Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 113/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par.1, art./ 200, art. 205 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. K. kwotę [...](słownie: [...] zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r. nr SKO.WD.470/3196/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 – dalej "k.p.a.") oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r. poz. 662 – dalej "ustawa o kierujących pojazdami") w zw. z § 10 ust. 1 pkt 10 lit. a) i § 29 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U z 2016 r., poz. 231 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej też jako "strona" lub "skarżący") od decyzji Starosty G. z dnia 24 lipca 2023 r. o wydaniu uprawnienia do kierowania pojazdami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, wnioskiem z dnia 3 lutego 2023 r. strona zwróciła się do Starosty G. o wydanie prawa jazdy kategorii A, AM, A1, A2, B, B1, C, C1, T, D, B+E, C+E, C1+E (zaznaczenie w części C wniosku). W uwzględnieniu wniosku Starosta G. decyzją administracyjną z dnia 24 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, stwierdził, że strona spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu prawa jazdy ważnego do dnia 27 czerwca 2038 r., nr [...], numer druku [...], stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii: AM - z datą uzyskania 19 stycznia 2013 r. - ważne do dnia 27 czerwca 2038 r., A1- z datą uzyskania 27 czerwca 2023 r. - ważne do dnia 22 stycznia 2038 r., A2 - z datą uzyskania 27 czerwca 2023 r. - ważne do dnia 22 stycznia 2038 r., A - z datą uzyskania 27 czerwca 2023 r. - ważne do dnia 22 stycznia 2038 r., B1 - z datą uzyskania 01 lipca 1999 r. - ważne bezterminowo, B - z datą uzyskania 14 października 1998 r. - ważne bezterminowo, B+E - z datą uzyskania 18 stycznia 2013 r. - ważne do dnia 27 czerwca 2038 r., C1- z datą uzyskania 11 lipca 2001 r. - ważne bezterminowo, C1 +E - z datą uzyskania 18 stycznia 2013 r. - bezterminowo, C - z datą uzyskania 11 lipca 2001 r. - ważne bezterminowo, C+E - z datą uzyskania 18 stycznia 2013 r. - bezterminowo, T - z datą uzyskania 18 stycznia 2013 r. - ważne do dnia 27 czerwca 2038 r. W oparciu o art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji.

Odwołaniem z dnia 24 lipca 2023 r. skarżący zakwestionował termin ważności uprawnienia w zakresie kategorii B+E oraz T, wnosząc o wpis tych kategorii bezterminowo. Motywując powyższy wniosek wskazał, że wniosek o wymianę prawa jazdy dotyczył kategorii A1, A2, A, dlatego też za nieuprawnione uznał ograniczenie ważności uprzednio nabytych bezterminowo uprawnień kategorii B+E oraz T.

Kolegium dokonując oceny zaskarżonego aktu wskazało, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą. Warunki wydania prawa jazdy ukonstytuowane zostały w przepisach art. 11 i 12 ustawy o kierujących pojazdami. Okres ważności prawa jazdy wynika z przepisu art. 13 cytowanej ustawy, na mocy którego: prawo jazdy kategorii: 1) AM, Art., A2, A, BI, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat, z tym że: okres ten może być krótszy, o ile wynika to z orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a (...).

Kolegium ustaliło, że według stanu na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie spełnienia warunków do uzyskania uprawnienia w zakresie kategorii A1, A2, A prawa jazdy, stronie przysługiwało uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii: AM – ważne do dnia 27 czerwca 2031 r. oraz B1, B, B+E, C1, C1+E, C, C+E, T- ważne bezterminowo.

Natomiast wydając powyższe prawo jazdy Starosta ograniczył termin ważności uprawnienia kategorii B+E oraz T do dnia 27 czerwca 2038 r., pomimo zapisów

w powołanych wyżej decyzjach o bezterminowym przyznaniu uprawnienia. Ten aspekt stał się uzasadnieniem zarzutu naruszenia praw nabytych, stwierdzonych prawem jazdy poddanym zmianie, z powodu uzyskania uprawnienia w zakresie nowych kategorii prawa jazdy (A). Zdaniem organu odwoławczego, domniemywać należy, że organ I instancji ograniczając termin ważności uprawnienia do dnia 27 czerwca 2038 r., stosownie do § 10 ust. 3 pkt 10 lit. c) rozporządzenia uwzględnił termin następnego badania wyznaczony w orzeczeniu lekarskim nr 12/2023 r. z dnia 23 stycznia 2023 r. (za 15 lat).

Organ II instancji zaznaczył, że określając datę ważności uprawnienia do kierowania pojazdami uwzględnić należy art. 13 ustawy o kierujących pojazdami, ale także przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia datą ważności uprawnienia jest najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit, b ustawy, przy czym:

a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T – za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f,

b) w przypadku gdy data określona w orzeczeniu lekarskim dla prawa jazdy kategorii C1 C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E jest późniejsza od daty określonej w orzeczeniu lekarskim dla prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T – za datę stosowaną do określenia daty ważności wszystkich uprawnień przyjmuje się datę późniejszą,

c) w przypadku prawa jazdy kategorii B+E uzyskanego w wyniku posiadania prawa jazdy kategorii B oraz prawa jazdy kategorii C1+E, C+E, D1+E lub D+E – za datę ważności przyjmuje się datę ważności dla prawa jazdy kategorii B lub datę 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku gdy prawo jazdy kategorii B ważne jest bezterminowo,

d) w przypadku prawa jazdy kategorii D+E uzyskanego w wyniku posiadania prawa jazdy kategorii C+E i D – za datę ważności przyjmuje się datę ważności dla prawa jazdy kategorii D,

e) w przypadku gdy osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D lub D+E oraz AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T przedstawi kolejne orzeczenie lekarskie dla prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T, w którym data kolejnego badania jest krótsza od daty określonej w orzeczeniu lekarskim dla prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D lub D+E – za datę stosowaną do określenia daty ważności wszystkich uprawnień przyjmuje się datę wcześniejszą.

Zdaniem organu, w świetle zacytowanego przepisu, zasadnym było ograniczenie terminu ważności uprawnienia kategorii B+E oraz T do dnia 27 czerwca 2038 r. Powołane orzeczenie lekarskie dotyczy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, dalej C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E oraz C1, C1+E, C, C+E prawa jazdy (pkt 1 ppkt 1 lit. a, b, c orzeczenia). Termin następnego badania lekarskiego wyznaczony za 15 lat dotyczył wszystkich kategorii prawa jazdy (zaznaczenie w orzeczeniu), dlatego też nie ma podstaw do uznania za uprawnione określenie daty ważności uprawnienia w zakresie kategorii B+E oraz T bezterminowo.

Na mocy § 29 ust. 1 rozporządzenia w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. (...), tym niemniej wedle ustępu 3 "przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak, przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy". W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o wydanie prawa jazdy kat. A w zawiązku z tym przedłożył orzeczenie lekarskie, z którego wynika zmiana także w zakresie danych dotyczących posiadanych przez niego już wcześniej uprawnień wszystkich kategorii. Organ w sytuacji wydawania kolejnych uprawnień do kierowania pojazdami dokonuje weryfikacji złożonych dokumentów oraz ocenia całościowo treść przedłożonego orzeczenia lekarskiego i nie może dokonać tego wybiórczo, jedynie w odniesieniu do nowych uprawnień, tak jak chciałby tego skarżący. Wbrew stanowisku skarżącego – orzeczenie lekarskie, w którym także dla posiadanych już przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami określono datę ponownego badania lekarskiego, narzuca konieczność weryfikacji tych dat adekwatnej do zakresu wynikającego z orzeczenia lekarskiego.

W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że organ I instancji naruszył unormowania zacytowanych przepisów uwzględniając zakres orzeczenia lekarskiego wyłącznie w części przysługujących skarżącemu kategorii prawa jazdy, pomimo objęcia tymże orzeczeniem wszystkich tych kategorii. Zachodzi więc potrzeba ponownej weryfikacji terminów ważności uprawnienia w odniesieniu do ujawnionych w prawie jazdy kategorii uprawnień, w zgodzie z powyżej zaprezentowanym stanowiskiem i w jej następstwie właściwa korekta prawa jazdy w tym względzie. Konieczność dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzedzonego wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie.

Uwzględniając powyższe, jak też wynikający z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami nakaz wydania dokumentu prawa jazdy, Kolegium stanęło na stanowisku, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z zaleceniem wyżej wskazanym, wobec niemożności wydania wnioskowanego dokumentu przez organ odwoławczy.

Dostrzegając powinność odniesienia się do ewentualnego zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius (139 k.p.a.) wskazało, że jakkolwiek decyzja kasacyjna organu wyższej instancji nie może dotykać zakazu, to "z uwagi na jej specyfikę (możliwość faktycznego wydania prawa jazdy przez organ I instancji), przy sugerowanej przez Kolegium i wiążącej organ I instancji interpretacji podstaw wydania prawa jazdy, niekorzystne dla skarżącego terminowe ograniczenie dotychczas nabytych uprawnień do kierowania pojazdami, wypełnia dyspozycję przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a w zw. z § 29 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, domagając się jej realizacji w niniejszym stanie faktycznym". Zaniechanie tej powinności skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa.

T. K. zaskarżył wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W sprzeciwie powołując się na art. 16 § 2 oraz art. 35 §1, § 3 k.p.a. podniósł, że sprawa została załatwiona niezgodnie z terminem określonym w ww. przepisach. Nadto wskazał, że organ nie zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te, które wskazano w jego treści.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.).Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.

Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie kwestionowanej decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym uznać należało, że decyzja ta nie odpowiada prawu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że T. K. domagał się wydania nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, A1 i A2, przy czym na dzień złożenia wniosku skarżący posiadał uprawnienia kategorii AM z określoną datą ważności oraz kategorii B1, B, B+E, C1, C+E, C, C+E, a także T ważne bezterminowo. Legitymował się również orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z określonym w nim terminem następnego badania. Na podstawie tych ustaleń Kolegium przyjęło, że choć organ I instancji zasadnie w decyzji potwierdzającej spełnienie warunków do wydania dokumentu prawa jazdy ograniczył termin ważności nie tylko uprawnienia kategorii AM, A, A1 i A2 ale również uprzednio posiadanych kategorii B+E oraz T, to naruszył art. 13 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 10 i § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami wobec uwzględnienia zakresu orzeczenia lekarskiego wyłącznie w części przysługujących skarżącemu kategorii prawa jazdy, pomimo objęcia tym orzeczeniem wszystkich tych kategorii. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność ponownej weryfikacji terminów ważności ujawnionych w prawie jazdy uprawnień i dokonania korekty w dokumencie, której to sam nie może uczynić. Podnosząc, że wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa są wiążące dla organu I instancji zaakcentował, że sprawa wymaga wyjaśnienia poprzedzonego wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego.

Analiza argumentacji przedstawionej przez Kolegium prowadzi do wniosku, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji była odmienna ocena prawna sprawy (tj. co do zakresu ograniczeń terminem ważności posiadanych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami), tymczasem zastrzeżenia w tej mierze nie mogą być podstawą decyzji kasacyjnej.

Zauważyć należy, że nie każde uchybienie organu pierwszej instancji stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kasację decyzji warunkuje jedynie stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień natury proceduralnej, które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wytknięte przez Kolegium uchybienia nie stanowią takiego rodzaju naruszenia przepisów postępowania. W szczególności okoliczność, że organ I instancji nie uwzględnił odpowiednio zakresu orzeczenia lekarskiego nie świadczy o wadach postępowania dowodowego wymagających podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Co prawda Kolegium w tej mierze odwołało się do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ale nie wskazało okoliczności faktycznych, które organ I instancji powinien był wyjaśnić oraz materiału dowodowego, który winien zgromadzić w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wręcz przeciwnie, ustalenia poczynione przez ten organ potwierdzają, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania w sprawie jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a. Niewątpliwie w takiej sytuacji dokonanie weryfikacji terminów ważności uprawnień, mieściło się w kompetencji organu odwoławczego. Skoro bowiem organ II instancji w oparciu o dokonaną przez siebie wykładnię przepisów przyjął, że należy określić termin ważności względem wszystkich posiadanych przez skarżącego uprawnień zgodnie z orzeczeniem lekarskim, to z oczywistych względów przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawione było racjonalnego uzasadnienia. Prawidłowo stosowana instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego nie może zmierzać bezpośrednio czy pośrednio do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia na tle zaskarżonej decyzji. Akcentowana przez Kolegium niemożność wydania wnioskowanego przez skarżącego prawa jazdy w żaden sposób nie podważa powyższego stanowiska. Czym innym jest bowiem wydanie decyzji, a czym innym wydanie dokumentu prawa jazdy. Obu tych kwestii nie sposób utożsamiać, gdyż czynność wydania blankietu prawa jazdy jest bezpośrednią konsekwencją podjęcia w tym przedmiocie stosownej decyzji.

Uwagi poczynione przez Kolegium sprowadzają się zatem wyłącznie do zakwestionowania prawidłowości zastosowania przez organ I instancji przepisów ustawy o kierujących pojazdami i rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami na tle dokonanych ustaleń faktycznych. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy to, co do prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 420/18, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/18).

Podsumowując tą cześć rozważań należy stwierdzić, że w badanej sprawie Kolegium nie wykazało uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiodło, aby zachodziła konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego decyzja kasacyjna uchybia wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasadzie reformatonis in peius. Zakazuje ona orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Według tej zasady strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od ww. zakazu, ale wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Aby ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie poprzestając na ich formalnym brzmieniu, ale uwzględniając ich materialnoprawne skutki i ich znaczenie dla realizacji żądań strony (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 139, wyrok WSA z Opolu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 54/24, dostępny w LEX nr 3668106 oraz wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1950/21).

Skoro organ II instancji w decyzji kasacyjnej dokonując wiążącej interpretacji podstaw do wydania prawa jazdy przesądził – jak sam przyznał - o niekorzystnym dla skarżącego terminowym ograniczeniu dotychczas nabytych uprawnień do kierowania pojazdami (a więc o merytorycznym wyniku sprawy) to niewątpliwe doprowadził do pogorszenia sytuacji odwołującego się. Podkreślić przy tym należy, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 477/20), że nie jest dopuszczalne obchodzenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej przy jednoczesnym przesądzeniu, że przy ponownym orzekaniu organ I instancji ma wydać decyzję niekorzystną dla skarżącego. Stanowi to bowiem oczywiste nadużycie art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. Podniesiona przez Kolegium okoliczność, że podjęta przez niego decyzja wypełnia dyspozycje art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z § 10 ust. 3 pkt 10 lit.a w zw. z § 29 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w żaden sposób nie usprawiedliwia ww. naruszenia. Przepisy te wywołują wątpliwości interpretacyjne, co wyklucza skorzystanie z przewidzianego przez ustawodawcę wyjątku od zasady reformatonis in peius.

Na marginesie nadmienić należy, że w orzecznictwie dominuje pogląd w świetle którego sposób interpretacji przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, zgodnie z którym określenie "daty ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko nowo nabytych uprawnień, ale również uprawnień nabytych wcześniej bezterminowo, pozostaje w sprzeczności z § 29 wskazanego rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z jego ust. 1, w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w ustawie, rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe – uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, dokument prawa jazdy ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy, z różnych przyczyn, osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r. sygn. K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r., Nr 403 poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy (por. wyroki NSA z 17 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 98/22, z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 1055/23, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2312/20, z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1421/21, z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21 czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1009/21, WSA w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 293/22, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 307/21). Wobec tego podnosi się, że w razie ubiegania się o wydanie nowej kategorii uprawnień do kierowania pojazdami organ nie dokonuje weryfikacji już wcześniej nadanych uprawnień. Nie może też z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień zmieniać wcześniejszych rozstrzygnięć w tym zakresie. Tylko w zakresie nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ważności uprawnień (por. WSA w Warszawie w wyroku z 10 marca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 826/21 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 630/22).

Poza tym dostrzec trzeba, że Starosta wydał dwie decyzje w tym samym przedmiocie. Oprócz uchylonej przez organ odwoławczy decyzji z dnia 24 lipca 2023 r. , w aktach administracyjnych znajduje się wcześniejsza decyzja tego samego organu z dnia 27 czerwca 2023 r. Obie decyzje zostały oparte o identyczną podstawą prawną i w tożsamy sposób rozstrzygają o uprawnieniach skarżącego do kierowania pojazdami. Żadna z nich nie posiada uzasadnienia, ale zawierają pouczenie o prawie do wniesienia odwołania. Różnica polega na tym, że decyzję z dnia 27 czerwca 2023 r. sporządzono na formularzu wniosku poprzez wypełnienie rubryki H. Pod decyzją widnieje data i podpis skarżącego, co oznacza, że zapoznał się z nią w dniu 24 lipca 2023 r., w którym to dniu również wydano i doręczono skarżącemu decyzję organu I instancji, uchyloną przez Kolegium. Powyższe prowadzi do wniosku, że Starosta orzekł w sprawie rozstrzygniętej przez niego już uprzednią decyzją. Tymczasem ponowne orzekanie w tej samej sprawie nie jest dopuszczalne, gdyż pozbawione jest podstaw prawnych.

W świetle ww. okoliczności wątpliwości może budzić również zakres wniesionego odwołania. Oceniając, od jakiego rozstrzygnięcia wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma, ale w przypadku powzięcia jakiejkolwiek wątpliwości co do żądania strony, trzeba ustalić jej rzeczywistą wolę. Podanie w treści pisma daty czy numeru zaskarżanej decyzji, nie zawsze jednakże odzwierciedla rzeczywistą wolę odwołującego się co do przedmiotu zaskarżenia.

W odwołaniu skarżący wymieniając decyzję z dnia 24 lipca 2023 r. zakwestionował dokonane przez Starostę ograniczenie ważności uprzednio nabytych bezterminowo uprawnień kategorii BE i T. Wnosił o ponowne wydanie prawa jazdy pozbawionego tego ograniczenia. W związku z tym jest wysoce prawdopodobne, że wolą skarżącego było zaskarżenie w trybie odwoławczym nie tylko decyzji z dnia 24 lipca 2023 r. (doręczonej mu w dniu 24 lipca 2023 r.) ale również decyzji z dnia 27 czerwca 2023 r. (z którą zapoznał się odbierając dokument prawa jazdy, ale której prawdopodobnie nie otrzymał na piśmie, potwierdzenie odbioru w dniu 24 lipca 2023 r. dotyczy jedynie dokumentu prawa jazdy), gdyż obie decyzje rozstrzygają w identyczny sposób o tych uprawieniach. Jeżeli odwołanie budzi wątpliwości to sprecyzowanie jego zakresu należy do strony, zaś rzeczą organu odwoławczego jest takie działanie, aby sprawa mogła być rozpoznania zgodnie z intencją strony i jej interesem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając z tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu od złożonego sprzeciwu.

Przy ponownym rozstrzyganiu, organ uwzględni wskazania i ocenę prawną Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.