Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 695/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1351/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr KOC/38/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 18 listopada 2019 r. nr ZDM/GKP/R/1772/2019/K, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej jako udp) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył C. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 792 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. J. w rej. Al. S. [...]/[...] w dniach 16-27 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią na nośniku nr [...] o powierzchni 2,64 m² bez zezwolenia zarządcy drogi.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 kwietnia 2020 r. nr KOC/38/Dr/20 na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o wymierzeniu spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. J. w rej. al. S. [...]/[...] poprzez umieszczenie w nim w dniach 16, 20 i 27 sierpnia 2019 r. reklam z przewijaną powierzchnią na nośniku [...] o powierzchni 2,64 m² oraz w dniach 17-19 i 21-26 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o pow. 0,19 m² bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę pieniężną ustalono w wysokości 468 zł.

SKO podzieliło, co do zasady, całość ustaleń faktycznych organu I instancji. Zmodyfikowało jednakże rozstrzygnięcie, albowiem zgodnie z § 1 pkt 4 uchwały Nr XXXI/666/2004 i załącznikiem nr 3 poz. 22a, wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przez reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" i ze zmienną ekspozycją o powierzchni nie przekraczającej 3 m² wynosi 2,50 zł. W poz. 19 załącznika nr 3 przewidziano natomiast, że stawka opłaty za zajęcie 1 m² drogi powiatowej przez inne obiekty budowlane wynosi 3 zł.

W związku z powyższym kara za zajęcie pasa drogowego w tej sprawie w dniach 16, 20 i 27 sierpnia 2019 r. przez reklamę oraz w dniach 17-19 i 21-26 sierpnia 2019 r. przez nośnik reklamowy bez wymaganej zgody zarządcy drogi wynosi łącznie 468 zł (2,64 m² x 2,50 zł x 3 dni x 10 = 198 zł oraz 1 m² x 3 x 9 dni x 10 = 270 zł).

III.

Wyrokiem z 18 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1351/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę C. Sp. z o.o. w W. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 listopada 2019 r., orzekając jednocześnie o kosztach.

Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że sporne nośniki są przytwierdzone do ściany budynku pod gzymsami i balkonami. Biorąc zatem pod uwagę miejsce ich posadowienia nie ma pewności prawnej, czy reklama ta istotnie znajduje się w pasie drogowym. Złożony wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył zielonym flamastrem granice pasa drogowego zajęcie pasa drogowego i czerwonym długopisem lokalizację reklam - może mieć wyłącznie charakter szkicu roboczego, bowiem na złożonym wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, który co do zasady stanowi dokument urzędowy co do przebiegu granic, ale nie zawiera on lokalizacji reklam względem przebiegu pasa drogowego.

W aktach sprawy brak jest stosownej mapy/dokumentu, na której zostałyby przez uprawnioną do tego osobę (geodetę) wrysowane, w odpowiedniej skali przedmioty sporu, czyli nośniki reklamowe, które - zdaniem organów - zajmują bezprawnie pas drogowy.

Z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że linia budynku (fasada) nie jest prosta na całej długości, posiada ozdobne gzymsy, a same reklamy umieszczone są pod balkonami. Wbrew stanowisku SKO, sporządzone fotografie, także wobec ich fragmentaryczności, nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie granica pasa drogowego biegnie wzdłuż ściany budynku wyznaczonej przez chodnik dla pieszych. Zgromadzona dokumentacja jest niewystarczająca do stwierdzenia przez WSA przebiegu granic prawnych pasa drogowego i umieszczonych względem niego nośników reklamowych.

Oznacza to, że prawidłowość stanowiska organu w zakresie naruszenia prawa nie poddaje się kontroli sądowej z uwagi na braki procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem na jego podstawie stwierdzić, czy sporne reklamy nie zostały umieszczone w obrysie zewnętrznym tego budynku, a rzut poziomy elewacji zewnętrznej zawiera w sobie rzut poziomy reklamy.

Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie niezbędnym dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu naruszenia prawa, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanymi na niej przedmiotami, które naruszają przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potrzebę uzupełnienia postepowania dowodowego w tym zakresie potwierdza dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na wydruku z mapy zasadniczej przez pracownika organu (nawet gdyby był on z zawodu geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały prawne ustalenia określające linie graniczne pasa drogowego oraz usytuowanie spornych nośników reklamowych względem tych linii.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden dowód w postaci dokumentu geodezyjnego, czy też opinii biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 udp, z drugiej zaś kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. W konsekwencji nie są prawidłowe ustalenia oparte na dwóch rodzajach środków dowodowych. Po pierwsze, są to protokoły "kontroli terenowej". Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej WSA podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań.

Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklama należąca do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia".

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a., czego nie uczyniono. Organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że wobec skarżącej prowadzonych było kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej związanej z zajęciem pasa drogowego i dlatego też art. 189f § 1 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania. Nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić w przypadku uznania co do zasady odpowiedzialności skarżącej na zajęcie pasa drogowego.

Możliwe w niniejszej sprawie zajęcia stanowiska odnośnie jednego z zarzutów, a mianowicie nieuprawnionego, wg skarżącej, doliczenia ramek nośników przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na tym nośniku. Sąd wypowiadał się w innych sprawach skarżącej, że ramka tego typy reklamy stanowi wizualną całość z treścią reklamy.

W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem - wobec niepewności co do ustaleń faktycznych - nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywani i geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy dróg ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie i uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przypadku decyzji związanej jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organy administracji obowiązane są stosować przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwce 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku wydania przez organ decyzji związanej w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego al. J. w rej. al. S. [...]/[...] w W. przebiegają po ścianie/elewacji budynku ze względu na balkony i gzymsy, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego al. J. w rej. al. S. [...]/[...] w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego al. J. w rej. al. S. [...]/[...] w dniach 16, 20 i 27 sierpnia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,64 m², natomiast w dniach 17-19 i 21-26 sierpnia 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika, bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr KOC/38/Dr/20;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do meritum należy przede wszystkim przypomnieć, co zasadniczo legło u podstaw uchylenia przez WSA obu decyzji.

Po pierwsze, WSA zakwestionował twierdzenie organów obu instancji, że granicę pasa drogowego wyznacza granica działki sąsiadującej z działką, na której znajduje się budynek, na którym umieszczony został nośnik.

Po drugie, dowód, który pozwoliłby zdaniem WSA na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna raczej stanowić mapa do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem sporu, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Jakkolwiek WSA wprost formułuje takie wskazanie, to jednakże w dalszej części wywodów dopuszcza również określenie położenia pasa drogowego i nośnika reklamowego na podstawie bardziej precyzyjnych zasobów geodezyjnych.

Po trzecie, zebrane dowody, nie przesądzają, zwłaszcza w kontekście wykonanych zdjęć budynku z umieszczonym nośnikiem i jego pofałdowany charakter, jak i występowanie gzymsów i balkonów, czy nośnik rzeczywiście znajduje się w pasie drogowym.

Po czwarte, WSA kwestionuje w istocie zdawkowe odniesienie się przez SKO do kwestii przepisów Działu IVa k.p.a. o karach pieniężnych, zwłaszcza zaś do przepisów o odstąpieniu od wymierzenia kary.

VII.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej podkreślenia wymaga, że istota sporu, jak wynika z wyżej przytoczonych okoliczności sprawy, dotyczy przede wszystkim braku pewności Sądu pierwszej instancji, co do tego, czy organy zgodnie z prawem i na podstawie dostępnych dowodów, ustaliły przebieg pasa drogowego, który ma ich zdaniem przylegać bezpośrednio do ściany, czy raczej kolumny budynku przy Al. J. w rej. Al. S. [...]/[...], przez co zawieszenie na jego elewacji jakiegokolwiek dodatkowego elementu (tu: nośnika reklamowego) powoduje nielegalne wkroczenie w przestrzeń pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w zaskarżonym wyroku WSA zakwestionował w istocie "upraszczający" sposób dojścia przez organy do wniosków końcowych, co należy przede wszystkim widzieć w kontekście celu postępowania o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, które nie może odbywać się, nawet w najmniejszym zakresie, na zasadzie dowolności czy też "w atmosferze niejasności" czynionych ustaleń faktycznych.

Za niezasadne należy uznać zarzuty nr I.1 i I.2 skargi kasacyjnej, które w istocie kwestionują, w związku ze wskazanymi w nich przepisami prawa materialnego, przyjęty przez WSA pogląd o niejasności poczynionych ustaleń faktycznych co do przebiegu pasa drogowego. Zarzuty te kwestionują w istocie odesłanie do bardziej precyzyjnych ustaleń, tj. takich narzędzi jak mapa do celów prawnych, na której uwidoczniony ma zostać sam pas drogowy jak i sporny obiekt.

Należy w związku z powyższym wskazać, że WSA, wbrew wnioskom skargi kasacyjnej, nie przesądził generalnej tezy, mającej rzekomo obowiązywać zawsze w sprawach o zajęcie pasa drogowego, jakoby oceny granic tego pasa, leżącego przy budynku, należało zawsze dokonywać za pomocą wskazanej mapy do celów prawnych.

Strona skarżąca kasacyjnie bezzasadnie formułuje więc tezę, że WSA powiązał możliwość nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi z bezwzględnym obowiązkiem wykazania tego faktu w każdym wypadku jedynie na mapie do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Z całokształtu twierdzeń SKO wynika, że prawidłowa wykładnia przepisów wskazanych w zarzutach materialnych dopuszczać powinna ocenę faktu zajęcia pasa w perspektywie całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu w żadnym razie nie neguje, aczkolwiek zwraca organowi uwagę, że WSA dostrzegł w sprawie istotny deficyt rzetelnych ustaleń faktycznych, czy raczej weryfikacji poczynionych ustaleń, wiązanych przede wszystkim z kształtem ściany budynku, która w istocie jest nieregularna, zwieńczona gzymsem, poszerzającą kolumnę stopą i może w związku z tym nie leżeć bezpośrednio przy pasie drogowym, jak przyjmuje organ jedynie na podstawie mapy zasadniczej i zgrubnej oceny zdjęć.

Podkreślenia wymaga, że istota twierdzenia WSA o potrzebie sięgnięcia do bardziej precyzyjnych opracowań wynika z wątpliwości, czy wobec "pofałdowanej" elewacji budynku, na kolumnie którego (WSA nie jest w tym względzie dostatecznie precyzyjny, tak samo zresztą jak organ i uczestnik) zawisł sporny nośnik reklamowy, dochodzi w ogóle do naruszenia pasa drogowego. WSA słusznie zwrócił bowiem uwagę na konkretne elementy budynku, które wystają poza obrys miejsca, w którym zawieszony jest sporny nośnik (poza przywołanymi w uzasadnieniu WSA balkonami, których brak na tej ścianie budynku).

Zastrzec oczywiście należy, że nie może mieć definitywnego znaczenia to, czy gzymsy, czy nawet niewystępujące w tej sprawie balkony, wystają nad pas drogowy, gdyż ta okoliczność sama przez się nie świadczy jeszcze, że pas drogowy uległ w związku z tym przesunięciu czy innej modyfikacji. Nie może to więc legalizować podwieszonych pod tymi gzymsami nośników reklamowych. Jednakże niewątpliwie wyjaśnienia wymagało, czy rzeczywiście granice działki, na której położony jest budynek przy Al. J. w rej. Al. S. [...]/[...], w zbliżeniu do działki drogowej Al. J. w W., a która graniczy zdaniem organu bezpośrednio z pasem drogowym i to "pofałdowaną ścianą" posadowionego na niej budynku, rzeczywiście wyznaczona jest jak twierdzi organ przez przyziemie tego budynku, czy też może być tak, że obrys budynku i tym samym działki ewidencyjnej wyznaczony jest np. jego gzymsem, a granica działki nie przebiega wzdłuż przyziemia budynku, tylko jest od niej oddalona. W tym właśnie tkwi istota twierdzeń WSA, przy czym wątpliwości te wspiera, a nie im zaprzecza skarga kasacyjna, w której organ wprost wskazuje, że obrys budynku uwidaczniany jest na mapie ewidencyjnej "co do zasady" poprzez pomiar przy jego przyziemiu. Zyskuje to szczególnego znaczenia z uwagi na zdjęcia i ogólnodostępne portale mapowe np. Google Street View, wskazujące, że sporny nośnik wisi na kolumnie tworzącej podcień budynku, zaś piedestał owej kolumny, czy prościej będzie powiedzieć jej "stopa" jest wyraźnie szersza pod nośnikiem spółki, przez co nie wiadomo czy w całości czy w jakiejś części jest on zawieszony nad pasem drogowym.

Kończąc ten wątek rozważań zaznaczyć należy, że w ramach zarzutów materialnych organ w istocie podważa nie tyle samą wykładnię i prawidłowość zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, co ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, kwestionującą braki w jasnym przeprowadzeniu ustaleń przez organy, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska tego Sądu odnośnie do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych) w związku z mogącymi występować niejasnościami, co do kształtu budynku i granicy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie wyłącza przy tym możliwości wykazania zajęcia pasa drogowego również innym dowodem geodezyjnym niż wskazana w zaskarżonym wyroku mapa do celów prawnych. To jednak wymaga wskazania, że z dowodów tych wynika, że pas drogowy został zajęty.

VIII.

Za niezasadne należało uznać również wszystkie zarzuty procesowe, oraz zarzut materialny nr I.3 z uwagi, iż jest komplementarny z zarzutem procesowym nr II.5 skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie przede wszystkim podnosi w nich:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez poddanie w wątpliwość, czy granice pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku licząc od jego przyziemia, a co ma wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zarzut nr II.1);

2. wadliwe przyjęcie, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i że dowody zgromadzone w sprawie były niewystarczające do wydania orzeczenia o karze (zarzut nr II.2 i II.3);

3. brak oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowody świadczy o tym, że powinna ona zostać w ten sposób oceniona (zarzut nr II.4);

4. błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były zastosować przepisy działu IVa k.p.a., podczas gdy przepisy te, dotyczące odstąpienia od nałożenia kary, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (zarzut nr II.5).

Nie ma wątpliwości, że wszystkie te zarzuty zmierzają do wykazania, że nie było podstaw do kwestionowania przede wszystkim przebiegu pasa drogowego, a nadto, że zebrany materiał dowody jest wystarczający, zaś w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. o karach pieniężnych.

Należy zatem przypomnieć, oceniając zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, że przez "istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie orzeczeniem. Związek ten musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co wymaga uprawdopodobnienia przez autora skargi kasacyjnej.

Skoro na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to nie chodzi o każde naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać indyferentny dla wyniku sprawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na autorze skargi kasacyjnej.

Rozpatrywany środek odwoławczy nie zawiera tego rodzaju argumentacji, która podważyłaby wyrażone w wyroku WSA wątpliwości, co do przebiegu granicy pasa drogowego, zwłaszcza w kontekście wskazywanych niedostatków ustaleń faktycznych i zebranych dowodów (także ich oceny). Skarżący kasacyjnie organ prezentuje jedynie własny pogląd na ocenę materiału dowodowego, który nie podważa twierdzeń WSA.

Strona skarżąca kasacyjnie neguje ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, bez wskazania jednak wzorców normatywnych, z uwagi na które ma być ona wadliwa w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Dla przypomnienia wskazać wypada, że WSA podważył, w kontekście okoliczności podnoszonych przez obciążoną karą spółkę, rzetelność przyjęcia, że granica pasa drogowego z całą pewnością przebiega na linii granicznej działek, wzdłuż ściany przyziemia budynku. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika natomiast, że okoliczność ta nie podlegała głębszej weryfikacji organu (patrz kształt kolumny budynku), zaś podniesione zastrzeżenia i uwagi, powiązane z niewielkimi rozmiarami (grubość) nośnika oraz wystającymi gzymsami i kształtem ściany kolumny (jej szerszej stopy), wskazują na wątpliwości w tym zakresie, które mógłby np. wyjaśnić pomiar i ustalenie granic działek.

Skarga kasacyjna nie podważa zatem skutecznie oceny przeprowadzonej przez WSA.

Skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił ponadto, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Tymczasem naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (zob. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie dowolnych ustaleń, które nie znajdują w ogóle w nich podstawy faktycznej. Z całą pewnością przy tym nie zachodzi pominięcie przez WSA dowodów zebranych w sprawie. WSA wszystkie je rozważył, uznając jednak, że nie przesądzają one jednoznacznie o granicy pasa drogowego.

Ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18).

Stanowisko skargi kasacyjnej wskazuje również, że wbrew ocenie WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem mówiąc w uproszczeniu nie zawierał żadnych braków. W konsekwencji strona podważa zasadność potrzeby rozważenia przeprowadzenia ustaleń na podstawie dowodu z mapy dla celów prawnych, w tym również wobec czasochłonności przeprowadzania tego dowodu i wiążących się z tym kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że stanowisko WSA wskazujące na to, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają w tej konkretnej sprawie pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym, jest prawidłowe i nie zostało przez organ skutecznie zakwestionowane.

Wskazano już wcześniej, że nie istnieje generalna zasada wykazywania granic pasa drogowego mapą do celów prawnych (WSA wniosku takiego notabene nie sformułował). Jednakże nie istnieje również swoiste domniemanie, że wykreślone na mapie zasadniczej granice działek i budynków, zostały określone w precyzyjny i wystarczający sposób, określając jasno przebieg pasa drogowego (nie ma dowodów, że był on kiedykolwiek weryfikowany). Nie istnieje więc swoiste domniemanie, że ściana budynku mierzona przy jego przyziemiu posadowiona jest zawsze na granicy z działką drogową. Nie jest to oczywiście wskazanie, które w każdym przypadku nakazuje dokonywanie głębokiej analizy położenia pasa drogowego na mapach zasadniczych. Ma to zastosowanie do spraw wątpliwych, do których ta należy, bowiem nośnik wisi na kolumnie, której kształt jest nieregularny. Stopa (piedestał) jest szersza niż trzon, na którym wisi nośnik.

Na żadnej z map zgromadzonych w sprawie nie został jednak naniesiony w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę nośnik reklamowy i wobec podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości oraz kształtu budynku, brak jest pewności odnośnie do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym (nie ma jasności, czy to ściana przyziemia, a nie gzyms dachu budynku czy stopa kolumny wyznaczyła granice działki i tym samym pas drogowy). Argumentacja prezentowana w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych nie podważa przekonująco argumentów Sądu pierwszej instancji. W istocie w sprawie chodzi więc o ustalenie, czy granica działek wyznacza pas drogowy, czy też granica ta wyznaczona jest jednak przez obrys gzymsu/stopy kolumny budynku, przez co pas drogowy odstaje od przyziemia budynku. Jakkolwiek więc mapa do celów prawnych może nie być do tego ostatecznie konieczna, to jednak wymagane jest nieco więcej uwagi celem ustalenia, że pas drogowy wyznacza przyziemie wskazanego budynku (w szczególności pomiar, jeżeli strona w sposób uzasadniony kwestionuje taki przebieg pasa drogowego, co przy wyraźnie niejednorodnej bryle budynku jest wskazane).

Tymczasem organ przyjmuje uproszczone rozumowanie, że skoro z mapy zasadniczej wynika, że budynek stoi na granicy z działką drogową (niezależnie od jego pofałdowania), to niewątpliwie dokonany pomiar odnosił się do jego przyziemia. Niewątpliwie może mieć to miejsce, rzecz jednak w tym, że nie ma w przypadku kar administracyjnych miejsca na nierozstrzygnięte wątpliwości, a te w tej sprawie się nasuwają.

Jeszcze raz podkreślić należy, że nie jest możliwy do zaakceptowania wniosek, że położenie budynku na mapie zawsze wyznacza "co do zasady" obrys jego przyziemia i skoro tak, to w rzeczywistości tak właśnie jest. Zaprzecza temu kształt kolumny, na której wisi nośnik.

Jak wskazano, strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, z której wynika, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie były na tym etapie wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji dla nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Jakkolwiek więc charakter oraz walor mapy do celów prawnych z wrysowanym obiektem, która obrazowałaby jego rzeczywiste usytuowanie na elewacji budynku w relacji do pasa drogowego oraz jego przestrzeni i granic, ma istotne znaczenie w sprawie, to jednak rzecz jest w tym, by organ wykazał (również innymi, adekwatnymi dowodami), że granica pasa drogowego przebiega właśnie po przyziemiu budynku.

Uwagi WSA co do potrzeby skorzystania z mapy do celów prawnych nie mają charakteru uniwersalnego i były determinowane wyłącznie okolicznościami rozpatrywanego przypadku, jako swoiste pewne rozwiązanie problemu. Nie jest zatem słuszne twierdzenie, podnoszone naprzemiennie w zarzutach materialnych jak i procesowych, że tylko i wyłącznie omawiany dowód (mapa do celów prawnych) może służyć prawidłowemu wykazaniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i że WSA przesądził w tym zakresie jakąkolwiek zasadę.

Oczekiwanego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17).

Nie są także zasadne zarzut zwalczające wskazany przez WSA obowiązek stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. odnoszącego się do administracyjnych kar pieniężnych.

W związku z funkcją oraz celami regulacji prawnej zawartej w Dziale IVa k.p.a. "Kary administracyjne", a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych, która nie normuje instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (zob. wyroki NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 274/20; 23 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 24/20).

Podkreślenia wymaga, że z uwagi na treści art. 189f § 1 i 2 k.p.a. oraz określonych przesłanek stosowania instytucji, o której w nim mowa, nie sposób jest twierdzić, że przesłanki te zaktualizowały się w rozpatrywanej sprawy, a tym bardziej, że organy przeprowadziły ich gruntowną analizę.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jakkolwiek kara za zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy nośnika na grunt jest zaokrąglana do pełnego metra kwadratowego, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że inaczej z perspektywy instytucji odstąpienia, będzie trzeba potraktować sytuację, gdy okaże się, że z uwagi na pomiary, uwzględniające szerszą "stopę" kolumny ewentualne naruszenie będzie marginalne.

Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym należało ten środek odwoławczy oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej spółce od wnoszącego skargę kasacyjną organu orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.).