Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1699/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 66
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.401.ŚO.1646.24.2023 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. w T. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu P. spółka z o.o. w T. (dalej : "spółka" lub "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.402.ŚO.1646.24.2023 uchylająca decyzję Burmistrza [....] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 28 czerwca 2023 r. nr OŚiGK.I.6220.9.50.2021 w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Wnioskiem z dnia 3 września 2021 r. spółka zwróciła się do Burmistrza o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie zakładu przemysłowego bazy przeładunkowej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej (SSE) w [...], gmina [...] na działkach oznaczonych nr ewid. gruntu: [...] obręb [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku spółki oraz po uzyskaniu uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") i zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS"), a także po przeprowadzeniu oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 77, art. 79 art. 80, art. 82, art. 83 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.; dalej: "u.i.o.ś.") oraz § 3 ust. 1 pkt 35, 54, 58, 83 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: "rozporządzenie"), wydał wskazaną wyżej decyzję z dnia 28 czerwca 2023 r. określając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w wariancie wybranym przez wnioskodawcę.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. (dalej jako: "Stowarzyszenie") oraz [...] w N. (dalej: "Fundacja"). Stowarzyszenie w złożonym odwołaniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady zaufania do władzy publicznej, brak zebrania i oceny całego materiału dowodowego, a także brak dokonania ustaleń w zakresie zasięgu i skali oddziaływania, w tym przenoszenia oddziaływań lub oddziaływań pośrednich, np. wynikających z transportu odpadów. W ocenie Stowarzyszenia nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że rezygnacja ze zbierania odpadów niebezpiecznych jest tożsama z nieprzywożeniem odpadów niebezpiecznych na teren przedsięwzięcia.

Z kolei Fundacja zanegowała twierdzenia decyzji, że przedsięwzięcie planowane jest poza granicami wielkopowierzchniowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm.; dalej: "u.o.p."), podnosząc że jest to niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ zgodnie z mapą udostępnioną przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, przedmiotowe przedsięwzięcie znajduje się na obszarze Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], który obejmuje kompleksy leśne.

W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań, Kolegium, opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r., działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazał, że jak wynika z załączonych do wniosku dokumentów projektowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do grupy przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś., ponieważ zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35, 54, 58, 83 przywołanego rozporządzenia zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane. Ponadto z dokumentów tych wynika, że dla terenu lokalizacji przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami tego planu.

Dalej organ odwoławczy podał, że Burmistrz zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania wnioskowanej decyzji oraz wystąpił o wymagane opinie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Równocześnie podał do publicznej wiadomości informacje o wszczęciu postępowania. Na podstawie zebranych opinii wydał postanowienie o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił wymagany zakres raportu. Po kilkakrotnych uzupełnieniach Raportu przedsięwzięcie zostało uzgodnione i zaopiniowane przez RDOŚ oraz PPIS. Organy te odniosły się do wszystkich wymaganych elementów środowiskowych, w tym oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny, stan powietrza, gospodarowanie wodami i ściekami, klimat i elementy przyrodnicze wraz z formami ochrony przyrody. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] stwierdziło brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wobec czego nie przedkładano mu Raportu zgodnie z zapisami art. 77 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.

Kolejno Kolegium wskazało, że Burmistrz przeprowadził procedurę oceny oddziaływania na środowisko obejmującą wszystkie wymagane elementy, tj. weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu - zawiadomienie i obwieszczenie z dnia 30 listopada 2022 r. Ponadto organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji przez zamieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, na tablicy ogłoszeń oraz w rejonie miejsca realizacji przedsięwzięcia. W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły liczne zastrzeżenia i uwagi dotyczące przedsięwzięcia. Organ I instancji zwrócił się o wyjaśnienia do inwestora, a pozyskane dane udostępnił osobom i podmiotom sprzeciwiającym się. Następnie zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego i umożliwił zapoznanie się stron z zebranym materiałem.

W dalszej kolejności Kolegium przedstawiło przepisy prawa dotyczące poruszanej problematyki. Organ zaznaczył, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że zamierzona inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś., a więc mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, że dokumenty przedłożone wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spełniały podstawowe wymogi wynikające z przepisów prawa, a w szczególności u.i.o.ś. Jednakże, zdaniem organu, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami nie spełnia wymagań wynikających z art. 66 u.i.o.ś. SKO zaznaczyło, że w ramach analiz oddziaływania wykonanych i zamieszczonych w Raporcie wraz z uzupełnieniami przeanalizowano oddziaływania przede wszystkim w zakresie wpływu na elementy przyrodnicze, w tym obszary chronione, wody, powietrze, klimat akustyczny, klimat oraz rozwiązania służące zapewnieniu odporności na zmiany klimatu, gospodarki odpadami. W analizach odnoszono się do norm stanu środowiska i stwierdzono na podstawie obliczeń, że nie przewiduje się przekroczeń norm środowiskowych po zastosowaniu przewidywanych dla przedsięwzięcia rozwiązań. Jednak Raport nie zawiera danych dotyczących oddziaływań pośrednich i wtórnych, co jest przedmiotem zastrzeżeń opisanych w złożonym odwołaniu. Kolegium wskazało, że oprócz podniesionych w nim spraw w zakresie oddziaływań wynikających z ruchu samochodowego brak jest analiz oddziaływania ścieków przemysłowych z myjni samochodów ciężarowych i specjalistycznych na oczyszczalnię ścieków, do której mają być wywożone oraz na realizację celów środowiskowych dla wód objętych tym oddziaływaniem. Aspekt ten pominięto również całkowicie w uzasadnieniu wydanej decyzji, co świadczy także o wadliwości.

Organ odwoławczy zauważył również, że RDOŚ wskazał w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2023 r., że instalacja jest kwalifikowana jako wymieniona w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, co sugeruje, że jest dla niej wymagane uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Równocześnie z zapisów Raportu wynika, że instalacja do takich nie należy. Kolegium stwierdziło zatem, że niezbędne jest wyjaśnienie powyższych rozbieżności.

Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji Burmistrza zostały określone warunki lub wymagania, stosownie do zapisów u.i.o.ś. Jednakże pominięcie istotnych aspektów dotyczących możliwego oddziaływania na środowisko, m.in. w zakresie ruchu pojazdów i myjni, mogło mieć wpływ na wydane orzeczenie. W odniesieniu do położenia względem obszarów chronionych Kolegium uznało, że zarzut odwołania jest niezasadny. SKO wskazało, że na terenie województwa podkarpackiego nie został ustanowiony [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Organ wyjaśnił, że dokumenty i mapy zawarte na stronie internetowej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska mają znaczenie jedynie poglądowe i nie mogą być podstawą wydawanych orzeczeń. W ocenie Kolegium również zarzut dotyczący prowadzenia działalności w odniesieniu do odpadów niebezpiecznych, wobec jednoznacznej deklaracji inwestora, że nie będzie zbierał odpadów niebezpiecznych, nie może zostać uznany za zasadny.

Podsumowując powyższe, organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanym przypadku brak jest wszystkich wymaganych informacji o przedsięwzięciu oraz skali i zakresie możliwego oddziaływania, co uniemożliwia dokonanie analiz zgodnie z wymaganiami u.i.o.ś. W szczególności braki dotyczą oddziaływań wtórnych i pośrednich. Ponadto organ stwierdził uchybienia w treści decyzji i jej uzasadnieniu w stosunku do wymagań określonych ww. ustawą. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a., a także przepisów materialnych u.i.o.ś, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium uznało, że wobec tych braków nie było możliwe wydanie decyzji innej, niż określona w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Formułując zalecenia dla organu I instancji, SKO nakazało uzupełnienie Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uwzględniając wszystkie wymagania wymienione w art. 66 u.i.o.ś. oraz postanowieniu Burmistrza, a następnie ponowne uzyskanie wymaganych opinii lub uzgodnień i dokonanie analizy materiału dowodowego, w tym także usunięcie dostrzeżonych rozbieżności.

W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne i dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że:

a) raport nie zawiera danych dotyczących oddziaływań pośrednich i wtórnych,

b) brak danych dotyczących oddziaływań pośrednich i wtórnych jest przedmiotem zastrzeżeń opisanych w złożonym odwołaniu,

c) w raporcie brak jest analizy w zakresie oddziaływań wynikających z ruchu samochodowego,

d) o wadliwości raportu świadczy to, że brak jest w nim analiz oddziaływania ścieków przemysłowych z myjni samochodów ciężarowych i specjalistycznych na oczyszczalnię ścieków, do której mają być wywożone oraz na realizację celów środowiskowych dla wód objętych tym oddziaływaniem;

2. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do takiego postąpienia, tj. w sytuacji, gdy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki, że zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i zarazem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca zanegowała twierdzenia Kolegium o braku w Raporcie danych dotyczących oddziaływań pośrednich i wtórnych przedsięwzięcia, wskazując, że oddziaływania te w raporcie są zidentyfikowane, jednoznacznie nazwane i scharakteryzowane (np. pkt 10.1, pkt 12.8). To samo dotyczy analizy w zakresie oddziaływań wynikających z ruchu samochodowego. W Raporcie oraz jego uzupełnieniu przedstawiono szczegółowo założenia przyjęte do dokonania obliczeń emisji do powietrza pochodzącej z ruchu pojazdów związanych z przedmiotowym przedsięwzięciem, jak również wyniki tych obliczeń. Także w przedstawionej w raporcie analizie w zakresie emisji hałasu do środowiska ruch pojazdów został uwzględniony. Wobec zarzutu braku w Raporcie analiz oddziaływania ścieków przemysłowych z myjni samochodów ciężarowych i specjalistycznych na oczyszczalnię ścieków, do której mają być wywożone oraz na realizację celów środowiskowych dla wód objętych tym oddziaływaniem, skarżąca podniosła, że Raport dotyczy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a nie bliżej nieokreślonej oczyszczalni ścieków, do której ewentualnie mogą trafić ścieki przemysłowe z myjni samochodowej. Zaznaczyła, że ścieki przemysłowe z myjni samochodowej zgodnie z Raportem mają trafić do uprawnionego odbiorcy, czyli do takiej oczyszczalni, która może je przyjąć zgodnie z posiadanym przez siebie pozwoleniem wodno-prawnym. Na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor nie ma obowiązku wskazywania oczyszczalni ścieków, do której będzie dostarczał wytworzone ścieki z myjni. Zauważyła również, że sama myjnia samochodowa jako taka nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a w Raporcie została uwzględniona jako cześć składowa większego przedsięwzięcia. Kolejno spółka podniosła, że uzasadnienie decyzji Burmistrza odnosi się do kwestii wpływu przedsięwzięcia na stan powietrza oraz klimat akustyczny, wskazując przy tym na źródła emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz hałasu wśród których wymieniony jest ruch pojazdów. Ponadto obszernie została opisana kwestia wpływu przedsięwzięcia na środowisko gruntowo-wodne, w tym na realizację celów środowiskowych wyznaczonych dla jednolitych części wód. W związku z tym nie można się zgodzić z zarzutem organu, że kwestie te zostały pominięte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Kolegium stwierdzając, że występują uchybienia w treści decyzji i jej uzasadnieniu w stosunku do wymagań określonych u.i.o.ś. nie wskazało żadnego konkretnego uchybienia w stosunku do przywoływanych zapisów ustawy. W zakresie dostrzeżonych rozbieżności pomiędzy treścią Raportu a postanowieniem RDOŚ, spółka wyjaśniła, że przedmiotowy zapis jest pomyłką pisarską, która ze względu na całokształt materiału dowodowego nie stwarza trudności w dokonaniu poprawnej oceny przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jego oddalenie. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, organ odwoławczy zaznaczył między innymi, że znaczący wzrost ruchu samochodowego po drodze publicznej wynikający z eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia stanowi typowe oddziaływanie wtórne i powinien być przedmiotem analizy w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla analizowanego przedsięwzięcia, tak jak pozostałe aspekty, których zdaniem organu zabrakło w Raporcie. W ocenie organu odwoławczego w przedstawionym stanie sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego sprawy, a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle istotny, że prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji mogłoby doprowadzić do naruszenia prawa stron do dwuinstancyjnego postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2023 r. spółka podtrzymała dotychczasową argumentację. W ocenie skarżącej organ błędnie rozumie charakter oddziaływania wtórnego, a ponadto w Raporcie przedstawiono obszerną analizę w zakresie możliwego oddziaływania ruchu pojazdów związanych z realizacją i eksploatacją przedsięwzięcia na środowisko, z której wynika, że oddziaływanie to nie będzie znaczące. Ponadto zaznaczyła, że zakres przedsięwzięcia jest precyzyjnie określony i jasno z niego wynika, jak również z innych zapisów raportu, że inwestor nie planuje budowy oczyszczalni ścieków w ramach realizacji przedsięwzięcia, a ścieki pochodzące z myjni zamierza wywozić do oczyszczalni ścieków, ale mieszczącej się poza terenem przedsięwzięcia. W kwestii braku odniesienia w Raporcie do pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzenia innego podmiotu, skarżąca zaznaczyła, że jest to kwestia wynikająca wprost z przepisów prawa i nie ma żadnego wpływu na ocenę oddziaływania, gdyż niezależnie od tego czy znajdzie się w raporcie, czy też nie, inwestor będzie zobligowany do jego uzyskania przed przekazaniem ścieków do danej oczyszczalni ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd – co do zasady - nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.

Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do ewentualnego uzupełnienia rzeczywiście wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze takiego postępowania dowodowego możliwego do przeprowadzenia przez organ drugiej instancji.

Kontrolowana decyzja jest obszerna, jednakże głównie z powodu zrelacjonowania przebiegu postępowania, które toczyło się przed organem I instancji i przywołania przepisów u.i.o.ś. i wykonawczych. Główne zarzuty SKO w odniesieniu do decyzji organu I instancji sprowadzają się do następujących kwestii:

1) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymagań wynikających z art. 66 u.i.o.ś., gdyż "nie zawiera danych dotyczących oddziaływań pośrednich i wtórnych, co jest przedmiotem zastrzeżeń opisanych w złożonym odwołaniu", w szczególności brak tam analiz oddziaływania ścieków przemysłowych z myjni samochodów ciężarowych i specjalistycznych na oczyszczalnię ścieków, do której mają być wywożone oraz na realizację celów środowiskowych dla wód objętych tym oddziaływaniem;

2) konieczność wyjaśnienia czy projektowana instalacja jest kwalifikowana jako wymieniona w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, co ma sugerować, że konieczne jest dla niej uzyskanie pozwolenia zintegrowanego (co wynika z uzasadnienia postanowienia RDOŚ z dnia 7 marca 2023 r.). Z kolei z zapisów Raportu wynika, że instalacja do takich nie należy;

3) pominięcie w Raporcie i decyzji istotnych aspektów dotyczących możliwego oddziaływania na środowisko m.in. w zakresie ruchu pojazdów i myjni;

4) uchybienia w treści decyzji i jej uzasadnieniu w stosunku do wymagań określonych u.i.o.ś.

Jak wcześniej wskazano, SKO nie podało w żaden sposób dlaczego nie wyjaśniło ww okoliczności w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. W u.i.o.ś. nie ma przepisu, który, co do zasady, wykluczałby uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko na etapie postępowania odwoławczego. Organ II instancji jest przecież zobligowany do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Jego rola nie sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem decyzji pierwszej instancji. Dopiero gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego, a więc gdy organ ten w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i - co istotne - ewentualne uzupełnienie tego postępowania mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności, możliwe jest zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że skorzystanie z kompetencji opisanych w art. 136 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. Nie każde więc naruszenie przepisów prawa uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.

Tymczasem nie powinno sprawiać takich problemów uzupełnienie raportu w zakresie w jakim, według SKO, nie zawiera on ww analizy. Należałoby przy tym dokładnie wskazać, dlaczego te informacje, które zawiera Raport nie są wystarczające. Trudno w oparciu o uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji ocenić dlaczego zawarte w raporcie dane dotyczące ruchu pojazdów na etapie realizacji przedsięwzięcia i po jego zrealizowaniu SKO uznało za niewystarczające. Rację ma bowiem wnoszący sprzeciw, że raport zawiera takie dane. Niezrozumiały przynajmniej dla Sądu jest też zarzut organu odwoławczego dotyczący braku analiz "oddziaływania ścieków przemysłowych z myjni samochodów ciężarowych i specjalistycznych na oczyszczalnię ścieków, do której mają być wywożone". Formułując taki zarzut należałoby go powiązać z konkretnym przepisem z art. 66 u.i.o.ś. Nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na przepis, który ma 8 ustępów a w ich ramach wiele punktów i podpunktów.

Bez większych problemów SKO mogło i powinno było wyjaśnić we własnym zakresie jaka jest właściwa kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia.

Lakoniczne uzasadnienie decyzji SKO w części dotyczącej wytykanych organowi I instancji braków bez bliższego (a nie tylko ogólnikowego) doprecyzowania dlaczego te braki nie mogą być uzupełnione w ramach, które stwarza art. 136 k.p.a. i w kontekście przesłanek zastosowania wyjątkowego rozwiązania, jakim jest wydanie decyzji kasacyjnej, w ocenie Sądu sprawia, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, bo decyzja organu II instancji narusza art. 138 § 2 k.p.a., co obligowało do orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie oceniał jedynie zgodność z prawem decyzji kasacyjnej SKO. Taka decyzja ma charakter procesowy więc nie było rolą Sądu odnoszenie się do merytorycznych zarzutów m.in. co do prawidłowości rozumienia przez SKO oddziaływań wtórnych planowanej inwestycji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania obejmujący uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. Z 2013 R., POZ. 1935) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.