Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 885/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz D. F. kwotę 1500 zł (słownie: tysiąca pięciuset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania D. F. (D. F. – dalej "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także "WIOŚ") z dnia [...] października 2015 r. nr [...], nakładającej na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], pod adresem: ulica [...] W., będącego odbiorcą przywiezionych nielegalnie odpadów w postaci pojazdów marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] i [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], utrzymał decyzję WIOŚ w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GIOŚ zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. przedstawia się w sposób następujący:

1. W dniu [...] stycznia 2009 r. skarżący złożył w Oddziale Celnym w P. deklarację uproszczoną nabycia wewnątrzwspólnotowego towarów, dotyczącą dwóch uszkodzonych pojazdów:

- marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]

- marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...].

Ustalono, że sprowadzone pojazdy pochodzą z terenu W., a weryfikacja złożonych materiałów pozwoliła na stwierdzenie nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów.

2. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Oddział Celny w P., działając na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.), dalej "ustawy z 2007 r." albo "ustawy", zawiadomił GIOŚ o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz przekazał GIOŚ dokumentację sprawy.

3. W dniu [...] stycznia 2009 r. GIOŚ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dokonania nielegalnego wwozu do Polski odpadów w postaci przedmiotowych, uszkodzonych pojazdów.

4. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] GIOŚ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadami przywiezionymi nielegalnie. Przesłanką do wydania orzeczenia tej treści było wykazanie przez stronę faktu stosownego zagospodarowania przemieszczonych odpadów. O powyższym skarżący poinformował GIOŚ pismem z dnia [...] maja 2009 r., przedkładając w załączeniu zaświadczenie o demontażu pojazdu Nr [...] oraz Nr [...], wystawione przez Zakład Produkcyjno Handlowo Usługowy [...] W., ul. [...] (dalej "stacja demontażu").

5. W dniu [...] sierpnia 2009 r. WIOŚ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie przepisów ww. ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

6. Przed wydaniem przez GIOŚ obecnie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję WIOŚ z dnia [...] października 2015 r., trzy poprzednie kolejne decyzje WIOŚ, wymierzające skarżącemu karę w wysokości [...] zł, tj. decyzje: 1) z dnia [...] września 2009 r. nr [...], 2) z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 3) z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zostały uchylone przez GIOŚ trzema kolejnymi kasatoryjnymi decyzjami odwoławczymi a sprawa była przekazywana WIOŚ do ponownego rozpatrzenia (odpowiednio decyzje: 1) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2) z dnia [...] listopada 2014 r. 3) nr [...], z dnia nr [...]).

7. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. WIOŚ nałożył na skarżącego, będącego odbiorcą przywiezionych nielegalnie odpadów w postaci pojazdów marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] i [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], karę w wysokości [...] zł.

8. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący wniósł do GIOŚ, za pośrednictwem WIOŚ, odwołanie od decyzji WIOŚ z dnia [...] października 2015 r., podnosząc przeciwko decyzji WIOŚ szereg zarzutów.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2016 r. GIOŚ rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji WIOŚ z dnia [...] października 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wymierzenie kary pieniężnej następuje wówczas, gdy doszło do przemieszczenia odpadów i przemieszczenie to było nielegalne, tj. bez uprzedniego zgłoszenia - co miało miejsce w analizowanej sprawie.

2. W myśl orzecznictwa sądowego, przy kwalifikacji danej substancji lub przedmiotu, jako odpadu, który uległ nielegalnemu międzynarodowemu przemieszczeniu, rozstrzygające znaczenie ma stan faktyczny i prawny, istniejący w dniu transgranicznego przemieszczania przedmiotu lub substancji.

Zgodnie z definicją odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć albo do których pozbycia się jest obowiązany". W wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSIC 2874/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla uznania danego przedmiotu za odpad podlegający regulacjom ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015r. poz. 1048) oraz rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz, Urz. WE L 190 z 12 lipca 2006 ze zm.), decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wprowadzenia produktu na terytorium Polski. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem, czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów, nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez " niego status odpadu. Co równie istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2132/11 wskazał, iż "pozbycie się", które stanowi konieczną przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu, użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Ponadto, w ww. wyroku z dnia 18 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2874/13, wskazano, co następuje - "przy ocenie zdatności pojazdu do poruszania się po drogach istotne znaczenie ma ocena, czy pojazd spełnia warunki pozwalające go zarejestrować, określone w ustawie (...) Prawo o ruchu drogowym (...)".

3. Odniesienie powyższych uwarunkowań prawnych do niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że z uwagi na nieposiadanie przez sporne pojazdy, w dniu ich przemieszczenia na terytorium RP, dowodów rejestracyjnych, niemożliwym stało się ich zarejestrowanie w Polsce. W następstwie powyższego przemieszczone pojazdy nie mogły być użytkowane w Polsce z zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, stanowiąc tylko i wyłącznie odpady.

Należy w tym kontekście zauważyć, że:

(-) w dniu [...] stycznia 2009 r. skarżący złożył w Urzędzie Celnym w P. deklarację uproszczoną nabycia wewnątrzwspólnotowego ww. pojazdów, do której załączył własnoręcznie podpisane oświadczenia o następującej treści – "Oświadczam, że nie będę występował o dokument potwierdzający zapłatę akcyzy na samochód osobowy marki (...), ponieważ ww. pojazd będę wykorzystywał z przeznaczeniem na części.",

(-) w pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] lutego 2009 r., przekazanych GIOŚ, skarżący oświadczył, że zakupił sporne pojazdy w celu naprawy i dalszej odsprzedaży, zaś po przyjeździe ww. pojazdów do kraju okazało się, iż owe pojazdy nie posiadają dokumentów niezbędnych do ich zarejestrowania w Polsce.

Zgodnie z art.72 ust 1 pkt 5 oraz pkt 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) rejestracji pojazdów dokonuje się na podstawie dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był wcześniej zarejestrowany oraz na podstawie dokumentu potwierdzającego zapłatę akcyzy na terytorium kraju. Jak wykazano powyżej, sporne pojazdy nie podlegały rejestracji, z uwagi na brak dowodów rejestracyjnych.

Co więcej, sam skarżący wyjaśnił, że nie będzie występował o wydanie dokumentu potwierdzającego, zapłatę akcyzy na terytorium kraju, co również, jak zapewne był świadomy, skutkowało brakiem możliwości zarejestrowania ww. pojazdów. Tym samym, należy stwierdzić, że już na terenie W. nastąpiło pozbycie się spornych pojazdów, wyrażające się nieprzekazaniem skarżącemu dowodów rejestracyjnych dla tychże.

Ponadto, sam skarżący potwierdził zmianę pierwotnego przeznaczenia omawianych pojazdów, poprzez oświadczenie, że sprowadził ww. uszkodzone pojazdy w celu zdemontowania ich na części i pośrednie wskazanie, że ww. pojazdy nie będą rejestrowane na terytorium kraju. Bez znaczenia dla powyższej kwalifikacji pozostaje teoretyczny brak wiedzy skarżącego na temat brakujących dowodów rejestracyjnych dla ww. pojazdów, które nie towarzyszyły omawianemu przemieszczeniu, bowiem, jak wyjaśniono już powyżej, dla klasyfikacji danego pojazdu jako odpadu wiążący jest stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wprowadzenia produktu na terytorium Polski (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2874/13).

Należy podkreślić, że poprzedni właściciel spornych pojazdów – firma [...] - "pozbył się" omawianych pojazdów na rzecz skarżącego, a pozbycie to wyrażone zostało poprzez brak przekazania kupującemu dowodów rejestracyjnych dla ww. pojazdów, które to dokumenty warunkowały możliwość użytkowania spornych pojazdów w sposób dotychczasowy.

3.1. Zwrócić uwagę należy na dowód w postaci zaświadczeń o demontażu spornych pojazdów (Nr [...]), wystawionych w dniu [...] maja 2009 r. przez stację demontażu. W zaświadczeniach tych, przekazanych GIOŚ przy piśmie skarżącego z dnia [...] maja 2009 r., w rubryce pt. "Uwagi przedsiębiorcy", znajduje się wpis o następującej treści – "pojazd kompletny uszkodzony". Zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 2 ppkt a) ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015r., poz. 140 ze zm.), przedsiębiorca prowadzący stację demontażu przy przyjmowaniu pojazdu wycofanego z eksploatacji może pobrać opłatę od właściciela pojazdu, jeżeli jest spełniony co najmniej jeden z następujących warunków - pojazd wycofany z eksploatacji jest niekompletny. Dalej, w ust. 9 przytoczonego powyżej przepisu, wskazano, co następuje - Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, mając na uwadze wymogi ochrony środowiska, potrzebę zapewnienia kompletności pojazdów w celu uzyskania odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu oraz przeciwdziałanie niewłaściwemu zagospodarowaniu odpadów, określi, w drodze rozporządzenia, listę istotnych elementów pojazdu kompletnego. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, co zostało podkreślone w zaskarżonej decyzji, elementami pojazdu kompletnego są m.in. akumulator, zawieszenie przednie i tylne, skrzynia biegów, silnik, układ hamulcowy, układ kierowniczy, układ wydechowy (konwertory katalityczne, katalizator), układ zasilania paliwem ze zbiornikiem paliwa, układ chłodzenia z chłodnicą, elementy elektroniczne sterowania układami, poduszki powietrzne, ewentualnie układ klimatyzacji (w przypadkach przewidzianych przez producenta pojazdu). Tym samym, omawiane zaświadczenia o przyjęciu do demontażu spornych pojazdów w stanie kompletnym, świadczą bezsprzecznie o tym, że pojazdy te zawierały wszystkie w\y. elementy i o ile istnieje teoretyczna możliwość, że sporne pojazdy w dacie ich międzynarodowego przemieszczenia pozbawione były części płynów, czy też katalizatora, to nie ma możliwości, aby pojazdy, które skarżący, jak utrzymuje, sprowadził w celu naprawy i dalszego użytkowania, były pozbawione wszystkich wymienionych w ww. rozporządzeniu elementów, które zawierają płyny i substancje niebezpieczne, nadające im właściwości odpadów niebezpiecznych. Tym samym, nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ I instancji oparł zaskarżoną decyzję na "przypuszczeniach'" i należy stwierdzić, że organ i instancji słusznie zakwalifikował sporne pojazdy jako odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 04* - "zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r. poz. 1923)".

3.2. Z punktu widzenia oceny, czy sprowadzone przez skarżącego pojazdy, stanowiły odpady w dniu ich przemieszczenia, czy też nie, nie ma znaczenia możliwość ich późniejszego naprawienia.

Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie powtarzał, że pojęcie "odpadów" nie może być rozumiane jako wyłączające ze swojego zakresu substancje i przedmioty nadające się do ponownego gospodarczego wykorzystania (wyrok TS UE z dnia 25 czerwca 2004r. w sprawie C-235/02, z dnia 28 marca 1990 r. w sprawach C-206/88 oraz C-207/88, z dnia 10 maja 1995r. w sprawie C-422/92 oraz z dnia 25 czerwca 1997r. w sprawach połączonych C-304/94, C-339/94, C-342/94 i C-224/95). Z uwagi na powyższe, pojęcie odpadu w żadnym wypadku nie może nie obejmować substancji lub przedmiotów możliwych do powtórnego użycia lub recyklingu. Pojęcie odpadu nie zawiera domniemania, że posiadacz usuwając substancję lub przedmiot, zamierza wyłączyć tę substancję lub przedmiot spod jakiegokolwiek ponownego gospodarczego ich wykorzystania przez inne podmioty. Ekonomiczna wartość (nawet znaczna), czy przydatność do ponownego wykorzystania przez nowego posiadacza nie wyklucza substancji lub przedmiotu z kategorii "odpadów". W tym miejscu należy również przytoczyć wyrok NSA - ośrodek zamiejscowy w Katowicach, sygn. akt: I SA/Ka 2268/98, gdzie skonstatowano, co następuje - samochód przywieziony z zagranicy w stanie nie nadającym się do użycia (po wypadku) może być uznany za odpady nawet jeżeli później, po naprawie, będzie mógł być dopuszczony do ruchu. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2013r., sygn. akl: IV SA/Wa 249/13 wskazał, co następuje - Zagadnienie odpadów było przedmiotem licznych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97 Trybunał orzekł, że przedmiot poddawany procesom odzysku jest odpadem ( wyrok ETS z dnia 15 czerwca 2000 r., Lex nr 82853). W kolejnym wyroku z dnia 15 stycznia 2004 r. w spawie C-235/02 (ECR 2t)04/l B/1-1005) Trybunał stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami według ETS są także materiały polegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwianie potencjalnych zagrożeń (wyrok ETS z dnia 25 czerwca 1997r. w połączonych sprawach C-304/94,C-330/94,C- 342/94, C-224/95

publ ERC 1997/6/1-03561). W wyroku z dnia 28 marca 1990 r. w sprawie C-359/88 (publ. ERC 1990/3/1-01509) ETS orzekł, że ustawodawstwo krajowe, w którym definicja odpadów wyłącza substancje i przedmioty, które są zdatne do powtórnego wykorzystania, jest niezgodna z prawem wspólnotowym (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt 11OSK 157/11, CBOIS). Zauważyć więc należy, że jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania.

3.3. Z punktu widzenia oceny, czy sprowadzone przez skarżącego pojazdy, stanowiły odpady w dniu ich przemieszczenia, czy też nie, nie ma również znaczenia okoliczność uiszczenia od nich podatku akcyzowego.

W odpowiedzi na uwagi Skarżącego, który w trakcie rozprawy w dniu [...] sierpnia 2009r. stwierdził, iż ww. pojazdy nie były odpadami, ponieważ opłacono za nie akcyzę, w związku z czym stały się one towarem, należy wyjaśnić, że odpady mogą stanowić i stanowią przedmiot swobodnego handlu oraz przedstawiają pewną wartość handlową. W wyroku z dnia 25 czerwca 1997r. (w sprawach połączonych C-304/95, C-330/94, C-342/94, C-224/95) Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, iż odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie uzależniają uznania przedmiotu za odpad od stwierdzenia przez jego posiadacza, że w jego ocenie przedmiot ten stanowi całkowitą stratę. Fakt, że odpady stanowią przedmiot transakcji handlowej, nie pozbawia ich statusu odpadu. Ponadto obrót handlowy odpadami, w sytuacji, gdy wiąże się z ich międzynarodowym przemieszczaniem, wymaga spełnienia wymagań formalno - prawnych, obowiązujących w tym zakresie.

3.4. Organ odwoławczy nie zgadza się z zarzutem dotyczącym konieczności wykonania oględzin i sporządzenia stosownej dokumentacji jeszcze przed nakazaniem oddania ww. pojazdów do stacji demontażu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w toku wszczętego w dniu [...] stycznia 2009 r. postępowania w sprawie dokonania nielegalnego wwozu do Polski odpadów w postaci 2 sztuk ww. uszkodzonych pojazdów, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., wezwał skarżącego do oddania ww. odpadów, do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu pojazdów. W treści uzasadnienia ww. postanowienia, organ wyjaśnił, że ww. uszkodzone pojazdy zostały uznane za odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 04*. Skarżący nie zanegował powyższych ustaleń i pismem z dnia [...] maja 2009 r., poinformował Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o fakcie zagospodarowania przedmiotów postępowania, w załączeniu przekazując ww. Zaświadczenie o demontażu pojazdu Nr [...] oraz Nr [...]. Tym samym, z uwagi na brak zastrzeżeń ze strony skarżącego - na etapie postępowania ws. zagospodarowania odpadów - co do klasyfikacji ww. pojazdów jako odpadów niebezpiecznych, organ rozstrzygnął postępowanie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i nie było konieczności dokonania oględzin spornych pojazdów. Dalej, jak słusznie wskazał organ I instancji, na etapie postępowania ws. nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego, z uwagi na zagospodarowanie odpadów, nie było możliwości dokonania oględzin ww. pojazdów, tym niemniej, należy podkreślić, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na dokonanie prawidłowego i całościowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i zaklasyfikowanie spornych pojazdów jako odpadów o charakterze niebezpiecznym o kodzie 16 01 04*.

4. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wymierzenie kary pieniężnej następuje wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki doszło do przemieszczenia odpadów i przemieszczenie to było nielegalne, tj. bez uprzedniego zgłoszenia - co miało miejsce w analizowanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wykazał, iż międzynarodowe przemieszczenie przedmiotowych odpadów wymagało zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów na podstawie art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody podlegają wszystkie odpady, jeżeli mają być poddane procesom unieszkodliwiania, a także:

- odpady wyszczególnione w załączniku IV, który obejmuje między innymi opady wyszczególnione w aneksach II i VII Konwencji Bazylejskiej;

- odpady wyszczególnione w załączniku IVA;

- odpady niesklasyfikowane pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV i IVA;

- mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVÀ, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA,

jeżeli mają być poddane procesom odzysku.

Odpady w postaci spornych pojazdów nie zostały sklasyfikowane pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV i IVA i z tej przyczyny międzynarodowe przemieszczenie przedmiotowych odpadów wymagało zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów.

Przywołując treść art. 2 pkt 35 lit. a ww. rozporządzenia, w myśl którego przemieszczenie opadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom zgodnie z tym rozporządzeniem, stanowi nielegalne przemieszczenie, transport ww. odpadów z terenu W. na terytorium Polski nosi znamiona nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów.

Art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów stanowi, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł. W związku z faktem, iż uszkodzone pojazdy marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] oraz marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], zostały zakwalifikowane przez [...] Inspektora Ochrony Środowiska jako odpady w nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ww. organ był zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego oraz nałożenia na odbiorcę ww. odpadów kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Według art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jasno wskazuje, że w dniu [...] października 2008 r. skarżący nabył ww. pojazdy od firmy [...], a zatem skarżący jest odbiorcą odpadów w postaci spornych pojazdów.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż materiał dowodowy zgromadzony i w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska słusznie uznał skarżącego za odbiorcę odpadów w postaci ww. uszkodzonych pojazdów i nałożył na Skarżącego karę pieniężną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Analiza zaskarżonej decyzji wykazała, że organ I instancji, ustalając wysokość omawianej kary, zastosował kryteria określone w art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, tj. uwzględnił w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia Nr 1013/2006. Organ I instancji uwzględnił, że skarżący jest odbiorcą odpadów w postaci dwóch uszkodzonych pojazdów, a ponadto, że skarżący nie naruszył uprzednio przepisów w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów oraz, że nie stwierdzono udokumentowanych zagrożeń dla ludzi i środowiska. Ponadto należy wskazać, że ww. odpady miały charakter niebezpieczny. Zdaniem organu II instancji, skoro wysokość kary pieniężnej, nakładanej nawet przy nielegalnym przemieszczeniu 1 szt. odpadu niebezpiecznego, wynosi 50.000 zł, należy stwierdzić, iż wysokość kary ustalona przez organ I instancji w wysokości [...] zł w odniesieniu do odpadów w postaci dwóch uszkodzonych pojazdów o charakterze niebezpiecznym, nie jest dla skarżącego krzywdząca.

Należy również podkreślić, że skarżący działał umyślnie, dokonując zakupu ww. uszkodzonych pojazdów stanowiących odpady i sprowadzając je z W. na terytorium Polski. Jak już wykazano powyżej, sporne pojazdy nie posiadały dowodów rejestracyjnych, który to fakt, jak utrzymuje Skarżący, był mu nieznany do momentu sprowadzenia ww. pojazdów. Należy zatem stwierdzić, że skoro Skarżący nie dochował należytej staranności przy zakupie ww. pojazdów i nie zapewnił, aby sprzedawca ww. pojazdów przekazał dowody rejestracyjne umożliwiające ich dalsze użytkowanie, to należy uznać, że Skarżący zakupił ww. pojazdy w celu demontażu na części. Podkreślenia wymaga, że Pan D. F. przyjął sporne pojazdy od poprzedniego właściciela bez dowodów rejestracyjnych, zaś elementarna wiedza na poziomie średniego wykształcenia wskazuje, że brak dowodów rejestracyjnych dla pojazdów przekłada się wprost na brak możliwości ich użytkowania na drogach publicznych. Ponadto, sam Skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. oświadczył, że sprowadził ww. pojazdy do naprawy, a tym samym oświadczył, że miał świadomość, iż sprowadza uszkodzone pojazdy, zatem doświadczenie życiowe osoby dorosłej nakazywałoby upewnienie się, czy uszkodzone pojazdy sprowadzane "do naprawy" posiadają ważne dowody rejestracyjne. Co więcej, we własnoręcznie podpisanych oświadczeniach, złożonych w dniu [...] stycznia 2009 r. do Urzędu Celnego w P., skarżący oświadczył, że nie będzie występował o dokument potwierdzający zapłatę akcyzy na samochód osobowy marki (...), ponieważ ww. pojazdy będzie wykorzystywał z przeznaczeniem na części. Tym samym należy stwierdzić, że skarżący miał świadomość, że sprowadza do Polski poważnie uszkodzone pojazdy do demontażu na części.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, organ odwoławczy stoi na stanowisku, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny w sprawie, dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wyczerpująco wyjaśnił, z jakich przyczyn sporne pojazdy stanowiły nielegalnie przemieszczone odpady o charakterze niebezpiecznym, sprowadzone umyślnie przez skarżącego, który jest ich odbiorcą w myśl ww. przepisów. Tym samym, należy stwierdzić, że organ I instancji nie naruszył art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

5. Skarżący słusznie zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak odniesienia się i wykazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ odmawia wiarygodności oświadczeniom składanym przez stronę w toku postępowania, tym niemniej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska w treści niniejszej decyzji odniósł się do oświadczeń składanych przez Skarżącego w toku postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz [...] Inspektora Ochrony Środowiska, a tym samym, powyższe uchybienie zostało usunięte przez organ odwoławczy.

6. Ponadto, na podstawie art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm.), Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji po upływie terminu przedawnienia. Skarżący wyjaśnił, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie reguluje wprost kwestii przedawnienia nakładanych na jej podstawie kar pieniężnych, jednak w tym przypadku zastosowanie mają przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa, bowiem liczne orzecznictwo wskazuje, że brak terminu przedawnienia kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o międzynarodowy przemieszczaniu odpadów, naruszałoby zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Należy wyjaśnić, że analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wskazuje, iż nie odnosi się ona w żaden sposób do kwestii upływu terminu przedawnienia kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nakładana na podstawie ww. ustawy kara pieniężna jest sankcją nakładaną w związku z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub niezgodne z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Sankcja ta ma charakter pieniężny. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania» odraczania, upływu terminu przedawnienia itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność upływu terminu przedawnienia kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Jak już wspominano, analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, że ustawa ta nie zawiera w swej treści żadnych przepisów regulujących ww. kwestię. Brak również w ww. ustawie odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie.

Wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz.1232 ze zm.). Kary pieniężne są więc przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Zatem przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Częściowo, w 20 procentach, na podstawie art. 402 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową a druga część stanowi niepodatkową należność pozabudżetową.

Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła w ww. ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania. Organ stoi zatem na stanowisku, że do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, czy też ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy ww. ustaw, w tym przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia I997r. Ordynacja podatkowa. Poparciem dla powyższego stanowiska organu jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1714/14. Wskazano, tam na brak jest podstaw prawnych, aby stosować przepisy z ustawy Ordynacja podatkowa w odniesieniu do kar nakładanych na podstawie art. 32 lub art. 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

IV. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie:

- art.7, 8, 12, 35, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a.

- art.70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2015 r., poz.613 z późn.zm.).

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

1. Niniejsza sprawa była przedmiotem łącznie czterokrotnego orzekania przez organy obu instancji. Przed wydaniem przez GIOŚ obecnie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję WIOŚ z dnia [...] października 2015 r., trzy poprzednie, kolejne decyzje WIOŚ, wymierzające skarżącemu karę w wysokości [...] zł, tj. decyzje: z dnia [...] września 2009 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zostały uchylone przez GIOŚ trzema kolejnymi kasatoryjnymi decyzjami odwoławczymi a sprawa była przekazywana WIOŚ do ponownego rozpatrzenia (odpowiednio decyzje: z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], z dnia nr [...]).

2. Organy nie wykazały w oparciu o stosowne dowody, że sprowadzone przez skarżącego pojazdy były odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi. W dacie przekraczania granicy RP przedmiotowe pojazdy nie były kompletne i nie zawierały elementów wymienionych w decyzji WIOŚ i GIOŚ, tj. olejów, płynów, filtrów, katalizatorów, itp. Tego rodzaju płyny i elementy zostały uzupełnione przez skarżącego później w celu sprawdzenia sprawności pojazdów. Zamiarem skarżącego była naprawa i dalsze użytkowanie pojazdów. Tym samym organy wyprowadziły nieuprawnione wnioski z zaświadczenia wystawionego przez stację demontażu, które to zaświadczenie stwierdzało stan pojazdów z dnia jego wystawienia, nie zaś z dnia ich przemieszczenia na terytorium RP.

3. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do umyślnego sprowadzenia przez skarżącego odpadów do Polski. Niemożność zarejestrowania pojazdów w Polsce ujawniła się dopiero po ich sprowadzeniu. Zamiarem skarżącego była naprawa sprowadzonych pojazdów i ich dalsze użytkowanie.

4. Ostatnie wydane w sprawie decyzje WIOŚ i GIOŚ wydane zostały po upływie terminu przedawnienia, określonego w art.70 Ordynacji podatkowej.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie ze wszystkich wskazanych w niej przyczyn. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, czy dopuszczalność wymierzenia skarżącemu kary przewidzianej w art.32 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie uległa przedawnieniu na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Tym samym zarówno zaskarżona decyzja GIOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja WIOŚ z dnia [...] października 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego, co skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją GIOŚ było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art.32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zgodnie z którym to przepisem Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (a w drugiej instancji GIOŚ) nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł. Na podstawie przywołanego przepisu WIOŚ wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł, a decyzję tę utrzymał w mocy GIOŚ. Jak wskazano wcześniej, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organów jest w tym zakresie przedwczesne z uwagi na konieczność zbadania, czy dopuszczalność wymierzenia skarżącemu kary nie ulega przedawnieniu na zasadach przewidzianych przepisach Ordynacji podatkowej.

2. Co do zasady Sąd stwierdza prawidłowość całości ustaleń faktycznych i ocen organów obu instancji co do tego, iż skarżący był odbiorcą nielegalnie przemieszczonych odpadów w postaci zidentyfikowanych w obu decyzjach pojazdów samochodowych. Sąd w całości przychyla się zatem do wniosku, że w dacie przemieszczenia pojazdy te stanowiły odpady, stanowiąc podstawę do wymierzenia skarżącemu stosownej kary, przewidzianej w art.32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

3. Sąd jednakże przychyla się do tego stanowiska zajmowanego w orzecznictwie sądowym, w świetle którego, pomimo niezawarcia w przepisach ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, regulujących tryb i zasad wymierzania kar pieniężnych, bezpośredniego odesłania do przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ("Zobowiązania podatkowe"), przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie przy wymierzaniu wskazanych wyżej kar w oparciu o istnienie domniemania generalnego podlegania tym przepisom wszystkich wyraźnie niewyłączonych przez przepisy szczególne niepodatkowych należności publicznoprawnych. Z powyższego należałoby wyprowadzić wniosek, że do wymierzania kar przewidzianych w art.32 ust.1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów mają zastosowanie m.in. przepisy Rozdziału 8 ("Przedawnienie") Działu III Ordynacji podatkowej, regulujące kwestię przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Tut. Sąd odwołuje się w tym miejscu w szczególności do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 740/14, publ. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. oraz wyroku tut. Sądu z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1419/13, również tam publikowanego (przywołany na wstępie wyrok NSA zapadł w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od tegoż wyroku tut. Sądu). Ściśle rzecz ujmując, przywołane wyroki odnoszą się do innego zakresu stosowania przepisów Działu III Ordynacji w odniesieniu do kar, o których mowa w art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, tj. do kwestii ulg w spłacie zobowiązań (Rozdział 7a "Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych"), niemniej sformułowane tam generalne wnioski, wynikające z wykładni przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz Ordynacji podatkowej, otwierają zdaniem tut. Sądu drogę do bezpośredniego stosowania do przedmiotowych kar również przepisów Rozdziału 8 Działu III Ordynacji, traktujących o kwestii przedawnienia. Odpowiednio odnosząc do przedmiotu niniejszej sprawy analizy poczynione we wskazanych wyżej wyrokach, tut. Sąd formułuje następujące szczegółowe stanowisko:

Kwestie wymierzania kar pieniężnych na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów regulują przepisy Rozdziału 9 tej ustawy (art. 32 – 35). Ustawa nie zawiera w swej treści żadnych przepisów regulujących samodzielnie kwestię przedawnienia się dopuszczalności wymierzania wskazanych wyżej kar, podobnie jak nie zawiera odesłania do stosowania w tym zakresie przepisów innych ustaw. Powyższe sugerowałoby, że w nakładanie kar przewidzianych w Rozdziale 9 ustawy nie jest ograniczone żadnym terminem przedawnienia takiego zobowiązania. Stanowiska tego nie można zaaprobować z punktu widzenia poszanowania elementarnych praw strony sankcyjnego postępowania administracyjnego. Dodatkowo powyższe byłoby nie do pogodzenia z dyrektywą równego traktowania podmiotów prawa, w sytuacji w której co najmniej kilka innych aktów ustawowych, przewidujących nakładanie administracyjnych kar pieniężnych za delikty administracyjne, zawiera generalne odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), a tym samym do Rozdziału 8 tego Działu, regulującego kwestię przedawnienia. Należy wymienić tu w szczególności: art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz.21 z późn. zm.), art. 236d ust.4 i art.281 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. - Dz.U. z 2016 r., poz.672 z późn.zm.), art.53a ust.5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 803).

Podobnie, jak wskazał tut. Sąd w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. w odniesieniu do kwestii rozkładnia kary na raty, stwierdzić należy, że stwierdzoną powyżej lukę prawną należy próbować wypełnić w drodze analogii i odnieść do niej inne odpowiednie przepisy. Jak zatem wywiódł dalej szczegółowo Sąd:

Zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej p.o.ś., przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zwanym dalej "Narodowym Funduszem", są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych.

Wpływy z administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych m.in. na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 12 p.o.ś. stanowią przychód Narodowego Funduszu. Jak stanowi art. 400 ust. 1 p.o.ś. Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), zwanej dalej u.f.p.

Środki Narodowego Funduszu w wysokości nie mniejszej niż kwota przychodów, o których mowa w art. 401 ust. 7 pkt 12, po pomniejszeniu o koszty obsługi tych przychodów, przeznacza się na dofinansowanie działań w zakresie:

a) gospodarowania odpadami w przypadkach, o których mowa w art. 23-25, rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów,

b) szkolenia organów administracji publicznej wykonujących obowiązki Rzeczypospolitej Polskiej związane z kontrolą i nadzorem nad międzynarodowym przemieszczaniem odpadów,

c) zakupu sprzętu i oprogramowania dla organów, o których mowa w lit. b. (art. 401c ust. 9 pkt 4 p.o.ś.).

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzi wyodrębniony rachunek bankowy w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów, o których mowa w art. 401 ust. 1. Wpływy te, powiększone o przychody z oprocentowania środków na rachunkach bankowych, są przekazywane na rachunki bankowe Narodowego Funduszu, wojewódzkich funduszy oraz na rachunki budżetów powiatów i budżetów gmin, w terminie do końca następnego miesiąca po ich wpływie na wyodrębnione rachunki bankowe zarządu województwa i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, zgodnie z art. 402 ust. 1 p.o.ś. Jednocześnie wojewódzki inspektor ochrony środowiska przed przekazaniem wpływów z kar na rachunek Narodowego Funduszu pomniejsza je o 20 %, a kwotę uzyskaną z tytułu pomniejszenia przekazuje na dochody budżetu państwa – art. 402 ust. 1 p.o.ś.

W przypadku nieterminowego przekazania wpływów, o których mowa w ust. 1, wpływy te są przekazywane wraz z odsetkami za zwłokę określonymi w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa – art. 402 ust. 3 p.o.ś.

Jak już wyżej była mowa, Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 u.f.p., co oznacza, że tworzy sektor finansów publicznych. Art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. nr 106, poz. 493, ze zm.) definiuje pojęcie państwowej osoby prawnej, jako inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym.

Kary pieniężne są przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Zatem przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.f.p. Częściowo, w 20 % na podstawie art. 402 ust. 3 p.o.ś., stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar administracyjnych wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową a druga część stanowi niepodatkowa należność pozabudżetową.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm. ) w art. 3 pkt 8 definiuje pojęcie niepodatkowych należnościach budżetowych jako niebędącymi podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikający ze stosunków publicznoprawnych. Natomiast ustawa ta nie wyjaśnia pojęcia niepodatkowych należności pozabudżetowych. Tymczasem takie istnieją i również są źródłem dochodów pozabudżetowych innych jednostek sektora finansów publicznych (patrz. Cezary Kosikowski Komentarz do art. 3 ustawy – Ordynacja podatkowa teza 9).

Na podstawie ordynacji podatkowej wyróżnić można dwie grupy publicznoprawnych należności niepodatkowych:

- stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, określane lub ustalane przez organy podatkowe,

- stanowiące dochód budżetu państwa, ustalane lub określane przez organy inne niż organy podatkowe.

Wyjaśnienie i egzemplifikację pojęcia niepodatkowych należności budżetowych zawiera natomiast art. 60 u.p.f. Przewiduje on, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W art. 60 u.f.p. wymienia się 8 rodzajów należności budżetowych. Przy czym przyjmuje się, że wyliczenie to ma charakter przykładowy i nie jest zamknięte. W ocenie Sądu, część administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter należności publicznoprawnej, przekazywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 u.f.p.

Ustawa o finansach publicznych w art. 61 określa organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60. Następnie w art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowi, że właściwy organ, na wniosek zainteresowanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, a zatem dotyczy to umarzania całości albo w części należności odraczania ich spłat lub rozkładania ich spłat na raty. Z kolei art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, nakazuje stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej.

W doktrynie zauważa się, że mimo przyjęcia ustawy o finansach publicznych mającej charakter ustawy systemowej, ustawodawca nie podjął próby wprowadzenia rozwiązania odnoszącego się do wszystkich niepodatkowych należności budżetowych i pozabudżetowych. Milan Ušak w artykule "Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych" (Finanse Komunalne 4/2010) stwierdza, że można było odejść od podziału należności na stanowiące dochód budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i dochód innych podmiotów finansów publicznych. Art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 u.f.p. zalicza do dochodów publicznych również należności inne niż budżetowe. W przedmiotowej sprawie dochodem publicznym innym niż budżetowy, jest ta część administracyjnej kary pieniężnej, która nie wpływa do budżetu państwa, a stanowi przychód Narodowego Funduszu. Należy pamiętać, że mienie Narodowego Funduszu jest w całości mieniem państwowym ale organizacyjnie jest to inna jednostka niż Skarb Państwa.

Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła w ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania. W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której spłata części tej samej kary pieniężnej, może być w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych rozłożona na raty, natomiast co do części przepisy te nie znajdują zastosowania. Chodzi tutaj o przepisy od art. 60 do art. 67 u.f.p. Sąd stoi na stanowisku, że do czasu nowelizacji ustawy o finansach publicznych w tym zakresie, należy opowiedzieć się za poglądem występującym w nauce prawa finansowego oraz częściowo w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym do obejmowania wymogiem stosowania przepisów ordynacji podatkowej (wszystkich lub części) tych publicznoprawnych należności pieniężnych, co do których ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy i w jakim zakresie te przepisy należy do nich stosować. Milan Ušak w powołanym wyżej artykule wskazuje, że niektórzy przedstawiciele nauki prawa proponują, aby przyjąć, że istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania niepodatkowych należności budżetowych, co należy rozciągnąć również na niepodatkowe należności pozabudżetowe, przepisom ordynacji podatkowej, Wykluczenie zaś z tego zakresu wymaga odrębnych, szczegółowych regulacji prawnych. Jego zdaniem uzasadniony wydaje się pogląd, że ordynacja podatkowa jest aktem skonstruowanym specjalnie dla należności pieniężnych. Wiele uregulowanych w ordynacji konstrukcji materialnoprawnych w ogóle nie występuje w innych przepisach. Może to być argumentem za wykorzystywaniem części lub całości jej przepisów do jak najszerszej grupy publicznoprawnych należności budżetowych i pozabudżetowych.

Z tych wszystkich względów Sąd stoi na stanowisku, że brak w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów regulujących kwestię przedawnienia się dopuszczalności wymierzenia kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III ordynacji podatkowej w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom.

Wniosek taki wzmacnia wykładnia przepisów, dokonana w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2015 r., odwołująca się dodatkowo, dla wykazania podstaw do generalnej dopuszczalności stosowania przepisów Działu III Ordynacji w odniesieniu do kar pieniężnych, regulowanych przepisami ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wprost do art.281 ust.1 i 3 p.o.ś. Z wyroku tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie wysnuwa dla potrzeb niniejszej sprawy następujące wnioski (konsekwentnie akcentując, iż pomimo zajmowania się przez sądy obu instancji bezpośrednio kwestią stosowania do przedmiotowych kar przepisów Działu III Ordynacji podatkowej tylko w zakresie przepisów Rozdziału 7a tego Działu, wnioski te należy odnosić do stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej w całości, w tym do przepisów Rozdziału 8):

Przepis art. 281 ust. 3 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się tylko tych przepisów Ordynacji, które dotyczą "terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, chyba że przepisy działu IV stanowią inaczej", termin płatności zaś tej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Ponadto przepis art. 281 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że do ponoszenia m.in. administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji, przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, tak jak w tej sprawie. Oznacza to, że w świetle wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. można stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

W przypadku braku w przepisach art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów uregulowań Działu III Ordynacji podatkowej, konieczne było zastosowanie powyższej wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 i art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. Ponadto nie stoi temu na przeszkodzie ratio legis ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jako aktu normatywnego o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów UE, a w szczególności rozporządzenia nr 1013/2006 (jak i przepisów, do których się ono odwołuje).

Przedmiotowe administracyjne kary wymierzane na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu stanowią na podstawie art. 401 ust. 7 pkt 12 p.o.ś. przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Fundusz ten jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, a przedmiotowe administracyjne kary pieniężne będąc przychodami Funduszu są to właśnie dochody publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że częściowo stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa (art. 402 ust. 3 p.o.ś.), zaś w pozostałej części są dochodem Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Powyższy podział przychodu pochodzącego z administracyjnych kar pieniężnych powoduje, że część tego przychodu jest to niepodatkowa należność budżetowa (art. 60 ustawy o finansowych publicznych), a część niepodatkowa należność pozabudżetową będąc przychodem Funduszu. Jednak przyjęcie stanowiska, że powołana wyżej wykładnia przepisów art. 1 ust. 2 i art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. pozwalają właściwemu organowi na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III o.p. – oznacza, że słuszny jest pogląd dotyczący możliwości zastosowania wobec tych publicznoprawnych należności pieniężnych odpowiednio przepisów działu III o.p.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jako organ I instancji ponownie rozpozna sprawę z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów (pkt II wyroku) natomiast Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.