Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 578/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Stanowiąca własność J. i J. małż. [...] zabudowana nieruchomość [...] położna przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie z mocy art. 1 dekretu grunty tej nieruchomości stały się własnością Gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) własnością Skarbu Państwa. Aktualnie nieruchomość ta wchodzi w skład dwóch działek będących własnością Skarbu Państwa – działki nr [...] (zabudowanej w części budynkiem hotelu, znajdującym się w użytkowaniu wieczystym spółki ORBIS SA) oraz działki drogowej nr [...] – ul. [...].

Byli właściciele wnieśli o przyznanie im w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z 12 czerwca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania im żądanego prawa podnosząc, iż zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod użyteczność publiczną, która wyklucza możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli.

W 1995 r. R. W. - będący, jednym ze spadkobierców J. W. (stosownie do postanowienie Sądu Powiatowego w W. z [...] października 1971 r. [...]) - wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, kwestionując stanowisko organu, iż przeznaczenie przewidziane w planie wykluczało możliwość ustanowienia na rzecz byłych właścicieli praw własności czasowej.

W następstwie przeprowadzenia zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej: "Prezes UMiRM") decyzją z [...] sierpnia 2001 r. odmówił stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z 1950 r. Organ ustalił wówczas, że w dacie podejmowania orzeczenia dla nieruchomości przy ul. [...] obowiązującym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] maja 1948 r. Obwieszczenie o chwaleniu planu ukazało się w dniu [...] maja 1948 r. w Monitorze Polskim Nr [...], pod poz. [...] i od tego momentu stał się on planem obowiązującym, co wynika z § 8 i 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego [...] (Dz.U. Nr 74, poz. 479). Plan ów dla obszaru przedmiotowej nieruchomości przewidywał przeznaczenie "pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, postoje skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi". Mając zatem na uwadze, że przyczyną odmowy przyznania własności czasowej był wzgląd na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną Prezes UMiRM ocenił, że kontrolowana orzeczenie nie naruszało ówcześnie obowiązujących przepisów.

Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Prezesa UMiRM z [...] lutego 2002 r.

Wnioskiem z 25 listopada 2009 r. J. S.– jako jeden z następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości (następstwo potwierdzone postanowieniami spadkowymi: Sądu Powiatowego w W. z [...] października 1971 r. [...]; Sądu Rejonowego dla [...] z [...] stycznia 2000 r. [...] oraz z [...] lutego 2003 r. [...], a także Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2010 r. [...]), wniosła o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji Prezesa, kwestionując stanowisko organu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. wykluczał przyznanie prawa do gruntu przeddekretowym jego właścicielom.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, w efekcie rozpoznania powyższego wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM z [...] lutego 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] sierpnia 2001 r.

Wskazując na istotę postępowania nadzorczego Minister podnosił, że przedmiotem prowadzonego przed nim postępowania było ustalenie, czy decyzje Prezesa UMiRM obarczone były wadami z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z punktu 2 tegoż paragrafu. Takich wad jednak się nie dopatrzył. Podnosił jednocześnie, że w dacie wydawania przez Prezesa rozstrzygnięć brak było jednolitości w orzecznictwie w zakresie tego, czy przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości [...] pod użyteczność publiczną wykluczało możliwość przyznania do niej praw dotychczasowym właścicielom. Część bowiem orzecznictwa uznawała, że tego rodzaju przeznaczenie wyłącza co do zasady możliwość przyznania prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, a część prezentowała pogląd, że samo takie przeznaczenie nie musiało z zasady stanowić przeszkody do przyznania wspomnianego prawa. Rozbieżności te usunęła dopiero uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08.

Mając zaś na względzie to, że dokonana przez Prezesa ocena wpływu przeznaczenia zawartego w planie na rozstrzygnięcie dekretowe uwarunkowana była koniecznością interpretacji przepisów, a przy tej interpretacji wówczas istniały rozbieżności, nie można mówić by przychylając się do jednej z nich rażąco naruszył on prawo. W sprawie nie wystąpiła także żadna z innych wad opisanych w art.156 § 1 k.p.a.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi, iż ten - podobnie jak Prezes UMiRM - skupił się na kwestiach planistycznych, a pominął istotę postępowania nadzorczego, w konsekwencji czego nie ocenił prawidłowo kontrolowanych decyzji nieważnościowych. W tych zaś organ zamiast zbadać czy postępowanie dekretowe zostało przeprowadzone prawidłowo, sam dokonywał ustaleń faktycznych w kwestii obowiązywania w roku 1950 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy to było rolą organu w postępowaniu zwykłym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2014 r., podtrzymując podniesioną w niej argumentację.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony Minister zauważał, iż Prezes UMiRM ustalając jaki był w dacie orzekania o odmowie przyznania prawa własności czasowej obowiązujący dla nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miał na względzie to, że określone w planie przeznaczenie nieruchomości stanowiło zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r Zatem powyższe ustalenia były konieczne przy kontroli legalności tego orzeczenia, zważywszy na jego lakoniczność.

Uwzględniając z kolei występujące w dacie podejmowania przez Prezesa UMiRM decyzji nadzorczych orzecznictwo sądów administracyjnych Minister ocenił, że organ ten działał wówczas prawidłowo i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Tym bardziej, że pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2008 r. mógł dotyczyć spraw rozpoznawanych po tej dacie.

Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM z [...] lutego 2002 r.;

2. art.107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącej.

W motywach skargi wywodził, że Prezes UMiRM prowadząc postępowania nadzorcze w odniesieniu do orzeczenia dekretowego z [...] czerwca 1950 r. w istocie w sposób niedopuszczalny procedurą administracyjną przekroczył jego granice. Zamiast bowiem skontrolować legalność prowadzonego przez organ dekretowy w trybie zwykłym postępowania, wkroczył on w kompetencje tego organu, a to poprzez ustalanie dopiero na etapie postępowania nieważnościowego aktualnego w dacie orzekania o odmowie przyznania prawa własności czasowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego analizę. Zdaniem skarżącej takich ustaleń nie czynił organ dekretowy wskazując jedynie, że nieruchomość zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod użyteczność publiczną. To zaś oznacza, ze dopuścił się on w sposób oczywisty naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Odmawiając w tej sytuacji stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezes UMiRM sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Skarżąca podkreślała jednocześnie, że "użyteczność publiczna" na którą powoływał się Minister, a wcześniej Prezes UMiRM, była tylko jednym z kliku przeznaczeń, jakie przewidywał plan z 1948 r., gdyż nieruchomość przy ul. [...] mogła być także przeznaczona w części niezabudowanej pod dziedzińce, skwery i.t.p. Zwracała przy tym uwagę – odwołując się do obszernych fragmentów uzasadnienia uchwały z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08 - że nawet przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie może oznaczać automatycznego uznania za uzasadnionej podstawy do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomość dotychczasowym właścicielom. Nie można bowiem wykluczyć użycia własności prywatnej do realizacji celów publicznych.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza w prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenia.

Postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa decyzji administracyjnych, które również wydane zostały w trybie nadzorczym.

Przedmiotem oceny Ministra Infrastruktury i Rozwoju była mianowicie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta (dalej: "Prezesa UMiRM") z [...] lutego 2002 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2001 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r., którym to orzeczeniem odmówiono byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] przyznania, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej do gruntu tejże nieruchomości z uwagi na jego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod "użyteczność publiczną".

Postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a., jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Analogicznie w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja wydana również w takim trybie, nie jest rolą organu nadzoru ponowne weryfikowanie legalności badanej wówczas decyzji podjętej w trybie zwykłym, ale ocena w aspekcie wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. decyzji nadzorczej. Innymi słowy organ nadzoru ocenia, czy w świetle ustalonego w pierwotnym postępowaniu nieważnościowym stanu faktycznego i prawnego, określony organ mógł na gruncie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 lub 2 k.p.a., podjąć rozstrzygnięcie o treści ujętej w sentencji decyzji, a zwłaszcza czy podejmując je sam nie naruszył prawa w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do dwóch aspektów, tj. czy prowadząc postępowania nadzorcze Prezes UMiRM przekroczył granice postępowania nadzorczego ze względu na dokonywanie samodzielnych ustaleń co do tego jaki plan zagospodarowania przestrzennego był obowiązujący w dacie podejmowania orzeczenia dekretowego dla nieruchomości przy ul. [...] w W.; a także czy ze względu na przewidziane w tym planie przeznaczenie terenu "pod budynki użyteczności z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, postoje skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi" prawidłowa i zgodna z prawem jest sformułowana przez Prezesa UMiRM ocena, że odmowa przyznania w takich okolicznościach faktyczno-prawnych byłym właścicielom prawa własności czasowej do ww. nieruchomości nie narusza w sposób rażący prawa, a zwłaszcza nie narusza w ten sposób art. 7 ust. 2 dekretu.

Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, że organ nadzoru dokonując oceny legalności orzeczenia dekretowego takich ustaleń czynić nie powinien, a ponadto kwestionuje stanowisko by przewidziane w obowiązującym w roku 1950 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości mogło stanowić przeszkodę uwzględnienia wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej. W konsekwencji czego uważa, że odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1950 r. Prezes UMiRM rażąco naruszył prawo, co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności podjętych przez niego decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Ze stanowiskiem skarżącej jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim nie jest uprawniony zarzut przekroczenia przez Prezesa UMiRM granic postępowania nadzorczego. Oczywistym jest bowiem, że dokonanie oceny legalności orzeczenia dekretowego wymagało nie tylko odniesienie się do treści tego rozstrzygnięcia, ale również zrekonstruowania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydawania, by móc skontrolować poprawność subsumcji tego stanu przez Prezydium Rady Narodowej do mających zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2. Zatem dokonując tej oceny organ nadzoru (wobec lakoniczności uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia) nie tylko mógł, ale wręcz zobligowany był do dokonania ustaleń jaki plan zagospodarowania przestrzennego był planem obowiązującym dla obszaru na którym położona jest nieruchomość. Plan ów był wszak aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a to oznacza że jego uregulowania stanowiły element systemu prawny obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Z mocy art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.- o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268) oraz § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. - w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszaw [...] (Dz.U. Nr 47, poz. 479) plan ów stawał się obowiązujący z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu. Poza tym, skoro art. 7 ust. 2 dekretu uzależniał uwzględnienie wniosku o ustanowienie własności tymczasowej od możliwości korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego), to tym samym ocena legalności wydawanego na tej podstawie orzeczenia niewątpliwie musi się odnosić do obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku planu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy na te postanowienia powołał się organ dekretowy, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew bowiem temu co sugeruje w skardze (a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) strona Prezydium Rady Narodowej nie powoływało się w swoim orzeczeniu na "opracowywany plan", ale na plan obowiązujący. Wynika to wprost z treści tego orzeczenie gdzie wskazywano na postanowienia "prawomocnego planu". Takim natomiast dla obszaru nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w roku 1950 był – co jest okolicznością niesporną - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] maja 1948 r., o uchwaleniu którego poinformowano w obwieszczeniu opublikowanym w dniu 23 maja 1948 r. w Monitorze Polskim Nr [...], pod poz. [...].

W tym stanie rzeczy skądinąd trafny pogląd wyrażony w przywołanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skardze wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2012 r. I SA/Wa 1427/11 (Lex nr 1137282), wedle którego w sytuacji gdy organ dekretowy nie podjął próby ustalenia jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w dacie rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, braków tego postępowania nie można sanować w postępowaniu nadzorczym, nie jest miarodajny dla oceny legalności postępowania nieważnościowego i wydanych w nim przez Prezesa UMiRM decyzji, których legalność kontrolował obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju. Nie ma zatem racji skarżąca, że ustalając jaki w rzeczywistości plan miejscowy był obowiązującym w dacie wydawania przez Prezydium Rady Narodowej w [...]orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej, w warunkach gdy na obowiązujący (prawomocny) plan Prezydium się powoływało (choć nie wskazywało dokładnego jego oznaczenia), stanowiło rażące naruszenie procedury administracyjnej, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczych Prezesa UMiRM na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z takim bowiem mielibyśmy do czynienia jedynie wówczas, gdyby organ dekretowy podejmując swoje orzeczenie abstrahował w ogóle od kwestii planistycznych i w tym zakresie "wyręczał" go organ prowadzący postępowanie nadzorcze.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi także podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. sformułowana przez niego ocena, iż ze względu na ustalone przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną (a konkretnie w ok. 2/3 pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery dziedzińce i postoje, a w ok. 1/3 części pod urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi), odmowa przyznania niej prawa własności czasowej nie narusza art. 7 ust. 2 dekretu.

Przypomnieć bowiem wypada, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest natomiast rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. I OSK 2832/12 Lex nr 1518037).

Rozstrzygające zatem dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Prezesa UMiRM z powodu rażącego naruszenia prawa był stan prawny z dnia jej podjęcie ([...]lutego 2002 r.). W dacie wydawania tej decyzji natomiast – jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju - kwestia przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną oceniana w kontekście przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu budziła rozbieżności w orzecznictwie. Część składów orzekających sądów administracyjnych wykluczała mianowicie możliwość ustanowienia prawa własności czasowej na gruncie nieruchomości warszawskiej już tylko z tego względu, że takie było jego przeznaczenie. Tytułem przykładu można tu powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 1364/01, gdzie sąd ów stwierdził, że "przy przeznaczeniu nieruchomości na drogi i towarzyszącą im infrastrukturę oraz budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie ma możliwości pogodzenia celów indywidualnych z celami publicznymi", czy pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 352/04 (Lex nr 837533) gdzie wywodzono, że "w sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej".

Wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu, w kontekście tak zdefiniowanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, uległa zmianie i ujednoliceniu dopiero na długo po wydania kontrolowanych przez Ministra decyzji nadzorczych, w efekcie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, gdzie wyrażono w tym względzie odmienny do wyżej przytoczonych pogląd. Jednakże ta okoliczność nie może prowadzić do formułowania wniosków, iż ze względu na obecnie obowiązującą linię orzeczniczą, ukształtowaną pod wpływem ww. uchwały, decyzja Prezesa UMiRM odmawiająca stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, motywowana odmienną wykładnią art. 7 ust. 2 dekretu, rażąco narusza prawo. Jak już wszak wyżej wskazano w trybie postępowania nadzorczego, opartego na przesłance rażącego naruszenia prawa, nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 września 1999 r., sygn. akt III SA 7586/98 Lex nr 43401). Potwierdzeniem trafności takiego rozumowania jest także zastrzeżenie zawarte w konkluzji uzasadnienia do przywoływanej uchwały z 26 listopada 2008 r. gdzie zauważono, że przyjęcie stanowiska, wedle którego przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, "nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenia prawa". Tak zaś sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Także brak szczegółowego odniesienia się w decyzji nadzorczej kontrolowanej przez Ministra (jak też przez niego samego wydanej) do przewidzianego planem przeznaczenia części nieruchomości przy ul [...] (w obszarze niezabudowanym budynkiem użyteczności publicznej) pod skwery, dziedzińce i parkingi oraz drogi, nie mógł prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Brak właściwego uzasadnienia decyzji, czy też jego lakoniczność, stanowi wprawdzie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a także ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jednakże w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie czyni podjętego w niej rozstrzygnięcie prawnie wadliwym w stopniu rażącym. Tym bardziej, że cele planistyczne jakie miły być na nieruchomości realizowane (drogi, skwery, postoje i dziedzińce), których szczegółowa analiza nie została zawarta w uzasadnieniu kontrolowanych przez Ministra decyzji nadzorczych, przewidywały - podobnie jak miało to miejsce w przypadku budynków użyteczności publicznej – powszechną dostępność nieruchomości, a więc także wykorzystanie jej w tej części na cele publiczne. Realizacji tych funkcji nie była do pogodzenia zatem z treścią prawa własności czasowej, które ze swej istoty zakłada swobodne wykonywanie w stosunku do nieruchomości uprawnień właścicielskich (rozporządzanie rzeczą wedle własnego uznania) z wyłączeniem innych osób. W związku z tym stanowisko o braku możliwości uwzględnienia wniosku ze względu na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną pozostawało aktualne także w stosunku do tej części gruntu, która przeznaczona została na publiczne skwery, przystanki i dziedzińce stanowiące zaplecze budynków użyteczności publicznej, a tym bardziej w odniesieniu do dróg, które stanowiły i stanowią co do zasady rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu.

Rację ma również Minister, że w sprawie nie wystąpiły inne niż opisane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwalifikowane wady prawne, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictw i Rozwoju Miast - ze względu na to, że grunty objęte orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. w dacie prowadzenia postępowania nadzorczego stanowiły własność Skarbu Państwa - był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, sprawa nie była uprzednio rozstrzygnięta inną prawomocną decyzją, orzeczenie było wykonalne, a jego wykonanie nie prowadziło do czynów zagrożonych karą i skierowana została do prawidłowo oznaczonych stron. Nie wystąpiły również inne okoliczności skutkujące nieważnością decyzji z mocy prawa.

Stan faktyczny sprawy w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym został zaś ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w aktach materiale dowodowym, przy ocenienie którego Minister nie uchybił zasadzie wynikającej z art. 80 k.p.a. Motywy podjętej decyzji, wbrew temu co sugeruje skarżący, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu, a sam fakt lakoniczności tego uzasadnienia nie czyni wadliwym podjętego przezeń rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie dostrzega także w działaniach organu naruszenia ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tego względu sformułowany w tym kontekście zarzut skargi uznaje za chybiony.

Skoro zatem kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nadzorcze Prezesa UMiRM nie są obarczone żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w prowadzonym w stosunku do nich przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowaniu nie doszło do istotnych uchybień proceduralnych, to skarga na podjętą przez ów organ ostateczną decyzję o odmowie stwierdzenia ich nieważności pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlegać musi oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.