Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 342/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję T. sp. z o.o. z siedzibą we W. z dnia 14 maja 2024 r. nr BKS.051.4.3.2024.ŁM w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od T. sp. z o.o z siedzibą we W. na rzecz M. M. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 marca 2022 r. M. M. zwrócił się do T. sp. z o.o. we W. (dalej: Spółka) o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów bądź kserokopii następujących dokumentów:

1) umowy sponsoringu zawartej z klubem T. oraz innych umów sponsoringowych, jeśli takie zostały zawarte;

2) wszystkich obowiązujących nadal umów najmu lokali usługowych znajdujących się w zarządzie Spółki, zawartych z przedsiębiorcami, osobami fizycznymi, instytucjami i innymi podmiotami;

3) innych umów zawartych przez Spółkę, które przynoszą jej dochód;

4) wszystkich umów zawartych z dostawcami mediów stałych (prąd, gaz, woda) dla inwestycji mieszczących się na osiedlu L. we W.;

5) faktur rozliczeniowych za prąd, gaz oraz wodę dla inwestycji mieszczących się na osiedlu L. we W., które były Spółce wystawione w czasie obowiązywania umów, o których mowa w pkt 4.

W dniu 20 maja 2022 r. Spółka udostępniła Skarżącemu informację określoną w pkt 1 wniosku, tj. umowę sponsoringu zawartą z klubem sportowym. W pozostałym zakresie (pkt 2-5 wniosku) odmówiła udostępnienia żądanych informacji wydając w tym samym dniu decyzję, utrzymaną w mocy decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. W podstawie prawnej orzeczeń wskazała m.in. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.).

W związku ze skargą na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wr 446/22) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 maja 2022 r. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na brak analizy dokumentacji żądanej przez Stronę z punktu widzenia przyjętej ochrony – tajemnicy przedsiębiorcy. Nakazał ponowną ocenę dokumentacji, poszczególnych faktur i umów, mając na uwadze, że nie każdy dokument pozostający w dyspozycji Spółki i niepodlegający wcześniej publicznemu udostępnieniu musi odznaczać się cechami skutkującymi koniecznością uznania go za posiadający wartość gospodarczą. Nie zawsze też takie właściwości będzie można przypisać do całego dokumentu, niekiedy wystarczającym zabiegiem ochronnym jest anonimizacja. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany gospodaruje środkami publicznymi. Ostateczna wartości zawartych umów, należności wynikające z wystawionych faktur, nie mogą być traktowane w charakterze tajemnicy przedsiębiorcy i winny podlegać udostępnieniu w trybie ustawy dostępowej.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 23 maja 2023 r., Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2-5 wniosku. W uzasadnieniu wskazała, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a Skarżący nie wykazał, że jej pozyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając pod sygn. akt IV SA/Wr 401/23 uchylił powołaną decyzję. W uzasadnieniu wskazał na wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 15 grudnia 2022 r. Zarzucił, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zaleceń formułowanych w tym orzeczeniu, pominął kwestię odnoszącą się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (tajemnicy przedsiębiorcy), opierając rozstrzygnięcie na zupełnie innej podstawie prawnej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (informacji przetworzonej). Odnosząc się do podstaw wydanej decyzji Sąd zarzucił brak wykazania, że całość żądanych przez Stronę informacji stanowi informację publiczną przetworzoną. Dalej wywodził brak przekonującej argumentacji, że żądanie wskazane w pkt 2 wniosku dotyczy informacji przetworzonej, powołanie się wyłącznie na liczbę umów nie uzasadnia kwalifikowania informacji jako przetworzonej. Poza tym zaniechano wezwania Strony do wykazania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, co stanowi o przedwczesności wydanej decyzji. W świetle dostrzeżonych naruszeń prawa Sąd wskazał na konieczność ponownej analizy żądań wniosku (za wyjątkiem punktu pierwszego) pod kątem tego, czy dotyczą one informacji publicznej przetworzonej, a w przypadku podtrzymania tego stanowiska przez organ wezwania wnioskodawcy do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przypadku wydania kolejnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej rzeczą organu jest również ustosunkowanie się do zaleceń z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 446/22.

Decyzją z dnia 14 maja 2024 r. wydaną w następstwie powołanego orzeczenia Sądu Spółka ponownie odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji przetworzonej w zakresie wskazanym w pkt od 2 do 5 wniosku z dnia 14 marca 2022r.

W uzasadnieniu Spółka wskazując na zakres wniosku przyjęła, że żądana informacja ma charakter przetworzonej. Pismem z dnia 14 marca 2024 r. poinformowała o tym Skarżącego wzywając do wykazania, że żądanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi z dnia 28 marca 2024 r. Skarżący zanegował przyjętą kwalifikacje informacji, uznając ją za informację prostą, poza tym wskazał, że jego celem jest realne skontrolowanie działań Spółki mających wpływ na życie mieszkańców W.

Odnosząc się do stanowiska Strony organ stwierdził, że zakres żądanych danych kwalifikuje informacje jako przetworzoną. Rozwijając tę argumentację organ wskazał, że zakres żądanych danych dotyczy okresu blisko 20 lat, co samo w sobie potwierdza przyjętą kwalifikację. Wskazał na konieczność zaangażowania kilku działów w zakresie analizy dokumentacji, w tym pod kątem zarchiwizowanych danych oraz konieczności ochrony z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. W zakresie umów konieczne byłoby nawiązanie kontaktu z kontrahentem i uzyskanie informacji zwrotnej, czy i w jakim zakresie umowy objęte są ochroną w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa. Zakres tych czynności wskazuje na przyjęcie, że żądane dane są informacją przetworzoną, co potwierdza powołane przez Spółkę orzecznictwo. Z przywołanych tez wynika, że suma informacji prostych z uwagi na jej obszerność może prowadzić do uznania, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Dalej Spółka wywodziła, że nie może arbitralnie uchylić tajemnicy przedsiębiorcy, nie ma także narzędzi zobowiązujących kontrahenta do odpowiedzi na pytania niezbędne do ustalenia zakresu ww. ochrony.

Dalej organ wskazał, że nie dysponuje wersją elektroniczną dokumentów objętych żądaniem Strony, umowy w wersji papierowej, znajdujące się w poszczególnych działach organizacyjnych Spółki, mają różną objętość – od 2 do 20 stron A4. Samo odszukanie dokumentów zajęłoby pracownikowi minimum 15 minut. Przy tym założeniu wykonanie tych czynności zajęłoby co najmniej tysiąc godzin roboczych, samych faktur jest od 2.700-3.000 rocznie, a mając na uwadze zakres czasowy żądanych danych daje liczbę 51.300 - 57.000 dokumentów, które należałoby poddać analizie pod kątem oceny, czy dotyczą wskazanego przez Stronę osiedla L. oraz przesłanek ochrony. Wymagałoby to odsunięcia co najmniej pięciu pracowników Spółki z różnych działów od ich codziennych obowiązków wyłącznie w celu udzielenia informacji Skarżącemu. Dalej Spółka wskazała na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych, których dane zwarte są w umowach, na moment wydawania decyzji ich liczba wynosiła – 46 umów najmu lokali użytkowych, 430 umów związanych z inną działalnością komercyjną Spółki (dzierżawa gruntów pod urządzenia do nadawania i wysyłania przesyłek, najem miejsc parkingowych, komórek lokatorskich, gruntów pod stację ładowania pojazdów elektrycznych lub pojemników do odbioru elektroodpadów). Średni zakres dokumentacji to: 40 stron druku dwustronnego dla umów najmu lokali użytkowych, 6 -7 dla umów przedwstępnych najmu lokalu użytkowego, 15 stron dla innych umów. Do tego dochodzi anonimizacja, co z uwagi na zasoby Spółki musi się odbywać w sposób niezautomatyzowany. Skarżąca wskazała na czasowe zaangażowanie przy każdej z umów wynoszące ok 15 minut. Mając na uwadze zakres wniosku Spółka nie jest w stanie podać konkretnego czasu na realizację tego zadania, co niewątpliwie uniemożliwiałoby wykonywanie czynności do których jest powołana. Na poparcie przyjętej argumentacji Spółka przywołała poglądy orzecznictwa.

Odnosząc się do przesłanki wykazania przez Skarżącego, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego Spółka oceniła, że nie wykazał on tej okoliczności, w szczególności tego jak dostęp do ww. informacji ma wpłynąć na poprawę życia mieszkańców miasta, czy funkcjonowanie Spółki. Ustawa z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz.U, z 2023 r., poz. 790) nie zawiera mechanizmów prawnych dających najemcom prawo do renegocjowania zapisów umów najmu lokali użytkowych, czy dostawy mediów. Spółka zaś, jak każdy tego typu pomiot, ma obowiązek publikowania sprawozdań finansowych. Skarżący poza wykazaniem, że wnioskowana informacja przetworzona ma istotne znaczenie dla szerokiego kręgu osób winien wykazać, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Konieczne jest wykazanie faktycznej a nie potencjalnej możliwości posłużenia się informacją we wskazanym celu.

W skardze na opisaną decyzję Strona zaskarżała ją w całości zarzucając naruszenie art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez błędne uznanie, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, podczas gdy z taką informacją mamy do czynienia, gdy jej przygotowanie wymaga podjęcia czynności wykraczających poza standardowe działania, a podmiot wskazał jedynie, że udostępnienie będzie się wiązało koniecznością oddelegowania pracowników do jej przygotowania, znalezienia dokumentów w aktach, skserowania/zeskanowania, a następnie schowania do akt i anonimizacji, czego nie sposób uznać, za ponadstandardowe działania, a jedynie prace przygotowawcze. Zarzucała także błędne uznanie, że po stronie Wnioskodawcy nie ma szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy Wnioskodawca w toku postępowania wykazał, że informacje dotyczą kilku tysięcy mieszkańców, którzy nie mają innej możliwości kontrolowania Spółki.

Strona zarzucała także naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez bezzasadne wydanie decyzji odmownej, z uwagi na brak szczególnego interesu publicznego, podczas gdy Wnioskodawca wskazał cel pozyskania informacji i działanie w interesie publicznym oraz jego szczególną wartość, a nadto podmiot zobowiązany wzywając Stronę do wykazania interesu nie sprecyzował swoich oczekiwań ani tego, jak rozumie ten interes i co powinna zawierać argumentacja uzasadniająca jego istnienie, co prowadzi do blokady prawa do informacji publicznej i pozbawia Stronę realnej możliwości uzyskania informacji.

Skarżący wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący posiłkując się orzecznictwem wskazał na kwalifikację informacji przetworzonej akcentując wykroczenia poza standardowe działania, co w sprawie nie występuje. W ocenie Skarżącego prace przygotowawcze do udostępnienie informacji nie stanowią o informacji przetworzonej, opisane w decyzji czynności nie wykraczają poza normalne czynności konieczne do udostępnienia informacji publicznej. Nadto Strona podkreślała, że pomimo złożenia jednego wniosku należy indywidualnie ocenić zakres każdego z żądań, czego w sprawie zaniechano. Podkreślała, że postępowanie toczy się do 2022 r., poza tym Spółka mogła skontaktować się ze Stroną w celu wskazania zakresu informacji, które może udostępnić bez zbytniego zaangażowania. Postępowanie Spółki wskazuje na uchylanie się od udostępnienia informacji.

Mając na uwadze, że szczególnie istotne dla interesu publicznego są informacje istotne dla ogółu obywateli Strona podkreślała, że zamierza realnie skontrolować działania Spółki mające wpływ na życie mieszkańców miasta. W szczególności chodzi o znaczną podwyżkę czynszu w lokalach należących do Spółki, ta zaś w opinii lokatorów nie jest uzasadniona, jednakże nie mają oni realnych możliwości kontroli tych działań. Lokatorom nie są udostępniane wskazane we wniosku informacje. Obowiązek wykazania, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. spoczywa na organie, który winien wezwać do ich wykazania oraz wskazania na czym polegają. W rozpoznanej sprawie organ nie wskazał jak pojmuje opisaną przesłankę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma fakt wydania w dniu 19 grudnia 2023 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku (sygn. akt IV SA/Wr 401/23), którym uchylił poprzednio wydaną decyzję Spółki z dnia dniu 23 maja 2023 r. Waga tego rozstrzygnięcia i jego wpływu na ocenę legalności obecnie zaskarżonej decyzji wynika z treści art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z zapisu tego wynika, że zarówno organ działający w sprawie, jak i Sąd ponownie badający legalność aktu wydanego w następstwie uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Odstąpienie od opisanego związania może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy zmianie ulegną przepisy stanowiące podstawę orzekania w sprawie, co w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło.

Przez ocenę prawną, zgodnie z poglądami doktryny, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Musi ona dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania zaś, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 153).

Z przywołanych przepisów wynika że po pierwsze sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W przypadku badania legalności aktu wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, a więc po uchyleniu przez sąd poprzednio wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zmianie ulegają granice rozpoznania sprawy.

Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem związanie samego sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną w poprzednio wydanym wyroku oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznano skargę poprzednio i wydano orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r. sygn akt III OSK 3266/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Mając na uwadze opisany zakres kognicji w tej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza powołany przepis art. 153 p.p.s.a., gdyż nie w pełni i nieprawidłowo realizuje wskazania zawarte w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2023 r. Ocena ta dotyczy jedynie części zagadnień objętych decyzją (udostępnienie umów, o których mowa w pkt 2 wiosku), w pozostałym zakresie stanowisko Spółki odpowiada prawu.

Uzasadniając ten pogląd należy przypomnieć, że w powołanym wyroku Sąd dokonał wykładni pojęcia informacji przetworzonej, stwierdzając, że taki charakter ma informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to między innymi taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. (...) Informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Dalej Sąd wskazał, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji. Wykazanie takiej postaci informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotu zobowiązanego.

Odnosząc się do zakresu informacji żądnych przez Stronę Sąd stwierdził, że istotne zastrzeżenia przy ich zakwalifikowaniu jako informacji publicznej dotyczą żądania udostępnienia "skanów bądź kopii umów najmu lokali usługowych znajdujących się w zarządzie spółki, zawartych z przedsiębiorcami, osobami fizycznymi, instytucjami i innymi podmiotami" (punkt drugi wniosku z dnia 14 marca 2022 r.). Z zaskarżonej decyzji nie wynika to, dlaczego podmiot zobowiązany uznał, że także i w tym przypadku mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, poza wskazaniem liczby zawartych umów - 46 (która to przesłanka sama w sobie nie uzasadnia – zdaniem Sądu - przyjęcia że mamy w tym przypadku do czynienia z informacją przetworzoną), nie wskazano na żadne inne okoliczności.

Wobec tego Sąd nakazał uwzględnienie opisanego w wyroku stanowiska Sądu i ponowną analizę żądań wniosku (za wyjątkiem punktu pierwszego) pod kątem tego, czy dotyczą one informacji publicznej przetworzonej. Wobec zaniechania Spółki w zakresie wykazania braku przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - w przypadku podtrzymania stanowiska, że żądana informacja ma charakter przetworzony – Sąd zobligował organ do wezwania wnioskodawcy do ich wykazania. Jednocześnie Sąd wskazał na konieczność ustosunkowania się do zaleceń zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 446/22, co obejmowało odniesienie się do przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej wspartej na ochronie tajemnicy przedsiębiorcy.

Oceniając zaskarżoną decyzję i postępowanie Spółki w świetle wskazanych ocen i zaleceń Sądu zawartych w powołanym orzeczeniu dostrzec trzeba, że pomija ono istotne wskazania. Odnoszą się one do sposobu dokonania oceny czy żądane informacje stanowią informację przetworzoną, ta zaś okoliczność determinuje pozostałe działania i oceny organu.

Mając na uwadze powołaną wykładnię pojęcia informacji przetworzonej dokonaną przez Sąd uprzednio rozstrzygający w sprawie oraz związanie tym poglądem trzeba się zgodzić ze Spółką, że zakres żądanych informacji może informacje proste przekształcić w informację przetworzoną. W szczególności istotnym kryterium jest wpływ na tok normalnego funkcjonowania podmiotu zobowiązanego i trudności w wykonywaniu przypisanych zadań. Zatem znacząca liczba dokumentów, które powinny podlegać wyszukaniu, analizie, przekształceniu i udostępnieniu stanowi o możliwości przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Jednakże ocena ta winna być dokonywana w odniesieniu do każdego z żądań ujętych we wniosku odrębnie, nie zaś w ujęciu ogólnym jak to czyni organ.

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Spółki, wsparte zresztą oceną Sądu dokonaną w powołanym wyroku z dnia 19 grudnia 2023 r., że żądania Strony dotyczące udostępnienia umów zawartych przez Spółkę, które przynoszą dochód; wszystkich umów zawartych z dostawcami mediów stałych (prąd, gaz, woda) dla inwestycji mieszczących się na osiedlu L. we W.; faktur rozliczeniowych za prąd, gaz oraz wodę dla inwestycji mieszczących się na osiedlu L. we W., które były Spółce wystawione w czasie obowiązywania umów, o których mowa w punkcie czwartym wniosku, spełniają wymogi informacji przetworzonej w rozumieniu powołanych poglądów.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji i akt sprawy okres objęty zakresem informacji obejmuje prawie 20 lat, gdyż pierwszy etap osiedla L. T. Sp. z o.o. powstał w 2005 r. Jak wskazuje organ roczna liczba faktur jest szacowana na 2.700 – 3000. Jest to zatem znacząca ilość dokumentów obejmujących także odległe okresy, co uzasadnia twierdzenie Spółki o ich archiwizacji. Zatem udostępnienie tych dokumentów będzie się wiązało z koniecznością odszukania, ewentualnej anonimizacji, powielenia i udostępnienia, co niewątpliwe jest działaniem czasochłonnym i w stopniu ponadnormatywnym obciąży pracowników Spółki. Podobna ocena dotyczy umów z dostawcami mediów oraz innych umów zawartych przez Spółkę, a które przynoszą jej dochód (wskazanych w pkt 3 i 4 wniosku), których ilość wynosi odpowiednio 186 i 320. W zestawieniu z zakresem podanych już czynności uzasadnia to przyjętą przez organ kwalifikację, że te informacje przyjmują postać przetworzonych.

Wniosku tego nie sposób jednak odnieść do tej części żądania, która dotyczy udostępnienia wszystkich obowiązujących nadal umów najmu lokali usługowych znajdujących się w zarządzie Spółki zawartych z przedsiębiorcami, osobami fizycznymi, instytucjami i innymi podmiotami. Ich liczba została przez Spółkę oszacowana na 46, a objętość to ok 40 stron druku dwustronnego. Wskazany przez organ zakres czynności jakie winny być dokonane w odniesieniu do tych umów - przejrzenie, ewentualna anonimizacja, powielenie i udostępnienia, nie przekonuje, że wobec takiego zakresu rzeczowego i ilości umów, ich objętości, informacja przyjmuje charakter przetworzony. Jeśli jak podaje Spółka przygotowanie dokumentów (jednej umowy) zajmuje pracownikowi 15 minut, to łączny czas na przygotowanie ww. informacji wyniesie 690 minut, co stanowi 11 i pół godziny, a zatem niecałe dwa dni pracy jednego pracownika. Na udostępnienie żądanej informacji zobowiązany podmiot ma 14 dni, przy czym w szczególnych okolicznościach opisanych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. okres ten może być przedłużony do dwóch miesięcy. A zatem nie można przyjąć, że udostępnienie tych danych zakłóci tok działania organu utrudniając wykonywanie przypisanych mu zadań.

Poza wskazanymi okolicznościami Spółka podała, że udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga, z uwagi dane podlegające ochronie – tajemnice przedsiębiorcy – wystąpienie do wszystkich podmiotów celem uzyskania informacji zwrotnej, czy i w jakim zakresie umowy objęte są wskazaną ochroną. Mając na uwadze istotę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd nie podziela argumentacji Spółki.

Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". Jest ono jednak znane polskiemu prawodawstwu – zawiera je ustawa z a dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2023 r., poz. 1233 ze zm., dalej: u.z.n.k.), a zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa może być pomocniczo stosowane dla wykładni tego pojęcia na gruncie ustawy dostępowej, gdyż w zasadzie pokrywają się one zakresowo i w istocie można traktować je jako synonimy (tak M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Definicja legalna pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Przywołany zapis dowodzi, że tajemnica przedsiębiorcy składa się z dwóch elementów: materialnego (np. informacje zawierające dane techniczne, technologiczne, np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorstwa ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zatem dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek: wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą; przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności; informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Niespełnienie którejkolwiek z wymienionych przesłanek skutkuje tym, że podmiot nie może skutecznie powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa i jest zobligowany do udzielenia wnioskowanych informacji, mających walor informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. A zatem musi wykazać, że podjęte zostały kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Z tego punktu widzenia tajemnica przedsiębiorstwa jest oceniana obiektywnie, a więc w sposób oderwany od subiektywnej woli podmiotu reprezentującego przedsiębiorstwo. Przy czym należy zastrzec, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy. Przy czym ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) nie może być wykładane rozszerzająco.

Wobec tego, w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na omawianą tajemnicę, konieczne jest badanie materialnych i formalnych przesłanek - w znaczeniu wcześniej podanym - takiej tajemnicy. Nie jest tym samym wystarczające ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorstwa ma bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami, jakie dla prowadzonej przez nie działalności mogłoby wywołać udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych danych. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej z powołaniem się na przepisy art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w taki sposób, aby zrealizowana została dyspozycja art. 8 i art. 11 k.p.a., a więc w sposób szczegółowy, oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn akt IV SA/Wr 530/21, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Powołanie się na opisaną konieczność uzyskania od kontrahentów informacji, czy i w jakim zakresie umowy są objęte ochroną na podstawie omawianej tajemnicy przedsiębiorstwa stoi w całkowitej sprzeczności z przywołanymi poglądami dotyczącymi wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i nie może się ostać. Zatem rozstrzygnięcie organu w tym zakresie narusza wskazane przepisy przyjmując, że żądana informacja wymaga podjęcia opisanych przez Spółkę działań, a tym samym stanowi informację przetworzoną.

Okoliczność ta legła u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Spółka zobowiązana będzie do uwzględnienia oceny prawnej zwartej w uzasadnieniu wyroku Sądu i podjęcia prawem przewidzianych działań, tj. oceny okoliczności wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w sytuacji braku ograniczeń wynikających z ww. przepisu do udostępnienia informacji w tym zakresie, z zastrzeżeniem konieczności zanonimizowania danych objętych ochroną z uwagi na prywatność osób fizycznych, co nie było w sprawie sporne.

Przyjęta przez Spółkę i zaakceptowana przez Sąd ocena charakteru pozostałych informacji wskazanych we wniosku z dnia 14 marca 2022 r. (pkt 3-5) wymaga natomiast oceny, czy uzyskanie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Realizując wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2023 r. Spółka pismem z dnia 14 czerwca 2024 r. wystąpiła do Skarżącego do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. W odpowiedzi Skarżący, poza zanegowaniem charakteru informacji jako przetworzonej, wskazał, że nie realizuje indywidualnych interesów, ale poprzez uzyskanie informacji chce realnie skontrolować działania Spółki, które mają wpływ na życie mieszkańców W. (tj. ok 4000 rodzin). Istotnym jest bowiem, że doszło do znacznej podwyżki czynszu, która nie powinna mieć miejsca w dobrze zarządzanej spółce, Kontrola treści zawartych umów przez Spółkę pozwoli również na ocenę prawidłowości jej działania, w tym wydatkowania opłat pobieranych od najemców lokali należących do Spółki, a w konsekwencji działania te realnie wpłyną na poprawę życia mieszkańców gminy.

W opinii Sądu poprawnie organ ocenił, że przedstawione argumenty nie uzasadniają wystąpienia po stronie Skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem interes publiczny należy wiązać z funkcjonowaniem struktur państwowych i realną możliwością oddziaływania na nie. Należy rozważyć, czy dostęp do informacji przetworzonej mógłby wpłynąć na poprawę funkcjonowania lub usprawnienie działalności podmiotów publicznych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 550/13 i z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2225/04 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Interes ten należy utożsamiać z interesem ogółu jako relacji między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jakie on przynosi lub może przynieść ogółowi. Jeżeli podmiot żądający informacji przetworzonej nie jest w stanie wykorzystać jej dla poprawy funkcjonowania danego organu państwa, to nie występuje interes publiczny uzasadniający udostępnienie tej informacji (por. wyrok naczelnego sądu administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1513/15, dostępny w CBOSA). Szansę na uzyskanie informacji publicznej przetworzonej ma w zasadzie ten wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego zwykłego posiadacza informacji publicznej. W przypadku informacji przetworzonej nie jest istotne, kto się o nią ubiega, lecz w jakim celu (por. E. Jarzęcka-Siwik [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 3).

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne wskazanie odzwierciedla teza, że na szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy elementy: działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, wnioskodawca musi bowiem wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów; działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych; możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3343/21, dostępne w CBOSA). Przy czym racje ma Spółka, że chodzi tu o możliwość realnego, a nie potencjalnego działania.

W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżący nie wykazał możliwości wykorzystania informacji w taki sposób aby miała wpływ na określone działania, czy sytuację, co uchyla uznanie, że wystąpił wskazany w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególnie istotny interes publiczny. Strona poza wskazaniem, że informacja ma znaczenie dla opisanego kręgu podmiotów, nie powołała żadnych faktycznych okoliczności, czy możliwości wykorzystania pozyskanych informacji dla celów, na które się powołuje, to zaś czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wbrew zarzutom skargi adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest zobowiązany do wyjaśnienia wnioskodawcy jak pojmuje, czy wykłada przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wskazane w nim pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, a jego postrzeganie przez organ zobowiązany nie ma wiążącego znaczenia. O wystąpieniu przesłanek wynikających z tego przepisu nie decyduje bowiem pogląd, czy uznanie organu ale wystąpienie wskazanych w przepisie okoliczności. Zatem w tym zakresie pogląd Spółki wyrażony w zaskarżonej decyzji ocenić trzeba jako poprawny.

Mając na uwadze dostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, opisane w rozważaniach Sądu, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, co ma umocowanie w treści art. 145 § 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Spółka będzie zobowiązana do wykonania wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.