Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 104/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 44 ust. 3, art. 45 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. N., B.M. i E.T. na czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych, a następnie wypłaty transzy dotacji po dokonanej trzeciej aktualizacji, należnej za listopad i grudzień 2022 r. 1. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta w części dotyczącej ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za miesiące listopad i grudzień 2022 r. 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżących: J.N. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) B.M. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) E.T. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. J. N. prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w K., B. M. prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w K. oraz E. T. prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w K. (dalej jako "Skarżące"), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Burmistrza Miasta K. (dalej "Burmistrz Miasta") w postaci obliczenia i przyznania dotacji oświatowej przedszkolom niepublicznym Skarżących, a następnie wypłaty transzy dotacji po dokonanej trzeciej aktualizacji, należnej za listopad i grudzień 2022 r., zarzucając:

- naruszenie art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm., dalej "u.f.z.o."), w ramach dokonywania wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, poprzez przyjęcie do wyliczeń niepełnych i nieprawidłowych danych liczbowych oraz dokonania błędów rachunkowych, zarówno co do wydatków bieżących w przedszkolach publicznych, jak i liczby dzieci w przedszkolach publicznych i w konsekwencji

- wyliczenie kwoty dotacji w ramach aktualizacji październikowej, o której mowa w art. 44 ust. 3 u.f.z.o., wypłacanej przedszkolom niepublicznym z pominięciem wszystkich wydatków zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli publicznych, jak i przy uwzględnieniu błędnej wartości "statystycznej liczby uczniów", jakie są umieszczone w budżecie gminy, a nadto

- naruszenie art. 43 ust. 5 u.f.z.o. poprzez przekroczenie limitu, w ramach którego średnia arytmetyczna części dotacji wypłacanych po miesiącu aktualizacji tj. w listopadzie i grudniu 2022 r. nie może być niższa niż 75% średniej arytmetycznej części dotacji wypłacanych do miesiąca aktualizacji.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej czynności, względnie stwierdzenie jej bezskuteczności; uznanie uprawnienia Skarżących wynikających z przepisów prawa do otrzymania dotacji za listopad i grudzień 2022 r. wg prawidłowej stawki wynikającej z prawidłowej podstawowej kwoty dotacji oraz wg prawidłowego mechanizmu potrącenia ograniczającego możliwość obniżenia wypłaty do 25% średniej arytmetycznej podstawowej kwoty dotacji; uznanie uprawnienia Skarżących do otrzymania odsetek za opóźnienie zgodnie z art. 48 u.f.z.o., a także zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi Skarżące wskazały, że prowadzą na terenie miasta przedszkola niepubliczne i pozostają beneficjentkami dotacji oświatowych, o których mowa w art. 17 ust. 3 u.f.z.o. tj. dotacji dla przedszkoli niepublicznych w stawce 75%. Organ administracji w oparciu o art. 12 ust. 1 u.f.z.o. dokonał na początku 2022 r. wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, którą to stawkę opublikował następnie w Biuletynie informacji publicznej zgodnie z art. 46 u.f.z.o. Wg informacji z początku roku podstawowa stawka dotacji (roczna) wyniosła 15.650,88 zł, a przez to miesięczna stawka wynosiła 1304,24 zł (100%) a więc 75% to 978,18 zł. Następnie w kwietniu oraz w czerwcu 2022 r. dokonano kolejnych aktualizacji podstawowej stawki dotacji oświatowej, które również opublikowano w BIP. Wg informacji z: kwietnia podstawowa stawka dotacji (roczna) wyniosła 15.635,16 zł, a przez to miesięczna stawka wynosi 1302,9.3 zł (100%), zaś 75% to 977,19 zł; czerwca podstawowa stawka dotacji (roczna) wyniosła 15.804,12 zł, a przez to miesięczna stawka wynosi 1317,01 zł (100%), zaś 75% to 987,75 zł. W ramach dokonanego powyżej wyliczenia po II aktualizacji organ zaplanował i od lipca 2022 r. wypłacał Skarżącym miesięczne transze dotacji oświatowej, o której mowa w art. 17 ust. 3 u.f.z.o. która opiewa na wartość 75 % podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, tj. wg stawki 987,75 zł za dziecko. Dalsze transze dotacji wg ww. stawki były wypłacane do października 2022 r. włącznie. W dniu 28 października 2022 r. Skarżące otrzymały po raz ostatni transze dotacji za październik jeszcze wg dotychczasowych "starych" stawek - odpowiednio: Skarżąca ad 1 - 173 845,76 zł przy 176 dzieciach; Skarżąca ad 2 - 138 286,40 zł przy 140 dzieciach; Skarżąca ad 3 - 202.490,80 zł przy 205 dzieciach.

Stosownie do treści art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. gmina zobowiązana jest dokonać aktualizacji październikowej, po której zaktualizowana wartość będzie wypłacana w miesiącu następującym - listopadzie zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o. Miasto dokonało III - aktualizacji podstawowej stawki dotacji w ramach dokumentu z dnia 20 października 2021 r., który został opublikowany w BIP w dniu 24 października 2022 r. Wg tejże informacji podstawowa stawka dotacji (roczna) wyniosła 14.854,44 zł, a przez to miesięczna stawka wynosiła 1237,87 zł (100%), zaś stawka 75%, którą otrzymują Skarżące - 928,40 zł/dziecko. Spadek 75% stawki dotacji jest znaczny – z dotychczasowej 987,75 zł na 928,40 zł/dziecko. Faktyczna wypłata transzy dotacji wg nowej stawki po III aktualizacji nastąpiła w dniu 29 listopada 2021 r. Tego dnia Skarżące otrzymały: Skarżąca ad 1 - 114 608,08 zł przy 180 dzieciach; Skarżąca ad 2 - 93 214,40 zł przy 145 dzieciach; Skarżąca ad 3 - 129.240,56 z zł przy 204 dzieciach. Przekazane kwoty wynikające z aktualizacji są znacząco niższe, niż np. we wcześniejszym miesiącu, przy czym poza samym faktem zaniżenia stawki, organ dodatkowo zastosował w tym przypadku mechanizm z art. 43 ust. 5 u.f.z.o. i dokonał dodatkowego potrącenia dotacji przeliczonej od początku roku kalendarzowego, aczkolwiek z naruszeniem ww. przepisu.

Opisane powyżej i dokonane łącznie czynności i działania umożliwiły zaskarżenie czynności opisanej w skardze w zakresie III aktualizacji, która w ocenie skarżących: została wyliczona nieprawidłowo i niezgodnie z treścią art. 12 i art. 44 ust. 3 u.f.z.o., a dodatkowo jej wypłata naruszała mechanizm z art. 43 ust. 5 u.f.z.o. w zakresie określonego tam limitu potrąceń.

Kolejno wskazano, że od 1 września 2021 r. w gminie, oprócz dotychczasowego przedszkola publicznego, działają dwa nowe przedszkola miejskie, umieszczone tymczasowo w budynkach szkół podstawowych, co nie oznacza, że na gruncie prawnym stały się one oddziałami przedszkolnymi w szkole, a więc placówkami o zupełnie innym statusie prawnym, albowiem taka zmiana wymagałaby wydania stosownych aktów prawnych, w tym zmian uchwał rady miejskiej w sprawie założenia ww. przedszkoli. Aktualnie, w 2022 r. "bazą" do wyliczenia stawki dotacji są zatem wszystkie trz przedszkola publiczne tj. miejskie z oddziałami integracyjnymi, przedszkole miejskie nr 1, przedszkole miejskie nr 2, których dotyczy norma art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Skoro przedszkola miejskie nr 1 i 2 nie są oddziałami przedszkolnymi przy SP, których wydatków i dzieci dotyczyłby inny przepis art. 12 ust. 2 u.f.z.o., w tej sprawie nie znajduje on zastosowania.

Pełnomocnik Skarżących wystąpił do gminy w trybie dostępu do informacji publicznej o przekazanie danych stanowiących podstawę tejże III. aktualizacji, a odpowiedź organu została przesłana 8 listopada 2022 r. Sposób dokonania wyliczenia wynika z załącznika nr 9 udostępnionych dokumentów - tabeli z wyliczeniem.

Jednocześnie Skarżące zleciły M. L. - biegłej Sądu Okręgowego w T., która w przeszłości wielokrotnie wydawała opinie sądowe w sprawie wysokości dotacji w postępowaniach zawisłych w sądach powszechnych, o dokonanie sprawdzenia prawidłowości wyliczenia ww. stawki. Uzyskana opinia stanowiąca dokument prywatny potwierdziła nieprawidłowości w działaniach gminy, albowiem prawidłowa stawką dotacji po ostatniej aktualizacji winna wynosić: roczna 15.176,63 zł, miesięczna 100% 1264,72 zł, miesięczna 75% 948,54 zł. Różnica w stawce miesięcznej 75% wynosi więc 20,14 zł na jedno dziecko.

Analiza przesłanych dokumentów, w tym formularzy RB28s i RB27S oraz zbiorczego załącznika nr 9 pisma gminy prowadzi do wniosku, że organ administracji nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących gminy zaplanowanych w jej budżecie na prowadzenie przedszkola gminnego na dzień 30 września 2021 r. oraz źle obliczył liczbę dzieci, którą wskazuje się w mianowniku algorytmu. Taka sytuacja skutkuje koniecznością uchylenia czynności organu w sytuacji gdy zasadny jest zarzut nieuwzględnienia przez organ wszystkich wydatków bieżących gminy zaplanowanych w jej budżecie na prowadzenie przedszkola gminnego na dzień 30 września 2021 r.

Jak wynika z wyliczeń biegłej, na ostatniej stronie jej opracowania łączna suma wydatków, powinna wynosić w tym przypadku 3.859.873,27 zł, zaś liczba dzieci to 254,33. Tymczasem z wyliczeń gminy, do jej obliczenia wykorzystała ona sumę wydatków na poziomie 3.857.248,76 zł, a więc mniejszą, a nadto gmina zawyżyła liczbę dzieci wskazując na 259,67, co w obu przypadkach wpłynęło na błędny wynik końcowy.

Niezależnie od samego niewłaściwego zaniżenia nowej stawki dotacji, organ dokonał dodatkowo nieprawidłowego potrącenia środków należnych i wypłacanych od początku roku, z kolejnych transz w listopadzie i grudniu.

Powyższe zobrazowano na przykładzie Skarżącej ad 1. Przy nowej, obniżonej stawce dotacji (wg wersji gminy), powinna była ona w listopadzie otrzymać 180 dzieci x 928,40 zł = 167.112,00 zł. Otrzymała zaś ona jedynie 114.608,08 czyli o 52.503,92 zł mniej, niż wynikałoby to z obniżonej stawki. Podobne zaniżenie o 52.503,92 miało miejsce w grudniu.

Możliwość tego rodzaju potrącenia ustawodawca wprowadził w art. 43 ust. 5 u.f.z.o., którego treść przywołano w skardze, wskazując, że ww. przepis ograniczający znaczny spadek lub wzrost wysokości dotacji w ciągu następującej w wyniku aktualizacji wprowadzono od 2018 r. ze względu na potrzebę ochrony stabilności finansowej dotowanych jednostek. Ustawodawca dostrzegł problem tego, że niekiedy spadek kwoty dotacji (która jest roczna) po aktualizacji październikowej powodował, że dwie ostatnie części dotacji (za listopad i grudzień) ulegały wyzerowaniu. Mając na uwadze potrzebę zapewnienia stabilności finansowej dotowanych jednostek, wprowadzono przepis, stanowiący, że średnia arytmetyczna części dotacji wypłacanych po miesiącu aktualizacji nie może być niższa niż 75% średniej arytmetycznej części dotacji wypłacanych do miesiąca aktualizacji włącznie oraz jednocześnie średnia arytmetyczna części dotacji wypłacanych po miesiącu aktualizacji nie może być wyższa niż 150% średniej arytmetycznej części dotacji wypłacanych do miesiąca aktualizacji włącznie.

W niniejszej sprawie średnia arytmetyczna dotacji wypłacanych w poprzednich miesiącach od stycznia do października włącznie wynosiła 981,81 zł/dziecko. 75% ww. średniej, a więc minimalna stawka, poniżej której organ nie miał prawa zejść w ramach wypłacanych kolejnych transzy to 736,35 zł/dziecko.

W sytuacji, w której skarżące w listopadzie 2022 r. zgłaszały odpowiednio 180 dzieci, 145 dzieci i 204 dzieci, to transza dotacji za miesiąc listopad powinna wynosić: Skarżąca ad 1: 180 dzieci x 736,35 zł (stawka minimalna) = 132.544,40 zł; Skarżąca ad 2: 145 dzieci x 736,35 zł (stawka minimalna) = 106.771,80 zł; Skarżąca ad 3: 204 dzieci x 736,35 zł (stawka minimalna) = 152.216,90 zł.

O ile organ administracji mógł zatem w wyniku aktualizacji pomniejszać kolejne transze, o tyle w granicach wyznaczonych przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o i do kwot jak powyżej. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 43 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. (regulującym wysokość kwoty dotacji przyznawanych dla niepublicznych przedszkoli niebędących przedszkolem specjalnym) albowiem wszystkie Skarżące otrzymały w listopadzie o wiele niższe wypłaty, a mianowicie: Skarżąca 1: 114.608,08 zł (przy 180 dzieciach), Skarżąca 2: 93.214,40 zł (przy 145 dzieciach), Skarżąca 3 - 129.240,56 z zł (przy 204 dzieciach). Analogiczne przekroczenie 25% limitu miało miejsce w grudniu 2022 r. przy ostatniej transzy wypłacanej 15 grudnia. W sytuacji, w której Skarżące w grudniu 2022 r. zgłaszały odpowiednio 183 dzieci, 148 dzieci i 208 dzieci, to transza dotacji za grudzień powinna wynosić: Skarżąca ad 1: 183 dzieci x 736,35 zł (stawka minimalna) = 134.753,40zł, Skarżąca ad 2: 148 dzieci x 736,35 zł (stawka minimalna) = 108.980,90 zł; Skarżąca ad 3: 208 dzieci x 736,35 zł (stawka minimalna) = 153.162,40 zł. Tymczasem wszystkie Skarżące otrzymały w grudniu o wiele niższe wypłaty, a mianowicie: Skarżąca ad 1 - 117.393,28 zł (przy 183 dzieciach), Skarżąca ad 2 - 95 999,60 zł (przy 148 dzieciach), Skarżąca ad 3 - 132.025,76 zł (przy 208 dzieciach).

Warto dodać, że powyższe naruszenia nastąpiły nawet przy założeniu prawidłowości nowej stawki dotacji, przez co nie zależnie czy wcześniejsze zarzuty Skarżących byłyby zasadne czy nie, skarga będzie zasadna już wyłącznie z powodu ww. przekroczonego limitu 25% w ramach ostatnich transz. W przypadku uwzględnienia skargi, Skarżące wnoszą o określenie uprawnienia Skarżących do otrzymania odsetek za opóźnienie, zgodnie z art. 48 u.f.z.o. W przypadku niewypłacenia przez organ dotujący dotacji w terminie i w wysokości wynikającej z przepisów prawa można więc mówić o winie organu dotującego i obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę.

W załączeniu do skargi przedłożono pismo z dnia 9 grudnia 2022 r. w przedmiocie wyliczenia podstawowej kwoty dotacji za 2022 r., kwoty wydatków będących podstawą wyliczenia PKD oraz statystycznej liczby uczniów.

2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi w istocie nie wskazują na żadne konkretne naruszenia przepisów prawa. W skardze brak jest określenia, jakich danych do wyliczenia dotacji, według Skarżących, Burmistrz Miasta nie uwzględnił. Organ przyjął poprawne plany finansowe wszystkich przedszkoli publicznych wraz z kosztami obsługi tych przedszkoli przez Centrum Administracji Szkół (CAS). Plany te zostały pomniejszone o dochody tych przedszkoli oraz subwencję na dzieci niepełnosprawne.

Organ zakwestionował prawidłowość wyliczeń przedstawionych w opinii przedłożonej przez Skarżące. Autorka opinii podczas ustalania wydatków bieżących pominęła rozdział 80149 w Przedszkolu z Oddziałami Integracyjnymi. Błędne są kwoty przyjęte do pomniejszenia wydatków bieżących przedszkoli (czyli koszty na dzieci niepełnosprawne); wobec czego organ wskazał, że: a) symbol wagi niepełnosprawności P72 wynosi 1.943.46 zł (a nie 1.929,78 zł), b) symbol wagi niepełnosprawności P71 wynosi 1.568,22 zł (a nie 1.554,55 zł), c) symbol wagi niepełnosprawności P67 wynosi 5.106,15 zł (a nie 5.092.48 zł), d) symbol wagi niepełnosprawności P54 wynosi 402.03 zł (a nie 402,04 zł). W konsekwencji kwota do pomniejszenia wynosi 643.912,76 zł, a nie 641.288,25 zł. Opinia Skarżących przedstawia błędne pomniejszenie wynikające z subwencji, a co za tym idzie błędną kwotę subwencji na dzieci niepełnosprawne i WWR.

Organ przedstawił tabele, w której wskazano liczbę dzieci (stan na 30.09.2021 r. i 30.09.2022 r.) z odpowiednią wagą niepełnosprawności wraz z kwotami odpowiadającymi wartościom wag w 2022 r. Ostateczny koszt na jedno dziecko w Mieście zawiera wszystkie aktualizacje, które obowiązywały w 2022 r. Wyliczenia autorki opinii przedłożonej przez Skarżące nie zawierają kalkulacji drugiej kwoty korygującej związanej z realizacją zadania w związku z zatrudnieniem nauczycieli pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów lub terapeutów pedagogicznych. Kolejno organ przedstawił tabelaryczne wyliczenie sumy iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. W związku z czym prawidłowa kwota wydatków bieżących po pomniejszeniach wynosi 3.857.248,76 zł.

W załączonej do skargi opinii przyjęte zostały nieprawidłowe liczby dzieci do wyliczeń PKD. Organ zauważył, że w omawianej opinii nieprawidłowo została określona liczba dzieci z wagą P54; jest to waga dotycząca dzieci 6-letnich, która jednak nie zwiększa liczby dzieci niepełnosprawnych ogółem. Waga ta zwiększa jedynie wartość subwencji na dziecko niepełnosprawne będące w tym przypadku również dzieckiem 6-letnim. Statystyczna liczba dzieci ogółem wynosi 275,67, co wynika z działania: 2/3 x 265 + 1/3 x 297. Natomiast statystyczna liczba dzieci niepełnosprawnych wynosi 16, co wynika z działania: 2/3 x 14 + 1/3 x 20. Tak więc 275,67 - 16 = 259,67, a nie jak twierdzi autorka opinii 254,33. Następnie organ przedstawił wyliczenia, zgodnie z którymi 75% kwota dotacji na jednego ucznia na miesiąc wynosi 928,40 zł.

Następnie organ wskazał, że na wniosek pełnomocnika Skarżących udostępnił wszystkie dokumenty niezbędne do wyliczenia kosztów obsługi przez Centrum Administracji Szkół (dalej jako "CAS"). Do wyliczenia tych kosztów potrzebne są bowiem: zarządzenie (na które powołuje się autorka opinii), liczby dzieci z SIO wg stanu na 30.09.2021 r. i 30.09.2022 r., a także plan wydatków CAS na rok 2022 oraz liczba placówek obsługiwanych przez CAS. Wszystkie powyższe dane zostały udostępnione, co wynika z załączników do skargi. Niezrozumiałym jest zatem twierdzenie biegłej, że Miasto nie udostępniło dokumentów, na podstawie których można wyliczyć koszty obsługi przez CAS; zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały dla organu, gdyż autorka opinii sama o takie dane w ogóle nie występowała.

Podsumowując, zdaniem organu nie naruszył on art. 12 ust. 1 ani art. 17 ust. 3 u.f.z.o., ponieważ do wyliczeń podstawowej kwoty dotacji przyjął wszystkie wymagane ustawą dane, a także prawidłową liczbę statystyczną uczniów. W dokonanych przez organ wyliczeniach nie ma też błędów rachunkowych. Organ nie naruszył też art. 43 ust. 5 u.f.z.o., gdyż podstawowa kwota dotacji nie spadła poniżej 25% średniej arytmetycznej części dotacji. Kwota 75% wydatków na jednego ucznia na miesiąc wyniosła w 2022 r. 928,40 zł. Koszt obowiązujący od stycznia do października 2022 r. wynosił 987,76 zł. Wzrost 50% mógłby wynieść 1.481,64 zł, a spadek 25% 740,82 zł. Kwota dotacji, po ostatniej tzw. "październikowej" aktualizacji, wyniosła 928,40 zł, jest to spadek o ok. 6%, a nie 25%. W związku z tym organ miał prawo, a nawet obowiązek potrącenia nadpłaconej dotacji w miesiącach od stycznia do października 2022 r.

Organ przedłożył w załączeniu opinię w sprawie wypłacenia przez Miasto dotacji w 2022 r. dla niepublicznych przedszkoli, sporządzoną przez eksperta zarządzania oświatą, w której wskazano, że w wyniku październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, miesięczna część rocznej kwoty dotacji ponownie się obniżyła o kwotę 59,36 zł i wynosiła 928,40 zł. Z uwagi na to, że nadpłacone kwoty w miesiącach I-X były dość wysokie, dotujący rozłożył ich potrącenie na dwa ostatnie miesiące dotowania w roku 2022, tj. listopad i grudzień. Dotujący przekazał przedszkolom niepublicznym miesięczne części dotacji ustalonej jako iloczyn liczby uczniów odpowiednio w danym miesiącu w tym przedszkolu i kwoty 928,40 zł, pomniejszoną o kwotę 1/2 dotacji nadpłaconej w miesiącach I-X, ustaloną jako iloczyn sumy dotowanych uczniów w miesiącach I-X i kwoty 59,36 zł. W opinii wskazano, że dotujący słusznie uznał, że zgodnie z art. 43 ust. 5 u.f.z.o. średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji w listopadzie i grudniu 2022 r. (kwota 928,40 zł) nie zmniejszyła się o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia 31 października 2022 r. (kwota 987,76 zł). Dotujący miał obowiązek na podstawie ar.t 43 ust. 4 u.f.z.o. dokonać wyrównania dotacji pobranej nadmiernie w miesiącach od stycznia do października.

3. W replice na odpowiedź organu na skargę Skarżące podtrzymały podniesione w skardze zarzuty i twierdzenia, podkreślając, że w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. chodzi o średnią arytmetyczną kolejnych przekazywanych części dotacji, a funkcja ochronna tego przepisu odnosi się do fizycznie przekazywanych części dotacji (a nie do kolejnych wyliczonych części dotacji). Zatem pomniejszone kwoty transzy dotacji w listopadzie i grudniu winny być fizycznie wypłacone w granicach tego limitu, a więc przynajmniej według wartości stawki minimalnej, która wynosiła 740,82 zł zdaniem organu. Skarżące wskazały na błędy rachunkowe w wyliczeniach organu, brak prawidłowego wyliczenia sumy wydatków budżetowych na przedszkola publiczne, przyjęcie zawyżonej liczby dzieci (odnosząc się do kategorii niepełnosprawnych dzieci 6letnich), wskutek czego powstała różnica 20,14 zł na jedno dziecko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

4.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

4.2. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do treści art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy czynności Burmistrza Miasta w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji oświatowej dla Skarżących, a następnie wypłaty transzy dotacji za listopad i grudzień 2022 r. dokonanej po trzeciej aktualizacji. Czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej, jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1620/21, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta w części dotyczącej ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za listopad i grudzień 2022 r.

4.3. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość wyliczenia przez organ podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w wyniku dokonania trzeciej aktualizacji oraz prawidłowość ustalenia wysokości i wypłacenia Skarżącym części dotacji za miesiąc listopad i grudzień 2022 r.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do poprawności wyliczenia przez organ podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, w wyniku dokonania w październiku 2022 r. trzeciej aktualizacji, albowiem stanowi ona bazę dla dokonywanych wypłat części dotacji, a zatem warunkuje prawidłowość ich wysokości.

W rozpoznawanej sprawie, podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonych przez Skarżące niepublicznych przedszkoli stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, określonych w art. 17 ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym.

Konieczność dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o., w październiku roku budżetowego wynika z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. Stosownie do treści art. 44 ust. 3 u.f.z.o., w aktualizacji tej uwzględnia się:

1) plan dochodów i wydatków: a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1, b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13

- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;

2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Z akt sprawy wynika, że podstawę dla określenia podstawowej kwoty dotacji stanowi plan wydatków trzech przedszkoli publicznych wraz z kosztami obsługi tych przedszkoli przez Centrum Administracji Szkół, pomniejszony o plan dochodów przedszkoli publicznych, a następnie pomniejszony o sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na ucznia niepełnosprawnego i ucznia objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju. Otrzymana w ten sposób kwota podzielona zostaje przez statystyczną liczbę uczniów pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych i w ten sposób określona zostaje roczna podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli, która po podzieleniu przez 12 miesięcy przedstawia miesięczny koszt na dziecko w przedszkolu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaktualizowana podstawowa kwota dotacji została wyliczona przez organ prawidłowo, gdyż uwzględnia wszystkie wymagane przepisami art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 3 u.f.z.o. pozycje. Skarżące natomiast nie wskazały, jakie konkretnie wydatki lub kwoty zostały przez organ nieprawidłowo uwzględnione, bądź jakich organ nie uwzględnił, a powinien.

Organ uwzględnił wydatki zaplanowane w rozdziale 80149 "Realizacja zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego" ujęte w planie finansowym Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi, których z kolei nie ujęła w przedstawionym wyliczeniu autorka opinii załączonej do skargi. Ujęcie przez organ wydatków wskazanych w tym rozdziale w wyliczeniu bazowej kwoty dotacji było prawidłowe, zaś brak ich ujęcia stanowiłby podstawę stwierdzenia bezskuteczności czynności (por. wyrok tut. Sądu z dnia 11 maja 2022 r. w sprawie I SA/Gd 154/22).

Organ w dokonanych wyliczeniach uwzględnił również wszystkie kalkulacje kwot korygujących, tj.:

1) uwzględnił dodatkowe kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2022 w związku z realizacją podwyżek wynagrodzeń nauczycieli od 1 maja 2022 r. (te kwoty zostały również uwzględnione w opinii sporządzonej na rzecz Skarżących, w tabeli na str. 8 opinii uwzględniono podwyżki od 1 maja 2022 r.);

2) uwzględnił dodatkowe kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2022 w związku z realizacją zadania związanego z zatrudnieniem nauczycieli pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów lub terapeutów pedagogicznych od 1 września 2022 r. (te kwoty natomiast nie zostały uwzględnione w opinii sporządzonej na rzecz Skarżących).

Organ prawidłowo wyliczył również sumy iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. (co przedstawiono w tabelach nr 1, 2 i 3 w odpowiedzi na skargę). Sąd stwierdza, iż wyliczenia te są prawidłowe pod względem arytmetycznym (brak błędów w obliczeniach), jak i merytorycznym (uwzględniono odpowiednie pozycje dzieci z niepełnosprawnościami).

Organ prawidłowo wyliczył także liczbę dzieci niepełnosprawnych na dzień 30 września 2021 r. – 14 oraz na dzień 30 września 2022 r. – 20, przyjmując, że statystyczna liczba dzieci niepełnosprawnych wynosi 16, co jest skutkiem obliczenia działania 2/3 x 14 + 1/3 x 20. Do wyliczenia prawidłowo przyjęto liczbę dzieci niepełnosprawnych bez uwzględnienia liczby dzieci z WWR oraz z pominięciem pozycji "niepełnosprawny 6latek", bowiem jest to podkategoria zawierająca się w ogólnej liczbie dzieci niepełnosprawnych, która nie zwiększa liczby dzieci niepełnosprawnych ogółem, a jest wyłącznie wskazaniem, ile ze wszystkich dzieci niepełnosprawnych jest w wieku lat 6, zaś wyszczególnienie tej kategorii służy innym celom. W związku z powyższym uznać należy, że wyliczenie statystycznej liczby dzieci niepełnosprawnych dokonane w opinii przedłożonej przez Skarżące jest nieprawidłowe.

W świetle powyższego przyjąć należy, że zachowane zostały reguły przewidziane w art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 3 u.f.z.o. dotyczące obliczania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji oświatowej. Burmistrz Miasta posłużył się prawidłową metodologią i poprawnie ustalił statystyczną liczbę dzieci. Wyliczenie podstawowej kwoty dotacji odniesiono do wydatków bieżących zaplanowanych na ten rok budżetowy na prowadzenie przedszkoli, które zostały właściwie (zgodnie z tym co formalnie zostało zaplanowane) wyodrębnione i uwzględnione przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji.

Tym samym podniesiony przez Skarżące zarzut nieprawidłowego wyliczenia podstawowej kwoty dotacji poprzez przyjęcie do wyliczeń niepełnych i nieprawidłowych danych liczbowych, a także dokonanie błędów rachunkowych odnośnie wydatków bieżących w przedszkolach publicznych, jak i statystycznej liczby dzieci w tychże przedszkolach, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia przez organ przepisów art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Skarżące nie wykazały również, że organ dotujący nie uwzględnił przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji elementów, o których mowa w powołanym art. 44 ust. 3 u.f.z.o., według stanu na dzień 30 września 2022 r.

Wobec tego uznać należy, że wyliczona przez organ po "październikowej" aktualizacji podstawowa kwota dotacji jest prawidłowa i wynosi 1.237,87 zł na jednego ucznia na miesiąc, a dla przedszkola niepublicznego – zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. – 75% tej kwoty, czyli 928,40 zł.

Natomiast, niezależnie od powyższego, wniesiona przez Skarżące skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność podniesionego w niej zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o. poprzez przekroczenie limitu zmniejszenia części wypłacanych dotacji za listopad i grudzień 2022 r.

Zdaniem Skarżących, części dotacji za listopad i grudzień 2022 r. zostały wypłacone w zaniżonej wysokości, bowiem organ nie zastosował ograniczenia pomniejszenia przekazywanych w wyniku aktualizacji kolejnych części dotacji o nie więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas przekazywanych stawek dotacji. Organ zaś stoi na stanowisku, iż obliczona wysokość części dotacji zgodna jest z przepisami prawa, a jej wysokość wynika z uwzględnienia wyrównania kwot dotacji w wyniku dokonanej aktualizacji.

W zakresie powyższego zagadnienia Sąd rację przyznał stronie skarżącej.

Zasady dokonywania aktualizacji kwot dotacji zostały uregulowane w art. 43 u.f.z.o. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji: 1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; 3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; 4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Stosownie do treści art. 43 ust. 2 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się: 1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3; 2) w październiku roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1; 3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4.

Według art. 43 ust. 3 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od: 1) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1; 2) pierwszego dnia listopada roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 2; 3) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 3.

Jako, że w rozpatrywanej sprawie konieczność aktualizacji kwot dotacji wynikała z dokonanej w październiku na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji – organ na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. dokonał aktualizacji kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych przez Skarżące. W myśl ww. przepisów kwota dotacji, o której mowa m.in. w art. 17 ust. 3 u.f.z.o., ulega aktualizacji w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, dokonanej w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje wówczas od dnia 1 listopada 2022 r. (stosownie do ww. art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o.).

Wskazać należy, że mimo, że korekta wysokości dotacji wywiera skutki na przyszłość, to wpływa na wysokość całości dotacji, jaka winna być przekazana beneficjentowi w całym okresie dotowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 183/20). Konsekwencje zmiany wysokości kwoty dotacji przyznanej niepublicznym przedszkolom, w wyniku dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o., określa art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o.

Przepis art. 43 ust. 4 u.f.z.o. stanowi, że jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Zgodnie z treścią art. 43 ust. 5 u.f.z.o. w przypadku wyrównywania kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, zgodnie z ust. 4, średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Oznacza to, że suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji, z zastrzeżeniem granic określonych wart. 43 ust. 5 u.f.z.o. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 53/22). Ideą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie, jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Dlatego też należy wskazać, że powyższe rozwiązanie prawne zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapewnienia osobie prowadzącej placówkę wyrównania przyznawanej dotacji w sytuacji, kiedy wystąpią okoliczności wpływające na podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 183/20).

Wskazać w tym miejscu należy, iż przywołany powyżej przepis art. 43 ust. 4 u.f.z.o. normuje skutki aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku, w istocie ograniczając jej wsteczny efekt. Stanowi bowiem, że obowiązująca w terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o., zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczona według przewidzianej tam reguły. Mianowicie, suma kolejnych części zaktualizowanej dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu, od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji. Mechanizm obliczania kolejnych części dotacji nie jest zatem skomplikowany. Nie budzi wątpliwości to, że w tej sprawie należało odjąć sumę części dotacji już udzielonych od pełnej kwoty nowo ustalonej dotacji. Tak uzyskana kwota stanowić powinna sumę przeznaczoną do wypłaty do końca roku (w miesięcznych ratach), z uwzględnieniem unormowania art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Przepis ten gwarantuje bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt I GSK 557/22).

Przywołany art. 43 ust. 5 u.f.z.o. pełni m.in. funkcje gwarancyjną dla podmiotu prowadzącego placówkę oświatową. Polega to na tym, że organ wyrównując wynikające różnice pomiędzy tym co już przekazano, a tym co należało wypłacić, przekazując kolejne raty w zaktualizowanej wysokości nie może ich pomniejszyć, ani powiększyć powyżej progów określonych w omawianym przepisie. Tym samym w przypadku zaktualizowania dotacji in minus organ musi wypłacić przynajmniej 75% dotacji stanowiącej średnią arytmetyczną z miesięcy poprzedzających aktualizację. Rozwiązanie takie ma ograniczyć wahania wysokości miesięcznej kwoty dotacji z miesiąca na miesiąc, co ma na celu zabezpieczenie płynności finansowej placówki w ciągu roku.

Ustawodawca wprowadzając aktualizację, dał organowi tym samym możliwość ostatecznego ustalania dotacji na dany rok budżetowy. Ograniczenia dotyczą – na podstawie art. 43 ust. 5 u.f.z.o. – wyłącznie wypłat kolejnych rat po aktualizacji w ciągu roku budżetowego, choćby w celu niezachwiania płynności finansowej przedszkola. Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie z upływem roku wysokości dotacji za cały rok, która była należna z uwzględnieniem aktualizacji i odniesienie tak zweryfikowanej kwoty do dokonanych wypłat (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 53/22). W pewnych sytuacjach z racji na wysokość różnicy pomiędzy tym co wypłacono, a tym co było należne podmiotowi dotowanemu oraz z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 43 ust. 5 u.f.z.o. nie zawsze będzie możliwe dokonanie pełnego wyrównania w danym roku budżetowym. W takim przypadku, organ może zażądać zwrotu nienależnie wypłaconych dotacji w decyzji administracyjnej wydanej w trybie uregulowanym w art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie organ dokonując w listopadzie i grudniu 2022 r. wypłaty zaktualizowanych części dotacji, pomniejszonych o 1/2 kwoty nadpłaconej dotacji w okresie od stycznia do października 2022 r., dopuścił się przekroczenia limitu zmniejszenia wypłacanych dotacji określonego w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Naruszenie powyższego przepisu zaistniało bowiem średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji (za listopad i grudzień 2022 r.) została przez organ zmniejszona o więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas przekazanych części dotacji (za miesiące od stycznia do października 2022 r.).

Skarżące wyliczyły, że średnia arytmetyczna dotacji wypłaconych od stycznia do października 2022 r. wynosiła 981,81 zł (str. 8 skargi). Organ zaś wyliczył, że średnia ta wynosiła 987,76 zł (str. 5 odpowiedzi na skargę). W związku z tym, że do skargi załączono potwierdzenia przelewów wyłącznie za październik 2022 r., Sąd nie mógł dokonać weryfikacji prawidłowej wysokości średniej arytmetycznej tych wypłat.

Jednakże, niezależnie od tego, czy minimalna wysokość kolejnych części dotacji (za listopad i za grudzień 2022 r.), jaką zobowiązany był wypłacić organ wynosiła 736,35 zł (75% kwoty średniej arytmetycznej już wypłaconych części dotacji wyliczonej przez Skarżące), czy 740,82 zł (75% kwoty średniej arytmetycznej już wypłaconych części dotacji wyliczonej przez organ), to zasadnym będzie stwierdzenie, że dokonywane przez organ wypłaty na rzecz Skarżących w listopadzie i grudniu 2022 r. naruszały wskazany w ww. przepisie limit 25% obniżenia kolejnych części dotacji, bowiem:

1) za listopad 2022 r. organ wypłacił:

a) Skarżącej J. N. kwotę 114.608,08 zł (k. 41 akt) przy liczbie dzieci w tym miesiącu 180 (k. 40 akt), czyli 636,71 zł / dziecko;

b) Skarżącej B. M. kwotę 93.214,40 zł (k. 43 akt) przy liczbie dzieci w tym miesiącu 145 (k. 42 akt), czyli 642,86 zł / dziecko;

c) Skarżącej E. T. kwotę 129.240,56 zł (k. 45 akt) przy liczbie dzieci w tym miesiącu 205 (k. 44 akt), czyli 633,53 zł / dziecko;

2) za grudzień 2022 r. organ wypłacił:

a) Skarżącej J. N. kwotę 117.393,28 zł (k. 47 akt) przy liczbie dzieci w tym miesiącu 183 (k. 46 akt), czyli 641,49 zł / dziecko;

b) Skarżącej B. M. kwotę 95.999,60 zł (k. 49 akt) przy liczbie dzieci w tym miesiącu 148 (k. 48 akt), czyli 648,65 zł / dziecko;

c) Skarżącej E. T. kwotę 132.025,76 zł (k. 51 akt) przy liczbie dzieci w tym miesiącu 208 (k. 50 akt), czyli 634,74 zł / dziecko.

Zatem każda z wypłaconych w listopadzie i grudniu 2022 r. Skarżącym kwot kolejnych części dotacji (opiewających na wysokość między 633,53 zł, a 648,65 zł) była niższa (o około 100 zł), aniżeli wyliczone minimum (czy to przez Skarżące w kwocie 736,35 zł, czy to przez organ w kwocie 740,82 zł). Niewątpliwie organ przekroczył wskazane w przepisie art. 43 ust. 5 u.f.z.o. limity dopuszczalnego zmniejszenia kolejnych przekazywanych części dotacji wskutek dokonanej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Zaprezentowany w skardze sposób obliczenia tych części dotacji, które pozostają do wypłaty za pozostałe miesiące roku 2022 po jej aktualizacji w październiku 2022 r. uznać należy za prawidłowy. Stanowi on bowiem wyraz gramatycznej wykładni wspomnianych przepisów, korespondującej zarazem z gwarancyjną funkcją ograniczenia modyfikacji dotacji w toku roku budżetowego.

Nieprawidłowym było dokonanie przez organ zmniejszenia wypłaconych w listopadzie i grudniu 2022 r. kwot przysługujących Skarżącym części dotacji, skutkujące obniżeniem ich wysokości o więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas przekazywanych stawek dotacji w okresie styczeń - październik 2022 r.

Przyjęty przez organ sposób wyliczenia przyznanych Skarżącym kwot kolejnych części dotacji narusza przywołane wyżej przepisy art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. Wskutek nieprawidłowego obliczenia wysokości kwoty części dotacji za listopad i grudzień 2022 r. i przekazania na rachunek Skarżących ww. kwot, doszło do obniżenia wysokości kwoty dotacji za listopad i grudzień 2022 r. poniżej minimalnego progu 25%, o jaki może zmniejszyć się dotacja względem średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Powyższe spowodowało zaniżenie kwoty dotacji przekazanej Skarżącym za listopad i grudzień 2022 r.

Podkreślić przy tym należy, iż nie ma racji organ wskazując, że wysokość dotacji należy oceniać wyłącznie w perspektywie rocznej. Jest bowiem wręcz przeciwnie – procentowe limity obniżenia dotyczą kolejnych części przekazywanej dotacji w wymiarze miesięcznym, a odmienna interpretacja niwelowałaby zamierzoną przez ustawodawcę funkcję ochronną ww. przepisów. Bynajmniej nie oznacza to, że miesięczne kwoty przekazywanych części dotacji winny być równe, bowiem ich wysokość będzie się zmieniać z uwagi na dokonywane aktualizacje i będące ich konsekwencją kolejne zmiany wysokości części dotacji, jednakże podział pozostałej do przekazania dotacji na kolejne wypłacane części musi być dokonany w taki sposób, aby wysokość każdej kolejnej wypłacanej część dotacji pozostawała w zgodzie z przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o.

Nie ma racji organ twierdząc, że prawidłowo wypłacił Skarżącym części dotacji za listopad i grudzień 2022 r., gdyż jego zdaniem miał prawo potrącić nadpłaconą we wcześniejszych miesiącach (od stycznia do października 2022 r.) dotację, zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Potrącenie nadpłaty z poprzednich miesięcy nie mogło doprowadzić do obniżenia ostatecznej faktycznie wypłacanej Skarżącym kwoty dotacji o więcej niż 25% w stosunku do średniej części dotacji już wypłaconych.

Obniżenie kwot kolejnych przekazywanych części dotacji celem jej wyrównania wskutek dokonanej aktualizacji, poprzez odjęcie wyrównywanej kwoty od kolejnych przysługujących beneficjentowi wypłacanych kwot dotacji, musi się odbywać w granicach określonych przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Różnica ta (nadwyżka środków wypłaconych do dnia aktualizacji) winna bowiem zostać odjęta od całości sumy części kolejnych dotacji podlegających wypłaceniu i rozdzielona proporcjonalnie na wszystkie pozostałe do wypłaty kwoty części dotacji, tak aby zachowane zostały limity procentowe określone w powyższym przepisie dla każdej kolejnej wypłacanej części dotacji. Organ uprawniony był potrącić tylko tyle nadpłaconej dotacji, ażeby wypłacana Skarżącym kwota mieściła się we wskazanym w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. limicie, zaś pozostałej do wyrównania części nadpłaconej dotacji organ może dochodzić wydając decyzję administracyjną w przedmiocie zwrotu nadpłaty po zakończeniu wypłacania kolejnych części dotacji za dany rok. Dopuszczenie obniżenia wypłacanych beneficjentowi kolejnych części dotacji o więcej niż 25% średniej arytmetycznej części już wypłaconych poprzez rozliczenie całej nadpłaty z poprzednich miesięcy, niwelowałoby funkcję ochronną ww. przepisu, której celem jest zapewnienie płynności finansowej dotowanych placówek. W przywoływanej regulacji prawnej nie chodzi bowiem wyłącznie o prawidłowość dokonywanych wyliczeń zaktualizowanej kwoty dotacji, lecz o faktycznie wypłaconą kwotę dotacji.

Zatem przyjęty przez organ sposób wyliczenia kolejnych przekazywanych kwot dotacji był nieprawidłowy, bowiem dokonana przez organ interpretacja ww. przepisu jest błędna i skutkowała niewłaściwym jego zastosowaniem w rozpatrywanej sprawie.

Dokonując wypłaty dotacji organ powinien ustalić jej wysokość zgodnie z przedstawionymi powyżej regułami, obliczając to, jaka część dotacji została już od stycznia do października 2022 r. rzeczywiście wypłacona, odejmując tę kwotę od sumy zaktualizowanej kwoty dotacji, a następnie uzyskaną w ten sposób kwotę rozdzielając na pozostające do końca roku budżetowego części dotacji, uwzględniając nieprzekraczalne, określone procentowo w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. minimum i maksimum wprowadzanej zmiany. Dokonując wypłaty nieprzekazanej w terminie części dotacji, organ uwzględni określony w art. 48 u.f.z.o. obowiązek naliczenia odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin przekazania dotacji, bowiem niewypłacenie przez organ kwoty dotacji w terminie i w wysokości wynikającej z przepisów prawa było zawinionym działaniem organu.

4.4. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta w części dotyczącej ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za miesiące listopad i grudzień 2022 r. oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.

W związku z częściowym uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2, art. 206 oraz art. 209 p.p.s.a., zasądził na rzecz każdej Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 357 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem połowy wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 240 zł tytułem połowy kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).