Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 414/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 131, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy w Lututowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 980/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Lututowie z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr XLI/211/2018 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 980/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu, zwanego dalej "skarżącym", na uchwałę Rady Gminy w Lututowie z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr XLI/211/2018 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Lututów, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz oddalił wniosek Gminy Lututów o zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 2 sierpnia 2018 r. Rada Gminy w Lututowie podjęła uchwałę nr XLI/211/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Lututów.

W § 1 ust. 1 uchwały ustalono, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Lututów nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od: szkół, przedszkoli (pkt 1); innych placówek oświatowo-wychowawczych (pkt 2); kościołów (pkt 3). Pomiaru odległości dokonuję się najkrótszą drogą dojścia wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do głównych drzwi wejściowych obiektów, o których mowa w ust. 1, a w przypadku obiektów ogrodzonych do głównego wejścia na teren obiektu (§ 1 ust. 2). W § 2 postanowiono, że traci moc uchwała nr XXXII/184/93 Rady Gminy w Lututowie z dnia 28 czerwca 1993 r. w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Lututów. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lututów (§ 3). W § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że konieczność jej podjęcia wynika z uchwalenia ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. poz. 310), która weszła w życie w dniu 9 marca 2018 r. Ustawa ta nakłada na rady gmin obowiązek podjęcia uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta) odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 165 ze zm.]) poprzez przyjęcie w § 1 ust. 1 uchwały, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Lututów nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 metrów od obiektów chronionych, które to unormowania pozostają w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy , w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu. Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 uchwały.

Rozpoznając skargę Prokuratora na powyższą uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji podniósł, że istotą sporu w sprawie jest rozważenie, czy wprowadzona uchwałą Rady Gminy Lututów nr XLI/211/2018 minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych (30 metrów) od miejsc określonych w § 1 ust. 1 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na aksjologię regulacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaakcentowano, że w preambule ustawy prawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną jej przepisów stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Organy jednostek samorządu terytorialnego cel ustawy powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów.

Sąd I instancji stwierdził, że Prokurator Rejonowy w Wieluniu trafnie podnosi, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Lututowie naruszyła obowiązek realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przyjęta w uchwale odległość 30 metrów punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami, co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu w szczególności dla osób nieletnich.

Odległość 30 metrów od obiektu chronionego jest bardzo mała co oznacza, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy tak niewielkiej odległości jest łatwo dostępny. Nie stanowi to należytego ograniczenia dostępności do alkoholu zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza to także warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożycia. Należy również zwrócić uwagę na sposób mierzenia wymienionej odległości określony w § 1 pk.2 uchwały (najkrótszą drogą dojścia wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchów pieszych od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do głównych drzwi wejściowych obiektów, o których mowa w ust.1 a w przypadku obiektów ogrodzonych do głównego wejścia na teren obiektu). Sposób ten pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego".

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Dlatego Prokurator Rejonowy w Wieluniu trafnie podnosi, że uchwała nr XLI/211/2018 nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3 ustawy z dnia 26 października 1982 r., a więc narusza w sposób istotny ten przepis.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi również brak w zasadzie jej uzasadnienia. Wskazano, że Rada Gminy w Lututowie przesłała do sądu uzasadnienie uchwały dołączone do odpowiedzi na skargę lecz nie odnosi się ono do uchwały nr XLI/211/2018, odnosi się bowiem do liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Nie dotyczy zatem treści zaskarżonej uchwały. Również nadesłany wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy w Lututowie jest bardzo lakoniczny i nie zawiera uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Rada Miejska w Lututowie zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a) przepisu art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - polegające na ich błędnej wykładni, która w konsekwencji doprowadziła do nieprawidłowego ustalenia, iż kryterium geograficzne w postaci odległości punktu sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych jest naczelnym sposobem realizacji postulatów ustawowych, podczas gdy powołane wyżej przepisy obejmują ogólne zadania, postulaty i aprobowane przez ustawodawcę działania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, z których nie można wywodzić, iż przyjęcie kryterium geograficznego odległości np. 50 metrów od obiektu chronionego zamiast odległości 30 metrów spowoduje faktyczne, efektywne (a nie tylko iluzoryczne) realizowanie postulatu ograniczenia dostępności alkoholu. Błędna wykładnia powołanych wyżej norm spowodowała, z kolei błędną wykładnię przepisu art. 12 ust. 3 ustawy, ponieważ zaskarżona uchwała została stwierdzona jako nieważna, wyłącznie z powodu jej niezgodności z "duchem ustawy".

b) przepisu art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd I instancji, polegającą na:

i. uznaniu, iż z treści przedmiotowej normy wynika obowiązek kierowany do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, realizujący się w konieczności ustalania minimalnego kryterium geograficznego odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych, a tym samym przyjęcie, że kryterium geograficzne w postaci 30 metrów przyjęte przez Radę Gminy w Lututowie wykracza poza delegację ustawową;

ii. uznaniu, iż przepis, który ogranicza się w swej treści wyłącznie do delegacji ustawowej w postaci określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholów (bez jednoczesnego określania dodatkowych wytycznych i kryteriów), w powiązaniu "z celem i duchem ustawy" uniemożliwia radzie gminy ustalenie, w ramach swojego władztwa, zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu i przyjęcie odpowiedniej dla danej gminy odległości ze względu na uwarunkowania urbanistyczne;

iii. całkowitym pominięciu okoliczności, zgodnie z którą ustawodawca nowelizując w dniu 10 stycznia 2018 r. przedmiotową ustawę zmodyfikował brzmienie art. 12, w ten sposób, iż uchylił dotychczasowy przepis art. 12 ust. 4 odnoszący się pośrednio do zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu, który nakazywał radzie gminy uwzględniać czynnik ograniczania dostępności do alkoholu m.in. przy ustalaniu zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu;

iv. uznaniu, iż realizacja zadań ustawowych określonych w art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy następuje poprzez uchwałę w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, podczas gdy gminy na podstawie przepisów przedmiotowej ustawy zobowiązane są do podejmowania szeregu innych działań, których skutki mają charakter realny i wymierny, w porównaniu do iluzorycznej ochrony jakiej to w ocenie Sądu I instancji nie zapewnia zaskarżona uchwała.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to czy wprowadzona uchwałą nr XLI/211/2018 minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych (30 metrów) od miejsc określonych w § 1 pkt 1 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tej uchwały.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r., o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nadal zwanej "ustawą", który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada Gminy Lututów twierdzi, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości są sformułowane na tyle szeroko, że dają gminie swobodę w zakresie ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Natomiast zdaniem Prokuratora Rejonowego w Wieluniu oraz Sądu I instancji swoboda ta jest jednak ograniczona koniecznością realizacji celów określonych w ustawie.

Mając na uwadze przepisy ustawy słusznie przyjął Sąd I instancji, że uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy. Przyjęta przez Radę Gminy Lututów odległość 30 m od obiektów chronionych oznacza w zasadzie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Stoi natomiast w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2934/16; wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt II GSK 805/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA").

Należy także podkreślić, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Trzeba przy tym pamiętać, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego jakkolwiek stanowi element systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to nie przestaje być aktem administracyjnym (generalnym, normatywnym), a więc formą władczej ingerencji organu administracji publicznej. A ta ingerencja każdorazowo wymaga uzasadnienia. Dlatego słusznie przyjął Sąd I instancji, że istotna wadę zaskarżonej uchwały stanowi jej uzasadnienie, a właściwie jego brak.

Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 ustawy. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy w Lututowie ustalając nie mniejszą niż 30 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały. Przy czym nie chodzi tu o konkretną odległość 30 m, ale generalnie o wprowadzenie kryterium geograficznego. Uzasadnienie wskazuje jedynie na wejście w życie 9 marca 2018 r. ustawy nowelizującej, która nałożyła na rady gmin obowiązek ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu i informuje o pozytywnym zaopiniowaniu projektu uchwały. Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności we wskazanym zakresie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami, do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03). Ponadto Sąd zwraca uwagę, że obowiązek uzasadniania aktów organów wykonujących administrację publiczną wynika również wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., a także z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, w konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.