Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 573/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8336/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 14 października 2022 r. nr DFF.456.5.2020.MK w przedmiocie kary pieniężnej oraz cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie tworzenia i zarządzania funduszami inwestycyjnymi postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8336/22, w sprawie ze skargi A. w W. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) odmówił wstrzymania we wnioskowanym zakresie wykonania, tj. co do pkt 1 i 2, w których nałożono kary pieniężne, decyzji Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) z dnia 14 października 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi oraz cofnięcia zezwolenia na tworzenie i zarządzanie funduszami inwestycyjnymi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. .

Wspomnianą decyzją Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła swoją decyzję z 4 lutego 2020 r. w części i w tym zakresie:

1. nałożyła na Spółkę karę pieniężną 4.750.000 zł za naruszenie art. 48 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1355 z późn. zm.);

2. nałożyła na Stronę karę pieniężną 1.900.000 zł za naruszenie § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2007 r.. Nr 249 poz. 1859);

3. cofnęła Skarżącej zezwolenie na:

a) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarządzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu - za naruszenia, o których mowa w pkt 1 i 2;

b) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych - w związku z ustaleniem, że naruszenie, o którym mowa w pkt 1, jest rażące oraz utrzymała w mocy swoją decyzję z 4 lutego 2020 r. w pozostałym zakresie.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KNF. W skardze zawarła także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 1 i 2, tj. w przedmiocie nałożenia na nią kar pieniężnych w wysokości: 4.750000 zł oraz 1.900.000 zł. W uzasadnieniu wniosku wskazywała na występujące niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody, tj. okoliczność szczególnej dolegliwości tej decyzji i wystąpienia szczególnie dotkliwych konsekwencji dla Spółki w sferze majątkowej, gdyż wykonanie/wyegzekwowanie decyzji prowadzić będzie do utraty płynności finansowej Skarżącej, jak również podnosiła, że realizacja decyzji miałaby skutkować wystąpieniem znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej mogącego spowodować konieczność likwidacji Skarżącej. Na poparcie powyższego przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z 3 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8336/22 WSA odmówił Skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając, że Spółka nie wykazała przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W zażaleniu z 6 marca 2023 r. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie pkt 1 oraz 2 z uwagi na możliwość nałożenia kary pieniężnej w sytuacji nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Na skutek zażalenia Strony, WSA postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. uchylił swoje postanowienie z 3 lutego 2023 r. i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie Sądu, Skarżąca w zażaleniu w sposób wystarczający uprawdopodobniła trudne do odwrócenia skutki i niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Przedstawione w zażaleniu argumenty oraz dołączone do zażalenia dokumenty potwierdzały jej trudną sytuację majątkową, gdyż z załączonych raportów finansowych wynikało, że sytuacja finansowa Strony skarżącej z roku na rok ulegała pogorszeniu. W tej sytuacji, przeprowadzenie egzekucji z majątku Strony, przy uwzględnieniu łącznej wysokości nałożonych kar pieniężnych, tj. 6.650.000 zł, mogłoby doprowadzić do utraty przez nią kontroli nad prowadzoną działalnością gospodarczą, co spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki

Po rozpoznaniu zażalenia Komisji z 25 maja 2023 r., podnoszącego, że Spółka nie przedstawiła żadnych szczegółowych twierdzeń bądź dokumentów, które wskazywałyby na realne ryzyko zaistnienia negatywnych skutków (całkowita utrata płynności finansowej i zakończenie działalności) w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji oraz że od 13 grudnia 2022 r., należności z tytułu obu kar pieniężnych nałożonych zaskarżoną decyzją zostały w całości wyegzekwowane i wpłynęły na rachunek KNF, postanowieniem z 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II GZ 313/23, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił zaskarżone postanowienie. Stwierdził, że nie wynikało z niego, w jakim trybie postanowienie z 3 lutego 2023 r. zostało uchylone przez WSA, czy było obarczone wadą nieważności, czy też zażalenie było oczywiście uzasadnione. Ponadto, WSA orzekając o wstrzymaniu wykonania decyzji w całości wyszedł poza granice wniosku, który odnosił się do wstrzymania wykonania pkt 1 i 2 decyzji, tj. kar pieniężnych.

Postanowieniem z 20 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 8336/22 Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji we wnioskowanym zakresie. Uznał, że podniesione przez Spółkę okoliczności nie mogły przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, Spółka powinna powołać w uzasadnieniu ww. wniosku konkretne okoliczności dotyczące jej sytuacji majątkowej pozwalające na ocenę, czy przeprowadziła szczegółową prognozę wpływu wykonania decyzji na stan finansów spółki. Spółka natomiast do kwestii tej odniosła się ogólnikowo. Niezawarcie takich informacji uniemożliwiło Sądowi I instancji pozytywne rozpoznanie wniosku.

Ponadto Sąd przychylił się do stanowiska organu, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania w sytuacji, gdy skutki, które wynikają z wykonania decyzji - wyegzekwowanie należności z tytułu obu kar pieniężnych - już wystąpiły, bowiem instytucja wstrzymania wykonania określonego aktu lub czynności jest postrzegana jako tymczasowa ochrona wnioskodawcy osoby, przed ewentualnymi skutkami kontrolowanego przez Sąd działania organu administracji publicznej. Objęcie skarżącej ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaskarżenia decyzji, która nadaje się do wykonania i która ma być w przyszłości wykonana. Zatem w sytuacji, gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania staje się bezprzedmiotowy. Skoro bowiem postanowienie Sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, to jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OZ 410/10).

Pismem z 14 marca 2024 r. Skarżąca wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na powyższe postanowienie WSA. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że Skarżący nie uzasadnił odpowiednio swego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a tym samym na braku wstrzymania wykonalności decyzji, w sytuacji gdy przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały przez Skarżącego spełnione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie punktu 1) oraz 2) decyzji oraz zwrot wyegzekwowanych administracyjnych kar pieniężnych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów:

1) sprawozdania finansowego Skarżącego za rok 2022;

2) sprawozdania z działalności finansowej Skarżącego za rok 2022;

3) skonsolidowanego raportu finansowego Skarżącego za okres od 1 stycznia do 30 września 2023 r. - na fakt, iż wykonanie decyzji prowadzić będzie do utraty płynności finansowej skarżącej oraz pozbawi skarżącą możliwości regulowania swoich zobowiązań, jak również realizacja decyzji skutkować będzie wystąpieniem znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej mogącymi spowodować konieczność likwidacji skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, lecz przede wszystkim z przyczyn, które w jego uzasadnieniu wskazano jako dodatkowe.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Z konstrukcji cytowanego przepisu wynika, że przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć trzeba, że szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, z kolei trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Sąd odwoławczy podziela pogląd Sądu I instancji, że w sytuacji gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania staje się bezprzedmiotowy. Skoro bowiem postanowienie sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, dotyczy zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki, to jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z: 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 336/21 i powołane w nim orzecznictwo; 8 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 669/22; opubl.: podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl; H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, komentarz do art. 61). Innymi słowy należy stwierdzić, że aby dana okoliczność stanowiła podstawę udzielenia ochrony tymczasowej, musi mieć ona charakter hipotetyczny, czyli być niezrealizowana.

W sprawie jest bezsporne, że od 13 grudnia 2022 r. należności z tytułu obu kar pieniężnych nałożonych skarżoną decyzją zostały w całości wyegzekwowane i wpłynęły na rachunek Komisji (por. uzasadnienie skarżonego postanowienia).

Spółka natomiast nie wykazała, że wyegzekwowanie kar pieniężnych doprowadziło do stanu, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona nawet przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, np. będzie musiała zakończyć działalność.

W odniesieniu do stanu sprawy, to sama Skarżąca zaznaczyła, że redukcja zatrudnienia następowała już od 2017 r., czyli przed wydaniem decyzji przez KNF (pkt 5 uzasadnienia zażalenia). Z kolei w załączonym do zażalenia sprawozdaniu finansowym Skarżącej za rok 2022 Spółka wykazywała, że nie posiadała na dzień bilansowy – 31 grudnia 2022 r. istotnych zobowiązań finansowych poza bieżącymi zobowiązaniami z tytułu dostaw i usług. Owszem, zgłaszała istnienie ryzyka płynności, ale spowodowane zablokowaniem jej środków na rzecz Spółki G. w związku z pozwem w sprawie rzekomego zawyżenia wartości akcji E.. zbytych na rzecz G. i w związku z tym ryzyko nieterminowego regulowania zobowiązań przez E. (s. 39 sprawozdania). Równocześnie Spółka podnosiła, że na dane finansowe za 2022 r. wpływ duży miała utrata przez nią w dniu 5 lutego 2020 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie tworzenia i zarządzania funduszami inwestycyjnymi na mocy decyzji wydanej przez KNF, co do którego elementu decyzji Spółka nie wnosiła o wstrzymanie jego wykonania. Zaznaczyła też że ponosi koszty stałe niezbędne do jej utrzymania i prowadzi działalność holdingową (s. 22 ww. sprawozdania).

Zatem, zobowiązania z tytułu wyegzekwowanej kary pieniężnej nie miały istotnego wpływu na ewentualną płynność Spółki.

Także, z dołączonego do zażalenia, śródrocznego skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za III kwartał 2023 r. zakończonego 30 września 2023 r. wynikało, że skonsolidowany zysk netto Grupy (tj. Spółki i spółek: R. oraz A.) na koniec III kwartału 2023 r. zakończonego 30 września 2023 r. wzrósł i był wyższy od porównywalnego okresu 2022 roku o 200,5%, na wyniki jednostki dominującej (Spółki) w omawianym okresie 2023 r. wpływał m.in. w dalszym ciągu brak rozstrzygnięcia skargi na ww. decyzję administracyjną KNF w zakresie nałożenia na Spółkę kar pieniężnych w łącznej wysokości 6.650.000 zł (ale nie powodował zagrożenia utraty płynności), ale i połączenie pod koniec 2022 r. R. z N., co w wyniku połączenia obu spółek w ramach Grupy Kapitałowej skutkowało ofertą 2 nowych funduszy otwartych z wydzielonymi subfunduszami.

Podsumowując, jakkolwiek faktem jest, że decyzja administracyjna w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej niesie za sobą skutki finansowe, co wobec wysokości orzeczonej kary oraz nadania decyzji KNF rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie odnoszącym się do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie określonej nią działalności powoduje, że siłą rzeczy Skarżąca może wykazywać stratę oraz brak płynności finansowej (których to okoliczności nie wykazała), to trzeba zauważyć, że nawet zaistnienie tego rodzaju skutków finansowych jest naturalną konsekwencją egzekucji administracyjnej, podobnie jak fakt regulowania zobowiązań, a instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego mogłoby nie naprawić (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1451/24; z 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 955/24).

Wobec niewykazania opisanych zagrożeń, wyegzekwowanie od Spółki kar pieniężnych, czyli wykonanie skarżonej decyzji w zakresie pkt 1 i 2 przesądzało o tym, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku Strony o udzielenie ochrony tymczasowej, a wniosek o jej udzielenie był bezprzedmiotowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.