Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 534/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1-2 art. 5a ust. 2 art. 35 ust. 1 art. 91 ust. 1 art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par. 1 art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 23 lutego 2023 r. nr LXXII/353/2023 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/83/2016 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Chocz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasadza od Gminy Chocz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Gminy Chocz, w dniu 23 lutego 2023 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę Nr LXXII/353/2023 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/83/2016 w sprawie ustalenia Statutu Miasta Chocz.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 24 sierpnia 2023 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.

Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody zaskarżona Uchwała została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na niespełnienie wymogu uprzedniego przeprowadzenia z mieszkańcami jednostki pomocniczej - Miasta Chocz konsultacji społecznych, których przedmiotem byłaby zmiana Statutu Miasta Chocz dokonana tą uchwałą.

Do skargi załączone zostały: zaskarżona uchwała wraz z uzasadnieniem, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 8 marca 2023 roku, prośba o informację z dnia 23 marca 2023 roku oraz pisma Burmistrza Gminy Chocz z dnia 30 marca 2023 roku oraz z dnia 11 kwietnia 2023 roku.

Burmistrza Gminy Chocz stwierdził, że zgadza się z zarzutami skargi oraz wyjaśnił, iż argumentacja przestawiona przez organ nadzoru jest zrozumiała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023, poz. 40) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, lecz może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia przekazania mu Uchwały (co, jak wynika ze skargi i załączonych do niej dokumentów miało miejsce 27 lutego 2023 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył ją do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie był ograniczony terminem do wniesienia skargi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innym orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 23 lutego 2023 roku Nr LXXII/353/2023 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/83/2016 w sprawie ustalenia Statutu Miasta Chocz.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2023 roku pod pozycją 2763 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 Uchwały), tj. z dniem 28 marca 2023 roku i nie została uchylona.

Skarga okazała się uzasadniona.

Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto (art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki.

Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Uchwała określająca wewnętrzny ustrój gminy oraz jej jednostek pomocniczych ma charakter aktu prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Zaskarżona uchwała ma charakter tzw. aktu jednorazowego, bo aktu wywołującego skutek w postaci zmiany uchwały Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 27 stycznia 2016 roku Nr XIV/83/2016 w sprawie ustalenia Statutu Miasta Chocz, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 5 lutego 2016 roku pod pozycją 1150.

Zgodnie z treścią § 1 zaskarżonej Uchwały w Statucie Miasta Chocz uchwalonym Uchwałą nr XIV/83/2016 Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 27 stycznia 2016 roku wprowadzono zmianę w załączniku w rozdziale 2. Organy Miasta w § 4 ust. 9, który otrzymał brzmienie: "Kadencja Przewodniczącego Zarządu Miasta i Zarządu Miasta odpowiada kadencji Rady Miejskiej Gminy Chocz. Burmistrz Gminy zarządza wybory Przewodniczącego Zarządu Miasta i Zarządu Miasta w terminie 5 miesięcy po upływie kadencji Rady Miejskiej."

Mając na uwadze podstawy prawne podjęcia zaskarżonej uchwały oraz jej treść przyjmować należy, że jej przedmiotem jest organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej - miasta Chocz, która utworzona została uchwałą Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 27 stycznia 2016 roku Nr XIV/83/2016 w sprawie ustalenia Statutu Miasta Chocz.

Wojewoda trafnie uznał, że podjęcie kwestionowanej uchwały wymagało uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

Przyjmuje się, że obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, lecz także przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 35 i powołane tam orzecznictwo).

Analiz uzasadnienia za skarżonej Uchwały, pism kierowanych do organu nadzoru, a także treść odpowiedzi na skargę doprowadziła Sąd do jednoznacznych ustaleń, że wymóg przeprowadzenia konsultacji na etapie uchwalania zmiany statutu jednostki pomocniczej miasta Chocz nie został zrealizowany.

Dopełnienia ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami zmian w statucie jednostki pomocniczej miasta Chocz nie dowodzi argumentacja powoływana w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 roku oraz w odpowiedzi na skargę wskzaująca, że "po przygotowaniu projekt zaskarżonej uchwały przekazany został do publicznej informacji za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Chocz, a także przekazana została radnym Rady Miejskiej Gminy Chocz. Proponowane zmiany zostały poddane pod dyskusje na Komisjach Wspólnych Rady Miejskiej Gminy Chocz".

Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. W pierwszej kolejności wymagane jest zatem podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (wyrok NSA z 18.11.2021 r., III OSK 4305/21, LEX nr 3309173).

Zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy w drodze uchwały określa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwała w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 5a).

Sąd ustalił, że uchwała Rady Gminy Chocz z dnia 28 października 2010 roku Nr XXXIV/233/10 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych na terenie gminy Chocz (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2011r. Nr 9 poz. 248) została uchylona na mocy § 5 uchwały Rady Gminy Chocz z dnia 10 czerwca 2013 roku Nr XXV/147/2013 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chocz w zakresie wniosku o nadaniu miejscowości Chocz statusu miasta (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013r., poz. 4493).

Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. na dzień 23 lutego 2023 roku, Gmina Chocz nie posiadała ogólnej regulacji określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

Zarzuty skargi okazały się uzasadnione już tylko z tego powodu, że nie można wskazać zgodnego z ustawą wzorca dla przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Chocz w innych sprawach niż te dotyczące nadania miejscowości Chocz statusu miasta. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok WSA w Krakowie z 4.07.2023 r., III SA/Kr 1623/22, LEX nr 3585682).

W odniesieniu do konsultacji, o których mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy przyjmować, że zarówno w kontekście prawnym, jak i funkcjonalnym ich istotą jest zasięganie opinii u osób trzecich (mieszkańców gminy), niebędących ekspertami w danej dziedzinie, jednakże mających określony pogląd na przedmiot konsultacji ze względu na bezpośrednie zaangażowanie w sprawę (M. Mączyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 5a).

W orzecznictwie wskazuje się, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (wyrok WSA w Krakowie z 20.05.2021 r., III SA/Kr 202/21, LEX nr 3177598). Projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń (wyrok NSA z 6.04.2023 r., III OSK 2207/21, LEX nr 3522249).

Opublikowanie projektu zaskarżonej uchwały za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Chocz, czy przekazanie tekstu proponowanej zmiany radnym Rady Miejskiej Gminy Chocz, a także poddanie tej zmiany pod dyskusję na Komisjach Wspólnych Rady Miejskiej Gminy Chocz w sposób oczywisty nie spełnia warunku stawianych konsultacjom społecznym, o których stanowi art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podsumowując stwierdzić należy, że podjęcie uchwały (statut osiedla) bez przeprowadzenia konsultacji wymaganych art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości (wyrok NSA z 14.07.2021 r., III OSK 3973/21, LEX nr 3204529).

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (punkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Chocz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).