Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 289/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 273, 274 ust. 1 pkt 2,  art. 295 ust. 1,4,7,  art. 286 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek Sędziowie sędzia WSA Alicja Palus sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania A., którą – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...], wymierzającą opłatę w wysokości 7.451 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu – za wprowadzanie ścieków do wód w I półroczu 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji kolegium podano, że organ pierwszej instancji, określił spółce opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu za wprowadzanie ścieków do wód w I półroczu 2011 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż na podmiocie korzystającym ze środowiska poprzez wprowadzanie ścieków do wód, jakim jest spółka, ciążył obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Spółka jako podmiot korzystający za środowiska była zobowiązana do ustalenia we własnym zakresie należnej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jednostka złożyła stosowny wykaz i zapłaciła zobowiązanie. Jednakże w toku kontroli przeprowadzonej w październiku 2011 r. ustalono, że spółka nie posiada dokumentacji potwierdzającej ilość zużytej przez nią wody na potrzeby własne, która przyczynia się do powstania ścieków. Stosowane przez spółkę obliczenia szacunkowe w oparciu o literaturę przedmiotu nie spełniają dyspozycji przepisu art. 295 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, który przewiduje możliwość pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie przyczyniło się do powstania ścieków, pod warunkiem posiadania takich danych.

Dalej wskazano, że podmiot korzystający ze środowiska ma kilka ujęć wody. Jedynie z ujęcia "[...]" spółka posiada dane umożliwiające stosowanie przepisu art. 295 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Powyższe oznaczało, że ilość ścieków zadeklarowana przez podmiot korzystający ze środowiska była zaniżona, co doprowadziło do zaniżenia stosownej opłaty za korzystanie ze środowiska. Co prawda kontrola dotyczyła lat 2007-2010, jednakże organ podjął przypuszczenie, że nieprawidłowość ta dotyczy także okresów późniejszych. W związku z tym organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w celu określenia różnicy pomiędzy opłatą należną a zadeklarowaną. Ustalenia dokonane w postępowaniu w sprawie wymiaru opłaty potwierdziły przypuszczenia organu w zakresie nieprawidłowego stosowania przepisu art. 295 ust. 4 Prawa ochrony środowiska przez spółkę. Organ opisał przebieg postępowania w sprawie, w tym wezwanie strony do przedłożenia stosownych ewidencji, z których dane stanowiły podstawy obliczeń należnej opłaty, a także, z uwzględnieniem okoliczności, że jego poprzednia decyzja w sprawie została uchylona do ponownego rozpatrzenia przez kolegium z uwagi na pominięcie pełnomocników ustanowionych w sprawie. Dalej organ wskazał podstawy prawne ustalenia wysokości opłaty i sposób jej ustalenia jako iloczyn ładunku substancji w ściekach, który powoduje opłatę najwyższą pomniejszonego o ładunek tej substancji w pobranej wodzie, która przyczyniła się do powstania ścieków, jednostkowej stawki opłaty za 1 kg substancji wprowadzanej ze ściekami do wód w wysokości obowiązującej w roku 2011 oraz współczynnika różnicującego właściwego dla ścieków komunalnych odnoście tej substancji. Kolejno przedstawiono wyliczenia dla czterech ujęć wody posiadanych przez spółkę: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Łączna opłata za I półrocze 2011 r. wynosiła 42.570 zł. Kwota różnicy pomiędzy opłatą należną a opłatą wymierzoną – zgodnie przepisem art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska – wynosiła 7.451 zł.

We wniesionym odwołaniu spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji zwłokę we wszczęciu postępowania po złożeniu przez nią korekty deklaracji w dniu 18 listopada 2011 r., które to postępowanie wszczęto dopiero dnia 27 marca 2012 r. Kolejno zarzucono przewlekłość prowadzonego postępowania. Organ pierwszej instancji bazując na danych podanych przez stronę, bez przeprowadzenia kontroli, wydał wadliwą decyzję z wyżej wskazanych przyczyn. Zarzucono ponadto organowi pierwszej instancji, iż nie wyjaśnia jednoznacznie, dlaczego nie uwzględnia wyliczeń spółki dotyczących ilości zużytej wody, oraz że w protokole z kontroli nie wykazano nieprawidłowości w zakresie naliczania opłat. W szczególności nie zaakceptowano odrzucenia przez organ sposobu obliczania przez spółkę w sposób szacunkowy ilości zużytej wody na potrzeby własne. Wskazano ponadto, że ilość wody, której zużycie spowodowało powstanie ścieków jest określana w deklaracjach przez spółkę, a deklaracje te nie są kwestionowane, mimo że wody te zawierają ilość substancji zawartej w wodzie, z której powstają ścieki.

Rozpatrując sprawę jako organ II instancji kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

Kolegium zauważyło, że opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest świadczeniem publicznym nałożonym na określone podmioty, wynikającym z przepisu art. 273 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w roku 2011: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; dalej P.o.ś.). Spółka na podstawie przepisu art. 279 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. jako użytkownik urządzenia wodnego w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145), należy do kategorii tych podmiotów. Jak stanowi art. 275 P.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska. Przez podmiot korzystający ze środowiska, zgodnie z norma art. 3 pkt 20 omawianej ustawy rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280). Jak stanowi przepis art. 274 ust. 2 P.o.ś. wysokość opłat za wprowadzanie ścieków zależy, z zastrzeżeniem ust. 4, od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód. Z kolei przepis art. 295 ust. 1 P.o.ś stanowi, iż opłaty za ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi ponosi się, z zastrzeżeniem ust. 3-6, za substancje wyrażone jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów. Wysokość opłaty ustala się, biorąc pod uwagę wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą. Dodatkowe regulacje w tym zakresie zawiera przepis art. 295 ust. 4 P.o.ś., który stanowi, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie.

Kolegium uznało, że na mocy przepisów art. 285 i art. 286 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska był zobowiązany do złożenia informacji o należnych opłatach oraz do wpłaty bez wezwania opłaty za okres półrocza w terminie miesiąca po zakończeniu półrocza. W przypadku niezłożenia deklaracji lub złożenia deklaracji niewłaściwej marszałek województwa stosuje przepis art. 288 P.o.ś., który stanowi, że jeżeli podmiot zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Na mocy odesłania zawartego w przepisie art. 281 Prawa ochrony środowiska do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Postępowanie w sprawie wymiaru opłaty z kolei jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267; dalej Kpa).

Zdaniem kolegium w przedmiotowej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy spółka posiadała dane dotyczące ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszonych o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o których mowa w art. 295 ust. 4 P.o.ś. Chodzi tu w istocie o ustalenie, czy podmiot korzystający ze środowiska posiada wiedzę, jaką ilość wody przeznacza na potrzeby własne, albowiem ta woda - a konkretnie substancje i ich ilości w niej zawarte - mogą zostać odjęte od podstawy obliczenia opłaty.

Jak ustalił w toku kontroli przeprowadzonej w październiku 2011 r. Marszałek Województwa D., spółka dokonywała pomniejszenia podstawy opłaty o ilości ścieków zawarte w wodach wykorzystanych na potrzeby własne (co jest niesporne). Organ ochrony środowiska ustalił ponadto, że tylko na jednym z czterech posiadanych przez spółkę ujęć (ujęcie "[...]") prowadzona była stosowna ewidencja wody zużytej na potrzeby własne. Tymczasem spółka dokonywała pomniejszenia poprzez wyliczenie szacunkowe korzystając z informacji zawartych w fachowej literaturze. Kontrola dotyczyła lat 2007-2010 jednakże w toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż praktyka taka dotyczyła także roku 2011.

W ocenie kolegium, zgodzić się należy z organem pierwszej instancji, że ustawodawca używając słowa "dane" miał na myśli konkretne informacje uzyskane w drodze obserwacji, pomiarów itp., a nie ustalenia szacunkowe. Jak wyjaśnił w swoim komentarzu Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 295 ustawy - Prawo ochrony środowiska" (publ. Lex): "Oczywiście zarówno wody gruntowe, jak i powierzchniowe z natury rzeczy zawierają pewną ilość związków chemicznych. Niektóre wody mogą również być już zanieczyszczone. Dlatego w art. 295 ust. 4 P.o.ś. umożliwiono podmiotowi odprowadzającemu ścieki pomniejszenie podstawy ustalenia opłaty o te ilości związków i substancji, które występowały w wodzie pobranej. Ustawodawca, określając warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było skorzystać z tego przywileju, stwierdził enigmatycznie, że podmiot odprowadzający powinien dysponować danymi w tym zakresie. Nie określono natomiast, kto i w jaki sposób ma dokonać tych ustaleń. Z braku określenia podmiotu, który ma to zrobić, wynika, że może to być praktycznie każdy - zarówno podmiot odprowadzający ścieki, jednostka organizacyjna działająca na jego zlecenie, jak i podmiot, który dokonał poboru wody, a następnie ją odprowadził. W każdym przypadku, aby wyniki tych pomiarów mogły być uwzględnione, powinny być one dokonane przy wykorzystaniu metodyk referencyjnych, o których była mowa w komentarzu do art. 12, i przy wykorzystaniu urządzeń pomiarowych mających świadectwa legalizacyjne". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2010 r. (II SA/Kr 1631/09; Lex 554144) wskazał, iż: "W świetle art. 295 P.o.ś, podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty powinien dokonywać pomiarów oddziaływań określonych w tym przepisie (ma bowiem znać ich wielkość ustaloną na podstawie pomiarów), a następnie obowiązany jest obliczyć opłatę za zanieczyszczenia, za które opłaty byłyby najwyższe. Przy czym wody gruntowe, jak i powierzchniowe mogą zawierać pewną ilość zanieczyszczeń. Dlatego w art. 295 ust. 4 P.o.ś. umożliwiono podmiotowi odprowadzającemu ścieki pomniejszenie podstawy ustalenia opłaty o te ilości związków i substancji, które występowały w wodzie pobranej".

W ocenie kolegium, z powyższego wynika, że skoro pomiarów dokonywano tylko na ujęciu "[...]" tylko ilości wody zaewidencjonowane uprawniają do obniżenia podstawy wyliczenia ilości ścieków celem wyliczenia należnej opłaty.

Przechodząc do wyliczenia należnej opłaty kolegium podało, że wyliczeń dokonano w oparciu o dane ustalone w toku kontroli oraz wg danych wynikających z deklaracji złożonej przez spółkę. Stawki opłat przyjęto zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 196, poz. 1217) zaktualizowanego obwieszczeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2011 (M.P. Nr 74, poz. 945). Opłata została wyliczona jako różnica pomiędzy ilością substancji w wodzie odprowadzonej jako ścieki, a ilością substancji zanieczyszczających w sprzedanej i zużytej na potrzeby własne wodzie przemnożone przez stosowne współczynniki. Opłata zostanie ostatecznie pobrana od składnika, który powoduje powstanie opłaty najwyższej - dla celów ustalenia, która to opłata wyliczenia zostaną dokonane stosunku do wszystkich substancji. Z uwagi na częściowe nieuzasadnione odliczenie wody zużytej na potrzeby własne konieczne jest obliczenie ilości substancji w zużytej i sprzedanej wodzie.

Kolegium wskazało, że zgodnie z ustaleniami (jest to bezsporne) w wodzie znajdują się następujące składniki zanieczyszczające: 1) pięciodobowe chemiczne zapotrzebowanie tlenu - BZT5, - stawka 3,82 zł/kg, 2) chemiczne zapotrzebowanie tlenu ChZT- stawka 1,52 zł/kg, 3) zawiesiny (zaw.) - stawka 0,47 zł /kg. Pobór wody i ładunek w wodzie pobranej w rozłożeniu na ujęcia przedstawiono w tabeli. Natomiast spółka zadeklarowała następujące stężenia substancji: 1) BZT5 - 3,08 mg/dcm3, 2) ChZT-21,37 mg/dcm3, 3) zawiesina - 4,85 mg/dcm3. Spółka odprowadziła w przedmiotowym okresie 3.770.663 m3 ścieków. Zgodnie z rozporządzeniem dla poszczególnych substancji przyjęto następujące współczynniki różnicujące: 1) BZT5 - 0,4, 2) ChZT - 0,5, 3) zawiesina - 1. Obliczenie należnej opłaty: BZT5 = (3.770.663 m3 x 3,08/1000 - 3843,87 kg) x 3,82 zł x 0,4 = 11.872,21 zł, ChZT = (3.770.663 m3 x 21,37/1000 - 24565,82 kg) x 1,52 zł x 0,5 = 42.570,07 zł (najwyższa opłata), Zawiesina = (3.770.663 m3 x 4,85/1000 - 14013,87 kg) x 0,47 zł x 1 = 2.008,71 zł. Należna opłata: 42 570,07 zł. Ponieważ spółka zadeklarowała opłatę w wysokości 35.119 zł przedmiotem decyzji jest, zgodnie przepisem art. 288 ust.1 pkt 2 P.o.ś., różnica wynosząca, po zaokrągleniu, 7.451 zł.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu kolegium wyjaśniło, że wbrew opinii spółki organ pierwszej instancji na str. 2 uzasadnienia decyzji wyjaśnił, dlaczego dane szacunkowe nie mogą stanowić podstawy do obniżenia wyliczenia opłaty. Wyraźnie wskazano, że wytyczne do projektowania nie zastępują danych albowiem nie dają możliwości określenia, jakie ilości wody użytej na potrzeby własne trafiają z powrotem do kanalizacji. Kolegium jednak nieco inaczej interpretuje przepis art. 295 ust. 4 P.o.ś. przykładając znaczenie do faktu posiadania danych jako wyników pomiarów w pojęciu technicznym, ale istota ustaleń jest tożsama, pomiarów nie było poza ujęciem "[...]", co wywołuje określone skutki.

Kolejna grupa zarzutów dotyczy zwłoki we wszczęciu postępowania. Kolegium podkreśliło, że kontrola zakończona w dniu 7 listopada 2011 r. nie obejmowała okresu objętego postępowaniem, tak więc strona miała prawo do korekty, z którego skorzystała – dnia 18 listopada 2011 r. złożyła korekty deklaracji. Nieuznanie tej korekty spowodowało wszczęcie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa nie wyznaczają terminu do wszczęcia postępowania w sprawie wymiaru opłaty. Jedynym terminem ograniczającym możliwość weryfikacji opłaty jest termin przedawnienia zobowiązania, określony wart. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, który wynosi 5 lat licząc od końca roku w którym upłynął termin płatności podatku. Natomiast w zakresie skutków przewlekłości postępowania, zabezpieczenie przed jej negatywnymi skutkami wprowadził ustawodawca w przepisie art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem art. 54 § 2 tej ustawy. Gwarantują one nienaliczanie odsetek za zwłokę w przypadku zwłoki organu w prowadzeniu postępowania ponad przewidziany trzymiesięczny okres, przy czym stosowanie przerwy jest obwarowane dodatkowo dyspozycją zawartą w art. 54 § 2 Ordynacji podatkowej. Ponieważ przedmiotem postępowania jest "wymiar" opłaty w rozumieniu art. 288 P.o.ś., kolegium nie zajmowało się ustaleniem, czy przywołane normy prawa znajdą zastosowanie w sprawie. Problem "przerwy" w naliczeniu odsetek za zwłokę może być rozstrzygnięty w postanowieniu w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości, bądź w razie braku wpłaty w ramach zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślić jednak należy, że przewlekłość postępowania nie czyni decyzji je kończącej wadliwą i zarzuty strony są całkowicie nieuzasadnione.

Kolejnym zarzutem jest brak kontroli źródłowej wykonanej przez organ u strony i oparcie się o dane sporządzone przez spółkę. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Przepis art. 288 P.o.ś. stanowi, iż organ ma dokonać ustaleń w celu wydania decyzji. Ani ustawa Prawo ochrony środowiska, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie narzucają konieczności przeprowadzenia kontroli. Organ ochrony środowiska ma prawo przeprowadzić kontrolę źródłową - patrz art. 379 P.o.ś., jednakże stosownych ustaleń może dokonać w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie określonym w Kpa. Organ pierwszej instancji istotnie oparł się na danych spółki. Wynika to jednak z dwóch aspektów. Po pierwsze podmiot korzystający ze środowiska ma obowiązek prowadzić stosowne ewidencje - art. 287 P.o.ś. Skoro organ pierwszej instancji nie zarzucił i nie udowodnił tym ewidencjom nierzetelności, to biorąc pod uwagę przepisy art. 285 i 287 P.o.ś. nie miał podstaw do niepobierania danych z ewidencji, czyli zastosowania szacowania - art. 23 Ordynacji podatkowej. Po drugie, nie sposób zauważyć, iż rozwiązanie przyjęte przy poborze opłat w zakresie kumulacji czasowej (w roku 2011) półrocznej powoduje, że w chwili wszczęcia postępowania dane te są już historyczne i nie są możliwe do zweryfikowania w rzeczywistości. Tylko kontrola przeprowadzona doraźnie (w praktyce przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska) z innych powodów mogłaby wykryć np. odmienny skład chemiczny ścieków. Dlatego organ prawidłowo opierał się danych wynikających z ewidencji prowadzonych przez spółkę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosło A. sp. z o.o. z siedzibą w Jeleniej Górze. Spółka zarzuciła organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 195 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegające na nieuwzględnieniu potrzeb własnych wodociągu przy ustalaniu należnej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa regulujących postępowanie, a w szczególności przepisu art. 7 k.p.a., poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przedstawionych przez stronę wyjaśnień i wniosków dowodowych. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w ocenie skarżącej, spółka działająca jako podmiot korzystający ze środowiska, prawidłowo obliczyła i terminowo uiściła opłatę za wprowadzanie ścieków do wód na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa D.. Dalej wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest wykładnia przepisu art. 295 ust. 4 P.o.ś. Ponadto bezsporne jest zjawisko istnienia potrzeb własnych wodociągu, które winny zostać uwzględnione przy wymierzaniu opłaty za korzystanie ze środowiska.

Zdaniem skarżącej spółki, kolegium właściwie w całości przyjęło za własne rozważania zawarte w Komentarzu do ustawy Prawo ochrony środowiska autorstwa Krzysztofa Gruszeckiego. W ocenie skarżącej wywody te zawierają wnioski, które nie wynikają z gramatycznej wykładni cytowanego przepisu i wyciąganie ich w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jest nieuzasadnione. Sam autor komentarza przyznaje, że kwestia interpretacji nie jest jednoznaczna stwierdzając, iż zapis jest "enigmatyczny" lecz kilka wersów dalej stwierdza, że "dane" to wyłącznie wynik pomiarów dokonanych przy wykorzystaniu urządzeń pomiarowych mających świadectwa legalizacyjne. Zdaniem skarżącej wyciąganie tak daleko idącego wniosku interpretacyjnego jest nieuzasadnione. Jedną z podstawowych zasad wykładni, zakładająca istnienie "racjonalnego prawodawcy", musi prowadzić do wniosku, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć definicję "dysponowania danymi" do wyników pomiarów przeprowadzonych za pomocą urządzeń pomiarowych mających świadectwa legalizacyjne, to by tak uczynił. W konsekwencji czego uznać należy, iż wprowadzenie przez ustawodawcę tego nieostrego zapisu było zabiegiem celowym, który daje możliwość uwzględniania okoliczności faktycznych niebędących wyłącznie wynikiem pomiarów.

Ponadto, zdaniem skarżącej, podnieść należy, że potrzeby wodociągu, na które powołuje się skarżąca są obiektywną okolicznością związaną z funkcjonowaniem każdego wodociągu, która jest powszechnie uznawana w praktyce. O ich powszechnym uznawaniu świadczy właśnie ich uwzględnienie jako wytycznych do projektowania. Przy czym podkreślić należy, że te uwzględnione przez stronę "potrzeby wodociągu", to nic innego jak pomiar dokonany przy użyciu stosownych urządzeń przetworzony przez stosowny algorytm. Co ciekawe, organy obu instancji w żaden sposób nie kwestionują wyników tych pomiarów. Zatem mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca przedstawia bezsporny wynik pomiarów przy użyciu stosownych urządzeń przetworzony przez stosowny algorytm w postaci odpowiedniego procentu, a będący wynikiem wieloletnich badań i praktyki w zakresie eksploatacji wodociągów - czyli fakty i liczby przetworzone w logicznym procesie myślowym. Trudno w takiej sytuacji wynik takich obliczeń zakwalifikować jako cokolwiek innego niż "dane".

Zauważyć należy, że przytaczane przez stronę i zawarte w wytycznych do projektowania odsetki są de facto zryczałtowaną postacią wielu sytuacji mających miejsce podczas eksploatacji każdego wodociągu, a związanych z występowaniem rozmaitych zjawisk, takich jak awarie, konieczność płukania sieci, tzw. potrzeby własne itp. Występowanie tych wszystkich zjawisk jest z jednej strony bezsporne, a z drugiej w przytłaczającej większości, ze względów technicznych, niemożliwe do zmierzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że ustawodawca co do zasady nie wyklucza też zryczałtowanych form podawania danych mających wpływ na wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i dopuszcza taką formę już chociażby w art. 295 ust. 4a pkt 2 P.o.ś. Nie sposób też zgodzić się z organami, że przedstawione przez spółkę dane są danymi wyłącznie szacunkowymi, ponieważ stanowią wynik przetwarzania danych uzyskanych na podstawie stosownych pomiarów.

Nadto, zdaniem skarżącej, ilość wody, której zużycie spowodowało powstanie ścieków jest określana w stosownych deklaracjach dotyczących poboru wody przez spółkę, a bezsporne jest, iż treść tych deklaracji nie została zakwestionowana przez organ, pomimo faktu, że zawierają ilość substancji zawartej wodzie, z której powstają ścieki. Jednocześnie organy poza zakwestionowaniem danych przedstawionych przez skarżącą, jako niebędących wyłącznie wynikiem pomiarów nie przedstawiły, żadnych argumentów. Nie zakwestionowały faktu istnienia "potrzeb wodociągu". Organy z jednej strony faktycznie przyznają, iż "potrzeby wodociągu" istnieją, a jednocześnie kwestionują sposób ich wyliczenia i uwzględnienia w rozliczeniach, co jest całkowicie nielogiczne i stanowi niewyjaśnienie istoty sprawy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone zarówno w osnowie jak i uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kolegium stwierdziło, że osią sporu jest pojęcie słowa "dane". Chodzi o ustalenie czy przez dane należy rozumieć konkretne ilości pobranej wody zmierzone przy pomocy odpowiednich urządzeń technicznych, czy też mogą to być wyliczenia szacunkowe dokonane w oparciu o inne pomiary i współczynniki określone w fachowej literaturze. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego, literatury przytoczonej w uzasadnieni decyzji oraz orzeczeń sądowych doszedł do wniosku, że mają to być dane będące wynikiem pomiarów bezpośrednich. Warto w tym miejscu przypomnieć, że spółka posiada pięć ujęć wód. Na jednym z nich (ujęcie "[...]") posiada stosowne urządzenia i prowadzi pomiary, o czym wspomniano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pomiarów tych nie prowadzi na pozostałych czterech ujęciach. Oznacza to, że przyczyna braku stosownych pomiarów nie leży po stronie głębokiego przekonania strony skarżącej, iż pomiary te są absolutnie zbędne, lecz wynika zwyczajnie z braku instalacji stosownych urządzeń pomiarowych na pozostałych ujęciach wody. Dlaczego spółka tak postępuje, nie wyjaśniła, jednak organy obu instancji uznały, że jest to problem podmiotu korzystającego ze środowiska, bowiem takie postępowanie wyklucza korzystanie z obniżenia podstaw obliczenia opłaty jakie daje przepis art. 295 ust. 4 P.o.ś.

W ocenie kolegium, zgodzić się należy ze skarżącą, że pewne ilości wody zużywa na ten cel i organy obu instancji tego nie negowały. Czym innym jest jednak zużywanie wody, a czym innym dokonywanie pomiarów ilości wody zużytej na dany cel. Organy obu instancji uznały, że aby móc korzystać z uprawnienia przydanego podmiotowi korzystającemu ze środowiska na mocy przepisu art. 295 ust. 4 P.o. ś. konieczne jest posiadanie rzetelnych danych pozyskanych przez urządzenia pomiarowe. Strona skarżąca wskazuje, że racjonalny ustawodawca nie nałożył wprost takiego obowiązku. Jednakże jest oczywiste, że dane dotyczące korzystania z środowiska, poza ryczałtowymi, wymagają dokonywania pomiarów. Przepis art. 287 P.o.ś. zobowiązał podmioty korzystające ze środowiska do prowadzenia ewidencji. Prowadzenie tych ewidencji bez stosownych pomiarów byłoby niemożliwe. Co więcej jak wykazano, taki pomiar jest możliwy – jak na ujęciu "[...]" – jest to tylko kwestia posiadania stosownych instalacji. Warto wskazać, że celem ustawy Prawo ochrony środowiska jest właśnie ochrona środowiska, a opłaty za korzystanie ze środowiska, poza celem fiskalnym, służą do motywowania podmiotów korzystających ze środowiska, do inwestowania w technologie służące ochronie środowiska, a przez to prowadzące do obniżania opłat. Dopuszczanie do obniżania opłat w oparciu o dane szacunkowe, bez wyraźnej zgody ustawodawcy, w opinii kolegium jest niedopuszczalne.

Następnie kolegium odniosło się do zarzutu, iż ustawodawca dopuścił ryczałtowe formy rozliczeń. Istotnie powołany przez skarżącą przepis art. 295 ust. 4a P.o.ś. dopuszcza takie rozliczenie, ale podkreślić należy, iż przyjęcie form ryczałtowych rozliczeń niektórych obszarach poboru opłat za korzystanie ze środowiska świadczy o tym, że racjonalny ustawodawca w tym obszarze uznał to za dopuszczalne. A contrario w pozostałych obszarach wykluczył formy szacunkowe obliczeń podstaw wyliczania opłat (wyjątek uczynił jedynie dla organów - patrz art. 23 Ordynacji podatkowej; ale jest to kompetencja przyznana organom na wypadek nieprowadzenia ewidencji lub ich nierzetelnego prowadzenia). Co więcej, akurat w art. 295 ust. 4 P.o.ś. ustawodawca przewidział, że podmiot pobierający wodę na potrzeby wodociągów może nie mieć danych niezbędnych do skorzystania z obniżki o czym świadczy zwrot "o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie". Dlatego odwołanie do wykładni racjonalnego ustawodawcy prowadzi akurat do wniosków przeciwnych niż zawarte w skardze.

W ocenie kolegium, następnym zarzutem, z którym nie sposób się zgodzić, jest twierdzenie strony, że jej dane ujęte w deklaracjach są oparte na pomiarach. Dane wskazane przez stronę w deklaracjach mają jednak charakter szacunkowy. Przypomnieć należy, że odnosiły się one, jak to wynika ze skargi, do ilości ogółem pobranej wody, w której to ilości, w oparciu o dane wynikające z literatury technicznej, wyliczano udział wody zużytej na potrzeby własne. Taka metoda nie jest efektem pomiaru, lecz swoistą transformacją metody szacowania podstawy opodatkowania zawartej w art. 23 § 3 pkt 6 Ordynacji podatkowej, tj. metody udziału dochodu w obrocie - polegającą na ustaleniu wysokości dochodów ze sprzedaży określonych towarów i wykonywania określonych usług, z uwzględnieniem wysokości udziału tej sprzedaży (wykonanych usług) w całym obrocie. Skoro zwykle typowo, przeciętnie z ilości pobranej wody na potrzeby własne przeznacza się taki procent wody, to taki procent należy przyjąć. Sama strona skarżąca wskazuje w skardze na sytuacje awaryjne, które mogą spowodować zwiększenie zużycia wody na potrzeby własne i właśnie prowadzenie stosownych pomiarów, a nie wyliczeń szacunkowych, pozwala tę ilość prawidłowo wyliczyć. To właśnie z uwagi na uznanie, iż właściwym sposobem pozyskania danych, o których mowa w art. 295 ust. 4 P.o.ś. jest pomiar zużytej wody, kolegium nie uznało metody stosowanej przez stronę i argumentacji strony. Wbrew zarzutom skargi odniosło się także do argumentów zawartych w odwołaniu. To, że ich nie uwzględniono nie może oznaczać naruszenia norm procesowych. Akurat zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. czyli niewyjaśnienia jakie okoliczności nie zostały uwzględnione, strona skarżącą nie stawia kolegium.

Zdaniem kolegium skarżąca wskazuje, że organy obu instancji posługiwały się danymi wynikającymi ze złożonych przez nią deklaracji w zakresie opłaty za pobór wód. Trudno powiedzieć na czym ma polegać ten zarzut. Pozostaje wyjaśnić, że dane z tych deklaracji nie zostały przez organ pierwszej instancji podważone (mimo przeprowadzenia kontroli) i mogą być przez to uważane za wiarygodne i służące do innego rodzaju wyliczeń. Zarzut naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. polegający na nie zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego nie został w żaden sposób przez stronę skarżącą uzasadniony i dlatego trudno odnieść się do tego zarzutu, skoro strona nie wskazała, jakich dowodów organ nie zebrał lub nie przeprowadził.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 23 października 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, że wody "na potrzeby własne wodociągu" mogą, ale nie muszą, powodować powstanie ścieków w znaczeniu ustawowym. Zwykle płukanie sieci i zbiorników powoduje powstanie ścieków. Potrzeby własne wodociągów obejmują również wody utracone bezpowrotnie, z których spółka nie korzysta (np. parowanie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy wyroku trzeba przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie wymierzenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód.

Omawiając podstawy materialnoprawne zaskarżonej decyzji, trzeba wskazać, że w myśl art. 273 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.) pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi powodują konieczność ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia. Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków zależy, z zastrzeżeniem ust. 4, od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód (art. 274 ust. 2 p.o.ś.). Przez substancje zawarte w ściekach rozumie się także substancje wyrażone jako wskaźniki, o których mowa w art. 295 ust. 1. Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków zależy od: 1) wielkości, rodzaju i sposobu zagospodarowania terenu, z którego te ścieki są odprowadzane, w odniesieniu do ścieków, o których mowa w art. 3 pkt 38 lit. c; 2) rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości albo od wielkości produkcji ryb innych niż łososiowate lub innych organizmów wodnych, wyprodukowanych w obiektach chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych, w odniesieniu do ścieków, o których mowa w art. 3 pkt 38 lit. f i g. Zgodnie z art. 274 ust. 7 p.o.ś. przez skład ścieków rozumie się stężenie zawartych w nich substancji. Przez stan ścieków – w myśl art. 274 ust. 8 p.o.ś. – rozumie się temperaturę, odczyn, poziom sztucznych substancji promieniotwórczych i stopień rozcieńczenia ścieków eliminujący toksyczne oddziaływanie ścieków na ryby.

Zgodnie z art. 275 p.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska. W niniejszej sprawie (co jest niesporne) podmiotem tym jest skarżąca spółka. Natomiast w myśl art. 281 ust. 1 p.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Stosownie do przepisu art. 284 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Nadto w myśl art. 286 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2 i 4, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat.

Jeśli chodzi o opłaty za ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi, to w myśl art. 295 ust. 1 p.o.ś., ponosi się je, z zastrzeżeniem ust. 3-6, za substancje wyrażone jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów. Wysokość opłaty ustala się, biorąc pod uwagę wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą. W przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych lub komunalnych innych niż bytowe, do opłaty ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 1, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach (art. 295 ust. 2 p.o.ś.). Opłatę za wprowadzanie wód zasolonych ponosi się za sumę jonów chlorków i siarczanów (art. 295 ust. 3 p.o.ś.). Zgodnie z art. 295 ust. 4 p.o.ś., podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie. W myśl art. 295 ust. 7 p.o.ś., ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania lub kolektorów eksploatowanych przez podmioty korzystające ze środowiska, z tym że w przypadku wprowadzania wód chłodniczych wraz z innymi rodzajami ścieków ilość i skład ścieków ustala się przed ich zmieszaniem.

Z przywołanych przepisów prawa materialnego należałoby – zdaniem sądu rozpoznającego skargę – wyprowadzić normę prawną, że podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę za wprowadzanie ścieków do wód, której wysokość samodzielnie ustala i dokonuje zapłaty. W przypadku wprowadzania ścieków do wód, opłatę ustala się za substancje wyrażone jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów. Wysokość opłaty ustala się, biorąc pod uwagę wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą. Natomiast wysokość opłaty może być pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie.

Jak trafnie podnoszą organ oraz strona skarżąca, istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia przepisu art. 295 ust. 4 p.o.ś., a ściślej kwestia, jak rozumieć zwrot "o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w zakresie ilości substancji zawartych w pobranej wodzie".

W pierwszej kolejności należałoby zastosować wykładnię gramatyczną (językową) tego przepisu. W ocenie sądu użyte w nim wyrażenia nie budzą większych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z definicją podaną w Słowniku języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, wyraz "dysponować" znaczy: 1) mieć coś do dyspozycji, rozporządzać według uznania, 2) wydawać polecenia, zamawiać, rozkazywać albo 3) segregować coś (przestarzale). Natomiast wyraz "dane" oznacza: 1) fakty, liczby, na których można się oprzeć w wywodach lub 2) informacje przetwarzane przez komputer (tak: Słownik języka polskiego PWN, Sjp.pwn.pl). Zatem ustawowe pojęcie "dysponować danymi" należałoby odczytywać jako "mieć do dyspozycji fakty lub liczby, na których można się oprzeć w wywodach". Językowa wykładnia przepisu art. 295 ust. 4 p.o.ś. nie rozwiewa jednak wątpliwości, jakie ma być źródło owych "danych", o których mowa w tym przepisie. W tym celu należałoby sięgnąć do metod wykładni systemowej i celowościowej.

Wobec tego, zdaniem sądu, aby należycie interpretować omawiany przepis, trzeba odnieść go do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. W niniejszej sprawie zobowiązanie do uiszczenia opłaty powstaje zatem z dniem, w którym następuje korzystanie ze środowiska, z tym że opłatę wnosi się w okresach półrocznych. W tym kontekście trzeba zauważyć, iż ustalenie opłaty następuje w dwóch krokach. Po pierwsze oblicza się ilość substancji wyrażonych jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów. Po drugie, od tak wyliczonego wskaźnika (bierze się pod uwagę wskaźnik najwyższy) można odjąć ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, o ile podmiot dysponuje danymi w tym zakresie.

W ocenie sądu, ustalić bowiem można bez trudu, co na gruncie art. 295 p.o.ś. jest zasadą ogólną, a co wyjątkiem, ponieważ ustawodawca w pierwszym rzędzie ustanawia obowiązek uiszczenia opłaty za substancje zawarte w ściekach, a dopiero na zasadzie swoistego wyjątku od zasady ogólnej pozwala opłatę uszczuplić o kwoty wyliczone w oparciu o dane na temat substancji zawartych w wodzie pobranej. Pamiętać przy tym należy, że na gruncie wykładni przepisów regulujących zobowiązania podatkowe, ale i inne daniny publicznoprawne, respektować należy zasadę, w myśl której wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, tj. exceptiones non sunt extendae (por. L. Etel /red./, System prawa finansowego, t. III – Prawo daninowe, Warszawa 2010, s. 448). Taki sposób wykładni, jako ugruntowany w prawie podatkowym, z pewnością ma również zastosowanie do regulacji prawnych dotyczących omawianej opłaty za korzystanie ze środowiska.

Kontynuując ten tok rozważań, należałoby powiedzieć, że założenie logiczne, które umożliwia wdrożenie trybu ustalania opłaty jest takie, iż podmiot musi dysponować danymi o ściekach dotyczącymi ilości substancji wyrażonych jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów. Za takim założeniem przemawia to, że podmiot zobowiązany jest do ujmowania ilości ww. substancji w wykazie, który przekazywany jest marszałkowi województwa. W myśl art. 287 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 286 ust. 1 p.o.ś. wykaz ów zawiera co najmniej informacje o ilości i jakości pobranej wody powierzchniowej i podziemnej oraz informacje o ilości, stanie i składzie ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W wydanym na podstawie art. 286 ust. 3 p.o.ś. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. poz. 274) – podobnie jak w poprzednio wydanych rozporządzeniach w tym przedmiocie – w załączniku 3 i 4 wskazano, że "ilość" pobranej wody określa się w m3 natomiast jej "jakość" to liczbowe wskazanie ilości substancji podana w mg/dm3. Jeśli chodzi o ilość substancji w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie ścieków to wartość tę podaje się w kilogramach. Wprowadzona rozporządzeniem forma wykazu uwzględnia także pozycję "inny pobór wody", przez który należy rozumieć ilość wody pobranej na potrzeby własne zakładu (np. płukanie sieci wodociągowej, potrzeby technologiczne stacji uzdatniania) oraz straty wody w sieci.

Zdaniem sądu przywołane regulacje prawne nakładają na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek dysponowania danymi o ilości stanie i składzie ścieków wprowadzanych do wód. Ustalenie opłaty za korzystanie ze środowiska w tym zakresie następuje – co do zasady – w oparciu o dane uwidocznione przez podmiot w wykazie dotyczące wskaźników pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów w ściekach. Przy czym ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania lub kolektorów eksploatowanych przez podmioty korzystające ze środowiska (art. 295 ust. 7 p.o.ś.). Inaczej sprawa przedstawia się, jeśli chodzi o ilość substancji w pobranej wodzie, bowiem ustawodawca te wartości pozwala uwzględniać przy obliczaniu wysokości opłaty wyłącznie, jeżeli "podmiot dysponuje danymi w tym zakresie". Oznacza to, że ustawodawca zakłada, iż nie każdy podmiot będzie owymi danymi dysponował.

W kontekście powyższego, zdaniem sądu, trafnie kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło, że "dysponować danymi" to tyle, co mieć informacje pochodzące z pomiarów w tym zakresie. Słusznie też za niezgodne z przywołanymi przepisami uznano rozumowanie skarżącej spółki, że poprzez "dysponowanie danymi" można rozumieć posiadanie informacji o szacunkowych ilościach substancji czy ilości wody (np. z literatury fachowej czy dokumentacji projektowej instalacji). Zdaniem sądu, posiadanie wiedzy np. z literatury naukowej przez kierownictwo podmiotu nie może być synonimem tego, że podmiot "dysponuje danymi" o pewnych konkretnych ilościach substancji w konkretnym okresie i w konkretnej partii pobranej wody. Wiedza rozumiana jako ogół wiadomości zdobytych dzięki badaniom, uczeniu się itp., ma bowiem charakter powszechny i może ją mieć ktokolwiek, natomiast przepis art. 295 ust. 4 p.o.ś. skierowany jest do podmiotu korzystającego ze środowiska, który, o ile dysponuje danymi, może je wykorzystać przy obliczaniu wysokości opłaty.

Innymi słowy należałoby stwierdzić, że gdyby ustawodawca stanowiąc o "dysponowaniu danymi" miał na myśli posiadanie wiedzy czy znajomość parametrów projektowych instalacji, to nakazałby expressis verbis uwzględnianie tych czynników przy ustalaniu wysokości opłaty. Skoro jednak w art. 295 ust. 4 p.o.ś. odsyła się do ewentualnego "dysponowania danymi", to z pewnością ustawodawca miał na myśli dane o porównywalnym pochodzeniu (źródle), jak dane dotyczące wskaźników pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów w ściekach. Jeżeli powiem podstawą wyliczenia opłaty za wprowadzenie ścieków są obliczenia i wskaźniki ustalone w sposób organoleptyczny (w drodze badań), to w taki sam sposób należałoby pozyskać dane mogące służyć do obniżenia wyliczonej opłaty. Dopuszczenie danych szacunkowych czy hipotetycznych – czego chciałaby skarżąca – nie znajduje uzasadnienia w świetle dokonanej wykładni językowej, systemowej i celowościowej cytowanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

W tym kontekście trzeba jeszcze zauważyć, o czym już wspomniano, że "dysponowanie danymi", o których mowa w art. 295 ust. 4 p.o.ś., nie jest obowiązkiem podmiotu korzystającego ze środowiska, ale jego uprawnieniem (ma charakter fakultatywny). Ewentualne obniżenie należnej opłaty za korzystanie ze środowiska nie jest przecież obligatoryjne, ale uzależnione po pierwsze od woli strony, a po drugie od tego, czy dysponuje ona stosownymi danymi. Jeśliby przepis art. 295 ust. 4 p.o.ś. interpretować tak, jak postuluje skarżąca spółka, i przyjmować "dane" szacunkowe czy znane z literatury, to obniżenie opłaty nie byłoby wyjątkiem, lecz regułą. Tymczasem dokonana przez sąd wykładnia przepisu art. 295 p.o.ś. wykazała, że ust. 4 tego przepisu traktować należy jako przepis modyfikujący regułę ogólną i stąd jego wykładnia musi być dokonywana zawężająco, czyli tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. Kolegium wprawdzie zastosowało inną niż sąd argumentację, jednak wynik rozumowania zaprezentowany w zaskarżonej decyzji odpowiada ustaleniom dokonanym przez sąd w składzie rozpoznającym skargę.

W świetle dotychczasowych rozważań sądu należy podsumować, że w zaskarżonej decyzji kolegium dokonało prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisu art. 295 ust. 4 p.o.ś. Co za tym idzie, podnoszone w skardze zarzuty w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przechodząc dalej trzeba zwrócić uwagę na problem "wody na potrzeby własne wodociągu", którą to kwestię strona skarżąca poczytuje za nienależycie rozważoną w zaskarżonej decyzji. Należałoby wpierw jednak powiedzieć, że kwestia wody na potrzeby własne wodociągu związana jest z problematyką strat wody w ogólności. Jak wskazuje się w literaturze, "na całkowite straty wody składają się straty rzeczywiste i pozorne oraz woda zużywana na potrzeby własne systemu wodociągowo-kanalizacyjnego. Przyczyną powstawania rzeczywistych strat wody są przecieki z sieci (...), przelewy wody ze zbiorników wyrównawczych oraz kradzieże wody. Pozorne straty wody wynikają m.in. z niedokładności i niejednoczesności pomiaru (...)" (zob. H. Hotloś, Analiza strat wody w systemach wodociągowych, "Ochrona Środowiska" 2003, nr 1). Innymi słowy, straty wody z sieci wodociągowej to różnica między objętością wody wydobytej a objętością wody sprzedanej odbiorcom, na którą to różnicę składają się: straty rzeczywiste i pozorne oraz woda zużywana na potrzeby własne systemu (tak: Z. Frankowski, P. Gałkowski, J. Mitręga, Struktura poboru wód podziemnych w Polsce. Informator państwowej służby hydrogeologicznej, Warszawa 2009, s. 7).

W świetle powyższego, zdaniem sądu, należałoby dojść do wniosku, że ilość wody na potrzeby własne wodociągu (jako składowa ogólnej sumy strat wody) jest wartością mierzalną i dającą się wyrazić w liczbach bezwzględnych. Z tych też względów wartość tę ujmuje się w omówionych już wykazach składanych marszałkowi województwa. Co więcej, wartości wykazywanych przez skarżącą spółkę nie zakwestionował organ w zaskarżonej decyzji. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że uwzględnianie strat wody skupia się na wychwyceniu ilości utraconej wody, a nie na badaniu jej jakości. Tymczasem istotą sporu między stroną a organem w niniejszej sprawie była możliwość wzięcia pod uwagę "danych" szacunkowych dotyczących jakości pobranej wody, a nie tyle samej jej ilości. Stąd, zdaniem sądu, zgodzić się należy z kolegium, że spółka winna wykazywać ilości strat wody, w tym ilość wody zużywanej na potrzeby własne, ponieważ wartości te – jak już wskazał sąd – są mierzalne.

Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny i został przez kolegium oceniony prawidłowo. Nie zasługiwał na uwzględnienie również argument skarżącej, że ustawodawca dopuszcza ryczałtowe formy podawania danych przy opłatach za korzystanie ze środowiska. W ocenie sądu, okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ jest oczywiste, że przepis art. 295 ust. 4a p.o.ś. nie dotyczy ścieków, z którymi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Reasumując należy powiedzieć, że sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że nie doszło w trakcie postępowania przed kolegium do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego stanowiącego postawę zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych przez organy akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.