Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 206/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Z. Sp. z o.o. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...]; 2) zasądza od Z. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 4 listopada 2022 r. P.K. (dalej: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do [...] spółki z o.o. [...] (dalej: "spółka", "organ") o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres skanów rozliczenia dotacji oświatowej otrzymanej w 2020 r. na prowadzenie Szkoły [...] oraz skanów umów zawartych z osobami lub firmami, dotyczących wykonywania funkcji kierowniczych w szkole (kierownicy, dyrektorzy, zastępca dyrektora) z przydziałami czynności, o ile ich wynagrodzenie w 2020 r. było finansowane z otrzymanej dotacji oświatowej.

Pismem z 21 listopada 2022 r. spółka poinformowała skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku do 5 stycznia 2023 r., wyjaśniając, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest wzmożony okres pracy i konieczność zgromadzenia i przeanalizowania znacznej ilości wnioskowanych informacji i możliwości ich udostępnienia.

Kolejnym pismem z 6 grudnia 2022 r. spółka wezwała skarżącego do wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Wskazała, że wnioskowana informacja zawiera szeroki zakres obejmujący 2020 r. Oceniła, że jest to zbiór wymagający zgromadzenia, podziału na wnioskowane dane, ich analizy, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia skanów wielu dokumentów, co wymaga takich działań organizacyjnych i zaangażowania wielu osób, którymi spółka nie dysponuje. Spółka nie dysponuje odrębną jednostką organizacyjną, która mogłaby przygotować wnioskowane dane bez uszczerbku dla prawidłowego jej funkcjonowania. Zakłóca to tym samym normalny tok działania i utrudnia wykonywanie powierzonych czynności.

Decyzją z 21 grudnia 2022 r. Prezes spółki odmówił udostępnienia informacji publicznej wobec niewykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu stwierdził, że informacja wskazana we wniosku stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiódł, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Zaznaczył, że jeżeli informacja publiczna wiąże się z koniecznością wytworzenia jakościowo nowej informacji, dotychczas nieistniejącej w przyjętej ostatecznie treści i postaci, to pomimo że jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i stanowią sumę informacji prostych, to sposób i charakter jej wytworzenia, w następstwie selekcji, analizy i zestawienia dokumentów potrzebnych do jej udzielenia, co nie stanowi zwykłych czynności organu, nakazuje uznać, że żądana informacja publiczna stanowi informacje przetworzoną. W ocenie organu, konieczność dokonania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wielu czynności w celu wyszukania żądanej informacji publicznej zgodnej z kryteriami wniosku jest w istocie wytworzeniem żądanej informacji. Organ oszacował więc liczbę dokumentów i ksiąg, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. Z uwagi na to, że udostępnienie informacji przetworzonej wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pismem z 6 grudnia 2022 r. wezwano skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego. Do dnia wydania decyzji wnioskodawca nie ustosunkował się jednak do wezwania.

Reasumują stwierdzono, że po analizie wniosku uznano, że żądana informacja posiada charakter informacji przetworzonej, zatem organ miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji wstąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego jednak wnioskodawca nie wykazał.

W złożonym odwołaniu skarżący stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną prostą, a nie przetworzoną. Nie miało zatem podstaw żądanie wykazywania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego, choć interes ten istnieje. Zarzucił ponadto, że zawarte w decyzji pouczenie jest błędne, gdyż Starosta nie jest w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do zarządu spółki.

Decyzją z 30 stycznia 2023 r. Zarząd spółki utrzymał w mocy decyzję z 21 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że sposób redakcji art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. wskazuje na ograniczenie prawa do informacji publicznej. Ustawa nie przewiduje konieczności uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, gdyż obowiązek ustalenia, czy objęta wnioskiem informacja ma taki charakter, ciąży na organie, do którego wniosek wpłynął, a odmowa jej udostępnienia może nastąpić tylko, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego.

Stwierdzono, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej w aspekcie technicznym i ilościowym, na co wskazuje jej bardzo szeroki zakres. Wniosek obejmuje wyciąg wszystkich dokumentów księgowych i kadrowych z 2020 r. Organ oszacował liczbę dokumentów i ksiąg, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. Ocenił, że czynności, jakie należałoby podjąć w tym zakresie, mają różny stopień złożoności. Wszystkie wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informacje w postaci selekcji dokumentów i stworzenia wykazu, którym organ nie dysponuje. Zakres koniecznych do wykonania czynności (anonimizacji) pozwala zakwalifikować taką informację jako przetworzoną, ponieważ jej przygotowanie wymaga dokonania stosownych działań. W związku z powyższym słusznie uznano, że realizacja wniosku miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność organu. Podano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Dodatkowo w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Ocenił, że słusznie wezwał skarżącego do wykazania istniejącego interesu publicznego w zakresie żadnej informacji.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę

z 21 lutego 2023 r., kwestionując prawidłowość wydania ww. decyzji. Zarzucił, że zostały one wydane z naruszeniem:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31

ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczania prawa do informacji publicznej ze względu na zastosowanie instytucji "informacji przetworzonej", przez przyjęcie przez organ, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy okoliczności sprawy nie dają podstaw do takiej oceny, a ponadto organ nie wykazał, że treść żądania można w realiach sprawy zakwalifikować jako "informację przetworzoną",

- art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przez przewlekłe prowadzenie sprawy, zmierzające do intencjonalnego przedłużenia postępowania, podczas gdy powinno być zakończone w terminie 14 dni.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z 30 stycznia 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji

z 21 grudnia 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że organ naruszył przepisy prawa, gdyż działając instrumentalnie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia uznał, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Ocenił, że jest to działanie mające na celu opóźnienie właściwego załatwienia sprawy. Organ nie odniósł się w sposób skonkretyzowany do przedmiotu i zakresu informacji, która miałaby podlegać udostępnieniu. Tym samym nie wykazał, aby przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej, co doprowadziło do nieuzasadnionego wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zarzucił również, że organ postępuje instrumentalnie, gdyż od długiego czasu intencjonalnie utrudnia skarżącemu dostęp do informacji publicznej. Takie działanie spowodowało konieczność wnoszenia do Sądu wielu skarg, które zostały uznane za zasadne.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi w całości, a nadto w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił pierwszego wniosku, wniosła o stwierdzenie nadużycia przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do odpowiedzi na skargę wniosków o dostęp do informacji publicznych złożonych przez skarżącego do organu i Dyrektora Szkoły [...], którego organem prowadzącym jest spółka, celem wykazania intensywności i złożoności składanych wniosków oraz rzeczywistych motywów działań skarżącego. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że każdy wniosek rozpatrywany jest indywidualnie i w tym zakresie prowadzone jest odrębne postępowanie. Zauważył, że intensywność działań podejmowanych przez skarżącego w stosunku do organu i Dyrektora Szkoły [...] stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Działania te służą osiągnięciu innego celu niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, lecz ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi skarżącego. Zaznaczono, że nadużycie prawa to sytuacja, w której podmiot czyni użytek ze swego prawa niezgodnie z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (A. Knopkiewicz, O nadużyciu prawa do informacji publicznej, Państwo i Prawo, 2004 nr 10). Ponadto w doktrynie i orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście wykorzystywania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji, jednakże oczywistym jest, że powyższy katalog z uwagi na bogactwo sytuacji i motywacji pojawiających się w praktyce, nic nie może mieć charakteru zamkniętego. Zdaniem organu skarżący kieruje się powyższymi pobudkami. Skarżący od sierpnia 2022 r. do stycznia 2023 r. złożył do organu prowadzącego Szkołę 6 wniosków, zaś do organu kierującego Zespołem Szkół 27 wniosków o dostęp do informacji publicznych w analogicznych sprawach. Dodatkowo, jak sam przyznał, złożył 21 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Udzielenie odpowiedzi, w tym przygotowanie żądanej dokumentacji, przy wpływie takiej ilości wniosków, dezorganizuje funkcjonowanie placówki oświatowej. Spółka dodała, że skarżący pełni funkcję dyrektora w Szkole Podstawowej i Przedszkolu [...]. Zauważyła, że skarżący w wielu skargach podkreślał, że szkoła, kierowana jest przez córkę obecnego Burmistrza [...], zaś prezesem spółki jest jego syn, co jest niezrozumiałe, gdyż prowadzona przez organ placówka oświatowa podlega nie pod Gminę [...], lecz pod Starostwo Powiatowe [...].

Zdaniem organu składanie wielu wniosków, w krótkich odstępach czasu, podyktowane jest nie troską o dobro publiczne, lecz ma na celu wykorzystanie informacji dla osobistych sporów i animozji wobec obecnych władz miasta, z którym nie udało mu się nawiązać współpracy i wykorzystania żądanych informacji dla prywatnych celów, jakim jest prowadzona przez skarżącego placówka oświatowa. W ocenie spółki skarżący wykorzystuje prawo do informacji publicznej co najmniej dla zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organu lub w innym, znanym sobie, celu.

W piśmie procesowym z 29 marca 2023 r. skarżący stwierdził, że organ nie udzielił jakiejkolwiek informacji w związku ze złożonymi wnioskami. Nie rozpoznał żadnego wniosku prawidłowo, nie przedstawił skanu jakiejkolwiek umowy i dokumentu księgowego, a także odmówił podania nazw instytucji państwowych, które organy kontrolowały. Na postawę organu nie wpłynęły liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ani zawiadomienie do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 23 u.d.i.p. Postawa taka ma charakter rażącego naruszania prawa i wskazuje na potrzebę zastosowania przez Sąd odpowiednich środków dyscyplinujących. Dodał, że sama duża liczba wniosków złożonych przez dany podmiot nie może być podstawą do uznania, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej. Skarżący poinformował ponadto, że nie wnosi sprzeciwu wobec wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego,

a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 21 grudnia 2022 r. według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ zawnioskował w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżący w piśmie procesowym z 29 marca 2023 r. stwierdził, że nie sprzeciwia się temu wnioskowi.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena czy wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Nie jest bowiem sporne, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w którym zawarto przykładowy katalog informacji publicznych. Udostępnieniu podlega więc m.in. informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).

Powołana ustawa nie definiuje jednak pojęcia informacji przetworzonej, a tylko

w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dokonując wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do ugruntowanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z 2 września 2022 r., sygn. III OSK 1534/21 (dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja publiczna, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5.04.2013 r., sygn. I OSK 89/13, 17.10.2006 r., sygn. I OSK 1347/05, 21.07.2022 r., sygn. III OSK 1988/21) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12.12.2012 r., sygn. I OSK 2149/12; 5.04.2013 r., sygn. I OSK 89/13, 3.10.2014 r., sygn. I OSK 747/14). Jest nią również informacja, która jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5.09.2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13, CBOSA). Podnosi się bowiem również, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5.09.2013 r., sygn. I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością.

Przyznać należy, że informacja przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, gdyż informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, CBOSA). Zatem, informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2.10.2014 r., I OSK 140/14, 21.09.2012 r., I OSK 1477/12, 9.08.2011 r., I OSK 792/11, 8.06.2011 r., I OSK 426/11, 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

Należy mieć również na uwadze, że kwalifikacja żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi w istocie ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), gdyż wymusza na wnioskodawcy wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w razie braku skutkuje odmową udostępnienia informacji, która wszakże cały czas pozostaje informacją publiczną. Z tego względu uzasadnienie kwalifikacji informacji jako przetworzonej nie może sprowadzać się do podania kilku ogólnikowych okoliczności, pasujących do każdej sprawy. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rzeczonej sprawy należy stwierdzić, że argumenty przywołane przez spółkę w wydanych decyzjach nie przekonują o prawidłowości oceny, że wniosek skarżącego z 4 listopada 2022 r. dotyczy informacji przetworzonej. Poza powołaniem się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwalifikacji informacji publicznej jako "przetworzonej", w uzasadnieniach decyzji nie podano żadnych konkretnych danych, które mogłyby przekonująco uzasadnić zakwalifikowanie żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W szczególności spółka nie podała, zbadania jakiej ilości dokumentów i zaangażowania ilu pracowników, ze wskazaniem ilości godzin ich pracy, wymaga przygotowanie spornych danych. Samo ogólnikowe powołanie się na to, że organ oszacował liczbę dokumentów i ksiąg, które wymagałyby zbadania w związku z realizacją wniosku, ocena, że czynności, jakie należałoby podjąć w tym zakresie, mają różny stopień złożoności i wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci selekcji dokumentów i stworzenia wykazu, a także anonimizacja, bez wskazania w szczególności konkretnej liczby dokumentów wymagających analizy, ilości pracowników, którzy musieliby zostać zaangażowani w wykonanie tej dodatkowej pracy, czasu, który musieliby poświęcić w tym celu i wpływu powyższego na realizację bieżącej działalności spółki, są niewystarczające dla oceny, że rzeczywiście zakres żądanych informacji wymagał przetworzenia. Do kwalifikacji informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej nie jest wystarczające "wskazanie" przez organ okoliczności, które uzasadniałyby uznanie informacji za przetworzoną, gdyż konieczne jest "wykazanie" tych okoliczności, czyli poparcie przez organy swoich twierdzeń faktami, wynikającymi z konkretnie wskazanych w decyzji, prawidłowo ocenionych dowodów (zob. wyrok NSA z 24.02.2022 r., III OSK 4964/21, CBOSA).

Dokonując oceny uzasadnienia wydanych decyzji pozostaje stwierdzić, że w tej sprawie organ co najmniej przedwcześnie domagał się od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanych danych, a w dalszej konsekwencji – z uwagi na milczenie skarżącego – odmówił udostępnienia żądanych informacji z uwagi na niewykazanie przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naruszył tym samym ww. przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dysponował uzasadnionymi podstawami do wydania decyzji odmownie załatwiającej żądanie skarżącego, bądź też nie wykazał w wydanej decyzji takich podstaw.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 21 grudnia 2021 r.

Uchylenie ww. decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej. Spółka winna więc ponownie ocenić, czy żądana informacja jest informacją publiczną "prostą", czy "przetworzoną" i stosownie do wyniku tej oceny podjąć stosowne działania przewidziane w u.d.i.p.

Sąd nie przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentów, o co wnioskował organ w odpowiedzi na skargę, gdyż uznał, że z uwagi na treść rozstrzygnięć zaskarżonych decyzji, to jest odmowę udostepnienia informacji publicznych przetworzonych z powodu niewykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu, okoliczność, której spółka zamierzała dowodzić za pomocą tych dokumentów (nadużycie przez skarżącego prawa do dostępu do informacji publicznej) pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o stwierdzenie przez Sąd nadużycia przez skarżącego prawa do dostępu do informacji publicznej należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli przepisy p.p.s.a., a także przepisy u.d.i.p., nie przewidują uprawnienia sądu administracyjnego do wydania takiego rozstrzygnięcia. Natomiast sąd w ramach swoich uprawnień kontroluje ewentualną odmowę podmiotu zobowiązanego udostepnienia informacji publicznej umotywowaną ww. okolicznością. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organ nie odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z uwagi na nadużycie przez niego prawa do dostępu do informacji publicznej, lecz z uwagi na to, że żądane informacje są informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał istnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dodać należy, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogą zastępować argumentacji zawartej w wydanej decyzji. Pismo procesowe, jakimi jest odpowiedź na skargę, nie może bowiem zastąpić czy uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem (zob. wyrok NSA z 11.01.2023 r., III OSK 6549/21, CBOSA).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie (480 zł) radcy prawnego, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).