Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 202/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 § 1 art 141 § 4 art 145 § 1 ust 1 lit a i c art 174 pkt 2 art 184 art 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 13 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art 4 pkt 1 art 14 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
article: art 6 art 7 art 8 art 75 § 1 art 76 § 1 art 77 § 1 art 97
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 766/14 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargą kasacyjną; 2. zasądza od R. C. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 766/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków parku w F., gmina [...], wpisanego do tego rejestru decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1979 r. pod numerem rejestru [...], w części usytuowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr ewid. [...] i [...]. MKiDN stwierdził, że Konserwator Zabytków m. [...] decyzją z dnia [...] września 1979 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] park w F., gmina [...], pochodzący z końca XIX w. i w sentencji tej decyzji wskazał, że park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji. Następnie Konserwator Zabytków m. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r. ponownie wpisał do rejestru zabytków park w F., w granicach określonych rysunkiem załączonego planu.

Z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków części przedmiotowego parku, która usytuowana jest na działkach nr [...] i [...] wystąpili A. C. i R. C., właściciele tych nieruchomości w świetle księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Wniosek uzasadniono zniszczeniem zabytku w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Wnioskodawcy wskazali, że park znajdujący się na działce nr ew. [...] całkowicie utracił swój zabytkowy charakter, o ile posiadał go w dacie wpisania do rejestru zabytków w 1979 i 1982 r. Wnioskodawcy przedłożyli jako dowód w sprawie operat dotyczący ustalenia wartości rynkowej parku w F., gm. [...], opracowany w 1995 r. przez mgr inż. E. Z., biegłego sądowego w zakresie ogrodnictwa i terenów zielonych i inż. B. Ż., biegłego z listy Wojewody [...] ds. szacowania budynków i urządzeń, w którym stwierdzono, że przez 50 lat dewastacji park uległ całkowitemu zniszczeniu.

W toku postępowania w przedmiocie skreślenia ww. zabytku z rejestru zabytków wnioskodawcy złożyli również wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1979 r. i decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. MKiDN orzeczeniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1979 r. i orzeczeniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1982 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia wskazanych spraw MKiDN orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. i orzeczeniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie decyzje. Organ wskazał, że powyższa decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] została zaskarżona przez wnioskodawców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. oddalił skargę, a skarga na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] nie została jeszcze rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym miejscu Sąd zaznaczył, że prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1622/12, uchylono zaskarżoną decyzję.

MKiDN podał, że w dniu 6 maja 2009 r. zwrócił się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (obecnie Narodowy Instytut Dziedzictwa) o zebranie materiałów dowodowych i przedstawienie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W trakcie oględzin w dniu 3 lipca 2009 r. przedstawiciele Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] stwierdzili, że park jest zaniedbany, ale w terenie czytelna jest jego kompozycja, na którą składa się układ polan obramowanych skupinami drzewostanu, aleja lipowa przecinająca park, zarys układu wodnego i część starodrzewu parkowego. W drzewostanie parkowym dominującym gatunkiem jest lipa, licznie występują robinie, starodrzew reprezentuje kilka dębów o średnicach 60-80 cm i okazy wiązów o średnicach powyżej 60 cm. W skupinach drzewostanu można odczytać komponowane kilkugatunkowe grupy (lipy, robinie, wiązy, jaśminy, bzy lilaki). Układ zbiorników wodnych jest czytelny, choć są zarośnięte. W opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] (obecnie Oddział Terenowy w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa) z dnia 28 lipca 2009 r. negatywnie odniesiono się do skreślenia z rejestru zabytków wnioskowanej części parku w F. Wskazano, że pomimo częściowego zniszczenia drzewostanu nadal czytelny jest układ przestrzenny parku krajobrazowego w historycznych granicach, który można zrekonstruować na podstawie archiwalnej mapy WIG z 1933 r. Park nie został przekształcony, wieloletnie zaniedbanie naruszyło historyczny krajobraz parku, ale nie spowodowało utraty jego wartości historycznych i zabytkowych, które były podstawą wpisu do rejestru zabytków, a częściowe zniszczenie drzewostanu wynikające z zaniedbań w opiece nad zabytkiem nie może uzasadniać jego skreślenia z rejestru zabytków. Ponadto zasób materiałów kartograficznych oraz porównanie ich ze stanem istniejącym daje możliwość odtworzenia układu na ich podstawie.

Po zapoznaniu się z powyższą opinią, wnioskodawcy złożyli do akt sprawy opinię sporządzoną na ich zlecenie przez mgr inż. architekt krajobrazu M. K. w listopadzie 2009 r. Park dworski w F. (nr ew. działek [...], [...] z obrębu nr [...]). W opinii stwierdzono, że parkowy drzewostan tworzą drzewa pochodzące z różnych okresów. Częściowo są to nasadzenia zamierzone, pozostałe są wynikiem naturalnego zarastania parku. Wśród drzew najstarszych znajdują się m. in. dęby szypułkowe, których wiek szacowany jest na 160 lat. Kolejną grupę tworzą pojedyncze drzewa, których wiek szacowany jest na 120 lat (m.in. dęby szypułkowe, jesiony wyniosłe), co oznacza, że zostały posadzone mniej więcej w ostatniej dekadzie XIX w. Ponadto w parku znajdują się liczne drzewa, których wiek szacowany jest na 60-80 lat (m.in. lipy drobnolistne, topole białe), które zostały posadzone między latami 30-tymi a 50-tymi XX w. O występowaniu alei parkowych może świadczyć słabo już czytelny układ przestrzenny nasadzeń roślinnych. Z opracowania wynika, że najlepiej zachowana jest czterorzędowa lipowa aleja wzdłuż wschodniej granicy terenu powstała mniej więcej w latach 40-tych ubiegłego wieku. Dobrze widoczny jest ciąg komunikacyjny od północno-wschodniej części parku do jego wnętrza oraz od północno- wschodnich stawów w kierunku południowo-zachodnim. Na pozostałym terenie nie stwierdzono obecności czytelnych ciągów komunikacyjnych. W opracowaniu dokonano też analizy porównawczej materiałów kartograficznych (mapa z 1933 r. i mapa zawarta w ewidencji parkowej z 1976 r.) z obecnym stanem zachowania parku, badając przebieg alei parkowych, a w konkluzji opinii stwierdzono, iż daleko posunięte przeobrażenia parku sprawiają, że stan dzisiejszy ma niewiele wspólnego z dziewiętnastowiecznym, a obecność drzew pochodzących z XIX w. nie wystarcza by nadać parkowi status zabytku.

MKiDN podkreślił, że decyzją z dnia [...] września 1979 r. Konserwator Zabytków m. [...] wpisał do rejestru zabytków pochodzący z końca XIX w. park w F., gm. [...] i w sentencji tej decyzji wskazał, że "park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku", a zatem przebieg granicy terenu objętego decyzją nie został przedstawiony poprzez literalne opisanie jej przebiegu, ani poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, czy sporządzenie odrębnego załącznika graficznego do decyzji z oznaczonymi granicami terenu objętego wpisem. Organ, który decyzję wydał, zawarł w jej rozstrzygnięciu odesłanie do granic ochrony konserwatorskiej wskazanych w dokumentacji istniejącej w dniu wydania decyzji i będącej w posiadaniu organu, tj. granic ochrony "ekologicznej i konserwatorskiej", wyznaczonych na szkicu sytuacyjnym parku w F., plansza 2, znajdującym się w dokumentacji "Park [...]. Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo [...]", którą opracowali I. O., A. H., U. L., T. O. i I. B. Szkic został sporządzony na mapie w skali 1: 1000. Granice terenu wpisanego do rejestru zabytków na mocy wskazanej decyzji są możliwe do ustalenia na podstawie ww. szkicu poprzez porównanie z nim mapy z oznaczonymi działkami ewidencyjnymi. Minister stwierdził, że z porównania szkicu ze znajdującymi się w aktach sprawy mapami współczesnymi wynika, że na terenie wpisanym do rejestru zabytków na mocy badanej decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] znajdują się działki o nr ewid. [...], [...] i [...] oraz części działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Ustalając granice terenu wpisanego do rejestru zabytków właściwe organy związane są wyłącznie treścią decyzji odsyłającej do szkicu sytuacyjnego i sposobem określenia granic na tym szkicu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skreślenie z rejestru zabytków obszaru parku usytuowanego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] w F., stanowiących własność A. i R. C., a zatem decyzja rozstrzyga sprawę z wniosku A. i R. C. dotyczącego działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...]. W tym miejscu Sąd wskazał, że wniosek co do wykreślenia zabytku na działce o nr ew. [...] został rozpoznany w odrębnym postępowaniu, które umorzono, a orzeczenie w tym przedmiocie poddano sądowej kontroli w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 767/17 (prawidłowo powinno być: VII SA/Wa 767/14).

Organ przytoczył treść art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wskazał, że do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia przesłanki z art. 13 ust. 1 tej ustawy konieczne jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (M. Cherka, P. Antoniak, Komentarz do art. 13 ww. ustawy, LEX). Organ wyjaśnił jednocześnie, że pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumie się takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości przesądzającej o wpisie do tego rejestru. W ocenie organu analiza materiału dowodowego sprawy, w tym opracowania "Park [...]. Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo [...]" z 1976 r., ustaleń dokonanych przez Narodowy Instytut Dziedzictwa oraz opracowania mgr inż. architekt krajobrazu M. K. daje podstawy do sformułowania wniosku, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek upoważniających do skreślenia wnioskowanego zabytku z rejestru zabytków. Zabytek ten nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej czy naukowej, nie ma też żadnych nowych ustaleń naukowych, które nie potwierdzałyby wartości zabytkowej wzmiankowanego obszaru. Organ podkreślił, że przedmiotowy park krajobrazowy został objęty ochroną konserwatorską dnia [...] września 1979 r., już po częściowych przekształceniach. W ewidencji parkowej wykonanej w 1976 r. przez zespół autorski ze Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Ogrodnictwa ustalono aktualny dla okresu poprzedzającego wpis do rejestru zabytków następujący stan zachowania parku: Układ kompozycyjny parku jest w znacznym stopniu zatarty. Stawy zlokalizowane w północnej części parku są całkowicie wyschnięte lub proces ten jest bardzo poważnie zaawansowany. Jedynie niewielki staw w południowo-wschodniej części parku wypełniony jest wodą. Drzewostan parkowy jest zdewastowany w wyniku braku zabiegów pielęgnacyjnych oraz prowadzonych po drugiej wojnie światowej niezbędnych wycinań drzew. W najgorszym stanie jest drzewostan iglasty (...). Powierzchnia parku zajęta jest częściowo pod uprawy rolne i ogrodnicze. Dotyczy to szczególnie zachodniej części parku, gdzie przed wojną znajdował się sad owocowy i ogród warzywny. Obecnie sad owocowy nie istnieje (został wycięty). W południowo-wschodniej części parku zlokalizowana jest baza maszynowa. (...) Działalność bazy oraz estetyka jej wyposażenia bardzo silnie koliduje z charakterem i funkcją parku. W dalszej części opracowania dotyczącej szaty roślinnej stwierdzono, iż roślinność drzewiasta występująca wówczas w parku była w znacznym stopniu zaniedbana i zniszczona. Wiek drzewostanu szacowano na 60-80 lat (czyli pochodzący z końca XIX i początku XX w.) i 40 lat (okres międzywojenny). Na terenie parku stwierdzono występowanie głównie gatunków liściastych (aleja lipowa, klony pospolite, dęby szypułkowe, wiązy szypułkowe, jesiony wyniosłe, robinie akacjowe, olsze czarne w otoczeniu stawów w północnej części parku). Z krzewów ozdobnych istniały jaśminowce wonne i bzy lilaki (w południowej części parku w pobliżu dawnej lokalizacji pałacu). W konkluzji opracowania stwierdzono, że układ zabytkowy zachował się w niewielkim stopniu. Obiekty architektoniczne związane integralnie z parkiem uległy całkowitemu zniszczeniu. Układ przestrzenny zieleni pozostał stosunkowo czytelny jedynie w północno-wschodniej części parku. Najlepiej zachowała się w tej części parku aleja lipowa wzdłuż wschodniej granicy parku. Z powierzchni otwartych zachowała się stosunkowo dobrze w swoim pierwotnym kształcie polana w centralnej części parku. W ocenie organu powyższe negatywne zmiany miały miejsce jeszcze przed objęciem zabytku ochroną konserwatorską i nie stanowiły przeszkody w uznaniu wysokich walorów zabytkowych założenia parkowego i zagwarantowaniu mu ochrony prawnej. Będąc świadomym powyższych przekształceń, właściwy wówczas konserwator zabytków uznał wysoką wartość zabytkową tego założenia i wpisał je do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył, ze celem postępowania prowadzonego w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest ustalenie, czy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej bądź ponowna ocena tej wartości w oparciu o nowe ustalenia naukowe, a nie weryfikacja zasadności decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Punktem odniesienia dla oceny zmian, jakie zaszły w stanie zachowania zabytku jest stan udokumentowany w ewidencji parkowej poprzedzającej wpis do rejestru zabytków a nie dziewiętnastowieczne założenia projektowe czy najwcześniejsza zachowana dokumentacja kartograficzna parku obrazująca przebieg alei parkowych w 1933 r. Z tego powodu wniosek płynący z opracowania złożonego przez strony postępowania autorstwa mgr inż. architekt krajobrazu M. K., iż obecny park w F. ma niewiele wspólnego z tym dziewiętnastowiecznym, należy uznać za nieistotny dla rozstrzygnięcia. Natomiast dokonane przez autorkę porównanie map zawartych w ewidencji parkowej z 1976 r. ze stanem obecnym parku (na 2009 r.) przemawia za słusznością rozstrzygnięcia podjętego przez MKiDN, bowiem mgr inż. architekt krajobrazu M. K. stwierdza, iż do dzisiaj zachował się w niemal nienaruszonym stanie układ zadrzewień, polan i wnętrz widokowych. Zdjęcia satelitarne zestawione z mapami niemal idealnie się pokrywają, jeżeli brać pod uwagę linię zadrzewień. Jednak przebieg alei, lokalizacja budynków uległy przemianom. Istniejące na terenie parku budynki były obiektami wtórnymi, degradującymi zabytkową przestrzeń i ich likwidację (budynku mieszkalnego i prowizorycznych komórek, bazy maszynowej) należy ocenić pozytywnie, natomiast przebieg alei jest możliwy do odtworzenia na podstawie mapy archiwalnej. Organ stwierdził, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa czytelny jest układ centralnej polany obramowanej od strony północno-wschodniej kępami drzewostanu, z komponowanymi grupami drzew. Na terenie dawnego sadu porośniętego łąką pozostały pojedyncze drzewa. Miejsce lokalizacji dworu (wg archiwalnej mapy) wyznaczają kępy jaśminowców i bzów lilaków. Mimo ogólnego zaniedbania, zachowany jest stosunkowo czytelny układ kompozycji zieleni w północno-wschodniej części parku z najcenniejszym elementem, jaki stanowi aleja lipowa. Od momentu wpisu do rejestru większość drzewostanu parkowego osiągnęła wiek ponad 100 lat (w 1976 r. szacowany na 60-80 lat), zachowane są też pojedyncze okazy starodrzewu (trzy dęby, wiązy, robinie). Utrzymał się skład gatunkowy drzewostanu występujący w parku w momencie wpisu do rejestru zabytków, z dominującymi drzewami liściastymi. Nadal czytelny jest układ stawów parkowych oraz sekwencja zróżnicowanych wnętrz krajobrazowych, tworzących historyczny układ przestrzenny. Aktualny (na 2009 r.) stan zachowania terenu zabytkowego parku odpowiada w znacznej mierze stanowi przedstawionemu na planie z dokumentacji ewidencyjnej z 1976 r. Ubytki drzewostanu (grupa świerków, dwie brzozy i wierzba płacząca) możliwe będą do odtworzenia przy rewaloryzacji parku. Przywoływane przez wnioskodawców argumenty dotyczące złego stanu zachowania układu parkowego, częściowej wycinki cennego drzewostanu, rozebrania budynku dworu, wprowadzeniu nowego układu komunikacyjnego i zabudowy na terenie założenia, mające świadczyć o zniszczeniu zabytku w stopniu uzasadniającym jego skreślenie z rejestru, znane były organowi konserwatorskiemu już w dacie wpisu do rejestru zabytków. Z materiału dowodowego wynika, że teren, który został wpisany do rejestru zabytków w takiej formie i w takim stanie zachowania, do dnia dzisiejszego nie utracił wartości, które posiadał w dacie wpisu do rejestru zabytków. MKiDN uznał, że park w F. zachował wartość historyczną, utrzymana została pierwotna funkcja dominanty zieleni wśród okolicznych łąk i pól uprawnych. Wartość będąca podstawą wpisania do rejestru zabytków parku nie została też zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Wieloletnie zaniedbania prowadzące do zatarcia kompozycji przez niekontrolowany rozrost samosiewu czy przedeptanie nowych ścieżek wynikających z późniejszego użytkowania parku nie mogą stanowić przesłanki do skreślenia obiektu z rejestru zabytków. Jednocześnie stwierdzony zły stan zdrowotny części drzew wskazuje na konieczność podjęcia prac pielęgnacyjnych i konserwatorskich. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5 określa sposób sprawowania opieki przez właścicieli nad zabytkiem. Zdaniem organu wnioskowana opinia dendrologiczna i przedłożony operat ustalenia wartości rynkowej parku nie są przesądzające przy ustaleniu wartości zabytkowej parku. Ochronie i opiece podlegają m.in. parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni bez względu na stan zachowania (art. 6 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wypełniając ustawowe obowiązki zawarte art. 4 tej ustawy MKiDN uznał, że konieczne jest utrzymanie ochrony prawnej w odniesieniu do parku w F., gdyż leży to w szeroko pojętym interesie społecznym rozumianym jako potrzeba utrzymania historycznego sposobu zagospodarowania i tradycji tego miejsca.

Po rozpoznaniu wniosku A. C. i R. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, MKiDN wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu decyzji MKiDN wskazał, że dodatkowo zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przeprowadzenie oględzin parku w F. Oględziny odbyły się w dniu 13 grudnia 2013 r. Do protokołu oględzin A. C. wniosła uwagę: "Nie zgadzamy się z ustaleniami Konserwatora". Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. powiadomiono strony, że w aktach sprawy znajduje się nowy dowód w postaci ww. protokołu oględzin wraz z materiałem zdjęciowym i wskazano, iż strony mogą się zapoznać z powyższym protokołem oraz wypowiedzieć co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie we wskazanym terminie. Pismo to zostało skutecznie doręczone stronom, strony nie wniosły dodatkowych uwag do materiału dowodowego. Z bezzasadny organ uznał podnoszony przez skarżących brak przeprowadzenia przez organ "wnioskowanych przez strony dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy". W toku postępowania strony wnosiły o przeprowadzenie następujących dowodów: 1. "gruntownych oględzin" (pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r.); 2. opinii dendrologicznej (pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. i dnia 16 maja 2009 r.); 3. oględzin z udziałem A. D. oraz M. K. (pismem z dnia 6 listopada 2009 r.); 4. przesłuchania M. K. w charakterze świadka, w formie rozprawy administracyjnej (pismem z dnia 6 listopada 2009 r.). Jednak w aktach sprawy znajdują się dowody odnoszące się wprost do istoty sprawy (w tym opracowanie ewidencyjne parku z 1976 r., opinia Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] z lipca 2009 r., opinia mgr inż. arch. M. K. z listopada 2009 r., a także zawarte w nich materiały z kwerendy archiwalnej). Oględziny zabytku były przeprowadzane przed wydaniem zarówno opinii przez A. D. z Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...], jak i opinii przez M. K., a zatem ustalenia poczynione przez te osoby znalazły odzwierciedlenie w treści i wnioskach wydanych opinii. W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii dendrologicznej, organ stwierdził, iż opinia taka - określająca gatunek drzew, ich wiek oraz stan zdrowotny - nie odnosi się wprost do istoty sprawy, tj. zachowania wartości zabytkowej parku. Kwestia liczebności i kondycji istniejącego drzewostanu nie przesądza o zaistnieniu ustawowych przesłanek do skreślenia zabytku zielonego z rejestru. Odnosi się do elementu założenia parkowego, który w doktrynie konserwatorskiej uznawany jest za w pełni odnawialny. MKiDN powołał się na art. 78 § 1 i 2 k.p.a. i wskazał, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. Wyżej wskazane dowody, a także materiały przedkładane przez stronę zawierają szereg ustaleń stanu faktycznego, które pozwalają na ocenę wartości zabytkowych omawianego zespołu, w tym przedmiotowych działek. Wskazano w niej fakty związane z historią założenia parkowego, z opisem jego układu przestrzennego w odniesieniu do czasów minionych, jak i sytuacji obecnej. Ustalenia te zilustrowano materiałem zdjęciowym. Okoliczności stanu faktycznego zostały dostatecznie udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym, a zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, aby dokonać prawidłowego rozstrzygnięcia. Pozwala organowi na samodzielną ocenę czy część parku w F., gm. [...], położona na działkach nr ewid. [...] i [...], utraciła wartości zabytkowe stanowiące podstawę jego wpisu do rejestru zabytków. Jako organ właściwy do spraw ochrony dziedzictwa narodowego, MKiDN dysponuje wystarczającym przygotowaniem i wiedzą specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków.

Po ponownej analizie akt sprawy MKiDN uznał, że nie zaszły żadne okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków parku w F., w części położonej na działkach ewid. nr [...] i [...] obręb [...]. Ustalenia oględzin zabytku z dnia 13 grudnia 2013 r. nie wykazały nowych faktów, które przesądzałyby o konieczności podjęcia przeciwnego rozstrzygnięcia. Argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia ww. działki z tego rejestru zostały dostatecznie wyjaśnione w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r., a tym samym decyzja spełnia wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że istotą postępowania w sprawie skreślenia zabytku z rejestru nie jest weryfikacja i kontrola prawidłowości decyzji wpisowej, bo temu służą tryby nadzwyczajne, przewidziane w k.p.a. Celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki ściśle określone w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości fakt, że działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] znajdują się w granicach zabytkowego parku w F., gm. [...]. Granice parku do czasów obecnych są czytelne w terenie (m.in. widoczne na ogólnodostępnych zdjęciach satelitarnych) i potwierdzone materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym archiwalnym. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiot ochrony konserwatorskiej w decyzji z dnia [...] września 1979 r. został określony w sposób jednoznaczny jako "park w F., gm. [...]" i sentencja decyzji jest klarowna. Park w F. został wpisany do rejestru zabytków w 1979 r., więc przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest założenie parkowe z uwzględnieniem jego stanu zachowania w dacie wydania decyzji. Podstawą ustaleń stanu faktycznego była ewidencja parkowa z 1976 r. Za uznaniem daty sporządzenia tej ewidencji przemawia adnotacja zawarta w jej treści: "Dokumentacja fotograficzna wykonana była w miesiącu wrześniu i październiku 1976 r.". Oznacza to, że w ewidencji tej odniesiono się do stanu zachowania parku w F. z okresu wykonania ww. fotografii. Opisany w niej stan faktyczny pochodzi z drugiej połowy lat 70-tych XX w., a zatem stan ten w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1979 r. nie mógł znacząco odbiegać od ustalonego w ewidencji. W dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1979 r. organ konserwatorski, uznając wartości zabytkowe parku w F., brał pod uwagę przekształcenia, jakim podlegała pierwotna kompozycja parku, kondycję znajdującego się w nim drzewostanu, a także fakt, że zmienił się sposób jego zagospodarowania (brak budynku dworu, wprowadzenie nowej zabudowy). Oznacza to, że do rejestru zabytków nie wpisywano przedmiotowego parku w oryginalnej formie z XIX w. Decyzja wpisująca ten obiekt do rejestru zabytków wskazuje jedynie na jego dziewiętnastowieczną proweniencję. Park został założony jako krajobrazowy, na co wskazują źródła archiwalne powtarzane w ewidencji parkowej z 1976 r., operacie wartości rynkowej z 1995 r. oraz obu opiniach z 2009 r. Ten typ założeń parkowych charakteryzuje się różnorodnością zadrzewienia od nasadzeń ozdobnych (np. lip, wierzb) poprzez elementy ogrodów użytkowych (ogród kwiatowy, warzywnik lub sad), po częste włączanie do kompozycji naturalnego drzewostanu leśnego. Przy łączeniu wskazanych elementów wykorzystywano również tereny polan i pól uprawnych jako wnętrz krajobrazowych lub przedpól ekspozycyjnych. Powyższe cechy znajdują odzwierciedlenie i są czytelne w zachowanej dotychczas kompozycji parku. Głównymi elementami - punktami odniesienia i charakteryzującymi ww. założenie - są skupiska i szpalery drzew, tereny otwarte, stawy oraz jedyna zachowana aleja spacerowa wysadzana rzędami drzew. Elementy te są zgodnie wskazywane we wszystkich wskazanych opracowaniach, choć ze stwierdzeniem ich postępującej degradacji. Ich istnienie w terenie potwierdzają również ustalenia poczynione podczas oględzin w dniu 13 grudnia 2013 r. Na ogólną kompozycję założenia parkowego w F. nie ma znaczącego wpływu zatarty obecnie pierwotny (z XIX w.) układ alejek parkowych. Układ ten - poza aleją spacerową - prawdopodobnie nie istniał już w dacie wpisu parku do rejestru zabytków (zgodnie z oświadczeniem T. N. - wieloletniego sołtysa wsi, przekazanego przez strony pismem z dnia 5 listopada 2009 r.). Podnoszone przez strony kwestie dotyczące drzewostanu znajdującego się w parku nie stanowią okoliczności przesądzających o konieczności stwierdzenia, że park uległ trwałemu i nieodwracalnemu zniszczeniu. Drzewostan jest składową substancji zabytkowej parku, jednak jako zieleń parkowa podlega pełnej rekultywacji, która w doktrynie konserwatorskiej nie przynosi uszczerbku wartościom zabytkowym całego założenia. Stwierdzony podczas oględzin w dniu 13 grudnia 2013 r. stan zachowania i kondycja istniejącego drzewostanu parku wykazuje, iż na jego terenie nie ma już drzew iglastych (w 1976 r. wskazywano świerki kłujące - 5 szt. i pospolite - 7 szt.), natomiast znajdują się drzewa liściaste o składzie gatunkowym "w znacznym stopniu zgodnym z ewidencją [z 1976 r.]", które wymagają w części przeprowadzenia prac pielęgnacyjnych. Ten stan potwierdzają również obie opinie z 2009 r. Podnoszona przez strony degradacja parku, która w ich ocenie winna zadecydować o skreśleniu parku z rejestru zabytków, nie znalazła potwierdzenia w stanie faktycznym ustalonym podczas oględzin zabytku, przeprowadzonych w dniu 13 grudnia 2014 r. Wykazał on, że park zachował większość substancji zabytkowej: zachowany jest dawny układ kompozycyjny; wnętrza krajobrazowe są wyraźnie czytelne w terenie; historyczny drzewostan zachowany w dobrym stanie (w tym większość drzew oznaczonych w ewidencji (z 1976 r.) zachowało żywotność); czytelna jest aleja wiodąca wzdłuż wschodniej granicy parku; stawy centralny i północno-wschodni częściowo wypełnione są wodą; zachowały się czytelne miejsca stawów w południowo-wschodnim narożniku parku oraz w północno-zachodnim narożniku, dzięki otaczającym je grupom drzew. Ustalenia te wykazują, że park nadal posiada wartość historyczną i naukową (wpisaną w historię lokalną oraz badania założeń dworskich na [...]) oraz artystyczną (przykład parku krajobrazowego o proweniencji dziewiętnastowiecznej), a ponadto walory krajobrazowe i przyrodniczo-ekologiczne (jako obszar parkowy unikatowy w tej części Gminy [...]). W ocenie organu park zachował wartości przypisywane mu w dacie wydania decyzji z 1979 r. i żaden z dowodów przedłożonych przez wnioskodawców nie podważa istoty tych wartości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego R. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym - w przypadku ustanowienia pełnomocnika - kosztów zastępstwa prawnego.

Skarżący decyzji zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w zw. z - obowiązującymi w dacie wydania decyzji Konserwatora - art. 14 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst pierwotny: Dz.U. z 1962 r., Nr 10, poz. 48) oraz art. 97 k.p.a. (obecnie art. 104 k.p.a.), art. 76 § 1 k.p.a. oraz przepisów postępowania (w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów skutkujące nieprawidłowym ustaleniem przedmiotu postępowania o skreślenie zabytku nieruchomego z rejestru zabytków (swobodnym ustaleniem przedmiotu ochrony konserwatorskiej na podstawie Decyzji Konserwatora) – po analizie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można przyjąć, że przedmiotem postępowania MKiDN był zabytek opisany w decyzji Konserwatora, ale wręcz przeciwnie - można stwierdzić, że był nim inny "przedmiot", którego granice ustalono na podstawie dokumentów innych niż decyzja Konserwatora i załącznik do niej. Skarżący podniósł, że decyzja Konserwatora Zabytków o wpisie do rejestru nigdy nie posiadała załącznika graficznego, zatem brak jest podstaw do uznania, że obejmowała działki o nr ew. [...] i [...], a nie jest dopuszczalne dokonanie ustaleń odnośnie przedmiotu zabytku na podstawie innych dokumentów niż decyzja o wpisie i jej załączniki jeżeli istniały.

Na rozprawie w uzupełnieniu zarzutów skargi, skarżący podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja została podpisana przez P. Ż., działającego z upoważnienia Ministra, analogicznie jak poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2012 r., a zatem została wydana przez osobę podlegającą wyłączeniu w sprawie. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1622/12.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną. W ocenie Sądu objęta wnioskiem część zabytku nie spełniała określonych w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawowych kryteriów wykreślenia zabytku z rejestru. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację organu podnosząc, że w tej kwestii nie miał wątpliwości także skarżący, gdy zważyć na zarzuty skargi, które faktycznie nie odnoszą się do przeprowadzonej przez organ analizy dopuszczalności wniosku o wykreślenie zabytku z rejestru w trybie art. 13 ustawy. Zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia - w świetle ostatecznie ukształtowanej linii orzecznictwa - zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z tym, że zaskarżona decyzja została podpisana przez P. Ż., działającego z upoważnienia Ministra, analogicznie jak poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1622/12. Sąd podkreślił, że wyłączenie od wydania decyzji w sprawie z wniosku o ponowne jej rozpoznanie osoby będącej Generalnym Konserwatorem Zabytków stanowiłoby naruszenie przepisów art. 89 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także prowadziłoby do wyłączenia organu administracji publicznej. Zatem orzeczenia, o których mowa w art. 127 § 3 k.p.a., choć nie zostały wydane osobiście przez ministra, to jednak pochodzą od piastuna funkcji organu administracji publicznej, który - tak jak minister - nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego co do nieprawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania. Zdaniem skarżącego zabytek opisany w decyzji był innym niż objęty wnioskiem, gdyż jego granice ustalono na podstawie dokumentów innych niż decyzja Konserwatora o wpisie do rejestru, która nigdy nie posiadała załącznika graficznego, a zatem brak było podstaw do uznania, że obejmowała działki o nr ew. [...] i [...] objęte wnioskiem o wykreślenie. W ocenie Sądu zasadnie MKiDN wskazał, że wskazane we wniosku o wykreślenie zabytku działki o nr ew. [...] i [...] obręb [...] znajdują się w granicach parku w F., gm. [...]. Granice parku do czasów obecnych są czytelne w terenie (m.in. widoczne na ogólnodostępnych zdjęciach satelitarnych) i potwierdzone materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym archiwalnym. Sąd podzielił też stanowisko MKiDN, że w decyzji z dnia [...] września 1979 r. przedmiot ochrony został określony w sposób jednoznaczny, jako "park w F., gm. [...]". Wprawdzie, co do zasady, nieprecyzyjne oznaczenie granic przedmiotu ochrony konserwatorskiej, z uwagi na brak załącznika graficznego stanowiącego jej integralną część, skutkować może niemożliwością ustalenia zakresu terytorialnego przedmiotu decyzji, to jednak w okolicznościach sprawy nie występuje taka sytuacja. Z treści decyzji wynika, że park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku stanowiącego załącznik do decyzji. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 1979 r. skierowanego do Urzędu Gminy w [...] wynika, że "konserwator dokonał wpisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję wpisu wraz z zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu". Powyższe wskazuje, że w dacie sporządzania pisma istniał załącznik "zeszyt ewidencji parku", o którym mowa w decyzji i który stanowił jego integralną cześć. Zdaniem Sądu nie podważa prawidłowości tego ustalenia treść zaświadczenia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2011 r., że decyzja z dnia [...] września 1979 r. nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej. Zaświadczenie to odnosi się do czasu teraźniejszego (na dzień wydania zaświadczenia) i nie wskazuje, czy załącznik taki istniał w dacie wydawania decyzji. Skoro nie można już ustalić granic ochrony zabytku na podstawie załącznika graficznego (zeszytu ewidencji parku), który wbrew zarzutom skargi stanowił integralną część decyzji, ale jest niedostępny wobec braku w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to organ był uprawniony do oceny granic parku w inny sposób. Temu służył zebrany w sprawie materiał dowodowy, w świetle którego nie ma wątpliwości co do zasięgu terytorialnego ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji z 1979 r. Także skarżący, nie miał wątpliwości, co do tego, że wskazane we wniosku nieruchomości zajęte są przez zabytek wpisany do rejestru, skoro zwracał się o jego wykreślenie.

W skardze kasacyjnej R. C., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art 174 pkt 1) p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.):

1) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż wskutek naruszenia przez MKiDN prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja MKiDN uchylona;

2) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w zw. z - obowiązującymi w dacie wydania decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1979 r., L.dz. [...], Nr rejestru Ks. [...] (dalej: "decyzja Konserwatora") - art. 14 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst pierwotny: Dz.U. z 1962 r., Nr 10, poz. 48) oraz art. 97 k.p.a. (obecnie art. 104 k.p.a.), art. 76 § 1 k.p.a. oraz przepisów postępowania (w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów skutkujące zaakceptowaniem przez WSA i przyjęciem jako własnego stanowiska MKiDN nieprawidłowo ustalającego przedmiot postępowania o skreślenie zabytku nieruchomego z rejestru zabytków, tj. swobodnym ustaleniu przedmiotu ochrony konserwatorskiej na podstawie decyzji Konserwatora, w szczególności poprzez akceptację ustalenia przedmiotu zabytku nieruchomego na podstawie dokumentów innych niż decyzja Konserwatora o wpisie tego zabytku do rejestru zabytków, pomimo iż zakres ochrony konserwatorskiej może zostać określony wyłącznie w decyzji administracyjnej;

3) naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia tego przepisu przez MKiDN i uznanie, że załącznik graficzny do decyzji Konserwatora istniał w przeszłości: "Nie podważa prawidłowości tego ustalenia treść Zaświadczenia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2011 r., z którego wynika, że decyzja z dnia [...] września 1979 r. nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej. Zaświadczenie to odnosi się wszak do czasu teraźniejszego (na dzień wydania zaświadczenia) i z oczywistych względów nie wskazuje, czy załącznik taki istniał w dacie wydawania decyzji." (s. 20 uzasadnienia wyroku), pomimo iż z dokumentu urzędowego (zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2011 r., znak: [...], w aktach) wynika, że decyzja Konserwatora nigdy nie posiadała załącznika graficznego, do którego odesłanie znajduje się w sentencji decyzji Konserwatora, ponieważ [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wprost wskazał, iż użyty w jego zaświadczeniu zwrot "nie posiada" – "oznacza iż decyzja z dnia [...] września 1979 nie posiadała, nie posiada i nie będzie posiadać załącznika graficznego" (pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do R. C. z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...], w aktach), a więc zaświadczenie odnosi się również do stanu z dnia wydania decyzji, a nie jak ustalił WSA do czasu teraźniejszego, oraz jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dowodem na istnienie w przeszłości załącznika graficznego do decyzji Konserwatora jest informacja w piśmie Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 1979 r. do Urzędu Gminy w [...]: "konserwator dokonał zapisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję zapisu wraz z zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu" i stwierdzenie: "Powyższe wskazuje, że w dacie sporządzania pisma istniał załącznik "zeszyt ewidencji parku", o którym mowa w decyzji i który stanowił jego integralną część" (s. 20 uzasadnienia wyroku), a pominięcie przy tej ocenie faktu, iż w decyzji Konserwatora znajduje się informacja "Załącznik: 1 egz. pouczenia", co oznacza, że organ wydający decyzję Konserwatora wymienił załącznik do decyzji w jej treści i nie był to załącznik graficzny, jak również pominięcie przy tej ocenie stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (następcy prawnego organu wydającego decyzję Konserwatora), który jednoznacznie stwierdził, że załącznik graficzny nie istniał w dacie wydania decyzji Konserwatora (zob. zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2011 r., znak: [...] w zw. z pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do R. C. z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...], w aktach);

5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na podstawie jakich dowodów WSA uznał, że działki nr ewid. [...] i [...] są objęte ochroną konserwatorską, w szczególności niewyjaśnienie w jaki sposób WSA akceptując ocenę MKiDN uznał, że "W ocenie Sądu, zasadnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż wskazane we wniosku o wykreślenie zabytku działki o nr ew. [...] i [...] obręb [...], znajdują się za granicach zabytkowego parku za F., gm. [...]. Granice parku w F., bowiem do czasów obecnych są czytelne w terenie (m.in. widoczne na ogólnodostępnych zdjęciach satelitarnych) i potwierdzone materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, to tym archiwalnym" (s. 20 uzasadnienia wyroku), tzn. jak na podstawie jakiego konkretnego materiału dowodowego WSA ustalił, że granice parku są do czasów obecnych czytelne w terenie, w jaki sposób ustalił, że są widoczne na ogólnodostępnych zdjęciach satelitarnych, w jaki sposób porównał zdjęcia satelitarne z granicami działek ew. [...] i [...], skoro takie działanie wymaga wiadomości specjalnych;

6) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez MKiDN, przejawiającego się w błędnym ustaleniu treści decyzji Konserwatora oraz zakresu ochrony konserwatorskiej i skutkujące uznaniem, że działki nr ewid. [...] i [...] są objęte ochroną konserwatorską, pomimo że brak było ku temu podstaw, względnie ocena taka była przedwczesna;

7) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach faktycznych odnośnie istnienia w dacie wydania decyzji Konserwatora załącznika graficznego do tej decyzji, przyjęcie przez WSA jako podstawy rozstrzygnięcia stanu faktycznego, który MKiDN ustalił bez wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie kwestionował ustaleń organu, gdyż uważał je za przedwczesne w kontekście braku podstaw do ustalenia, że na nieruchomości skarżącego znajduje się zabytek nieruchomy. Oczywistym jest, że najpierw należy prawidłowo ustalić czy dana nieruchomość jest zabytkiem, a jeżeli tak, to jaki jest zakres ochrony zabytku. Dopiero później można badać spełnienie przesłanek do skreślenia zabytku z rejestru. Skarżący wyjaśnił, że złożył wniosek o skreślenie, ponieważ uważał, że w efekcie jego rozpoznania zostanie wydane postanowienie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej na rzecz organu. W ocenie organu zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. W sprawie nie ma wątpliwości jakie granice ma zabytek. Te granice nie są też w postępowaniu kwestionowane przez skarżącego, który ogranicza się do gołosłownego negowania ustaleń organu i czysto formalnej próby podważenia decyzji o wpisie (w innym postępowaniu). Skarżący wniósł o wykreślenie zabytku z rejestru, co zakłada, że zabytek został do rejestru prawidłowo wpisany. Ten wniosek skarżącego wyznaczył przedmiot sprawy administracyjnej. Organ podniósł, że kwestionowanie wpisu do rejestru lub granic obszarowych tego wpisu już na pierwszy rzut oka nie mieści się w wyznaczonym przez skarżącego zakresie sprawy administracyjnej. Problem braku precyzyjnego określenia terenu poprzez np. numerację działek, zakres zabytku obszarowego jest problemem powszechnie występującym w sprawach zabytkowych, szczególnie w odniesieniu do decyzji z lat 60-tych i 70-tych i decyzjach wcześniejszych. Dotyczy tak ważnych zabytków, jak Wilanów w Warszawie, Pałac Bruehla w Warszawie, czy Królikarnia. Przyczyny takiego stanu rzeczy są co najmniej dwie: 1) nie zawsze jest celowe określić obszar zabytku poprzez wskazanie działek, które potem mogą ulegać zmianie - to nie jest stabilny sposób określania obszaru zabytku, 2) istotą jest, że chodzi o Wilanów, Pałac Bruehla, Królikarnię i z reguły przeniesienie problemu ustalenia zakresu tego obszaru do konkretnych postępowań administracyjnych nie powoduje szczególnego zaburzenia, więc z punktu widzenia organów konserwatorskich najważniejsze jest trafne językowe określenie istoty zabytku, a nie - jego obszaru co do centymetra. Także w przedmiotowej sprawie w terenie widać nadal, gdzie kończy się Park w F., a zatem ustalenie granic zabytku nie nastręcza trudności w praktyce. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył, że na tle spraw o stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji, jak dotycząca wpisu parku w F., organ wydawał postanowienia wyjaśniające treść decyzji, lecz sądy administracyjne zakwestionowały takie postanowienia. W tej chwili organom konserwatorskim pozostało jedynie stosowanie tego rodzaju decyzji i wyjaśnianie zakresu zabytku w ramach pojedynczych postępowań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia tak w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1962 r., Nr 10, poz. 48) oraz art. 97 k.p.a. (obecnie art. 104 k.p.a.), art. 76 § 1 k.p.a. oraz przepisów postępowania (w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów.

Naruszenia powyższych przepisów strona upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nieprawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania o skreślenie zabytku nieruchomego z rejestru zabytków. W ocenie skarżącego działki o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] położone w F., gmina [...], nigdy nie wchodziły w granice parku w F., gmina [...], wpisanego do tego rejestru decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1979 r. pod numerem rejestru [...]. Zdaniem skarżącego w aktach sprawy nie ma dowodu, aby wchodziły w granice tego parku, w szczególności decyzja Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1979 r. nie posiada i nigdy nie posiadała załącznika graficznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, iż decyzja Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1979 r. nie miała załącznika graficznego.

Jednocześnie podkreślić należy, iż niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że załącznik graficzny – zeszyt ewidencji parku, który stanowił integralną część decyzji jest "niedostępny wobec braku w dacie wydania zaskarżonej decyzji". Jednak, mimo niezrozumiałych częściowo wywodów Sądu pierwszej instancji, nie można mieć wątpliwości, że za załącznik graficzny do decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1979 r. Sąd pierwszej instancji uznał zeszyt ewidencji parku. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że "załącznik zeszyt ewidencji parku" stanowił integralną część tej decyzji. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji myli się mówiąc, że zeszyt ewidencji parku był niedostępny w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jednak nie miało to wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Na to, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dysponował dokumentacją "Park [...]. Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo [...]" - opracowaną przez zespół autorski: mgr inż. I. O., mgr inż. A. H., mgr U. L., mgr T. O. i tech. I. B.; konsultanci: prof. dr J. S. i dr inż. T. S. (Naczelna Organizacja Techniczna, Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Ogrodnictwa, Zespół Rzeczoznawców), w tym także zeszytem ewidencji parku, wskazują akta administracyjne. Nadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wydanych w tej sprawie decyzjach wyraźnie stwierdził, że rozstrzygnięcia wydał na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, m.in. dokumentacji "Park [...]. Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo [...]" - opracowaną przez zespół autorski: mgr inż. I. O., mgr inż. A. H., mgr U. L., mgr T. O. i tech. I. B. na stan z 1976 r. i stanowiących jej część szkicach sytuacyjnych parku w F., w tym szkicu sporządzonym na mapie w skali 1:1000 – plansza 2. Prawidłowo też Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ, który wydał decyzję z dnia [...] września 1979 r., zawarł w jej rozstrzygnięciu odesłanie do granic ochrony konserwatorskiej wskazanych w powyższej dokumentacji.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści decyzji z dnia [...] września 1979 r. Rozstrzygnięcie decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków brzmi: zarządzam wpisanie do rejestru zabytków Miasta [...] parku w F., gm. [...], pochodzącego z końca XIX w. Park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji." A zatem, część tekstowa i graficzna zeszytu ewidencji parku stanowi załącznik do tej decyzji.

Z uwagi na powyższe nie ma żadnego znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż pod uzasadnieniem decyzji jako załącznik wyszczególniono jedynie 1 egz. pouczenia. Skoro bowiem w rozstrzygnięciu decyzji organ jednoznacznie wskazał, że plan zeszytu ewidencji parku stanowi załącznik do tej decyzji, to zbyteczne było powtarzanie tej informacji pod uzasadnieniem decyzji. W tej sytuacji nie ma znaczenia brak sporządzenia – jak podnosi skarżący – załącznika graficznego specjalnie dla celów wydania tej decyzji, skoro załącznikiem tym jest zeszyt ewidencji parku, będący częścią dokumentacji sporządzonej dla Parku [...]. Dokumentacja ta zawiera: krótką analizę historyczną, opis pierwotnej kompozycji przestrzennej i jej ewolucji, stanu istniejącego, szaty roślinnej występującej na terenie parku, stopnia zachowania układu zabytkowego oraz wnioski, a także dokumentację fotograficzną i wskazanie materiałów źródłowych (archiwalne materiały kartograficzne. Archiwum miasta Grodziska Maz., Słownik geograficzny ziem Polskich, tom 2, Warszawa 1881 r.).

Z tych względów nie można zgodzić się ze skarżącym, że decyzja z dnia [...] września 1979 r. nie posiada załącznika graficznego. Oceniając bowiem kwestie dotyczące załącznika graficznego do decyzji należy mieć na uwadze całą decyzję administracyjną, a nie tylko – jak czyni to skarżący – wyszczególnienie zawarte pod słowem "załącznik". Już w samym rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] września 1979 r. organ wyraźnie powiedział, że załącznikiem do tej decyzji jest zeszyt ewidencji parku, w tym plan. Z tej przyczyny organ nie powtarzał tej informacji pod uzasadnieniem decyzji -w wyliczeniu zawartym pod słowem "załącznik". Mówiąc, że decyzja nie miała i nie ma załącznika graficznego skarżący ogranicza się wyłącznie do adnotacji pod uzasadnieniem decyzji. Nie może odnieść zamierzonego skutku argument skarżącego, że z zaświadczenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2011 r. i pisma z dnia 25 marca 2013 r. wynika, że powyższa decyzja nigdy nie posiadała załącznika graficznego. Stwierdzenie zawarte w tym zaświadczeniu i piśmie jest stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do rozumienia kwestii załącznika do wskazanej wyżej decyzji.

Stanowisko to jest sprzeczne z rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] września 1979 r. i wyraźnym, jednoznacznym stanowiskiem Konserwatora Zabytków m. [...] zawartym w rozstrzygnięciu tej decyzji, tj. organu wydającego tę decyzję – o czym wyżej już była mowa. Podkreślić też należy, iż do oceny powyższej kwestii uprawniony był w tej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a do skontrolowania prawidłowości rozumienia powyższej decyzji – w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji - Sąd pierwszej instancji i następnie Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że załącznik graficzny do wskazanej decyzji stanowi zeszyt ewidencji parku, w tym plansza 2 odzwierciedlająca jak przebiegają granice parku w F.

"Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo [...]" - opracowana przez zespół autorski: mgr inż. I. O., mgr inż. A. H., mgr U. L., mgr T. O. i tech. I. B., w tym plansza 2, znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy i na planszy tej naniesione są granice tego parku i w takich granicach park ten został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1979 r.

Zgodzić się też należy z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że granice terenu wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1979 r. są możliwe do ustalenia na podstawie wskazanego wyżej szkicu, tj. planszy 2 i przez porównanie z tym szkicem mapy z oznaczonymi działkami ewidencyjnymi. Z porównania szkicu – planszy 2 ze znajdującymi się w aktach sprawy aktualnymi mapami wynika, że na terenie wpisanym decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1979 r. do rejestru zabytków Miasta [...] znajdują się m.in. działki o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] obręb [...]. Dodatkowo organ powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, w tym archiwalny, stwierdził, że granice parku w F. do czasów obecnych są czytelne w terenie.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. i 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), albowiem prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zaznaczyć należy, że zarzuty kasacyjne natury procesowej mogą spowodować uchylenie wyroku, jeśli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie, a wskazana wyżej pewna niejasność co do fragmentu dotyczącego niedostępności zeszytu ewidencji parku w dacie wydania zaskarżonej decyzji – jak już wyżej podkreślono – nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty dotyczące kwestii, czy zachodziły przesłanki merytoryczne do skreślenia zabytku (części zabytku) z rejestru zabytków. Skarżący uznaje bowiem za przedwczesne badanie, czy spełnione są przesłanki skreślenia zabytku z rejestru zabytków w sytuacji, gdy należy ustalić, czy dana nieruchomość jest zabytkiem, a jeśli tak to jaki jest zakres ochrony zabytku. Jak podkreślił skarżący wniosek o skreślenie został złożony, gdyż zdaniem skarżącego w efekcie rozpoznania tego wniosku organ winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem R. C. takie rozstrzygnięcie potwierdzałoby stanowisko skarżącego, że działki o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] nie wchodzą w granice parku w F. Zarzuty kasacyjne zostały ograniczone do kwestii dotyczącej granic parku w F.

Wobec braku zarzutów kasacyjnych w powyższym zakresie poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają zagadnienia objęte dyspozycją art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a zatem czy zabytek wpisany do rejestru (część zabytku) uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo jego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Związanie zarzutami i granicami skargi kasacyjnej oznacza, że poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają zagadnienia dotyczące aktualnego stanu parku w F. i ziszczenia się bądź nie zaistnienia przesłanek uzasadniających skreślenie tego parku (części parku – działki o nr ewid. [...] i nr ewid. [...]) z rejestru zabytków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł podstaw do zasądzenia kosztów w podwójnej wysokości. Odpowiedź na skargę kasacyjną jest krótka, lakoniczna i jej sporządzenie nie wymagało takiego nakładu pracy, który uzasadniałby zasądzenie kosztów w podwójnej wysokości. Również wystąpienie pełnomocnika na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów w podwójnej wysokości.