Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 819/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2733/21 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 września 2021 r. nr BP.501.984.2021.1284.WA7.86812 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2733/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 września 2021 r., nr BP.501.984.2021.1284.WA7.86812, w przedmiocie kary pieniężnej.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji organu II i I instancji oraz umorzenie postępowania przed organami. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 PPSA naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 PPSA w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.:

a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów wnioskowanych przez Skarżącą przez organem I instancji, które to dowody mogły doprowadzić do zmiany ustaleń faktycznych przyjętych w protokole kontroli i notatce, co skutkowało nieprawidłowym zebraniem materiału dowodowego, a w konsekwencji oddaleniem skargi,

b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, że przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel Skarżącego, zaś wnioskowane przez Skarżącą dowody mające na celu umożliwienie Skarżącej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodne z opisanym w protokole kontroli i oddaleniem skargi,

c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności Skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę R. B. oraz braku przeprowadzenia wnioskowanych przez Skarżącą w tym zakresie dowodów, m. in. przesłuchania kierowcy przez organ I instancji w obecności przedstawiciela Skarżącej.

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 PPSA w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.: poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku motywów, którymi kierował się Sąd uznając, że pominięcie przez organy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżącego nie miało wpływu na wynik postępowania.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i b ustawy o transporcie drogowym (dalej – "Ustawa") w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do Ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Uber, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

2) art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późń. zm., dalej –"UCOVID") poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że okres zawieszenia biegu terminów wskazanych w tym przepisie rozpoczął się dnia 14 marca 2020 r. (a więc przepis miał charakter retroaktywny), podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy wskazuje, że okres zawieszenia biegu okresów wskazanych w tym przepisie rozpoczął bieg z momentem jego wejścia w życie tj. 31 marca 2020 r., a w konsekwencji braku zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 3 Ustawy, na podstawie którego postępowanie prowadzone przed organami powinno być umorzone.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego osób samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy, niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy oraz niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi których udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie (odpowiednio, lp. 2.11, lp. 1.12 i lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 9300 zł.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut z pkt 1. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stawiany w powiązaniu z naruszeniem art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Zwłaszcza, że jego ocena nie może pomijać – co nie jest to bez znaczenia także dla oceny zarzutu z pkt 1. ppkt 1) lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa dalej – znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej (por. s. 5 – 6) nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego.

Tym bardziej, gdy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może również odnieść zarzut z pkt 1. ppkt 1) lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. trzeba przede wszystkim stwierdzić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s. 4 – 5) nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej (art. 7, art. 76 § 3 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 151 p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy.

Ustaleniom stanowiącym faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też ocenie tychże ustaleń, strona skarżąca nie przeciwstawia żadnych konkretnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby uznać za wadliwe, zaś ocenę tychże ustaleń za dowolną.

Z punktu widzenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rekonstruowania znamion deliktów przypisanych stronie skarżącej – a mianowicie deliktów polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego osób samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy, na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy oraz na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi których udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie (odpowiednio, lp. 2.11, lp. 1.12 i lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne (przyjęte następnie za podstawę wyrokowania) nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania strony, jako wyczerpującego znamiona tychże deliktów, a w konsekwencji dla przypisania ich stronie skarżącej oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, o braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że "[...] przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel Skarżącego" (zarzut z pkt 1. ppkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej).

Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym – ewentualne – wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana – podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli – bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc – co jest aż nadto oczywiste – w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu (tj. w dniu 10 sierpnia 2019 r.) strona skarżąca nie posiadała – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 12 marca 2020 r. zostało doręczone stronie w dniu 18 marca 2020 r.), to świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem – jak podnosi strona – miałaby być wadliwość protokołu kontroli wynikająca z tej okoliczności, że "[...] przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel Skarżącego".

Nie jest również tak – co należy podkreślić odpowiadając na zarzut z pkt 1. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej – że ustalenia faktyczne, których podstawę stanowiła przeprowadzona kontrola drogowa, której rezultat został odzwierciedlony w sporządzonym protokole, nie były wystarczające dla przypisania stronie wymienionych powyżej naruszeń, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.

Przede wszystkim należy podnieść – czego strona skarżąca nie uwzględnia w dostatecznym stopniu – że protokół kontroli drogowej posiada walor dowodu bezpośredniego, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – że koresponduje z dowodem z włączonej do akt sprawy (zob. postanowienie z dnia 20 kwietnia 2020 r.) umowy zlecenia nr [...], na podstawie której strona (jako zleceniodawca) zleciła zleceniobiorcy (R. B., kierowcy kontrolowanego samochodu osobowego) wykonywanie przewozu osób i towarów.

Uwzględniając w tym kontekście – co ponownie trzeba pokreślić – cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, nie można tracić z pola widzenia tego, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia to odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17).

Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej (oraz towarzysząca mu notatka urzędowa) odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód osobowy marki Seat nr rej. [...] kierowany przez zatrudnionego przez stronę na podstawie umowy zlecenia kierowcę, a co za tym idzie kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. Z wymienionego protokołu kontroli, aż nadto jasno i wyraźnie wynika również – co znajduje swoje potwierdzenie także w dowodzie z przywołanej powyżej umowy zlecenia – że w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, kto był kierowcą pojazdu, którym wykonywano zamówioną przez pasażerki przy wykorzystaniu aplikacji Uber odpłatną usługę przewozu z ul. Mazowieckiej 5 na ul. Szachową 5 w Warszawie, a ponadto, że przewóz ten był wykonywany samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozu, o którym mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, jak również, że kontrolowany kierowca nie okazał do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, albowiem nie został w te dokumenty wyposażony przez spółkę, która – jak z kolei wynika z informacji Urzędy Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 marca 2020 r. – posiadając licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, do licencji tej nie zgłosiła samochodu osobowego marki Seat nr rej. [...], a więc innymi słowy, nie zgłosiła w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi których udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie.

W związku z powyższym nie sposób jest twierdzić, że protokół kontroli – zwłaszcza, że nie był to dowód jedyny – nie był wystarczający dla przeprowadzenia istotnych w sprawie ustaleń, których konieczny zakres wyznaczały przywołane powyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym. Tym samym – w tym zwłaszcza wobec deficytów uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego, o czym była mowa powyżej – z punktu widzenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie, nie sposób jest podważać prawidłowości wyniku tego postępowania, w szczególności z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania, że wynik ten mógłby być innymi w sytuacji przeprowadzenia dowodu z zeznań kierowcy kontrolowanego pojazdu, zeznań pasażerek oraz osób uczestniczących w kontroli drogowej. Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – strona skarżąca nie uprawdopodobniła nawet, że wskazywane przez nią dowody i eksponowane ich znaczenie miałyby podważać prawidłowość ocen formułowanych w oparciu o dowody stanowiące podstawę przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. Ocenom tym, a co za tym idzie przeprowadzonym w sprawie dowodom oraz dokonanym na ich podstawie ustaleniom faktycznym nie sposób jest przeciwstawiać argumentów wskazujących na potrzebę przesłuchania kierowcy i pasażerek na okoliczności odnoszące się do sposobu i formy zamówienia przewozu, zapłaty, formy zapłaty etc., etc. (s. 4 skargi kasacyjnej), skoro – o czym mowa była powyżej – jasno i wyraźnie zostały one ustalone na podstawie dowodu z protokołu kontroli oraz na podstawie korespondujących z nim dowodów z umowy zlecenia nr [...] oraz informacji Urzędy Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 marca 2020 r.

W korespondencji do powyższego, w odpowiedzi na – oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – zarzut z pkt 2. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że okoliczności towarzyszące zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu) przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji Uber – które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie – nie sprzeciwiały się temu, aby przypisać stronie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, to jest naruszenia realizującego znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.11 załącznika nr 3 wymienionej ustawy, a w konsekwencji temu, aby również za to naruszenie nałożyć na stronę administracyjną karę pieniężną.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do definiowanego na gruncie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym pojęcia "przewozu okazjonalnego".

Jeżeli zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, warunkiem koniecznym wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest uzyskanie odpowiedniej licencji – co nie jest równoznaczne posiadaniu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 12 ust. 2 ustawy) – zaś wykonywaniem przewozu drogowego osób charakteryzującym się cechami krajowego transportu drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy), jest również przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a więc innymi słowy "przewóz okazjonalny" (art. 4 pkt 11 ustawy), to w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że szczegółowe warunki wykonywania tak właśnie zdefiniowanego przewozu osób samochodem osobowym i tym samym warunki wykonywania uprawnień z licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, zostały szczegółowo – oraz odrębnie w relacji do warunków wykonywania przewozu osób taksówką – określone w art. 18 ust. 4b wymienionej ustawy.

Jakkolwiek co trzeba podkreślić, z zestawienia ust. 4a oraz ust. 4b art. 18 ustawy o transporcie drogowym wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem osobowym – a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą – to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", to również – jeżeli nie przede wszystkim – na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 przywołanej ustawy, których tylko i wyłącznie kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego (okazjonalnego) przewozu osób samochodem osobowym za zgodny z przepisami prawa. Wykonywany przez stronę skarżącą przewóz osób samochodem osobowym – który z całą pewnością był przy tym realizowany z inicjatywy jego zleceniodawcy, o czym mowa była powyżej – nie spełniał tych wymogów. Pojazd samochodowy, którym przewóz ten był realizowany z całą pewnością nie był pojazdem zabytkowym. Co więcej, kontrolowany przewóz osób – który nie był przy tym, co nie mniej istotne, przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym – nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa).

Tym samym, okoliczności towarzyszące zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu osób) przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji Uber – które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie – nie sprzeciwiały się, a wręcz uzasadniały, aby przypisać stronie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, to jest naruszenia realizującego znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.11 załącznika nr 3 wymienionej ustawy, a w konsekwencji, aby za to naruszenie nałożyć na stronę administracyjną karę pieniężną.

Przedstawione argumenty przekonują więc o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego zmierzającego do wykazania braku podstaw przypisania stronie skarżącej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy, a w konsekwencji zmierzających do wykazania braku podstaw do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut z pkt 2. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Jakkolwiek art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat, to jednak ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanek jego stosowania w rozpatrywanej sprawie nie mogła – wobec towarzyszących jej okoliczności – nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Jeżeli z przepisu tego wynikało, że – co trzeba podkreślić – w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, zaś art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 stanowił, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zawieszenie biegu wskazanych terminów nastąpiło w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., a wobec daty wejścia w życie wymienionej ustawy nowelizującej, kontynuacja zawieszonego biegu tych terminów nastąpiła z dniem 24 maja 2020 r.

Uwzględniając powyższe nie ma podstaw, aby twierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie z naruszeniem terminu, o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.

Jeżeli bowiem, ujawnienie naruszenia nastąpiło w dniu 10 sierpnia 2019 r., to wydanie zaskarżonej decyzji ostatecznej w dniu 27 września 2021 r. nie mogło zostać ocenione, jako naruszenie prawa i to nawet przy przyjęciu osadzonej na gruncie art. 101 przywołanej ustawy z dnia 31 marca 2020 r. propozycji strony skarżącej, a mianowicie, że zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nastąpiło w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r., to jest – innymi słowy – na okres 54 dni, a tym samym do dnia 4 października 2021 r.

Należy więc stwierdzić, że wobec ujawnienia naruszenia w dniu 10 sierpnia 2019 r. i rozpoczęcia z tym dniem biegu (dwuletniego) terminu, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 o transporcie drogowym, a następnie zawieszenia biegu tego terminu, omawiany zarzut kasacyjny nie podważa prawidłowości oceny Sądu I instancji, z której wynika, że zaskarżona decyzja ostateczna z dnia 27 września 2021 r. nie została wydana z naruszeniem terminu do jej podjęcia. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.