Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1428/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 876/22 w sprawie ze skargi A.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 8 lipca 2022 r. nr KO.411.872.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A.Ł. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 8 lutego 2023 r., II SA/Bd 876/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi A.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (SKO lub Kolegium) z 8 lipca 2022 r. nr KO.411.872.2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z 6 kwietnia 2022 r. Nr 17/2022, a także zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, A.Ł. (inwestor) wystąpiła do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW składającej się z paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ze stacją transformatorową na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Bd 876/22 kolejno wskazano, że decyzją z 6 kwietnia 2022 r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Uzasadniając swoją decyzję organ gminy wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm., Upzp). Organ ten stanął na stanowisku, że inwestycję należy zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną, natomiast na terenie objętym analizą mieszczą się zabudowania mające odmienną funkcję, tj. budynki mieszkalne.

2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.Ł., a rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym SKO powołaną na wstępie decyzją z 8 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję odmowną organu I instancji.

2.4. W wyroku zrekapitulowano motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który wskazał, że teren inwestycji objęty jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] września 2009 r. (Studium), niemniej jednak nie przewidziano w nim obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. Kolegium wywiodło, że brak planu miejscowego dla danego terenu nie oznacza możliwości lokalizacji na nim inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w drodze decyzji administracyjnej, gdy ustawa przewiduje, że ich lokalizacja wymaga uchwalenia planu miejscowego, a uprzednio określenia tych obszarów w studium. Lokalizacja inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego obowiązek sporządzenia dla przewidzianych w studium obszarów ich rozmieszczenia znajduje swe źródło w przepisach art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp. Ponadto w ocenie organu z uwagi na planowaną moc farmy (do 2 MW), nie było możliwości zastosowania wyłączenia zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 Upzp.

2.5. Kolegium wskazało ponadto, że nawet przy dopuszczeniu możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a Upzp, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 Upzp zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 Upzp. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, oparte na wynikach analizy dołączonej do decyzji, że farma fotowoltaiczna, planowana w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, co uzasadnia stwierdzenie, że warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 Upzp nie jest spełniony, zatem nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

3.1. W skardze do WSA w Bydgoszczy A.Ł. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

– art. 9 ust. 5 Upzp w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie się w rozstrzygnięciu przez organ II instancji na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jest tak zwanym aktem planowania, a tym samym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać Studium pod uwagę;

– art. 10 ust. 2a Upzp poprzez jego błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie i oparcie się przez organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może ono stanowić podstawy prawnej decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać pod uwagę art. 10 ust. 2a Upzp przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż nie stanowi on przepisu, który wprowadza szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu;

– art. 15 ust. 3 pkt 3a) Upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że sformułowanie "w zależności od potrzeb" zgodnie z cyt. przepisem oznacza, że potrzeba taka zachodzi wówczas, gdy gmina, przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie, już w studium takie tereny przewidziała, a co za tym idzie lokalizacja urządzeń OZE powyżej 500 kW możliwa jest wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zarówno z treści Upzp, jak i aktualnego orzecznictwa taka interpretacja nie wynika;

- art. 61 ust. 1 Upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie przez organ II instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, po ziszczeniu których możliwe jest wydanie decyzji ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy inwestycja skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 Upzp, i możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jej wnioskiem;

– art. 61 ust. 3 Upzp w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. 2022, poz. 1378 ze zm., Uoze), art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp poprzez ich błędną wykładnię i odwołanie się do regulacji normujących kwestię wytycznych do prawodawcy lokalnego, które mają zastosowanie przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wywodząc z nich, że brak obowiązującego na danym terenie studium oznacza, że do instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW nie stosuje się wyłączenia z art. 61 ust. 3 Upzp;

– art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) poprzez oparcie się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie stanowi przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a jest tak zwanym aktem planowania, który nie może być podstawą decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji powinien opierać się na przepisach prawa;

– art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, konsekwencją czego jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 Upzp i organ II instancji miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej;

– art. 8 "ust. 2" (powinno być "§ 2" – uwaga Sądu) K.p.a., poprzez sprzeczne z przepisami prawa stwierdzenie, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może stanowić podstawę decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, co stanowi nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki orzeczniczej, według której studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, przy czym organ II instancji powinien przyjąć, że studium nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej;

– art. 8 "ust. 1" (powinno być "§ 1" – uwaga Sądu) w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez oparcie się przez organ II instancji na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co stanowi naruszenie zasady praworządności i obowiązku organu oparcia się na przepisach prawa; bezprzedmiotowe jest również odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy, jako podstawy dla konieczności badania analizy zgodności inwestycji ze studium dla celów ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy uzasadnienie nie stanowi źródła prawa.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargę uwzględnił.

4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro przedmiotowa inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW, to planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. Zdaniem tegoż sądu oznacza to, wbrew stanowisku organów, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 Upzp – w myśl art. 61 ust. 3 Upzp – nie stosuje się do spornej inwestycji. W przedmiotowej sprawie nie było zatem konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa.

4.3. W ocenie sądu wojewódzkiego argumentem za wydaniem decyzji odmownej nie może być również stanowisko organu, że tylko na obszarach wskazanych w Studium mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

W wyroku wskazano, że ustawodawca, mając na uwadze zarówno konieczność zapewnienia możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł, jak i potrzeby prawidłowego zagospodarowania przestrzeni z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, korelacji potrzeb i wymogów różnych kierunków i sposobów zagospodarowania przestrzennego, jak również ochrony gruntów rolnych, wprowadził rozróżnienie zasad rozmieszczania na terenie poszczególnych gmin urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a Upzp.

4.4. Sąd pierwszej instancji wskazał, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy Studium nie mają dla niej wiążącego charakteru. WSA w Bydgoszczy w wyroku II SA/Bd 876/22 wskazał również, że przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 Upzp (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie jest wyłączone dla przedmiotowych inwestycji zachowanie pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, w tym zgodności z przepisami odrębnymi, wśród których uwzględnić należy ww. ustawę z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczył sąd a quo, że w przypadku zagospodarowania części działki ewidencyjnej, mimo że jest wyjątkowo dopuszczalne, nie może jednak mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę, nie tylko poprzez wskazanie jego powierzchni, czy też wyrysowanie kształtu na kopii mapy w skali uniemożliwiającej jednoznaczne sprecyzowanie granic terenu, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

4.5. Zdaniem sądu wojewódzkiego analiza wniosku już w zakresie określenia granic terenu zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie jednoznaczny i kompletny. We wniosku określono, że inwestycja polegać będzie na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW składającej się z paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzysząca w tym stacja transformatorową. Teren inwestycji obejmować ma część działki ewidencyjnej o pow. 9.990 m². Zatem planowaną inwestycję opisano bardzo ogólnikowo w sposób umożliwiający różną interpretację. Zauważono przy tym, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać też ich parametry techniczne. Poza liczbą i łączną mocą paneli, będzie to moc i powierzchnia jednostkowa paneli, liczba rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, a nadto powierzchnia dojazdu, planowanego placu manewrowego i miejsc na odpady. We wniosku inwestora nie określono precyzyjnie w zasadzie żadnych z tych parametrów.

4.6. Sąd pierwszej instancji zwraca uwagę, że skoro inwestor planuje budowę farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą o powierzchni zabudowy 9.990 m², to założenie to winno być weryfikowalne w procesie oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na ewentualne zaktualizowanie się wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Uioś). Deklaracja inwestora, że powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu jest tożsama z powierzchnią zabudowy i jest mniejsza niż 1 ha, zatem inwestycja nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie może być uznana za wystarczającą.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając wskazany wyrok w całości.

Kolegium wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 3 Upzp, poprzez błędne przyjęcie, iż każda instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze (bez względu na moc) może zostać lokalizowana na podstawie art. 61 ust. 3 Upzp w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu;

2) art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp poprzez przyjęcie, iż przepisy te dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a co więcej nie wyłączają lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej.

5.3. Kolegium w żaden sposób nie kwestionuje tego, iż planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. Niemniej jednak, skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW i o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a Upzp, miałaby być możliwa na podstawie art. 61 ust. 3 Upzp w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

5.4. Zdaniem SKO dokonanie interpretacji art. 61 ust. 3 Upzp z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe, co podzielać ma przytoczone przez ów organ judykatura.

5.5. W piśmie skarżącej z 13 lipca 2023 r., działającej przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej SKO błędnie stosuje art. 10 ust. 2a Upzp, art. 15 ust. 3 Upzp oraz art. 61 ust. 1 i 3 tej ustawy, naruszając tym samym te przepisy i dochodząc do daleko posuniętych, odbiegających od treści przepisów ustawy wniosków, że lokalizacja inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego. Takiego wymogu nie ma w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz nie znajduje on poparcia w aktualnym orzecznictwie. SKO przedstawiać ma również błędną argumentację w zakresie możliwości zastosowania do inwestycji wyłączenia zawartego w art. 61 ust. 3 Upzp, czyli zwolnienia z konieczności spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej wskazując, że nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a Upzp miałaby być możliwa na podstawie art. 61 ust. 3 Upzp w decyzji o warunkach zabudowy, a dopuszczenie w tym wypadku reguł wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Interpretacja ta nie znajduje oparcia w treści przepisów, jako że art. 61 ust. 3 Upzp dotyczy wszelkich urządzeń OZE, a art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a) tej ustawy są przepisami adresowanymi do prawodawcy lokalnego, by ująć w studium/miejscowym planie wskazane w tym przepisie inwestycje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

6.3. Podniesione w skardze kasacyjnej SKO zarzuty błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 3 Upzp, oraz art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp nie są trafne.

Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do stwierdzenie, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do tzw. farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, winna uwzględniać przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Tak rozumianego stanowiska organu II instancji Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela.

6.4. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 61 ust. 3 Upzp stanowił, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. Innymi słowy, w stosunku do oznaczonych zamierzeń inwestycyjnych, ustawodawca wykluczył stosowanie przesłanek, jakie muszą spełniać te zamierzenia inwestycyjne, dla których inwestor ubiega się o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, aby ustalić te warunki. Do tych przesłanek należą wymogi, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz teren ma dostęp do drogi publicznej.

6.5. Obowiązujące brzmienie przepis art. 61 ust. 3 Upzp uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej "nowela Uoze 2019"). W myśl art. 2 pkt 13 Uoze, za odnawialne źródło energii uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Z kolei w przepisie art. 2 pkt 22 Uoze za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Nie ulega zatem wątpliwości, że tzw. farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. W uzasadnieniu do projektu noweli Uoze 2019 podano m. in. że: "Ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...). Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej" (druk sejmowy nr 3656, s. 21-22).

6.6. Zagadnienie dotyczące braku wymogu stosowania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 Upzp wobec farm fotowoltaicznych budziło na przestrzeni lat kontrowersje w orzecznictwie, czego dowodem przywoływany w ocenianej skardze kasacyjnej wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednakowoż wypadnie, że wyrok ten zapadł na tle sprawy sprzed wskazanej powyżej noweli Uoze 2019, nadto, w późniejszych judykatach NSA nie podziela się stanowiska prezentowanego w w/w wyroku.

6.7. Jak z kolei przekonująco wskazano w wyroku NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 1407/22 (CBOSA), art. 61 ust. 3 Upzp – w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 Upzp – nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej OZE) przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej OZE stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 Upzp nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze.

6.8. Z przywoływanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 10 ust. 2a Upzp wynika jedynie to, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (...); 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Z kolei w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a) Upzp wynika, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych przepisów Upzp wynika wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się wyłącznie do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Regulacja z art. 10 ust. 2a Upzp nie determinuje treści decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej nie może być postrzegana jako prawne ograniczenie w aspekcie ustalania warunków zabudowy instalacji OZE w nim wymienionych tylko do stref wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

6.9. Sąd Naczelny w tym składzie podziela stanowisko zajęte w przywołanym uprzednio wyroku II OSK 1407/22, gdzie wyłuszczono, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 Upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 Upzp, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a Upzp, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a) Upzp, nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tożsame stanowisko zajęto w wyroku NSA z 28 sierpnia 2023 r., II OSK 1421/22 (CBOSA).

6.10. W aktualnej judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego treść art. 61 ust. 3 Upzp przesądza, że warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się m. in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 Uoze. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów Upzp, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2023 r., II OSK 805/23; 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22; 11 stycznia 2023 r., II OSK 2619/22; 12 października 2022 r., OSK 1482/21, z glosą I. Zachariasza, "Samorząd Terytorialny" 2023, nr 3, s. 89-94).

7.1 Z wyłożonych względów skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, przeto została oddalona na podstawie art. 184 Ppsa.

7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 Ppsa.