Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1615/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 7 , art. 77 par 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 roku, znak [...] działając z urzędu i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem strony M.L. , nakazał M.L. - jako właścicielce działki oznaczonej numerem [...] obręb [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...] - usunięcie z powyższej nieruchomości odpadów (w postaci mas ziemnych - rodzaj odpadów: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04, zmieszanych z odpadami rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 17 01 01; mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01, kod: 17 03 02 - składowanych w formie nasypu) w takiej ilości, aby poziom ww. działki po usunięciu nasypu z odpadów dowiązywał się do poziomu działek sąsiednich, tj. działki nr [...] i działki nr [...] , przy zachowaniu naturalnego spadku terenu kształtującego się w kierunku południowym tych działek. Organ orzekł, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek ww. odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem M.L. zawrze stosowną umowę. Ponadto określono, że czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do dwunastu miesięcy od kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) w zw. z art. 250 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.).

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w 2013 roku na teren działki nr [...] zostały przywiezione masy ziemne. Z przywiezionych odpadów został utworzony nasyp. Różnica poziomu terenu nadsypanego i nienadsypanego, tj. działek sąsiednich o nr [...] i [...] wynosiła do 2 metrów. Przywozu mas ziemnych dokonali M.L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Transport Samochodowy Pośrednictwo Artykułami Przemysłowymi M.L. i oraz M.N. prowadzący działalność gospodarczą M.N. Transport Ciężarowy. Masy ziemne pochodziły z budów prowadzonych poza terenem przedmiotowej działki. W toku postępowania ustalono także, że odpady były dostarczane na teren działki nr [...] także przed 2013 rokiem, jednakże nie zdołano ustalić, kto je przywoził. W sierpniu 2014 roku z terenu ww. działki nr [...] usunięto część mas ziemnych. Prace związane z wywozem ziemi zostały przerwane z uwagi na panujące niekorzystne warunki atmosferyczne (opady deszczu) powodujące "topienie" się w gruncie ciężkiego sprzętu. M.L. składając wyjaśnienia nie wskazała ilości usuniętych mas ziemnych. W dniu 3 września 2014 roku na terenie działki [...] nadal znajdował się nasyp, jednakże w porównaniu do stwierdzonego w dniach 13 listopada 2013 roku oraz 12 maja 2014 roku uległ on znacznemu obniżeniu.

Opisany powyżej stan działki obrazuje dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

Organ wskazał, że działka nr [...] objęta jest osuwiskiem zarejestrowanym w Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzonym przez Prezydenta Miasta K . W ewidencji gruntów oznaczona jest symbolami: [...] , zgodnie z którymi stanowi ona tereny leśne oraz tereny rolne.

Organ I instancji zaznaczył, że do mas ziemnych mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach, nie zachodzą bowiem przesłanki określone w art. 2 pkt 3 tej ustawy wyłączające stosowanie tych przepisów. Katalog odpadów będący załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), klasyfikuje ziemię do odpadów z grupy 17 o rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04. Gruz betonowy klasyfikowany jest do odpadów o rodzaju takim jak: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 17 01 01, natomiast asfalt klasyfikowany jest do odpadów o rodzaju takim jak mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01, kod 17 03 02.

Organ wyjaśnił, że tylko niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne i to w granicach norm wyznaczonych obecnie przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, poz. 1614), które to rozporządzenie pozostaje obowiązujące na mocy art. 250 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach. Powyższe rozporządzenie nie przewiduje możliwości wykorzystania odpadów w postaci asfaltu, kwalifikowanego do odpadów o rodzaju takim jak mieszanki bitumiczne inne wymienione w 17 03 01, kod 17 03 02. Przywiezienie odpadów na działkę nr [...] i ich zdeponowanie w formie nasypu nie jest utwardzeniem powierzchni, a zatem wykracza poza ramy normy prawnej wprowadzonej ww. rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2008 roku.

W świetle powyższego organ uznał, że odpady, w tym masy ziemne, przywiezione na teren działki M.L. i tam pozostawione w formie nasypu, podlegają składowaniu. Natomiast działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, ani też miejscem magazynowania odpadów. Prezydent Miasta K. nie wydał żadnej decyzji administracyjnej - spośród określonej w art. 41 ustawy o odpadach - która zezwalałaby na magazynowanie (czasowe przechowywanie) odpadów w postaci mas ziemnych, gruzu i asfaltu na działce należącej do M.L. .

Organ zaznaczył, że działka nr [...] objęta jest osuwiskiem zarejestrowanym w Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 110 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Nadsypywanie działki, na której stwierdzono występowanie procesów geodynamicznych (osuwisk) może prowadzić do ich uaktywnienia się. Nadsypywanie takiego terenu nie jest zgodne z art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiącym, że ochrona powierzchni ziemi polega na zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom .

Organ I instancji wskazał, że pomimo dopuszczenia dowodów z zeznań 13 świadków, nie zdołano ustalić źródła pochodzenia odpadów składowanych w formie nasypu na terenie działki nr [...] W związku z tym nie było możliwości ustalenia ich faktycznego wytwórcy. W świetle obecnie obowiązującego przepisu art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach należy zatem domniemywać, że posiadaczem wszystkich odpadów zdeponowanych na terenie działki nr [...] jest M.L , jako właścicielka tej działki i to ona może rozporządzać rzeczami, w tym przypadku odpadami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.L. zarzucając, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w sposób rażąco naruszający zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności normy ustalone w przepisach art. 7-9 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., co miało zasadniczy wpływ na wynik postępowania.

Skarżąca wskazała, że przyjęty tryb procedowania przez organ I instancji uniemożliwił prawidłowe określenie stron postępowania oraz listy świadków przesłuchiwanych w trakcie postępowania. W ocenie odwołującej nie jest zgodne z zasadami postępowania administracyjnego podejmowanie przez organ w okresie 9-ciu miesięcy "czynności wyjaśniających", a taki właśnie okres upłynął od podjęcia postępowania do oficjalnego zawiadomienia o jego wszczęciu.

Skarżąca w uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że nabyła i wykorzystała zakupioną od M.L. ziemię na potrzeby własne, w celu przywrócenia możliwości rolniczego wykorzystywania działki stanowiącej jej własność. Dokonując zakupu ziemi pozostawała w przeświadczeniu, że jej działania nie naruszają wymogów prawa i są zgodne z zasadami określonymi w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w myśl którego osoby fizyczne wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 zwolnione są z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Skarżąca podała, że organ I instancji zupełnie zignorował konieczność podania przyczyn, dla których odmówił wiarygodności jej argumentacji, przyjmując równocześnie za wiarygodne stwierdzenia innych świadków, nawet w sytuacji wykazania przez ten sam organ niespójności, a czasem wręcz sprzeczności w tych zeznaniach.

Zdaniem odwołującej, organ pominął także swoje własne ustalenia dokonane w analogicznej sprawie i dotyczące tej samej działki tyle, że przed datą formalnego wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W wyniku oględzin terenowych przeprowadzonych przez organ w dniach 13 listopada 2013 roku i kolejnych w dniu 5 grudnia 2013 roku w ramach rozpatrywania "interwencji w sprawie zaburzenia stosunków wodnych w związku z nawiezieniem działki nr [...] wydane zostały dokumenty – podpisane przez tę samą osobę, której podpis figuruje pod zaskarżoną decyzją - w których mowa była o przywiezionych na teren działki masach ziemnych, przy czym według ówczesnego stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta, powodem konieczności ich usunięcia z terenu działki był fakt, iż ziemia ta zakwalifikowana została jako odpad z uwagi na zdeponowanie jej w innym miejscu, niż miejsce jej wydobycia.

Odwołująca podkreśliła, że organ I instancji nie podał jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakiego powodu odmawia się jej przewidzianego przepisami art. 27 ust. 8 i w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, prawa do wykorzystania odpadów w postaci mas ziemnych na potrzeby własne. Zdaniem odwołującej lektura uzasadnienia skarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ I instancji skoncentrował się na wykazaniu, jakoby odwołująca, z całkowicie niewytłumaczalnych i sprzecznych z logiką przyczyn, przekształciła swoją działkę w składowisko odpadów, co nigdy nie było jej zamiarem.

Podkreśliła, iż zakupiła czyste masy ziemi bez odpadów budowlanych, a już w szczególności bez zanieczyszczeń mieszankami bitumicznymi. Część ziemi, która zawierała jakiekolwiek zanieczyszczenia, została usunięta przez tego samego dostawcę, który ją dowiózł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 października 2015 roku, znak [...] na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6, 19 i 32, art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), art. 250 ustawy o odpadach w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, poz. 1614) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wskazał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów, które to wszczęcie następuje z urzędu, choć może być poprzedzone impulsem zewnętrznym (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), organ administracji publicznej musi dokonać kilku czynności w sprawie, a mianowicie ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania (w niniejszej sprawie odpady, które powinny być usunięte) oraz ustalić krąg stron postępowania.

Bezspornym w przedmiotowej sprawie był fakt, że na działce nr [...] znajdowały się odpady w postaci mas ziemnych nawiezione za wiedzą i zgodą jej właścicielki M.L. . Sporny był natomiast dokładny skład, a co za tym idzie także rodzaj odpadów oraz to, czy odwołująca mogła zgodnie z prawem zagospodarować te odpady. W zakresie zaś kręgu stron postępowania, którego ustalenie jest kwestionowane przez odwołującą, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, do kręgu stron postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów należy zaliczyć tylko osoby mające interes prawny w udziale w tym postępowaniu, a zatem osoby które mogą zostać zobowiązane do usunięcia odpadów - posiadaczy odpadów. W toku postępowania, posługując się dowodem z przesłuchania świadków, organ I instancji próbował ustalić wytwórcę odpadów, co mu się jednak nie udało.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynnością inicjującą postępowanie wszczynane z urzędu jest zatem zawiadomienie stron o jego wszczęciu i od tego momentu postępowanie w sprawie się toczyło. Czynności dokonane przed wszczęciem postępowania miały jedynie wykazać, czy były podstawy do jego wszczęcia, a gdyby były to czynności, mające wpływ na ustalenia faktyczne i rozstrzygnięcie sprawy, to winne być w postępowaniu powtórzone chyba, że są oczywiste i bezsporne.

W przedmiocie zarzutu błędów w ustaleniu kręgu świadków zeznających w sprawie organ odwoławczy wskazał, że także ten zarzut jest chybiony. Przesłuchano bowiem wszystkie osoby, które mogły mieć wiadomości o tym jakiego rodzaju odpady, w jakim czasie i od kogo pochodzące, zostały nawiezione na działkę objętą postępowaniem.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że odpady zalegające na działce nr [...] nie mogły zostać zagospodarowane przez odwołującą. Bezspornym jest bowiem, że nie posiadała ona decyzji w zakresie przewidzianym przez ustawę prawo budowlane, która pozwalałaby na zagospodarowanie mas ziemnych.

Organ II instancji podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono dwa okresy, w których na działkę objętą postępowaniem były nawożone odpady. Okresy te można wyodrębnić biorąc pod uwagę osobę posiadacza działki. Uprzednio był to poprzedni posiadacz działki, a obecnie jest to odwołująca. Jak wynika z zeznań świadków, a także wyjaśnień odwołującej, przed 2013 rokiem na działce istniał już nasyp powstały z nawożenia na nią odpadów. Wtedy też nawieziono na nią odpady w postaci nie tylko ziemi, ale także gruzu betonowego oraz asfaltu. Dlatego też, pomimo tego, że faktycznie odwołująca mogła dokonać nawiezienia na swą działkę jedynie odpadu w postaci ziemi, bez odpadów budowlanych i zanieczyszczeń bitumicznych, to jednak mogły się one już znajdować w dawnym nasypie. Z uwagi na powyższe M.L. jako posiadacz działki objętej postępowaniem, jest odpowiedzialna za wszelkie znajdujące się na niej odpady, które nie mogą być na jej terenie magazynowane, ani też składowane.

M.L. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przez organ II instancji norm postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art 7-10, art. 136 w zw. z art. 140 K.p.a., które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że organ II instancji skoncentrował się na dowiedzeniu prawidłowości postępowania organu I instancji, ignorując ciążące na nim obowiązki co do zasad postępowania oraz granic postępowania dowodowego, czym naruszył wskazane na wstępie skargi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym i stanowi naruszenie zasad wszczęcia postępowania podana przez organ II instancji argumentacja wskazująca na to, że 9-cio miesięczne postępowanie organu I instancji poprzedzające pismo o wszczęciu postępowania należało traktować jako postępowanie przygotowawcze. Skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało dokonaną przez organ I instancji ocenę zeznań świadków oraz klasyfikację rodzaju ziemi dowiezionej na teren jej działki za prawidłową, nie uzasadniając w tym zakresie swego stanowiska pomimo, że zeznania przesłuchanych w sprawie świadków znacząco się od siebie różnią.

Skarżąca podniosła, że organ II instancji nie dopatrzył się również nieprawidłowości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym mającym służyć ustaleniu źródła pochodzenia ziemi oraz rodzaju ziemi nawiezionej na zlecenie skarżącej. Całość postępowania została skoncentrowana na założeniu, że dowiezione zostały odpady, wchodzące w skład grupy oznaczonej kodem 17. Tymczasem skarżąca - jak wskazywała w trakcie trwania postępowania administracyjnego - nie była zainteresowana tego rodzaju odpadami. Potrzebowała ziemię pod uprawy roślinne do prawidłowego zagospodarowania działki i taką właśnie ziemię zakupiła.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wyjaśnienia opisane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 października 2015 roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nakazującą M.L. - jako właścicielce działki oznaczonej numerem [...] - usunięcie z powyższej nieruchomości odpadów w postaci mas ziemnych - rodzaj odpadów: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04, zmieszanych z odpadami rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 17 01 01; mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01, kod: 17 03 02.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...) (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów; rodzaj odpadów; sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów będący załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), klasyfikuje ziemię - do odpadów z grupy 17, o rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 170504. Gruz betonowy klasyfikowany jest do odpadów o rodzaju takim jak: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 170101, natomiast asfalt klasyfikowany jest do odpadów o rodzaju takim jak mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 170301, kod 170302.

Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że na działce nr [...] , która nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, znajduje się gleba i ziemia, w tym kamienie, odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, składowane w formie nasypu. Masy ziemne pochodziły z budów prowadzonych poza terenem przedmiotowej działki i były dostarczane za wiedzą i zgodą właścicielki nieruchomości. Jednocześnie skarżąca - co sama przyznała - nie posiadała decyzji wydanej na podstawie prawa budowlanego, a także nie dokonała zgłoszenia robót budowlanych, które upoważniałoby ją do wykorzystania w/w rodzajów odpadów na własne potrzeby. Organ prawidłowo więc wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodzi określona w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach przesłanka wyłączająca zastosowanie przepisów ustawy. Art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach stanowi, że jej przepisów nie stosuje się w odniesieniu do: niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty, a taki przypadek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, gdyż dotyczy zagospodarowania ziemi w innym miejscu, niż miejsce jej wydobycia.

Tylko niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne i to w granicach norm wyznaczonych obecnie przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, poz. 1614), które to rozporządzenie pozostaje obowiązujące, na mocy art. 250 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Według załącznika do ww. rozporządzenia, istnieje możliwość wykorzystania: gleby i ziemi, w tym kamieni (kod: 170504) - do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego (zgodnie z pozycją 52 załącznika), odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów (kod: 170101) do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie łub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych (zgodnie z pozycją 42 załącznika).

Powyższe rozporządzenie nie przewiduje możliwości wykorzystania odpadów w postaci asfaltu, kwalifikowanego do odpadów o rodzaju takim jak mieszanki bitumiczne inne wymienione w 17 03 01, kod 17 03 02. Przywiezienie odpadów na działkę nr [...] i ich zdeponowanie w formie nasypu, nie jest utwardzeniem powierzchni, a zatem wykracza poza ramy normy prawnej wprowadzonej ww. rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2008 r..

Abstrahując jednak od powyższego, twierdzenia skarżącej, jakoby zakupiła ziemię wyłącznie na własne potrzeby, w celu przywrócenia możliwości rolniczego wykorzystana przedmiotowej działki, pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z którego jednoznacznie wynika, że odpady nie zostały zagospodarowane - tworzą nasyp, który został jedynie częściowo usunięty.

Wątpliwości Sądu nie budzą także poczynione przez organy obu instancji ustalenia co do posiadacza odpadów na działce nr [...] . Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2012 r. poz. 1232 z późn. zm.). Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa.

Skarżąca, będąc właścicielką działki nr [...] na której zalegają odpady, jest także ich posiadaczem w rozumieniu ustawy o odpadach, na którym ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Obowiązek skarżącej wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania powyższego skarżąca nie obaliła, bowiem nie wskazała imiennie wytwórcy odpadów. Jednym ze skutków domniemania prawnego wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest bowiem przerzucenie ciężaru dowodu na osobę władająca powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Innymi słowy, to na skarżącej spoczywał ciężar obalenia domniemania odpowiedzialności ciążącej na właścicielu nieruchomości.

Ocena zaskarżonej decyzji pod kątem zasadności zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów prowadzi do wniosku, że odpowiada ona normom wynikającym z art. 26 ustawy o odpadach.

Zarzuty skargi sprowadzają się w zasadniczej mierze do naruszenia przez organ II instancji zasad postępowania administracyjnego wskutek zaniechania rozszerzenia granic postępowania dowodowego oraz niewłaściwej oceny zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dowodów co do rodzaju nawiezionej przez skarżącą ziemi oraz źródła jej pochodzenia.

Przypomnieć zatem należy, że jedną z fundamentalnych zasad w postępowaniu administracyjnym jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Wyraża się ona m.in. w tym, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Oceniając wyniki postępowania dowodowego, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1940/11). Rolą sądu, który przecież nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, jest zbadanie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy, w szczególności przestrzegania przepisów regulujących postępowanie dowodowe.

Podkreślić także należy, że nałożony z mocy art. 77 § 1 K.p.a. na organ obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie ma charakteru absolutnego. Nie można bowiem nakładać na organy nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów o faktach, które na podstawie już zgromadzonych dowodów i ich swobodnej oceny, nie budzą wątpliwości.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy skonstatował, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia innych dowodów wobec faktu, że okoliczności stwierdzone w toku postępowania były oczywiste i nie budziły wątpliwości. Taka konstatacja nie narusza wspomnianej wcześniej zasady swobodnej oceny dowodów. Nie narusza też zasady wynikającej z art. 7 K.p.a. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków oraz dokonanych w sprawie oględzin nieruchomości skarżącej, nie budzi wątpliwości zarówno źródło pochodzenia ziemi nawiezionej na teren działki nr [...] , jak i rodzaj tej ziemi.

Odnosząc się zaś do kwestionowanego przez skarżącą sposobu działania organu I instancji przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego należy wskazać, że nie naruszało ono przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy słusznie uznał, że czynności podjęte przez organ I instancji przed wszczęciem postępowania zmierzały jedynie do ustalenia istnienia przedmiotu postępowania, tj. odpadów oraz kręgu stron tego postępowania, a zatem dotyczyły kwestii, których ustalenie warunkowało możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Dopiero po jego wszczęciu organ badał czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach (nakładającej, bądź nie, obowiązki określone w tym przepisie).

Podsumowując należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie dokonały - zdaniem Sądu - prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które to ustalenia pozwoliły na wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów, dlatego też podniesiony zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów K.p.a. nie był zasadny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..