Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1436/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, art. 46b pkt 2, art. 46 ust. 4, art. 46a.
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 22, art. 92 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1, art. 228 ust. 1.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3584/21 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., nr DE HKN/00516/2021 w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r. uwzględnił skargę K. G. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 kwietnia 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej; stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płocku z 27 stycznia 2021 r., umarzając postępowanie administracyjne oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Funkcjonariusze Policji w Płocku sporządzili notatkę urzędową, w której stwierdzono, że z obserwacji doraźnej w dniu 16 stycznia 2021 r. o godzinie 11:20 przy ul. K. [...] w P. ujawniono prowadzenie działalności usługowej – S. F. K. G.. Zauważono dwie osoby opuszczające lokal solarium. Osoby te zostały wylegitymowane a następnie oświadczyły, że skorzystały z usług solarium w postaci sesji opalania. Właścicielka lokalu oświadczyła, że od dnia 4 stycznia 2021 r. otworzyła lokal jako punkt dezynsekcji, dezynfekcji i deratyzacji zgodnie z PKD-81.29.Z i nie świadczy usług związanych z usługami solarium - opalanie ciał. Funkcjonariusze prowadzili dalszą obserwację lokalu i o godz. 12:50 do lokalu weszła kolejna osoba. Po 20 minutach opuściła lokal i została wylegitymowana, jednocześnie oświadczając, że były to usługi ogrzewania odzieży i nie korzystała z usług opalania ciała. W dniu 20 stycznia 2021 r. o godz. 11:20 upoważniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płocku pracownik przeprowadził kontrolę w przedmiotowym lokalu, na podstawie której ustalił, że trzy urządzenia do opalania w dniu podjęcia kontroli były włączone. W czasie trwania kontroli w solarium nie było klientów.

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płocku z dnia 27 stycznia 2021 r., którą wymierzono skarżącej karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia działalności określonego rodzaju w czasie obowiązywania stanu epidemii. W podstawie prawnej organ wskazał art. 5 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. ł pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 2316, z ze zm.).

Objętą skargą decyzją Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego skarżąca naruszyła zakaz, o którym mowa w § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. Stwierdził, że wymierzając karę administracyjną wzięto pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z art. 189d k.p.a. w tym pkt 7.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję, stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszały prawo materialne z powodu braku legalnej normy sankcjonowanej.

Sąd wskazał, że ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) ingerował w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy. Wprowadzenie tego zakazu nie miało prawnie uzasadnionej podstawy w związku z art. 46b i art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji przepis § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia został wydany z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd I instancji wskazując na orzecznictwo sadów administracyjnych podzielił wyrażony w nim pogląd, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18) – w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została oparta o taką podstawę prawną, która podlegałaby rekonstrukcji w oparciu o przepisy prawidłowo (pod względem formalnym i materialnym) wprowadzone do porządku prawnego. To zaś oznaczało, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 3 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.).

Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

1, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46a oraz art. 461) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 f. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w mniejszej sprawie;

b. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie;

c. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie zachodziły przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazujące uznanie tychże decyzji za niezgodnych z prawem;

1. naruszenie prawa materialnego:

a. poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalcz zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii oraz art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 52 ust. 1 ust. 3 oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd I instancji stwierdził, iż nakaz określonego sposobu przemieszczania się zawarty w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podstawowe ograniczenie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do (za nieprzestrzeganie nakazu) czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej ustanowionego w stanie epidemii, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płocku z 27 stycznia 2021 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji – najogólniej rzecz ujmując jak wynika to z uzasadnienia kontrolowanego wyroku – zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszały prawo z tego powodu, że ustanowione w § 10 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na dzień kontroli rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do dnia 27 grudnia 2020 r. czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z), po pierwsze, ingerowało w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a po drugie, nie znajdował uzasadnienia – gdy chodzi o prawną podstawę jego wprowadzenia – w upoważniającym do wydania rozporządzeń wykonawczych przepisie art. 46 w związku z art. 46b i art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia tak szeroko rozumianych ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej polegających w istocie na jej zakazaniu, co w konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji – prowadziło do wniosku o braku zgodności wymienionych przepisów rozporządzeń z art. 22 Konstytucji RP, a także z jej art. 92 ust. 1, a to wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych. Zwłaszcza, że również samo to upoważnienie ustawowe nie było wolne od deficytów konstytucyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.

Uwzględniając – w relacji do stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawy jej wydania nie mógł stanowić, ani art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r. poz. 2132).

W odpowiedzi na podważający prawidłowość tego stanowiska zarzut skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia podkreślenia, a zarazem przypomnienia wymaga, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny jego zasadności, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać – a trzeba to podkreślić – istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny – co także trzeba podnieść w opozycji do stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej – że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś – podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13 – że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania ustanawia się czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej z działalnością polegającą na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04. Z. Podklasa PKD 96.04.Z obejmująca działalność usługową łaźni tureckich, saun i łaźni parowych, solariów, salonów odchudzających, salonów masażu itp. mającą na celu poprawę samopoczucia).

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej) trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle argumentów prezentowanych powyżej – a w tym kontekście ponownie trzeba podkreślić (w tym w opozycji do argumentacji odwołującej się do art. 68 ust. 4 Konstytucji – zob. uzasadnienie skargi kasacyjnej), że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które nie tyle wolność tą ograniczały, co – jak słusznie podniósł Sąd I instancji – naruszały jej istotę, a to poprzez w istocie rzeczy wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, czy też innymi jeszcze słowy, nakazu zaprzestania jej prowadzenia.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i ustanowionego na ich gruncie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że są one przepisami sankcjonowanymi w relacji do sankcjonującego przestrzegania ograniczenia (zakazu), o którym w nich mowa, przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego (tak też wyrok NSA z 28.10.2021 r., II GSK 1382 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 2 art. 46b mowa jest o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – a za oczywiste trzeba przy tym uznać, że czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia – to za w pełni uprawnione należałoby również uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 2 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanych przepisach rozporządzeń trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu (zob. uzasadnienie skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że sytuacja wykreowana przez prawodawcę w rezultacie stosowania opisanych zabiegów dalece odbiega od rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej mierze, skarżący kasacyjnie organ pomija zupełnie te prawnie doniosłe okoliczności, że po pierwsze, art. 4 pkt 4 – 5, pkt 8 – 10, pkt 11a, pkt 13, pkt 17, pkt 24 – 27, pkt 37, pkt 38 tej ustawy definiuje odpowiednio pojęcia: "konopi", "konopi włóknistych", "maku", "maku niskomorfinowego", "mleczka makowego", "nowej substancji psychotropowej", "opium", "preparatu", "słomy makowej", "substancji psychotropowej", "środka odurzającego", "środka zastępczego", "ziela konopi innych niż włókniste", "żywicy konopi", po drugie, że przy uwzględnieniu tychże definicji, to przepisy wymienionej ustawy – a nie aktów wykonawczych do niej – opisują podmiotowe i przedmiotowe znamiona penalizowanych na jej gruncie czynów zabronionych, a po trzecie, że art. 44f tej ustawy wyznaczający zakres upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia wykazów, o których w nim mowa, stanowi o wykazach substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych, a więc o wykazach substancji i środków, które już zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4. Tym samym, odwoływanie się do analogii z rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani nie może być uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie, albowiem takiej analogii po prostu nie ma (tak też wyrok NSA z 23.09.2021 r., II GSK 884/21; wyrok NSA z 12.10.2021 II GSK 1245/21, a także wyrok NSA z 14.07.2021 r., II GSK 1315/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji (podobnie wyrok NSA z 23.09.2021 r., II GSK 884/21; wyrok NSA z 12.10.2021 II GSK 1245/21, a także wyrok NSA z 14.07.2021 r., II GSK 1315/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, również z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2132) nie mógł stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nimi ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez wprowadzenie zakazu – czy też innymi słowy, nakazu zaprzestania – jej prowadzenia.

Z przedstawionych powodów skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną. Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy zostało zobrazowane argumentami przedstawionym w niniejszym uzasadnieniu, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.