Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 713/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 września 2023 r. nr LXXXVI/932/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Kościuszki i Nowej w Rogoźnie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Rogoźno na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LXXXVI/932/2023 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Kościuszki i Nowej w Rogoźnie (dalej "Uchwała"). Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej Uchwały w całości, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Wojewoda podniósł, że podstawę prawną podjętej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 977 ze zm., zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.z.p.").

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i stwierdził naruszenie ww. przepisów ustawy i rozporządzenia w związku z pominięciem wyznaczania w ustaleniach planu parametru maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków usługowych, których lokalizację dopuszczono ustaleniami § 13 pkt 2 lit. d Uchwały, na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, oznaczonym na rysunku planu symbolem MWU.

Po drugie, Wojewoda podał, że w § 13 pkt 13 Uchwały, w obrębie terenu MWU ustalono minimalną wielkość działki budowlanej na 1000 m2. Zdaniem Wojewody przepisy ustawy wprost upoważniają organy gminy jedynie do ustalenia parametru minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, która mogłaby powstać w procedurze podziału nieruchomości po uchwaleniu planu zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy.

W rezultacie skarżący stwierdził, że Rada Miejska w Rogoźnie, wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulacje wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rogoźnie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że celem planu miejscowego było przede wszystkim ustalenie przeznaczenia terenów oraz zasad zagospodarowania i zabudowy dla obszaru obejmującego bliskie sąsiedztwo Urzędu Miejskiego w Rogoźnie i to na wniosek jego mieszkańców, którzy czynnie uczestniczyli w procedurze planistycznej. Uchwalenie planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru stanowiło realizację polityki przestrzennej ustalonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rogoźno, zgodnie z którym dla poszczególnych terenów przewidziano funkcje rozwoju zainwestowania, z dominującą funkcją mieszkaniową.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ wskazał, że wysokość budynków "mieszkalnych i mieszkalno-usługowych" w § 13 pkt 4 Uchwały określono poprzez wskazanie liczby kondygnacji, a jeśli budziłoby to wątpliwości to zdaniem Gminy wystarczyłoby wykreślenie samych tych słów (a więc unieważnienie uchwały w części), ponieważ intencją uchwałodawcy było określenie maksymalnej wysokości budynków w ten sam sposób dla wszystkich ich rodzajów. Organ podkreślił, iż przedmiotowy teren objęty planem miejscowym jest w intensywny sposób zabudowany istniejącymi budynkami usługowymi. Celem planu miejscowego było nadanie ram umożliwiających przekształcenie funkcji istniejących obiektów na pożądaną w tym miejscu funkcję mieszkaniowo - usługową, a w związku z tym że działka od frontu jest zabudowana istniejącym budynkiem objętym ochroną konserwatorską realizacja nowych obiektów możliwa będzie jedynie w głębi działki.

Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów organ wskazał, że zapis §13 pkt 13 Uchwały określający minimalną wielkość działki budowlanej 1000 m2 w sposób oczywisty mają zastosowanie jedynie do nowo wydzielanych na terenie objętym przedmiotowym planie działek. W związku z powyższym nie zachodzi zatem zarzucony przez stronę skarżąca przypadek wykroczenia przez Radę Miejską w Rogoźnie poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, jednakże gdyby Sąd uznał inaczej istnieje możliwość wykreślenia tegoż pkt (zatem stwierdzenie częściowej nieważności planu), albowiem stanowi on jedynie fakultatywny element planu.

Na rozprawie przed WSA w Poznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. stawił się pełnomocnik organu, który wywodził, jak w odpowiedzi na skargę i wnosił o jej oddalenie. Podkreślał fakultatywny charakter postanowienia § 13 pkt 13 Uchwały, ktorego wyeliminowanie jest możliwe poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały w części. Co do zarzutu odnoszącego się do wysokości zabudowy to zagadnienie to pozostawił do uznania Sądu, przy czym wskazał, że mieszkańcom zależy na obowiązywaniu m.p.z.p. tego rejonu. Nadto podkreślił, że dotychczas Wojewoda nie dostrzegł wytkniętych uchybień i w trybie nadzoru nie stwierdził nieważności zaskarżonych postanowień Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr LXXXVI/932/2023 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Kościuszki i Nowej w Rogoźnie (dalej "Uchwała"), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 listopada 2023 r., pod pozycją 9970.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Wojewoda zaskarżył Uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na istotne naruszenie prawa, co wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej Uchwały i rozpoznania skargi przez Sąd. Wojewoda wywiódł skargę jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; w skrócie "u.s.g.").

Rada Gminy uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały. Jako podstawę prawną Uchwały wskazano ten przepis oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Wobec powyższego, skoro Wojewoda nie stwierdził nieważności Uchwały we wskazanym ustawowym terminie, bez względu na przyczny, to przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. zawiera kompetencję do zaskarżenia aktu prawa miesjcowego do sądu administracyjnego. Nie można zatem czynić skarżącemu Wojewodzie zarzutu, że dostrzeżone wady aktu prawa miejscowego uczynił przedmiotem skargi dopiero po upływie ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Taka kompetencja Wojewody wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., skoro organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. Intencją ustawodawcy jest bowiem wyeliminowanie aktu prawa miejscowego (uchwały i zarządzenia) z obrotu prawnego, jeżeli obarczony jest wadą istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się niekonkurencyjny charakter środków nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (w tym rozstrzygnięć nadzorczych) oraz środka w postaci zaskarżania uchwał (zarządzeń) do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gliwicach z 6.10.2008 r., II SA/Gl 466/08, LEX nr 483145).

Przepis art. 93 u.s.g. nie zakreśla terminu, w jakim organ nadzoru powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wobec tego kompetencja organu nadzoru może być wykonywana bez względu na upływ czasu od podjęcia uchwały (zarządzenia).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody 11 września 2024 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. W kontekście wspomnianych "granic zaskarżenia" należy podkreślić, że Wojewoda, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył Uchwałę jedynie w określonej części. W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, aczkolwiek ze skutkiem stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.

W tym miejscu wskazć należy za skarżącym Wojewodą, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychasowe w związku z podjęciem i niezakończeniem prac planistycznych przed dniem wejścia w życie nowelicji u.p.z.p. oraz podjęciem przez Radę Miejską w Rogoźnie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. w dniu 25 sierpnia 2021 r., zatem przed wejściem w życie nowego rozporządzenia wykonawczego Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404). W dniu 24 września 2023 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) i zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy z wyłączeniem przypadków wskazanych w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto w dniu 24 grudnia 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na mocy

§ 12 pkt 1 tego rozporządzenia, do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu.

Przechodząc dalej wskazać należy, że pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu. Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie § 13 pkt 2 lit. d Uchwały wskazać należy, że zgodnie z tym postanwieniem dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, oznaczonego na rysunku planu symbolem MWU, ustala się lokalizację budynków usługowych. Następnie w § 13 pkt 4 Uchwały uchwałodawca określił realizację nowych budynków mieszkalnych i mieszkalno - usługowych o wysokości minimalnie II i maksymalnie III kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe, a w § 13 pkt 5 Uchwały dalsze szczególowe wskaźniki zagospodarowania terenu objętego Planem.

W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabrakło, więc ustalenia wysokości nowych budynków usługowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Dodatkowo w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Maksymalna wysokość zabudowy jest więc obligatoryjnym elementem planu co do każdego z rodzajów zabudowy przewidzianego przez uchwałodawcę na terenie objętym planem, a brak jego określenia co do zabudowy usługowej na terenie zaskarżónego planu stanowi istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., skutkujące już z tego powodu koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. Uchwała przewiduje bowiem lokalizację budynków usługowych, co podkreślono także w odpowiedzi na skargę. Brak zatem ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy dla tego przeznaczenia oznacza brak obowiązkowego ustalenia w zakesie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Organ podnosił w odpowiedzi na skagę, że w § 13 pkt 4 Uchwały określono wysokość budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych na minimalnie II i maksymalnie III kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Zdamiem Sądu, maksymalna wysokość zabudowy powinna być jednk określona za pomocą jednostki metrycznej z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość. Wysokość zabudowy powinna być wyrażona w takich jednostkach, które pozwala na jej precyzyjne określenie. Podstawową jednostką w układzie SI (Międzynarodowym Układzie Jednostek Miar, zatwierdzonym w 1960 r. przez Generalną Konferencję Miar na XI Generalnej Konferencji Miar i obowiązującym w Polsce od 1966 r.) dla określenia długości jest metr i dlatego w metrach lub pochodnych tej podstawowej jednostki powinny być wyrażane takie wielkości jak wysokość. Obowiązek podawania długości w metrach wynikał także z obowiązujących w dacie uchwalania planu miejscowego przepisów - z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2020 r. w sprawie legalnych jednostek miar (Dz. U. z 2020 r. poz. 1024). W związku z tym, w przypadku wysokości będącej miarą długości mierzoną pionowo plan miejscowy winien precyzyjnie określać ten parametr tak, aby nie było żadnych co do niego wątpliwości. Plan powinien bowiem w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej na danym terenie. Wymóg ten zostanie spełniony tylko wówczas, gdy wysokość będzie ustalona w jednostkach metrycznych. Jedynie obok, ale nie zamiast jednostki metrycznej, dopuszczalnym jest wskazanie na liczbę kondygnacji jako dodatkowego kryterium warunkującego wysokość zabudowy. Liczba kondygnacji nie może zastąpić określenia wysokości zabudowy w jednostka metrycznych na danym terenie (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2741/19, CBOSA).

Samo pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.) i w dacie uchwalania planu miejscowego pod tym pojęciem rozumiano poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważano także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 metry bez możliwości uznania za kondygnację nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Ta definicja nie wskazuje precyzyjnie na wysokość samej kondygnacji. Przykładowo zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna wysokość pomieszczeń w świetle przeznaczonych na pobyt ludzi wynosiła zasadniczo od 2,2 metra do 3,3 metra, a zgodnie z § 77 § 2 i 3 ww. rozporządzenia dla pomieszczeń higienicznosanitarnych minimalna wysokość pomieszczeń w świetle wynosi od 2,2 do 3 metrów. Już przytoczone przepisy wskazują, że prawodawca nie określił jednolitych standardów minimalnej wysokości w świetle pomieszczeń, a przy tym pominął regulowanie maksymalnej wysokości tych pomieszczeń. Wysokość pomieszczeń jest przy tym integralnie związana z wysokością kondygnacji. Tym samym określając w planie miejscowym wysokość jedynie przy uwzględnieniu liczby kondygnacji pozostawia się inwestorowi doprecyzowanie, czy dana kondygnacja będzie miała wysokość np. 2,5 metra czy też 3,5 metra lub więcej. Taki zaś sposób regulacji treści planu miejscowego, który nie określa parametrów zabudowy, a przenosi to na inwestora, narusza w istotny sposób zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy pamiętać, że determinują one bezpośrednio właśnie treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19, CBOSA).

Przy czym, wadliwości tej nie eliminuje postanowienie planu wskazane w treści § 13 pkt 5 Uchwały. W ocenie Sądu wbrew zasadzie precyzyjności regulacji aktu prawa miejscowego nie sposób wyinterpretować z niego obowiązkowego określenia w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy. Z treści tego postanowienia wynika, że wskazane w punktach a) oraz b) wysokości odnoszą się bowiem do realizacji poddasza użytkowego budynków, o których mowa w pkt 4, a w istocie domniemywać należy, że wskazane w tym postanowieniu wysokości odnoszą się tylko do budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych, w których zaprojektowane będzie poddasze użytkowe, bo przecież nie do wysokosci samego poddasza (10 m, czy 12 m w zależności od geometrii dachu). Nadal jednak brak precyzyjnej regualacji odnoszacej się do obowiązkowego wskazania maksymalnej wysokości zabudowy w metrach dla budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych oraz budynków usługowych, których lokalizacje uchwałodawca przewidział na terenie objętych planem.

Powtórzyć bowiem należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Istotne znaczenie ma zatem wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6 w zw. z § 143 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA). Takiej precyzyjnej regulacji odzwierciedlającej zamiar ustawodawcy wyrażony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie obowiązkowego określenia maksymalnej wysokości zbudowy zabrakło w niniejszej sprawie.

Powyższe uwagi ogólne odnieść należy także do § 13 pkt 13 Uchwały, zgodnie z którym “dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, oznaczonego na rysunku planu symbolem MWU, ustala się: minimalną wielkość działki budowalnej 1000 m2". Zdaniem autora skargi ustalenia Uchwały w zakresie

§ 13 pkt 13 Uchwały naruszają zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. – w myśl których w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych".

Zgodzić się należy z Wojewodą, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. uprawnia organ uchwałodawczy do określenia minimalnej powierzchni tylko nowo wydzielonych działek budowlanych, a nie już istniejących. Przepis ten winien być interpretowany ściśle. Wynika z niego, że: po pierwsze - rada gminy taką minimalną powierzchnię może określić; po drugie - określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek. Z postanowień planu musi wyraźnie wynikać, iż chodzi o nowo wydzielane działki, a nie o jakiekolwiek inne. W niniejszej sprawie tego zabrakło, a więc doszło do naruszenia opisywanych wyżej Zasad techniki prawodawczej odnośnie precyzyjności i jednoznaczności przepisów prawa, o czym mowa jest w § 6 ZTP w zw. z § 143 ZTP. Samo to naruszenie nie powodowałoby uznania Uchwały za nieważną w całości i jako postanowienie o fakultatywnym charakterze (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.) mogłoby być wyeliminowane poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części. Jednakże uchybienie dotyczące wysokości projektowanej zabudowy, które w okolicznościach niniejszej sprawy należało ocenic jako istotne naruszenie prawa, musiało skutkować uwzględnieniem skargi w całości.

Podsumowując, w tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność w całości z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność Uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak orzekł w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.