Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1852/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i art. 149 par. 1 w zw. z art. 133 par. 1 w zw z art. 7 i 12 k.p.a., a także art. 3 par. 1 i art. 149 par. 1 zd.2 i par. 2 w zw. z art. 7 i 12 oraz art. 35 par. 5 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 66/12 w sprawie ze skargi H. D. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od H. D. na rzecz Wójta Gminy S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 66/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w sprawie ze skargi H. D. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt I - zobowiązał Wójta Gminy S. do załatwienia wniosku J. P. z dnia 24 października 2000 r. później uzupełnionego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych, w pkt II - stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III - wymierzył Wójtowi Gminy S. grzywnę w kwocie 500 zł.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 października 2000 r. J. P. wystąpił o udzielenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki o nr [...] w miejscowości [...] dla inwestycji w postaci budowy budynku obory. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Następnie inwestor w dniu 11 grudnia 2000 r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę na działkach nr [...] i [...] budynku obory wraz z obiektami towarzyszącymi i szambem na nieczystości ze zlewni mleka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z [...] marca 2005 r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] listopada 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Po wyeliminowaniu decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego Wójt Gminy S., zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej obejmującej teren inwestycji i jego najbliższe otoczenie, określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, określenia innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, w tym także, co do unieszkodliwiania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie.

Po przedłożeniu przez inwestora dokumentów w postaci dwóch map i pisemnego oświadczenia – organ decyzją z [...] czerwca 2011 r. ustalił warunki zabudowy, jednak i ta decyzja, w wyniku odwołania złożonego przez H. D., została w dniu 1 sierpnia 2011 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy S. ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie – w zakresie identycznym jak w wezwaniu z 18 kwietnia 2011 r., dodając jeden punkt – o konieczności złożenia wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] i działek sąsiednich.

Uznając, że powyższy obowiązek został wykonany, decyzją z [...] października 2011 r. Wójt Gminy S. ustalił J. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej składającej się z: murowanego budynku inwentarskiego podzielonego na oborę i garaż na maszyny rolnicze, obiektów towarzyszących w postaci zamkniętego, szczelnego zbiornika na nieczystości zwierzęce, płyty obornikowej i szamba na ścieki komunalne.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po rozpoznaniu skargi H. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 38/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. Sąd stwierdził, że skoro plan miejscowy z 1989 r., obowiązujący na spornym obszarze, utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., to po tej dacie nie mógł on stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń.

Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 15 maja 2012 r., zaś jego odpis został doręczony organowi I instancji, wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w dniu 21 maja 2012 r.

Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. organ I instancji poinformował H. D., że sprawa zostanie załatwiona po upływie terminu przewidzianego w art. 35 k.p.a. z powodu skomplikowanego charakteru sprawy. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] października 2012 r. Następną czynnością procesową podjętą przez organ było wystosowanie do stron postępowania, zawiadomienia o rozprawie administracyjnej, zaplanowanej na dzień 12 września 2012 r. W rozprawie tej, oprócz przedstawicieli organu, udział wzięli wnioskodawca, jego małżonka oraz pełnomocnik skarżącej - córka K. T.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. H. D. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży zażalenie na przewlekłość prowadzonego przez Wójta Gminy S. postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży uznało zażalenie za nieuzasadnione.

Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S.

Po wniesieniu skargi, w dniu 3 października 2012 r., Wójt Gminy S. przesłał akta sprawy Wojewodzie Podlaskiemu, celem stwierdzenia zgodności z prawem planowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda Podlaski, postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia zgodności z prawem powyższych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie, po zmodyfikowaniu przez organ projektu decyzji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził zgodność z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dniu 11 grudnia 2012 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla J. P. dotyczącą budowy budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie wsi [...]. Decyzja ta została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, w wyniku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Zdaniem Kolegium decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., albowiem organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W dniu 24 kwietnia 2013 r. w sprawie została przeprowadzona kolejna rozprawa administracyjna, w której wzięli udział oprócz przedstawicieli organu, inwestor, żona inwestora, pełnomocnik skarżącej oraz jej mąż.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1.P.p.s.a., stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia wniosku inwestora w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu 11 grudnia 2012 r. decyzji kończącej postępowanie, gdyż, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podnosi, że nie bez znaczenia ma również fakt, że powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy i na dzień wyrokowania, sprawa ponownie toczyła się przed organem I instancji.

Z materiału aktowego wynika, że sprawa dotycząca wniosku inwestora – J. P. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu trwa od 24 października 2000 r., czyli ponad 12 lat. O ile, w okresie do 2005 r., kiedy to nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, trudno jest mówić o bezczynności organu czy przewlekłości prowadzonego postępowania, tak podejmowane później czynności przez organ I instancji, w szczególności te mające miejsce po doręczeniu odpisu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 38/12 spełniają przesłanki do uznania, że sporne postępowanie było prowadzone przewlekle.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kontrola wydawanych decyzji, dokonywana w 2011 r., jak i 2012 r., zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży jak i WSA w Białymstoku wykazywała, że złożony wniosek nie odpowiadał wymaganiom formalnym. Także po złożeniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży uchyliło kolejną decyzję organu I instancji dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując że złożony przez inwestora wniosek nie spełnia wymagań formalnych przewidzianych w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej. W ocenie Sądu powyższe okoliczności pozwalają na postawienie tezy, że Wójt Gminy S., w prowadzonym postępowaniu nie dochował należytej staranności we wstępnym weryfikowaniu wniosku inwestora oraz jego kolejnych uzupełnieniach. Organ I instancji kilkakrotnie, błędnie przyjmował, że wniosek inwestora odpowiada warunkom formalnym, co nie było prawdą. Skutkowało to nieuzasadnionym wydłużeniem postępowania, które przez niedbalstwo organu I instancji, nie mogło zakończyć się w rozsądnym terminie.

O przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy S. świadczy również brak aktywności organu w koncentracji materiału dowodowego i sprawnym prowadzeniu postępowania, który miał miejsce po przekazaniu mu akt sprawy wraz z wyrokiem sądu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w dniu 21 maja 2012 r.

Sąd, uznając że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł z urzędu, o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 złotych. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze, że jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania.

W skardze kasacyjnej Wójt Gminy S., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 7 i 12 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że skarga na przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona, w sytuacji, kiedy to organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku J. P. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], a uczestniczka postępowania -strona wnosząca skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ - tak naprawdę wskutek zmiany swojej pierwotnej decyzji o wyrażeniu zgody na usytuowanie budynku, jak przedstawił wnioskodawca J. P. - doprowadziła do sytuacji, w której ponowne rozpatrzenie wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania działki jest skomplikowane, wymaga uzyskania szeregu opinii, analiz i uzgodnień, które każdorazowo i na każdym etapie postępowania są kwestionowane i blokowane przez H. D., a wszystkie te okoliczności wynikają z akt sprawy zgromadzonych przez Sąd,

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 12 oraz art. 35 § 5 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez co uzasadnione było wymierzenie organowi - Wójtowi Gminy S. - grzywny w kwocie 500,00 zł., mimo że organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku J. P. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sposób wybiórczy wskazał tylko kilka czynności procesowych i w konsekwencji w sposób nieuprawniony podał m. in. na s. 8 uzasadnienia wyroku: "Przyjąć zatem należy, że przez ponad 3 miesiące w sprawie nie podjęto żadnej czynności procesowej...", pomijając przy tym, że sam ustawodawca przewidział możliwość rozpatrzenia sprawy w innym terminie, niż wskazany w art. 35 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w sprawie Sąd skupił się jedynie na części dokonywanych czynności przez organ, natomiast nie powiązał ich z całym stanem faktycznym sprawy i nie wziął pod uwagę np. tego, że osoba wnosząca skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania, składa różnego rodzaju wnioski i zapytania związane ze zrealizowaną inwestycją i wybudowaniem przez inwestora (J. P.) budynku obory z obiektami i infrastrukturą towarzyszącą, również do innych organów- np. organu nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w postanowieniu z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX nr 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie: "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 1233717). Dokonując oceny zasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, nie można też pozostawić poza zakresem rozważań kwestii unormowanych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tj. powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego.

Nie sposób natomiast przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, nr 6, s. 30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny nie tylko stopnia skomplikowania sprawy pod względem prawnym, ale również do tego, że kilkakrotne rozpatrzenie wniosku inwestora, dokonywane było przez organ na skutek działań podejmowanych przez sąsiadkę nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Należy zgodzić się z argumentacją strony skarżącej kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazał wybiórczo czynności procesowe wykonywane przez organ, tj. zawiadomienie stron i uczestników postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, zawiadomienia i protokoły o terminach rozpraw administracyjnych. Pominął bowiem działania organu zmierzające do podjęcia poprawnego rozstrzygnięcia, jak choćby to, że projekty decyzji o wydaniu warunków zabudowy były przesyłane do Wojewody Podlaskiego, który dokonywał ich merytorycznej analizy. Orzekając o przewlekłości postępowania Sąd też w ogóle nie wziął pod uwagę stanowiska strony wnioskującej o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli J. P.. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że pełnomocnik J. P., w załączonym do skargi kasacyjnej, piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. skierowanym do Wójta Gminy S., nie wnosi żadnych zastrzeżeń do sposobu prowadzonego postępowania. Stoi na stanowisku, że to postawa H. D. nie pozwala zakończyć sprawy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracji publicznej sprawnego biegu, czyli zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011 r., z. 5, s. 44-53).

Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie postępowanie można (lub nie) zakwalifikować, jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego....s.238).

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W kwestii dyspozycji zawartej w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają na zasadzie uznania.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że przy ocenie stanu zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Sąd pierwszej instancji z jednej strony wskazał na czynności podejmowane w sprawie, a jednocześnie zarzucił naruszenie standardów wskazanych w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a., tj. lekceważenie stron, brak koncentracji działań organu, celowe podawania nieprawdziwych informacji, czy brak kompetencji pracowników organu. Jednak ta ocena Sądu, w kontekście stanu faktycznego nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy. Pomija przy tym, że sam ustawodawca przewidział możliwość rozpatrzenia sprawy w innym terminie, niż wskazany w art. 35 § 1 k.p.a. Organ poinformował skarżącą, że z powodu skomplikowanego charakteru sprawy sprawa zostanie załatwiona po upływie terminu przewidzianego w art. 35 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd raz jeszcze oceni stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim ustali fakty i okoliczności zależne od organu, jak i stan zastoju procesowego wynikający z działań podejmowanych przez strony postępowania. Oceni, czy dokonywane przez organ czynności procesowe są uzasadnione przepisami prawa materialnego i procesowego oraz czy odległości czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie są nadmierne (przy uwzględnieniu przepisu art. 35 § 5 k.p.a).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.