Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 496/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 17a ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 197/23 w sprawie ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody D. na rzecz Gminy W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 197/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił w całości skargę Gminy W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skargą, która wpłynęła do D. Urzędu Wojewódzkiego w W. 21 kwietnia 2023 r., Gmina W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Gmina) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda) bezczynność w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], [...], obręb G.

W skardze wskazano, że pismem z 4 października 2017 r. skarżąca poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia wyżej opisanej nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). Wojewoda pismem z 8 maja 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. W ocenienie skarżącej, wskazane wyżej pismo Wojewody stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie dotyczącej potwierdzenia nabycia własności ww. nieruchomości przez Gminę, a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia postępowania komunalizacyjnego. W związku z bezczynnością Wojewody w sprawie 25 stycznia 2023 r. skarżąca wystąpiła, za pośrednictwem tego organu, z ponagleniem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z 21 lutego 2023 r. uznał "zażalenie" za nieuzasadnione. Ze stanowiskiem tego organu skarżąca Gmina także się nie zgadza. Mając powyższe na względzie w skardze wniesiono o stwierdzenie, że wojewoda pozostaje w sprawie w bezczynności, która nosi znamiona rażącego naruszenia prawa oraz o zobowiązanie Wojewody do wydania, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zaznaczył, że postępowanie komunalizacyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi administracji bezczynności. Pismo skarżącej z 4 października 2017 r. nie mogło być potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogło takiego postępowania uruchomić, bo Wojewoda nie działa w tej sprawie na wniosek. Skutku wszczęcia postępowania nie można też wiązać z pismem Wojewody z 8 maja 2019 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S A. Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które Wojewoda mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem organu, nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek, a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Końcowo Wojewoda zaznaczył, że przekazane przez skarżącą dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa), dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że Wojewoda dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii, czy P. dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości.

Zaskarżonym wyrokiem z 10 października 2023 r. Sąd I instancji oddalił skargę stwierdzając, że skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez Wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Pismo skarżącej z 4 października 2017 r. nie mogło rodzić skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony. W okresie tym postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomienia z inicjatywy strony. Zdaniem WSA, zakres zastosowania art. 17a ustawy komunalizacyjnej obejmował swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2, stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Sąd I instancji uznał, że konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 31 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. WSA stwierdził, że wobec tak ukształtowanego stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte z inicjatywy skarżącej, bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina, dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu wpływu do Wojewody pisma skarżącej z 4 października 2017 r. nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji. W ocenie Sądu I instancji, skutku wszczęcia postępowania administracyjnego nie rodziła też okoliczność otrzymania przez skarżącą do wiadomości pisma Wojewody z 8 maja 2019 r. Pismo to, adresowane do P. S.A., stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami kpa w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest skarżąca, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. WSA stwierdził, że zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu. Tymczasem, jak wyjaśnił WSA, powołane przez skarżącą pismo z 8 maja 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P. SA, w związku z licznymi wystąpieniami skarżącej, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Zdaniem Sądu I instancji, zgodzić się zatem należy z argumentacją Wojewody, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Przeciwny wniosek pozbawiałby Wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie komunalizacji nie zostało wszczęte. Natomiast jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania inicjowanego na wniosek, możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, co wynika z art. 61a § 1 k.p.a. W tych okolicznościach zarzucany w skardze stan bezczynności nie wystąpił.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Gminy zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z 9 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 462, dalej: ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym) w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, który obowiązywał do 16 kwietnia 2020 r., poprzez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, podczas gdy: art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości; art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych. W tej sytuacji prawnej do 16 kwietnia 2020 r. wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb G. oraz do prowadzenia w/w postępowania do czasu jego zakończenia.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy w sytuacji kiedy w sprawie występowała jawna bezczynność Wojewody i niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w podejmowaniu przez w/w organ czynności w postępowaniu komunalizacyjnym, a także miało miejsce opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie; art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy w sytuacji kiedy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ Wojewoda pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody D. z 8 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do P. S.A., jak i do skarżącej Gminy. W/w pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda podjął - tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: P. S.A. oraz skarżącej Gminy, oczekując od P. S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody (tamże pod. poz. numerem 103 znajduje się nieruchomość wskazywana w postępowaniu ze skargi Gminy na bezczynność Wojewody); naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy w sytuacji kiedy działanie organu (Wojewody) naruszało art. 8 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. WSA pominął, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu (do czego do dnia 16 kwietnia 2020 r. był ustawowo zobligowany), lecz wszczął de facto to postępowanie - ustalając krąg stron postępowania (skarżąca Gmina oraz P. SA), ustalając przedmiot tego postępowania (komunalizacja) oraz kierując do P. SA precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji. Takie czynności organu są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Samo uchybienie Wojewody w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym; naruszenie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 §1 pkt 1) k.p.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy w sytuacji kiedy działanie organu (Wojewody) naruszyło art. 6 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. WSA przyjął bezkrytycznie za stanowiskiem Wojewody, że występuje w k.p.a. instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "korespondencji o ogólnym charakterze", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym - a tym samym - nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Takiego sposobu działania/załatwiania spraw przez organy administracji publicznej k.p.a. po prostu nie przewiduje. WSA (a uprzednio Wojewoda), nie sprecyzował podstawy prawnej "korespondencji o ogólnym charakterze", nie opisał też czy odpowiedzi/twierdzenia stron oraz ewentualne dokumenty przedstawiane przez strony w nawiązaniu do "korespondencji o ogólnym charakterze" podlegają już przepisom k.p.a., czy może nie są wiążące w żaden sposób dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego. Zgromadzone w aktach sprawy pismo Wojewody z 8 maja 2019 r. skierowane zarówno do P. S.A., jak i do skarżącej Gminy, jasno wskazuje, że Wojewoda podjął, tj. rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji, z udziałem P. S.A. oraz skarżącej Gminy, oczekując od P. S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody. Przepisy k.p.a. nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Pozyskiwanie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w ramach luźnej korespondencji prowadzonej przez organ nie jest dopuszczalne przepisami prawa, jako naruszające art. 8 k.p.a. Tak uzyskane dowody/informacje nie posiadałaby także jakiejkolwiek wiarygodności dowodowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem, tj. uchyleniem zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna ma natomiast częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez właściwy organ pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. postanowienie NSA w Warszawie z 4.03.1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15). W sprawie o sygn. akt SA 152/81, GP 1982/1, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł natomiast, że ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony.

Pismo Wojewody z 8 maja 2019 r. zostało skierowane na zewnątrz aparatu administracji do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S.A. w W., do wiadomości potencjalnych stron postępowania komunalizacyjnego (skarżącej Gminy i P.) z zaznaczeniem, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie mieć kwestia udokumentowania tytułu prawnego P. do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Ewidentnie zatem pismo to zmierzało do zebrania materiału dowodowego w sprawie, której przedmiot organ sprecyzował odwołując się do wystąpień skarżącej Gminy o wszczęcie z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W. Pismo określało więc przedmiot postępowania, jego strony, było skierowane do podmiotu zewnętrznego i bez wątpienia należy uznać je za pierwszą czynność w sprawie "komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W.". Błędne jest przy tym przekonanie organu i Sądu I instancji, chociaż nie wyrażone wprost, jakoby organ administracji wszczynał postępowanie jurysdykcyjne z urzędu dopiero wówczas, gdy zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i nabędzie przekonanie co do kierunku rozstrzygnięcia. Temu właśnie służy postępowanie dowodowe prowadzone po wszczęciu postępowania w sprawie, aby czynności dowodowe odbywały się za wiedzą i z udziałem jego stron. Jeżeli natomiast w toku postępowania wyjaśniającego okaże się, że postępowanie w sprawie będzie bezprzedmiotowe, powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Tym samym, datę doręczenia stronom pisma Wojewody z 8 maja 2019 r. należy uznać za datę wszczęcia "z urzędu" postępowania komunalizacyjnego w sprawie. Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie Gmina, że w przeciwnym wypadku (bez uznania tego pisma za czynność w sprawie w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym) Wojewoda nie miałby podstawy prawnej do żądania informacji od Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S.A. w W. i informowania o tym stron postępowania.

Za zasadne należało zatem uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż Sąd I instancji niewłaściwie ocenił treść i znaczenie procesowe pisma Wojewody z 8 maja 2019 r., które stanowiło czynność zmierzającą do zebrania materiału dowodowego w sprawie, o czym strony postępowania zostały poinformowane.

Wobec tego, że WSA błędnie uznał, że nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego "z urzędu", to nie oceniał sprawy na gruncie art. 149 p.p.s.a., co czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej i powoduje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z oceną prawną jak wyżej.

Rację ma też skarżąca kasacyjnie Gmina, że przeszkody do kontynuowania wszczętego 8 maja 2019 r. postępowania nie stanowiło późniejsze uchylenie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, o czym stanowi art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że "Postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych."

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.