Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 643/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi "I. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr 800/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zmiennego budowy budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. uchyla postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr 799/2023; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z dnia 3 lipca 2023 roku, nakładającą na inwestora robót budowlanych polegających na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalno - usługowego przy ul. [...] we W. (działka nr [...] i część działki nr [...], AM-[...], obręb P.) – jako wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego - obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budowy ww. budynku celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dla wykonania powyższego obowiązku organ wyznaczył termin 3 miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2023 r. PINB ustalił, że na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Wrocławia nr 4645/2018 z dnia10 września 2018 r., na nieruchomości przy ul. [...] I. Spółka z o.o. (dalej także jako spółka, strona skarżąca) prowadzi budowę budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego. Czynności kontrolne wykazały, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zmieniono układ ścian wewnątrz budynku oraz podejść wodno-kanalizacyjnych. Stwierdzono, że wykonany układ ścian i podejść wodno–kanalizacyjnych umożliwia wydzielenie niezależnych lokali (pokoi mieszkalnych lub użytkowych z aneksami kuchennymi i łazienkami) na parterze oraz na poziomie od pierwszego do czwartego piętra (po osiem) dostępnych z korytarza klatki schodowej. Na poddaszu w projektowanych pomieszczeniach nieużytkowych wydzielono łazienki oraz wyprowadzono instalacje pod zlewozmywaki i zwiększono ilość okien połaciowych. Nadto tablica budowy była niewypełniona. Podczas kontroli przedstawiony został dziennik budowy (Tom I oraz Tom II). Tom II nie zawierał żadnych wpisów. Nie okazano także planu BIOZ. Do dziennika budowy nie załączono oświadczeń kierowników budowy, projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego o przyjęciu obowiązków. Na balkonach elewacji tylnej brak było zabezpieczeń przed upadkiem osób z wysokości.

Obecny podczas kontroli projektant oświadczył, że istniejący układ pomieszczeń nie jest układem docelowym. Inwestor (przed oddaniem budynku do użytkowania) zamierza wydzielić lokale zgodnie z okazanymi rysunkami roboczymi sporządzonymi na potrzeby wykonywanej instalacji elektrycznej. Ilość i przeznaczenie lokali będzie zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podano także, że umowa z wykonawcą została rozwiązana około października 2022 roku i od tego momentu roboty budowlane nie są prowadzone i będą kontynuowane dopiero po podpisaniu umowy z nowym wykonawcą i zmianie kierownika budowy. W związku z brakiem wpisów do dziennika budowy i brakiem nadzoru kierownika budowy, inspektor nadzoru inwestorskiego wpisem do dziennika budowy z dnia 24 grudnia 2022 roku polecił wstrzymanie robót w obiekcie oraz zabezpieczenie budowy do czasu ustanowienia nowego kierownika.

Wobec powyższych ustaleń kontrolnych, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Następnie postanowieniem z dnia 9 maja 2023 roku (nr 902/2023) wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane wykonywane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania właściwych zabezpieczeń krawędzi płyt balkonowych przed upadkiem osób z wysokości, a także obowiązek sporządzenia i przedłożenia (w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia) oceny technicznej robót budowlanych wykonanych po dniu 4 marca 2022 roku, co do których nie udokumentowano w dzienniku budowy właściwego nadzoru.

Na powyższe postawienie Spółka złożyła zażalenie.

W dniu 15 maja 2023 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę na terenie nieruchomości podczas której stwierdzono częściowe wykonanie zabezpieczeń balkonów. Ustalenia kontroli wykazały nadto, że na poddaszu budynku w obu projektowanych pomieszczeniach nieużytkowych wydzielono pomieszczenia łazienek i wykonano podejścia wodno-kanalizacyjne pod zlewozmywaki. Na podłodze tych pomieszczeń (bez łazienek) zostały ułożone folie na podczerwień do ogrzewania pomieszczeń i zamontowano klimatyzację, nie wykonano jeszcze okładzin podłogowych. Ściany łazienek z jednej strony nie posiadały opłytowania. Zamontowano natomiast rozdzielnice bezpiecznikowe instalacji elektrycznej ze schematami rozdzielnicy sporządzonymi dla lokali mieszkalnych. Na piątej kondygnacji nadziemnej nie wykonano jeszcze wylewek podłogowych, na sufitach i skosach nie wykonano płytowania (brak płyt g-k, ruszt z profili aluminiowych został wykonany). Stwierdzono także, że doszło do rozebrania części ścian działowych istniejących podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2023 roku przez co uzyskano przejście między lokalami usytuowanymi po stronie tylnej budynku. Układ ścian działowych wydzielał wówczas sześć niezależnych lokali na wspomnianej kondygnacji budynku dostępnych z korytarza klatki schodowej, z tym, że lokale usytuowane po stronie tylnej budynku miały po dwa wejścia z korytarza budynku. Zainstalowano także rozdzielnice bezpiecznikowe instalacji elektrycznych dla ośmiu lokali i wykonano instalacje wodno-kanalizacyjne z wyprowadzonymi podejściami umożliwiające wydzielenie ośmiu lokali mieszkalnych dostępnych z korytarza budynku. Na drugiej, trzeciej i czwartej kondygnacji budynku nie zostały wykonane jeszcze wylewki podłogowe, nie domknięto z jednej strony ścian działowych wydzielających pomieszczenia łazienek płytami g-k. Rozebrano natomiast fragmenty ścian działowych istniejących w czasie kontroli dnia 26 kwietnia 2003 roku. Na kondygnacjach, od drugiej do czwartej, układ ścian działowych wydzielał po sześć niezależnych lokali na każdej z tych kondygnacji dostępnych z korytarza klatki schodowej, z tym, że lokale usytuowane po tylnej stronie budynku miały po dwa wejścia z korytarza budynku. Zainstalowano rozdzielnice bezpiecznikowe instalacji elektrycznych dla ośmiu lokali i wykonano instalacje wodno-kanalizacyjne z wyprowadzonymi podejściami umożliwiające wydzielenie ośmiu lokali mieszkalnych dostępnych z korytarza budynku. Na drugiej kondygnacji instalacja elektryczna nie była skończona. Na pierwszej kondygnacji budynku nie wykonano jeszcze wylewek podłogowych i tynków wewnętrznych, nie wykonano instalacji elektrycznej (jedynie pojedyncze puszki instalacji). W jednym lokalu nie wykonano instalacji wodnej i kanalizacyjnej i nie osadzono drzwi wewnętrznych. Nie wykonano nadto zagospodarowania terenu.

W celu ustalenia czy roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia 9 maja 2023 roku, są wykonywane, PINB przeprowadził w dniu 21 czerwca 2023 r. kolejną kontrolę budowy przedmiotowego obiektu i stwierdził, że stan zaawansowania robót budowlanych nie zmienił się od czasu kontroli przeprowadzonej w dniu 15 maja 2023 roku. PINB stwierdził również, że zostały wykonane zgodne z przepisami zabezpieczenia krawędzi płyt balkonowych przed upadkiem osób z wysokości.

W toku dalszego postępowania, wykonując nałożone obowiązki, inwestor przedłożył ocenę techniczną robót budowlanych wykonanych po dniu 4 marca 2022 roku wskazującą zakres tych robót i potwierdzającą fakt wykonania ich zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, przepisami oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji budynku.

Wobec powyższego PINB stwierdził, że w aktualnym stanie faktycznym wobec usunięcia zagrożenia poprzez wykonanie właściwego zabezpieczenia krawędzi płyt balkonowych przed upadkiem osób z wysokości, przesłanką do prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia jest wykonywanie robót w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W tych okolicznościach decyzją z dnia 3 lipca 2023r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB nałożył na inwestora robót budowlanych obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budowa budynku przy ul. [...] we W. wykonywana jest w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Czynności kontrolne wykazały bowiem, że dokonano zmian w zakresie: 1) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących liczby kondygnacji - poprzez wykonanie szóstej, niezaprojektowanej kondygnacji na poddaszu budynku; 2) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne - poprzez wykonanie szóstej kondygnacji budynku, na którą zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał windy; 3) zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - poprzez wykonanie lokali mieszkalnych na projektowanym nieużytkowym poddaszu oraz zwiększeniu ilości lokali w budynku, 4) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez wykonanie szóstej kondygnacji budynku podczas gdy zgodnie z ustaleniami planu liczba kondygnacji naziemnych nie może być większa niż 5 (§ 18 ust. 3 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] listopada 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie O. i ulicy [...] we W.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, w rzeczywistości nie zwiększyła liczby lokali mieszkalnych albowiem górna część poddasza (nad piątą kondygnacją) nie stanowi powierzchni przeznaczonej na pobyt ludzi w rozumieniu § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto - na dzień sporządzenia odwołania – Spółka wykonała nałożone na nią obowiązki wskazane w decyzji z dnia 3 lipca 2023 r., nr 1276/2023. Tym samym, powyższe roboty budowlane są wykonywane zgodnie z zatwierdzonym projektem i planem miejscowym.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. DWINB uchylił postanowienie PINB z dnia 9 maja 2023 roku (nr 902/2023) o wstrzymaniu robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z tego samego dnia, DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 3 lipca 2023 r. nakładającą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie DWINB wyjaśnił, że w związku z nowelizacją ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją, jednak sama kwalifikacja istotnych odstępstw dokonywana jest według przepisu art. 36a ust. 5 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Zgodnie z obecnym brzmieniem przepisu art. 36a ust. 5 ww. ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi m.in. odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2% oraz liczby kondygnacji, a także odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Organ II instancji zauważył, że materiał dowodowy zebrany przez PINB pozwala na ustalenie, że budowę przedmiotowego budynku o funkcji mieszkalnej wykonano w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Wrocławia nr 4645/2018 z dnia 10 września 2018 roku projektu budowlanego. Dokonano bowiem zmian w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

1/ zmiany liczby kondygnacji poprzez wykonanie szóstej, nieprojektowanej kondygnacji na poddaszu budynku - organ stwierdził, że projekt przewidywał budowę budynku o pięciu kondygnacjach nadziemnych (przy czym ostatnia w poddaszu), nad piątą kondygnacją przewidywał poddasze bez pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (z dwoma pomieszczeniami nieużytkowymi i pomieszczeniem kotłowni). Tymczasem w obu projektowanych pomieszczeniach nieużytkowych poddasza wydzielono pomieszczenia łazienek, wyprowadzono instalacje pod zlewozmywaki i zwiększono ilość okien połaciowych. W wyniku tych robót na poddaszu budynku powstały dwa zespoły pomieszczeń wyposażonych w łazienkę i pomieszczenie doświetlone światłem dziennym z wykonanym podejściem wodno-kanalizacyjnym pod zlewozmywak. Do każdego z zespołów ww. pomieszczeń prowadzą odrębne wejścia z klatki schodowej budynku. W wyniku wykonanych robót zespoły pomieszczeń na poddaszu budynku (pokoje z aneksami kuchennymi i łazienki) spełniają definicję mieszkania określoną w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 1225). Zgodnie z tą definicją przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Zgodnie natomiast z § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wykonanie mieszkań na poddaszu budynku prowadzi do wykonania nieprojektowanej, szóstej kondygnacji budynku;

2/ warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne - co wynikało z wykonania szóstej kondygnacji dla której nie przewidziano windy. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje dojazd windą z poziomu terenu na kondygnacje budynku od pierwszej do piątej. Zgodnie natomiast z § 54 ust. 2 ww. rozporządzenia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz użyteczności publicznej, wyposażonym w dźwigi, należy zapewnić dojazd z poziomu terenu na wszystkie kondygnacje użytkowe osobom niepełnosprawnym;

3/ zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zmiana taka wywołana została dodaniem szóstej kondygnacji poprzez wykonanie lokali mieszkalnych na projektowanym nieużytkowym poddaszu;

4/ wprowadzenie zmian polegających na zwiększeniu ilości lokali oraz wykonaniu lokali mieszkalnych na poddaszu budynku wpływających na warunki ochrony przeciwpożarowej - odstąpienie od zatwierdzonego projektu w tym zakresie wymagało uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, którego nie przedstawiono;

5/ ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wykonanie szóstej kondygnacji jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ zgodnie z jego ustaleniami, liczba kondygnacji naziemnych nie może być większa niż 5 (§ 18 ust. 3 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] listopada 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie O. i ulicy [...] we W.). Ponadto zwiększenie ilości lokali mieszkalnych czy użytkowych w budynku ma wpływ na zapewnienie wymaganej planem miejscowym ilości miejsc postojowych. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. uchwały dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obowiązuje zapewnienie 1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie. Obowiązuje też zapewnienie miejsc postojowych dla lokali usługowych w zależności od ich powierzchni i przeznaczenia - § 13 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały.

Wskazując na powyższe odstąpienie od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b i c oraz 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego. Z tego względu rozbudowa, nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania rzeczonego obiektu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze DWINB uznał, że zasadnie organ I instancji wdrożył procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane i słusznie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zasadnie także PINB odstąpił od nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, wskazując, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym zostanie wskazany zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Takie rozwiązanie, zdaniem DWINB, jest dla inwestora najbardziej korzystne (nie narzuca konkretnego sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem). Projekt zamienny powinien zawierać przedstawienie robót budowlanych, które należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodności z prawem. Treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Organ będzie mógł wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Odnosząc się do odwołania, organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy przeczy twierdzeniom skarżącej, że pomieszczenia na poddaszu nie są przeznaczone na pobyt ludzi a roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W połaci dachowej zamontowano więcej okien niż przewidywał projekt budowlany, wykonano system ogrzewania podłogowego w postaci folii grzewczych na podczerwień, zamontowano urządzenia klimatyzacyjne, wydzielono pomieszczenia higieniczno-sanitarne (łazienki) wraz z doprowadzeniem do nich instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej, wykonano podejścia wodociągowo-kanalizacyjne pod zlewozmywaki aneksów kuchennych oraz wykonano instalację elektryczną dla dwóch odrębnych lokali. W ocenie organu odwoławczego nastąpił zatem podział przestrzeni nieużytkowego poddasza w sposób wydzielający dwa niezależne lokale z własnymi wejściami. Wydzielenie wewnątrz tych lokali pomieszczeń, sposób ich wykończenia, a także opis i wykonanie obwodów elektrycznych w rozdzielni lokalowej - jednoznacznie wskazują na zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na lokale które spełniają definicję mieszkania.

Zdaniem DWINB argumentacja odwołania skupia się jedynie na podważeniu uznania przez organ I stopnia nadzoru budowlanego wykonania robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci wykonania dodatkowej (szóstej) kondygnacji rzeczonego obiektu. Należy zatem zwrócić uwagę, że zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczą także pozostałej części budynku. Początkowo na kondygnacjach od drugiej do piątej wykonano po osiem lokali mieszkalnych, a następnie, co zweryfikowała kolejna kontrola PINB, usunięto część ścian działowych zmniejszając ilość lokali do sześciu na każdą z tych kondygnacji. Wciąż pozostawiono jednak ilość otworów drzwiowych z korytarza budynku, układ pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych i elektrycznych jak dla ośmiu lokali. W wyniku usunięcia ścian działowych lokale mieszkalne usytuowane po stronie tylnej budynku miały po dwa wejścia z korytarza budynku. Jak trafnie wskazał PINB - konsekwencją zwiększenia ilości lokali w rzeczonym budynku jest nie tylko wymóg uzyskania uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej, które to nie zostały do tej pory przedstawione, a których pozyskanie ma wpływ na same uzyskanie pozwolenia na budowę. Zwiększenie ilości lokali w rzeczonym budynku ma również wpływ na zapewnienie wymaganej zgodnie z planem miejscowym odpowiedniej ilości miejsc postojowych, a tym samym dostosowanie projektu budowlanego. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie art. 36a i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Są one bowiem właściwe w sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (Wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2019 roku, sygn. akt II SA/Kr/690/19). W przedmiotowej sprawie odstępstwa, choć istotne (do których odnosi się art. 36a ustawy Prawo budowlane), dotyczą obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a tym samym należy uznać, że rozstrzygnięcie PINB jest właściwe (Wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 roku. sygn. akt OSK 594/04).

Organ podkreślił, że ratio legis przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Oznacza to, że dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu lub jego części. Należy podkreślić, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Warto także nadmienić, że niezrealizowanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko - a zatem obejmuje ono również stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa (Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z j dnia 29 kwietnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Go 20/20).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła spółka zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji w sytuacji, w której, w tej samej dacie tj. 31 sierpnia 2023r. organ odwoławczy wydał także wydał postanowienie w przedmiocie uchylenia postanowienia PINB z dnia 9 maja 2023r. o wstrzymaniu robót budowlanych i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skutkuje to tym, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja PINB (utrzymana w mocy przez DWINB) wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a równolegle z obrotu prawnego wyeliminowane zostało obligatoryjne postanowienie wydawane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego mające każdorazowo poprzedzać taką decyzję (w konsekwencji: decyzja PINB i decyzja WINB są wydane pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego obligatoryjnego postanowienia z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego mającego każdorazowo poprzedzać taką decyzję). Naruszenie to skutkuje wydaniem zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na równoległy brak w obrocie prawnym postanowienia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego;

b) art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne ich zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego w sytuacji, w której inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym, jego działania w jakimkolwiek stopniu nie zmierzały do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania inwestycji. Wskutek działań inwestora sporna część poddasza nie stanowiła pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a spełniać miała tylko cele porządkowe, techniczne, gospodarcze związane z utrzymaniem porządku i czystości.

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnionej odmowy przyznania wiary twierdzeniom inwestora, że zidentyfikowane na poddaszu prace mają jedynie cel gospodarczo-techniczno-porządkowy i służyć mają zapleczu personalnemu inwestora i jego wykonawcy, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że przestrzeń na poddaszu nabrała charakteru pomieszczeń lokalnych i stanowi powierzchnię przeznaczoną na pobyt ludzi, co generować ma rzekomą zmianę zamierzonego przeznaczenia inwestycji i uzasadniać sporządzenie zamiennego projektu budowlanego;

- dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnionej odmowy przyznania wiary twierdzeniom inwestora, że zidentyfikowane na poddaszu prace mają jedynie cel gospodarczo-techniczno-porządkowy i służyć mają zapleczu personalnemu inwestora i jego wykonawcy, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że przestrzeń na poddaszu nabrała charakteru pomieszczeń lokalnych i stanowi powierzchnię przeznaczoną na pobyt ludzi, co generować ma rzekomą zmianę zamierzonego przeznaczenia inwestycji i uzasadniać sporządzenie zamiennego projektu budowlanego;

d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i brak umorzenia postępowania administracyjnego oraz utrzymanie w mocy decyzji PINB, podczas gdy, postępowanie to, jako bezprzedmiotowe, powinno zostać umorzone;

e) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn, dla których nie dano wiary wyjaśnieniom inwestora, że stwierdzone prace nie stanowią istotnych robót i istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także, że inwestor nie dążył do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania inwestycji oraz, że prace na poddaszu mają cel pomieszczenia gospodarczo-techniczno-porządkowego, co skutkowało nieuzasadnioną subsumpcją przepisów prawa budowlanego kwalifikujących stan faktyczny niniejszej sprawy jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego generujących obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego.

Zarzucając powyższe skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania.

W skardze zawarto wnioski dowodowe o dopuszczenie dowodów z dokumentów stanowiących załączniki do skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, między innymi, że intencją inwestora nie jest i nigdy nie było wykonywanie prac niezgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami prawa lecz dostosowanie funkcji i wewnętrznego podziału lokali do aktualnych wymogów rynku i kierunku rozwoju firmy, a także usprawnienie aktualnie prowadzonych na inwestycji prac. Biorąc pod uwagę niejednoznaczność niektórych zmian, mogących tworzyć (nieuzasadnione w ocenie skarżącej) domniemanie zmian istotnych w stosunku do zatwierdzonego projektu (przy czym w tym zakresie inwestor nie przyznaje dotychczas kwestionowanych twierdzeń i ustaleń organów obu instancji), inwestor dokonał czynności mających na celu usunięcie, czy modyfikację tych spornych części /elementów inwestycji, które w ocenie organów stanowiły podstawę do powzięcia wątpliwości co do ewentualnego zamiaru inwestora w zakresie zmiany sposobu użytkowania inwestycji. Jednocześnie poinformowano, że w chwili składania niniejszej skargi przedmiotowy wniosek jest procedowany przez PINB – a termin rekontroli jeszcze nie został wyznaczony.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przytoczonego uregulowania wynika, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez sąd administracyjny. Wynika z niego również, że granice rozpoznania przez ten sąd wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, przy czym – użyte w przepisie tym pojęcie "sprawa administracyjna" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Wynika to wprost z art. 135 p.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest więc stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że przedmiotem postępowania kontroli sądowej nie jest więc tylko decyzja administracyjna stanowiąca przedmiot zaskarżenia ale cały zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają więc na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze Sad stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja wymagająca skorzystania z omówionej regulacji.

Przedmiotem skargi była bowiem decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na stronę skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, która poprzedzona została postanowieniem o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.

Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej jako Pb) w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Z tym dniem weszła w życie istotna zmiana przepisów ustawy – Prawo budowlane, jednak zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowalny sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia, przepisy ustawy stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (z wyjątkiem między innymi art. 36a ust. 5).

Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przywołany przepis stanowi część tzw. postępowania naprawczego którego celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i co istotne - pozostaje w ścisłym związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Stosownie natomiast do treści art. 50 ust. 1, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z ust. 4 ww. przepisu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Unormowana w przywołanym przepisie instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi etap – fazę wstępną – postępowania, w ramach którego badana jest legalność tych robót. Wstrzymanie robót budowlanych o którym mowa w art. 50 ust.1 Pb, nie jest więc odrębną sprawą administracyjną. Regulowana tym przepisem instytucja stanowi jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 tej ustawy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma wobec tego jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest legalność robót budowlanych i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Ścisły jej związek z przepisem art. 51 ust. 1 Pb wynika z tego, że wydanie decyzji w nim określonych możliwe jest w stosunku do robót budowlanych wykonywanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Nadto wydanie tej decyzji winno nastąpić w okresie ważności postanowienia.

Wobec brzmienia przywołanych przepisów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie kontroli podlegała nie tylko zaskarżona decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ale także, podjęte w tej samym dniu, postanowienie DWINB odnoszące się do wstrzymania wykonywania robót budowlanych które orzeczone zostało przez PINB postanowieniem z dnia 9 maja 2023r. Rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu DWINB istotnie rzutowało na rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji.

DWINB działając na podstawie art. 138 § 2 (w związku z art. 144) k.p.a. uchylił bowiem postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie DWINB wskazał na dwie podstawowe okoliczności. Po pierwsze, uznał, że organ I instancji wadliwie zastosował przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Zdaniem organu II instancji skoro czynności inicjujące postępowanie miały miejsce już po nowelizacji – zatem, zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej powinny być stosowane przepisy w nowym brzmieniu. Po drugie, organ odwoławczy uznał, że nie było robót budowlanych które podlegałby wstrzymaniu, gdyż w dacie wydania postanowienia PINB roboty budowlane nie były prowadzone. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby wstrzymane roboty budowalne realizowane były w "bieżącym okresie". Wręcz przeciwnie – organ odwoławczy stwierdził, że w protokole z kontroli z dnia 26 kwietnia 2023 r. oraz z dnia 15 maja 2023 r. wprost wskazano, że aktualnie roboty nie są prowadzone. W związku z tym wyjaśnił, że brak wykonywania robót należy rozumieć jako ich zakończenie oraz jako ich przerwane na pewnym etapie, czego nie należy utożsamiać z zakończeniem budowy. W efekcie stwierdził, że wstrzymanie może dotyczyć jednie robót będących w toku, tj. prowadzonych w dacie wydania postanowienia. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że roboty będą kontynuowane w przyszłości.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej stanowisko DWINB nie uzasadniało jednak wydania postanowienia o charakterze kasacyjnym. Przede wszystkim organ odwoławczy wykazał się sporą niekonsekwencją przy ocenie, czy w badanym przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r, czy też po tej dacie. Należy bowiem zauważyć, że w zaskarżonej decyzji – a więc w decyzji wydanej granicach tej samej sprawy i w tym samym dniu – rozpatrując odwołanie od decyzji PINB zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, DWINB przyjął, że podstawę materialnoprawną orzekania stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji i takie też brzmienie tego przepisu przedstawił w uzasadnieniu prawnym. Stanowisko wyrażone w tej decyzji Sąd uznaje za właściwe, co oznacza, że niezasadnie jako powód uchylenia postanowienia organu I instancji w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych, DWINB wskazał zastosowanie przepisów sprzed nowelizacji, tym bardziej, że nie wykazał aby tego rodzaju uchybie było na tyle istotne, że mogło uzasadniać wydanie postanowienia kasacyjnego.

Co do drugiej ze wskazanych podstaw uchylenia postanowienia organu I instancji, czyli braku wykonywania w dacie wydania tego postanowienia robót budowlanych, Sąd stwierdza, że stanowisko to wyrażone zostało bez przeprowadzenia należytej i pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Rację ma oczywiście organ II instancji wskazując, że wydanie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robot budowlanych już po zakończeniu tych robót nie znajduje uzasadniania w treści art. 50 ust. 1 Pb. Istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Pb sprowadza się bowiem do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pb może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona i aktualnie nie są prowadzone), powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Pb. Wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Innymi słowy stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku (por. np. wyrok NSA z 4 czerwca 2007r., II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, 27 marca 2009 r. II OSK 436/08 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2010, II SA/Go 564/10 CBOSA).

Pomimo przyjęcia tego prawidłowego założenia, zdaniem Sądu, organ II instancji nie wykazał jednak, że w rozpoznawanej sprawie w chwili wydawania postanowienia PINB roboty budowlane nie były wykonywane. W tym względzie niewątpliwie kluczowe są ustalenia wynikające z dwóch protokołów z oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 26 kwietnia 2023 r. oraz w dniu 15 maja 2023r. – na te ustalenia powołał się także organ odwoławczy. Z protokołów tych jasno wynika, że na dzień orzekania PINB stan przedmiotowych robót nie pozwalał na uznanie ich za zakończone. Etap realizacji tych robót wskazuje bezspornie, że obiekt znajduje się w stanie niezakończonym i nie nadaje się do przystąpienia do użytkowania. Do rozważania zatem zostało, czy roboty budowlane zostały przerwane w takim zakresie, że można uznać, że nie są wykonywane. Na fakt przerwania robót budowlanych istotnie wskazywałoby ustalenie PINB opisane w pierwszym z protokołów sporządzonym w dniu 23 kwietnia 2023r. Organ I instancji odnotował wówczas, że podczas kontroli roboty nie były prowadzone, nie było pracowników na budowie. Z dziennika budowy wynikało także, że ostatni wpis inspektor nadzoru inwestorskiego dokonał w dniu 24 grudnia 2022 r. polecając wstrzymanie robót do czasu ustanowienia nowego kierownika budowy. Orzekając w trybie instancyjnym DWINB zobowiązany był jednak uwzględnić także ustalenia wynikające z protokołu z kontroli z dnia 15 maja 2023 r. Co prawda oględziny te zostały przeprowadzone już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale – co należy podkreślić - jeszcze przed doręczeniem tego postanowienia stronie. Istotne zatem jest, że opisany wówczas stan robót różnił się w stosunku do stanu opisanego w protokole z kontroli z dnia 26 kwietnia 2023 r. Przede wszystkim wprost wskazano w nim, że na piątej kondygnacji oraz na kondygnacjach od drugiej do czwartej rozebrano część ścian działowych istniejących dacie kontroli przeprowadzonej 26 kwietnia 2023. Dalej, podczas kontroli poddasza opisane zostały roboty których nie wyszczególniono we wcześniejszym protokole, tj. ułożenie w pomieszczeniach (bez łazienek) foli na podczerwień do ogrzewania pomieszczeń, zamontowanie klimatyzacji, zamontowanie rozdzielnic bezpiecznikowych instalacji elektrycznych ze schematami rozdzielnic sporządzonych dla lokali mieszkaniowych. Organ nie ustalił także, że roboty te nie zostały wykonane przed doręczeniem inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu. Pomimo zatem, że w protokole z dnia 15 maja 2023 r. zaznaczono, że w trakcie kontroli roboty nie były prowadzone, choć na budowie był obecny pracownik, to zawarty w nim szczegółowy opis świadczy o zmianie stanu robót w stosunku do tego, który opisany został w dniu 26 kwietnia 2023 r. To z kolei nie potwierdza stanowiska organu II instancji, że roboty nie były realizowane w "bieżącym okresie" (pomijając, że organ nie wyjaśnił co rozumie przez to pojęcie). Przedstawiona przez Sąd okoliczność wskazująca na zmianę stanu wykonywanych robót na obiekcie stanowiącym przedmiot postępowania, nie została w ogóle przez organ II instancji oceniona pod względem tego, czy prace budowlane były w toku, czy też w sposób trwały zostały przerwane.

Tymczasem opisany stan faktyczny, znajdujący swoje potwierdzenie w protokołach z oględzin, nie pozwalał - zdaniem Sądu – bez dodatkowych wyjaśnień i ocen, na tak kategoryczne stwierdzenie jakie przyjął DWINB, że okresie w którym podejmowane było orzeczenie o wstrzymaniu, roboty budowlane nie były wykonywane, co z kolei ma znaczenie dla oceny, czy istniały podstawy do wydania przedmiotowego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że postanowienie DWINB z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr 799/2023 o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało bez należytego rozważania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i bez przeprowadzenia przez organ II instancji pełnej oceny materiału dowodowego. W efekcie organ odwoławczy nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest prac które podlegałby wstrzymaniu, gdyż zostały już wykonane lub przerwane. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, tj art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem trzeba, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Pb bez uprzedniego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych możliwe jest jedynie w sytuacji opisanej w art. 51 ust. 7 ustawy a więc wówczas, gdy roboty budowlane zostały już wykonane w sposób o którym stanowi art. 50 ust. 1. Zastosowanie zatem tej podstawy prawnej do wydania jednego z orzeczeń przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pb dla trybu naprawczego wymaga bezwzględnego wykazania, że doszło już do zakończenia robót lub też do ich trwałego przerwania. W niniejszej sprawie, co wyżej wykazano, organ odwoławczy nie wywiązał się tego obowiązku. W konsekwencji doszło więc także do naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Organ właściwy instancyjnie nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. podstawy do uchylenia postanowienia I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W konsekwencji uchylenia postanowienia DWINB z dnia 31 sierpnia 2023 r. odżywa konieczność ponownego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji. To z kolei powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego także zaskarżonej decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Organ II instancji najpierw musi bowiem rozpoznać zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych uwzględniając stan faktyczny i prawny aktualny na moment orzekania.

Rozpatrując zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych organ odwoławczy oceni, czy w istniejącym obecnie stanie faktycznym spełnione są przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb uprawniające organ do prowadzenia postępowania naprawczego. Złożona na etapie postępowania sądowego informacja spółki o wniosku o rekontrolę w związku z wykonanymi robotami budowlanymi mającymi niwelować odstępstwa o charakterze istotnym, wskazuje bowiem, że sytuacja ta mogła ulec zmianie.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.