Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2444/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 810/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Ś. na rzecz J. M. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 810/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. (dalej określanego jako skarżący) uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 12 marca 2009 r. przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] nr [...], gmina [...], stanowiącej własność A. P. (dalej określanego jak inwestor). Organ stwierdził, że inwestor prowadzi także budowę budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego w zbliżeniu do granicy wschodniej nieruchomości. Następnie organ w dniu 27 maja 2009 r. przeprowadził oględziny tego budynku i ustalił, że roboty budowlane rozpoczęto w marcu 2008 r. i do dnia oględzin nie zostały zakończone. Ostatnie roboty budowlane wykonywane były w marcu 2009 r. i polegały na wykonaniu instalacji elektrycznej na kondygnacji parteru. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, do wykonania pozostały roboty polegające na pomalowaniu ścian i wykonaniu docelowych posadzek na parterze budynku, wydzieleniu pomieszczeń, wykonaniu podbitki dachu, rozprowadzeniu instalacji i roboty wykończeniowe na kondygnacji poddasza.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał inwestora do dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] (zwanego dalej Wójtem) o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm. dalej powoływanej jako ustawa.). Wobec bezskutecznego upływu wskazanego terminu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nakazano inwestorowi dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł R. P. - brat zmarłego w dniu 11 grudnia 2011 r. inwestora. Z kolei R. P. - żona zmarłego poinformowała organ o zamiarze o wszczęcia procedury legalizacyjnej przedmiotowego budynku.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. P. Ponadto decyzją z tego samego dnia stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Po ponownym przeprowadzeniu oględzin budynku mieszkalno-gospodarczego organ pierwszej instancji stwierdził, że aktualnymi właścicielami nieruchomości są B. i P. Ś. (określani dalej jako uczestnicy), a stan robót budowlanych uległ zmianie - parter budynku jest w stanie wykończonym z rozprowadzonymi instalacjami, a poddasze w stanie surowym zamkniętym. Pismem z dnia 23 lipca 2015 r. zobowiązał uczestników do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2015 r. dokumentacji, o którą wzywany był uprzednio inwestor.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.) nakazał uczestnikom dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego.

Uzasadniając tę decyzję organ powołał art. 28 ustawy i wskazał, że poprzedni właściciel nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym roboty budowlane przeprowadzone były samowolnie. Wyjaśnił również, że w sprawie zastosowanie miał tryb przewidziany w art. 48 ustawy, bowiem budowa została rozpoczęta w 2008 r., a zatem po wejściu w życie obowiązującej obecnie ustawy. Podkreślił także, że Wójt wydał zaświadczenie o niezgodności zrealizowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], stąd legalizacja budynku jest niemożliwa.

Odwołania od tej decyzji wnieśli uczestnicy. Uznając te odwołania za zasadne Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Na wstępie organ przytoczył treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443, ze zm.) stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu sprzed jej nowelizacji.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do kwestii zakwalifikowania przez organ pierwszej instancji spornego obiektu jako samowoli budowlanej. W jego ocenie takie twierdzenie jest przedwczesne, bowiem organ oparł się na protokole oględzin z dnia 27 maja 2016 r., podczas których inwestor poinformował o nieuzyskaniu pozwolenia na budowę. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, nie zwalnia to organu nadzoru budowlanego od pozyskania informacji, potwierdzającej ten fakt. Ponadto organ odwoławczy uznał za wiarygodną, znajdującą się w aktach sprawy inwentaryzację budowlaną przedmiotowego obiektu z czerwca 2012 r., niemniej jednak za zasadne uznał pozyskanie ortofotomapy sprzed 1 stycznia 1995 r. oraz po tej dacie celem jednoznacznego wyjaśnienia daty realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy dopatrzył się także niekonsekwencji w przeprowadzonym postępowaniu, bowiem w razie uznania przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinien był, stosownie do art. 77 § 2 k.p.a., uchylić postanowienie z dnia 17 sierpnia 2009 r. wydane podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził brak rozpoznania przez organ wniosku uczestników o zawieszenie postępowania. Podkreślił przy tym, że aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są uczestnicy, którzy odpowiadają za samowolę budowlaną dokonaną przez poprzedniego właściciela.

Skargę na powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł skarżący - właściciel sąsiedniej nieruchomości, domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r. wskazał na wstępie, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., nie wykazując jednak zaistnienia przesłanek opisanych w tym przepisie. Rozwijając tę myśl Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 136 K.p.a. i nie zlecił przeprowadzenia dowodu organowi pierwszej instancji w ramach uzupełnienia zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu ewentualna informacja uzyskana od organów architektoniczno-budowlanych, czy na budowę obiektu inwestor uzyskał stosowne pozwolenie, miała jedynie potwierdzić niesporny fakt, że inwestor wykonał obiekt w warunkach samowoli.

Odnosząc się zaś do kwestii wyjaśniania daty realizacji rozpoczęcia robót przy budowie budynku Sąd zaakcentował, że inwestor złożył co do tej okoliczności oświadczenie, które nie było przez organ kwestionowane. Wskazał przy tym, że w świetle przepisu art. 103 ust. 2 ustawy nie ma znaczenia dokładna data rozpoczęcia robót stanowiących samowolę budowlaną, bowiem niezależnie od tej daty, zastosowanie w sprawie będą miały przepisy dotychczasowe.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego na etapie wydawania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy mógł nie dysponować wiedzą na temat zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie bezspornym jest natomiast nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. Mając to na uwadze Sąd zaznaczył, że powyższych dokumentów w wyznaczonym terminie nie przedłożono w organie nadzoru budowlanego.

Zdaniem Sądu nie powinno również budzić wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 48 w zw. z art. 52 ustawy powinna być skierowana do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych.

Końcowo Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii nierozpoznania przez organ wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego wskazując, że w niniejszej sprawie naruszenie to nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślił przy tym, że z pisma Wójta z dnia 13 października 2015 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła uczestniczka B. Ś. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności pełnomocnik uczestniczki postawił zarzut nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W zakresie tego zarzutu podniósł, że uczestniczka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw przez nieinformowanie jej o czynnościach podejmowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także o terminie rozprawy, na której wydany został zaskarżony wyrok.

Następnie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Obrazę tego przepisu pełnomocnik dopatrzył się po pierwsze w naruszeniu art. 138 § 2 w związku z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji oparł się jedynie na piśmie Wójta, odstępując od analizy przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, a ponadto niezasadnie przyjmując, że nie zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Po drugie zaś w naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. akcentując nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest zgodnego z przepisami zaświadczenia, o które wystąpił małżonek skarżącej kasacyjnie.

Zarzut naruszenia prawa materialnego pełnomocnik odniósł do art. 48 ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie kwestionując stanowisko Sądu dotyczące niezgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stwierdził, że orzeczenie oparto na zaświadczeniu niezgodnym z przepisami procedury administracyjnej i błędnej ocenie dokonanej przez Wójta.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu nieważności postępowania. W tym kontekście wskazał, że skarżąca kasacyjnie nie brała udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Nie była bowiem powiadamiana o żadnych czynnościach podejmowanych w tym postępowaniu, jak również nie była zawiadomiona o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Podkreślił przy tym, że skarżąca kasacyjnie brała udział w postępowemu administracyjnym w związku z czym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, na mocy art. 33 § 1 p.p.s.a., z mocy prawa stała się uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, o którym jednakże nie wiedziała.

Następnie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podniósł kwestię zgodności budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że strona domagała się od organu wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, jednakże Wójt zaświadczenia, zgodnego z przepisami K.p.a., nigdy nie wydał. W tym zakresie wyjaśnił, że Wójt postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] odmówił wydania zaświadczenia zgodnego z treścią wniosku. Natomiast postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r. Mając to na uwadze pełnomocnik zakwestionował możliwość niedysponowania przez organ pierwszej instancji wiedzą na temat zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie wydane niezgodnie z przepisami prawa zaświadczenie Wójta, nie może stanowić podstawy do czynienia ustaleń w sprawie. Rozwijając ten wątek powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 553/14, w którym wyrażono pogląd o obowiązku przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Wskazał ponadto, że czas i zakres robót budowlanych, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, może mieć znaczenie. Dlatego okoliczności te powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania dwuinstancyjnego, nie zaś ograniczone do ustaleń organu drugiej instancji.

W końcowej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej powołał stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nierozpoznanie wniosku o zawieszenia postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Stwierdził przy tym, że skoro organ nadzoru, wydając decyzję nakazującą rozbiórkę i dokonując oceny przesłanki legalizacji, mógł oprzeć się tylko na ocenie dokonanej przez organ gminy, to mógł to uczynić tylko w zakresie w jakim wydane zaświadczenie było zgodne z przepisami prawa. W ocenie pełnomocnika wydane w sprawie zaświadczenie wójta nie odpowiadało przepisom prawa i było wadliwe, na co zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, gdyż stwierdzenie jednego z kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 915/17, LEX nr 2445960, W. Piątek [w] System Prawa Administracyjnego, Tom 10 C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2014, s. 459). Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną, powołując się na przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważność postępowania upatruje w pozbawieniu możności obrony swych praw przez wnoszącą skargę kasacyjną, mającą - z mocy art. 33 § 1 P.p.s.a. - status uczestnika postępowania. Taki stan rzeczy występuje wówczas, gdy strona nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części w następstwie uchybień procesowych. Strona musi być bowiem pozbawiona tego udziału, co oznacza, że nie uczestniczyła w postępowaniu z powodu nieprawidłowości, w szczególności zaniechań sądu prowadzącego postępowanie, które doprowadziły do utraty możności skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych.

Zgodzić się należy z pełnomocnikiem, że regulacja z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron (skarżącego i organu administracji - art. 32 P.p.s.a.), ale także do osób, które uzyskują status uczestnika postępowania m.in. na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Należy więc także w pełni zaakceptować pogląd pełnomocnika, że w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek wniesienia przez skarżącego skargi B. Ś. miała status uczestnika tego postępowania na prawach strony. Brała bowiem udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji jako strona, m.in. do niej skierowana została decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu, niewątpliwie więc wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Jednakże wbrew stanowczym twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uczestniczka ta na żadnym etapie postępowania sądowego nie została pozbawiona przysługujących jej praw. Już w zarządzeniu wstępnym przewodniczącego Wydziału z dnia 24 października 2016 r. została oznaczona jako uczestnik postępowania (k. 1), a sędzia sprawozdawca w dniu 15 grudnia 2016 r. zarządził doręczenie jej odpisu skargi i odpowiedzi na skargę (k. 39). Zostało to ponowione w zarządzeniu przewodniczącego Wydziału z tego samego dnia o wyznaczeniu na dzień 26 stycznia 2017 r. terminu rozprawy, na której wydano zaskarżony wyrok (k. 40), a zatem z ponad miesięcznym wyprzedzeniem. Jak wynika z pocztowego dowodu doręczenia pismo zawiadamiające o terminie rozprawy oraz odpisy skargi i odpowiedzi na skargę, wysłane na adres, na który doręczana była korespondencja w postępowaniu administracyjnym, zostało skutecznie doręczone uczestniczce w dniu 20 grudnia 2016 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem wraz z oznaczeniem daty doręczenia (k. 49). Treść doręczanego pisma w odpisie znajduje sie na k. 44 akt sądowych, z pisma tego nadto wynika, że została w pełni pouczona o wszystkich uprawnieniach przysługujących uczestnikowi postępowania zarówno na etapie postępowania do wydania orzeczenia, jak i po jego ogłoszeniu. Również skutecznie doręczono uczestniczce z urzędu odpis wyroku z uzasadnieniem. Pełnomocnik nie podnosi zaś zarzutu, że korespondencja sądowa kierowana była do niej na niewłaściwy adres (prawidłowość tego adresu potwierdzona została w skardze kasacyjnej), a nadto nie podważa złożenia podpisu przez uczestniczkę na dokumencie potwierdzenia odbioru, daty doręczenia i treści korespondencji sądowej.

Taki sam status w postępowaniu sądowym miał P. Ś., któremu doręczono odpisy skargi i odpowiedzi na skargę oraz zawiadomienie o terminie rozprawy i dalszą korespondencję po wydaniu zaskarżonego wyroku z tym, że przeznaczoną dla niego korespondencję sądową odbierała B. Ś. jako "dorosły domownik". Przed wydaniem zaskarżonego wyroku uczestnik nie zgłosił zaś zarzutu nieprawidłowego doręczenia korespondencji sądowej przeznaczonej dla niego.

Mając ma względzie przedstawione uwagi i spostrzeżenia należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia ani art. 33 § 1 P.p.s.a. prawidłowo traktując wymienione osoby jako uczestników postępowania na prawach strony, ani art. 91 § 2 P.p.s.a. zawiadamiając uczestników o terminie rozprawy, na której wydano zaskarżony wyrok z doręczeniem odpisów skargi i odpowiedzi na skargę, a także art. 109 P.p.s.a., skoro po stwierdzeniu prawidłowych zawiadomień nie zachodziła konieczność odroczenia rozprawy. W konsekwencji nie doszło do nieważności postępowania z powodu pozbawienia uczestników możności obrony swych praw.

Pozostałe dwa zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, oba odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., również nie zasługują na uwzględnienie.

Pierwszy z nich powiązany z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., podważa stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) uprawniające organ odwoławczy do podjęcia kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przy czym pełnomocnik zasadność tak skonstruowanego zarzutu ograniczył do tego, że uczestnicy domagali się od Wójta wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego zostali zobowiązani przez organ nadzoru budowlanego. Tymczasem takiego zaświadczenia nie uzyskali, a za takie nie może zostać uznane ani zaświadczenie Wójta z dnia [...] lipca 2015 r., ani tym bardziej pismo Wójta z dnia 13 października 2015 r. skierowane do obu uczestników w odpowiedzi na pismo P. Ś. z dnia 18 września 2015 r. zawierające m.in. prośbę o wyjaśnienie, na czym polega stwierdzona w zaświadczeniu sprzeczność budowy z planem miejscowym.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że przepis art. 48 ust.1 ustawy stwarza prawną możliwość uniknięcia konsekwencji tzw. samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu lub budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części, przez nakazanie rozbiórki tego obiektu. Warunkiem jest jednak stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto że budowa nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Temu celowi służy m.in. nałożenie na inwestora, a w razie jego braku na inną osobę wymienioną w art. 52 ustawy, obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku planu miejscowego - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie wyklucza możliwości pozyskania przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji planistycznej w inny sposób, niezależnie od zobowiązania do przedłożenia zaświadczenia lub decyzji. Już na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego winien bowiem rozważyć, czy możliwa jest legalizacja, w tym uwzględniając regulacje planistyczne. Ta wstępna ocena organu nadzoru budowlanego, dokonana z punktu widzenia wymagań określonych w art. 48 ust. 2 ustawy, stanowi podstawę do wydania następnie postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ pierwszej instancji jeszcze przed formalnym zobowiązaniem uczestników do przedłożenia zaświadczenia w terminie do dnia 30 września 2015 r. uprzednio pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. wystąpił do Wójta o nadesłanie wypisu i wyrysu obowiązującego planu miejscowego w odniesieniu do terenu, na którym usytuowana jest działka uczestników i taka dokumentacja została organowi przedłożona w dniu 22 czerwca 2015 r. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wobec nieprzedłożenia przez uczestników żądanego zaświadczenia w wyznaczonym terminie organ pierwszej instancji władny był poczynić ustalenia w celu stwierdzenia zgodności bądź niezgodności budowy z planem miejscowym, a brak zaświadczenia nie mógł stanowić podstawy do podjęcia kasacyjnej decyzji przez organ odwoławczy. Zgodzić się również trzeba z Sądem, że w tych okolicznościach, o ile organ odwoławczy miał wątpliwości co do zgodności budowy z planem miejscowym mógł uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 K.p.a., np. poprzez zażądanie od uczestników dostarczenia zaświadczenia Wójta z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], na które powołał się P. Ś. w piśmie do organu pierwszej instancji z dnia 18 września 2015 r. (takiego dokumentu przedstawione sądowi akta administracyjne nie zawierają). Chybione więc okazały się zarzuty pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną, że brak zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym upoważniał organ odwoławczy do wydania kasacyjnej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie dopuścił się przy tym naruszenia art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., gdyż przepisy te, określające że organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a osoba ta winna legitymować się własnym interesem prawnym w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, w sprawie nie miały zastosowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy jest innym typem zaświadczenia aniżeli określone w Dziale VII Wydawanie zaświadczeń (art. 217-220 K.p.a.). Zaświadczenie to winno stwierdzać, że budowa konkretnego obiektu budowlanego na terenie objętym planem jest zgodna lub niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie może się ono ograniczać do potwierdzenia w sposób urzędowy określonych faktów i stanu prawnego, a zatem przytoczenia stosownych zapisów tekstu planu miejscowego, lecz winno zawierać analizę części normatywnej planu i w konsekwencji wniosek, czy budowa na terenie objętym planem jest zgodna lub niezgodna z obowiązującym miejscowym planem.

Chybiony również okazał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. Bezspornym jest, że w powołanym już piśmie z dnia 28 września 2015 r. uczestnicy zwrócili się do organu pierwszej instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego, a wniosek został uzasadniony tym, że oczekują "na decyzję Wójta Gminy [...] na temat zaświadczenia dotyczącego zgodności wybudowanej nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie przez organ gminy zaświadczenia lub decyzji, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak już zauważono, organ nadzoru budowlanego wydając postanowienie zobowiązujące do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego wyznacza jednocześnie termin, który winien być realny, umożliwiający wykonanie tego zobowiązania. Osoba, na którą nałożono obowiązek jest uprawniona do wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o zmianę wyznaczonego terminu, jego przedłużenie, co wymaga jednak uzasadnienia, przede wszystkim wykazania, że stosowny wniosek do organu gminy został złożony i z przyczyn niezależnych od wnioskującego zaświadczenie lub decyzja nie zostały wydane. Również organ może z urzędu zmienić wyznaczony termin. Odnosząc się do spostrzeżenia w tym zakresie pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną i odwołując się do wcześniejszych wywodów co do charakteru zaświadczenia należy stwierdzić, że nie chodzi o wykazanie, że organ gminy nie wydał w wyznaczonym terminie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskującego (zgodności budowy z planem miejscowym), albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskującego. Chodzi bowiem o wykazanie, że istnieją obiektywne przeszkody w wydaniu przez wójta gminy zaświadczenia stwierdzającego, że budowa jest zgodna lub niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Niewątpliwie zgłoszenie formalnego wniosku o zawieszenie postępowania rodzi po stronie organu administracji obowiązek jego procesowego rozpoznania, co dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Trafnie jednak uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając argumentację uczestników zawartą we wniosku, uchybienie organu polegające na nierozpoznaniu wniosku nie mogło mieć wpływu na finalny wynik sprawy. Organ odwoławczy czyniąc z tego powodu jedną z podstaw usprawiedliwiających podjęcie kasacyjnej decyzji nie zadbał nawet o umotywowanie, jaki wpływ na załatwienie sprawy miało nierozpoznanie wniosku uczestników o zawieszenie postępowania.

Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że także zarzut materialnoprawny naruszenia art. 48 ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 1 ustawy nie znajduje uzasadnienia. Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ nadzoru budowlanego, celem wykluczenia istnienia przesłanek uniemożliwiających legalizację budowy obiektu, zobowiązany jest ustalić zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie odczytując sens i znaczenie regulacji wynikającej z tych przepisów nie dopuścił się więc ich naruszenia tak przez błędną wykładnię, jak i w stanie faktycznym sprawy - przez niewłaściwe zastosowanie.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w przepisach w sprawie opłat za czynności radców prawnych.