Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 979/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.41/3851/OS/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Trzydnik Duzy z dnia 25 stycznia 2023 r. nr OPS.4303.31.ŚP.2023.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1, ust. 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej jako "u.p.o.U."), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...], przyznającej O. K. (dalej także jako "skarżąca") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad wnukiem V. K..

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad wnukiem V. K., na okres:

- od 9 września 2022 r. do 30 września 2022 r. w kwocie 1.554,00 zł,

- od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 2.119,00 zł,

- od 1 stycznia 2023 r. do 31 lipca 2023 r. w kwocie 2.458,00 zł,

- od 1 sierpnia 2023 r. do 24 sierpnia 2023 r. w kwocie 1.903,00 zł.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 25 stycznia 2023 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji wskazał, że przyznając przedmiotową decyzją świadczenie pielęgnacyjne miał na względzie, iż O. K. faktycznie sprawuje opiekę nad wnukiem, który jest osobą niepełnosprawną, poruszającą się na wózku inwalidzkim i wymagającą stałej opieki w codziennych czynnościach. Organ pokierował się dobrem społecznym i zaistniałą sytuacją konfliktu zbrojnego na Ukrainie, i dokonał nadinterpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r., co skutkowało wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego niezgodnie z przepisami ustawy. Po ponownej analizie materiału dowodowego Wójt Gminy [...] stwierdził, że oświadczenie z dnia 25 lutego 2022 r. złożone przez L. K. (matkę V. K.), dotyczące powierzenia opieki nad synem swojej matce (O. K.) w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie, nie jest dokumentem wystarczającym do spełnienia przesłanki określonej w powyższym przepisie.

W reakcji na powyższe pismo Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r., na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2023 r., przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.

Następnie Kolegium, powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r., stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. oraz wskazało, że w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22) o treści (m.in.): "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".

Kolegium wyjaśniało, że uchwały NSA, takie jak powyższa, ujednolicają orzecznictwo sądowe, które dotychczas było rozbieżne, lub wskazują kierunek rozstrzygnięć w sprawach istotnych i skomplikowanych. Uchwały są wiążące bezpośrednio lub pośrednio dla innych sądów administracyjnych, zaś kierunek judykatury sądowoadministracyjnej wyznacza rozstrzygnięcia organów administracji.

Odnosząc się do okoliczności badanej sprawy organ nieważnościowy wskazał, że skarżąca i jej niepełnosprawny wnuk są obywatelami Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Niepełnosprawny V. K. jest pełnoletni (ma 27 lat). Jego ojciec nie żyje, natomiast matka L. K. przebywa na Ukrainie, gdzie opiekuje się drugim synem i zajmuje gospodarstwem rolnym. Matka niepełnosprawnego w dniu 25 lutego 2022 r. złożyła oświadczenie, iż w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie, bezterminowo powierza opiekę nad synem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej swojej matce O. K..

W ocenie Kolegium, skoro niepełnosprawny jest osobą pełnoletnią, wyklucza to, by jego babcia O. K. mogła być formalnie ustanowiona "opiekunem tymczasowym", o jakim mowa w art. 25 u.p.o.U., a w konsekwencji by miała ona legitymację do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jako opiekun tymczasowy małoletniego obywatela Ukrainy, z mocy art. 26 ust. 4 u.p.o.U. Jednocześnie Kolegium wskazało, że matka niepełnosprawnego żyje, zaś w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, że legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazując na powyższe, Kolegium oceniło jako prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r., iż organ ten, przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, dokonał nadinterpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r., co wiąże się z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego niezgodnie z przepisami ustawy. Kolegium uznało zatem za celowe stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2023 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 17 ust. 1 pkt 1- 4 i ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1, ust. 4 zdanie pierwsze u.p.o.U.

O. K. nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ustawowym terminie złożyła natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia 23 sierpnia 2023 r. W skardze zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7a § 1 i art 9 w związku z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 17 ust 1 pkt 4 i ust 1a u.ś.r., w związku z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz w związku z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 26 ust 1 pkt 1 i ust 4 zdanie pierwsze u.p.o.U., poprzez naruszenie ważnego interesu strony skarżącej na skutek nieprawidłowej oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sytuacji faktycznej skarżącej oraz jej wnuka, pozostającego pod jej wyłączną pieczą, a także poprzez niewłaściwą wykładnię wskazanych wyżej przepisów u.ś.r., skutkiem czego było ustalenie, że skarżąca nie spełniała warunków określonych w art. 17 ust 1 i 1a u.ś.r. dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2023 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem istniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z urzędu, mimo tego, że dokonana przez organ administracji pierwszego stopnia ocena i wykładnia przepisów prawa była prawidłowa i odpowiadała celowi ustawy.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi O. K. stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna i winna zostać uchylona. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w niniejszej sprawie nie można mówić o nadinterpretacji przez organ pierwszej instancji przepisów u.ś.r. Skarżąca stwierdziła, że interpretacja przyjęta przez ten organ, skutkująca przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, była prawidłowa i zgodna zarówno z celem u.ś.r., jak i celem u.p.o.U. Organ pierwszej instancji w sposób właściwy uwzględniał stan faktyczny i sytuację osobistą zarówno skarżącej jak i jej podopiecznego.

Skarżąca podkreśliła, że wraz z wnukiem V. K., nad którym pieczę faktyczną sprawuje, przybyła do Polski po 24 lutego 2022 r. w związku z toczącą się na terenie Ukrainy wojną. V. K. jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagającą stałej opieki. Skarżąca nie pracuje zarobkowo, w całości poświęcając się opiece nad wnukiem Ojciec V. K. nie żyje, natomiast jego matka L. K. musiała pozostać na Ukrainie, gdzie opiekuje się drugim synem i zajmuje gospodarstwem rolnym. Powierzenie skarżącej opieki faktycznej nad V. K. było wynikiem sytuacji, w której jego matka nie mogła opuścić Ukrainy, a jednocześnie nie mogła wykonywać opieki nad synem ani zapewnić mu bezpieczeństwa, tym bardziej, że niepełnosprawny syn wymaga specjalistycznego leczenia, w tym związanego z zabiegami chirurgicznymi, które ma wykonywane w Polsce.

W ocenie skarżącej, zasadne było zatem zakwalifikowanie jej jako osoby spełniającej przesłanki z art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca przyznała, że ze względu na wiek wnuka nie może być ustanowiona jego opiekunem tymczasowym, zgodnie z przepisami u.p.o.U., jednakże obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego wnuka w sposób faktyczny może być egzekwowany wyłącznie od niej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreslić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2024 r., przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad wnukiem V. K..

Mając na względzie, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym, wypada na wstępie wyjaśnić, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w ramach wyjątku od zasady stabilności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, wszczynanym w trybie art. 157 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe nie może być zatem traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena kontrolowanej decyzji pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ewentualne niekwalifikowane wady prawne, niewymienione w powyższym katalogu, które nie zostały usunięte w administracyjnym toku instancji postępowania zwyczajnego, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym. Należy bowiem podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności, z racji ich wyliczenia wyczerpującego, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

W rozpoznawanej sprawie jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja ta rażąco narusza przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1- 4 i ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1, ust. 4 zdanie pierwsze u.p.o.U.

Według poglądów judykatury, decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Przedmiotowa wada kwalifikowana jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie jest znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95, BS 1997 Nr 2, s. 26; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680; z dnia 22 lutego 2013 r., II GSK 2098/11, LEX nr 1511171; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11, LEX nr 1228463).

W konsekwencji w orzecznictwie ugruntowany jest także pogląd, według którego nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu. Jak już bowiem wyżej wskazano, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Stanowisko judykatury pozostaje konsekwentne w tej kwestii od wielu lat (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. akt III SA 388/94, z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 862/18; z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2034/19; z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21; z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2673/21).

Uwzględniając powyższe uwagi w okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że o ile stanowisko Kolegium wskazujące na niezgodność z prawem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jest pewnym zakresie uzasadnione, o tyle z pełną stanowczością nie można już zaakceptować przyjętej przez organ nieważnościowy kwalifikacji tej niezgodności, jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim jednak należy wytknąć zaskarżonej decyzji, że nie wszystkie, spośród przepisów prawa wymienionych w jej uzasadnieniu, jako naruszone przez Wójta Gminy [...], w ogóle naruszone zostały.

Rozwijając powyższą ocenę należy przypomnieć, że skarżącą, na podstawie wzruszonej przez Kolegium decyzji z dnia 25 stycznia 2023 r., uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad V. K., będącym jej wnukiem. W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżąca oraz jej wnuk przybyli do Polski legalnie po 24 lutego 2022 r. w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a są objęci dyspozycją art. 1 ust. 1 u.p.o.U. i z mocy art. 2 ust. 1 tej ustawy, ich pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego), obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w u.ś.r. - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Przysługujące na dziecko świadczenia rodzinne (z pewnym wyłączeniem, które nie obejmuje jednak świadczenia pielęgnacyjnego), przysługują także opiekunowi tymczasowemu, o którym mowa w art. 25. Zgodnie zaś z ust. 1 tego artykułu, małoletniego obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez opieki osób dorosłych odpowiedzialnych za niego zgodnie z prawem obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentuje oraz sprawuje pieczę nad jego osobą i majątkiem opiekun tymczasowy.

Przypomnieć też trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Oczywiście rację ma Kolegium wskazując, że skarżąca nie mogła uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad swoim wnukiem, jako jego "opiekun tymczasowy" w rozumieniu art. 25 u.p.o.U., albowiem V. K. w dacie przybycia wraz ze skarżącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie był już osobą małoletnią (z akt sprawy wynika, że jest to osoba urodzona w 1996 r.). Nie przesądza to jednak o braku jej uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, gdyż skarżąca niewątpliwie należy do wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad V. K.. Wszakże z mocy art. 128 i art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec wnuka. Bezsporne jest przy tym, że V. K. legitymuje się (a także legitymował się w dacie przyznania świadczenia) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 23 akt adm. I inst.), a także, że skarżąca sprawuje nad wnukiem stałą opiekę, której zakres uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem spełnia określoną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłankę konieczności rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zaznaczyć należy, że pozytywna ocena tej przesłanki znajduje pełne potwierdzenie w protokole wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie spornej decyzji z dnia 25 stycznia 2023 r. (k. 25 akt adm. I. inst.).

Na przeszkodzie dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie stała przy tym okoliczność, iż V. K. nie jest dzieckiem skarżącej. Przytoczony wcześniej przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, nie wyłączał bowiem możliwości przyznania obywatelom Ukrainy świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi, jak też nie wyłączał prawa do świadczeń rodzinnych związanych ze sprawowaniem opieki nad innym członkiem rodziny niż dziecko. Ubocznie w tym miejscu wypada zaznaczyć, że takiego ograniczenia nie wprowadziła również nowelizacja ww. przepisu dokonana ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185), która weszła w życie w dniu 28 stycznia 2023 r. (a więc już po wydaniu spornej decyzji Wójta Gminy [...]), dodając do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Uzupełnienie tego przepisu o przytoczone sformułowanie nie oznacza bowiem wprowadzenia kryterium, według którego świadczenia rodzinne przysługują obywatelom Ukrainy tylko w przypadku opieki nad dzieckiem. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem dokonanej nowelizacji było jedynie uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych związanych z dziećmi, w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi (por. wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 407/23 i II SA/Lu 408/23; wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 541/23; z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1549/23, opubl. w CBOSA).

Zatem wbrew stanowisku Kolegium, przyznając skarżącej w dniu 25 stycznia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad wnukiem, Wójt Gminy [...] nie naruszył art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. albowiem skarżąca spełniała warunki uzyskania przedmiotowego świadczenia w zakresie wynikającym z tych przepisów. Organ pierwszej instancji nie naruszył również art. 25 u.p.o.U., albowiem przepis ten nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania i nie został użyty jako podstawa legitymacji skarżącej do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Co do zasady zgodzić natomiast należy się ze stanowiskiem organu nieważnościowego, iż przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło z naruszeniem art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niemniej jednak - jak już wcześniej wskazano - uchybieniu temu nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przytoczone unormowanie wprowadza zatem dodatkowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy o świadczenie to ubiega się osoba należąca do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, lecz spokrewniona z tą osobą w dalszym stopniu. Skarżąca, pomimo bycia krewnym V. K. w linii prostej, nie jest jego rodzicem, ani też nie jest spokrewniona z nim w stopniu pierwszym, a więc jest objęta dyspozycją art. 17 ust. 1a u.ś.r. Dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wnukiem konieczne było zatem łączne spełnienie warunków wymienionych w tym przepisie, co oznacza, że rodzice osoby wymagającej opieki, jeżeli nie są pozbawieni praw rodzicielskich ani nie są osobami małoletnimi, a także ewentualne innych osoby spokrewnione z wnukiem skarżącej w pierwszym stopniu, musiały legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że ojciec V. K. nie żyje, natomiast żyje jego matka, która nie jest osobą małoletnią, nie została pozbawiona praw rodzicielskich i jednocześnie - co nie jest przez skarżącą kwestionowane - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tych okolicznościach zasadne jest więc uznanie, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wnukiem nastąpiło pomimo niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r., a więc z naruszeniem tego przepisu.

Oceniając wagę tego uchybienia nie można jednak pomijać faktu, iż wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. swego czasu budziła wątpliwości i przepis ten był różnie interpretowany w orzecznictwie. Część sądów, uznając za właściwą wykładnię językową tej regulacji, przyjmowało, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko i wyłącznie wtedy, gdy rodzice (lub inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu) legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki pogląd dotyczący wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. został wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14; z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, I OSK 2392/20 i I OSK 2422/20; z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21; z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21; z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 575/21; z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 700/21; z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 997/21).

Jednocześnie w orzecznictwie przez długi czas funkcjonowało jednak również stanowisko odmienne, w ramach którego przyjmowano wykładnię rozszerzającą art. 17 ust. 1a u.ś.r. w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej, niż spokrewnione z nią w pierwszym stopniu. W ramach tej linii orzeczniczej przyjmowano, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego takich osób powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu (w tym rodzice) legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki (tak np. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16; z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18; z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19; z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 i z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20).

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadne jest uznanie, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było zgodne z drugą z opisanych wyżej linii orzeczniczych. Okoliczności wynikające z akt sprawy, mianowicie fakt, iż matka V. pozostała na terytorium Ukrainy celem zapewnienia tam opieki drugiemu synowi i dopilnowania posiadanego gospodarstwa rolnego, przy uwzględnieniu trwającego na terytorium Ukrainy konfliktu zbrojnego, niewątpliwie bowiem świadczą o wystąpieniu obiektywnych przeszkód uniemożliwiających matce V. K. zapewnienia mu opieki po jego przybyciu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym okoliczności te mogły być uznane za świadczące o spełnieniu warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r., przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej tego przepisu

Wprawdzie ten kierunek wykładni został odrzucony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Rozstrzygając tą uchwałą rozbieżności w interpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. NSA uznał bowiem z prawidłową wykładnię językową tego przepisu, przesądzając tym samym, że jedyną okolicznością uzasadniającą przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszym stopniu z osobą wymagająca opieki, jest legitymowanie się przez rodziców tej osoby lub inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pomimo jednak tego, że decyzja Wójta Gminy [...] znajduje oparcie w wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., która została zanegowana w powyższej uchwale, nie sposób jej przypisać rażącego naruszenia tej normy. W istocie sama ta uchwała przemawia za odrzuceniem takiej kwalifikacji zaistniałego w niniejszej sprawie naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r., albowiem jest ona potwierdzeniem tego, że ów przepis wymaga wykładni, a co więcej, że jego wykładnia przez długi czas była w orzecznictwie rozbieżna, zaś sporna decyzja odpowiada jednej z możliwych wykładni powyższej regulacji. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, iż wskazana wyżej uchwała została wydana jeszcze przed przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. O braku w tym wypadku naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym (rażącym) przesądza bowiem już sam fakt wystąpienia rozbieżności w interpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r., niezależnie od faktu, że w dacie wydania spornej decyzji rozbieżności te były już rozstrzygnięte. Przy ocenie wagi popełnionego przez organ pierwszej instancji naruszenia nie można też pomijać faktu, że sporna decyzja tego organu zapadła w niedługim czasie od podjęcia ww. uchwały, a więc w początkowym okresie stosowania się do jej treści przez sądy administracyjne i organy administracji.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2023 r., została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie, stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2023 r. o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. umorzył wszczęte przez Kolegium w oparciu o art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.