Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1271/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr KOA/1280/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Z. z dnia 13 stycznia 2023 r. nr GOPS-ŚR-4303.5.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia 13 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem złożonym w dniu 16 grudnia 2022 r. J. T. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. T.

Decyzją Burmistrza Z. z dnia 13 stycznia 2023 r. nr [...] orzeczono o odmowie przyznania J. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. T.

Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 615).

Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy:

1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powodem odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia przez organ I instancji była m.in. okoliczność braku spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy.

Kolegium podniosło, że zagadnienie wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozwala to na przyjęcie wniosku, że w tym zakresie ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1 od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu.

W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, a zatem jest wadliwa w tym zakresie.

Mimo powyższego, organ odwoławczy uznał, że decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy, wobec wystąpienia w sprawie przesłanek negatywnych.

Katalog przesłanek negatywnych zawiera art. 17 ust. 5 ustawy, przewidując m.in. że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b).

Jednak przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Powołana regulacja uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji przez wnioskodawcę z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy wynika, że w momencie rozstrzygania sprawy przez Kolegium skarżący otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, począwszy od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r., przyznany decyzją Burmistrza Z. z dnia 14 października 2022 r.nr [...].

Świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy stanowią kolidujące ze sobą świadczenia rodzinne w tym sensie, że ta sama osoba nie może w tym samym czasie otrzymywać obydwu świadczeń. Co prawda zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy istnieje możliwość wyboru świadczenia, jednakże warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest nie tylko rezygnacja z przysługującego zasiłku, a zatem jednoznaczne zrzeczenie się prawa do tego świadczenia, ale również uchylenie decyzji o jego przyznaniu.

Wobec powyższego skoro skarżący nadal ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie można przyznać mu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad matką.

Powyższego nie zmienia okoliczność złożenia przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pod warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak sformułowany wniosek należy uznać za warunkową rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3/19, strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia. Skoro zatem nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji.

W niniejszej sprawie nie została uchylona decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, zaś organ odwoławczy nie jest uprawniony do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, bowiem w tym zakresie właściwy jest wyłącznie organ I instancji. W niniejszej sprawie organ I instancji, uznając brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaniechał również zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

W związku z tym, skoro funkcjonuje w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie jest prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22).

Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazało, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie. Treść art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej (tj. niepodejmującym zatrudnienia bądź rezygnującym z dotychczasowego zatrudnienia), po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 226/21). Co prawda konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Niewątpliwie określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Sprawowana opieka musi zatem w sposób oczywisty uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne. Innymi słowy o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, a składające się na nią szczególne czynności opiekuńcze zajmują tyle czasu, że podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dla rozstrzygnięcia zatem sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o świadczenie, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń skarżącego, wynika, że skarżący zapewnia matce pomoc przy takich czynnościach jak: kąpiel, przygotowywanie i podawanie posiłków i leków, przygotowanie ubrań, przygotowywanie opału i palenie w piecu, zakupy, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, sprzątanie, pranie i prasowanie.

W ocenie Kolegium wskazany przez skarżącego zakres sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącego nie jest osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo, a wykonywane przez stronę czynności opiekuńcze w dużej mierze sprowadzają się do czynności, które nie wymagają stałej i całodobowej opieki, a są wykonywane w każdej rodzinie opiekującej się osobą starszą, czy chorą, mimo pozostawania przez opiekuna w zatrudnieniu (gotowanie, podawanie posiłków i leków, pomoc w kąpieli i ubieraniu się). W ocenie Kolegium wskazane czynności, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków), tym bardziej w sytuacji wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego - dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej. Z zebranego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez stronę wykluczała podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Sposób sprawowania opieki ustalony w sprawie nie może być uznany za obejmujący czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. W większości chodzi o typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.

W ocenie Kolegium, całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżący, bez wątpienia sprawujący opiekę nad swoją matką, nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie może natomiast zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje, przy należytej jego organizacji, zdecydowanej większości dnia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1006/21).

Reasumując, Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, jak również okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. T. zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 5 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie został on poinformowany o konieczności rezygnacji z tego prawa w ten sposób, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 i 79a KPA poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

3. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy J. T. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, a ponadto czy występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką.

Sąd zauważa, że bezsporną jest okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie opubl. CBOSA). Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, WSA w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA).

Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł również stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia, tym bardziej, że złożył on oświadczenie, że w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kolegium uznało również , że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ może on podjąć zatrudnienie co najmniej w niepełnym wymiarze czasu.

W niniejszej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, że matka skarżącego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest również, że z uwagi na stan zdrowia wymaga ona stałej opieki osoby trzeciej oraz pomocy w codziennym funkcjonowaniu.

Podnieść należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej.

Wystąpienie drugiej z przesłanek - niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki, jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jego matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący sprawuje obecnie nad matką opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską.

Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowego.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ II instancji dotycząca sprawowanej przez skarżącego opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest nieprawidłowa.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącego z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem, w którym wskazano na jej znaczny stopnień, a okoliczność ta została uznana za niepodważalną. Ocena stanu zdrowia i sprawności matki skarżącego nastąpiła przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, co nie wyklucza ziszczenia się przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w dacie złożenia wniosku przez skarżącego.

Stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 573), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Należy więc uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności.

Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób w sposób jednoznaczny stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, jak i niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką.

Wskazać przy tym należy, że organ nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z określonym zajęciem zarobkowym. Już tylko fakt znacznie ograniczonej, potwierdzonej przez właściwy organ, możliwości matki skarżącego do samodzielnej egzystencji, spowodowany obciążającymi ją schorzeniami, wyznacza zakres niezbędnej pomocy innej osoby, którą wypełniają czynności opiekuńcze i inne czynności życia codziennego wykonywane przez skarżącego, których niezbędności nie zdołał podważyć organ II instancji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.

Zauważyć także należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym. Okoliczności powyższe muszą niewątpliwie być uwzględniane również w sytuacji przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 czerwca 2022 r., II SA/Po 20/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym uwzględnić, że czynności opiekuńcze świadczone osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, ze znacznie ograniczonymi możliwościami samodzielnej egzystencji, wymagają większej niż przeciętnie intensyfikacji i systematyczności, gdyż ich podmiotem jest osoba niepełnosprawna, cierpiąca na przewlekłe, pogłębiające się schorzenia i wymagająca specjalistycznego leczenia. Nie można bagatelizować również faktu, że oprócz czynności stricte pielęgnacyjnych skarżący pozostaje w ciągłej gotowości do świadczenia pomocy i opieki, w tym wsparcia emocjonalnego. Ponadto, nie można wykluczyć z czynności opiekuńczych, wyręczania osoby bliskiej od jej normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, co stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 319/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy zobligowane były wyłącznie do zbadania okoliczności odnoszących się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący.

W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych określających przesłanki przyznania osobom bliskim dla osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. art. 17 ust. 1. Organ II instancji niewłaściwie ocenił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący dopuszczając się tym samym naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jak wskazano też wyżej, fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł również stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dodać należy, że organ I instancji uzasadniając odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że nie została spełniona w niniejszej sprawie przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy. Prawidłowo Kolegium uznało, że wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest chybiona, skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie 23 października 2014 r., orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).