Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 713/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 1, 10 i 36c w zw. z art. 29 ust. 1b, art. 13 ust. 6 i 6a w zw. z art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1011/19 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], 3. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz A. S.A. w W. kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1011/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. (skarżąca, spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (Prezes UTK, organ) z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 28 grudnia 2011 r. Prezes UTK na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (u.t.k.) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec A. S.A. w sprawie zapewnienia przewoźnikom kolejowym niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Związek Niezależnych Przewoźników Kolejowych (ZNPK) wystąpił na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. z wnioskiem o dopuszczenie go na prawach strony do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 3 i art. 123 k.p.a. Prezes UTK dopuścił ZNPK do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania administracyjnego oraz zgromadzeniu obszernej dokumentacji częściowo objętej tajemnicą przedsiębiorstwa decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezes UTK: 1. stwierdził naruszenie przez A. S.A. przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k., polegające na łączeniu przez A. S.A. działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej; 2. wyznaczył termin na usunięcie wskazanych nieprawidłowości do dnia [...] grudnia 2013 r. oraz 3. nadał decyzji w całości rygor natychmiastowej wykonalności, mając na względzie interes społeczny.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Prezes UTK, po rozpatrzeniu wniosków A. S.A. oraz Izby Gospodarczej Transportu Lądowego (IGTL) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez A. S.A. przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k., polegającego na łączeniu przez spółkę działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej, utrzymał w mocy ww. decyzję Prezesa UTK z [...] maja 2013 r.

Na ww. decyzję Prezesa UTK z [...] grudnia 2013 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA w Warszawie) wniosła spółka oraz IGTL. Sprawa ze skargi spółki została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 2735/14, natomiast sprawę ze skargi IGTL zarejestrowano pod sygn. akt VI SA/Wa 2734/14.

Wyrokiem z 12 listopada 2014 r., sygn. VI SA/Wa 2734/14, WSA w Warszawie oddalił obie skargi, gdyż zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skargach. Sąd uznał także, że skarżąca dopuściła się stwierdzonego przez Prezesa UTK naruszenia przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k., łącząc działalność w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej. Sąd podzielił argumenty organu opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca (spółka).

Wyrokiem z 21 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 1218/15, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uwzględnił skargę [...] S.A., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), polegający na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. NSA nakazał, by WSA w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., ponownie rozpoznał skargę spółki na decyzję Prezesa UTK z [...] grudnia 2013 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. VI SA/Wa 561/17, oddalił skargi spółki i IGTL, uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1218/15. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione przez Prezesa UTK są wystarczające do stwierdzenia, że skarżąca zarządza infrastrukturą kolejową i charakter niniejszej sprawy nie wymagał od organu czynienia bardziej szczegółowego spisu składników majątkowych, niż to wynika z zaskarżonych decyzji.

Powyższy wyrok w części oddalającej skargę A. S.A., został przez tę spółkę zaskarżony skargą kasacyjną.

W wyroku z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3963/17, NSA uznał za zasadny zarzut sformułowany w punkcie 1a skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. braku uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. NSA podzielił pogląd skarżącej, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tego powodu NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części, tj. w części oddalającej skargę A. S.A. NSA uchylił również zaskarżoną decyzję Prezesa UTK z [...] grudnia 2013 r. jako wydaną z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. Prezes UTK zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku spółki oraz IGTL o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa UTK z [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez spółkę przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k. , polegającego na łączeniu przez skarżącą działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Prezes UTK utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r. w części dotyczącej punktu I stwierdzającego naruszenie przez A. S.A. art. 5 ust. 3 u.t.k., polegające na łączeniu przez spółkę działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej oraz w części dotyczącej punktu III nadającego niniejszej decyzji w całości rygor natychmiastowej wykonalności, mając na względzie interes społeczny, a także uchylił decyzję własną z [...] maja 2013 r. w części dotyczącej punktu II nakazującego skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w punkcie I sentencji do [...] grudnia 2013 r. i w tej części umorzył postępowanie administracyjne.

Organ wskazał, przywołując art. 5 ust. 3 u.t.k., że zarządca nie jest uprawniony do wykonywania przewozów kolejowych, z wyjątkiem wykonywania przewozów technologicznych dla własnych potrzeb, z zastrzeżeniem ust. 4. Skarżąca pełniła funkcje zarówno zarządcy infrastruktury kolejowej, w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.k., jak i przewoźnika kolejowego.

Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że A. S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz infrastrukturą, o której mowa w części I ust. 2 załącznika do u.t.k., którą tworzą głównie tory ładunkowe, terminale kolejowe, jak również tory dojazdowe do bocznic różnych użytkowników, tory boczne, tory wyciągowe, tory do formowania pociągów, tory postojowe, tory odstawcze terminali, place za - i wyładunkowe oraz rampy. Niemniej jednak znaczną część wskazanych wyżej elementów majątku pozostającego we władaniu spółki (głównie na podstawie umowy [...]) stanowią terminale kolejowe znajdujące się na obszarze kolejowym, które wchodzą w skład infrastruktury kolejowej.

Organ – odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że posiadana przez nią infrastruktura, zlokalizowana "w okolicy Małaszewicz", jest bocznicą kolejową i wobec tego jest zwolniona z obowiązku jej udostępniania innym przewoźnikom kolejowym – wskazał, że w Decyzji Wykonawczej Komisji Europejskiej (KE) stwierdzono, że linie kolejowe 865, 866, 867 i 906, wymienione w załączniku III, są krótsze niż sześć kilometrów. Linie te są jednak częścią infrastruktury kolejowej w regionie granicznym "Małaszewicze/Terespol", zapewniającej dostęp do terminali przeładunkowych w ważnym punkcie łączącym linie standardowe i szerokotorowe na granicy między Polską a Białorusią. Z uwagi na duże znaczenie, jakie linie te mają dla funkcjonowania krajowego i europejskiego rynku kolejowego, linie te nie mogą być uznane za pozbawione strategicznego znaczenia dla funkcjonowania rynku kolejowego.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że infrastruktura zlokalizowana w "rejonie Małaszewicz" oprócz tego, że została uznana za infrastrukturę kolejową, ma również znaczenie strategiczne. Infrastruktura ta posiada istotne znaczenie dla towarowego rynku kolejowego, ze względu na jej położenie geograficzne oraz znaczenie dla krajowego systemu kolejowego. Jej rozwój ma istotny wpływ na międzynarodową wymianę handlową, w szczególności może znacząco wpłynąć na ilość przewiezionych towarów z Chin do Europy przez Polskę transportem kolejowym. Dlatego też, tak istotne – zdaniem organu – jest zapewnienie dostępu do tej infrastruktury na równych i niedyskryminujących zasadach.

Ponadto organ stwierdził, że o fakcie, że A. S.A. posiada linie kolejowe i faktycznie nimi zarządza, świadczy również tabela 2 zatytułowana "Linie zarządzane przez spółki utworzone przez Polskie Koleje Państwowe S.A.", dołączona do Instrukcji ld-12 (D-29) zatytułowanej "Wykaz linii", stanowiącej załącznik do zarządzenia Nr 11/2009 Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z 9 lutego 2009 r. (stan na dzień 20 grudnia 2012 r. oraz na dzień 12 listopada 2013 r.). Z tabeli tej można bowiem wyczytać, że w rubryce zatytułowanej zarządca infrastruktury A. S.A. widnieje w czterech pozycjach w odniesieniu do linii: 865 Magdalenka - Małaszewicze Centralne (MSC), 866 Magdalenka - Małaszewicze Rozrządowa (MSR), 867 Małaszewicze Centralne (MSC) - Małaszewicze (MSE) oraz 917 Łódź Widzew - Łódź Widzew Janów. Prezes UTK, badając wypełnianie przez A. S.A. przesłanek ustawowych pozwalających na określenie spółki mianem zarządzającego częścią infrastruktury kolejowej, ustalił, że spółka dokonuje również budowy i utrzymania posiadanej części infrastruktury, prowadzi ruch pociągów na liniach kolejowych oraz zarządza nieruchomościami wchodzącymi w jej skład. Tym samym strona wykonuje kolejne czynności związane z zarządzaniem infrastrukturą kolejową (tak: w piśmie z [...] maja 2012 r.). W ramach swojej działalności spółka także buduje i modernizuje tory, towarzyszące im układy drogowe, place składowe oraz niezbędną infrastrukturę wodno-kanalizacyjną, przeciwpożarową oraz elektryczną, co potwierdza, że rzeczywiście wykonuje funkcje zarządcze.

Mając na uwadze powyższe argumenty, organ stwierdził, że A. S.A. pełni funkcję zarządcy infrastruktury kolejowej, w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.k. Stwierdził też, że skarżąca była – w myśl art. 4 ust. 9 u.t.k. – przede wszystkim przewoźnikiem kolejowym – przedsiębiorcą, który na podstawie licencji wykonuje przewozy kolejowe lub świadczy usługę trakcyjną. Uprawnienia skarżącej do wykonywania przewozów kolejowych potwierdzają wydane przez Prezesa UTK stosowne licencje. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Prezes UTK uzasadnione jest twierdzenie, że skarżąca naruszała przepis art. 5 ust. 3 u.t.k., poprzez łączenie działalności w zakresie wykonywania przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej.

Zaskarżonym wyrokiem z 29 października 2019 r. Sąd I instancji oddalił skargę spółki, uznając ją za niezasadną.

W związku z faktem, iż w niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok sądu administracyjnego i sprawa – po uchyleniu poprzedniej decyzji Prezesa UTK – wróciła do ponownego rozpoznania przez organ, Sąd w pierwszej kolejności zajął się weryfikacją tego, czy organ prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego zapadłym w niniejszej sprawie. Przypomniał, że zapadłym w niniejszej sprawie wyrokiem z 2 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 3963/17 NSA uchylił decyzję Prezesa UTK z [...] grudnia 2013 r. jako wydaną z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż decyzję tę podpisał pracownik UTK, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy. Zaskarżona decyzja z [...] lutego 2019 r. powyższej wady już nie powiela, gdyż została podpisana przez osobę będącą piastunem organu. Zresztą sama skarżąca nie zarzuca organowi naruszeń prawa w tym zakresie, w tym w szczególności naruszenia art. 153 p.p.s.a..

Odnosząc się zaś do zrzutów skargi, WSA w pierwszej kolejności uznał za niezasadny wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ prowadził postępowanie wyjaśniające, brak jest obligatoryjnych dowodów, których organ nie przeprowadził, a strony postępowania nie były pozbawione zdolności do czynności prawnych. Sąd nie stwierdził także żadnych innych naruszeń proceduralnych o charakterze rażącym, które miałyby odzwierciedlenie w treści skarżonej decyzji.

Ponadto, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes UTK, rozpatrując stan faktyczny sprawy, postępował zgodnie z powyżej przytoczonymi przepisami prawa procesowego. Organ działał na podstawie prawa, realizując swoje ustawowe zadania określone m.in. w art. 13 ust. 1 i 4 u.t.k. W toku postępowania Prezes UTK podjął szereg czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Działając jako organ drugiej instancji , ponownie zbadał w sposób szczegółowy cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W toku postępowania odwoławczego, organ zbadał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który w toku postępowania drugoinstancyjnego uzupełnił m.in. o Decyzję Wykonawczą Komisji Europejskiej z 6 lipca 2016 r.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezes UTK uznał naruszenie przez spółkę przepisów u.t.k., tj. art. 5 ust. 3 u.t.k. Z przeprowadzonego zaś przez Prezesa UTK postępowania wynika, że A. S.A. pełniła funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej, w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.k. Należało więc stwierdzić, że konsekwencją stwierdzonych naruszeń przepisów musiała być decyzja, o jakiej stanowi art. 13 ust. 6 u.t.k., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa organ zobligowany jest wydać decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Nieprawidłowości te zaistniały przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej przez Prezesa UTK i trwały także po jej wydaniu; "być może zostały przez spółkę wyeliminowane przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2019 r." w terminie wynikającym z decyzji pierwszoinstacyjnej – niemniej jednak w ocenie Sądu stan niezgodności z przepisami prawa trwał "jakiś czas", a zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna w punkcie pierwszym stwierdzała właśnie ten stan naruszenia. Sąd stwierdził zatem, że podziela ocenę organu, iż decyzja Prezesa UTK z [...] maja 2013 r. została wydana całkowicie poprawnie, bowiem naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 3 u.t.k. przez A. S.A. wówczas zachodziły i konieczne było ich stwierdzenie w decyzji wraz z wyznaczeniem terminu na ich usunięcie. Naruszenia prawa dokonane przez spółkę nie były przy tym w przedmiotowej sprawie jednorazowe, trwały w sposób ciągły "przez pewien okres". W ocenie WSA, poprzez późniejsze ewentualne "naprawienie" tego rodzaju nieprawidłowości przez spółkę nie nastąpiła ich całkowita eliminacja (czyli unicestwienie) w zakresie całego czasu istnienia naruszeń, a co najwyżej skrócenie czasu ich istnienia. Dlatego nie można uznać za zasadne zarzucanie przez stronę organowi powoływania jedynie dowodów, które – według strony – mają "nieaktualny i historyczny charakter i potwierdzają słuszność przyjętej przez organ hipotezy". Do naruszenia prawa przez stronę, w ocenie Sądu doszło, a kwestia usunięcia nieprawidłowości w toku postępowania po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej (problem jej wykonania) nie jest przedmiotem tego postępowania. Sąd podkreślił też, że strona w żaden sposób nie udowodniła ani w postępowaniu przed organem, ani przed sądem administracyjnym, że usunęła całkowicie skutki dokonanych przez siebie naruszeń. Wprost przeciwnie, biorąc pod uwagę stanowiska uczestników postępowania – organizacji społecznych, a także pisma innych przewoźników zgromadzone w toku postępowania, zasadna wydaje się konstatacja, że skutki łączenia dwóch funkcji (przewoźnika i zarządcy) oraz stosowanie przez stronę dyskryminującego dostępu do posiadanej infrastruktury kolejowej nie zostały usunięte.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż nawet fakt ewentualnego zaprzestania naruszeń prawa przez stronę w toku postępowania drugoinstancyjnego po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w terminie w niej wskazanym w postaci przekazania infrastruktury kolejowej do innej spółki nie mógł być podstawą do uchylenia decyzji z [...] maja 2013 r. i umorzenia postępowania.

Zdaniem Sądu na gruncie art. 13 ust. 6 ukt w związku z art. 5 ust. 3 u.t.k. nie może być zatem mowy o umorzeniu postępowania ze względu na usunięcie uchybień przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Dopuszczenie do takiej sytuacji wskutek wykładni tego przepisu przyjętej przez stronę prowadziłoby do zniweczenia roli, jaką te przepisy pełnią na gruncie ustawy u.t.k. Prezes UTK działał na podstawie prawa, realizując swoje ustawowe zadania jako organu regulacyjnego z zakresu transportu kolejowego, tj. zadania określone w u.t.k. Stwierdzenie naruszeń prawa z zakresu kolejnictwa przez stronę zaistniało, na dzień wydania decyzji w drugiej instancji także ono było, nawet jeśli tylko w warstwie relacyjnej, historycznej. W tych okolicznościach nietrafne jest stanowisko skarżącej, iż wobec usunięcia przez nią nieprawidłowości w terminie wyznaczonym przez decyzję pierwszoinstancyjną organ zobligowany był uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie. Sąd I instancji zauważył następnie, że w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 r. Prezes UTK w sposób obszerny i wyczerpujący dokonał wyjaśnień podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Każdy zarzut stawiany przez spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został szczegółowo przeanalizowany przez Prezesa UTK, a analiza ta została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd ponownie wskazał, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 6 u.t.k., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa organ zobligowany jest wydać decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Mając na uwadze interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, organ może nadać takiej decyzji w całości lub w części rygor natychmiastowej wykonalności (art. 13 ust. 6a u.t.k.).

Sąd zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może się obyć w oderwaniu od problemu restrukturyzacji byłego przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w art. 15 ust.1 wskazano, że PKP SA utworzy spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą "PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna", zwaną dalej "PLK SA". W myśl art. 15 ust. 4a i ust. 4 b PLK SA zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych (art.15 ust. 4b). W sprawie nadal mamy do czynienia z niezakończonym w pełni procesem restrukturyzacji dawnego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Fakt ten potwierdza raport Najwyższej Izby Kontroli z 2012 r. (NIK), z którego wynika, że podstawowym celem procesu restrukturyzacji polskich kolei było dostosowanie ich do zasad ustalonym dyrektywami Wspólnot Europejskich nr 2001/12/WE z 26 lutego 2001 r. (Dz.Urz. WE L 75 z 15.03.2001) oraz nr 2001/14/WE z 26 lutego 2001 r. (Dz.Urz. WE L 75 z 15.03.2001). Do podstawowych zasad liberalizacji należało m.in.: licencjonowanie przedsiębiorstw kolejowych, rozdzielenie zarządzania infrastrukturą kolejową od działalności przewozowej oraz powołanie organu zapewniającego niedyskryminujący dostęp do sieci kolejowej i powiązanych z nią usług. Zdaniem NIK liberalizacja i restrukturyzacja nie przebiegała prawidłowo, zaś przyczyną tego stanu rzeczy był m.in. fakt, że PKP SA nieprawidłowo wykonywała zadania z zakresu restrukturyzacji organizacyjnej, przez co udostępniła A. S.A. zamiast zarządcy infrastruktury kolejowej (spółce PKP PLK) istotne składniki państwowej sieci kolejowej. Zdaniem NIK wydzierżawienie przez PKP SA niektórych (często newralgicznych dla prowadzenia ruchu kolejowego) składników państwowej infrastruktury kolejowej A. S.A. tj. przewoźnikowi zajmującemu pozycje dominującą na rynku przewozów, uniemożliwiało rzetelną realizacje zadań nałożonych przepisami (vide: art. 15 ustawy o restrukturyzacji) na zarządcę infrastruktury. Prowadziło to również do naruszenia zasady rozdzielenia zarządzania infrastrukturą kolejową od realizacji przewozów (art. 5 ust. 3 u.t.k.) oraz zasady równego dostępu przewoźników do infrastruktury kolejowej (art. 29 i art. 29a u.t.k.) ustalonych w u.t.k. A. S.A. poza działalnością przewozową (spółka posiada licencje przewozowe) wykonywała zadania zarządcy infrastruktury określone w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.t.k. (vide s. 6-8 raportu NIK), natomiast PKP S.A. elementy infrastruktury kolejowej, do której dostęp powinni mieć wszyscy przewoźnicy, przekazała do użytkowania na podstawie umów cywilnoprawnych innym podmiotom, w tym A. S.A. Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie można opierać się wyłącznie na wykładni literalnej, bo jest ona niewystarczająca, lecz należało sięgnąć także inne rodzaje wykładni prawa, w tym także wykładnię systemową, prounijną oraz historyczną, uwzględniającą uwarunkowania historyczne i ustrojowe. Zarówno więc w zaskarżonej decyzji, jak też w szczególności decyzji ją poprzedzającej z [...] maja 2013 r. znajduje się wyczerpujący opis składników majątkowych, co do których organ uznał, iż należą do infrastruktury kolejowej, a A. S.A. pełni funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej, w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.k. W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcia decyzji nie naruszają także art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w zw. z art. 288 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Z jednej strony strona wnosi o prounijną interpretację i zastosowanie dyrektywy 2012/34 do jej sytuacji prawnej (odnośnie do infrastruktury usługowej), z drugiej podnosi, że dyrektywa ta w zakresie interpretacji pojęcia bocznicy nie może mieć wobec niej zastosowania. Jednocześnie sama skarżącą przyznaje na s. 30 skargi, że termin właściwy do implementacji dyrektywy 2012/34 upływał 16 czerwca 2015 r. W stanie prawnym, kiedy strona dokonywała naruszeń prawa, dyrektywy tej albo jeszcze nie było, albo termin do jej implementacji jeszcze nie upływał. Także stan naruszania prawa, tj. art. 5 ust. 3 u.t.k., przez stronę winien zakończyć się z uwagi na treść decyzji z [...] maja 2013 r. oraz nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności (a nawet zakończył się – według deklaracji skarżącej) – [...] grudnia 2013 r., a zatem także przed upływem terminu do implementacji dyrektywy 2012/34. Dlatego w ocenie Sądu właściwy do oceny stanu faktycznego jest stan prawny następujący: u.t.k. w brzmieniu do 30 grudnia 2016 r. z uwzględnieniem w możliwie jak najszerszym zakresie, wziąwszy pod uwagę regulacje krajowe – celów i brzmienia dyrektywy 2012/34. Sąd uznał, że kierunek interpretacyjny pojęć z zakresu kolejnictwa powinien być zgodny z celem unijnych dyrektyw. Sąd zauważył, że przyjęta przez organ interpretacja jest zgodna przede wszystkim z przepisami prawa krajowego, tj. u.t.k. w brzmieniu do 30 grudnia 2016 r. Prezes UTK nie mógł jako organ administracji działający na podstawie prawa dokonać interpretacji stojącej w sprzeczności z regulacjami krajowymi, jak wnioskowała skarżąca. Sama skarżąca zdaje się to zauważać, przytaczając na s. 31 skargi orzecznictwo TSUE, które wymaga, aby przed terminem implementacji dyrektyw, stosując prawo wewnętrzne tak dalece, jak to jest możliwe, interpretować prawo wewnętrzne, w świetle treści i celu dyrektywy. Zacytowany fragment nie wskazuje zatem na bezwzględny obowiązek interpretacyjny przepisów zgodnie z unijnymi regulacjami, nakazuje on jedynie stosowania go tak dalece, jak to możliwe. Zdaniem Sądu, treść przepisów krajowych u.t.k. w brzemieniu obowiązującym do 30 grudnia 2016 r., który obowiązywał organ w całym postępowaniu na mocy przepisów intertemporalnych, umożliwia taki kierunek interpretacji, aby uznać, że:

1. bocznica kolejowa była co najmniej od dnia publikacji dyrektywy 2012/34 uznana za element infrastruktury kolejowej, na co zezwala prounijna interpretacja przepisów u.t.k. w brzmieniu do 30 grudnia 2016 r. – tak dalece jak to jest możliwe;

2. w czasie dokonywania naruszeń prawa przez A. S.A. (tj. maksymalnie do [...] grudnia 2013 r.) terminale kolejowe nie mogły być w posiadaniu przewoźnika jako infrastruktura kolejowa.

Nie można w tym zakresie czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro zastosował się do przepisów intertemporalnych w przedmiotowym stanie faktycznym. Zdaniem Sądu I instancji nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 4 ust. 3 TUE, bowiem nie naruszono zasady pośredniej skuteczności postanowień dyrektyw. Dodatkowo należy wskazać, że Prezes UTK tam, gdzie było to możliwe i nie stało w sprzeczności z przepisami krajowymi, interpretował pojęcia, mając na uwadze prawodawstwo unijne (np. s. 29-30, 39 decyzji). WSA nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że Prezes UTK dokonał błędnej wykładni pojęcia terminala kolejowego. Tym samym nie zgodził się z poglądem strony, że warunkiem uznania budynku lub budowli za terminal kolejowy jest obecność w nim urządzeń specjalistycznych. Nie wynika to z cytowanego art. 4 pkt 36c u.t.k. Z przepisu tego wynika jedynie to, iż jeżeli budynek lub budowla posiadają takie urządzenia, to stanowią one element składowy terminala kolejowego. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, terminal kolejowy usytuowany na sieci kolejowej był elementem infrastruktury kolejowej, który musiał być udostępniany przewoźnikom kolejowym na niedyskryminujących zasadach. Zgodnie bowiem z treści art. 29 1b u.t.k., podmiot zarządzający infrastrukturą kolejową nie może odmówić dostępu do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, dla urządzeń określonych w części I ust. 2 załącznika do ustawy, chyba że istnieją inne podmioty udostępniające te urządzenia i zapewniające obsługę na zasadach rynkowych. Jednocześnie załącznik do u.t.k. część I, ust. 2 wymienia dostęp do terminali kolejowych, jako usługę, która musi być świadczona na rzecz przewoźników kolejowych.

Z akt sprawy wynika, że na dzień wydania zarówno zaskarżonych decyzji A. S.A. była także przewoźnikiem kolejowym. Zgodnie z art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym, przewoźnik kolejowy to przedsiębiorca, który na podstawie licencji wykonuje przewozy kolejowe lub świadczy usługę trakcyjną. Uprawnienia spółki do wykonywania przewozów kolejowych potwierdzają wydane przez Prezesa UTK licencje.

Wobec powyższego zdaniem Sądu za prawidłowe uznać należało rozstrzygnięcie Prezesa UTK stwierdzające naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k. na skutek łączenia działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej. Jak podkreślił bowiem Prezes UTK, w świetle przepisów u.t.k. w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2016 r. na rynku mogły funkcjonować dwa rodzaje podmiotów, których działalność całkowicie nadzoruje Prezes UTK - zarządca infrastruktury lub przewoźnik kolejowy. Łączenie powyższych funkcji jest niezgodne z prawem, a konkretnie z art. 5 ust. 3, który zobowiązuje zarządcę infrastruktury kolejowej i przewoźnika kolejowego do wprowadzenia rozdziału prawnego działalności infrastrukturalnej i przewozowej.

W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wskazanych w skardze. Niewątpliwie postępowanie przeprowadzone przez Prezesa UTK niezbicie wykazało, że opisany przez organ majątek będący w posiadaniu A. S.A. stanowi infrastrukturę kolejową, którą A. S.A. faktycznie zarządza będąc jednocześnie przewoźnikiem kolejowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj.

art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,11, 77,107 § 1 i 3 oraz 138 §1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz 13 ust. 6 i 6a u.t.k. w zw. z art 14 ust. 4 u.t.k. polegające na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania polegającego na braku rozpoznania istoty sprawy administracyjnej i wydaniu decyzji, której podstawa prawna nie odpowiada treści sentencji i uzasadnieniu decyzji a ponadto jest wewnętrznie sprzeczna i niespójna tj. szczególności wydana przez Prezesa UTK decyzja, w swej sentencji oraz w uzasadnieniu, nie określa zakresu naruszenia oraz terminu usunięcia naruszenia, co jest wymagane w art. 13 ust. 6 u.t.k.;

art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 127 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia ww. przepisów postępowania polegającego na wydaniu przez organ decyzji o utrzymaniu w mocy Decyzji Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013 bez uwzględnienia wymogu ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie (uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) poprzez zredukowanie kompetencji orzeczniczych Prezesa UTK w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej tylko do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed tym organem w związku z poprzedzającym je rozstrzygnięciem tego organu;

art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz 13 ust. 6 u.t.k. polegające na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia ww. przepisów postępowania polegającego na braku wszechstronnego rozważenia przez organ materiału dowodowego oraz braku udowodnienia okoliczności, na podstawie których organ ustalił, iż znaczną część majątku skarżącej stanowią terminale kolejowe;

art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz 227 i 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w tym uwzględnienie dowodu z Raport NIK z 2009 r. (określonego przez Sąd w skarżonym orzeczeniu "Raportem z 2012 r."), który nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie służy wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie oraz odnosi się okresu pozostającego poza ramami czasowymi postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UTK, w wyniku którego została wydana Decyzja będąca przedmiotem skargi.

Podniesione naruszenia przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy jednoznacznie bowiem wskazują że Sąd wydał zaskarżony wyrok oddalający Skargę A. S.A., pomimo że w postępowaniu administracyjnym Prezes UTK naruszył szereg przepisów procedury administracyjnej, w wyniku czego podstawa faktyczna rozstrzygnięcia posiada istotne braki i błędy, a podstawa prawna rozstrzygnięcia nie została właściwie zastosowana w sentencji decyzji i wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji, w konsekwencji czego w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, której właściwego zakresu, podlegającego wykonaniu nie można wywieść, jak również nie jest możliwe ewentualne zweryfikowanie prawidłowości jej wykonania. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydał zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok w oparciu o dokumenty, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie służą wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie, dokonując ustaleń faktycznych wykraczających poza granice rozpoznania sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 4 pkt 1 u.t.k. w zw. z art. 29 ust. 1 b u.t.k. oraz cz. I pkt 1 i 2 Załącznika do u.t.k. oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 288 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez błędną rozszerzającą wykładnię pojęcia infrastruktury kolejowej polegającą na przyjęciu, iż elementy infrastruktury usługowej (w tym terminal kolejowy) stanowią infrastrukturę kolejową podczas gdy ww. przepisy u.t.k. nie potwierdzają takiej wykładni oraz jest ona niezgodna z celami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego;

b) art. 4 pkt 36c u.t.k. w zw.z 4 pkt 1 u.t.k., art. 29 ust 1b u.t.k. oraz w zw. z cz. I pkt 1 i 2 Załącznika do u.t.k. poprzez błędną rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż terminal kolejowy stanowi infrastrukturę kolejową podczas gdy właściwa interpretacja tych przepisów nie potwierdza takiej kwalifikacji i prowadzi do wniosku, iż terminal kolejowy nie stanowi infrastruktury kolejowej;

c) art. 4 pkt 10 u.t.k. w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.k. poprzez błędną rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż bocznica kolejowa zasadniczo stanowi infrastrukturę kolejową (z wyłączeniem tzw. prywatnych bocznic kolejowych), podczas gdy właściwa interpretacja tych przepisów nie potwierdza takiej kwalifikacji i prowadzi do wniosku, iż bocznica kolejowa nie stanowi infrastruktury kolejowej.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę spółki , uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji Prezesa UTK z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2013 r. w całości. Spółka wniosła także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik – Związek Niezależnych Przewoźników Kolejowych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając stanowisko organu.

Na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. strony i uczestnicy postępowania podtrzymały stanowiska zajęte w dotychczasowym toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw z art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, a więc do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy także poza zakresem zaskarżenia oraz niezależnie od podniesionych zarzutów (art. 186 i art. 189 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

2. Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Jednocześnie biorąc pod rozwagę treść art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., należy zastrzec, że wydane w dotychczasowym sądowoadministracyjnym toku instancji prawomocne wyroki z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1218/15, oraz z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3963/17, ze względu na formalno-procesowy charakter stwierdzonych wad kontrolowanych orzeczeń sądowych, nie miały istotnego wpływu na zakres i treść ocen prawnych oraz wskazań procesowych sformułowanych w niniejszym postępowaniu.

Uwzględniając powyższe zastrzeżenia oraz weryfikując zarzuty podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie należało dojść do wniosku, że określona ich część ma usprawiedliwione podstawy na tle warunków skuteczności podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

3. Przede wszystkim nie można odmówić racji zasadniczym zarzutom naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 w zw. z art 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (u.t.k.). Są to zarzuty złożone, które kwestionują prawidłowość zastosowania zarówno tzw. sądowoadministracyjnej normy odniesienia, jak i – przynajmniej częściowo – administracyjnoprawnej normy dopełnienia. Zarzuty te mają ponadto charakter mieszany, gdyż – pomimo formalnego zakwalifikowania ich przez autora skargi kasacyjnej do grupy zarzutów naruszenia prawa procesowego sądowo-administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) – objęły one swoim zakresem także zagadnienie prawidłowości oceny legalnościowej wykładni i zastosowania prawa materialnego (art. 13 ust. 6 i 6a w zw. z art 14 ust. 4 u.t.k.). Oczywiście nieporozumieniem jest przywołanie w treści procesowej inkryminacji naruszenia przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jednak okoliczność ta nie dyskwalifikuje w przedmiotowej sprawie wskazanych zbiorów wzorców kontroli w ich całokształcie.

Dokonując oceny merytorycznej podniesionego wyżej zarzutu w zakresie części wskazanych w nim wzorców kontrolnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie istotnie doszło do błędnego zastosowania interpretacyjnego i subsumpcyjnego przepisów art. 13 ust. 6 i 6a w zw. z art 14 ust. 4 u.t.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (zob. w aktualnym stanie prawnym art. 13a ust. 1, art. 13b ust. 1 i art. 13c ust. 1 u.t.k.), niezależnie od oceny legalności ustalenia podstawy faktycznej tego zastosowania (zob. dalsze uwagi poniżej).

4. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 6 u.t.k. (w aktualnym stanie prawnym: art. 13b ust. 1 u.t.k.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa, Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Prawidłowa wykładnia powyższego uregulowania polega na zrekonstruowaniu takiej treści normatywnej, która uwzględni, że analizowana podstawa ustawowa nakazuje Prezesowi UTK określenie w treści aktu jej konkretyzacji (decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty) nie tylko przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu prawa kolejowego, które zostały naruszone przez dany podmiot rynku kolejowego (zarządcę, przewoźnika kolejowego, organizatora publicznego transportu kolejowego), lecz – także i przede wszystkim – precyzyjne wyznaczenie na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy istotnych zakresów naruszenia powyższych przepisów, decyzji lub postanowień, w tym – obligatoryjnie – zakresu przedmiotowego oraz temporalnego zachowań wyczerpujących znamiona stwierdzonych naruszeń prawa.

Wyznaczenie powyższych zakresów jest konieczne ze względu na możliwą różnorodność sposobów i form naruszeń prawa (w tym przepisów prawa kolejowego), konieczność uwzględnienia co do zasady deklaratoryjnego charakteru określenia zakresu naruszeń (najczęściej stwierdzenie naruszenia prawa odnosi się do temporalnie zakończonych lub trwających stanów faktycznych, które w chwili orzekania przez organ tworzą albo nie tworzą zamkniętej całości), co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyboru miarodajnego stanu prawnego oceny legalności działań podmiotu rynku kolejowego oraz zasadności orzekania merytorycznego co do obowiązku usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (zob. dalsze uwagi poniżej), a także z uwagi na dalsze skutki prawne ostatecznej i prawomocnej decyzji określającej zakres naruszenia prawa kolejowego oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Wystarczy jedynie wskazać, że wydanie rozważanej decyzji stwierdzającej naruszenie norm sankcjonowanych (np. stwierdzającej naruszenie obowiązku określonego w art. 5 ust. 3 u.t.k.) może rodzić poważne konsekwencje prawne w postaci odpowiedzialności sankcyjnej w formie administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 2 u.t.k. za naruszenie przez przedsiębiorcę każdego z przepisów wymienionych w art. 66 ust. 1 ww. ustawy (w tym np. naruszenia opisanego w art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. d lub f u.t.k.) Prezes UTK nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości do 2% rocznego przychodu przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku obrotowym. Ponadto zgodnie z art. 66 ust. 2b u.t.k., ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes UTK uwzględnia zakres naruszenia przepisu, dotychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe. Podobnie art. 66 ust. 2aa u.t.k. stanowi, że Prezes UTK, uwzględniając zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe, może nałożyć, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości stanowiącej równowartość do 5000 euro za każdy dzień zwłoki w wykonaniu: 1) decyzji, o których mowa w art. 13b ust. 1, art. 14 ust. 1-3 oraz art. 25m ust. 1 i 2, albo 2) wyroków sądowych w sprawach, o których mowa w ust. 2 i 3 oraz w art. 29 ust. 1.

Z regulacji powyższych wynika, że precyzyjnie i szczegółowo określony zakres naruszenia prawa jest zasadniczym czynnikiem determinującym wysokość nakładanych kar pieniężnych. Skonkretyzowany zakres naruszenia ma również znaczenie z punktu widzenia oceny zagadnienia usunięcia skutków naruszenia stwierdzonego w decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 6 u.t.k. (aktualnie: art. 13b ust. 1 u.t.k.). Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 2a u.t.k. Prezes UTK odstępuje od nałożenia kary, o której mowa w art. 66 ust. 2, jeżeli skutki naruszenia przez przedsiębiorcę przepisu art. 66 ust. 1 zostały przez niego usunięte niezwłocznie.

5. Odrębnie należy dostrzec, że sprawa określenia naruszenia prawa kolejowego (przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa) oraz terminu usunięcia nieprawidłowości (art. 13b ust. 1 u.t.k. w aktualnym stanie prawnym) składa się z dwóch integralnie powiązanych części, z których pierwsza odnosi się do już zaistniałych i stwierdzonych zachowań naruszających prawo (część retrospektywna), natomiast druga – do wyznaczenia przez organ regulacyjny skonkretyzowanego czasowo i przedmiotowo obowiązku (część prospektywna) usunięcia stanu naruszenia prawa oraz jego skutków ("nieprawidłowości"). Decyzja konkretyzująca powyższe dwie części materialnoprawne sprawy musi zatem precyzyjnie i szczegółowo już w swojej osnowie (sentencji) określić nie tylko zakresy stwierdzonych naruszeń prawa, lecz także jasno i kategorycznie wyznaczyć zakres i termin wykonania obowiązku usunięcia nielegalnego stanu i jego skutków.

O ile więc rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty w części określającej zakres naruszenia prawa ma zasadniczo charakter deklaratoryjny i retrospektywny (nawet jeśli stan naruszenia trwa nadal w chwili orzekania), o tyle w części określającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości ma ono walor konstytutywny i prospektywny, wyznaczając realny i wykonalny termin do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jest przy tym oczywiste, że organ regulacyjny ma obowiązek orzekania w części dotyczącej obowiązku usunięcia nieprawidłowości według aktualnego stanu faktycznego, a więc musi uwzględnić, czy i w jakim zakresie stwierdzone naruszenia prawa oraz ich skutki zostały usunięte w okresie od zaistnienia naruszenia do momentu wydania ostatecznej decyzji. Dopiero jeżeli zostanie ustalone, że wszystkie lub tylko niektóre stwierdzone w pierwszej części rozstrzygnięcia naruszenia prawa oraz ich skutki zostały usunięte najpóźniej w momencie orzekania, otwiera się możliwość uznania, że postępowanie w zakresie określenia obowiązku usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości stało się w całości albo w części bezprzedmiotowe, a zatem w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu (art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

6. Odnosząc powyższe uwagi do ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz treści powiązanej z nim decyzji uznanej przez kontrolowany Sąd Wojewódzki za zgodną z prawem, należy podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że skarżony organ nie sprostał obowiązkowi prawidłowego zastosowania art. 13 ust. 6 u.t.k. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, a ocena legalnościowa Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest wadliwa.

Zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2019 r., utrzymująca w mocy pkt I oraz pkt III decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz uchylająca pkt II powyższej decyzji i umarzająca w tej części postępowanie administracyjne, została wydana bez wyczerpującego ustalenia i uwzględnienia zmian w stanie faktycznym sprawy, jakie nastąpiły w okresie od dnia wydania decyzji pierwszej instancji do dnia wydania drugiego rozstrzygnięcia, oraz bez prawidłowej konkretyzacji treści art. 13 ust. 6 u.t.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu ostatecznego orzekania.

Nie można przyjąć, że w świetle bardzo złożonych i obszernych ustaleń faktycznych dotyczących stanu naruszenia prawa przez stronę skarżącą kasacyjnie organ regulacyjny był uprawniony do ogólnego i pozbawionego jakiejkolwiek konkretyzacji stwierdzenia, iż strona ta naruszyła art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, co polegało na "łączeniu przez A. S.A. działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej" (utrzymany w mocy pkt I decyzji z dnia [...] maja 2013 r.).

7. Po pierwsze, skarżony organ nie wskazał w sentencji wydanej decyzji zakresu przedmiotowego naruszenia prawa w postaci skonkretyzowanej, a więc nie określił szczegółowo zarządzanych przez stronę skarżącą rodzajów infrastruktury kolejowej, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.t.k., w brzmieniu obowiązującym w okresie trwania naruszenia prawa.

Prawidłowe skonkretyzowanie normy wynikającej z art. 13 ust. 6 u.t.k. wymagało zatem precyzyjnego i identyfikowalnego określenia rodzajowego (nazwowego) i miejscowego wszystkich odrębnych elementów infrastruktury kolejowej (linii kolejowych, innych budowli, budynków lub urządzeń wraz z zajętymi pod nimi gruntami, usytuowanych na obszarze kolejowym oraz przeznaczonych do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury), które w ocenie organu były zarządzane przez stronę skarżącą kasacyjnie w okresie stwierdzonego naruszenia prawa. Zakres przedmiotowy stwierdzonego naruszenia prawa podlega bowiem konkretyzacji nie tylko w sferze normatywnej (naruszonych przepisów), lecz także w odpowiadającej jej sferze faktycznej. Nie są w tym zakresie wystarczające zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz niepoddane zbiorczemu zestawieniu i czytelnemu powiązaniu z poddanymi wykładni podstawami przyjętej kwalifikacji prawnej stwierdzenia organu regulacyjnego wskazujące na przykładowe elementy infrastruktury kolejowej zarządzanej przez stronę skarżącą (zob. np. s. 30 i n. zaskarżonej decyzji: "(...) A. zarządza liniami kolejowymi oraz infrastrukturą, o której mowa w części I ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie kolejowym, którą tworzą głównie tory ładunkowe, terminale kolejowe, jak również tory dojazdowe do bocznic różnych użytkowników, tory boczne, tory wyjazdowe, tory do formowania pociągów, tory postojowe, tory odstawcze terminali, place za- i wyładunkowe oraz rampy."; zob. także s. 44 i n. zaskarżonej decyzji). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że o ile w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r. dokonano przynajmniej ustalenia aktualnego i skonkretyzowanego co do nazwy i miejsca stanu posiadania przez stronę skarżącą kasacyjnie istotnych elementów infrastruktury kolejowej: tzw. punktów ładunkowych i innych elementów majątku dzierżawionego od PKP S.A., w tym terminali kolejowych (według stanu na dzień 15 maja 2013 r.) i bocznic, oraz tzw. punktów ładunkowych będących własnością [...] S.A. (zob. s. 24 i n. decyzji z dnia [...] maja 2013 r.), o tyle w zaskarżonej decyzji brak nawet takiego zestawienia przedmiotowego i miejscowego, niezależnie od konieczności zamieszczenia go w sentencji decyzji (zob. s. 22-52 decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.).

8. Drugim defektem treściowym sentencji zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia jest brak odpowiedniej relatywizacji czasowej stwierdzonego stanu naruszenia prawa.

Znaczna rozciągłość czasowa prowadzonego postępowania (lata 2011-2019) oraz zmiany stanu faktycznego sprawy w jego toku, w tym kolejne działania lub czynności prawne strony skarżącej kasacyjnie zmierzające do przekazania elementów spornej infrastruktury innym podmiotom (zob. s. 42 i n. decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz s. 16 i n. zaskarżonej decyzji), nie pozwalają na akceptację sytuacji, w której organ regulacyjny, rozstrzygając ponownie co do istoty sprawę w 2019 r., uchyla się od aktualizacji ustaleń faktycznych co do dalszego trwania stanu naruszenia oraz nie określa ostatecznie nie tylko w sentencji decyzji, lecz także w jej uzasadnieniu, granicach czasowych stanu stwierdzonego naruszenia prawa.

Zestawiając treść uzasadnień decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., nie można ustalić zakresu czasowego stanu faktycznego, który został ostatecznie oceniony przez skarżony organ jako stan trwania naruszenia art. 5 ust. 3 u.t.k.

Skarżony organ musi pamiętać, że zgodnie z zasadą aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji podstawą zastosowania prawa materialnego jest stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydawania decyzji w danej instancji. Jeżeli więc organ orzeka po raz kolejny w toku instancji, jest on zasadniczo zobowiązany do uwzględnienia istotnych prawnie zmian w stanie faktycznym sprawy, chyba że regulacje materialnoprawne lub intertemporalne stanowią inaczej. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której zakres czasowy stwierdzonego stanu naruszenia prawa oraz jego trwałość podlegają rekonstrukcji na podstawie wnioskowania pośredniego z uzasadnienia decyzji oraz materiału procesowego zgromadzonego w sprawie. Na podstawie treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. można jedynie postawić ogólny wniosek, że stan naruszenia istniał co najmniej w latach 2011-2012 oraz częściowo w 2013 r. (zob. s. 24-45 decyzji z dnia [...] maja 2013 r.), natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdzono, że strona skarżąca kasacyjnie "była w posiadaniu przekazanych od PKP S.A. składników majątkowych już od 2001 r." (s. 48 decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.). Nie jest również pewna data ustania stanu naruszenia oraz jego zakres. O ile w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wskazano, że stan naruszenia prawa został częściowo usunięty (zob. s. 44-45 decyzji z dnia [...] maja 2013 r.), co stało się podstawą do ustalenia daty [...] grudnia 2013 r. jako realnego terminu do końcowego wykonania obowiązku usunięcia tego stanu, o tyle w zaskarżonej decyzji skarżony organ nie zajął jasnego i kategorycznego stanowiska co do zakresu i momentu usunięcia naruszenia prawa i jego skutków.

Prezes UTK naruszając zasadę aktualności orzekania, bez zachowania właściwej precyzacji czasowego zakresu ustaleń, stwierdził z jednej strony, że strona skarżąca nadal "zarządza" infrastrukturą kolejową, posiadając liczne jej elementy, w tym linie kolejowe, terminale i bocznice kolejowe oraz punkty ładunkowe (także w takim zakresie, który w decyzjach z 2013 r. został uznany za nieaktualny – zob. s. 30 i n., 46 i n. decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.), z drugiej zaś – popadając w sprzeczność i nie wskazując momentu ustania stanu naruszenia prawa – konstatuje, że strona "posiadała" infrastrukturę kolejową i nią zarządzała (podając "przykładowo", że chodzi o część infrastruktury kolejowej wydzierżawionej od PKP S.A. w obrębie linii i rejonu kolejowego Małaszewicze oraz część infrastruktury, o której mowa w umowie dzierżawy [...] – zob. s. 45-46 decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.).

9. Trzecią i zasadniczą wadą procesową oraz materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest nieuprawnione, przedwczesne i pozbawione należytego uzasadnienia umorzenie postępowania w części dotyczącej określenia obowiązku usunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości związanych ze stwierdzonym naruszeniem prawa (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 6 u.t.k. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw).

Pomimo poczynienia przez skarżony organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r. konkretnych ustaleń faktycznych co do konieczności zakończenia procesu przywracania stanu zgodnego z prawem w zakresie art. 5 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 b. u.t.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania powyższej decyzji oraz ustalenia w jej treści (pkt II) terminu wykonania obowiązku w tym zakresie, skarżony organ, ponownie orzekając w sprawie po prawie sześciu latach od wydania poprzedniej decyzji, bez dokonania nowych, aktualnych i wyczerpujących ustaleń, stwierdził bez należytego uzasadnienia i sposób oczywiście błędny, że postępowanie w zakresie wyznaczenia ww. terminu wykonania obowiązku stało się bezprzedmiotowe, gdyż doszło do "upływu terminu, tj. [...] grudnia 2013 r." (s. 49 decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.).

W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że sam upływ wyznaczonego w decyzji pierwszej instancji terminu realizacji obowiązku, którego ustalenie należy do zakresu sprawy rozstrzyganej przez organy w toku instancji, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie, lecz nakłada na organ drugiej instancji powinność ustalenia, czy i w jakim zakresie obowiązek ten nadal wymaga wykonania, oraz – w razie stwierdzenia niewykonania obowiązku – ustalenia nowego terminu jego wykonania. Jeżeli obowiązek nadal pozostaje niewykonany w całości albo w części (w przypadku art. 13 ust. 6 u.t.k. chodziło o obowiązek usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie), organ drugiej instancji orzeka ponownie co do istoty, uchylając poprzednie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie i ustalając nowy termin. Dopiero w razie kategorycznego stwierdzenia, że dany obowiązek został w określonym momencie w całości albo w części wykonany i brak jest podstawy faktycznej do ponownego jego nałożenia w tym zakresie (w przedmiotowej sprawie – obowiązku usunięcia stanu i skutków naruszenia przepisów prawa kolejowego), dopuszczalne jest wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania w całości albo w części.

10. Uzupełniając powyższe uwagi i oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na uwzględnienie zasługuje również zarzut kasacyjny, który – kwestionując oceny legalnościowe Sądu pierwszej instancji – podważa sposób wykonania przez skarżony organ obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia i rozważenia oraz oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) faktów uznanych za udowodnione oraz powiązanych z nimi dowodów w zakresie ustalenia, że "znaczną część majątku skarżącej stanowią terminale kolejowe" (zarzut I.c skargi kasacyjnej). Niewątpliwie nie może być uznana za prawidłową praktyka polegająca na zbiorczym opisie zebranego materiału dowodowego bez jego wewnętrznego uporządkowania dla potrzeb poczynienia konkretnych ustaleń faktycznych (np. co do zakresu i okresu posiadania przez stronę skarżącą określonych kategorii spornej infrastruktury – np. terminali kolejowych) oraz oceny jego wiarygodności i mocy dowodowej (zob. s. 3-22 oraz s. 30 i n. decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.). Nie jest również możliwa do prawnego zaakceptowania sytuacja, w której organ regulacyjny stwierdza w sposób nieprecyzyjny, że znaczną część majątku strony skarżącej stanowią nadal bliżej nieokreślone terminale kolejowe, co ma wynikać "głównie na podstawie umowy [...]" (s. 31 decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.). Uwzględniając obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz fakt, że nie jest wiadome, jakie znaczenie dla powyższych ustaleń ma umowa dzierżawy Nr [...]), wyznaczenie w taki sposób podstawy dowodowej oraz zakresu ustaleń faktycznych musi być uznane za wadliwe. Obowiązkiem skarżonego organu jest więc precyzyjne i szczegółowe wskazanie oraz ocena całego materiału dowodowego uznanego za podstawę ustaleń faktycznych, które muszą odwoływać się do konkretnych dowodów obdarzonych walorami wiarygodności i mocy dowodowej.

11. Nie znajduje natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez kontrolowany Sąd Wojewódzki przepisów art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 233 k.p.c.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w końcowej części uzasadnienia w sposób dostatecznie przekonujący powody, dla których oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej kasacyjnie. Nie stanowiło również naruszenia prawa powołanie się przez Sąd Wojewódzki na raport Najwyższej Izby Kontroli jako formę pośredniego wsparcia argumentacyjnego, niezależnie od tego, że powyższy raport nr 153/2009/P/08/067/KKT pt. "Informacja o wynikach kontroli działalności A. S.A. na rynku przewozów krajowych i międzynarodowych" pochodzi z 2009 r. (data zatwierdzenia: 20 lipca 2009 r.), a nie – jak wskazał Sąd Wojewódzki – z 2012 r. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał ponadto, że inkryminowane naruszenie prawa co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12. W tożsamy sposób należy ocenić złożony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77,107 § 1 i 3 oraz art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. na tle art. 13 ust. 6a w zw. z art. 14 ust. 4 u.t.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności nadania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, trafnie zauważając, że – niezależnie od wystarczającego uzasadnienia przez skarżony organ podstaw do zastosowania tego rodzaju klauzuli dodatkowej – ewentualna wadliwość nadania rygoru nie miała wpływu na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. Strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała również wykazać, że ewentualne stwierdzenie naruszenia powyższego wzorca kontrolnego przez kontrolowany Sąd Wojewódzki co najmniej mogłoby mieć istotny wpływ na treść zapadłego wyroku.

13. Uznanie zasadności poddanych wyżej ocenie zarzutów kasacyjnych – wobec podważenia prawidłowości oceny legalnościowej ustalonego przez skarżony organ stanu faktycznego sprawy oraz konstrukcji formalno-treściowej kontrolowanego rozstrzygnięcia – jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Biorąc jednak pod rozwagę długotrwałość prowadzonego przez Prezesa UTK postępowania administracyjnego oraz wielość i różnorodność stwierdzanych w dotychczasowym sądowoadministracyjnym toku instancji wad prawnych zaskarżanych decyzji, jak również uwzględniając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została przez kontrolowany Sąd Wojewódzki dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził konieczność przejęcia sprawy skargi do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

14. Dalsza ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana bez ograniczeń zasady związania granicami skargi kasacyjnej, uwzględnia z jednej strony podważenie legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz ustalonego stanu faktycznego sprawy, z drugiej zaś uznaje konieczność ostatecznego przesądzenia sprawy wyboru miarodajnego wzorca materialnoprawnej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy, który zostanie końcowo ustalony zgodnie ze sformułowanymi wyżej wytycznymi oraz w ich granicach.

15. Zasadnicze i prawomocnie wiążące elementy końcowej oceny materialnoprawnej przedmiotowej sprawy zostaną w pierwszej kolejności odniesione do treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (zarzuty II. a-c), w celu rozstrzygnięcia sporu wykładniczego między stronami postępowania oraz eliminacji ewentualnych dalszych zarzutów strony skarżącej, niezależnie od braku związania tymi zarzutami przez Sąd kasacyjny na etapie rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty.

Strona skarżąca kasacyjnie podjęła próbę wykazania skuteczności zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego (zarzuty II. a-c) w zakresie przepisów art. 4 pkt. 1, 10 i 36c w zw. z art. 29 ust. 1b u.t.k. oraz w zw. z cz. I pkt. 1 i 2 Załącznika do u.t.k. na tle wadliwie dobranych wzorców prawa unijnego, w tym przede wszystkim dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (dyrektywa 2012/34/UE), pomijając że przedmiotowa sprawa dotyczy retrospektywnych i zamkniętych oraz sankcjonowanych stanów faktycznych, co do których postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie art. 5 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 b. u.t.k. przed dniem 30 grudnia 2016 r. (z dniem 28 grudnia 2011 r.), a zatem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw stosuje się do nich przepisy w brzmieniu dotychczasowym, a ponadto – zgodnie z ogólnymi zasadami prawa intertemporalnego – podlegają one ocenie w świetle reżimu prawnego obowiązującego w momencie ich zaistnienia.

Powyższa próba podlega negatywnej ocenie nie tylko z materialnoprawnego, lecz także z formalnoprawnego punktu widzenia.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem w treści zarzutu przyjętego założenia – niezależnie od zarzucanej wadliwości ustalonej podstawy faktycznej orzekania – co do zasadności oceny wykładni i zastosowania istotnych w sprawie przepisów polskiej ustawy o transporcie kolejowym (w tym art. 4 pkt. 1, 10 i 36c w zw. z art. 29 ust. 1b) w świetle treści i celów dyrektywy 2012/34/UE, jak również nie określił podstaw tego założenia. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uzasadnienie skargi kasacyjnej zasadniczo nie może służyć do prezentacji, konkretyzacji lub modyfikacji sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca ma zaprezentować podstawy argumentacyjne oraz założenia przyjętego stanowiska prawnego oraz wykazać zasadność podniesionych zarzutów, natomiast nie jest uprawniona do ich uzupełnienia, zmiany lub rozwijania.

16. W związku z powyższym, niezależnie od formalnej wady skargi kasacyjnej polegającej na braku pełnego ujawnienia w treści zarzutów kasacyjnych II. a-c), że ich celem jest podważenie prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyjęcia, iż relewantne przepisy ustawy o transporcie kolejowym powinny być interpretowane i stosowane w świetle dyrektywy 2012/34/UE, Sąd kasacyjny uznaje, że pogląd wyrażony w tym zakresie przez stronę skarżącą kasacyjnie jest również merytorycznie błędny, co jest konsekwencją nieuwzględnienia określonych przesłanek.

Po pierwsze, jak już podkreślono, ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw wprowadziła modyfikacje w zakresie dotychczas obowiązującej regulacji w przedmiocie definicji infrastruktury kolejowej, zasad jej udostępnienia oraz wprowadzenia nowej kategorii obiektów infrastruktury usługowej, w stosunku do których stosowane są szczególne zasady udostępniania i pobierania opłat za korzystanie z nich oraz w skład których mogą (lecz nie muszą) obiekty infrastruktury kolejowej. W uzasadnieniu projektu powyższej ustawy (zob. druk nr 840, Sejm VIII kadencji) wyraźnie podkreślono, że jej celem była implementacja przepisów dyrektywy PE i Rady 2012/34/UE w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, w szczególności w zakresie zmiany określenia składników infrastruktury kolejowej, procesu alokacji zdolności przepustowej i pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, wzmocnienia kompetencji i niezależności organu regulacyjnego, wyodrębnienia tzw. obiektów infrastruktury usługowej i procesu ich udostępniania. W przepisach intertemporalnych powyższej ustawy nowelizującej sformułowano zasadę, że do postępowań i kontroli wszczętych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (30 grudnia 2016 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 5 ust. 1). Ze względu zasadę ścisłej (restryktywnej) wykładni przepisów intertemporalnych w przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że wszczęte przed dniem 30 grudnia 2016 r. postępowanie w sprawie określenia zakresu naruszenia przepisów prawa kolejowego oraz terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 13 ust. 6 u.t.k.) podlega w zakresie oceny materialnoprawnej naruszeń reżimowi prawnemu obowiązującemu do dnia 29 grudnia 2016 r. Jest to bardzo istotne, ponieważ ustawa nowelizująca z dnia 16 listopada 2016 r. wprowadziła znaczące zmiany definicyjne w zakresie kluczowego w przedmiotowej sprawie pojęcia infrastruktury kolejowej oraz wyodrębnienia nowej kategorii obiektów infrastruktury usługowej. Ponieważ w niniejszej sprawie zagadnienie kwalifikacji określonych obiektów i urządzeń jako obiektów infrastruktury kolejowej ma zasadnicze znaczenie, dlatego przesądzenie przez ustawodawcę w językowo jednoznacznym przepisie intertemporalnym, jakie przepisy definicyjne należy stosować w zakresie spornej kwalifikacji, musi być punktem wyjścia do dalszych analiz.

Po drugie, należy uwzględnić, że – niezależnie od pozytywnej regulacji intertemporalnej – również zasady prawa administracyjnego intertemporalnego (por. np. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 167 i n, 256 i n., 533 i n.) nakazują dokonywać kwalifikacji prawnej zamkniętych stanów faktycznych według stanu prawnego obowiązującego w momencie ich trwania. Jeżeli zatem określone działania lub zaniechania naruszające przepisy prawa kolejowego (w tym art. 5 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1b u.t.k.) zakończyły się przed wejściem w życie nowego prawa (przed 30 grudnia 2016 r.), to jest oczywiste, że podlegają one ocenie według dotychczasowego reżimu prawnego, a więc – wbrew stanowisku skargi kasacyjnej – regulacji ukształtowanej w świetle celów i treści dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz.U.UE. L. z 2001 r. Nr 75, str. 29 ze zm.).

Po trzecie, nie jest prawidłowe stanowisko skargi kasacyjnej, które z zasady prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego usiłuje – niezgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) – wyprowadzić ogólny wniosek, że w otwartym terminie do dokonania transpozycji przepisów dyrektywy istnieje bezwzględny obowiązek dokonywania wykładni prawa krajowego w świetle treści i celów dyrektywalnych, niezależnie od językowego brzmienia przepisów krajowych oraz charakteru sprawy, w której przepisy te mają zastosowanie. W tym zakresie istotne są w pierwszej kolejności tzw. granice zewnętrzne wykładni prodyrektywalnej prawa krajowego (zob. np. M. Kamiński, Granice sądowoadministracyjnej wykładni prawa krajowego zgodnej z treścią i celem dyrektyw Unii Europejskiej, w: Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne. Tom II, red. J. Sługocki, Wrocław 2014, s. 377 i n., 387 i n.), a wśród nich granice temporalne oraz treściowe. Jeżeli chodzi o granice temporalne, to zgodnie z orzecznictwem TSUE na sądach państw członkowskich – przy założeniu, że głównym adresatem obowiązku implementacji pozostają krajowe organy prawodawcze – w okresie od dnia wejścia w życie dyrektywy do dnia upływu terminu jej implementacji ciąży negatywny obowiązek powstrzymywania się od dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób, który mógłby osłabić albo przekreślić realizację celów dyrektywy, jednak tylko w takim zakresie, w jakim jest to dopuszczalne w świetle prawa krajowego, a więc przede wszystkim w granicach dopuszczalnej wykładni tego prawa (zasada wykładni zgodnej z dyrektywą as far as possible; zob. np. wyrok TS z dnia 4 lipca 2006 r., C-212/04, Konstantinos Adeneler i inni przeciwko Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG), ECLI:EU:C:2006:443). Z kolei granice treściowe wynikają z charakteru obowiązków lub uprawnień wynikających z dyrektywy, ich zakresu podmiotowego oraz warunków ich bezpośredniej skuteczności. Wykładnia prodyrektywalna nie może prowadzić do wykreowania bezpośrednich skutków w relacjach horyzontalnych lub do nałożenia lub zmiany zakresu obowiązków nakładanych na podmioty prywatne.

17. Z powyższych uwag należy wyprowadzić wniosek, że w świetle językowego brzmienia oraz charakteru spornych przepisów ustawy o transporcie kolejowym, a więc przepisów definicyjnych (w tym art. 4 u.t.k. i załącznika do u.t.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 grudnia 2016 r.) oraz przepisu intertemporalnego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, podlegających zasadzie wykładni restryktywnej, brak jest podstaw do modyfikowania ich językowej treści, albowiem w ten sposób doszłoby do naruszenia krajowego kanonu zasad wykładni tego rodzaju przepisów, a zatem wyjścia poza dopuszczalne granice wykładni zgodnej z prawem (por. np. wyrok TS z dnia 5 października 2004 r., C-397/01-C-403/01, Bernhard Pfeiffer i in., ECLI:EU:C:2004:584).

Ponadto mając na względzie, że nowa dyrektywa 2012/34/UE weszła w życie 15 grudnia 2012 r., a termin jej transpozycji upłynął 16 czerwca 2015 r., brak jest podstaw do przyjmowania poglądu, że w odniesieniu do naruszeń prawa kolejowego w powyższym okresie przepisy prawa polskiego regulujące zakres obowiązków podmiotu wykonującego funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej (w tym przepisy art. 5 ust. 3 i art. 29 ust. 1b w zw. z art. 4 u.t.k. oraz załącznikiem do u.t.k.) mogły być interpretowane i stosowane w świetle celów i treści dyrektywy 2012/34/UE, a nie zgodnie z treścią dyrektywy 2001/14/WE, która została uchylona z dniem 17 czerwca 2015 r. Dla porządku należy również stwierdzić, że wydanie kolejnej decyzji w dniu [...] lutego 2019 r., już po upływie terminu transpozycji nowej dyrektywy, nie mogło zmienić reżimu oceny prawnej stanu faktycznego, który został – jak można wnioskować na podstawie akt administracyjnych – zamknięty przed 2015 r., a więc w okresie obowiązywania dyrektywy 2001/14/WE.

18. W tym stanie rzeczy, uwzględniając sformułowane powyżej oceny prawne i założenia, należy bezwarunkowo przyjąć, że związane z naruszeniem art. 5 ust. 3 i art. 29 ust. 1b w zw. z art. 4 u.t.k. oraz załącznikiem do u.t.k. stany faktyczne, które zakończyły się najpóźniej 16 czerwca 2015 r. i co do których postępowanie zostało wszczęte przed dniem 30 grudnia 2016 r., podlegają kwalifikacji prawnej w świetle przepisów dyrektywy 2001/14/WE oraz ustawy o transporcie kolejowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 grudnia 2016 r.

19. Odnosząc się do spornych między stronami postępowania zagadnień prawidłowego wzorca prawnego definiowania i kwalifikowania obiektów zarządzanych przez stronę skarżącą kasacyjnie jako elementów infrastruktury kolejowej, w tym przede wszystkim terminali i bocznic kolejowych oraz tzw. punktów ładunkowych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podjęta przez stronę skarżącą kasacyjnie próba poddania tych obiektów pod ocenę prawną dyrektywy 2012/34/UE okazała się bezskuteczna, natomiast w świetle regulacji wynikającej z ustawy o transporcie kolejowym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 grudnia 2016 r. oraz stanowiącej dla niej wzorzec interpretacyjny dyrektywy 2001/14/WE należy przyjąć, że wyżej wymienione obiekty spełniają warunki do zaliczenia ich do elementów infrastruktury kolejowej.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.k. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 grudnia 2016 r. definicja pojęcia infrastruktury kolejowej obejmowała trzy zasadnicze elementy: 1) określenie kategorii obiektów tego rodzaju infrastruktury: linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami; 2) warunek ich usytuowania na obszarze kolejowym; 3) warunek ich przeznaczenia: zarządzanie ww. obiektami, obsługa przewozu osób i rzeczy oraz utrzymanie niezbędnego w celu realizacji powyższych funkcji zarządzania lub obsługi majątku zarządcy infrastruktury. Definicja ta przyjęła względnie szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego infrastruktury kolejowej, natomiast zgodnie z art. 4 pkt. 7 u.t.k. nie ulegało wątpliwości, że każdy podmiot, który wykonywał choćby w ograniczonym zakresie działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.k. (a więc podejmował działania/czynności zarządcze względem co najmniej jednej kategorii obiektów infrastruktury kolejowej), stawał się w tym zakresie w sensie funkcjonalno-przedmiotowym zarządcą infrastruktury kolejowej.

Dla pełnej wykładni powyższych regulacji definicyjnych istotne znaczenie dopełniające miały przepisy art. 5 ust. 1, art. 29 ust. 1a-1b oraz załącznik do u.t.k. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 grudnia 2016 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 5 ust. 1 u.t.k. zarządzanie infrastrukturą kolejową polegało na: 1) budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej; 2) prowadzeniu ruchu pociągów na liniach kolejowych; 3) utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 4) udostępnianiu tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych; 5) zarządzaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej. Powyższe zestawienie rodzajów działań (czynności) zarządczych względem elementów infrastruktury kolejowej odpowiadało definicji z art. 4 pkt. 1 u.t.k. W tym kontekście należało także uwzględnić treść ust. 1a i 1b dodanych z mocą od dnia 9 lutego 2006 r. do art. 29 u.t.k. ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2006 r. Nr 12, poz. 63). Powyższe przepisy przewidywały, że przewoźnicy kolejowi są uprawnieni do minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej oraz dostępu na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, określonych w części I załącznika do ustawy (art. 29 ust. 1a u.t.k.), natomiast zarządca nie może odmówić dostępu na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, określonych w części I ust. 2 załącznika do ustawy, chyba że istnieją inne podmioty udostępniające te urządzenia i zapewniające obsługę na zasadach rynkowych (art. 29 ust. 1b u.t.k.).

Zestawiając treść art. 29 ust. 1a i załącznika do ustawy (dodanego również do u.t.k. cyt. ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz o zmianie innych ustaw) oraz art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.k., należało dojść do wniosku, że terminale kolejowe wraz z tzw. punktami ładunkowymi oraz bocznice kolejowe stanowiły w rozważanym stanie prawnym elementy infrastruktury kolejowej.

Zgodnie z art. 4 pkt. 36c) u.t.k. terminal kolejowy był definiowany jako "budynek lub budowla wraz z urządzeniami specjalistycznymi umożliwiające załadunek, wyładunek lub zestawianie pociągów towarowych lub integrację usług towarowego transportu kolejowego z innymi rodzajami transportu". W nawiązaniu do art. 4 pkt 1 u.t.k. trzeba przyjąć, że jeżeli tego rodzaju budynek lub budowla wraz z urządzeniami specjalistycznymi znajdowały się na obszarze kolejowym i były przeznaczone do zarządzania ruchem kolejowym (w tym do zestawiania składów pociągowych), obsługi przewozu rzeczy (towarów) lub łączenia usługi kolejowego transportu towarowego z innymi rodzajami transportu (np. samochodowego), to niewątpliwie należy im przypisać status elementu infrastruktury kolejowej. Integralnym elementem terminalu kolejowego o charakterze towarowym mógł być tzw. punkt ładunkowy rozumiany jako miejsce, gdzie w ramach danego terminalu odbywa się załadunek lub wyładunek towarów z pojazdu kolejowego. Wniosek ten potwierdza również art. 29 ust. 1a u.t.k., stanowiąc że przewoźnicy kolejowi są uprawnieni do minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej oraz dostępu na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, określonych w części I załącznika do ustawy. Z przepisu tego wynikało, że obok minimalnego i obligatoryjnego dostępu do infrastruktury kolejowej (zob. część I ust. 1 załącznika do u.t.k.) zarządca tej infrastruktury miał obowiązek zapewnić także szerszy dostęp na sieci kolejowej do obiektów tej infrastruktury w zakresie urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także zapewnić tę obsługę obejmującą m.in. korzystanie z terminali kolejowych (zob. część I ust. 2 pkt 4 załącznika do u.t.k.).

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt. 10) u.t.k. termin "bocznica kolejowa" definiowano jako "drogę kolejową połączoną z linią kolejową i służącą do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej", zastrzegając że "w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane". Bocznica kolejowa, jako szczególny rodzaj drogi kolejowej (zgodnie z art. 4 pkt 1a u.t.k. jest to "nawierzchnia kolejowa wraz z podtorzem i budowlami inżynieryjnymi oraz gruntem, na którym jest usytuowana"), jest budowlą wraz z zajętym przez nią gruntem, która, jeżeli tylko znajduje się na obszarze kolejowym oraz realizuje funkcje (zob. art. 4 pkt 10 w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.k.) związane z zarządzaniem ruchem na sieci kolejowej ("przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej", "urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane") lub obsługą przewozu osób lub rzeczy ("wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych"), musi być zaliczona do infrastruktury kolejowej. Takie ujęcie kwalifikacyjne pozostaje zgodne z częścią I ust. 2 pkt. 6-8 załącznika do u.t.k. w analizowanej wersji obowiązywania. Jeśli bowiem bocznica kolejowa jest rodzajem drogi kolejowej, a ta zgodnie z art. 4 pkt 1a u.t.k. obejmuje przede wszystkim "nawierzchnię kolejową", której głównym elementem są tory (zob. § 3 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie: przez "nawierzchnię" należy rozumieć "konstrukcję przystosowaną do przenoszenia na grunt obciążeń stałych i ruchomych związanych z ruchem pojazdów kolejowych, składającą się z toru, po którym poruszają się pojazdy kolejowe, elementów podporowych, elementów przytwierdzających i łączących oraz podsypki"), to niewątpliwie bocznica – jako droga kolejowa służąca m.in. do formowania składów pociągów, ich postoju lub tzw. obrządzania – zawiera konieczne elementy wchodzące w skład infrastruktury kolejowej, o której była mowa w części I ust. 2 pkt. 6-8 załącznika do u.t.k. w wersji obowiązującej do dnia 29 grudnia 2016 r. (tory i urządzenia do formowania składów pociągów; tory postojowe; urządzenia do obrządzania i inne udogodnienia techniczne).

Powyższe ujęcia definicyjne pozostawały w zgodzie z regulacjami wynikającymi z obowiązującej do dnia 16 czerwca 2015 r. dyrektywy 2001/14/WE. W szczególności z art. 5 ust. 1 w zw. z załącznikiem II dyrektywy 2001/14/WE można było wyprowadzić wniosek, że niezależnie od minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej (tzw. minimalny pakiet dostępu określony w pkt. 1 załącznika II) zarządca lub zarządcy tejże infrastruktury byli co do zasady (chyba że istniały "realne warianty zgodne z warunkami rynku" – por. art. 29 ust. 1b u.t.k. w analizowanej wersji: "chyba że istnieją inne podmioty udostępniające te urządzenia i zapewniające obsługę na zasadach rynkowych", co w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane) zobowiązani do zapewnienia dostępu do torów w celu obsługi urządzeń oraz dostarczyć odpowiednie usługi w tym zakresie (zob. pkt 2 załącznika II), w tym co do dostępu do terminali towarowych, urządzeń do formowania składów pociągów, torów postojowych oraz utrzymania urządzeń lub innych urządzeń technicznych (lit. d, f, g, i h pkt. 2 załącznika II).

W końcowych uwagach Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne, aby wyjaśnić, że eksponowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zagadnienie wyodrębnienia w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE na tle pojęcia infrastruktury kolejowej (art. 3 pkt 3 w zw. z załącznikiem I) nowej kategorii tzw. obiektu infrastruktury usługowej (zob. art. 3 pkt 11 oraz art. 13 ust. 2-9 w zw. z załącznikiem II pkt 2-4) nie ma znaczenia dla kwalifikacji prawnej spornych obiektów infrastrukturalnych, albowiem – jak już stwierdzono – dla oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy miarodajny pozostaje reżim prawny wynikający z przepisów ustawy o transporcie kolejowym w wersji obowiązującej do dnia 29 grudnia 2016 r.

20. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję (punkty pierwszy i drugi niniejszego wyroku), jednocześnie orzekając w punkcie trzecim wyroku o zasądzeniu – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 203 pkt 1 i art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za adwokackie – od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 1.360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.