Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1079/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Świadczenie socjalne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: Kolegium, organ odwoławczy), decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. Ś. (dalej także jako: wnioskodawca, skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] G. (dalej też jako: Wójt, organ I instancji) z dnia 5 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem złożonym w dniu 20 maja 2022 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do organu I instancji o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką W. Ś..

Decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), dalej: u.ś.r., wskazując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia okoliczność, że matka wnioskodawcy posiada orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2009 r., stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym oraz trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od kwietnia 2009 r. Z uwagi na datę wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., dotycząca powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto, organ I instancji wskazał, że wnioskodawca jest osobą otrzymującą rentę na podstawie orzeczenia z dnia [...] marca 2021 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B.. Zatem wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, że zgodność tego przepisu z Konstytucją RP została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Organ podniósł dalej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia na tej części wskazanego przepisu, która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP.

Kolegium wskazało jednak dalej, że matka wnioskodawcy bez wątpienia wymaga całodobowej, stałej pomocy w codziennej egzystencji. Jest osobą niepełnosprawną i niesamodzielną, w logicznym kontakcie. Choruje na nadciśnienie, tarczycę, zwyrodnienie stawów biodrowych, ma problemy z samodzielnym poruszaniem się. Okoliczność sprawowania opieki i jej zakres wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G., z którego wynika, że stałą opiekę sprawuje wnioskodawca. Polega ona na pomocy matce przy czynnościach związanych z higieną osobistą, myciem, kąpaniem, zmianą pampersów, przygotowywaniem posiłków, prowadzeniem całości gospodarstwa domowego i załatwianiem spraw medycznych i urzędowych, w zależności od potrzeb. Okoliczność ta jednak nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia, z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie wnioskodawca ma ustalone prawo do renty w ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którą pobiera do chwili obecnej. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie odmówił mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Renta jest prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zaś zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych.

Kolegium podniosło w końcu, że wnioskodawca był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który działając z należytą starannością w słusznym interesie strony, winien podejmować wszelkie działania mające na celu zniweczenie skutków nieznajomości prawa przez stronę. Należy podkreślić, iż skarżący wnosząc o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo świadomości istnienia zbiegu dwóch świadczeń, nie przedłożył dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do renty, jasno deklarując, iż nie zamierza zawieszać prawa do renty, gdyż naruszyłoby to jego interes prawny i ekonomiczny Nie podjął tym samym żadnych faktycznych czynności, zmierzających do usunięcia przeszkody w postaci pobieranej renty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił decyzji Kolegium z dnia 7 kwietnia 2023 r. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2022 r. oraz o zwrot kosztów postępowania, jak też rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego argumentował, że w aktualnie obowiązujących przepisach brak jest regulacji - odnoszącej się do osób spełniających przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy - uzależniającej przyznanie im pierwszego świadczenia od skutecznej rezygnacji z renty. Brak jest również regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że istnieje obecnie znaczący dorobek judykatury dotyczący możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy opiekun posiada ustalone prawo do emerytury. Orzecznictwo to jednak nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżący nie legitymuje się prawem do emerytury, o którego ewentualnym przyszłym zawieszeniu można byłoby dyskutować w kontekście spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Niniejsza sprawa, w odróżnieniu od innych dotyczących kolizji pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego i prawem do emerytury, wpisuje się wprost w kontekst prawny objęty skutkami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK2/17. Przyznanie osobie, znajdującej się w sytuacji takiej jak skarżący, świadczenia pielęgnacyjnego trudno uznać za takie, które prowadzi do stanu wtórnej niekonstytucyjności. Osoba posiadająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy uzyskująca świadczenie pielęgnacyjne znajdzie się rzecz jasna w korzystnej świadczeniowo sytuacji. Temu nie sposób zaprzeczyć. Nie jest to jednak stan rażący i przez to nie akceptowalny. Nie prowadzi on wszakże do automatycznej dyskryminacji innych opiekunów osób niepełnosprawnych (gdyby nawet omawiany tu stan oceniać z perspektywy ogółu opiekunów osób niepełnosprawnych). Z argumentacji Trybunału można pośrednio wnioskować, że zdawał on sobie sprawę i uwzględniał w wyrokowaniu, że cechą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest to, że na skutek aktywności osoby uprawnionej może się ona kumulować z jej innymi dochodami lub świadczeniami i że kolizja ta jest przedmiotem regulacji prawnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosząc o rozparzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osoby uprawnione do świadczenia określone zostały w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Skarżący ubiegał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką W. Ś.. Matka skarżącego posiada orzeczenie, na podstawie którego została ona uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji oraz całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym, ze wskazaniem, że niezdolność ta istnieje od kwietnia 2009 roku. Orzeczenie wydano na czas nieokreślony. Jak ustaliły w niniejszej sprawie organy obu instancji, stwierdzono u niepełnosprawnej naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność długotrwałej opieki i pomocy osób trzecich.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że organ odwoławczy zasadnie zakwestionował przyjęcie przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako jednej z podstaw odmowy przyznania skarżącemu żądanego świadczenia. Przypomnieć należy, że z treści tego przepisu wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przytoczony przepis – jak słusznie zauważonow zaskarżonej decyzji – był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Mimo, że wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to skutkiem tego orzeczenia powinno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Przedstawiona wyżej interpretacja skutków wejścia w życia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1668/14; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 910/16; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1090/16, z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W świetle powyższego sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został przez organ I instancji wadliwie zastosowany jako jedna z podstaw odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje bowiem niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem.

Pomimo wskazanej wady decyzji organu I instancji, brak było jednak podstaw do jej uchylenia, albowiem, jak wykazało Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia okazała się zasadna z innych przyczyn.

Okolicznością, którą organ odwoławczy trafnie uznał za determinującą odmowę przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, był fakt, że nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., bowiem skarżący ma ustalone prawo do renty w ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którą pobierał na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjny sprawy wynika, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy skarżący nie przedłożył decyzji o zawieszeniu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który we wskazanym przez pełnomocnika skarżącego wyroku z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257) stwierdził, że "w zakresie, w jakim stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Zdaniem strony skarżącej, przyznanie osobie, znajdującej się w sytuacji takiej jak skarżący, świadczenia pielęgnacyjnego trudno uznać za takie, które prowadzi do stanu wtórnej niekonstytucyjności. Takt, że osoba posiadająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy uzyskująca świadczenie pielęgnacyjne znajdzie się w korzystnej świadczeniowo sytuacji nie prowadzi wszakże do automatycznej dyskryminacji innych opiekunów osób niepełnosprawnych (gdyby nawet omawiany tu stan oceniać z perspektywy ogółu opiekunów osób niepełnosprawnych). Pełnomocnik podkreślał, że sam Trybunał w punkcie 3.3.2. wyroku SK 2/17 dostrzegł to zagadnienie, gdy akcentował, że osoby posiadające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy są osobami, które mogą podjąć pracę. Sąd konstytucyjny zauważył, że wobec takich osób ustawodawca przewidział mechanizm zapobiegający pobieraniu renty (zmniejszeniu lub zawieszeniu) w przypadku osiągnięcia określonego przychodu. Z argumentacji Trybunału można więc pośrednio wnioskować, że zdawał on sobie sprawę i uwzględniał w wyrokowaniu, że cechą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest to, że na skutek aktywności osoby uprawnionej może się ona kumulować z jej innymi dochodami lub świadczeniami i że kolizja ta jest przedmiotem regulacji prawnych.

Zdaniem sądu w składzie niniejszym, stanowisko to nie jest trafne.

Problem sprowadza się do właściwej interpretacji spornego wyroku TK o sygn. SK 2/17. W tym zakresie już wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zob. np. sprawy o sygn. akt II SA/Lu 171/23, II SA/Lu 259/23, CBOSA), a skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko w pełni podziela i przyjmuje za własne.

Należy zatem podnieść, że wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym oraz, że został wydany przez TK nie w ramach odpowiedzi na pytanie prawne, lecz w wyniku rozpatrywania skargi konstytucyjnej. Obie te okoliczności wskazują na konieczność szczególnie wnikliwej interpretacji tego wyroku i jego uzasadnienia z uwzględnieniem kontekstu systemowego regulacji, której on dotyczy, by prawidłowo odczytać intencję Trybunału.

W sytuacji wyroków zakresowych, "orzeczenie TK dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", dochodzi do uchylenia tylko pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie natomiast Trybunał utrzymuje stan prawny. Stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności powoduje oczywiste trudności w wykładni systemowej regulacji, pozostającej po orzeczeniu Trybunału. Powstaje bowiem praktyczna i trudna dla oceny skutków kwestia znaczenia i konsekwencji "usunięcia" fragmentu regulacji" (zob. na ten temat M. Jackowski, ROZDZIAŁ TRZECI Następstwa prawne wyroku TK dla podmiotu, który złożył skargę konstytucyjną [w:] Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Warszawa 2016., https://sip.lex.pl nr 369419789). Podobne wątpliwości dostrzegł NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 247/22 i - co należy podkreślić – odnosiły się one wprost do spornego wyroku SK 2/17: "wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (...)". Dodać należy, że do wyroku SK 2/17 zostało zgłoszone zdanie odrębne.

Trudności w jego interpretacji wynikają nie tylko z jego zakresowego charakteru, ale również z tego, że został wydany na skutek skargi konstytucyjnej. Postępowanie ze skargi konstytucyjnej "uznaje się za tryb, który zmierza w pierwszej kolejności do ochrony wolności i praw człowieka, a dopiero później do eliminacji z porządku prawnego aktów prawnych sprzecznych z konstytucją. (...) Skarga konstytucyjna, niezależnie od tego, że prowadzi do wydania powszechnie obowiązującego orzeczenia, ma na celu przede wszystkim ochronę interesów jednostki". W związku z tym, "wprawdzie sformułowanie przez wnoszącego taką skargę zarzutu niezgodności przepisów z konstytucją jest najważniejszym elementem treściowym skargi, jednakże nie chodzi o zarzut jakiejkolwiek niezgodności, ale o wskazanie sposobu, w jaki kwestionowany przepis narusza unormowania konstytucyjne stanowiące podstawę podmiotowych praw skarżącego (...). Wyrok uwzględniający skargę ma zatem na celu nie tylko usunięcie hierarchicznej niezgodności norm, lecz przede wszystkim stanowi środek ochrony praw i wolności. W sytuacji, gdy TK rozstrzyga o zasadności skargi konstytucyjnej, jego judykat {wyrok} jest nie tylko orzeczeniem o zgodności norm, ale przede wszystkim decyzją o usunięciu naruszenia prawa lub wolności skarżącego. Podzielając zarzut skarżącego, orzeka w celu udzielenia mu ochrony". (zob. M. Jackowski.....j.w.).

Przy dokonywaniu wykładni spornego wyroku TK o sygn. SK 2/17 nie można zatem pominąć, że został on wydany przede wszystkim jako środek ochrony konstytucyjnego prawa skarżącej, który wywodziła ona z art. 71 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jednocześnie opiekowała się niepełnoprawnym dzieckiem, w związku z czym nie mogła podjąć dodatkowego zatrudnienia. Organ odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobieranej renty, pomimo tego, że świadczenie pielęgnacyjne było dla niej korzystniejsze – znacznie wyższe niż renta.

W związku z powyższym dokonując rekonstrukcji normy prawnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wyroku SK 2/17 należy wyjaśnić, że Trybunał badał zgodność z Konstytucją tylko tego fragmentu spornego przepisu, który obejmuje rencistów o częściowej niezdolności do pracy (wyznaczonego granicami skargi konstytucyjnej), a ponadto tylko to, czy w sytuacji skarżącej (takiej, w jakiej znalazła się skarżąca) doszło do naruszenia jej konstytucyjnego prawa podmiotowego.

Z analizy uzasadnienia wyroku wynika, że w istocie badanie zgodności spornego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.śr. z Konstytucją było bardzo ograniczone.

Przede wszystkim, Trybunał podzielił stanowisko skarżącej, że w związku z tym, że sprawuje ona faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym synem, jej prawo podmiotowe wynikające z art. 71 Konstytucji, zaktualizowało się: "Świadczenie pielęgnacyjne jest {bowiem} jednym z instrumentów realizowania przez ustawodawcę obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Obowiązek ten dotyczy osób o słabszych niż przeciętne zdolnościach adaptacyjnych do nowych warunków społecznych. W świetle tych okoliczności, zdaniem Trybunału, ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka".

Natomiast gdy chodzi o badanie przez TK zgodności tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to miało ono charakter jedynie pomocniczy – Trybunał orzekł o {zakresowej} niezgodności art. 71 ust. 1 zdanie drugie [jedynie] w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). (3.3.). W tej kwestii Trybunał wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne pełni funkcję kompensacyjną, bowiem ma częściowo rekompensować zarobek utracony - na skutek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Prawo do tego świadczenia zabezpiecza rodzinę przed negatywnymi finansowymi skutkami sprawowanej przez nich koniecznej opieki nad bliskimi. Jednocześnie zauważył, że w świetle obowiązujących przepisów osoby mające ustaloną rentę z tytułu częściowej (a nie całkowitej) niezdolności do pracy, także mogą podejmować zatrudnienie, choć względu na stan zdrowia oczywiście w ograniczonym zakresie. W związku z tym, mogą one także zrezygnować z tego zatrudnienia, m.in. gdy zachodzi konieczność sprawowania opieki nad niepełnoprawnym członkiem rodziny. "Ich sytuacja jest więc podobna do sytuacji opiekunów, którzy są zdrowi i nie mają tym samym prawa do renty, lecz również rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną." (3.3.3.).

W konsekwencji, Trybunał potwierdzając naruszenie konstytucyjnego prawa podmiotowego skarżącej wynikającego – zdaniem Trybunału - z art. 71 ust. 1 Konstytucji, stwierdził tylko to, że w sytuacji skarżącej, mającej ustaloną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, rezygnującej z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnoprawnym dzieckiem, odmowa przyznania jej prawa do (wyższego) świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiła naruszenie jej prawa podmiotowego. Z tego wynika, że zdaniem Trybunału, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. nie może być rozumiany w ten sposób, że bezwzględnie pozbawia osoby pobierające rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wbrew przekonaniu skarżącego, Trybunał nie stwierdził jednak w żadnym miejscu spornego wyroku, by za dopuszczalne uznał on jednoczesne pobieranie renty (z tytułu częściowej niezdolności do pracy) i świadczenia pielęgnacyjnego w pełnych wysokościach. Przeciwnie – Trybunał, podkreślając wyłącznie kompensacyjną (a nie premiującą) funkcję świadczenia pielęgnacyjnego, w kilku miejscach wspomina o faktycznym zróżnicowaniu wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i renty (3.3.5., 3.2.2.) i wskazuje, że granice pomocy społecznej państwa "wyznaczają inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne takie jak równowaga budżetowa (...)". Trybunał mając na względzie wynikające z Konstytucji zobowiązanie Państwa do wspierania rodzin w trudnych sytuacjach stwierdził, że "bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą hamować dążenie do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb socjalnych (np. finansowych), ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa (zob. wyrok o sygn. SK 22/99)". Trybunał wprost odwołał się zatem do jakiegoś minimalnego zabezpieczenia finansowego takich osób. Trybunał dostrzegając, że "realna wysokość renty (...) może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego" i "brak jest (...) rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty" uznał, że "sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia [pielęgnacyjnego]".(3.3.5.) W tym kontekście stwierdził, że "wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna - rencistę świadczenia pielęgnacyjnego (...) stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnoprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) {podkreślenie Trybunału}, jeżeli świadczenia tego nie pobierają". (3.3.4.).

Trybunał wyraźnie zatem oddzielił kwestię zasadności przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rencistom od kwestii wysokości tych świadczeń, uznając za niezgodne z Konstytucją wyłącznie bezwzględne pozbawienie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. rencistów o częściowej niezdolności do pracy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bo w praktyce oznaczałoby to, że rencista nie ma prawa ubiegać się o takie świadczenie, nawet jeśliby renty nie pobierał. Poza tym warto zauważyć, że w toku badania skargi konstytucyjnej przez Trybunał zostało zaprezentowane stanowisko przedstawiciela Sejmu (4.2.), którego zdaniem, "art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie wymaga przyznania opiekunom-rencistom prawa do kumulacji świadczenia rentowego (z tytułu częściowej niezdolności do pracy) oraz świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej ich wysokości, jednakże wyklucza zasadność całkowitego pozbawienia ich tego świadczenia". Wyraził on jednocześnie przekonanie, że "z punktu widzenia konstytucyjności zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadnione byłoby co najwyżej zróżnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu opiekowania się niepełnosprawnymi krewnymi, o tyle, o ile nie prowadziłoby do całkowitego wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych. W szczególności zróżnicowanie to mogłoby polegać na stosunkowym (uwzględniającym wartość przyznanej renty) obniżeniu kwoty tego świadczenia". Z przedstawionej przez TK w uzasadnieniu argumentacji wynika, że Trybunał podzielił to stanowisko.

Na tle tego wyroku zrodziła się potrzeba rekonstrukcji przez sądy administracyjne tej części normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która nie została wyeliminowana omawianym wyrokiem z porządku prawnego jako niekonstytucyjna. Konieczność rekonstrukcji dotyczy przede wszystkim tego, czy również pozostałe osoby wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którym przysługują prawa z zabezpieczenia społecznego, mają co do zasady prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz tego, jak powinien postąpić organ, jeśli osoby te, w tym także renciści, złożą wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odpowiadając na tę potrzebę, ukształtowała się ostatecznie linia orzecznicza, zgodnie z którą, podobnie jak rencistów z częściową niezdolnością do pracy należy traktować także emerytów, którzy – tak jak renciści o częściowej niezdolności do pracy, mogą i są w stanie, pomimo przyznanej emerytury, w pewnym zakresie podejmować prace zarobkowe. "Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowe zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza zatem ze swej istoty możliwości pozostawania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu". (zob. wyrok NSA z sygn. akt I OSK 1303/22 i powołane tam liczne orzecznictwo, CBOSA). Zdaniem sądów, za wyłączeniem emerytów z kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r., a więc pozbawionych bezwzględnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przemawia konstytucyjna zasada równości (art. 32 ust. 1), na którą również "pomocniczo" wskazywał TK w spornym wyroku.

W orzecznictwie ponadto ukształtowała się linia orzecznicza dotycząca tego, jak powinien postąpić organ w sytuacji zbiegu emerytury/renty ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawodawca uregulował tę kwestię w obowiązującym na dzień orzekania przez organy i wyrokowania przez sąd art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewidując prawo wyboru jednego z nich, ale przepis ten odnosił się tylko do niektórych ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., a pomijał zbieg ze świadczeniami z systemu zabezpieczeń społecznych wymienionymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (w dacie wejścia w życie u.ś.r. świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a były wyższe, niż świadczenie pielęgnacyjne, a zatem wprowadzone ustawowo rozwiązanie było pierwotnie korzystniejsze dla strony). Powołany przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stał się wzorcem do wypracowania stanowiska, że w razie zbiegu tych świadczeń ze świadczeniem pielęgnacyjnym (które obecnie jest znacznie wyższe) strona powinna dokonać wyboru świadczenia poprzez złożenie wniosku do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury czy renty (stosownie do art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) i złożenie organowi pomocy społecznej decyzji tego organu o wstrzymaniu wypłaty emerytury/renty (zob. wyrok NSA z 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22 i wskazane w nim orzecznictwo, CBOSA).

Sąd ma świadomość, że w orzecznictwie prezentowane jest również odmienne stanowisko, dopuszczające jednoczesne pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego w pełnych wysokościach, co argumentowane jest redakcją omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 2/17 i wyłącznie jego językową wykładnią.

Niezależnie od poprawności systemowej spornego wyroku (zob. zdanie odrębne do niego), w świetle art. 190 Konstytucji, sporny wyrok jest aktem powszechnie obowiązującym, a zatem wszystkie podmioty prawa, w tym sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, są nim związane.

W ocenie sądu, spornego wyroku nie można odczytywać jedynie literalnie. Z przedstawionej analizy jego uzasadnienia wynika, że Trybunał badał w nim zgodność normy prawnej wykluczającej z zabezpieczenia finansowego (rekompensaty) rencistów (o częściowej niezdolności do pracy, a więc w ograniczonym podmiotowo zakresie), zmuszonych do rezygnacji z dodatkowego dochodu (zarobkowania) na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Badaną normą nie była natomiast dopuszczalność ewentualnego premiowania (nagradzania) za sprawowanie takiej opieki osób, które już wcześniej z innych powodów zrezygnowały z zatrudnienia, czego wyrazem byłaby możliwość równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i innych świadczeń z zabezpieczenia społecznego w pełnych wysokościach. Ani analizowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ani żaden inny przepis u.ś.r. nie zawiera bowiem normy premiującej takie działanie. "W ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych". (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 739/21).

W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skoro skarżący pomimo, że działał przez profesjonalnego pełnomocnika, i został przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy pouczony o prawie wyboru jednego ze świadczeń poprzez zwrócenie się do ZUS o zawieszenie prawa do renty i przedłożenia stosownej decyzji w tym przedmiocie, tego nie uczynił, a wręcz oświadczył, że nie zrezygnuje z renty (k.58 akt admin.), to organ zasadnie odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym miejscu warto zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że "pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK powinna być ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego". (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 247/22, CBOSA). Takiej reakcji jednak ustawodawca dotychczas nie podjął, a zatem do czasu zmian legislacyjnych sporny art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. podlega wykładni ukształtowanej w orzecznictwie sądowym.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty (NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA).

Podsumowując ustalone prawo do renty i jej pobieranie, wyłącza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia i jedynie zawieszenie prawa do renty, w przepisanym trybie, pozwala na skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w u.ś.r. Jak już wskazano nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja pobierania dwóch świadczeń jednocześnie.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a rozstrzygniecie organu odwoławczego opatrzone uzasadnieniem odpowiadającym kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.), oddalił skargę.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony zarówno przez skarżącego jak i organ w odpowiedzi na skargę.