Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1760/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 1 i 2 art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 140/21 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 19 listopada 2020 r., nr 33/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 140/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 19 listopada 2020 r. nr 33/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia 27 października 2020 r. nr PGr-K-4103/2020.

Wojewódzki Sąd wyjaśnił na wstępie, że postanowieniem z dnia 15 listopada 2022 r. podjął zawieszone postępowanie w tej sprawie, biorąc pod treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce nr 4862/19 uznające długotrwałe zawieszenie sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego za naruszające art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd I instancji podkreślił, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Skutkiem ww. wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto, na skutek wyroku TK wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a stanowi, że: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi przepis przejściowy, co oznacza, że nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Skoro ustawodawca na mocy art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej przywrócił zastosowanie art. 115a w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tym samym ponownie wprowadził do porządku prawnego przepis prawa materialnego ujęty pierwotnie w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu bezpośrednio poddanym w tym wyroku negatywnej ocenie Trybunału. Wystąpiła zatem sytuacja, w której norma prawna w wyniku kontroli jej konstytucyjności, dokonanej przez Trybunał, została uznana za niekonstytucyjną, a pomimo to ponownie powtórzono ją w procesie stanowienia prawa.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zaakceptować jako realizującego skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego unormowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który w odniesieniu do przysługującego funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować niekonstytucyjne zasady określone w poprzednio obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, przy zastosowaniu zaniżonego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia, zamiast prawidłowego wynoszącego 1/21, odpowiadającego wynagrodzeniu za jeden dzień roboczy. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści.

Wojewódzki Sąd podkreślił, że z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy mogą odmówić zastosowania wynikającej z przepisu normy prawnej sprzecznej w sposób oczywisty z Konstytucją. Oczywista niekonstytucyjność występuje zwłaszcza w przypadku gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału, w którym stwierdzono jej niekonstytucyjność. Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki stwierdził, że obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad ukształtowanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ponownego przeliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd, w szczególności mając na względzie art. 114 ust.1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy zmieniającej, zgodnie z art. 66 ust.2 Konstytucji RP i stanowiskiem wyrażonym w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Mając na względzie naruszenie przepisów art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy zmieniającej, art. 66 ust. 2 i art. 190 ust.4 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Komendant Wojewódzki Policji wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także zrzekł się rozprawy.

W pkt 1 skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie z pominięciem dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), zwana dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach" lub "ustawą nowelizującą", a tym samym błędne przyjęcie, że wypłata rzeczonego ekwiwalentu za okres przypadający przed dniem 6 listopada 2018 r. winna nastąpić w oparciu o zasady wytyczone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/15;

b) art. 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie, tj. w stanie faktycznym dopuszczenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbadania, orzeczenia o zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, podczas gdy prerogatywa ta pozostaje zastrzeżona do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

c) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 ma moc powszechnie obowiązującą, podczas gdy przez orzeczenie mające moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu przywołanego powyżej art. 190 ust. 1 Konstytucji należy rozumieć elementy sentencji orzeczenia sądu konstytucyjnego nie zaś także uzasadnienie wyroku;

d) art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie zwrócenie się przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oraz podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania w sytuacji, gdy Sąd uznał, że zachodzi potrzeba rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnienia zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją oraz posiadał wiedzę, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt lI SA/Bk 866/20 WSA w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu opisane pytanie prawne;

W pkt II skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., organ podniósł naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu

I i II instancji, podczas gdy uwzględniwszy dyspozycję art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. zasadnym pozostawało oddalenie skargi z uwagi na prawidłowe zastosowanie przez organ art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

b) art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie przez Sąd I instancji w wyroku oceny prawnej i dalszego postępowania sprzecznego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. zasadą legalizmu, podczas gdy organy obu instancji zastosowały prawo - przepis prawa, którego domniemanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało obalone,

c) art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez podjęcie postępowania zawieszonego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pomimo braku ku temu przesłanek.

Ponadto, w oparciu o art. 193 Konstytucji RP i art. 33 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału o orzeczenie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP. Dodatkowo, uwzględniając wniosek postawiony w pkt 1, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 192 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania do chwili wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do dnia udzielenia odpowiedzi na postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie przez WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. P 7/21.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna skarżący P. S. wniósł o jej oddalenie i jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej określanej jako "p.p.s.a." na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został jednak sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Sądu II instancji, zarzut zgłoszony w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie z pominięciem dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - nie jest zasadny.

Niewątpliwie od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). W świetle przepisów Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1), a nadto orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowią podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4). Oznacza to zatem, że od dnia opublikowania wyroku część art. 115a ustawy o Policji straciła moc obowiązującą, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Należy zauważyć, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, która w art. 1 pkt 16 tej ustawy nadała następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż wskazał, że przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organy literalna wykładnia tych przepisów, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5130/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji za okres sprzed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r. sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, co trafnie też podkreślił Sąd I instancji w skarżonym wyroku. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Należy wskazać, że omówiony zarzut naruszenia prawa materialnego pozostaje w relacji z zarzutem procesowym, ujętym w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej. Wobec uznania pierwszego z zarzutów za bezzasadny, nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw.

z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 188 Konstytucji RP, polegającego na dokonaniu kontroli zgodności konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o szczegółowych rozwiązaniach, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Sądu II instancji, wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegł różnicy pomiędzy kompetencją do kontroli konstytucyjności przepisu prawa, a kompetencją do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio – art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa. Realizacja tego obowiązku (w skrócie) sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP.

Zwrócić należy uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, eliminując ten wariant rozumienia przepisu, który uznał za sprzeczny z Konstytucją RP. Niewątpliwie Sąd I instancji w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego nie ingerował.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie wyroku Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą. Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wskazać przy tym należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, przywołał jedynie treść wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną wskazującą, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera bowiem argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne, Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por.: D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21).

Nie mógł odnieść także skutku zarzut podniesiony w pkt 1 lit. d skargi kasacyjnej, odnośnie naruszenia art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3080/15). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Stąd też oba zarzuty wskazujące jako formę naruszenia prawa materialnego przez jego "niezastosowanie" nie mogą zostać merytorycznie rozpoznane i z tej przyczyny są nieuzasadnione.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowiło uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w art. 128 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wylicza przykładowo sytuacje obligujące sąd do podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 128 § 1 pkt 4 in fine p.p.s.a. stanowi z kolei, że w przypadku postępowania zawieszonego z powodu tzw. kwestii prejudycjalnej (gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania) sąd może przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć zawieszone postępowanie przed uprawomocnieniem się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sposób konstrukcji wskazanej regulacji determinuje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji miał podstawy aby podjąć zawieszone postępowanie i w jego następstwie wydać orzeczenie w sprawie bez konieczności oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego WSA

w Białymstoku.

Motywy, którymi w tej kwestii kierował się Sąd I instancji, a które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni uzasadnione, zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponadto, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie zarejestrowane pod sygn. TK P 7/21 w sprawie pytania prawnego

w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. (pkt 2 lit. b) należy przede wszystkim wskazać, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, i wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tak art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., natomiast zarzut podniesiony w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne.

Sąd I instancji wskazał podstawę prawną niezbędną do obliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop formułując wytyczne co do dalszego postępowania, realizując wymóg art. 153 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 971/04). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na merytoryczne wnioski co do istoty tej sprawy brak było podstaw do skierowania w sprawie pytania prawnego o treści wskazanej w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W zakresie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego zamieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do ich zasądzenia. Skarżący kasacyjnie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzić osobiście i nie wykazał poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego.