Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1473/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G., J. G., S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1176/18 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1176/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda Białostocki, działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia 24 sierpnia 1992 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez B. S.A. w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Białymstoku przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...]ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.

Pismem z dnia 30 października 2003 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 24 sierpnia 1992 r.

Po wielokrotnej kontroli zarówno organów, jak i sądów administracyjnych, ostatecznie decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r. Wojewoda Podlaski odmówił uchylenia decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r. w części stwierdzającej nabycie przez B. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Białymstoku przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr geod. [...] o pow. [...]ha oraz nieodpłatnego nabycia prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie (pkt 1), a także umorzył postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia 24 sierpnia 1992 r., w części stwierdzającej nabycie przez B. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Białymstoku przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr geod. [...] o pow. [...]ha oraz nieodpłatnego nabycia prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie (pkt 2).

Odwołanie od ww. decyzji w zakresie pkt 1 tej decyzji złożył skarżący.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 7 maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odmowy uchylenia decyzji z dnia 24 sierpnia 1992 r., stwierdzającej nabycie przez B. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Białymstoku przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...]ha oraz nieodpłatnego nabycia prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie – w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...]ha.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił przede wszystkim stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że organy w niniejszej sprawie orzekały w warunkach związania (wynikającego z art. 190 i art. 153 p.p.s.a.) wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1046/07 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1178/08, przy czym organy niewłaściwie zrozumiały wiążące je wytyczne i we własnym zakresie we wznowionym postępowaniu uwłaszczeniowym rozstrzygnęły o braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, objętej działką nr [...].

W ocenie Sądu nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy wobec ustalenia, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony dopiero w 2002 r. i rozpatrzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 listopada 2002 r. umarzającą postępowanie. Żadne inne postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obecnie się nie toczy. Nie ma więc przesłanek do "czekania" na rozstrzygnięcie prejudykatu w przedmiocie zwrotu, gdyż takie postępowanie się nie toczy, a co więcej, zostało już rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia 20 listopada 2002 r., z której nie wynika, że uwłaszczenie mogło naruszyć prawa osób trzecich. Odmowa uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...], nie narusza więc art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto Sąd stwierdził, że rozważania skarżącego zawarte w piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r. nie mają znaczenia w sprawie wobec niezaskarżenia odwołaniem pkt 2 decyzji z dnia 14 czerwca 2017 r., która w tym zakresie stała się ostateczna. Sąd też inaczej niż skarżący w skardze rozumie wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1046/07, i dlatego uważa za nieadekwatne do okoliczności sprawy argumenty podniesione w skardze. Wobec zakończenia ostateczną decyzją postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza brak prejudykatu, obowiązki organu, o jakich mowa w skardze, nie mogą mieć wpływu na wynik uwłaszczenia. Miały one ewentualnie znaczenie dla postępowania zwrotowego, ale to już zostało zakończone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. G., J. G. oraz S. G., zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążącej i klarownej oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1046/07, a to:

a) przyjęcie, że na wynik sprawy uwłaszczeniowej nie mają wpływu ewentualne ustalenia dotyczące zbędności nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz ustalenia czy tym samym we wskazanej dacie wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podczas, gdy z wcześniejszych orzeczeń sądowych zapadłych w sprawie wynika, że istniejące (a nie tylko zgłoszone) w dniu 5 grudnia 1990 r. uprawnienie osoby trzeciej, wyłączają możliwość nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

b) uznanie za wystarczające, w pełni obiektywne i prawidłowe przeprowadzone przez organ ustalenia dotyczące braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, objętej działką [...], podczas gdy w wyroku NSA z 2008 r. wyraźnie nakazano ustalenie czy materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) na rzecz osób uprawnionych istniały w dacie 5 grudnia 1990 r., co powinno skutkować czynieniem tychże ustaleń w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 127, poz. 30), zwanej dalej "g.g.w.n.";

c) zaaprobowanie stanowiska, że miarodajna do uczynienia istotnych ustaleń w sprawie jest treść decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 listopada 2002 r. w sytuacji, gdy w toku postępowania zakończonego ww. decyzją nie czyniono ustaleń w zakresie zbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel wywłaszczenia w dacie 5 grudnia 1990 r., co zgodnie z wyrokiem NSA z 2008 r. uczynić należało, a przez co w sposób nieuprawniony dochodzi do zwolnienia organów prowadzących postępowanie z wiążącego wskazania, co do dalszego postępowania - wskazania co do oceny prawnej oraz dalszego postępowania w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na niepoczynieniu przez organy prowadzące postępowanie ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności nie ustalono czy w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i tym samym czy we wskazanej dacie wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) na rzecz osób uprawnionych, przez co błędnie ograniczono przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tylko do daty złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że zakończenie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 listopada 2002 r. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zwalnia organy prowadzące postępowanie z obowiązków zbadania kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz występowania w tej dacie przesłanek materialnoprawnych do dokonania zwrotu nieruchomości podczas, gdy:

a) ww. decyzja oparta została na art. 229 u.g.n., co skutkowało umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikająca z niemożliwości przyznania uprawnienia ex lege;

b) w przytaczanej decyzji w ogóle nie ustalano, czy kiedykolwiek wystąpiły jakiekolwiek przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co powinno skutkować uznaniem, że wskazane kwestie są dalej otwarte;

c) w rezultacie należałoby uznać, że ww. decyzja ma zupełnie inny zakres rozstrzygnięcia niż zakres zagadnień, jakie należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie, a tym samym wskazana decyzja nie może wprowadzać powagi rzeczy osądzonej w stosunku do wyżej wymienionych kwestii;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpatrywania skargi do powielenia stanowiska i ustaleń przyjętych w zaskarżonej decyzji, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności jakichkolwiek prób wyjaśnienia zarzutów podniesionych w skardze o sankcjonowaniu w zaskarżonej decyzji zastosowanych przepisów prawa materialnego i braku wyjaśnienia zasadności bądź niezasadności tychże zarzutów;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i udzielnie nielogicznego wyjaśnienia, a zwłaszcza błędne wskazanie przesłanek skutkujących odmową zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, i w rezultacie błędne przyjęcie, że dokonane przez organ we własnym zakresie we wznowionym postępowaniu uwłaszczeniowym rozstrzygnięcie o braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (objętej działką nr [...]) nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy podczas, gdy:

a) przedmiotowe ustalenie oparte zostało na decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 listopada 2002 r. zgodnie z którą umorzono postępowanie w zakresie zwrotu działki [...] w oparciu o art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 (Dz. U. Nr 741, poz. 115 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.";

b) z uwagi na umorzenie postępowania zwrotowego w oparciu o art. 229 u.g.n. nie prowadzono ustaleń dotyczących stwierdzenia czy w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej - decyzja milczy na ten temat;

c) decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 listopada 2002 r. oparta została na normach prawnych nieobowiązujących w dniu 5 grudniu 1990 r., a tym samym jest ona niemiarodajna do poczynienia ustaleń w sprawie - de facto każda decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydana po dniu 1 stycznia 1998 r. będzie nieprzydatna do dokonania ustaleń w sprawie;

d) zawarta w decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku norma indywidualna dająca możliwość umorzenia postępowania (art. 229 u.g.n.) oraz skonkretyzowany z nią stosunek administracyjnoprawny nie daje podstaw do przyjęcia, że w zakresie czynienia ustaleń dotyczących zbędności nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. występuje powaga rzeczy osądzonej, w rezultacie przez pominięcie powyższych faktów Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że ww. decyzja daję podstawę do przyjęcia, że uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

II) prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 g.g.w.n. poprzez ich niezastosowanie, pomimo wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. i dotyczącej istotności tychże norm prawnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie;

2) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa osób trzecich do nieruchomości nie mają wpływu na wynik postępowania uwłaszczeniowego, w sytuacji gdy nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa jest możliwe tylko, gdy nie narusza ono prawa osób trzecich, a więc gdy nie istnieją uprawnienia tych osób do nieruchomości.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 3 września 2019 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli, że wnoszą o rozpoznanie wywiedzionej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 maja 2018 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 14 czerwca 2017 r. odmawiająca, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r., którą stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez B. S.A. w B. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i [...].

Decyzja Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r. została wydana na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 24 sierpnia 1992 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa, a decyzją z dnia 9 czerwca 1973 r. wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady zostały przekazane w zarząd na rzecz przedsiębiorstwa B.

Jak wynika z akt sprawy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 29 października 1953 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa kompleksu nieruchomości o pow. [...]m2 składającego się z 21 działek. W pkt 17 tego orzeczenia widnieje nieruchomość o pow. 0,0893ha należąca do J. G. poprzednika prawnego skarżących. Nieruchomości wywłaszczone na podstawie orzeczenia z dnia 29 października 1953 r. stały się przedmiotem decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r.

Skarżący następcy prawni J. G. w pierwszej kolejności wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczone nieruchomości, ostateczną decyzją z dnia 20 listopada 2002 r. Prezydent Miasta Białegostoku w pkt 1 umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działek nr [...], nr [...] w obr. [...] oraz nr [...] w obr. [...], w pkt 2 odmówił zwrotu działki nr [...] w obr. [...], oraz w pkt 3 odmówił zwrotu działki nr [...] w obrębie [...]. Następnie skarżący wystąpili z wnioskiem z dnia 28 listopada 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r., podnosząc, że wywłaszczone działki powinny być zwrócone, a następcy prawni J. G. nie byli informowani o przysługującym im roszczeniu wynikającym z przepisów o zwrocie. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 4 kwietnia 2003 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r., decyzja ta stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji z dnia 4 kwietnia 2003 r. podniesiono, iż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia 24 sierpnia 1992 r. nie toczyło się postępowanie o zwrot, a wniosek o zwrot złożony w dniu 28 listopada 2002 r. nie ma mocy wstecznej. Wskazano, że w czasie wydawania decyzji z dnia 24 sierpnia 1992 r. obowiązywał art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w świetle którego postępowanie o zwrot nie wszczynano z urzędu, a tylko na wniosek, brak zatem podstaw do przyjęcia, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 24 sierpnia 1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W takich okolicznościach skarżący wnioskiem z dnia 30 października 2003 r. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r., wskazując jako przesłankę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzje. Jako nowe okoliczności podano, iż Wojewoda Białostocki wydając decyzję uwłaszczeniową z dnia 24 sierpnia 1992 r. nie wiedział, iż nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa nabyte zostały na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2004 r. Wojewoda Podlaski wznowił postępowanie. Po wznowieniu postępowania Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 31 stycznia 2006 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 24 sierpnia 1992 r., a Minister Budownictwa decyzją z dnia 21 listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 stycznia 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2114/06 oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1046/07 uchylił wyrok z dnia 23 lutego 2007 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Po tych wyrokach i kilkakrotnym wydawaniu decyzji przez organy, została wydana decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., którą w pkt 1 odmówiono uchylenia decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r. co do działki nr [...], a w pkt 2 umorzono postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r. co do działki nr [...], a Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 7 maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1176/18 oddalił skargę.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt I pkkt 1 dotyczących naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art.170 p.p.s.a. oraz pkkt 2 i pkkt 3 w których zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie ustalenie, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i tym samym czy we wskazanej dacie wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz ppkt 4 w którym zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., a także pkkt 5 dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a., zauważyć należy, że związanie oceną prawną, o której mowa w tych przepisach oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W przepisach art. 170 i 171 p.p.s.a. wskazano granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym (zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 190 p.p.s.a.). Ratio legis tych regulacji, zwłaszcza wyrażonej w art. 170 p.p.s.a., polega więc na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię). Dla skutecznego podniesienia zarzutu dotyczącego naruszenia powyższych przepisów, a w niniejszej sprawie szczególnie art. 170 p.p.s.a. podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie (odczytanie) treści oceny prawnej jaka została sformułowana przez sąd, albowiem popełnienie błędu w tym zakresie będzie prowadzić do nieuzasadnionego zarzutu, iż doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie odwołując się do uzasadniania wyroku NSA z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1178/08 odczytują ocenę prawną w nim zawartą w sposób nieprawidłowy. W wyroku tym NSA przyjął, że występująca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. klauzula "nie narusza praw osób trzecich" powinna być odnoszona nie tylko do tych przypadków, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości został złożony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, czyli zgłoszone zostały prawa majątkowe osób trzecich, ale również istniejące prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości objętej postępowaniem uwłaszczeniowym. Dalej NSA stwierdził, że z powyższego bezspornie wynika, że niezbędna jest świadomość organu uwłaszczeniowego, czy grunty którymi ma być uwłaszczona osoba prawna zostały nabyte w drodze wywłaszczenia. Tylko taka wiedza pozwala na rozważenie w odrębnym postępowaniu czy w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i tym samym czy we wskazanej dacie wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (lub jej część) na rzecz osób uprawnionych. Z powyższej oceny prawnej wynika, że we wznowionym postępowaniu dotyczącym decyzji uwłaszczeniowej z dnia 24 sierpnia 1992 r. przedmiotem której były grunty Skarbu Państwa nabyte wcześniej w drodze wywłaszczenia, o czym organ uwłaszczeniowy nie wiedział należy rozważyć powyższą okoliczność w kontekście zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. klauzuli "nie narusza praw osób trzecich". Natomiast z tej oceny prawnej nie można wyprowadzić stanowiska, iż we wznowionym postępowaniu w sprawie decyzji uwłaszczeniowej organ ma ustalać czy przedmiotowe grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku powyższa okoliczność ustalana jest w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów regulujących prowadzenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do nie ustalenia, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Niezasadność tych zarzutów wynika przede wszystkim z błędnego przyjęcia, że wprowadzonym obecnie postępowaniu możliwe, a więc dopuszczalnie prawnie jest ustalanie, czy przedmiotowe grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Należy bowiem mieć na uwadze, że obecne postępowanie to postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r., która wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a przedmiotem tej decyzji było stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego i własności budynków przez B. S.A. Natomiast problematyka dotycząca możliwości żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej uregulowana jest aktualnie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w rozdziale 6 zatytułowanym zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a organem właściwym w tych sprawach, zgodnie z art. 142 powołanej ustawy jest starosta. Dostrzegamy zatem, że są to dwa odrębne postępowania administracyjne, zakres i przedmioty tych postępowań są różne, różne są podstawy prawne ich prowadzenia, a w konsekwencji różne przesłanki ustawowe i różne okoliczności faktyczne, które należy ustalić, nadto sprawy te należą do właściwości różnych organów, w postępowaniu będącym aktualnie przedmiotem kontroli właściwym organem I instancyjnym jest wojewoda, a w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości właściwym organem I instancji jest starosta. Powyższe uwagi dotyczące tych dwóch odrębnych postępowań administracyjnych mają fundamentalne znaczenie, z nich wynika bowiem, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie można rozstrzygać o innej sprawie jaką jest ustalanie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Należy również zwrócić uwagę, że w powoływanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1046/07 NSA jednoznacznie podkreśla się, że ustalenie, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej następuje w odrębnym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 p.p.s.a. należałoby wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu. W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie przede wszystkim podnosi, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że dokonane przez organ we własnym zakresie we wznowionym postępowaniu uwłaszczeniowym rozstrzygnięcie o braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy przedmiotowe ustalenie oparte zostało o decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 listopada 2002 r. o umorzeniu postępowania zwrotowego w oparciu o art. 229 u.g.n. Za niezasadnością zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przemawiają następujące argumenty: pierwszy wynika ze wskazanych wyżej uwag, że na podstawie powołanego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadniania a nie jego prawidłowość merytoryczną, drugi jest konsekwencją błędnie przyjętej oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA w sprawie I OSK 1046/07 z której skarżący kasacyjnie wywodził, że we wznowionej sprawie dotyczącej decyzji uwłaszczeniowej organ może czynić samodzielne ustalenia dotyczące zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy są to dwa odrębne postępowania administracyjne, które mają różne przedmioty, różne podstawy prawne i należą do właściwości różnych organów.

Dodać jeszcze należy, że w niniejszym postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją uwłaszczeniową z dnia 24 sierpnia 1992 r., organy bardzo szczegółowo przedstawiły stan faktyczny i prawny dotyczący uwłaszczonych nieruchomości począwszy od ich wywłaszczenia w 1953 r., celu wywłaszczenia, a także realizacji tego celu na przestrzeni lat przez ówczesne podmioty prawa publicznego z uwzględnieniem zmian i przekształceń podmiotowych jakie w tym zakresie następowały, ustalenia te doprowadziły organy do konkluzji, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a tym samym podstawy do uchylenia decyzji uwłaszczeniowej. To w nawiązaniu do tych ustaleń organów Sąd I instancji stwierdził, że organy niewłaściwie zrozumiały wiążące je wytyczne i we własnym zakresie we wznowionym postępowaniu uwłaszczeniowym rozstrzygnęły o braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy wobec ustalenia, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony dopiero w 2002 r. i rozpatrzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 listopada 2002 r. umarzającą postępowanie. Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji zawartego w przywołanym ostatnio zdaniu, to stwierdzić należy, że nie jest ono do końca poprawne. O ile poczynione przez organy ustalenia, które doprowadziły organy do stwierdzenia o braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie było prawidłowe (wobec odrębności tych dwóch postępowań), to niewątpliwie ustalenia te mogły stanowić podstawę do przyjęcia, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym w sprawie decyzji uwłaszczeniowej z dnia 24 sierpnia 1992 r. nie został naruszony art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. tzn. nie doszło do naruszenia klauzuli "nie narusza praw osób trzecich". Stąd też w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest częściowo zasadny, niemniej okoliczność ta nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, albowiem orzeczenie Sądu I instancji jest zgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego a dotyczącego naruszenia art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie, pomimo wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1046/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Powołane przepisy miały następującą treść: art. 69 ust. 1 Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, art. 47 ust. 4 Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Uzasadniając niezasadność tego zarzutu należy wskazać na następujące argumenty: przede wszystkim wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1046/07 nie została sformułowana ocena prawna z której wynikałby obowiązek zastosowania w obecnym postępowaniu powołanych przepisów art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4. W powołanym wyroku NSA odwołuje się do przepisów art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4, ale w kontekście decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r., który prowadząc postępowanie powinien w trybie art. 9 k.p.a. poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości o treści powyższych przepisów. Drugim argumentem wskazującym na niezasadność tego zarzutu jest następująca okoliczność, mianowicie przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 maja 2018 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., w prowadzonych postępowaniach, które zakończyły się wydaniem przedmiotowych decyzji, organy nie mogły stosować art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, albowiem ustawa ta z dniem 1 stycznia 1998 r. została uchylona.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa osób trzecich do nieruchomości nie mają wpływu na wynik postępowania uwłaszczeniowego. Zarzut ten został oparty o błędne założenie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. istniały prawa osób trzecich do nieruchomości, a okoliczność ta nie miała wpływu na wynik postępowania uwłaszczeniowego. Jak wynika z prowadzonego w wyniku wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 sierpnia 1992 r. zakończonego zaskarżoną decyzją nie zostało wykazane istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. praw osób trzecich do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej, jak również nie toczyło się żadne postępowanie przedmiotem którego byłoby ustalenie istnienie takie prawa. Należy również zwrócić uwagę, że w trakcie trwania postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji uwłaszczeniowej prowadzonego w I instancji przez Wojewodę Podlaskiego skarżący nie występowali już wnioskiem do Starosty w sprawie postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też zarzut ten nie może być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem mimo częściowo błędnego uzasadniania wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.