Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 918/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 30 ust. 1  i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jakub Makuch Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/129/2023 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzicielskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej M. Ż. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 marca 2023 r., znak: SKO.ŚR/4111/129/2023, działając na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) po rozpatrzeniu odwołania M. Ż. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 5 stycznia 2023 r., znak: [...], ustalającej wysokość nienależnie pobranego przez M. Ż. świadczenia rodzicielskiego na H. Ż. przyznanego decyzją własną z dnia 16 maja 2022 r., znak: [...], za okres od 01.04.2022 r. do 31.07.2022 r. w kwocie 4000 zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 16 maja 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 1-4, art. 17c, art. 24, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2021 r. poz. 1481) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), Wójt Gminy B. przyznał M. Ż. świadczenie rodzicielskie na H. Ż. w kwocie 1000 zł miesięcznie na okres od 2022-04-01 do 2023-02-21 (kwota za okres od 2023-02-11 do 2023-02-21 wyniosła 750 zł).

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: [...], wydaną m.in. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), Wójt Gminy B. uchylił ww. decyzję własną z dnia 16 maja 2022 r. i wstrzymał wypłatę świadczenia rodzicielskiego od sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. i wskazał, że ZUS przyznał zasiłek macierzyński od 22 lutego 2022 r. do 20 lutego 2023 r., a w dniu 11 sierpnia 2022 r. wypłacił go począwszy od 22 lutego 2022 r.

Decyzją z dnia 20 października 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1218/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. Ż. od ww. decyzji z dnia 25 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nastąpił zbieg świadczeń przyznanych stronie, który jest wykluczony, bo ze świadczenia rodzicielskiego nie mogą skorzystać osoby uprawnione w tym samym okresie do zasiłku macierzyńskiego (art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r.). Stronie przyznano w okresie od 22.02.2022 r. do 20.02.2023 r. zasiłek macierzyński (decyzja ZUS z dnia 3 sierpnia 2022 r. – w aktach zalega zaświadczenie o wypłacie za okres od 22.02.2022 r. do 31.07.2022 r.) oraz świadczenie rodzicielskie (decyzja Wójta Gminy B. z dnia 16 maja 2022 r.). Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie prawa do świadczenia na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Co prawda organ pierwszej instancji podał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia zarówno art. 155 k.p.a., jak i art. 32 u.ś.r., to jednak za wyłączną podstawę prawną należy uznać drugi z tych przepisów, który jest przepisem szczególnym i ma pierwszeństwo przed innymi trybami przewidzianymi w przepisach k.p.a. "Inną okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń", o której mowa w art. 32 ust. 1 u.ś.r., jest ustalenie, że stronie przyznano prawo do zasiłku macierzyńskiego. Pozbawiona znaczenia prawnego jest natomiast okoliczność, iż zasiłek macierzyński został wypłacony i w jakim terminie.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 1-4, art. 30, art. 5, art. 17c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2021 r. poz. 1481) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), Wójt Gminy B. ustalił wysokość nienależnie pobranego świadczenia rodzicielskiego za okres od 01.04.2022 r. do 31.07.2022 r. w kwocie 4000 zł oraz odsetek ustawowych za opóźnienie w kwocie 259,93 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że przy wydawaniu decyzji z dnia 16 maja 2022 r. bazował m.in. na oświadczeniu strony z dnia 11 maja 2022 r., zgodnie z którym wniosek o zasiłek macierzyński w ZUS został wycofany, co okazało się informacją nieprawdziwą.

Działając na skutek odwołania M. Ż., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 marca 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że skoro w tym samym czasie (wówczas teraźniejszym) nie pobierała dwóch świadczeń (bo zasiłek macierzyński wypłacono z opóźnieniem), to nie pobrała ona nienależnie świadczenia rodzicielskiego. Istotne jest bowiem to, że za ten sam okres strona pobierała dwa świadczenia, podczas gdy należało się tylko jedno z nich. Organ odwoławczy podkreślił również, że strona nie wywiodła skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 października 2022 r.

Pismem z dnia 4 maja 2023 r. M. Ż. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca wniosła o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji, (ii) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, (iii) przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności w postaci daty pierwszej wypłaty zasiłku macierzyńskiego na rzecz skarżącej; 2) art. 17c ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. przez uznanie, że świadczenie rodzicielskie pobierane w okresie od 01.04.2022 r. do 31.07.2022 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy skarżąca nie pobierała w tym okresie zasiłku macierzyńskiego i w żadnym miejscu nie wprowadziła w tym zakresie organów administracyjnych w błąd. W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Lu 417/20). Skarżąca podniosła, że w sierpniu 2022 r. wypłacono jej zasiłek macierzyński, o czym niezwłocznie powiadomiła organ pierwszej instancji. ZUS wydał decyzję o przyznaniu zasiłku macierzyńskiego z kilkumiesięcznym opóźnieniem i wskazał w niej na okres wsteczny (od 22.02.2022 r. do 20.02.2023 r.). Wskutek tego powiadomienia organ pierwszej instancji uchylił decyzję własną. Skoro następnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja uchylająca prawo do świadczenia rodzicielskiego nie może działać wstecz i wywołuje tylko skutki na przyszłość, to skarżąca nie wywodziła skargi do sądu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraził jednak całkowicie odmienny pogląd. Skarżąca wskazała, że w art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. posłużono się czasownikiem w czasie teraźniejszym ("otrzymują"), a zatem przeszkodą do uzyskiwania świadczenia rodzicielskiego jest aktualne otrzymywanie zasiłku macierzyńskiego (zbieg w dacie orzekania oraz w okresie pobierania). Co więcej, dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane decydujące znaczenie ma świadomość i zamiar osoby pobierającej. Skarżąca ani w dacie składania wniosku o świadczenie rodzicielskie i orzekania (16 maja 2022 r.), ani w okresie od 01.04.2022 r. do 31.07.2022 r. nie pobierała zasiłku macierzyńskiego, a pierwsza wypłata z ZUS miała miejsce dopiero w dniu 11 sierpnia 2022 r., o czym skarżąca powiadomiła, wnosząc o wstrzymanie od sierpnia 2022 r. wypłaty świadczenia rodzicielskiego. Skarżąca nie wprowadziła organu pierwszej instancji w błąd, albowiem wniosek do ZUS o przyznanie zasiłku macierzyńskiego wycofała w kwietniu 2022 r. i dopiero w maju 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego. Skarżąca dowiedziała się, że ZUS nie powinien był przyjmować wycofania wniosku, więc złożyła skargę do ZUS, w efekcie której ZUS rozpoznał wniosek i dopiero w sierpniu 2022 r. wypłacił zasiłek macierzyński. Wysokość świadczenia rodzicielskiego i zasiłku macierzyńskiego była wprawdzie taka sama, natomiast zasiłek macierzyński ma tę przewagę, że odkłada się na koncie ubezpieczonego. To, że pierwsza wypłata z ZUS stanowiła wyrównanie od 22 lutego 2022 r., nie może być interpretowane jako "otrzymywanie" w czasie teraźniejszym, tj. od kwietnia do lipca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji

Zgodnie z art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie rodzicielskie przysługuje matce przez okres 52 tygodni w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie. Zgodnie z art. 17c ust. 9 pkt 1 ustawy świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka otrzymuje zasiłek macierzyński. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Art. 25 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Warunkiem uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy braku prawa do pobierania danego świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r., I SA/Wa 1490/22, LEX nr 3522841).

W niniejszej sprawie bezsporne są ustalenia co do tego, że skarżąca na podstawie decyzji Wójta Gminy B. z dnia 16 maja 2022 r. pobierała świadczenie rodzicielskie na H. Ż. w kwocie 1000 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 lipca 2022 r., oraz co do tego, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 3 sierpnia 2022 r. przyznano skarżącej zasiłek macierzyński za okres od 22 lutego 2022 r. do 20 lutego 2023 r. Wedle twierdzeń skarżącej pierwsza wypłata zasiłku macierzyńskiego miała miejsce w sierpniu 2022 r. (obejmowała ona także wyrównanie za okres od 22 lutego 2022 r.); wtedy też skarżąca zawiadomiła organ o tym fakcie i wniosła o wstrzymanie wypłaty świadczenia rodzicielskiego.

Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w okresie poprzedzającym przyznanie i wypłatę skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasiłku macierzyńskiego skarżąca pobierała świadczenie rodzicielskie w złej wierze – ze świadomością, że się ono jej nie należy. Ustawowy opis negatywnej przesłanki pobierania świadczenia rodzicielskiego w postaci "otrzymywania zasiłku macierzyńskiego", może – nawet przy zastosowaniu kryterium obiektywnego – budzić wątpliwości co do tego, czy przesłanka ta w ogóle wchodzi w rachubę przed rozpoczęciem wypłaty tegoż zasiłku. Tym bardziej w ujęciu subiektywnym skarżąca mogła "otrzymywanie zasiłku macierzyńskiego", o którym mowa w przepisach oraz w kierowanych do niej pouczeniach, utożsamiać z faktyczną wypłatą odnośnego świadczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2023 r., II SA/Gl 1236/22, oraz powołany w skardze wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 października 2020 r., II SA/Lu 417/20, CBOSA).

Hipotetycznie rzecz ujmując, skarżącej można by przypisać złą wolę i świadome wprowadzenie organu w błąd – co w konsekwencji mogłoby skutkować uznaniem świadczenia rodzicielskiego za nienależnie pobrane – gdyby skarżąca intencjonalnie złożyła nieprawdziwe zapewnienie o cofnięciu wniosku o przyznanie zasiłku macierzyńskiego (oświadczenie z dnia 11 maja 2022 r.). Skarżąca wyjaśniła jednak – a zebrany materiał dowodowy temu nie przeczy – że wniosek do ZUS o przyznanie zasiłku macierzyńskiego rzeczywiście został wycofany w kwietniu 2022 r.; dopiero później "skarżąca dowiedziała się, że ZUS nie powinien był przyjmować wycofania wniosku, więc złożyła skargę do ZUS, w efekcie której ZUS rozpoznał wniosek i dopiero w sierpniu 2022 r. wypłacił zasiłek macierzyński". Z akt sprawy nie wynika też, aby skarżąca miała świadomość tego, iż – w razie pozytywnej decyzji – zasiłek macierzyński zostanie wypłacony także za okres wcześniejszy.

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 lipca 2022 r. pobierała świadczenie rodzicielskie w złej wierze – że świadczenie to można uznać za nienależnie pobrane. Ustalenia w tej mierze zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji niewłaściwie zastosowany został art. 30 ust. 1 i 2 ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.