Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 525/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Teza: Jeżeli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa), to nie można za prawidłową uznać taką wykładnię art. 101 ust. 1 Usg, wedle której wnoszący w powyższym trybie skargę, byłby związany zakresem własnego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznaczał granice sprawy, w której sąd oceniałby zgodność z prawem uchwały. Przyjęcie odmiennego poglądu w prostej mierze prowadziłoby do zatarcia się różnic między wezwaniem do usunięcia naruszenia Interu prawnego lub uprawnienia, a samą skargą sądowoadministracyjną.

TEZY

Jeżeli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa), to nie można za prawidłową uznać taką wykładnię art. 101 ust. 1 Usg, wedle której wnoszący w powyższym trybie skargę, byłby związany zakresem własnego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznaczał granice sprawy, w której sąd oceniałby zgodność z prawem uchwały. Przyjęcie odmiennego poglądu w prostej mierze prowadziłoby do zatarcia się różnic między wezwaniem do usunięcia naruszenia Interu prawnego lub uprawnienia, a samą skargą sądowoadministracyjną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 983/16 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r. nr XIV/109/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 983/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę A.B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r., nr XIV/109/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wojewódzki podał, że skarżący wnosząc skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zarzucił naruszenie szeregu enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. A.B. wskazał, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. 7 [...], z których część została przeznaczona pod tereny miejskiej zieleni publicznej oraz trasy komunikacyjne. Jedynie część jego nieruchomości została przeznaczona pod zabudowę. Na terenach oznaczonych w tekście planu symbolem 02.ZP, na których znajduje się część nieruchomości skarżącego, w sposób istotny została ograniczona możliwość zabudowy nieruchomości. Taki sposób przeznaczenia terenu stanowić ma ograniczenie prawa własności skarżącego.

WSA w Krakowie w dniu 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 368/14, oddalając skargę A.B. stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie, które nabył kilka lat po wejściu w życie zaskarżonego planu. Skarżący nie podał jakie było przeznaczenie działek, będących aktualnie jego własnością, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ani kto był ich poprzednim właścicielem oraz, czy poprzedni właściciel brał udział w trakcie uchwalania planu. Numery działek po dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego uległy zmianie w związku z ich podziałem i wywłaszczeniem ich części pod budowę drogi. Przez "naruszenie" rozumieć należy wprowadzenie niekorzystnych zmian (odebranie prawa, ograniczenie jakiegoś prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, nałożenie nowego obowiązku, czy zmienienie dotychczasowego obowiązku) w stosunku do prawa wcześniej istniejącego, podczas gdy skarżący nawet nie próbował wskazać i nie wskazał, jakie prawo do nieruchomości (w zakresie prawnego sposobu jej wykorzystania i zagospodarowania) mieli jego poprzednicy prawni przed uchwaleniem planu, co pozwoliłoby na porównanie stanu prawnego nieruchomości przed i po jego uchwaleniu. Skarżący nie wskazał też poprzedniego właściciela działki (osoba fizyczna/osoba prawna/gmina/Skarb Państwa), a zdaniem wówczas orzekającego sądu wojewódzkiego była to okoliczność istotna przy ocenie naruszenia interesu prawnego podmiotu kwestionującego ważność uchwały – aktu prawa miejscowego. Nowy właściciel wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, które posiadał poprzedni właściciel, co ma znaczenie nie tylko dla ustalenia, czy poprzedni właściciel skorzystał z prawa do zaskarżenia uchwały, ale też do porównania stanu prawnego nieruchomości (porównania treści prawa własności) przed i po uchwaleniu planu oraz oceny naruszenia aktualnego interesu prawnego nowego właściciela. Nabywając zatem nieruchomość po uchwaleniu planu skarżący nabył prawo własności nieruchomości ukształtowane przez zaskarżony plan, a zatem zaskarżając go, tym bardziej precyzyjnie powinien wskazać i wykazać naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego. Ogólne wskazanie, że plan nie pozwala na zabudowę mieszkaniową na pewnym obszarze, podczas gdy przewiduje ją na terenie sąsiednim nie jest jeszcze wystarczające. Tak ogólny zarzut, bez wskazania ograniczenia (zmiany) prawa własności poprzez kształtowanie odmiennego w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz jej przeznaczenia nie jest wystarczający do uznania, że skarżący wykazał naruszenie prawa, które mogłoby podlegać ocenie sądu.

W skardze kasacyjnej od wyroku II SA/Kr 368/14 skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 106 § 5, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a także art. 1 ust. 2 pkt 1 – 6, art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 K.c. Skarżący podniósł, że rada gminy nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy, a jednocześnie zgodny z kierunkiem nakreślonym w studium, ingerowałby w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania uchwalonego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę skargę kasacyjną A.B. wyrokiem z dnia 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, tylko z tej przyczyny, że skarżący nie wskazał, kto był w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego właścicielem nieruchomości, obecnie należących do skarżącego oraz jakie było przeznaczenie tych nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. W konsekwencji – zdaniem sądu kasacyjnego – sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonego planu, w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., II SA/Kr 983/16 oddalił skargę.

W pierwszej kolejności WSA w Krakowie przypomniał, że rozpoznawał skargę A.B. po uchyleniu w wyniku jego skargi kasacyjnej uprzednio wydanego wyroku przez ten sąd, zatem w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z wykładni tej wynika, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, co skutkowało obowiązkiem sądu pierwszej instancji dokonania merytorycznej oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślono, że poprzednik prawny skarżącego nie wnosił skargi na przedmiotowy plan miejscowy, tym samym zachodziły podstawy do merytorycznej oceny jej zasadności.

Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazano dalej, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy.

Następnie powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażone m. in. w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, czy też wyroku z 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1082/11), a także WSA w Krakowie (wyrażone m. in. w wyroku z 10 listopada 2015 r., II SA/Kr 1129/15, orzeczenia.nsa.gov.pl) eksponowano, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów.

Sąd wojewódzki opowiedział się za takim stwierdzeniem, wedle którego zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Podkreślono, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Usg) jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznacza granice sprawy, w której sąd ocenia zgodność z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

WSA w Krakowie zauważył, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego z dnia 5 grudnia 2013 r. (k. 24-28 akt sądowych), które zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, zawierało jedynie zarzut dotyczący nadużycia władztwa planistycznego, z uwagi na przeznaczenie części nieruchomości skarżącego na tereny zieleni miejskiej z ograniczeniem zabudowy, z powołaniem się na przepisy art. 61 ust 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd a quo dostrzegł, że choć w wezwaniu do usunięcia naruszenia jest jednozdaniowe stwierdzenie, że plan posiada w swej treści braki i nieprawidłowości, to jednak jest to stwierdzenie niezwykle ogólnikowe, bez odniesienia się do jakichkolwiek konkretów i bez odwołania się do jakichkolwiek przepisów. W następstwie powyższych wywodów w motywach wyroku II SA/Kr 983/16 wywiedziono, że granice rozpoznania skargi zostały wyznaczone przez wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego i ograniczają się do zarzutu, czy uchwalając przedmiotowy plan, organ planistyczny nadużył władztwa planistycznego. Poza granicą rozpoznania, pozostają natomiast późniejsze zarzuty, podniesione dopiero w skardze, które nie były wyartykułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Sąd wojewódzki dodał, że skarga złożona trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego, a przepis ten nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.

W następnych motywach wyroku sądu pierwszej instancji odwołując się do przykładów zaczerpniętych z judykatury wskazywano, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. W ocenie tego sądu już z samej treści skargi wynikać ma, że podniesione dopiero w skardze zarzuty natury formalnej, nie pozostają w związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

W dalszej części uzasadnienia wyroku II SA/Kr 983/16 zajęto się oceną zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego. Przywołując wywody zawarte w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (powołano się na wyroki z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3, oraz z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12) i traktując tam zawarte wskazania jako wskazówki, sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że w przedmiotowym wypadku nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Przypomniano, że zaskarżony plan został uchwalony kilkanaście lat wcześniej, rejon Krakowa, którego dotyczy, był wtedy zurbanizowany w bardzo nieznacznym stopniu, a ta jego część, gdzie znajdują się nabyte przez skarżącego działki, była praktycznie w ogóle niezabudowana i bardzo słabo uzbrojona w infrastrukturę miejską. W ocenie sądu wojewódzkiego przyjęte w skarżonym planie rozwiązania, aby niektóre tereny w tym rejonie przeznaczyć na stworzenie układu komunikacyjnego, czy aby pas terenu wzdłuż drogi przeznaczyć na infrastrukturę miejską, taką jak m. in. ścieżka rowerowa, urządzone ciągi spacerowe, urządzenia rekreacji, place zabaw, galerie plenerowe, kina otwarte, czy parki i ogrody miejskie, z punktu widzenia interesu publicznego, jest działaniem jak najbardziej celowym i uzasadnionym. Takie rozwiązania, jakie przyjął w tym zakresie organ planistyczny, oceniono jako konieczne w "cywilizowanym, dużym mieście europejskim". Teren miasta to nie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa i usługowa, ale również konieczny, szeroko rozumiany układ komunikacyjny, czy zorganizowana zieleń publiczna wraz z infrastrukturą miejską. Podkreślono przy tym, że teren 02.ZP nie przebiega wyłącznie przez działki skarżącego, lecz przez wszystkie działki, które są usytuowane wzdłuż drogi. Nie jest więc tak, że to wyłącznym kosztem skarżącego, organ planistyczny postanowił zorganizować infrastrukturę miejską w tym rejonie, ponieważ aby ukształtować zachowującą cywilizowane standardy infrastrukturę miejską, partycypują w tych kosztach także inni właściciele działek w tym rejonie położonych.

Analizując stopień ograniczeń, jakie wiążą się dla skarżącego w związku z postanowieniami planu sąd wojewódzki podkreślił, że tylko część działek została objęte terenem o przeznaczeniu 02.ZP, co prowadziło do wykluczenia ich w takim zakresie spod zabudowy. Pozostała część tych działek, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (02.M4). Tak więc realizacja celu, który ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżącego do w/w działek, nie narusza "istoty" tego prawa, gdyż uprawnienie do zabudowy, które skarżący uważa za najistotniejsze, nadal na tych działkach jest możliwe. Skarżący jest także właścicielem działek o numerach [...], [...], które bezpośrednio ze sobą graniczą i w całości znajdują się w terenie zabudowy mieszkalnej 02.M3, natomiast działka nr [...] o powierzchni ok. 3.5 ara w całości została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 02.M4. Uwzględniając zatem, że wszystkie w/w działki znajdują się w pobliżu i w granicach zaskarżonego planu, wprowadzenie przez zaskarżoną uchwałę jedynie częściowego ograniczenia w ich zabudowie, z uwagi na zamiar realizacji w/w celów, wskazuje na racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych, gdyż wprowadzone ograniczenia nie są dla skarżącego nadmierne i nie naruszają istoty jego prawa własności. Z powyższych przyczyn w ocenie WSA w Krakowie, nie można uznać aby organ planistyczny nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. W konkluzji skargę A.B. oddalono.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną A.B.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku skarżący oparł na:

1) naruszeniu prawa materialnego: a) art. 101 ust. 1 Usg przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego podnoszenia w skardze zarzutów innych niż zarzuty, które zawarte zostały uprzednio w złożonym przez skarżącego wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz, że o przedmiocie i zakresie zaskarżenia decyduje treść wezwania do usunięcie naruszenia prawa skierowanego przez skarżącego do rady gminy, które poprzedziło wniesienie skargi do sądu, b) art. 1 ust. 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami tych przepisów, przez co uniemożliwia korzystanie z prawa własności, c) art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w szczególności pomimo naruszenia w niniejszej sprawie władztwa planistycznego przez organy administracji publicznej, - co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa);

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszeniu przepisu art. 141 § 4 Ppsa, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu w zakresie motywów jakimi kierował się uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa oraz poprzez brak odniesienia się w odpowiedni sposób do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co było wynikiem uznania sądu, że skarżący jest związany zarzutami zawartymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, b) art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, c) naruszeniu art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie sąd jest ograniczony zakresem zaskarżenia wskazanym w wezwaniu do usunięcia prawa, d) naruszeniu art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-6, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, e) naruszeniu art. 151 Ppsa, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 1-6, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, - co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 Ppsa.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie A.B. z obowiązujących przepisów nie wynikają jakiekolwiek wymogi formalnoprawne, jakie spełniać winno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w szczególności nie wynika, aby już wezwaniu tym istniał obowiązek wskazywania wszystkich zarzutów pod rygorem ich pominięcia na dalszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. To stanowisko sądu wojewódzkiego skarżący kasacyjnie uznaje za błędne.

Wskazano dalej na treść art. 134 § 1 Ppsa, z którego wywodzono, iż skoro sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną, to wystarczające jest, aby w wezwaniu kierowanym w trybie art. 101 Usg wskazać konkretną uchwałę, która narusza interes prawny skarżącego. Podkreślano, że sąd jest zobowiązany zbadać zgodność z prawem całej zaskarżonej uchwały, co wprowadzałoby sprzeczność z regułą związania skarżącego wyłącznie zarzutami podniesionymi uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Stanowiska WSA w Krakowie zaprezentowane w kwestionowanym wyroku stanowiłoby radykalne ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu. Dyrektywa konstytucyjna odnośnie dostępu do sądu została naruszona, co prowadzić miało do bezzasadnego "odrzucenia skargi w części". Naruszono ponadto zasadę demokratycznego państwa prawnego, prezentując w wyroku taką wykładnię art. 101 ust. 1 Usg.

Tylko część działek skarżącego została przeznaczona pod zabudowę, zdaniem skarżącego zawarte w planie miejscowym ograniczenia nie mają jakichkolwiek uzasadnionych podstaw. W szczególności zauważa, że w niniejszej sprawie możliwe jest przeprowadzenie projektowanej drogi w sposób mniej uciążliwy dla niego. W chwili obecnej tereny wyłączone w planie spod zabudowy w istotnym zakresie dzielą bowiem istniejące działki w sposób, który utrudnia zabudowę również pozostałych części nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. W jego ocenie działania organu planistycznego stanowią naruszenie interesu prawnego. Nie dopatrując się naruszenia władztwa planistycznego sąd wojewódzki naruszyć miał wskazane w skardze przepisy prawa materialnego.

Niezależnie od wcześniej wytkniętych naruszeń sąd pierwszej instancji naruszyć miał także przepis art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odpowiedniego odniesienia się do szeregu zarzutów podnoszonych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

A. Nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mieć będziemy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. W wyroku tym przywołano zarzuty skargi w sposób wyczerpujący podając, że A.B. zarzucił uchwale Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Pychowice naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokonania oceny spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium; 2) art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w procedurze planistycznej stanowiska niektórych organów uzgadniających projekt planu miejscowego; 3) art. 18 ust. 2 w związku z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu istotnych zmian w projekcie planu bez powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie; 4) art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia i wyłożenia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie w planie na potencjalnych inwestorów obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa, 6) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania; 7) art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane linii zabudowy, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych, oraz poprzez zawarcie w treści planu niejasnych zapisów dotyczących zasad zagospodarowania poszczególnych terenów; 8) art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak precyzyjnego określenia granic strefy sanitarnej od cmentarza oraz granic lokalizacji stanowisk archeologicznych kat. III; 9) art. 8 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali; 10) art. 1 ust. 2 pkt 1- 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, 11) art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości. Wyrok zawiera także obszerne przytoczenie stanowiska Rady Miasta Krakowa wnoszącej o oddalenie skargi. Przywołano także zasadnicze motywy wyroków, jakie zapadły w granicach tej sprawy. Dalsza treść uzasadnienia skarżonego wyroku odzwierciedla przyjętą przez sąd wojewódzki argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Krakowie, wyrok poddaje się również kontroli instancyjnej. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji odnośnie tego, że nie doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy, względnie iż sąd wadliwie nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, jeszcze nie można skutecznie wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał, z jakich powodów uznał, że poza granicą jego rozpoznania. Te aspekty nie prowadzą do wniosku o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 Ppsa, regulującego w istocie wymogi poprawnego pod względem formalnym uzasadnienia wyroku, mogą być natomiast przedmiotem zarzutu naruszenia innych przepisów prawa.

B. Zarzutu naruszenia przepisu art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 Ppsa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono. Stosownie do art. 106 § 3 Ppsa "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", z kolei w myśl art. 106 § 5 Ppsa "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Z przywołanego zaś w skardze kasacyjnej art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wynika, że sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Z akt sprawy nie wynika, aby WSA w Krakowie prowadził dowody uzupełniające z dokumentów w trybie art. 106 § 3 Ppsa, zresztą naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono, przeto za chybiony i pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia uznać przyjdzie zarzut naruszenia przepisu art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 Ppsa.

C. Zarzuty naruszenia przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa oraz przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wnoszenia skargi Dz. U. z 2013 r., poz. 594, Usg) podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu na s. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej nie doszło w przedmiotowej sprawie – bezzasadnie w przekonaniu skarżącej kasacyjnie strony – odrzucenie skargi w części. WSA w Krakowie nie odrzucił skargi w części, a jedynie uznał, że poza granicami jego uwagi winny pozostać te zarzuty skargi, które nie były przywołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jakie skarżący wystosował wobec Rady Miasta Krakowa. Sąd wojewódzki nie stosując przepisu art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa nie mógł go naruszyć.

Z treści art. 134 § 1 Ppsa wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To ostatnie sformułowanie dodane do przywołanego przepisu już po wniesieniu skargi przez A.B. nie dotyczy przedmiotowej sprawy, albowiem odnosi się do skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie. Z kolei przepis art. 101 ust. 1 Usg określał, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

WSA w Krakowie powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie i poddając analizie charakter prawny wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 Usg, prezentował pogląd, że instytucja ta nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a w konsekwencji sąd ten opowiedział się za tym, że zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Podkreślono, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 Usg jest związany zakresem własnego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznacza granice sprawy, w której sąd ocenia zgodność z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie powyższych wywodów w motywach wyroku II SA/Kr 983/16 wywiedziono, że granice rozpoznania skargi zostały wyznaczone przez wezwanie, ograniczające się do zarzutu wobec organu planistycznego nadużycia władztwa planistycznego. Poza granicą rozpoznania sądu wojewódzkiego pozostały – jak to określono "późniejsze" – zarzuty, podniesione dopiero w skardze, które nie były wyartykułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Stanowiska tego nie podziela orzekający w tej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, za trafny uznać bowiem przyjdzie zarzut błędnej wykładni art. 101 ust. 1 Usg (art. 174 pkt 1 Ppsa).

D. W piśmiennictwie wywodzono, że przy braku w przepisach wiążących wymagań w zakresie treści wezwania do usunięcia naruszenia przyjąć należy, że wystarczającym będzie określenie w wezwaniu (do usunięcia naruszenia prawa – uwaga Sądu) kwestionowanego aktu z podaniem, że narusza on interes wnoszącego pismo o wyartykułowanie żądania jego zmiany w całości lub w części bez konieczności szczegółowego wykazywania, na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia (por. M. Rzążewska, Zaskarżania uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 31). Na gruncie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) prezentowane było stanowisko, wedle którego "sprecyzowane, nie budzące wątpliwości żądanie usunięcia zarzucanego naruszenia prawa przez podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnia i zobowiązuje Sąd do ograniczenia kontroli legalności do tych tylko przepisów zaskarżonej uchwały, w stosunku do których dopełniono warunku wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia". Stanowisko to, ujęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1997 r., IV SA 1058/96, wyraźnie akcentujące, że w sprawie winno istnieć "nie budzące wątpliwości żądanie usunięcia zarzucanego naruszenia prawa" spotkało się z krytyką w nauce prawa. W krytycznej glosie do powyższego wyroku W. Chróścielewski uznał wywody komentowanego wyroku za całkowicie nieprzekonywujące ("Orzecznictwo Sądów Polskich" z 1998, Nr 3, poz. 56, s. 139 i n.).

W judykaturze w aspekcie konstrukcji "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" wskazywano, że winno ono być wyłożone w sposób uwzględniający relację między treścią wezwania, a podjętym w jego wyniku działaniem organu gminy. Za skuteczne może być uznane tylko takie usunięcie naruszenia, które w całości czyni zadość wezwaniu odnoszącemu się do uchwały (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 44). Stanowisko to było afirmowane w nauce prawa (por. M. Stahl, Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w świetle przepisu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Studia Iuridica", Nr XXXII, 1996, s. 222). Z treści art. 101 ust. 1 Usg wynika wyłącznie to, że skarga wnoszona na uchwałę lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej musi być poprzedzona "bezskutecznym wezwaniem". Przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym stanowi się w art. 101 ust. 1 Usg, jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego uchwały organu wskazanej gminy. Wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i uchwałę będącą tego przyczyną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, ONSA 2003, z. 1, poz. 2). Wezwanie A.B. zawiera oba te elementy, wskazano skarżącego oraz przedmiot wezwania – uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r., Nr XIV/109/99, domagając się jej uchylenia. W piśmiennictwie wskazuje się, że samorządowe ustawy ustrojowe nie wprowadzają szczególnych wymogów do pism procesowych dotyczących skarg na akty prawa miejscowego (por. M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3(48)/2013, s. 52), tę samą uwagę, zdaniem Sądu należy odnieść do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 Usg, nie wymaga uzasadnienia, przeto nie jest dopuszczalne, opierając się na motywach zawartych w tym wezwaniu konstruowanie przez sąd administracyjny zakresu zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w sposób zawężający i sprzeczny z wolą strony skarżącej, wynikającej z tego wezwania.

E. W wezwaniu kierowanym do organu planistycznego strona winna wskazać kwestionowaną uchwałę i wskazać w czym jej zdaniem wyraża się naruszenie jej interesu prawnego bądź uprawnienia przez tą uchwałę. Za bezsporne przyjdzie uznać, że A.B. poprzedził wniesienie skargi wezwaniem, które skierował do Rady Miasta Krakowa, niewątpliwie wezwanie to było bezskuteczne, skoro nie doprowadziło do pozasądowego wzruszenia przedmiotowej uchwały. Zatem wyczerpana została przesłanka z art. 101 ust. 1 Usg, aby skargę na uchwałę poprzedzić wezwaniem organu, które ma być wezwaniem bezskutecznym.

Sąd w tym składzie podziela stanowisko jakie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., II OSK 1271/12, LEX nr 1373485, odnośnie charakteru wezwania do usunięcia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 Usg, a także relacji między wezwaniem a treścią skargi. Trafnie w cyt. wyroku wskazywano, że niewątpliwie strona w wezwaniu do usunięcia naruszenia musi wyartykułować w czym upatruje naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretną uchwałę bez wskazywania jednak konkretnych artykułów, paragrafów czy punktów. Jeśli zaś strona wskaże w wezwaniu konkretne przepisy uchwały, to nie oznacza to, że w skardze i w pismach procesowych w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie może wskazać dodatkowych przepisów, artykułów i ustępów niż uczyniła to w wezwaniu organu do usunięcia naruszeń prawa wniesionym w trybie art. 101 Usg. Zauważono dalej, że skoro skarga do sądu pierwszej instancji, wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 Usg, nie podlega rygorom w zakresie merytorycznego określenia konkretnych naruszeń interesu prawnego bądź uprawnienia, tj. wskazania naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, ustrojowego czy przepisów postępowania, bądź wskazania które konkretnie przepisy uchwały naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony, to nie można na wcześniejszym etapie postępowania wymagać, aby strona w wezwaniu skierowanym do organu planistycznego w trybie art. 101 ust. 1 Usg wskazywała konkretne przepisy uchwały i to pod rygorem utraty prawa do wskazania innych jeszcze przepisów uchwały w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w toku postępowania przed tym sądem. Innymi słowy, przepisu art. 101 ust. 1 Usg nie można interpretować tak, jak to uczynił WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku, że zakres skargi, tj., jej wyartykułowane zarzuty, muszą się pokrywać z zarzutami wobec zaskarżonej uchwały ujawnionymi już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Trafnie w wyroku II OSK 1271/12 wyłuszczono, że aby bowiem można było wymagać od strony spełnienia szczegółowych warunków danego pisma, jak np. wniosku wszczynającego określone postępowanie, to wymagania takie muszą być wyraźnie ustanowione w przepisie ogólnym lub szczególnym. Skoro ustawodawca w art. 101 ust. 1 Usg, ani w żadnym innym przepisie ustawowym, nie wprowadził dodatkowych wymogów dla wezwania do usunięcia naruszenia, to wobec tego takich wymogów nie można skutecznie wyprowadzać z tegoż przepisu. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby wprowadzenie przesłanek pozaustawowych, a takie działanie jest sprzeczne z prawem.

Przepisy Ppsa nie wymagają od skarżącego wskazania w skardze konkretnych przepisów, które zostały naruszone przez organ administracji bądź konkretnych przepisów prawa miejscowego, które naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony. Jest to konsekwencją reguły, ujętej przepisem art. 134 Ppsa, z której wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice tej sprawy, w której A.B. wniósł skargę, wyznacza zakres uregulowany w zaskarżonej uchwale będącej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w aspekcie interesu prawnego skarżącego. Jeżeli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa), to nie można za prawidłową uznać taką wykładnię art. 101 ust. 1 Usg, wedle której wnoszący w powyższym trybie skargę, byłby związany zakresem własnego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznaczał granice sprawy, w której sąd oceniałby zgodność z prawem uchwały. Przyjęcie odmiennego poglądu w prostej mierze prowadziłoby do zatarcia się różnic między wezwaniem do usunięcia naruszenia Interu prawnego lub uprawnienia, a samą skargą sądowoadministracyjną. Aprobata dla wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku oznaczałaby zarazem, że np. skarżący, który sformułował w wezwaniu oznaczone zarzuty, musiałby je automatycznie powielać w swojej skardze do sądu administracyjnego, a np. nie mógłby z części z nich zrezygnować. Tym samym dojść należy do wniosku, że zaskarżony wyrok naruszał ponadto przepis art. 134 § 1 Ppsa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), albowiem sąd pierwszej instancji błędnie nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, nietrafnie przyjmując, że granice sprawy wyznaczone zostały wyłącznie zarzutem naruszenia władztwa planistycznego, który to zarzut wyłącznie został sformułowany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Jednocześnie sąd w tym składzie nie podziela, zaaprobowanych w zaskarżonym wyroku, wywodów prezentowanych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13 oraz z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1082/11.

F. Trafnie w skardze kasacyjnej eksponowano, że wykładnia art. 101 ust. 1 Usg przyjęta w zaskarżonym wyroku prowadzi do ograniczenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Prawo to ma swoje umocowanie w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego swego czasu prezentowana była linia orzecznicza, z której wynika, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw; z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121). Taki kierunek wykładni, jaki uprzednio przywołano w pkt D i E, będzie zatem – w przekonaniu Sądu – lepiej wyrażał w praktyce realizację prawa do realnej kontroli sądowej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto zauważyć wypadnie, że na mocy art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) art. 101 ust. 1 Usg otrzymał od 1 czerwca 2017 r. nową treść, stanowiąc obecnie, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przepis tej treści wprawdzie nie obowiązywał w dacie wnoszenia skargi, jak również w dacie podejmowania zaskarżonego wyroku, ale ten zabieg legislacyjny dodatkowo wskazuje na wolę prawodawcy, aby odejść od jakichkolwiek rozwiązań tamujących prawo do sądu w sprawach wyznaczonych zakresem art. 101 Usg.

G. Dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uzasadniają na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie.

Mając na uwadze dokonanie przez sąd pierwszej instancji wybiórczej oceny zaskarżonej uchwały i brak oceny części zarzutów skargi – na skutek przyjęcia błędnej wykładni w zakresie wymogów wnoszonego w trybie art. 101 ust. 1 Usg wezwania do usunięcia naruszenia oraz naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny uważa, iż na etapie niniejszego postępowania kasacyjnego ocena, czy stwierdzenie nieważności zaskarżonej do sądu wojewódzkiego uchwały jest czy też nie jest zasadne jest przedwczesna, a tym samym nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa. Zarazem przedwczesne byłoby dokonywanie ocen odnośnie naruszeń pozostałych przepisów prawa materialnego – ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych w skardze kasacyjnej, skoro sąd wojewódzki do większości zarzutów skargi w tym aspekcie w ogóle się nie odniósł.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.