Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2097/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6349 Inne o symbolu podstawowym 634
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 lit. b)
journal: Dz.U. 2018 poz 690
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - tekst  jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 346/19 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 346/19, po rozpoznaniu skargi A. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej – oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. M., wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r., zwrócił się o przyznanie jednorazowej pomocy pieniężnej na dofinansowanie kosztów dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 22 marca 2018 r., odmówiono stronie przyznania wnioskowanej pomocy. Decyzja z dnia 22 marca 2018 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. II SA/Ke 345/19.

Rozpatrując sprawę ponownie organ ustalił, że strona prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie. Wskazał, że strona posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na choroby układu oddechowego i krążenia, a także schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia. Wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz objęta jest leczeniem w związku z rozpoznanymi schorzeniami przewlekłymi. Lokal zajmowany przez skarżącego składa się z 4 pomieszczeń (z łazienką) na piętrze budynku jednorodzinnego. Wnioskodawca oświadczył, że z uwagi na trudności w poruszaniu się chciałby dostosować łazienkę do potrzeb osoby z niepełnosprawnością ruchową, co wiąże się z wymontowaniem wanny, zamontowaniem brodzika oraz poręczy na ścianie, co ułatwiłoby poruszanie się w łazience na wózku inwalidzkim, gdyż korzysta on z takiego sprzętu. Natomiast, w czasie oględzin przeprowadzonych przez pracownika MGOPS stwierdzono, że wnioskodawca porusza się przy pomocy kul ortopedycznych. Organ zaznaczył, że przeprowadzone oględziny oraz przedłożona dokumentacja medyczna nie precyzują wskazań, ani nie określają zaleceń lekarskich dotyczących likwidacji barier architektonicznych, które uniemożliwiałyby zainteresowanemu utrzymanie higieny, a tym samym wskazywałyby na konieczność wymiany urządzeń sanitarnych w łazience. Nie ustalono, że wnioskodawca bezwzględnie wymaga pomocy przy wejściu i wyjściu z wanny, czy korzystaniu z umywalki.

Mając to na uwadze Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, że schorzenia skarżącego nie uzasadniają przyznania żądanej pomocy, ponieważ remont lokalu mieszkalnego, z czym związany jest zakup materiałów budowlanych, sanitarnych i sprzętów gospodarstwa domowego przedstawionych w kosztorysach znajdujących się w aktach sprawy, nie łączy się z usunięciem barier architektonicznych w lokalu.

Organ wskazał nadto, że do wniosku zainteresowany dołączył kosztorys wyceniający koszt planowanego dostosowania łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej na łączną kwotę 64.677,07 zł. Dalej organ wskazał, że dysponuje również kosztorysami inwestorskimi załączonymi przez A. M. do wniosku o przyznanie jednorazowej pomocy pieniężnej z dnia 4 grudnia 2018 r., w którym jako cel pomocy wskazano trudną sytuację materialną i zdrowotną, związaną m. in. z potrzebą zakupu leków oraz wysokimi kosztami bieżącego utrzymania, a także do wniosku o dofinansowanie kosztów dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa na kwotę 68832 zł. Organ dodał, że dysponuje również kosztorysem inwestorskim, który stanowił podstawę do przyznania stronie pomocy pieniężnej w wysokości 10000 zł na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r. Dokument ten wyceniał koszty remontu i dostosowania łazienki dla osoby niepełnosprawnej na łączną kwotę 18453 zł. Zdaniem Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych istotnym jest, że na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r. uznano sytuację materialną i zdrowotną zainteresowanego jako przypadek szczególny i przyznano mu pomoc pieniężną w trybie szczególnym, w wysokości 10.000 zł, z przeznaczeniem między innymi na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Mimo wezwań strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających rozliczenie przyznanej kwoty pomocy pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu zaznaczył, że wnioskodawca został objęty pomocą pieniężną w formie pomocy okresowej (od września 2017 r. do lutego 2018 r. w łącznej wysokości 6000 zł oraz od września 2018 r. do lutego 2019 r. w łącznej wysokości 6178,80 zł), a także otrzymuje (od kwietnia 2017 r.), wypłacane co miesiąc, świadczenie pieniężne przyznane bezterminowo na podstawie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, którego wysokość od 1 marca 2018 r. do 28 lutego 2019 r. wynosiła 414,72 zł, a od 1 marca 2019 r. wynosi 426,58 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję A. M. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten za uzasadniony uznał zarzut wadliwego przyjęcia, że schorzenia, na które cierpi skarżący, nie skutkują utrudnieniami w poruszaniu się. Fakt, że ma on kłopoty z poruszaniem się znajduje potwierdzenie w dokumentach, którymi organ dysponował. Tak więc, co do zasady, skarżący mógł domagać się pomocy na przystosowanie łazienki do potrzeb osoby poruszającej się o kulach, czy też na wózku. Tym niemniej druga ze wskazanych przez organ przyczyn odmowy przyznania pomocy jest zdaniem Sądu Wojewódzkiego wystarczająca do oceny, że organ nie przekroczył granic uznania, a więc, że wydana decyzja nie jest dowolna.

Ustawodawca przyznał możliwość udzielenia pomocy na dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa do wysokości 300 % najniższej emerytury. Tak więc ustawa nie przewiduje udzielania pomocy na ten cel w nieograniczonej wysokości, ani też nie przewiduje udzielania takiej pomocy na generalny remont pomieszczeń, zwłaszcza w zakresie, w jakim nie jest on związany z inwalidztwem. Skarżący już otrzymał na przystosowanie łazienki pomoc. W sumie otrzymał kwotę 10000 zł, z czego nie przeznaczył żadnej kwoty na ten cel. Pomijając, że przyznano skarżącemu 10000 zł, z czego przykładowo połowę mógł przeznaczyć na dostosowanie łazienki (pomoc była bowiem udzielona także na dofinansowanie wydatków bieżących i związanych z leczeniem), przy kosztorysie wynoszącym wówczas 18453 zł, Sąd pierwszej instancji, na podstawie materiału aktowego stwierdził, że skarżący nie przeznaczy na przystosowanie łazienki do swoich potrzeb związanych z chorobą żadnej kwoty, dopóki nie uzyska pomocy w żądanej wysokości, a więc obecnie ponad 64000 złotych. Zdaniem Sądu meriti słusznie zauważył organ, że wyszczególnione w kosztorysie pozycje, pomijając to, że w większości powtarzają się w stosunku do poprzedniego kosztorysu, na podstawie którego pomoc przyznano, są czasami kilkukrotnie droższe od dostępnych na rynku urządzeń. Ponadto niektóre z tych pozycji, takie jak przykładowo wymiana okna w łazience, położenie płytek na ścianach, lampy oświetleniowe, lustra, montaż sufitu, zakup pralko-suszarki za prawie 11000 złotych zdają się nie mieć żadnego związku z trudnościami w poruszaniu się. Kosztorys ten (podobnie jak i poprzedni, na podstawie którego przyznano skarżącemu 10000 zł) świadczy o tym, że za otrzymane pieniądze chce on przeprowadzić generalny remont łazienki, a nie tylko przystosować ją do potrzeb osoby mającej kłopoty z poruszaniem się. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, gdyby faktycznie skarżącemu chodziło o dostosowanie łazienki, to mógł chociażby za otrzymaną w 2016 r. kwotę zainstalować poręcze – uchwyty, wymienić wannę na kabinę, której koszt został wtedy oszacowany na 1500 zł, a wraz z bateriami, kolumnami natryskowymi, syfonem, siedziskiem, poręczą na około 3000 zł.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zarzucić organowi, że wydał decyzję z naruszeniem granic uznania administracyjnego, czy też, że naruszył przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 690) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji". Okoliczność, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i nie osiąga dochodów w rozumieniu ustawy, nie jest wystarczająca do uznania, że organ miał obowiązek po raz kolejny przyznać mu na podstawie art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji pomoc, w wysokości ponad 64000 zł. z przeznaczeniem na remont łazienki, zwłaszcza w sytuacji, gdy już między innymi na ten sam cel na podstawie tego przepisu przyznał mu 10.000 zł, z czego żadna kwota nie została przeznaczona na przystosowanie tego pomieszczenia.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, które to naruszenie polegało na:

1) zaniechaniu szczegółowego zbadania poszczególnych pozycji kosztorysu przedstawionego przez skarżącego, ich zasadności na tle celu przyznania wnioskowanej pomocy oraz rzeczywistego kosztu ich wykonania,

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organ nie dopuścił się tego naruszenia, to mógłby wydać decyzję przyznającą skarżącemu pomoc finansową w wysokości części wnioskowanej kwoty, zamiast wydawać decyzję odmawiającą przyznania jakiejkolwiek pomocy finansowej;

2) poczynieniu błędnego ustalenia faktycznego, że kwota 10000 zł przyznana skarżącemu decyzją z dnia 5 maja 2016 r. była przeznaczona wyłącznie na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej, podczas gdy z treści tej decyzji wynika, że kwota ta została przyznana skarżącemu również na wydatki bieżące i leczenie, bez określania w jakich proporcjach na każdy z tych celów ma być spożytkowana,

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewykorzystanie przez skarżącego wskazanej kwoty na remont łazienki zostało przez organ wzięte pod uwagę na niekorzyść skarżącego przy podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego;

3) zaniechaniu szczegółowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie tego, jak rzeczywiście skarżący spożytkował kwotę 10000 zł przyznaną mu decyzją z dnia 5 maja 2016 r., a w szczególności nieustaleniu czy wnioskodawca wydał tę kwotę, a jeśli tak to na co, czy też zachował ją do czasu zgromadzenia całej kwoty wymaganej na remont łazienki.

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ to, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło ustalenia jak wykorzystane zostały środki otrzymane przez skarżącego na mocy decyzji z 5 maja 2016 r. zostało przez organ wzięte pod uwagę na niekorzyść skarżącego przy podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego.

Opisane powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej miały łącznie ten skutek, że:

- organ, wykraczając poza granice uznania administracyjnego, odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy w trybie art. 10 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o działaczach opozycji, a w konsekwencji nie zastosował tych przepisów;

- organ, wykraczając poza granice uznania administracyjnego, odmówił uznania sytuacji skarżącego za szczególny przypadek, o którym mowa w art. 10 ust. 7 ustawy, a w konsekwencji nie zastosował tego przepisu.

Niedostrzeżenie ww. uchybień organu przez Sąd pierwszej instancji miało ten skutek, że Sąd ten oddalił skargę zamiast ją uwzględnić.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przepis art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne i w żaden sposób nie są związane z postępowaniem dowodowym prowadzonym przez organ. Nie mogą być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określają zakres regulacji P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1893/21, LEX nr 3398041). Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane.

Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ w sposób zgodny z przepisami art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zgromadził i ocenił materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji, wynikających z norm prawnych. Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, pomoc pieniężna może być przyznana osobom uprawnionym znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej lub w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych. Pomoc pieniężna może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa oraz opłacanie pomocy pielęgnacyjnej (art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy). Z art. 10 ust. 5 tejże ustawy, wynika zasada, że w przypadku trudnej sytuacji materialnej, a także zaistnienia zdarzeń losowych oraz na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych ułatwiających pracę i życie, a także dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, pomoc pieniężna jest przyznawana w formie pomocy jednorazowej, (a jednocześnie przepis określa warunki przyznania tej pomocy). Natomiast art. 10 ust. 6 ustanawia zasadę, że pomoc pieniężną przyznaje się nie częściej niż raz na 12 miesięcy. Wyjątek od zasad określonych w art. 10 ust. 3-6 ustawy o działaczach opozycji ustawodawca przewidział w art. 10 ust. 7 tej ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 3-6. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w takim wypadku organ działa w granicach uznania administracyjnego. Przytoczenie zasad przyznawania pomocy pieniężnej na zasadach określonych w art. 10 ustawy o działaczach opozycji ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Organ dokonał oceny sytuacji finansowej skarżącego i doszedł do przekonania, że pomoc taka nie może mu zostać przyznana zarówno na zasadach ogólnych, jak również na podstawie wyjątku z art. 10 ust. 7 cytowanej ustawy. Przy czym zasadnie uznał, że ustawa o działaczach opozycji nie przewiduje obowiązku Państwa zaspokajania wszystkich potrzeb osób legitymujących się statusem działacza antykomunistycznego lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 10 ust. 1-7 zwrot: "pomoc pieniężna może być przyznana" jednoznacznie wskazuje, że decyzja pozostawiona została uznaniu organu. W literaturze przedmiotu stwierdza się, że "(...) uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 107, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 707). Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. I OSK 407/12, LEX nr 1264795; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1537/16, LEX nr 2359757). Granice uznania administracyjnego wyznacza zatem w niniejszej sprawie z jednej strony przesłanka zawarta w art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego określające obowiązki organu administracji w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygania.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim uwzględnił przyznaną wcześniej skarżącemu pomoc pieniężną oraz jej wysokość i przeznaczenie. Swoje stanowisko szeroko i wyczerpująco uzasadnił.

Zakres swobody organu administracji orzekającego w granicach uznania administracyjnego, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Uznaniowe akty administracyjne są oparte na konkretnych przepisach, ilość rozwiązań dla decyzji uznaniowej organu ogranicza interes indywidualny oraz społeczny, a niezbędnym elementem ich legalności jest przeprowadzenie procesu decyzyjnego zgodnie z procedurą (w szczególności prawidłowym i dokładnym ustaleniem stanu faktycznego). Organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego, co niewątpliwie miało miejsce w tej sprawie. Zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 7 K.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Przyjmuje się przy tym, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., sygn. SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22 wraz z glosą aprobującą J. Łętowskiego). W tej sprawie organy wyważyły te okoliczności, nie dopuszczając się w tym zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego, co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.

Jak wynika z powołanych przepisów art. 10 ust. 4 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji, ustawodawca przyznał możliwość udzielenia pomocy na dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa do wysokości 300 % najniższej emerytury. Tak więc ustawa nie przewiduje udzielania pomocy na ten cel w nieograniczonej wysokości, ani też nie przewiduje udzielania takiej pomocy na generalny remont pomieszczeń, zwłaszcza w zakresie, w jakim nie jest on związany z inwalidztwem. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że skarżący już otrzymał na przystosowanie łazienki pomoc w kwocie 10000 zł., z czego na ten cel nie przeznaczył żadnej kwoty. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie podniesiono, że w kosztorysie inwestorskim, który stanowił podstawę do przyznania stronie pomocy pieniężnej w wysokości 10000 zł na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r., wyceniono koszty remontu i dostosowania łazienki dla osoby niepełnosprawnej na łączną kwotę 18453 zł.

Z akt sprawy wynika, że istotnie kwota 10000 zł przyznana skarżącemu decyzją z dnia 5 maja 2016 r. nie była przyznana wyłącznie na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej, ale również na wydatki bieżące i leczenie, to jednak niewątpliwie większość z tej znacznej kwoty (zgodnie z kosztorysem) powinna być przeznaczona na ten remont. Oświadczenie skarżącego, że nie mógł przeznaczyć tej otrzymanej kwoty na remont łazienki, ponieważ kwota ta była "zbyt mała", zasadnie zostało wzięte pod uwagę w ramach uznania administracyjnego.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w celu dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do potrzeb osoby niepełnosprawnej nie wykonuje się prac wykończeniowych, remontowych ani prac polegających na podniesieniu standardu lokalu mieszkalnego, tylko prace, które faktycznie polegają na likwidacji utrudnień występujących w budynku, które ze względu na rozwiązania techniczne, konstrukcyjne lub warunki użytkowania uniemożliwiają lub zmniejszają swobodę ruchu osobom niepełnosprawnym.

Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że skarżący nie może skutecznie, w krótkich odstępach czasu, domagać się pieniędzy na ten sam cel – w tym przypadku przystosowanie łazienki do swojego inwalidztwa, nie wykonując żadnych prac mających na celu to przystosowanie, a jednocześnie żądając pomocy w zakresie znacznie przewyższającym faktyczne konieczne wydatki realizujące cel, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o działaczach opozycji. Również przepis art. 10 ust. 7 ustawy nie stanowi podstawy do zaspokajania wszystkich potrzeb osób uprawnionych z tej ustawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.