Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 33/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. i T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 709/16 w sprawie ze skarg B.W. i T.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]marca 2016 r. nr [...]znak: [...]w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 709/16, oddalił skargę B. W. i T. W. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - [...] (PINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], nakazał B. W. i T. W. rozbiórkę muru oporowego usytuowanego na działce nr [...] obr.[...] [...] - [...] o wysokości około 0,9 m do 1,1 m w granicy działek nr [...] i [...] obr.[...] [...] oraz o wysokości około 0,4 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i[...] obr.[...] [...] przy ul. T. [...] w [...] - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (WINB) utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1426/11 oddalił skargę na decyzję WINB, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1801/12. Upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB wezwał B. W. oraz T. W. do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z ww. decyzji organów nadzoru budowlanego. W treści upomnienia pouczył, że w przypadku niewykonania ww. obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 13 czerwca 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę w terenie w czasie której ustalił, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym wobec B. W. i T. W. postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia wykonania obowiązku rozbiórki. B. W. i T. W. wnieśli do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, oparte na podstawach określonych w art. 33 § 1 pkt 4, 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po rozpatrzeniu zgłoszonych przez zobowiązanych zarzutów, PINB wydał 2 postanowienia z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], którymi uznał zarzuty zobowiązanych za nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu zażalenia B. W., WINB, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB, którym oddalono jej zarzuty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] WINB uchylił również postanowienie PINB o oddaleniu zarzutów T. W., przekazując sprawę ww. zarzutów do ponownego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny. W dniu 6 marca 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę w terenie, w wyniku której ustalono, że egzekwowany obowiązek rozbiórki muru oporowego nie został wykonany. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r. organ egzekucyjny ponownie uznał zarzuty zobowiązanych za nieuzasadnione.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia T. W. oraz B. W. na powyższe postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r., postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że żaden ze wskazanych przez zobowiązanych zarzutów (art. 33 § 1 pkt 5 - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, art. 33 § 1 pkt 4 - błąd co do osoby zobowiązanego oraz art. 33 § 1 pkt 8 - zastosowanie zbyt uciążliwego środka) nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie orgnau w niniejszej sprawie nie występuje niewykonalność faktyczna ani prawna egzekwowanego obowiązku. Wskazany przez zobowiązanych argument, iż podlegający egzekwowanemu obowiązkowi mur oporowy nie znajduje się w całości na terenie należącej do nich działki nr [...] obręb[...] [...] w [...], ale częściowo usytuowany jest na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] oraz[...] obr.[...] - [...] w [...], co do których zobowiązani nie posiadają tytułu prawnego pozwalającego im na wejście na teren ww. działek, nie uzasadnia obiektywnej niewykonalności obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...] czerwca 2011 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym również przedłożone przez zobowiązanych, jako załączniki do pism z dnia 27 sierpnia 2014 r. zawierających zarzuty, kopie szkicu pomiarowego z dnia 22 lipca 2014 r. wskazuje, że zobowiązani, od strony należącej do nich działki posiadają nieograniczony dostęp do podlegającego obowiązkowi rozbiórki muru oporowego, na całej jego długości. Konstrukcja ww. budowli nieznacznie bowiem przekracza granice działek sąsiednich nr[...] i nr [...] (są to, jak wskazuje w/w szkic wartości zawierające się między 15 a 37 cm). Wobec powyższego całość prac rozbiórkowych może być zrealizowana wyłącznie z terenu działki nr [...], a jedyna ingerencja w powierzchnie działek sąsiednich (nr[...] oraz nr [...]) polegać może na usunięciu tych części obiektu, które usytuowane są na tych działkach, co jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy nie budzi sprzeciwu ich właścicieli. Przeciwnie, właściciele działek ewidencyjnych graniczących z ww. działką nr [...], na których (jak wskazuje szkic) mur ten częściowo jest usytuowany tj. działki nr[...] oraz działki nr [...] obręb[...], pismem z dnia 5 maja 2014 r. skierowanym do PINB wyrazili zgodę na rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego. Zgoda ta podtrzymana została w piśmie z dnia 11.08.2014 r. Brak jest zatem przeszkód natury faktycznej i prawnej by egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek zrealizować. Chęć uniknięcia przez zobowiązanych ewentualnych utrudnień (natury finansowej, technicznej lub prawnej), jakie może nieść ze sobą wykonanie egzekwowanego obowiązku, nie może uzasadniać zarzutu nie wykonalność i egzekwowanego obowiązku. Organ II instancji podkreślił przy tym, że objęta postępowaniem egzekucyjnym decyzja rozbiórkowa poddana została kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie organu odwoławczego wskazane wyżej argumenty zobowiązanych zmierzają w istocie do kwestionowania decyzji organów nadzoru budowlanego, z których wynika egzekwowany obowiązek rozbiórki.

Odnośnie zarzutu, którego podstawa określona została w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. - błędu co do osoby zobowiązanego, organ podniósł, że w doktrynie wskazuje się, że błąd co do osoby zobowiązanego zachodzi wówczas, gdy tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek, co zostaje ujawnione poprzez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi podmiotu ujętymi w orzeczeniu lub innym dokumencie stanowiącym podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zobowiązanymi w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, jak wynika z tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], są natomiast B. W. i T. W. i to na nich jako adresatach decyzji rozbiórkowej spoczywa obowiązek wykonania orzeczonej rozbiórki. Argumenty dotyczące sposobu rozpatrzenia przez PINB zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego również natomiast zmierzają do kwestionowania decyzji, z których wynika egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki. Przedwczesny jest natomiast, zdaniem organu, zarzut zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego bowiem w przedmiotowej sprawie ten nie zastosował jeszcze wobec zobowiązanych żadnego ze środków egzekucyjnych.

Organ II instancji zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu powołano błędną podstawę prawną - art. 34 § 1 u.p.e.a. zamiast art. 34 § 4 u.p.e.a. Stwierdził jednak, że nie stanowi to podstawy do uchylenia postanowienia l instancji, ponieważ mimo błędnie powołanej podstawy prawnej, podstawa do wydania postanowienia w sprawie zarzutów (art. 34 § 4 u.p.e.a.) realnie istnieje, nie ma o niej jedynie prawidłowej informacji w zaskarżonym postanowieniu.

Skargami B. W. i T. W. zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia PINB z 4 listopada 2015r., wydanego z naruszeniem art. 33 § 1 pkt 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a.; art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że złożony zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jest nieuzasadniony, podczas gdy w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych poprzedzonych wyczerpującym rozpatrzeniem materiału dowodowego winno wynikać w sposób nie budzący wątpliwości, że nakaz rozbiórki przedmiotowego muru oporowego jest niewykonalny z przyczyn faktycznych oraz prawnych, albowiem w istocie dotyczy nieistniejącego obiektu (zasadniczej jego części), czyniąc tym samym niemożność wykonania decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...] czerwca 2011 r. z przyczyn obiektywnych, co jednoznacznie potwierdza szkic pomiarowy z dnia 22.07.2014 r.; art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że skoro decyzja nakazująca rozbiórkę muru oporowego wymienia jako zobowiązanych B. oraz T. W., a tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. został skierowany do tych zobowiązanych wówczas nie zachodzi okoliczność związana z błędem co do osoby zobowiązanego w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., podczas gdy ujawniona została okoliczność, iż jako zobowiązani do rozbiórki muru oporowego nie mogą zostać wymienieni ww. zobowiązani; art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. i art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie na przedwczesność zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, pomijając przy tym argumentację organu l Instancji, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia musi poprzedzać zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającym z przepisów prawa budowlanego, podczas gdy w doręczonym zobowiązanym tytule wykonawczym pojawia się wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. W efekcie wszystkie zarzuty skarg poddające w wątpliwość czy obiekt budowlany, co do którego orzeczono rozbiórkę jest murem oporowym i czy znajduje się on na działce nr [...] w granicy z działkami nr [...] i [...] oraz działkami nr [...] i[...] nie może być przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd podkreślił, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem nieistniejącym, jak podnosi się w skardze, a fakt, że znajduje się w granicy działki skarżących ([...]) z działkami nr [...] oraz[...] nie dla sprawy znaczenia, w szczególności gdy właściciele działek nr [...] i[...] uznają rozebranie przedmiotowego muru za konieczne i wnoszą o jego pilne rozebranie. Jako chybiony należy uznać także, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. tj. błędu co do osoby zobowiązanego, gdyż zarówno w ww. decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego jak i w tytule egzekucyjnym z [...] sierpnia 2014 r. wskazano prawidłowo na B. W. i T. W. jako zobowiązanych do wykonania rozbiórki muru. Nie podlega też uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a to ze względu na fakt, że organ egzekucyjny nie zastosował wobec skarżących żadnego środka egzekucyjnego. Ponadto, zdaniem Sądu, organy obu instancji wnikliwe rozpatrzyły zarzuty skarżących i wnikliwie uzasadniły podstawność zgłoszonych zarzutów, a tym samym nie mają uzasadnionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7,77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną B. W. i T. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i bezzasadnie oddalił skargi skarżących wskutek błędnego uznania, że złożony i umotywowany zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w istocie skierowany przeciwko merytorycznej treści ostatecznej decyzji organu administracji, który nie może zostać rozpoznany w ramach zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, podczas gdy niewykonalność obowiązku (tj. rozbiórki muru oporowego usytuowanego na działce nr [...] obr.[...] [...]- [...] o wysokości około 0,90 m do 1,1 m w granicy działek nr [...] i [...] obr.[...] [...]-[...] oraz o wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i[...] [...] przy ulicy T. [...] w [...]) jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym z przyczyn tkwiących w naturze egzekwowanego obowiązku, a przy tym niewykonalność obowiązku posiada charakter obiektywny, niezależny od skarżących, którzy zgodnie z rozkładem ciężaru dowodu, wbrew stanowisku Sądu I instancji wykazali fakt nieistnienia obiektu budowlanego określonego tytułem wykonawczym przedstawiając materiał dowodowy w postaci szkicu pomiarowego z dnia 22.07.2014 r., a nadto zgłosili stosowny wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości.

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i bezzasadnie oddalił skargi skarżących wskutek błędnego uznania, że zarzut błędu co do osoby zobowiązanej został skierowany wobec decyzji o rozbiórce, podczas gdy materiał dowodowy, a w szczególności ww. szkic pomiarowy z dnia 22.07.2014 r. wskazuje, iż tytuł wykonawczy pomimo tożsamości podmiotowej z ostateczną decyzją wadliwie określa krąg podmiotów zobowiązanych do rozbiórki obiektu budowlanego, którzy nie posiadają podstawy prawnej (tytuł własności lub innego) do podejmowania ingerencji w obszarze nienależącej do nich nieruchomości, zaś same oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich takiej podstawy nie stwarzają,

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezasadnym oddaleniu skarg skarżących w wyniku pominięcia podniesionego przez skarżących jako ewentualnego zarzutu wynikającego z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co wynika z całkowitego zaniechania rozpoznania przez Sąd I instancji faktu podjęcia przez skarżących jedynie dla nich możliwych (w zakresie wykonania tytułu wykonawczego) czynności odsunięcia ziemi od ogrodzenia (muru oporowego) pozbawiając w ten sposób wskazanego obiektu funkcji oporowej, co znalazło swój wyraz w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu 25.05.2015 r., znak: [...]. Biorąc zatem uwagę fakt, iż Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych okoliczności brak jest możliwości przeprowadzenia kontroli wydanego orzeczenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz opłaty uiszczonej tytułem przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w [...], ewentualnie umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z ww. żądaniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że fakt występowania ostatecznej decyzji nakładającej na obowiązanych powinność wykonania określonego obowiązku nie stanowi automatycznie o faktycznej możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Skarżący wskazali, że po wydaniu decyzji nakładających na nich obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego wykazali oni w sposób nie budzący wątpliwości, iż ów obiekt nie znajduje się na nieruchomości opisanej w decyzji nakazującej rozbiórkę, a jego większa część znajduje się na działkach oznaczonych nr [...] oraz[...] obr.[...] [...]-[...], będących własnością odpowiednio P. P. oraz P.J. B., co wynika ze szkicu pomiarowego z dnia 22. 07.2014 r. Z powyższego wynika, że tytuł wykonawczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] określa treść obowiązku rozbiórki obiektu nieistniejącego i z tych przyczyn nie jest zdaniem skarżących wykonalny zarówno z przyczyn faktycznych (nieistnienie obiektu budowlanego w miejscu wskazanym w decyzji rozbiórkowej) oraz prawnych (brak tytułu prawnego do ingerencji w prawo własności nieruchomości sąsiednich).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1619 ze zm.) - zwanej dalej: u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Skoro celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, to w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów zobowiązanego, Sąd jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek istnieje. Oceny tej Sąd dokonuje w oparciu o decyzję administracyjną, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Do takiego działania upoważnia Sąd pierwszej instancji zarówno przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm. ).

Organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny.

Organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej.

Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych jest to, aby obowiązki te wynikały z decyzji lub postanowień właściwych organów gminy albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 u.p.e.a.). Do zbadania dopuszczalności egzekucji niezbędna jest zatem wiedza o decyzjach, mocą których obowiązek został ustalony.

Z powyższych względów podkreślić należy, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nakazano B. W. i T. W. rozbiórkę muru oporowego usytuowanego na działce nr [...], obr.[...] [...]-[...], o wysokości około 0,90 m. do 1,10 m w granicy działek nr [...] i nr [...] , obr. [...] oraz o wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i nr[...], obr.[...] [...], przy ul. T. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. – po rozpatrzeniu odwołania B. W. i T. W. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. W. i T. W. na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1426/11 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny co do kryteriów kwalifikacji budowli jako muru oporowego jednoznacznie stwierdził, że "prace budowlane wykonane przez skarżących są murem, który pełni podstawową funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu ich nieruchomości na teren nieruchomości sąsiednich, nawet w sytuacji gdy dodatkowo pełni też funkcję podmurówki pod ogrodzeniem. Tej oceny nie zmienia to, że jest on wybudowany na granicy z działkami sąsiednimi, gdzie z reguły wykonuje się ogrodzenia, bowiem (...) jego podstawową funkcją jest nie odgrodzenie poszczególnych nieruchomości, lecz zabezpieczenie przed oddziaływaniem mas ziemnych (osuwaniem się ziemi) lub wodnych z terenu skarżących na teren sąsiadów. Taka ocena oparta jest też na niezaprzeczonym fakcie dokonania przez skarżących niwelacji terenu w części południowo-wschodniej ich nieruchomości, w wyniku której podniesiono poziom terenu i w konsekwencji zaszła konieczność budowy muru oporowego na granicy z nieruchomościami sąsiednimi o wysokości od około 0,4 m do 1,1 m". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "podstawą funkcją przedmiotowej budowli jest funkcja muru oporowego a nie ogrodzenia, które wykonano dodatkowo na tym murze. (...) konsekwencją powyższej oceny jest orzeczony nakaz rozbiórki, bowiem inwestorzy wykonali go bez pozwolenia na budowę i nie spełnili wymagań do jego legalizacji. Oczywistym jest, że wykonując rozbiórkę koniecznym będzie również rozbiórka zamontowanego na nim ogrodzenia. Wbrew twierdzeniom skarżących nakazu rozbiórki nie mogła zniweczyć konieczność rozebrania tego ogrodzenia, a względy techniczne wpłynąć na określenie innego niż orzeczono zakresu rozbiórki".

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego jest ostateczna i prawomocna, a nadto Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie podzielił kwalifikację przedmiotowego obiektu jako muru oporowego oraz uznał konieczność rozbiórki muru oporowego i zamontowanego na nim ogrodzenia - które składają się na całość tego obiektu - stwierdzając, że orzeczonego nakazu rozbiórki nie może zniweczyć konieczność rozebrania tego ogrodzenia, a względy techniczne nie mogą wpłynąć na określenie innego niż orzeczono zakresu rozbiórki.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że z decyzji ostatecznej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego wynika ciążący na skarżących obowiązek. Oznacza to niedopuszczalność badania w postępowaniu egzekucyjnym merytorycznej zasadności egzekwowanego obowiązku. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, iż według szkicu pomiarowego wykonanego 22 lipca 2014r. "oś ogrodzenia" na pewnym odcinku "położona jest po stronie działki[...] i [...]". Wbrew stanowisku skarżących okoliczność ta nie oznacza, że obiekt, co do którego orzeczono rozbiórkę nie istnieje i obowiązek rozbiórki jest niewykonalny. Obiekt objęty nakazem rozbiórki istnieje, obowiązek rozbiórki jest wykonalny, a właściciele działek sąsiednich tj. działek nr [...] i nr [...] wnoszą o jego pilne rozebranie (pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). Powyższe oznacza, że podniesiona przez skarżących okoliczność nie spowodowała niewykonalności obowiązku. Właściciele działek nr [...] i nr [...] wnosząc o rozebranie przedmiotowego obiektu budowlanego nie tylko godzą się na usunięcie tego obiektu, ale wręcz żądają rozbiórki obiektu , w tym także tej części, która znajduje się na terenie ich działek.

Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.

Ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. To strona wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. winna wykazać, że taka niewykonalność faktycznie istnieje. Rzeczą organów egzekucyjnych, a następnie Sądu administracyjnego, jest ocena, czy faktycznie okoliczności podnoszone przez stronę powodują obiektywną niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano – nie zachodzi niewykonalność obowiązku z przyczyn wskazanych przez skarżących.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (b) p.p.s.a.) i oddalił skargę.

Z tych także przyczyn nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (b) p.p.s.a.).

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że obowiązek rozbiórki został nałożony w ostatecznej i prawomocnej decyzji na B. W. i T. W. i tak też określono osoby zobowiązane do wykonania obowiązku rozbiórki w tytule wykonawczym. A zatem, wbrew stanowisku skarżących, nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, o jakim mowa w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

Obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany dobrowolnie przez zobowiązanych. To zaś oznacza, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym istnieje i jest wymagalny.

Sytuacja może ulec zmianie, jeśli w wyniku działań prawnych zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Decyzje ostateczne - zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. - mogą być uchylane lub zmieniane tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, iż skarżący podjęli próby wyeliminowania decyzji nakazującej rozbiórkę z obrotu prawnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 83/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 169/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. i T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. A zatem, decyzja nakazująca rozbiórkę pozostaje w obrocie prawnym.

Nie jest uzasadniony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 151 w zw. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż skarżący podjęli jedynie dla nich możliwe (w zakresie wykonania tytułu wykonawczego) czynności odsunięcia ziemi od ogrodzenia (muru oporowego) pozbawiając w ten sposób wskazanego obiektu funkcji oporowej, co znalazło swój wyraz w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu 25.05.2015 r., znak: [...].

Z uwagi na powyższe argumenty skarżących ponownie wskazać należy – o czym była już wyżej mowa - że konieczność rozbiórki muru oporowego i zamontowanego na nim ogrodzenia - które składają się na całość tego obiektu – została prawomocnie przesądzona jak i to, że orzeczonego nakazu rozbiórki nie może zniweczyć konieczność rozebrania tego ogrodzenia, a względy techniczne nie mogą wpłynąć na określenie innego niż orzeczono zakresu rozbiórki.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. W niniejszym postępowaniu nie mogą być rozstrzygane kwestie objęte ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Nie sposób się też zgodzić z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił postanowienie organu, wskazał podstawę prawną wyroku ( art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, o czym była mowa niżej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.