Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 55/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 206 ust. 1, art. 207ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 9 ust. 2, art. 41 ust. 1, 2.
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, c art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. B.-Z. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 grudnia 2022 r. nr 212/22 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz G. B.-Z. kwotę 14807 (czternaście tysięcy osiemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nr 212/22 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej: "Zarząd", "organ", "Instytucja Zarządzająca") z 14 grudnia 2022 r. w sprawie określenia G. B. (dalej: "gmina", "skarżąca", "strona", "Beneficjent") przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 w wysokości: [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ś., ogłosił 25 listopada 2016 r. dwuetapowy konkurs zamknięty naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 6.5 pn. "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020.

W ramach konkursu wsparcie kierowane było dla przedsięwzięć z zakresu przebudowy, adaptacji zdegradowanych budynków, obiektów, terenów i przestrzeni w celu przywrócenia lub nadania im nowych funkcji społecznych, gospodarczych, edukacyjnych, kulturalnych lub rekreacyjnych. Przedkładane na ten konkurs projekty musiały wynikać z programów rewitalizacji oraz musiały mieć charakter kompleksowy i zintegrowany, a także miały za zadanie wykazywać wyraźną komplementarność z inwestycjami w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, wspierać integrację społeczną i przyczyniać się do zmniejszenia ubóstwa wraz ze zwiększaniem szans zatrudnienia. Działanie 6.5 obejmowało wsparcie dla przedsięwzięć dotyczących rewitalizacji zmarginalizowanych obszarów miast powiatowych. Wsparcie to miało być udzielane projektom "przyczyniającym się do wzrostu estetyki przestrzeni publicznej w zakresie m.in.: infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, drogowej, kulturalnej, edukacyjnej, turystycznej, rekreacyjnej, zaopatrzenia w energię elektryczną oraz systemów monitorowania bezpieczeństwa w miejscach publicznych".

W treści § 17 pkt 1 Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie (dalej: "Regulamin") wskazano, że kwalifikowalność wydatków dla projektów współfinansowanych ze środków krajowych i unijnych w ramach RPOWŚ 2014-2020 musi być zgodna z przepisami unijnymi i krajowymi, w tym w szczególności z Wytycznymi Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, przepisami dotyczącymi zasad udzielania pomocy de minimis lub pomocy publicznej, obowiązującymi w momencie udzielania wsparcia, w przypadku projektów objętych tą pomocą oraz zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPOWŚ na lata 2014-2020 dla Działania 6.5.

Ponadto, w § 17 pkt 2b Regulaminu stwierdzono, że: "Ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu, poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektów, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie Beneficjenta. [...] na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z Beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które Beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu, w zakresie obowiązków nałożonych na Beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa".

Z kolei w § 17 pkt 3 Regulaminu określono, że za niekwalifikowalne uznaje się wydatki na budowę nowych budynków oraz koszty związane z wyposażeniem budynków w sprzęt i drobne urządzenia.

Ponadto, każdy wnioskodawca zgodnie z Regulaminem zobowiązany był do zapoznania się z dokumentem pn. "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020" (dalej: "Wytyczne"), opracowanym przez Ministra Rozwoju i Finansów i zamieszczonym na stronie internetowej www.funduszeeuropejskie.gov.pl (wersja obowiązująca dla konkursu: z dnia 19 września 2016 r.), w którym w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. c), e) i lit. k) wskazano, że: "Wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

c) jest zgodny z PO i SZOOP,

e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,

k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2 lub określonymi przez IZ PO w wytycznych programowych lub regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

W podrozdziale 6.2 pkt 2 Wytycznych wskazano, że: "Ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. [...], na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa".

Do przedmiotowego konkursu przystąpiła G. B., składając 30 czerwca 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój społeczno-gospodarczy, fizyczny i przestrzenny miasta B. Z. poprzez działania rewitalizacyjne".

W przedmiotowym wniosku o dofinansowanie w pkt IV-Charakterystyka projektu Beneficjent wskazał, że zakres projektu obejmuje działania, uwzględnione w Gminnym Programie Rewitalizacji, realizowane przez G. B. oraz Partnerów Projektu a sam projekt ma charakter kompleksowy i zintegrowany. Ponadto, w ww. pkt Beneficjent wskazał, że działania założone do realizacji w ramach projektu dotyczyć będą:

1. przebudowy zdegradowanych budynków, w tym zabytkowych, z uwzględnieniem OZE (odnawialnych źródeł energii) w celu nadania im nowych funkcji kulturalnych, społecznych i edukacyjnych,

2. przebudowę przestrzeni publicznej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenach zarządzanych przez G. B. i Partnerów pod kątem poprawy jej estetyki i funkcjonalności,

3. urządzenie stoisk w obszarze rewitalizacji pod kątem pobudzenia działalności gospodarczej oferującej usługi kuracjuszom i turystom,

4. przebudowę układu komunikacyjnego w centrum uzdrowiska w celu wyprowadzenia ruchu samochodowego wraz z urządzeniem stref rekreacyjno-wypoczynkowych z ruchem pieszo-rowerowym, w tym kładką pieszo-rowerową zaprojektowaną w oparciu o pracę w konkursie architektoniczno-urbanistycznym,

5. wykonanie monitoringu wizyjnego obszaru rewitalizacji celem poprawy bezpieczeństwa publicznego,

6. ustawienie kontenerów do selektywnej zbiórki odpadów wkomponowanych w nową estetyczną przestrzeń.

Uchwałą nr [...] z 20 grudnia 2017 r. Zarząd Województwa zatwierdził listę projektów ocenionych w ramach konkursu. Wśród tych projektów był projekt G. B. (poz. 6 załącznika nr [...]).

Dnia 5 lutego 2018 r. Zarząd Województwa zawarł ze stroną pre-umowę dla projektu "Rozwój społeczno-gospodarczy, fizyczny i przestrzenny miasta B. Z. poprzez działania rewitalizacyjne".

Dnia 15 marca 2018 r. Instytucja Zarządzająca zawarła z Beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu.

W trakcie realizacji projektu w roku 2020 przeprowadzony został audyt przez Izbę Administracji Skarbowej w K. w zakresie prawidłowości wydatków rozliczonych w projekcie. W wyniku tego audytu sporządzony został stosowny raport pokontrolny w którym wskazano wydatki uznane za niekwalifikowalne w łącznej kwocie: [...] zł. Instytucja Zarządzająca w związku z ww. wynikami audytu przeprowadziła własne postępowanie wyjaśniające i również stwierdziła tożsame z Izbą Administracji Skarbowej w K. nieprawidłowości w realizacji projektu tj. stwierdzono naruszenie przez Beneficjenta art. 91 ust.3 ustawy Prawo zamówień publicznych przy realizacji udzielenia zamówienia publicznego na opracowanie dokumentacji technicznej zadania wniosku o dofinansowanie dotyczącego Modernizacji Galerii Sztuki Z. w B. Z. oraz stwierdzono przedstawienie przez Beneficjenta do zrefundowania w ramach wniosku o płatność wydatków dotyczących robót niezrealizowanych wg stanu na dzień złożenia tego wniosku o płatność. Przed wystosowaniem przez Instytucją Zarządzającą stosownego wezwania do zwrotu, Beneficjent przekazał pismo wyrażające zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności o kwotę ww. korekty finansowej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, nałożonej z tytułu naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych. Pozostała część ww. nałożonej korekty finansowej została wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, zwrócona przez Partnera Projektu 21 sierpnia 2020 r. na rachunek bankowy Instytucji Zarządzającej.

Ponadto, Instytucja Zarządzająca przeprowadziła 17 własnych postępowań kontrolnych, w ramach których przeprowadzona została 25 marca 2022 r. kontrola doraźna realizacji projektu w miejscu jego realizacji.

W ramach tej kontroli poddany został weryfikacji zakres rzeczowy projektu w części dotyczącej wydatków poniesionych w wyniku rozstrzygnięcia postępowania przetargowego dotyczące zadania: "Zagospodarowanie terenów zielonych między os. T. K. a os. P. — etap I", tj. zadania nr [...] w ramach wniosku o dofinansowanie. Weryfikacja ta została przeprowadzona w zakresie zgodności dokumentacji z wnioskiem o dofinansowanie, planem przedsięwzięcia objętego projektem, Regulaminem. W pierwszym etapie przeprowadzono badanie dokumentów dotyczących zamówienia pod kątem ich zgodności z wnioskiem o dofinansowanie, planem przedsięwzięcia, Regulaminem i umową o dofinansowanie projektu. Z treści przedłożonych dokumentów wynikało, iż w ramach realizacji projektu, zgodnie z założeniami zawartymi w Studium Wykonalności projektu (stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie) wraz z aneksami do tego Studium — w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Zagospodarowanie terenów zielonych między os. T. K. a os. K. P." Beneficjent zaplanował wybudować nowy budynek szatniowo-sanitarny wraz z wyposażeniem, wewnętrznymi instalacjami oraz przyłączem wodociągowym i kanalizacją sanitarną. W dniu kontroli doraźnej Zespól Kontrolujący działający w ramach Instytucji Zarządzającej stwierdził, że Beneficjent wybudował budynek szatniowo-sanitarny na podstawie pozwolenia na budowę i użytkuje go zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie.

Zespół Kontrolujący stwierdził, że wydatki podniesione na wybudowanie nowego budynku, które zostały przedstawione przez Beneficjenta do refundacji w 3 wnioskach o płatność, nie mogą stanowić wydatków kwalifikowalnych w ramach przedmiotowego projektu, gdyż jest to niezgodne z zapisami Regulaminu. Zapisy zawarte w treści § 17 pkt 3 (kwalifikowalność wydatków) Regulaminu jednoznacznie wskazują, że "za wydatki niekwalifikowalne uznaje się wydatki na budowę nowych budynków oraz koszty związane z wyposażeniem budynków w sprzęt i drobne urządzenia". Jest to też niezgodne z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, gdyż wydatkowanie środków publicznych nastąpiło z nienależytą starannością, w szczególności w sposób nierzetelny i niecelowy.

Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że działania Beneficjenta, polegające na rozliczeniu wydatków związanych z nowowybudowanym budynkiem jako wydatków kwalifikowalnych powodują, że został naruszony także podrozdział 6.2 pkt 3 lit. k) Wytycznych, gdzie wskazano, iż jednym z warunków uznania wydatku za kwalifikowalny jest jego zgodność z treścią Regulaminu konkursu.

Instytucja Zarządzająca ustaliła kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo związaną ze stwierdzoną nieprawidłowością indywidualną, wskazując sposób wyliczenia tej kwoty. Uznała, że gmina przeznaczyła środki dofinansowania na pokrycie wydatku, który zgodnie z zasadami przyjętymi w dokumentach stanowiących podstawę systemu realizacji programu operacyjnego (tj. Wytycznych, Regulaminie i umowie o dofinansowanie) zaliczał się do katalogu wydatków niekwalifikowalnych do dofinansowania ze środków EFRR (budowa budynku wraz z wyposażeniem). Tym samym nie sposób wykluczyć, że w analizowanej sprawie doszło do rzeczywistej szkody w budżecie Unii Europejskiej w zakresie przedmiotowego naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, Wytycznych i Regulaminu, ponieważ środki dofinansowania z EFRR w wysokości: [...] zł przeznaczone przez Beneficjenta na sfinansowanie budowy budynku szatniowo - sanitarnego wraz z wyposażeniem mogły mieć całkiem inne, efektywniejsze przeznaczenie.

W wyznaczonym terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania Beneficjent nie dokonał wymaganego zwrotu kwoty dofinansowania, ani też nie wyraził zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w projekcie.

Organ wszczął i przeprowadził postępowanie, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, G. B. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 207 ust. 1 pkt. 2 i art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r, poz. 1634 ze zm.) w związku z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu nr [...], a w szczególności postanowieniami § 3 ust. 1, § 2 ust. 1 i 2, § 8 ust. 13 i 14 umowy poprzez błędne zastosowanie polegające na: nieuzasadnionym stwierdzeniu, że skarżąca realizując projekt zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie oraz zgodnie z treścią projektu naruszyła jakiekolwiek procedury regulujące wydatkowanie środków publicznych; całkowicie bezpodstawnym stwierdzeniu, że wydatkowanie środków w części objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło z nienależytą starannością, w szczególności w sposób nierzetelny i niecelowy; nieuzasadnionym pominięciu okoliczności, że umowa o dofinansowanie projektu, bezspornie stanowiąca procedurę obowiązującą przy wykorzystaniu środków, o której mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych zobowiązywała skarżącą do realizowania projektu zgodnie z jego celem, założeniami i zadaniami określonymi precyzyjnie w Studium Wykonalności, a więc również w zakresie realizacji zadania, w ramach którego wydatki zostały zakwestionowane przez organ; nieuzasadnionym pominięciu dyspozycji § 2 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, która wyraźnie wskazuje, że skarżąca była zobowiązana do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, zaś sam projekt stanowił (jako załącznik) integralną część wiążącej skarżącą i organ umowy o dofinansowanie; nieuzasadnionym pominięciu dyspozycji § 8 ust. 13 i 14 umowy o dofinansowanie projektu, które to postanowienia wyraźnie zastrzegały, iż wypłata dofinansowania w ramach wniosku o płatność dokonana była po przeprowadzeniu weryfikacji złożonego wniosku i pod warunkiem poświadczenia przez organ wysokości i prawidłowości wydatków kwalifikowalnych; nieuzasadnionym pominięciu okoliczności, że stosownie do przepisów cytowanych wyżej organ weryfikował wszystkie złożone przez skarżącą wnioski o płatność obejmujące sporne zadanie nr [...], a następnie poświadczył wysokość i prawidłowość wydatków kwalifikowalnych wypłacając transze dofinansowania objęte wnioskami;

b/ § 17 pkt. 3 Regulaminu w związku z postanowieniami § 2 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie projektu - poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że te same zapisy projektu przez ten sam organ mogą być uznane za spełniające kryteria konkursowe na etapie wyboru wniosku do dofinansowania i na etapie kwalifikowania wnioskodawcy do zawarcia umowy, a następnie mogą być uznane za niespełniające tych samych kryteriów na etapie realizacji tego projektu przez Beneficjenta;

c/ § 7 pkt. 2 lit. b Regulaminu w związku z postanowieniami § 8 ust. 13 i 14 umowy o dofinansowanie projektu — poprzez niezastosowanie w toku oceny sprawy, polegające na pominięciu, że zgodnie z postanowieniami umowy organ poświadczył kwalifikowalność wydatków dla realizacji zadania nr [...] poprzez zatwierdzenie wniosków o płatność obejmujących to zadanie, zaś skarżąca działała w zaufaniu do organu jako Instytucji Zarządzającej w ramach obsługi projektu;

d/ art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: KPA) poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ będąc związanym swoim aktem administracyjnym w postaci uchwały Zarządu Województwa nr [...] z dnia 20 grudnia 2017r. na podstawie której, po przeprowadzeniu oceny zgodnie z kryteriami ustalonymi regulaminem konkursu, wybrał do dofinansowania projekt skarżącej, stwierdził, że realizacja przez skarżącą umowy o dofinansowanie, ściśle zgodna z projektem, naruszała tenże regulamin konkursu;

e/ art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 — 2020 (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 818 ze zm.) w zakresie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów do dofinansowania w związku z art. 52 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na tym, że organ po zawarciu ze skarżącą umowy o dofinansowanie projektu dokonał w istocie ponownej i odmiennej oceny projektu skarżącej w stosunku do oceny przeprowadzonej już w toku konkursu o dofinansowanie, stwierdzając błędnie, że projekt - w części obejmującej sporne działanie - nie spełnia jednego z kryteriów wyboru projektów (w zakresie wydatków kwalifikowalnych), pomimo, że w toku postępowania konkursowego projekt skarżącej został uznany za spełniający wszystkie kryteria konkursu, czego potwierdzeniem było zawarcie ze skarżącą umowy o dofinansowanie projektu;

II. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a/ naruszenie zasad dobrej administracji, a w szczególności zasady proporcjonalności, praworządności i przewidywalności działań organu administracji poprzez zakwestionowanie wydatków pomimo ich wcześniejszego zaakceptowania zarówno na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu, jak i na etapie oceny wniosków o płatność, a nawet wypłaty na rzecz skarżącej środków objętych wnioskami o płatność w całości, a zatem również w części obejmującej prace realizowane dla zadania nr [...];

b/ art. 7, 77 i 80 KPA - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ dowolnej, niekompletnej, oraz oczywiście błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie, że: skarżąca nie wniosła uwag do ustaleń przeprowadzonego postępowania administracyjnego, podczas gdy skarżąca w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie prezentowała swoje stanowisko, zgodnie z którym nie mogło stanowić naruszenia prawa jej działanie polegające na realizowaniu projektu zgodnie z wnioskiem, któremu organ udzielił dofinansowania w wyniku przeprowadzenia konkursu oraz zgodnie z zawartą z organem umową o dofinansowanie projektu;

skarżąca mogła zwrócić się z wnioskiem o aneks do umowy o dofinansowanie projektu poprzez usunięcie spornego wydatku z puli wydatków kwalifikowalnych, czego zaniechała;

oświadczenia złożone przez skarżącą przy składaniu do konkursu wniosku o dofinansowanie projektu potwierdzają, że miała ona świadomość braku kwalifikowalności wydatków na budowę budynku sanitarno-szatniowego w ramach zadania nr [...];

w toku oceny konkursowej projektu organ na piśmie zwrócił skarżącej uwagę na rzekomą niekwalifikowalność wydatków związanych z budową budynku sanitarno-szatniowego, podczas gdy organ nie uznał żadnych wydatków w ramach przedmiotowego zadania za niekwalifikowalne i nie objął tych wydatków swoją korespondencją kierowaną do skarżącej;

wydatkowanie przez skarżącą środków publicznych w części obejmującej sporne zadanie projektu nastąpiło z nienależytą starannością, w szczególności w sposób nierzetelny i niecelowy;

c/ art. 7a § 1 i art. 81a § 1 KPA - poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w niniejszej sprawie zaistniały wątpliwości co normy prawnej jak i co do stanu faktycznego w zakresie obejmującym zadanie inwestycyjne realizowane przez skarżącą zgodnie z projektem, któremu organ, po weryfikacji zgodności projektu z warunkami konkursu, udzielił dofinansowania oraz zgodnie z umową o dofinansowanie projektu, a wątpliwości te wynikły bezpośrednio z działań organu, który wcześniej złożone przez skarżącą wnioski o płatność akceptował i w oparciu o takie wnioski wypłacał dofinansowanie;

d/ art. 8 § 1 KPA w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 13 i 14 umowy o dofinansowanie - poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ pozytywnie zweryfikował złożone przez skarżącą wnioski o płatność w zakresie spornego zadania nr [...], zatwierdził wszystkie złożone w tym zakresie wnioski o płatność, a nawet wypłacił w całości dofinansowanie objęte wnioskami, a następnie bez istotnego uzasadnienia uznał niekwalifikowalność wydatków w ramach zadania nr [...].

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 18 marca 2023 r. skarżąca stwierdziła, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę organ nie zdołał wykazać przesłanki wystąpienia – w wyniku działań skarżącej – szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej.

Dodała przy tym, że nie każda nieprawidłowość stwierdzona w toku realizacji projektu przez Beneficjenta będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby orzec o zwrocie środków niezbędne było wykazanie przez organ kumulatywnego wystąpienia dwóch odrębnych przesłanek prawnych, po pierwsze – zaistnienia naruszenia procedur, po drugie – takiego charakteru naruszenia, że spowodowało ono, lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

Skarżąca stwierdziła, że przedstawione przez organ argumenty i okoliczności w odniesieniu do działań polegających na budowie budynku szatniowo-sanitarnego nie mogą dowieść, że w wyniku realizacji tej inwestycji doszło do rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej.

Wyjaśniła, że przedmiotem zadania inwestycyjnego nr [...] nie była budowa jakiegokolwiek budynku lub budowli o samodzielnym znaczeniu, ale kompleksowe, spójne i funkcjonalne zagospodarowanie terenów zielonych między osiedlem K. a osiedlem P.. Podkreśliła, że zadanie to obejmowało wykonanie zagospodarowania przestrzeni publicznej, w którym wszystkie działania (inwestycje) składowe były niezbędne do osiągnięcia efektu, który musiał realizować cel działania 6.5.

Wskazała, że wszystkie inwestycje założone w Studium Wykonalności dla działania nr [...] zostały efektywnie zrealizowane, a w konsekwencji cel działania 6.5 w wyniku realizacji projektu został osiągnięty. Integralną częścią projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie było Studium Wykonalności, które w sposób precyzyjny określało rodzaj i zakres prac planowanych do realizacji w ramach każdego zadania.

W dokumencie tym na s. 20 skarżąca zawarła następujące informacje: "w części sportowej – na działce nr [...], w południowej jej części w odległości ok. 14 m od granicy południowo-zachodniej, powstanie budynek sanitarno-szatniowy. Obiekt będzie pełnił funkcje zaplecza sanitarnego dla zagospodarowywanego terenu rekreacyjnego".

Dodała, że dowodem potwierdzającym wskazany przez nią cel i zakres działania nr [...] może być w szczególności wniosek o pozwolenie na budowę, jaki skarżąca złożyła do Starosty [...] oraz ostateczna decyzja tego organu z 7 maja 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. W pozwoleniu na budowę sprecyzowano zamierzenie inwestycyjne skarżącej i nie była nim budowa budynku, ale "zagospodarowanie terenów zielonych między os. K. i os. P. w B. Z. wraz z niezbędnym doposażeniem istniejącego zagospodarowania".

Twierdziła, że przedmiotem wsparcia mogły być także przedsięwzięcia obejmujące przebudowę i adaptację zdegradowanych terenów lub przestrzeni w celu nadania im nowych funkcji, w tym rekreacyjnych.

Zdaniem skarżącej działanie Beneficjenta, które nakierowane jest wprost na osiągnięcie rezultatów wymaganych w ramach oznaczonego działania programu operacyjnego i które takie efekty realizuje nie może spowodować szkody w budżecie Unii Europejskiej.

W ocenie skarżącej wzniesienie obiektów budowlanych (w tym budynków) na terenach nieposiadających zabudowy (niezbędnych z uwagi na adaptację do nowej funkcji i ze względów zapewnienia kompleksowości, integralności projektu), powinno być uznane za dopuszczalne w świetle wykładni Regulaminu konkursu zgodnej z zasadą równego dostępu do pomocy oraz zasadą przejrzystości i rzetelności wyboru projektów do dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu jest ocena kwalifikowalności wydatków poniesionych na budowę budynku szatniowo-sanitarnego w ramach realizowanego projektu w zakresie zadania polegającego na zagospodarowaniu terenów zielonych między os. T. K. a os. K. P. w Busku Zdroju.

Zgodnie ze stanowiskiem organu wydatek ten, jako poniesiony na budowę nowego budynku, jest niekwalifikowalny.

Zdaniem skarżącej budynek szatniowo-sanitarny stanowi niezbędny element zaplanowanej w projekcie infrastruktury technicznej i jako powiązany z nią funkcjonalnie, zapewnia warunki kompleksowości i integralności projektu, przyczynia się do realizacji celów wsparcia unijnego w ramach programu operacyjnego a tym samym należy go uznać za wydatek kwalifikowalny.

W ocenie sądu w sporze tym rację należy przyznać skarżącej gminie.

Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634; ze zm.), dalej jako "u.f.p.", regulujące na gruncie prawa krajowego zwrot dotacji udzielonej ze środków unijnych. W myśl art. 206 ust. 1 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W art. 184 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z aktu prawa powszechnie obowiązującego, postanowień samej umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach (tak m.in. NSA w wyrokach: z 3 czerwca 2022 r., I GSK 872/19; z 11 maja 2021 r., I GSK 207/21; z 16 listopada 2017 r., II GSK 489/16; WSA w Opolu w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., I SA/Op 388/20; WSA w Gdańsku w wyroku z 19 października 2017 r., III SA/Gd 422/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo podkreślenia wymaga to, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"), zgodnie z którym każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 tego rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. Zauważyć więc należy, że wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2015 r. (sygn. II GSK 2370/14; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania.

Z kolei, zgodnie z art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 wynika, że odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.

Przesłanką dokonywania korekt finansowych przez państwa członkowskie jest pojedyncza lub systemowa nieprawidłowość stwierdzona w operacjach lub programach operacyjnych.

Powyższy przepis koresponduje także z treścią art. 122 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, wedle którego państwa członkowskie zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych były ustanawiane zgodnie z art. 72, 73 i 74. A także z treścią ust. 2 tego przepisu - państwa członkowskie zapobiegają nieprawidłowościom oraz je wykrywają i korygują, a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o nieprawidłowościach przekraczających 10 000 EUR tytułem wkładu z jakiegokolwiek funduszu polityki spójności lub z EFMR i regularnie informują ją o istotnych postępach przebiegu powiązanych postępowań administracyjnych i prawnych.

Przepisy rozporządzenia nr 1303/2013 określają także ogólne zasady funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli programów operacyjnych, oraz funkcje instytucji zarządzającej.

Wśród tych zasad jest zapewnienie funkcjonowania procedur dla zapewnienia poprawności i prawidłowości deklarowanych wydatków (art. 72 pkt c rozporządzenia nr 1303/2013) oraz zapewnienie zapobiegania nieprawidłowościom, w tym nadużyciom finansowym, ich wykrywania i korygowania, odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie (art. 72 pkt h rozporządzenia nr 1303/2013).

Kolejne obowiązki państw członkowskich zawarte są w art. 74 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013: państwa członkowskie wypełniają obowiązki w zakresie zarządzania, kontroli i audytu oraz przyjmują na siebie wynikające z tego obowiązki określone w przepisach w sprawie zarządzania dzielonego ustanowionych w rozporządzeniu finansowym i w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy. Zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów były ustanawiane zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy oraz aby systemy te funkcjonowały skutecznie.

Przepis art. 125 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 ustanawia ogólną zasadę, że instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Ust. 2, 3 i 4 tego przepisu określa zaś szczegółowe obowiązki instytucji zarządzającej w zakresie odpowiednio: zarządzania programem operacyjnym, wyborem operacji, zarządzania finansowego i kontroli programu operacyjnego.

W krajowym porządku prawnym zadania instytucji zarządzającej określone zostały w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818; ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa").

Organ zarzucił G. B. naruszenie:

1/ § 17 pkt 3 Regulaminu;

2/ § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu;

3/ podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. k Wytycznych.

Zgodnie z treścią § 3 pkt 1 umowy nr [...] z 15 marca 2018 r. o dofinansowanie projektu [...] pn. "Rozwój społeczno-gospodarczy, fizyczny i przestrzenny miasta B. Z. poprzez działania rewitalizacyjne" Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 umowy w trakcie realizacji Projektu oraz w okresie jego trwałości.

Odzyskiwanie nieprawidłowo pobranego dofinansowania uregulowane zostało w § 10 ww. umowy. Zgodnie z pkt 1 § 10 jeżeli zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta, na zasadach określonych w u.f.p.

Biorąc pod uwagę treść § 3 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 4 lit e uznać należy, że Beneficjent miał obowiązek stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Z podrozdziału 6.2 – Ocena kwalifikowalności wydatku ww. Wytycznych wynika m.in., że wydatek musi być zgodny: z Programem Operacyjnym i Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych (lit. c), innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2 lub określonymi przez IZ PO w wytycznych programowych lub regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym (lit. k).

Zgodnie zaś z § 17 ust. 3 Regulaminu za niekwalifikowalne uznaje się wydatki na budowę nowych budynków. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPOWŚ 2014-2020 Działanie 6.5 "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich", stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPOWŚ 2014-2020 - Działanie 6.5 "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" (Załącznik nr [...] do niniejszej Uchwały), Tabeli wskaźników rezultatu bezpośredniego i produktu dla działania 6.5 (Załącznik nr [...] do niniejszej Uchwały) oraz kryteriów wyboru operacji współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020, tj. kryteriów merytorycznych dla działania 6.5 (Załącznik nr [...] do niniejszej Uchwały).

Przystępując do konkursu, G. B. wraz z wnioskiem o dofinansowanie złożyła Studium Wykonalności projektu (stanowiącym załącznik do tego wniosku). Z dokumentu tego wynika, że projekt obejmował 21 projektowanych zadań, m.in. zagospodarowanie terenów zielonych między os. T. K. a os. K. P. (początkowo zadanie to miało numer [...], od aneksu nr [...] wskazane było jako zadanie numer [...]). W Studium Wykonalności projektu i jego kolejnych aneksach (m.in. aneksach nr [...]) przewidziano powstanie budynku szatniowo-sanitarnego. Podano jego wymiary, wysokość zabudowy, dokładne położenie. Poinformowano, że zostanie wzniesiony w technologii tradycyjnej ze stropodachem dwuspadowym. Będzie dostosowany do potrzeb osób z niepełnosprawnościami.

W załączniku nr [...] do podpisanej 5 lutego 2018 r. pre-umowy wymieniono wykaz dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie. Wnika z niego, że jednym z dokumentów była kopia pozwolenia na budowę wraz z kopią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, pełny kosztorys inwestorski z założeniem, że dotyczy projektów infrastrukturalnych.

Kosztorys był bardzo szczegółowy, obejmował m.in. budynek zaplecza sanitarno-szatniowego (wartość kosztorysowa robót: [...] zł – roboty przygotowawcze, ławy i stopy fundamentowe, mury fundamentowe, konstrukcje murowe, posadzki na gruncie, wieńce, belki, stropy, dach, stolarkę, podłogi, posadzki, roboty wykończeniowe, elewacje, wyposażenie).

Ze znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia na budowę wynika, że było ono wydane 7 maja 2018 r. (a nie jak błędnie wskazano w piśmie procesowym skarżącej z 18 marca 2023 r. - 7 maja 2017 r.) w odpowiedzi na wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z 25 stycznia 2018 r. Pozwolenie na budowę obejmowało "zagospodarowanie terenów zielonych między os. K. i os. P. wraz z niezbędnym doposażeniem istniejącego zagospodarowania" i dotyczyło m.in. budowy zaplecza sanitarno-szatniowego z wewnętrznymi instalacjami, parkingu na 27 miejsc, kompleksu sportowego (boiska do koszykówki, badmintona, pola do gry w bule), fontanny, siłowni plenerowej, obiektów małej architektury (ławek, koszy, stojaków rowerowych, trybun), przebudowy schodów, budowy kładki nad stawem).

Dnia 15 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Z. wydał pozwolenie na użytkowanie m.in. budynku szatniowo-sanitarnego.

Istotna w sprawie jest, zdaniem sądu (i stron postępowania) treść pisma organu z 28 listopada 2017 r. (EFRR-IV.432.06.05.072.0007.1.2017) skierowanego do Beneficjenta. Wynika z niej, że w trakcie oceny formalnej stwierdzono uchybienia, wykazując m.in., że wydatki na adaptację budynków przy ul. [...] na cele społeczne, które nie dotyczą infrastruktury ani wyposażenia instytucji kultury nie można uznać za zgodne z zapisami § 17 Regulaminu i należy przesunąć je do kategorii wydatków niekwalifikowalnych. A ponadto, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu wydatki związane z budową nowych budynków są niekwalifikowalne.

Na etapie oceny wniosku Instytucja Zarządzająca nie wskazała jednak ani w tym piśmie, ani w innym, że tak samo należy postąpić z planowanym wydatkiem na budowę budynku szatniowo-sanitarnego w ramach zadania 4.

Sąd jest przekonany, że miała taki obowiązek. Wynika on bowiem pośrednio (adresatem tych obowiązków są państwa członkowskie) z przytoczonych wcześniej powszechnie obowiązujących przepisów prawa Unii Europejskiej: art. 122 ust. 1 rozporządzenia nr [...] (wedle którego państwa członkowskie zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych były ustanawiane zgodnie z art. 72, 73 i 74; ust. 2 tego przepisu (państwa członkowskie zapobiegają nieprawidłowościom oraz je wykrywają i korygują, a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie) w zw. z art. 125 ust. 1 rozporządzenia nr [...] (instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami); art. 72 pkt c rozporządzenia nr [...] w którym ustanowiono zasadę, system zarządzania i kontroli powinien zapewniać, by funkcjonowały procedury dla zapewnienia poprawności i prawidłowości deklarowanych wydatków, jak i bezpośrednio z: Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (podrozdział 6.2 pkt 2), oraz ustanowionego przez sam organ, na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, specyficznego źródła prawa: Regulaminu konkursu, zgodnie z którym ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu, poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektów, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie Beneficjenta. [...] na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków (§ 17 ust. 2 pkt b; który jest powtórzeniem zasady określonej w podrozdziale 6.2 pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków).

Analiza powyższych przepisów wskazuje w pierwszej kolejności na obowiązek zapewnienia skutecznej uprzedniej oceny kwalifikowalności deklarowanych wydatków i prewencyjny charakter postępowania polegającego na zapobieganiu nieprawidłowościom, wykrywaniu ich i korygowaniu.

Z wyroku Sądu Pierwszej Instancji z 18 czerwca 2010 r. (T-549/08, [...] v. Komisja Europejska, publ. ZOTSiS [...]) wynika, że zarówno na etapie weryfikacji pierwszego stopnia przeprowadzanych przez organ zarządzający, jak i na etapie poświadczenia dokonywanego przez organ wypłacający, które to etapy stanowią gwarancję należytego zarządzania finansami, władze krajowe powinny upewnić się ex ante i w wyczerpujący sposób co do prawdziwości, jak i zgodności zamierzonych wydatków z odpowiednimi warunkami. Nie wystarczy, by władze krajowe przeprowadziły weryfikację ex post, po których, w razie potrzeby, dokonane zostaną korekty finansowe.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Zarząd ocenił prawidłowość kwalifikowalności dokonanych już wydatków związanych z budową budynku szatniowo-sanitarnego na etapie kontroli doraźnej (25 marca 2022 r.), mimo że powinien tego dokonać na etapie oceny planowanych jeszcze wydatków, o których wiedział od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie przez skarżącą (30 czerwca 2017 r.).

Proces weryfikacji zgodności wydatków z dokumentami składającymi się na system realizacji programu operacyjnego nie może podważać uprzedniej oceny i wyboru projektu dokonanych na podstawie złożonych wraz z wnioskiem o dofinansowanie dokumentów. Takie działanie stoi w sprzeczności z zasadą uzasadnionych oczekiwań i zasadą dobrej administracji.

Organ nie kwestionując kwalifikowalności planowanych wydatków związanych z budową nowego budynku, utwierdził skarżącą w swojej ocenie w zakresie kwalifikowalności tego wydatku. Zrodziło to po stronie gminy pewność co do prawidłowości swojego stanowiska i przekonanie o możliwości realizacji projektu w zaplanowany sposób.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że w niniejszej sprawie ochronie powinny podlegać uzasadnione oczekiwania skarżącej. Wynikająca z prawa UE i oparta na wartości państwa prawnego koncepcja ochrony uzasadnionych oczekiwań skorelowana jest ściśle z zasadą pewności prawa, która wymaga, aby podmioty poddane działaniu prawa nie były stawiane w sytuacji niepewności co do ich praw i obowiązków. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań urzeczywistnia to, co zostało określone mianem jej konsekwencji: ci którzy działają na podstawie prawa w dobrej wierze nie powinni zostać zawiedzeni w swych oczekiwaniach. Innymi słowy, zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań oznacza sądownie chroniony stan oczekiwania przyrzeczonego skutku prawnego Jeżeli organ stosujący prawo poprzez konkretne zachowanie wzbudził zaufanie i nadzieję podmiotu prawa na rozstrzygnięcie zgodne z zapewnieniem, to może skutecznie dochodzić ochrony prawnej swoich oczekiwań (por. J. Chmielewski, Zasada budzenia zaufania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, W. 2018, s. 419, s. 421).

Na stanowisko sądu nie ma wpływu podnoszona przez organ okoliczność, iż w odpowiedziach na zadane przez niego pytania związane z zatwierdzeniem wniosków o płatność 16-008, 16-009, 16-011 gmina każdorazowo odpowiadała (12.02.2020 r., 25.03.2020 r., 1.06.2020 r.), że nie przedstawiła jako kwalifikowalne wydatków na budowę nowych budynków. Była po prostu konsekwentna w swej ocenie, że budynku szatniowo – sanitarnego nie należy traktować jako nowego (samodzielnego) budynku w rozumieniu Regulaminu, tylko jako element całego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; ze zm.).

Zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należą do porządku prawnego Unii Europejskiej (wyrok TSUE z 13 marca 2008 r., sprawy połączone C-383/06 do C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (C-383/06) i Gemeente Rotterdam (C-384/06) przeciwko Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid i Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant (C-385/06) przeciwko Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening). Wyrok w tej sprawie stanowi kontynuację orzecznictwa określającego warunki dopuszczalności odstąpienia od odzyskiwania funduszy Unii Europejskiej wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości (wyroki TS : z 12 maja 1998 r., C-366/95, Landbrugsministeriet – EF-Direktoratet przeciwko Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S, Nowaco Holding A/S i SMC af 31/12-1989 A/S, EU:C:1998:216; z 16 lipca 1998 r., C-298/96, Oelmühle Hamburg AG i Jb Schmidt Söhne GmbH & Co. KG przeciwko Bundesanstalt für Landwirtchaft und Ernährung, EU:C:1998:372, pkt 29; sprawy połączone 205/82 do 215/82, Deutsche Milchkontor, pkt 22; z 9 października 2001 r., sprawy połączone C-80/99 do C-82/99, Ernst-Otto Flemmer (C-80/99) i Renate Christoffel (C-81/99) przeciwko Radzie Unii Europejskiej i Komisji Wspólnot Europejskich, EU:C:2001:525, pkt 60; z 19 września 2002 r., C-336/00, Republik Österreich przeciwko Martin Huber, EU:C:2002:509, pkt 58 i 59). Trybunał wyjaśnił, że zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań powinny być stosowane w znaczeniu przyjętym na gruncie prawa unijnego, a nie prawa krajowego. Stanowią one autonomiczne pojęcia prawa Unii Europejskiej, które należy rozumieć w znaczeniu przyjmowanym w prawie unijnym niezależnie od znaczenia nadawanego im na gruncie ustawodawstw krajowych (por. Kamienie milowe orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pod red. S. Biernata, Warszawa 2019, s. 929).

W okolicznościach tej sprawy nie można, w ocenie sądu, tracić z pola widzenia także regulacji zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2019 r., IV SAB/Po 147/19; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta ma na celu nie tylko kształtować etykę administrowania (będącą także elementem zasady dobrej administracji), ale również ma pozwolić na unikniecie tworzenia sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstanie nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy. Jakkolwiek zasada ta nie ma charakteru jednorodnego, to z przepisu art. 8 k.p.a. rekonstruuje się zasadę wiarygodności działania organu prowadzącego postępowanie, zasadę ochrony zaufania i praw słusznie nabytych, a także zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że zasady ogólne prawa administracyjnego stanowią standard postępowania o charakterze gwarancyjnym, których istotą jest m.in. hierarchiczna nadrzędność ich norm (tak. J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 227, s. 243-244). Również Trybunał Konstytucyjny wskazywał na, niezbędny dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki, obowiązek lojalnego postępowania państwa wobec jednostki, podkreślając, że zasada zaufania przejawia się również w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań. Ponadto, zasada ochrony zaufania do państwa opiera się na pewności prawa – na takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają podmiotom bezpieczeństwo prawne, umożliwiają im decydowanie o własnym postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów publicznych oraz konsekwencji prawnych poszczególnych zachowań i zdarzeń (wyrok TK z:7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29; 25 czerwca 2002 r., K 45/01, publ OTK-A 2002/4/46). Ochrona zaufania do państwa jest związana nie tylko z pewnością i stabilnością prawa, ale także jego przewidywalnością.

Należy także pamiętać o zasadach determinujących proces wykładni prawa administracyjnego: tekst prawa nie może być interpretowany w sposób przeczący literze prawa i to zarówno tej interpretowanej, jak też każdej innej powszechnie obowiązującej; przy interpretacji prawa należy brać pod uwagę kontekst interpretowanego przepisu z treścią zarówno aktu prawotwórczego, w którym jest zawarty, jak i całego systemu prawa; egzegeza tekstu prawnego powinna być dokonywana przy uwzględnieniu tekstu prawa, jak i społecznego sensu jego wydania; interpretacja prawa służyć musi realizacji zadań przez administrację, ale równocześnie także sprawie umacniania poczucia stabilności stosunków społecznych, stałości prawa, zaufania do prawa i do nabytych w dobrej wierze praw; przy wykładni prawa niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja wyjątków i postanowień o charakterze wyjątkowym (tak J. Starościak, Problemy interpretacji prawa administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, T. I pod red. J. Starościaka, Wrocław 1977, s. 166-167).

Godnym uwagi jest, że nie budzi wątpliwości, iż w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub zrekonstruowanych w drodze wykładni systemowej ustawy zasadniczej. Zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (tak NSA w wyroku z 26 września 2017 r., II GSK 2748/17; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, logiczny i zarazem słuszny jest w tej sprawie wniosek, że skoro przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania następuje, stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w sposób m.in. rzetelny, to obowiązek oceny przedstawionych przez wnioskodawcę na danym etapie konkursu dokumentów musi mieć charakter rzeczywisty, pełny i konkretny.

Dokonana przez Instytucję Zarządzającą ocena zaplanowanych przez wnioskodawcę wydatków w projekcie wywołała w świadomości Beneficjenta zapewnienie o ich zgodności z obowiązującą w postępowaniu konkursowym dokumentacją i przekonanie o możliwość realizacji projektu w zgodzie z tą oceną (która skutkowała wyborem tego projektu do dofinansowania – uchwała nr [...] Zarządu Województwa z dnia 20 grudnia 2017 r.).

Zakwestionowanie legalności poniesionych wydatków ex post stanowi, w okolicznościach niniejszej sprawy, niedopuszczalne naruszenie zasad: pewności, stabilności i przewidywalności działania administracji publicznej oraz zasad: uzasadnionych oczekiwań, zaufania do organów państwa.

Zachowanie Beneficjenta w zaufaniu do uprzedniej oceny wydatków wymagało zatem udzielenia sądowej ochrony.

Sumując, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu podjęte na gruncie kontrolowanej sprawy stoi w sprzeczności z zasadami państwa prawa, gdyż skarżąca miała uzasadnione prawo oczekiwać, że może realizować projekt zgodnie z przedłożoną dokumentacją. Postępowanie organu racjonalnie doprowadziło skarżącą do przekonania, że zaplanowane wydatki w zakresie budynku szatniowo-sanitarnego są kwalifikowalne.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnoszenie się do innych zarzutów skargi było w tej sytuacji zbędne.

Mając na uwadze powyższe, w pkt 1 wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni wskazane rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania sądowego należnych stronie skarżącej, orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na koszty postępowania w kwocie 14 807 zł złożyły się: wpis sądowy w kwocie 3 990 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 10 800 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265; ze zm.) oraz opłata od przedłożonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.