Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 522/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1,  art. 36a ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1117/21 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr DOA.7110.424.2020.DKA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania M. G. o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., VII SA/Wa 1117/21, oddalił skargę J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 1 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. Starosta Kolski (dalej Starosta) na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.), po rozpoznaniu wniosku M. G. w sprawie zmiany decyzji Starosty z dnia 4 lipca 2016 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku obory o powierzchni zabudowy 694,55 m², powierzchni użytkowej 679,00 m² i kubaturze 3125,48 m³, o obsadzie 74 DJP oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 1400 m³, położonych w miejscowości P., gm. B., na działce nr [...] i [...], zmienił ww. decyzję w zakresie przedstawionym w projekcie zmian i zatwierdził projekt budowlany zmian. Zmiany obejmują - w zakresie zbiornika - zmiana lokalizacji oraz gabarytów zbiornika, w zakresie budynku obory - zwiększenie obsady do 110 DJP, zmiana gabarytów budynku, długości i szerokości oraz danych technicznych na następujące: powierzchnia zabudowy 989,09 m², powierzchnia użytkowa 963,30m² oraz kubatura 4450,91 m³.

Pismem z dnia 2 września 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 czerwca 2020 r., W. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia 30 października 2020 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 30 maja 2017 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r. GINB, po rozpoznaniu odwołania W. R., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody.

Skargę na decyzję GINB wniósł J. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd podzielił stanowisko GINB, iż projekt budowlany zamienny nie narusza rażąco ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 lutego 2016 r. i decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 marca 2016 r. Tą pierwszą Wójt Gminy B. (dalej Wójt) ustalił na rzecz inwestora środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie 216,75 DJP, na działkach nr [...], [...], [...], w obrębie geodezyjnym P., gmina B., zaś w stanowiącym integralną część tej decyzji postanowieniu z 19 stycznia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu pozytywnie uzgodnił uwarunkowania na realizację planowanego przedsięwzięcia i określił jego realizację szczegółowo wskazując warunki dla planowanego zwiększenia obsady do 216,75 DJP. Jak słusznie, zdaniem Sądu, wskazał GINB i czego nie kwestionuje skarżący parametry projektowanych obiektów po zmianie nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta z dnia 24 lutego 2016 r.

W kontekście stanowiska skarżącego w tym zakresie Sąd podał, że kwestia przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzależniona jest od wykazania, że zmienił się sposób negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie chodzi jednak o każdą zmianę, a tylko o taką, która nie byłaby przedmiotem dotychczasowej oceny oddziaływania na środowisko zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie inwestor ostatecznie z planowanej rozbudowy do 216,75 DJP, dokonał rozbudowy do 110 DJP, w związku z czym decyzja środowiskowa obejmowała swoim zakresem zrealizowaną inwestycję. Nie było zatem konieczności przedstawiana nowej decyzji środowiskowej. Decyzja Wójta z 24 lutego 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jest ostateczna, została wydana przez właściwy organ w ramach ustawowych kompetencji i nie może być oceniana przez organ architektoniczno-budowlany. Stanowisko wyrażone w tej decyzji jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie. W ocenie WSA, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie spowodowała zmian uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej. Sąd zaznaczył, że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie podkreślono, że nie występują zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników i ich otoczenia.

WSA wskazał, że decyzją Wójta z 8 marca 2016 r. ustalono na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego, budynku inwentarskiego - obory dla obsady do 216,75 DJP, zbiornika na gnojowicę o pojemności do 1400 m³, silosu na kiszonkę o powierzchni 1800 m² na terenie działki nr [...], [...], [...] w miejscowości P., gmina B., powiat K.". W projekcie budowlanym zamiennym przewidziano natomiast budowę budynku obory, parterowego, przeznaczonego dla krów mlecznych 110 DJP. Projektuje się także zbiornik na ścieki gnojowe o pojemności 1400 m³ na działkach nr [...] i [...] (Projekt budowlany - str. 4). Zakres zmian dotyczy planu zagospodarowania działki w zakresie zbiornika - zmiana lokalizacji oraz gabarytów zbiornika (przepompowni) przy budynku obory, w zakresie budynku obory - zwiększenie obsady z 74 DJP do 110 DJP oraz zmiana gabarytów budynku: długości i szerokości, powierzchni zabudowy, kubatury (Projekt budowlany – str. 7; Projekt budowlany - Rzut fundamentów). Zdaniem Sądu rację ma GINB, że parametry projektowanych obiektów po zmianie nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju inwestycji - budynek inwentarski (obora) i zbiornik na gnojowicę (projektowany - budynek inwentarski (obora) oraz zbiornik na gnojowicę - Projekt budowlany - str. 4), linii zabudowy, czy też obsługi komunikacyjnej.

Za chybione, zdaniem Sądu, należało uznać także zarzuty skarżącego, jakoby w sprawie nie uwzględniono wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r., II OSK 746/18. Wyrokiem tym uchylono wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 976/17 i postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 sierpnia 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Starosty z dnia 30 maja 2017 r. o zmianie pozwolenia na budowę (tj. tej, której stwierdzenia nieważności domaga się aktualnie skarżący). NSA ocenił, że wniesienie przez skarżącego odwołania po uzyskaniu przez ww. decyzję przymiotu ostateczności powinno prowadzić do wniosku, że może ono stanowić żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 30 maja 2017 r. Na skutek tego wyroku doszło do wznowienia przez właściwy organ ww. postępowania, co potwierdziła na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. uczestniczka postępowania W. R. i co koresponduje z sugerowanym przez GINB w zaskarżonej decyzji rozważeniem ewentualnego wniosku o wznowienia postępowania na wniosek skarżącego, biorąc pod uwagę wskazywane w odwołaniu i w skardze okoliczności dotyczące ujawnienia nowych dowodów mających, zdaniem skarżącego, wpływ na zmianę dotychczasowej oceny oddziaływania na środowisko spornego przedsięwzięcia, jak i braku udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją o zmianie pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że w zainicjowanym przez żonę skarżącego postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie jest uprawniony do oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o dokumentację lub informacje powstałe po dacie, w której wydano to rozstrzygnięcie i którym to materiałem nie dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie. Są to bowiem okoliczności mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Odnosząc się do ujawnionego przez GINB naruszenia kwestionowaną decyzją z dnia 30 maja 2017 r,. art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z niebudzącym wątpliwości brakiem uprawnień projektanta spornej inwestycji do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych oraz projektów zagospodarowania terenu lub działki budynków o kubaturze powyżej 1000 m³ w odniesieniu do architektury obiektu na terenie zabudowy zagrodowej (projektowany budynek obory ma kubaturę 4450,91 m³), Sąd zgodził się z organem, że naruszenie to nie nosi cechy rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła W. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący;

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dodatkowe dokumenty, o które wnosiły strony. Brak jest szczegółowego wyjaśnienia przyczyn, dla których sąd uznał iż przedstawione dowody nie mają istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie wiadomo z jakich powodów zrezygnowano z poszczególnych dowodów, brakuje należytego przyporządkowania.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentację przedstawioną w tym piśmie uzupełniono w piśmie procesowym z dnia 20 maja 2022 r., przesłanym do NSA w dniu 5 grudnia 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślić przede wszystkim należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, to jest o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na zaistnienie – zdaniem wnioskującej o stwierdzenie nieważności – przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej.

Z tych względów decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma więc nie to, czy doszło w niej do jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz jedynie to, czy kontrolowana decyzja została podjęta z naruszeniem prawa o charakterze rażącym. Nie wykazano bowiem, by w sprawie tej zostały spełnione inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a podniesiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja koncentruje się na rażącym naruszeniu prawa przez kwestionowaną przez nią decyzję.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461; z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Co do zasady nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I GSK 1551/19, LEX nr 3595180).

Podkreślić ponadto raz jeszcze trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w zakresie wynikającym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając w tak określonym zakresie skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że w podniesionych w niej zarzutach nie wykazano, aby zaskarżony wyrok i zaskarżona decyzja naruszały prawo i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedstawiona zaś w skardze kasacyjnej argumentacja wskazuje na okoliczności mogące być podstawą do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Kolskiego z dnia 30 maja 2017 r., a nie do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący", stwierdzić należy, że nie został on prawidłowo sformułowany. Aby można było stwierdzić, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została spełniona, nie wystarczy przywołać ten przepis, ale należy wykazać jakie konkretnie unormowanie, bądź unormowania i w jaki sposób zostały naruszone rażąco, czyli ewidentnie, jednoznacznie i bezspornie. W omawianym zarzucie unormowania takiego nie wskazano co sprawia, że już tylko z tego powodu zarzut ten uznać należy za bezzasadny.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak samo art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" – mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. W przypadku zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało powiązać go z konkretnymi przepisami postępowania, które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miały zostać naruszone i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak takiego wskazania i powiązania powoduje, że – jak już wyżej stwierdzono – zarzut ten jest bezzasadny.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja nie podważa bowiem zasadności stanowiska GINB i WSA, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Starosty Kolskiego z dnia 30 maja 2017 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywane w tej argumentacji okoliczności, jak już wyżej zaznaczono, mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Kolskiego z dnia 30 maja 2017 r., jednak nie są podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zauważyć wypada, że w decyzji z dnia 30 października 2020 r. Wojewoda, nie dopatrując się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 30 maja 2017 r., dostrzegł nieprawidłowości towarzyszące jej wydaniu i wskazał, że "w rozpatrywanym przypadku należy w pierwszej kolejności uruchomić z urzędu inne postępowanie nadzwyczajne, tj. wznowić postępowanie w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Konieczność wznowienia postępowania z wymienionej wyżej przesłanki może dotyczyć także postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę Kolskiego decyzji z dnia 4 lipca 2016 r. (...) o pozwoleniu na budowę". Także przedstawiane obecnie przez skarżącą kasacyjnie argumenty, takie jak kwestia użycia innych załączników graficznych, czy wadliwe usytuowanie budynku obory, wskazują na przesłanki wznowienia postępowania, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz na zrealizowanie projektowanej inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podkreślić należy, że fakt zrealizowania projektowanej inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie świadczy o nieważności decyzji, ale o jej wadliwym wykonaniu. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie (np. wyroki NSA z 11 kwietnia 2024 r., I GSK 984/23, LEX nr 3710715; z 15 listopada 2023 r., II OSK 406/21, LEX nr 3653526). Tym bardziej nie mogą one być wynikiem wadliwego wykonania decyzji. Sprzeczność realizowanej inwestycji z wydanymi pozwolenia świadczy oczywiście o wadliwości inwestycji, ale nie o wadliwości decyzji, z którymi jest ona sprzeczna.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie podważają zasadności stanowiska GINB i WSA, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja Starosty Kolskiego z dnia 30 maja 2017 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić należy, że uznanie, iż decyzja Starosty z dnia 30 maja 2017 r. nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie oznacza, że jest ona w pełni prawidłowa i nie może być kwestionowana w innym trybie. Przeciwnie, może ona ewentualnie być wzruszona w innym postępowaniu nadzwyczajnym, takim jak wznowienie postępowania. Jednakże okoliczności mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu nieważnościowym, gdyż są to dwa odrębne tryby postępowania nadzwyczajnego. Nadmienić też wypada, że ewentualne wadliwe wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie nie mogą być rozpatrywane zarówno okoliczności podlegające rozpoznaniu w innym postępowaniu, jak i należące do kompetencji innych organów, dlatego też brak jest możliwości do dalej idącego odnoszenia się do podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie argumentacji.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.