Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1521/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 67 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 244/21 w sprawie ze skargi Gminy Nowa Dęba na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2021 r. nr OA.7721.23.32.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz Gminy Nowa Dęba kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., II SA/Rz 244/21, w sprawie ze skargi Gminy Nowa Dęba (dalej Gmina) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 14 stycznia 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnobrzegu (dalej PINB) z dnia 14 września 2020 r. (pkt I) oraz zasądził od WINB na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją WINB, po rozpoznaniu odwołania D. W., uchylił ww. decyzję PINB i nakazał D. W. rozbiórkę budynku - garażu blaszanego nr [...] o wymiarach 5,00 m x 3,00 m, położonego na działce nr [...] w Nowej Dębie, będącej własnością Gminy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za zasadną.

Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu zakresu ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy I i II instancji, nie można przyjąć, aby adresat nakazu rozbiórki garażu został prawidłowo ustalony. Organy nie wyjaśniły również w sposób nie budzący wątpliwości, czy garaż jest trwale z gruntem związany, co przekłada się nie tylko na prawidłową kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego, lecz przede wszystkim na prawidłowe ustalenie podmiotu, do którego decyzja o nakazie rozbiórki garażu może zostać skierowana. W ocenie Sądu organy dokonały niepełnej oceny pod względem możliwości legalizacji spornego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) uznając, że posadowienie obiektu jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym.

Sąd wskazał, ze w niniejszej sprawie osoba inwestora nie została ustalona. Organy obu instancji skierowały decyzję do obecnego dzierżawcy garażu – D. W. WINB uznał, że garaż stanowi własność Gminy, jako część składowa nieruchomości i stwierdził, że nakaz należy skierować do ww. użytkownika garażu, jako podmiotu wymienionego w art. 52 p.b., tj. zarządcy obiektu.

W ocenie WSA, zakwalifikowanie dzierżawcy garażu jako zarządcy obiektu jest nieprawidłowe. Uzasadniając to stanowisko Sąd rozważył pojęcie zarządcy obiektu budowlanego, powołał się na orzecznictwo sądowe oraz na treść umowy dzierżawy zawartej przez D. W. i Gminę.

Powołując się na opis konstrukcji przedmiotowego obiektu w protokole kontroli WSA stwierdził, że nie wyjaśniono, czy opisane w protokole kotwy stalowe zostały osadzone na stałe w płycie betonowej, czy zostały zamocowane w inny sposób, a kwestia ta ma istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy garaż może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego w rozumieniu art. 47 § 2 k.c.

Sąd stwierdził, iż w przypadku uznania, że garaż nie jest trwale z gruntem związany należałoby ustalić właściciela tego garażu, traktowanego jako rzecz ruchoma. Znajdująca się w aktach umowa dzierżawy nie odnosi się do kwestii istniejącego na dzierżawionej części nieruchomości garażu i nie zawiera żadnych postanowień, które regulowałyby kwestię własności garażu.

W opinii Sądu organy dokonały również nieprawidłowej oceny pod względem możliwości legalizacji spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. wadliwie uznając, że posadowienie na działce garażu niezgodne jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że organy obu instancji wadliwie uznały, że dla działki nr [...] istnieje obowiązujący miejscowy plan. Jak podano w zaskarżonej decyzji, dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy garaż uchwalony został w 1988 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Nowa Dęba, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nowa Dęba Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r., w którym teren działki nr ewid. [...] przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt. Uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Dębie Nr XXVII/187/92 z dnia 27 marca 1992 r. dokonano zmiany w powyższym planie. Zmiana ta dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Następnie uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Dębie Nr XXXIX/303/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r. po raz kolejny zmieniono miejscowy plan, zgodnie z którym działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolami KOGP - projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. tech.). Plan miejscowy przyjęty w uchwale Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.1999.15.139 ze zm.), miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r.), tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, a zatem 31 grudnia 2003 r. Z tego powodu wskazany miejscowy plan, zatwierdzony uchwałą z dnia 27 maja 1988 r., utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Oceny tej nie zmienia fakt, że ww. plan był dwukrotnie zmieniany odpowiednio uchwałami z dnia 27 marca 1992 r. i 24 kwietnia 1997 r. Zdaniem Sądu, uchwała z dnia 24 kwietnia 1997 r. nie może zostać uznana za samodzielny plan, który, jako uchwalony po 1 stycznia 1995 r., zachowałby moc obowiązującą. Chociaż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje zasad obowiązywania zmian miejscowych planów uchwalonych po 1995 r., to jednak orzecznictwo i doktryna stoją na stanowisku, że moc obowiązującą mogą zachowywać tylko te zmiany planów, które zostały sporządzone jako samodzielne miejscowe plany i które w pełni regulują przeznaczenie terenu oraz zasad jego zabudowy i zagospodarowania. W ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej w Nowej Dębie Nr XXXIX/303/97 z 24 kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego jedynie uzupełniła ustalenia ogólne miejscowego planu. Zatem uchwała ta nie reguluje w pełni przeznaczenia terenów oraz zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie może funkcjonować jako samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli w dacie orzekania przez organy nadzory budowlanego nie istniał obowiązujący plan miejscowy, wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu. W takiej sytuacji, jeśli w dacie orzekania brak jest obowiązującego planu miejscowego, potrzebna jest decyzja o warunkach zabudowy, która powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny dla inwestycji już zrealizowanej samowolnie. W tej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowa działka w ewidencji gruntów oznaczona jest jako teren leśny – Ls IV. Co do zasady, budowa obiektu na działce leśnej możliwa jest tylko wtedy, gdy miejscowy plan przewiduje dla tego terenu możliwość zabudowy. W przypadku braku planu o możliwości zabudowy decyduje gmina wydając decyzję o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w szczególności, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo gdy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia nabiera okoliczność, czy w ww. miejscowym planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia działki nr [...] na grunt nieleśny. Należy bowiem zauważyć, że działka, zarówno w uchwale z 1988 r., jak i w uchwale zmieniającej z 1997 r. została przeznaczona na budowę drogi ruchu przyspieszonego. Zatem projektowane przeznaczenie sprzeczne było z wynikającym z ewidencji gruntów przeznaczeniem działki na użytek leśny. W związku z powyższym zasadne staje się pytanie, na które w trakcie kontrolowanego postępowania organy nie udzieliły odpowiedzi, czy w ww. miejscowym planie została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia ww. działki na cele nieleśne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2021.137; dalej p.u.s.a.) poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem ostatecznej decyzji WINB z dnia 22 stycznia 2021 r., skutkującą orzeczeniem poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną decyzją i objęciem kontrolą sądowo-administracyjną Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Nowa Dęba zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nowa Dęba Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r. (Dz.Urz. Woj.Tarnobrzeskiego Nr 14 poz.136), zmienionego uchwałą Rady Miejskiej Nr XXVII/187/92 z dnia 27 marca 1992 r. (Dz.Urz. Woj.Tarnobrzeskiego Nr 6, poz. 137), zmienionego uchwałą Nr XXXIX/303/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r. Rady Miejskiej w Nowej Dębie (Dz.Urz. Woj.Podkarpackiego Nr 11, poz. 158), która to kontrola dotyczyła treści merytorycznej tego planu oraz jego ważności pomimo, że kontrola sądowo-administracyjna nie dotyczyła miejscowego planu tylko aktu administracyjnego wydanego na jego podstawie,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 67 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2021.741 ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z § 1 uchwały Nr XXXIX/303/97 Rady Miejskiej | w Nowej Dębie z dnia 24 kwietnia 1997 r. w sprawie dokonania III zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Nowa Dęba, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nowa Dęba Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że miejscowy plan przyjęty w uchwale Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., ponieważ moc obowiązującą mogą zachowywać tylko te zmiany planów, które zostały sporządzone jako samodzielne miejscowe plany i które w pełni regulują przeznaczenie terenu oraz zasad jego zabudowy i zagospodarowania, a (...) uchwała Rady Miejskiej w XXXIX/303/97 Nr 24 z dn. 24 kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego jedynie uzupełniła ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) i z tego powodu nie może funkcjonować jako samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 48 ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ nadzoru budowlanego oceniając przesłanki do legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę ma obowiązek ustalać w ewidencji gruntów oznaczenie działki, na której wybudowano sporny obiekt budowlany oraz badać, czy w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia takiej działki na inne cele niż określone w ewidencji gruntów i od tej okoliczności uzależniać legalizację obiektu budowlanego;

3. art. 52 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że podmiot władający nieruchomością na cele budowlane, na której wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, który włada tym obiektem z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy (jako dzierżawca) i który faktycznie włada nieruchomością na rzecz właściciela i sprawuje nad nim pieczę - nie jest zarządcą tego obiektu i nie może być adresatem obowiązków przewidzianych ustawą Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz Gminy od strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie jest trafny. Sąd I instancji nie kontrolował zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nowa Dęba, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nowa Dęba z dnia 27 maja 1988 r., zmienionego uchwałami Rady Miejskiej z dnia 27 marca 1992 r. i z dnia 24 kwietnia 1997 r. Rady Miejskiej w Nowej Dębie, a jedynie analizował ewentualny wpływ planu miejscowego na możliwość lokalizacji na przedmiotowym terenie garażu. W tej sytuacji dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WSA nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy rozważając powyższą kwestię. Nie naruszył więc art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem zasadnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stanowisko swoje wystarczająco uzasadnił. W toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym w szczególności jaki podmiot powinien być adresatem podejmowanego rozstrzygnięcia, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego oraz jakie są cechy tego obiektu mające wpływ na jego kwalifikację i na to, czyją stanowi on własność.

Brak należytego wyjaśnienia powyższych okoliczności sprawia, że przedwczesna byłaby ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej, a więc art. 67 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 1 uchwały Rady Miejskiej w Nowej Dębie z dnia 24 kwietnia 1997 r., art. 48 ust. 2 p.b. oraz art. 52 p.b. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może bowiem nastąpić dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Zauważyć jedynie należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W pierwszej więc kolejności adresatem rozstrzygnięć zapadających w postępowaniu legalizacyjnym bądź naprawczym, w tym dotyczącym rozbiórki, winien być inwestor. W orzecznictwie NSA trafnie przy tym wskazywano, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 p.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (np. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., II OSK 1699/20, LEX nr 3572658). Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., II OSK 300/19, LEX nr 3328401). Podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 p.b. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2845/20, LEX nr 3646938).

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.