Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 265/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2,  art. 6 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1252
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 388/20 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w B. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 24 marca 2020 r. nr 2/D-II/HŻ/2020 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu produktów oraz ich prezentacji i reklamy 1. oddala skargę kasacyjna; 2. zasądza od H. Sp. z o.o. w B. na rzecz Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2020 r., sygn. II SA/Bk 388/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA w Białymstoku), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. w B. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (PPWIS) w Białymstoku z dnia 24 marca 2020 r., nr 2/D-II/HŻ/2020, w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu produktów oraz ich prezentacji i reklamy, oddalił skargę.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy w dniu 17 grudnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę w należącym do spółki zakładzie konfekcjonowania i sprzedaży żywności konopnej oraz suplementów diety, w związku z interwencją dotyczącą sprzedaży produktów spożywczych z dodatkiem kannabidiolu (CBD).

W ramach tych czynności stwierdzono sprzedaż i reklamę suplementów diety zawierających ekstrakty CO2 z konopi siewnych (Cannabis sativa L.) oraz ekstrakty CO2 z nasion konopi siewnych, tj.: olejek konopny CBD natural plus 10%; - olejek konopny CBD natural 5%; - olejek CBD 1 raw; - olejek konopny CBD natural strong 15%. Powyższe opisano w protokole kontroli sanitarnej interwencyjnej z 17 grudnia 2019 r. Protokół ten strona podpisała i odebrała w dniu 19 grudnia 2019 r., nie wnosząc zastrzeżeń do stanu faktycznego i stwierdzonych nieprawidłowości.

Wobec powyższych ustaleń Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku decyzją z 15 stycznia 2020 r., nr HŻ.36/D/20, zakazał wprowadzania do obrotu produktów zawierających w swoim składzie CBD, pochodzący z ekstraktu z konopi siewnych Cannabis sativa L., a także prezentacji i reklamy produktów zawierających w swoim składzie CBD pochodzący z ekstraktu z konopi siewnych Cannabis sativa L., na stronie internetowej spółki, i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

PPWiS w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 24 marca 2020 r. nr 2/D-II/HŻ/2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że według definicji zawartych w Katalogu Nowej Żywności, produkty pochodzące z rośliny Cannabis sativa L. posiadają historię spożycia w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., jednak dotyczy to tylko: nasion, oleju z nasion, mąki z nasion i odtłuszczonych nasion, dlatego nie są one traktowane jako nowa żywność. Natomiast kannabinoidy zawarte w produktach pochodzących z konopi wciąż uznawane są za nową żywność. Powyższe odnosi się do ekstraktów z konopi i produktów, do których je dodano w procesie produkcji, np. oleju z nasion.

Ekstrakt, wbrew opinii spółki, różni się pod względem właściwości fizykochemicznych od surowca wyjściowego, ponieważ metoda ekstrakcji ma na celu wyodrębnienie konkretnych substancji z surowca wyjściowego, a więc powoduje zwiększenie ich ilości w wyrobie gotowym w porównaniu do surowca. Metoda ekstrakcji z zastosowaniem płynów nadkrytycznych, w tym CO2, jest stosunkowo nową i kosztowną technologią, rozwijającą się stale od lat 60 XX wieku, stosowaną na największą skalę w procesie usuwania kofeiny z kawy. Trudno zatem uznać, że ekstrakty z konopi były stosowane na szeroką skalę w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich UE przed dniem 15 maja 1997 r.

Organ dodał, że nadrzędne dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie bezpieczeństwa żywności są stanowiska Komisji Europejskiej, wypracowane na podstawie oceny bezpieczeństwa przeprowadzanej przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), który zgodnie z art. 22 rozporządzenia nr 178/2002 (Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 z późn. zm.) zapewnia doradztwo naukowe oraz wsparcie naukowo-techniczne w zakresie prawodawstwa i polityki Wspólnoty, we wszystkich dziedzinach, które wywierają bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności, a także zbiera i analizuje dane, które umożliwiają przygotowanie charakterystyk i monitorowanie zagrożeń, które wywierają bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności.

Informacje odnośnie substancji roślinnych zawarte w Katalogu Nowej Żywności i unijnym wykazie nowej żywności, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia nr 2015/2283 w sprawie nowej żywności (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności, zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1852/2001 (Dz. U. UE. L. z 2015 r. Nr 327, str. 1 z późn. zm.) są wiążące dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast, stanowiska firm i organizacji producenckich, na które powołuje się spółka, mogą stanowić jedynie wsparcie merytoryczne podmiotu w przebiegu procedury autoryzacji nowej żywności przez Komisję Europejską. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 2015/2283, Komisja Europejska wydaje zezwolenie na nową żywność i wpisuje ją do unijnego wykazu w sytuacji, gdy ta żywność nie stwarza, w oparciu o dostępne dowody naukowe, ryzyka dla zdrowia ludzkiego. Na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2015/2283 postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wprowadzanie nowej żywności na rynek Unii i aktualizacji unijnego wykazu, zgodnie z art. 9 wszczyna się z inicjatywy Komisji lub na podstawie wniosku złożonego do Komisji przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 10 ust. 3 na żądanie Komisji Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (...) wydaje opinię stwierdzającą, czy aktualizacja może mieć wpływ na zdrowie człowieka. Natomiast zgodnie z art. 4 rozporządzenia jeżeli podmioty działające na rynku spożywczym nie są pewne, czy żywność, którą zamierzają wprowadzić na rynek w Unii, objęta jest zakresem stosowania niniejszego rozporządzenia, konsultują się z państwem członkowskim, w którym zamierzają w pierwszej kolejności wprowadzić tę nową żywność. Podmioty działające na rynku spożywczym przekazują temu państwu członkowskiemu niezbędne informacje umożliwiające mu ustalenie, czy dana żywność objęta jest zakresem stosowania niniejszego rozporządzenia. Podkreślono, że na podstawie art. 17 rozporządzenia nr 178/2002, to na podmiotach branży spożywczej ciąży zapewnienie, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodności tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Organ podniósł, że bezpieczeństwo produktów pochodzących z konopi siewnych nie opiera się jedynie na założeniu, że nie zawierają one lub zawierają niskie zawartości THC. Obecny stan wiedzy organów nadzoru nad bezpieczeństwem żywności nie pozwala stwierdzić z całą pewnością, że spożycie kannabinoidów w dowolnej ilości nie stanowi zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Powyższe jest spowodowane faktem, że związki te posiadają profil farmakologiczny zbliżony do atypowych leków przeciwpsychotycznych, obejmujący m.in. działanie neurochemiczne. Z uwagi na wykazywanie przez te związki właściwości bioaktywnych, są one wykorzystywane w farmakologii. Zarejestrowane produkty lecznicze, zawierające kannabidiol, pn. "S." i "E." zalecane są odpowiednio: w łagodzeniu objawów spastyczności o przebiegu umiarkowanym do ciężkiego u pacjentów ze stwardnieniem rozsianym i w leczeniu napadów w zespole Lennoxa-Gastauta lub zespole Draveta. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że nieznane są skutki przyjęcia kannabinoidów z żywnością, w tym suplementami diety, przez osoby zdrowe. Wskazano, że powyższe wątpliwości znajdują potwierdzenie w powiadomieniach dotyczących produktów pochodzących z konopi siewnych w systemie RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed), zgłaszanych przez poszczególne kraje członkowskie UE. System ten został ustanowiony na mocy art. 50 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, a jego celem jest wczesne ostrzeganie o bezpośrednim lub pośrednim niebezpieczeństwie grożącym zdrowiu ludzkiemu, pochodzącym z żywności. Powiadomienia te dotyczą m.in. obecności w produktach nieautoryzowanego składnika nowej żywności - kannabidiolu (CBD), który na terenie całej Unii Europejskiej posiada ww. status. Podkreślono, że występowanie produktów zawierających CBD na rynku polskim lub innych krajów europejskich, nie oznacza, że ich sprzedaż jest zaakceptowana przez organy nadzoru nad bezpieczeństwem żywności.

Odnosząc się do argumentu, że kwestionowane produkty zawierają poniżej 0,2 % THC, a więc spełniają wymogi ustawodawstwa, organ podał, że zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2020 r. poz. 322), wartość ta w przeliczeniu na suchą masę, odnosi się do sumy zawartości delta-9-tetrahydrokannabinolu oraz kwasu tetrahydrokannabinolowego w kwiatowych lub owocujących wierzchołkach roślin Cannabis satira L., z których nie usunięto żywicy, nie zaś do produktu końcowego. Ponadto, strona nie załączyła do akt sprawy dowodów na potwierdzenie swojego argumentu.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane produkty mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia konsumentów. Argumentem przemawiającym za potencjalnym zagrożeniem jest fakt, że spółka nie wykazała, że jest to żywność. Dlatego też należało nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

WSA w Białymstoku po rozpoznaniu skargi spółki, wyrokiem z 12 października 2020 r. przedmiotową skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że istota sporu sprowadza się do tego czy wykrycie w suplementach diety kannabinoidów uprawniały organy inspekcji sanitarnej do zastosowania określonych w decyzji środków. Zdaniem sądu sporu tego aktualnie nie można rozstrzygnąć. Z prawną regulacją ekstraktów z konopi mierzy się obecnie nie tylko Europa ale także Stany Zjednoczone. Sama spółka wskazuje, że temat legalności oraz bezpieczeństwa stosowania składników konopnych w środkach spożywczych miał stanowić przedmiot dyskusji na marcowej sesji CND (Commission on Narcotic Drugs), dyskusja została jednak przesunięta na grudzień 2020 r. Zagadnienie to cały czas jest na etapie dyskusji. Taki stan rzeczy obligował więc organy inspekcji sanitarnej, które w prawie żywnościowym muszą kierować się zasadą ostrożności i ochrony interesów konsumentów (art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002) do wydania kwestionowanych zakazów.

WSA w Białymstoku, powołując się na chęć wzmocnienia argumentacji organu stwierdził, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że produkty zawierające ekstrakty z konopi siewnych zostały wprowadzone do obrotu jako suplementy diety. Punktem wyjścia do rozważań powinna być zatem definicja ustawowa pojęcia suplement diety. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1252 ze zm.; dalej powoływana jako: ustawa o bezpieczeństwie żywności), suplement diety oznacza środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Z definicji tej wynika, że suplement diety jest środkiem spożywczym uzupełniającym normalną dietę zdrowego człowieka, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny.

Zagadnienia obrotu produktami uznawanymi za żywność (środek spożywczy) są regulowane zarówno przez prawo polskie, przede wszystkim przez ww. ustawę o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i przez prawo unijne. Sąd podkreślił także, że zarówno prawodawca unijny, jak i krajowy nie pozostawili właściwym organom administracji luzu decyzyjnego (swobodnego uznania) w stosowaniu tych przepisów. W związku z tym przepisy prawa żywnościowego należy interpretować ściśle, najczęściej językowo, ewentualnie "w świetle kontekstu i celu prawa wspólnotowego", czyli funkcjonalnie, tak aby osiągnąć skutki założone przez prawo unijne. Stosowanie prawa żywnościowego w państwach członkowskich Unii Europejskiej nie opiera się przy tym na liberalnej zasadzie "co nie jest zabronione, jest dozwolone", lecz na zasadzie, że dopuszczalne jest tylko to, czego wprost wymagają przepisy materialnoprawne i dodatkowo pod warunkiem ścisłego przestrzegania przyjętych w tej materii procedur.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności, żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002. Przepis art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 stanowi, że do celów tego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Środek spożywczy obejmuje napoje, gumę do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. Przepis art. 2 lit. g rozporządzenia (WE) nr 178/2002 stanowi, że środek spożywczy nie obejmuje narkotyków lub substancji psychotropowych w rozumieniu Jednolitej konwencji o środkach odurzających z 1961 r. oraz Konwencji o substancjach psychotropowych z 1971 r.

Kolejną okolicznością bezsporną w sprawie niniejszej jest to, że suplementy diety zawierały kannabinoidy. Kannabinoidy czyli związki chemiczne występujące w gatunku konopi siewnych (Cannabias sativa L.). Główne kannabinoidy to tetrahydrokannabinol (THC) oraz kannabidiol (CBD). Te związki chemiczne otrzymane są z ekstraktu konopi. Skarżąca spółka odnośnie THC kwestionowała jedynie ilość tego związku w suplementach natomiast a w przypadku CBD kwestionowano to, że nie jest to składnik nowej żywności.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że tetrahydrokannabinol i jego warianty stereochemiczne są wymienione jako substancje psychotropowe w tabeli załącznika nr 1 grupy I-P w rozporządzeniu w sprawie substancji psychotropowych, wydanego na podstawie art. 44f ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 852 ze zm.). Z treści art. 2 lit. g rozporządzenia (WE) nr 178/2002 jednoznacznie wynika, że środek spożywczy nie może zawierać substancji psychotropowych. Z tego też względu przepisy rozporządzenia (WE) nr 178/2002 nie określają minimalnej lub maksymalnej wielkości substancji psychotropowych, gdyż substancje takie w ogóle nie mogą znajdować się w środku spożywczym, niezależnie od jego wielkości w masie środka spożywczego. Oznacza to, że prawodawca unijny unormował bezwzględny zakaz umieszczania w środku spożywczym substancji psychotropowej niezależnie od jej wielkości w masie środka spożywczego. Bez znaczenia pozostaje zatem argumentacja spółki dotycząca tego, że przedmiotowe suplementy diety zawierają poniżej 0,2 % THC. Nie powinny bowiem zawierać żadnej ilości tej substancji.

Jeżeli chodzi o kannabidiol CBD to wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności, suplementy diety mogą zawierać w swoim składzie witaminy i składniki mineralne, które naturalnie występują w żywności i spożywane są jako jej część, oraz inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny.

Przepisy obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1951) nie przewidują obecności kannabidiolu w suplemencie diety. Mając na uwadze przytoczoną powyżej zasadę stosowania prawa żywnościowego, że dopuszczalne jest tylko to czego wprost wymagają przepisy materialnoprawne i dodatkowo pod warunkiem ścisłego przestrzegania przyjętych w tej materii procedur stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na obecność kannabidiolu w suplementach diety. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi spółka, że brak zakazu oznacza dopuszczalność dodawania składników pochodzenia konopnego do środków spożywanych. Ta zasad jak wskazano powyżej nie obowiązuje w stosowaniu prawa żywnościowego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "K.p.a.") co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, będące konsekwencją niepodzielenia argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przez organ w trakcie postępowania norm prawa procesowego, a polegającego na nieuprawnionym przyjęciu na podstawie zebranego materiału dowodowego, że ekstrakt konopny obecny w produktach jest składnikiem nowej żywności w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności, zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1852/2001 (tj. Dz.U.UE.L.2015.327.1, dalej: "rozporządzenie 2015/2283"), bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego zakwalifikowania składnika, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uchybienie wskazanym przepisom w toku postępowania administracyjnego było istotne i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1252; oraz art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (tj. Dz.U.UE.L.2002.31.1; dalej: "rozporządzenie 178/2002") przez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do produktów skarżącej występują niezgodności uzasadniające zakazanie wprowadzania produktów do obrotu handlowego, w sytuacji gdy produkty są w pełni bezpieczne dla życia i zdrowia, a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia;

2. art. 3 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2015/2283 poprzez błędne uznanie, że ekstrakty z konopi oraz produkty, do których takie ekstrakty dodano w procesie produkcji stanowią "nową żywność", podczas gdy w rzeczywistości tego rodzaju ekstrakty oraz produkty posiadają historię spożycia w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., a zatem tego rodzaju kwalifikacja jest nieprawidłowa;

3. art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności, art. 2 lit. g rozporządzenia 178/2002 oraz art. 44f ustawy z dnia 29 lipca 2005 r, o przeciwdziałaniu narkomanii (tj. Dz.U.2020.2050; dalej: "UPN") poprzez błędną wykładnię oraz uznanie, że w produkcie żywnościowym ilość THC nie może przekraczać 0%, w sytuacji gdy Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności określił dopuszczalną dawkę referencyjną tego składnika,

4. art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 59; dalej: "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej") poprzez błędne uznanie, że produkty skarżącej nie spełniają wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz, że naruszenie przez produkty ww. wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi w sytuacji, w której produkty spełniają wszystkie wymagania higieniczne i zdrowotne, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania powyższych przepisów prawa;

5. art. 27 ust. 6 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz § 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (tj. Dz.U.2018.1951; dalej "rozporządzenie ws. składu i oznakowania") przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy kannabidiol obecny w produktach skarżącej nie jest witaminą ani składnikiem mineralnym, a tym samym niemożliwością jest umieszczenie go wykazie witamin i składników mineralnych oraz ich form chemicznych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że za błędne należy uznać przyjęcie przez Sąd, że zakazanie wprowadzania do obrotu produktów jest uzasadnione, w sytuacji gdy jak Sąd sam wskazuje, że sporu dotyczącego ekstraktu z konopi z CBD na moment wydawania wyroku rozstrzygnąć nie można.

Skarżąca nie zgadza się także ze stanowiskiem jakoby taki stan rzeczy obligował organ do wydania zaskarżonej decyzji. To na organach administracji spoczywa obowiązek udowodnienia spowodowanego przez dane produkty realnego ryzyka dla zdrowia publicznego, ponieważ zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 27 kwietnia 2017 roku w sprawie Noria Distribution SARL (sygnatura akt: C 672/15), właściwe władze Państw Członkowskich wydając decyzje zmierzające do ograniczenia obrotu produktami, muszą być w stanie wykazać na podstawie wiarygodnych i najnowszych międzynarodowych danych naukowych, iż spożywanie danego produktu stwarza rzeczywiste ryzyko dla zdrowia publicznego.

Spółka dodała, że swoje działania organ oraz Sąd opiera z kolei na przepisach, które dotyczącą konieczności stwierdzenia, a nie jedynie domniemania, że doszło do naruszeń zagrażających zdrowiu i życiu konsumentów, zatem organy powinny posiadać dowody potwierdzające szkodliwość i niebezpieczeństwo tych produktów.

Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. Niezbędnym warunkiem skuteczności tego rodzaju zarzutu jest wskazanie przez jego autora wzorca kontroli, w odniesieniu do którego należałoby ocenić prawidłowość zaprezentowanej wykładni konkretnych regulacji.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, jak i materialnego.

W pierwszym z procesowych zarzutów spółka wskazała na naruszenie przez WSA w Białymstoku, oprócz wynikowych regulacji P.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. oraz art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. przepisów określających sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi) art. 141 § 4 tej ustawy, który określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Jeżeli chodzi o zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17 – dost. w CBOiS). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Poza tym zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała w sposób jasny i jednoznaczny, które to zarzuty jej skargi, skierowanej do WSA w Białymstoku, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, zostały pominięte. Wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę na konkretny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, nie jest przy tym bezwzględnie zobligowany do odnoszenia się do wszystkich zarzutów skierowanej do niego skargi. Winien on bowiem ustosunkować się jedynie do tych spośród nich, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a przy tym może tego dokonać w sposób łączny.

Z tego więc względu brak jest podstaw do uznania zasadności przedmiotowego zarzutu.

Również za pozbawiony podstaw uznać należy drugi z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący niewskazania podstaw zakwalifikowania ekstraktu konopnego jako składnika nowej żywności. Sąd I instancji zgodził się bowiem ze stanowiskiem rozstrzygających sprawę organów, że za takim stanowiskiem przemawia brak historii spożycia tego ekstraktu w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. i nieujęcie go w wykazie nowej żywności. W tej sytuacji twierdzenia skarżącej kasacyjnie, odnośnie braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego zakwalifikowania ekstraktu, nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że również w ich przypadku nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem spółki.

W pierwszym z tej kategorii zarzutów spółka podniosła naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, w związku przyjęciem istnienia niezgodności produktów, w sytuacji, w której są one całkowicie bezpieczne. Odnosząc się do tych stwierdzeń w pierwszej kolejności zauważyć należy, że poprzez ten zarzut, który nie jest do końca precyzyjny i jasny (spółka nie wskazała wprost postaci wskazywanego przez siebie naruszenia prawa materialnego) skarżąca kasacyjnie zakwestionowała podjęcie odpowiednich działań przez organy, w stosunku do produktów które są, w jej ocenie, w pełni bezpieczne i zdrowe. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia, że produkty spółki, zawierające ekstrakty z konopi są w pełni bezpieczne i zdrowe. Rozstrzygające sprawę organy podjęły odpowiednie działania prawne w związku z wątpliwościami w tym zakresie, co zasadnie zaakceptował Sąd. Ponadto sama skarżąca kasacyjnie, w rozwinięciu swojego stanowiska akcentowała nie to, że jej żywność jest w pełni bezpieczna, ale to że organy nie wykazały związanego z jej spożywaniem zagrożenia.

Spółka w ramach przedmiotowego zarzutu, o charakterze materialnoprawnym, podkreśla, że jej produkty są w pełni zdrowe i bezpieczne. Ta jednak materia jest jednak przede wszystkim związana z zakresem i postacią poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, których prawidłowości nie można kwestionować poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, z 13 maja 2014 r., sygn. I GSK 482/12, z 23 września 2014 r., sygn. II FSK 2327/12, z 11.01.2024 r., sygn. III FSK 3460/21). Poza tym w treści zarzutu, jako jeden z naruszonych przepisów wymieniono art. 7 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, dotyczący właśnie sposobu reagowania w sytuacji zaistnienia wątpliwości odnośnie bezpieczeństwa żywności. Przepis ten nie był jednak przedmiotem stosowania przez Sąd, poza tym powołanie się na niego potwierdza jedynie to, że w sprawie nie mamy do czynienia z produktami, których bezpieczeństwo nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, co sugeruje skarżąca kasacyjnie.

Stąd też przedmiotowy zarzut uznać należy za pozbawiony podstaw.

W zakresie drugiego z zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie można zgodzić się ze spółką, że WSA w Białymstoku dopuścił się naruszenia 3 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2015/2283 uznając, że ekstrakty z konopi stanowią nową żywność, podczas gdy mają one historię spożycia datą sprzed 15 maja 1997 r.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. W tej materii zauważyć bowiem należy, że o ile spółka słusznie łączy możliwość wykluczenia zakwalifikowania danego produktu do kategorii nowej żywności z okolicznością w postaci posiadania historii spożycia przed datą 15 maja 1997 r., to jednak stwierdzenie tego faktu stanowi element ustaleń faktycznych. Nie można więc podważać stanowiska organów i Sądu I instancji co do braku takiej historii, poprzez zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Na marginesie rozważań w tym przedmiocie stwierdzić jedynie należy, że spółka nie wskazała żadnych okoliczności, które na posiadanie przez jej produkty (zawierające ekstrakt z konopi) wymaganej historii spożycia by wskazywały.

W zakresie trzeciego zarzutu również nie można zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz art. 44f ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez błędną ich wykładnię. Po pierwsze bowiem zaznaczyć należy, że zakaz wprowadzania do obrotu i reklamy produktów związany był przede wszystkim z tym, że zawierały one CBD, a nie THC, do której to substancji spółka odnosi się w treści niniejszego zarzutu. Poza tym organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, że dopuszczalna zawartość THC nie odnosi się do produktu końcowego. W tej sytuacji nie sposób więc mówić o błędzie wykładni ze strony Sądu, który nie zakwestionował stanowiska organu, w odniesieniu do wymienionych w podstawach zarzutu regulacji.

Za pozbawiony podstaw uznać należy również kolejny zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. zarzut nr 4. W tym wypadku również spółka dążąc do wykazania uchybienia przez Sąd I instancji regulacjom art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oparła swoje stanowisko na gołosłownych stwierdzeniach odnośnie tego, iż jej produkty spełniają wszystkie wymogi higieniczne i zdrowotne. Po raz kolejny odwołała się więc do problematyki związanej z przedmiotem i treścią poczynionych ustaleń faktycznych, których postaci (akcentującej istnienie wątpliwości co do rzeczywistych cech i właściwości produktów) nie podważyła. Twierdzenia przedmiotowego zarzutu sprowadzają się bowiem do polemiki z tymi ustaleniami, niepopartej wiarygodnymi i rzeczowymi argumentami. Poza tym, jak to już wyżej stwierdzono, nie można kwestionować prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych poprzez zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie uchybienia przepisom prawa materialnego, a dodatkowo, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, dla swej skuteczności, co do zasady wymaga uprzedniego podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia.

Nie można zgodzić się również z zasadnością ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 27 ust. 6 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie składu i oznakowania suplementów diety. Z treści tych regulacji nie sposób jest wywieść, również przy zastosowaniu innych niż gramatyczna rodzajów wykładni, że w jakikolwiek sposób dopuszczają one do stosowania w suplementach diety CBD. Wprawdzie bezsporne jest to, ze substancja ta nie jest ani witaminą, ani składnikiem mineralnym, jednakże w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność jej zastosowania w suplementach diety nie została wywiedziona przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji z art. 27 ust. 6 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie składu i oznakowania suplementów diety. Nie można więc mówić o uchybieniu tym regulacjom poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz PPWIS w Białymstoku kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która reprezentowała organ na rozprawie.