Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 261/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Radwanicach z dnia 9 lutego 2023 r. nr XLVIII/330/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przesieczna - rejon węzła "Głogów Zachód" oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 11 kwietnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda, skarżący) zakwestionował uchwałę nr XLVIII/330/23 Rady Gminy w Radwanicach z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przesieczna – rejon węzła "Głogów Zachód". Skarżący zarzucił podjęcie §15 pkt 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne naruszenie polega na dopuszczeniu dla wyznaczonego w planie miejscowym terenu oznaczonego symbolem P lokalizacji obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków usługowych, budynków biurowo – administracyjnych, budynków garażowo – gospodarczych i wiat, urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dojść, dojazdów i miejsc postojowych – bez podziału na funkcję podstawową i uzupełniającą, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – dla terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów – przewiduje tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy obsługi gospodarki rolnej oraz tereny infrastruktury technicznej – wyłącznie jako funkcję towarzyszącą lub uzupełniającą.

W uzasadnieniu Wojewoda skoncentrował się na naruszeniu w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie ustaleń studium (uchwała nr XLI/291/22 Rady Gminy w Radwanicach z dnia 6 września 2022 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice). Przedmiotowy teren P – według tekstu studium dotyczącego wytycznych w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy zawartych w cz. III.1.2 ( s. 90): "określenia dotyczące formy użytkowania terenów dotyczą jedynie podstawowych oraz uzupełniających i towarzyszących rodzajów zabudowy". Dla terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów (którą należy rozumieć jako funkcje podstawową terenów) ustalono funkcję towarzyszącą lub uzupełniającą: tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy gospodarki rolnej oraz tereny infrastruktury technicznej (s. 95).

Tymczasem w §15 pkt 1 planu dopuszczono – na terenie P – lokalizacje obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków usługowych, budynków biurowo – administracyjnych, budynków garażowo – gospodarczych i wiat, urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dojść, dojazdów i miejsc postojowych – bez podziału na funkcję podstawową i uzupełniającą lub towarzyszącą. Skutkuje to tym, że wszystkie wskazane sposoby zagospodarowania są sobie równorzędne i mogą być realizowane na wskazanym terenie w dowolnych proporcjach, a nawet wyłącznie przez jeden z nich, co mogłoby prowadzić do rzeczywistej zmiany przeznaczenia terenu – na przykład wyłącznie na teren zabudowy usługowej.

Następnie Wojewoda wyjaśnił dlaczego nie mógł uwzględnić argumentacji Wójta podniesionej w toku postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie z przepisów prawa (ustawa i rozporządzenie) stanowi się tyko o przeznaczeniu terenu, bez podziału na podstawowe i uzupełniające, niemniej jednak w studium gminy określono sposób zagospodarowania terenów z jednoznacznym podziałem na funkcję podstawową oraz towarzysząca lub uzupełniającą. Ustalenia studium nie mogą być zignorowane ani zmodyfikowane przez prawodawcę planistycznego. Wniosek o całościowe stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej Wojewoda uzasadnia tym, że kwestionowane postanowienie jako jedyne wprowadza zmiany w stosunku do dotychczasowego zagospodarowania terenu i było podstawową przesłanką uchwalenia planu miejscowego.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radwanice wniósł o jej oddalenie. Podnosi, że nie doszło do naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu, a nawet gdyby taki fakt stwierdzono, to naruszenie nie ma charakteru istotnego. Wójt argumentuje, że z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 można by mówić wówczas, gdyby w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium, a ponadto organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim planu miejscowego. Zdaniem organu gminy plan nie narusza ustaleń studium (ustalone przeznaczenie terenu w planie nie narusza podstawowej funkcji terenów określonej w studium uwarunkowań). Ustalenia studium nie muszą być wprost przeniesione do planu miejscowego. Organ gminy wskazuje, że dla terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów w ustaleniach studium nie wprowadzono udziału funkcji towarzyszących lub uzupełniających funkcję podstawową. Studium reguluje możliwość ustalania wymienionych przeznaczeń w ramach funkcji podstawowej, która została zobrazowana w “Kierunkach". Oznacza to, że w ramach podstawowej funkcji terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów studium umożliwia ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów zabudowy usługowej, zabudowy obsługi produkcji rolnej czy terenów infrastruktury technicznej zarówno jako funkcji wyłącznych, jak i w wariatach mieszanych. Organ gminy podkreśla, że plan nie wprowadza innego przeznaczenia, stanowiącego podstawy dla realizacji obiektów budowlanych niezwiązanych z przeznaczeniem terenu produkcji. Skoro w planie nie przyjęto przeznaczenia terenu całkowicie odmiennie od wskazanego w studium, to nie można wskazywać, że plan narusza ustalenia studium. Wójt neguje przydatność dla realiów sprawy judykatury przywołanej przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej także jako p.p.s.a.

Jak stanowi art. 1 §1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według przepisu art. 3 §2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W niniejszym postępowaniu kontrola sądowa ogniskuje się na będącym, w myśl art. 14 ust. 8 upzp, aktem prawa miejscowego, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu Przesieczna – rejon węzła "Głogów Zachód".

Według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak twierdzi Wojewoda, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zamanifestowało się poprzez postąpienie wbrew przepisom art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2022 r. poz. 503), dalej u.p.z.p. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przywołane przepisy określają relację pomiędzy studium a planem.

Spór w sprawie koncentruje się na relacji pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części terenu objętego studium (obręb Przesieczna - rejon węzła “Głogów Zachód). Wojewoda zarzuca organowi gminy naruszenie wymogu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, co przekłada się jednocześnie na naruszenie przez plan ustaleń studium. Problem prawny leży w rozstrzygnięciu, czy stan w którym plan miejscowy nie recypuje regulacji studium w zakresie rozróżnienia przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia uzupełniającego, i w jednej kategorii (funkcji) umieszcza różne przeznaczenia, jest zgodny z przywołanymi przepisami u.p.z.p.

Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, i nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ustalającym przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określającym sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.).

W rozdziale III studium pt. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, w części III.1.2 (Wytyczne w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy) napisano m. in.: ustalenia zawarte w tekście i załącznikach graficznych studium wyrażają kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru, nie są zaś ścisłym przesądzeniem o rodzaju i granicach zainwestowania i użytkowania terenów. Określenia dotyczące formy użytkowania terenów dotyczą̨ jedynie podstawowych oraz uzupełniających i towarzyszących rodzajów zabudowy. Na tych terenach mogą̨ jednak być́ realizowane także inne formy zabudowy, pod warunkiem braku sprzeczności z ustaleniami studium (s. 90). W części III.1.3 (Wytyczne określania w planach miejscowych zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów wraz z dopuszczalnym ich zakresem i ograniczeniami) napisano, że przedstawione wytyczne mają służyć określaniu w przeznaczeniu poszczególnych rodzajów terenów według funkcji podstawowych (s. 92, pkt 1.3). Funkcje podstawowe to: mieszkaniowa, usługowa, produkcyjna, rolnicza, leśna. Tak więc studium, w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy, wyszczególnia funkcje terenów (pkt 1.2, s. 89 i nast.), wymieniając m. in. funkcję produkcyjną (s. 91). Precyzując realizację tej funkcji podkreśla się potrzebę rozwoju zróżnicowanej działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym i wytwórczym aktywizującej rozwój całej gminy. Wskazuje się, że podstawą rozwoju funkcji będą przekształcenia strukturalne dotychczasowej bazy produkcyjnej, składowej i magazynowej, jak również tworzenie warunków dla powstawania nowych podmiotów gospodarczych.

Dalej w pkt 1.3, w odniesieniu do terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów ustalono funkcję towarzyszącą lub uzupełniającą: tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy obsługi gospodarki rolnej, tereny infrastruktury technicznej (s. 95 studium). Takie sformułowanie oznacza, że w obrębie terenów funkcjonalnie przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, jako funkcję towarzyszącą (uzupełniającą) wymieniono tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy obsługi gospodarki rolnej, tereny infrastruktury technicznej.

Przechodząc do uchwały planistycznej, należy na wstępie wyjaśnić, że prawodawca lokalny ustalił przeznaczenie następująco oznaczonych terenów: 1) P- teren produkcji, 2) L - teren lasu, 3) 1 RNR, 2 RNR, 3 RNR - tereny gruntów rolnych oraz upraw, 4) KDZ - teren drogi zbiorczej (§4 pkt 1-4 uchwały planistycznej). Przedmiot kontrowersji dotyczy terenu produkcji oznaczonego symbolem P, dla którego dopuszczono w planie lokalizację: a) obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, b) budynków usługowych, c) budynków biurowo - administracyjnych, d) budynków garażowo - gospodarczych i wiat, e) urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100kW, f) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, g) dojść, dojazdów i miejsc postojowych, h) dodatkowych dróg wewnętrznych (§15 pkt 1 lit. a-h planu miejscowego w rozdziale 2 zatytułowanym Przepisy szczegółowe).

W świetle takiego ujęcia przez prawodawcę planistycznego przeznaczenia terenu P wszystkie dopuszczone przeznaczenia (lokalizacje wymienionych przedsięwzięć) są równoważne. Oznacza to, że w zgodzie z planem miejscowym będzie przykładowo sytuacja, w której teren P zostanie zagospodarowany wyłącznie przez obiekty produkcyjne, składy i magazyny (§15 pkt 1 lit. a), ale też zgodny z planem będzie stan, w którym na terenie P powstaną tylko urządzenia fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 100kW (§15 pkt 1 lit. e planu). W ramach wyznaczonych planem pozostawać będą również wskazane przedsięwzięcia realizowane razem, w różnych proporcjach.

Reasumując, ze studium wynika, że jego autor razem z przewidzianą dla terenu P zabudową produkcyjną, składami, magazynami przewidział funkcje towarzyszące lub uzupełniające w postaci zabudowy usługowej, zabudowy obsługi gospodarki rolnej, terenów infrastruktury technicznej. Natomiast plan takiej dywersyfikacji nie odzwierciedla i przeznaczenie określa jednolicie – nie stanowiąc o funkcjach towarzyszących lub uzupełniających, i wymienia po kolei dopuszczalne przedsięwzięcia (§15 pkt 1).

Sąd uznał, że takie ujęcie przepisów planu nie prowadzi do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, i nie zawiera znamion naruszenia przepisów kształtujących relacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – plan miejscowy: związania organów gminy sporządzających plan miejscowy ustaleniami studium oraz zakazu naruszania studium przez plan miejscowy.

To, że plan miejscowy nie powtarza za studium sformułowania o wyróżnieniu przeznaczenia podstawowego/towarzyszącego (uzupełniającego) nie jest naruszeniem studium przez plan miejscowy, ani nie oznacza, że organy gminy wymknęły się zasadzie związania poprzez studium. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że ani przepisy u.p.z.p. ani przepisy aktów wykonawczych nie odwołują się bezpośrednio i literalnie do podstawowego/uzupełniającego przeznaczenia terenu (funkcji dominującej/funkcji towarzyszącej). W języku prawnym pojęcia przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia uzupełniającego nie występują. Wśród obligatoryjnych elementów planu miejscowego wymienionych w ustawie ustawodawca wskazuje wyłącznie przeznaczenie terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Gdy ustawodawca kreuje obowiązek ważenia interesu publicznego i prywatnego, to odnosi go po prostu do ustalania przeznaczenia terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Analogicznie, określając istotę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustawodawca wypowiada się tylko o ustaleniu przeznaczenia terenu, i nie idzie za tym wymóg stopniowania przeznaczeń w postaci przeznaczeń podstawowych i przeznaczeń uzupełniających. W rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) wśród wymogów zgodnie z którymi formułuje się ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego wskazuje się: ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia (§4 pkt 1). Tak więc i przepisy rozporządzenia nie zobowiązują do wyróżniania przeznaczenia podstawowego/uzupełniającego, poprzestając na określeniu przeznaczenia poszczególnych terenów, w tym nazwie klasy przeznaczenia oraz symbolu wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów.

Niemniej organom gminy przysługuje z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne, które można również określić jako przyznaną przepisami prawa możność określania przez tę jednostkę samorządu terytorialnego warunków zagospodarowania przestrzeni (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 956/22). Z władztwa planistycznego wywieść można prawo gminy do określania przeznaczenia, jak też do preferowania pewnych kategorii przeznaczeń, co może znaleźć wyraz w nomenklaturze planu miejscowego wykorzystującej określenia "podstawowe przeznaczenie", "uzupełniające przeznaczenie". Jednak, jak już wcześniej wskazano, owego prawa nie należy intepretować jako obowiązku wskazywania przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia uzupełniającego. Przepisy prawa nakazują określić przeznaczenie terenu, czyli obligują do wskazania praktycznego celu, do którego dany teren jest predystynowany, któremu ma służyć (Słownik języka polskiego PWN), wszakże nie nakazują poddawać tych celów gradacji, dalszemu różnicowaniu. W rezultacie organ gminy ma prawo uszeregować przeznaczenia według pewnej hierarchii, ponieważ wynika to z władztwa planistycznego, ale nie ma takiego, wynikającego z przepisów prawa, obowiązku. Autor studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zatem opatrzyć przeznaczenie terenu określoną charakterystyką (dominujące, podstawowe, uzupełniające, towarzyszące), jednak autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi tej nomenklatury powielać. Wystarczy, że poszanuje przeznaczenia wyznaczone w studium. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, ponieważ przedsięwzięcia, które lokalizacja dopuszczona jest na terenie P (§15 pkt 1 planu miejscowego) stanowią rozwinięcie wytycznych ujętych w studium (pkt 1.3, s. 92). Nie mamy do czynienia z dowolną interpretacją czy wręcz całkowitą zmianą, co judykatura traktuje jako istotne naruszenie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1168/20, z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2728/21). Kwestionowana przez Wojewodę regulacja mieści się w ramach uszczegółowiania studium, i stanowi realizację koncepcji ustawodawcy, według której studium nie jest aktem prawnym, ale aktem polityki przestrzennej.

Trzeba też uwzględnić całokształt studium i wyznaczonych przez ten akt celów, a dla funkcji produkcyjnej są nimi, jak wyżej wskazano, zróżnicowana działalność gospodarcza o charakterze produkcyjnym i wytwórczym wpływająca na rozwój całej gminy. W ocenie Sądu wskazane w planie w §15, dopuszczone na terenie P przedsięwzięcia, wpisują się w studium, i mieszczą się w ramach wskazanej w studium funkcji produkcyjnej.

Nie mamy zatem do czynienia z przeznaczeniem terenu całkowicie odmiennym od wskazanego w studium, a tylko przeznaczenie terenu diametralnie odmienne od wskazanego w studium świadczy o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15). Sąd uznał, że wyszczególnione w §15 planu miejscowego przedsięwzięcia mieszczą się w ramach wskazanej w studium funkcji produkcyjnej, a potrzebę zróżnicowania w tym zakresie akcentuje autor studium.

Należy też zauważyć, że zarówno studium jak i plan miejscowy jest uchwalany przez ten sam organ – radę gminy (art. 12 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), oraz to, że projekty tych aktów przygotowywane są przez organ wykonawczy gminy. Prowadzi to do wniosku, że mamy do czynienia z autointerpretacją studium przy tworzeniu planu miejscowego, z jego aktualizacją na etapie kreowania planu dla danego obszaru. Oprócz tego, co już wcześniej wskazano, studium nie jest aktem prawnym (jest aktem polityki|). Implikuje to sytuację, w której relacja pomiędzy studium a planem miejscowym nie jest relacją pomiędzy aktami prawnymi, a jest relacją pomiędzy aktem polityki a aktem prawnym. Wynika z tego bardziej ramowy, ogólny, o różnym stopniu skonkretyzowania i elastyczności charakter związania, wyrażony przez ustawodawcę określeniem "nie narusza ustaleń studium" (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), co oznacza, że plan nie ma na celu wiernego wykonywania studium, a ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu. Świadczy o tym także posługiwanie się przez studium sformułowaniem "wytyczne", które jest pojmowane jako wskazówka do działania, dyrektywa interpretacyjna, ale nie jako ścisły, precyzyjny nakaz. Koresponduje to z istotą studium, z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

Konkludując, w ocenie Sądu badającego relację pomiędzy zaskarżonymi przez Wojewodę regulacjami planistycznymi a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice powyższe zasady nie zostały podważone. Organy gminy nie naruszyły zasad sporządzania planu miejscowego, i w zakresie kwestionowanej przez skarżącego regulacji należycie zastosowały normy przepisów art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Zarówno w świetle przywołanych wyżej regulacji prawnych, jak i z perspektywy przedmiotowego studium gminy Radwanice brak podstaw do przyjęcia, że nie różnicując w planie miejscowym przeznaczenia terenu na funkcję podstawową/uzupełniającą, prawodawca lokalny naruszył przepisy prawa, a w konsekwencji naruszył ustalenia studium.

Z wyżej podniesionych powodów Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. zdecydował o oddaleniu skargi w całości.