Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6981/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Radomsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 491/20 w sprawie ze skargi M.S. na uchwałę Nr XVII/192/20 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Gminy Miasta Radomska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej "WSA w Łodzi" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 491/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku (dalej "organ") z dnia 21 maja 2020 r. nr XVII/192/20 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Gminy Miasta Radomska, stwierdził nieważność Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Radomsko stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Rady Miejskiej w Radomsku na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 21 maja 2020 r. Rada Miejska w Radomsku – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz .U. z 2020 r., poz. 713, dalej "u.s.g") oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1437, dalej "u.z.z.w.") – podjęła uchwałę nr XVII/192/20 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Gminy Miasta Radomska (dalej "Regulamin").

Uchwałę zaskarżył do WSA w Łodzi skarżący, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, przez brak zgodności Regulaminu z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. skarżący rozszerzył zarzuty skargi wskazując na naruszenie: 1) art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 8 Regulaminu; 2) art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 16 pkt 4-6 Regulaminu, oraz naruszenie § 143 w zw. z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w § 16 pkt 6 Regulaminu; 3) art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 9 pkt 2 Regulaminu, oraz niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 5 Regulaminu; 4) art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 - 7 Regulaminu, oraz niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 3 Regulaminu; 5) art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 3 Regulaminu; 6) art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 11 pkt 6 - 7 Regulaminu; 7) art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 9 Regulaminu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 24 czerwca 2021 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał w szczególności, że art. 19 u.z.z.w. stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Wobec tego regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., ponieważ regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przy czym wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Sąd I instancji wskazał dalej, że Rada Gminy naruszyła art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 8 Regulaminu. W Rozdziale tym wskazano jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług dostarczanej wody. Nie określono natomiast sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług w zakresie wprowadzanych do kanalizacji ścieków, jak również w żaden sposób nie wskazano sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów zarówno dostarczanej wody, jak i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Sąd I instancji podzielił również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. w treści § 16 ust. 4-6 Regulaminu, bowiem w § 16 ust. 6 Regulaminu stwierdzono, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża Gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z Gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. W analogicznym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, stwierdził, że domniemywać należy, iż przedmiotowa umowa obejmie jedynie niektóre, prawnie dozwolone kwestie związane z zapewnieniem wody na cele przeciwpożarowe. Tego rodzaju domniemanie nie jest jednak dozwolone w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, który musi być aktem przejrzystym i jednoznacznym, a przede wszystkim zgodnym z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego jest wydawany. Zatem warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe jest stanowisko skarżącego dotyczące niedopuszczalności powtórzenia lub modyfikacji w Regulaminie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w. wynika bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe, a zatem Rada nie była upoważniona do normowania tej kwestii w Regulaminie. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego, co do zasady, jest niedopuszczalne. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej "Zasady techniki prawodawczej"), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Sąd I instancji stwierdził również brak podstawy prawnej do określenia w § 16 ust. 4 Regulaminu, że ilość wody pobieranej na cele przeciwpożarowe jest ustalana na podstawie pisemnych informacji składanych przez jednostki wymienione w ust. 3 na koniec kwartału kalendarzowego. Nie jest natomiast możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Podobne wnioski WSA w Łodzi wyciągnął w stosunku do § 16 ust. 5 z którego wynika, że rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą Miasto Radomsko za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe dokonywane są co kwartał kalendarzowy. Tymczasem ani z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. ani z innych przepisów ustawy nie wynika podstawa prawna do określenia w Regulaminie terminów rozliczeń między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą. Ponadto analiza art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. wskazuje, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia: kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać z wody na takie cele.

Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w § 9 ust. 2 Regulaminu, w którym określono treść wniosku o przyłączenie do sieci. Zakres delegacji wynikającej z powołanego przepisu nie obejmuje bowiem uprawnienia do określenia w Regulaminie treści wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Jednakże zdaniem WSA w Łodzi nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że Rozdział 5 Regulaminu nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Warunki przyłączania do sieci, wbrew temu co twierdzi skarżący, zostały w Regulaminie wskazane w sposób wystarczający. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że Rada błędnie zatytułowała rozdział 5 Regulaminu wskazując na "warunki przyłączenia", podczas gdy przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. mówi o "warunkach przyłączania do sieci".

Sąd I instancji uznał również za zasadny zarzut odnoszący do naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. przez § 6 i 7 Regulaminu, określające elementy jakie powinny zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle tego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tymczasem zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści wniosku. Tym samym określenie w regulaminie treści wniosku o zawarcie umowy stanowi jednocześnie ingerencję Rady w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że regulacja § 6 i 7 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Sąd I instancji podzielił także stanowisko skarżącego co do niewyczerpania przez Radę Miejską w Radomsku delegacji ustawowej wyrażonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Poza powołanymi powyżej § 6 i 7, Regulamin w Rozdziale 3 Regulaminu zatytułowanym "Szczególne warunki i tryby zawierania umów z odbiorcami usług" zawiera jedynie § 5 stwierdzający, że w terminie 14 dni od dnia złożenia przez przyszłego odbiorcę usług wniosku o zawarcie umowy, o którym mowa w § 6 niniejszego regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne sporządza i przedkłada przyszłemu odbiorcy usług projekt umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków. Jednocześnie Regulamin powinien określać w sposób szczegółowy zarówno warunki, od których uzależnione jest zawarcie umowy objętej materią Regulaminu, ale i sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu, z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Tymczasem, Rada Miejska w Radomsku w lapidarny sposób określiła jedynie procedurę sporządzenia projektu umowy, którą powierzyła wyłącznie przedsiębiorstwu, pomijając jednocześnie prawa podmiotu zainteresowanego jej zawarciem do uczestniczenia w procesie kształtowania umowy. Stanowi to naruszenie cywilnoprawnej zasady swobody zawierania umów wynikającą z art. 353¹ kodeksu cywilnego. Ponadto przytoczona regulacja Regulaminu nie uwzględnia w żaden sposób stanowiska odbiorcy usług poprzez umożliwienie wnoszenia uwag, proponowania innych rozwiązań lub negocjacji. Zdaniem Sądu i instancji zakwestionowany paragraf Regulaminu pozwala przedsiębiorstwu na władcze rozstrzyganie w kwestii warunków zawierania umów, co jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w., stanowiącym, że o warunkach zawarcia umowy rozstrzyga Rada mocą przepisów Regulaminu.

Odnosząc się do zarzutu niewypełnienia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w w § 3 Regulaminu, Sąd I instancji stwierdził, że § 3 pkt 3, określający wymagania jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi, stanowi powtórzenie regulacji zawartej w tabeli nr 2 (wymagania organoleptyczne i fizykochemiczne), część C (parametry wskaźnikowe) załącznika nr 1 (parametry i wartości parametryczne, jakim powinna odpowiadać woda) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2294). W § 3 pkt 3 Regulaminu określono bowiem, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić dostawę wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi o jakości i parametrach nieprzekraczających wymienionych wartości: żelazo 200 ug Fe/I; mangan 12 50 ug Mn/I; jon amonowy 0,50 mg NH4+/I: azotany 50mg N03-/I; azotyny 50mg N02-/I: barwa akceptowalna przez konsumentów i bez nieprawidłowych zmian, mętność akceptowalna przez konsumentów i bez nieprawidłowych zmian, zalecany zakres wartości do 1,0 NTU; pH 6,5-9,5. Wobec powyższego Sąd I instancji podkreślił, że Regulamin powinien określać wyłącznie to, co wynika z delegacji ustawowej i nie powinien powtarzać przepisów ustawy i wprowadzać chaosu prawnego. W związku z czym, według WSA w Łodzi, również § 3 pkt 3 Regulaminu narusza § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że przepisy wskazanego Rozporządzenia wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów wskazanego rozporządzenia wynika wyłącznie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Natomiast, w opinii Sądu I instancji, czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały pewnych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. WSA w Łodzi wypowiedział się w podobnym tonie jak w przypadku naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. i podzielił stanowisko skarżącego, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w § 11 ust. 7 Regulaminu, w którym określono treść protokołu technicznego. Art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. wskazuje na konieczność określenia w regulaminie sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, jednakże zakres tej delegacji nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza. Jednocześnie Sąd I instancji zważył, że stwierdzenie w § 11 ust. 6 Regulaminu, iż odbiór końcowy dokonywany jest na podstawie końcowego protokołu odbioru technicznego według zasad określonych w warunkach przyłączenia do sieci, względnie w umowie o przyłączenie również stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy upoważniona jest bowiem do określenia w regulaminie dostarczania wody odprowadzania ścieków sposobu wykonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza. Oznacza to, że to wyłącznie rada gminy jest kompetentna do unormowania tego typu spraw i nie może przekazywać uprawnienia określania zasad odbioru końcowego na rzecz innego podmiotu.

Sąd I instancji uwzględnił również zarzut niewypełnienia delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. w Rozdziale 9 Regulaminu zatytułowanym "Standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków". Rada nie określiła sposobów wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W § 13 Regulaminu stwierdzono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do udzielania odbiorcom usług wszelkich istotnych informacji w szczególności dotyczących: 1) prawidłowego sposobu wykonywania przez odbiorcę usług umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków; 2) występujących zakłóceń w dostawach wody i/lub odprowadzaniu ścieków, w tym o planowanych przerwach w świadczeniu usług; 3) występujących awariach urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Rada określiła zatem jedynie obowiązek udzielania odbiorcom usług informacji, wskazując przykładowo ich zakres, lecz nie wskazała sposobu, w jaki dana informacja powinna być zakomunikowana. Jednocześnie organ nie określił sposobu w jaki odbiorca usług może przekazać przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. informacje. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, nie wypełniono delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.

Sąd I instancji stwierdził, że zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miasta Radomska podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności liczba istotnych naruszeń przepisów ustawy, zobowiązywał Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 p.p.s.a., nieważności Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radomsko stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu I instancji, pozostawanie bowiem w obrocie prawnym zaskarżonego Regulaminu z pominięciem uznanych za nieważne postanowień nie pozwalałoby na skuteczne jego funkcjonowanie.

Pismem z dnia 1 września 2021 r. Rada Miejska w Radomsku (dalej także "skarżąca kasacyjnie") złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej, organ uprawniony jest wyłącznie do uregulowania spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w., podczas gdy przepis ten jednoznacznie stanowi, że "regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym" – a zatem zawarty w tym przepisie katalog spraw ma charakter otwarty;

b) art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odniesienie się do umowy regulującej dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe stanowi niedopuszczalne przekazanie uprawnień Radzie Miejskiej, nadto przyjęcie, że wskazanie Gminy Miasta Radomsko jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia kosztów dostarczania wody na cele przeciwpożarowe stanowi modyfikację ustawowego przepisu;

c) art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca nakazując określenie w regulaminie warunków przyłączania do sieci, nakazuje jedynie określenie warunków technicznych, podczas gdy jednym z warunków przyłączenia do sieci jest złożenie wniosku w tym przedmiocie;

d) art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca przez określenie w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nakazuje jedynie określenie warunków, po których spełnieniu umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może zostać zawarta;

e) art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do ustalenia, że zapisy § 3 ust. 3 Regulaminu stanowią niedopuszczalne powtórzenie przepisów regulacji Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, podczas gdy w istocie określają minimalny poziom wody;

f) art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że postanowienia uchwały organu nie wypełniają ustawowej delegacji wynikającej z tego przepisu, podczas gdy uchwała nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielania wszelkich informacji odbiorcom usług;

g) art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., przez jego błędna wykładnię i uznanie, że zakres tej delegacji nie obejmuje uprawnienia do formułowania w regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza, podczas gdy sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza obejmuje swoim zakresem także sporządzenie protokołu.

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a., przez stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały organu, podczas gdy ewentualne uchybienia nie dyskwalifikują zaskarżonego aktu jako całości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną zgodnie z powyższymi zasadami, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła w pierwszej kolejności zarzut naruszenia § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej organ uprawniony jest wyłącznie do uregulowania spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w., podczas gdy zawarty w tym przepisie katalog spraw ma charakter otwarty. Zgodzić się należy co do tego, że wyliczenie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. stanowi konieczne minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21), co – hipotetycznie rzecz ujmując – nie wyklucza zmieszczenia w nim innych elementów, aczkolwiek ewentualne dodatkowe uregulowania musiałyby spełniać kryterium przedmiotowe (określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług), a ponadto nie mogłyby wkraczać w materią uregulowaną w ustawie bądź w innych przepisach tudzież w materię zastrzeżoną do określenia w innej formie, w szczególności w formie umowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, które z zakwestionowanych przepisów uchwały, w jej ocenie, spełniają te warunki – i już z tej przyczyny omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym kontekście warto też przypomnieć, że Sąd I instancji uznał, iż objęte stwierdzeniem nieważności postanowienia uchwały są niekompletne bądź też są sprzeczne z przepisami ustawy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odniesienie się do umowy regulującej dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe stanowi niedopuszczalne przekazanie uprawnień Radzie Miejskiej, a nadto przyjęcie, że wskazanie Gminy Miasta Radomsko jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia kosztów dostarczania wody na cele przeciwpożarowe stanowi modyfikację ustawowego przepisu. Art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, natomiast art. 22 pkt 2 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. "Delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. daje podstawę do uchwalenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jednolicie przyjmuje się, że w ramach tej delegacji nie mieści się odesłanie do umowy cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a gminą (...). W art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych" (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023, III OSK 2504/21; zob. też wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18). Zasadnie też Sąd I instancji stwierdził, że nie było podstaw regulowania w Regulaminie materii objętej dyspozycją art. 22 pkt 2 u.z.z.w.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca nakazując określenie w regulaminie warunków przyłączania do sieci, nakazuje jedynie określenie warunków technicznych, podczas gdy jednym z warunków przyłączenia do sieci jest złożenie wniosku w tym przedmiocie. W świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. "Ustalanie warunków przyłączania nieruchomości do sieci, o których stanowi art. 19 ust. 2 (obecnie ust. 5) pkt 4 u.z.z.w. nie mogło obejmować jakichkolwiek warunków (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1288/21). Warunki te mogły dotyczyć jedynie kwestii technicznych" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023 r.). "Ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy". Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że nie było podstaw ustanawiania w regulaminie wymogów co do treści wniosku.

Zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca przez określenie w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nakazuje jedynie określenie warunków, po których spełnieniu umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może zostać zawarta – został sformułowany na tyle ogólnie, że szersze odniesienie się doń nie jest możliwe. Pozostaje jedynie stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni odnośnego przepisu przez wskazanie, że "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę; zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie treści wniosku. Regulamin powinien określać warunki, od których uzależnione jest zawarcie umowy objętej materią regulaminu, oraz sposób, w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu, z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2023 r., III OSK 2179/21, "pod pojęciem »warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług«, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., zauważyć należy, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że: "Zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w., czy też odwołanie się w Regulaminie do tego rozporządzenia. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług" (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023 r., III OSK 2504/21). W zaskarżonej uchwale prawodawca nie posłużył się jednak konstrukcją odesłania do przepisów rozporządzenia, lecz – jak ustalił Sąd I instancji – przetransponował do stanowionego aktu określone w rozporządzeniu minimalne parametry wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (§ 3 pkt 3 Regulaminu). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozwiązanie jest – wbrew ocenie Sądu I instancji – dopuszczalne. Odrzucenie takiego rozwiązania byłoby równoznaczne z przesądzeniem, że parametry jakościowe wody muszą być w każdym przypadku wyższe od minimalnych – a nie ma ku temu podstaw. Oceniany zarzut skarżącej kasacyjnie jawi się zatem jako zasadny, jednak – zważywszy na pozostałe aspekty sprawy – nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w Rozdziale 9 Regulaminu pominięta została kwestia wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzeniu ścieków, wobec nie została prawidłowo wypełniona delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. Sąd I instancji zasadnie stwierdził też, że art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. nie daje podstaw do określenia w regulaminie szczegółowej treści protokołu odbioru technicznego przyłącza, a ponadto że uprawnienie do określenia sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza nie może być przez radę gminy przekazywane na rzecz innego podmiotu. Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej zrelatywizowane do wymienionych przepisów trzeba uznać za niezasadne.

Zważywszy na zakres i charakter zidentyfikowanych naruszeń prawa, w tym naruszeń prawa polegających na niewypełnieniu delegacji ustawowej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności Regulaminu w całości. Nie doszło zatem do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.