Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 414/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 25a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania Sekretarza Miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 68 § 1 i § 11, art. 682 Kodeksu pracy oraz art. 4 pkt 2a ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 142, poz. 1593 ze zm.), na wniosek Burmistrza Miasta, powołała z dniem [...] maja 2007 r. T.T. na stanowisko Sekretarza Miasta. Zgodnie z § 1 ww. uchwały powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na czas nieokreślony. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi miasta (§ 3 ww. uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4 ww. uchwały).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie organu nadzoru uchwała ta została przyjęta z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie oraz w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Ustawowy skład Rady Miasta wynosi w obecnej kadencji [...] radnych. Z treści wyciągu z protokołu z sesji Rady Miasta z dnia [...] maja 2007 r. wynika, że właśnie tylu radnych brało udział w głosowaniu nad projektem uchwały nr [...]. Oddano [...] głosów "za" i [...] głosów "przeciw". T.T., będąc radnym, uczestniczył w tym głosowaniu, popierając swoją kandydaturę na Sekretarza Miasta. Tym samym jego głos był głosem decydującym, ponieważ gdyby wstrzymał się od udziału w głosowaniu, jego kandydatura nie uzyskałaby wymaganej większości głosów.

Sedno analizowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, że w opisanym stanie faktycznym radny T.T. - zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym - był prawnie zobowiązany do wstrzymania się od głosowania.

W piśmiennictwie i judykaturze istnieje zgoda co do tego, że wymieniony w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa odnoszącego się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Rozbieżność poglądów pojawia się wówczas, gdy chodzi o odpowiedź na pytanie, czy przepisy będące źródłem interesu prawnego są tylko przepisami prawa materialnego, czy mogą nimi być także przepisy proceduralne i ustrojowe.

Za szerokim ujęciem normatywnych źródeł interesu prawnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 1498/02, OwSS 2003/1/18) oraz w wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 507/05, LEX nr 188979).

Wojewoda przyjął, że radny T.T. powinien powstrzymać się od głosowania nad uchwałą w sprawie powołania go na stanowisko Sekretarza Miasta. Jego interes prawny wypływa z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (przepisów ustrojowych) regulujących prawo radnego do powołania na stanowisko sekretarza. Udział w głosowaniu radnego T.T., podlegającego wyłączeniu, jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością uchwały nr [...].

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta, reprezentujący Radę Miasta, wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że w skardze nie określono konkretnego przepisu prawnego, który został naruszony, co uzasadniałoby zastosowanie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nie można wywieść z żadnego przepisu, konkretnej podstawy prawnej zaistniałego w ocenie skarżącego naruszenia interesu prawnego. Brak też było interesu faktycznego, który by zobligował radnego T.T. do wyłączenia się od głosowania.

Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego we wszystkich dziedzinach prawa. Mieć interes prawny w danym postępowaniu oznacza ustalić taki przepis prawa, na którego podstawie można żądać wszczęcia czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaprzestania czynności organu, która jest sprzeczna z potrzebami osoby.

Skoro takiego przepisu nie można ustalić, to nie można zabronić osobom uprawnionym do oddania głosu i żądać, aby wyłączyły się od głosowania. Czyli nie można pozbawić takiej osoby prawa do głosowania wyłącznie na podstawie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

Prawo do kandydowania na stanowiska w samorządzie terytorialnym jest prawem obywatelskim, politycznym i nie można go ujmować w kategoriach interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zakres naruszeń, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został określony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli została wydana przez niewłaściwy organ, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały lub naruszono procedurę podjęcia uchwały.

Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje zatem w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie oraz w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Stan sprawy jest bezsporny: uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Rada Miasta powołała z dniem [...] maja 2007 r. T.T. na stanowisko Sekretarza Miasta. W głosowaniu nad projektem ww. uchwały wziął udział radny T.T.. Oddano [...] głosów "za" i [...] głosów "przeciw".

Sekretarz gminy powoływany jest uchwałą na wniosek wójta przez radę gminy (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Jest on pracownikiem samorządowym zatrudnionym w urzędzie gminy na podstawie powołania (art. 1 pkt 3, art. 2 pkt 3 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych; Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.). Do jego zadań należy prowadzenie określonych spraw gminy z powierzenia i w imieniu wójta (art. 33 ust. 4 u.s.g.).

Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w trakcie niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku kandydowania radnego na stanowisko sekretarza gminy udział w głosowaniu w radzie nad projektem uchwały w przedmiocie powołania go na stanowisko sekretarza gminy stanowi udział w głosowaniu w radzie w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego. Na powyżej postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

W art. 25a u.s.g. ustawodawca wprowadził instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Opiera on wyłączenie radnego na przesłance interesu prawnego, nie wprowadzając tak jak w art. 24 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.) uszczegółowienia tego pojęcia do stosunków cywilnoprawnych w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 25a u.s.g. został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym w dniu 30 maja 2001 r. przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 45, poz. 497) jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym. Jest to lex specjalis w stosunku do art. 24 cyt. ustawy. "Antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści. Przepisy te mają z jednej strony zabezpieczyć radnego przed naciskami ze strony organów jednostki samorządu terytorialnego, z drugiej zaś – uniemożliwić wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Amdinistracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62).

Mając świadomość, że zapatrywania doktryny i judykatury są w przedmiocie interpretacji art. 25a u.s.g. zróżnicowane, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszym składzie opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia interesu prawnego użytego w art. 25a u.s.g., co oznacza, że przez interes prawny należy rozumieć interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Może on więc wypływać również z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy, z których wynika prawo radnego do ubiegania się o stanowisko sekretarza gminy (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).

Powyższe stanowisko dotyczące interpretacji pojęcia interesu prawnego znajduje potwierdzenie w wywodach zawartych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 29 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 507/05, LEX nr 188979), z dnia 19 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 341/05, LEX nr 190951) oraz z dnia 10 września 2002 r. (sygn. II SA/Wr 1498/02, OwSS 2003/1/18). Sąd podziela wyrażony w powyższych orzeczeniach pogląd, że przyjęcie, iż normy ustrojowe nie mogą kształtować interesów jednostki, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem.

Jak podniósł S. Płażek w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym nie ma znaczenia, czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, gospodarczego, czy np. prawa pracy; każdy z nich lege non distinguente uruchamia ten zakaz (...). Wypada uznać, że interes prawny radnego zachodzi również, gdy spodziewany skutek uchwały może być dla jego stosunków prawnych pozytywny (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 293-294). Tak jak jest w przypadku nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania wiążącego się z uzyskiwaniem wynagrodzenia służącego pracownikom samorządowym.

Z powyższych rozważań wynika, że fakt zagłosowania przez radnego T.T. w radzie nad projektem uchwały o powołaniu go na stanowisko sekretarza gminy stoi w sprzeczności z regulacją prawną antykorupcyjnego art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Powołanie T.T. na stanowisko sekretarza gminy stanowi według art. 2 pkt 3 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.) źródło stosunku pracy, jest więc powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Nie wymaga wobec tego uzupełnienia w postaci dokonania przez wójta czynności "nawiązania" stosunku pracy na podstawie art. 4 lit. 2a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.); innymi słowy do powstania stosunku prawnego nie potrzeba w przypadku określonym w art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. żadnej innej czynności prawnej, w szczególności zawarcia umowy o pracę albo dodatkowego powołania przez pracodawcę, stanowiącego dopiero "właściwą" podstawę zawarcia stosunku pracy – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 778/03, publ. w Prawie Pracy 2004/4/35.

W związku z powyższym argument Rady Miasta, że w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu interesu prawnego w odniesieniu do zgody na kandydowanie i momentu głosowania oraz że prognozy co do spodziewanego wyniku głosowania nie są tożsame z interesem prawnym – nie jest zasadny. Wyrażenie przez radnego T.T. zgody na kandydowanie na sekretarza gminy oznaczało zaistnienie w jego przypadku interesu prawnego kreującego obowiązek wyłączenia się od głosowania w tym przedmiocie na podstawie art. 25a u.s.g.

Odnosząc się zaś do powołanego przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2003 r. (sygn. akt SA/Bk 55/03), stwierdzić należy, że sądowi znane jest to orzeczenie, jednakże zostało ono wydane w odniesieniu do innego stanu faktycznego oraz w odniesieniu do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. W wyroku tym został wyrażony pogląd, że każdy z członków rady powiatu jest uprawniony do udziału w głosowaniu w sprawie wyboru starosty, przy czym dotyczy to również radnego, który kandyduje na to stanowisko. Wskazać trzeba, że okoliczności faktyczne tegoż wyroku, tj. głosowanie przez członka rady powiatu kandydującego na stanowisko starosty w sprawie wyboru starosty oraz niniejszej sprawy, tj. głosowanie radnego kandydującego na stanowisko sekretarza gminy w sprawie wyboru sekretarza gminy nie są tożsame z uwagi na różnicę pomiędzy pomocniczo-organizacyjnym stanowiskiem sekretarza gminy, wykonującym zadania powierzone mu przez wójta, a stanowiskiem starosty powiatu ze swego rodzaju politycznego nadania formacji, która wygrała wybory samorządowe. W związku z tym złożonego w sądzie przez pełnomocnika Rady Miasta w dniu [...] listopada 2007 r. protokołu z sesji Rady Powiatu, w trakcie której dokonano wyboru Starosty Powiatu, nie można według sądu odnosić do niniejszej sprawy.

W dniu [...] listopada 2007 r. pełnomocnik Rady Miasta złożył również w sądzie protokół z sesji sejmiku Województwa, podczas której dokonano wyboru Przewodniczącego Sejmiku Województwa (przy czym w głosowaniu tym brał udział kandydujący na przewodniczącego sejmiku radny sejmiku). Odnosząc się do tego, przypomnieć należy, że w porównywalnym do art. 25a u.s.g. antykorupcyjnym art. 24 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.) zobowiązano radnego sejmiku do wyłączenia się z głosowania w sprawach majątkowych, jeżeli dotyczyłoby to jego interesu prawnego. W przeciwieństwie do ustawy o samorządzie gminnym w ustawie o samorządzie województwa uszczegółowiono zakres spraw, których dotyczyć mógłby interes prawny radnego, zatem nie ma podstaw do analogicznego interpretowania pojęcia interesu prawnego i ograniczać je wyłącznie do spraw majątkowych.

Odnosząc się do powołanego przez Wojewodę w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 659/02, publ. Wokanda 2003/6/35), w którym sąd przyjął stanowisko, że art. 25a u.s.g. odnosi się wyłącznie do głosowania w jego sprawach majątkowych, stwierdzić należy, iż dotyczy on odmiennego stanu faktycznego, mianowicie głosowania w sprawie przyjęcia rezygnacji ze stanowiska wójta. Ponadto – jak to zostało wykazane powyżej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podziela poglądu, że interpretując pojęcie interesu prawnego należy je ograniczać wyłącznie do spraw majątkowych.

Dlatego w badanym stanie rzeczy wskazać trzeba, że udział kandydującego na stanowisko sekretarza gminy radnego T.T. w głosowaniu nad powołaniem sekretarza gminy, było naruszeniem przepisu art. 25a u.s.g., zatem zaskarżona uchwała podjęta z naruszeniem owego przepisu powinna zostać wyeliminowana z porządku prawnego i podlega stwierdzeniu nieważności.

Z tych względów, biorąc pod uwagę cel wprowadzenia przepisów "antykorupcyjnych" i działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł o nieważności uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie powołania sekretarza miasta.