Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2068/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1004/20 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 3 marca 2020 r. nr DO.7.7613.166.2019.JT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1004/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 3 marca 2020 r. nr DO.7.7613.166.2019.JT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Wywłaszczeń i Odszkodowań Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola działającego z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia 7 maja 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Wesołej - Starej Miłosnej przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] (obecnie dz. ew. nr [...] z obrębu 8-07-03) o pow. 32 479 m2 z ogólnej pow. 36 737 m2 , oznaczonej nr hip "[...]", która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przywołał treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64, dalej też ustawa z 12 marca 1958 r.) i wyjaśnił że zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W ocenie Ministra, mimo faktu, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało na rzecz jednostki organizacyjnej wojska, biorąc pod uwagę dostępne materiały archiwalne, miało ono również spełniać przesłankę celu użyteczności publicznej poprzez zachowanie swojego ogólnodostępnego charakteru (takich jak stadion z placami treningowymi i pawilon sportowy), a także otaczających go lasów wskazuje, że wstęp publiczności na ww. tereny nie był warunkowany członkostwem w klubie wojskowym, ani żadnym innym kryterium różnicującym. Oznacza to, że każdy obywatel miał możliwość korzystania z udostępnionej infrastruktury. Podobnie sprawa ma się z otaczającymi obiekt lasami, które ze względu na swój walor wypoczynkowy dla mieszkańców Warszawy miały pozostać ogólnodostępne. Pojęcie celu użyteczności publicznej jako przesłanki wywłaszczenia (a więc tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Minister dodał również, że jak wynika z powszechnie dostępnych źródeł, w czasach współczesnych na terenie ośrodka jeździeckiego odbywają się różnego rodzaju zawody i wydarzenia o charakterze ogólnodostępnym, takie jak Wielka Rewia Kawaleryjska, Warszawskie Dni Kawaleryjskie, Zawody Ujeżdżeniowe Wesoła czy też Bieg św. Huberta, co pozwala domniemywać, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji tego typu wydarzenia również miały miejsce. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że inwestor dysponował środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji, co wskazuje, iż była ona wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że spełniona została przesłanka celu obrony Państwa jako podstawy wywłaszczenia. Minister zwrócił również uwagę, że w ujęciu art. 3 możliwy był - w konkretnym wypadku wywłaszczenia nieruchomości - zbieg celów i zadań, do których realizacji następuje wywłaszczenie. W jego ocenie z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci budowy ośrodka jeździeckiego CWKS Legia spełniała również przesłankę wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Co prawda w aktach sprawy nie zachował się wniosek o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze umowy, lecz jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej starania wnioskodawcy o nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 6 ustawy zakończyły się niepowodzeniem. Świadczy to o tym, że organ wywłaszczeniowy podjął wymagane ustawą rokowania o dobrowolne zbycie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, w związku z czym konieczne stało się przymusowe wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Odnośnie odszkodowania za grunt, ustalone ono zostało w oparciu o zarządzenie nr 66 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 czerwca 1967 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w miastach na terenie województwa warszawskiego, tj. po 18 zł za 1 m2. Minister zaznaczył, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów, Minister nie ma możliwości podważania prawidłowości działania organu orzekającego w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pełni podzielił argumentację organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie głównym zarzutem Skarżących było wydanie decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Owego rażącego naruszenia Skarżący upatrywali w przyjęciu, że cel wywłaszczenia, to jest wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z budową ośrodka jeździectwa dla CWKS Legia odpowiadał przesłankom z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Główny spór w sprawie dotyczy zatem rozumienia pojęcia wywłaszczenia dla celów obronności państwa. W ocenie Sądu, Minister w uzasadnieniu decyzji przestawił obszerne uzasadnienie przyczyn dla jakich uznaje, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele obronności państwa, a Sąd w pełni jego argumentację podzielił. Sąd wytknął niekonsekwencję stanowiska skarżących, którzy raz zarzucają organowi niezasadne powołanie sią na treść pisma z 27 listopada 2018 r. informującego o statusie Centralnego Klubu Wojskowego Legia w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, wywodząc, że w toku postępowania nadzorczego przedmiotem badania jest czy określona decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi nie zaś dokonywanie dodatkowych ustaleń faktycznych. Innym razem zmierzają właśnie do ustalenia, w toku postępowania nadzorczego, czy właściciele gotowi byli sprzedać lub udostępnić przedmiotową nieruchomość na cel wywłaszczenia czy też nie. Sąd przywołał stanowisko organu odwoławczego, który wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w aktach sprawy nie zachował się wniosek o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Tym niemniej biorąc pod uwagę dokumenty znajdujące się w aktach sprawy I SA/WA 1287/20 (protokół z 15 grudnia 1978 r. oraz porozumienie z 10 lipca 1978 r.) uznać należy, że decyzja wywłaszczeniowa nie naruszała art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. Odnośnie zaś nieprzeprowadzenia rozprawy oraz braku elaboratów Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy łączącej się z rozpoznawaną (I SA/Wa 1287/20) znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie. Zawiadomienie dotyczyło wywłaszczenia na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni 32.479 m2 z ogólnej powierzchni 36.979 m2. Rozprawa wyznaczona została na 21 stycznia 1979 r. na godzinę 11.00 w pokoju nr 317. Sąd zwrócił uwagę, że sami Skarżący dołączyli do skargi w niniejszej sprawie drugą stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie (karta 21 akt sądowych). Sąd podzielił i w tym zakresie stanowisko Ministra, że sam fakt nieodnalezienia protokołu rozprawy czy też opinii sporządzonych przez biegłych w toku postępowania zakończonego przeszło 40 lat temu nie może jeszcze przesądzać o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał także, że skoro na etapie rokowań część właścicieli nieruchomości kwestionowała ustalone odszkodowanie a następnie, po przeprowadzeniu rozprawy i po otrzymaniu decyzji zawierającej pouczenie o terminie i trybie wniesienia środka odwoławczego osoby te nie wniosły odwołania można domniemywać, że adresaci decyzji uznali rozstrzygnięcie organu za prawidłowe a przynajmniej za nienaruszające prawa w stopniu rażącym. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 3 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70, dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cele obrony państwa;

2. art. 3 ustawy wywłaszczeniowej - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej;

3. art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że współwłaściciele nieruchomości wywłaszczonej nie godzili się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, mimo że ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu (w postaci pisma Wojskowego Stołecznego Zarządu Kwaterunkowo- Budowlanego nr 5433/VII/78 z 18 lipca 1978 r.) wynika, że właściciele nieruchomości nie wnieśli sprzeciwu odnośnie do zajęcia terenu przez wojsko;

4. art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wskazane w tym przepisie rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone;

5. art. 21 i 22 ust. 1 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania wywłaszczeniowego oraz brak elaboratów szacunkowych nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności administracyjnej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawie, tj.

6. art. 145 § 1 lit. a) i c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niezastosowania powołanych wyżej przepisów postępowania i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cele obrony państwa oraz na cele użyteczności publicznej/ jak również przyjęcie/ że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej wystąpiono do właścicieli nieruchomości z wnioskiem/ o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej;

7. art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnego zastosowania przez organ administracji powołanego przepisu postępowania, polegającego na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. brak należytego wyjaśnienia zasadności stanowiska organu odnośnie do celu wywłaszczenia i prawidłowości procedury wywłaszczeniowej;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegający na braku wnikliwego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji skarżącego w zakresie zbędności nieruchomości na cele wskazane w ustawie wywłaszczeniowej oraz w zakresie uchybień proceduralnych postępowania wywłaszczeniowego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent m.st. Warszawy dochodząc jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Na ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że w sytuacji gdy sprawa dotyczy kwestii wywłaszczeniowych czy odszkodowawczych – jak w niniejszej sprawie – zaistniałych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie w demokratycznym państwie prawnym standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie działań organów administracji publicznej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania przedmiotowych decyzji administracyjnych, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13; z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 789/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Godzi się też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19, 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1720/18, dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 13 września 2007r. sygn. akt II OSK 1212/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).

Ponadto w ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Jak wiadomo w postepowaniu nieważnościwoym kwestionowana była decyzja z dnia 7 maja 1979 r. Kierownika Oddziału Wywłaszczeń i Odszkodowań Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola (działającego z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola), który orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Wesołej - Starej Miłosnej przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] (obecnie dz. ew. nr [...] z obrębu 8-07-03) o pow. 32 479 m2 z ogólnej pow. 36 737 m2 , oznaczonej nr hip "[...]", która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa (dalej też decyzja z dnia 7 maja 1979 r., decyzja z 1979 r.).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie, co istotne, nadzwyczajnego postepowania administracyjnego – postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zrealizowanego nieważnościowego postępowania administracyjnego, dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 maja 1979 r., zakończonego decyzją Ministra Rozwoju z dnia 3 marca 2020 r. nr DO.7.7613.166.2019.JT, zaakceptowanego następnie przez zaskarżony wyrok wynika, co następuje.

Skarga kasacyjna podnosząc wielokrotne zarzuty naruszenia prawa w tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (od zarzutu nr 1 do nr 8, s. 1–3), nie twierdzi, że było to "rażące naruszenie prawa" oraz także nie przytacza w podstawach kasacyjnych i nie uzasadnia naruszenia w szczególności określonych przepisów ("przesłanek") ulokowanych w art. 156 § 1 k.p.a. w związku (powiązaniu) z odpowiednimi przepisami prawa wskazanymi jako naruszone w zarzutach środka odwoławczego od nr 1 do nr 8.

Odnosząc się do tak zbudowanych zarzutów Sąd kasacyjny ponownie przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt 1669/21 i przywoływane tam orzecznictwo).

Oznacza to w konsekwencji, że Naczelny Sąd Administracyjny – w realiach niniejszej sprawy – ograniczony został w możliwości kontroli (sprawdzenia), czy zaistniała jakakolwiek z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej umiejscowionych w szczególności w art. 156 § 1 k.p.a. (w tym np. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Jak wiadomo, to środek odwoławczy musi wskazać chociażby konkretną jednostkę redakcyjną aktu normatywnego, który zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2022r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, co podkreślano, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1151/21).

Ponadto w zarzutach nr 1 i 2 wskazuje się m. in. na naruszenie art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa z dnia 12 marca 1958 r.") nie jest to zarzut precyzyjny, bowiem art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zawiera 3 jednostki redakcyjne (ustępy) o odrębnej treści normowanej.

Nieprawidłowo zbudowany jest też zarzut nr 5, bowiem wskazuje się tam na “(...) naruszenie art. 21 i 22 ust. 1 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (...)", a jak wiadomo art. 21 ustawy wywłaszczeniowej obejmuje 3 odrębne jednostki redakcyjne (ustępy) o różnej treści jurydycznej, z kolei art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne.

Także w zarzutach nr 6 i 7 środek odwoławczy wskazuje niedokładnie m. in. na naruszenie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., pomijając zupełnie okoliczność, że w obrębie art. 145 § 1 są trzy odrębne jednostki redakcyjne punkty (1, 2, 3), gdzie tylko jeden z tych punktów (1) obejmuje dalszy podział na litery (a, b, c).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są dodatkowymi niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego.

Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.

Rozpoznając zarzuty środka kasacyjnego trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Należy zatem stwierdzić, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, że środek odwoławczy niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sąd wojewódzkiego co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia.

Kontrolowane przez Sąd wojewódzki postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez organy, Wojewodę Mazowieckiego i nastepnie Ministra Rozwoju, dotyczyło decyzji z 1979 r.

W przedmiotowej sprawie centralnym zarzutem Skarżących było wydanie decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Tego właśnie rażącego naruszenia Skarżący upatrywali w przyjęciu, że cel wywłaszczenia, to jest wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z budową ośrodka jeździectwa dla CWKS Legia odpowiadały przesłankom z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Główny spór w sprawie dotyczy zatem rozumienia pojęcia wywłaszczenia dla celów obronności państwa. Skarżący przywołując stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 433/98 wywodzili, że budowa ośrodka sportowego nie może być uznana za cel związany z obronnością państwa.

Uwypuklić należy, że wydanie przywoływanych trafnie przez Sąd wojewódzki powiązanych ze sobą decyzji – dotyczących budowy ośrodka jeździectwa dla CWKS Legia – poprzedzone zostało wydaniem przez Wojewódzką Komisję Planowana Gospodarczego decyzji z dnia 10 maja 1972 r. ustalającej lokalizację budowy Olimpijskiego Ośrodka Jeździeckiego w Starej Miłosnej.

Słusznie przyjął zaskarżony wyrok, że Minister w uzasadnieniu decyzji przedstawił obszerne uzasadnienie przyczyn (okoliczności) dla jakich uznaje, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele obrony Państwa (obronności państwa). Uzasadniając to stanowisko przywołał decyzję nr 92/78 z dnia 11 kwietnia 1978 r., nr VAT-1ll-UL/33/78 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wraz z załącznikiem w postaci kompleksowych wytycznych urbanistycznych. Wyjaśnił również, że zgodnie z decyzją nr 92/78 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, inwestorem ośrodka jeździeckiego CWKS Legia był Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych, przy czym teren ośrodka miał mieć wydzieloną część administracyjno-koszarowo-gospodarczą.

Nie bez racji Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 38 z późn. zm.) zakwaterowanie żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową oraz ćwiczenia lub przeszkolenie wojskowe, jak również podoficerów nadterminowych, uczniów oficerskich szkół zawodowych oraz słuchaczy akademii i kursów wojskowych - odbywało się we wspólnych kwaterach stałych. Ustawa ta definiowała również pojęcie koszar jako pomieszczenie mieszkalne przeznaczone na zbiorowe stałe zakwaterowanie żołnierzy (art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy).

Analiza akt sprawy bezspornie dowodzi, że budowa ośrodka jeździeckiego przez Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych była przewidziana i zatwierdzona przez odpowiednie władze decyzją z dnia 11 kwietnia 1978 r. Jak wynika z wytycznych do tej decyzji, teren proponowany pod powiększenie ośrodka jeździeckiego został już uwzględniony jako przeznaczony na ten cel w "Studium koncepcyjnym planu ogólnego Sulejowskiego Zespołu Miejskiego", a ustalenia planu uwzględniały wytyczne wydanej w 1975 r. przez Urząd Powiatowy w Owocku decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Co więcej, decyzją z dnia 13 czerwca 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zezwoliło Zarządowi Lotniskowemu Wojsk Lotniczych na przekazanie gruntów rolnych i leśnych o powierzchni ogólnej przeszło 58 ha pod budowę Olimpijskiego Ośrodka Jeździeckiego w miejscowości Stara Miłosna.

Przypomnijmy, ze wydanie powyższych decyzji – co już podkreślano – poprzedzone zostało wydaniem przez Wojewódzką Komisję Planowana Gospodarczego decyzji z dnia 10 maja 1972 r. ustalającej lokalizację budowy Olimpijskiego Ośrodka Jeździeckiego w Starej Miłosnej.

Tym samym, stan faktyczny sprawy rozpoznanej aktualnie przez Sąd odwoławczy jest zatem inny, niż stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej przez NSA wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 433/98, również ponownie przywoływany w stanowisku skarżących na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024r. Jak wynika z wskazywanego przez Skarżących fragmentu uzasadnienia w owej sprawie (sygn. akt IV SA 433/98) nie było – żadnych dowodów – pozwalających na przyjęcie, że budowa ośrodka jeździeckiego była przewidziana w planach gospodarczych zatwierdzonych przez właściwe władze, zupełnie odmiennie od sytuacji jaką ustalono w oparciu o właściwe – przywoływane wyżej – dowody w aktualnie rozpoznawanej sprawie przez Sąd odwoławczy. Trafnie więc przyjął Sąd wojewódzki, że wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. akt IV SA 433/98 nie znajduje się w aktach sprawy. Nie został również odnaleziony przez sąd orzekający w niniejszej sprawie w bazie orzeczeń sądów administracyjnych. Jego fragmenty rzeczywiście cytowane są w wyrokach sądów administracyjnych ale jedynie jako argument przywołany przez organy na poparcie ich stanowiska, na co zasadnie wskazuje Sąd wojewodzki. Dlatego podzielić należy stanowisko zaskarżonego wyroku, że pozostawanie w obiegu prawnym wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., aczkolwiek kategorycznego we wnioskach, odnoszących się do zastosowania przepisów z 1958r. do wywłaszczania nieruchomości na potrzeby Ośrodka, nie może zatem stanowić automatycznej przeszkody do autonomicznego ocenienia tych samych kwestii na gruncie obecnie rozpoznanej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe należy także – w realiach niniejszej sprawy – odnieść do przywoływanego w stanowisku skarżących na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024r. wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2538/16. W tym prawomocnym wyroku (IV SA/Wa 2538/16) Sąd stwierdził: "(...). Tym samym uznać należy, że pozostawanie w obiegu prawnym wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., aczkolwiek kategorycznego we wnioskach, odnoszących się do zastosowania przepisów z 1958 r. do wywłaszczania nieruchomości na potrzeby Ośrodka, nie może zatem stanowić automatycznej przeszkody do autonomicznego ocenienia tych samych kwestii na gruncie niniejszej sprawy, w szczególności w kontekście zarzutów odwołania (zwłaszcza w sytuacji, w której kwestie podniesione obecnie w odwołaniu, nie były przedmiotem szczegółowych analiz przedmiotowego wyroku NSA). (...)".

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024r. stwierdzono, że w stosunku do sąsiednich nieruchomości będących uprzednio własnością Skarżących i ich poprzedników wydane zostały decyzje zwrotowe. Nie zostały jednak dołączone odpisy decyzji, na które się powoływaływano. Skarżący nie przedstawili żadnych dodatkowych informacji dotyczących ewentualnego wydania w/w decyzji zwrotowych.

Wbrew zarzutom kasacyjnym – wskazującym na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k. p.a. i kolejnymi normami (przepisami) powoływanymi w środku odwoławczym – w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadnie się przyjmuje, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, 30 marca 2023 r. sygn. akt. III FSK 4657/21, 3 lipca 2024 r. sygn. akt. I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy zgromadzone dokumenty związane z wywłaszczeniem nieruchomości wskazywały wprost, że przeznaczona jest ona na realizację inwestycji przez jednostkę organizacyjną związaną ewidentnie z obronnością państwa, za którą bez wątpienia uznać należy Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych, w celu wybudowania ośrodka olimpijskiego obejmującego m.in. część koszarową (to jest część przeznaczoną do stałego przebywania żołnierzy) uznać należy, że wskazany w decyzji cel wywłaszczenia mieści się w ramach dopuszczalnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednocześnie z wytycznych stanowiących załącznik do przywoływanej wyżej decyzji z dnia 11 kwietnia 1978r. wynikała, że teren ośrodka jeździectwa podlegał w swoim założeniu ogrodzeniu jedynie w części, ze względu na konieczność zachowania lasów wokół Warszawy jako ogólnodostępnych lasów wypoczynkowych. Charakter ogólnodostępny miał mieć również stadion wraz z placami treningowymi. Wywłaszczenie realizowało zatem również cel publiczny.

Należy podkreślić w tym miejscu, w okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy, że prawidłowo przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż realizacja celu wywłaszczenia obejmowała większą inwestycję obejmującą z jednej strony wykonanie (realizację) obiektów budowlanych takich jak stadion czy koszary, ale z drugiej strony wymagała zachowania leśnego charakteru znacznej części terenu (bezinwestycyjny sposób zagospodarowania jak wskazano w wytycznych do decyzji z 11 kwietnia 1978 r.). Prawidłowo zatem przyjęto, że cel został zrealizowany, pomimo nie zabudowania działek objętych decyzja z 7 maja 1979 r., celem wywłaszczenia była bowiem nie tylko realizacja konkretnych obiektów budowlanych, ale i zachowanie części terenu m. in. dla ścieżek jeździeckich (nazywanych obecnie ścieżkami crossowymi). Prawidłowo zatem uznał zaskarżony wyrok, że budowa takiego ośrodka odpowiadała również celowi użyteczności publicznej.

Tym samym zarzuty nr 1 i 2 środka odwoławczego należy uznać za niezasadne.

Przechodząc do rozpoznania dalszych zarzutów środka odwoławczego, godzi się zauważyć, że uzasadnienie decyzji z 1979 r. – od której nie wniesiono odwołania – stanowi: "(...). Wobec tego, że starania wnioskodawcy o nabycie w/w nieruchomości w trybie art. 6 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu należało zgodnie z wnioskiem orzec o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. (...)". Jednocześnie z akt administracyjnych dołączonych do skargi zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/WA 1287/20, z których Sąd wojewódzki dopuścił dowód postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. wynika, że Wojskowy Stołeczny Zarząd Terenowo-Budowlany prowadził rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Pierwsze porozumienie podpisane zostało 10 lipca 1978r., przy czym wynikało z niego, że małżonkowie Sobiszewscy oczekiwali przekazania im działki zamiennej. W aktach tych znajduje się również protokół z rokowań przeprowadzonych 15 grudnia 1978 r. Z zapisów protokołu wynika, że w ocenie właścicieli grunt został oszacowany za nisko a część współwłaścicieli odmówiła jego podpisania. Tym samym brak jest podstaw, wbrew zarzutom kasacyjnym, do kwestionowania naruszenia w realiach sprawy art. 6 ust. 1 ustawy w ustawy z 12 marca 1958 r.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa wskazywanych w zarzucie nr 5. Jak prawidłowo przyjął zaskarżony wyrok, w aktach administracyjnych dołączonych do akt sprawy I SA/Wa 1287/20 znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie. Zawiadomienie to dotyczyło wywłaszczenia na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni 32.479 m2 z ogólnej powierzchni 36.979 m2. Rozprawa wyznaczona została na 21 stycznia 1979r. na godzinę 11.00 w pokoju nr 317. Sąd I instancji zwrócił uwagę, ze sami Skarżący dołączyli do skargi w niniejszej sprawie drugą stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie (karta 21 akt sądowych). Tym samym należy podzielić pogląd Sądu wojewódzkiego, że sam fakt nieodnalezienia protokołu rozprawy czy też opinii sporządzonych przez biegłych w toku postępowania zakończonego przeszło 40 lat temu nie może jeszcze przesądzać o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa.

Jak słusznie przyjął Sąd wojewódzki, rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawę do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu (wyroki NSA z: 9 października 2014 r. I OSK 800/13; 25 czerwca 2014r. I OSK 2879/12; 16 stycznia 2014 r. I OSK 1519/12; 4 października 2013 r. I OSK 588/13; 7 grudnia 2012 r. I OSK 1462/11; 17 września 2014r. I OSK 374/13). W niniejszej sprawie odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone według stawki 18 złotych za m2 (co jak wskazano w decyzji wywłaszczeniowej odpowiadało kwocie wskazanej w zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy z 11 czerwca 1967 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości). Zaskarżony wyrok podkreśla, że skarżący dołączyli do skargi akt notarialny z 2 sierpnia 1977 r. (znajdujący się również w aktach administracyjnych sprawy I SA/Wa 1287/20) z którego wynika, że pozostałe działki objęte aktem własności ziemi z 4 lipca 1977 r. to jest działki gruntu [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 9.0060 ha sprzedane zostały za cenę 1.706.695 złotych, a więc za cenę około 18,95 złotych za m2.

Skoro w aktach sprawy nie zachował się żaden dokument wykazujący, że miało miejsce rażące naruszenie prawa, to brak jest podstaw do podważenia w tej kwestii ustaleń dokonanych przez organy, a przyjętych następnie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Ministra Rozwoju z dnia 3 marca 2020 r. nr DO.7.7613.166.2019.JT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 maja 1979 r. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.