Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 125/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 i 48, art. 56, art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 3, art. 5 ust. 1b i 1c, art. 6 ust. 3, art. 8, art. 15f ust. 4 i ust. 6 - 10
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 121 § 1, art. 187 § 1, art. 191, art. 123 § 1, art. 200 § 1, art. 188
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. w S., M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 717/19 w sprawie ze skargi M. w S., M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 26 lutego 2019 r. nr DNK10.6840.29.2019 w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 717/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę M. w S., M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 26 lutego 2019 r., w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. w S., M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów, a na wypadek uznania przez Sąd ww. wniosku za niezasadny wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności zaskarżonej decyzji, tj.:

a. Sprawozdania Zarządu z działalności G. w 2018 roku;

b. Sprawozdania Zarządu z działalności Spółki T. sp. z o.o. w 2018 roku; oba sprawozdania na okoliczność ustalenia, że celem działania spółki wykonującej monopol państwowy na urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet jest chęć osiągnięcia zysku, w tym podejmowanie działań zmierzających do ciągłego podnoszenia atrakcyjności oferowanych produktów i rozszerzania oferty poprzez intensywne działania pro sprzedażowe, co w konsekwencji ma doprowadzić do zwiększenia przychodów dla budżetu Państwa;

c. wydruków z systemu Skarżącej dotyczących usługobiorców, którzy zarejestrowali konta przed dniem wejścia w życie Ustawy o grach hazardowych i które zostały zamknięte w dniu 14 grudnia 2018 roku na okoliczność ustalenia, że w dniu wpisu przedmiotowych domen do Rejestru nie istniały przesłanki określone w art. 15f ust 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 227; powoływanej dalej jako: u.g.h.).

Na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), skarżąca kasacyjnie wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) pytań prejudycjalnych w celu orzeczenia przez TSUE w trybie prejudycjalnym o wykładni art. 56 TFUE oraz ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, w związku z istniejącymi wątpliwościami co do wykładni przepisów prawa unijnego, których wyjaśnienie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym oraz zapobieżeniu rozwinięcia orzecznictwa krajowego niezgodnego z przepisami prawa unijnego.

Skarżąca kasacyjnie zaproponowała następującą treść pytań prejudycjalnych:

a) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez ustawodawcę państwa członkowskiego ograniczeń swobody świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f u.g.h), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa nakłada na podmioty chcące ubiegać się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych i posiadające siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązek:

- przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, tj. obowiązek wykazania doświadczenia w urządzaniu zakładów wzajemnych,

- ustanowienia przedstawiciela, posługującego się językiem polskim, lub oddziału na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,

- udzielenia przedstawicielowi pełnomocnictwa do zawierania umów cywilnoprawnych w imieniu i na rzecz takiego podmiotu,

nie nakładając jednocześnie takich obowiązków na podmioty chcące ubiegać się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wprowadzono powyższe ograniczenia?

b) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez ustawodawcę państwa członkowskiego ograniczeń swobody świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f u.g.h), w sytuacji gdy regulacja krajowa, (taka jak określona w art. 7a ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 91 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Sądowej w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie kontroli celno-skarbowej wykonywanej w zakresie urządzania i prowadzenia, gier hazardowych z dnia 24 lutego 2017 r.) nakłada na przedstawiciela podmiotów posiadających siedzibę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym obowiązek przechowywania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej dokumentacji w języku polskim związanej z prowadzeniem działalności w zakresie gier hazardowych, obejmującej m.in. faktury, co wymaga ponoszenia dodatkowych kosztów przez podmiot posiadający siedzibę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), których to kosztów nie będzie ponosił podmiot chcący ubiegać się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wprowadzono powyższe ograniczenia?

c) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f u.g.h.), w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z tytułu podatków od gier oraz wypłat dywidendy ze spółki wykonującej monopol państwa w zakresie większości gier hazardowych urządzanych przez sieć Internet?

d) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f u.g.h.), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa wyłączył możliwość uzyskania przez podmioty prywatne zezwolenia lub koncesji na urządzanie gry w pokera przez sieć Internet, podczas gdy zakłady wzajemne mogą być urządzane oraz reklamowane przez podmioty prywatne po uzyskaniu przez nie zezwolenia zgodnie z prawem tego państwa, pomimo, iż zarówno poker jak i zakłady wzajemne są - w odróżnieniu od gier losowych - tzn. "grami umiejętności", których wynik uzależniony jest od posiadania przez gracza określonej wiedzy i umiejętności?

e) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f u.g.h), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji?

f) Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) oraz art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: Karta Praw Podstawowych), a także ogólna zasada prawa unijnego, gwarantująca prawo do obrony, którego integralną cześć stanowi prawo do bycia wysłuchanym należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia wskazanych przepisów i zasad, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f u.g.h), w sytuacji gdy:

- ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające nie ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób (fizycznych lub prawnych), w szczególności operatorów gier hazardowych, przed umieszczeniem określonej nazwy domeny w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień, przed dokonaniem wpisu wykorzystywanej przez nich nazwy domeny do ww. rejestru i zastosowaniem wobec nich ww. sankcji,

- ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje określonym kategoriom podmiotów prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane podmioty nie mają możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych w sprawie materiałów i dowodów stanowiących o wpisie domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem,

- przepisy obowiązujące w państwie członkowskim, w którym wprowadzono powyższe środki organizacyjne, nie przewidują możliwości wstrzymania wykonania decyzji o pozostawieniu nazw domen w ww. rejestrze oraz poprzedzającego tą decyzję wpisu nazw domen do ww. rejestru?

g) Czy art. 56 TFUE oraz zasadę demokratycznego państwa prawa należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu i zasady, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f u.g.h.), w sytuacji gdy przewidziany przez ustawodawcę państwa członkowskiego okres vacatio legis przepisów wprowadzających powyższe środki ograniczające jest krótszy niż okres niezbędny do uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych na terytorium tego państwa członkowskiego, co uniemożliwia podmiotom świadczącym dotychczas usługi hazardowe na rzecz usługobiorców z terytorium tego państwa członkowskiego, w oparciu o licencje udzielone im w państwie ich siedziby, dostosowania prowadzonej przez nich działalności do zmian wprowadzonych w tym państwie członkowskim, przed dniem ich wejścia w życie, bez naruszania uzasadnionych interesów ekonomicznych tych podmiotów?

h) Czy art. 56 TFUE i wynikającą z niego zasadę transparentności należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f u.g.h w zw. z art. 31 ust. 2 u.g.h), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa wyłączył możliwość uzyskania przez podmioty prywatne zezwolenia lub koncesji na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć internet bez uzyskania zgody krajowych organizatorów współzawodnictwa ludzi lub zwierząt na wykorzystanie jego wyników, a przy tym nie określił w żaden sposób warunków na jakich zgoda ta jest udzielana?

i) Czy art. 56 TFUE i wynikającą z niego zasadę transparentności należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidziane w art. 15f u.g.h. w zw. z art. 36 pkt 8a u.g.h.), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa zobowiązał podmioty ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć Internet do dostarczenia dokumentacji technicznej strony internetowej, która będzie wykorzystywana do urządzania zakładów, nie określając jednocześnie szczegółowych wymogów jakie dokumentacja techniczna strony internetowej powinna spełniać?

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze regulacja zawarta w przepisie art. 15f u.g.h spełnia wymóg proporcjonalności oraz nie ma charakteru dyskryminującego, pomimo że zastosowane w powołanym przepisie ograniczenia nie są niezbędne do osiągnięcia zamierzonych celów, a w konsekwencji zastosowanie środków nadmiernych ograniczających swobodę świadczenia usług;

2) art. 52 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez względy "porządku publicznego", "bezpieczeństwa publicznego" oraz "zdrowia publicznego" które uzasadniają szczególne (odmienne) traktowanie cudzoziemców, należy rozumieć "walkę z "szarą strefą", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie ograniczeń przy uchwalaniu danego prawa nie może mieć wymiaru głównie fiskalnego i finansowego, który to wymiar cechuje "walkę z "szarą strefą";

3) art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przeniesienie na Skarżącą ciężaru dowodu w celu wykazania nieistnienia uzasadnienia ograniczenia podstawowej swobody świadczenia usług, pomimo nałożonego na państwo członkowskie, które zastosowało przepisy zawierające ograniczenia, obowiązku dostarczenia dowodów na potrzeby wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jego proporcjonalność, a w konsekwencji niewyciągnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie konsekwencji wynikających z takiego uchybienia i nieuchylenie decyzji Organu;

4) art. 15f u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wpis domen: [...], [...], [...], [...], [...], [...] do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych (dalej "Rejestr") możliwy był na podstawie tego przepisu, podczas gdy przepis ten jako oczywiście sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w tym w szczególności art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz z wynikającymi z tego prawa podstawowymi zasadami obowiązującymi przy tworzeniu i stosowaniu prawa tj. zasadą proporcjonalności, spójności oraz niedyskryminacji nie powinien być stosowany w całości, a w konsekwencji niezapewnienie skuteczności porządku prawnego Unii Europejskiej, w tym swobód traktatowych w szczególności swobody przepływu usług, poprzez niepominięcie przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym;

5) art. 15f ust. 4 Ustawy o grach hazardowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przesłanki uzasadniające wpis przedmiotowych domen do Rejestru zostały spełnione, podczas gdy zastosowane mechanizmy uniemożliwiały, w 2 dniu dokonania wpisu do Rejestru, rejestrację usługobiorców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) art. 15f ust. 8 pkt 2 u.g.h poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane w treści sprzeciwu okoliczności dotyczące niezgodności przepisów krajowych z prawem Unii Europejskiej nie stanowią okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że w odniesieniu do przedmiotowych domen nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w zakresie instytucji sprzeciwu od wpisu domeny do Rejestru określonym w art. 15f ust 8 u.g.h., a w szczególności jego uzasadnieniu nie są stawiane szczególne wymogi dotyczące jego treści, a zatem uzasadnienie sprzeciwu może zawierać wszelkie twierdzenia faktyczne i prawne uzasadniające stanowisko strony, w tym w szczególności twierdzenia dotyczące niezgodności zastosowanych przepisów z prawem Unii Europejskiej

7) art. 15f ust. 9 w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 15f ust. 9 u.g.h. wyłącza stosowanie niektórych przepisów Działu IV "Postępowanie dowodowe" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651; powoływanej dalej jako: O.p.) w tym m.in. art. 200 § 1 O.p w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 15f u.g.h., podczas gdy przepis art. 15f ust. 9 u.g.h. określa jedynie termin, o charakterze instrukcyjnym, na wydanie decyzji przez ministra właściwego ds. finansów publicznych, nie wyłączając stosowania jakiegokolwiek przepisu Ordynacji podatkowej;

8) art. 8 Ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 15f ust. 10 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisów Ordynacji podatkowej, dotyczących czynnego udziału strony, włącznie z instytucją określoną w art. 200 O.p. nie stosuje się do całego postępowania w sprawie o wpis domen do Rejestru, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że do postępowania tego nie stosuje się jedynie przepisu Ordynacji podatkowej dotyczącego niedewolutywności odwołania (art. 221 § 1 O.p.), zaś w pozostałym zakresie przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio;

9) art. 5 Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej; "Dyrektywa") w zw. z art. art. 1 ust. 1 pkt f ppkt (iii) Dyrektywy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w trybie procedury notyfikacji (art. 5 Dyrektywy) Komisja Europejska ocenia projekty przepisów technicznych w kontekście ich zgodności z prawem unijnym w tym dokonuje wykładni tych przepisów, co świadczy o zgodności Ustawy o grach hazardowych z przepisami Unii Europejskiej, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika, aby w trybie notyfikacji Komisja Europejska dokonywała wiążącej wykładni przepisów unijnych, oraz aby zastosowanie zgłoszonych przez Komisję zastrzeżeń (o ile w ogóle w przedmiotowej sprawie miało to miejsce) oznaczało zgodność projektowanych zmian z prawem pierwotnym Unii Europejskiej, a co więcej wynika z niego wprost, że uwagi lub szczegółowe opinie Komisji nie mogą dotyczyć fiskalnych lub finansowych aspektów, które to aspekty były w istocie główną przyczyną wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych (co zarzucała Skarżąca zarówno w sprzeciwie jak i w wywiedzionej skardze);

10) art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie prymatu porządku wewnętrznego państwa członkowskiego nad prawem Unii Europejskiej, pomimo że stanowiona w art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej reguła kolizyjna pozwala organom stosującym prawo na jednoznaczne rozstrzygnięcie pierwszeństwa w przypadku sprzeczności z przepisem krajowym, a w konsekwencji naruszenie zasady prymatu prawa Unii Europejskiej nad porządkiem wewnętrznym państwa członkowskiego;

11) art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie powstała konieczność wyjaśnienia wątpliwości dotyczących wykładni art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, podczas gdy wyjaśnienie powyższych wątpliwości jest niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w kontekście oceny zgodności art. 15f Ustawy o grach hazardowych z przepisami Unii Europejskiej.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 121 o.p. polegające na przyjęciu, że Organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe w nin. sprawie, podczas gdy postępowanie dowodowe prowadzone było w sposób nie budzący zaufania, bez wymaganej wnikliwości w celu ustalenia okoliczności faktycznych, w zakresie koniecznym z punktu widzenia dopuszczalności stosowania art. 15f u.g.h. sprzecznego z prawem Unii Europejskiej, w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Organu;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 o.p. i art. 191 o.p. poprzez błędną ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Organ, a w konsekwencji błędną ocenę, że Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiocie:

a) prowadzenia przez Skarżącą przed dniem wejścia w życie Ustawy o grach hazardowych nielegalnej działalności tj. urządzania gier hazardowych i zakładów wzajemnych przez sieć Internet bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przed dniem 1 kwietnia 2017 r. Skarżąca prowadziła na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej działalność gospodarczą na podstawie posiadanego zezwolenia wydanego zgodnie i na podstawie przepisów obowiązujących na terenie Republiki M. i bezpośrednio w oparciu art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej tj. korzystając ze swobody świadczenia usług;

b) nie wykazania przez Skarżącą żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżąca zastosowała na przedmiotowych domenach mechanizmy uniemożliwiające, w dniu dokonania ich wpisu do Rejestru, rejestrację usługobiorców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

c) uzasadnienia sprzeciwu złożonego przez Skarżącą, poprzez przyjęcie, że uzasadnienie to nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za zasadnością wykreślenia przedmiotowych domen z Rejestru, w szczególności że za argument ten nie mogą zostać uznane rozważania dotyczące niezgodności przepisów krajowych z prawem Unii Europejskiej gdyż nie stanowią okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że w odniesieniu do przedmiotowych domen nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., podczas gdy niezgodność przepisu na podstawie którego domeny zostały wpisane do Rejestru z prawem Unii Europejskiej stanowi sama w sobie podstawę do wykreślenia przedmiotowych domen z Rejestru, a wszystkie wywody dotyczące tej niezgodności stanowiły element uzasadnienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 15f ust. 8 pkt 2u.g.h.;

d) celu wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych przez polskiego ustawodawcę, jakim w ocenie Organu była potrzeba ochrony nadrzędnego interesu publicznego podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz z informacji mających charakter ogólnie dostępny w szczególności ze: Sprawozdania Zarządu z Działalności G. w 2016 r., uchwały nr 8 zwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki T. sp. z o.o. w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków zarządu w spółce z dnia 29 czerwca 2017 r. oraz Sprawozdania z Działalności T. w 2017 i 2018 roku w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że głównym i nadrzędnym celem wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych było znaczne zwiększenie dochodów państwowego monopolisty, których część zostanie przeznaczona na jego ekspansję oraz chęć osiągnięcia dodatkowych wpływów do budżetu państwa;

e) celu wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych przez polskiego ustawodawcę poprzez przyjęcie, że cel Ustawy o grach hazardowych wskazany w uzasadnieniu projektu tej ustawy jakim jest walka z "szarą strefą" stanowi nadrzędny interes publiczny, uzasadniający ograniczenie swobód unijnych, podczas gdy działania te odnoszą się wprost do aspektów fiskalnych i finansowych, które nie mogą stanowić podstawy ograniczenia swobód unijnych;

f) skutków wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych, sprowadzającej się do przyjęcia, że dodatkowe wpływy do budżetu państwa stanowią jedynie uboczny skutek w stosunku do działań związanych z podstawowymi celami Ustawy o grach hazardowych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz z informacji mających charakter ogólnie dostępny wynika, że uzyskanie dodatkowych wpływów do budżetu państwa oraz zwiększenie dochodów państwowego monopolisty stanowiło cel Ustawy o grach hazardowych, a nadto władze Rzeczypospolitej Polskiej nie podejmują żadnych znaczących działań (w tym dotują Polską Fundację Narodową, w zakresie innym niż ochrona zdrowia publicznego), które byłyby spójne z rzekomym celem Ustawy o grach hazardowych, tj. ochroną nadrzędnego interesu społecznego i zmniejszeniem występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu;

g) celu wprowadzenia monopolu państwa na urządzanie gier hazardowych w sieci Internet jakim jest gwarancja prowadzenia stałego nadzoru państwa nad działalnością monopolisty, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z informacji mających charakter ogólnie dostępny, w szczególności umowy spółki T. sp. z o.o., w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że państwo Polskie nie posiada realnych instrumentów umożliwiających przeprowadzenie bieżącej kontroli monopolisty oraz że zostało wyłączone ustawowe uprawnienie wspólnika T. sp. z o.o. do indywidualnej kontroli spółki, jak również że państwo ogranicza swą "kontrolę" do corocznego zatwierdzania sprawozdań monopolisty;

h) oceny charakteru ograniczeń wprowadzonych Ustawą o grach hazardowych w szczególności co do: (i) wymogów posiadania przedstawiciela przez podmiot zagraniczny, (ii) konieczności prowadzenia działalności na terenie Polski w określonej formie, oraz (iii) obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych na terytorium innego państwa członkowskiego UE lub EFTA, podczas gdy wszelkie ograniczenia w swobodach gwarantowanych Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej mogą być usprawiedliwione koniecznością ochrony nadrzędnego interesu społecznego, ale pod warunkiem że ograniczenia spełniają wymóg konieczności, proporcjonalności, systematyczności i niedyskryminacyjnego charakteru wprowadzonych ograniczeń, których to wymogów nie spełniają ograniczenia wprowadzone Ustawą o grach hazardowych;

i w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Organu;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 o.p. i art. 191 o.p. poprzez błędną ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Organ, a w konsekwencji błędną ocenę, że Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, wyrażającą się w przyjęciu, że w ramach procedury notyfikacji przepisów technicznych - numer powiadomienia 2016/398/PL - zostały przez Polskę uwzględnione wszystkie uwagi Komisji Europejskiej, oraz że Komisja zaaprobowała ostateczny kształt Ustawy o grach hazardowych, podczas gdy powyższe opiera się wyłącznie na twierdzeniach Organu i nie znajduje żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, przy jednoczesnym pominięciu, że Ministerstwo Finansów odmówiło udostępnienia informacji publicznej w postaci informacji dotyczących przebiegu procedury notyfikacyjnej - numer powiadomienia 2016/398/PL - powołując się na okoliczność, iż dokumenty wymienione pomiędzy Komisją Europejską a Rzeczpospolitą zawierają informacje poufne, podczas gdy zgodnie z art. 5 ust. 4 Dyrektywy informacje dostarczone na mocy art. 5 Dyrektywy nie są traktowane jako poufne, z wyjątkiem gdy wyraźnie tego żąda zgłaszające państwo członkowskie, zaś w stosunku do procedury notyfikacyjnej 2016/398/PL Rzeczpospolita takiego żądania nie zgłosiła, i w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Organu;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 123 § 1 o.p. w zw. z art. 200 § 1 O.p. poprzez błędną ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Organ w zakresie w jakim uniemożliwiono Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, podczas gdy Organ obowiązany był wyznaczyć Skarżącej odpowiedni termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Organu pomimo, niezapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu;

5) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi i nieuchylenie decyzji Organu, pomimo niewyjaśnienia okoliczności faktycznych w zakresie koniecznym z punktu widzenia dopuszczalności stosowania art. 15f ug.h. sprzecznego z prawem Unii Europejskiej, a w konsekwencji zaniechanie dokonania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;

6) art. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Sąd orzekający nie jest obowiązany do badania czy dokonanie wpisu do Rejestru było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych oraz zapewnieniem ochrony graczy negatywnymi skutkami hazardu, oraz że orzekając w niniejszej sprawie "kierował się generalnym stanowiskiem ustawodawcy krajowego wyeksponowanym uprzednio przez projektodawcę ustawy zmieniającej w uzasadnieniu do jej projektu, zgodnie z którym nielegalna działalność w zakresie gier stanowi problem, który można rozwiązać poprzez prowadzenie możliwości blokowania nielegalnych domen" podczas gdy obowiązek kompleksowego zbadania (i odpowiedniego opisania w treści uzasadnienia wyroku) charakteru, dopuszczalności i skutków wpisu do Rejestru przy uwzględnieniu przepisów prawa Unii Europejskiej (i ich prymatu) wynikał m.in. z zakresu zarzutów i treści sprzeciwu oraz skargi sformułowanych przez Skarżącą;

7) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: wydruków artykułów prasowych zamieszonych na stronach internetowych portali: www.podatki.gazetaprawna.pl: www.praca.gazetaprawna.pl; www.wyborcza.biz: www.interplay.pl: wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 5 lipca 2017 r.,; wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 16 lutego 2018 r.;; Sprawozdania Zarządu z Działalności G. w 2016 r.; odpisu uchwały nr 8 zwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki T. sp. z o.o. w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków zarządu w spółce z dnia 29 czerwca 2017 roku; odpisu wydruku umowy spółki ze strony internetowej T. sp. z o.o., Sprawozdania z Działalności T. w 2017 roku, wydruku stosowanych komunikatów informacyjnych; wydruku wiadomości e-mail z dnia 18 grudnia 2018 roku wysłanej przez Skarżącą do usługobiorcy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tj. dokumentów załączonych przez Skarżącą do sprzeciwu datowanego na dzień 15 lutego 2019 roku pomimo, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających z tych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości tj. faktycznych przyczyn jakie legły u podstaw ograniczenia swobody świadczenia usług Ustawą o grach hazardowych i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przyczyn i powodów nieprzeprowadzenia tych dowodów, bez wskazania czy i dlaczego przedstawione uzupełniająco dokumenty były lub nie były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny brane pod uwagę przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, oddalenie wniosku Skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku podstaw o uwzględnieniu sprzeciwu strony skarżącej od wpisu domen: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą i wydanie decyzji o pozostawieniu tej domeny w Rejestrze. Zwłaszcza, że krajowa ustawa o grach hazardowych, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę dokonania wymienionego wpisu oraz wydania – w związku z wniesionym sprzeciwem – zaskarżonej decyzji, nie ma charakteru regulacji, która nie korespondowałaby z prawem unijnym, co tym samym nie sprzeciwiało się jej stosowaniu w rozpatrywanej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w jego krytycznej ocenie, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok WSA bowiem odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA z dnia 19 maja 2022 r.: sygn. akt II GSK 1828/18; II GSK 1829/18; II GSK 1830/18; II GSK 143/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w wyroku z dnia z 28 kwietnia 2022 r., II GSK 1762/18 Naczelny Sąd Administracyjny poruszył kwestię wykładni art. 56 TFUE, art. 267 TFUE oraz art. 15f ust. 4 i ust. 6 - 10 u.g.h. na gruncie problemu wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych. Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Odnosząc się w punkcie wyjścia do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. przypomnienia wymaga – co nie jest bez znaczenia dla oceny ich zasadności – że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Innymi słowy, nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów z pkt 7 oraz z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przyjęciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Sąd orzekający nie jest obowiązany do badania czy dokonanie wpisu do Rejestru było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy", oraz że orzekając w niniejszej sprawie "kierował się generalnym stanowiskiem ustawodawcy krajowego".

Omawiany przepis w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. miałby być także naruszony przez – jak to zaznaczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - "nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przyczyn i powodów nieprzeprowadzenia tych dowodów".

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek zawiera uchybienia i niefortunne sformułowania (w tym, że WSA nie jest obowiązany do badania czy dokonanie wpisu do Rejestru było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy", oraz że orzekając w niniejszej sprawie "kierował się generalnym stanowiskiem ustawodawcy krajowego"), nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa wymogi formalne, jakim odpowiadać musi uzasadnienie wyroku sądowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie sporządzono w taki sposób, że jego lektura nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo pewnych mankamentów, odpowiada wymogom postawionym mu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Nade wszystko z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywieść stanowisko, które Sąd pierwszej instancji zaakceptował jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów i w istocie odnosi się szczegółowo do kwestii, czy dokonanie wpisu do Rejestru było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy".

Dodatkowo w korespondencji do argumentów przedstawionych wyżej oraz znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. trzeba podkreślić, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245).

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również powtarzany wielokrotnie przez kasatora zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencja powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Zdaniem NSA takie błędy nie miały miejsca w niniejszej sprawy. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalności zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Nie jest trafiony również zarzut naruszenia art. 15f ust. 8-9 u.g.h. Wobec prawidłowego zidentyfikowania przez Sąd I instancji spornego w sprawie zagadnienia oraz jego istoty podkreślić należy jednocześnie – co aż nadto jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – że Sąd ten nie dość, że nie podważył trafności podejścia organu administracji do rozumienia art. 15f ust. 4 pkt 1 u.g.h. – przyjmując w tej mierze słusznie, że wobec treści tego przepisu prawa jest ono i prawidłowe i oczywiste, co tym samym nie uzasadniało potrzeby jego weryfikacji i podejmowania w tym zakresie oraz w odpowiedzi na zarzuty skargi kolejnych jeszcze zabiegów interpretacyjnych – to przede wszystkim, w relacji do konsekwencji wynikających z przyjmowanego przez organ administracji rozumienia przywołanego przepisu prawa potwierdził prawidłowość jego zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, który nie był kwestionowany, a nie jest to bez znaczenia, o czym mowa jeszcze dalej.

Nie są również usprawiedliwione pozostałe zarzuty procesowe petitum skargi kasacyjnej, na ich gruncie bowiem, strona skarżąca zmierza do wykazania, że wadliwości zaskarżonego wyroku należałoby upatrywać w naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 i art. 187 § 1, art. 191 oraz z art. 123 § 1 o.p. w zw. z art. 200 §1 o.p. w związku z art. 8 u.g.h., co wobec istoty tychże zarzutów miałoby polegać – najogólniej rzecz ujmując – na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji zebrania niepełnego materiału dowodowego, a także nienależytej i dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższy zarzut jest nieuzasadniony. Wskazane wyżej przepisy dotyczą ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego takich jak: zasada prawdy materialnej (art. 187 § 1 o.p.), oraz uwzględniania wniosków dowodowych strony (art. 188 o.p.) i swobodnej oceny dowodów (art. 191 o.p.).

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie tych zarzutów za uzasadnione, gdyż organy podatkowe działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa i podjęły niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Zebrany materiał jest kompletny, a jego ocena jest wszechstronna i przekonująca czym spełniono wymóg z art. 187 § 1 o.p. W nauce prawa podatkowego zwraca się uwagę na konieczność dołożenia starań, aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę. Dlatego też musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są:

- opieranie się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna);

- dokonywanie oceny w oparciu o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego;

- dokonywanie przez organ oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa. Komentarz 2014, Oficyna Wydawnicza Unimex Wrocław, str. 847).

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Dodatkowo o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest również wnioskować na podstawie zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 i art. 187 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 u.g.h., które miałoby polegać – zdaniem strony skarżącej – na zaniechaniu dołączenia przez organ administracji do akt sprawy dokumentów z procesu notyfikacji krajowej ustawy o grach hazardowych, a mianowicie zastrzeżeń Komisji Europejskiej do projektu tej ustawy oraz jej aprobaty dla projektu, a przez to nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu trzeba podkreślić – z uwagi na przedmiot sprawy wyznaczony treścią mających zastosowanie w niej przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych, że wpływu na jej wynik nie mógł mieć brak w aktach sprawy dokumentów wskazywanych przez stronę skarżącą. Nie miałoby to bowiem znaczenia dla jej załatwienia i to niezależnie od podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów zmierzających do wykazania braku korespondencji krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym.

W związku z tym również – co także nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego – że notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług – w której dochodzi do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy – tym bardziej nie może pozostawać to bez wpływu na ocenę zasadności wniosków, które w tej mierze zostały sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest też tak, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 15f ust. 8 – 9 u.g.h. oraz art. 56 w zw. z art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiego w sposób, w jaki przedstawiono to w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Podejście Sądu I instancji do rozumienia istoty oraz funkcji postępowania regulowanego przywołanym przepisem ustawy krajowej, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, nie jest nieprawidłowe. Nie jest też nieprawidłowa ocena tego Sądu, że ani prowadzone na podstawie tego przepisu prawa postępowanie, ani też jego rezultat, nie naruszają prawa.

W tym również w ten sposób, który miałby prowadzić – zdaniem strony skarżącej – do braku jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu do Rejestru, braku kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu, a także braku możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej po dokonaniu wpisu.

Odpowiadając na omawiany zarzut nie można tracić z pola widzenia tego, że charakter wpisu do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą – a mianowicie charakter czynności materialno – technicznej, co samo w sobie nie oznacza jednocześnie braku zgodności z prawem unijnym – siłą rzeczy powoduje, że nie sposób byłoby uczynić zadość oczekiwaniu strony skarżącej odnośnie do jej udziału w postępowaniu przed dokonaniem tego wpisu.

Dlatego, że właśnie z uwagi na taki jego charakter nie jest on (bo właśnie siłą rzeczy nie może być) dokonywany w postępowaniu jurysdykcyjnym w administracji, co należałoby uznać za aż nadto jasne i oczywiste, a przy tym nierodzące sugerowanych skargą kasacyjną negatywnych konsekwencji. Aby bowiem działanie, o którym mowa w art. 15f ust. 4 u.g.h. – właśnie dlatego, że nie jest podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc i bez udziału strony – nie nosiło cech dowolności, arbitralności, nadużycia kompetencji etc., ustawodawca, nie dość, że w ust. 6 art. 15f przywołanej ustawy wprowadził rozwiązanie polegające na tym, że wpisu, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, ale dopiero po ich zatwierdzeniu przez uprawniony organ administracji – co niewątpliwie należy uznać za wewnętrznym mechanizm kontroli – to co więcej, wyposażył podmioty, o których mowa w ust. 7 art. 15f ustawy w prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny w Rejestrze, tworząc tym samym warunki oraz gwarancje wysłuchania strony w tak właśnie inicjowanym postępowaniu szczególnym, w którym strona nie jest pozbawiona przedstawienia swoich racji, a to zważywszy na treść pkt 2 ust. 8 art. 15f przywołanej ustawy. Tym samym, to siła prezentowanych w sprzeciwie argumentów – zwłaszcza, natury faktycznej – może odnieść skutek oczekiwany przez wnoszącego sprzeciw, o czym z kolei trzeba wnioskować na podstawie ust. 9 art. 15f. Postępowanie inicjowane sprzeciwem może bowiem zakończyć się decyzją – podejmowaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu – o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru.

Jeżeli przy tym – co w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – wymieniona decyzja podlega kontroli legalności inicjowanej skargą do sądu administracyjnego, to nie sposób jest twierdzić, że w postępowaniu regulowanym art. 15 f ust. 4 i ust. 6 – 9 u.g.h. – jakkolwiek szczególnym, bo determinowanym jego przedmiotem, funkcjami oraz celem, stąd też właśnie wpis oraz środki prawne służące skutecznemu jego wzruszeniu – strona miałaby być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu, prawa do wysłuchania i przedstawienia swoich racji, czy też wreszcie pozbawiona wiedzy odnośnie do racji i argumentów mających uzasadniać wpisanie i pozostawienie domeny w Rejestrze.

Za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że kontur postępowania regulowanego przepisami art. 15f ust. 4 i ust. 6 – 10 u.g.h. – w tym zważywszy na środki ochrony przysługujące podmiotom, z których udziałem jest ono prowadzone – odpowiada standardom dobrej administracji ustanowionym w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało więc uznać za nieuzasadniony.

W tym kontekście należy też zwrócić uwagę na art. 5 ust. 1b u.g.h., który stanowi, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa. Nie koliduje on, zdaniem NSA, również z traktatową zasadą swobody świadczenia usług, w tym w sposób wskazywany przez stronę skarżącą.

Podkreślając w punkcie wyjścia znaczenie konsekwencji wynikających z braku harmonizacji na poziomie prawa unijnego rynku gier losowych, za naturalną konsekwencję tego stanu rzeczy trzeba uznać to, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (por. szerzej na ten temat E. Skrzydło-Tefelska, Nowe wyroki TS w sprawie organizacji gier hazardowych, cz. I., EPS 2013, nr 1, s. 36-41). Gry hazardowe stwarzają bowiem zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku więc nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się oddają tym grom. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści.

Dlatego też właśnie w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.

To władztwo regulacyjne obejmuje swoim zakresem swobodę ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą, co stanowi jednocześnie kryterium oceny przyjmowanych w tej mierze rozwiązań prawnych (przepisów krajowych), w tym rzecz jasna przy założeniu, że przyjmowane w tym zakresie ograniczenia muszą spełniać – kształtowane orzecznictwem trybunału luksemburskiego – przesłanki ich proporcjonalności. Przy tym, sama okoliczność, że dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie (zob. np. wyrok TSUE w sprawie C – 47/07, pkt 57 – 59 oraz przywołane tam orzecznictwo; zob. również np. wyroki w sprawach: C – 275/92, pkt 60; C – 124/97, pkt 13; C – 67/98, pkt 14; C – 6/01, pkt 46 i 47; C – 212/08, pkt 39 – 40).

W wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 15.09.2011 r. (C-347/09, POSTĘPOWANIE KARNE PRZECIWKO DICKINGEROWI I ÖMEROWI, ZOTSiS 2011, nr 8-9A, poz. I-8185) Trybunał stwierdził, że cele przepisów krajowych w dziedzinie gier losowych i zakładów najczęściej służą całościowo ochronie usługobiorców tych usług, a bardziej ogólnie – konsumentów oraz ochronie porządku społecznego. Trybunał podkreślił również, że takie cele należą do nadrzędnych względów interesu publicznego mogących uzasadnić ograniczenia swobody świadczenia usług (ww. w pkt 74 wyrok w sprawie Stoß i in. i przytoczone tam orzecznictwo).

Ponadto Trybunał wielokrotnie orzekał, że względy moralne, wyznaniowe lub kulturowe, jak też konsekwencje moralnie i finansowo szkodliwe dla jednostek i społeczeństwa, które wiążą się z grami losowymi i zakładami, mogą uzasadniać istnienie uznaniowych kompetencji władz krajowych wystarczających dla ustalenia, zgodnie z ich własną skalą wartości, wymogów w zakresie ochrony konsumentów i porządku społecznego (ww. wyrok w sprawie Stoß i in., pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok TS z 15.09.2011 r., C-347/09 pkt 45).

Jak wskazano powyżej, wybór przez dane państwo odmiennego systemu ochrony niż przyjęty w innym państwie członkowskim, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie. Przepisy te powinny być jedynie ocenione z uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego oraz zapewnienia zamierzonego poziomu ochrony (wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 58 oraz wyrok TS z 15.09.2011 r., C-347/09, POSTĘPOWANIE KARNE PRZECIWKO DICKINGEROWI I ÖMEROWI, ZOTSiS 2011, nr 8-9A, poz. I-8185, pkt 46). W związku z tym państwa członkowskie zasadniczo korzystają ze swobody w ustalaniu celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 59). Zdaniem TS państwo członkowskie zmierzające do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w sektorze gier losowych może w konsekwencji, jak przyznał to Trybunał w swym orzecznictwie, w sposób zasadny uznać, że jedynie ustanowienie monopolu i nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi, poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej, może pozwolić zapanować nad ryzykiem i przestępczością związanymi z sektorem gier losowych i realizować cel obejmujący przeciwdziałanie zachęcaniu do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny (Wyrok TS z 15.09.2011 r., C-347/09 pkt 47; zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Stoß i in., pkt 81, 83; a także w sprawie Zeturf, pkt 41).

Odwołując się – co w tym kontekście wymaga podkreślenia – do znaczenia konsekwencji wynikających z argumentu odnoszącego się do tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania krajowego porządku konstytucyjnego, jak i porządku unijnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16; pkt 5.5.), w relacji do istoty omawianej kwestii spornej nie można tracić z pola widzenia tego, że gwarantowana konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Istnieje bowiem legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Tym bardziej więc, różnego rodzaju ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych, albowiem nie jest ona zwykłą, typową działalnością gospodarczą, ale działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury przestępcze, których zwalczanie leży z całą pewnością w interesie publicznym. Jeżeli tak, to wolność działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji (wyrok TK w sprawie P 4/14)

Jeżeli – jak wynika z powyższego – w przypadku gier hazardowych nie powstają dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku, a w zakresie odnoszącym się do działalność gospodarczej prowadzonej w zakresie gier hazardowych – która z uwagi na jej charakter podlega ścisłej reglamentacji – państwa członkowskie mogą dysponować stosunkowo szerokim zakresem władztwa regulacyjnego, to zapewnienie koniecznego i niezbędnego poziomu ochrony konsumentów oraz porządku publicznego może uzasadniać przyjmowanie również takich rozwiązań prawnych, które polegają na zezwalaniu na gry na zasadzie wyłączności (monopolu), co ma tę zaletę, że kanalizuje przeprowadzanie gier w kontrolowanym obiegu i zapobiega ryzyku ich urządzania w celach oszukańczych i przestępczych, a więc innymi słowy na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych (zob. np. wyrok w sprawie C – 42/07, pkt 64 – 70). Zmierzając do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony, państwo członkowskie może więc w sposób zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi, poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej może służyć zapanowaniu nad ryzykiem związanym z branżą gier hazardowych i realizować zgodny z prawem cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny. Jest to więc dopuszczalne. Zwłaszcza, jeżeli może zapewnić lepsze panowanie nad ofertą gier hazardowych i lepsze gwarancje skuteczności przy wdrażaniu polityki prowadzonej przez państwo członkowskie niż w wypadku, gdyby działalność tę wykonywały konkurujące ze sobą podmioty prywatne, nawet gdyby podmioty te objęte były systemem zezwoleń i podlegały systemowi kontroli i sankcji (zob. wyrok w sprawie C – 212/08, pkt 41 – 42; zob. również wyrok w sprawach połączonych C – 316/07, C – 358/07 – C-360/07, C – 409/07 i C – 410/07). Środkiem zaś zapewniającym wykonanie regulacji krajowej może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne gry hazardowe, który służąc tym samym uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok TSUE w sprawie C – 258/08, pkt 42 – 47).

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wskazane wyżej ograniczenia nie mają wymiaru głównie fiskalnego i finansowego.

Uwzględniając powyższe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozwiązania prawne przyjęte na gruncie prawa krajowego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie rozmijają się – a wręcz korespondują – z przedstawionym powyżej i akceptowanym w orzecznictwie luksemburskim podejściem odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ustanowienia w omawianym zakresie zasady wyłączności (monopolu), polegającej innymi słowy, na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustawy, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że działanie ustawodawcy było motywowane i podyktowane "[...] koniecznością ograniczenia występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych, zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu oraz podniesienia poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych.", a osiągnięcie tak określonych celów "[...] ma zapewnić jak najdalej idące zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu."

"[...] Najważniejszym z założonych celów jest zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet. Ponad sześcioletnia praktyka walki organów państwowych na gruncie ustawy o grach hazardowych w dotychczasowym brzmieniu z podmiotami naruszającymi jej postanowienia pozwoliła określić, które przepisy powinny zostać poddane rewizji i zmodyfikowane pod kątem zapewnienia jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu. Realizacja niniejszego celu nastąpić ma poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz. W odniesieniu do automatów do gier realizacji celów ma służyć objęcie urządzania tych gier poza kasynami gry monopolem państwa [...].

Kolejnym z założonych celów jest zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet. Projektodawca w swych działaniach dąży do stworzenia środowiska prawnego, które, umożliwiając obywatelom uczestniczenie w grach hazardowych, jednocześnie zawierać będzie elementy wpływające na ich ochronę przed uzależnieniem i zapewniające prawidłowy przebieg gier. W szczególności osoby poniżej 18 roku życia narażone są na uzależnienie od hazardu, zwłaszcza w świetle dynamicznego rozwoju usług hazardowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet oraz popularności nielegalnie oferowanych gier na automatach do gier. [...] monopolem w sieci Internet objęte zostały gry kasynowe, posiadające o wiele wyższy współczynnik uzależnienia niż zakłady wzajemne i loterie promocyjne. Z tego też powodu ich urządzanie poza siecią Internet jest dalece reglamentowane i wymaga uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry.

Wprowadzenie możliwości blokowania dostępu do nielegalnych domen spowoduje również, że gracze nie będą mieli wątpliwości co do tego, czy korzystają z usług legalnego operatora gier hazardowych. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że obecnie wiele osób uczestniczących w nielegalnych grach hazardowych nie ma świadomości naruszania przepisów ustawy. Wynika to z szerokiej dostępności nielegalnych stron internetowych oraz małej świadomości społecznej ograniczeń ustawowych odnoszących się do katalogu gier, które mogą być oferowane za pośrednictwem sieci Internet. Projektodawca ma nadzieję na upowszechnienie społecznej świadomości w tym zakresie.

[...] w związku z powierzeniem możliwości urządzania określonych gier za pośrednictwem sieci Internet podmiotowi wykonującemu monopol państwa w tym zakresie, to podmiot ten zostanie w głównej mierze obciążony nowymi obowiązkami. Wskazuje to jednoznacznie na spójność i systematyczność w realizowaniu celu zapewnienia najwyższego poziomu ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami hazardu. [...] zapewnienie odpowiedniego nadzoru organów władzy publicznej nad segmentem rynku gier hazardowych obejmującym gry kasynowe urządzane za pośrednictwem sieci Internet (należące do najbardziej uzależniających gier hazardowych) może nastąpić wyłącznie w formie nadzoru nad podmiotem realizującym monopol państwa. Umożliwi to ustanowienie ram prawnych zapewniających realizację założonego celu za pomocą oferty współmiernej ilościowo i jakościowo do niego dostosowanej. Doprowadzi także do zwiększenia odsetka graczy korzystających z oferty legalnej, podlegającej państwowej kontroli.

Skutkiem wyżej przedstawionych rozwiązań będzie zwiększenie udziału w rynku operatorów legalnych i wynikający z tego wzrost poziomu ochrony konsumentów. Celem projektodawcy jest ograniczenie możliwości oferowania przez podmioty nieposiadające odpowiedniego zezwolenia gier hazardowych w sieci Internet. Podmioty takie nie spełniają wymogów odnoszących się do zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony gracza. Dotyczy to ochrony zarówno przed negatywnymi społecznymi i ekonomicznymi skutkami hazardu i uzależnień, jak również przed odmową wykonywania podjętych przez podmioty względem graczy zobowiązań finansowych." Z pozycji wyżej wymienionych argumentów należy więc podważyć zasadność stanowiska prezentowanego na gruncie skargi kasacyjnej, a mianowicie, że z ustawy o grach hazardowych nie wynikają konsekwencje, które miałyby się sprzeciwiać prawidłowości wpisu domeny [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą, jak i decyzji o pozostawieniu tej domeny w Rejestrze, albowiem to, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa, nie oznacza w relacji do art. 3 tej ustawy, że możliwe i zarazem dopuszczalne jest wkraczanie w sferę objętą monopolem państwowym, co trzeba uznać za aż nadto oczywiste – poprzez wprowadzenie monopolu służy wyłącznie osiągnięciu celów fiskalnych przez co miałaby być przeciwskuteczna, gdy chodzi o zapewnienie odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów.

Tak bowiem nie jest, o czym trzeba wnioskować zarówno na podstawie celów towarzyszących zmianom wprowadzanym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustawy, jak i środków oraz mechanizmów prawnych służących ich realizacji, których ustanowienie oraz stosowanie nie jest – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle powyżej przedstawionych argumentów – niezgodne z prawem unijnym. Zwłaszcza, gdy w opozycji do stanowiska strony skarżącej odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5 ust. 1 i ust. 1c u.g.h. oraz określonych nią szczegółowych warunku prowadzenia działalności w zakresie kasyna gry, a także art. 88 tej ustawy.

Ponadto, ani z przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych – ani też z obserwowanej praktyki ich stosowania – nie wynika, aby towarzyszył im jakikolwiek (jawny, czy też ukryty) mechanizm zachęty, czy też nakłaniania konsumentów do udziału w grach podlegających jej regulacji – w tym zwłaszcza w zakresie odnoszących się do gier objętych monopolem państwa – ukierunkowany na to, aby Skarb Państwa czerpał z nich (jeszcze większe) korzyści finansowe, co gdyby istotnie miało miejsce – a tak nie jest – nie byłoby pozbawione istotnego znaczenia (zob. pkt 66 wyroku TSUE w sprawie C – 46/08).

Co więcej, nie jest również tak, że przyjęte na gruncie przywołanej nowelizacji rozwiązania prawne – zwłaszcza wynikające z kwestionowanego skargą kasacyjną art. 5 ust. 1b u.g.h. – należałoby uznać za niemające uzasadnienia w warunkach polskich, w tym również z powodu – jak twierdzi strona skarżąca – marginalnego uzależnienia od gier organizowanych w sieci Internet.

Argumenty te, aż nadto jasno i wyraźnie przekonują bowiem o tym, że ryzyka i zagrożenia związane z hazardem są nie dość, że powszechnie znane – w tym w Polsce – to również gruntownie już rozpoznane, w tym w orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości, które dostrzegają konieczność przeciwdziałania im, a nie może w tym kontekście budzić żadnych wątpliwości i to, że oferowanie gier hazardowych w sieci Internet ryzyka i zagrożenia te potęguje, a to z uwagi, między innymi, na łatwość i szybkość dostępu do nich, anonimowość, brak efektywnej kontroli ułatwiający dostęp do gier osobom niepełnoletnim. Ponadto, co jest nie mniej istotne z punktu widzenia oceny zasadności argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej, zestawienie danych z badań z kwietnia 2015 r. - które same w sobie nie mogą stanowić dostatecznej podstawy wnioskowania o braku istnienia niepożądanych społecznie ryzyk oferowania gier w sieci Internet, czy też mniejszego stopnia uzależniania od nich w relacji do gier tradycyjnych, albowiem każde uzależnienie i to niezależnie od jego stopnia należałoby uznać za niepożądane – z danymi przywoływanymi przez organ administracji dowodzi tego, że udostępnianie gier hazardowych w sieci Internet poza kontrolą, potęguje zagrożenia i ryzyka, o których mowa była powyżej, a to z uwagi na oczywistą we współczesnej dobie dostępność do samej sieci Internet, a tym samym naturalnie łatwiejszy dostęp do gier losowych oferowanych w taki właśnie sposób.

Nie są również uzasadnione zarzuty z pkt I pkt 1-10 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, o naruszeniu art. 56 TFUE (oraz art. 56 w zw. z art. 267 TFUE) nie sposób jest bowiem wnioskować na tej podstawie, że w zakresie odnoszącym się do oceny odnośnie do korespondencji krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, wadliwość działania Sąd I instancji – najogólniej rzecz ujmując – miałaby polegać na tym, że nie odwołał się do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych w celu ustalenia, czy zmiany regulacji hazardowej rzeczywiście były motywowane wskazywanymi przez ustawodawcę powodami, że niezasadnie eksponował znaczenie argumentu z notyfikacji Komisji Europejskiej projektów nowelizacji ustawy o grach hazardowych, co nie może być uznane za miarodajne dla oceny odnośnie do zgodności wprowadzanych zmian z prawem unijnym, a także, że nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz, czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich. Odpowiadając na tak postawione zarzuty, trzeba przede wszystkim podnieść, że jeżeli stawiane na ich gruncie zagadnienia mają stricte jurydyczny charakter, to nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi I instancji, że dokonując oceny rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie u.g.h. w koniecznym w rozpatrywanej sprawie zakresie – bo determinowanym jej przedmiotem – Sąd ten odwoływał się do uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz znaczenia konsekwencji wynikających z jego notyfikacji Komisji Europejskiej.

Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że to wymieniony projekt ustawy oraz jego uzasadnienie stanowiły zasadnicze źródło wiedzy o motywach i intencjach działania ustawodawcy oraz o celach, które zamierzał osiągnąć przyjmując określone rozwiązania prawne. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić znaczenie tego istotnego elementu, którym jest ocena skutków regulacji stanowiąca istotną część procesu stanowienia prawa.

W zakresie odnoszącym się do diagnozy rozwiązywanego problemu wynika z niej – a nie sposób jest w tej mierze zarzucić ustawodawcy błędu w ocenie – że "[...] poziom kontroli państwa nad rynkiem gier hazardowych jest niewystarczający, czego konsekwencją jest niemożliwy do wyeliminowania, przy narzędziach dostępnych w obecnym systemie prawnym, obszar działalności nielegalnej o znacznych rozmiarach, zwłaszcza w zakresie gry na automatach oraz przez sieć Internet. [...] w obecnym systemie prawnym brak jest dostatecznych uregulowań dotyczących ochrony graczy uczestniczących w grach przez sieć Internet, czego konsekwencją jest brak wystarczającej ochrony odbiorców usług hazardowych online przed uzależnieniem od hazardu. [...] Z uwagi na rozmiar nielegalnej działalności w określonych obszarach rynku gier hazardowych budżet państwa traci znaczne dochody z racji pozostawania takiej działalności poza obszarem opodatkowanym podatkiem od gier (dotyczy to zwłaszcza elementu rynku, jakim jest gra na automatach i gra poprzez sieć Internet)."

Natomiast rekomendowane rozwiązania – nawiązujące do doświadczeń innych państw członkowskich oraz wprowadzanych przez nie rozwiązań w zakresie odnoszącym się do blokowania dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia, a mianowicie Francji, Hiszpanii, Włoch, Holandii, Estonii, Rumunii, Łotwy, Austrii, Belgii – to "[...] Wdrożenie mechanizmów zapewniających kontrolę państwa nad rynkiem gier hazardowych, polegających m.in. na wprowadzeniu możliwości blokowania dostępu do stron internetowych, na których urządzane są nielegalne gry, oraz zakazu udostępniania usług płatniczych przez dostawców usług płatniczych na rzecz podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych w sieci Internet bez wymaganej koncesji lub zezwolenia, zaostrzeniu przepisów dotyczących kar pieniężnych związanych z prowadzeniem działalności w zakresie gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia, koncesji lub zgłoszenia [...].", a ponadto umożliwienie prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier w salonach gier na automatach w formie monopolu państwa, jako kolejnego narzędzia walki z szarą strefą wobec niemożności jej wyeliminowania. Za nie mniej istotne uznano "[...] Zobowiązanie dostawców usług w dziedzinie gier hazardowych online do opracowania i wdrożenia polityki odpowiedzialnej gry, obejmującej m.in.: wprowadzenie procedur weryfikacji pełnoletności gracza oraz mechanizmów jego samokontroli, wdrożenie procedur rejestracji gracza na koncie gracza lub tymczasowym koncie gracza, objęcie polityką odpowiedzialnej gry również samej konstrukcji stron internetowych wykorzystywanych w grze (w aspekcie m.in. projektowanego sposobu prezentacji na stronie internetowej informacji handlowych czy też wymogu zamieszczenia na stronie internetowej określonych informacji). Narzędziem ochrony gracza w sektorze gier na automatach będzie natomiast wprowadzenie obowiązku połączenia automatów w jeden system (...). Zmiana modelu regulacji rynku gier, oparta przede wszystkim na rozszerzeniu zakresu dopuszczalnej działalności w zakresie gier hazardowych (m.in. dopuszczenie urządzania gier na automatach w salonach gier na automatach, liberalizacja zasad organizacji gry w pokera, wprowadzenie możliwości oferowania gier liczbowych i loterii pieniężnych przez sieć Internet, rozszerzenie oferty gier o multijurysdykcyjne gry liczbowe i loterie pieniężne, dopuszczenie urządzania innych gier hazardowych przez sieć Internet w formie monopolu państwa. Przewidywanym efektem interwencji powinno być skanalizowanie graczy w legalnym segmencie rynku gier hazardowych (przede wszystkim odnosi się to do komponentów rynku gier, jakimi są gra na automatach oraz gra w sieci Internet), poprzez rozszerzenie legalnej oferty z zakresu hazardu przy jednoczesnej ścisłej kontroli państwa w tym obszarze. Oczekiwany efekt to wzrost dochodów budżetowych z tytułu podatku od gier wynikający m.in. ze zwiększonej aktywności graczy w legalnym segmencie rynku."

W relacji do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych, Sąd I instancji nie mógł więc pominąć znaczenia argumentu z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. To on bowiem stanowił zasadnicze źródło wiedzy o motywach podjęcia interwencji ustawodawczej w odniesieniu do rynku gier hazardowych, co w relacji do projektowanych i następnie wprowadzanych rozwiązań prawnych mogło być dopiero zestawiane z wymogami stawianymi przez prawo unijne i stanowić następnie przedmiot ocen odnośnie do korespondencji tychże powodów i celów działania oraz służących ich osiągnięciu środków z prawem unijnym, w tym zwłaszcza z art. 56 TFUE.

Zwłaszcza, gdy prezentowanemu w tej mierze stanowisku skargi kasacyjnej przeciwstawić argument z ram prawnych, w których w sprawie C – 3/17 orzekał Trybunał Sprawiedliwości – a nie są one tożsame, co nie jest bez znaczenia – a w tym kontekście argument z przedmiotu kontestowanej regulacji węgierskiej w relacji do polskiej regulacji krajowej i tym samym istoty spornego zagadnienia – w sprawie węgierskiej odnosiło się ono do regulacji z której wynika, że "Umowa koncesji może być również zawarta [...] z wiarygodnym operatorem gier losowych w rozumieniu ustawy sektorowej", a "Właściwy minister może zdecydować o nieogłaszaniu przetargu w celu przyznania koncesji, jeżeli umowę koncesyjną można zawrzeć z operatorem gier losowych o udowodnionej wiarygodności" i w związku z tym też w odpowiedzi na jedenaste, spośród szesnastu pytań prejudycjalych zadanych w tej sprawie Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 56 TFUE w związku z art. 47 i 48 karty należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które wdrożyło przepisy zawierające ograniczenia, ma obowiązek dostarczenia dowodów w celu wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez traktat FUE i jego proporcjonalność, a w razie braku ich dostarczenia, sąd krajowy powinien móc wyciągnąć wszelkie konsekwencje wynikające z takiego uchybienia" (zob. pkt 60 – 58 w relacji do pkt 3 – 17); stąd też przywoływany przykład nie może być uznany za adekwatny i przydatny w rozpatrywanej sprawie, a to z uwagi na jej przedmiot, a co za tym idzie zasadniczo odmienne ramy prawne, z których – nawet, gdy uwzględnić szerszy aspekt zagadnienia – nie wynika, aby w ich obrębie miały obowiązywać regulacje takie, jak w sprawie węgierskiej lub rodzajowo im podobne.

Nie jest również tak, aby o naruszeniu art. 56 TFUE można było wnioskować na podstawie argumentu o braku podstaw odwoływania się dla potrzeb rozumienia przywołanego postanowienia traktatowego do znaczenia konsekwencji wynikających z notyfikacji Komisji Europejskiej projektu nowelizacji ustawy o grach hazardowych.

Nie dość bowiem, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd I instancji wyraził pogląd, że "[...] dokonanie notyfikacji przepisów nowelizujących [...] jest równoznaczne z oceną notyfikowanych regulacji pod względem zgodności z art. 56 TFUE przez Komisje Europejską, co przesądza o zgodności Ustawy z prawem UE" – w żadnym stopniu nie dowodzi tego bowiem lektura uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, w tym zwłaszcza przywoływanego w skardze kasacyjnej jego passusu, co z powodów, o których była już mowa nakazywałoby uznać omawiany zarzut kasacyjny za niezasadny – trzeba przede wszystkim podnieść, że jeżeli notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług – a dochodzi w niej do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy – to siłą rzeczy Sąd I instancji nie mógł abstrahować od przeprowadzenia oceny spornej w sprawie kwestii także z pozycji argumentów odnoszących się do procesu notyfikacji oraz jego rezultatu.

W relacji do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych była to bowiem nie mniej istotna płaszczyzna oceny – co w korespondencji do argumentów powyższych trzeba podkreślić – odnośnie do korespondencji z prawem unijnym powodów wprowadzanych zmian, ich celów oraz środków służących ich realizacji.

Zwłaszcza, że znajdowało to swoje uzasadnienie również w motywie drugim wprowadzenia do dyrektywy (UE) 2015/1535. Przy tym, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd I instancji podważył jednocześnie w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie kompetencje Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a jeszcze ściślej rzecz ujmując, jego wyłączną jurysdykcję odnośnie do wykładni traktatów – argumentacja wykorzystująca znaczenie konsekwencji wynikających z procesu notyfikacji nie jest bowiem argumentacją podważającą kompetencje TSUE. Co więcej, to właśnie orzecznictwo trybunału luksemburskiego stanowiło zasadniczy trzon argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podstawę wnioskowania, że u.g.h., w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do funkcji jej art. 15f ust. 4 oraz art. 5 ust. 1b, nie narusza prawa unijnego.

W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że nie jest również tak, aby Sąd I instancji nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz, czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich, jak zarzuca to skarga kasacyjna na gruncie omawianych zarzutów.

Jeżeli w relacji do ryzyk i zagrożeń związanych hazardem – a wiedza o nich jest powszechna – podkreślić, że o względach interesu publicznego przemawiających za wprowadzeniem kwestionowanych w rozpatrywanej sprawie rozwiązań prawnych, a mianowicie blokowania dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia (art. 15f ust. 4 u.g.h.) oraz objęcia monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych (art. 5 ust. 1b tej ustawy), trzeba wnioskować na podstawie powodów podjęcia przez ustawodawcę interwencji ustawodawczej w omawianej sferze – a były nimi niewystarczający poziom kontroli państwa nad rynkiem gier hazardowych, czego konsekwencją był niemożliwy do wyeliminowania, przy dostępnych dotychczas narzędziach prawnych, obszar działalności nielegalnej o znacznych rozmiarach, zwłaszcza w zakresie gry na automatach oraz przez sieć Internet – oraz na podstawie celów, którym interwencja ta miałaby i ma służyć – a zostały one zdefiniowane, jako zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet, wprowadzenie jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu oraz – co nie mniej istotne – zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet – to nie sposób jest twierdzić, że wskazany aspekt spornego w sprawie zagadnienia miałby nie zostać rozważony w rozpatrywanej sprawie. W tym, w zakresie i stopniu, który miałby być niewystarczający dla wnioskowania odnośnie do zachowania przez ustawodawcę krajowego wymogów stawianych przez prawo unijne. Zwłaszcza, że co innego wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyjęte na gruncie krajowej ustawy o grach hazardowych, a przywołane powyżej rozwiązania prawne – których brak korespondencji z prawem unijnym zarzuca strona skarżąca – stanowiły również przedmiot oceny Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do ich proporcjonalności i niezbędności, a także niedyskryminującego charakteru, a ewentualne deficyty argumentacji mającej uzasadniać tę ocenę oraz formułowane na jej podstawie wnioski należy oceniać z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a.

Ocena zasadności, a co za tym idzie i skuteczności zarzutów kasacyjnych, nie może przy tym pomijać tego, że przywoływane w jego uzasadnieniu orzeczenia luksemburskie oraz passusy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają na czym miałby polegać błąd podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 56 TFUE. W tym zwłaszcza w zakresie, który miałby podważać prawidłowość prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, a mianowicie stanowiska, z którego wynika, że blokowanie dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia oraz objęcie monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, nie jest ani nieproporcjonalne, ani też dyskryminujące.

W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia tego, że kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu I instancji osadzone zostało na gruncie orzecznictwa TSUE, z którego wynika – co ponownie trzeba podkreślić w relacji do argumentacji strony skarżącej – że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, iż przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków (sprawa C – 46/08) oraz, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego (sprawa C – 258/08; zob. również np. wyroki w sprawie C – 42/07 oraz w sprawie C – 212/08).

Wynika z niego również, że środkiem zapewniającym wykonanie regulacji krajowej ustanawiającej zasadę wyłączności (monopolu) w zakresie odnoszącym się do organizowania gier losowych – a więc tak jak na gruncie art. 5 ust. 1b u.g.h. – może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, który służąc uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok w sprawie C – 258/08), a więc taki mechanizm, jak ustanowiony w art. 15f ust. 4 przywołanej ustawy. Co więcej, z przywołanego judykatu wynika (pkt 50), że w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy oraz, czy jest zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które wnika z niej samej.

Odwołując się w tym kontekście do uwag już przedstawionych wcześniej w niniejszym uzasadnieniu, za prawidłowy należy uznać wniosek, że wskazane zastrzeżenie, gdy chodzi o jego (potencjalne) konsekwencje nie ma zastosowania do przepisu art. 15f krajowej ustawy o grach hazardowych, albowiem instytucja wpisu do Rejestru służy wyłącznie zapewnieniu realizacji celów ustawy, o których mowa była powyżej i nie niesie za sobą żadnych dodatkowych ograniczeń.

Przy tym – oraz niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów – omawianemu stanowisku strony skarżącej w zakresie, w jakim odwołuje się ono do potrzeby przedstawienia dowodów na wpływ wprowadzonych przepisów "na rynek gier hazardowych, a także faktycznej potrzeby ich wdrożenia", przeciwstawić należy i ten argument, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, iż organizując i oferując gry losowe w sieci Internet, które zostały objęte monopolem państwa, strona skarżąca organizowałya w sieci Internet również urządzanie zakładów wzajemnych nie posiadając zezwolenia, którego wymaga art. 6 ust 3 w zw. z art. 3 u.g.h., a z art. 15f ust. 4 tej ustawy wynika, że wpisowi do Rejestru, o którym w nim mowa podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywanej do organizowania i urządzania gier hazardowych niezgodnie z ustawą.

Za uzasadniony należało uznać wniosek, że art. 15f ust. 4 u.g.h., w związku z tym, że nie jest niezgodny z prawem UE, nie sprzeciwiał się wpisowi domen: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zauważyć bowiem należy, że powyższy przepis stwarza Sądowi możliwości zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prawnego, o ile w ocenie Sądu decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Przepis ten nie nakłada zaś na Sąd takiego obowiązku.

Odnosząc się w rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów do wniosku strony skarżącej o zainicjowanie procedury, o której mowa w art. 267 TFUE, Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle tychże właśnie argumentów doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki jej wszczęcia, albowiem nie było to obiektywnie niezbędne z punktu widzenia orzeczenia wydawanego w rozpatrywanej sprawie. W tym zwłaszcza w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika profesjonalnego reprezentującego organ administracyjny, a nadto została wniesiona po terminie przewidzianym w treści art. 179 p.p.s.a.