Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5412/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 663/20 w sprawie ze skargi M.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2021 r., II SAB/Wa 663/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: 1) zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z 28 listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w odpowiedniej części, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

M.D. (dalej: "skarżący") pismem z 28 listopada 2018 r. (data wpływu do organu 4 grudnia 2018 r.), zwrócił się do Komendanta Głównego Policji (dalej: "Komendant" lub "organ") z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jako podstawę powyższego wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (opublikowany 6 listopada 2018 r. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) orzekający, iż przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w sposób tam wskazany, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, zdanie drugie Konstytucji RP, gdyż powoduje, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego wypłacony zostaje ekwiwalent odpowiadający jedynie 73% dziennego uposażenia, czego w ocenie Trybunału, nie sposób nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Skarżący podniósł, że w okresie służby nie wykorzystał 84 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za co został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny zgodnie z przelicznikiem: 1 dzień urlopu wypoczynkowego = 1/30 części miesięcznego uposażenia. Tym samym przyznany mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest za niski, a co za tym idzie organ winien ponownie obliczyć jego wysokość i wypłacić niedopłatę w odpowiedniej części wraz z ustawowymi odsetkami od dnia, w którym zakończył pełnienie służby.

W odpowiedzi Komendant pismem z 1 kwietnia 2019 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony z chwilą wejścia w życie przepisów określających jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz przepisów dlań przejściowych.

Pismem z 10 lipca 2020 r., w związku z bezczynnością organu w rozpoznaniu jego wniosku, skarżący złożył ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a.

W odpowiedzi na ponaglenie, organ pismem z 22 lipca 2020 r., poinformował skarżącego o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta w rozpoznaniu wniosku z 28 listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 28 listopada 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ponieważ przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie wynikało ze złej woli organu, ale z braku odpowiednich przepisów (o których było powszechnie wiadomo, że zostaną wprowadzone), na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O zasądzonych na rzecz skarżącego od organu kosztach postępowania w kwocie 497 zł obejmujących opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz.1800, ze zm.; w pkt 3 wyroku).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącego z 28 listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wpłynął do KGP 4 grudnia 2018 r.

Wskazał, że stanowiącym podstawę wniosku skarżącego wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Przepis art. 115a ustawy o Policji utracił w tej części moc z 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw). Skutkiem wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za urlop według wskazań Trybunał Konstytucyjny, jest brak aktu wykonawczego wskazującego sposób procedowania organu w zakresie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlopy dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Właśnie na brak przepisów prawnych dających podstawę dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu powołał się organ. W ocenie Sądu pierwszej instancji argument ten potwierdza bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego: wniosek ten winien zostać załatwiony zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszony przez skarżącego wniosek, organ zwykłym pismem z 1 kwietnia 2019 r. poinformował go, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej rozpoznanie jego żądania. Ponadto pomimo złożenia ponaglenia w związku z bezczynnością KGP, nie podjął on w sprawie żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy.

W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji, bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez KGP regulacji unormowanych w art. 104 k.p.a., tj. obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji (odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej), czy też w art. 61a § 1 k.p.a.

Komendant, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sadu pierwszej instancji, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. oraz w związku z art. 7 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 6 i 35 § 5 K.p.a. polegającą na nieprawidłowym ich odczytaniu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że organ posiadał wystarczające podstawy prawne do rozpatrzenia wniosku skarżącego, a nie czyniąc tego pozostawał w bezczynności:

- podczas gdy, z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd powinien był wywieść, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 art. 115a ustawy o Policji utracił moc w takim zakresie, jaki był niezbędny do rozpatrzenia wniosku skarżącego, co oznacza, że istniejąca do 1 października 2020 r. luka prawna stanowiła niezależną od organu przyczynę nierozpoznanie wniosku i skutkowała tym, że organ - związany zasadą praworządności (legalizmu) nie posiadał podstawy prawnej do orzekania w przedmiotowej sprawie i nie pozostawał w bezczynności, bowiem zaistniałe w sprawie opóźnienie spowodowane było przyczyną od niego niezależną;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi na bezczynność skutkujące przyjęciem, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego, a istniejący stan prawny umożliwiał rozpatrzenie wniosku skarżącego

- podczas gdy takie stanowisko Sądu narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art, 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 K.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy

- podczas gdy skarga winna zostać oddalona jako bezzasadna, względnie Sąd winien był odstąpić od zastosowania tego przepisu, bowiem wniosek skarżącego został rozpatrzony - 30 grudnia 2020 r. organ wydał decyzję co do meritum wniosku, a zatem orzeczone zobowiązanie nie może być wykonane po raz wtóry,

c) art. 149 § 1a w związku z art. art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm., dalej zwaną "p.u.s.a."), poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu polegającej na rozstrzygnięciu (pkt 2 sentencji wyroku), iż: "bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawo" a z drugiej strony wskazaniem w uzasadnieniu, że: "przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie wynikała ze złej woli organu ale z braku odpowiednich przepisów (o których było powszechnie wiadome, że zostaną wprowadzonej, na podstawie art 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyrokuj"

- co oznacza, że przedmiotowy wyrok jest wewnętrznie sprzeczny, bowiem nie jest możliwe aby w jednej i tej samej sprawie, organ pozostając w bezczynności w sposób rażący naruszył prawo i jednocześnie jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a kontrola działalności orzeczniczej Komendanta Głównego Policji została dokonana nieprawidłowo,

d) art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie (pkt 2 wyroku) i błędne uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

- podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności i nie naruszył prawa w żaden sposób, w tym także w sposób rażący.

Mając na względzie powyższe zarzuty organ wniósł uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji z 30 grudnia 2020 r. Komendanta Głównego Policji nr [...] o odmowie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz z elektronicznego potwierdzenia jej doręczenia, na wykazanie faktu merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego z 28 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji, poprzez niewłaściwe zastosowanie jest nieuzasadniony. Zarzut ten opiera się de facto na twierdzeniu organu, że nie mógł rozparzyć wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wobec braku ustawowej normy, która umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Tym samym do rozpoznania wniosku nie doszło z przyczyn niezależnych od organu, a w konsekwencji nie pozostawał w bezczynności.

Pogląd taki nie zasługuje na aprobatę.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej kwestii przyjęte m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020r., I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r., I OSK 3269/19, I OSK 3287/19 i I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r., I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r., I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r., I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r., I OSK 1354/20, I OSK 1549/20, I OSK 1688/20, I OSK 1708/20 i I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. III OSK 2832/21, a które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK (w:) Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i do dnia złożenia wniosku nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu. W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (tzw. wyrok interpretacyjny lub zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie. Trybunał Konstytucyjny dokonując badania art. 115a ustawy o Policji nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę. Niekonstytucyjność związana była bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby.

Oznacza to, że skarżący mógł złożyć wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wniosek skarżącego nie mógł być merytorycznie rozpoznany z przyczyn niezależnych od organu, gdyż na dzień złożenia wniosku nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis art. 115a ustawy o Policji tylko w części był niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać do pominięcia prawodawczego, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynikał z uzasadnienia przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Podmiot uprawniony mógł dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Wobec braku realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, zarówno sądy, jak i organy administracji musiały dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP, kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK. Co więcej, powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również, zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, są zobowiązane do działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91, podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której, w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Nietrafnie zatem zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 115a ustawy o Policji oraz art. 7, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także art. 6 i art. 35 § 5 k.p.a. Skoro była podstawa prawna - w postaci tego przepisu i w oparciu o wskazaną wyżej jego wykładnię - organ mógł w prawem przewidzianym terminie wydać orzeczenie w sprawie wniosku o przeliczenie rekompensaty. Co zresztą w niniejszej sprawie uczynił decyzją z 30 grudnia 2020 r., [...], jednakże z przekroczeniem ustawowego terminu.

Komendant Główny Policji mógł rozpoznać wniosek skarżącego, bowiem posiadał niezbędne dane, aby obliczyć wysokość dochodzonego świadczenia w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału. Nie rozpatrując wniosku skarżącego dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem w związku z wnioskiem skarżącego organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę), albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że wniosek jest bezzasadny). Skierowanie do skarżącego pisma o charakterze informacyjnym, że na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji, a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego wniosku.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie. Zarzut ten został oparty na przepisie o charakterze kompetencyjnym, określającym wyłącznie rodzaj podejmowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, tj. na przepisie, który daje podstawę do zobowiązania organu do wydania aktu w przypadku stwierdzenia przez sąd bezczynności organu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie doszło do niezasadnego zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy skarga winna być oddalona, brak było bowiem – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, podstaw do zobowiązania organu w sytuacji, gdy organ wydał decyzję 30 grudnia 2019 r.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej uchybił w toku rozpoznania sprawy. Przepis ogólny mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęć użytych w tym przepisie, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu pierwszej instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni tego przepisu, lecz w istocie wskazuje na okoliczność nie wzięcia przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę faktu wydania decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a tym samym na brak podstaw do zobowiązywania organu do wydania takiej decyzji. W sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wadliwe procedowanie w sprawie, konieczne było wskazanie na stosowne przepisy postępowania w tym zakresie. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Sentencja zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Zaskarżony wyrok zawiera oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, którzy brali udział w jego wydaniu, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Sąd pierwszej zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Uzasadnienie wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne. Zawiera ono także wszystkie prawem wymagane elementy: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Poddaje się ono także kontroli instancyjnej, tj. pozwala w na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Treść rozstrzygnięcia koresponduje z jego uzasadnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia, zawartego w skardze kasacyjnej, wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanego dokumentów, uznając, że nie przyczyni się on do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co jest warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.