Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 121/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z  art. 1 ust. 3,  art. 28 ust. 1 w zw z  art. 1 ust. 2 pkt 1,7,9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia części działki nr ew. [...] z obrębu [...] [...] pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej, symbol KDL wraz z rysunkiem nr 2 stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz M. K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w T. podjęła uchwałę nr [...] z 14 grudnia

2021 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T..

M. K. pismem z 12 grudnia 2022 r. wniósł skargę na uchwałę z

[...] grudnia 2021 r. nr [...] Rady Miejskiej w T. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., w zakresie przeznaczenia części działki skarżącego o nr [...] z obrębu [...] pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej, symbol KDL.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił :

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 9 ust. 1, 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", poprzez sporządzenie uchwały nr [...] Rady Gminy T. z [...] marca 1999 r. w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (dalej: "Plan"), w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Studium") oraz zaniechanie faktycznej i rzeczywistej oceny zgodności projektu Planu ze Studium, a w miejsce tego dokonanie oceny pozornej, jak również niezachowanie zgodności ustaleń Planu z ustaleniami Studium, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz zasady nienaruszania ustaleń Studium, o której mowa w art. 20 u.p.z.p. z ustaleniami Planu;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącego, poprzez przeznaczenie części działki ew. nr [...] z obrębu [...] pod teren komunikacji kołowej (droga lokalna), co narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego;

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64

ust.1,2,3 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności, bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżącego oraz jej zakwalifikowanie i przeznaczenie jako drogi lokalnej, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego, aby przedmiotową nieruchomość wykluczyć z jakiejkolwiek zabudowy, a także pominięcie, że na ww. nieruchomości posadowiony jest blisko 130-letni budynek posiadający wartość historyczną wraz z unikatowym starodrzewiem oraz że nieruchomość ta bezpośrednio graniczy z działkami zabudowanymi, co potwierdza, że przynajmniej w części działka powinna mieć możliwość zabudowy;

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia działki skarżącego z zabudowy, pomimo dopuszczenia takiej funkcji na sąsiednich działkach oraz na innych nieruchomościach objętych Planem posiadających relewantne cechy wspólne z nieruchomością skarżącego,

5) art. 5a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez brak przeprowadzenia z mieszkańcami (w tym ze skarżącym) miejscowości P., gmina T., konsultacji społecznych dotyczących planów związanych z budową drogi klasy lokalnej;

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej jako: "k.p.a." poprzez udzielanie skarżącemu wewnętrznie sprzecznych i nieprawdziwych informacji oraz odpowiedzi na wnioski dotyczące przeznaczenia jego nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...].

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia części jego działki o nr [...] z obrębu [...] pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej, symbol KDL;

2. zobowiązanie organu do przedstawienia całości dokumentacji związanej z podjęciem uchwały nr [...] z [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. (art. 48 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza jego interes prawny, ponieważ ogranicza zagwarantowane przepisami art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego prawo własności. Ograniczenie prawa własności polega na wyłączeniu części jego działki z zabudowy. Podniósł, że wielokrotnie zwracał się do Burmistrza Gminy T. o informacje w przedmiocie planów przeznaczenia ww. nieruchomości na cele związane z budową drogi lokalnej stanowiącej przedłużenie ulicy [...] we wsi P. Zaznaczył, że wobec błędnych, nieprecyzyjnych i wprost sprzecznych wyjaśnień i odpowiedzi organu w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości jego interes prawny wynika także z konieczności precyzyjnego ustalenia sytuacji prawnej i faktycznej nieruchomości. Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości dla której Sąd Rejonowy w W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb ewidencyjny [...], wieś P., ul. [...], gmina T., o powierzchni 0,3153 ha. Działka ta pierwotnie stanowiła trzy działki o nr [...], [...] oraz [...].

Skarżący zaznaczył, że organ nie wskazał, ani nie uzasadnił w żaden sposób, jakie jest uzasadnienie przeznaczenia części jego działki nr [...] na drogę lokalną.

Z część tekstowej oraz graficznej Planu (wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej miasta T.) wynika, iż planowana droga przebiegać ma przez sam środek nieruchomości skarżącego i w bezpośrednim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego. Dodał, że na ww. nieruchomości posadowiony jest blisko 130-letni budynek posiadający wartość historyczną wraz z unikatowym starodrzewiem.

Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził postępowania planistycznego w zakresie wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Rada Miejska nie wskazała żadnego interesu publicznego, który by wskazywał, że ingerencja w prawo własności jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wyłączenia części jego nieruchomości spod możliwości zabudowy, czy de facto korzystania.

Skarżący upatruje naruszenia przez organ władztwa planistycznego poprzez przyjęcie w Planie i Studium rozwiązań, które w istotny sposób ograniczają, o ile nie uniemożliwiają wykonywanie prawa własności należącej do niego nieruchomości. W ocenie skarżącego powyższe jest rezultatem:

1. braku przeprowadzenia prawidłowej procedury planistycznej i oceny w zakresie konieczności budowy oraz ewentualnego przebiegu drogi lokalnej stanowiącej przedłużenie ul. [...] w miejscowości P.;

2. niewzięcia pod uwagę alternatywnych możliwości przebiegu projektowanej drogi;

3. braku jakichkolwiek konsultacji społecznych;

4. braku uwzględnienia istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej drogi historycznego budynku wraz ze starodrzewiem;

5. udzielania skarżącemu niejednoznacznych, wewnętrznie sprzecznych, a jak się obecnie okazało wprost nieprawdziwych informacji dotyczących planów Gminy w zakresie budowy drogi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T. wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że zasadnicze ustalenia kierunków rozwoju i polityki przestrzennej ustalone zostały w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy T. z [...] lipca 2003 r., powoływane dalej jako "studium".

Do tego dokumentu dokonano trzy zmiany:

- uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2005 r.

- uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] maja 2008 r.

- uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T.z dnia [...] czerwca 2015 r.

Rada wyjaśniła, że dotychczas obowiązujące studium wraz ze zmianami stało się nieaktualne, co zostało stwierdzone w uchwale nr [...] Rady Miejskiej

w T. z [...] września 2016 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy T. Wyjaśniła, że z uwagi na koordynującą rolę, jaką pełni studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego względem planów miejscowych, należało go zaktualizować przed przystąpieniem do opracowania nowych planów.

Rada wskazała, że w momencie uchwalania zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T., przedmiotowa działka istniała pod nr ew. [...], a nie jak twierdzi Skarżący, że pierwotnie stanowiła trzy działki o nr ew. [...], [...] i [...]. Organ wyjaśnił, że udzielenie błędnej informacji przez pracownika odnośnie przeznaczenia działki, nie miało również żadnego realnego wpływu na przedmiot wykonywania własności nieruchomości przez jej właściciela.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że oparte są w istocie na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez: niczym nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo właściciela nieruchomości, a także naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, co skarżący wywodzi z naruszenia zasad planowania, gdzie wymagane jest stosowne uwzględnienie ochrony własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. W ocenie Rady, zarzuty skargi są w tym zakresie chybione.

Rada Miejska wyjaśniła, że samo przeznaczenie w Studium części nieruchomości skarżącego pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej, symbol KDL ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa własności skarżącego. Z całą pewnością za naruszenie prawa nie można uznać samego ustalenia funkcji danego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu.

Wskazała, iż powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (kodeks cywilny, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych, a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają bądź z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami, a więc nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności. Wymóg proporcjonalności, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości) których, pełna realizacja jest niemożliwa. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

W ocenie Rady, w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, co powoduje brak przesłanek dla stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...] grudnia

2021 r, w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., w zakresie przeznaczenia części działki skarżącego o nr ew. [...] z obrębu [...] pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej, symbol KDL.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.

z 2023 r., poz. 259).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] z [...] grudnia 2021 r. Rady Miejskiej w T. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T.

W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2021 poz. 1372) powoływanej dalej jako u.s.g. i tym samym legitymacja skargowa w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Skarżący jako właściciel działki o nr ew. [...] dla której Sąd Rejonowy w W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] niewątpliwie posiadają interes prawny w ustaleniu terenów pod zabudowę, jak i kształtowaniu zasad ograniczeń zabudowy dla tego rodzaju terenów, które to uregulowania są przedmiotem ww. uchwały.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, zasadnym jest zasygnalizowanie charakteru prawnego uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

(w skrócie "studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Miejskiej) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że ogniskowały się one wokół trzech podstawowych kwestii dotyczących zasad sporządzania studium jako że wytykały Radzie Miejskiej w T. :

1) przekroczenie władztwa planistycznego gminy w stosunku do części działki skarżącego nr [...] z obrębu [...] poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego poprzez przeznaczenie części działki nr [...] pod teren komunikacji kołowej (droga lokalna), co narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64

ust.1,2,3 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności, bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez zakwalifikowanie i przeznaczenie nieruchomości pod drogę lokalną, a także pominięcie, że na ww. nieruchomości posadowiony jest blisko 130-letni budynek posiadający wartość historyczną wraz z unikatowym starodrzewiem oraz że nieruchomość ta bezpośrednio graniczy z działkami zabudowanymi, co potwierdza, że przynajmniej w części działka powinna mieć możliwość zabudowy;

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia działki skarżącego z zabudowy, pomimo dopuszczenia takiej funkcji na sąsiednich działkach oraz na innych nieruchomościach objętych Planem posiadających relewantne cechy wspólne z nieruchomością skarżącego.

Przechodząc do oceny powyższych zagadnień, wskazać należy, że istotne ograniczenia wynikają z przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, że wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa.

Podkreślić należy, że każde ograniczenie powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności musi znajdować uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Przepis art. 4 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody organu w działaniach planistycznych. Władztwo planistyczne gminy nie jest bowiem nieograniczone i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów, położonych na jej terenie. W planowaniu gmina powinna bowiem uwzględnić również prawo własności, czego w niniejszej sprawie nie zrobiono.

Ponadto, gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

W celu oceny zasady proporcjonalności w przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy regulacja zawarta w uchwale jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz czy efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na skarżącego. Na organie, uchwalającym studium ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta w T. nie wskazała żadnego celu oraz słusznego interesu społecznego żeby nieruchomość skarżącego wykluczyć z jakiejkolwiek zabudowy. Rada nie przeprowadziła postępowania planistycznego w zakresie wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Z dokumentów planistycznych nie wynika, dlaczego akurat działka skarżącego została przeznaczona pod budowę drogi lokalnej. Rada Miejska nie podała żadnego interesu publicznego, który by wskazywał, że ingerencja w prawo własności jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wyłączenia części nieruchomości skarżącego spod możliwości zabudowy, czyli korzystania. Tym samym Rada naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Samodzielność gminy i możliwość ingerencji w prawa prywatne powinna odbywać się w granicach określonych prawem, ale nie powinna prowadzić do arbitralnego zarządzania prawem tych podmiotów.

W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość graniczy bezpośrednio z innymi nieruchomościami co potwierdza, że skarżący powinien mieć możliwość zabudowy przynajmniej części działki. Skarżący, jako właściciel nieruchomości został pozbawiony możliwości korzystania z niej w sposób przez siebie zaplanowany. Z część tekstowej oraz graficznej wynika, iż planowana droga przebiegać ma przez sam środek nieruchomości skarżącego, przedzielając działkę na 2 części oraz w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego skarżącego. Dodać należy, że na ww. nieruchomości posadowiony jest blisko 130-letni budynek posiadający wartość historyczną wraz z unikatowym starodrzewiem. Tym samym Rada naruszyła

art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić prawo własności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2022 r., II OSK 1518/21, przepis

art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności.

W niniejszej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego niczym nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencją w prawo własności właściciela nieruchomości. Zaskarżona w części uchwała rażąco narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego pozbawiając go uprawnień i uniemożliwiając ich realizację. Powyższe ma realny wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa własności.

Stwierdzić należy, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Poza tym należy wziąć pod uwagę i to, że obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora.

Tymczasem w niniejszej sprawie, organ nie wykazał by żądane przez skarżącego stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu studium, stało w sprzeczności z innymi chronionymi wartościami lub by naruszało interes innych podmiotów. Wskazać należy, że prawo własności może być ograniczone tylko ze względu na ważne wartości mocniej chronione - tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał na tego rodzaju nadrzędne do interesu prawnego skarżącego wartości.

W ocenie Sądu, skarżący wykazał, że zapis w zakresie przeznaczenia części działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej narusza jego interes prawny, a naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego. Rada Miejska w T. nie przeprowadziła prawidłowej procedury planistycznej i oceny w zakresie konieczności budowy oraz ewentualnej zmiany przebiegu drogi lokalnej stanowiącej przedłużenie ul. [...] w miejscowości P. Z akt sprawy nie wynika także, aby wzięła pod uwagę alternatywne możliwości przebiegu projektowanej drogi. Tym samym Rada Miejska naruszyła zasadę proporcjonalności poprzez bezzasadne ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego oraz zakwalifikowanie i przeznaczenie części działki pod drogi publiczne, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego, aby przedmiotową działkę wykluczyć z jakiejkolwiek zabudowy. Rada Miejska T. naruszyła także zasadę równości w sytuacji wyłączenia działki skarżącego z zabudowy, pomimo dopuszczenia takiej funkcji na sąsiednich działkach oraz na innych nieruchomościach objętych planem posiadających relewantne cechy wspólne z nieruchomością skarżącego.

W ocenie Sądu, nie ma także żadnych racjonalnych podstaw uzasadnionych interesem publicznym do przeznaczenia część działki o obecnym numerze [...] pod drogę publiczną, tym bardziej, że droga ta ma przebiegać przez sam środek nieruchomości skarżącego, dzieląc jego działkę na 2 części oraz w bezpośrednim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego. Niewątpliwie zapis ten stanowi nadużycie przysługujących gminie uprawnień w zakresie władztwa planistycznego. Zatem kwestionowane postanowienie studium przeznaczające część działki skarżącego o numerze [...] pod drogę publiczną klasy drogi lokalnej w istocie pozbawia właściciela możliwości korzystania z działki w sposób przez niego zaplanowany. Wskazać należy, że skarżący wyłącznie z uwagi na kwestionowany zapis planu nie może korzystać z nieruchomości, której jest właścicielem, w tym z prawa do zabudowania jej, co doprowadza do sytuacji, w której przysługujące mu do niej konstytucyjnie chronione prawo własności staje się bezużyteczne.

W ocenie Sądu, przeznaczenie w Studium część działki skarżącego o numerze [...] pod drogę publiczną klasy drogi lokalnej naruszyło jego realny i konkretny interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 3005/12 (dostępny, [w:] CBOSA) zwrócił uwagę, że: "Związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi".

Należy zgodzić się i uznać, że wprowadzone w studium przeznaczenie terenu części działki skarżącego nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie zostało przekonująco uzasadnione jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne (tak wyrok NSA z dn. 5 października 2021r., sygn. akt II OSK 220/21).

Natomiast, w wyroku z 25 września 2012 r., sygn. II OSK 1377/12 (LEX nr 1370495) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie oznacza jeszcze, że rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium".

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w T. w treści kontrolowanego studium nie wykazała, że dokonana ingerencja w prawo własności skarżącego poprzez przeznaczenie części działki nr ew. [...] pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej jest uzasadniona. Należy zgodzić się w tym zakresie z twierdzeniami skargi, że za zbyt daleko idące należy uznać takie ograniczenie możliwości zabudowy działki przez skarżącego poprzez zaprojektowanie drogi przez sam środek jego nieruchomości.

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to wyznaczenie w studium dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ winien brać pod uwagę, aby nie dopuścić do sytuacji w której doszłoby do pozaustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności danych podmiotów.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w T. z [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. w zakresie dotyczącym przeznaczenia części działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej, symbol KDL wraz z rysunkiem nr 2 stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały.

Powyższe wynika z granic interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym ww. studium. Orzeczenie o stwierdzeniu niezgodności z prawem we wskazanej części ww. uchwały Rady Miejskiej w T. ma uzasadnienie w treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).