Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 505/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 151 , art 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 3 , art 28 ust 1111 , art 65 , art 10 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 7 pkt 1 lit d
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na uchwałę nr XVI/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra skargę oddala.


UZASADNIENIE

B.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XVI/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra zaskarżając ją w części, tj. w zakresie w jakim powyższa regulacja:

- w części graficznej Studium zawiera symbol P (produkcja) jako oznaczenie dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w odniesieniu do wszystkich działek na terenie sołectwa Ś. gdyż nie koresponduje ono z istniejącą zabudową oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, jak również wprowadzone zostało niezgodnie z obowiązującą procedurą;

- w części graficznej Studium zawiera symbol MP (mieszkaniowe - produkcyjne) jako oznaczenie dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w odniesieniu do wszystkich działek na terenie sołectwa Ś. , gdyż: nie koresponduje ono z istniejącą zabudową oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa; oznaczenie to jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych; wprowadzone zostało niezgodnie z obowiązującą procedurą.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie następujących norm prawnych: art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; rozporządzenia w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; art. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca zaznaczyła, że wniesieniem skargi do sądu wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie w jakim: a) przewiduje w części graficznej Studium symbol P (produkcja) w odniesieniu do wszystkich działek na terenie sołectwa Ś. ; b) przewiduje w części graficznej Studium symbol MP (mieszkaniowo - produkcyjne) w odniesieniu do wszystkich działek na terenie sołectwa .

W przypadku uznania, że orzeczenie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie jest możliwe, skarżąca wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Domagała się również zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że analiza dostępnej dokumentacji związanej z procedurą uchwalania Studium prowadzi do wniosku, że podczas uchwalania Studium doszło do szeregu naruszeń obowiązujących przepisów prawa. Pomimo faktu, że na terenie m. Ś. nigdy nie prowadzono działalności produkcyjnej, a dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to na niektórych działkach (znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych) w Studium dopuszczono działalność produkcyjną. Studium w odniesieniu do wielu działek na terenie sołectwa Ś. jako oznaczenie dotyczące przeznaczenia danego terenu wskazuje symbol MP (mieszkaniowo - produkcyjne), które jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, w szczególności załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprowadzenie takiej regulacji w Studium doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności tego aktu na skutek połączenia na jednym obszarze terenów o funkcjach wzajemnie się wykluczających. Powyższe stanowi naruszenie zasady przyzwoitej legislacji, znajdującej swoje źródło w wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie państwa prawnego.

W toku postępowania w sprawie uchwalenia Studium w trakcie tzw. drugiego wyłożenia projektu Studium uwzględniono zmiany w zakresie oznaczenia sposobu nieruchomości i dopuszczenia na nich działalności produkcyjnej w stosunku do działek położonych w m. S. , które w ogóle nie były przedmiotem wnioskowania przez mieszkańców. Brak jest podstaw wprowadzenia do Studium dla niektórych działek w m. Ś. działalności o charakterze produkcyjnym (brak wniosków mieszkańców oraz innych przyczyn uzasadniających wprowadzenia takiej zmiany).

Ww. naruszenia stanowią jedynie te, które skarżąca była w stanie ustalić w oparciu o szczątkową dokumentację ogólnodostępną na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej oraz [...] Próba uzyskania kompletnej dokumentacji w ramach dostępu do informacji publicznej spotkała się z odmową wójta.

Dalej skarżąca wywodziła, że zważywszy na treść uchwały Rady Gminy Śmigno nr XXXV/414/2018 z dnia 15 marca 2018 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra, Studium z 2013 roku determinuje treść aktualnie uchwalanego studium, które będzie stanowiło podstawę (zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalenia planu miejscowego. Niebagatelne znaczenie ma w tym kontekście fakt, że Rada Gminy Lisa Góra podjęła w dniu 15 marca 2018 roku uchwałę nr XXXV/413/2018, w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego wyłącznie dla sołectwa Śmigno. Ma to na celu usankcjonowanie ww. naruszeń przy uchwalaniu Studium z 2013 roku, jak również naruszeń przy wydawaniu licznych decyzji o warunkach zabudowy dopuszczających prowadzenie działalności produkcyjnej niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stosunku do części z tych decyzji zapadły już prawomocne rozstrzygnięcia organu II instancji i sądu administracyjnego wykluczające możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej.

Skarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienia skarżącej będącej właścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenami, dla których w Studium dopuszczono możliwość wprowadzenia działalności produkcyjnej. B.M. jest właścicielką działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] obecnie nr [...] ,[...] , oznaczonej w studium symbolem MP.

Interes prawny skarżącej w niniejszym postępowaniu wynika zatem z przysługującego jej prawa własności nieruchomości sąsiedniej w stosunku do tych, na których dopuszczono możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej.

Skarżącej przysługuje zatem interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c., gdyż uchwalone Studium tak ukształtowało stosunki na nieruchomościach sąsiednich (produkcyjnych) oraz sposób korzystania z tych nieruchomości, iż determinuje to treść i sposób wykonywanego prawa własności przez skarżącą oraz wpływa na treść procedowanego planu miejscowego. Działalność produkcyjna prowadzona w sąsiedztwie działki zamieszkanej przez skarżącą generuje immisje takie jak hałas, nieprzyjemne zapachy, kurz, wzmożony ruch samochodów dostawczych, itp. Odwołując się do orzecznictwa skarżąca wskazała, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plany miejscowe nie mogą naruszać ustaleń studium. Studium narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie jego uchwalania ogranicza prawo własności nieruchomości (wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3086/14). Niniejsze rozumowanie zostało przyjęte również w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 44/15, oraz w wyroku z dnia 25 września 2014 r., II OSK 706/13, a także w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK 2947/15. Twierdzenie przeciwne skutkowałoby tym, iż ochrona praw właścicieli nieruchomości na etapie uchwalania planu miejscowego (obligatoryjnie zgodnego ze studium) miałoby charakter iluzoryczny.

Na koniec skarżąca podkreśliła, że ostatnie nowelizacje regulacji dotyczących planowania przestrzennego spowodowały wzmocnienie stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżąca podniosła również, że uchwała dotycząca Studium to akt prawa miejscowego, stąd nie ma rocznego terminu na jej wniesienie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedochowanie terminu na jej wniesienie, a z ostrożności procesowej jej oddalenie.

W ocenie organu, zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z wymaganą prawnie procedurą, gdyż Wójt Gminy [...] wyłożył projekt Studium do publicznego wglądu, co stanowiło realizację uprawnienia przysługującego społeczności lokalnej oraz innym jednostkom zainteresowanym zamierzeniami planistycznymi na obszarze gminy. Dalej, na kolejnym etapie społecznej partycypacji w sporządzaniu Studium dla gminy Wójt Gminy [...] wyznaczył termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu studium. Każda z uwag była odrębnie rozpatrzona i rozstrzygnięta. Skarżąca pomimo ustawowo zagwarantowanej możliwości zgłoszenia uwag, nie skorzystała w zakreślonym terminie z przysługujących jej uprawnień.

Dalej organ podkreślił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy uwzględniając zasady, ustalenia i uwarunkowania. Część ustaleń określających cele i kierunki polityki przestrzennej ma charakter wytycznych ukierunkowanych na dalsze prace planistyczne, w tym opracowywanie planów miejscowych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych postanowienia Studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze Studium trudno mówić o przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona uchwała nie jest zaliczana do przepisów prawa miejscowego. Art. 9 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost reguluje tę kwestię, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 marca 2014 sygn. akt. II OSK 2572/12. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, roczny termin przewidziany przepisami prawa do jej złożenia musi zostać zachowany. Niniejsza skarga została złożona z naruszeniem terminu i z tego względu jako złożona po terminie winna zostać odrzucona.

Odnosząc się jedynie z ostrożności procesowej do zarzutów merytorycznych skargi, dotyczących pojawienia się w części graficznej oznaczenia symbolem MP (mieszkaniowo-produkcyjne) w odniesieniu do działek sołectwa Ś. , jak również wskazania w części graficznej Studium symbolu P (produkcja) jako oznaczenie dopuszczalne dla wszystkich działek na terenie sołectwa S., , organ stwierdził, że jest to zarzut nieuzasadniony. Zgodnie z obowiązującym prawem dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym terenie inwestycji o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (wyrok WSA sygn. akt II SA/Go 322/16). Nie można uznać, że funkcja mieszkaniowa i produkcyjna wzajemnie się wykluczają. Gmina jest zdania, że zestawienie tych funkcji nie prowadzi do naruszenia wymagań ładu przestrzennego. Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera "podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego", natomiast nie wskazuje funkcji wzajemnie się wykluczających. Wobec powyższego nie można uznać, że zarzuty skarżącej w tym zakresie zasługują na uwzględnienie, bowiem skarżąca nie wskazuje, aby gmina kolorystycznie nieprawidłowo oznakowała teren. Przepisy nie nakładają na organy obowiązku określenia konkretnego rodzaju produkcji, które mogą być realizowane na terenie objętym postanowieniami studium. Dlatego też zestawienie tych funkcji na gruncie przedmiotowej sprawy, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie prowadzi do naruszenia wymagań ładu przestrzennego. Nadto, mieszane przeznaczenie terenu nie świadczy o pozbawieniu organu gminy oraz innych organów, w tym organów administracji architektoniczno-budowlanej, realnego wpływu na zagospodarowanie terenu, w tym określenie konkretnego rodzaju działalności produkcyjnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Skarżąca wskazuje, że doszło do naruszenia art. 9, 10, 11, 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie precyzuje w jakim zakresie gmina podejmując uchwałę naruszyła wskazane przepisy. Przepisy te określają wymogi dla uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz elementy uwzględniane i określane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również procedurę planistyczną.

Dalej organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi, uchwalone Studium nie narusza w żaden sposób prawa własności nieruchomości. Skarżąca nie wskazała na czym polega naruszenie tego prawa w tym konkretnym przypadku, a jedynie enigmatycznie wskazała, że do naruszeń prawa własności doszło. Mając na uwadze fakt, że skarżąca nie określiła dokładnie, jakie przepisy zostały naruszone, jak również jakiego rodzaju naruszeń dopuściła się Rada Gminy [...] uchwalając Studium, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko to, w świetle obowiązującego prawa, należy uznać za uzasadnione, skoro postanowienia Studium nie mają charakteru normatywnego. Postanowienia Studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Skarga została tak sporządzona, jak gdyby rzeczą oczywistą i pewną było, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej, tymczasem jest to wyłącznie subiektywne odczucie wnoszącej skargę, absolutnie rozmijające się z oceną prawną.

Postanowieniem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1237/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę B.M. na uchwałę Rady Gminy Lisia Góra z 7 lutego 2013 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra.

Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości położonej w obszarze objętym zaskarżonym studium wykazała interes prawny wynikający chociażby z treści art. 140 k.c., nie wykazała natomiast naruszenia tego interesu, co stanowi niezbędny warunek merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

Rozpoznając skargę kasacyjną B.M. na ww. postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 557/21, uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie dotyczącym skargi B.M. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o uzasadnione podstawy. Trafnie bowiem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c., polegające na odrzuceniu skargi pomimo naruszenia przez Radę Gminy Lisia Góra zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej kasacyjnie.

Nie jest kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie jest właścicielką nieruchomości - działki nr [...] , która leży na obszarze objętym zaskarżonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , jednakże poza kwestionowanym w skardze obszarem oznaczonym w studium symbolem MP (teren zabudowy mieszkaniowej i usługowo-produkcyjnej) i symbolem P. Działka skarżącej znajduje się bowiem na obszarze oznaczonym w studium symbolem MN – teren zabudowy mieszkaniowej. W ocenie NSA, fakt ten nie wyklucza jednakże możliwości przyjęcia, iż interes prawny skarżącej kasacyjnie tą uchwałą został naruszony.

Oceniając to zagadnienie NSA zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, na to, czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednakże NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że "dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Stanowisko to NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Nie jest zatem tak, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżących został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostanie oddalona.

Ponadto NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie składu NSA rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, stanowisko to także należy zaaprobować. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Trafnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

Po drugie, NSA zważył, że nieruchomość skarżącej kasacyjnie oraz obszar objęty zaskarżonym w części studium (teren o symbolu MP) bezpośrednio z sobą sąsiadują. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącej należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że gmina [...] w zaskarżonej części w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren bezpośrednio graniczący z działką skarżącej o symbolu MN przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniowo-produkcyjną (symbol MP), w tym m.in. pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny nie stwarzające uciążliwości dla środowiska, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m².

Zaskarżone w tej części studium będzie miało zatem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. W wyroku z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, NSA przyjął, że istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, to z reguły ustalenia studium dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami studium, którego postanowienia przełożą się na treść planu miejscowego (ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znosić. Z uwagi na to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że już studium narusza interes prawny skarżącej kasacyjnie.

Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny skarżącej kasacyjnie otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej kasacyjnie otwiera Sądowi pierwszej instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie jest zgodna z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić jej skargę.

W piśmie z 21 czerwca 2021 r. skarżąca B.M. - w celu doprecyzowania i uzupełnienia stanowiska, wskazała, że kwestionuje uchwałę Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zaskarżając ją w części, tj. w zakresie w jakim powyższa regulacja zawiera w Studium symbol MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w odniesieniu do położonych na terenie sołectwa Ś. działek ewidencyjnych numer: ]///] ,[....] ,[...] itd.. (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] itd... (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] (aktualny nr [...] ).

Zaskarżonej uchwale zarzuciła w szczególności naruszenie następujących norm prawnych;

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego, tj. nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz uczestników polegające na usankcjonowaniu możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej na terenach niejednokrotnie bezpośrednio sąsiadujących z posesjami skarżącej i uczestników, stanowiącymi tereny stricte mieszkalne - wbrew dopuszczalnemu zagospodarowaniu tych terenów wynikającemu z wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. położonych w m. S. działek ewidencyjnych numer: [...] ,[...] ,[...] itd... (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] itd.. (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] ).

2) art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zamieszczenie w Studium symbolu MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu położonych w m. Ś. działek ewidencyjnych numer: [...] ,[...] itd. (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] (aktualny nr 6...] ,[...] ,[,.] , co nie uwzględnia obowiązujących norm prawnych, dotychczasowego przeznaczenia tych terenów oraz Istniejącego stanu zagospodarowania terenu I zasad ładu przestrzennego, jak również narusza zasadę izolacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

3) art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nienależyte zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie zasady jawności i przejrzystości procedur planistycznych poprzez wprowadzenie do Studium postanowień, które na etapie zgłaszania wniosków i uwag do projektu Studium zostały przez organ planistyczny odrzucone (nieuwzględnione), bądź też nigdy nie były rozpatrywane;

Wobec powyższego, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem) w części, tj. w zakresie w jakim przewiduje w Studium symbol MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu, - w odniesieniu do położonych na terenie sołectwa Ś. działek ewidencyjnych numer: [...] ,[...] ,[...] itd... (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] itd.. (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] itd... (aktualny nr [...] ,[...] ,[...] ).

W uzasadnieniu stanowiska skarżąca podniosła, że niezrozumiałe jest, w oparciu o jakie podstawy Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia 7 lutego 2013 roku w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: Studium), na podstawie której dopuściła możliwość prowadzenia na terenie m. Ś. działalności produkcyjnej, podczas gdy przed rokiem 2013 tego rodzaju funkcja zabudowy i przeznaczenie terenu na terenie m. Ś. praktycznie nie występowała, a dominującą funkcją zabudowy była (i jest) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Studium w odniesieniu do szeregu działek na terenie sołectwa S. jako oznaczenie dotyczące przeznaczenia danego terenu wskazuje symbol MP (mieszkaniowo – produkcyjne), które jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, stanowi naruszenie zasady izolacji funkcji i ładu przestrzennego, na co wskazywali biegli specjaliści już na etapie procedury uchwalania Studium (por. m.in. znajdujący się w aktach sprawy protokół z dyskusji publicznej z dnia 19.11.2011 roku, w którym zaprotokołowano wypowiedź głównego projektanta Studium, udzielającego odpowiedzi na pytanie dotyczące możliwości wprowadzenia do Studium postanowień dopuszczających działalność produkcyjną na terenie m. Ś.

Również niezrozumiały jest sposób wprowadzenia do Studium postanowień dopuszczających możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej na terenie m. Ś. Wskazać bowiem należy, iż pierwotnie projekt Studium nie przewidywał dla nieruchomości położnych w m. Ś. przeznaczenia (funkcji) dopuszczającego prowadzenie działalności produkcyjnej. Z akt sprawy wynika, iż wnioski tego rodzaju (w tym zgłoszony przez grupę mieszkańców pismem z dnia 19.12.2011 roku dot. działek ew. położonych w m. Ś. nr; [...] ,[...] ,[...] itd... ) zostały złożone dopiero na etapie zgłaszania uwag przez mieszkańców. Przy czym uwagi te zostały rozpatrzone jako nieuzasadnione, a w konsekwencji nieuwzględnione. Pomimo tego, w uchwalonym Studium ustalono możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej m.in. dla ww. działek ew. położonych w m. Ś. Najpewniej podstawą dokonania przedmiotowej zmiany było analogiczne (choć rozszerzające wniosek również o dz. nr [...] w m. Ś. pismo grupy mieszkańców złożone już po upływie wyznaczonych terminów, tj. w dniu 20.11.2012 roku, które nie zostało przez organ planistyczny nawet ujawnione w wykazie uwag.

Powyższe prowadzi do konstatacji, iż brak było racjonalnych przesłanek, w oparciu o które organ planistyczny w ramach tej samej procedury planistycznej, na przestrzeni jednego roku. zmienił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie i dopuścił na ww. dz. ew. działalność produkcyjną.

Skarżąca wskazała również, że dla pozostałych działek wskazanych w petitum (np. położonych w m. Ś. dz. nr [...] ,[...] ,[...] itd./// ) niniejszego pisma na etapie procedury planistycznej nie zgłaszano żadnych wniosków lub uwag dot. zmiany ich przeznaczenia, w szczególności w zakresie działalności produkcyjnej. Pomimo tego, wbrew obowiązującym przepisom i poza procedurą planistyczną w Studium dopuszczono na ww. dz. ew. możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej.

Z kolei, odnosząc się do zgłoszonych przez grupę mieszkańców i sołtysa m. Ś. uwag pismem z dnia 18.12.2011 roku dot. zmiany przeznaczenia terenów w projekcie Studium na tereny produkcyjne (przemysłowe) dla dz. ew. położonych w m. Ś. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] skarżąca podniosła, że wbrew temu, co napisano w przedmiotowym piśmie, na działkach tych nigdy nie prowadzono legalnej działalności produkcyjnej. Ponadto działki te już wówczas nie były zlokalizowane poza zabudową mieszkalną. Wręcz przeciwnie - były one usytuowane w pobliżu (w tym w bezpośrednim sąsiedztwie) budynków mieszkalnych (np. dz. nr [...] dz. nr [...] . dz.nr [...]. dz.nr [...] , dz. nr [...] dz. Nr [...] , dz. nr [...], dz. nr [...] ). Wobec tego brak było uzasadnionych podstaw do wprowadzenia do Studium zmiany przeznaczenia tych terenów na tereny produkcyjne.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując się do zasady proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczyć uprawnienia właściciela w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które w tym konkretnym przypadku uznały za ważniejsze. Jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadmierną, nieuzasadnioną okolicznościami sprawy ingerencją w prawo własności skarżącej i uczestników. Wprowadzając sporne postanowienia do Studium organ nie wskazał bowiem konkretnej wartości, która uzasadniałaby tak daleko idące ograniczenie prawa własności skarżącej polegające na konieczności znoszenia przez skarżącą szeroko rozumianych immisji powstałych w związku z działalnością produkcyjną prowadzoną bezpośrednio w sąsiedztwie jej domu. Brak jest przy tym uzasadnienia dla wprowadzenia oznaczenia MP na działkach wskazanych w niniejszej skardze. Nie uzasadnia tego w żadnym stopniu interes publiczny, a co najwyżej interes prywatny właścicieli tych działek. Dopuszczenie w Studium działalności produkcyjnej prowadzonej na ww. działkach powoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, nieprzyjemne zapachy. W prognozie oddziaływania na środowisko nie uwzględniono w ogóle kwestii związanych z immisjami w zakresie hałasu generowanego przez maszyny i urządzenia przemysłowe (tzw. hałas przemysłowy), jak również emisje gazów i pyłów. Ww. postanowienia Studium stanowią zatem naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony. Pomimo faktu, iż na terenie m. Ś. dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to na niektórych działkach (znajdujących się w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, a nawet na których posadowiono domy jednorodzinne) w Studium dopuszczono działalność produkcyjną. Tymczasem, Studium w odniesieniu do ww. działek na terenie sołectwa Ś. jako oznaczenie dotyczące przeznaczenia danego terenu wskazuje symbol MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej), co nie uwzględnia obowiązujących norm prawnych, dotychczasowego przeznaczenia terenów oraz istniejącego stanu przestrzennego. Organ planistyczny zmieniając Studium nie uwzględnił faktycznego stanu zagospodarowania ww. działek, bądź też w odniesieniu do niektórych działek usankcjonował (nielegalną) działalność produkcyjną. Pominął jednak przy tym, że zasada uwzględniania w procesie planistycznym dotychczasowego sposobu zagospodarowania (art. 10 ust. 1 pkt 1 upzip) nie może oznaczać odwzorowania stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie w momencie tworzenia studium czy też zmiany studium, w szczególności gdy sposób zagospodarowania ww. działek nie jest zgodny z rolnym i mieszkaniowym charakterem sołectwa Ś. . Ostatecznie przyjęte w Studium rozwiązania winny dążyć do takiego przeznaczenia i zagospodarowania ww. działek, by było to zgodne ze standardami ładu przestrzennego i nie prowadziło do sytuacji, w której z naruszeniem zasady równego traktowania, zostały uwzględnione interesy jednych właścicieli działek ze szkodą dla innych podmiotów. Takiego uzasadnienia w sprawie niniejszej nie ma. Organ zmieniając Studium uwzględnił jedynie interesy właścicieli tych działek, na których dopuścił prowadzenie działalności produkcyjnej.

W powyższym kontekście kuriozalne wydaje się określenie przeznaczenia danego terenu w Studium w tak szeroki sposób, że dopuszczalne jest zagospodarowanie danego terenu zarówno na działalność mieszkaniową, jak i działalność produkcyjną. Jedną z podstawowych zasad ładu przestrzennego, jest bowiem takie ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia wymogi dotyczące tworzenia harmonijnej całości oraz wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Trudno natomiast uznać za harmonijną i spójną całość uwzględniającą uwarunkowania społeczno-planistyczne, w którym na danym terenie sąsiadują obszary stricte mieszkalne z obszarami produkcyjnymi. Co więcej, Studium dopuszcza, aby na tej samej działce ewidencyjnej mogła być prowadzona działalność produkcyjna i jednocześnie realizowana zabudowa mieszkaniowa. Stanowi to ewidentne naruszenie zasady izolacji funkcji zabudowy na terenie jednej działki ewidencyjnej.

Zastosowanie ww. oznaczenia MP jest przy tym niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, w szczególności załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprowadzenie takiej regulacji w Studium doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności tego aktu na skutek połączenia na jednym obszarze terenów o funkcjach wzajemnie się wykluczających.

Powyższe stanowi również naruszenie zasady przyzwoitej legislacji, znajdującej swoje źródło w wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie demokratycznego państwa prawnego.

Ww. naruszenia obowiązujących norm prawnych stanowią w swojej istocie przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne gminy nie jest i nie może być bowiem traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyroki NSA z 6.7.2007 r. II OSK 604/07; z 8.11.2007 r., II OSK 909/07; z 31.5.2016 r., II OSK 2305/14). Nadużycie władztwa planistycznego przez gminę wymaga natomiast stwierdzenia nieważności określonej części Studium mimo, że nie zostały naruszone zasady, lub tryb uchwalenia Studium, ani nie nastąpiło naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z bogatego dorobku judykatury stosującej różne formuły argumentacyjne wyłania się podstawowa teza, w myśl której nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego (por. przykładowo; wyr. NSA z 5.7.2005 r. . OSK 1449/04; z 16.11.2006 r., II OSK 1425/05; z 8.1.2010 r., II OSK 1777/09; z 9.11.2011 r., II OSK 1725/11; z 23.10.2012 r., II OSK 1715/12.

Skarżąca podniosła również, że władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest władztwem absolutnym czy nieograniczonym, niepodlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Władztwo to nie może być więc traktowane jako nieumotywowana przekonująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. W niniejszej sprawie przedmiotowe przesłanki nie wystąpiły.

Reasumując, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadząca do częściowej lub całkowitej nieważności Studium, tj. naruszenie zasad jego sporządzania. Pojęcie "zasad sporządzania" należy bowiem wiązać zarówno z aspektem proceduralnym (brak jawności, brak przejrzystości, rozpatrywanie uwag mieszkańców poza trybem przewidzianym przepisami), jak i merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust, 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233).

Ww. postanowienia stanowią ponadto nadużycie władztwa planistycznego polegające na zbyt głębokiej ingerencji w prawo własności skarżących nieuzasadnione interesem publicznym lub innymi wartościami, których waga usprawiedliwiałaby tak daleko idącą ingerencję w treść wykonywanego prawa własności przez skarżącą.

W piśmie z 10 listopada 2021 r. skarżąca B.M. , w nawiązaniu do treści skargi, wniosła o dopuszczenie dowodów z załączonej dokumentacji zdjęciowej i zapisów audiowizualnych dokonanych na działce nr [...] w m. Ś. - na okoliczność wpływu działalności produkcyjnej na działkach wskazanych w skardze, na sposób korzystania z prawa własności.

Wskazała, że protokoły z zebrań wiejskich wyraźnie wskazują na to, że wtedy pełniący funkcje Sołtysa, a zarazem Radnego Gminy, nie dopełniał obowiązku poinformowania mieszkańców Ś. o pracach nad studium i wyłożeniach projektu do wglądu, co było w jego interesie, gdyż większość działek objętych produkcją była jego własnością. Tylko zainteresowani wprowadzeniem produkcji na ich działkach zostali poinformowani o tworzącym się studium zagospodarowania przestrzennego. Sołtys wsi Ś. skierował pismo do Wójta Gminy o wprowadzenie produkcji na działkach wymienionych w skardze. Jak wynika z dokumentów, nie ma złożonych wniosków pozostałych zainteresowanych. Sołtys wykorzystał swoje władztwo do własnych interesów, w ten sposób oszukując pozostałych mieszkańców. Jeżeli nawet Wójt Gminy ogłosił informacje o pracach nad studium, nie wszyscy mieszkańcy mieli dostęp do Internetu. Obowiązkiem sołtysa, a zarazem Radnego, było poinformowanie mieszkańców o tak istotnych zmianach wprowadzanych w bezpośrednim sąsiedztwie ich działek. Decyzje te sprawiły, że od tego czasu mieszkańcy borykają się z uciążliwą działalnością firm: hałas, kurz, spaliny, smród, a właściciele tych przedsiębiorstw twierdzą, że mają takie prawo, gdyż studium zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką działalność.

Mieszkańcy, którzy mieszkają od urodzenia na wsi, gdzie zawsze był spokój, teraz żyją w koszmarnych warunkach. Od lat toczą nieustającą walkę z uciążliwą działalnością. Plan zagospodarowania przestrzennego, który jest wiążący ze studium, całkowicie zniszczy ich prawa do godnego życia. Ponadto w treści studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego wyraźnie jest napisane o wyprowadzeniu uciążliwych działalności spośród domów jednorodzinnych w strefy przemysłowe. W treści nie ma mowy o strefach produkcyjnych w Ś. , a na mapkach zostały one zaznaczone. Zostało pogwałcone prawo, w wyniku którego niszczone jest zdrowie, życie i mienie mieszkańców. Transport tuz pod oknami domów, potężne tiry, inne samochody dostawcze, które generują kurz i drgania, doprowadzają do zniszczeń domu. Kurz i uciążliwy zapach z produkcji worków foliowych, gdzie nie ma nawet zamontowanych filtrów, wdychają między innymi małoletnie dzieci. Dokuczliwy hałas powoduje rozdrażnienie. Dochodzi również do zanieczyszczenia środowiska. Dopuszczenie wprowadzenia produkcji w studium zagospodarowania przestrzennego tuż pod oknami domów doprowadziło do zniszczenia życia i pogwałcenia praw człowieka. Wobec tych wszystkich firm toczą się postępowania, są nakazy przywrócenia do stanu pierwotnego, lecz wszelkie skargi, odwołania przedłużają wydanie ostatecznych decyzji. Wszystko po, to aby ostatecznie zalegalizować produkcję w momencie wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który musi być zgodny ze studium. Firmy pracują od wczesnych godzinnych rannych do późnych godzin wieczornych, a niektóre nawet 24 godziny na dobę. Pracują również w niedziele, uzurpują sobie do tego prawo wprowadzaniem w studium na ich działkach produkcji. Nie ma chwili odpoczynku od hałasu, trzeba żyć przy zamkniętych oknach. Roznosi się zapach z produkcji worków foliowych, malowania proszkowego, obróbki metali, śrutowania, piaskowania. Legalne warunki zabudowy zostały unormowane tylko w zakresie świadczenia usług. Działalność produkcyjna została wprowadzona z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z 22 listopada 2021 r. skarżąca B.M. zmodyfikowała treść żądania wniesionej skargi i na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wniosła o stwierdzenie nieważności (ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem) uchwały Rady Gminy Lisia Góra nr XVI/207/2013 z dnia 7 lutego 2013 roku w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra - w całości. W pozostałym zakresie podtrzymała wnioski i żądania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.–określanej dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia, po ostatecznym sprecyzowaniu zakresu zaskarżenia przez pełnomocnika skarżącej, jest cała uchwała nr XVI/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra, zwana dalej uchwałą lub Studium.

Bezsporne jest, że organ nadzoru, czyli Wojewoda , któremu przedłożono uchwałę w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., nie wniósł do niej żadnych zastrzeżeń.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak natomiast wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808)."

Co istotne w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Ratio legis unormowania art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 P.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 P.p.s.a. (Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.)

W niniejszej sprawie, w świetle przywołanego powyżej postanowienia NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 557/21 i jego wskazań, poza sporem w chwili obecnej pozostaje, że skarżąca ma indywidualny, naruszony interes prawny, upoważaniający ją do złożenia skargi, a Sąd rozpoznając obecnie sprawę ponownie, zobowiązany jest skontrolować jedynie to, czy zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącą jest zgodna z prawem.

Jak stwierdził NSA, zaskarżone Studium będzie miało bowiem, przez bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy –- Studium narusza interes prawny skarżącej, co nie oznacza, że tym samym Studium jest sprzeczne z prawem.

Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny skarżącej otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej otwiera Sądowi pierwszej instancji, ponownie rozpoznającemu sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić skargę.

Sąd ponownie rozpoznając sprawę wskazuje, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że B.M. jest właścicielką nieruchomości położonej w gminie (a ściślej na terenie sołectwa Ś. ), dla którego to terenu gminy[...] Rada Gminy [...] uchwaliła kwestionowane Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała z 7 lutego 2013 r., nr XVI/207/2013).

Działka skarżącej leży jednak poza kwestionowanym w skardze obszarem oznaczonym w zmienionym studium symbolem MP (teren zabudowy mieszkaniowej i usługowo-produkcyjnej), jednakże w bezpośrednim bądź bliskim sąsiedztwie terenów o symbolu MP. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącej należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że gmina w zaskarżonej uchwale dotyczącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren bezpośrednio graniczący z działką skarżącej o symbolu MN przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniowo-produkcyjną (symbol MP). Zaskarżona uchwała będzie miała zatem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. O ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, to z reguły ustalenia studium dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami studium, którego postanowienia przełożą się na treść planu miejscowego (ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znosić. Z uwagi na to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy już studium narusza interes prawny skarżącej.

W orzecznictwie przedstawiono poglądy, które precyzują warunki, których łączne spełnienie dają podstawę do skutecznego zakwestionowania kierunkowych zapisów studium. Wskazano po pierwsze, że aby można było stwierdzić, że uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że jej skutkiem doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu w studium i powiązanych z nią nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia planu. Po drugie, uchwała w zakresie tej zmiany musiałaby ściśle wiązać przyszły plan, bez możliwości żadnego luzu decyzyjnego. Te poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela.

Przechodząc do okoliczności sprawy należy wskazać, że skarżąca akcentuje kwestię przeznaczenia terenów sąsiadujących z jej działką nie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale także pod działalność usługową i produkcyjną o symbolu MP. Zdaniem skarżącej niezrozumiałe jest wprowadzenie dla niektórych działek symbolu MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo - produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w sytuacji, gdy na działkach tych posadowione są od dawna (na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych) domy o charakterze wyłącznie mieszkalnym. Dopuszczenie w Studium działalności produkcyjnej prowadzonej na ww. działkach spotęguje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, nieprzyjemne zapachy.

Sąd podkreśla jednak, że postanowienia części tekstowej Studium nie wiążą organu planistycznego co do treści przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób ścisły. Można wręcz stwierdzić, że pozostawiają organowi planistycznemu znaczny luz decyzyjny, co do konkretnego przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości oznaczonych w Studium symbolem MP.

W pkt 4.6.2 Studium, określającym sposób zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo-produkcyjnej o symbolu MP wskazano, że jest to przeznaczenie jak dla zabudowy mieszkaniowej o charakterystyce jak dla terenów MN, wzbogacone o możliwość lokalizacji obiektów usługowo - produkcyjnych. W punkcie tym wprost wskazano, że: "Precyzyjne ustalenie terenów pod działalność usługowo – produkcyjną nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (po szczegółowej analizie uwarunkowań). Działalność inwestycyjna na terenach wskazanych do realizacji obiektów usługowych i produkcyjnych powinna być związana z wyposażeniem terenów w infrastrukturę techniczną zapewniającą właściwą gospodarkę zasobami środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki ściekowej i odpadowej. Ewentualna szkodliwość dla środowiska wywołana działalnością produkcyjną nie może wykraczać poza granice terenów wyznaczonych dla funkcji produkcyjnych".

Z powyższego jednoznacznie wynika, że do chwili uchwalenia planu miejscowego, którego postanowienia przewidywałyby konkretną lokalizację działalności usługowej, czy produkcyjnej, zgodnie z przyjętymi kierunkami Studium, nie można mówić o niezgodnym z prawem naruszeniu przez postanowienia zaskarżonej uchwały interesu prawnego skarżącej.

Zgodnie z częścią tekstową Studium nie jest bowiem tak, że cały teren oznaczony symbolem MP musi być przeznaczony w przyszłym planie miejscowym zarówno pod zabudowę mieszkaniową jak i usługową oraz produkcyjną. Z jego treści wynika natomiast, że w obszarze oznaczonym w Studium symbolem MP, część terenów może zostać przeznaczona wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, część wyłącznie pod usługi, część wyłącznie pod działalność produkcyjną, możliwe jest także przeznaczenie mieszane, tj. pod wszystkie w/w przeznaczenia łącznie. Postanowienia Studium nie determinują jednak organu planistycznego w taki sposób, aby na tym etapie można było stwierdzić, że tereny sąsiadujące z działką skarżącej zostały, w przyszłym planie miejscowym, przeznaczone na działalność usługową, czy produkcyjną, która będzie negatywnie oddziaływać na jej działkę.

Skarżąca natomiast wskazuje na okoliczności nie tylko, że dotyczące przyszłości (niezgodnego z prawem przeznaczenia gruntów sąsiednich do działki skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), ale i niepewne, czyli takie, które w ogóle nie muszą wystąpić. Ewentualne niezgodne z prawem naruszenie prawa własności skarżącej będzie bowiem wymagało zarówno uchwalenia na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i takiego przeznaczenia w nim terenów sąsiadujących z działką skarżącej, którego – w granicach prawem przepisanym – nie dałoby się obronić.

Rozważając wszystkie argumenty skarżącej podnoszone w skardze i dalszych pismach procesowych, na obecnym etapie, w odniesieniu do zaskarżonego Studium, nie da się – zdaniem Sądu – stwierdzić, jak tego chciałaby skarżąca, że zapisy Studium stanowią przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego poprzez nieproporcjonalne obciążenie działki skarżącej. Studium bowiem to skierowany do gminy akt kierunkowy w sferze planowania przestrzennego, a dopiero uchwalony na jego podstawie plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, który także może być kontrolowany przez sąd administracyjny pod kątem zgodności z prawem.

Postanowienia planu miejscowego nie muszą przewidywać w sąsiedztwie działki skarżącej produkcji uciążliwej dla zabudowy mieszkaniowej, jeżeli zaś przewidywałby taką produkcję, kłócącą się z funkcją mieszkaniową, to skarżąca mogłaby go zaskarżyć.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie natomiast z art. 3 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten konstytuuje tzw. "władztwo planistyczne" gminy. Jak wskazał NSA wyroku z 18.05.2021 r., sygn. II OSK 2477/18, normatywnym źródłem władztwa planistycznego gminy są zawarte w Konstytucji RP zasady ustrojowe regulujące jej pozycję, w tym zwłaszcza zasada decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1), którą dopełnia definicja wspólnoty samorządowej (art. 16 ust. 1). Konstytucja RP przyznaje gminie kompetencje do wykonywania istotnej części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 w zw. z art. 163 i art. 166), nadaje jej osobowość prawną i wyposaża we władztwo w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 168). Rozwinięciem tych zasad jest m.in. art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne. Oznacza ono upoważnienie do jednoznacznego określenia przeznaczenia gruntów położonych na obszarze gminy oraz zasad zagospodarowania tych gruntów, "niezależnie od tego, do kogo te grunty należą i niezależnie od woli władających tymi gruntami" (zob. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wyd. UMCS, Lublin 2020, s. 57 i n. wraz z powołaną literaturą). Wprowadzone - w ramach tego władztwa - ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, przykładowo potrzebę interesu publicznego. Stąd ingerencja w sferę prawa własności powinna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W innym z wyroków NSA podkreśla, że gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zasada proporcjonalności wyraża się w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (Wyrok NSA z 13.02.2020 r., II OSK 26/19). Przytoczone wyżej wyroki zapadły w sprawach skarg właśnie na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i wskazują kierunki kontroli sądowej legalności takich właśnie aktów prawa miejscowego.

Sądowi jest przy tym wiadomym z urzędu, z akt sprawy o sygn. II SA/Kr 920/21, że w dniu 15 marca 2018 r. Rada Gminy Lisia Góra podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śmigno w Gminie Lisia Góra.

Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd też wskazuje, że zgodnie z § 7 pkt 1 lit. d Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), który ustala wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium, rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p, w studium określa się, między innymi, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Te regulacje z punktu widzenia właściciela określonej nieruchomości mają istotne znaczenie: studium, w pewnym stopniu ogólności, określa jakiego przeznaczenia planistycznego może spodziewać się właściciel na swoim terenie lub w jego sąsiedztwie. Teren oznaczony "MP", zgodnie ze Studium, przewiduje przeznaczenie zarówno mieszkaniowe, jak i zabudowę produkcyjną, składy, magazyny oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m kw. Rację ma przy tym organ, że przepisy nie nakładają na organ obowiązku określenia konkretnych rodzajów produkcji, które mogą być realizowane na terenie objętym postanowieniami Studium. Mieszane przeznaczenie terenu MP nie świadczy o pozbawieniu organu gminy oraz innych organów, w tym organów administracji architektoniczno – budowlanej, realnego wpływu na zagospodarowanie terenu, w tym określenie konkretnego rodzaju działalności produkcyjnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pojawienia się w części graficznej oznaczenia symbolem MP (mieszkaniowo-produkcyjne) w odniesieniu do działek sołectwa Ś. , jak również wskazania w części graficznej Studium symbolu P (produkcja) jako oznaczenie dopuszczalne dla wszystkich działek na terenie sołectwa Ś. , należy stwierdzić, że zgodne z prawem i dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym terenie inwestycji o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (wyrok WSA w Gorzowie sygn. akt II Sa/Go 322/16). Ta teza odnosi się też do studium, jako aktu planistycznego determinującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak uznać, że funkcja mieszkaniowa i produkcyjna wzajemnie się wykluczają. Na gruncie przedmiotowej sprawy, wbrew twierdzeniu skarżącej, zestawienie tych funkcji MP (mieszkaniowo-produkcyjne) nie prowadzi a priori i w każdym przypadku do naruszenia wymagań ładu przestrzennego, o czym była już mowa powyżej.

Nie mieści się w granicach niniejszej sprawy sądowej i nie może odnieść zamierzonego skutku wszelka argumentacja skarżącej dotycząca legalności, oddziaływania i uciążliwości faktycznie prowadzonej już obecnie przez osoby trzecie działalności produkcyjnej czy usługowej w sąsiedztwie działki skarżącej.

Jedynie ubocznie Sąd zatem wskazuje, że jeśli są tereny, dla których wydano pozwolenie na budowę przed wejściem w życie planu miejscowego, to poza sporem jest to, że inwestycja taka może być prowadzona na zasadzie ochrony praw dobrze nabytych, nawet w terenie, w którym plan miejscowy zabudowy w ogóle nie dopuszcza (art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Natomiast inaczej rzecz się ma z planami inwestycyjnymi, dla których dopiero określono warunki zabudowy, natomiast nie wydano pozwolenia na budowę. Wówczas, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Niesporny jest pogląd o tym, że procedura zmierzająca do ustalenia warunków zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, jest zupełnie odrębna i niczym nie związana z procesem uchwalania planu miejscowego, poprzedzonego uchwaleniem studium.

Stan faktycznego zainwestowania i wykorzystania terenów sąsiadujących z działką skarżącej nie jest jednak w żadnym aspekcie przedmiotem niniejszej kontroli i analizy.

Na koniec wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych dotyczących toku sporządzania zaskarżonego Studium.

W niniejszej sprawie NSA w ww. postanowieniu z 16 kwietnia 2021 r. przesądził, że przedmiotowe Studium narusza interes prawny skarżącej B.M. co otworzyło drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny tej skarżącej dało Sądowi pierwszej instancji możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Naruszenie interesu prawnego może być bowiem zgodne z prawem.

Uwzględniając ten fakt, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącą B.M. jest zgodna z prawem i dlatego oddalił jej skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.