Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 204/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 12 ust. 1, art. 14-20, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 58 § 5a, art. 147 § 1, art. 151, art. 190, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi M.A. na uchwałę Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 21 maja 2019 r. nr IX/48/2019 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 4 pkt 2, § 4 pkt 7 lit. a w zakresie słów "(z wyłączeniem gromadzenia odpadów)", § 4 pkt 7 lit. b w zakresie dotyczącym działek nr: [...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie [...] w gminie L.; 2. odrzuca skargę w części dotyczącej: § 3 pkt 2 – 4, § 5 pkt 1 – 2, § 6 pkt 1 – 2, § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Gminy w Lgocie Wielkiej na rzecz skarżącego M.A. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. A. (dalej: skarżący, strona), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr IX/48/2019 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z 21 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 3, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił m.in., że plan miejscowy jest sprzeczny ze studium, przez co narusza art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) (dalej: u.p.z.p.). A ponadto wywiódł, że z naruszeniem art. 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 87 w zw. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), wiąże się ograniczenie swobody działalności gospodarczej poprzez ustanowienie zakazu wykonywania konkretnej działalności gospodarczej, niewydanego w zakresie i na podstawie ustaw oraz, że w sprawie zostały także naruszone przepisy art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - poprzez ograniczenie ważenia interesu publicznego i prywatnego do jednorazowej czynności przyznającej arbitralnie pierwszeństwo pewnej grupie interesów, oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu zablokowania określonej inwestycji, podczas gdy ustawa nie wskazuje takiego celu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w L., składającej się z działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,8973 ha. W dacie kupna przez skarżącego tych działek obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomość zlokalizowana była na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5.5 P-U - zabudowa usługowa – składowo -produkcyjna. Skarżący podniósł, że wprowadzenie w planie zakazu prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Lgocie Wielkiej (dalej także: Rada Gminy, organ) wniosła o oddalenie skargi w całości.

Rada Gminy stwierdziła w odpowiedzi na skargę, że podjęta 21 maja 2019 roku zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka, wprowadziła w tekstach planów ustalenia dotyczące możliwości realizacji inwestycji związanych z gospodarowaniem odpadami, budową wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii oraz dotyczących ograniczenia możliwości realizacji inwestycji związanych z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie większej niż 40 lub 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jednym słowem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę, za podstawę wprowadzanych zmian organ przyjął przede wszystkim dobro mieszkańców Gminy Lgota Wielka. Organ wyjaśnił, że Gmina Lgota Wielka jest gminą małą, o charakterze typowo rolniczym, gdzie brak jest terenów objętych MPZP, na których tego typu inwestycje mogłyby powstać, nie wprowadzając uciążliwości dla jej mieszkańców. Wskazany wyżej szeroki katalog działalności, wyłączonych zaskarżoną uchwałą Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z możliwości realizacji w ramach zwartej zabudowy mieszkaniowej, z uwagi na wiążące się z nimi uciążliwości dla mieszkańców, zdaniem organu, potwierdza bezzasadność zarzutu skarżącego, iż celem podjęcia przedmiotowej uchwały było "zablokowanie określonej inwestycji".

Organ podkreślił, że uchwała Nr LIII/275/2018 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej

z 27 czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka zakładała zmianę

w tekstach planów dotyczących możliwości realizacji wskazanych wyżej inwestycji

i została podjęta jeszcze przed podjęciem przez skarżącego kroków zmierzających do rozpoczęcia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami.

Wskazano, że pierwszą czynnością jaką podjął skarżący w zakresie realizacji wskazanej w skardze inwestycji było wystąpienie z wnioskiem do Wójta Gminy Lgota Wielka o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Zbieraniu i przetwarzaniu odpadów na działkach o nr ewid, [...], [...], [...], [...] w Lgocie Wielkiej" gmina Lgota Wielka, powiat radomszczański, województwo łódzkie. Wniosek ten wpłynął do Wójta Gminy Lgota Wielka 13 listopada 2018 roku. Z kolei prace planistyczne, jak zostało to wskazane wyżej, rozpoczęły się znacznie wcześniej, tj. 27 czerwca 2018 roku, kiedy to Gmina Lgota Wielka przystąpiła do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Istotnym jest również, iż planowane przez skarżącego przedsięwzięcie miało polegać na prowadzeniu działalności w zakresie zbierania, transportu oraz przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w zakresie aż 158 kodów odpadów. Zdaniem organu, bardzo istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego w zakresie gospodarki odpadami przewidziane było na działkach położonych w samym centrum wsi Lgota Wielka. Wokół przedmiotowych działek znajduje się zwarta zabudowa mieszkaniowa, z oznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako tereny RM (tereny zabudowy zagrodowej). Dlatego też koniecznym było ograniczenie na powyższych terenach działalności m.in. w zakresie gromadzenia odpadów. Brak powyższych zapisów, w przekonaniu organu, skutkowałby zaistnieniem uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, jak i dla osób, które zamierzałyby w przyszłości osiedlić się na tych terenach.

Organ przyznał, że próby podjęcia przez skarżącego działalności w zakresie gospodarowania odpadami, spotkały się ze stanowczym sprzeciwem społecznym. Mieszkańcy gminy swoim działaniem doprowadzili do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z 21 marca 2018 r. znak: PSIII.6233.1.78.2018 w przedmiocie wydania M. A., prowadzącemu działalność pod firmą "G.", zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne w miejscowości L.

Organ wskazał, że biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, tj. uprzedni zamiar Rady Gminy w Lgocie Wielkiej do ograniczenia możliwości prowadzenia uciążliwych działalności w centrach wsi (przed rozpoczęciem działań przez skarżącego w zakresie rozpoczęcia zamierzonej działalności), zdecydowany sprzeciw społeczny w zakresie prowadzenia uciążliwych działalności oraz fakt, iż wokół nieruchomości, w tym również nieruchomości, na której skarżący zamierzał prowadzić działalność gospodarczą w zakresie gospodarki odpadami, znajdują się wyłącznie tereny RM, podjęcie przez Radę Gminy w Lgocie Wielkiej uchwały w sprawie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka było, w ocenie organu, w pełni prawidłowe. W przekonaniu organu, przedstawione powyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, iż w sytuacji konfliktu między interesem indywidualnym a interesem publicznym, podjęta przez Radę Gminy w Lgocie Wielkiej kwestionowana uchwała miała usprawiedliwione podstawy, jak również nie naruszyła prawa, a organy gminy nie działały dowolnie.

Odnosząc się m.in. do zarzutu podnoszonego przez skarżącego w zakresie niezgodności zaskarżonego planu z zapisami studium uwarunkowań, uznano, iż jest on również bezzasadny.

W ocenie organu, Rada Gminy w Lgocie Wielkiej miała nie tylko prawo, ale i wręcz obowiązek uszczegółowić zapisy studium, co uczyniła zakazując prowadzania na terenach objętych planem m.in. realizacji inwestycji w zakresie gospodarowania odpadami. Obowiązujące studium wskazuje jako kierunek zagospodarowania tereny zabudowy produkcyjno-usługowej formułując następujące wytyczne i zalecenia: lokalizacja zakładów przemysłowych, rzemieślniczych, usługowych, składów, baz budowlanych, baz sprzętu technicznego, baz transportowych oraz parków technologicznych w tym również instalacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub obojętnych. W ocenie organu, powyższe wskazuje jedynie, że studium w swojej treści uwzględnia możliwość realizacji na danym terenie "instalacji unieszkodliwiania odpadów", nie stanowi zaś obowiązku takiej lokalizacji. Jednocześnie organ przyznał, że ustalenie przeznaczenia terenu wraz z katalogiem dopuszczonej funkcji następuje na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu zapisów studium, bez ich naruszenia. Na obszarze gminy wskazanych zostało kilka lokalizacji terenów zabudowy produkcyjno-usługowej (PU), w przekonaniu organu, bez przesądzenia co do charakteru prowadzonej w ich ramach działalności,

a szczegółowe rozstrzygnięcia co do sposobu realizacji kierunków ustalonych w studium zapadają dopiero na etapie planu miejscowego. To plan miejscowy w ramach swoich właściwości zawiera ustalenia dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, formułuje nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (§ 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W ocenie organu, nie jest właściwym rozumowanie, że ustalenia studium stanowią katalog sposobów zagospodarowania danego terenu obligatoryjny do uwzględnienia w planie miejscowym. Ustalenia planu dla danego terenu muszą uwzględniać lokalne uwarunkowania i stosownie do nich normować odpowiednie przepisy uchwały. Według organu, omawiana zmiana planu miejscowego formułując "zakaz prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, z wyłączeniem punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych zlokalizowanego w ramach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem K" oraz korygując przeznaczenie terenu w § 19 pkt 1 lit. a, nie narusza ustaleń obowiązującego studium, bowiem wskazany przepis zmienianego planu nie dotyczy.

Skutkiem wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem w sprawie syg. akt II SA/Łd 173/20 z 10 lutego 2021 r. oddalił skargę M. A.

Ze względu na złożoną przez skarżącego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lutego 2024 r., wydanym w sprawie II OSK 1186/21, uwzględnił złożony środek odwoławczy, uchylając zaskarżony wyrok w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarga kasacyjna jest uzasadniona z uwagi na zarzut naruszenia art. 151 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona uchwała została podjęta w warunkach naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p.,

w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in principio, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Podkreślono, że ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym odbiegające w swej treści od kategorycznie sformułowanych ustaleń Studium określających funkcje podstawowe (co wynika z redakcji "Charakterystyki przeznaczenia terenów w ramach poszczególnych jednostek"), jakimi w tym przypadku są "Tereny zabudowy produkcyjno-usługowej; lokalizacja zakładów przemysłowych, rzemieślniczych, usługowych, składów, baz budowlanych, baz sprzętu technicznego, baz transportowych oraz parków technologicznych w tym również instalacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub obojętnych" (s. 48 Studium), powinny być traktowane jako rozwiązania wyjątkowe i przede wszystkim znajdujące w przepisach prawa uzasadnienie odejścia od dyspozycji zawartych

w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. natomiast w zaskarżonym wyroku nie wskazano prawnej podstawy uzasadniającej odstąpienie od zasad zawartych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Mimo, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio prawnej sytuacji podmiotów zewnętrznych, w tym właścicieli nieruchomości, to jednak jego ustalenia z uwagi na ich ścisły związek z planami miejscowymi, w znacznym stopniu przesądzają o docelowym przeznaczeniu terenu. Stąd też ustalenia planu miejscowego ewidentnie przeciwne ustaleniom studium, prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że obejście tych wszystkich zasad stanowi naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W powyższych okolicznościach i uwarunkowaniach prawnych pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, jak również wnioski o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tracą na znaczeniu.

Przy czym wskazano, że niezależnie od dotychczasowych uwag ani Naczelny Sąd Administracyjny ani wojewódzkie sądy administracyjne nie obejmują swoją kontrolą celowości ustaleń planów miejscowych, tym samym nie oceniają zasadności przyjmowanych rozwiązań w tym, również tych zawartych w ustaleniach zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym jest wyrazem samodzielności planistycznej gminy wywodzonej nie tylko z przepisów u.p.z.p., ale również z norm prawnoustrojowych (wynikających m.in. z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.), świadczących o tym, że samodzielność wykonywania zadań publicznych jest jedną z kardynalnych cech samorządu terytorialnego. Sąd jednak zastrzegł, że zarówno samodzielność jak i władztwo planistyczne gminy nie mogą wykraczać poza ramy porządku prawnego, na który składają się również przywołane powyżej regulacje art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny polecił sądowi I instancji ponownie rozpoznającemu sprawę uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu, a następnie, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego, mając na uwadze charakter skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. pełnomocnik organu przedłożyła informację z dnia 25 czerwca 2024 r. Wójta Gminy Lgota Wielka, który zaświadczył że "zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lgota Wielka zatwierdzonym Uchwałą nr IX/65/2007 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 5 grudnia 2014 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (Nr 242 poz. 2242 z dnia 31.07.2007 r.), zmienionym uchwałą nr II/3/2014 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 5 grudnia 2014 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (poz. 27 z dnia 8 stycznia 2015 r.), zmienionym uchwałą nr IX/48/2019 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 21 maja 2019 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (poz. 3319 z dnia

11 czerwca 2019 r.), zmienionym uchwałą nr XXXV/166/2021 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 26 marca 2021 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (poz. 2867 z dnia 22 czerwca 2021 r.), zmienionym uchwałą nr XLVII/230/2022 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 29 marca 2022 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (poz. 2326 z dnia 28 kwietnia 2022 r.), działka oznaczona nr ewid. [...] położona na terenie naszej gminy w miejscowości Lgota Wielka jest częściowo objęta planem (11,8 % udziału), występuje w miejscowym planie jako teren zakładów produkcyjnych, magazynów, składów, usług oznaczony symbolem 5.5P-U. Działka [...] położona w miejscowości Lgota Wielka przed wejściem w życie Uchwały nr IX/48/2019 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 21 maja 2019 r. występowała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren zakładów produkcyjnych, magazynów, składów, usług oznaczony symbolem 5.5P-U.".

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. na pytanie sędziego sprawozdawcy pełnomocnik organu oświadczyła, że przeznaczenie działek skarżącego [...], [...] i [...] zarówno przed jak i po przyjęciu zaskarżonej uchwały było w planie oznaczone symbolem P-U. Na pytanie sędziego sprawozdawcy czy plan przed przyjęciem uchwały z 2019 roku dopuszczał na obszarze P-U prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami pełnomocnik oświadczyła, że według jej wiedzy - tak. Pełnomocnik organu oświadczyła także, że według jej wiedzy tylko plan z 2007 roku obejmował działki skarżącego, natomiast plany z 2011, 2012 i 2015 roku nie obejmowały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty zawarte w tym piśmie procesowym okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr IX/48/2019 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 21 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka

(dalej: uchwała). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2019 r. pod pozycją 3319 i weszła w życie w dniu 26 czerwca 2019 r. Uchwała ta, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały były przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w części obejmującej jej § 3, § 4 pkt 1 i 2, § 5 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7 pkt 1.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący, określając przedmiot skargi, błędnie wskazał: § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 uchwały, ponieważ w § 4, § 5, § 6

i § 7 zaskarżonej uchwały nie występują ustępy, występują natomiast punkty. Powyższy błąd skarżącego nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

W sprawie należy dostrzec, iż przedmiotowa uchwała podlegała już ocenie tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt:

II SA/Łd 173/20, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym

w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. A. na uchwałę Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 21 maja 2019 r. Nr IX/48/2019 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt: II OSK 1186/21, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 173/20 w sprawie ze skargi M. A. na uchwałę Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 21 maja 2019 r. Nr IX/48/2019 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka: 1. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2. zasądził od Gminy Lgota Wielka na rzecz M. A. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku między innymi polecił sądowi

I instancji ponownie rozpoznającemu sprawę uwzględnić uwagi zawarte

w uzasadnieniu, a następnie, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego, mając na uwadze charakter skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną. Regulacja art. 190 p.p.s.a. ma bowiem za zadanie przyspieszyć postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W wyroku z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt

II OSK 2686/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Pojęcie wykładni prawa użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia,

a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." (wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2686/12, LEX nr 1454898, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) (dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na gruncie powołanego przepisu legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że granice zaskarżenia, wyznaczone w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują wszakże, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011 roku, IV SA/Wa 884/11, CBOSA).

Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także: plan, plan miejscowy), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich uregulowaniami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane musi być w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne). Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w tym konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała w sprawie planu miejscowego ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1501/17, CBOSA).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., IV SA/Wr 424/16, CBOSA).

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., II OSK 1905/19, CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19, CBOSA). Ustalenia planu miejscowego, co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie skarżący twierdzi, że jest właścicielem działek

nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L. Organ nie kwestionuje powyższego twierdzenia. Powyższe należy więc uznać za bezsporne.

Należy dostrzec, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w Lgocie Wielkiej dokonała zmiany następujących uchwał:

1) Uchwały Nr IX/65/2007 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 29 czerwca

2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka, do której odnosi się § 3 pkt 1 i § 4 zaskarżonej uchwały,

2) Uchwały Nr IV/22/2011 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 28 stycznia

2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka, do której odnosi się § 3 pkt 2 i § 5 zaskarżonej uchwały,

3) Uchwały Nr XVIII/111/2012 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka, do której odnosi się § 3 pkt 3 i § 6 zaskarżonej uchwały,

4) Uchwały Nr VIII/42/2015 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w Gminie Lgota Wielka do której odnosi się § 3 pkt 4 i § 7 zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że:

1) skarżący ma legitymację skargową do zaskarżenia kontrolowanej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiących jego własność działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L., znajdujących się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje symbol 5.5.P-U (zabudowa usługowo-składowo-produkcyjna) w części w jakiej kontrolowana uchwała odnosi się do Uchwały Nr IX/65/2007 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka (to jest: § 3 pkt 1 i § 4 zaskarżonej uchwały), bowiem uchwała ta obejmuje swoim zakresem wskazane działki,

2) skarżący nie ma legitymacji skargowej do zaskarżenia kontrolowanej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiących jego własność działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L., w części w jakiej kontrolowana uchwała odnosi się do Uchwały Nr IV/22/2011 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka (to jest: § 3 pkt 2 i § 5 zaskarżonej uchwały), bowiem uchwała ta nie obejmuje swoim zakresem wskazanych działek należących do skarżącego, stąd też skarga w zakresie dotyczącym § 3 pkt 2 i § 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 58 § 5a p.p.s.a., podlega odrzuceniu;

3) skarżący nie ma legitymacji skargowej do zaskarżenia kontrolowanej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiących jego własność działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L., w części w jakiej kontrolowana uchwała odnosi się do Uchwały Nr XVIII/111/2012 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka (to jest: § 3 pkt 3 i § 6 zaskarżonej uchwały), bowiem uchwała ta nie obejmuje swoim zakresem wskazanych działek należących do skarżącego, stąd też skarga w zakresie dotyczącym § 3 pkt 3 i § 6 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 58 § 5a p.p.s.a., podlega odrzuceniu;

4) skarżący nie ma legitymacji skargowej do zaskarżenia kontrolowanej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiących jego własność działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L., w części w jakiej kontrolowana uchwała odnosi się do Uchwały Nr VIII/42/2015 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w Gminie Lgota Wielka (to jest: § 3 pkt 4 i § 7 zaskarżonej uchwały), bowiem uchwała ta nie obejmuje swoim zakresem wskazanych działek należących do skarżącego, stąd też skarga w zakresie dotyczącym

§ 3 pkt 4 i § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 58 § 5a p.p.s.a., podlega odrzuceniu.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek taki nie powstanie, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Tak więc istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, CBOSA). Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżoną uchwałą zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09, CBOSA).

W związku z powyższym zadaniem Sądu jest ustalenie, czy wskazana przez skarżącego argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny wynikający z prawa własności działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L., a więc ustalenie, czy poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały interes prawny skarżącego został naruszony lub w inny sposób ograniczony. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, nie można kwestionować prawa organu stanowiącego gminy (rady gminy) do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r., II SA/Wr 262/20, LEX nr 3220367, CBOSA).

Skarżący podniósł w skardze między innymi, że zaskarżona uchwała spowodowała, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego utraciła znaczenie gospodarcze, bowiem nie sposób prowadzić działalności gospodarczej w zakresie produkcji, magazynowania i składowania bez wytwarzania odpadów i ich czasowego przynajmniej gromadzenia. Skarżący podniósł także w skardze, że w sposób oczywisty uchwalona zmiana wyłączyła możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jaką skarżący zamierzał rozpocząć na stanowiącej jego własność nieruchomości w gminie L.

Należące do skarżącego działki o nr: [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie [...], gm. L. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr IX/65/2007 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka (dalej także: m.p.z.p.

z 2007 r.) znajdowały się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał symbol 5.5.P-U (zabudowa usługowo-składowo-produkcyjna). Zaskarżona uchwała nie zmieniła symbolu obszaru dla działek należących do skarżącego, nadal znajdowały się one na obszarze o symbolu 5.5.P-U. Zgodnie z § 19 pkt 1 lit. a m.p.z.p. z 2007 r. na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P-U ustala się przeznaczenie terenu: zakłady produkcyjne, magazyny, składy (w tym gromadzenie odpadów przewidzianych do unieszkodliwiania i odzysku), usługi (z wykluczeniem oświaty, zdrowia), jako podstawowe przeznaczenie terenu. Natomiast zaskarżona uchwała nadała następujące brzmienie § 19 pkt 1 lit. a m.p.z.p. z 2007 r.: Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P-U ustala się przeznaczenie terenu: zakłady produkcyjne, magazyny, składy (z wyłączeniem gromadzenia odpadów), usługi (z wyłączeniem usług oświaty, ochrony zdrowia), w tym usługi handlu z obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży nie większej niż 400 m2, jako podstawowe przeznaczenie terenu. Zgodnie z § 19 pkt 1 lit. e m.p.z.p. z 2007 r.: Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P-U ustala się przeznaczenie terenu: urządzenia obsługi technicznej (w tym telekomunikacyjne urządzenia nadawcze), instalacje odzysku i unieszkodliwiania odpadów, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Natomiast zaskarżona uchwała nadała następujące brzmienie § 19 pkt 1 lit. e m.p.z.p. z 2007 r.: Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P-U ustala się przeznaczenie terenu: urządzenia obsługi technicznej, w tym telekomunikacyjne urządzenia nadawcze, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, same już wskazane wyżej zmiany w m.p.z.p. z 2007 r. odnoszące się między innymi do działek należących do skarżącego, świadczą o tym, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Modyfikują bowiem pierwotne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należących do niego działek poprzez wprowadzone ograniczenia dotyczące ich zabudowy. Postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego w zakresie, w jakim doszło do sprecyzowanej i dookreślonej modyfikacji przeznaczenia jego działek względem ich pierwotnego przeznaczenia, co uzasadnia stanowisko, że doszło do bezpośredniego i realnego naruszenia strefy uprawnień rzeczowych do nieruchomości skarżącego.

Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić jednak należy, iż własność

nie jest prawem nieograniczonym, a organy gminy na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są uprawnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jak z kolei stanowi

art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 6 – walory ekonomiczne przestrzeni oraz w pkt 7 prawo własności. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r., II SA/Sz 755/19, CBOSA).

Należy podkreślić, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania

o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności określone w art. 14-20 u.p.z.p. Pominięcie któregoś z tych etapów może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast zasady sporządzania planu, wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której akt (jego część) nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA: z 24 maja 2022 r., II OSK 1210/19; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1487/17; z 13 czerwca 2017 r., II OSK 75/17; z 7 grudnia 2021 r., II OSK 451/21; wyroki dostępne w CBOSA).

W załączniku do uchwały nr XXXVII/228/2013 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z 30 grudnia 2013 r. stanowiącym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lgota Wielka (dalej także: Studium)

- w jego części III Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego – 1.2. Przeznaczenie terenów, określono funkcje podstawowe ("Charakterystyka przeznaczenia terenów w ramach poszczególnych jednostek"), gdzie w wytycznych i zaleceniach dla "Terenów zabudowy produkcyjno-usługowej" wskazano między innymi: lokalizacja zakładów przemysłowych, rzemieślniczych, usługowych, składów, baz budowlanych, baz sprzętu technicznego, baz transportowych oraz parków technologicznych, w tym również instalacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub obojętnych" (s. 48 Studium). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt: II OSK 1186/21, ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym odbiegające w swej treści od kategorycznie sformułowanych powyższych ustaleń Studium, powinny być traktowane jako rozwiązania wyjątkowe i przede wszystkim znajdujące w przepisach prawa uzasadnienie odejścia od dyspozycji zawartych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Podstawa prawna uzasadniająca odstąpienie od zasad zawartych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w kontrolowanej sprawie jednak nie wystąpiła.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z przepisu tego wynika, że konieczne jest zachowanie spójności pomiędzy treścią studium i planem miejscowym. Przepis ten koresponduje z art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., które zobowiązują organ wykonawczy gminy do wykonania przed wszczęciem procedury uchwałodawczej analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i opracowania projektu planu miejscowego zgodnego z zapisami studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść powołanych wyżej przepisów prawa wskazuje, że ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z wytycznymi studium. Zauważyć należy, że przez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak, jako akt planistyczny, określa politykę przestrzenną gminy, bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy przeznacza się w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Tak samo w planie miejscowym przeznacza się teren pod określony cel, jeżeli w studium zawarto ustalenia uzasadniające właśnie takie przeznaczenie. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 3044/19, LEX nr 3391298, CBOSA).

Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 9 ust. 2 u.p.z.p., to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, a rada gminy go uchwala (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną, a podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, CBOSA). Wbrew woli organu, niedopuszczalne jest interpretowanie postanowień studium przez późniejsze uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu miejscowego ma bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2015 r., II SA/Ol 1248/14, CBOSA).

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może więc zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nieprzewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Jeżeli więc na etapie uchwalania planu miejscowego organy gminy uznały, że działki skarżącego powinny być wyłączone

z określonego typu zabudowy, mimo że według Studium dopuszczono na tym terenie dany typ zabudowy, to rzeczą organu wykonawczego gminy było wszcząć procedurę zmiany Studium - tak aby w dacie podjęcia uchwały o zmianie planu miejscowego była on zgodna ze Studium (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2020 r., IV SA/Po 832/19, LEX nr 2798636, CBOSA).

Powyższe oznacza, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt: II OSK 1186/21, że przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiegające w swej treści od kategorycznie sformułowanych ustaleń studium powinno być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i przede wszystkim znajdujące w przepisach prawa uzasadnienie odejścia od dyspozycji zawartych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, zmienia uprzednio uchwalone uchwały Rady Gminy w ten sposób, że wprost wprowadza zakazy uchybiające obowiązującym na obszarze gminy Lgota Wielka postanowieniom Studium przewidującym na "Terenach zabudowy produkcyjno-usługowej" możliwość między innymi lokalizacji składów oraz parków technologicznych, w tym również instalacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub obojętnych.

W szczególności postanowienia § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadziły w m.p.z.p. z 2007 r. zakaz prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w tym na obszarze stanowiących własność skarżącego działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L.), wskazując, że w obszarze objętym planem obowiązują następujące zasady budowy systemów infrastruktury technicznej i obsługi technicznej w zakresie gospodarki odpadami: ustala się zakaz prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, z wyłączeniem punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych zlokalizowanego w ramach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem K (§ 11 pkt 9 lit. c uchwały), podczas gdy Studium przewiduje możliwość lokalizacji instalacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub obojętnych. W ocenie Sądu skarga w powyższym zakresie okazała się zasadna.

Powyższym postanowieniom Studium uchybia także zaskarżona uchwała w części § 4 pkt 7 lit. a (odnoszącym się do przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P-U - zabudowa usługowo-składowo-produkcyjna) zgodnie, z którym w § 19 pkt 1 lit. a m.p.z.p. z 2007 r. otrzymuje brzmienie: "a) zakłady produkcyjne, magazyny, składy (z wyłączeniem gromadzenia odpadów), usługi (z wyłączeniem usług oświaty, ochrony zdrowia), w tym usługi handlu z obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży nie większej niż 400 m2, jako podstawowe przeznaczenie terenu". Użyte w powołanym przepisie, zapisane w nawiasie, słowa "z wyłączeniem gromadzenia odpadów", uchybiają powyższym postanowieniom Studium, wyłączając możliwość funkcjonowania na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonych symbolem P-U (w tym na obszarze stanowiących własność skarżącego działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L.) instalacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub obojętnych, poprzez brak możliwości lokalizacji składów odpadów, chociaż Studium takiego ograniczenia nie przewiduje.

Powyższym postanowieniom Studium uchybia także zaskarżona uchwała w części § 4 pkt 7 lit. b (odnoszącym się do przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P-U) zgodnie, z którym w § 19 pkt 1 lit. e m.p.z.p. z 2007 r. otrzymuje brzmienie: "e) urządzenia obsługi technicznej, w tym telekomunikacyjne urządzenia nadawcze, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu." przy poprzednim brzmieniu tego przepisu w m.p.z.p. z 2007 r. "e) urządzenia obsługi technicznej (w tym telekomunikacyjne urządzenia nadawcze), instalacje odzysku i unieszkodliwiania odpadów, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu;". Powyższe brzmienie przepisu § 4 pkt 7 lit. b zaskarżonej uchwały, uchybia powyższym postanowieniom Studium, wyłączając możliwość funkcjonowania na obszarze objętym postanowieniami m.p.z.p. z 2007 r. oznaczonych symbolem P-U (w tym na obszarze stanowiących własność skarżącego działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. L.) instalacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub obojętnych, chociaż Studium lokalizację takich instalacji dopuszcza.

W ocenie Sądu nie uchybiają jednak postanowieniom Studium przewidziane w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały zakazy w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o określonej mocy. Powyższe zakazy nie naruszają także przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W związku z powyższym w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nie uchybia także postanowieniom Studium, ani nie narusza przepisów powszechnie obowiązującego prawa § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że ustala się, że rysunki planów, stanowiące załącznik Nr 1, 2 i 3 do uchwały Nr IX/65/2007 Rady Gminy w Lgocie Wielkiej z dnia 29 czerwca 2007 r. nie ulegają zmianie. W związku z powyższym w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując, skoro wyznaczone w zaskarżonej uchwale przeznaczenie obszarów obejmujących działki skarżącego nr: [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie [...] w gminie L. nie ma oparcia w ustaleniach Studium, co narusza zasady sporządzania planu miejscowego, to Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do wskazanych wyżej postanowień uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 4 pkt. 2, § 4 pkt 7 lit. a w zakresie słów "(z wyłączeniem gromadzenia odpadów)", § 4 pkt 7 lit. b w zakresie dotyczącym działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] w gminie L.

Sąd na podstawie art. 58 § 5a p.p.s.a. odrzucił skargę w części dotyczącej: § 3 pkt. 2 – 4, § 5 pkt. 1 – 2, § 6 pkt. 1 – 2, § 7 pkt. 1 zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

lp