Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 618/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 240 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 33 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1057/23 w sprawie ze skargi A na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 października 2023 r. nr 220100.71.2022-RED-EGZ-Z-7-3-MT w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 22 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1057/23 – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę A (dalej: strona, spółka, skarżąca) na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z 6 października 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Skargę kasacyjną, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., wniosła spółka – a zaskarżając wyrok w całości – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postulowała jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto zasądzenie od ZUS na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że postanowienie to nie uchybia art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy WSA winien był uchylić postanowienie, bowiem skarga była zasadna – obowiązek z uwagi na przedawnienie nie istnieje. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 4 i ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez nieuchylenie postanowienia; Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, iż należności z tytułu składek uległy przedawnieniu i ewentualnie mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 773 § 5 kodeksu postępowania cywilnego (dalej: kpc) w zw. z art. 823 kpc w brzmieniu do 2016 r. w zw. z 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nieuwzględnienie, że egzekucja winna zostać umorzona z mocy prawa z uwagi na bierność wierzyciela (Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Z uwagi na zbieg egzekucji i prowadzenie jej przez komornika sądowego miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, które do roku 2016 (art. 823 kpc) nakazywały umorzenie egzekucji z mocy prawa w przypadku bierności wierzyciela przez okres 1 roku (nie podejmowania żadnych nowych czynności w sprawie). W tym czasie nie były podejmowane żadne czynności, zatem skoro organ nie podejmował żadnych czynności w tym postępowaniu to z mocy prawa doszło do umorzenia tej egzekucji już po upływie roku od jej wszczęcia, co za tym idzie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zbadanie tego wątku miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na nie uchyleniu postanowienia organu, podczas gdy organ nie wyjaśnił należycie kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności objętych postępowaniem, nie udokumentował ich w pełni i szczegółowo, nie zbadał braku podejmowania czynności przez komornika, nie przedstawił dokumentacji jakie czynności były podejmowane. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz wydanie orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Tak więc wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek i zakres kontroli Sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.) - zob. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 4/22.

Pierwszy zarzut wskazany w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Jak wskazał NSA w powołanym powyżej wyroku, zestawienie w skardze kasacyjnej równocześnie tych zarzutów jest wadliwe. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Ponadto przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14). W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu możliwość podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi.

Za takie wskazanie nie można uznać wymienienia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. który także jest przepisem wynikowym. Skarżąca nie wskazała w żaden sposób w wyniku zastosowania jakich norm prawnych w ustalonym stanie faktycznym dopatruje się braku istnienia egzekwowanego obowiązku, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że doszło do jego przedawnienia. Tym samym zarzut ten okazał się bezskuteczny.

Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na twierdzeniu o przedawnieniu obowiązku są bezzasadne. Zobowiązany, podnosząc zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (zob. wyroki: NSA z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1378/08, WSA w Gliwicach z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/GI 451/12). Należy - w związku z powyższym - wskazać, że należności z tytułu składek za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2011 r. zostały natomiast zabezpieczone przez ZUS na nieruchomościach spółki, co wyjaśnił organ i zaakceptował Sąd I instancji. Ponadto jak zasadnie wskazał Sąd termin na dochodzenie należności za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2011 r. nie uległ przedawnieniu ze względu na okoliczności ingerujące w bieg terminu przedawnienia należności poprzez jego zawieszenie z uwagi na trwające postępowanie egzekucyjne, które prowadził Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Gorlicach zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gorlicach sygn. akt I Co 1556/11 (sygn. akt komorniczych 2150/12). Bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu odpowiednio poprzez dokonywane czynności wskazane w postanowieniu. Nie ma przy tym znaczenia jakie czynności wykowane były w toku postępowania egzekucyjnego. Art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawiesza bowiem bieg terminu przedawnienia na czas do zakończenia postępowania egzekucyjnego i nie wiąże tego z częstotliwością i rodzajem podejmowanych czynności egzekucyjnych.

Ponadto, postanowieniem z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt [...] Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Gorlicach umorzył postępowanie egzekucyjne i akta wraz z tytułami wykonawczymi przekazał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego też w dalszej kolejności podjęte przez ten organ czynności były prowadzone w oparciu o przepisy u.s.u.s. i nie mogły mieć zatem zastosowania wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w szczególności art. 823. Dlatego też zarzut ten, w ocenie NSA jest spóźniony, bowiem powinien być podnoszony na etapie umorzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Gorlicach postępowania egzekucyjnego, a nie na etapie prowadzonego przez organy ZUS postępowania - zwłaszcza, że jak słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, przepis art. 823 kpc obowiązywał do 2016 r., a poddane kontroli postanowienie było wydane po okresie obowiązywania tego przepisu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935).