Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1070/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. – K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 161/21 w sprawie ze skargi M. S. – K. i T. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 161/21, oddalił skargę M. S. - K. i T. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. S.-K. i T. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość Wójta Gminy [...], jaka ich zdaniem zaistniała w ramach postępowania administracyjnego znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowy zabudowy zagrodowej obejmującej (budynek mieszkalno-gospodarczy i gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...] i [...]) z pasieką pszczelarską", żądając: zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie; stwierdzenia, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłości prowadząc postępowanie administracyjne znak: [...]; stwierdzenia, że przewlekłość Wójta Gminy [...] prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie znak: [...]miała charakter rażącego naruszenia prawa; wymierzenia Wójtowi Gminy [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, choć w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony ok. 3 lata temu, nie można postawić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd podkreślił, że większość czasu zajęło postępowanie zakończone wyrokiem WSA w Krakowie, uchylającym wydaną pierwotnie decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. W tej sytuacji nieuniknione jest ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wskazań zawartych w kasacyjnym wyroku. Skoro strona decyduje się na zaskarżenie ostatecznej decyzji, musi liczyć się z konsekwencjami czasowymi postępowania sądowego i ponownego postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę etap postępowania począwszy od prawomocności wyroku sądowego do chwili obecnej należy zdaniem Sądu zgodzić się z organem, że trudno w tym okresie dopatrzyć się przewlekłości. Z akt sprawy wynika, że organ rozpoczął procedowanie od skierowania do skarżących pytania, czy złożony w 2017 r. wniosek inicjujący postępowanie, a także wszelkie zawarte w nim żądania i dane są aktualne. W ocenie Sądu pytanie to było z uwagi na upływ czasu zasadne i celowe, a ponadto nie przedłużyło znacząco postępowania. W dalszej kolejności organ wystąpił o sporządzenie koniecznych analiz urbanistycznych, z których pierwsza została złożona w dniu 13 listopada 2020 r., a druga – w niespełna miesiąc później – w dniu 8 grudnia 2020 r. Na kanwie powyższego materiału dowodowego organ sporządził w dniu 28 grudnia 2020 r. projekt decyzji odmownej, który przekazał do zaopiniowania Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Krakowie. Sąd podniósł, że skarżący kontestowali konieczność dokonania powyższego uzgodnienia, jednakże w świetle faktu, że działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze wpisanym w gminną ewidencję zabytków, uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego faktycznie było w ocenie Sądu konieczne. Organ wyjaśnił, że wnioskowana zabudowa jest sprzeczna z opisaną w kartach ewidencyjnych zasadą ochrony konserwatorskiej, gdyż nie jest ona położona w zasięgu istniejącej zabudowy, lecz idzie w kierunku zabudowy rozproszonej, która jest opisana jako zagrożenie dla przedmiotowego obszaru. W konsekwencji nie można zgodzić się zdaniem Sądu ze stroną skarżącą, że wystąpienie o powyższe uzgodnienie było czynnością niepotrzebną i zmierzało do wydłużenia postępowania. Sąd zauważył, że na tym etapie postępowania, gdy gotowy jest już projekt decyzji, organ nie miałby potrzeby sztucznego wydłużania postępowania. Jednocześnie nie można obciążać go odpowiedzialnością za sprawność działania organów uzgadniających. Okresu oczekiwania na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający nie wlicza się do terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że choć rozstrzygnięcie sprawy faktycznie przekroczyło ustawowy termin, organ informował stronę o terminie kolejnego przedłużenia załatwienia sprawy. Po podjęciu postępowania przedłużył on termin załatwienia sprawy do 11 grudnia 2020 r., a następnie do 28 lutego 2021 r. Okres następujący później był natomiast czasem dla podjęcia czynności uzgadniających, który – jak wyjaśniono powyżej – nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy.

Należy też mieć zdaniem Sądu na uwadze, że w toku postępowania administracyjnego obowiązywały przepisy szczególne, które zawieszały bieg terminów. Mianowicie od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs ust. 1, który stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1 – tj. od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. – nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną M. S.-K. i T. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie mamy do czynienia w sprawie z przewlekłością organu I instancji, podczas gdy analiza całości akt sprawy prowadzi do wniosku zgodnie z którym Wójt Gminy [...] prowadząc postępowanie w sprawie znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podejmował czynności w znacznych odstępach czasu, odstępach czasu niczym nieuzasadnionych, a finalnie wystąpił o uzgodnienie z organem nadzoru konserwatorskiego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, występując wyłącznie z tym wnioskiem do wskazanego organu, skutkiem czego było nieuzasadnione przedłużenie czasu załatwienia sprawy, czyli zaistnienie przewlekłości postępowania mającej charakter rażącego naruszenia prawa,

II. przepisów prawa materialnego:

a) niezastosowanie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: k.c.), a tym samym nieuzasadnione stwierdzenie, że po stronie Wójta Gminy [...] nie zaistniała przewlekłość w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, skutkiem czego był również brak orzeczenia w zakresie rażącego charakteru przewlekłości postępowania, co w konsekwencji spowodowało pozbawieniem skarżących kasacyjnie prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art 4171 § 3 k.c. w sytuacji, kiedy tylko wyrzeczenie w przedmiocie przewlekłości, dodatkowo o charakterze rażącego naruszenia prawa, umożliwia mocodawcom wykorzystanie konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień w przedmiocie realizacji uprawnień odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

- z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Sąd, iż art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

b) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia, iż zaistniała przewlekłość postępowania w ramach postępowania znak: [...], prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a skutkiem powyższego jest brak wyrzeczenia o zaistnieniu przewlekłości zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżących kasacyjnie prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o: rozpoznanie sprawy na rozprawie; uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości, a w dalszej kolejności orzeczenie, iż Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z postanowienia wydanego przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 sierpnia 2021 r.; zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa-procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, iż nie zachodzi przypadek, o którym mowa w ort. 188 p.p.s.a., podtrzymując pozostałe wnioski zwrócono się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia 29 listopada 2022 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd odwoławczy) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podstaw, na których ją oparto. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu we wniesionym środku odwoławczym, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny w ramach wniesionej skargi na przewlekłość Wójta Gminy [...], jaka zdaniem skarżących zaistniała w ramach postępowania administracyjnego znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowy zabudowy zagrodowej obejmującej (budynek mieszkalno-gospodarczy i gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...] i [...]) z pasieką pszczelarską" i słusznie uznał, że w realiach tej sprawy nie można skutecznie mówić o przewlekłości organu samorządowego, stąd zasadnie zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenie wniesionej skargi. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest w okolicznościach tej sprawy, usprawiedliwiony.

Ujawniony w realiach tej sprawy stan faktyczny wynika z akt sprawy i na podstawie tychże Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można skutecznie zarzucić Wójtowi Gminy [...] przewlekłości. Ta konstatacja podzielana jest przez Sąd odwoławczy. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, iż "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność (przewlekłość) sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności (przewlekłości)-również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). W podniesionym zarzucie naruszenia ww. normy skarżący w istocie kwestionują ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd na podstawie akt sprawy, a to nie uzasadnia naruszenia tej normy.

W tej sprawie zatem nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 6 września 2017 r. skarżący zwrócili się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek [...], [...] i [...] na cele realizacji "zabudowy siedliskowej - budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budynku gospodarczego z pasieką", do którego dołączono zaświadczenie Urzędu Gminy o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w Gminie [...] (2,89 ha oraz 3,67 ha w przypadku gospodarstw prowadzących działalność rolniczą). Dnia 5 października 2017 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a w dniu 27 października 2017 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku dowodem, że "nie posiadają siedliska", do wykazania, iż mimo rozproszenia działek i położenia ich poza obszarem gminy [...], stanowią one funkcjonalną całość z punktu widzenia prowadzonej działalności rolniczej, przedstawienia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej w zakresie pszczelarstwa oraz do przedstawienia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Termin uzupełnienia wyznaczono na dzień 17 listopada 2017 r. i z zachowaniem terminu inwestor przedłożył żądane informacje.

W konsekwencji prowadzonego postępowania, w którym kilkakrotnie informowano strony o wydłużeniu czasu załatwienia sprawy, decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. (znak: [...]) Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanych wyżej nieruchomości, na cele realizacji budynku mieszkalno-gospodarczego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarstwem pszczelarskim. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 21 stycznia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Następnie wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję SKO w Nowym Sączu. Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2020 r., II SA/Kr 356/19 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dnia 31 sierpnia 2020 r. wpłynęło do urzędu gminy pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 sierpnia 2020 r. wraz z odpisem ww. prawomocnego wyroku z 10 lutego 2020 r. Zatem nie jest sporne, iż w pierwszym etapie tego postępowania od momentu wpływu wniosku skarżących o wydanie decyzji do podjęcia rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...] minęło 14 miesięcy, zaś od wpływu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji do wydania prawomocnego wyroku przez WSA w Krakowie przekazanego organowi I instancji, którego przewlekłość jest przedmiotem oceny w tej sprawie, upłynęło kolejnych 20 miesięcy.

Zatem od daty przekazania organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2020 r., II SA/Kr 356/19 należy oceniać kwestię przewlekłości zgodnie ze skargą z 15 lipca 2021 r. (data wpływu 23 lipiec 2021r.) na przewlekłość Wójta Gminy [...]. Trzeba wyraźnie zauważyć, iż ww. skarga wniesiona do Sądu administracyjnego dotycząca przewlekłości ma na celu przymuszenie organu administracji do wydania decyzji od czasu poprzednio podjętej a ocenionej przez Sąd administracyjny.

Tymczasem od 1 września 2020 r. w związku z treścią wyroku WSA oraz czasem który minął od złożenia wniosku, Wójt Gminy [...] zawiadamiając strony o podjęciu postępowania (15 września 2020 r.) wezwał wnioskodawców do złożenia wyjaśnień, czy dane i informacje o gospodarstwie rolnym złożone w ramach przedmiotowego postępowania są aktualne oraz czy sposób prowadzenia i funkcjonowania gospodarstwa pszczelarskiego nie uległ zmianie, a także czy w związku z realizacją budynków rekreacyjnych jesienią 2020 r. na przedmiotowych nieruchomościach wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 6 września 2017 r. pozostaje aktualny. Organ pouczył wnioskodawców, że brak udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni od daty odebrania zawiadomienia uznany zostanie za potwierdzenie informacji zebranych w trakcie postępowania.

Dnia 29 września 2020 r. wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawców, którym potwierdził, że mocodawcy nadal zainteresowani są uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji jak pierwotnie, tj. w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z uwagi na sytuacje pandemiczną dnia 13 listopada 2020 r. złożona została do akt analiza urbanistyczna, a o możliwości zapoznania się z nią zawiadomiono strony postępowania dnia 16 listopada 2020 r. – odebrane przez pełnomocnika 8 grudnia 2020 r. po 11 dniach od awizo - 24 listopada 2020 r. Organ przedłużał termin załatwiania sprawy pierwotnie do 11 grudnia 2020 r., a następnie do 28 lutego 2021 r. Z kolei dnia 8 grudnia 2020 r. do akt postępowania złożona została druga analiza urbanistyczna dotycząca spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie 28 grudnia 2020 r. przygotowano projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, który z uwagi na treść został przedstawiony do uzgodnienia Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków Delegatura w Nowym Targu, o czym poinformowano strony. Dnia 11 stycznia 2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Na to postanowienie wniesione zostało zażalenie, które dnia 5 lutego 2021 r. przekazano organowi II instancji w zakresie ochrony zabytków (Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Sportu), który w trakcie postępowania zażaleniowego poinformował strony o przedłużeniu terminu jego rozpoznawania i wyznaczył nowy termin załatwiania sprawy. Natomiast w tym czasie 15 lipca 2021 r. sporządzono przedmiotową skargę na przewlekłość Wójta Gminy [...] (wniesioną 23 lipca 2021 r.)

Zdaniem Sądu odwoławczego w tej sprawie przedstawiona wyżej chronologia prowadzonego postępowania od dnia 1 września 2020 r. do czasu sporządzenia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (28 grudnia 2020 r.), który przekazany został organowi konserwatorskiemu do uzgodnienia wskazuje, iż w sprawie tej nie można skutecznie mówić o przewlekłości postępowania Wójta Gminy [...] przez okres niespełna 4 miesięcy. Należy przede wszystkim wskazać, iż sprawa ta jest szczególnie skomplikowaną, wymagającą co najmniej dwóch miesięcy na jej załatwienie (art. 35 § 3 k.p.a.) a jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji organ informował strony o terminie przedłużenia postępowania (strona 7 uzasadnienia wyroku) do 11 grudnia 2020 r. i 28 lutego 2021 r. Odnosząc się zaś do uzgodnienia projektu decyzji, należy zaznaczyć, że wystąpienie o uzgodnienie powoduje zawieszenie terminu na wydanie decyzji (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r. II OSK 1057/09). Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odliczeniu podlega okres od dnia wysłania pisma o uzgodnienie. do daty wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. II OSK 303/09). Zatem termin wysłania projektu decyzji do uzgodnienia z organem konserwatorskim, co miało miejsce 29 grudnia 2020 r., do ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii uzgodnieniowej (postanowienie Ministra Kultury z 10 sierpnia 2021 r.) nie może podlegać wliczeniu do czasu prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w okresie rzeczywistym podlegającym ocenie w tej sprawie wskazanych wyżej 4 miesięcy od 1 września do 29 grudnia 2020 r. podejmowano czynności procesowe regularne, zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy, informując przy tym o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Procedura uzgodnieniowa niewątpliwie znacząco wydłużyła czas trwania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak nie ponosi za to odpowiedzialności skarżony organ. Nie można go obciążać odpowiedzialnością za sprawność organu konserwatorskiego. Poza tym podstępowanie uzgodnieniowe trwało do czasu wniesienia skargi na przewlekłość postępowania (dnia 9 września 2021 r. wpłynęło postanowienie Ministra do organu I instancji - patrz sprawa II SAB/Kr 191/21), a postanowienie ostateczne doręczono już po wniesieniu skargi. Zdaniem NSA w opisanych wyżej okolicznościach w tej sprawie nie ujawniono po stronie organu administracji Wójta Gminy [...] przewlekłości o jakiej stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, (...), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.)

Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego - wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to - w ocenie Sądu - także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania (...) jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Jednakże z powyższymi przesłankami przewlekłości w omawianym 4 miesięcznym okresie od 1 września do 29 grudnia 2020 r. nie mamy do czynienia. W ocenie NSA organowi pierwszej instancji w badanym okresie nie można skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też uznać w okolicznościach tej sprawy, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny czy niesprawny. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 i 1 a p.p.s.a. pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Nie można podzielić stanowiska skarżących przestawionego w zarzucie naruszenia prawa procesowego skargi kasacyjnej, że Wójt Gminy [...] prowadząc postępowanie w sprawie znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podejmował czynności w znacznych odstępach czasu, odstępach czasu niczym nieuzasadnionych, a finalnie wystąpił o uzgodnienie z organem nadzoru konserwatorskiego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, występując wyłącznie z tym wnioskiem do wskazanego organu, skutkiem czego było nieuzasadnione przedłużenie czasu załatwienia sprawy, czyli zaistnienie przewlekłości postępowania mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Skoro w chwili procedowania w tej sprawie działki skarżących objęte postępowaniem wpisane były do gminnej ewidencji zabytków stąd zachodziła konieczność dokonania uzgodnienia w tej sprawie z organem konserwatorskim. Przy czym kwestią sporną również w orzecznictwie sądów administracyjnych była kwestia dokonywania takich uzgodnień w odniesieniu do projektu decyzji odmownej. Różnie przyjmowano poglądy na temat konieczności uzgadniania projektu decyzji odmownej. Właśnie przykładem takiego uzgodnienia decyzji odmownej jest wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. II OSK 1265/15. Zatem w sytuacji kiedy organ administracji opierając się na orzecznictwie NSA, nawet przy istniejących poglądach odmiennych w tym zakresie, decyduje się na przeprowadzenie takiego uzgodnienia, to nie można mu postawić zarzutu prowadzenia postępowania niezgodnie z przepisami a co za tym idzie zarzutu przewlekłości związanej z prowadzeniem postępowania uzgodnieniowego.

Tym samym w okolicznościach tej sprawy całkowicie nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4171 § 3 k.c., a tym samym nieuzasadnionego stwierdzenia, że po stronie Wójta Gminy [...] nie zaistniała przewlekłość w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, skutkiem czego był również brak orzeczenia w zakresie rażącego charakteru przewlekłości postępowania, co w konsekwencji spowodowało pozbawieniem skarżących kasacyjnie prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art 4171 § 3 k.c.

Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w przedmiocie zarzucanej przewlekłości wobec wyżej przedstawionych rozważań w pełni odpowiada prawu, zatem nie było podstawy do zastosowania ww. przepisów. Należy nadto podkreślić, iż w tym samym czasie skarżący wnieśli do WSA w Krakowie w ramach tego samego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy również skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]. Skarga na bezczynność tego organu została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z 29 grudnia 2021 r. II SA/Kr 191/21, zaś Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2023 r. II OSK 1380/22 oddalił wniesiony przez skarżących środek odwoławczy. Zatem nie tylko w toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono bezczynności organu ale również brak podstaw do ujawnienia zarzucanej przewlekłości organu samorządowego.

Zatem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, tym samym wniesiona skarga kasacyjna oparta na takich zarzutach nie mogła doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.