Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1591/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 272/20 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyro C. kiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 272/20 oddalił skargę W.(dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w którym ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 6,78 ha, pakietu 6. Trwałe użytki zielone w okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,68 ha i pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 14,86 ha.

Niniejszy wniosek był rozpoznawany przez organy obu instancji kilkakrotnie., z uwagi na uchylanie poprzednich rozstrzygnięć przez organ II instancji. Co istotne w sprawie organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], przyznał skarżącemu płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2018 w ramach realizacji pakietu 11 i pakietu 6 do powierzchni stwierdzonej, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego oraz odmówił przyznania płatności w ramach realizacji pakietu 5 nakładając sankcję w wysokości 2.486,92 zł.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że jeżeli dany grunt był zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych samosiewnych lub zasianych przez pięć lat lub więcej, ze względu na brak zmiany rodzaju upraw na tym gruncie lub brak poddawania tego gruntu zabiegom agrotechnicznym, tj. zastosowania płodozmianu, to taki grunt nie stanowi gruntu ornego. W opinii Dyrektora, działka ewidencyjna nr [...] w latach ubiegłych była wyłączona z płodozmianu przez okres dłuższy niż pięć lat, zatem organ pierwszej instancji w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO ORNY) prawidłowo uznał, że powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności na działce rolnej wynosi 0,93 ha.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 272/20 ją oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd w całości podzielił, uznając je za niewadliwe. Organy prawidłowo dokonały analizy deklaracji upraw w latach 2013-2018 w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] i zasadnie ustaliły, że przedmiotowa działka była wyłączona z płodozmianu przez okres dłuższy niż pięć lat, zatem w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO ORNY) organ prawidłowo uznał, iż powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności na działce rolnej [...] zadeklarowanej w pakiecie 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji (o powierzchni deklarowanej 4,09 ha) wynosi 0,93 ha.

Następnie skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 272/20. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22.07.2020 r. sygn. akt I SA/Bk 272/20 oddalający skargę na decyzję Podlaskiego Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (zwanego dalej rozporządzeniem ekologicznym) poprzez odmowę przyznania skarżącemu płatności w ramach Pakietu 5, podczas gdy spełniał on w dacie składania wniosku przesłanki warunkujące przyznanie płatności, a odmowa organu była konsekwencją błędnego zakwalifikowania działki nr [...] jako TUZ spowodowaną przyjęciem błędnej interpretacji definicji gruntu ornego,

2. art. 2 lit. C Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników poprzez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, iż część gruntów objętych wnioskiem o płatność ekologiczną tj. działka nr [...] stanowi TUZ, wskutek niezaistnienia na nim płodozmianu oraz błędne przyjęcie, że okoliczność - zasianie żyta jesienią 2017 roku nie ma znaczenia dla sprawy - podczas gdy zasianie żyta tj. dokonanie uprawy innej rośliny ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy doszło do płodozmianu i przerwania rolniczego użytkowania, a w konsekwencji, czy płatności powinny być przyznane i w jakiej wysokości,

3. § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego stanowiącego, iż Płatność ekologiczna jest przyznawana do gruntów ornych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 i 11 oraz wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b i pkt 10 lit. b, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że działka oznaczona nr [...] zadeklarowana do płatności Pakietu 5 nie stanowi w świetle przepisów gruntu omego, podczas gdy zgodnie z obowiązującą definicją TUZ z powodu zastosowania płodozmianu doszło do przekształcenia charakteru spornego gruntu z TUZ w grunt orny,

4. § 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego w zw. z art. 5 ust. 2 lit b Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, który stanowi, iż przy ustalaniu wysokości płatności ekologicznej uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przez błędną jego wykładnię prowadzącą do ustalenia, że w przypadku rolnika ubiegającego się o płatność ekologiczną Pakietu 5 punktem odniesienia jest "maksymalny kwalifikowalny obszar omy" , podczas, gdy z brzmienia przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego nie wynika taki obowiązek, ani nie występuje pojęcie "maksymalny kwalifikowalny obszar orny", a przepis stanowi o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze stanowiącym punkt wyjścia do ustalania obszaru płatności po uwzględnieniu charakterystycznych dla danej płatności cech,

5. art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 z późn. zm.), dalej "ustawa o PROW 2014-2020" tj. zasady, iż organ prowadzący postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy poprzez jego wszechstronne, rzetelne i całościowe rozpatrzenie, podczas gdy organ I i II instancji pominął część materiału dowodowego w szczególności wyjaśnienia składane przez skarżącego oraz przedkładane przez niego dowody dot. wystąpienia płodozmianu na działce o numerze [...] - w altach sprawy (zasianie żyta), co powielił WSA nie odnosząc się do ich treści w uzasadnieniu wyroku,

6. art. 15, 19 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

w zw. z art. 64 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008

poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że na skarżącego winna być nałożona sankcja finansowa, podczas gdy, skarżący spełniał przesłanki do przyznania pomocy, a organ w razie powzięcia wątpliwości czy stwierdzenia błędu winien wezwać skarżącego do wyjaśnienia i sprostowania wniosku o płatność lub odstąpić od wymierzenia sankcji na podstawie obowiązujących przepisów.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 6, 7, 8, 77, 80, 107 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej "k.p.a." polegające na: niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że zarówno organ I jak i II instancji naruszyły wymienione normy poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do analizy wniosków o płatność, a zaniechały ustosunkowania się do wyjaśnień oraz dokumentów składanych przez skarżącego w toku postępowania (w tym pisma z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7.08.2019 r., fotografii potwierdzających dokonanie zasiewu na działce [...] przez skarżącego- w aktach sprawy) bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że działka nr [...] stanowi TUZ, a nie grunt omy, co doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadających prawu, nienależytego i niezgodnego z zasadą prawdy materialnej wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprawidłowego przeprowadzenia oceny zebranego materiału dowodowego, co wyrażało się w nienależytym uzasadnieniu decyzji z uwagi na zawarcie ogólnych twierdzeń ograniczających się do powielenia argumentacji w kolejnych decyzjach, a przede wszystkim niewskazanie podstaw rozstrzygnięcia oraz pełnego stanowiska w zakresie zarzutów strony oraz aktualnego orzecznictwa krajowego oraz unijnego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W niniejszej sprawie nie rozważono całego materiału dowodowego, w szczególności sąd nie odniósł się do faktu, że organ zastosował sankcję powołując się jedynie na fakt, iż w jego ocenie wniosek o płatność z Pakietu 5 obejmował TUZ, a nie grunty orne nie odnosząc się do obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz sądów krajowych pomimo bezspornego faktu, że wniosek został złożony prawidłowo zgodnie ze stanem faktycznym, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy wadliwych decyzji,

3. art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w sprawowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymiaru sprawiedliwości poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej - w niniejszej sprawie - powinno prowadzić do jej uwzględnienia.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wskazując na przytoczone wyżej podstawy wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3. zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; publikowana na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, tamże). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże). Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tak m.in. NSA w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2298/15, tamże).

Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, tamże).

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał powyższym wymaganiom. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność przyznania skarżącemu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2018 rok w ramach realizacji pakietu 11 i pakietu 6 do powierzchni stwierdzonej, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego oraz odmowa przyznania płatności w ramach realizacji pakietu 5 i nałożenie sankcji w wysokości 2 486,92 zł.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Za nieusprawiedliwione, należy uznać ujęte w punkcie 2.1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 ust. 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z k.p.a. W art. 4 ustawy o PROW 2014-2020, ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o PROW 2014-2020 a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, tamże). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, tamże).

Zatem przepisy k.p.a. dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. W tym świetle nie może być mowy również o naruszeniu w zaskarżonym wyroku oceny standardów postępowania dowodowego przeprowadzonego w tej sprawie przez organy ARiMR jak również zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji nieprawidłowego zastosowania tych przepisów, gdyż to nie według tych regulacji prowadzone było postępowanie. Innymi słowy Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mógł naruszyć tych przepisów, gdyż ich nie stosował, podobnie jak rozstrzygające sprawę organy.

Podobnie odnośnie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., formułującego zasadę swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu I instancji, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy w pełni respektując regulację art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie został on jednak w ogóle uzasadniony, skarżący nie wskazał na czym – jego zdaniem uchybienie miałoby polegać.

NSA nie podziela stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do przekonania, że w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej nie doszło do naruszenia prawa. Zarówno organy, ale także i Sąd I instancji jednoznacznie wskazały, że postępowanie dowodowe na gruncie ustawy o PROW 2014-2020 podlega modyfikacjom w stosunku do zasad zawartych w k.p.a. Zakres tych modyfikacji odnosi się przede wszystkim do roli strony w postępowaniu wyjaśniającym, domagając się od niej aktywności dowodowej. Sąd I instancji zasadnie potwierdził słuszność argumentacji organu, że w przedmiotowej sprawie zasadnicza jest realizacja podjętego zobowiązania na działkach referencyjnych wyznaczonych w systemie Identyfikacji Działek Rolnych. Organy prawidłowo dokonały analizy deklaracji upraw w latach 2013-2018 w odniesieniu do spornej działki ewidencyjnej nr [...] i zasadnie ustaliły, że przedmiotowa działka była wyłączona z płodozmianu przez okres dłuższy niż pięć lat, zatem w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO ORNY) organ prawidłowo uznał, iż powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności na działce rolnej [...] zadeklarowanej w pakiecie 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji (o powierzchni deklarowanej 4,09 ha) wynosi 0,93 ha. Sąd I instancji słusznie uznał za organem, że ten nie kwestionował deklaracji rolnika wskazanej we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2018 na działce rolnej [...], jedynie mając na uwadze § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego oraz deklarację upraw na działce ewidencyjnej nr [...] w latach ubiegłych w oparciu o pomiary powierzchni kwalifikowalnego obszaru (MKO ORNY) ustalił powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności na wskazanej działce rolnej. Zebrany materiał dowodowy wskazał bowiem, że działka ewidencyjna nr [...] w analizowanym okresie nie stanowiła gruntu ornego, a skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby te ustalenia. Ponieważ procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną w ramach realizacji pakietu 5, a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 87,29 % w oparciu o art. 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 640/2014 odmówiono skarżącemu przyznania przedmiotowej płatności oraz nałożono sankcję w wysokości 2 486,92 zł.

Stanowisko organów jest jednoznaczne i logiczne, a potwierdzenie znajduje w zgromadzonym materialne dowodowym. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Zatem, skoro wyrok Sądu I instancji akceptował poprawne ustalenia, to nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych. W tym też miejscu istotne jest również podkreślenie, że kasator stawiając zarzut naruszenia art. 107 ust. 3 k.p.a. w sposób błędny wskazał jednostkę redakcyjną przepisu kodeksu. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), w ustawie określanej jako "kodeks" ustępy oznacza się paragrafami (§).

Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, w zw. z art. 151 w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (pkt 2.2 petitum skargi kasacyjnej). Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę w przypadku niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia. Skoro zatem skarżący kasacyjnie wskazuje wadliwe skorzystanie przez Sąd I instancji z kompetencji określonej w art. 151 p.p.s.a., to rozstrzygająca dla oceny jego zasadności jest ocena jego trafności w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia przepisów k.p.a.

W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę wyraźnie odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

Również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest niezasadny, bowiem wbrew stanowisku kasatora zasada art. 9 k.p.a. uległa ograniczeniu, bowiem organ jest obowiązany do udzielania stronom niezbędnych pouczeń wyłącznie na ich żądanie, a nie z urzędu. Skarżący nie wystąpił z takim żądaniem. Poza tym wszelkie informacje o stanie prawnym i faktycznym sprawy, które stanowiły podstawę odmowy przyznania płatności ekologicznej zostały zawarte w decyzji, a tym samym strona nie została pozbawiona prawa do ochrony interesu prawnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącego, a Sąd I instancji argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Natomiast brak podzielenia argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu. Reasumując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wnikliwie omówił dowody, na których oparł się ustalając stan faktyczny. Organ szczegółowo odniósł się też do argumentacji skarżącego. Uznał jednak, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez niego nie są wystarczające dla wykazania, iż w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia warunków przyznania dopłaty. Tym samym także i ten zarzut ze względu na jego wadliwą konstrukcję należało uznać za nieskuteczny.

W konsekwencji, nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08 tamże). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący nie wykazał, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez skarżącego.

Przechodząc do oceny zarzutu zgłoszonego w pkt 2.3 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w sprawowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymiaru sprawiedliwości poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej - w niniejszej sprawie - powinno prowadzić do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że jest on całkowicie pozbawiony podstaw prawnych. Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Ponadto wskazać należy, że przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Na koniec należy zwrócić uwagę, odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt. 1. 5 petitum skargi kasacyjnej, że został on wadliwie skonstruowany, gdyż kasator podniósł naruszenie art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy o PROW 2014-2020 w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tymczasem przepis ma jednoznacznie procesowy charakter. Dotyczy on bowiem sposobu prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie pomocy, której różne formy zostały przewidziane w ustawie o PROW 2014-2020. Regulacja określa obowiązki stron tego rodzaju postępowania, a także odnosi się do kwestii ciężaru dowodu, co stanowi jednoznacznie procesową materię.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów dotyczących naruszeń sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ujętych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wobec sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej i braku uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzuty te nie podlegają kontroli kasacyjnej w tej sprawie. Składowi orzekającemu nie są znane prawne powody, z jakich kasator uważa, iż doszło do naruszenia ujętych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Jak już wcześniej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się zamierzeń autora skargi kasacyjnej w zakresie konstrukcji tego środka prawnego. Enumeratywne wyliczenie przepisów powszechnie obowiązujących, które w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji rozpoznając skargę, nie jest bowiem równoznaczne ze spełnieniem obowiązków stawianych wobec autora skargi kasacyjnej przez przepis art. 174 p.p.s.a., a o których była mowa wyżej. Treść tych zarzutów, brak uzasadnienia oraz konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.