Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 217/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 §1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 79 ust. 4, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 72 ust. 1 i 4, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1762
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Wadowice Górne z dnia 4 listopada 2022 r. nr XXXVII/259/2022 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Funduszu Zdrowotnego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wadowice Górne I. stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie: § 1 ust. 3, § 2 ust. 1, § 7 ust. 1, § 9 a także co do punktu 4 w części B. Załącznika nr 1 do Regulaminu Funduszu Zdrowotnego dla nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wadowice Górne oraz oświadczenia dotyczącego odpowiedzialności karnych z art. 233 § 1 Kodeksu karnego w Załączniku nr 2 do tego Regulaminu; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy Wadowice Górne na rzecz skarżącego Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego; IV. odstępuje od zasądzenia pozostałej części kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda" lub "strona skarżąca") jest uchwała Nr XXXVII/259/2022 Rady Gminy Wadowice Górne (dalej zwana: "Radą" lub "organem") z dnia 4 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Funduszu Zdrowotnego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wadowice Górne (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2022 r. poz. 4634).

Kwestionowana uchwała została wydana w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 72 ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 z późn. zm.; dalej zwana: "ustawą" lub "Kartą Nauczyciela") i po uzyskaniu opinii związków zawodowych. Zgodnie z jej postanowieniami, regulamin, o którym mowa stanowi załącznik do uchwały, zaś uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Wadowice Górne.

Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył Wojewoda, zastępowany przez radcę prawnego, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, uzasadniając skargę zawarciem w treści uchwały i jej załączników postanowień niemieszczących się w ustawowych kompetencjach Rady Gminy wynikających z art. 72 ustawy Karta Nauczyciela.

Wojewoda podniósł, że w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały stanowiącego przedmiotowy Regulamin, wprowadzono definicję pojęcia nauczyciel, co w jego ocenie stanowi niedopuszczalną modyfikację definicji już raz zdefiniowanej w akcie wyższego rzędu, tj. w ustawie Karta Nauczyciela (art. 3 pkt 1 ustawy). Wskazał, że art. 72 ust. 1 ustawy nie zawiera upoważnienia do formułowania definicji ustalającej znaczenie określonych określeń ustawowych i jest to wbrew § 149 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), wedle którego, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie tworzy się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Jak podkreślił, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na przetwarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Jak kolejno zwrócił uwagę Wojewoda, z analizy art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika, że w zakresie delegacji ustawowej nie mieści się kompetencja dla rady do ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia w ramach objętej nim pomocy zdrowotnej, a co znalazło się w § 2 ust. 1-2 załącznika do uchwały. W ocenie Wojewody, również powiązanie ww. uprawnienia z wymiarem zatrudnienia w szkołach i placówkach wykracza poza delegację ustawową, bowiem prawo do świadczeń jest związane jedynie z wykonywaniem zawodu nauczyciela. W związku z powyższym zapisy § 2 ust. 1-2 regulaminu stanowią nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawowego, tj. art. 72 ust. 4 Karty Nauczyciela.

Wojewoda podniósł także, że z przekroczeniem delegacji ustawowej, w § 7 ust. 1, ust. 2 Regulaminu oraz w załącznikach nr 1, nr 2 do Regulaminu, Rada wymieniła dokumenty wymagane do złożenia wniosku o przyznanie pomocy zdrowotnej oraz określiła wzór wniosku oraz oświadczenia o dochodach. W ocenie Wojewody, delegacja zawarta w art. 72 ustawy nie daje podstaw do wprowadzania normatywnej treści wniosku oraz wzoru oświadczenia o dochodach z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, jak również obowiązku składania oświadczenia o dochodach, obowiązku przedkładania faktur, rachunków dotyczących kosztów leczenia czy też zaświadczeń lekarskich potwierdzających fakt istnienia choroby i jej leczenia. Wymóg załączenia do wniosku dokumentów wymienionych w § 7 ust. 2 pkt 1-3 Regulaminu w połączeniu z zapisem, że wnioski niekompletne bez wymaganej dokumentacji nie podlegają rozpatrzeniu, nie znajduje umocowania do wydania aktu prawa miejscowego w ramach ww. art. 72 ustawy. Powyższe stanowi, że Rada nienależnie przyznała sobie prawo do tworzenia specjalnej procedury przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli. Ponadto, zdaniem Wojewody, opatrzenie oświadczenia o dochodach klauzulą o ponoszeniu odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań stoi w sprzeczności z intencją ustawodawcy wyrażoną w Karcie Nauczyciela. Jak wyjaśnił, warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Tymczasem przepisy ustawy nie przewidują takiej możliwości.

W dalszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę, że zawarcie we wzorze wniosku o przyznanie pomocy zdrowotnej (załącznik nr 1 do regulaminu) zapisu o treści: "Opinia Komisji ds. Funduszu Zdrowotnego nauczycieli i proponowana wysokość pomocy finansowej" wskazuje, że przyznanie świadczenia będzie się odbywać przy udziale specjalnie utworzonego na ta okoliczność organu wewnętrznego, co także wykracza poza ramy delegacji ustawowej zawartej w analizowanym przepisie, dającej jedynie uprawnienie do określenia warunków i zasad przyznawania pomocy (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1225/09).

Ponadto Wojewoda podniósł, że w § 1 ust. 2 pkt 2, § 3 - § 5 określono odpowiednio: zakres przedmiotowy Regulaminu, tj. "regulamin określa dokumenty wymagane (...)" oraz kwestie dotyczące dysponenta funduszu zdrowotnego, które to uregulowania nie wchodzą w zakres rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej oraz warunków i sposobu ich przyznania. Podobnie zapisy zawarte w ramach § 8 - § 9, tj. łączna kwota przyznanych w danym roku środków finansowych w ramach pomocy zdrowotnej nie może przekroczyć kwoty funduszu zdrowotnego oraz że niewykorzystane w danym roku środki finansowe nie przechodzą na kolejny rok, w ocenie strony skarżącej, nie powinny się znaleźć w treści przedmiotowego Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Wadowice Górne, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że definicja nauczyciela nie została zmieniona w § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały, bowiem wskazane uregulowanie nie definiuje pojęcia nauczyciel, lecz określa do jakich nauczycieli uchwała ma zastosowanie w kontekście wymiaru zatrudnienia. Jak zaznaczył organ, zgodnie z art. 91b ust. 1 ustawy, "do nauczyciela zatrudnionego w wymiarze niższym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć nie stosuje się przepisów art. 54 ust. 5, art. 72 i art. 86-90". Zdaniem Rady, nie jest zatem uzasadniony zarzut modyfikacji definicji ustawowej. Uchwała zgodnie z art. 91b ust. 1 Karty Nauczyciela określa, że ma zastosowanie do nauczycieli zatrudnionych w wymiarze nie niższym niż ½ h etatu. Uchwała w § 2 ust. 1 pkt 1-2 nie zawęża więc kręgu osób uprawnionych do korzystania z funduszu zdrowotnego i nie uszczupla uprawnień wynikających z ustawy.

Kolejno organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 72 ustawy, organy prowadzące szkoły określają rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. W ocenie organu nie jest zatem trafne twierdzenie, że Rada Gminy działała poza swoimi kompetencjami i przyznała sobie prawo do stworzenia specjalnej procedury. Jest oczywiste, że w sprawie przyznania pomocy organ powinien dysponować informacjami i danymi, niezbędnymi i zarazem pozwalającymi na ocenę zasadności wniosku. Temu właśnie może służyć ujednolicenie wymagań w tym zakresie poprzez zastosowanie wzorów niektórych składanych dokumentów.

Jak dalej wskazał organ, postępowanie prowadzone w sprawie przyznania pomocy jest pośrednio postępowaniem prowadzonym na podstawie ustawy. Ponadto nawet jeśli taki pogląd nie jest do zaakceptowania, to złożenie oświadczenia fałszywego przez wnioskodawcę nie doprowadzi do popełnienia przestępstwa z art. 233 Kodeksu karnego, a w związku z tym wprowadzenie tej klauzuli do załącznika nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Organ podniósł również, że Regulamin nie powołuje żadnej Komisji ds. Funduszu Zdrowotnego, a zawarcie sformułowania w załączniku o jej istnieniu stanowi jedynie możliwość dodatkowej oceny wniosku i wyrażenia takiej opinii. Jak wyjaśnił organ, sposób i zakres wyrażania opinii zależy od dyrektora szkoły. To dyrektor szkoły zgodnie z załącznikiem (bo w treści Regulaminu takiego obowiązku nie ma) zdecyduje w jaki sposób zostanie przedstawiona opinia. Ponadto brak opinii i jej treść nie są wiążące dla organu. Nadto uchwała nie zawiera żadnych postanowień, z których wynikałoby, że złożenie wniosku i załączników nie według wzorów określonych uchwałą będzie podstawą ich nierozpoznania lub odmowy przyznania pomocy.

Końcowo organ wskazał, że § 1 ust. 2 pkt 2, § 3 - § 5 oraz § 8 i § 9 zawierają się w pojęciu sposobu przyznania pomocy, określając ogólne ograniczenia jej wysokości oraz podmioty zarządzające prowadzonymi procedurami w zakresie składanych wniosków.

Podsumowując organ stwierdził, że uchwała nie narusza porządku prawnego. Wskutek jej zapisów żaden z uprawnionych nauczycieli nie jest pozbawiony lub ograniczony w pomocy, a zapisy dotyczące zarządzania środkami i procedurami rozpoznania wniosków czy też ograniczające fundusz nic w tym zakresie nie zmieniają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą § 2 art. 1 tej ustawy powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania procedury.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 20239 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gminy, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Samo pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z mocą art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, teza 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, w tym przekroczenie delegacji ustawowej, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W ocenie Sądu skarga była zasadna jedynie w części a zakwestionowane przez Sąd jej zapisy nie rzutują na konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały, gdyż w pozostałym zakresie może ona funkcjonować w obrocie prawnym bez uszczerbku dla swej istoty.

Podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 72 ust. 1 i 4 Karty Nauczyciela w związku z art. 91d pkt 1 tej ustawy. Stosownie do art. 72 ust. 1 niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Z ust. 4 wynika, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1, zachowują nauczyciele po przejściu na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne bez względu na datę przejścia na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne. Z kolei przepis art. 91b ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi, że do nauczyciela zatrudnionego w wymiarze niższym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć nie stosuje się przepisów (...), m.in. art. 72.

Definicja ustawowa pojęcia "nauczyciel" została zawarta w art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, który wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia – rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1. Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela ustawie podlegają nauczyciele zatrudnieni w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (pkt 1), okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych oraz schroniskach dla nieletnich działających na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o wspieraniu i resocjalizacji nieletnich (pkt 2), publicznych kolegiach pracowników służb społecznych (pkt 4).

Sformułowanie § 1 ust. 3 Regulaminu – Załącznika nr 1 do uchwały i użycie w nim zwrotu "ilekroć w niniejszym regulaminie jest mowa o nauczycielu należy przez to rozumieć" nie pozostawia wątpliwości, że jest to definicja stworzona na użytek uchwały. Zgodnie z zakwestionowanym unormowaniem pod pojęciem nauczyciela należy rozumieć:

1) nauczycieli zatrudnionych w wymiarze nie niższym niż ½ etatu w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wadowice Górne,

2) nauczycieli wymienionych w § 1 ust. 3 pkt 1 po przejściu na emeryturę, rentę lub na nauczycielskie świadczenie kompensacyjne.

Taka definicja nie tylko odbiega od definicji ustawowej ale jest kompilacją innych przepisów Karty Nauczyciela i tak np. uwzględnia wyżej przytoczone przepisy art. 72 ust. 4 oraz art. 91b ust. 1. W ocenie Sądu rację ma Wojewoda, zarzucając w tej sytuacji, że w § 1 ust. 3 Załącznika na użytek Regulaminu Rada zmodyfikowała treść ustawowej definicji nauczyciela. W art. 72 Karty Nauczyciela jest bowiem mowa o nauczycielu bez bliższego określenia, a więc stosownie do intencji ustawodawcy pojęcie to ma już swoją ustawową definicję i nie można go modyfikować w aktach niższego rzędu, nawet w ten sposób, jak to uczynił skarżony organ, tj. poprzez uwzględnienie na użytek uchwały treści innych przepisów ustawy. Zasadnie zarzuca Wojewoda, że przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela nie uprawnia organu prowadzącego szkoły do definiowania pojęć, które już zostały określone przez ustawodawcę.

Te same stwierdzenia odnoszą się do zapisów § 2 ust. 1 Regulaminu, gdyż materia dotycząca tego kto może korzystać ze świadczeń została określona w Karcie Nauczyciela. Z istoty zaś prawa miejscowego wynika, że ma ono jedynie określony terytorialnie zasięg. To w ustawie określony został krąg osób, które mogą korzystać ze świadczeń z wyodrębnionych na ten cel środków budżetowych. Są to nauczyciele w rozumieniu ustawy (wyżej przytoczonym), zatrudnieni w wymiarze co najmniej połowy obowiązującego wymiaru zajęć. Uprawnienia takie mają również ww nauczyciele po przejściu na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne bez względu na datę przejścia na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne.

Także zdaniem Sądu przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela nie uprawniał organu do tworzenia na użytek uchwały własnych definicji i to innych niż ustawowe ani określenia kręgu osób uprawnionych do świadczeń ze środków finansowych z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Powyższa materia nie mieści się w ramach "rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy". Obydwie te kwestie określa bowiem sama ustawa. Postanowienia zarówno § 1 ust. 3 jak i § 2 ust. 1 Regulaminu są więc oczywistym przekroczeniem delegacji ustawowej, co zawsze stanowi istotne naruszenie prawa.

Wbrew stanowisku skarżonego organu, w ocenie Sądu sformułowanie § 7 ust. 1 Regulaminu wskazuje wprost, że pomoc zdrowotna może być przyznana wyłącznie nauczycielowi, który złoży wniosek na druku stanowiącym załącznik nr 1 do regulaminu czyli na wzorze. Świadczy o tym zwrot "Podstawą przyznania pomocy zdrowotnej jest złożenie przez nauczyciela wniosku na druku stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszego regulaminu". Jednocześnie w Regulaminie nie przewidziano procedury na wypadek, gdyby wniosek nie został złożony na takim wzorze. W ocenie Sądu prowadzić to może do niemerytorycznego zawężenia kręgu osób, które będą mogły skutecznie ubiegać się o pomoc materialną ze środków Funduszu z przyczyn wyłącznie formalnych. Taki brak według ww zapisu stanowiłby bowiem podstawę decyzji odmownej bez względu na sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia i bez względu na treść "zwykłego" wniosku złożonego nie na wzorze. Powiązanie braku formalnego polegającego na złożeniu kompletnego wniosku zawierającego wszystkie niezbędne do jego rozpatrzenia informacje, dokumenty i dane, ale nie na wzorze wniosku, z negatywnym rozstrzygnięciem merytorycznym sprawy narusza zasady równości i sprawiedliwości społecznej wynikające z art. 2 i 32 Konstytucji RP. W takim wypadku powinien zostać przewidziany tryb uzupełnienia takiego braku formalnego, a tego Regulamin nie zawiera. Już z tych przyczyn, w ocenie Sądu, ww przepis § 7 ust. 1 załącznika do uchwały istotnie narusza prawo.

Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, co do zasady, organ został upoważniony do określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli ze środków specjalnego funduszu oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Wa 1751/20, warunki przyznawania świadczeń to inaczej przesłanki albo wymagania, które powinna spełniać osoba ubiegająca się o takie świadczenie. Kierując się językowym znaczeniem tego określenia przez sposób przyznawania świadczeń należałoby rozumieć procedurę, tryb postępowania zmierzającego do osiągnięcia tego celu – przyznania świadczeń zdrowotnych. Według Sądu taki tryb postępowania powinien uwzględniać wartości i zasady obowiązujące w działaniu władzy publicznej, a więc m. in. obiektywizm i równe traktowanie podmiotów ubiegających się o świadczenia. Należy też przyjąć, że w pojęciu procedury albo trybu działania mieszczą się zarówno określone czynności, jak rozwiązania, w tym organizacyjne, w ramach których te czynności są podejmowane.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że pomoc pieniężna dla nauczycieli, przewidziana w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela ma charakter pomocy społecznej. Takiej pomocy udziela się z reguły według potrzeb, w tym przypadku w celu wsparcia finansowego w razie wydatków związanych z leczeniem i powrotem do zdrowia. Jest zatem oczywiste, że decydent w sprawie przyznania omawianej pomocy pieniężnej powinien dysponować niezbędnymi informacjami i danymi pozwalającymi na ocenę zasadności wniosku. Sama decyzja powinna zaś być zgodna z wyżej przytoczonymi zasadami działania władzy publicznej: obiektywizmu i równego traktowania i z tego powodu wskazane jest, aby organ dysponował dającymi się porównać informacjami na temat każdego z wnioskodawców. Co do zasady temu właśnie może służyć ujednolicenie wymagań w tym zakresie poprzez zastosowanie wzorów niektórych dokumentów składanych przez wnioskodawcę (wzoru wniosku o udzielenie pomocy czy wzoru oświadczenia o stanie majątkowym). Według Sądu, zastosowanie wzoru wniosku w procedurze związanej z rozpatrzeniem spraw tego rodzaju może wręcz stanowić ułatwienie dla wnioskodawców, którzy w ten sposób pośrednio są informowani jakich danych oczekuje od nich decydent.

Jednakże, jak wyżej wskazano, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej jest powiązanie wymogu złożenia wniosku na druku według określonego wzoru i bez możliwości uzupełnienia tego braku przez wnioskodawcę określenie takiego braku jako podstawy merytorycznej negatywnego rozpatrzenia tego wniosku, o czym wprost stanowi § 7 ust. 1 Regulaminu.

Upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela nie odnosi się wprost do kwestii formalizacji tego postępowania. Wyprowadzenie wytycznych dotyczących procedury (sposobu) przyznawania świadczeń z treści art. 72 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem wspomnianych już wyżej zasad załatwiania spraw przez organy władzy publicznej powoduje, że sformalizowanie tego postępowania powinno być odpowiednie do jego celów, a więc zapewniać sprawne, obiektywne i sprawiedliwe rozdzielanie świadczeń. Samo posłużenie się w tej procedurze zakwestionowanym przez Wojewodę wzorem wniosku zawartym w załączniku do Regulaminu zdaniem Sądu nie narusza więc prawa (nie mówiąc już o istotnym naruszeniu prawa). Może być nawet wskazane i pomocne przy prawidłowym, właściwym rozdzielaniu tej pomocy.

Podobna jest ocena Sądu w odniesieniu do określenia w § 7 ust. 2 pkt 1) i 2) dokumentów, które mają być załączone do wniosku i według tych zapisów mają dokumentować stan zdrowia wnioskodawcy i koszty związane z leczeniem. Osoby ubiegające się o pomoc ze środków publicznych powinny liczyć się z koniecznością wykazania okoliczności, które mogą decydować o przyznaniu świadczenia i jego wymiarze. Niewątpliwie takie dokumenty mogą pomóc w sprawiedliwym przyznaniu pomocy a obowiązek ich przedstawienia może zapobiec ewentualnym nadużyciom. Osoba decydująca o przyznaniu świadczeń będzie zaś miała materiał, który pozwoli na rzetelne porównanie sytuacji osób ubiegających się o przyznanie świadczeń i sprawiedliwą jej ocenę. Temu samemu celowi posłużyć powinno oświadczenie o sytuacji materialnej rodziny nauczyciela, do którego to wzoru – co do zasady – należy odnieść przedstawione wyżej uwagi dotyczące wzoru wniosku. Jedyne zastrzeżenia Sądu w odniesieniu do obydwu ww wzorów dotyczą przewidzianego we wzorze wniosku obowiązku podania numeru rachunku bankowego, na który – jak zapisano - należy przekazać przyznaną zapomogę a także zamieszczonego we wzorze oświadczenia o dochodach pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Posiadanie rachunku bankowego nie jest obowiązkiem każdego obywatela. Nie ma przepisów ustawowych, które obligowałyby obywateli do posiadania takiego rachunku. Brak alternatywy co do sposobu realizacji przyznanego świadczenia dyskryminuje osoby, które nie posiadają takiego rachunku w zakresie ubiegania się o świadczenie zdrowotne, co narusza art. 2 i 32 Konstytucji RP.

Z kolei odnośnie do klauzuli o odpowiedzialności karnej zawartej we wzorze oświadczenia o dochodach rodziny, Sąd w pełni podziela zarzuty Wojewody sformułowane w skardze. Jeśli bowiem ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń to taki rygor wprowadza wprost do przepisów ustawy i dopiero wówczas w razie określenia wzoru takiego oświadczenia należy zawrzeć ww klauzulę. Nie ma przy tym znaczenia czy w razie przekroczenia przez organ kompetencji w tym zakresie, osoba składająca fałszywe oświadczenie będzie podlegać odpowiedzialności karnej czy też nie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem kontrola legalności działania organu w zakresie zgodności z prawem postanowień zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu ta sytuacja jest jednoznaczna bo z niczego nie wynika, aby takie akurat oświadczenie miało być składane pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Odrębną kwestią jest natomiast wyłudzenie świadczenia, które byłoby nienależne, ale pozostaje to poza granicami niniejszej sprawy.

Rację ma skarżony organ, że sama uchwała ani załącznik w postaci Regulaminu nie powołują żadnej komisji do oceny wniosku. Jest jednak oczywiste, że osoba pełniąca funkcję organu udzielającego pomocy nie musi rozpatrywać tych spraw osobiście. Może korzystać z aparatu pomocniczego w samym urzędzie. Nawet jeśli więc formalnie powołana zostałaby komisja, której zadaniem byłaby wstępna ocena wniosków, to i tak ostateczną decyzję podejmuje organ prowadzący. Z Regulaminu nie wynika aby taka ewentualna opinia miała być warunkiem koniecznym rozpatrzenia wniosku a jej treść miałaby decydować o ostatecznym rozstrzygnięciu Wójta. Wszystko to mieści się w ramach delegacji z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela.

W ocenie Sądu nie jest także naruszeniem prawa zawarcie w Regulaminie regulacji dotyczących wskazania dysponenta środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną, pracowników Urzędu Gminy jako osób zapewniających obsługę merytoryczną i administracyjną Funduszu i uzależnienie wysokości pomocy od możliwości finansowych, tj. wysokość przeznaczonych na ten cel środków (§ 3 - § 5). Ta materia mieści się w pojęciu sposobu przyznawania świadczeń. Pojęcie "sposób" według Słownika języka polskiego PWN oznacza metodę postępowania lub osiągniecia celu. Pewną oczywistością jest zawarte w § 8 stwierdzenie, że wysokość przyznawanych środków w danym roku świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli nie może przekroczyć kwoty funduszu zdrowotnego na dany rok. Jednakże, w ocenie Sądu powyższe mieści się w pojęciu warunków przyznawania świadczeń, o czym przecież mowa w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Nie można bowiem przyznać świadczeń, jeśli środki przeznaczone w budżecie na ten cel już zostały wyczerpane. Takie sformułowanie mieści się w ramach delegacji ustawowej jako jeden z warunków przyznania świadczeń. Tego wymogu nie spełnia natomiast § 9 Regulaminu, bo określenie co dzieje się ze środkami z Funduszu, które nie zostaną wykorzystane w danym roku kalendarzowym wyraźnie wykracza poza delegację ustawową, co jest istotnym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku, uwzględniając skargę w części opisanej w pkt I i oddalając ją w pozostałym zakresie na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a.

Konsekwencją powyższego jest zasądzenie jedynie części kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o art. 206 w zw. z art. 200 P.p.s.a. Strona skarżąca żądała bowiem stwierdzenia nieważności całej uchwały a część zarzutów skargi w ocenie Sądu nie była zasadna.