Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 873/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M.K. i K.T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2024 r. nr SKO.415/507/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 873/24

UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu M.K. i K.T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 29 maja 2024 r. nr SKO.415/507/2023 wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 18 lipca 2023 r. A. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na części działki nr ewid. [...] w miejscowości S. gm. [....].

Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z 8 listopada 2023 r., nr BI.6733.3.2023 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na rzecz A. Sp. z o.o., dla inwestycji obejmującej: "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" na części działki nr [...] w miejscowości S., gm. [....].

Odwołania od tej decyzji złożyli M.D., M.K. i K.T., R.C., S.M., W.C. i D.C.

R.C., S.M. i W.C. zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a.") i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

M.D. podniosła, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek celu publicznego. Wskazała na brak udziału stron w przeprowadzonej wizji lokalnej, bez zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu. Wyjaśniła, że działka nr ewid. [...] znajduje się na obszarze aktywnych osuwisk, nie ma dojazdu a inwestycja powoduje zagrożenie pożarowe. Wskazała na zaniżenie wielkości obszaru oddziaływania i brak weryfikacji konkretnego stanu faktycznego. We wniosku inwestora brak jest charakterystyki inwestycji, brak parametrów technicznych. Błędnie przyjęto, że przedmiotowa antena emituje w miejscach niedostępnych dla ludności oraz, że emisje z planowanej anteny nie szkodzą zdrowiu. Planowana inwestycja w sposób szkodliwy wpływa na środowisko, faunę, florę, krajobraz, urbanistykę, zasoby kultury narodowej a także wpływa na zagospodarowanie przestrzenne. Odwołująca zarzuciła brak przeprowadzenia przez Wójta dowodu z opinii biegłych z zakresu radiologii, ochrony środowiska, ornitologii, pszczelarstwa, urbanistyki i innych właściwych. Zarzuciła nieuwzględnienie interesu stron postępowania, interesu społeczności lokalnej oraz rażące naruszenie zasady zaufania. W jej ocenie organ używa niezdefiniowanych prawnie terminów. Wnioskodawca nie wykazał wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

M.K. i K.T. wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Podnieśli, że wnioskująca Spółka nie wykazała legitymacji procesowej pełnomocnika, gdyż wraz z wnioskiem nie przedłożyła stosownego dokumentu pełnomocnictwa. Podkreślili, że planowane zamierzenie nie zalicza się do inwestycji celu publicznego. Organ nie udokumentował, że osoba sporządzająca projekt decyzji posiada uprawnienia urbanistyczne i przynależy do samorządu terytorialnego. Decyzja została wydana w oparciu o analizę sporządzoną przez osobę, która nie posiada kompetencji w zakresie opracowywania tego rodzaju dokumentów, tj. specjalistę z zakresu ocen oddziaływania inwestycji telekomunikacyjnych na środowisko. Wskazali na naruszenie przepisów k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin bez sporządzenia protokołu z wyżej wymienionej czynności oraz bez zawiadomienia stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia ww. dowodu. Wskazali, że działka na której planowana jest inwestycja znajduje się w obszarze aktywnych osuwisk. Organ pominął weryfikację stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. W sposób niewłaściwy uznał, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii, radiologii, ochrony środowiska, ornitologii i pszczelarstwa. Wniosek inwestora zawiera niepełne określenie charakterystycznych parametrów technicznych, co nie pozwala stronom postępowania na ich kontrolę. Organ w sposób bezkrytyczny przyjął za własne wyjaśnienia inwestora. Nie przeanalizował zaś obligatoryjnych wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury. Nie wskazał przepisów prawa materialnego i nie zawarł w uzasadnieniu jak ustalono obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji z określeniem terenu na który inwestycja ma oddziaływać: lokalnie czy ponad lokalnie.

Wskazaną na wstępie decyzją SKO w Rzeszowie po rozpatrzeniu odwołania:

I. M.D., M.K. i K.T., R.C., S.M., W.C. – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

II. D.C. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – umorzyło postępowanie odwoławcze w części dotyczącej jej odwołania.

Na wstępie Kolegium wyjaśniło, że D.C. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. a prowadzone postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego ani obowiązku. Z akt sprawy wynika, że nie jest ona właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Z pisma Wójta Gminy [...] wynika, że wymieniona nie posiada nieruchomości położonych w miejscowości S. W tej sytuacji organ umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej odwołania D.C.

Natomiast rozpoznając pozostałe odwołania Kolegium uznało je za zasadne i zasługujące na uwzględnienie. W ocenie organu w trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na przeprowadzane w toku postępowania czynności oraz na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

SKO w pierwszej kolejności wskazało, że Wójt bez zbadania czy wniosek inwestora nie zawiera braków formalnych uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, przystąpił do czynności procesowych, tj. zawiadomił i obwieścił o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie prowadził postępowanie w tej sprawie w sytuacji, gdy treść dołączonego do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokumentu pełnomocnictwa nie upoważniała osoby, która podpisała wniosek – A.R., do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt nie zwrócił uwagi na ww. brak formalny i nie wezwał pełnomocnika strony do jego usunięcia, lecz rozpoznał wniosek, który nie został skutecznie wniesiony, ponieważ złożyła go osoba, która nie była prawidłowo upoważniona. Brak w aktach sprawy prawidłowo podpisanego dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny, w wyniku którego wniosek strony nie może otrzymać prawidłowego biegu. Organ dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 32, art. 33 § 3 zd. 1 i art. 40 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto organ pierwszej instancji, w trakcie prowadzonego postępowania, kilkukrotnie naruszył art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) i art. 10 § 1 i art. 49 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że art. 53 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 49 k.p.a., który wymaga, aby jedne strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o wydaniu decyzji i innych czynnościach organ zawiadomił na piśmie (inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych), a inne strony postępowania - w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, przy czym te dwie ostatnie formy zawiadomienia są stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, jak również wtedy, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu administracyjnym lub w niektórych czynnościach tego postępowania.

Kolegium szczegółowo opisując dokonane w tym zakresie uchybienia wyjaśniło, że organ nie wywiązał się w sposób prawidłowy z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.) - brak podpisu i pieczęci organu na obwieszczeniu z 31 lipca 2023 r. oraz z 8 listopada 2023 r., niewymagana na tym etapie postępowania informacja Wójta o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, treść informacji z 8 listopada 2023 r. odbiega od rozstrzygnięcia objętego sentencją decyzji z 8 listopada 2023 r. Obwieszczenia nie zawierają informacji o tym po upływie jakiego terminu zawiadomienie przez obwieszczenie uważa się za dokonane; prawidłowej adnotacji upoważnionego pracownika organu pierwszej instancji w jakim okresie czasu z obwieszczeniem można się było zapoznać. Brakuje potwierdzenia, że organ pierwszej instancji zrealizował w sposób należyty obowiązek obwieszczenia o decyzji wydanej w sprawie tak, aby wszystkie strony miały możliwość zapoznać się z jej treścią, czy też zakwestionować ją w administracyjnym toku instancji. Z akt sprawy wynika również, że organ pierwszej instancji bezprawnie zaniechał powiadomienia stron postępowania o treści obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, o którym mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem SKO decyzja wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 49 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez nie zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu, w wyniku czego nie miały one możliwości uczestniczenia w postępowaniu oraz poznania okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenia jego praw.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja wydana także została z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w sposób prawidłowy do zastrzeżeń i uwag zgłaszanych w toku postępowania przez strony postępowania, naruszając art. 107 § 3 k.p.a. To organ administracji publicznej w uzasadnieniu wydanej decyzji powinien odnieść się do podniesionych przez stronę zarzutów, a nie bezkrytycznie opierać się na stanowisku inwestora, nie odnosząc się w żadnym zakresie do zawartych w nim treści. W ocenie organu odwoławczego wydana przez Wójta decyzja administracyjna powinna zostać przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Obowiązkiem organu pierwszej instancji wydającego rozstrzygnięcie w tej sprawie było ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji (w ramach podania motywów wydanej w sprawie decyzji) do zarzutów podniesionych przez strony w trakcie prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a., stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i obliguje organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium uznało, że merytoryczne rozpoznanie sprawy byłoby przedwczesne w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja z uwagi na uchybienia proceduralne, którymi dotknięte jest postępowanie kwalifikuje się do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

M.K. i K.T. złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od decyzji SKO uchylającej decyzję Wójta i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym w sytuacji, gdy organ II instancji nie tylko nie uzasadnił istnienia przesłanek z tego przepisu, ale również nie wykazał dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. – przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co organ I instancji również bezpodstawnie pominął.

Wobec powyższych zarzutów wnoszący sprzeciw zawrócili się o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając swoje stanowisko podkreślili, że organ drugiej instancji, już po ustaleniu uchybień formalnych w zaskarżonej decyzji Wójta, powinien jednocześnie zweryfikować, czy w świetle przepisów prawa materialnego, objętych w/w zarzutami, w niniejszej sprawie rzeczywiście należy poczynić dodatkowe wyjaśnienia w oparciu o art. 136 k.p.a. a jeśli tak to dlaczego powyższe nie było możliwe w toku postępowania odwoławczego, czy też jednak naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego nastąpiło i było tak daleko idące, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w ogóle nie było konieczne, a po rozpoznaniu niniejszego odwołania należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (poprzez oddalenie wniosku inwestora), albo uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium zwróciło się o jego oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art. 136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd go oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołań M.D., M.K. i K.T., R.C., S.M., W.C., zasadnie uchyliło decyzję Wójta Gmin [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sąd aprobuje stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające, niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, wykracza przy tym poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 k.p.a. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Usunięcie uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji, przez Kolegium naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W rozpoznawanej sprawie realizacja planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia polegać ma na budowie "stacji bazowej telefonii komórkowej" na części działki nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina [...].

Na wstępie wymaga zaznaczenia, że stacja bazowa telefonii komórkowej, którą zamierza wznieść Spółka A. z o.o., należy do nieodłącznych składowych systemu technicznego niezbędnego dla funkcjonowania sieci telefonii komórkowej, czyli infrastruktury umożliwiającej przedsiębiorcom telekomunikacyjnym świadczenie powszechnie dostępnych usług z zakresu łączności. Nie sposób zatem kwestionować, że tego rodzaju elementy posiadają status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Dlatego stacja o jakiej mowa w decyzjach organów, będzie stanowić inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17; z 26 listopada 2019 r., II OSK 76/18; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1731/19, CBOSA).

Z uwagi na fakt, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niezbędne do jej realizacji jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać – między innymi - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych – art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Przechodząc do kontroli kwestionowanej decyzji Sąd zauważa, że w obszernym uzasadnieniu Kolegium szczegółowo wskazało na zakres uchybień proceduralnych jakich dopuścił się organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W pierwszej kolejności Kolegium zarzuciło Wójtowi brak zbadania czy wniosek inwestora nie zwiera braków formalnych uniemożliwiających nadanie sprawie biegu. Zauważyło, że treść dołączonego do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokumentu pełnomocnictwa nie upoważniała osoby, która podpisała ten wniosek – A.R. do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium wywiodło, że z w aktach administracyjnych zalegają, dołączone do wniosku inwestora, dwa dokumenty pełnomocnictwa, tj.:

1) dokument pełnomocnictwa nr [...] z dnia 2 marca 2021 r. udzielonego przez dwóch członków zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - Panu W.P. m.in. "do reprezentowania ww. spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach oraz przedsiębiorstwami energetycznymi, o których mowa w ustawie prawo energetyczne, w sprawach związanych z zamierzoną i prowadzoną przez Spółkę budową, eksploatacją, a także zakończeniem eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej", z którego wynika także upoważnienie do ustanawiania dalszych pełnomocników oraz

2) dokument pełnomocnictwa z dnia 30 grudnia 2023 r., nr [....] udzielonego w imieniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przez Pana W.P. - Pani A.R. "do reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach, w sprawach związanych z prowadzoną przez Spółkę budową i eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjne."

Zdaniem Kolegium drugie z udzielonych pełnomocnictw nie zostało podpisane w sposób prawidłowy przez pełnomocnika A. Sp. z o.o., tj. W.P. Pod treścią dokumentu pełnomocnictwa z dnia 30 grudnia 2021 r., nr [....] brakowało bowiem podpisu własnoręcznego lub podpisu elektronicznego, bądź podpisu zaufanego W.P. Pod treścią dokumentu ww. pełnomocnictwa widnieje jedynie wpisane komputerowo imię i nazwisko pełnomocnika "W.M.P." oraz data "2022-01-10". SKO wskazało, że w tej sytuacji obowiązkiem Wójta było wezwanie A.R. - stosownie do treści art. 64 § 2 w zw. z art. 32, art. 33 § 3 zd. pierwsze i art. 40 § 2 k.p.a. - do usunięcia w terminie nie krótszym niż siedem dni od dnia doręczenia wezwania - do uzupełnienia braku formalnego złożonego wniosku, poprzez dołączenie do wniosku dokumentu pełnomocnictwa z dnia 30 grudnia 2021 r., nr [...] własnoręcznie podpisanego przez pełnomocnika wnioskodawcy, tj. W.P. lub dokumentu pełnomocnictwa z dnia 30 grudnia 2023 r., nr [...] podpisanego przez W.P. podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym.

Dokonana przez Sąd analiza nadesłanych akt administracyjnych sprawy wykazała, że w aktach administracyjnych – k. 37A - zalega raport z weryfikacji podpisu, z którego wynika, że złożony 2022-01-10 przez W.P. podpis został poprawnie zweryfikowany certyfikatem kwalifikowanym. Zatem dokument pełnomocnictwa nr [....] został prawidłowo podpisany.

Jednocześnie stwierdzić należy, że wydruk z ww. dokumentu weryfikacji podpisu opatrzony jest datą – 2024-06-24. Wynika z niego także, że weryfikacji podpisów dokonano dnia 24 czerwca 2024 r., a zatem już po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej z 29 maja 2024 r. Uznać zatem należy, że na dzień wydania decyzji kasacyjnej stanowisko Kolegium odnośnie braku formalnego wniosku w postaci właściwie podpisanego dokumentu pełnomocnictwa było prawidłowe.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że ponownie rozpoznając sprawę i prowadząc postępowanie Wójt Gminy [...] uwzględni fakt, że pełnomocnictwo nr [...] udzielone A.R. wygasło z dniem 31.12.2023 r. (patrz treść pełnomocnictwa – k. 38 akt administracyjnych).

Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego dotyczące naruszenia, w trakcie prowadzonego przez Wójta postępowania pierwszoinstancyjnego, art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 10 § 1 i art. 49 k.p.a.

W postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, obowiązuje szczególny sposób informowania stron o istotnych dla nich zdarzeniach. Stanowi on istotne odstępstwo od ogólnych reguł obowiązujących na gruncie k.p.a. przewidujących doręczanie pism wszystkim stronom postępowania. Otóż w myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p.: o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Przepis ten jest przepisem szczególnym o jakim mowa w art. 49 § 1 k.p.a. - jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 k.p.a.).

W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreśla się, że zacytowana regulacja, z uwagi na potencjalną "masowość" postępowania administracyjnego w zakresie podmiotowym, ma na celu uproszczenie procedury wydawania decyzji lokalizacyjnej. Powyższe odnosi się do stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (ustalonych przy użyciu pojęcia interesu prawnego), nie odnosi się zaś do samych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego - w tym wypadku, z uwagi na konieczność zachowania szczególnych gwarancji proceduralnych wobec podmiotów w największym stopniu dotkniętych postępowaniem i których prawnorzeczowe uprawnienie do korzystania z nieruchomości zostanie w największym stopniu naruszone, istnieje wymóg zawiadomienia na piśmie (zob. I. Zachariasz, R. Suwaj (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 53).

Rację ma Kolegium, czemu szczegółowo dało wyraz w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, ze organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku poinformowania stron o wszczęciu postępowania oraz dokonanych uzgodnienia w formie obwieszczeń, a także nie dopełnił obowiązku poinformowania stron postępowania o wydanej w tej sprawie decyzji w formie obwieszczeń. Istotnie uzasadnione wątpliwości budzi fakt prawidłowego zrealizowania w niniejszej sprawie obowiązku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Słusznie dostrzegł organ odwoławczy, że na obwieszczeniach z 31 lipca 2023 r. oraz z 8 listopada 2023 r. brak jest podpisu i pieczęci imiennej organu; treść informacji z 8 listopada 2023 r. o wydaniu decyzji obiega od rozstrzygnięcia objętego sentencją decyzji z 8 listopada 2023 r.; w aktach administracyjnych zalega nie wymagana na tym etapie informacja Wójta o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obwieszczenia nie zawierają informacji o tym po upływie jakiego terminu zawiadomienie przez obwieszczenie uważa się za dokonane; nie zawierają prawidłowej adnotacji upoważnionego pracownika organu pierwszej instancji w jakim okresie czasu z obwieszczeniem można się było zapoznać. Brak zatem potwierdzenia, że organ pierwszej instancji zrealizował w sposób należyty obowiązek obwieszczenia o decyzji wydanej w sprawie tak, by wszystkie strony miały możliwość zapoznać się z jej treścią, czy też zakwestionować ją w administracyjnym toku instancji. Z akt sprawy wynika również, że organ pierwszej instancji nie powiadomił stron postępowania o treści obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, o którym mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Prawidłowe prowadzenie postępowania i zagwarantowanie podstawowych praw procesowych stronom postępowania jest szczególnie istotne z uwagi na przedmiot sprawy i konieczność zagwarantowania poszanowania praw lokalnej społeczności, która sprzeciwia się inwestycji.

Z uwagi na charakter kontrolowanej decyzji przypomnieć trzeba, że wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych, według założenia ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2019 r. II OSK 2030/19, 16 grudnia 2020 r. II OSK 3076/20, 19 października 2023 r. II OSK 2336/23, 5 marca 2024 r. II OSK 151/24). Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Zawarta w zaskarżonym wyroku ocena Sądu ograniczona jest do stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), ale nie przesądza o meritum sprawy.

Zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego prawidłowo wyjaśnia, że błędy stwierdzone w postępowaniu organu pierwszej instancji nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Gdyby doszło do wydania przez SKO decyzji reformatoryjnej, to rozstrzygałaby ona sprawę – co najmniej w jej części – tylko w postępowaniu prowadzonym w jednej instancji administracyjnej. W takim stanie sprawy organ odwoławczy nie mógł też zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Sąd stwierdził więc, że prawidłowe jest stanowisko SKO, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe za chybiony należy uznać zarzuty sprzeciwu, że w sprawie naruszono art. 138 § 2 k.p.a. Braki w postępowaniu dowodowym nie pozwalały organowi odwoławczemu na wydanie reformatoryjnej decyzji.

Przedstawione przyczyny zadecydowały o konieczności oddalenia sprzeciwu na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji niniejszego wyroku.