Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1266/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję ZWM
Powołane przepisy: article: Art. 151  i 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 7  ust. 1  i 32  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: Art. 184  i 207
journal: Dz.U. 2024 poz 1530
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Związku G. J. w G. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 17 stycznia 2019 r. znak: FE-I.3160.1.2018 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 28 sierpnia 2018 r. znak: FE-I.3160.1.2018; II. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Związku G. J. w G. 35 205,00 (słownie: trzydzieści pięć tysięcy dwieście pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Związek G. w G., zwanego dalej stroną skarżącą, decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r. nr FE-I.3160.1.2018 Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 28 sierpnia 2018 r. nr FE-I.3160.1.2018 Zarząd Województwa Małopolskiego zobowiązał stronę skarżącą do zwrotu części dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich z uwagi na stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 nieprawidłowości w projekcie realizowanym przez stronę skarżącą w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając wspomnianą decyzję w całości.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r., Zarząd Województwa Małopolskiego utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że 1 lipca 2010 r. Instytucja Zarządzająca zawarła ze stroną skarżącą umowę o dofinansowanie projektu pt "Rekultywacja zbiorników C. – R.". Przy czym projekt obejmował cztery postępowania przetargowe przeprowadzone przez stronę skarżącą w 2008 r., których przedmiotem było pogłębienie i odmulenie zbiorników C. – R. w miejscowościach B., T. oraz W.

W trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w dniach 17-20 września 2012 r. ustalono, że strona skarżąca odrębnie szacowała wartość każdego z zamówień, ponieważ każde z nich objęte było osobnym pozwoleniem na budowę oraz posiadało własną dokumentację techniczną. Ponadto zamówienia te nie były ze sobą powiązane technicznie, funkcjonalnie lub gospodarczo, lecz były względem siebie samoistne, jak również były realizowane w różnych gminach. Każde z nich wymagało zastosowania odrębnych technik robót hydrologicznych i miało swoje specyficzne wymagania technologiczne.

Następnie Instytucja Zarządzająca przeprowadziła w dniach 2-4 marca 2015 r. kontrolę planową na zakończenie realizacji projektu. W protokole pokontrolnym nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości.

Projekt został skontrolowany również przez Urząd Kontroli Skarbowej w ramach audytu Operacji Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2013-15. W podsumowaniu ustaleń z 7 grudnia 2016 r. organ stwierdził, że postępowanie "Rekultywacja zbiorników C. – R. w miejscowości T. etap III" oraz postępowanie "Rekultywacja zbiorników C. – R. w miejscowości W. etap III" były tożsame od strony przedmiotowej, podmiotowej i czasowej. Stąd też Związek powinien był łącznie ustalić wartość szacunkową zamówienia, tak jak przewiduje to art. 11 ust. 8 ustawy z 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.; zwanej dalej Prawem zamówień publicznych). Strona skarżąca winna była również ustalając warunek udziału ustalić jednakową kwotę dla wszystkich wykonawców biorących udział w postępowaniu. Ponadto żądanie dokumentów potwierdzających przynależność kierownika budowy do Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa mogło utrudnić dostęp do udziału w postępowaniu wykonawcom spoza Polski. Zdaniem organu, strona skarżąca naruszyła także zasadę równego traktowania wykonawców żądając załączenie do oferty informacji z banku potwierdzających wysokość posiadanych środków, zdolność kredytową, obroty z ostatnich 6 miesięcy do 30% wartości złożonej oferty. Dalej organ stwierdził, że strona skarżąca żądała przedłożenia przez wykonawców sprawozdania finansowego nie stawiając jednakże w tym zakresie żadnego warunku w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej w skrócie SIWZ).

Dalszą kontrolę przeprowadziła w dniach 28 kwietnia - 21 lipca 2017r. Instytucja Zarządzająca. W jej wyniku organ stwierdził w piśmie z 14 sierpnia 2017r., że postępowania pt. "Rekultywacja zbiorników C. – R. w miejscowości T. etap III", Rekultywacja zbiorników C. – R. w miejscowości B. etap II" oraz "Rekultywacja zbiorników C. – R. w miejscowości W. etap III" zostały niezasadnie podzielone. Ponieważ łączna wartość tych zamówień wynosiła 9.255.164,67 euro, strona skarżąca naruszyła art. 40 ust. 3 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 32 ust. 2 tej ustawy.

Ponadto, zdaniem organu, strona skarżąca sformułowała w SIWZ oraz ogłoszeniu o zamówienia następujące warunki udziału w postępowaniu, które mogły utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewniały równego traktowania wykonawców, co naruszało art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 22 ust. 2 tej ustawy:

- wykonawca powinien wykazać, iż w okresie pięciu lat przed dniem wszczęcia postępowania zrealizował określone roboty w kwocie minimum 20% wartości zamówienia oraz przedstawić referencje ich należytego wykonania;

- kierownik budowy powinien należeć do Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa;

- załączenie do oferty informacji z banku potwierdzających wysokość posiadanych środków, zdolność kredytową oraz wykazujących obroty z ostatnich 6 miesięcy do 30% wartości złożonej oferty.

Strona skarżąca miała również naruszyć art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych poprzez żądanie w ogłoszeniu o zamówieniu załączenia do oferty:

- sprawozdania finansowego, a jeżeli sprawozdanie to podlega badaniu przez biegłego rewidenta, również opinii biegłego, a równocześnie nie precyzując podobnego warunku w SIWZ;

- dokumentów dotyczących potencjału kadrowego, chociaż dokumenty te nie zostały wyszczególnione w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów oraz form, w jakich mogą one być składane (Dz. U. z 2006r., Nr 87, poz. 605; zwanego dalej - "rozporządzenie w sprawie rodzajów dokumentów").

W piśmie z 3 października 2017 r. strona skarżąca odmówił podpisania ostatecznej informacji pokontrolnej, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w toku postępowania kontrolnego. W konsekwencji, po przeprowadzaniu postępowania dowodowego, Zarząd Województwa Małopolskiego wydał 28 sierpnia 2018 r. wspomnianą na wstępie decyzję.

W części prawnej uzasadnienia decyzji z 17 stycznia 2019 r., organ odniósł się do pojęcia "nieprawidłowości", o którym jest mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (D. Urz. UE. z 31 lipca 2006 r. nr L210/25; zwanego dalej jako "rozporządzenie 1083/2006"). Przywołał przy tym orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz sądów administracyjnych. Dalej organ wskazał, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu Związek zgodził się na stosowanie Taryfikatora w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów o zamówieniach publicznych.

Odnosząc się do poszczególnych naruszeń oraz zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ w pierwszej kolejności wypowiedział się w kwestii zbieżności postępowań pt. "Rekultywacja zbiorników C. – R. w miejscowości T. etap III", Rekultywacja zbiorników C. – R. w miejscowości B. etap II" oraz "Rekultywacja zbiorników C. – R. w miejscowości W. etap III". Wskazując na art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 40 ust. 3 oraz art. 11 ust. 8 Prawa zamówień publicznych organ stwierdził, że podział wymienionych postępowań był nieuzasadniony. Tym samym Związek powinien był zamieścić ogłoszenie do Dziennika Urzędowego UE a nie w publikatorze krajowym. O niezasadności podzielenia projektu na trzy zamówienia świadczy ich tożsamość przedmiotowa, podmiotowa i czasowa.

W przypadku tożsamości przedmiotowej organ rozpoczął wyjaśnienia od przedstawienia treści art. 3 pkt 7 oraz art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.; zwanej dalej Prawem budowlanym), jak również art. 1 ust. 2b i art. 9 ust. 3 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE. L134/114; dalej jako "dyrektywa 2004/18/WE"). Na ich podstawie organ doszedł do wniosku, że dla ustalenia tożsamości podmiotowej zamówienia na roboty budowlane istotnym jest ich funkcjonalne znaczenie. Chodzi o to, aby prace, które zmierzają do realizacji obiektu budowlanego rozumianego jako obiekt lub kompleks obiektów spełniających określoną funkcję techniczno-użytkową były objęte jednym zamówieniem.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy organ zauważył, że wspomniane zamówienia miały na celu rekultywację zbiorników C. - R. Roboty miały służyć obniżeniu zagrożenia powodziowego, rehabilitacji zdegradowanych stref zbiorników, powstrzymaniu degradacji biologicznej zbiorników oraz utworzeniu terenów pod inwestycje rekreacyjno-turystyczne. Organ zwrócił przy tym uwagę, że jakkolwiek Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w opiniach wydanych w związku ze sprawą nie przesądził, że roboty należało szacować łącznie, niemniej jednak stosując się do zawartych w nich wskazówek należy przyjąć, iż w świetle powyższego zachodzi pomiędzy nimi tożsamość przedmiotowa.

Przez tożsamość podmiotową zaś, zdaniem organu, należy rozumieć możliwość wykonania całości zamówienia przez jeden podmiot. Nie oznacza to jednak, że zamówienie to miałoby zostać zrealizowane przez wykonawcę w tym samym czasie. Chodzi o możliwość ubiegania się o podobne rodzajowo zamówienia przez wykonawcę działającego w danej branży. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że roboty budowlane w W. oraz T. były realizowane przez tego samego wykonawcę, ponadto w postępowaniach dotyczących obu miejscowości zgłosili się ci sami wykonawcy.

Natomiast tożsamość czasowa oznacza możliwość przewidzenia przez zamawiającego całego zakresu przedmiotowego zamówienia w znanej mu perspektywie czasowej. Zdaniem organu, strona skarżąca znała pełen zakres przedmiotowy planowanych zamówień już w 2007 r. Ten bowiem został określony w studium wykonalności projektu "rekultywacja zbiorników C. – R.". Ponadto strona skarżąca złożył wszystkie ogłoszenia o zamówieniu tego samego dnia, wyznaczając ten sam dzień składania ofert przez wykonawców.

Dalej Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że nie zarzuca stronie skarżącej tego, iż zorganizowała trzy osobne postępowania przetargowe, zamiast jednego dla całej inwestycji. Dla organu istotnym było, że ich łączna wartość powodowała, iż obowiązkiem Związku było przekazanie ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich.

Organ utrzymał również swoje stanowisko w zakresie naruszenia przez stronę skarżącą art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 22 ust. 2 tej ustawy. Sformułowała bowiem w SIWZ oraz ogłoszeniu o zamówienia warunek, zgodnie z którym wykonawca powinien wykazać, iż w okresie pięciu lat przed dniem wszczęcia postępowania zrealizował określone roboty w kwocie minimum 20% wartości zamówienia oraz przedstawić referencje ich należytego wykonania. Zdaniem Instytucji Zarządzającej uzależnienie wartości roboty budowlanej, którą miał wykazać wykonawca, od wartości złożonej oferty, powoduje, że dla każdego z wykonawców warunek ten był inny. Tym samym warunek ten nie był kształtowany przez zamawiającego lecz przez wykonawcę.

Drugą postacią naruszenia wspomnianych przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych były postawienie wymogu, aby kierownik budowy należał do Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa. Warunek ten, w ocenie organu, dyskryminuje wykonawców spoza Polski, co utrudnia uczciwą konkurencję oraz narusza zasadę równego traktowania, zakaz dyskryminacji oraz swobody świadczenia usług w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2004/18/WE. Organ zauważył, że w dacie ogłoszenia zamówień obowiązywała dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 września 2005 r. w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE. L. 2005.255.22 ze zm.; dalej jako "dyrektywa 2005/36/WE"). Zgodnie z art. 6 tego aktu Państwa Członkowskie zwalniają osoby wykonujące dany zawód z obowiązku rejestracji, uzyskania zezwolenia albo obowiązku członkostwa w organizacji lub instytucji zawodowej. Przepis ten powinien był zostać transponowany do polskiego porządku prawnego do 20 października 2007r., czyli przed datą ogłoszenia przetargu. Tym samym uchybienie zamawiającego wynikało w tym przypadku z niedostosowania prawa polskiego. Stąd też, chociaż organ stwierdził, że istnieje podstawa do zastosowania 5% wskaźnika-uznał, iż nie będzie podejmowała w tym zakresie działań mających na celu pokrycie korekty finansowej z budżetu państwa.

Ostatnia z postaci naruszenia art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 22 ust. 2 tej ustawy polegała na sformułowaniu w SIWZ oraz zamówieniu wymogów załączenia do oferty informacji z banku potwierdzających wysokość posiadanych środków, zdolność kredytową oraz wykazujących obroty z ostatnich 6 miesięcy do 30% wartości złożonej oferty. Tym samym, skoro zamawiający nie podał konkretnych wartości, a jedynie zrelatywizował je do wartości złożonej oferty, wartości te były różne dla każdego z wykonawców. Powiązanie poziomu zdolności finansowych z wartością oferty, zdaniem organu, oznacza, że zamawiający przeniósł na wykonawców ciążący na nim obowiązek skonkretyzowania warunku udziału w postępowaniu, co utrudnia uczciwą konkurencję.

Odnosząc się do naruszenia przez stronę skarżącą art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, organ stwierdził, że zamawiający nie może żądać od wykonawców oświadczeń i dokumentów, które nie są konieczne do przeprowadzenia postępowania. Katalog tych dokumentów jest zamknięty i wynika z przepisów rozporządzenia w sprawie dokumentów. W badanych postępowaniach strona skarżąca domagała się złożenia przez wykonawców informacji finansowych wynikających ze sprawozdania finansowego oraz druków ZUS-DRA na potwierdzenie potencjału kadrowego. Ponieważ dokumenty te nie zostały wymienione we wspomnianym rozporządzeniu, należy uznać, że zamawiający działał w sposób sprzeczny z art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenia:

1) art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; zwanej dalej Ordynacją podatkową) w zw. z art 207 § 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w sytuacji, gdy zobowiązanie do zwrotu środków wygasło wskutek przedawnienia, co oznacza, że organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne dotyczące jako bezprzedmiotowe;

2) art. 32 ust 2 w zw. z art. 40 ust 3 Prawa zamówień publicznych (opisane w treści decyzji jako Naruszenie nr 1) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że strona skarżąca była zobowiązana do zastosowania łącznego szacowania wartości zamówień udzielanych w toku realizacji umowy w sytuacji gdy miała do czynienia z odrębnymi projektami wraz z dokumentacją i dysponowała odrębnymi pozwoleniami na budowę jak również spełniają one samoistne funkcje gospodarcze i techniczne zarówno budowlane jak i turystyczne oraz krajobrazowe, a także bez uwzględnienia faktu, że powstała infrastruktura należeć będzie do trzech różnych gmin na terenie których dokonane będą inwestycje skutkujący nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 25% wartości dofinansowania;

3) art. 7 ust 1 w zw. z art. 22 ust.2 Prawa zamówień publicznych (opisane w treści decyzji jako Naruszenie nr 2) poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że strona skarżąca poprzez odniesienie się procentowe do wartości wykonanych robót określiła warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia związanego z realizacją Projektu w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję i nie zapewniał równego traktowania wykonawców poprzez odniesienie wartości wykonanych robót do wartości oferty w sytuacji gdy zapis ogłoszenia jasno i klarownie wskazywał na odniesienie się do wartości zamówienia będącego przedmiotem ogłoszenia a słowo oferta wskazane w wyjaśnieniach dotyczy wyłącznie oferty złożonej w toku postępowań objętych referencjami mającymi potwierdzać spełnienie warunków udziału w postępowaniu skutkujący nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania;

4) art. 7 ust 1 w zw. z art. 22 ust.2 Prawa zamówień publicznych (opisane w treści decyzji jako Naruszenie nr 3) poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że strona skarżąca poprzez żądanie dokumentów potwierdzających przynależność kierownika budowy do Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa utrudniła dostęp do udziału w postępowaniu wykonawcom spoza Polski w sytuacji gdy w dalszej części uzasadnienia tego zarzutu naruszenia przepisów ustawy wprost wskazuje, że w dniu wszczęcia postępowania nie zostały do polskiego porządku prawnego wdrożone przepisy dyrektywy 2005/36/WE, co powinno nastąpić w terminie do dnia 20 października 2007 r. skutkujący nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania;

5) art. 7 ust 1 w zw. z art. 22 ust.2 Prawa zamówień publicznych. (opisane w treści decyzji jako Naruszenie nr 4) poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że strona skarżąca poprzez żądanie załączenia do oferty informacji z banku potwierdzającej wysokość posiadanych środków finansowych/zdolności kredytowej/obrotów z ostatnich 6 miesięcy w wysokości minimum 30% wartości złożonej oferty naruszyła uczciwą konkurencję bowiem taki zapis nie stanowił konkretnej wartości dla wszystkich wykonawców, faworyzował duże podmioty i powodował wzrost kosztów w sytuacji gdy faktycznie zapis ten był jednakową wartością ustaloną jako 30% oferty jaką zamierza złożyć wykonawca i był to próg jednakowy dla wszystkich i de facto zwiększający konkurencje bowiem faworyzujący podmioty, które zamierzały złożyć ofertę niższą. Takie uznanie skutkowało nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania;

6) art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych (opisane w treści decyzji jako Naruszenie nr 5) poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że żądanie przedstawienia przez wykonawców oświadczeń lub dokumentów - sprawozdania finansowego za okres 3 lat lub w przypadku nieobjęcia obowiązkiem sporządzenia takiego dokumentu innych dokumentów potwierdzających obroty, zysk, dochód oraz zobowiązania i należności był nieuzasadniony i ograniczył konkurencję w sytuacji gdy przepisy prawa dopuszczały takie żądanie a sam fakt jego umieszczenia istotny był dla strony skarżącej z punktu widzenia oceny ofert pod kątem ewentualnej upadłości i możliwości wywiązania się z zawartej umowy. Takie uznanie skutkowało nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania;

7) art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art 7, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) (opisane w treści decyzji jako Naruszenie nr 5) poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że żądanie przedstawienia przez wykonawców dodatkowych dokumentów w formie druków DRA ograniczyło konkurencję w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił jaki miało to wpływ na postępowanie i ilość złożonych ofert. Takie uznanie skutkowało nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania;

8) art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie ponownej wszechstronnej analizy okoliczności i zebranego materiału dowodowego a oparcie się wyłącznie na ustaleniach zapadłych podczas postępowania w pierwszej instancji wskazujące na przygotowanie decyzji przez te same osoby, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności. Organ odniósł się i dokonał jedynie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji;

9) § 4 ust. 3, § 5 ust. 14, ust. 15, ust. 20 i ust. 30, § 6, w szczególności ust. 1 i 2, § 7, § 12, § 13, w szczególności ust. 2, § 14, § 20 i § 24 (w zakresie postanowień Wniosku o dofinansowanie) umowy nr [...] o dofinansowanie, zawartej ze strona skarżącą 1 lipca 2010 r. (dalej "Umowa o dofinansowanie"), w związku z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest błędne uznanie, iż organy nie wprowadziły dodatkowych, nieobowiązujących w dniu podpisania Umowy o dofinansowanie, kryteriów dotyczących prowadzenia postępowania o zamówienie publiczne, a w konsekwencji błędne uznanie, że strona skarżąca jest zobowiązana do zwrotu określonej kwoty dofinansowania ze środków unijnych wraz z odsetkami;

10) art. 5 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie kryterium i zasad kwalifikowalności wydatków nieznanego ustawie i wytycznych w wskazanych w §1 pkt 13 i 14 Umowy o dofinansowanie "Podręcznikowi kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO 2007-2013", niewskazanego w powołanych przepisach w następstwie czego doszło do uznania za niekwalifikowane wydatki w wysokości 2.018.767,66 zł i nakazano ich zwrot wraz z odsetkami w stopniu nieadekwatnym i nieproporcjonalnym do potencjalnego uszczerbku dla prawidłowej realizacji projektu i osiągnięcia jego celu;

11) art. 6, art. 7, art. 8 oraz 9 k.p.a. przez nieprawidłową kontrolę decyzji i przyjęcie, że organ może obciążyć stronę skarżącą negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności przepisów prawa oraz niejednolitej jego wykładni dokonywanej przez organy kontrolne, organy administracji publicznej i sądy w przedmiocie szacowania wartości zamówienia oraz ustalania warunków udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne na "Rekultywację zbiorników C. – R. w miejscowości W. ETAP III nr [...]";

12) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności, prawdy obiektywnej, adekwatności, proporcjonalności, w szczególności poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej, na korzyść strony, brak współdziałania w toku postępowania z innymi organami w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i teoretycznych rozważań, w miejsce pogłębionej analizy stanu faktycznego, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstaw braku wniesienia zastrzeżeń, co do trybu i sposobu udzielenie zamówień objętych projektem, a w związku z tym braku podstaw do nałożenia korekt finansowych przez uprzednio kontrolujące postępowanie organy kontrolne, a także jaki wpływ na naruszenie procedur miało udzielenie zamówień na wykonanie objętych projektem robót budowlanych w ramach czterech (ale po przeprowadzeniu pięciu) postępowań o zamówienia publiczne, opublikowanych w szczególności w Biuletynie Zamówień Publicznych; wydanie decyzji w dniu 28 sierpnia 2018r., a następnie 17 stycznia 2019r. w sytuacji, gdy Organ administracji, jako Instytucja Zarządzająca dokonał uprzednio badania i ustaleń, co do prawidłowości kwestionowanego postępowania i brak podstaw do nałożenia korekt 20 września 2012 r., co następnie znalazło odzwierciedlenie w Informacji pokontrolnej z 10 lipca 2013 r. po kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach 14-20 września 2012r., a także 4 marca 2015r., co następnie znalazło odzwierciedlenie w końcowej Informacji pokontrolnej z 12 marca 2015r. po planowej kontroli na zakończenie projektu przeprowadzonej w dniach 2-4 marca 2015r.;

13) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracyjny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wątpliwości w sprawie, oparcie się na niepotwierdzonych okolicznościach sprawy, w następstwie czego organ uznał, iż doszło do przy wydatkowaniu środków w ramach dofinansowania przyznanego na podstawie Umowy o dofinansowanie, na których wykonanie przeznaczone miały być środki pochodzące z dofinansowania na realizacji projektu pn.: Projektu "Rekultywacja zbiorników C. – R." w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa 7 "Infrastruktura ochrony środowiska". Działanie 7.4 Poprawa bezpieczeństwa ekologicznego oraz ochrona przed skutkami klęsk żywiołowych, z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia sprawy, nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym akt kontroli własnych oraz kontroli innych organów jak Najwyższej Izby Kontroli oraz właściwej Regionalnej Izby Obrachunkowej, a co się z tym wiąże brak oceny całego materiału dowodowego, nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

14) art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych. w zw. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz z przepisami Taryfikatora polegające na niewyjaśnieniu przez organ jakimi konkretnymi względami kierował się przy ustalaniu korekt finansowych i ich ewentualnym obniżeniem lub utrzymaniem. organ nie wyjaśnił w żadnym z przypadków zarzucanych Naruszeń jakie konkretnie argumenty zaważyły na uznaniu lub odrzuceniu argumentów skarżącego i co miało wpływ na dokonaną subsumpcję i ostateczne wyliczenie kwoty czy też wskaźnika korekty. A zatem polegające na jego (art. 201 § 1 ustawy o finansach publicznych) o niewłaściwym zastosowaniu i wydaniu decyzji w sytuacji gdy organ II instancji nie wykazał i nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie wystąpienia choćby potencjalnej szkody w budżecie UE w wyniku udzielenia zamówień w trybie krajowym z pominięciem trybu europejskiego jak również w przypadku innych naruszeń i nie wskazał jakie czynniki miały wpływ na obniżenie wartości dokonanych korekt finansowych pozostając przy twierdzeniu "w ocenie organu" lub "podobnie powyższe naruszenia oceniał Instytucja Audytowa";

15) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wbrew twierdzeniom organu i objętości decyzji lakonicznym uzasadnieniu kluczowych aspektów sprawy i posłużenie się w tym zakresie równie lakonicznymi ustaleniami innych organów, co do uznania argumentacji których organ nie był obowiązany;

16) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138§1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie przed organem pierwszej instancji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę, organ administracyjny podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn.. akt I SA/Kr 467/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 892/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jaki stan prawny brał pod uwagę. W tej sprawie działania podejmowane przez stronę skarżącą miały miejsce w 2008 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie przepisów implementujących art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy nr 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r., w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz.UE.L.134.114), definiującego pojęcie obiektu budowlanego. Należy zatem rozważyć, czy w świetle regulacji krajowej w wersji aktualnej dla wykonywanych przez stronę skarżącą robót (w szczególności w wersji sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 443, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r.) definicja obiektu budowlanego zamieszczona w prawie krajowym wykazuje różnice w stosunku do definicji wynikającej z prawa unijnego i wywieść z tego porównania konieczne wnioski.

Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano wprawdzie, że Sąd podziela tezę o wystąpieniu w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego naruszeń prawa, jednak nie przywołano w tym zakresie żadnej podstawy prawnej. Zasadnie zatem skarżący wyraził zapatrywanie o braku dostatecznych motywów w tym zakresie. Rozpoznając sprawę ponownie należy stosowny wywód prawny przeprowadzić i wyciągnąć z niego logiczne wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Sąd ponownie rozpoznając skargę na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 17 stycznia 2019 r. nr FE-I.3160.1.2018, utrzymującą własną decyzję z dnia 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania, jest bowiem związany, zgodnie z postanowieniami art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 892/20.

Zaznaczyć przy tym należy, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, a granice sprawy przy ponownym rozpoznaniu przez WSA podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku stwierdził, że Sąd meriti nie wyjaśnił jaki stan prawny brał pod uwagę ferując uprzednio wyrok, to skład orzekający Sądu w ponownym rozpoznaniu sprawy podkreśla, że za doniosły, należało w tego rodzaju sprawie jak niniejsza, brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili podejmowania przez stronę skarżącą aktywności polegającej na realizacji projektu pt. "Rekultywacja zbiorników C. – R." w 2008 r., gdyż to te prace składające się na realizacje przedmiotowego projektu ulegają następnie ocenie z punktu widzenia zachowania reżimu ustawy Prawo zamówień publicznych i innych. Mimo, że decyzja w przedmiocie zwrotu dofinansowania zapada w dacie późniejszej niż data realizacji projektu, na którego realizację przyznano dofinansowanie, to punktem odniesienia jest przecież ocena zachowania wszelkich reżimów proceduralnych z punktu widzenia wykorzystania tych środków finansowych z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530, zwanej dalej ustawa o finansach publicznych), jako jednej z przesłanek zwrotu dofinansowania, w myśl art. 207 ustawy o finansach publicznych, a do którego z kolei odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r., poz. 324, zwanej dalej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), wskazujący na zarząd województwa jako instytucję zarządzającą w rozumieniu tej z ostatnio przywoływanej ustawy, który to wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych o zwrocie środków unijnych w przypadku ustalenia powstania nieprawidłowości w wykorzystaniu tych środków, a więc w przypadku ich wykorzystania z naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawie o finansach publicznych, to bowiem procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. prawo zamówień publicznych, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu.

Znaczenie ustawowego wyrażenia "innych procedur", o którym mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, obejmuje więc także postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, a więc także sposób jej wykonania. Do procedur tych zalicza się także wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków. Co także istotne, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818), podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że beneficjent środków projektowych obowiązany był postępować zgodnie tak z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i regulaminu konkursu, umowy o dofinansowanie oraz wytycznych, o których mowa w tych dwóch ostatnich dokumentach. Stąd też w tym przypadku kluczowe znaczenie ma zachowanie wskazanych wymogów na datę 2008 r. w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją wskazanego przedsięwzięcia objętego następnie dofinansowaniem ze środków unijnych.

W tym zakresie NSA wskazał, że należało rozważyć, czy w świetle regulacji krajowej w wersji aktualnej dla wykonywanych przez stronę skarżącą robót (w szczególności w wersji sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 443, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r.) definicja obiektu budowlanego zamieszczona w prawie krajowym wykazuje różnice w stosunku do definicji wynikającej z prawa unijnego. Z tego porównania, jak dalej wywiódł NSA, należało wywieść konieczne wnioski.

W odniesieniu do tego aspektu orzekające organy w kontrolowanych decyzjach, powołały się wprawdzie na definicję obiektu budowlanego, wskazaną w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązującym w dniu publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszeń o zamówieniach "roboty budowlane" (tj. w dniu 18 kwietnia 2008 r.). Niemniej jednak stwierdziły, że dla kwalifikacji przedmiotowych inwestycji i pojęcia obiektu budowlanego w rozumieniu ww. art. 3 pkt 7 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego, nie jest wystarczającym oparcie się wyłącznie na przepisach prawa krajowego, gdyż interpretacja zasad obowiązujących w związku udzielaniem zamówień publicznych na roboty budowlane wymaga uwzględnienia ich wspólnotowego źródła. Pojęcia prawa Unii Europejskiej podlegają bowiem wykładni autonomicznej. W tym kontekście organy powołały się na definicję projektu budowlanego zawartą w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE. L134/114; dalej jako "dyrektywa 2004/18/WE"), konstatując, że w związku z tym "obiekt budowlany" oznacza wynik robót budowlanych lub inżynieryjnych, traktowanych jako całość, które może samodzielnie spełniać określoną funkcję gospodarczą lub techniczną. W efekcie uznały więc, że w związku z tym doszło do nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego projektu polegających na podziale robót budowlanych objętych zamierzonym przedsięwzięciem budowlanym w ramach realizacji przedmiotowego projektu objętego dofinansowaniem, co w świetle wskazanej dyrektywy jest niedopuszczalnym działaniem zamawiającego.

Takie działanie organów NSA uznał za wadliwe. Stwierdził bowiem, że na zamieszczoną w dyrektywie definicję obiektu budowlanego można byłoby się posługiwać w tej sprawie tylko wówczas, gdyby jej treść okazała się dla strony skarżącej bardziej korzystna, niż ta, którą skonstruowano w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego sprzed jego nowelizacji, a nadto co niezmiernie ważne stwierdził, że co do zasady powoływanie się na przepis nieimplementowanej dyrektywy (a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia) jest możliwe wyłącznie przez jednostkę wobec administracji, nie zaś odwrotnie.

Wobec tego realizując w tym zakresie wiążące wytyczne NSA, Sąd stwierdził, że kompetencje sądu administracyjnego obejmują w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem procesowym, jak i materialnoprawnym. Wynika to z postanowień art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności organów administracji publicznej, a zatem kontroli działalności organów państwa (organów administracji rządowej, jak i innych organów państwa wykonujących administrację publiczną) oraz organów samorządowych wykonujących administrację publiczną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zatem kontrola władczych działań organów państwa oraz organów wspólnot samorządowych (por. B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowym, PiP 2006, z. 11, s. 44).

"Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Kompetencje merytoryczne sądów administracyjnych, tj. możliwość orzekania co do istoty sprawy (decydowania w sposób prawnie wiążący o prawach i obowiązkach podmiotów pozostających w sporze) są przewidziane jedynie wyjątkowo. Na mocy art. 154 § 2 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, sąd, na wniosek strony, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Wobec tak nakreślonej pozycji sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej w ramach przyznanej konstytucyjnie kognicji obejmuje więc także wykładnię prawa i prawidłowość jego zastosowania. Ocena jednakże prawidłowego działania organów administracji orzekających w danej sprawie jest możliwa tylko wówczas, gdy organ ten przeprowadził w sposób pełny i prawidłowy tok rozumowania przepisu, a właściwie rzecz ujmując normy prawnej w nim wysłowionej.

Patrząc w tym z kolei aspekcie na wykładnię obiektu budowlanego, Sąd uznał, że orzekające organy nie dokonały tego w sposób pełny i właściwy. Jak bowiem trafnie wyeksponował to NSA, dla rozumienia tego pojęcia niedopuszczalne było posługiwanie się przez organy pojęciem zawartym w nieimplementowanej dyrektywie do krajowego systemu prawnego.

W takim razie organy nie dokonały pełnego rozumienia tego pojęcia tylko i wyłącznie w myśl art. 3 ust. Prawa budowlanego, obowiązującego w 2008 r. W konsekwencji bez dokonania tego przez organy nie sposób uznać, czy i kwalifikacja tych obiektów z tej perspektywy była prawidłowa. Sąd nie może w tym zakresie zastępować organów. Skoro tej wykładni w sposób pełny nie przeprowadziły organy, sąd administracyjny nie może jej oceniać z punktu widzenia właściwego rozumienia przepisów (norm). W konsekwencji nie jest też możliwe bez uprzedniego dokonania tego przez organy stwierdzenie, czy definicja obiektu budowlanego zamieszczona w prawie krajowym wykazuje różnice w stosunku do definicji wynikającej z prawa unijnego. Konsekwencją tego jest bowiem zastosowanie unormowania mniej restrykcyjnego dla strony skarżącej, a jednostka – strona skarżąca – nie może ponosić bowiem konsekwencji negatywnych nieimplementowania dyrektywy do krajowego sytemu prawnego.

Bez dokonania powyższego nie sposób także ocenić prawidłowości stanowiska organów co do naruszenia przez stronę skarżącą art. 7 ust. 1 i 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm., zwanej dalej Prawem zamówień publicznych), a więc kwestii związanej z naruszeniem zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji oraz naruszenia zasady podziału zamówienia.

Wprawdzie dla stwierdzenia naruszenia art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych nie jest konieczne, ani nawet potrzebne wskazanie, że doszło faktycznie do naruszenia konkurencyjności, bo wystarczające jest ustalenie, iż wskazanemu i niezgodnemu z prawem warunkowi, towarzyszyło ryzyko ograniczenia wskazanych zasad poprzez zniechęcenie potencjalnych wykonawców, to na tym etapie nie jest to możliwe. Podobnie i w drugim przypadku ustalenie, czy doszło do sprzeniewierzenia się postanowieniom art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publiczny koniecznym jest stwierdzenie, czy w stanie faktycznym mamy do czynienia z jednym, czy z kilkoma odrębnymi zamówieniami.

W obydwu co dopiero wskazanych przypadkach by stwierdzić, czy stanowisko organów jest prawidłowe w tym zakresie, punktem wyjścia jest rozumienie obiektu budowlanego w myśl art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego z 2008 r. i kwalifikacja

realizowanych w tym kontekście obiektów w ramach sfinansowanego ze środków unijnych projektu. Jak słusznie stwierdził WSA w Krakowie w uchylonym wprawdzie wyroku, ale argumentacja tam zawarta jest właściwa. O tożsamości rodzaju zamówienia można bowiem mówić w sytuacji, gdy usługi mają takie same lub podobne przeznaczenie i są nabywane w celu realizacji z góry przyjętego zamierzenia. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie "Królestwo Hiszpanii przeciwko Komisji Europejskiej" (T-384/10), jednoznacznie wskazał, że jeżeli poszczególne części zamówienia pełnia tę samo rolę gospodarczą lub techniczną, należy łącznie szacować wartość zamówienia i stosować w postępowaniu odpowiedni przepis. Trybunał stwierdził, że wystarczy, by roboty te pełniły tę samą rolę gospodarczą, albo tę samą rolę techniczną(...). Także i oprócz stwierdzenia tożsamości rodzajowej przedmiotowych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, stwierdzenia tożsamości czasowej, jest uwarunkowane uprzednim dokonaniem przez organy administracji pełnego rozumienia obiektu budowlanego i kwalifikacji przedsięwzięć z tej perspektywy.

W tym stanie rzeczy Sąd ponownie rozpoznający sprawę, mając na względzie tak zarysowane przez NSA wiążące wytyczne, uznał, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy nie ustaliły w sposób właściwy jakie przepisy prawa materialnego, obowiązywały i które z nich i dlaczego powinny mieć zastosowanie, a więc podlegać uprzedniej wykładni, a następnie kwalifikacji stanu faktycznego pod tak zdekodowaną normę prawną w nich wysłowioną i zastosowaniu określonych wskazanych konsekwencji prawnych. Organ błędnie bowiem przyjął, że przepis Prawa budowlanego doznaje ograniczenia dyrektywą 2004/18/WE.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: wpis od skargi w wysokości 20 188,00 zł, zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 531 ze zm.), biorąc pod uwagę wartość przedmiotu sporu w wysokości 2.018.767,66 zł, opłata za czynności radcy prawnego w wysokości 15 000 zł, zgodnie z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł; co daje łącznie koszty postępowania w wysokości 35 205,00 zł.