Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 590/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 724
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - t.j.
article: par. 86
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. sp. z o. o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca, spółka) 9 maja 2016 r. zwróciła się do Starosty Nowomiejskiego o wydanie pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej N. [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej S. [...]oraz jej fundamentu na dz. nr [...], obr. D., gm. L.(dalej: elektrownia wiatrowa).

Starosta Nowomiejski po rozpatrzeniu wniosku Spółki P. decyzją z dnia 19 lipca 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę we wskazanym we wniosku zakresie.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpatrzeniu odwołania D. D., od decyzji Starosty Nowomiejskiego, decyzją z 10 października 2016 r., uchylił w całości decyzję Starosty Nowomiejskiego z 19 lipca 2016 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyniku rozpoznania skargi M. R. oraz P. sp. z o. o. z siedzibą w M. wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/OI 1375/16 uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 października 2016 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M. R. oraz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/OI 1375/16 i oddalił skargi M. R. oraz P. sp. z o. o. z siedzibą w M.

Przeprowadzając ponownie postępowanie Starosta Nowomiejski decyzją z dnia 12 lutego 2019 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w wyniku rozpoznania odwołania spółki decyzją z 10 czerwca 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowomiejskiego z 12 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając skargę spółki wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt. II SA/OI 584/19 uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/OI 584/19, wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 940/20 oddalił skargę kasacyjną.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po otrzymaniu prawomocnych orzeczeń sądowych oraz akt sprawy, pismem z dnia 20 marca 2023 r., zobowiązał Starostę Nowomiejskiego do uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie poprzez przesłanie pozostałych trzech egzemplarzy projektu budowlanego. Starosta Nowomiejski żądane akta sprawy przesłał organowi wojewódzkiemu w dniu 29 marca 2023 r.

Decyzją z [...] r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dotychczas zapadłych wyrokach zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/OI 1375/16, wyrok z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17) jednoznacznie stwierdziły, że przepisy ustawa z dnia z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) nie będą miały zastosowania do wniosku inwestora. Projekt budowlany nie będzie mógł być więc oceniany pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy. Sądy zastrzegły jednak, że powyższe nie oznacza, że przepisy tej ustawy nie będą miały w ogóle zastosowania. Będą one miały zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania. O ile inwestor w niniejszym postępowaniu nie będzie musiał brać pod uwagę odległości wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, to w przypadku zrealizowania elektrowni osoba chcąca zrealizować budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej będzie musiała brać pod uwagę odległości, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania.

Organ w dalszej części argumentacji zajął stanowisko, że wobec zmian legislacyjnych ustał stan związania wydanymi w sprawie judykatami wynikający z brzmienia art. 153 p.p.s.a. Organ wskazał w tym kontekście, że ustawa z dnia 20 maja 2016 r., o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U z 2016 r. poz. 961) weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r. Zgodnie z przepisami wprowadzającymi tą ustawę jej przepisy nie miały zastosowania do rozpoznania wniosku inwestora złożonego przed dniem 16 lipca 2016 r. Taki stan prawny obowiązywał w dniu orzekania przez sądy administracyjne. Organ wskazał zaś, że w chwili rozstrzygania sprawy przez Wojewodę stan prawny dotyczący lokalizowania inwestycji i budowy elektrowni wiatrowych zmienił się. Ustawa z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 553, dalej ustawa nowelizująca z 2023 r.), która zaczęła obowiązywać od dnia 23 kwietnia 2023 r., wprowadziła w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zmiany w zakresie lokalizacji takich inwestycji: Jej art. 3 otrzymał nowe brzmienie "Art. 3. Lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego." Zmiany dotyczyły również art. 4, którego ustęp pierwszy otrzymał nowe brzmienie: " Art. 4 ust. 1. W przypadku lokalizowania, budowy lub przebudowy elektrowni wiatrowej odległość tej elektrowni od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej jest równa lub większa od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, chyba że plan miejscowy określa inną odległość, wyrażoną w metrach, jednak nie mniejszą niż 700 metrów."

Organ zaznaczył, że zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy nowelizującej z 2023 r., tj. art. 14 ust. 2 tej ustawy, do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla elektrowni wiatrowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, oraz do oceny zasadności wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego, dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dla elektrowni wiatrowych, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 4a ust. 1 i 2 (sieci elektroenergetycznej najwyższych napięć). Organ podkreślił, że zmiana przepisów w zakresie elektrowni wiatrowych jest na tyle istotna, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniach sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17, przestaje być wiążąca. Z tego względu organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonując kontroli zgodność projektu budowlanego elektrowni wiatrowej obowiązany był sprawdzić w szczególności czy jej lokalizacja jest dopuszczona w planie miejscowym oraz czy odległość od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej jest nie mniejsza niż 700 metrów. Organ wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa elektrownia wiatrowa zlokalizowana jest na dz. nr [...], obr. D., gm. N., dla której nie ma ustalonych warunków zabudowy na podstawie planu miejscowego. Inwestor legitymuje się decyzją Wójta Gminy z dnia 23 lipca 2015 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, która nie określa minimalnej odległości tej elektrowni od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej. Z kolei z załącznika nr 2A - część graficznej analizy do decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, że zabudowa mieszkaniowa od elektrownia wiatrowa zlokalizowana jest bliżej niż 700 metrów (505 m - dz. nr 124/1, 545 m - dz. nr 116, 515 m - dz. nr 108/2).

P. sp. z o.o. pismem z 7 czerwca 2023 r. wywiodły do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody z [...] r. zarzucając organowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r., o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 724) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej w D. wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci elektrowni wiatrowej oraz jej fundamentem zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie Ustawy a wymieniony artykuł nie został derogowany;

- art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 553) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że do przedmiotowego postępowania, stosuje się przepisy w kształcie wprowadzonym Nowelizacją, w sytuacji gdy zastosowanie mają przepisy Ustawy, a ponadto z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało zakończone przed dniem wejścia w życie Nowelizacji;

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 k.p.a. z uwagi na to, że Organ administracji publicznej nie działał na podstawie przepisów prawa, gdyż zastosował do sprawy przepisy, które dotyczą spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie Nowelizacji, podczas gdy przedmiotowe postępowanie ewidentnie zakończone zostało decyzją ostateczną;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Nowomiejskiego z dnia 12 lutego 2019 roku, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W motywach skargi, skarżący negował stanowisko wojewody który uznał, że zmiana przepisów w zakresie elektrowni wiatrowych sprawiła, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniach sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17, przestała wiązać organ. Skarżący podkreślił, że wejście w życie ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 553.) nie mogła przynieść takiego skutku. Do postępowania zastosowanie ma cały czas art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 724 z późn. zm. dalej Ustawa, ustawa z dnia 20 maja 2026 r.). Jak wywiódł skarżący, zgodnie z art. 13 ust. 3 Ustawy postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie Ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Skarżący podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, że zakres zastosowania art. 13 ust. 3 Ustawy uległ zmianie po wejściu w życie nowelizacji. W dalszej części argumentacji skarżący zaznaczył, że art. 14 ust 2 ustawy nowelizującej z 2023 r. dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych do wejścia w życie nowelizacji jednak z wyłączeniem postępowań wszczętych i niezakończonych przed 16 lipca 2016 r. Skarżący podkreślił również, że przepis art. 13 ust. 3 Ustawy z 2016 r. dalej obowiązuje i nie został uchylony. Tym samym, obowiązują aktualnie dwa przepisy przejściowe znajdujące zastosowanie do określonych postępowań administracyjnych dotyczących pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych, z których jeden nakazuje stosowanie przepisów sprzed wejścia w życie Ustawy, a drugi nakazuje stosowanie przepisów w brzmieniu nadanym ustawie nowelizacją z 2023 r. Skarżący wywiódł, że zakładając, iż prawodawca zna cały system i tworzy normy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, należy założyć, iż art. 14 ust 2 ustawy nowelizującej z 2023 r. nie stoi w sprzeczności do art. 13 ust 3 Ustawy. Brak sprzeczności wystąpi m.in. wtedy, gdyby uznać, że przepisy te mają odmienny zakres stosowania, tj. że stosuje się je do różnych postępowań. W przeciwnym bowiem razie, gdyby uznać, że przepisy mają tożsamy zakres regulacji (w tym gdyby uznać, że zakres jednego z przepisów zawiera się w zakresie drugiego przepisu), prowadziłoby to do konkluzji, że istnieje ewidentna sprzeczność obu przepisów, a wprowadzając art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2023 r. prawodawca powinien był uchylić sprzeczny z nim art. 13 ust. 3 Ustawy. Nie da się bowiem do danego postępowania administracyjnego stosować zarazem przepisów sprzed wejścia w życie Ustawy, jak i przepisów w brzmieniu nadanym ustawie nowelizacją z 2023 r.

Skarżący zaznaczył również, że nie dokonując zmian w zawartych w ustawie przepisach przejściowych (w tym w zakresie art. 13 ust. 3) ustawodawca potwierdził, że przyjęta przez niego cezura czasowa oraz zakres ochrony praw nabytych określony tymi przepisami powinna być w tym zakresie utrzymana. Powyższa analiza prowadzi do jednoznacznego wniosku, że postępowania o wydanie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie Ustawy powinny być kontynuowane na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie Ustawy, które nie zawierały m.in. wymogu lokalizowania inwestycji farm wiatrowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też zachowania minimalnych odległości od zabudowań o charakterze mieszkalnym. Mając na uwadze powyższe skarżący konkludował, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygając niniejszą sprawę powinien oprzeć się na art. 13 ust 3 Ustawy, a tym samym zastosować przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania o wydanie rzeczonego pozwolenia na budowę, tj. przepisy z przed wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., w skr. p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (wyroki: z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/OI 1375/16; z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/OI 584/19) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17; z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 940/20).

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, CBOSA).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Oś sporu w sprawie dotyczy określenia temporalnego porządku prawnego jaki będzie mieć zastosowanie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jakie zainicjowane zostało 30 czerwca 2016 r. Wojewoda, niesłusznie przyjął, że wraz z wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2023 r. ustał stan związania wydanym w sprawie wyrokiem NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., (sygn. akt II OSK 1697/17). Podkreślenia wymaga zatem, że dokonana przez NSA w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. ocena prawna nadal wiąże w niniejszej sprawie i nie zaszły okoliczności uchylające to związanie. Sygnalizowane przez organ zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą z 2023 r. nie dotyczyły kontrolowanego postępowania organów w sprawie wydania pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej.

Powtórzyć należy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. wskazał, że: "przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) nie będą miały zastosowania do wniosku inwestora. Projekt budowlany nie będzie mógł więc być oceniany pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że przepisy tej ustawy nie będą miały w ogóle zastosowania. Będą one miały zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania. O ile inwestor w niniejszym postępowaniu nie będzie musiał brać pod uwagę odległości wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, to w przypadku zrealizowania elektrowni osoba chcąca zrealizować budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej będzie musiała brać pod uwagę odległości, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania."

Przywołane wyżej stanowisko NSA będzie mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny wpływu nowelizacji z 2023 r. na rozpoznawaną sprawę administracyjną. Zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 724 z późn. zm.). "postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych." Z uwagi na treść ww. przepisu NSA wywiódł, że przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. nie będą miały zastosowania do wniosku inwestora. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wszczęto dnia 30 czerwca 2016 r., a wiec przed 16 lipca 2016 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r.

W toku ponownego badania sprawy przez organ (w warunkach związania wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r.) weszły w życie przepisy ustawy nowelizacyjnej z 2023 r. Zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej z 2023 r. "Do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla elektrowni wiatrowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, oraz do oceny zasadności wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego, dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dla elektrowni wiatrowych, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 4a ust. 1 i 2." Co prawda analiza językowa przepisu ustawy z dnia 9 marca 2023 r. może dawać niejednoznaczne rezultaty, a wręcz skłaniać do przyjęcia, że dotyczy każdego postępowania – mowa wszak o postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, to jednak założenie to jest błędne. Kryteria systemowe i celowościowe wymuszają skorygowanie prostej językowej wykładni art. 14 ust. 2, bowiem nie daje się ona pogodzić z systemem współistniejących norm prawnych, który stanowić winien konstrukcję niesprzeczną wewnętrznie. Nie można zatem przyjąć by przepis art. 14 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej na zasadzie lex posterior derogat legi priori uchylał przepis art. 13 ust. 3 ustawy z 20 maja 2016 r. lub go zastępował. Po pierwsze niedopuszczalna jest derogacja milcząca (inaczej dorozumiana). Zgodnie z § 86 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) "Zmiana ustawy nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany". Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że ustawodawca w nowelizacji z 2023 r. mocą art. 14 wprowadził nową – szczegółową - intertemporalną regułę ustalania pierwszeństwa przepisów związanych z nowelizacją ustawy z 20 maja 2016 r. Jednocześnie ustawodawca nie uchylił ogólnej intertemporalnej zasady wynikającej z art. 13 zmienianej ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W porządku prawnym zafunkcjonowały zatem dwa przepisy odnoszące się do kwestii stosowania przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. w warunkach intertemporalnych tj. do postępowań już zawisłych przed organami. Oba przepisy umiejscowione są w aktach równej rangi tj. ustawach. Przyjąć należy zatem, że ich znaczenie nie może być sprzeczne, a interpretacja powinna prowadzić do wniosków które zakładają wzajemną komplementarność przepisów. Wreszcie zwrócić należy również uwagę, że przywołany przepis (art. 14 ust.2) stanowi systemowy element ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (a nie samej nowelizowanej z ustawy z 20 maja 2016 r.). Jego zakres odnosi się zatem do materii regulowanej właśnie i tylko ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Odnosi się bowiem do wprowadzonych w tej ustawie zmian (jest elementem ustawy zmieniającej), a nie funkcjonowania samej ustawy zmienianej tj. ustawy z 20 maja 2016 r. w relacjach kolizji z innymi aktami równej rangi.

Mając na uwadze sformułowane wyżej imperatywy interpretacyjne wskazać należy, że art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. jako przepis przejściowy ma charakter reguły generalnej, odnoszącej się do ustalenia przepisów właściwych dla postępowań będących w toku. Zgodnie z jego treścią "Postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych." Dopiero na zasadzie wyjątku art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2023 r. stanowi, że do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla elektrowni wiatrowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, oraz do oceny zasadności wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego, dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dla elektrowni wiatrowych, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 4a ust. 1 i 2. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z generalnymi regułami wykładni i stosowania prawa, przepisy formułujące wyjątki lub odstępstwa od generalnej reguły stosowane muszą być z dużą dozą ostrożności i zakazana jest ich wykładnia rozszerzająca (patrz L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r.). W razie pojawienia się ryzyka kolizji obu norm – ogólnej oraz stanowiącej wyjątek – pierwszeństwo przyznać należy regule generalnej, a wyjątek interpretować ścieśniająco.

Podkreślić należy, że wobec braku uchylenia art. 13 który umiejscowiony jest bezpośrednio w systematyce ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie można traktować przepisu art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2023 r., inaczej niż wyjątku, który nie znalazł się w treści ustawy nowelizowanej, lecz stanowi element systematyki wyłącznie aktu nowelizującego. Musi on z samej swej istoty dotyczyć kwestii związanych bezpośrednio z problematyką implementacji nowych wprowadzanych ustawą z 2023 r. zmian i ewentualnej kolizji (starych i nowych) wersji przepisów ustawy nowelizowanej, a więc systemowych relacji wewnątrzustawowych. O wiele bardziej uniwersalny charakter przypisać należy przepisom intertemporalnym zawartym w samej ustawie nowelizowanej (z dnia 20 maja 2016 r.). Tym – jako regułom o charakterze generalnym - przypisać można zastosowanie do "zewnętrznych" relacji tego aktu z innymi aktami prawnymi w tym poprzedzającymi samą ustawę z 20 maja 2016 r.

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że oba przepisy (art. 13 ust. 3 ustawy z 20 maja 2016 i art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2023 r.) zazębiają się w kwestii materii jaką regulują, jednak ich zakresy zastosowania nie mogą być tożsame jak również nie mogą być interpretowane w kierunku ustalenia tożsamego zakresu ich regulacji. Cechami systemu prawa są bowiem m.in. jego zupełność i niesprzeczność, a wiec również wolność od luk. Już H. Kelsen dostrzegł, ze luka prawna jest zjawiskiem nie tylko godzącym w zasadę niesprzeczności ale i zupełności systemu prawa (za S. Pzrewoźnik, Zupełność systemu prawa. Analogia legis jako metoda uzupełniania luk w prawie., Studia Prawnicze. Rozprawy i Materiały 2022, nr 1 (30), s.73). Jedną z postaci luki prawnej jest tzw. luka logiczna (kolizyjna) tj. sytuacja gdy "nadmiar" prawa prowadzi do kolizji przepisów w której normy o tożsamych hipotezach posiadają różny zakres normowania. Ewentualność taka winna być w miarę możliwości eliminowana na drodze wykładni. Nie można zatem przyjąć by (cały czas obowiązujące) art. 13 ust. 3 ustawy z 20 maja 2016 r i art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2023 r. formułowały odmienny i wzajemnie wykluczający się model ustalania właściwego porządku prawnego dla postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r. Zgodnie z utrwalonymi regułami wykładni nie należy interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do ich sprzeczności (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r. s. 147). Przywoływany autor wskazuje również, że w przypadku wystąpienia ewentualnej kolizji horyzontalnej między równorzędnymi przepisami, to na organach stosujących prawo ciąży obowiązek usunięcia tego typu sprzeczności przy użyciu odpowiednich metod wykładni, a także reguł kolizyjnych (Ibidem s. 266-267). Założyć należy bowiem, że racjonalny prawodawca nie ustanowił wewnętrznie sprzecznego systemu norm. Granice hipotezy obu przepisy przejściowych (art. 13 ust. 3 ustawy z 20 maja 2016 i art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2023 r.) muszą być zatem różne.

Przyjąć, należy zatem, że art. 13 ust. 3 z ustawy 20 maja 2016 r. odnosi się do relacji zewnętrznych ustawy, a wiec wpływu nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych (tak przepis przejściowy definiuje §30 ust. 1 załącznika do Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W tym właśnie zakresie znajduje się sytuacja wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przed wejściem w życie ustawy 20 maja 2016 r., którą przesadził NSA w wyroku 11 kwietnia 2018 r. Ma ona bowiem charakter zewnętrzny i dotyczy relacji ustawy z 2016 r. z poprzedzającymi ją regulacjami prawnymi. Przepis przejściowy ustawy nowelizującej z 2023 r., art. 14 ust. 2 dotyczyć może relacji wewnętrznych ustawy z 20 maja 2016 r. tj sposobu walidacji poszczególnych, następujących po sobie "wersji" tej ustawy do postepowań już objętych jej zakresem, zatem wszczętych w okresie jej obowiązywania. Z tego względu art. 14 ust. 2 nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ma on charakter węższy w stosunku do art. 13 ust.3 ustawy z 20 maja 2016 r. Wobec powyższego jego wejście w życie nie zwolniło organów ze związania – na zasadzie art.153 p.p.s.a. - wyrokiem NSA z 11 kwietnia 2018 r.

W kontekście powyższego, powtórzyć należy zatem, że skoro do zainicjowanego przez skarżącego 30 czerwca 2016 r., postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to tym bardziej nie może go dotyczyć norma zawarta w akcie nowelizującym tą ustawę (A maiori ad minus).

Końcowo wskazać należy na wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego instytucję ochrony praw słusznie nabytych. Skarżący zainicjował postępowanie 30 czerwca 2016 r. gdy nie obowiązywały jeszcze ograniczenia przewidziane ustawą z 20 maja 2016 r. Ta w przepisach intertemporalnych wykluczyła rozszerzenie jej obowiązywania na postępowania będące w toku. W istocie sprzeczne z zasadami ochrony praw słusznie nabytych i nie retroaktywności prawa byłoby interpretowanie art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2023 r. w kierunku retrospektywnego rozszerzenia obostrzeń ustawy z 2016 r. na postępowania wszczęte przed jej wejściem w życie. Nie sposób pogodzić ze wskazanymi wyżej wartościami ustrojowymi następczego rozszerzenia temporalnego obostrzeń wynikających z ustawy z 20 maja 2016 r. na stany faktyczne z przed 7 lat, gdy pierwotną intencją ustawodawcy było regulowanie ww. ustawą tylko postępowań wszczętych pod jej rządami. Dostrzec należy również, że nadal obowiązuje art. 13 ust 3a ustawy z 20 maja 2016 r. Zgodnie z jego brzmieniem "Postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 3, a także postępowań w sprawie zmian prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych." Nieracjonalne było by zatem przyjęcie, że zmiany pozwoleń na budowę wydanych w ramach postępowań wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r., regulowane są przepisami "starymi", natomiast w sytuacji gdy postępowanie wszczęte było przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r., a nie zostało jeszcze zakończone to po upływie 7 lat zmianie ulega reżim prawym w jakim procedowane jest sprawa. Stanowiło by to formę nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów posiadających cechę wspólną tj. zainicjowanie postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r.

Mając na względzie powołane naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty sądowe na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.