Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 711/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 189e, art. 189f § 1 pkt 1 i 2 i § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 21 § 1 pkt 1 i 2, art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: Art. 3aa, art. 3b ust. 3, art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zd ust. 1, art. 9zf
journal: Dz.U. 2024 poz 399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: Art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 3 pkt 23
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi E. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 lipca 2024 roku znak: KO.463.20.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 lipca 2024 r., znak: KO.463.20.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie jako: "k.p.a") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Czerniewice z dnia 7 czerwca 2024 r., znak: GKiM.7033.19.2023.MŁ, nakładającą na E. Spółkę Akcyjną z siedzibą K. karę pieniężną w wysokości 3.243 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2023 r. Wójt Gminy Czerniewice powiadomił E. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia 13 lutego 2024 r., znak: [...] Wójt Gminy Czerniewice nałożył na E. S.A. karę pieniężną w wysokości 10.879 zł za niewykonanie obowiązku, polegającego na osiągnięciu wagowo co najmniej 50 % poziomu przygotowania do ponownego użycia recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, za rok 2020. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż E. S.A. z siedzibą K. odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...] na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej, zgodnie z indywidualnie zawartymi umowami z właścicielami nieruchomości. W wyniku analizy rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...], złożonego 30 stycznia 2021 r. poprzez system teleinformatyczny BDO, skorygowanego 17 marca 2021 r., organ stwierdził, iż skarżąca uzyskała poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za rok 2020 wynoszący 4,46 % przy wymaganym przepisami prawa poziomie co najmniej 50 %. Łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wyniosła 1,1770 Mg przy łącznej masie odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości na poziomie 82,9400 Mg. Dlatego też w przypadku strony skarżącej do osiągnięcia wymaganego poziomu powinny zostać poddane recyklingowi i przygotowane do ponownego użycia odpady ww. frakcji w ilości 41,4700 Mg. Brakująca masa tych odpadów przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wynosi zatem 40,2930 Mg. Dlatego też organ, posiłkując się rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490, dalej również jako: "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r."), obliczył, iż wysokość kary pieniężnej, po uwzględnieniu stawki opłaty za umieszczenie na składowisku zmieszanych odpadów komunalnych w 2020 roku w wysokości 270,00 zł za Mg oraz po zaokrągleniu w górę do pełnych złotych, wynosić będzie 10.879 zł. Jednocześnie organ stwierdził, iż brak jest podstaw, by odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f pkt 1 lub 2 k.p.a. – naruszenie prawa nie ma znikomego charakteru, biorąc pod uwagę wielkość procentową uzyskanego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w stosunku do wymaganego.

Powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 2024 r., znak: KO.463.10.2024, zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium nie podzieliło argumentacji strony skarżącej o tym, iż decyzja w zakresie kary pieniężnej została wydana pomimo upływu terminu przedawnienia, bowiem po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek osiągnięcia przez spółkę wymaganego poziomu recyklingu. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy Czerniewice dowiedział się o naruszeniu prawa z chwilą złożenia przez stronę skarżącą ostatecznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2020 r., a więc 17 marca 2021 r. Zatem trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej również jako: "o.p."), rozpoczął swój bieg z końcem 2021 r. i upływa z dniem 31 grudnia 2024 r. Jednakże Kolegium wskazało, iż na podstawie akt sprawy nie można zweryfikować poprawności wyliczenia kary nałożonej na stronę skarżącą. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego wpis spółki do prowadzonego przez Wójta Gminy Czerniewice rejestru działalności regulowanej oraz sprawozdania podmiotu odbierającego odpady. Kolegium powzięło również wątpliwości, czy orzeczona kara została obliczona przez organ I instancji zgodnie z przepisami. Ponadto Wójt Gminy Czerniewice nie przeprowadził należytej analizy możliwości odstąpienia od wymierzenia kary i udzielenia pouczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Czerniewice decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r., znak: GKIM.7033.19.2023.MŁ na podstawie art. 9x ust. 2, art. 9 zb ust. 1, art. 9zd ust. 1, art. 9x ust. 3 w zw. z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wówczas t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 399, dalej również jako: "u.c.p.g.") nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.243 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Na wstępie swoich rozważań organ I Instancji wskazał, że z dniem 18 kwietnia 2024 r. uległa zmianie nazwa strony skarżącej z "E. S.A. z siedzibą K." na "E. S.A. z siedzibą K.", jednakże nie uległa zmianie dotychczasowa forma prawna spółki, a zatem nie nastąpiła zmiana podmiotowa w sprawie.

Dalej organ podkreślił, iż przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie wskazują, że stwierdzenie deliktu obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od kary możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.c.p.g., w których właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W katalogu tym nie ma kary wymienionej w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Spółka jest świadoma, w jakim reżimie prawnym funkcjonuje, a także że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku i jej racjonalnych działań. Spółka w powyższym stanie faktycznym mogła zastosować, w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, narzędzia takie jak zmiany zapisów w umowach z obsługiwanymi podmiotami gospodarczymi, w których zobowiązałaby się do selektywnej zbiórki odpadów, aby wyeliminować lub ograniczyć obecny stan, w którym odpady zmieszane są odbierane i bezpośrednio dostarczane do instalacji. Nie ma również ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne dla zachowania wymagań art. 9g u.c.p.g. Podejmując się podpisania umów z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. Wójt nie ma obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez spółkę i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Wobec tego, jeżeli właściciele nieruchomości "deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych", a spółka na to się godzi, to w konsekwencji nie powinna przerzucać swoich decyzji gospodarczych na fakt niewywiązania się z jej prawnego obowiązku, tj. osiągnięcia ściśle określonego poziomu recyklingu. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć możliwością odstąpienia od wymierzonej kary w przypadku deliktu określonego w art. 9x ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., wymieniłby ten przepis w art. 9zc ust. 1 ustawy. Odesłanie tylko odnośnie do art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 do Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec kompletnego uregulowania kwestii kar pieniężnych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, byłoby działaniem pod względem legislacyjnym zarówno zbędnym jak i niezrozumiałym.

W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż strona nie została uprzednio ukarana prawomocną decyzją administracyjną przez inny organ administracji publicznej, ani nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, ani prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Nie ma również możliwości sięgnięcia po art. 189f § 2 k.p.a., gdyż nie pozwoli to na spełnienie celów, dla których ma być nałożona administracyjna kara pieniężna. Nadto nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż waga naruszenia prawa nie była znikoma, bowiem strona nie zaprzestała zachowania, które naruszyło prawo tj.: na przełomie kilku lat nie uzyskała odpowiedniego poziomu recyklingu. Dlatego też organ nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Uwzględniając uwagi SKO w Piotrkowie Trybunalskim, zawarte w uzasadnieniu decyzji z 11 kwietnia 2024 r., Wójt Gminy Czerniewice obliczył, iż brakująca masa odpadów, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynosi 12,011 Mg. Zatem biorąc pod uwagę, że karę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za składowanie zmieszanych odpadów komunalnych (270,00 zł za 2020 rok) i brakującej masy odpadów wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, wysokość kary administracyjnej, po zaokrągleniu do pełnych złotych, wynosi 3.243 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S.A. z siedzibą K., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że nie zgadza się z zawartym w odwołaniu stwierdzeniem, iż decyzja podlega uchyleniu jako przedawniona, a postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone, ponieważ organ I instancji nie doręczył spółce decyzji do 31 grudnia 2023 r. Organ podkreślił, iż u.c.p.g. reguluje kwestię przedawnienia kar pieniężnych poprzez odesłanie do przepisów o.p., przy czym odesłanie to dotyczy zarówno etapu wymierzania, jak i egzekwowania wymagalnych kar pieniężnych Terminy przedawnienia zależą zaś od sposobu powstania zobowiązania podatkowego. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą powstania zobowiązania jest art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. W ocenie Kolegium dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną, o której mowa w tym przepisie, powstaje, w myśl art. 21 § 1 pkt 2 o.p., konkretne "zobowiązanie podatkowe" - zobowiązanie do zapłaty na rzecz gminy kary pieniężnej w wysokości określonej w decyzji i w terminie wskazanym w przepisach ustawy, którego źródłem jest decyzja administracyjna. Nie powstaje ono z mocy prawa, zatem bez wydania takiej decyzji administracyjnej, obowiązek zapłaty w ogóle nie istnieje.

Dlatego też Kolegium uznało, iż trzyletni termin przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna swój bieg od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji dowiedział się o naruszeniu prawa z chwilą złożenia przez spółkę sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2020 r., tj. w dniu 17 marca 2021 r. Zatem, w ocenie Kolegium, trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p., do doręczenia skarżącej spółce decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., rozpoczął zatem swój bieg od końca 2021 r. i upływa z dniem 31 grudnia 2024 r.

Organ II instancji stwierdził, iż Wójt Gminy Czerniewice prawidłowo wyliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Podzielił ponadto stanowisko organu I instancji w kwestii ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary. W niniejszej sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma z uwagi na fakt, iż w przypadku strony skarżącej różnica pomiędzy wymaganym, a osiągniętym w 2020 roku poziomem recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wynosi 45,54%. W tej sytuacji trudno zgodzić się ze skarżącą spółką, iż stwierdzonemu naruszeniu można przypisać charakter znikomego. Nadto Kolegium znany jest z urzędu fakt, iż spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych również na terenie innych gmin, gdzie świadczy swoje usługi. Zatem naruszenie ww. przepisów dotyczących obowiązku dotrzymania poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych nie jest jednorazowe lecz powtarzające się.

W sprawie nie doszło też do zaprzestania naruszania prawa, ponieważ jest ono nieusuwalne w skutkach. Skarżąca spółka w zakończonym roku kalendarzowym 2020 nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. W związku z powyższym zaprzestanie tego naruszania prawa w 2020 r. jest niemożliwe. Nawet jeżeli strona skarżąca w kolejnym roku kalendarzowym osiągnęłaby wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, obowiązek ustawowy został zrealizowany w tym roku, co nie pozwala na stwierdzenie o zaprzestaniu naruszania prawa, które miało miejsce w 2020 r. i zostało udokumentowane w sprawozdaniu. Nadto w następnych latach, tj. 2021 r. i 2022 r. spółka również nie osiągała poziomu przygotowania do użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co jest Kolegium wiadome z urzędu.

W sprawie nie ma również zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., bowiem usunięcie naruszenia prawa jest w tych okolicznościach niemożliwe. Spółka może podejmować działania zmierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, ale to mogłoby mieć skutek na stan obecny, a nie na 2020 rok.

Zdaniem Kolegium również zarzut dotyczący naruszenia art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od spółki, nie może zostać uznany za uzasadniony. Przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia jako przesłanki odpowiedzialności, co powoduje, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu. W sytuacji jednak, gdy osoba zagrożona karą nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu bądź spełnienia pozostałych wymagań określonych w art. 9g u.c.p.g. z powodów, za które nie ponosi odpowiedzialności, może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. Wprawdzie organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy, lecz domniemanie to może być obalone przez podmiot zainteresowany. Jednakże zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu, strona skarżąca nie przedstawiła okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary.

Organ odwoławczy podkreślił, iż strona skarżąca jako przedsiębiorca, podejmując się konkretnego rodzaju działalności, powinna liczyć się z ustawowymi wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać jak najwyższy poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Skoro spółka zdecydowała się na zawieranie umów z właścicielami nieruchomości na terenie gminy [...] na odbiór odpadów niesegregowanych, to winna mieć świadomość konsekwencji wiążących się z tym. To przedsiębiorca sam decyduje z kim zawiera umowy i na odbiór jakich odpadów (segregowanych czy nie). Odbieranie odpadów z nieruchomości niezamieszkałych może wiązać się z mniejszą liczbą odpadów segregowanych, co jednak nie oznacza, że przedsiębiorca nie może zmotywować mieszkańców do ich segregowania. Godząc się na odbieranie odpadów w formie nieselektywnej, spółka musi się liczyć z tym, iż będzie to finalnie rzutować na poziom recyklingu. Dla zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów strona winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganych prawem poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Brak wdrożenia już na etapie trwania postępowania administracyjnego środków naprawczych może rodzić za sobą skutki nieosiągnięcia wymaganych poziomów w następnych latach. W razie potrzeby strona może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu.

W rozpatrywanej sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że w tym zakresie podejmowała jakiekolwiek działania. Strona nie wykazała więc, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niej niezależnych. Ze sprawy nie wynika też, żeby podjęto jakiekolwiek działania w celu zaprzestania naruszenia prawa. W szczególności brak po stronie skarżącej wykorzystania trybu powiadomienia z art. 6ka u.c.p.g. Strona skarżąca nie wykazała, aby zwracała się do gminy o podjęcie konkretnych i zgodnych z ustawą działań polepszających możliwości osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia. Nie wykazała też, aby sama podejmowała konkretne w tym względzie działania mobilizujące właścicieli nieruchomości zbierających odpady selektywne do właściwego wywiązywania się z tego obowiązku poprzez kontrolę pod tym kątem odpadów przekazywanych jako niesegregowane (zmieszane).

Również okoliczność, iż jak podaje spółka, jest ona tylko pośrednikiem, którego obowiązkiem jest odebranie odpadów od właścicieli nieruchomości i przetransportowanie ich do odpowiedniej instalacji i nie ma wpływu na sposób ich gromadzenia i segregacji przez właściciela instalacji, nie ma znaczenia w sprawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że to skarżąca spółka jest "przedsiębiorcą odbierającym odpady", do którego wprost odnosi się przepis art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.

Ustawodawca nie wskazał, iż przedsiębiorca może osiągnąć poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, np. tylko w sytuacji, gdy pozwala na to skład odbieranych przez niego odpadów, czy też może podlegać karze, albo wprost, że nie podlega karze, gdy z przyczyn od niego niezależnych nie może dotrzymać warunków z rozporządzenia. Ustawodawca zaprojektował sytuację odmienną - w ustawie użył sformułowań kategorycznych, jednoznacznych, których nie da się interpretować w różnoraki sposób. Intencją ustawodawcy bezsprzecznie było zobligowanie przedsiębiorców do dotrzymywania poziomów recyklingu oraz nakładanie na nich kar, gdy tych poziomów nie osiągną w sposób bezwarunkowy, bez miarkowania ich odpowiedzialności, czy też uwzględniania okoliczności faktycznych, indywidualnych. Gdyby ustawodawca chciał zastosować odstępstwa od nakładania kar, wówczas przewidziałby taką okoliczność wprost w treści ustawy w kontekście kary nakładanej w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.

W ocenie Kolegium w sprawie nie naruszono również przepisu art. 189e k.p.a. Nie sposób w kontekście przedmiotowej sprawy uznać pandemii COVID-19 w 2020 roku za działanie siły wyższej. Spółka poza powołaniem się na stan epidemii, w związku z którym ustanowiono szereg ograniczeń, nakazów i zakazów, nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności, które uniemożliwiły jej wywiązanie się z ustawowego obowiązku. Samo gołosłowne powoływanie się na "ograniczony wpływ na zapewnienie osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu" w związku z epidemią nie może mieć wpływu na zastosowanie regulacji art. 189e k.p.a. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, aby niewywiązanie się przez skarżącą w 2020 r. z obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. było wynikiem rozprzestrzeniającej się epidemii spowodowanej COVID-19.

Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja Wójta Gminy Czerniewice zawiera lakoniczne uzasadnienie, co stanowi wadę w świetle wymogów ustanowionych w art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia i nie może to stanowić o niemożliwości merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. W decyzji organ I instancji wskazał prawidłową podstawę prawną do wydania decyzji w rozpatrywanym zakresie oraz opisano stan faktyczny sprawy. Ze stanowiska spółki nie wynika przy tym, aby w sprawie istniały jeszcze inne, istotne okoliczności faktyczne, które mogłyby mieć znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Również fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony nie stanowi o naruszeniu przepisu art. 8 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S.A. z siedzibą K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 9zf u.c.p.g., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 3.243 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, pomimo upływu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek osiągnięcia przez spółkę wymaganego poziomu recyklingu,

2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy tj. art. 105 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez organy I i II instancji umorzenia postępowania administracyjnego w obliczu przedawnienia wydania możliwości wydania decyzji wymierzającej stronie karę pieniężną za nieosiągnięcie przez spółkę wymaganego poziomu recyklingu w roku 2020.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż utrzymana na podstawie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji obejmująca karę pieniężną za nieosiągnięcie przez spółkę wymaganego poziomu recyklingu w roku 2020, została wydana w dniu 7 czerwca 2024 r., czyli po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego (2020), w którym spółka miała obowiązek osiągnięcia wymaganego poziom recyklingu. Zgodnie z art. 68 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Należy zatem przyjąć, że jest to termin przedawnienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wynikającej z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (odpowiednio: 3 lata licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek osiągnięcia danego poziomu recyklingu). Z powyższego wynika, że zobowiązanie do zapłaty kary za rok 2020 nie może już powstać, ponieważ organ nie doręczył spółce stosownej decyzji w terminie do 31 grudnia 2023 r.

Trzyletni termin przedawnienia do wydania i doręczenia stronie decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym powstał "obowiązek podatkowy". Obowiązek podatkowy na gruncie przepisów u.c.p.g. należy z kolei połączyć z obowiązkiem spółki do osiągnięcia w danym roku wymaganego prawem poziomu recyklingu. W rezultacie, trzyletni termin przedawnienia do wydania decyzji o wymierzeniu spółce kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu za rok 2020, upłynął w dniu 31 grudnia 2023 r. W tym terminie organ nie doręczył spółce decyzji, a zatem wobec przedawnienia do nałożenia kary postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić rozpoczęcie biegu trzyletniego terminu przedawnienia na wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej od dodatkowej przesłanki polegającej na powzięciu wiedzy przez organ o naruszeniu prawa, to znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisów. Jedynym elementem determinującym rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia jest powstanie obowiązku podatkowego (termin przedawnienia zaczyna biec od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy).

Pojęcie obowiązku podatkowego w kontekście przepisów u.c.p.g. w sposób naturalny wiąże się z kolei z powinnością spółki do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wymaganego poziomu recyklingu. Obowiązek ten rozliczany jest przez podmioty zobowiązane corocznie. Dopiero w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., organ może nałożyć na dany podmiot karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, która kreuje "zobowiązanie podatkowe" w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej. "Obowiązkiem podatkowym" w kontekście przepisów u.c.p.g. oraz ordynacji podatkowej jest natomiast powinność podmiotu odbierającego odpady do realizacji corocznego obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g.

W ocenie strony skarżącej powiązanie początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p. z "wiedzą" organu o naruszeniu prawa jest nietrafne także z tego powodu, że wówczas prawo do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną nigdy nie uległoby przedawnieniu, gdyby podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości nie złożył sprawozdania rocznego o realizacji obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. Bez sprawozdania rocznego, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. właściwy organ nie tylko nie posiadałby danych niezbędnych do wyliczenia kary pieniężnej, ale też nie wiedziałby czy doszło do naruszenia obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Możliwość ukarania podmiotu nie podlegałaby w praktyce przedawnieniu, albowiem - przy takim rozumieniu art. 68 § 1 o.p. - termin przedawnienia nigdy nie rozpocząłby biegu. Całkowita eliminacja przedawnienia wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną jest w sposób oczywisty niezgodna z celem ustawodawcy. Odwołując się w art. 9zf u.c.p.g. do przepisów Działu III Ordynacji podatkowej w zakresie kar pieniężnych ustawodawca zamierzał objąć administracyjne kary pieniężne także regulacją art. 68 § 1 o.p. przewidującym trzyletni termin przedawnienia do wydania decyzji, uzależniony od powstania obowiązku podatkowego, a nie od "wiedzy" organu o naruszeniu prawa.

W istocie sytuacja, w której organ nie posiada wiedzy niezbędnej do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną (w Ordynacji podatkowej: określającej zobowiązanie podatkowe), uregulowana została w § 2 art. 68 o.p. Przepis ten przewiduje dłuższy, pięcioletni termin przedawnienia w przypadku, w którym organ nie posiada niezbędnych danych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, jeżeli podatnik nie złożył deklaracji lub w deklaracji nie podał wszystkich danych niezbędnych do określenia zobowiązania podatkowego. Początek biegu terminu przedawnienia pozostaje jednak bez zmian - także pięcioletni termin przedawnienia do wydania decyzji określającej zobowiązanie podatkowe liczy się od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W przypadku braku danych do wydania decyzji określającej zobowiązanie podatkowe (karę pieniężną według u.c.p.g.) ustawodawca zdecydował się na wydłużenie terminu przedawnienia do 5 lat, nie zmieniając zasady, że początek biegu terminu przedawnienia uzależniony jest od powstania obowiązku podatkowego. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przyjęto rozwiązania, w którym bieg terminu przedawnienia do wydania decyzji administracyjnej określającej zobowiązanie podatkowe (wymierzającej karę pieniężną według u.c.p.g.) rozpoczyna się po "powzięciu wiedzy" organu o naruszeniu prawa.

Zdaniem skarżącej spółki nie ulega wątpliwości, że organ może powziąć wiedzę o naruszeniu prawa przez podmiot odbierający odpady od właścicieli po zapoznaniu się ze sprawozdaniem rocznym, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia do wymierzenia kary za nieosiągnięcie poziomu recyklingu jest błędne także dlatego, że w art. 9x ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca przewidział odrębne kary za naruszenie przepisów związanych z samym obowiązkiem złożenia sprawozdania, tj. karę za złożenie nierzetelnego sprawozdania (art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) i karę za złożenie sprawozdania po terminie (art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.). Należy zatem uznać, że dzień 31 stycznia danego roku kalendarzowego wyznacza początek biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych za wymienione wyżej naruszenia obowiązków złożenia sprawozdania. Powstający w tym dniu (31 stycznia każdego roku kalendarzowego) obowiązek określonego działania (w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej - obowiązek podatkowy) należy wiązać jedynie z obowiązkiem złożenia rzetelnego sprawozdania, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. Obowiązek osiągnięcia przez spółkę poziomu recyklingu za rok 2020 na podstawie art. 9g u.c.p.g. powstał natomiast w roku 2020. W rozumieniu art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 9zf u.c.p.g., obowiązek wyznaczający początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia powstał zatem w roku 2020. Zobowiązanie do zapłaty kary pieniężnej nałożonej za nieosiągnięcie przez spółkę poziomu recyklingu w roku 2020 nie powstało, skoro decyzja nakładająca karę nie została spółce doręczona w terminie do 31 grudnia 2023 r. Nie istnieje żaden powód, dla którego początek biegu terminu przedawnienia kary za nieosiągnięcie poziomu recyklingu należałoby łączyć z obowiązkiem składania przez spółkę sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., skoro są to dwa odmienne obowiązki, związane z odrębnymi terminami realizacji i odrębnymi karami za niewykonanie lub wykonanie nieprawidłowe.

Z uwagi na powyższe okoliczności strona skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej również jako: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w odpowiedzi na skargę wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie wspomnianego art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zaś pełnomocnik strony skarżącej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 lipca 2024 r., znak: KO.463.20.2024, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Czerniewice z dnia 7 czerwca 2024 r., znak: GKiM.7033.19.2023.MŁ, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 9g u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r., nadanym mocą art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579), podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art. 3b ust. 1 i 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) z dniem 31 grudnia 2020 r. przepisy u.c.p.g. zostały znowelizowane. Nowe brzmienie otrzymał m.in. art. 3b ust. 1 (na skutek nowelizacji nie obejmuje już roku 2020), dodano również przepis art. 3aa, mocą którego gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo (pkt 1). Uchylono przepis art. 3b ust. 2 u.c.p.g., zaś art. 3b ust. 3 u.c.p.g. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania osiągnięcia tych poziomów przez każdą gminę oraz przepisami Unii Europejskiej określającymi sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi.

Zgodnie z art. 6 ustawy nowelizującej do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875).

Biorąc pod uwagę treść powołanych powyżej przepisów, organy administracji trafnie przyjęły, że poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, a także sposób obliczania tych poziomów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167, dalej również jako: "rozporządzenie z 14 grudnia 2016 r."). Zgodnie z tabelą nr 1 powyższego rozporządzenia wymagany w roku 2020 poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło) wynosił 50%.

Stosownie do treści art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Jak natomiast stanowi przepis art. 9x ust. 3 u.c.p.g., karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe unormowania, w ocenie Sądu nie ma wątpliwości, iż strona skarżąca była zobowiązana do osiągnięcia przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych na poziomie 50 % w 2020 roku. Niewątpliwie również organ I instancji, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowo obliczyły, iż E. S.A. z siedzibą K. w 2020 roku osiągnęła poziom przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu w wysokości 4,46 %, brakujący poziom wynosił zaś 45,54 %. Stosując się do przepisów rozporządzenia z 14 grudnia 2016 r. organy trafnie ustaliły również, że brakująca masa odpadów, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, wyrażona w Mg wynosi 12,0111 Mg, co stanowiło podstawę do prawidłowego obliczenia wysokości kary pieniężnej przy uwzględnieniu stawki opłaty za składowanie zmieszanych odpadów komunalnych za 2020 rok (270,00 zł).

Zdaniem Sądu należy podzielić również argumentację organu II instancji odnośnie ewentualnego przedawnienia możliwości nałożenia na stronę skarżącą pieniężnej kary administracyjnej. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje kwestię przedawnienia kar pieniężnych poprzez odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej. Jak wynika bowiem z art. 9zf u.c.p.g., do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niewątpliwie wskazane odesłanie nie odnosi się wyłącznie do egzekucji wymagalnych kar pieniężnych, lecz dotyczy także postępowania administracyjnego o ich wymierzenie. Przepis art. 9zf u.c.p.g. używa bowiem ogólnego sformułowania: "do kar pieniężnych" bez dodatkowego wskazania, iż odesłanie dotyczy tylko kar już wymierzonych, wymagalnych, podlegających egzekucji. Tym samym do kar pieniężnych znajduje zastosowanie instytucja przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej.

Tę zaś instytucję przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 68 o.p., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2).

Należy przy tym podkreślić, że zobowiązania podatkowe przedawniają się, a terminy przedawnienia zależą od sposobu ich powstania. Z art. 21 § 1 o.p. wynikają dwa sposoby powstania zobowiązań. Pierwszy: z mocy prawa (por. art. 21 § 1 pkt 1 o.p.), poprzez wystąpienie określonego w przepisach prawa zdarzenia w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym (decyzja określająca jego wysokość ma charakter deklaratoryjny). Drugi: na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej zobowiązanie (decyzja ustalająca jego wysokość ma charakter konstytutywny) – por. art. 21 § 1 pkt 2 o.p. Wskazane w Ordynacji podatkowej terminy przedawnienia i sposoby powstania "zobowiązania podatkowego" odnieść należy do materialnoprawnej regulacji stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie tym przepisem jest wskazany już wyżej art.9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Nakładany decyzją administracyjną obowiązek pieniężny został w nim wprost określony jako kara pieniężna i tak, z woli prawodawcy, należy go kwalifikować. Podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.).

Z powyższego wynika, że dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe" (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 o.p.). Jest to zobowiązanie do zapłaty, na rzecz gminy, kary pieniężnej (pieniężnej sankcji za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy), w wysokości określonej w decyzji i w terminie wskazanym w przepisach ustawy. Źródłem jego powstania jest decyzja administracyjna. Nie powstaje ono zatem z mocy prawa. Nie ulega jednak wątpliwości, że wybrane jego elementy kształtują także przepisy prawa (sposób ustalenia wysokości kary i termin uiszczenia), to jednak bez wydania takiej decyzji administracyjnej, obowiązek zapłaty w ogóle nie istnieje (zob. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2024 r., sygn. II SA/Łd 1075/23; wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2024 r., sygn. II SA/Łd 385/24 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA")

Terminy przedawnienia z Ordynacji podatkowej mogą mieć odpowiednie zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.c.p.g., przez powiązanie ich z regulacją prawną zawartą w ustawie, określającą owe zdarzenie, którym w sprawie niniejszej jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Jest oczywistym, że warunkiem sine qua non powstania "obowiązku podatkowego" jest stwierdzenie wystąpienia takiego zdarzenia. Niewątpliwie jest to jednak warunek niewystarczający. Z przepisów u.c.p.g. wynika, że decyzje nakładające kary pieniężne są co do zasady efektem działań podejmowanych z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest zaś uwarunkowane od posiadania przez organ wiedzy o naruszeniu prawa.

W tej sytuacji organy administracji trafnie przyjęły, że trzyletni termin przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 68 § 1 o.p. rozpoczyna swój bieg od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. W konsekwencji odpowiednie stosowanie art. 68 § 1 o.p., na gruncie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ograniczyć należy do sytuacji, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał trzyletni termin do wymiaru kary, ale przed upływem tego terminu nie doręczył stronie decyzji I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko, należy podzielić argumentację przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w zaskarżonej decyzji, bowiem bazuje ona właśnie na tym stanowisku. Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła sprawozdanie roczne w 2021 roku (30 stycznia 2021 r., a skorygowała je 17 marca 2021 r.), to trzyletni termin przedawnienia rozpoczął swój bieg z końcem 2021 roku i upływał z dniem 31 grudnia 2024 r., tak jak przyjęły to organy administracji w niniejszej sprawie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem postępowanie nie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Organy trafnie wskazały również, że nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2020 r., o których stanowi art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszej sprawie waga naruszenia prawa, jak zasadnie przyjęło Kolegium, nie jest znikoma, jako że różnica pomiędzy osiągniętym poziomem recyklingu (4,46 %) a wymaganym poziomem recyklingu (50 %) wyniosła 45,54 %. Przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za nieosiągnięcie określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Jak stanowi art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o recyklingu, rozumie się przez to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do prac ziemnych. Recykling służy zmniejszaniu ilości odpadów i zużycia surowców naturalnych i staje się jedną z najistotniejszych metod ochrony środowiska we współczesnym świecie. Ochrona środowiska jest natomiast jednym z podstawowych zadań Państwa (art. 5 Konstytucji R.P.). W związku z tym, działając w zgodzie z Konstytucją, ustawodawca kreuje normy prawne pozwalające w jak największym zakresie realizować te cele. Omawiane regulacje służą zaś szeroko pojętej ochronie środowiska. Cele ochrony środowiska nie zostały jednak osiągnięte przez skarżącą spółkę w 2020 roku.

W rozważanym aspekcie Kolegium poprawnie zwróciło uwagę na znany mu z urzędu fakt (rozpatrywanie odwołań od decyzji wydanych przez organy innych gmin), iż spółka w 2020 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych również na terenie Gminy Ż., Gminy I. (za 2019 i 2020 rok), Gminy T., Gminy U. i Miasta T. (za 2018, 2019 i 2020 rok) Zresztą także i w kolejnych latach 2021 i 2022 strona skarżąca nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co jest Kolegium wiadome z urzędu (w Gminie U. za 2021 r., w Gminie T. za 2021 r. i 2022 r., w Gminie I. za 2022 r.). To zaś niewątpliwie oznacza, że naruszanie prawa przez spółkę ma charakter powtarzający się. Strona skarżąca zatem nie zaprzestała naruszania prawa.

Należy również podzielić przyjęte przez organy administracji stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Jak stanowi przywołany przepis, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organy administracji trafnie przyjęły także brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a więc w wypadku, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Należy podzielić ocenę, iż waga naruszenia prawa przez stronę skarżącą nie jest znikoma z uwagi na różnicę pomiędzy faktycznie osiągniętym, a wymaganym poziomem recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów. Spółka nie zaprzestała również naruszania prawa, nie osiągając wymaganego poziomu recyklingu także w latach kolejnych. Przepis art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. również nie może być zastosowany, bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usunięcie naruszenia prawa w roku 2020 jest niemożliwe. Strona, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, może wszak podejmować działania zamierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, ale działania te mogłoby przynieść skutek wyłącznie w przyszłości, a nie w minionym już roku 2020. W sprawie brak jest dowodów świadczących o aktywnym podejmowaniu przez spółkę w zakresie swoich kompetencji działań o charakterze edukacyjnym, czy zwiększających świadomość ekologiczną w zakresie postępowania z odpadami, co w szerszej perspektywie przyczyniłoby się do skuteczniejszej segregacji odpadów u źródła a tym samym zwiększenia możliwości ich recyklingu. Nadto w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o skorzystaniu przez spółkę z trybu przewidzianego w przywoływanym już wcześniej art. 6ka u.c.p.g. Jednocześnie zgodzić się trzeba z organem orzekającym, że sam fakt zawierania przez spółkę umów z właścicielami nieruchomości, zobowiązujących kontrahentów do selektywnego gromadzenia odpadów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, nie świadczy o podejmowaniu przez spółkę działań zmierzających do zwiększenia poziomu selektywnego gromadzenia odpadów przez kontrahentów.

Na uwzględnienie zasługuje również stanowisko Kolegium, iż w stanie faktycznym sprawy, nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 189e k.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło w skutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Bezspornie spółka poza powołaniem się na stan epidemii wirusa SARS-CoV-2 w roku 2020 nie przywołała żadnych konkretnych okoliczności, uniemożliwiających jej osiągnięcie wymaganego przez ustawodawcę 50% poziomu recyklingu. Twierdzenia strony skarżącej w tym zakresie pozostają więc w istocie gołosłowne.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc