Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 416/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U.rejon ulic [...] i [...] w mieście G. 1. stwierdza nieważność paragrafu 24 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer 29/54 obręb U., 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej A z siedzibą w S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XXVI/680/16 Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] żądając stwierdzenia jej nieważności w całości bądź stwierdzenia nieważności w części co do § 24 uchwały o planie, w zakresie, w jakim dla stanowiącej działkę nr [..] części nieruchomości będącej własnością A. położonej w G. przy ul. K., wchodzącej w skład terenu nr [..] z obszaru Miejscowego Planu, została ustalona w Miejscowym Planie strefa funkcyjna KD80 (teren ulicy dojazdowej - odcinek ul. K.) i co do § 25 uchwały planistycznej, w zakresie w jakim dla stanowiącej działkę nr [..] części nieruchomości będącej własnością A. położonej w G. przy ul. K., wchodzącej w skład terenu nr [..] z obszaru Miejscowego Planu, została ustalona w Miejscowym Planie strefa funkcyjna KD83 (teren ulicy głównej - fragment alei A. -łącznica).

Z treści skargi wynika, że A. prowadzący działalność developerską w 2015 r. nabył na własność nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] położoną w G. przy ul. K. i na podstawie uzyskanej w dniu 15 marca 2016 r. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczął na jej terenie realizację inwestycji o nazwie "[..]".

W toku realizacji tej inwestycji jego działka stanowiąca pierwotnie działkę nr [.] decyzją Prezydenta Miasta z dnia 6 lutego 2017 r. została podzielona na 39 działek geodezyjnych o numerach od [..] do [..], spośród których nowopowstała działka o numerze [..] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym 001-M/U31 (strefa mieszkaniowo - usługowa) oraz częściowo na terenie nr 017, strefa funkcyjna KD83 (teren ulicy głównej - fragment alei A. - łącznica), a nowopowstała działka o numerze [..] znajduje się częściowo na terenie 001-M/U31 (strefa mieszkaniowo - usługowa) oraz częściowo na terenie 016, strefa funkcyjna KD80 (teren ulicy dojazdowej - odcinek ul. K.). Natomiast pozostałe działki o numerach od [..] do [..] znajdują się w całości na terenie 001-M/U31 (strefa mieszkaniowo - usługowa), zachowując tożsame przeznaczenie z ustalonym w poprzednim miejscowym planie.

W ocenie skarżącego ustalenia kwestionowanego planu naruszają jego prawa nabyte z pozwolenia na budowę, gdyż część nieruchomości, na której A. zgodnie z pozwoleniem na budowę rozpoczął budowę budynków mieszkalnych oraz miejsc parkingowych przeznaczona została pod drogę publiczną w granicach terenu nr 016 (strefa funkcyjna KD80) oraz terenu nr 017 (strefa funkcyjna KD83).

Według skarżącego, uchwalając nowy plan miejscowy obejmujący swym zasięgiem teren nieruchomości stanowiących jej własność, nie uwzględniono praw A. wynikających z pozwolenia na budowę, które pozwala na zabudowę budynkiem jednorodzinnym terenu nieruchomości położonej w strefie funkcyjnej KD80, a także na zabudowę miejscami parkingowymi teren nieruchomości położonej w strefie funkcyjnej KD83. Pominięto w konsekwencji, że pozwolenie na budowę pozwalało na zabudowę całej nieruchomości zespołem budynków jednorodzinnych, również na terenach, które w nowym miejscowym planie zostały przeznaczone pod drogę publiczną (KD80 i KD83).

W ocenie skarżącego kwestionowany plan ogranicza także prawo zabudowy A. jako właściciela nieruchomości, przeznaczając część nieruchomości, działki [..] i [..] pod zabudowę drogą publiczną, ogranicza możliwość rozporządzania nieruchomością w ramach planowanego przedsięwzięcia deweloperskiego (zbycie planowanej do wydzielenia z nieruchomości działki [..] zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, która w części została przeznaczona pod drogę publiczną - KD 80, a także zbycia udziałów w planowanej do wydzielenia z nieruchomości działce drogowej z parkingiem, która w części została przeznaczona pod drogę publiczną - KD 83), narusza prawa nabyte z pozwolenia na budowę dotyczące prawa budowy budynku jednorodzinnego na terenie objętym strefą funkcyjną KD80, a także prawa budowy drogi wewnętrznej i parkingu w strefie funkcyjnej KD83.

Powyższe oznacza że kwestionowany plan narusza interes prawny A. w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem ogranicza prawo własności, a także nabyte uprawnienia z pozwolenia na budowę.Przesądza to o nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę Miasta, naruszeniu prawa własności A. do nieruchomości, w tym wynikającego z tego prawa uprawnienia do zabudowy (art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej) oraz sprzeniewierzeniu się przez te organy konstytucyjnym zasadom równości i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także przepisom art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 protokołu nr 1.

Wskazano, że z akt planistycznych wynika, iż organom Gminy Miasta w toku procedury planistycznej nie była znana uzyskana przez A. ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, jednakże została ona całkowicie zignorowana w ustaleniach miejscowego planu. W związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że organy Gminy, w tym Rada Gminy, nie wykazały należytej staranności w procedurze przygotowywania, a następnie uchwalania planu. Nie poszukiwały najmniej dolegliwego dla A. rozwiązania, a zarazem zasadnego ze społecznego punktu widzenia. Doszło więc do nadużycia przysługujących Gminie uprawnień i naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Według skarżącego organy planistyczne nie miały zresztą żadnych kompetencji, ażeby ingerować w uprawnienia Spółki wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest bowiem normy prawnej stanowiącej upoważnienie dla organów gminy do podejmowania takiego rozstrzygnięcia, które stałoby w sprzeczności z funkcjonującą w obrobię prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wskazano również, że zakwestionowany plan narusza konstytucyjną ochronę praw nabytych, czym doprowadzono do sytuacji, w której legalnie wybudowane budynki mieszkalne w obecnej strefie funkcyjnej KD prowadzą do naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wprowadzającego ograniczenia zabudowy w pasie terenu przeznaczonym w planie pod drogę publiczną.

Skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, do którego organ ten nie ustosunkował się.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wyjaśniła przede wszystkim, kierując się stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, że uchwalenie planu miejscowego nie ma wpływu na wydaną wcześniej ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a w związku z tym sprzeczność ustaleń planu z pozwoleniem na budowę nie stanowi naruszenia prawa, skutkującego nieważnością planu w tej części.

Organ wyjaśnił, że skarżący miał świadomość procedowania planu i kontaktował się telefonicznie z Biurem Rozwoju w tym przedmiocie. Nie bez znaczenia jest również fakt, że inwestor dokonał zmian istniejącego pozwolenia na budowę na kilka dni przed uchwaleniem planu. Ważąc interes społeczny organ zwrócił również uwagę na konieczności zabezpieczenia interesu publicznego poprzez realizację niezbędnych połączeń komunikacyjnych w projektowanej przestrzeni. Organ wskazał, że dopiero w dniu 22 czerwca 2016r., osiem dni przed uchwaleniem projektu planu, A. uzyskał zamienne pozwolenie na budowę, dopuszczające dodatkowych pięć budynków, w tym jeden zlokalizowany w strefie spornej z dodatkową ilością miejsc parkingowych. Ostateczny (drugi) projekt zamienny uzyskał pozwolenie na budowę w dniu 22 sierpnia 2016 r., na dwa dni przed publikacją (24 sierpnia 2016) uchwalonego planu miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Rada wyjaśniła także, że A. rozpoczęła proces budowlany w dniu 21 marca 2016r. na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę uzyskanego z dniem 15 marca 2016 r. Kopię tej decyzji BR otrzymało 8 kwietnia 2016 r. (rysunek zagospodarowania terenu 15 kwietnia), czyli po etapie uzyskiwania wymaganych uzgodnień projektu planu, w tym ZDiZ i WUiA, które opiniowały wcześniej ww. pozwolenie na budowę dla zespołu zabudowy, tj. inwestycję "[..]" wraz z dojazdem i uwag nie wniosły.

Wskazano, że projekt budowlany z dnia 15 marca 2016 r. zawierał o pięć budynków jednorodzinnych (wraz z miejscami postojowymi) mniej niż projekt ostateczny i dostosowanie (nieznaczne przesuniecie zaledwie jednego budynku oraz pięciu miejsc postojowych od strony północnej) do wymogów projektu planu było możliwe i mogło być przedmiotem negocjacji.

Wbrew opinii A., szukano rozwiązań najmniej dolegliwych, mogących stanowić wymierną rekompensatę dla ograniczenia praw nabytych w postaci prawomocnego pozwolenia na budowę. Właściciel, kosztem niewielkich rezerw terenowych pod drogi (zaledwie 266 m2, przy działce inwestycyjnej o pow. 15 508 m2), zyskał możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej (zamiast małych domów mieszkalnych) wyższej o 6m, co zwiększa całkowitą powierzchnię użytkową o 3100 m2 (potencjalnie ok. 50 mieszkań).

Organ wyjaśnił, że jednym z najistotniejszych celów przystąpienia do procedowania planu miejscowego w tym rejonie było zabezpieczenie rezerwy terenu pod budowę południowo - zachodniej łącznicy alei A. z ulicą C. (teren 017-KD83), a także umożliwienie realizacji przedszkola. Geometria zaproponowanych rozwiązań w zakresie wyżej wymienionej łącznicy uwzględniała:

- aspekt ekonomiczny realizacji łącznicy związany z optymalizacją robót ziemnych oraz rezygnacją z budowy kosztownych konstrukcji inżynierskich np. murów oporowych;

- aspekt bezpieczeństwa ruchu drogowego na skrzyżowaniu z ulicą C. -łącznice: południowo - zachodnia (017-KD83) i południowo - wschodnia (poza granicami planu) zostały podpięte do ulicy C. pod kątem prostym, co wpłynęło na ich geometrię w planie (np. odgięcie łącznicy południowo - zachodniej w kierunku południowym);

- aspekt realizacyjny dotyczący budowy łącznic: w maksymalnej odległości od konstrukcji wiaduktu funkcjonującego obecnie w ciągu ulicy C. w celu nienaruszania jego konstrukcji.

Dodatkowo zwrócono uwagę na fakt, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego: Z. rejon ulicy C. i alei A. (nr [..]) oraz Cmentarz - część zachodnia (nr [..]) zarezerwowany został teren pod łącznice alei A. z ulicą C.: północno - zachodnią (teren 004-KD83) i północno - wschodnią (teren 02-083), których geometria także uwzględniała wyżej wymienione aspekty, co potwierdza fakt kompleksowego podejścia do rezerwacji terenu pod węzeł drogi wojewódzkiej nr [..] projektowanej w klasie ulicy głównej (aleja A.) z ulicą C.

Ponadto, w trakcie prac nad planem miejscowym zweryfikowano brak konieczności utrzymywania niektórych rezerw terenowych, co umożliwiło obniżenie kosztów wynikających z prognozy skutków finansowych wynikających z tytułu wykupów nieruchomości. Tym samym w interesie publicznym, także ekonomicznym, była zmiana przedmiotowego planu miejscowego.

Dlatego też, przy braku wniosków i uwag ze strony A. w dniach 2 maja -2 czerwca 2016 projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu. Następnie został on przekazany do uchwalenia na sesję Rady Miasta w dniu 30 czerwca 201 6r. Nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż skarżący nadal ma możliwość wykorzystania należącego do niego obszaru na cele mieszkaniowe. Zaznaczono, że wybór przyjętego w zaskarżonym planie rozwiązania był skutkiem wyważania różnych racji i zastosowania zasady proporcjonalności. Ważono interes publiczny oraz indywidualny w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, który uprawnia do ingerencji w prawo własności skarżącej poprzez zastosowanie wskazanych w planie rozwiązań. Nie doszło więc do nadużycia przysługujących Gminie uprawnień. Wbrew zatem wywodom Spółki nie doszło w żadnym zakresie do złamania zasad sporządzania planu.

Wskazano, że ustalenia planu miejscowego nie mają tego skutku, że po stronie właściciela nieruchomości powstaje obowiązek dostosowania aktualnego sposobu zagospodarowania terenu, do sposobu zgodnego z ustaleniami planu miejscowego. Jeżeli właściciel uzyskał wcześniej dla swojej działki ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to może to pozwolenie wykonać, mimo że plan dopuszcza na tej działce zupełnie inną zabudowę, czy nawet zakazuje wznoszenia jakichkolwiek budynków. Tym niemniej wskazać należy, że inwestor, mimo świadomości toczącej się procedury planistycznej, w tym konieczności zapewnienia łącznicy alei A. z ulicą C., zmienił uprzednie pozwolenie na budowę, uzyskując pozwolenie zamienne na krótko przed terminem uchwalenia planu, co uznać należy za działanie celowe.

Na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że rozwiązanie dotyczące skrócenia drogi 016 KD80 było najkorzystniejszym rozwiązaniem planistycznym. Plan był wykładany i nie było do uwag co do takiego rozwiązania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części odnoszącej się do rozwiązań planistycznych przewidzianych w kwestionowanym planie w § 24 uchwały, karta terenu 016 o funkcji KD80, którym objęta została działka skarżącego o nr [..].

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie w całości uchwały Nr XXVI/680/16 Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] doprowadziła Sąd orzekający do częściowego uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do § 24 planu, obejmującego kartę terenu nr 016 o przewidzianej funkcji KD80 – teren ulicy dojazdowej – odcinek ulicy K. W pozostałym zakresie odnoszącym się do rozwiązań planistycznych przyjętych w § 25, karta terenu 017 o funkcji KD83 – teren ulicy głównej – fragment alei A. (łącznica), Sąd oddalił skargę wobec stwierdzenia, że w odniesieniu do tych postanowień nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, ani też do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Sprawowana kontrola legalności zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia skargi, który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższy środek prawny w istocie swej służy ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed naruszającymi prawo działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 201 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010r. II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej;

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia;

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.;

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Miasta zostały spełnione. Skarga została wniesiona w terminie i poprzedzona prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym skarżący wypełnili wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając natomiast materialnoprawną legitymację skarżącego wskazać należy, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

Z tego też powodu skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14). Podziela go w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust. 1 u.s.g.) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W konsekwencji podejmując się rozważenia w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżącego i jego naruszenia postawieniami planu w pierwszej kolejności należy przywołać utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

Z niespornych okoliczności sprawy wynika, skarżący jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [..] i [..] objętych postanowieniami kwestionowanego planu. Działka o nr [..] objęta została § 24 planu kartą terenu 016 o przewidzianej tam funkcji oznaczonej symbolem KD80 – teren ulicy dojazdowej – odcinek ul. K. Natomiast działka o nr [..] objęta została postanowieniami § 25 planu, kartą terenu 17 o funkcji oznaczonej symbolem KD83 – teren ulicy głównej – fragment alei A.– łącznik.

Według skarżącego powyższe postanowienia planu odnoszące się do jego nieruchomości ograniczą go w wykonywaniu prawa własności w dotychczasowy sposób. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że działki te w toku procedury planistycznej postały z podziału działki nr [..] stanowiącej własność skarżącego i przeznaczonej we wcześniejszym planie pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, którą skarżący rozpoczął realizować budując osiedle domków jednorodzinnych na podstawie ostatecznego i funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

Objęcie działek skarżącego postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść jego uprawnień właścicielskich (m.in. w zakresie prawa do zabudowy i jego uwarunkowań) uzasadniał jego legitymację do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą.

To zaś otwiera możliwość merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym podkreślić należy, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszym przypadku z przysługującej jej samodzielności planistycznej wskazać należy, że w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, Lex nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, m.in. że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., II OSK 1708/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Analiza postanowień uchwały o planie w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym w odniesieniu do terenu objętego kartą 017, gdzie przewidziano funkcję: ulica główna – fragment alei A.– łącznica (KD83). W jednostce tej znajduje się działka skarżącego o nr [..]. Dokumenty planistyczne potwierdzają bowiem, że uchwalenie zaskarżonego planu w tej części spowodowane było koniecznością zabezpieczenia rezerwy terenu pod budowę południowo – zachodniej łącznicy alei A. z ulicą C. Z wyjaśnień Rady Gminy wynika, że przyjęte rozwiązania w zakresie łącznicy zostały przeanalizowane wieloaspektowo. Uwzględniono aspekt ekonomiczny związany z optymalizacją robót ziemnych oraz rezygnacją z budowy kosztownych konstrukcji inżynierskich np. murów oporowych, aspekt bezpieczeństwa ruchu drogowego na skrzyżowaniu z ulicą C. – łącznice, południowo - zachodnia (017-KD83) i południowo - wschodnia (poza granicami planu) zostały podpięte do ulicy C. pod kątem prostym, co wpłynęło na ich geometrię w planie (np. odgięcie łącznicy południowo - zachodniej w kierunku południowym) oraz aspekt realizacyjny dotyczący budowy ww. łącznic: w maksymalnej odległości od konstrukcji wiaduktu funkcjonującego obecnie w ciągu ulicy C. w celu nienaruszania jego konstrukcji.

Uchwałodawca podkreślił, że powyższa koncepcja jest spójna z planami miejscowymi uchwalanymi dla terenów sąsiednich – Z. rejon ulicy C. i alei A. (nr 1828) oraz Cmentarz - część zachodnia (nr 1836), w których również uwzględniono wyżej wskazane aspekty.

Wskazane wyżej przyczyny w pełni uzasadniają przyjęte przez organ uchwałodawczy rozwiązanie planistyczne w jednostce 017 – KD83, które tylko w nieznaczny sposób wpłynęło na zmianę sposobu wykonywania prawa własności przez skarżącego do działki nr [..], torując jednocześnie drogę do realizacji inwestycji o znaczeniu strategicznym dla interesu publicznego, interesu ogółu obywateli. Przeznaczona w planie część działki nr [..] na realizację łącznicy alei A. w stosunkowo niewielkim zakresie ograniczy skarżącego w wykorzystywaniu przysługującego mu prawa zgodnie z jego przeznaczeniem, nie pozbawiając go przy tym żadnego z jego atrybutów.

Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości dotychczasowego mieszkaniowego wykorzystywania gruntów. Konfrontując powierzchnię działki nr [..] z wielkością obszaru przeznaczonego w planie pod realizację przeznaczenia o symbolu KD83 Sąd doszedł do wniosku, że obszar tej działki wskutek zajęcia jej pod łącznicę alei A. nie dozna takiego uszczerbku w zakresie powierzchni, który pozbawiłby ją dotychczasowej przydatności mieszkaniowej, a przyczyni się do wdrożenia rozwiązania komunikacyjnego korzystnego ze wszystkich rozważanych względów. W ten sposób przysługujące skarżącemu rzeczowe uprawnienie do nieruchomości stanowiącej jego własność nie dozna takiego ograniczenia, które spowodowałoby niemożność korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Uprawnienia skarżącego odnośnie dotychczasowego mieszkaniowego wykorzystania gruntu nie zostały zaskarżoną uchwałą zniweczone w sposób niedopuszczalny przez u.p.z.p.

Zatem w powyższym zakresie wyznaczanym uprawnieniem prawnorzeczowym do działki nr [..] nie doszło do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżącego, natomiast z punktu widzenia interesu publicznego, takie rozstrzygnięcie jest zasadne. Przewidziana w planie realizacja rozwiązania komunikacyjnego stanowi konieczny i niezbędny element sieci dróg głównych i ma wymierny wpływ na bezpieczeństwo na drogach.

Powyższe rozwiązanie planistyczne doprowadziły Sąd do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w tym zakresie, w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącego, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Inaczej natomiast przestawia się sytuacja z rozwiązaniem planistycznym przyjętym w § 24 karta terenu 016, gdzie przewidziano funkcję oznaczoną symbolem KD80 – teren ulicy dojazdowej – odcinek ul. K. Teren ten obejmuje działkę skarżącego o nr [..], na której skarżący zaplanował i realizuje budowę domów jednorodzinnych. Z dokumentacji planistycznej ani z wyjaśnień Rady Miasta nie wynika, w jakim celu uchwałodawca skrócił dotychczasową ulicę K. w stosunku do jej przebiegu wynikającego z poprzedniego planu miejscowego zagospodarowania oraz przewidział kończąca ulicę "zawrotkę" wyłącznie na terenie działki nr [..], co spowodowało konieczność jej objęcia zamierzonym przeznaczeniem drogowym. Z map znajdujących się w aktach wynika, że ulica K. ma charakter ulicy zamkniętej (ślepej), ale żaden dokument nie świadczy o tym, czemu służyć skrócenie i poszerzenie tej ulicy przy jej końcu wyłącznie kosztem działki nr [..].

W tych okolicznościach Sąd uznał, że Rada Miasta w żaden sposób nie uzasadniła ingerencji planistycznej we własność prywatną działki skarżącego o nr [..]. Nie zdołała wykazać niezbędności takiego rozwiązania komunikacyjnego z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego bądź bezpieczeństwa powszechnego, poprzez konieczność zapewnienia m.in. odpowiedniej szerokości placu do zawracania dla pojazdów specjalnych. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Brak dokładnego uzasadnienia przyjętych w planie rozwiązań planistycznych skłania do wniosku, że nie są one wynikiem prawidłowego wyważenia interesu prywatnego z interesem publicznym. W takiej sytuacji prymat przyznano interesowi publicznemu, co uznać należało za niedopuszczalną dowolność gminy i naruszenie zasady władztwa planistycznego.

Sąd nie podzielił zarzutu nieuwzględnienia w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego faktu uzyskania przez Spółkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki o poprzednim nr ewidencyjnym [..]. Sąd w pełni zaakceptował wyjaśnienie organu, który twierdzi, że brał pod uwagę w toku prac planistycznych istniejące zagospodarowanie terenu działek skarżącego oraz pozwolenie na budowę uzyskane przez skarżącego w dniu 15 marca 2016 r. na budowę osiedla "[..]", starając się szukać rozwiązań jak najmniej dolegliwych, mogących stanowić wymierną rekompensatę dla ograniczenia praw nabytych wynikających z tego pozwolenia.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że organ planistyczny powinien uwzględniać fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawniając do realizacji robót budowlanych kształtuje zabudowę w terenie. Określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego, godzi w istotę nabytych praw. Ponadto, jeżeli plan wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania nieruchomości, a odnieść to można również do ostatecznych ustaleń pozwoleń na budowę wydanych przed uchwaleniem planu, to jednak w każdym takim przypadku potrzebne jest uzasadnienie dokonywanej zmiany, szczególnie wówczas, jeśli zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę. W uchwale planistycznej zamieszczenie takiego uzasadnienia jest więc niezbędne, gdyż w innym przypadku nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2014r., II OSK 922/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, skoro ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ingerować w wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do realizacji inwestycji, to plan miejscowy musi takie uprawnienie respektować (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012r., II SA/Po 901/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu Rada Miasta przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne nie pominęła posiadanego przez skarżącego pozwolenia na budowę, z tymże w odniesieniu do postanowień strefy 017 KD83 ingerencję w wynikający z pozwolenia na budowę sposób zagospodarowania działki nr [..] uzasadniła w sposób rzeczowy i przekonywujący, że za takim ograniczeniem prawa skarżącego przemawiały względy bezpieczeństwa komunikacyjnego. Natomiast w odniesieniu do rozwiązania przyjętego w strefie 016 KD80, którym objęto działkę skarżącego o nr [..] Rada nie uzasadniła takiej ingerencji w prawo własności, czym przekroczyła przysługujące gminie władztwo planistyczne poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Za takowe ograniczenia bowiem należy potraktować związane z planowaną funkcją terenu KD80 ograniczenia w wykonywaniu prawa własności działki nr [..], wynikające z przepisów szczególnych, w tym z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1440).

W tej sytuacji tytułem podsumowania wskazać należy, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie naruszyła zasad jego sporządzania, w tym nie nadużyła władztwa planistycznego. Jeśli zatem przyjęte postanowienia planu kształtując sytuację prawną skarżącego nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to nie ma powodów do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do postanowień § 25 planu, którymi objęto działkę skarżącego o nr [..].

To z kolei stało się podstawą do oddalenia skargi w tym zakresie na mocy art. 151 p.p.s.a.

Natomiast odmiennie w odniesieniu do postanowień § 24 planu, którym objęto działkę skarżącego o nr [..], Sąd uznał, że gmina w sposób naruszający zasady sporządzania planu rozstrzygnęła w tym paragrafie o przeznaczeniu terenu 016 i sposobie jego zagospodarowania. W tym zakresie sąd stwierdzając naruszenie prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 24 zaskarżonej uchwały o planie w części dotyczącej działki nr [..] obręb U.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), zasądzając od Rady Miasta na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 797 zł, na które składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.