Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 36/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 par. 1 pkt 1, art. 31 par. 1 i par. 2, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 ust. 1, art. 38, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 85 ust. 1 i ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 37 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr SKO.40.984.2020.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie N. w K. (zwane dalej również Stowarzyszeniem lub skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: SKO, Kolegium) z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr SKO.40.984.2020.oś, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr IT.I.7624-1/13/2011, ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie kompostowni, utwardzenie płytami na działce nr a k.m. [...] obręb P. Gmina P.".

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na skutek wniosku A. M. (zwanej dalej również inwestorką lub wnioskodawczynią) z dnia 29 września 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia oraz po wyrażeniu opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej w skrócie: RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnie (dalej w skrócie: PPIS) o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz Praszki postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm. [na dzień orzekania przez SKO - Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą.

Po przedłożeniu przez wnioskodawczynię raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ pierwszej instancji zwrócił się do RDOŚ i PPIS o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Obwieszczeniem z dnia 16 marca 2011 r. - na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy - Burmistrz Praszki podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W obwieszczeniu zawiadomiono m.in. o możliwości, sposobie i terminie zapoznania się z aktami sprawy, a także o możliwości wnoszenia uwag i wniosków. Obwieszczenie wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Praszce, na tablicy ogłoszeń w sołectwie P. - tj. w miejscu inwestycji, oraz opublikowano na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Praszka.

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr [...], PPIS zaopiniował środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Do akt sprawy włączono protokół z zebrania wiejskiego wsi P. przeprowadzonego w dniu 11 kwietnia 2011 r. w sprawie wywozu osadu z oczyszczalni ścieków, w którym odnotowano, że mieszkańcy wsi P. nie wyrażają zgody na dalsze przyjmowanie osadu na działkę, ponieważ wnioskodawczyni nie wypełnia swoich zobowiązań w zakresie bezpiecznego ich składowania.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2011 r., nr [...], RDOŚ uzgodnił wnioskodawczyni warunki z zakresu ochrony środowiska dla realizacji przedsięwzięcia w wariancie zaproponowanym przez inwestorkę.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr IT.I.7624-1/13/2011, Burmistrz Praszki - na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 79, art. 82, art. 85 ust. 2 ustawy, a także § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) - ustalił wnioskodawczyni środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie kompostowni, utwardzanie płytami na działce nr a k.m. [...] obręb P. Gmina P.". W rozstrzygnięciu określono: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (pkt I); warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt II); wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt III); wypowiedziano się odnośnie do wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii (pkt IV), transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt V), oraz co do konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (pkt VI). W pkt VII decyzji organ nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stwierdzając, że dane ujęte w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko na temat przedsięwzięcia oraz elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pozwalają w pełni ocenić jego oddziaływanie na środowisko. Poza tym przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk czy siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody. W pkt VIII organ orzekł o nałożeniu obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej, wskazując, że należy dokonać porównania funkcjonowania przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w decyzji oraz w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczącego jego faktycznego oddziaływania na środowisko oraz efektów działań zapobiegających i ograniczających to oddziaływanie. W tym względzie wskazano za RDOŚ na obowiązek przedstawienia: oceny przyjętych rozwiązań dotyczących zastosowanej technologii kompostowania, w tym prowadzonej gospodarki odciekami; rezultatów prowadzonego procesu kompostowania w formie bilansu ilościowego przyjmowanych, odzyskiwanych, unieszkodliwianych i przekazywanych na zewnątrz odpadów; oceny skuteczności prowadzonego procesu kompostowania poprzez określenie ilości i jakości wytwarzanego odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania); kierunków zagospodarowania tego odpadu. Orzeczono, że analizę w ww. zakresie należy przedłożyć Burmistrzowi Praszki oraz RDOŚ w terminie 15 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do udziału społeczeństwa w procedurze wydawania decyzji, wskazał, że do publicznej wiadomości podano informacje, o jakich mowa w art. 33 ustawy. Społeczeństwo miało też możliwość składania uwag i wniosków w terminie od 22 marca 2011 r. do 12 kwietnia 2011 r. W tym terminie do organu wpłynął protokół z zebrania wiejskiego wsi P. z dnia 11 kwietnia 2011 r., w którym mieszkańcy wsi nie wyrazili zgody na przyjmowanie osadu. Organ uznał jednak - na podstawie danych z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz warunków określonych w postanowieniu RDOŚ, opinii sanitarnej PPIS, a także w przedmiotowej decyzji - że przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości dla mieszkańców sołectwa P. Reasumując, Burmistrz Praszki stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania, w tym z analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, m.in. z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia, przy zachowaniu warunków określonych w decyzji, spełniać będzie obowiązujące standardy środowiska. W załączniku nr 1 do decyzję określono charakterystykę przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 24 marca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza Praszki z dnia 5 sierpnia 2011 r., jak również dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień orzekania przez Kolegium - Dz. U. 2020 poz. 256, z późn. zm. [aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.]), zwanej dalej K.p.a. W ocenie skarżącego kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W szczególności we wniosku podniesiono, że Burmistrz Praszki przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach naruszył przepisy art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy przez zaniechanie podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, o wszczęciu postępowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a także o przedmiocie decyzji, która miała zostać wydana. Zdaniem Stowarzyszenia Burmistrz Praszki naruszył też następujące przepisy:

- art. 37, art. 42 i art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy przez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie podczas wydawania decyzji uwag i wniosków mieszkańców zgłoszonych w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu;

- art. 38 ustawy poprzez zaniechanie podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią;

- art. 28 i art. 29 K.p.a. przez nieustalenie stron postępowania administracyjnego;

- art. 10 K.p.a. przez niezawiadomienie stron postępowania o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się w sprawie;

- art. 49 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia stron postępowania o wydanej decyzji środowiskowej i innych czynnościach organu administracji publicznej.

Uzasadniając swoje żądanie, Stowarzyszenie podało, że jest stowarzyszeniem zwykłym wpisanym do ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez Starostę O. (wpis nr [...]). Wskazując na swoje najważniejsze cele określone w regulaminie, Stowarzyszenie wyjaśniło, że działa w interesie społecznym, który polega na ochronie środowiska przed potencjalnym, negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięć, których realizacja może spowodować znaczącą ingerencję w środowisko naturalne, będące dobrem wspólnym całego społeczeństwa. Akcentowało, że w interesie społecznym leży również kontrola społeczna nad poprawnością działania organów administracji.

Ponadto w piśmie z dnia 11 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie podniosło, że z budową kompostowni osadów w P. powiązany jest proceder nielegalnego składowania na gruntach rolnych wsi P. osadów z oczyszczalni ścieków z całego województwa. Mieszkańcy P., A., K. i okolic od wielu lat bezskutecznie próbują dochodzić swojego prawa do udziału w procesach decyzyjnych dotyczących budowy kompostowni osadów komunalnych oraz protestują przeciwko nielegalnemu składowaniu tych osadów na gruntach rolnych w pobliżu swoich posesji. Prawo to jest jednak skutecznie blokowane przez różne instytucje i organy. Stowarzyszenie podniosło, że - działając w interesie społecznym - ściśle współpracuje z mieszkańcami P. i w zgodzie z oczekiwaniami tych mieszkańców wspiera ich w dążeniu do realizacji prawa współdecydowania o kształcie środowiska, w którym żyją.

Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r., nr [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Praszki z dnia 5 sierpnia 2011 r. wniósł również RDOŚ, powołując się na regulację art. 76 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie tego organu ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje wystąpienie, organ podał, że Stowarzyszenie wystąpiło do RDOŚ o skierowanie wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki, jako wydanej niezgodnie z prawem. Po analizie treści tej decyzji RDOŚ przychylił się do stanowiska Stowarzyszenia i stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 74, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy, co w myśl zapisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Poza tym, zdaniem RDOŚ, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie spełnia wymogów K.p.a., tj. brak w niej oznaczenia strony lub stron oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 3 i pkt 6 tej ustawy.

Pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. Kolegium zawiadomiło inwestorkę oraz podmioty działające na prawach strony, tj. Stowarzyszenie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, dopuszczone do udziału w postępowaniu na podstawie - odpowiednio - art. 31 § 2 K.p.a. i art. 76 ust. 8 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki z dnia 5 sierpnia 2011 r. oraz poinformowało o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.

W piśmie z dnia 8 lipca 2020 r. A. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o umorzenie postępowania. Podniosła, że Stowarzyszenie jedynie w sposób ogólny odniosło się we wniosku do swoich celów statutowych oraz do istnienia interesu społecznego we wszczęciu na jego wniosek postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, inwestorka podkreśliła, że cechy rażącego naruszenia prawa nosi kwalifikowane uchybienie, z którym mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i gdy doszło do poważnego naruszenia norm materialnoprawnych, jak również procesowych. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Jednocześnie uchybienia dotyczące postępowania mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie wtedy, gdy naruszenia pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem.

W piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. inwestorka ponowiła wniosek o umorzenie postępowania, wskazując na niedopuszczalność jego wszczęcia. Podkreśliła, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu może mieć miejsce wtedy, gdy organ administracji dysponuje wiedzą o zaistnieniu jednej z przesłanek nieważności. Nadto, biorąc pod uwagę to, że w omawianej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła organizacja ekologiczna będąca rodzajem organizacji społecznej, mająca jednak szczególny status prawnoprocesowy - podlegała ona w tym względzie uregulowaniom wynikającym z art. 44 ust. 2 i 3 ustawy. Powyższe oznacza, zdaniem inwestorki, że w omawianym przypadku brak było podstaw do wszczęcia - na wniosek organizacji ekologicznej - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, czyli postępowania nadzwyczajnego, albowiem skuteczne żądanie wszczęcia takiego postępowania mogło pochodzić jedynie od legitymowanego podmiotu. Natomiast organizacja ekologiczna legitymacji takiej nie posiada. Wszczęcie postępowania w tym przypadku mogłoby ewentualnie wynikać z dostrzeżonych przez organ potencjalnych przyczyn nieważności decyzji, ale nie byłoby jednak następstwem zgłoszonego przez organizację ekologiczną żądania. Dalej, wskazując na przepis art. 76 ust. 1 ustawy, inwestorka podniosła, że wszczęcie przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było niedopuszczalne, ponieważ w wystąpieniu RDOŚ zabrakło wskazania prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Poza tym RDOŚ nie tylko nie podał żadnej z przesłanek nieważności, ale nawet nie wykazał tego, że ustalił (stwierdził) jakiekolwiek nieprawidłowości dotyczące wydania decyzji środowiskowej.

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Praszki z dnia 5 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania i wyjaśniło, że wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podjęło tę czynność po rozważeniu zarówno przesłanek wynikających z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. - zważywszy na żądanie Stowarzyszenia, jak i mając na względzie regulacje zawarte w art. 76 ust. 1 ustawy - odnośnie do wystąpienia RDOŚ. Analizując treść art. 31 § 1 K.p.a. doszło do przekonania, że za wszczęciem przedmiotowego postępowania przemawiały cele statutowe organizacji społecznej wnoszącej - pismem z dnia 24 marca 2020 r. - żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a także okoliczność zaangażowania tej organizacji w ochronę interesu społecznego. W tym zakresie Kolegium powołało się na zapisy § 5 regulaminu Stowarzyszenia, gdzie jako cele działalności wskazuje się (m.in.) udział w postępowaniach administracyjnych w charakterze organizacji ekologicznej i społecznej reprezentującej interes społeczny i interes publiczny (pkt 2); podejmowanie działań mających na celu ochronę środowiska przed niewłaściwą lokalizacją obiektów przemysłowych, zagrażającą zdrowiu i życiu człowieka oraz środowisku naturalnemu (pkt 8), oraz - troskę o zachowanie walorów krajobrazowych i przyrodniczych obszarów, na których planowana jest lokalizacja obiektów przemysłowych (pkt 9). Nadto w § 6 regulaminu postanowiono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele (m.in.) poprzez działania na rzecz właściwej gospodarki odpadami, gospodarki wodnej i ściekowej na terenach wiejskich. Poza tym za przekonujące Kolegium uznało wyjaśnienia Stowarzyszenia, że jego działania zmierzają do ochrony środowiska przed potencjalnym negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia, którego realizacja może spowodować znaczącą ingerencję w środowisko naturalne, będące dobrem wspólnym całego społeczeństwa. W przekonaniu SKO nie bez znaczenia dla oceny interesu społecznego pozostaje w realiach omawianej sprawy charakter przedmiotowej inwestycji. Kompostownia - jako obiekt przemysłowy zajmujący się przeróbką odpadów - stanowi niewątpliwie inwestycję wymagającą zachowania wszelkich standardów zapewniających ochronę środowiska (zarówno w zakresie standardów emisyjnych, jak i immisyjnych), co powinno zapobiegać sytuacjom zanieczyszczenia środowiska oraz oddziaływaniom szkodliwym dla zdrowia (fizycznego i psychicznego - np. w zakresie oddziaływań odorowych) człowieka. Obiektywnie zatem, w takiej sytuacji, zasadniczo istnieje prawdopodobieństwo negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym na stan zdrowia lub życie ludzi. Z tych względów, w ocenie SKO, za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki przemawiał także interes społeczny. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego przez pełnomocnika inwestorski, wywodziło Kolegium, że przepisy art. 44 ust. 1 ustawy i art. 31 § 1 K.p.a. w odmienny sposób regulują przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym (jakim jest przecież postępowanie środowiskowe) organizacji ekologicznej (będącej zawsze - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy - organizacją społeczną). Udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest więc możliwy zarówno na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy, jak i na podstawie ogólnej regulacji procesowej - art. 31 § 1 K.p.a. W tym drugim przypadku podstawą dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu będzie jednak wykazanie przez nią, że udział ten jest uzasadniony jej celami statutowymi, jak również przemawia za tym interes społeczny, co - według Kolegium - wykazano już wcześniej. Przepis art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. przewiduje bowiem możliwość wystąpienia przez organizacje społeczne z żądaniem wszczęcia postępowania bez przystępowania do udziału w nim na prawach strony. Skoro w art. 44 ustawy nie ma w tym zakresie autonomicznych uregulowań, należy przyjąć, że obowiązują w tej kwestii ogólne rozwiązania zawarte w K.p.a. Kolegium podniosło również, że niezależnie od żądania Stowarzyszenia przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki było następstwem wniesionego - w trybie art. 76 ustawy - wystąpienia RDOŚ. Natomiast badanie zasadności zawartego w wystąpieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mogło nastąpić dopiero we wszczętym postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dlatego za nieuprawnione uznało twierdzenia inwestorski, jakoby o skuteczności procesowej przedmiotowego wystąpienia miało stanowić wykazanie przez RDOŚ ustalenia (stwierdzenia) nieprawidłowości dotyczących decyzji. Kwestie merytoryczne dotyczące badania konkretnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podlegają bowiem ocenie organu wyższego stopnia i nie są przedmiotem analizy na wstępnym etapie postępowania. Z tych samych względów za niezasadne uznano oczekiwanie co do konieczności wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania "hipotetycznej przesłanki" czy "konkretnej podstawy" przemawiającej za prowadzeniem postępowania w trybie nadzwyczajnym. Przechodząc do oceny przedmiotowej decyzji, Kolegium omówiło określone w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i podkreśliło, że postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zakres tego postępowania jest zatem ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W pierwszej kolejności Kolegium dokonało oceny kontrolowanej decyzji pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). W tej materii zwróciło uwagę - odwołując się do licznych poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego - że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Konieczne jest bowiem, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. Dalej Kolegium odnotowało, że decyzja Burmistrza Praszki z dnia 5 sierpnia 2011 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) i przytoczyło treść art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1-3, art. 77 ust. 1, 3 i 4, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 82 ust. 1 i 3 i art. 85 tej ustawy. Wskazało także na § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), podając, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymieniona w § 2 ust. 1 pkt 39-41 tego rozporządzenia. Kolegium przypomniało również, że RDOŚ zasugerował wydanie ocenianej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wskazując na przepisy art. 74, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy. Stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy domagało się także Stowarzyszenie. Zdaniem Kolegium - mając na uwadze przywołane wyżej przepisy oraz stan faktyczny sprawy - okoliczności sprawy nie pozwalają na konstatację, aby doszło do rażącego naruszenia którejkolwiek z powyższych regulacji. W tym zakresie Kolegium dowodziło, że RDOŚ wskazując na rzekome wadliwości decyzji, w istocie nie uzasadnił swojego twierdzenia, powołując się wyłącznie na sygnalizację dotyczącą sugerowanych nieprawidłowości, wniesioną przez Stowarzyszenie. Samo zaś Stowarzyszenie w swoim podaniu wskazało na rażące naruszenie (m.in.) art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy (a także art. 37 i 42 ustawy), co wynikało - zdaniem organizacji - z nierozpatrzenia i nieuwzględnienia przez organ uwag oraz wniosków mieszkańców zgłoszonych w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu, a także z nieuwzględnienia ich podczas wydawania decyzji. Do wymienionego uchybienia jednak na gruncie omawianej sprawy nie doszło, albowiem - jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji - organ przed wydaniem decyzji rozważył treść protokołu z zebrania wiejskiego wsi P. z dnia 11 kwietnia 2011 r., dochodząc do przekonania (i dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji), że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości dla mieszkańców sołectwa P. Do takiego wniosku organ doszedł na podstawie analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz warunków określonych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz kwestionowanej decyzji. W ocenie Kolegium wypełniona została także norma wynikająca z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 37 pkt 2 ustawy. Z kolei wzmiankowany przez Stowarzyszenie przepis art. 42 ustawy nie dotyczy postępowań prowadzonych w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych, stąd też nie mógł zostać naruszony na skutek podjęcia badanego rozstrzygnięcia. Poza tym wydana decyzja nie narusza również - w stopniu kwalifikowanym - art. 107 § 1 pkt 3 i 6 K.p.a. Nie zgodziło się Kolegium z zarzutem RDOŚ, jakoby w decyzji nie oznaczono strony (lub stron) postępowania, oraz nie podzieliło argumentu Stowarzyszenia, że wbrew regulacji art. 28 i 29 K.p.a. nie ustalono stron postępowania administracyjnego. Kwestionowane orzeczenie wyraźnie bowiem wskazuje A. M. (inwestorkę) jako stronę postępowania, zaś dokumentacja sprawy konweniuje z tym ustaleniem organu. Zaznaczyło przy tym Kolegium, że w niniejszym postępowaniu poza jego oceną pozostaje kwestia ewentualnego pominięcia strony (stron) postępowania środowiskowego, ponieważ sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), podlegającą badaniu w innym trybie nadzwyczajnym. W tym względzie nie mogły zostać także uwzględnione zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 10 czy art. 49 § 1 K.p.a. (oba przepisy nawiązują do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu). W ocenie Kolegium nie doszło też do rażącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., bo organ zawarł w decyzji zarówno elementy uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego. W dalszej kolejności SKO za bezpodstawne uznało zarzuty Stowarzyszenia dotyczące rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 38 ustawy. W tym względzie wywodziło, że wady postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji niekoniecznie determinują ocenę danego rozstrzygnięcia jako rażąco naruszającego prawo. Niezależnie jednak od powyższej uwagi zauważyło, że przeprowadzona w omawianym zakresie przez Burmistrza Praszki procedura z udziałem społeczeństwa została zachowana. Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała mianowicie, że przed wydaniem decyzji z dnia 5 sierpnia 2011 r. Burmistrz dochował wymogów z art. 33 ustawy, w tym podał do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w pkt 1-3 tego przepisu. Natomiast ustalenie, czy informacja o wydanej decyzji oraz o możliwościach zapoznania się z jej treścią została podana do publicznej wiadomości (art. 38 ustawy) - jako czynność następcza (realizowana po wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia) - nie miało znaczenia z punktu widzenia oceny zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym, dokonując analizy kontrolowanej decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., SKO nie stwierdziło, by wydanie kontrolowanego aktu w sposób rażący naruszało przepisy. Nadto uznało, badając przedmiotową decyzję pod kątem istnienia pozostałych przesłanek warunkujących zastosowanie trybu określonego w art. 156 i n. K.p.a., że nie zachodzą one w rozpatrywanej sprawie. Orzeczenie zostało wydane przez właściwy organ, sprawa nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzję skierowano do strony postępowania (tj. do A. M. - wnioskodawczyni). Nie wystąpiły zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 3 i 4 K.p.a. Jednocześnie decyzja środowiskowa nie posiada waloru wykonalności, stąd nie mogło dojść do ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Decyzja ta nie zawiera również wady, która powodowałaby jej nieważność z mocy samego prawa. Dlatego Kolegium uznało, że zobligowane było do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na pozbawieniu społeczeństwa możliwości faktycznego udziału w postępowaniu administracyjnym, który to udział jest zagwarantowany w art. 30 ustawy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 37, art. 38, art. 39, art. 42 i art. 43 ustawy poprzez błędną ich wykładnię, tj. nierozpatrzenie uwag i wniosków mieszkańców zgłoszonych w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu i nieuwzględnienie ich podczas wydawania decyzji, oraz przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i działanie wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli, co stanowi naruszenie przepisu określonego w art. 7 K.p.a. Stowarzyszenie podniosło też zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie istotnych dowodów zebranych w sprawie, a będących w posiadaniu SKO.

Na podstawie tych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie domagało się również dopuszczenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło, że Kolegium nie odniosło się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniosku z dnia 24 marca 2020 r., a argumenty organu zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadniające odmowę unieważnienia decyzji środowiskowej są lakoniczne i powierzchowne oraz w większości przypadków ograniczają się do jednego zdania uzasadnienia przypadającego na zarzut. Dalej argumentowało, że organ uchylił się od rozpatrzenia zarzutu dotyczącego ograniczenia liczby stron postępowania wyłącznie do inwestora, ponieważ potwierdził, że kwestia ta pozostaje poza jego oceną. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do unieważnienia decyzji środowiskowej Burmistrza Praszki, bo strony postępowania administracyjnego - oprócz inwestora - nie zostały ustalone. Natomiast prawo społeczeństwa do udziału w przedmiotowym postępowaniu jest zagwarantowane w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP oraz w przepisach działu III ustawy. W świetle zgromadzonej dokumentacji Kolegium bezpodstawnie uznało, że strony postępowania były ustalone i jedynie - nie z własnej winy - nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed wydaniem decyzji środowiskowej. Nie zauważyło również, że w decyzji Burmistrza Praszki brak jest wyjaśnienia, w jaki sposób uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczność P. zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione. Zdaniem skarżącego zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja stanowi jedynie nieudolną próbę konwalidacji uchybień decyzji Burmistrza w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Dowodziło także Stowarzyszenie, że Kolegium nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego, w tym pisma z dnia 19 lutego 2020 r., w którym Burmistrz Praszki potwierdził fakt niepodania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji środowiskowej. Poza tym Kolegium nie wskazało, które elementy uzasadnienia faktycznego lub prawnego zostały w decyzji środowiskowej zawarte, ani dlaczego elementy pominięte, wymagane przez art. 107 § 1 pkt 3 i 6 K.p.a., nie musiały zostać w tej decyzji zamieszczone. W przekonaniu skarżącego decyzja z dnia 5 sierpnia 2011 r. nie odpowiada ani wymogom art. 37 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy, ani wymogom art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 K.p.a. Decyzja ta stanowi obszerną, ale tylko relację, chronologicznie przedstawionych czynności organu orzekającego, organów opiniujących i inwestora. Poza jednym zdaniem na stronie 7 decyzji środowiskowej, uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych motywów odnoszących się do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Reasumując, Stowarzyszenie stwierdziło, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że SKO nie dokonało wszechstronnej oceny okoliczności dotyczących wydania decyzji środowiskowej przez Burmistrza Praszki, w tym nie przeprowadziło analizy całości materiału dowodowego, nie uwzględniło niektórych dowodów oraz uchyliło się od rozpatrzenia zarzutów "niewygodnych", zaś stanowiska o odmowie unieważnienia decyzji środowiskowej nie uzasadniło w sposób wymagany przez przepisy K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2021 r. A. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi Stowarzyszenia. Zdaniem inwestorki Stowarzyszenie nie posiadało na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 K.p.a., jako nadzwyczajne, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Z tego też względu Stowarzyszenie nie było uprawnione do wniesienia skargi na decyzję Kolegium z dnia 14 sierpnia 2020 r.

W piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. Stowarzyszenie, odpowiadając na zarzuty inwestorki, wskazało na treść art. 50 § 1 P.p.s.a. i dowodziło, że brało udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, zatem było uprawnione - jako organizacja społeczna działająca w zakresie swojej statutowej działalności - do wniesienia przedmiotowej skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób, niezależnie od uprawnień wynikających z art. 44 ust. 3 ustawy. Według Stowarzyszenia już sam atrybut podmiotu działającego na prawach strony nadany przez Kolegium czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 50 § 1 P.p.s.a., określającym uprawnienie do wniesienia skargi, niezależenie od tego czy wymóg udziału społeczeństwa w tym postępowaniu był wymagany, czy też nie. Ze względu zatem na brak podstaw prawnych do podważenia legitymacji Stowarzyszenia skarga nie powinna zostać oddalona z przyczyn wskazanych przez inwestorkę.

W wyniku rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 355/20, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr SKO.40.984/2020.oś.

Na skutek wniesionej przez SKO skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 6468/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. W orzeczeniu tym NSA w pierwszej kolejności zauważył, że w wystąpieniu RDOŚ z dnia 9 czerwca 2020 r. wydanym w oparciu o art. 76 ustawy organ ten stwierdził, iż "przychyla się do stanowiska Stowarzyszenia i stwierdza, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 74, 80, 82 i 85 u.i.o.ś., co w myśl zapisów art. 156 § 1 pkt 2 ww. ustawy k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji". NSA stwierdził, że RDOŚ nie podał konkretnych przyczyn i okoliczności, które w jego ocenie uzasadniałyby takie stanowisko, a jedynie stwierdził, że przychyla się do stanowiska Stowarzyszenia. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, SKO odniosło się do zarzutów RDOŚ, albowiem z powołanych powyżej przyczyn zarzuty te były tożsame z zarzutami Stowarzyszenia. Ponadto NSA zauważył, że takie ogólnikowe stwierdzenie organu ochrony środowiska z powołaniem jedynie przepisów ustawy, które to przepisy są bardzo rozbudowane i składają się z wielu jednostek redakcyjnych, trudno uznać za skonkretyzowanie zarzutów w stosunku do decyzji środowiskowej. W takiej sytuacji wystąpienie RDOŚ - wedle sądu drugiej instancji - należało ocenić przez pryzmat zarzutów postawionych przez Stowarzyszenie. Takiej też oceny dokonało SKO, uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w tym art. 31 ust 1 ustawy, albowiem organ dochował procedury związanej z udziałem społeczeństwa w tym postępowaniu. Organ administracji dokonał także oceny naruszeń art. 38 ustawy, a także odniósł się do kwestii rozpatrzenia uwag i wniosków mieszkańców. Ocenił także kwestie związane z ewentualnym brakiem prawidłowego ustalenia stron postępowania. Inną kwestią jest zaś czy ocena ta jest oceną prawidłową. Z kolei analiza naruszenia art. 28, 29, 10, i 49 § 1 K.p.a., zdaniem NSA, prowadziłaby w istocie do badania okoliczności związanych z prawidłowym ustaleniem i udziałem stron postępowania, a więc dotyczyłaby przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W zaleceniach do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał na konieczność dokonania oceny legalności decyzji ze szczególnym uwzględnieniem rozstrzygnięcia organu w kontekście oceny czy zachodziły przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte, w tym zarzut związany z brakiem ustalenia przez Burmistrza Praszki wszystkich stron postępowania. Ponadto akcentował, że wadliwe jest stanowisko Kolegium, iż brak ustalenia stron postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a jedynie przesłankę do wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego poprzednio wyroku tut. Sądu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z tych też względów, w ramach ponownego rozpoznania sprawy wojewódzki sąd administracyjny, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA, nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r. nakazał Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji ze szczególnym uwzględnieniem rozstrzygnięcia organu w kontekście oceny czy zachodziły przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, ponowna kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki z dnia 5 sierpnia 2011 r. ustalającej na wniosek A. M. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie kompostowni, utwardzenie płytami na działce nr a k.m. [...] obręb P. Gmina P.".

Przechodząc do rozpoznania najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie dotyczącego kwestii legitymacji procesowej Stowarzyszenia do złożenia skargi, która została zakwestionowana przez inwestorkę, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powołany przepis w sposób wyraźny uzależnia legitymację skargową organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym od udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zewnętrzny akt administracyjny będący przedmiotem skargi. Niewątpliwie ten warunek w rozpoznawanej sprawie został spełniony, ponieważ w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Praszki skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Tym samym - wbrew twierdzeniom inwestorki - Stowarzyszenie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Natomiast powołany przez inwestorkę art. 44 ust. 3 ustawy nie miał zastosowania, ponieważ Stowarzyszenie jako podstawę zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazało art. 31 § 1 K.p.a. Poza tym art. 44 ust. 3 ustawy nie może stanowić uprawnienia do żądania wszczęcia takiego postępowania, ponieważ przyznaje on organizacjom ekologicznym określone uprawnienia związane z już wszczętym postępowaniem administracyjnym, a więc nie dotyczy rozważanego przypadku. Wprawdzie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zapewne ze względu na zarzuty inwestorki - zawarło kilka ogólnych uwag na temat regulacji z art. 44 ustawy, ale w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Stowarzyszenie zostało prawidłowo dopuszczone do udziału w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. organizacji społecznej przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, pod warunkiem jednak, że jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Jak trafnie przyjęło Kolegium, w przypadku Stowarzyszenia spełnione zostały oba wymogi określone w art. 31 § 1 K.p.a. warunkujące dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Mianowicie z zapisów § 5 regulaminu Stowarzyszenia bezspornie wynika, że przedmiot działalności tej organizacji stanowi (m.in.) udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych w charakterze organizacji ekologicznej i społecznej reprezentującej interes społeczny i interes publiczny (pkt 2); podejmowanie działań mających na celu ochronę środowiska przed niewłaściwą lokalizacją obiektów przemysłowych, zagrażającą zdrowiu i życiu człowieka oraz środowisku naturalnemu (pkt 8), jak również troska o zachowanie walorów krajobrazowych i przyrodniczych obszarów, na których planowana jest lokalizacja obiektów przemysłowych (pkt 9). Poza tym w § 6 pkt 11 regulaminu określono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez działania na rzecz właściwej gospodarki odpadami, gospodarki wodnej i ściekowej na terenach wiejskich. Ponadto słusznie Kolegium stwierdziło, że za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu skarżącego przemawiają jego wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 11 czerwca 2020 r., w których podkreślono, iż działania Stowarzyszenia zmierzają do ochrony środowiska przed potencjalnym, negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia, którego realizacja może spowodować znaczącą ingerencję w środowisko naturalne, będące dobrem wspólnym całego społeczeństwa. Ze względu na charakter spornej kompostowani nie ulega wątpliwości, że stanowi ona inwestycję mogącą mieć negatywny wpływ na środowisko (w tym na stan zdrowia lub życie ludzi). Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, Kolegium zasadnie przyjęło, że Stowarzyszenie jest uprawnione do udziału we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki. Sąd za nieuzasadnioną uznał też argumentację inwestorki, która podważała legitymację Stowarzyszenia do wystąpienia z żądaniem wszczęcia przez SKO postępowania nadzwyczajnego.

Podkreślenia również wymaga, że w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu, ze względu na tryb, w którym została wydana zaskarżona decyzja, sprowadzała się do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. W związku z tym wskazać trzeba, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 K.p.a. Nie służy ono zatem rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznania istoty sprawy.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku jednak, gdy tak jak w niniejszej sprawie, postępowanie o stwierdzenie nieważności zostaje wszczęte m.in. w związku z pismem Stowarzyszenia (podmiotu, który nie był stroną postępowania zwykłego) organ powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy - w tym wskazanych w takim piśmie, w odniesieniu do wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności.

W niniejszej sprawie występując o stwierdzenie nieważności Stowarzyszenie powołało się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Kolegium prawidłowo natomiast dokonało oceny w odniesieniu do wszystkich ustawowych przesłanek nieważności.

W ocenie Sądu prawidłowo też w wyniku tej oceny odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia 5 sierpnia 2011 r. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika bowiem, aby weryfikowana decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie kompostowni, utwardzenie płytami na działce nr a k.m. [...] obręb P. Gmina P." była wadliwa w jakimkolwiek zakresie pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności. Brak było podstaw do stwierdzenia, że zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Prawidłowo Kolegium uznało, że decyzja z dnia 5 sierpnia 2011 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyjaśnić trzeba, że przepisy K.p.a. nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa. Treść tego pojęcia została jednak ukształtowana przez doktrynę i orzecznictwo, gdzie wskazuje się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa. Przyjąć przy tym należy, że wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie odnosi się tylko do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. W konsekwencji, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości nie ustalono jaki przepis prawa materialnego będzie miał w sprawie zastosowanie lub gdy zastosowano w sprawie błędną podstawę materialnoprawną.

Dokonując oceny, czy doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Burmistrza Praszki z dnia 5 sierpnia 2011 r., Sąd zobligowany był dokonać analizy przede wszystkim pod kątem przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jej wydania. W związku z tym należy stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w cyt. wcześniej ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nadal zwanej ustawą. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o: 1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 2) wszczęciu postępowania; 3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; 4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; 5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; 6) możliwości składania uwag i wniosków; 7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania; 8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; 9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona; 10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Zgodnie z art. 71 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Jej uzyskanie jest natomiast wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie sporne przedsięwzięcie zostało zaliczone zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymieniona w § 2 ust. 1 pkt 39-41 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest w przypadku przedsięwzięć niewymienionych w pkt 1-3 wójt, burmistrz, prezydent miasta.

W świetle art. 77 ustawy jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego; 2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19 (ust. 1). Uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia (ust. 3). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska: 1) uzgadnia realizację przedsięwzięcia oraz określa warunki tej realizacji; 2) przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (ust. 4).

Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy - organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast wedle art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy). Przepis art. 85 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać: 1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Warunki, jakie powinny zostać określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewiduje natomiast art. 82 ust. 1 ustawy

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium wyrażone w kontekście powyższych przepisów i okoliczności faktycznych sprawy, że przy wydawaniu decyzji objętej stwierdzeniem nieważności nie doszło do zarzucanego przez Stowarzyszenie i RDOŚ rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Kolegium słusznie stwierdziło, że nie został naruszony w stopniu kwalifikowanym art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy, gdyż Burmistrz Praszki wziął pod uwagę protokół z zebrania wiejskiego wsi P. z dnia 11 kwietnia 2011 r., w którym mieszkańcy wsi nie wyrazili zgody na przyjmowanie osadu, uznając jednak na podstawie danych z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz warunków określonych w postanowieniu RDOŚ, opinii sanitarnej PPIS, a także w przedmiotowej decyzji, że przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości dla mieszkańców sołectwa P. Podnieść należy również, że w świetle art. 34 ustawy wnioski i uwagi mają określoną formę i pierwsze z nich są rozumiane jako propozycje (projekty) przedstawione do rozważenia przez organ, a uwagi jako krytyczne wypowiedzi dotyczące planowanego przedsięwzięcia. Jednakże zgłoszenie przez społeczność lokalną wniosków lub uwag nie oznacza bezwzględnego obowiązku ich uwzględnienia w toku postępowania. Przepisy wymagają wyjaśnienia w decyzji w jaki sposób zostały one ocenione (wzięte pod uwagę) i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Stanowisko to organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 sierpnia 2011 r., co oznacza, że spełniony został wymóg określony w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Ponadto powyższe stanowi o spełnieniu warunku z art. 37 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Z kolei powołany przez skarżącego art. 42 ustawy dotyczy obowiązku organu administracji publicznej opracowującego projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, a tym samym - jak trafnie dostrzegło Kolegium - nie mógł on zostać naruszony, ponieważ nie określa warunków, jakie winno spełniać uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wbrew też twierdzeniom Stowarzyszenia i RDOŚ decyzja z dnia 5 sierpnia 2011 r. odpowiada wymogom z art. 107 § 1 pkt 3 i pkt 6 K.p.a., ponieważ określa strony postępowania oraz zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, jak również zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 85 ust. 2 ustawy.

W przekonaniu Sądu zasadnie też Kolegium dokonało oceny zarzutów zawartych w wystąpieniu RDOŚ z dnia 9 czerwca 2020 r. przez pryzmat zarzutów sformułowanych przez Stowarzyszenie. W ślad za NSA powtórzyć przyjdzie, że RDOŚ nie podał bowiem konkretnych przyczyn i okoliczności, które w jego ocenie uzasadniałyby stanowisko, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 74, 80, 82 i 85 ustawy. Tak ogólnikowe stwierdzenie organu ochrony środowiska z powołaniem jedynie przepisów ustawy, które to przepisy są bardzo rozbudowane i składają się z wielu jednostek redakcyjnych, trudno uznać za skonkretyzowanie zarzutów w stosunku do decyzji środowiskowej. Lakoniczność zarzutów RDOŚ, a zwłaszcza brak przywołania konkretnych przepisów ustawy, które uzasadniałyby twierdzenia tego organu uniemożliwiało SKO, a następnie Sądowi uznanie ich zasadności w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Badając dalej zaskarżoną decyzję stwierdzić również należy, że Kolegium dokonało prawidłowej oceny naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 1-3 i art. 38 ustawy. Analiza materiału dokumentacyjnego sprawy jednoznacznie potwierdza, że w obwieszczeniu z dnia 16 marca 2011 r. Burmistrz podał do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w pkt 1-3 art. 33. Natomiast nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 38 ustawy w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż dotyczy czynności organu już po wydaniu decyzji. Poza tym celem tego przepisu jest zapewnienie możliwości zainteresowanym podmiotom niebiorącym bezpośredniego udziału w postępowaniu, zapoznania się z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to zatem dodatkowa forma upublicznienia informacji. Poza tym nawet w sytuacji, w której przepis powyższy zostanie naruszony, nie można skutecznie formułować tezy o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ jest to wadliwość postępowania, stanowiąca ewentualną przesłankę wznowienia postępowania.

W konsekwencji powyższego brak było podstaw do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja z dnia 5 sierpnia 2011 r. została obarczona wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto kontrolowaną w trybie nieważności decyzję z dnia 5 sierpnia 2011 r. wydał Burmistrza Praszki, a więc stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy i art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. właściwy organ. Nie można ponadto stwierdzić, aby decyzja została wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy przepisy powołane przez Burmistrza Praszki w rozstrzygnięciu z dnia 5 sierpnia 2011 r. odwołują się wprost do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Nie dotyczyła ona również sprawy, która już wcześniej byłaby rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Powyższe wyłączało zatem także zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 in principio i pkt 3 K.p.a. Skoro natomiast decyzja została skierowana do A. M., czyli podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zastała także spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Trafnie też stwierdziło Kolegium, że decyzja środowiskowa nie posiada waloru wykonalności, co wyłącza możliwość zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 K.p.a. Decyzja z dnia 5 sierpnia 2011 r. nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa stanowiącej przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. W odniesieniu do ostatniej przesłanki wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że nie zaistniała z uwagi na brak przepisu prawa, z którego wynikałby wprost skutek nieważności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28, art. 29, art. 10 i art. 49 K.p.a., za NSA powtórzyć przyjdzie, że analiza ewentualnego naruszenia tych przepisów przez Kolegium prowadziłaby w istocie do badania okoliczności związanych z prawidłowym ustaleniem i udziałem stron postępowania, a więc dotyczyłaby przesłanki wznowieniowej, której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jeszcze raz zatem zaakcentowania wymaga, że przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. odnoszą się do wadliwości samej decyzji, a nie wadliwości postępowania, w którym tę decyzję podjęto. Tym samym ewentualne wadliwości postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 sierpnia 2011 r., w tym i dotyczące braku ustalenia kręgu stron postępowania, nie mogły stanowić przedmiotu oceny w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest bowiem pogląd o niekonkurencyjności trybów stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego, to znaczy, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące, niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z uwagi na to, że tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji są trybami rozłącznymi, to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 K.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. To samo naruszenie prawa nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1486/17). Nadto, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie związany był oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6468/21.

Reasumując, wobec braku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., prawidłowo zaskarżoną decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 2011 r. W tym miejscu wskazać jeszcze trzeba, że skład orzekający w niniejszej podziela dominujący zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie pogląd, iż zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), organ nie stwierdzając wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie o umorzeniu postępowania nieważnościowego. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji są strony postępowania administracyjnego. Stanowisko, iż w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest nie tylko nietrafne, ale także rozmija się zupełnie z treścią art. 157 i 158 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej - wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że: 1) sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, 2) nie wykazano żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., 3) zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Skutkiem zaś decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawna, że podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nieprowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 673/18 i powołane tam orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił również wniosków dowodowych skarżącego, ponieważ możliwość przeprowadzenia przez Sąd dodatkowych dowodów z dokumentów została przewidziana jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla zweryfikowania okoliczności mających znaczenie w sprawie i wpływ na rozstrzygnięcie (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a takie okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Ponadto dostrzec trzeba, że większość dokumentów załączonych do skargi znajduje się już w materiale dokumentacyjnym sprawy, przekazanym przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.