Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1442/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 17 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 26 września 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1442/19), oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 17 maja 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 26 września 2018 r. nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...], oznaczonej jako działki położone w [...] 1. obręb [...] - nr [...] o pow. [...] ha, - nr [...] o pow. [...] ha, - nr [...] o pow. [...] ha, 2. obręb [...] - nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest Kw nr [...].

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w uzasadnieniu swego stanowiska Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przywołała treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych a także wskazała na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone na tle powołanego przepisu. Odnosząc zaś powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że było w niej istotne ustalenie, czy przedmiotowe działki stanowiły 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, czy Gmina Miasta [...] wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a następnie, czy przeniesienie własności ww. działek, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, jest prawnie uzasadnione.

Z ustaleń Komisji wynikało, że przedmiotowa nieruchomość, to zurbanizowane tereny niezabudowane, położone wzdłuż [...], a prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostało nabyte przez Gminę Miasta [...] w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, polegającej na regulacji [...] wraz z budową zbiornika retencyjnego. Działka nr [...] miała poprzednio nr [...], działka nr [...] miała poprzednio nr [...], działka nr [...] miała poprzednio nr [...], a działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...]. Obecnie ww. działki są zapisane w Kw nr [...]. Działki te były uprzednio częścią parcel nr [...] km 9, nr [...] km 8 oraz nr [...] km 9. Nieruchomości te przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 września 1971 r. i z 10 sierpnia 1966 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 20 czerwca 1973 r., a zatem stanowiły własność Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków ww. działki są oznaczone symbolem "Bp" - zurbanizowane tereny zabudowane lub w trakcie zabudowy. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Gminę Miasta [...] od spółki PKP S.A. na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z 18 marca 2011 r. Rep. A nr [...]. Gmina na przedmiotowej nieruchomości wykonuje zadanie własne, polegające na utrzymaniu działki pełniącej funkcję związaną z gospodarką wodną, które jest realizowane na podstawie posiadanego przez Gminę prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie Komisji, Gmina - jako użytkownik wieczysty nieruchomości - może realizować zadania własne na opisanej wyżej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I CSK 633/16). Tym samym Gmina Miasta [...] ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z przepisami. Posiadane przez Gminę Miasta [...] prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie gospodarki wodnej a w konsekwencji nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Ponadto organ dodał, że niewątpliwie .przekazanie mienia w tym trybie nie było obligatoryjne, a ww. przepis pozostawiały do uznania organu, czy dane mienie przekaże, czy też nie. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służyło realizacji zadań wnoszącej gminy, należała ostatecznie do organu, a ten podejmował ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki, w tym zakresie kierując się ponadgminnym interesem społecznym.

W ocenie Komisji, należało zatem przyjąć, że będąca użytkownikiem wieczystym Gmina Miasta [...] nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań gminy a ponadto przekazanie ww. nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 cyt. ustawy - prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie.

Bez znaczenia natomiast dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawały –zdaniem Komisji – argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące kosztów utrzymania i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Negatywna decyzja komunalizacyjna nie zamykała także Gminie Miasta [...] drogi do nabycia prawa własności ww. nieruchomości w innym trybie.

Na wyżej przedstawioną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 17 maja 2019 r. Gmina Miasta [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono organowi naruszenie:

1) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...];

2) art. 5 ust. 4 ustaw z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...] i że przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy z zakresu ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

3) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1980 r. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Gminy Miasta [...] spornej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż ocena prawna, dokonana przez organy obu instancji była w tym przypadku prawidłowa.

W szczególności, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można było uznać za trafną argumentację skarżącej Gminy, która była oparta na twierdzeniu, że tylko przysługujące jej prawo własności do przedmiotowej nieruchomości zapewni Gminie prawidłowe wykonywanie realizowanych przez nią zadań własnych (tj. w tym przypadku zadań w zakresie gospodarki wodnej). Sąd w całości podzielił bowiem stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca - jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości - może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności.

Sąd Wojewódzki wskazał ponadto, że słusznie organy przyjęły, iż argumentacja wnioskodawcy była niewystarczająca do wykazania konieczności nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto [...], w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., prawa własności do przedmiotowych nieruchomości Skarbu Państwa.

Jak podnosił bowiem Sąd, z treści umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z 18 marca 2011 r. Rep. A nr [...] i treści księgi wieczystej Kw nr [...] nie wynika, aby podany przez wnioskodawcę sposób korzystania z przedmiotowego gruntu przez Gminę był wyłączony postanowieniami umownymi [art. 233 w zw. z art. 239 Kodeksu cywilnego, art. 30 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i że wobec tego jedyną prawną formą władania spornym gruntem mogło być prawo własności. Gmina nie wykazała więc, że bieżące korzystanie z przedmiotowego gruntu polegające na eksploatacji i utrzymaniu spornego mienia, które realizuje Zarząd Dróg i Zieleni w [...], nie jest możliwe bez nabycia do tego mienia prawa własności. Nie wykazała, że realizowane przez nią aktualnie na spornym gruncie zadania własne, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (okoliczność w sprawie niesporna), polegające na ciągłym, na bieżąco, zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakresie gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska, a zwłaszcza w zakresie gospodarki wodnej (zadanie najbardziej eksponowane przez Gminę), są niemożliwe do wykonania lub ich wykonanie będzie w znacznym stopniu ograniczone, bez uzyskania prawa własności do przedmiotowego mienia. Nie wykazała też, że (wskazywane dopiero w skardze) zarządzanie zasobami wodnymi, o którym mowa w art. 10 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, nie jest możliwe bez nabycia prawa własności do przedmiotowego mienia.

Sąd zgodził się również z organami, że czynniki ekonomiczne, tj. ponoszenie przez Gminę kosztów utrzymania i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości i związana z tym chęć zmniejszenia przez Gminę nakładów finansowych na mienie z którego wnioskodawca korzysta, nie są wystarczającymi argumentami przemawiającymi za zasadnością przekazania mienia Gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy.

Ponadto zdaniem Sądu, przekazanie mienia Gminie w tym trybie na własność prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia jej majątku. Art. 5 ust. 4 ustawy nie może być stosowany jako swoista forma wywłaszczenia Skarbu Państwa z prawa własności na cele publiczne, tylko po to, aby jednostka samorządu terytorialnego, która ma już tytuł prawnorzeczowy do gruntu, na którym faktycznie wykonuje swe zadania własne (czego nie kwestionują organy, ani Sąd) nabyła silniejsze prawo do tegoż gruntu, w sytuacji, gdy posiadane przez Gminę użytkowanie wieczyste stanowi wystarczającą prawną formę do władania, gospodarowania i zarządzania spornym gruntem. Nie można było zatem uznać, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miasta [...], zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa;

II. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez uznanie przez WSA w Warszawie za Krajową Komisją Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...],

2) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.) przez uznanie przez WSA w Warszawie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...] i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto wnosiła rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które okazały się w tym przypadku uzasadnione.

Zdaniem składu orzekającego, uzasadniony okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a.

Stanowiący podstawę wydania decyzji organów obu instancji, jak również wzorzec kontroli dla Sądu pierwszej instancji art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przewiduje, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Organy, jak również Sąd pierwszej instancji, podkreślały w niniejszej sprawie, że przepis ten ma charakter uznaniowy i z tym stanowiskiem – co do zasady – należy się zgodzić. Wymaga ono jednak doprecyzowania, w tym zakresie, że możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie analizowanego przepisu, uzależniona jest od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. a więc w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak również od ustalenia, czy mienie związane jest z realizacją zadań danej gminy.

Jak zwraca się uwagę w judykaturze, gminie może być przekazane mienie związane z obecnie realizowanymi przez nią zadaniami. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r. I OSK 4077/18).

Dopiero zatem, gdy te dwie przesłanki nie zachodzą, organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności. Innymi słowy dopiero po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że jest ono związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której przyznaje gminie prawo własności do danego mienia bądź też odmawia jego przyznania.

Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wymaga więc prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wprawdzie przy tym pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie zostały zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, ale - jak zwraca się uwagę w doktrynie - sposób rozumienia przywołanych w art. 7 k.p.a. uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego, niezmiennego (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, art. 7). Stanowisko to podziela zaś skład orzekający w niniejszej sprawie.

Należy również zwrócić uwagę, że ustawodawca nie przesądził, któremu z wymienionych interesów należy nadać pierwszeństwo. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił bowiem hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r.(sygn. akt III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181) stwierdził natomiast, że (cyt.): "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".

Poza tym skład orzekający pragnie zwrócić również uwagę na wyrażany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, OSPiKA 1982/1–2, poz. 22, pogląd przywoływany przez P. Przybysza [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7, oraz przez C. Martysza, A. Matana [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Warszawa 2010, art. 7).

Zastosowanie zatem przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego, wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, trzeba stwierdzić, że organy nie sprecyzowały w ogóle, w jaki sposób należało w tym przypadku rozumieć pojęcia: słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Podkreślić zaś w tym miejscu należy, że w odniesieniu do decyzji uznaniowej, o ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia nie podlega kontroli sądowej, to kontroli takiej podlega jednak przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. W rezultacie zatem decyzja nie zawierająca wyjaśnienia owych pojęć, a w konsekwencji nie zawierająca więc wyjaśnienia, dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym (a w tym przypadku nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową), traciła charakter decyzji uznaniowej a stawała się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą również z art. 7 k.p.a. zasadą stania przez organy na straży praworządności.

Podkreślić też trzeba, że - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 289/12 (a stanowisko to Sąd kasacyjny rozpoznający obecnie sprawę w pełni podziela) - w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

W realiach niniejszej sprawy przywołane wyżej okoliczności nie zostały skontrolowane ani w ramach kontroli instancyjnej, ani w ramach kontroli dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji sprowadzały się praktycznie do stwierdzenia, że Gmina - jako użytkownik wieczysty gruntu - może z niego korzystać jak właściciel a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego było wystarczające do zrealizowania przez nią zadań własnych w zakresie gospodarki wodnej. Podnoszone natomiast przez skarżącą argumenty natury finansowej (to jest konieczność ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste) pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Powyższe oznaczało więc, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana była ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem nieruchomości jak i opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. Jednocześnie przy tym organy zaniechały jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego przyjęły takie stanowisko. Sąd pierwszej instancji podkreślił natomiast, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Tymczasem fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania było właśnie okolicznością, która musiała być ustalona by w ogóle mogło dojść do przyznania bądź odmowy przyznania - w ramach uznania administracyjnego - prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z dnia 7 maja 2020 r., gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni. Zatem ustalenie, że gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu obrazy prawa materialnego, wyjaśnić należy, że ani Sąd pierwszej instancji, ani organy nie kwestionowali, że na spornej nieruchomości Gmina wykonuje zadania własne.

Wadliwie jednak Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenie czy w tym przypadku mienie było związane z realizacją zadań gminy, pozostawione zostało uznaniu organu. Tymczasem okoliczność, czy spełnione były przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie zostało pozostawiona uznaniu organów administracji. Organy, stosując bowiem analizowany przepis, zobowiązane są do ustalenia, czy zadania te są realizowane na danej nieruchomości. Zobowiązane są zatem zbadać, jakie zadania wykonywane były na nieruchomości a następnie ustalić, czy zadania te mieściły się w pojęciu zadań własnych gminy.

Nieprawidłowo było też stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że posiadanie przez Gminę prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczało niespełnienie przesłanek przewidzianych ustawą. Z brzmienia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wynika bowiem, by posiadanie prawa użytkowania wieczystego pozostawało w jakimkolwiek związku z ustalaniem zaistnienia przesłanek nabycia prawa własności, którymi są: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i realizowanie na tej nieruchomości zadań danej gminy.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organy winny przede wszystkim wyjaśnić, w jaki sposób w niniejszej sprawie należy rozumieć pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, uwzględniając, że podmiotem wnioskującym była w tym przypadku Gmina, czyli podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który wykorzystuje nieruchomość w związku z realizacją inwestycji celu publicznego jako zadanie własne, a następnie winny podjąć rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając wskazane wyżej dyrektywy, dotyczące wykładni art. 7 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1

w zw. z art. 205 § 2 i art. 193 p.p.s.a.