Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2387/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 165
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.
article: art. 189b par. 1, art. 189g par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15zzr ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 151/23 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2022 r. nr 1801-IOA.4246.54.2022 w przedmiocie kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 5050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 151/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie ze skargi A.S. w przedmiocie kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Funkcjonariusze służby celno-skarbowej przeprowadzili w dniu 3 października 2017r. kontrole w lokalu o [...], na podstawie postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Przemyślu z 19 września 2017 r. o żądaniu wydania rzeczy i stwierdzili, że znajdują się w nim dwa urządzenia do gier [...], które były włączone do prądu. Funkcjonariusze dokonując oględzin, podjęli próbę przeprowadzenia eksperymentu gry. Zablokowanie zdalnie urządzeń uniemożliwiło proces.

Naczelnik Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z 4 lipca 2022 r., nałożył na A.S. (dalej: skarżący) karę pieniężną w łącznej wysokości 200.000 zł z tytułu posiadania zależnego lokalu, w którym prowadzona była działalność gastronomiczna, gdzie znajdowały się dwa niezarejestrowane automaty do gier.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: organ) decyzją z 16 listopada 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na wstępie organ odniósł się do kwestii przedawnienia prawa do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Odwołał się do treści art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Organ wskazał, że fakt urządzania gier na automatach poza kasynem gry został stwierdzony w dniu kontroli, tj. 3 października 2017 r., w konsekwencji pięcioletni termin do przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej, nakładającej karę pieniężną oraz realizacji obowiązku jej doręczenia, rozpoczynał swój bieg 4 października 2017 r. i kończył z dniem 3 października 2022 r. Zdaniem organu do liczenia terminu przedawnienia stosuje się art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19), zgodnie z którym, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Tym samym, okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie wlicza się do łącznego okresu przedawnienia. Organ wyjaśnił, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433 ze zm.) do 19 marca 2020 r., a stan epidemii od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. poz. 491 ze zm.). Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że wykładnia językowa przepisu art. 15zzr ustawy o COVID-19 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii, obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzr ust. 1 charakteru retroaktywnego. Organ wyjaśnił też, że przepis dodany do ustawy na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 ze zm.) uchylony został z dniem 16 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa Sars-Cov-2, Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Jednocześnie zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie 16 maja 2020 r - siedem dni od dnia wejścia w życie tej ustawy upłynęło w dniu 23 maja 2020r. W związku z powyższym organ przyjął, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony na 71 dni, tj. od dnia 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. włącznie. Tym samym pięcioletni termin przedawnienia prawa do wymierzenia kary pieniężnej, który zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. upływał z dniem 3 października 2022 r., został wstrzymany na okres 71 dni i upływał z dniem 13 grudnia 2022 r., skutkiem czego nie doszło do przedawnienia prawa do wymierzenia kary pieniężnej.

Organ odwoławczy wskazał, że badania zatrzymanych urządzeń wykazały, że rozgrywane na nich gry o wygrane pieniężne i rzeczowe zawierały element losowości.

Organ wskazał, że lokal [...], w którym znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier, był w posiadaniu zależnym skarżącego, który wynajmuje ten lokal od właścicielki i prowadzi w nim działalność gospodarczą (bar) mniej więcej od 15 lat. W ramach władztwa nad lokalem skarżący swobodnie dysponował jego powierzchnią, włącznie z oddaniem go do użytkowania innym podmiotom, czego dowodem jest m.in. umowa najmu powierzchni 2 m.kw. lokalu z dnia 14.04.2017r. zawarta pomiędzy Firmą [...], a A. s.r.o. z siedzibą w P, Oddział w Polsce z siedzibą w R. (dalej jako: "spółka"). Organ odwoławczy uznał, że strona pomimo zawartych umów najmu, zachowała status posiadacza zależnego w stosunku do lokalu [...]. Organ zauważył także, że umowa zawarta ze spółką miała na celu wykazanie, że skarżący utracił władztwo nad lokalem, aby uniknąć konsekwencji związanych z naruszeniem art. 89 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 165 ze zm., dalej: u.g.h.). w którym podkreślono, iż posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa podlega karze pieniężnej.

Na powyższą decyzje skarżący złożył skargę do WSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżoną decyzję doręczono skarżącemu po upływie terminu przedawnienia, a zatem po wygaśnięciu kompetencji organu do nałożenia kary pieniężnej. Decyzja wydana została zatem z uchybieniem przepisu prawa materialnego - 189g § 1 k.p.a.. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

Sąd podzielił pogląd organu, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., w tym art. 189g § 1 k.p.a. przewidujący 5 letni termin przedawnienia. Przed upływem tego terminu należało doręczyć skarżącemu decyzję ostateczną organu odwoławczego. Sąd podzielił również ustalenia organu, że zarzucane skarżącemu naruszenie, stwierdzone w protokole kontroli, miało miejsce w dniu 3 października 2017 r., i data ta wyznacza początek biegu 5 letniego terminu przedawnienia. Termin ten, gdyby nie wystąpiły inne nadzwyczajne okoliczności mające wpływ na jego bieg, powinien upłynąć w dniu 3 października 2022 r. Jednak w związku ze stanem epidemii wprowadzona została regulacja zawieszająca bieg terminu przedawnienia. Art. 15zzr ustawy o COVID-19 został dodany do jej treści na mocy ustawy zmieniającej z dnia z 31 marca 2020 r., a utracił moc z dniem 23 maja 2020 r. Sądu wskazał, w związku z tą regulacją nie zostały przyjęte żadne przepisy intertemporalne. Organ odwoławczy przyjął, że przepisy tej ustawy zmieniającej wywarły skutek zawieszenia od dnia 14 marca 2020 r. tj. od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, do którego nawiązuje treść art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19. Natomiast skarżący w ostatecznie sprecyzowanym na rozprawie stanowisku twierdzi, że skutek taki wywarł ten przepis dopiero od 31 marca 2020 r., to jest od daty wejścia w życie. Sąd ten pogląd skarżącego podzielił, wobec braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej oraz konieczności rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (w sposób nie mogący wywołać dla niej negatywnych konsekwencji, które nie wynikają jednoznacznie z treści przepisów prawa: art. 2a ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.; dalej jako: "O.p.") i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.; dalej jako: "Prawo przedsiębiorców"). Sąd uznał zatem, że prezentowana przez organy wykładnia na temat retroaktywnego charakteru przepisów art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r. nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem.

W konsekwencji za zasadny uznał Sąd zarzut skarżącego, że decyzja organu odwoławczego została mu doręczona po upływie terminu przedawnienia o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Wskazana nowelizacja ustawy o COVID-19 odnośnie do terminu przedawnienia wywołała skutek od 31 marca 2020 r., kiedy weszła w życie, a nie od dnia 14 marca 2020 r. Bieg terminu przedawnienia nie został zatem zawieszony na 71 dni, jak przyjęły organy, lecz na 54 dni, jak wskazywał skarżący. Termin przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej upłynął nie 13 grudnia 2022 r., jak twierdzi organ, lecz 26 listopada 2022 r., a więc przed doręczeniem decyzji skarżącemu, co miało miejsce w dniu 5 grudnia 2022 r.

Ponieważ prawnoprocesowym skutkiem przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, które zgodnie z art. 208 § 1 O.p. w zw. z art. 91 u.g.h. powinno zostać umorzone, Sąd uchylił kontrolowane decyzje i umorzył postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 208 § 1 O.p. w zw. z art. 91 u.g.h.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i o oddalenie skargi; ewentualnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Na podstawie art. 203 p.p.s.a organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.; dalej jako: "p.u.s.a.") w związku z art, 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 189g § 1 k.p.a. i art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19, w związku z art. 208 § 1 o.p. i art. 91 u.g.h., polegające na przeprowadzeniu wadliwej, niepełnej kontroli działania organów administracji, nieuwzględniającej całokształtu okoliczności wynikających z akt i sprawy, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, błędnie uznając, że w toku postępowania organ dokonał wadliwej oceny przepisów mających wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, iż zaskarżoną decyzję doręczono skarżącemu po upływie terminu przedawnienia, podczas gdy zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w terminie wynikającym z art. 189g § 1 k.p.a. w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19, tj. przed upływem terminu przedawnienia;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób określony w art 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-l 9 w związku z art. 189g § 1 k.p.a. i art. 89 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 3 u.g.h. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji wskutek błędnej wykładni ww. przepisów, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej miało miejsce jedynie na 54 dni w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., przez co doręczenie zaskarżonej decyzji w dniu 5 grudnia 2022r. miało miejsce po upływie terminu przedawnienia, a zatem kara nie mogła zostać skutecznie wymierzona - w sytuacji gdy na podstawie prawidłowej wykładni ww. przepisów zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło na 71 dni w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., przez co doręczenie zaskarżonej decyli w dniu 5 grudnia 2022 r. miało miejsce jeszcze przed upływem terminu przedawnienia, który upływał z dniem 13 grudnia 2022 r., a zatem doszło do wymierzenia kary pieniężnej przed upływem terminu przedawnienia;

b) przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 poprzez jego niezastosowanie w zakresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 30 marca 2020 r. pomimo tego, że ustawodawca określił zarówno moment wstrzymania jak i zakończenia stanu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a zasada demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji i zapisy Konstytucji regulujące kwestię retroakt5wraości prawa w odniesieniu do czynów karalnych (deliktów) w rozumieniu prawa administracyjnego nie stały na przeszkodzie, by uznać, że w powyższym okresie bieg terminu przedawnienia był zawieszony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację uzasadniającą zarzuty sformułowane w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne, dlatego została ona uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia przedawnienia. Sporne między stronami jest mianowicie to na jaki okres zawieszony był przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a. bieg terminu przedawnienia karalności, spowodowany wejściem w życie epizodycznej regulacji ustawowej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy doręczenie decyzji organu nastąpiło 5 grudnia 2022 r., a zatem miało miejsce jeszcze przed upływem 5 letniego terminu przedawnienia karalności deliktu administracyjnego, który rozpoczął bieg od dnia zdarzenia czyli kontroli w lokalu skarżącego w dniu 3 października 2017 r., został zawieszony na 71 dni, i upływał z dniem 13 grudnia 2022 r. Niezasadnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że doszło do wymierzenia kary pieniężnej po upływie terminu przedawnienia.

W tym miejscu podważyć należy stanowisko zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 189g § 1 k.p.a., z której wynika, że przedawnienie kompetencji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (art. 189b k.p.a.) oraz powiązany z nim zakaz jej wykonania z powodu upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków tego naruszenia powinny zostać odniesione do czynności doręczenia decyzji o nałożeniu kary, a nie do czynności jej wydania. Stanowisko powyższe nie znajduje podstaw nie tylko w świetle jednoznacznej treści art. 189g § 1 k.p.a. ("Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona..."), lecz jest także niezgodne z rezultatami wykładni systemowej, z której wynika, że jeżeli ustawodawca zmierza do powiązania zdarzenia przerywającego bieg terminu przedawnienia danego obowiązku z czynnością doręczenia decyzji konkretyzującej ten obowiązek, to zasadniczo daje temu wyraz w tekście normatywnym (por. na tle przedawnienia kompetencji do decyzyjnej konkretyzacji obowiązku podatkowego – art. 68 § 1 o.p. – "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy."). Trzeba ponadto zauważyć, że w niniejszej sprawie nie można było na podstawie art. 91 u.g.h. zastosować odpowiednio przepisu art. 68 o.p., albowiem w aktualnym stanie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że zagadnienie przedawnialności administracyjnych kar pieniężnych za nielegalne organizowanie gier hazardowych zostało w sposób zupełny uregulowane w art. 189g k.p.a. Z regulacji art. 189g § 1 w zw. z art. 189b § 1 k.p.a. wynika natomiast jasno, że właściwy organ nie może nałożyć administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (a więc wydać tego rodzaju decyzji w pierwszej lub drugiej instancji), jeżeli od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa upłynęło co najmniej pięć lat. Takie ujęcie normatywne ograniczenia czasowego wykonywania kompetencji jurysdykcyjnej jest równoważne z przepisami, które wprost stanowią, że po upływie określonego terminu od dnia pewnego zdarzenia prawnego nie wydaje się decyzji ustalającej (nakładającej) skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny (zob. np. art. 50 ust. 20 w zw. z art. 50 ust. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie decyzja organu drugiej instancji została wydana 16 listopada 2022 r., to czynność ta przerwała skutecznie bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Fakt, że powyższa decyzja została doręczona stronie skarżącej 5 grudnia 2022 r. nie ma wpływu na ocenę zachowania powyższego terminu.

Należy podkreślić, że przewidziane ustawą o COVID-19 zawieszenie biegu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego terminu przedawnienia było jednym ze środków zapobieżenia negatywnym skutkom zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, jaką było zagrożenie epidemiczne. Środek ten był stosowany do już istniejącego – bo ogłoszonego wcześniej – stanu zagrożenia epidemicznego, który w znaczeniu prawnym obowiązywał w określonych ramach czasowych. Normatywne skutki zastosowanego środka zapobiegawczego odnoszą się zatem do całego okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i nie oznacza to w tym przypadku wstecznego działania prawa. Wskazane wyżej przepisy nie dają również podstaw do różnicowania długości okresu zawieszenia terminów w zależności od jego rodzaju – tzn. inaczej w odniesieniu do terminów procesowych zastrzeżonych dla strony, a inaczej w odniesieniu do terminów materialnych (w tym do terminów przedawnienia).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w pełni uzasadnione są postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie ich błędnej wykładni oraz w konsekwencji powiązane z nimi zarzuty naruszenia prawa procesowego. Błędna wykładnia przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 skutkowała błędnym uznaniem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i jego umorzeniem przez Sąd I instancji. Zasadny jest zatem wniosek skargi kasacyjnej o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku.

Uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przekazał temu Sądowi sprawę celem jej ponownego rozpoznania w pełnych granicach materialnych i formalnych wyznaczonych przepisami u.g.h. oraz k.p.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ograniczył się bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu jedynie do oceny kwestii przedawnienia i wywołanej nim bezprzedmiotowości postępowania oraz nie rozpoznał skargi w całokształcie sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany rozpoznać sprawę ze skargi na decyzję organu w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 u.g.h., uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionej przez NSA oceny prawnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota 5.050 zł stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 1.000 zł, a także zwrot wynagrodzenia w kwocie 4.050 zł pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.