Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2552/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1160/15 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1160/15 oddalił skargę S. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W trakcie objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdzono zajęcie przez S. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]", pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono, że wzdłuż budynku nr [...] w miejscowości P. na długości 18,5 mb wykonano wykop naruszając istniejącą kostkę betonową, co zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Po dokonanym stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej została, sporządzona notatka służbowa podpisana przez p.o. Kierownika Służby Liniowej GDDKiA.

S. S. pismem z [...] lipca 2014 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wspomniane pismo zawierało pouczenie o przysługującym stronie, zgodnie z art. 10 k.p.a., prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i złożenia ostatecznych wyjaśnień w specjalnie w tym celu wyznaczonym terminie tj. [...] lipca 2014 r.

W trakcie wizji w terenie przeprowadzonej [...] sierpnia 2014 r. oraz na podstawie zebranej dokumentacji organ ustalił, że strona zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...] o wymiarach 18,50m x 1,50m = 27,75 m2 w km 429+410 – 439+430, strona lewa, bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres 14 dni, tj. od [...] lipca 2014r. do [...] sierpnia 2014 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], wymierzył S. S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 7700 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązana jest uiścić karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni zajętego pasa drogowego, łącznie 27,75m2, liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, tj. 14 dni (od dnia stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, do dnia przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego), stawki opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608), wynoszącej 20 zł. W związku z powyższym kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynika z następującego wyliczenia: 18,50m x 1,50m = 27,75m2 x 20 zł x 14 dni = 7 700,00 zł. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaznaczył, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.), w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzenie kary pieniężnej jest obowiązkiem zarządcy drogi, od którego ustawodawca nie przewidział wyjątków.

S. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wniesioną przez S. S. powołał się na art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, zaś w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Sąd podniósł, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Ponadto, decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego jest, w świetle przytoczonego art. 40 ust. 12 u.d.p., decyzją związaną, a więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od powodów zajęcia pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, postepowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organ prawidłowo i nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze (tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 14 § 1, art. 39, art. 73 § 2, art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a.).

S. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 141 § 1 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu zarzutów stawianych rozstrzygnięciu;

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 36 u.d.p. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy przepis ten należało w sprawie zastosować stwierdzając, że nie została przez organ wydana decyzja nakazująca przywrócenie zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego, w związku z czym czas oczekiwania na wydanie tego rozstrzygnięcia liczony od daty stwierdzenia naruszenia, nie może stanowić czasu zajęcia pasa drogowego;

- art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma znaczenia powód "zajęcia" pasa drogowego, w sytuacji gdy oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia przez organ co do przywrócenia tego pasa do stanu poprzedniego nie stanowi "zajęcia" pasa drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że S. S. nie zakwestionował ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. Z ustaleń tych wynika, że od [...] lipca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...], wzdłuż budynku nr [...] w miejscowości P. na długości 18,5 mb poprzez wykonanie wykopu i naruszenie istniejącej kostki betonowej, co zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. W tym okresie strona zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...] o wymiarach 18,50m x 1,50m = 27,75 m2 w km 429+410 – 439+430, strona lewa, bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd pierwszej instancji uznał przyjęte ustalenia za wystarczające do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów, które pozwoliłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. Wobec tego oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie wiążące są ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 1 i § 4, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W nawiązaniu do tego zarzutu należy zauważyć, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obowiązkiem wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem, wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wskazać zatem należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść mogłyby być odmienna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Nawiązując do kwestii procesowych podał, że WSA nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co świadczy o tym, że Sąd mógł ich w ogóle nie rozpoznać, zaś samo stwierdzenie, że stan faktyczny ustalono prawidłowo nie jest wystarczające. Następnie skarżący skoncentrował się na wadliwym działaniu organu, który odmówił pełnomocnikowi skarżącego wydania kopii z akt sprawy, która miała ten wpływ na wynik postępowania, że uniemożliwiła zgłoszenie wniosków dowodowych, a tym samym mogła mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Trzeba dodać, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono natomiast na czym dokładnie polegało naruszenie art. 141 § 1 i § 4, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. Już tylko z tej przyczyny zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł wywołać skutku oczekiwanego przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do stanowiska skarżącego zauważa, że warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku zostały określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku zawiera następujące elementy: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce.

Podnieść także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego orzeczenia. Za odmienną uznał natomiast sytuację, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takim przypadku art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi wystarczającej podstawy kasacyjnej do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia postępowania w sposób bardzo zwięzły, stwierdzając, że nie doszło do ich naruszenia. Taka wypowiedź Sądu nie może być jednak postrzegana jako wyraz zaniechania przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie jej zgodności z przepisami postępowania. Dodać także należy, że nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić podstawę uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi więc o taki przypadek, gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych argumentów mogłoby doprowadzić do wydania przez Sąd orzeczenia innej treści. Skarżący nie wykazał jednak, by taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Końcowo należy także podkreślić, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego wymaga rozważenia relacji jakie zachodzą między przepisami art. 36 oraz art. 40 ust. 12 u.d.p.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 36 zdanie pierwsze u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 tej ustawy.

Z powołanych przepisów wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej.

Zdaniem skarżącego, organ w pierwszej kolejności powinien wydać decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 u.d.p., a okres oczekiwania na wydanie takiej decyzji nie może być traktowany jako bezprawne zajęcie pasa drogowego uzasadniające zastosowanie środka przewidzianego w art. 40 ust. 12 u.d.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącego jest błędne. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 6/01, wyjaśnił, że w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mimo że zarządca drogi nie orzekł na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte przed 1 stycznia 2004 r. utraciły co prawda moc wiążącą (por. art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), jednak Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w powyższej uchwale i zgadza się z argumentacją tam powołaną.

W szczególności należy zgodzić się ze stanowiskiem, że oba analizowane przepisy stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego przepisu. Jakkolwiek samowolne naruszenie (zajęcie) pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i nałożenie kary pieniężnej, to jednak nie ma podstaw do twierdzenia, iż nałożenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zarządca drogi dysponuje dwoma niezależnymi środkami prawnymi i to on decyduje, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, który z tych środków należy zastosować. W sytuacji, kiedy zarządca uzna, że skuteczniejszym środkiem będzie nałożenie kary pieniężnej, a kara ta wywrze zamierzony efekt i pas drogowy zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydawanie decyzji na podstawie art. 36 u.d.p.

W świetle dotychczasowych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 36 u.d.p. przez jego niezastosowanie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był bowiem zobowiązany do wydania decyzji na podstawie tego ostatnio powołanego przepisu. W związku z tym stanowisko skarżącego, że czas oczekiwania na wydanie wspomnianej decyzji nie może stanowić czasu zajęcia pasa drogowego jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. Podkreślić należy, że jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, odpowiedzialność za bezprawne zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, a obowiązkiem zarządcy drogi w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia w tym zakresie jest nałożenie kary pieniężnej. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przepis, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu zajęcia pasa drogowego z tej przyczyny, że podmiot, który dopuścił się naruszenia oczekiwał na wydanie decyzji nakazującej mu przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Niezależnie więc od tego, czy organ wydał decyzję na podstawie art. 36 u.d.p., to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara pieniężna musi zostać wymierzona. Wobec tego także zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma znaczenia przyczyna zajęcia pasa drogowego, należało uznać za nietrafny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.