Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 425/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia 28 marca 2013 r. nr XXV/209/13 w sprawie ustalenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego nie będącego własnością Gminy Czersk, używanego do celów służbowych przez radnych Rady Miejskiej w Czersku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Miejskiej w Czersku nr XXV/209/13 z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie ustalenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego nie będącego własnością Gminy Czersk używanego do celów służbowych przez radnych Rady Miejskiej w Czersku, wnosząc o stwierdzenia jej nieważności. Skarżący zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."), art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461; zwanej dalej: "u.o.a.n.") oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n., polegającym na zaniechaniu publikacji zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że wskazana uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Akt ten został opublikowany na stronie BIP Gminy Czersk oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Czersku.

W § 1 uchwały organ ustalił, iż radnym przysługuje zwrot kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością gminy według stawek za jeden kilometr przebiegu w wysokości określonej na podstawie odrębnych przepisów. W § 2 derogowano poprzednio obowiązującą uchwałę. W § 3 organ powierzył wykonanie uchwały Burmistrzowi, zaś w § 4 określił datę wejścia w życie uchwały i sposób jej publikacji, która polega na ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania ich działania. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, które odbywa się na zasadach i w trybie określonym w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Aktem regulującym zasady promulgacji aktów prawnych jest ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego również z mocy art. 42 u.s.g. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że akt prawa miejscowego wydany przez radę gminy wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustalenie w niniejszej sprawie istotnego naruszenia prawa, jakim z całą pewnością jest zaniechanie publikacji aktu prawnego we właściwy sposób, musi zostać zatem poprzedzone stwierdzeniem, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Czersku stanowi akt prawa miejscowego, a więc źródło prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, nie zaś że stanowi akt o charakterze wewnętrznym.

Co ważne, zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienie do uzyskiwania zwrotu ponoszonych kosztów podróży służbowych.

W ocenie skarżącego uchwała zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, ponieważ zwrot kosztów następuje w razie ziszczenia się sytuacji polegającej na użyciu przez radnego samochodu osobowego niestanowiącego własności gminy do podróży służbowej. Tym samym uchwała ta znajduje zastosowanie w powtarzających się sytuacjach. Ponadto zawarte w uchwale regulacje mają charakter generalny, z uwagi na fakt, że ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Krąg adresatów uchwały nie jest co prawda liczny, jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji. Treść uchwały nie rozstrzyga zatem sprawy indywidualnie oznaczonych podmiotów. Zaprezentowane stanowisko znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, gdzie w odniesieniu do uchwał wydanych na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. dotyczących określenia przez radę zasad przysługiwania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych.

Skarżący wskazał, iż legitymacja skargowa prokuratora znajduje swoje źródło normatywne w treści art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.; Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Ponadto przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. upoważnia prokuratora do zaskarżenia niniejszej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Kierując skargę na akt prawa miejscowego prokurator nie jest związany żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie podziela pojawiającego się w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że uchwały dotyczące diet radnych i podróży służbowych stanowią przepisy prawa miejscowego. Adresatami tych norm są radni, a więc konkretne osoby.

Organ zauważył również, że skarga sporządzona i wniesiona przez asesora prokuratorskiego jest środkiem zaskarżenia i zgodnie z treścią art. 173 § 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1247) wymaga aprobaty prokuratora bezpośrednio przełożonego. Tymczasem ze złożonej skargi niepodobna wywieść, czy wymóg ten został spełniony, bo o ile nie, to skarga winna podlegać odrzuceniu jako złożona przez podmiot nielegitymowany.

W piśmie z dnia 31 lipca 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Chojnicach wskazał między innymi, że przedmiotowa skarga - przed jej skierowaniem do sądu administracyjnego - uzyskała aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego nad asesorem - autorem skargi. Ponadto aprobata, o której mowa w art. 173 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze jest aktem o charakterze wewnętrznym, której ewentualny brak nie wpływa na skuteczność skierowanego środka zaskarżenia, co wynika również z treści § 68 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1115). Zgodnie ze wskazanym przepisem rozporządzenia dopuszczalne jest nawet - w sytuacji opisanej w tym przepisie - samodzielne podjęcie decyzji przez asesora bez uprzedniego uzyskania aprobaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Skarga jest zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19).

Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny, nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży w ściśle określonej wysokości.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 i z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21). Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie funkcji radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji.

Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść z życie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady ocenianej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia) bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się natomiast do zarzutu organu dotyczącego braku informacji , czy wnoszący skargę asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach posiadał aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego do jej wniesienia zauważyć należy, że w piśmie z dnia 31 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Chojnicach poinformował, że przedmiotowa skarga przed jej wniesieniem uzyskała aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego nad asesorem, autorem skargi.

Sądowi wiadomo ponadto z urzędu, że wnoszącemu skargę w niniejszej sprawie asesorowi Prokuratury Rejonowej w Chojnicach M. M. powierzone zostało – na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze – wykonywanie czynności prokuratorskich na okres jednego roku - pismo Prokuratora Generalnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 339/23).

Stosownie do brzmienia art. 173 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze Prokurator Generalny może powierzyć asesorowi prokuratury, na czas określony, nieprzekraczający 3 lat, wykonywanie czynności prokuratorskich bez prawa: 1) udziału w postępowaniu przed sądem apelacyjnym oraz w postępowaniu przed sądem okręgowym, z wyjątkiem postępowania w pierwszej instancji w sprawach, w których prowadził postępowanie przygotowawcze; 2) występowania przed Sądem Najwyższym, sporządzania środków zaskarżenia i wniosków do Sądu Najwyższego.

Powołany przepis zawiera enumeratywnie wymienione wyłączenia w tym zakresie, które nie obejmują sądów administracyjnych.

Warto też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt V KK 167/23 ( LEX nr 3599808): "Powierzenie asesorowi prokuratury wykonywania czynności prokuratorskich (tzw. votum) i uprawnienia z niego wynikające określa art. 173 § 1 ustawy Prawo o Prokuraturze. Uprawnienia te są szerokie, zaś treść przepisu sprowadza się do negatywnego zdefiniowania tego zakresu, którego votum nie obejmuje. Zaznaczyć przy tym trzeba, że asesor nie posiada żadnego uprawnienia, którego nie miałby prokurator. Art. 173 § 2 ww. ustawy zawęża natomiast owe uprawnienia, wprowadzając instytucję aprobaty w stosunku do najważniejszych decyzji procesowych". "(...) aprobata czynności asesora stanowi jedną z form wewnętrznego nadzoru służbowego, skierowanego wobec osoby, która wdraża się do wykonywania zawodu prokuratora. Nie ma więc ona - jak w przypadku zatwierdzenia, o którym mowa w art. 325e § 2 k.p.k. - charakteru procesowego, lecz wyłącznie wewnętrzny".

Nie było zatem podstaw do podzielenia stanowiska organu w omawianym zakresie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.