Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 89/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 1-2, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 § 2 pkt 8-9, art. 52 § 1-2, art. 53 § 2a-2b, art. 134 § 1, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 41
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" w R. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta C. w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Gminy i Miasta C. do rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, 3. przyznaje od Burmistrza Gminy i Miasta C. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta C. na rzecz strony skarżącej kwotę 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 19 września 2022 r. Fundacja [...] w R. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta C. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną eksploatującą kocioł grzewczy w budynku pod adresem: [...] P., ul. [...]oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem nr [...] wydanym 7 listopada 2022 r. Burmistrz Gminy i Miasta C. odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez Fundację [...] zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które postanowieniem z 8 grudnia 2022 r. nr [...] uchyliło ten akt i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu Burmistrz Gminy i Miasta C. wydał postanowienie z 30 grudnia 2022 r. nr[...] , mocą którego powtórnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Także na to postanowienie Fundacja [...] wniosła zażalenie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło również ten akt. W uzasadnieniu rozstrzygającego w tych ramach postanowienia z 28 lutego 2023 r. nr [...]Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji wydając akt formalny, jakim jest postanowienie od odmowie wszczęcia postępowania dokonał - nie mając podstaw do takiego działania - merytorycznego rozważenia sprawy i odniósł się do istoty żądania strony wskazując, że w kotle pod wskazanym we wniosku adresem spalane są wyłącznie paliwa stałe dozwolone. Nie odniósł się natomiast do jej wniosku zgłoszonego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście ustawowych przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego oraz dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej a zatem wniosek w tym zakresie pozostaje do rozpoznania.

Pismem datowanym na 4 maja 2023 r. (nadanym 4 maja 2023 r.) Fundacja [...] wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie w kwestii rozpatrzenia jej wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu żądając wyznaczenia terminu załatwienia sprawy, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie, 5 maja 2023 r. wspomniana Fundacja, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta C. zarzucając temu organowi rażące naruszenie art. 35 § 1 oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na znacznym przekroczeniu określonych w tych przepisach terminów oraz wnosząc o zobowiązanie tego organu do rozpoznania jej wniosku w terminie 14 dni, stwierdzenie, że dopuścił się on bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie Fundacji od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca podkreśliła, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 28 lutego 2023 r. (o uchyleniu postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta C. z 30 grudnia 2022 r.) nie zostało zaskarżone, a pomimo to, do 4 maja 2023 r. organ administracyjny nie podjął żadnych czynności, w tym nie rozpoznał wniosku ani nie skorzystał z określonej w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwości wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Fundacji w niniejszym przypadku doszło więc do bezczynności, która nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Nastąpiło tu bowiem znaczne, oczywiste i niewątpliwe naruszenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy, tym bardziej, że złożony przez nią wniosek nie wymagał przeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów a jego rozstrzygnięcie polegało wyłącznie na ocenie, czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi strony i czy przemawia za tym interes społeczny, a w rezultacie powinna być załatwiona niezwłocznie, co wynika z art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś całkowite milczenie organu stanowi w tej sytuacji przejaw lekceważenia nie tylko prawa lecz także strony.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy C. przyznał, że załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wywiódł jednak, że była to sprawa szczególnie skomplikowana w rozumieniu art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego co wydłużyło termin na jej załatwienie do dwóch miesięcy, z kolei opóźnienie nastąpiło wskutek konieczności przeanalizowania zabranego materiału, w tym nadesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. materiałów z kontroli obiektu a nadto związane było z trudną sytuacją kadrową spowodowaną długotrwałymi absencjami chorobowymi pracowników. W tym kontekście organ zakwestionował, jakoby zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zaznaczył, że zamierza wydać w sprawie rozstrzygnięcie do 15 lipca 2023 r., czyli w terminie wskazanym w postanowieniu nr [...] z 22 maja 2023 r., mocą którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uwzględniło ponaglenie strony z 4 maja 2023 r.

Następnie, w odpowiedzi na stosowne wezwanie Burmistrz Gminy i Miasta C. nadesłał do tutejszego Sądu pismo procesowe datowane na 14 sierpnia 2023 r., gdzie wyjaśnił, że 14 lipca 2023 r. - czyli już po wniesieniu w niniejszej sprawie skargi przez Fundację [...] wydał rozstrzygnięcie załatwiające jej wniosek, a mianowicie postanowienie nr [...] mocą którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko (do wspomnianego pisma organ dołączył odpis tego postanowienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Na wstępie przyjdzie wskazać, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 powołanej regulacji, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści powyższych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 powołanej ustawy - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 tej regulacji, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 cytowanej regulacji).

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego aktu albo w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta C. polegająca na niezałatwieniu w ustawowym terminie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną eksploatującą kocioł grzewczy w budynku pod przedmiotowym adresem.

Odnosząc się do tej skargi, na wstępie przyjdzie zaznaczyć, że obecnie obowiązujący art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13 - dostępne w CBOSA). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 LEX nr 2106651).

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżąca w dniu 4 maja 2023 r. (vide: koperta nadawcza nadesłana do Sądu w odpowiedzi na stosowne wezwanie przy piśmie z 11 sierpnia 2023 r.), czyli przed wniesieniem skargi, które nastąpiło 5 maja 2023 r. skierowała ponaglenie do organu wyższego stopnia, którym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Wspomniane ponaglenie zostało uwzględnione Kolegium, które postanowieniem z 22 maja 2023 r. stwierdziło, że Burmistrz Gminy i Miasta C. dopuścił się bezczynności i zobowiązało ten organ do załatwienia sprawy w terminie do 15 lipca 2023 r. Przyjąć zatem należy, że strona wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareaguje on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. LEX nr 2573182, wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r.; sygn. akt II SAB/Gd 59/23, publ. LEX nr 3555006 oraz wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23, publ. LEX nr 3585601).

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za zasadne zarzuty podnoszone przez stronę albowiem Burmistrz Gminy i Miasta C. niewątpliwie pozostawał w bezczynności nie załatwiając jej wniosku w terminach wynikających z obowiązujących przepisów prawa. W tym miejscu przyjdzie podkreślić, że zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 powołanego Kodeksu).

W rozpoznanej sprawie termin do załatwienia wniosku strony należy liczyć od 1 marca 2023 r. Jakkolwiek początkiem takiego terminu jest zasadniczo dzień wszczęcia postępowania, to jednak w niniejszym przypadku trzeba przyjąć, że rozpoczął on bieg w dniu, w którym wspomniany organ otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 28 lutego 2023 r. (uchylające wcześniej wydane w tej samej sprawie postanowienie z 30 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania). To od daty wpływu tego postanowienia do Burmistrza Gminy i Miasta C. organ ten był bowiem obowiązany do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy. Tymczasem jest poza sporem, że w liczonych od powyższej daty terminach określonych w powołanym art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wydał on aktu kończącego niniejsze postępowanie. Z akt sprawy nie wynika również, aby podejmował jakiekolwiek czynności, aby informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie czy też, aby wskazywał nowy termin do jej załatwienia.

Chybione są przy tym podnoszone w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu o skomplikowanym charakterze sprawy związanym z koniecznością analizy dokumentacji kontroli przeprowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. Analiza taka - na co wskazuje treść pisma PINB z 28 marca 2023 r. nie wymagała zdaniem Sądu pracochłonnej czy złożonej oceny, a przede wszystkim nie była ona potrzebna w kontekście zasadności samego wszczęcia postępowania administracyjnego, które ma charakter ściśle proceduralny i nie tylko nie wymagało rozważania merytorycznych zagadnień związanych z ograniczeniem negatywnego wpływu na środowisko, lecz co więcej (a zwracało na to już przecież uwagę Kolegium w swoim postanowieniu z 28 lutego 2023 r.) nie powinno obejmować ustaleń w tym zakresie, gdyż byłoby to przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że bezczynność organu wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie definiuje tego pojęcia i przyznaje sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny co do jego zaistnienia. Zgodnie zaś ze stanowiskiem judykatury, chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo oraz, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność lub przewlekłość (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 oraz z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2047/22 - orzeczenia dostępne w CBOSA). W tym kontekście, biorąc pod uwagę zasadniczo całkowitą bierność organu administracji publicznej oraz brak jakiegokolwiek przekonującego uzasadnienia w niedochowaniu ustawowych terminów stwierdzić przyjdzie, że naruszenie prawa miało w niniejszym przypadku rażący charakter. Usprawiedliwieniem nie mogą tu być podnoszone w odpowiedzi na skargę wywody nawiązujące do kłopotów kadrowych zwłaszcza, że poza ogólnikowym stwierdzeniem o absencji pracowników nie zostały one poparte żadnymi bliższymi wyjaśnieniami.

Przekroczenie wspomnianych terminów było przy tym znaczne, gdyż - jak trafnie zwróciła uwagę skarżąca, sprawa mieściła się w zakresie wskazanym w art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, to znaczy nie wymagała pozyskania nowych dowodów ani dodatkowych analiz, a tym samym powinna zostać załatwiona niezwłocznie.

Na dzień orzekania przez Sąd, skarżony organ wydał stosowne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym we wniosku strony. Akt ten został wydany 14 lipca 2023 r., czyli już po wniesieniu skargi przez Fundację [...], a zatem nie podlega on ocenie Sądu w ramach niniejszego postępowania, gdyż wykracza poza granice niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rezultacie, zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy, do wydania w określonym terminie stosownego rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części.

Równocześnie okoliczności sprawy uzasadniają, zdaniem Sądu, przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy, sumy pieniężnej aczkolwiek nie w żądanej wysokości. Zważywszy okres całkowitej bezczynności organu, jednak z drugiej strony uwzględniając, że skarżąca nie przedstawiła w skardze okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na jej rzecz w tych ramach kwoty 500 zł.

O kosztach postępowania w kwocie 117 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Składa się na nią uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).