Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 704/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr KO.603/12/23 KO.603/13/23 w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 19 czerwca 2023 r. nr GKRiOŚ.6232.24.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach solidarnie na rzecz skarżących J. B. i B. B. kwotę 623,20 (słownie: sześćset dwadzieścia trzy złotych 20/100 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu 17 lutego 2023 r. wpłynęło do Burmistrza Miasta Augustowa, przekazane zgodnie z właściwością przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Białymstoku, pismo J. S. zawierające informację o umieszczonych na terenie działki nr [...] obręb [...] w Augustowie drewnianych podkładach kolejowych.

W dniu 2 marca 2023 r. Burmistrz Miasta Augustowa zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie posiadaczowi odpadów - drewnianych podkładów kolejowych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...]. Następnie wnioskami z 7 marca 2023 r. i 14 marca 2023 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatura w Suwałkach i do Marszałka Województwa Podlaskiego o udostępnienie informacji i danych, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi w piśmie z 23 marca 2023 r. Marszałek Województwa Podlaskiego poinformował, że zawiadomienie J. S. o umieszczeniu na terenie działki nr [...] odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych przekazano 24 lutego 2023 r. do wiadomości Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Z kolei w piśmie z 25 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatura w Suwałkach poinformował, że w dniach 16.02-12.04.2023 r. przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce. Z załączonego do tego pisma protokołu kontroli nr DEL-SU 44/2023 na działce wynika, że stwierdzono obecność drewnianych podkładów kolejowych. Nadto ustalono, że na terenie nieruchomości znajduje się wiata na narzędzia oraz budynek letniskowy, który obecnie jest zamieszkiwany przez właścicieli. Na posesji znajdują się drewniane elementy architektury ogrodowej, które wg oświadczenia J. B. wykonane są z drewnianych podkładów kolejowych. Wg oświadczenia właściciela drewniane podkłady kolejowe zostały umieszczone na posesji w 2007 r. po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. Pochodzą z czasów wojny. Aranżację działki wykonała firma, od której zostały zakupione podkłady kolejowe. Podkłady zostały ułożone dookoła domu (opaska), schodki obok komórki, przy składowanym drewnie za komórką - podest i schodki terenowe przy zejściu z ganku oraz w ogrodzeniu. W trakcie oględzin ustalono, że na terenie posesji drewniane odpady kolejowe znajdują się:

1. przy budynku letniskowym: 5 x 1,10 m łącznie 5,50 m; 7 x 2,60 m łącznie 18,20 m; 3 x 1,50 m łącznie 4,50 m; 2 x 1,90 m łącznie 3,80 m;

2. przy wiacie magazynowej: 2 x 1,25 m łącznie 2,50 m;

3. przy fundamencie w ogrodzie: 4 x 2,60 m łącznie 10,40 m; 1 x 1,10 m.

Łączna długość wszystkich elementów z podkładów kolejowych wynosi 46 m.

Mając powyższe na uwadze Burmistrz Miasta Augustowa decyzją z 19 czerwca 2023 r. nr GKRiOŚ.6232.24.2023, działając na podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), nakazał B. B. oraz J. B., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] w Augustowie, usunięcie z tej nieruchomości odpadów o kodzie 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone odpadami niebezpiecznymi (drewniane podkłady kolejowe), zgodnie z obowiązującymi przepisami (pkt 1 decyzji); ustalił termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 do 6 miesięcy od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 decyzji); określił sposób wykonania decyzji przez przetransportowanie odpadów do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem strona zawrze stosowną umowę (pkt 3 decyzji); nałożył obowiązek pisemnego powiadomienia organu o wykonaniu tego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia go stosownymi dokumentami.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że o tym co jest odpadem stanowi art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 10; dalej powoływane jako rozporządzenie) stanowią odpad o kodzie 17 02 04* wykazujący właściwości niebezpieczne (m.in. ze względu na zawartość substancji niebezpiecznej o właściwościach rakotwórczych - kreozotu), a ich niewłaściwe magazynowanie może spowodować zanieczyszczenie środowiska. Wyjaśniono, że zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 528/2012 z 22 maja 2012 r., od 1 maja 2013 r. kreozot, stosowany do impregnacji podkładów kolejowych, uznano za bezprogowy czynnik rakotwórczy i sklasyfikowano jako substancję rakotwórczą kategorii IB, a niektóre z wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA), wchodzących w skład kreozytu, uznano za trwałe, zdolne do biokumulacji i toksyczne. Drewno odpadowe, w tym podkłady kolejowe, impregnowane olejami zawierającymi wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, jest odpadem niebezpiecznym ze względu na potencjalną możliwość występowania w nich znacznej zawartości silnie toksycznych i rakotwórczych substancji aromatycznych. Substancje te są bardzo szkodliwe, zarówno dla środowiska naturalnego jak i zdrowia ludzi.

Drewniane podkłady kolejowe klasyfikowane są jako odpady niebezpieczne i podlegają szczegółowemu nadzorowi i obowiązkowi ewidencji. Dalsze gospodarowanie tymi odpadami wymaga spełnienia przepisów ochrony środowiska w zakresie postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Zgodnie z zapisami ustawy o odpadach zabrania się odzyskiwania i unieszkodliwiania takich odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania, a zużyte podkłady kolejowe nie mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne do jakiegokolwiek wykorzystania. Ich transportem i utylizacją powinny zajmować się tylko wyspecjalizowane firmy, posiadające stosowne zezwolenia. Właściciele przedmiotowej nieruchomości nie posiadają zezwolenia na zbieranie odpadów. Działka nr [...] obręb [...] w Augustowie nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 67 oraz załącznikiem XVII "Ograniczenia dotyczące produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, preparatów i wyrobów" rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosownych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/55/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 396, str. 1 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1907/2006), zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu nie ma zastosowania do drewna, które poddano obróbce przed dniem 31 grudnia 2002 r. Jednakże zgodnie z treścią pkt 31 ust. 3 załącznika nr XVII tego rozporządzenia drewno impregnowane (m.in. substancjami takimi jak kreozot czy olej kreozotowy), nie może być używane: wewnątrz budynków, niezależnie od ich przeznaczenia, w zabawkach, na placach zabaw, w parkach, ogrodach oraz otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych, w przypadku, gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą w produkcji mebli ogrodowych, takich jak stoły piknikowe, do produkcji i stosowania oraz wszelkiej ponownej obróbki: pojemników przeznaczonych do stosowania w uprawach, opakowań, które mogą wejść w kontakt z surowcami, półproduktami lub wyrobami gotowymi przeznaczonymi do konsumpcji przez ludzi lub zwierzęta; innych materiałów mogących zanieczyścić wyżej wymienione wyroby. Organ podniósł, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że drewno impregnowane substancjami wymienionymi w pkt 31 załącznika XVII nie może być wykorzystywane do zastosowania w parkach, ogrodach oraz innych terenach rekreacyjnych i wypoczynkowych, w przypadku gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą.

W związku z tym w sprawie rozważono czy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że ze względu na umiejscowienie podkładów kolejowych w miejscach stałego przebywania ludzi (elewacja, podest i schodki) istnieje realne ryzyko częstego kontaktu ze skórą. Wobec powyższego stwierdzono, że na właścicielu nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów, gdyż miejsce składowania nie jest ku temu przeznaczone. Obowiązek ten wynika z art. 26 ust. 1 ustawy. W przypadku składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, burmistrz w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich niezwłoczne usunięcie na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i J. B. i podnieśli, że nie zgadzaj się z tą decyzją, zgodnie z którą użyte przez nich legalnie w roku 2007 do aranżacji terenu działki stare (jeszcze z wojny - świadczyć mogą o tym, tkwiące w nich odłamki) podkłady kolejowe, przetworzone niewątpliwie przed dniem 31 grudnia 2002 r., zostały zakwalifikowane, jako nadal szkodliwe i podlegające nakazowi usunięcia. Zarzucono, że organ nie przedstawił stanowiska czy w pierwszej kolejności ustalił kiedy podkłady kolejowe zostały poddane obróbce, a jeżeli miało to miejsce przed 31 grudnia 2002 r., to na jakiej podstawie, bez przeprowadzonej własnej wizji lokalnej, zdecydował że istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą. Zdaniem odwołujących takiego ryzyka nie ma. Wskazano, że na granicy z sąsiadem podkłady występują jako część składowa "podmurówka" ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych obrośniętej winem. Przylegający teren zarośnięty jest szerokim pasem pokrzyw, na którym J. S. urządził skład materiałów budowlanych i w odległości 3 m od ogrodzenia postawił szklarnię, gdzie od dwóch lat hoduje pomidory – co świadczy o tym, że sam nie wierzy w szkodliwość zmurszałych podkładów. Z kolei na nieruchomości odwołujących mieszkają tylko oni od lutego do listopada – starzy emeryci oraz czasami wpada syn z żoną – bezdzietni. Zarzucono także, że organ nie odniósł się do treści pisma Marszałka Województwa Podlaskiego z 4 maja 2023 r. w którym stwierdzono, że podkłady kolejowe poddane obróbce przed 31 grudnia 2022 r. mogą być wykorzystywane w ogrodach i na działkach do wzbogacenia małej architektury (ścieżki, podjazdy, tarasy, ogrodzenia).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z 7 sierpnia 2022 r. nr KO.603/12/23 KO.603/13/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że działka o nr geod. [...] położona w obrębie 6 w Augustowie należy do B. i J. B., a na działce tej ujawniono drewniane podkłady kolejowe, które posłużyły - jak określili to odwołując - do aranżacji przedmiotowej nieruchomości, przy czym RDOŚ w Białymstoku podczas kontroli dokonał pomiaru długości elementów z podkładów kolejowych wskazując, że wynosi ona 46 m. Bezspornie podkłady te należą do odpadów niebezpiecznych, bo w rozporządzeniu oznaczono je kodem 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, nie dokonano przy tym zmiany ich klasyfikacji na podstawie art. 7 ustawy. Skoro posiadacz odpadów nie wykazał, ażeby składowane odpady były odpadami innymi, aniżeli niebezpieczne, to obowiązany jest do ich pozbycia się - zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy. Nie wymaga bowiem dowodu, że działka odwołujących nie jest miejscem przeznaczonym do magazynowania lub składowania jakichkolwiek odpadów, notabene odwołujący na żadnym etapie postępowania nie próbowali też obalić domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy.

Natomiast kierunek argumentacji zmierzał do wykazania braku szkodliwości tych odpadów dla środowiska oraz zdrowia ludzi. Odnosząc się do tego SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji nie był zobligowany do badania szkodliwości zgromadzonych odpadów, skoro drewniane podkłady kolejowe sklasyfikowano jako niebezpieczne, czyli ex definitione nieobojętne dla środowiska, a to na posiadaczu odpadów spoczywa obowiązek ewentualnego wykazania, że odpady, które zostały zakwalifikowane jako niebezpieczne, cechy tej (określonych właściwości) nie posiadają. Co ważne, organ pierwszej instancji celem wyjaśnienia stanu faktycznego współpracował z Marszałkiem Województwa Podlaskiego, czyli organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o zatwierdzeniu zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne (vide art. 8 ust. 5 ustawy). Marszałek w prowadzonej korespondencji nie wspomniał o skorzystaniu przez odwołujących z omawianego trybu. Również strony kwestii tej w toku postępowania nie podniosły. W odwołaniu zarzuciły zaś organowi pierwszej instancji, że nie ustalił kiedy odpady zostały poddane obróbce, a ewentualne ryzyko kontaktu ze skórą rozważył bez wizji na działce, nie przedstawiając odpowiedniego uzasadnienia.

SKO podniosło, że istotnie w pkt 31 ust. 3 załącznika XVII do rozporządzenia nr 1907/2006, przewidziano ograniczenia generalnego zakazu wprowadzania do obrotu i stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, mieszanin i wyrobów. Natomiast, jak trafnie podniósł Burmistrz Miasta, poza tym, że drewno musiało być poddane obróbce przed 31 grudnia 2012 r., to dodatkowo nie mogło być wykorzystywane do zastosowania w parkach, ogrodach oraz innych terenach rekreacyjnych i wypoczynkowych, w przypadku gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą. Mając na względzie, że drewniane podkłady kolejowe posłużyły m.in. do wykonania podestu i stopni, a nieruchomość jest zamieszkała i stanowi teren rekreacji indywidualnej (strony, jak podają, mieszkają tam przez większą część roku) stanowisko Burmistrza, zdaniem Kolegium, zostało dostatecznie uargumentowane. Nie było więc potrzeby przeprowadzenia dodatkowych oględzin na tę właśnie okoliczność i dublowania ustaleń WIOŚ.

Reasumując stwierdzono, że organ pierwszej instancji był nie tyle uprawniony, co zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, a jego władcza ingerencja okazała się konieczna. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem elementy, w tym termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów (ust. 6 art. 26 ustawy). Tym samym organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Burmistrza, nie dopatrując się w przeprowadzonym postępowaniu uchybień, które uzasadniałyby eliminację przedmiotowego aktu z obrotu prawnego. Jako naruszenie takiej wagi nie może być zakwalifikowane błędne uznanie za stronę niniejszego postępowania J. S. Zauważenia wymaga, że postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wszczynane jest z urzędu, a sam fakt zgłoszenia organom administracji publicznej ewentualnych nieprawidłowości nie sprawia, że autor zawiadomienia uzyskuje status strony. Kolegium oceniło przy tym, że wszczęcie postępowania nastąpiło prawidłowo. Organ skierował bowiem zawiadomienie do właściwych podmiotów, tj. właścicieli działki nr [...] położonej w Augustowie, na adres widniejący w bazie danych Ewidencji Gruntów i Budynków. Zatem należało przyjąć, że zawiadomienie doręczono stronom skutecznie - w trybie doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli B. i J. B. i zarzucili, że:

1. Burmistrzowi Miasta Augustowa nie dochował staranności w prawidłowym zawiadomieniu strony postępowania, zebraniu dowodów w sprawie oraz ocenie ich rzetelności (prawdziwości) i przydatności dla sprawy, a mianowicie:

a) nie dopełnił staranności i rzetelności w zawiadomieniu skarżących poprzez przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na tzw. adres "zamieszkania" w Markach, a nie na adres w Augustowie, gdzie skarżący przebywają większą część roku (czego miał świadomość, tak zgłaszający J. S. jak i urząd - przesyłając inne pisma urzędowe bezpośrednio na adres augustowski). Podniesiono, że tylko przypadkiem skarżący dowiedzieli się o prowadzonym postępowaniu i zawiadomienie z 2 marca odebrali dopiero 14 kwietnia 2023 r. – czyli 6 tygodni od wszczęcia postępowania. Skarżący zarzucili intencjonalne działanie mające niewątpliwie uniemożliwić im reakcję na decyzję, w ten sposób pozbawiając ich prawa do odwołania do SKO, a w konsekwencji, egzekucję "uprawomocnionej" decyzji;

b) dopuścił, jako jedyny dowód w sprawie - protokół kontroli nr DEL-SU 44/2023 Delegatury WIOŚ w Suwałkach z 12 kwietnia 2023 r., traktujący użyte przez nich w 2007 r. stare elementy, jak "nowe podkłady" i zagospodarowane w 2023 r. Zarzucono, że protokół ten sporządzony został przez tego samego inspektora, który w sprawie J. S., wykonując kontrolę w 2021 r. nielegalnego składowania gruzu i odpadów budowlanych poświadczył w dokumencie nieprawdę - stwierdzając że "na posesji nie zlokalizowano odpadów", a jest ich ponad 20 ton;

c) nie odniósł się do argumentów z pisma skarżących z 17 kwietnia 2023 r. ani do wyjaśnień składanych w trakcie kontroli 22 lutego 2023 r., ani do wyjaśnień składanych do protokołu z przesłuchania w siedzibie WIOŚ w Suwałkach 27 marca 2023 r. Wszystkie powyższe dokumenty znajdują się w aktach sprawy wraz z bogatą dokumentacją fotograficzną;

d) pominął całkowicie stanowisko zawarte w piśmie Marszałka Województwa Podlaskiego z 4 maja 2023 r., który powołując się na przedstawione akty prawne, podkreślił że "Zgodnie z tymi normami zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu nie ma zastosowania do drewna, które poddano obróbce - nawet olejem kreozotowym, naftalenowym, antracenowym, czy fenolem surowym - przed dniem 31 grudnia 2002 r. Takie drewniane podkłady kolejowe mogą być wykorzystane w ogrodach i na działkach do wzbogacenia małej architektury (ścieżki, podjazdy, tarasy, ogrodzenia)". Skarżący uważają, że opinia ta wyczerpuje całkowicie ich przypadek;

e) pominął całkowicie, wskazany w piśmie Marszałka z 4 maja 2023 r. wyrok z 25 lutego 2021 r. WSA w Olsztynie (II SA/Ol 19/21) który "wskazał, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów, w pierwszej kolejności, powinien ustalić kiedy podkłady kolejowe zostały poddane obróbce, a jeżeli miało to miejsce przed 31 grudnia 2002 r. to powinien wówczas rozważyć, czy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą". W swojej decyzji Burmistrz jedynie rozważył, czy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą, czego nie potwierdzają zgromadzone materiały dowodowe, na które się powołuje. Nie przeprowadzono także żadnej wizji na działce skarżących, ani badań laboratoryjnych. Natomiast Burmistrz w piśmie z 24 maja 2023 r., odpowiedział Marszałkowi, że nie prowadzi i nie zamierza przeprowadzić w ramach tego postępowania badań przedmiotowych podkładów kolejowych. Co prawda, wyrazy: "zamierza przeprowadzić" zostały skreślone i zamienione wyrazem: "prowadzi", ale intencja pozostała bardzo czytelna. Gdyby tylko ktoś z urzędu zechciał pofatygować się na działkę skarżących, to musiałby stwierdzić, że jedyny kontakt z podkładami w części podmurówki skarżący sąsiad miałby tylko w przypadku, gdyby czołgał się wśród pokrzyw i chaszczy, natomiast kontakt z niektórymi elementami na działce skarżących mogłaby mieć osoba chodząca boso w lesie - po kamieniach, szyszkach i igliwiu.

2. nieprawdziwe jest twierdzenie Burmistrza, że na żadnym z etapów prowadzonego postępowania nie zgłoszono jakichkolwiek żądań, uwag i wniosków. Skarżący wskazali, że za zgłoszenie swojego stanowiska na etapie prowadzonego postępowania uważają następujące działania: a) na etapie kontroli WIOŚ skarżący do protokołu z 27 marca 2023 r. złożył obszerne wyjaśnienia oraz załączył 11 fotografii, co należy uznać za uwagi skarżących; w dniu 12 kwietnia 2023 r. skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli, ponieważ nie zgodził się z jego konkluzją - nasz przypadek potraktowano, jakby to były nowe podkłady, teraz obrobione i teraz (w 2023 r.) użyte, a nie stare podkłady zakupione w czasach kiedy było to legalne i powszechnie praktykowane do aranżacji zagospodarowania terenów zielonych, pod rządami ówczesnych przepisów - było to stanowisko skarżących w sprawie; w dniu 17 kwietnia 2023 r. skarżący przesłałem do WIOŚ pismo zatytułowane stanowisko osoby kontrolowanej jako uzupełnienie protokołu kontroli, i jako stanowisko skarżących w sprawie, pismo to zostało dostarczone do Burmistrza; podczas przeglądania zebranych dokumentów, tuż przed wydaniem decyzji, skarżący stwierdzili obecność pisma Marszałka Województwa Podlaskiego z 4 maja 2023 r., jednostki nadrzędnej, gdzie znajduje się opinia odnośnie ich przypadku - należało to traktować jako dowód zgromadzony w trakcie postępowania i była to uwaga Marszałka dotycząca ich sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. skarżący złożył pismo dotyczące zwrotu kosztów podróży na rozprawę, jednocześnie wnosząc o zasądzenie ich zwrotu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Augustowa nakazującą skarżącym – B. i J. B., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] w Augustowie, usunięcie z tej nieruchomości odpadów o kodzie 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone odpadami niebezpiecznymi (drewniane podkłady kolejowe).

Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z tą regulacją posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Z powyższych przepisów wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności:

1. istnienia odpadów w rozumieniu ustawy;

2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania;

3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

W sprawie niniejszej wszystkie te okoliczności są bezsporne. Bezsporna jest kwalifikacja drewnianych podkładów kolejowych jako opadów o właściwościach niebezpiecznych ze względu na zawartość kreozotu. Bezsporne jest składowanie tych odpadów na działce skarżących nr [...] do tego nieprzeznaczonej. Bezsporne jest także, że posiadaczami tych odpadów są skarżący. W sprawie ustalono, że drewniane podkłady kolejowe zostały użyte do aranżacji przedmiotowej działki. Podkłady zostały ułożone dookoła domu (opaska), wykonano z nich schodki obok komórki, podest przy składowanym drewnie za komórką a także schodki terenowe przy zejściu z ganku oraz wykorzystano je w fundamencie ogrodzenia. Łącznie na działce wykorzystano 46 m tych podkładów.

Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest to czy zostały spełnione przesłanki ograniczenia generalnego zakazu wprowadzania do obrotu lub stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, preparatów i wyrobów o których stanowi pkt 31 ust. 2 lit. c i w zw. z ust. 3 załącznika XVII do rozporządzenia nr 1907/2006.

Zgodnie z pkt 31 ust. 1 ww. załącznika zasadą jest, że drewno poddane impregnacji kreozotem nie jest wprowadzone do obrotu lub stosowane. W regulacji tej przewidziano odstępstwo od tej zasady. Zgodnie z pkt 31 ust. 2 lit. c załącznika zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu lub stosowania nie ma zastosowania do drewna, które poddano obróbce substancjami wymienionymi w pkt 31 lit. a)-i) przed dniem 31 grudnia 2002 r. Natomiast zgodnie z pkt 31 ust. 3 tego załącznika drewno impregnowane, o którym mowa między innymi w pkt 2 lit. c (a więc poddane impregnacji przed 31 grudnia 2002 r.) nie jest używane: wewnątrz budynków, niezależnie od ich przeznaczenia; w zabawkach; na placach zabaw; w parkach, ogrodach oraz otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych, w przypadku gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą; w produkcji mebli ogrodowych, takich jak stoły piknikowe; do produkcji i stosowania oraz wszelkiej ponownej obróbki: pojemników przeznaczonych do stosowania w uprawach; opakowań, które mogą wejść w kontakt z surowcami, półproduktami lub wyrobami gotowymi przeznaczonymi do konsumpcji przez ludzi i/lub zwierzęta; innych materiałów mogących zanieczyścić wyżej wymienione wyroby.

Z powyższego po pierwsze wynika zakaz używania drewna impregnowanego kreozotem. Nie jest to zakaz bezwzględny, gdyż można wprowadzać takie drewno na rynek wtórny do ponownego użycia pod warunkiem impregnowania przed dniem 31 grudnia 2002 r. Impregnowanego drewna przed 31 grudnia 2002 r. nie można jednak używać między innymi w parkach, ogrodach oraz otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych, w przypadku gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą. Zadaniem organów w sprawie niniejszej było w pierwszej kolejności określenie daty impregnowania drewna, bo tylko drewno zaimpregnowane przed 31 grudnia 2002 r. może być ponownie użyte. W dalszej kolejności należało ustalić czy w przypadku przeznaczenia drewnianych podkładów kolejowych do aranżacji działki istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą.

Organ pierwszej instancji w tym zakresie stwierdził, że ze względu na umiejscowienie podkładów kolejowych w miejscach stałego przebywania ludzi (elewacja, podest i schodki) istnieje realne ryzyko częstego kontaktu ze skórą. Organ odwoławczy generalnie podzielił to stanowisko stwierdzając, że drewniane podkłady kolejowe posłużyły m.in. do wykonania podestu i stopni a nieruchomość jest zamieszkała i stanowi teren rekreacji indywidulanej – skarżący mieszkają na tej nieruchomości większą część roku. Dodatkowo organ odwoławczy przerzucił ciężar dowodowy i stwierdził, że to na posiadaczu odpadów spoczywa obowiązek ewentualnego wykazania, że odpady, które zostały zakwalifikowane jako niebezpieczne cechy tej nie posiadają. W sprawie niniejszej ani skarżący, ani Marszałek Województwa nie wskazali, że została wydana decyzja o zatwierdzeniu zmiany kwalifikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne – art. 7 ustawy o odpadach. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie stwierdzić należy, że dopiero po jednoznacznym wykluczeniu przez organy braku podstaw do zastosowania wyjątku o którym mowa w pkt 31 ust. 3 załącznika można mówić o trybie z art. 7 ustawy. W sytuacji bowiem ustalenia, że wyjątek ten ma zastosowanie nie zachodzi potrzeba stosowania procedury z art. 7 ustawy.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że dla zastosowania tego wyjątku relewantne jest w pierwszej kolejności ustalenie daty impregnowania drewna a następnie tego czy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą. W sprawie niniejszej organy nie ustaliły daty impregnowania, skupiły się na wykazaniu, że istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą.

W ocenie sądu przeprowadzone przez organy postępowanie w sprawie jest zatem niewystarczające, ponieważ nie doprowadziło do wyjaśnienia istotnych dla sprawy kwestii. W zakresie spornych podkładów nie poczyniono żadnych ustaleń, które odnosiłyby się do ich wieku, czy momentu przekazania. Organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie. Tym samym nie obalił skutecznie twierdzeń skarżącego o tym z jakich lat mogą pochodzić podkłady. Uchybienie w tym zakresie pozostawałyby bez większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyby uznać i wykazać, że istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą podkładów stanowiących aranżację działki. Natomiast w sprawie zupełnie nie zweryfikowano ryzyka potencjalnego częstego kontaktu ze skórą tych podkładów. Niewiadomą pozostaje kto i w jaki sposób byłby narażony na dotykanie podkładów ręką lub nogą bez obuwia. Nie wiadomo zatem zupełnie w jaki sposób i na jakiej podstawie organ oszacował istnienie takiego ryzyka. Brak jest wyjaśnień i uzasadnienia w tym zakresie. Samo umieszczenie podkładów na działce rekreacyjno – wypoczynkowej w tym w fundamencie ogrodzenia tej działki nie jest wystarczające do nakazania ich usunięcia w sytuacji gdy poddano je obróbce przed 31 grudnia 2002 r. Rzeczą oczywistą jest, że potencjalnie takie materiały jak drewniane podkłady kolejowe mogą być niebezpieczne przy kontakcie ze skórą. Jednakże automatyczne uznawanie, że istnieje częsty kontakt ze skórą nie jest dopuszczalne. Nie zostały również podważone twierdzenia skarżącego, że podkłady są tak ułożone, że w żaden sposób nie ma możliwości częstego kontaktu ze skórą (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z 25 lutego 2021 r., II SA/Ol 19/21, pub. CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w pierwszej kolejności ustalić kiedy przedmiotowe podkłady zastały poddane obróbce, a jeżeli miało to miejsce przed 31 grudnia 2002 r., to rozważyć czy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą uzasadniając zajęte stanowisko.

Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty przejazdu do sądu w wysokości 423,20 zł wyliczone na podstawie § 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Z wniosku skarżącego o zasądzenie tych kosztów wynika, że przyjechał on własnym samochodem o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 z miejscowości Marki - ilość kilometrów w obie strony to 368 (368 km x 1,15 zł = 423,20 zł).