Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 425/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1; art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 16 marca 2023 r. nr OR12-2023-120 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzja z 16 marca 2023 r.nr OR12-2023-120 Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie utrzymał w mocy decyzję Kierownika z 15 grudnia 2022 r. nr [...] stwierdzającą wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzji z 23 stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania A. H. (dalej określanej jako Skarżąca lub Strona) pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. z naruszeniem prawa.

Stan faktyczny sprawy, mającej długa historię przedstawi się następująco.

Skarżąca 15 maja 2012 r. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie jej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. We wniosku zadeklarowano do płatności ONW działki o łącznej powierzchni 32,96 ha.

Decyzją z 23 stycznia 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej również jako "organ I instancji") przyznał Skarżącej płatność ONW w wysokości 8.543 zł. do powierzchni 32,36 ha. Decyzja ta została doręczona Skarżącej 28 stycznia 2013 r.

Postanowieniem z 29 września 2015 r., Nr [...], organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz.775, dalej określanej skrótem K.p.a.) twierdząc, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ale nie znane mu w tamtym momencie. Wskazał na aktualizację ortofotomapy na postawie zdjęć wykonanych 10 kwietnia 2012 r. oraz wyniki kontroli przeprowadzonej 6 listopada 2013 r. w terenie, co dało podstawę do stwierdzenia różnic pomiędzy powierzchnią działek zakwalifikowanych do płatności, a powierzchnią faktycznie do nich uprawniającą.

Następnie organ I instancji, uznając, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, decyzją z 26 listopada 2015 r., Nr [...], uchylił swą decyzję z 23 stycznia 2013 r. w całości i odmówił Skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r.

Decyzja ta została, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie z 15 lutego 2016 r o nr OR12-2016-003.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Skarżącej, wyrokiem z 23 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 65/18, uchylił decyzję organu odwoławczego z 15 lutego 2016 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ nie wykazał w dostatecznym stopniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w jego dyspozycji. Zdjęcia do nowej ortofotomapy wykonano 10 kwietnia 2012 r., a decyzja o przyznaniu Skarżącej płatności została wydana 23 stycznia 2013 r.

W następstwie tego wyroku organ odwoławczy wydał decyzję z 19 listopada 2018 r., Nr OR12-2018-260, którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 26 listopada 2015 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 4 lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję Nr [...], którą ponownie uchylił swą decyzję z 23 stycznia 2013 r. w całości i orzekł o odmowie przyznania Skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r.

Ta decyzja również nie ostała się w obrocie prawnym, bo w wyniku odwołania Skarżącej została uchylona decyzją organu II instancji z 2 maja 2019 r., Nr OR12-2019-093, a sprawa ponownie wróciła do organu I instancji.

W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wydał 1 lipca 2019 r. decyzję Nr [...], którą, we wznowionym postępowaniu, ponownie uchylił swoją decyzję z 23 stycznia 2013 r. w całości i odmówił Skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r.

Tym razem decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z 23 września 2019 r., Nr OR12-2019-189, a sprawa, po skardze złożonej przez Skarżącą, ponownie trafiła na wokandę WSA w Gliwicach.

Wyrokiem z 16 marca 2020 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1045/19, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie z 23 września 2019 r. WSA uznał, że zdjęcia terenu dla potrzeb aktualizacji ortofotomapy zostały sporządzone 10 kwietnia 2012 r., a ujawnione w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli 27 i 28 stycznia 2013 r., podczas gdy decyzja organu I instancji przyznająca skarżącej płatności ONW za 2012 rok została wydana 23 stycznia 2013 r. Stawiając tezę, że zostały spełnione warunki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ odwołał się do tych okoliczności, ale nie uzasadnił twierdzenia, że w dniu wydania decyzji organ pierwszej instancji nie miał możliwości oparcia się o materiały zdjęciowe z 10 kwietnia 2012r., zaś pierwotne rozstrzygnięcie oparł w oparciu o dane sprzed 3 lat. W tym zakresie stanowisko organu Sąd uznał za niewystarczająco uzasadnione. Sąd zwrócił też uwagę na fakt, że tak kontrola na miejscu z 6 listopada 2013 r., jak i notatka służbowa z 24 lutego 2014r. zostały przeprowadzone i sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie. Na temat zdjęć załączonych do materiału dowodowego sprawy Sąd stwierdził, że zdjęcia obrazują wygląd roślin po zakończeniu procesu wegetacji w 2013 roku i nie pozwalają bez dodatkowych analiz na stwierdzenie ich stanu w roku poprzednim, a tym samym nie wykluczają, że wnioskodawczyni zachowała należytą kulturę rolną powierzchni gruntu, a do dopłat zadeklarowała faktyczną ich powierzchnię z pominięciem zakrzaczonych powierzchni (np. zdj. 2, 4, 5, 6, 17, 20, 23, 30, 53 ). Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz ortofotomapy w uzasadnieniu decyzji nie są z sobą skorelowane, a tym samym nie pozwalają na ich jednoznaczną weryfikację i ocenę prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń.

Organ nadto pominął w swych rozważaniach okoliczności podnoszone przez Stronę już na etapie postępowania administracyjnego, a to okoliczność, że pokosu traw dokonuje się maju lub czerwcu, zaś dokumentacja zdjęciowa pochodzi z listopada (2013r.). Pominięto okoliczność powtórnego koszenia terenu we wrześniu oraz okoliczność zlecenia koszenia łąk tym samym osobom corocznie, a w tym zakresie nie przeprowadzono wnioskowanego przez Stronę dowodu z przesłuchania tych osób, jako nie mającego decydującego znaczenia w sprawie.

Sprawa ponownie wróciła Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., który decyzją z 7 maja 2021 r. o numerze [...] raz jeszcze uchylił decyzję dotychczasową w całości i orzekł o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie decyzją z 20 sierpnia 2021 r., o numerze OR12-2021-189 utrzymał w mocy powyższą decyzje organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do uwag Sądu organ wyjaśnił, że ubiegając się o płatności bezpośrednie skarżąca zadeklarowała mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo działek, niż wynika to z powierzchni całkowitych działek ewidencyjnych. Powierzchnia całkowita działek ewidencyjnych wynosi 37,37 ha, powierzchnia zadeklarowana do płatności w ramach tych działek wynosi 33,73ha, zatem Skarżąca "odliczyła" powierzchnię 3,64 ha, która w jej ocenie nie kwalifikowała się do wnioskowania o płatności na 2012 r. ARiMR natomiast wykluczyła łącznie powierzchnię 26,35 ha , a zakwalifikowała łącznie 7,38 ha.

Zatem, dla większości działek ewidencyjnych występowały tereny nieużytków rolnych niekwalifikujące się do przyznania płatności, wobec których Skarżąca nie dokonała odpowiedniego wyłączenia.

Co do przesłanek wznowieniowych organ stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a - podstawę wznowieniową stanowi sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie wyszedł na jaw nowy dowód w postaci zdjęcia wykonanego 10 kwietnia 2012 r., a z dowodu tego, jak również z oględzin działek zgłoszonych do dopłaty, wyniknęły nowe okoliczności faktyczne i to wszystko istniało w dacie wydania decyzji, a nie było znane organowi nie z tego powodu, że zaniechał czynności wyjaśniających na podstawie dostępnych dla niego dowodów, a dlatego, że ujawniły się po wydaniu pierwszej decyzji o przyznaniu płatności.

Nowe okoliczności faktyczne, tj. występowanie (dalszych) terenów nieużytków rolnych nieuprawnionych do płatności na 10 działkach, płynące z obrazu aktualnej ortofotomapy z 10 kwietnia 2012 r. - ujawnione zostały po wydaniu decyzji nr [...] z 23 stycznia 2013 r.

Ponadto raport na miejscu PEG z 6 listopada 2013 r. wraz z załącznikami oraz Notatka służbowa z 24 lutego 2014 r., które zostały sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie Nr [...] z dnia 23 stycznia 2013 r. – w ocenie organu, także stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania na rok 2012 jako nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

W wyniku kolejnej skargi wniesionej przez Skarżąca sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i wyrokiem z 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1414/21 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z 7 maja 2021 r. nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd podkreślił, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) zasada, zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie dotyczy niniejszej sprawy). Oznacza to, że sąd pierwszej instancji bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od tego czy zostały podniesionych w skardze.

Kierując się tą zasadą Sąd uznał, że w sprawie powinien być zastosowany przepis art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Przesłanką wznowieniową w sprawie była przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem właściwym terminem przedawnienia prawa do uchylenia decyzji z tej przyczyny jest termin pięciu lat liczony od dnia doręczenia decyzji. Doręczenie Skarżącej decyzji, którą uchylono w trybie wznowieniowym, nastąpiło 28 stycznia 2013 r., a zatem termin przedawnienie do uchylenia tej decyzji z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. upłynął z dniem 28 stycznia 2018 r. Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 K.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa.

Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Rozstrzygając sprawę obecnie Sąd nie może pominąć kwestii przedawnienia i orzec tak, jakby ono nie nastąpiło. Zwalnia to jednocześnie Sąd z obowiązku oceny zgodności z prawem decyzji z 23 stycznia 2013 r. oraz poprzedzającego ją postępowania, co miało miejsce w toku postępowania wznowieniowego, ponieważ bez względu na wynik tej oceny uchylenie tej decyzji w trybie wznowieniowym nie jest możliwe.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z 15 grudnia 2022 r. nr [...], powołując się na art. 151 § 2 w związku z art. 146 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdził, że decyzją z 23 stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania Skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Organ wyjaśnił, że ubiegając się o płatności bezpośrednie skarżąca zadeklarowała mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo działek, niż wynika to z powierzchni całkowitych działek ewidencyjnych. Powierzchnia całkowita działek ewidencyjnych wynosi 36,11 ha, powierzchnia zadeklarowana do płatności w ramach tych działek wynosi 32,96 ha, zatem Skarżąca "odliczyła" powierzchnię 3,15 ha, która w jej ocenie nie kwalifikowała się do wnioskowania o płatności na 2012 r. ARiMR natomiast wykluczyła łącznie powierzchnię 26,35 ha , a zakwalifikowała łącznie 6,61 ha.

Zatem, dla większości działek ewidencyjnych występowały tereny nieużytków rolnych niekwalifikujące się do przyznania płatności, wobec których Skarżąca nie dokonała odpowiedniego wyłączenia. Stwierdzona na miejscu roślinność niepożądaną, samosiejki drzew, krzewów, dzikich malin, jeżyn i trzciny wskazuje na nieużytkowanie rolnicze terenu przez więcej, niż jeden sezon wegetacyjny.

Organ podkreślił także, że warunki otrzymania płatności z tytułu ONW w roku 2012 określa § 2, § 3 ust. 1, 2, 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40 poz. 329 ze zm.), które stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) - ustawa PROW.

Przepisy tego rozporządzenia stanowią, że rolnikowi przysługuje płatność ONW na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni nie mniejszej 1 ha, przy czym wszystkie grunty rolne muszą być utrzymywane zgodnie z normami i wymogami określonymi, w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Płatność ONW przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust, 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 2, § 3 Rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej ONW).

Ustalanie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności, tzw. PEG z wykorzystaniem ortoobrazów wynika wprost z przepisów prawa wspólnotowego.

Zgodnie z ww. Rozporządzeniem w sprawie minimalnych norm grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli, w przypadku gruntów ornych jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, w przypadku łąk okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Ponadto uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

Zauważył, że ustawodawca użył sformułowania co najmniej raz w roku, a nie raz w roku. Zatem, jeśli wymaga tego dany teren/grunt, to aby był zachowany w normach - powinien być wykonany więcej niż raz w roku, również po dniu 31 lipca. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z wykazem działek ewidencyjnych dla spraw poddanych "ocenie wstecznej", dołączonym do przekazanej organowi I instancji stosownej informacji z DPB dnia 15 lipca 2014r. oraz 21 lipca 2015r. powierzchnia kwalifikowana PEG wyznaczona została do wartości 0,00ha, dla działek [...], za wyjątkiem działki [...]– 0,11ha oraz działki [...] 0,31 ha. Powierzchnie te potwierdzone zostały w toku weryfikacji [pic]terenowej PEG 6 listopada 2013 r.

Zdjęcia wykonane podczas weryfikacji terenowej PEG 6 listopada 2013 r. stanowią jeden z elementów dokumentacji pokontrolnej. Zdjęcia, w połączeniu z treścią Raportu (zawierający uwagi i komentarze osób kontrolujących oraz osób weryfikujących raport) oraz Szkicami stanowią istotny dowód w sprawie. Jakość zdjęć, po ich rozjaśnieniu (bez jakiejkolwiek modyfikacji) pozwala na identyfikację obszaru i stan roślinności.

Organ nie zakwestionował oświadczeń osób, które miały wykonywać prace na działkach Skarżącej. Jednak Strona nic wykazała, kiedy przeprowadziła prace polowe, jakie to były prace i, że podważają one ustalenia organu płynące z ortofotomapy i wyników weryfikacji terenowej PEG,

Świadkowie w swoich oświadczeniach informują, że dokonywali każdego roku (od roku 2004 do roku 2013) wykoszenia i zbioru, wymieniając działki rolne A, C, E i J. Obaj Świadkowie informują/precyzują stanowisko o pracy na działkach wykonanej w maju/czerwcu roku 2013.

Wyjaśnienia Strony z 28 stycznia 2014r. złożone 4 lutego 2014r. wraz z oświadczeniami osób zatrudnionych do wykonywania prac rolniczych na działkach deklarowanych do płatności w roku 2012, potwierdzają jedynie ustalenia kontroli na miejscu dla działek ewidencyjnych tj. [...] wchodzących w skład działki rolnej E, gdzie kontrola wykazała, iż działka była użytkowana rolniczo (pow. deklarowana 3,74ha, pow. stwierdzona 3,52ha) oraz w odniesieniu do działek ewidencyjnych tj. [...] wchodzących w skład działki rolnej C, gdzie kontrola wykazała, iż działka była użytkowana w jakiejś części (pow. deklarowana 5,13ha, pow. stwierdzona 1,36ha).

Oświadczenia Świadków dotyczące działek ewidencyjnych tj. [...], wchodzących w skład działki rolnej A, stoją w sprzeczności z wynikami kontroli terenowej na tej działce, która wykazała istotne [pic]zaniedbanie, wskazujące na nieużytkowanie rolnicze działki (powierzchnia kwalifikowana 0,00ha). Inspektorzy terenowi w tej części gospodarstwa stwierdzili, iż teren jest porośnięty chwastami wieloletnimi, samosiejkami drzew, dzikimi malinami i jeżynami, co potwierdza też dokumentacja fotograficzna, będąca załącznikiem do raportu z kontroli.

Raport z kontroli terenowej przeprowadzonej w listopadzie 2013r. posiada moc dokumentu urzędowego, a jego treść i załączone fotografie dostatecznie potwierdzają przyjęte przez organ I instancji ustalenia, co do tego, że sporne działki w roku 2012 nie były rolniczo użytkowane, w części bądź w całości.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Skarżącą, zaskarżając powyższą decyzję w całości zarzuciła jej:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 75 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego,

b) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 ust. 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie polegającym na niewykazaniu, kiedy organ powziął wiadomość o rzekomych nowych okolicznościach faktycznych, jakie to były nowe okoliczności i czemu wskazanych wiadomości organ nie powziął wcześniej,

c) art. 81a § 1 K.p.a poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z treścią przywołanego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, co miało wpływ na wynik sprawy, a także

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wyszły na jaw nowe istotne okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, nieznane organowi wydającemu decyzję, co stanowi brak legitymacji do wznowienia postępowania,

b) art. 151 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa pomimo braku przesłanek wznowieniowych,

c) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności argumentom strony podniesionym w toku postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 15 grudnia 2022 r. nr [...] oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od Organu na rzecz Skarżącej według norm prawem przepisanych.

Podobnie jak w toku całego postępowania administracyjnego Skarżąca konsekwentnie podnosiła brak wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej w postaci utrzymywania zadeklarowanych do płatności bezpośrednich w 2012 r. działek, w nienależytej kulturze rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane ze sprawą. Po drugie sprawa jest po raz czwarty rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. sąd Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oddziaływaniem art. 153 P.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Natomiast związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; ten wyrok i wszystkie przywoływane w uzasadnieniu wyroki publikowane są w CBOSA).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem przed wydaniem takiego postanowienia organ bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wynikające z art. 145 § 1 K.p.a., a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. Na opisanym wyżej etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Weryfikacja twierdzeń co do zaistnienia wskazanej we wniosku lub z w postanowieniu o wznowieniu postępowania z urzędu następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, czyli fazie postępowania rozpoznawczego.

Z kolei uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wymaga, co podkreślił już Sąd w wyroku z 23 lipca 2018 r. , łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Po pierwsze, ujawnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody są nowe; drugą przesłanką jest wymóg istnienia "nowych okoliczności faktycznych" i "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej, zaś trzecią przesłanką jest to, że "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. W braku jednej z wymienionych cech tych okoliczności czy dowodów nie można uznać, by zaistniała przesłanka do wznowienia określona we wskazanym przepisie.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych rozumie się obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania nie posiadała wiedzy. Nie można przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one z materiałów będących w dyspozycji tego organu.

Wreszcie odmienna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi lub odmienna ocena okoliczności istniejącej i wynikającej z posiadanych przez organ dowodów nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zarówno w wyroku z 23 lipca 2018 r. jak i w wyroku z 16 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jednoznacznie nakazywał organowi przede wszystkim wykazanie zaistnienie w sprawie przesłanki wznowieniowej i jednoznaczne wskazanie, co jest tą przesłanką wznowieniową.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jest to nowa okoliczność – ujawnienie mniejszej powierzchni kwalifikującej do przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. niż zadeklarowana przez Skarżącą we wniosku z 15 maja 2012 r.

Podczas kontroli administracyjnej, przy wydawaniu pierwszej w sprawie decyzji nr [...] z 23 stycznia 2013 r. wykorzystano, jak stwierdził organ, dane o powierzchniach PEG wyznaczone w oparciu o zdjęcia ortofotomapy z 22 kwietnia 2009 r., obowiązujące do momentu wgrania i udostępnienia pracownikom ARiMR nowych danych o powierzchniach ewidencyjno-gospodarczych ustalonych w procesie aktualizacji bazy systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Co nastąpiło już po wydaniu decyzji – w dniach 27 – 28 stycznia 2013 r. Bowiem aktualizacja danych w systemie identyfikacji działek rolnych następuje w 100% w cyklu 3-letnim, 1/3 kraju w roku. Import do systemu kończy się zwykle około 20 listopada każdego roku, natomiast aktualizacja danych wektorowych trwa nie dłużej niż 10 miesięcy od daty zrobienia zdjęcia lotniczego.

Sąd akceptuje wyjaśnienia organu co do kwestii dostępności nowych ortofotomap, bazujących na zdjęciach wykonanych w kwietniu 2012 r. Są one spójne i logiczne. Tyle tylko, że zarówno ze zdjęć dołączonych do wniosku z 15 maja 2012 r., a odzwierciedlających stan z października 2011 r. (data przygotowania wniosku), a w istocie z wiosny 2009 r. na wielu działkach widoczne są drzewa, zakrzaczenia. Np. działka A/A1 – działka ewidencyjna nr działka nr [...], działka C/C1 działki ewidencyjne m. in. [...], działka D/D1 działki ewidencyjne m. in. nr [...]. Zatem okoliczność występowania na tych działkach drzew i krzaków istniała w dacie wydawania w styczniu 2013 r. decyzji przyznającej pomoc finansową ONW. Zaś organ był w posiadaniu ortofotomap pozwalających na stwierdzanie tych okoliczności. Błąd w ocenie posiadanych dowodów nie uzasadnia wznowienia postępowania.

Drugim dowodem, mającym potwierdzić istnienie nowej okoliczności w postaci mniejszej powierzchni kwalifikowalnej do płatności w stosunku do zadeklarowanej przez Skarżącą, w ocenie organu, jest protokół z kontroli w terenie, przeprowadzonej w ramach postępowania dotyczącego płatności na 2013 r,. 6 listopada 2013 r. i załączone do niego zdjęcia. Protokół w postępowaniu wznowieniowym nie może być wykorzystany jako nowy dowód w sprawie nieznany organowi w dacie wydania decyzji, czyli 23 stycznia 2013 r., bowiem wówczas nie istniał. Za przesłankę wznowieniową można jedynie uznać okoliczność faktyczną z niego wynikającą, a istniejącą w dacie wydania wspomnianej decyzji..

W wyroku z 16 marca 2020 r. WSA w Gliwicach stwierdził, że na przedłożonych zdjęciach widnieją wieloletnie drzewa, krzewy, zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy obszary te zostały wyłączone przez wnioskodawczynię na etapie składania wniosku czy też zostały objęte tym wykluczeniem na etapie postępowania administracyjnego. Podobnie należało ocenić pozostałe udostępnione zdjęcia z 6 listopada 2013 r., gdzie zobrazowano np. suche kłosy traw, jednakże z treści uzasadnienia decyzji nie wynika dla jakich przyczyn przyjęto, że zdjęcia te mogą dokumentować brak utrzymania należytej kultury rolnej w 2012 roku. Zdjęcia stanu powierzchni gruntu w listopadzie 2013r. obrazują wygląd roślin po zakończeniu procesu wegetacji w tym roku, nie pozwalają zatem bez dodatkowych analiz na stwierdzenie ich stanu w roku poprzednim, a tym samym nie wykluczają, że wnioskodawczyni zachowała należyta kulturę rolną powierzchni gruntu, a do dopłat zadeklarowała faktyczną ich powierzchnię z pominięciem zakrzaczonych powierzchni (np. zdj. 2, 4, 5, 6, 17, 20, 23, 30, 53 ). Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz ortofotomapy w uzasadnieniu decyzji nie są z sobą skorelowane, a tym samym nie pozwalają na ich jednoznaczną weryfikację i ocenę prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń.

Wspomnianych wątpliwości nie usunęła zaskarżona decyzja, bazująca wyłącznie na zdjęciach i protokole z wizji z 6 listopada 2012 r. Nie wyjaśniono, czy drzewa i krzewy widniejące na zdjęciach, to te same drzewa i krzewy, które są widoczne na ortofotomapach dołączonych do wniosku z 15 maja 2012 r. W konsekwencji, czy mamy do czynienia z nową okolicznością, czy też nie. Czy widoczna na zdjęciu wysoka trawa mogła wyrosnąć w ciągu jednego sezonu wegetacyjnego roślin, czy też nie. Co świadczy o ich wieloletniości. Czy fakt wyrośnięcia tak wysokiej trawy w kolejnym roku wyklucza możliwość zasiania na tym samym terenie rok wcześniej mieszanki traw i roślin drobnonasiennych. Dla oceny tych okoliczności nie wystarcza powołanie się na zdjęcia i protokół wizji z 6 listopada 2013 r.

W tym zakresie, w ocenie Sądu, organ nie wykonał zaleceń wynikających z wyroku z 16 marca 2020 r. sygn. akt 1044/19. W szczególności nie wykazał "bezpośredniego związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie".

Jedynie jednoznaczne skorelowanie zmian opisanych w protokole z wizji w terenie przeprowadzonej 6 listopada 2013 r. z otrofotomapami z daty wydania decyzji - 23 stycznia 2013 r. i nowymi ortofotomapami odzwierciedlającymi stan z kwietnia 2012 r. pozwoli na rozstrzygnięcie wątpliwości, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała przesłanka wznowieniowa. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji podjął próbę wykazania tej korelacji, lecz w ocenie Sądu nie usuwa ona wszystkich wątpliwości, w szczególności tych, wskazanych już przez Sąd w wyroku z 2020 r. i wyżej opisanych, a dotyczących stanu roślin na spornych działkach. Na których, jak twierdzi Skarżąca, rok wcześniej była wysiana m. in. mieszanka trwa i roślin.

Organ odwoływał się również do opisu do protokołu z wizji z 2013 r.. Jednak notatka (uwierzytelniona kserokopia) dołączona do akt sprawy opisuje stan na gruncie z listopada 2013 r. |Mowa w niej o trzcinie z zaschniętymi kwiatami po okresie wegetacyjnym, biomasie po poprzednim okresie wegetacyjnym poprzerastanej trawą. Nie udziela to jednak odpowiedzi na podnoszone już w sprawie wątpliwości, czy owa biomasa może pochodzić z roku 2012, czy też nie, czy jest to skoszona i nieusunięta trawa z roku 2012, czy też jest to biomasa powstała po koszeniu przeprowadzonym w 2013 r. czy przyrost samosiejek może obejmować jeden okres wegetacyjny, czy też był on dłuższy i mógł obejmować okres sprzed 31 lipca 2012 r. – przy założeniu, że do tego terminu Skarżąca kosiła działki.

W świetle powyższego za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez organ art. 7 K.p.a. – zasady prawdy obiektywnej, art. 8 K.p.a. – zasady zaufania, art. 77 ust. 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie polegającym na niewykazaniu, jakie były nowe okoliczności, czy istniały w dacie wydania decyzji z 23 stycznia 2013 r., czy organ dysponował w aktach postępowania materiałem pozwalającym na ocenę tych okoliczności.

Organ we wznowionym postępowaniu nie przeprowadził żadnego dowodu pozwalającego wyjaśnić wyżej wskazane wątpliwości. Bazował jedynie na aktach postepowania dotyczącego roku 2013. Nie wydając przy tym postanowienia o dopuszczeniu dowodu i z jakich dokumentów znajdujących się w tych aktach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 K.p.a. wyjaśnić należy, nie było podstaw do jego zastosowania. W ślad za wyrokiem NSA z 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3031/19 zauważyć należy, że przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 K.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego.

W sytuacji, gdy organ nie podjął próby wyjaśnienia wskazanych wyżej wskazanych wątpliwości co do zaistnienia przesłanki wznowieniowej w postaci innej wielkości powierzchni PEG kwalifikującej się w 2012 r. do płatności bezpośrednich, niż zadeklarowana przez Skarżącą, z uwagi na nieutrzymywanie działek w dobrej kulturze rolnej, nie można jednoznacznie stwierdzić, ze w sprawie wystąpiły nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Przede wszystkim rozważy, ewentualnie uzupełniając materiał dowodowy, czy drzewa i zakrzaczenia widoczne na zdjęciach z 6 listopada i te widoczne na ortofotomapach dołączonych do wniosku Skarżącej z 15 maja 2012 r. to te same drzewa i krzewy, czy też nie. Wykaże także, że wysokie trawy, trzcina ewentualnie maliny, jeżyny, uwidocznione na zdjęciach, mogły wyrosnąć w trakcie jednego okresu wegetacyjnego roślin, czy też ten proces wzrostu roślin trwał dłużej. Wyjaśni również, czy biomasa opisana w niepodpisanej notatce, mogła pochodzić z roku 2012. Przedstawi na tę okoliczność stanowisko pochodzące od stosownego specjalisty.

Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego i po wyjaśnieniu wątpliwości rozważy, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa.

Uzupełniając materiał dowodowy organ wyda także stosowne postanowienie dowodowe, określające, co jest przedmiotem dowodzenia i jaki chce przeprowadzić dowód.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.