Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2251/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, art. 99, art. 109, art 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 174 pkt , art. 183 , art. 184, art. 204, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 i § 209 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 okt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b,
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J.M. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1030/19 w sprawie ze skargi A.G. i R.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2019 r. znak: WI-I.7840.15.1.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N .na rzecz A.G. i R.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1030/19, w wyniku rozpoznania skarg A.G. i R.K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 czerwca 2019 r. nr WI-I.7840.15.1.2019 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z 26 kwietnia 2018 r. nr 170/18, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N.z 29 grudnia 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Budowa trzech budynków pensjonatowych, rampy, wiaty rekreacyjnej, rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą: komunikacja wewnętrzna piesza i samochodowa, skarpy ziemne, ściana oddzielenia przeciwpożarowego, kanalizacja deszczowa ze zbiornikami retencyjno-chłonnymi, przebudowa sieci energetycznej, oświetlenie zewnętrzne, przyłącza: kanalizacji sanitarnej i wodociągowy na działkach nr ew. [...], obręb [...] w Z..

Uczestnicy postępowania – J.M. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. złożyli skargi kasacyjne, którymi zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skarg, a także zasądzenie kosztów postępowania.

J.M. postawiła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 6 i art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzut nieważność postępowania z uwagi na faktyczne pozbawienie jej możliwości obrony swoich praw, przejawiające się brakiem merytorycznego rozpoznania wniosków z pisma zatytułowanego "Prośba" z 1 grudnia 2019 r., z którego wynika, jak wskazano w skardze kasacyjnej, co najmniej, że strona powinna być pouczona o: a) prawach przysługujących jej jako stronie postępowania w sposób odpowiadający wiekowi oraz możliwościom komunikacyjnym, tj. językiem prostym, nie prawniczym; b) możliwości powołania pełnomocnika lub wystąpienia o pełnomocnika z urzędu; c) możliwości, formie oraz sposobie wypowiedzenia się co do meritum sprawy oraz braku możliwości uczestnictwa w rozprawie w innym miejscu niż siedziba Sądu. Brak powyższych pouczeń oraz brak reakcji na ww. pismo z 1 grudnia 2019 r. doprowadziły do faktycznego pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 oraz art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego pouczenia skarżącej kasacyjnie oraz odniesienia się przez Sąd I instancji do treści wniosków z ww. pisma z 1 grudnia 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona nie mogła przedstawić prawidłowo swoich argumentów oraz obronić swoich praw;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uznał, iż organy administracyjne nie wyjaśniły w dostateczny sposób wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji uchylił prawidłową decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], podczas gdy organy te prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy w powyższy sposób, gdyż zarówno uwarunkowania planistyczne, jak i przedłożony przez inwestora projekt budowalny odpowiadały przepisom prawa budowalnego, w tym art. 35 p.b., w szczególności organy prawidłowo ustaliły zakres oraz charakter inwestycji, uregulowania prawne, w tym przepisy przeciwpożarowe dotyczące inwestycji. Dodatkowo w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono: (i) zakres oraz wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej; (ii) ilość kondygnacji zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p.; (iii) ilość miejsc postojowych, (iv) ilość miejsc noclegowych w każdym z budynków; (v) zakres oraz oddziaływanie placu manewrowego;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie, w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej przez Sąd I instancji, poza granicami sprawy, tj. w zakresie drogi wewnętrznej na działkach nr ew. [...] oraz [...], która to nie była przedmiotem uchylonych decyzji, a zatem decyzje w tym zakresie nie mogły zostać zaskarżone, a Sąd I instancji nie mógł poczynić ani ustaleń, ani rozstrzygnięć w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż kwestie drogi dojazdowej, jej charakteru oraz wymogów prawnych stanowiły jeden z dwóch kluczowych uwzględnionych przez Sąd I instancji zarzutów wpływających na treść zaskarżonego wyroku;

4) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., w zw. z § 7 ust. 2 pkt 13 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię: (i) polegająca na przyjęciu, że w sytuacji, gdy m.p.z.p. wprost nie dopuszcza budowy garaży podziemnych bezpośrednio pod budynkami, to budowa garaży podziemnych bezpośrednio pod budynkami jako jednej z kondygnacji podziemnej budynku jest niedopuszczalna, podczas gdy prawidłowa, w tym literalna wykładania przytoczonych przepisów, jednoznacznie wskazuje, iż tylko wyraźne wyłącznie (zakazanie) budowy kondygnacji podziemnych wpisane w m.p.z.p. powoduje taką sytuację; (ii) poprzez zastosowanie wykładni porównawczej treści poszczególnych postanowień m.p.z.p. w zakresie garaży i miejsc postojowych z pominięciem faktu, że w m.p.z.p. uregulowania dotyczące garaży i miejsc postojowych dotyczą odrębnych obiektów (budynków), a w dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę garaż podziemny stanowi integralną część budynku jako jego kondygnacja podziemna, zaś m.p.z.p. nie zabrania budowy kondygnacji podziemnej; (iii) polegającą na przyjęciu, że m.p.z.p. zakazuje umieszczenia miejsc postojowych na kondygnacji podziemnej wznoszonych budynków, podczas gdy w żadnym miejscu m.p.z.p. taki zakaz nie jest wprowadzony, zaś zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. taki zakaz musiałby być wprowadzony bezpośrednio w m.p.z.p., tym samym zakazu takiego nie można domniemywać, jak uczynił to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku;

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., w zw. z § 5 ust. 11 pkt 5 oraz § 7 ust. 2 pkt 11 oraz załącznikiem nr 1 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że w przywołanym wyżej załączniku nr 1 jednoznacznie zaznaczono na działce nr ew. 214/1 ciąg pieszo-jezdny, a zatem § 7 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. nie znajdzie zastosowywania (zarzut niewłaściwego zastosowania), zaś znajdą zastosowania przepisy ogólne z § 14 pkt 1 r.w.t. (zarzut niezastosowania przepisu, pomimo że powinien być on zastosowany wprost);

6) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 1030, poz. 124), dalej: r.p.z.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć on zastosowania, gdyż żaden z planowanych w ramach inwestycji budynków nie posiada ponad 50 miejsc noclegowych, a ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie są niepoparte żadnymi merytorycznymi oraz sprawdzalnymi argumentami, a tym bardziej dowodami - wręcz przeciwnie dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, że w żadnym z budynków nie przewidziano więcej niż 40 miejsc noclegowych.

[...] sp. z o.o. sp. k. w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji w sposób nieprawidłowy dokonały oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a tym samym powinny odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa miejscowego, jak i prawa powszechnie obowiązującego;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, że dostęp do terenu inwestycji powinien spełniać wymóg szerokości 4,5 m, podczas gdy § 7 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania;

3) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 14 r.w.t. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, m.in., że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne nie zapewnia dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych poprzez dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, podczas gdy stosowne dojście i dojazd zgodne z § 14 r.w.t. zostały zapewnione;

4) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b r.p.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, że istniejący dojazd do inwestycji nie spełnia warunków drogi pożarowej, pomimo że w projekcie budowlanym trzy projektowane budynki pensjonatowe zostały w sposób prawidłowy zakwalifikowane jako budynki niskie, zawierające strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, co powoduje, iż urządzenie drogi pożarowej nie jest w tym przypadku wymagane przepisami obowiązującego prawa;

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 8 i 13 m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, że z przepisu tego wynika zakaz realizacji w ramach projektowanego budynku pensjonatu kondygnacji podziemnych, które będą przeznaczone pod miejsca postojowe, pomimo że przepis ten nie wprowadza zakazu takiego rozwiązania planistycznego, a jedynie stanowi, iż dopuszczalne jest lokalizowanie garaży jako wolnostojących lub dobudowanych do budynku głównego, tj. lokalizacji osobnych budynków w postaci garaży, a także art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 8 i 13 m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sytuacji, gdy m.p.z.p. wprost nie dopuszcza budowy garaży podziemnych w ramach kondygnacji podziemnych budynków, to ich lokalizacja jest niedopuszczalna, podczas gdy tylko wyraźne wyłączenie przeznaczenia kondygnacji podziemnych w m.p.z.p. powoduje, iż ich realizacja jest zakazana, a m.p.z.p. w żadnym postanowieniu nie wprowadza takiego zakazu w stosunku do obszaru 11.MN/Uh, gdzie znajduje się kwestionowana inwestycja, a nadto nie zakazuje realizacji kondygnacji podziemnych budynków;

6) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 7 lit. f m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, że w budynkach składających się na kwestionowaną inwestycję zrealizowano więcej niż jedną kondygnację, której wszystkie ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu, tj. uznanie, iż w tym zakresie kwestionowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami m.p.z.p., podczas gdy z ujawnionego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym z treści projektu budowlanego wynika w sposób oczywisty, iż w każdym z budynków kwestionowanej inwestycji tylko jedna kondygnacja posiada wszystkie ściany znajdujące się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu;

7) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 10 m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, że kwestionowane zmierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu zachowania terenów biologicznie czynnych na nie mniej niż 40% powierzchni terenu inwestycji, podczas gdy twierdzenie to nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w znajdującym się w aktach sprawy materialne dowodowym, a wręcz przeciwnie, z materiału, w tym przede wszystkim z treści projektu budowlanego wynika, iż wymóg ten jest spełniony;

8) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, że projektowany plac manewrowy i miejsce zatrzymania pojazdów zostaną wykonane na północno-zachodnim krańcu działki nr ew. [...], a skarżąca kasacyjnie nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na tej części działki, podczas gdy na wymienionym fragmencie nieruchomości nie jest planowane prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych;

[...] sp. z o.o. sp. k. zarzuciła Sądowi I instancji również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję i uchylenie prawidłowych decyzji organów obu instancji w wyniku błędnego przyjęcia, że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, podczas gdy organy te prawidłowo i rzetelnie przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie, w tym w sposób wyczerpujący zabrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, co pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kwestionowanego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem zamierzenie to jest zgodne z przepisami zarówno prawa miejscowego, jak i prawa powszechnie obowiązującego, w tym organy prawidłowo ustaliły, m.in. zakres i charakter inwestycji, w tym położenie placu manewrowego, zgodność z przepisami przeciwpożarowymi, zachowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ilość i rodzaj dopuszczalnych kondygnacji budynku wedle m.p.z.p. oraz ilość miejsc noclegowych w każdym z budynków;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji uznając, że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami zarówno prawa miejscowego, jak i prawa powszechnie obowiązującego.

W piśmie z 28 lipca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. sp. k. skarżący A.G. i R.K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z 1 września 2020 r. skarżący kasacyjnie - [...] sp. z o.o. sp. k. rozwinął uzasadnienie podstaw kasacyjnych sformułowanych w złożonej skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., § 14 i § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t., § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b r.p.z.w. oraz § 7 ust. 2 pkt 7 lit. f, pkt 8, 10, 11 i 13 m.p.z.p.).

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, albowiem przyjęty w zaskarżonym wyroku wynik kontroli zaskarżonego aktu odpowiada prawu.

Rozpoznając wniesione przez uczestników postępowania skargi kasacyjne, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienia art. 183 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyny nieważności postępowania w rozpatrywanej sprawie nie występują, nie można w szczególności przyjąć, by rozpatrzenie przez Sąd skargi wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. prowadziło, jak uznaje J.M., do zaistnienia sytuacji, do której nawiązuje art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawiało tę uczestniczkę postępowania możności obrony swoich praw.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności postępowania wymaga rozważenia, czy w konkretnej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, czy uchybienie to miało wpływ na możność działania strony oraz, czy pomimo zaistnienia tych dwóch przesłanek strona mogła bronić swoich praw. Tylko przy kumulatywnym spełnieniu tych wszystkich przesłanek można mówić o prowadzącym do nieważności postępowania pozbawieniu strony możliwości obrony swoich praw. Pozbawienie strony możności obrony występuje wówczas, gdy strona procesowa, wbrew swej woli, zostaje faktycznie pozbawiona możności działania w postępowaniu lub jego istotnej części i skutki tego uchybienia nie mogły zostać do dnia wyrokowania usunięte (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1891/21; wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., III OSK 2721/21; wyrok NSA z 20 października 2020 r., II OSK 773/20; wyrok NSA z 23 kwietnia 2018 r., II OSK 2711/17; wyrok NSA z 17 października 2014 r., II OSK 1169/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możności działania można mówić tylko wówczas, gdy strona została pozbawiona uprawnień procesowych wskutek wadliwego postępowania sądu, a nie wtedy, gdy strona na skutek własnego działania z uprawnień tych nie skorzystała, nie biorąc udziału w rozprawie, o której terminie została prawidłowo zawiadomiona. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie, jako uczestniczka postępowania, które zostało zainicjowane wniesionymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargami A.G. i R.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 czerwca 2019 r., została zawiadomiona przez Sąd o terminie rozprawie wyznaczonej na dzień 5 grudnia 2019 r. Okoliczność ta nie ma charakteru spornego, wobec osobistego odbioru przez skarżącą kasacyjnie przesyłki pocztowej z zawiadomieniem (13 listopada 2019 r., k. 82 i 129). Podstawy do odroczenia przez Sąd I instancji rozprawy nie można wiązać z wpływem 3 grudnia 2019 r. niepodpisanego pisma z 1 grudnia 2019 r., którego nadawcą miała pozostawać skarżąca kasacyjnie, albowiem jego treść oceniana przez pryzmat dyspozycji art. 6 w zw. z art. 99 i art. 109 p.p.s.a. nie uzasadniała podjęcia przez Sąd takiej decyzji procesowej.

Pozostawiając na boku brak formalny obarczający omawiane pismo procesowe (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), za ważną przyczynę uzasadniającą odroczenie rozprawy nie można uważać braku dokładnego zorientowania uczestniczki postępowania odnośnie do przedmiotu rozpatrywanej przez Sąd sprawy, jeżeli wraz z zawiadomieniem o rozprawie zostały jej doręczone odpisy obu skarg wraz z odpowiedzią na nie organu. Przed wyznaczoną datą rozprawy (25 listopada 2019 r., k. 106) Sąd I instancji doręczył uczestniczce również odpis postanowienia z 14 listopada 2019 r. odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, która to decyzja pozostawała aktem doręczonym jej uprzednio w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, co nakazuje uznać, że skarżąca kasacyjnie dysponowała informacjami dotyczącymi toczącej się przed Sądem sprawy w zakresie wystarczającym do podjęcia realnej obrony swojego interesu prawnego w tym postępowaniu. Zagadnieniem wykraczającym poza dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest to, czy faktyczne lub prawne skomplikowanie sprawy pozwala podmiotowi, o którym mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., działającemu bez adwokata lub radcy prawnego korzystać z uprawnień procesowych w sposób adekwatny, tj. odpowiadający jego interesowi prawnemu.

Wyjaśnienie w piśmie przez uczestniczkę, że z racji wieku i stanu zdrowia nie ma możliwości stawienia się "bez zbytniej uciążliwości" w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wolałaby uczestniczyć zdalnie w rozprawie w budynku urzędu/sądu na terenie miejsca zamieszkania (C.), do którego mogłaby się udać pieszo, wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie stanowiło znanej Sądowi przeszkody, której nie mogła skarżąca kasacyjnie przezwyciężyć. Jak się trafnie uznaje w piśmiennictwie, chodzi tu zasadniczo bowiem tylko o zdarzenia, których nie można z odpowiednim wyprzedzeniem przewidzieć, mające z uwagi na wystąpienie w okresie bliskim terminowi rozprawy obiektywny wpływ na możliwość udziału w niej (por. G. Rząsa, Nieważność postepowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej, Warszawa 2011, s. 277). Miejsce, w którym uczestniczka powinna się stawić, chcąc brać udział w rozprawie, zostało szczegółowo opisane w doręczonym jej zawiadomieniu z 5 listopada 2019 r.

Poddając ocenie kwestię tego, czy okoliczności powołane przez skarżącą kasacyjnie powinny nakładać na Sąd obowiązek dodatkowego pouczenia jej o braku możliwości uczestniczenia w rozprawie w innym miejscu niż siedziba Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, do czego nawiązywała informacja zawarta w ww. zawiadomieniu o rozprawie, należy przypomnieć, że w myśl art. 6 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, przy czym wyrażenie "potrzebne wskazówki" powinno być odnoszone tylko do tych wyjaśnień sądu, bez których strona niemająca pomocy prawnej pozbawiona jest wpływu na toczące się postępowanie i przez to niemożliwe jest realizowanie przez nią przewidzianych w przepisach p.p.s.a. uprawnień procesowych.

Nie można zgodzić się również z zarzutem skargi kasacyjnej, że na Sądzie ciążyło zobowiązanie do udzielenia uczestniczce wskazówek odnoszących się do możliwości ustanowienia przez nią pełnomocnika lub wystąpienia z żądaniem przyznania prawa pomocy w formie obejmującej wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. Doręczone uczestniczce urzędowe druki zawiadomień zawierały pouczenie o sposobie realizowania praw procesowych przez strony biorące udział w postępowaniu, w tym wynikało z nich prawo korzystania przed sądem z pełnomocnika z wyboru lub, gdy strona działa bez adwokata lub radcy prawnego, a chcąc być w ten sposób reprezentowana nie posiada wystarczających środków do poniesienia kosztów postępowania, o prawie do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy. Przekazane skarżącej kasacyjnie pouczenia należy uznać za jasne i czytelne i do kierowania się nimi nie była niezbędna wiedza prawnicza.

W kontekście tej ostatniej uwagi, wymaga podkreślenia, że możność obrony swych praw w postępowaniu sądowym, pomimo pouczenia strony przez sąd o zasadach jego prowadzenia, jest wyłączona, gdy ocena zdolności poznawczych, intelektualnych i komunikacyjnych tejże strony wskazuje na jej nieporadność w stopniu tak dalekim, że nie jest ona w stanie właściwie rozważyć swojej sytuacji procesowej i podjąć przed sądem działań odpowiadających potrzebom wynikającym z tejże sytuacji. Stan taki odnosić należy tym niemniej do rzadkich i wyjątkowych przypadków, których uwarunkowania pozostają odmienne od okoliczności, które wystąpiły w sprawie rozpatrywanej. Jakkolwiek bowiem uczestniczka faktycznie powołała się na podeszły wiek (83 lata) i problemy z poruszaniem się, jak też czytaniem i pisaniem, tym niemniej treść złożonego oświadczenia potwierdzała ogólne rozeznanie uczestniczki postępowania, jak też zaradność i należytą staranność w dbałości o swoje interesy, czym Sąd I instancji zobowiązany był kierować się przy rozważeniu, czy w sprawie zachodziły warunki do przeprowadzenia (odroczenia) rozprawy.

Nawet, gdyby chcieć kwalifikować zgodnie z założeniem przyjętym w skardze kasacyjnej nieodniesienie się przez Sąd I instancji do pisma z 1 grudnia 2019 r. jako uchybienie procesowe (naruszenie art. 6 i art. 49 § 1 p.p.s.a.), to wpływ braku pouczenia uczestniczki postępowania na wynik kontrolowanej przez Sąd sprawy powinien zostać szczegółowo wykazany (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Brak jest w skardze kasacyjnej tymczasem jakichkolwiek rzeczowych argumentów pozwalających stwierdzić, że czynności podjęte przez uczestniczkę postępowania przed Sądem I instancji miałyby relewantne znaczenie dla kierunku oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom, jakie stawia przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wyjątkowo może wypełniać podstawę kasacyjną przewidzianą w ww. przepisie. Ma to miejsce wówczas, gdy wskutek uchybienia wymaganiom określającym zasady motywowania orzeczeń nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej, w szczególności nie ma wszystkich koniecznych elementów, bądź zawiera takie braki, które ją uniemożliwiają. Sytuacja taka nie zachodzi w kontrolowanej sprawie. Sąd I instancji zamieścił w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał jej szczegółowego wyjaśnienia w zakresie przesłanek nakazujących przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie uznały, iż zachodziły warunki do zatwierdzenia projektu budowlanego spornej inwestycji realizowanej na działkach nr ew. [...], obręb [...] w Z.. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie jest trafny zarzut, że w uzasadnienie wyroku z 5 grudnia 2019 r. Sąd w sposób niewystarczający wskazał i rozwinął motywy, które prowadziły do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie inwestor, tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, albowiem nie przekonują go argumenty sformułowane przez Sąd I instancji nie oznacza naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za bezzasadne uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty obu skarg kasacyjnych w zakresie, w jakim podważają one ocenę prawną Sądu I instancji, który poddając kontroli kwestię komunikacji zewnętrznej inwestycji, uznał, że sporna zabudowa pensjonatowa nie ma zapewnionego prawidłowego dostępu do drogi publicznej. Wbrew zarzutom obu skarg kasacyjnych, Sąd I instancji nie dopuścił się przy analizie ww. zagadnienia naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 p.b. w zw. z § 5 ust. 11 pkt 5, § 7 ust. 2 pkt 11 i zał. nr 1 m.p.z.p., § 14 i § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t., a także § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b r.p.z.w.

W pierwszym rzędzie niezrozumiały charakter ma zastrzeżenie skarżącej kasacyjnie uczestniczki, zgodnie z którym Sąd I instancji swoją ocenę odnośnie do kwestii drogi dojazdowej, jej charakteru oraz wymogów prawnych, jakie musi ona spełniać, sformułował w wyroku poza granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), albowiem droga na działkach nr ew. [...] i [...] "nie była przedmiotem uchylonych decyzji, a zatem decyzje w tym zakresie nie mogły zostać zaskarżone". Tego rodzaju zapatrywanie w całości abstrahuje od tego, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Ocena spełnienia tego wymagania wchodzi w zakresie sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., a prawidłowość wyprowadzonych w tym zakresie przez organ wniosków stanowi kryterium legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którym zobowiązany jest posłużyć się sąd administracyjny w toku przeprowadzanej kontroli tego aktu. Rozróżnienia wymaga przedmiot zamierzenia budowlanego oraz jego usytuowanie w przestrzeni, które jest ujmowane w przedstawianym przez inwestora projekcie zagospodarowania działki lub terenu, od kwestii dostępu takiej inwestycji do drogi publicznej, której analiza wymaga niejednokrotnie poczynienia ustaleń wykraczających swoim przedmiotem poza granice działki budowlanej lub terenu. Uznanie, że tenże "zakres decyzji" nie może podlegać zaskarżeniu pozostaje w całości błędne.

Nieuzasadniony charakter ma twierdzenie, że Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 7 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p., przyjmując, że dostęp do terenu inwestycji powinien spełniać wymóg szerokości 4,5 m. W świetle powołanego przepisu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 1.MN/Uh, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN/Uh, 6.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN, 10.MN i 11.MN/Uh obowiązują zasady ich zagospodarowania obejmujące wymaganie, zgodnie z którym dostęp do terenów powinien następować z wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych i dróg wewnętrznych, ewentualnie poprzez ciągi komunikacyjne o szerokości nie mniejszej niż 4,5 m, niewyznaczone na rysunku planu. Sprzeczność projektu zagospodarowania terenu z m.p.z.p. Sąd I instancji prawidłowo powiązał z ustaleniem, że połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną (ul. [...]) zostało zaprojektowane istniejącym szlakiem służebnym, stanowiącym "dojazd o zmiennej szerokości 3,5 - 4 metry", a zatem ciągiem komunikacyjnym w rozumieniu § 3 pkt 18 m.p.z.p. posiadającym niewystarczające parametry techniczne. Niewątpliwie ww. szlak nie stanowi drogi wewnętrznej wyznaczonej na rysunku planu. Podniesione zarzuty kasacyjne nawiązujące do wyznaczenia na rysunku planu na terenie działki nr ew. [...] ciągu komunikacyjnego (ciągu pieszo-jezdnego) pomijają, że § 7 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p., umożliwiając dostęp do terenu z wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych i wewnętrznych, zasady tej nie odniósł do ciągów komunikacyjnych innych niż droga wewnętrzna, przez co "dostępność do działki na zasadzie służebności drogowej" zakładaną przez organ planistyczny funkcję komunikacyjną dla projektowanej inwestycji mogłaby pełnić pod warunkiem posiadania przez ciąg komunikacyjny szerokości co najmniej 4,5 m.

Nie można zgodzić się z zarzutem dokonania przez Sąd I instancji wadliwej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd zakwestionował przyjęcie przez organy, że projekt zagospodarowania terenu odpowiada dyspozycji § 14 r.w.t. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne nie zapewnia dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych poprzez dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, z czym należy się w całości zgodzić. Trafna pozostaje uwaga, że szlak służebny ustanowiony został dla istniejącego na terenie inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jego "odpowiedniość" w zakresie pełnionego dostępu do tego obiektu budowlanego nie powinna być przenoszona na "odpowiedniość" w stosunku do zespołu trzech budynków pensjonatowych, w których przewidywane jest powstanie łącznie 56 apartamentów.

Akcentowanie przez skarżących kasacyjnie, że § 14 ust. 1 r.w.t. określa szerokość jezdni na 3 m i taka też szerokość została zachowana, ponieważ wynikający ze stanu zagospodarowania terenu dojazd posiada zmienną szerokość 3,5-4 m, w sposób nieprawidłowy, albowiem zdecydowanie uproszczony postrzega zakres wymagań prawnych, jakie wynikają z § 14 r.w.t. dla zabudowy pensjonatowej. O ile zgodzić się należy z uwagą, że § 14 ust. 1 r.w.t. wskazuje, iż szerokość jezdni stanowiącej dojazd do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych nie może być mniejsza niż 3 m, o tyle, skarżący kasacyjnie pomijają, że przepis ten rozdzielnie kwalifikuje komunikację pieszą i komunikację kołową, przyjmując, iż jakkolwiek ta ostatnia może być realizowana poprzez "dojazd" jezdnią o ww. parametrach, tym niemniej równolegle powinno zostać przez inwestora zapewnione "dojście" o odpowiedniej szerokości. Nadawania odmiennego znaczenia powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje. Dla projektowanej zabudowy na działkach nr ew. [...], obręb [...] w Z. Wskazane powyżej wymaganie miało charakter obligatoryjny i zgodzić się trzeba z Sądem, że nie zostało przez inwestora dopełnione. Należy zauważyć, że gdy połączenie działek budowlanych z drogą publiczną musi zapewniać dojazd do projektowanych budynków, tę funkcję, a zatem odbywanie się ruchu pojazdów po wydzielonym terenie, może spełniać dojście pod warunkiem, że jego szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (§ 14 ust. 3 r.w.t.). Dopuszczalne jest również zapewnienie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego przy zachowaniu jego szerokości nie mniejszej niż 5 m (§ 14 ust. 2 r.w.t.). Zwiększona szerokość ciągu pieszo-jezdnego względem wykorzystywania jako dojazdu dojścia do działki budowlanej w sposób wcześniej opisany jest wynikiem dopuszczenia w r.w.t., że po ciągu pieszo-jezdnym może odbywać się nie tylko wspólny ruch pieszy oraz ruch pojazdów, ale także, iż możliwy jest na nim postój pojazdów. W sytuacji, gdy w postępowaniu skarżący, wskazując na charakter urządzonej po północnej części działki nr ew. [...] drogi wysypanej żwirem, posiadającej rzeczywistą szerokość 3,3-4,0 m, zakwestionowali spełnienie przez inwestora warunku opisanego w § 14 r.w.t., Sąd nie mógł zarzutów tych pominąć, jeżeli organy, co niesporne, odstąpiły od poddania sposobu skomunikowania działek budowlanych objętych zaprojektowaną inwestycją z drogą publiczną merytorycznej analizie przez pryzmat spoczywającego na inwestorze obowiązku zapewnienia odpowiedniego dla charakteru inwestycji dojścia i dojazdu, wychodząc z błędnego założenia, iż zgłoszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie zastrzeżeń motywowanych dyspozycją § 14 r.w.t. prowadziłoby pośrednio do "ingerowania w przestrzeń poza terenem inwestycji" (s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Wojewoda Małopolski, jak trafnie uznał w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji, nie miał również wystarczających podstaw, by przyjąć, że urządzony dojazd do zaprojektowanej zabudowy nie musiał spełniać warunków drogi przeciwpożarowej. Z § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b r.p.z.w. wynika, że drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku niskiego zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL V i mającego ponad 50 miejsc noclegowych. Zdaniem skarżących kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie ww. przepis nie powinien znaleźć zastosowania, gdyż żaden z trzech planowanych w ramach inwestycji budynków nie posiada ponad 50 miejsc noclegowych, a ustalenia Sądu I instancji opierające się na odmiennym wniosku należy uznać za niepoparte żadnymi merytorycznymi oraz sprawdzalnymi argumentami. Tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, ponieważ Sąd I instancji przekonująco wyjaśnił, dlaczego podważyć należało przyjęte przez inwestora założenie wskazujące, iż zaprojektowane budynki pensjonatowe nie posiadają więcej niż 50 miejsc noclegowych. Odwołując się do dokumentacji projektowej, Sąd wskazał, że w budynku A zaprojektowano 19 apartamentów/pokoi studio (k. 96-100), w budynku B - 19 apartamentów/pokoi studio (k. 104-108), natomiast w budynku C – 18 apartamentów/pokoi studio (k. 112-115). Maksymalna liczna osób na kondygnacjach ww. budynków została przez projektanta określona odpowiednio na 40 pensjonariuszy i 1 osobę personelu w budynku A, 40 pensjonariuszy i 1 osobę personelu w budynku B oraz 38 pensjonariuszy i 2 osoby personelu w budynku C (k. 33 projektu budowlanego). Sąd I instancji, uwzględniając dane powierzchniowe i układ funkcjonalny budynków, ocenie tej nie nadał jednakże doniosłości, uznając, że ocena spełnienia przez inwestora warunków ochrony przeciwpożarowej nie uzasadnia posługiwania się dla potrzeb zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego założeniami minimalnymi, a za takowe należy uznać przywołane wyżej informacje. Wniosku tego argumentacja skarg kasacyjnych skutecznie nie podważyła. Dokonane przez Sąd ustalenia nie opierały się na rozważeniu liczby osób faktycznie przebywających w budynkach, ale prawidłowo dotyczyły liczby miejsc noclegowych, które każdy z budynków może zapewniać. Opierając się na ocenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych pomieszczeń budynków, Sąd uznał, że wskazana przez inwestora liczba miejsc noclegowych, nie została poddana jakiejkolwiek weryfikacji przez orzekające w sprawie organy, pomimo że wzbudzać może ona uzasadnione wątpliwości. Pogląd ten nie cechuje się dowolnością, jeżeli uwzględnić, że przykładowo, w budynku A inwestor przewidział budowę 15 apartamentów mieszkalnych o powierzchni odpowiednio - 24,73 m2, 33,86 m2, 33,29 m2, 31,04 m2, 32,78 m2, 24,66 m2, 32,18 m2, 33,10 m2, 23,32 m2, 31,18 m2, 24,51 m2, 26,43 m2, 26,25 m2, 38,10 m2 i 31,55 m2 oraz 3 pokoi typu studio (19,54 m2, 19,53 m2 i 16,25 m2), przy czym zdecydowana większość z nich składa się z dwóch pomieszczeń mieszkalnych (pokoi) lub zawiera wydzielenia (alkowy). Wymagania ochrony przeciwpożarowej powiązane z liczbą miejsc noclegowych przewidzianych w budynku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinny być kształtowane przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania znajdujących się w nim pomieszczeń, poddawanymi ocenie uwzględniającej maksymalną liczbę użytkowników, którzy mogą skorzystać w tych pomieszczeniach z noclegu w związku z przyjętą w projekcie budowlanym formą ich aranżacji.

Wbrew odmiennemu twierdzeniu, Sąd I instancji nie uchybił art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 7 ust. 2 pkt 8 i 13 m.p.z.p. Założenie, zgodnie z którym jeżeli m.p.z.p. nie wprowadził wprost zakazu budowy garaży podziemnych w ramach kondygnacji podziemnych budynków na obszarze 11.MN/Uh, to ich realizacja w celu zapewnienia przez inwestora wymaganej liczby miejsc postojowych jest dozwolona, pozostaje nieprawidłowe, co jest następstwem przypisania wadliwego znaczenia normatywnego § 7 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. W przepisie tym Rada Miasta [...] ustaliła, że na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 1.MN/Uh, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN/Uh, 6.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN, 10.MN i 11.MN/Uh dopuszcza się lokalizację garaży realizowanych jako wolnostojące lub dobudowane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowi o wyłącznej formie architektonicznej, jaką mogą przybrać obiekty budowlane o wskazanej funkcji. Gdyby wolą organu planistycznego było poszerzenie tego katalogu, to organ planistyczny uczyniłby stosowne zastrzeżenie w ww. przepisie, wprowadzając np. możliwość realizacji garaży wbudowanych w bryłę budynku, co jest powszechną praktyką stosowaną przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pojęciem dobudowanego garażu obejmować należy garaż wybudowany w sposób, który skutkuje przyleganiem go do bryły innego budynku, co, jak trafnie uznał Sąd I instancji, wyłącza możliwość realizacji garażu w sposób przewidziany w niniejszej sprawie jako kondygnacji podziemnej budynku pensjonatu.

Twierdzenie, zgodnie z którym przepisy r.w.t. odmiennie definiują pojęcia "parkingu" i "garażu" jest poprawne, podobnie jak ustalenie, że w projekcie budowlanym każdy z projektowanych budynków ma się składać z czterech kondygnacji nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej (garażu), której nie powinno się utożsamiać z parkingiem podziemnym. Powyższe uwagi skarżącego kasacyjnie czynią punktem odniesienia brzmienie postanowień m.p.z.p., które dla obszarów 1.U, 2.U, 3.U, 4.U, 5.U i 3.UPo dopuszczają realizację podziemnych parkingów. Rzecz jednak w tym, że zaistniały w sprawie problem prawny nie wymagał rozważenia zakresu znaczeniowego wskazanych wyżej pojęć, ale zwrócenia uwagi na powiązanie treściowe § 7 ust. 2 pkt 8 i § 7 ust. 2 pkt 13 m.p.z.p., czemu powinno towarzyszyć uwzględnienie celu regulacji zamieszczonej w tym ostatnim przepisie. Zgodnie z nim, na każdej działce, na której będzie realizowana nowa zabudowa pensjonatowa lub wynajem pokoi wymagana jest realizacja jednego miejsca postojowego na 1 apartament lub pokój na wynajem. Do ww. miejsc postojowych w zabudowie pensjonatowej oraz zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z wynajmem pokoi wlicza się miejsca w garażu. Dopuszczenie w § 7 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. lokalizacji garaży realizowanych jako wolnostojące lub dobudowane na terenie oznaczonym symbolami 1.MN/Uh, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN/Uh, 6.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN, 10.MN i 11.MN/Uh stanowi rozwinięcie wskazanej zasady. Podobna relacja do uregulowanej w § 7 ust. 2 pkt 8 i 13 m.p.z.p. zachodzi pomiędzy nakazem realizacji nie mniej niż 2 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektów a "dopuszczeniem" budowy podziemnych parkingów w § 8 ust. 3 pkt 10 oraz § 8 ust. 4 pkt 6 lit. d i pkt 8 a, czy też obowiązkiem realizacji nie mniej niż 3 miejsc parkingowych na 10 zatrudnionych a dopuszczeniem przez Radę Miasta [...] budowy wielopoziomowych podziemnych parkingów w § 9 ust. 1 pkt 11 m.p.z.p. Słownikowe znaczenie słowa "dopuszczać" oznacza "przystać na coś", "nie przeszkodzić czemuś" (Słownik Języka Polskiego, Tom I, red. M. Szymczak, Warszawa 1998, s. 401-402). W rozważanych przypadkach wskazane postanowienia m.p.z.p. dają możliwość odstąpienia od realizacji miejsc postojowych na działce budowlanej w przewidzianej liczbie poprzez zastąpienie ww. wymagania budową (wielopoziomowego) parkingu podziemnego lub garaży (realizowanych jako wolnostojące lub dobudowane), co dotyczy m.in. terenu oznaczonego symbolem 11.MN/Uh. Inwestor może z tej możliwości (tego dopuszczenia) skorzystać, niemniej nie ma takiego obowiązku, co stwarza jednakże po jego stronie obowiązek realizacji miejsc postojowych. Powyższa zależność opierająca się na ustaleniu zasady i wyjątku (dopuszczenia) sprzeciwia się posługiwaniu przy określaniu zakresu znaczeniowego przepisu o charakterze wyjątkowym wykładnią rozszerzającą (exceptiones non sunt extendendae).

Nie cechuje się błędem stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zweryfikowały tego, czy zaprojektowane budynki pensjonatowe spełniają wymaganie, zgodnie z którym realizacja nowych budynków pełniących tę funkcję podlega ograniczeniu polegającym na możliwości realizacji wyłącznie jednej kondygnacji, której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego lub projektowanego terenu i nie więcej niż dwóch kondygnacji w dachu. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej ocena ta nie uchybia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 7 ust. 2 pkt. 7 lit. f m.p.z.p., albowiem Sąd nie stwierdził w powyższym zakresie niezgodności projektu budowlanego z m.p.z.p., ale jedynie zwrócił uwagę na brak poddania zaznaczonej kwestii jakiejkolwiek analizie przez Wojewodę Małopolskiego.

W zakresie dotyczącym zgodności projektu budowlanego z § 7 ust. 2 pkt 10 m.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast zarzut skarżącego kasacyjnie wskazujący na niemożność przypisania Wojewodzie Małopolskiemu błędu przy analizie spełnienia przez inwestora wymogu zachowania terenów biologicznie czynnych na nie mniej niż 40% powierzchni terenu inwestycji. Zastrzeżenie odnośnie do niejasności tego, czy inwestor jako tożsame traktuje "tarasy zielone" i "skarpy obsadzone skalniakami" nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, albowiem w projekcie budowlanym wskazane zostały podstawy ustalenia wartości liczbowych stanowiących składniki wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej (607,57 m2 +1196,4/2 m2), ujawnione zostały również w wystarczający sposób informacje różnicujące powierzchnię gruntu pokrytą roślinnością ze względu na jej rodzaj. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego również, że plac manewrowy i miejsce zatrzymywania pojazdów znajdują się w projekcie budowlanym w obrębie działki inwestycyjnej należącej do skarżącego kasacyjnie, toteż w omawianym zakresie trafnie stanowisku Sądu I instancji przypisana została wadliwość będąca rezultatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ważyła ona na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał niewłaściwego ustalenia tego, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W konsekwencji powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tej przyczyny na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.