Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 319/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Teresa Zyglewska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., którą uchylono decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. w całości i stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] czerwca 2001 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...], a w pozostałym zakresie umorzono postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 82a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę kanalizacji opadowej z Rozlewni Wód Mineralnych "[...]" w M. na nieruchomości położonej w M. na działkach nr ew.: [...], [...], [...] dla [...] sp. z o.o. w M.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył P. S., wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dotyczy jego działki – nr ew. [...] w M., zaś inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nią na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r., wskazując, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem przedmiotowej inwestycji na cele budowlane. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (stan na dzień 31 stycznia 2001 r.) działka nr [...] była we władaniu Skarbu Państwa – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa i jako taka pozostawała w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna – to jest – organu udzielającego pozwolenia na budowę. Fakt pozytywnego dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku przez Burmistrza w zakresie terenów pozostających w jego dyspozycji potwierdza jednoznacznie zgodę dysponenta terenu na ich zabudowę, zgodnie z zatwierdzoną przez ten organ dokumentacją. Jak zauważył Wojewoda, księga wieczysta dla ww. działki została założona dopiero 15 września 2009 r., a więc po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Ujawniona jako właścicielka tej działki na mocy Aktu Własności Ziemi z dnia 3 grudnia 1974 r. M. P., jak też żaden z jej następców nie ujawnili swych praw właścicielskich ani w ewidencji gruntów, ani w księgach wieczystych. W okresie tym P. S. nie był właścicielem działki nr [...], ale nabył ją po wybudowaniu kanalizacji opadowej z Rozlewni Wód Mineralnych "[...]". Tak więc jedynym dokumentem dostępnym przy ocenie wniosku inwestora był "skrócony wypis z rejestru gruntów z dnia 11.01.2001 r.". Natomiast prawo do dysponowania przez inwestora pozostałymi działkami, tj. nr ewid. [...] wynika z prawa własności, zaś działka o nr [...] – rzeka [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, który pismem z dnia 16 marca 2001 r. uzgodnił projekt wylotu wód opadowych jak też wyraził zgodę na jego wykonanie.

Na skutek złożenia przez P. S. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] czerwca 2001 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] w M., a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Jak podkreślił organ odwoławczy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony i tym samym zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 K.p.a.). W części, w której żądanie wnioskodawcy wychodzi poza przysługujący mu interes prawny postępowanie powinno być umorzone. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor nie załączył do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu, z którego wynikało jego prawo do terenu na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...]. Również w aktach Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, kto był właścicielem tejże działki w dacie złożenia wniosku. Tymczasem jak ustalił organ II instancji na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 5 września 1974 r. właścicielem działki o nr ewid. [...] w M. (obecnie: działki o nr ew.: [...] i [...]) w dniu [...] czerwca 2001 r. była M. P. W świetle odpisu z księgi wieczystej obecnie właścicielem ww. działki jest P. S. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę. Dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora w zakresie działki nr ewid. [...] w M. przez organ, bez spełnienia tego warunku traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia. Nie budzi przy tym wątpliwości oczywistość tego naruszenia, jak i skutki, jakie może wywołać decyzja, sprzeczna z konstytucyjnym prawem własności i niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej przy ocenie sprawy organ błędnie pominął negatywną przesłankę z art. 156 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na nadzwyczajny charakter kontrolowanego postępowania oraz podzielił pogląd organu II instancji, że skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, to zakres jego wszczęcia musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 K.p.a.). W części, w której żądanie wnioskodawcy wychodzi poza przysługujący mu interes prawny postępowanie powinno być umorzone.

Analizując przesłankę "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), Sąd zaznaczył, że z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji – jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ, bez spełnienia tego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 K.p.a.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji inwestor nie dołączył dokumentu, z którego wynikało jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...] w M. Okolicznością bezsporna jest, iż dla ww. nieruchomości nie była urządzona księga wieczysta, która powstała dopiero w 2009 r. i w której ujawniono, iż na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 5 września 1974r. właścicielem działki o nr ewid. [...] w M. (obecnie: działki o nr ew.: [...] i [...]) w dniu [...] czerwca 2001 r. była M. P. Nie ulega także wątpliwości, iż organ do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę nie wezwał inwestora do wykazania prawa do działki nr [...] na cele budowlane i zezwolił na jej zainwestowanie jedynie w oparciu o wypis z rejestru gruntu z dnia 31 stycznia 2001 r. wskazujący, iż nieruchomość ta znajduje się we władaniu Skarbu Państwa – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa. Tymczasem w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów służy nie ochronie praw poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, ochronie gruntów rolnych, scaleniu i gospodarce przestrzennej. Dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości, w tym do wykorzystania jej na cele budowlane. Natomiast przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie może być jednak traktowane jako wypełnianie obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę powołanie się na stan posiadania albowiem jest to stan faktyczny, a nie prawny. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody, dowieść, unaocznić". Jak podkreślił także Sąd, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynikało z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2001r.). Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiej zgody, stanowi wprost naruszenie ww. przepisu Prawa budowlanego, jak również art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP i nie ma wątpliwości, że zachodzi jawna sprzeczność treści decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a sprzeczność ta nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (art. 6 K.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji RP).

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Okoliczności tej nie zmienia nieuprawniona teza organu I instancji, iż działka nr [...] była we władaniu Skarbu Państwa Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa i jako taka pozostawała w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, bowiem posiadanie terenu "w dyspozycji" nie daje prawa do udzielania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Również zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. Burmistrz gospodarował natomiast jedynie gminnym zasobem nieruchomości (art. 24 ust 1 i art. 25 ww. ustawy), zaś porozumienie z dnia 20 grudnia 1995 r. zawarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Nowym Sączu, a Zarządem Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna nie mogło kwestii tej odmiennie regulować chociażby z tego powodu, iż zawarte zostało przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia organu odwoławczego, iż w dacie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie dysponował prawem do działki nr [...] na cele budowlane i brak ten nie został w żaden prawny sposób konwalidowany. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę w części dotyczącej tej działki na podstawie art. 156 pkt 2 K.p.a. Skutki, jakie wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r., na podstawie której zrealizowane zostały prace budowlane, naruszając konstytucyjne prawo własności i ograniczając możliwości zagospodarowania tej działki przez jej właścicieli są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi odnośnie wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 K.p.a. Nie można, bowiem nieodwracalności skutków prawnych utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, a przecież zrealizowanie inwestycji odnosi się jedynie do skutku faktycznego.

Kontrola zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie potwierdziła także, aby zapadła ona z naruszeniem art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. w M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ administracji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie, a Sąd w sposób nieuprawniony dokonał we własnym zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy,

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 i art. 156 § 2 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ administracji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania, gdyż nie ustalił, czy w sprawie występują negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji i nie uzasadnił decyzji w tym zakresie, a Sąd w sposób nieuprawniony ustalił powyższe okoliczności we własnym zakresie;

3) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy istniały ku temu uzasadnione podstawy, co jest rezultatem przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

4) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przejawiające się w przyjęciu, że przepis ten w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie miał zastosowania;

5) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

przejawiające się w przyjęciu, że realizacja inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych;

6) art. 11 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że Burmistrz Gminy nie mógł na podstawie porozumienia zawartego z organem administracji rządowej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wykonywać zadań w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa po wejściu w życie powyższej ustawy;

7) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr

106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. poprzez jego błędną wykładnię przejawiające się w przyjęciu, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może nastąpić w sposób dorozumiany.

Wskazując na przedstawione wyżej podstawy kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy sprowadzał się do oceny, czy skarżący (inwestor), składając wniosek o wydanie pozwolenie na budowę wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] czerwca 2001 r. Jak słusznie podkreślał to Sąd pierwszej instancji, stawiając wymóg "wykazania prawa" przepis ten wprost nakładał na inwestora obowiązek udowodnienia, iż posiada on tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ jak ustaliły orzekające w sprawie organy administracyjne, a Sąd pierwszej instancji ustalenia te zaakceptował i czemu nie przeczyła strona skarżąca, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączył dokumentu, z którego wynikałoby jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...] w M., to organ wydając tę decyzję uchybił dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponieważ przepis ten jest jasny, a jego treść oczywista, uchybienie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie naruszenia tegoż przepisu nie wymagało żadnej wykładni, czy oceny przedstawionych dowodów i opierało się na prostym ustaleniu, że inwestor nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu, którym wykazałby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto inwestor prawem tym nie dysponuje też obecnie, co miałoby znaczenie przy ocenie społeczno – gospodarczych skutków tego naruszenia.

Na te wszystkie okoliczności wskazywał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku, który w swojej treści zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. Tym samym bezzasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 3). Strona skarżąca nie zdołała przy tym skutecznie podważyć prawidłowości przeprowadzonej w tym wyroku kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych też przyczyn jako niezasadny ocenić należało zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut 1). Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zagadnienia na których skupił się autor kasacji, podnosząc ten zarzut, pozostają bez znaczenia dla oceny kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji. Po pierwsze bowiem to, czy organ odwoławczy odniósł się i w jakim stopniu do argumentacji organu I instancji samo w sobie nie mogło jeszcze przesądzić o wadliwości decyzji ostatecznej. Przypomnieć trzeba, iż organ II instancji rozpoznaje sprawę ponownie, merytorycznie, a zatem ma prawo w granicach art. 138 K.p.a. do zajęcia swojego stanowiska i wyrażenia go w treści rozstrzygnięcia. Po drugie, to rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zawarte w ostatecznej decyzji jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i poza przypadkami określonymi w art. 135 P.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku wypowiadania się o stanowisku zajętym przez organ I instancji. Po trzecie wreszcie kwestia braku księgi wieczystej w dniu udzielenia pozwolenia na budowę była oceniana przez Sąd pierwszej instancji, który prawidłowo wywodził, że fakt ten nie miał znaczenia dla okoliczności "wykazania prawa". Zatem brak omówienie kwestii założenia księgi wieczystej w 2009 r. w uzasadnieniu decyzji organu II instancji pozostaje bez znaczenia dla legalności rozstrzygnięcia tego organu i oceny zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji. Zbieżne z tą argumentacją pozostaje również pominięcie w rozważaniach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestii władania nieruchomością przez Skarb Państwa i dysponowania nieruchomością przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna. Niezasadność tej argumentacji została omówiona przez Sąd pierwszej instancji i nie pozwala ona na skuteczne zakwestionowanie prawidłowości przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania.

Powyższej kwestii nie podważono również zarzutem naruszenia art. 11 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zarzut 6). Jak trafnie na podstawie ww. przepisów zauważył Sąd pierwszej instancji organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. Wejście zaś w życie ww. ustawy i uregulowanie w niej omawianego zagadnienia w odmienny sposób niż uczyniono to w porozumieniu pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Nowym Sączu a Zarządem Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna spowodowało, iż w dniu rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę porozumienie to jako sprzeczne z prawem nie obowiązywało.

Jako niezasadne należało wreszcie ocenić zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 i art. 156 § 2 K.p.a. (zarzut 2) oraz błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 2 K.p.a. (zarzuty 4, 5). Stwierdzić trzeba, iż Sąd ten prawidłowo odnosił kwestię "nieodwracalności" do skutków prawnych związanych ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu. Jak wynika z utrwalonej linii orzeczniczej, nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy, zatem ograniczyć wyłącznie do bezpośrednich skutków badanej decyzji w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Tym samym zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, ale nie prawne, a więc nie są one tożsame z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości w poglądach wyrażanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki: z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1055/06; z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 210/11; z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1952/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (zarzut 7), bowiem strona skarżąca nie zdoła wykazać w jakikolwiek sposób posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do przedmiotowej działki nr [...].

Mają powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.