Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 365/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit a), art 200, art 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 512 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 553
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] Oddział w [...] na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy złożenia dokumentacji osobowej i płacowej na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] Oddział w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych (dalej: "organ") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie złożenia dokumentacji osobowej i płacowej Fotograficznej Spółdzielni Pracy "[...]" na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] Oddział w [...] (dalej: "ZUS Oddział w [...]", "strona skarżąca") zwrócił się o wszczęcie postępowania w celu zabezpieczenia dokumentacji płacowej Fotograficznej Spółdzielni Pracy "[...]" w [...] (dalej: FSP "[...]", "Spółdzielnia"), która częściowo znalazła się w posiadaniu Oddziału ZUS w [...]. Dokumentacja została złożona w Oddziale przez J. K. wraz z wnioskiem o ponowne ustalenie kapitału początkowego. Akta zostały zabrane przez J. K. z piwnicy znajdującej się przy ul. [...] w [...], w przeszłości wynajmowanej przez FSP "[...]". W związku z zamiarem udokumentowania wysokości wynagrodzenia ww. dostarczyła do Oddziału ZUS w [...] listy płac dotyczące wielu osób, których później nie odebrała.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych stwierdził brak przesłanek do zabezpieczenia dokumentacji wytworzonej przez FSP "[...]" poprzez wydanie decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej na przechowanie we wskazanym archiwum państwowym. Jako podmiot właściwy w sprawie zabezpieczenia tej dokumentacji wskazał Krajową Radę Spółdzielczą.

Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. ZUS Oddział w [...] wystąpił do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania złożenia dokumentacji w postaci akt osobowych pracowników, kart wynagrodzeń oraz list płac pozostałych po zlikwidowanej FSP "[...]" na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym w trybie art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2019 r., poz. 553 ze zm.), dalej: "u.n.z.a.".

W uzasadnieniu wniosku ZUS Odział w [...] przedstawił ustalenia dotyczące aktualnego stanu organizacyjno-prawnego spółdzielni, poczynione w wyniku korespondencji z Sądem Rejonowym [...] w [...]. Wskazał również, że dokumentacja znajduje się w złym stanie, a zaistnienie przesłanki zagrożenia zniszczenia dokumentacji nie ogranicza się do wpływu czynników atmosferycznych i bezprawnego działania osób trzecich. Poinformował też, że Krajowa Rada Spółdzielcza odmówiła przejęcia przedmiotowej dokumentacji. Przychylił się jednocześnie do argumentacji Krajowej Rady Spółdzielczej, że przepisy obligują ten organ do przejmowania dokumentacji spółdzielni wyłącznie od likwidatora lub syndyka masy upadłości.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej korespondencji, że archiwa państwowe nie są właściwe do zabezpieczania dokumentacji pracowniczej wytworzonej przez spółdzielnie. Wskazał również, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie przejęcia i zabezpieczenia akt FSP "[...]" w trybie art. 51z ust. 1 u.n.z.a.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. ZUS Oddział w [...] podtrzymał żądanie wyrażone we wniosku z dnia [...] października 2018 r., wnosząc o sformułowanie odmowy uwzględnienia wniosku zgodnie z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz o udzielenie informacji o przysługującym środku odwoławczym.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym ze względu na brak uzasadnionych prawnie przesłanek do podjęcia działań w trybie art. 51z u.z.n.a., w tym do wszczęcia postępowania w sprawie, a w konsekwencji wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji FSP "[...]" we wskazanym archiwum państwowym.

Na skutek skargi ZUS Oddział w [...] na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 744/19 uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że strona skarżąca we wniosku z dnia [...] października 2018 r. domagała się od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 51z u.z.n.a., a więc wskazała podstawę materialnoprawną żądania. Organ w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do tego przepisu uznając, że nie może on mieć zastosowania. Stwierdził, że "brak jest uzasadnionych prawnie przesłanek" do wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji we wskazanym archiwum państwowym. W istocie więc organ odmówił wydania pozytywnej dla strony decyzji uwzględniającej jej żądanie, nadając tej odmowie formę rozstrzygnięcia procesowego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ dokonał zatem merytorycznej oceny żądania objętego wnioskiem w formie procesowej, co stanowi o naruszeniu art. 61a k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd wskazał, że organ rozpatrując ponownie sprawę weźmie pod uwagę treść art. 104 § 1 i 2 k.p.a., które to przepisy określają formę załatwienia sprawy administracyjnej.

Ponownie rozpoznając wniosek ZUS Odział w [...] z dnia [...] października 2018 r., zgodnie z art. 51z ust. 2 u.z.n.a., Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o dokonanie w jego imieniu oceny dokumentacji w miejscu, w którym się ona znajduje. Ekspertyzą objęto całość dokumentacji FSP "[...]", a nie jedynie część, która została złożona w ZUS.

AP w [...] przeprowadziło w dniach [...] i [...] października 2019 r. ocenę dokumentacji będącej przedmiotem wniosku. Podczas ekspertyzy ustalono, że przedmiotową dokumentację stanowią akta osobowe i płacowe pracowników FSP "[...]" w [...] z lat 1953-1994, z których ok. 10-11 m.b. przechowywanych jest przez J. K., a ok. 2,5 m.b. przez ZUS Oddział w [...]. Stan dokumentacji oceniono jako bardzo zły, a warunki jej przechowywania w obu lokalizacjach jako nieodpowiednie dla akt. Dokumentacja jest nieuporządkowana, stwierdzono jej zawilgocenie, zagrzybienie i uszkodzenie przez owady.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 51z ust. 1 u.z.n.a. w związku z art. 104 k.p.a., Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych odmówił złożenia dokumentacji osobowej i płacowej Fotograficznej Spółdzielni Pracy "[...]" na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym.

Organ wskazał, że zastosowanie trybu przejęcia dokumentacji osobowej i płacowej, przewidzianego w art. 51z u.z.n.a., wymaga łącznego zaistnienia następujących przesłanek: pracodawca, który wytworzył dokumentację, został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; dokumentacja w miejscu jej obecnego składowania jest zagrożona zniszczeniem, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich; brak jest podstaw prawnych do przekazania dokumentacji innemu podmiotowi na dalsze przechowywanie.

Niezaistnienie którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza wydanie decyzji w sprawie złożenia dokumentacji na przechowanie w archiwum państwowym.

Jak wynika z ustaleń ZUS, w tym informacji Sądu Rejonowego [...] w [...], FSP "[...]" - wpisana do rejestru spółdzielczego nr [...] - do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyła skutecznego wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego i nie została przerejestrowana do tego rejestru. Z powyższych względów, stosownie do treści art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1924), FSP "[...]" w [...] uznaje się za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Wykreślenie, o którym mowa w ww. przepisie, dotyczy wykreślenia z dotychczasowego rejestru, tj. z rejestru spółdzielni i ich związków, a zatem nie można uznać, że została spełniona przesłanka wykreślenia wytwórcy dokumentacji z Krajowego Rejestru Sądowego. FSP "[...]" nie została bowiem wykreślona z KRS, gdyż nigdy nie została do niego wpisana. Potwierdził to również ZUS we wniosku z dnia [...] października 2018 r.

Dalej organ wskazał, że ekspertyza dokumentacji przeprowadzona przez AP w [...] wykazała, że dokumentacja przechowywana przez J. K. złożona została na strychu usytuowanym nad pomieszczeniem gospodarczym, poza częścią mieszkalną. Dokumentacja przechowywana jest w workach, złożonych bezpośrednio na podłodze, w skrajnie nieodpowiednich warunkach. Pomieszczenie jest mocno zawilgocone, występują w nim skrajnie różne warunki atmosferyczne. Pozostała część dokumentacji Spółdzielni, będąca w dyspozycji ZUS, przechowywana jest w pudłach umieszczonych na podłodze w garażu, bezpośrednio pod umywalką i w sąsiedztwie instalacji CO. Warunki przechowywania są nieodpowiednie dla akt. Z powyższego wynika, że w obecnym miejscu złożenia dokumentacji FSP "[...]", ze względu na nieodpowiednie warunki, dokumentacja może być zagrożona zniszczeniem.

Organ zaznaczył, że u.z.n.a. przewiduje odmienny sposób zabezpieczania dokumentacji spółdzielni niż obowiązujący w przypadku pozostałych pracodawców. Ustawodawca w rozdziale 4a ww. ustawy wyłączył spółdzielnie i organizacje spółdzielcze spod ogólnych zasad postępowania z dokumentacją osobową i płacową zlikwidowanych pracodawców, osobno regulując kwestie przechowywania wytworzonej przez nie dokumentacji pracowniczej w art. 51ab. Przepis ten ma charakter generalny i nie zawiera wykluczeń oraz wyjątków umożliwiających zobowiązywanie podmiotów innych niż wymienione w nim związki rewizyjne oraz Krajowa Rada Spółdzielcza do przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej zlikwidowanych spółdzielni. Zatem wydanie decyzji nakazującej złożenie na przechowanie we wskazanym archiwum państwowym dokumentacji osobowej i płacowej wytworzonej przez FSP "[...]" stanowiłoby naruszenie art. 51ab u.z.n.a. i skutkowałoby wydatkowaniem środków publicznych bez podstawy prawnej.

Organ powołał również § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych (Dz. U. Nr 47, poz. 248). Wskazał przy tym, że art. 51ab u.z.n.a. oraz przepisy ww. rozporządzenia stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 51z u.z.n.a. i jako takie wyłączają stosowanie tej ostatniej normy w odniesieniu do likwidowanych spółdzielni.

Zdaniem organu, przyjęcie powoływanej przez ZUS zawężającej interpretacji ww. przepisów rozporządzenia, ograniczającej ich zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy miało miejsce postępowanie likwidacyjne lub upadłościowe, nie może być uznane za uzasadnione. Zgodnie z generalną regulacją art. 51ab u.z.n.a. dokumentacja osobowo-płacowa wytworzona przez zlikwidowaną spółdzielnię powinna zostać zabezpieczona przez podmiot do tego uprawniony, tj. przez związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą. Brak likwidatora spółdzielni nie może uzasadniać przenoszenia obciążeń związanych z zabezpieczeniem wytworzonej przez nią dokumentacji na podmiot niewskazany w ustawie jako właściwy do przechowywania akt zlikwidowanych spółdzielni i organizacji spółdzielczych. Nie można zatem uznać, że w przypadku dokumentacji FSP "[...]" brak jest podstaw prawnych do przekazania jej innemu podmiotowi do dalszego przechowywania.

Mając powyższe na względzie organu stwierdził, że spełniona została jedynie jedna spośród trzech przesłanek wymienionych w art. 51z ust. 1 u.z.n.a. - warunki przechowywania dokumentacji, w miejscach, w których się ona obecnie znajduje, nie spełniają norm przechowywania tego typu akt określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców (Dz. U. Nr 32, poz. 284), przez co dokumentacja może być narażona na zniszczenie (choć w przypadku ZUS zagrożenie można byłoby łatwo ograniczyć). Nie zostały natomiast spełnione pozostałe przesłanki z ww. przepisu, zatem brak było podstaw do wydania wnioskowanej decyzji.

Pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. ZUS Oddział w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] grudnia 2019 r. zarzucając naruszenie:

a) art. 51z ust. 1 u.z.n.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w wyniku błędnego ustalenia, że nie została spełniona przesłanka wykreślenia Fotograficznej Spółdzielni Pracy "[...]" z Krajowego Rejestru Sądowego,

b) art. 51 ab u.z.n.a. w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane przepisy stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 51z u.z.n.a., i jako takie wyłączają jego zastosowanie w przypadku spółdzielni, które zostały wykreślone z rejestru w trybie art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym,

c) art. 9 ust. 2a ww. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym poprzez jego niezastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi wskazano, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nieprawidłowo ocenił, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka wykreślenia FSP "[...]" z Krajowego Rejestru Sądowego. Zgodnie z 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do KRS (również spółdzielnie), które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Tym samym FSP "[...]" w [...], zgodnie z informacją uzyskaną z Sądu Rejonowego [...] w [...],[...] Wydział [...] - KRS z dnia [...] grudnia 2016 r., w świetle art. 9 ust.2a ww. ustawy, jest traktowana jako podmiot wykreślony z dniem 1 stycznia 2016 r.

Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie zaistniała także kolejna przesłanka, tj. brak podstaw prawnych do przekazania dokumentacji FSP "[...]" do dalszego przechowywania innemu podmiotowi. Przepisy § 1 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. oraz art. 133 i art. 136 ustawy Prawo spółdzielcze wskazują bowiem ściśle określone sytuacje, w których związek rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza zobowiązana jest przyjąć lub wskazać podmiot odpowiedzialny za przyjęcie dokumentacji na przechowanie, jednocześnie ograniczając ten obowiązek do sytuacji przyjęcia dokumentacji od likwidatora spółdzielni lub syndyka masy upadłości, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Oznacza to, że nie znajduje zastosowania art. 51ab u.z.n.a.

Strona skarżąca podkreśliła, że wyniki przeprowadzonej przez Archiwum Państwowe ekspertyzy wskazują bezsprzecznie na zagrożenie zniszczenia dokumentacji osobowej i płacowej Fotograficznej Spółdzielni Pracy "[...]".

Zatem, wbrew stanowisku Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, w niniejszej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki konieczne do złożenia dokumentacji osobowej i płacowej Spółdzielni na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym na podstawie art. 51z ust. 1 i 5 u.z.n.a.

Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że zaistniały stan, kiedy to zarówno Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, jak i Krajowa Rada Spółdzielcza, odmawiają przejęcia i zabezpieczenia zagrożonej zniszczeniem dokumentacji FSP "[...]", godzi w prawa byłych pracowników Spółdzielni, którzy mają interes w pozyskaniu dokumentów płacowych z okresu zatrudnienia, celem dochodzenia należnych im roszczeń w sprawach z zakresu świadczeń ubezpieczeniowych. Wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów winna w większym stopniu uwzględniać cel regulacji wynikającej z art. 51z u.z.n.a., który przyznaje szczególne kompetencje Naczelnemu Dyrektorowi Archiwów Państwowych realizując ogólną ideę uzasadniającą utworzenie i gospodarowanie narodowym zasobem archiwalnym. Nadanie właściwego znaczenia przepisom ustawy winno uwzględniać zasadę wynikającą z art. 2 u.z.n.a. zgodnie z którym, narodowy zasób archiwalny służy nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli. Ponadto właśnie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych ma możliwość ściągnięcia od osób zobowiązanych, na drodze egzekucji administracyjnej, kosztów przejęcia, zewidencjonowania, przechowania i konserwacji dokumentacji przez archiwa państwowe na podstawie art. 51z ust. 5 i 6 w związku z art. 51p ust. 7-9 u.z.n.a., co podważa tę część argumentacji zaskarżonej decyzji, która wskazuje na element ochrony środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie złożenia dokumentacji osobowej i płacowej Fotograficznej Spółdzielni Pracy "[...]" na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51z ust. 1 i ust. 2 u.z.n.a. Zgodnie z treścią tego przepisu Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Przed wydaniem powyższej decyzji organ dokonuje oceny dokumentacji w miejscu, w którym się ona znajduje.

Przepis ten reguluje sytuację, w której pracodawca wytworzył podlegającą przechowywaniu przez określony czas dokumentację pracowniczą, a przed upływem tego czasu został wykreślony z ww. rejestru lub ewidencji i nie wywiązał się z obowiązku zapewnienia przechowywania tej dokumentacji do końca przewidzianego przez prawo okresu jej przechowywania. Tym samym regulacja ta odnosi się do wyjątkowej sytuacji, w której pracodawca przed wykreśleniem z rejestru lub ewidencji, a więc w czasie kiedy funkcjonował jeszcze jako podmiot prawa, nie zapewnił dalszego przechowywania wytworzonych dokumentów pracowniczych. W takiej sytuacji przepis ów przewiduje uprawnienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do wydania - w ramach uznania administracyjnego - decyzji nakazującej złożenie dokumentacji wytworzonej przez takiego pracodawcę na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym.

Możliwość wydania takiej decyzji uzależniona jest od kumulatywnego wystąpienia następujących przesłanek: 1) wykreślenia pracodawcy z właściwego rejestru; 2) istnienia zagrożenia zniszczenia dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich; 3) braku podstaw prawnych do przekazania tej dokumentacji innemu podmiotowi do dalszego przechowywania.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż spełniona została druga spośród ww. przesłanek, bowiem ekspertyza przeprowadzona przez Archiwum Państwowe w [...] w dniach [...] i [...] października 2019 r. wykazała, że dokumentacja obejmująca akta osobowe i płacowe pracowników FSP "[...]" w [...] z lat 1953-1994 znajduje się w bardzo złym stanie, a warunki jej przechowywania (w obu lokalizacjach) są nieodpowiednie dla akt. Dokumentacja jest nieuporządkowana, stwierdzono jej zawilgocenie, zagrzybienie i uszkodzenie przez owady (k. 106 i nast. akt admin.).

Spór dotyczy natomiast wystąpienia pierwszej i trzeciej przesłanki, przy czym Sąd nie podziela argumentacji Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki te nie zostały spełnione.

Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego [...] w [...][...] Wydział [...] KRS z dnia [...] grudnia 2016 r. (KRS [...]), Fotograficzna Spółdzielnia Pracy "[...]" w [...], wpisana do rejestru spółdzielczego nr [...], do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyła skutecznego wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego i nie została przerejestrowana do tego rejestru. Stąd, stosownie do treści art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, FSP "[...]" w [...][...] uznano za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r., co jest jednoznaczne z ustaniem osobowości prawnej Spółdzielni. Powyższy skutek nastąpił z mocy prawa. Sąd wskazał jednocześnie, że w chwili wykreślenia z rejestru FSP "[...]" nie posiadała organów uprawnionych do reprezentacji (zarząd, likwidator).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko ZUS, że jakkolwiek FSP "[...]" była wpisana do rejestru spółdzielczego i nie została nigdy zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym, to jednak powinna być traktowana jako podmiot wykreślony z KRS na mocy art. 9 ust. 2a zd. pierwsze ww. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Przepis ten stanowi, że podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Niewątpliwie skutek w postaci wykreślenia FSP "[...]" z rejestru nastąpił, co przemawia za przyjęciem domniemania prawnego, że omawiana przesłanka z art. 51z ust. 1 u.z.n.a. (wykreślenie pracodawcy z właściwego rejestru) została spełniona.

Odnośnie trzeciej z ww. przesłanek wskazać należy, że podstawą prawną do przechowywania dokumentacji, która uniemożliwia wydanie decyzji określonej w art. 51z ust. 1 ustawy, jest umowa przechowania zawarta przez byłego pracodawcę z przedsiębiorcą uprawnionym do prowadzenia działalności polegającej na przechowywaniu akt osobowo-płacowych. Jeśli taka umowa jest zawarta, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie może podjąć decyzji, o której stanowi powyższy przepis. Takiej decyzji nie można podjąć w szczególności wtedy, gdy po przejęciu akt przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia działalności przechowalniczej lub też został zlikwidowany (vide: M. Konstankiewicz, A. Niewęgłowski, Narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz, WK 2016, uwaga 4 do art. 51z). Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby pracodawca (FSP "[...]") zawarł umowę przechowania wytworzonej przez niego dokumentacji pracowniczej.

Niezależnie od powyższego, Sąd nie podziela stanowiska Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, zgodnie z którym przepisy art. 51ab u.z.n.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 51z u.z.n.a. i jako takie wyłączają stosowanie tej ostatniej normy w odniesieniu do likwidowanych spółdzielni.

Zgodnie z art. 51ab u.z.n.a. związki rewizyjne zrzeszające spółdzielnie oraz Krajowa Rada Spółdzielcza przechowują dokumentację wytworzoną przez zlikwidowane spółdzielnie i organizacje spółdzielcze w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 129 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r., poz. 1285 ze zm.). Powołany przepis odnosi się do działalności w zakresie przechowywania dokumentacji pracodawców - zlikwidowanych spółdzielni - przez ww. podmioty w ściśle określonych przypadkach i nie wyłącza stosowania art. 51z ust. 1 u.z.n.a. w sytuacjach nieuregulowanych w ww. przepisach.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 129 Prawa spółdzielczego wydane zostało ww. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych. Przepisy tego rozporządzenia w istotny sposób zawężają obowiązek związku rewizyjnego bądź Krajowej Rady Spółdzielczej przyjęcia dokumentów do ściśle określonych stanów faktycznych wymienionych w tym rozporządzeniu.

Przepis § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że likwidator spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych przechowuje i odpowiednio zabezpiecza księgi i dokumenty tych podmiotów, a po uporządkowaniu tej dokumentacji, stosownie do zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji obowiązujących w danej spółdzielni oraz organizacji spółdzielczej, przekazuje: 1) materiały archiwalne - właściwej jednostce państwowej sieci archiwalnej wskazanej decyzją Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, 2) dokumentację niearchiwalną, której okres przechowywania jeszcze nie upłynął - związkowi rewizyjnemu, w którym była zrzeszona spółdzielnia lub organizacja spółdzielcza, a jeżeli takiego związku nie ma lub w razie jego likwidacji - Krajowej Radzie Spółdzielczej.

Przepisy ww. rozporządzenia stosuje się do przechowywania ksiąg i dokumentów spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych, których wykreślenie z rejestru następuje w trybie art. 133 lub art. 136 Prawa spółdzielczego (§ 4 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 133 Prawa spółdzielczego, jeżeli ze sprawozdania finansowego sporządzonego przez zarząd lub przez likwidatora wynika, że majątek spółdzielni, która zaprzestała swej działalności, nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Krajowej Rady Spółdzielczej zarządzi wykreślenie spółdzielni z Krajowego Rejestru Sądowego, zawiadamiając o tym wierzycieli i Krajową Radę Spółdzielczą. W takim wypadku nie przeprowadza się postępowania upadłościowego.

Przepis art. 136 ww. ustawy stanowi natomiast, że po ukończeniu postępowania upadłościowego syndyk upadłości zgłosi do sądu rejestrowego wniosek o wykreślenie spółdzielni z Krajowego Rejestru Sądowego.

Treść powołanych wyżej przepisów wskazuje zatem sytuacje, w których związek rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza zobowiązana jest przyjąć lub wskazać podmiot odpowiedzialny za przyjęcie dokumentacji na odpłatne przechowanie, jednocześnie ograniczając ten obowiązek do sytuacji przyjęcia dokumentacji od likwidatora spółdzielni lub syndyka masy upadłości w toku postępowania likwidacyjnego bądź upadłościowego lub po formalnym ich zakończeniu. Przepisy rozporządzenia nie obligują ww. podmiotów do przyjęcia dokumentacji zlikwidowanej spółdzielni od innych podmiotów i w innych okolicznościach niż określone w ww. rozporządzeniu.

Jak już wyżej wskazano, do wykreślenia FSP "[...]" z właściwego rejestru doszło z mocy samego prawa. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie likwidacyjne bądź upadłościowe było prowadzone i zakończone, a w szczególności aby likwidator bądź syndyk masy upadłości zapewnił dalsze przechowywanie dokumentów pracowniczych Spółdzielni (wskazuje się natomiast, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2003 r. sygn. akt [...] dla FSP "[...]" został ustanowiony kurator, którego mandat wygasł - pismo ZUS z dnia [...] listopada 2016 r.). Brak jest zatem podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że przepisy art. 51ab u.z.n.a. oraz ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. znajdują zastosowanie do omawianego przypadku.

Konkludując stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych wszystkie przesłanki z art. 51z ust. 1 u.z.n.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i wyda rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego biorąc pod rozwagę interes społeczny przejawiający się w potrzebie zabezpieczenia dokumentacji byłych pracowników FSP "[...]" mogącej stanowić podstawę dochodzenia ewentualnych roszczeń w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.