Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 596/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1, art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art.110, art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 9 ust. 2, art. 3 pkt. 15, art. 36 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 486/20 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1165.2019.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 486/20, oddalił skargę O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1165.2019.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 30 października 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku znajdującego się na terenie dawnych Małych Koszar Ułańskich położonego w W. przy ul. [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) wraz ze strefą otoczenia obejmującą części działek nr ew. [...] i [...] oraz poinformował strony postępowania o oględzinach obiektu. Oględziny nieruchomości odbyły się w dniu 28 listopada 2018 r., w których udział wzięli ustanowieni przedstawiciele A. S.A. będącej użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...].

MWKZ postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r. nr 91/2019 uwzględnił wniosek ww. spółki, dopuszczając dowód z przedłożonej opinii zespołu pod kierownictwem prof. dr hab. inż. arch. K.G. z dnia 4 lutego 2019 r. "Opinia dotycząca realizacji przestrzennych urbanistyczno –architektoniczno - konserwatorskich między budynkiem na terenie Małych Koszarów Ułańskich przy ul. [...] włączonym do ewidencji zabytków pod numerem [...], ID SRO [...] pod nazwą Koszary twierdzy Warszawa na działce ewidencyjnej nr [...], a działką nr ewidencyjny [...] (obie działki obręb [...]) oraz ewentualnych innych, wybranych elementów otoczenia urbanistycznego ul. [...] związanych z ochroną historycznego miasta stołecznego Warszawy", abstraktu tego opracowania sporządzonego w styczniu 2019 r., jak też decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 września 2006 r. nr 401/ŚRÓ/06 o warunkach zabudowy dla realizacji budynków wielorodzinnych z usługami na działce nr ew. [...], obręb [...].

MWKZ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z dnia 24 lipca 2019 r. na podstawie art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2023 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm. dalej: "u.o.z.o.z.") wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynek koszarowy dawnych Małych Koszar Ułańskich położony w W. przy ul. [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) wraz ze strefą otoczenia obejmującą część działki nr ew. [...] oraz część działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Zakres ochrony konserwatorskiej został oznaczony na załączniku graficznym stanowiącym integralną część ww. decyzji: kolorem czerwonym - budynek koszarowy jako dzieło architektury i budownictwa oraz kolorem zielonym - granice strefy otoczenia ww. zabytku. W uzasadnieniu podjętej decyzji MWKZ wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W pierwszych latach XX w. w rejonie koszar łazienkowskich rozpoczęto realizację kilku inwestycji wojskowych. Budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] został wzniesiony najpóźniej przed 1915 r. Nosi on cechy charakterystyczne dla architektury koszarowej wznoszonej na terenie Królestwa Polskiego na potrzeby wojsk Cesarstwa Rosyjskiego. Dotyczy to m.in. zróżnicowania detalu w obrębie kondygnacji i ścian umożliwiającego zaakcentowanie elewacji frontowych, pięter oraz głównego wejścia. Detal ten odróżnia rosyjską architekturę wojskową od analogicznych obiektów wznoszonych przez wojska pruskie i austriackie. Tym samym o wartości artystycznej przedmiotowego budynku świadczy przede wszystkim bogaty ceglany detal architektoniczny, w tym reprezentacyjny charakter elewacji frontowej. Ponadto, organ konserwatorski zwrócił uwagę na połączenie opracowania elewacji i wnętrz z pełnioną funkcją. Organ podkreślił, że przyjęte rozwiązania, pomimo czerpania z form typowych, stanowią przykład indywidualnej i bogatej stylistycznie budowli wojskowej. Cechy te sprawiają, że budynek przy ul. [...] stanowi doskonały przykład rosyjskiej architektury wojskowej zaadoptowanej w okresie późniejszym na potrzeby wojska polskiego. Opisane w decyzji zmiany użytkowania ww. obiektu wskazują natomiast na jego wartości historyczne i naukowe jako zachowanego w pierwotnej formie reliktu zabudowy koszarowej z przełomu XIX i XX w., świadectwa historycznego rozwoju budownictwa wojskowego oraz obecności szeregu formacji wojskowych na terenie Warszawy. W warstwie materialnej budynku nośnikiem jego wartości naukowych jest technologia wykonania, użyte materiały budowlane, zastosowany detal, jak również rozwiązania techniczne i funkcjonalne.

MWKZ wyjaśnił, że równocześnie podjął decyzję o wyznaczeniu strefy otoczenia budynku koszarowego dawnych Małych Koszar Ułańskich obejmującej część działki nr ew. [...] oraz część działki nr ew. [...] z obrębu [...], przyjmując, że ten obszar znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku ma zasadniczy wpływ na zachowanie jego wartości widokowych oraz gwarantuje jego ochronę przed negatywnym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Granice strefy zostały wytyczone wzdłuż północnej granicy działki nr ew. [...], wzdłuż zachodniej granicy drogi wewnętrznej między budynkami przy ul. [...] i [...], od południa - wzdłuż granicy terenu zieleni, od strony zachodniej natomiast - wzdłuż ul. [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, MWKZ wskazał, że teren dawnych Małych Koszar Ułańskich od momentu przeznaczenia ww. obszaru na cele wojskowe był wyraźnie wyodrębniony poprzez wytyczone trakty i sposób zagospodarowania. Granice te akcentowały dodatkowo fosy odwadniające oraz nasadzenia, a od końca lat 20. XX w. także metalowe ogrodzenie, którego pozostałości w postaci podmurówki w dalszym ciągu są czytelne w przestrzeni wizualnej południowej pierzei ul. [...] niemal na całej jej długości. Odsunięta od ulicy linia zabudowy wytyczona przed 1915 r. została zachowana i utrwalona w okresie dwudziestolecia międzywojennego (m.in. w linii zabudowy koszar wzniesiony został w 1931 r. budynek Funduszu Kwaterunku Wojskowego). Po 1945 r. w związku ze zniszczeniem znacznej części budynków znajdujących się na terenie Małych Koszar Ułańskich teren został przeznaczony na cele mieszkaniowe, a zabudowę zagęszczono. Jednak przestrzeń, zarówno przed budynkiem koszarowym, jak i Funduszu Kwaterunku Wojskowego, pozostawiono niezabudowaną. Zagospodarowanie niemal całej południowej pierzei ul. [...] zachowało ten charakterystyczny układ do dnia dzisiejszego. Znaczne przekształcenia przestrzenne dokonały się natomiast po południowej stronie zabudowy historycznej ulicy i w dużym stopniu zatarły historyczny sposób zagospodarowania tylnej części posesji. Podobne działania podjęto także po przeciwnej stronie ulicy, przez co spójna w założeniu koncepcja urbanistyczna ul. [...], istniejąca od początku XIX w. do połowy XX w., na co zwrócił uwagę MWKZ, obecnie czytelna jest jedynie w odniesieniu do fragmentów ulicy i otoczenia konkretnych obiektów historycznych. Jednym z nich, jak podkreślił MWKZ, jest budynek koszarowy znajdujący się na terenie dawnych Małych Koszar Ułańskich przy ul. [...], który został odsunięty od ulicy i poprzedzony niezabudowanym terenem, rozciągającym się na całej jego długości. Na podstawie zebranych map i planów wykazane zostało jednoznacznie, że teren przed budynkiem od schyłku XIX w. pozostawał niezabudowany, stanowiąc tym samym przestrzeń ekspozycji zabudowań koszarowych. Stan ten został utrwalony w okresie międzywojennym poprzez lokalizację nowej zabudowy w linii elewacji koszar oraz usankcjonowany w okresie powojennym poprzez rezygnację z nowych inwestycji w linii zabudowy ulicy. Bez względu na pierwotne intencje planistyczne i powiązania funkcjonalne, pas zieleni przed budynkiem przy ul. [...] ma wpływ na kompozycję ww. terenu. Pozwala bowiem na odczytanie elewacji frontowej, która z założenia przeznaczona była do oglądu od strony ul. [...]. Od strony północnej wzdłuż granicy działki nr ew. [...] znajdują się drzewa i wysokie krzewy, co nawiązuje do historycznego sposobu zagospodarowania ww. przestrzeni. Tworzą one harmonijną całość, w którą wpisane są relacje między obecną zabudową mieszkaniową a terenami zieleni. Ich odczytanie, na co zwrócił uwagę organ, umożliwiają m.in. widok ze skrzyżowania między ul. [...] i [...], z drogi wewnętrznej między budynkami nr [...] i [...], a także prześwity pomiędzy drzewami wzdłuż ul. [...]. Ww. ukształtowanie uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne i kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, a jednocześnie zapewnia utrzymanie wartości widokowych na zabytek, który jest nośnikiem wykazanych wyżej wartości artystycznych oraz historycznych i naukowych. Zdaniem MWKZ, wyznaczona strefa ochrony spełnia także warunek ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zabudowa koszarowa powstała na dawnym terenie zalewowym, który wymagał regulacji poprzez wykonanie kanałów melioracyjnych. Ewentualna nowa zabudowa stałaby się istotną dominantą przestrzenną w historycznie ukształtowanej przestrzeni, a jej lokalizacja na tym terenie mogłaby powodować również istotne zmiany w zakresie właściwości gruntu. Z zabudową o znacznej kubaturze wiąże się organizacja placu budowy wymagająca, co podkreślił organ, wprowadzenia w otoczenie budynku ciężkiego sprzętu budowlanego, zarówno na etapie przygotowania wykopu, budowy fundamentów obiektu, jak też całej jego konstrukcji. Jego obecność, zdaniem organu, może stanowić realne zagrożenie dla trwałości konstrukcji budynku koszarowego o parametrach wytrzymałościowych odmiennych od współczesnych norm budowlanych. Według MWKZ, zabudowa już istniejąca po południowej stronie budynku koszarowego wznoszona była sukcesywnie, w układzie szczytowym oraz na znacznie obszerniejszej działce umożliwiającej odsunięcie budynków od zabytkowej zabudowy dawnych koszar, a jej obecności nie można traktować jako pretekstu dla dalszych ingerencji w otoczenie budynku zabytkowego. Jakakolwiek zabudowa ww. terenu nosi znamiona "oddziaływania szkodliwego" również w kontekście ochrony wartości widokowych zabytku, jako trwała i nieodwracalna ingerencja w ukształtowaną historycznie przestrzeń ekspozycji budynku. W tym kontekście dla przyjętej oceny ma znaczenie dopuszczona w postępowaniu jako dowód decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 20 września 2006 r., w której parametry zabudowy zostały przyjęte w oparciu o wyniki analizy obszaru nieuwzględniającej konieczności zachowania ukształtowanego historycznie układu przestrzennego. Świadczy o tym niezbicie zawarte w decyzji stwierdzenie, że projektowane na ww. działce budynki "wytworzą pierzeję ulicy o miejskim charakterze", co byłoby działaniem niweczącym ukształtowany historycznie charakter zabudowy ulicy oraz zacierającym linie zabudowy ukształtowaną i utrwaloną historycznie.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. F. S.A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji MWKZ,

Pismem z dnia 28 października 2019 r. spółka została powiadomiona o nieuwzględnieniu wniosku o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego z uwagi na charakter sprawy.

Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. F. S.A. przedłożyła opracowaną przez prof. dr. hab. inż. arch. R.B. opinię z dnia 20 listopada 2019 r., wskazując, że jej stanowisko uznaje za własne i wnosi o jej uwzględnienie.

Decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1165.2019.ML Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Minister w uzasadnieniu odwołując się do treści art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., wyjaśnił, że przepisy ustawy nie określają okoliczności, w jakich należy wpisać otoczenie zabytku do rejestru zabytków. Jedynym wyznacznikiem tej formy ochrony jest jej rola, określona w art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. Oznacza to, że można wpisać do rejestru zabytków otoczenie zabytku nieruchomego, niejako przewidując zagrożenia dla wartości tego zabytku. Odnośnie do pierwszej z wymienionych w tym przepisie przesłanek MKiDN wskazał, że nie ulega jego wątpliwości, iż niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, tym samym przyczyniając się do obniżenia wartości zabytku. Na wartość zabytku składa się bowiem także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy lub urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, jak wyjaśnił MKiDN, nie budzi wątpliwości, że budynek koszarowy dawnych Małych Koszar Ułańskich przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych w związku z ustaleniem, że posiada on wartości artystyczne, historyczne i naukowe. MWKZ w swojej decyzji wyjaśnił, jakie cechy i walory ww. obiektu świadczą o posiadanych ww. wartościach zabytkowych, a rozstrzygnięcie organu podjęte w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Obiekt posiada oryginalny wyraz architektoniczny identyfikujący go z architekturą realizowaną dla wojsk rosyjskich, a także dokumentuje zachowaną od 1915 r. - wycofaną względem ul. [...] - linię zabudowy. Jednym z najcenniejszym jego elementów jest bogata, ceglana dekoracja fasady, którą obiekt jest zwrócony w kierunku ul. [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKiDN z dnia 8 stycznia 2020 r. r. złożyła P. S.A. (spółka występująca poprzednio pod firmą A.), zaskarżając ją w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji MWKZ w zakresie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego strefy otoczenia budynku dawnych Małych Koszar Ułańskich obejmującej część działki nr ew. 20/3 z obrębu 5-06-13 i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji MWKZ.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przyznana organowi konserwatorskiemu kompetencja, na mocy której do rejestru "może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru" oznacza, iż podejmowana na podstawie art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. decyzja administracyjna jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, niemniej zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany, albowiem kontrola sądowa decyzji w takim przypadku zmierza do ustalenia, czy w świetle przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, aby uznać, że przyjęta przez organ ocena konkretyzująca zakres uprawnień lub obowiązków adresata aktu nie jest dowolna ani arbitralna.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w niniejszej sprawie tego rodzaju wadliwości, poddając ocenie zawartą w decyzji MKiDN z dnia 8 stycznia 2020 r. argumentację prawną, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, na który składały się m.in. przedłożone przez spółkę opracowania (opinia sporządzona przez zespół kierowany przez prof. dr hab. inż. arch. K.G. z 4 lutego 2019 r. i opinia prof. dr. hab. inż. arch. R.B. z dnia 20 listopada 2019 r.), jak też samo znaczenie normatywne przepisu umożliwiającego organowi objęcie ochroną nie tylko samego zabytku, ale też jego otoczenia. Ta ostatnia ocena wypływa z uznania przez Sąd, że w swojej decyzji MKiDN przekonująco wykazał zaistnienie w sprawie przesłanki do objęcia ochroną części działki nr ew. [...], odwołując się do art. 3 pkt 15 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z., którym to przepisom nadał w sprawie prawidłowe znaczenie.

Nadto Sąd I instancji podzielił pogląd MKiDN odnośnie tego, że budynek dawnych Małych Koszar Ułańskich wycofany względem ul. [...] wymaga objęcia jego otoczenia ochroną uzupełniającą w zakresie, w jakim dotyczy ona znajdującego się od strony elewacji północnej budynku terenu obejmującego część działki nr ew. [...] i [...] ograniczonego ul. [...]. Tylko ochrona widokowa, sprawi, że budynek będzie eksponowany w granicach strefy otoczenia oraz poza nią w sposób umożliwiający niedoprowadzenie do obniżenia jego wartości zabytkowej, w szczególności ukazujący posiadaną przez niego wartość artystyczną opisaną w treści decyzji MWKZ z dnia 24 lipca 2019 r. Ten wniosek nie uchybia powołanym w skardze przepisom k.p.a. i u.o.z.o.z.

Analizując założenia przyświecające wpisowi budynku koszarowego do rejestru zabytków, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że czytelność wartości artystycznych budynku koszarowego dawnych Małych Koszar Ułańskich jest w dużej mierze możliwa jedynie przy obserwacji budynku w całej szerokości. Co istotne, ochrona zagospodarowania otoczenia zabytku nastawiona na zapewnienie ekspozycji fasady od strony ul. [...] ma stanowić podtrzymanie stanu zagospodarowania terenu działki nr [...], która była oryginalnie pozbawiona zabudowy. Fakt czasowego zajęcia terenu pod pawilon handlowy funkcjonujący, jak zauważyła strona w skardze, do 1999 r. jest pozbawiony znaczenia z punktu widzenia warunku określonego w art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. i celów przyznawanej ochrony sferze otoczenia zabytku. Zniekształceń, którym podlegały założenia koszarowe spornego terenu, w toku postępowania organy bowiem w żaden sposób nie kwestionowały, nie nadawały im natomiast istotnego znaczenia, albowiem nie prowadziły one do zatarcia pierwotnego kształtu założeń i intencji przestrzennych.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła O. S.A. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzuciła

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. do wyznaczenia otoczenia zabytku na części dz. ew. nr [...] z obr. [...], w sytuacji, gdy:

- wystarczające dla ochrony wartości widokowych koszar od strony północnej byłoby objęcie otoczeniem dz. ew. nr [...] na odcinku wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] z obr. [...], zagospodarowanym drogą wewnętrzną z poboczem, z której następuje faktyczna ekspozycja budynku, jego elewacji z detalami;

- nie zostało w ogóle wykazane spełnienie drugiej przesłanki wpisu otoczenia zabytku do rejestru, tj. konieczność ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (która to przesłanka ma charakter empiryczny), przez co rozstrzygnięcie o wpisie otoczenia w zakresie dz. ew. nr [...] z obr. [...] ma charakter arbitralny, ewentualnie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzekoma potrzeba ochrony ekspozycji zabytku jest wystarczająca dla spełnienia ww. przesłanki, podczas gdy zgodnie z treścią art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. jest to odrębna przesłanka ("ochrona wartości widokowych"), która samodzielnie nie uzasadnia wpisu otoczenia zabytku do rejestru;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., tj. wpisanie do rejestru otoczenia zabytku obejmującego część działki nr ew. 20/3 z naruszeniem art. 64 ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, polegające na arbitralnym przyjęciu, że istnieje konieczność ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, który to wniosek oparty został na przesłankach niewykazanych, domniemanych i potencjalnych.

c) błędną wykładnię art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. polegającą na przyjęciu, że przy określeniu granic otoczenia zabytku nie jest istotna ekspozycja (widok na zabytek) spoza tych granic (s. 19 wyroku), co należy ocenić jako całkowicie błędne w stanie faktycznym sprawy, gdy przedmiotowa część otoczenia na dz. ew. nr [...] z obr. [...] jest terenem niedostępnym dla osób trzecich (w użytkowaniu wieczystym Spółki) i bez jej wywłaszczenia ochrona widoku na zabytek z tej nieruchomości obejmuje tylko Spółkę, która się temu sprzeciwia, i nie jest uzasadniona interesem publicznym;

d) błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z.., wyrażającą się w stwierdzeniu że przewidziana w art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. forma ochrony otoczenia zabytku nie może być traktowana jako przykład rozległej restrykcyjności i stanowi jedynie podstawę nadzoru organu konserwatorskiego nad prawnymi ramami funkcjonowania tej przestrzeni wokół lub przy zabytku (s. 18 wyroku), podczas gdy art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. przewiduje jednakowo restrykcyjną formę reglamentacji wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku, co w przypadku robót budowlanych przy samym zabytku;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niezasadne oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia, że zaskarżony zakres wpisu otoczenia zabytku do rejestru nie narusza zasady proporcjonalności, podczas gdy jest to nadmierne ograniczenie praw Spółki do części nieruchomości na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], zgodnie z uzasadnieniem skarżonych decyzji praktyczny zakaz zabudowy i wywłaszczenie bez odszkodowania, nieuzasadnione przesłankami wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia, że organy w sprawie zebrały wyczerpujący materiał dowodowy i podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w zakresie koniecznym do uwzględnienia słusznego interesu strony (Spółki), podczas gdy:

- nie zostało wykazane spełnienie przesłanki art. 3 pkt 15 in fine u.o.z.o.z. (konieczność ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych);

- podczas przeprowadzonych czynności dowodowych, w szczególności oględzin, nie zbadano należycie kwestii ekspozycji budynku koszar od strony północnej, północnowschodniej i północnozachodniej;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia, że organy w sprawie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy, oceniły okoliczności sprawy na podstawie jego całokształtu, a także prawidłowo oceniły poszczególne dowody, tj.:

- przyjęcie, że ochrona wartości widokowych budynku przy ul. [...] zostanie zapewniona poprzez wpisanie do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku części działki nr ew. [...] z obrębu [...], podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że ekspozycja zabytku na tej części działki od strony ul. [...] jest wyłączona przez znaczną odległość (ok. 30 m w linii prostej), istniejący szpaler drzew, dawniej była też przesłonięta masywnym ogrodzeniem, którego pozostałością jest podmurówka, oraz pawilonem na rogu ul. [...], a przedpole budynku od strony ul. [...] nie było elementem kompozycji urbanistycznej budynku, który jako obiekt wojskowy i element szerszej zabudowy koszarowej nie był przeznaczony do ekspozycji w stronę tej ulicy;

- uznanie, że ochrona wartości artystycznych zabytku w postaci m.in. ceglanego detalu architektonicznego wymaga wpisu do rejestru zabytków otoczenia ww. obiektu w zaskarżonym zakresie, podczas gdy wskazane detale nie są widoczne z punktów widokowych zlokalizowanych poza działką nr ew. [...] z obrębu [...], w szczególności z ul. [...], z odległości ok. 30 metrów i większych od bryły budynku;

- uznanie, że elewacja frontowa budynku Małych Koszar Ułańskich znajduję się od strony działki nr ew. [...] z obrębu [...] tj. od strony północnej, podczas gdy nie było do tego podstaw, gdyż za front obiektu należy uznać jego południową część, zwróconą w stronę osi całego, historycznego założenia budynków koszarowych, co doprowadziło do mylnego przekonania, iż ochronie konserwatorskiej powinna podlegać ekspozycja północna;

- nieuzasadnione pominięcie dowodu w postaci "Opinii dotyczącej zasadności podęcia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Decyzji nr 517/2019 z dnia 24 lipca 2019 roku o wpisie do rejestru zabytków budynku koszarowego dawnych Małych Koszar Ułańskich w W. przy ul. [...] (działko nr ewid. [...] wraz z częścią działki [...], obręb [...]autorstwa prof. ZUX dr hab. inż. arch. R.B. z dnia 20 listopada 2019 n;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej; "u.p.z.p."), poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia, że nie narusza zasady zaufania, rozstrzygania spraw zgodnie z utrwaloną praktyką w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz związania organu (tu: I instancji) własnym rozstrzygnięciem wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków sprzecznej z wcześniejszym, ostatecznym uzgodnieniem przez konserwatora zabytków decyzji o warunkach zabudowy w wyznaczonym otoczeniu przedmiotowego zabytku, decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr401/Śró/06 z 20 czerwca 2006 r.;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia spełnienia przesłanki ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art, 3 pkt 15 in fine u.o.z.), będącej podstawą wpisu części działki Spółki jako otoczenia zabytku do rejestru, podczas gdy był to zasadniczy przedmiot zarzutów skargi (pkt 2 i 4), które Sąd I instancji winien był poddać szerszej ocenie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., II OSK 169/13), co uniemożliwiło Spółce szerszą polemikę ze stanowiskiem WSA w Warszawie w zakresie tych zarzutów oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia, że postępowanie odwoławcze przeprowadzone w sprawie przez MKiDN miało charakter pełny i merytoryczny, podczas gdy organ ten dokonał wyłącznie formalnej kontroli decyzji MWKZ, zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek samodzielnego postępowania dowodowego i powielił argumenty wyrażone w decyzji I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, uchylenie w zaskarżonej części decyzji MKiDN oraz poprzedzającej ją decyzji MWKZ i umorzenie w tej części postępowania administracyjnego (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a.);

2) na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącej kasacyjnie zostało obszernie uzasadnione.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.). Wobec tego, że nie stwierdzono, by w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie naruszył art. 9 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 15 u.o.z.o.z.. Jak wynika z tych przepisów, na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, do rejestru wpisuje się także m.in. otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a więc teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zdaniem NSA, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organy orzekające w sprawie poprawnie wykazały zasadność wpisu do rejestru zabytków obszaru stanowiącego otoczenie zabytku, a także, iż brak jest dowolności w ustaleniu granic obszaru uznanego za otoczenie zabytku, skoro ustalenie granic obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Należy zauważyć, że organy administracji w sposób prawidłowy zgromadziły materiał dowodowy, uzasadniający przyjęty w decyzji zasięg ochrony konserwatorskiej, a z drugiej strony, strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie tego stanowiska, Sąd I instancji trafnie oddalił zarzuty strony skarżącej w tym zakresie.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów u.o.z.o.z. Wojewódzki Konserwator Zabytków został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m.in. w celu ochrony zabytków i ich otoczenia. Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów u.o.z.o.z. przyjmując, że wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki. Zdaniem NSA, brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącej spółki w spornym rejonie była nadmierna, nieuzasadniona lub też nieproporcjonalna do użytych środków.

Sąd I instancji słusznie uznał także, że treść zastosowanych w rozpatrywanej sprawie przepisów wskazuje, że wydana na ich podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Biorąc powyższe pod uwagę, dokonał prawidłowej kontroli wydanych w sprawie decyzji uznaniowych. Dokonując oceny zgodności z prawem tej decyzji uznaniowej Sąd I instancji miał na uwadze to, że jeśli prawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy, to organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Sąd I instancji słusznie doszedł do wniosku, że kontrolowana decyzja administracyjna była wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. - zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Podsumowując powyższe, zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie uznał, iż organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego, a podstawą takiej konstatacji było prawidłowe zbadanie przez Sąd I instancji, że organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Co czyni tym samym niezasadnym także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ konserwatorski dostatecznie wyjaśnił podstawy dokonanego wpisu w zakresie otoczenia zabytku i to zarówno co do ochrony wartości widokowych zabytku jak i ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Do takich niewątpliwie należy możliwość zagospodarowania nieruchomości poza kontrolą organów konserwatorskich i w konsekwencji doprowadzenie do sytuacji, w której prowadzone w bezpośredniej bliskości zabytku roboty mogą mieć negatywny wpływ na wartości zabytkowe obiektu objętego ochroną konserwatorską. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że szkodliwe oddziaływanie musi istnieć już w chwili wpisu do rejestru otoczenia zabytku. Trudno bowiem przewidzieć jak będzie wykorzystywany teren bezpośrednio sąsiadujący z zabytkiem, zatem ochrona taka ma na celu zapobieganie również potencjalnemu szkodliwemu oddziaływaniu na zabytek.

Zauważyć także należy, że w obecnym stanie zagospodarowania działki należącej do skarżącej spółki zachowana jest otwarta ekspozycja fasady zabytkowego budynku przede wszystkim z terenu tej działki, ale również od strony ulicy [...] i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie przeszkadza w tym odległość tego budynku od ulicy, ani znajdujące się tam drzewa, które tylko okresową utrudniają wgląd na przedmiotowy budynek, zgodnie z rytmem wegetacji roślin.

Nie sposób uznać aby w wyniku wydania zaskarżonej decyzji doszło także do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem (por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, teza 21; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10).

Skarżąca zaś naruszenia przez organy konserwatorskie art. 8 § 2 k.p.a. i aprobującego ich stanowisko Sądu I instancji, upatruje w wydaniu decyzji sprzecznej z wcześniejszym uzgodnieniem w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki stanowiącej obszar objęty ochroną. Należy jednak zauważyć, że stanowisko konserwatora jako organu opiniującego zostało wydane w innych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Nadto nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn.. akt II OSK 1976/20, LEX nr 3559172).

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, w sytuacji gdy skarżąca spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków otoczenia budynku dawnych Małych Koszar Ułańskich, brak było podstaw do prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania także w zakresie, który nie podlegał zaskarżeniu we wniesionym środku odwoławczym. Z kolei przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy istnieje konieczność uzupełnienia już istniejących dowodów, a ich uzupełnienie nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający dla jej rozstrzygnięcia i nie znalazł podstaw do jego uzupełnienia.

Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji sporządził uzasadnienie wyroku, które spełnia wszystkie wymogi wynikające z powołanego przepisu i poddaje się kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to także niejasnym.

Jak wynika z powyższego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.