Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2369/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 387/23 w sprawie ze skargi A. P. i J. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r., znak ZOA-VII.7721.2.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 387/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. P. i J. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 20 lutego 2023 r., znak ZOA-VII.7721.2.2023 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 30 grudnia 2022 r., znak NB.518-1/22 nakazującą A. P. i J. P. rozbiórkę zachodniej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9,36 x 3,86 m na działce nr [...] w W., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P. i J. P. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez wadliwą kontrolę decyzji organów i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, bowiem w toku postępowania pominięto wniosek strony zawarty w odwołaniu z dnia 15 stycznia 2023 r. Wniosek ten dotyczył przeprowadzenia ponownych pomiarów powierzchni budynku na działce nr [...] z uwzględnieniem ocieplenia zewnętrznego wykonanego po zakończeniu budowy. Zdaniem skarżących prawidłowe ustalenie powierzchni budynku ma decydujące znaczenie dla obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przez to zaniechanie zaskarżona decyzja naruszała art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.");

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji Wojewódzkiego Inspektora i niezastosowanie wskazanego przepisu, co było konieczne ze względu na wydanie decyzji z naruszeniem prawa polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia dowodów koniecznych do ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest oględzin pod kątem ustalenia, czy dobudowaną górną kondygnację budynku murowanego z przeznaczeniem gospodarczym posadowionego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym W. należy kwalifikować jako ogród zimowy o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2;

3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 "ustawy Prawo budowlane" poprzez wadliwe przyjęcie, że dla budowy budynku gospodarczego koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia;

4. art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b P.b. poprzez przyjęcie, że prace wykonane przez inwestorów wymagały wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy górną kondygnację budynku murowanego o przeznaczeniu gospodarczym posadowionego na działce nr [...] należy zakwalifikować jako ogród zimowy o powierzchni nie przekraczającej 35 m2, w związku z czym obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanego wyroku oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Postępowanie dotyczące zachodniej części budynku mieszkalnego na działce nr [...] obejmującej pomieszczenie gospodarcze na parterze i pomieszczenie rekreacyjno-gospodarcze na poddaszu, wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zostało wszczęte 14 czerwca 2022 r. oraz było prowadzone w całości w procedurze określonej ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."), której zasadniczy kształt nadała ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. (k. 39-40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), wstrzymał roboty budowlane i wyczerpująco, pogrubioną czcionką, stosownie do art. 49 ust. 3 P.b. poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu (s. 3 postanowienia). W postanowieniu zawarto także pouczenie, że służy na nie zażalenie, a w razie jego wniesienia termin do złożenia wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym postanowienie to stanie się ostateczne (s. 4 postanowienia).

Postanowienie w dwóch egzemplarzach zostało doręczone i odebrane pod adresem zamieszkania A. P. i J. P. przez domownika znanego listonoszowi osobiście (zob. zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek na k. 41-42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji z zawartymi tam adnotacjami). Postanowienia nie zaskarżono ani nie złożono wniosku o legalizację.

Pomimo powyższego Powiatowy Inspektor nie wydal decyzji o rozbiórce, lecz podjął działania stosowne do wówczas obowiązujących przepisów związanych ze stanem epidemii COVID-19. Pismem z dnia 5 września 2022 r. organ, zważywszy na art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), wyznaczył zainteresowanym dodatkowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów legalizacyjnych (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji)

Pismem z dnia 7 września 2022 r. skarżący wystąpili o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów wynikających z postanowienia z dnia 14 lipca 2022 r., ale też wyjaśnili, że ich zdaniem zrealizowane przez nich zamierzenie nie wymagało pozwolenia na budowę (k. 49-51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia 27 października 2022 r. przywrócono skarżącym 30 dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację ponownie informując, że zgodnie z art. 49e P.b. w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ wyda decyzje o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pomimo podania skarżących z dnia 7 września 2022 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację obiektu i przywrócenia tego terminu – ci wniosku o legalizację nie złożyli.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor nakazał skarżącym rozbiórkę na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., to jest w związku z faktem, że nie złożono wniosku o legalizację. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora, który podkreślił, że inwestorzy nie wystąpili o legalizację i to nawet pomimo, że postanowieniem z dnia 27 października 2022 r. przywrócono im w tym celu termin. Wcześniej natomiast skarżący nie złożyli zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu rozbudowy, które stało się ostatecznie i prawomocne.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę akcentował fakt, że A. P. i J. P. nie zaskarżyli postanowienia z dnia 14 lipca 2022 r. w drodze zażalenia, do czego byli uprawnieni i o czym zostali prawidłowo pouczeni. W konsekwencji powyższego stało się ono ostateczne i prawomocne. Wobec następnie niezłożenia wniosku o legalizację organ zmuszony był zastosować art. 49e pkt 1 P.b. nakazujący wydanie decyzji rozbiórkowej. Decyzja na tej podstawie prawnej – zdaniem Sąd pierwszej instancji – nie ma charakteru uznaniowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej rozmijają się z istotą decyzji organów obu instancji.

Sąd rozpoznający skargę kasacyjną podkreśla, że ma świadomość, iż przedmiot sprawy (część budynku) niewątpliwie stanowi dla skarżących istotną wartość majątkową i zapewne osobistą, a decyzja rozbiórkowa wywoła dla nich dotkliwe skutki. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny, jak akcentowano na wstępie, nie rozpoznaje sprawy w całokształcie, a tym bardziej nie orzeka na zasadzie uznania. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zakres zarzutów kasacyjnych w skardze kasacyjnej A. P. i J. P. jest natomiast ograniczony.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 49e pkt 1 P.b., który był podstawą prawną zaskarżonych decyzji i co – wyraźnie w tym zakresie – zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Skoro skarżący nie zakwestionowali, że nie złożyli wniosku o legalizację obiektu, a nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. rozumianego jako samodzielna podstawa prawna tego rodzaju rozstrzygnięcia, to trudno uznać za usprawiedliwione inne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwalifikacji zrealizowanych robót i w istocie dotyczące zasadności wydania postanowienia wstrzymującego budowę z dnia 14 lipca 2022 r. (które przecież nie zostało przez skarżących zaskarżone).

Tym niemniej, odnosząc się do przedstawionych zarzutów należy wskazać, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które można łączyć z wymienionymi dalej art. 75 § 1 i 78 § 1 K.p.a. Skarżący twierdzą, że pominięto ich wniosek (zawarty w odwołaniu) o przeprowadzenie ponownych pomiarów powierzchni spornego budynku z uwzględnieniem ocieplenia zewnętrznego, wykonanego po zakończeniu budowy.

Zgodnie z art. 75 § 1 i 78 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Należy jeszcze raz podkreślić, że zaskarżone decyzje rozbiórkowe wydano dlatego, że skarżący po pierwsze nie podważyli postanowienia o wstrzymaniu budowy, w którym właśnie dokonano kwalifikacji spornych robót, a następnie nie złożyli wniosku o legalizację. W tym kontekście złożony na etapie odwołania od nakazu rozbiórki wniosek o ponowny pomiar obiektu nie miał znaczenia dla sprawy. Skądinąd dodać trzeba, że organ nadzoru budowlanego obejmuje postępowaniem wykonany obiekt budowlany zasadniczo według stanu zastanego. Na datę oględzin przeprowadzonych 29 czerwca 2022 r. ustalono, że budynek jest ocieplony metodą lekką, a ocieplenie uwzględniono i wyrysowano w pomiarach (k. 35-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ta ostatnia kwestia nie była objęta uwagami uczestniczącej w oględzinach inwestorki. Trudno więc w takiej sytuacji oceniać sporny obiekt odrębnie od pokrywającego go ocieplenia, skoro w trakcie oględzin stanowiło ono jego integralną część.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b P.b., to budzą one konstrukcyjne i merytoryczne zastrzeżenia. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie brzmienie P.b. autor skargi kasacyjnej ma na myśli (sprzed, czy po wspomnianej wyżej nowelizacji P.b. z 2020 r.). Jest to ważne, gdyż sprawa dotyczy przecież obiektu wybudowanego w 2017 r. (zob. protokół z oględzin – k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a kwalifikację robót w kontekście ich ewentualnego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należy oceniać na datę budowy. Abstrahując nawet od tego braku precyzji zarzutu, wypada dostrzec, że z argumentacji skargi kasacyjnej można wyczytać, iż skarga kasacyjna dotyczy przepisów P.b. obowiązujących po 19 września 2020 r. Wszakże to właśnie wedle takiego brzmienia wymienione w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b P.b. można łączyć z opisanymi w niej zwolnieniami dotyczącymi odpowiednio obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz ogrodami zimowymi.

Nie można jednak skutecznie powoływać się w niniejszej sprawie na zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b P.b. skoro przepisy te nie obowiązywały w 2017 r. takim brzmieniu, jak opisano w skardze kasacyjnej (wymienione jednostki redakcyjne w 2017 r. dotyczyły remontu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych polegających na budowie przydomowych basenów i oczek wodnych – z czym nie mamy do czynienia w sprawie).

Wreszcie należy przyznać rację Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, z którego wywodu prawnego wynika, że argumentacja dotycząca kwalifikacji obiektu budowlanego mogła być podnoszona przez skarżących w drodze zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy. Zażalenie to nie zostało złożone.

Wracając więc do wcześniejszych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że decyzja o rozbiórce niesie dotkliwe dla skarżących skutki, jednak z drugiej strony zmuszony jest skarżącym zwrócić uwagę, że to ich działania, a następnie brak aktywności w procedurze legalizacyjnej doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po pierwsze A. P. i J. P. zrealizowali rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczą z poddaszem użytkowym powołując się na nieadekwatne do tego zgłoszenie budowy ganku. Po drugie, otrzymawszy postanowienie o wstrzymaniu budowy, z jednoznacznymi pouczeniami o możliwości złożenia wniosku o legalizację i możliwości złożenia zażalenia – nie złożyli w terminie ani wniosku o legalizację ani zażalenia. Wniosku o legalizację skarżący nie złożyli również, gdy organ przywrócił im termin na dokonanie takiej czynności. W takich warunkach wydano decyzję na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., który stanowi, że "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie [...]". W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia tego przepisu ani nie wskazano żadnych innych regulacji prawnych, w świetle których sprawa mogłaby być inaczej oceniona, aniżeli uczyniły to organy i co zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Końcowo można dodać, że nie mogły być uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie do takich naruszeń po stronie organów (w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej) nie doszło, tak więc przesłanka do uwzględnienia skargi nie zaistniała.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.