Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1551/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2817/19 w sprawie ze skargi M. J. i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2019 r. znak DOA.7110.322.2019.SPE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2817/19, oddalił skargę M. J. i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2019 r., znak: DOA.7110.322.2019.SPE, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Podkarpacki (Wojewoda) decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r., znak: I-III.7840.1.11.2019, na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. i M. J. oraz D. i Z. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa (Prezydent) z dnia 27 września 2013 r., nr 913/2013. Ostatnia z powołanych decyzji, wydana w oparciu o art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, zwana dalej: "Pr.bud."), zmieniała decyzję Prezydenta z dnia 21 listopada 2011 r., nr 1071/2011 (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i J. K. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących z garażami na działkach nr [...] w obr. [...] położonych przy ul. [...] w R.), w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego pn. Projekt zamienny do projektu budowlanego 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących z garażami na działkach nr [...] (obecnie nowy nr po podziale [...]), [...] (obecnie nowy nr po podziale [...]), [...] (obecnie nowy nr po podziale [...], która uległa ponownemu podziałowi nr [...]), [...] (obecnie nowy nr po podziale [...]).

Odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 28 czerwca 2019 r. złożył M. J.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 27 września 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przypomniał instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie, zauważył, że stosownie do art. 36a ust. 3 Pr.bud. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

GINB wskazał, że "Projekt zamienny w obrębie zagospodarowania terenu zawiera następujące zmiany w stosunku do pierwotnego:

1. zmiana w obrębie podziału nieruchomości i wprowadzenie nowej numeracji działek,

2. zamiana budynku nr 2 na budynek nr 1b,

3. zamiana budynku nr 2a na budynek nr 1c,

4. zamiana budynku nr 2b na budynek nr 1d,

Budynki 1 b, 1c i 1d mają mniejszą powierzchnię zabudowy niż budynki 2, 2a i 2b i zawierają się w ich obrysie. Rozmieszczenie budynków na działce - bez zmian w stosunku do projektu pierwotnego. Zapewnia się dostęp do projektowanych budynków (1b, 1c, 1 d) od strony wschodniej poprzez włączenie drogi dojazdowej do ul. [...] (zgodnie z opracowaniem pierwotnym). Brak zmian w obrębie dróg wewnętrznych oraz zjazdu na teren posesji.

5. Zamiana odległości budynku 1d od wschodniej granicy działki (...),

6. Zmiana lokalizacji miejsc parkingowych naziemnych (...),

7. Zmiana lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych przy budynkach 1b, 1c i 1d (...),

8. Wydłużenie przyłącza wodociągowego do budynków nr 1c i 1d,

9. Wydłużenie przyłącza kanalizacyjnego do budynku nr 1c,

10. Zmiana przebiegu kabla ziemnego nN z uwagi na wprowadzenie miejsc parkingowych,

11. Zmiana wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki z 0,17 na 0,14".

GINB podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a Pr.bud., decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a Pr.bud. inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestorów – A. K. i J. K. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działkami nr [...]) na cele budowlane. W związku z powyższym nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a Pr.bud.

GINB zauważył także, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36a Pr.bud., decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a Pr.bud., powyższą decyzję inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta z dnia 20 maja 2011 r., znak: AR.6730.52.9.2011.GR52, ustalająca na wniosek A. i J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami na działkach nr [...] w obr. [...] położonych przy ul. [...] w R.. Ponadto w projekcie budowlanym znajduje się decyzja Prezydenta z dnia 26 marca 2013 r., znak: GE-ll-6831.379.2012.2013, zatwierdzająca podział nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...] - na nowe działki nr [...]; nr [...] - na nowe działki nr [...]; nr [...] - na nowe działki nr [...]; nr [...] - na nowe działki nr [...]. W analizowanym przypadku nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a Pr.bud.

GINB poniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a Pr.bud., przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Prezydenta z dnia 20 maja 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W szczególności nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń ww. decyzji, co do obowiązującej linii zabudowy (wymagana - od ul. [...] w odległości min. 6,0 m od wschodniej granicy działki nr [...]; od drogi dojazdowej na działce nr [...] w odległości min. 6 m od zachodniej granicy działki nr [...]; projektowana - zgodna z ww. wymaganiami ), co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (wymagany - max 0,2; projektowany - 0,14), co do szerokości elewacji frontowej (wymagana - do 21 m; projektowane szerokości elewacji frontowych budynków 1b, 1c i 1d wynoszą 8,10 m), co do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych (wymagana - do 9 m; projektowane w budynkach nr 1b, 1c, 1d - 5,75 m), co do geometrii dachu (wymagana - dachy dwuspadowe z dopuszczeniem wielospadowych, o spadku połaci do 40°; projektowane w budynkach 1b,1c, 1d - dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci 30°), co do ilości miejsc parkingowych (wymagane - minimum 2 miejsca postojowe dla samochodów tj. 1 miejsce dla użytkowników czasowych i jedno miejsce dla użytkowników stałych; projektowane – "W projekcie zamiennym przeniesiono 5 stanowisk parkingowych naziemnych zlokalizowanych (w projekcie pierwotnym) wzdłuż istniejącej drogi wewnętrznej - ul. [...]. W wyniku zmiany trzech budynków (2, 2a, 2b) na budynki mniejsze (1 b, 1c, 1 d) posiadające 2 miejsca w garażach podziemnych - zwiększono ilość miejsc parkingowych naziemnych z 8 szt. na 11 szt. (...) Pozostałe wymagane miejsca postojowe (13 szt.) zaprojektowano w budynkach w garażach jedno i dwustanowiskowych"). GINB, mając na uwadze, że w analizowanym przypadku wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wynosi 0,14, zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika (0,2) uznał za chybiony. Tym samym organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a Pr.bud.

GINB zauważył również, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Pr.bud., przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Organ podał, że zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. GINB stwierdził, że analiza zamiennego projektu zagospodarowania terenu wykazała, że: - sporny budynek nr 1b został zaprojektowany w odległości 23,65 m od granicy z działką nr [...] i w jeszcze większych odległościach od pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji; - sporny budynek nr 1c został zaprojektowany w odległości ok. 14 m od granicy z działką nr [...] i w jeszcze większych odległościach od pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji; - sporny budynek nr 1d został zaprojektowany w odległości 13 m od granicy działki nr [...] (działka drogowa ul. [...]) i w jeszcze większych odległościach od pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. W ocenie GINB kontrolowana decyzja Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Dalej, GINB podkreślił, że zgodnie z "§ 19 ust. 2 pkt" rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku parkingu do 4 stanowisk włącznie. Wskazał, że z zamiennego projektu zagospodarowania terenu wynika, że w ramach spornej inwestycji zaprojektowano trzy skupiska miejsc postojowych (2 skupiska liczące po 4 miejsca postojowe i jedno skupisko liczące 2 miejsca postojowe) i jedno miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych. Analiza zamiennego projektu zagospodarowania terenu wykazała, że skupisko 2 miejsc postojowych zaprojektowano w odległości ok. 16 m od granicy najbliżej położonej działki nr [...]; 1 miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych w odległości ok. 5 m od granicy najbliżej położonej działki nr [...]; skupisko czterech miejsc postojowych zaprojektowano w odległości 3,20 m od najbliżej położonej granicy działki nr [...]; kolejne skupisko 4 miejsc postojowych zaprojektowano w odległości 3,0 m od granicy najbliższej położonej działki nr [...]. W związku z powyższym nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Pr.bud. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

GINB wskazał także, że zgodnie z brzmieniem przepisu § 23 ust. 1 rozporządzenia, odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3 powinna wynosić co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Analiza zamiennego projektu zagospodarowania terenu wykazała, że - śmietnik przynależny do budynku 1b zaprojektowano w odległości ok. 22 m od granicy działki nr [...] i w jeszcze większych odległościach od pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji; - śmietnik przynależny do budynku 1c zaprojektowano w odległości ok. 14 m od granicy działki nr [...] i w jeszcze większych odległościach od pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji; - śmietnik przynależny do budynku 1d zaprojektowano w odległości ok. 22 m od granicy działki nr [...] i w jeszcze większych odległościach od pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. W związku z powyższym nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Pr.bud. w zw. § 23 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto, GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco uchybiały pozostałym przepisom rozporządzenia.

GINB wyjaśnił też, że okoliczność niezapewnienia M. J. czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym.

GINB stwierdził również, że kontrolowana decyzja Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z dnia 27 września 2019 r. złożyli B. i M. J., zarzucając naruszenie: art. 6, 7, 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonych decyzji wbrew utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, czym organ podważa zaufanie obywateli - uczestników postępowania do organów władzy publicznej i ich działalności, podejmując niezrozumiałe rozstrzygnięcie, które siłą rzeczy stwarza wątpliwości co do intencji organów władzy działających w tej sprawie; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy przedstawione w toku dotychczasowego postępowania zarzuty w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, iż jest ona obarczona wadą nieważności, uzasadniającą wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB.

Sąd Wojewódzki podnosząc, że ocenie podlegała decyzja z dnia 27 września 2013 r. w świetle przepisów prawnych i stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania tej decyzji, stwierdził, że podnoszone w skardze okoliczności dotyczące sprzedaży części nieruchomości w 2014 r. jak i wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego w grudniu 2013 r. nie mogły być w tej sprawie uwzględnione. Okoliczności te nie mogły mieć znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. W świetle tych uwag dowody dołączone do skargi i dotyczące tych kwestii należało, w ocenie Sądu, uznać za zbędne.

Odnosząc się do kwestii likwidacji nasadzeń podnoszonej w toku postępowania oraz w skardze, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu co do tego, że przedmiotowa decyzja zmieniająca nie zawiera żadnych zapisów w tym zakresie. Trudno więc doszukać się naruszenia przepisów prawa. Z tego też powodu dokumentacja fotograficzna dołączona do skargi, a obrazująca skutki likwidacji zieleni, nie miała dla sprawy żadnego znaczenia.

Sąd Wojewódzki zauważył także, że druga część zarzutów podnoszona przez skarżących, w jego ocenie, dotyczy sposobu realizacji inwestycji, a nie prawidłowości decyzji. W związku z tym zarzut wskazujący na przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na które mają wskazywać dołączone zdjęcia, dotyczy prawidłowości realizacji inwestycji, a nie kontrolowanej decyzji. Zapisy zatwierdzonego projektu budowlanego są w tym zakresie prawidłowe. Sąd wskazał, że dostrzegł problem intensywności zabudowy w związku z następczymi podziałami działki, czy sposobem realizacji inwestycji, ale uznał, że kwestia ta nie podlega ocenie w postępowaniu dotyczącym prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestie te mogą być przedmiotem zainteresowania w ewentualnym postępowaniu dotyczącym kolejnej zmiany pozwolenia na budowę, czy też w postępowaniu dotyczącym prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli B. J. i M. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr.bud., poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji brak uwzględnienia zarzutu skarżących w przedmiocie zgodności inwestycji (i spójności decyzji o pozwoleniu na budowę) z treścią decyzji Prezydenta z dnia 20 maja 2011 r. o warunkach zabudowy;

2. art. 28 ust. 2 Pr.bud., poprzez niezastosowanie tej normy prawnej pomimo istnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu w ustalonym w sprawie stanie faktycznym;

II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 6 k.p.a., poprzez brak rozważenia kwestii rozpoznania przez organ przedmiotowej sprawy z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, czyli wedle zasady praworządności, co stanowi także naruszenie powinności określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

b) art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie wymogu stania na straży praworządności, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, co godzi równocześnie w zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

c) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w ocenie działania organu naruszenia zasady dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej, która wywodzi się ze standardu demokratycznego państwa prawnego przewidzianego w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

d) art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pominięciu wymogu zapewnienia skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji braku umożliwienia wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, którego to naruszenia o charakterze rażącym - jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie uwzględniły organy, a stanowisko takie podzielił Sąd,

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących,

- przy czym uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w przypadku, gdyby Sąd I instancji w ramach wykonywania kontroli ustanowionej w art. 3 § 1 p.p.s.a., właściwie zastosował te normy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję GINB oraz decyzję ją poprzedzającą,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegające na braku należytego odniesienia się do zarzutów prezentowanych we wniesionej skardze, co skutkuje m.in. utrudnieniem kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji oddalenie skargi, w przypadku w którym zachodziły przesłanki uzasadniające jej uwzględnienie, mając na względzie powinność zapewnienia skarżącym ochrony prawnej.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący podnieśli m.in., że decyzja Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. dotyczy rzeczywiście działki innej niż ta, dla której wydano warunki zabudowy. Zmniejszenie całkowitego obszaru nieruchomości o działkę [...] wyklucza bowiem powierzchnię 382 m2. Stanowi to 8,03% obszaru będącego własnością inwestora. Wskazali, że decyzja Prezydenta zatwierdzająca podział działek gruntu została wydana 26 marca 2013 r. W ocenie skarżących zamysłem (który niebawem został zrealizowany) wskazanego podziału była sprzedaż nieruchomości na rzecz Miasta Rzeszów uwarunkowana koniecznością budowy drogi stanowiącej obecnie ul. [...]. Do sprzedaży tej doszło 12 lutego 2014 r. Wcześniej, w 2009 r., przy dokonywaniu zwrotu tej nieruchomości wraz ulicą i mostkiem na rzecz państwa K., Miasto bezzasadnie stwierdziło, że ta droga jest niepotrzebna. Po dokonaniu opisanej wyżej transakcji nastąpiło istotne zmniejszenie powierzchni terenu pod inwestycję (o około 28%). Strona stwierdziła, że zarówno Wojewodzie, jak i GINB, a następnie też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu umknął z pola widzenia fakt, iż inwestycja została ostatecznie zrealizowana jedynie na działkach [...] oraz [...], czyli na terenie istotnie odbiegającym w zakresie kształtu, jak i powierzchni od terenu dla którego była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Z chwilą dokonania sprzedaży nieruchomości doszło do istotnej zmiany zamierzenia inwestycyjnego, co w świetle przepisu art. 36a Pr.bud. "skutkować winno obowiązkiem uzyskania przez inwestora kolejnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, poprzedzonej nową decyzją o warunkach zabudowy, bądź też zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili także, że działanie Prezydenta jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, prowadziło do niezgodnego z prawem wyeliminowania z postępowania uprawnionych podmiotów, co stanowi też naruszenie norm postępowania, w tym art. 8 § 1 k.p.a. obligującego do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a równocześnie też normy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzucili także, że Sąd I instancji nie dostrzegł oczywistego naruszenia normy art. 6 k.p.a., która rodzi powinność działania na podstawie przepisów prawa, co w omawianym przypadku odnosi się do udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę pomimo rozbieżności w stosunku do uprzedniej wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy. Błędy w omawianej materii były na tyle oczywiste, że stosując zasadę legalizmu, ustanowioną tak we wspomnianym wyżej przepisie postępowania administracyjnego, jak też wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należało stwierdzić nieważność decyzji, czego jednak ani Wojewoda, ani GINB nie uczynili.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć stanowiska organów nadzoru ocenionego przez Sąd I instancji.

Na wstępie zauważyć należy, że zredagowane podstawy kasacyjne zawierają błędy konstrukcyjne. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (punkt II.3) opisanego wyżej środka zaskarżenia) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie ww. przepisu bez przytoczenia konkretnych przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi w oparciu o tę podstawę prawną, nie spełnia wymagań wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nadto, właściwszym byłoby przywołanie art. 151 p.p.s.a., gdyż ten przepis stanowił podstawę oddalenia przez Sąd I instancji skargi. Ponadto, zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (punkt I.1 i 2) skargi kasacyjnej) nie uwzględniają specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W końcu także należy zaznaczyć, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zostać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Autor środka zaskarżenia, redagując podstawę z punktu II.1e), nie sprostał temu obowiązkowi. Wskazana wadliwość zarzutów, w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941), nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia, jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, gdyż jego treść pozwala na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonych przepisów.

Przechodząc dalej, zaakcentować trzeba, że w orzecznictwie tutejszego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż wprawdzie jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest przedstawienie zarzutów zawartych w skardze, jednakże prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3498/18 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję GINB, poddaje się kontroli instancyjnej. Brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów, tak jakby tego sobie życzyła strona, należy łączyć z siłą przekonywania Sądu, a nie z brakami uzasadnienia, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, autor skargi kasacyjnej ponosząc zarzut w tym przedmiocie, nie wyjaśnił, w sposób szczegółowy, do jakich "poszczególnych przepisów prawa, które miały zastosowanie oraz norm wskazanych w skardze wniesionej do WSA" nie odniósł się Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu swojego wyroku. Pewną odpowiedź na to daje argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie innych zarzutów, m.in. w zakresie naruszenia art. 28 ust. 2 Pr.bud., a także w kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta z dnia 20 maja 2011 r. o warunkach zabudowy, jednakże nie można uznać aby brak zajęcia stanowiska przez Sąd I instancji stanowił o naruszeniu analizowanego przepisu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, o czym będzie mowa poniżej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów z punktów II.1 i I.1 i 2 skargi kasacyjnej. Zostały one poddane kontroli łącznie z uwagi na ich wzajemne powiązanie. Ich analiza oraz uzasadnienia środka zaskarżenia prowadzi do wniosku, że naruszenia zawartych w podstawach kasacyjnych przepisów k.p.a. i Pr.bud. autor skargi kasacyjnej upatruje w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. Potwierdza to także stanowisko strony skarżącej kasacyjnie zaprotokołowane podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 13 marca 2024 r. - "zarzut braku udziału w postępowaniu dotyczy postępowania głównego, nie postępowania o stwierdzenie nieważności".

Przypomnienia wymaga, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. W orzecznictwie wskazuje się na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i tylko w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową) oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto, wskazuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową, gdy wadę oparto nie na oczywistym naruszeniu przepisu, lecz na jego wykładni kształtowanej przez orzecznictwo. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo (zob. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2127/22; z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2680/20).

W świetle powyższego należało podzielić stanowisko GINB, że kontrolowana w nadzwyczajnym trybie decyzja Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Zauważyć należy, że wnoszący skargę kasacyjną upatrują naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 8 § 1, art. 10 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 28 ust. 2 Pr.bud.), w tym, że działanie Prezydenta, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, prowadziło do niezgodnego z prawem wyeliminowania z postępowania uprawnionych podmiotów, tj. strony skarżącej. Powyższe, jak słusznie zauważył w zaskarżonej decyzji GINB, stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościom (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10). Nie można także skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w danym postępowaniu administracyjnym. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie, a nie podmiotowi pominiętemu, któremu przysługuje przymiot strony, podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie i o czynnościach w toku postępowania. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2756/17). Nie można zatem podzielić zapatrywania skarżących kasacyjnie, że pozbawienia ich prawa do udziału w postępowaniu zwykłym, stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania regulujących zagadnienie "strony postępowania administracyjnego".

Rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu administracji publicznej od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na marginesie, autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnego zarzutu odnośnie rażącego naruszenia prawa w zakresie postępowania dowodowego i jego oceny (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazali istnienia takiego związku wskazując także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr.bud. Nie wykazali, w jaki sposób dokonany podział działek, wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, miał wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Ponownie należy odwołać się do charakteru tego postępowania nadzwyczajnego oraz wskazać, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. Rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W rozpoznawanej sprawie GINB w zaskarżonej decyzji dokonał analizy dokumentacji projektowej pod kątem zgodności spornej inwestycji z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta z dnia 20 maja 2011 r. o warunkach zabudowy. Organ nadzoru stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr.bud. Wniesiony środek zaskarżenia nie podważa tej oceny. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że inwestycja została ostatecznie zrealizowana jedynie na działkach nr [...], czyli na terenie odbiegającym w zakresie kształtu, jak i powierzchni terenu, dla którego była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wskazuje na zmniejszenie całkowitego obszaru nieruchomości o działkę nr [...]. Odwołuje się do decyzji Prezydenta z dnia 26 marca 2013 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, podkreślając, że zamysłem tego podziału był sprzedaż nieruchomości na rzecz Miasta Rzeszów uwarunkowana koniecznością budowy drogi stanowiącej obecnie ul. [...] (do sprzedaży doszło 12 lutego 2014 r.). Po dokonaniu transakcji nastąpiło istotne zmniejszenie powierzchni terenu pod inwestycję o około 28 %. W ocenie skarżących kasacyjnie z chwilą dokonania sprzedaży nieruchomości doszło do istotnej zmiany zamierzenia inwestycyjnego, co w świetle przepisu art. 36a Pr.bud. "skutkować winno obowiązkiem uzyskania przez inwestora kolejnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, poprzedzonej nową decyzją o warunkach zabudowy, bądź też zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W odniesieniu do powyższego, przypomnieć należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru rozstrzyga sprawę stosując stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Podnoszone okoliczności, na co także zwrócił uwagę Sąd I instancji, dotyczące sprzedaży części nieruchomości w 2014 r., nie mogły być w tej sprawie uwzględnione. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Prezydenta z dnia 27 września 2013 r. pozostaje kwestia intencji, celu, dokonanego podziału nieruchomości mocą decyzji z dnia 26 marca 2013 r. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, w jaki sposób dokonany podział działek, wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, miał wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. W jaki sposób zmniejszenie obszaru inwestycji, czy w ogóle ono nastąpiło w dacie wydawania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (27 września 2013 r.), miało wpływ na zachowanie parametrów zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Nie było wystarczającym samo odwołanie się do okoliczności zmniejszenia obszaru inwestycji, która zasadniczo wystąpiła już po wydaniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy i wymogu zachowania spójności w oznaczeniu terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy oraz określonego we wniosku o pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozpatrując to zagadnienie należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 36a ust. 3 Pr.bud., który stanowi, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Z powyższego wynika, że przepisy art. 32-35 nie stosuje się wprost ale "odpowiednio", tak więc nie w każdym przypadku musi być wymagana nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zależy to od zakresu zmian wprowadzanych do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. II OSK 2968/12). W orzecznictwie podnosi się także, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 684/20). Jeszcze raz należy podkreślić, że zdarzenie prawne (sprzedaży nieruchomości), które nastąpiło w roku 2014 r. pozostaje bez jakiegokolwiek związku dla oceny zgodności z prawem kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z roku 2013 r. W tym miejscu wypada zauważyć, że Sąd I instancji dostrzegł problem "intensywności zabudowy" w związku z następczymi podziałami działek, sprzedażą części nieruchomości (2014 r.) i sposobem realizacji inwestycji, słusznie zdaniem Składu orzekającego, konstatując, że kwestia ta nie podlega ocenie w postępowaniu dotyczącym prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na datę jej wydania. Analiza decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 maja 2015 r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 września 2013 r. prowadzi nadto do wniosku, że obszar inwestycji jest zasadniczo tożsamy (z obszaru wyłączono jedynie działkę nr [...] - przeznaczoną pod drogę - decyzja Prezydenta z dnia 2 grudnia 2011 r., nr 10/2011, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Strona skarżąca nie wykazała, aby zmiana ta w sposób rażący naruszała prawo, aby decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszała ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, o czym mowa powyżej. Uwzględnienie stanowiska forsowanego przez skarżących kasacyjnie byłoby zaprzeczeniem zakresu możliwej kontroli decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, gdzie bada się wyłącznie, czy decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., stosując stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu jej wydania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.