Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 259/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 348 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 16 grudnia 2022 roku nr LXXVIII/948/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zlecenia przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Wieluniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

16 grudnia 2022 r. Rada Miejska w Wieluniu, na podstawie art. 18a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: "u.s.g." oraz § 52 ust. 3 Statutu Gminy Wieluń stanowiącego załącznik do uchwały nr LVIII/578/18 Rady Miejskiej w Wieluniu z 25 września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r, poz. 5978, zm. z 2020 r., poz. 3043) podjęła uchwałę nr LXXVIII/948/22 zmieniającą uchwałę nr LXXIV/918/22 w sprawie zlecenia przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Wieluniu.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 17 ust. 1 u.s.g., gdyż w składzie Rady Miejskiej w Wieluniu (zarówno w trakcie obrad, jak i w głosowaniu nad uchwałą) uczestniczyła osoba niebędąca radnym, a tylko radni mogą wchodzić w skład rady, tym samym skład Rady Miejskiej w Wieluniu był niezgodny z ustawą.

Na tej podstawie Wojewoda Łódzki (dalej również: strona lub strona skarżąca) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Strona skarżąca podniosła, iż Rada Miejska w Wieluniu, działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. uchwałą nr LXVI/825/22 z 9 czerwca 2022 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Gminy Wieluń J. R. na skutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Wieluń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 września 2022 r. o sygn. akt III SA/Łd 507/22 oddalił skargę J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z 9 czerwca 2022 r. nr LXVI/825/22 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok stał się prawomocny od dnia 6 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. W związku z powyższym J. R. mandat radnego Gminy Wieluń wygasł z dniem 6 grudnia 2022 r. Pomimo tego faktu J. R. wiedząc już, że nie zaskarżył wyroku WSA w Łodzi z 9 czerwca 2022 r. w dalszym ciągu jako radny uczestniczył w pracach Rady Miejskiej w Wieluniu. Jak wynika z: wyjaśnień Rady Miejskiej w Wieluniu z 21 lutego 2023 r., protokołu sesji, protokołu głosowania oraz listy obecności z 16 grudnia 2022 r. J. R. w dniu 16 grudnia 2022 r. uczestniczył w obradach oraz głosował jako radny. Jako radny uczestniczył także w posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która odbyła się 23 grudnia 2022 r. W ocenie organu nadzoru przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w skład rady wchodzą radni. Jeżeli w składzie organu kolegialnego uczestniczy osoba, która nie jest członkiem tego organu, to powoduje to wadliwe działanie całego organu. Akty prawne podejmowane w takiej sytuacji są obarczone sankcją nieważności. W ocenie organu nadzoru sankcja ta powinna objąć wszystkie uchwały podjęte przez Radę Miejską w Wieluniu na sesji w dniu 16 grudnia 2022 r., gdyż przy podejmowaniu wszystkich uchwał w tym dniu brał udział i głosował J. R.. W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Wieluniu działała z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.s.g., gdyż w jej składzie obok 20 radnych uczestniczyła także osoba, która nie była radnym, a zatem skład Rady Miejskiej w Wieluniu był niezgodny z ustawą. Niezgodny z ustawą skład rady powoduje wadliwość działania całego organu kolegialnego gminy i powinno powodować skutek w postaci nieważności uchwały. Podjęcie uchwały przez Radę Miejską Wieluniu, w której składzie uczestniczyła osoba nieuprawniona, stanowi istotne naruszenie prawa, niezależnie zatem od wpływu jaki miał głos osoby nieuprawnionej na wynik głosowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu wniosła o jej oddalenie argumentując, iż sesja Rady Miejskiej w Wieluniu odbyta na dzień 16 grudnia 2022 r. została zwołana zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2022 r. Na ten dzień według informacji w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych nie było informacji o prawomocności wyroku. Również z informacji telefonicznej z sekretariatu z sądu wynikało, że nie ma jeszcze stwierdzenia prawomocności i nie może być podana informacja czy wyrok jest prawomocny. Również w dzień sesji taka informacja nie była dostępna zarówno w wyżej wymienionej bazie orzeczeń, ani w sekretariacie sądu. Również radny J. R. nie poinformował, czy zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, czy też go nie zaskarżył. Zatem przed rozpoczęciem sesji Przewodniczący Rady Miejskiej w Wieluniu nie miał informacji, ani wiedzy o tym czy wyrok się już uprawomocnił i w jakiej dacie. Organ wskazał, że stwierdzenie prawomocności oraz wskazanie daty uprawomocnienia się wyroku, należy wyłącznie do kognicji sądu, który stwierdza to na podstawie akt sprawy i znajdujących się w nich dokumentów. Oczywistym jest, że w sytuacji kiedy środek zaskarżenia jest wysłany pocztą, sąd musi odczekać właściwy okres, aby stwierdzić czy złożono skargę kasacyjną, czy też nie. Nadto, to sąd bada czy doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem nastąpiło w sposób zgodny z przepisami i określa datę tego doręczenia oraz dzień, w którym upływa termin do wniesienia środka zaskarżenia jak też czy ewentualnie w sytuacji złożenia skargi kasacyjnej, skarga ta została złożona z zachowaniem terminu. Żaden inny organ, czy to Wojewoda, czy Rada Miejska lub jej przewodniczący ani Burmistrz nie mają kompetencji do dokonania takiego badania i stwierdzenia, że orzeczenie sądu administracyjnego jest prawomocne i w jakiej dacie nastąpiło jego uprawomocnienie. Dopiero stwierdzenie prawomocności przez właściwy sąd jest podstawą do podjęcia dalszych działań prawnych i określenia skutków prawnych uprawomocnienia się wyroku. Organ zwrócił uwagę, że mając na względzie wyżej wskazane okoliczności oraz fakt, iż obrady organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, wobec coraz większej ilości zadań realizowanych przez te jednostki, odbywają się z większą częstotliwością, nie jest możliwe całkowite uniknięcie takich sytuacji, jaka jest przedmiotem niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy organy te o uprawomocnieniu się orzeczenia i dacie jego uprawomocnienia (tym samym o wygaśnięciu mandatu) są informowane nawet po trzech tygodniach. W niniejszym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził prawomocność wyroku z 14 września 2022 r. w sprawie radnego J. R. i wskazał datę kiedy nastąpiło uprawomocnienie dopiero postanowieniem z 21 grudnia 2022 r. doręczonym Radzie Miejskiej 23 grudnia 2023 r. Zatem dopiero w tym dniu Rada Miejska, jak też jej Przewodniczący mieli wiedzę o uprawomocnieniu się orzeczenia w dniu 6 grudnia 2022 r. W tej sytuacji w dniu 16 grudnia 2022 r. Przewodniczący Rady Miejskiej nie miał podstaw prawnych do niedopuszczenia J. R. do udziału w sesji. Przewodniczący nie może podjąć arbitralnie sam takiej decyzji, opierając się jedynie na przypuszczeniach lub na informacjach niepochodzących od właściwego sądu. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, iż uchwały podjęte na sesji 16 grudnia 2022 r., były podejmowane taką większością głosów, że głos radnego J. R., nie miał wpływu na wynik głosowania, od którego zależało podjęcie lub nie podjęcie przez Radę Miejską w Wieluniu uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 – dalej: "u.s.g."). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego, co też skutecznie uczynił.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: CBOSA).

W niniejszej sprawie sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Łódzkiego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. Z bezspornych ustaleń w przedmiotowej sprawie wynika, że w głosowaniu nad podjęciem przedmiotowej uchwały z 16 grudnia 2022 r. o nr LXXVIII/948/22 w sprawie zlecenia przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Wieluniu brał udział J. R. w stosunku do którego Rada Miejska w Wieluniu uchwałą z dnia 9 czerwca 2022 r. o nr LXVI/825/22 stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Gminy Wieluń J. R. na skutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Wieluń. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 września 2022 r. o sygn. akt III SA/Łd 507/22 oddalił skargę J. R. na wskazaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z 9 czerwca 2022 r. nr LXVI/825/22 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, a wyroku ten stał się prawomocny od dnia 6 grudnia 2022 r. Tym samym więc z dniem 6 grudnia 2022 r. J. R. utracił mandat radnego Rady Miejskiej w Wieluniu i od tego dnia, jak trafnie podkreślił wojewoda, nie był uprawniony do brania udziału w głosowaniach Rady Miejskiej w Wieluniu.

Zgodnie z art. 384 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1277 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1. Wobec powyższego, w ocenie sądu, wzięcie przez radnego udziału w głosowaniach na uchwałami podejmowanymi po upływie terminu, o którym mowa w przywalonym przepisie, narusza procedurę podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, a w konsekwencji skutkować może nieważnością uchwał podjętych z udziałem takiego radnego. Niemniej jednak jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1575/11, samo zaistnienie takiego faktu nie może być uznane za uniemożliwienie działania organu stanowiącego, a tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust.1 u.s.g. (por. także chociażby wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 744/18). Dopiero bowiem ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału radnego J. R. w głosowaniu zmieniłby jego wynik, pozwala na ocenę legalności tej uchwały. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w ocenie strony skarżącej za zasadnością stwierdzenia nieważności kwestionowanej skargą uchwały przemawia istotne naruszenie art. 17 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu w skład rady wchodzą radni w liczbie: 1) piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców; 2) dwudziestu jeden w gminach do 50 000 mieszkańców; 3) dwudziestu trzech w gminach do 100 000 mieszkańców; 4) dwudziestu pięciu w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, nie więcej jednak niż czterdziestu pięciu radnych. Przepis ten, co wprost wynika z jego treści, reguluje kwestie ustawowej liczby radnych rady gminy, zależnej od liczby mieszkańców danej gminy, a jego bezwzględnie wiążący charakter oznacza, że w statucie gminy kwestia ta nie może zostać uregulowana odmiennie. Podkreślić również należy, iż obowiązujące przepisy u.s.g. nie regulują skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym nieodpowiadającym wymogom z art. 17 ust. 1 u.s.g. Dla ważności podejmowanych przez organ stanowiący gminy uchwał istotna pozostaje bowiem treść art. 14 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela, zgodnie z którym naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Mniejszy, z różnych przyczyn, ustawowy skład rady gminy, nie oznacza, że rada ta traci kompetencje i pozbawiona jest możliwości działania. Jeżeli liczba radnych nie odpowiada wielkości ustawowej, to fakt ten nie może rzutować na ustalanie quorum koniecznego do podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 14 u.s.g. wynosi ono połowę ustawowego składu rady gminy (por. wyroki NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 670/06; z 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1575/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla ważności podejmowanych przez radę gminy uchwał niezbędnym jest uzyskanie quorum, wynoszącego co najmniej połowę ustawowego składu rady oraz poparcie głosowanej uchwały zwykłą większością głosów, to jest przewagą głosów za nad głosami przeciw, z pominięciem głosów wstrzymujących się. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie powyższy wymóg został dochowany, a oddanie głosu przez byłego radnego J. R. nie miało żadnego wpływu na wynik głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Jak wynika bowiem z imiennego protokołu z głosowania nad zakwestionowaną w przedmiotowej sprawie uchwałą w głosowaniu nad nią, które odbyło się w dniu 16 grudnia 2022 r. wzięło udział 21 radnych Rady Miejskiej w Wieluniu i wszyscy biorący udział w głosowaniu byli za podjęciem uchwały (w tym nieuprawniony J. R.). Tym samym spełnione zostały ustawowe warunki, określone w art. 14 ust. 1 u.s.g. niezbędne dla skutecznego podjęcia uchwały. Wobec powyższego należało stwierdzić, że oddanie głosu przez J. R. nie miało żadnego wpływu na wynik tego głosowania, albowiem ten jeden głos w żaden sposób nie zaważył na podjęciu kwestionowanej uchwały. W konsekwencji udział w głosowaniu nad ww. uchwałą przez byłego radnego J. R., którego mandat bez wątpienia wygasł nie miał żadnego wpływu na wynik procedowanej przez Radą Miejską w Wieluniu – uchwały, co czyni skargę niezasadną.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił zarzutów Wojewody Łódzkiego i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

a.l.