Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1738/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] czerwca 2020r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec J. G. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020r., poz. 723, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."). W podstawie prawnej podano art. 8a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku z [...] marca 2018r. o wyłączenie stosowania ww. przepisów szczegółowo opisał przebieg kariery zawodowej, informując, że bezpośrednio po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, [...] grudnia 1985r., przyjęto go do pracy w Milicji Obywatelskiej i skierowano do wykonywania zadań w Sekcji "[...]" Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Skarżący wyrażał jednak chęć zatrudnienia w Wydziale [...], w związku z wykształceniem i zainteresowaniami, ale tak się nie stało. Dlatego Skarżący [...] sierpnia 1988r., na własną prośbę, odszedł ze służby, do której powrócił w 1991r., wstępując w szeregi Policji, w której - jak stwierdził swoje obowiązki służbowe wykonywał w sposób wzorowy, z narażeniem życia i zdrowia, które nie było hipotetyczne, lecz rzeczywiste. Skarżący całe życie poświęcił służbie Ojczyźnie, a zadania wykonywał zgodnie z obowiązującym prawem, etyką zawodową i zasadami moralnymi, nie przyczyniając się nigdy do rozbudowy aparatu represyjnego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] czerwca 2005r. i nabył On prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał okres od [...] grudnia 1985r. do [...] sierpnia 1988r., czyli 2 lata i 9 miesięcy, za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 16 lat, 11 miesięcy i 1 dzień. Z kopii akt osobowych Skarżącego przesłanych przez IPN pismem z [...] kwietnia 2020r. nie wynika, że Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Minister podał, że Komendant Główny Policji w piśmie z [...] października 2018r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby Skarżącego informując, że po 12 września 1989r. Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych i we wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Skarżącemu wielokrotnie podwyższano dodatek służbowy do uposażenia. Nie odnotowano wymierzonych Skarżącemu kar dyscyplinarnych czy prowadzonych postępowań karnych lub karno-skarbowych.

Minister odwołał się do art. 8a u.z.e.f. i wskazał, że w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister, analizując pierwszą z ww. przesłanek, wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Minister podał też, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości pod kątem jakościowym i z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Przy czym zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby.

Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez Skarżącego służby wynosi 16 lat, 11 miesięcy i 1 dzień, zaś służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 2 lat i 9 miesięcy, co stanowi około 16% ogółu służby. Niemal trzyletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. Nie została więc spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Istotnym aspektem sprawy pozostaje charakter zadań wykonywanych przez Skarżącego w Służbie Bezpieczeństwa. Komórkę organizacyjną, w której Skarżący pełnił służbę włączona, jako grupę zamiejscową do Wydziału "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Wydział ten zajmował się instalacją i eksploatacją środków techniki specjalnej (podsłuchy: pokojowe, telefoniczne, telegraficzne, podgląd i dokumentacja fotograficzna, tajne przeszukanie) w celu uzyskiwania informacji w sposób tajny. Środki te były stosowane w trakcie: rozpracowań operacyjnych wobec osób podejrzanych o działalność antykomunistyczną.

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego przez uznanie, że służba Skarżącego od 1 sierpnia 1990r. nie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia i nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, które to okoliczności wymagane są do zastosowania art. 8a u.z.e.f., gdy przesłanki te spełniono oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego przez uznanie, że służba Skarżącego przed 31 lipca 1990r. nie nosiła cech krótkotrwałości, gdy przesłankę tę spełniono.

Skarżący w uzasadnieniu skargi szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy podkreślając, że odszedł ze służby na własną prośbę [...] sierpnia 1988r. Zgodnie ze znajdującą się w aktach IPN notatka służbową z [...] maja 1988r. powodem podjęcia decyzji o odejściu ze służby był jej uciążliwy charakter i obciążenie psychiczne, z jakim musiał zmagać się Skarżący w jej toku. Kiedy okazało się, jakiego rodzaju jest to służba i czemu ma służyć, Skarżący postanowił ją zakończyć, gdyż nie było to zgodne z jego poglądami na otaczającą go wówczas rzeczywistość. Skarżący podkreślił, że wykonywane przez niego czynności w ww. okresie, choćby w minimalnym stopniu przyczyniały się do rozbudowy czy w ogóle działalności aparatu represji PRL. Skarżący w ww. okresie nikogo nie represjonował, nie krzywdził, nie inwigilował środowisk opozycji demokratycznej, nie wykonywał czynności operacyjno-technicznych, polegających na zakładaniu wszelkiego rodzaju podsłuchów, podglądów, tajnych przeszukań, prowadzeniu obserwacji, czy kontroli korespondencji, co mu się zarzuca w skarżonej decyzji. Wypełniał obowiązki zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, etyką zawodową i zasadami moralnymi, w ogóle nie mając kontaktu z zadaniami wykonywanymi przez szeroko pojętą Służbę Bezpieczeństwa. Był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, w istocie na początku drogi służbowej, jako młody człowiek, bez doświadczenia. Nie był karany sądownie, dyscyplinarnie, nie wykorzystywał zajmowanego stanowiska do celów prywatnych. Skarżącego ponownie przyjęto do służby w Policji [...] kwietnia 1991r. bez konieczności weryfikacji przed Komisjami Weryfikacyjnymi, jako funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, na stanowisku starszego asystenta Wydziału [...] KWP w [...]. W toku służby uzyskał poświadczenie bezpieczeństwa oznaczone klauzulą "ściśle tajne", co świadczy o dużym zaufaniu przełożonych do jego osoby. Skarżący odszedł ze służby 16 czerwca 2005r., w stopniu [...] Policji.

Skarżący wskazał, że Minister w sprawie działa w ramach uznania administracyjnego, więc powinien wyważyć interes publiczny i słuszny interes strony. Powinien więc wypełnić obowiązki zawarte w: art. 7 k.p.a. - dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, i w art. 77 § 1 k.p.a. - zebrać i rozpatrzeć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Powinien też dokonać ocen dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a., bez cech dowolności, zaś wszelkie istotne w sprawie ustalenia i wnioski winny być zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Analiza sprawy daje jednak asumpt do stwierdzenia, że automatyzm władzy przy rozpoznaniu sprawy jest nad wyraz widoczny. Uznaniowość nie może stanowić uzasadnienia do przekraczania granic swobodnej oceny dowodów ustalonych dla organów administracyjnych przepisami prawa.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżąca w złożonej do WSA w Warszawie skardze wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś Minister w terminie czternastu dni od zawiadomienia o ww. wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że brak w niej dostatecznego rozważenia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. w kontekście krótkotrwałości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 u.z.e.f. stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f. Przepisy art. 13a u.z.e.f. stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy zastanowić się czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego, w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest więc zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego.

W sprawie rozpatrywanej takim przepisem jest art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne było dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób dostateczny, zgodnie z wymogami przewidzianymi w szczególności w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Jakkolwiek Sąd podziela poglądy prezentowane w powołanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych w konkretnych stanach faktycznych, tym niemniej zauważa, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych obu instancji, w okolicznościach faktycznych analogicznych do rozpoznawanej sprawy wyrażano stanowisko wskazujące na potrzebę dokonania wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy, przez odkodowanie w treść tego przepisu trzech kumulatywnych przesłanek do zastosowania wyjątku (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 17 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 670/19; 18 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1087/19, 3 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1221/19, 11 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2062/19, 15 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 38/20 - dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje ponadto, że ustawodawca w art. 13b ust. 1 u.z.e.f. zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 u.z.e.f. dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Niemniej jednak te okoliczności powinny podlegać ocenie organu administracyjnego w kontekście zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. Nie tylko zatem wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą, czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. np. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 10 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18; 17 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2547/19).

Zdaniem Sądu, Minister, ustalając stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, nie wziął pod uwagę okoliczności podnoszonych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów ogólnych u.z.e.f., a przede wszystkim nie odniósł się do twierdzeń, że Skarżący bezpośrednio po odbyciu zasadniczej służby wojskowej został przyjęty do służby w Milicji Obywatelskiej - 1 grudnia 1985r. i skierowany do pracy w Wydziale [...] WUSW w [...], na stanowisku [...] Sekcji "[..]". Skarżącemu powierzono zadania konserwatora sprzętu techniki operacyjnej, gdyż był technikiem-elektronikiem, interesował się [...] – byłem krótkofalowcem. Organ nie wziął też pod rozwagę okoliczności wynikających z wniosku Skarżącego o przyjęcie do służby, z których wynika, że wnosił On o przyjęcie do Wydziału [...], co byłoby zgodne z jego zainteresowaniami, ale niezależnie od Jego woli, tak się nie stało. Skarżący wskazywał też, że odszedł ze służby na własną prośbę [...] sierpnia 1988r., zaś zgodnie z notatka służbową z [...] maja 1988r., która znajduje się w aktach IPN, powodem podjęcia tej decyzji był uciążliwy charakter służby i obciążenie psychiczne, z jakim Skarżący musiał się zmagać, gdy okazało się jakiego rodzaju jest to służba i czemu ona ma służyć. Nie było to zgodne z poglądami Skarżącego na rzeczywistość. Skarżący podkreślił ponadto, że wykonywane przez Niego ww. czynności w minimalnym nawet zakresie nie przyczyniały się do rozbudowy czy w ogóle działalności aparatu represji PRL. Skarżący w trakcie służby nikogo nie represjonował, nie krzywdził, nie inwigilował środowisk opozycji demokratycznej, nie wykonywałem czynności operacyjno-technicznych polegających na zakładaniu wszelkiego rodzaju podsłuchów, podglądów, tajnych przeszukań, prowadzeniu obserwacji czy kontroli korespondencji.

Wszystkie powyższe okoliczności nie były przedmiotem rozważań Ministra, choć na taką potrzebę wskazuje zarówno art. 7, art. 11 k.p.a., jak i art. 77 § 1 k.p.a. Minister nie dał też wyrazu swym ocenom z tego zakresu w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew jasnej treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym naruszono ww. przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, badający legalność zaskarżonej decyzji nie może uzupełniać za Ministra argumentacji z tego zakresu, szczególne gdy w sprawie mamy do czynienia, o czym mowa wyżej, z decyzją uznaniową, w której treści należało Skarżącemu wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się organ, ustalając okresy służby na rzecz totalitarnego państwa, również mając na względzie argumentację Skarżącego, podniesioną w ww. wniosku z [...] lutego 2018r., tym bardziej, że Minister rozpoznawał sprawę ponad 2 lata. Sąd nie neguje, znajdującej się w aktach, informacji z IPN o pełnieniu przez Skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa od [...] grudnia 1985r. do [...] sierpnia 1988r., tym niemniej Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że była to służba przygotowawcza, zaś Skarżący już w ww. wniosku wszczynającym postępowanie podkreślał, że nie wyrażał gotowości do podjęcia pracy w Sekcji "[...]", a ponadto, gdy został do niej skierowany, wykonywane czynności polegały jedynie na konserwacji sprzętu techniki operacyjnej i na tej podstawie oceniał, że nie sposób przyjąć, że nawet w minimalnym zakresie przyczyniały się do rozbudowy, czy działalności aparatu represji PRL. Skarżący podnosił też, że po okresie służby przygotowawczej na własną prośbę odszedł ze służby [...] sierpnia 1988r., a zgodnie z notatka służbową z [...] maja 1988r., która znajduje się w aktach IPN, powodem podjęcia tej decyzji był uciążliwy charakter służby i obciążenie psychiczne, z jakim Skarżący musiał się zmagać, gdy okazało się jakiego rodzaju jest to służba i czemu ona ma służyć.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Brak więc odniesienia się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ww. kwestii podnoszonych przez Skarżącego w ww. wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie, oprócz naruszenia powołanych ww. przepisów: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wskazuje również na naruszenie art. 8 k.p.a. Minister odwołując się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie do zadań Wydziału "[...]", nieprawidłowo pomija okoliczności indywidualne dotyczące Skarżącego, a przede wszystkim wykonywanych przez niego czynności w trakcie służby przygotowawczej, oraz tego, że Skarżący nie wyrażał chęci do pełnienia służby w tej jednostce i ostatecznie z niej odszedł na własną prośbę.

Sąd zwraca ponadto uwagę w kontekście przesłanki "krótkotrwałości" służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, że w wielu orzeczenia Sądów administracyjnych, dostępnych na www.nsa.gov.pl, wielokrotnie wskazywano, że pojęcie krótkotrwały w języku potocznym, wobec braku definicji krótkotrwałości w u.z.e.f., ma stosunkowo szerokie znaczenie (por. np. wyroki WSA w Warszawie z: 3 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2346/18; 15 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 38/20). Sąd w tym składzie uważa je za trafne). W orzeczeniach tych wskazywano ponadto, że w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Przykładowo opis krótkotrwała wobec przerwy w dostawie prądu oznaczać może czas od kilku sekund do paru godzin. Z kolei sformułowanie krótkotrwały pobyt w szpitalu będzie często użyte do opisania przebywania tam przez kilka godzin czy dni zaś sformułowanie krótkotrwała kara pozbawienia wolności może już dotyczyć nawet okresu kilku miesięcy. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że posługując się pojęciem krótkotrwałości prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy, którzy nabyli już uprawnienia emerytalne. Często przepracowali więc kilkadziesiąt lat. Tylko w części przypadków regulacja będzie się odnosić do funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby wobec przejścia na rentę, czy rodzin funkcjonariuszy, które pobierają po nich świadczenia, gdy nie sięgnęli oni uprzednio wieku emerytalnego. Prawodawca - używając przymiotnika krótkotrwała, co do służby - odnosił się do okresu zatrudnienia. Nie użył go niejako abstrakcyjnie.

Stwierdzić też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto podnieść, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, że w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f. wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). W sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b u.z.e.f. jest stosunkowo krótki do okresu całej służby Skarżącego, można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 u.z.e.f.

W sprawie należało więc rozważyć, jakie okresy pracy - w rozumieniu potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców.

Warto ponadto wskazać, że za "państwo totalitarne" ustawodawca uznał okres od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r., czyli 46 lat. Tym samym z tym okresem możliwe było zestawienie 2 lat, 9 miesięcy służby Skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również zestawienie z okresem pełnionej przez Skarżącego służby w ogóle - 16 lat i 11 miesięcy i 1 dzień. Sąd podziela ponadto stanowisko NSA wyrażone w ww. wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Sąd zauważa ponadto, że z perspektywy 16 lat i 11 miesięcy i 1 dnia służby Skarżącego, okres 2 lat 9 miesięcy służby na rzecz państwa totalitarnego, może być potocznie określony jako krótkotrwały. Tym samym, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister w sposób nieuzasadniony przyjął zawężające rozumienie pojęcia "krótkotrwałości", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., pomijając przy tym cel uchwalenia w procesie legislacyjnym ustawy z 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r., poz. 2270).

Zdaniem Sądu Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował ponadto przesłanki "krótkotrwałości" w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a u.z.e.f., choć miał taki obowiązek, z uwagi na potrzebę językowej wykładni art. 8a u.z.e.f., jak również ze względu na podnoszone przez Skarżącego w ww. wniosku z [...] lutego 2018r. opisane wyżej okoliczności.

5. Zdaniem Sądu ww. wadliwości proceduralne powodowały, że zaskarżoną decyzję należało uznać za wadliwą w stopniu istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał bowiem należytej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f. w kontekście "krótkotrwałości" służby, która miała charakter przygotowawczy, w ujęciu proporcjonalnym. W sprawie nie doszło więc do należytego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. W ramach uznania administracyjnego, o czym mowa wyżej, należało wykazać się szczególną dbałością o wykładnię pojęć nieostrych, wynikających z art. 8a u.z.e.f. i ocenić je indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

Sąd w związku z tym stwierdza, że Minister przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien, z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.), jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.), a ponadto zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) odnieść się do argumentacji wskazanej przez Skarżącego już w ww. wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie, tym bardziej, że w przekonaniu Skarżącego były to okoliczności istotne. W ten sposób możliwe będzie naprawienie ww. wadliwości proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6. Sąd, biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych (punkt drugi sentencji) wydano na mocy art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), gdyż Skarżący był reprezentowany przez adwokata.