Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 414/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 414/23

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta K. decyzją z 19.03.2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zmianami, dalej jako u.p.z.p.), art. 104, 105 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zmianami, dalej jako k.p.a.), i po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. ustalił na rzecz K. O. warunki zabudowy rodzaj inwestycji:

zabudowa usługowa - przebudowa budynku (w trakcie budowy) na [...] - na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] i [...]).

W uzasadnieniu decyzji m.in. opisano dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem K. O. o ustalenie warunków zabudowy na przebudowę budynku (w trakcie budowy) na [...] - na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] i [...]).

W wyniku ponownego postępowania administracyjnego m.in. ustalono, że :

- nieruchomość położona w K. przy [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] i [...]), stanowi współwłasność J. O. oraz K. O.,

- nieruchomość sąsiednia, (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]), na którą inwestycja może oddziaływać, położona w K. przy ul. [...], stanowi współwłasność J. W. zamieszkałego w K. przy ul. [...],

Zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. stracił ważność plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. (zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 17 maja 1994 r. - opublikowany w Dz. Urz. woj. L. z [...] r. Nr [...] poz. [...]), który swymi ustaleniami obejmował przedmiotową nieruchomość.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Dokonano analizy wynikającej z zapisów art.53 ust.3 u.p.z.p., to jest warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał iż stan faktyczny prowadzonej inwestycji jest zgodny z zatwierdzonymi projektami budowlanymi (pismo z dnia 28.06.2017 r. znak: [...]).

W związku z informacją zawartą piśmie Inwestora, stanowiącym uzupełnienie wniosku, ustalono, iż inwestycja polegać będzie jedynie na zmianie sposobu użytkowania i nie planuje się rozbudowy obiektu. Linię zabudowy wyznaczono jako istniejącą.

Dokonano szczegółowej analizy opisowej i graficznej funkcji w obszarze analizowanym, który wyznaczono w odległości 90,0 m od granic działek objętych wnioskiem, ze względu na szerokość frontów działek wynoszącym 30,0 m.

Funkcja inwestycji oraz przyjęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią kontynuację istniejącej funkcji w obszarze analizowanym.

Przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej - istniejący zjazd na drogę publiczną ul. [...], która jest ulicą gminną. Organem właściwym do uzgodnienia decyzji jest organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnienie nie przybiera więc formy odrębnego postanowienia.

Projekt decyzji przygotował zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. arch. J. B. - uprawniony do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł J. W. podnosząc, że nie zapewnia ona ochrony interesów osób trzecich w tym postępowaniu - mieszkańców sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przeważająca zabudowa wokół przedmiotowej nieruchomości ma charakter jednorodzinny i jego wiodącą funkcją jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, dlatego zgoda na lokalizację [...] powinna być poprzedzona dokładną analizą oraz szczegółowo sprawdzona, aby planowana inwestycja nie stanowiła zagrożenia dla ich zdrowia. Oczywistym jest, że [...] wytwarza hałas uciążliwy dla nieruchomości sąsiednich. Wytwarza też szkodliwe dla zdrowia drgania.

Funkcje usługowe w budynkach jednorodzinnych przywołane w analizie takie jak m.in. gabinet lekarski, biuro rachunkowe, gabinet fizykoterapii nie mają takiego samego oddziaływania na sąsiednie budynki mieszkalne jak [...], który jest pełny ludzi, ćwiczeń z głośną muzyką oraz elementów wyposażenia czy instalacji, które generują hałas. [...] ma dużo większą powierzchnię prowadzenia działalności, niż przywołane gabinety czy biuro rachunkowe w stosunku do części mieszkalnej, z której są wydzielone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 05.05.2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku rozpatrzenia wniosku K. O. o ustalenie warunków zabudowy, Burmistrz Miasta K. decyzjami nr [...] z dnia 11.09.2017r., [...] z dnia 17.09.2018r., [...] z dnia 10.07.2020r. oraz [...] z dnia 19.03.2021r. ustalał warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "zabudowie usługowej - przebudowie budynku (w trakcie budowy) na [...]" na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w K.. Decyzje te były uchylane kolejnymi decyzjami SKO w L. za wyjątkiem decyzji nr [...], którą w wyniku rozpatrzenia odwołania J. W. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia 31.05.2021r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia skargi J. W. na tą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 09 listopada 2021r. o sygn. IV SA/Po 678/21 uchylił ową decyzję Kolegium.

Po ponownym rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji Burmistrza Miasta K. [...] z dnia 19.03.2021r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia 29.04.2022r. utrzymało w mocy ową decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia skargi J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem sygn. akt IV SA/Po 415/22 z dnia 06.10.2022r. uchylił w/w decyzję Kolegium [...] z dnia 29.04.2022r.

Wobec takiego stanu rzeczy Kolegium obowiązane było ponownie rozpatrzyć odwołanie J. W. od decyzji Burmistrz Miasta K. decyzją [...] z dnia 19.03.2021r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało z uwagi na wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 415/22 z dnia 06.10.2022r., że art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz.329, dalej jako p.p.s.a.) stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W tymże wyroku Sąd wskazał m.in., że nadal niedostatecznie wyjaśniony pozostał rzeczywisty przedmiot inwestycji, dla której ustala się wnioskowane warunki zabudowy. Konieczne jest jednoznaczne i kategoryczne przesądzenie, czy zamierzona inwestycja ma polegać na przebudowie budynku w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b. (na co wskazuje rozstrzygnięcie Decyzji WZ), czy jednak na zmianie sposobu jego użytkowania w znaczeniu art.71 ust.1 p.b. ) jak to wynika z uzasadnienia ww. decyzji), a może na obu tych przedsięwzięciach łącznie (?). Jak bowiem trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, w przypadku ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego tylko na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu, przepis art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji.

Ponadto według tego Sądu rozważenia wymagało, czy rozpatrywany wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy inwestycji już zrealizowanej (w całości albo w istotnej części). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, czy wniosek Inwestora nie dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a jeśli tak, to czy w odniesieniu do niej nie toczy się już postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, ani czy w ramach takiego postępowania PINB nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji w.z.

Wreszcie Sąd stwierdził, że wbrew dyspozycji art. 153 p.p.s.a. SKO nie zastosowało się w pełni do tych wskazań zawartych w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA z 09 listopada 2021r. o sygn. akt IV SA/Po 678/21, które dotyczyły konieczności uzasadnienia nałożonego w sentencji Decyzji WZ warunku zaprojektowania 6 miejsc parkingowych. Organ II instancji ograniczył się bowiem do przedstawienia wywodu - skądinąd przekonującego i zasadniczo trafnego - odnośnie do dopuszczalności (acz nie obowiązku) określania w decyzji w.z. minimalnej liczby (verba legis: "ilości') miejsc parkingowych. Niewyjaśniona pozostała jednak nadal kwestia, na jakiej podstawie określona została w decyzji WZ taka konkretna ich ilość (sześć). Samo odwołanie się w tym względzie do treści wniosku jawi się jako niewystarczające. Zabrakło w szczególności danych mogących zobrazować rzeczywiste zapotrzebowanie na miejsca parkingowe dla przedmiotowego [...], jak choćby np. wielkość jego powierzchni użytkowej (który to parametr zwykle stanowi punkt odniesienia przy ustalaniu normatywów parkingowych dla zabudowy usługowej), względnie przeciętna liczba osób mogących korzystać jednocześnie z tego [...].

Wobec powyższego Sąd w przywołanej sprawie uznał za zasadne zarzuty podniesione w pkt I i III petitum skargi - co do niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy j.w.

Natomiast odnośnie do pozostałych zarzutów skargi - zawartych w pkt II i IV petitum skargi Sąd podzielił stanowisko SKO co do ich niezasadności, z powodów przekonująco i trafnie wyłożonych przez ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.

Sąd ten zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające - we własnym zakresie lub z wykorzystaniem możliwości zlecenia przeprowadzenia tego postępowania (w całości lub określonej części) organowi I instancji (art. 136 §1 k.p.a.) - co do wskazanych wyżej okoliczności wymagających jeszcze wyjaśnienia. I w zależności od wyniku poczynionych ustaleń podjął właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 §3 w zw. z art. 140 k.p.a.

W związku z powyższym pismami z dnia 10.03.2023r. Kolegium wezwało do podania wskazanych informacji inwestora K. O., organ I instancji -Burmistrza K. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

W piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 21.03.2023r. inwestor-K. O. podniósł, że "iż obiekt którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest na chwilę obecną użytkowany. Zmiana ma polegać na sposobie użytkowania oraz przebudowie wewnątrz budynku. Planowane przedsięwzięcie nie dotyczy inwestycji zrealizowanej ani w części ani w całości. W odniesieniu do obiektu PINB nie prowadzi żadnego postępowania. Bezpośrednio przed budynkiem znajduje się miejsce parkingowe które pomieści 6 aut a 5 metrów dalej znajduje się duży parking, który jest powiązany z salą bankietową przy której także można zaparkować. Chciałbym nadmienić, że sąsiaduję bezpośrednio z w/w obiektem i dopilnuję tego, żeby był on odpowiednio wygłuszony aby nie narażać siebie i innych na ewentualny hałas.".

W piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 29.03.2023r. organ I instancji - Burmistrz K. podniósł, że :

- nie znajduje się w posiadaniu materiałów, ani też metodyki obliczenia liczby miejsc postojowych, które to posłużyły uprawnionemu urbaniście przygotowującemu projekt decyzji o warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji,

- z informacji z rejestru gruntów udostępnionej przez Starostwo Powiatowe w K. wynika, że na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu [...] i [...] zlokalizowane są dwa budynki: - budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy 147m2, - budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 283m2,

- zgodnie ze złożonym wnioskiem inwestycja dotyczy przebudowy budynku (w trakcie budowy) na [...] - zatem, przedmiotem decyzji jest budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 283m2,

- zgodnie z obowiązującym od dnia 11 października 2018r. do dnia 23 marca 2022r. - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 11 października 2018r. dla tych nieruchomości wyznaczony jest kierunek zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których zaleca się zachowanie następujących standardów dotyczących miejsc parkingowych:

- zaleca się przyjmowanie minimum 1,5 miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny, przy czym do bilansu miejsc postojowych dopuszcza się wliczanie jednego miejsca postojowego w garażu (parametr nie dotyczy zwartej zabudowy śródmiejskiej, dla której należy wykorzystywać istniejące i projektowane publiczne miejsca parkingowe),

- zaleca się przyjmowanie dodatkowych 1,5 miejsc postojowych na każde rozpoczęte 100,0m2 powierzchni lokalu użytkowego, realizowanego w ramach zabudowy mieszkaniowej.

- zgodnie z aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 24 marca 2022r. dla tych nieruchomości wyznaczony jest kierunek zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ustaleniami dotyczącymi miejsc postojowych o takiej samej treści jak wcześniej obowiązujące.".

W piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 14.04.2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że "... PINB w K. przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne w dniu 29 maja 2019r. podczas których ustalono, że na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [...] usytuowany jest budynek restauracyjno-hotelowy, który jest w trakcie budowy na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]., [...] oraz na podstawie zatwierdzonego aneksu do projektu budowlanego i wydanego pozwolenia zmieniającego przez Starostę K. z dnia 08.03.2007r., nr [...] Podczas przeprowadzania czynności inspekcyjno-kontrolnych nie stwierdzono użytkowania obiektu budowlanego jako [...]. W związku z powyższym brak było jakichkolwiek przesłanek do dalszego kontynuowania postępowania administracyjnego legalizacyjnego czy też naprawczego przez PINB.".

Kolegium zauważyło, że inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "zmianie ... sposobu użytkowania oraz przebudowie ... wewnątrz budynku" ("Zmiana ma polegać na sposobie użytkowania oraz przebudowie w wewnątrz budynku."). Kolegium podkreśliło, że skoro inwestor nadal twierdzi, że przedsięwzięcie polegać będzie także na przebudowie (wewnątrz budynku), to ma na myśli "przebudowę w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b., w związku z czym sprawa musi być procedowana w świetle całego art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., a nie tylko w jej części tego przepisu, która wymaga "kontynuacji funkcji" przez przedsięwzięcie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie wewnątrz budynku na [...]" na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w K.. W swojej ostatniej decyzji [...] z dnia 19.03.2021r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "zabudowie usługowej - przebudowie budynku (w trakcie budowy) na [...]" na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w K.. Zauważono, że na "Wniosku o ustalenie warunków zabudowy" znajduje się wyjaśnienie, że "Przebudowywany obiekt jest w trakcie budowy - pozwolenie na budowę obejmowało przebudowę budynku gospodarczego na restaurację z częścią hotelową. Inwestor zrezygnował z funkcji restauracyjno-hotelowej na rzecz [...]. Aktualnie obiekt zrealizowany jest w stanie surowym zamkniętym.

Kolejno Kolegium zauważyło, że w budynku, która ma być przebudowany nie prowadzi się działalności - "[...]", nie toczy się wobec tego budynku postępowanie legalizacyjne bądź naprawcze.

Przechodząc do przepisów regulujących ustalanie warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że przepisy regulujące ustalanie warunków zabudowy (przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zostały znowelizowane z dniem 03.01.2022r. Jednakowoż, jak stanowi art.4 ustawy z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz.1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art.2 w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowa sprawa został wszczęta "Wnioskiem", który wpłynął do organu I instancji w dniu 17.10.2016r. i dotychczas nie została zakończona, w związku z czym podlega procedowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu obowiązującym przed 03.01.2022r.

Następnie Kolegium przytoczyło art.59 ust.1, 2 i 2a u.p.z.p.

Zauważono, że skoro przedsięwzięcie polega na "zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie wewnątrz budynku na [...]" na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w K. ["zabudowie usługowej - przebudowie budynku (w trakcie budowy) na [...]"], a w odniesieniu do terenu planowanego przedsięwzięcia, czyli działek [...] i [...], położonych przy ul. [...] w K., brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Dla postępowania w takiej sprawie i dla kończącej to postępowanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną stanowią przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie przede wszystkim przepisy wspomnianej ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy m. in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Kolegium przytoczyło istotne dla sprawy przepisy w/w aktów prawnych.

Kolegium zauważyło, że w swojej decyzji organ I instancji ustalił następujące warunki w zakresie "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" :

- projektowana inwestycja nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

- należy zastosować rozwiązania zapewniające ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby,

- wszelkie szkody wynikłe podczas realizacji inwestycji w stosunku do osób trzecich pokryje inwestor.

W ocenie Kolegium, ustalone przez organ I instancji warunki "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" są zgodne z konstrukcją i wymaganą przez przepisy treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że przepisem kluczowym w sprawie ustalania warunków zabudowy (statuującym m. in. zasadę "dobrego sąsiedztwa") jest art.61 ust.1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak stanowi art.61 ust.2 u.p.z.p., przepisów ust.1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art.67 ust.1 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1

Jak stanowi z kolei art.61 ust.4 tejże ustawy, przepisów ust.1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Jak stanowi z kolei przywołany wyżej art.61 ust.5 tejże ustawy, warunek, o którym mowa w ust.1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Wskazano, że stosownie do art.64 ust.1 w zw. z art.53 ust.3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Kolegium wyjaśniło, że oprócz analizy w tym zakresie, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy weryfikuje się także spełnienie przesłanek prawnych statuowanych w przytoczonych wyżej przepisach art.61 u.p.z.p. (z wyjątkiem przewidzianym w art.61 ust.4 u.p.z.p.), a więc przede wszystkim, czy przedsięwzięcie realizować będzie wspomnianą zasadę "dobrego sąsiedztwa". Stosownie bowiem do §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§3 ust.2 tegoż rozporządzenia). Wspomniany w powyższym przepisie "front działki" to - zgodnie z §2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Kolegium wyjaśniło, że przywołane rozporządzenie zawiera szczegółowe przepisy określające wymagania w zakresie ustalania parametrów w postaci linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki), geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Kolegium podkreśliło, że to właśnie "Analiza" stanowi podstawę weryfikacji, czy przedsięwzięcie spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa.

Kolegium stwierdziło, że w przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", składająca się z części tekstowej, jak i graficznej. Część graficzna to mapa w skali 1:1000, a więc mapa wymagana przez §3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Wprawdzie na tej mapie nie został zaznaczony "front działki" w rozumieniu §2 pkt 5 tegoż rozporządzenia i co za tym idzie element ten nie został ujęty w "Legendzie" mapy, to jednak wnosić należy, że owym "frontem działki" jest granica działek nr [...] i [...] z ul. [...].

Tak ustalony "front działki" posłużył do wyznaczenia "granic obszaru analizowanego", a mianowicie: "... granice obszaru analizowanego wyznaczono z uwagi na szerokość frontu działek (30,0m) w odległości 90,0m od granic działek. ...".

W §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest mowa o tym, iż obszar analizowany wyznacza się "wokół działki", co oznacza m. in., że co do zasady granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w takiej samej odległości z każdej strony tejże działki (działek). Wymaga podkreślenia, że jest to zasada, od której mogą być czynione wyjątki - ze względu na jakieś osobliwe cechy działek (terenu) - jednak w analizie winno znaleźć się uzasadnienie zastosowania wyjątku. Co do zasady więc, "granice obszaru analizowanego" wyznaczać należy w identycznej odległości od granic działki (działek) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym możliwe jest wyznaczanie granic obszaru analizowanego nie w identycznej odległości od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) - nie w identycznej odległości z każdej strony tej działki (z każdej strony tych działek), jednak musi ku temu istnieć powód. Oczywiście taki powód winien wynikać z zagospodarowania danego terenu, z urbanistyki tego terenu. Takim powodem może być jedynie szczególna okoliczność istniejąca w zagospodarowaniu danego terenu, w jego urbanistyce.

Jednocześnie zauważono, że w myśl §3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przepisu tego wynika, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to 50m.

Jako że "szerokość frontu działek" nr [...] i [...] wynosi 30m, trzykrotność tej szerokości to 90m (więcej niż 50m), w związku z czym aktualizuje się zasada: "trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". Zasada ma pierwszeństwo. Kolegium nie dostrzegło, okoliczności, która przemawiałaby za rozszerzeniem "granic obszaru analizowanego".

W ocenie Kolegium, "granice obszaru analizowanego" zostały wyznaczone w zgodzie z §3 ust.1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W odniesieniu do "kontynuacji funkcji" wymaganej przez art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że oznacza to brak sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z funkcją terenu znajdującego się w "granicach obszaru analizowanego". Jak to zauważono w publikacji "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" (K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski; pod redakcją sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, trzecie wydanie, str 505): "Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). ... Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która godzi w zastany stan rzeczy .... Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy.". Identyczny pogląd - co do istoty - wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.07.2009r. (II SA/Go 2/09), a mianowicie "Jeżeli zatem istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców.". "Funkcja" określonego terenu wyznaczona jest więc rodzajem jego zagospodarowania, a zwłaszcza rodzajem zabudowy, np. zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna, wielorodzinna), zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, zabudowa przemysłowa, zabudowa letniskowa itd., a "kontynuacja funkcji", to coś co jest tożsame rodzajowo, ewentualnie służy bezpośrednio realizacji istniejącej funkcji. Kolegium wyjaśniło, że podstawę dla dokonania oceny zgodności funkcji planowanego przedsięwzięcia z funkcją istniejącą w "granicach obszaru analizowanego", stanowi stan prawny nieruchomości.

W "Analizie ...", w odniesieniu do "kontynuacji funkcji" wskazano, że "... W obszarze analizowanym występują 54 działki (oprócz 2 działek objętych wnioskiem). Na 22 działkach występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na 8 działkach występuję zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami (gabinet lekarski, biuro rachunkowe, gabinet fizykoterapii, auto gaz, zakład fryzjerski, gabinet dentystyczny), na 2 działkach występuje zabudowa usługowa - gastronomia, na 1 działce warsztat instalacyjny, 12 działek nie jest zabudowanych, na 9 działkach znajdują się tereny komunikacyjne (ulice, drogi). ... Tak więc planowana zmiana sposobu użytkowania i przebudowa wewnątrz przedmiotowego obiektu budowlanego stanowić będzie kontynuację funkcji.".

Zdaniem Kolegium skoro planowane przedsięwzięcie polega na "zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie wewnątrz budynku na [...]" ["zabudowie usługowej - przebudowie budynku (w trakcie budowy) na [...]"], a więc planuje się przedsięwzięcie o funkcji usługowej, o powierzchni 283m2, a w "granicach obszaru analizowanego" znajduje się działka nr [...] wraz z budynkami oznaczona symbolem: "Bi" - "inne tereny zabudowane", to nie sposób uznać, że planowane przedsięwzięcie nie kontynuuje funkcji usługowej, która występuje w "granicach obszaru analizowanego". Tezę o kontynuacji przez planowane przedsięwzięcie funkcji usługowej wywieść można w ogóle z faktu, iż w "granicach obszaru analizowanego" dominuje funkcja mieszkaniowa, w związku z czym funkcja usługowa planowanego przedsięwzięcia o powierzchni usługowej 283m2 ma tutaj charakter uzupełniający funkcję mieszkaniową.

Jeśli zaś chodzi o weryfikację "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" w rozumieniu cyt. wyżej art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że :

- wyznaczono "linię obowiązującej linii nowej zabudowy" (bo taki ma charakter linia wyznaczona przez organ I instancji, mimo innej nazwy) w zgodzie z przepisami §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- wyznaczono "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy" w zgodzie z przepisami §5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- wyznaczono "szerokość elewacji frontowej" w zgodzie z przepisami §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- wyznaczono "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" w zgodzie z przepisami §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- wyznaczono "geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki", w zgodzie z przepisem §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści decyzji organu I instancji wynika, że zawiera ona wszystkie wymagane elementy w zakresie istotnym dla przedmiotowej sprawy.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że art.64 ust.1 w zw. z art.54 u.p.z.p., określający obligatoryjne elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przewiduje ustalenia warunku ustalającego wymaganą liczbę/ilość miejsc parkingowych. Jednocześnie zauważyło, że inwestor nie kwestionuje ustalonego przez organ I instancji warunku - "dla planowanej inwestycji należy zaprojektować 6 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych". Zdaniem Kolegium ustalony przez organ I instancji warunek przekracza pułap przewidziany dla funkcji usługowej realizowanej w ramach dominującej funkcji mieszkaniowej, zarówno w poprzednio obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. z dnia 11.10.2018r., jak i w obecnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania K. z dnia 24 marca 2022r. Powierzchnia budynku wynosi 283m2. W ocenie Kolegium takie okoliczności wyznaczają w przedmiotowej sprawie sposób ustalenia warunku co do liczby/ilości miejsc parkingowych i uzasadniają ustalony przez organ I instancji warunek.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W..

Skarżący zarzucił :

1. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w analizowanym obszarze nowej zabudowy znajdują się obiekty pozwalające na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji,

3. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy,

4. naruszenie prawa materialnego w postaci:

- art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że został spełniony warunek określony w tym przepisie,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. art. 63 ust. 2 u.p.z.p.; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że został spełniony warunek określony w tym przepisie,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego poprzez pominięcie faktu, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania doprowadza do zignorowania ochrony przed hałasem i drganiami.

- § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że został spełniony warunek określony w tym przepisie.

- art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska, a co za tym idzie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów7 hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), które ustala normatywne wartości poziomu hałasu w środowisku, w odniesieniu między innymi do terenów zabudowy mieszkaniowej, poprzez pominięcie faktu, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania doprowadza do zignorowała ochrony przed hałasem i drganiami.

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu ich naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi m.in. zarzucono, że SKO w L. wydając zaskarżoną decyzję nie dokonało obowiązku wynikającego z zasad postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.

Organ administracyjny bezpodstawnie przyjął, iż informacje zawarte w przeprowadzonej, uzupełnionej analizie, a także dane wynikające z załączników opisowych i graficznych, pozwalają na ocenę spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zgodnie z analizą aktualnie praktycznie na wszystkich działkach z analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - na 25 działkach występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. a na 7 działkach zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Organy administracji I i II instancji bez głębszej analizy jako podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji przez nowy obiekt usługowy - [...], przyjęły samo istnienie usług w obszarze analizowanym.

W celu rozstrzygnięcia, czy dochodzi do kontynuacji funkcji przez zmianę sposobu użytkowania obiektu na [...] należało precyzyjnie ustalić jaka jest funkcja istniejącej zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową, a także określić jej parametry. Zgodnie z definicją z art.3 pkt 2a ustawy Prawo Budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekracząjącej 30% powierzchni całkowitej budynku;". Budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami, będące przedmiotem analizy wpisują się w tą definicję. Natomiast planowany [...] nie jest funkcją usługową towarzyszącą w mniejszej części budynkowi jednorodzinnemu, tylko samodzielnym budynkiem zajmującym dużą powierzchnię działki [...] oraz część działki [...] Budynek ten posiada dużo większą powierzchni użytkową, z wyłącznie funkcją usługową w zdecydowanie większej skali oraz o większej uciążliwości niż przytoczone w analizie budynki jednorodzinne z usługami. W związku z powyższym organ powinien ustalić, czy wnioskowana samodzielna funkcja usługowa nie towarzysząca budownictwu jednorodzinnemu komponuje się z obecną zabudową i funkcją terenu objętego analizą.

Analiza ilości niezbędnych miejsc parkingowych zakładająca 6 miejsc parkingowych dla 20 czy 30 osób ćwiczących na dwóch kondygnacjach budynku bez brania pod uwagę wskaźników powierzchni obu kondygnacji budynku także budzi zastrzeżenia. Dla przywoływanych w uzasadnieniu usług w postaci gabinetu stomatologicznego z poczekalnią nierzadko na 2 bądź 3 osoby są dostępne 2-3 miejsca parkingowe. Jak w tym świetle postrzegać przyjęcie 6 miejsc parkingowych dla 20 czy 30 osób ćwiczących w [...].

Planowana inwestycja wytwarza hałas uciążliwy dla nieruchomości sąsiednich, a także szkodliwe dla zdrowia drgania. Ponadto nie można planowanej inwestycji porównywać z usługami wskazanymi w analizowanym obszarze mieszkalno usługowym, jak np. biuro rachunkowe czy gabinety lekarskie lub stomatologiczne.

Skarżący podniósł, iż nie można wyprowadzić wniosku o kontynuacji funkcji zabudowy planowanej z istniejącą oraz braku kolizji planowanej inwestycji z istniejącą. Oznacza to, zdaniem skarżącego, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 05.05.2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z 19.03.2023 r. nr [...] ustalającą na rzecz K. O. warunki zabudowy dla inwestycji:

zabudowa usługowa - przebudowa budynku (w trakcie budowy) na [...] - na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] i [...]).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze, że w toku niniejszego postępowania wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem o sygn. IV SA/Po 678/21 z dnia 09 listopada 2021 r. uchylił wcześniejszą decyzję Kolegium, a szczególności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem sygn. akt IV SA/Po 415/22 z dnia 06.10.2022r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 29.04.2022r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z 19.03.2023 r. nr [...] ustalającą na rzecz K. O. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, a także Sąd w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Sąd orzekający akcentuje, że w skardze nie podniesiono nowych argumentów w sprawie. Treść zarzutów skargi w sprawie niniejszej jest bowiem identyczna z zarzutami skargi podniesionymi w sprawie rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 415/22 z dnia 06.10.2022r. Jest to istotne, gdyż we wspomnianym wyroku Sąd ten jednoznacznie przesądził, że zarzuty skargi – zawarte w pkt II i IV petitum skargi – są niezasadne, z powodów przekonująco i trafnie wyłożonych przez SKO w L. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.

Wspomniane wyżej zarzuty skargi zawarte w pkt II i IV petitum skargi w tamtej sprawie są tożsame z zarzutami naruszenia prawa materialnego zawartymi w pkt 2 i 4 petitum skargi rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu. Tym samym ich niezasadność została już przesądzona we wspomnianym wyroku o sygn. IV SA/Po 415/22, a stanowisko to na podstawie art.153 p.p.s.a. jest wiążące dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego przedmiotem kontroli Sądu nie mogła już być zasadnicza oś zarzutów skarżącego opierająca się na twierdzeniu, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym, gdyż kwestia ta została już w sposób wiążący rozstrzygnięcia pozytywnie dla inwestora w przywołanym wyroku. Obowiązkiem Sądu była zatem jedynie ocena, czy organy administracji zrealizowały wcześniejsze zalecenia Sądu w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Jak już bowiem wspomniano sąd administracyjny w razie uprzedniej kontroli sądowej jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań

W ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie organ odwoławczy wykonał w pełni zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06.10.2022r. o sygn. IV SA/Po 415/22.

Przypomnieć trzeba, że w w/w wyroku Sąd wskazał m.in., że nadal niedostatecznie wyjaśniony pozostał rzeczywisty przedmiot inwestycji, dla której ustala się wnioskowane warunki zabudowy. Konieczne jest jednoznaczne i kategoryczne przesądzenie, czy zamierzona inwestycja ma polegać na przebudowie budynku w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b. (na co wskazuje rozstrzygnięcie Decyzji WZ), czy jednak na zmianie sposobu jego użytkowania w znaczeniu art.71 ust.1 p.b. ) jak to wynika z uzasadnienia ww. decyzji), a może na obu tych przedsięwzięciach łącznie (?). Jak bowiem trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, w przypadku ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego tylko na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu, przepis art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji.

Ponadto według tego Sądu rozważenia wymagało, czy rozpatrywany wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy inwestycji już zrealizowanej (w całości albo w istotnej części). W kontrolowanej sprawie, pomimo zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, organy obu instancji nie wyjaśniły, czy wniosek Inwestora nie dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a jeśli tak, to czy w odniesieniu do niej nie toczy się już postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, ani czy w ramach takiego postępowania PINB nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji w.z.

Wreszcie Sąd stwierdził, że wbrew dyspozycji art. 153 p.p.s.a. SKO nie zastosowało się w pełni do tych wskazań zawartych w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA z 09 listopada 2021r. o sygn. akt IV SA/Po 678/21, które dotyczyły konieczności uzasadnienia nałożonego w sentencji Decyzji WZ warunku zaprojektowania 6 miejsc parkingowych. Organ II instancji ograniczył się bowiem do przedstawienia wywodu - skądinąd przekonującego i zasadniczo trafnego - odnośnie do dopuszczalności (acz nie obowiązku) określania w decyzji w.z. minimalnej liczby (verba legis: "ilości") miejsc parkingowych. Niewyjaśniona pozostała jednak nadal kwestia, na jakiej podstawie określona została w decyzji WZ taka konkretna ich ilość (sześć). Samo odwołanie się w tym względzie do treści wniosku jawi się jako niewystarczające. Zabrakło w szczególności danych mogących zobrazować rzeczywiste zapotrzebowanie na miejsca parkingowe dla przedmiotowego [...], jak choćby np. wielkość jego powierzchni użytkowej (który to parametr zwykle stanowi punkt odniesienia przy ustalaniu normatywów parkingowych dla zabudowy usługowej), względnie przeciętna liczba osób mogących korzystać jednocześnie z tego [...].

Sąd nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające – we własnym zakresie lub z wykorzystaniem możliwości zlecenia przeprowadzenia tego postępowania (w całości lub określonej części) organowi I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.) – co do wskazanych wyżej okoliczności wymagających jeszcze wyjaśnienia. I w zależności od wyniku poczynionych ustaleń podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Kolegium w ocenie Sądu orzekającego zrealizowało powyższe zalecenia, gdyż ustaliło, że ustalenie warunków zabudowy ma polegać na zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie wewnątrz budynku, gdyż o to wnioskuje inwestor. Kolegium podkreśliło, że skoro inwestor nadal twierdzi, że przedsięwzięcie polegać będzie także na przebudowie (wewnątrz budynku), to ma na myśli "przebudowę w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b., w związku z czym sprawa musi być procedowana w świetle całego art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., a nie tylko w jej części tego przepisu, która wymaga "kontynuacji funkcji" przez przedsięwzięcie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc w trafnej ocenie SKO sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie wewnątrz budynku na [...]" na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w K.. Wyjaśniono też, że przebudowywany obiekt jest w trakcie budowy - pozwolenie na budowę obejmowało przebudowę budynku gospodarczego na restaurację z częścią hotelową. Inwestor zrezygnował z funkcji restauracyjno-hotelowej na rzecz [...]. Aktualnie obiekt zrealizowany jest w stanie surowym zamkniętym.

W swojej poprzedniej decyzjinr [...] z dnia 19.03.2021r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "zabudowie usługowej - przebudowie budynku (w trakcie budowy) na [...]" na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w K.. Jednocześnie w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że inwestycja będzie polegać jedynie na zmianie sposobu użytkowania. Sąd w wyroku o sygn. IV SA/Po 415/22 potraktował to jako sprzeczność. Jednakże Kolegium ostatecznie ustaliło, że planowana inwestycja polega jednocześnie na "zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie wewnątrz budynku na [...]".

Ustalono ponadto, że planowane przedsięwzięcie nie dotyczy inwestycji zrealizowanej ani w części ani w całości, gdyż na zapytanie organu odwoławczego inwestor stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie dotyczy inwestycji zrealizowanej ani w części ani w całości. W odniesieniu do obiektu PINB nie prowadzi żadnego postępowania. Ponadto w piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 14.04.2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że "... PINB w K. przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne w dniu 29 maja 2019r. podczas których ustalono, że na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [...] usytuowany jest budynek restauracyjno-hotelowy, który jest w trakcie budowy na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]., [...] oraz na podstawie zatwierdzonego aneksu do projektu budowlanego i wydanego pozwolenia zmieniającego przez Starostę K. z dnia 08.03.2007r., nr [...] Podczas przeprowadzania czynności inspekcyjno-kontrolnych nie stwierdzono użytkowania obiektu budowlanego jako [...]. W związku z powyższym brak było jakichkolwiek przesłanek do dalszego kontynuowania postępowania administracyjnego legalizacyjnego czy też naprawczego przez PINB.".

Kolegium zauważyło, że w budynku, która ma być przebudowany nie prowadzi się więc działalności - "[...]" i nie toczy się wobec tego budynku postępowanie legalizacyjne bądź naprawcze.

Należy podkreślić, że skarżący nie kwestionował powyższych ustaleń i ocen Kolegium w zakresie zmiany sposobu użytkowania i przebudowy budynku, a także że planowane przedsięwzięcie nie dotyczy inwestycji zrealizowanej ani w części ani w całości oraz iż nie wszczęto wobec tego obiektu postępowania legalizacyjnego.

Wreszcie Kolegium wyjaśniło, że art.64 ust.1 w zw. z art.54 u.p.z.p., określający obligatoryjne elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przewiduje ustalenia warunku ustalającego wymaganą liczbę/ilość miejsc parkingowych. Jednocześnie zauważyło, że inwestor nie kwestionuje ustalonego przez organ I instancji warunku - "dla planowanej inwestycji należy zaprojektować 6 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych". Zdaniem Kolegium ustalony przez organ I instancji warunek przekracza pułap przewidziany dla funkcji usługowej realizowanej w ramach dominującej funkcji mieszkaniowej, zarówno w poprzednio obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. z dnia 11.10.2018r., jak i w obecnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania K. z dnia 24 marca 2022r. Powierzchnia budynku wynosi 283m2. W ocenie Kolegium takie okoliczności wyznaczają w przedmiotowej sprawie sposób ustalenia warunku co do liczby/ilości miejsc parkingowych i uzasadniają ustalony przez organ I instancji warunek. Wprawdzie w skardze w istocie zakwestionowano planowaną ilość miejsc parkingowych, jednak Kolegium wskazało, że ilość miejsc parkingowych planowana jest w oparciu o aktualne i poprzednie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania K..

Także więc także w tym zakresie Kolegium zrealizowało zalecenie Sądu. Tym bardziej, że – jak już wcześniej wyjaśnił to trafnie Sąd w poprzednim wyroku – określenie liczby miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest obligatoryjne, a zaledwie dopuszczalne.

W świetle powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że Kolegium zgodnie z art.153 p.p.s.a. zrealizowała wszystkie wskazania WSA w Poznaniu zawarte w wyroku o sygn. IV SA/Po 415/22.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.