Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 797/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1, art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 12/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od organu na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 12/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P., dalej: "Stowarzyszenie", na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia, w punkcie 1 zobowiązał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P. z dnia 1 lipca 2022 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy z dnia 28 czerwca 2022 r., znak: PINB.5160.6B.2022.PR i to w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu zażalenia, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność ta oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie 5 zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy., tj.:

1. art. 174 pkt 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a.", poprzez bezpodstawny zarzut, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "WWINB", dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności postępowania: "Tym samym uzasadniony okazał się również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu nieskutecznego działania organu, jak również nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jako że od momentu doręczenia WWINB odpisu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 413/23 (22 listopada 2023 r.) aż do dnia 22 grudnia 2023 r. organ odwoławczy nie podejmował żadnych działań w sprawie. Zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenia postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie odnoszącego się w istocie do niepodejmowania żadnych skutecznych czynności zmierzających do jej załatwienia jest jej niezałatwienie w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, dopuszczono się obu z nich." (str. 11 uzasadnienia wyroku);

2. art. 174 pkt 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 286 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że WWINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na działce nr ewid. gruntów 48/8 w obr. Powidz, gm. Powidz, gdyż nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminie liczonym od dnia doręczenia prawomocnego wyroku: "Tymczasem po nadesłaniu przez WSA w Poznaniu odpisu prawomocnego wyroku z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 413/23, uchylającego postanowienie WWINB z dnia 1 czerwca 2023 r., organ zobligowany był do ponownego rozpatrzenia sprawy w terminie 1 miesiąca, co wynika z regulacji art. 35 § 3 w związku z art. 144 K.p.a. Termin ten więc upływałby z dniem 22 grudnia 2023 r. (data wpływu prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 413/23 – 22 listopada 2023 r., nienumerowana k. akt adm.). Tymczasem organ odwoławczy swoje działania w sprawie po nadesłaniu odpisu prawomocnego wyroku przez Sąd ograniczył je jedynie do skierowana do stron postępowania pisma z dnia 22 grudnia 2023 r., informującego że sprawa zostanie rozpatrzona ponownie niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych z WSA w Poznaniu (nienumerowana k. akt adm.)." (str. 9 uzasadnienia wyroku).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na dopuszczenie się przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności postępowania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie WOA.7722.88.2022.MKA, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Ponad powyższe, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie "[...]" w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 480 zł. Równocześnie na podstawie art. 182 § 2 uczestnik oświadczył, iż zarzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Ocena, czy został przekroczony termin do załatwienia sprawy jest uwarunkowana ustaleniem daty początkowej biegu terminu. W przypadku unormowanym w art. 286 § 2 P.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia.

Tak więc jest jasne, że w przypadkach innych, niż ten o którym mowa w art. 286 § 1a P.p.s.a., organ ma obowiązek załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a., liczonym od dnia doręczenia organowi akt.

Jest również oczywiste, że sąd pierwszej instancji ma obowiązek dokonania zwrotu akt organowi. W sytuacjach, w których akta są niezbędne do rozpatrzenia innych spraw przez sąd, co do zasady przekazanie akt powinno uwzględniać fakt, że od chwili prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, dysponentem akt jest organ, który przekazał skargę sądowi tylko w celu rozpoznania konkretnej skargi. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w której na skutek wyroku uwzgledniającego skargę, sprawa ma być ponownie rozpatrywana przez organ.

Jednak to, że termin z punktu widzenia art. 286 § 2 P.p.s.a. nie rozpoczął biegu, nie oznacza, że organ jest zwolniony od obowiązku załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie.

Według ustrojowej zasady sformułowanej w art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast podstawową regułę procesową rozwijającą ów ustrojowy obowiązek zawiera art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

Od obowiązków wynikających z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 K.p.a. nie zwalnia organu fakt, że sąd administracyjny nie w pełni wykonał obowiązek wynikający z dyspozycji art. 286 § 2 P.p.s.a.

Możliwości organu są w takiej sytuacji niewątpliwie ograniczone. Nie oznacza to jednak pozbawienia organu jakiegokolwiek wpływu na dalszy tok czynności procesowych mających doprowadzić do załatwienia sprawy. Stopień realnego wpływu organu na przebieg postępowania jest uwarunkowany indywidualnymi okolicznościami sprawy.

Od razu można poddać w wątpliwość tezę, według której, organ w braku akt administracyjnych powinien w niniejszej sprawie uzyskać dostęp do "swoich" akt administracyjnych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Teza ta jest o tyle przedwczesna, że została przez Sąd pierwszej instancji sformułowana bez zbadania możliwości organizacyjnych i kadrowych organu odwoławczego, pamiętając, że działalność organu nie sprowadza się do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego. Z akt sprawy w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, prowadzonych w formie papierowej, nie wynika także aby sporna część akt administracyjnych była prowadzona w postaci elektronicznej.

Jest jednak niewątpliwe, że organ uzyskał z WSA w Poznaniu informację o treści wyroku oraz przekazaniu akt administracyjnych do akt sądowych innej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, według której, możliwości wpływania organu na przebieg postępowania były niewątpliwie większe, niż wystosowanie do stron pisma z dnia 22 grudnia 2023 r., informującego, że sprawa zostanie niezwłocznie załatwiona po otrzymaniu akt administracyjnych z WSA w Poznaniu, z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 35 K.p.a.

Organ nie podjął próby uzyskania dostępu do akt, chociażby na okres potrzebny do zapoznania się z nimi przez pracownika zobowiązanego do ponownego przeprowadzenia postępowania zażaleniowego lub skopiowania akt w niezbędnym zakresie. Bez tych prób nie można mówić, że występują przyczyny niezależne od organu, o których mowa w art. 35 ust. 5 K.p.a.

Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny ustala stan faktyczny oraz stan czynności procesowych podejmowanych przez zaskarżony organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej, aktualny w trakcie postępowania sądowego.

W sprawach tych nie obowiązuje, co oczywiste, zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi (patrz także: teza i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Z akt sądowych nie tylko nie wynika, aby postępowanie zażaleniowe zostało zakończone w okresie od 22 grudnia 2023 r. (data wystosowania pisma do stron), ale nadto, nie odnotowano podjęcia przez organ zażaleniowy prób uzyskania dostępu do akt administracyjnych. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przekazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny akt administracyjnych do sprawy IV SAB/Po 80/23 zamiast ich zwrócenia organowi nie oznaczało, iż organ nie mógł podejmować w sprawie czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2237/11; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17; wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2582/22).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.