Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 203/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 106
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 ust. 1 pkt 10 i 10a
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Teza: Zwrócenie się do innego organu celem zajęcia stanowiska w ramach współdziałania w trybie przepisów art. 106 K.p.a., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymagającego zawieszenia postępowania w sprawie głównej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

TEZY

Zwrócenie się do innego organu celem zajęcia stanowiska w ramach współdziałania w trybie przepisów art. 106 K.p.a., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymagającego zawieszenia postępowania w sprawie głównej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 68/21 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 listopada 2020 r. nr SKO-4213/353/20 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Krotoszyna z dnia 13 października 2020 r. GP.6730.129.2020, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz J.K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 27 października 2021 r., II SA/Po 68/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (SKO lub Kolegium) z 20 listopada 2020 r. nr SKO-4213/353/20, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Z.K. (inwestor) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budynku magazynowego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na dz. nr [...] [...] ul. K. Wyrokując w sprawie II SA/Po 68/21 kolejno wskazano, że postanowieniem z 13 października 2020 r. GP.6730.129.2020, Burmistrz K. postanowił zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm. K.p.a.) postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że zawieszenie postępowania następuje do czasu zakończenia postępowania przed innym organem, w związku z złożonym zażaleniem na postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego (dalej jako Marszałek) Dl.IV.7637.358.2020 z 21 września 2020 r., które Marszałek wydał jako organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

2.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że zażalenie na w/w postanowienie organu I instancji złożył J.K., który podnosił, że brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem żalącego organ I instancji nie powinien dokonywać uzgodnienia z Marszałkiem w trybie art. 53 ust. 1 pkt 10 i 10a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp), bowiem planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, lecz dotyczy warunków zabudowy. W zażaleniu wskazano również, że nie było podstaw do zwracania się o uzgodnienie po formalnym zakończeniu postępowania w dniu 26 sierpnia 2020 r., a cod oprowadziło do jego bezpodstawnego przedłużenia. W piśmie Z.K. do SKO (w wyroku określonym jako uzupełniające zażalenie – uwaga Sądu) podkreślano, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, a nadto Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej nie był upoważniony do kierowania pism do Urzędu Marszałkowskiego, gdyż jedynie Burmistrz mógł to zrobić. Nadto inwestor naprowadzał, że z map, ani z ustaleń Studium nie wynika, aby obwodnica K. miała przechodzić przez działkę inwestycyjną.

2.3. Dalej w wyroku II SA/Po 68/21 przywołano, że opisanym we wstępie postanowieniem SKO orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza K. SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszając postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 21 września 2020 r. znak Dl.IV.7637.358.2020 r.

3.1. Z wyroku wynika dalej, że J.K. zaskarżył postanowienie SKO, wniósł o jego uchylenie, jak i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, 77 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na wydaniu "decyzji merytorycznej" na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez podmiot do tego nielegitymowany; orzeczenie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2, albowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie w którym wydana została decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, od momentu jego wszczęcia dotknięte było wadą prawną, która przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia nie została usunięta;

3) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. nr GP.6730.129.2020 z 13 października 2020 r. oraz "decyzji" (powinno być postanowienia – uwaga Sadu) Marszałka Województwa Wielkopolskiego nr DI.IV.7637.358.2020 z 21 września 2020 r. w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. wydanie decyzji merytorycznej na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez podmiot do tego nielegitymowany ma ten skutek, że orzeczenie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2, albowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

3.2. W odpowiedzi na skargę SKO w Kaliszu wniosło o jej oddalenie.

4. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczność uzgodnienia (projektu) decyzji o warunkach zabudowy z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego stanowiło zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co obligowało Burmistrza K. do zawieszenia postępowania w sprawie.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.K. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a Upzp poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy nie było uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zostało ono wydane w oparciu o wadliwe i niekompletne ustalenia faktyczne skutkujące uznaniem, że w sprawie zachodzi konieczność dokonania uzgodnień z innym organem.

5.2. Wskazując na powyższe zarzuty, w razie uznania, że są one oczywiście usprawiedliwione, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie przez WSA w Poznaniu zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 179a Ppsa, wnosił o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że lokalizacja inwestycji celu publicznego o zasięgu ponadlokalnym – budowy obwodnicy K. – znajduje się "w otoczeniu" działki nr [...], co miałoby wynikać z uchwały (Rady Miejskiej w K. – uwaga Sądu) nr [...] z [...] września 1993 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. (MPZP [...]) i załącznika graficznego do niej.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że na gruncie niniejszej sprawy nie ustalono, aby realizacja inwestycji celu publicznego w postaci budowy obwodnicy miała zostać zrealizowana zgodnie z MPZP, konkretnie na terenie działki o nr [...], a jedynie w jej otoczeniu. Tymczasem uzgodnień w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a Upzp dokonuje się wyłącznie w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację inwestycji celu publicznego o charakterze ponadlokalnym w planach miejscowych, sporządzonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skoro działka o nr [...] nie była terenem przeznaczonym pod lokalizację takiej inwestycji na mocy uchwały, która utraciła moc, gdyż takie przeznaczenie przewidziano jedynie do terenów znajdujących się w jej otoczeniu, to nie zachodziła potrzeba dokonywania jakichkolwiek uzgodnień z innymi organami w zakresie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

5.4. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku odwoławczym,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

6.3.1. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Skarżący kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinien wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winien przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.3.2. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a Upzp podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zachodziła w ogóle potrzeba dokonywania uzgodnień w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z wniosku inwestora, a w konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Uzgodnień dokonuje się wyłącznie w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a Upzp, a działka inwestycyjna znajdowała się wyłącznie w "otoczeniu" planowanej obwodnicy w Upzp, który utracił moc obowiązującą. Organy nie ustaliły ponadto precyzyjnego przebiegu obwodnicy K.

Tak skonstruowane podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione.

6.3.3. Z urzędu zauważyć wypadnie, że wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., II OSK 1030/22, oddalona została skarga kasacyjna Z.K. na postanowienie SKO w Poznaniu z 2 listopada 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 21 września 2020 r. W wyroku tym przyjęto, że nie był skuteczny zarzut skarżącego kasacyjnie jakoby sąd nie dostrzec miał podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a to z tego względu, że organy uchybiły przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez to, że oparły swe rozstrzygnięcia na niekompletnym i wadliwym ustaleniu stanu faktycznego w tym aspekcie, jakoby działka inwestycyjna przeznaczona być miała pod budowę obwodnicy K., a w konsekwencji w sprawie wymagane było współdziałanie z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego. W wyroku tym przesądzono, że w aktach sprawy znajdowała się sporządzona na użytek postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy analiza architektoniczno-urbanistyczna, sporządzona przez uprawnionego architekta, z treści której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] w miejscowości Wróżewy, położona jest w obszarze planowanej obwodnicy drogowej miejscowości K. Akta sprawy zawierały ponadto wyrysy i wypis z MPZP 1993, z których to dowodów wynika, że działka inwestora znajduje się w obrębie orientacyjnego przebiegu planowanej obwodnicy. Inwestor nie podważył i tego ustalenia, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy K., na załączniku graficznym (mapie) wyrysowano trzy warianty obwodnicy i również w tym wypadku działka nr [...] znajduje się w bliskiej odległości planowanej lokalizacji węzłów drogowych. Ponadto nie zostało także obalone, że na mapie w Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowym lokalizacja planowanej inwestycji znajduje się na trasie jednego z wariantów obwodnicy. Organ współdziałający zweryfikował również mapę dotyczącą komunikacji z obowiązującego planu zagospodarowania województwa wielkopolskiego i wynika z niej, że działka inwestora znajduje się na trasie przebiegu drogi wojewódzkiej.

W wyroku II OSK 1030/22 wyłuszczono ponadto, że sporządzanie planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego z posłużeniem się mapą w dość dużej skali oczywiście utrudniało jednoznaczne umiejscowienie przebiegu planowanej obwodnicy, nie można było także oczekiwać, że jej przebieg byłby z góry na rysunku MPZP 1993 w sposób precyzyjny wkreślony. W konsekwencji nie uznano za zasadny zarzut inwestora odnośnie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 4 pkt 10a Upzp. Nie ulegało wątpliwości, że budowa obwodnicy K. w ciągu drogi wojewódzkiej mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 3 Upzp. Zdaniem Sądu Naczelnego obwodnica ta była ujęta ustaleniami zawartymi w MPZP 1993, który był uchwalony pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, poz. 139, ze zm., Uzp), zatem ustawy wymienionej w art. 88 ust. 1 Upzp. Zachodził przeto na skutek odpowiedniego stosowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy (art. 60 ust. 1 Upzp), przypadek o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt 10a Upzp, wedle którego decyzje wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 Upzp – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Upzp.

6.3.4. Wszystkie te wywody zawarte w wyroku II OSK 1030/22, a przywołane w pkt j.w. prowadzą do wniosku, że nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej J.K. odnośnie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a Upzp.

6.3.5. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., choć nie z powodów, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej.

Istota sprawy – jak ją prawidłowo zidentyfikował sąd pierwszej instancji – sprowadzała się do tego, czy powstało w sprawie zagadnienie wstępne, którym jest kwestia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Marszałkiem Województwa. Sąd a quo stwierdził przy tym, że "konieczność uzgodnieniowego stanowiła wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania" (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Poglądu tego nie podziela Sąd Naczelny.

6.3.5. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego przez Burmistrza K. następowało z uwagi na podstawę z art. 53 ust. 4 pkt 10a w zw. z art. 60 ust. 1 Upzp. Uzgodnienia tego dokonywano w trybie przepisów art. 106 K.p.a., z których kolejno wynika, że: Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2), Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3), Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4), Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5), W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia (§ 6). Brak jest w art. 106 K.p.a. regulacji nakazującej zawieszenie postępowania z uwagi na zwrócenie się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie, wyrażenia zgody lub opinii.

Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, w razie zaistnienia podstawy do współdziałania w trybie przepisów K.p.a. nie zachodzi przypadek zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten nakazuje zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

6.3.6. W orzecznictwie wypowiedziany został pogląd, z którego wynika, że zajęcie stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 K.p.a. nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Organ współdziałający nie jest bowiem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie od sprawy, w której toczy postępowanie główne, lecz wypowiada się "jedynie" w ramach sprawy, która zawisła już przed organem prowadzącym postępowanie główne. Organ współdziałający oraz organ prowadzący postępowanie główne działają w ramach tego samego postępowania administracyjnego (por. motywy wyroku NSA z 21 maja 2020 r., II GSK 105/20, LEX nr 3065179). Pogląd ten podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

W judykaturze wskazuje się zwykle, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2508/15, ONSAiwsa 2017/6, poz. 109; z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2794/19, LEX nr 3539284). Obowiązek współdziałania w załatwieniu tej samej sprawy "nie wyłania się w toku postępowania administracyjnego", ale jest konsekwencją normy nakazującej podjąć takie współdziałanie w załatwieniu tej samej sprawy. Żaden z przepisów art. 106 K.p.a. nie nakazuje zawiesić postępowania w razie zwrócenia się o podjęcie aktu współdziałania, jedynym działaniem organu prowadzącego tzw. postępowanie główne, obok zwrócenia się do organu współdziałającego o wydanie takiego aktu, jest zawiadomienie strony o tym fakcie. Gdyby zwrócenie się o akt współdziałania w trybie art. 106 K.p.a. miałoby oznaczać, że jest to zarazem zagadnienie wstępne wymagające zawieszenia postępowania administracyjnego, organ prowadzący postępowanie główne winien wydać postanowienie o zawieszeniu, na które służy zażalenie, a więc podlegałoby ono doręczeniu. Wykładnia systemowa przepisów K.p.a. stoi temu na przeszkodzie, skoro z treści przepisu art. 106 § 2 K.p.a. wynika, że jedynym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne (w rozpatrywanym przypadku Burmistrza K. rozpoznającego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) względem strony jest wyłącznie zawiadomienie jej o zwróceniu się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w odpowiedniej formie.

6.3.7. Dodatkowym argumentem przeciwko utożsamianiu kwestii obowiązkowego zwrócenia się o akt współdziałania z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest i to, że z mocy art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Ustawodawca konsekwentnie akt współdziałania w trybie przepisów art. 106 K.p.a. nazywa "zajęciem stanowiska", gdy zaś idzie o zagadnienie wstępne mowa w przepisach art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1, 2 i 3 K.p.a. o jego "rozstrzygnięciu".

6.3.8. Jeszcze jeden argument wyprowadzić można z konstrukcji art. 100 § 2 K.p.a., gdzie dopuszcza się nie zawieszanie postępowania, choć zachodzi przesłanka zagadnienia wstępnego, gdy w ocenie organu prowadzącego postępowanie główne groziłoby to oznaczonych dobrom lub wartościom (mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego), a co uprawnia ten organ do przyjęcia oceny co do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (przyjęcia oceny co do treści tego rozstrzygnięcia – por. art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.). Konstrukcja związana z obowiązkiem współdziałania z innym organem wyklucza możliwość przyjmowania przez organ prowadzący postępowanie główne własnej oceny w kwestii wymagającej aktu współdziałania przez inny organ.

6.3.9. Zawieszanie postępowania głównego w wyniku zwrócenia się do innego organu, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, w praktyce powodowałoby mitręgę biurokratyczną, zwłaszcza, iż zwrócenie się o akt współdziałania skutkuje – w konsekwencji reguły z art. 35 § 5 K.p.a. – tym, że czasu postępowania pomocniczego nie wlicza się do biegu terminu załatwienia sprawy (por. Z. Kmieciak, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2023, s. 658). Oczywiście nie jest to argument przesądzający, ale dodatkowy i mający wsparcie w wykładni celowościowej przepisów Kodeksu.

6.4. Reasumując: Zwrócenie się do innego organu celem zajęcia stanowiska w ramach współdziałania w trybie przepisów art. 106 K.p.a., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymagającego zawieszenia postępowania w sprawie głównej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

6.5. Z wyłożonych względów uznać należało, że skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Sąd Naczelny uchylając zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę i działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

6.6. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.