Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1929/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1 art. 11 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 543/13 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. G. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 543/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. G., uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

E. G. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Śremie (PUP) w dniu 12 października 2012 r. W dniu 18 października 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu (WUP) wpłynął, przekazany według właściwości przez PUP, wniosek E. G. dotyczący ubiegania się przez WUP o dokument urzędowy potwierdzający okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (UE), niezbędny do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do ww. wniosku wnioskodawczyni dołączyła zagraniczne dokumenty mające potwierdzić okresy jej pracy w Irlandii. W dniu 6 listopada 2012 r. do WUP wpłynęło, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, dotyczące miejsca zamieszkania wnioskodawczyni podczas pracy w Irlandii. W dniu 7 listopada 2012 r. do WUP wpłynął z PUP dokument U1, który wnioskodawczyni złożyła w PUP dnia 30 października 2012 r., potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez nią w Irlandii od 4 lipca 2005 r. do 21 września 2012 r.

Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił przyznania E. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wskazując, że bezrobotna nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może ona zostać uznana za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Minister wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Tymczasem strona ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła ona na terytorium Irlandii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia, okresy jej pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Jednakże, aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni na terytorium Irlandii przebywała przez ponad siedem lat, a podczas tego okresu przyjeżdżała do Polski "1-2 razy w roku" na okresy krótsze niż dwa tygodnie. Organ wskazał, że w jego ocenie strona przebywała w Polsce jedynie okazjonalnie.

Organ stwierdził, że strona nie może być uznana za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium Irlandii miejsce zamieszkania w Polsce - a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Nie spełniła także ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, a także fakt, że strona nie udokumentowała żadnych, spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji uszło uwadze organu, że skarżąca zaznaczyła, iż co prawda nie posiadała mieszkania w Polsce, ale jej ówczesny narzeczony, obecny mąż, zakupił w Polsce działkę, na której wspólnie budują dom, tam też zameldowali się po powrocie do kraju. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniu organu, nie pozostaje bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nawet jeśli weźmie się pod uwagę, że prawnym właścicielem działki i domu jest mąż skarżącej, a nie ona sama. Istotny w sprawie jest bowiem sam zamiar inwestowania w budowę domu, wskazujący na chęć stałego osiedlenia się na terytorium Polski i polepszenia sobie warunków pobytu, a nie sam status prawny zakupionej nieruchomości.

Organ nie ocenił również powodu wyjazdu skarżącej za granicę – stażu menadżerskiego, ani wynikających z tego faktu korzyści na przyszłość np. możliwości rozwoju zawodowego.

Organ nie przeanalizował też w dostateczny sposób stwierdzenia skarżącej, że przyjeżdżała ona do Polski 2 razy w roku po 2 tygodnie, dlatego bo posiadała urlop w wymiarze 21 dni, który prawie w całości spędzała w kraju. Okoliczność ta działa na korzyść skarżącej. Trudno bowiem wymagać, by skarżąca przyjeżdżała do Polski w czasie, gdy nie mogła opuścić miejsca pracy, albo wymagać od niej znalezienia innej pracy, gwarantującej więcej czasu wolnego.

Dopiero po przeanalizowaniu powyższych okoliczności organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącej oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca może być potraktowana jako osoba mająca status zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w Irlandii.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu o nieobjęciu skarżącej postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 - w sytuacji, gdy nie wszystkie kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 987/2009, służące ustaleniu miejsca zamieszkania, zostały rozważone w sposób pełny i wyczerpujący, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Jednocześnie nie wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały wyjaśnione w stopniu, który pozwalałby na jednoznaczne przyjęcie, że ośrodkiem interesów życiowych skarżącej w czasie pracy za granicą była Irlandia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci naruszenia art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 i z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na pominięciu postanowień decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.);

- naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci naruszenia art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że kryteria wymienione w ust. 1 ww. przepisu powinny być oceniane w świetle kryterium powodu wyjazdu skarżącego za granicę, tj. kryterium wymienionego w ust. 2 tego przepisu;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. k.p.a., przez przyjęcie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dokonał w niniejszej sprawie wystarczających ustaleń faktycznych oraz dopuścił się błędów w ocenie materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U.UE.L.04.166.1), okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III tego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, uwzględnienie okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia tych okresów ostatnio nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit a rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z art. 65 ust. 5 lit. a, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak, jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim, niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.

Jak każdy wyjątek od reguły stosowania ustawodawstwa jednego państwa (lex loci labori), sformułowanej w punkcie 17 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004, również wyjątek z art. 65 ust. 5 lit. a, powinien być stosowany w sposób ścisły. Skoro dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania, należy najpierw wyjaśnić treść tego pojęcia. Interpretacja musi uwzględniać fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. W tym zakresie, zgodnie z zasadą pierwszeństwa, nie ma zastosowania definicja miejsca zamieszkania sformułowana w art. 25 k.c. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia nr 883/2004, określenie "zamieszkanie" oznacza miejsca, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc także do świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 883/2004). Natomiast przepis art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.1) wskazuje elementy służące ustaleniu miejsca zamieszkania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafna jest wykładnia dokonana w decyzji Komisji Administracyjnej do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2, z dnia 12 czerwca 2009 r. (Dz. U. UE.C.2010.106.43), według której, ustalenie miejsca zamieszkania, w trakcie stosowania art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, następuje zgodnie z art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 987/2009, za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania.

W świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 miejscem zamieszkania E. G. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Irlandia. Na powyższe wskazuje m.in. oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 2 listopada 2012 r., z którego wynika, że na terytorium Irlandii przebywała przez ponad 7 lat w okresie od lipca 2005 r. do września 2012 r., gdzie pracowała. Również treść dokumentu U1 potwierdza nieprzerwany okres ubezpieczenia w latach 2005-2012 na terytorium tego państwa. E. G. nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, a zatem nie była traktowana jako rezydent dla celów podatkowych. W tej sytuacji nie jest możliwe, na co zasadnie wskazywał wnoszący skargę kasacyjną, odwoływanie się do subiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego są konsekwencją wskazanych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę uznając, że decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. odpowiada prawu.

Zwolnienie skarżącej od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie zwalniało jej od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, dlatego też na podstawie art. 248 w zw. z art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono zwrot na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.