Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 683/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. i S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 667/22 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr IR-IV.7721.203.2022.8 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno – budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 667/22 oddalił skargę R. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 12 sierpnia 2022 r., nr IR-IV.7721.203.2022.8, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowotomyskiego z 24 maja 2022 r., nr BA.6740.224.2022.AK, odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek [...] - wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gmina Nowy Tomyśl.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, które odmówiły inwestorce pozwolenia na budowę ze względu na niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na nią postanowieniem Starosty Nowotomyskiego z 14 kwietnia 2022 r.

W toku postępowania o pozwolenie na budowę stwierdzono, że przedłożona wraz z wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy obejmuje całość działki, w tym część wydzieloną pod planowaną obwodnicę, zgodnie z obecnie obowiązującym planem miejscowym (uchwałą Nr XLVII/439/2018 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta Nowy Tomyśl oraz wiaduktu wraz z aktywizacją gospodarczą dla między ulicą Celną, a ulicą Kolejową - część A - Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 14 marca 2018 r. poz. 2285). Organ pierwszej instancji, działając w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawcę obowiązek dostarczenia uprawomocnionej decyzji o warunkach zabudowy obejmującej wyłącznie tę część przedmiotowej działki, która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec niewykonania obowiązku przez inwestora organy odmówiły wydania pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej R. S. oraz S. Sp. z o.o. z siedzibą w L., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji oraz uznanie, że decyzje organów administracyjnych zostały wydane z zachowaniem przepisów prawa procesowego, kiedy to organy administracyjne wydające decyzję winny na gruncie niniejszej sprawy zastosować art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p. i wyrażonej w nim instytucji zawieszenia postępowania w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji niebezpieczeństwa wystąpienia sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a ewentualną decyzją o warunkach zabudowy;

- art. 151 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji oraz uznanie, że decyzje organów administracyjnych zostały wydane z zachowaniem przepisów prawa procesowego w sytuacji, kiedy to organy administracyjne nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym interesem tym w niniejszej sprawie jest pogodzenie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i postanowień decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 151 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1, 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji oraz uznanie, że decyzje organów administracyjnych zostały wydane z zachowaniem przepisów prawa procesowego, gdzie co prawda zawarcie ugody było niemożliwe, ale pogodzenie rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wydzielonego terenu pod planowaną obwodnicę) z zapisami zawartymi w ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy nr 281/2012 z dnia 2 października 2012 r., a tym samym wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku [...] już tak;

- art. 151 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji oraz uznanie, że decyzje organów administracyjnych zostały wydane z zachowaniem przepisów prawa procesowego w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy nr 281/2012 z dnia 2 października 2012 r. wcale nie stała się bezprzedmiotowa, brak było normy nakazującej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, bo nie stanowił jej art. 65 u.p.z.p., ani też nie wymagał tego interes stron i społeczny;

- art. 151 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji oraz uznanie, że decyzje organów administracyjnych zostały wydane z zachowaniem przepisów prawa procesowego w sytuacji, kiedy to organy administracyjne winny zawiesić rozpoznanie przedmiotowej sprawy do czasu ostatecznego oraz prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, powyższe naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w przypadku, gdyby WSA w Poznaniu nie naruszył ww. przepisów, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu skarżonych decyzji.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim w przepisie tym zakodowana została zasada ustanawiająca ochronę zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego prawa, poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że skarżący zostali wprowadzeni w błąd przez organy administracyjne w zakresie możliwości rozpoczęcia inwestycji na działce nr [...] położonej w [...];

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że organy administracyjne w niniejszej sprawie prawidłowo orzekły, że nie zostały spełnione przesłanki zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek [...] - wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gm. Nowy Tomyśl, pomimo tego, że skarżący legitymowali się w momencie składania wniosku kompletem dokumentacji projektowej w tym również prawomocną i ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o u.p.z.p.;

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że prawidłowe było przez organy administracyjne nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia uprawomocnionej decyzji i zagospodarowania terenu obejmującą wyłącznie tą część przedmiotowej działki, która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy to skarżąca w czasie nałożenia na nią przedmiotowego obowiązku dysponowała ostateczną i wykonalną decyzją o warunkach zabudowy dotyczącą przedmiotowej działki oraz w sytuacji kiedy to wcześniej nie został nałożony na skarżącą przez organ architektoniczno-budowlany obowiązek skorygowania nieprawidłowości wynikających z procedowania planu obwodnicy, tym bardziej, że decyzja o warunkach zabudowy wyznaczała jedynie orientacyjne linie ewentualnego podziału działki położonej w [...] nr [...];

- art. 65 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 2 października 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie została wygaszona decyzją wygaszającą z dnia 24 maja 2022 r., w momencie w którym decyzja wygaszająca nie była prawomocna, albowiem od decyzji zostało wniesione przez skarżącą odwołanie oraz poprzez uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wydzielonego terenu pod planowaną obwodnicę) są na tyle "inne", iż nie dadzą się pogodzić z ww. prawomocną i ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr 281/2012, a tym samym poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do wygaszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, powyższe naruszenia prawa materialnego doprowadziły do błędnego rozpoznania sprawy polegającego na przyjęciu, że rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają się pogodzić z regulacjami ostatecznej i wykonalnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia nr 281/2012 z dnia 2 października 2012 r. w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżono w pkt h, że "na załączniku graficznym oznaczono orientacyjne linie ewentualnego podziału przedmiotowej działki", a tym samym uznać należy, że możliwa jest ich modyfikacja zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy określają sposób i możliwości zagospodarowania terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu administracyjnego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono, na podstawie art. 125 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 192 p.p.s.a., o zawieszenie postępowania do czasu ponownego, ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, która w chwili obecnej toczy się ponownie przed Burmistrzem Nowego Tomyśla (UiGN.6730.141.2022.III) na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2022 r. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy decyzja o warunkach zabudowy dla określonej zmiany sposobu zagospodarowania terenu uzyskana przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część terenu, którego dotyczyła decyzja, może stanowić podstawę uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej warunkami zabudowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podstawowym obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest sprawdzenie m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z przepisu tego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Samo posłużenie się przez ustawodawcę w treści przepisu alternatywą rozłączną wyklucza możliwość jednoczesnego badania zgodności z planem i decyzją. Z uwagi na to, że plan miejscowy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjnej informacji o obowiązujących na danym terenie przepisach prawa mających wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości oraz o możliwym sposobie jej zagospodarowania, warunkowanym tymi przepisami, w sytuacji gdy obowiązuje plan, nie ma możliwości dokonywania w stosunku do tego samego terenu badania z perspektywy postanowień planu i decyzji o warunkach. Nie ma więc wątpliwości, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Co należy podkreślić nie chodzi tutaj tylko o merytoryczną niezgodność informacji o warunkach zagospodarowania terenu określonej w decyzji o warunkach zabudowy, ale zasadę, że jeżeli plan miejscowy obowiązuje, chociażby na części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, to nie może ona być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są zbieżne lub nawet takie same, jak planu miejscowego (wyrok NSA z 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16, LEX nr 2443923). Z tej perspektywy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny - pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 510/18, LEX nr 2664608).

W realiach sprawy tylko część terenu, dla której określono warunki zabudowy decyzją z 2 października 2012 r., objęta została postanowieniami planu miejscowego uchwalonego 26 lutego 2018 r., co oznacza, że z przyczyn jak wyżej, wskazana decyzja o warunkach zabudowy nie może być punktem odniesienia dla realizacji obowiązku weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że badanie zgodności projektu budowlanego inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę następuje w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy w jej całokształcie, a w nie w jakimś określonym fragmencie. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest informacją o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania danego, konkretnie określonego we wniosku terenu (art. 52 ust. 1 pkt 1a w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z punktu widzenia organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę stanowi ona gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania ściśle określonego terenu na potrzeby planowanej inwestycji. Organy administracji architektoniczno - budowlanej właściwe w sprawie pozwolenia na budowę, na mocy art. 55 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p., związane są całokształtem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a do ich zadań i kompetencji nie należy kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych. Organy nie są również uprawnione do modyfikacji warunków zabudowy w celu wypracowania takiego sposobu zagospodarowania terenu, który dałby się w obszarze inwestycji pogodzić z obowiązującym planem miejscowym. Wyklucza to możliwość skorzystania z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla terenu, na którego części obowiązuje plan miejscowy. Badanie bowiem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy innego obszaru niż teren, do którego odnosi się decyzja w całości, nie spełniłoby swojej funkcji, której służyć ma przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W świetle poczynionych uwag za nietrafny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. powiązany z art. 162 § 1, 2 i 3 k.p.a. przypisujący Sądowi pierwszej instancji naruszenie tych przepisów w zakresie, w jakim Sąd ten nie dokonał oceny okoliczności związanych ze stwierdzeniem wygaśnięcia przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 24 maja 2022 r., nr UiGN.6730.141.2022.III, Burmistrz Nowego Tomyśla orzekł o wygaśnięciu decyzji Burmistrza Nowego Tomyśla z 2 października 2012 r., nr281/2012, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością zlokalizowania garażu w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (ozn. [...]), na części działki nr [...] w miejscowości [...], gmina Nowy Tomyśl. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, rozstrzyganie o legalności decyzji Burmistrza Nowego Tomyśla z 24 maja 2022 r. leży poza granicami niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano kwestia wygaśnięcia decyzji nie stanowi istotnej okoliczności w niniejszej sprawie.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. powiązany z art. 6 k.p.a., w którym autor skargi kasacyjnej odnosi się do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Ten ostatni przepis obliguje organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia postępowania, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły stosować przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., co oznacza, że Sąd a quo trafnie nie dostrzegł tutaj jakiejkolwiek niezgodności z prawem.

Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. powiązany z art. 13 § 1 i § 2 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada polubownego załatwiania spraw administracyjnych nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym nie obligowała organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednocześnie w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy oraz planu miejscowego.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy administracji należycie wyjaśnione, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dokonana przez te organy nie wykracza poza granicę swobodnej oceny dowodów i brak jest podstaw do jej kwestionowania.

Wreszcie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. powiązany z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędnie upatrują w fakcie zakwestionowania w odrębnym postępowaniu decyzji Burmistrza Nowego Tomyśla z 24 maja 2022 r., dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zagadnienia prejudycjalnego uzasadniającego zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uruchomienie kontroli instancyjnej nie stanowiło bowiem przeszkody prawnej do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W realiach rozpoznawanej sprawy, pomiędzy sprawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a sprawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie istnieje taki związek normatywny, o jakim stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ ewentualne uchylenie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z 2 października 2012 r. nie wywrze żadnego wpływu na prowadzone postępowanie. Zarówno wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jak i rozstrzygnięcie sądowe w sprawie jego legalności nie jest uzależnione od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z powodów wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, co czyniło również wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bezzasadnym. Jeżeli bowiem część działki inwestycyjnej, dla której obowiązuje plan miejscowy, objęta jest ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy to decyzja ta nie może być podstawą wydania pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy formalnie stwierdzono jej wygaśnięcie.

Niezakwestionowana poprawność ustaleń faktycznych pozwala na uznanie za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego zastosowania art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej oba przywołane wyżej przepisy zostały w okolicznościach sprawy zastosowane trafnie, co wynika z poczynionych wyżej uwag.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę strona przedłożyła decyzję Burmistrza Nowego Tomyśla z 2 października 2012 r., nr 281/2012, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością zlokalizowania garażu w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (ozn. [...]), na części działki nr [...] w miejscowości [...], gmina Nowy Tomyśl. Z porównania ww. decyzji oraz projektu budowlanego wynika, że oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy linia rozgraniczająca teren inwestycji pokrywa się z granicami działki inwestycyjnej objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie, jak ustalono, część działki inwestycyjnej objęta jest obecnie uchwałą Nr XLVII/439/2018 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta Nowy Tomyśl oraz wiaduktu wraz z aktywizacją gospodarczą dla między ulicą (...), a ulicą (...), zgodnie z którą fragment działki nr [...] (przewidziany w projekcie budowlanym jako powierzchnia biologicznie czynna) znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 6KDG jako teren komunikacji dróg publicznych. Powyższe okoliczności słusznie zatem doprowadziły organy administracji architektoniczno-budowlanej do wniosku, że przedłożona decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy dla wydania w tej sprawie pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji Starosta Nowotomyski prawidłowo zastosował art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości poprzez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej wyłącznie tę część przedmiotowej działki, która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wypadku bowiem ujawnienia stwierdzonych nieprawidłowości, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności obowiązany był na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku mogło stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku, prezentując błędne stanowisko o dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę jednocześnie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 2 października 2012 r. oraz ustalenia planu miejscowego. Jak wskazano wcześniej, takie rozwiązanie, w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wynikającej z niego zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie było możliwe.

Sąd Wojewódzki słusznie zatem zaakceptował stanowisko orzekających organów, że wskutek niewywiązania się przez inwestora z nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie jest trafny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 u.p.z.p. sprowadzający się do, błędnego zdaniem skarżących, zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o warunkach zabudowy z 2 października 2012 r. utraciła moc obowiązującą wskutek wydania przez Burmistrza Nowego Tomyśla decyzji z 24 maja 2022 r. stwierdzającej jej wygaśnięcie. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na to, że decyzja wygaszająca nie była prawomocna, a ponadto nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 65 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z 2 października 2012 r., ponieważ na potrzeby prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę możliwe było "pogodzenie" ustaleń wynikających z planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Ponownie należy wskazać, że ocena legalności decyzji Burmistrza Nowego Tomyśla z 24 maja 2022 r. leży poza granicami niniejszej sprawy. Przy tym, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny i nawet jej pozostawanie w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony.

Za nieuzasadniony należało uznać też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że skarżący zostali wprowadzeni w błąd przez organy administracyjne w zakresie możliwości rozpoczęcia inwestycji na działce nr [...] położonej w [...]. Kierunek i podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie opierają się na obowiązujących przepisach prawa i nie mogą być uzależnione od indywidualnej oceny jakości wykonywania zadań przez administrację publiczną. Przedmiotem sprawy jest pozwolenie na budowę, a nie ocena lub odpowiedzialność organów administracji publicznej, które są zawsze obowiązane działać w granicach i na podstawie prawa.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.