Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 185/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1  ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 669/22 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 marca 2022 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 669/22 zobowiązał Wójta Gminy R. (dalej także jako: organ) do załatwienia punktu 1 wniosku D. K. (dalej także jako: skarżący) w zakresie wskazania podmiotu wykonującego biuletyn informacyjny Urzędu Gminy R. "[...]" w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 15 marca 2022 r., a także punktów od 3 do 8 wniosku oraz punktów od 13 do 16 wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II wyroku oddalił dalej idącą skargę, w punkcie III wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie IV wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

D. K. w piśmie z dnia 16 marca 2022 r., działając na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Kto w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 15 marca 2022 r. wykonuje bezpłatny biuletyn informacyjny Urzędu Gminy R. pt. "[...]", na podstawie jakiej umowy, czy umowa została zawarta zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych, wnosząc jednocześnie o ujawnienie szczegółów dotyczących zawarcia umowy z tym/tymi podmiotami oraz przesłanie kopii zawartych umów;

2. Kto w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 czerwca 2019 r. wykonywał bezpłatny biuletyn informacyjny Urzędu Gminy pt. "[...]", na podstawie jakiej umowy, czy umowa została zawarta zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych, wnosząc jednocześnie o ujawnienie szczegółów dotyczących zawarcia umowy z tym/tymi podmiotami oraz przesłanie kopii zawartych umów;

3. Kosztów wykonania bezpłatnego biuletynu informacyjnego Urzędu Gminy pt. "[...]" poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.;

4. Kosztów wykonania bezpłatnego biuletynu informacyjnego Urzędu Gminy pt. "[...]" poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r.;

5. Kosztów wykonania bezpłatnego biuletynu informacyjnego Urzędu Gminy pt. "[...]" poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.;

6. Kosztów wykonania bezpłatnego biuletynu informacyjnego Urzędu Gminy pt. "[...]" poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.;

7. Kosztów wykonania bezpłatnego biuletynu informacyjnego Urzędu Gminy pt. "[...]" poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.;

8. Kosztów wykonania bezpłatnego biuletynu informacyjnego Urzędu Gminy pt. "[...]" poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 15 marca 2022 r.;

9. Kosztów poniesionych przez Gminę w związku z wynajmem/montażem choinki, która znajdowała się w Okresie Bożonarodzeniowym 2020/2021 przed budynkiem Urzędu Gminy, wnosząc jednocześnie o wskazanie na jakiej podstawie choinka znalazła się przed budynkiem urzędu oraz przedłożenie kopii zawartej w tej kwestii umowy oraz szczegółów postępowania przetargowego;

10. Kosztów poniesionych przez Gminę w związku z wynajmem/montażem choinki, która znajdowała się w Okresie Bożonarodzeniowym 2021/2022 przed budynkiem Urzędu Gminy, wnosząc jednocześnie o wskazanie na jakiej podstawie choinka znalazła się przed budynkiem urzędu oraz przedłożenie kopii zawartej w tej kwestii umowy oraz szczegółów postępowania przetargowego;

11. Kosztów użytkowania samochodu służbowego przez Wójta Gminy poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. z podziałem na utrzymanie/serwis, koszt zakupu paliwa, wynagrodzenie kierowcy;

12. Kosztów użytkowania samochodu służbowego przez Wójta Gminy poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. z podziałem na utrzymanie/serwis, koszt zakupu paliwa, wynagrodzenie kierowcy;

13. Kosztów delegacji służbowych poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 30 marca 2019 r. i liczby pracowników samorządowych korzystających z delegacji służbowych;

14. Kosztów delegacji służbowych poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. i liczby pracowników samorządowych korzystających z delegacji służbowych;

15. Kosztów delegacji służbowych poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. i liczby pracowników samorządowych korzystających z delegacji służbowych;

16. Kosztów delegacji służbowych poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. i liczby pracowników samorządowych korzystających z delegacji służbowych.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ przy piśmie z dnia 30 marca 2022 r. – w nawiązaniu do punktów od 1 do 8 wniosku – przesłał skarżącemu skany żądanych umów za okres od 2017 do 2022 roku. Z kolei odnosząc się do punktu 9 i 10 poinformował skarżącego, że nie przeprowadzono postępowania przetargowego w związku z wynajmem/montażem choinki, a więc Gmina nie poniosła w tym zakresie kosztów. Natomiast jeśli chodzi o koszt montażu choinki w 2020 roku to organ wskazał, że wyniósł on 4 489,18 złotych brutto, zaś koszt za rok 2021 nie jest znany, gdyż stanowił element montażu całości iluminacji świetlnych na terenie Gminy. Odpowiadając na punkt 11 i 12 wniosku organ wezwał skarżącego, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest uzależnione od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i poinformował jednocześnie skarżącego, że nieuzupełnienie ww. braków formalnych w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie organ wskazał, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 15 maja 2022 r. Natomiast w odniesieniu do punktów od 13 do 16 wniosku skarżącego, organ uznał, że nie dotyczą one informacji publicznej.

W związku z wezwaniem dotyczącym punktów 11 i 12 wniosku, skarżący w piśmie z dnia 31 marca 2022 r. wskazał, że w jego ocenie informacja żądana przez niego w tej części wniosku ma charakter informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej. Z uwagi na to skarżący wezwał organ do udostępnienia wnioskowanej informacji lub też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Z kolei odnosząc się do odpowiedzi organu na punkty od 1 do 8 jego wniosku, skarżący stwierdził, że nie można uznać, że organ zrealizował jego żądanie w tej części, gdyż zataił beneficjentów publicznych środków wynikających z umów z dnia 19 stycznia 2022 r., nr SOA.272.2.52.2022, z dnia 3 lutego 2021 r., nr SOA.272.2.87.2021, z aneksu nr 1 do umowy z dnia 3 lutego 2021 r., nr SOA.272.2.87.2021, z dnia 30 stycznia 2020 r., nr SOA.272.2.38.2020, z dnia 30 stycznia 2020 r., nr SOA.272.2.38.2020, mimo że w pozostałych czterech umowach z okresu kadencji poprzedniego wójta dane beneficjentów zostały wykazane. Ponadto, skarżący podniósł, że udostępnienie kopii zawartych umów tylko częściowo realizuje jego żądanie, gdyż organ nie wskazał kto wykonywał omawianą usługę oraz czy umowa została zawarta zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Zdaniem skarżącego informacje żądane przez niego w punktach od 13 do 16 wniosku także, wbrew twierdzeniom organu, dotyczą informacji publicznej, gdyż są związane z dysponowaniem majątkiem publicznym. W związku z powyższym skarżący wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań od 1 do 8 oraz od 11 do 16 wniosku z dnia 16 marca 2022 r. lub wydania stosownej decyzji administracyjnej.

Wójt Gminy R. decyzją z dnia 13 maja 2022 r., nr SOA.1431.22.2.2022, na postawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji żądanych przez niego w punktach 11 i 12 wniosku z dnia 16 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. w zakresie kosztów użytkowania samochodu służbowego przez Wójta Gminy R. poniesionych przez Gminę w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., z podziałem na koszty utrzymania/serwisu, zakupu paliwa i wynagrodzenia kierowcy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacje te stanowią informację publiczną przetworzoną, a skarżący, pomimo wezwania, nie wykazał dlaczego udostępnienie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości.

D. K. w piśmie z dnia 9 czerwca 2022 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów od 1 do 8 oraz od 13 do 16 wniosku z dnia 16 marca 2022 r. i zarzucając Wójtowi Gminy R. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 16 marca 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. pkt 1-8 oraz 13-16 wniosku, nie później niż w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi D. K. wskazał, że jego zdaniem organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na pytania zawarte w pkt od 1 do 8 wniosku, gdyż przekazując skany umów nie odpowiedział jednocześnie na pozostałe pytania zawarte w treści wniosku, a ponadto dokonał anonimizacji strony umowy, nie udzielając tym samym odpowiedzi na pytania dotyczące podmiotu realizującego omawiane usługi. Skarżący podniósł, że bez wątpienia realizacja zasady jawności finansów publicznych wymaga, aby informacja o podmiotach zawierających umowy cywilnoprawne z organem władzy publicznej była jawna, co wynika z konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad procesem wybierania kontrahentów, wypłacanego im wynagrodzenia oraz kontroli jakości świadczonych przezeń usług. Z kolei ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w niniejszej sprawie podmiotem świadczącym usługi jest najpewniej przedsiębiorca, który również nie korzysta z ochrony prawa do prywatności, bowiem podejmując współpracę z organem administracji musi się liczyć z tym, że zarówno treść łączącego go stosunku, jak też dane o nim, są informacją jawną. W ocenie skarżącego anonimizacja dokonana przez organ jest zbyt daleko idąca i de facto nie realizuje żądania wniosku, gdyż organ nie odpowiedział na pytania o podmiot wykonujący bezpłatny biuletyn informacyjny, a zatem pozostaje w stanie bezczynności. Skarżący zaznaczył, że nie jest jego rolą doszukiwanie się informacji, których udostępnienia żądał, w treści przesłanych kopii umów, bowiem to na organie ciąży obowiązek kompleksowej odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku. Odnosząc się z kolei do zakwalifikowania przez organ informacji żądanych przez skarżącego w punktach od 13 do 16 wniosku jako nieposiadających waloru informacji publicznej, D. K. podniósł, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie w żaden sposób, a informacja dotycząca delegacji służbowych pracowników samorządowych ma jego zdaniem istotne znaczenie dla spraw publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wskazując jednocześnie, że nie sposób uznać, by treść pisma organu świadczyła o jego jakiejkolwiek bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na sformułowane zapytania, gdyż Wójt Gminy R. przesłał skarżącemu umowy, o których mowa w punktach od 1 do 8 wniosku, zaś w zakresie pytań zawartych w punktach od 13 do 16 organ podał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem celem skarżącego było wyłącznie uzyskanie informacji służących jego indywidualnemu interesowi, a zatem żądanie skarżącego nie mogło być zrealizowane w trybie dostępu do informacji publicznej, o czym zresztą skarżący został poinformowany w treści pisma z dnia 30 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 669/22 zobowiązał organ do załatwienia punktu 1 wniosku skarżącego w zakresie wskazania podmiotu wykonującego biuletyn informacyjny Urzędu Gminy R. "[...]" w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 15 marca 2022 r., a także punktów od 3 do 8 wniosku oraz punktów od 13 do 16 wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II wyroku oddalił dalej idącą skargę, w punkcie III wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie IV wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ przesyłając skarżącemu kopie umów dotyczących wykonania biuletynu informacyjnego nie udzielił odpowiedzi na wszystkie zagadnienia, o które wnioskował skarżący w punkcie 1 wniosku z dnia 16 marca 2022 r., gdyż jeśli chodzi o podmiot wykonujący biuletyn informacyjny, na podstawie przesłanych kopii umów można ustalić kto wykonał biuletyn w latach 2017-2018 (M. Adamczyk i R. Sokołowski, Drukarnia-Wydawnictwo DRUK-AR s. c. z siedzibą w Głogowie) oraz w roku 2019 (M. Adamczyk Drukarnia Wydawnictwo Druk-Ar z siedzibą w Głogowie), jednak w przesłanych kopiach umów za lata 2020-2022 nazwa podmiotu wykonującego usługę została zanonimizowana (zamazana).

Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że organ nie jest zobowiązany do oceny, czy umowy zostały zawarte zgodnie z przepisami ustawy, w tym przypadku ustawy o zamówieniach publicznych, gdyż informacja publiczna dotyczy faktów i zdarzeń, a nie ocen dokonywanych przez organ. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ nie był również zobowiązany do "ujawnienia szczegółów dotyczących zawarcia umowy", ponieważ wnioskodawca nie sprecyzował, o jakie konkretnie szczegóły chodzi i do tak ogólnie i nieprecyzyjnie sformułowanego żądania nie można się odnieść.

Jeżeli natomiast chodzi o pytania zawarte w punktach od 3 do 8 wniosku, dotyczące kosztów wykonania biuletynu informacyjnego w poszczególnych okresach wskazanych przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że z żadnej z przesłanych umów nie można wywnioskować jaki koszt poniosła Gmina na wykonanie biuletynu informacyjnego w poszczególnych latach.

Natomiast odnosząc się do oczekiwanych przez skarżącego w punktach od 13 do 16 wniosku informacji dotyczących poniesionych kosztów delegacji służbowych w poszczególnych okresach Sąd I instancji uznał, że - wbrew stanowisku organu – stanowią one informację publiczną, albowiem dotyczą wydatków ponoszonych przez Gminę, a więc finansowanych ze środków publicznych, a tym samym są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył przy tym, że organ w odpowiedzi z dnia 30 marca 2022 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądane w punktach 13-16 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, co uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę motywów, jakimi kierował się Wójt Gminy R., zajmując przytoczone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył, że w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że celem skarżącego było uzyskanie informacji, służących jego indywidualnemu interesowi, nie wyjaśniając jednak w jaki sposób informacje o wydatkowaniu środków na delegacje służbowe miałyby zaspokoić wyłącznie indywidualny interes skarżącego. Poza tym, jak zauważył Sąd I instancji, w odpowiedzi z dnia 30 marca 2022 r. organ nie powoływał się na nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej, a ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie może podlegać argumentacja organu zawarta jedynie w odpowiedzi na skargę.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ do załatwienia punktu 1 wniosku skarżącego w zakresie wskazania podmiotu wykonującego biuletyn informacyjny Urzędu Gminy "[...]" w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 15 marca 2022 r., punktów od 3 do 8 wniosku skarżącego i punktów od 13 do 16 wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd I instancji oddalił dalej idącą skargę (punkt II sentencji wyroku), jeśli chodzi o punkt 2 wniosku i omówione wyżej kwestie z punktu 1 wniosku (ocena zgodności z ustawą o zamówieniach publicznych, szczegóły dotyczące zawarcia umowy). WSA we Wrocławiu uznał także, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim wtedy, gdy bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków, a w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez organ, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia 16 marca 2022 r. została udzielona skarżącemu w dniu 30 marca 2022 r., a więc w terminie ustawowym. Nieudostępnienie informacji żądanej w punktach 1, 3-8 i 13-16 wniosku nie nastąpiło jednak z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt I, III i IV i oświadczając, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi D. K. na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wskazane w punkcie 13-16 wniosku skarżącego informacje stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą one wydatków ponoszonych przez Gminę, więc finansowanych ze środków publicznych. Są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (str. 9 uzasadnienia), podczas gdy wskazać należy, że przedmiotowe informacje nie mają waloru informacji publicznej, bowiem sam wniosek skarżącego służył jedynie jego partykularnemu interesowi. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest natomiast zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów prywatnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Dodatkowo informacje dotyczące danych osobowych strony umowy zawartej z Gminą stanowią informacje podlegające ochronie jako dane osobowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że nie są prawdziwe twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jakoby informacje, których udostępnienia żądał skarżący w punktach od 13 do 16 wniosku stanowiły informację publiczną. Organ skarżący kasacyjnie podniósł bowiem, że wniosek skarżącego miał na celu uzyskanie wyłącznie informacji służących indywidualnemu interesowi skarżącego, a zatem nie mógł być realizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym skarżący został zresztą poinformowany w treści pisma z dnia 30 marca 2022 r. Nie budzi wątpliwości organu skarżącego kasacyjnie, że zakres przedmiotowy wniosku skarżącego nie ma charakteru publicznego, gdyż pozyskane przez niego informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie zaspokajałaby prywatne (zawodowe) potrzeby skarżącego.

Dlatego w związku z tym, że w ocenie organu skarżącego kasacyjnie żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej na mocy art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga bowiem wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jak wskazał organ, skarżący powinien być jednak powiadomiony o braku możliwości udostępnienia informacji, co w niniejszej sprawie miało miejsce w treści pisma z dnia 30 marca 2022 r.

Ponadto, organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że składane przez skarżącego wnioski w przeważającej mierze dotyczą informacji, które są bezsporne i powszechnie w gminie znane lub ich treść można odnaleźć na gminnych stronach internetowych, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej. Bezsprzecznie zatem w ocenie organu skarżącego kasacyjnie skarżący inicjuje szereg postępowań w celu zupełnie innym, aniżeli ochrona swoich praw, jedynie po to, aby absorbować zarówno organ, jak i Sąd, co nie powinno być objęte ochroną prawną. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że działania skarżącego mają na celu zaburzyć sprawność funkcjonowania aparatu Wójta Gminy R., jakim jest Urząd Gminy R. i ma bezpodstawnie podważać zaufanie mieszkańców do transparentności działań organów gminy, co prowadzi do wniosku, że udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał także, że informacje dotyczące danych osobowych podmiotu realizującego umowę wskazaną w punkcie 1 wniosku podlegają ochronie na podstawie przepisów dotyczących danych osobowych, a o udostępnieniu informacji lub o odmowie ich udostępnienia na podstawie wniosku o dostęp do informacji publicznej w określonym stanie faktycznym i prawnym rozstrzyga podmiot, do którego o te informacje się zwrócono. Organ skarżący kasacyjnie podał, że relacje między prawem do ochrony danych osobowych, a prawem dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 86 RODO w związku z motywem 154 RODO, które z kolei w zakresie ważenia prawa do ochrony danych osobowych i prawa do dostępu do informacji publicznej odsyłają do przepisów krajowych, co zaś oznacza, że omawiane zagadnienie należy analizować w kontekście art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym organ skarżący kasacyjnie wskazał, że brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że bezwzględnie podmiot realizujący umowę, o której mowa we wniosku skarżącego nie jest osobą publiczną, a więc jego dane powinny podlegać ochronie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że sposób rozumowania organu skarżącego kasacyjnie narusza art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie można wzywać wnioskodawcy do wskazania celu złożenia wniosku, gdyż motywacja wnioskodawcy uzyskania informacji o sprawach publicznych jest zasadniczo prawnie irrelewantna. Skarżący podkreślił, że spekulacje organu skarżącego kasacyjnie co do interesu złożenia wniosku są niedopuszczalne, zaś powody, dla których wniosek złożono nie mają wpływu na charakter wnioskowanej informacji. Ponadto, w ocenie skarżącego w związku z tym, że wnioskowane informacje dotyczyły kosztów delegacji poniesionych przez Gminę, to trudno znaleźć podstawy do zakwalifikowania ich jako nieposiadających waloru informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na podstawie zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał na dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji, że wskazane w punktach od 13 do 16 wniosku skarżącego informacje stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą one wydatków ponoszonych przez Gminę, więc finansowanych ze środków publicznych. Są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (str. 9 uzasadnienia), podczas gdy wskazać należy, że przedmiotowe informacje nie mają waloru informacji publicznej, bowiem sam wniosek skarżącego służył jedynie jego partykularnemu interesowi". Organ skarżący kasacyjnie podniósł jednocześnie, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów prywatnych, a ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Organ skarżący kasacyjnie dodał także, że informacje dotyczące danych osobowych strony umowy zawartej z Gminą stanowią informacje podlegające ochronie jako dane osobowe.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć na wstępie, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z powyższym wskazać należy, że skoro organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez niego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu mylnie zrozumiał treść art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez niego przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Niezależnie jednak od powyższego, zarzut ten nie może odnieść skutku również dlatego, że jego treść dotyczy w istocie ustaleń i ocen dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. W ramach omawianego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, organ skarżący kasacyjnie wytyka bowiem WSA we Wrocławiu błędne przyjęcie, że wskazane w punktach od 13 do 16 wniosku skarżącego informacje stanowią informację publiczną z uwagi na to, że dotyczą wydatków ponoszonych przez Gminę, a więc finansowanych ze środków publicznych, co świadczy o tym, że stanowią informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, podczas gdy w ocenie organu skarżącego kasacyjnie waloru informacji publicznej dane te nie posiadają z uwagi na to, że wniosek skarżącego służył jedynie jego partykularnemu interesowi.

W związku z powyższym uznać należało, że treść omawianego zarzutu nie tylko nie pozwala odczytać, w czym organ skarżący kasacyjnie upatruje błędnego rozumienia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ani jaka jego zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów, lecz przede wszystkim prowadzi do wniosku, że organ skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z treści zarzutu wynika bowiem, że organ skarżący kasacyjnie nawiązuje bezpośrednio do treści złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 marca 2022 r., kwestionując tym samym prawidłowość oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, jakim jest treść tego wniosku. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się w niniejszej sprawie nieskuteczny.

Ponadto, na tle omawianego zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.

Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.