Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1460/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T.B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 29 sierpnia 2007 r. nr XIV/127/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. przy ulicy [....] (dla części działki Nr ); skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1460/09

UZASADNIENIE

Uchwałą nr XIV/127/07 z dnia 29 sierpnia 2007r. Rada Miasta Oświęcim zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu przy ul. Nadwiślańskiej (dla części działki nr [....]).

W dniu 17 października 2007r. mieszkańcy terenu bezpośrednio sąsiadującego z terenem objętym planem (w tym T.B. ) wezwali Radę Miasta Oświęcim do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 10 listopada 2007r. T.B. działający także za mieszkańców sąsiadujących z terenem objętym planem złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XIV/127/07 z dnia 29 sierpnia 2007r. Rady Miasta Oświęcim w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu przy ul. Nadwiślańskiej (dla części działki nr [...]). Kwestionowanej uchwale skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10, art. 14 ust. 5, art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt. 6, art. 17 ust. 4, art. 20 i art. 25 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

- nie poinformowanie występującego w imieniu skarżących organu, tj. Wójta Gminy Oświęcim o przystąpieniu do sporządzenia planu,

- sporządzenie oraz uchwalenie planu niezgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego miasta Oświęcim - uchwała nr LIX/594/06 z dnia 29 marca 2006 r. oraz z zasadami planowania przestrzennego,

- nie przedstawienie do zaopiniowania Wójtowi Gminy Oświęcim projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko,

- nie uzyskanie faktyczne opinii Wójta Gminy Oświęcim o projekcie planu,

- uchybienie terminu pozwalającego na uchwalenie planu.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Oświęcim oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżący podali, iż pismo Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia 20 sierpnia 2007r. dotyczące zaopiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będące wnioskiem złożonym w trybie art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z projektem planu i rysunkiem jako załącznikiem graficznym, było pierwszym pismem z informacją o podjęciu prac nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego w sąsiedniej gminie. Prezydent Miasta Oświęcimia, mimo obowiązku z art. 17 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy nie powiadomił Wójta Gminy Oświęcim o przystąpieniu do sporządzania tego planu. Mieszkańcy Gminy Oświęcim - obecnie skarżący tym samym również nie uzyskali takiej informacji. Skarżący jako bezpośrednio sąsiadujący z obszarem objętym planem zostali ograniczeni w swoich prawach wpływu i wyrażania wniosków i uwag na etapie projektowania planu.

Nadto skarżący podnieśli, iż przedłożony przez Prezydenta Miasta Oświęcimia projekt planu był niekompletny. Zgodnie z art. 25 cyt. ustawy Prezydent miał obowiązek przedłożenia prognozy oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżących brak takiej prognozy uniemożliwia wydania opinii o planie przez Wójta Gminy Oświęcim. Opinia taka jest formą współdziałania o którym mowa w art. 106 k.p.a. i winna mieć formę postanowienia. Przesłane w dniu 27 sierpnia 2007r. pismo Wójta Gminy Oświęcim nie może stanowić formalnie opinii a jedynie negatywne i wstępne wyrażenie swojego stanowiska. Nie ma bowiem formy postanowienia, a z treści pisma wynika, iż jest to wstępne stanowisko wydane bez zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko. Skarżący wskazali, iż termin na przedstawienia właściwej opinii wynosił 21 dni.

Następnie skarżący podnieśli, iż Rada Miasta Oświęcimia uchwalając plan w dniu 29 sierpnia 2007r. nie dysponowała prawidłową opinią organu sąsiedniej gminy. Prognoza na oddziaływania na środowisko wpłynęła do Urzędu Gminy Oświęcim dopiero w dniu 30 sierpnia 2007r., a zatem już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżących powyższe narusza w sposób istotny tryb uchwalania planu i zgodnie z art. 28 ustawy stanowi o nieważności uchwały.

Skarżący podnieśli także, iż kwestionowany plan jest niezgodny z postanowieniami studium. Skarżący wskazali, że planowanie przestrzenne w gminie winno uwzględniać między innymi wymagania dotyczące środowiska - jego zrównoważonego rozwoju, oraz warunki i jakość życia mieszkańców zapewniając ochronę ich zdrowia. W przypadku inwestycji graniczących z inną gminą winny być wzięte pod uwagę, przy jej planowaniu warunki i jakość życia mieszkańców gminy sąsiadujących z inwestycją. Nakaz zgodności projektowanego i uchwalanego planu ze studium wynika wprost z art. 14 ust. 5 i art. 20 cyt. ustawy. Skarżący podali, iż uchwałą nr LIX/594/06 z dnia 29 marca 2006r. Rada Miasta Oświęcim przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do tej uchwały przewidziano utrzymanie, a więc brak zamian, w systemie punktów zlewnych i oczyszczania na terenie miasta. Uchwalony zaś plan przewiduje lokalizację nowego składowiska odpadów niebezpiecznych. Zapis planu kłóci się zatem z zapisami studium. Oznacza to, iż zarówno Prezydent Miasta na etapie projektowania, a Rada Miasta na etapie uchwalania nie mogły w sposób pozytywny stwierdzić zgodności tych dwóch aktów. Uwzględnienie zaś w tym rejonie składowiska, w sytuacji gdy w odległości 200m znajdują się siedziby ludzkie spowoduje, iż skarżący zostaną bezpośrednio narażeni na immisje i inne niekorzystne wpływy. Przy istniejącej róży wiatrów zanieczyszczenie powietrza może oddziaływać niekorzystnie na zdrowie skarżących. Potwierdza to dostarczona, z opóźnieniem, prognoza oddziaływania na środowisko. W pkt. 2.2.1 oraz 5.3 prognozy opisane są potencjalne zagrożenia środowiska, które mogą wpływać na zdrowie skarżących, np. odcieki z kwater składowania odpadów, opary amoniaku, wyziewy metanu.

Podsumowując skarżący podali, iż jakiekolwiek naruszenie zasad planowania przestrzennego zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bezwzględną przesłanką nieważności uchwały - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Oświęcim wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz organu.

Organ podał, iż Prezydent Miasta Oświęcim zwrócił się do Wójta Gminy Oświęcim o opinię w trybie przepisu art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 20 sierpnia 2007r. Wcześniej Wójt Gminy Oświęcim nie został formalnie wezwany do przedstawienia opinii dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie studium (art. 11 pkt 8 lit. b powołanej ustawy) pomimo, że obowiązek taki spoczywał na Prezydencie Miasta Oświęcim z mocy przepisu art. 17 pkt. 2 powołanej ustawy. Pismem z dnia 27 sierpnia 2007r. Wójt Gminy Oświęcim zaopiniował przedstawiony mu projekt negatywnie.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż Wójt Gminy Oświęcim mógł wiedzieć o prowadzonej procedurze uchwalenia planu jeszcze przed dniem 21 sierpnia 2007r., kiedy to doręczono mu pismo Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia poprzedniego. Organ podniósł, iż o procedurze uchwalenia planu wiedzieli mieszkańcy Gminy Oświęcim, w tym także skarżący. Analiza podniesionych w skardze argumentów, zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że skarżący w sposób nieuprawniony utożsamiają naruszenie ich interesu prawnego (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) z naruszeniem przez Prezydenta Miasta Oświęcim obowiązku poinformowania Wójta Gminy Oświęcim o wszczęciu procedury uchwalania planu (art. art. 11 pkt 8 lit. b ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) czy też spóźnionym zwróceniem się do niego o zaopiniowanie projektu planu (art. art. 17 pkt 6 lit. b powołanej ustawy). W ocenie organu naruszenia procedury planistycznej w niniejszej sprawie nie spowodowały naruszenia interesu prawnego skarżących, albowiem pomiędzy uchybieniem procedurze, a rzekomym naruszeniem interesu prawnego skarżących nie istnieje żaden związek faktyczny i prawny. Ochrony swojego interesu prawnego skarżący mieszkańcy Gminy Oświęcim mogli dochodzić w trybie przewidzianym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego jednakże nie czynili mimo zapewnionych instrumentów prawnych.

Organ podniósł, że projekt planu opracowany został na podstawie uchwały Nr LVI/577/06 Rady Miasta Oświęcim z dnia 22 lutego 2006r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb przebudowy składowiska odpadów przemysłowych w tym niebezpiecznych. Zgodnie z w/w uchwałą przystąpiono do opracowywania planu miejscowego. Projekt planu został wyłożony do publicznej wiadomości w okresie od dnia 18 kwietnia 2007r. do dnia 18 maja 2007r. W dniu 8 maja 2007r. nastąpiły publiczne konsultacje nad przyjętymi w planie rozwiązaniami. O wyłożeniu projektu planu zawiadomiono społeczeństwo poprzez ogłoszenia w prasie i tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Oświęcim. Do upublicznionego projektu nie zgłoszono wówczas żadnych uwag.

Odnosząc się do zarzutu nie zasięgnięcia u Wójta Gminy Oświęcim w przewidzianej prawem formie opinii w przedmiocie projektu planu, organ wskazał, iż w literaturze przedmiotu panuje pełna zgoda co do charakteru prawnego opinii. Nie ma ona charakteru wiążącego, a zatem organ prowadzący procedurę planistyczną nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w opinii. Negatywną opinię Wójta Gminy Oświęcim w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo z dnia 27 sierpnia 2007r.) poddano wszechstronnej analizie. Opinia Wójta Gminy Oświęcim została przekazana uprawnionemu planiście do analizy w przedmiocie jej wpływu na kształt planu. Ustalono, że negatywne stanowisko zawarte w opinii Wójta Gminy Oświęcim uzasadnione zostało bezpośrednią lokalizacją składowiska przy granicy miasta z sołectwem Stawy Monowskie, określając odległość od siedzib ludzkich na 200 do 300 metrów.

Tymczasem według wyliczeń dokonanych na etapie rozpatrywania uwag do planu odległość najbliższa od terenów ustalonych dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 400 metrów. W opinii Wójta Gminy Oświęcim nie uwzględniono też faktu, iż w ramach składowiska odpadów zabezpieczono 25-metrową strefę zieleni przewidzianą do zagospodarowania oraz faktu istniejącej zieleni w otoczeniu potoku Macocha szerokości około 70 metrów w granicach jej obwałowań (poza obszarem ujętym w planie).

Rada podniosła, że w negatywnej opinii Wójta Gminy Oświęcim nie określono też warunków, które winny być spełnione dla uzyskania zmiany wyrażonego przezeń stanowiska. Organ podał, iż chociaż Wójt Gminy Oświęcim nie został zawiadomiony o wszczęciu procedury planistycznej, to o procedurze wiedzieli mieszkańcy gmin sąsiednich (w tym Gminy Oświęcim z rejonu zamieszkania skarżących), ci bowiem zostali powiadomieni w sposób przewidziany ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Konkludując Rada Miasta stwierdziła, że w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie procedury uchwalania planu, ale uchybienie to nie miało wpływu na treść zaskarżonej uchwały. Rada wskazała, że pozytywne stanowiska instytucji związanych z ochroną środowiska jednoznacznie utwierdzają przekonanie o prawidłowym wyborze lokalizacji składowiska odpadów, braku przeszkód do przeprowadzenia projektu i jednoczesnym braku zagrożenia dla okolicznych mieszkańców ze względu na zachowanie bezpiecznej odległości oraz stosowanie pasów strefy zielonej jako ograniczników dla substancji niebezpiecznych. Organ podał, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (skierowane tak przez Wójta Gminy Oświęcim, jak i grupę mieszkańców) było podstawą do ponownej analizy przedmiotowej sprawy. W jej wyniku stwierdzono, iż negatywna Wójta Gminy Oświęcim oraz podniesione w niej argumenty nie miały istotnego wpływu na treść zaskarżonej uchwały.

Co się tyczy zarzutu skarżących niezgodności pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego, organ podniósł, że rozwiązania zastosowane w projekcie są zgodne z polityką przestrzenną Gminy i Miasta Oświęcim określoną w studium czemu dano wyraz w zaskarżonej uchwale. W studium na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą przewidziano składowisko odpadów, w tym niebezpiecznych. Takie ustalenia uzyskały pozytywne opinie instytucji z zakresu ochrony środowiska. W podanych rozwiązaniach plan ściśle nawiązuje do zasięgu istniejącego składowiska popiołów i wapna z pobliskich zakładów, wyznaczając strefy izolacyjne w ramach składowiska przeznaczone do zagospodarowania zielenią.

Postanowieniem z dnia 24 października 2008r., sygn. akt: II SA/Kr 1290/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił przedmiotową skargę wszystkich skarżących za wyjątkiem skargi T.B. .

Wyrokiem z dnia 9 marca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1290/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, iż skarżący nie wykazał w dacie wniesienia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Sąd powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376).

Skoro, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości – nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej – sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący T.B. , zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym "przez zawężenie wypływającej z tego przepisu legitymacji skargowej skarżącego jedynie do istnienia interesu prawnego z pominięciem istnienia naruszenia uprawnienia skarżącego oraz przyjęcie w tej konkretnej sprawie braku tej legitymacji". Skarżący podniósł, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym posługuje się alternatywą łączną oraz wymienia drugie pojęcie, tj. uprawnienie jako przesłankę uzasadniającą legitymację skargową. Zdaniem skarżącego wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegająca na badaniu legitymacji tylko w oparciu o stwierdzenie istnienia interesu prawnego nie była prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2009r., sygn. akt II OSK 900/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skarżącego odnośnie błędnej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przyjął jednak, iż błędna wykładnia wspomnianego przepisu nie wynika z konieczności rozróżnienia pojęć interesu prawnego od uprawnienia, lecz ma swoje źródło w błędnym poglądzie wypowiedzianym na tle wzmiankowanego przepisu, że sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość jego skarżenia. W zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2009r. wskazaniach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność ponownej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego, przy rezygnacji przez ten Sąd z poglądu, że położenie nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku (bez wyjątku) oznacza brak naruszenia interesu prawnego, skutkując a priori oddaleniem skargi. W konsekwencji, jeżeli Sąd doszedłby do przekonania, że w wyniku dokonania koniecznych w tej mierze ustaleń, w tym tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości dotkniętej, jego zdaniem, ustaleniami przedmiotowego planu, że w tym konkretnym przypadku interes prawny skarżącego został naruszony, będzie zobowiązany do oceny, czy gmina nie nadużyła jej przyznanych uprawnień, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Oświęcimia, które wpłynęło do organu w dniu 17 października 2007r.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Jak bowiem wynika z akt sprawy T.B. wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Rada Miasta Oświęcimia nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Składając skargę w dniu 10 listopada 2007 r. (data stempla pocztowego) skarżący zachował sześćdziesięciodniowy termin przewidziany do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia jest istnienie legitymacji skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Oceny w tym zakresie należy dokonywać na podstawie przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem prawnym "w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2).

Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Wynika to z założenia, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie statuuje actio popularis, stąd obowiązek uwzględnienia skargi powstaje tylko wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisów prawa (władztwa planistycznego).

Bez wątpienia przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Stwierdzić wypada, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z 1.09.2009r., sygn. akt II OSK 900/09, w którym wskazano, iż Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do oceny kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego, rezygnując z poglądu, że położenie nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku (bez wyjątku) oznacza brak naruszenia interesu prawnego."

Odpowiedzi na wezwanie Sądu o wskazanie na czym polega naruszenie interesu prawnego skarżącego w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29.08.2007r., nr XIV/127/07 pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wynika ono z:

- art.140 i 144 k.c. poprzez ograniczenie w swobodnym rozporządzaniu nieruchomością (przeniesienia prawa własności za godziwą cenę);

- możliwości wpływania emisji skrajnie szkodliwych gazów oraz skażenia przez odcieki;

- art.36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako ewentualnej podstawy roszczeń odszkodowawczych;

- art.8 w zw. z art.85 i art.141 i 144 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich naruszenie i spowodowanie zagrożenia przekroczenia dopuszczalnych emisji gazów i substancji do środowiska, co może bezpośrednio i niekorzystnie wpływać na zdrowie skarżącego.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził odnośnie T.B. przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez uchwałę Rady Miasta Oświęcimia z dnia 29.08.2007r., nr XIV/127/07 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu przy ul. Nadwiślańskiej (dla części działki nr [...]).

Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie akt skarżący jest właścicielem działek nr [...] ,[...], [...] i [...] położonych w [...]. Działki te nie przylegają bezpośrednio do terenu objętego zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...], [...] i[...] nie są zabudowane, natomiast działka nr [...] jest zabudowana. Z wymienionych działek najbliżej obszaru objętego zaskarżonym planem położona jest działka nr [...] . Ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:6000 (Starostwo Powiatowe w Oświęcimiu Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) wynika, iż od najdalej wysuniętej części działki nr [...] do obszaru objętego planu jest ok. 600 m. Podobnie odległość tę ocenić należy na podstawie kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 (Starostwo Powiatowe w Oświęcimiu Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) przedłożonych i potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżącego (k.[...] ).

Tymczasem z treści "Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" pkt 6 – "Prognoza skutków realizacji ustaleń planu miejscowego na środowisko" i zamieszczonej tam tabeli nr 3 (syntezy skutków) wynika, że negatywne skutki planu są niewielkie. Stwierdzono także, że "ustalenia przedmiotowego planu negatywnie oddziaływać będą na bezpośrednie sąsiedztwo i zdrowie ludzi." Nadto podkreślić należy, że jak wynika z tego dokumentu, otoczenie planu stanowią tereny istniejących czynnych lub nieczynnych przesądzonych do ponownego uruchomienia składowisk oraz oczyszczalni ścieków, tereny otwarte z wodami powierzchniowymi, a obszar objęty planem po wschodniej i północnej stronie odizolowany jest od obszarów zewnętrznych otoczenia pasem istniejącej zieleni obejmującej szpalery drzew i krzewów towarzyszącej. Co więcej zaskarżony plan przewiduje wyłączenie z terenu składowania pasów obrzeżnych obszaru objętego planem szerokości 10 m przy granicy północnej i południowej oraz 25 m przy granicy wschodniej (a więc w kierunku, w którym zlokalizowane są działki skarżącego) z równoczesnym nakazem zachowania w tym pasie istniejącej zieleni o charakterze izolacyjnym (zadrzewienia i zakrzewienia).

Podsumowując stwierdzić należy, iż postanowienia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu przy ul. Nadwiślańskiej (dla części działki nr [...]) nr XIV/127/07 z dnia 29 sierpnia 2007r. ani jego granice nie obejmują działek skarżącego. Nie sposób zatem mówić, aby regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Rady Miasta Oświęcimia w sposób bezpośredni naruszały interes prawny skarżącego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest trafny pogląd, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zaskarżając w całości uchwałę w przedmiocie zmiany planu kwestionuje tym samym ustalenia przyjęte w stosunku do nieruchomości objętej zakresem planu, tj. której nie jest właścicielem a z pewnością do której swojego prawa własności i jego naruszenia nie wykazał. Z akt planistycznych (dokumentacja urbanistyczna – k [...] ) wynika, że cały obszar objęty zaskarżonym planem stanowi własność Skarbu państwa oddany w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o.o.

Następnie w świetle wyroku NSA z 1.09.2009r., sygn. akt II OSK 900/09 rozważyć należy czy zaskarżony plan w sposób pośredni poprzez swoje zapisy nie narusza interesu prawnego skarżącego. I na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Postanowienia planu nie zawierają żadnych ograniczeń z zakresie korzystania z praw właścicielskich lub innych uprawnień, ani nie nakładają obowiązków poza obszarem objętym planem (np. nie wprowadzają stref ochronnych). Nie można zatem wskazać, aby zapisy planu w sposób bezpośredni lub pośredni naruszały interes prawy lub uprawnienia skarżącego. Natem gdyby przyjąć, że interes prawny skarżącego mógłby być w sposób pośredni naruszony poprzez cel określony w zaskarżonym planie (przeznaczenie obszaru objętego planem), to w przedmiotowej sprawie nie ma to miejsca. Po pierwsze dlatego, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, a więc dokonuje swego rodzaju projekcji na przyszłość, w jaki sposób można zagospodarować dany obszar objęty planem, jakie jest jego przeznaczenie. Nie przesądza jednak, czy i kiedy obszar objęty planem zostanie zagospodarowany zgodnie z określonym w nim przeznaczeniem. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i jego wejście w życie nie jest równoznaczne z rozpoczęciem i powstaniem inwestycji w nim przewidzianych. Należy odróżnić kwestie związane z planowaniem (stanowieniem aktów prawa miejscowego o charakterze abstrakcyjnym) od realizacji konkretnych inwestycji, które mogą, lecz nie muszą powstać na obszarze objętym planem. Plan może zostać w każdej chwili zmieniony lub uchylony i dopuszczalna w nim inwestycja nie zostanie zrealizowana. Tymczasem skarżący wysuwa argumentację, która w swej istocie zakłada tożsamość pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a realizacją na obszarze nim objętym określonej inwestycji. Zarzuty skarżącego odnoszą się de facto do mogącej powstać na obszarze objętej planem inwestycji, a nie do treści postanowień planu. Po drugie nawet gdyby przyjąć karkołomne założenie, iż postanowienia planu są równoznaczne z realizacją i powstaniem składowiska odpadów, to jak wyżej wskazano w "Prognozie oddziaływania na środowisko (...)" przyjęto, że działające składowisko będzie miało niewielki wpływ na środowisko nawet na terenie, na którym będzie ono funkcjonowało (!) Co więcej w celu zmniejszenia jakiegokolwiek oddziaływania na zewnątrz wprowadzono wyłączenie z terenu składowania pasów obrzeżnych obszaru objętego planem szerokości 10 m przy granicy północnej i południowej oraz 25 m przy granicy wschodniej z równoczesnym nakazem zachowania w tym pasie istniejącej zieleni o charakterze izolacyjnym. Dodać do tego należy, iż najbliższa niezabudowana działka skarżącego znajduje się ok.600 m od granic obszaru objętego planem. Zatem nawet w kontekście istnienia i funkcjonowania składowiska odpadów trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego.

Jest wszakże oczywiste, że skuteczność skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego, naruszenia już dokonanego a nie dopiero ewentualnego, możliwego w przyszłości. Kwestie przyszłego, ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko czy życie i zdrowie ludzi w związku z funkcjonowaniem planowanego dopiero w przyszłości składowiska odpadów, w tym niebezpiecznych nie mogą przesądzać o aktualnym z chwilą wejścia planu w życie naruszeniu konkretnego interesu prawnego skarżącego. Nie można wykluczyć, iż może zaistnieć związek faktyczny pomiędzy kwestionowana uchwałą, a sytuacją skarżącego, jednakże sam ten związek faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia istnienia legitymacji skargowej wobec zaskarżonego planu.

Jedynie na marginesie niniejszych uwag, zauważyć należy, iż na części działki nr ew. [...] zostało urządzone składowisko wapnia i popiołu OC-25 zgodnie z uchwałą Nr XLVIII/501/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 września 2005r. Wówczas plan miejscowy objął jednie 1/3 obiektu będącego w budowie, tj. składowiska wapnia i popiołu. Wniosek o objęcie dalszej części działki [...] planem zagospodarowania przestrzennego, który obejmowałby teren przeznaczony pod rozbudowę istniejącego już składowiska odpadów złożyła [...] Sp. z o.o. w O. Zatem w sąsiedztwie skarżącego już wcześniej istniało składowisko odpadów. Kwestionowana uchwała nie kreuje więc nowego stanu. Dodać jedynie należy, iż "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcimia", przewiduje w tym obszarze lokalizację składowisk odpadów przemysłowych, w tym niebezpiecznych. Dotychczasowe użytkowanie obszaru objętego planu spowodowało jego przekształcenie "wskutek realizacji osadnika, a następnie budowy składowiska wapna i popiołów z elektrociepłowni miejskiej. (...) Dokonane wskutek wieloletnich działań związanych z budową składowiska zmiany są praktycznie nieodwracalne przesądzając o zagospodarowaniu na następne lata." – z "Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie sposób zatem mówić, iż skarżący został zaskoczony przeznaczeniem obszaru w zaskarżonym planie, skoro takie jego wykorzystywanie funkcjonowało od wielu lat. Nadto mając na uwadze odległość pomiędzy obszarem objętym zaskarżonym planem a działkami skarżącego (najbliżej położona jest niezabudowana działka nr [...]) wynosząca ok.600 m oraz w świetle dokumentacji planistycznej (w szczególności "Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"), nie sposób przyjąć tezy, iż postanowienia planu negatywnie oddziaływają lub będą oddziaływać negatywnie na nieruchomości skarżącego. Tym samym brak jest spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżony plan, niezbędnej do skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Zważywszy na okoliczność, że skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Żaden z podniesionych w odpowiedzi na wezwanie Sądu argumentów nie kreuje sytuacji naruszenia interesu prawnego skarżącego, tak w ujęciu postanowień zaskarżonego planu, obowiązującej regulacji prawnej, jak i indywidualnej lokalizacji terenu objętego planem oraz działek skarżącego.

Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.