Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 199/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-2, art. 40 ust. 8-9,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Miasta Ustka z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XVII/184/2020 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/82/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Burmistrz Miasta Ustki oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 maja 2019 r. Rada Miasta Ustka podjęła uchwałę nr VIII/82/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Ustki. W załączniku do uchwały określono szczegółowo wysokość stawek opłat za zajęcie określnych kategorii dróg publicznych.

Powyższa uchwała była następnie zmieniania:

1) uchwałą Rady Miasta Ustka z dnia 30 stycznia 2020 r. nr VII/184/2020 w sprawie zmiany uchwały nr VIII/82/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 maja 2019 r. sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Ustka;

2) uchwałą Rady Miasta Ustka z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr XXI/208/2020 w sprawie zmiany uchwały nr VIII/82/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 maja 2019r. sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Ustka;

3) uchwałą Rady Miasta Ustka z dnia 25 marca 2021 r. nr XXXVII/341/2021 w sprawie zmiany uchwały nr VIII/82/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 maja 2019r. sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Ustka.

Zmiany dotyczyły załącznika do uchwały Rady Miasta Ustka z dnia 14 maja 2019 r.

Prokurator Rejonowy w Słupsku w jednej skardze zaskarżył powyższe uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie ich nieważności w części, to jest w zakresie pkt 4 załączników.

Prokurator w uzasadnieniu skargi wskazał, że w zaskarżonych częściach uchwał określono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w punktach 1-3. Wskazano następujące rodzaje zajęcia:

"koperta" dla pojazdu osoby o obniżonej sprawności narządów ruchu;

zagospodarowanie zielenią lub urządzenie ogródka przydomowego;

"ogródek konsumpcyjny";

ekspozycja towaru;

cele inne niż wymienione w kolumnie 1,2,3 i 4;

- cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną inne niż wymienione w kolumnie 1, 2, 3, 4 i 5.

Prokurator zauważył, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Delegacje dla jednostek samorządu terytorialnego do ustalania wysokości stawek za opłatę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zawiera art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) – dalej powoływanej jako "u.d.p.".

Artykuł 40 ust. 8 u.d.p. stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 20 zł. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się (według stanu prawnego na dzień podejmowania uchwały):

kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

rodzaj zajęcia pasa drogowego;

rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Zdaniem Prokuratora wymienione uchwały Rady Gminy Ustka w zaskarżonym zakresie przekraczają delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 9 u.t.d., albowiem wprowadzają kryteria celowe zajęcia pasa drogowego, określając wysokość stawek w zależności od tego na jaki cel zostaje dokonane zajęcie pasa drogowego. Tymczasem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 września 2022 r. w sprawie III SA/Gd 1197/21, w art. 40 ust. 9 u.d.p. wśród kryteriów różnicujących stawki opłat za zajęcie pasa drogowego ustawodawca nie wymienia kryterium celowego odnoszącego się szczegółowo do celów w jakim urządzenia bądź obiekty zostały umieszczone w granicach pasa drogowego albo wskazującego ogólnie "cele inne" niż opisane w treści uchwały. W tym samym orzeczeniu Sąd wskazał, iż przez "rodzaj zajęcia pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. należy rozumieć nie poszczególne, szczegółowo przyjęte przypadki w których następuje zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności (względnie rodzaje aktywności, urządzeń czy obiektów umiejscowionych w granicach pasa drogowego), lecz rodzaje zajęć pasa drogowego wymienione w art. 40 ust. 2 u.d.p., to jest: prowadzenie robót w pasie drogowym; umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej; umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że w momencie podjęcia przez Radę Miasta Ustka uchwały nr VIII/82/2019 przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. stanowił, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (brzmienie przepisu obowiązujące od dnia 9 grudnia 2003 r.). W chwili zaś podejmowania pozostałych zaskarżonych uchwał treść przywołanej regulacji ustawowej uległa zmianie na mocy art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 ze zm.), zgodnie z którym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 oraz z 2019 r. poz. 698, 730, 1495 i 1716) wprowadza się następujące zmiany: (...) 2) w art. 40: (...) c) ust. 8 otrzymuje brzmienie: "8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł".

Z kolei w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonych uchwał, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, należało uwzględniać:

kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

rodzaj zajęcia pasa drogowego;

rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewną swobodę w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają dwa elementy: maksymalne stawki opłaty określone w art. 40 ust. 8 u.d.p. oraz konieczność uwzględnienia kryteriów ustalania wysokości stawek, wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaskarżonych aktów prawa miejscowego organ zauważył, że kwestionowanymi zapisami zawartymi w pkt 4 załączników do uchwał Rada Miasta Ustka zróżnicowała opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. W poszczególnych kolumnach wskazano stawki opłat za:

w pkt 4 załącznika do uchwały nr VIII/82/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 maja 2019 r. oraz w pkt 4 załącznika do uchwały nr XVII/184/2020 Rady Miasta Ustka z dnia 30 stycznia 2020 r.:

- "kopertę" dla pojazdu osoby o obniżonej sprawności narządów ruchu (kolumna 1),

- zajęcie pasa drogowego w celu zagospodarowania zielenią lub urządzenia ogródka przydomowego (kolumna 2),

- zajęcie pasa drogowego pod "ogródek konsumpcyjny" (kolumna 3),

- zajęcie pasa drogowego pod ekspozycję towaru (kolumna 4),

- zajęcie pasa drogowego na cele inne niż wymienione w kolumnie 1,2,3 i 4 (kolumna 5),

w pkt 4 załącznika do uchwały nr XXI/208/2020 Rady Miasta Ustka z dnia 30 kwietnia 2020 r.:

- "kopertę" dla pojazdu osoby o obniżonej sprawności narządów ruchu (kolumna 1),

- zajęcie pasa drogowego w celu zagospodarowania zielenią lub urządzenia ogródka przydomowego (kolumna 2),

- zajęcie pasa drogowego pod "ogródek konsumpcyjny" (kolumna 3),

- zajęcie pasa drogowego pod ekspozycję towaru (kolumna 4),

- zajęcie pasa drogowego na cele inne niż wymienione w kolumnie 1,2,3 i 4 (kolumna 5),

- zajęcie pasa drogowego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną inne niż wymienione w kolumnie 1,2,3,4 i 5 (kolumna 6),

w pkt 4 załącznika do uchwały nr XXXVII/341/2021 Rady Miasta Ustka z dnia 25 marca 2021 r.:

- "kopertę" dla pojazdu osoby o obniżonej sprawności narządów ruchu (kolumna 1),

- zajęcie pasa drogowego w celu zagospodarowania zielenią lub urządzenia ogródka przydomowego (kolumna 2),

- zajęcie pasa drogowego pod "ogródek konsumpcyjny" (kolumny 3 i 4),

- zajęcie pasa drogowego pod ekspozycję towaru (kolumny 5 i 6),

- zajęcie pasa drogowego na cele inne niż wymienione w kolumnie 1,2,3 i 4 (kolumna 7),

- zajęcie pasa drogowego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną inne niż wymienione w kolumnie 1,2,3,4 i 5 (kolumna 8).

Dokonując powyższego różnicowania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności organ opierał się przede wszystkim na kryterium rodzaju zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. Z kolei przez uwzględnienie "rodzaju zajęcia pasa drogowego" rozumiano uprawnienie do przyjęcia pojedynczych, szczegółowych przypadków, w których następuje zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności (ściślej rodzajów aktywności, urządzeń oraz obiektów umiejscowionych w granicach pasa drogowego).

Organ wskazywał, że wprowadzając preferencyjne kategorie zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności kierował się słusznymi i uzasadnionymi, zwłaszcza z punktu widzenia interesu społeczności lokalnej, przesłankami. Chociażby wyodrębnienie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego pod miejsce parkingowe dla osób o ograniczonej sprawności ruchowej (tzw. "koperty") jest niewątpliwe doniosłe w szeroko pojętym aspekcie społecznym. Z kolei np. preferencyjna stawka opłaty przewidziana dla zajęcia pasa drogowego z przeznaczeniem na ogródki konsumpcyjne ma szczególne znaczenie w wymiarze gospodarczym, bowiem ułatwia przedsiębiorcom prowadzenie działalności m.in. w branży gastronomicznej, będącej jedną z kluczowych sfer sektora usług świadczonych w miejscowości turystycznej, jaką jest Ustka.

W ocenie organu zatem wprowadzone zaskarżonymi uchwałami rozwiązania w zakresie stawek za zajęcie pasa drogowego są zgodne z ustawą o drogach publicznych, która dopuszcza zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Kwestionowane przez Prokuratora uchwały zawierają zaś podział zajęcia na prawach wyłączności ze względu na jego rodzaj, m.in. ogródek przydomowy, ogródek konsumpcyjny czy ekspozycja towaru. Wbrew natomiast stanowisku zajętemu w skardze przepisy art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. stanowiące m.in. granice delegacji dla podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, nie nakładają obowiązku ustalenia tylko jednej stawki opłaty. Tym samym powołane wyżej przepisy nie zakazują różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. W szczególności w przepisach ustawy o drogach publicznych nie ma w tym zakresie wyraźnego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 151/08).

Różnicowanie przez Radę Miasta Ustka stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności ze względu na rodzaj zajęcia było działaniem jak najbardziej uzasadnionym i prawnie dopuszczalnym. Organ nie zastosował zaś przy tym innych kryteriów, niż przewidziane ustawą o drogach publicznych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2023 r. wyłączono do odrębnego rozpoznania skargi na ww. uchwały zmieniające Rady Miasta Ustka.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Ustka z dnia 30 stycznia 2020r. nr VII/184/2020 w sprawie zmiany uchwały nr VIII/82/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 maja 2019 r. sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Ustka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. 2019 poz. 506 ze zm.) przywoływanej w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie przepisów stanowiących podstawę prawną wydania uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie uchwała ta wywołuje (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 124/17).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

Sąd badając uchwałę w zaskarżonym zakresie uznał, że skarga nie była uzasadniona.

W tym miejscu przywołać należy przepisy prawa, które były podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały:

Art. 40 u.d.p.

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

9. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do interpretacji pojęcia "rodzaju zajęcia pasa drogowego" zawartego w przepisie art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. Skarżący prokurator stoi bowiem na stanowisku, że nie jest dopuszczalne zróżnicowanie stawek opłat za zajecie pasa drogowego dla różnych form zajęcia pasa drogowego mieszczących się łącznie w zakresie "zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3" – art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Organ zaś wskazuje na to, że pojęcie "rodzaju zajęcia pasa drogowego" obejmuje szereg różnych form zajęcia, które w zakresie ustalenia wysokości opłaty mogą być różnicowane.

Założenie takie leży u podstaw zaskarżonej uchwały, która wśród form zajęcia pasa drogowego nieobjętych żadnym z celów wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. wyodrębnia - "kopertę" dla pojazdu osoby o obniżonej sprawności narządów ruchu, zagospodarowanie zielenią lub urządzenie ogródka przydomowego, ogródek konsumpcyjny", ekspozycję towaru, cele inne niż wymienione poprzednio, cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną inne niż wymienione wyżej. Stawki opłat w odniesieniu do form zajęcia pasa drogowego związanych z realizacją wymienionych wyżej celów zostały w uchwale zróżnicowane. I tak stawka opłaty za "kopertę" jest najniższa i podobnie niewysoka jest stawka opłaty za "ogródek przydomowy". Znacząco wyższe są stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego pod ekspozycję towaru i ogródek konsumpcyjny.

Pojęcie "rodzaju zajęcia pasa drogowego" nie jest definiowane w ustawie. Wymaga zatem, by jego znaczenie ustalić w drodze wykładni. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażanego w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1197/21), zgodnie z którym przez "rodzaj zajęcia pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. należy rozumieć nie poszczególne, szczegółowo przyjęte przypadki, w których następuje zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności (względnie rodzaje aktywności, urządzeń czy obiektów umiejscowionych w granicach pasa drogowego), lecz rodzaje zajęć pasa drogowego wymienione w art. 40 ust. 2 tej ustawy, to jest:

1) prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej;

3) umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Jeszcze raz należy podkreślić, że ustawodawca nie określił wyliczenia zawartego w art. 40 ust. 2 u.d.p. jako listy "rodzajów zajęcia pasa drogowego". Zatem sama wykładnia językowa nie uzasadnia prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska.

Znaczenie słowa "rodzaj" wyjaśniane jest słownikowo przy użyciu synonimów takich jak gatunek, typ, odmiana. Rodzaje przedmiotów, czynności, działań różnią się między sobą ze względu na pewne cechy (por. Nowy Słownik Języka Polskiego. Warszawa 2002 oraz internetowy słownik języka polskiego PWN - sjp.pl).

Cel zajęcia powinien zatem zostać uznany za jedną z cech różnicujących poszczególne rodzaje zajęcia pasa drogowego. Należy odstąpić od stanowiska odmiennego, zwłaszcza w sytuacji, gdy "cel" zajęcia, jak wynika wprost z brzmienia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., jest istotny z punktu widzenia zakwalifikowania określonej formy zajęcia pasa drogowego do jednej z kategorii wyliczonych w art. 40 ust. 2 u.d.p. Nie ma racjonalnych podstaw do tego, by identycznie traktować w zakresie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego wszystkie formy tego zajęcia, o zróżnicowanym często charakterze, nie mieszczące się w punktach 1 -3 art. 40 u.d.p.

Skoro tak, to nie ma także podstaw, by w odniesieniu do rodzajów zajęcia pasa drogowego, rozumianych w przedstawiony powyżej sposób, odrzucić możliwość zróżnicowania stawek opłat w odniesieniu do form zajęcia tak dalece odmiennych od siebie jak zajęcie pasa drogowego pod ogródek przydomowy i pod ogródek konsumpcyjny w miejscowości letniskowej. Ujednolicenie zastosowanych stawek opłat w sytuacji braku jednoznacznego nakazu wynikającego z przepisów prawa prowadziłoby w takim przypadku jak opisany powyżej do rezultatu rażąco sprzecznego z zasadą sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Skoro zatem zróżnicowanie przez Radę Miasta Ustki stawek opłat za różne rodzaje zajęcie pasa drogowego objęte łącznie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. znajdowało oparcie w upoważnieniu ustawowym z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., to skarga podlegała oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).