Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1930/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 892/21 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 29 września 2021 r. nr OI/IP.0143.35.2021.EK w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Chełmie z 27 sierpnia 2021 r.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 892/21, na podstawie art. 151 oraz art. 250 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 29 września 2021 r. nr OI/IP.0143.35.2021.EK w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (pkt I) oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 5 maja 2021 r. R. S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Chełmie o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne i częściowo zasadne w roku 2018. Następnie organ wezwał skarżącego do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, z uwagi na fakt, iż stanowi ona informację publiczną przetworzoną. Z kwalifikacją tą skarżący nie zgodził się, wobec czego decyzją z 27 sierpnia 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w Chełmie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, wskazaną na wstępie decyzją Dyrektor Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji.

Decyzję tę skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, kwestionując zasadność zakwalifikowania żądanej przez niego informacji publicznej jako informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej przetworzonej. Czynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzoną jest m.in. szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia znacznej liczby dokumentów. Zdaniem Sądu trafne były wskazania organów, iż przedmiotowa informacja nie jest wprost dostępna, a jej przygotowanie wymaga przeglądu znacznej liczby dokumentów z prowadzonych w danym okresie przez Zakład Karny w Chemie postępowań skargowych. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawdziwości ustalenia wskazanego w treści zaskarżonej decyzji, iż liczba owych postępowań, przypadających na wskazany przez skarżącego okres, wynosi 285. Jednocześnie żądane informacje nie są dostępne "wprost", w oparciu o prowadzone przez organy Służby Więziennej ewidencje oraz sporządzane zestawienia statystyczne. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący żąda dokumentów o określonej treści, a nie jedynie statystycznych informacji o liczbie skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem, co w ocenie Sądu I instancji przesądzało o prawidłowości działania organu i legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. co do punktu I wyroku. Zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt I), tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego, z uwagi na fakt, iż skarżący jako osoba osadzona z pewnością chce wykorzystać pozyskane informacje wyłącznie na cele prywatne, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a jest jedynie subiektywną oceną organu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że suma kilku informacji prostych stanowi w istocie informację przetworzoną, a w konsekwencji, że wniosek skarżącego obejmował żądanie udostępnienia mu informacji przetworzonej, której uzyskanie wymagało wykazania szczególnego interesu publicznego, mimo że żaden przepis powołanej ustawy nie rozróżnia prostych i przetworzonych informacji publicznych przyjmując kryterium ilościowe, a także w sytuacji, gdy żądane przez skarżącego informacje winny znajdować się w ewidencji Zakładu Karnego (Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności), do czego obligują go przepisy prawa,

- art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, że Dyrektor Zakładu Karnego w Chełmie nie był obowiązany do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, w sytuacji gdy organ nie wykazał, by nie był on w ich posiadaniu,

- art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że anonimizacja pewnej ilości dokumentów przesądza o tym, że daną informację należy uznać za informację przetworzoną,

- § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Dyrektor Zakładu Karnego w Chełmie nie był w stanie w sposób łatwy i szybki uzyskać informacji na temat uwzględnionych lub częściowo uwzględnionych skarg osadzonych w 2018 roku, gdyż wymagało to przejrzenia, zapoznania się z ponad dwustoma z wszystkich otrzymanych skarg z osobna by ustalić, która w jaki sposób została rozpatrzona, podczas gdy sposób załatwiania skarg osób osadzonych w zakładach karnych regulują w sposób szczegółowy przepisy, zgodnie z którymi nie jest prawem, ale obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej SW nie tylko prowadzenie ewidencji skarg wpływających do jednostki organizacyjnej, ale prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika, i to według ściśle określonego przez prawodawcę wzoru.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz nieuchylenie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Chełmie z 27 sierpnia 2021 roku oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z 29 września 2021 roku, pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, iż obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej SW jest nie tylko prowadzenie ewidencji skarg wpływających do jednostki organizacyjnej, ale prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika, i to według ściśle określonego przez prawodawcę wzoru, a zatem w sposób umożliwiający łatwe i szybkie ustalenie, ile skarg było uwzględnionych lub częściowo uwzględnionych, a ile nie, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi spowodowane brakiem dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi przez uchylenie zapadłych w sprawie decyzji organów obu instancji. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, a z ostrożności procesowej, w przypadku nie podzielenia przez Sąd stanowiska skarżącego i oddalenia skargi kasacyjnej – o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania. Pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o przyznanie na jego rzecz wynagrodzenia za pomoc świadczoną z urzędu, według norm prawem przepisanych, powiększonych o podatek od towarów i usług.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podniesione w niej zarzuty, niezależnie od przyjętej formuły, czy to naruszenia prawa materialnego, czy też naruszenia przepisów postępowania, w istocie sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że wnioskowane do udostępnienia informacje w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne i częściowo zasadne w roku 2018 stanowią informację publiczną przetworzoną.

Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Informacja prosta – co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. W pewnych jednak wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 i z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1656/15).

Należy przy tym podkreślić, że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Skarżący żąda bowiem dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych, statystycznych informacji o liczbie skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczącym zakładu karnego.

Jak wynika z decyzji organów obu instancji, aby uczynić zadość wnioskowi, koniecznym jest przeanalizowanie 285 akt postępowań skargowych z 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że zgodnie z § 11 ust. 2 obowiązującego w czasie rozpoznawania wniosku skarżącego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"), ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia (§ 11 ust. 4 rozporządzenia). Dzienniki i skorowidze, o których mowa w ust. 2-4, mogą być prowadzone w formie elektronicznej (§ 11 ust. 6 rozporządzenia). Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi. Powyższe oznacza, że analiza liczby skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne może odbyć się przez prześledzenie rubryki 14 dziennika, którego wzór określa rozporządzenie. Co istotne, prowadzenie takiego dziennika jest obowiązkowe dla jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, zaś zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia dziennik prowadzony jest przez wyznaczonego funkcjonariusza lub pracownika danej jednostki organizacyjnej albo określoną komórkę organizacyjną. Niewątpliwie posłużenie się dziennikiem przez pracownika zaznajomionego ze sposobem jego prowadzenia pozwoliłoby na ustalenie, bez znacznego zaangażowania osób i środków, ile skarg zostało uwzględnionych w całości lub części. Z kolei ustalenie liczby skarg uwzględnionych w całości lub w części, pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czy też nie. Inaczej bowiem należałoby ocenić kwestię uznania żądanej informacji za przetworzoną, gdyby w ciągu roku takich skarg uwzględniono 285, a inaczej gdyby to było np. kilka skarg. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, nie odnoszą się w żaden sposób do powyższej kwestii, a co za tym idzie, Organy nie wykazały w sposób dostateczny, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Należy ponownie podkreślić, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, powinna zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7,77 § 1 ,art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 2 Rozporządzenia, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach – zob. wyroki: z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6161/21, z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 119/22, z 16 czerwca 2023 roku, sygn. akt III OSK 265/22, sygn. akt III OSK 266/22, sygn. akt III OSK 311/22, sygn. akt III OSK 312/22, sygn. akt III OSK 313/22, sygn. III OSK 314/22, z 29 czerwca 2023 roku, sygn. akt III OSK 397/22, sygn. akt III OSK 404/22, z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 974/22.

W tych okolicznościach przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego. W pierwszej kolejności niezbędne jest bowiem prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych, co pozwoliłoby na ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a jeżeli tak, to czy zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. jego punktu 1 i rozpoznanie skargi. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza zasadność skargi, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w związku z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie oraz decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Chełmie.

Organy administracji, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązane będą do dokonania oceny "charakteru" żądanej informacji, mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w niniejszym wyroku. W szczególności należy ustalić na podstawie prowadzonego dziennika liczbę skarg uwzględnionych w całości lub w części, następnie zbadać, czy wydobycie określonych dokumentów, ich skserowanie i anonimizacja, stanowi przetworzenie informacji publicznej, a w przypadku zakwalifikowania spornych informacji jako informacji przetworzonej, ocenić, czy skarżący wykazał szczególnie istotny interes uzasadniający dokonanie przetworzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.