Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 243/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, polegającą na nieprzekazaniu sprawy organowi właściwemu do jej rozpoznania oraz niewydaniu zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 1 października 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, wniesiona przez J. R. R. C. - obywatela Kolumbii, skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W skardze zawarto wniosek o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego i niezwłoczne przekazanie sprawy organowi właściwemu; przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 6.246,13 zł; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podano, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w dniu 12 stycznia 2024 r. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się o wydanie zaświadczenia, z którego będzie wynikać m. in. data złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz złożył wniosek o przekazanie sprawy organowi właściwemu. W dniu 23 kwietnia 2024 r. złożono ponaglenie na bezczynność organu w wydaniu zaświadczenia, a w dniu 17 sierpnia 2024 r. złożono ponaglenie na bezczynność organu w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Następnie wskazano, że zgodnie z art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej jako "k.p.a.", zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia minęło 145 dni. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Od dnia złożenia wniosku o przekazanie sprawy organowi właściwemu minęło 145 dni.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 769), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w ust. 2. W niniejszej sprawie termin, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach w ogóle nie mógł rozpocząć biegu ze względu na bezczynność organu, który nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, w szczególności nie skierował wezwania do uzupełnienia braków formalnych, przy czym ze względu na organizację pracy urzędu skarżący nie może uzupełnić braku formalnego w postaci osobistego stawiennictwa bez wezwania. Organ pozostaje zatem w bezczynności od dnia złożenia wniosku, tj. od 233 dni. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ma zastosowanie wyłącznie do Ukraińców.

Uzasadniając wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 6246,13 zł podkreślono, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Wskazano, że cudzoziemiec oczekujący na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znajduje się w szczególnej sytuacji. Wprawdzie na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jego pobyt na terytorium RP może być uważany za legalny, jednakże jego status nie jest taki sam jak status cudzoziemca posiadającego zezwolenie na pobyt czasowy i kartę pobytu. Przede wszystkim, o ile cudzoziemiec w każdym czasie może opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak prawo do ponownego wjazdu ocenia się na podstawie art. 6 ust. 1 Kodeksu granicznego Schengen. Bez karty pobytu, co do zasady wymagana jest zatem wiza, a w ruchu bezwizowym wjazd jest możliwy tylko w przypadku, gdy cudzoziemiec posiadający obywatelstwo odpowiedniego państwa spełnia dodatkowo warunek określony w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2018/1806, tj. o ile nie wykorzystał 90 dni pobytu w okresie ostatnich 180 dni. W praktyce niemożliwe są zatem krótkotrwałe podróże poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na brak możliwości powrotu w ruchu bezwizowym przed upływem 90 dni od wyjazdu ze strefy Schengen. Cudzoziemiec pozbawiony jest możliwości odwiedzenia rodziny w kraju swojego pochodzenia, co narusza art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Ponadto, brak uregulowanej sytuacji pobytowej powoduje w praktyce dużą trudność w znalezieniu pracy. Większość pracodawców wymaga od cudzoziemców posiadania karty pobytu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do wykonywania pracy przez cudzoziemca nieposiadającego zezwolenia na pobyt czasowy zależy od spełnienia dodatkowych wymagań i zasadniczo wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia na pracę. Nadto, cudzoziemiec nie ma możliwości złożenia wniosku o wydanie prawa jazdy w zamian za krajowe prawo jazdy wydane za granicą na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, gdyż zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami musi dołączyć do wniosku kopię karty pobytu, wizy lub innego dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Właściwe organy wydające prawo jazdy odmawiają cudzoziemcom wydania prawa jazdy w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, przez co cudzoziemcy ci tracą uprawnienie do kierowania pojazdami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po upływie 6 miesięcy zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami. Ze względu na fakt, że wielu cudzoziemców (w tym skarżący) mieszka i pracuje w niewielkich miejscowościach, oddalonych od dużych ośrodków i rozwiniętej komunikacji zbiorowej, brak prawa do kierowania pojazdami powoduje w praktyce całkowite uzależnienie cudzoziemca od transportu organizowanego przez pracodawcę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ - przedstawiając przebieg postępowania - wskazał, że cudzoziemiec złożył do Wojewody Pomorskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w kancelarii urzędu wojewódzkiego w dniu 12 stycznia 2024 r. Zgodnie z obowiązkiem nałożonym na cudzoziemców w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, organ wezwał stronę do dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie skierowano na adres wskazany we wniosku, tj. ul. [...] w G. Wezwanie doręczono za pośrednictwem operatora pocztowego osobie upoważnionej w dniu 13 marca 2024 r. Wskazany w wezwaniu okres upłynął bezprzedmiotowo. W związku z tym, pismem z 28 marca 2024 r. organ poinformował cudzoziemca o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pismo doręczono za pośrednictwem operatora pocztowego osobie upoważnionej w dniu 4 kwietnia 2024 r.

W dniu 9 kwietnia 2024 r. wpłynął wniosek ustanowionego w dniu 4 kwietnia 2024 r. pełnomocnika cudzoziemca, w którym wnioskodawca zwrócił się o wydanie zaświadczenia, z którego będzie wynikać data złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę, z uwzględnieniem art. 57 § 5 pkt 2 i art. 65 § 2 k.p.a. oraz z podaniem informacji, czy wniosek zawiera lub nie zawiera braków formalnych. Pełnomocnik wskazał, że domaga się wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na interes prawny wynikający z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, tj. do wykazania legalności pobytu na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. We wniosku wskazano nowy adres zamieszkania cudzoziemca (ul. [...], [...] [...], woj. łódzkie) i wniesiono jednocześnie o przekazanie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewodzie Łódzkiemu.

W dniu 23 kwietnia 2024 r. wpłynęło ponaglenie strony dotyczące bezczynności organu w wydaniu wnioskowanego zaświadczenia.

W dniu 25 kwietnia 2024 r. organ wydał zaświadczenie, w którym poświadczył datę złożenia wniosku o wydanie zezwolenia jednolitego oraz fakt pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zaświadczenie zostało sporządzone w formie elektronicznej z certyfikowanym kwalifikowanym podpisem elektronicznym i przesłane pełnomocnikowi strony w dniu 25 kwietnia 2024 r. na wskazany do doręczeń adres elektroniczny. Pismo przewodnie do zaświadczenia zostało przez pełnomocnika odebrane, w piśmie z dnia 26 kwietnia 2024 r. zakwestionował on jednak dołączenie do niego zaświadczenia. Organ nie udzielił odpowiedzi na to pismo.

W dniu 17 sierpnia 2024 r. wpłynęło w formie elektronicznej ponaglenie dot. bezczynności organu w zakresie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę.

Odnosząc się do meritum skargi Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że organ wydał i doręczył zaświadczenie zgodnie ze wskazanym przez stronę przepisem cz. II poz. 21 pkt 9 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, zgodnie z którym zwolnieniu od opłaty skarbowej jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie podania oraz innych dokumentów składanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Skarżący nie wykazał we wniosku o wydanie zaświadczenia okoliczności ponad treść uregulowaną w przepisie dot. wyłączenia, a sprawa cudzoziemca prowadzona przed organem dot. jednolitego zezwolenia z art. 114 ustawy o cudzoziemcach, nie zaś zezwolenia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku. Należało wiec odróżnić powołanie się na przesłanki od wykazania przez stronę interesu prawnego. W związku z tym, nie sposób uznać, ze organ pozostaje w bezczynności od 145 dni, na co wskazuje w skardze strona.

W drugiej kolejności Wojewoda wskazał, że wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę nie podlegał przekazaniu do Wojewody Łódzkiego. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. We wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemiec wskazał, że zamieszkuje w G. przy ul. [...]. Do dnia doręczenia zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, tj. 4 kwietnia 2024 r., wnioskodawca nie zawiadomił organu o zmianie miejsca swojego pobytu ani o zmianie adresu do korespondencji. Stosownie do art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, udziela lub odmawia jego udzielenia wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca. Informacja o zmianie adresu zamieszkania cudzoziemca pojawił się dopiero w piśmie pełnomocnika z 9 kwietnia 2024 r., kiedy postępowanie nie toczyło się. W tej sytuacji organ nie znalazł podstaw do przekazania akt zakończonego postępowania do Wojewody Łódzkiego. Brak było również podstaw do przekazania wniosku strony dot. wydania zaświadczenia o postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Pomorskiego.

Odnosząc się natomiast do żądania strony o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę Wojewoda wskazał, że nie przedstawiono argumentów na poparcie stanowiska strony. W uzasadnieniu skargi powołano się jedynie na 60-dniowy termin do wydania przedmiotowego zezwolenia, nie odniesiono się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec obowiązany jest złożyć wniosek osobiście. W związku z tym, że cudzoziemiec nie złożył wniosku osobiście, został w sposób prawidłowy wezwany do dopełnienia tego obowiązku i pouczony o skutkach jego niedopełnienia, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Korespondencję skierowano na wskazany przez cudzoziemca adres, wezwanie zostało podjęte przez osobę uprawnioną. Analogiczna sytuacja miała miejsce przy doręczeniu stronie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zatem, w niniejszej sprawie nie doszło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, z uwagi na niedopełnienie przez stronę ww. obowiązku, efektem czego było pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W piśmie procesowym, stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, pełnomocnik skarżącego wskazał, że podtrzymuje wniosek o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W tym zakresie pełnomocnik skarżącego podał, że - wbrew twierdzeniom organu - wnioskowane zaświadczenie nigdy nie zostało mu doręczone. Przesyłka od organu z dnia 25 kwietnia 2024 r. nie zawierała załącznika, na co zwrócił on uwagę w piśmie z dnia 26 kwietnia 2024 r. Organ nie odpowiedział na to pismo ani nie doręczył wnioskowanego zaświadczenia, wobec czego nadal pozostaje w bezczynności (obecnie już 185 dni).

Pełnomocnik podkreślił, że pomimo, iż jest pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy od 9 kwietnia 2024 r. i składał w sprawie liczne wnioski (które pozostały bez odpowiedzi), dopiero z odpowiedzi na skargę dowiedział się, że wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

W związku z informacją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, pełnomocnik skarżącego wskazał, że cudzoziemiec zwrócił się do niego, jako do radcy prawnego, o pomoc prawną w związku ze zmianą pracodawcy i miejsca zamieszkania w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 28 marca 2024 r., a więc jeszcze przed datą, którą organ wskazuje jako datę doręczenia pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Cudzoziemiec udzielił mu pełnomocnictwa do reprezentowania go w sprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. i zostało ono złożone organowi w dniu 9 kwietnia 2024 r. Należy mieć na względzie, że cudzoziemiec nie posługuje się językiem polskim i dopełnił wszelkich starań, aby wywiązać się z obowiązków wynikających z przepisów ustawy o cudzoziemcach w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Niezwłocznie bowiem podjął działania w celu uzyskania pomocy prawnej przez profesjonalnego pełnomocnika w języku hiszpańskim. W związku z tym, jak również mając na uwadze fakt, że w treści odpowiedzi na skargę znalazło się niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie organu o doręczeniu zaświadczenia, które nigdy nie miało miejsca, koniecznym staje się również wyjaśnienie, czy rzeczywiście doszło do prawidłowego doręczenia wezwania osobie upoważnionej i czy faktycznie cudzoziemiec nie dopełnił terminu wynikającego z wezwania. Niezależnie od wniosku o wgląd w akta sprawy, względnie doręczenie odpisu wezwania wraz z dowodem jego doręczenia, złożył również wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych oraz o wyznaczenie terminu wizyty celem dopełnienia wymogu formalnego wniosku o przywrócenie terminu, tj. jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której określony był termin. Z tego względu, że uzupełnienie braku formalnego, o którym mowa w art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ze względu na organizację pracy Urzędu Wojewódzkiego następuje tylko po uprzednim wezwaniu do stawiennictwa i uzgodnieniu terminu wizyty z Urzędem Wojewódzkim, niemożliwe jest dosłowne zastosowanie art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a.

Na marginesie pełnomocnik skarżącego odnotował, że ze względu na organizację pracy (a ściślej rzecz biorąc, brak organizacji pracy) Urzędu Wojewódzkiego strona nie ma możliwości osobistego złożenia wniosku, albowiem konieczne jest do tego uprzednie umówienie wizyty. Jednakże czas oczekiwania na wizytę w Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim przekracza termin jaki cudzoziemcy mają na złożenie wniosku, wobec czego zmuszeni są składać wniosek pocztą. Obarczanie strony konsekwencjami wadliwej organizacji urzędu wojewódzkiego należy uznać za całkowicie sprzeczne z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) i art. 8 k.p.a. (zasada zaufania).

Pełnomocnik skarżącego nadmienił, że gdyby organ doręczył mu skutecznie zaświadczenie i poinformował go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania przed wniesieniem skargi, to nie zostałaby ona wniesiona przynajmniej zanim nie wypowiedziałby się w sprawie ponagleń Szef Urzędu ds. Cudzoziemców (o ile zostałyby one przekazane zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a.). Jednak brak możliwości uzyskania jakiejkolwiek informacji ze strony organu spowodował konieczność wniesienia skargi na bezczynność. Okoliczność ta, zdaniem pełnomocnika, uzasadnia wniosek nałożenia na organ obowiązku zwrotu kosztów niezależnie od wyniku sprawy zgodnie z art. 208 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej jako "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie wskazuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zaś zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a w konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna.

J. R. R. C. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która - w świetle argumentacji skargi uzupełnionej pismem procesowym - polegała na nieprzekazaniu sprawy organowi właściwemu do jej rozpoznania oraz niewydania zaświadczenia.

Przechodząc do oceny pierwszego aspektu bezczynności, tj. nieprzekazania sprawy organowi właściwemu, wskazać należy, że skarga na bezczynność organu tego rodzaju jest co do zasady dopuszczalna. Przekazanie podania organowi właściwemu stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale bierność organu w tym zakresie może zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1709/22).

Wniesiona skarga była jednak bezzasadna. Organ nie jest zobligowany do podejmowania czynności polegającej na przekazaniu sprawy organowi właściwemu w sytuacji gdy postępowanie zostało zakończone czynnością polegającą na pozostawieniu podania bez rozpoznania, a czynność ta została podjęta właściwie.

Skarżący w dniu 12 stycznia 2024 r. złożył, skierowany do Wojewody Pomorskiego, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z obowiązkiem nałożonym na cudzoziemców w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, organ wezwał stronę do dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie skierowano na adres wskazany we wniosku, tj. ul. [...] w G. Wezwanie doręczono w dniu 13 marca 2024 r. Wskazany w wezwaniu okres upłynął bezprzedmiotowo. W związku z tym, pismem z 28 marca 2024 r. organ poinformował cudzoziemca o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pismo doręczono za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 4 kwietnia 2024 r. Dopiero w dniu 9 kwietnia 2024 r., organ został poinformowany o zmianie adresu zamieszkania skarżonego skutkującego zmianą właściwości organu.

W zaistniałej sytuacji organ nie miał obowiązku przekazania sprawy zgodnie z właściwością, bowiem, jak słusznie odnotował organ w odpowiedzi na skargę, postępowanie uległo zakończeniu poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W tym zakresie odnotować należy, że przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, Wojewoda nie miał i nie mógł mieć informacji o zmianie adresu miejsca zamieszkania skutkującego zmianą właściwości organu. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie w trybie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, skierowane do skarżącego na adres podany we wniosku zostało, po awizowaniu przesyłki, zostało w dniu 13 marca 2024 r. odebrane w Urzędzie Pocztowym przez osobę uprawnioną do jego odbioru – A. T. - pełnomocnika, co zaznaczono na druku potwierdzenia odbioru przesyłki. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, również skierowano na adres podany we wniosku, zostało odebrane przez K. O. Ocena prawidłowości tego doręczenia nie była w sprawie dokonywana. Nie ma ona jednak wpływu na prawidłowość zakończenia postępowania aktem w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania.

Na organie administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek wszczynający postępowanie, spoczywa obowiązek rozpoznania tego wniosku i zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Może ono polegać - zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. - na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, np. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Może ono również polegać na podjęciu innego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a k.p.a.) lub czynności (np. pozostawieniu podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a., czy przekazaniu podania według właściwości - art. 65 § 1 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest zatem formą zakończenia postępowania. Jest to czynność materialno-techniczna, która nie wiąże się z wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia, tj. decyzji czy postanowienia, organ administracji wyłącznie zawiadamia wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

Przechodząc do oceny bezczynności organu w wydaniu zaświadczenia wskazać należy, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny termin. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że bezczynność w wydaniu żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 891/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 81/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 453/21, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 165/21).

Co do zasady, skarga na bezczynność w wydaniu zaświadczenia była zatem dopuszczalna.

Skarga ta nie była jednak uzasadniona z uwagi na fakt, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, wydał bowiem zaświadczenie kilka miesięcy wcześniej, o czym pełnomocnik strony niewątpliwe został poinformowany.

W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu została wniesiona do Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 1 września 2024 r. (data wpływu skargi do organu). Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, Wojewoda wydał zaświadczenie o żądanej treści w dniu 25 kwietnia 2024 r., zaświadczenie zostało sporządzone w formie elektronicznej. W dniu 25 kwietnia 2024 r. na adres elektroniczny do doręczeń pełnomocnika skarżącego przesłano pismo przewodnie do zaświadczenia, zostało ono przez pełnomocnika odebrane, w piśmie z dnia 26 kwietnia 2024 r. zakwestionował on jednak dołączenie do niego zaświadczenia. Pismo pełnomocnika skarżącego z 26 kwietnia 2024 r. potwierdza brak dołączenia do pisma przewodniego organu zaświadczenia. Milczenie organu, który nie ustosunkował się do tej kwestii przed wniesieniem skargi, ani w toku postępowania sądowoadminisitracyjnego, uzasadniało uznanie, że doręczenie zaświadczenia w istocie nie nastąpiło.

W sprawie zasadnicze znacznie miał jednak fakt wydania zaświadczenia oraz poinformowanie strony o tym fakcie. Uzasadniały one oddalenie wniesionej skargi jako niezasadnej. Organ nie pozostawał bowiem z bezczynności w wydaniu zaświadczenia. Okoliczność, że skarżący kwestionował fakt doręczenia zaświadczenia nie stała na przeszkodzie oddaleniu skargi. Skargę tę wniesiono bowiem w związku z bezczynnością polegającą na niewydaniu zaświadczenia a nie bezczynnością związaną z niedoręczeniem zaświadczenia, która w orzecznictwie kwalifikowana jest jako odrębny rodzaj bezczynności.

Sąd rozważał, czy skarga w powyższym zakresie winna podlegać oddaleniu czy też odrzuceniu.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 (publ: ONSAiWSA 2020/6/79) przesądził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Podkreślić przy tym należy, że zarówno w sentencji wskazanej uchwały, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu z faktem "wydania decyzji".

Uchwała mająca zastosowanie do skarg na bezczynność organu po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), nie znajduje bezpośredniego zastosowania do przypadku wcześniejszego zakończenia postępowania innego rodzaju, w którym decyzja administracyjna nie jest wydawana, w tym postępowań o wydanie zaświadczenia. Nie ma ona w szczególności w takiej sytuacji mocy wiążącej.

W ocenie Sądu, analogia iuris nie powinna prowadzić do ograniczenia uprawień obywateli w zakresie prawa do sądu. Do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącej sądy uchwały, dotyczącej odrzucenia skargi na bezczynność w sytuacji wydania zaświadczenia przed wniesieniem skargi, brak jest podstaw do odrzucenia takiej skargi, a wskazana w uchwale argumentacja prowadzić winna do oddalenia skargi, po jej merytorycznym rozpoznaniu.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zastosowanie przewidzianej w art. 208 p.p.s.a. możliwości włożenia na organ obowiązku zwrotu kosztów wywołanych jego niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. W ocenie Sądu, nie zachodzą żadne podstawy do przyjęcia, że spełnione zostały przewidziane tym przepisem przesłanki takiego rozstrzygnięcia o kosztach. Niesumiennym działaniem organu byłyby wszelkie jego zachowania, umyślne lub nieumyślne, które bez uzasadnionych przyczyn wywierają negatywny wpływ na przebieg postępowania i jego sprawność. Oczywiście niewłaściwym działaniem organu byłyby zachowania umyślne zmierzające ewidentnie do przeszkodzenia prawidłowemu tokowi postępowania, w tym w szczególności wszelka obstrukcja procesowa powodująca przedłużenie postępowania. Takich działań, w rozpoznawanej sprawie, organowi przypisać nie można.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".