Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu na rzecz skarżącego T. H. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. H. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...] odmawiającą udzielenia informacji publicznej w zakresie części złożonego wniosku. Wydanie decyzji poprzedziło następujące postępowanie. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2019 r. nadanym pocztą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, T. H. domagał się udzielenia informacji przez Opolski Oddział NFZ "związanych z unieważnieniem przetargu, który miał umożliwić uruchomienie oddziału chirurgii naczyniowej szpitala w [...]". Żądania zawarł w trzech punktach o następującej treści: "1. Co było oficjalnym powodem unieważnienia konkursu? Jeżeli były to braki formalne, proszę o dokładne wskazanie jakie uchybienia popełnił [...] szpital.

2. Kopii protokołu o udzielenie ww. zamówienia (konkursu) wraz ze wszystkimi załącznikami.

3. Kopii pisma stanowiącego powiadomienie [...] szpitala o unieważnieniu ww. przetargu (konkursu)."Wnioskodawca domagał się udzielenia odpowiedzi za pośrednictwem platformy ePUAP. Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w odpowiedzi na wniosek:

a) przekazał stronie kopię załącznika nr 16 stanowiącego zawiadomienie oferenta (czyli Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...]) o odrzuceniu oferty nr [...],

b) odnośnie do pkt 1 wniosku wezwał stronę do wykazania w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej,

c) poinformował, że zgodnie z obowiązującą procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie posiada wnioskowanego w pkt 2 wniosku "protokołu o udzielenie zamówienia (konkursu)", gdyż taki dokument nie istnieje i wezwał stronę do ewentualnego sprecyzowania jakiego dokumentu oczekuje. W załączonym do odpowiedzi piśmie – zawiadomieniu z dnia 8 października 2019 r. NFZ poinformował Zespół Opieki Zdrowotnej w [...], iż Komisja nr [...] SZP [...] powołana do przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej odrzuciła ofertę Zespołu z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych przepisami prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1510 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. 2018, poz. 1897 ze zm.). W szczególności zawiadomiono, że "oferent przedstawił w ofercie miejsce udzielania świadczeń (cz. VIII KR 4500, cz. VII KR 115) niezgodnie z faktycznym miejscem udzielania świadczeń zweryfikowanym podczas oględzin. Ponadto w trakcie weryfikacji oferenta Zespół stwierdził, że we wskazanym w ofercie USG nie działa prawidłowo opcja kolorowego Dopplera, a zdecydowana większość wykazanego sprzętu (zgodnie z protokołem weryfikacji) nie posiada aktualnego przeglądu technicznego. Dodatkowo wskazany podczas weryfikacji sprzęt znajdował się poza ujawnionym w ofercie miejscem udzielania świadczeń".

W piśmie z dnia 14 listopada 2019 r. T. H. poinformował organ, że żądana informacja odnośnie do punktu 1 wniosku jest informacją prostą, a odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej przetworzony charakter powinna nastąpić na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej zawsze w formie decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...] organ odmówił stronie udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku, powołując się na przepisy art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1330, winno być Dz.U.2019 r., poz. 1429 – przypis Sądu), dalej w skrócie też ustawy lub u.d.i p. W uzasadnieniu organ przedstawił treść żądań wniosku, a następnie przytoczył regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i p. oraz treść wyroku NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSR 865/14 (winno być I OSK 865/14 - przypis Sądu). Podkreślając, że informacja publiczna przetworzona nie ma definicji ustawowej, organ zważył, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi z potrzebą ich przetworzenia, co nie zawsze jest tożsame z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskiwaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Zdaniem organu, w rozpatrywanym przypadku informacje, o których udostępnienie wniósł skarżący wymagały od NFZ podjęcia działań celem ich wyselekcjonowania, tj. przygotowania dla strony zgodnie z jej wnioskiem. Dlatego żądane informacje stanowią informację przetworzoną, a strona nie wykazała przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i p. W skardze sądowoadministracyjnej T. H. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Domagał się też rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to: - art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do informacji, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d. i p. przez błędne przyjęcie, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wykazania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej i wadliwe uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skarżący odwołał się do wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 366/17 i podkreślił, że lektura uzasadnienia decyzji nie pozwala na weryfikację tezy organu, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Braki uzasadnienia i rzetelnej argumentacji pozwalają na wyprowadzenie wniosku o arbitralności decyzji. Zdaniem skarżącego, odpowiedź na tą część wniosku wymagała tylko wglądu do akt postępowania konkursowego. Brak przesłanek do przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną oznacza bezprzedmiotowość postępowania z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i konieczność umorzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł m. in., że wniosek zobowiązywał organ do przeprowadzenia szczegółowej analizy oferty ZOZ [...], w zakresie deklarowanego zasobu rzeczowego i zestawienie tych danych z wynikami oględzin przeprowadzonych przez Komisję konkursową. Z uwagi na liczbę zasobów sprzętowych ujętych w ofercie i przyporządkowanie go do wyników oględzin urządzeń zakładu, czynności te stanowiłyby znaczne obciążenie logistyczne i intelektualne pracowników NFZ, którzy mieliby te informacje przygotować. Ponadto organ podkreślił, że wytworzenie żądanej informacji byłoby pracochłonne. Wskazał na orzeczenia sądów wydane na tle pojęcia informacji prostej i przetworzonej. W terminie 14 dni od wniesienia skargi organ nie zajął stanowiska procesowego co do trybu uproszczonego. W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2020 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, lecz jedynie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji.

I. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił taki wniosek bezpośrednio w skardze, a organ po zapoznaniu się z treścią skargi nie zajął stanowiska procesowego w tym przedmiocie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na decyzję organu, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednakże w przypadku skargi na decyzję podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej), zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. tryb ten uznaje się za wyczerpany w razie wystąpienia przez wnioskodawcę do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poza tymi regułami należy odnotować, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest konsul. II. Przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie udzielenia informacji publicznej. Prawo do uzyskania informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) zwanej dalej też: ustawą lub u.d.i p., która w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Oddziału NFZ, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2019 r. poz. 1373) wynika, że NFZ jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96), dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ kieruje oddziałem i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału, (art. 107 ust. 1) a środki finansowe Funduszu są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1). Nie budzi zatem wątpliwości, że informacja o procedurach konkursowych przeprowadzonych przez oddział NFZ stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., z ewentualnymi ograniczeniami wynikającymi z art. 5 u.d. i p. III. Przechodząc do istoty sporu wskazać natomiast trzeba, że w niniejszej sprawie dotyczy on dokonanej w zaskarżonej decyzji kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji publicznej, jako informacji przetworzonej.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na gruncie ustawy wyróżnia się informację tzw. prostą, która stosownie do art. 2 ustawy – z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, podlega udostępnieniu każdemu, niezależnie od posiadania interesu prawnego czy faktycznego, jak również informację przetworzoną, której udostępnienie, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zostało ograniczone tylko do tych przypadków, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wymieniając wprost w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy informację przetworzoną ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Do zdefiniowania tego pojęcia doszło w licznych orzeczeniach sądowych. Przyjąć należy, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienie danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu) w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów.

Informacją prostą jest z kolei informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się zatem wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze jednak należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2124/16, wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 386/18, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Taka sytuacja występuje, gdy liczba czynności jakie musiałby podjąć zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu. Nie jest jednak przetworzeniem zwyczajne sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów szczególnie, gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia przygotowania przez organ żądanej informacji. Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu, zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 446/17). Informacja przetworzona wymaga z kolei jej wytworzenia w wyniku przeprowadzenia pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych.

IV. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż dla dokonania prawidłowej kwalifikacji informacji publicznej organ, powołując się na szereg czynności, które zmuszony jest podjąć aby rozpoznać wniosek, winien wykazać i uzasadnić dlaczego oraz z jakich przyczyn uznaje, że szereg informacji prostych stanowi informację przetworzoną. Uzasadnienie takiej oceny ma istotne znaczenie z tego względu, że w przypadku kwalifikacji informacji jako przetworzonej prowadzi do ograniczenia do niej dostępu, w związku z koniecznością wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Ponadto należy dostrzec, że wskazując ogólnie na bliżej nieokreślone czynności analityczne, organizacyjne i intelektualne, konieczne w celu udostępnienia informacji organ nie dokonał rozróżnienia pomiędzy "przetworzeniem" informacji, a jej "przekształceniem". Sama natomiast konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów, a także dokonanie ich analizy w celu wyselekcjonowania żądanych danych, wykonanie kopii, dokonanie anonimizacji danych prawnie chronionych i związany z tym nakład pracy nie prowadzi jeszcze do wytworzenia nowej jakościowo informacji i nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej. Są to zwykle zabiegi związane z procesem udostępniania informacji publicznej. W celu dokonania kwalifikacji informacji jako przetworzonej organ powinien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powtarzać w tym zakresie jedynie za cytowanym orzeczeniem NSA zawarte w nim tezy, bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku.

Powołując się z kolei na charakter koniecznych do podjęcia czynności (selekcjonowanie danych) oraz zaangażowanie dodatkowych środków osobowych organ nie wskazał w decyzji konkretnych czynności jakie należy podjąć w celu udostępnienia skarżącemu żądanych informacji publicznych, liczby osób potrzebnych do ich przeprowadzenia oraz przypuszczalnego czasu ich realizacji. Nie wiadomo też na podstawie samej decyzji - na czym miałyby polegać podjęte przez organ czynności. Częściową odpowiedź w tej kwestii zawarto w odpowiedzi na skargę. Organ podniósł tam, że udzielenie odpowiedzi na wniosek wymagałyby dokonania selekcji posiadanych dokumentów oraz przygotowanie zestawień przez Komisję Konkursową. Czynności te wiązałyby się z koniecznością zaangażowania znacznych środków osobowych w takim rozmiarze, który zakłóciły normalny tok działania organu. Byłyby równoznaczne z analizą całego zasobu sprzętowego i zestawieniem go z dokumentacją certyfikacyjną oraz wynikami oględzin. Odpowiedź na skargę nie może jednak zastąpić zaskarżonej decyzji. To w decyzji organ musi zawrzeć wszelkie argumenty, które przesądziły o rozstrzygnięciu. W innym wypadku strona pozbawiona byłaby możliwości zawarcia w skardze właściwych zarzutów i ich argumentacji, zaś organ mógłby "uzupełniać" motywy decyzji w zależności od treści skargi. Ostatecznie Sąd bierze pod uwagę tylko argumenty organu powołane w zaskarżonej decyzji. Zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z kolei informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zatem obejmuje informację nową, wytworzoną specjalnie na potrzeby skarżącego, a przygotowanie takiej informacji wiąże się z koniecznością analizy posiadanych dokumentów, z uwzględnieniem wskazywanych przez wnioskodawcę kryteriów. Podsumowując te wywody, informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów;

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej;

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w powołanym art. 3 ust. 1 pkt 1. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

V. Odnośnie do pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia należy odwołać się do wyroku NSA z 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 770/17, w którym to orzeczeniu zważono, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. O ile interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi .

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa, gminy oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

VI. W niniejszej sprawie, uwzględniając powyższe rozważania prawne, Sąd stwierdza, że NFZ dokonał wadliwej wykładni pojęcia informacji przetworzonej, a w konsekwencji przeprowadził wadliwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego w zakresie przepisów u.d.i.p. W szczególność, zdaniem Sądu organ dokonał błędnego rozróżnienia pomiędzy "przetworzeniem" informacji a jej "przekształceniem".

Podzielić należy stanowisko skarżącego prezentowane w tej sprawie, że żądane informacje w postaci kopii dokumentów z konkursu NFZ, stanowią informację prostą, niewymagającą przetworzenia a tym samym wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego, czego wymaga regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja "przetworzona" stanowi nową informację, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych pomimo, iż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu, zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną również poprzez proces tzw. anonimizacji, polegający na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, bo czynność ta polega także na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie, nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do zakończonych procedur konkursowych lub innych materiałów archiwalnych. Udzielenie w niniejszej sprawie żądanej informacji publicznej łączyło się z koniecznością dokonania przekształcenia poprzez poddanie jej procesowi kopiowania ewentualnie anonimizacji. Jednakże, dokonanie tych czynności nie stanowiło o przetworzeniu informacji, nie prowadziło do powstania nowej jakościowo informacji. Udostępnienie żądanej informacji nie wymagało również dokonywania szczegółowych ocen i analiz dokumentów. Konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i w razie potrzeby stwierdzenie, że niektóre z nich nie mogą zostać udostępnione w świetle art. 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczą informacji niejawnych, prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorstwa czy innych tajemnic ustawowo chronionych, nie czyniło z informacji prostej, informacji przetworzonej i jest zwykłym zabiegiem łączącym się z procesem udostępniania informacji publicznej.

Sąd nie kwestionuje przy tym, że utworzenie zbioru informacji prostych w kontrolowanej sprawie mogło wymagać stosunkowo dużego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które w jakimś stopniu negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany. Jednakże, czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej (jakkolwiek mogą uzasadniać zastosowanie przepisów art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 u.d.i.p. Zauważyć przy tym należy, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. posługuje się sformułowaniem "konieczność przekształcenia informacji", a nie jej "przetworzenia".

VII. W konsekwencji Sąd przyjął, że odmowa udzielenia informacji publicznej w zakresie punktu 1 wniosku była bezzasadna, gdyż po pierwsze wniosek nie dotyczył informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a po drugie wydanie decyzji było zbędne, gdyż pismo organu z 14 listopada 2019 r. wraz z kopią zawiadomienia oferenta o odrzuceniu oferty z 8 października 2019 r. czyniły zadość wnioskowi co do punktu 1 i 3.

Odnośnie zaś punktu 2 wniosku organ w tym piśmie poinformował jednoznacznie skarżącego, że nie dysponuje dokumentem o nazwie "protokół o udzielenie zamówienia (konkursu)". Jeżeli skarżący miał na myśli inny dokument mógł złożyć kolejny wniosek. Dlatego sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako wadliwą, lecz nie mógł umorzyć postępowania z mocy art. 145 § 3 P.p.s.a., gdyż nie zachodziła jego bezprzedmiotowość, a drugiej strony wniosek został załatwiony.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.