Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7391/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 171/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w D. na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Leków z dnia 6 listopada 2020 r. nr DN/652/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Narodowego Instytutu Leków z siedzibą w Warszawie na rzecz Stwowarzyszenia [...] z siedzibą w D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 171/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w D. (zwanego dalej stroną skarżącą lub Stowarzyszeniem) na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu Leków (zwanego dalej organem, Dyrektorem NIL lub Dyrektorem Instytutu) z dnia 6 listopada 2020 r. nr DN/652/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 20 października 2020 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Instytutu o udostępnienie wyników badań suplementów diety, o których mowa w materiale prasowym https://serwisy.gazetaprawna.pl/zdrowie/artykuly/1447420,sklad-suplementow-badania-nil.html "NIL dokładnie przeanalizował 50 najbardziej popularnych wyrobów sprzedawanych w aptekach".

Decyzją z dnia 20 października 2020 r. nr DN/652/20 Dyrektor NIL odmówił Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) – zwanej dalej u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010) i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1231).

Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 6 listopada 2020 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 października 2020 r. w całości. Odnosząc się do zarzutów zawartych w ww. wniosku organ wyjaśnił, że decyzja z dnia 20 października 2020 r. została podpisana przez upoważnioną do tego na podstawie pełnomocnictwa z dnia 21 czerwca 2017 r. znak: DN/694/17 osobę.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazanego przez Stowarzyszenie Dyrektor NIL stwierdził, że nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Dyrektor Instytutu dodał, że jest instytutem badawczym działającym na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1350) oraz Statutu zatwierdzonego w dniu 22 maja 2017 r. przez Ministra Zdrowia i podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1500). Narodowy Instytut Leków wykonuje działalność gospodarczą i w tym zakresie powinien być uznawany za przedsiębiorcę w ujęciu materialnym, czyli w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) i art. 43 Kodeksu cywilnego. Dyrektor NIL dodał, że realizując szereg zadań statutowych, z uwagi na konieczność samofinansowania działalności, Instytut pozyskuje środki finansowe z różnych źródeł, w tym z prowadzonej działalności gospodarczej oraz realizacji projektów badawczych, a w związku z tym ma prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, która jest zdefiniowana jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności - art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dyrektor NIL wyjaśnił nadto, że badania suplementów diety zostały przeprowadzone przez jego pracowników, w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, w związku z powyższym zgodnie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1231), Instytut nabył prawa autorskie majątkowe do wyników przedmiotowych badań. Powyższe oznacza, że wyniki przedmiotowych badań stanowią prawnie chronioną własność intelektualną NIL (lub zleceniodawców badań), przedstawiającą znaczną wartość gospodarczą, której ujawnienie stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa i jako takie nie powinny zostać ujawnione Stowarzyszeniu, dlatego też odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 6 listopada 2020 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; zobowiązanie Dyrektora NIL do udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej w zakresie żądanym we wniosku z dnia 20 października 2020 r.; a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor NIL wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 171/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ miał podstawy, aby w sprawie tej przyjąć, że przesłankę ograniczenia dostępu do żądanej informacji publicznej stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji uznał, że Dyrektor NIL jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej i że żądana informacja stanowi informację publiczną. Sąd wskazał, że Narodowy Instytut Leków jest instytutem badawczym, państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (§ 2 statutu NIL), działającą na podstawie ustawy o instytutach badawczych. Nadzór nad NIL sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia. Zasady gospodarki instytutów określone zostały w rozdziale 3 ustawy o instytutach badawczych (art. 16-20 ustawy). Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o instytutach badawczych, instytut występuje w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek. Stosownie do art. 18 ust. 7 pkt 1 powołanej ustawy, instytut osiąga przychody w związku z prowadzoną działalnością określoną w art. 2, w tym ze sprzedaży wyników badań naukowych, prac rozwojowych oraz know-how związanego z tymi wynikami. Zgodnie z art. 18 ust. 8 ww. ustawy, instytut osiąga przychody z subwencji i dotacji na podstawie przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce i ustawy o finansach publicznych, z zastrzeżeniem ust. 9 i art. 21 ust. 6, oraz z innych źródeł. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1-3 do podstawowej działalności instytutu należy: prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 pkt 1-2 ustawy, w związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może: upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych; wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych. Stosownie natomiast do § 4 ust. 2 statutu NIL, Instytut uczestniczy w systemie ochrony zdrowia.

Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny. Sąd wyjaśnił dalej, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.

W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił w sposób wystarczający, że badania suplementów diety zostały przeprowadzone przez pracowników NIL w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, a Instytut nabył prawa autorskie majątkowe do wyników przedmiotowych badań.

Skoro wyniki badań stanowią prawnie chronioną własność intelektualną NIL, a nadto, jak wskazano w decyzji, spełniony został też element formalny (dostęp do treści całości żądanych danych ograniczony jest do Dyrektora NIL, Zastępcy Dyrektora ds. Badań Kontrolnych oraz eksperta Narodowego Instytutu Leków w zakresie suplementów diety), to, zdaniem Sądu I instancji, organ miał podstawy do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Już bowiem samo przejawienie woli zachowania informacji jako niepoznawalnej dla osób trzecich stanowi podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Nadto, wyniki badań powstały w ramach działalności naukowej NIL, a ich rezultaty mają wartość gospodarczą. Co więcej, te rezultaty działalności naukowej NIL stanowią jeden z elementów finansowania działalności Instytutu, w szczególności poprzez ich sprzedaż, udzielanie licencji, czy inne metody komercjalizacji. Mogą także stanowić podstawę do prowadzenia dalszych badań naukowych.

Sąd I instancji uznał zatem, że w związku z tym, że badania naukowe, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie w ramach u.d.i.p., nie zostały opublikowane przez NIL, a nadto dostęp do nich, jak wskazano w decyzji, został ograniczony przez NIL do trzech osób, nie ma podstaw, aby na gruncie u.d.i.p. stronie skarżącej przyznać szersze uprawnienie w zakresie publikacji badań naukowych niż ma w tym zakresie NIL na podstawie ustawy o prawach autorskich i prawach pokrewnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zarzucając wyrokowi Sądu I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi na skutek dokonania nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenia, że organ rozpatrując wniosek Stowarzyszenia pod kątem dostępu do informacji publicznej nie dokonał analizy proporcjonalności prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorcy oraz prawa dostępu do informacji publicznej oraz nie wyjaśnił w sposób szczegółowy i precyzyjny gospodarczej doniosłości informacji dla organu jako przedsiębiorcy, tym samym nie uzasadnił w sposób należyty swojej decyzji, co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I instancji wadliwej decyli odmownej organu;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i art. 28 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającymi przesłankami do uznania, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, jest zachowanie przedsiębiorcy wyrażające się w nieudostępnieniu tych informacji osobom trzecim i ograniczenie kręgu osób zapoznających się z tymi informacjami, przesłanką uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy jest jego własność intelektualna, a sama decyzja przedsiębiorcy w tym zakresie stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nieudostępnienie określonych informacji osobom trzecim i ograniczenie kręgu osób zapoznających się z tymi informacjami nie są wystarczające do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorcy, własność intelektualna informacji nie jest przesłanką do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy, a objęcie informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorcy nie może nastąpić wyłącznie na podstawie jego arbitralnej decyzji.

Podnosząc ww. zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak też o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Stowarzyszenie podniosło, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, zaś art. 61 Konstytucji RP w ust. 1 i 2 ustanawia prawo do informacji publicznej jako zasadę, a w ust. 3 tego przepisu formułuje wyjątek od tej zasady. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzające. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie (wyroki z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt I OSK 910/18 oraz z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 113/15).

Stowarzyszenie dodało, że nie jest tu decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja odnosiła się do prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Zatem w sytuacji odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji wydanej z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stowarzyszanie stwierdziło, że ogólne stwierdzenia wskazujące, że wyniki żądanych badań stanowią prawnie chronioną własność intelektualną NIL lub zleceniodawców badań, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do objęcia zawartych umów klauzulą poufności i niemożnością ich udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorcy powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań sformułowanych w art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie – na postawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a., ponieważ go nie zastosował w niniejszej sprawie, wydając wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Niemniej jednak błąd ten nie wpływa na możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej Stowarzyszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej Stowarzyszenia są trafne, a Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, dokonując błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) – zwanej dalej u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010).

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Skoro tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Przy czym organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest uregulowane w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze: są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie: są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie: przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust 2 u.d.i.p. stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r. sygn. I OSK 511/13).

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny. (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności). Do wykazania przesłanki formalnej nie jest wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Dokonując analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada także wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

Tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", pub. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003r., I CKN 89/01, LEX nr 583717). Zatem w aspekcie materialnym z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (dotycząca szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa - jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące. Jednak rodzaj informacji chronionych przez ww. przepis i w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest różny. Tajemnica przedsiębiorstwa jest węższa niż tajemnica przedsiębiorcy, przy której kwalifikacji nie jest wymagane aby miała też wartość gospodarczą. Przy czym, kwalifikując informację publiczną jako objętą tajemnicą przedsiębiorcy, można powołać się także na wartość gospodarczą, jako wartość rozumianą szeroko, określoną w każdej wymiernej postaci.

Wyjaśnić należy, że pod pojęciem informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. W tym zakresie należy odwołać się również do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa, co oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.

Jakkolwiek przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tej tajemnicy, to jednak ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady. Istnienie tej tajemnicy musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste, precyzyjnie określone i niewątpliwe. Należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli była objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź przez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016, r. sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16).

Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością samą w sobie, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać ujawnienie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie u.d.i.p. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć.

W ocenie Sądu I instancji Dyrektor Instytutu w zaskarżonej decyzji wykazał zaistnienie ustawowo określonych przesłanek uzasadniających ograniczenie Stowarzyszeniu dostępu do żądanej we wniosku informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Przyjmując, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: formalny oraz materialny, Sąd I instancji uznał, że Instytut podjął środki ochrony w celu zachowania w poufności żądanych przez Stowarzyszenie danych jako nierozpoznawalnych dla osób trzecich poprzez ograniczenie dostępu do nich do trzech osób.

Z ww. poglądem Sądu I instancji nie można się jednak zgodzić, ponieważ uzasadnienie wyroku w części odnoszącej się do elementu materialnego jest lakoniczne i niewystarczające. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że wystarczające dla uznania żądanych informacji za objęte tajemnicą przedsiębiorcy było to, że stanowią prawnie chronioną własność intelektualną Instytutu. Ponadto, Sąd I instancji przyznał, że Dyrektor NIL nie wskazał wprost w zaskarżonej decyzji w czym dokładnie upatruje wartość gospodarczą żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Jednak w ocenie Sądu I instancji wystarczające w tym zakresie było powołanie się przez Dyrektora Instytutu dopiero na etapie odpowiedzi na skargę na to, że rezultaty działalności naukowej NIL stanowią jeden z elementów finansowania jego działalności, w szczególności poprzez ich sprzedaż, udzielanie licencji, czy inne metody komercjalizacji i mogą także stanowić podstawę do prowadzenia dalszych badań naukowych. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja powołana przez Dyrektora Instytutu w odpowiedzi na skargę stanowi wystarczające uzasadnienie dla przyjęcia, że rezultaty działalności naukowej Instytutu mają wartość gospodarczą. Sąd I instancji przyznał przy tym, że powyższych twierdzeń zabrakło w zaskarżonej decyzji, jednak w jego ocenie nie stanowi to podstawy do jej uchylenia. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieprawidłowe. Skoro sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (por. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.), to właśnie w takim akcie powinny znaleźć się wszelkie rozważania organu uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Wniesiona do sądu administracyjnego odpowiedź organu na skargę jest wyłącznie pismem procesowym, które nie uzupełnia, ani też nie zastępuje zaskarżonego rozstrzygnięcia, które powinno spełniać wymogi przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a.

Za nieprawidłowe należy także uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, nie zostały przedstawione również wystarczające argumenty świadczące o tym, że w sprawie rzeczywiście wykazano, że dokument będący przedmiotem wniosku Stowarzyszenia posiadał wartość gospodarczą dla NIL. Powyższe prowadzi do uznania za słuszne obydwa zarzuty skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu w szczególności – wykładnię przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji ponownie dokona oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tego czy Instytut w zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia informacji żądanych we wniosku Stowarzyszenia z dnia 20 października 2020 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.