Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1009/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 40
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr SKO.Dr/4122/74/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 kwietnia 2024 r., nr SKO. Dr/4122/74/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 26 stycznia 2024 r., nr 286/G/PK/KR/JP/22/ZDMK ustalającą i nakładającą na F. z siedzibą w P. (dalej: "strona skarżąca", "skarżąca F.") karę pieniężną w wysokości 53 164 zł za zajęcie w dniach od 29 lipca 2021 r. do 27 października 2021 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego ulicy R. w K. - działka nr [...], obręb [...] jedn. ewid. [...], powierzchnią reklamową o treści: "[...] (...)".

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 29 lipca 2021 r. w czasie kontroli pasa drogowego ul. R. w K., stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi przez reklamę w formie czterech tablic reklamowych o treści "[...] (...)" o wymiarach: dwie tablice boczne 3,10 m x 1,90 m (o łącznej powierzchni reklamowej 11,78 mkw.), dwie tablice tylne 1,87 m x 0,86 m (o łącznej powierzchni reklamowej 3,20 mkw.), umieszczone na samochodzie dostawczym marki Inrtall Lublin (nr rejestracyjny [...]). Pojazd ten wraz z umieszczoną na nim reklamą zaparkowany był w ogólnodostępnej zatoce postojowej.

W toku postępowania ustalono, że właścicielem pojazdu jest strona skarżąca, zaś działka [...], na której znajdował się pojazd z umieszczonymi na nim tablicami reklamowymi, stanowi pas drogi publicznej jaką jest ulica R., pozostającej w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich Krakowa.

Następnie ustalono, że przedmiotowy pojazd z umieszczonymi na nim tablicami reklamowymi stał w ww. miejscu od 29 lipca 2021 r. do 27 października 2021 r.

W dniu 26 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu i nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 53164 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy R., na działce nr [...], powierzchną reklamową, w okresie od 29 lipca 2021r. do 27 października 2021 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że doszło do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w ww. okresie. Wskazywały na to zdaniem organu przeprowadzone kontrole i potwierdzające je protokoły wraz z materiałem zdjęciowym.

Jeśli chodzi o umiejscowienie samochodu ze znajdującymi się na nim reklamami w pasie drogi odwołano się do zapisów książki drogi oraz dokumentów geodezyjnych.

Organ przyjął, że przedmiotowy pojazd znajdował się w pasie drogi w celach reklamowych. Wskazuje na to zdaniem organu fakt, że cała powierzchnia części załadunkowej zajęta była przez tablice reklamowe. Ponadto podczas prowadzonych czynności w terenie stwierdzono, że pojazd jest nieużytkowany, o czym świadczył jego stan techniczny (m. in. uszkodzone reflektory oraz brak tablicy rejestracyjnej). Zostało to również potwierdzone przez Straż Miejską Miasta Krakowa, która wszczęła postępowanie z art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm.) w związku z postojem pojazdu nieużytkowanego.

Dalej przywołano przepisy ustawy mające zastosowanie w sprawie, w tym przepisy Uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Następnie przedstawiono zestawienie uzasadniające wysokość nałożonej kary wskazując na ilość dni zajęcia pasa drogowego, wysokość stawki oraz wielkość powierzchni reklamowej. Na zakończenie rozważano możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 189 f § 1 i § 2 k.p.a. lecz nie znaleziono do tego podstaw.

Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając decyzji organu pierwszej instancji naruszenie:

1/ art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne uznanie, zaparkowanego przy drodze samochodu jako reklamy, w rozumieniu ww. przepisu;

2/ art. 46 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez błędne przyjęcie, że samochód nie może zaparkować w miejscu, gdzie nie jest to zakazane, ze względu na fakt, iż znajdują się na nim konkretne treści, skutkujące uznaniem takiego samochodu jako reklamę i nałożenie na stronę kary za jego postój;

3/ art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do niedozwolonego umieszczenia w pasie drogowym reklamy, a w dalszej kolejności poprzez nałożenie kary administracyjnej z tego tytułu, podczas gdy nie mogło dojść do niedozwolonego umieszczenia reklamy w pasie drogowym i nie było podstaw do obciążenia strony karą administracyjną, ponieważ oznaczenia, którymi pokryta była przyczepa, nie stanowią reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych; nawet zakładając, że oznaczenia, którymi pokryty był samochód stanowią reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, to nie doszło do niedozwolonego umieszczenia reklamy w pasie drogowym;

4/ art. 52 Konstytucji RP, poprzez faktyczne ograniczenie prawa do przemieszczania się, poprzez nakładanie na stronę negatywnych konsekwencji, z tytułu postoju pojazdu w miejscu, gdzie, zgodnie z prawem, mógł się ten postój odbywać;

5/ art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez brak dbałości o interes strony.

Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni podzielił zawarte tam stanowisko. Uznano, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony, a następnie przeanalizowany w sposób należyty, dlatego zarzuty odwołania uznano za bezpodstawne.

Wskazano, że przeprowadzone kontrole wykazały, że przedmiotowe tablice reklamowe umieszczone zostały na samochodzie zaparkowanym w pasie drogowym ul. R. Zaparkowanie samochodu dostawczego marki Lublin na ogólnodostępnym parkingu przed cmentarzem nastąpiło zdaniem organu odwoławczego wyłącznie w celach reklamowych, nie zaś dla transportu towarów, czy materiałów. Jak stwierdził organ odwoławczy umieszczenie samochodu dostawczego z wyeksponowanymi na nim tablicami reklamowymi przed tym cmentarzem było celowe, ponieważ z ich treści wynika bezspornie, że odnoszą się do śmierci dzieci nienarodzonych. Ponadto stwierdzono, że umieszczenie przedmiotowych reklam w tym konkretnym miejscu związane było z podstawowym celem statutowym skarżącej F. Dodano, że zajęcie pasa drogowego w celach reklamowych przez 91 dni (od 29.07.2021 r. do 27 października 2021 r.) w przedmiotowej lokalizacji, bez zezwolenia zarządcy drogi, zostało w przedmiotowej sprawie należycie udokumentowane.

Następnie odniesiono się do regulacji ustanawiających wysokość stawki za zajęcie pasa drogi gminnej, jaką jest ul. R. na cele reklamy i stwierdzono, że wysokość kary została ustalona prawidłowo, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, który w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości.

Następnie rozważono wynikającą z art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, jednakże nie znaleziono ku temu podstaw. Zdaniem Kolegium waga naruszenia prawa nie była znikoma, bowiem tablice reklamowe na zaparkowanym pojeździe były umieszczone w pasie drogowym nieprzerwanie przez okres trzech miesięcy. Dodatkowo strona skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, pomimo wszczęcia postępowania.

Na powyższą decyzję skarżąca F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ prawa materialnego tj.:

a/ art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1783 ze zm.). przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

b/ art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2747) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

c/ art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 12 pkt 1 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie, mimo braku spełnienia przesłanek;

d/ art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych przez błędne ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego;

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), polegające tym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wydając decyzję, dokonało dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, przyjmując, że strona skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie na nim reklamy, w sytuacji, kiedy takiego wniosku nie można wysnuć z zebranego materiału dowodowego w sprawie, czego konsekwencją był brak uchylenia wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa;

b/ art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., polegające na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wydało decyzje w sposób dowolny, przejawiający się niedostatecznym i niepełnym jej uzasadnieniem, co skutkuje brakiem pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

c/ art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 k.p.a., polegające na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wydając decyzję, dokonało dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, bezzasadnie nie uwzględniło stanowiska Skarżącego wyrażonego w sprawie;

d/ 189 f § 1 k.p.a., polegające na tym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie zastosowało przepisu art. 189 f § 1 k.p.a., pomimo podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), dalej jako "u.d.p".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajecie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z kolei za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 u.d.p.

W rozpoznawanej skardze, skarżąca F. nie kwestionowała zasadniczo tylko tego, że nie dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Kwestionowała natomiast prawidłowość ustaleń i ocen organu w zakresie: przypisania zaparkowanemu pojazdowi funkcji nośnika reklamowego, tego, że znajdował się w pasie drogowym oraz ilości dni za które została naliczona kara pieniężna.

Definicję pasa drogowego oraz reklamy zawiera art. 4 u.d.p. Według tego przepisu pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...], obręb [...] jedn. ewid. [...] jest własnością Gminy Miejskiej Kraków i pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa.

Ustalając okoliczność, że pojazd strony skarżącej z umieszonymi na nim tablicami reklamowymi znajduje się w pasie drogi ul. R. w K. organ pierwszej instancji odwołał się do zapisów książki drogi. Ustalono, że przedmiotowe tablice reklamowe znajdują się na 0+300 kilometrażu ulicy R. Zgodnie z książką drogi kilometraż 0+300 zagospodarowany jest następującą infrastrukturą drogową: chodnik lewy o szerokości 2,4 m, jezdnię o szerokości 7,0 m zatoką postojową o szerokości 4,6 m oraz zieleniec prawy o szerokości 1,0 m oraz lewy o szerokości 0,4 m. Jak zostało to wskazane w kolumnie 35 pn. pas drogowy, od wartości kilometrarza od 0+209 do 0+360 posiada szerokość 16,6 m. Zatoka postojowa, w której zaparkowany był pojazd wraz z tablicami reklamowymi stanowi infrastrukturę drogową, która jest integralną częścią pasa drogowego drogi publicznej. Również uproszczony wypis z rejestru gruntów wskazywał, że działka [...], na której znajdował się przedmiotowy pojazd z tablicami reklamowymi ma symbol klasoużytku "dr". W aktach sprawy znajdują się również dokumenty geodezyjne w postaci: uproszczonego wypisu rejestru gruntów zawierającego mapę zasadniczą oraz ewidencyjną pozyskaną z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz mapę wygenerowaną z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, która jest cyfrowym rozwinięciem książki drogi. Dodatkowo do akt sprawy dołączono mapę ewidencyjną i zasadniczą z naniesioną szczegółową lokalizacją reklam oraz określeniem granicy pasa drogowego. Umiejscowienie pojazdu obrazują również protokoły kontroli pasa drogowego wraz z dokumentacją fotorgaficzną.

W ocenie Sądu zebrane w sprawie dokumenty w pełni potwierdzają ustalenie, że przedmiotowy pojazd ze znajdującymi się na nim tablicami reklamowymi znajdował się w pasie drogi R. w K. Zasadna jest więc ocena organu odwoławczego, że zajęcie pasa drogowego zostało w niniejszej sprawie należycie udokumentowane. Wbrew argumentacji strony skarżącej, w ocenie Sądu, wobec zawartości ww. dokumentów, brak było podstaw do nanoszenia lokalizacji pojazdu w pasie drogi przez geodetę. Organy w sposób wystarczająco precyzyjny określiły granice pasa drogowego oraz lokalizację pojazdu wraz z umieszonymi na nim tablicami reklamowymi. Jak wynika z przytoczonych wyżej dokumentów zatoka postojowa, na której zaparkowany był pojazd z tablicami reklamowymi nie znajduje się w granicy pasa ale odgradza ją od tej granicy jeszcze chodnik i zieleniec, które też znajdują się w pasie drogi. Nie było zatem wątpliwości, że przedmiotowy pojazd znajdował się w pasie drogi ul. R.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1331/20, gdzie wskazano, że: "(...) oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, karty kontroli zajęcia pasa drogowego, wyrysu i wypisu z mapy ewidencyjnej, wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego, nie mogło być uznane za niewystarczające". Zdaniem NSA dla wykazania zajęcia pasa drogowego nie jest konieczne przedstawienie dowodu w postaci mapy do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. NSA argumentował dalej, że wskazane źródło dowodowe nie ma charakteru zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Dalej NSA stwierdził, że pogląd o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i prowadzi do zaaprobowania formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uznana przez organy za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500) stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2024 r., poz. 1151). Zatem kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – Prace geodezyjne i kartograficzne). Jak dalej podał NSA, przedstawiony pogląd nie stoi w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależniona jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów.

W kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu, organ zasadnie nie stwierdził takiej potrzeby, a strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety.

Odnosząc się do zarzutów skargi jakoby przedmiotowy pojazd wraz z umieszczonymi na nim tablicami reklamowymi nie stanowił reklamy i był zaparkowany w celach reklamowych Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890).

W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Interpretując tę definicję Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2749/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za swego rodzaju konstrukcję dla reklamy może być uznany pojazd, na którym została ona umieszczona, a następnie posadowiona w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie w z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1922/19). Należy jednak odróżnić zaparkowanie w pasie drogowym pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy na zapakowanym pojeździe. Nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo, że znajdują się na nim reklamy - stanowić będzie umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1989/12 stwierdził, że odpowiedź na pytanie, czy zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym (także na znajdującym się w pasie drogowym parkingu), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności danej sprawy. Natomiast nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie (por. wyrok NSA z 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05).

W okolicznościach niniejszej sprawy, organy obu instancji rozważyły kwestię rzeczywistej funkcji zaparkowanego pojazdu z umieszczonymi na nim tablicami reklamowymi. Trafnie wskazano, że o reklamowej funkcji pojazdu świadczyła okoliczność, że cała powierzchnia części załadunkowej pojazdu zajęta była przez tablice reklamowe, co może wskazywać, że zamiarem strony skarżącej było wykorzystanie powierzchni paki samochodu na treści reklamowe w maksymalnym zakresie. Trafnie też zauważyły organy obu instancji, że nie przypadkowe jest prezentowanie przez stronę skarżącą treści [...] w pobliżu cmentarza, co, jak zasadnie uznano, miało wzmocnić przekaz treści prezentowanych na tablicach reklamowych. Okoliczność ta, w zestawieniu z celami statutowymi skarżącej F., wskazuje zdaniem Sądu na umieszczenie przedmiotowego pojazdu w celach reklamowych.

Funkcję reklamową potwierdzają też ustalenia wskazujące na brak funkcji transportowej, czy też przewozowej pojazdu w okresie przyjętego przez organy postoju w pasie drogi ul. R. w K. Świadczy o tym stan techniczny pojazdu, tj.: uszkodzony reflektor, czy brak tablicy rejestracyjnej. Na zdjęciach z protokołu kontroli (k. 30-32 a.a.) widać też, że przez jakiś czas w kołach pojazdu nie było powietrza. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że Straż Miejska Miasta Krakowa wszczęła postępowanie z art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm.) w związku z postojem pojazdu nieużytkowanego (k. 87 a.a.). Ponadto Straż Miejska 13 października 2021 r. zwróciła się do właściciela pojazdu o jego usuniecie lub przywrócenie do stanu używalności. Ponadto, w związku z postojem przedmiotowego pojazdu wraz z prezentowanymi na nim treściami [...] na zatoce parkingowej przy ul. R. w K., w imieniu mieszkańców tej ulicy do urzędu miasta została skierowana prośba o "(...) doprowadzenie do przesunięcia furgonetki [...], która stale zastawia przejście i przejazd osób na wózkach inwalidzkich na tym chodniku" (k. 61 k.k.). Postój przedmiotowego pojazdu jako nieużytkowanego został też odnotowany w materiałach prasowych (k. 85). Okoliczności te zdaniem Sądu potwierdzają trwałość usytuowania pojazdu z treściami reklamowymi na zatoce parkingowej przy ul. R. w K. z czego można wnioskować, że pojazd nie był tam zaparkowany w związku z funkcją transportu lub przemieszczania ale postawiony jako konstrukcja pod tablice reklamowe.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skargi i przywołanego tam orzeczenia WSA w Krakowie z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1046/21, w kontekście wykazania przez organy reklamowej funkcji zaparkowanego pojazdu, Sąd zauważa, że stan sprawy, w której zapadł ww. wyrok WSA różnił się od stanu kontrolowanej sprawy. W ww. wyroku Sąd wskazał, że dla wykazania funkcji reklamowej pojazdu wraz ze znajdującymi się na nim tablicami reklamowymi nie było wystarczające odwołanie się do treści prezentowanych na tablicach w zestawieniu z miejscem, w którym pojazd był zaparkowany. Sąd uznał więc za zasadne uzupełnienie materiału dowodowego w celu potwierdzenia funkcji reklamowej pojazdu. Natomiast w realiach kontrolowanej sprawy kwestia prezentowanych treści w zestawieniu z miejscem zaparkowania pojazdu, na którym znajdowały się tablice reklamowe była tylko jednym z wielu argumentów na poparcie tej tezy, znajdujących poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Zatem powoływanie cyt. wyż wyroku WSA w Krakowie z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1046/21 na poparcie potrzeby zachowania zasady równości stron z art. 8 k.p.a., jest w ocenie Sadu nie zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie prawidłowego ustalenia liczby dni zajmowanego pasa drogowego, Sąd uznał je za bezzasadne albowiem postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wnioski zawarte w rozstrzygnięciach organów obu instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy.

Zdaniem Sądu znajdujące się w aktach sprawy na k. 8-9 i 12-49 a.a. dokumenty z kontroli pasa drogowego zatytułowane jako "protokoły" są w istocie notatkami urzędowymi, co nie wyklucza faktu, że mogą być one dowodem w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że dopuszczalne jest uznanie za dowód notatek urzędowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Sąd zaznacza w tym miejscu, że istota kontroli pasa drogowego przez uprawnionych pracowników zarządcy danej drogi sprowadza się do tego, że jest ona wykonywana doraźnie, bez udziału stron postępowań wszczętych ewentualnie w wyniku takowych kontroli i ustaleń w nich poczynionych. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby dla możliwości przeprowadzenia takiej kontroli wymaganym było, za każdym razem, generowanie stosownych zawiadomień. Zarządca drogi, ma obowiązek czuwać, aby droga i jej pas były utrzymane w należytym stanie, zarówno technicznym, jak i prawnym. Dla realizacji tego celu obowiązany jest, za pośrednictwem swoich pracowników, monitorować drogi i w przypadku stwierdzenia jakiś nieprawidłowości, np. posadowienia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z jego utrzymaniem, wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyjaśnienia stanu rzeczy.

Artykuł 67 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ponadto przepis ten w § 2, wśród przykładowych czynności, z których sporządza się protokół, wymienia oględziny. Z kolei zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Chociaż czynnościom kontrolnym organu nie można przypisać charakteru oględzin, to jednak nie oznacza, że takie notatki nie mogą być przedmiotem dowodu (zob. wyrok NSA z 4.12.2012 r., II GSK 1763/11, LEX nr 1367156). Katalog środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a nie jest bowiem zamknięty, a tym samym także inne nie wymienione w tym przepisie środki dowodowe mogą być dopuszczone jako dowód w sprawie. W świetle tej regulacji istotne jest to, aby dowód mógł się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Notatka służbowa sporządzona w ramach realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi polegających na obowiązku ochrony dróg jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 15.06.2012 r., II GSK 699/11, LEX nr 1244808).

W ocenie Sądu okres zajęcia pasa drogowego przez pojazd skarżącej F. z umieszczonymi na nim tablicami reklamowymi został w niniejszej sprawie należycie udokumentowany. Każde ze zdjęć zawartych na k. 8-9 i 12-49 a.a. jest opatrzone datownikiem i podpisem osoby kontrolującej. Na to, że samochód się nie przemieszczał w okresach między datami widniejącymi na zdjęciach, wskazuje jego umiejscowienie względem obiektów otoczenia, np. względem przęsła ogrodzenia cmentarza, za którym znajdują się dwa pomniki w kolorze ciemnym i jasnym (por. zdjęcie k. 14, k. 20, k.24, k. 25, k. 27, k. 30, k. 33, k. 34 verte, k. 39, k. 40 verte, k. 42 verte, k. 48 i k. 49), czy też względem studzienki w chodniku (k. 9 verte, k.13 verte, k. 15 verte, k. 16 verte, k. 18 verte, k. 19 verte, k. 20 verte, k. 21 verte, k. 22 verte, k. 23 verte, k. 25-30 verte, k. 32-34 verte, k.37-38 verte, k. 42 verte, k. 43 verte, k. 46 verte, k. 49 verte).

Powyższe wskazuje, że pojazd wraz z tablicami reklamowymi stał w tym samym miejscu przez cały okres ustalony w zaskarżonej decyzji. Sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego myślenia byłoby przyjęcie, że przemieszczając się w okresie pomiędzy datami zdjęć, zawsze wracał na to samo stanowisko. Ponadto brak przemieszczania się pojazdu w okresie ustalonym przez organy potwierdza stan techniczny pojazdu oraz wszczęcie przez Straż Miejską postępowania w celu usunięcia pojazdu nieużytkowanego (argumentacja przedstawiona powyżej).

Sąd podkreśla też, że w toku postępowania strona skarżąca miała zapewniony czynny w nim udział. Miała ona zatem możliwość zakwestionowania reklamowej funkcji pojazdu, ustalonej powierzchni tablic, przedstawienia lub wnioskowania dowodów na okoliczność innego przebiegu pasa drogowego, czy ilości dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżąca F. nie wykazała żadnej aktywności, nie zgłosiła żadnych dowodów, czy kontr dowodów i mimo otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie usunęła pojazdu ze znajdującymi się na nim tablicami reklamowymi. Biorąc powyższe pod uwagę w zestawieniu z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie, stwierdzić należy, że argumentacja skargi sprowadza się do gołosłownej polemiki, która nie może doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w określaniu powierzchni tablic reklamowych czy też wyliczenia wysokości kary pieniężnej. Materiał dowodowy sprawy potwierdza powierzchnię przedmiotowych reklam oraz sposób jej ustalenia, a jak już wyżej wspomniano, strona skarżąca skutecznie tych ustaleń nie zakwestionowała. Właściwie też zastosowano przepisy Uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, gdzie w § 5 ust. 1 pkt. 8 ustalono stawkę za zajęcie pasa drogi gminnej, jaką jest ul. R. dla tablic reklamowych w kwocie 3,90 zł/mkw./dzień.

Sąd nie uznał też za zasadny zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W treści zaskarżonego rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdzając brak podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. wskazał, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, bowiem tablice reklamowe na zaparkowanym pojeździe były umieszczone w pasie drogowym nieprzerwanie przez okres trzech miesięcy. Dodatkowo strona skarżąca, pomimo otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie zaprzestała naruszenia prawa, zatem w ocenie Sądu zasadnie przyjęto, że nie zostały spełnione warunki przewidziane w przepisie art. 189f k.p.a do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakkolwiek nie jest drobiazgowe, to jednak poddaje się kontroli Sądu zatem brak jest podstaw aby podniesiony zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów postepowania może doprowadzić do uchylenia decyzji, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Takiego naruszenia Sąd nie stwierdził. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji istotne ustalenia stanu faktycznego, co do zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowy pojazd wraz z ze znajdującymi się na nim tablicami reklamowymi, w okresie od 29 lipca 2021 r. do 27 października 2021 r. tj. przez 91 dni. Prawidłowo wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nadto rozważył funkcję reklamową przedmiotowego pojazdu i właściwie uznał, że zajęcie pasa drogowego w celach reklamowych zostało należycie udokumentowane. Organ odwoławczy odniósł się też do sposobu liczenia kary pieniężnej w odniesieniu do przepisów ww. uchwały uznając, że wysokość kary została ustalona prawidłowo. Końcowo rozważył możliwość zastosowania art. 189 f k.p.a.

Reasumując, wobec ustalenia, że strona skarżąca we wskazanym okresie umieściła reklamy w przedmiotowym pasie drogi bez zezwolenia, zarządca tej drogi obowiązany był do wymierzenia jej odpowiedniej kary pieniężnej. W tym zakresie nie istnieje tzw. "uznanie administracyjne", a decyzja ma charakter związany.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.