Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 133/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 listopada 2022 r. znak: SPN.I.7536.50.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 133/23

Uzasadnienie

Decyzją z 30 listopada 2022 r. znak: SPN.I.7536.50.2022 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 8 sierpnia 2022 r. znak: GN.I.6821.5.31.2020 orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonych w obr. K. I, gmina M., oznaczonych jako działki nr [...], stanowiących własność I. sp. z o.o. przez udzielenie P. S.A. zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-K.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z 27 lipca 2020 r., uzupełnionym pismami z 30 lipca 2020 r. i 5 sierpnia 2020 r. inwestor P. S.A. zwróciło się do Starosty Kieleckiego o wydanie na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn), decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przez te nieruchomości linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-K., zgodnie z mapami stanowiącymi integralną część wnioskowanej decyzji, w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy M. z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. na terenie gminy M. – część IIA.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 14.07.2021 r. znak: SPN.l. 7536.14.2021 uchylił decyzję Starosty Kieleckiego z 7.10.2020 r. znak: GN-I.6821.5.31.2020 ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości położonych w obr. K. I gm. M., oznaczonych jako działki nr nr [...] wskazując m.in. nieprawidłowe uznanie przez organ I instancji T. N. jako pełnomocnika I. sp. z o.o. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji doręczanie w sprawie pism oraz decyzji osobie niebędącej pełnomocnikiem strony.

W toku postępowania pełnomocnik I. sp. z o.o. w dniu 28 czerwca 2022 r. wniósł o wyłączenie pracownika organu I instancji D. G. z powodu zaistnienia wątpliwości co do braku jego bezstronności i faworyzowania P. S.A. przy prowadzeniu postępowania. Postanowieniem z 13.07.2022r. znak: GN-1.6821.5.31.2020 Starosta Kielecki odmówił wyłączenia wskazanego pracownika - starszego inspektora w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Kielcach od udziału w sprawie o ograniczenie przedmiotowych nieruchomości uznając, że zarzucane przez stronę uchybienia formalne i proceduralne, czy też porządkowe jak również subiektywne wrażenia, czy odczucia strony o "wrogim podejściu do właścicieli" oraz "pozostawania w koleżeńskim stosunku z pełnomocnikiem P. S.A.", nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w związku z tym nie mogą być podstawą uwzględnienia żądania strony o wyłączenie pracownika od prowadzenia sprawy.

Zakres żądanego ograniczenia korzystania z nieruchomości uwidoczniony na mapie, projekt umowy cywilnoprawnej oraz aktu notarialnego, pełnomocnik P. S.A. załączył do pisma z 12.07.2022 r.

Uwzględniając żądanie inwestora, Starosta Kielecki opisaną na wstępie decyzją z 8 sierpnia 2022 r. znak: GN.I.6821.5.31.2020 ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonych w obr. K. I, gmina M., oznaczonych jako działki nr [...], stanowiących własność I. sp. z o.o., szczegółowo określając w decyzji warunki tego ograniczenia.

Od powyższej decyzji odwołała się I. sp. z o.o. zarzucając pozorność prowadzonych negocjacji, które jej zdaniem dotyczyły służebności przesyłu, a nie były prowadzone w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 3 ugn. Ponadto, w opinii strony, organ nie wyłączył pracownika organu I instancji D. G. od udziału w sprawie, mimo zaistnienia uprawdopodobnionych przyczyn wyłączenia, które przejawiały się w podejmowaniu przez niego działań wbrew przepisom prawa, a w interesie P. S.A. Miały one polegać na braku zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego, gdy Starosta Kielecki rozpoznawał sprawę po raz pierwszy, ustanowieniu Spółce pełnomocnika wbrew jej woli, nie informując Spółki o wydaniu jakiegokolwiek pisma, niedoręczeniu decyzji na adres Spółki, jak również nieprzekazaniu odwołania Spółki i zamiast tego udawaniu, że odwołanie nie wpłynęło i opatrzeniu jej klauzulą prawomocności i informowanie innych organów administracji, że decyzja w sprawie jest ostateczna (mimo iż nie była).

Wojewoda Świętokrzyski rozpatrując odwołanie stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. na terenie gminy M. – część II A, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] r. poz. [...], inwestycja znajduje się na terenach oznaczonych symbolem U3 – tereny usług, oraz w części na terenach projektowanej linii kolejowej o symbolu na planie KK2 (działka nr [...]) oraz

w części w terenach projektowanej linii kolejowej, w części na terenach projektowanej drogi gminnej klasy lokalnej, w części na terenach rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, w części w terenach usług, w części na terenach projektowanej drogi powiatowej klasy zbiorczej, o symbolach w planie odpowiednio KK2, KD-L1, UC2, Ul, KD-Z2, KD-Z1 (działka nr [...]). Na terenach oznaczonych symbolem KK2 ustalono przebieg projektowanej linii energetycznej 220 kV wraz ze strefą technologiczną. Przebieg projektowanej linii energetycznej 220 kV zgodnie z rysunkiem planu, oznaczonej symbolem EE220kV oraz zasady zagospodarowania w strefie technicznej napowietrznej linii 220 kV określono w § 23 pkt 1 i 3 ww. uchwały.

W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w sposób nie naruszający ustaleń m.p.z.p., zaś

inwestycja stanowi także realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii. Przesłanką udzielenia zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn jest konieczność przeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z dokumentacji z rokowań wynika, że pełnomocnikowi właściciela nieruchomości T. N. oraz właścicielowi nieruchomości przedstawiono oferty w dniu 29 stycznia 2020 r., 16 kwietnia 2020 r. i 18 czerwca 2020 r., do których dołączono opisy techniczne dla przedmiotowych działek wraz z mapami określającymi przebieg linii. Organ ustalił, że pełnomocnictwo T. N. z 11 grudnia 2019 r. udzielone przez Zarząd I. sp. z o.o. obejmowało reprezentację tego podmiotu w sprawach o ustanowienie służebności przesyłu obciążających nieruchomości tej Spółki tj. działki nr [...]. W każdym z pism kierowanych zarówno do pełnomocnika I. jak i do samej Spółki – na jej adres, zawarta była informacja, że dotyczy: budowy jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-K. wraz z rozbudową stacji K. i stacji R.

Zgodnie ze stanowiskiem organu, rokowania w sprawie były prowadzone prawidłowo, a brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ugn. Pisemne oferty pozostawały bez odpowiedzi właściciela, który również nie zajmował stanowiska i nie kwestionował działania ustanowionego przez siebie pełnomocnika, co oznacza stan niemożności uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji na przedmiotowych nieruchomościach. Organ orzekający stwierdził, że w ramach swoich kompetencji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jedynie ocenia, czy rokowania miały miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody), natomiast nie posiada żadnych uprawień do oceny merytorycznej rokowań. Strony pomimo przedstawienia swoich oczekiwań nie wypracowały wspólnego stanowiska, co finalnie skutkowało niepodpisaniem umowy. Za bezpodstawne organ uznał zarzuty strony odwołującej w kwestii pozorności prowadzonych rokowań oraz kwestionujące ich przedmiot, o czym świadczy treść pism kierowanych do właściciela, w których wskazano obszar ograniczający sposób korzystania z nieruchomości oraz zwrócono się o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane a także zaproponowano wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości w celu realizacji prac i pozostawienie na nich urządzeń.

Podsumowując, zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ugn w niniejszej sprawie zostały spełnione. Brak osiągnięcia zgodnych stanowisk właściciela nieruchomości i inwestora w czasie rokowań stanowił podstawę do wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Za bezpodstawne organ uznał także zarzuty dotyczące relacji pomiędzy urzędnikiem prowadzącym postępowanie a pełnomocnikiem wnioskodawcy, które odwołujący nazwał "stosunkiem koleżeńskim". Rzekome czynności organu z pominięciem drugiej strony lub w sposób faworyzujący wnioskodawcę, które miały być tego przejawem, w ocenie organu świadczą o nieprawidłowościach postępowania i zostały usunięte w trakcie ponownie prowadzonego postępowania. Również wbrew twierdzeniom odwołującego decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi właściciela, a odwołanie skutecznie przekazane organowi II instancji.

Jako niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 10 Kpa, wskazując, że Spółce umożliwiono wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zawiadomienie Starosty Kieleckiego z 30.05.2022 r.) i upoważniony przez adwokata M. P. – Ł. K. w dniu 10.06.2022 r. zapoznał się z aktami sprawy i wykonał fotokopie akt sprawy. Przy piśmie z 6.06.2022 r. adw. M. P. przedłożył do sprawy pełnomocnictwo do reprezentowania I.. sp. z o.o. udzielone mu w dniu 25.05.2022 r., a następnie w piśmie z 17.06.2022 r. wypowiedział się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawne materiału dowodowego oraz obowiązujące przepisy prawa organ II instancji nie znalazł uzasadnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty Kieleckiego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. sp. z o.o. , zarzucając

zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

1. art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez uznanie, że rokowania prowadzone były przez P. S.A. w dobrej wierze oraz nie miały charakteru pozorności, podczas gdy w niniejszej sprawie:

a. okoliczność, że P. S.A. zbywała milczeniem pierwszą fazę ponad rocznych negocjacji ze Skarżącą w przedmiocie służebności przesyłu (nie wyjaśniając dlaczego nie zawarła umowy), ignorowała ostatnie uwagi Skarżącej (nie odpowiadając na nie - co stanowi przesłankę pozorności), które pozwoliłyby sfinalizować projekt, mimo iż Skarżąca chciała zawrzeć umowę służebności przesyłu w tej fazie, podczas gdy P. S.A. była w złej wierze, o czym świadczy w szczególności fakt, iż w swoim wniosku o wydanie decyzji w sprawie nawet słowem nie odniosła się do tych negocjacji.

b. okoliczność, że w drugiej fazie:

i. P. S.A. wyznaczała niemożliwe do spełnienia terminy na ustosunkowanie się do umowy służebności przesyłu, która stanowiła rzekomo ostateczną ofertę,

ii. przesłanie przez P. S.A. ww. umowy służebności przesyłu, którą Skarżąca miała przyjąć bez zmian, a była niewykonywalna z uwagi na wadliwe określenie działek Skarżącej (w C.) oraz wadliwe opodatkowanie transakcji (podatkiem PCC właściwym dla osoby fizycznej),

iii. ignorowała prośby Skarżącej o wyjaśnienie z jakiego powodu umowa służebności przesyłu w pierwszej fazie nie może być zawarta i P. S.A. nie odpowiada na nią,

- implikuje fakt, że były one prowadzone w złej wierze i były pozorne.

2. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało uznaniem, że P. S.A. przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przeprowadziła rokowania z uczestnikiem w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że strony prowadziły negocjacje w przedmiocie służebności przesyłu, a nie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości,

3. art. 24 § 3 Kpa w zw. z art. 24 § 4 Kpa, poprzez brak wyłączenia pracownika organu D. G. od udziału ze sprawy, pomimo zaistnienia uprawdopodobnionych przyczyn wyłączenia tj. podejmowanie przez cały czas prowadzenia postępowania działań:

a. wbrew przepisom prawa, oraz w interesie P. S.A., bowiem:

i. w fazie wszczęcia postępowania nie tylko nie zawiadomił Skarżącej o fakcie jego wszczęcia, ale również sam ustanowił dla Skarżącej pełnomocnika, którego Skarżąca ustanawiać nie chciała, i jemu - z pominięciem Skarżącej - doręczał korespondencję;

ii. w fazie gromadzenia materiału dowodowego, jak i po zgromadzeniu materiału dowodowego, nie poinformował Skarżącej o wydaniu jakiegokolwiek pisma,

iii. wydając decyzję nie doręczył jej Skarżącej,

iv. a w fazie po wydaniu decyzji:

a. po złożeniu odwołania przez Skarżącą, D. G. działający w imieniu Starosty Kieleckiego schował pismo Skarżącej "do szuflady", zamiast zgodnie z wnioskiem Skarżącej potraktować jako odwołanie i przekazać do Organu, opatrzył decyzję klauzulą prawomocności, mimo iż prawomocną decyzją nie była, z uwagi na złożone przez Skarżącą odwołanie - rażąco naruszając przepisy prawa;

b. przekazał odwołania dopiero po interwencji Skarżącej I przesłaniu przez Skarżącą do Organu pisma w przedmiocie realizacji uprawnień nadzorczych względem Starosty Kieleckiego, tj. po 4 miesiącach od faktycznego złożenia odwołania;

- co nie jest przypadkiem jednostkowym, bowiem analogicznie postępowała w postępowaniu dotyczącym działek sąsiednich, należących do N. I, N. II oraz zostało uprawdopodobnione zaistnieniem stosunku koleżeńskiego pomiędzy D. G. a T. M.;

4. art. 107 § 1 ust. 6 w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 11 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie:

a) wyłączenia pracownika Starostwa Kieleckiego w sposób niezgodny z ustawowym wzorem, tj.:

i. brak merytorycznego odniesienia się do większości zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji Starosty Kieleckiego, dotyczących wyłączenia D. G. - poprzestając na konstatacji, iż D. G. i T. M. nie cechuje stosunek koleżeński, w sytuacji gdy było to jedynie dopełnienie twierdzeń formułowanych przez Skarżącą dotyczących licznych, rozległych naruszeń przepisów prawa w sprawie przez Pana D. G., zawsze na korzyść P. S.A.,

ii. odniesienie się do części zarzutów Skarżącej, tj. dotyczących naruszeń popełnionych przez Pana G. jedynie lakonicznie, nie podając na potwierdzenie swoich argumentów żadnych konkretnych argumentów, poprzestając na ogólnikach (iż te zarzuty są niezasadne i naruszenia prawa zostały skorygowane przez kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia), w szczególności poprzez wskazanie, że wszelkie naruszenia przepisów prawa zostały konwalidowane przez organ II instancji (a więc organ traktuje je jako nie byłe), które nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania organu, tj. brak wskazania, dlaczego organ uważa, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika Starosty Kieleckiego D. G. podczas gdy jego działania rażąco naruszały przepisy prawa, skupiając się na wątku koleżeńskości, który stanowi jedynie dopełnienie zarzutów Skarżącej,

b) rokowań przeprowadzonych przez Skarżącą i P. S.A., w sposób niezgodny z ustawowym wzorem, tj. wskazanie, że pisma z 29 stycznia 2020 r. oraz 16 kwietnia 2020 r. świadczą o tym, że nie można zgodzić się z zarzutem Skarżącej odnośnie braku rokowań bądź ich pozorności - a następnie obszerne zacytowanie wyroków NSA dotyczących pozorności rokowań, które to orzecznictwo potwierdza stanowisko zaprezentowane przez Skarżącą w sprawie - tzn., że rokowania były pozorne - co sprawia, że niezrozumiałym jest, dlaczego organ cytuje wyroki przedstawiając je jako własne stanowisko, a następnie twierdzi w uzasadnieniu, że rokowania w sprawie nie są pozorne.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 ugn. w zw. z art. 114 ust. 1 ugn, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów skutkujące uznaniem, że organ miał podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność Skarżącej, pomimo że P. S.A. przed złożeniem wniosku nie przeprowadziła obligatoryjnych rokowań w rozumieniu ugn ze Skarżącą w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż negocjacje prowadzone w sprawie miały charakter pozorny, tj.:

a) w pierwszej fazie zostały zerwane przez P., w sytuacji gdy ustalono de facto wszystkie essentialia netgoti takiej umowy w sprawie, a do ustalenia pozostały 2 ostatnie kwestie co do których stanowisko miała zająć P. S.A. - postanowiła ona zerwać negocjacje bez podania jakichkolwiek przyczyn, podczas gdy brak odpowiedzi na propozycje (realne) właściciela działek w toku negocjacji nie spełniają warunków prowadzenia negocjacji zgodnie z przepisami ugn - co implikuje fakt, że były one prowadzone w złej wierze, a zatem pozorne,

b) w drugiej fazie negocjacji P. S.A. nie odniosła się jakkolwiek do nagłego i niespodziewanego zerwania negocjacji (a więc nie wiadomym było z jakich dokładnie przyczyn P. S.A. odmówiła zawarcia umowy przesyłu w I fazie), przesyłała na adres Skarżącej kolejne pisma, w których wyznaczała terminy, na których upływ nie oczekiwała, oczekiwała od Skarżącej podpisanie bez zmian aktu notarialnego, który nie był dostosowany do parametrów nieruchomości Skarżącej i linii elektroenergetycznej (R. – K.) oraz przewidywał opodatkowanie podatkiem PCC właściwym dla osób fizycznych, podczas gdy Skarżąca jest przedsiębiorcą i służebność powinna zostać opodatkowana podatkiem VAT, jak również w jakikolwiek sposób nie wyjaśniła powodów, dla którego zerwała negocjacje w pierwszym etapie, na który I. poniosła znaczne nakłady na obsługę prawną;

- co nie spełnia wymogów prowadzenia rokowań w sprawie;

2. art. 124 ust. 1 oraz 3 ugn w zw. z w zw. z 3051 Kc w zw. z art. 3052 § 1 i 2 Kc poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i uznanie, że negocjacje w niniejszej sprawie prowadzone były w trybie przepisów ugn, podczas gdy:

a. służebność przesyłu oraz ograniczenie stanowią dwie odmienne instytucje, których nie wolno utożsamiać;

b. w niniejszej sprawie P. S.A. prowadziła negocjacje odnoszące się do służebności przesyłu;

c. nawet gdyby uznać, że kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości mogła się pojawić, to i tak wskazana była jedynie alternatywnie – P. S.A. wskazała na nią jednym zdaniem, by potem ponownie przejść do kwestii służebności przesyłu, a zatem dla pozoru prowadzenia rokowań w trybie ugn - a Skarżąca z niej nie skorzystała, bowiem godziła się na ustanowienie na nieruchomości służebności przesyłu - chciała tylko uzyskać informację jaki projekt powinna negocjować/podpisać,

- a zatem nie można uznać, że P. S.A. przeprowadziła rokowania w zakresie wskazanym w ugn.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika P. S.A. wniosek o oddalenie skargi sformułował w piśmie procesowym z 18 kwietnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszeń, które miały wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu braku wyłączenia pracownika organu D. G. od udziału w sprawie. Wniosek w tym zakresie został złożony przez skarżącą w trybie art. 24 § 3 Kpa i rozpoznany negatywnie postanowieniem Starosty Kieleckiego z 13 lipca 2022 r. znak: GN-I.6821.5.31.2020. Zgodnie z art. 24 § 3 Kpa bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przedmiocie wyłączenia pracownika na podstawie powołanego przepisu rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. SA/Po 1555/89).

W zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie to zostało uznane za prawidłowe, ze wskazaniem, że zawarta w nim argumentacja pozwala na stwierdzenie, iż nie zachodzą okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności tego pracownika w sprawie z wniosku P. S.A. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W szczególności, jak podkreślił Wojewoda Świętokrzyski, sugestie jakoby pomiędzy T. M. (pełnomocnik P. S.A.), a pracownikiem Starostwa D. G. istniał "stosunek koleżeński", przejawiający się w podejmowaniu czynności organu z pominięciem drugiej strony i w sposób faworyzujący wnioskodawcę, są gołosłowne. Natomiast wskazywane przez R. sp. z o.o. uchybienia organu, które świadczyły o nieprawidłowościach postępowania zostały usunięte w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, m.in. poprzez doręczenie pełnomocnikowi właściciela, decyzji od której odwołanie zostało skutecznie przekazane organowi II instancji.

W ocenie Sądu postępowanie organów w powyższym zakresie nie może budzić zastrzeżeń. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może zgodnie z art. 24 § 3 Kpa nastąpić jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku jego bezstronności. W niniejszym przypadku obawy skarżącej w tym zakresie wynikają w jej przekonaniu z faktu, że liczne naruszenia przepisów prawa, które były prawnie doniosłe, spowodowały wydanie rozstrzygnięć w innych postępowaniach na podstawie wadliwie wydanej przez D. G. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, które to decyzje negatywnie wpłynęły na interesy prawne skarżącej. W opinii skarżącej, P. S.A. wskutek działań D. G. uzyskała decyzję z 4 marca 2021 r. o pozwoleniu na budowę na działce stanowiącej jej własność oraz w przedmiocie wycinki drzew. Gdyby ww. pracownik postępował prawidłowo to P. S.A. nie byłaby w stanie tych decyzji uzyskać. Rażąco błędne działania pracownika organu uniemożliwiało skarżącej działanie w przedmiotowych postępowaniach. Skarżąca podkreśla, że zarzut stosunków koleżeńskich jest jedynie wątkiem pobocznym. Głównym powodem uzasadniającym wyłączenie pracownika jest jego brak obiektywizmu, działania na niekorzyść skarżącej, podejmowanie rażąco błędnych decyzji tylko w odniesieniu do skarżącej.

Powyższe stanowisko opiera się, zdaniem Sądu, tylko na mającej w całości charakter subiektywny, jednoznacznie negatywnej ocenie przez skarżącą pracy ww. osoby zatrudnionej w Starostwie Powiatowym w Kielcach. Wszystkie działania, co do których skarżąca wniosła zastrzeżenia, były podejmowane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i podlegały weryfikacji w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skutkiem kontroli prawidłowości pierwotnej decyzji Starosty Kieleckiego z 7.10.2020 znak: SPN.I.7536.14.2021 r., w efekcie wniesionego przez skarżącą odwołania, było uchylenie tej decyzji. W tym stanie trudno mówić o działaniu na korzyść uczestnika, skoro P. S.A, której niewątpliwie zależy na osiągnięciu celu w postaci budowy jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV – nie mogła realizować planowanej inwestycji. Dla oceny zasadności przesłanek uzasadniających wyłączenie pracownika nie mają i nie mogą mieć żadnego znaczenia argumenty strony skarżącej wskazujące na inne postępowania, dotyczące innych podmiotów (N. I, N. II, N. III), w których miało dochodzić również do licznych nieprawidłowości w działaniach P. S.A., z tego powodu, że nie dotyczą one konkretnej sprawy.

Niewątpliwie wyłącznie procesowy charakter nieprawidłowości, których zdaniem skarżącej dopuścił się pracownik Starostwa, a które zostały usunięte w toku dalszego procedowania nad sprawą, nie pozwala na stwierdzenie, że istnieją uprawdopodobnione okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Zwłaszcza, że jak wynika z akt sprawy starszy inspektor D. G. nie wydał decyzji z 8 sierpnia 2022 r., gdyż została ona wydana przez organ – Starostę Kieleckiego i podpisana z upoważnienia organu przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami P. K .

Z podniesionych wyżej względów zarzut naruszenia art. 24 § 3 w zw. z art. 24 § 4 Kpa, nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowe jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 3 ugn zostały spełnione.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przedstawiona regulacja ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje pomiędzy właścicielem a inwestorem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość – organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art. 124 ust. 1 ugn.

Na podstawie art. 124 ust. 1 ugn ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji, gdy nie dojedzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn ma umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Należy mieć jednak na uwadze, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 ugn możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ugn,

2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Wnioskowana inwestycja mieści się w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 ugn. Skarżąca nie kwestionuje charakteru planowanej inwestycji, jej przebiegu jak również zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. na terenie gminy M. – część II A, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...], w związku z tym ustalenia organów w tym zakresie Sąd przyjmuje jako własne.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów nieprawidłowo przeprowadzonych rokowań, Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia.

Przepis art. 124 ust. 3 ugn nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 1723/15). Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ugn nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ugn, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Rokowania z art. 124 ust. 3 ugn nie oznaczają przy tym konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań, gdyż nie można wymagać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ugn nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. I OSK 970/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2018r., sygn. II SA/Łd 540/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Kr 526/16).

Akta sprawy wskazują, że przedstawiciel inwestora kilkakrotnie występował do skarżącej o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomościami stanowiącymi jej własność (dz. nr [...]) na cele budowlane oraz o ustanowienie w formie aktu notarialnego służebności przesyłu dla budowy linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-K. wraz z rozbudową stacji K. i stacji R., o czym świadczy treść pism z 29 stycznia 2020 r., 16 kwietnia 2020 r. i 18 czerwca 2020 r., do których dołączono opisy techniczne dla przedmiotowych działek wraz z mapami określającymi przebieg linii. Inwestor proponował zawarcie umowy służebności przesyłu za wynagrodzeniem, którego wysokość jednoznacznie określił. Z pisma skarżącej z 18 maja 2020 r. wynika, że nie zaakceptowała ona warunków określonych w ww. pismach i nadal oczekiwała dalszych wyjaśnień. W nawiązaniu do dotychczasowej korespondencji inwestor nie zgodził się na proponowane zmiany treści aktu notarialnego ustanawiającego służebność przesyłu na ww. działkach. Jednocześnie przedstawił ostateczną propozycję aktu notarialnego, zakreślając do 2 lipca 2020 r. termin na wyrażenie zgody na proponowaną treść tego aktu. W związku z brakiem porozumienia, pełnomocnik inwestora w piśmie z 24 lipca 2020 r. stwierdził, że negocjacje zostały zakończone z wynikiem negatywnym.

Załączona do wniosku korespondencja potwierdza, że pomiędzy stronami toczyły się negocjacje zmierzające do polubownego uzyskania zgody na realizację prac, o jakich mowa w art. 124 ugn za odpowiednim wynagrodzeniem. Właściciel nieruchomości miał pełną świadomość w jakim celu są prowadzone negocjacje. Wprawdzie część negocjacji dotyczyła ustanowienia służebności przesyłu, ale przede wszystkim nie można mieć wątpliwości, że celem tych rokowań było zawarcie z właścicielem nieruchomości porozumienia nie tylko w zakresie uregulowania sposobu korzystania ze zlokalizowanych na ww. działkach urządzeń służących do przesyłu energii, ale również w zakresie wejścia na teren nieruchomości i zrealizowania niezbędnych prac budowlanych polegających na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym, jeśli o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 ugn, o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2409/19, z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18). Zatem sytuacja, w której negocjacje dotyczące ustanowienia służebności przesyłu nie przynoszą oczekiwanego rezultatu, jest równoznaczna z brakiem zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.

W analizowanej sprawie, wobec braku zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości i braku porozumienia w tym zakresie organy prawidłowo przyjęły, że przesłanka dotycząca obowiązku przeprowadzenia rokowań została spełniona. Trudno zatem podzielić stanowisko skarżącej kwestionujące przeprowadzenie wymaganych rokowań w niewłaściwym trybie, zwłaszcza, że niezależnie od powyższego, w piśmie z 16 kwietnia 2020 r. inwestor wyraźnie wskazał, że w razie wątpliwości pismo to należy traktować jako rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ugn, w celu uzyskania zgody na prowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, całokształt okoliczności sprawy przeczy również jej twierdzeniom odnośnie pozorności prowadzonych rokowań.

W tym kontekście zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 1 ust. 6 w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 11 Kpa, a także naruszenia prawa materialnego art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 ugn w zw. z art. 114 ust. 1 ugn, art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 3051 kc w zw. z art. 3052 § 1 i § 2 kc, należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe rozważania, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.