Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1325/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18 ust. 1, art. 18m ust. 1 pkt 6, art. 19 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1409
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 602/21 w sprawie ze skargi C. spółki z o.o. S. spółka komandytowa z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2021 r. nr SKO 4323/3/21 w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od C. spółki z o.o. S. spółka komandytowa z siedzibą we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 602/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), w sprawie C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością S. spółki komandytowej z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ) z 24 maja 2021 r., nr SKO 4323/3/21, w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Za podstawę swojego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z 24 maja 2021 r. (nr SKO 4323/3/21) SKO we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 26 lutego 2021 r. (nr PR/W/ZS/01/21), o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia podmiotu działającego pod firmą C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S. spółka komandytowa z siedzibą we W.

Organ pierwszej instancji w decyzji wskazał, że z informacji z systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), pozyskanej w trybie art. 18o ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: u.o.p.z.) wynika, że agencja zatrudnienia C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S. spółka komandytowa (dalej zwana: agencją zatrudnienia, spółką) posiada zaległości z tytułu składek ZUS. Agencję zatrudnienia, wezwana do złożenia aktualnego zaświadczenia z ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach, złożyła (18 listopada 2019 r.) pismo wraz z dokumentem w postaci postanowienia sądu, potwierdzającym podjęte przez spółkę działania zmierzające do spłacenia zobowiązań ZUS i podatków. Organ rejestrowy zdecydował o prolongacie terminu złożenia aktualnych zaświadczeń ZUS i urzędu skarbowego o braku zaległości w opłacaniu podatków i składek.

Wobec przesłania wniosku z 20 grudnia 2019 r. o przedłużenie terminu na złożenie wymaganych zaświadczeń; przedłożenia pisma z 2 stycznia 2020 r. dotyczącego postępowania w sprawie rozłożenia na raty zaległości podmiotu w zakresie podatków i składek ZUS oraz umowy o rozłożenie na raty należności z tytułu składek zawartej przez spółkę 23 stycznia 2020 r. z ZUS, organ rejestrowy przedłużył termin na złożenie aktualnych zaświadczeń ZUS i urzędu skarbowego o braku zaległości w opłacaniu podatków i składek. Spółka złożyła pismo z 17 lutego 2020 r. wraz z dokumentem w postaci decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego W. o rozłożeniu na raty zaległości podatkowej.

Na wniosek spółki organ rejestrowy wydłużył termin złożenia zaświadczenia z ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz zaświadczenia z urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach - do 15 marca 2020 r.

W wyznaczonym terminie agencja zatrudnienia nie złożyła wymaganych zaświadczeń, wobec czego 25 czerwca 2020 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia agencji zatrudnienia z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia. Podstawą wszczęcia postępowania były ustalenia, że agencja naruszyła warunki prowadzenia działalności określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 pkt 1 tej ustawy, podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać następujące warunki - nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, marszałek województwa wykreśla podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszenia warunków.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z prośbami spółki zawartymi w pismach z 9 lipca 2020 r. i 20 sierpnia 2020 r. o wydłużenie terminu na przedłożenie zaświadczeń ZUS i US, organ rejestrowy przedłużył te terminy dwukrotnie (20 sierpnia 2020 r. oraz 21 września 2020 r.). W tych terminach agencja nie złożyła aktualnego zaświadczenia ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia US o braku zaległości w opłacaniu podatków.

22 października 2020 r. wpłynęło do organu rejestrowego pismo agencji dotyczące wydłużenia terminu na okazanie wymaganych dokumentów, w którym informowano jednocześnie o zatwierdzeniu przez sąd (24 lipca 2020 r.) układu z wierzycielami publicznoprawnymi tj. ZUS i urzędem skarbowym w prowadzonym wobec spółki postępowaniu restrukturyzacyjnym. Mając na względzie powyższe, pismem z 29 października 2020 r. organ rejestrowy wyznaczył agencji ostateczny termin (30 listopada 2020 r.) do przedłożenia aktualnego zaświadczenia ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach. Agencja przesłała (2 grudnia 2020 r.) organowi rejestrowemu umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek ZUS wraz z harmonogramem spłat, informując jednocześnie o złożeniu do urzędu skarbowego wniosku o wydanie analogicznej w skutkach decyzji. organ pierwszej instancji wezwał agencję zatrudnienia, pod rygorem wydania ostatecznej decyzji w sprawie, do złożenia potwierdzenia uiszczenia przez spółkę pierwszej raty do ZUS (zgodnie z przedłożonym harmonogramem spłat) oraz kopii dokumentów złożonych do urzędu skarbowego. Z uwagi na treść przekazanych przez agencję dokumentów (wniosku w sprawie rozłożenia na raty zapłaty zobowiązania podatkowego oraz skierowanego do urzędu skarbowego pisma rozszerzającego powyższy wniosek o kolejne zobowiązanie podatkowe), organ rejestrowy wezwał agencję do określenia terminu w jakim spodziewane jest rozwiązanie kwestii czasu i sposobu spłaty należności względem urzędu skarbowego.

W piśmie z 12 lutego 2021 r. agencja zatrudnienia poinformowała, że zgodnie z wiedzą pozyskaną z US, złożony wniosek dotyczący istniejącego zobowiązania podatkowego ma zostać rozpoznany przez dotychczasowy - przed zmianą właściwości - urząd skarbowy i przedłożyła odpis dwóch umów z ZUS o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, tj. umowę [...] oraz [...], natomiast nie przekazała - objętej wezwaniem organu rejestrowego - umowy [...].

Organ pierwszej instancji, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, tj. czasu, jaki upłynął od pierwszego wezwania spółki do złożenia zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu podatków i składek (pismo organu z dnia 29 października 2019 r.) oraz wielokrotnych deklaracji ze strony przedstawiciela agencji dotyczących złożenia w najbliższym czasie (wskazywanym również przez samego zainteresowanego) wymaganych dokumentów, uznał, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie nie rokuje spełnienia przez spółkę warunków niezbędnych do prowadzenia działalności agencji zatrudnienia. Organ orzekł w tej sytuacji o wykreśleniu spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia - a podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 k.p.a. Organ pierwszej instancji wskazał, że do czasu wydania decyzji o wykreśleniu spółki z rejestru agencji zatrudnienia (26 lutego 2021 r.) spółka nie przedłożyła aktualnego zaświadczenia o niezaleganiu z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Nie przedłożyła również wszystkich wymaganych dokumentów, o które została wezwana przez organ pismem z 8 stycznia 2019 r., przy czym według informacji pozyskanych przez organ (na dzień: 22 lutego 2021 r.; 31 stycznia 2021 r.) spółka nadal posiada zaległości w opłacaniu składek ZUS.

SKO we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Podkreśliło, że marszałek województwa wzywa do usunięcia naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy w ogóle, a nie "tylko" istniejących na określony dzień. Dodało, że przyczyny powstania zaległości, o których mowa w art. 19 pkt 1 ustawy, pozostają bez wpływu na kierunek załatwienia sprawy wykreślenia z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia.

SKO podniosło także, że zgodnie z art. 19 pkt 1 u.o.p.z, podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, nie powinien posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Regulacja ta obliguje podmiot wpisany do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia do terminowego wykonywania istniejących zobowiązań publicznoprawnych, w tym z zakresu ubezpieczeń społecznych. Marszałek województwa, stwierdziwszy, że - po upływie wyznaczonego terminu do usunięcia naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia - podmiot wpisany do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia nadal posiada zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, zobligowany jest do wykreślenia z rejestru takiego podmiotu, nawet w sytuacji częściowego uregulowania zaległości. Wydawana na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z w związku art. 19 pkt 1 u.o.p.z decyzja jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego.

SKO wskazało, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego pismami z: 29 października i 22 listopada 2019 r.; 31 stycznia, 24 lutego, 17 lipca, 28 sierpnia i 29 października 2020 r. wzywał spółkę do usunięcia naruszenia art. 19 pkt 1 ustawy, tj. zaległości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zaległości z tytułu podatków, w wyznaczonym w tych pismach terminach, i przedstawienia zaświadczeń wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i właściwy organ administracji skarbowej. Spółka w wyznaczonym ostatecznie przez organ pierwszej instancji terminie, tj. do 30 listopada 2020 r. nie przedstawiła dowodu na to, że nie posiada już zaległości z art. 19 pkt 1 ustawy. Organ drugiej instancji podniósł również, że przedłożenie przez stronę umowy nr [...] z 25 listopada 2020 r., zawartej pomiędzy ZUS a spółką, w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek, nie stanowiło przeszkody do wydania zakwestionowanej decyzji, gdyż stan określony w art. 18m ust. 1 pkt 6, w związku z art. 19 pkt ustawy zaistniał, bowiem spółka nie usunęła naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy.

SKO zauważyło, że strona miała usunąć stwierdzone naruszenia art. 19 pkt 1 ustawy i przedstawić na tę okoliczność stosowne zaświadczenia do 30 listopada 2020 r., a nie do końca sierpnia 2020 r., natomiast przedstawienie w postępowaniu odwoławczym dwóch decyzji z 6 maja 2021 r. (znaki spraw: [...] i [...]) nie świadczy o tym, że spółka - do 30 listopada 2020 r. - usunęła naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy.

Uwzględniając skargę na powyższą decyzję WSA zauważył, że "powodem uchylenia zaskarżonej decyzji są uchybienia proceduralne związane z redakcją decyzji administracyjnej sporządzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze". W ocenie WSA, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, które określa art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. - przez co decyzja "nie poddaje się kontroli" tego sądu.

WSA zauważył, że zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wykreśleniu skarżącej spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia - podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 u.o.p.z. WSA wskazał, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z., marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. W przypadku naruszenia warunków z art. 19 pkt 1 u.o.p.z, wykreślenie w drodze decyzji, podmiotu wpisanego do rejestru może nastąpić dopiero po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu podmiotu do usunięcia, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w przepisach u.o.p.z.

WSA podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. ma charakter decyzji związanej i stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, przy czym, skoro ustawodawca redagując ten przepis nie określił terminu do usunięcia naruszeń, pozostawiając jego określenie organom, czyniąc ten termin terminem urzędowym, czyli ustalanym w postępowaniu przez organ administracyjny, to zarazem uznaniu organu pozostawił możliwość jego wydłużania czy zmieniania, o ile jest to uzasadnione.

WSA stwierdził, że strona skarżąca nie kwestionowała faktu, że posiada zaległości w podatku od towarów i usług oraz zaległości z tytułu składek ZUS - już od skierowanego do niej przez organ, na podstawie art. 19 u.o.p.z, wezwania z 29 października 2019 r. do przedłożenia aktualnego zaświadczenia ZUS o braku zaległości w opłacaniu składek oraz aktualnego zaświadczenia urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach. Strona podnosiła, że 8 lipca 2019 r. Sąd Rejonowy dla W. we W. otworzył względem spółki przyspieszone postępowanie restrukturyzacyjne, oraz, że w myśl art. 252 ust. 1 p.r. od dnia otwarcia przyspieszonego postępowania układowego do dnia jego zakończenia albo uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu przyspieszonego postępowania układowego, spełnianie przez dłużnika albo zarządcę świadczeń wynikających z wierzytelności, które z mocy prawa są objęte układem jest niedopuszczalne.

WSA zauważył także, że strona informowała o etapie postępowania restrukturyzacyjnego, w tym również o tym, że 18 czerwca 2020 r. został przyjęty układ w postępowaniu restrukturyzacyjnym prowadzonym wobec spółki (przy aprobacie ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego dla W.), oraz że na dzień 24 lipca 2020 r. zaplanowano posiedzenie sądu w przedmiocie zatwierdzenia tego układu.

Mając na uwadze te okoliczności, sąd pierwszej instancji uznał, że organ drugiej instancji w wydanej 24 maja 2021 r. decyzji "nie tylko że bardzo skrótowo ujął stan faktyczny sprawy (referując go przy okazji rozważań prawnych), ale także, bardzo pobieżnie przedstawił rozważania prawne". Zdaniem WSA, rozważania prawne organu "w istocie nie zawierają wyczerpującego odniesienia się do kwestii, które strona od samego początku uznawała za kluczowe" - jaki i czy ewentualnie w ogóle wpływ na zasadność wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1u.o.p.z. miał fakt prowadzenia w tym czasie wobec niej uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego.

WSA podniósł, że w treści zaskarżonej decyzji brak jest wyczerpującej wykładni art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 u.o.p.z. w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnię tych przepisów organ drugiej instancji ograniczył jedynie do ogólnego stwierdzenia, że zastosowanie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy jest rodzajem sankcji o charakterze niepieniężnym, "a cechą charakterystyczna tak kwalifikowanych instytucji prawnych jest ich automatyczne stosowanie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na zasadzie winy." WSA stwierdził, że organ nie zajął "stanowczego stanowiska" w zakresie tego, że tego rodzaju wykładnia wymienionych przepisów zachowuje aktualność także tle podnoszonych przez stronę okoliczności i ograniczeń związanych ze skutkami prowadzonego wobec spółki przyspieszonego postępowania restrukturyzacyjnego. Innymi słowy, że akcentowana przez spółkę obiektywna niemożność przedłożenia wymaganych zaświadczeń, przypadająca na datę wszczęcia postepowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia oraz obejmująca większość etapu prowadzenia tego postępowania, nie mogła mieć wpływu na zastosowanie normy z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy.

WSA uznał, że w zaskarżonej decyzji brak jest również pogłębionej analizy, czy fakt rozłożenia na raty zaległości podatkowych, wynikający z przedłożonych na etapie postępowania odwoławczego decyzji, mógł mieć wpływ na potencjalną możliwość uzyskania przez spółkę zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach w kontekście brzmienia art. 306e § 5 ustawy Ordynacja podatkowa, w myśl którego, jeżeli zapłata zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę została odroczona lub rozłożona na raty, uznaje się, że podatnik, płatnik lub inkasent, do dnia upływu terminów, o których mowa w art. 49 § 1, nie posiada zaległości podatkowych. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że spółka na dzień wydania decyzji przez organ województwa nadal posiadała zaległości z tytułu podatków oraz że przedstawienie w postępowaniu odwoławczym dwóch decyzji z 6 maja 2021 r. nie świadczy o tym, że spółka - do 30 listopada 2020 r. - usunęła naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy.

Zdaniem WSA, skoro organ przedłużał stronie termin na złożenie wymaganych zaświadczeń m.in. z uwagi na podnoszone przez spółkę starania o wydanie decyzji o rozłożeniu na raty zaległości podatkowych, to fakt uzyskania takich decyzji powinien znaleźć odpowiednią argumentację w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od konstatacji organu, że strona posiada zaległości także w składkach ZUS. Sąd pierwszej instancji dodał przy tym, że "zawarte w zaskarżonej decyzji odniesienia się do zaległości spółki z tytułu składek także zawiera się w dwóch zdaniach". W ocenie WSA, organ "także i w tym przypadku nie wyjaśnia stronie w sposób wyczerpujący dlaczego podjęte przez nią starania w zakresie rozłożenia zaległości z tytułu składek na raty nie mogły uchronić strony przed zastosowaniem swoistej sankcji z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z., skutkującej wykreśleniem jej z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia, choć z uwagi na te starania w postępowaniu uwzględniono wnioski strony o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych zaświadczeń". WSA podkreślił, że przedłużając kilkukrotnie termin przedłożenia wymaganych zaświadczeń, organ wiedział, że strona "stara się o układy ratalne z ZUS oraz oczekuje na załatwienie wniosków o rozłożenie na raty zaległości podatkowych przez urząd skarbowy, co w dalszej perspektywie miało zdaniem strony skarżącej pozwolić jej na uzyskanie wymaganych przez organ zaświadczeń". Z tego względu skrótowa - w ocenie WSA - argumentacja w zaskarżonej decyzji jest "niespójna z podejmowanymi w toku postępowania czynnościami procesowymi organu, który informowany przez spółkę o etapach postępowania restrukturyzacyjnego i o staraniach spółki o zawarcie układów ratalnych z ZUS oraz oczekiwaniem przez nią na wydanie decyzji w sprawie rozłożenia na raty zaległości podatkowych przez urząd skarbowy, uwzględniał (z tych powodów) wnioski spółki o przedłużenie terminu do złożenia stosownych zaświadczeń. W tym zakresie zaskarżona decyzja niewątpliwie nie realizuje zasady z art. 11 k.p.a.".

Sąd pierwszej instancji uznał także, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że strona miała usunąć naruszenia art. 19 pkt 1 ustawy i przedstawić na tę okoliczność stosowne zaświadczenia do 30 listopada 2020 r., a nie do końca sierpnia 2020 r., stanowi "wyraz zupełnego niezrozumienia intencji strony", która podkreślała, że dopiero z końcem sierpnia 2020 r., kiedy to doszło do uprawomocnienia się postanowienia o przyjęciu układu, strona miała rzeczywistą możliwość podjęcia starań o uzyskanie wymaganych zaświadczeń. Zdaniem WSA, organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, chociaż stanowiła ona "jeden z kluczowych argumentów [...] ukierunkowanych na wykazanie, że wszczęcie postępowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia było w okolicznościach faktycznych sprawy przedwczesne. WSA podniósł także niejasność argumentacji organu w kontekście tego, że spółka od samego początku podnosiła, że nie mogła przedstawić wymaganych zaświadczeń z powodu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizację wezwania w kolejno wyznaczonych jej terminach (por. pismo strony z dnia 20 grudnia 2019 r.).

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 18m ust. 1 pkt 6 oraz art. 19 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 690, z zm.; dalej jako "u.o.p.z."), przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że mimo, iż spółka nie kwestionowała faktu, że posiada zaległości w podatku od towarów i usług oraz zaległości z tytułu składek ZUS, to przedwczesne było wykreślenie spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 18m ust. 1 pkt 6 oraz art. 19 pkt 1 u.p.o.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z uwagi na specyfikę postępowania, nieusunięcie przez podmiot w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, określonych w art. 19 pkt 1 u.o.p.z. nie stanowi obligatoryjnej przesłanki wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia i przedwczesne było wykreślenie spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 18m ust. 1 pkt 6 oraz art. 19 pkt 1 u.p.o.z. i w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że Kolegium nie przeprowadziło wnikliwych rozważań co do wszystkich przesłanek prawidłowo wyliczonych i analizowanych na s. 2-4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Ponadto, w ramach podstawy kasacyjnej określonej wart. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., gdyż:

a) decyzja Kolegium z 24 maja 2021 r. (SKO 4323/3/21) zawiera wymagane prawem elementy, w tym uzasadnienie prawne i faktyczne spełniające warunki określone wart. 107 §3 k.p.a., i nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy wykreślenia C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S. Spółka komandytowa, z siedzibą we W. z rejestru agencji zatrudnienia;

b) w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny (Kolegium rozpoznało i rozpatrzyło sprawę administracyjną w jej całokształcie), co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z 24 maja 2021 r. (SKO 4323/3/21), bez dokonania oceny i rozstrzygnięcia co do wpływu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, pomimo że - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia decyzji tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewykazanie przez sąd pierwszej instancji prawdopodobieństwa oddziaływania w stopniu istotnym zarzuconych decyzji Kolegium z 24 maja 2021 r. (SKO 4323/3/21) naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej nią załatwionej;

4) art. 151 p.p.s.a,, w związku z art. 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., gdyż skarga spółki komandytowej C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S. Spółka komandytowa z siedzibą we W. -jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaleceń ogólnych i przy tym niezrozumiałych i z tego względu niemożliwych do wykonania przez organ: "(...) organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a która stanowiła jeden z kluczowych argumentów strony (o których zasadności Sąd nie przesądza) ukierunkowanych na wykazanie, że wszczęcie postępowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia było w okolicznościach faktycznych sprawy przedwczesne.",

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 141 § 4 i w związku z art. 3 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji wystarczających wskazań co do dalszego postępowania organu w tej sprawie i tylko raz jeszcze nakazał zająć stanowisko w sprawie, w sytuacji, gdy Kolegium już wypowiedziało się na ten temat w zaskarżonej decyzji, a tym samym wyrok objęty skargą kasacyjną należy uznać za wadliwy. Sąd stwierdził bowiem: "Rozważania prawne, mające - w świetle wcześniejszych uwag wstępnych - nie tylko wyjaśnić tok rozumowania organu, ale i zgodnie z zasadą z art. 11 k.p.a. przekonać stronę do zasadności zajętego przez organ stanowiska (a jednocześnie wyjaśnić dlaczego organ nie podzielił stanowiska prezentowanego przez stronę) w istocie nie zawierają wyczerpującego odniesienia się do kwestii, które strona od samego początku uznawała za kluczowe. A mianowicie, jaki i czy ewentualnie w ogóle wpływ na zasadność wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 u.o.p.z. miał fakt prowadzenia w tym czasie wobec niej uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego. W treści zaskarżonej decyzji brak jest wyczerpującej wykładni art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 u.o.p.z. w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i ograniczenie się w istocie do zaprezentowania stanowiska polemicznego wobec argumentacji przedstawionej przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. i w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak oceny, czy organ administracji ustalił stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom; przy tym WSA nie przedstawił takiej oceny rozstrzygnięcia organu administracji, które polega na stanowczym wypowiedzeniu się sądu pierwszej instancji w zakresie rozstrzyganej sprawy,

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że Kolegium nie przeprowadziło wnikliwych rozważań co do wszystkich przesłanek, pomimo że zostały prawidłowo powołane na s. 2-4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki, wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skarg kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej i zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu wskazuje, że jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W przypadku zarzutu naruszeniu prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać zarówno przepisy, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że skarga kasacyjna może bowiem być skuteczna w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, o ile sąd pierwszej instancji dopuścił się ich naruszenia w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej jedynie częściowo odpowiadają wyżej przedstawionym wymogom. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnej przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - punkt 3, 5, 6, 7 petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie spełnia określonych w tym przepisie warunków, uniemożliwiając tym samym ocenę trafności wyroku sądu pierwszej instancji przez strony, jak i przez NSA - w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie, czego zresztą nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przy tym, że jak wynika z treści samego zarzutu oraz jego uzasadnienia, istota wyrażonego w tym zakresie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu odwołuje się do innego zagadnienia, a mianowicie niewykazania przez sąd pierwszej instancji "prawdopodobieństwa oddziaływania w stopniu istotnym zarzuconych decyzji [...] naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy [...]". Ponadto skarżący kasacyjnie sfomułował tezę o zawarciu w uzasadnieniu wyroku WSA "zaleceń ogólnych i przy tym niezrozumiałych i z tego względu niemożliwych do wykonania przez organ". Powyższe stanowisko również stanowi potwierdzenie niezasadności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze, prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie można skutecznie podważyć w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zarzut ten, co do samej zasady, nie służy kwestionowaniu przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, jak i stanowiska sądu w zakresie wykładni oraz stosowania prawa, a do tego właśnie zmierza pierwszy z tych zarzutów, podnosząc wadliwą ocenę WSA w zakresie wpływu "naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy". Po drugie, wbrew tezie organu zalecenia sądu pierwszej instancji nie były ogólne i niezrozumiałe, jakkolwiek okazały się nieuzasadnione w świetle błędnego stanowiska tego sądu co do naruszenia przez organy przepisów postępowania - o czym w dalszej części uzasadnienia.

Trafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., na skutek bezpodstawnego uznania przez sąd, że organy dopuściły się naruszenia zasad postępowania określonych w art. 8 § 1, 11, 80 k.p.a., jak też, że organ drugiej instancji nie wywiązał się z obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji - czym naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zgodzić się w tym zakresie należy z autorką skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy rozpoznał i rozpatrzył sprawę w jej całokształcie oraz uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych ustaleń mających potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, nie naruszając tym samym art. 8 § 1, 11 i 80 k.p.a. Ponadto organ odniósł się do wszystkich istotnych z punktu widzenia istoty sprawy zagadnień faktycznych i prawnych, w tym związanych z zarzutami podnoszonymi przez skarżącą spółkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych norm prawa materialnego, a mianowicie art. 18m ust. 1 pkt 6 i art. 19 pkt 1 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie zachodziła w sprawie konieczność czynienia przez organy ustaleń w zakresie - jak ujął to sąd pierwszej instancji: "[...] czy ewentualnie w ogóle wpływ na zasadność wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1u.o.p.z. miał fakt prowadzenia w tym czasie wobec niej [tzn. skarżącej spółki] uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego. W treści zaskarżonej decyzji brak jest wyczerpującej wykładni art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 u.o.p.z. w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy.".

Jak tymczasem wprost wynika z przepisu art. 18m ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wykreślenie podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, dokonywane jest w przypadku nieusunięcia przez ten podmiot - w wyznaczonym terminie - naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych - między innymi - w art. 19 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, podmiot świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1 powinien - między innymi - nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Jest więc oczywiste, że skoro z niekwestionowanych ustaleń organów wynikało, że skarżąca spółka 18 listopada 2019 r. złożyła - na skutek wezwania z 29 października 2019 r. do złożenia aktualnych zaświadczeń o braku zaległości w opłacaniu składek ZUS oraz niezaleganiu w podatkach - wyjaśnienia, że zaległości takie ma, niewątpliwie więc już w tej dacie spełniona została przesłanka wszczęcia postępowania o wykreślenia skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Jakkolwiek więc organ pierwszej instancji kilkukrotnie przychylał się do wniosków spółki o wydłużenie terminu do złożenia stosownych zaświadczeń, jednakże w czasie oczekiwania na złożenie zaświadczeń - nawet jeszcze przed 29 października 2019 r. - spółka nie spełniała warunku wymaganego od podmiotu świadczącego usługi (o których mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy), gdyż bezspornie w całym tym okresie miała zaległości w opłacaniu należności z tytułu składek ZUS i podatków. Wszczęcie więc z urzędu postępowania w sprawie wykreślenia spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia, co miało miejsce 25 czerwca 2020 roku, nastąpiło w momencie, w którym skarżąca nie tylko miała wskazane wyżej zaległości, ale i był to stan trwały, który nie ulegał zmianie pomimo upływu kilkukrotnie przedłużanego terminu do przedłożenia stosownych zaświadczeń, mających wykazać brak takich zaległości. Co więcej, także po wszczęciu tego postępowania (25 czerwca 2020 r.), w trakcie kolejnych ośmiu miesięcy - aż do 26 lutego 2021 r. (data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji), spółka uzyskiwała od organu prolongatę terminu na złożenie wymaganych zaświadczeń, jednakże obowiązku tego nie wykonała.

W tym stanie faktycznym i prawnym organy obu instancji niewątpliwie zobowiązane były do wykreślenia spółki z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia. Wynika to wprost z treści normy prawnej zawartej w art. 18m ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która skutek w postaci obowiązku wykreślenia podmiotu z omawianego rejestru wiąże z nieusunięciem przez ten podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 tej ustawy.

Podkreślić należy, że w tym zakresie nie ma znaczenia prawnego podnoszona przez sąd pierwszej instancji okoliczność, że od 9 lipca 2019 r. do 24 lipca 2020 r. trwało postępowanie restrukturyzacyjne spółki, a nadto, że spółka "starała się o układy ratalne" z ZUS i oczekiwała na załatwienie wniosków o rozłożenie na raty zaległości podatkowych przez urząd skarbowy. Nie jest w szczególności zrozumiała teza WSA, jakoby w tym zakresie "skrótowa argumentacja" organu drugiej instancji miałaby być "niespójna" z podejmowanymi w toku postępowania czynnościami procesowymi organu, który - informowany o powyższym - "uwzględniał (z tych powodów) wnioski spółki o przedłużenie terminu do złożenia stosownych zaświadczeń". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie opisanego trybu działania organu nie można wywieść wniosku o niespójności spornej decyzji. Bezsprzecznie organy obydwu instancji dysponowały w sprawie dyskrecjonalnym uprawnieniem, opartym na normie ustawowej, do określenia (wyznaczenia) terminu usunięcia naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Natomiast okoliczność, że kolejne przedłużenia tego terminu były przez stronę uzasadnione wspomnianymi wyżej działaniami nie oznacza, że organ miał jakiekolwiek podstawy do uznania tych działań strony za istotne z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 18m ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Innymi słowy, nie można czynić organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania z tego powodu, że uwzględniały wnioski spółki o wydłużenie terminu do wykazania przesłanki określonej w art. 19 pkt 1 tej ustawy, biorąc pod uwagę oczekiwania strony, a więc de facto kierując się jej interesem, gdyż decyzja w tym zakresie należała do organów - pozostając w granicach uznania.

Za nieuzasadnione należało uznać również stanowisko sądu pierwszej instancji, że w treści zaskarżonej decyzji brak jest "wyczerpującej" wykładni art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 u.o.p.z. w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. Jak wyjaśnił WSA, organ wskazał jedynie, że zastosowanie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.o.p.z. w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy jest rodzajem sankcji o charakterze niepieniężnym, stosowaną automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów, przy czym organ nie zajął "stanowczego stanowiska w zakresie tego, że tego rodzaju wykładnia wymienionych przepisów zachowuje aktualność także tle podnoszonych przez stronę okoliczności i ograniczeń związanych ze skutkami prowadzonego wobec spółki przyspieszonego postępowania restrukturyzacyjnego".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na trafnie wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem spornej decyzji SKO. Słusznie podniosła autorka skargi kasacyjnej, że również sąd pierwszej instancji nie wskazał, że ta okoliczność ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie, do czego był zobligowany, kwestionując wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organy. Przypomnieć należy, że prowadzoną przez skarżącą spółkę działalność na podstawie przepisów cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 221). Oznacza to, między innymi, że przedsiębiorca może wykonywać tę działalność tylko wówczas, gdy spełnia warunki określone przepisami właściwymi dla tej działalności i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej (art. 43 ust. 1 tej ustawy). Do warunków tych zalicza się wprost unormowania przewidziane w art. 19 pkt 1 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które ma istotne znaczenie gwarancyjne z punktu widzenia przestrzegania reguł obowiązujących na regulowanym rynku objętym przepisem art. 18 ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5 grudnia 2017 roku, sygn. akt II GSK 2633/17, że dla wykładni i stosowania przepisów cyt. ustawy jest ustawowo określony cel tej regulacji, którym jest ochrona bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia. Dlatego też zostały w tej ustawie określone szczegółowe warunki prowadzenia agencji oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie, co prowadzi do wniosku, że organ jest obowiązany wykreślić podmiot, który narusza przepisy, jeśli ustawa przewiduje taką sankcję, co w niniejszej sprawie miało bezsprzecznie miejsce.

Jeśli zaś chodzi o znaczenie toczącego się postępowania restrukturyzacyjnego dla oceny tych przesłanek, to zauważyć należy, że celem postępowania restrukturyzacyjnego jest uniknięcie ogłoszenia upadłości dłużnika (art. 3 ust. 1 ustawy z 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne) i temu celowi służą ochronne instytucje prawa restrukturyzacyjnego, które w żadnym jednak stopniu nie prowadzą do wyłączenia obowiązków przedsiębiorcy wykonującego działalność regulowaną, określoną w przepisach cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a.