Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1011/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145, art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1, art. 6, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Bochnia na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. nr WN.II.4131.1.25.2018/ZZ w przedmiocie nadania nazwy ulicy uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski Zarządzeniem Zastępczym z dnia 17 lipca 2018 r. znak WN.II.4131.1.25.2018/ZZ w sprawie nadania nazwy ulicy Jana Achacego Kmity w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia, wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 oraz w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1103) po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność dotychczasowej nazwy Władysława Kiernika z przepisami ww. ustawy zarządził: w § 1: ulicy o dotychczasowej nazwie "Władysława Kiernika" położonej w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia nadaje się nazwę "Jana Achacego Kmity". W § 2 wskazał, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Na uzasadnienie organ podniósł, że w dniu 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1103), zwana dalej "ustawą". Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389) oraz ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495).

W myśl normy określonej przepisem art. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1). Zgodnie z ustawą za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2).

Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W myśl natomiast art. 6 ust. 2 w przypadku niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda wskazał, że z uwagi na powyższe unormowania Rada Miasta Bochnia miała ustawowo określony termin do dokonania zmian nazwy ulicy w oparciu o przepisy ww. ustawy. Wobec niepodjęcia wymaganych prawem czynności w terminie do 2 września 2017 r. i nie dokonania zmiany nazwy ulicy Władysława Kiernika położonej w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia, obowiązek nadania nazwy ulicy zgodnej z przepisami ustawy należy do Wojewody Małopolskiego.

W myśl przepisów ustawy wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (art. 6 ust 3 ustawy). Oczekiwanie na opinię IPN wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy).

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 18 października 2017 r. (znak: WN-11.4100.487.3.2017) wystąpił do Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Krakowie z wnioskiem o wydanie opinii, czy obowiązująca w dniu wejścia w życie ww. ustawy nazwa ulicy Władysława Kiernika jest zgodna czy też jest niezgodna z przepisami rzeczonej ustawy. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 4 czerwca 2018 r.

W ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy Władysława Kiernika w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia wypełnia normę art. 1 ust. 1 ustawy. Z treści opinii wynika, że Władysław Kiernik (1879-1971) był przed 1938 rokiem i w czasie wojny zasłużonym działaczem ludowym, który w okresie powojennym przeszedł z niepodległościowego obozu działaczy skupionych wokół prezesa Polskiego Stronnictwa Ludowego Stanisława Mikołajczyka, do grona współpracowników partii komunistycznej. W takiej roli stał się narzędziem realizacji polityki komunistów w łonie ruchu ludowego. Został jednym z liderów stalinowskiego Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego, spełniającego rolę pośrednika w realizacji wytycznych i nakazów partii komunistycznej w środowisku wiejskim. Był prawnikiem związanym z ruchem ludowym od 1903 r. Od 1914 r. był jednym z liderów PSL "Piast". W czasie I wojny światowej organizował powiatowy Komitet Narodowy w Bochni i pełnił funkcję komisarza wojskowego Legionów Polskich w Bochni. W 1918 r. został sekretarzem Polskiej Komisji Likwidacyjnej powiatu bocheńskiego, w latach 1925 – 1931 zasiadał w Zarządzie Głównym PSL "Piast". W 1923 r. był ministrem spraw wewnętrznych, w latach 1925-1926 ministrem rolnictwa. W 1929 r. był jednym z przywódców opozycyjnego bloku tzw. Centrolewu. W latach 1931-1932 sądzono go w procesie brzeskim i skazano na 2,5 roku więzienia. W latach 1933-1939 był na emigracji w Czechosłowacji, w marcu 1939 r. wrócił do Polski, gdzie przebywał w czasie wojny. W 1940 r. został aresztowany przez gestapo i więziony przez pół roku. Po uchwałach konferencji jałtańskiej i po powrocie Stanisława Mikołajczyka do kraju wszedł w skład zdominowanego przez komunistów tzw. Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej, w którym pełnił funkcję ministra administracji publicznej. W 1945 r. był wiceprezesem Naczelnego Komitetu Wykonawczego PSL, a w roku następnym został wybrany prezesem Rady Naczelnej PSL. Został posłem do fasadowej Krajowej Rady Narodowej, w której zasiadał w latach 1946-1947. Stopniowo przechodził na pozycje uległości wobec nacisków politycznych komunistów, w końcu stając się zdeklarowanym zwolennikiem podporządkowania ruchu ludowego Polskiej Partii Robotniczej. Już w 1946 roku opowiadał się za tym, by PSL weszło do podporządkowanego komunistom tzw. Bloku Demokratycznego, co oznaczałoby faktycznie rezygnację z postulatu przeprowadzenia demokratycznych wyborów i zgodę na wkomponowanie PSL w budowany przez PPR system dyktatury totalitarnej. W 1947 r. w sfałszowanych przez komunistów "wyborach" przydzielono mu "mandat poselski". Po ucieczce Mikołajczyka z kraju w listopadzie 1947 r. był jednym z przywódców grupy dążącej do pełnego podporządkowania stronnictwa komunistom. W okresie stalinizmu w 1949 r. współtworzył satelickie wobec komunistycznej PZPR Zjednoczone Stronnictwo Ludowe (ZSL) i był jednym z liderów tego ugrupowania. W latach 1949-1956 był członkiem Rady Naczelnej ZSL i wiceprzewodniczącym Głównej Komisji Rewizyjnej. Działalność ZSL w tym okresie była zaprzeczeniem najbardziej elementarnych haseł niepodległościowego ruchu ludowego. Oznaczało narzucanie chłopom haseł stalinowskiej propagandy, hołdowniczy stosunek do Stalina i Związku Sowieckiego oraz przekształcenie ruchu ludowego w narzędzie realizacji ideologicznych koncepcji komunistów na polskiej wsi – łącznie ze wsparciem terroru i polityki wyniszczania silniejszych gospodarstw chłopskich i forsownej kolektywizacji rolnictwa na wzór sowiecki.

Dokonując oceny zgodności z art. 1 ustawy nazwy ulicy Władysława Kiernika w miejscowości Bochnia, gmina Miasto Bochnia w kontekście wydanej przez IPN opinii potwierdzającej niezgodność tej nazwy z przepisami ustawy organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy, organ nadzoru występuje do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy z art. 1 ustawy. Wydanie przez IPN opinii potwierdzającej tę niezgodność jest obligatoryjnym elementem procedury zmierzającej do wydania zarządzenia zastępczego nadającego nazwę zgodną z przepisami ustawy. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa opinia nie może być traktowana tylko i wyłącznie jako zajęcie stanowiska w sprawie, jest to bowiem akt potwierdzający niezgodność istniejącej nazwy z ustawą. Opinia ta została wydana przez IPN, który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 ze zm.) został utworzony w celu realizacji zadań określonych w jej art. 1. W tym stanie rzeczy opinia ta winna być traktowana jako opinia wydana przez instytucję, która w swoim ustalonym ustawowo zakresie zadań i kompetencji ma m.in. obowiązek dokumentowania zbrodni nazistowskich, zbrodni komunistycznych, represji z motywów politycznych oraz działalności organów bezpieczeństwa państwa, ale także prowadzenia działań w zakresie edukacji publicznej i formułowania wniosków dotyczących edukacji historycznej oraz prowadzenia działań związanych z upamiętnianiem historycznych wydarzeń, miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r.

Organ podniósł, że potwierdzenie niezgodności nazwy z ustawą o zakazie propagowania komunizmu pochodzi zatem od instytucji, która została powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. i która w ramach tej działalności prowadzi badania naukowe nad porozbiorową i najnowszą historią Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. Opinia ta ma zatem charakter oświadczenia wiedzy i w tym znaczeniu jest ona dla organu nadzoru istotna.

Wojewoda zauważył, iż podstawowym założeniem ustawodawcy było usunięcie z przestrzeni publicznej nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, za niedopuszczalne uznano także nazwy, które propagują komunizm w ten sposób, iż nazwy te odnoszą się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989.

Wydając niniejsze zarządzenie zastępcze organ nadzoru uznał, iż opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami (ustawowo zakreślonymi kompetencjami) oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wymogami wynikającymi z ww. ustawy. Opinia jest przekonująca i stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Również samodzielne ustalenia dokonane przez organ nadzoru potwierdzają, iż dotychczasowa nazwa ulicy Władysława Kiernika odnosi się do postaci symbolizującej i propagującej komunizm. Ponadto nazwa ta propaguje komunizm również w ten sposób, że odwołuje się wprost do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a zatem spełnia przesłankę, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy.

W uwzględnieniu powyższego organ stwierdził, iż fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie ulicy sprawia, iż posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą oraz propagującą komunizm.

Wojewoda podzielił w całości ustalenia dokonane przez IPN dotyczące niezgodności nazwy ulicy Władysława Kiernika z przepisami ustawy. Ustalenia te są kluczowe z punktu widzenia wydania przedmiotowego zarządzenia i nie mogły zostać poczynione w oderwaniu od faktów historycznych.

Organ nadzoru podkreślił, że na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy organ nadzoru był zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany nazwy z ulicy Władysława Kiernika na ulicę Jana Achacego Kmity. Jan Achacy Kmita, data urodzenia nieznana, zmarł ok. 1628 r. w Bochni, był polskim poetą i tłumaczem, uczestniczył w wojnach prowadzonych przez Stefana Batorego o Inflanty. Był urzędnikiem żup solnych, pełnił funkcję podżupnika bocheńskiego.

W ocenie Wojewody mając na uwadze okoliczność, iż Rada Miasta Bochnia nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy Władysława Kiernika w ustawowo zakreślonym terminie wydanie niniejszego zarządzenia było konieczne i uzasadnione.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie wniosła strona skarżąca Gmina Miasta Bochnia reprezentowana przez Burmistrza Miasta Bochnia.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) polegające na uznaniu, że dotychczasowa nazwa ulicy Władysława Kiernika upamiętnia osobę symbolizującą komunizm, a zarazem represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, co stanowi, że nazwa ta propaguje komunizm;

- art. 6 ust. 2 wyżej przywołanej ustawy poprzez wydane zarządzenia zastępczego po upływie terminu w tym przepisie zakreślonego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Małopolskiego w sprawie nadania nazwy ulicy Jana Achacego Kmity w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia.

Strona skarżąca podniosła, że pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie zwrócił się do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego Województwa Małopolskiego o zinwentaryzowanie występujących na ich terenie obiektów (w tym ulic) noszących nazwy upamiętniające osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Jednocześnie wskazano, że na stronie internetowej Instytutu Pamięci Narodowej umieszczony został między innymi wykaz nazw ulic podlegających według IPN ustawie "dekomunizacyjnej", który to wykaz miał być systematycznie rozbudowywany. Strona skarżąca zauważyła, że nazwisko Władysława Kiernika w tymże wykazie do chwili obecnej się nie pojawiło.

Dopiero w dniu 29 września 2017 r., a wiec już po ustawowym terminie do którego jednostki samorządowe winny zmienić obowiązujące nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, a którego niedochowanie obliguje wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego w tej sprawie, Małopolski Urząd Wojewódzki poinformował Burmistrza o otrzymaniu pisma Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 19 września 2017 r. zawierającego wykaz nazw ulic w województwie małopolskim, które w opinii IPN spełniają normy art. 1 i art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wśród tych nazw wskazano w odniesieniu do Gminy Miasta Bochnia nazwy ulic: 20 Stycznia (1945), Andrzeja Benesza, Franciszka Kaima, Władysława Kiernika. Jednocześnie zwrócono się o przekazanie - w przypadku aktualnego obowiązywania tych nazw - kopii uchwał nadających wymienione nazwy oraz wskazanie propozycji nowych nazw dla tych ulic. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz Miasta Bochnia, wskazując na intencje, jakie przyświecały nadaniu nazw powyższym ulicom podkreślił, że wskazane osoby w żadnym przypadku nie są dla mieszkańców Bochni symbolami ustroju komunistycznego.

Strona skarżąca zauważyła, że fakt umieszczenia Władysława Kiernika na wykazie przekazanym Wojewodzie przez Instytut Pamięci Narodowej dopiero w dniu 19 września 2017 r., a więc już po upływie ustawowego terminu, do którego Gmina Miasta Bochnia winna dokonać zmiany nazwy ulicy noszącej jego imię, przy jednoczesnym braku tego nazwiska na ogólnie dostępnej stronie internetowej IPN, w sposób oczywisty przesądza, że brak możliwości wykonania obowiązku określonego przez art. 6 ust. 1 ustawy "dekomunizacyjnej" wyniknął z przyczyn niezależnych od tejże Gminy. To z kolei w świetle art. 6c, dodanego nowelizacją ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., dało podstawę do wniesienia niniejszej skargi, kwestionującej zasadność wydania zarządzenia zastępczego, które ustawodawca wydaje się wiązać - co wynika z zestawienia treści art. 6 ust. 2 z art. 6c ustawy - z niewykonaniem przez gminę powyższego obowiązku wyłącznie z przyczyn od niej zależnych.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy ustalić dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Jak bowiem wynika z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i ochroną owej samodzielności wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz b) w aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt OTK-A 2009/9/139).

Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczna - wprost - z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98, LEX nr 35586 wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Nie może zostać zaakceptowany także pogląd, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej - wobec treści art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, ponieważ przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym nowelizacją z 14 grudnia 2017 r.

Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowi szczególnie rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego już powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość zaskarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art.165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dodatkowo z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta ta stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej.

Ponadto należy stwierdzić, że samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie.

Niedopuszczalne byłoby doszukiwanie się w tym orzeczeniu Sądu jakiegokolwiek innego kryterium oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

W związku z powyższym, uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem powyższego zarządzenia.

Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej (dalej w skrócie IPN) z dnia 29 maja 2018 r. zgodnie z którą nazwa ulicy Władysława Kiernika jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wydając zarządzenie zastępcze organ nadzoru uznał, iż opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami (ustawowo zakreślonymi kompetencjami) oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wymogami wynikającymi z ww. ustawy. Opinia – zdaniem Wojewody - jest przekonująca i stanowi wiarygodny dowód w sprawie. W ocenie Wojewody opinia ta jest przekonująca i stanowi wiarygodny dowód w sprawie.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w sposób nie pozwalający na jej kontrolę. Rację ma Wojewoda Małopolski stwierdzając, że IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę Instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej.

Każda opinia, sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Opinia powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii.

Opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinno wynikać jej przekonywujący charakter.

Innymi słowy analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji. Opinia IPN nie zawiera wskazania żadnych źródeł, z których pochodzą zawarte w niej informacje o charakterze historycznym oraz oceny przedstawionych faktów i zjawisk.

Przechodząc do oceny zarządzenia zastępczego opartego o opinię IPN-u z 29 maja 2018 r. należy stwierdzić, że ani to zarządzenie, ani opinia nie zostały w tej sprawie sporządzone poprawnie metodologicznie i zaistniałe błędy w ogóle uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Należy zauważyć, że ustawodawca różnicuje zakres ustawy dekomunizacyjnej do nazw ulic upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące bądź propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej) od nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej) i tylko w tym ostatnim zakresie zrównuje je z propagowaniem (ale już nie z symbolizowaniem) komunizmu.

W opinii IPN stwierdzono, że osoba Władysława Kiernika stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, a nadto, iż nazwa ma charakter propagujący komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Z kolei w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym stwierdzono, że dotychczasowa nazwa ulicy spełnia przesłankę zarówno z art. 1 ust. 1, jak i z art. 1 ust. 2 ustawy. W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym należało wyraźnie wskazać, czy postać Władysława Kiernika stanowi osobę symbolizującą lub propagującą idee komunizmu, czy też postać odwołującą się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Należy również stwierdzić, że nawet przyjmując za Wojewodą Małopolskim, że osoba Władysława Kiernika miałaby symbolizować idee komunizmu lub propagować idee komunizmu, to w zaskarżonym zarządzeniu powinno znaleźć się wyjaśnienie, na czym polegało owo symbolizowanie lub propagowanie. Przytaczając pojęcie symbolizowania trafnie Wojewoda wskazał, że oznacza ono bycie symbolem czegoś, a sam symbol miałby pełnić funkcję zastępczą wobec przedmiotu, pojęcia lub symbolu. Skoro tak, to powinien Wojewoda Małopolski wskazać, dlaczego postać Władysława Kiernika stanowi symbol komunizmu. W tym zakresie znajduje się tylko jedno zdanie w uzasadnieniu samego zarządzenia zastępczego, zgodnie z którym "(...) fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie ulicy sprawia, iż posiada ona charakter upamiętniający osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą oraz propagującą komunizm".

Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, ustawodawca nie objął zakresem tej ustawy osoby związane z ustrojem komunistycznym, ale osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest dużo szersze pojęciowo niż samo symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, a sam ustawodawca nie zdefiniował samego "związania" z ustrojem komunistycznym. Tym samym skoro art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej (ani też nawet art. 1 ust. 2 ww. ustawy) nie posługuje się pojęciem "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym, to nie można uznać, że samo związanie danej osoby z ustrojem komunistycznym oznacza symbolizowanie lub propagowanie idei komunizmu.

Pojęcia zawarte w przepisach ustaw muszą być interpretowanie precyzyjnie szczególnie wówczas, gdy ma miejsce ingerowanie w zadania publiczne powierzone przez ustawodawcę do wykonywania przez samorząd terytorialny jako zadania własne tego samorządu. Takim zadaniem jest nadawanie nazw ulicom. Poprzez uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej ustawodawca nie odebrał gminom zadania objętego art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tym samym pojęcia zawarte w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowanie zarówno precyzyjnie, jak i ścieśniająco (zawężająco), ponieważ domniemanie na rzecz prawa do wykonywania tego zadania przysługuje samorządowi gminnemu.

Analizując w tym ujęciu zaskarżone zarządzenie należy stwierdzić, że Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego wskazane w opinii IPN, a następnie powielone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym fakty z życiorysu Władysława Kiernika przemawiają za tym, iż jego osoba stanowi symbol komunizmu, czy tez tenże komunizm propaguje. Sąd nie neguje, że być może zajmowanie określonych stanowisk czy pełnienie funkcji stanowiło symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, ale ani nie wynika to z samego zarządzenia zastępczego, ani też z samej opinii.

Zdaniem Sądu doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez Wojewodę art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. Wprawdzie ustawa dekomunizacyjna nie odwołuje się do przepisów K.p.a., tym niemniej regulacja tej ustawy wskazuje na uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do podejmowania czynności władczych wobec organów samorządu. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a skoro tak, to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego.

Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się jedynie na wadliwie sporządzonej opinii z 29 maja 2018 r., przedwcześnie Wojewoda stwierdził, że osoba Władysława Kiernika spełnia przesłanki z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunikacyjnej okazał się zasadny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej jest tylko częściowo zasadny. Zgodnie z przepisami ustawy dekomunizacyjnej wojewodowie zostali wyposażeni w prawo do wydawania zarządzeń zastępczych, a warunkiem formalnym wydania takiego zarządzenia jest zasięgnięcie opinii IPN. Takiej opinii zasięgnął Wojewoda Małopolski w tej sprawie. Wadą uzasadniającą uchylenie aktu nadzoru było zaś nie tyle samo wszczęcie postępowania, ale oparcie zaskarżonego aktu o opinię sporządzoną w sposób ogólny, nieprecyzyjny, zawierający jedynie hasłowe odniesienia do jakiś wydarzeń i faktów bez precyzyjnego wskazania na źródła tych ustaleń oraz logicznego wykazania, że pełnione funkcje lub piastowane stanowiska spełniają dyspozycję z art. 1 ust. 1 lub art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Skoro ustawodawca poddał reżimowi prawnemu usuwanie z przestrzeni publicznej symboliki ustrojów totalitarnych, to także gromadzone na potrzeby takich postępowań dowody, a tym w szczególności opinie muszą zawierać precyzyjną i weryfikowalną treść, a sposób ich zredagowania musi pozwalać na ich ocenę.

Należy jeszcze raz podkreślić, że Sąd w tej sprawie nie dokonał oceny, czy osoba Władysława Kiernika stanowi postać symbolizującą lub propagującą komunizm. Sąd dokonał jedynie oceny, że na podstawie zredagowanej w niniejszej sprawie opinii niedopuszczalne było przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego, że opinia IPN z 29 maja 2018 r. jest przekonywująca i została prawidłowo sporządzona. Błędy tej opinii zostały już powyżej wykazane i nie jest wykluczone, że w razie ich usunięcia, a więc sporządzenia jasnej, precyzyjnie zdefiniowanej i opartej o weryfikowalny materiał źródłowy opinii, będzie mógł Wojewoda Małopolski logicznie wykazać, że postać Władysława Kiernika spełnia warunki wymienione w art. 1 ust. 1 lub art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Naruszenie przepisów postępowania polegało na oparciu się przez Wojewodę Małopolskiego na nieprawidłowo sporządzonej opinii IPN i braku dostrzeżenia istotnych wad tejże opinii.