Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 715/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. sp. z o.o. w F. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2023 r. nr WOP.7722.53.2023.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku zakładu produkcyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zaskarżonym postanowieniem z 26 lipca 2023r. nr WOP.7722.53.2023.MM, po rozpatrzeniu zażalenia N. Sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej powoływanej też jako: "Spółka") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 16 czerwca 2023 r. o wstrzymaniu Spółce robót budowlanych związanych z rozbudową budynku zakładu produkcyjnego o pomieszczenia parterowe wokół budynku zakładu produkcyjnego na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w Białymstoku od strony działek nr ew. gr. [...], [...], [...], [...] i nałożeniu na Spółkę obowiązku zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu produkcyjnego rozbudowanych samowolnie pomieszczeń wokół budynku zakładu produkcyjnego, użytkowanych obecnie na potrzeby produkcyjne, a także przedłożenia, w terminie do 30 października 2023 r.: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez osoby uprawnione wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w części nakładającej na Spółkę obowiązek zabezpieczenia samowolnie rozbudowanych pomieszczeń zakładu produkcyjnego przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, przedstawia się następująco:

Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku zakładu produkcyjnego, zlokalizowanego na nieruchomości nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku w kierunku do granic z sąsiednimi działkami zostało wszczęte z urzędu przez PINB PG po przeprowadzeniu kontroli w dniu 23 września 2019 r.

Na podstawie danych otrzymanych z Departamentu Geodezji UM w Białymstoku ustalono, że właścicielem tej nieruchomości jest N. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Z kolei na podstawie informacji udzielonych przez Departament Architektury UM w Białymstoku ustalono, że przedmiotowy zakład produkcyjny powstał na podstawie decyzji z 24 sierpnia 1999 r. znak: A.ILZ-7351-311/99 Prezydenta Miasta Białegostoku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. Sp. z o. o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku zakładu produkcyjnego (ślusarnia stalowa i aluminiowa z zapleczem administracyjnym i socjalnym) o pow. zabudowy 3302,00 m2, pow. użytkowej 3388,00 m2 i kubaturze 18493,00 m2 wraz z towarzyszącymi instalacjami wewnętrznymi i przyłączami technicznymi: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowym, telekomunikacyjnym, energetycznym oraz zagospodarowaniem terenu, w tym parkingami i dojazdami. Prezydent Miasta Białegostoku udzielił również E. Sp. z o. o. z siedzibą w B., decyzją z 30 listopada 2000 r. znak: A.II.Z.7356-214/00, pozwolenia na użytkowanie tego zakładu produkcyjnego, w części obejmującej ślusarnię i stolarnię z zapleczem socjalnym o powierzchni użytkowej 2607,40 m2 kubaturze 16032,82 m2.

Decyzja o pozwoleniu na budowę został przeniesiona na nowego inwestora G. S.A. z siedzibą w W. - decyzją z 21 kwietnia 2004 r. znak: A.II.7353/249/04 Prezydenta Miasta Białegostoku, a następnie zmieniona decyzją z 9 sierpnia 2004 r. znak: A.IL7353/612/04 w zakresie wewnętrznego układu funkcjonalnego części administracyjnej obiektu. W dniu 3 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, decyzją nr NB.LHK.7353/64/04, udzielił G. S.A. w B. pozwolenia na użytkowanie budynku administracyjnego o powierzchni użytkowej 800,40 m2 i kubaturze 3240,00 m2 na działce nr [...] przy ul. [...] w Białymstoku, zrealizowanego zgodnie z warunkami ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją zmieniającej.

W dniu 12 listopada 2019 r. PINB PG przeprowadził oględziny przedmiotowej działki, podczas których ustalono, że dokonano rozbudowy pierwotnej legalnej bryły budynku zakładu produkcyjnego w trzech kierunkach. Pierwotna bryła budynku składała się z 4 części A, B, C i D i miała kształt prostokąta o wymiarach zewnętrznych w rzucie długość całkowita 133,15 m (łącznie z wiatą przy budynku D) oraz szerokość (24,52 m – część A i C oraz 24,92 m część B i D). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległości do granic sąsiednich nieruchomości wynosiły 4 m od strony działek nr [...] i [...] i od 15 do 16,5 m od strony ul. [...]. Podczas oględzin ustalono, że po 2004 r. wykonana została w poziomie parteru budynku rozbudowa w kierunku ul. [...] na całą szerokość działki, tj. ok. 15,00-16,50 m. Według pierwotnego projektu były to place, drogi manewrowe i parkingi. Obecnie zaś w granicy z działką drogową istnieje ściana z płyt warstwowych z wrotami wjazdowymi w miejscu istniejącego zjazdu. Rozbudowa wykonana została również w kierunku granicy z działką nr ew. gr. [...], budynek został wydłużony o ok. 16,00 m, zaś ściana obiektu znajduje się obecnie po granicy z ww. działką. Od strony działki o nr ew. gr. [...] wykonano dobudowę na szerokości 4 m, rozbudową objęto także tę działkę - według szkicu do protokołu oględzin istniejący na tej działce budynek to hala magazynowa. Wszystkie rozbudowane części są połączone z bryłą główną zakładu i użytkowane.

W dniu 7 listopada 2022 r. PINB PG dokonał kolejnych oględzin na działce nr ew. gr. [...], które wykazały, że stan na nieruchomości nie uległ zmianie. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że część rozbudowy od strony ul. [...] jest połączona z główną halą produkcyjną. Brak jest ścian zewnętrznych osłonowych i wykonano posadzkę przemysłową. W części środkowej od strony ul. [...] pozostawiono pierwotną posadzkę z polbruku oraz pierwotne ściany zewnętrzne. Rozbudowa od strony działki nr [...] została wykonana do granicy z sąsiednią działką. Brak jest części ścian osłonowych od strony działki nr [...] i nr [...]. Zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem zamiennym, hala od strony działki [...] zakończona była zadaszeniem na konstrukcji stalowej, oddalonej 4,0 m od ww. nieruchomości. Obecnie cała ta część stanowi wnętrze hali produkcyjnej. Wskutek inwestycji zostały zlikwidowane miejsca postojowe na terenie inwestycji.

W toku postępowania PINB PG kilkakrotnie wzywał N. sp. z o. o. z siedzibą w W., jako właściciela nieruchomości, do złożenia wyjaśnień odnośnie daty dokonania rozbudowy budynku zakładu produkcyjnego w granicach działki nr ew. gr. [...] oraz wskazania, kto był inwestorem robót budowlanych, a także do przedłożenia dokumentów potwierdzających ich legalność. Wezwania organu pozostały bez odpowiedzi Spółki.

W związku z powyższym, w celu ustalenia daty rozbudowy budynku zakładu produkcyjnego, organ pierwszej instancji przeanalizował ortofotomapy dostępne na stronie www gis bialystok.pl z 2005 r., z 2008 r. i z 2011 r., a także dostępne opracowania projektowe. Z mapy do celów projektowych opracowanej na dzień 17 marca 2009 r., sporządzonej na potrzeby przebudowy przyłącza gazowego do budynku zakładu produkcyjnego wynika, że rozbudowa od strony ul. [...] już istniała. Z warunków technicznych przebudowy przyłącza nr [...], wydanych G. S.A. z siedzibą w B. przez M. Spółkę G., wynika że odcinek istniejący przyłącza, oznaczony na załączniku graficznym A-B, z uwagi na zlokalizowanie hali magazynowej na istniejącym przyłączu gazowym, należy przebudować tj. skrócić przyłącze gazowe i wykonać nową lokalizację punktu redukcyjno-pomiarowego na zewnętrznej ścianie budynku. Wobec powyższego PINB PG stwierdził, że rozbudowa budynku zakładu produkcyjnego, zlokalizowanego na nieruchomości nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku o parterową część po całej długości budynku została wykonana pomiędzy 2004 i 2009 bez pozwolenia na budowę.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że nastąpiło powiększenie powierzchni zabudowy, użytkowej oraz kubatury istniejącego obiektu, a więc powstał nowy obiekt budowlany o zmienionych parametrach technicznych. Oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z budową (rozbudową). Na tego rodzaju prace wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). W sytuacji wykonania nowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie na podstawie art. 48 tej ustawy W przedmiotowej sprawie, która została wszczęta przed dniem 19 września 2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ w pierwszej kolejności przeanalizował, czy możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej. W tym zakresie PINB PG stwierdził, że działka nr [...] nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, jednak trwają prace nad przygotowaniem planu. Z odpowiedzi organu planistycznego udzielonej 26 listopada 2020 r. wynika, że nie przewiduje się w najbliższym czasie zakończenia prac planistycznych na tym obszarze. W związku z tym organ dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w Białymstoku (rejon ul. [...]) zatwierdzony uchwałą nr XLVIII/542/13 Rady Miasta Białystok z 25 czerwca 2013 r., który obejmuje obszar po przeciwnej stronie ul. [...], obejmując również tę ulicę. Ustalono, że granicząca z działką nr [...] ul. [...] oznaczona symbolem 3KD-Z(G), jest ulicą zbiorczą o szerokości w liniach rozgraniczających 29 i 33 m z jezdnią 2 x 2 pasy ruchu. Linia zabudowy ustalona po przeciwnej stronie ulicy, jak wynika z rysunku planu, powinna wynosić 10 m od linii rozgraniczającej drogi. Rozbudowa budynku na działce nr [...] w kierunku ul. [...] została wykonana aż do linii rozgraniczającej ul. Produkcyjną, które przebiega na styku działek nr [...] i działki nr [...], stanowiącej pas drogowy. Zatem, zdaniem organu pierwszej instancji, rozbudowa budynku od strony ul. [...], w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, byłaby niezgodna z jego zapisami. Ponadto PINB PG stwierdził, że usytuowanie rozbudowy budynku produkcyjnego (po granicy nieruchomości) narusza § 12 ust. 2 rozporządzenia technicznego. Z uwagi na brak planu, brak jest możliwości sytuowania budynku po granicy nieruchomości.

Wobec powyższego decyzją z 3 lutego 2023 r, nr NB.I.5160.108.2019.MB, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471), PINB PG nakazał N. Sp. z o. o., właścicielowi działki nr ew. gr. [...] (obręb [...]), rozbiórkę wybudowanych po 2004 r. parterowych pomieszczeń, stanowiących rozbudowę budynku zakładu produkcyjnego, zrealizowanych wokół budynku zakładu produkcyjnego na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w Białymstoku, od strony działek nr ew. gr. [...], [...], [...], [...] (obręb [...]).

Działający w trybie odwoławczym Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją ostateczną z 17 marca 2023 r. nr WOP.7721.42.2023. MM - uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność umożliwienia właścicielowi nieruchomości legalizacji samowoli budowlanej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził prawidłowość kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB PG opisanym na wstępie postanowieniem z 16 czerwca 2023 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał Spółce roboty budowlane, związane z rozbudową budynku zakładu produkcyjnego o pomieszczenia parterowe wokół budynku zakładu produkcyjnego na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w Białymstoku od strony działek nr ew. gr. [...], [...], [...], [...], oraz nałożył na N. Sp. z o. o. obowiązek zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu produkcyjnego rozbudowanych samowolnie pomieszczeń wokół ww. budynku zakładu produkcyjnego, użytkowanych obecnie na potrzeby produkcyjne, a także obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 października 2023 r., następujących dokumentów: 1. Decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez osoby uprawnione wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na opisane powyżej ustalenia faktyczne wyjaśniając, że po przedłożeniu w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, ich sprawdzeniu i stwierdzeniu kompletności, organ w drodze postanowienia na podstawie art. 49 ust. 2 ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. PINB wyjaśnił również, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest co do zasady – inwestor, niemniej jednak nie tylko na ten podmiot mogą zostać nałożone obowiązki. Krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ustawy, co oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązki powinny zostać nałożone na inwestora mającego tytuł prawny do obiektu, a w przypadku, gdy nie ma takiego podmiotu, adresatem decyzji będzie właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W przedmiotowej sprawie z uwagi na brak możliwości ustalenia – inwestora, decyzja musiała zostać skierowana do właściciela nieruchomości.

Z wydanym postanowieniem nie zgodziła się Spółka zarzucając organowi pierwszej instancji m.in. bezpodstawność wstrzymania prowadzenia robót budowlanych pomimo ich zakończenia i bezzasadność nałożonego obowiązku zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich i pracowników zakładu produkcyjnego.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego częściowo podzielił argumentację zażalenia i opisanym na wstępie postanowieniem z 26 lipca 2023r. nr WOP.7722.53.2023.MW uchylił zaskarżone postanowienie w części nakładającej na N. Sp. z o. o. z siedzibą w F. obowiązek zabezpieczenia samowolnie wybudowanej i samowolnie rozbudowanego zakładu produkcyjnego.

Podzielając ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji PWINB za trafne uznał zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji) i wstrzymanie Spółce robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku zakładu produkcyjnego na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w Białymstoku. Jak podkreślił, w okolicznościach sprawy uzasadnione jest umożliwienie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej właścicielowi nieruchomości, a wyznaczony Spółce termin na przedłożenie określonych dokumentów, jest wystarczający na ich uzyskanie. W tym zakresie zaskarżone postanowienie organ uznał za zgodne z prawem. Jednocześnie PWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia czy to faktycznego, czy prawnego, w kwestii nakazanych zabezpieczeń rozbudowanej części budynku zakładu produkcyjnego. Tymczasem konieczność ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy, wskazana w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nie wynika także ze zgromadzonego materiału dowodowego. Żaden z protokołów kontroli, czy dwukrotnych oględzin, nie wskazuje, aby były konieczne jakiekolwiek zabezpieczenia wybudowanego budynku. W tych okolicznościach za celowe organ drugiej instancji uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na Spółkę obowiązek zabezpieczenia rozbudowanych samowolnie pomieszczeń zakładu produkcyjnego przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu PWINB wyjaśnił z kolei, że są one nieuzasadnione. Odwołując się do przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, za właściwą uznał procedurę legalizacyjną, regulowaną przepisami art. 48-49 ww. ustawy, która jak podkreślił ma zastosowanie zarówno do obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Odpowiadając z kolei na zarzuty związane z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia zgodności z prawem miejscowym zostanie oceniona w dalszej części postępowania legalizacyjnego, po przedłożeniu przez Spółkę wymaganych dokumentów.

Skargę na powyższe postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie organu pierwszej instancji złożyła do sądu administracyjnego - Spółka zarzucając jej rażące naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie inwestora i nałożenie obowiązków określonych w skarżonym postanowieniu na właściciela nieruchomości;

2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe dokonanie oględzin i inwentaryzacji nieruchomości, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie wymiarów hali magazynowej;

3) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podczas gdy w stanie prawnym przed 19 września 2020 r. brak było podstawy prawnej do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wobec robót zakończonych;

4) art. 6 w zw. z art. 19 i 20 K.p.a., tj. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, poprzez ustalenie, że "rozbudowa budynku od strony ul. [...] w przypadku uchwalenia planu miejscowego byłaby niezgodna z jego zapisami", podczas gdy nieruchomość nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do rozstrzygania o zgodności lub niezgodności zagospodarowania nieruchomości z przyszłym, potencjalnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 48 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie, że linia zabudowy przebiegałaby po pierwotnej linii zabudowy, podczas gdy § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

6) art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewskazanie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego jako podstawy decyzji, podczas gdy został on zastosowany w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia podkreślając, że organy nie ustaliły inwestora odpowiedzialnego za dokonane prace. Organ pierwszej instancji wskazał wprawdzie, że osoba zarządzająca jest zatrudniona w spółce G. sp. z o.o., z siedzibą w W., lecz pozostało to bez wpływu na działania organu, a spółka G. nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu. Nie była także, wbrew dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego, adresatem postanowienia. Zastrzeżenia Spółki wzbudziły też ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu 12 listopada 2019 r., a w szczególności okoliczność, że wymiary budynków zostały ustalone w nieznany sposób i w taki sposób naniesione na "szkic wykonanej rozbudowy", a sam szkic nie został podpisany przez osoby obecne przy sporządzaniu protokołu. Ponadto, jak podkreślono, organ nakazał wstrzymanie robót pomimo faktu, że roboty budowlane obecnie nie są prowadzone. Oznacza to, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych było bezprzedmiotowe. Organ nadzoru budowlanego, wydając postanowienie, powinien przede wszystkim ustalić czy roboty budowlane nie zostały zakończone, jeżeli tak było, to w stanie prawnym przed 19 września 2020 r. w prawie budowlanym brak było podstawy prawnej do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia mogłyby wyeliminować wydane rozstrzygnięcie z obrotu prawnego.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie PWINB z 26 lipca 2023 r., które uchyliło postanowienie PINB z 16 czerwca 2023 r. w części nakładającej na skarżącą Spółkę, jako właściciela działki o nr [...], obowiązek zabezpieczenia samowolnie rozbudowanych pomieszczeń zakładu produkcyjnego przed dostępem osób postronnych i pracowników zakładu, a w pozostałej części, tj. w zakresie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Istotą sporu pomiędzy skarżącą Spółką z jednej strony, a organami nadzoru budowlanego z drugiej jest, czy w okolicznościach prowadzonej sprawy były podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku zakładu produkcyjnego w sytuacji ich zakończenia, co skutkuje, zdaniem skarżącego - bezprzedmiotowością postępowania oraz czy prawidłowe było nałożenie obowiązków określonych w zaskarżonym postanowieniu na Spółkę jako właściciela nieruchomości w sytuacji nie ustalenia inwestora.

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie mogą odnieść oczekiwanego skutku, albowiem organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy dokonały kwalifikacji stanu faktycznego, a w konsekwencji trafnie zastosowały w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane – wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z rozbudową budynku zakładu produkcyjnego i nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Merytoryczne rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że z uwagi na fakt, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2019 r., organy prawidłowo stwierdziły, że zastosowanie znajdą w tym przypadku przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl zaś art. 48 ust. 1, 2 i 3 powołanej ustawy (w wersji opublikowanej w Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "P.b."), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego i ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 Pb umożliwia legalizację samowoli budowlanej, jeżeli jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W taki przypadku organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i na postanowienie takie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu takim, jak stanowi ust. 3 powołanego przepisu, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie zaś w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest, że kontrolowana inwestycja – rozbudowa budynku zakładu produkcyjnego wymagała pozwolenia na budowę i że rozbudowa ta została wykonana bez tego pozwolenia.

W tych okolicznościach organy prawidłowo zastosowały wobec skarżącej Spółki procedurę określoną w art. 48 ust. 2 P.b., wedle której organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym, co istotne w kontekście zarzutu sformułowanego skargi - postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego (vide: wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1305/22, pub. CBOSA). Wbrew przekonaniu skarżącej Spółki przepis art. 48 P.b. może zatem znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany (rozbudowany), jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). W orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 P.b. (vide: wyroki NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 894/15, Lex nr 2248142; z 9 stycznia 2023 r., II OSK 2363/21, Lex nr 3503521). Taki też kierunek orzecznictwa zaakceptował ustawodawca. Zgodnie bowiem z obecną treścią art. 48 ust. 5, w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (tak też NSA w wyroku z 6 lipca 2023r., II OSK 2502/20, CBOSA).

Z podanych względów zarzut skargi braku podstaw do wydania przedmiotowego postanowienia w sytuacji zakończenia robót budowlanych należy uznać za całkowicie niezasadny. W tym miejscu należy podnieść, że celem regulacji z art. 48 P.b. nie jest stosowanie represji, jak zdaje się intepretuje to Spółka, ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem. Jak wskazano już wyżej zasadą obowiązującą w prawie budowlanym jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrolowana rozbudowa pomieszczeń zakładu produkcyjnego została wykonana bez takiego pozwolenia. W związku z powyższym fakt jej wybudowania bez pozwolenia na budowę kwalifikować należało jako samowolę budowlaną, a to bezspornie obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 P.b. Należy nadmienić, że pierwotna decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego była wydana w przedmiocie rozbiórki. Aktualnie zaskarżone przez Spółkę postanowienie ma celu umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej. Stwarza dla Spółki "szansę" uniknięcia najdalej idącej sankcji samowoli budowlanej w postaci nakazu rozbiórki. Przy czym nadmienić należy, że legalizacja tak powstałej samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1309/14, Lex nr 2034046).

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. jest zasadniczo inwestor. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane (vide: wyrok NSA z 14 maja 2018 r., II OSK 2943/17, Lex nr 2499583). Niemniej jednak, jak słusznie stwierdziły organu nadzoru budowlanego, nie tylko na inwestora mogą zostać nałożone obowiązki na podstawie tej regulacji. Krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przywołanej regulacji nie wynika wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (vide: wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18, CBOSA). Prawidłowość wyboru adresata postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakazującego przedłożenie określonych dokumentów, powinna być więc oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. W pierwszej kolejności nakaz winien być adresowany do inwestora, tym niemniej dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mogą i powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (vide: wyrok NSA z 23 września 2021 r., II OSK 1113/19, CBOSA).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jedynym właścicielem nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie rozbudowany budynek zakładu produkcyjnego - pozostaje skarżąca Spółka. Pomimo kilkukrotnych wezwań skarżącej Spółki do wskazania, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, Spółka nie wskazała żadnego innego podmiotu posiadającego uprawnienia do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji kilkukrotnie podejmował co prawda próbę ustalania osoby inwestora w inny sposób, tym niemniej nie przyniosło to pozytywnych skutków. Stosowne wyjaśnienia próbowano uzyskać od dyrektora produkcji reprezentującego firmę G. z siedzibą w W., czy podmiot ten jest inwestorem przedmiotowej hali, jednakże nie potwierdził on tego faktu (dowód: protokół przesłuchania świadka z 13 marca 2020r.). Informacji, kto był inwestorem przedmiotowej inwestycji, organ nadzoru budowlanego poszukiwał też w Departamencie Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku, tym niemniej uzyskano jednoznaczną odpowiedź, że takiego podmiotu nie da się ustalić. Tak, jak zasygnalizowano już wyżej, organ zwracał się też bezpośrednio do skarżącej Spółki o wskazanie inwestora spornej inwestycji (dowód: pisma z 27 listopada 2019 r., z 10 stycznia 2021 r. oraz z 7 lipca 2021 r.), jednakże na wszystkie te wezwania Spółka reagowała w ten sposób, że wnosiła o przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na żądane pytanie. Ostatecznie ani razu nie wskazała, kto był inwestorem przedmiotowej rozbudowy. Uwzględniając powyższe okoliczności zarzut skarżącej Spółki w zakresie nałożenia na nią jako właściciela nieruchomości zamiast na inwestora obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 P.b., jest całkowicie bezpodstawny. W ocenie sądu skierowanie zaskarżonego postanowienia do skarżącej Spółki jest uzasadnione treścią art. 52 P.b., który jednoznacznie przewiduje właściciela jako drugi w kolejności podmiot zobowiązany do usuwania skutków samowoli budowlanej.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy na akceptację nie zasługuje też stanowisko skarżącej Spółki, według którego organy nadzoru budowlanego winny informować o toczącym się postępowaniu G. Sp. z o.o. w W. jako ewentualnego inwestora przedmiotowej rozbudowy. W ocenie sądu, w sytuacji faktyczno – prawnej niniejszej sprawy brak jest podstaw do wyprowadzenia takiego obowiązku, albowiem w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca Spółka ani razu nie wskazała na ten podmiot jako ewentualnego inwestora. Również w samej skardze brak jest jakiegokolwiek informacji potwierdzającej, że ww. podmiot mógłby być inwestorem przedmiotowej rozbudowy czy też żeby miał jakiekolwiek uprawnienia do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego miały zatem prawo, a nawet obowiązek skierować postanowienie w trybie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane do obecnego właściciela działki o nr [...], na której znajduje się nielegalnie rozbudowany budynek zakładu produkcyjnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe dokonanie oględzin i inwentaryzacji nieruchomości, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie wymiarów budynków, podkreślić należy, że skarżąca Spółka w żaden sposób nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać nieprawidłowe przeprowadzenie oględzin, czy też inwentaryzacji nieruchomości. Nieuzasadnione jest też kwestionowanie pomiarów dokonanych przez PINB w trakcie oględzin w dniu 12 listopada 2019 r., skoro brał w nich czynny udział przedstawiciel skarżącej Spółki, którego oświadczenie o braku uwag i podpis znajdują się w protokole (zał. nr 81-79 akt organu pierwszej instancji). Niezrozumiały jest też zarzut nieprawidłowej inwentaryzacji, skoro z akt administracyjnych nie wynika, ażeby organ nadzoru budowlanego dokonywał jakiekolwiek inwentaryzacji nieruchomości.

Jako bezpodstawny należy także zakwalifikować zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 19 i 20 K.p.a. poprzez ustalenie, że "rozbudowa budynku od strony ul. Produkcyjnej w przypadku uchwalenia planu miejscowego byłaby niezgodna z jego zapisami", podczas gdy nieruchomość nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do rozstrzygania o zgodności lub niezgodności zagospodarowania nieruchomości z przyszłym, potencjalnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Otóż, jak wynika z treści zaskarżonych postanowień, organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wypowiadały się w tejże materii, a ponadto kwestie te nie mogły to na obecnym etapie postępowania przedmiotem oceny. Wprawdzie organ pierwszej instancji opisując przebieg postępowania wskazał, że w swojej decyzji z 3 lutego 2023 r. dokonał takiej analizy, tym niemniej podkreślić należy, że przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją PWINB z 17 marca 2023 r. Z tych samych powodów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie, że linia zabudowy przebiegałaby po pierwotnej linii zabudowy, podczas gdy § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontrolowanej obecnie sprawie nie ustalano bowiem przebiegu linii zabudowy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut braku wskazania jako podstawy prawnej w decyzji przepisu art. 48 ust. 5 P.b., mimo jego zastosowania. Zauważyć bowiem należy, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego prawidłowo wskazały przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. To na ich podstawie wstrzymano roboty budowlane oraz nałożono stosowne obowiązki. Natomiast z przepisu art. 48 ust. 5 P.b. wynika, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zatem na obecnym etapie postępowania przepis ten nie miał bezpośredniego zastosowania. Natomiast organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia z 16 czerwca 2023 r. niewątpliwie do niego nawiązał, wskazując, kiedy będzie możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego. Z przepisu art. 124 § 1 K.p.a. wynika zaś, że postanowienie powinno zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Dotyczy to przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Powoływanie zaś wszystkich przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, byłoby zbytnim formalizmem (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 178). Dopiero powołanie w decyzji administracyjnej (ale również w postanowieniu) jedynie tytułu ustawy, bez wskazania określonego jej przepisu, nie może być uznane za określenie podstawy prawnej podjętej decyzji (postanowienia) (vide: wyrok NSA z 18 listopada 1983 r., I SA 954/83). Z powyższych względów, w ocenie sądu, nie zachodziła potrzeba, aby w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia umieszczać przepis art. 48 ust. 5 P.b.

Reasumując, sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się przy tym do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto prawidłowo przeprowadzona została subsumcja stanu faktycznego pod powołane przepisy, a ustalenia oraz ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, spełniających wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł też innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Końcowo należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.