Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 824/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 7, art. 76, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor Sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 czerwca 2024 r., nr SKO.40.725.2024.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 17 stycznia 2024 r., nr MGOPS.II.40172.34.01.2024.DK.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez B. K. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni), decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r., nr SKO.40.725.2024.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 17 stycznia 2024 r., nr MGOPS.U.40172.34.01.2024.DK, w przedmiocie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – H. D.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, a następnie wskazał prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że dniu 28 grudnia 2023 r. strona złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. (dalej: MGOPS w Z.) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaną opieką nad matką – H. D., urodzoną [...], której stan cywilny to wdowa. W aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...], na podstawie którego matka strony została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. stwierdził, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 listopada 2023 r., tj. od dnia złożenia wniosku o wydanie tego orzeczenia.

Ponadto w aktach sprawy jako dowód organ pierwszoinstancyjny zgromadził oświadczenia złożone przez wnioskodawczynię, datowane na dzień 28 grudnia 2023 r., z których wynika, że pobiera emeryturę z ZUS, nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, w związku ze złym stanem zdrowia matki jest jej potrzebna przy następujących czynnościach - pielęgnacji, utrzymywaniu czystości, przygotowywaniu posiłków, wyjazdach do lekarza, robieniu zakupów, płaceniu rachunków. Wnioskodawczyni wskazała przy tym, że pobiera emeryturę od kilku lat, ale jest ją w stanie zawiesić jeżeli zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne, czego dowodzi decyzja ZUS z dnia 10 marca 2020 r. nr [...] o przyznaniu emerytury. Jednocześnie organ pierwszoinstancyjny przeprowadził 16 stycznia 2024 r., wywiad środowiskowy z którego wynika, że matka strony przeprowadziła się do córki przed świętami Bożego Narodzenia w 2023 r., wnioskodawczyni pomaga matce w przesłaniu łóżka, towarzyszy matce w drodze do łazienki (usytuowanej poza mieszkaniem na korytarzu), robi zakupy, przygotowuje ciepłe posiłki, utrzymuje porządek w mieszkaniu, myje naczynia, robi pranie, umawia wizyty lekarskie, realizuje recepty, załatwia inne potrzeby matki. Pracownik socjalny ustalił, że matka strony samodzielnie się przebiera i kąpie, nie potrzebuje pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, po mieszkaniu porusza się bez pomocy, ogólnie wnioskodawczym pomaga matce o różnych porach w ciągu dnia przez około 6 godzin dziennie.

Zdaniem pracownika socjalnego matka strony wiele czynności jest w stanie zaspokoić samodzielnie, a pomoc córki stanowi uzupełnienie potrzeb matki, głównie związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

W tych okolicznościach przytoczoną powyżej decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r. nr MGOPS.11.40172.34.01.2024.DK organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Argumentując, że powodem odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez wnioskodawczynię emerytury oraz wiek w którym powstała niepełnosprawność, tj. występowanie przeszkody określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 b ww. ustawy.

Z decyzją tą nie zgodziła się strona, która dniu 29 stycznia 2024 r., złożyła od niej odwołanie. Podniosła w nim, że decyzja organu I instancji jest dla niej krzywdząca, ponieważ matka wymaga z jej strony opieki, co wyjaśniła w trakcie wywiadu środowiskowego. Organ I instancji przekazał odwołanie, wraz z aktami sprawy, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, ponieważ nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w trybie określonym w art. 132 k.p.a.

Kolegium pismem z dnia 13 maja 2024 r. nr [...] zwróciło się do Kierownika MGOPS w Z. o ponowne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), dalej także: ustawa, w celu szczegółowego ustalenia wykonywanych czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych przez wnioskodawczynię względem matki, w tym dokładnego ustalenia, ile poszczególne czynności zajmują czasu (należy określić, ile czasu je wykonuje i w jakich godzinach w ciągu doby) i jak często są wykonywane (czy codziennie lub kilka razy w tygodniu / miesiącu / roku), czy matka wnioskodawczyni wymaga pomocy przy czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych, i czy ma taką pomoc zapewnianą przez córkę, czy matka wnioskodawczyni wymaga pomocy przy przyjmowaniu leków, wykonywaniu innych czynności związanych z utrzymywaniem odpowiedniej kondycji zdrowotnej, czy matka wnioskodawczyni potrafi się samodzielnie poruszać, czy też wymaga stałej pomocy przy przemieszczaniu się zarówno w mieszkaniu jak i na zewnątrz, czy w opinii pracownika socjalnego matka wnioskodawczyni potrafi samodzielnie funkcjonować bez stałego nadzoru córki, czy też pozostawanie jej samej w mieszkaniu stwarza dla niej zagrożenie zdrowia i życia, czy w opinii pracownika socjalnego matka wnioskodawczyni wymaga rzeczywiści zapewniania jej opieki, czy też wnioskodawczyni wyręcza jedynie matkę w wykonywaniu czynności dnia codziennego.

Ponadto organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do ustalenia i udokumentowania czy osoba wymagająca opieki lub osoba uprawniona do jej reprezentowania złożyły wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.): osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ww, ustawie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ I instancji pismem z dnia 24 maja 2024 r., nr [...], przekazał wywiad środowiskowy oraz oświadczenie strony.

Kolegium wskazało, że w wywiadu wynika, że w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni nie zastano matki strony, która – jak oświadczyła córka – od dwóch dni przebywa w swoim mieszkaniu, z uwagi na konieczność spakowania się przed wyjazdem na wieś, gdzie wyjeżdżają regularnie od 5 lat i przebywają tam przez okres 5 miesięcy. Wnioskodawczyni – na co zmówiło uwagę Kolegium – twierdziła, że matka z nią mieszka, jednak z obserwacji pracownika socjalnego wynika, że w mieszkaniu brak było widocznych przedmiotów i ubrań, które mogłyby należeć do matki strony. Wnioskodawczyni tę okoliczność wytłumaczyła spakowaniem większości rzeczy przed wyjazdem na wieś. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w mieszkaniu znajduje się tylko jeden tapczan, co wnioskodawczyni tłumaczyła wspólnym spaniem na jednym łóżku z matką.

Odnosząc się do czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych wykonywanych przez stronę względem matki ustalono, że 2 razy w tygodniu w porze wieczornej przez pół godziny pomaga matce w kąpieli i myciu głowy, pomoc ta polega na asystowaniu w łazience ze względu na "zawroty głowy". Ponadto wnioskodawczyni przygotowuje śniadania od 20 do 40 minut, obiad przez około 2 godziny i kolacje przez około 30 minut, codziennie sprząta mieszkanie przez około godzinę, ogółem wymienione czynności zajmują codziennie od 4 do 5 godzin.

Równocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w odpowiedzi na pytanie czy "matka nie potrafi samodzielnie posprzątać swojego otoczenia" wnioskodawczyni wyjaśniła, że "woli to zrobić sama, bo zrobi to dokładniej". Zdaniem pracownika socjalnego córka wykonuje te czynności nie ze względu na brak samodzielności matki, ale z chęci wykonania tego dokładniej. Kolegium podniosło, że na pytanie odnośnie pomocy przy czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych wnioskodawczyni wskazała, że jej matka radzi sobie w większości samodzielnie, tj. w zakresie mycia przy umywalce, higienie jamy ustnej, wejściu i wyjściu z prysznica, czesaniu się, korzystaniu z toalety, obcinania paznokci, ubierania i rozbierania się, jedynie przy braniu prysznica matka wymaga asysty. Samodzielnie natomiast przyjmuje leki i nie wymaga w tym zakresie pomocy, podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni wykonała telefon do matki z pytaniem na co choruje i czy bierze lek, co – w ocenie organu – wskazuje na brak wiedzy córki o stanie zdrowia matki. Wnioskodawczyni nie była w stanie wskazać u jakich specjalistów leczy się matka, pod kontrolą jakich poradni się znajduje oraz z jaką częstotliwością musi do nich jeździć. Podała, że matka ma problemy z [...], [...] i leczy się na [...] ma [...] i [...]. Ustalono, że matka strony nie stosuje żadnej diety oraz nie jest rehabilitowana. Wnioskodawczyni podała, że matka porusza się po mieszkaniu samodzielnie, wychodząc na zewnątrz korzysta z balkonika i wówczas wymaga kontroli i nadzoru.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że strona wskazała, że niedawno matka była przez kilka dni sama w mieszkaniu, pomoc zapewniali jej sąsiedzi w formie robienia zakupów, co zdaniem pracownika socjalnego potwierdza, że matka strony może funkcjonować bez stałego nadzoru córki. Pracownik socjalny wskazał, że wnioskodawczym w trakcie wywiadu środowiskowego wielokrotnie mieszała fakty dotyczące matki, jej stanu zdrowia, miejsca zamieszkania, oraz wykonywanych przy niej czynnościach. Zaznaczył także, że podkreślała, iż matka jest osobą starszą, która wymaga wsparcia, że jest samodzielna, ale wymaga nadzoru, bo "kręci się jej w głowie", co – zdaniem organu – sugeruje, że jest w stanie samodzielnie wykonywać większość czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem, jednak ze względu na troskę i poczucie "lepszego" i "dokładniejszego" wykonywania czynności, są one realizowane przez córkę. Z informacji pozyskanych przez pracownika socjalnego w środowisku zamieszkania wnioskodawczyni wynika, że jej matka nie jest tam widywana, co może wskazywać na niezamieszkiwanie wspólnie z córką. Strona oświadczyła przy tym, że jej matka nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tym samym go nie pobiera.

Zdaniem Kolegium odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazując na powody, które stanowiły o takim kształcie rozstrzygnięcia wyjaśniło, że podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323), zwanej nadal: "ustawą". Zauważyło równocześnie, że z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawa ta, na mocy art. 43 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 z ze zm.), została zmieniona w zakresie treści art. 17 ustawy, regulującego warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonana tym aktem prawnym nowelizacja doprowadziła do istotnej zmiany kryteriów przyznawania tego świadczenia, w stosunku do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. W dalszych motywach podniosło, że ustawodawca w ustawie nowelizującej zawarł przepisy przejściowe, określające skutek wprowadzenia tych zmian. W związku z tym stwierdził, że podstawową regułą obowiązującą w przypadku zmiany stanu prawnego jest to, że przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie. W ustawie o świadczeniu wspierającym taką normę zawarto w art. 63 ust. 1, zgodnie z którym "w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". Zdaniem Kolegium z wykładni tego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że jeżeli powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło do 31 grudnia 2023 r. to stosuje się przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, czyli obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Zatem, jeżeli prawo to nie powstało do 31 grudnia 2023 r. wówczas należy stosować aktualne przepisy, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Natomiast przez powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozumieć moment, w którym doszło do spełnienia wszystkich, ustawowych warunków koniecznych do nabycia tego prawa. Tym samym w ocenie Kolegium kluczową kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne do nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia, z jednoczesnym brakiem przesłanek negatywnych, wykluczających przyznanie tego prawa, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Ustalenia w tym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy doszło, w przypadku strony do powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r., co następnie zdeterminuje stan prawny, według którego należy w sprawie orzekać. Zaznaczył następnie, że art. 17 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej "opieki" lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodatkowo art. 17 ust. 1b ustawy (obecnie uchylony) przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przytaczając regulacje prawne organ odwoławczy wskazał także, że w myśl obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. art. 17 ust. 5 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje - jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. oświadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (..) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy Kolegium podało, że strona jest osobą, na której zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki. Zauważyło, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił wnioskodawczyni, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką powołując się m.in. na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Stanowiska tego organ odwoławczy nie podzielił. Odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano ww. przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Przytoczył także wyroki sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, m.in.: w Opolu z 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18; w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14; w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14; w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14; w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Oł 623/15; w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3139/14, z 21 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 237/15, i inne).

Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że drugim powodem odmowy ustalenia wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji jest występowanie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, tj. wnioskodawczyni pobiera emeryturę. Kolegium zaaprobowało w tym zakresie stanowisko judykatury, że w tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór strona może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm., dalej u.e.r.f.u.s.). Pogląd ten wyraził NSA w wyrokach: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. Kolegium za NSA podało, że zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art, 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury). A zatem istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszych motywach organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Po czym zaakcentował, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Powyższy obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie do art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem Kolegium, w wyniku przeprowadzonego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sprawowanej opieki przez wnioskodawczynię względem matki ustalono że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Stąd – zdaniem Kolegium – informowanie strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury byłoby bezzasadne.

Motywując to twierdzeniem Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 ustawy. Zgodnie z jego ust. 3 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podkreśliło przy tym, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie.

Zdaniem Kolegium na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zaznaczyło przy tym, że ma na względzie, iż organy administracji publicznej, nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez odpowiednie organy, co skutkuje tym, iż Kolegium jest związane treścią takiego orzeczenia. Nie oznacza to jednak – jak uznało – że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wystarczające jest, aby wnioskujący o nie wykazał, że osoba, którą się opiekuje, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Rolą organów rozpatrujących wniosek o świadczenie pielęgnacyjne jest ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie tego świadczenia znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie wymaganym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli konfrontacji czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę z określonym zakresem czynności niezbędnych do świadczenia osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę w wykonywaniu pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości i konieczności wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Na poparcie wyrażonego poglądu Kolegium odwołało się do wyroków NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21.

Podsumowując ten wywód wyklarowało, że opieka sprawowana przez stronę nie nosi znamion opieki stałej, nawet przy założeniu, że opieka nie musi być sprawowana permanentnie przez całą dobę w każdej godzinie. Wykazane czynności opiekuńcze ograniczają się do wybranych czynności życia codziennego, które w sumie są świadczone od 4 do 5 godzin w ciągu dnia i są to czynności (przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów), które są także wykonywane przez osoby aktywne zawodowo. Poza tym rodzaj i zakres pomocy przy czynnościach higienicznych (nadzór podczas kąpieli i mycie głowy dwa razy w tygodniu które to czynności zajmują około pół godziny) również nie wskazuje, aby była to pomoc szczególnie uciążliwa uniemożliwiająca podejmowanie zatrudnienia. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia wywiadu potwierdzają, że matka strony potrafi samodzielnie przemieszczać się po mieszkaniu, wykonywać czynności higieniczne, korzystać z toalety, spożywać posiłki, przyjmować leki. Matka wnioskodawczym potrafi również samodzielnie przebywać w mieszkaniu pod nieobecność córki, nie wymaga stałego nadzoru. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że ustalenia wywiadu wskazują, iż mieszkanie wnioskodawczyni nie jest wyposażone w meble i przedmioty obrazujące zamieszkiwanie przez dwie osoby. Nawet przy założeniu, że faktycznie strona i jej matka wyjeżdżają na 5 miesięcy na wieś, to brak drugiego tapczanu, odzieży i innych przedmiotów matki strony wskazuje, iż nie zamieszkuje razem z córką. Tłumaczenie, iż przedmioty te zostały spakowane w związku z wyjazdem jest wątpliwe, szczególnie, że strona wskazała, że matka od dwóch dni przebywa w mieszkaniu na ulicy [...], ponieważ musi spakować się przed wyjazdem, co – w ocenie Kolegium – wskazuje, że jej centrum życiowe jest zlokalizowane w innym miejscu. Podkreśliło przy tym, że strona nie jest również zorientowana co do jednostek chorobowych matki, lekarzy specjalistów oraz poradni, w których leczy się jej matka wskazuje, że podawane przez nią informacje odnośnie organizowania wizyt lekarskich są nieprawdziwe. Jak ustalił pracownik socjalny proste czynności porządkowe są wykonywane przez córkę nie dlatego, że osoba wymagająca opieki nie potrafi ich realizować, tylko dlatego, że wnioskodawczym uważa, iż zrobi to lepiej/dokładniej. Ponadto rozeznanie środowiskowe pracownika socjalnego obrazuje, iż matka wnioskodawczyni nie jest widywana w miejscu zamieszkania córki, tym samym informacje przedstawiane przez stronę w zakresie konieczności sprawowania opieki nad matką w znacznym przedziale czasowym nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Na zakończenie tej oceny Kolegium skonstatowało, że matka strony mimo złego stanu zdrowia, pod nieobecność córki potrafi wykonać niezbędne czynności życia codziennego, tj. przebrać się, zjeść posiłek, przyjąć leki, uczesać się, wykonać czynności higieniczne, skorzystać z toalety, pokazują, iż jej niepełnosprawność nie wymagają od córki takiego angażowania się w opiekę, który wykluczałby stronę na przykład z aktywności na rynku pracy.

Zdaniem Kolegium mając na uwadze ogólne możliwości funkcjonowania matki strony należy stwierdzić, że na chwilę obecną jest w stanie samodzielnie funkcjonować, przy wsparciu osób drugich. W szczególności należy mieć na względzie, że nie jest ona osobą leżącą, nie wymaga karmienia, ani pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, potrafi samodzielnie się ubrać oraz zjeść przygotowany posiłek, a także przybywać samodzielnie w mieszkaniu. Przedstawiona sytuacja faktyczna obrazuje, że pomoc i opieka zapewniania jej nie jest na tyle absorbująca i konieczna, aby wnioskująca nie miała możliwości podjąć się jakichkolwiek zajęć zarobkowych.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż wykazane powyżej czynności opiekuńcze w przeważającej większości stanowią typowe obowiązki, które są realizowane przez osoby aktywne zawodowo (wnioskodawczym zajmują od 4 do 5 godzin dziennie), gdyż mają one charakter uniwersalny, skoro nie dotyczą tylko wąskiego grona osób, co do których istnieje konieczność zapewniania opieki i pomocy w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, tak samo może się to odbywać w kwestii przygotowania posiłków.

Tym samym Kolegium uznało, że przywołane powyżej okoliczności obrazują, iż nie sposób uznać, aby opieka sprawowana przez wnioskodawczynię miała cechy opieki stałej, która wykluczałaby ją z możliwości podejmowania aktywności zawodowej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu – co do meritum – naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zasadniej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko, zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie w odwołaniu. Podniósł, że organ nie przeprowadził właściwych ustaleń, dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie niewłaściwe go odkodował pod zastosowaną w sprawie normę prawną. W opinii strony Kolegium dokonało niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego w kontekście ustalonego stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, które świadczą wprost o zaistnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stanem zdrowia matki skarżącej, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia przy jednoczesnym oświadczeniu i uzewnętrznionej woli zawieszenia prawa do pobieranej emerytury. W jej ocenie zgromadzone dowody w żadnym stopniu nie wskazują, by sprawowanie przez nią w aktualnym stanie zdrowia matki skarżącej opieki było zbędne. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazując na stan zdrowia matki opisała poszczególne podejmowane przez nią działania i zaangażowanie w pomoc jej świadczoną. W zasadniczej kwestii powtórzyła dotychczas prezentowane stanowisko, zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że poza sporem jest, że matka skarżącej - orzeczeniem właściwego organu tj. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 12 grudnia 2023 r., nr [...], została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z rzeczywistą koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Zaakcentowania wymaga, że w judykaturze wskazuję się, że aby dokonać prawidłowej wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1 pkt 1 nie można tego uczynić ograniczając się tylko do tego przepisu, ale należy mieć na uwadze całość regulacji ustawowej dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w art. 17. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił przesłanki negatywne, które powodują, że ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. – na co zwrócił uwagę NSA oddalając skargę kasacyjną organu od wyroku tut. Sądu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19 NSA w wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20 – że negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma miejsce wówczas, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje opiekunowi, gdy osoba wymagająca opieki: po pierwsze została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę, po drugie osoba wymagająca opieki korzysta z tej opieki całodobowej przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Jednocześnie NSA stwierdził także w przytoczonym powyżej wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20, że wprowadzając powyższą negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca uznał, iż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Tym samym – co ważne – ustawodawca nie wykluczył istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki, w pozostałych przypadkach, w których osoba wymagająca opieki korzysta z placówek, które nie zapewniają całodobowej opieki, a tylko w systemie dziennym, czy też osoba wymagającej opieki przebywa przez klika godzin dziennie poza domem. Zdaniem NSA nie można dokonać prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 i zawartej w tym przepisie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, bez całościowego spojrzenia na ustawową regulację dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy przesłankami pozytywnymi, które musza być spełnione, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a przesłankami negatywnymi zajście których powoduje, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone. Tylko w ten sposób dokonana wykładania przepisów regulujących świadczenie.

Z kolei WSA w Opolu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/10 jednoznacznie odwołując się przy tym do stanowiska judykatury wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

W ocenie składu orzekającego orzekające organy winny skoncentrować swoje dowodzenie a następnie ocenę nie tylko na wyjaśnieniu wskazań Komisji ds. Orzekania o Niepełnosprawności zawartych w punktach 1, 6 i 7 orzeczenia, ale także okoliczności wymienionych w punkcie 8 orzeczenia. W aktach sprawy w ogóle nie ma żadnych informacji o tym od kogo pracownik socjały powziął wiedzę z której wyprowadził wniosek o niejako stałej nieobecności a zatem niezamieszkiwaniu córki z matką. Skoro matka strony nie porusza się na zewnątrz samodzielnie to staranniej należy prowadzić dowodzenie ażeby ustalone fakty były pewne i niepoddające się jakimkolwiek wątpliwościom co do ustaleń. Zwłaszcza, że ustalenia organu były także takie, że pod chwilową nieobecność strony "pomoc zapewniali jej sąsiedzi w formie robienia zakupów". Ta sprzeczność nie jest możliwa do zaakceptowania uznania, że materiał dowodowy jest prawidłowo zebrany, zwłaszcza, że to organ władczo kształtuje się ustawowe prawo strony do wnioskowanego przez nią świadczenia. Uwaga ta jest także istotna, albowiem zdaje się strona i jej matka przebywają co najmniej pod trzema adresami: w mieszkaniu strony, w mieszkaniu jej matki i w domu na wsi. Brak wysłuchania strony, brak przesłuchania sąsiadów, czy chociażby matki strony czyni możliwe do ustalenia okoliczności nieustalonymi. Brak dokumentacji medycznej w tym odzwierciedlającej kto jest upoważniony do pozyskania wiedzy o chorobie matki strony i czy towarzyszy jej podczas wizyt, czyni nieuprawnionym twierdzenie, że "podawane przez nią informacje odnośnie organizowania wizyt lekarskich są nieprawdziwe". Ta "nieprawdziwość" wymaga dowodzenia, czego w sprawie całkowicie zabrakło.

Takie zaniechanie dowodowe czyni uzasadnionym zarzut naruszenia zasad jego prowadzenia postępowania stosownie do art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organy były niewystarczające do orzekania i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem składu orzekającego oparcie rozstrzygnięcia na powołanych przez organy w stanie faktycznym dokumentach i wywiadzie środowiskowym jest niewystarczające. Nie udziela odpowiedzi na pytanie odnośnie do aktualnego stanu zdrowia niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki strony w takim zakresie, w jakim przekłada się na obowiązki (konieczną pomoc) opiekuna. W aktach sprawy, ale także w uzasadnieniu decyzji, brak jest zasadniczych informacji w tym zakresie. Organ nie zwrócił się ani do strony, ani do jej matki, ani nawet do placówek medycznych, z których świadczeń być może korzysta matka strony o udokumentowanie podnoszonych w decyzjach twierdzeń. Istotne jest, że opiekun musi być niejako w pełnej gotowości do pomocy, w sytuacji gdy stan zdrowia osoby podopiecznej będzie wymagał od niej natychmiastowej reakcji, a nie ma być przez 24/h stale obecny przy niej.

Przypomnienia wymaga, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, zasadnie podkreśla, że to do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Nadto w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA: z 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07; z 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07; z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma podstaw prawnych ażeby ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

W przytoczonych judykatach akcentuje się, że wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (zob. także: wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22, oraz tam przytoczone).

Uwypuklić należy, że przywoływane wyżej orzeczenie o niepełnosprawności jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie (stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone). W przedmiotowej sprawie jednoznacznie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano m.in., że: wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Nieuprawnione w tym stanie rzeczy są więc kategoryczne stwierdzenia, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną, gdyż de facto jak zdaje się uznają organy osoba ta radzi sobie z czynnościami egzystencjalnymi, albowiem to specjalistyczna komisja – orzecznik w wydanym orzeczeniu oceniła stan zdrowia. Przede wszystkim, co ważne, sam fakt gotowości strony do udzielenia opieki może stanowić przeszkodę w podjęciu pracy zarobkowej.

Mając na uwadze dotychczas podniesione argumenty Sąd nie podzielił poglądu organów, że czynności wykonywane przez skarżącą na rzecz matki stanowią typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo. Wszak czynności te rozłożone są całodobowo. Kwestia chociażby utrzymania porządku w domu także zdaniem Sądu nie została właściwe ustalona. Nie wiadomo bowiem jakie czynności i z jakim skutkiem wykonuje matka strony, zwłaszcza czy wykonuje czynności w sposób zapewniający porządek i bezpieczeństwo użytkowników. Prosta czynność umycia połogi czy kuchenki gazowej wymaga dokładności i staranności ażeby nie stwarzała niebezpieczeństwa przypadkowego poślizgu czy uwolnienia gazu. Czynności wykonywane przez stronę na rzecz pełnoletniej niepełnosprawnej w znacznym stopniu matki świadomie dokonała wyboru "oddania się" opiece nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny.

Wobec tego Sąd stwierdza, w oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone dokumenty, że nie ustalono w sposób kategoryczny i niepodważalny istotnych dla sprawy okoliczności stanowiących ziszczenie się ustawowych przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie wykazano i nie dowiedziono w sposób kategoryczny, że matka skarżącej nie wymaga stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Oczywistym w świetle treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jest to, że wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego, których ta z uwagi chociażby na fizyczność prac wykonać nie może z uwagi na ograniczone możliwości jej organizmu. Zatem jeżeli organ dowodzi odmiennie, to musi to być poparte dowodami.

Pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy fakt uzyskania prawa do emerytury, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia 10 marca 2020 r. o przyznaniu B. K. prawa do emerytury w wysokości. O ile organy ustaliły, że strona ma prawo do świadczeń emerytalnych i w jakiej wysokości, to już wadliwie przyjęły, iż okoliczność ta jest prawnie obojętna. Zwłaszcza, że emerytura z ZUS jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne, a strona nabyła prawo do niej z dniem 17 marca 2020 r., a wniosek złożyła 28 grudnia 2023 r. Okoliczność ta winna być przez orzekający w sprawie organy uwzględniona.

Równocześnie powtórzenia wymaga, że w ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu naruszone zostały przepisy art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono wskazane wyżej przepisy postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszony został przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów ustanowiona w art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego.

Podsumowując podniesione dotąd, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem, przede wszystkim, wymogów określonych w art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art.135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.