Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 767/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na akt Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 12 października 2023 r, [...] w przedmiocie opłaty za udzielenie informacji o środowisku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 767/23

Uzasadnienie

Inspektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 12.10.2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 26 ust. 2. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku (Dz. U. z 2022 r. poz. 120) wezwał P. P. (dalej jako skarżący) do zapłaty kwoty [...]zł tytułem zapłaty za udzielenie informacji o środowisku zgodnie z wyliczeniem przekazanym pismem z 10.02.2023 r. sygn. [...] w terminie 7 dni, nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma, pod rygorem wystawienia upomnienia, a następnie tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji co istotnie zwiększy wielkość zobowiązania skarżącego.

Skargę na w/w wezwanie do zapłaty w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu P. P..

Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 8 i art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż żądana przez skarżącego informacja dotycząca ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r., stanowi informację o środowisku i jego ochronie, dotycząca stanu elementów środowiska wymienionych w tym przepisie;

2. art. 9 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż żądana przez skarżącego informacja dotycząca ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r., stanowi informację o środowisku i jego ochronie w postaci planu, o którym mowa w tym przepisie;

3. art. 26 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. § Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 120). poprzez zastosowanie ww. przepisów i wezwanie skarżącego do zapłaty kwoty [...]zł tytułem opłaty za udzielenie informacji w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P.

4. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej jako u.d.i.p.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żądana informacja powinny zostać udzielone bezpłatnie w ramach dostępu do informacji publicznej, zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie;

5. art. 15 ust. 2 u.i.o.ś. przez jego niezastosowanie, polegająca na niepowiadomieniu skarżącego o wysokości opłaty, przed udostępnieniem informacji publicznej.

Wobec powyższego, wniósł o:

1. na podstawie art. 150 p.p.s.a. - stwierdzenie bezskuteczności lub uchylenie zaskarżonego aktu w całości,

2.na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 9 stycznia 2023 r., skarżący zwrócił się do WWIOŚ z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zasad funkcjonowania tego organu, w tym trybu i sposobu przyjmowania i załatwiania spraw oraz dokumentacji dotyczącej przebiegu efektów kontroli, tj. informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 a i d oraz ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p., poprzez:

1) doręczenie kopii zarządzenia czy innego dokumentu z zakresu kierownictwa wewnętrznego nakazującego w trakcie kontroli planowych przedsiębiorców w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. dokonywania doręczenia osobistego przez inspektorów lub innych pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska zawiadomienia o kontroli planowej i tego samego dnia albo przed upływem terminu 7 dni od doręczeniu zawiadomienia przeprowadzenia oględzin u kontrolowanego,

2) udzielenie pisemnej informacji, ile planowych kontroli przedsiębiorców zostało dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r.,

3) udzielenie pisemnej informacji w ilu kontrolach planowych przedsiębiorców w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. dokonywanych w 2022 r. inspektorzy dokonali doręczenia zawiadomienia o kontroli osobiście oraz przeprowadzili oględziny u kontrolowanego w dniu doręczenia zawiadomienia o kontroli,

4) udzielenie pisemnej informacji w ilu kontrolach planowych przedsiębiorców dokonywanych w 2022 r. w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. inspektorzy dokonali doręczenia zawiadomienia o kontroli osobiście oraz przed upływem terminu 7 dni od doręczeniu zawiadomienia o kontroli dokonywania oględzin u kontrolowanego,

5) udzielenie pisemnej informacji w ilu kontrolach planowych przedsiębiorców dokonywanych w 2022 r. w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P., w których zawiadomienie, o kontroli zostało doręczone w inny sposób niż osobiście przez inspektorów, inspektorzy przed upływem terminu 7 dni od doręczenia zawiadomienia dokonywania oględzin u kontrolowanego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 10 lutego 2023 r., organ poinformował skarżącego o tym, iż WIOŚ nie wydał zarządzenia lub innego dokumentu z zakresu kierownictwa wewnętrznego nakazującego w trakcie kontroli planowych przedsiębiorców w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. dokonywania doręczenia osobistego przez inspektorów lub innych pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska zawiadomienia o kontroli planowej i tego samego dnia albo przed upływem terminu 7 dni od doręczenia zawiadomienia przeprowadzenia oględzin u kontrolowanego (dot. pkt 1 wniosku) oraz o liczbie przeprowadzonych kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r. (dot. pkt 2 wniosku). Organ zaniechał natomiast udzielenia skarżącemu informacji żądanej w pkt 3-5 wniosku z dnia 9 stycznia 2023 r., wskazując, iż w WIOŚ nie są prowadzone rejestry zawiadomień o kontroli oraz dokonywania oględzin u kontrolowanego.

Jednocześnie WIOŚ, pismem z dnia 10 lutego 2023 r., powołując się na treść art. 8 i art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., zawiadomił skarżącego o wysokości opłaty za udostępnienie informacji o środowisku w zakresie ilości kontroli planowanych przedsiębiorców w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. dokonanych w 2022 r. w kwocie [...]zł.

Zasadność obciążenia przedmiotową opłatą zakwestionował skarżący podnosząc, iż udostępnienie informacji w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r., nie stanowi informacji o środowisku i jego ochronie, lecz informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 a i d oraz ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p. oraz że udostępnienie ww. informacji nie było związane z koniecznością poniesienia przez organ dodatkowych kosztów, związanych ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a tym samym żądanie opłaty w podanej przez WIOŚ wysokości jest bezzasadne.

Powyższe zostało zanegowane przez WIOŚ, który w piśmie z dnia 30 kwietnia 2023 r. wskazał, iż pozyskana informacja z planów kontroli dokonywanych w 2022 stanowi informację o środowisku, o której mowa w art. 9 ust. 3 u.i.o.ś.

W piśmie z dnia 5 lipca 2023 r. skarżący podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując na marginesie, iż zawiadomienie o wysokości opłaty winno nastąpić przed udostępnieniem informacji o środowisku.

W kolejnych dwóch pismach strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Finalnie, pismem z dnia 12 października 2023 r. WIOŚ wezwał skarżącego do zapłaty kwoty [...]zł tytułem zapłaty za udzielenie informacji o środowisku zgodnie z wyliczeniem przekazanym pismem z dnia 10.02.2023 r. ,sygn. [...], w terminie 7 dni, nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma, pod rygorem wystawienia upomnienia, a następnie tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji. Jednocześnie organ pouczył skarżącego o możliwości wniesienia skargi na przedmiotową czynność organu administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Główną osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje zakwalifikowanie przez WIOŚ informacji w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r., jako informacji o środowisku i jego ochronie.

Przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku było udostępnienie przez WIOŚ informacji publicznej dotyczącej zasad funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym w szczególności trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz dokumentacji dot. przebiegu i efektów kontroli, tj. informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 a i d oraz ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p.

Wbrew twierdzeniom WIOŚ udostępnienie informacji w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r. nie stanowi informacji o środowisku i jego ochronie. Nie każda bowiem informacja publiczna będąca w posiadaniu organów ochrony środowiska jest informacją o środowisku. Żądana informacja, nie mieści się w katalogu, podlegających udostępnieniu informacji o środowisku, określonych w art. 9 u.i.o.ś, lecz dotyczy dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli, przeprowadzanych przez WIOŚ w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r., a tym samym winna podlegać udostępnieniu w zakresie unormowanym w u.d.i.p.

Z uwagi na zakres informacji żądanych przez skarżącego, niniejsza sprawa winna była zostać przez organ rozstrzygnięta w trybie przepisów u.d.i.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie informacji publicznej jest co do zasady bezpłatne (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie jednak z art. 15 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1); podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).

Skarżący zarzucił, iż udostępnienie przez WIOŚ informacji w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców, dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r. nie było związane z koniecznością poniesienia przez organ dodatkowych kosztów, związanych ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Tym samym w okolicznościach sprawy brak było podstaw do żądania od skarżącego przedmiotowej opłaty.

Powiadomienie o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., postrzegane jest jako sui generis akt administracyjny, a tym samym jako oświadczenie woli organu zorientowane na wywołanie skutków prawnych. Ma ono zdeterminowane prawem miejsce w sekwencji czynności organu i do jego cech konstytutywnych należy niewątpliwie uprzedniość wobec ewentualnego udostępnienia informacji publicznej. Tak rozumiany akt jest kwalifikowany jako "inny akt z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, bowiem kształtuje w sposób władczy obowiązek poniesienia kosztów przez wnioskodawcę (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2023 r. II SA/Bk 836/22, Legalis nr 2882806.)

Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania od niego opłaty wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku.

Tylko takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, gdyż pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Nadto rozwiązanie to umożliwia wnioskodawcy modyfikację żądania lub wręcz rezygnację z ubiegania się o informację w przypadku, gdyby uznał opłatę za zbyt wysoką, a nie ogranicza jednocześnie jak najszerszego dostępu obywateli do informacji.

W świetle powyższego organ winien był w pierwszej kolejności poinformować skarżącego o trybie rozpatrzenia wniosku oraz wysokości opłaty, celem umożliwienia mu podjęcia decyzji o podtrzymaniu lub wycofaniu wniosku. Skoro organ w sprawie niniejszej nie poinformował skutecznie wnioskodawcy o uprawnieniach wynikających z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a od razu informację udostępnił wraz z wezwaniem do uiszczenia opłaty, to naruszył normę wynikającą z art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Reasumując, skoro prawidłowe doręczenie skarżącemu powiadomienia o ewentualnej wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej stanowi warunek jej nałożenia i ma znaczenie dla ważności podjęcia tej czynności, to nałożenie tej opłaty bez uprzedniego powiadomienia skutkuje niemożliwością pobrania opłaty od wnioskodawcy na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W świetle powyższego wezwanie do zapłaty zawarte w piśmie z dnia 12 października 2023 r. jako niespełniające wymogów prawem przepisanych (art. 15 ust. 2 u.d.i.p..) nie może być podstawą żądania opłaty.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ przytoczył udzielenia jakich informacji domagał się skarżący i wyjaśnił, że pismem z dnia 10.02.2023 r. udzielił odpowiedzi na wniosek oraz poinformował, że żądana informacja jest informacją o środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, dalej u.i.o.ś.), przedstawiając wnioskodawcy wyliczenie opłaty za udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie. W szczególności wskazano, że opłata wynosi [...] zł, w tym [...] zł za wyszukanie informacji wymagające wyszukania do 10 dokumentów oraz [...] zł za przesłanie informacji przesyłką pocztową, poleconą ekonomiczną. Pisma doręczono 16.02.2023 r. Skarżący opłaty nie uiścił, natomiast po upływie 35 dni wdał się w polemikę z organem odnośnie charakteru przekazanej informacji, stojąc na stanowisku, że stanowi ona informację przekazywaną w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym nieodpłatnie. Zdaniem skarżącego przekazana informacja nie jest informacją o środowisku i jego ochronie.

Mając na uwadze stanowisko skarżącego, organ pismem z dnia 03.04.2023 r. wskazał, że zgodnie z art. 9. ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., informacje dotyczące środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów są informacjami, o których mowa w art. 8 u.i.o.ś., a zatem podlegają udostępnieniu w tym trybie. Organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek udzielono informacji o planach kontroli dokonanych w 2022 roku, a plany środków i działań w sprawie ochrony środowiska są elementem informacji udzielanych w trybie u.i.o.ś.

Pismem z dnia 05.07.2023 r. oraz 18.08.2023 r. skarżący podjął chybioną polemikę z organem. Skarżący próbuje w oparciu o własną ocenę informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., określać tryb w jakim organ powinien działać, dowolnie proponując procedurę nie mającą oparcia w u.i.o.ś.

Podkreślono, że skarżący jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się prawem i obsługą prawną w szczególności, należy zatem spodziewać się po jego stronie pełnej znajomości i umiejętności właściwego zastosowania prawa. O ile ustawa o dostępie do informacji publicznej jest aktem generalnym, regulującym zasady dostępu do istotnej części informacji wytworzonej i posiadanej m.in. przez organy administracji, to jednak ustawa o dostępie do informacji o środowisku jest w stosunku do niej lex specialis i w związku z tym korzysta z pierwszeństwa. Mając to na uwadze, nawet jeżeli w ramach określonej kategorii lub sposobu udostępnienia informacji u.d.i.p. nie przewiduje obowiązku poniesienia kosztów bądź opłat, to jednak jeśli u.i.o.ś. przewiduje wyliczenie opłat i obciążenie nimi wnioskodawcy, to należy go dokonać oraz zobowiązać wnioskodawcę do uiszczenia tej należności.

Wskazano, że kontrole (a również ich plany) realizowane przez Inspekcję Ochrony Środowiska mają na celu realizację obowiązków ustawowych określonych w ustawie z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824, dalej uIOŚ), tj. zgodnie z art. 1 ustawy Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zadania te są rozwinięte w art. 2 uIOŚ i sprowadzają się do szeregu działań jednoznacznie wpisujących się w dyspozycję art. 9 ust. 1 pkt 3) uIOŚ określającą jedną z kategorii informacji o środowisku podlegających udostępnieniu w na podstawie art. 8 uIOŚ.

Odnosząc się w kolejności do zarzutów skargi, wskazano, że są one chybione, gdyż:

Ad. 1. i 2. Wbrew stanowisku skarżącego, w świetle art. 9 ust.1 pkt 3 u.i.o.ś., informacja o ilości kontroli planowych, jako plan działań wpływających lub mogących wpłynąć na środowisko - jest informacją o środowisku. Przedmiotem tych kontroli jest indywidualnie w każdej sprawie sprecyzowane przestrzeganie przepisów ustawowych, jak i adresowanych do podmiotów kontrolowanych decyzji z zakresu ochrony środowiska. Efekt kontroli, poprzez wydane zarządzenia pokontrolne, jak i wydawane w konsekwencji ustaleń faktycznych kontroli decyzje administracyjne (w tym np. o wstrzymaniu negatywnie wpływającej na środowisko działalności podmiotu, nałożeniu administracyjnych kar pieniężnych za delikty administracyjne związane z nieprzestrzeganiem uregulowań mających na celu ochronę środowiska) może wpłynąć na środowisko, w szczególności prowadząc do lepszej, skuteczniejszej jego ochrony.

Ad. 3. Konsekwencją przyjęcia, że żądana informacja jest informacją o środowisku jest uznanie, że należy zwrócić się do skarżącego jako podmiotu ubiegającego się o jej udzielenie z wyliczeniem i wezwaniem do zapłaty opłaty zgodnej z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12.11.2010 r. w sprawie opłat za udzielenie informacji o środowisku (Dz. U. z 2022 r. poz. 120) Podkreślono, że skarżący nie kwestionuje opłaty co do wysokości, a jedynie co do zasady. W ocenie organu zarzut jest zatem błędny.

Ad. 4. Konsekwentnie, skoro w sprawie mamy do czynienia z informacją o środowisku, to należy do niej w pierwszej kolejności stosować rozwiązania prawne określone w u.i.o.ś., w tym szczególności dotyczące ewentualnej odpłatności. Ustawa o dostępie do informacji o środowisku, jako lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma w niniejszej sprawie pierwszeństwo w zastosowaniu, stąd zarzut niezastosowaniu art. 7 ust. 2 u.d.i.p. jest błędny.

Ad. 5. Zarzut naruszenia art. 15. ust. 2 u.i.o.ś. poprzez niepowiadomienie skarżącego o wysokości opłaty przed udostępnieniem informacji jest błędny z dwóch powodów. Po pierwsze, art. 15 ust. 2 u.i.o.ś. takiego obowiązku nie kreuje, stanowiąc, że: Jeżeli informacja o środowisku i jego ochronie nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, władze publiczne powiadamiają pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazują, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Naliczenie opłaty w żaden sposób nie przesądza ani o możliwości, ani o formie udzielenia informacji, przepis ten nie ma zatem zastosowania sugerowanego przez skarżącego. Po drugie, przed przystąpieniem do zbierania informacji organ nie może ustalić wysokości opłaty, jaka zostanie naliczona, bowiem nie ma ona charakteru całkowicie ryczałtowego, lecz zależy od szeregu zmiennych wskazanych w rozporządzeniu. De facto zatem organ musi najpierw zebrać żądane informacje, podejmując w tym celu działania objęte żądaniem wnioskodawcy. Skoro wykonane zostaną działania podlegające opłacie, to należy tę opłatę wyliczyć i pobrać.

Pismem z dnia 02.01.2024 r. skarżący podkreślił, iż żądana informacja publiczna dotyczyła ilości kontroli planowanych dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. 2022 r., a nie treści planów w sprawie ochrony środowiska. Kwalifikowanie tego typu informacji jako "planu działań wpływających lub mogących wpłynąć na środowisku", będącej informacją o środowisku, której udostępnienie winno następować w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), dalej jako "u.i.o.ś., jest błędne.

Niewłaściwym pozostaje kwalifikowanie informacji o ilości dokonanych w przeszłości, tj. w roku poprzedzającym złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kontroli planowych jako planu działań wpływających lub mogących wpłynąć na środowisku. Plan działania jest bowiem dokumentem określającym listę projektowanych przedsięwzięć, służących osiągnięciu zakładanego celu (w tym przypadku: ochronę środowiska) w określonym czasie (na przyszłość). Planem działania wpływającym lub mogący, wpłynąć na środowisku będzie zatem plan kontroli, nie zaś informacja o ilości kontroli przeprowadzonych (w przyszłości).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest skarga na wezwanie przez Inspektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 12.10.2023 r. nr [...] P. P. do zapłaty kwoty [...]zł tytułem zapłaty za udzielenie informacji o środowisku zgodnie z przedstawionym wyliczeniem.

W ocenie Sądu w/w wezwanie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., która mogła być objęta skargą do sądu administracyjnego. Słusznie bowiem wskazał skarżący, że akt taki jest kwalifikowany jako "inny akt z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, bowiem kształtuje w sposób władczy obowiązek poniesienia kosztów przez wnioskodawcę (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2023 r. II SA/Bk 836/22, Legalis nr 2882806.)

Trafnie też wskazał skarżący, że główną osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje zakwalifikowanie przez WWIOŚ informacji w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r., jako informacji o środowisku i jego ochronie, a nie jako informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie jednak zasadniczo podziela stanowisko i argumentację Inspektor Ochrony Środowiska w P..

W myśl art.1 pkt 1 u.i.o.ś. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, ocen oddziaływania na środowisko i transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 4 u.i.o.ś. każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art. 8 ust. 1 u.i.o.ś.).

Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:

1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Artykuł 9 ust. 1 u.i.o.ś. zawiera niejako definicję informacji o środowisku, wymieniając rodzaje informacji o środowisku podlegających udostępnieniu. W piśmiennictwie podnosi się, że udostępnieniu podlegają wszystkie informacje dotyczące środowiska (por. M.Bar, J.Jędrośka, Komentarz do ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2104). Jak się wskazuje, prima facie można odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty, jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3483/18, CBOSA). Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w ww. przepisie wskazana.

Ustalając zatem zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy także uwzględnić, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 u.i.o.ś., wprowadzając powszechny dostęp do tej informacji. Dodać należy również, że ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska nie zawiera własnej definicji pojęcia "środowiska". Pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Tak więc "wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka". Ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2158/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie należy dokonać oceny, czy informacja w zakresie kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r. jest informacją publiczną zgodnie z u.d.i.p., czy też informacją o środowisku i jego ochronie zgodnie z u.i.o.ś.

Interpretacja art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. uwzględniająca przedstawione wyżej uwagi prowadzi do wniosku, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Przyjąć więc należało, iż informacje o udostępnienie, których zwracał się skarżący we wniosku co do zasady mają charakter informacji o środowisku (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.). Sporny przedmiot wniosku skarżącego dotyczył udostępnienia informacji w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r.

Semantycznie zwrot "informacja o środowisku" wskazuje oprócz zakresu znaczeniowego opisanego w art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. na informację nakierowaną na środowisko, związaną ze środowiskiem. A skoro skarżący domagał się udzielenia informacji w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r., a więc informacji oznaczonej na gruncie art. 9 u.i.o.ś., to w ocenie Sądu pozyskanie takiej informacji powinno odbywać się na podstawie i w trybie u.i.o.ś. Żądanie to dotyczy bowiem planów, o których mowa w art. 9 ust.1 pkt 3 u.i.o.ś., a więc środków administracyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.

Jak już wspomniano głównym zarzutem skarżącego jest naruszenie art. 8 i art. 9 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż żądana przez niego informacja dotycząca ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOS w P. w 2022 r., stanowi informację o środowisku i jego ochronie w postaci planu, o którym mowa w tym przepisie. W ocenie skarżącego informacja, której żądał powinna zostać udzielona bezpłatnie w ramach dostępu do informacji publicznej, zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie.

Zarzut ten jest niezasadny również dlatego, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zadania tego organu są określone w art. 2 ustawy (m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska) i sprowadzają się do szeregu działań jednoznacznie wpisujących się w dyspozycję art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.

Skoro więc skarżący zwrócił się do Inspektora Ochrony Środowiska o udostępnienie informacji dotyczących kontroli przedsiębiorców, a kontrola podmiotów korzystających ze środowiska bezspornie jest działaniem mającym na celu ochronę elementów środowiska (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.), to nie sposób w ocenie Sądu przyjąć, że te informacje powinny zostać udostępnione na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podstawowa wykładnia językowa art. 1, art. 2 ustawy o Inspekcji Środowiska w zw. z art. 9 u.i.o.ś. prowadzi do wniosku, że żądane przez skarżącego informacje podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, która stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 u.i.o.ś. za wyszukiwanie informacji, a także za przekształcanie informacji w formę wskazaną we wniosku, sporządzanie kopii dokumentów lub danych oraz ich przesłanie, władze publiczne pobierają opłaty w wysokości odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione koszty.

Organ słusznie więc wskazał, że zarzut naruszenia art. 15. ust. 2 poprzez niepowiadomienie skarżącego o wysokości opłaty przed udostępnieniem informacji jest błędny z dwóch powodów. Po pierwsze art.15 ust.2 u.d.i.p. w kontrolowanej sprawie nie znajduje zastosowania, natomiast art. 15 ust. 2 u.i.o.ś. takiego obowiązku nie kreuje, stanowiąc, że: Jeżeli informacja o środowisku i jego ochronie nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, władze publiczne powiadamiają pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazują, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona.

Naliczenie opłaty w żaden sposób nie przesądza ani o możliwości, ani o formie udzielenia informacji, przepis ten nie ma zatem zastosowania sugerowanego przez skarżącego.

Po drugie, przed przystąpieniem do zbierania informacji organ nie może ustalić wysokości opłaty, jaka zostanie naliczona, bowiem nie ma ona charakteru całkowicie ryczałtowego, lecz zależy od szeregu zmiennych wskazanych w rozporządzeniu. De facto zatem organ musi najpierw zebrać żądane informacje, podejmując w tym celu działania objęte żądaniem wnioskodawcy. Skoro wykonane zostaną działania podlegające opłacie, to należy tę opłatę wyliczyć i pobrać.

Reasumując, w ocenie Sądu żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości kontroli planowych przedsiębiorców dokonanych w obszarze działania miejscowego Delegatury WIOŚ w P. w 2022 r., jest informacją o środowisku i jego ochronie, a nie informacją w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Przyjęcie, że objęta wnioskiem skarżącej informacja stanowi informację o środowisku oznacza, że organ zobowiązany był do załatwienia przedmiotowego wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.i.o.ś.

W tych okolicznościach organ zobowiązany był do załatwienia wniosku skarżącego poprzez ewentualne udzielenie informacji jako czynności o charakterze materialno-technicznym (art. 15 ust. 1 u.i.o.ś.); bądź jeżeli wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. - wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (art. 20 ust. 1 u.i.o.ś.) lub podjęcie czynności, na które wskazano powyżej.

Ponieważ organ udzielił przedmiotowej informacji, to na podstawie art.26 ust.2 u.i.o.ś., uprawniony był do naliczenia i pobrania stosownej opłaty. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że skarżący nie kwestionował wysokości naliczonej zapłaty, a jedynie uprawnienie organu do jej naliczenia w kontrolowanym przypadku.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.