Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 431/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4, ust. 11
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 4 ust. 3, par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 4 pkt 16, art. 149, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 3 i 4, art. 157 ust. 1, art. 240 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 października 2022 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), § 36 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 24 października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" (Dz. Urz. Woj. Z. nr [...], poz. [...]), Prezydent Miasta K. (zwany dalej: "organem I instancji"), ustalił wobec [...] "T. " Spółka z o.o. z siedzibą w K. (zwanego dalej: "stroną" lub "skarżącą"), jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki gruntu nr [...], położonej w obrębie [...] miasta K. przy ul. [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]".

W motywach wydanej decyzji organ I instancji podał, że Rada Miasta K. uchwałą nr [...] z dnia 24 października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...] ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Po wejściu w życie planu miejscowego (24 stycznia 2009 r.) strona

zbyła w dniu [...] kwietnia 2011 r. stanowiącą jej własność działkę nr [...], o powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. organ I instancji ustalił wobec strony jednorazową opłatę w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia 6 lutego

2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu

I instancji z dnia 16 grudnia 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 19 października

2012 r., organ I instancji ustalił stronie jednorazową opłatę

w wysokości [...] zł, następnie sprostował oczywistą omyłkę pisarską w tej decyzji, postanowieniem z dnia 26 października 2012 r. wpisując w miejsce mylnie wpisanej kwoty [...]zł, nową właściwą kwotę [...]zł. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 4 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało decyzję w mocy ww. decyzję organu I instancji. Na skutek zaskarżenia decyzji organu II instancji z dnia 4 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 37/14 uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 19 października 2012 r. W ocenie Sądu, sprawa faktycznego sposób wykorzystania nieruchomości w okresie pomiędzy nabyciem nieruchomości przez stronę skarżącą, które miało miejsce [...] września 2008 r. a wejściem w życie nowego planu miejscowego, powinna być przez organ administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona oraz udowodniona, tj. czy wykorzystano ją na cele rolne czy do prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, jako plac przeładunkowy, manewrowy, i składowy. Organ II instancji wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3109/14.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu, tj. na cele składowe i przeładunkowe i na jego podstawie wydał decyzję z dnia 19 września 2017 r. ustalającą opłatę planistyczną w wysokości [...] zł. Strona wniosła odwołanie, od powyższej decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. orzekło o utrzymaniu w mocy pkt 1 decyzji z dnia 19 września 2017 r. oraz o uchyleniu pkt 2 decyzji (określenie terminu uiszczenia opłaty).

Strona wniosła skargę na ww. decyzję organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 237/18, oddalił skargę na decyzję organu II instancji, uznając ją za niezasadną.

Strona zaskarżyła powyższy wyrok Sądu I instancji z dnia 9 sierpnia 2018 r.

NSA wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3380/18 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskutek przyjęcia nieruchomości (zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r."), w związku z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. art. 4 pkt 16, art. 153 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n") w tym znaczeniu, że Sąd I instancji nie uwzględnił, w sposób właściwy tych przepisów przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 14 kwietnia

2022 r., sygn. akt II SA/Sz 142/22, uchylił decyzję organu II instancji z dnia 29 grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 19 września 2017 r. Według Sądu I instancji, organ dokonał wadliwej oceny operatu szacunkowego, który został sporządzony z naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., co skutkowało naruszeniem art. 153 u.g.n. i ostatecznie naruszeniem art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Zatem sporny operat szacunkowy nie może być wykorzystywany przy ustaleniu opłaty planistycznej wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego w celu skorygowania operatu szacunkowego, aby było możliwe wydanie decyzji i zakończenie postępowania. Strona została zawiadomiona o zebranych w sprawie dowodach, tj. o wykonaniu operatu szacunkowego z dnia [...] września 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., kopia operatu dołączona została do zawiadomienia.

W piśmie z dnia 6 października 2022 r. strona zakwestionowała prawidłowość wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę. Zarzuciła naruszenie § 5 ust. 2 oraz

§ 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., wskutek przyjęcia do wyceny nieruchomości, których cena uzyskana była w przetargach i różniła się o ponad 20% od przeciętnych cen oraz przyjęciu nieruchomości, które nie są podobne do wycenianej nieruchomości, ponieważ przedmiotem zbycia przez stronę była nieruchomość wraz z inwestycją pozwolenia na budowę. W dniu 10 października 2022 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska w sprawie.

W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 12 października 2022 r., rzeczoznawca majątkowy odniosła się do zarzutów strony. Poinformował także, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a nie indywidualny rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca nie podzieliła podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wyjaśniła, że w operacie szacunkowym na stronie 20 przeprowadziła jedynie analizę, gdzie wykazała, że nieruchomość o cenie [...] zł/m2 nie odbiega o więcej niż 20% od ceny średniej. Jednocześnie rzeczoznawca zaznaczyła, że w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2022 r. do bezpośredniego porównania nie została przyjęta nieruchomość o cenie [...] zł/m2, przez co zarzut jest bezprzedmiotowy.

Rzeczoznawca nie podzieliła również zarzutu naruszenia § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia i wyjaśniła, że przy wycenie, dla celu wymienionego w pkt. 1.4 operatu szacunkowego stan nieruchomości ustala się na datę wejścia w życie planu miejscowego, a nie na datę jej zbycia. W dniu wejścia w życie planu miejscowego,

tj. w 21 kwietnia 2009 r. nieruchomość była niezabudowana. W związku z powyższym ww. zarzut był bezpodstawny.

Organ I instancji uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona ustalił powołaną we wstępie decyzją z dnia 13 października 2022 r., wysokość opłaty w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego w następujący sposób:

1) wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu, czyli tzw. luka planistyczna: [...] zł,

2) wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia po uchwaleniu nowego planu miejscowego: [...] zł.

Różnica wyniosła [...] zł, co przemnożone przez stawkę 30%, dało kwotę opłaty planistycznej w wysokości [...] zł.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z dnia

13 października 2022 r., której zarzuciła naruszenie art. 7, art. 15, art. 77, art. 80,

art. 86, art. 105 oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16 i art. 154 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez:

1) nie umorzenie postępowania pomimo upływu terminu do ustalenia opłaty,

2) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędne ustalenie wartości nieruchomości strony według stanu poprzedzającego uchwalenie planu i według faktycznego sposobu użytkowania i po uchwaleniu planu, poprzez ustalenie tych wartości w oparciu o transakcje nieruchomościami nie spełniającymi kryterium "nieruchomości podobnych",

3) nie uwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 37/14, NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 3109/14, NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 3380/18 i WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 142/22

w zakresie obowiązku rzetelnej oceny merytorycznej sporządzonych operatów szacunkowych,

4) naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku z 3 października

2022 r., a także uniemożliwienie stronie odniesienia się do pisma biegłej

z 12 października 2022 r. przed wydaniem kwestionowanej decyzji, które w ocenie strony miało wpływ na wynik sprawy, skoro pismo biegłej stanowiące uzupełnienie operatu zostało sporządzone na podstawie zarzutów wstępnych strony wyrażonych

w piśmie z 3 października 2022 r.

Strona wniosła o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z informacji biegłej rzeczoznawcy majątkowej o wszystkich odpowiednio 15 i 9 transakcjach nieruchomościami wskazanych przez nią w operacie szacunkowym z [...] września

2022 r. i uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej i stanowiących podstawę szacowania w zakresie numeru działki geodezyjnej i numeru księgi wieczystej oraz tego czy transakcja jest transakcją przetargową, bowiem po raz kolejny organ I instancji opiera decyzję o operat nie zawierający danych istotnych o transakcjach nieruchomościami podobnymi, pozwalających ustalić przeciętną cenę nieruchomości na rynku. Sam fakt, że biegła uznaje te nieruchomości za podobne nie uniemożliwia dokonania ocen w tym zakresie, mających wpływ na wynik postępowania tym bardziej, iż w aktach postępowania znajdują się operaty innego rzeczoznawcy wskazujące na inne wartości szacowanej nieruchomości, co było podstawą kolejnych rozstrzygnięć NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 3380/18 i WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 142/22.

Decyzją z dnia 14 marca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej: "organem II instancji"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 października 2022 r.

Według organu II instancji, odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja organu I instancji ma należyte uzasadnienie faktyczne

i prawne. Organ powołał znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy u.p.z.p., u.g.n. oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wskazał, że do wyceny przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany oraz przyjmuje się ceny z dnia zbycia nieruchomości. Dzień zbycia nieruchomości ma decydujące znaczenie, bowiem musi to nastąpić przed upływem 5 lat od daty wejścia

w życie uchwalonego planu.

Jak wskazał organ II instancji, w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość objęta była:

1) ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia

17 listopada 1989 r. (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...], poz. [...] z dnia 20 grudnia

1989 r.), według którego część działki znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "ZI" - zieleń izolacyjna, pozostała część działki oznaczona była symbolem "KD" - tereny komunikacji drogowej. Powyższy plan utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003 r.;

2) w okresie od stycznia 2003 r. do dnia uchwalenia nowego planu, tj. do końca

24 grudnia 2008 r. obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzone uchwałą nr [...] z dnia 4 grudnia 2001 r., zgodnie z którym działka nr [...] leżała w terenie o symbolu "PS" - tereny produkcyjno-składowe; organ uznał, że na mocy art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w okresie nieobowiązywania planu miejscowego należało przyjąć faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, jaki strona wykazała przed WSA w Szczecinie, czyli plac przeładunkowy, manewrowy składowy;

3) następnie uchwałą Nr [...] z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta K. "[...]" Rada Miejska w K. uchwaliła z mocą

od 24 stycznia 2009 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Według obecnie obowiązującego planu, część działki znajduje się na obszarze "U31", dla którego ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1.900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem;

2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne. Pozostała część działki leży w terenie symbol KDG2 o przeznaczeniu - ulica główna.

Organ II instancji podniósł, że w dacie wejścia w życie powyższego planu miejscowego, właścicielem przedmiotowej nieruchomości była strona, która sprzedała opisaną nieruchomość, w związku z czym organ w dniu wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia planu miejscowego. Wspierając się stanowiskiem judykatury, organ zauważył, że moment wszczęcia postępowania administracyjnego jest swoistego rodzaju zgłoszeniem roszczenia przez organ administracyjny wszczynający postępowanie w sprawie. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Za zgłoszenie roszczenia uznać można zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego

w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W związku z tym organ II instancji podniósł, że plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego części miasta K. "[...]" wszedł w życie 24 stycznia 2009 r., zbycie nieruchomości nastąpiło [...] kwietnia 2011 r., natomiast organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w dniu 19 maja 2011 r. Zawiadomienie doręczono stronie w dniu 24 maja 2011 r., a więc jeszcze przed upływem 5. letniego terminu, czyli przed 24 stycznia 2014 r.

Następnie organ II instancji odniósł się do przesłanki stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego, które musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należy brać pod uwagę tylko takie okoliczności, które wpływają na ten wzrost i mają z nim bezpośredni związek. Zaś zasady wyceny nieruchomości uregulowane zostały w przepisach działu IV ustawy u.g.n. Opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy jest jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej, bez znaczenia w tym zakresie jest cena sprzedaży nieruchomości.

Organ II instancji zaznaczył, że trzeba odróżniać dzień sprzedaży, jako punkt odniesienia dla określania wartości nieruchomości oraz dzień wejścia w życie planu miejscowego - jako dzień ustalania cech określonej nieruchomości. Różnica między wartością danej nieruchomości z różnych okresów (przed wejściem i po wejściu planu miejscowego) sprowadzać się będzie do ustalenia różnicy sprowadzanej do aktualnego i poprzedniego przeznaczenia terenu, lub też faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Wskazał dalej, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p.,

w związku z czym wzrost wartości działki nr [...] przy ul. G. w K. stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zł, a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu [...] zł. W sprawie niniejszej nie brano pod uwagę wartości nieruchomości według przeznaczenia w starym planie miejscowym [...] zł, gdyż jest dla podmiotu niekorzystna.

Organ podniósł, że uchwalenie w 2008 r. planu, dzięki któremu działka nr [...] ma:

1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1.900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem;

2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne, spowodowało niewątpliwie pozytywny wpływ na wartość nieruchomości, tj. spowodowało wzrost tej wartości o [...] zł, gdyż zmieniło się przeznaczenie terenu działki, co wpłynęło na jej atrakcyjność i niewątpliwie również ułatwiło jej sprzedaż za wysoką cenę, co wykazała biegła.

Jak wyjaśnił organ II instancji, operat szacunkowy zachowuje swoją aktualność przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zaś po upływie tego okresu może być wykorzystywany po stwierdzeniu jego aktualności przez jego autora (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.).

Organ II instancji podał, że w prowadzonym postępowaniu dokonał oceny operatu szacunkowego w granicach swoich kompetencji wynikających z k.p.a. i uznał, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W operacie zastosowano prawidłowo przepisy u.g.n. Operat spełnia też wymogi wynikające z przepisu § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca przedstawiła sposób oszacowania wartości nieruchomości, a także dokonała analizy i charakterystyki rynku nieruchomości.

Dalej organ II instancji przedstawił opis wycenianej nieruchomości. Nieruchomość graniczy z terenami niezabudowanymi przeznaczonymi pod usługi i dalej ze stacją paliw z motelem, z drugiej strony graniczy z terenami przeznaczonymi pod usługi, a także w sąsiedztwie zabudowy usług handlu, hurtowni - E. , B. . Od strony południowej po drugiej stronie ulicy są tereny zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Uzbrojenie terenu jest pełne. W dniu wejścia w życie planu w 2009 r. działka była niezabudowana i miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej utwardzonej.

Ze względu na cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu oraz przeznaczenie przy uwzględnieniu obowiązującego planu z dnia 17 listopada 1989 r., biegła dokonała analizy rynku: oddzielnie:

a) dla gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod usługi, handel, oddzielnie;

b) dla gruntów niezabudowanych przeznaczonych w części pod zieleń izolacyjną

i w części pod tereny komunikacji drogowej oraz oddzielnie,

c) dla gruntów przeznaczonych na cele składowe.

Okresem badania rynku - miasta K. objęto lata 2011-2009.

Ad pkt a. Na rynku lokalnym nieruchomości przeznaczonych pod usługi

w badanym okresie zanotowano osiem transakcji dotyczących działek stanowiących przedmiot prawa własności i przedmiot prawa użytkowania wieczystego. Działki miały powierzchnie od ok. [...] do [...] m2, a ceny transakcyjne w przedziale od ok. [...]

do [...] zł w przeliczeniu na 1 m2. Organ zaznaczył, że jedna z transakcji o największej powierzchni dotyczyła nieruchomości wycenianej, dlatego ona jak i transakcje nieruchomościami stanowiącymi użytkowanie wieczyste zostały pominięte. Pominięto dwie transakcje po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości z czerwca 2011 r. Zatem do analizy zostały trzy transakcje. Tak ograniczony rynek lokalny spowodował rozszerzenie jego analizy o lata wcześniejsze, a nawet o rynek regionalny, co biegła uzasadniła w operacie na str. 11. Po analizie rynku lokalnego i regionalnego został utworzony zbiór nieruchomości liczący piętnaście nieruchomości, z których sześć o cenie min. [...] zł i max. [...] zł za 1 m2, posłużyło do określenia wartości nieruchomości. Oprócz ww., biegła pominęła w ocenie nieruchomości o powierzchni poniżej 1.000 m2 oraz nieruchomości o cenach skrajnych.

Ad pkt b. Analizą objęto miasto K. w okresie 2011-2009, w 2008 oraz 2007, a także rynek lokalny i regionalny (str. 14 operatu), z uwagi na brak transakcji nieruchomości o przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną i w części pod tereny komunikacji. Pozwalał na to przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Ostatecznie biegła otworzyła zbiór liczący dziesięć nieruchomości, z czego do określenia wartości przyjęto sześć nieruchomości.

Ad pkt c. Analizą objęto miasto K., lata 2009 - kwiecień 2011, oraz 2008 i 2007, a także rozszerzono teren o pobliskie miejscowości nadmorskie (str. 15 operatu). Ostatecznie do porównania przyjęto cztery nieruchomości o pow. od [...] m2 do [...] m2 i ceny min. [...] zł/m2 oraz max. [...] zł/m2.

Na stronie 16 biegła zaznaczyła, że w związku ze zmianą ustawy – u.p.z.p.

w operacie określono trzy wartości dla działki nr [...] z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem miejscowego planu (faktycznego sposobu użytkowania) i po jego uchwaleniu oraz uwzględniła przeznaczenie działki w planie miejscowym, który stracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r., stosując metodę porównywania parami, podejście porównawcze. Na stronie 23 biegła określiła wartość nieruchomości wycenianej po uchwaleniu planu w 2008 r. Wytypowane transakcje opisane na str. 17, 18, 19 operatu.

Jak zauważył organ II instancji, wśród zanotowanych transakcji jest nieruchomość o cenie jednostkowej [...] zł/m2 przy ul. S. kwestionowana przez stronę, transakcja odbyła się w drodze przetargu. Aby ją wykorzystać w wycenie, ale tylko w ogólnym zestawieniu, biegła dokonała analizy cen uzyskiwanych w K. i uwzględniła ceny z poz. nr 4, 7, 8, 9, i 11 co dało średnią [...] zł/m2. W ocenie biegłej pozwoliło to wykorzystać tę transakcję w procesie wyceny, ponieważ spełnia kryteria zawarte w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., czyli ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają od więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Cena z przetargu w wysokości [...] zł/m2 różni się o ok. 15% od ceny przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku lokalnym. Cena ta spełnia także wymogi § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., po uwzględnieniu także transakcji rynku regionalnego (K. i G.), co biegła wykazała na str. 20. Wbrew zarzutowi odwołania, biegła na str. 23 w tabeli - zestawienie cech nieruchomości porównywanej i porównawczych nie wzięła do porównania nieruchomości przy ul. S. , której transakcja odbyła się w drodze przetargu.

Biegła określiła cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości i skalę ich ocen, a także wielkości wag cech rynkowych, z których najważniejsze to lokalizacja, powierzchnia działki, powierzchnia sprzedaży usług handlowych, ograniczenia w zabudowie.

Na stronie 23 biegła przedstawiła zestawienie cech nieruchomości porównywanej i porównawczych biorąc pod uwagę powyższe cechy charakteryzujące nieruchomości, co pozwoliło na określenie wartości rynkowej działki nr [...] w wysokości

[...] zł. Następnie na str. 28 operatu biegła określiła wartość nieruchomości wycenianej przed uchwaleniem planu - faktyczny sposób użytkowania. Wytypowane transakcje zostały opisane na str. 24, 25 operatu. Wśród zanotowanych dziewięciu transakcji nieruchomości pięć z nich nie przyjęto do dalszych obliczeń ze względu na wielkość powierzchni, formę władania nieruchomością (użytkowanie wieczyste), a także dlatego, że transakcja nr 4 dotyczy nieruchomości wycenianej, zaś cena transakcji z poz. 3 rażąco odbiega od cen pozostałych. Biegła określiła trend czasowy oraz cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości i skalę ich ocen, a także wielkości wag cech rynkowych, z których najważniejsze to lokalizacja, położenie szczegółowe, powierzchnia działki, dostęp do uzbrojenia, otoczenie i sąsiedztwo, a także ograniczenia. Na stronie 28 biegła przedstawiła zestawienie cech nieruchomości porównywanej i porównawczych biorąc pod uwagę powyższe cechy charakteryzujące nieruchomości, co pozwoliło na określenie wartości rynkowej działki nr [...] w wysokości

[...] zł. Na stronie 29 biegła określiła wartość nieruchomości wycenianej z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości wg planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. Wytypowane transakcje opisane zostały na str. 29, 30 operatu. Wśród zanotowanych dziesięciu transakcji nieruchomości cztery z nich nie przyjęto do dalszych obliczeń ze względu na niespełnienie wymogów § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., tj. rażące odbieganie od innych cen zanotowanych na rynku oraz znaczne różnice wielkości powierzchni od działki wycenianej.

Na stronie 32 biegła przedstawiła zestawienie cech nieruchomości porównywanej i porównawczych biorąc pod uwagę powyższe cechy charakteryzujące nieruchomości, co pozwoliło na określenie wartości rynkowej działki nr [...] w wysokości

[...] zł.

W wyniku analizy akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji, organ II instancji uznał, że fakt wzrostu wartości nieruchomości nr [...] na skutek wprowadzenia planu w 2008 r. został udowodniony w sposób prawidłowy w operacie z dnia [...] września 2022 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i brak jest podstaw, wobec powyżej zajętego przez organ II instancji stanowiska, do kwestionowania tego operatu.

Przechodząc do oceny zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że

w zasadzie dotyczą one kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, zaakceptowanych przez organ I instancji. Wyjaśnił, że organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły, do których zaliczyć można dobór nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwe wychwycenie cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwe ustalenie współczynników korygujących, które to czynności nie podlegają weryfikacji organu procesowego. Samo zaś zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie

w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Według organu II instancji, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a strona nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zdaniem organu II instancji, operat oraz dodatkowe wyjaśnienia biegłej wskazują, że wartość przedmiotowej nieruchomości została prawidłowo określona

w zgodzie z kryterium nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, a także

z wytycznymi NSA z wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3380/18 oraz z wyroku WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 142/22, dotyczącymi § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., odnoszącego się do źródła informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. W przedmiotowej sprawie chodzi o transakcję przy ul. S. w K. za cenę jednostkową [...] zł/m2. Organ II instancji uznał za nieuprawniony zarzut, iż biegła nie mogła wziąć do porównywania ww. działki z tej racji, że jej sprzedaż nastąpiła w drodze przetargu. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie zabrania biegłemu brania do porównania takich nieruchomości. Biegły musi swoją decyzję uzasadnić, co w sprawie nastąpiło.

Organ II instancji stwierdził, że nie sposób odnosić się w ramach postępowania administracyjnego odwoławczego do merytorycznej poprawności analizy rynku, przyjętych cech i ich wag, porównania nieruchomości na całkowicie innych rynkach oraz wpływu różnych czynników na wartość nieruchomości. Są to bowiem wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego organy administracji nie są uprawnione.

Uznając, że operat z dnia [...] września 2022 r. jest prawidłowy, organ

II instancji nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia dodatkowego dowodu

o wszystkich transakcjach nieruchomościami wskazanymi przez biegłą w operacie

w zakresie numeru działki geodezyjnej i numeru księgi wieczystej oraz tego czy transakcja jest transakcją przetargową. W ocenie organu, nie doszło do naruszenia kryterium podobieństwa nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych.

Argumentował, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikujące, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. W sporządzonym operacie szacunkowym biegła opisała nieruchomości podając ich położenie, stan prawny - prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego, wielkość powierzchni, przeznaczenie nieruchomości, uzbrojenie terenu położenia danej nieruchomości, ujawniła przebieg linii kablowych przebiegających przez teren danej nieruchomości, opisała dostęp do drogi publicznej, warunki dojazdu, daty transakcji i uzyskane ceny.

W ocenie organu II instancji, sporządzony operat pod względem formalnym, nie narusza przepisów u.g.n., a także przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Jeżeli strona, po zapoznaniu się z treścią operatu miała wątpliwości co do jego merytorycznej wartości, to mogła zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu lub przedstawić kontroperat, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Organ II instancji zaznaczył, że opłata planistyczna jest wynikiem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu, który tak określa przeznaczenie nieruchomości, że jej wartość rynkowa ulega podwyższeniu, a zatem chodzi o różnicę pomiędzy wartością rynkową nieruchomości po uchwaleniu planu i wartością przed uchwaleniem, a nie faktyczne przysporzenie majątkowe wynikające z aktu notarialnego umowy zbycia nieruchomości.

Według organu II instancji, niezasadny był zarzut także naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie przez organ I instancji odniesienia się do pisma biegłej. Na sformułowane zarzuty do operatu rzeczoznawca odniosła się bowiem w piśmie z 12 października 2022 r. Rzeczoznawca w swoim piśmie nie zmieniła ani nie uzupełniła operatu szacunkowego i nie było więc konieczności ponownego umożliwienia stronie zajmowania stanowiska. Strona nie poniosła żadnych ujemnych skutków procesowych z tego powodu.

Odnośnie zarzutu przedawnienia ustalenia opłaty planistycznej, organ II instancji wskazał, że w kwestii tej odniósł się wyżej w uzasadnieniu decyzji.

[...] T. Spółka z o.o.

z siedzibą w K., zastępowane przez radcę prawnego, wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu

II instancji z dnia 14 marca 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji

z dnia 13 października 2022 r., w zakresie ustalenia opłaty planistycznej w wysokości przekraczającej kwotę [...]zł, wnosząc o uchylenie tych decyzji.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nierozpoznanie istoty sprawy, nie rozpatrzenie zarzutów odwołania, nie dokonanie oceny wykonania przez organ I Instancji obowiązków nałożonych na organ I instancji przez NSA w wyroku w sprawie o sygn. aktII OSK 3380/18 z dnia 18 listopada 2021 r. oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 142/22,

2) art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie,

w szczególności uznanie za prawidłowy operatu szacunkowego M.. K.,

3) art. 37 ust. 1, 6 i 11 u.p.z.p. w zw. z art. 153 i art. 154 u.g.n., poprzez pominięcie przy ustalaniu cen transakcyjnych nieruchomościami podobnymi transakcji opisanych

w pkt 5.1.1. ppkt 1 i 2 operatu szacunkowego z września 2022 r., w sytuacji gdy transakcje te z uwagi na bliskość (czerwiec 2011 r.) z datą transakcji sprzedaży nieruchomości szacowanej (kwiecień 2011 r.),

4) § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., wskutek dokonania wadliwej oceny operatu z 2022 sporządzonego z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przyjęciu do nieruchomości podobnej – nieruchomości, której cena uzyskana była

w przetargu i różni się o ponad 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tej normy i dokonanie porównania cen transakcyjnych nieruchomościami nie spełniającymi warunku podobieństwa,

5) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i art. 4 pkt 16 u.g.n., wskutek dokonania wadliwej oceny operatu sporządzonego z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przyjęciu do nieruchomości podobnych - nieruchomości które obiektywnie i logicznie oceniając nie są podobne do wycenianej i nie spełniają warunków definicji ustawowej dla nieruchomości podobnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w świetle wyroków NSA w sprawie II OSK 3380/18 oraz WSA Szczecinie w sprawie II SA/Sz 142/22 nie może budzić wątpliwości, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, oczywiście z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy oraz, że przepis

§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. stanowiący, aby ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu, mogły być źródłem informacji o cenach transakcyjnych tylko wówczas, gdy nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Skarżąca podała, że kwestionuje niezmiennie ustalenie przez biegłą

i w konsekwencji przez organy obu instancji, wartości nieruchomości szacowanej

po uchwaleniu planu miejscowego, dlatego skarżąca dokonała analizy operatu szacunkowego z [...] września 2022 r. jedynie w zakresie kwestionowanym.

Następnie skarżąca zauważyła, że biegła przyjęła za podstawę ustalenia wartości, nieruchomość przy ul. S. w K. diametralnie podwyższającą wysokość szacowania ([...] zł/m2) wbrew dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W ocenie biegłej, dwie pozostałe nieruchomości porównywane, uznane za podobne miały ceny jednostkowe na poziomie [...] zł/m2 i [...] zł/m2. Cena w transakcji pierwszej ([...] zł/m2) stanowiła więc odpowiednio 291 % i 241 % ceny nieruchomości podobnej. Zgodnie z przepisem różnica nie mogła przekroczyć 20%, tj. nie przekroczyć maksymalnie [...] zł.

Skarżąca uważa, że ograny od 11 lat wydają decyzje niekorzystne dla skarżącej w oparciu o bazę tych samych niepodobnych transakcji opisanych w pkt 5.1.1 poz. 1-11, w sytuacji gdy ze względu na wielkość działek objętych tymi transakcjami dotyczą one nieruchomości niepodobnych, a wręcz drastycznie mniejszych od nieruchomości wycenianej opisanej w pkt IV. Skoro dla ustalenia ceny przeciętnej biegła posłużyła się transakcjami z poz. 4, 7, 8, 9, 10, to co najmniej w przypadku transakcji nr 7, 8, 9 i 10 ze względu na wielokrotnie mniejszą wielkość - nie mogły być one uznane za podobne, a więc nie mogły służyć do ustalenia ceny przeciętnej na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2021 r.

Według skarżącej, upór biegłej w tym zakresie można tłumaczyć jedynie dążeniem do utrzymania wyniku szacowania dokonanego w operacie z 2017 r., ale tym razem jest to w sposób oczywisty niedopuszczalne, bowiem biegła, zgodnie z wytycznymi Sądów poszerzyła analizę rynku o transakcje nr 12, 14 i 15, które mają tożsamą funkcję jak nieruchomość szacowana, podobnie dużą wielkość i mogą być uznane za podobne.

Podnosząc zarzut wadliwej oceny przez organy obu instancji dowodu z operatu szacunkowego z [...] września 2022 r., skarżąca argumentowała, że wbrew ocenie biegłej transakcje opisane w pkt 5.1.1. ppkt 1 i 2 operatu szacunkowego mogły być brane pod uwagę przy szacowaniu nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy transakcje te z uwagi na bliskość (czerwiec 2011 r.) z datą transakcji sprzedaży nieruchomości szacowanej (kwiecień 2011 r.), są w istocie z te samego okresu co transakcja nieruchomością sporną. Podkreśliła, że żaden przepis prawa nie zakazuje racjonalnie oceniając uznania z transakcją porównawczą transakcji przypadającej w bezpośredniej bliskości daty transakcji z nieruchomością szacowaną, tym bardziej że w sprawie, ustalono, że w okresie badanym nie było wielu transakcji sprzedaży nieruchomościami podobnymi, a warunki rynkowe w kwietniu i czerwcu 2011 r. były identyczne.

W ocenie skarżącej, wartość nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego ustalona przez biegłą na [...] zł jest rażąco zawyżona, wskutek popełnionych przez biegłą błędów merytorycznych, które nie zostały przez organy obu instancji należycie zbadane i ocenione. W ocenie skarżącej, sporna nieruchomość w dacie uchwalenia planu miejscowego miała wartość [...], tj. wartość ustaloną przez rzeczoznawcę Z. J., a który to dowód strona złożyła w toku postępowania. Stwierdzenie organu II instancji, iż organ I instancji dokonał weryfikacji operatu ustalającego wartość nieruchomości na [...] zł jest całkowicie gołosłowne skoro z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził jakąkolwiek analizę tego operatu pod kątem ustalenia czy nieruchomości przyjęte do wyceny są podobne do nieruchomości wycenianej i aby weryfikował ustalenia M.. K. w odniesieniu się choćby marginalnie do operatu Z.. J., który potwierdza aktualność swojego operatu szacunkowego.

Skarżąca uważa, że wartość nieruchomości po wejściu w życie planu została zawyżona, choć skarżąca sprzedała nieruchomość sporną za kwotę [...]zł. Skarżąca nie sprzedała samej działki niezabudowanej tylko inwestycję obejmującą uzyskaną dla nabywcy ostatecznie decyzję o pozwoleniu na budowę marketu wraz

z prawami do budowy zjazdów na drogę publiczną wraz z umowami dotyczącymi dostaw energii elektrycznej i gazu. Podkreśliła, że w ramach ceny sprzedaży przyjęła na siebie zakaz działania konkurencyjnego wobec kupującego co powoduje, iż uznawanie przez organy obu instancji ceny kwocie [...]zł za cenę transakcyjną samym gruntem o zmienionym planem przeznaczeniu, jest nieuzasadnione i bezpodstawne.

W ocenie skarżącej, w sposób rażąco naruszający art. 107 § 3 k.p.a., organ II instancji nie odniósł się w ogóle do dowodu z operatu Z.. J., który wciąż pozostaje dowodem w aktach sprawy, nie czyniąc go przedmiotem jakichkolwiek rozważań prawnych w sytuacji, gdy był on jednym z dowodów w sprawie wnioskowanym już na etapie pierwszego postępowania przed organem II instancji. Także organ II instancji nie ocenił wyjaśnień rzeczoznawcy zacytowanych w skardze, które nie odnoszą się w ogóle do błędnego uznania przez biegłą, że każda działka o pow. 1.000 m2 jest podobna do działki szacowanej o pow. [...] m2, a jedyna faktycznie podobna nieruchomość opisana w pkt 11 ([...] m2) była sprzedana za cenę jednostkową [...] zł/m2 i weryfikacja ta jest dokonana wadliwie.

W ocenie skarżącej, pomimo błędnej oceny organu II instancji nieruchomości ponad ośmiokrotnie mniejszych od wycenianej nie można uznać nieruchomości podobne w rozumieniu przepisów u.g.n. Wadliwym jest także zastosowanie skokowej gradacji dla cechy ciągłej, którą jest powierzchnia działki. Rzeczoznawca winna zastosować interpolację liniową lub logarytmiczną ewentualnie ekstrapolację, bowiem nieruchomość wyceniana znacznie odbiega od nieruchomości porównawczych (jej cechy rynkowe wykraczają poza po wejściu odnotowany dla przyjętych transakcji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") na wniosek organu, przy braku sprzeciwu strony skarżącej. W myśl art. 120 tej ustawy sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontrolowanej sprawy objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mocą której ustalono skarżącej opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości sprzedanej przez nią działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta K. przy ul. G. . Skarżąca zakwestionowała wskazane decyzje w zakresie ustalenia przedmiotowej opłaty w wysokości przekraczającej [...] zł.

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. , poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.").

W myśl 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym dochodzenie roszczenia, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest czasowo ograniczone, gdyż na mocy art. 37 ust. 4 w zw. ust. 3 u.p.z.p. sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego bądź nie zgłoszenie przez organ roszczenia w tym terminie, wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu wartości nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie za niesporne Sąd uznaje ustalenia organu, że skarżąca w dniu [...] kwietnia 2011 r. zbyła działkę nr [...] położoną w K. przy ul. G. i uczyniła to przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia (24 stycznia 2009 r.) w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K. "[...]", przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 24 października 2008 r. Nie jest również kwestionowane, że na mocy postanowień tego planu część ww. działki znajduje się na obszarze "U31", dla którego ustalono:

1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1.900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem;

2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne. Pozostała część działki leży w terenie symbol KDG2 o przeznaczeniu - ulica główna.

Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy dokonały prawidłowej oceny operatu z dnia [...] września 2022 r. sporządzonego na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego, w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości podobnych i ich ceny, a w konsekwencji, czy prawidłowo organy określiły wzrost wartości nieruchomości skarżącej. Przy tym należy uwzględnić, że sprawa objęta skargą była już wcześniej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W tej kwestii, skarżąca postawiła zarzut przeciw zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji z dnia 13 października 2022 r., tj. nierozpoznania istoty sprawy i nie rozpatrzenie odwołania oraz niedokonanie oceny wykonania obowiązków nałożonych na organ I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3380/18 oraz w wyroku z dnia 14 kwietnia 2022 r., o sygn. akt II SA/Sz 142/22. Co do pierwszego z ww. orzeczeń należy przypomnieć, że NSA za zasadne uznał zarzuty kasacyjne § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskutek przyjęcia nieruchomości (zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r."), w związku z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16, art. 153 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomości, w tym w znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób właściwy tych przepisów przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Rzecz dotyczyła nie objęcia wymaganą kontrolą organu wartości dowodowej operatu szacunkowego w aspekcie wymogów prawnych obowiązujących przy wyborze nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. NSA uznał też za zasadny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., tj. wykorzystania do wyceny nieruchomości skarżącej, transakcji dotyczącej sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości przy ul. S. gdyż cena jej różni się o ponad 20 % od przeciętnych cen uzyskanych na rynku za nieruchomości podobne.

Jeżeli zaś chodzi o związanie oceną prawną i wskazaniami z wyroku WSA

w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 142/22, to są one następstwem ww. stanowiska NSA. Sąd I instancji stwierdził, że niewłaściwe organ odwoławczy ocenił jako przydatny w sprawie dowód z operatu szacunkowego

z dnia [...] marca 2017 r., podważając wykorzystanie do określenia wartości nieruchomości transakcji dotyczącej sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości przy ul. S. w K., co doprowadziło do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia 14 marca 2023 r. świadczy o podporządkowaniu się przez organy obu instancji związania oceną prawną i wypełnieniu zaleceń co do dalszego postępowania, sformułowanych w ww. orzeczeniach sądowych.

Należy uwzględnić, że w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym, na zlecenie organu, rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy z dnia [...] września 2022 r. Sąd uznaje, że wbrew wywodom skargi organ przeprowadził analizę tego operatu pod kątem ustalenia czy nieruchomości przyjęte do wyceny są podobne do nieruchomości wycenianej. Nietrafna jest przy tym argumentacja skarżącej o niezweryfikowaniu ww. operatu z operatem oferowanym przez skarżącą autorstwa Z.. J.. Jak wskazywał bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, operat szacunkowy zachowuje swoją aktualność przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zaś po upływie tego okresu może być wykorzystywany po stwierdzeniu jego aktualności przez jego autora (art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Należy też podkreślić, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 237/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazywał,

że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca nie domagała się oceny operatu rzeczoznawcy Z.. J., a jak wskazał organ odwoławczy nie został on dołączony do odwołania, jak też nie było go w aktach sprawy przesłanych do Kolegium. Ponadto, operat ten utracił swoją ważność, pomijając już, że nie określa konkretnego celu dokonanej wyceny nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym powyższą argumentację w pełni podziela i uznaje za aktualną na gruncie badanej sprawy. Z lektury uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3380/18, w ramach którego poddano kontroli ww. wyrok Sądu I instancji, nie wynika aby Sąd II instancji doszukał się zasadności skargi kasacyjnej z powodu brak oceny wskazanego przez skarżącą operatu Z.. J.. Stąd zarzut skarżącej o naruszeniu zaskarżoną decyzją art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") Sąd uznał za niezasadny.

Za aktualne Sąd uznaje też stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji o sygn. akt II SA/Sz 142/22 co do przyjętych do porównania przez biegłą działek o powierzchniach mniejszych od nieruchomości wycenianej z uwzględnieniem jej przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się przy tym w judykaturze, w operacie szacunkowym należałoby wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych

w art. 4 pkt 16 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09). Jednakże porównywalność w rozumieniu wskazanego przepisu nie oznacza identyczności parametrów. Decydujące znaczenie mają cechy, które mogą zostać uznane za podobne i przy zastosowaniu współczynników korygujących, zostać porównane. Bez wątpienia działki o powierzchniach większych osiągają niższe ceny jednostkowe niż działki o powierzchniach większych. Lektura operatu szacunkowego z dnia [...] września 2022 r. wskazuje, że biegła uwzględniła we wskazanej mierze czynnik korygujący (patrz pkt 5.1.4. operatu). Biegła w nowym operacie poszerzyła też zakres działek służących do porównania. Co najistotniejsze, do porównania finalnie biegła posłużyła się transakcjami trzech działek o powierzchniach: A - [...] m2, B - [...] m2 oraz [...] m2 i w ocenie Sądu nie sposób uznać, że wskazane działki mają powierzchnię wielokrotnie mniejszą od wycenianej, a w konsekwencji zarzut skarżącej dotyczący w ww. kwestii nie był zasadny.

Za niezasadny Sąd uznaje zarzut skargi o dokonaniu wyceny wartości szacowanej nieruchomości, poprzez dobór przez biegłą transakcji nie spełniającej wymogu z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Skarżąca uważa, że biegła nadal nieprawidłowo posługuje się w wycenie transakcją nieruchomości przy ul. S. w K., sprzedanej w drodze przetargu, której cena odbiega o więcej niż 20% przeciętnych cen uzyskanych na rynku za nieruchomości podobne. Sąd nie podziela tego zarzutu, bowiem organ w ślad za wyjaśnieniami rzeczoznawcy wskazał, że w operacie ww. transakcja posłużyła jedynie w opisie ogólnym wytypowanych transakcji (pkt 5.1.1 operatu). W zakresie tym biegła przedstawiła analizę na stronie 20 operatu. Natomiast w zestawieniu bezpośrednio służącym określeniu wartości jednostki porównawczej (str. 23 operatu), wskazana przez skarżącą transakcja została pominięta, co oznacza, że nie miała ona wpływu na określenie wartości gruntu skarżącej po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2008 r.

Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący pominięcia w szacowaniu nieruchomości skarżącej dwóch transakcji mających miejsce po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości z czerwca 2011 r. Do analizy posłużyły bowiem trzy transakcje. Sąd wyjaśnia, że istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazane przez skarżącą transakcje były powołane przez rzeczoznawcę i następnie przez niego pominięte już w operacie z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] marca 2017 r. uprzednio sporządzonymi dla potrzeb kontrolowanej sprawy. Operat z dnia [...] września 2011 r. było poddany opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych na temat oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego opracowanego i we wskazanej przez skarżącą kwestii doboru nieruchomości wg daty ich sprzedaży nie był zakwestionowany przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Konieczne jest w tym miejscu przypomnienie w jakim zakresie organ administracji publicznej a za nim sąd mogą dokonać oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. W ślad za stanowiskiem judykatury, powtórzyć należy, że zasady określające kto i na jakich zasadach może dokonać wyceny nieruchomości zostały określone w ustawie u.g.n. oraz w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Opinię o wartości nieruchomości sporządzają rzeczoznawcy majątkowi. Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 u.g.n.). Z art. 240 ust. 2 u.g.n., jasno wynika, że rzeczoznawca majątkowy w zakresie wyceny nieruchomości ma status biegłego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem

w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać

w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej, jaką posiada organ (pracownicy aparatu administracyjnego) w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Tylko rzeczoznawca decyduje również o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest jedynie biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym

(por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 578/21).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń przedstawionych w spornym operacie, które posłużyły organowi do wyliczenia skarżącej opłaty planistycznej. Prawidłowo organ II instancji uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] września 2022 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę nie narusza przepisów u.g.n, a także przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Operat ten zawiera wszystkie wynikające z ww. przepisów elementy. Odpowiada on regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że biegła rzetelnie i jasno przedstawiła

w operacie cały proces wyceny ww. nieruchomości, a wybór konkretnej metody został właściwie uzasadniony. Na zastrzeżenia skarżącej wyrażone w piśmie z dnia

3 października 2022 r. rzeczoznawca odpowiedziała w piśmie z dnia 12 października 2022 r., w którym nie podzieliła zarzutów skarżącej i nie dokonała zmiany operatu.

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 u.g.n.), dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i naprowadzonych przez nią dowodów (np. w postaci negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu – powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie miały wątpliwości do prawidłowości przedłożonego operatu. Jeśli takie wątpliwości miała strona skarżąca, to mogła odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu z dnia [...] września 2022 r. sporządzonego na zlecenie organu administracji. Tego strona skarżąca nie uczyniła. Podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny

w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W tej mierze Sąd nie stwierdził występujących wątpliwości co do wartości dowodowej operatu z dnia [...] września 2022 r.

Sąd stwierdza, że aktualnie podnoszone skargą zarzuty w istocie sprowadzają się do polemiki nad trafnością zastosowanego przez biegłą doboru cech nieruchomości uwzględnianych do oszacowania wartości nieruchomości i ich cen, w takim zakresie, w jakim dotyczy to wiadomości specjalnych. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może dokonać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2028/19).

W ocenie Sądu, wartość rynkowa gruntu została prawidłowo ustalona przez biegłego, który w operacie jednoznacznie stwierdził, że wartość nieruchomości

z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu wyniosła [...] zł, zaś wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia po uchwaleniu nowego planu miejscowego wyniosła [...] zł. Różnica wyniosła [...] zł. Organ nie brały pod uwagę wartości nieruchomości według przeznaczenia w starym planie miejscowym [...] zł, gdyż była dla skarżącej niekorzystna.

Skoro zatem wartość przedmiotowej nieruchomości w zakresie wskazanym

w operacie wzrosła, to organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że

w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki do ustalenia wysokości opłaty planistycznej, a której prawidłowość wyliczenia na kwotę [...]zł także nie budzi zastrzeżeń ([...] zł x 30%)

Podsumowując, zdaniem Sądu, postępowanie przeprowadzone przez organy orzekające w kontrolowanej sprawie spełniało wszystkie wymogi stawiane w procedurze administracyjnej w rozumieniu powołanych powyżej przepisów, jak również nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość zastosowania prawa materialnego przez organy obu instancji.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.