Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 963/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art.383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/OI 908/22 w sprawie ze skargi J. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 października 2022 r., nr [...]; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 908/22, oddalił skargę J. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 października 2022 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda") zarządzeniem zastępczym z dnia 27 października 2022 r. nr [...], na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 559 ze zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1277) – dalej: "Kodeks wyborczy", stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w G. J. M. M. (dalej: "skarżąca").

Wojewoda wskazał, że z otrzymanych od Burmistrza G. dokumentów wynika, że skarżąca w chwili objęcia mandatu radnej Rady Miejskiej w G. (dalej jako: "Rada Miejska") była zatrudniona w: "X" Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w G., na stanowisku Dyrektora ds. Pielęgniarstwa. Z dniem 1 lipca 2020 r. nastąpiło przejęcie ww. zakładu pracy wraz z pracownikami przez Y Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "Spółka"), gdzie skarżąca kontynuuje zatrudnienie na tym samym stanowisku. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi w Rejestrze Przedsiębiorców wszystkie udziały w tej Spółce posiada Gmina Miejska G. (dalej: "Gmina Miejska"). Jednocześnie zgodnie z treścią upoważnienia udzielonego w dniu 14 marca 2022 r. przez Prezesa Zarządu Spółki, skarżąca została umocowana do zastępowania Prezesa Zarządu, w związku z pełnioną funkcją Dyrektora ds. Pielęgniarstwa, wobec podmiotów trzecich. W ramach tego upoważnienia skarżąca jest uprawniona do występowania w imieniu Prezesa Zarządu i składania w jego imieniu oświadczeń (w tym materialno-prawnych) o wartości nieprzekraczającej jednorazowo kwoty 50.000 zł, zgodnie z uprzednio otrzymanymi instrukcjami. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że skarżąca od dnia 14 marca 2022 r. jest pełnomocnikiem Spółki prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a zatem została wyczerpana dyspozycja art. 24f ust. 1 u.s.g., co skutkuje wygaśnięciem jej mandatu radnej.

Wojewoda wyjaśnił również, że ponieważ Rada Miejska nie podjęła stosownej uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnej.

Na powyższe zarządzenie zastępcze skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jego nieważności, ewentualnie uchylenia w całości.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że prawidłowo ustalony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f u.s.g. Skarżąca aktualnie jest zatrudniona w Spółce, w której wszystkie udziały posiada Gmina Miejska. Jednocześnie zgodnie z treścią upoważnienia udzielonego w dniu 14 marca 2022 r. przez Prezesa Zarządu Spółki, skarżąca została umocowana do zastępowania Prezesa Zarządu, w związku z pełnioną funkcją Dyrektora ds. Pielęgniarstwa, wobec podmiotów trzecich. W ramach tego upoważnienia skarżąca jest uprawniona do występowania w imieniu Prezesa Zarządu i składania w jego imieniu oświadczeń (w tym materialno-prawnych) o wartości nieprzekraczającej jednorazowo kwoty 50.000 zł, zgodnie z uprzednio otrzymanymi instrukcjami. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Wojewody, że skarżąca od dnia 14 marca 2022 r. jest pełnomocnikiem spółki prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a zatem została wyczerpana dyspozycja art. 24f ust. 1 u.s.g., co skutkuje wygaśnięciem jej mandatu radnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M. Zaskarżając rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że strona przeciwna była uprawniona do wydania zarządzenia zastępczego pozbawiającego skarżącej mandatu radnej mimo, iż nie miała miejsca wymagana w tym przepisie przesłanka nie podjęcia uchwały, albowiem przeciwnie, podjęta została w sposób prawidłowy i przez nikogo nie wzruszony a przez to nadal pozostająca w obrocie prawnym uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia 5 października 2022 r. nr [...] odmawiająca pozbawienia Skarżącej mandatu, szczegółowo przy tym wyłuszczająca to stanowisko,

b) art. 24f ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przez skarżącą zawartych w tych przepisach zakazów równoległej do mandatu radnego aktywności i że w ich wyniku należało ów mandat zakończyć;

2. naruszenie w poważnym stopniu, mającym wpływ na treść wyrokowania przepisów proceduralnych, a to:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zredukowanie analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy do zaledwie paru zdań na str. 6 uzasadnienia wyroku, potwierdzających stanowisko strony przeciwnej bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, czemu uważa je za słuszne, a stanowisko skarżącej nie i bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do faktów wskazanych przez skarżącą, (a nie zanegowanych przez stronę przeciwną) i bez wdania się w szczegółowe argumenty skarżącej,

b) art. 140 § 1 i 3 P.p.s.a. poprzez całkowicie błędne pouczenie skarżącej o przysługujących środkach odwoławczych a przez to skrócenie czasu na sporządzenie niniejszej skargi kasacyjnej o ponad połowę,

c) art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie wiąże ona strony przeciwnej, a zatem że miała ona prawo pominąć cały szereg okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wyjaśnień aktualnego i byłych prezesów spółki z o.o. Y, że nigdy spółka ta nie uczyniła skarżącej pełnomocnikiem w rozumieniu K.c. a także faktu, że skarżąca nie dokonywała jakichkolwiek czynności prawnych w imieniu spółki i nie składała w jej imieniu oświadczeń woli,

d) art. 7a K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strony przeciwnej nie wiąże ten przepis, a zatem iż może ona dokonać interpretacji "upoważnienia" udzielonego skarżącej w dniu 14 marca 2022 wyłącznie na niekorzyść skarżącej mimo zasadniczych wątpliwości, czy było to pełnomocnictwo w rozumieniu K.c. i czy mocodawcą była spółka.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła:

- na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. o zmianę wyroku w kierunku stwierdzenia nieważności zarządzenia zastępczego strony przeciwnej z dnia 27 października 2022 r., a ewentualnie o uchylenie go w całości i przekazanie WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania;

- o zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. na rzecz Skarżącej od Strony Przeciwnej kosztów procesu według właściwych przepisów.

- o wyznaczenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 7 i art. 7a K.p.a. Zarządzenie zastępcze jest szczególnym aktem nadzoru, odmiennym wobec rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono - w przypadku bezczynności organu gminy - stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Innymi słowy, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 98a ust. 1 u.s.g. i jednocześnie niepodjęciu przez radę gminy uchwały w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na wezwanie wojewody, ten ostatni, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze o wygaszeniu mandatu.

Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną - szczególną kompetencję nadzorczą wojewody, aktualizującą się tylko na gruncie prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i organu wykonawczego gminy. W art. 98a u.s.g. ustawodawca nie przewidział w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania K.p.a. Odesłanie takie znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 784/17, LEX nr 2315526). Zarówno podjęcie uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jak i wydanie zarządzenia zastępczego nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu K.p.a.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Wojewoda był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego pozbawiającego skarżącej mandatu radnej mimo, że nie miała miejsca wymagana w tym przepisie przesłanka nie podjęcia uchwały w tym przedmiocie.

Jak podniesiono wyżej w art. 98a u.s.g. ustawodawca wyposażył wojewodę w narzędzie prawne, które ma na celu jak najszybsze przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a treść tego przepisu wskazuje, że wojewoda ma obowiązek żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Niewykonanie wezwania wojewody w terminie 30 dni powoduje, że wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, obowiązany jest wydać zarządzenie zastępcze. Z powyższego wynika, że rada gminy na wezwanie wojewody ma podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem wojewody i tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że uchwała rady podjęta na wezwanie wojewody, odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wyraża jedynie stanowisko rady w sprawie wezwania wojewody do podjęcia uchwały określonej treści. Skoro wojewoda wzywa radę do podjęcia konkretnej uchwały, to rada ma prawo przedstawić swoje stanowisko, także wtedy, gdy uważa, że nie ma podstaw do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Jeżeli wojewoda nie podziela stanowiska rady, to ma on kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu.

Zasadny okazał się natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten ma jednoznacznie antykorupcyjny charakter i kształtuje odpowiednie standardy wykonywania obowiązków radnego, które powinny cechować rzetelność i uczciwość. Zasadniczo celem przepisów antykorupcyjnych jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. Radny jest osobą zaufania społecznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo tylko wówczas, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego. Sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną jednostka niejako "godzi się" na utratę pewnych praw (uprawnień) zyskując w zamian inne, związane z tą funkcją (por. wyroki TK z dnia: 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/1997, OTK 10998/2/13, 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03, OTK 2004/7/63 i 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK 1999/5/101).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie mienia komunalnego" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Wr 66/12, LEX nr 1165462). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Zauważyć przy tym trzeba, że norma tego przepisu nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno jednak to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca zatrudniona jest w szpitalu, którym zarządza Y Sp. z o.o. z siedzibą w G. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi w Rejestrze Przedsiębiorców wszystkie udziały w tej Spółce posiada Gmina Miejska G. Jednocześnie zgodnie z treścią upoważnienia udzielonego w dniu 14 marca 2022 r. przez Prezesa Zarządu Spółki, skarżąca została umocowana do zastępowania Prezesa Zarządu, w związku z pełnioną funkcją Dyrektora ds. Pielęgniarstwa, wobec podmiotów trzecich. W ramach tego upoważnienia skarżąca jest uprawniona do występowania w imieniu Prezesa Zarządu i składania w jego imieniu oświadczeń (w tym materialno-prawnych) o wartości nieprzekraczającej jednorazowo kwoty 50.000 zł, zgodnie z uprzednio otrzymanymi instrukcjami. Oznacza to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że skarżąca od dnia 14 marca 2022 r. jest pełnomocnikiem spółki prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a zatem została wyczerpana dyspozycja art. 24f ust. 1 u.s.g., co skutkuje wygaśnięciem jej mandatu radnej.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że fakt zarządzania działalnością gospodarczą w imieniu przedsiębiorcy należy każdorazowo, szczegółowo badać i nie można poprzestać wyłącznie na tym, że konkretna osoba pełni określoną funkcję w strukturze organizacyjnej podmiotu, a w tym przypadku poprzestać na konstatacji, że skarżąca jest zatrudniona na stanowisku kierowniczym i uprawniona odrębnym upoważnieniem do występowania w imieniu Prezesa Zarządu. Przez zarządzanie działalnością gospodarczą należy bowiem rozumieć kierowanie działalnością gospodarczą, którą prowadzi inny podmiot będący przedsiębiorcą. Z kierowaniem tym wiąże się możliwość samodzielnego decydowania o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością, w tym decydowania o sposobie pozyskiwania dochodów, formach działalności, przeznaczeniu środków stanowiących dochód.

Upoważnienie z dnia 14 marca 2022 r., udzielone skarżącej przez Prezesa Zarządu Y Sp. z o.o., nie stanowi upoważnienia do prowadzenia działalności gospodarczej. Jak wynika z treści uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 5 października 2022 r. aktywność skarżącej wynikająca z ww. upoważnienia ograniczała się jedynie do doraźnego zastępowania Prezesa Zarządu w bieżących czynnościach zarządczych i to wyłącznie w trakcie jego nieobecności, a wszelkie sygnowane przez skarżącą dokumenty miały być uprzednio uzgadniane z Prezesem.

Podkreślić w tym miejscu należy, że na gruncie przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. judykatura przyjmuje, że określony w nim zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, a więc nie oznacza, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu. O prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748).

W niniejszej sprawie zarówno organ nadzoru, jak i Sąd w ogóle nie badały, czy skarżąca, w okresie posiadania uprawnień wynikających z upoważnienia z dnia 14 marca 2022 r., miała albo mogła mieć jakikolwiek wpływ na korzystanie z mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując przy tym swoją pozycję w gminie. Tymczasem postępowanie wyjaśniające w tej materii powinno być dogłębne. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest bowiem pewność, że radny zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Rozstrzygnięcie w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinno wskazywać okoliczności, które uznano za udowodnione oraz dowody, na których się oparto i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej jego podejmowaniu. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, trzeba mieć zatem na względzie, że mamy tu do czynienia z wkroczeniem w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26). W wyroku z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru powszechnego, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (zob. też wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, LEX nr 2135967).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy, działanie skarżącej wynikające z udzielonego jej upoważnienia do zastępowania Prezesa Zarządu, i to wyłącznie w trakcie jego nieobecności, nie stanowi przykładu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania i analizy oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w tej sprawie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Sąd zwłaszcza wziął pod uwagę, że sprawa ze skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego jest sprawą wyborczą w rozumieniu art. 6 Kodeksu wyborczego, a postępowanie sądowoadministracyjne toczące się w tej sprawie jest wolne od opłat sądowych.