Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 44/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2,  art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust. 3 i usst. 4, art. 54, art. 55, art. 59 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, art. 61 ust. 1, ust. 3 i ust. 5a  art. 64 ust. 1, art. 64b
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 9 ust. 1- ust. 4,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 2 pkt 13,
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 54
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, art. 28, art. 77 par. 1, art. 79a, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 lipca 2023 r., nr SKO.40.1373.2023.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy] z 24 lipca 2023 r., nr SKO.40.1373.2023.li, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Praszki [dalej: Burmistrz, organ I instancji] z 1 lutego 2023 r., nr 6/2023, znak [...], ustalającą na rzecz P. sp. z o.o. w W. [dalej: Spółka] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr a i nr b w obrębie R., gmina P. – R. [...]".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Gmina Praszka nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. Z tego powodu Spółka zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr a i nr b w obrębie R., gmina P. – R. [...]". Do wniosku dołączyła między innymi decyzję Burmistrza z 1 marca 2022 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr a i nr b w obrębie R., gmina P. – R. [...]".

We wniosku Spółka wskazała, że planowana inwestycja zostanie przeprowadzona na części ww. działek, a powierzchnia zabudowy obejmuje minimalnie 127 m2 i maksymalnie 8.890 m2 z łącznej powierzchni gruntów wynoszącej 12.700 m2. Projektowana powierzchnia biologiczne czynna będzie wynosiła minimalnie 3.810 m2, a maksymalnie 12.573 m2. Wody opadowe i roztopowe będą odprowadzane na własny nieutwardzony teren inwestycji. Inwestycja będzie miała dostęp do energii elektrycznej poprzez przyłącze do sieci. Inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Inwestycja dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej (panele fotowoltaiczne w ilości 2.500 sztuk o łącznej mocy do 1 mW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Inwestor dopuszcza posadowienie magazynu energii. Teren inwestycji był dotąd użytkowany rolniczo.

Wskutek wniosku Spółki (inwestora) organ I instancji, pismem z 4 kwietnia 2022 r., zawiadomił o wszczęciu, postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 mW, następujące podmioty, które uznał za strony tego postępowania: inwestora, właściciela ww. działek – R. B. oraz właścicieli działek gruntu graniczących z działkami inwestycyjnymi – K. P. i W. G.

W toku postępowania administracyjnego K. P. i W. G. sprzeciwili się planowanej inwestycji, podnosząc, że może ona mieć negatywny wpływ na środowisko, źle wpływa na otaczającą przyrodę, wprowadza negatywny efekt krajobrazowy otoczenia, prowadzi do utraty atrakcyjności działek budowlanych znajdujących się w obrębie przyszłej inwestycji, znacznie obniża wartość działek znajdujących się w tej inwestycji oraz prowadzi do zachwiania bioróżnorodności i wyjałowienia ziemi w okolicy farmy. Ponadto nie zgodzili się na wykonanie żadnej przebudowy i przekopów przez ich działki w celu montażu przewodów służących inwestycji. W piśmie z 25 kwietnia 2022 r. Spółka przedstawiła rozbudowaną argumentację przemawiającą za tym, że projektowana farma fotowoltaiczna nie będzie wywierała tego rodzaju wpływu na środowisko, przyrodę, glebę, wody oraz otoczenie inwestycji.

Decyzją z 21 czerwca 2022 r., nr [...], znak [...], Burmistrz ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołań K. P. i W. G. SKO wydało 28 września 2022 r. decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, grunty obu ww. działek zostały sklasyfikowane jako RV – grunty orne klasy piątej (tak: dane ewidencji gruntów i budynków). Spółka T. poinformowała inwestora o tym, że istnieje możliwość przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi dojazdowe do gruntów rolnych (tak: mapy geodezyjne w aktach sprawy).

W toku postępowania organ I instancji uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i włączył do akt: a) postanowienie Starosty O. z 19 grudnia 2022 r. uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych, b) postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z 21 grudnia 2022 r. uzgadniające w zakresie melioracji wodnych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz wydał 1 lutego 2023 r. decyzję nr 6/2023, znak [...], ustalającą na rzecz Spółki warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące ww. inwestycji. Burmistrz wskazał, że maksymalna moc projektowanej instalacji wynosi do 1 mW, powierzchnia zabudowy – do 0,89 ha. Dalej opisał elementy i charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji oraz ustanowione wymogi dotyczące ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, położenia w granicy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Organ I instancji stwierdził między innymi, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co wynika wprost z decyzji z 1 marca 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestor jest natomiast zobowiązany do wykonania inwestycji w sposób zapewniający zachowanie sprawności urządzeń melioracji wodnych. Inwestycja powinna spełniać warunki w zakresie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Realizacja inwestycji wymaga przeprowadzenia postępowania związanego z wyłączeniem gruntów z użytkowania rolniczego zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stwierdził też, że teren wnioskowany do realizacji inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie znajduje się w obszarze terenu, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Organ I instancji ustalił, że w granicach terenu projektowanej inwestycji oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie występują obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych oraz obszary ograniczonego użytkowania. Teren leży poza granicami ustanowionych obszarów Natura 2000, nie jest chroniony zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Położony jest poza granicami terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, terenów górniczych oraz obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Działki objęte wnioskiem stanowią własność jednej osoby, są wykorzystywane rolniczo i zostały zaklasyfikowane jako grunty orne V klasy bonitacyjnej. Najbliższa zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż ul. [...] w odległości około 240 m od granic terenu objętego wnioskiem. Zamierzenie inwestycyjne zakwalifikowano jako instalację odnawialnego źródła energii. Burmistrz wyjaśnił, że wyznaczył obszar analizy o promieniu około 300 m od granic terenu objętego wnioskiem. Wyniki analiz wykazały, że projektowane uzbrojenie terenu będzie wystarczające do realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przedsięwzięcie będzie realizowane wyłącznie na gruntach klasy V i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren zamierzenia inwestycyjnego nie znajduje się w obszarach określonych w art. 61 pkt 6 upzp. Częścią decyzji jest mapa w skali 1:1000 pokazująca linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja posiada załącznik "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" – część tekstową i graficzną.

Po rozpatrzeniu odwołania K. P. i W. G. SKO wydało 24 lipca 2023 r. decyzję nr SKO.40.1373.2023.li utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

Istota wniesionego odwołania dotyczyła naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) [dalej: upzp]. Zdaniem wnoszących odwołanie nie sposób jest uznać, że lokalizacja urządzeń, także tych, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp, miałaby być zwolniona na podstawie art. 61 ust. 3 upzp od spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Ponadto decyzji organu I instancji zarzucono, że: 1) organ ustalił w oparciu o przedłożony wniosek jedynie moc do 1 mW farmy fotowoltaicznej, jednak nie wyjaśnił, jaka jest maksymalna moc Wp i czy montaż maksymalnie 2.500 sztuk paneli fotowoltaicznych nie przekroczy mocy maksymalnej 1,0 mW; 2) organ nie ustalił w sposób jednoznaczny powierzchni, na której dopuszcza realizację wnioskowanej inwestycji; 3) decyzję cechuje brak precyzji w zakresie określonych w decyzji parametrów inwestycji; 4) do decyzji dołączono odpis mapy, która nie posiada żadnej skali; 5) ze względu na wadliwą mapę niemożliwą jest ocena wielkości planowanego przedsięwzięcia, dotychczasowego przeznaczenia działek położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym, ich wzajemnego usytuowania, odległości planowanej elektrowni od terenów, na których występuje funkcja mieszkalna oraz dokonanie ustaleń, czy nowe przemysłowe przeznaczenie działki, na której ma być usytuowana farma fotowoltaiczna, nie pozostaje w kolizji z już istniejącymi funkcjami w analizowanym obszarze oraz czy da się z nimi pogodzić lub nie i dlaczego; 6) organ nie uwzględnił w postępowaniu wszystkich stron, gdyż oddziaływanie farmy fotowoltaicznej dotyczy znacznie szerszego kręgu osób mających nieruchomości w otoczeniu inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji z 24 lipca 2023 r. SKO wyjaśniło, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 upzp). Przepis nie obciąża więc wnioskodawcy konsekwencjami braku planu miejscowego, zastępując ten brak możliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak wydanie takiej decyzji, w myśl art. 61 ust. 1 upzp, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Z regulacji tych wynika, że organ zobowiązany jest do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas miejsce, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp. Zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W ocenie SKO instalacja fotowoltaiczna, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku, zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii jako niekopalne źródło energii obejmujące energię promieniowania słonecznego. Oznacza to brak potrzeby spełnienia warunku dostępu wnioskowanego terenu do drogi publicznej oraz istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów upzp, niezależnie od jej mocy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Dalej Kolegium stwierdziło, że w decyzji organu I instancji warunki dla zamierzenia inwestycyjnego zostały określone prawidłowo. Burmistrz określił w warunkach zabudowy maksymalną moc projektowanej instalacji do 1,00 mW, której powierzchnia zabudowy wynosić będzie do 0,89 ha (decyzja zgodna z wnioskiem). Linia rozgraniczająca teren inwestycji została oznaczona na załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji, czyli na mapie zasadniczej w skali 1:1000 i obejmuje działki nr a i nr b. Nadto istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Potwierdza to informacja T. S.A. w K.1 z 18 listopada 2021 r. o istnieniu możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp, ponieważ obie działki oznaczone są jako "RV", czyli grunty orne. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa wart. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. a upzp), strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b upzp), strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. c upzp). Organ odwoławczy stwierdził także, że określenie elementów i charakterystycznych parametrów technicznych projektowanej inwestycji w postaci: zespołu paneli fotowoltaicznych w ilości do 2.500 szt. o łącznej mocy do 1,00 mW, usytuowanych rzędami, zamontowanych na elementach montażowych, stalowych, zimno giętych wbijanych w grunt; ram stalowych (stanowiących oparcie dla paneli) usytuowanych pod kątem 15°-45° w stosunku do poziomu gruntu i wysokości konstrukcji wsporczych wraz z panelami do 4,0 m; stacji kontenerowej transformatorowo-kontrolnej o powierzchni zabudowy do 20 m2, obiektu parterowego z dachem płaskim o wysokości w najwyższym punkcie dachu do 4,0 m, infrastruktury towarzyszącej w tym falowników, instalacji stałoprądowej DC, trójfazowych instalacji zmiennoprądowych łączących falowniki z ww. kontenerową stacją transformatorową, przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia i podziemnej sieci kablowej niskiego napięcia – jest wystarczające. Natomiast dalsze ustalenia w zakresie parametrów projektowanej inwestycji powinny być przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę w postaci dokumentacji projektowej. Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło, że częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierający część tekstową i graficzną. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), stanowią integralną część tej decyzji, co oznacza, że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. Analizując załączniki do decyzji, organ odwoławczy stwierdził ich prawidłowość. Załącznik graficzny do decyzji nr 1, jak i załącznik graficzny nr 2-1 do analizy urbanistycznej wykonane są na mapach zasadniczych w skali 1:1000. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, SKO wyjaśniło, że w przypadku spraw prowadzonych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy status strony determinowany jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji. Co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być nadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. W przedmiotowej sprawie krąg stron został prawidłowo ustalony w osobach właścicieli nieruchomości o nr a i nr b, a także nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Weryfikacji w zakresie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy dokonał, mając na uwadze, że interes prawny powinien być zindywidualizowany, a więc odnoszący się do konkretnego podmiotu, konkretny, aktualny na dzień wydania decyzji i sprawdzalny w sposób obiektywny, a nie hipotetyczny i potencjalny. SKO uwzględniło charakter i rodzaj planowanej zabudowy, usytuowanie nieruchomości odwołujących w stosunku do działek, na których realizowana ma być inwestycja, a także fakt, że nie należy ona do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czyli nawet potencjalnie znacząco nie oddziałuje na środowisko, ponieważ nie przekracza 1 ha. Z kolei argumenty wnoszone przez odwołujących w ramach postępowania przed organem I instancji dotyczące negatywnego wpływu inwestycji dla środowiska, złego wpływu na otaczającą przyrodę, negatywnego efektu krajobrazowego dla otoczenia, a także prowadzenia do utraty atrakcyjności i wartości działek budowlanych, które znajdują się w obrębie przyszłej inwestycji, nie były, w ocenie SKO, dostatecznie skonkretyzowane, w związku z czym organ odwoławczy nie mógł głębiej się do nich odnieść, poza stwierdzeniem, że z akt sprawy i przepisów prawa w żaden sposób nie wynika, aby budowa wnioskowanej inwestycji w jakikolwiek sposób naruszała prawa osób trzecich.

Na opisaną decyzję SKO z 24 lipca 2023 r. skargę wnieśli K. P. i W. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 7 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1 k.p.a., art. 79a § 1 kpa, art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażającym się także błędnym przyjęciem, że w sprawie niniejszej nie jest wymaga na ocena przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej;

b) art. 107 § 3 kpa, poprzez brak odniesienia się do argumentów strony w sytuacji, gdy decyzja odmowna powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie było ich logiczną konsekwencją.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Skarżących dokonanie takiej interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 upzp, jakiej dokonało SKO, to jest z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Treść art. 61 ust. 3 upzp w zakresie instalacji odnawialnego źródła energii powiązane jest z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (art. 1 pkt 27a ustawy o odnawialnych źródłach energii). Skarżący stwierdzili, że wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 upzp powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp). Zauważyć bowiem należy szczególny sposób traktowania przez prawodawcę przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Według skarżących ustawodawca, wbrew temu co twierdzi SKO, przyjął zasadę rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Celem ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach, których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają bowiem istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Powyższe przepisy mają zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego. Skarżący w całości podtrzymali również wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu z uwagi na bardzo ogólne odniesienie się do nich oraz niewystarczające uzasadnienie stanowiska SKO.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 26 marca 2024 r. Sąd odrzucił skargę W. G., ponieważ, pomimo wezwania, nie została ona opłacona. merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd podlegała natomiast skarga K. P. [dalej: strona, skarżąca].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa].

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa, który jednak nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1-2 ppsa).

Zarzuty skargi koncentrują się wokół naruszenia podstawowych reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, co w ocenie strony doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, poprzez błędne stwierdzenie, że w sprawie zachodzi wyjątek opisany w art. 61 ust. 3 upzp. Wobec tak sformułowanych zarzutów Sąd przeanalizował przebieg postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły norm procedury administracyjnej oraz nie naruszyły norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 upzp, przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 upzp stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek powinien zawierać (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp): 1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w postaci elektronicznej albo papierowej; 1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko

Sąd stwierdził, że wniosek Spółki został złożony na urzędowym formularzu (art. 64b upzp) i został wypełniony treścią odpowiadającą wymogom ustawowym.

Na mocy art. 53 ust. 3 i 4 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzje wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi w ustawie organami.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zawiera wymagane analizy. Decyzja została też wydana po uzyskaniu wymaganych uzgodnień ze Starostą O. jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. ze względu na to, że działki objęte planowaną inwestycją graniczą z rowem melioracyjnym. Inne uzgodnienia w stanie sprawy nie były wymagane. Nie była też wymagana opinia operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego z art. 53 ust. 5e w zw. z art. 64 ust. 1 upzp.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp): 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp.

Jak stanowi § 9 ust. 1-4 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a upzp, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a upzp, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd stwierdził, że decyzja zawiera wymagane prawem elementy opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, a w tym ww. załącznik. Decyzja jest zatem kompletna. mapy załączone do wniosku inwestora oraz do decyzji o warunkach zabudowy są wykonane w prawidłowej skali 1:1000 i obrazują lokalizację planowanej inwestycji na gruncie (art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, a także § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 upzp (ustanawiający ogólne wytyczne w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp).

Sąd wyjaśnia, że decyzja o warunkach zabudowy, wiąże organ architektoniczno-budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Organ architektoniczno-budowlany jest związany również przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia omawianych decyzji. Oznacza to, że nie może obejmować pozwoleniem na budowę terenu, który nie został pozytywnie wskazany w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Konsekwencję związania stanowi obowiązek organu architektoniczno-budowlanego sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zachowania wymogów wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować decyzji, nie może także zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w nich zawartych. Innymi słowy pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o warunkach zabudowy (T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, m. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2024, s. 739 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa, jednak informują także o tym, jaka zabudowa stanowić już będzie naruszenie przepisów prawa. Ocena organu administracji dokonywana jest zawsze dla określonego stanu faktycznego, wyznaczonego przez odpowiedni obszar (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08). Brak jest podstaw do uznania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem przy wydawaniu tej decyzji nie są brane pod uwagę warunki techniczne określone w rozporządzeniach wydawanych na podstawie Prawa budowlanego, a więc nie można wykluczyć, że na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę decyzja taka – z uwagi na niezachowanie warunków technicznych – nie będzie mogła zostać wydana (J. H. Szlachetko, K. Szlachetko (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, s. 525 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Jak z tego wynika ocena spełnienia warunków technicznych świadczących o dopuszczalności realizacji inwestycji, a w tym w zakresie istnienia lub nieistnienia szkodliwego wpływu inwestycji na otoczenie, w szczególności ludzi i środowisko będzie przedmiotem analizy w decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy ma natomiast na celu zachowanie ładu przestrzennego w gminie w przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawne uwarunkowania wydania tych dwóch decyzji są inne i inne są też okoliczności faktyczne brane pod uwagę przez organy administracyjne właściwe w tych sprawach.

Sąd zaznacza też, że związanie postanowieniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie oznacza konieczności dokładnego wskazywania miejsca posadowienia inwestycji na gruncie. Wymagane jest jedynie dokładne określenie położenia terenu objętego inwestycją, a nie precyzyjnego jej położenia na tym terenie. Jedynie błędne określenie położenia terenu inwestycji stanowić będzie naruszenie art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 54 pkt 1 upzp polegające na niewłaściwym określeniu rodzaju inwestycji. Nie będzie zaś stanowił naruszenia prawa tego rodzaju brak konkretnego wskazania w rozstrzygnięciu decyzji miejsca lokalizacji inwestycji na terenie decyzją tą objętym (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/20).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego też, ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie bowiem parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie zawsze muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). mogą być również określone w inny sposób, w szczególności za pomocą "widełek", jednakże musi on w danych okolicznościach być na tyle precyzyjny, by dla organu wydającego pozwolenie na budowę mieć wiążący charakter (wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13).

Wobec takiej wykładni prawa Sąd meriti podkreśla, że to – w jaki sposób istotna w sprawie inwestycja fotowoltaiczna zostanie zrealizowana – będzie szczegółowo wynikało dopiero z pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy prawidłowo wskazuje natomiast działki gruntu, na których może być realizowana planowana inwestycja, wyznacza minimalną i maksymalną powierzchnię zabudowy tych działek, maksymalną wysokość obiektów budowlanych, maksymalną moc elektrowni oraz inne istotne parametry i wymogi, których inwestor nie może przekroczyć, co jest wystarczającym sprecyzowaniem warunków zabudowy.

Jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora (T. Filipowicz i inni, op. cit., s. 741 i n.). Organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów upzp i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy" (wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17). Organy administracji nie mogą odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jeżeli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna (wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3398/18).

W rozpoznanej przez Sąd sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz zaskarżona decyzja SKO miały charakter związany. Organ odwoławczy nie ujawnił bowiem błędów w procedowaniu organu I instancji, ani też okoliczności wypełniających hipotezę takiej normy prawnej, która mogłaby stać na przeszkodzie do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Również Sąd, na podstawie akt sprawy, nie dostrzega okoliczności faktycznych i prawnych tamujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla istotnej w sprawie elektrowni słonecznej.

Według art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 upzp, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 upzp stosuje się odpowiednio. Na mocy art. 59 ust. 2 upzp, przepis art. 59 ust. 1 upzp stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stosownie do art. 59 ust. 2a upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W analizowanej przez Sąd sprawie wniosek inwestora związany jest ze zmianą sposobu użytkowania terenu, który dotąd był użytkowany rolniczo. W sprawie konieczne było więc uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ teren przyszłej inwestycji nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Również przyszła budowa kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej o powierzchni zabudowy do 20 m2 związanej z elektrownią słoneczną wymagała uprzedniego wydania takiej decyzji.

Na podstawie art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Na podstawie art. 61 ust. 3 upzp, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a upzp).

W rozpoznanej przez Sąd sprawie obszar analizowany, o którym mowa w art. 61 ust. 5a upzp, został wyznaczony przez organy w promieniu około 300 m od granic terenu objętego wnioskiem oraz przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co zostało opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Teren przyszłej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp). Inwestor uzyskał też zapewnienie do możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, spełniony jest zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Teren nie wymaga zgody z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), ze względu na niską (piątą) klasę bonitacyjną gruntów ornych (art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp). W sprawie nie stoją też na przeszkodzie do wydania decyzji okoliczności z art. 61 ust. 1 pkt 5 i 6 upzp.

Kontrowersje w sprawie budzi natomiast dopuszczalność zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 upzp, który pozwala na odstąpienie od zasady "dobrego sąsiedztwa". Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego (wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10).

Projektowana inwestycja została oznaczona jako budowa farmy fotowoltaicznej. W rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.) [dalej: uoze], instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów (art. 2 pkt 22 uoze).

W ocenie Sądu elektrownia słoneczna jest instalacją z art. 2 ust. 13 uoze, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym tej regulacji zarysowały się odmienne stanowiska. W świetle pierwszego z nich oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w których ustawodawca wprowadził odrębne reguły dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wskazane w tych przepisach parametry. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 upzp powinna być zatem systemowa i celowościowa. W konsekwencji zwolnienie z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczy tylko mikroinstalacji odnawialnego źródła energii. Sąd meriti wyjaśnia jednak, że przywołane przepisy odnoszą się do realizacji zadań planistycznych i zakres zastosowania wynikających z nich norm jest inny niż norm wynikających z art. 61 upzp dotyczących przesłanek wydania decyzji administracyjnej.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa przeciwne stanowisko, zgodnie z którym treść art. 61 ust. 3 upzp przesądza, iż warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze (wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22; z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21). Podkreśla się przy tym, że jednoznaczne brzmienie art. 61 ust. 3 upzp nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21).

Sąd meriti powyższe stanowisko w pełni podziela. Interpretacja przepisu art. 61 ust. 3 upzp powinna opierać się na zastosowaniu reguł wykładni językowej wobec jednoznacznego i jasnego brzmienia tej regulacji. Wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 upzp z odwołaniem się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW nie może mieć miejsca, gdy brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości. Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie wprawdzie wskazane regulacje zawarte są w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowe jest dążenie do ich systemowego powiązania. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny. Brak jest uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami upzp nieodnoszącymi się do tej kwestii. Znaczenie ma także okoliczność, że studium jest aktem planowania przestrzennego, nie jest jednak aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa. Nie wiąże zatem organu wydającego decyzję administracyjną. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to obowiązuje na nim porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślił NSA w przywołanym wyżej wyroku z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22 wyeliminowanie bądź nieuchwalenie planu miejscowego, w sytuacji, gdy obszar inwestycji objęty jest ewentualnie tylko studium nie oznacza, że na tym terenie obowiązują odpowiednie ustalenia studium. Są one wiążące jedynie przy uchwalaniu planu miejscowego i nie mogą zastępować ustaleń planu.

NSA w wyroku z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21 wskazał także, że nowelizację art. 61 ust. 3 upzp mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524) trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej oraz energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te wartości w pełni uzasadniały odejście przez ustawodawcę od badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

Należy zatem przyjąć, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej niezależnie od jej mocy i kwalifikacji inwestycji jako zabudowy przemysłowej, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Organy stosując powyższą interpretację nie naruszyły zatem przepisów prawa materialnego ani też wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. Wbrew zarzutom skargi, nie było w szczególności potrzeby ustalenia, wyjaśnienia i rozważenia kwestii związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani tak właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, jak i dalej położonych nieruchomości – a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić zindywidualizowaną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona między innnymi w art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Przywołane regulacje – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Nie można z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie będzie oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2413/13; 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/16). O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tylko rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, na przykład z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z istniejącą zabudową, którego realizacja może rodzić obawy związane chociażby ze wzmożonym ruchem samochodowym, ruchem osób trzecich, hałasem w różnych porach dnia, ograniczeniem dostępu do światła słonecznego. Ingerencja w prawo własności będzie występowała również w sytuacji, kiedy funkcjonują na działkach sąsiednich zakłady produkcyjne, a planowana jest zabudowa mieszkaniowa i działający zakład będzie oddziaływał na planowaną inwestycję.

Pojęcie strony należy odkodować na podstawie art. 28 kpa. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa. Sąd przyjął zatem, że interes prawny to interes osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Przyjęta w art. 28 kpa przesłanka przyznania jednostce statusu strony, tj. przesłanka interesu prawnego, na gruncie postępowań dotyczących określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga wyprowadzenia go z przepisów prawa materialnego. W związku z tym, przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 Kodeksu cywilnego, odnoszące się do praw właścicieli i ich ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiednich, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17).

W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 kpa. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 kpa. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tego rodzaju sprawach położenie działki w obszarze analizowanym wyznaczonym dla celów ustalenia parametrów nowej zabudowy, nie przesądza o tym, że jej właściciel będzie posiadał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania, ale tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 kpa. O interesie prawnym takich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18). Jednocześnie uznać należy, iż w analizowanym obszarze stosunków administracyjnoprawnych nie można zakładać "automatyzmu" i przyjmować, że przymiot strony oprócz wnioskodawcy, właściciela (użytkownika) terenu inwestycji, przysługuje tylko właścicielowi nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji. Czynny udział w postępowaniu należy zapewnić także właścicielom, użytkownikom wieczystym, zarządcom nieruchomości nie graniczących z terem przedsięwzięcia, jeżeli zostanie wykazane w okolicznościach danej sprawy, że przedmiotowa inwestycja będzie wpływać na dotychczasowy sposób korzystania z praw rzeczowych do nieruchomości (wyrok WSA w Rzeszowie z 11 lipca 2023 r., II SA/Rz 137/23).

W analizowanej przez Sąd sprawie inwestycja planowana jest z dala od zabudowań mieszkalnych usytuowanych wzdłuż drogi publicznej to jest ulicy [...]. Teren przewidziany pod planowaną inwestycję otoczony jest polami uprawnymi oraz lasem rosnącym na działce nr c, k.m. [...], również będącej własnością R. B. Dane zebrane w aktach sprawy nie wskazują na to by planowana inwestycja cechowała się uciążliwością dla otoczenia, a obszar oddziaływania inwestycji sięgał dalej niż do działek graniczących z terenem planowanej inwestycji. Panele fotowoltaiczne mają być zamocowane do ram stalowych (stanowiących oparcie dla paneli) usytuowanych pod kątem 15°-45° w stosunku do poziomu gruntu i wysokości konstrukcji wsporczych wraz z panelami do 4,0 m. Z tego powodu inwestycja nie powinna nie będzie ograniczała dostępu do światła słonecznego, czy w inny sposób negatywnie wpływała na bezpośrednie otoczenie oraz ograniczała sposób wykonywania prawa własności pól uprawnych ją otaczających. Słusznie zatem organy uznały za strony postępowania oprócz inwestora i właściciela gruntów jedynie właścicieli gruntów graniczących z terenem przewidzianym pod inwestycję.

Planowana inwestycja w istocie będzie się wyróżniała na tle wiejskiego krajobrazu, jednak kwestie estetyczne są w sprawie obojętne, ponieważ inwestycja dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii objętej prawnie określonymi ułatwieniami w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa skutkuje też brakiem konieczności zachowania dotychczasowego ładu urbanistycznego wynikającego z cech charakterystycznych istniejącej zabudowy ruralistycznej. Inwestor w przedłożonym opracowaniu wykazywał też, że inwestycja nie wpłynie na różnorodność fauny i flory na planowanej do zagospodarowania działce, nie będzie skutkowała wyjałowieniem gleby oraz nie naruszy istniejących stosunków wodnych, a w szczególności wody opadowe będą odprowadzane na zabudowany, nieutwardzony grunt. Wyjaśnienia te zostały przyjęte przez organy obu instancji jako wiarygodne, a skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła konkretnych argumentów, które przeczyłyby takim wyjaśnieniom. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania ustaleń organów w tym zakresie.

Planowana inwestycja nie jest też przedsięwzięciem mogącym znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 z późn. zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Ustalona w sprawie maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 8.890 m2, a potencjalnie zabudowany grunt nie znajduje się w obszarze objętym formami ochrony przyrody. Przepisy powyższego rozporządzenia oraz art. 59 i następne ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.) nie ograniczają więc dopuszczalności zrealizowania planowanego przedsięwzięcia. Istotne w sprawie jest też to, że Spółka załączyła do swego wniosku między innymi decyzję Burmistrza z 1 marca 2022 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr a i nr b w obrębie R., gmina P. – R. [...]", z której wynika, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzut strony dotyczący potencjalnie znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie jest więc trafny.

Argumenty skarżącej odnoszące się do utraty atrakcyjności i wartości działek znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji są przejawem interesu faktycznego, a nie prawnego, właściciela działki i to interesu potencjalnego, a nie aktualnego, bo wynikającego ze zdarzeń przyszłych, których zaistnienie nie jest pewne. Argumenty strony w tym zakresie nie zasługują więc na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 kpa. Organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są merytorycznie prawidłowe i formalnie poprawne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym, z którego skorzystały wnosząc pisma procesowe i środki zaskarżenia, co prowadzi do wniosku, że nie został naruszony art. 10 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne było prowadzone na wniosek inwestora. Istotne w sprawie okoliczności faktyczne oraz ich skutki prawne wynikają wprost ze złożonych przez niego dokumentów, informacji zgromadzonych przez organ I instancji (na przykład danych ewidencji gruntów i budynków) oraz postanowień uzgadniających wydanych przez właściwe organy. W toku postępowania strony otrzymały wymagane pouczenia, na przykład o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne oraz wyjaśnienia inwestora były przygotowane w taki sposób, że pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z jego żądaniem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza należycie wyjaśnia powody podjęcia rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem w sprawie nie zostały naruszone art. 9, art. 79a i art. 107 § 3 kpa. Organy zasadnie przyjęły też, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 upzp, co wyjaśniono już wyżej.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 145 § 1 ppsa. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ppsa.