Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2245/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1468/19 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 października 2019 r. nr WS-VI.7536.1.55.2019.KA w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 lutego 2020 r. II SA/Kr 1468/19, oddalił skargę F. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 października 2019 r. nr WS-VI.7536.1.55.2019.KA w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że zostały spełnione wszystkie wynikające z niego przesłanki pozwalające na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w taryfowej wysokości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że nie jest wystarczające do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone (w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.) listowne poinformowanie właściciela działki o planowanej inwestycji i możliwości ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. WSA w Krakowie błędnie uznał, że korespondencja prowadzona przez strony wypełniała pojęcie "rokowań", o których mowa w art. 124 u.g.n. W piśmie z 15 marca 2018 r. brak jest elementów negocjacyjnych, skoro do pisma załączone zostało jednostronnie opracowane porozumienie, pod którym wymagano jedynie podpisu właściciela nieruchomości. To samo dotyczy pisma z 11 kwietnia 2018 r. W piśmie tym wskazano dodatkowo na możliwość wypłacenia jednorazowego wynagrodzenia w wysokości 500 zł, ale nie za wyrażenie zgody na wejście w teren, a za korzystanie z nieruchomości. Powyższe wynagrodzenie miało wyczerpywać wszystkie roszczenia skarżącego. Zdaniem skarżącego, przyczyną nie dojścia do porozumienia odnośnie wykonania prac związanych z planowaną inwestycją nie jest brak jego zgody, ale niewłaściwe działanie inwestora, który powinien był dołożyć wszelkich starań, aby przeprowadzić rzetelne rokowania z właścicielem nieruchomości, a nie narzucać mu "na odległość" jednostronnie opracowanego porozumienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do postawionego zarzutu wymagało będzie natomiast przypomnienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie.

Skarżący kasacyjnie uważa, że powyższy przepis został niewłaściwie zastosowany w okolicznościach tej sprawy, z uwagi na to, że nie można mówić o rokowaniach, co do warunków udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia planowanej inwestycji liniowej (elektroenergetycznej sieci średniego napięcia), jeżeli skarżący kasacyjnie otrzymywał tylko jednostronne pisemne oferty zawarcia umowy, bez możliwości negocjowania warunków takiej umowy. Takiej tezie przeczą jednak ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji, a skarga kasacyjna oparta na zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, nie zawiera zarzutów procesowych, które kwestionowałyby ustalenia faktyczne, będące podstawą rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji przyjął natomiast, że skarżący został zapoznany z celem i planowanym przebiegiem inwestycji oraz o możliwości ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, w piśmie z 15 marca 2018 r. Ponadto w piśmie z 1 sierpnia 2018 r. zaproponowano skarżącemu jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 500 zł. Na te propozycje skarżący w piśmie z 30 sierpnia 2018 r. odpowiedział, że ze względu na zapewnienie ochrony otuliny przyrodniczej własnej działki nie wyraża zgody na przeprowadzenie sieci i prosi o nieprowadzenie z nim korespondencji w tej sprawie.

Te ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej i wobec tego należy je uznać za bezsporne. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że skarżący kasacyjnie w jakikolwiek sposób próbował podjąć rokowania, co do warunków zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia planowanej inwestycji, skoro co do zasady zanegował możliwość przeprowadzenia jej przez swoją działkę i prosił o nieprowadzenie z nim korespondencji w tej sprawie. Propozycje warunków zawarcia umowy natomiast od inwestora otrzymał, lecz w ogóle odmówił jakichkolwiek rokowań. Rozważania, czy inwestor nie próbował narzucić jednostronnie warunków umowy i czy wobec tego podjął rzeczywiste rokowania można byłoby prowadzić, gdyby zaproponowane przez inwestora warunki spotkały się z jakąkolwiek kontrpropozycją ze strony skarżącego kasacyjnie. Tymczasem skarżący kasacyjnie w ogóle zanegował możliwość prowadzenia inwestycji przez jego nieruchomość. "Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie, a do tego sprowadza się przedmiotowy zarzut. Uznanie, czy w sprawie miało miejsce wyczerpanie procedury rokowań jest kwestią ustaleń faktycznych, a w tym zakresie nie postawiono w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przyjęcia wadliwych ustaleń faktycznych. (...) Skoro Sąd I instancji zaakceptował ustalenia, że w sprawie doszło do rokowań, to zarzut niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. nie może odnieść skutku. Zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy bowiem etapu subsumpcji i sytuacji braku korelacji między ustaleniami faktycznymi a przesłankami prawa materialnego" (por. wyrok NSA z 19.03.2024 r. I OSK 2762/20, LEX nr 3696518).

Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że "rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz, Warszawa 2008, str. 472 i 455; zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 426/01 niepubl., a także wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., I OSK 99/17)" - wyrok NSA z 12.06.2023 r. I OSK 141/20, LEX nr 3621423. Podkreśla się też, że "Nie jest rzeczą organów administracji ocena warunków zaproponowanych przez inwestora, ich ekwiwalentności i możliwości zaspokojenia oczekiwań właściciela nieruchomości. Kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego" (wyrok NSA z 22.11.2022 r. I OSK 2303/21, LEX nr 3579065).

Przy zanegowaniu samej możliwości prowadzenia inwestycji przez nieruchomość skarżącego kasacyjnie, trudno jest mówić o współdziałaniu i woli przystąpienia do rokowań po jego stronie, a ocena warunków zaproponowanych przez inwestora pozostaje, jak wskazano wyżej, poza zakresem kontroli organu administracji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.