Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 259/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 art 146 § 2 art 149 § 1 art 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 27 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 517/14 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Ł. W. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 517/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję; a w pkt 2 zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz L. W., zwanego dalej: "skarżącym", kwotę 200 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 21 marca 2012 r. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w S. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla instalacji centralnej ciepłej wody użytkowej w budynkach wielorodzinnych przy O. nr [...] i nr [...] w S., usytuowanych na działce nr [...] obr. [...]. Do wniosku załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym wskazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu własności.

Po przeprowadzeniu postępowania, wyłącznie z udziałem inwestora, Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "K." pozwolenia na budowę.

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2012 r. skarżący wystąpił do organu o wznowienie postępowania. Poinformował, że o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu 7 maja 2012 r. z ogłoszenia wywieszonego na drzwiach wejściowych do klatki schodowej budynku oraz że jest współwłaścicielem działki nr [...] i właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy O. [...].

Po wznowieniu postępowania w sprawie, organ I instancji ustalił, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zabudowaną budynkiem wielorodzinnym przy O. [...] w S. stanowi współwłasność Spółdzielni i 25 innych osób, w tym skarżącego. W związku z tym wezwał inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową "K." - do złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zarząd spółdzielni przedłożył oświadczenie, w którym wskazał, że jego uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z tytułu współwłasności oraz wykonywania zarządu nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zwaną dalej: "u.s.m."

W toku prowadzonego postępowania spółdzielnia prezentowała stanowisko, że sprawowany przez nią zarząd nieruchomością wspólną uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. W swojej argumentacji odwoływała się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie III CZP 122/13.

Starosta S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., powołując m. in. art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdził, że wznowione postępowanie nie dotyczyło kwestii zarządzania nieruchomością wspólną, lecz podania przez inwestora nieprawdy w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta nie była znana organowi w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócił uwagę, że powołana uchwała Sądu Najwyższego została podjęta na tle sprawy związanej z wymianą (remontem) instalacji wody, a nie jej budowy, wymagającej udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istotne dla rozstrzygnięcia i nieznane organowi, który wydał decyzję.

W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." zakwestionowała stanowisko organu, co do konieczności posiadania przez nią zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W swojej argumentacji odwoływała się do wcześniej przywołanej uchwały Sądu Najwyższego. Wywodziła, że w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r. większość sądów administracyjnych także prezentowała stanowisko, że sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m., uprawnia spółdzielnię mieszkaniową do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. Twierdziła, że "wobec cywilistycznej natury tego zagadnienia" powołana uchwała Sądu Najwyższego powinna mieć prymat nad uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygnaturze II OPS 2/12, w której wyrażono odmienny pogląd. Ponadto nowa wykładnia przepisu nie powinna być uznana za "nowość’ w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro zatem, jak twierdziła spółdzielnia, miała uprawnienie do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, zarówno tych będących jej członkami, jak i tych nie będących jej członkami, to tym samym ci ostatni, tak jak skarżący, nie powinni być stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, stwierdził wydanie decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z powodu okoliczności, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew stanowisku spółdzielni, skarżący powinien być stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej zwanej:: "Prawem budowlanym". Skoro wskazany przepis za stronę uznaje właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. W ocenie organu odwoławczego inną natomiast kwestią jest wymóg uzyskania ich zgody na dysponowanie przez spółdzielnię nieruchomością na cele budowlane. Jak wywodził organ, objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r. inwestycja bez wątpienia stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w czasie wydawania tej decyzji w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, zgodnie z którym sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, bez konieczności uzyskiwania zgody właścicieli lokali wyodrębnionych, przy czym w orzecznictwie reprezentowany był również taki pogląd, że spółdzielnia w ramach zarządu powierzonego może wykonywać w stosunku do nieruchomości wspólnej tylko czynności zwykłego zarządu, wskazując, że rozbieżności te usunęła dopiero uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, w której wskazano, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała została podjęta już po wydaniu badanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w związku z czym nie mogła być w postępowaniu zwykłym uwzględniona. Z powyższego wynika jednocześnie, że kwestia związana z prawem Spółdzielni Mieszkaniowej "K." do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była oczywista, wymagała interpretacji przepisu prawa budzącego istotne wątpliwości, co do jego stosowania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Starosta S. nie mógł uchylić powyższej decyzji w postępowaniu wznowieniowym opierając się na wykładni art. 27 ust. 2 u.s.m., przyjętej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/12.

Organ odwoławczy wskazał, że ze złożonego przez inwestora w dniu 21 października 2013 r. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] obr. [...] na cele budowlane wg stanu na dzień 31 marca 2012 r. wynika, że wskazane prawo przysługuje mu z tytułu współwłasności oraz wykonywania zarządu nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m., co biorąc pod uwagę istniejące w dniu wydawania weryfikowanego orzeczenia rozbieżności interpretacyjne art. 27 ust. 2 u.s.m., w zakresie związanym z istnieniem uprawnienia spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, sprawia, że wskazane oświadczenie spełnia wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a także wymogi stawiane projektowi budowlanemu wynikające z treści art. 35 ust. 1 tej ustawy.

Organ uznał, że w sytuacji gdyby skarżący brał udział w postępowaniu pierwotnym, wobec faktu przedłożenia przez inwestora w postępowaniu wznowieniowym poprawnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wobec istniejących w dniu wydania weryfikowanej decyzji rozbieżności interpretacyjnych art. 27 ust. 2 u.s.m., w zakresie związanym z istnieniem uprawnienia spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji odpowiadałoby w swej istocie dotychczasowej decyzji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. posiada zatem jedynie wadliwości formalne, pozbawiona jest natomiast wadliwości materialnej.

We wniesionej skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wskazał na wadliwość złożonego przez spółdzielnię oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, że spółdzielnia powinna posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonywanie robót objętych projektem budowlanym. Instalacja grzewcza w poszczególnych lokalach (poza zaworem) nie może być uznana za część wspólną budynku w rozumieniu art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwana dalej: k.c., albowiem służy wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę, stwierdził, że nie można zaakceptować stanowiska organu w przedmiocie uznania, że złożone w toku wznowionego postępowania oświadczenie spółdzielni o jej prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest prawidłowe i powinno w świetle przywołanych przepisów Prawa budowlanego skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że przy rozstrzyganiu sprawy "na nowo" organ uwzględnia ten stan faktyczny i prawny, jaki występuje w chwili podejmowania decyzji z art. 151 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ oceniając prawidłowość złożonego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mógł kierować się tym, że w przeszłości – w dacie wydawania weryfikowanego rozstrzygnięcia - istniała rozbieżność interpretacyjna, która dopuszczała także inną możliwość, a mianowicie, że spółdzielnia w ramach sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., może samodzielnie dysponować nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. Rozpoznając sprawę "na nowo" we wznowionym postępowaniu organ musi z obowiązujących przepisów wyprowadzać takie normy prawne, jakie aktualnie przyjmuje orzecznictwo i doktryna prawnicza. Oznacza to, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym organ odwoławczy stosując przepisy prawa materialnego obowiązany był uwzględnić ich wykładnię przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12.

Sąd wskazał, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r., stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

W ocenie Sądu, w przypadku, gdyby zakres robót budowlanych dotyczył eksploatacji i bieżącego utrzymania nieruchomości wspólnej, to złożone w postępowaniu wznowieniowym oświadczenie uprawniałoby spółdzielnię do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie jednak zakres robót budowlanych dotyczył budowy instalacji centralnej, ciepłej wody użytkowej, a zatem czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Stąd spółdzielnia obowiązana była uzyskać zgodę właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, w tym skarżącego.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a., w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m., a w konsekwencji z naruszeniem też art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i spowodowało to konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwaną: "p.p.s.a.".

Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając sie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenia od Wojewody Pomorskiego kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1/ art. 27 ust. 2 u.s.m. i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 2 u.s.m., polegającą na przyjęciu, że spółdzielnia nie mogła samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zarząd nieruchomością wspólną i w konsekwencji nie spełniła wymogu określonego w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, podczas gdy : art. 27 ust. 2 u.s.m., uprawniał spółdzielnię do samodzielnego dokonywania czynności przekraczających zarząd nieruchomością wspólną - bez konieczności uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności;

2/ art. 199 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że regulacja w nim przewidziana jest właściwa w konstrukcji zarządu nieruchomością wspólną wykonywaną przez spółdzielnię mieszkaniową - bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej , albo wskazania luki prawnej - w ustalonym stanie faktycznym sprawy;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest jednoznacznego poglądu, czy "zarząd powierzony" w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, obejmuje wyłącznie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną , czy również czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Tym bardziej kontrowersyjne jest stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, że "orzecznictwo ostatecznie zrewidowało pogląd w tym zakresie" , wskazując jako obowiązującą wykładnię przyjętą w cytowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 .11.2012 r. II OPS 2/12.

Zupełnie odmienny pogląd - niż prezentowany powyżej przez NSA - przyjął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. III CZP 122/13, zgodnie z którym spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, który to pogląd został całkowicie pominięty w zaskarżonym wyroku.

Wywodzono, że sprawowany przez spółdzielnie zarząd nieruchomościami wspólnymi spółdzielni w ramach art. 27 ust. 2 u.s.m. uprawnia - zatem - spółdzielnię do samodzielnego podejmowania decyzji odnośnie tych nieruchomości także w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym w zakresie zrealizowanej przez skarżącą inwestycji.

Podniesiono, że zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. poddany został reżimowi prawa spółdzielczego ze wszystkimi tego prawnymi następstwami, podzielając w pełni argumentację przyjętą przez Sad Najwyższy w cytowanej uchwale III CZP 122/13, zapobiegającej całkowitemu paraliżowi decyzyjnemu w spółdzielniach mieszkaniowych.

Wskazano, że zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W przeciwnym wypadku działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, tylko administrowaniem." (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. .II OSK 694/10).

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 199 k.c., stwierdzono za Sądem Najwyższym, że "Wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 k.c. do konstrukcji zarządu nieruchomością wspólną wykonywanego przez spółdzielnię mieszkaniową wymagałoby - jak stwierdził Sąd Najwyższy w cytowanej uchwale III CZP 122/ 13 - albo wyraźnej podstawy prawnej, albo stwierdzenia luki prawnej. Stosownej podstawy prawnej w tym zakresie nie ma. Nie można też mówić o istnieniu luki prawnej, skoro brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 18 ust. 1 u.w.l., odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu.

Zarzucono, że Sąd I instancji "metodycznie" pominął inne poglądy w judykaturze i doktrynie prawniczej niż przyjmowane w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r" II OPS 2/12 ; w tym w uchwale SN z 27 marca 2014 r. III CZP 122/13 ; co oczywiście doprowadziło do naruszenia przepisów art. 27 ust. 2 u.s.m. i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego , co skutkowało niezasadnym uznaniem przez Sąd ,że złożone w toku ponownego rozpoznawania sprawy oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej "K." o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełnia wymogu określonego w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego , tj. że uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną bez konieczności uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że planowana inwestycja spółdzielni dotyczy czynności przekraczających zwykły zarząd ponieważ roboty budowlane o które wystąpiła spółdzielnia niewątpliwie nie można zaliczyć do robót budowlanych remontowych, które nie spełniają definicji art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zatem budowa nowej instalacji ciepłej wody nie może zostać uznana, jako remont, przez co nie ma podstaw do zastosowania ww. uchwały, na którą powołuje się spółdzielnia. Stwierdził też, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." nie wniosła żadnych nowych faktów, które w jakikolwiek sposób miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wywiódł również, że zastosowanie przepisu art. 199 k.c., było zasadne, ponieważ brak zastosowania tegoż artykułu pozbawiłby go jakiejkolwiek wiedzy na temat inwestycji prowadzonych przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Słuszny jest zarzut naruszenia przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Jak stanowi art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Przepis art. 27 ust. 2 u.s.m. wprowadził jednak unormowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że nie mają zastosowania przepisy rozdziału 4 tejże ustawy, to jest rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 (regulującego kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy) i art. 29 ust. 1 i 1a (regulującego kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także określającego okres rozliczeniowy). Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze. Przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 7 wymienionej wyżej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 21) - jednakże przepisy tej ustawy także nie rozstrzygają tej kwestii. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze, należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej, jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W przepisanym wypadku działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, tylko administrowaniem. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/09 i z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 694/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) które w niniejszej sprawie w należy podzielić.

Podzielić też należy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że zasada reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie) przez spółdzielnię mieszkaniową sprawującą zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 cyt. ustawy nie wyklucza możliwości, że właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której skarżący powoływał sie na okoliczność, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja spółdzielni mieszkaniowej, nie ogranicza się jedynie do części wspólnych nieruchomości, lecz dotyczy jego lokalu, stanowiącego jego odrębną własność.

Skarżąca kasacyjnie nie tyle podważała zresztą status strony L. W., lecz w gruncie rzeczy kwestionowała zajęte prze Sąd I instancji stanowisko w zakresie oceny uprawnień spółdzielni do możliwości samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli co do realizacji inwestycji objętej uzyskanym pozwoleniem na budowę. Zasadnicza więc oś sporu w przedmiotowej sprawie koncentrowała się wokół zagadnienia granic zarządu, który sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa w oparciu o przepis art. 27 u.s.m.

Zagadnienie granic zarządu, o którym mowa w ww., cytowanym przepisie, było przedmiotem licznych, w tym rozbieżnych, orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 stwierdził, że "wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej." W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c.

Powyższą uchwałą kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony w przedmiotowej sprawie wyrok, uznając, że skoro zakres robót budowlanych dotyczył budowy instalacji centralnej, ciepłej wody użytkowej, a więc czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to Spółdzielnia Mieszkaniowej "K.", obowiązana była uzyskać zgodę właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, w tym skarżącego.

Jednakże po podjęciu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, i po wydaniu powyższego, zaskarżonego wyroku, do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało skierowane pytanie prawne, w następstwie, czego doszło do podjęcia kolejnej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w tezie uchwały składu siedmiu sędziów podjętej w dniu 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 stwierdził, że "spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej."

W uzasadnieniu tej uchwały, wyjaśniono, że należy odstąpić od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Stwierdzono, że z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Stwierdzono też, że roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego poglądu, zawartego w ww. uchwale, który należało podzielić, znaczenia nabiera rodzaj robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę. Jak już była o tym mowa wyżej, decyzja Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzieliła pozwolenia na budowę instalacji centralnej ciepłej wody użytkowej w budynkach wielorodzinnych.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była więc kwestia uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na powyższe cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego bez konieczności uzyskania zgody osób, którym przysługuje odrębna własność lokali. Skarżący bowiem jako współwłaściciel działki nr [...] i właściciel lokalu nr [...] w budynku przy O. [...], kwestionował prawo spółdzielni do dysponowania nieruchomością na ww. cele budowlane, twierdząc, że Instalacja grzewcza w poszczególnych lokalach (poza zaworem) nie może być uznana za część wspólną budynku w rozumieniu art. 199 k.c., albowiem służy wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali.

W świetle więc poglądu zawartego w ww. uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, konieczne było ustalenie, czy omawiane roboty dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale wskazał, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Przyjął jednak, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Dlatego też roboty budowlane mogą obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Eksploatacja budynku mieszkaniowego rozumiana, jako aktualnie standartowe wykorzystywanie potencjału tego obiektu w zakresie jego funkcji, niewątpliwie wymaga zapewnienia jego mieszkańcom ciepłej wody użytkowej. Przebudowa systemu jej dostarczania na system dostarczania wody podgrzanej mieści się więc w zakresie pojęcia eksploatacji budynku, skoro budynek ten ma przeznaczenie mieszkaniowe.

Należało również przyjąć, że instalacje, których dotyczy pozwolenie na budowę, pozostają w zakresie instalacji będącej nieruchomością wspólną.

Należy bowiem wziąć pod uwagę, że inwestycja miała doprowadzić do wprowadzenia jednolitego systemu dostarczania ciepłej wody, stanowiącego jeden wspólny system, obejmujący budynki wielorodzinne w całości. W sytuacji zatem, gdy cała instalacja dostarczania ciepłej wody użytkowej stanowi jednolity układ obiegu czynnika grzewczego, wówczas instalacja ta jako całość stanowi część nieruchomości wspólnej.

W świetle powyższych rozważań, stwierdzić trzeba, że inwestor posiada samodzielny tytuł do dysponowania nieruchomością na omawiane cele budowlane, bez konieczności uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności.

Dlatego też, należało uznać zasadność argumentacji strony skarżącej kasacyjnie w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jak i braku potrzeby posiłkowania się rozwiązaniami przyjętymi w przepisie art. 199 kc, w zakresie rozumienia pojęcia zarządu powierzonego.

Nie okazał sie natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis ten odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten, podobnie zresztą, jak przepis art. 151 p.p.s.a., ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., wskazany w podstawie kasacyjnej samodzielnie bez powiązania z innym przepisem prawa materialnego lub procesowego, może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 972/15).

W świetle powyższych rozważań, wobec częściowej zasadności skargi kasacyjnej, odnoszącej się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy, skargę kasacyjną należało uwzględnić, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę merytorycznie i orzekł o jej oddaleniu.

W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

J. Bortkiewicz M. Dałkowska - Szary A. Łuczaj