Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3001/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 574/17 w sprawie ze sprzeciwu T. J. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 574/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił sprzeciw T. J. (dalej wnoszący sprzeciw) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB albo organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] wydaną w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Podaniem z dnia 24 czerwca 2016 r. A. B. (dalej wnioskodawczyni) wystąpiła do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zabrzu (dalej PINB albo organ I instancji) o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w Z., które właściciele przeznaczyli w całości na hotele robotnicze, co stwarza uciążliwości z uwagi na dokuczliwe sąsiedztwo.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2017 r.) PINB, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), umorzył postępowanie w tej sprawie.

Powołując się na wynik oględzin z dnia 29 grudnia 2016 r., organ I instancji ustalił, że układ ścian i pomieszczeń jest zgodny z udzielonym w 1988 r. pozwoleniem na budowę. Właściciel budynku poinformował, że wynajmuje pokoje sypialne osobom trzecim w celu zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. W budynku nie jest świadczona stała obsługa przez zatrudniony do tego personel. Najemcy dzielą się obowiązkami w zakresie utrzymania porządku w budynku i obejściu oraz korzystają ze wspólnych pomieszczeń sanitarnych i kuchni.

Zdaniem PINB, sam fakt udostępnienia budynku mieszkalnego osobom trzecim w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, nie może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu na hotel robotniczy, gdyż nie łączy się z podjęciem innej działalności lub zaniechaniem dotychczasowej, wynikającej z przeznaczenia budynku. Nie doszło też do zmiany kategorii zagrożenia pożarowego, gdyż zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.), budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej mieszczą się w tej samej kategorii "ZL". Nie stwierdzono też przebywania ponad 50 osób nie będących stałymi użytkownikami. Zatem niezależnie od zintensyfikowania sposobu użytkowania, zdaniem organu nie uległy zmianie warunki pożarowe, określone dla stref pożarowych. Podnajem pokoi nie mieści się też w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196 ze zm.), przekraczających zakres indywidualnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek wniesienia przez wnioskodawczynię odwołania, ŚWINB, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może występować wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.). Stąd też organ odwoławczy zwrócił się do Śląskiego Wojewódzkiego Komendanta PSP o wyjaśnienie kwestii związanych z bezpieczeństwem pożarowym. W odpowiedzi organ ten pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. wskazał, że oba budynki powinny być zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, bowiem okresowo przebywają tam osoby trzecie, które nie znają warunków ewakuacji.

W ocenie organu odwoławczego, brak podstaw do kwestionowania stanowiska organu specjalistycznego. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi z ZL na ZL V, jest zmianą w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pr.bud. Stąd też umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie, a w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić tryb legalizacyjny, określony w art. 71a pr.bud. Należy również przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, okoliczności te, zdaniem organu odwoławczego, uzasadniają wydanie decyzji kasatoryjnej.

Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniósł Tomasz Janiszewski jako właściciel budynku, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 138, art. 6, 7 i 15 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy bezpodstawnie oparł się na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który nie przeprowadził żadnych czynności rozpoznawczych, a jedynie bazował na opinii organu odwoławczego. Nie jest to też opinia biegłego określona w art. 84 § 1 k.p.a. Okresowe przebywanie osób trzecich, także niespokrewnionych, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jest zaś realizacją prawa własności, podlegającego ochronie z mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organ odwoławczy odstąpił też od samodzielnej oceny materiału dowodowego, zebranego przez organ I instancji, a wskazując dalszy tok postępowania, przesądził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, uchylając się od ponownego rozpatrzenia sprawy.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wydając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji podkreślił, że problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do stwierdzenia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr.bud.

Będący przedmiotem postępowania administracyjnego budynek został wybudowany jako mieszkalny jednorodzinny, w którym zgodnie z art. 3 pkt 2 a pr.bud., dopuszczalne jest wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych bądź także jednego lokalu użytkowego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ten obiekt przestał pełnić funkcję mieszkalną, a o której mowa w tym przepisie. Poprzez przeznaczenie 8 pokoi na wynajem i ustawienie w każdym z nich 3 łóżek, obiekt stanowi budynek zamieszkania zbiorowego jako przeznaczony do okresowego pobytu ludzi. Tego rodzaju obiekt został wymieniony w § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r., podczas gdy budynek mieszkalny, w tym jednorodzinny wymieniono w pkt 4 tego przepisu. Nie ma prawnego znaczenia fakt, że w przedmiotowym obiekcie nie są świadczone usługi hotelarskie. Hotel stanowi jedynie rodzaj budynku zamieszkania zbiorowego, który został przykładowo wymieniony w § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r.

Różnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać. Na gruncie tego rozporządzenia, a zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Z mocy § 207 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w czasie pożaru m.in. możliwość ewakuacji ludzi (pkt 4). Wymogi te dotyczą także budynków istniejących, czyli zrealizowanych przed dniem 12 grudnia 2002 r., jeżeli zagrażają one życiu ludzi (§ 2 tego przepisu). W świetle § 209 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., budynki mieszkalne są zaliczane do kategorii ZL IV (pkt 4), zaś zamieszkania zbiorowego – ZL V (pkt 5), o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Zgodnie z § 213 rozporządzenia z 2002 r., wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212, nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych. Wymagania te dotyczą zatem zawsze budynków zamieszkania zbiorowego.

Analiza przepisów tego rozporządzenia doprowadziła sąd I instancji do wniosku, że zasadnie organ odwoławczy oparł się na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego PSP co do konieczności zakwalifikowania budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL V ze względu na przebywanie w nim okresowo osób trzecich. W istocie nie chodzi o oparcie się na opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., ani też o ocenę materiału dowodowego, lecz o prawidłową analizę przepisów techniczno-budowlanych. Organ nadzoru budowlanego miał możliwość samodzielnej analizy stanu prawnego, lecz nie jest uchybieniem powołanie się na stanowisko organu specjalistycznego, które ma umocowanie w obowiązującym porządku prawnym.

Nie ma też żadnego znaczenia fakt, czy wynajem pokoi powinien być objęty nadzorem sanitarnym. Pojęcia "budynek zamieszkania zbiorowego" oraz "budynek mieszkalny jednorodzinny" mają różne znaczenie prawne na gruncie przepisów techniczno-budowlanych. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Zatem sposób wykonywania prawa własności podlega ograniczeniu, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy, prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku skarżącego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem wdrożenia trybu z art. 71a pr.bud.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy nie był władny do wydania rozstrzygnięć w tym trybie, gdyż doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Konieczność zawarcia wskazań co do dalszego postępowania wynika wprost z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Nie doszło też do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, skoro tryb legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma charakter obligatoryjny z mocy pr.bud.

W skardze kasacyjnej z dnia 25 września 2017 r. T.J. (zwany dalej skarżącym kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości wyrok z dnia 17 lipca 2017 r. zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 2a, art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przy zastosowaniu § 3 pkt 5, 207 ust. 1 i 2, 209 ust. 2, 213, 212 rozporządzenia z 2002 r. przez ich błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, że przepisy prawa bezwzględnie obowiązujące reglamentują ilość osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.),

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 16 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm., dalej rozporządzenie z 2010 r.) oraz § 271 rozporządzenia z 2002 r. poprzez brak ich zastosowania podczas odkodowywania normy prawnej wynikającej z zastosowania art. 3 pkt 2a, art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przy zastosowaniu § 3 pkt 5, 207 ust. 1 i 2, 209 ust. 2, 213, 212 rozporządzenia z 2002 r., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie uczestników za strony niniejszego postępowania, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 17 lipca 2017 r. i uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo "uzupełnienie skargi kasacyjnej", w którym przedłożył "omyłkowo nie załączone do skargi kasacyjnej: umowę najmu oraz protokół zdawczo – odbiorczy, a nadto pismo z dnia 23 października 2017 r. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej straży pożarnej w Katowicach, które potwierdza fakt bardzo luźnego wypowiedzenia się tego organu w przedmiocie niniejszego postępowania".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem regulację k.p.a., p.p.s.a., pr.bud. oraz rozporządzenia z 2002 r. Podstawy te nie okazały się wszakże usprawiedliwione.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że zaskarżony wyrok sądu I instancji został wydany w szczególnym trybie postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wniesienia przez skarżącego kasacyjnie sprzeciwu od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp dnia 30 listopada 2017 r.).

Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. stosownie do którego, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Odwołując się raz jeszcze do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp dnia 30 listopada 2017 r.). Z tego względu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczony został krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, jedynie do skarżącego i organu, który wydał zaskarżony akt (art. 64b § 3 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, skarżący kasacyjnie nie sformułował ani zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., ani naruszenia art. 64e p.p.s.a. Z treści zarzutów, obejmujących swoim zasięgiem naruszenie przepisów prawa materialnego wynika, że faktycznie kwestionuje on zgodność z prawem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Formułując zarzut procesowy naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżący kasacyjnie łączy ten zarzut z § 271 rozporządzenia z 2002 r., traktując o kręgu podmiotów postępowania administracyjnego, co tak samo nie podlega ocenie sądu w ramach rozpatrywania sprzeciwu od decyzji. Oznacza to, że wszystkie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty, skarżący kasacyjnie będzie mógł podnieść w powtórnie prowadzonym przez organem I instancji postępowaniu administracyjnym. Ze względu na swoją treść oderwaną od art. 138 § 2 k.p.a. i art. 64e p.p.s.a. nie mogą one zostać rozpatrzone w ramach kontroli instancyjnej sprzeciwu od decyzji. Z tych samych względów "uzupełnienie skargi kasacyjnej" nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.