Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 800/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi R. w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 stycznia 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.317.2021.KPA-6 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z 3 lutego 2021 r., w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, nakazał Rejonowej Spółdzielni "S." w S. przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu prac remontowo-zabezpieczających przy zabytkowym budynku dawnego kościoła położonego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w S., w następującym zakresie:

1. usunięcie wypełnień ceglanych ze szczytu wschodniego z konserwacją konstrukcji ryglowej i odtworzeniem wypełnień z cegły pierwotnej, poprzez:

a. całkowite usunięcie, a następnie odtworzenie wypełnień ceglanych z zastosowaniem cegieł pierwotnych;

b. usunięcie fragmentów porażonych z zabezpieczeniem biobójczym poprzez wykonanie wstawek i wymianę elementów na nowe w przypadku ubytku przekroju powyżej 20%;

2. kompleksowy i całkowity remont dachu z naprawą belek stropowych i innych elementów więźby dachowej z wykonaniem nowego, pełnego pokrycia dachu, poprzez:

a. wymianę wszystkich końcówek belek stropowych z oczyszczeniem fragmentów zachowanych i konserwacją biobójczą oraz wykonanie uzupełnień w miejscach pozostałych ubytków belek;

b. wymianę uszkodzonych fragmentów płatwi i konserwację biobójczą całości belek;

c. wymianę ok. 60% uszkodzonych końcówek krokwi oraz konserwację biobójczą całości belek;

d. wymianę uszkodzonych końcówek stolców i konserwację biobójczą całości belek;

e. konserwację biobójczą jętek i mieczy;

f. całkowitą wymianę kulawek

g. wymianę deskowania i łączenia połaci;

h. wymianę pokrycia połaci przy zastosowaniu dachówki ceramicznej w kolorze naturalnej czerwieni (barwa ceglasta), w nawiązaniu do historycznego porycia dachu;

i. założenie systemu opierzeń blacharskich, orynnowania i rur spustowych, zapewniającego prawidłowy sposób odprowadzenia wód opadowych z dachu, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i konserwatorskiej;

uzupełnienie większych ubytków w spoinowaniu murów obwodowych.

Organ nakazał wykonanie w/w robót budowlanych w terminie do dnia 31 października 2021 r. Nakazane roboty budowlane należało wykonać w oparciu o wskazania określone w punkcie 5.2 i punkcie 7 dokumentacji p.n. "Ocena stanu technicznego konstrukcji budynku dawnego kościoła przy ul. [...] w S. ze wskazaniem prac niezbędnych do całościowego zabezpieczenia obiekt przed dalszą degradacją", opracowanej przez mgr inż. P.D. i mgr inż. C.I. w kwietniu 2020 r. Jednocześnie, na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Miejski Konserwator Zabytków w S. wskazał, że omawiany budynek jest unikatowym na terenie miasta przykładem późnośredniowiecznej salowej świątyni będącej jedynym zachowanym reliktem dawnej wsi S.. Zwrócono uwagę, iż wyłącznie niezwłoczne wykonanie nakazanych prac pozwoli powstrzymać degradację zabytku. Podniesiono, iż zakres robót został ustalony w oparciu o ww. ekspertyzę oraz wnioski z kontroli obiektu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 20 października 2019 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Rejonowa Spółdzielnia "S." w S. podważając przede wszystkim prawidłowość wyznaczenia terminu, w jakim prace przy zabytku należy wykonać, a także zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) decyzją z 16 stycznia 2023 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 a. i 2 c. sentencji oraz w zakresie terminu wykonania nakazanych robót i w związku z tym:

- nakazał Rejonowej Spółdzielni "S." w S. usunięcie wypełnień ceglanych ze szczytu wschodniego budynku dawnego kościoła na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w S., z konserwacją konstrukcji ryglowej i odtworzeniem wypełnień z cegły pierwotnej, poprzez: a. całkowite usunięcie, a następnie odtworzenie wypełnień ceglanych z możliwie jak największym wykorzystaniem cegieł pierwotnych; a także wymianę uszkodzonych końcówek krokwi oraz konserwację biobójczą całości belek w obrębie więźby dachowej ww. budynku;

- wyznaczył termin wykonania nakazanych robót: do 29 lutego 2024 r.

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Minister przywołał treść art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zauważając, że właściwość organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynika z faktu wpisania do rejestru zabytków magazynu (dawnego kościoła) przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w S. decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z [...] czerwca 1993 r. W orzeczeniu tym wskazano, że powyższy kościół filialny został wzniesiony w XV w. w stylu gotyckim z kamienia granitowego i cegły, ze szczytami w konstrukcji ryglowej z wypełnieniem ceglanym. Zwrócono także uwagę, że obiekt ten stanowi jedną z nielicznie zachowanych średniowiecznych budowli na terenie współczesnego S..

Z całokształtu akt sprawy, w szczególności zaś z ustaleń zawartych w ww. ekspertyzie wykonanej przez mgr. inż. P.D. i mgr. inż. C.I., wynika, że stan techniczny tego zabytku jest w chwili obecnej wysoce niezadawalający i stale pogarsza się od czasu wykonania podstawowych robót zabezpieczających w latach 1999-2000. Istniejące obecnie prowizoryczne pokrycie połaci dachowych nie zapewnia należytej szczelności i sztywności konstrukcji dachu. Więźba dachowa dotknięta jest częściowo korozją, szczególnie w partiach końcówek poszczególnych belek konstrukcyjnych. Obiekt nie posiada sprawnego systemu odwodnienia połaci dachowych (m.in. brak orynnowania). Występuje znaczna korozja spoinowania kamienia i cegły murów obwodowych. Wypełnienia ceglane szczytu wschodniego wzniesionego w technice ryglowej są w stanie awaryjnym. Drewniana konstrukcja ww. części budynku jest fragmentarycznie uszkodzona, występuje w niej (partia bielą) korozja spowodowana żerowaniem owadów.

W toku postępowania odwoławczego Minister zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. o wyjaśnienie, czy w omawianym przypadku nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do sytuacji ocenianej w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. oraz czy nakazany zakres działań naprawczo-konserwatorskich określonych w powyższym nakazie w dalszym ciągu odpowiada poziomowi uszkodzenia zabytku. Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu ponownej lustracji obiektu w dniu 25 listopada 2022 r., poinformował, że stan omawianego budynku nie uległ zmianie i zakres nakazanych działań jest w dalszym ciągu adekwatny. Przedstawione stanowisko organ pierwszej instancji poparł dokumentacją fotograficzną.

W świetle powyższego Minister stwierdził, że zakres nakazanych prac odpowiada poziomowi uszkodzenia materii zabytku, który został udokumentowany w aktach sprawy, i przyczyni się do zabezpieczenia materii przedmiotowego obiektu i jej utrwalenia.

Mając jednakże na uwadze wymóg określenia rodzaju i zakresu prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, w sposób na tyle precyzyjny, wyczerpujący i jednoznaczny, aby umożliwiły rzeczywiście doprowadzenie zabytku do dobrego stanu, i nie doprowadziły do dalszej destrukcji czy utraty pozostałych wartości zabytkowych, organ odwoławczy uznał, iż należy doprecyzować sentencję nakazu w zakresie prac naprawczych odnoszących się do wypełnień ceglanych szczytu wschodniego zrealizowanego w konstrukcji ryglowej oraz dotyczących krokwi więźby dachowej. Minister zauważył, że treść rozstrzygnięcia sugeruje, iż przy remoncie ww. szczytu należy użyć w 100 % oryginalny materiał ceglany, tj. dokonać przemurowania kwater ceglanych z wykorzystaniem wyłącznie cegieł istniejących. Tak sformułowany nakaz wyklucza użycie współczesnego materiału budowlanego, stanowiącego rekonstrukcję oryginalnego. Powyższe z kolei może okazać się konieczne po weryfikacji stanu zachowania (nie pozwalającego na powtórne użycie) istniejących cegieł podczas demontażu wypełnień. Minister podkreślił przy tym, że w przywołanym opracowaniu oceniono stan zachowania ww. wypełnień ceglanych jako awaryjny.

W przekonaniu organu drugiej instancji, pkt 1 lit. b sentencji zaskarżonej decyzji wskazuje w sposób jednoznaczny, że należy usunąć fragmenty elementów konstrukcji drewnianej wschodniej ściany szczytowej, które posiadają ubytek w przekroju powyżej 20 %, w pozostałych zaś elementach ww. konstrukcji wykonać wstawki, następnie zaś całość zabezpieczyć środkiem biobójczym.

Jednocześnie, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że nakazany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków zakres działań dotyczących krokwi współtworzących więźbę dachową powinien zostać uogólniony, z uwagi na możliwość stwierdzenia - przy realizacji prac naprawczych - wyższego niż 60% poziomu uszkodzenia końcówek tychże elementów.

Odnosząc się do kwestii terminu wykonania nakazanych prac, Minister zauważył, że konserwatorski remont zabytku winien być realizowany w sposób kompleksowy. Z punktu widzenia ochrony zabytków najkorzystniejsze dla stanu zachowania materii dawnego kościoła przy ul. [...] w S. jest przemurowanie kwater ceglanych wschodniego szczytu przy jednoczesnym remoncie konstrukcji ryglowej. Podkreślił przy tym, iż w opracowaniu autorstwa mgr. inż. P.D. i mgr. inż. C.I., naprawa spoinowania murów obwodowych obiektu, polegająca na oczyszczeniu i uzupełnieniu spoin, powinna być zrealizowana w trybie pilnym. Biorąc pod uwagę powyższe, organ drugiej instancji nie dostrzegł potrzeby różnicowania nakazanego terminu realizacji wymaganych robót naprawczych.

Uwzględniając upływ terminu określonego w zaskarżonym nakazie oraz biorąc pod uwagę kwestię konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na realizację tychże działań, jak również znaczny zakres prac naprawczych określonych w zaskarżonej decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił termin wykonania nakazanych prac: do 29 lutego 2024 r.

W ocenie Ministra, rygor natychmiastowej wykonalności zawarty w zaskarżonym orzeczeniu, został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szczegóły materiałowe i technologiczne remontu omawianej budowli dotyczące m.in. składu zaprawy murarskiej, rodzaju dachówek ceramicznych oraz środków biobójczych winny zostać określone na etapie pozwolenia konserwatorskiego, wydawanego na wniosek strony, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została w całości zaskarżona przez Rejonową Spółdzielnię "S." w S., reprezentowaną przez radcę prawnego. W skardze podniesiono następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

- art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na dysponenta zabytku (skarżącą) obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytkowego budynku dawnego kościoła położonego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w S., (w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru zabytków, a co nie jest objęte dyspozycją (normą) przedmiotowego przepisu i wykracza poza zakres uprawnień organu (z jednej strony) i obowiązków dysponenta zabytków (z drugiej strony) wynikających z w/w przepisu cyt. ustawy;

- art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku konkretyzacji prac, które mają być wykonane przez dysponenta zabytku (skarżącą);

- art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia wyznaczenia skarżącej jednolitego terminu wykonania wszystkich prac remontowo - zabezpieczających, mimo różnego stanu poszczególnych elementów konstrukcyjnych zabytku, jak i stopnia ich zachowania (oryginalności);

2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i brak ustalenia wszystkich istotnych faktów, w szczególności brak ustalenia stanu zachowania zabytku (oraz jego poszczególnych elementów konstrukcyjnych) na dzień jego wpisu do rejestru zabytków, braku precyzyjnego określenia (konkretyzacji) prac, które mają być wykonane przez skarżącą, a tym samym dowolną, wybiórczą ocenę materiału (niepełnego) dowodowego, skutkującą naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania do organów państwa, skutkiem czego przekroczono zasadę uznania administracyjnego nakładając na stronę obowiązki ponad miarę;

- art. 108 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przez organ odwoławczy uznania za prawidłowe działania organu I instancji w postaci nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, przy jednoczesnym zakreśleniu terminu na wykonanie wszystkich prac remontowo-zabezpieczających do końca lutego 2024 r.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych od organu na rzecz skarżącej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po zapoznaniu się z zarzutami skargi w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu drugiej instancji zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jednocześnie poinformował, że w dniu 23 marca 2023 r. wpłynął wniosek Rejonowej Spółdzielni "S." w S. o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie terminu wykonania nakazanych prac. Wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wypada zauważyć, że w myśl art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W doktrynie podkreśla się, że przepis ten ma znaczenie systemowe w tym sensie, że jego znaczenie normatywne rozciąga się na cały system prawa, a bezpośrednio adresatem obowiązku w nim wyrażonego jest państwo w całości, a w konsekwencji wszystkie jego organy, a w szczególności Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (K. Zeidler, Zasady prawa ochrony dziedzictwa kultury – propozycja katalogu, RPEiS 2018, nr 4). Pod względem swego charakteru, przepis ten ujęty jest jako przepis o charakterze programowym, wymagającym od wszelkich czynników władzy państwowej włączenia się, za pomocą wszystkich posiadanych przez nie kompetencji, we wskazane tam działania. (Garlicki L., Zubik M., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016)

Wydanie decyzji mającej na celu wyegzekwowanie działań nakierowanych na powstrzymanie zabiegów powodujących niszczenie zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Przyznanie organom konserwatorskim kompetencji do wydania nakazu podjęcia określonych działań przy zabytku podyktowane jest zatem wypełnieniem podstawowej wartości w systemie prawa krajowego jakim jest strzeżenie dziedzictwa narodowego.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl tego przepisu, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W ust. 2 art. 49 ww. ustawy przewiduje, że wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.

Zastosowanie w danym stanie faktycznym przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami warunkowane jest uprzednim ustaleniem, że w odniesieniu do określonego zabytku istnieje zagrożenie jego zniszczenia lub istotnego uszkodzenia, czyniąc niezbędnym dokonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Wojewódzki konserwator zabytków uprawniony jest w takim wypadku do wydania odpowiedniego nakazu, mając przede wszystkim na uwadze stan zachowania zabytku i konieczność zapobieżenia jego destrukcji. Nie ma przy tym znaczenia, kto – właściciel, użytkownik obiektu, czy poprzedni władający – przyczynił się do pogorszenia stanu technicznego obiektu, odpowiedzialność za stan zachowania obiektu spoczywa na tym, kto dysponuje obiektem wpisanym do rejestru zabytków. Punktem odniesienia dla wydania nakazu wykonania określonych prac przy zabytku jest substancja materialna i jej walory, które ze względu na stan zachowania podlegają ochronie i które pozostają zagrożone zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy warunki dla zastosowania tego przepisu zostały dochowane.

Jak wynika z akt sprawy, kontrola przeprowadzona przez pracowników Miejskiego Konserwatora Zabytków w dniu 30 października 2019 r. wykazała m.in. przesunięcie wypełnienia dwóch pól ceglanych w ścianie szczytowej wschodniej zabytkowego budynku. Ekspertyza wykonana na zlecenie Rejonowej Spółdzielni "S." w S., w oparciu o zalecenia pokontrolne Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. z 4 grudnia 2019 r., wykazała zaś, że wpisany w 1993 r. do rejestru zabytków budynek dawnego kościoła p.w. [...] usytuowany przy ul. [...] w S. jest w stopniu degradacji świadczącej o istotnym zagrożeniu uszkodzenia jego substancji i walorów zabytkowych. Do działań w trybie awaryjnym przyjęto usunięcie wypełnień ceglanych ze szczytu wschodniego z konserwacją konstrukcji ryglowej i odtworzeniem wypełnień z cegły pierwotnej. Jako pilne do wykonania przyjęto działania polegające na kompleksowym, całkowitym remoncie dachu z naprawą belek stropowych i innych elementów więźby dachowej z wykonaniem nowego, pełnego pokrycia dachu. Istotnym w tym miejscu pozostaje zauważenie, że prace remontowo-konserwatorskie w przedmiotowym obiekcie były prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z 19 stycznia 2000 r. Wykonane i odebrane roboty obejmowały część zaplanowanych prac przy zabytku. Planowane na 2001 r. dalsze prace obejmujące remont dachu nie zostały rozpoczęte. W trybie interwencyjnym w latach 2001-2019 zabezpieczano obiekt poprzez miejscowe naprawy i pokrycie folią. W zakresie ścian obwodowych dostrzeżono pilną potrzebę naprawy spoinowania muru. W szczycie wschodnim stan ściany, zachowany w pierwotnej konstrukcji ryglowej z wypełnieniem z cegły pełnej średniowiecznej, oznaczono jako awaryjny. Drewnianą konstrukcję ryglową określono jako stan zadowalający, przy zauważeniu, że demontaż wypełnień ceglanych będzie implikował konieczność naprawy bądź wymianę uszkodzonych miejsc. W odniesieniu do stanu dachu zauważono, że nie została wykonana naprawa konstrukcji dachu i pokrycie, orynnowanie, tynki, spoinowanie i posadzki. Zdemontowane pierwotne pokrycie z dachówki zostało zastąpione od 2000 r. pokryciem z folii, które nie zapewnia szczelności i właściwej konstrukcji dachu.

Oględziny obiektu dokonane w listopadzie 2022 r. potwierdziły, że stan zabytku nie uległ zmianie i nakazany zakres prac pozostaje adekwatny do stopnia zagrożenia zabytku. Włączone w akta sprawy zdjęcia wskazują na pilną potrzebę podjęcia działań ochronnych. Stwierdzone uszkodzenia i wynikająca z nich konieczność zabezpieczenia zabytku przed dalszą jego destrukcją, determinowały zakres robót i prac objętych nakazem.

Zdaniem Sądu, sprecyzowane przez Ministra działania, których podjęcia wymaga przedmiotowy zabytek były wynikiem precyzyjnych ustaleń organów konserwatorskich, które pozostają spójne z wynikami ekspertyzy wykonanej na zlecenie Spółdzielni. Zauważyć trzeba, że skarga nie zaprzecza dokonanej przez organy oceny stanu budynku. Szczegóły dotyczące stanu zachowania zabytku obejmowały zaś swym zakresem elementy konstrukcyjne budynku podlegające zabezpieczeniu przed dalszą destrukcją. Stwierdzone niewystarczające zabezpieczenie pokrycia dachowego, stan konstrukcji dachu i ubytki w murach uzasadniały skorzystanie przez organy z dyspozycji art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i wydanie nakazu obejmującego działania i roboty budowlane, które wynikały z potrzeby podjęcia niezwłocznych działań ochronnych podyktowanych obroną przed unicestwieniem zabytku. Działania te – w ocenie Sądu – są odpowiednie do dobra chronionego. Wypada zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się za uprawniony pogląd, zgodnie z którym na podstawie art. 49 ust. 1 ww. ustawy organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), lecz także innych robót polegających m.in. na odbudowie, o ile uzna je za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1723/21, CBOSA)

Podnoszone w skardze kwestie etapowania objętych nakazem prac, nie stanowią wystarczającej argumentacji dla uznania za wadliwe terminy ustalone w zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że korygując w zaskarżonej decyzji termin wykonania objętych nakazem robót, z uwagi na upływ wyznaczonego przez organ I instancji terminu, Minister ustalił nową datę: 29 lutego 2024 r. Należy przy tym wyjaśnić, że kolejność prac objętych nakazem w tym aspekcie działań organów konserwatorskich pozostaje poza zakresem rozstrzygnięcia. Wbrew oczekiwaniom skarżącej organy nie są władne ustalać szczegółowego harmonogramu prac. Podyktowane temu zagadnieniu rozważania skargi, w szczególności odnoszące się do bezpieczeństwa zabytku jak i finansowania renowacji, pozostawały zatem nieuzasadnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyraźnie wynika, że kwestie ekonomiczno-techniczne nie mają w sprawie znaczenia, gdyż celem tego przepisu jest uchronienie zabytku przed jego całkowitą destrukcją. (por. wyroki NSA: z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 158/15; z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 578/21, CBOSA)

Podnoszona przez skarżącą Spółdzielnię utrata wartości zabytkowych obiektu również nie mogła posłużyć uchyleniu zaskarżonej decyzji. W istocie bowiem skarżąca podważa zasadność ochrony obiektu, który aktualnie jest objęty wpisem do rejestru zabytków.

W warunkach rozpoznawanej sprawy uzasadnionym również było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. Uzasadnieniem powyższego jest interes społeczny, wywołany stanem obiektu i pilną potrzebą zabezpieczenia przed unicestwieniem substancji zabytkowej.

Akcentowany przez skarżącą rozmiar prac ujętych nakazem, nie stanowi wystarczającego argumentu dla odstąpienia przez organy ochrony zabytków od zasady ich ochrony przed dewastacją i zniszczeniem. Należy przy tym stwierdzić, że organy prawidłowo i w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy. Z akt sprawy wynika konieczność zabezpieczenia zabytku przed jego destrukcją. Nakazane prace nie mają na celu jego odrestaurowania, jak twierdzi skarżąca, ale zabezpieczenie aktualnego stanu substancji przed dalszą dewastacją i służą zachowaniu zabytku w jak najlepszym stanie dla przyszłych pokoleń. Nie skutkują one taką ingerencją w prawo własności skarżącej, którą można byłoby uznać za zbyt daleko idącą.

Nietrafnymi okazały się przy tym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organy podjęły wymagane prawem działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie uchybiły przy tym zasadzie prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Prowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Tym samym brak podstaw dla przyjęcia za skargą, że prowadzone przez organy postępowanie naruszało w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.