Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 213/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, 3 i 5, art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 432/21 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 lutego 2021 r., nr AP-2.7840.305.2020.AN w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 432/21 oddalił skargę S. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 18 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane wnioskiem S. G., współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (działki nr [...]). Przedmiotem postępowania objętego wznowieniem było pozwolenia na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem SPA, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...] i [...] i [...], obr. [...], gm. [...], udzielone decyzją z 5 sierpnia 2015 r. B. Sp. z o.o., przeniesione na D. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., zmienione decyzjami z 16 czerwca 2017 r. i 28 lutego 2018 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy słusznie przyjęły, że spełnione zostały w niniejszej sprawie wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), w szczególności w §13, albowiem odległość projektowanego budynku na działce nr [...] umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku znajdującym się na działce sąsiedniej, którego współwłaścicielką jest skarżąca.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do naruszenia zawartej w art. 10 §1 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ organy obu instancji rozpoznały sprawę merytorycznie, oceniły zgromadzone dowody, odnosząc się przy tym należycie do stanowiska skarżącej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącej związanych z pominięciem w postępowaniu wznowieniowym drugiej współwłaścicielki działki nr [...], Sąd wskazał, że na przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. może powoływać się tylko ten podmiot, który nie brał bez swojej winy udziału w postępowaniu, nie można powoływać się na nią w odniesieniu do innych osób. Wniosek o wznowienie postępowania złożony przez I. G. został wniesiony po terminie, co skutkowało wydaniem postanowienia zamykającego jej drogę do udziału w tym postępowaniu.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej dotyczących wykorzystania do celów projektowych map, które były w jej ocenie niekompletne i nie obejmowały pasa co najmniej 30 m otaczającego teren inwestycji. Sąd zwrócił uwagę, że zamienne projekty zagospodarowania terenu zostały sporządzone na mapie do celów projektowych uaktualnionej w ramach roboty geodezyjnej przez uprawionego geodetę. Zdaniem Sądu nie jest też jasne, w jaki sposób wady wskazane przez skarżącą miałyby wpływać na treść decyzji organów budowlanych w zakresie objętym wznowionym postępowaniem.

Sąd podał także, że przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zakończonego wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Zatem, kwestie, które były przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym (dotyczące co do zasady naruszeń prawa materialnego), nie mogły być ponownie analizowane w postępowaniu wznowieniowym.

Skargę kasacyjną złożyła S. G., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego przez uznanie, że zmiana zakresu inwestycji poprzez rozszerzenie na działkę nr [...] oraz zmiana basenu otwartego na kryty jest tożsama z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji możliwe jest dokonanie projektowanych zmian w ramach procedury zmiany pozwolenia na budowę;

2. art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, zgodnie z którymi mapa do celów projektowych powinna obejmować obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej także teren tej strefy, w sytuacji gdy mapa do celów projektowych z 2015 r. nie obejmowała obszaru wymaganych 30 m poza inwestycją, elementy pokazane na tej mapie były niekompletne i nie odzwierciedlały treści zasobu geodezyjnego – brakowało budynków, chodników, a decyzje zmieniające zostały opracowane na tej samej mapie;

3. art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego przez uznanie, że projektowane istotne zmiany w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego mogą być naniesione na tej samej mapie do celów projektowych, na której został sporządzony pierwotny projekt zagospodarowania terenu, a roboty budowlane związane z realizacją pozwolenia na budowę były rozpoczęte, co skutkowało utratą aktualności mapy;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wymogu rozpoznania w granicach sprawy i wszechstronnego zbadania legalności zaskarżonej decyzji oraz wnikliwego rozważenia podniesionych w skardze zarzutów, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

2. art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, tj. wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3, art. 36 ust. 1 i 5 oraz art. 5 rozporządzenia z 21 lutego 1995 r., jak i w zakresie nierozpatrzenia części zarzutów ze względu na uznanie, że wykraczają poza zakres postępowania wznowieniowego i były rozpatrzone w postępowaniu nieważnościowym;

3. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 "lub" 3 k.p.a. i art. 151 k.p.a. poprzez uznanie, że możliwe jest łączne orzekanie o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych podczas gdy wznowieniu podlega konkretne postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną – i do takiego postępowania musi być zrelatywizowane pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie;

4. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 10 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażające się w oddaleniu skargi na decyzje, w których organy rozpoznające sprawę na skutek wznowienia postępowania uniemożliwiły uczestniczenie w sprawie wszystkim osobom, które powinny być stroną postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu a budowę, w tym drugiej współwłaścicielki działki nr [...];

5. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na niezastosowaniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. przejawiającym się w dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało ustaleniem, że decyzje są prawidłowe i nie ma podstaw do ich uchylenia;

6. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. polegające na niezastosowaniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nieuchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo że obie decyzje zmieniające Starosty Kołobrzeskiego zostały wydane w oparciu o projekty zagospodarowania terenu sporządzone na mapie do celów projektowych nieuwzględniającej zabudowy na działce [...] oraz zmian w związku z realizowanymi robotami budowlanymi w oparciu o pierwotne pozwolenie na budowę, w tym np. rozbiórek istniejących obiektów budowlanych.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1). W ust. 5 tego przepisu wskazano, jakie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowią odstąpienia istotne. Brzmienie przepisu na datę wydania drugiej decyzji zmieniającej – 28 lutego 2018 r., przepisy intertemporalne do późniejszych zmian ww. przepisu nakazywały bowiem stosowanie w tym względzie przepisów dotychczasowych.

Celem tej regulacji jest przyspieszenie procesu inwestycyjnego poprzez ułatwienie inwestorowi wprowadzania zmian w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym, które zostały już zatwierdzone, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej procedury wydawania pozwolenia na budowę. Chcąc dokonać istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, inwestor musi uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzja ta ograniczona jest do tych aspektów inwestycji, które mają ulec zmianie.

Decyzja zmieniająca powinna nawiązywać w swojej treści do pierwotnego pozwolenia na budowę. Nie jest dopuszczalne, aby w wyniku zmiany pozwolenia na budowę powstała zupełnie nowa inwestycja. Natomiast, poza tym, cytowany przepis nie przewiduje ograniczeń w kwestii charakteru tych zmian. Pamiętać przy tym należy, że zawsze będą to zmiany istotne, bowiem zmiany nieistotne nie wymagają uzyskania takiej decyzji. Wnioskowane zmiany mogą zatem doprowadzić do powstanie obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Taka jest bowiem specyfika zmian "istotnych".

Nie sposób w tym stanie rzeczy przyznać racji skarżącej kasacyjnie, że zmiana przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zadaszenia basenu jest zmianą skutkującą powstaniem zupełnie nowego obiektu budowlanego. Nie można powiedzieć, że w wyniku tej zmiany powstanie obiekt zupełnie niepowiązany z tym, ujętym w pierwotnym projekcie. Zmiana dotyczy tylko niektórych parametrów obiektu, pozostałe pozostały bez zmian (np. miejsce posadowienia obiektu, planowany sposób jego użytkowania). Dopuszczalna w rozumieniu powyższego przepisu jest również zmiana w zakresie objęcia projektem dodatkowej działki – nr [...]. Jest to działka drogowa, przewidziano z niej wjazdy na teren nieruchomości, przy czym wjazdy są usytuowane w tym samym miejscu, co w pierwotnym projekcie. Nie doszło zatem do zmiany parametrów takich jak powierzchnia zabudowy. Nie można uznać, że jest to zmiana powodująca powstanie zupełnie nowego obiektu, zwłaszcza że na tej działce nie przewidziano powstania żadnego dodatkowego obiektu (por np. wyrok II OSK 1924/06).

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.). Wskazać należy, że zgodnie z § 5 tego rozporządzenia (mającym zastosowanie w sprawie z uwagi na treść przepisu intertemporalnego), mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej "mapami do celów projektowych", powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy. Brak spełnienia przez mapę tego wymogu nie podważa jednak legalności pozwolenia na budowę, a to ze względu na treść § 6 ust. 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym wielkość obszaru, o którym mowa w § 5, oraz skalę map do celów projektowych dla danej inwestycji określa w razie potrzeby organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Przepis § 5 rozporządzenia miał zatem w istocie charakter instrukcyjny, był skierowany przede wszystkim do organów, a brak jego zastosowania w danej sprawie sam w sobie nie może stanowić podstawy do podważenia legalności pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., II OSK 3897/19).

Jeśli chodzi natomiast o kwestię niekompletności mapy do celów projektowych słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na brak wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wskazała, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby posłużenie się mapą w pełni kompletną. Co do powoływanej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej braku uwzględnienia na mapie istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej ([...], działka skarżącej), również w tej kwestii wpływ na wynik sprawy nie został wykazany. Kwestia zacienienia i minimalnego nasłonecznienia pomieszczeń, o której mowa w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, została – wbrew zarzutom kasacyjnym – przez organy rozpatrzona. W aktach sprawy znajduje się przedłożona przez inwestora analiza przesłaniania i zacieniania w stosunku do działki nr [...], z uwzględnieniem znajdującego się na tej działce budynku. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast zarzutów w tym zakresie. Nie odniesiono się w ogóle do treści tej analizy, nie podważono wniosków w niej zawartych czy prawidłowości jej sporządzenia.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego dotyczący opracowania projektów zamiennych na tej samej mapie do celów projektowych, na której został sporządzony pierwotny projekt. Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadzając w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie, jednocześnie nie zakreślił żadnego terminu aktualności ("ważności") mapy używanej do celów projektowych. Taki termin nie wynika także z innych przepisów prawa, w tym z unormowań rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Należy uznać, że dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną w rozumieniu ww. przepisu. Przepis ten zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio do zakresu zmiany. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał konkretnie, dlaczego uważa, że mapa nie była aktualna – w zakresie objętym poszczególnymi zmianami - również na etapie projektów zamiennych. Twierdzenia strony skarżącej odnośnie rozpoczętych robót budowlanych i tego, że "ich realizacja wymagała chociażby rozbiórki budynków będących w kolizji z nowo budowaną zabudową" są bardzo ogólne, mają w dużej mierze charakter domniemań (zwłaszcza co do zakresu rozpoczętych robót i tego, że był on na tyle zaawansowany, że zmieniał stan faktyczny na gruncie i wymagał uwidocznienia na mapie), a przede wszystkim nie odnoszą się konkretnie do zakresu poszczególnych zmian. Pamiętać należy, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie obejmuje swoim zakresem całego zamierzenia budowlanego, ale jedynie część objętą projektem zamiennym, w tym też zakresie odpowiedniemu stosowaniu podlega m. in. przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy.

W tym stanie rzeczy nie jest zasady zarzut naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. – z uwagi na brak wpływu na wynik sprawy, jak też zarzut naruszenia art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – z tych samych względów.

Nieskuteczny okazał się też zarzut art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 "lub" 3 k.p.a. i art. 151 k.p.a. poprzez uznanie, że możliwe jest łączne orzekanie o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych. Istotny jest tutaj charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Decyzja z art. 36a nie zapewnia rozwiązania alternatywnego do przewidzianego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, ale trwale zmienia pozwolenie na budowę w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego. Mimo że ww. przepis nie przewiduje instytucji uchylenia pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie ulega wątpliwości, że decyzja w swoim pierwotnym kształcie przestaje istnieć. Postępowanie wznowieniowe dotyczyło jednej sprawy administracyjnej, dotyczącej pozwolenia na budowę jednej, konkretnej inwestycji.

Nieskuteczny jest też zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 10 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnosić jedynie ta strona, która została bez własnej winy pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu.

Nie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 10 §1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ I instancji nie ograniczył się jedynie do zbadania przesłanki wznowienia, ale również rozpoznał sprawę merytorycznie. Odniósł się w szczególności do kwestii zgodności z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności tylko dlatego, że po rozpoznaniu sprawy co do istoty, organ nie wydał w tym zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ II instancji uchylił decyzję I instancji w tym zakresie i po ponownym rozpoznaniu sprawy co do istoty, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego, nie są usprawiedliwione pozostałe zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.