Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. i A.P.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 85/20 w sprawie ze skargi A.P. i A.P.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 listopada 2019 r. nr KO.420-150/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek G. A. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 85/20 oddalił skargę A.P. i A.P.1 (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 listopada 2019 r., nr KO.420-150/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta Radomska decyzją z dnia 18 lipca 2019 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej ustawą), ustalił na wniosek G. A. (dalej powoływanego jako inwestor) warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku magazynowego przeznaczonego na przechowywanie elektronarzędzi oraz części zamiennych do elektronarzędzi, na terenie działki nr [...], obręb [...]. W decyzji organ określił charakterystyczne parametry inwestycji, w tym:

- rodzaj inwestycji: budowa budynku magazynowego (przechowywanie elektronarzędzi oraz części zamiennych do elektronarzędzi);

- rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa;

- sposób użytkowania obiektów budowlanych: zgodnie z przeznaczeniem;

- sposób zagospodarowania terenu: zabudowa, podejścia i podjazdy, rozbudowa przyłączy sieci infrastruktury technicznej;

- nieprzekraczalna linia zabudowy: w odległości 4,5 m od granicy działki z pasem drogowym drogi powiatowej (ul. [...]), zgodnie z załącznikiem do decyzji nr 1;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji: od 0,24 do 0,32 (powierzchnia zabudowy budynku magazynowego od 30 m do 55 m);

- udział powierzchni biologicznie czynnej: minimum 15%;

- szerokość elewacji frontowej dla budynku magazynowego: 3,5 m z tolerancją do 20% (od 2,8 m do 4,2 m);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) jej gzymsu, attyki, okapu dachu: w przedziale od 2,5 m do 4,5 m;

- geometrię dachu dla budynku magazynowego: dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci od 10° do 35°, kierunek głównej kalenicy prostopadły do frontu działki, a wysokość kalenicy od 4 m do 6 m;

- obsługa komunikacyjna: poprzez istniejący zjazd publiczny z drogi powiatowej (ul. [...]), a ilość miejsc parkingowych min. 2 szt.;

Wskutek odwołania skarżących, będących współwłaścicielami sąsiedniej działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 25 listopada 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wcześniej zobowiązało organ pierwszej instancji do uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, przedstawienie uzasadnienia dla kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję oraz przedstawienie parametrów budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], do którego ma przylegać projektowany budynek, w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - ustalony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem) i przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji - wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości 50 m od granic terenu inwestycyjnego objętego wnioskiem, bowiem trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 49,5 m.

W ocenie organu planowana inwestycja da się pogodzić z funkcją terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, występującą na obszarze analizowanym. Wyjaśnił, że co do zasady kontynuacja zabudowy powinna odnosić się do działek sąsiednich, a zatem nie do działki objętej wnioskiem, jednakże - co podkreślił - przedmiotem ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu jest budowa budynku o powierzchni około 40 m2, przeznaczonego do magazynowania elektronarzędzi oraz części zamiennych do elektronarzędzi. Funkcja działki została już więc wprowadzona, a inwestycja będzie służyła jej kontynuacji. Rozbudowa istniejącego już obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich, ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora.

Organ odwoławczy przedstawił następnie wyniki analizy i na jej podstawie doszedł do przekonania, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Jak stwierdził, parametry projektowanej zabudowy zostały wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co nie wpłynie dysharmonijnie na zurbanizowane otoczenie. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżący wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wskazali w szczególności, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Zarazem działka inwestora nie mogła być uznana w analizie za działkę sąsiednią.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2020 r. nawiązał do art. 61 ustawy i uznał, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, która pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu, z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dodał przy tym, że działka inwestycyjna znajduje się w obszarze analizowanym, stąd występująca na niej zabudowa pod względem urbanistycznym, jak i architektonicznym musi być uwzględniana przez organ w toku ustalania warunków zabudowy. Także działka inwestycyjna kształtuje zabudowę w obszarze analizowanym.

Sąd podkreślił, że w decyzji znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4-8 rozporządzenia. Jak stwierdził, ustalenie linii zabudowy pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy i znajduje uzasadnienie w treści § 4 ust. 4 rozporządzenia. W tym zakresie podał, że nieprzekraczalną linię zabudowy określono od ul. [...] w odległości 4,5 m od granicy działki z pasem drogowym drogi powiatowej. Linię zabudowy wyznaczają budynki na działkach sąsiednich, tj. na działce nr [...] i [...].

Argumentował, że organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 24 % (wielkość średnia w obszarze analizowanym po zaokrągleniu) do 32 % (wielkość wnioskowana przez inwestora). Tak określony wskaźnik powierzchni zabudowy, zdaniem Sądu, nawiązuje do tego parametru występującego w obszarze analizowanym. Maksymalna jego wielkość (32%) odpowiada wielkości występującej w obszarze analizowanym (do 43,8 %) i dlatego wyznaczony w ten sposób wskaźnik nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i jednocześnie uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie. Autor analizy wskazał na występujące w obszarze analizowanym wskaźniki znacząco wyższe niż wartość średnia (43,8 % na działce nr [...] i 34,6 % na działce nr [...]). Uznał zatem, że ustalony wskaźnik, mimo iż jest wyższy od średniego, nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Odstępstwo to ma swoje racjonalne uzasadnienie w analizie urbanistycznej, stąd spełniony został warunek z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Jednocześnie Sąd zauważył, że szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi od 3,5 m do 15 m, średnio 9,28 m. Organ, uwzględniając w tym zakresie wniosek inwestora, określił szerokość elewacji frontowej na poziomie 3,5 m z tolerancją 20 %. Tak przyjęty parametr jest zgodny z wnioskiem inwestora i wpisuje się w zastany ład przestrzenny w obszarze analizowanym oraz nie przekracza wielkości średniej w obszarze analizy. Zaakceptował zatem określenie szerokości elewacji frontowej w wielkości określonej w decyzji na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości od 2,5 m do 11 m, stąd średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi 5,65 m. Wobec tego organ, powołując się na § 7 ust. 4 rozporządzenia, określił wskaźnik zabudowy w przedziale od 2,5 m do 4,5 m. Takie określenie wskaźnika jest zgodne z wnioskiem inwestora i odpowiada wielkościom stwierdzonym w obszarze analizowanym.

Potwierdził też prawidłowość przyjętej geometrii dachu podając, że inwestycja powinna mieć dach jednospadowy o spadku połaci od 10° do 35°, wysokość górnej kalenicy od 4 m do 6 m, kierunek głównej kalenicy równoległy lub prostopadły do frontu działki. W obszarze analizowanym organ stwierdził zarówno dachy płaskie, jak i jedno i dwuspadowe o spadku połaci od 0° do 45°, wysokość kalenicy od 3,5 m do 11 m o kierunku równoległym lub prostopadłym do granicy frontowej działki. W ocenie autora analizy, wyznaczone parametry harmonizują z geometrią dachów budynków w sąsiedztwie i są zgodne z wnioskiem inwestora. Uznał je zatem za odpowiadające prawu i dostosowane do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy (§ 8 rozporządzenia).

Sąd stanął na stanowisku, że materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy, w szczególności działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zaznaczył także, że problem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych będzie rozważany na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli podczas projektowania inwestycji i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie w decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza prawa. Wyjaśnił również, że mapa na podstawie której organ orzeka, powinna być aktualna, ale jednocześnie żaden z przepisów prawa nie określa terminu ważności takiej mapy. Skoro organ stwierdził, że mapa jest aktualna, a skarżący nie wskazali, na czym owa nieaktualność miała polegać, to organ orzekając w sprawie mógł bazować na mapie złożonej przez inwestora.

Nie dopatrując się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącą adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Wszystkie zarzuty materialnoprawne zostały odniesione do art. 151 P.p.s.a. i dotyczyły:

1) błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi z powodu przyjęcia, że działka inwestora może być uznana w rozumieniu ustawy oraz rozporządzenia za działkę sąsiednią, uwzględnioną w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, że jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której są przewidziane zgodnie z wnioskiem roboty budowlane, a prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna nie może uwzględniać, w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy na działce inwestora, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy oraz poszczególnych parametrów wynikających z § 4-8 rozporządzenia;

2) niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy przez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi z powodu przyjęcia, że dla planowanej inwestycji została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa oraz zasada zachowania ładu przestrzennego, podczas gdy zabudowa projektowanej inwestycji jest sprzeczna z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, a w sąsiedztwie inwestycji (poza działką inwestycyjną) znajdują się wyłącznie zabudowania służące celom mieszkaniowym;

3) niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi z powodu uznania, że wystarczającym uzasadnieniem dla odstępstwa od wartości średnich poszczególnych parametrów jest wskazanie jedynie liczbowej wartości wyższej albo niższej od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym mieszczącej się w przedziale występujących na danym obszarze wartości minimalnych i maksymalnych, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego - w szczególności zaś w odniesieniu do wskaźnika średniej powierzchni zabudowy poprzez uznanie, że wystarczającym uzasadnieniem dla odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jest odwołanie się do występujących na analizowanym obszarze wartości maksymalnych, podczas gdy odstępstwa wymagają szczegółowego uzasadnienia z punktu widzenia istniejącego ładu przestrzennego;

4) niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy w związku z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., dalej jako rozporządzenie z 2002 r.) przez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi z powodu przyjęcia, że wystarczającym jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc postojowych, tj. 2 szt., przy jednoczesnym braku uzasadnienia sposobu ustalenia przyjętej minimalnej ilości miejsc postojowych oraz braku wskazania sposobu ustalania wymagań dotyczących liczby miejsc postojowych i urządzenia parkingu, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy winna określać co najmniej sposób ustalenia ilości miejsc postojowych i urządzenia parkingu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego;

5) niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenia skargi w sytuacji, gdy załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji były wyniki nieaktualnej analizy urbanistycznej, niezawierającej wniosków wynikających z uzupełnienia analizy urbanistycznej przed organem drugiej instancji przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia 26 września 2020 r.

W ramach zarzutów procesowych podniesiono naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne dopuściły się uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć poprzez:

- pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela i uwzględnienie wyłącznie interesu inwestora;

- niezbadanie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że inwestycja jest zlokalizowana w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji i stanowić będzie ich kontynuację;

- niezbadanie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieustalenie oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie, w sytuacji gdy na sąsiednich nieruchomościach posadowione są wyłącznie budynki o charakterze mieszkalnym, a działalność usługowa prowadzona na działce będącej przedmiotem wniosku charakteryzuje się dużym stopniem uciążliwości dla działek sąsiednich;

- brak należytego uzasadnienia przyjętych wskaźników (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji) oraz przyjętej ilości miejsc parkingowych, którą ma zapewnić inwestor, a także brak wskazania sposobu ustalenia ilości miejsc postojowych na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na jej rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniosła, że podstawowym uchybieniem popełnionym w toku postępowania administracyjnego, które nie zostało dostrzeżone przez Sąd, było przyjęcie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej, że dla spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy oraz poszczególnych parametrów inwestycji określonych w rozporządzeniu (nieprzekraczalnej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu) winna być brana pod uwagę zabudowa znajdująca się na działce objętej inwestycją. Podkreśliła, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której też są przewidziane, zgodnie z wnioskiem roboty budowlane (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 253/08).

Pełnomocnik zaznaczyła, że sprzeczne z istniejącą funkcją mieszkaniową jednorodzinną są natomiast inwestycje uciążliwe dla działek sąsiednich, którą - zdaniem skarżących - jest inwestycja objęta zaskarżoną do sądu decyzją. Projektowany magazyn bez wątpienia nie należy do estetycznych budowli i w żaden sposób nie będzie wpasowywał się do istniejących zabudowań stanowiących domy jednorodzinne i wielorodzinne, przedwojenne kamienice oraz kapliczkę. Planowane przedsięwzięcie nie tylko zakłóca istniejący ład przestrzenny, ale wpływa również znacząco na atrakcyjność i funkcjonalność działki skarżących. Jak wskazała, pomimo że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza została uznana za niewystarczającą przez organ odwoławczy w zakresie elementów istotnych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jednak nie doprowadziło to do zmiany decyzji w zakresie treści załącznika nr 2 do decyzji, tj. "Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także inwestor, w której domagał się jej oddalenia i zasądzenia od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 25 października 2023 r. wskazała, że dla terenu, na którym położona jest m.in. działka nr [...], Rada Miejska w [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwala nr [...] z dnia [...]). Ustalenia planu teren przeznaczają pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 4MN) z dopuszczeniem usług, lecz tylko lokalizowanych w budynkach mieszkalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Niezasadne są dwa materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pierwszy z nich został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że jeśli w sąsiedztwie działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się wyłącznie zabudowa służąca celom mieszkaniowym, to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego o innej funkcji, gdyż w takim przypadku nie jest spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Pogląd ten jest błędny. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie oznacza ograniczenia przyszłej zabudowy tylko do realizacji obiektów identycznych, tożsamych z już istniejącymi. Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2323/20, LEX nr 3614102 funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o inne zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących już funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. również wyroki NSA z: 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19, LEX nr 3031183, 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18, LEX nr 3297195). Słusznie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że w ramach zasady dobrego sąsiedztwa może być realizowana nawet zabudowa o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią).

Drugi zarzut z kolei podważa pogląd Sądu pierwszej instancji, że również działka budowlana objęta wnioskiem może zostać uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Według pełnomocnika nie jest to bowiem działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy więc stwierdzić, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i na tym obszarze przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Poprzestanie wyłącznie na literalnej wykładni tego przepisu mogłoby istotnie prowadzić do wniosku, że działka budowlana objęta wnioskiem nie jest działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednakże, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (Dz. U. Nr 137, poz. 926) interpretacja wszystkich przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy prowadzi do wniosku, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym według zasad określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zatem w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 11 ustawy. Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego", pozostaje w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy. Także działka budowlana, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jako znajdująca się w obszarze analizowanym, winna zostać wzięta pod uwagę w trakcie analizy. Dotychczasowy, legalny sposób użytkowania takiej działki ma więc znaczenie w procesie ustalania kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451 i 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2323/20, LEX nr 3614102) NSA w składzie orzekającym podziela.

Nie jest usprawiedliwiony kolejny materialny zarzut skargi kasacyjnej odniesiony do art. 61 ust. 1 pkt 1 i dodatkowo pkt 5 ustawy w związku z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Zakłada on, że nie jest wystarczające określenie w decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych bez dodatkowego wskazania sposobu ustalania wymagań dotyczących liczby miejsc postojowych i urządzenia parkingu. Ma rację pełnomocnik skarżących, że z przepisu § 18 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wynika, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych - w przypadku braku planu miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Z normy wypływającej z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzać wniosku, że kwestia określenia w sposób precyzyjny wymaganej ilości miejsc parkingowych dla projektowanego zamierzenia budowlanego następuje już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Należy mieć na względzie, że podstawowym celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Istotą tej decyzji nie jest zaś określenie w niej dokładnej ilości miejsc parkingowych dla projektowanego zamierzenia budowlanego, ale ustalenie pewnych zasad, warunków, według których nastąpi to na dalszym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/13, LEX nr 1995420, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/17, LEX nr 2687330). Te wymagania w zakresie miejsc parkingowych mogą wszak wynikać ze wskazania w decyzji o warunkach zabudowy np. minimalnej liczby miejsc parkingowych, z określenia rodzaju zabudowy, powierzchni zabudowy, zamierzonego sposobu użytkowania, obsługi komunikacyjnej. Kontrolowana decyzja określa nie tylko minimalną liczbę miejsc postojowych (2 miejsca), co zaakcentował Sąd pierwszej instancji, ale także zawiera dalsze wymogi, które na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pozwolą w sposób precyzyjny ustalić wymaganą liczbę miejsc postojowych. Dlatego nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżących, że naruszenie omówionych przepisów nastąpiło przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Nie jest uzasadniona kolejna grupa zarzutów procesowych (art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) oraz materialnoprawnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia) przez niewłaściwe określenie w decyzji parametrów i wskaźników kształtowania przyszłej zabudowy.

W celu ustalenia wymagań dla zamierzonej budowy budynku dla przechowywania elektronarzędzi i części zamiennych, o wskazanych przez inwestora parametrach, przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uzupełniona w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim, zgodnie z tym co już rozważono, prawidłowo poddano analizie również znajdującą się w obszarze analizowanym działkę budowlaną objętą wnioskiem, w tym wzięto pod uwagę aktualny, legalny sposób jej zagospodarowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że po pierwsze określone w decyzji parametry i wskaźniki zabudowy dla projektowanego budynku nie znajdują uzasadnienia w wynikach analizy i po drugie określone zostały nieprawidłowo w sposób nieodpowiadający wymaganiom przewidzianym w przepisach rozporządzenia. Przede wszystkim wyznaczając wskaźniki: wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej w pierwszej kolejności ustalono wskaźniki średnie (podstawowe), o jakich mowa w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia. Wynika to wprost zarówno z treści analizy, uzasadnień decyzji i pisemnych motywów zaskarżonego wyroku. Wyraźnie na to wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku (s. 18 - 20). Ustalony więc został średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego, średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wraz z tolerancją tego wskaźnika oraz wskaźnik średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika uzasadnione zostały powody odstępstw od ustalonych wielkości, kierując się dyrektywami przewidzianymi w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Odstępstwa od wielkości średnich, dopuszczone ostatnio powołanymi przepisami, zostały w sposób wszechstronny omówione i rozważone pod kątem ich zastosowania, co także przeszło pozytywną kontrolę sądu orzekającego, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mają one swoje pełne oparcie w wynikach analizy. Całkowicie bezpodstawnie twierdzi pełnomocnik skarżących, że odstępstwa bazują jedynie na wskazaniu liczbowej wartości wyższej albo niższej od wartości średniej, bez podania powodów odstępstw.

Można jedynie zgodzić się zarzutem pełnomocnika, że skoro pierwotna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (z 29 grudnia 2017 r.) została uzupełniona w postępowaniu odwoławczym (23 września 2019 r.) należało dać temu wyraz w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, w tym także części tekstowej stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem zaskarżoną do sądu decyzją utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji z załącznikiem sprzed uzupełnienia analizy. Uchybienie to nie wywarło jednak wpływu na finalny wynik sprawy. Porównanie parametrów zabudowy, uwidocznionych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 lipca 2019 r. z parametrami określonymi w analizie prowadzi do wniosku, że uzupełnienie, a ściślej doprecyzowanie analizy nie wprowadziło zmian w zakresie ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy.

Wobec tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa nie sposób uznać racji pełnomocnika, że decyzja ta uwzględnia wyłącznie interes inwestora, pomija zaś interes społeczny i słuszny interes skarżących.

Odnosząc się jeszcze do kwestii podniesionej w piśmie pełnomocnika z dnia 25 października 2023 r. przyjdzie zauważyć, że weryfikacja sądowa zaskarżonej decyzji obejmowała stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia, a wobec braku na tym terenie planu miejscowego zachodziły podstawy do decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy. Zagadnienie, że po wydaniu zaskarżonej decyzji uchwalony został plan miejscowy, którego ustalenia - według twierdzeń pełnomocnika - są inne niż w wydanej decyzji nie ma więc wpływu na ocenę jej legalności. Zresztą rozstrzyganie tej kwestii przekracza granice rozpoznawanej sprawy (zob. art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie oddalono wniosek inwestora o zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, gdyż żaden przepis P.p.s.a., w szczególności art. 203 i 204, nie stwarzają podstaw do orzeczenia w tym zakresie.