Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 767/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1, art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 15, art. 113
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 36 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt pod drogę; oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. G. od decyzji Starosty P. z dnia [...] 2010 r. znak: [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomości położone w T. – działka nr [...] o pow. 0,3132 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,2428 ha, obręb T., arkusz mapy [...], które przeszły na własność Gminy T. na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] 2009 r., ustalającej na rzecz Gminy T. lokalizację inwestycji polegającej na realizacji zadania pod nazwą "Poprawa dostępności do ponadregionalnego układu drogowego przez budowę obwodnicy T.", na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Swe rozstrzygnięcie Wojewoda oparł na następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] Starosta P. ustalił na rzecz I. G. odszkodowanie za nieruchomości opisane w osnowie decyzji, w łącznej kwocie 965.200,00 zł, i określił termin wypłaty odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego wniosła Gmina T. Strona odwołująca się podniosła, iż przy wydaniu ww. decyzji odszkodowawczej organ I instancji uchybił art. 129 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 201 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), poprzez przyjęcie jako dowód w sprawie operatu, którego analizy w pełni nie przeprowadził, mimo zgłaszanych do niego uwag strony. Nadto strona odwołująca się zarzuciła przyjętemu jako dowód w postępowaniu w I instancji operatowi, iż:

- błędnie określa lokalizację przedmiotowej nieruchomości;

- rzeczoznawca nie wskazał przyczyny, dla której odrzucił część transakcji prawem własności o podobnym przeznaczeniu;

- rzeczoznawca nie dokonał i nie przywołał w operacie szacunkowym analizy, z której wynikałoby, że wartość przedmiotowej nieruchomości należy określić według alternatywnego sposobu przeznaczenia zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n..

Gmina podniosła również kwestię równego traktowania obywateli, którzy otrzymali już słuszne odszkodowanie za grunty przejęte pod tą samą inwestycję, wskazując wartość 1 m2 innych nieruchomości położonych na obszarze objętym przedmiotową inwestycją oraz podkreśliła, że wartość 1 m2 nieruchomości należących do I. G. określona została na kwotę trzy, a nawet pięciokrotnie wyższą.

W motywach swej decyzji Wojewoda na wstępie wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości było już dwukrotnie przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym. Decyzjami z dnia [...] 2010 r. i z dnia [...] 2010 r. Wojewoda uchylił zaskarżone decyzje Starosty P. w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W następstwie tego Starosta P. przeprowadził ponownie postępowanie, w tym zlecił przeprowadzenie rzeczoznawcy majątkowemu A. J. operatu szacunkowego, a także kilkukrotnie przeprowadził rozprawę administracyjną.

Wskutek tego Starosta P. wydał powołaną wyżej decyzję z dnia [...] 2012 r. ustalającą na rzecz I. G. odszkodowanie za nieruchomości opisane w osnowie decyzji, w łącznej kwocie 965.200 zł i określił termin wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania. Następnie wskazał, że w operacie szacunkowym sporządzonym przez A. J. w dniu 15 marca 2012 r., zgodnie z obowiązującymi przepisami, określono wartość przedmiotowych nieruchomości następująco: działka nr [...] – 543.700 zł, działka nr [...] – 421.500 zł. Zdaniem Starosty biegły uwzględnił transakcje gruntami drogowymi, zaś dla potrzeb wyceny dokonał analizy wszystkich transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi z rynku lokalnego, tj. z obszaru gminy T. z okresu 2 lat poprzedzających datę wyceny. Analiza wykazała 19 transakcji, z czego w ocenie rzeczoznawcy jedynie 4 mieściły się w przedziale od 119,91 zł/m2 do 183,55 zł/m2, natomiast średnia z pozostałych 15 wynosiła 15 zł/m2. Z uwagi – jak wskazał biegły – na zaniżoną wartość gruntów obszar analizy została rozszerzony do terenu całego powiatu poznańskiego. Ostatecznie biegły uwzględnił 14 transakcji najbardziej podobnych do szacowanych działek, przy czym dla transakcji zawartych do końca 2009 r. przyjęto średnio trend spadku na poziomie Tc= -1,0083 w skali miesiąca, a dla kolejnych miesięcy (powinno być transakcji) trend wzrostu = 1,0015 w skali miesiąca.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości położone są w T. przy alei S., w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, iż biegły w operacie podkreślił, iż wartość rynkowa prawa własności została określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, powołując przy tym art. 134 ust. 4 u.g.n.

Dalej organ stwierdził, że rzeczoznawca w procesie wyceny uwzględnił stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] 2009 r. Wskazał, że rzeczoznawca dokonał wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Analizą objął 14 transakcji zawartych od IX 2009 r. do IV 2011 r. Spośród analizowanych transakcji najniższą cenę (123,83 zł/m2) zanotowano w marcu 2010 r. i dotyczyła nieruchomości położonej w P.. Najwyższą zaś (260,68 zł/m2) osiągnięto we wrześniu 2010 r. i dotyczyła nieruchomości położonej w S.. Biegły przyjął, że 4 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych i wyznaczył ich wagi następująco: 40% - ogólna lokalizacja, 30% - lokalizacja szczegółowa, 20% - powierzchnia i 10% - uzbrojenie. Wskazano, że wyceniane nieruchomości (nr 24/10 i 28/9) charakteryzują się dostateczną lokalizacją ogólną, przeciętną lokalizacją szczegółową, przeciętną powierzchnią i dobrym uzbrojeniem.

Organ podał, iż rzeczoznawca wyjaśnił sposób dokonanej wyceny. Wskazał w szczególności, że w myśl art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Ustawodawca wprowadził tzw. zasadę korzyści uwzględniającą zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny. Zdaniem rzeczoznawcy zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. należy wziąć pod uwagę sposób użytkowania wynikający z przeznaczenia zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto, w procesie wyceny należy uwzględnić zarówno nieruchomości przeznaczone pod drogę w dokumentach planistycznych, jak i posiadające charakter drogowy z uwagi na sposób faktycznego użytkowania. Biegły stwierdził, że w przypadku, gdy określenie wartości rynkowej jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych określa się tę wartość przy wykorzystaniu powyższych cen transakcyjnych.

Starosta stwierdził, że podjęto wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania. Organ uznał sporządzony w dniu 15 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. operat szacunkowy jako podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Przyjął, że wyceny dokonano zgodnie z wymaganiami art. 175 ust. 1 u.g.n. Podkreślono, że słusznie biegły stosując art. 134 ust. 4 u.g.n. dokonał oszacowania według alternatywnego sposobu użytkowania i przyjął jako przedmiot wyceny nieruchomość przeznaczoną pod drogę. W konsekwencji zasadnie uznał, że w zastosowanie znajduje zasada korzyści. Ustalając, że wartość nieruchomości rolnych jest niższa od wartości nieruchomości drogowych, określił wartość przedmiotowych gruntów zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Starosta za bezzasadne uznał więc twierdzenia Wójta T., jakoby biegły nie uwzględnił w procesie wyceny przepisów rozporządzenia.

Organ wskazał też, że ustawa ma charakter nadrzędny wobec rozporządzenia, którego celem jest "wykonanie" ustawy, a więc jej uzupełnianie. Rozporządzenie nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego stanowionego w oparciu o podstawę prawną. Starosta stwierdził, iż rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości postąpił prawidłowo respektując zasadę nadrzędności ustawy.

Wójt Gminy T. reprezentując Gminę T. wniósł odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] 2012 r. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 129 ust. 1 u.g.n. poprzez brak dokładnej analizy operatu pomimo, iż zgłaszano do niego wiele zarzutów. Ponadto Gmina podniosła zarzuty co do przyjętego w sprawie operatu szacunkowego. Podniesiono, że błędnie przyjęto w nim, iż najbliższe otoczenie przedmiotowych nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa i usługowa, gdy tymczasem są to tereny rolne, dopiero dalsze otoczenie w kierunku centrum wsi (ok. 150 m) to tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe. Nie podzielono również metody wyceny przyjętej przez biegłego. Powołując się na definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazano, że rzeczoznawca objął badaniem transakcje prawa własności gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi i podał, że znalazł 19 transakcji gruntów o podobnym przeznaczeniu, jednocześnie zaś 15 transakcji odrzucił, nie wskazując jedynie, że ceny przy tych transakcjach były zaniżone, nie podając żadnej argumentacji. Dalej wskazano, że biegły przyjął 4 transakcje obejmujące podobne nieruchomości z ternu Gminy T. i resztę do próbki reprezentatywnej z powiatu poznańskiego. Jednakże w tabeli biegły uwzględnia tylko jedną, która nieruchomością podobną w żadnym razie nie jest, bowiem dotyczyła ona kupna gruntu pod przedłużenie ul. W. w B. w zabudowie mieszkaniowej i usługowej w sąsiedztwie Jeziora K., a więc nie w sąsiedztwie roli. Gmina wskazała przy tym, że wyceniane działki wydzielane były z pola. Gmina podniosła, iż biegły nie określił jakie nieruchomości objął badaniem, czy są to nieruchomości podobne, czy również były to drogi wydzielone z pól.

Wojewoda Wielkopolski wydając decyzję z dnia [...] 2012 r. uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, powołując przepisy art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia, że biegły nie zastosował się do dyspozycji tychże przepisów, albowiem nie określił przeznaczenia wycenianych nieruchomości w sposób i na podstawie dokumentów wskazanych w przepisach prawa, za to przywołał przeznaczenie nieruchomości jakie wprowadziła decyzja zezwalająca na realizację inwestycji. Rzeczoznawca wskazał też, że najbliższe otoczenie wycenianych nieruchomości stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Wojewoda odnosząc się do tego wskazał, że z zamieszczonych w operacie szacunkowym map wynika, ze objęte wyceną nieruchomości znajdowały się w niedalekiej odległości od nieruchomości zabudowanych i przeznaczonych jako tereny zabudowy mieszkaniowej, ale w bezpośrednim otoczeniu sąsiadowały z nieruchomościami niezabudowanymi. Z dostarczonego przez Gminę T. zaświadczenia z dnia 28 lutego 29012 r. wynika, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. przedmiotowe nieruchomości znajdowały się na terenie rolniczej przestrzeni bez prawa zabudowy i predestynowanym do rozwoju produkcji zdrowej żywności.

W ocenie Wojewody prawidłowe ustalenie przeznaczenia wycenianych nieruchomości ma istotny wpływ na dalsze etapy wyceny w kontekście zastosowania § 36 rozporządzenia oraz art. 134 ust. 4 u.g.n. Biegły powinien zatem przystępując do oszacowania nieruchomości w pierwszej kolejności określić jej przeznaczenie, następnie przeprowadzić analizę wartości nieruchomości według jej przeznaczenia oraz według przeznaczenia alternatywnego. W operacie z 15 marca 2012 r. podano zaś jedynie, ze "na bazie przeprowadzonej analizy można zauważyć, iż poziom cen gruntów nabytych pod drogi jest zbieżny do cen gruntów przyległych", nie wskazując gruntu o jakim przeznaczeniu rozumie się pod pojęciem "gruntów przyległych".

Ponadto w ocenie organu odwoławczego biegły w żaden sposób nie wskazał w operacie powodów, dla których jego zdaniem transakcje w gminie T. były znacznie zaniżone. Jednocześnie wskazał, że nie można przyjąć do porównań tych transakcji, albowiem transakcje, w których nabywcą może być tylko gmina nie mogą być traktowane jako transakcje rynkowe, nie spełniają bowiem wymogów art. 151 ust. 1 u.g.n. ze względu na fakt, ze zbywcy tych nieruchomości działali w sytuacji przymusowej. Biegły nie uzasadnił jednak tych twierdzeń. Wojewoda stwierdził, że ustawodawca zalicza transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publicznej do grupy transakcji wolnorynkowych, przepisy rozporządzenia stanowią bowiem uszczegółowienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto organ II instancji zauważył, że biegły objął analizą cały powiat poznański i przyjął zbiór 14 transakcji z okresu od lipca 2009 r. do kwietnia 2011 r., nie wskazując jednak dlaczego dokonał analizy transakcji z 3 lat przed sporządzeniem operatu.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ I instancji powinien wyegzekwować od rzeczoznawcy pogłębionej analizy rynku. W przypadku zaś uzasadnionych wątpliwości co do przyjętej w operacie wartości nieruchomości, Starosta powinien podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, np. zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji bezkrytycznie przyjął stanowisko biegłego (art. 7, art. 77 § 1 k.pa.). Dodał, że organ I instancji poprzestał na cytowaniu opinii biegłego oraz stwierdzeniu, że jest on zgodny z wymaganiami art. 175 ust. 1 u.g.n. Nie oznacza to jednak merytorycznej oceny dowodu.

Odnosząc się do zarzutu Gminy T., że biegły niesłusznie dokonał wyceny nieruchomości objętych postępowanie według cen transakcji nieruchomościami drogowymi, organ odwoławczy wskazał, że takie podejście jest zgodne z treścią art. 134 ust. 4 u.g.n. Prymat postanowień ustawy nad rozporządzeniem jest zdaniem organu bezsprzeczny. Nie bez znaczenia jest jednak dla ustalenia podobieństwa nieruchomości z obszarów, o jakim przeznaczeniu zostały wydzielone nieruchomości objęte postępowaniem odszkodowawczym i nieruchomości objęte transakcjami przyjętymi do porównania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosła I. G. – poprzednia właścicielka przedmiotowych działek. Podniosła, iż Wojewoda podał, że rozpatrzył jej odwołanie z dnia [...] 2010 r. i po jego rozpatrzeniu uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym zdaniem skarżącej uchylona została nie decyzja Starosty P. z dnia [...] 2012 r., lecz decyzja Starosty z dnia [...] 2010 r., już wcześniej uchylona. Zdaniem skarżącej błąd organu II instancji nie stanowi oczywistej omyłki pisarskiej i nie może być sprostowany.

Skarżąca wskazała, że rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 15 marca 2012 r. prawidłowo opisał lokalizację jako przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości m.in. opierając się na wiedzy zdobytej w trakcie oględzin nieruchomości. Przedmiotowe działki – jak podała – położone są tuż obok osiedla mieszkaniowego w T. i fakt, że bezpośrednio do nich przylega niewielki, wąski pas pola sąsiada nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Teren ten ma dostęp do mediów takich jak: prąd, gaz, telefon, woda, a nawet kanalizacja. Obszaru tego nie można przeznaczyć pod produkcję zdrowej żywności, bowiem na gruntach tych wybudowano duże rondo, przez które biegnie droga krajowa P. – Ś. oraz drogi powiatowe do K. i do J.. Ponadto z ronda jest zjazd do T.. Rondo to jest niezwykle ruchliwe, tworzą się długie kolejki aby na nie wjechać, efektem czego są spaliny, których występowanie uniemożliwia jakąkolwiek produkcję rolną, tym bardziej zdrowej żywności. Skarżąca wskazała też, że istniejące w sąsiedztwie osiedle w ostatnich kilku latach powiększyło się o dziesiątki wybudowanych domów. Zjawisko to wyjaśnia przyczynę przyjęcia przez rzeczoznawcę "zaniżenia ceny na runku lokalnym" i zastosowanego przedziału czasowego.

Zdaniem skarżącej zakwestionowane formalne elementy operatu nie miały żadnego wpływu na ostateczne ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Jednocześnie podkreślił, że błędny zapis w treści osnowy zaskarżonej decyzji sprostowany został postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. jako omyłka pisarska. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentów zebranych w katach sprawy bezspornie wynika, jaka decyzja była przedmiotem odwołania skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r., którą uchylono decyzję Starosty P. z dnia [...] 2012 r. (omyłkowo podano "z dnia [...] 2010 r.") ustalającą na rzecz skarżącej odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną – działki nr [...] i [...] , położone w T., arkusz mapy [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podstawą prawną wydania niniejszej decyzji był przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać tylko wówczas, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia (względnie zlecenia organowi I instancji) dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 518).

Dokonując w realiach rozpoznawanej sprawy oceny prawidłowości podjętej decyzji kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należało, iż przedmiot niniejszej sprawy dotyczył ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] 2009 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego pn.: "Poprawa dostępności do ponadregionalnego układu drogowego przez budowę obwodnicy T.", w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rację miał organ odwoławczy twierdząc, że operat szacunkowy sporządzony w ramach postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów, jeśli nie głównym, w tego rodzaju sprawie i podlega ocenie organów, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2012 r., II SA/Łd 170/12, Lex nr 1166240). Operat szacunkowy jest bowiem opinią biegłego (art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.), która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 378/10, Lex 745226). W związku z tym rolą organu I instancji była ocena sporządzonego w niniejszej sprawie w dniu 15 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. operatu szacunkowego. Tymczasem, jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta P. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2012 r. ograniczył się do przytoczenia stanowiska rzeczoznawcy przyjętego w operacie i pismach odpowiadających na zarzuty Gminy T., przedstawienia metody wyceny przyjętej w operacie przez biegłego, streszczenia samego operatu szacunkowego i zacytowania wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych już po sporządzeniu operatu w piśmie z dnia 28 marca 2012 r. Reasumując swe rozważania organ I instancji lakonicznie stwierdził, że podjęto wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Podkreślił nadto, że jedyną uprawnioną do oszacowania wartości nieruchomości osobą jest rzeczoznawca majątkowy posiadający specjalistyczną wiedzę i odpowiednie kwalifikacje. Starosta założył przy tym, bez dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, że rzeczoznawca, który jak podał organ "zobowiązany jest działać ze szczególną starannością, zgodnie z prawem i zasadami etyki zawodowej i pozostawać bezstronnym, zaś organ prowadzący postępowanie administracyjne nie ma podstaw, aby zarzucać biegłemu nieprawidłowości wykonanej opinii", rzeczywiście prawidłowo – z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach prawa - określił wartość wycenianych nieruchomości. Co więcej, organowi I instancji uchylającemu się od zbadania dowodu z opinii biegłego – operatu z dniu 15 marca 2012 r., wydało się wystarczającej w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzenie, że stoi na stanowisku, iż "rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uzyskujący uprawnienia do szacowania nieruchomości, po odbyciu praktyki i złożeniu egzaminu państwowego, jest zawodowcem, zobligowanym do wykonania wszelkich czynności w sposób staranny i prawidłowy". Starosta ponad to co powyżej jedynie stwierdził, lecz bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że przedmiotowa wycena została dokonana zgodnie z wymaganiami art. 175 ust. 1 u.g.n., zgodna jest z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wykonania, wyjaśnia metodę zastosowaną w procesie oszacowania, określa czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku.

W ocenie Sądu trafnie stwierdził Wojewoda, że przychylenie się przez Starostę do stanowiska zajętego przez rzeczoznawcę nie może zastępować oceny wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, gdyż stanowi to uchybienie obowiązkom jakie ciążą na organie rozpoznającym sprawę w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Dodać należy, że konwalidowanie przez organ odwoławczy wskazanych wyżej istotnych uchybień procesowych organu I instancji poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (czy to decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, Lex nr 1149301).

Sąd podziela również stanowisko Wojewody co do tego, iż biegły sporządzając operat szacunkowy prawidłowo zastosował metodę określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n., przyjmując prymat tego przepisu nad przepisami § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...).

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejęte prawo własności działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w T.(arkusz mapy [...]) ustalono na podstawie art. 12 i 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zasadniczo zatem kwestie związane z odszkodowaniem reguluje u.g.n. oraz wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 u.g.n. przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.n., podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Ust. 2 tego artykuły określa, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 134 ust. 3 u.g.. określa, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Z powołanych przepisów wywieść należy, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Przy ustalaniu tej wartości bierze się pod uwagę istotne cechy nieruchomości i aktualne ceny nieruchomości podobnych w obrocie rynkowym. Ponadto zaś, w myśl prawa korzyści sformułowanego w art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia) byłaby wyższa od wartości określonej według aktualnego sposobu użytkowania, to w takiej sytuacji ustawodawca przyznaje osobom wywłaszczanym (których nieruchomość przejęto) prawo w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia (przejęcia). Jest to o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia), to oznacza, że także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego też powodu osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie właśnie adekwatnie do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. W każdej bowiem chwili nieruchomość ta może być zagospodarowana w każdy dozwolony prawem sposób i dlatego wartość nieruchomości jest w tym przypadku pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności (J. Jaworski, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. M. Wolanina, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, źródło: Legalis).

W ocenie Sądu oznacza to, że jeżeli w procesie wyceny rzeczoznawca ustali, że większa jest wartość nieruchomości o przeznaczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej (o przejęciu), aniżeli jej wartość według aktualnego sposobu użytkowania to powinno się korzystnie dla strony, której pozbawia się nieruchomości, określić jej wartość według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu/przejęciu) sposobu użytkowania. W konsekwencji, sporządzając operat szacunkowy, jeżeli rzeczoznawca stosuje podejście porównawcze, bez względu na to, czy posłuży się metodą porównywania parami, czy korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2-4 rozporządzenia), zobowiązany jest objąć badaniem transakcje dotyczące nieruchomości, których sposób użytkowania odpowiada sposobowi użytkowania określonemu w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu).

W tym kontekście podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż trafnie rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu operatu szacunkowego uznał prymat regulacji ustawowej określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n., nad rozwiązaniami przyjętymi w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości (...), po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r.

Po pierwsze trzeba wyjaśnić, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) nie zawiera żadnych regulacji intertemporalnych, co oznacza, że zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w chwili wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga, aby wydawane przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie podejmowania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1566/09, Lex nr 745088 i wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56).

Zważyć należy, iż w znowelizowanym przepisie § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjęto, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przepis § 36 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia określa zaś, iż w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Stwierdzić należy, iż nowe brzmienie § 36 rozporządzenia diametralnie różni się od wcześniejszej regulacji i wprowadza nowy sposób określania wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jedną z najważniejszych zmian jest odejście od sposobu określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości "drogowych". Zgodnie z nową regulacją, wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. Co do zasady przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone, wydzielone, nabywane, zajęte lub przejęte pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n. jak i wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne nie przyjmuje się do porównań nieruchomości drogowych. Wyjątek stanowi sytuacja przewidziana w § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. wówczas, gdy wyceniana nieruchomość była przeznaczona w planie miejscowym lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod inwestycję drogową.

Jednocześnie należy podkreślić, że przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia zakłada odmienny sposób szacowania nieruchomości od sposobu określonego w art. 134 ust. 4 u.g.n. Wyjaśnić należy, iż analogicznie do przepisu ustawowego art. 134 ust. 4 u.g.n. przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia realizuje prawo korzyści. W obu przepisach ustanawia się bowiem sposób ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia), powoduje zwiększenie jej wartości. Jednakże, tak jak w art. 134 ust. 4 u.g.n. ustawodawca nakazuje w takiej sytuacji określić wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego (tj. zgodnego celem wywłaszczenia) sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tak w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nakazuje się wartość tę ustalić – w przypadku wydzielenia działek pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie dróg istniejących - jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%, zaś w przypadku zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne – jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (które może być inne niż przeznaczenie wynikające z decyzji wywłaszczeniowej) i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Innymi słowy, gdy zasadne jest zastosowanie prawa korzyści, według metody określonej w ustawie powinno się analizować rynek nieruchomości, których sposób użytkowania odpowiada sposobowi użytkowania określonemu w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu) nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że jeżeli w dniu wydania decyzji Starosty P. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (decyzja z dnia [...] 2009 r.) nieruchomości nr [...] i [...] położone w T., których właścicielką była I. G. użytkowano jako działki rolne, to jeżeli ich wartość według tegoż sposobu użytkowania jest niższa aniżeli nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, to należy wycenić wartość rynkową tychże nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. jakby były nieruchomościami drogowymi. Z kolei zgodnie z metodą określoną w § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w takim przypadku wartości należy ustalić wartość 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wywłaszczonych przejętych. Zważywszy zatem na kolizję przepisów rangi ustawowej i przepisów wykonawczych Wojewoda prawidłowo uznał wyższość zapisów ustawy.

Jednocześnie Sąd podziela ustalenia Wojewody, iż organ I instancji nie odniósł się do uchybień sporządzonego w dniu 15 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Trzeba zaznaczyć, że Starosta nie odniósł się do okoliczności, iż biegły w gminie T. znalazł 19 transakcji nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, ale jednocześnie uznał, że większość z nich była znacznie zaniżona, a jedynie 4 z nich mieściły się w odpowiednim według niego przedziale cenowym. Jednocześnie organ I instancji zignorował fakt, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 8 marca 2012 r. przedstawiciel Gminy T. wnosił o wyjaśnienie tejże kwestii oraz podważył zasadność korzystania przez rzeczoznawcę z transakcji z rynku regionalnego, wskazując, że na rynku lokalnym (w gminie T.) miały miejsce transakcje, które można uwzględnić w wycenie w niniejszej sprawie. W dowód tego przedłożył akty notarialne.

Reasumując wskazać należy, iż Wojewoda trafnie uznał, że organ I instancji w decyzji nie dokonał samodzielnej oceny operatu szacunkowego, w całości i bezkrytycznie przyjmując treść oświadczenia rzeczoznawcy, czym naruszył treść art. 80 k.p.a. Organy administracji mają bowiem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (zob Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07, publ. Lex 454007). Powyższe dotyczy również oceny operatu pod względem jego zgodności z obowiązującym prawem i wpływu zmiany przepisów na zakres ustaleń poddanych analizie w operacie szacunkowym.

Odnosząc się do zarzutu skargi jakoby Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję rozpatrzył odwołanie od innej aniżeli decyzji Starosty P. z dnia [...] 2012 r. stwierdzić należy, iż błąd zawarty w osnowie decyzji organu odwoławczego należy uznać za oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 § k.p.a., bowiem stanowi ona widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów. W tym przypadku, co wynika niewątpliwie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda rozpoznając niewątpliwie odwołanie Gminy T. od decyzji Starosty P. z dnia [...] 2012 r., wskazał mylnie, iż odwołanie to dotyczy decyzji Starosty P. z dnia [...] 2010 r.

Ponadto Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi jakoby główną przesłanką rozstrzygnięcia Wojewody była błędna opinia rzeczoznawcy majątkowego. Sąd raz jeszcze pragnie podkreślić, że przyczyną uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia był brak oceny przez tenże organ sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który stał się podstawą ustalenia odszkodowania. Uwagi dotyczące operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2012 r. Wojewoda sformułował jedynie marginalnie.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznając skargę za bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.