Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2767/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, 77  par. 1, 15 ,80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. J., I. M., M. M. i Pi. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2015r., [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania W. J., I. M., M. M. i P. M., od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] maja 2015r. ([...]) nakazującej wyżej wymienionym wykonanie robót budowlanych i prac konserwatorskich w budynku przy ul. [...] w [...], niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, zgodnie z ekspertyzą konstrukcyjną i stanu technicznego ww. budynku polegających na: I a) rozebraniu ścian mansardy i fragmentu gzymsu wieńczącego wraz z obróbką blacharską ponad pierwszą i drugą osią elewacji frontowej, zdemontowaniu rozluźnionych górnych warstw cegieł kominów do poziomu warstw, w których zaprawa posiada wystarczającą nośność (rys. Z-1, Z-2, Z-3, Z-4 ww. ekspertyzy), b) usunięciu drzew rosnących w koronie murów budynku; c) zabezpieczeniu papą korony murów obwodowych po rozbiórce mansardy oraz kominów; d) podstemplowaniu nadproży okien I piętra budynku zgodnie z opisem 5.2.3.(str. 21) oraz rys. Z-2 i Z-4 ekspertyzy; e) zabezpieczeniu folią polietylenową dachową lub papą przed przenikaniem wody opadowej części budynku ponad klatką schodową; II a) usunięciu uszkodzonych elementów stropów i dachu z wnętrza budynku; b) przemurowaniu wszystkich spękanych nadproży; c) ustabilizowaniu ścian podłużnych (północnej i południowej) w poziomie nadproży nad oknami I piętra metalowymi ceownikami zgodnie z opisem ,,Remontu zabezpieczenia konstrukcji budynku " pkt 3 ekspertyzy; d) podbiciu fundamentów budynku do głębokości 1 m, zgodnie z opisem "Remontu zabezpieczenia konstrukcji budynku" pkt 4 ekspertyzy; e) wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej fundamentów; f) przemurowaniu kominów, powierzchniowych osłabionych fragmentów murów wszystkich ścian oraz koron ścian szczytowych; g) usunięciu rapowania wschodniej elewacji szczytowej i przemurowaniu dolnej partii ściany w miejscach występowania największej korozji cegieł: h) odtworzeniu rozebranych fragmentów gzymsu wieńczącego; i) odtworzeniu więźby oraz dachu mansardowego na wzór pierwotnie istniejącego zgodnie z opisem ,,Remontu zabezpieczenia konstrukcji budynku" pkt 5 ekspertyzy; j) wykonaniu niepalnych stropów międzykondygnacyjnych z wieńcami żelbetowymi; k) wykonaniu obróbek blacharskich i systemu odprowadzania wody opadowej; l) osuszeniu i odgrzybieniu murów; m) wykonaniu tynków renowacyjnych na elewacji frontowej i ścianie szczytowej wschodniej oraz na odsłoniętych patiach muru na pozostałych elewacjach; n) zabezpieczeniu okien płytą drewnopodobną; w określonych w decyzji terminach - na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 2014 poz. 1446, ze zm.) i art. 17 pkt 2, art. 108, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa:

- uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie prac wymienionych w pkt: II e, f, g, h, i, j, m sentencji i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji,

- uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania prac nakazanych w pkt I a-e, i wyznaczył termin wykonania do dnia 31 sierpnia 2016r.

- w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że [...] Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu w dniu [...] września 2010 r. kontroli, decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] nakazał [...] przeprowadzenie określonych prac w ww. budynku niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku. Po rozpatrzeniu odwołania Z-cy Dyrektora Z-du Gospodarowania Nieruchomościami w [...], działającej z upoważnienia Prezydenta [...], Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. utrzymał ww. nakaz w mocy.

Następnie, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., z uwagi na utratę przez [...] tytułu prawnego do ww. budynku (decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991r., protokolarne przekazanie budynku spadkobiercom byłych właścicieli w dniu [...] lipca 2012r.). Minister decyzją z dnia [...] marca 2015 r.], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wobec powyższego [...] Konserwator Zabytków wydał pisaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2015r.

Organ odwoławczy wskazał, że sporną kamienicę wpisano do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] października 1992 r.

Następnie, powołując się na art. 49 ust. 1 i art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków, podzielił stanowisko organu I instancji co do konieczności nakazania działań, gdyż stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac budowlanych w celu zahamowania jego destrukcji, mogącej prowadzić do katastrofy budowlanej i nieodwracalnego zniszczenia.

Niemniej Minister stwierdził, że zakres prac w I etapie, o ile jest zgodny z art. 49 ust. 1 cyt. ustawy i adekwatny do stwierdzonych zagrożeń, to jednak termin ich wykonania do [...] listopada 2015r., może być niemożliwy do spełnienia, pomimo nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Dlatego organ zmienił termin wykonania prac do [...] sierpnia 2016 r.

W ocenie organu, nadto należało zweryfikować zakres prac nakazanych w pkt. II (etap drugi), w kontekście art. 49 ust. 1 cyt. ustawy, w myśl którego, wykonanie nakazanych prac jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Prace nakazane w pkt II przekraczają bieżące zabezpieczenie i wykraczają poza wnioski ekspertyzy. Z tej przyczyny organ uchylił decyzję w pkt II. e, f, g, h, i, j, i umorzył w tym zakresie postępowanie. Natomiast pozostałe prace uznał za zgodne z art. 49 ust. 1 cyt. ustawy.

Minister stwierdził, że zarzuty odwołania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w tym postępowaniu nie może być badana prawidłowość ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, ani zasadność pozostawienia budynku w rejestrze. Podkreślił, że kamienica przy ul. [...] w [...] jest zabytkiem, wobec czego wydanie decyzji w celu wyegzekwowania działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, umocowaną w ustawie o ochronie zabytków w art. 4 pkt 2. Wskazał, że odpowiedzialny za opiekę nad zabytkiem jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego właściciel lub posiadacz, a wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ww. ustawy.

Organ wyjaśnił, że argumenty ekonomiczne nie mogą być podstawą odstąpienia od nakazu, dlatego ekspertyzy dot. nieopłacalności prac zabezpieczających, nie mogą być wzięte pod uwagę, jak i sprawa kosztów remontu. Podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania.

Dalej stwierdził, że decyzję skierowano do właściwego podmiotu. Gmina [...] nabyła tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...] na mocy decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1991r., której nieważność stwierdzono orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zgodnie z protokołem z [...] lipca 2012r. [...] przekazał nieruchomość następcom prawnym byłego jej właściciela. Minister zaznaczył, że przedmiotem postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego budynku ani winnych zaniedbań, lecz ochrona zabytku. Bez znaczenia jest zatem okoliczność, w jakim stanie technicznym obecni właściciele przejęli obiekt od [...].

Skargę na ww. decyzję złożyli W. B. J., I. S. M., M. E. M., P. S. M. w części, w jakiej nie uchylono decyzji organu I instancji i wyznaczono nowy termin wykonania prac tj. co do postanowień:

- wyznaczyć termin wykonania ww. prac do dnia [...] sierpnia 2016r.

- utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 w zw. z art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków przez niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżących obowiązkami wskazanymi w decyzji organu I instancji w skarżonej części błędnie uznając, że mieszczą się one w zakresie art. 49 ustawy oraz wykraczają poza celowość, uprawnienia konserwatora i wnioski ekspertyzy konstrukcyjnej mgr inż. A G.,

2) art. 17 pkt 2, art. 108, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie, nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, nie wezwanie stron przed wydaniem decyzji do zapoznania się z zebranym materiałem, nie uwzględnienie nowych okoliczności zaistniałych po złożeniu odwołania powszechnie dostępnych tj. iż obiekt zabytkowy uległ pożarowi i nierozpoznaniu wpływu ww. okoliczności na treść nałożonych obowiązków.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 7-11 kpa w szczególności poprzez:

nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej co do braku zasadności dokonywania jakichkolwiek prac zabezpieczających, czy remontowych z uwagi na stan obiektu i zagrożenia z tym związane;

b) z uwagi na to, iż w toku postępowania bezpodstawnie odmówiono przeprowadzenia czynności i dowodów wnioskowanych przez strony,

c) zaskarżona decyzja została oparta na nieprawdziwych ustaleniach i wybiórczych ustaleniach ekspertyzy mgr inż A G. z pominięciem pozostałych ekspertyz i ich wniosków co do niecelowości remontu i zabezpieczeń,

d) bezpodstawnie utrzymano rygor natychmiastowej wykonalności wskazując jednocześnie na termin wykonania decyzji nie uwzględniając czasu koniecznego na uzyskanie dofinansowania i pozwoleń budowlanych,

e) pominięto jako stronę [...] - właściciela nieruchomości i podmiot odpowiedzialny za zniszczenie zabytku, co wskazuje na nieważność postępowania.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania organowi I Instancji wskazując, że decyzje organów opierają się na błędnych ustaleniach, gdyż stwierdzono zakończenie postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji nr [...] z [...] grudnia 2010r. wydanej już po wydaniu decyzji przez Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009r. ustanawiającej użytkowanie wieczyste na lat 99 na rzecz następców prawnych właścicieli dekretowych.

Zaznaczyli dalej, że orzeczenie w tej sprawie zostało zaskarżone obecnie do WSA przez W. J. i sprawa oczekuje rozpoznania. Organy winny zatem zawiesić niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowania. Poza tym, z uwagi na okoliczności sprawy oraz dane z Księgi Wieczystej organy winny wskazać jako adresata - nie spadkobierców byłych właścicieli, a właściciela nieruchomości, który jednocześnie doprowadził do zniszczenia zabytku tj. [...]. Z uwagi na pominięcie [...] jako strony całe postępowanie, w ocenie skarżących, jest nieważne.

Za obecny stan budynków wyłączną odpowiedzialność ponosi bowiem [...], które od przejęcia budynku do protokolarnego przekazania w 2012r., czyli przez przeszło kilkadziesiąt lat nie podjęły żadnych działań w celu utrzymania budynku. Podniesiono, iż protokół z dnia [...] lipca 2012r. był czynnością techniczną i nie stanowi podstawy do uznania, iż spadkobiercy byłych właścicieli przejęli obowiązki z decyzji z [...] grudnia 2010 r. W dacie wydania decyzji - [...] grudnia 2010r. ostateczne już było orzeczenie SKO z [...] października 2007r. stwierdzające nieważność orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej i decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2009 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. W dacie zatem wydania ww. decyzji, pomimo wiedzy co do ww. orzeczeń, obowiązek nałożono i utrzymano na rzecz [...], a nie właścicieli kamienicy. Nie ma więc podstaw prawnych i faktycznych by uznać, iż obowiązki winny przejść na osoby podpisujące protokół z dnia [...] lipca 2012r.

Zdaniem skarżących, organ I instancji pominął najnowsze ustalenia ekspertyzy wydanej po [...] grudnia 2010r. (vide: odpis opinii profesora K. P. i eksperta K. K.) oraz pogorszenia stanu budynku po wydaniu decyzji z 2010 r. W tym zakresie nie poczyniono żadnych badań, a według ww. ekspertyz nie ma podstaw do utrzymywania budynku w rejestrze zabytków, remont jest niecelowy, wpis do rejestru zabytków oparto na nieprawdziwych danych i nierzetelnych badaniach naukowych. Opinie te złożono w postępowaniu o wygaśnięcie poprzedniej decyzji i wykreślenie z rejestru zabytków. Zachodzi zatem konieczność rozbiórki, z pozostawieniem informacji o budynku. Wysokie koszty prac są nieproporcjonalne do jego wartości historycznej, naukowej, czy artystycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie w opisanej części zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 kpa i 15 kpa w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przypomnieć należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa, wynika obowiązek organu drugiej instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Celem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale również uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym o faktycznym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia; powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione, czy też nie przez odwołującego.

Innymi słowy zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4 k.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie przedstawione wyżej zasady zostały naruszone, co oznacza, że przedwcześnie Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się co najmniej od 2010 r., kiedy to [...] Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010r. poprzedzoną oględzinami przedmiotowego budynku przeprowadzonymi w dniu [...] września 2010r. Kolejnych czynności kontrolnych organ konserwatorski dokonał w dniu [...] listopada 2014r. Ekspertyza (mgr inż. A. G. i mgr inż. S. P.) w oparciu, o którą zapadła decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2015r., została sporządzona w lutym 2015r. Zaskarżona decyzja została natomiast wydana w dniu [...] września 2015r. Oczywiste jest zatem, że obiekt zabytkowy, nie poddany pracom konserwatorskim i robotom budowlanym, mógł w dacie wydania zaskarżonej decyzji znajdować się tylko w gorszym stanie niż odnotowano w protokole z oględzin w dniu [...] listopada 2014r. Organ odwoławczy powyższych okoliczności nie wziął pod uwagę. Organ nie dokonał zatem w postępowaniu drugoinstancyjnym ponownej oceny stopnia degradacji obiektu na podstawie ustaleń własnych. Zakres uaktualnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego mieści się w granicach określonych w art. 136 k.p.a. Organ II instancji może rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne w szczególności na te, które po wydaniu decyzji organu I instancji mogły ulec zmianie. Grożący zawaleniem stan obiektu potwierdzają dwa protokoły z dnia [...] września 2015r. oraz [...] października 2016r. z oględzin przeprowadzonych w przedmiotowym budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] złożone na rozprawie sądowej w dniu [...] listopada 2016r. (bez dokumentacji fotograficznej). Ponadto pełnomocnik skarżących wskazywał na dalszą degradację budynku wskutek pożaru.

Z podanych przyczyn w świetle zarzutów skargi i dołączonej dokumentacji brak ustaleń organu II instancji w opisanym zakresie budzi wątpliwości, i jako taki wskazuje na przeprowadzenie postępowania z naruszeniem powołanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem ponowne sprawdzenie, jaki jest aktualnie stopień degradacji budynku i w zależności od dokonanych ustaleń dokonanie oceny, czy możliwe i nadal uzasadnione jest zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, czy też obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Jako błędne należało natomiast ocenić stanowisko skarżących odnośnie nałożenia opisanych obowiązków na niewłaściwego adresata. Należało bowiem podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nie może zostać nałożony na osobę dysponującą tytułem prawnym do zabytku, wymienionym w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wówczas, jeżeli nie posiada ona wynikającego z tego prawa uprawnienia do korzystania z zabytku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 245/11). Regulacja ta do ustalenia adresata decyzji zobowiązującej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych wymaga stwierdzenia: kto jest podmiotem korzystającym z zabytku, oraz czy tenże dysponent zabytku posiada jeden z wymienionych w przepisie tytułów prawnych do zabytku. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, skoro skarżący są właścicielami i dysponentami obiektu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r. poz. 217 ze zm.) orzekł ja w sentencji.