Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 127/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO 4105.18.2022 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego B. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 1 lutego 2022 r., B.P. (dalej: "Skarżący"), działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] (dalej: "ZGK") z żądaniem udostępnienia informacji oraz jej przesłanie w formie elektronicznej na podany adres e-mail lub listownie w zakresie następujących aktualnych na dzień złożenia wniosku, informacji:

1. ilości wnioskowanych przyłączy wodociągowych planowanych do przyłączenia do sieci wodociągowej w roku 2020, 2021, 2022 (ze wskazaniem nr działek);

2. ilości faktycznie nowopowstałych przyłączy wodociągowych w roku 2020, 2021, 2022 (ze wskazaniem nr działek);

3. wnioskowanej ilości wody dostarczonej w czasie eksploatacji przyłączy wymienionych w pkt 1;

4. faktycznie dostarczonej ilości wody przyłączami wskazanymi w pkt 2;

5. liczbowego (wyrażonego w m3) procentowego wzrostu zużycia wody w sieci wodociągowej, z której planowane jest przyłączenie budynku inwentarskiego na dz. nr [...] obr. [....] - narastająco w latach 2020, 2021, 2022.

Wezwaniem z 14 lutego 2022 r. Kierownik ZGK zwrócił się do skarżącego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego gdyż uznał, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej.

W odpowiedzi 25 lutego 2022 r. skarżący wskazał, że na wniosek inwestora w Urzędzie Miasta i Gminy [...], prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Budowa budynku - tuczarni do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej możliwej obsadzie inwentarza 1996 szt. (279,44 DJP) wraz z niezbędną infrastruktura techniczną, na działce nr ewid. [...], obr. [...]. W jego ocenie powstanie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej, nie powinno być czymś wyjątkowym na wsi, jednak w gminie [...] prowadzone postępowanie, stało się przedmiotem ożywionej dyskusji publicznej w kilku miejscowościach, w którą zaangażowała się spora grupa mieszkańców. Do postępowania zostały dołączone na prawach strony dwa stowarzyszenia, które aktywnie w nim uczestniczą, a firma E. z P., na wniosek UMiG [...] i za publiczne pieniądze, prowadzi audyt mający ocenić merytoryczną wartość Raportu oddziaływania na środowisko. Powyższe wg inwestora świadczy jednoznacznie, że postępowanie ma de facto charakter publiczny. Dodatkowo, biorąc pod uwagę bardzo duże spadki pogłowia i stad trzody chlewnej w Polsce w 2021 r., planowana przez Inwestora produkcja, jest bardzo ważnym elementem bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co jest z kolei elementem interesu publicznego na poziomie ogólnokrajowym. Tym samym wnioskowana informacja, która jest elementem składowym postępowania, jest ważna dla interesu publicznego.

Kierownik ZGK w [...] decyzją z 3 marca 2022 r. nr ZGK.7023.2.2022 odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Uznał, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.4105.8.2022, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W dalszej kolejności Kierownik ZGK w [...] dwukrotnie decyzjami z dnia 24 maja 2022 r. (ZGK.7023.5.2022) i z dnia 1 sierpnia 2022 r. (ZGK.7023.7.2022) odmówił udostępnienia żądanych informacji. Także i te decyzje zostały uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji SKO w Przemyślu odpowiednio z dnia 12 lipca 2022 r. (SKO 4105.12.2022) i z dnia 6 września 2022 r. (SKO.4105.15.2022).

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kierownik ZGK w [...] decyzją z 20 września 2022 r. nr ZGK.7023.8.2022 odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśnił, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ jest w jej posiadaniu. Wskazał jednakże, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, gdyż ZGK w [...] nie prowadzi odrębnych, szczegółowych rejestrów, zawierających wskazane w żądaniu dane. Organ musiałby dokonywać zestawień, analiz, wyliczeń, gromadzenia dokumentacji z kilku lat, co wiązałoby się z wytworzeniem jakościowo nowych informacji, by odpowiedzieć na zagadnienia wskazane we wniosku strony. W ocenie organu pytania zawarte we wniosku nie dotyczą interesu publicznego, lecz mają służyć w załatwieniu indywidualnej sprawy wnioskodawcy. Cel jaki zamierza uzyskać wnioskodawca uzyskując dostęp do informacji publicznej został przez niego określony w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. i nie służy żadnemu interesowi publicznemu, a z pewnością nie szczególnemu interesowi publicznemu. Wnioskodawca nie działa dla szerszej grupy osób, nie wskazał, że działanie podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów, działanie nie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zwrócił się o zobowiązanie ZGK w [...] do udzielenia wnioskowanej informacji.

Zarzucił naruszenie art. 3 u.d.i.p. poprzez uznanie, że nie został wykazany szczególnie istotny interes publiczny. Organ wbrew istniejącemu obowiązkowi nie wykazał, że za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny oraz nie odniósł się do przedstawionych przez wnioskodawcę argumentów, dotyczących szczególnie istotnego interesu w udzieleniu żądanych informacji. Odwołujący wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie organu podał, że uzyskanie wnioskowanych informacji uzasadnione jest szerokim dyskursem w sferze publicznej, obejmującym m.in. zasadność budowy budynku – tuczarni do chowu trzody chlewnej, a przede wszystkim jego oddziaływanie na środowisko. W przedmiotowym dyskursie udział biorą dwa stowarzyszenia, okoliczni mieszkańcy a także Urząd Miasta i Gminy [...]. W szczególności udział tego ostatniego wskazuje na istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji, gdyż ich udzielenie może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego. Odwołujący zauważył, że obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do jednych z podstawowych zadań własnych gminy na gruncie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wynikających wprost z art. 166 Konstytucji RP. Prawidłowe wykonywanie obowiązków w tym zakresie przez władze publiczne – tu organ samorządu terytorialnego – należy do podstawowych konstytucyjnych zadań. Prawidłowe wykonywanie tych obowiązków leży niewątpliwie w interesie publicznym i to zarówno w skali ogólnokrajowej, jak i w skali terytorialnej - danej gminy. W związku z tym, każdy członek określonej wspólnoty samorządowej, stosownie do art. 61 Konstytucji RP, ma prawo do uzyskiwania informacji od organów (podmiotów) danej jednostki samorządu terytorialnego, co do wykonywania tychże obowiązków. Tego elementu - występowania interesu publicznego nie pozbawia sama tylko okoliczność, że jest stroną w postępowaniu o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołujący wskazał, że w rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja występuje. Taki kontekst sprawy wskazuje zaś, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż zwracają uwagę organowi zobowiązanemu na konieczność realnego wykonywania przedmiotowego obowiązku ustawowego, na elementy, które powinien on brać pod uwagę przy jego wykonywaniu, na sposób jego wykonywania i w konsekwencji służyć mogą usprawnieniu funkcjonowania organu gminy - podporządkowanych mu służb samorządowych - w omawianej szczególnie istotnej dziedzinie zadań własnych gminy.

Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO 4105.18.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz.2000) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art.16 u.d.i.p., utrzymało w mocy decyzję z 20 września 2022 r.

SKO wywiodło, że niesporne w sprawie jest, że żądana przez odwołującego informacja stanowi informację publiczną. Jak wykazał organ administracji - jest w posiadaniu żądanej informacji. Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] zajmuje się gospodarką komunalną. Wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W skład tejże działalności wchodzi m.in. zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. W ocenie Kolegium ZGK w [...] (aktualnie) w sposób przekonujący wykazał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ I instancji wykazał, jaki nakład pracy byłby potrzebny dla realizacji żądania odwołującego. ZGK nie prowadzi odrębnych, szczegółowych rejestrów, zawierających wskazane w żądaniu dane. Organ w rozpoznawanym przypadku musi dokonywać zestawień, analiz, wyliczeń, gromadzenia dokumentacji z kilku lat, co wiązałoby się z wytworzeniem jakościowo nowych informacji, by odpowiedzieć na szerokie zagadnienia wskazane we wniosku strony. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany obszernych czynności analitycznych i organizacyjnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego, że wykazał szczególnie istotny interes publiczny. Zdaniem organu wykazał swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji – wpływa ona i jest ważna dla innego postępowania (tu środowiskowego). Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji w indywidualnej sprawie.

Reasumując SKO stwierdziło, że odwołujący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z 1 lutego 2022 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Kolegium przyznało, że owszem jest istotne, ale dla interesu prywatnego odwołującego. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia wnioskowanych informacji i zwrócił się o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Zdaniem skarżącego Kolegium bezpodstawnie uznało, że w sprawie nie został wykazany szczególnie istotny interes publiczny. Wbrew istniejącemu obowiązkowi organy administracji publicznej nie wykazały, że za udostępnieniem żądanej przez niego informacji nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Organy nie odniosły się do przedstawionych przez niego argumentów, dotyczących szczególnie istotnego interesu w udzieleniu żądanych informacji. Skarżący wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie organu wskazał, że uzyskanie wnioskowanych informacji uzasadnione jest szerokim dyskursem w sferze publicznej, obejmującym m.in. zasadność budowy budynku - tuczarni do chowu trzody chlewnej, a przede wszystkim jego oddziaływanie na środowisko. W przedmiotowym dyskursie udział biorą dwa stowarzyszenia, okoliczni mieszkańcy i Urząd Miasta i Gminy [...] W szczególności udział tego ostatniego wskazuje na istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji, gdyż ich udzielenie może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur politycznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Skarżący podtrzymał argumentację odwołania, że obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do jednych z podstawowych zadań własnych gminy na gruncie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wynikających wprost z art. 166 Konstytucji RP. Prawidłowe wykonywanie obowiązków w tym zakresie przez władzę publiczną - tu przez organy samorządu gminnego - należy do podstawowych konstytucyjnych zadań: urzeczywistnianie prawa do życia poprzez zapewnienie dostępu do wody (art. 38), prawa do ochrony zdrowia i obowiązku zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust 4), obowiązku prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1), obowiązku ochrony środowiska (art. 74 ust. 2) obowiązku wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art. 74 ust. 4). Prawidłowe wykonywanie tych obowiązków leży niewątpliwie w interesie publicznym i to zarówno w skali ogólnokrajowej, jak i w skali terytorialnej - danej gminy. W związku z tym, każdy członek określonej wspólnoty samorządowej, stosownie do art. 61 Konstytucji, ma prawo do uzyskiwania informacji od organów (podmiotów) danej jednostki samorządu terytorialnego co do wykonywania tychże obowiązków. Jak wskazał skarżący tego elementu - występowania interesu publicznego po jego stronie - nie pozbawia sama tylko okoliczność, jest stroną w postępowaniu o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jego zdaniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na nim spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, dla ogółu obywateli, istotne dla potencjalnie dużej liczby podmiotów, że mogą mieć wpływ na funkcjonowanie określonych podmiotów publicznych, uczestników życia społecznego, lecz to adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma nie tylko intencja skarżącego i wskazany przeze niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Skarżący stwierdził, że żądane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż zwracają uwagę organowi zobowiązanemu na konieczność realnego wykonywania przedmiotowego obowiązku ustawowego, na elementy, które powinien on brać pod uwagę przy jego wykonywaniu, na sposób jego wykonywania i w konsekwencji służyć mogą usprawnieniu funkcjonowania organu gminy - podporządkowanych mu służb samorządowych - w omawianej szczególnie istotnej dziedzinie zadań własnych gminy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że sądy administracyjne badają legalność zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron postępowania oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyższym zakresie, sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ze względu na wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany a art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości, przy czym wada prowadząca do stwierdzenia nieważności musi tkwić w samej decyzji. W art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. W związku z tym każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 1982 r., sygn. II SA 1119/82 (ONSA 1982, Nr 2, poz. 95), naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Chodzi tu o każdego rodzaju właściwość: rzeczową, instancyjną i funkcjonalną, a dla zaistnienia omawianej przyczyny nie ma znaczenia , czy decyzja jest w swej osnowie prawidłowa, czy też nie.

Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Unormowanie art. 19 k.p.a. nakłada na organy obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do prowadzenia weryfikacji decyzji w drodze decyzji administracyjnej. Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia (np. art. 127 § 2, art. 157 § 1) oraz w ograniczonym zakresie również ministrom (art. 161 § 1 k.p.a.). Zasady ustalenia właściwości instancyjnej są określone w k.p.a., jednakże z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postanowienia odrębnych ustaw co do wyznaczenia organu wyższego stopnia.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność (por. wyrok SN z 27 marca 2002 r., III RN 225/01 Legalis; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1377/15 Lex nr 2268847; wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 57/19 Lex nr 2654226; wyrok WSA w Kielcach z 30 października 2019 r., II SA/Ke 634/19 Lex nr 2743485). Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania, tj. od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie (por. wyrok SN z 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PIP 1992, z. 3, s. 108).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisów o właściwości. Naruszenie przepisów przez organ administracji publicznej dotyczyło właściwości instancyjnej.

W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że Kierownik ZGK powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, gdyż jest do tego zobligowany na podstawie art. 4 u.d.i.p.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że Kierownik ZGK jest organem administracji publicznej, czyli podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Istota sporu sprowadza się więc do oceny, czy Kierownik ZGK jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 czy też w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Ustawodawca niefortunnie połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie wyjaśniając i nie definiując użytych przez siebie pojęć. Należy zatem odnieść się do ogólnych, sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chamj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.). W realiach przedmiotowej sprawy Zakład Gospodarki Komunalnej działa jako samorządowy zakład budżetowy (§ 2 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 maja 2017 r. w sprawie nadania Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] ze zm.), a nadzór nad nim sprawuje Burmistrz (§ 7 ust. 2 przywołanej powyżej Uchwały Rady Gminy). Przedmiot działalności Zakładu został określony w § 4 Uchwały. Statut ten nie daje uprawnień Zakładowi - Kierownikowi Zakładu - do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza w jakichkolwiek sprawach. Nie ma tam też postanowień o załatwianiu spraw z zakresu informacji publicznej. Kierownik ZGK zgodnie z § 6 statutu ZGK reprezentuje Zakład na zewnątrz i jest odpowiedzialny za jego działalność merytoryczną, finansową i gospodarczą (§ 11). Tym samym to Kierownik, a nie Burmistrz jest zobligowany do rozpatrywania spraw z zakresu informacji publicznej jeśli takowe do Zakładu wpłyną. Tezę taką potwierdza fakt, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. to podmiot, który jest w posiadaniu informacji publicznej jest zobligowany do jego udostępnienia (o ile jest jednym z podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p.).

Z § 9 Statutu wynika, że Burmistrz może udzielić Kierownikowi ZGK pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących funkcjonowania Zakładu. Upoważnienie takie (z § 9 Statutu) ma jednak charakter fakultatywny. Stanowi ono formę pełnomocnictwa administracyjnego do działania w imieniu organu upoważniającego, które nie skutkuje przeniesieniem kompetencji z organu na podmiot upoważniony i które w każdej chwili może być cofnięte. Osoba wydająca decyzje w zakresie udzielonego upoważnienia przez cały czas działa na rachunek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i na jego odpowiedzialność. W takich przypadkach nie ulega więc zmianie oznaczenie organu dysponującego kompetencją i wydającego decyzję – pozostaje nim wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie upoważniona osoba (por. Cz. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego, Katowice 2000, s. 156). Rozważania te mają czysto hipotetyczny charakter, gdyż decyzja Kierownika ZGK z dnia 20 września 2022 r., jak wynika z jej treści, nie została wydana z upoważnienia Burmistrza.

Decyzję tę wydał on w imieniu własnym, co przesądza także o braku umocowania z art. 39 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 39 ustawy o samorządzie gminnym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust.1). Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2), a do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (ust. 4 art. 39). Od decyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W ocenie Sądu kasacyjnego przepisy odrębne o jakich mowa w ust. 1 i 4 art. 39 ustawy o samorządzie gminnym to właśnie przepisy u.d.i.p. Ustawodawca wprost wskazał w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, zgodnie z którą to właśnie Kierownik ZGK ma obowiązek samodzielnie rozpatrzyć wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej.

W art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazano na organ władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organ, który jest tak określony w przepisach prawa np. Państwowa Inspekcja Pracy jako organ kontroli, SKO jako organ administracji publicznej itd. Chodzi zatem o organ o charakterze ustrojowym tj. wtedy gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem, który ewentualnie ma urząd jako organ przydany mu do pomocy w pełnieniu funkcji. Nie dotyczy to więc organów w znaczeniu podmiotów upoważnionych do reprezentowania danego podmiotu, który to podmiot jest podmiotem wymienionym w ustawie np. Lasy Państwowe, Prokuratoria Generalna. W tym przypadku organ jedynie działa w imieniu danego podmiotu, a więc nie jest organem władzy publicznej o charakterze ustrojowym, któremu ustawa przydaje bezpośrednio taki status. Władzą publiczną lub podmiotem wykonującym zadania publiczne jest w tym przypadku ten podmiot, a nie jego organ. Kierownik ZGK nie jest organem władzy publicznej, a więc nie mieści się w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż w zakresie tej ustawy jest on jedynie podmiotem reprezentującym podmiot zobowiązany tj. jednostkę organizacyjną gminy. Oczywiście każda jednostka ma jakieś swoje organy, ale są to organy tych podmiotów, które to podmioty stanowią władzę publiczną lub wykonujących zadania publiczne, a nie organy władzy publicznej. Uznanie, iż kierownik jest organem wymagałoby przynajmniej wykazania, iż kierownik wykonuje jakieś kompetencje władcze wobec podmiotów zewnętrznych przydane mu mocą ustawy - choć i ten pogląd jest mocno kontrowersyjny. Fakt, iż w pewnych sytuacjach może on wydawać decyzje administracyjne, czyni go organem tylko w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym. We wspomnianym art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca umożliwia wydawanie decyzji przez organ wykonawczy jednostki pomocniczej lub organy jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1. Mimo posiadania kompetencji do wydania decyzji nadal są to organy tych jednostek organizacyjnych, a nie organy władzy publicznej, czyli w niniejszej sprawie organy samorządu gminy.

W rozpoznawanej sprawie Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej jako samorządowego zakładu budżetowego, jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Dodatkowo można wskazać, że forma w jakiej prowadzony jest ZGK ma drugorzędne znaczenie, gdyż decydują o tym władze danej Gminy. Jednakże ZGK mają takie same zadania (wynikające z przepisów prawa), które w różnym zakresie powierzane są im do realizacji. Nie można więc tylko na podstawie formy prawnej w jakiej prowadzony jest ZGK, wnioskować, iż raz jest a innym razem nie jest "organem władzy" o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zakłady Usług Komunalnych prowadzone w formie spółek z o.o. są zasadnie uznawane przez sądy administracyjne jako podmioty zobligowane do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 189/15). Za WSA w Poznaniu wskazać należy, iż bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się ono w pojęciu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Jest bowiem podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 4 lub pkt 5 u.d.i.p (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 81/15).

Stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa powyżej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei, według art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na podstawie ust. 2 art. 17 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 art. 17, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytoczone powyżej przepisy oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Jeżeli decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji, wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa.

Oceniając w tym kontekście status Kierownika ZGK należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w ostatnio powołanym art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ZGK jest jednostką organizacyjną gminy, samorządowym zakładem budżetowym stworzonym przez radę gminy. ZGK kieruje Kierownik, który samodzielnie dopowiada za funkcjonowanie ZGK, a burmistrz sprawuje nadzór nad działalnością Zakładu. Analiza statutu i aktów prawnych regulujących funkcjonowanie ZGK prowadzi do wniosku, że ZGK jest jednostką organizacyjną bezpośrednio związaną z kompetencjami Gminy w zakresie m.in. gospodarki mieszkaniowej, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, utrzymania czystości, dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego itp. Powyższe oznacza, że Kierownik ZGK nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to natomiast prowadzi do wniosku, że Kierownik ZGK nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Można dodatkowo też powtórzyć, że Kierownik ZGK nie działał tu na podstawie pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej w imieniu Wójta udzielonych mu przez Wójta, czy też Radę Gminy.

Wobec powyższego, Kierownika ZGK jako reprezentującego samorządową jednostkę organizacyjną należy zaliczyć do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z ust. 2 art. 17 wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegającej rozpoznaniu przez podmiot, który ją wydał (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r., I OSK 1722/16).

Rozpoznanie odwołania od decyzji Kierownika ZGK przez SKO obarczone jest więc kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.