Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 566/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 432/22 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 432/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania M.C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – C. T. (pkt 1) i orzekł w przedmiocie przyznania adwokat A.M. kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).

Skargę kasacyjną od pkt 1 powyższego wyroku wniósł M.C..

Wskazując na podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi (cyt.): "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) - z uwagi na nieuprawnione zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. art. 151 p.p.s.a.

i oddalenie skargi M. C., spowodowane niedostrzeżeniem przez tenże Sąd wad procesowych postępowania, administracyjnego polegających na stwierdzeniu braku istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/ niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym. członkiem rodziny - niezdolną do samodzielnej egzystencji matką skarżącego, C. T., pomimo iż zakres tej opieki,

z uwagi na rodzaj, ilość i częstotliwość składających się na nią niezbędnych czynności oraz konieczność pozostawania przez M. C. w ciągłej dyspozycji podopiecznej i wykazywania przez niego stałej gotowości do świadczenia tej pomocy, powoduje, iż skarżący, ze względu na wykonywanie przedmiotowej opieki, nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia,

co doprowadziło do:

- naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na odmówienie M.C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo spełnienia przesłanek do jego przyznania

oraz

- naruszenia przepisów postępowania w postaci art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania w niniejszej sprawie wyrażonych ww. przepisami norm prawnych i uchylenia zaskarżonej przez M.C. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego

z upoważnienia Burmistrza Miasta [...];

2. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. - z uwagi na nieuprawnione zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. art. 151 p.p.s.a.

i oddalenie skargi M. C., spowodowane niedostrzeżeniem przez tenże Sąd wad procesowych postępowania administracyjnego polegających na zaniechaniu dokonania przez organy tego postępowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zebrania całego istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego, a to z uwagi na:

- zaniechanie przesłuchania w charakterze świadków sąsiadów C.T. celem wyjaśnienia sposobu funkcjonowania C. T., zakresu opieki niezbędnej z uwagi na jej sposób funkcjonowania oraz celem wyjaśnienia sposobu i zakresu opieki świadczonej na rzecz C. T. przez jej syna, M.C.,

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci dokumentacji medycznej C.T. z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej celem ustalenia zaleconej C.T. farmakoterapii, dawkowania przepisanych jej leków oraz możliwości stosowania ich przez nią samodzielnie".

W związku z powyższymi zarzutami, autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku a także zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] wraz z przyznaniem kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te okazały się nie tylko niezasadne, ale również nie w pełni zostały one poprawnie sformułowane. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, który można oprzeć na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i /bądź/ na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszym natomiast przypadku autor skargi kasacyjnej mimo, że wskazał, iż skargę tę składa jedynie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dodatkowo precyzując, iż zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednocześnie, pośród sformułowanych na tej podstawie zarzutów, wymienił także art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (nie podając przy tym ani daty, ani miejsca publikacji tego aktu). Przepis ten zaś ma charakter materialnoprawny.

W rezultacie zatem należało uznać, że skarga kasacyjna została w tym przypadku oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Istotę sporu w analizowanym stanie faktycznym stanowiło ustalenie, czy

skarżący spełniał przesłankę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. czy istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - jej autor - wiązał z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. i za pomocą tych przepisów procesowych próbował - de facto - zakwestionować dokonaną przez Sąd subsumcję stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022, poz. 615; dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższy przepis określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (niepodejmowanie zatrudnienia) musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie - z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) - nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać przede wszystkim zatem trzeba, że okolicznością bezsporną było, iż C. T. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS I Odział w [...] z dnia 14 stycznia 2022 r. ustalono, że ww. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2023 r., zaś data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji trwa nadal). Mając jednak na uwadze - z jednej strony - zakres i rozmiar czynności, jakie skarżący wykonywał opiekując się matką a z drugiej - stopień samodzielności C.T. w codziennym funkcjonowaniu, nie sposób przyjąć, aby rzeczywiście skarżący nie mógł wykonywać przy tym jakichkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podnieść bowiem należy, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie (w tym głównie z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 lutego 2022 r.) wynika co prawda, iż matka skarżącego choruje na: nadciśnienie tętnicze, zaćmę oraz nowotwór złośliwy jamy ustnej i gardła, jak też cierpi na częste bóle głowy, tym niemniej samodzielnie porusza się̨ w obrębie własnego mieszkania, samodzielnie wykonuje proste czynności higieny osobistej, samodzielnie także spożywa posiłki przygotowane przez syna. Skarżący nie wykonuje tym samym przy matce czynności pielęgnacyjnych a także innych ściśle związanych z jej osobą, a wymagających ciągłej jego obecności. Syn pomaga matce głównie w prowadzeniu gospodarstwa domowego: dostarcza bowiem jej zakupy, pomaga w przygotowywaniu posiłków, przygotowuje opał i pomaga w ogrzewaniu mieszkania oraz organizuje wizyty lekarskie. Sporadycznie tylko pomaga w czynnościach pielęgnacyjnych, które sprawiają̨ matce trudności np. umycie pleców czy obcinanie paznokci.

W tej sytuacji więc rację ma Sąd I instancji, iż taki zakres czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącego nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych

z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczności sprawowania nad nią stałej opieki. Z kolei, wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (pomoc w przygotowaniu posiłków, podawanie leków, pomoc w ubieraniu, czy sporadyczna pomoc czynnościach pielęgnacyjnych) są, w ocenie składu orzekającego, czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym.

Prawidłowe było zatem stanowisko Sądu I Instancji, iż w przedmiotowym stanie faktycznym brak było bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżący nie spełniał tym samym przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe prowadzi więc do wniosku, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. nie były zasadne.

W konsekwencji chybione były równie pozostałe zarzutu skargi kasacyjnej (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. raz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.), przy pomocy których autor skargi kasacyjnej kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim bowiem, z uwagi na przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, nie można było zgodzić się ze skarżącym, iż nieprzesłuchanie w charakterze świadków sąsiadów matki skarżącego na okoliczność sposobu jej funkcjonowania czy też zakresu opieki sprawowanej przez syna, stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro dane, uzyskane podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, okazały się wystarczające dla ustalenia zakresu i charakteru sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, to tym samym, zbędne było przeprowadzanie innych dowodów w niniejszej sprawie, w tym również z dokumentacji medycznej C. T..

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).