Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1611/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), , Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi ... Ośrodka Ruchu Drogowego w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w części i określenie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; 1. uchyla decyzję w zaskarżonej części, tj. w odniesieniu do kwoty ... zł (... złotych); 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz ... Ośrodka Ruchu Drogowego w W. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Decyzją [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, zwanej dalej "J.", z dnia [...] sierpnia 2016 r. zobowiązano W. w W. do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pt. "[...]" nr [...], wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w kwocie 273 632, 71 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż kampania informacyjno-promocyjna realizowana w ramach projektu nie zawierała konkretnych instrumentów, które dawałyby uczestnikom większą możliwość w dotarciu do oferowanego im wsparcia poza propagowaniem informacji o możliwości otrzymania pomocy ze środków Unii Europejskiej . Na tej podstawie J. stwierdziła, że realizacja kampanii informacyjno-promocyjnej stanowi sztuczne wyodrębnienie kosztów z zarządzania projektem, bowiem koszty te mają typowy charakter zarezerwowany dla procesów zarządzania projektem, a nie realizacji celów projektowych. W konsekwencji, J. uznała wydatki związane z ww. działaniami jako związane z zarządzaniem projektem. Ponieważ limit wydatków na zarządzenie w projekcie pt. "[...]" wynosił 17 %, a rzeczywiście rozliczone wydatki na zarządzenie projektem oraz kampanię informacyjno-promocyjną wyniosły 22,21 % J. uznała wydatki w kwocie 266 632,71 zł za niekwalifikowalne (o tyle przekroczony został limit kosztów zarządzania).

Ponadto, J. za nie kwalifikowalne uznała wydatki w kwocie 7 000, 00 zł dotyczące wynagrodzenia za opracowanie dokumentacji formalno-prawnych na potrzeby wdrażania projektu. Odwołujący rozliczył bowiem analogiczne wydatki w poprzednich realizowanych przez siebie projektach nr [...]. W związku z tym ponowne poniesienie tego rodzaju wydatków w projekcie nr [...] było nieracjonalne.

II. Odwołujący – we wniesionym środku zaskarżenia- zarzucił skarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 107 § 3 kpa poprzez:

a) nieprawidłowe określenie podstawy prawnej ( w sentencji decyzji wskazano przepisy ufp i Porozumienia, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, iż podstawą prawną jej wydania były Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL),

b) brak wskazania w podstawie prawnej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu postanowień umowy o dofinansowanie bądź wniosku o dofinansowanie, których naruszenia dopuścił się skarżący;

2) art. 7, 8, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na:

a) niewyjaśnieniu związku przyczynowego pomiędzy wynikami audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego w listopadzie 2012 r. a skarżoną decyzją, w szczególności nie wyjaśnienie, czy Komisja zarzucała naruszenie prawa przez skarżącego, czy przez organ wydający decyzję (organ wydający decyzję akceptował wniosek, umowę i rozliczenie skarżącego, zobowiązując skarżącego do wykonania kampanii informacyjnej jako zadania merytorycznego, dopóki nie nastąpił audyt Komisji),

b) braku ustosunkowania się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w pismach stanowiących podstawę ustalenia przez organ stanu faktycznego, a w rezultacie pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w tym dotyczących celowości wydatkowania kwoty 7 000,00 zł na sporządzenie dokumentacji formalno-prawnej oraz brak wskazania powodów, dla których nie zostały one wzięte pod uwagę,

c) niewyjaśnienie, w jaki sposób możliwe było użycie dokumentacji formalnoprawnej sporządzonej na potrzeby poprzednio realizowanych przez skarżącego projektów do projektu pt. "[...]",

3. art. 8 kpa poprzez podważenie zaufania obywateli do organów polegające na kwestionowaniu w decyzji prawidłowości wyodrębnienia zadań projektu prowadzonego przez skarżącego, w sytuacji gdy to organ umową o dofinansowanie zobowiązał skarżącego do określonego sposobu realizacji projektu i kwalifikowanie wydatków z tym związanych;

II. Naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870), dalej ufp, w związku z podrozdziałem 4.3 pkt 1 lit. a. Wytyczonych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL oraz § 1 pkt 6 umowy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że działania informacyjno-promocyjne wyodrębnione w ramach zadania nr 1 pn. "Kampania promocyjno-informacyjna" stanowią koszt zarządzenia projektem, nie zaś zadanie merytoryczne, pomimo iż treści Wytycznych i umowy wynika, że stanowiły zadania merytoryczne;

2) art. 44 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp w zw. z rozdziałem 3.1 pkt 1 lit a, b Wytycznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że:

a) działania skarżącego w postaci zakwestionowania działań informacyjno- promocyjnych jako zadania merytorycznego były niecelowe, a zamierzony efekt możliwy do osiągnięcia w ramach finansowania ich z kosztów zarządzania projektem, podczas gdy skarżący został umową zobowiązany do traktowania działań informacyjno- promocyjnych jako zadania merytorycznego,

b) przeznaczenie kwoty 7 000,00 zł na sporządzenie dokumentacji formalnoprawnej było naruszeniem warunku racjonalności i niezbędności wydatków, podczas gdy z uwagi na odmienność merytoryczną projektu i adresatów projektu niemożliwe było zastosowanie dokumentacji formalnoprawej stworzonej na potrzeby innych projektów do projektu pt. "[...]".

III. W efekcie wniesionego odwołania Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...].07.2017 r. uchylił decyzję J. w części dotyczącej zwrotu 266 632,77 zł wraz z orzeczonymi odsetkami i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach – w części decyzji uwzględniającej odwołanie – zwrócono uwagę, że przychylenie się przez IZ PO KL do argumentacji J. sankcjonowałoby niepożądaną praktykę zgodnie z którą za błędy popełnione przez pracowników instytucji dokonującej oceny wniosku o dofinansowanie (lub też osoby działające na jej rzecz) nie odpowiada nikt, podczas gdy za błędy w sporządzeniu tegoż wniosku, skutkujące brakiem zgodności założeń projektu z dokumentacją programową PO KL i Wytycznymi (co nie zostało wykryte przez instytucję na etapie oceny wniosku o dofinasowanie) odpowiada beneficjent (tutaj odwołujący). Uznanie powyższego działania za właściwe z pewnością nie jest działaniem zgodnym z duchem art. 8 kpa.

Podpisując umowę o dofinansowanie w takim kształcie odwołujący znalazł się w sytuacji, w której realizacja projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (do czego zobowiązał się w umowie) wiązała się z naruszeniem treści Wytycznych, które, zgodnie z umową, powinien przestrzegać. W związku z faktem, że zarówno umowa o dofinasowanie, jak i Wytyczne stanowią procedury, o których mowa w art. 184 ufp, działanie zgodne z jednym zapisem umownym pociągało za sobą złamanie innego zapisu tej samej umowy. Tym samym nie można stwierdzić naruszenia przez odwołującego art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. W konsekwencji, IZ PO KL uchyliła zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu kwoty 266 632,71 zł wraz z odsetkami i w tym zakresie umorzyła postępowania pierwszej instancji.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja J., oprócz ww. kwoty 266 632,17 zł określa także do zwrotu kwotę 7 000,00 zł. Kwota ta dotyczy wydatków na opracowanie dokumentacji formalno-prawnej w projekcie "[...]". Organ I instancji uznał, że wydatki te są niekwalifikowalne, gdyż odwołujący rozliczał analogiczne usługi w ramach poprzednich realizowanych przez siebie projektach: [...]. W związku z tym ponowne podniesienie kosztów na te wydatki jest nieracjonalne i narusza podrozdział 3.1 pkt 1 lit. a i b Wytycznych, zgodnie z którymi wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile spełniają następujące warunki: są niezbędne do realizacji projektu oraz są racjonalne i efektywne.

Odwołujący podniósł, że z uwagi na odmienność merytoryczną projektu i adresatów projektu niemożliwe było zastosowanie dokumentacji formalnoprawnej stworzonej na potrzeby innych projektów do projektu pt. "[...]".

IZ PO KL ustaliła, na podstawie dokumentacji formalno-prawnej przekazanej przez odwołującego pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., że:

1) odwołujący zawarł z tym samym wykonawcą trzy umowy na opracowanie dokumentacji formalno-prawnej do projektów "[...]" (umowa z dnia [...] lutego 2010 r.), "[...]" (umowa z dnia [...] marca 2010 r.), "[...]" (umowa z dnia [...] kwietnia 2011 r.);

2) w ramach ww. umów wykonawca miał opracować następujące rodzaje dokumentów:

a) regulamin projektu, formularz zgłoszeniowy, deklaracja uczestnictwa w projekcie, oświadczenia uczestnika projektu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, kwestionariusz danych PEFS,

b) w ramach projektu pt. "A." ww. dokumentacja miała także obejmować oświadczenie o wyrażeniu zgody na bezpłatne wykorzystanie wizerunku w celach promocji projektu, zaświadczenia o przynależności do O.;

3) IZ PO KL otrzymała jedynie fragment dokumentacji w ramach projektu pt. "A." w związku z powyższym, nie miała możliwości porównania tej dokumentacji z dokumentacją opracowaną dla projektów pt. "A" i "P.";

4) porównanie dokumentacji dla projektów pt. "A." i "P." prowadzi do jednoznacznego wniosku, że są one bardzo podobne:

a) regulamin obu projektów zawierają zapisy takie jak: postanowienia ogólne, słownik pojęć, organizacja szkoleń, warunki uczestnictwa w projekcie/uczestnicy projektu, zasady naboru i rekrutacji do projektu, uprawnienia i obowiązki uczestników, zasady rezygnacji z udziału w szkoleniu i projekcie, postanowienie końcowe; również treść tych regulaminów jest zbliżona, a różnice wynikają głównie z konieczności uwzględnienia innej grupy docelowej w różnych realizowanych przez odwołującego projektach;

b) wzory dokumentów takie jak: deklaracja uczestnictwa/udziału w projekcie, zaświadczenie o zatrudnieniu są podobne;

c) formularz zgłoszeniowy do projektu "A." mógł zostać samodzielnie zaadoptowany przez odwołującego do projektu "P.", gdyż zawierał wszystkie kluczowe elementy.

Podsumowując powyższe, w ocenie IZ PO KL, poniesienie przez odwołującego wydatki na opracowanie dokumentacji formalno-prawnej do projektu "[...]", mając na uwadze, że dysponował on dokumentacją do projektu "A.", którą po niewielkich zmianach mógł wykorzystać do projektu "P.", było zbędne i nieracjonalne. Tym samym, odwołujący naruszył podrozdział 3.1 pkt 1 lit. a i b Wytycznych, zgodnie z którym "Wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki:

a) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu;

b) są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do ceny i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzenia finansami (relacja nakład/rezultat);"

do stosowania których odwołujący zobowiązał się na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu. umowa ta stanowi niewątpliwie jedną z procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp. Naruszenie z kolei tej procedury wypełnia przesłankę do zwrotu środków, wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp: "W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9 na wskazanych w tej decyzji rachunek bankowy."

W związku z powyższym w zakresie kwoty 7 000,00 zł wraz z odsetkami należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję J.

IV. W skardze- postulując uchylenie decyzji obu instancji w części dot. nałożenia obowiązku zwrotu kwoty 7 000,00 zł wraz z odsetkami, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego- zarzucono:

A. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych okoliczności, że dokumentacja formalno-prawna każdego projektu może być odmienna nie tylko ze względu na odmienny charakter realizowanego projektu, ale także ze względu na zmieniające się przepisy prawa, zmieniające się Wytyczne do projektu, czy też ze względu na wiele innych okoliczności i która to wiedza musi być wykorzystana przy tworzeniu dokumentacji i w efekcie błędne przyjęcie, że skarżący opracowując dokumentację formalno-prawną do projektu "[...]" mógł bazować na dokumentacji do projektu "A.", gdyż są podobne, analizując ich brzmienie;

2. art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania obywateli do organów władzy publicznej polegające na kwestionowaniu niezbędności i racjonalności wydatkowania kwoty 7 000 zł na sporządzenie dokumentacji formalno-prawnej do realizacji projektu pt. "[...]" przez podmiot zewnętrzny stanowiący wsparcie merytoryczne skarżącego przy wdrażaniu projektu, w sytuacji nie zgromadzenia przez organ dowodu na możliwości wykonania tejże dokumentacji przez skarżącego z wykorzystaniem sił własnych pracowników (brak weryfikacji, czy wykształcenie i doświadczenie, którymi legitymował się personel beneficjenta, dawał gwarancję prawidłowego wykonania przedmiotowej dokumentacji formalnoprawnej).

B. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp w związku z Rozdziałem 3- Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, Podrozdział 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków pkt 1 lit. a i b Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zatwierdzonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego, dalej jako "Wytyczne PO KL" w zw. z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu poprze niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przeznaczenie kwoty 7.000 zł na sporządzenie dokumentacji formalno-prawnej przez podmiot zewnętrzny było naruszeniem warunku racjonalności i niezbędności wydatków, a tym samym uznanie, że wykorzystanie środków przekazanych w ramach realizacji projektu nastąpiło przez skarżącego z naruszeniem obowiązujących procedur podczas gdy z uwagi na odmienność merytoryczną projektu, jego adresatów, celów, a także brak odpowiedniego wykształcenia i doświadczenia personelu beneficjenta w sporządzaniu tego typu dokumentacji, niemożliwe było zastosowanie dokumentacji formalno-prawnej stworzonej na potrzeby zrealizowania innych projektów do projektu pt. "[...]".

W motywach wskazano argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi.

V. W odpowiedzi na skargę – postulując jej oddalenie – wskazano racje przemawiające za takim rozstrzygnięciem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Porównując wersję tekstową dokumentacji formalno- prawnej dwóch projektów Organ, uznał, że przy drugim z projektów, nie zaistniała potrzeba zlecenia przygotowania dokumentacji przez podmiot zewnętrzny, bo dokumentacja ta jest podobna ("poniesione przez Skarżącego wydatki na opracowanie dokumentacji formalno-prawnej do projektu "[...]", mając na uwadze, że dysponował on dokumentacją do projektu "A.", którą po niewielkich zmianach mógł wykorzystać, było zbędne i nieracjonalne").

W kontekście zarzutu A.1. skargi wskazać trzeba, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny spawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. I SA/Wa 1980/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Minister Rozwoju i Finansów naruszył wskazane wyżej dyrektywy i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że można opracować jedną dokumentację formalnoprawną na podstawie innej dokumentacji formalno-prawnej, co potwierdzają załączone do akt administracyjnych opracowania związane projektami: "[...]", "A.", "A.".

Dokumentacja formalno-prawna każdego projektu może być odmienna nie tylko ze względu na odmienny charakter realizowanego projektu, ale także ze względu na zmieniające się przepisy prawa, zmieniające się wielokrotnie wytyczne do projektu, czy też ze względu na wiele innych okoliczności (np. wyrażone przez Komisję Europejską stanowisko w sprawie sposobu realizacji projektu w ramach audytu, czy też wyrażone przez Jednostkę Wdrażania Programów stanowisko w ramach kontroli realizacji projektów). Innymi słowy, do prawidłowej realizacji projektu niezbędne jest stworzenie nowej dokumentacji, którą oczywiście należy wypełnić treścią merytoryczną projektu, nadać jej cechy indywidualne, ale – co nie mniej ważne- zapewnić, że zawiera treści zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i wytyczne lub wymagane przez kontrolujące instytucje. Nie wystarczy, jak twierdzi organ, jedynie podstawić dane uwzględniające grupy docelowe projektu.

Gdyby organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, to nie ograniczyłby się do porównania samej warstwy wizualnej/słownej dokumentacji formalno-prawnej projektów, ale ustaliłby, jaka wiedza, doświadczenie, kompetencje są potrzebne do tworzenia przedmiotowej dokumentacji. Wówczas doszedłby do wniosku, że wobec szczególnych wymagań wobec dokumentacji formalno-prawnej, w tym konieczności posiadania wiedzy np. z powyższej opisanego obszaru, nie jest nieracjonalne skorzystanie z wiedzy osób trzecich i zlecenie przygotowania dokumentacji na zewnątrz.

Nawiązując zaś do treści zarzutu A.2 Skarżącego dostrzec wypada, że zasada bezstronności ujęta w art. 8 k.p.a. w swej treści zawiera konieczność zachowania obiektywizmu, a zatem dokonania obiektywnej oceny zachowania Skarżącego.

Potencjał Beneficjenta pozwalał zrealizować projekt merytorycznie, w szczególności wykształcenie i doświadczenie, którymi legitymował się personel Beneficjenta dawał gwarancję prawidłowej jego realizacji. Natomiast osoby te nie posiadały - według oceny Skarżącego- kompetencji do tworzenia dokumentacji formalno-prawnej projektu, czy też weryfikacji pod względem jej poprawności. Dlatego przygotowanie dokumentacji zlecono podmiotowi posiadającemu stosowną wiedzę i doświadczenie. W związku z powyższym, wydatek związany z opracowaniem dokumentacji formalno-prawnej przez podmiot zewnętrzny, który udzielił Skarżącemu wsparcia merytorycznego w tym zakresie, należy uznać za niezbędny i racjonalny. Zatem, wbrew twierdzeniom organu, Skarżący podczas opracowywania dokumentacji nie mógł posiłkować się dokumentacją wytworzoną na potrzeby wcześniej zrealizowanych projektów, bo wiedzy źródłowej, jak takie dokumenty należy tworzyć, nie posiadał. Metoda "kopiuj- wklej" nie może mieć w tym przypadku zastosowania. W ocenie Sądu nie jest wiadome, dlaczego Organ uznał, że takie kompetencje Skarżący posiadał. Brak w tym zakresie dowodów, co powoduje, że prowadzone postępowanie i zaskarżona decyzja, nie mogą budzić zaufania Skarżącego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. I SA/Wa 34/07). Zgodzić się należy ze Skarżącym, iż on nie może przeprowadzić dowodu na okoliczność braku możliwości, które doprowadziły go do decyzji o zleceniu przygotowania dokumentacji formalnoprawnej podmiotowi profesjonalnie się tym trudniącemu, gdyż byłby to dowód na okoliczność negatywną.

W kwestii zarzutu B skargi wskazać trzeba, że organ w skarżonej decyzji błędnie przyjął, iż poniesione przez Skarżącego wydatki w kwocie 7.000 zł na opracowanie dokumentacji formalno-prawnej do projektu pt. "[...]" są zbędne i nieracjonalne z uwagi na fakt, iż Skarżący dysponował dokumentacją do projektu "A.", którą po niewielkich zmianach mógł wykorzystać do realizacji rzeczonego projektu. Organ przyjął, że Skarżący naruszył podrozdział 3.1 pkt 1 lit. a i b Wytycznych PO KL w zw. z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, a tym samym naruszył procedurę wypełniającą przesłankę do zwrotu środków. Zdaniem także Sądu, nie sposób jest się zgodzić z ww. twierdzeniem, bowiem Organ nie podaje w jaki sposób miałaby być zaadaptowana wcześniej wykorzystana przy innych projektach dokumentacja, a jak zostało to już wskazane w treści niniejszego pisma, przedmiotowa dokumentacja formalno-prawna jest odrębna dla każdego projektu i wymaga dostosowania do specyfiki i treści realizowanego aktualnie projektu. Jego "proste" zastosowanie z jednego projektu do drugiego jest niemożliwe, a de facto takie działanie winno być uznane za nieracjonalne i sprzeczne z należytym wykonaniem projektu. Tak więc Skarżący był zobligowany wydatkować środki w tym celu, aby wszelka dokumentacja niezbędna do realizacji projektu pt. "[...]" została sporządzona od podstaw i przygotowana prawidłowo, z uwzględnieniem wszelkich odrębności i specyfiki projektów.

Sąd zauważa, że na podstawie umowy o dofinansowanie Beneficjent w myśl § 3 ust. 1-4 umowy, Skarżący zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych. Zgodnie z ich treścią wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający jego warunki umożliwiający całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych PO KL wskazano, że: "co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat) ".

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. przede wszystkim niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. z 2006, nr 210, s. 25 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"), zgodnie z którym ,,nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt: II GSK 2164/14, Legalis nr 1454483). Zgodnie z ww. definicją nieprawidłowości ma ona miejsce tylko wtedy, gdy dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, np. w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie organ wydający decyzję w zakresie zwrotu wydatku w kwocie 7.000 zł, nie wykazał w jaki sposób mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby to z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Zatem, już w tym momencie nie są zrealizowane przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane zgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Tak więc, w przedmiotowej sytuacji nie zaistniała szkoda, która stanowiłaby kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i która została w istocie poniesiona, stanowiąc zarazem uzasadnioną przesłankę do żądania przez organ jej zwrotu (co do kwoty przyznanego dofinansowania na opracowanie dokumentacji formalno-prawnej).

Sąd zwraca też uwagę na to, że istotny jest też etap kwestionowania przez organ zasadności wydatkowania środków w kwocie 7.000 zł oraz uznaniowy charakter argumentacji, zawierającej nieuzasadnione domniemania. Podkreślenia wymaga, iż organ miał możliwość zakwestionowania powyższego sposobu kwalifikacji wydatków o wiele wcześniej. W pierwszej kolejności, w trakcie rozpatrywania wniosku o dofinansowanie, następnie przy podpisywaniu umowy o dofinansowanie i realizowaniu kolejnych transz płatności, wreszcie dokonując czynności kontrolnych, jednakże nie miało to miejsca.

Reasumując, rozstrzygnięcie organu II instancji byłoby słuszne gdyby można było w całości przejęć zastosowanie dokumentacji formalno-prawnej z wcześniejszych projektów do niniejszego (metoda "kopiuj-wklej"). Jeżeli można ją wykorzystać częściowo, to kwalifikowalna jest część wydatków, a jeżeli nie można było jej wykorzystać w ogóle, to trafnie na ten cel wydano 7000 zł. Te szczegółowe ustalenia winien poczynić organ II instancji w trakcie ponownego rozpoznania sprawy, a następnie wydać merytoryczną decyzję.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec nie wyjaśnienia przez Ministra Rozwoju i Finansów istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz naruszeń prawa materialnego dokonanych przez organ, które miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję w zaskarżonej części, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.