Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 844/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 1, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 4 pkt 18, art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 2 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 733
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 maja 2024 r. nr SKO.415/86/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.S. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 13 maja 2024 r. nr SKO.415/86/2024 wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 10 sierpnia 2022 r. P. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka") zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. numer [...] na działce nr [...] w miejscowości S.".

Po rozpoznaniu ww. wniosku Burmistrz [...] decyzją z 27 października 2022 r. nr UiGG.6733.28.2022.MM1 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Organ wyjaśnił, że teren na którym lokalizowana jest przedmiotowa inwestycja stanowi działkę zabudowaną w części budynkiem stacji uzdatniania. Realizacja inwestycji nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) - nie jest wymagana decyzja ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Dla przedmiotowej inwestycji nie jest też wymagane przeprowadzenie postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Burmistrz podkreślił, że decyzja spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164/03 poz. 1589 ze zm.) oraz rozporządzeniu jw. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poz. 1588). Inwestycja realizuje cele określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przedsięwzięcie ma służyć zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności w zakresie dostępności usług telekomunikacyjnych. Ponadto, teren inwestycji leży poza obszarami objętymi prawną ochroną na podstawie przepisów odrębnych, tj. poza obszarem osuwiskowym i zalewowym oraz poza obszarem górniczym i objętym ochroną konserwatorską lub archeologiczną, poza obszarem ochrony krajobrazu i obszarem Europejskiej Sieci Natura 2000, a także poza obszarami strategicznych inwestycji z zakresu lokalizacji sieci przesyłowych. Decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi. Jej projekt został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ze Starostą Powiatu [...], z Dyrektorem Zarządu Zlewni w J. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z Podkarpackim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym oraz z O. S.A. Oddział w T.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie osnowy decyzji w sposób sprzeczny z przepisami prawa, w sytuacji gdy strony muszą wiedzieć, jakie konkretne przepisy prawa materialnego miały zastosowanie w sprawie,

- art. 54 pkt 2 lit. a, b, d u.p.z.p. poprzez zaniechanie sporządzenia decyzji z uwzględnieniem wymogów wynikających z tego przepisu,

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, ponieważ ustawodawca nie ograniczył go do norm; ponadto istnieje obowiązek uwzględnienia zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego w środowisku oraz w odniesieniu do stref środowiska pracy, zjawiska odbić,

- § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia,

- art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy ponadlokalnie),

- art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit a, b, d u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska i ochrona interesu osób trzecich.

SKO w Rzeszowie uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z 1 lutego 2023 r. nr SKO.415/544/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wskutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 490/23 uchylił wyżej wskazaną decyzję Kolegium z 1 lutego 2023 r.

Sąd wskazał, że odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia złożył skarżący, który jednak nie działał w tym zakresie samodzielnie, a za pośrednictwem pełnomocnika Z.G. W aktach sprawy brak było dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego Z.G. SKO nie dysponowało tego rodzaju dokumentem. Oznaczało to, że odwołanie sporządzone przez Z.G. zostało merytorycznie rozpoznane przez Kolegium pomimo tego, że nie został wykazany w sprawie fakt, że skarżący udzielił tej osobie pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. SKO nie zastosowało art. 64 § 2 k.p.a. a naruszenie tego przepisu postępowania musiało prowadzić do uchylenia skarżonej decyzji. Ponadto Sąd zauważył, że odwołanie wniesione zostało przez Z.G. drogą elektroniczną tj. przez platformę ePUAP, co jest dopuszczalne w myśl art. 63 § 1 k.p.a. Z.G., działając imieniem skarżącego, wniósł do organu I instancji pismo zawierające załącznik, którym było odwołanie od decyzji z 27 października 2022 r. Podpis elektroniczny działającego jako pełnomocnik dotyczył owego pisma ogólnego, natomiast brakowało go już w odniesieniu do dokumentu w postaci odwołania. Pomimo powyższego, Kolegium nie wezwało pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia tego braku, do czego zobowiązane było po myśli art. 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. W myśl art. 53 ust. 6 u.p.z.p., odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Tymczasem, wskazane wyżej pismo ogólne, opatrzone prawidłowym podpisem elektronicznym nie zawierało takiej treści (zawarto w nim tylko następujące zdanie: "W załączeniu odwołanie. Z.G."), którą to treść umieszczono w załączniku do tego pisma, a zatytułowanego "Odwołanie", przy czym, załącznik ten nie został opatrzony prawidłowym podpisem elektronicznym. Powyższe obligowało Kolegium do skorzystania z procedury wskazanej w art. 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a., którego to działania Kolegium nie podjęło.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Rzeszowie wezwało Z.G. do uzupełnienia braków poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa oraz do prawidłowego podpisania odwołania.

W dalszej kolejności SKO w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z 13 maja 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki określone w art. 56 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Przedmiotowa inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie można podzielić stwierdzeń, że inwestycja ta może wpływać negatywnie na zdrowie mieszkańców. Zarzut o wpływie planowanej inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich jest zaś bezprzedmiotowy na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, zdaniem Kolegium, uzasadnienie decyzji jest sporządzone prawidłowo. Kwestionowana decyzja spełnia wymogi określone w art. 54 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p., bowiem określa ona w pkt III. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, obejmując nimi: lokalizację, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i cechy zabudowy i urządzeń, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium podniosło, że w załączniku graficznym do decyzji określono granice zasięgu obszaru oddziaływania, jak również sumaryczny obszar pola dla wszystkich anten instalacji. Końcowo Kolegium podniosło też, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz stronom tym zapewnił pełny udział w każdym stadium postępowania. Projekt decyzji został zaś uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

M.S. – reprezentowany przez pełnomocnika adwokata T.C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 79 ust 1 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych, wszystkich jednostek prawa materialnego zastosowanych przez organ a które może w późniejszym czasie ocenić Trybunał Konstytucyjny w zakresie ich zgodności z przepisami.

2. art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. poprzez niesprawdzenie czy odwołanie spełniało wymogi formalne w rozumieniu ustawy.

3. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 54 ust 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP wszystkich planowanych anten.

4. art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie osnowy decyzji oraz jej uzasadnienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ nie podano, z jakimi konkretnymi odrębnymi przepisami prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi.

5. art. 58 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz 2 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy w zakresie przewidzianym ustawą z uwagi na nieokreślenie czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich tym bardziej, że obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej, naraża organ na konsekwencje prawne, o których mowa w przepisach.

6. art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organy nie muszą podporządkować się woli ustawodawcy i nie określają w decyzji warunków kształtowania a przed wszystkim ochrony ładu przestrzennego, ponieważ bez dokonania analizy tego zagadnienia wypełnienie wymogu określonego w w/w przepisie jest niemożliwe.

7. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w powiązaniu z art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 w/w ustawy w związku z art. 3 pkt 39 ustawy prawo ochrony środowiska. Z uzasadnienia decyzji nie wynika by organy jakiekolwiek elementy środowiska analizowały.

8. art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewykazanie, że w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej.

9. § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia. Ponadto w/w przepis uwzględnia efekty nietermiczne.

Skarżący zarzucił, że w przedmiotowej sprawie pominięto procedurę wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidzianą przez ustawodawcę, nie wskazano jakiejkolwiek konkretnej jednostki prawnej przepisu odrębnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz nie sprecyzowano mocy, ilości anten sektorowych oraz radioliniowych, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa przez organ.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. II SA/Rz 844/24 WSA w Rzeszowie dopuścił Stowarzyszenie [...] z/s w R. (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie") do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.").

W trakcie rozprawy odbytej 19 listopada 2024 r. Prezes ww. Stowarzyszenie oświadczył do protokołu, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko zawarte w zalegających w aktach pismach. Powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z 29 października 2024 r., sygn. II SA/Rz 801/24 i przesłanki zachowania ładu przestrzennego. Podkreślił, że decyzja odwołuje się do przepisów odrębnych nie wskazując tych przepisów. Wnosi o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267).

W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 490/23 uchylił decyzję Kolegium z 1 lutego 2023 r.

Kwestionując legalność powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył skarżący, który działał za pośrednictwem pełnomocnika Z.G. Kolegium rozpoznało merytorycznie odwołanie, podczas gdy w aktach sprawy brak było dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego Z.G. Ponadto odwołanie wniesione zostało drogą elektroniczną tj. poprzez platformę ePUAP. Odwołanie stanowiło załącznik do pisma ogólnego, jednak nie zawierało ono prawidłowego podpisu. Kolegium nie wezwało do uzupełnienia powyższych braków.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Rzeszowie wykonało wytyczne zawarte w wyroku Sądu i wezwało Z.G. do uzupełnienia braków poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa oraz do prawidłowego podpisania odwołania. Jak wynika z akt sprawy braki te zostały prawidłowo uzupełnione a zatem uznać należy, że organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku WSA i prawidłowo przystąpił do merytorycznego rozpoznania odwołania.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w Rzeszowie z 13 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 27 października 2022 r. ustalająca na wniosek P. Sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. numer [...] na działce nr [...] w miejscowości S.".

Wyjaśnić należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.p.z.p. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W przedmiotowej sprawie wniosek inicjujący postępowanie został złożony 10 sierpnia 2022 r., zatem sprawa ta podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w którym wskazano, że są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania (mogą to być również podmioty prywatne) oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. - dalej: u.g.n.). Z kolei art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18).

Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.g.n. przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. - Prawo telekomunikacyjne Dz.U. z 2022r., poz. 1648). Stacja bazowa telefonii komórkowej jest zatem urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, co oznacza, że wpisuje się ona w zakres pojęciowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyr. WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 37/21). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 733) "infrastruktura techniczna" to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem wskazanym w treści tego przepisu, natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z treści przywołanych przepisów oraz orzecznictwa jednoznacznie wynika, że wieża telekomunikacyjna, jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowi szczególny rodzaj infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1748/13 i z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1604/14).

W świetle powyższych uwag nie są zatem zasadne zarzuty skargi dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia, jako urządzenia infrastruktury technicznej spełniającego cele publiczne.

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma on charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana i przez kogo. Na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego organy badają wyłącznie kwestię, czy planowane zamierzenie inwestycyjne o wskazanych i określonych parametrach technicznych oraz użytkowych może zostać zrealizowane w określonym miejscu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2018 r., sygn. II SA/Op 149/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Gd 834/20,, LEX nr 3163369, CBOSA).

Podkreślenia wymaga także, że zgodnie art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10; publ. CBOSA). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, publ. CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny czy ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 774/20, publ. CBOSA, tak również wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2022 r., II SA/Ol 539/22, LEX nr 3431277, CBOSA).

Jako nieuprawniony Sąd uznał zatem zarzut skargi o braku wskazania przez organ z jakim konkretnie odrębnym przepisem prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi. W rozpoznawanej sprawie takiego przepisu prawa organ nie znalazł, co uzasadniało stwierdzenie o braku sprzeczności lokalizacji planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma także fakt, że w stanie prawnym ukształtowanym od 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - na mocy z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a kwestia ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie musiała być nawet przez organ wydający decyzję lokalizacyjną rozważana. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku znajdują zastosowanie albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana w toku innych dalszych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ, na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Z kolei ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" (art. 121-126). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123) – zob. ww. uchwała NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22. Zatem kwestia dotycząca zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. nie jest przedmiotem badania na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym ocena co do skuteczności przyjętych rozwiązań dotyczących ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, wykracza też poza granice rozpoznania niniejszej sprawy.

W tym miejscu Sąd zauważa, że znane jest mu stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 października 2024 r., sygn. II SA/Rz 801/24 – na które powołuje się także uczestnik postępowania Z.G. – Prezes Stowarzyszenia [...] – a w którym wskazano, że brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia. W przywołanym wyroku Sąd stwierdził, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego winien dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Z przyczyn wywiedzionych w powyższej części uzasadnienia stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym inwestycja Spółki nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Stacje bazowe telefonii komórkowej nie należą bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko. Jak wyżej zauważono ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku już działających instalacji podlega tzw. kontroli następczej organów ochrony środowiska i jest przedmiotem regulacji zawartych art. 121-126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Z tej przyczyny argumenty skarżącego i uczestnika postępowania w tym zakresie nie są uzasadnione i nie mogły znaleźć aprobaty orzekającego w niniejszym postępowaniu Sądu.

Odnosząc się do zarzutów kierowanych względem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że nie podlegają one uwzględnieniu. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Wniosek inwestora zawierał obligatoryjne elementy wymienione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Szczegółowy opis przedsięwzięcia wraz z określeniem jego charakterystycznych cech zawiera przedłożona analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Wskazano w niej, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych i radiolinii pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi. Projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu z 17 grudnia 2019 r.

Z akt administracyjnych wynika także, że o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, jak również o decyzjach kończących postępowanie strony były zawiadamiane w drodze obwieszczeń, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast inwestora oraz właściciela działki nr [...] w S., na której ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadamiano na piśmie.

W toku postępowania osoba uprawniona sporządziła projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji został również uzgodniony z właściwymi organami w trybie art. 53 ust. 4, 5, 5e u.p.z.p., tj. ze Starostą Powiatu [...] (milcząca zgoda), z Dyrektorem Zarządu Zlewni w J. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (milcząca zgoda), z Podkarpackim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym (postanowienie z 19 października 2022 r.) oraz z O. S.A. Oddział w T. Burmistrz w uzasadnieniu decyzji podał, że nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Dysponując tak zgromadzonym materiałem dowodowym Burmistrz decyzją z dnia 27 października 2022 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem.

Sąd stwierdza także, że decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane przepisem art. 54 u.p.z.p., tj. 1) rodzaj inwestycji, 2) funkcję obiektu, 3) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) lokalizacji, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Odnośnie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego należy podkreślić, że w stosunku do inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dotyczy tych inwestycji, dla których wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie decyzja lokalizacyjna określa w sposób precyzyjny w pkt 2 parametry i cechy stacji bazowej i urządzeń. Wskazuje również w odniesieniu do każdej z anten: typ anteny, azymut, sektor, wysokość zawieszenia (środek elektryczny) anten sektorowych i radioliniowych, równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP), pochylenie osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych.

Ponadto na inwestora nałożono obowiązek prowadzenia prac projektowych i budowlanych zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie i wymogami stosownie do charakteru inwestycji przewidzianymi w prawie budowlanym.

Zaznaczyć należy, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (art. 56 zd. 2 u.p.z.p.).

W konsekwencji interes osoby trzeciej, której prawa rzeczowe do nieruchomości mogą w przyszłości podlegać ograniczeniom w związku z realizacją celu publicznego w granicach i na warunkach określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, może zostać uwzględniony jedynie w takim zakresie, w jakim nie pozostaje to w kolizji z przeważającymi potrzebami interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) oraz istotnymi i przeważającymi nad jednostkowym interesem prawnym indywidualnego podmiotu potrzebami publicznymi w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zachodzi i nie jest kwestionowana przewaga interesu publicznego nad interesem prywatnym w zakresie realizacji inwestycji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd aprobuje stanowisko, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna w sposób dostateczny precyzuje rodzaj planowanej inwestycji celu publicznego z określeniem jej szczegółowych parametrów oraz zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p.

Nie znajdują usprawiedliwienia również zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na powołaniu niekompletnych jednostek prawnych u.p.z.p. Podstawa prawna wskazana w decyzji została określona w sposób wystarczający i prawidłowy. W toku postępowania organy zapewniły stronom czynny udział w postępowaniu, respektując zasady ogólne procedury administracyjnej i wyjaśniając sprawę w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego, wobec braku stwierdzenia naruszenia przepisów w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.