Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 662/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wieliczka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/23 w sprawie ze skarg P. sp. z o.o. z siedzibą w K. i P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt I. zaskarżonego wyroku z wyłączeniem stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach," w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...], Gmina Wieliczka i w tej części oddala skargę; 2. uchyla pkt IV. zaskarżonego wyroku; 3. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 4. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Gminy Wieliczka kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skarg P. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) i P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 (dalej: uchwała, zmiana planu miejscowego, zmiana planu) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ze skargi spółki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...], obręb [...], gmina [...] (pkt I.); dalej idącą skargę spółki oddalił (pkt II.); odrzucił skargę P. M. (pkt III.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Wieliczce (dalej: Rada) podjęła 26 stycznia 2023 r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury tj.:

- art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez nieuzasadnione prawnie, niecelowe, nieproporcjonalne i dowolne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w obszarze 12.MW planu naruszające istotę prawa własności, w stopniu naruszającym władztwo planistyczne gminy;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie z 2003 r.) poprzez nieprawidłowe, dowolne ustalenie zasad obsługi komunikacyjnej w zakresie minimalnej ilości miejsc parkingowych poprzez wykluczenie zaliczania do wskaźnika miejsc postojowych miejsc usytuowanych w podziemnych garażach w budynkach naruszające istotę prawa własności, w stopniu naruszającym władztwo planistyczne gminy;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 12.MW są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka, przyjętego uchwałą Rady z 4 marca 2008 r., nr XV/181/2008 ze zm. (dalej: studium), w którym to dokumencie dla terenów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej (MW) dopuszczono parametry zabudowy znacznie korzystniejsze dla inwestorów niż przewidziano to w uchwalonej zmianie planu, a wprowadzona zasada zgodnie, z którą do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, nie ma tak jak przyjęto to w zmianie planu charakteru bezwzględnego, gdyż nie dotyczy ona garaży, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne;

- art. 15 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak oceny finansowej skutków zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem spółki, właściciela działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...] - zmieniony plan miejscowy drastycznie ogranicza możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesiono, że zmiany we wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania terenu 12.MW wyraźnie wskazują, że celem prawodawcy miejscowego nie były względy ładu przestrzennego, lecz jedynie ograniczenie opłacalności inwestowania na tym terenie, poprzez ograniczenie możliwej do zrealizowania powierzchni lokali mieszkalnych oraz usługowych lub ich ilości, na co wyraźnie wskazuje ograniczenie gabarytów budynków przy jednoczesnym zakazie uwzględniania we wskaźnikach parkingowych miejsc parkingowych w garażach podziemnych w budynkach.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała jest w całości zgodna z przepisami prawa.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 29 listopada 2023 r. w pierwszej kolejności stwierdził, że działki spółki znajdują się w granicach objętych zmianą planu. Następnie podniesiono, że w czasie trwania procedury planistycznej prognoza skutków finansowych nie została sporządzona. Wskazano, że przyczyny odstąpienia od wykonania prognozy umieszczono w "Analizie pod kątem konieczności zmiany prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – ob."B" (dalej: analiza) w którym organ nie prognozował żadnych wpływów i wydatków do budżetu i z budżetu gminy z żadnego powodu. W szczególności odnośnie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ustalono, że ze względu na przedmiot zmiany nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu nieruchomości, a także nie prognozuje się kosztów z tytułu odszkodowań. Zatem, organ odstąpił od opracowania skutków finansowych uchwalenia zmiany planu (dokumentem obowiązującym pozostała prognoza skutków finansowych planu pierwotnego). Zdaniem sądu I instancji, skoro zmieniają się parametry zabudowy w stosunku do poprzedniego planu, to nie można twierdzić, że obowiązuje poprzednia prognoza - dla uchwalanej zmiany organ winien sporządzić prognozę do niej się odnoszącą.

Następnie wskazano, że wskaźniki zabudowy w zmienionym planie ustalono na poziomie niższym niż określony w studium. Zdaniem sądu wojewódzkiego nietrafny jest argument, że aktualnie są one sprzeczne ze studium, skoro studium przewidywało wskaźniki maksymalne. W ocenie sądu I instancji zmieniając parametry i wskaźniki na niekorzyść podmiotów realizujących zabudowę wielorodzinną, organ winien przedstawić skutki finansowe tej zmiany, aby Rada mogła się z nimi zapoznać. Poprzez brak sporządzenia prognozy skutków finansowych WSA w Krakowie stwierdził istotne naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 2404; dalej: rozporządzenie z 2021 r.).

W kwestii zmiany miejsc parkingowych w terenach MW i MWU podniesiono, że zwiększenie wskaźnika miejsc parkingowych o 0,5 miejsca nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i jest zgodne z zapisami studium. Jednak kwestionowaną zmianą wprowadzono zasadę, że miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach. Wyjaśniono, że studium przewiduje, że do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, jeżeli garaże te nie zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne. W ocenie sądu wojewódzkiego zapis zmienionego planu jawi się jako przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem wyłącza z możliwości objęcia sferą parkingów zgodnych z planem – znacznej liczby potencjalnych miejsc parkingowych, uderzając tym samym w deweloperów i mieszkańców. Ponadto jest to w sytuacji planowania garażu podziemnego wymóg stworzenia ilości miejsc parkingowych ponad miarę wynikającą ze wskaźnika, a tam, gdzie nie ma miejsca na parking naziemny – pozbawienie opcji dokonania zabudowy, możliwej z innego punktu widzenia. Wobec tego, zdaniem WSA w Krakowie zapis narusza art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując wskazano, że wobec istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego spółki, czyli w odniesieniu do działek inwestycyjnych, których jest właścicielem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada zaskarżając go w części, w zakresie pkt I. i IV., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), dalej: "p.u.s.a." w zw. z art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na nie uwzględnieniu, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę zdawała sobie sprawę ze skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego, świadomie zrezygnowała ze sporządzania prognozy skutków finansowych zmiany planu, co doprowadziło z kolei do bezpodstawnego założenia, że w razie sporządzenia prognozy skutków finansowych zmiany planu miejscowego Rada mogłaby podjąć inną decyzję co do zaskarżonej uchwały; a dalej nie uwzględnieniu, że parkingi podziemne nie są ogólnodostępne w tym rozumieniu, że wjazd na nie ograniczony może być przez zarządcę parkingu wobec pojazdów o określonych gabarytach, z instalacją LPG oraz elektrycznych;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak sporządzenia prognozy skutków finansowych zmiany planu miejscowego stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia zmiany planu, skutkujące nieważnością uchwały;

3) naruszenie prawa materialnego - art. 140 k.c. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapis planu zgodnie z którym "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych budynkach" stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji błędne zastosowanie tych przepisów.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 6 marca 2024 r. skarżąca Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Na wstępie należy podkreślić, że w zakresie omawianych zagadnień prawnych przedmiotowy plan był kontrolowany przez NSA w następujących sprawach: sygn. akt II OSK 2270/23, II OSK 131/24 i II OSK 885/24. Przyjęta tam wykładnia przepisów procesowych i materialnych została w pełni podtrzymana w niniejszej sprawie. Jednocześnie powtórzona na potrzeby niniejszej skargi kasacyjnej.

I tak skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona w zakresie kluczowego argumentu, który legł u podstaw stwierdzenia nieważności planu w granicach interesu prawnego strony. Należy bowiem przypomnieć, że WSA w Krakowie stwierdził nieważność planu w zakresie działek stanowiących przedmiot własności skarżącego z powodu braku w toku procedury planistycznej przygotowania dokumentu, jakim jest prognoza skutków finansowych.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje szereg czynności mających na celu przygotowanie projektu planu, w tym sporządza prognozę skutków finansowych. Jednocześnie nadmienić trzeba, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta 31 maja 2021 r. i zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) zastosowanie znajdują - do oceny tego planu - przepisy poprzedniego aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Paragraf 11 rozporządzenia z 2003 r. statuuje warstwę treściową takiej prognozy, w tym prognozę wpływu ustaleń planu na dochody i wydatki gminy, w tym wydatki gminy na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., a także wnioski i zalecenia co do proponowanych w planie rozwiązań, z uwzględnieniem owych skutków finansowych. Prognoza ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania, również ich orientacyjnych wysokości (vide np. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2809/18). Pełni jedynie funkcję informacyjną, nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 81/19).

Zawartość prognozy nie przekłada się bezpośrednio na konkretne uregulowania normatywne w planie, stanowi natomiast istotne narzędzie kształtowania polityki planistycznej. Przyjęte bowiem rozwiązania planistyczne mogą się wiązać z obciążeniami dla gminy (choćby odszkodowania za rzeczywistą szkodę lub środki na wykup nieruchomości – art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.), ale także z dochodami gminy (opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Prognoza ma ułatwić podjęcie uchwały w aspekcie skutków finansowych, nie zaś z punktu widzenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Innymi słowy kluczowa jest jej treść, przy czym nie wymaga się, aby wynikały z niej ściśle wyliczone kwoty wydatków i przychodów gminnych (wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1593/18). Co istotne sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli trafności i zasadności przyjętych w prognozie szacunków lub wniosków wynikających z prognozy (vide wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2164/13). Celem prognozy jest zapewnienie radzie gminy elementarnej wiedzy z zakresu skutków finansowych wynikających z przyjęcia uchwalanych rozwiązań planistycznych.

Bezspornie organ wykonawczy nie przedłożył w toku procedury planistycznej odrębnego dokumentu, jakim jest prognoza skutków finansowych. Doszło tym samym do naruszenia trybu uchwalenia planu, gdyż niewątpliwie procedura planistyczna wymaga takiej prognozy. Kluczowe jest natomiast, czy uchybienie to miało charakter istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem przypomnieć, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność planu w całości lub części.

W tym zakresie należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wojewódzki dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta została zdaniem NSA w zakresie prognozy finansowej przeprowadzona nieprawidłowo, bowiem Sąd wojewódzki naruszył przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności skarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Kontrola planu to także zapoznanie się z zawartością akt planistycznych. Na ich bowiem podstawie można skontrolować przede wszystkim czy został zachowany tryb uchwalenia planu: ogłoszenia, obwieszczenia, prognoza oddziaływania na środowisko, prognoza finansowa, opiniowanie i uzgadnianie projektu, wyłożenie projektu, rozpoznawanie wniosków, uwag.

W aktach tych znajduje się opisana w części sprawozdawczej uzasadnienia "Analiza" z której wynika, że w procedurze uwzględniono skutki finansowe uchwalenia zmiany planu. Wykazały one, że nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu i odszkodowań. Jednocześnie jednak zastrzeżono, że faktyczna ocena ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, następować będzie indywidualnie w sytuacji dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. Dalej w aktach znajduje się uzasadnienie do projektu planu, z analizą wpływu projektu zmiany planu na finanse gminy. Wynika z niej, że zmiany dotyczą wyłącznie zapisów planu, nie dochodzi do zmiany przeznaczenia terenów i proponowane regulacje nie wykazują zmian w poziomie zarówno wydatków, jak i dochodów Gminy. Potwierdzeniem, że Rada miała informację co do skutków finansowych zmiany planu jest także rozpatrzenie uwag do przyjętego planu, w tym podmiotu mającego działki na terenie tego planu i stawiającego analogiczne zarzuty - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada uchwalając plan miejscowy jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu. Jedną z uwag nieuwzględnionych była uwaga w/w Spółdzielni i w załączniku do uchwały (poz. 5 w tabeli) ustosunkowano się do kwestii skutków finansowych przyjętych rozwiązań, powtarzając, że ewentualne odszkodowania będą uwzględniane indywidualnie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada uchwalając zmianę planu miała wiedzę, czy i jakie skutki finansowe mogą z niej wynikać i taki stan rzeczy był wystarczający do skonkludowania, że art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie został naruszony w stopniu istotnym, mimo, że nie sporządzono odrębnego dokumentu prognozy. Kluczowa jest tutaj wiedza i świadomość członków Rady (vide wyroki NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2809/18, z 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1753/19, z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt 2258/20). Tymczasem WSA w Krakowie formalnie oceniając kwestię prognozy finansowej, bez szczegółowego zbadania zawartości akt planistycznych i nie dokonując wartościowania naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. uchybił nie tylko art. 133 § 1 p.p.s.a., ale także art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem nie dokonał oceny w uzasadnieniu wyroku tych elementów akt planistycznych, które dotyczyły zbadania skutków finansowych uchwalenia planu. W konsekwencji nie ocenił także kluczowej kwestii, czy gdyby taki odrębny dokument prognozy powstał, nie doszłoby do uchwalenia planu niniejszej treści. Tymczasem analiza akt planistycznych prowadzi do wniosku, że Rada miała wiedzę co do skutków finansowych zmiany i je zaakceptowała, podejmując zaskarżony akt.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej związane z prognozą finansową okazały się trafne, a tym samym WSA w Krakowie błędnie stwierdził nieważność planu w zakresie dwóch działek skarżącego z powodu istotnego naruszenia trybu uchwalenia planu.

Natomiast jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia władztwa planistycznego poprzez przyjęcie w § 2 pkt 1 zaskarżonego planu regulacji odnoszącej się do zasady realizacji miejsc parkingowych. Otóż zaskarżona zmiana planu przewiduje, że miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach i garażach, z zastrzeżeniem niewliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach. WSA w Krakowie uznał, że taka regulacja planu stanowi nadużycie kompetencji planistycznych Gminy i z takim stanowiskiem należy zgodzić się.

Otóż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Natomiast z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z 2003 r. wynika, że zapisując w planie ustalenia dotyczące budowy systemów komunikacji określa się ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań (w przypadku zabudowy mieszkaniowej). Dyrektywa ta została poprawnie zrealizowana bowiem przyjęto, że należy zapewnić do obsługi mieszkańców 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Przepisy natomiast nie wskazują, w jaki sposób należy zrealizować wymóg zapewnienia tych miejsc, co zostało pozostawione lokalnemu prawodawcy.

Celem ustawodawcy nakazującego ustalenie liczby miejsc parkingowych w planie miejscowym jest zapewnienie prawidłowej dostępności komunikacyjnej danego terenu. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów, a liczbę tych stanowisk należy dostosować do wymagań wynikających z planu miejscowego. Chodzi o to także, aby nowa inwestycja w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, czy miejsc postojowych zaplanowanych dla sąsiednich nieruchomości (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). Przepisy natomiast nie przesądzają w jaki sposób ten cel osiągnąć, poza dyrektywą, aby miejsca te co do zasady były urządzane na terenie inwestycyjnym. Oznacza to dowolność zapewniania tych miejsc, w zależności od planów inwestycyjnych. Jeżeli inwestor planuje wybudowanie garaży podziemnych, zaprojektowana ilość miejsc parkingowych spełni cel zapewnienia tych miejsc. W innym wypadku miejsca te zostaną zapewnione na zewnątrz lub w odrębnym budynku z miejscami do parkowania. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przyjąć najbardziej racjonalne i optymalne narzędzie realizacji obowiązku zapewnienia miejsc, uzależnione od możliwości inwestycyjnych i uwarunkowań technicznych. Tymczasem wykluczenie miejsc w garażach podziemnych powoduje obowiązek zapewnienia ich na zewnątrz lub w budynku garażowym, co zaburzy estetykę osiedla, zmniejszy powierzchnię do zabudowy, ponadto spowoduje nadpodaż tych miejsc przy uwzględnieniu liczby miejsc zapewnionych już w garażach podziemnych w budynku mieszkalnym. Obecne standardy budownictwa wielomieszkaniowego jako zasadę (jeżeli nie ma przeszkód obiektywnych, jak choćby tereny podmokłe) przewidują parkingi podziemne. Stąd proponowany w zmianie planu sposób zapewnienia miejsc należy uznać nie tylko za naruszający uprawnienia właścicieli, ale także czynnik hamujący rozwój nowoczesnego budownictwa.

Zdaniem NSA przeprowadzona w zaskarżonym wyroku ocena regulacji planu w zakresie miejsc parkingowych jako naruszającej władztwo planistyczne jest w pełni usprawiedliwiona i tym samym zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest niezasadny. W konsekwencji oznacza to, że jedynie w zakresie § 2 pkt 1 w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" zasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu jako zasadna odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności planu w zakresie dwóch działek skarżącego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżenia, czyli pkt I. zaskarżonego wyroku z wyłączeniem stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 dotyczącego miejsc parkingowych w zakresie: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" i tylko w granicach interesu prawnego skarżącego i jego naruszenia, czyli w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącego (pkt 1. sentencji) oraz uchyleniem rozstrzygnięcia o kosztach, czyli pkt IV. zaskarżonego wyroku (pkt 2. sentencji). W pozostałej części skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona (pkt 3. sentencji wyroku).

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku w zasadniczej części, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy Wieliczka zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 4. sentencji).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.