Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 772/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lipca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.181.2023.AG w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Powiatu Gdańskiego na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lipca 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.181.2023.AG, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sporawy:

W dniu 1 czerwca 2021 r., działając na wniosek Zarządu Powiatu Gdańskiego, Starosta Gdański wydał decyzję nr 607/2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr 2203G Kolbudy-Pręgowo-Zaskoczyn: budowa ronda w miejscowości Pręgowo wraz z budową kanalizacji deszczowej, kanału technologicznego i oświetlenia drogowego, przebudową sieci gazowej, teletechnicznej elektroenergetycznej kolidującej z planowaną budową drogi oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych", orzekając w punkcie 6.2. tej decyzji, że działka nr [...], obręb Pręgowo Górne, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z mocy prawa staje się własnością Powiatu Gdańskiego a ostateczny termin wydania nieruchomości nastąpi w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja o realizacji inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Następnie, decyzją z dnia 25 maja 2023 r., nr GKiK-GN.683.1.74.2.2023.MK, wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 5, art. 18 ust. 1, 1e pkt 1, ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162), Starosta Gdański, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu na rzecz M. K. - właścicielki działki nr [...] położonej w P., odszkodowania w wysokości 64 254 zł z tytułu przejścia własności tej działki z mocy prawa na własność Powiatu Gdańskiego pod drogę powiatową w związku z ostateczną decyzją Starosty Gdańskiego nr 607/2021 z dnia 1 czerwca 2021 r. i zobowiązał Zarząd Powiatu Gdańskiego do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji Zarząd Powiatu Gdańskiego wniósł odwołanie.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej k.p.a., Wojewoda Pomorski stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) organem powiatu jest zarząd powiatu, zaś art. 26 tej ustawy stanowi, że zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, w którego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Natomiast zgodnie z art. 11 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

Wojewoda podniósł, że kluczową kwestię w niniejszej sprawie stanowi ocena legitymacji procesowej Zarządu do wniesienia w imieniu Powiatu odwołania od decyzji wydanej przez Starostę tego powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W decyzji tej Starosta ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod rozbudowę drogi powiatowej, jednocześnie zobowiązując do zapłaty odszkodowania Zarząd. A zatem, istotą sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony wykonuje zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich j.s.t. w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 12 ust. 4a tej ustawy stanowi z kolei, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie Starosta). Z kolei, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Wojewoda stwierdził, że w sprawie ma miejsce wyraźny konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście. Zaznaczono, że Starosta, wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej, przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu jako organu wykonawczego powiatu. Jednocześnie, starosta jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Stosownie do art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. A więc w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes prawny. Okoliczność ta odnosi się także do zarządu. Dlatego Zarząd, na którego czele stoi Starosta, nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe stanowisko potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSP 2/15, w której uznano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu. Wojewoda zaznaczył, że uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego i dotyczyła przymiotu strony – jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną w ramach specustawy drogowej.

Odwołując się do uzasadnienia ww. uchwały, organ odwoławczy wskazał, że dokonano w niej obszernej analizy problematyki związanej z legitymacją procesową powiatu, w tym także w kontekście istoty samorządu terytorialnego, starosty jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, wykonującego zadania należące do powiatu, w sposób wyraźny wskazując, że także zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w sprawie, w której wydał decyzję o odszkodowaniu, kwestionować rozstrzygnięcia tego starosty. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że na skutek przyjętego w niej stanowiska powiat nie zostanie pozbawiony prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ani nie zostanie naruszona samodzielność powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że nie jest dopuszczalne, aby jeden z organów powiatu (Zarząd), kwestionował rozstrzygnięcia innego jego organu (Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej).

We wniesionej do Sądu skardze Powiat Gdański wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, przez uznanie, że Powiatowi Gdańskiemu nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji Starosty Gdańskiego ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo że Powiat Gdański jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym przez błędną wykładnię, a mianowicie utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. i ustawy o samorządzie gminnym z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy starosta jest jedynie przewodniczącym zarządu powiatu;

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, polegające na wadliwym uznaniu, że złożenie przez Powiat Gdański reprezentowany przez Zarząd Powiatu Gdańskiego odwołania od decyzji wydanej przez Starostę Gdańskiego jest niedopuszczalne.

Zdaniem skarżącego, Powiat jest stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za działki gruntu, które z mocy prawa przeszły na własność Powiatu na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Powiat reprezentowany przez Zarząd posiada tym samym legitymację procesową do udziału w tym postępowaniu, w tym legitymację procesową do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lipca 2023 r. jest zgodne z prawem.

Kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Zarząd Powiatu Gdańskiego od decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 25 maja 2023 r. ustalającej odszkodowanie w wysokości 64 254 zł za działkę nr [...] o powierzchni 0,0329 ha położoną w Pręgowie Górnym, gmina Kolbudy, która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu Gdańskiego pod drogę powiatową w związku z ostateczną decyzją Starosty Gdańskiego z dnia 1 czerwca 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zobowiązującej Zarząd Powiatu Gdańskiego do zapłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowej właścicielki, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 738/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania, przy czym przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się m.in. niezdolność odwołującego się do czynności prawnych czy oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, np. w razie wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego - ze względu na swoje zadania ustawowe - jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego o wydanie określonej decyzji (tak: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. 2, s. 210) lub przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 651/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych zachodzi wówczas, gdy bez głębszego badania jest oczywiste, że odwołanie wniosła osoba trzecia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 901/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu przez Wojewodę przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a., przez co odpowiada przepisom prawa.

Kluczowe dla dokonania powyższej oceny ma - w poddanym kontroli sądowej w tej sprawie przypadku - pozycja ustrojowa w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce jednostek samorządu terytorialnego, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych.

Skład orzekający w tej sprawie dostrzega, że zagadnienie legitymacji jednostek samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądów administracyjnych szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu.

W celu wyeliminowania rozbieżności judykatury w powyższym zakresie NSA już w dniu 19 maja 2003 r. w sprawie o sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) podjął uchwałę, w której wyraźnie przesądzono, że rola jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostek samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostek samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54), w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawa o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w najnowszych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki: z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, oraz postanowienie z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 866/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA przyznał, że jakkolwiek uchwała z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w każdej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony – jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. W wyroku tym odwołano się do orzecznictwa TK i sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że gmina (powiat) zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a, celem ochrony swoich interesów.

Podsumowując powyższe rozważania należy przyjąć, że w orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Bez względu na przedmiot sprawy gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta (starosta), ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. NSA w postanowieniu z 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy (powiatu) jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok TK z 29 października 2008 r. sygn. akt K 32/08; wyroki NSA: z 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/13, z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06, z 10 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 557/07, postanowienia NSA: z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OZ 68/11 i z 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 815/09 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powoływanej już wyżej uchwale NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stwierdzono, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których to prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6) oraz praworządności (art. 7) wynika, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Powyższa wykładnia znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania. Należy zatem w ślad za NSA powtórzyć, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.