Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 164/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z na bezczynność Lekarz Weterynarii w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Lekarz Weterynarii do załatwienia wniosku Stowarzyszenia Z o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Lekarz Weterynarii dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Z kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 października 2023 r. Stowarzyszenia Z wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Lekarz Weterynarii. Skarżące stowarzyszenie wniosło o:

1) zobowiązanie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. do udzielenia żądanej informacji publicznej, w postaci podania ile nagród i w jakiej wysokości brutto każda zostały przyznane pracownikom Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. w poszczególnych miesiącach w okresie od 01 stycznia 2020 roku do dnia udzielenia odpowiedzi w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

3) zasądzenie od Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 15 września 2023 r. Stowarzyszenia Z zwróciło się do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. z wnioskiem o udostępnienie informacji w następującym zakresie: ile nagród i w jakiej wysokości brutto każda zostały przyznane pracownikom Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. w poszczególnych miesiącach w okresie od 01 stycznia 2020 roku do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Lekarz Weterynarii pismem z dnia 21 września 2023 r. wezwał Stowarzyszenia Z do usunięcia braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa to wzywa się wnoszącego do usunięcia braków. Jednocześnie organ poinformował, że nieusunięcie braku upoważnienia do reprezentowania Stowarzyszenia w zakresowym 7-dniowym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W wezwaniu organ nie zawarł żadnej informacji dotyczącej wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej.

Stowarzyszenie argumentowało, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stawia żadnych wymagań co do danych wnoszącego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z zapisami ustawy wniosek ten może być nawet anonimowy. Wezwanie Lekarz Weterynarii było bezprawne i miało jedynie na celu opóźnić procedurę udzielenia informacji publicznej. Zgodnie treścią art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Informacja powinna zostać udzielona do dnia 29 września 2023 r., jednak Skarżące Stowarzyszenie podało, że do dnia dzisiejszego nie otrzymało w przedmiotowej sprawie żadnego pisma.

Dalej opisywano procedurę udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Końcowo stwierdzono, że Powiatowy Inspektorat Weterynarii w O. pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie.

Organ motywował, że wystosowane do Skarżącego wezwanie było dokonane prawidłowo i nie stanowiło przejawu bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Dalej wskazano, że bez wątpienia złożony przez Skarżącego wniosek dotyczy informacji publicznej. Organ wszakże zakwalifikował go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, która, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.i.d.p. podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej, dlatego w tym zakresie niezbędne jest posiłkowanie się stanowiskiem doktryny i orzecznictwa. Wskazano, że dominuje jednolite stanowisko, zgodnie z którym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością.

Dalej organ wskazał, że biorąc pod uwagę zakres wniosku nie budzi jego wątpliwości, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Jednakże w sytuacji gdy: udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów okazuje się, że informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego); istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione), a więc przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie konieczne jest, aby wniosek był wolny od braków formalnych, a braki winny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Organ argumentował, że bezspornie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie został złożony przez tzw. ułomną osobę prawną, czyli stowarzyszenie zwykłe, a nie przez osobę fizyczna. Zgodnie z art. 41a ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U.2020 poz. 2261), stowarzyszenia zwykłe reprezentowane są przez przedstawiciela albo zarząd. Złożony przez Skarżącego wniosek nie wykazywał umocowania K. J. do działania w imieniu Skarżącego, a zatem organ nie mógł nadać sprawie biegu i przystąpić do rozpoznania wniosku i wezwania Wnioskodawcy do wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też organ wezwał Skarżącego do przedstawienia umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia osoby podpisanej pod wnioskiem w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Powyższy brak formalny nie został przez stronę skarżącą uzupełniony w terminie. Organ posiadał uprawnienie do zastosowania wezwania z art. 64 § 2 k.p.a., bowiem wniosek został złożony w imieniu i na rzecz stowarzyszenia zwykłego, a nie w imieniu osoby fizycznej - obywatela. I to rzekomo na rzecz tegoż podmiotu żądane informacje publiczne miały być przedstawione.

Zdaniem Lekarz Weterynarii należy uznać, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, a tym bardziej z jej rażącym charakterem. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa - nie budzi natomiast wątpliwości, że bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p., nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z brakiem jakiejkolwiek reakcji organu na złożony wniosek. Przed upływem nawet 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, Skarżący otrzymał wezwanie do uzupełnienia braków, zatem wniosek podlegał realizacji ze strony PIW.

Następnie organ wskazał, że jak zauważa się w doktrynie i orzecznictwie - stan bezczynności łączy się przy tym niekiedy wyłącznie z upływem 2-miesięcznego terminu udostępnienia informacji, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., niezależnie od skorzystania przez podmiot zobowiązany z wskazanego w tym przepisie powiadomienia. Przepisy u.d.i.p. nie dają podstaw do przyjęcia, że bez powiadomienia, o jakim stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p., możliwe jest skuteczne powoływanie się na termin dwumiesięczny i w konsekwencji skuteczne kwestionowanie stanu bezczynności, gdy reakcja na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła po upływie 14 dnia, przed upływem dwóch miesięcy od złożenia wniosku". Wydaje się, że przy takiej interpretacji, przed upływem 2-miesięcznego terminu na udzielenie informacji, możliwe jest jednak kwestionowanie przed sądem administracyjnym przewlekłego prowadzenia postępowania przez podmiot zobowiązany.

Ubocznie, organ wskazał, że stoi na stanowisku, iż wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Wobec powyższego, koniecznym jest wykazanie, że osoba podpisująca rzeczoną skargę posiada umocowanie do reprezentacji stowarzyszenia zwykłego. Powyższe potwierdza dotychczasowe stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny. Także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień tylko z tego umocowania do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, ale tylko wówczas, gdy pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Nadto wywodzi się, że właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b powyższego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Nadto, na etapie czynności wstępnych, Skarżący jako Przedstawiciel Stowarzyszenia Z wykazał, że jest umocowany do wniesienia skargi na bezczynność organu w imieniu Stowarzyszenia (k. 36 – 54 akt sąd.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

W analizowanej sprawie Skarżące Stowarzyszenie domagało się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuję się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także nie znajduje się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, skutkuje zobowiązaniem go do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności.

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Niewątpliwie Lekarz Weterynarii, do którego został skierowany wniosek Skarżącego stowarzyszenia z 15 września 2023 r. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wynika bowiem z regulacji ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2629) stanowi on organ inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej, realizujący swoje zadania w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, poprzez między innymi badanie zwierząt rzeźnych; sprawowanie nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym przy ich produkcji i wprowadzaniu na rynek (art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 pkt 3, pkt 5 lit. a powyżej wskazanej ustawy). Powiatowe inspektoraty weterynaryjne stanowią państwowe jednostki budżetowe (art. 12 ust. 2 ustawy).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy stwierdzić, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Jak już wskazywano, pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz uszczegółowił w art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie nie był sporny charakter wnioskowanej informacji jako publicznej. Wnioskiem z 15 września 2023 r. Stowarzyszenia Z zawnioskowało o podanie ile nagród i w jakiej wysokości brutto każda, zostały przyznane pracownikom Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. w poszczególnych miesiącach w okresie od 01 stycznia 2020 roku do dnia udzielenia odpowiedzi.

Sporna była prawidłowość wezwania przez organ pismem z dnia 21 września 2023 r., w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn zm.; dalej: "k.p.a."), Stowarzyszenia do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 15 września 2023 r. poprzez przedłożenie upoważnienia do reprezentowania Stowarzyszenia Z, zgodnie ze statutem Stowarzyszenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ pouczył Skarżącego, iż nieusunięcie braków formalnych w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismo zostało doręczone Skarżącemu dnia 25 września 2023 r.

Skarżący nie uzupełnił braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakreślonym terminie. Jednocześnie, pismem z dnia 03 października 2023 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, że u.d.i.p. w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, CBOSA). Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, CBOSA "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, CBOSA).

Zatem w niniejszej sprawie, skoro organ zdecydował o wezwaniu do usunięcia braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to w ocenie Sądu winien w wezwaniu wskazać, że wzywa o uzupełnienie braku formalnego wniosku w związku z zamiarem wydania decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.i.d.p.). Taki tryb załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenia stanowiłoby prawidłową podstawę do skierowania wezwania z 21 września 2023 r. do wnioskodawcy.

Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków podania, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu podaniu (wnioskowi) biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Organ dopiero bowiem w odpowiedzi na skargę wskazał, że w jego ocenie żądana informacja ma charakter przetworzony, która podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 26 lutego 2016 r., I OSK 2303/14, legitymowanie się szczególnym interesem publicznym nie jest kwestią formalną lecz materialną. Zatem nie można wezwać do jej wykazania w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji niewykazania interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia żądanej informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. To oznacza, że w sytuacji, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, organ zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie pozostawić wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Decyzja ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i kontroli pod względem zgodności kwalifikacji informacji jako przetworzonej z prawem i prawidłowości wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Taki pogląd wyrażono w wyrokach NSA z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 977/11, z 27 listopada 2012 r. I OSK 1985/12, z 4 września 2014 r. I OSK 2932/13, z 18 grudnia 2014 r. I OSK 143/1, z 9 kwietnia 2015 r. I OSK 1057/14, w wyrokach WSA we Wrocławiu z 18 maja 2012 r. IV SAB/Wr 12/12, WSA w Lublinie z 27 marca 2018 r., II SAB/Lu 1/18, z 15 marca 2018 r. II SAB/Lu 10/18, z 18 września 2014 r. II SAB/Lu 246/14, dostępne CBOSA; a także w doktrynie: Kamińska Irena i Rozbicka-Ostrowska Mirosława. Art. 10. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016; Romańska Marta Art. 64. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015; J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z. 5-6, s. 100 i n., SIP LEX, teza 1.

W niniejszej sprawie wezwanie z dnia 21 września 2023 r. dotyczyło jedynie kwestii przedłożenia upoważnienia do działania w imieniu Stowarzyszenia, nie zawierało przy tym wezwania do wykazania interesu publicznego do udostępnienia informacji w związku z jej przetworzonym charakterem. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zmierzał do wydania w sprawie decyzji odmownej w związku z wnioskiem o informację publiczną z uwagi na przetworzony charakter tej informacji. Jednakże w ocenie Sądu, organ błędnie uznał, że nie mógł wezwać wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z uwagi na brak umocowania dla K. J. do działania w imieniu Stowarzyszenia.

Jak już wskazywano powyżej, postępowanie w sprawie informacji publicznej jest wysoce odformalizowane i nie wymaga się w związku z tym od podmiotu żądającego informacji spełnienia warunków z k.p.a., w tym między innymi przedłożenia dokumentu upoważnienia czy pełnomocnictwa. Tym samym organ w niniejszej sprawie winien był przystąpić do realizacji odpowiedzi na wniosek, nawet jeśli takie upoważnienie nie zostało złożone. Jeśli rzeczywiście ocenił, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, to właściwym krokiem byłoby wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w sprawie (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p.). Dopiero nieudzielenie odpowiedzi na to wezwanie stanowiłoby podstawę do działania organu celem uzupełniania braków formalnych wniosku, co byłoby konieczne do wydania decyzji odmownej w sprawie (art. 16 u.i.d.p.).

Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostepnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z przepisów ustawy wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przy czym organ ma obowiązek ustalenia istnienia lub braku szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę.

Tylko bierność wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1753/21, LEX nr 34266767). Nie może być natomiast przesłanką do nieudzielenia informacji publicznej przetworzonej jakikolwiek brak formalny wniosku o informację publiczną, jeśli uprzednio nie wezwano wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej.

Podsumowując, Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę uznał, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem na skutek błędnego uznania, że konieczne w sprawie jest w pierwszej kolejności uzupełnienie braków formalnych wniosku, ani nie udostępnił informacji, nie wezwał do wykazania interesu publicznego do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, ani też nie wydał decyzji odmownej. Wbrew temu co podnosił organ w odpowiedzi na skargę, dla uchylenia się od zarzutu bezczynności nie jest wystarczające podjęcie jakichkolwiek czynności, takiej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zobowiązać, zatem należało Lekarz Weterynarii do załatwienia wniosku Stowarzyszenia Z o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, jak Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Lekarz Weterynarii dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzekł w punkcie 2 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd uwzględnił, że organ w odpowiednim terminie zareagował na wniosek, a następnie pozostawał w błędnym przekonaniu, że wniosek zawiera braki formalne, które podlegały uzupełnieniu. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu organu charakteru rażącego.

Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wniosku Skarżącego o przyznanie mu od organu grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Nadto, Sąd może wymierzyć grzywnę, co oznacza że uznaniu Sądu pozostaje jej wymierzenie. Mając na uwadze okoliczności niniejszej spawy, Sąd nie znalazł przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i to w jej maksymalnej wysokości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego Stowarzyszenia kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535).

Nadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).