Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 474/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1397
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: art. 7; art. 8; art. 9; art. 11; art. 15; art. 77 § 1; art. 78; art. 80; art. 81; art. 107 § 3; art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi A. Z. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, w tym [...] zł [...] podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] przedmiocie wymeldowania A. S. z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości K. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 18 lutego 2019 r. T. S. zwrócił się do Wójta Gminy D. o wymeldowanie A. S. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości K. [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że A. S. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, natomiast przez cały okres zameldowania pod adresem K. [...] przebywał w położonym obok domu pod adresem K. [...]. Dom pod adresem K. [...] stanowi pustostan, który z uwagi na zły stan techniczny nie nadaje się do zamieszkiwania (dziurawy dach, drewniane i rozpadające się ściany, brak dostępu prądu). Wnioskodawca przedstawił tytuł własności do lokalu mieszkalnego nr [...] w K..

W toku postępowania administracyjnego Wójt Gminy D. ustalił, że A. S. nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 35 ustawy o ewidencji ludności i decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. orzekł o wymeldowaniu A. S. z pobytu stałego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zakwestionował zasadność wymeldowania wskazując, że zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od czasu zameldowania w nim, to jest od 1967 roku. Wcześniej pod tym adresem mieszkali jego rodzice, którzy ponosili koszty remontu. Skarżący stwierdził ponadto, że wnioskodawca, a wcześniej ojciec wnioskodawcy celowo nie remontowali mieszkania, doprowadzając je do stanu nieużywalności, aby wymóc na skarżącym eksmisję. Wskazał, że okoliczność zamieszkiwania pod wskazanym adresem mogą potwierdzić świadkowie M. K. oraz S. W., których adresy zamieszkania skarżący podał w odwołaniu.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania. W ocenie organu odwoławczego w świetle wyników postępowania wyjaśniającego nie budzi wątpliwości, że A. S. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania na pobyt stały. Ewentualnych pobytów skarżącego w lokalu nie można uznać za zamieszkiwanie w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, gdyż w przedmiotowym lokalu nie znajduje się centrum spraw życiowych skarżącego. Strona jedynie na potrzeby postępowania w wymeldowanie próbowała stworzyć pozory pobytu w spornym lokalu. W rzeczywistości lokal ten jest pustostanem oraz z uwagi na zły stan techniczny (dziurawy dach, rozpadające się ściany, brak stałego dostępu do prądu) nie nadaje się do zamieszkania. Według zeznań świadków w miejscu zameldowania A. S. mieszkał blisko 30 lat temu. Skarżący wspólnie ze swoim ojcem mieszka obecnie w domu obok mieszczącym się pod adresem K. [...]. Ponadto skarżący nigdy nie uczestniczył oraz nie uczestniczy w kosztach utrzymania domu, w którym jest zameldowany. Wywiady środowiskowe dokonywane przez ośrodek pomocy społecznej, jak również korespondencja skarżącego dostarczana jest pod adres K. [...]. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone zarówno przez skarżącego, jak również przez zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, głównie poprzez zeznania świadków. Sporadyczne krótkotrwałe pobyty w miejscu zameldowania z całą pewnością nie dają podstawy do uznania, że w spornym lokalu skoncentrowane zostały czynności życiowe strony. W opinii organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy z punktu widzenia zaistnienia przesłanki do wymeldowania skarżącego prowadzi do wniosku, że okoliczność dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez niego miejsca zameldowania nie budzi wątpliwości. Za trwałością opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego zameldowania i dobrowolnością tego opuszczenia w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności przemawia fakt skoncentrowania życia skarżącego w innym miejscu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. S. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Skarżący podniósł, że zamieszkuje w spornym lokalu od chwili zameldowania przez stryja w 1967 r., do chwili obecnej. Wskazał, że rodzice skarżącego pokryli dach oraz ponosili koszty remontu lokalu, a przy wejściu do lokalu wybudowali z pustaków dobudówkę. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy T. S. ściany w pokoju skarżącego nie rozpadają się, a skarżący w spornym lokalu posiada wersalkę i pościel do spania, kuchnię na drzewo oraz węgiel, kuchnię gazową, stół, krzesło, szafę, lodówkę, akcesoria kuchenne, a także rzeczy osobiste, w tym odzież. Skarżący zakwestionował zeznania świadków T. G. i M. K., podnosząc, że świadkowie nigdy nie byli w przedmiotowym budynku, a mieszkają w odległości około 1,5 km. W ocenie skarżącego należy zwrócić uwagę na treść notatek służbowych Policji oraz kontrolę Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżący wskazał M. K. oraz S. W. jako świadków, którzy faktycznie go odwiedzają.

Skarżący podniósł ponadto, że nigdy nie mieszkał w domu siostry E. J., a do jej domu przychodzi wówczas, gdy przyjedzie ojciec, aby coś zjeść i ogrzać się zimą. Siostra E. J. wyremontowała swój dom, a całe gospodarstwo zamierza sprzedać, w związku z czym nie może zameldować skarżącego. Skarżący jest osobą chorą i bezrobotną, korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy D. w przedmiocie wymeldowania skarżącego A. S. z pobytu stałego z lokalu położonego pod adresem K. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1397). Zgodnie z wymienionym przepisem organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, to jest organ gminy właściwy ze względu na położenie nieruchomości, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z treści powyższego przepisu wynika, że organ ma obowiązek z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania.

Za pobyt stały uważa się zamieszkiwanie z zamiarem stałego pobytu, tj. z wolą koncentracji w danym miejscu swych spraw życiowych. Definicję pobytu stałego zawiera art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, który stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje korespondencję.

Natomiast opuszczenie lokalu związane jest z zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i skoncentrowaniem spraw życiowych w innym miejscu. W orzecznictwie ukształtowanym jeszcze na gruncie art. 15 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2003 r., V SA 2323/02, LEX nr 159183, z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 302/05, LEX nr 190969, z dnia 24 lutego 2006 r., II OSK 561/05, LEX nr 194344, z dnia 6 listopada 2019 r., II OSK 3140/17). O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić w sytuacji trwałego zerwania więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, kiedy osoba dobrowolnie wyprowadziła się z lokalu.

Zarazem w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażane jest stanowisko, wedle którego za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu wbrew jej woli lub została przymuszona do przeprowadzki i nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2019 r., II OSK 3140/17, z dnia 26 lipca 2017 r., II OSK 2106/16, z dnia 17 września 2010 r., II OSK 1441/09, z dnia 25 października 2005 roku, II OSK 127/99, z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00 oraz z dnia 18 kwietnia 2000 r., V SA 1424/99).

W celu dokonania oceny czy w sprawie spełnione są przesłanki wymeldowania wynikające z art. 35 ustawy o ewidencji ludności niezbędne jest w pierwszym rzędzie dokonanie stosownych ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to winno zaś być przeprowadzone w zgodzie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego stanowi też wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności tego postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. K. natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący, kwestionując ustalenia tego organu, wskazał osoby świadków M. K. oraz S. W., którzy według skarżącego mogli potwierdzić okoliczność zamieszkiwania A. S. w miejscu zameldowania. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do powyższych wniosków dowodowych ani nawet nie przytoczył ich treści, pomijając w istocie wnioski skarżącego. Trzeba natomiast wskazać, że odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. Piotr Marek Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany" System Informacji Prawnej LEX i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie wymaga podkreślenia, że jeżeli strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, chyba, że żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Tak więc organ administracji może nie uwzględnić wniosku strony jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, to dowód ten powinien być przeprowadzony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2002 r., I SA/Ka 2164/00). Jeżeli strona podejmuje działania mające na celu ochronę jej interesów i oferuje określone dowody, które miały podważyć ustalenia poczynione przez organ, to powinnością organu jest przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena stosownie do zasad przewidzianych w art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową strony. Natomiast zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W świetle bowiem przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do wniosków dowodowych strony zgłoszonych w odwołaniu na istotne w sprawie okoliczności przeciwne do ustalonych przez organ pierwszej instancji, naruszając tym samym omówione zasady postępowania administracyjnego ustanowione w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co prowadzić musi do uchylenia podjętej w takiej sytuacji decyzji.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak wskazania konkretnych dowodów, na których organ opiera swoje ustalenia, w tym w zakresie stanu budynku stanowiącego miejsce zameldowania skarżącego. Organ odwoławczy ogólnie powołuje się na zeznania świadków, nie podając imion i nazwisk tych świadków, z który zeznań wyprowadza określone wnioski w zakresie ustaleń faktycznych. Brak też w zaskarżonej decyzji oceny poszczególnych przeprowadzonych już w sprawie dowodów, a także odniesienia się do argumentów skarżącego podniesionych w treści odwołania.

Wymaga przy tym zaznaczenia, że ocena wniosków dowodowych stron, zgromadzenie materiału dowodowego i następnie jego wszechstronna analiza należą do organu administracji. Sąd administracyjny nie jest natomiast zobowiązany do zastępowania organu w zakresie oceny materiału dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje jedynie, czy organ zgromadził całokształt materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału przeprowadzona przez organ nie narusza odpowiednich przepisów postępowania, w tym zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Opisane braki w zakresie odniesienia się przez organ drugiej instancji do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym oraz do argumentacji zawartej w odwołaniu, a także w zakresie oceny całokształtu materiału dowodowego nie pozwalają na przyjęcie, że organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy winien odnieść się w sposób szczegółowy.

Wymaga podkreślenia, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 15 k.p.a. A. Wróbel, System Informacji Prawnej LEX, teza 10 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/04, OTK-A 2006/6, poz. 66). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Zatem, aby doszło do rzeczywistego zrealizowania zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze jest ukształtowane w ten sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis). Obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę w postępowaniu odwoławczym jest także odniesienie się do argumentów i zarzutów zgłaszanych przez strony postępowania.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad postępowania organu odwoławczego, a także naruszenie przy jej wydaniu art. 107 § 3 k.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14). Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. i która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycje art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami i podejmie czynności w celu przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w zależności od poczynionych w jego aspekcie ustaleń stanu faktycznego podejmie rozstrzygnięcie. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że wymagane jest uzupełnienie postępowania dowodowego w istotnej części, uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy także i tę okoliczność. Rozstrzygając w sprawie organ będzie też mieć na uwadze wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązek przedstawienia w sposób szczegółowy ustaleń faktycznych i oceny całokształtu przeprowadzonych dowodów oraz oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, z jednoczesnym odniesieniem się do argumentacji stron postępowania.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18).