Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 257/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skarg M. D., K. D. i E. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2023 r. znak WI-I.7840.5.128.2022.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz skarżących M. D. i K. D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 października 2022 r., znak: [...], działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorom: S. B. i Z. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan, c.o, gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, a także instalacjami na zewnątrz budynku: gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, energetyczną z oświetleniem terenu oraz z zagospodarowaniem terenu: w tym dojście i dojazd z miejscami postojowymi, miejsce gromadzenia odpadów starych oraz zbiornik na wody opadowe na działkach nr. [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, wnioskiem z dnia 22 grudnia 2021 r. inwestor zwrócił się o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 9 sierpnia 2017 r. znak: [...]

Organ ustalił, że projekt zagospodarowania terenu/działki i projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 9 sierpnia 2017 r., a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Do projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dołączono kopię decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt. Do projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dołączono kopię zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b., dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego. Do projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dołączono oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W oświadczeniu zawarto imiona, nazwiska, numer uprawnień budowlanych lub numer decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych osób, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt la u.p.b., biorących udział w opracowaniu projektu oraz projektantów sprawdzających, którzy dokonali sprawdzenia projektu. Projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione. Projekt architektoniczno-budowlany obejmuje opis dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projektant dołączył oświadczenie o możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm.) złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Organ wyjaśnił, że inwestor uzyskał wymagane uzgodnienia i decyzje, jak też, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b., określony przez projektanta obejmuje działki nr: [...],[...],[...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], działki inwestycji oraz działki nr [...], [...], [...], obr. [...]. Stronami w postępowaniu są: właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy następujących nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu: dz.nr [...],[...] i [...] obr. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły strony postępowania: M. D. i K. D. – właściciele działki [...]; H. T. – właścicielka działki nr [...]; E. P. - właścicielka działki [...], A. Z. - właścicielka działki nr [...]. W związku z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania przez A. Z., jej sprawę rozpatrzono odrębnym postanowieniem.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r. znak: WI-I.7840.5.128.2022.SA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 ze zm.) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa.

Organ odwoławczy podał, że przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza projektu, w zakresie opisanym w art. 35 pb, pozwala na stwierdzenie, że został on opracowany zgodnie z przepisami. Zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, a projekt budowlany opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co zostało potwierdzone kopiami decyzji o ich nadaniu. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W projekcie budowlanym; zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e pb; zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja jest zgodna

z obowiązującą decyzją wz, a także wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 pb).

Organ ustalił, że w wyniku przedmiotowych robót budowlanych, przy ul. C. w K. , na działkach nr: [...], [...], [...], obr. [...], powstanie budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną. Lokalizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr: [...], [...], [...] nie przekracza ustalonej według załącznika nr [...] linii zabudowy względem ul. C. . Szerokość elewacji frontowej od strony ul. C. wynosi 11,60 m, co mieści się w przedziale określonym w część II ust. 1c wz: na poziomie 14,5 m± 20% (tj. min. 11,6 m). Geometria dachu projektowanego budynku jest zgodna z ustaleniami zawartymi w część II ust. 1e wz. Dach jest wielospadowy symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych 15°, o wysokości głównej kalenicy dachu 10,60 m; nie przekraczającej wartości bezwzględnej 238,5 m npm. Kierunek głównej kalenicy - prostopadły w stosunku do frontu działki oraz prostopadły, bądź równoległy do zabudowy działek nr: [...], [...], [...]. Poddasze zostało doświetlone lukarnami, których łączna szerokość nie przekracza 1/3 szerokości dachu. Projektowana zabudowa posiada cechy opisane w części II ust. 1f wz. Orientacja budynku równoległa jest do zabudowy działek nr: [...], [...], [...]. Forma architektoniczna nawiązuje do istniejącej zabudowy usługowej. Do wykończenia elewacji, nowoczesnej architektury zastosowano tynki w stonowanej i pastelowej kolorystyce z elementami imitującymi drewno. Dostęp do drogi publicznej oraz inne warunki w zakresie komunikacji zostały spełnione, zgodnie z zapisami części II ust. 5c i 5d wz. Działki inwestycyjne mają zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. C. ) poprzez istniejący zjazd, który zostanie przebudowany według odrębnego postępowania. Dla budynku, składającego się z [...] lokali mieszkalnych przewidziano [...] naziemnych miejsc postojowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych, co jest zgodne z wymaganiami: 1,2 miejsca postojowe na 1 mieszkanie.

Odnosząc się do zarzutu utrudnionej możliwość przeglądania akt sprawy, organ odwoławczy uznał, że jest on bezzasadny.

Z akt sprawy organu l instancji wynika, że o wszczęciu postępowania

i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, organ informował dwukrotnie: zawiadomieniem z 18 lutego 2022 r. - doręczonym odwołującym od 22 lutego do 4 marca 2022 r.; oraz postanowieniem (które zawierało również zawiadomienia wydane na podstawie art. 10 §1 kpa) z 20 września 2022 r. - doręczonym stronom pomiędzy 22 a 26 września 2022 r. Drugie zawiadomienie miało miejsce po usunięciu nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz uzupełnieniu niezbędnych dokumentów, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu z 4 marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pb. Zdaniem organu okres przewidziany na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do nich (ok. 26 dni) - był wystarczający. Nadto w toku całego postępowania Prezydent Miasta Krakowa umożliwiał stronom zapoznanie się z całością materiału (protokoły z 10 marca 2022 r., z 27 września 2022 r. oraz z 18 października 2022 r.). Również w terminie od 22 września do 21 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa był zaangażowany w udostępnianie dokumentów w sprawie i umożliwianie składania uwag przez strony. Możliwość zapoznania się z całością akt sprawy organu l instancji oraz II instancji istniała również w trakcie postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym.

Organ podał nadto, że w trakcie postępowania odwoławczego 14 września 2023 r. wezwano inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego. Uzupełniona dokumentacja czyni zadość temu wezwaniu. Po uzupełnieniu dokumentacji budowlanej poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Uwagi do projektu złożyła M. D. (protokół z dnia 14 listopada 2023 r.). Uwagi te dotyczyły zieleni istniejącej na działkach inwestycyjnych, wysokości projektowanego budynku oraz zacieniania przez projektowany budynek nieruchomości należącej do M. D.. Odnosząc się do powyższych uwag organ podał, że zacienianie instalacji fotowoltaicznej nie jest regulowane przez żadne przepisy odnoszące się do m.in. odległości drzew od działki, czy też od instalacji fotowoltaicznych. Z kolei zgodnie z treścią mapy do celów projektowych (tzw. "czysta mapa", str. 29 akt organu l instancji), jedynie w części północnej działki nr [...] zlokalizowanych jest kilka drzew iglastych oraz dwa drzewa liściaste. Potwierdza to także rysunek projektu zagospodarowania terenu oraz opis do projektu budowlanego. W wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi usunięcie zieleni wysokiej (brak kolizji), a istniejące drzewa zostaną zabezpieczone w trakcie trwania budowy. Jak podał organ treść decyzji zawiera także wyjaśnienia co do pozostałych uwag stron.

Odpowiadając na zarzuty sporządzenia projektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami wz w zakresie funkcji, wysokości budynku, jak i bilansu terenu organ wyjaśnił, że decyzja wz została ustalona dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego m.in. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wielorodzinnego. W toku postępowania przed organem l instancji, Inwestor zmienił tytuł inwestycji ograniczając go do: budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W niniejszym przypadku, trzeba się opowiedzieć za tezą, że decyzja o warunkach zabudowy może być wykorzystana (zrealizowana) tylko w części; pod warunkiem, że część ta stanowi funkcjonalną całość, co zachodzi w tej sprawie.

Według organu odwoławczego pozwolenie na budowę nie musi obejmować całej inwestycji objętej decyzją wz. W związku z tym, nie ma żadnych przeciwwskazań, aby w konkretnej sytuacji zamierzenie budowlane obejmowało jedynie część decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor miał więc prawo zrezygnować z budowy jednego z dwóch budynków mieszkalnych (o funkcji jednorodzinnej) i ograniczyć zamierzenie inwestycyjne wyłącznie do jednego budynku (o funkcji wielorodzinnej), czym nie naruszył warunków decyzji wz. W konsekwencji, bezpodstawny jest zarzut sprowadzający się do konieczności umorzenia postępowania w części, w której stało się ono bezprzedmiotowe - z powodu rezygnacji m.in. z budowy budynku jednorodzinnego.

Jeśli chodzi o wysokość projektowanego budynku organ wskazał, że z rysunku A.08, wysokość budynku górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. C. dla kalenicy wynosi 10,60 m, co spełnia wartość określoną w część II ust. 1d wz: na poziomie 8,0 m do 11 m i nie przekracza wartości bezwzględnej 238,5 m npm.

Również powierzchnia zabudowy projektowanego budynku wynosząca 360,00 m2 jest zgodna z wielkością ustaloną w część II ust. 1b wz max. 360,00 m2. Podobnie powierzchnia biologicznie czynna wynosząca 2048,20 m2, stanowi 61,58 % powierzchni terenu i spełnia wymagane wz, min. 60%.

Niezasadne są również, zdaniem organu, zarzuty dotyczące nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia, bowiem decyzją z dnia 29 maja 2023 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Organ podał, że w sprawie o pozwolenie na budowę, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 pb, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Znajdowanie się nieruchomości w strefie oddziaływania obiektu, biorąc pod uwagę art. 28 ust. 2 pb, należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Na 1223/07).

W niniejszym przypadku, w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 14-18, załączniki: 1, 2, 3), zamieszczono informację o obszarze oddziaływania obiektu. Opracowanie jest obszerne i wnikliwie analizuje oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie (w tym na działki odwołujących się) - pod kątem obowiązujących przepisów, w tym w szczególności wt. Zakres obszaru oddziaływania obejmuje działki nr: [...], [...], [...] (ze względu na objęcie działek zakresem inwestycji) oraz działki nr: [...], [...], [...] i [...], [...], [...].

Z kolei dołączona przez Inwestora analiza nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia (str. 16 projektu zagospodarowania terenu i załączniki: 1, 2, 3) - wskazuje, że inwestycja spełnia wymogi przewidziane w § 60 i § 13 wt. Temat ten został bardzo szeroko wyjaśniony w materiale dowodowym przez autora projektu - mgr inż. arch. M. S.. Jak wynika z opracowania, w zakresie nasłonecznienia pokoi, w budynkach istniejących na działkach sąsiednich oraz w budynku projektowanym, minimalny czas nasłonecznienia - co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00-17.00 (w mieszkaniach wielopokojowych i w domach jednorodzinnych wymaganie jest spełnienie przynajmniej dla jednego pokoju), określony w przepisie § 60 wt - został zachowany. Dla działek sąsiednich od strony zachodniej nr: [...], [...], [...] [...] zapewnione jest naturalne oświetlenie od ok. 10.00 do 17.00, czyli przez min. 7 godzin. Dla działek sąsiednich od strony wschodniej nr: [...], [...], [...], [...], [...] zapewnione jest naturalne oświetlenie od ok. 7.00 do 12.00, czyli przez min. 5 godzin. Projektowany budynek nie zacienia działek sąsiednich nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Powyższe zobrazowano na załącznikach 2 i 3. Analiza odnosząca się do spełnienia § 60 wt została przez projektanta uszczegółowiona (pismo z 4 października 2023 r.), poprzez podanie konkretnych godzin, w których nie dochodzi do zacieniania w dniach równonocy: wiosennej i jesiennej. W dniu równonocy wiosennej, dla działki nr: [...] nie dochodzi do zacieniania w godzinach: 7.00-13.00; dla działki nr [...] -7.00-12.00; [...] -7.00-15.00; [...]-7.00-15.00; [...]-7.00-16.00; [...]-10.00-17.00; [...] - 10.00-17.00; [...] - 9.00-17.00; [...] - 8.00-17.00. W dniu równonocy jesiennej, dla działki nr: [...] nie dochodzi do zacieniania w godzinach: 7.00-13.30; [...] - 7.00-13.00; [...] - 7.00-15.30; [...] - 7.00-15.30; [...] - 10.30-17.00; [...] - 10.30-17.00; [...]-10.00-17.00; [...]-8.30-17.00; [...] -8.00-17.00.

Analiza w zakresie naturalnego oświetlenia pokoi w ww. budynkach oraz budynkach potencjalnie projektowanych na działkach nr: [...], [...], [...] (załącznik 1) potwierdza, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkami usytuowanymi w wewnętrznych licach ścian potencjalnych budynków oraz w budynku projektowanym, na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tych samych budynków, ani inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż poszczególne wysokości przesłaniania, określone na schematach.

Odległość każdego z istniejącego w sąsiedztwie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od projektowanego budynku jest więc wystarczająca do zapewnienia im naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń - projektowany budynek nie przesłania okien tych budynków. Powyższe, zdaniem organu, dowodzi, że spełniony jest § 13 wt, tj. w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w przedmiotowych budynkach możliwe jest naturalne oświetlenie.

Organ zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu (str. 11 i 17) wynika, że wody opadowe z dachu zostaną odprowadzone poprzez rury spustowe do kanalizacji deszczowej poprzez podziemny zbiornik retencyjny (planuje się w ramach odrębnego postępowania wykonanie nowego przyłącza do istniejącej sieci kanalizacji ogólnospławnej zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Miejskie [...] S.A. w K. ). Z komunikacji kołowej wody zostaną odprowadzone poprzez wpusty drogowe do kanalizacji deszczowej. Z

miejsc postojowych wody opadowe poprzez nawierzchnię z płyt ażurowych zostaną odprowadzone bezpośrednio do gruntu. Z komunikacji pieszej wody zostaną odprowadzone bezpośrednio do gruntu poprzez obniżone krawężniki. Przyjęte rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych są zgodne z § 29 wt.

Jak podał organ, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny również z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności: § 12, § 19, § 22 wt oraz przepisami p.poż. Budynek zwrócony ścianami z oknami lub drzwiami w stronę w stronę granic działek sąsiednich został usytuowany w odległościach większych, niż 4m, tj.: 5,21 m; 10,33 m; 9,89 m; 10,12 m od granic tych działek. Odległość stanowisk postojowych w liczbie 5 i 13 od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku jest równa 10,42 m (tj. więcej niż 7 m i 10 m), a odległość od granicy działki wynosi 6,00 m i 6,04 m (tj. minimum 3 m i 6 m), co spełnia zapisy § 19 wt. Usytuowanie budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe jest zgodne z przepisami w tym względzie: § 271 ust. 1 wt: odległość między zewnętrznymi ścianami budynków nierozprzestrzeniających ognia z przekryciem dachów rozprzestrzeniającymi ognia wynosi więcej nić 8 m, tj.: 22,50 m; 34,36 m; 39,67 m; 60,72 m.

Z kolei zarzuty odnoszące się do izolacyjności cieplnej przegród oraz § 292 i § 296 wt - jako rozwiązania techniczne, zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym, za które odpowiada wyłącznie projektant - nie mogą być przedmiotem analizy organów administracji architektoniczno-budowlanej, o czym przesądza treść art. 35 ust. 1 pb.

Wojewoda Małopolski zauważył, że skoro inwestycja spełnia wszystkie parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, a lokalizacja budynku jest zgodna z wz, to organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają żadnych podstaw, aby podważać wielkość albo wysokość obiektu, a także żądać od Inwestora zmiany jego lokalizacji.

Ustalono również, że inwestycja nie zmienia naturalnego spływu wód opadowych. Wody opadowe z dachu oraz powierzchni utwardzonych są odprowadzane do ogólnospławnej kanalizacji opadowej poprzez zbiornik retencyjny zgodnie z wydanymi warunkami. Pozostawione tereny zielone dookoła budynku są płaskie i nie generują spływu wód opadowych w kierunku działek sąsiednich oraz rowu melioracyjnego od strony wschodniej. Projektowane skarpy od strony zachodniej są skierowane w stronę przedmiotowej działki inwestycyjnej, co jest zgodne z naturalnym ukształtowaniem skarpy. Przekrój B-B został skorygowany ze względu na błędnie narysowany przekrój terenu istniejącego od strony zachodniej (pismo z 4 października 2023 r.). Działki inwestycyjne położone są niżej od działek znajdujących się od strony zachodniej, natomiast od strony wschodniej znajduje się ciek wodny w obniżeniu terenu w stosunku do działek znajdujących się po wschodniej stronie ciek wodny, biegnący wzdłuż przedmiotowych działek na całej długości. Jeśli chodzi o zarzut rezygnacji Inwestora z murów oporowych na rzecz obniżenia terenu inwestycji od strony zachodniej i wschodniej tworząc jedynie skarpę – zdaniem organu nie zasługuje on na uwzględnienie - gdyż weryfikowanie rozwiązań technicznych wynikających z wiedzy specjalistycznej nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W kwestii zarzutu wpływu inwestycji na wody podziemne gruntowe organ podał, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę, ustawa nałożyła na Inwestora obowiązek dołączenia do projektu architektoniczno-budowlanego - opinii geotechnicznej oraz informacji o sposobie posadowienia obiektu budowlanego (§ 20 ust. 1 pkt 5 fit), co Inwestor spełnił (str. 6-7). Opinia ta - określa warunki gruntowe, jako złożone, a obiekty zaliczono do II kategorii geotechnicznej. Posadowienie budynku zaprojektowano, jako bezpośrednie na płycie fundamentowej, a przyjęty sposób posadowienia gwarantuje brak ingerencji w warunki hydrologiczne na działce i brak wystąpienia leja depresyjnego - co stwierdził projektant (str. 7 opisu do projektu architektoniczno-budowlanego), pełniący samodzielne funkcje techniczne

w budownictwie (art. 12 pb). Oceny geotechnicznych warunków posadowienia obiektów, dokonuje się w oparciu o dokumentację geologiczno-inżynierską, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w zakresie m.in. geologii-inżynierskiej. Opracowanie takie stanowi część projektu technicznego, który w myśl obowiązujących przepisów nie jest wymaganym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 pb), lecz jest wymagany na innym etapie - wraz z przystąpieniem przez Inwestora do robót budowlanych. Ponadto, ostateczną decyzją z 3 grudnia 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził: dokumentację geologiczno-inżynierską dla projektowanej inwestycji.

Wbrew twierdzeniem odwołujących się dokumentacja zawiera uzgodnienie

z dnia 4 lipca 2022 r., znak: [...], którego załącznik stanowi aktualny projekt zagospodarowania terenu określający usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego względem rowu. Nadto mapa do celów projektowych wykonana przez uprawnionego geodetę i uwzględnia działki nr [...], [...], [...], [...] - powstałe w wyniku podziału działki nr [...].

Z kolei za zasadny organ uznał zarzut nieprawidłowego zawieszenia,

a następnie podjęcia postepowania. Postanowieniem z 4 marca 2022 r., nałożono na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r., Prezydent Miasta Krakowa zawiesił na wniosek inwestora postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji i zawiadomił o tym strony postępowania. Organ l instancji nie zawiadomił jednak stron postępowania o złożonym przez Inwestora wniosku o zawieszenie postępowania i nie poinformował ich, że są uprawnieni do wyrażenia sprzeciwu w stosunku do tego wniosku oraz nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Niemniej jednak, żadna ze stron nie wniosła zażalenia (o którym organ l instancji pouczył w postanowieniu z 12 kwietnia 2022 r.). Z kolei postanowieniem z 20 września 2022 r. organ I instancji podjął postępowanie zmienionej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, o czym zawiadomiono strony. Postanowieniem z 20 września 2022 r., Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił bowiem strony o podjęciu postępowania, ale również o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia uwag.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wnieśli M. D. i K. D., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie w toku postępowania czynności prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów;

- art. 128 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie interesów skarżących;

- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniosła również E. P.. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją organu l instancji jest zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 sierpnia 2017 r., znak: [...] o warunkach zabudowy w zakresie:

wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu,

wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego,

wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wymogu zachowania rzędnych

terenu,

odprowadzania wód opadowych, tożsamości inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z inwestycją, dla której została wydana decyzja WZ, ze względu na ograniczenie przez inwestorów przedmiotu inwestycji wyłącznie do budowy jednego z dwóch przewidzianych decyzją WZ budynków, to jest do budowy wyłącznie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz rezygnacji z budowy części tego budynku jaką miał stanowić garaż podziemny,

2) art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wszystkich warunków decyzji WZ,

3) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b w zw. z art. 33 ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodny z przepisami, mimo iż nie obejmuje całego zamierzenia, tj. nie uwzględnia budowy zjazdu,

4) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b w zw. § 13 ust. 1 i 3 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodny z warunkami technicznymi, mimo iż analiza przesłaniania i analiza zacienienia nie obejmuje zabudowy na działce nr [...], dla której Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na budowę;

5) art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu jest kompletny, mimo iż nie zawiera pełnej informacji o obszarze oddziaływania obiektu,

6) art. 35 ust. 1 pkt. 2 p.b w zw. z § 22 ust. 1 pkt 2 Uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej: "Uchwała krajobrazowa") poprzez niewłaściwe zastosowanie

i przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodny z przepisami, mimo iż przewiduje niedopuszczalne uchwałą krajobrazową ogrodzenie.

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonanie niewłaściwej oceny w zakresie spełnienia warunku zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami Decyzji WZ,

a szczególności:

a) niezweryfikowanie, jaki rzeczywiście jest średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku,

b) niezweryfikowanie, czy powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego objętego przedmiotową inwestycją rzeczywiście wynosi 360 m2,

c) niezweryfikowaniu prawidłowości analizy przesłaniania,

d) niezweryfikowanie, czy na terenie przedmiotowej inwestycji została zapewniona możliwość zawracania pojazdów,

e) nieuwzględnienie, że projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje budowy zjazdu i nie zawiera pełnej informacji o obszarze oddziaływania obiektu,

8) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z wymogami zawartymi w ww. przepisach,

9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 i pkt 3 p.b. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji jest niezgodny z decyzją WZ oraz przepisami odrębnymi i przepisami technicznymi, a także mimo iż jest niekompletny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 17 kwietna 2024 r. o oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania S. B., który wszystkie zarzuty skargi uznał za bezzasadne.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) postanowił połączyć sprawę ze skargi E. P. zarejestrowaną do sygnatury II SA/Kr 318/24, do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawą ze skargi M. D. i K. D., i prowadzić je dalej łącznie pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 257/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego z 1 grudnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 21 października 2022 r., którą organ ten zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan, c.o, gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, a także instalacjami na zewnątrz budynku: gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, energetyczną z oświetleniem terenu oraz z zagospodarowaniem terenu: w tym dojście i dojazd z miejscami postojowymi, miejsce gromadzenia odpadów starych oraz zbiornik na wody opadowe na działkach nr. [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. P. .

Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej: P.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: (...) c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, (...); 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Szczególnie istotne przepisy techniczno-budowlane, znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób ma być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Niezależnie od przywołanych przepisów Prawa budowlanego organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoli ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten nie został należycie zrealizowany, co stanowi główną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Wyjść należy od tego, że na dzień orzekania przez organ administracji publicznej dla terenu inwestycji nie obowiązywał plan miejscowy, wobec czego należało zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przedłożoną przez inwestorów decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 9 sierpnia 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi, towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi (przyłącza, instalacje zewnętrzne), wewnętrznym układem komunikacyjnym i miejscami postojowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. C. w K. ".

Już zestawienie przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy z przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje, że brak jest zgodności między zamierzeniami określonymi w obu tych decyzjach. Jak wynika z przywołanego art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. możliwość wydania pozwolenia na budowę jest uzależniona od wykazania "zgodności" między projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy. Jak słusznie wskazano w piśmiennictwie, "«Zgodność» oznacza stopień związania ustaleniami decyzji lokalizacyjnej znacznie silniejszy, niż gdyby była mowa o spójności czy braku sprzeczności, wykluczający możliwość stosowania wykładni rozszerzającej." (A. Ostrowska, komentarz do art. 35, w: "Prawo budowlane. Komentarz", A. Gliniecki (red.), WK 2016). Zauważyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy, zasadniczo odmiennie niż plan miejscowy, określa konkretne zamierzenie inwestycyjne planowane przez inwestora. Podkreślenia wymaga, że z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz. 977) wynika wprost, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Nie ulega również wątpliwości, że w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego wnioskodawcy dla różnych zamierzeń inwestycyjnych.

W związku z powyższym Sąd wyraża stanowisko, że wymóg zgodności projektów z decyzją o warunkach zabudowy należy rozumieć w ten sposób, że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany mają odpowiadać decyzji o warunkach zabudowy, przy czym zbieżność ta powinna występować w odniesieniu zarówno do przedmiotu tej decyzji (określonego tam rodzaju zamierzenia inwestycyjnego i jego lokalizacji) oraz określonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wyrażonych w części tekstowej i graficznej.

Sąd nie neguje w ten sposób możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla części zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że taka możliwość istnieje w przypadku, gdy zamierzenie inwestycyjne jest "podzielne", to znaczy składają się na nie obiekty budowlane mogące samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wtedy zastosowanie znajduje art. 33 ust. 1 P.b., który stanowi: "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego." Jak się wydaje, stanowisko to podziela organ odwoławczy, przywołując w tym kontekście wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2711/12 dotyczący podzielności zamierzenia budowlanego (na tle sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej).

Rzecz jednak w tym, iż z powyższego należy konsekwentnie wyprowadzić dalszą konkluzję, że skoro wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje tylko część zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy, to pozostała część powinna być uwzględniona w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, jako część potencjalnie możliwa do zrealizowania. Ma to znaczenie również dla oceny zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji. Wymogi sformułowane w decyzji o warunkach zabudowy trzeba mianowicie odczytywać tak, jakby umożliwiały potencjalnie realizację wszystkich obiektów objętych decyzją o warunkach zabudowy. Sąd zastrzega przy tym, że rozważania powyższe odnoszą się do przedmiotowego stanu faktycznego i mogą nie być adekwatne do przypadków szczególnych, występujących w praktyce, w których zamierzenie inwestycyjne zostało określone w decyzji o warunkach zabudowy bez sprecyzowania ilości obiektów budowlanych, np. jako "zabudowa jednorodzinna". Niewątpliwie każdy przypadek powinien być oceniany z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy.

W tej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że zamierzenie polegające na budowie budynku jednorodzinnego i budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym nie jest tożsame z zamierzeniem polegającym na budowie budynku wielorodzinnego z wszystkimi miejscami postojowymi na powierzchni terenu. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy nie zamierzają już realizować budynku jednorodzinnego na tym terenie. Jednocześnie analiza projektu zagospodarowania terenu w konfrontacji z ustalonymi w decyzji parametrami nowej zabudowy wskazuje, że nie będzie już możliwe na tym terenie wybudowanie budynku jednorodzinnego w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy. Wyklucza to chociażby konieczność zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który w decyzji o warunkach zabudowy określono na poziomie minimum 60%, a w przedłożonym projekcie określony został na poziomie 61,58%.

W odniesieniu do art. 33 ust. 1 P.b. trzeba w niniejszej sprawie zwrócić również uwagę na nieobjęcie wnioskiem o pozwolenie na przebudowę zjazdu z drogi publicznej celem zapewnienia inwestycji odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Jak wskazano powyżej, w przedmiotowej sprawie inwestorzy nie wnosili o "etapowanie" inwestycji. Co istotniejsze jednak, etapowanie może, jak wynika z przywołanej normy, dotyczyć wyłącznie obiektów lub zespołu obiektów "mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Tymczasem związek zjazdu z drogi publicznej z planowanym budynkiem wielorodzinnym można określić jako funkcjonalnie konieczny. Nie może bowiem istnieć obiekt budowlany taki jak budynek mieszkalny bez zjazdu z drogi publicznej, przez który obiekty budowlane mają odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że zjazd z drogi gminnej nie wymaga pozwolenia na budowę, a wymaga zgłoszenia (vide: art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b.). Jak słusznie stwierdzono w wyroku NSA z 11 kwietnia 2018 r., (II OSK 1697/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), z art. 33 ust. 1 P.b. wynika, że "obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia."

Z powyższym spójne są wymogi odnoszące się do projektu zagospodarowania terenu, wymagające określenia w nim przedmiotu zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany – zakresu całego zamierzenia, a w części rysunkowej – przedstawienia układu komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej (vide: § 14 pkt 1, pkt 3 lit. c i d, § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Zwrócić należy również uwagę na treść art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.), który stanowi jednoznacznie: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2." (ust. 1), a dalej: "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane" (ust. 3a, dodany do P.b. na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się zezwolenie na lokalizację zjazdu z 28 czerwca 2019 r., sprostowanie postanowieniem z 25 lipca 2019 r., a następnie decyzja z 3 lutego 2022 r. o zmianie ww. decyzji ostatecznej, a następnie decyzja z 25 lipca 2022 r. o zmianie decyzji z 3 lutego 2022 r. (k. 94-94, 100-101, 104-105 projekt a-b). Projekt budowlany nie obejmuje jednak budowy lub przebudowy zjazdu, co należy traktować jako istotne uchybienie, zwłaszcza że z zezwolenia wynika obowiązek inwestora zastosowania odpowiednich rozwiązań projektowych, w tym zapewniających możliwość zawracania na terenie inwestora.

Przechodząc już do realizacji poszczególnych wskaźników zabudowy określonych w decyzji w.z. należy na początku stwierdzić, że planowany budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr: [...], [...], [...] nie przekracza linii zabudowy względem ulicy C. ustalonej w załączniku nr 2 decyzji o warunkach zabudowy. Również szerokość elewacji frontowej od tej ulicy (11,60 m) mieści się w wyznaczonym w decyzji wz przedziale 14,5 m± 20% (tj. od 11,6 m do 17,4 m). Nie budzi też wątpliwości geometria dachu, zaprojektowanego jako dach wielospadowy symetryczny, o kącie nachylenia połaci dachowych 15°, właściwy kierunek głównej kalenicy, jak i doświetlenie poddasza lukarnami, których łączna szerokość nie przekracza 1/3 szerokości dachu. Natomiast, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie niewłaściwie zweryfikowały zgodność powierzchni zabudowy oraz wysokości zaprojektowanego budynku z wymogami decyzji o warunkach zabudowy.

W decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie II.1. lit. b, ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem (dz. [...], [...], [...] obr. [...]) na poziomie 17%±1%. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu (dalej: projektu z.t., s. 8) wskazano jedynie wielkość powierzchni zabudowy budynku wielorodzinnego 360,00 m2 jako dopuszczoną maksymalną powierzchnię zabudowy. W innym miejscu projektu z.t. (s. 11) wskazano, że powierzchnia zabudowy wynosi 360,00 m2, co daje 10,82 % powierzchni terenu. Nie ulega wątpliwości, że wskaźnik na poziomie 10,82 % nie spełnia wymogu decyzji, który wymaga wskaźnika na poziomie 16-18 %. Zauważyć należy, że wskaźnik ten sformułowany był dla zamierzenia polegającego na budowie budynku wielorodzinnego i budynku jednorodzinnego, tymczasem – jak wskazano powyżej – przedłożony ostatecznie projekt dotyczy innego zamierzenia polegającego na budowie wyłącznie budynku wielorodzinnego. Nie było również wystarczające poprzestanie przez organ odwoławczy na pozytywnej weryfikacji spełnienia sformułowanego w decyzji w.z. warunku maksymalnej powierzchni zabudowy (360 m2). Sąd wskazuje w tym miejscu, że zasadniczo w decyzji o warunkach zabudowy określa się omawiany wskaźnik jako wartość procentową. Określenie maksymalnej powierzchni zabudowy może być traktowane jako uzupełnienie wskaźnika określonego procentowo, sformułowanego dla ograniczenia wielkości nowej zabudowy, jako nawiązanie do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Tak sformułowane ograniczenie nie wyczerpuje, ani nie zastępuje wymogu określającego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Na marginesie, Sąd wskazuje, że organy orzekające w sprawę powinny były dostrzec potrzebę weryfikacji podanej w projekcie powierzchni zabudowy budynku (360,00 m2), przede wszystkim ze względu na występującą rozbieżność między rysunkiem rzutu parteru (A.01) a rysunkami rzutów pozostałych kondygnacji (A.02-A04). W części obejmującej klatkę schodową i windę na rzucie parteru wpisano powierzchnię komunikacji 5,34 m2. W odniesieniu do analogicznych części na wyższych kondygnacjach wskazano powierzchnię 15,46 m2. Organy nie wyjaśniły, z czego wynika ta rozbieżność, a jest to konieczne, zważywszy oczywisty związek powierzchni kondygnacji z powierzchnią zabudowy. Na konieczność weryfikacji podanej w projekcie wielkości powierzchni zabudowy, stanowiącej wielkość maksymalną w rozumieniu decyzji w.z., wskazuje również i to, że w projekcie zagospodarowania terenu przedłożonym pierwotnie (projekt budowlany z grudnia 2021 r.) określono, że powierzchnia budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosi 358 m2. W wydanym przez organ pierwszej instancji postanowieniu z 4 marca 2022 r., w punkcie 19 wezwano inwestorów do usunięcia nieprawidłowości dotyczącej powierzchni zabudowy: "do powierzchni zabudowy budynku wielorodzinnego należy wliczyć nadwieszoną cześć budynku zawierająca klatkę schodowa i windę". W piśmie z 9 sierpnia 2022 r. pełnomocnik inwestorów wyjaśnił, że do powierzchni zabudowy budynku wielorodzinnego wliczono powierzchnię klatki schodowej oraz windy. Jednocześnie w skorygowanym zestawieniu powierzchni wskazano, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosi 360 m2. To oznacza, że po uwzględnieniu powierzchni windy i klatki schodowej powierzchnia zabudowy uległa zmianie jedynie o 2 m2. Zgodzić się trzeba ze skarżącą E. P., że już tylko ta okoliczność powinna była skłonić organy do wnikliwego zbadania, ile rzeczywiście wynosi powierzchnia zabudowy planowanego obiektu. Wyjaśnienie tej okoliczności nie wkracza w sferę wiadomości specjalnych autora projektu, a było konieczne ze względu na ustawowy obowiązek organu zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Jeśli chodzi o wysokość budynku organ odwoławczy ustalił, że wynosi ona 10,60 m i nie przekracza ona wartości bezwzględnej 238,5 m n.p.m., co jest zgodne z decyzją w.z. Zauważyć należy jednak, że w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (dalej: projekt a-b), na stronie 16 wskazano, że wysokość budynku wynosi 12,10 m. Wysokość tę zaznaczono na rysunku przekrojów A-A i A-B (A.06), z którego wynika, że jest to wysokość mierzona od poziomu projektowanego, który ulegnie obniżeniu względem terenu istniejącego. Wysokość budynku mierzona od poziomu istniejącego wynosi 10,60 m. Tymczasem w załączniku nr 1 do decyzji wz, w punkcie II.1. lit. c wskazano: "Dla projektowanej zabudowy ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (południowej od strony ul. C. ) dla kalenicy na poziomie: od 8,0 m do 11 m. Maksymalna wysokość budynku nie może przekroczyć rzędnej bezwzględnej 238,5 m n.p.m. Ustalone wysokości należy mierzyć od aktualnie istniejącego poziomu terenu." Niesporne jest, że wysokość projektowanego budynku mierzona od istniejącego poziomu terenu wynosi 10,60, a zatem mieści się ona w liczbowym przedziale wyznaczonym w decyzji w.z. (od 8 do 11 m). Niesporne jest również, że wysokość zaprojektowanego budynku nie przekracza maksymalnej rzędnej terenu wyznaczonej w decyzji w.z. (238,5 m n.p.m.). Z rysunku A.06 wynika, że wysokość 12,09 m zbieżna jest z poziomem rzędnej maksymalnej. Sąd podziela natomiast stanowisko skarżących, że odnoszący się do wysokości budynku warunek w decyzji w.z. został sformułowany przy założeniu, że poziom rzędnych terenu wokół planowanego budynku nie ulegnie zmianie. Wskazuje na to zarówno treść przywołanego punktu II.1. lit. c, w szczególności zdanie "Ustalone wysokości należy mierzyć od aktualnie istniejącego poziomu terenu.", jak i punkt II.2. lit. a - warunki ochrony wód. Stwierdzono tam mianowicie, że: "Inwestycja obejmuje obszar o aktualnych rzędnych terenowych w przedziale od ok. 227,05 m n.p.m. (w części południowej inwestycji), poprzez ok. 228,03 m n.p.m. (w części środkowej) do ok. 224,75 m n.p.m. (w części północnej inwestycji), które powinny zostać zachowane." Organy orzekające w obu instancjach nie zwróciły należytej uwagi na to, że zarówno w kontekście przestrzennym, jak i w ostatnio powołanym - ochrony wód, decyzja w.z. zobowiązuje do zachowania istniejących rzędnych terenu, natomiast w projekcie a-b rzędne te nie zostały zachowane, a wysokość budynku zaprojektowano według nowych rzędnych terenu.

Odpowiadając na zarzut skarżącej E. P., Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się niezgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym sposobu odprowadzania wód opadowych (Załącznik nr 1, pkt II.2.5 "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" lit. b). W ocenie Sądu wyrażony tam warunek należy odczytać jako zobowiązanie do zastosowania rozwiązań umożliwiających retencjonowanie wody na terenie przedmiotowej nieruchomości, nie zaś jako zakaz odprowadzania wód opadowych do kanalizacji. Zauważyć należy, że przywołanym warunku decyzji w.z. nawiązano do zakazu ustawowego zakazu naruszania stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak też wskazano, że zagospodarowanie wód opadowych na terenie przeznaczonym pod przyszłą inwestycję winno być zgodne z celami Ramowej Dyrektywy Wodnej poprzez zastosowanie rozwiązań ułatwiających przesiąkanie wody deszczowej do gruntu (powierzchnie przepuszczalne, parkingi zielone), spowolnienie odpływu oraz wzrost retencji (tworzenie w sieci kanalizacyjnej pojemności retencyjnej, wykonanie niecek i zagłębień do gromadzenia wód opadowych). W ocenie Sądu w decyzji o warunkach zabudowy nie przesądzono jednoznacznie sposobu odprowadzania wód opadowych, zobowiązując jednakże do zastosowania rozwiązań umożliwiających retencję wody na gruncie. W projekcie z.t. (s. 11) wskazano, że w ramach inwestycji planuje się wykonanie nowego przyłącza do istniejącej kanalizacji ogólnospławnej zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Miejskie [...] S.A. w K. ; wody opadowe z dachu zostaną odprowadzone poprzez rury spustowe do kanalizacji deszczowej; z komunikacji kołowej wody zostaną odprowadzone poprzez wpusty drogowe do kanalizacji deszczowej; z miejsc postojowych wody opadowe poprzez nawierzchnię z płyt ażurowych zostaną odprowadzone bezpośrednio do gruntu; komunikacji pieszej wody zostaną odprowadzone bezpośrednio do gruntu poprzez obniżone krawężniki. W ocenie Sądu zastosowane rozwiązania pozostają w zgodzie z decyzją o warunkach, § 29 r.w.t. oraz zalegającym w projekcie (k. 86) uzgodnieniem w zakresie odprowadzania wód opadowych (pismo jednostki Klimat-Energia-Gospodarka Wodna z 15 października 2021 r.).

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, czy na działce nr [...] realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Ustalenie to było konieczne dla oceny analizy przesłaniania, a tym samym zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 13 r.w.t. Ponadto, nie zbadano zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami uchwały nr XXXVl/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Przepis § 22 ust. 1 pkt 2 tej uchwały stanowi zakaz sytuowania ogrodzenia na nieruchomości zabudowanej budynkiem lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, chyba, że ogrodzenie stanowi ogrodzenie ogródka przydomowego, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 12. Z kolei § 26 ust. 1 uchwały stanowi, że w stosunku do ogrodzeń powstałych legalnie przed wejściem w życie niniejszej uchwały, następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania takich ogrodzeń do wymogów uchwały. W części opisowej projektu z.t. przewidziano na działkach [...], [...] i [...] "wymianę ogrodzenia od strony południowej na ogrodzenie systemowe z bramą wjazdową oraz furtką dla ruchu pieszego". W związku z tak określonym przedmiotem robót budowlanych i treścią przywołanej uchwały należało ustalić przede wszystkim, czy na terenie inwestycji istnieje ogrodzenie powstałe legalnie przed wejściem w życie tej uchwały, a jeśli tak, jaki jest dokładny przedmiot i zakres robót budowlanych objętych przedmiotową sprawą i czy są one zgodne z przywołanymi regulacjami.

Wszystko powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono w szczególności okoliczności mających znaczenie ze względu na treść normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b P.b., która zobowiązuje organ architektoniczno-budowlany do zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, uchwałą reklamową, a także przepisami techniczno-budowlanymi.

Wobec stwierdzonych uchybień Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punktach II i III sentencji, na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.