Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 327/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1-3, ust. 6, art, 124a
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. G. (skarżąca, strona) od decyzji Starosty Olsztyńskiego z 8 grudnia 2022 r., znak: GN- 111.6821.37.2022, orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w obrębie K., gmina B., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 38,9600 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A., na wykonanie prac polegających na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej nN i likwidacji odcinka linii napowietrznej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Olsztyńskiego z 8 grudnia 2022 r.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Wnioskiem z 23 sierpnia 2022 r. pełnomocnik E. S.A - wystąpił do Starosty Olsztyńskiego o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwalającej na wykonanie inwestycji polegającej na budowie kablowych linii elektroenergetycznych nN, które zastąpią istniejące odcinki linii napowietrznych nN na działce nr [...]. Współwłaścicielami, według księgi wieczystej Nr [...], wyżej wymienionej działki są E. S. oraz W. G. w udziałach po 1/2 części każdy. Pełnomocnik stwierdził, że E. S. nie żyje, a sprawy spadkowe nie zostały uregulowane. Ponadto dodał, że projektowane kable będą ułożone na głębokości 1 m pod ziemią i będą posiadały większy przekrój niż przewody linii napowietrznej w związku z czym będzie można przyłączyć do tych obwodów większą ilość odbiorców. Prace obejmą również wybudowanie 2 złączy kablowych, wymianę 3 stanowisk słupowych oraz postawienie słupa pod istniejącą linią.

Starosta (organ pierwszej instancji) decyzją z 8 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1991 – u.g.n.), w pkt 1 ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej działki poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A. na wykonanie prac polegających na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej nN i likwidacji odcinka linii napowietrznej. W pkt 2 orzekł, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności dotyczy pasa technologicznego o długości 510 m i całkowitej powierzchni 510 m2. W pkt 3 stwierdził, że lokalizację projektowanej linii kablowej nN oraz zakres ograniczenia prawa własności przedstawia załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił m. in., że w związku z tym, że E. S. - współwłaściciel działki nie żyje i nie zostało po nim przeprowadzone postępowanie spadkowe, przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z art. 113 ust. 7 u.g.n. posiada status nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc ojej uchylenie i umorzenie postępowania, skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sposób wystarczający motywów, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, w szczególności orzekając o trwałym ograniczeniu prawa własności nieruchomości w zakresie pasa technologicznego, pominięcie, że nieruchomość stanowi współwłasność i że prowadzono rokowania ze stroną,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niezgodność decyzji z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odwołaniu podniesiono, że ograniczenie wskazane w decyzji (510 m) jest niezgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (od 360 m do 450 m). Projektowany kabel przebiega przez (przecina) część drogi dojazdowej od zabudowań znajdujących się na działce do drogi publicznej (działka nr [...]), a trwałe ograniczenie prawa własności uniemożliwi dojazd do drogi publicznej. Podkreśliła, że w decyzji Burmistrza z 20 lutego 2022 r. o lokalizacji inwestycji określono, że planowana inwestycja na etapie wykonywania i użytkowania nie może pozbawić osób trzecich m. in. dostępu do drogi publicznej. Również w decyzji z 17 stycznia 2022 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego zawarto zapis, że w czasie budowy inwestor powinien zapewnić dojście i dojazd do nieruchomości. Zarzucono również, że w decyzji z 8 grudnia 2022 r. nie ma określonych ram czasowych zajęcia nieruchomości i ograniczenia korzystania z niej, przy czym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinno być ustalone tylko do czasu założenia lub przeprowadzenia stosownych urządzeń na nieruchomości. Strona podniosła, że nieokreślenie w decyzji jej czasowego zajęcia pozbawia właściciela i użytkownika wieczystego poczucia realnego wskazania, że zajęcie to ma charakter czasowy. Podkreśliła, że jest właścicielką udziału wynoszącego 1/2 części nieruchomości, nabytego aktem notarialnym z 19 czerwca 2018 r. Weszła również w posiadanie pozostałego udziału 1/2 części w nieruchomości tym samym aktem - umowy o dożywocie Repertorium [...]. Podała również, że inwestor prowadził rokowania, a okoliczność ta została pominięta i nieuwzględniona przez Starostę.

W uzasadnieniu decyzji z 28 lutego 2023 r. Wojewoda, przytaczając treść art. 124 u.g.n. (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) wskazał, że materiał dowodowy zawarty w aktach przedmiotowej sprawy uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] położonej w obrębie K., gmina B. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja planowana przez E. S.A. jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Jak wynika z wniosku z 23 sierpnia 2022 r. zamierzenie inwestycyjne polega na budowie kablowych linii elektroenergetycznych niskiego napięcia, które zastąpią istniejące odcinki linii napowietrznych niskiego napięcia (w tym wybudowane zostaną 2 złącza kablowe, wymienione zostaną 3 słupy i wybudowany zostanie dodatkowy słup pod istniejącą linią). Niniejsza inwestycja ma zatem charakter inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i spowoduje możliwość przyłączenia do powstałych obwodów większej ilości odbiorców. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji orzekł, że zamierzenie inwestycyjne stanowi cel publiczny i jest zgodne z decyzjami Burmistrza ustalającymi lokalizację celu publicznego. Decyzją nr 11/22 z 20 lipca 2022 r. Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającą na budowie kablowej sieci energetycznej nN i likwidacji [...] w obrębie K., gmina B. W przewidywanym zakresie rzeczowym inwestycji określono, że długość linii kablowej będzie wynosić od 360 m do 450 m, kabel będzie ułożony pod ziemią i powstaną także wolnostojące złącza kablowe. W dniu 17 stycznia 2022 r. Burmistrz wydał również decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejącej słupowej stacji transformatorowej oraz budowie elektroenergetycznej sieci kablowej niskiego napięcia 0,4kV na działkach o nr ew. [...] w obrębie K., gmina B. Usytuowanie projektowanej inwestycji określają załączniki nr 1-2 do decyzji. W decyzji tej Burmistrz ustalił m. in., że przejścia pod drogami należy wykonać metodą przecisku lub przewiertu sterowanego w rurach osłonowych z PE lub stali oraz uznał, że zamierzenie budowlane należy do inwestycji celu publicznego. Porównanie linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym nr 1 do decyzji lokalizacyjnej nr 11/22 oraz na załączniku nr 2 do decyzji nr 1/22 z przedstawioną przez pełnomocnika inwestora w toku postępowania, mapą obrazującą zakres inwestycji na działce nr [...], w tym określającą przebieg i powierzchnie likwidacji linii napowietrznej oraz projektowanego kabla niskiego napięcia, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z postanowieniami obu decyzji Burmistrza o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie przebiegu planowanej inwestycji, co oznacza spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Analizując materiał dowodowy sprawy Wojewoda wskazał, że nieuregulowany stan prawny dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności i w odniesieniu do części udziałów nie zostało zakończone postępowanie spadkowe i nie jest potwierdzone stosownym dokumentem, kto jest spadkobiercą. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce bowiem, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym aktu notarialnego z 19 czerwca 2018 r. - umowy dożywocia – H. S. przeniósł na rzecz W. G. udział w 1/2 części nieruchomości w zamian za zapewnienie dożywotniego utrzymania. Oświadczył także, że jest w posiadaniu pozostałej 1/2 części opisanej nieruchomości, która to należała do zmarłego brata E. S. i do dnia podpisania aktu nie stwierdzono praw do spadku po nim. Ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie również potwierdzają, że nie zostało przeprowadzone postępowanie o nabycie praw do spadku po zmarłym współwłaścicielu działki nr [...]. Należało zatem uznać, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem. Do wniosku o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jednak z brzmienia art. 124a u.g.n. wynika, że przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wyraźne jest tu wyłączenie ustępu 3 (dotyczącego udokumentowania rokowań) z uwagi na niemożliwość przedstawienia takich dokumentów. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z takich nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. Rokowania zastępuje się informacją o zamiarze wywłaszczenia, która to informacja zostaje podana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Jeżeli w terminie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, zgodnie z art. 114 ust. 3 i 4, i wydać decyzję o zezwoleniu na ingerencję w nieruchomość w ramach określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie jeden ze współwłaścicieli – E. S. zmarł 10 marca 2009 r., dlatego rokowania przeprowadzone przez inwestora jedynie z W. G. nie są wiążące. Dla ich pozytywnego skutku potrzebna jest bowiem zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w tym wypadku z uwagi na zgon jednego z nich, jej osiągnięcie jest niemożliwe. Ponadto nie jest oczywiście możliwe przeprowadzenie rokowań, skoro nie są znane podmioty praw rzeczowych przysługujących do określonej nieruchomości.

Przechodząc do twierdzenia strony, że trwałe ograniczenie prawa własności uniemożliwi dojazd do drogi publicznej, w związku z tym, że projektowany kabel przecina drogę dojazdową (drogę gruntową) organ odwoławczy wyjaśnił, że jest ono błędne. Jak wynika z wniosku pełnomocnika inwestora, kable będą ułożone na głębokości 1 m pod ziemią, zatem nie będzie to stanowić przeszkody w dojeździe do siedliska. Za niezasadny uznać należało również zarzut dotyczący niezgodności określenia długości pasa technologicznego w zaskarżonej decyzji na 510 m, podczas gdy z decyzji Burmistrza z 20 lipca 2022 r. wynika, że długość linii kablowej wynosi od 360 m do 450 m. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił w powyższym zakresie (pismo z 3 marca 2023 r.), że w decyzji Burmistrza nr 11/22 podano, że maksymalna długość projektowanego kabla nie przekroczy 450 m, natomiast w decyzji nr 1/22 nie określono długości projektowanego kabla i właśnie zgodnie z tą decyzją zostaną zaprojektowane pozostałe odcinki kablowe. Planowana inwestycja objęta jest obiema decyzjami i stąd długość linii kablowej podana we wniosku wyniesie 510 m. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi, bo powoduje to konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że w zaskarżonej decyzji nie ma określonych ram czasowych zajęcia nieruchomości ograniczenia z niej korzystania stwierdził, że art. 124 u.g.n. nie formułuje wymogu określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z prowadzonymi pracami inwestycyjnymi. Dodał, że w decyzji z 8 grudnia 2022 r. jednoznacznie określono czynności, jakie mogą być na niej dokonywane oraz zakres trwałego ograniczenia wynikającego z obowiązujących przepisów prawa i norm dotyczących budowy oraz eksploatacji linii elektroenergetycznych.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Olsztyńskiego. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym zasad procedury administracyjnej i prawa materialnego:

wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji RP;

wyrażonych w art. 7 k.p.a. zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymana w mocy decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy: wydanie decyzji było poprzedzone rokowaniami ze znanym współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, brak jest ścisłego oznaczenia w decyzji organu pierwszej instancji terminu, w jakim ma nastąpić przedmiotowe ograniczenie,

art. 124 ust. 1 w związku z art. 124a w związku z art. 113 ust. 6 i ust. 7 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, które doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji gdy: wydanie decyzji było poprzedzone rokowaniami ze znanym współwłaścicielem, decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i brak jest ścisłego oznaczenia w decyzji terminu w jakim ma nastąpić ograniczenie.

Strona w skardze zaznaczyła, że organ odwoławczy jedynie w sposób pozorny rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu, które w jej ocenie dyskwalifikują rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odnosi się to w szczególności do zarzutu, że wydanie decyzji poprzedzone było rokowaniami z współwłaścicielką oraz posiadaczką całości przedmiotowej nieruchomości, wobec czego wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji odnośnie rzekomego braku konieczności prowadzenia rokowań wobec braku możliwości ustalenia spadkobierców drugiego współwłaściciela nie znajdują uzasadnienia. W. G. wskazała, że działka nr [...] ma tylko w części nieuregulowany stan prawny, tj. co do udziału w 1/2 części stanowiącego spadek po E. S., jednakże - jak wskazywała w odwołaniu również w tym zakresie zostało na nią przeniesione na mocy umowy z 19 czerwca 2018 r. (akt notarialny), posiadanie przedmiotowej nieruchomości w całości. Nie zgodziła się, że nie było konieczności prowadzenia rokowań ze skarżącą jako współwłaścicielką i posiadaczką całości działki. Pomimo zakwestionowania sformułowania, zastosowanego przez organ pierwszej instancji w decyzji, "trwałego ograniczenia" nie zostało ono uwzględnione przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej, ograniczenie z art. 124 ust. 1 u.gn. ma charakter czasowy - dotyczy w zasadzie okresu niezbędnego do wykonania prac określonych w wydanej decyzji. Użycie stwierdzenia "trwałe ograniczenie", w ocenie skarżącej, pozwala na przyjęcie tezy, iż wydana decyzja daje inwestorowi uprawnienie do bliżej nieograniczonego i stałego zajęcia nieruchomości celem wykonania prac, co może doprowadzić do pozbawienia dostępu do drogi publicznej. Ponadto podniesiono, że wydana decyzja nie jest zgodna z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego co do długości pasa technologicznego, który został określony na 510 m, podczas gdy w decyzji Burmistrza nr 11/22 z 20 lipca 2022 r. długość planowanej sieci została zaplanowana od 360 m do 450 m, jak również co do zakreślonych w pkt 5 decyzji Burmistrza nr 1/22 z 17 stycznia 2022 r. wymagań dotyczących ochrony osób trzecich przy wykonywaniu i użytkowaniu przedmiotowej inwestycji, w szczególności zapewnienia dojazdu do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 7 września 2023 r. pełnomocnik skarżącej – W. G. podtrzymał skargę. Dodatkowo podniósł, że trwałe ograniczenie korzystania z nieruchomości w praktyce oznacza, że właścicielem tej części gruntu będzie E.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody.

Należy także podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n.

Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że projektowana inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej nN i likwidacji odcinka linii napowietrznej, jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja polegając na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej ma więc status inwestycji celu publicznego, gdyż ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, CBOSA). Jest to inwestycja liniowa, która może stanowić element sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, CBOSA). Ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., sygn. II OSK 672/11, CBOSA).

Nadto, powyższe ograniczenie, po myśli przywołanego art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., nastąpiło zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w związku z ostatecznymi decyzjami Burmistrz z 17 stycznia 2022 r. i z 20 lipca 2022 r. Decyzją z 20 lipca 2022 r. Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającą na budowie kablowej sieci energetycznej nN i likwidacji odcinka linii napowietrznej, obejmującą część działek o numerach: [...] w obrębie K., gmina B. W przewidywanym zakresie rzeczowym inwestycji określono, że długość linii kablowej będzie wynosić od 360 m do 450 m, kabel będzie ułożony pod ziemią i powstaną także wolnostojące złącza kablowe. Natomiast decyzją z 17 stycznia 2022 r. Burmistrz zezwolił na przebudowę istniejącej słupowej stacji transformatorowej oraz na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej niskiego napięcia 0,4kV na działkach o nr ew. [...].

Porównanie linii zasięgu inwestycji na załącznikach graficznych do decyzji lokalizacyjnych z przedstawioną przez inwestora w toku postępowania mapą obrazującą zakres inwestycji na działce skarżącej, w tym określającymi obszar pasa technologicznego, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z postanowieniami decyzji o ustaleniu lokalizacji w zakresie przebiegu planowanej inwestycji, co oznacza spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Stwierdzić zatem należy, że zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości strony skarżącej nie wykracza poza niezbędną potrzebę wynikającą z decyzji lokalizacyjnych.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można uznać, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo, gdyż nie wskazują czasowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które w tym względzie nie było jednolite, utrwalił się bowiem pogląd, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n. nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (zob. wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15 i I OSK 2872/15; 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17; 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/17 i II OSK 1956/17, CBOSA). Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość elektroenergetycznej sieci kablowej prowadzi do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. W przypadku tego rodzaju decyzji brak jest zatem potrzeby, jak i podstawy, do czasowego ograniczenia zakresu rozstrzygnięcia.

Przyjąć zatem należy, że dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej (v: wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. 1656/19, CBOSA). Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n.). Reasumując, art. 124 ust. 1 u.g.n nie daje podstawy do określenia terminu ograniczenia prawa własności. Sprzeczne byłoby to również z celem przedmiotowej instytucji, którym jest przyznanie przedsiębiorstwu przesyłowemu trwałego i skutecznego wobec każdoczesnego właściciela prawa do dysponowania rzeczą.

Nie można za trafny uznać zarzut wskazujący na pozbawienie skarżącej prawa własności. Art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zauważyć trzeba, że Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. (sygn. I OSK 629/19, CBOSA) "decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej p.b.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości".

Sąd uznaje również, że za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia stref wyłączenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 1062/20, CBOSA) ocenił, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi, bo powoduje to konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z 19 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/OI 743/19, CBOSA) stwierdził, że "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego)".

Sąd zauważa ponadto, że w związku z zarzutem strony dotyczącym niezgodności określenia długości pasa technologicznego przez Starostę Olsztyńskiego na 510 m z treścią decyzji Burmistrza nr 11/22 (360 m-450 m), Wojewoda pismem z 27 stycznia 2023 r. wystąpił do pełnomocnika inwestora o wyjaśnienie tej kwestii. W odpowiedzi pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że dla działki nr [...] zostały wydane dwie decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego: w decyzji nr 11/22 podano, że maksymalna długość projektowanego kabla nie przekroczy 450 m, w decyzji 1/22 nie określono długości kabla i tam zostaną zaprojektowane pozostałe odcinki kablowe. Wniosek skierowany do Starosty Olsztyńskiego o ograniczenie dotyczył całości inwestycji i stąd długość linii kablowych wyniosła 510 m. Ponadto twierdzenia strony, że trwałe ograniczenie prawa własności uniemożliwi dojazd do drogi publicznej, w związku z tym, że projektowany kabel przecina drogę dojazdową (drogę gruntową) organ odwoławczy wyjaśnił, że jest ono błędne. Jak wynika z wniosku pełnomocnika inwestora, kable będą ułożone na głębokości 1 m pod ziemią, zatem nie będzie to stanowić przeszkody w dojeździe do siedliska. Powyższa kwestia została szczegółowo wyjaśniona w decyzji Wojewody.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, że wydanie decyzji było poprzedzone rokowaniami ze znanym współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, że E. S. nie żyje, a sprawy spadkowe po zmarłym nie zostały uregulowane - nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe. W związku z tym Sąd stwierdza, że organy słusznie uznały, że ww. nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny, lecz nie w całości, a tylko w części, w udziale przypadającym zmarłemu.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że organy nie kwestionowały, ani nie negowały faktu, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości w udziale 1/2 części. Mając jednak na względzie, że nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny, co do udziału po zmarłym E. S., organy zasadnie przyjęły, że w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. W tym kontekście należy podkreślić, że z art. 124a u.g.n. jednoznacznie wynika, że przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wyraźne jest tu wyłączenie ustępu 3 (dotyczącego udokumentowania rokowań) z uwagi na niemożliwość przedstawienia takich dokumentów. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z takich nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. Rokowania zastępuje się informacją o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która to informacja zostaje podana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jeżeli w ciągu 2 miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe to można wszcząć postępowanie, zgodnie z art. 114 ust. 3 i 4 i wydać decyzję o zezwoleniu na ingerencję w nieruchomość w ramach określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z powołanych wyżej przepisów jasno wynika, że w przypadku nieruchomości z nieuregulowanym stanem prawnym, podmiot wnioskujący o zezwolenie na udostępnienie takiej nieruchomości, nie przedkłada się dokumentów z rokowań, gdyż takie dokumenty nie będą mogły zostać wytworzone. Nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym to zgodnie z art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Pojęcie to stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/18, CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy orzekające nie popełniły błędu w zakresie przyjęcia, że przedmiotem postępowania jest nieruchomość o nieustalonym stanie prawnym. Jeżeli konfiguracja podmiotowa prawa własności składa się z kilku podmiotów, to brak ustalenia następców prawnych po jednym nieżyjącym właścicielu/współwłaścicielu wobec niepodzielności prawa własności jest zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1404/20, CBOSA).

Mając zatem na względzie ustalony w sprawie bezsporny stan faktyczny stwierdzić należy, że organy słusznie uznały, że skoro ww. nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, co do udziału po zmarłym E. S., to na spółce wnioskującej o ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości, stosownie do art. 124a u.g.n., nie ciążył obowiązek przeprowadzenia rokowań z jej współwłaścicielami, ze skarżącą. Faktyczne dysponowanie przez skarżącą całą nieruchomością nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnego znaczenia. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że realizacja art. 124 i art. 124a u.g.n. musi odnosić się do całej nieruchomości, a zatem do całego prawa, a nie tylko do ułamkowego udziału we współwłasności.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi o charakterze procesowym należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.