Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 501/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: sędzia WSA Magda Froncisz sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. skargi O. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 107/2024 z dnia 31 stycznia 2024 r. znak WOB.7722.219.2023.JKUT w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz O. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 107/2024 z 31 stycznia 2024 r. znak WOB.7722.219.2023.JKUT w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

W stanie faktycznym sprawy postanowieniem nr 216/2023 z 5 lipca 2023 r. znak PINB. 7355.2.2023.2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wstrzymał skarżącej, jako właścicielowi obiektu, prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w B. .

Organ wskazał, że w związku z pismem z 19 stycznia 2023 r. noszącym znamiona skargi i na podstawie kontroli w terenie i posiadanych przez PINB pozwoleń na użytkowanie w wyniku porównania dokumentacji fotograficznej stwierdzono, że na wieży dokonano montażu dodatkowych stelaży oraz dodatkowych konstrukcji wsporczych. W treści przedłożonego organowi projektu budowlanego ujęto, że inwestycja obejmuje montaż anten i urządzeń nadawczo-odbiorczych, bez podania ich charakterystyki i parametrów. W odpowiedzi na wezwanie organu, T. Sp. z o.o. przedłożyła dokumentację z charakterystyką poszczególnych anten. Ze Starostwa Powiatowego w Wadowicach organ otrzymał informację, że nie odnaleziono w archiwum dokumentów dotyczących rozbudowy tej stacji bazowej, polegającej na montażu kolejnych anten oraz innych urządzeń na istniejącej wieży. Kolejne oględziny 4 kwietnia 2023 r. wykazały montaż 6 dodatkowych anten sektorowych. Tym samym stwierdzono, iż montaż dodatkowych anten sektorowych spowoduje zmianę paramentów mocy oraz pracy anten dotychczas zamontowanych, kilkukrotnie zwiększy się moc użytych urządzeń, co wynika z przedstawionego w formie tabeli zestawienia stanu przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie i stanu na dzień kontroli. Wykonany zakres robót należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, która wymagała pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z 31 stycznia 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie I instancji. WINB podzielił stwierdzenia, że dokonano montażu dodatkowych konstrukcji wsporczych wraz z zespołem anten oraz urządzeniami sterującymi u podnóża wieży, co należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego. Dodatkowe elementy zwiększyły ciężar obiektu, a montaż anten mógł spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zmiana paramentów doprowadziła do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego, co również potwierdza zasadność objęcia inwestycji wymogiem pozwolenia na budowę. Skoro roboty zostały zakończone, to organ I instancji słusznie uczynił adresatem obowiązku właściciela obiektu.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy nie wykazano zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, a Spółka nie prowadziła i nie prowadzi żadnych robót budowlanych dotyczących należącej do niej wieży, tym bardziej, iż postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego,

2. art. 7, 8, 77 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ I instancji co i dlaczego w przedmiotowym postępowaniu stanowi obiekt budowlany, co organy obydwu instancji rozumieją pod pojęciem stacji bazowej telefonii komórkowej w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023, poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b." i co się na nią składa, ile odrębnych instalacji radiokomunikacyjnych znajduje się na istniejącej wieży, w jaki sposób instalacja anten i innych urządzeń wpływa na zmianę charakterystycznych parametrów np. wolno stojącej wieży antenowej, a także czy wystarczające jest stwierdzenie jakiejkolwiek zmiany w obiekcie budowlanym, aby stwierdzić, że doszło do jego rozbudowy,

3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy obydwu instancji i dowolne ustalenie, ii instalacja urządzeń przez T. Sp. z o.o., zwaną dalej "T. ", na istniejącym obiekcie budowlanym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę,

4. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo tj. uznanie, iż zrealizowane przez podmioty będące właścicielami instalacji radiokomunikacyjnych czynności lub roboty budowlane wymagały dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowało prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

5. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez skierowanie postanowienia o wstrzymaniu robót do Skarżącej w sytuacji gdy nie wykonywała ona żadnych prac ani robót budowlanych w obrębie należącej do niej wieży, a wszelkie czynności były wykonywane przez właściciela instalacji radiokomunikacyjnych tj. T. jako podmiot wyłącznie uprawniony w tym zakresie w odniesieniu do swojej instalacji,

6. art. 48 ust. 1 pkt. 1 P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego w postaci wieży wolnostojącej, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, a także z ostrożności nieprawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. do działalności polegającej na zmianie mocy doprowadzanej do anten czyli nie mającej charakteru robót budowlanych, a tym samym bardziej rozbudowy,

7. art. 3 pkt. 6 w zw. z art. 28 P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez T. nie stanowiła rozbudowy obiektu budowlanego, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 a P.b. objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji,

8. art. 29 ust. 4 pkt 3a P.b. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że instalowanie urządzeń, o których mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., a w konsekwencji niezastosowanie go w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez T. polegały na instalowaniu urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem i urządzeniem zasilającym, na istniejącym obiekcie budowlanym, które nie wymagają do swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie postanowień i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że w jednym miejscu uzasadnienia postanowienia PINB wspomina o stacji bazowej telefonii komórkowej jako o obiekcie, który był przedmiotem rozbudowy, a w innym miejscu za obiekt traktuje istniejącą wolnostojącą wieżę, a stację bazową traktuje na równi z instalacją radiokomunikacyjną. Jeżeli PINB uznaje "stację bazową" za obiekt budowlany to jakie jest powiązane między nią a wolnostojącą wieżą, która bez wątpienia jako budowla stanowi obiekt budowlany. Również WINB nie zajmuje jednoznacznego stanowiska. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę posługują się potocznym zwrotem "stacja bazowa", nie tłumacząc i nie wyszczególniając jednoznacznie, co rozumieją pod tym pojęciem, które nie zawiera definicji legalnej w przepisach P.b. Nie jest wiadomym jak PINB oraz WINB odnoszą pojęcie stacji bazowych do istnienia na wieży dwóch, niezależnych od siebie instalacji radiokomunikacyjnych wraz z osprzętem należących do różnych podmiotów i zapewniających zasięg telefonii komórkowej w ramach różnych sieci telefonii komórkowej, a także faktu, że Skarżąca jest jedynie właścicielem infrastruktury pasywnej czyli de facto wolnostojącej konstrukcji wieży.

Jak podała skarżąca, przyjmując hipotetycznie, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi obiekt budowlany to organy orzekającego w sprawie nie wyjaśniły, dlaczego akurat te zmiany, kwalifikuje jako rozbudowę. Organy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego te parametry, które ich zdaniem uległy zmianie, są charakterystyczne i jakie mają w tym kontekście znaczenie. Nie jest także prawdziwe stwierdzenie PINB, że "zwiększają się parametry już istniejących anten". Roboty polegały na zainstalowaniu całkiem odrębnej instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem i urządzeniami zasilającymi, zatem nie sposób uznać ich za rozbudowę innej istniejącej uprzednio instalacji radiokomunikacyjnej czy istniejącej wieży jako obiektu budowlanego, a tym bardziej "stacji bazowej telefonii komórkowej".

Skarżąca podkreśliła, że przed wszystkim twierdzi, iż doszło do rozbudowy obiektu budowlanego nie indywidualizując i nie konkretyzując, co jest tym obiektem budowlanym, co rzekomo zostało rozbudowane. Rozstrzygnięcie organów nie jest precyzyjne. Ponadto zostało skierowane do podmiotu, który nie może zastosować się do jego rozstrzygnięcia, gdyż nie realizował żadnych robót budowlanych w obrębie wieży.

W ocenie skarżącej uzasadnienie, pomimo jego obszerności, nie odpowiada wymogom określonym przez procedurę administracyjną. W treści uzasadnienia postanowienia nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów, na których oparł się w tym zakresie. W tym zakresie organ II instancji jedynie snuje przypuszczenia, czy elementy zamontowane przez inwestora na wieży Spółki nie naruszą wytrzymałości jej konstrukcji i czy nie będą stanowić zagrożenia dla ludzi czy też nie spowodowują wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W tym zakresie PINB uzyskał od inwestora robót projekt technologiczny, a jeżeli informacje w nim zawarte byłyby dla organu niewystarczające to miał możliwość zwrócić się do T. o stosowane wyjaśnienia w tym zakresie.

Ponadto wykonanie nowej instalacji radiokomunikacyjnej przez T. zostało zgłoszone właściwemu organowi ochrony środowiska, to jest Staroście Wadowickiemu zgodnie z art. 152 POŚ. Organ ochrony środowiska nie wniósł sprzeciwów do dokonanych zgłoszeń, a tym samym instalacja została dopuszczona do funkcjonowania jako niestanowiąca zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Kolejno skarżąca podkreśliła, że zaskarżane postanowienie zostało skierowane do błędnego adresata. Skarżąca jest właścicielem wyłącznie infrastruktury pasywnej, a więc wolnostojącej wieży. Infrastruktura aktywna czyli instalacje radiokomunikacyjne wraz z osprzętem i urządzeniami zasilającymi, które pełnią funkcję stacji bazowych telefonii komórkowej, są własnością odpowiednio P. Sp. z o.o. oraz T. Sp. z o.o. Roboty budowlane wykonywane w 2023 roku polegały instalowaniu urządzeń nie przekraczających 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym (wieży należącej do Skarżącej) i ich inwestorem był T. Spółka nie wykonywała żadnych w/w robót budowlanych, co więcej nie była i nie jest w stanie wykonać żadnych robót budowlanych "związanych z samowolną rozbudową istniejącej stacji bazowej", gdyż nie jest właścicielem żadnej z instalacji radiokomunikacyjnych pełniących funkcję stacji bazowych telefonii komórkowej i nie ma do nich żadnego tytułu prawnego. T. posiada umowę zobowiązaniową zawartą ze Skarżącą, zatem wskazany inwestor ma prawo korzystania z części powierzchni wieży należącej do Spółki, a tym samym jego tytuł prawny do obiektu (wieży) nadal istnieje.

Dalej skarżąca zaznaczyła, że odrębnym obiektem budowalnym, a mianowicie budowlą jest wolno stojąca wieża, a odrębnym pod względem technicznym jest instalacja radiokomunikacyjna wraz z osprzętem i urządzeniami zasilającymi w energię elektryczną na niej montowanymi. Bez uszczerbku dla wieży jak i samej instalacji radiokomunikacyjnej można zdemontować z niej rzeczoną instalację. Sama wieża może być konstrukcją wsporczą jednocześnie dla wielu instalacji, co jest częste w praktyce. Zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu instalacji radiokomunikacyjnej, jako rodzaju urządzenia, na istniejącym obiekcie budowlanym. Roboty budowlane, które miały miejsce w obrębie wolnostojącej wieży, ograniczały się do instalowania urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 a P.b. i nie stanowiły rozbudowy budowli jak wskazały organy orzekające w sprawie. Przeprowadzone roboty nie skutkowały zmianą parametrów charakterystycznych istniejącego obiektu, w tym kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości.

Końcowo skarżąca zaznaczyła, że sposób kwalifikacji robót budowlanych polegających na zainstalowaniu anten dla celów funkcjonowania stacji bazowej telefonii komórkowej każdorazowo bez względu na ich zakres i wymiary na istniejącym już obiekcie budowlanym, jako rozbudowy, prowadzi do konkluzji, iż nie wiadomo, jakich robót miałby dotyczy wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisany w treści art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Przyjmując takie rozumienie staje się ona zbiorem pustym, natomiast powszechnie się przyjmuje, iż nie należy tak interpretować tekstów prawnych, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają dwa rysujące się w orzecznictwie poglądy. Pierwszy z nich sprowadza się do uznania stacji bazowej za budowlę, a zatem również za obiekt budowlany, który podlega budowie (rozbudowie, przebudowie) w rozumieniu przepisów P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 2620/21, wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. II OSK 2801/17). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał natomiast za właściwy drugi z poglądów. W ocenie Sądu stacja bazowa nie jest budowlą, albowiem nie jest obiektem budowlanym wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych, ponieważ zamontowanie (instalacja) poszczególnych elementów stacji bazowej nie polega na trwałym wbudowaniu w obiekcie wyrobów, których właściwości wpływają na właściwości obiektu budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie nie może być mowy o obiekcie budowlanym, to nie może być mowy także o jego rozbudowie. Powyższą tezę Sąd uzasadni odwołując się do argumentacji przedstawionej w wyrokach WSA w Krakowie z 5 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1266/23 i z 19 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1338/23, którą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela.

Rozważania rozpocząć należy zatem od przytoczenia obowiązujących w Prawie budowlanym definicji ustawowych. I tak, w myśl art. 3 pkt 1 P.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U.2021.1213 t.j.) przez "wyrób budowlany" należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w rozporządzenia Nr 305/2011. Według zaś art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG określenie "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (Dz.U.UE.L.2011.88.5 z dnia 2011.04.04), przy czym "obiekty budowlane" oznaczają budynki i budowle (art. 2 pkt 3).

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe. Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9).

Zauważyć zatem należy, że rezultat wykonanych robót budowlanych tylko wtedy będzie odpowiadał pojęciu "budowli" w rozumieniu Prawa budowlanego, gdy wzniesiony zostanie z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zamontowanie (instalacja) w istniejącym budynku poszczególnych elementów składających się na stację bazową nie polega wszakże na trwałym wbudowaniu w obiekcie budowlanym wyrobów, których właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektu budowlanego. Oznacza to, że stacja bazowa nie jest budowlą w rozumieniu P.b. Konstatacja ta jest kompatybilna z treścią art. 3 pkt 3 ustawy, w którym jako budowlę wymieniono jedynie wolno stojące maszty antenowe.

Stosownie do § 2 pkt 17) rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U.2023.1040), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 P.b., sformułowanie "telekomunikacyjny obiekt budowlany" oznacza telekomunikacyjną linię kablową, kanalizację kablową, antenowe konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne, podbudowę słupową dla telekomunikacyjnych linii kablowych, szafy i słupki telekomunikacyjne. Według § 2 pkt 1) rozporządzenia "antenowa konstrukcja wsporcza" to konstrukcja wsporcza anten, urządzeń radiowych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających, wolno stojąca albo posadowiona na istniejącym obiekcie budowlanym.

Podkreślić należy, że w poprzednim rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U.2005.219.1864) w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem z dnia 22 czerwca 2010 r., zmieniającym rozporządzenie z dniem 15 lipca 2010 r. (Dz.U.10.115.773) definicja telekomunikacyjnego obiektu budowlanego była inna. Telekomunikacyjny obiekt budowlany oznaczał bowiem linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Wolno stojący maszt antenowy oznaczał wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych, z odciągami (§ 3 pkt 9), zaś wolno stojąca wieża antenowa oznaczała wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych, bez odciągów (§ 3 pkt 13).

Stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Z kolei ust. 4 pkt 3 lit. a) tego artykułu przewiduje, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Zastrzec przy tym należy, że pojęcie "urządzenia" wymienionego w tych przepisach nie jest tożsame z "urządzeniem budowlanym" zdefiniowanym w słowniczku ustawowym. Skoro ustawa posługuje się zarówno pojęciem "urządzenia", jak i "urządzenia budowlanego", to mają one znaczenia odrębne. Sformułowanie "urządzenie" jest pojęciem szerszym od "urządzenia budowlanego".

Pojęcie "instalowanie" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac stanowiących roboty budowlane (art. 3 pkt 7), jednakże ustawodawca posłużył się tym pojęciem, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt 3) i art. 29 ust. 4 pkt 3), które obejmują instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego, a także pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW. W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), b), d) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a), b), d) wskazano natomiast wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. Przyjąć zatem należy, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane.

Tak więc również sformułowania użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3) i art. 29 ust. 4 pkt 3) P.b. - "instalowanie urządzeń" - potwierdzają wniosek, że stacja bazowa nie stanowi "budowli", o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. - tylko rodzaj urządzenia.

Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) i ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b. celowym będzie przypomnienie adekwatnych w kontrolowanej sprawie zmian Prawa budowlanego.

Od dnia 24 grudnia 1997 r. (wejście w życie art. 29 ust. 2 pkt 9 dodanego przez art. 1 pkt 12 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. [Dz.U.97.111.726] zmieniającej ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) nie wymagało pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych (od dnia 11 lipca 2003 r. - art. 29 ust. 2 pkt 15).

Z dniem 15 listopada 2008 r. zaczął obowiązywać przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego (dodany przez art. 140 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko -Dz.U.08.199.1227), stanowiący że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Zaznaczyć też należy, że od dnia 20 lipca 2010 r., stosownie do art. 29 ust. 3 zmienionego przez art. 2 ustawy dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.119.804), pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z dniem 17 lipca 2010 r. (wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - Dz.U.2010.106.675 - tzw. Megaustawy) art. 29 ust.2 pkt 15 otrzymał brzmienie: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". W uzasadnieniu do projektu tej zmiany podniesiono, że jej celem było doprecyzowanie dotychczasowego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym, jednoznacznie przesądzono, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 (Druk Sejmu VI kadencji nr 2546).

Od dnia 19 września 2020 r. wszedł w życie przepis art. 29 ust. 3 pkt 3) lit a) P.b., wprowadzony przez art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471) stanowiący: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m". Tak więc nowelizacja Prawa budowlanego obowiązująca od dnia 19 września 2020 r. (Dz.U.2020.471) ostatecznie przesądziła, że roboty budowlane polegające na wymianie lub umieszczaniu na istniejących masztach nowych anten niewątpliwie kwalifikowane być powinny, w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3) lit a) P.b., jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu, nie zaś jako dokonanie przebudowy, czy też rozbudowy. Konstatacja ta jest aktualna również dla ust. 4 pkt 3 lit. a) powołanego artykułu, który wszedł w życie w tym samym dniu. Interpretacja aktualnie obowiązujących przepisów nie może nie uwzględniać kolejnych nowelizacji i nie może pomijać celu ich wprowadzenia - znoszenia barier inwestycyjnych w budowaniu systemu telekomunikacyjnego.

Nadto, z brzmienia tego przepisu wynika również, że począwszy od dnia 19 września 2020 r. również "instalowanie na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych", wymaga jedynie zgłoszenia, gdyż ustawodawca zrezygnował z wyodrębniania wolno stojących antenowych konstrukcji wsporczych (ich wykonywanie stanowiło budowę). Oznacza to, że począwszy od dnia 19 września 2020 r. wykonanie nowej stacji bazowej, obejmującej umieszczenie na budynku antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m - wymaga jedynie zgłoszenia. W przypadku zaś urządzeń do 3 m wysokości – nie wymaga nawet zgłoszenia.

Skonstatować zatem należy, że dotychczasowe orzecznictwo, w którym wyrażano pogląd, że zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowania na nim urządzeń obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (por. m.in. uzasadnienia do wyroków z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08, z dnia 17 listopada 2021, sygn. II OSK 3847/18, z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, z dnia 17 grudnia 2020 roku, sygn. II OSK 1476/18) – straciło aktualność. Z tych względów Sąd nie podzielił przedstawionego wyżej pierwszego z powołanych poglądów.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że sama stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jest ujmowana jako instalacja stanowiąca zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, emitujących pole elektromagnetyczne. Dlatego też zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza, że pracujące w ramach stacji bazowej urządzenia emitujące pole elektromagnetyczne są zwolnione z jakichkolwiek wymogów ochrony środowiska. Jak wynika z art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2022.2556 t.j.) prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie.

Nadto, stosownie do art. 152 powołanej ustawy instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, a zgłoszenie powinno zawierać sprawozdanie z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych, o których mowa w art. 122a ust. 1 pkt 1. W myśl § 2 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia - zgłoszenia z uwagi na wytwarzanie pól elektromagnetycznych wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz.

Wskazać także należy, że na mocy § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071 z dnia 2022.05.20) w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839) z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylony został § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 pkt 8. Pierwszy z tych przepisów do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczał instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiła nie mniej niż 2000 W (w najmniejszej odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny), a drugi - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczał instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiła nie mniej niż 15 W (w najmniejszej odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny).

Zgodnie z przepisem przejściowym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. (§ 2) do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego, w przypadku zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Co więcej, postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 zmienianego rozporządzenia, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się (§ 3).

Powyższe oznacza, że instalacji radiokomunikacyjnych, w tym instalowania anten sektorowych i anten radioliniowych nie zalicza się już do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w świetle art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że inwestycja taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W kontekście powyższych wywodów Sąd stwierdził, że wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane zakwalifikowane przez organy jako "rozbudowa stacji bazowej" stanowią modernizację dotychczasowego urządzenia, objętego hipotezą normy art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b. Zdaniem Sądu, w świetle aktualnego brzmienia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. roboty budowlane polegające na wymianie lub umieszczaniu na istniejących masztach nowych anten, zmiana konfiguracji anten, czy też zmiany w obrębie konstrukcji wsporczej powinny być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, nie zaś jak w dotychczasowym orzecznictwie, jako przebudowa albo rozbudowa obiektu budowlanego.

Konstatując, stacja bazowa nie jest budowlą, ale urządzeniem. "Urządzenie" jest pojęciem autonomicznym sformułowanym w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b. podobnie jak "instalowanie". Instalowanie przynależy niewątpliwie do "robót budowlanych", ale nie jest "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Zatem instalowanie urządzenia "stacja bazowa" na obiekcie budowlanym (budowli) jaką jest wieża, nie jest w żadnym razie rozbudową tej wieży, a tylko instalowaniem urządzenia. Wypływa z tego wniosek, że do przeprowadzenia tego rodzaju robót nie potrzeba pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenie – i to wtedy, gdy urządzenie ma wysokość powyżej 3 m. Co istotne, w tym przypadku, jak wynika z akt sprawy, instalowane urządzenia mają poniżej 3 m wysokości, zatem zachodził przypadek nie podlegania ani konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, ani konieczności zgłoszenia. Z tego względu procedura z art. 48 P.b. dotycząca samowoli budowlanej nie ma zastosowania.

Wobec powyższego, uznając, że organy dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią zaprezentowany wyżej pogląd.

O kosztach Sąd orzekł działając na postawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 poz. 1935 ze zm.), uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.