Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 794/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 103 § 7;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del.WSA Marek Sachajko Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1049/18 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr SKO.OG/41.12/114/2018/10431/AO w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1049/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną przez W. L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 8 sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach z 20 czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania likwidacji barier architektonicznych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i opierając zarzuty na drugiej podstawie. Obejmowały one po pierwsze naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 103 § 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej: "k.p.a." poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na to, że organy te w ocenie Sądu pierwszej instancji w sposób niewystarczający zebrały materiał dowodowy mający wpływ na wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych wskazując tym samym na jedną tylko przyczynę, tj. niewystarczającą ilość środków finansowych jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia nie odnosząc się do sytuacji życiowej skarżącego, w sytuacji gdy organy obu instancji w pełni uznały, że skarżący spełnia formalne wymagania do przyznania mu dofinansowania, a jedyną przesłanką odmowy jest brak środków finansowych. Po drugie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się do okoliczności sprawy wskazujących, że podstawową i jedyną okolicznością odmowy przyznania skarżącemu dofinansowania był brak odpowiednich środków finansowych po stronie organu i przyjęcie, że wobec niedoboru środków organ miał dodatkowo badać sytuację wnioskodawcy.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie stanowiła decyzja, której wydaniu towarzyszyło korzystanie przez organ administracji z instytucji uznania administracyjnego. W odróżnieniu od unormowań przedwojennych, aktualna regulacja kompetencji sądów administracyjnych w stosunku do decyzji administracyjnych nie rozróżnia jej zakresu od tego czy mamy do czynienia z decyzją uznaniową czy związaną. Przypomnieć bowiem należy, że po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości uznanie administracyjne (wówczas określane "swobodnym") wolne było od kontroli sądowej. Stanowił o tym wprost art. 3 lit. b ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym kognicja powołanego tym aktem Trybunału nie obejmowała spraw, "w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach, pozostawionych temu uznaniu". Po reaktywowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego w 1980 r., tego rodzaju wyłączenia nie wprowadzono. Jedynym zatem ograniczeniem, które muszą uwzględniać sądy administracyjne kontrolujące działalność administracji publicznej, jest kryterium legalności. Sąd w składzie niniejszym podziela te poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, które nie odmawiają sądowi kompetencji do badania materialnych podstaw uznania administracyjnego i nie ograniczają ich do kwestii proceduralnych, wskazując, że "wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności". (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 820/99, LEX nr 657964, wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982/1–2, poz. 22, z glosą J. Łętowskiego, wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt OSK 1496/10, LEX nr 951967).

Pojęcie uznania administracyjnego kojarzyć można z dawno już wyrażoną przez M. Mincer koncepcją, a korespondującą z treścią punktu I załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(80)2 z 11 marca 1980 r., dotyczącej wykonywania władzy dyskrecjonalnej przez organy administracyjne (Concerning the Exercise of Discretionary Powers by Administrative Authorities). Akt ten utożsamia tę władzę z przyznaniem organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który uważa za najwłaściwszy (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, zwłaszcza s. 63 i n.). W rodzimej nauce ani orzecznictwie sądowym nie wypracowano, jak dotąd spójnej koncepcji wad uznania. Do przystających naszemu systemowi zaliczyć można tę, wedle której wady te dają się zakwalifikować jako nadużycie uznania w następstwie kierowania się faktami niemającymi znaczenia dla sprawy i/albo pominięcia faktów o istotnym znaczeniu [irrelevancy] bądź wykorzystania władzy w niewłaściwym celu [improper purpose] (zob. A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2009, s. 322-323, A. W. Bradley, K. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2007, s. 729–732). Kluczowym elementem, który bierze pod uwagę sąd w toku kontroli wypełniania władzy w formule uznania administracyjnego jest motywacja leżąca u podstaw rozstrzygnięcia. Powinnością sądu jest bowiem weryfikacja legalności decyzji w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa regulujących czynności organu administracji.

Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja – jak trafnie zauważył ten Sąd – nie spełnia kryterium legalności i narusza wskazane w skardze przepisy prawa procesowego. Zgodzić się należy z organem co do tego, że brak środków przeznaczonych na uwzględnienie wniosku skarżącego mógł stanowić punkt wyjścia do wydania decyzji odmownej w przypadku złożenia większej ilości wniosków konkurencyjnych. Jednakże obowiązkiem organu było ujawnienie tego rodzaju limitu przed otwarciem terminu na składanie wniosków.

Opracowanie jasnych, sprawdzalnych, a przede wszystkim znanych kryteriów wyłaniania tych, które zasługują na dofinansowanie stanowi powinność organu w tych wszystkich przypadkach, w których można się spodziewać, że przyznana kwota na dany cel nie wystarczy dla wszystkich wnioskodawców.

Tego rodzaju sytuacji ustawodawca nie przewidział i właśnie w tym należy upatrywać przysługującej organowi swobody decyzyjnej. Nieujawnienie zasad oceny wniosków przed ich składaniem czyni wydaną decyzję odmowną arbitralną. W tej sprawie wspomniane ograniczenia wprowadzono dopiero w marcu 2018 r. na podstawie – deklarowanego przez organ – stanowiska (którego zresztą brak w aktach sprawy) Społecznej Powiatowej Rady do spraw Osób Niepełnosprawnych.

Sumując, przyjęta przez organy zasada kolejności wpływu wniosków byłaby do zaakceptowania tylko pod takim warunkiem, że byłaby znana przed terminem początkowym ich składania. Nie można przecież wykluczyć tego, że gdyby skarżący znał tę regułę, wystąpiłby z wnioskiem wcześniej, zachowując prawo do uzyskania dofinansowania.

Z tych przyczyn podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym odmowie przyznania dofinansowania w tej sprawie nie towarzyszy racjonalne uzasadnienie. Rozpoznając wniosek skarżącego ponownie należy pominąć wprowadzony bezprawnie w tym przypadku warunek, ograniczając ocenę żądania skarżącego do przesłanek znajdujących umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i znanych skarżącemu kryteriów w dniu składania przez niego wniosku. Zasadne jest w szczególności, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, rozważenie sytuacji osobistej skarżącego.

Z tych powodów nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 145 p 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 103 § 7 k.p.a.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu środka odwoławczego, Sąd Wojewódzki wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując powody, dla których ocenił zaprezentowane przez organy stanowisko jako nieprawidłowe, a poczynione ustalenia – za niewystarczające. Motywy wyroku są jasne i zrozumiałe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.