Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 404/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. G. kwotę [...]zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r. (UM-III.6730.93.2016.KK) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,2, 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w zw. z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 778 ze zm.) oraz art. 104 kpa Burmistrz Miasta i Gminy Z. ustalił, na wniosek T. G., warunki zabudowy na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę wraz ze zmianą konstrukcji dachu budynku gospodarczego, wolnostojącego i zmianą sposobu użytkowania części budynku na myjnię samochodową – na części działki nr [...] w miejscowości L..

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §2 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji zaniechał sporządzenia w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej i od razu sporządził wyniki analizy. Dokument zatytułowany "analiza terenu" w istocie stanowi wyniki analizy, które następnie zostały powielone w warunkach zawartych w decyzji. Nie przeanalizowano zabudowy na działkach sąsiednich, brak jest ustaleń w zakresie istotnych parametrów wpływających na sposób zagospodarowania i parametry nowej zabudowy. Nadto sformułowania analizy są lakoniczne i nie nadają się do zweryfikowania.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w zw. z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) Burmistrz [...] i Gminy Z. ustalił na wniosek T. G., warunki zabudowy na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę wraz ze zmianą konstrukcji dachu budynku gospodarczego, wolnostojącego i zmianą sposobu użytkowania części budynku na myjnię samochodową – na części działki nr [...] w miejscowości L..

W decyzji zawarto informacje dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego: "istniejący zespół zabudowy mieszkaniowej zagrodowej jednorodzinnej, usługi, tereny upraw rolnych, drogi publiczna i wewnętrzne" oraz określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym określono linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni terenu biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość do kalenicy, geometrię dachu, warunki i wymagania ochrony kształtowania ładu przestrzennego:

Integralną część decyzji stanowiły załączniki nr [...] (linie rozgraniczające teren inwestycji) i nr [...] (wyniki analizy).

Uzasadniając decyzję Burmistrz Miasta i Gminy Z. teren, którego dotyczy wniosek, nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" polegającej na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) dla terenu objętego wnioskiem inwestora wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów wokół granic działki podlegającej zainwestowaniu, a następnie w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego przeprowadzono stosowną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod kątem łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według organu przeprowadzona analiza wykazała, że istnieje możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na warunkach określonych w niniejszej decyzji. Mając na uwadze treść §1 ww. rozporządzenia, a także § 3, § 2 pkt 2 i 4 (definicja funkcji i definicja obszaru analizowanego) organ stwierdził, że funkcja zabudowy na wnioskowanej działce oraz poszczególne parametry zostały określone w sposób zgodny z prawem, przy czym podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji oraz określenia parametrów, cech i wskaźników zabudowy stanowiły przeanalizowane działki w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji.

Wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego; teren w ramach projektowanej inwestycji, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (projektowana inwestycja związana jest z działką nr [...] o powierzchni ok. 0,17 ha; teren ten sklasyfikowany jest jako grunty R lll a i Wp; Inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze); dokonana analiza zgromadzonego materiału, przy rozpatrywaniu wniosku inwestora; zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi wymienionymi w punkcie "IV" niniejszej decyzji; planowana inwestycja nie wpłynie też na zmianę dotychczasowej funkcji, zasad i zagospodarowania terenu. Z informacji organu wynika, że przy opracowywaniu decyzji posiłkowano się materiałami planistycznymi, zawartymi w: planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z., który utracił moc na podstawie przepisów ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który posiadał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze; studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z..

W nawiązaniu do zgłaszanych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (A. S., R. S.) pisemnych sprzeciwów organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wnoszone zastrzeżenia będą mogły być wyeliminowane podczas projektowania zamierzenia inwestycyjnego poprzez zastosowanie właściwych zabezpieczeń.

Od ww. decyzji A. S. i R. S. złożyli odwołanie, podnosząc, że inwestycja jest sprzeczna z istniejącym sposobem zagospodarowania, szkodliwie oddziałuje na środowisko i negatywnie wpłynie na nieruchomość odwołujących się. Podali, że na przedmiotowej nieruchomości jest już prowadzona działalność polegająca na myciu samochodów, co powoduje, że woda z mycia samochodów oraz opary przedostają się na posesję skarżących.

Decyzją z dnia 1 lutego 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą konstrukcji dachu budynku gospodarczego, wolnostojącego i zmianą sposobu użytkowania części budynku na myjnię samochodową – na części działki nr [...] w miejscowości L..

Organ odwoławczy wyjaśnił, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 póz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 analiza powinna zmierzać do wykazania, w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu, iż ma miejsce tzw. kontynuacja funkcji. Kontynuacja ta powinna umożliwiać określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Podał organ, że w niniejszej sprawie w zakresie kontynuacji funkcji w analizie ustalono, że obszar analizowany stanowi "istniejący zespół zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej, usługi, tereny upraw rolnych, drogi publiczne i wewnętrze, na dz.nr [...] (działka podlegająca zainwestowaniu) prowadzona jest działalność gospodarcza - usługi związane w branżą [...]. W ewidencji działalności gospodarczej (w CEIDG) firma figuruje jako: 1. T. G. [...], 2. T. G. [...]. Wskazana we wniosku inwestycja stanowi kontynuację ww. usług". Dla procesu badania kontynuacji funkcji istotna jest zabudowy na działkach sąsiednich, co tym samym uniemożliwia przy wydawaniu decyzji branie pod uwagę przede wszystkim aktualnej zabudowy działki objętej decyzją (por. II SA/Kr [...]). Przy ustalaniu warunków zabudowy nie może przesądzać o istnieniu kontynuacji funkcji taki sposób zagospodarowania, jaki istnieje na terenie, którego dotyczyć mają warunki zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mówi bowiem o działkach sąsiednich, a więc innych działkach, znajdujących się w obszarze analizowanym, niż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Działki sąsiednie, znajdujące się w obszarze analizowanym, stanowią istniejący "zespół zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej, tereny upraw rolnych, drogi publiczne i wewnętrze". Na działkach sąsiednich brak jest zabudowy o charakterze usługowym, nie mówiąc już, że brak jest zabudowy związanej w branżą motoryzacyjną. Lokalizacja myjni samochodowej, bez względu na okoliczność, czy jest to myjnia ręczna, samoobsługowa, czy automatyczna, jest specyficznym rodzajem usług. Powszechnym jest lokalizowanie takich inwestycji nie wśród zabudowy mieszkaniowej, ale w oddaleniu od budynków mieszkalnych, w pobliżu dróg publicznych, skrzyżowań, stacji paliw. Usługi takie wiążą się bowiem ze zwiększonym ruchem samochodowym, co wpływa na zwiększenie hałasu, zanieczyszczeń i innych uciążliwości. Nie można również pominąć wpływu na środowisko, jaki generuje sama myjnia samochodowa. Tak więc tego rodzaju usługi mają inną specyfikę, niż usługi bezpośrednio związane z zabudową mieszkaniową, np. sklepy, biura, punkty usługowe. W obszarze analizowanym, na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem brak jest zabudowy usługowej. Działalność związana z branżą motoryzacyjną funkcjonuje tylko na działce objętej wnioskiem (dz. nr [...]) . Brak zabudowy usługowej na działkach sąsiednich powoduje, że w sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji.

Na powyższą decyzję T. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów poprzez błędne określenie kontynuacji funkcji terenu inwestycji, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w obszarze analizowanym, na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem brak jest zabudowy usługowej. Organ odwoławczy twierdzenie to oparł prawdopodobnie na podstawie załączonej mapy zasadniczej, na której zabudowa posiada oznaczenia "m" oraz "g". Jednakże w ewidencji działalności gospodarczej (CEIDG) na analizowanym obszarze, można znaleźć takie usługi jak:

1) A. K. Firma [...] zlokalizowana w [...] nr [...], czyli na działce sąsiedniej nr [...],

2) A. K. Z.U. "[...] zlokalizowana

w L. nr [...], czyli na działce sąsiedniej nr [...],

3) [...] zlokalizowana w L. nr [...], czyli na

działce nr [...],

4) F. T. [...] ([...]) zlokalizowana w L. nr [...], czyli na

działce nr [...],

5) A. N. [...] zlokalizowana w L. nr [...], czyli

na działce nr [...],

6) S. M. FIRMA USŁUGOWA "[...]" zlokalizowana w L.

nr [...], czyli na działce nr [...],

7) B. R. U. [...] zlokalizowana w L. nr [...], czyli na

działce nr [...].

Wymienione powyżej firmy usługowe zlokalizowane są bezpośrednio przy ulicy [...], a związane są z działalnością budowlaną, wykorzystującą sprzęt ciężki (koparki, dźwigi, spychacze, samochody dostawcze) lub z obsługą pojazdów i nie są to tylko siedziby tych firm ale ich rzeczywiste bazy. Nadto, jak wynika z analizy występuje tu zabudowa zagrodowa, związana z produkcją rolniczą, gdzie w ciągłym użytkowaniu są traktory, kombajny i inny sprzęt rolniczy obsługujące okoliczne grunty rolne. W niedalekim sąsiedztwie zlokalizowany jest ogromny w skali obiekt [...], który okresowo sprowadza bardzo duży ruch samochodów, ale jako obiekt kulturalny nie jest w żaden sposób odbierany jako obiekt uciążliwy.

Z przedstawionych powyżej faktów wedle skarżącego wynika, że analizowany teren to nie jest zwykłe osiedle domków jednorodzinnych, ale teren o luźnej zabudowie, gdzie wielu mieszkańców prowadzi jakiś rodzaj działalności gospodarczej lub rolnej. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że myjnia ręczna, samoobsługowa, czy automatyczna, jest specyficznym rodzajem usług, sugerując znaczną uciążliwość takiego obiektu, również mogącego wpływać na środowisko. Tymczasem wraz z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy załączono postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 21 października 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą konstrukcji dachu budynku gospodarczego, wolnostojącego i zmianie sposobu użytkowania części budynku na myjnię samochodową - na części działki nr [...] w miejscowości L.. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w jednostanowiskowej ekologicznej myjni ręcznej, przeznaczonej do mycia samochodów osobowych przewiduje się rozwiązania chroniące środowisko, m.in. technologię opartą wyłącznie o chemię płynną, bez szkodliwych związków fosforowych, odprowadzanie ścieków technologicznych z myjni samochodowej do gminnej sieci kanalizacyjnej po oczyszczeniu za pomocą separatora, co oznacza, że nie jest to przedsięwzięcie mogące nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co więcej, planowana inwestycja o ogólnej nazwie myjnia samochodowa, to dokładne czyszczenie pojazdów, trwające ponad godzinę dla jednego pojazdu, a większość czasu obejmuje czyszczenie wewnątrz budynku (tapicerka, dywany, wnętrze pojazdu, polerowanie itp.). Pojazdy będą umawiane na konkretne godziny, a liczba ich będzie stosunkowo niewielka ze względu na czas ich obsługi. Wobec tego uciążliwość zakładu, uwzględniając hałas, ruch pojazdów, nie będzie wykraczała poza normalne użytkowanie sąsiednich działek, na których są zlokalizowane wcześniej wymienione działalności gospodarcze, ani normalne funkcjonowanie budynków mieszkalnych i zagrodowych, których używane są kosiarki do trawy, dmuchawy, piły i inne urządzenia gospodarcze. Działalność nie będzie w żadnym stopniu uciążliwa, dodatkowo może być złagodzona przez obsadzenie obiektu niską roślinnością typu krzewy ozdobne.

Podniósł skarżący, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało "szczegółowej" analizy na podstawie ogólnych domniemań lub też odczuć, wysnuwając wnioski niekorzystne dla załatwienia sprawy, skutkiem których było odmówienie ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organów orzekających w sprawie jest natomiast dokonanie szczegółowej i wnikliwej oceny czy tego rodzaju zabudowa jest możliwa do pogodzenia oraz dostosowania do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Zakresem odniesienia jest objęta nie tylko zabudowa o funkcji dominującej w tym obszarze, lecz także zabudowa o funkcji uzupełniającej (np. zabudowa produkcyjna względem dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Organ winien więc był dokonać stanowczej oceny czy planowana zabudowa (także odbiegająca od zabudowy dominującej lub uzupełniającej) mieści się w granicach ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Zachowanie tych granic jest możliwe pod warunkiem, że nowa zabudowa (także o odmiennych funkcjach lub cechach względem analizowanej zabudowy) nie zaburzy już istniejącego ładu urbanistyczno-architektonicznego, prowadząc do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oznacza to, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków o funkcjach handlowo-usługowych ze względu na to, że w obszarze analizowanym dominuje inna funkcja (np. funkcja mieszkaniowa lub produkcyjna) wymaga przekonującego i wnikliwego uzasadnienia, z którego będą wynikać racjonalne i weryfikowalne argumenty wskazujące, że wyrażenie zgody na realizację tego rodzaju inwestycji doprowadzi do nieakceptowalnej modyfikacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która zaburzy istniejący ład przestrzenny. Ustalenia i oceny w tym zakresie powinny być oczywiście zobiektywizowane, wyważone i szczegółowe. W szczególności konieczne jest zestawienie rodzaju, cech oraz zakresu planowanej zabudowy z funkcjami i cechami zabudowy wszystkich działek sąsiednich w sensie urbanistycznym. Tylko całościowa i odpowiednio uzasadniona ocena może być podstawą do wydania pozytywnej albo negatywnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. II SA/Rz [...]).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Dodał, że okoliczność, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki, które w ewidencji działalności gospodarczej wskazane są jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej nie ma znaczenia, bowiem jednoznacznie z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że taka działalność (w sensie faktycznym) nie jest w obszarze analizowanym prowadzona. Planowana inwestycja - wbrew zarzutom skargi - nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej. Myjnia samochodowa związana jest z funkcją usługową i nie może być traktowana jako niezbędny i uzupełniający element dla funkcji mieszkaniowej. Myjnie samochodowe lokalizowane są nie wśród zabudowy mieszkaniowej, ale w pobliżu ciągów dróg, przy skrzyżowaniach, stacjach paliw i w pobliżu zabudowy, która oddziałuje na otoczenie w sposób bardziej intensywny niż budynki mieszkalne. Podkreślenia wymaga, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy usługowej, a istnienie budynków, które zgłoszone zostały w ewidencji działalności gospodarczej, jako miejsca prowadzenia takiej działalności nie dowodzi istnienia kontynuacji funkcji, która jest niezbędnym warunkiem, umożliwiającym pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2018 r. A. S. i R. S. powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Dokonując kontroli objętej niniejszą skargą decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno skarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. Artykuł 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie kluczowym jest wyjaśnienie przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję, albowiem organy I i II instancji dokonały w tym zakresie rozbieżnych ustaleń. Skarżący zarzuca organowi II instancji nieprawidłową interpretację tej przesłanki, co w konsekwencji miało - w ocenie autora skargi - prowadzić do poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych i wydania wadliwej decyzji.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że termin funkcja zabudowy nie może być utożsamiany z pojęciem rodzaj zabudowy. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2) . Natomiast w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując nazewnictwo wskazane w tym przepisie, tj. m.in. zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, czy zabudowa usługowa. Zatem nietrafne jest określanie funkcji zabudowy poprzez wskazanie jej rodzaju; określając funkcję zabudowy należy odwołać się do sposobu jej użytkowania.

Zbadanie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na konieczność zachowania podobieństwa (kontynuacji) funkcji w analizowanym terenie, tak, by nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa chroniącej zastany w danym miejscu stan zabudowy, polega na porównaniu sposobu użytkowania istniejącej zabudowy z planowaną dla nowego obiektu. Przyjmuje się przy tym, że przesłanka ta zostanie spełniona, jeżeli proponowany sposób użytkowania zabudowy już występuje, albo można go uznać za uzupełniający dla istniejącej funkcji dominującej. Co nie powinno budzić wątpliwości, warunkiem dokonania prawidłowych ustaleń w tym zakresie jest uprzednie sprecyzowanie sposobu użytkowania planowanej i istniejącej zabudowy. W szczególności ów wymóg konkretyzacji dotyczy budowli wykorzystywanych do działalności usługowej. Zupełnie odmienną funkcję pełnią przecież budynki zaliczane zbiorczo do "usługowych" jak np. szkoła, centrum handlowe, czy też pracownia [...] Każdy z takich obiektów "usługowych" może inaczej wpływać na kształtowanie ładu przestrzennego.

Dowodem, z którego powyższe okoliczności winny jasno wynikać, jest sporządzana na potrzeby postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza taka podlega, tak jak każdy dowód, ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, według reguł określonych przepisem art. 80 kpa.

Organ I instancji w całości zaakceptował przygotowaną analizę i na jej podstawie stwierdził m. in., że zamierzona inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 ustawy pkt 1 tzn., że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności".

Organ odwoławczy oceny tej nie podzielił i, powołując się na tę samą analizę stwierdził, że powyższy warunek w sprawie spełniony nie został.

Rzecz w tym, że istniejącą w obszarze zabudowę autor analizy opisał w jedynym akapicie brzmiącym następująco: "istniejący zespół zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej, usługi, tereny upraw rolnych, drogi publiczne i wewnętrze, na dz.nr [...] (działka podlegająca zainwestowaniu) prowadzona jest działalność gospodarcza - usługi związane w branżą motoryzacyjno-transportową". Nadto do analizy dołączona została nieopisana tabelka z wykazem działek i rodzajem znajdujących się na nich budynków. Ani z treści analizy, ani z tabeli, ani z mapy, na której oznaczono obszar analizy, nie wynika rzeczywiście istniejący (bądź nieistniejący) stan i rodzaj budownictwa usługowego. Z dokumentów tych nie wynika nawet to, czy i jaką rzeczywiście działalność skarżący już obecnie prowadzi w mającym podlegać rozbudowie budynku enigmatycznie nazwanym "gospodarczym". Tak jak wskazało przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie chodzi tu o nazwę zarejestrowanej działalności gospodarczej, lecz o sposób zagospodarowania terenu.

Tak przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwala na stwierdzenie, czy zamierzony sposób użytkowania planowanej inwestycji (usługi związane z prowadzeniem myjni samochodowej) jest podobny do istniejącego lub jest z nim tożsamy, nie pozwala też na całkowicie pewną ocenę jego "uzupełniającego" charakteru dla dominującej funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Dlatego też, jakiekolwiek ustalenia dokonane przez organy administracyjne na podstawie tej analizy nie mogły być prawidłowe. Skoro analiza jest wyznacznikiem dla ustalenia warunków zabudowy, to tym samym nie może nasuwać wątpliwości co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. Założenie nawet dużego prawdopodobieństwa, co do rzeczywiście istniejącego w obszarze analizowanym stanu, nie może zastąpić dowodu, choćby konieczność ponownego przeprowadzenia takiego wiązała się z uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji po raz wtóry.

Zadaniem organu będzie opracowanie analizy architektoniczno-urbanistycznej, zawierającej wyczerpujący opis istniejącej zabudowy ( z funkcją i rodzajem), z wszystkimi jej elementami, ze wskazaniem działek, na których zabudowa ta się znajduje, ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy usługowej i ewentualnie z uzasadnieniem, dlaczego planowany rodzaj usług uznaje się za mieszczący się w uzupełniającej do podstawowej w terenie analizowanym funkcji.

W związku powyższym, jako że zarówno organ I, jak i II instancji rozważając kwestię spełniania przez planowaną inwestycję przesłanki kontynuacji funkcji powoływały się wyłącznie na istotnie wadliwą analizę, należy uznać, że w konsekwencji wydane oba te organy wydały swe decyzje z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami , uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.