybudowane dla pracowników cegielni. Sam teren inwestycji obejmuje tereny po wyburzonych budynkach dawnej cegielni i stanowi części większego niezagospodarowanego obszaru. Teren ten ujęty jest w Studium jako korytarz przewietrzania miasta i obszar wymiany powietrza.

Planowane przedsięwzięcie jako budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie tj. zabudowy osiedla mieszkaniowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Teren przedmiotowej inwestycji nie znajduje się bezpośrednio przy ul. [...]. Oddziela go od niej zachowany budynek frontowy dawnej cegielni, przeznaczony, zgodnie z oświadczeniem inwestora, do adaptacji, ale pozostający poza zakresem postępowania w sprawie niniejszej (na nieobjętej wnioskiem działce nr [...]). Inwestycja planowana jest na tyłach tego budynku, w głębi terenu - w oddaleniu od drogi publicznej, zatem ani linia przedmiotowego budynku, ani też linia zabudowy od ul. [...] nie ulegnie w ramach inwestycji zmianie. Stąd też prawidłowo organ II Instancji uznał, że możliwe było odstąpiono od ustalania linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jako że z analizy wynika również, że brak jest podstaw do wyznaczania linii zabudowy w głębi terenu, gdzie znajduje się teren inwestycji. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki sytuowane są w układach swobodnych, nie został wykształcony żaden jednolity wzorzec sytuowania budynków Jakkolwiek co do zasady wyznaczanie linii zabudowy dla inwestycji objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest obligatoryjne, o tyle w specyficznej sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się w głębi terenu, w drugiej czy też dalszej linii zabudowy, na tyłach zabudowy istniejącej, w orzecznictwie dopuszcza się możliwość odstąpienia od wyznaczania omawianego parametru.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono w przedziale od 18-22%. Wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%. W analizie wyjaśniono, że z uwagi na bardzo znaczną powierzchnię obszaru analizowanego, obejmującego w dużej mierze zespoły zabudowy w żaden sposób niepowiązane urbanistycznie z terenem inwestycji, właściwym punktem odniesienia dla kształtowania parametrów nowej zabudowy są budynki osiedla mieszkalnego sąsiadującego najbliżej z terenem planowanej inwestycji. Z analizy wynika, że średni wskaźnik dla zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na ww. działkach wynosi 22%, natomiast wskaźniki dla całego obszaru analizowanego wahają się od 5% do 30% (zabudowa po południowej stronie ul. [...]), od 2% do 56% (zabudowa w północnej części obszaru analizowanego i od 7% do 22% (zabudowa na ternie miejscowości Z.). Powyższe dane potwierdzają, że średnia obliczona dla całego obszaru analizowanego byłaby wartością całkowicie przypadkową i jako taka nie powinna stanowić punktu odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy. Zatem pogląd autora analizy, że wnioskowana zabudowa powinna stanowić co do zasady kontynuację zabudowy sąsiadującego z terenem inwestycji osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jest uzasadniony i znajduje umocowanie w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ze względu na zróżnicowane wskaźniki w obszarze analizowanym, kontynuowany powinien być średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym (22%), przy czym brak jest uzasadnionych względami urbanistycznymi argumentów za jego podwyższeniem, o co wnioskował inwestor. Choć w obszarze analizowanym występują wyższe wskaźniki, to jednak cechują one wyłącznie zabudowę jednorodzinną, o odmiennym charakterze od zabudowy objętej wnioskiem. Ze względu na wymogi ładu przestrzennego właściwe jest bowiem przyjęcie, że budynki o tej samej funkcji powinny co do zasady cechować się podobnymi parametrami.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 32-34 m. Ustalono także minimalną odległość pomiędzy bryłami budynków na poziomie 12 m. Także w przypadku tego parametru przyjęto, że najistotniejsza dla kształtowania nowej zabudowy powinna być średnia obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która wynosi 36,75 m. Zauważono jednak, że jeden z budynków wielorodzinnych uwzględniony w zestawieniu ma szerokość dwukrotnie większą od pozostałych (75m) i wskazano, że nie powinien być on punktem odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wielorodzinnych bez tego budynku wynosi 33 m. Podano także wartości szerokości elewacji frontowych dla pozostałej zabudowy z obszaru analizowanego, które wynoszą od 6 m do 20 m w przypadku budynków jednorodzinnych oraz do 46 m w przypadku zabudowy produkcyjno-usługowej. Z uwagi jednak na wskazywane już wyżej okoliczności, zgodnie z którymi należy nawiązywać przede wszystkim do zabudowy o tożsamej funkcji i charakterze, uznano, że wartości te nie są miarodajne dla wnioskowanej zabudowy. Z tego powodu za zasadne uznano przyjęcie kontynuacji wyliczonej średniej dla zabudowy wielorodzinnej, z tolerancją wynoszącą 1 m, co jest uzasadnione względami technologicznymi.

Z analizy wynikają przy tym dodatkowe wymogi oparte na ustaleniu, że wnioskowana zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy wskazywanego już wcześniej osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Aby zachować charakter zabudowy tegoż osiedla wskazano na konieczność zachowania odległości co najmniej 12 m między poszczególnymi budynkami oraz sytuowania poszczególnych budynków w układzie równoległym do zabudowy osiedla. Obydwa te wymogi wprost wynikają z wyników analizy w zakresie szerokości elewacji frontowej ujętych w pkt 3.d załącznika nr 3. Z uwagi jednak na fakt, że tylko jeden z powyższych dodatkowych wymogów ujęto w warunkach zabudowy (załącznik nr l pkt II. 1.c), organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w tym punkcie i wprowadził obydwa wymogi wynikające z analizy do warunków zabudowy, celem zapewnienia spójności i jednolitości treści obydwu załączników tekstowych kwestionowanej decyzji.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) ustalono w przedziale od 12 m do 13 m. Wprowadzono również ograniczenie w postaci ustalenia maksymalnej rzędnej terenu, jakiej wysokość przedmiotowych budynków nie może przekroczyć (237 m n.p.m.). Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane i jednocześnie bezpośrednio zależą od funkcji budynku. Wynoszą one w przypadku budynków jednorodzinnych ok. 6 m do 10 m (do kalenicy), a w przypadku budynków mieszkalnych z dachami płaskimi do 8,5 m. Zabudowa produkcyjno-magazynowa w miejscowości Z. ma wysokości od 3,5 m do 13 m. Najwyższym obiektem w obszarze analizowanym jest przykryty kopułą budynek frontowy dawnej cegielni. Wysokość kopuły wynosi 20 m, jednak wartość ta nie powinna być kontynuowana, stanowiłoby to bowiem naruszenie ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Z kolei wysokości budynków wielorodzinnych wynoszą od 12 m do 14 m. Analizując możliwości wyznaczenia omawianego parametru dla wnioskowanej zabudowy wskazano, że co do zasady wysokość objętych wnioskiem budynków winna nawiązywać do wysokości budynków osiedla mieszkaniowego sąsiadującego najbliżej z terenem planowanej inwestycji. Uwzględnienia wymaga jednak, że poziom terenu wznosi się od terenów osiedla, które położone jest nieco niżej, do terenu inwestycji położonego wyżej. Uwzględniając tę okoliczność wprowadzono z jednej strony ograniczenia w postaci maksymalnej rzędnej, jakiej planowane budynki nie mogą przekroczyć, a z drugiej górną granicę przedziału wynoszącą 13 m, a nie 14 m - co stanowi wysokość maksymalną budynków osiedla. W analizie przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja ta odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu.

Co do geometrii dachu ustalono krycie dachem płaskim o wysokości attyki na poziomie 12 m do 13 m. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe, przy czym w przypadku zabudowy wielorodzinnej występują dachy płaskie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że sposób ustalenia parametru wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu logicznie wynika ze sporządzonej analizy i został w niej wyczerpująco uzasadniony.

Kolejno, Sąd I Instancji wskazał, że cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. W niniejszej sprawie posiedzenie Zespołu Urbanistycznego odbyło się w dniu 1 lutego 2018 r. i zespół ten wyznaczył dokładnie takie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia, jakie później znalazły się w analizie. Co wymaga podkreślenia, parametry te zostały wyznaczone przez Zespół Urbanistyczny jeszcze przed sporządzeniem analizy, która powstała później bo dopiero 14 lutego 2018 r.

NSA wskazał natomiast, że błędem było przyjęcie, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyznaczone przez Zespół. To że, Zespół Urbanistyczny wyznaczył takie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia, jakie później znalazły się w analizie nie oznacza, że Zespół ten dokonał analizy, czy też że ustalenia Zespołu Urbanistycznego, dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu, były wiążące dla osoby sporządzającej analizę urbanistyczno-architektoniczną. Sporządzenie dokumentacji przez Zespół Urbanistyczny, odnoszącej się do planowanej inwestycji, nie wpływa bowiem na ocenę prawidłowości samej analizy, nawet w przypadku treściowej zbieżności obu dokumentów. Materiał zgormadzony w aktach sprawy potwierdza, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy była analiza sporządzona przez osobę do tego uprawnioną. Wobec powyższego, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmując powyższy pogląd wskazuje, że analiza architektoniczno – urbanistyczna została sporządzona samodzielnie przez osobę uprawnioną, zgodnie z wymaganiami u.p.z.p. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.