Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4686/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2; art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: art. 5 ust. 1 pkt 10; art. 20 ust. 1; art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 pkt 2; § 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 1; § 8 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b i ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej za pierwszy rok działalności grupy producentów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga Grupy Producentów [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Skarżący, Wnioskodawca, Grupa, Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...]z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej, w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 w okresie od dnia 18grudnia 2013 r. do dnia 17 grudnia 2014 r. za pierwszy rok działalności.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał grupie producentów rolnych [...] Sp. z o.o. pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od dnia 18 grudnia 2013 r. do dnia 17 grudnia 2018 r.

W dniu [...] stycznia 2015 r. Grupa złożyła wiosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od dnia 18 grudnia 2013 r. do dnia 17 grudnia 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów.

W dniu [...] lipca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...], którą odmówił Grupie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od 18 grudnia 2013 r. do 17 grudnia 2014 r., to jest za pierwszy rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych.

Strona skarżąca złożyła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. W odwołaniu Grupa zarzuciła rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci :

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez przyjęcie założenia, że Grupa stworzyła sztuczne warunki;

• art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ I instancji odmówił przyznania Spółce środków finansowych za pierwszy rok działalności;

• art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na pozbawieniu Spółki możliwości odniesienia się do zarzutu sztucznego tworzenia warunków do otrzymania płatności na etapie postępowania przez organem I instancji.

Decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie :

• art. 4 pkt. 8 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r, ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działalność Skarżącej wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania środków finansowych za pierwszy rok działalności;

• art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż działania podjęte przez Stronę nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie;

• art. 35 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1) oraz § 8 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r., poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie Spółce środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za pierwszy rok działalności, mimo że Spółka spełniła wszelkie warunki do uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej.

W dniu [...] października 2015 r. decyzją nr [...]Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o odmowie Grupie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od 18 grudnia 2013 r. do 17 grudnia 2014 r., to jest za pierwszy rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych.

W treści uzasadnienia organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wypłaty Grupie pomocy finansowej za okres od dnia 18 grudnia 2013 r. do dnia 18 grudnia 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy.

Decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Grupa została wpisana do rejestru prowadzonego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm., dalej jako u.g.p.r.), po weryfikacji spełnienia warunków zakreślonych przepisach rozdziału 2 przedmiotowej ustawy, w grupie produktów świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone.

W trakcie postępowania odwoławczego Prezes ARiMR ustalił, że Grupę [...] Sp. z o.o. tworzy 5 wspólników zgodnie z KRS: [...] z dnia [...] września 2015 r. tj.:

1. [...] Sp. z o.o. siedziba ul. [...],[...] (NIP: [...]) posiada 10 udziałów o łącznej wartości 1.000 zł;

2. [...] Sp. z o.o. siedziba ul. [...],[...] (NIP: [...]) posiada 10 udziałów o łącznej wartości 1.000 zł

3. W. S. C. G. zam. [...],[...] (NIP: [...]) posiada 10 udziałów o łącznej wartości 1.000 zł;

4. J. F. C. G. zam. [...][...] (NIP: [...]) posiada 10 udziałów o łącznej wartości 1.000 zł;

5. J. J. B. zam. [...],[...] (NIP: [...]) posiada 10 udziałów o łącznej wartości 1.000 zł.

Z akt sprawy wynika też, że J. F. C. G. jest współudziałowcem w spółkach [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o.

Jednocześnie, na podstawie w/wym. KRS-u ustalono, że funkcję Prezesa Zarządu Grupy [...] Sp. z o.o. pełni T. B. C. G. (PESEL: [...]).

W art. 4 u.g.p.r. zawarty został wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy, co zostało wpisane w Statucie Grupy.

W wykazie dla grupy producenckiej, produkującej w Grupie produktów: świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone dla województwa [...] ustalono, że minimalną liczbę członków grupy stanowi 5 producentów, którzy muszą osiągnąć minimalną roczną wielkość produkcji towarowej na poziomie 4000 sztuk.

Organ wskazał też, że członkowie (zwani również producentami) Grupy np.:

- J. F. C. G. (data podpisania umowy - 12 marca 2014 r.),

- W. S. C. G. (data podpisania umowy - 13 marca 2014 r.)

- [...] Sp. z o.o. (data podpisania umowy - 20 marca 2014 r.)

podpisali z [...] Sp. z o.o. trójstronne umowy współpracy.

Podpisane umowy trójstronne zwierają m.in. następujące zapisy:

- spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] umożliwi członkom Grupy poprzez wskazanie sprzedawcy (dostawcy) nabycie prosiąt, paszy, leków, usług weterynaryjnych oraz dostarczy członkom Grupy procedurę chowu warchlaków oraz tuczników, jak również będzie nadzorowała i kontrolowała przebieg chowu ww. zwierząt;

- członkowie Grupy zobowiązani są nabywać za wynagrodzeniem wszelkie materiały (pasza, lekarstwa, środki dezynfekujące, igły, szczepionki oraz inne materiały niezbędne do chowu) oraz usługi weterynaryjne wyłącznie od podmiotów wskazanych przez [...] Sp. z o.o., przy czym [...] Sp. z o.o. według własnego uznania określi ich ilość i jakość;

- członkowie Grupy, warchlaki oraz tuczniki wyprodukowane w swoich gospodarstwach będą sprzedawać wyłącznie na rzecz Grupy [...]Sp. z o.o. w celu ich dalszej odsprzedaży na rzecz [...] Sp. z o.o.;

- producenci nie będą kupowali ani posiadali na terenie gospodarstwa żadnych innych materiałów poza materiałami dostarczonymi przez [...] Sp. z o.o.;

- bez zgody [...] Sp. z o.o. bezwzględnie zabronione jest dopuszczanie jakichkolwiek sztuk trzody chlewnej (poza zwierzętami dostarczonymi przez spółkę) na teren gospodarstwa ani na odległość mniejszą niż 200 m. od któregokolwiek budynku, w którym prowadzony jest chów;

- w sytuacji, m.in. niewłaściwego stanu budynków, zaniedbania w związku z prowadzeniem chowu tuczników, zaniedbania dotyczącego instalacji dostaw wody, czy dostaw energii lub jakiegokolwiek innego naruszenia postanowień umowy trójstronnej [...] Sp. z o.o. ma prawo przejąć zarządzanie budynkiem lub budynkami, w których odbywa się chów, a producent zobowiązany będzie zwrócić spółce wszelkie koszty zarządzania ww. nieruchomościami;

- Grupa zobowiązuje się do przekazywania zaliczek na rzecz swoich członków z tytułu sprzedaży produktów;

- członkowie Grupy, w celu zabezpieczenia wykonania umowy trójstronnej, w tym zapłaty na rzecz [...]Sp. z o.o. wszelkich należności, przenoszą na rzecz [...] Sp. z o.o. własność i posiadanie trzody chlewnej, która została zakupiona przez Producentów od [...] Sp. z o.o. W związku z powyższym członkowie Grupy zachowują trzodę chlewną w swoim władaniu, jako posiadacze zależni.

Powyższe zapisy umowy w ocenie Prezesa ARiMR wskazują, iż członkowie Grupy nie prowadzą gospodarstwa rolnego we własnym imieniu i na własną rzecz, gdyż nie są niezależni w podejmowanych decyzjach związanych z prowadzeniem chowu trzody chlewnej. Wykonują de facto działalność usługową na rzecz [...] Sp. z o.o.

Podpisanie umowy trójstronnej przez każdego z członków Grupy oddzielnie wskazuje też - jak na to wskazał organ - iż każdy z nich mógł negocjować warunki tej umowy, a zatem nie można mówić w takim przypadku, iż Grupa osiągnęła cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzeniu nr 1698/2005, które wskazują, iż to Grupa ma być ogniwem spajającym, m.in. produkcję i sprzedaż towaru wyprodukowanego przez jej członków.

Organ wskazał, że ustanowienie zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem odchowu oraz tuczu, które zostało również określone w umowie trójstronnej, wskazuje na to, iż kompetencje Grupy przejęła [...] Sp. z o.o.

Organ podkreślił też, że zgodnie z przepisami rozporządzenia 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów, m.in. w celu dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami Grupy. W przedmiotowym przypadku dostosowanie produkcji do wymogów rynkowych dotyczy jednego odbiorcy, jakim jest [...] Sp. z o.o. , zatem nie można w sposób bezsprzeczny potwierdzić, że realizacja celów określonych w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 jest spełniona w odniesieniu do całego rynku zbytu.

Istotnym w sprawie w mniemaniu organu jest również fakt, iż z dowodów zebranych w sprawie wynika, że sposób zapłaty za tucz nastąpił z konta odbiorcy - [...] Sp. z o.o. bezpośrednio na konta członków Grupy z pominięciem konta Strony skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, zadaniem Prezesa ARiMR utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy producentów rolnych", gdyż w przedmiotowej sprawie nie można wskazać, iż Strona skarżąca osiągnęła cele określone w rozporządzeniu 1698/2005, w tym w szczególności wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży.

W ocenie organu odwoławczego Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, związanych z produkcją (zawarcie umów trójstronnych) jest zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Organ wskazał przy tym, iż członkostwo w grupie producentów rolnych nie jest obowiązkiem, a wszystkie warunki i zobowiązania wynikające z tego członkostwa, prowadzące do uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej, członkowie grupy przyjmują dobrowolnie. Kluczowym warunkiem jednakże jest spełnianie celów określonych zarówno w prawie wspólnotowym jak i krajowym. Zaznaczono również, iż pomoc finansowa jest udzielana wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona.

Organ wskazał też w uzasadnieniu na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 942/10), w którym stwierdzono, że "(...) z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 wprost wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia (...) skoro bowiem warunki do otrzymania płatności, odnośnie wskazanych wyżej okoliczności, nie były warunkami korespondującymi z rzeczywistymi stanem rzeczy, tj. warunkami rzeczywistymi, uprawniającymi do przyznania płatności, to w pełni zasadnie mogły być one uznane za warunki, które dla potrzeb otrzymania płatności wygenerowane zostały sztucznie, a więc niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W takiej zaś sytuacji, poza sporem jest, jak wyżej już to wskazano, że udzielenie pomocy nastąpiłoby sprzecznie ze wskazanymi wyżej celami wsparcia.(...) Skoro bowiem przedmiotowa pomoc udzielana jest po spełnieniu warunków określonych przepisami prawa unijnego i krajowego, to brak ich spełnienia nie daje podstaw do przyznania tej pomocy.".

Prezes ARiMR wskazał, że działanie grupy producentów rolnych jest realizowane jako środki przejściowe dla nowych państw członkowskich, a celem tego konkretnego działania, określonego w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jest: wzmocnienie struktury instytucjonalnej w sektorze pierwotnej produkcji rolnej w celu wsparcia funkcjonowania producentów rolnych poprzez zachęcanie ich do tworzenia grup producentów rolnych i współpracy. W szczególności celem jest dostosowanie produkcji prowadzonej w gospodarstwach członków grup producentów rolnych do wymogów rynkowych, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży oraz dostarczenie do odbiorców hurtowych.

Ponadto działanie to sprzyjać ma utworzeniu wspólnych zasad dotyczących informacji o produktach. Uzasadnienie wprowadzenia tego działania stanowi charakterystyka gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, ogranicza ich konkurencyjność a dodatkowo polscy producenci rolni w niewielkiej skali podejmują wspólne działania na rynku. W szczególności, przewidywaną korzyść stanowią dostosowanie produkcji prowadzonej w gospodarstwach członków grup producentów rolnych do wymogów rynkowych, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży oraz dostarczenie do odbiorców hurtowych. Realizacja działania uzasadniona jest, więc ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z potencjalnymi klientami. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić przeciwdziałać niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji zachodzących w łańcuchu żywnościowym. Działanie w ramach osi 1 PROW, tj. poprawy konkurencyjności sektora rolnego i leśnego - grupy producentów rolnych docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, oraz pozwolić dostrzec korzyści ze współpracy nie tylko producentom, którzy zdecydowali się na takie działanie, ale również tym, którzy takiego działania nie podjęli. W przypadku tego działania podstawowym kryterium jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy oraz liczba jej członków. Im mniejsza liczba członków, tym potencjalne korzyści z utworzenia Grupy są mniejsze. Przepisy wyżej przywołane wskazują na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku w Grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów.

Organ wskazał przy tym, że te wyjaśnienia stanowią również odpowiedź na zarzuty Strony skarżącej zawarte w odwołaniu w zakresie naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 oraz 2 rozporządzenia 1698/2005, jak również art. 20 ust. ustawy PROW oraz przepisów rozporządzania wykonawczego.

Organ stwierdził, że tym samym przyznanie Grupie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za pierwszy rok działalności, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonego w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, a w konsekwencji doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Stronę skarżącą w odwołaniu co do naruszenia przepisów prawa procesowego - organ szczegółowo uzasadnił, iż w jego ocenie organ I instancji nie dokonał przy rozpoznawaniu sprawy ich naruszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015r. oraz uchylenie poprzedzającej decyzji z dnia [...] lipca 2015r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak też o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

• art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k. p. a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia i zebrania całego materiału dowodowego, poprzez przyjęcie założenia,, że Grupa stworzyła sztuczne warunki i nie realizuje celów przewidzianych w przepisach prawa dla grup producentów rolnych, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn funkcjonowania Spółki w takiej, a nie innej strukturze organizacyjnej, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu li instancji, iż struktura organizacyjna i sposób funkcjonowania Spółki same w sobie świadczy o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, nie zaś w oparciu o zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy;

• art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawią polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ II instancji utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania Spółce środków finansowych za pierwszy rok działalności jako grupa producentów rolnych, przejawiające się w szczególności w tym, II organ II instancji nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn i nie podał w sposób jasny, precyzyjny i klarowny powodów, dla których uznał, iż Spółka nie realizuje celów przewidzianych dla grup producentów rolnych i że stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności, ograniczył się jedynie do podania lakonicznych, ogólnikowych twierdzeń i subiektywnych ocen organu nie popartych zgromadzonymi w sprawie dowodami, powielając w zasadzie twierdzenia i zarzuty wcześniej podniesione przez organ I instancji;

• art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na pozbawianiu Spółki możliwości odniesienia się do zarzutu sztucznego tworzenia warunków do otrzymania płatności na etapie postępowania przed organem I instancji, przez co Spółka miała możliwości ustosunkowania się do tego zarzutu jedynie w postępowaniu przed organem II instancji.

Decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

• art. 4 pkt 8 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działalność Strony wskazuje na sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania środków finansowych za pierwszy rok działalności;

• art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r, o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż działania podjęte przez Grupę nie korespondują z celami określonymi w powołanych przepisach;

• art. 35 ust 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż działania podjęte przez Grupę nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie, w szczególności nie polegają na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

• art. 35 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1) oraz § 8 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r., poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie Spółce środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za pierwszy rok działalności, mimo że Spółka spełniła wszelkie warunki do uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wszystkie argumenty zawarte w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. Nr 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Za podstawę wyroku Sąd przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zawarte w decyzjach z dnia [...] października 2015r. i z dnia [...] lipca 2015r. oraz w odpowiedzi na skargę (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia wskazane w uzasadnieniu dostępne tamże).

Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określone zostały zarówno na mocy przepisów unijnych, jak i krajowych.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie wykonawcze). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173).

Z kolei na gruncie przepisów wspólnotowych istota przedmiotowej pomocy przedstawiona została w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm. - dalej jako rozporządzenie nr 1698/2005), niniejsze rozporządzenie stosuje się w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE. L. 2013.347.487, z późn. zm.) zgodnie z którym wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup,

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Przepisy wykonawcze do powyższego rozporządzenia nr 1698/2005, zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011, z późn. zm. - niniejsze rozporządzenie stosuje się na podstawie art. 43 rozporządzenia Delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., dalej jako rozporządzenie nr 65/2011).

Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm., dalej jako u.g.r.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.p., grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów,

Art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 wskazuje, że celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

W myśl art. 3 ust 1 u.g.r.p. Grupa producentów rolnych (grupa) prowadzi działalność, jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego (produkt) lub grupy produktów w celach określonych w art. 2. Z przepisu art. 2 tej ustawy wynika ponadto, że podmioty w nim określone mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Celowość przyznania pomocy grupom producenckim została określona w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005.

Ponadto - jak to wynika z treści przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 - nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Na potrzeby danej sprawy należy również podkreślić, że - na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego - pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych, która została utworzona ze względu na produkty lub grupę produktów, określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424), z wyłączeniem owoców i warzyw oraz owoców i warzyw przeznaczonych dla przetwórstwa. Wykaz produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych znajduje się w załączniku do ww. rozporządzenia. W ww. wykazie, dla grupy producenckiej, produkującej Grupie produktów: świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone dla m.in. województwa pomorskiego, wielkopolskiego itd. ustalono, że minimalną liczbę członków grupy stanowi 5 producentów, którzy muszą osiągnąć minimalną roczną wielkość produkcji towarowej na poziomie 4 tys. sztuk.

Należy podkreślić, że istota sporu w sprawie sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że działania Skarżącej - poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego stanowiły podstawę odmowy przyznania pomocy Spółce na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Jak już wskazano, materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił bowiem przywołany art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko LandwirtschaftskammerHannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 nie definiuje ściśle pojęcia "sztucznych warunków". Należy jednakże wskazać, że problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dlatego też przy interpretowaniu powyższego pojęcia Sąd posłużył się ocenami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), który dotyczy właśnie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, konieczna jest ocena projektu (wniosku) złożonego przez drugiego beneficjenta. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Z orzeczenia ETS wynika (pkt 41), że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (patrz: analogicznie wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 VonkDairy Products, Zb. Orz. s. I-239, pkt 33).

Zgodnie z pkt 42 Trybunał jednakże orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia EFRROW (patrz: analogicznie wyrok z dnia 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb. Orz. s. I-1609, pkt 75).

Trybunał orzekł zatem (pkt 43), że z tego względu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach istnienia elementu obiektywnego do sądu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Tak też było w przedmiotowej sprawie.

Punktem odniesienia były cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego uzasadniające przyznanie tej pomocy.

Pomoc w ramach działania omawianego w niniejszej sprawie sprowadza się do dofinansowania, głównie ze środków unijnych, projektu, który w swojej istocie prowadziłby do bezpośredniego osiągnięcia szczegółowego celu w nim określonego i jednocześnie przyczyniał się do realizacji jednego lub więcej celów określonych w rozporządzeniu nr 1698/2005 a także aktach normatywnych wydanych w trybie tego rozporządzenia.

Pomocowym celem działania "Grupy producentów rolnych" - w myśl cyt. art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 - jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

Działanie to realizowane jest – w myśl cyt. art. 2 u.g.p.r. - poprzez organizowanie się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

W zaskarżonych decyzjach organy wskazały, iż w ich ocenie w przypadku Skarżącej nie doszło ani do ograniczenia liczby pośredników, ani do powstania możliwości realizacji wspólnych inwestycji czy też wspólnego przygotowania partii produktu do sprzedaży, czy też wypracowania wspólnych zasad i standardów produkcji. Organy szczegółowo opisały i odniosły się w tych kwestiach, wskazując na treść umów trójstronnych zawartych między członkami tworzącymi Grupę a spółką [...].

Organy zasadnie też wskazały, że zawiązanie Grupy nie spowodowało powstania wspólnych działań informacyjnych czy obniżenia kosztów produkcji, albowiem z treści umów wynika, że tymi działaniami zajmuje się właśnie owa spółka [...], z którą zostały zawarte umowy trójstronne pomiędzy członkami tworzącymi Grupę i Grupą.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, w ocenie Sądu, iż organy prawidłowo wywiodły charakter umów zawartych pomiędzy członkami Grupy, Grupą a trzecią stroną tych umów tj. [...]Sp. z o.o. Członkowie Grupy – analizując umowy trójstronne – dokonują tuczu trzody chlewnej na zasadzie pewnego rodzaju powierzenia. To właśnie spółka [...] umożliwia i określa nabycie zwierząt do chowu (poprzez wskazanie dostawcy), narzuca producentom sposób tego chowu (określanie procedur, nadzór i kontrola), narzuca zasady higieny, zakup środków produkcji czy dobrostan zwierząt. Trzeba przy tym podkreślić, że producenci nie ponoszą żadnego ryzyka związanego ze sprzedażą, albowiem spółka [...] zobowiązuje się w tych umowach do nabycia wszystkich zwierząt od Grupy, a z kolei Grupa od producentów. Organy wykazały, że utworzenie Grupy nie spowodowało żadnych zmian dla jej członków, albowiem prowadzenie skupu czy wystawianie faktur – tak jak to oceniły organy – mają charakter pozorny, mający na celu udowodnienie potrzebę funkcjonowania Grupy. Trzeba też zgodzić się z organami, że Skarżąca jest sztucznym tworem, ponieważ wszelkie cele przewidziane dla grup producentów rolnych spełnia [...] Sp. z o.o., a nie Skarżąca. Świadczy o tym – jak na to słusznie wskazały organy – fakt zapłaty za tucz z konta odbiorcy [...] Sp. z o.o. bezpośrednio na konta członków Grupy z pominięciem konta Strony skarżącej.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów, m.in. w celu dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami Grupy. W przedmiotowym przypadku dostosowanie produkcji do wymogów rynkowych dotyczy jednego odbiorcy, jakim jest [...] Sp. z o.o. Zatem nie można w sposób bezsprzeczny potwierdzić, że realizacja celów określonych w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 jest spełniona w odniesieniu do całego rynku zbytu.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy zgodzić się z takim stanowiskiem.

Dokonując oceny dokumentacji zgromadzonej w sprawie zdaniem Sądu organy wykazały taki związek istniejący pomiędzy Grupą, jej poszczególnymi członkami Grupy a spółką [...], wynikający z treści umów trójstronnych, jak też sposobu realizacji chowu, zakresu prowadzonej działalności itd.

Zdaniem Sądu nie można takiemu twierdzeniu Agencji odmówić racjonalności i spójności co do oceny faktów wynikających z treści umów zawartych między członkami tworzącymi Grupę, Grupą a [...] sp. z o.o.

W świetle powyższego nie można zatem dopatrzyć się naruszenia przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Wykazane w decyzjach organu I, jak i II instancji okoliczności pozwalają w sposób nie budzący wątpliwości przyznać prawidłowość zastosowania cyt. przepisu.

Zatem skoro zdaniem organu zachodziło duże prawdopodobieństwo, iż Skarżąca wraz z członkami ją tworzącymi stworzyły sztuczne warunki uzyskania pomocy poprzez chęć przysporzenia na swoją rzecz płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych", miał on podstawę do wydania rozstrzygnięcia co do odmowy udzielenia dofinansowania na mocy wskazanych przepisów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., należy zgodzić się organem, że postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych", regulowane ustawą PROW oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniem, jest postępowaniem szczególnym. Świadczy o tym, między innymi, treść regulacji zawartej w przepisie art. 21 ustawy PROW. Z przepisu tego wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, wskazanych w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębności tego postępowania, w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, szczegółowo wskazane w ust. 2 art. 21, wyrażają się również w tym, że jak wynika z ust. 3 art. 21 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności, sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1523/11, dostępny tamże).

W ocenie Sądu niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., albowiem organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśniły Stronie skarżącej przesłanki, którymi kierowały się przy podejmowaniu decyzji o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w postępowaniu, o którym mowa w art. 21 ustawy PROW, nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu przez organ, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Przyjmuje się również, że stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę tego postępowania, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11; dostępne tamże).

Z wyżej wskazanych powodów w ocenie Sądu nie można również uznać zarzutu Strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 80 k.p.a. wprowadzającego zasadę swobodnej oceny dowodów, gdyż organy dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego, który został zgromadzony w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja poprzedzająca zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 107 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie można też organom zarzucić naruszenia art. 15 k.p.a., albowiem organy nie prowadzą postępowania w sprawie ustalenia, iż w sprawie zachodzą sztuczne warunki, prowadzą bowiem postępowanie odnośnie udzielenia pomocy, a dopiero jeśli w ramach tego postępowania uznają, iż nastąpiło stworzenie sztucznych warunków, wydają obligatoryjną decyzję o odmowie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym rozporządzenia wykonawczego, w ocenie Sądu należy zgodzić się z Prezesem ARiMR, że celem działania grupy producentów rolnych jest dostosowanie produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji rolnej ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych i wzmocnienie pozycji pojedynczego producenta poprzez utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt. W przedmiotowym przypadku nie można mówić o dostosowaniu produkcji rolnej do warunków rynkowych w sytuacji, gdy podmiot trzeci, jakim jest [...] Sp. z o.o., jest właścicielem zwierząt, a członkowie Grupy zobowiązali się jedynie to chowu i tuczu nie swoich zwierząt, na warunkach określonych przez [...] Sp. z o.o.

Zdaniem Sądu nie można zarzucić organom dowolności w ocenie, iż treść umów trójstronnych świadczy o tym, że grupa producentów rolnych pełni funkcję wyłącznie pośredniczącą a tak prowadzona działalność gospodarcza Grupy potwierdza, że jej istnienie i funkcjonowanie na rynku jako odrębny podmiot gospodarczy ma jedynie pozorny charakter.

Postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Tym samym dopiero z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów na podstawie, z których organy mogą wywieść konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez wnioskujących o pomoc. Ponadto dopiero na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w siedzibie Grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie ma dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym słusznie organ odwoławczy podkreślił w swoim rozstrzygnięciu, iż brak jest możliwości, aby przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez Grupę.

Faktem też jest, że nie można zakwestionować spełnienia przez Skarżącą formalnych warunków koniecznych do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Jednakże odmienną kwestią jest – jak na to słusznie wskazał Prezes ARiMR - spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określonych w przepisach wspólnotowych czy też krajowych. Sam fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa nie przesądza o zasadności przyznania pomocy, albowiem taką możliwość wyklucza art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który nakazuje badanie, czy przyznanie pomocy nie jest konsekwencją stworzenia przez danego beneficjenta sztucznych warunków.

Reasumując w ocenie Sądu, przyjęcie przez organy orzekające, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Prawidłowo zatem organy te uznały, iż powyższe działanie Skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

W konsekwencji powyższe skutkowało odmową przyznania Skarżącej płatności i brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych rozważań nie można też uznać pozostałych zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym wskazanych w skardze art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r, o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz art. 35 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, jak też art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1) oraz § 8 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r.

Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11, dostępny tamże).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.