Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1683/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 103/21 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2020 r. nr WIWzo.913.14.11.2020 w przedmiocie nakazu uboju wszystkich zwierząt z gatunku świnia domowa oraz zakaz ich utrzymywania w gospodarstwie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 103/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę K. P. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu (dalej: "DWLW") z 23 grudnia 2020 r. nr WIWzo.913.14.11.2020 w przedmiocie nakazu uboju wszystkich zwierząt z gatunku świnia domowa oraz zakazu ich utrzymywania w gospodarstwie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 15 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie 14 listopada 2020 r. kontroli przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], (dalej: "PLW" lub "organ I instancji") do czego nie był uprawniony, bezpodstawnie wskazał nowe zarzuty, które nie mogą stanowić zarzutów w sprawie;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadliwe utrzymanie decyzji organu I instancji zamiast uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przeprowadzonego;

3. decyzje i postępowanie organów administracji charakteryzują się tendencyjnością i brakiem poszanowania praw Skarżącego, czym naruszają art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.;

4. niewyjaśnienia charakteru analizy epizootycznej czym naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a.;

5. błędne przyjęcie, iż były przeprowadzone 3 kontrole przez PLW czym naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało, iż wyrok jest wadliwy.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 48b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ponieważ zaskarżona decyzja jest dowolna, nieobiektywna, zbyt drastyczna i nieproporcjonalna;

2. § 1a pkt. 1a rozporządzenia, ponieważ nieprawidłowa jest ocena przez organ administracji uchybienia karmienia świń paszą niezabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących;

3. naruszenie art. 19b ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, ponieważ przeprowadzone kontrole w niniejszym postępowaniu nie odpowiadają treści tego przepisu;

4. art. 48b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ponieważ przepis ten nie przewiduje sytuacji, w której organ po wydaniu nakazu usunięcia uchybień w określonym terminie (pkt 1), w przypadku stwierdzenia nowych uchybień, wyda kolejny nakaz usunięcia uchybień w określonym terminie (pkt. 1), ewentualnie wyda rozstrzygnięcie w postaci nakazu zabicia (uboju) zwierząt (pkt. 2);

5. art. 48b ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wybierając ekstremalny środek bez wykazania, ze zastosowanie łagodniejszego środka nie byłoby wystarczające dla osiągnięcia celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt, pomimo usunięcia przez skarżącego uchybień.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji, a także lub umorzenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji i postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organu I i II instancji. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. II FSK 1688/07; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga uwagi porządkującej, a mianowicie, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów "p.p.s.a." oraz "k.p.a." nie została należycie sprecyzowana, zarówno w zakresie rozwinięcia stosowanych skrótów, jak i wskazania podstawy zaskarżenia poprzez uwzględnienie pełnej konstrukcji przepisu składającego się nie tylko z ustępów, ale również punktów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2022, poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a" oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej również jako: "k.p.a.", a zarzut naruszenia prawa materialnego obejmuje ustawę o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt czyli ustawę z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421, dalej: "u.o.z.z.", natomiast "rozporządzenie" to rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. 2018, poz. 290, dalej: "rozporządzenie MRiRW"), zaś ustawa z o Inspekcji Weterynaryjnej to ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t. j. Dz. U. z 2018, poz. 1557, dalej: "ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej") a art. 48b ust. 1 to art. 48b ust. 1 u.o.z.z. i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Ponadto zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, źródło CBOSA). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (źródło CBOSA).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy poczynić generalną uwagę, że podnosząc je autor skargi kasacyjnej nie wykazał aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku ani też nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, źródło CBOSA). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem Sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06, źródło CBOSA). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05, źródło CBOSA). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, źródło CBOSA) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 669/19, źródło CBOSA). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że wyrażona w tym artykule zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1303/23, źródło CBOSA). W konsekwencji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji przez organ I instancji, z tym zastrzeżeniem, że element nowości nie może doprowadzić do przekształcenia rozpoznawanej sprawy administracyjnej w nową sprawę. Podejmując rozstrzygnięcie merytoryczne, organ odwoławczy powinien więc dysponować całym, należycie "zaktualizowanym" materiałem dowodowym istniejącym w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, co wynika z zasady prawdy obiektywnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 3053/20, źródło CBOSA a także M. Wierzbowski (pod red.), A. Wiktorowska (pod red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 88-91, 769, 776-779).

Mając na względzie twierdzenia zawarte w odwołaniu DWLW zasadnie zlecił organowi I instancji przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie odwołującej się strony. W trakcie kontroli z 4 listopada 2020 r. PLW stwierdził szereg nowych uchybień, które zostały opisane w protokole kontroli nr 2/072046304/2020. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że DWLW, kierując się wynikającą z zasady dwuinstancyjności dyrektywą dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli koniecznością przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a przy tym realizując się zasadą proporcjonalności, w ramach przyznanych kompetencji (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej), rozpoznając odwołanie Skarżącego, prawidłowo zlecił przeprowadzenie dodatkowej kontroli w jego gospodarstwie. Przeprowadzenie tej kontroli nie miało na celu przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Służyło ono jedynie zweryfikowaniu poprawności działań kontrolnych dotychczas podejmowanych wobec Skarżącego. W istocie było to działanie organu odwoławczego, które mogłoby doprowadzić, gdyby nie stwierdzenie kolejnych nieprawidłowości, do wydania korzystnej dla Skarżącego decyzji. Jednakże ustalenia z kontroli przeprowadzonej 4 listopada 2020 r. potwierdziły tylko prawidłowość stanowiska organu I instancji i negatywne rokowania dotyczące szans przestrzegania przez Skarżącego zasad bioasekuracji. Tak właśnie ocenił organ II instancji brak posiadania świadectw zdrowia dla zakupionych 28 sztuk prosiaków, co stanowi naruszenie § 7 rozporządzenia MRiRW - nakazującego zaopatrywanie świń przemieszczanych do miejsca położonego na terytorium RP w świadectwo zdrowia wystawione przez urzędowego lekarza weterynarii na podstawie badania klinicznego świń przeprowadzonego nie wcześniej niż 24 godziny przed przemieszczeniem tych świń, czy też trzymania w jednym z budynków świń razem z bydłem, co stanowi naruszenie § 1a pkt 1 lit. d tego rozporządzenia - nakazującego utrzymywanie świń w odrębnych, zamkniętych pomieszczeniach, w których są utrzymywane tylko świnie, mających oddzielne wejścia oraz niemających bezpośredniego przejścia do innych pomieszczeń, w których są utrzymywane inne zwierzęta kopytne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając sprawę administracyjną DWLW przeprowadził postępowanie w sposób umożliwiający osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym nie uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadliwe utrzymanie decyzji organu I instancji zamiast uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przeprowadzonego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a.

Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały podstawy do wydania nakazu uboju świń oraz zakazu utrzymywania tych zwierząt w gospodarstwie Skarżącego, jest bowiem prawidłowa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 48b ust. 1 u.o.z.z. Zgodnie z tym przepisem powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3 u.o.z.z., w drodze decyzji:

1) nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie albo

2) nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków.

Cytowany przepis pozwala organowi administracji na zastosowanie jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć: organ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie, albo sięga po radykalny środek, jakim jest nakaz zabicia (uboju) zwierząt. Alternatywa rozstrzygnięć nie oznacza jednak arbitralnego wyboru. Oznacza to, że organ musi wyczerpująco uzasadnić, dlaczego wybrał konkretny sposób załatwienia sprawy, z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć, przewidzianych przez ustawodawcę.

Ponadto, skoro ustawodawca dopuszcza w takiej samej sytuacji wydanie rozstrzygnięć istotnie ingerujących w sferę praw jednostki, co odnosi się zwłaszcza do decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., która – z uwagi na swój radykalny charakter – powinna być podejmowana jedynie w ostateczności, dokonując wyboru koniecznego rozstrzygnięcia organ ma obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności. Radykalność opisanego rozstrzygnięcia podkreśla to, że zgodnie z art. 48b ust. 5 u.o.z.z., za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1 i 3, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. Oznacza to, że posiadacz zwierząt ponosi całkowity ekonomiczny koszt uśmiercenia należących do niego zwierząt.

Należy natomiast zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy stosują one środki władcze, ingerujące w sferę praw jednostek. Zgodnie z powszechnie akceptowaną w europejskiej kulturze prawnej formułą, na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: przydatność, konieczność i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka najmniej "szkodliwego", w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Proporcjonalność w sensie ścisłym wreszcie to równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), który musi zostać poświęcony (zob. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 355 i n. oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Obowiązkiem organu jest zatem wykazanie, że zastosował środek proporcjonalny. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy zdecydował się na rozwiązanie radykalne, jakim jest nakaz uboju zwierząt. Organ musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek dalej idący, a nie wystarczyło nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wykazały przekonująco, z jakich powodów stwierdziły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek ekstremalny. Orzekające w sprawie organy zarzuciły Skarżącemu, że notorycznie i rażąco nie przestrzega obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń. Podstawą tych zarzutów były ustalenia kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie Skarżącego przez PLW w okresie roku.

Jak wynika z akt administracyjnych, naruszenia stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 25 stycznia 2020 r. nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do 15 maja 2020 r. Następnie wskazano na ustalenia kontroli z 16 lipca 2020 r., podczas której ustalono, że w gospodarstwie na dzień kontroli utrzymywanych było 15 sztuk świń w następujących kategoriach: prosiaki 4, tuczniki 7, lochy 4. Stwierdzono wówczas, że posiadacz tych zwierząt nie stosuje się do wszystkich nakazów obowiązujących na terytorium RP poza obszarem ochronnym, obszarem objętym ograniczeniami oraz obszarem zagrożenia, określonych w rozporządzeniu MRiRW. Stwierdzone naruszenie polegało na braku zabezpieczenia budynku, w którym przygotowywana jest pasza, przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych (mieszalnik znajduje się na wolnym powietrzu). Kontrola z 16 lipca 2020 r., w gospodarstwie Skarżącego, miała na celu sprawdzenie wykonania nakazów wyszczególnionych w protokole kontroli z 25 stycznia 2020 r i w decyzji z 24 kwietnia 2020 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że Skarżący podjął działania naprawcze polegające na oznakowaniu świń, sporządzeniu rejestru środków transportu wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz wejść do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie, zakupieniu środków do dezynfekcji rąk i sporządzeniu spisu świń z podziałem na grupy wiekowe. Jednakże podczas kontroli sprawdzającej dodatkowo wykazano, że jakkolwiek pasza utrzymywana jest w pomieszczeniu zamkniętym i zabezpieczonym, to miejsce gdzie jest przygotowywana (mieszalnik) znajduje się na wolnym powietrzu. Protokół kontroli sprawdzającej został odebrany przez Skarżącego, który nie wniósł zastrzeżeń lub wyjaśnień. Niewątpliwie okoliczności te zostały omówione przez organ odwoławczy oraz skonfrontowano je z ustaleniami organu pierwszej instancji wynikającymi z protokołów z ww. kontroli.

Organy obu instancji wyjaśniły dlaczego – mając na uwadze podjęte przez Skarżącego działania zmierzające do wyeliminowania wszystkich uchybień stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a także dostrzeżone dopiero tuż przed wydaniem zaskarżonej decyzji wadliwości, co do których usunięcia Skarżący nie został wezwany w trybie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. – jedynym racjonalnym środkiem prawnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem, było fizyczne unicestwienie całego stada trzody chlewnej utrzymywanego w gospodarstwie Skarżącego, co do którego nie stwierdzono ognisk choroby zakaźnej zwierząt. W konsekwencji, organy nie dopuściły się naruszenia zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organy wykazały, że zastosowały w tym przypadku środek proporcjonalny.

Stanowisko organów obu instancji, jakoby Skarżący miał lekceważący stosunek do przestrzegania wymogów bioasekuracji oraz że "notorycznie i rażąco" nie przestrzega obowiązków dotyczących środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnione. Ponadto argumentacja odnosząca się do wysokiego zagrożenia rozprzestrzenieniem się choroby w powiecie, wyjaśnia, dlaczego niewystarczające było zastosowanie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. Podkreślić należy, że nakaz zabicia lub uboju zwierząt na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. nie jest karą za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie bioasekuracji, lecz środkiem służącym ochronie przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych. Tym bardziej w decyzji nakazującej podjęcie tak radykalnych kroków trzeba wykazać zasadność zastosowanie tego środka jako koniecznego dla zapobiegania lub zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w konkretnej sytuacji.

Organy nie naruszyły zatem art. 48b ust. 1 u.o.z.z. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wybierając radykalny środek bez wykazania jakimikolwiek argumentami, że zastosowanie łagodniejszego środka nie byłoby wystarczające dla osiągnięcia celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.