Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 108/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody z dnia 15 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2023 r., nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia A. K., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 14 sierpnia 2023 r. znak [...]

Postanowienie Wojewody, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z 22 stycznia 2001 r. znak [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku I. K., orzekł m.in. o zwrocie na jej rzecz nieruchomości położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], jako, że stała się ona zbędna ze względu na cel określony w decyzji Naczelnika Miasta K. Nr [...] z 14 stycznia 1982 r.

W punkcie 5 orzeczono: "Dla każdoczesnego właściciela nieruchomości opisanej w pkt.l niniejszej decyzji ustanawia się służebność drogi - przejazdu i przechodu - wjazd od ul. [...] obciążającą nieruchomości oznaczone nr. ewiden. dz. [...], [...] i [...] ark. mapy [...], stanowiące własność Gminy Miejskiej K., mające urządzoną Księgę Wieczystą w Sądzie Rejonowym w K. Nr [...] Wydział Ksiąg Wieczystych". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni I. K. zastępowana była przez pełnomocnika A. K..

Wnioskiem z 9 czerwca 2023 r. A. K. wystąpiła o zmianę decyzji Starosty [...] z 22 stycznia 2001 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie jej punktu 5. Wskazała, że jest następcą prawnym I. K. - strony ww. decyzji.

Starosta [...] postanowieniem z 14 sierpnia 2023 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany punktu 5 decyzji Starosty [...] z dnia 22.01.2001 r. nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. K. zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 155 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W zażaleniu wskazano, że ani przepis art. 16 k.p.a., ani fakt ustanowienia służebności w decyzji z 2001 r. nie są innymi uzasadnionymi przyczynami, z powodu których postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie może być wszczęte. Zatem zastosowanie przez organ przepisu art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowi działania na podstawie prawa. Zaznaczono również, że organ nie wskazał w decyzji z 2001 r. działki nr [...], przez którą dostęp do drogi publicznej byłby korzystniejszy dla właściciela działki nr [...]. Zatem twierdzenie organu, że dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) został prawidłowo zapewniony w punkcie 5 decyzji, jest nieuprawnione. Ponadto podano, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie stwierdzenia, że A. K. jest spadkobiercą I. K., bowiem I. K. żyje. Tym samym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewody utrzymał w mocy postanowienie Starosty wyjaśniając, iż na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. jednolicie uznaje się, że zastosowanie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy brak jest w sprawie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, przy czym ustalenie to nie budzi wątpliwości już na "pierwszy rzut oka" (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. II OSK 1622/20; wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. I OSK 2205/17; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3273/17).

Wojewoda wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że żądanie zmiany decyzji Starosty [...] z 22 stycznia 2001 r. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, co stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, ujętą w przepisie art. 61a § 1 k.p.a.

W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA (7) z 3.11.2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w Warszawie (7) z 27.06.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z 29.04.1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z 20.01.1999 r., III SA 6434/97, LEX nr 37852) [ Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/EI. 2023].

Organ podniósł, iż wobec powyższego należy rozstrzygnąć czy w niniejszej sprawie zachodzi brak legitymacji A. K. do złożenia wniosku o zmianę decyzji Starosty [...] z 22 stycznia 2001 r. w trybie art. 155 k.p.a., co skutkuje odmową wszczęcia przedmiotowego postępowania. Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek I. K., której przysługiwało prawo do żądania zwrotu wymienionych w decyzji działek.

Organ zaznaczył, iż skoro przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, LEX nr 745078).

Ponadto organ zaznaczył, że użyty w art. 155 k.p.a. zwrot "za zgodą strony" obejmuje jedynie podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją. Wydana w tym trybie decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem praw lub obowiązków weryfikowanej decyzji. Tym samym, uprawnienie do wyrażenia zgody na zmianę decyzji z 22 stycznia 2001 r. nie przechodzi na nowego właściciela działki nr [...].

Zdaniem organu bezcelowym byłoby wszczynanie postępowania w sprawie wzruszenia decyzji z 22 stycznia 2001 r. w trybie przepisu art. 155 k.p.a., bowiem strona żaląca, czyli obecna właścicielka działki nr [...] (której własność uzyskała na podstawie umowy przeniesienia prawa własności nieruchomości w celu zwolnienia z długu), nie może skutecznie wnosić o zmianę decyzji w powyższym trybie, gdyż nie była stroną (podmiotem) decyzji Starosty [...] z 22 stycznia 2001 r., a wyłącznie pełnomocnikiem strony I. K..

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. złożyła A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 100 zł (wpis) i 600 zł (z podatkiem VAT) - za prowadzenie sprawy przez pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż niezasadnie organ wyższego stopnia uznał, że sprawa zainicjowana przez A. K. o zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r. nie może być rozstrzygnięta na podstawie art. 155 k.p.a.

Przeniesienie decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r. nie było i nie mogło być przedmiotem wniosku A. K.. Przepis art. 155 k.p.a. nie dopuszcza bowiem możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej i wydania dwóch decyzji skierowanych do różnych podmiotów. Nie można zatem w tym trybie zmienić adresata decyzji.

Skarżąca wskazała, iż kwestia zasadności wszczęcia postępowania z urzędu nie została wyjaśniona oraz że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Skarżącej Wojewoda nie dostrzegł, że Starosta nie rozważył treści pisma A. K. z dnia 12 lipca 2023. Zdaniem Skarżącej nie istniały przeszkody prawne do uznania przez organ, że pismo z dnia 12 lipca 2023 r., inicjuje wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 155 k.p.a.

Ponadto Skarżąca podniosła, iż organ wyższego stopnia nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu oraz nie przedstawił stanowiska w sprawie pisma uzupełniającego do zażalenia (nadanego przesyłką poleconą z dnia 30.09.2023). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera informacji o czynnościach podjętych przez organ w związku z treścią pisma A. K. z dnia 30 września 2023. Pozostawienie zagadnień poruszonych w piśmie bez rozpoznania należy uznać za rażące uchybienie organu. Organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien wezwać podmiot prawa do zajęcia stanowiska w sprawie pisma A. K. z dnia 12.07.2023 r.

Zdaniem Skarżącej stwierdzenie, że autor pisma z dnia 12 lipca 2023 r. nie ma przymiotu strony, obligowało organ do rozstrzygnięcia sprawy po uprzednim uzyskaniu zgody strony, o której stanowi art. 155 k.p.a. Organ wyższego stopnia nie dostrzegł, że pismo z dnia 12 lipca 2023 r. stanowiło w istocie sygnalizację w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r. W konsekwencji organ nie podjął niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia czy postępowanie toczyć się będzie na wniosek strony czy z urzędu. Przy czym należy zwrócić uwagę, że przepis art. 61 § 2 k.p.a. upoważniał organ administracji publicznej do wszczęcia z urzędu postępowania także w sprawie, w której wg organu przepis prawa wymagał wniosku strony; ze względu na szczególnie ważny interes strony. Organ obowiązany był uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo treści żądania strony i tym samym nie został określony przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ nie ustalił czy I. K. chciałaby dokonać korekty przebiegu służebności drogi.

Skarżąca wskazała, iż zmiany treści służebności może domagać się właściciel nieruchomości władnącej i obciążonej. Roszczenie o zmianę treści lub sposobu wykonywania służebności zostało przyznane wart. 291 K.c. tylko właścicielowi nieruchomości obciążonej. Jeżeli zmianą treści służebności jest zainteresowany właściciel nieruchomości władnącej, to jest to sprawa o zmianę treści lub sposobu wykonywania drogi koniecznej. W istocie jest sprawą o ustanowienie służebności i podlega przepisom postępowania nieprocesowego (por. postanowienie SN z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I CZ 19/21). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, żeby organ rozważał zwrot wniosku lub konieczność pouczenia o możliwości zmiany treści służebności przed właściwym sądem powszechnym. Po-wyższe stanowi istotne naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. Służebność była ustanowiona ale nie wytyczono przebiegu drogi koniecznej.

W ocenie Skarżącej organ administracji naruszył przepisy art. 9 i 61 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę wskazując, iż uchybienia organu są oczywiste. Mogą stanowić przykłady zachowań polegających na zaniechaniach. W rezultacie sprawa nie może być uznana za rozpatrzoną wszechstronnie. Nadto uzasadnienie postanowienia nie pozwala na kontrolę procesu decyzyjnego organu.

Ponadto pełnomocnik wskazał, iż treść odpowiedzi na skargę nie zawiera wyjaśnienia stanowiska organu w zakresie poszczególnych zarzutów skarżącej; wymienionych w skardze, w punktach od 1 do 19. Tymczasem należało oczekiwać konkretnych wypowiedzi odnoszących się do danego twierdzenia skarżącej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany punktu 5 decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r. nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.), dalej jako "k. p. a.", zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko do trybu zwyczajnego, ale także do trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. Cytowany przepis ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania w/w postanowienia, przy czym w przedmiotowej sprawie przesłankę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowiło stwierdzenie przez organy, że wniosek złożony został przez osobę, która nie jest stroną. Powyższe jest możliwe, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony organ wszczyna postępowanie i w jego toku wyjaśnia tę kwestię, a w przypadku stwierdzenie braku przymiotu strony postępowanie jest umarzane (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9 i M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 61a).

W rozpoznawanej sprawie, ponieważ organy nie miały wątpliwości co do braku posiadanego przez Skarżącą przymiotu strony w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o zmianę punktu 5 decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r., orzekły o odmowie wszczęcia postępowania w w/w zakresie.

Wniosek, co do którego organy odmówiły Skarżącej wszczęcia postępowania dotyczył żądania zmiany w trybie art. 155 k.p.a. pkt 5 decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, iż wniosek Skarżącej był precyzyjny. Ponadto z uwagi na fakt, iż na podstawie decyzji o zwrocie nieruchomości niewątpliwie strona "nabywa prawa" organ zasadnie rozpoznały wniosek Skarżacej z punktu widzenia możliwości wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo ustalił treść żądania, które w niniejszej sprawie zostało sformułowane precyzyjnie.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, za zgodą strony, ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wyjaśnić trzeba, że postępowanie nadzwyczajne w kierunku zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej jest odrębnym postępowaniem, które nie może być traktowane ani przez organy (gdy jest prowadzone z urzędu) ani przez zainteresowaną stronę (gdy jest prowadzone na wniosek) jako forma prostego powtórzenia sprawy administracyjnej na nowo. Zmiana decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a prawo do żądania takiej zmiany nie przysługuje stronie bezwarunkowo. Możliwość ubiegania się o zmianę ostatecznego rozstrzygnięcia limitowane jest szczególnymi, zapisanymi w art. 155 k.p.a., przesłankami. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie przywołanego przepisu może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych.

Na gruncie powyższego unormowania zarówno w doktrynie (patrz: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2024), jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA (7) z 3.11.2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w Warszawie (7) z 27.06.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z 29.04.1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z 20.01.1999 r., III SA 6434/97, LEX nr 37852).

Okoliczności sprawy wymagają przy tym zauważenia, że nowa decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji (tak: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2024 wraz z przywołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych). Mówiąc inaczej, trybu unormowanego w art. 155 k.p.a. nie można wykorzystać do przeniesienia obowiązku lub prawa wynikającego ze zmienianej decyzji.

Na tym tle, jak przyjmuje się w orzecznictwie, wniosek o uchylenie, czy zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może być złożony skutecznie tylko i wyłącznie przez stronę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 681/22, CBOSA).

Przy czym odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż wniosek o uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a może być złożony skutecznie tylko i wyłącznie przez stronę (ewentualnie postępowanie takie może zostać wszczęte przez organ z urzędu, ale tylko wówczas gdy organ dostrzeże w tym zakresie uzasadnioną podstawę, przy czym nie jest zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu na skutek wniosku złożonego przez podmiot niebędący stroną, por. wyrok SN z 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11).

Z tych też względów Skarżąca nie może oczekiwać, iż jej wniosek stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Z tych też względów nie można zgodzić się ze skarżącą, iż nieposiadanie przymiotu strony przez wnioskodawcę obligowało organ do rozstrzygnięcia sprawy po uprzednim uzyskaniu zgody stron. Skoro Skarżąca nie mogła się ubiegać skutecznie o wszczęcie postępowania, to nie można uznać, że organ winien uzyskiwać stanowisko stron postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r. w tym do badania intencji I. K., która w niniejszej sprawie nie występowała z żadnym żądaniem.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że Skarżąca nie była stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r. nr [...] Stroną tego postępowania była I. K., a Skarżąca w postępowaniu była wyłącznie jej pełnomocnikiem. Powyższe jednoznacznie potwierdza treść akt administracyjnych sprawy, a czego nie kwestionuje również Skarżąca.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z zapisem znajdującym się w księdze wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] jest obecnie A. K.. Jednakże należy mieć na względzie, iż w dziale II jako podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarżącej wskazano "umowa przeniesienia prawa własności nieruchomości w celu zwolnienia z długu (DATIO IN SOLUTUM)".

W tych okolicznościach i przy opisanej powyżej konstrukcji trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a., zaznaczyć należy, iż organy prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia na wniosek Skarżącej postępowania o zmianę pkt 5 decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przysługiwał Skarżącej interes prawy uzasadniający uznanie jej za stronę w takim postępowaniu, a powyższego nie wykazała również sama Skarżąca. Za interesem prawnym w tym zakresie nie może przesądzać samo bycie obecnie właścicielem nieruchomości nabytej w drodze umowy przeniesienia prawa własności. Dla rozstrzygnięcia uprawnienia do żądania zmiany decyzji istotne jest czy Skarżąca wina być traktowana za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r..

Jak słusznie wskazał organ skoro przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, LEX nr 745078).

Jak wskazano już wyżej akta administracyjne jednoznacznie wskazują, iż Skarżąca takiego przymiotu nie posiadała i posiadać nie powinna. W świetle opisanych okoliczności należy stwierdzić, iż organy słusznie odmówiły wszczęcia postępowania, nie będąc przy tym zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie czy Skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu. Analiza akt sprawy wskazuje, iż organy wydając zaskarżone postanowienia nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa.

Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9 i 61 k.p.a.

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych sprawy, które to znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne było czy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej pochodził od strony postępowania zakończonego tą decyzją. Powyższe zostało ustalono i pozwalało organowi na wydanie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie wykonane.

Ponadto za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie postanowienia jest prawidłowe i wyczerpujące, a zatem odpowiadają dyspozycji powyższego przepisu. Przede wszystkim uzasadnienie zawiera wskazanie faktów, które organ ustalił oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Warto w tym miejscu wskazać, iż organ rozpoznając wniosek Skarżącej nie był zobligowany do uzasadniania dlaczego nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Aczkolwiek w niniejszej sprawie zawarta na końcu uzasadnienia argumentacja odnosząca się do kwestii zapewnianie wnioskodawczyni dostępu do drogi publicznej wskazuje, że organ dokonał analizy nie tylko z punktu widzenia możliwości żądania przez Skarżącą wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ale również w szerszym aspekcie.

Odnosząc się natomiast do ostatniego punktu skargi wskazać należy, iż art. 66 § 3 k.p.a. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie

W niniejszej sprawie, co wynika jasno z treści podania, wniosek dotyczył zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2001 r., a tym samym organem właściwym był właśnie Starosta. Z tych tez względów nie można uznać, że organ naruszył powyższy przepis skoro kierowany do niego wniosek mieścił się we właściwości jego działania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.