Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1264/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3  ust. 1 i 2,  par. 5  ust. 1 i 2,  par. 7  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm., zwanej w skrócie "p.z.p."), § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), § 3 – § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu"), po rozpatrzeniu wniosku Z. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działek nr 286/8, nr 613 i nr 621/1 położonych przy ul. [...].

W decyzji organ określił m.in. następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) nieprzekraczalna linia zabudowy: wg załącznika graficznego nr 1 pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy dróg na zbliżenie się do krawędzi jezdni drogi publicznej (w trybie art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych),

b) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy: powierzchnia planowanej i istniejącej zabudowy – maksymalnie 33 % sumy powierzchni działek nr 286/8, nr 613 nr 621/1,

c) udział powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 30 % sumy powierzchni działek nr 286/8, nr 613 nr 621/1;

gabaryty zabudowy:

a) maksymalna ilość kondygnacji nadziemnych – 2 kondygnacje,

b) wysokość budynku - maksymalnie 9 m od poziomu terenu do kalenicy lub górnej krawędzi attyki lub gzymsu,

c) szerokość elewacji frontowej – 12 m z tolerancją do 20 %,

d) geometria dachu – dach spadowy o kącie nachylenia połaci dachu 35 stopni.

W odwołaniu skarżący R. B. zakwestionował prawidłowość analizy urbanistyczno – architektonicznej, będącej podstawą wydania decyzji Prezydenta.

Wskazał na brak uzasadnienia, w jaki sposób został określony obszar analizowany. Organ z jednej strony wskazuje, że wszystkie parametry planowanej inwestycji można określić na podstawie działek dostępnych z tej samej ulicy co inwestycja, tj. z ulicy [...], a z drugiej strony - obszar analizy obejmuje ul. [...]. Nie wiadomo, czym kierował się organ rozszerzając obszar analizy. Odwołujący podkreślił, że organ objął analizą m.in. działki nr 565 i 566 położone w odległości ok 120 – 130 metrów od granic działki, na której planowana jest inwestycja, a jednocześnie nie uwzględnił w analizie działki nr 632 - 635 położone przy ul. [...] w odległości 109 – 126 m. od planowanej inwestycji.

Odwołujący się wskazał także na nierzetelność sporządzonej analizy co przejawia się sprzecznością w jej treści: z pkt e) analizy (część tekstowa – załącznik 2a do decyzji) wynika, że budynki na działkach nr 600 i 601 raz są określane jako mające wysokość 6 m, a następnie jako 7 – 7,5 m.

Ponadto działka nr 577/7 wskazana w pkt e) części tekstowej analizy nie występuje w części graficznej analizy.

Zdaniem odwołującego powiększenie obszaru analizowanego i brak uwzględnienia działek przy ul. [...] miał wpływ na obliczenie wskaźników dla planowanej inwestycji, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania – co miało wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy, stosownie do art. 60 ust. 4 p.z.p. sporządziła osoba uprawniona. Zdaniem Kolegium obszar analizowany został określony prawidłowo – działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajduje się centrum tego obszaru, co jest zgodne z ustalonym w tym względzie orzecznictwem (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 188/12 LEX nr 1138573, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 613, LEX nr 753089). W obszarze analizowanym dominują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. Są także budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, budynek mieszkalny wielorodzinny, obiekty transportu lub łączności, obiekty handlowe lub usługowe oraz obiekty określone jako inne.

Szczegółowa analiza parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym zawarta została w załączniku 2b do zaskarżonej decyzji zawierającym część opisową analizy.

Kolegium wskazało, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym to 27 %, przy czym na tym obszarze znajdują się nieruchomości, których wskaźnik zabudowy wynosi od 12 % do 48 % powierzchni działki. W obszarze analizowanym większość budynków mieszkalnych jednorodzinnych to budynki dwukondygnacyjne, o różnej wysokości (od 3 do 12 m), przy czym średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 7,5 m. Szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 6 do 80 m.

Wskaźnik zabudowy ustalony dla nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja, wynosi 33 % i jest wyższy od średniej powierzchni zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium zezwalając na odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy organ w prawidłowy sposób uzasadnił swoje stanowisko.

Określając wysokość planowanej do realizacji zabudowy, na zasadzie odstępstwa od średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, organ dopuścił możliwość posadowienia budynku o wysokości 9 m od poziomu terenu do kalenicy lub górnej krawędzi attyki lub gzymsu.

Za uzasadnione organ odwoławczy uznał również wyznaczenie szerokości elewacji frontowej oraz geometrię dachu planowanego budynku. Zdaniem Kolegium również w tym zakresie organ w sposób dostateczny uzasadnił swoje stanowisko dotyczące zastosowania odstępstw. Wyrażając zgodę na zastosowanie odstępstw organ wskazał, w części opisowej analizy, na okoliczności, które uzasadniały ich zastosowanie, a ustalenia organu I instancji w tym zakresie uznać należy za prawidłowe.

Kolegium uznało zarzuty uzasadnienia za nieuzasadnione. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Obejmuje teren stanowiący zwartą jednostkę urbanistyczno – architektoniczną: osiedle domów jednorodzinnych, w granicach których dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o zróżnicowanym charakterze (szeregowa, bliźniacza, wolnostojąca). Organ prawidłowo dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mając dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji jak i wydana na ich podstawie decyzja są zgodne z prawem.

W skardze do sądu administracyjnego R. B. zarzucił, że:

– stosownie do art. 61 ust. 1 p.z.p. organ ma pewną swobodę w wyznaczeniu powierzchni analizy jak i działek sąsiednich, których parametry mają być brane pod uwagę przy analizie. Nie wydaje się jednak, aby organ mógł dowolnie określać obszar analizy. W zaskarżonej decyzji nie wskazano przesłanek, w oparciu o które ustalono granice obszaru analizowanego,

– Kolegium nie odniosło się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku rzetelności analizy kontynuacji funkcji i parametrów dla projektowanej zabudowy,

– część graficzna analizy nie została sporządzona na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p. (§ 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu). W przedmiotowej sprawie część graficzna analizy została sporządzona na kopii mapy bez adnotacji, jaka to mapa. Brak na niej adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, brak potwierdzenia zgodności z oryginałem mapy i brak zaznaczenia kierunku północnego.

– zgodnie z orzecznictwem za "działkę sąsiednią" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. należy uznać każdą działkę znajdująca się w obszarze analizowanym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przy analizowaniu powierzchni zabudowy uwzględniono działki opisane w pkt 1c części opisowej analizy, natomiast przy analizowaniu wysokości budynku pominięto część tych działek (tj. nr 608 – 611, nr 314/2, nr 586 – 589, nr 107, nr 108/1, 108/2, 109, nr 565 – 568). Przy określaniu powierzchni zabudowy nie uwzględniono ponadto działek nr 21/60 i nr 21/45, znajdujących się w analizowanym obszarze, a z kolei przy określaniu wysokości budynku nie uwzględniono działek nr 508 i 507 znajdujących się najbliżej planowanej inwestycji.

– w sposób nieprawidłowy zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Z części graficznej analizy wynika, że do analizy przyjęto tylko część powierzchni działek nr 608 – 612. Nie wiadomo też, czy w analizie wykorzystano tylko część budynku posadowionego na działce nr 21/45, czy też cały budynek – skoro granica obszaru analizowanego przebiega przez ten budynek. Ten sam problem dotyczy budynku na działce nr 577/1.

– w części tekstowej analizy, przy określaniu szerokości elewacji frontowej nie wyszczególniono nieruchomości przyjętych do obliczeń oraz nie podano danych ustalonych dla poszczególnych obiektów, które zostały uwzględnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wydanie warunków zabudowy uzależnione jest zatem od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane cechy określa ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu w tym właśnie zakresie doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przeprowadzenie przedmiotowej analizy poprzedza wyznaczenie przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zasadny jest zarzut skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, skąd pochodzi kopia mapy, stanowiąca załącznik nr 2a do decyzji organu I instancji, w szczególności nie wiadomo, czy jest ona – jak wymaga cytowany przepis – kopią mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p. tj. mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zasadny jest też zarzut błędnego ustalenia obszaru analizowanego. Z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wynika nie tylko, iż wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, ale także to, że pomiędzy granicą działki budowlanej na której ma być usytuowana planowana inwestycja, a granicą obszaru analizowanego ma zostać zachowana odległość odpowiadająca "trzykrotności" frontu działki budowlanej. W opinii Sądu za dopuszczalne należy uznać określenie obszaru analizowanego ponad minimum wyznaczone w wyżej opisany sposób (tj. z zastosowaniem reguły "trzykrotności" frontu działki). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie może jednakże nastąpić w dowolny sposób.

Za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego przemawia wzgląd na wymóg zachowania ładu przestrzennego, rozumianego w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W judykaturze podkreśla się przy tym, iż przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10; publ. w CBOSA). Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09; publ. jak wyżej).

Zaskarżona decyzja oparta była o analizę obszaru analizowanego, którego granice są oddalone znacznie ponad wymaganą "trzykrotność" frontu działki budowlanej od granic działki, na której ma być wzniesiona inwestycja. Przy uwzględnieniu skali mapy stanowiącej załącznik nr 2a do decyzji Prezydenta, front działki, na której ma być wzniesiona inwestycja ma 16 m. Trzykrotność frontu działki wynosi zatem 48 m. Tymczasem od granicy działki do granicy obszaru analizowanego wzdłuż ul. [...] jest 118 metrów, a z przeciwnej strony – 85 m, w stronę ulicy [...] odległość ta wynosi 121 m., a w przeciwną stronę – 117 m. Kolegium, uznając, że tak wyznaczony obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, stwierdziło, że obejmuje on zwartą jednostkę urbanistyczno – architektoniczną: zabudowę jednorodzinną o zróżnicowanym charakterze. Przeczy jednakże temu treść mapy, z której wynika, że granicą owej zwartej zabudowy jednorodzinnej jest linia wzdłuż ulicy [...]– za nią znajdują się tereny zabudowane luźniej m.in. budynkiem pięciopiętrowym, o wielkości wskazującej na budynek wielomieszkaniowy (blok mieszkalny).

Zasadnie także podnosi skarżący, że wyznaczone granice obszaru analizowanego przecinają budynki widoczne na kopii mapy. Takie wyznaczenie granic nie tylko uniemożliwia poprawne wyliczenie parametru w postaci średniego wskaźnika zabudowy działki, ale także powoduje, że nie można mówić o objęciu analizą "zwartej jednostki urbanistyczno – architektonicznej" obejmującej osiedle domów jednorodzinnych. Trudno uznać, że w granicach takiej jednostki mieści się jedynie część jakiegoś budynku jednorodzinnego.

Nie będący związany zarzutami skargi Sąd wskazuje, że błędnie nastąpiło także samo wyznaczenie linii zabudowy. Organ dokonał wyznaczenia tej linii na kopii mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta. Nie tylko nie wiadomo, czy jest to mapa o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., ale także nie została ona opatrzona żadną skalą.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu podstawą wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten określono jako "max 33 %, chociaż w sporządzonej w sprawie analizie średni wskaźnik wynosi 27 %. Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia, które można by uznać jako wskazanie powodów określenia dla planowanej inwestycji wyższego niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Dopuszczenie takiej możliwości winno mieć na względzie możliwość zachowania ładu przestrzennego, tymczasem analiza wskazuje jedynie, że "wskaźnik ten jest zbliżony do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizy", bez wskazania żadnych przesłanek możliwości zwiększenia wskaźnika z 27 % do 33 % czy do jakiegokolwiek innej wartości.

Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do wskazanych przez skarżącego w odwołaniu uchybień, które podważają wyniki analizy w zakresie ustalenia parametru średniej wysokości budynków na analizowanym obszarze. Ponadto także co do tego parametru analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia, które można by uznać jako wskazanie powodów określenia wyższego niż średni (7,5 m) wskaźnika wysokości budynku, który w zaskarżonej decyzji został określony na 9 m. Nie może być uznane za takie uzasadnienie stwierdzenie w analizie, że "w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości o jaką prosi inwestor, a nawet wyższe".

Decyzja o warunkach zabudowy zawiera ponadto nieznany przepisom rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu parametr w postaci "ilości kondygnacji nadziemnych". Jeżeli chodzi o wysokość budynku rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w § 7 ust. 1 nakazuje określić inną cechę - "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki".

Odnośnie samej treści decyzji Kolegium należy stwierdzić, że - poza twierdzeniami co do objęcia obszarem analizowanym spójnej jednostki urbanistyczno – architektonicznej - w istocie ogranicza się ona do oceny decyzji organu I instancji. Tymczasem do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze dalszy tok postępowania wskazać także należy, że organy w kontrolowanym postępowaniu nie zapewniły stronom możliwości udziału w sprawie. Jak wynika z aktu zgonu, który uzyskał Sąd, decyzje w sprawie doręczane były m.in. H. G. (właścicielowi działki nr 507 przy ul. [...]), który zmarł w dniu 2 lipca 1995 r. Także same doręczenia dokonywane były niezgodnie z przepisami k.p.a. – bez wymaganego powtórnego zawiadomienia (awiza). W aktach znajdują się dowody doręczenia posiadające jedynie adnotacje "nie zastano" bez jakiejkolwiek wzmianki, że stosownie do art. 44 § 3 k.p.a. adresatowi pozostawiono powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki (por. np. k. 420, 421 akt organu I instancji).

Opisane wyżej uchybienia przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

Organ odwoławczy, nie dostrzegając powyższych błędów postępowania, a w konsekwencji nie naprawiając tych błędów bądź nie podejmując przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia w celu eliminacji uchybień, tym samym sam dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa.

W ponownym postępowaniu organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniającej powyższe uwagi Sądu, czego warunkiem w pierwszej kolejności jest prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. W postępowaniu organ winien także zapewnić udział spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją – H. G.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wskazanej ustawy.