Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2745/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej: M. K., A. M., M. E.-L., P. E., B. W., M. E., J. Sz., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E.-R., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F, T. P. i I. R.- R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1243/17 w sprawie ze skargi M. K., A. M., M. E.-L., P. E., B. W., M. E., J. Sz., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E.-R., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P. i I. R.-R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1243/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. , A. M. , M. E. -L. , P. E. , B. W. , M. E. , J. S. , A. B. , A. R. , G. E. , D. E. , G. K. , P. E. , E. E. , R. S. , E. E. -R. , E. M. , J. E. , M. E. , W. E. , D. M. , J. Z. , A. E. , B. E. , K. F. , W. F. , F. F. , T. P. i I. R. -R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Naczelnik Dzielnicy W. W. decyzją z dnia [...]r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa i określił jako podmioty zobowiązane do jego wypłaty Zakłady Energetyczne W. Miasto, W. Spółdzielnię Mieszkaniową oraz Związek Rzemieślniczych Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu.

Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...]r. wznowił postępowanie zakończone decyzją odszkodowawczą z dnia [...]r., uchylił tę decyzję i orzekł, że ponowne rozpatrzenie sprawy ma nastąpić w zakresie dotyczącym wypłaty odszkodowania przez Zakłady Energetyczne W. Miasto oraz Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu m.st. Warszawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren pierwotnie przeznaczony dla Związku Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu został przekazany W. Spółdzielni Mieszkaniowej, co oznacza, że to Spółdzielnia powinna być wskazana w decyzji jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. W. ustalił odszkodowanie za grunt przedmiotowej nieruchomości w wysokości identycznej z ustaloną decyzją z dnia [...]r. i do jego wypłaty zobowiązał Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu m.st. Warszawy z Funduszu Mieszkaniowego m.st. Warszawy oraz Zakłady Energetyczne W. Miasto .

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...]r. orzekającej o wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji ustalającej odszkodowanie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...]r. nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili Wojewodzie niewyjaśnienie istotnych - w ich przekonaniu - okoliczności sprawy, takich jak: ustalenie, jakimi decyzjami lokalizacyjnymi objęta była przedmiotowa nieruchomość, bowiem w aktach sprawy brak jest decyzji lokalizacyjnych oraz innych dokumentów, z których wynika przeznaczenie terenu, nieustalenie, w jakiej dacie nieruchomość została przekazana i jakim podmiotom, niewyjaśnienie, czy Naczelnik Dzielnicy W. W. prawidłowo ustalił, że zachodzą przesłanki wznowienia postępowania. Ponadto odwołujący się podnieśli, że błędne było przyjęcie przez Naczelnika Dzielnicy W. W. , że nieprzekazanie nieruchomości Związkowi Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu stanowi nową okoliczność faktyczną uzasadniającą wznowienie postępowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy powyższą decyzję

Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że jako przesłankę wznowieniową w niniejszej sprawie wskazano ustalenie już po wydaniu decyzji, że część gruntu przedmiotowej nieruchomości została zajęta przez W. Spółdzielnię Mieszkaniową na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] r. nr [...] i to ten podmiot powinien wypłacić odszkodowanie, a nie, jak wskazano w decyzji z dnia [...]r., Związek Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu. Powyższą informację Urząd Dzielnicy W. W. powziął z pisma Izby Rzemieślniczej m.st. Warszawy z dnia [...] r. Nie ulega wątpliwości, że była to okoliczność, która istniała w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, jednakże nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji, w związku z czym należy uznać, że zasadne było wznowienie postępowania z urzędu. Okoliczność ta istniała w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, bowiem decyzja lokalizacyjna została wydana w [...] r., lecz organ dowiedział się o niej już po wydaniu decyzji. Za prawidłowe należy więc uznać wznowienie postępowania na tej podstawie, niezasadnym byłoby bowiem obciążenie wypłatą odszkodowania podmiotu, który nie przejął nieruchomości.

Podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące braku szczegółowych ustaleń dotyczących decyzji lokalizacyjnych, którymi objęto przedmiotową nieruchomość, są bezpodstawne. Wskazać należy, że kwestionowaną decyzją organ wznowił postępowanie z uwagi na błędne ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i tylko w tym zakresie zobowiązał do ponownego rozpatrzenia sprawy. Szczegółowe informacje dotyczące decyzji lokalizacyjnych nie były istotne z punktu widzenia ustalenia zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, które badał organ wydający decyzję z dnia [...]r.

Organ II instancji wyjaśnił, że w następstwie wznowienia postępowania Naczelnik Dzielnicy W. W. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość warszawską i do jego wypłaty zobowiązał podmioty, które zajęły teren przedmiotowej nieruchomości, tj. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej m.st. Warszawy oraz Zakłady Energetyczne W. Miasto . Zgodnie z adnotacją zamieszczoną na znajdującym się w aktach postępowania egzemplarzu decyzji, odszkodowanie zostało wypłacone, co oznacza, że ustalenia te były prawidłowe, nie można bowiem przyjąć, że wypłaty odszkodowania dokonały podmioty, które nie zajęły gruntu.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. K. , A. M. , M. E. -L. , P. E. , B. W. , M. E. , J. S. , A. B. , A. R. , G. E. , D. E. , G. K. , P. E. , E. E. , R. S. , `E. E. - R. , E. M. , J. E. , M. E. , W. E. , D. M. , J. G. Z. , A. E. , B. E. , K. F. , W. F. , F. F. , T. P. oraz I. R. -R. . W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 pkt. 5 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji wznowieniowej poprzez przyjęcie, że nieprzekazanie nieruchomości Związkowi Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu stanowi nową okoliczność faktyczną, uzasadniającą wznowienie postępowania, podczas gdy w postępowaniu wznowieniowym nie zostało ustalone, jakie części nieruchomości i w jakiej dacie zostały przekazane poszczególnym inwestorom,

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego i nieustalenie, jakimi w istocie decyzjami lokalizacyjnymi objęta była przedmiotowa nieruchomość, bowiem w aktach sprawy brak decyzji lokalizacyjnych, jak też jakichkolwiek dokumentów, z których wynika przeznaczenie terenu, nieustalenie, w jakiej dacie przedmiotowa nieruchomość została przekazana i jakim podmiotom, oraz niewyjaśnienie, czy Naczelnik Dzielnicy W. prawidłowo ustalił, że zachodzą przesłanki wznowienia, a nie np. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej na podstawie ówczesnego art. 137 § 1 pkt 4 kpa jako decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania bądź do zmiany decyzji w trybie art. 136 ówczesnego kpa,

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 pkt 5 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji wznowieniowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. - W. , pomimo że rażąco naruszała ona prawo, z uwagi na fakt, że ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania następowało w oparciu o decyzje lokalizacyjne, nie zaś o faktyczne przejęcie terenu, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, co oznacza, że organ powinien zobowiązać do zapłaty odszkodowania podmiot, który ubiegał się o teren przeznaczony do inwestycji zgodnie i w oparciu o decyzje lokalizacyjne, których w aktach sprawy brak, nie zaś na faktycznym przekazaniu terenu, przyjęcie, że "szczegółowe informacje dotyczące decyzji lokalizacyjnych nie były istotne z punktu widzenia ustalenia zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, które badał organ wydając decyzję z dnia [...]r., bowiem przesłanką wznowienia było błędne ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania", podczas gdy przekazanie terenu musiało być zgodne z decyzją lokalizacyjną, nie następowało w sposób dowolny, a zatem ustalenie, jaki teren i jakiemu podmiotowi oraz na jakiej podstawie został przekazany ma kluczowe znaczenie dla sprawy i dla wykazania, że zaszły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania.

- art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów w stosunku do decyzji Wojewody Mazowieckiego, a w konsekwencji nierozpoznanie odwołania skarżących w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Wojewody Mazowieckiego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o wznowieniu postępowania odszkodowawczego. Wznawiając postępowanie, organ powołał się na art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowe dowody, o ile te okoliczności i dowody nie były w toku postępowania znane organowi, który wydał decyzję, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy.

Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania organ wskazał fakt, że część nieruchomości o powierzchni [...] m² , przeznaczona decyzją lokalizacyjną dla Związku Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu, została przekazana innemu podmiotowi – Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Ustaleń tych organ dokonał już po wydaniu decyzji z [...]r. w związku z pismem Izby Rzemieślniczej m.st. Warszawy z dnia [...] r. W tej sytuacji uznać należało, że spełniona została wskazana przez organ przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania.

Rozważanie po ponad 40 latach, czy inny niż wznowienie tryb zmiany decyzji Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...]r. w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do wypłaty przyznanego odszkodowania nie byłby właściwszy, w sytuacji, w której strony nie kwestionowały wydanej decyzji, a zmiana w zakresie podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania nie zmieniała wysokości odszkodowania i tym samym nie naruszała interesu prawnego spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, z wyżej wymienionych względów nie może odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku w postaci stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu wznowieniowym. Także podnoszone przez skarżących wątpliwości co do prawidłowości działań organu w postępowaniu wznowieniowym w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego dotyczącego ustalenia podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania, wobec niezakwestionowania tych ustaleń przez zobowiązane podmioty oraz niekwestionowania faktycznej wypłaty całego przyznanego odszkodowania nie mogą być wystarczającym uzasadnieniem dla naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że decyzja wznowieniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku skarżący zarzucili naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 pkt. 5 k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji wznowieniowej (tj. 29 lutego 1975r.) poprzez przyjęcie, że:

a) brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, bowiem spełniona została wskazana przez ówcześnie orzekający organ przesłanka wznowieniowa tj. wyszły na jaw nowe okoliczności nieznane organowi w chwili wydawania decyzji, polegające na uzyskaniu przez ówczesne organy odszkodowawcze wiedzy, że część nieruchomości przeznaczona w decyzji lokalizacyjnej Związkowi Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu nie została mu przekazana, w sytuacji, gdy ówczesne organy administracji nie wyjaśniły, czy "nowa, ujawniona" pismem Izby Rzemieślniczej m. st. Warszawy okoliczność istniała w dacie wydawania decyzji wznowieniowej, czy zaistniała dopiero po jej wydaniu, która to kwestia jest kluczowa do prawidłowego zweryfikowania decyzji wznowieniowej z uwagi na fakt, że jeżeli "nowe okoliczności" nie istniały w dacie wydania decyzji z dnia [...]r. brak było podstaw do wznowienia postępowania, a tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa.

b) prawidłowo organ odszkodowawczy uznał za nową okoliczność nieznaną organowi w chwili orzekania twierdzenia zawarte w piśmie Izby Rzemieślniczej z dnia [...] r. mimo, że Izba Rzemieślnicza m. st. Warszawy nie była adresatem decyzji odszkodowawczej, a zatem bez znaczenia pozostaje fakt, że nie prowadziła na działce objętej wywłaszczeniem jakichkolwiek robót budowlanych, a działalność byłego Związku Rzemieślniczych Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu przejął Centralny Związek Rzemiosła, który nie występował do organu o wznowienie postępowania;

c) nieprzekazanie nieruchomości Związkowi Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu stanowi nową okoliczność faktyczną, uzasadniającą wznowienie postępowania i z uwagi na upływ czasu od chwili wydania decyzji wznowieniowej do dnia złożenia wniosku o jej weryfikację bez znaczenia dla ważności decyzji pozostaje okoliczność, ery ewentualne nowe okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia postępowania istniały w chwili wydania decyzji;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących:

A) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 pkt. 5 k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji wznowieniowej (tj. 22 października 1975r.) poprzez przyjęcie, że nieprzekazanie nieruchomości Związkowi Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu stanowi nową okoliczność faktyczną, uzasadniającą wznowienie postępowania, podczas, gdy w postępowaniu wznowieniowym nie zostało ustalone, jakie części nieruchomości i w jakiej dacie zostały przekazane poszczególnym inwestorom.

B) art. 7, 77 i 80 poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego i:

a) nieustalenie, jakimi w istocie decyzjami lokalizacyjnymi objęta była nieruchomość warszawska położona przy ul. W. , B. , D. ozn. w. B. D. nr [...] d. [...] o pow. [...] m², bowiem w aktach sprawy brak decyzji lokalizacyjnych, jak też jakichkolwiek dokumentów z których wynika przeznaczenie terenu,

b) nieustalenie, w jakiej dacie nieruchomość warszawska położona przy ul. W. , B. , D. ozn. w. B. D. nr [...] d. [...] została przekazana i jakim podmiotom,

c) niewyjaśnienie, czy Naczelnik Dzielnicy W. - W. prawidłowo ustalił, iż zachodzą przesłanki wznowienia, a nie np. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej na podstawie ówczesnego art. 137 § 1 pkt. 4 k.p.a. jako decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania, bądź do zmiany decyzji w trybie art. 136 ówczesnego k.p.a.

C) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 pkt. 5 k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji wznowieniowej (tj. 22 października 1975r.) poprzez:

a) utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. - W. pomimo, iż rażąco naruszała ona prawo, z uwagi na fakt, że ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania następowało w oparciu o decyzje lokalizacyjne nie zaś o faktyczne przejęcie terenu, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64- zwana dalej ustawą wywłaszczeniową) obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, co oznacza, że organ powinien zobowiązać do zapłaty odszkodowania podmiot który ubiegał się o teren przeznaczony do inwestycji w zgodzie i w oparciu o decyzje lokalizacyjne, których w aktach sprawy brak, nie zaś na faktycznym przekazaniu terenu.

b) przyjęcie, że "szczegółowe informacje dotyczące decyzji lokalizacyjnych, nie byty istotne z punktu widzenia ustalenia zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, które badał organ wydając decyzję z dnia [...]r, bowiem przesłanką wznowienia było błędne ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania", podczas gdy przekazanie terenu musiało być zgodne z decyzją lokalizacyjną, nie następowało w sposób dowolny, a zatem ustalenie, jaki teren i jakiemu podmiotowi oraz na jakiej podstawie został przekazany ma kluczowe znaczenie dla sprawy i dla wykazania, że zaszły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania.

D) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich podniesionych przez Stronę zarzutów w stosunku do decyzji Wojewody Mazowieckiego, a w konsekwencji nie rozpoznanie odwołania skarżących w całości, które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia Skarżącym poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) wskazanie przez Sąd, że wobec niezakwestionowania ustaleń zawartych w decyzji wznowieniowej przez podmioty zobowiązane do wypłaty odszkodowania wątpliwości, co do prawidłowości działań organów w postępowaniu wznowieniowym w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego nie mogą uzasadniać naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że nowe okoliczności uzasadniające wznowienie istniały w chwili wydania decyzji odszkodowawczej, a nie powstały już po jej wydaniu

b) poprzez przyjęcie przez Sąd, że skarżący kwestionują zasadność zastosowanego przez organ trybu zmiany decyzji w zakresie podmiotów zobowiązanych do zapłaty odszkodowania, podczas, gdy skarżący od początku wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o wznowieniu postępowania podnosząc, że wznowienie postępowania w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw (nie istniały nowe okoliczności w dacie wydania decyzji odszkodowawczej) stanowi rażące naruszenie art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji wznowieniowej tj. 29 lutego 2018 r.

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 pkt. 5 k.p.a. (w brzmieniu na dzień [...]r.) i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia w sytuacji, gdy zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...]r. naruszają przepisy prawa w stopniu istotnym, bowiem wskazana decyzja odszkodowawcza obarczona jest wadą rażącego naruszenia ówczesnego art. 127 § 1 pkt. 5 k.p.a. kwestionowana

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia kilku zasadniczych i bezspornych faktów. Pierwszym z nich jest zainicjowanie przez strony w roku [...] postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z[...] ., a zatem po upływie [...] lat od daty wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji.

Kolejnym faktem istotnym pozostaje to, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, przy czym jej jedynym skutkiem zmieniającym stan prawny ukształtowany decyzją o odszkodowaniu wydaną w trybie zwykłym było odmienne określenie podmiotów zobowiązanych do wypłacenia odszkodowania.

W tym miejscu należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeanalizował kwestie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie w relacji do mającej także status konstytucyjny zasady praworządności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn.. akt II OSK 694/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. NSA stwierdził także, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych akcentuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10 podobnie w wyroku NSA z 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przywołane powyżej poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w jej okolicznościach, biorąc pod uwagę upływ czasu od daty wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji oraz skutki tej decyzji możliwe jest zastosowanie środka nadzwyczajnego w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art.156§1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Mamy bowiem do czynienia z próbą zastosowania środka nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w odniesieniu do decyzji wydanej w odległej przeszłości, a mianowicie cztery dekady temu. Decyzja ta, wydana w trybie wznowienia postępowania miała bardzo ograniczony skutek, sprowadzający się do zmiany kręgu podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania. Jak słusznie podkreślił sąd I instancji, z akt administracyjnych wynika, że odszkodowanie zostało wypłacone zgodnie z decyzją. Rozważanie, który w istocie podmiot był zobowiązany przeszło [...] lat temu do wypłaty odszkodowania osobom uprawnionym i kiedy organ administracji powziął o tym wiedzę jest całkowicie bezcelowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy do wypłaty faktycznie doszło. Nawet ocena, że doszło do wadliwego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania nie stanowiłaby "skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności", nie można by także twierdzić, że gospodarcze lub społeczne skutki takiego błędu (naruszenia prawa) wykluczają uznanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W istocie takie uchybienie, lub wadliwe zastosowanie instytucji wznowienia postępowania nie miałoby żadnego wpływu na sferę praw osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania.

Skoro zatem z przywołanych powyżej przyczyn, trafne było stanowisko zarówno organów administracji jak i sądu I instancji co do tego, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...]r., a zatem podstawa kasacyjna oparta na art. 156§1 pkt 2 k.p.a. była całkowicie nieusprawiedliwiona, to zbytecznym było analizowanie pozostałych podstaw kasacyjnych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a jak w sentencji wyroku.