Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 140/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 10 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 15 § 1 pkt. 4, art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Strykowa z dnia [...] października 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Strykowa a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie lokalizacji przyłącza energetycznego postanawia: wskazać Burmistrza Strykowa jako organ właściwy do załatwienia sprawy


UZASADNIENIE

Pismem z [...] października 2023 r. Burmistrz Strykowa wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym: "GDDKiA") poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E. M. z [...] sierpnia 2023 r., przekazanego Burmistrzowi Strykowa przez GDDKiA w dniu [...] sierpnia 2023 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

E. M., działająca na podstawie pełnomocnictwa PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L., pismem z [...] sierpnia 2023 r. wniosła o uzgodnienie lokalizacji przyłącza energetycznego nN wraz ze złączem ZKl+ZPl o wymiarach 0,40 m x 0,25 m dla potrzeb zasilenia szafy [...] w gm. S., miejscowość A., działka nr ewid. [...].

Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2023 r. Dyrektor GDDKiA w [...] przekazał ten wniosek do załatwienia Burmistrzowi Strykowa. W uzasadnieniu wskazał, że "analiza przedłożonych oraz będących w posiadaniu GDDKiA dokumentów wykazała, że planowana infrastruktura ma zostać zlokalizowana na części działki o nr ewid. [...] obręb A., stanowi pas drogowy drogi gminnej nr [...], przełożonej w nowy ślad w ramach budowy autostrady [...] (...). Ponadto należy podkreślić, że o tym kto jest zarządcą danej drogi decyduje nie własność gruntu lecz kategoria drogi, a zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej zwaną "u.d.p.") zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg." Wskazano także, że w myśl art. 39 ust. 3 ww. ustawy "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi...".

We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz podkreślił, że istniejący słup linii napowietrznej na działce nr ewid. [...] nigdy nie znajdował się w pasie drogowym drogi gminnej Nr [...]. Stał on na prywatnej działce o nr ewid. [...] obręb A., gm. S. GDDKiA, w ramach budowy autostrady [...], wykupiła część działki nr ewid. [...] obręb A., gm. S. od prywatnego właściciela pod wybudowanie drogi technicznej, mającej obsługiwać autostradę. Droga Nr [...] została przerwana w miejscu oznaczonym literą A na dołączonej do wniosku mapie nr 1, i od tego miejsca GDDKiA wybudowała drogę techniczną (serwisową), z zupełnie odmiennym przebiegiem. Droga gminna w poprzednim kształcie przestała istnieć, w jej miejscu (od punktu A) znajduje się obecnie autostrada oraz zupełnie nowa droga techniczna stanowiąca własność Skarbu Państwa. Burmistrz wskazał nadto, że plan zagospodarowania przestrzennego drogi gminnej Nr [...] nie przewiduje połączenia z drogą techniczną wzdłuż autostrady [...]. Pozostałe odcinki drogi gminnej nr [...] po wybudowaniu autostrady [...], nie posiadają bezpośredniego połączenia tworzącego jeden ciąg drogowy (mapa nr 2).

W ocenie Burmistrza, zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. "aby droga mogła zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych, musi stanowić własność podmiotu, który zamierza podjąć uchwałę o jej zaliczeniu do dróg publicznych gminnych, powiatowych, wojewódzkich. (...) Działka geodezyjna, której został nadany status drogi gminnej, powinna pozostawać w całości przedmiotem własności gminy." Burmistrz powołał się również na regulację dotyczącą tzw. kaskadowego przejmowania dróg zawartą w art. 10 u.d.p., z której na podstawie wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 655/16 wywiódł, że "skoro droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi (...), to zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy." Tymczasem wybudowana przez GDDKiA droga techniczna nie posiada statusu drogi publicznej, jest drogą wewnętrzną należącą do Skarbu Państwa i nie znajduje w stosunku do nie zastosowania art. 10 ust. 4 u.d.p. Dlatego też w ocenie Burmistrza, Gmina S., nie będąc właścicielem i zarządcą tej drogi nie może również ponosić, i nie ponosi, kosztów jej utrzymania.

W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Burmistrza Strykowa jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. M. z [...] sierpnia 2023 r.,

W uzasadnieniu podniósł, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Strykowa, bowiem o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym droga jest usytuowana, zaś zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że działka o nr ewid. [...] obręb A. stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzenie GDDKiA, jednakże nie przesądza to automatycznie o fakcie, że stanowi ona pas drogowy autostrady [...]. GDDKiA wskazała, że inwestycja drogowa polegającej na budowie autostrady [...] [...] na odcinku od km [...] do km [...] w zakresie odcinka I - od km [...] (od węzła "[...] bez węzła") do km [...], oprócz budowy odcinków pasa autostrady obejmowała m.in. przebudowę dróg gminnych. Z uwagi na fakt, iż projektowana autostrada [...] przecinała dotychczasowy ciąg drogi gminnej Nr 1[...], w ramach budowy autostrady, zapewniono połączenie w/w drogi z drogą powiatową Nr [...]. W ocenie GDDKiA zagospodarowanie części działki o nr ewid. [...] ma uzupełniać zagospodarowanie pasa drogowego drogi gminnej, a nie pełnić funkcję uzupełniającą dla zrealizowanego odcinka autostrady. Wyjaśniono ponadto, że projekt stałej organizacji ruchu obowiązujący dla przedmiotowego odcinka autostrady potwierdza lokalizację drogi gminnej pozostającej w zarządzie Burmistrza Strykowa, która jest usytuowana po zachodniej części ogrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwaną: "p.p.s.a.") w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono negatywny spór kompetencyjny pomiędzy GDDKiA i Burmistrzem Strykowa, które uznają się niewłaściwymi do załatwienia sprawy z wniosku PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. dot. uzgodnienia lokalizacji przyłącza energetycznego.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, który organ jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1) konkretna droga została zaliczona.

Ma przy tym rację GDDKiA, że bez znaczenia jest okoliczność, iż GDDKiA był inwestorem nowego odcinka autostrady [...]. Nie ma też znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu, lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II GW 109/21; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezspornym jest, że droga, w której pasie drogowym znajduje się działka (o nr ewidencyjnym [...]) została wykonana w ramach realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady [...] S. - T. na odcinku od km [...] do km [...] w zakresie odcinka I - od km [...] (od węzła "[...] bez węzła") do km [...], która to inwestycja obejmowała m.in. przebudowę dróg gminnych. Jak podkreśla GDDKiA – zapewniono połączenie w/w drogi z drogą powiatową Nr [...]. Budowa przedmiotowego odcinka drogi miała na celu zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do pasa drogowego autostrady [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. nowo wybudowany odcinek należy do kategorii drogi w ciągu której leży. Jak wskazuje się w orzecznictwie powoływany przepis ma charakter lex specialis (w stosunku do pozostałych przepisów określających sposób zaliczenia drogi do określonej kategorii) bowiem rozstrzyga o nadaniu kategorii drogi publicznej z mocy prawa w sposób niezależny od woli pomiotów zainteresowanych (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OW 75/16). Innymi słowy, o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej (por. postanowienie NSA z 26 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ nowo wybudowany odcinek drogi stanowi przedłużenie istniejącej drogi gminnej nr [...] i pozwala na jej połączenie z drogą powiatową Nr [...], wobec zlikwidowania istniejącego wcześniej ciągu dróg. Dlatego też, w świetle art. 10 ust. 4 u.d.p. ten nowo wybudowany odcinek drogi został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w konsekwencji należało wskazać Burmistrza Strykowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. z [...] sierpnia 2023 r. o uzgodnienie lokalizacji przyłącza energetycznego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.