Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1108/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. i S. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 października 2022 r., nr WOP.7722.163.2022.CM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. P. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 października 2022 r., nr WOP.7722.163.2022.CM, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z 13 września 2022 r., nr PINB.5161.141.2022.AC (sprostowane postanowieniem z 27 września 2022 r.), w części dotyczącej terminu do złożenia wniosku o legalizację budynku, a także informacji o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ustawy Prawo budowlane, a utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy w zakresie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy będącym w budowie budynku gospodarczym na działce nr [...] obręb ewidencyjny S., gmina Kościerzyna.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W trakcie kontroli przeprowadzonej dniu 7 września 2022 r. na terenie działki nr [...] i [..] w miejscowości S., w gminie Kościerzyna Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie ustalił, że na działce nr [...] realizowana jest budowa parterowego budynku o murowanej konstrukcji, z poddaszem. Jak ustalono, dach budynku kryty jest gontem bitumicznym, elewacja budynku została docieplona styropianem bez siatki i kleju, ściany są murowane z bloczków gazobetonowych (od wewnątrz nieotynkowane), strop nad parterem jest belkowy (drewniany), posadzka z kostki betonowej, zamontowana jest także stolarka otworowa. Organ stwierdził brak schodów na poddasze i brak mediów. Ustalono ponadto, że do wykonania pozostała elewacja oraz roboty budowlane związane z wykończeniem wewnątrz budynku.

W toku kontroli organ I instancji ustalił, że inwestorami budynku, a zarazem właścicielami działki, na której zlokalizowany jest budynek, są A. i S. P., którzy w 2019 r. rozpoczęli prowadzenie robót bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Inwestorzy oświadczyli, że budynek ma pełnić funkcję gospodarczą. Wyjaśnili, że w miejscu budynku gospodarczego istniał drewniany budynek od lat 90-tych, który w związku z upływem czasu i złego stanu technicznego, został zmodernizowany. Modernizacja polegała na wymianie konstrukcyjnej ścian oraz dachu, przy zachowaniu gabarytów poprzedniego budynku.

Po wszczęciu postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego w budowie na działce nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z 13 września 2022 r. wstrzymał A. P. oraz S. P. prowadzenie robót budowlanych przy tym budynku o wymiarach w rzucie 6,23 m na 6,02 m. W pkt 2 postanowienia organ poinformował R. J. o możliwości złożenia w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o jego legalizację oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej. W tym zakresie, ze względu na omyłkę pisarską, organ postanowieniem z dnia 27 września 2022 r. sprostował błędnie wpisane nazwisko "R. J." zastępując je prawidłowymi danymi "A. P. i S. P.".

Uzasadniając postanowienie organ I instancji wyjaśnił, że obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą, będący przedmiotem postępowania ma powierzchnię zabudowy ok. 37,5 m2, a ponadto nie jest to budynek parterowy, przez co jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ, na podstawie dokumentacji fotograficznej pochodzącej z zasobów Geopartalu (geoportal.gov.pl) ustalił, że w czerwcu 2019 r. w miejscu będącego w budowie budynku gospodarczego nie istniał żaden budynek. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, powyższe okoliczności uzasadniały zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. i S. P. wskazali, że przedmiotowy budynek nie jest obiektem nowym, lecz istniał od lat 90-tych.

Postanowieniem z 27 października 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej terminu do złożenia wniosku o legalizację budynku, i poinformował o możliwości złożenia takiego wniosku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ustawy Prawo budowlane. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie w mocy.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, iż z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznacza jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając argumentację inwestorów, iż budynek objęty postępowaniem stanowi w istocie istniejący od 1990 r. budynek, który został zmodernizowany poprzez wymianę konstrukcji drewnianej ścian i dachu stwierdził, że budynek ten został całkowicie rozebrany, a w jego miejsce wybudowano nowy budynek murowany, a zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego.

Organ II instancji stwierdził, że realizowany przez inwestorów obiekt budowlany jest dwukondygnacyjny, a ponadto ma powierzchnię 37,5 m2, a zatem nie zachodzą przesłanki wynikające zarówno z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty rozpoczęcia budowy), jak i z art. 29 ust. 1 pkt 14a Prawa budowlanego (w obecnym brzmieniu), które pozwalałyby przyjąć, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała zgłoszenia. W konsekwencji, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z organem I instancji, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji uzasadniał zaś wdrożenie procedury określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższe postanowienie A. P. i S. P. wnieśli o uchylenie postanowienia organu II instancji, zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, informacja dotycząca terminu do złożenia wniosku o legalizację, jak i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, nie jest istotą sprawy. Kwestie te wynikają bezpośrednio z przepisów k.p.a., niewskazanych w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. Zatem pkt 1 zaskarżonego postanowienia nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., i nie może być uznany jako uchylenie zaskarżonego postanowienia w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy.

Ponadto, w ocenie skarżących, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli postanowienia I instancji, a nie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co jest istotą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia brak jest bowiem jakichkolwiek stwierdzeń, iż organ odwoławczy przyjmuje poglądy wyrażone w postanowieniu organu I Instancji za swoje, co skutkowałoby przyjęciem poglądu o ponownym rozstrzygnięciu sprawy.

Skarżący zakwestionowali również utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w pozostałym zakresie, ponieważ w ich ocenie, organy obu instancji dokonały niewłaściwej oceny okoliczności faktycznych, będących podstawą wydanych rozstrzygnięć. Według skarżących, organ I instancji nie wziął pod uwagę ich oświadczenia, że budynek objęty postępowaniem nie jest obiektem nowym, lecz istniał od lat 90-tych, a w związku z upływem czasu i złego stanu technicznego, sukcesywnie, przez kilka lat został modernizowany poprzez wymianę konstrukcyjnych ścian oraz dachu. Za nieprawidłowe skarżący uznali oparcie się przez organ na dokumentacji fotograficznej pochodzącej z zasobów Geoportalu, z której wynika, iż w czerwcu 2019 r. w miejscu będącego w budowie budynku gospodarczego nie istniał żaden budynek. Z regulaminu wspomnianego serwisu wynika bowiem, że informacje w nim prezentowane mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Ponadto, skarżący wskazali, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie L. C., w którym potwierdza on, że na działce nr [...] w miejscowości S. istniał od lat 70-tych budynek przeznaczony na cele rolnicze.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z 18 kwietnia 2023 r. skarżący przedstawili dodatkowe okoliczności, na poparcie wniesionej skargi. W ocenie skarżących, ewentualne sprostowanie, uzupełnienie czy też dokonanie wykładni treści postanowienia winno być usunięte w trybie rektyfikacji postanowienia, a nie poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czego dokonał organ II instancji. Podstawą uchylenia w części może być bowiem tylko wadliwość istotna, a nie wadliwość nieistotna, która winna być usunięta w tym przypadku w trybie art. 111 lub art. 112, względnie art. 113 k.p.a. Skarżący wskazali ponadto, powołując się na orzecznictwo, iż zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w takich przypadkach, kiedy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej, można łatwo odgraniczyć, bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących, skoro organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, w jakim stanie był istniejący w tym miejscu budynek, który wskazywała strona skarżąca, to brak było podstaw do przyjęcia, że budynek został całkowicie rozebrany i rozpoczęto budowę nowego obiektu. W tej sytuacji wydane orzeczenie narusza prawo, albowiem nie dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego jak i procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z 13 września 2022 r. w części informującej o terminie złożenia wniosku o legalizację budynku będącego przedmiotem postępowania i w tym zakresie ponownie informujące o możliwości złożenia takiego wniosku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ustawy Prawo budowlane, a w pozostałym zakresie obejmującym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budynku docelowo pełniącym funkcję gospodarczą utrzymujące postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. Zaznaczyć przy tym należy, że poddane kontroli legalności postanowienie organu II instancji odnosiło się do postanowienia organu I instancji w kształcie uwzględniającym już sprostowanie jego treści dokonane postanowieniem z 27 września 2022 r. Pierwotne skierowanie bowiem informacji o możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej do R. J. stanowiło oczywistą omyłkę, którą organ naprawił w dopuszczalnej procesowo formie.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały właściwe przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 48 Prawa budowlanego, który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Asumptem do wdrożenia powyższej procedury w kontrolowanej sprawie było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego w trakcie przeprowadzonej kontroli na wskazanej działce samowoli budowlanej w postaci budynku mającego docelowo pełnić funkcję gospodarczą, który skarżący jako inwestorzy zrealizowali bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w 2019 r.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Organy nadzoru budowlanego, jako ustawowo powołane do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, stwierdzając wystąpienie takiej sytuacji odbiegającej od wzorców normatywnych są zobligowane do podjęcia działań przewidzianych przez Prawo budowlane celem przywrócenia stanu zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności organ nadzoru winien dokonać kwalifikacji prawnobudowlanej zaistniałej samowoli i jej oceny z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być bowiem adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi.

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

Przede wszystkim organy prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa jest rodzajem budowy, która z kolei stanowi wykonywanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu.

Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Dokonując koniecznych ustaleń odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy zauważyć należy, iż odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480).

Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyroki NSA z 20 lipca 2011 r., II OSK 1104/10, z 24 lipca 2013 r., II OSK 2513/11, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza, że aby nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację, odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego.

W orzecznictwie przyjmuje się też, że z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 952/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1483/10, z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa obiektu budowlanego kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane sukcesywnie dokonywał rozebrania poszczególnych części budynku i zastępował je nowymi elementami przywracając utraconą jego użyteczność.

Analiza wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wypełnia pojęcie odbudowy, co prawidłowo oceniły organy orzekające w sprawie. Ustaleń tych nie podważyła argumentacja skargi wskazująca, że przedmiotowy obiekt nie był nowy, ale istniał od 1990 r. a upływ czasu wymusił jego modernizację. Na trafność tej oceny bez wpływu pozostaje również powoływana przez skarżących treść oświadczenia L. C. – poprzedniego właściciela działki nr [...] w S., z której wynika wyłącznie, że w miejscu obecnego budynku gospodarczego istniał od lat 70 – tych budynek przeznaczony na cele rolnicze. Oświadczenie to potwierdza wyłącznie, że obecny budynek gospodarczy zastąpił poprzedni budynek o zbliżonej funkcji, co wpisuje się w wynikającą z akt sprawy koncepcję dokonanej odbudowy.

W toku przeprowadzonej w obecności skarżącego S. P. na działce nr [...] w S. w dniu 7 września 2022 r. kontroli, której wyniki odzwierciedlono w protokole zalegającym w aktach sprawy, ustalono, że realizowany tam jest od 2019 r. budynek murowany o funkcji gospodarczej, o wymiarach 6,23 x 6,02, parterowy z poddaszem. W trakcie kontroli budynek znajdował się w stanie wymagającym już tylko robót wykończeniowych. Z wyjaśnień inwestora – skarżącego udzielonych w trakcie kontroli wynika, że w miejscu, gdzie obecnie usytuowany jest budynek gospodarczy od lat 90 – tych istniał budynek drewniany. W związku z upływem czasu i ze złym stanem technicznym został on zmodernizowany. Modernizacja polegała na wymianie konstrukcji ścian i dachu. Aktualny budynek ma te same gabaryty, co poprzedni.

Z poczynionych przez organy ustaleń wynika zatem, że ze względu na zniszczenie i zły stan techniczny budynku drewnianego pełniącego funkcję gospodarczą, dokonano wymiany jego elementów konstrukcyjnych – drewnianych ścian na murowane oraz dachu, w sposób zasadniczy składających się na całość budynku, co doprowadziło w istocie do powstania nowego budynku w tym samym miejscu i o tych samych gabarytach. Dokonano zatem rozebrania istniejących elementów konstrukcyjnych, bez których budynek nie istnieje, i ich odtworzenia z innych materiałów, co miało miejsce w 2019 r. Zakres przeprowadzonej wymiany elementów konstrukcyjnych potwierdza, że doszło do odbudowy istniejącego budynku, a nie do jego remontu. Wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy nie zaprzeczył istnieniu budynku gospodarczego na działce nr [...] w latach 90 – tych, ale uznał prawidłowo, że budynek ten został rozebrany w takim zakresie, który uzasadniał potraktowanie obiektu wybudowanego na jego miejscu za obiekt nowy, stanowiący wynik odbudowy. Prawidłowości tego stanowiska nie podważa nawet okoliczność wykonywania odbudowy w sposób sukcesywny, trwający kilka lat.

Powyższych ustaleń, bazujących zresztą na wyjaśnieniach samych skarżących, nie podważono żadnymi dowodami przeciwnymi w sposób, który stworzyłby sprzyjające otoczenie faktyczne do skorzystania z instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f Prawa budowlanego). Przepis art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1 (20 lat), upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1.

Tymczasem w niniejszej sprawie samowolne działania inwestycyjne skarżących polegały na odtworzeniu istniejącego dotychczas obiektu budowlanego w jakościowo odmiennej formie (murowanej), czyli w istocie budowie budynku gospodarczego w 2019 r., a nie remoncie obiektu istniejącego od lat 90 – tych. Skala odtworzenia przesądza o tym, że powstały obiekt prawidłowo potraktowany został jako nowy. Wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont.

Przeprowadzonego postępowania dowodowego nie można uznać za niepełne i nie dające podstaw do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, albowiem skarżący nie przedstawili takich dowodów, które podważyłyby stanowisko organów o przeprowadzeniu odbudowy. Wyjaśniając zastrzeżenia dowodowe skarżących odnośnie przydatności dowodowej wydruków z Geoportalu przywołać należy przepis art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wobec takiego brzmienia przepisów, fakt, że w myśl § 2 ust. 3 regulaminu Serwisu (www.geoportal.gov.pl) "(...) informacje prezentowane w serwisie Geoportal mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych", nie stanowi przeszkody do ich wykorzystania jako dowodu potwierdzającego twierdzenia o okolicznościach faktycznych sprawy, wobec którego każda ze stron może przedstawić dowód przeciwny.

W konsekwencji, w ustalonych okolicznościach wykonanie przedmiotowych robót budowlanych winno było zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego inwestorzy w sposób bezsporny nie uzyskali. Treść przepisów art. 29 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji robót budowlanych w 2019 r., nie zwalniała z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na odbudowie (budowie) budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego (parter i poddasze) o powierzchni 37,5 m2.

W związku z tym istniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dającego możliwość legalizacji samowoli, jeśli wolę taką będą mieli samowolni inwestorzy. Pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie robót budowlanych i udzielenie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stanowiło prawidłową normatywnie i adekwatną faktycznie odpowiedź organów nadzoru budowlanego na stan faktyczny odbiegający od wymogów prawa budowlanego. Przy tym wyjaśnić należy, że w świetle treści art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie powinno budzić wątpliwości, że termin złożenia wniosku o legalizację wynika wyraźnie z przepisów prawa. Zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3). W tej sytuacji nie było potrzeby doprecyzowania informacji o terminie złożenia wniosku o legalizację zawartej w postanowieniu organu I instancji poprzez wydanie postanowienia reformatoryjnego przez organ II instancji dostosowującego informację o terminie złożenia wniosku do treści przepisu art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy i nie mogło przesądzić o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, które w swojej istocie zawiera prawidłowe procesowo i merytorycznie rozstrzygnięcie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.