Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1969/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41  ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Anna Milicka – Stojek (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2022 r. nr 797/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "WINB") decyzją z 19 lipca 2022 r. nr 797/2022 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako "PINB") z [...] maja 2022 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych na dz. nr [...] i [...], obr. [...], gm. K.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

E. W. (dalej jako "skarżący") w dniu 27 lipca 2021 r. wystąpił do PINB o "(...) wszczęcie postępowania administracyjno-sprawdzającego działania inwestora, pana W. K. na działce nr [...] oraz [...] położonych we wsi R., gm. K.".

PINB w dniu 21 września 2021 r. przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdził, że: "na przedmiotowej nieruchomości prowadzone były prace niwelacyjne - równanie terenu. Od strony dz. nr [...] wybrany został grunt na głębokość około 1 m od strony zachodniej. Wybrana ziemia dochodzi do granicy działki nr [...] i w związku z tym właściciel tej działki nie może wykonać ogrodzenia od strony działki [...]. Na nieruchomości [...], [...] nie są prowadzone prace budowlane. Właściciel działki spółka M. Sp. z o.o. (...) zobowiązuje się do wykonania ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...]. Niwelacja terenu polegała na przesunięciu mas ziemi w kierunku północnym". Wobec tego zawiadomieniem z 24 września 2021 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych na dz. nr [...] i nr [...].

PINB decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego wskazując, że na przedmiotowych działkach nie są prowadzone żadne roboty budowlane.

WINB decyzją z 7 stycznia 2022 r. nr 20/2022 uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie konieczne jest wyjaśnienie, czy wykonane roboty (niwelacja terenu) miały charakter prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b." Powyższe pozwoli dopiero ustalić, czy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek prowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające.

PINB w dniu 22 marca 2022 r. przeprowadził kolejne czynności kontrolne na ww. nieruchomości. W ich wyniku ustalił, że: "(...) przeprowadzono wyrównanie terenu, wybrany został grunt do głębokości około 1 m. Stan zgodny z protokołem nr [...] z dnia [...].09.2021 r. Na ww. działkach nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Spadek terenu jest w kierunku północnym. Została zdjęta warstwa humusu i piasku. Została odsłonięta warstwa gliny, na skutek tych zmian, woda opadowa nie wsiąka w grunt tylko spływa i zalewa drogę dojazdową do nieruchomości Pana E. W. oraz działkę nr [...] (wg. oświadczenia Pana E. W.)".

M. Sp. z o.o. (dalej jako "Spółka") w piśmie z 22 marca 2022 r. wskazała natomiast, że "(...) Na dzień dzisiejszy spółka (...) nie ma żadnych planów budowlanych na ww. działkach. Wyrównania terenu dokonano celem posiania trawnika".

PINB decyzją z [...] maja 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych na dz. nr [...] i [...] i wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być mowy o rozpoczęciu budowy i pracach przygotowawczych na terenie budowy. Zgodnie z art. 41 ust. 3 P.b. prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Inwestor wskazał w piśmie z 22 marca 2022 r. do czego będzie wykorzystywany przedmiotowy teren. PINB zauważył jednocześnie, że zawiadomieniem z 2 maja 2022 r., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przekazał do Wójta Gminy K. protokół oględzin z 22 marca 2022 r. "w zakresie naruszenia naturalnego spływu wód opadowych na działkach ew. nr [...] i [...] obr. [...], gm. K." Biorąc powyższe pod uwagę oraz po kolejnej dogłębnej analizie materiału dowodowego PINB uznał, że nie ma podstaw materialnoprawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w tej sprawie, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

WINB decyzją z 19 lipca 2022 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję z 2 maja 2022 r. i wskazał, że mając na uwadze ustalenia poczynione w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 22 marca 2022 r. oraz oświadczenie Spółki z 22 marca 2022 r., wskazujące na brak planów budowlanych na ww. działkach, nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w ww. protokole kontroli sporządzonym przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów zatrudnione są osoby, które posiadają uprawnienia budowlane we właściwym zakresie, wobec czego są w stanie samodzielnie ocenić stan faktyczny w zakresie, o którym mowa powyżej. W ocenie WINB, właściwym jest zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. w omawianej sprawie. Na podstawie zgromadzonych akt sprawy i w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych nie stwierdzono naruszenia przepisów, jak również istnienia zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz innych nieprawidłowości, które mogłyby skutkować podjęciem działań w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane. W świetle zgromadzonej dokumentacji, PINB nie znalazł podstaw do nakładania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w ramach ustawowych kompetencji, w związku z tym słusznie umorzył postępowanie. Zdaniem WINB, stan faktyczny sprawy nie daje podstaw na tym etapie do ingerencji w ramach ustawowych kompetencji organu (brak przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 P.b.). Na kontroli przeprowadzonej w dniu 22 marca 2022 r. nie stwierdzono bowiem, by podniesiono teren ww. działek ponad grunt sąsiadujących z nimi działek (jak wskazano w ww. protokole kontroli zdjęto warstwę humusu i piasku). Nie stwierdzono również na tym etapie naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W omawianej sprawie nie stwierdzono bowiem, by na dz. nr [...] i [...] prowadzone były roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b., w tym roboty przygotowawcze w rozumieniu art. 41 P.b. (por. oświadczenie z 22 marca 2022 r.). Ponadto ustalono, że na ww. działkach występuje glina, której pokłady mogą utrudniać wsiąkliwość wody w grunt. Wobec tego PINB zawiadomieniem z 2 maja 2022 r. poinformował Wójta Gminy K. o ustaleniach dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 marca 2022 r., celem podjęcia stosownych działań kompetencyjnych stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi:

rażące błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji mających wpływ na treść decyzji polegających na uznaniu, że deweloper prowadząc roboty ziemne na dz. nr [...] i [...], wybierając ziemię do głębokości 1 m, zmieniając strukturę glebową i kierunek spływu wód bez zezwolenia nie naruszył przepisów ustawy - Prawo budowlane, gdy w rzeczywistości dowody i okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że robotami tymi podjął prace przygotowawcze na terenie budowy, naruszając przepisy określone w art. 41 ust. 1-3 P.b.;

obrazę przepisów prawa określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedochowanie należytej staranności w prowadzeniu postępowania mającego wpływ na treść decyzji, a przede wszystkim - brak obiektywizmu;

nieuwzględnienie skutków nadużycia prawa przez dewelopera w zakresie zasad współżycia społecznego wynikających z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) oraz faktu naruszania dóbr osobistych skarżącego i jego żony.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w 2021 r. dz. nr [...] i nr [...] nabył deweloper. W dniu 12 lipca 2021 r. geodeta wyznaczył granice działek. Z dniem 14 lipca 2021 r. deweloper bez zezwolenia podjął prace przygotowawcze do realizacji przedsięwzięcia deweloperskiego, jakim zgodnie z ustawą deweloperską jest budowa domów na sprzedaż lub wynajem. Przy użyciu koparki i dwóch samochodów ciężarowych przez kilka dni, ziemia była wybierana i wywożona. Nielegalne roboty zostały przerwane interwencją policyjną. W efekcie ziemia została wybrana do głębokości 1 m, naruszając przy tym granicę z działką skarżącego. Struktura warstw glebowych jest taka, że pierwszą warstwę stanowi humus (ok. 25 cm), pod nim znajduje się piasek i żwir do głębokości 80 cm, a następnie warstwa gliny. Taka naturalna budowa podłoża zapewnia między innymi możliwość wsiąkania wody w miejscu opadów, nawet w czasie nawalnego deszczu. Co istotne, wszystkie działki położone są na znacznym wzniesieniu - jest to naturalne ukształtowanie terenu. Różnica wysokości bezwzględnej na dz. nr [...] i nr [...] na długości ok. 50 m wynosi aż 5 m. W związku z tym, że deweloper robotami ziemnymi doprowadził do zmiany naturalnego ukształtowania terenu, zmieniony został kierunek spływu wód opadowych, spływania wody wraz z gliną na drogę dojazdową do działki skarżącego utrudniając lub uniemożliwiając wjazd na posesję. Doprowadził on też do zagrożenia powstania osuwiska przy granicy z jego działką. Tymczasem PINB ograniczył się w sprawie do przeprowadzenia ponownych oględzin w terenie i przyjęcia od dewelopera informacji, że ziemia została wybrana do głębokości 1 m w celu zasiania trawy na odsłoniętej warstwie gliny. Z kolei umarzając przedmiotowe postępowanie PINB nie wykazał i nie uzasadnił, na czym polegało wyrównanie terenu, do jakiego poziomu wyrównano teren. Tymczasem załączona do skargi mapa wskazuje, że dla wyrównania terenu konieczne byłoby obniżenie go o 5 m. PINB niezasadnie więc uznał i nie uzasadnił twierdzenia, że celem wybrania takiej ilości ziemi było zasianie trawy. Co więcej, deweloperem jest przedsiębiorca, który zajmuje się realizacją inwestycji budowlanych, który tak jak w tym przypadku kupuje grunt, a następnie realizuje przedsięwzięcia deweloperskie w postaci wybudowania domu na sprzedaż lub wynajem. Zakres wykonanych robót na gruncie jednoznacznie wskazuje, że na działkach rozpoczęto budowę w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Zasianie trawy jest czynnością kończącą prace inwestycyjne. W prowadzonym postępowaniu w rażący sposób naruszone zostały przepisy w zakresie bezstronności. Przy wydaniu decyzji nie przeprowadzono w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, nie dokonano oceny materiału dowodowego w oparciu o okoliczności faktyczne, jak nakazuje art. 80 K.p.a. Decyzję wydano również z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., nie podając uzasadnienia co do twierdzeń stanowiących podstawę umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z 27 marca 2023 r. wskazał dodatkowo, że deweloper prowadzonymi robotami ziemnymi przyczynił się do zmiany ukształtowania terenu i kierunku spływu wód opadowych naruszając przepisy ustawy – Prawo wodne. Na dowód powyższego przedłożył decyzję Wójta Gminy K. z [...] listopada 2022 r. oraz uchylającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 marca 2023 r., w której wskazano m.in. że na dz. nr [...] i [...] w lipcu 2021 r. wykonywane były prace ziemne, i jak wskazał właściciel tych działek, wybrane zostały karpy korzeniowe, wyrównana skarpa biegnąca wzdłuż działek ok 0,5 m, zmienię rozprowadzono wzdłuż działek wyrównując teren pod ogrodzenie. Na wniosek PINB nawieziono ziemię od strony dz. nr [...], uzupełniono ziemię po karpach i zasiano trawę. W ocenie skarżącego, powyższe jest dowodem na naruszenie art. 41 P.b., bowiem wykonanie ogrodzenia na działce niezabudowanej przylegającej do drogi publicznej powoduje powstanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 P.b.

Spółka w piśmie z 14 kwietnia 2023 r. wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że prace przeprowadzone przez nią na terenie nieruchomości nie mogą zostać uznane za prace przygotowawcze konieczne do rozpoczęcia inwestycji. Wprawdzie niwelacja terenu może stanowić etap wstępny dalszych robót budowlanych, to jednak z art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b. wynika, że prace te muszą zmierzać do wykonania obiektu budowlanego określonego w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszeniu. Istotny jest zatem związek prac przygotowawczych z planowaną inwestycją. Tymczasem w niniejszej sprawie wykonane przez ww. spółkę prace nie stanowiły prac przygotowawczych, bowiem nie wiążą się z planowaną inwestycją. Co za tym idzie, na przedmiotowych działkach nie zostały przeprowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b., jak też prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB z 19 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] maja 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych na dz. nr [...] i [...], obr. [...], gm. K.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że właściciel ww. działek przeprowadził w lipcu 2021 r. prace niwelacyjne - równanie terenu. Na skutek tych prac od strony dz. nr [...] wybrany został grunt na głębokość około 1 m. Jak przy tym wskazuje Spółka, na nieruchomości nie były i nie są prowadzone prace budowlane, zaś niwelacja terenu polegała na przesunięciu mas ziemi w kierunku północnym. Z akt sprawy nie wynika również, by Spółka wystąpiła o pozwolenie na budowę na tym terenie jakiegokolwiek obiektu, bądź dokonała zgłoszenia wykonania jakichkolwiek robót budowlanych.

Zdaniem organów nadzoru budowlanego, w toku przeprowadzonego postępowania nie potwierdzono wykonywania robót budowlanych związanych z budową jakiegokolwiek obiektu budowlanego w tym budowli ziemnej wobec czego postępowanie w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Z kolei skarżący kwestionuje możliwość uznania wspomnianego postępowania za bezprzedmiotowe. W jego ocenie, dokonana przez PINB ocena stanu faktycznego oraz materiału dowodowego była błędna i nie uzasadniała przyjęcia, że przeprowadzone przez właściciela działek prace polegające na niwelacji terenu nie stanowią prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 1 i ust. 2 P.b. Wykonanie robót polegających na wyrównaniu terenu na przedmiotowych działkach, w celu znacznego obniżenia jego rzędnej, ma zdaniem skarżącego związek funkcjonalny z przyszłą inwestycją, która ma być prowadzona na danej nieruchomości.

W ocenie Sądu, chociaż przepisy ustawy - Prawo budowlane nie wykluczają możliwości uznania prac niwelacyjnych, polegających na wyrównaniu, obniżeniu lub podwyższeniu terenu, za roboty budowlane, to jednak może to mieć miejsce jedynie określonych przypadkach. Po pierwsze wtedy, gdy są one pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b., zaś po drugie, w sytuacji gdy zmierzają do wzniesienia budowli ziemnej.

Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Z kolei w myśl art. 41 ust. 2 P.b. pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Co istotne, prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 P.b.).

Jak wynika z powyższego sama niwelacja terenu, która nie stanowi prac przygotowawczych pod budowę konkretnego obiektu budowlanego nie może być uznana za roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Przez roboty budowlane należy przy tym rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast budowa jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 i pkt 6 P.b.). Z kolei przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.), natomiast przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 P.b.).

Przytoczona powyżej definicja budowli ma charakter złożony. Z jednej strony zawiera definicję negatywną, z drugiej zaś przykładowe wyliczenie przypadków budowli. Budowlą jest zatem każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym także budowla ziemna. Zaznaczenia wymaga przy tym, że roboty budowlane polegające na wzniesieniu budowli ziemnej na prywatnych nieruchomościach gruntowych nie zostały wymienione w art. 29-31 P.b., zatem nie są wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy tej ustawy nie zawierają definicji budowli ziemnej, jednak kwestie z tym związane były wielokrotnie omawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się w nim, że budowla ziemna to budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia, wykonana jest w gruncie lub z gruntu, musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych i, co ważne, spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową. Inaczej mówiąc, dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu, trwałość wykonanych prac i jego użyteczność (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2320/12, LEX nr 1569045 i z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2688/16, LEX nr 2577683; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 95/13; LEX nr 1301172). Do budowli ziemnych zalicza się m.in. nasypy formowane pod drogi, wały przeciwpowodziowe, czy kopce.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, aby w sprawie doszło do powstania obiektu kubaturowego o określonym przeznaczeniu techniczno-użytkowym. Skarpa znajdująca się wzdłuż granicy dz. nr [...] i [...] nie ma żadnej funkcji techniczo-użytkowej. Poza tym nie została ona wybudowana, nie powstała w wyniku np. nawiezienia mas ziemi, lecz wskutek zniwelowania poziomu działki poprzez przesunięcie mas ziemi w kierunku północnym. Z ww. względów za adekwatny do realiów niniejszej sprawy Sąd przyjmuje wielokrotnie powoływany w orzecznictwie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 5 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1131/02 (https://cbois.nsa.gov.pl), że "niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu, czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszania stosunków wodnych."

W niniejszej sprawie nie zaistniał także drugi warunek przyjęcia, że wykonane prace ziemne stanowiły roboty budowlane bowiem nie można ich uznać za prace przygotowawcze do wzniesienia obiektu budowlanego. Jak słusznie zauważył organ, do chwili obecnej nie został wykonany żaden taki obiekt (mimo niwelacji terenu dokonanej w lipcu 2021 r.), ani też nie wystąpiono o pozwolenie budowlane, nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych i nie jest prowadzona na tym terenie żadna budowa. Powyższe ustalenia organu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. potwierdził pełnomocnik Spółki wskazując, że odnośnie do przedmiotowych działek nie występowano o wydanie pozwolenia na budowę, jak też nie dokonywano zgłoszenia robót budowlanych. Z kolei skarżący na rozprawie wyjaśnił, że od lipca 2021 r. (czyli od niwelacji terenu) na nieruchomości nie toczyły się żadne prace budowlane, zaś Spółka zasiała tam jedynie trawę.

Jak natomiast już wskazano powyżej, niwelacja terenu niewątpliwie może stanowić prace przygotowawcze o jakich mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b., jednak pod warunkiem, że prace te stanowią bazę do wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego i są z tym celem nieodłącznie związane. W realiach niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić jaki obiekt budowlany miałby ewentualnie powstać na spornym terenie i czy w ogóle wzniesienie obiektu jest planowane, tym bardziej, że Spółka w toku postępowania administracyjnego, ale też sądowego podnosiła, że nie ma planów budowlanych na ww. działkach, zaś wykonane prace ziemne nie wiążą się z żadną planowaną inwestycją. Co więcej od połowy 2021 r., kiedy to wykonano powyższe prace, nie przystąpiono do kolejnych robót na przedmiotowych działkach.

Za niezasadne należy zatem uznać zarzut skargi dotyczące braku ustaleń w zakresie przyczyn prowadzonych prac i ich związku z planowaną zabudową terenu. Organ przeanalizował bowiem zgromadzony materiał dowodowy i w oparciu o całokształt tego materiału uznał, że prace wykonano w celu wyrównania terenu (poziomu) działek, zaś powstała w ten sposób skarpa wzdłuż granicy tych działek nie stanowi obecnie ukształtowanego w części – ziemnego obiektu budowlanego. Organ nie potwierdził też wykonywania na przedmiotowych działkach robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, aby uznać, że prace prowadzone na spornych działkach miały związek z budową konkretnego obiektu, organ winien dysponować jednoznacznymi dowodami nie zaś opierać się na domniemaniach, czy domysłach, jak też na okoliczności, że Spółka będąca właścicielem działek jest deweloperem. Z tych względów, zdaniem Sądu, nie można mówić o zarzucanym zaskarżonej decyzji naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ani też art. 41 ust. 1-3 P.b. oraz art. 5 Kodeksu cywilnego.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo w tej sytuacji zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania organ wydaje bowiem wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa we wspomnianym przepisie, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego – takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98; LEX nr 43205). W niniejszej sprawie PINB zasadnie uznał, że nie zachodzą podstawy do ingerowania w sprawę na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane, bowiem przeprowadzone postępowanie nie dało ku temu podstaw, zatem postępowanie w tym zakresie należało umorzyć, a więc nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Słusznie przy tym organy wskazały, że odrębnym zagadnieniem jest dokonana w wyniku niwelacji przedmiotowego terenu, zmiana poziomu działek w świetle ewentualnego naruszenia ustawy - Prawo wodne. Kwestie te nie podlegają bowiem ocenie w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Są natomiast przedmiotem analizy w ramach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, o czym świadczą przedłożone przez skarżącego w toku postępowania sądowego decyzje (k-48 i k-51 akt sądowych).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku.