Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3100/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 174 pkt 2, art 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 724/12 w sprawie ze skargi M.M. i R.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Kraków solidarnie, na rzecz M.M. i R.M. solidarnie, kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 724/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. i R. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] o pow. 2,9957 ha, położonej w obrębie 40, jednostka ewidencyjna Krowodrza m. Kraków, w granicach działki nr [...], położonej w obrębie 97 (mały) Bronowice Małe, na rzecz M. M. i R. M.. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia 17 października 1969 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] o pow. 0,4095 ha, położona w obrębie 97 (mały) Bronowice Małe, z przeznaczeniem pod budowę ośrodka [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa dnia [...] października 1968 r. Decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez ten sam organ dnia [...] sierpnia 1969 r., uchylono w całości decyzję o lokalizacji nr [...] i ustalono także lokalizację szczegółową I etapu Ośrodka Turystycznego dla [...] w Krakowie na terenie położonym w Krakowie przy ul. R.. W świetle powyższego uznać należało, iż w dniu zawarcia umowy sprzedaży tj. w dniu 17 października 1969 r. cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa określała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Dalej organ wskazał, że analiza map stanowiących załączniki graficzne do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] wskazuje, iż działka nr [...], znalazła się poza granicami terenu objętego lokalizacją I etapu Ośrodka Turystycznego dla [...] w Krakowie. Z powyższego wynika zatem, iż w/w działka od początku była zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). W toku postępowania ustalono, iż zawnioskowana do zwrotu część działki nr [...], w granicach działki nr [...], stanowi aktualnie teren budowy estakady na ul. R. (przebudowa R.).W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał wnioskowaną do zwrotu nieruchomość za zbędną na cel określony umowie sprzedaży z dnia 17 października 1969 r. Mając jednakże na względzie okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej, stwierdził, że zwrot tej nieruchomości nie jest możliwy.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Mieczysław M. i R. Mikluski zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające w szczególności na błędnym przyjęciu, że część działki nr [...],w granicach działki nr [...], stanowi w całości drogę publiczną (teren budowy estakady na ul. R.), gdy tymczasem znaczna większość tej działki nadal jest porośnięta trawą i chwastami, a estakada budowana jest w zasadniczej części na sąsiedniej działce i tylko niewielka jej część będzie znajdować się na skraju działki, o zwrot której się ubiegają. Odwołujący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki do zwrotu co najmniej części nieruchomości nie zaistniały pomimo stwierdzenia, że "działka od początku była zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia)", a także pomimo faktu, że nie cała działka nr [...] jest obecnie drogą publiczną.

Rozpoznając to odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 9a u.g.n. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż pomimo stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], w granicach działki nr [...], z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej - drogi krajowej. Organ wskazał, że wykładnia systemowa art. 136 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z kolei art. 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych jest niejako przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ doszedł do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Mieczysław M. i R. M. zarzucając, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zabraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że część działki nr [...] stanowi w całości drogę publiczną, aktualnie teren budowy estakady na ul. R., gdy tymczasem z oględzin przeprowadzonych przez organ wynika, że znaczna większość działki nadal jest porośnięta trawą i chwastami, a estakada budowana jest w zasadniczej części na działce sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyrokiem uwzględnił skargę, uznając podniesione w niej zarzuty za zasadne.

Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że za podstawę przyjętych ustaleń faktycznych posłużył organom protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości sporządzony w dniu 1 kwietnia 2011 r. W protokole tym stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część pasa drogowego ul. R., przy czym zaznaczono, że granice wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w terenie są niewidoczne. W protokole podano również, że w dniu przeprowadzania rozprawy część działki nr [...] stanowiła teren budowy estakady. Sąd uznał, że analizując choćby treść tego protokołu stwierdzić należało, iż stanowisko organów odmawiające zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest błędne. W protokole stwierdzono bowiem, że część wnioskowanej do zwrotu działki nr [...] stanowi teren budowy estakady. Wynika z tego, że w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji część przedmiotowej działki nie została zajęta pod drogę i nie zostało wyjaśnione czy w ogóle zostanie pod tę drogę zajęta w przyszłości. Podobnie we wcześniejszym protokole, sporządzonym przez pracowników organu w dniu 26 maja 2009 r. stwierdzono, że wnioskowana do zwrotu działka stanowi w części pas gruntu porośnięty trawą i chwastami (...), w kierunku północnym teren stanowi fragment chodnika wyłożonego kostką brukową o szerokości 1,5 m ograniczonego betonowymi krawężnikami (...) Część działki stanowi natomiast fragment połowy jednego z pasów jezdni ul. R.. Z powyższego również w ocenie Sądu wynikało, że część przedmiotowej działki nie została zajęta pod drogę, a pomimo to organ pierwszej instancji orzekł o odmowie jej zwrotu, pomijając zupełnie powyższe okoliczności i przyjmując, że cała wnioskowana do zwrotu część działki nr [...] (dawna działka nr [...]) stanowi drogę publiczną.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy, co do zasady, zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew obowiązkom płynącym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ograniczył się do skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, zamiast powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie.

Powyższe okoliczności doprowadziły do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne, jakie toczyło się w niniejszej sprawie, dotknięte było wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Wojewoda Małopolski oraz Prezydent Miasta Krakowa, który wskazał, że występuje w imieniu Skarbu Państwa.

Wojewoda Małopolski oparł swoją skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- przepisu postępowania, a to art. 15 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegająca na przyjęciu, iż organ odwoławczy, wbrew obowiązkom płynącym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonego w tym przepisie, ograniczył się jedynie do skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, zamiast powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, oraz że organ odwoławczy nie przeanalizował sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

- przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na mylnym uznaniu, iż ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów określonych wskazanymi przepisami, a które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania praworządności, z urzędu lub na wniosek stron obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy a także nakładają na organ obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego i dopuszczenie jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;

- prawa materialnego - przepisu art. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny jaka część działki, o której mowa powyżej, została w istocie zajęta pod budowę drogi i czy pozostała część wobec tego może zostać zwrócona wnioskodawcom, a tym samym na braku uznania, iż droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 20 września 2010 r., którym Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował organ prowadzący postępowanie, iż działka nr [...] (w skład której weszła wnioskowana do zwrotu działka nr [...]), położona w obrębie 40, jednostka ewidencyjna Krowodrza m. Kraków, stanowi drogę publiczną ul. R., która na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), została zaliczona do kategorii dróg krajowych, jak również Sąd nie uwzględnił okoliczności, iż o powyższej kategorii drogi publicznej świadczą również znajdujące się w aktach sprawy decyzje tj. decyzja nr 1/09 Wojewody Małopolskiego o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia 21 stycznia 2009 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. ustalająca lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: R., Conrada, Armii Krajowej, Jasnogórskiej w Krakowie wraz z rozbudową infrastruktury, zgodnie z którą działka nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających teren ww. inwestycji, jak również decyzja nr 4/09 Wojewody Małopolskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2009 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 25 stycznia 2011 r., którą udzielono zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej. Wskazane okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku były przedstawione w zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2912 r., co świadczy o tym, iż organ odwoławczy nie ograniczył się wyłącznie do skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji lecz wbrew stanowisku Sądu, powtórnie przeanalizował sprawę w jej całokształcie.

Z kolei Prezydent Miasta Krakowa, powołując się w swojej skardze kasacyjnej na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego oraz procesowego przez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie , co dotyczy w szczególności art. 6, 7, 8, k.p.a. poprzez przyjęcie, iż część nieruchomości może być zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem stanowić ma "teren porośnięty trawą na którym nie są prowadzone żadne prace". Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 4 pkt 1 i pkt 7 ustawy o drogach publicznych, a także przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., które mogło mieć istotny wpływ na wynik, poprzez błędną ich wykładnie polegająca na przyjęciu przez Sąd orzekający, iż część nieruchomości jest zbędna na cel wywłaszczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty Prezydent Krakowa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent Miasta Krakowa przytoczył podobne argumenty, jakie w swojej skardze kasacyjnej zawarł Wojewoda Małopolski. W szczególności podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że cała działka nr [...] objęta przedmiotowym postępowaniem wchodzi w zakres inwestycji drogowej i stanowi drogę krajową.

Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że z uwagi na wydane decyzje z dnia 21 stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej oraz z dnia [...] października 2009 r. o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji drogowej, obejmujące całą działkę nr [...], stała się ona własnością Skarbu Państwa, czego konsekwencją jest złożenie skargi kasacyjnej w imieniu Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z kolei zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna (pkt 1); jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (pkt 2); jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona (pkt 3); jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (pkt 4); jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (pkt 5); jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny (pkt 6). Zdaniem Sądu żadna z wymienionych przesłanek nieważności postępowania nie miała miejsca. Szczególnego rozważenia wymagało jednak ustalenie, czy wobec braku udziału Skarbu Państwa w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, nie zachodzi przesłanka z pkt 5 omawianego przepisu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości względnie jej części i miało to miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego zaskarżonym wyrokiem. Z akt sprawy wynika ponadto, że Sąd pierwszej instancji oznaczył jako uczestnika postępowania Gminę Miejską Kraków, która była właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed Skarbem Państwa. Z akt administracyjnych nie wynika, czy i w jakim momencie doszło do zmiany oznaczenia strony, albowiem wszelka korespondencja kierowana była do Prezydenta Miasta Krakowa, który w zakresie gospodarki nieruchomościami reprezentuje zarówno Gminę Miejską Kraków, jak i Skarb Państwa. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że w istocie uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego był Skarb Państwa, a oznaczenie przez Sąd pierwszej instancji Gminy Miejskiej Kraków stanowiło oczywistą omyłkę. Wobec faktu, iż oba te podmioty reprezentowane są przez Prezydenta Miasta, to nie sposób stwierdzić, aby Skarb Państwa był pozbawiony możności obrony swych praw, czego wyrazem jest wniesienie skargi kasacyjnej właśnie przez Skarb Państwa, który zresztą nie zarzuca pominięcia go na wcześniejszym etapie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1746/12, wskazał, że przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, a zatem skoro nie doszło do spełnienia wskazanych przesłanek, to nie zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skargach kasacyjnych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnicy skarżących kasacyjnie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazują na art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak jednak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasadniczo prowadzi do uznania tych zarzutów za niezasadne.

Gdyby nawet dopatrując się w treści uzasadnień skarg kasacyjnych powiązania zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z oceną kontrolowanych decyzji dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, to również nie sposób je uwzględnić. Żaden bowiem ze skarżących kasacyjnie nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogłyby mieć wskazywane przez nich uchybienia w stosowaniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. Tymczasem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368; wyroki NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 440/04, oraz z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 73/12).

Dodatkowo stwierdzić przyjdzie, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na mylnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów określonych tymi przepisami, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył tych przepisów. Za prawidłowe bowiem należy uznać ustalenia dokonane w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania.

W szczególności wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem zasadnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji część przedmiotowej działki nie została zajęta pod drogę i nie zostało wyjaśnione czy w ogóle zostanie pod tę drogę zajęta w przyszłości. Również za prawidłowe uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą był zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu pierwszej instancji, podczas gdy w istocie ograniczył się do skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, zamiast powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego oraz art. 4 pkt 1 i 7 ustawy o drogach publicznych i art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa, stwierdzić przyjdzie, że zarzuty te są przedwczesne. Nie sposób bowiem mówić o ich naruszeniu polegającym bądź to na błędnej wykładni, zastosowaniu, bądź też niezastosowaniu w sytuacji, kiedy Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na uznaniu, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz poprzez braki w postepowaniu dowodowym. Dopiero bowiem wszechstronne wyjaśnienie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego, a także jego ocena pozwolą na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a zatem nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, aby przepisy te były przez Sąd pierwszej instancji stosowane.

Z kolei twierdzenia obu skarg kasacyjnych sformułowane w ich uzasadnieniach i dotyczące pominięcia przez Sąd pierwszej instancji treści decyzji wydanych na podstawie specustawy drogowej, jak również stanowiska zarządcy drogi, o ile okazałyby się zasadne, mogłyby stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. Żaden jednak ze skarżących kasacyjnie nie wskazywał na naruszenie tych przepisów, co w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny w tym zakresie.

Mając wszystko powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl