Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2168/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 845/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na decyzję Dyrektora [...] z dnia 20 października 2021 r. nr DN/R/58/03/2021 w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 845/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] z dnia 20 października 2021 r. nr DN/R/58/03/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 września 2021 r. nr DN/R/58-2/09/2021 (pkt 1 sentencji) oraz zasądził od Dyrektora [...] na rzecz strony skarżącej 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Spółka (dalej także jako "strona", "spółka" albo "skarżąca") pismem z dnia 15 lutego 2021 r. wystąpiła do Dyrektora [...] (dalej: "Dyrektor" albo "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykonywania obsługi prawnej Pogotowia, w okresie od 2017 r. do chwili obecnej. We wniosku dostępowym sformułowano następujące pytania:

1. kto wykonywał i wykonuje obsługę prawną (jakie osoby fizyczne lub osoby prawne); 2. w jakim trybie, przez kogo oraz kiedy nastąpił wybór poszczególnych pomiotów realizujących działalność określoną w pkt 1;

3. jaka jest treść umowy (umów) o świadczenie usług prawniczych zawartych we wskazanym okresie z osobami fizycznymi lub osobami prawnymi - prośba o przesłanie kopii tych dokumentów;

4. na jakim dokładnie stanowisku (stanowiskach) zatrudniony był oraz jest aktualnie mec. G.P. i jakie były oraz jakie są zakresy jego obowiązków.

W skierowanym do spółki wezwaniu Dyrektor poinformował, że analiza żądanych w pkt 1-4 informacji potwierdziła, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna prosta, a informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". Wskazał, że informacja ta aktualnie nie istnieje i jej przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem wytworzenia. Dyrektor dodał, że proces ten wiąże się z ponadstandardowym nakładem pracy, wymaga użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego (nadto wykracza poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu). Dyrektor wywiódł, że - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - każdy ma prawo uzyskać informację prostą, a informację przetworzoną tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym wezwał spółkę do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Przywołując art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ podniósł, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie Dyrektor zaznaczył, że w przypadku braku odpowiedzi w terminie 14 dni sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o materiał zebrany dotychczas.

Strona nie odpowiedziała na wezwanie organu.

Decyzją z dnia 20 września 2021 r. nr DN/R/58-2/09/2021 wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 u.d.i.p. Dyrektor odmówił spółce udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że udzielenie żądanej przez spółkę informacji publicznej wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji i możliwe jest wyłącznie po uprzednim przetworzeniu pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Dyrektor podniósł, iż przeprowadził analizę, w wyniku której przyjął, że udzielenie informacji uniemożliwia brak wystąpienia przesłanki szczególnego interesu publicznego. Wskazał, że wezwał spółkę do wykazania, że uzyskanie przez nią informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to jest podania celu, w jakim chce ona pozyskać informację (do czego ma być ona wykorzystana, czemu ma służyć). Podkreślił, że spółka nie odpowiedziała na wezwanie. Uznał zatem, że spółka nie wykazała występowania istotnego interesu publicznego. Dyrektor podniósł nadto, że nie miał obowiązku samodzielnie (za spółkę) poszukiwać argumentów w tym przedmiocie.

Od ww. decyzji spółka złożyła pismo zatytułowane "odwołanie".

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji z dnia 20 października 2021 r. nr DN/R/58/03/2021 stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor podniósł, że wnioskowana przez spółkę informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Swoje stanowisko wsparł licznymi cytatami z wyroków sądów administracyjnych. Powtórzył, że dokonał szacunków potwierdzających, iż udzielenie spółce informacji publicznej wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, to jest przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w jego posiadaniu. Dowodził, że wnioskowane informacje aktualnie nie istnieją, w związku z czym ich przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem ich wytworzenia w oparciu o informacje proste. Uznał, że proces ten wiąże się z ponadstandardowym nakładem pracy, użyciem dodatkowych sił i środków oraz zaangażowaniem intelektualnym względem posiadanych danych. Dodał, że proces ten wykracza poza zakres działań mieszących się w ramach podstawowych kompetencji Pogotowia. Zdaniem Dyrektora, pracownicy musieliby oszacować ilość dokumentacji w zakresie wykonywania obsługi prawnej od 2017 r., następnie pobrać dokumentację z archiwum, przeanalizować jej treść pod kątem kryteriów wniosku i konieczności ewentualnej anonimizacji, z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Dyrektor wskazał nadto, że zapoznanie się z treścią każdego dokumentu, począwszy od 2017 r., wymaga dużego nakładu pracy. W przypadku ustalenia, że umowa zawiera dane dotyczące prywatnej sfery osób fizycznych lub zastrzeżenia związane z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, pracownik zobowiązany jest uzyskać wymagane przez prawo oświadczenie zainteresowanego, co wymaga dalszego zaangażowania czasowego. Organ motywował, że - w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej - ustawodawca uzależnił możliwość jej udzielenia od wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Akcentował, że to podmiot, do którego skierowano zapytanie ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Dowodził, że strona została wezwana - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wskazania celu żądanej informacji, do czego zostanie ona wykorzystana, czemu ma służyć). Zauważył, że strona nie odpowiedziała na to wezwanie i w konsekwencji nie wykazała występowania istotnego interesu publicznego. Dyrektor dodał również, że nie miał obowiązku samodzielnie, za spółkę, poszukiwać argumentów za występowaniem kwalifikowanego interesu publicznego.

Mając na uwadze brak wykazania przez spółkę szczególnego interesu publicznego, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Dodał, że wnioskowana informacja podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych oraz tajemnicę przedsiębiorcy.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, w sytuacji, gdy nie istniały ku temu przesłanki;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna przetworzona a strona nie wykazała, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz błędne zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do niedopuszczalnego ograniczenia prawa strony do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP;

3) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem wniosku była informacja prywatna niepodlegająca ujawnieniu i informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa oraz błędne zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczenia prawa strony do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym:

a) niewyjaśnienie, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną;

b) niewyjaśnienie, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją prywatną nie podlegającą ujawnieniu, a także informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa;

5) art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną oraz z informacją prywatną nie podlegającą ujawnieniu, a także informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

6) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa strony do informacji publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Między stronami niesporna jest również okoliczność, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej. Osią sporu w sprawie jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącą informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia.

W ocenie skarżącej dane objęte jej wnioskiem stanowią informację prostą, której udostępnienie nie wymagało specjalnego przygotowania według wskazanych przez nią kryteriów, ani tworzenia specjalnych zestawień, gdyż informacje te powinny być (są) już w posiadaniu organu. Z kolei według organu orzekającego w sprawie realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja - nieistniejąca jako taka w dniu złożenia wniosku - zostanie przygotowana specjalnie dla spółki i zgodnie z jej oczekiwaniami (informacja przetworzona).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie tej spornej kwestii należało poprzedzić wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. Sąd meriti podkreślił, że ustawodawca nie doprecyzował na gruncie u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", wobec czego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów u.d.i.p. w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r.; sygn. akt I OSK 1347/05). Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić zdaniem Sądu meriti co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej, mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (przywołano publikację. M. Jabłońskiego Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 133). Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (przywołano publikację P. Fagielskiego Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/ we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). Sąd pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza, że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie

z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (przywołano publikację D. Fleszer, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91-93).

Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji skonstatował, że organ nie wykazał, iż informacji, których musi on udzielić jako adresat wniosku, nie można uznać za tzw. prostą informację publiczną, lecz za informację publiczną przetworzoną. Organ twierdzi, że wytworzenie żądanych przez skarżącą informacji wymaga szczególnego zaangażowania, jednak nie odnosi tego twierdzenia do konkretnej sytuacji (konkretnych danych). Co więcej, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ nawet nie dokonał oszacowania ilości dokumentacji (informacji) odnoszącej się do zapytania zawartego we wniosku skarżącej. Wskazał bowiem, że aby załatwić wniosek "musiałby oszacować ilość dokumentacji w zakresie dotyczącym wykonywania obsługi prawnej od 2017 r.". Skoro więc organ nie dokonał oceny obszerności informacji (dokumentacji), których miałby udzielić na zapytanie skarżącej, to wszelkie twierdzenia o rzekomym ponadstandardowym nakładzie pracy, wymagającym użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych danych, są twierdzeniami gołosłownymi i przedwczesnymi. Nie można bowiem np. wykluczyć, że za lata 2017-2021 obsługę prawną Pogotowia realizował jeden (ten sam) podmiot (pytanie nr 1), działając na podstawie jednej (tej samej, ew. aneksowanej) umowy zawartej w 2017 r. Gdyby tak było, to niewielkiego wysiłku wymagałoby podanie trybu, daty i osoby, która dokonała wyboru tego podmiotu (pytanie nr 2) oraz przesłanie - nawet zanonimizowanej - umowy (pytanie nr 3). Także informacja w zakresie zatrudnienia wskazanego w pytaniu nr 4 mecenasa nie wymaga - zdaniem Sądu pierwszej instancji - ponadstandardowych działań organu. Nie można przy tym wykluczyć, że ów mecenas to podmiot, o którym mowa w pytaniu nr 1. Powyższe dowodzi, że w sprawie organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej błędnie (przedwcześnie) przyjął, że żądana przez skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną. W związku z tym, że nie wykazał on, iż żądanie skarżącej dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, organ bezzasadnie domagał się wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych informacji.

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że w razie niewykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej (braku odpowiedzi na wezwanie organu), organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie i dopiero w razie ustalenia jego braku - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (w uzasadnieniu decyzji odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., istnieje, czy też nie).

W ocenie Sądu pierwszej instancji gołosłowne jest także stanowisko organu, że zakres żądanych informacji ingeruje w prywatność osób fizycznych i dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd meriti zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest argumentacji odnoszącej się w tym przedmiocie do żądanych przez skarżącą informacji mających charakter informacji publicznej. Trafnie przyjmuje zatem skarżąca, że organ nie podjął czynności niezbędnych do dokonania oceny w zakresie wyjaśnienia, na jakiej podstawie uznał, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, informacją prywatną nie podlegającą ujawnieniu, a także informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa. Zauważenia wymaga, że osoba wykonująca obsługę prawną podmiotu realizującego zadania publiczne - niezależnie od tego, czy wykonuje ją w charakterze pracownika, czy też zleceniobiorcy, ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonującej obsługę prawną takiej instytucji jak [...], polegający na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkującym i często poprzedzającym sam proces decyzyjny, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań realizowanych w sferze publicznej. Stąd dane na temat takiej osoby, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że wydane w sprawie - w obu instancjach - decyzje podpisała ta sama osoba (lek. med. Z. M.), co jest nieprawidłowe w kontekście brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotnym jest bowiem wskazanie, że do decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Finalnie Sąd meriti podniósł, że wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia tego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy (u.d.i.p.), w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w sprawie. Dyrektor zobowiązany jest zatem do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy (u.d.i.p.), z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Wymagane jest nadto uczynienie zadość regulacji określonej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art 24 §1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że, Dyrektor [...] winien być wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji - przez wydanie decyzji administracyjnej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy, bowiem Dyrektor [...] nie jest organem administracji publicznej zaś jako kierownik jednostki jest władny do wydania decyzji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek złożony przez spółkę dotyczył informacji prostej, zaś organ (Dyrektor [...]) nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz nie zbadał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy organ w obu decyzjach wskazał na okoliczności przemawiające za uznaniem, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej oraz wezwał spółkę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uchyleniem obu decyzji wydanych przez organ;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego ciąży na organie, podczas gdy ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na skarżącej, bowiem tylko ona posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobytą informację, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uchyleniem obu decyzji wydanych przez organ;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dane na temat osoby świadczącej pomoc prawną na rzecz podmiotu publicznego, treść zawartej umowy oraz wysokość środków przeznaczonych na jej zrealizowanie nie podlega ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy ujawnienie treści umowy, wysokości środków przeznaczonych na jej zrealizowanie oraz udostępnienie danych na temat osoby świadczącej pomoc prawną stanowi naruszanie prywatności osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnicę adwokacką, która wiąże pełnomocnika strony, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uchyleniem obu decyzji wydanych przez organ.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie Dyrektor oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Orzekając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu opisanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostepnienia informacji publicznej [...] przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Jak stanowi art.16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Przytoczony przepis art.16 u.d.i.p. dotyczy decyzji wydawanych przez organy władzy publicznej. Natomiast z uwagi na szeroko zakreślony przez u.d.i.p. krąg podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej, nie będących organami władzy publicznej, ustawodawca zobligowany był do określenia procedury odmowy udzielenia informacji, gdy podmiotami zobowiązanymi są podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 2 u.d.i.p. Stanowi o tym wprost art. 17 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, nie będących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienia informacji przepisy art.16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust.1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Wskazana regulacja determinuje uznanie, że w takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., co oznacza, że od decyzji wydanej przez podmiot nie będący organem władzy publicznej przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei - poprzez regulację art. 140 k.p.a. - odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, niebędący organem władzy publicznej rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom, zawartych w Dziale I ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego, zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia dotyczy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej a nie jego piastuna. Należy podzielić ugruntowany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że pojęcie "pracownika organu", w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje swoim zakresem piastuna funkcji monokratycznego organu administracji publicznej. W tym drugim przypadku nie działa on bowiem w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja jest - zasadniczo - oparta na obowiązku, i które to kompetencje nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega więc wyłączeniu w trybie przewidzianym dla wyłączenia pracownika organu, lecz - a to z uwagi na ustrojową i procesową pozycję piastuna funkcji monokratycznego organu - wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie na podstawie art. 25 k.p.a., po spełnieniu warunków określonych w dyspozycji § 1 (zob. w tej mierze np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 1186/12; z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt I OSK 3379/17; zob. nadto uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r.; sygn. akt I OPS 13/09; publ. ONSAiWSA 2010/5/82).

W realiach rozpatrywanej sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej osoba piastująca funkcję Dyrektora [...] działała jako jednoosobowy organ zarządzający i reprezentujący na zewnątrz [...]. Z.M. działał zatem jako piastun funkcji organu - kierownik publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 799 zm.). Z tych powodów wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd pierwszej instancji Dyrektor nie podlegał wyłączeniu w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bo nie był pracownikiem organu administracji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut uznać należy zatem za usprawiedliwiony, niemniej wyrok Sadu pierwszej instancji nie podległa uchyleniu, gdyż orzeczenie to – pomimo wyżej opisanej, częściowej wadliwości uzasadnienia – odpowiada prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.).

Odnosząc się z kolei w sposób łączny do zarzutów podniesionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że ich istota koncentruje się wokół dwóch kwestii, to jest kwalifikacji informacji żądanej przez skarżącą jak i prawnej możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z odwołaniem się do regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Analizując w pierwszej kolejności kwestię kwalifikacji żądanej przez skarżącą informacji publicznej wskazać należy, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawodawca przewidział, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dokonując zatem wykładni pojęcia "informacja przetworzona" należy odwołać się do ugruntowanych poglądów orzecznictwa. W orzecznictwie wskazuje się (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 września 2022 r.; sygn. akt III OSK 1534/21; z dnia 21 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1988/21; z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 17 października 2006 r.; sygn. akt I OSK 1347/05), że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja publiczna, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającego użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana ich w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych na podstawie pierwotnego zasobu danych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podkreślić w tym miejscu należy, że kwalifikacja żądania dostępowego jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi w istocie ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), gdyż wymusza na podmiocie wnioskującym wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w razie braku skutkuje odmową udostępnienia informacji, która wszakże cały czas pozostaje informacją publiczną. Dlatego też uznanie danej informacji za przetworzoną wymaga uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej sprawy i nie może sprowadzać się do ogólnikowych twierdzeń, mogących mieć zastosowanie w każdej innej sprawie. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty.

Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że argumentacja przedstawiona przez Dyrektora w uzasadnieniach wydanych decyzji nie jest dostatecznie szczegółowa i wyczerpująca, a przez to i przekonywująca, jeśli chodzi o wykazanie, że w sprawie istotnie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że podmiot zobowiązany odmawiając udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jest to informacja publiczna przetworzona zobligowany jest w pierwszej kolejności wykazać taki charakter tej informacji. Należy zatem wykazać, że wnioskodawca domaga się informacji jakościowo nowej, której organ (dany podmiot) nie posiada w swoich zasobach, rejestrach czy też zestawieniach, i której w stosunkowo prosty sposób nie może wydobyć z tych zasobów lub takiego zestawu informacji prostych, którego ilość zdezorganizowałaby pracę danej instytucji i wypełnianie codziennych obowiązków przez jej pracowników. W realiach rozpatrywanej sprawy znamiennym jest podkreślenie, że Dyrektor wskazywał, że wytworzenie żądanych przez skarżącą informacji wymaga szczególnego zaangażowania, jednak nie odniósł tego twierdzenia do konkretnej sytuacji (konkretnych danych). Co więcej, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Dyrektor odmawiając udostępnienia informacji nawet nie dokonał jakiegokolwiek oszacowania ilości dokumentacji (informacji) odnoszącej się do zapytania zawartego we wniosku dostępowym skarżącej. Dyrektor wskazał bowiem jedynie ogólnikowo, że aby załatwić wniosek "musiałby oszacować ilość dokumentacji w zakresie dotyczącym wykonywania obsługi prawnej od 2017 r. [...] Dokumentacja musiałaby zostać przez pracowników pobrana z archiwum, ich treść przenalizowana pod kątem kryteriów określonych we wniosku oraz konieczności ewentualnej anonimizacji. Co do części z nich konieczne byłoby przeprowadzenie anonimizacji [...]’. Skoro więc Dyrektor nie dokonał nawet oceny obszerności informacji (dokumentacji), których miałby udzielić na zapytanie skarżącej, to wszelkie twierdzenia o rzekomym ponadstandardowym nakładzie pracy, wymagającym użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych danych, są - jak w pełni zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji - twierdzeniami gołosłownymi i a limine przedwczesnymi.

Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł również odnieść ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w petitum skargi kasacyjnej. Za w pełni zasadne poczytać należy bowiem zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji szczegółowej odnoszącej się do korelacji zakresu żądanych informacji z prywatnością osoby fizycznej i tajemnicą przedsiębiorstwa. Co istotne, podmiot będący adresatem wniosku dostępowego każdorazowo rozważając udostępnienie informacji publicznej, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy także osób trzecich, zobligowany jest do wyważenia ich prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej i przedstawienia określonych argumentów w tej materii. Nadto rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola danego przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ (podmiot będący adresatem wniosku) musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (orzeczenie jak w punkcie 2 sentencji wyroku) został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącą w postępowaniu kasacyjnym należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie Dyrektor zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.