Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 153/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr AB-II.7840.4.13.2020.ED Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 23 sierpnia 2022 r. nr DUA-XIV.6740.171.2022 odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami przeznaczonymi na stały i czasowy pobyt, wraz z lokalem usługowym, służącymi obsłudze m.in. Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, na działce nr [...] (obr. [...] – K.), przy ul. [...] w Białymstoku.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji wystąpił M. K. Załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Następnie, w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., przedłożył oświadczenie projektanta o możliwości podłączenia obiektu do sieci ciepłowniczej oraz informację o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej.

Zawiadomieniem z 10 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. wezwał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (dalej: P.b.), do uzupełnienia projektu budowlanego przez m.in. doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części K. w Białymstoku (rejon ulic [...] i [...]) zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Białegostoku nr XLVIII/541/13 z 25 czerwca 2013 r. - w zakresie funkcji projektowanego budynku, zapewnienia miejsc postojowych i sposobu odprowadzenia wód opadowych; doprowadzenia projektu do zgodności z ustawą P.b. oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego; wyjaśnienia sposobu dostępu do projektowanego lokalu usługowego, a także funkcji tego lokalu oraz wyjaśnienia wskazanego w nazwie inwestycji zapisu o obsłudze m.in. Suwalskiej Strefy Ekonomicznej.

W odpowiedzi na powyższe inwestor przy piśmie z 22 lipca 2022 r. dokonał uzupełnienia dokumentacji projektowej.

Zawiadomieniem z 2 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Białegostoku poinformował strony o treści art. 10 § 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 79a § 1 K.p.a. o tym, że nie doszło do usunięcia wszystkich nieprawidłowości projektu budowlanego, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z wnioskiem (zdaniem organu, funkcja projektowanego budynku jest mieszkalna, a przez to niezgodna z funkcją przewidzianą dla tego terenu w § 35 ust. 1 planu – jako pod zabudowę usługową, zabudowę produkcyjną, w tym tereny lokalizacji baz, składów, handlu hurtowego lub specjalistycznego oraz zabudowę handlową o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną).

Decyzją z 23 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, planowana inwestycja nie została doprowadzona do zgodności z zapisami miejscowego planu, który umożliwia na tym terenie wyłącznie realizację zabudowy usługowej, produkcyjnej, w tym lokalizację baz, składów, handlu hurtowego lub specjalistycznego, a także zabudowy handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Prezydent wskazał także, że dopuszczalność wybudowania na tym terenie budynku zamieszkania zbiorowego była już raz badana przez organ w postępowaniu zgłoszeniowym wszczętym z wniosku inwestora. Decyzją z 28 lutego 2022 r. Prezydent wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego realizowanego na potrzeby obsługi budynków usługowych w zakresie zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi apartamentami na wynajem na działce nr [...] (obręb [...]) w Białymstoku. Sprzeciw był podyktowany niezgodnością inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, który na tym terenie nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej. Decyzja o sprzeciwie została utrzymana w mocy przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z 20 maja 2022 r. Od daty jej wydania plan miejscowy nie uległ zmianie. Teren planistyczny oznaczony jest symbolem 2P, U, UC i przeznaczony jest wyłącznie pod zabudowę przemysłową, usługową i handlową o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Nie jest na nim możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej. To, że projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym wynika nie tylko z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych (Dz. U. nr 112 poz. 1316), ale też z dokumentacji projektowej. Lokale zaprojektowane w budynku posiadają cechy lokali mieszkalnych (mają m.in. pomieszczenie mieszkalne, aneks kuchenny, łazienkę, misę ustępową itd.). Są to tzw. "mikroapartamenty", których budowa stanowi znaną próbę obejścia przepisów prawa dotyczących przeznaczenia terenu wskazanego w planie miejscowym. Dla klasyfikacji budynku jako mieszkalnego nie ma znaczenia, czy użytkownicy są najemcami czy właścicielami.

Odwołanie wniósł inwestor. Zarzucił naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" P.b. przez nieuprawnione przyjęcie istnienia niezgodności projektowanego budynku z ustaleniami § 35 ust. 1 planu miejscowego, polegające na błędnym uznaniu, że budynek zamieszkania zbiorowego przedstawiony we wniosku i projekcie budowlanym jest budynkiem mieszkalnym,

- art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu wnikliwego postępowania niezbędnego do wyjaśnienia, czy przedmiotowy budynek zamieszkania zbiorowego jest budynkiem o funkcji mieszkalnej czy budynkiem usługowym, a także pominięcie argumentów wskazujących na jego usługowy charakter,

- art. 107 § 3 oraz 8 i 11 K.p.a. przez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ wydając decyzję. Stwierdził on jedynie, że tego rodzaju budynek w rozporządzeniu w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych jest budynkiem mieszkalnym, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia nie mogą mieć bezpośredniego i wyłącznego zastosowania przy wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji nie ma też rzeczowego i rzetelnego odniesienia się do stanowiska inwestora wskazującego na usługowy charakter budynku zamieszkania zbiorowego.

Zaskarżoną decyzją z 30 grudnia 2022 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zawierającą prawidłowe ustalenia i ocenę prawną, zgodnie z którymi przedłożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zawierają naruszenia prawa, które nie zostały usunięte mimo wezwania zawartego w postanowieniu z 22 czerwca 2022 r. wystosowanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Wojewoda podkreślił, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowalny należało doprowadzić do zgodności z planem miejscowym w zakresie funkcji projektowanego budynku, co się jednak nie stało. Projektowany budynek o powierzchni zabudowy 156,23 m2 zlokalizowany ma być na działce nr [...] o powierzchni 26 139,00 m2 (w całości stanowiącej teren inwestycji). W obowiązującym planie miejscowym przeznaczenie tego terenu określono symbolem 2P, U, UC – pod zabudowę usługową (oznaczoną symbolem U), zabudowę produkcyjną, w tym: lokalizację baz, składów, handlu hurtowego lub specjalistycznego itp. (oznaczoną symbolem P), zabudowę handlową o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (oznaczoną symbolem UC) wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (§ 35 ust. 1 planu). Zamierzenie inwestycyjne, wbrew twierdzeniom inwestora, jest zatem niezgodne z miejscowym planem, bowiem funkcja budynku zamieszkania zbiorowego jest niezgodna z przeznaczeniem terenu.

Zdaniem Wojewody, na uwagę zasługuje też fakt, że w § 24 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego - ustalającego minimalne wskaźniki miejsc postojowych wymaganych dla zabudowy usługowej - uchwałodawca jednoznacznie wskazał konkretne funkcje usługowe przewidziane do realizacji na terenach objętych planem, tj. administrację, biura, handel, gastronomię. Planowany budynek nazwany przez inwestora budynkiem zamieszkania zbiorowego nie mieści się w katalogu usług przewidzianych do realizacji na terenie objętym planem. Organ drugiej instancji zauważył, że w budynku zaprojektowano pięć lokali przeznaczonych na stały i czasowy pobyt ludzi o łącznej powierzchni użytkowej 77,27 m2 i jeden lokal usługowy o powierzchni użytkowej 23,38 m2. Powierzchnia mieszkalna przewyższa ponad trzykrotnie powierzchnię usługową. Funkcją podstawową w przedmiotowym budynku będzie więc funkcja mieszkaniowa, której uchwałodawca nie przewidział do realizacji na działce nr [...].

Wojewoda przywołał brzmienie pkt III rozporządzenia w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych, w którym dzieli się budynki na mieszkalne i niemieszkalne. Do budynków mieszkalnych należą budynki jednorodzinne, budynki o dwóch mieszkaniach i wielorodzinne, a także budynki zamieszkania zbiorowego. Do budynków niemieszkalnych należą m.in. budynki handlowo - usługowe. Świadczy to o tym, że planowany budynek jest w istocie budynkiem mieszkalnym. Ponadto w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym sam projektant określił charakterystyczne parametry dla budynku mieszkalnego.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę do sądu administracyjnego wywiódł M. K. Zarzucił:

1. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" P.b. przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego na skutek błędnego przyjęcia, iż jest on niezgodny z § 35 ust. 1 planu miejscowego, wychodząc z założenia, że budynek zamieszkania zbiorowego jest w istocie budynkiem mieszkalnym i jego funkcja nie odpowiada przeznaczeniu terenu określonemu w planie jako funkcja usługowa, produkcyjna i handlowa o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2;

2. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" P.b. przez zaniechanie dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści i ograniczeniu tej oceny do bezrefleksyjnego powielenia argumentów organu pierwszej instancji;

3. art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia, polegające na braku odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowego podejścia organu pierwszej instancji do rzeczywistej funkcji projektowanego budynku i jego niezgodności z postanowieniami planu miejscowego. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie kwestionowanej decyzji zostało zbudowane na ogólnych stwierdzeniach, z pominięciem obowiązującej regulacji prawnej, stąd też nie można go uznać za wypełniające wymogi art. 107 § 3 K.p.a. tj. zawierające rozważania prawne przekonujące o trafności i prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia;

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji niewłaściwie przeprowadzonej kontroli prawidłowości tej decyzji i powielenie przez organ odwoławczy błędnego stanowiska co do niezgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym, pomimo argumentów odwołania opartych na regulacjach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Zdaniem skarżącego, sporny teren w planie miejscowym oznaczono symbolem 2U, P, UC przeznaczającym go pod zabudowę usługową, produkcyjną, w tym lokalizację baz, składów, handlu hurtowego lub specjalistycznego itp. i handlową o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. W postanowieniach planu brak jest legalnej definicji zabudowy usługowej. W § 35 pkt 2 planu wyraźnie wskazano usługi, których zakazuje się na tym terenie planistycznym. Są to usługi z zakresu użyteczności publicznej, takie jak: oświata, wychowanie, opieka społeczna i socjalna. Lista ta nie obejmuje budynków zamieszkania zbiorowego. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na treść § 20 planu, który wprawdzie dotyczy wymagań z zakresu obrony cywilnej, ale wskazuje, że na terenie planu, który obejmuje wyłącznie dwa tereny o wskazanym, tożsamym przeznaczeniu, możliwe są do zrealizowania budynki zamieszkania zbiorowego. Przepis ten wskazuje na konieczność zachowania wymogów z zakresu obrony cywilnej w odniesieniu do budynków zamieszkania zbiorowego przeznaczonych na pobyt powyżej 15 osób. Jak wywiódł skarżący, na potwierdzenie argumentu o wykluczeniu na spornym terenie funkcji usługowej przywołał organ treść § 24 ust. 1 pkt 1 planu, który ustala minimalne wskaźniki miejsc postojowych dla konkretnie wymienionych rodzajów zabudowy usługowej tj. pod administrację, biura, handel, gastronomię. Co prawda, jak zauważył skarżący, w przepisie tym nie ma mowy o budynkach zamieszkania zbiorowego, jednak uszło uwadze organu, że w tym samym przepisie, ale w pkt 4, ustawodawca przewidział na terenie planu także i inne usługi niż wymienione w pkt 1 i dla tych usług, do których w ocenie odwołującego się należy także budynek zamieszkania zbiorowego, ustalił wskaźnik w postaci 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Skarżący także podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, iż wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny, tj. zawężający pole interpretacji, tak aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko, a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań. Tymczasem organ odwoławczy zaakceptował nieprawidłowe działanie organu pierwszej instancji oparte na domniemaniu zakazu lokalizacji budynków zamieszkania zbiorowego na terenie obowiązywania planu miejscowego. Natomiast postanowienia planu wprost ten rodzaj budynku przewidują, co oznacza, że uchwałodawca - zgodnie z nomenklaturą wynikającą z ustawy P.b. - uznał ten rodzaj budynku za usługę dopuszczoną w planie.

Skarżący zaznaczył, że istotnym jest w niniejszym przypadku - z punktu widzenia oceny zgodności funkcji projektowanego budynku z ustaleniami planu miejscowego - rozróżnienie budynku jako mieszkalnego od budynku przeznaczonego pod usługi polegające na umożliwieniu bliżej nieokreślonym osobom zamieszkiwania na stały lub czasowy pobyt. Przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2368/15, w którym stwierdzono, że świadczenie usług polegających na zapewnieniu miejsca zamieszkania nie przesądza, iż mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym; czym innym jest bowiem zgodność przeznaczenia budynku z funkcją określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a czym innym klasyfikacja danego budynku jako mieszkalnego. Skarżący zaznaczył, że określił zamierzoną funkcję budynku jako "na cele usługowe", bowiem cały budynek będzie funkcjonował w sposób zapewniający świadczenie usług (opis do projektu zagospodarowania terenu, pkt 2 "Zamierzony sposób użytkowania i program użytkowy obiektu"). Zdaniem skarżącego, usługa może przybierać różne formy, w tym może być usługą zamieszkania na stały lub czasowy pobyt. W takim przypadku, pomimo że budynek faktycznie będzie służył do zamieszkiwania, to w znaczeniu prawnym nie będzie to budynek mieszkalny, a z uwagi na funkcję i rodzaj świadczonej usługi możliwe jest jego zakwalifikowanie jako budynku zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych. Wobec tego nie ma znaczenia różnica powierzchni mieszkalnej i usługowej. Także omyłkowe posłużenie się terminologią budynku mieszkalnego w kontekście treści zawartych w całym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym nie dyskwalifikuje budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego.

W opinii skarżącego, rozporządzenie w sprawie klasyfikacji obiektów budowlanych ma charakter pomocniczy. Ustawa P.b. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zawierają własną kategoryzację obiektów budowlanych oraz ich legalne definicje, w tym w § 3 pkt 5 rozporządzenia WT zdefiniowano budynek zamieszkania zbiorowego przez wskazanie katalogu otwartego. Dlatego niewłaściwe jest nazywanie budynku zamieszkania zbiorowego budynkiem mieszkalnym z zupełnym pominięciem nomenklatury wynikającej z przepisów mających zastosowanie w procedurze wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie spełnia standardów ustawowych dla decyzji odwoławczej. Dwuinstancyjność postępowania polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy, po ustaleniu stanu faktycznego i dokonaniu oceny prawnej sprawy, a tego zabrakło. Organ odwoławczy przedstawił ustalenia i ocenę tożsame z ustaleniami i oceną organu pierwszej instancji. Nie rozważył zarzutów odwołania i nie wyjaśnił zasadności podjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Zaznaczył, że projektowany budynek mieszkalny przeznaczony na potrzeby Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej zlokalizowany został na obszarze Podstrefy Białystok Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, która obejmuje m.in. obszar K. Zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej Miasta Białystok, struktura branżowa przedsiębiorców działających na terenach inwestycyjnych Podstrefy Białystok jest zróżnicowana i rozwija się tutaj m.in. przemysł elektromaszynowy, elektrotechniczny, przetwórstwo przemysłowe oraz branże: sanitarna, metalowa, poligraficzna i logistyka. Jak wynika z Planu Rozwoju Inwestycji, do roku 2022 (z perspektywą do 2023 r.), obszar zarządzany przez Suwalską Specjalną Strefę Ekonomiczną (obejmujący głownie województwo podlaskie) specjalizuje się w produkcji artykułów spożywczych, produkcji wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych, produkcji wyrobów z drewna (w tym mebli), a także z produkcji maszyn i urządzeń (w tym branża metalowa). Zatem realizacja budynku mieszkalnego zlokalizowanego na obszarze Podstrefy Białystok SSSE, która przeznaczona jest głównie pod produkcję i przemysł, nie mieści się w strukturze branż działających na terenie Strefy i uniemożliwi w przyszłości realizację funkcji podstawowej, tj. produkcyjnej, handlowej lub usługowej, dla której taka strefa została utworzona. Ponadto zaprojektowanie w budynku jednego lokalu usługowego o powierzchni użytkowej 23,38 m2 nie czyni budynku obiektem usługowym. Organ zauważył także, że każdy z pięciu zaprojektowanych lokali przeznaczonych na stały i czasowy pobyt ludzi składa się z pokoju dziennego, który w myśl § 3 pkt 10 rozporządzenia WT stanowi pomieszczenie mieszkalne, w którym dodatkowo zaprojektowano miejsce do przygotowania posiłków; w każdym lokalu zaprojektowano też pomieszczenie pomocnicze - łazienkę. Oznacza to, że w budynku zaprojektowano jeden lokal usługowy oraz pięć lokali mieszkalnych wydzielonych ścianami, posiadających odrębne wejście, składających się z pomieszczenia mieszkalnego (pokoju dziennego) i pomieszczenia pomocniczego (łazienki) służących do prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego, co zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia WT stanowi samodzielne mieszkanie.

W piśmie z 3 kwietnia 2023 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że świadczenie usług zamieszkania nie oznacza, że budynek jest budynkiem mieszkalnym.

W dniu 17 kwietnia 2023 r. skarżący przedłożył opinię rzeczoznawcy, z której wynika, że projektowany budynek zamieszkania zbiorowego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

W piśmie z 19 kwietnia 2023 r. Wojewoda wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, budynek nie mieści się w katalogu usług przewidzianych przez uchwałodawcę do realizacji na terenie objętym planem miejscowym. Przedmiotowy plan opracowany został w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białystok. Zgodnie z wyrysem ze studium teren działki inwestycyjnej nr [...] przeznaczony został pod zabudowę produkcyjną i usługową. Organ zakwestionował również przynależność autora opinii do izby samorządu zawodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: P.b., ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W przepisach art. 3 pkt 1, 2, 2a, 3 itd. ustawa ta zawiera definicje obiektu budowlanego, budynku, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowli.

Z kolei stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej: rozporządzenie WT, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. W przepisach § 3 pkt 4, 5, 6, 9, 10, 11 rozporządzenia WT prawodawca zdefiniował pojęcie budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku użyteczności publicznej, mieszkania, pomieszczenia mieszkalnego, pomieszczenia pomocniczego itp.

Zwrócić należy też uwagę na przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Z kolei zgodnie z częścią I. Objaśnienia 1. Wprowadzenie, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. nr 112, poz. 1316 ze zm.), Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych (PKOB) służy potrzebom statystyki działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań, statystyki cen obiektów budowlanych oraz rachunków narodowych. Ponadto klasyfikacja służy do klasyfikowania obiektów budowlanych. Może być ona stosowana w trakcie zmiany zastosowania, renowacji, wyburzania, modernizacji obiektu budowlanego. W części 2. Pojęcia podstawowe PKOB, wskazano że budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne, w tym "Budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. W przypadku, gdy co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkalnych, budynek klasyfikowany jest jako budynek mieszkalny".

Z powyższego wynika, że dla klasyfikacji budynku ze względu na funkcję pierwszorzędne znaczenie mają przepisy ustawy P.b. i rozporządzenia WT, a także doprecyzowująco ustawy o własności lokali jeśli chodzi o lokale mieszkalne, natomiast rozporządzenie PKOB ma znaczenie pomocnicze. Skoro bowiem P.b. zawiera własną kategoryzację obiektów budowlanych oraz ich legalne definicje, a rozporządzenie PKOB służy przede wszystkim celom statystycznym – to funkcję budynku należy ustalać przede wszystkim na podstawie normatywnych definicji określonych pojęć zawartych w aktach wprost mających zastosowanie do budowy czy projektowania obiektów budowlanych. Klasyfikacja obiektów budowlanych według PKOB nie jest tymczasem elementem prawa budowlanego, które to prawo – jak wskazano wyżej – traktuje budynki mieszkalne i budynki zbiorowego zamieszkania jako odrębne kategorie budynków.

We wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący określił inwestycję w sposób następujący: "Budynek zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami przeznaczonymi na stały i czasowy pobyt, wraz z lokalem usługowym, służącymi m.in. do obsługi Suwalskiej Strefy Ekonomicznej". Organy ustaliły, kierując się regulacjami rozporządzenia PKOB, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, bowiem poszczególne lokale są samodzielne, inwestor sam w projekcie używa określenia "budynek mieszkalny", a nadto powierzchnia mieszkalna budynku w porównaniu do powierzchni usługowej jest znacznie większa. Trafnie jednak zwrócił uwagę skarżący, że ten sposób argumentacji nie odpowiada wymaganiom uzasadnienia prawnego wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem z wydanych decyzji nie wynika, jakie cechy budynku zamieszkania zbiorowego (według legalnej definicji takiego rodzaju budynku) nie są spełnione przez projektowany budynek aby mógł być w ten sposób zakwalifikowany (bądź z takiej kwalifikacji wykluczony), a jakie cechy budynku mieszkalnego projektowany budynek spełnia (również według dostępnych, legalnych definicji budynku mieszkalnego, mieszkania, pomieszczenia mieszkalnego itp.) aby dokonać takiej jego kwalifikacji.

W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych zwłaszcza w sprawach o zmianę sposobu użytkowania budynku (lokalu), o wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego bądź w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności wskazuje się, że budynki mieszkalne mogą obejmować tylko dwie kategorie: budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne wielorodzinne (§ 3 pkt 4), natomiast odrębnym rodzajem obiektów budowlanych są budynki zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5), które nie są budynkami mieszkalnymi (choć jest w nich realizowana funkcja mieszkalna – vide np. wyrok w sprawie II OSK 3300/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Budynkiem zamieszkania zbiorowego może być np. budynek z wyodrębnionymi czternastoma lokalami posiadającymi własne kuchnie i łazienki (vide np. wyrok w sprawie VII SA/Wa 2083/19, ale też – choć nieprawomocne – II SA/Po 875/20 i II SA/Gd 186/22). Poza tym wskazuje się, że "Świadczenie usług polegających na zapewnieniu miejsca zamieszkania nie przesądza o tym, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym". Co innego znaczy bowiem klasyfikacja budynku jako budynek mieszkalny, a co innego określenie jego funkcji jako budynek usługowy, bo zapewniający swoim usługobiorcom możliwość zamieszkiwania. Choć taki budynek w znaczeniu faktycznym służy także do zamieszkiwania przez większą liczbę ludzi, to już w znaczeniu prawnym nie (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2356/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcja mieszkalna jest w nim bowiem realizowana wyłącznie w ramach zamieszkania zbiorowego. Należy więc odróżnić kwestię zapewnienia zamieszkania jako usługę (świadczenie usług zamieszkania w ramach zamieszkania zbiorowego) od zamieszkania jako prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego w mieszkaniu spełniającym standardy wymagane przez obowiązujące przepisy.

Brak wyczerpujących rozważań w powyższym zakresie, w szczególności w odniesieniu do legalnych definicji zawartych w ustawie P.b. oraz w rozporządzeniu WT, jest naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wypowiedziały się odnośnie istoty wniosku skarżącego, który przecież domagał się wydania pozwolenia na budowę na budynek zamieszkania zbiorowego. Nie wyjaśniły – nawiązując do legalnych definicji – dlaczego standardów "budynku zamieszkania zbiorowego" w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia WT budynek zaprojektowany nie spełnia, jak też nie wyjaśniły – również w nawiązaniu do definicji normatywnych – jakie cechy normatywne przesądzają o kwalifikacji do budynku mieszkalnego (vide P.b., rozporządzenie WT, ustawa o własności lokali).

Tymczasem ewentualna kwalifikacja projektowanego budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego (której sąd nie przesądza oraz nie wyklucza, podobnie jak i nie przesądza kierunku w jakim powinny zmierzać rozważania prawne organu – a jedynie wskazuje na niedostateczność oceny prawnej organów obydwu instancji) - otwiera drogę do rozważania znaczenia w sprawie regulacji § 20 pkt 1 uchwały nr XLVIII/541/3 z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części K. w Białymstoku (rejon ulic [...] i [...]), Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 3090). Zgodnie z tą regulacją, ustala się następujące wymagania z zakresu obrony cywilnej: a) w projektowanych budynkach zamieszkania zbiorowego przeznaczonych na pobyt powyżej 15 osób, usługowych z zakresu użyteczności publicznej i produkcyjnych powyżej 15 pracowników, należy przewidzieć możliwość wykonania ukryć, w okresie podwyższonej gotowości obronnej RP. Przepis ten, choć nie zawiera wprost sformułowanego ustalenia o przeznaczeniu terenu pod zamieszkanie zbiorowe (takiego sformułowania w ogóle ww. plan miejscowy nie zawiera), to jednak przewidując określone wymagania z zakresu obrony cywilnej dla takich budynków, co najmniej podaje w wątpliwość wyprowadzany drogą wykładni planu brak możliwości zrealizowania zamieszkania zbiorowego w obszarze planistycznym. Inaczej rzecz ujmując można powiedzieć, że skoro plan warunki dla zamieszkania zbiorowego przewiduje, to tego rodzaju kategorii budynków nie zabrania. To jednak wymagałoby zasięgnięcia szczegółowej opinii autora planu, co mogłoby z kolei nastąpić ale po jednoznacznym wypowiedzeniu się przez organ, że zaprojektowany budynek jest budynkiem zamieszkania zbiorowego. Oczywiście nie byłoby to konieczne przy wykluczeniu tego charakteru budynku. Jedno i drugie wymaga jednak wyczerpującego wypowiedzenia się na ten temat przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (w dwóch instancjach), a tego w sprawie niniejszej – jak wyżej wskazano – z odwołaniem się do legalnych definicji, zabrakło. Oceny i rozważań w zakresie kategoryzacji budynku nie może po raz pierwszy sformułować sąd, bowiem nie jest tzw. trzecią instancją administracyjną, a jedynie kontroluje pod względem legalności ustalenia i ocenę prawną sformułowane w sprawie przez organy administracji. W sprawie niniejszej wypowiedź sądu w powyższym zakresie nie stanowiłaby uzupełnienia wypowiedzi organów ale jej zastąpienie, co jest niedopuszczalne w świetle roli sądu administracyjnego wyżej wskazanej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.