Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 198/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 11, art.12, art. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów I. uznaje za bezskuteczny wpis M.Cz.-P. do ewidencji producentów; II. uznaje za bezskuteczne nadanie numeru identyfikacyjnego [...] potwierdzone zaświadczeniem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa we W. z dnia [...]r; III. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji IV. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana; V. przyznaje adwokatowi Ł.O. należne od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) wynagrodzenie w łącznej kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) z tytułu podatku VAT (stawka 22 %).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego we W. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując w podstawie prawnej przepis art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów Pani M.Cz.-P..

W uzasadnieniu wniosku organ orzekający wyjaśnił, że w dniu 10.12.2007 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wpłynął wniosek S.D. o wznowienie postępowania "w sprawie wpisu do ewidencji producentów Pani M.Cz.-P.".

We wniosku S.D. wskazał, iż M.Cz.-P. została wpisana do ewidencji producentów w sposób nieuprawniony, ponieważ nie jest ona posiadaczem gruntów rolnych, a zatem nie spełnia przesłanek uprawniających do takiego wpisu, określonych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jako podstawę prawną złożonego wniosku powołał art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., zgodnie z którymi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest możliwe w przypadku kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a także jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi który wydał decyzję.

W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Z treści złożonego wniosku wynika, iż wnioskodawca uznał się za stronę postępowania w sprawie nadania numeru producenta M.Cz.-P.. Następnie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w art. 149 § 1 i § 3 regulują zarówno formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania /postanowienie/, jak i formę odmowy jego wszczęcia /decyzja/. Oznacza to, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego na zasadach ogólnych /por. art. 61 § 3 kpa/. Złożenie wniosku nakłada jedynie na organ właściwy do wznowienia postępowania obowiązek podjęcia czynności w celu zbadania podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności wznowienia oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia tego wniosku. Niedopuszczalność wznowienia musi prowadzić do wydania decyzji o odmowie jego wznowienia /art. 149 § 3 kpa/.

Decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną, albo która wprawdzie stroną jest, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Decyzję taką organ może wydać także, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może również dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej /wyrok WSA z dnia 2005.02.11, VI Sa/Wa 291/04, LEX nr 165013/.

W ocenie organu orzekającego podstawową kwestię, jaką zobligowany był on zbadać po wpłynięciu wniosku S.D., stanowi legitymacja procesowa wnioskodawcy. Wynika to z faktu, że tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się ochrony w administracyjnym toku instancji /uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/4, ONSA i WSA 4/7/2005/. "O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w postępowaniu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny" /wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/00, LEX 54725/.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa, ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi istnieć norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu /podmiotów/ możliwość wydania decyzji administracyjnej. "Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, LEX nr 190891, również uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997, z. 3, poz. 102/.

Należy podkreślić, iż szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te podmioty których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. /por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., IV SA 1132/00, Lex 81670/.

Uwzględniając powyższe okoliczności organ orzekający, stwierdził, że S.D. nie może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów M.Cz.-P., ponieważ postępowanie to w żaden sposób nie dotyczy interesu prawnego S.D.. Zdaniem organu sposób zakończenia postępowania: decyzją w przypadku odmowy wpisu lub zaświadczeniem o wpisie do ewidencji nie ma wpływu na sytuację prawną S.D..

W zakończeniu uzasadnienia Kierownik Biura Powiatowego we W. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że wobec odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych niecelowe jest odnoszenie się do argumentów przedstawionych przez S.D. we wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzja opisana powyżej została w toku instancyjnym zaskarżona przez S.D., który w odwołaniu wniósł o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji "i rozpatrzenie sprawy co do istoty sprawy" albo /w przypadku nieuwzględnienia pierwszego wniosku/ "załatwienie sprawy w taki sposób, zgodny z przepisami prawa, aby w jak największym stopniu uczynić zadość mojemu żądaniu, niezależnie od tego, że być może błędnie sformułowałem wniosek ...". Ponadto w odwołaniu zawarta została prośba o załatwienie sprawy "zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego".

Treść uzasadnienia odwołania stanowi polemika ze stanowiskiem prezentowanym w sprawie przez organ pierwszej instancji. S.D. odwołał się w niej do poglądów wyrażanych w odniesieniu do teorii aktów administracyjnych i czynności materialnotechnicznych przez komentatorów ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz sądownictwo administracyjne. Zakwestionował również zasadność wpisu M.Cz.-P. do ewidencji producentów, akcentując przede wszystkim to, że nie była ona w momencie dokonywania wpisu i nadawania numeru identyfikacyjnego posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zdaniem S.D. obliguje to właściwy organ do podjęcia z urzędu działań procesowych "w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem".

Powołana okoliczność została przez odwołującego się odniesiona do treści przepisów art. 13 ust. 2 i art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności /Dz.U. Nr 10 z 2004r. poz. 76 z późn. zm./ oraz skonkretyzowanych przepisów procesowych i opatrzona obszernym wywodem zawierającym własną ocenę odwołującego się wszystkich istotnych – jego zdaniem – w sprawie kwestii.

Do odwołania zostało załączone pismo otrzymane przez S.D. od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O.W. z dnia 29 listopada 2007r.

Ponadto w dniu 31 stycznia 2008r. do wiadomości Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przekazane zostało pismo Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich z W., stanowiące odpowiedź na wniosek S.D. z dnia 16 grudnia 2007r. Z przekazanego pisma wynika, że podczas administracyjnej kontroli krzyżowej ustalono, iż we wniosku obszarowym S.D. wskazane zostały te same działki ewidencyjne, które zadeklarowała M.Cz.-P. przy ubieganiu się o przyznanie płatności bezpośrednich.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z dnia [...]r. /znak: [...]/, działając na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 28 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dz.U. Nr 1 z 2004r. poz. 2 z późn. zm./, art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 13 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy w tym podjęte dotychczas czynności procesowe, a motywując własne rozstrzygnięcie wyjaśnił, że Kierownik Biura Powiatowego we W., dnia 11.05.2004r., wydał M.Cz.-P. zaświadczenie o wpisie do ewidencji producentów rolnych na podstawie wniosku, jaki zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z dnia 18 grudnia 2003r., producent rolny składa do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Należy zauważyć, iż strona składając taki wniosek podpisuje równocześnie oświadczenie o tym, iż są jej znane skutki składania fałszywych oświadczeń wynikających z art. 297 § 1 Kodeksu Karnego oraz, że została poinformowana, iż obowiązek podania danych, zawartych we wniosku, wynika z przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl art. 12 ust. 1 i 2 jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje podmiotowi wpisanemu do ewidencji producentów - zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, co wynika z art. 13 ust 2 w/w ustawy. Wzór takiego zaświadczenia, w roku 2004, wprowadzał załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym /Dz. U. z 2OO4r. poz. 10 Nr 91/. Z punktu widzenia Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną i potwierdza fakt nadania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa numeru producentowi.

Odnosząc się do odwołania i pism dołączonych przez S.D. na wstępie należy zauważyć, że fakt, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania, nie polemizował z wnioskiem S.D. czy wpis do ewidencji producentów został dokonany zasadnie bądź nie, wynika jedynie z tego, iż organ I instancji nie miał do tego podstaw prawnych. Wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, organ I instancji jednoznacznie uznał, iż S.D. nie jest stroną postępowania i nie wykazał swojego interesu prawnego składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wpisu M.Cz.-P..

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że strona zażądała wznowienia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych M.Cz.-P. ze względu na zadeklarowanie przez obie strony tych samych działek ewidencyjnych przez obu producentów rolnych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej /Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm./.

Zgodnie z art. 7 ust 1 w/w ustawy rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, przy czym powierzchnia działki rolnej nie może być mniejsza niż 0,1 ha, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z pism S.D. wynika, iż utożsamia on wpis do ewidencji i producentów rolnych z podstawą przyznania płatności do gruntów rolnych, tymczasem jest to zaledwie jeden z elementów, jakie powinien spełnić wnioskodawca ubiegający się o daną pomoc. Ponadto należy zauważyć, iż wpis do ewidencji producentów rolnych jest niezbędnym warunkiem do ubiegania się przed organami ARiMR o jakąkolwiek pomoc, a więc nie tylko w przedmiocie płatności do gruntów rolnych. Tymczasem z wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż wnioskodawca mylnie twierdzi, że M.Cz.-P. "została wpisana do ewidencji producentów, jakoby była posiadaczem części gruntów rolnych i łąk należących do mojego gospodarstw". Należy zwrócić także uwagę, iż Organy ARiMR nie będą pośredniczyć w sporach rodzinnych ani rozstrzygać kwestii, kto jest właścicielem spornych gruntów rolnych, a jedynie, kto jest ich faktycznym użytkownikiem, co w sprawach płatności do gruntów rolnych stanowi podstawę przyznawania pomocy. W tym momencie należy dodać, odnosząc się równocześnie do wniosku S.D. o wznowienie postępowania, iż takie ustalenie zostanie dokonane na etapie sprawy prowadzonej w ramach wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych, stanowiącej odrębne postępowanie, nie jest zaś prowadzone w postępowaniu o przyznanie numeru producenta rolnego. Okoliczność, jaką powołuje skarżący, iż jest zmuszony chodzić do Biura Powiatowego celem udzielania wyjaśnień, wydają się być, co najmniej nietrafione, bowiem zgodnie art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych M.Cz.-P. i zauważył, iż jak wynika z powołanych powyżej przepisów prawa, potwierdzenie nadania numeru producenta rolnego następuje poprzez zaświadczenie, na co wyraźnie wskazuje art. 13 ust 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowić postępowanie można jedynie w sprawach zakończonych decyzją ostateczną, ponadto zgodnie z art. 126 tryb wznowienia postępowania można stosować do postanowień, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, iż ustawodawca nie dopuścił możliwości wznowienia postępowania od czynności materialno - technicznej, jaką jest wydanie zaświadczenia w sprawie, co potwierdza Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy wt Lublinie, z dnia 17 czerwca 1998 r. /I SA/Lu 551/970 "Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania byłoby możliwe tylko w okolicznościach niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych /brak uprzedniego załatwienia sprawy w formie decyzji, nabycie praw lub obowiązków z mocy prawa, wniosek oparty na podstawach nie wymienionych w art. 145 § 1 kpa/ lub podmiotowych /wniosek od osoby nie będącej stroną) oraz gdy wniosek złożony został z uchybieniem terminów określonych w art. 148 kpa."

Argument, stanowiący podstawę wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych M.Cz.-P. o tym, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie był słuszny. Bowiem nie sposób jest uznać, za taki interes prawny sporu jaki został wykryty na etapie kontroli administracyjnej krzyżowej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w których S.D. i M.Cz.-P. zadeklarowali te same grunty rolne.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował S.D.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S.D. wniósł o "uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia co do istotny sprawy". Uzasadniając tak sformułowane żądanie skarżący – podobnie jak uprzednio w odwołaniu wniesionym od orzeczenia pierwszoinstancyjnego – wskazał na treść przepisów art. 11, art. 12 i art. 13 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i dokonał ich interpretacji, uznając jednocześnie, iż obligowały one do nieuwzględnienia wniosku M.Cz.-P. o dokonanie wpisu do ewidencji producentów. Skarżący zwrócił też uwagę na deklaratoryjny i konstytutywny aspekt wpisu do ewidencji producentów oraz charakter prawny takiej czynności i normatywne uwarunkowania działań procesowych organów administracji publicznej, powołując się przy tym na stanowisko Sądu Najwyższego prezentowane we wskazanych wyrokach.

W konsekwencji swojego wywodu skarżący oświadczył, że wpis M.Cz.-P. powinien zostać unieważniony, na co wskazuje wola ustawodawcy i co wynika z przepisu art. 7 kpa, którego organy właściwe w sprawie powinny przestrzegać.

W zakończeniu skargi S.D. stwierdził ponownie, że ze względu na przedstawione w uzasadnieniu argumenty uważa "zaskarżenie tej decyzji za usprawiedliwione, bo jeżeli nie można było wznowić postępowania, to należało stwierdzić nieważność wpisu Pani M.Cz.-P., co wynikało z treści wniosku drugiego w odwołaniu".

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 15 kwietnia 2008r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skierowane zostało do Sądu w dniu 28 lipca 2008r. przez M.Cz.-P. pismo, oznaczone jako "odpowiedź na skargę", w którym uczestniczka postępowania uznała za słuszne argumenty przywołane w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie w administracyjnym postępowaniu instancyjnym i wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wskazała również na prawo własności gospodarstwa rolnego ujawnione w księgach wieczystych i potwierdzone treścią wypisów z rejestru gruntów, załączonych do wniesionego pisma.

Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008r. działający z urzędu pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz przepisu art. 146 § 1 przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Ponadto przed wyjaśnieniem przesłanek swojego orzeczenia Sąd uznał też za właściwe wskazać, że w uzasadnieniu przyjął kolejność wynikającą z wyroku i odpowiadającą chronologii czynności procesowych podejmowanych w sprawie przez organy administracji publicznej, a nie wyznaczoną przez przedmiot skargi ze względu na wymogi czytelności i logiki zastosowanej argumentacji.

W toku prowadzonych w sprawie czynności Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na treść przepisu art. 135 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia".

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze /sprawowanej wprawdzie w warunkach obowiązywania art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1998r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale zachowującymi aktualność w obecnym stanie prawnym) i w literaturze przedmiotu przepis ten obliguje sąd administracyjny do rozważenia z urzędu konieczności jego zastosowania w danej sprawie, poddanej ocenie Sądu /por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis- Warszawa 2004; Uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7/. Przesłanką takiego działania Sądu orzekającego powinno być zawsze stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Zwrot ten oznacza zarówno postępowanie zaliczane do trybu zwyczajnego jak i postępowanie nadzwyczajne tj. wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności /np. J.P. Tarno: op. cit.; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996r., sygn. akt III SA 967/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 170/.

Mając na względzie tak interpretowaną dyspozycję ustawodawcy oraz okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w rozpoznawanej sprawie, przedstawione w dalszej części uzasadnienia, Sąd uznał za konieczne objęcie kasacyjnym orzeczeniem również wpisu M.Cz.-P. do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego jako czynności poprzedzających zaskarżony akt, ale podjętych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Czynności te w ocenie Sądu objęte są kategorią wskazaną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 wskazywanej poprzednio ustawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych, nakazując im stosowanie środków określonych w ustawie, inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie w relewantnym przepisie art. 146 § 1 powołanej ustawy wskazał, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Uznając za właściwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie środka określonego we wskazanym wcześniej przepisie /art. 146 § 1 in fine/ Sąd zważył, że podstawę materialnoprawną czynności, do których został on odniesiony tj. wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w jej pierwotnym brzmieniu.

W myśl art. 11 ust. 1 tego aktu "Producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy". W omawianej ustawie postanowiono również, że jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikujący /art. 12 ust. 1/. Ponadto wyjaśnienie ustawowego terminu "producent rolny" dokonane zostało w przepisie art. 3 pkt 3 powoływanego aktu, z którego wynika, że termin ten oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia.

Zdaniem Sądu w rozważanym kontekście istotne również jest to, że – jak zasadnie wskazywano w skardze, a wcześniej w odwołaniu – przepis art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności stanowi, że Kierownik biura powiatowego Agencji odmawia w drodze decyzji administracyjnej wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12".

W ocenie Sądu z takiego sformułowania przepisu wnosić należy, że wolą ustawodawcy było zobligowanie właściwego organu do dokonywania – przynajmniej w zakresie ograniczonym określeniami "nie jest producentem lub został już uprzednio nadany numer identyfikacyjny" – oceny co do zasadności żądanych we wniosku czynności, szczególnie w sytuacji, kiedy pewne dane wynikające z wniosku np. wiek czy miejsce zamieszkania wnioskodawcy mogą powodować być wątpliwości co do możliwości uwzględnienia wniosku.

W uznaniu Sądu nie można zakresu dopuszczalnych czynności organu uprawnionego do dokonania przedmiotowych czynności ewidencyjnych postrzegać poprzez treść art. 11 ust. 1 powoływanej ustawy, rozumianego w ten sposób, że sam wniosek, zaopatrzony dodatkowo w klauzulę dotyczącą treści art. 297 § 1 kodeksu karnego bezwzględnie zobowiązuje właściwy organ do dokonania wskazanej w nim czynności, a w jej następstwie nadania numeru identyfikacyjnego i powoduje niejako ich automatyzm.

Zdaniem Sądu konieczności stosowania w taki sposób przepisu art. 11 ust. 1 powoływanej ustawy, sugerowany przez organy orzekające w sprawie, przeczy treść przywołanego wcześniej przepisu art. 13 ust. 1 tej ustawy oraz wymogi praworządności, porządku prawnego i wzgląd na status państwa prawa, natomiast określenie "na podstawie wniosku" oznacza – w ocenie Sądu – jedynie powinność uwzględnienia we wpisie do ewidencji producentów danych zawartych we wniosku.

Niewłaściwe też jest dokonywanie ustaleń co do spełnienia przez określonych podmiot przesłanek warunkujących wpis do ewidencji producentów dopiero w ramach czynności związanych z ewidencją lub rozpatrywaniem wniosków o przyznanie płatności.

Działający racjonalnie ustawodawca zróżnicował te czynności i wyodrębnił ich zakresy przedmiotowe.

Istotne w powołanych warunkach prawnych jest to, że wobec treści przywołanych wcześniej przepisów art. 11 ust. 1 i art. 3 pkt 3 omawianej ustawy uznać należy, że wpisowi do ewidencji producentów jako producent rolny podlega osoba fizyczna, która jest posiadaczem gospodarstwa rolnego /określonego treścią przepisu art. 3 pkt 1 ustawy/. "Posiadanie" jest terminem należącym do sfery cywilistycznej i zostało zdefiniowane w przepisie art. 336 kodeksu cywilnego. Odwołując się do jego treści uznać należy, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten kto nią faktycznie włada jak właściciel tzw. posiadacz samoistny, jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą tzw. posiadacz zależny. Oznacza to zatem, że posiadanie to stan faktycznego, określonego władztwa nad rzeczą. Zgodnie z zaakceptowanym poglądem doktryny posiadanie wymaga równoczesnego istnienia fizycznego elementu władania rzeczą tzn. widocznego przejawu fizycznego władztwa nad rzeczą, jej używania, korzystania z niej oraz elementu psychicznego, rozumianego jako zamiar władania rzeczą.

Z materiału zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że w dacie dokonywania wpisu i nadania numeru identyfikacyjnego /wydania zaświadczenia o nadanym numerze/ M.Cz.-P. była pozbawiona tego atrybutu, jakim jest faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym, położonym w obrębie B., gmina S.. Akta sprawy nie pozwalają również uznać, że składając przedmiotowy wniosek i określając siebie jako producenta rolnego, wnioskodawczyni uwzględniła posiadanie innego gospodarstwa rolnego.

Należy też zwrócić uwagę, że ubiegając się o przyznanie płatności bezpośrednich wnioskodawczyni wskazała działki gruntu należące do gospodarstwa, będącego w posiadaniu S.D., pozostającego niewątpliwie w złej wierze. Ta ostatnia okoliczność nie ma – zdaniem Sądu – znaczenia w sprawie dotyczącej wpisu do ewidencji producentów.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że wpis M.Cz.-P. do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 13 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o Krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez zaniechanie przez właściwy organ czynności w sposób pośredni wymaganych treścią wskazanego przepisu.

Orzekając o bezskuteczności obu czynności ewidencyjnych Sąd uwzględnił też fakt, że w systemie administracyjnego prawa procesowego nie przewidziano środków, przy zastosowaniu których właściwy organ administracji publicznej mógłby zweryfikować tego rodzaju czynności lub zaświadczenie je potwierdzające.

Uniemożliwiło to także zadośćuczynienie alternatywnemu żądaniu S.D., zgłoszonemu w toku postępowania administracyjnego.

Należy jednak zwrócić uwagę, że konsekwencją orzeczenia podjętego przez Sąd w stosunku do przedmiotowego wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru indentyfikacyjnego jest powinność ponownego odniesienia się przez właściwy organ do wniosku złożonego przez M.Cz.-P. w dniu 30 kwietnia 2004r.

Natomiast uchylając decyzję zaskarżoną oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd zasadniczo przyjął, że wobec treści pkt I i II podjętego wyroku nie mają one racji bytu w obrocie prawnym, ale niezależnie od tego uznał za konieczne wskazanie ich wadliwości formalnoprawnej.

Zważyć bowiem należy, że istotnie zaświadczenie jako czynność materialno-techniczna, a nie orzeczenie wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym nie podlega nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym, w tym także wznowieniu postępowania. Ta okoliczność powinna być podstawą orzeczeń wydanych w tej sprawie i przedmiotem argumentacji prezentowanej w ich uzasadnieniach.

Niedopuszczalność tego trybu sprawia – zdaniem Sądu, że zbędne jest rozważanie interesu prawnego podmiotu wnioskującego o uruchomieniu takiej nadzwyczajnej procedury weryfikacyjnej.

Pomimo przyjęcia takiego poglądu Sąd uznał za właściwe i celowe zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że prowadzone wcześniej postępowanie orzekające dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie /por. B. Adamiak, J. Brokowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996/.

Podanie /wniosek/ o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 kpa/ właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie może natomiast przyjąć na podstawę takiego orzeczenia negatywnego wyniku ustaleń co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku /np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 50/.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika w sposób jednoznaczny, że organy orzekające dokonały oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 kpa.

Argumentacja organów orzekających koncentruje się wyłącznie na elementach pojęcia strony postępowania administracyjnego zawartego w art. 28 kpa i braku możliwości przyznania wnioskodawcy takiego statusu przy jednoczesnym autorytatywnym stwierdzeniu braku naruszenia jego interesu prawnego. Zważyć natomiast należy, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4, kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony.

Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 kpa ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymaga, aby zasadność naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym /prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego/, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa.

Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania, a wg koncesji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie.

Wadliwość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w omówionym powyżej zakresie nie miała jednak – ze względów wcześniej przez Sąd wskazanych w uzasadnieniu – istotnego wpływu na kasacyjne orzeczenie podjęte w pkt III wyroku.

Mając na względzie okoliczności faktyczne i prawne przedstawione poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 146 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt IV wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika działającego z urzędu uzasadnione jest treścią przepisu art. 250 tego samego aktu w związku z przepisem § 2 i § 18 ust. pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z poźn. zm./.

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że nie uwzględniając żądania uczestniczki postępowania o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy Sądu stwierdził, że okoliczności powołanych we wniosku z dnia 1 września 2008r. nie można uznać ani za istotne, ani za ujawnione dopiero po zamknięciu rozprawy, jak wymaga przepis art. 133 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie znalazł też uzasadnionych podstaw dla zastosowania w sprawie przepisu art. 133 § 2 tej ustawy, uprawniającego Sąd do uznaniowego otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy.

H.B. 17.10.2008r.