Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 958/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia 9 lipca 2020 r. stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Nr [...] z dnia 9 lipca 2020 r. w przedmiocie dofinansowania projektu "Interaktywne metody nauczania i wyrównywania szans edukacyjnych uczniów, sposobem na rozwój kompetencji kluczowych w szkołach...." oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. Zarząd Województwa [...] (dalej: "Zarząd", "Organ") zobowiązał Gminę [...] (dalej: "Gmina", "Beneficjent", "Strona", "Skarżąca") do zwrotu środków w wysokości 26.627,80 zł przyznanych na podstawie umowy z dnia 15 listopada 2016 r. o dofinansowanie projektu pt.: "Interaktywne metody nauczania i wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów sposobem na rozwój kompetencji kluczowych w szkołach Gminy [...]" (dalej: "Projekt") współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: "EFS") w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej: "RPO WP 2014-2020"), wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie umowy z dnia 15 listopada 2016 r. Gminie zostało przyznane dofinansowanie w łącznej kwocie 1.508.919,29 zł na realizację Projektu. Projekt został poddany audytowi operacji przeprowadzonemu przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS"). Audyt objął swym zakresem wydatki poniesione w marcu 2017 r., obejmujące koszty wynagrodzeń dla prowadzących zajęcia

w ramach Projektu. Wskazano, że Gmina przeprowadziła 25 postępowań o udzielenie zamówień publicznych przeprowadzonych w trybie przetargów nieograniczonych na świadczenie usług, w wyniku których wyłoniła wykonawców do przeprowadzenia zajęć zgodnie z harmonogramami prac. Godzinowe stawki wynagrodzenia były zgodne z ofertą złożoną przez wybranych wykonawców. Część wykonawców będących nauczycielami bądź pedagogami realizującymi zajęcia w ramach Projektu, wyłonionych w drodze przetargów w trybie nieograniczonym, było równocześnie zatrudnionych na etatach przez dyrektorów szkół z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r., poz. 1379 z późn. zm.) - dalej: "Karta Nauczyciela". W wyniku audytu operacji stwierdzono, że zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach Projektu. Wskazano, że nauczyciel zatrudniony na podstawie Karty Nauczyciela może być angażowany do realizacji projektu z EFS i przysługuje mu określone ustawowo wynagrodzenie. Zgodnie bowiem z art. 35a ust. 1 Karty Nauczyciela, nauczyciele zatrudnieni w szkołach publicznych, którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (dalej: "UE") prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3, tj. wg stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela,

z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Tym samym, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie audytu operacji, przysługujące ustawowo wynagrodzenie nauczycieli powinno wynieść ogółem 47.022,65 zł, a wyniosło 69.212,48 zł.

Organ wskazał, że zawyżone wydatki w Projekcie stanowią wydatki niekwalifikowane w kwocie 22.189,83 zł (w tym wkład UE - 89,47%, kwota 19.853,24 zł).

Z uwagi na fakt, że zgodnie z § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie Gmina rozliczała

w ramach Projektu koszty pośrednie wg zryczałtowanej stawki 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach Projektu wydatków bezpośrednich, ustalona w ramach audytu wartość wydatku niekwalifikowalnego uległa zwiększeniu

o kwotę 4.437,97 zł. Ostatecznie łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych w ramach Projektu wyniosła 26.627,80 zł.

Zarząd podał, że pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. Gmina została wezwana do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 26.627,80 zł, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, co spowodowało konieczność wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina podała m.in., że nauczyciele wskazani w podsumowaniu ustaleń zostali zaangażowani do realizacji Projektu przez Beneficjenta, niebędącego ich pracodawcą, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 z późn. zm.) - dalej: "u.p.s.". Wskazano, że angażująca nauczycieli do realizacji Projektu Gmina, na podstawie przepisów ustawy z dnia

29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 z późn. zm.) - dalej: "P.z.p.", była zobowiązana do udzielenia zamówienia na realizację zajęć dodatkowych w trybach uregulowanych przepisami tej ustawy. Zaangażowanie nauczycieli do realizacji Projektu, na podstawie umów cywilnoprawnych, nastąpiło w wykonaniu obowiązków, jakie spoczywają na Beneficjencie zgodnie z zapisami Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020, jak również Standardów realizacji wsparcia w zakresie Poddziałania 3.2.1 Jakość edukacji ogólnej RPO dla Województwa [...] na lata 2014-2020. Zwrócono uwagę na konieczność zaangażowania wykonawców zajęć w trybie konkurencyjnym, z uwagi na brak godzin ponadwymiarowych oraz brak zgody nauczycieli w rozumieniu art. 35a ust. 2a Karty Nauczyciela na realizację zajęć w ramach tej ustawy. Wskazano także na zaangażowanie do Projektu nauczycieli przez Gminę będącą zamawiającym, a nie szkołę, która nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zajęć dodatkowych.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. Zarząd utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że ustalenia instytucji audytowej stały się podstawą obowiązku zwrotu środków dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.) - dalej: "u.f.p.", w myśl którego środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane z naruszeniem procedur,

o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Zarząd podniósł, że procedury - których naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta.

Organ podał, że na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie Strona zobowiązała się do realizacji Projektu w sposób zgodny z RPO WP 2014-2020, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych programu oraz regulaminem konkursu, jak również Standardami Realizacji Wsparcia w zakresie poddziałania 3.2.1. Jakość edukacji ogólnej RPO WP 2014-2020, stanowiących załącznik nr 6 do umowy o dofinansowanie. Podkreślono, że w zakresie nieuregulowanym w treści umowy oraz obowiązujących Stronę przepisach prawa, zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2, Strona - stosownie do art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. - była zobowiązana do realizacji Projektu z zastosowaniem wytycznych horyzontalnych wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r.

o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych

w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm.) - dalej: "ustawa wdrożeniowa" (udostępnionych na stronie internetowej ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego) oraz wytycznych programowych wydanych na podstawie art. 7

ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dostępnych na stronie internetowej Programu).

Organ wskazał, że zgodnie z zapisami Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020 z dnia 19 września 2016 r. (wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), rozdział 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3 lit. b) i g), wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie m.in. następujące warunki: jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie; został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny,

z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Zarząd podał, że zgodnie z obowiązującym w okresie ponoszenia kwestionowanego wydatku przepisem art. 7e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

(Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 z późn. zm.) - dalej: "u.s.o.", w celu realizacji zajęć w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w szkole lub placówce publicznej może być zatrudniony nauczyciel, który nie realizuje w tej szkole lub placówce tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych

i opiekuńczych, posiadający kwalifikacje określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela oraz spełniający warunki określone w art. 10 ust. 5 pkt

2-4a tej ustawy. Nauczyciela takiego zatrudnia się na zasadach określonych w Kodeksie pracy, z tym że za każdą godzinę prowadzenia zajęć, o których mowa w ust. 1, nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie nie wyższe niż wynagrodzenie za jedną godzinę prowadzenia zajęć ustalone w sposób określony w art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela dla nauczyciela dyplomowanego posiadającego wykształcenie wyższe magisterskie

i realizującego tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, o którym mowa w art. 42 ust. 3 w tabeli w Ip. 3 tej ustawy.

Organ podał, że zgodnie z art. 35a ust. 1 Karty Nauczyciela nauczycielom zatrudnionym w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3, który stanowi, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

Zarząd wskazał, że zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020 (Załącznik nr 4 do Zasad wdrażania RPO WP 2014-2020), Podrozdział 6,16. pkt 12; wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom faktycznie stosowanym u beneficjenta poza projektami współfinansowanymi z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na analogicznych stanowiskach lub stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród

i premii.

Mając na uwadze przytoczone powyżej regulacje Organ stanął na stanowisku,

że zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu. A zatem, działanie Strony, do którego odnoszą się ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonego audytu operacji, stanowi naruszenie procedur,

o których mowa w art. 184 u.f.p., z naruszeniem których to procedur łączy się materialnoprawna przesłanka ujęta w art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowiącym podstawę prawną wydania decyzji z dnia 31 stycznia 2019 r.

Odnosząc się do okoliczności przytoczonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że zostały one podniesione w toku prowadzonego w projekcie audytu operacji, przeprowadzonego przez Szefa KAS i zostały już przez ten organ ocenione jako okoliczności nie mające znaczenia dla wyniku postępowania.

Na decyzję z dnia 16 kwietnia 2019 r. Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "Sąd", "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem

z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1331/19 uchylił ją.

Zdaniem Sądu, przedstawiona przez organ drugiej instancji argumentacja dotycząca motywów podjętego rozstrzygnięcia jest jednostronna, nie zawiera ustosunkowania się do stanowiska i zarzutów Strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, co czyni ją niepełną; utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest w tej sytuacji co najmniej przedwczesne.

W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej w drugiej instancji stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w decyzji wydanej przez ten sam organ w pierwszej instancji. Wskazano, że do zarzutów podniesionych

w odwołaniu Organ odniósł się jednym zdaniem, wskazując, że zostały one wcześniej podniesione w toku prowadzonego w projekcie audytu operacji, przeprowadzonego przez Szefa KAS i zostały już przez ten organ ocenione jako okoliczności nie mające znaczenia dla wyniku postępowania. Sąd podkreślił, że tego rodzaju skwitowanie merytorycznych zarzutów Strony nie stanowi prawidłowego odniesienia się do nich, który to obowiązek ciąży na Organie. Przedmiotem zaskarżenia nie jest bowiem rozstrzygnięcie audytora, lecz decyzja Zarządu, która powinna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107

§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.". Zdaniem Sądu, odesłanie

w kwestii oceny zarzutów Strony do stanowiska i argumentacji innego organu (Szefa KAS) przedstawionych w innym postępowaniu (w toku audytu operacji) - nie stanowi wyjaśnienia przez Zarząd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., narusza także wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania, wynikający z art. 11 k.p.a. obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, jak również zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Sąd zwrócił uwagę, że Organ w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do podniesionych przez Stronę w odwołaniu argumentów, tj. że: nauczyciele wskazani

w podsumowaniu ustaleń zostali zaangażowani do realizacji projektu przez Beneficjenta, niebędącego ich pracodawcą, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przepisy u.p.s.; Gmina angażująca nauczycieli do realizacji projektu była na podstawie P.z.p. zobowiązana do udzielenia zamówienia na realizację zajęć dodatkowych w trybach uregulowanych przepisami tej ustawy; zaangażowanie nauczycieli do realizacji Projektu, na podstawie umów cywilnoprawnych, nastąpiło w wykonaniu obowiązków, jakie spoczywają na Beneficjencie zgodnie z zapisami Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020, jak również Standardów realizacji wsparcia w zakresie Poddziałania 3.2.1 Jakość edukacji ogólnej RPO WP

2014-2020.; istniała konieczność zaangażowania wykonawców zajęć w trybie konkurencyjnym z uwagi na brak godzin ponadwymiarowych oraz brak zgody nauczycieli

w rozumieniu art. 35a ust. 2a Karty Nauczyciela na realizację zajęć w ramach tej ustawy; zaangażowanie do Projektu nauczycieli nastąpiło przez Gminę będącą zamawiającym,

a nie szkołę, która nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zajęć dodatkowych.

Sąd podniósł, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie

z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Nieustosunkowanie się do zarzutów narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Podkreślono, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań.

Za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązał Zarząd do uzupełnienia argumentacji prawnej o kwestie poruszone przez Skarżącą i danie temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi określone

w art. 107 k.p.a., które dopiero wówczas będzie podlegało merytorycznej kontroli pod względem jego prawidłowości przez Sąd.

Decyzją z dnia 9 lipca 2020 r. Zarząd uchylił w całości swoją decyzję z dnia

31 stycznia 2019 r. i zobowiązał Gminę do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 21.754,43 zł przyznanych Beneficjentowi na podstawie umowy

o dofinansowanie realizacji Projektu zawartej w dniu 15 listopada 2016 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi: 1) od kwoty 19.463,69 zł od dnia 12 grudnia 2016 r., tj. od dnia przekazania na rzecz Beneficjenta środków dofinansowania w ramach transzy w części obejmującej środki europejskie, do dnia całkowitej zapłaty; 2) od kwoty 2.290,74 zł od dnia 10 stycznia 2017 r., tj. od dnia przekazania na rzecz Beneficjenta środków dofinansowania w ramach transzy w części obejmującej środki budżetu państwa, do dnia całkowitej zapłaty.

W uzasadnieniu Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania

i przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy wdrożeniowej oraz u.f.p. Organ wymienił następnie dokumenty, które zgromadził w ramach postępowania uruchomionego wnioskiem Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i które stały się podstawą poczynionych ustaleń; wskazał również, że poddał ponownej analizie zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy.

Zarząd podał, że w treści dokumentu "Podsumowanie ustaleń dokonanych

w Projekcie", który w całości przyjęto za dowód wiarygodny i pozwalający na czynienie ustaleń faktycznych, instytucja audytowa odwołała się do procedur, o których naruszeniu mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., wskazując na brzmienie "Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020 (Załącznik nr 4 do Zasad wdrażania RPO WP 2014-2020) - Podrozdział 6.16 pkt. 12, w myśl którego: "wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom faktycznie stosowanym u beneficjenta poza projektami współfinansowanymi

z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na analogicznych stanowiskach lub stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu w tym nagród i premii". Organ podkreślił, że Gmina zobowiązała się do ich stosowania na podstawie § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 umowy

o dofinansowanie. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez instytucję audytową wynika, że naruszenie ww. procedur przez Stronę polegało na przedstawieniu do rozliczenia

i zatwierdzenia przez instytucję zarządzająca RPO WP we wniosku o płatność wydatków na kwotę 546.477,56 zł, wśród których znajdowały się wydatki związane z kosztami wynagrodzeń z tytułu wsparcia udzielonego uczestnikom Projektu w postaci zajęć rozwijających i wyrównujących, a także zajęć dodatkowych (logopedyczne, terapia pedagogiczna i doradztwo zawodowe) przeprowadzonych w marcu 2017 r. Z poczynionych przez instytucję audytową ustaleń faktycznych wynika, że koszty ww. wsparcia udzielonego uczestnikom Projektu - uczniom szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina - zostały zawyżone, gdyż część nauczycieli/pedagogów realizujących zajęcia

w ramach Projektu wyłonionych w drodze przetargów w trybie nieograniczonym było równocześnie zatrudnionych na etatach przez dyrektorów szkół z upoważnienia Wójta Gminy [...] na podstawie Karty Nauczyciela.

Zarząd zwrócił uwagę, że instytucja audytowa odstąpiła od szczegółowej analizy

25 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na usługi edukacyjne, wychodząc

z założenia, że w każdym przypadku, gdy rozliczany jest wydatek na usługę edukacyjną, obowiązkiem Strony było zatrudnienie własnych nauczycieli, a nie przeprowadzanie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. W ocenie instytucji audytowej, zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie z nimi bezpośrednio przez Gminę umów na realizację usług edukacyjnych w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach Projektu. W myśl bowiem przedstawionego w Podsumowaniu ustaleń stanowiska instytucji audytowej nauczyciel zatrudniony na podstawie Karty Nauczyciela może być angażowany do realizacji projektu z EFS i przysługuje mu limitowane, określone ustawowo wynagrodzenie. Koszt realizacji zajęć ponadwymiarowych - zgodnie ze stanowiskiem instytucji audytowej - powinien zostać oszacowany zgodnie z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela. W związku z tym, przysługujące ustawowo, tj. na podstawie Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli powinno wynieść ogółem 47.022,65 zł,

a w wyniku zastosowania przez Beneficjenta trybu konkurencyjnego (tj. przeprowadzenia postępowania na usługi edukacyjne zgodnie z P.z.p.) wyniosło 69.212,48 zł. Zdaniem instytucji audytowej, zawyżone w Projekcie wydatki stanowią wydatki niekwalifikowane

w kwocie 22.189,83 zł.

Za nieuzasadniony Organ uznał zarzut Strony, że żaden z nauczycieli zaangażowanych do prowadzenia zajęć w ramach Projektu nie jest pracownikiem Gminy

i nie mają do nich zastosowania przepisy u.p.s., a ich status prawny w sposób wyczerpujący został uregulowany w Karcie Nauczyciela, ponieważ przepisy ustawowe nie delegują w żaden sposób kwestii zatrudnienia nauczyciela na organ prowadzący szkołę,

w tym w zakresie stosowania stawek za godziny ponadwymiarowe. W tej kwestii Zarząd wskazał, że w tych przypadkach, w których nauczyciele/pedagodzy realizujący zajęcia

w ramach Projektu wyłonieni w drodze przetargów w trybie nieograniczonym byli równocześnie zatrudnieni na etatach przez dyrektorów szkół z upoważnienia Wójta Gminy [...] na podstawie Karty Nauczyciela i realizowali w tych szkołach, w których są zatrudnieni na stanowiskach nauczycielskich zajęcia dodatkowe (nie wynikające z podstawy programowej, wymagające od nich dodatkowych kwalifikacji i przygotowania) - nie zachodziła podstawa do przyznawania im przez Gminę wynagrodzenia wyższego niż to, które powinno zostać naliczone zgodnie z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela. W ocenie Organu, nawet pomimo tego, że wprowadzenie powyższego ograniczenia do ogłoszeń o zamówieniach publicznych stałoby w sprzeczności ze spoczywającymi na Gminie jako beneficjencie obowiązkami w zakresie realizacji projektu zgodnie z przepisami P.z.p.

i narażałoby Gminę jako beneficjenta na ryzyko nałożenia korekt finansowych, to prymat należy dać przyjętej przez instytucję audytową literalnej wykładni przepisów art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela. Brzmienie tych przepisów wprost wskazuje,

w jakiej wysokości wynagrodzenie przysługuje nauczycielom, którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE prowadzą zajęcia bezpośrednio

z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz. W ocenie Organu, odstępstwa od określonej w sposób wskazany w tym przepisie wysokości wynagrodzenia - nawet jeśli do jej ustalenia doszło w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z P.z.p. - należy uznać za nie spełniające podstawowego, a wynikającego z właściwych wytycznych, warunku zgodności z przepisami prawa krajowego, przejawiającej się w konieczności stosowania wymogu wyeksponowanego w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków

w ramach RPO WP 2014-2020 (Załącznik nr 4 do Zasad wdrażania RPO WP 2014-2020) - Podrozdział 6.16 pkt 12.

Organ przyznał, że dopuszczalne są także inne metody interpretacji ww. przepisów (w tym zwłaszcza wykładnia funkcjonalna i celowościowa), których wynik prowadzić może do odmiennych wniosków i ostatecznie uznania, że poniesione przez Beneficjenta wydatki na wynagrodzenia (wybranych zgodnie z P.z.p.) wykonawców usług edukacyjnych powinny być uznane za kwalifikowalne w pełnej wysokości. Pomimo wskazanej, jednej z możliwych metod wykładni norm obowiązujących Beneficjenta przy wydatkowaniu środków unijnych, Organ (podobnie jak instytucja audytowa) zdecydował się dać prymat wykładni językowej, niezależnie od tego, do jakich konsekwencji społecznych i ekonomicznych prowadzić będzie określona interpretacja. W ocenie Organu, przyjęcie powyższego sposobu rozumienia przepisów limitujących wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych, realizujących projekty współfinansowane ze środków europejskich, pozostaje w zgodzie z brzmieniem przepisu, a ponadto wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej

i funkcjonalnej.

Zarząd zaznaczył, że językowej wykładni przepisów art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela nie można zastosować do wszystkich zakwestionowanych przez instytucję audytową wydatków. Wskazano, że dokonana na etapie postępowania uruchomionego wnioskiem Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy analiza Załącznika nr 2 ("Zestawienie wynagrodzeń oraz dokumentacja potwierdzająca dane") oraz Załącznika nr 3 ("Szczegółowe wyliczenie wydatków niekwalifikowalnych") dotyczących wynagrodzeń stanowiących element przygotowanego przez instytucję audytową Podsumowania ustaleń dokonanych w Projekcie, wskazuje, że w odniesieniu do wydatków rozliczonych we wniosku o płatność w pozycjach: 51, 71, 72, 74, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 136, 137 i 138, instytucja audytowa (stosując tożsamy z opisanym powyżej mechanizm) zakwestionowała kwalifikowalność także tych pozycji, w ramach których usługi edukacyjne na rzecz realizowanego przez Gminę Projektu świadczone były przez wybranych zgodnie

z przepisami P.z.p. bądź nauczycieli nie będących pracownikami szkoły, w której świadczona była usługa edukacyjna, bądź przedsiębiorców, którzy w sposób konkurencyjny złożyli swoje oferty w odpowiedzi na upublicznione przez Beneficjenta ogłoszenie o zamówieniu.

Organ zaznaczył, że odniósł się do audytu operacji projektu realizowanego przez innego beneficjenta (Gminę [...]) i płynących z niego wniosków odnośnie do oceny prawidłowości sposobu postępowania beneficjenta - jednostki samorządu terytorialnego

w zakresie wyboru wykonawców usług edukacyjnych oraz oceny tego postępowania przez instytucję audytową. Analizując te dokumenty Zarząd doszedł do wniosku, że instytucja audytowa nie stosuje bezwzględnie kryterium związanego z limitowaniem w oparciu

o art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela wynagrodzeń wykonawców usług edukacyjnych. Jak bowiem wskazuje treść sporządzonego w odniesieniu do ww. projektu Podsumowania ustaleń - w sytuacji, gdy koszt realizacji usług edukacyjnych ustalony w wyniku przeprowadzenia zgodnie z P.z.p. zamówień jest niższy niż koszt realizacji dokładnie tych samych zajęć w oparciu o stawki wynikające z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela lub stawki wynikające z wystawionych przez wykonawców faktur VAT - instytucja audytowa nie znajduje podstaw do kwestionowania kwalifikowalności wydatków, wskazując, że działanie beneficjenta (jednostki samorządu terytorialnego) polegające na podpisaniu przez gminę umowy z wykonawcą zewnętrznym, który następnie zaangażował do realizacji zajęć:

a) nauczycieli zatrudnionych w szkołach biorących udział w projekcie, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...]; b) innych wykonawców (osoby niebędące nauczycielami szkół biorących udział w projekcie) - nie spowodowało wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu, w związku z czym jest prawidłowe.

Zdaniem Organu, powyższa niekonsekwencja w zakresie oceny tej samej kwestii,

tj. stosowania limitu stawek wynagrodzeń nauczycieli świadczących usługi edukacyjne,

w sposób znaczący wpływa na możliwość zastosowania we wszystkich zakwestionowanych przez instytucję audytową jednakowego sposobu oceny kwalifikowalności wydatków. Wskazano, że w każdym badanym przez tę instytucję

w ramach Projektu wydatku związanym ze świadczeniem usług edukacyjnych instytucja audytowa odwoływała się bądź do art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela (w przypadku powierzenia realizacji zajęć dodatkowych/usług edukacyjnych nauczycielom zatrudnionym w danej szkole) bądź do art. 7e ust. 1 i 2 u.s.o. w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela (w przypadku realizacji tego rodzaju zajęć przez nauczycieli niezatrudnionych w danej szkole lub zewnętrzne podmioty gospodarcze/przedsiębiorców, którzy zostali wyłonieni w trybie przewidzianym w P.z.p.). W ocenie Zarządu, z uwagi na wykładnię językową przepisów art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela jedynie

w zakresie powierzenia realizacji zajęć dodatkowych/usług edukacyjnych nauczycielom zatrudnionym w danej szkole podzielić można stanowisko instytucji audytowej zawarte

w Podsumowaniu ustaleń dokonanych w Projekcie i uznać, że wydatki na usługi edukacyjne zostały zawyżone, a tym samym poniesiono je z naruszeniem procedur,

o których mowa w art. 184 u.f.p., co z kolei skutkuje ziszczeniem się materialnoprawnej przesłanki określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem Organu, w zakresie realizacji tego rodzaju zajęć przez nauczycieli niezatrudnionych w danej szkole lub zewnętrzne podmioty gospodarcze/przedsiębiorców, którzy zostali wyłonieni w trybie przewidzianym w P.z.p., brak jest podstaw do kwestionowania kwalifikowalności wydatków poniesionych i rozliczonych przez Stronę we wniosku o płatność.

Zarząd podał, że dokonana w toku postępowania analiza wskazuje, iż łączna kwota kosztów bezpośrednich poniesionych na usługi edukacyjne i rozliczonych w ramach wniosku o płatność powinna zostać zmniejszona o łączną kwotę 4.061,14 zł. Tym samym, wskazana w decyzji z dnia 31 stycznia 2019 r. kwota niekwalifikowalnych kosztów bezpośrednich sfinansowanych z dofinansowania i podlegających zwrotowi wynieść powinna nie 22.189,83 zł, lecz 18.128,69 zł. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że zgodnie z § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie Strona rozliczała w ramach Projektu koszty pośrednie według zryczałtowanej stawki 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych

w ramach Projektu wydatków bezpośrednich, ustalona w ramach postępowania wartość wydatku niekwalifikowalnego uległa zwiększeniu o kwotę 3.625,74 zł (20% x 18.128,69 zł). Ostatecznie łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych w ramach Projektu podlegających zwrotowi wyniosła 21.754,43 zł.

W skardze na decyzję z dnia 9 lipca 2020 r. Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokat [...], zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na ograniczeniu się do powołania się na konkluzję i oceny zawarte w sprawozdaniu instytucji audytowej, bez skontrolowania prawidłowości rozumowania tejże instytucji poprzez jego konfrontację z okolicznościami i dowodami zaprezentowanymi przez Stronę oraz bez uwzględnienia wzajemnych powiązań pomiędzy zabranymi w sprawie dowodami, przez co Organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, dokonując oceny dowolnej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia żądanie zwrotu określonej decyzją kwoty dofinansowania, podczas gdy Skarżąca nie naruszyła procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

2. art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika,

że nauczyciele zaangażowani w realizację projektu świadczyli pracę na rzecz Beneficjenta, tj. Gminy;

3. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności

i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zarzucane Gminie naruszenie przepisów Karty Nauczyciela oraz Wytycznych

w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2010 stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu;

4. pkt 12 podrozdziału 6.16 Załącznika Nr 4 do Zasad Wdrażania RPO WP 2014-2020 - Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie Skarżącej polegające na zaangażowaniu nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych w trybie P.z.p. przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach Projektu;

5. pkt 3 lit. b i g podrozdziału 6.2 Załącznika Nr 4 do Zasad Wdrażania RPO WP

2014-2012 - Wytycznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydatek poniesiony przez Skarżącą na wynagrodzenie nauczycieli jako niezgodny

z obowiązującymi przepisami prawa krajowego, tj. art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, nie może zostać uznany za wydatek kwalifikowany;

6. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że dopuszczalne jest różnicowanie wysokości stawek wynagrodzenia przysługującego nauczycielowi zaangażowanemu w realizację projektu od stawek wynagrodzenia innych oferentów niebędących nauczycielami;

7. art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady działania jednostki

w zaufaniu do organów państwa.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części,

tj. co do pkt 2, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Gmina jako zamawiający w rozumieniu art. 3 P.z.p. przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego na usługi w zakresie prowadzenia zajęć w ramach Projektu. Podkreślono, że umowa na realizację usług w zakresie prowadzenia zajęć w ramach Projektu została zawarta przez podmiot nieobjęty systemem oświaty, tj. bezpośrednio przez beneficjenta projektu, jakim jest Gmina. Zaznaczono, że żaden nauczyciel zaangażowany do prowadzenia zajęć w ramach Projektu nie jest pracownikiem Beneficjenta, do pracowników będących nauczycielami nie stosuje się bowiem przepisów u.p.s., a ich status prawny w sposób wyczerpujący został uregulowany w Karcie Nauczyciela. Przyznano, że nauczyciele są zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, a za takie bez wątpienia uznaje się szkoły i inne placówki oświatowe prowadzone przez samorządy, jednakże brzmienie art. 10 Karty Nauczyciela jest jednoznaczne i stanowi, że "stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w szkole, a w przypadku powołania zespołu szkół jako odrębnej jednostki organizacyjnej - w zespole szkół na podstawie umowy o pracę lub mianowania". Zwrócono uwagę,

że nauczyciele nie są pracownikami Gminy, a przepisy ustawowe nie delegują w żaden sposób kwestii zatrudnienia nauczyciela na organ prowadzący szkołę, w tym w zakresie stosowania stawek za godziny ponadwymiarowe. Podkreślono, że Gmina będąca beneficjentem projektu i stroną umowy o dofinansowanie nie jest szkołą i z uwagi na brak możliwości realizacji zajęć w ramach Projektu przez szkoły zmuszona była dokonać wyboru wykonawcy zgodnie z P.z.p.

Strona skarżąca wskazała, że we wniosku o dofinansowanie beneficjent, tj. Gmina, nie wskazała szkół jako podmiotów realizujących Projekt. Szkoły nie były także partnerem Projektu w rozumieniu art. 33 ustawy wdrożeniowej. Podano, że zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie Projektu szkoła występuje jedynie jako miejsce realizacji usługi edukacyjnej, którego udostępnienie wskazane zostało przez Gminę w Projekcie jako wkład własny niefinansowy. Co więcej, regulamin konkursu nie nakładał na beneficjentów obowiązku realizacji zajęć edukacyjnych w Projekcie wyłącznie w formie powierzenia ich prowadzenia nauczycielom zatrudnionym już w szkole na podstawie Karty Nauczyciela. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć także nie nakładają takiego obowiązku na wnioskodawców.

Za nieuprawnione uznano stanowisko Organu, w wyniku którego dochodzi do promowania mechanizmów zmierzających do swoistego wykluczenia możliwości realizacji projektów edukacyjnych przez wykonawców zewnętrznych, w tym przedsiębiorców lub osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej. Wówczas instytucją realizującą projekt nie musi być bezpośrednio szkoła, albowiem projekty te nie są ściśle związane

z podstawowym procesem nauczania i wykraczają poza podstawę programową danej placówki. Podkreślono, że realizacja zajęć specjalistycznych podnoszących inne umiejętności uczniów stanowi swoiste uzupełnienie procesu nauczania względem standardowej oferty placówki oświatowej. Wskazano, że z uwagi na brak godzin ponadwymiarowych oraz brak zgody nauczycieli w rozumieniu art. 35a ust. 2a Karty Nauczyciela na realizację zajęć w ramach tej ustawy Gmina była zobowiązana do pozyskania wykonawców w trybie konkurencyjnym. Gmina nie mogła zatem ograniczać konkurencyjności poprzez wprowadzenie jednoznacznego zakazu uczestniczenia

w realizacji Projektu nauczycieli, którzy są zatrudnieni przez szkołę stanowiącą miejsce realizacji usługi edukacyjnej. Wobec tego, brak jest podstaw do uznania, że stawka za realizację przedmiotowej usługi powinna być zgodna z art. 35a Karty Nauczyciela.

Skarżąca zwróciła uwagę, że Zarząd ma świadomość, iż wykładnia językowa przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społeczno-ekonomicznego, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazując, że zdecydował się dać prymat wykładni językowej, niezależnie od tego, do jakich konsekwencji społecznych i ekonomicznych prowadzić będzie określona interpretacja. Ponadto w ocenie Skarżącej interpretacja przyjęta przez Organ prowadzi także do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

W konsekwencji zarzucono, że Organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa - sprzecznej z wartościami konstytucyjnymi, nieuwzględniającej skutków o charakterze społecznym i ekonomicznym, prowadzącej do niedorzecznych wniosków.

Organ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Zarząd jako instytucja zarządzająca PRO WP 2014-2020 prawidłowo zobowiązał Gminę do zwrotu środków stanowiących część dofinansowania Projektu wraz z odsetkami z powodu uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli (zatrudnionych w szkołach z terenu Gminy) ponad limity wynikające z przepisów Karty Nauczyciela.

Przed przystąpieniem do oceny stanowisk stron w powyższym zakresie należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez WSA

w Gdańsku (wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1331/19) decyzji Zarządu z dnia 16 kwietnia 2019 r.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu

w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie

w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. (sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,

że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, LEX nr 1518885; czy z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, LEX nr 1494614).

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r.

sygn. akt I SA/Gd 1331/19.

Uchylając decyzję Zarządu z dnia 16 kwietnia 2019 r. WSA w Gdańsku wskazał,

że argumentacja przedstawiona w jej uzasadnieniu stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w decyzji wydanej przez ten sam organ w pierwszej instancji. Sąd zwrócił uwagę, że do zarzutów podniesionych w odwołaniu Organ odniósł się jednym zdaniem, wskazując, że zostały one wcześniej podniesione w toku prowadzonego w Projekcie audytu operacji, przeprowadzonego przez Szefa KAS i zostały już przez ten organ ocenione jako okoliczności nie mające znaczenia dla wyniku postępowania. Zdaniem Sądu, tego rodzaju skwitowanie merytorycznych zarzutów Strony nie stanowi prawidłowego odniesienia się do nich, który to obowiązek ciąży na Organie. Przedmiotem zaskarżenia nie jest bowiem rozstrzygnięcie audytora, lecz decyzja Zarządu, która powinna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, odesłanie w kwestii oceny zarzutów Strony do stanowiska i argumentacji innego organu przedstawionych w innym postępowaniu, nie stanowi wyjaśnienia przez Zarząd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., narusza także wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania, wynikający z art. 11 k.p.a. obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, jak również zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd zwrócił uwagę, że Organ w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do podniesionych przez Stronę w odwołaniu argumentów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązał Organ do uzupełnienia argumentacji prawnej o kwestie poruszone przez Skarżącą, czemu Organ miał dać wyraz

w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi określone w art. 107 k.p.a., które dopiero wówczas będzie podlegało merytorycznej kontroli pod względem jego prawidłowości przez Sąd.

W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ zastosował się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniu

ww. wyroku.

Lektura obszernego uzasadnienia decyzji z dnia 9 lipca 2020 r. prowadzi do wniosku, że Organ wskazał w niej fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których w tym zakresie się oparł, oraz przyczyny, z powodu których twierdzeniom strony skarżącej odmówił słuszności. Tym samym, zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymagania stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - Organ nie przyjął bezkrytycznie stanowiska instytucji audytowej, lecz poddał je wszechstronnej analizie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Zarząd jeszcze raz przeanalizował ww. dowód i ocenił go (częściowo krytycznie) w kontekście innych zgromadzonych w sprawie dowodów, które - jako istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy - włączono do niniejszego postępowania. Odnosi się to w szczególności do znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci: Podsumowania ustaleń z audytu

w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu UE w ramach RPO WP 2014-2020, dotyczącego projektu "Szkoła nowych możliwości - rozwój kompetencji kluczowych niezbędnych na rynku pracy uczniów i nauczycieli gminy [...]" oraz stanowiska instytucji audytowej odnoszącego się do tego projektu i zastrzeżeń zgłoszonych przez podmiot audytowany (Gminę [...]).

Należy zauważyć, że w powyższych dokumentach, odnoszących się do innego beneficjenta realizującego podobny (również poddany audytowi instytucji audytowej) projekt w ramach RPO WP 2014-2020, kwestie tożsame z tymi, które w sprawie Skarżącej stanowiły podstawę ustaleń finansowych, a zwłaszcza kwestia dokonywania wyboru wykonawców usług edukacyjnych w trybach przewidzianych w P.z.p., zostały ocenione przez organ audytowy w sposób odmienny od tego, który ten sam organ zaprezentował

w ramach czynności kontrolnych (audytowych) prowadzonych w Projekcie realizowanym przez Skarżącą. Okoliczność tę Organ uwzględnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wskazując na niekonsekwencję instytucji audytowej, która w przypadku, gdy wybór zewnętrznych wykonawców usług edukacyjnych w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z P.z.p. doprowadził do ukształtowania należnego im wynagrodzenia na poziomie niższym niż ten, który wynikałby z zastosowania ograniczeń wynikających

z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, nie kwestionowała takiego sposobu działania beneficjenta, uznając, że niższe koszty wynagrodzeń spełniają wymogi kwalifikowalności, podczas gdy w sytuacji, w której wynagrodzenie wykonawców wybranych w tym samym trybie (zgodnym z P.z.p.) przekraczało granice wynikające

z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, organ ten uznawał,

że wynagrodzenie to jest kwalifikowalne jedynie do limitów wynikających z Karty Nauczyciela, a fakt, że beneficjent postępował w sposób zgodny z regułami wynikającymi

z P.z.p., pozostawał w takim przypadku bez znaczenia.

Wskazany powyżej brak konsekwencji instytucji audytowej Organ dostrzegł na etapie ponownie prowadzonego postępowania. Zarząd przyznał walor wiarygodności dokumentowi w postaci Podsumowania ustaleń dokonanych w Projekcie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia audytowe wskazywały, że do realizacji projektu w trybie zgodnym z P.z.p. zaangażowani zostali nauczyciele, którzy na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z Gminą świadczyli usługi edukacyjne w tych szkołach, które zatrudniały ich na stanowisku nauczyciela. W tych natomiast przypadkach, w których

w wyniku postępowań przeprowadzonych zgodnie z P.z.p. dokonano wyboru wykonawcy zewnętrznego bądź nauczyciela niezatrudnionego w szkole, w której świadczone były usługi edukacyjne, odmówiono słuszności stanowisku instytucji audytowej, uznając,

że wynagrodzenie ustalone w trybie konkurencyjnym (zgodnym z P.z.p.) odpowiada stawkom rynkowym, a tym samym spełnia wymogi kwalifikowalności.

Nie jest zatem tak, jak twierdzi strona skarżąca, że Organ w całości uznał za wiarygodne ustalenia poczynione przez instytucją audytową. Tym samym, za niezasadny uznać należało sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania,

tj. art. 7 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało polegać na ograniczeniu się przez Zarząd do powołania się na konkluzję i oceny zawarte w sprawozdaniu instytucji audytowej, bez skontrolowania prawidłowości rozumowania tej instytucji poprzez jego konfrontację z okolicznościami i dowodami zaprezentowanymi przez Stronę oraz bez uwzględnienia wzajemnych powiązań pomiędzy zabranymi w sprawie dowodami, przez co miało dojść do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.

Przechodząc do oceny zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, która określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1).

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. ustawy beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu przeprowadzanych przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą, koordynatora EWT, wspólny sekretariat, krajowego kontrolera, a także instytucję audytową, przedstawicieli Komisji Europejskiej i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego oraz inne podmioty, uprawnione do przeprowadzania kontroli lub audytu.

Z art. 13 ww. ustawy wynika, że instytucją audytową jest Szef KAS.

W myśl art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, tj.:

1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek

o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo;

2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.

Z unormowań zawartych w art. 9 ustawy wdrożeniowej wynika, że w przypadku regionalnego programu operacyjnego funkcję instytucji zarządzającej pełni zarząd województwa, do którego zadań należy m.in. wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane

z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Powołany wyżej przepis art. 184 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 489/16 (LEX nr 2434297), procedury, których naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie,

w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1467/13 (LEX nr 1637085) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności.

W rozpoznawanej sprawie ustalenia instytucji audytowej stały się podstawą obowiązku zwrotu przez Skarżącą części środków dofinansowania Projektu na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie Strona zobowiązała się do realizacji Projektu w sposób zgodny z RPO WP 2014-2020, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych programu oraz regulaminem konkursu, jak również Standardami Realizacji Wsparcia w zakresie poddziałania 3.2.1. Jakość edukacji ogólnej RPO WP 2014-2020, stanowiących załącznik nr 6 do umowy o dofinansowanie.

Jak słusznie wskazał Organ, w zakresie nieuregulowanym w treści umowy oraz obowiązujących stronę przepisach prawa, zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 umowy, strona - stosownie do art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. - była zobowiązana do realizacji Projektu

z zastosowaniem:

1) wytycznych horyzontalnych wydanych na podstawie art. art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (udostępnionych na stronie internetowej ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego);

2) wytycznych programowych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dostępnych na stronie internetowej Programu).

Zgodnie z zapisami - obowiązujących w okresie udzielenia zakwestionowanego zamówienia - Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020, tj. z dnia 13 września 2016 r. (wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), rozdział 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3 lit. b) i g) wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie m. in. następujące warunki: jest zgodny

z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie; został dokonany

w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

W myśl obowiązującego w okresie ponoszenia kwestionowanych wydatków art. 7e ust. 1 u.s.o. w celu realizacji zajęć w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w szkole lub placówce publicznej może być zatrudniony nauczyciel, który nie realizuje w tej szkole lub placówce tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, posiadający kwalifikacje określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz spełniający warunki określone w art. 10 ust. 5 pkt 2-4a tej ustawy. Ustęp 2 przywołanego przepisu stanowi, że nauczyciela, o którym mowa w ust. 1, zatrudnia się na zasadach określonych w Kodeksie pracy, z tym że za każdą godzinę prowadzenia zajęć, o których mowa w ust. 1, nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie nie wyższe niż wynagrodzenie za jedną godzin prowadzenia zajęć ustalone w sposób określony w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela dla nauczyciela dyplomowanego posiadającego wykształcenie wyższe magisterskie

i realizującego tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, o którym mowa w art. 42 ust. 3 w tabeli w Ip. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 35a ust. 1 Karty Nauczyciela nauczycielom wymienionym w art. 1

ust. 1 (tj. nauczycielom zatrudnionym w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia

14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe) którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej prowadzą zajęcia bezpośrednio

z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3. Przepis ten (art 35 ust. 3) stanowi, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

Należy również wskazać, że z przekazanego instytucjom zarządzającym programami operacyjnymi dokumentu opracowanego przez Ministra Rozwoju we współpracy z Ministrem Edukacji Narodowej, zatytułowanego "Angażowanie personelu

w projektach edukacyjnych finansowanych z Europejskiego funduszu społecznego", wynika, iż zgodnie z art. 7e u.s.o. oraz art. 35 Karty Nauczyciela, do prowadzenia zajęć edukacyjnych finansowanych z EFS powinni być zatrudniani nauczyciele na podstawie Karty Nauczyciela bądź Kodeksu pracy. W dokumencie tym wskazano, że angażowanie wykonawców zewnętrznych (firm lub osób fizycznych) do realizacji usług edukacyjnych

w postaci zajęć EFS w szkole publicznej ma charakter uzupełniający do powierzenia tych zadań nauczycielom na podstawie Karty Nauczyciela i zatrudniania ich zgodnie z art. 7e u.s.o. Takie zaangażowanie będzie miało miejsce tylko i wyłącznie w przypadku, gdy charakter zajęć EFS zaplanowanych w ramach projektu nie wymaga ich przeprowadzenia przez nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela. Prawdopodobne jest, że zaangażowanie podmiotu zewnętrznego wystąpi w przypadku realizacji specjalistycznych zajęć dodatkowych dla uczniów nierealizowanych w ramach standardowej oferty szkoły

(np. zaawansowane programowanie, robotyka). Podkreślono, że zamówienie publiczne nie może być próbą obejścia przepisów Karty Nauczyciela i Kodeksu pracy regulujących podstawowe firmy zaangażowania nauczycieli w projektach EFS.

W świetle poczynionych ustaleń instytucji audytowej działanie Skarżącej przejawiające się w poniesieniu w ramach Projektu kosztów przeprowadzenia zajęć dodatkowych w szkołach Gminy przez nauczycieli zaangażowanych przez wykonawcę zamówienia publicznego, zatrudnionych jednocześnie w tych szkołach na podstawie Karty Nauczyciela, w zakresie, w jakim koszt ten przewyższa poziom stawek wynikających

z przywołanych wyżej przepisów prawa, stanowi naruszenie obowiązujących stronę przepisów prawa krajowego.

W konsekwencji, powyższe działanie stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., z naruszeniem których to procedur łączy się materialnoprawna przesłanka ujęta w art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że przytoczone wyżej (i wskazane w zaskarżonej decyzji) przepisy prawa jednoznacznie określają granice zakwestionowanych przez Organ wynagrodzeń nauczycieli.

Z art. 35a ust. 1 Karty Nauczyciela wynika bowiem, że dotyczy on nauczycieli, którzy prowadzą zajęcia z uczniami - w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE. W ocenie Sądu, z faktu, że nauczyciele wykonują pracę na rzecz podmiotu wybranego przez Beneficjenta, nie można wywodzić, że ograniczenia

z art. 35a ust. 1 Karty Nauczyciela nie obowiązują, albowiem w dalszym ciągu źródłem wynagrodzenia jest realizacja na rzecz uczniów programu finansowanego ze środków UE. Status podmiotu dokonującego wypłaty wynagrodzenia nie ma znaczenia, skoro pochodzenie środków finansowych na te wypłaty jest oczywiste.

Wykładnia językowa przytoczonych powyżej przepisów nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości ich interpretatorowi. Należy podkreślić, że wskazany w decyzji przepis (art. 35a ust. 1 Karty Nauczyciela) odnosi się do źródła finansowania programu (ze środków pochodzących z budżetu UE), a nie do podmiotu dokonującego wypłaty wynagrodzenia.

W ocenie Sądu, zaproponowana przez Skarżącą interpretacja spornej regulacji jest sprzeczna z jej semantycznym odczytywaniem. Tymczasem przepisy prawa są sformułowane za pomocą języka, a zatem pierwszoplanowe znaczenie ma wykładnia językowa - jest ona pierwszym etapem egzegezy tekstu prawnego.

Orzecznictwo sądowe stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy taka interpretacja zawodzi (por. uchwały NSA: z dnia 14 marca 2011 r.

sygn. akt II FPS 8/10, ONSAiWSA 2011/3/47, i z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt I GPS 1/11, ONSAiWSA 2011/5/93). Przejście zatem do innych (poza językową) rodzajów wykładni ma miejsce wyjątkowo, tj. w sytuacji, gdy w oparciu o reguły językowe nie można wyinterpretować znaczenia konkretnego pojęcia (por. uchwała SN z dnia 11 czerwca

1996 r. sygn. akt III CZP 52/96, OSNC 1996/9/111). W uchwale zapadłej w składzie siedmiu sędziów w dniu 22 czerwca 1998 r. (sygn. akt FPS 9/97, ONSA 1998/4/110) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego (w jego specyficznej postaci, jaką jest język prawny) oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby.

Zdaniem Sądu, zaprezentowana powyżej wykładnia nie narusza wymienionych

w skardze przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 7 i art. 32) i wynikających z nich zasad, albowiem nauczycielom, którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, gwarantuje wynagrodzenie w wysokości nie niższej (lecz również nie wyższej) niż wynikająca z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Podsumowując: w rozpoznawanej sprawie - w wyniku prawidłowego zastosowania wskazanych w decyzji przepisów prawa do stanu faktycznego sprawy - Organ prawidłowo ustalił, że część środków przeznaczonych przez Gminę na realizację Projektu została wykorzystana z naruszeniem procedur, co uzasadniało wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu tych środków.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.[pic]