Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 284/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a-64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania nasypu gruntowego do czasu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego, nakazu usunięcia nieprawidłowości w nasypie gruntowym oraz nakazu zabezpieczenia działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją (z dnia [...] Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] Nr [...] nakazującą J. S. – właścicielowi działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb C. – użytkowania nasypu gruntowego, znajdującego się na terenie opisanej powyżej działki do czasu doprowadzenia tego nasypu gruntowego do odpowiedniego stanu technicznego oraz nakazano J. S. usunąć nieprawidłowości występujące w nasypie gruntowym znajdującym się na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb C. w D. poprzez dokonanie naprawy ww. nasypu gruntowego, doprowadzając go do odpowiedniego stanu technicznego na podstawie projektu technicznego w terminie 10 miesięcy od dnia otrzymania ww. decyzji, a także nakazano niezwłocznie przystąpić do zabezpieczenia działki nr [...], obręb C. w D. od strony działki nr [...], obręb C. poprzez jej trwałe wygrodzenie przed dostępem osób postronnych mogących znaleźć się w jego pobliżu wraz z wywieszeniem tablic ostrzegawczych oraz zakończyć te prace w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 18 października 2016 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne na terenie opisywanej powyżej działki, w wyniku których stwierdzono, że po wystąpieniu katastrofy budowlanej, polegającej na zawaleniu się części muru oporowego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb C. w D. od strony ulicy [...] przy garażach oraz dwóch garaży znajdujących się przy tym murze, a także po obsunięciu się oraz przesunięciu muru oporowego biegnącego wzdłuż budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], nasyp gruntowy wykonany na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb C. w D., powyżej opisanego muru oporowego jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Stwierdzono znaczne osiadnięcie nasypu gruntowego przy górnej części muru oporowego oraz to, że teren działki o numerze ewidencyjnym [...] nie jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych ani nie został oznakowany tablicami ostrzegawczymi o istniejących zagrożeniach.

Organ odwoławczy podał również w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. w dniu 7 listopada 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego nasypu gruntowego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb C. w D., znajdującego się powyżej muru oporowego stojącego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb C. w D. przy ul. [...], a pismem z dnia 8 listopada 2016 r. zawiadomił strony o odstąpieniu od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa ze względu na zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi oraz mienia.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...] Nr [...] zakazał J. S. użytkownikowi parkingu znajdującego się na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb C. do czasu uzyskania orzeczenia osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej oraz posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego, o możliwości bezpiecznego użytkowania tego parkingu, oraz nakazał J. S., właścicielowi działki, na której znajduje się nasyp gruntowy stanowiący podstawę parkingu wykonanego na tej działce, przy granicy której znajduje się uszkodzony mur oporowy, stojący na działce o numerze [...], obręb C. w D., usunąć stwierdzone nieprawidłowości, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej oraz posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego, poprzez:

niezwłoczne przystąpienie do usunięcia części nasypu gruntowego przy murze oporowym od strony budynku mieszkalnego ul. [...] w D., na odpowiedniej szerokości, na terenie ww. działki o nr ew.gr. [...], napierającego na ww. mur oporowy i odpowiednie zeskarpowanie nasypu w celu zlikwidowania naporu tego nasypu na uszkodzony mur oporowy, zagrożony obecnie przewróceniem się na budynek mieszkalny przy ul. [...] i zakończenie tych prac w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji;

niezwłoczne przystąpienie do zabezpieczenia działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb C. w D., na której znajduje się uszkodzony nasyp, poprzez jej trwałe wygrodzenie od strony budynku przy ul. [...], w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla osób postronnych, mogących znaleźć się w jej pobliżu wraz z wywieszeniem tablic ostrzegawczych i zakończyć te prace w terminie trzech dni od daty otrzymania decyzji.

Decyzja ta została uchylona orzeczeniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Motywując kasacyjne rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał m.in., że powiatowy organ nadzoru budowlanego nieprecyzyjnie określił zakres robót koniecznych dla doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego oraz nie określił jednoznacznie charakteru nasypu gruntowego, co uniemożliwiło jego prawidłową kwalifikację w kontekście przepisów ustawy – Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia decyzji zaskarżonej sprzeciwem organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania instancyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie przez organ nadzoru budowlanego, w tym wszystkie podjęte w nim czynności orzecznicze.

Z opisu tego wynika, że kontynuując postępowanie po kasacyjnym orzeczeniu odwoławczym z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. umorzył postępowanie w sprawie decyzją z dnia [...] Nr [...], która została uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją odwoławczą z dnia [...] Nr [...], w uzasadnieniu której D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w jego ocenie przedmiotowy nasyp należy kwalifikować jako budowlę, jego stan techniczny rozpatrywać w kontekście art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a w sprawie zastosować art. 66 tej ustawy.

Ponadto organ odwoławczy wskazał wówczas, że należy ustalić istniejące nieprawidłowości i określić szczegółowo zakres prac koniecznych do przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu.

Stosując się do tych zaleceń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w trybie art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane zobowiązał J. S. do przeprowadzenia kontroli stanu technicznego przedmiotowego nasypu gruntowego oraz do przedłożenia ekspertyzy technicznej, zawierającej ocenę stanu technicznego obiektu, wskazanie nieprawidłowości, ocenę stanu zagrożenia bezpieczeństwa nasypu oraz wpływu nasypu na bezpieczeństwo znajdującego się przy nim uszkodzonego muru oporowego i zagrożenia bezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzi i mienia, a ponadto zawierającej określenie niezbędnych robót celem usunięcia zagrożenia oraz doprowadzenia nasypu gruntowego do jego właściwego stanu technicznego i sprawności technicznej w zakresie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego.

Przedłożona w wykonaniu opisanej powyżej decyzji ekspertyza była dwukrotnie na żądanie organu uzupełniana. Ponadto organowi przedłożone zostało przez Gminę Miejską D., mającą status strony postępowania, opracowanie biegłego sądowego, którego przedmiotem był – jak wskazano w opracowaniu – mur oporowy – działka numer [...], obręb C. w D. oraz nieruchomość stanowiąca obecnie parking na części działki numer [...], obręb C. w D.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie, a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej D., uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że nie jest możliwie umorzenie przedmiotowego postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego nasypu gruntowego, bowiem jego stan techniczny jest nadal niewłaściwy, a organ pierwszej instancji powinien podjąć czynności pozwalające określić szczegółowo zakres prac, koniecznych do przywrócenia właściwego stanu technicznego nasypu gruntowego, którego dotyczy postępowanie.

Zgodnie z wskazaniami organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. stosując przepis art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] Nr [...], opisaną na wstępie zobowiązał J. S. do wykonania wskazanych w niej czynności.

W dalszej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, motywując podjęte rozstrzygnięcie – przywołał treść art. 66 ustawy – Prawo budowlane, wyjaśniając jednocześnie, że zgodnie z orzecznictwem, jeżeli wystąpi nawet jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3, to właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że pozostaje to w ścisłym związku z przepisem art. 61 ustawy – Prawo budowlane, ustanawiającym po stronie właściciela lub zarządcy obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami zawartymi w art. 5 ust. 1 - 7 ustawy. Postępowanie dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego niewłaściwego użytkowania zmierza do przywrócenia pełnej sprawności technicznej obiektu budowlanego oraz zapewnienia możliwości jego bezpiecznego użytkowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż obecny stan techniczny nasypu gruntowego nie odpowiada wymogom zawartym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Już na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin w dniu 16 marca 2018 r. można stwierdzić, że ww. obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Potwierdza to również dokumentacja fotograficzna dołączona do ekspertyzy technicznej nasypu gruntowego oraz sama ekspertyza, w której wskazano, że: "aktualny stan techniczny podniesionego poziomu terenu na dz. o nr [...] i [...], po katastrofie budowlanej zabytkowego muru oporowego, uniemożliwia bezpieczne korzystanie z tego terenu w związku z jego nienależytym stanem technicznym i estetycznym, a w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 czyli m. in. w zakresie zapewnienia spełnienia wymagań podstawowych dot. bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z art. 5 ust. 2 P.b." (str. 13 ww. ekspertyzy) i dalej: "po odbudowie muru oporowego należy przywrócić odpowiedni stan techniczny i estetyczny dla podniesionego poziomu terenu od strony działki nr [...] i [...] z przed katastrofy budowlanej muru oporowego". Również w przedłożonej do akt niniejszej sprawy opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa w przedmiocie "ustalenia przyczyny zawalenia się ściany oporowej, czy dla zabezpieczenia nieruchomości powoda konieczne jest wybudowanie muru oporowego, określenie jego parametrów, czy istnieje inna możliwość zabezpieczenia nieruchomości powoda przed jej osuwaniem", gdzie jako przedmiot opracowania wskazano mur oporowy - działka nr [...] obręb C. w D. oraz nieruchomość stanowiącą obecnie parking na części działki nr [...] obręb C. w D., znajdują się w niej fotografie obrazujące stan techniczny przedmiotowego nasypu gruntowego na działce nr [...] oraz w jej treści wskazano, że: "na działce nr [...] obręb C. w D. znajduje się bardzo znaczne osuwisko, zapadnięcie oraz obsunięcie całości podłoża, w osuwisku widoczne pozostałości po zniszczonym liniowym odwodnieniu."

W ocenie organu powyższe jednoznacznie przesądza, że stan przedmiotowego obiektu jest nienależyty, a organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do przywrócenia stanu zgodnego z normami prawnymi w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego właśnie poprzez wykorzystanie art. 66 Prawa budowlanego.

Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu.

Zgodnie z orzecznictwem organ administracji, wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ani nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości.

W związku z powyższym niezbędne było nałożenie na właściciela przedmiotowego obiektu obowiązku, aby wykluczyć i zminimalizować stwierdzone niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego oraz usunąć nieodpowiedni stan techniczny ww. obiektu. Orzecznictwo jest zgodne, że decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna wyraźnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części w zakreślonym przez organ terminie. Podkreśla się również, że to rozstrzygnięcie jest osnową decyzji i musi być tak sformułowane, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcie musi być zatem sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie wynikać z uzasadnienia decyzji, winno wykluczać zarówno jakiekolwiek trudności w jej wykonaniu, jak i ewentualne wątpliwości interpretacyjne.

W ocenie organu zaskarżona decyzja powyższych wymogów nie spełnia, co istotnie rzutuje na możliwość jej wykonania dobrowolnie lub w postępowaniu egzekucyjnym. Organ pierwszej instancji nie wskazał robót, które należy wykonać, jedynie nakazał naprawić nasyp gruntowy na podstawie projektu technicznego oraz przystąpić do zabezpieczenia działki nr [...], obręb C. w D., od strony działki nr [...], obręb C., poprzez jej trwałe wygrodzenie przez dostępem osób postronnych.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odniósł się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, podkreślając, że sprawa katastrofy budowlanej została zakończona w 2016 roku i wydano w niej w dniu [...] decyzję Nr [...] skierowaną do Gminy Miejskiej D., określającą zakres i terminy niezbędnych robót. Wyjaśnił też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. prowadzi odrębne postępowanie dotyczące stanu technicznego muru oporowego.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie prawdopodobne jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a trudności techniczne lub ekonomiczne nie stanowią o niewykonalności decyzji, bowiem istotna jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Stwierdził też, że wobec uchybień w zakresie art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 kpa zasadne jest wydanie decyzji uchylającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ ponownie rozpatrując sprawę powinien wyraźnie określić czynności, bądź prace i roboty budowlane, które mają być wykonane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Sprzeciw od opisanej powyżej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. S., reprezentowany przez pełnomocnika.

W sprzeciwie zarzucono zaskarżonej nim decyzji naruszenie: art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - przez nierozważenie całego materiału dowodowego i nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, nadto dokonanie istotnych ustaleń w oparciu o dowolną (na postawie dokumentacji fotograficznej "na oko") ocenę materiału dowodowego i wbrew jednoznacznym opiniom biegłych przedstawionych przez obie strony, z których wynika iż naprawienie skarpy (nazywanej w niniejszym postępowaniu "nasypem gruntowym") możliwe jest jedynie i dopiero po dokonaniu naprawy, odbudowy muru oporowego o wysokości do 6,20 metra, będącego wraz ze skarpą (nasypem) jedną budowlą, nierozwiązalnie z sobą związaną a nadto wskazującymi, iż w obecnym stanie przedmiotowy nasyp nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi czy też mienia;

art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie jako podstawy decyzji organu w sytuacji, gdy aktualny stan przedmiotowego nasypu nie jest wynikiem jakichkolwiek zaniedbań po stronie właściciela tegoż nasypu, a jest skutkiem i następstwem katastrofy budowlanej polegającej na częściowym zawaleniu się muru oporowego pełniącego swoją funkcję w stosunku do przedmiotowego nasypu ( skarpy) i od czasów średniowiecza a w konsekwencji jedynym możliwym i prawnym sposobem doprowadzenia przedmiotowego nasypu do stanu właściwego jest uprzednie usunięcie skutków katastrofy budowlanej.

Jednocześnie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik wskazał m.in., że w uzasadnieniach swoich decyzji zarówno PINB w D. ( umarzając postępowanie) jak i DWINB przyznawali, że sprawa nasypu gruntowego jest wtórna do sprawy jego muru oporowego, bowiem skarpa z nasypem i mur oporowy stanowiły i stanowią jedną fizyczną całość. Nie jest możliwe przywrócenie właściwego stanu technicznego nasypu gruntowego bez uprzedniej odbudowy zawalonego muru oporowego. Taka decyzja, taki nakaz jest po prostu fizycznie niewykonalny. Wynika to wprost również z opinii powoływanych w skarżonej decyzji jak i z przedłożonej przez Gminę Miejską D. a sporządzoną dla celów postępowania sądowego opinii biegłego sądowego. Warunkiem przywrócenia właściwego stanu przedmiotowego nasypu gruntowego jest odbudowa muru oporowego, który sięga wysokości 6 metrów 20 centymetrów i zabezpiecza takiej właśnie wysokości skarpę, na której dokonano wyrównania terenu o około 1,70 metra.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik J. S. zwrócił też uwagę, że już uprzednio organy w swoich decyzjach - uchylonych wprawdzie - wskazywały wprost, że sprawa niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego nasypu gruntowego nie może zostać załatwiona bez uprzedniego załatwienia sprawy niewłaściwego stanu technicznego muru oporowego. Organ II instancji w swojej decyzji uchylającej uprzednią decyzję organu I instancji umarzającej właśnie z ww. powodu postępowanie administracyjne w sprawie niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego nasypu gruntowego w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał tryb postępowania mający doprowadzić do naprawy muru oporowego a następnie przywrócenia właściwego stanu technicznego nasypu gruntowego.

Zdaniem pełnomocnika decyzja zaskarżona sprzeciwem, tak jak poprzednie decyzje w żaden sposób nie przybliża załatwienia sprawy. Strona wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji jako niewykonalnej w obecnej chwili i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty wskazując, iż na obecnym etapie właściwe byłoby umorzenie postępowania, uzasadniając swoje stanowisko. Ponadto pełnomocnik wskazał, że dopiero na skutek skargi do Wojewody D. uznanej za uzasadnioną PINB w D. wszczął postępowanie i w dniu [...] wydał decyzję nr [...] nakazującą Gminie Miejskiej w D. usunąć nieprawidłowości występujące w przedmiotowym murze oporowym. Dopiero wykonanie tej decyzji i przywrócenie przedmiotowego muru oporowego do stanu w którym będzie on pełnił swoją funkcję w stosunku do nieruchomości skarżącego, a więc w stosunku do skarpy i nasypu na niej umożliwi przywrócenie właściwego stanu technicznego nasypu, a obecnie jest to niecelowe i niemożliwe.

W ocenie pełnomocnika D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pomijając tę kwestię w swojej decyzji sztucznie rozdziela sprawę nasypu gruntowego od sprawy muru oporowego w sytuacji, kiedy stanowią one jedną fizyczną całość.

W doręczonej Sądowi w dniu 4 czerwca 2020 r. odpowiedzi na sprzeciw D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie sprzeciwu i wyjaśnił, że wyczerpujące uzasadnienie zamieszczono w zaskarżonej decyzji, a po zapoznaniu się z treścią sprzeciwu nie znaleziono podstaw do uchylenia tej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 64d § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 sierpnia 2020 r. J. S. oraz działający jego imieniem pełnomocnik oświadczyli, że podtrzymują w całości skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienie wojewódzki sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto – uwzględniając to, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja zaskarżona sprzeciwem – należy wyjaśnić, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu od decyzji.

Regulacja dotycząca tej instytucji zamieszczona została w dziale III rozdziale 3a (art. 64a-64e) wskazanej powyżej ustawy procesowej. W myśl art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Istotne przy tym jest, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji zaskarżonej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa.

Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona sprzeciwem wniesionym na decyzję kasacyjną jest ograniczona do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w danej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a poprzez to do oceny, czy organ ten nie uchylił się w sposób bezpodstawny od załatwienia sprawy ćo do jej istoty.

Instytucja sprzeciwu służy zatem skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji jest rezultatem prawidłowego skorzystania przez ten organ ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151 a § 1 zd. 1 ppsa). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 ppsa). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151 a § 3 ppsa. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Istotne jest również, że decyzja kasacyjna określona w przepisie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady i nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zawartych w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonych przede wszystkim w przepisach art. 136 i art. 138 § 1 kpa. Pogląd taki prezentowała doktryna i judykatura administracyjna jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel; kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02).

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. uprawniał do wydania decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, a potwierdza to aktualne orzecznictwo i literatura przedmiotu, że zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., 11 OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego.

Z przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych wynika, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowiące odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoistancyjnej.

Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować Organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Tym samym przyjąć należy, że prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazanie wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji.

Wskazanie w nim okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa i odpowiedniej dla nich argumentacji jest wymagane dyspozycją art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa, w którym sformułowana jest zasada przekonywania.

Powyższe oznacza, że istotą kontroli zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem jest dokonanie przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy albo zakończenia postępowania administracyjnego w inny sposób.

Działając w tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa, a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie w sposób nieprawidłowy wykorzystał szczególną kompetencję kasacyjną przyznaną przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie procesowym.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu poddanej kontroli Sądu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowy opis przebiegu postępowania w sprawie i powody podjęcia kolejnych decyzji kasacyjnych w trybie art. 138 § 2 kpa, nie wykazał jednak zaistnienia przesłanek koniecznych do uchylenia w trybie powołanego przepisu decyzji zaskarżonej w toku instancyjnym i przekazania sprawy, w której została podjęta do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z argumentacji zastosowanej przez organ odwoławczy wynika, że orzekając kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 kpa organ ten uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz, że "nastąpiły uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji".

Z treści uzasadnienia, w tym przede wszystkim jego zakończenia wnosić należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstnacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia dokonywane jest ze względu na powinność organu pierwszej instancji "wyraźnego określenia czynności, bądź prac i robót budowlanych, które mają być wykonane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego".

W tym kontekście należy wyjaśnić, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie kwestionuje akcentowanej przez organ odwoławczy konieczności precyzyjnego, jednoznacznego formułowania w rozstrzygnięciu obowiązków kierowanych do adresata decyzji, niezależnie od ich treści, poprzez ich konkretyzowanie dla uniknięcia dowolnej interpretacji.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał jednak zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia dla zadośćuczynienia opisanej powyżej powinności organu decyzyjnego, ani nie wykazał niemożności – w warunkach istniejących w tej sprawie – skorzystania z inicjatywy dowodowej przyznanej organowi odwoławczemu w przepisie art. 136 kpa przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności statuowanej art. 15 kpa.

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było – stosownie do wskazania organu drugiej instancji zawartego w kasacyjnej decyzji z dnia [...] Nr [...] – w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane należącego do Rozdziału 6 tej regulacji którego przepisy dotyczą utrzymania obiektów budowlanych.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie Sąd uznaje ten tryb za prawidłowy.

Istotne zatem jest, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela i uznaje za zasadne, podstawę nałożenia obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane powinna stanowić ekspertyza stanu technicznego danego obiektu, stwierdzająca ewentualne zagrożenia wynikające z tego stanu oraz określająca zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/17: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/19 i z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1475/17, w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 503/19).

W rozpoznawanej sprawie takie opracowanie sporządzone przez uprawnioną osobę zostało przedłożone w wykonaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] Nr [...], w której organ orzekający o obowiązku przedłożenia ekspertyzy szczegółowo określił jej zawartość merytoryczną. Ekspertyza była dwukrotnie uzupełniana na żądanie organu pierwszej instancji, a wnioski w niej zawarte stanowiły podstawę dla kolejnych czynności orzeczniczych tego organu.

Zgodnie z treścią opisanej powyżej decyzji w opracowaniu tym należało m.in. określić niezbędne roboty celem usunięcia zagrożenia oraz doprowadzenia nasypu gruntowego do właściwego stanu technicznego i sprawności technicznej w zakresie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania jego właściwego stanu technicznego, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

W tych okolicznościach – zdaniem Sądu – organ odwoławczy jeżeli nie podzielił oceny organu pierwszej instancji powinien był skorzystać z uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę w przepisie art. 136 kpa i w celu uzupełnienia materiału dowodowego wezwać autora ekspertyzy do wypowiedzenia się, czy złożenia oświadczeń w zakresie i przedmiocie wskazanym przez organ albo zlecić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powiatowemu organowi nadzoru budowlanego, wyznaczając jednocześnie termin dla dokonania tej czynności.

Po uzupełnieniu materiału sprawy, organ odwoławczy powinien – po rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób odpowiadający zasadom zawartym w art. 77 § 1 i art. 80 kpa – załatwić sprawy orzeczeniem rozstrzygającym ją co do istoty.

Zaniechanie opisanych powyżej czynności należy – w uznaniu Sądu – postrzegać nie tylko jako nadużywanie kompetencji kasacyjnej, uregulowanej w art. 138 § 2 kpa, ale również jako naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 8 i art. 12 § 1 kpa, które wymagają od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8) oraz działania w sprawie wnikliwe i szybko, a także posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1).

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie nie wykazał zaistnienia przesłanek warunkujących skorzystanie z kompetencji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 kpa i stosownie do przepisu art. 151a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z treści art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od sprzeciwu.