Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 247/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 1,4,6,7
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 17 marca 2014 r., Nr XXXV/331/14 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 17 marca 2014 r., nr XXXV/331/14 Rada Gminy Pakosławice podjęła uchwałę w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakosławice w roku 2014 – zwaną dalej "Programem", w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Jako podstawę prawną swego działania organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.- zwanej dalej "u.s.g.") i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz., 856 - zwanej dalej "ustawą").

W treści § 1 Programu Rada określiła, że ma on zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, w tym kotów wolno żyjących oraz zwierząt gospodarskich (pkt 1), wskazując również na priorytetowe zadania tego programu tj.: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi z terenu Gminy Pakosławice w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt (pkt 2); zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy Pakosławice (pkt 3); oraz edukację mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt (pkt 4). Wykonawcami powyższego Programu, zgodnie z § 2 są:

a) Gmina Pakosławice,

b) "A"[...], [...], ul. [...], z którą gmina zawarła umowę w sprawie odbioru, opieki i wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Pakosławice oraz,

c) Policja, organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt we współpracy z organami gminy.

W § 3 Programu postanowiono m.in., że realizacja założonych celów polegać będzie na: 1) zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt poprzez zapewnienie opieki i miejsca w schronisku bezdomnym zwierzętom oraz odławianie bezdomnych zwierząt realizowane przez firmę "A" [...] (pkt 1 lit.a i b)

2) wykonywaniu zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt realizowanych przez Gminę na zasadach ustalonych ze schroniskiem, do którego zwierzę zostanie oddane (pkt 4);

3) poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5); 4) usypianiu ślepych miotów przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt lub w lecznicy dla zwierząt ( pkt 7); 5) wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, na które wybrano "[...]" w [...]. Jednocześnie w pkt 9 § 3 Programu postanowiono, że całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt rannych (w szczególności w wyniku zdarzeń drogowych) oraz odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji a wynikających z realizowania zapisów ustawy o ochronie zwierząt pełnić będzie - lekarz weterynarii J. O. W § 4 programu zapisano, że na jego realizację organ przeznaczył środki finansowe w kwocie 5.000 zł, które wydatkowane będą na podstawie umów.

Na mocy § 2 przedmiotowej uchwały wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Pakosławice, natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargą z dnia 6 maja 2014 r., Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Pakosławice z dnia 17 marca 2014 r., nr XXXV/331/14 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakosławice w roku 2014, z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy Pakosławice podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 11a ustawy. Zgodnie z przepisem art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog koniecznych do uregulowania w tym programie elementów określony został w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy i obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Organ podkreślił, że w celu prawidłowego wypełnienia delegacji wynikającej z przepisów Rada Gminy Pakosławice zobligowana była uregulować w przyjętym Programie wszystkie wymienione wyżej elementy. Dodatkowo, mogła również uregulować także plan znakowania zwierząt w gminie, co przewiduje art. 11a ust. 3 ustawy. Wojewoda Opolski zakwestionował prawidłowość wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 1, 4 i 6 ustawy, akcentując, że w uchwale nie wskazano konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta, dokonywana będzie ich obligatoryjna sterylizacja albo kastracja, czy też będą usypiane ślepe mioty. Ponadto w § 3 pkt 1 lit. a Programu Rada przewidziała wprawdzie zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki i miejsca w schronisku dla zwierząt, jednakże w Programie nie zawarła żadnych konkretnych informacji na temat schroniska, w którym bezdomne zwierzęta będą umieszczane. Z kolei w § 3 pkt 4 Programu, Rada postanowiła, że zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt Gmina będzie realizować na zasadach ustalonych ze schroniskiem, do którego zwierzę zostanie oddane, nie wskazując jednak konkretnej placówki. Podobnie w § 3 pkt 7 lit. a Programu Rada nie wskazała konkretnego schroniska, ustalając jedynie, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt lub w lecznicy dla zwierząt. Organ nadzorczy zwrócił również uwagę, że brak wskazania w kwestionowanej uchwale konkretnego schroniska dla zwierząt wykluczy możliwość realizowania odławiania bezdomnych zwierząt.

W dalszej kolejności organ nadzorczy zakwestionował brak wskazania przez Radę Gminy w uchwale gospodarstwa rolnego, w którym zapewnione będzie miejsce dla zwierząt gospodarskich. Podkreślił, że co prawda w § 3 pkt 8 Programu postanowiono, że z gospodarstwem "[...]" w [...] Gmina zawrze umowę w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, jednakże, w ocenie organu nadzoru, zamiar zawarcia umowy ze wskazanym w tym przepisie gospodarstwem rolnym nie jest równoważny ze "wskazaniem" takiego gospodarstwa. Powyższe nie pozwala przyjąć, iż Rada Gminy Pakosławice rzeczywiście wypełniła delegację wynikającą z art. 11a pkt 7 ustawy. Zdaniem Wojewody, zastosowany przez Radę sposób wskazania gospodarstwa rolnego nie gwarantuje, że do takiej umowy faktycznie dojdzie, ani nie przesądza kiedy taka umowa zostanie zawarta. Wojewoda zaakcentował, że Program ma obowiązywać w roku 2014, skoro w myśl § 3 uchwały wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Zatem w dniu wejścia w życie powinien być możliwy do realizacji w pełnym zakresie. Niedopuszczalne jest stworzenie sytuacji, iż część postanowień uchwały ze względu na konieczność zawarcia umów z konkretnymi podmiotami realizującymi zadania w nim określone, będzie mogła wejść w życie w bliżej nieokreślonym terminie. Wojewoda zakwestionował również niewłaściwy sposób publikacji zaskarżonego aktu. Podkreślił, że Rada Gminy Pakosławice nie zaliczyła uchwały nr XXXV/331/14 do aktów prawa miejscowego i nie przeznaczyła jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, czym istotnie naruszyła art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. W ocenie organu nadzorczego uchwała, pomimo iż ustawodawca nie określił jednoznacznie tego faktu, powinna być uznana za akt prawa miejscowego.

Wyjaśniał, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem planowania, co wynika z jego nazwy oraz charakteru. Zazwyczaj, uchwały rad gmin będące aktami planowania nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych, gdyż mają charakter aktów kierownictwa wewnętrznego, które są skierowane do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organom gminy i mają na celu określenie jakie konkretne zadania gminne mają być realizowane. Akty planowania mogą jednakże być również aktami prawa miejscowego. W takiej sytuacji konieczne jest ustalenie, czy analizowany akt jest aktem prawnym zawierającym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

W ocenie Wojewody, uchwała wpływa na sytuację prawną wszystkich podmiotów, których dotyczy, tj. wszystkich mieszkańców gminy Pakosławice oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, gdyż zawiera normy stanowiące podstawę prawą do wykonywania uregulowanych w nim zadań: dokarmiania zwierząt, odławiania zwierząt, sterylizacji i kastracji zwierząt, usypiania ślepych miotów, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Uchwała przewiduje np. w § 3 pkt 6 lit. a i f Programu, iż w przypadku adopcji psa z terenu gminy, nowy właściciel otrzyma rekompensatę części kosztów utrzymania psa w wysokości 500 zł oraz przypadki zwrotu rekompensaty i psa.

W konsekwencji, wskazane postanowienia należy uznać za regulacje o charakterze generalnym. Zdaniem Wojewody, nawet wskazanie konkretnych podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób przewidziany nim i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane w wypadku drogowym do wskazanego w nim lekarza weterynarii. Reasumując, organ stwierdził, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak unormowań przewidujących publikację uchwały oraz brak wyżej wymienionych elementów obligatoryjnych skutkuje koniecznością uznania całej uchwały za niezgodną z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pakosławice wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, wynika jedynie obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zapis ten zasadniczo różni się od art.11a ust. 2 pkt 7 tej ustawy, który nakazuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Odwołując się do racjonalności ustawodawcy zauważył, że gdyby w przepisie tym chodziło o podanie konkretnego adresu schroniska dla zwierząt bezdomnych, ustawodawca skonstruowałby brzmienie art.11a ust. 2 pkt 1 ustawy tak, jak brzmienie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy.

Dodał nadto, iż ustawa nie wskazuje w szczególności, w jaki sposób gmina ma "zapewnić" bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt. W ocenie organu, postanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinny zawierać promesę w zakresie znalezienia przez gminę miejsca w schronisku dla każdego odławianego zwierzęcia bezdomnego. Interpretacja analizowanego przepisu, wymagająca wskazanie konkretnego schroniska, zdaniem organu, jest zbyt daleko idąca a wymaganie na etapie uchwalania Programu wskazania w nim konkretnego schroniska, konkretnego gabinetu weterynarii lub konkretnego gospodarstwa rolnego, jest przedwczesne. Zawarcie bowiem umów z konkretnymi podmiotami może nastąpić dopiero po wejściu w życie Programu. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 786/12.

Ustosunkowując się do zarzutu braku publikacji, organ wskazał, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pozostawałaby w sprzeczności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz art. 94 oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP organ stwierdził, że podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy. Treść programu stanowią bowiem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, wezwano Gminę Pakosławice w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. do uzupełnienia akt sprawy, między innymi przez złożenie protokołu sesji z 17 marca 2014 r. w części odnoszącej się do zaskarżonej uchwały, ewentualnie innych dokumentów związanych z uchwałą a będących przedmiotem obrad Rady Gminy i znanych radnym przed podjęciem uchwały.

Powyższy obowiązek Gmina wypełniła w dniu 3 czerwca 2014 r., dołączając do akt sprawy dokumenty związane z podjętą uchwałą. Z przedłożonego protokołu z sesji z dnia 17 marca 2014 r. w części dotyczącej uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pakosławice w 2014 r. zapisano, że "Przewodniczący Rady Gminy poinformował, że radni otrzymali projekt programu, jest pozytywna opinia Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami...., projekt był umieszczony na stronie bip urzędu(...)".

W toku postępowania sądowego, pismem z dnia 17 lipca 2014 r., działając na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. Prokurator Okręgowy w Opolu zgłosił udział w sprawie na prawach strony i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, z argumentacją wspierającą uzasadnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej nadal P.p.s.a) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego ( pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 (pkt 6).

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwość kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna.

Zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałą z dnia 17 marca 2014 r., nr XXXV/331/14 Rada Gminy Pakosławice przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakosławice w 2014 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 zwanej nadal "ustawą").

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Wskazać również należy, iż realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Na zasadzie art. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też, uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Ponadto, powinna wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania.

Wskazanie konkretnego schroniska, celem zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, czyli urealnienia opieki (ust. 2 pkt 1) czy wskazanie gospodarstwa rolnego, w którym zapewnione będzie miejsce dla zwierząt gospodarskich (ust. 2 pkt 7) stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a w zw. z art. 11 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że ustawa przewiduje krótki - roczny - termin obowiązywania Programu, powyższe zaś przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu programowi charakteru ogólnych ram, prognoz, kierunków czy planów, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji.

Zasadnie zatem organ nadzoru przyjął, że brak wskazania w uchwalonym programie konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta, dokonywana będzie ich obligatoryjna sterylizacja albo kastracja, czy też będą usypiane ślepe mioty, narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, bowiem nie wyczerpuje zakresu tegoż przepisu. W § 3 pkt 1 lit. a Programu Rada przewidziała wprawdzie zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki i miejsca w schronisku dla zwierząt, jednakże nie wskazała konkretnych informacji na temat schroniska, w którym bezdomne zwierzęta będą umieszczane.

Również w § 3 pkt 4 Programu, Rada postanowiła, że zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt Gmina będzie realizować na zasadach ustalonych ze schroniskiem, do którego zwierzę zostanie oddane, nie sprecyzowała jednak do jakiego schroniska zwierzę zostanie oddane. Podobnie w § 3 pkt 7 lit. a Programu Rada nie wskazała konkretnego schroniska, a jedynie ustaliła, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt lub w lecznicy dla zwierząt. Jednocześnie brak wskazania w zaskarżonej uchwale konkretnego schroniska dla zwierząt stanowić będzie również niemożność odławiania bezdomnych zwierząt.

W ocenie Sądu, zasadny jest również zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, rada gminy wskaże gospodarstwo rolne. W § 3 pkt 8 Programu postanowiono bowiem, że gmina w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich zawrze umowę z gospodarstwem "[...]" w [...]. Zamiar zawarcia umowy ze wskazanym w tym przepisie gospodarstwem rolnym nie jest równoważny ze "wskazaniem" takiego gospodarstwa, bowiem zastosowany przez Radę sposób wskazania gospodarstwa rolnego nie gwarantuje, że do takiej umowy faktycznie dojdzie, ani nie przesądza kiedy taka umowa zostanie zawarta. W ocenie Sądu, określony przez Radę Gminy w Pakosławicach sposób realizacji wynikających z art. 11a ust 2 pkt 1, 4, 6 i 7 ustawy zadań gminy, nie pozwala na ich pełną realizację, nie stanowi bowiem spełnienia ustawowego obowiązku zapewnienia schronienia bezdomnym zwierzętom, poprzez umieszczenie ich w schronisku oraz zapewnienie miejsca zwierzętom gospodarskim. Jak już wskazano powyżej, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w Programie wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu oraz sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie poprzez zastrzeżenie podjęcia w przyszłości działań przez nieokreślone w programie podmioty. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust 2 pkt 1 ustawy uzależnione będzie od ewentualnego podpisania umowy z również nieokreślonym w tym programie schroniskiem dla zwierząt.

Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu. Nie ma racji Gmina podnosząc w odpowiedzi na skargę, że zawarcie umowy z konkretnym podmiotem może nastąpić dopiero po wejściu w życie uchwały (programu), jako jego realizacja. Tym bardziej, że jak wynika z § 2 pkt 1 ust. 2 i § 3 ust. 1 lit. b Programu w zakresie odbioru, opieki i wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie, Gmina Pakosławice zawarła umowę z "A" i jednocześnie w § 3 pkt 9 wskazała lekarza weterynarii, który będzie pełnić całodobową opiekę weterynaryjną nad zwierzętami. Właśnie po wejściu w życie uchwały. Program ma być realizowany przez wszystkie podmioty w nim skonkretyzowane (nazwane), w tym także wskazane schronisko, celem zapewnienia (urealnienia) bezdomnym zwierzętom miejsca w danym schronisku dla zwierząt.

Wójt Gminy, który przygotowuje projekt programu, przedkłada go do zaopiniowania wskazanym w ustawie instytucjom oraz rezerwując środki jest zobowiązany - już na tym etapie - zadbać, aby przed uchwaleniem programu miejsce w konkretnym schronisku było "zapewnione," jak wymaga tego art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie jest dopuszczalne, aby gmina poszukiwała schroniska dla zwierząt dopiero po wejściu w życie programu, czy też gdy zajdzie konieczność umieszczenia konkretnego zwierzęcia w schronisku.

Wskazanie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych ma także znaczenie informacyjne dla mieszkańców. W myśl art. 9a ustawy, każda osoba która napotka porzuconego psa lub kota ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Spełnienie tego obowiązku jest zatem utrudnione w sytuacji, gdy brak powszechnie dostępnej informacji o schronisku, które opiekę taką zapewnia. Zapewnienie schroniska dla bezdomnych zwierząt jest ustawowym obowiązkiem gminy i obligatoryjnym elementem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy.

Niezależnie od zarzucanych skargą uchybień, Sąd stwierdził również naruszenie przez Radę Gminy ust. 7 art.11a ustawy o ochronie zwierząt. W myśl powyższego przepisu, projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym - których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt - działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających a obszarze gminy. Wskazane powyżej podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w art. 11a ust. 1 wydają opinię o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z akt przedmiotowej sprawy, w tym również przedłożonych przez Gminę Pakosławice na wezwanie Sądu uzupełniająco dokumentów nie wynika, aby organ przeprowadził konsultację z podmiotami wskazanymi w tym przepisie. Co prawda w protokole z sesji Rady Gminy w Pakosławicach z dnia 17 marca 2014 r. w pkt 2 zapisano, że radni otrzymali projekt programu i została wydana pozytywna opinia przez Towarzystwo opieki nad zwierzętami (por. K. nr 24 akt sądowych), to jednak mimo sądowego wezwania (por. K. nr 14 akt sądowych), nie złożono dokumentów wykazujących wypełnienie obowiązku konsultacji. Powyższe nie pozwalało Sądowi przyjąć, że Gmina wypełniła obowiązek wynikający z art. 11a ust. 7 ustawy, co stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnieść należy się również do kwestii dotyczącej tego, czy uchwała podjęta przez Radę Gminy w Pakosławiach jest aktem prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko Wojewody Opolskiego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przytoczony przepis jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych.

Zaznaczyć należy, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 i z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyroki WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 249/12, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 822/11, z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/11, WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2014 r., sygn.. akt II SA/Łd 99/14 i WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 286/14 opublikowane w CBOIS na stronach NSA pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taki charakter mają przepisy uchwały Rady Gminy w Pakosławicach z dnia 17 marca 2014 r., nr XXXV/331/14 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakosławice w roku 2014. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w Programie mają formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11, opublikowany w CBOIS na stronach NSA pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro do ustalenia, że uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy aby zawierała co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowaną do podmiotów zewnętrznych, to warunek ten spełnia przedmiotowa uchwała. Przedmiotowa uchwała skierowana jest bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców wioski i gminy Pakosławice oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, stanowiąc podstawę prawą do wykonywania uregulowanych w nim zadań, czyli.: dokarmiania zwierząt, odławiania zwierząt, sterylizacji i kastracji zwierząt, usypiania ślepych miotów, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, w przypadku adopcji psa z terenu gminy, nowy właściciel otrzyma rekompensatę części kosztów jego utrzymania, czy też przypadki zwrotu rekompensaty i psa. Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Skoro zaś uchwała Rady Gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tj. Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.). Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie - jak w niniejszej sprawie - nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego, nie ma mocy obowiązującej.

W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Za stwierdzeniem nieważności uchwały przemawia także brak właściwej publikacji tego aktu prawa miejscowego i nieprzeprowadzenie konsultacji w zakresie wymaganym w art. 11a ust. 7 ustawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O braku wykonalności aktu, Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a.

-----------------------

10