Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1643/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 8 § 1, art. 9, art. 10§1, art. 77§1, art. 79a § 1 i § 2, art. 80,  art. 107,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 141 § 4, art. 133, art. 134, art. 145, art. 151,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 art. 34
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Soboch-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ś. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1420/18 w sprawie ze skargi Ś. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 czerwca 2018 r. nr 20/2018 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia programu operacyjnego na lata 2018-2022 i pomocy finansowanej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ś. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1420/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 7 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia programu operacyjnego na lata 2018-2022 i pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na rok 2018.

[...] (dalej: skarżącą) złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi skarżącej kasacyjnie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

I. zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. błędne zastosowanie art. 133 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż skarżąca miała wiedzę o stanie faktycznym złożonej dokumentacji i jej brakach, skoro organ I instancji wystosował informację w trybie art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i określił przesłanki zależne od skarżącej według stanu na dzień 11 stycznia 2018 r. odwołując się do treści Wezwania nr 1 do złożenia wyjaśnień z dnia 21 grudnia 2017 r., pomimo że:

a) informacja w trybie art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. została wysłana w toku postępowania dowodowego, tj. przed upływem terminu do złożenia wyjaśnień i dokumentów wyznaczonego przez organ Wezwaniem nr 1 z dnia 21 grudnia 2017 r. i przed wykonaniem tego Wezwania przez skarżącą;

b) po złożeniu przez skarżącą wyjaśnień, modyfikacji wniosku i dokumentów w odpowiedzi na Wezwanie nr 1 z 21 grudnia 2017 r. Organ I instancji nie skierował już kolejnej informacji w trybie art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.;

c) informacja w trybie art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. nie miała związku ani z ostatecznie zgromadzonym materiałem dowodowym, ani z ostateczną (po modyfikacji) wersją wniosku, ani z przesłankami zależnymi od strony, które zostały ostatecznie uznane w decyzji I instancji za niewykazane;

w skutek czego Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.;

2. błędne zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nierozważenie zarzutu skargi, iż decyzja I instancji została wydana przed upływem 7-dniowego terminu z art. 79a § 2 k.p.a., pomimo że:

a) przepis ten ma charakter gwarancyjny i organ nie może wydać decyzji przed upływem terminu wyznaczonego w trybie art. 79a § 2 k.p.a.;

b) zgodnie z doktryną, WSA powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi mających związek ze sprawą; wskutek czego zaskarżona decyzja nie została poddana kontroli WSA pod kątem zgodności z istotnym, gwarancyjnym przepisem postępowania, a Sąd I instancji zastosował art. 151 zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.;

3. błędne zastosowanie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ogólnikowe przyjęcie, że ustalenia organu (opisane w zarzutach nr II.4.1. - II.4.7. niniejszej skargi) nie naruszają ww. przepisów k.p.a., pomimo:

a) braku jakiegokolwiek konkretnego wyjaśnienia podstaw tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności pomimo nierozważenia konkretnych i rzeczowych argumentów Skarżącej;

b) - że zgodnie z orzecznictwem NSA ogólnikowa aprobata ustaleń organu przez WSA, pozbawiona wyjaśnienia, dlaczego argumenty jednej ze stron Sąd uznaje za prawidłowe, a inne nie - narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., wskutek czego w zakresie zarzutów nr II.4.1. - II.4.7. niniejszej skargi, zaskarżony wyrok uniemożliwia Skarżącemu postawienie innych zarzutów niż jedynie powtórzenie zarzutów ze skargi do Sądu I instancji, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku w kwestiach objętych ww. zarzutami;

4. błędne zastosowanie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nie narusza ww. przepisów k.p.a. ustalenie organu, że:

4.1.wskazanie przez Skarżącą, że celem działania 3.1. [Opracowanie i wdrożenie strategii marketingowej) jest przygotowanie i wdrożenie strategii promocji przy jednoczesnym wskazaniu, że specjalistyczna firma ma jedynie opracować i wskazać drogę wdrażania i koordynacji strategii oraz świadczyć pomoc ekspercką dowodzi niejasnego i niekonsekwentnego sprecyzowania końcowego celu działania, pomimo że Strategia krajowa nie wymaga, aby zewnętrzna firma nie tylko opracowywała, ale i realizowała strategię promocji, przeciwnie - dopuszcza realizację strategii promocji przy pomocy własnych pracowników wnioskodawcy;

4.2.Skarżąca - w zakresie działania 3.1. [Opracowanie i wdrożenie strategii marketingowej] nie wskazała zakresu, rodzaju planowanych aktywności, miejsca ich realizacji, listy gospodarstw objętych działaniem, rodzaju oznakowań, jakości, jakie mają być promowane, ram czasowych, grup docelowych, wybranych kanałów promocji, pomimo że Kryteria kwalifikowalności wskazane na str. 33-38 Strategii krajowej nie wymagają wskazywania tych cech w odniesieniu do działań promocyjnych i komunikacyjnych [str. 48 Strategii krajowej] - ponieważ zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego nie jest to możliwe [szersze wyjaśnienie - w uzasadnieniu], a ramy czasowe działań wynikają z ram czasowych wnioskowanego Programu Operacyjnego [2018-2022];

4.3.wnioskowana przez Skarżącą kwota refinansowania działania 3.1. [Opracowanie i wdrożenie strategii marketingowej] jest [1] nieodpowiednia i stoi w sprzeczności z opisanym zakresem działania, gdyż opracowanie i wdrożenie strategii promocyjnej jest (...) działaniem kosztownym i czasochłonnym"; [2] nie gwarantuje realizacji strategii promocji, pomimo że (1) organ nie przedstawił jakichkolwiek dowodów uzasadniających takie ustalenie i nie wyjaśnił, dlaczego tak uważa; (2) Skarżąca może pokrywać część kosztów działań z własnych środków, nie wnosząc o ich refinansowanie z Programu Operacyjnego, co pomniejsza wartość wnioskowanych na dane działanie środków, ale nie świadczy o ich niewiarygodności; (3) organ nie wskazał, w jaki sposób Skarżąca miałaby zagwarantować realizację strategii promocji, a Strategia krajowa również nie nakładała w tym zakresie żadnych wymagań;

4.4.zaplanowane przez Skarżącą działanie 3.1. [Opracowanie i wdrożenie strategii marketingowej] istnieje "samo dla siebie" i nie wiadomo, czy przyniesie wymierne korzyści finansowe lub wizerunkowe dla Organizacji, pomimo że na str. 37 Skonsolidowanej Wersji Programu Operacyjnego wskazano zaplanowany przez Skarżącą konkretny, liczbowy [towarowy i finansowy] rezultat - korzyści dla stron - jakie przyniesie zrealizowanie planowanego działania [wskaźnik rezultatu i wskaźnik oddziaływania];

4.5. o niekwalifikowalności działania 3.1. [Opracowanie i wdrożenie strategii marketingowej] świadczy nieuściślenie kosztów zatrudnienia wykwalifikowanego personelu, którego zadaniem byłoby zrealizowanie sporządzonej strategii promocji, pomimo że zatrudnienie personelu w tym celu stanowi oddzielny rodzaj działania, nieplanowanego przez Skarżącą, ponieważ Skarżąca zamierza zrealizować strategię opracowaną przez zewnętrzną specjalistyczną firmę siłami personelu zatrudnionego na własny koszt;

4.6. Skarżąca - w zakresie działania 5.1 [Prowadzenie szkoleń zawodowych] - nie wskazała liczby planowanych szkoleń, tematyki i programu szkolenia, terminu przeprowadzenia szkolenia oraz liczby osób objętych szkoleniem, pomimo że wszystkie te informacje znajdują się w Skonsolidowanej Wersji Programu Operacyjnego - str. 38 oraz w Załączniku nr 7 do Wniosku [formularz W1.7/459];

4.7. we wnioskowanym Programie - w zakresie działania 5.1. [Prowadzenie szkoleń zawodowych] - nie określono, czy i jakie system poprawy i utrzymania, jakości owoców prowadzi lub wdraża obecnie Spółka, pomimo że w Skonsolidowanej Wersji Programu Operacyjnego - str. 16 - Skarżąca wyraźnie wskazała, że posiada certyfikat Globalgap, ISO 9001, Haccap i BRC, nadto z samej treści wniosku - w zakresie pozytywnie ocenionego przez Organ działania 2.1. - wynika, że Skarżąca prowadzi system utrzymania, jakości owoców Globalgap,

wskutek czego Sąd I instancji błędnie zaaprobował ustalenia organu 11 instancji w ww. zakresie, jako poczynione zgodnie z k.p.a. i błędnie zastosował art. 151 zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.;

5. art. 133 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie wskazała:

1) jakich czynności nie mogła wykonać z powodu niezawiadomienia jej przez organ 11 instancji o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji organu II instancji;

2) jakie dowody organ pominął z powodu j.w. w pkt II ppkt 1;

3) jaki wpływ na wynik sprawy miało niezawiadomienie przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji organu II instancji;

pomimo że konkretny wpływ ww. naruszeń na wynik sprawy został wskazany już w zarzucie nr 2 skargi do Sądu I instancji i omówiony w uzasadnieniu tego zarzutu: ustalenia organu II instancji, co do rzekomej niekwalifikowalności planowanych przez Skarżącą działań zostały podniesione przez organy ARiMR po raz pierwszy dopiero w tej decyzji, tj. po zakończeniu postępowania: gdyby Skarżąca otrzymała zawiadomienie i informację zgodne z art. 10 § 1 w zw. z art. 79a §1 k.p.a., to zarzuty nr 1.3.1. - 1.3.7. skargi do Sądu I instancji zostałyby sformułowane w postaci pisma wyjaśniającego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wskutek czego Sąd I instancji błędnie przyjął, że naruszenie przez organ II instancji art. 10 § 1 w zw. z art. 79a §1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że oznacza to oparcie decyzji organu II instancji na zupełnie nowych ustaleniach faktycznych, przedstawionych dopiero w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, co pozbawiło stronę możliwości ich podważenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem naruszyło także zasadę dwuinstancyjności;

6. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 33 ust 1 lit "b" Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE] 2017/891 [Rozporządzenie delegowane Komisji [UE) 2017/891 z dn. 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady [UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady [UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji [UE) nr 543/2011 [Dz.Urz.UE.L 2017 Nr 138, str. 4)] poprzez przekroczenie ustawowej kompetencji kontrolnej Sądu administracyjnego i dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych a następnie samodzielnej subsumpcji - że skorzystanie przez organ z możliwości zatwierdzenia programu operacyjnego dla Skarżącej pod warunkiem zaakceptowania przez Skarżącą i wprowadzenia określonych zmian spowodowałoby przekroczenie "wskazanych ram procentowych", tj. niezgodność programu ze Strategią Krajową, a zatem nie było dopuszczalne, pomimo że:

a) Organy nie dokonały w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, a Sąd I instancji nie określił w uzasadnieniu, dlaczego i jakie ramy procentowe zostałyby przekroczone i w jakim zakresie,

b) zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w zebraniu i ocenie materiału dowodowego, nie może czynić ustaleń faktycznych, które pozostały poza zakresem zainteresowania organów, jak również nie może w ich zastępstwie stosować prawa materialnego, wskutek czego Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.;

7. błędne zastosowanie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez nierozważenie zarzutów skargi zarzucających organowi nierozważenie czterech zarzutów odwołania, pomimo że:

a) zgodnie z doktryną, WSA powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi mających związek ze sprawą;

b) zarzuty odwołania, pominięte przez organ II instancji były istotne - ich przedmiotem były naruszenia będące przedmiotem zarzutu nr 1 i 2 niniejszej skargi kasacyjnej;

c) zgodnie z orzecznictwem NSA i WSA z zarzuconych przepisów wynika obowiązek organu odniesienia się do zarzutów i wniosków podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji; uzasadnienie decyzji odwoławczej, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania, oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego i stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 KPA zasady dwuinstancyjności postępowania, wskutek czego zarzut zawart.y w zarzucie nr 2 niniejszej skargi nie został rozważony ani przez organ II instancji, ani przez Sąd I instancji; a zarzuty zawart.e w zarzucie nr 1 niniejszej skargi zostały rozważone dopiero przez Sąd I instancji, co pozbawia Skarżącej prawa do dwukrotnego rozważenia zarzutów przez organy administracji i do pełnej kontroli przez Sąd administracyjny, ponieważ kontrola NSA jest istotnie zawężona do podstaw kasacyjnych.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 33 ust. 2 in fine Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r., poprzez przyjęcie, że termin wydania decyzji do 20 stycznia jest terminem prawa materialnego o charakterze zawitym, pomimo że:

a) z orzecznictwa Sądów administracyjnych na gruncie analogicznych regulacji prawnych wynika, że termin do wydania decyzji przez organ ma jedynie charakter instrukcyjny zabezpieczając rolników przed samowolnym przedłużaniem postępowania przez organy państwa członkowskiego;

b) z orzecznictwa Sądów administracyjnych wynika, że na gruncie przepisów dotyczących płatności środków unijnych, terminy o charakterze materialnoprawnym to terminy do złożenia określonego dokumentu [wniosku, oświadczenia, deklaracji, dokumentu] przez uprawnioną stronę, a nie terminy do wydania decyzji przez zobowiązany organ państwa, przy czym część orzecznictwa za dodatkowe kryterium materialnoprawnego charakteru terminu uznaje wyraźne określenie w ustawie skutków przekroczenia terminu, tj. wygaśnięcie prawa - czego nie zawiera zarzucony przepis;

c) przewidziana w zarzuconym przepisie możliwość przedłużenia przez państwo członkowskie terminu wydania decyzji z 15 grudnia do 20 stycznia (maksymalnie) nie zmienia faktu, że także termin 20 stycznia pozostaje terminem adresowanym do organu, a ustawodawca nie przewidział utraty prawa przez organizację producentów do zatwierdzenia Programu Operacyjnego w przypadku uchybienia temu terminowi przez organ;

d) trafny pogląd Sądu I instancji, iż możliwość przedłużenia przez państwo członkowskie terminu wydania decyzji z 15 grudnia do 20 stycznia [maksymalnie] wyklucza możliwość przedłużenia tego terminu kolejny raz, wbrew pozorom nie uzasadnia wniosku, że po upływie terminu 20 stycznia wygasa prawo organizacji do uzyskania zatwierdzenia programu operacyjnego [obowiązek organu wydania decyzji i rozstrzygnięcia wniosku] - taki przypadek oznacza jedynie, że państwo członkowskie naruszyło prawo unijne i może ponosić wobec organizacji - wnioskodawcy odpowiedzialność cywilną za działanie niezgodne z prawem;

wskutek czego Sąd 1 instancji błędnie zastosował art. 151 zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 27 marca 2019 r., V SA/Wa 1420/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. 31 października 2017 r. uznana organizacja producentów owoców [...] złożyła do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o zatwierdzenie programu operacyjnego, wysokości funduszu operacyjnego oraz wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na pierwszy rok realizacji programu operacyjnego na lata 2018 do 2022 (na formularzu [...]) wraz z załącznikami, Programem Operacyjnym oraz dodatkowymi dokumentami. 12 stycznia 2018 r. spółka złożyła w OR ARiMR zmianę Wniosku W-1/459, załączniki, Program Operacyjny oraz dodatkowe materiały dowodowe. 16 stycznia 2018 r. spółka złożyła zmianę Formularza [...], załączniki, Program Operacyjny oraz dodatkowe materiały dowodowe. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił zatwierdzenia programu operacyjnego z uwagi na to, że nie wszystkie działania zaproponowane do realizacji przez spółkę były zgodne z działaniami zawartymi w "[...]". Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przedstawił analizę zagadnień związanych z niekwalifikowalnością niektórych działań, zaplanowanych do realizacji przez OP w Planie Operacyjnym, w związku z ich niezgodnością z działaniami zawartymi w Strategii krajowej. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów p.p.s.a. w powiazaniu z przepisami kpa: art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli decyzji ostatecznej oraz zastosował środek określony w ustawie – oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi na tej podstawie jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stawiając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. kasator winien wskazać, jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony oraz określić postać tego naruszenia z wykazaniem, że naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, kasator nie skonkretyzował podniesionego zarzutu, co powoduje, że nie jest on skuteczny, co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując środek przewidziany w ustawie (art. 151 p.p.s.a.) nie uwzględnił skargi na decyzję ostateczną, ponieważ nie stwierdził przesłanki "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę, co do jej istoty w całości lub w części. Natomiast uzasadnienie decyzji powinno zawierać elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Organ administracji publicznej winien sporządzić uzasadnienie decyzji w zgodzie z art. 107 § 3 kpa, aby sądy administracyjne mogły efektywnie wykonać ewentualną kontrolę działalności administracji publicznej. Treść uzasadnienia decyzji ostatecznej powinna umożliwić zarówno stronie postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej prześledzenie toku rozumowania organu administracji publicznej i poznanie racji, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji ostatecznej spełnia te wymogi: "Dodać należy, że poczynione ustalenia organ przedstawił w zaskarżonej decyzji, która została uzasadniona w sposób przekonujący i jasny zarówno, co do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. W ocenie Sądu prawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia Stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia w sposób szczegółowy prezentuje tok rozumowania, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazuje i wyjaśnia przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ, podejmując swoje rozstrzygnięcie." Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kpa podniesionych w skardze (str. 17-18). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje zaprezentowaną przez Sąd I instancji ocenę prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, przez co ponowione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów kpa nie są trafne i uzasadnione. Skoro w postępowaniu administracyjnym nie naruszono przepisów postępowania, to tym samym brak jest uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zakwestionowały skutecznie stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji: "W ocenie Sądu Spółka miała wiedzę i świadomość o stanie faktycznym złożonej dokumentacji, o istniejących w niej brakach, jak również o zakresie koniecznego do złożenia uzupełnienia. Trzeba przy tym wskazać, że Skarżąca parokrotnie zmieniała treść wniosku, co jest bezsporne. Organ I instancji – biorąc pod uwagę stan na dzień 11 stycznia 2018 r. - określił przesłanki zależne od Skarżącej, wskazując na treść Wezwania nr 1 do złożenia wyjaśnień z dnia 21 grudnia 2017 r., gdyż przesłanki te wraz powstaniem okoliczności obowiązkowego dostosowania Wniosku [...]do zmniejszonego progu procentowego dofinansowania funduszu operacyjnego (z 60% na 50%) powinny zostać uzupełnione przez Stronę, co było warunkiem otrzymania dofinasowania. W wezwaniach kierowanych do Skarżącej wskazano, że nie wszystkie działania zaproponowane do realizacji przez OP są zgodne z działaniami zawartymi w Strategii krajowej, poproszono Skarżącą o dostarczenie bardziej szczegółowych ofert dotyczących realizacji omawianego działania, zawierających informację o rodzaju i ilości działań promocyjnych, etapach i elementach tych działań, ewentualnych przykładach użytych środków i materiałów promocyjnych, jednakże do dnia wydania decyzji nie dostarczono bardziej szczegółowych ofert. W odniesieniu do działania 5.1 organy wskazały zaś, że Skarżąca nie uszczegółowiła żadnego z przedmiotowych działań. Obowiązkiem Skarżącej było wykazanie, że przedstawione przez nią koszty kwalifikują się do przyznania pomocy, natomiast na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny przedstawionych twierdzeń i dowodów. Skarżąca nie wskazała, których dowodów organ nie uwzględnił lub pominął. Skarżąca nie wykazała nadto, jakich czynności nie mogła dokonać przed organem II instancji wskutek braku poinformowania jej o możliwości zgłoszenia dowodów i żądań na podstawie art. 10 § 1 K.p.a."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił zatwierdzenia programu operacyjnego z uwagi na to, że nie wszystkie działania zaproponowane do realizacji przez spółkę były zgodne z działaniami zawartymi w "Strategii krajowej dla zrównoważonych programów operacyjnych producentów owoców i warzyw oraz zrzeszeń organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce na lata 2018-2022", Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 9a ust. 1 pkt 1) lit. a), pkt 2), ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na siedzibę organizacji producentów albo zrzeszenia organizacji producentów wydaje decyzje w sprawach zatwierdzenia organizacji producentów albo zrzeszeniu organizacji producentów: programu operacyjnego albo jego zmiany; zatwierdzenia częściowego programu operacyjnego zrzeszeniu organizacji producentów. Dyrektor oddziału regionalnego Agencji monitoruje sposób wdrażania przez organizacje producentów strategii krajowej w programach operacyjnych. Należy podnieść, że w uzasadnieniu decyzji ostatecznej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 33 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia nr 2017/891: "Biorąc pod uwagę niekwalifikowalność działania 3.1 Wykorzystanie strategii marketingowych o charakterze promocyjnym oraz działania 5.1 Prowadzenie szkoleń zawodowych, organ odwoławczy po dokonaniu badania pozostałych, niezakwestionowanych przez organ I instancji wydatków versus kryteria dotyczące maksymalnego procentowego poziomu funduszu operacyjnego przeznaczonego na cele, działania lub wydatki realizowane w ramach Programu Operacyjnego stwierdza, że działanie 2.1 Stosowanie systemów poprawy, jakości owoców i warzyw, kontroli, jakości owoców i warzyw oraz systemów identyfikowalności produktów sektora owoców i warzyw, przekroczy odsetek 60% wydatków w danym roku realizacji Programu Operacyjnego. W obecnej sytuacji skorzystanie przez organ I instancji z prawa nadanego art. 33 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia nr 2017/891, czyli do zatwierdzenia Programu Operacyjnego pod warunkiem zaakceptowania przez Spółkę określonych zmian bądź odrzucenie Programu Operacyjnego tylko w części okazało się proceduralnie niemożliwe ze względu na niezgodność ze Strategią krajową." Ponadto, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił: "(...) po dokonaniu w ARiMR obliczeń dotyczących stopnia zorganizowania na rynku owoców i warzyw w roku 2016, stwierdzić należy, że współczynnik, o którym mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013 został w Polsce przekroczony, co wiąże się z utratą uprawnienia do przyznawania zwiększonej unijnej pomocy finansowej uzupełniającej fundusze operacyjne uznanych organizacji producentów z 50% do 60%. Dlatego też, w ocenie Prezesa ARiMR, z uwagi na regulację zawartą w art. 9 ust. 2 lit. g) rozporządzenia nr 2017/892, wnioski o przyznanie wsparcia w odniesieniu do programów operacyjnych realizowanych w 2018 r. - w sytuacji, gdy nie została przez Stronę we wniosku określona jakakolwiek inna przesłanka z art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 1308/2013 niż przesłanka zawarta w pkt f) tegoż artykułu - aby mogły być pozytywnie rozpatrzone powinny uwzględniać 50% poziom wsparcia do funduszu operacyjnego faktycznie poniesionych wydatków."

Wszelka argumentacja podniesiona przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Skoro kasator w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., nie podważył skutecznie ustaleń, że działanie 2.1 Stosowanie systemów poprawy, jakości owoców i warzyw, kontroli, jakości owoców i warzyw oraz systemów identyfikowalności produktów sektora owoców i warzyw, przekroczy odsetek 60% wydatków w danym roku realizacji Programu Operacyjnego, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w wysokości 240 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego.