Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 764/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 24 ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1151
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr GK-II.7221.16.2024 w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 17 kwietnia 2024 r. nr GK- 11.7221.16.2024, wydana w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 31 lipca 2023 r. JC (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") o sprostowanie granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. W piśmie z 6 września 2023 r. skarżąca poinformowała, że kwestionuje przebieg granicy działka nr [...] od północnej strony z działkami nr [...].

W zakresie żądania dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] Starosta [...] postanowieniem z [...] września 2023 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania. Organ I instancji podał, że działki nr [...] nie mają żadnego punktu wspólnego opisującego ich granicę, a w związku z tym działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej nie sąsiaduje z działką nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z 20 listopada 2023 r. nr GK-II.7221.205.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, utrzymał opisane wyżej postanowienie Starosty.

Natomiast w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegającej na wprowadzeniu zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z 17 kwietnia 2024 r. nr GK-II.7221.16.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru

Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie utrzymał w mocy rozstrzygniecie Starosty.

Organy podały, że w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] ujawniona jest działka nr [...] o powierzchni [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Jako właściciel ujawniona jest JC w udziale 1/1.

Działka nr [...]o powierzchni 0[...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] ujawniona jest w ewidencji gruntów i budynków jako własność SK i WK w udziale 1/1 na zasadach ustawowej własności małżeńskiej.

Działka nr [...] o powierzchni 0[...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] ujawniona jest w ewidencji gruntów i budynków jako własność EK w udziale 1/1.

Działka nr [...] o powierzchni [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] ujawniona jest w ewidencji gruntów i budynków jako własność TK w udziale 1/1.

Organy wskazały, że numeryczny opis objętej postępowaniem granicy działki nr [...] z działkami nr [...] wyznaczony jest przez punkty graniczne oznaczone nr [...]. Dane ewidencyjne punktów granicznych w aktualnym operacie ewidencyjnym ujawnione zostały na podstawie danych pochodzących z operatu nr [...].

Organy ustaliły, że ewidencja gruntów i budynków założona została w latach 1960-tych. W jej wyniku na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880 zawierającej oznaczenia w systemie parcelowym powstała analogowa mapa ewidencyjna oraz rejestr gruntów w systemie działkowym. Operat z założenia ewidencji gruntów został wpisany do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] - aktualnie identyfikator nr [...]. Mapa ewidencyjna opracowana została na odbitkach dyfuzyjnych wykonanych z matryc sytuacyjnych w skali 1:1000, które zostały wykonane metodą fotogrametryczną z pomiarem w terenie - dane zawiera operat nr [...]. W 1977 r. w ramach prac związanych z uwłaszczeniem gruntów opracowana została w oparciu o obecnie obowiązujący system działkowy analogowa mapa ewidencyjna w skali 1:1000 oraz rejestry gruntów zawierające powierzchnie działek z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. W rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej nr [...] jako właściciel działki nr [...], (dla której został wydany został Akt własności ziemi z [...]), o powierzchni [...] ha wpisana została skarżąca. Operat pomiarowy z uwłaszczenia gruntów jest zaewidencjonowany w zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...].

W latach 1992-1993 przeprowadzono pierwszą modernizację ewidencji gruntów i budynków, podczas której powstała mapa ewidencyjna w skali 1:1000 oraz opracowane zostały nowe rejestry gruntów. Podczas modernizacji do ujawnienia przebiegu granic działki nr [...] wykorzystane zostały dane pozyskane podczas prac związanych z założeniem mapy zasadniczej w 1989 roku (operat nr [...]), w trakcie których przeprowadzony został pomiar sytuacyjny granic działki nr [...], którego wyniki uwidoczniono na szkicu polowym nr 10. Ponadto 24 lipca 1989 r. pod poz. Lp. 5 spisany został protokół graniczny, w którym dane dotyczące przebiegu granic działki nr [...] zostały ustalone w obecności skarżącej, co zostało przez nią stwierdzone własnoręcznym podpisem w protokole.

Organy podały, że działka nr [...] o polu powierzchni [...] ha wpisana została w jednostce rejestrowej nr [...] jako własność skarżącej. Dane te zostały przyjęte bez zastrzeżeń przez właścicielkę działki i zaakceptowane własnoręcznym podpisem do protokołu sporządzonego w dniu 4 maja 1993 r. podczas wyłożenia (okazania) ewidencji - karta nr 128-130 akt organu I instancji. Wyniki prac modernizacyjnych zawiera operat techniczny przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1993 r. pod nr [...].

W 1998 r. przeprowadzone zostały prace związane z opracowaniem numerycznej mapy ewidencyjnej, w ramach których dokonano aktualizacji istniejącej bazy działek poprzez uzupełnienie danych ewidencyjnych pochodzących z operatów podziałowych z lat 1991- 1997, opracowanie ewidencji budynków oraz ewidencji klas i użytków na podstawie digitalizacji mapy klasyfikacji gruntów, a także kontrolne obliczenie powierzchni działek i klaso-użytków. Podczas tych prac nie były zakładane nowe rejestry gruntów. Wyniki prac zawiera operat techniczny przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] marca 1999 r. pod nr [...] - aktualnie identyfikator zasobu nr [...]. Następnie w 2003 r. przeprowadzono kolejną modernizację ewidencji gruntów i budynków - operat techniczny nr [...]. Przebieg granic działek przyjęto z obowiązującej wówczas mapy ewidencyjnej prowadzonej w formie wektorowej, którą uzupełniono o nowe operaty prawne.

W 2017 r. przeprowadzone zostały czynności mające na celu podział działki ewidencyjnej nr [...] na działki nr [...]. Wyniki tych prac zawiera operat pomiarowy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10 listopada 2017 r. pod identyfikatorem zasobu nr [...]. Przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] przyjęty został protokolarnie 20 października 2017 r. po uprzednim prawidłowym zawiadomieniu właścicielu działek. W czynnościach tych nie brała udziału właścicielka działki nr [...]. Podstawę przyjęcia przebiegu ww. granicy stanowiły dane pochodzące z operatu ewidencji gruntów i budynków - tj. mapa ewidencyjna w skali 1:1000 i współrzędne istniejących punktów granicznych. Kolejną modernizację ewidencji gruntów i budynków przeprowadzono 2019 r. w celu dostosowania ewidencji do zgodności z aktualnymi przepisami w zakresie ewidencji gruntów i budynków - operat techniczny nr [...] W trakcie tych prac nie przeprowadzone były pomiary przebiegu granic działek oraz aktualizacja powierzchni działek. Prace wykonane przy ww. modernizacjach z 2003 i 2019 r. nie wprowadziły zmian zarówno w zakresie przebiegu kwestionowanej granicy działki nr [...], jak również w zakresie jej pola powierzchni wynoszącego 0,3651 ha.

Uwzględniając powyższe organu uznały, że stan ujawniony aktualnie w operacie ewidencyjnym w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] jest zgodny z dostępnymi dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu tych danych w ewidencji gruntów i budynków w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia, aby dane ewidencyjne w tym zakresie były nieprawidłowe. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może być zaś dokonywana wyłącznie w określonych przypadkach i na podstawie określonych dokumentów, co wynika z art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) - dalej: "p.g.k.". Na wniosek strony można zatem wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków zmiany danych objętych ewidencją wynikające jedynie z nowych zdarzeń - nowej dokumentacji, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Dołączona do wniosku przez skarżącą kopia mapy katastralnej nie może stanowić podstawy do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków żądanej zmiany w zakresie przebiegu granicy działki nr [...], ze względu na to, iż jest dokumentem archiwalnym a także nie spełnia ona wymogów określonych przepisem ww. § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 219), określającym katalog dokumentów, na podstawie których ujawnia się przebieg granic działek w ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zmiany pola powierzchni działki - "działka nr [...] o pow. 0,3668 ha zmieniła powierzchnię na [...] ha bo część powierzchni działki znalazła się w działkach nr: [...]" PWINGiK podniósł, że zarzut nie znajduje potwierdzenia w dostępnych danych ewidencyjnych w materiale dowodowym. W aktualnej ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] ma powierzchnię wynoszącą [...] ha. Wartość wynosząca [...] ha (winno być [...] ha) wymieniona na stronie nr 2 decyzji Starosty [...] nie wynika z dostępnej dokumentacji i stanowi jedynie omyłkę pisarską.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JC wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, wznowienie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że kwestionuje cała północną granicę działki nr [...] z działkami nr [...]. Zdaniem skarżącej, granica powinna przebiegać w linii prostej. Skarżąca podała, że dokumentem, na podstawie którego organy winny zaktualizować operat ewidencji gruntów i budynków jest mapa z parcelami gruntowymi. Ponadto podniosła, że zawiadomienia o czynnościach geodezyjnych odebrała pod dacie dokonania tych czynności.

W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.

Z informacji uzyskanych od PWINGiK w piśmie z 26 września 2024 r. (k. 42 akt sądowych) wynika, że zawarty w skardze wniosek o wznowienie postępowania nie był procedowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) - dalej: "K.p.a." lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

Materiał dowodowy zgormadzony w nadesłanych aktach administracyjnych potwierdza, że wnioskiem z 31 lipca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Starosty o sprostowanie granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] [...], natomiast w piśmie z 6 września 2023 r. podniosła, że kwestionuje przebieg granicy działki nr [...] od północnej strony z działkami nr [...]. Mając na uwadze powyższe zasadnie uznały organy obydwu instancji, że skoro działki nr [...] nie mają żadnego punktu wspólnego opisującego ich granicę, to konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi wyżej nieruchomościami. W konsekwencji organy prawidłowo ustaliły zakres przedmiotowy żądania skarżącej oraz wydały decyzję kończącą w całości postępowanie prowadzone we wnioskowanej sprawie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie zaś do art. 24 ust. 1 P.g.k., informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z:

1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności:

a) odpowiednio zabezpieczone przechowywanie danych i ich aktualizację,

b) udostępnianie oraz wspólne korzystanie z danych na zasadach określonych w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej,

c) wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej;

zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 20 ust. 2b P.g.k., wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2b P.g.k., Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Z przytoczonych regulacji wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W świetle powyższych uregulowań, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi oraz eliminowaniem ewentualnych błędów. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się zatem do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi oraz eliminowaniem ewentualnych błędów.

W realiach niniejszej sprawy organy ustaliły, że stan ujawniony aktualnie w operacie ewidencyjnym w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] jest zgodny z dostępnymi dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu tych danych w ewidencji gruntów i budynków w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia, aby dane ewidencyjne w tym zakresie były nieprawidłowe. Sąd powyższe stwierdzenie w pełni podziela i jednocześnie nie widzi potrzeby powtarzania szczegółowych ustaleń odnośnie rysu historycznego działek objętych wnioskiem, przytoczonych obszernie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Skarżąca kwestionując przebieg północnej granicy działki nr [...] oraz oczekując wydania w tym przedmiocie decyzji o aktualizacji operatu ewidencji gruntów, winna przedstawić stosowne dokumenty, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Sąd podziela stanowisko organów, że na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków zmiany danych objętych ewidencją wynikające jedynie z nowych zdarzeń - nowej dokumentacji, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Słusznie wskazały organy, że dołączona do wniosku przez skarżącą kopia mapy katastralnej nie może stanowić podstawy do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków żądanej zmiany w zakresie przebiegu granicy działki nr [...], ze względu na to, iż jest dokumentem archiwalnym a także nie spełnia ona wymogów określonych przepisem ww. § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określającym katalog dokumentów, na podstawie których ujawnia się przebieg granic działek w ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie nie wykazano, aby konieczność aktualizacji operatu ewidencji w zakresie oczekiwanym przez skarżącą, zachodziła na mocy przepisów prawa (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit a) P.g.k.), materiałów zasobu (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit c) P.g.k.) lub wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d) P.g.k.)

Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.