Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 802/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2021 r .,, sygn. akt I SA/Ol 545/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 12 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności i nałożenia sankcji wieloletnich 1. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. Zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 listopada 2021 r . sygn. akt I SA/Ol 545/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Olsztynie z 12 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności i nałożenia sankcji wieloletnich w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz spółki 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] – dalej: spółka lub strona - wnioskiem z 29 maja 2015 r. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie płatności na rok 2015 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zadeklarowana przez Spółkę powierzchnia działek rolnych do Jednolitej Płatności Obszarowej wynosiła [...] ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Iławie decyzją z 13 kwietnia 2016 r. przyznał Spółce płatności na rok 2015 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym: JPO w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, a ponadto kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 4 stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Z. C. o wypłacenie należnych dopłat obszarowych za okres od 15 września 2009 r. do czerwca 2017 r. do powierzchni [...] ha gruntów rolnych, których nie wykazywał we własnych wnioskach, a objętych w posiadanie na podstawie notarialnej umowy dzierżawy i poddzierżawy nieruchomości rolnej wraz z infrastrukturą (z 15 września 2009 r. repertorium A nr 3392/2009).

Organ I instancji ustalił przy pomocy Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli, że objęte tą umową grunty rolne nie były deklarowane przez Z.C. we wnioskach o płatności obszarowe, natomiast o płatności do tych gruntów rolnych występowała Spółka zarówno w latach przed zawarciem umowy dzierżawy, jak i w trakcie jej trwania, do kampanii 2016 r. włącznie.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Iławie wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją w sprawie płatności na 2015 r., a następnie decyzją z 8 stycznia 2021 r. uchylił w całości decyzję w sprawie płatności i odmówił Spółce przyznania na 2015 r. JPO nakładając sankcję w wysokości [...] zł oraz przyznał Spółce na 2015 r. płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł oraz płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, a także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że Spółka poddzierżawiła część własnego gospodarstwa rolnego i w związku z tym od 2010 r., rokrocznie nie spełniając jednego z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności (brak posiadania poddzierżawionych i deklarowanych do płatności działek ewidencyjnych nr [...], obręb Bronowo) o nie występowała.

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Warmińsko–Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Olsztynie decyzją z 12 maja 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że do akt sprawy został włączony cały materiał dowodowy zebrany w postępowaniu wznowionym w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2014. Zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy potwierdza, że Spółka wyzbyła się większości posiadanego gospodarstwa rolnego (do którego wnioskowała o płatności od 2010 r.) poprzez jego wydzierżawienie i poddzierżawienie w drodze zawartej i przedłużanej do 2016 r. notarialnej umowy sporządzonej w dniu 15 września 2009 r. (repertorium A nr [...]). W ten sposób strona oddała Z. i E. małżonkom C. do użytkowania i pobierania pożytków z przekazanych nieruchomości rolnych (zapis § 2 umowy dzierżawy) powierzchnię o łącznym obszarze [...] ha, przekazując tym osobom swój atrybut posiadacza zależnego i przywilej do składania własnych żądań o otrzymanie płatności. Strona nie była ostatecznym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty.

Uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji WSA w Olsztynie podkreślił, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania nie tylko, co do przyczyn wznowienia, ale także, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie w postępowaniu wznowionym musi być poprzedzone wszechstronnym i wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, które – wobec braku regulacji szczególnej - winno być dokonane z uwzględnieniem reguł dowodzenia stosowanych w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności zastosowanie w tym względzie znajdują, z pewnymi zastrzeżeniami, przepisy k.p.a., a także regulacje zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 dalej: ustawa o płatnościach), w świetle, którego, w postępowaniach tych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Także przepisy k.p.a. statuują szereg obowiązków organu administracji publicznej w dążeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w tym obowiązki związane z zapewnieniem stronie czynnego udziału w czynnościach dowodowych, takie jak: zakomunikowanie stronie faktów znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), uwzględnienie wniosków dowodowych stron mających znaczenie dla sprawy (art. 78 k.p.a.), zapewnienie stronie możliwości udziału w przeprowadzaniu dowodów oraz wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 79 i art. 10 k.p.a.). Obowiązku te winny być zrealizowane także w niniejszym postępowaniu wobec podnoszenia przez Spółkę (w odwołaniu od decyzji organu I instancji) zarzutów niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, czy też wydania decyzji bez zawiadomienia pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zarzuty te winny być, bowiem odczytane przez organ, jako żądania, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, gdyż przepisy nie wskazują, w jakiej formie strona ma zgłosić żądanie zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd I instancji podkreślił, że organy z naruszeniem przepisów postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie zapewniły także spółce możliwości wypowiedzenia się, co do dowodów i materiałów zebranych w innej sprawie, tj. w postępowaniu wznowionym w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na rok 2014. Przy tym materiał dowodowy z tej sprawy został dołączony do akt sprawy niniejszej jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast po wznowieniu postępowania organ nie wydał żadnego postanowienia o włączeniu tego materiału dowodowego do akt niniejszego postępowania, a także nie zakomunikował stronie, że materiał ten jest mu znany z urzędu. Takie działanie organów stanowi naruszenie zarówno art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o płatnościach, jak i art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 77 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle, bowiem art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wykazane powyżej naruszenie przez organy reguł dowodzenia powoduje, że wskazywany w uzasadnieniach decyzji materiał dowodowy nie może być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie.

W ocenie WSA, choć wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w którym możliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy, co do jej istoty, to jednak w art. 146 k.p.a. przewidziano ograniczenia w dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W przypadku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ograniczenia te obejmują dwie sytuacje prawne, tj. upływ terminu pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz tożsamość w swej istocie nowego rozstrzygnięcia z decyzją dotychczasową. Przy tym skoro postępowanie wznowione jest postępowaniem dwuinstancyjnym, to wskazane ograniczenia dotyczą zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, który na skutek odwołania uprawnionego podmiotu ponownie rozpatruje sprawę w postępowaniu wznowionym. Pojawienie się przeszkody do uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., niedopuszczalnym czyni utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o uchyleniu decyzji dotychczasowej nawet wówczas, gdy przeszkoda ta pojawiła się dopiero w postępowaniu odwoławczym. Dopóki bowiem decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania nie jest ostateczna, dopóty w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja dotychczasowa, która korzysta z domniemania legalności i gwarancji jej trwałości wynikających m.in. z art. 151 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy, gdyż zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uchylającą decyzję dotychczasową w sprawie płatności na 2015 r. i rozstrzygającą sprawę ponownie, co do jej istoty, pomimo tego, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji (12 maja 2021 r.) od doręczenia uchylonej decyzji dotychczasowej upłynęło 5 lat. Decyzja w sprawie płatności na 2015 r. została, bowiem doręczona pełnomocnikowi Spółki 18 kwietnia 2016 r. W tych okolicznościach zasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Dyrektora ARiMR art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 57 k.p.a.

WSA w Olsztynie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2021 r. o sygn. I GSK 530/21 dotyczącym skargi spółki na decyzję Dyrektora ARiMR z 29 lipca 2020 r., w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, po wznowieniu postępowania – skonstatował, "że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, mimo że został zamieszczony w akcie prawnym procesowym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Rozwiązanie przyjęte w art. 146 § 1 "jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zarazem kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej".

W podsumowaniu rozważań wskazano, że stwierdzenie braku materiału dowodowego, który wobec opisanych powyżej uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, mógłby stanowić podstawę subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod normy prawa materialnego, uniemożliwia natomiast Sądowi zajęcie wiążącego stanowiska, co do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Ocena, bowiem, czy w sprawie doszło do przedawnienia stwierdzonej nieprawidłowości, jak również czy skarżąca była podmiotem uprawnionym do przyznania spornych płatności, wymaga uprzedniego ustalenia stanu faktycznego z zachowaniem reguł dowodzenia wymaganych przepisami postępowania.

Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego o uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, a nadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) w oparciu o wadliwą konstatację, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w postaci:

- at. 149 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy, co do istoty w oparciu o wszechstronnie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny, (podczas, gdy organy obu instancji odniosły się tak do przyczyny wznowienia, jak i dokonały ponownej weryfikacji spełniania przez Stronę przesłanek uprawniających do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 -rozstrzygnęły, zatem sprawę, co do istoty);

- art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: u.p.r.s.w.b.) oraz art. 7 w zw. z 77 § 1, art. 77 § 4, art. 10, a ponadto art. 32 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 oraz art. 75 k.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia żądania strony dotyczącego wypowiedzenia się co do zebranych, materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaniechanie formalnego włączenia do akt sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania dotyczącego płatności ONW za rok 2014 oraz zaniechanie zakomunikowania Stronie faktów znanych organom z urzędu, (podczas gdy żądanie, o którym mowa a art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zostało zgłoszone w toku postępowania, w szczególności nie nosi znamion takiego żądania zarzut sformułowany na etapie postępowania odwoławczego, tym bardziej, iż dotyczył on czynności procesowych przeprowadzonych w ramach innego postępowania administracyjnego oraz w roku 2019, a zatem przed wszczęciem postępowania wznowionego; ponadto — biorąc zwłaszcza pod uwagę podstawę wznowienia - już na etapie postanowienia o wznowieniu postępowania Strona została zawiadomiona o przyczynie wznowienia postępowania z urzędu, a zatem organ I instancji wskazał na istnienie nowych dowodów i okoliczności uzasadniających podjęcie takiej czynności procesowej oraz je skonkretyzował, pouczając jednocześnie Stronę o przysługujących jej uprawnieniach procesowych);

Niezależnie od powyższego skarżonym wyrokiem uchylone zostały decyzje organów obu instancji mimo braku jakichkolwiek ustaleń, do co wpływu przywołanych wyżej naruszeń na wynik postępowania administracyjnego,

- art. 146 § 1 w zw. z art. 151 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 57 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję uchylającą i rozstrzygającą, co do istoty sprawy o uprawnieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 po upływie terminu przewidzianego w przywołanym przepisie, podczas, gdy na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych bieg terminów przedawnienia został zawieszony (wstrzymany) przez ustawodawcę -i jakkolwiek został przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV

2 (Dz.U. 2020 poz. 875) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 16 maja 2020 roku, ale wywołał określone konsekwencje w zakresie obliczania wspomnianych terminów w okresie od dnia 14 marca 2020 roku do dnia 24 maja 2020 roku (zgodnie art. 68 ust. 1-2 ustawy zmieniającej), co winno skutkować przyjęciem, iż w dniu wydania decyzji przez organ II instancji (a nawet jej doręczenia Stronie) termin ten jeszcze nie upłynął;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na zaniechaniu dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wpływu stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy, co nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie organ oparł środek odwoławczy na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjne w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. odnoszącego się upływu 5-letniego okresu, o jakim mowa w tym przepisie.

Uzasadniając podniesiony zarzut organ odwołał się do regulacji zawartych w ustawie COVID-19, tj. art. 15zzr ust. 1 pkt 3, zgodnie, z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami praw administracyjnego terminów przedawnienia – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organ wskazał, że przepis ten wprawdzie został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r. poz.875), jednakże na podstawie art. 68 ust. 1-2 tej ustawy wstrzymał bieg terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu na dzień wydania decyzji (a nawet jej doręczenia stronie) rzeczony termin jeszcze nie upłynął.

Natomiast Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy naruszył art. 146 § 1 k.p.a., gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji (12 maja 2021 r.) od doręczenia uchylonej decyzji dotychczasowej upłynęło 5 lat. Decyzja w sprawie płatności na 2015 r. została, bowiem doręczona pełnomocnikowi Spółki 18 kwietnia 2016 r.

Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że negatywną przesłanką uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest upływ terminu przedawnienia. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W takiej sytuacji organ jest zobligowany jest do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 3 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek taki, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, chociażby została wydana z naruszeniem prawa. Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Jednakże wskazać należy, że od dnia 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U z 2020 r. poz. 433), zaś od dnia 20 marca 2020 r. obowiązywał stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz.491). Ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 568) dodano do ustawy art. 15 zzr. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu – w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: (1) od zachowania, których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, (2) dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, (3) przedawnienia, (4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelność, a także popadnięcie w opóźnienie (5) zawitych, z niezachowaniem, których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, (6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. 31 marca 2020 r. Podstawa prawna zawieszenia biegu terminu prawa administracyjnego, jakim jest termin przedawnienia, została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem 24 maja 2020 r., na podstawie ustawy uchylającej. Wymieniony przepis, bowiem został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r. poz.875), jednakże na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy wstrzymał bieg terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. (łącznie 54 dni). Przepis art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 uCOVID-19 został wprowadzony, bowiem do porządku prawnego 31 marca 2020 r. i funkcjonował w nim do 23 maja 2020 r. Ustawa nowelizująca, na mocy, której wprowadzono do uCOVID-19 ten przepis nie zawierała przepisów intertemporalnych czy przejściowych, które mogłaby stanowić podstawę do przyjęcia wstecznego działania wskazanego przepisu, obejmującego czas przed jego dodaniem do ustawy z 2 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił w tym zakresie stanowiska skarżącego organu, że przepis ten obowiązywał już od 14 marca 2020 r. tj. od dnia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego. Wprowadzenie podstawy prawnej zawieszenia biegu terminu prawa administracyjnego (przedawnienia) musi, bowiem wynikać z jednoznacznej i powszechnie obowiązującej regulacji rangi ustawowej. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 5032/21. W wyroku tym, wskazano:, "iż odwołanie się w art. 15 zzr ust. 1 uCOVID-19 o stanu zagrożenia epidemicznego, jako czasu, w którym zawiesza się czy też wstrzymuje się rozpoczęcie biegu przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, przy poprzestaniu jedynie na gramatycznej wykładni tego przepisu, może faktycznie sugerować intencje ustawodawcy, wywołania tego rodzaju skutku, jednakże w tym wypadku nie można poprzestać jedynie na wynikach tego rodzaju wykładni, która jest nie do pogodzenia z rezultatami chociażby wykładni systemowej, uwzględniającej także założenia i postulaty płynące z wyrażonej w Konstytucji RP (art. 2) zasadzie demokratycznego państwa prawa. Zasada ta wyraża m.in. postulat pewności prawa, adresowanego do ustawodawcy, w świetle, którego obywatel, poza pewnymi wyjątkami znajdującymi umocowanie w przepisach, nie może być zaskakiwany dokonywanymi zmianami. Przeciwko przyjęciu wstecznego działania art. 15 zzr ust. 1 uCOVID-19 przemawia także i to, ze tego rodzaju założenie nie zostało powiązane w sposób ścisły z późniejszymi zmianami w zakresie kształtowania się stanu prawnego, jeżeli chodzi o podstawy zawieszenia biegu terminów przedawnienia i reguły intertemporalne zmieniającego się prawa. Z tego, więc względu nie sposób rozciągać omawianej regulacji na czas poprzedzający jej wejście w życie, zwłaszcza, że nie jest to podyktowane potrzebą zapewnienia ochrony innych, konstytucyjnie chronionych wartości, a także ze względu na fakt, iż miałoby to służyć interesom stron".

Sąd I instancji, pomijając regulację zawartą w art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 uCOVID-19, przyjął nieprawidłowo, że dzień wydania zaskarżonej decyzji (12 maja 2021 r.) od doręczenia uchylonej decyzji dotychczasowej upłynęło 5 lat. Zarzuty w tej kwestii są zasadne.

Usprawiedliwione są także zarzuty pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Otóż przypomnieć należy, że niektóre z zasad postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy ograniczeniu.

Stosownie do treści art. 3 u.p.r.s.w.b. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1)

Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust.3 art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie, z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 790/19).

Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została, bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1369/18; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego chybiona jest argumentacja WSA w Olsztynie, że w sprawie organy naruszyły art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.r.s.w.b , jak też art. 7 w związku z art. 77 § 1 i § 4 oraz 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ zasadnie wskazuje w uzasadnieniu omawianych zarzutów, że niniejsze postępowanie było kolejnym wznowionym postępowaniem, w którym weryfikowano uprawnienia strony do przyzwania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2015 r. W każdym z tych postępowań podstawę do wznowienia postępowania stanowiły okoliczności i dokumenty związane z zawarciem umowy dzierżawy pomiędzy [...] sp. z o.o. a Z. C.. W postanowieniu o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu organ I instancji pouczył stronę, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. i 73 § 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem na etapie wznowienia postępowania okoliczności te były komunikowane stronie, łącznie z przysługującym jej uprawnieniami procesowymi wynikającymi z art. 10 § 1 k.p.a. Strona w toku postępowania nie skorzystała z tych uprawnień oraz nie przejawiała inicjatywy dowodowej. Spółka na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji - pomimo, że organ w tym czasie domagał się od strony przedłożenia wielu szczegółowych dokumentów - nie zwracała się do organu by udzielił jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Podobnie też nie żądała od organu by zapewnił jej czynny udział w każdym stadium postępowania. Umknęło uwadze Sądowi I instancji, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie u.p.r.s.w.b. istotnemu ograniczeniu uległy zasady: informowania stron i innych uczestników postępowania (art.9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu( art. 10 k.p.a.). Jak już wcześniej wskazano, w przypadku pierwszej w wymienionych zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielenia stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. W przypadku drugiej zasady organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. W rozpoznawanej sprawie strona takich żądań nie zgłosiła. Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 77 § 4 k.p.a. powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych zadań (art. 10 § 1 k.p.a.) mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu (wyrok NSA z 11 maja 1993 r.; V SA 2360-2364/93, publ. K.p.a. Komentarz, wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996 s. 367). Ubocznie godzi się też wskazać, że w orzecznictwie sądowym trafnie zauważa się, iż uzasadnieniem dla przewidzianego w art. 77 § 4 k.p.a. obowiązku podania faktów znanych organowi z urzędu do wiadomości strony jest okoliczność, że takie fakty mogą być stronie nieznane (por. wyrok NSA z 13 października 2010 r. , I OSK 771/10). Tymczasem treść umowy dzierżawy i poddzierżawy gruntów rolnych z infrastrukturą sporządzona w formie aktu notarialnego dostarczona przez Z. C. (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) była stronie znana, gdyż to [...] sp. z o.o. była jedną ze stron tej umowy.

Przypomnieć również należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca je strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05). Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie. W treści skargi istnienie takiego powiązania kauzalnego nie zostało wykazane, ani nawet uprawdopodobnione.

W takiej sytuacji należy stwierdzić, że skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika mogła zaprezentować kontrargumenty i dowody pozwalające podważyć ustalenia organów. Jednakże, co wynika z akt sprawy, w toku postępowania strona nie przejawiała w tym kierunku inicjatywy dowodowej. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że strona była pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W szczególności pełnomocnik strony mógł zrealizować uprawnienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem zaskarżonych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że Sąd I instancji nie poczynił jakichkolwiek rozważań czy wytknięte organom uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., jest, bowiem nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ (por. wyroki NSA z: 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05, 6 maja 2008 r., I OSK 801/07).

Natomiast zarzut naruszenia przez organy art. 32 w związku z art. 10 § 1, art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. nie został w ogóle przez Sąd I instancji wyjaśniony, gdyż Sąd poprzestał jedynie na stwierdzeniu: "Wykazane powyżej naruszenie przez organy reguł dowodzenia powoduje, że wskazany w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji materiał dowodowy nie może być podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. W tym zakresie uprawnione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 32 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a.

W tym stanie rzeczy usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiający się w wadliwym uzasadnieniu podstawy prawnej wyroku. Sąd, bowiem nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia w zakresie istotnego wpływu dostrzeżonych uchybień na wynik spawy, pominął uzasadnienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zarzucanego organom naruszenia art. 32 zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. Sąd ogólnikowo, bowiem wskazał na naruszenie przez organy przepisów postępowania bez gruntownego odniesienia się do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

W posumowaniu rozważań, należy wskazać, iż organy, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie naruszyły art. 149 § 2 k.p.a. i zgodnie z jego dyspozycją przeprowadziły postępowanie zarówno, co do przyczyn wznowienia, jak i dokonały ponownej weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek uprawniających do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015, tj. przeprowadziły postępowanie, co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji będzie zobowiązany do dokonania legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b)rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).