Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 190/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/904/2023/20873/AK w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r., Prezydent Miasta C. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na "Budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, lokalami usługowymi, infrastrukturą techniczną i drogową w C. rejon przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...]". Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022r. organ ten sprostował oczywistą omyłkę w tej decyzji.

Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w C. złożyło odwołanie od rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta C. jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) postanowieniem z dnia 24 października 2022r. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. SKO stwierdziło jednocześnie wadę obligującą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r., z urzędu wznowiło postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wskazanego przedsięwzięcia, zakończonej decyzją nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. Prezydenta Miasta C. sprostowanej postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022r. i wyznaczyło Prezydenta Miasta S. do przeprowadzenia postępowania w zakresie przyczyn wznowienia oraz odnośnie co do istoty sprawy. W toku postępowania przed Prezydentem Miasta S. organ ten ustalił wystąpienie przesłanek do wyłączenia, wobec czego wnioskiem z dnia 13 grudnia 2022r. wystąpił o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 r. SKO wyznaczyło do załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta G. (organ I instancji).

Do udziału w postępowaniu na prawach strony, postanowieniem organu I instancji z dnia 20 lutego 2023 r. zostało dopuszczone Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w C.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. sprostowanej postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Od decyzji tej odwołania złożyły Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w C. oraz spółka P S.A z siedzibą w C.

W piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. pełnomocnik inwestora- spółki A S.A. z siedzibą w C. odniósł się do zarzutów postawionych we wniesionych odwołaniach.

SKO decyzją z dnia 11 stycznia 2024r. nr SKO.OS/41.9/904/2023/20873/AK, uchyliło decyzję z dnia 31 sierpnia 2023 r. wydaną we wznowionym postępowaniu, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji .

W uzasadnieniu wskazało, że podstawę materialnoprawną do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm. - dalej jako; "ustawa" lub "u.o.o.ś."). Przytoczyło treść art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokonano w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 2019, poz. 1839 z późn. zm.). Przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane przez organ I instancji jako przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt. 55 i 58 rozporządzenia. Dalej przytoczyło brzmienie art.145 § 1 k.p.a. wskazując na przesłanki wznowienia postępowania.

Stwierdziło, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy SKO stwierdziło, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazało, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowi naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Zauważyło, że obowiązek rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oznacza obowiązek podjęcia przez organ administracyjny wszystkich niezbędnych działań, w tym obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu czy też na wniosek strony, służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy; materiał dowodowy zebrany w sprawie winien bowiem być kompletny. Z kolei obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Oznacza to, że ciężar dowodowy spoczywa na organie prowadzącym postępowanie i nie może zostać przerzucony na stronę, co nie wyłącza jej aktywnego uczestnictwa w przeprowadzaniu czynności wyjaśniających. Wobec czego zastosowanie w sprawie znajdzie art. 138 § 2 kpa.

Na wstępie wyjaśniło, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa i art. 145a § 1 kpa, art. 145aa § 1 kpa oraz art. 145b § 1 kpa.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania wyodrębnia się dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym, bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Natomiast etap drugi zwany postępowaniem rozpoznawczym rozpoczyna się po wydaniu postanowienia w sprawie wznowienia postępowania i w jego trakcie organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Celem wznowionego postępowania, co wymaga podkreślenia jest ustalenie, czy poprzednie postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia, organ będzie zobowiązany do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151 kpa. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści ostatecznego orzeczenia. Organ administracji publicznej musi zatem na nowo rozstrzygnąć w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną ostatecznym orzeczeniem. Organ administracji publicznej musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy SKO wskazało, że obowiązkiem organu I instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, było przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, w którym wyeliminowałby on wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Na etapie wyjaśniającym - merytorycznym wznowionego postępowania organ ten nie był związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej obowiązany był odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie organu I instancji ograniczyło się w istocie do powielenia ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta C. W związku z tym usunięcie wad wcześniejszego postępowania, w ocenie SKO, będzie miało wpływ na treść nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W pierwszej kolejności SKO stwierdziło, że obowiązkiem organu I instancji było prawidłowe określenie przedmiotu postępowania, a organ I instancji odmawiając uchylenia dotychczasowej decyzji popełnił błąd i wskazał numer działki [...], której to działki planowane do realizacji przedsięwzięcie nie obejmuje.

Ponadto organ I instancji badając przedmiot postępowania winien prawidłowo określić ilość kondygnacji parkingów podziemnych, które mają zostać wybudowane w ramach realizacji przedsięwzięcia. Z KIP wynika, że inwestor przewidział budowę dwupoziomowego parkingu podziemnego. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2022 r. inwestor wnosząc o sprostowanie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 9 sierpnia 2022 r. oświadczył, że projekt zakłada realizację jednopoziomowych garaży podziemnych. Z akt sprawy nie wynika czy rozbieżność ta ma charakter istotny i będzie miała wpływ na charakterystykę przedsięwzięcia i poczynione ustalenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy też stanowi ona rodzaj pomyłki bez wpływu na meritum sprawy, co jednak nie zostało przez organ I instancji wyjaśnione.

Nadto w toku postępowania organ I instancji nie wystąpił do organów współdziałających o zajęcie stosownych stanowisk w sprawie. Wykorzystał opinie, które uzyskał Prezydent Miasta C. w postępowaniu zwykłym pomimo, iż prowadził nowe postępowanie w sprawie w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym. Opinia organów współdziałających o zajęcie stosownych stanowisk w sprawie nie jest wiążąca, wystąpienie o nią jest jednak obowiązkowe. Brak opinii bowiem, jest naruszeniem prawa i stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji obowiązany zatem będzie do wystąpienia do organów współdziałających w sprawie o zajęcie stanowiska celem wyrażenia opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzyskane stanowiska winny zostać poddane ocenie w łączności z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

W zaskarżonej decyzji zabrakło również rozważań na temat przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Okoliczności te nie były przedmiotem badania w postępowaniu przed organem I instancji zatem organ ten obowiązany będzie się do nich odnieść.

Jednocześnie ze względu na duże zainteresowanie społeczne przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych oraz z racji prawdopodobnego kumulowania się oddziaływania przedsięwzięcia z oddziaływaniami innych istniejących, powstających łub planowanych przedsięwzięć w otoczeniu, organ I instancji podobnie, organy współdziałające, winny rozważyć przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem SKO wydając ponownie decyzję w sprawie organ I instancji winien pamiętać, że działa w ramach postępowania wznowieniowego. Zatem obowiązany jest wypowiedzieć się co do przesłanek wznowienia postępowania oraz co do decyzji ostatecznej w myśl art. 151 kpa.

W ocenie postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób rzetelny i prawidłowy, czym naruszone zostały przepisy art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Wydając decyzję we wznowionym postępowaniu organ winien mieć na względzie powyższe uwagi. Jednocześnie winien przeanalizować całość materiału dowodowego w sprawie, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło.

SKO uznało, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 kpa. Stwierdzonych uchybień nie sposób było usunąć w trybie art. 136 § 1 kpa.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołań wskazało, iż zostały one co do istoty podzielone wobec czego wydana decyzja nie mogła być inna niż zapadła. Co do wniosku spółki "[...]" S.A. z siedzibą w C. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wskazało, że brak podstaw do ich przeprowadzenia z uwagi na przepis art. 136 § 1 kpa. Stwierdziło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a okoliczności wymagające wyjaśnienia mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Odnosząc się zaś do kwestii braku uchwały Rady Miasta C. zezwalającej na lokalizację planowanego przedsięwzięcia wyjaśniło, że nie mogła znaleźć się w aktach sprawy. Stwierdziło ponadto, że wyjaśnienia udzielone przez pełnomocnika inwestora w piśmie z dnia 13 listopada 2023 r. również potwierdzają, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od decyzji SKO skarżący inwestor zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo że przedmiotowe w sprawie postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nie powinno zostać wznowione, albowiem nie zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3) kpa, tj. decyzja nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu; z uwagi na rzekomy błąd w decyzji organu I instancji polegający na wskazaniu wadliwego numeru działki, podczas gdy treścią decyzji Prezydenta Miasta G. pozostaje jedynie odmowa uchylenia konkretnej decyzji Prezydenta Miasta C. i drobny błąd w zakresie określenia nazwy inwestycji, popełniony przy przytaczaniu treści tej ostatniej, a nie w decyzji Prezydenta Miasta C., nie odgrywa jakiejkolwiek roli; z uwagi na rzekomą rozbieżność w zakresie liczby kondygnacji garażów podziemnych, podczas gdy takowa nie występuje, gdyż omyłka pisarska w KIP pozostawała oczywista (pozostałe dokumenty wskazywały na garaże jednokondygnacyjne) i została sprostowana, a nadto pozostawała bez wpływu na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; z uwagi na brak uzyskania nowych opinii organów współdziałających, podczas gdy uprzednio uzyskane opinie nie uległy dezaktualizacji i pozostają wiążące, jak też kwestia ta nie stanowiła wadliwości postępowania skutkującej wznowieniem postępowania, w związku z czym brak było takiego obowiązku; z uwagi na brak rozważań co do przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania, podczas gdy przedsięwzięcia takie nie występują na przedmiotowym w sprawie obszarze, a obowiązujący plan miejscowy bynajmniej nie przeznacza tego terenu na intensywną zabudowę mieszkaniową; z uwagi duże społeczne zainteresowanie przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych, podczas gdy przesłanki te nie stanowią podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podkreślił, że w ocenie skarżącego nie została spełniona przesłanka wznowienia w postaci wydania decyzji przez organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.(art. 145 § 1 pkt 3) k.p.a.). Wskazał, że SKO nie uzasadniło zaprezentowanego przez siebie poglądu, a w postanowieniu nie ma wywodów prawnych usprawiedliwiających rzeczone zapatrywanie. Skarżący podkreślił, że wyłączenie organu regulowane jest przepisem art. 25 kpa, który jest przepisem o charakterze wyjątkowym i należy ją interpretować ściśle i zawężająco. Podkreślił, że w przywołanym przez skarżącego orzecznictwie przyjęto brak podstaw do wyłączenia organu nawet w sytuacji, w której jest on wnioskodawcą. Tym bardziej zatem dotyczy to przypadku, gdy status strony postępowania wypływa tylko z faktu posiadania prawa własności co do nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżącego w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 3) kpa, a wobec tego odmowa uchylenia decyzji była w pełni usprawiedliwiona, a to po myśli art. 151 § 1 pkt 1) kpa.

Ponadto stwierdził, że argumentacja dotycząca rzekomego objęcia terenem inwestycji działki nr [...] pozostaje całkowicie nietrafiona. Okoliczność, stosownie do której zaskarżona decyzja omyłkowo wskazuje działkę nr [...] nie odgrywa jakiegokolwiek znaczenia i pozostaje zwykłą omyłką pisarską możliwą do sprostowania. W podsumowaniu podniósł, że to nie zaskarżona decyzja organu I instancji określa teren inwestycji. Ten określony został w decyzji Prezydenta Miasta C. w sposób poprawny. Jednocześnie decyzja organu I instancji sprowadza się jedynie do odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C.

Podobnie nietrafione pozostają rozważania dotyczące liczby kondygnacji garaży. Kwestia ta została wyjaśniona w toku postępowania, co spowodowało sprostowanie decyzji w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego wadliwym pozostaje kolejno sformułowany przez organ wymóg, aby w toku postępowania wznowieniowego istniała konieczność ponownego uzyskania opinii organów współdziałających. Uprzednio uzyskane opinie nie uległy przecież dezaktualizacji i pozostają wiążące, a nadto kwestia ta nie stanowiła wadliwości postępowania skutkującej wznowieniem postępowania, w związku z czym brak było takiego obowiązku. Kwestia ta nie mogła stanowić podstawy uchylenia

Przechodząc do omówienia zarzutu związanego z rzekomym nieodniesieniem się do innych przedsięwzięć realizowanych lub możliwych do zrealizowania w obszarze oddziaływania, skarżący zauważył, że żadne skumulowane oddziaływania na środowisko nie wystąpią w obszarze analizowanym. Ponadto zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - informacje o planowanym przedsięwzięciu przedstawione w KIP obejmują wszystkie trzy etapy inwestycji, uwzględniając ich skumulowane, potencjalne oddziaływanie na otoczenie. Kwestia ta została wyczerpująco opisana w punkcie 9. KIP, gdzie wyraźnie wskazano, że brak jest na terenach sąsiednich inwestycji (istniejących i w przygotowaniu), których oddziaływanie mogłoby się kumulować z projektowanym przedsięwzięciem. Przedmiotowy w sprawie teren pozostaje aktualnie całkowicie niezagospodarowany. Nie sposób zrozumieć, do jakich inwestycji w tym zakresie odniósł się organ. Uznał za niezrozumiałe dywagacje organu dotyczące dużego społecznego zainteresowania przedsięwzięciem i możliwości wystąpienia konfliktów społecznych.

W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji kasatoryjnej oraz rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie, jak dotychczas: "kpa").

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 p.p.s.a.), a w odwrotnym przypadku oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd co do zasady, nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt Il OSK 2219/15).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 kpa zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt Il OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako błędne należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni, jak i zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja, wydawana na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (por. A. Wróbel M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw - co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20).

W rozpoznawanej sprawie jednym z powodów uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO było naruszenie przepisów postępowania dotyczących wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie.

Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem wyłącznie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia i czy ten brak rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 kpa mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO nie dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 kpa, co uzasadnia oddalenie sprzeciwu od zakwestionowanej decyzji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

SKO, jako organ odwoławczy wykazało bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 kpa, co więcej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, oraz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie prawne, a mianowicie nie przeprowadzono w należyty sposób postępowania dowodowego w kierunku zaakcentowanym w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Uzasadnienie zakwestionowanej decyzji wskazuje konkretne sprawy wymagające wyjaśnienia, a ich ocena daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wobec braku możności wykorzystania art. 136 § 1 kpa

Słusznie SKO stwierdziło, że wydając ponownie decyzję w sprawie organ I instancji obowiązany jest wypowiedzieć się co do przesłanek wznowienia postępowania oraz co do decyzji ostatecznej w myśl art. 151 kpa. Szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji potwierdza wywiedzioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji argumentację.

W niniejszej sprawie SKO w uzasadnieniu swojej decyzji zasadność zastosowania art. 138 § 2 kpa w sprawie, mając na uwadze, że w szczególności nastąpiło mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy obowiązany jest do jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zasadnie zdaniem Sądu SKO zakwestionowało przedstawienie przez organ I instancji SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie organu I instancji ograniczyło się w istocie do powielenia ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta C. Podkreśliło, że usunięcie wad wcześniejszego postępowania będzie miało wpływ na treść nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Powody uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji.

Analiza materiału dowodowego dokonana przez Sąd, w zestawieniu z uzasadnieniem zakwestionowanej decyzji wskazuje że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.