Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1275/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64 e, art. 151a  par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136, art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu S. G. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki, projektu zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz S. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art 51 ust. 1 pkt 3 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: "p.b."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: "organem I instancji", PINB), nałożył na właściciela i zarządcę nieruchomości - budynku zakładu krawieckiego wraz z budynkiem socjalnym, znajdującej się na działkach [...], nr [...], nr [...], obr. G. , przy ul. [...] w G. , tj. na S. Spółkę z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą"), obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] października 2021 r. projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że w związku

z pismem Wójta Gminy K. w sprawie występujących uciążliwości na wyżej wskazanych działkach, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W wyniku tego postępowania w dniu [...] lutego 2021 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku usługowo-produkcyjno- magazynowego. W trakcie tego postępowania organ ustalił, że obiekty na wskazanych działkach nr [...], [...] i część obiektu na działce nr [...], nie posiadają wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

W dniu [...] lutego 2021 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie wybudowania na wskazanych na wstępie działkach budynku zakładu krawieckiego wraz z budynkiem socjalnym w sposób istotnie odbiegający od ustaleń:

1. decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia n budowę budynku socjalnego w ramach rozbudowy zakładu krawieckiego na działkach nr [...], [...] obr. G. ,

2. decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1997 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy zakładu krawieckiego na działkach nr [...] i [...] obr. G. .

W trakcie kontroli z dnia [...] czerwca 2021 r., z której spisano protokół, ustalono że ww. budynki zostały całkowicie wybudowane i wykończone. Obiekty są użytkowane obecnie jako wytwórnia kart aromatyzujących. W obiekcie trwa produkcja, ustawiona linia technologiczna jest uruchomiona, znajdują się tam również pracownicy. Organ stwierdził, że wprowadzono zmianę istotną, polegającą na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.). Podczas tej kontroli właściciel nieruchomości został pouczony, zgodnie z art. 59i ust. 1 p.b., że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W sprawie przystąpienia do użytkowania prowadzone jest osobne postępowanie.

W dniu [...] lipca 2021r., organ I instancji wydał postanowienie, którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., nałożył na stronę obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej, zawierającej analizę zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu obrębu G. , obejmującą w szczególności:

- wykazanie, że istniejąca produkcja kart aromatyzujących jest zgodna/bądź niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania.

W przypadku wykazania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania należało:

- wykazać, czy - zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z zakładu krawieckiego na zakład produkcji kart aromatyzujących wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach,

- wskazać obszar oddziaływania przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej do produkcji kart aromatyzujących w formie opisowej oraz graficznej, a załącznik graficzny powinien określać teren, na którym zostało zrealizowane legalizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który to przedsięwzięcie będzie oddziaływać.

- wykazać możliwości zastosowania rozwiązań technologicznych, zapewniających produkcję kart aromatyzujących w sposób nieuciążliwy dla środowiska.

PINB zobowiązał stronę, aby w analizie rozwiązań technologicznych uwzględnić obecnie intensywnie wyczuwalne zapachy środków chemicznych. Wskazane dokumenty strona miała przedłożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, tj. do [...] sierpnia 2021 r.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. wpłynęła do organu inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyza techniczna, natomiast w dniu [...] sierpnia 2021r. wpłynął wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów, nałożonych postanowieniem. Złożoną dokumentację, w tym ekspertyzę - inwentaryzację oraz ekspertyzę sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, uzupełniono w dniu w dniu [...] września 2021 r.

Jak wskazał PINB, z przedłożonej ekspertyzy wynika, że legalizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa. Jednocześnie organ zaznaczył, że dokumentację należy sporządzić zgodnie art. 33, art. 34 i art. 34b p.b.

Strona wniosła odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] września 2021 r., której zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania, nieprzeprowadzenie w wyczerpujący, wszechstronny i swobodny sposób postępowania dowodowego, nieuwzględnienie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., w tym poprzez brak wykazania przesłanek zaistnienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości,

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7a k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, braku zbadania interesu strony i w związku z tym braku ustalenia prawdy obiektywnej, co skutkowało wydaniem kwestionowanej decyzji,

- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego co miało znamienny wpływ na przebieg niniejszej sprawy i skutkowało błędną oceną uznania, iż doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu,

- art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne ograniczenie prawa własności;

- art. 8 k.p.a., poprzez brak szczegółowego ustalenia stanu faktycznego, niesłusznego pominięcia słusznego interesu strony.

Ponadto podtrzymała wniosek zawarty w treści ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Strona podniosła, że wydając kwestionowaną decyzję PINB nie uwzględnił faktu, iż w żaden sposób nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie uwzględnił treści przedłożonej ekspertyzy. Świadczy to o tym, iż postępowanie zostało przeprowadzone w niewyczerpujący sposób. Wobec braku dogłębnego przeanalizowania stanu faktycznego, wydano decyzję, pomijając słuszny interes strony. Decyzja organu I instancji winna uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości w obrębie zasady określającej swobodę w kształtowaniu posiadanej własności chronionej Konstytucją RP. Organ poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji, spowodował, że strona nie zna realnych podstaw prawnych i faktycznych, na których została oparta zaskarżona decyzja, przez co został naruszony art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 p.b., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "organem II instancji", ZWINB) uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotowy w sprawie budynek został wybudowany a następnie rozbudowany, jako zakład krawiecki z częścią socjalną, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z poczynionych ustaleń, jednoznacznie wynika, że roboty budowlane polegające na rozbudowie przedmiotowego budynku nie zostały formalnoprawnie zakończone. Natomiast brak jest jednoznacznych ustaleń co do legalności wybudowania i przystąpienia do użytkowania części tego budynku istniejącego przed jego rozbudowaniem.

Według organu II instancji, jednoznaczne są także ustalenia PINB, co do użytkowania przedmiotowego budynku, jako miejsca produkcji kart aromatyzujących. Zarówno zapisy w protokołach z kontroli organu I instancji, jak i załączone do akt zdjęcia jednoznacznie świadczą o tym, że w pomieszczeniach nie jest prowadzona działalność krawiecka czy szwalnicza. Z poczynionych ustaleń nie wynika jednoznacznie w jaki sposób użytkowana jest część przedmiotowego obiektu, o którą został on rozbudowany, a która zgodnie z pozwoleniem na budowę powinna być użytkowana jako część socjalna.

Przytaczając art. 36a ust. 1 i ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji PINB jest zasadne jednak kwestionowanej decyzji nie można utrzymać w mocy z innego względu. ZWINB stwierdził, że z treści decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że organ ją wydający ocenił, iż przymiot strony niniejszego postępowania przysługuje jedynie obecnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. ZWINB zauważył, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę nie była Spółka Skytech, zatem nałożenie na nią obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wymagało uzasadnienia.

Jednocześnie organ podniósł, iż z poczynionych ustaleń w postępowaniu naprawczym wynika, że obecny sposób użytkowania oddziałuje co najmniej

na nieruchomości sąsiednie. Organ II instancji nie zgodził się tym samym z oceną organu I instancji, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu nie przysługuje właścicielom sąsiednich nieruchomości. Organ II instancji zobowiązał organ I instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę uzupełnił wskazane powyżej braki dowodowe, a przede wszystkim prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji przedstawionej w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, iż nie ma wątpliwości co do tego, że przynajmniej budowa części przedmiotowego budynku nie została zakończona w sposób formalnoprawny oraz zmieniono zamierzony w pozwoleniu na budowę sposób użytkowania budynku. Powyższe jednoznacznie przesądza o zasadności przeprowadzenia postępowania naprawczego.

S. Spółka z o.o. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji organu II instancji z dnia

[...] października 2021 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. Z art. 52 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu

I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy art. 52 ust. 2 p.b., jako norma prawa materialnego nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.,

- art. 28 ust. 2 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszenie tego przepisu jako przepisu postępowania i w konsekwencji zobowiązanie organu I instancji do ponownego ustalenia kręgu stron postępowania

w sprawie, podczas gdy przepis ten nie został naruszony, a dodatkowo jako norma prawa materialnego nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.,

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że odwołanie się organu II instancji do przepisów prawa, których naruszenie on stwierdził jest nieprawidłowe, albowiem przepis art. 51 ust. 1 p.b. nie określa adresatów decyzji obejmujących nakazy i zakazy, o których mowa w Rozdziale 5a p.b., a czy czyni to art. 52 ust. 1 p.b., cytowany przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego, skarżąca przyjmując że powyższe błędne odwołanie się stanowi oczywistą omyłkę organu II instancji, uważa, że zaskarżona decyzja nie może się ostać z uwagi na nieziszczenie się przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji, o których mowa w 138 § 2 k.p.a., bowiem żadna z przesłanek ze wskazanego przepisu nie została w niniejszej sprawie spełniona.

Jak argumentowała strona, organ II instancji dopatrzył się podstaw uchylenia decyzji organu I instancji w naruszeniu przez ten organ przepisu art. 51 ust. 1 p.b. (prawidłowo zdaniem skarżącej - art. 52 ust. 2 p.b.), podczas gdy przepis ten stanowi normę prawa materialnego. Skarżąca zauważyła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego. Według skarżącej, do tożsamych wniosków prowadzi również analiza orzecznictwa dotycząca wprost naruszenia przepisu art. 52 p.b. Nawet gdyby przyjąć (czemu skarżąca zaprzecza), że w sprawie doszło do naruszenia art. 52 p.b., to uchybienie takie nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., albowiem wskazany przepis prawa materialnego nie warunkuje takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Skarżąca z ostrożności procesowej wskazała, że nawet gdyby podzielić stanowisko o procesowym charakterze art. 52 p.b., to okoliczność ta sama w sobie nie przesądza jeszcze o możliwości uchylenia decyzji przez organ II instancji. Jak argumentowała skarżąca, naruszenie przepisów postępowania poczynione przez organ I instancji musi prowadzić do sytuacji, w której niewyjaśniony zakres sprawy spowodowany takim naruszeniem, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Co do określenia adresata decyzji w trybie art. 52 p.b., skarżąca podniosła, że jako okoliczności, w których wykonanie decyzji przez inwestora nie jest możliwe wskazuje się m. in. nieposiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby go do wykonania czynności nakazanych decyzją. Odnosząc powyższe do stanu sprawy, skarżąca zauważyła, że okolicznością bezsporną jest fakt, że aktualnym właścicielem przedmiotowej w sprawie nieruchomości począwszy od [...] lipca 2017 r. jest skarżąca. Skarżąca uważa, że nałożenie przez organ I instancji na skarżącą obowiązku dostarczenia dokumentacji było w pełni uzasadnione i nie wymagało głębszej analizy. Ewentualne dokonanie ponownej analizy sprawy pod kątem wyboru adresata w tym zakresie doprowadziłoby do takich samych wniosków. Zdaniem skarżącej, nie może być mowy o niewyjaśnionym zakresie sprawy mającym istotny wpływu na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji decyzja organu I instancji nie powinna podlegać uchyleniu.

Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. Skarżąca podniosła, że wprawdzie wskazany przepis nie został wprost wskazany jako podstawa uchylenia decyzji, jednak mimo to organ II instancji zobowiązał organ I instancji do prawidłowego ustalenia stron postępowania. Skarżąca zauważyła, że podobnie jak w przypadku art. 52 ust. 1 p.b., art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem prawa materialnego, stanowiącym lex specialis stosunku do art. 28 k.p.a. Powyższe wyłącza możliwość jego zastosowania jako podstawy uchylenia decyzji przez organ II instancji w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Argumentacja organu II instancji odnosząca się do rzekomego uchybienia przez organ I instancji art. 28 ust. 2 p.b. nie jest przy tym dla skarżącej jasna i zrozumiała. Organ II instancji nie wskazał art. 28 ust. 2 p.b. jako podstawy uchylenia, by jednocześnie zobowiązać organ I instancji do "prawidłowego" ustalenia w ponownym postępowaniu stron postępowania. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że krąg stron postępowania został ustalony nieprawidłowo, ani też w jaki sposób takie rzekomo błędne ustalenie miałoby wpłynąć na treść decyzji organu I instancji. Skarżąca zauważyła, że w świetle obowiązującego brzmienia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., wbrew stanowisku organu II instancji, przymiotu strony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego nie należy wywodzić z samego tylko faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, której postępowanie dotyczy, ale konieczne jest również wykazanie, że taka nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. inwestycja na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, może oddziaływać powodując ograniczenia w zabudowie terenu, co zostało całkowicie przez organ II instancji pominięte, a w niniejszej sprawie z całą pewnością nie zachodzi. Skarżąca wyjaśniła, że powyższa argumentacja została przywołana jedynie z ostrożności procesowej.

Według skarżącej, skoro organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia norm postępowania zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu, winien decyzję organu I instancji utrzymać w mocy. Przepisy prawa materialnego, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja nie zostały przez organ I instancji naruszone. Po zapoznaniu się z argumentacją wyrażoną w decyzji organu II instancji w zakresie podniesionych przez nią zarzutów, pomimo złożenia odwołania, zadeklarowała wolę dobrowolnego wykonania obowiązków nałożonych na nią decyzją organu I instancji. Skarżąca nie zgodziła się natomiast z organem II instancji w zakresie, w jakim dokonał on uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw skarżącej S. Spółki z o.o. w G. jest uzasadniony.

ZWINB w zaskarżonej decyzji stwierdził, że obowiązki nałożone na skarżącą przez PINB są prawidłowe, natomiast wątpliwe jest, czy organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca jest adresatem decyzji skoro pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz innych osób.

W przekonaniu organu odwoławczego, nałożenie obowiązków na wskazany w decyzji PINB podmiot, na podstawie art. 51ust. 1 pkt 3 p.b., wymaga uzasadnienia. Organ nie zgodził się również z pominięciem właścicieli nieruchomości sąsiednich jako stron postępowania skoro nastąpiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania.

W ocenie sądu, wydanie przez ZWINB decyzji kasacyjnej ze wskazaniem wyżej przedstawionych powodów jej wydania, pozwala na stwierdzenie, że decyzji tej należy odmówić spełnienia kryterium legalności.

Analiza treści zaskarżonej decyzji ze szczególnym zwróceniem uwagi na spełnienie przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy ani to nie powołał się na naruszenie przepisów postępowania, ani też nie wskazał jakich dowodów on sam nie może przeprowadzić nawet przy zastosowaniu art. 136 k.p.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy wybudowania na działkach nr [...], [...] i [...] obręb G. budynku zakładu krawieckiego wraz z budynkiem socjalnym w sposób istotnie odbiegający od ustaleń decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] października 1997 r.) oraz nałożenia na skarżącą , na podstawie art. 51ust. 1 pkt 3 p.b., obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zdaniem sądu, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko z powodu wątpliwości co do adresata decyzji nie jest zasadne. Ustalenia te mógł dokonać we własnym zakresie organ II instancji korzystając z powszechnego dostępu do ksiąg wieczystych oraz dokonując analizy do znajdujących się tam wpisów. Powyższe dane zawiera również będąca w dyspozycji starosty ewidencja gruntów i budynków. W razie wątpliwości ZWINB mógł o wyjaśnienie tychże wystąpić do skarżącej.

Sąd nie podziela również poglądu organu odwoławczego, że sformułowanie obowiązku nałożonego na właściciela i zarządcę nieruchomości w decyzji pierwszoinstancyjnej jest prawidłowe, skoro jest to wyłącznie przepisanie wprost treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy.

Skoro organ zamierzał nałożyć na właściciela i zarządcę nieruchomości obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to winien je skonkretyzować mając na uwadze swoje dotychczasowe ustalenia, w tym wskazać jakie czynności lub roboty budowlane strona ma wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Jeżeli zatem organ odwoławczy może we własnym zakresie ustalić adresata decyzji oraz w oparciu o zebrany materiał dowodowy wskazać jakie czynności czy roboty budowlane ma wykonać właściciel i zarządca nieruchomości, to winien rozpoznać sprawę wydając merytoryczną decyzję. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem zakresu postępowania dowodowego niezbędnego do przeprowadzenia w celu wydania decyzji merytorycznej, co może oznaczać, że materiał ten jest kompletny.

Jak już wyżej sąd zwrócił uwagę, wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakter kontrolny, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Takie wytyczne dla organu I instancji, które ZWINB zawarł w decyzji kasacyjnej pozwalają na stwierdzenie że organ ten, po ustaleniu czy prawidłowo na skarżącą jako podmiot zobowiązany- został nałożony obowiązek, mógłby wydać decyzję merytoryczną w procesie legalizacji.

Sąd nie wyklucza, że pochylenie się przez organ odwoławczy nad materiałem dowodowym zgromadzonym w tej sprawie może jednak skłonić organ odwoławczy do ponownego wydania decyzji kasacyjnej, w której nie tylko oceni prawidłowość i kompletność rozstrzygnięcia organu I instancji ale również zawrze wytyczne dla PINB, których zakres pozostanie w zgodzie z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy ZWINB w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazał przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwie należy podkreślić, że sąd nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji co do meritum, albowiem ze względu na istotę instytucji sprzeciwu kontroluje wyłącznie, czy organ wydając decyzję kasacyjną działał w zgodzie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę ZWINB powinien uwzględnić dokonaną przez sąd ocenę prawną ze szczególnym zwróceniem uwagi, iż wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.