Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1382/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 2023 r., znak: WI-I.7840.4.15.2022.SM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak: AU-01-3.6740.1.93.2013.GGO Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił - B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastruktura techniczną i komunikacyjną, na działkach nr: [...], [...], (...), [...], [...] - obr. [...] jedn. ewid. Nowa Huta przy ul. [...] w Krakowie - Czyżynach oraz dodatkowo w zakresie robót nie wymagających ustalenia decyzji o WZ na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw. Etap 14 na dz. nr [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] j.ewid. Nowa Huta.

Obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, został ustalony przez organ l instancji jako teren obejmujący działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] obręb [...] jedn. ewid. Nowa Huta. Decyzja ta stała się ostateczna 25 maja 2013 r

Decyzja ta stała się ostateczna 25 maja 2013 r.

Dnia 15 kwietnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa C. złożyła wniosek

o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji.

We wniosku o wznowienie podniesiono, że decyzja z 12 kwietnia 2013 r. była wydana bez udziału wnioskującej o wznowienie postępowania. Wskazano, że Spółdzielnia jest współużytkownikiem wieczystym działki [...] i [...] oraz współwłaścicielem działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] Nowa Huta. Nie była jednak stroną postępowania zakończonego ww. decyzją, ponieważ zgodnie z ustaleniami organu I instancji obszar oddziaływania obiektów nie obejmuje wymienionych wyżej działek, a zatem nie przysługiwał przymiot strony postępowania właścicielom (użytkownikom wieczystym) tych działek.

Postanowieniami z 1 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 12 kwietnia 2013 r. oraz odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. Wojewoda Małopolski uchylił ww. postanowienie o odmowie wznowienia i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z 27 listopada 2014 r., II SA/Kr 1384/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia 24 listopada 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie zakończonej decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., a decyzją z 23 marca 2016 r. orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskująca nie posiada przymiotu strony, bowiem nieruchomości, których jest współwłaścicielem oraz współużytkownikiem wieczystym, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego inwestycją. W ocenie organu I instancji brak przymiotu strony osoby wnioskującej o wznowienie postępowania, w przypadku jego wznowienia, winno skutkować jego umorzeniem.

Decyzją z 16 maja 2016 r. znak: WI-I.7840.4.12.2016.EM Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję z dnia 23 marca 2016 r. i odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., II SA/Kr 836/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 maja 2016 r. Zdaniem sądu organ powinien przeanalizować czy charakter tej inwestycji i jej rozmiar (wielkość) tj. budowa zespołu budynków wielorodzinnych z usługami przy uwzględnieniu przepisów nie tylko prawa budowlanego, ale też prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa wodnego, czy też w końcu prawa cywilnego, nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej tj. działki nr [...].

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r, sygn. akt II OSK 2911/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji.

Wyrok Sądu l instancji NSA uznał za odpowiadający prawu, aczkolwiek częściowo błędnie uzasadniony. Błąd ten wynikał z tego, że w okolicznościach sprawy zbędne było nakazanie organowi odwoławczemu poszukiwanie i odniesienie się do innych potencjalnych okoliczności, determinujących ocenę co do istnienia przyczyny wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.).

Decyzją z dnia 28 września 2023 r. znak: WI-I.7840.4.15.2011.SM Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U.2023 r. 682 ze zm.) uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 marca 2016 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nowelizacja prawa budowlanego na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471), wprowadziła nową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", jednak w niniejszej sprawie obowiązuje brzmienie sprzed ww. nowelizacji.

Sposób definiowania "obszaru oddziaływania obiektu", zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w czasie procedowania pozwolenia na budowę, wskazuje na to, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu.

W orzecznictwie przyjmuje się też, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływanie planowanego obiektu z przepisami odrębnymi, do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego działki względem terenu sąsiedniego czy zlokalizowanej na tym terenie zabudowy, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Nawet bowiem wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej (względem inwestycji) nieruchomości, przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji szczególnie, gdy istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość. W sytuacji takiej ich właściciele muszą mieć zapewniony udział w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podzielił ww. stanowisko, gdyż niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Według organu stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Instytucja "strony postępowania" ma bowiem na celu umożliwienie danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania, a nie oznacza braku możliwości uzyskania pozwolenia budowę.

Wojewoda wyjaśnił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa C. swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzi z prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta w Krakowie. Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji tj. z działką nr [...]. Na dzień wydania spornego pozwolenia na budowę działka ta była zabudowana budynkiem handlowo-usługowym. Dla terenu, w którym położona jest ta działka, jak i działka inwestycyjna, w dacie udzielonego pozwolenia na budowę, nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei przedmiotem spornego pozwolenia na budowę jest realizacja zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną.

Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę wysokość projektowanych budynków jak również ich odległości od granic z działką wnioskodawcy oczywistym jest, że budynki te będą rzucały cień na działkę skarżącego. W tym zakresie nie została przedłożona analiza przesłaniania i nasłonecznienia zgodnie z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r. poz. 1225), dotycząca istniejącego na działce nr [...] budynku handlowo-usługowego, jak również nie została przedstawiona inwentaryzacja ww. budynku. Nie wynika to również z przedłożonej przez Inwestora analizy na etapie postępowania

o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestia ta może mieć wpływ na przyszłe zagospodarowanie tej nieruchomości, chociażby w kwestii rozbudowy czy przebudowy istniejącego budynku. Co prawda w aktach sprawy znajduje się "Analiza nasłonecznienia i przesłaniania", sporządzona w marcu 2013 r. przez arch. W. B. posiadającego uprawnienia nr [...], ale z opracowania tego nie wynika

w jakim zakresie oraz w jakich godzinach projektowane budynki będą rzucały cień na działkę nr [...]; brak jest też wskazania, czy w istniejącym budynku od strony budynków projektowanych A i B nie istnieją pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi.

W ocenie organu odwoławczego sam fakt, że projektowany obiekt będzie rzucał cień na działkę Spółdzielni przesądza, że winna on mieć status strony w analizowanym postępowaniu. Projektowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała (choćby w dozwolony sposób) na jego nieruchomość. W sytuacji gdy projektowane obiekty będą zacieniały w przewidywalny i dopuszczalny prawem sposób nieruchomość, niewątpliwie będzie to świadczyć o znajdowaniu się jej w obszarze oddziaływania. Zdaniem organu powyższa okoliczność świadczy o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania spornej decyzji wydanej w trybie wznowieniowym z obiegu prawnego.

Jednocześnie organ podkreślił, że nie można utożsamiać kwestii naruszenia przepisów techniczno-budowlanych z przyznaniem lub odmową przyznania stronie tego statusu. Gdyby przepisy techniczno-budowlane zostały naruszone (nie zostały spełnione) w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, to w ogóle nie mogłaby zostać wydana pozytywna decyzja o pozwoleniu na budowę. Również sam fakt uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania nie wpływa na ocenę tego, czy pozwolenie na budowę może czy nie może (lub mogło) być udzielone. Pozwolenie na budowę udzielane jest wówczas, gdy spełnione są wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, a nie wówczas gdy na inwestycję zgodzą się sąsiedzi znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Niemniej mają oni prawo w postępowaniu administracyjnym uczestniczyć, po to właśnie, aby brać udział w wyjaśnieniu, czy konkretne zamierzenie budowlane zostało zaprojektowane w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 2911/18, wydanego w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta Krakowa wadliwie uznał, że Spółdzielni Mieszkaniowej C. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę. Wskazał też, że w ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu administracyjnym, organ administracji publicznej będzie zobowiązany zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów. W sytuacji bowiem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Zatem organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie treści art. 146 k.p.a. i od wyników tego etapu postępowania wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Powyższe uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., bowiem pozbawiłoby to strony postępowania uczestnictwa w obu instancjach postępowania administracyjnego.

Nadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji w decyzji z dnia 23 marca 2016 r. dopuścił się naruszenie przepisów postępowania. Skoro Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie wznowieniowe i przeprowadził analizę w kontekście braku zaistnienia przesłanki wznowieniowej to winien odmówić uchylenia własnej decyzji, a nie umarzać postępowanie. Po wznowieniu postępowania następuje bowiem ocena zaistnienia wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowej i w zależności od dokonanych ustaleń należy wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Po ewentualnej ocenie braku zaistnienia przesłanek wznowieniowych zastosowanie ma dyspozycja art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Tak więc ponownie badając okoliczności sprawy, organ winien uwzględnić opisane powyżej stanowisko w tym, w zakresie zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak również treść art. 146 kpa i prawidłowo orzeknie zgodnie z art. 151 k.p.a. Ponadto ze względu na upływ czasu, jak również sprzedaż mieszkań w projektowanych budynkach, organ l instancji winien przeprowadzić analizę mającą na celu zaktualizowanie kręgu stron postępowania, z uwzględnieniem nie tylko stron znajdujących się w obszarze oddziaływania, ale również aktualnych właścicieli działek inwestycyjnych.

Na powyższą decyzję S. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dawniej B. Sp. z o.o.) złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że nieruchomość Spółdzielni Mieszkaniowej C. , tj. działka ewidencyjna nr [...], powinna zostać włączona do obszaru oddziaływania inwestycji, już tylko z tego powodu, iż nawet potencjalne faktyczne oddziaływanie danej inwestycji na nieruchomość sąsiednią, które nie wprowadza ograniczenia w jej zabudowie powinno powodować włączenie jej do obszaru oddziaływania inwestycji, podczas gdy z treści powyższych przepisów, jak i ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do włączenia powyższej działki do przedmiotowego obszaru,

- art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, podczas gdy ze względu na okoliczności niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien sam dokonać odpowiedniej analizy sprawy i w konsekwencji albo utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albo uchylić decyzję organu l instancji i umorzyć postępowanie wznowieniowe ze względu na jego bezprzedmiotowość,

- art. 8, 11, 7, 12, 15 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadą szybkości postępowania, a także poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, z którego nie wynika, dlaczego pomimo tego, że nieruchomość Spółdzielni Mieszkaniowej C. nie znajduje się na obszarze oddziaływania obiektu, organ postanowił wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tak zakreślonych ramach wniesiony sprzeciw okazał się nieuzasadniony.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem sprzeciwu jest decyzja wydana w postępowaniu wznowionym. Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, służącym weryfikacji decyzji ostatecznej, ze względu na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i z tego względu konieczne jest restrykcyjne podejście przy wykładni przepisów regulujących przebieg tego postępowania, w tym do przepisów regulujących dopuszczalność jego wszczęcia.

Przepisy regulujące postępowanie w sprawie wznowienia dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2).

W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Dostrzec należy również, że postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a.

W tym miejscu wskazać należy wskazać na stan kontrolowanej sprawy z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej C. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 12 kwietnia 2013 r., nr 736/2013 o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu B. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji. Spółdzielnia żądała wznowienia postępowania, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Postępowanie wywołane wnioskiem Spółdzielni zakończyło się, po formalnym wznowieniu postępowania, na drugiej, merytorycznej fazie, przy czym Prezydent Miasta Krakowa oraz Wojewoda Małopolski w decyzji z 16 maja 2016 r. uznały, że wnioskującej o wznowienie Spółdzielni nie przysługiwał przymiot strony. Z tej przyczyny organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, zaś organ drugiej instancji, podzielając stanowisko co do braku legitymacji Spółdzielni, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko organów zostało negatywnie zweryfikowane przez sądy administracyjne orzekające w sprawie. Wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., II SA/Kr 836/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 maja 2016 r., a wyrokiem z 23 lutego 2022 r., II OSK 2911/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Orzeczenia te (podobnie jak wcześniejszy wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2014 r., II SA/Kr 1382/14) wiążą w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

W przywołanym wyroku z 23 lutego 2022 r. NSA co do zasady podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego, który zakwestionował stanowisko Wojewody Małopolskiego co do tego, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie dysponowała przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. NSA podzielił dokonaną przez sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz sposób ich zastosowania w sprawie. NSA przyjął w szczególności, że " wysokość objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr 736/2013 budynków A i B wynosi ponad 24,00 m, a ich odległości od nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] wynoszą 4,3 m (dla budynku A) i 4,4 m (dla budynku B), związane z projektowanym zespołem budynków wymagania wynikające z § 13 ust. 1 rozporządzenia mogą ograniczyć zagospodarowanie nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej C. w sposób dopuszczalny w świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Okoliczność, że nieruchomość ta jest obecnie zabudowana budynkiem handlowo-usługowym, zajmującym większą część działki, co, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wykluczać ma realizację zabudowy w zbliżeniu 4 m do granicy działki i co, w ocenie skarżącej, pominął Sąd I instancji, wbrew jej zapatrywaniu nie daje podstaw do wyłączenia działki nr [...] z obszaru oddziaływania planowanej inwestycji."

Finalnie NSA stwierdził następująco: "Stwierdzenie, że inwestycja skarżącego kasacyjnie oddziałuje na nieruchomość Spółdzielni z uwagi na treść § 13 ust. 1 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych każe (...) przyjąć, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż w stosunku do Spółdzielni nie ziściła się przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewoda Małopolski uwzględni, że niniejsza ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego modyfikuje w części końcowe wskazania Sądu I instancji do co dalszego postępowania. Jak wskazano powyżej – zbędne jest poszukiwanie i odniesienie się przez organy do innych potencjalnych okoliczności sprawy determinujących ocenę co do istnienia przyczyny wznowienia. Konsekwencją stwierdzenia na gruncie tej sprawy wystąpienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bowiem konieczność przeprowadzenia przez organy postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zapaść w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym - co Wojewoda w toku ponownego rozpoznania sprawy musi mieć na względzie rozstrzygając ponownie o losach decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 marca 2016 r. w wyniku ponownego rozpoznania odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej C. ."

Uwzględniając powyższe Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 23 marca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, przyjmując że Spółdzielnia Mieszkaniowa C. była legitymowana do żądania wznowienia postępowania, a zarazem zaistniała przesłanka wznowienia, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. To zaś w konsekwencji oznacza, że sprawa wznowienia postępowania przeszła z fazy badania przesłanek wznowienia do fazy rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 149 § 2 in fine k.p.a.), która wymaga postępowania dwuinstancyjnego.

Słusznie wywiódł zatem Wojewoda, że "W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Zatem organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie treści art. 146 kpa, i od wyników tego etapu postępowania wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 lub na podstawie art. 151 § 2 kpa. Powyższe uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania uczestnictwa w obu instancjach postępowania administracyjnego."

W ocenie Sądu powyższa okoliczność uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec wcześniejszych rozstrzygnięć organów, które dotyczyły wyłącznie przesłanki wznowienia, nie zaś samej istoty sprawy wznowionej, konieczne i uzasadnione było wydanie decyzji przekazującej sprawę do rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Tego braku postępowania nie mógł naprawić organ odwoławczy.

Wobec powyższego sprzeciw skarżącej należało uznać za całkowicie bezzasadny, podobnie jak sformułowane w nim zarzuty, które stanowią bezskuteczną polemikę z wiążącym w sprawie wyrokiem NSA, w którym przesądzona została w okolicznościach sprawy wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak też i to, że użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta – Spółdzielni Mieszkaniowej C. – przysługuje w postępowaniu w sprawie ww. pozwolenia na budowę przymiot strony. Organ odwoławczy należycie wyjaśnił okoliczności sprawy w adekwatnym zakresie i nie naruszył żadnego z przywołanych w sprzeciwie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 11, 12, 15, 77, 105 § 1 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w prawidłowy sposób, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób zgodzić się z zarzutem skrótowości uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego, podczas gdy organ ten wyjaśnił obszernie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem – co należy ponownie podkreślić – związania prawomocnym wyrokiem NSA.

Wobec tego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw.