Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1827/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2223/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr DO3.4611.71.2018.OC w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2223/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [....] w [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 14 sierpnia 2019 r., nr DO3.4611.71.2018.OC w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. nr DO3.4611.71.2018.OC po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] w [...] (dalej: Skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 9 marca 2018 r. nr D03.6611.89.2017.AB.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

W dniu 11 maja 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek Skarżącego (następcy prawnego S. S.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 24 września 1965 r. nr MT-720/65 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 11 czerwca 1956 r. nr ST/TN-15G/37/56, odmawiającego W. N. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] (dalej: "nieruchomość").

Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 9 marca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru podniósł, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że spadkobierca S. S. - Skarżący, nie przedstawił dokumentów wskazujących, że S. S. legitymował się tytułem prawnym do ww. nieruchomości.

Na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 9 marca 2018 r.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawą materialnoprawną ustalenia interesu prawnego w niniejszej sprawie jest art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 dalej: "dekret"), który stanowił, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z brzmienia wskazanego przepisu dekretu wynika, że ustanawiane są określone prawa na rzecz wymienionych w nim podmiotów i to te podmioty mogą żądać wszczęcia postępowania zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Powyższe, w ocenie Ministra potwierdza utrwalone w tej kwestii orzecznictwo, zgodnie z którym przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu przysługuje byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem stronami postępowania dekretowego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, zaś inne tylko wtedy, gdy legitymują się tytułami prawnorzeczowymi.

Minister wskazał dalej, że jak wynika z akt sprawy S. S. (uprzednio N.) nie składał wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z 24 września 1965 r. Tym samym, w sposób oczywisty, jego następca prawny nie jest stroną postępowania nadzorczego dotyczącego tej decyzji. Aby jego sytuacja procesowa mogła ulec zmianie następca prawny winien wykazać, że spadkodawca był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, że do złożonego 11 maja 2017 r. wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wnioskodawca przedłożył wyłącznie postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 8 lipca 2016 r., sygn. akt I Ns 175/12/NO o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S., znanym również jako S. N., nie przedłożył natomiast żadnego dokumentu potwierdzającego, że był on przeddekretowym właścicielem nieruchomości. Mimo wezwania organu wnioskodawca nie przedłożył do akt postępowania dokumentów potwierdzających posiadanie przez S. S. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazano, że złożone przez wnioskodawcę dokumenty przy piśmie z 8 grudnia 2017 r. nie mogą być traktowane jak dokumenty potwierdzające posiadanie przez S. S. tytułu do własności ww. nieruchomości. Dowodem, potwierdzającym, że S. S. był przeddekretowym właścicielem ww. mógłby być akt notarialny nabycia przedmiotowej nieruchomości przez S. S. lub zaświadczenie z ksiąg wieczystych potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przez S. S., bądź wyrok sądu powszechnego ustalający, że był on właścicielem nieruchomości. Wskazał także, że w przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentach co prawda znajdują się wzmianki, że nieruchomość stanowiła współwłasność małżonków W. i S. N., jednak w żadnym z tych dokumentów nie ma informacji na podstawie jakich dokumentów organy uznały, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność W. i S. N., szczególnie w sytuacji gdy z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z 21 listopada 1947 r. nr 93/47 wynika, że księga wieczysta pod nazwą "[...]" zaginęła. W związku z tym organ nadzoru nie mógł uznać, na podstawie ww. dokumentów, powyższa nieruchomość stanowiła współwłasność W. i S. N. Ponadto zaznaczył, że złożone przez wnioskodawcę dokumenty to kopie dokumentów, które nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2223/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sporu dotyczyła wyłącznie tego, czy Skarżący jako osoba prawna powołana do spadku po S. S. (znanym również jako S. N.) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 8 lipca 2016 r., sygn. akt I Ns 175/12/NO, ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, a który w następstwie wejścia w życie dekretu przeszedł na własność [...]. Sąd I instancji podał, że Skarżący swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania wywodził w faktu następstwa prawnego po S. S., co do którego mimo wezwań organu, nie wykazał, że legitymował się on tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Odmowa ustanowienia prawa własności czasowej nastąpiła na rzecz dotychczasowej właścicielki W. N.

W ocenie Sądu I instancji, aby w rozpoznawanej sprawie stwierdzić istnienie interesu prawnego Skarżącego należałoby dowieść, że w następstwie wyeliminowania orzeczenia odmawiającego przyznania W. N. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] sytuacja prawna Skarżącego mogłaby ulec zmianie. Sytuacja ta mogłaby natomiast ulec zmianie jedynie wówczas, gdyby Skarżący wykazał, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał jego poprzednikowi prawnemu. Istotnie, jak argumentował Skarżący i co wynika z zebranego materiału dowodowego (w zasadniczej części w postaci kopii dokumentów) księga wieczysta pod nazwą [...] zaginęła, a Skarżący nie przedstawili dowodu, który mógłby zostać uznany przez organ jako potwierdzający tytuł prawny S. S. do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, słusznie organ podniósł, że mógłby to być akt notarialny, zaświadczenie z ksiąg wieczystych czy też ustalający tenże tytuł wyrok sądu powszechnego. Należy podkreślić, że tytułu prawnego nie należy i nie można domniemywać, przy jednoczesnym braku uprawnień organu do potwierdzenia jego istnienia mimo braku na taką okoliczność przewidzianego prawem dowodu.

Na marginesie Sąd I instancji, wskazał, że nie sposób na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego wywieść, że w skład spadku po S. S. wchodziło prawo własności nieruchomości z racji nabycia jej mocą dekretu przez Gminę, tym niemniej w skład tego spadku - gdyby dowieść, że był on przed dekretowym właścicielem nieruchomości - weszłoby uprawnienie do odzyskania tego składnika majątku spadkodawcy - tak zwane roszczenie wydobywcze. W rozpoznawanej sprawie brak jednak dowodu, że Skarżący jest spadkobiercą byłego właściciela nieruchomości i tym samym przysługuje mu uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, a uprawnienie to znajduje podstawę prawną i wywodzone jest właśnie z następstwa prawnego po byłym właścicielu i dziedziczenia po nim. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, a w szczególności - co słusznie podkreślił organ - niewykazania tytułu prawnego do nieruchomości [...] przez poprzednika prawnego skarżącego - Sąd I instancji, podzielając w pełni wywody i argumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jakich dopuścił się organ;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowe błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych organu co do kluczowych w sprawie kwestii, a w szczególności niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez kontrolowany organ ww. przepisów k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonanie całkowicie dowolnej (a nie swobodnej) oceny materiału dowodowego poprzez całkowicie błędne uznanie, iż Skarżący nie przedstawił stosownych dokumentów celem wykazania, że S. N. legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości, podczas gdy w aktach sprawy znajdowały się dowody świadczące, iż S. N. legitymował się tytułem prawnym do ww. nieruchomości, wobec czego prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, co uprawnia również do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd I instancji zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia, iż dokumenty złożone przez Skarżącego nie mogą być traktowane jako dokumenty potwierdzające posiadanie przez S. N. tytułu własności do ww. nieruchomości oraz bezzasadne uznanie, iż dowodem takim mógłby być akt notarialny nabycia przedmiotowej nieruchomości lub zaświadczenie z ksiąg wieczystych, bądź wyrok sądu powszechnego ustalający, że był on właścicielem nieruchomości, podczas gdy w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc k.p.a. nie wprowadza formalnej teorii dowodów, tj. nie wprowadza obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów, co uprawnia również do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd I instancji zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, polegające na braku odniesienia się do przedstawionych przez Skarżącego [...] dowodów, w szczególności w postaci decyzji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z dnia 20 października 1949 r. (P.II.Saw.106/249/1392/48) w przedmiocie przywrócenia S. i W. małżonkom N. w równych częściach niepodzielnie posiadania nieruchomości przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" co prowadziło do całkowicie błędnego uznania, iż Skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby zostać uznany przez organ jako potwierdzający tytuł prawny S. S. do przedmiotowej nieruchomości, a więc, iż nie wykazał, że legitymował się on tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 r.: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje, ty sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy";

6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. praz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez potraktowanie przez Sąd I instancji jako nieistotnego naruszenia przez organ naczelnych zasad postępowania administracyjnego polegającego na:

a) nieuwzględnieniu przez organ "słusznego interesu strony", skoro nie stał temu na przeszkodzie "interes społeczny", w szczególności w sprawach reprywatyzacyjnych, w których nierzadko dokumentacja z okresu około wojennego podlegała zniszczeniu, wobec czego ścisłe udowodnienie danego faktu jest szczególnie utrudnione, a zgodnie z art. 7 k.p.a. organ obowiązane są zawsze załatwić sprawę mają na względzie słuszny interes strony;

b) interpretowaniu uprawień organu administracji w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść strony, w sytuacji gdy w myśl zasady in dubio pro reo oraz in dubiis benigniora praeferenda sunt, wszelkie wątpliwości, których weryfikacja nie jest możliwa, należy intepretować na korzyść strony. Praktyki przeciwne, a takie zastosował w niniejszej sprawie organ, w prosty sposób prowadzą bowiem do naruszenia podstawowych praw stron w postępowaniu, która to sytuacja byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawa;

Końcowo Skarżący wskazał, że przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby wyżej wymienione błędy w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez organ naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego uregulowane w art. 7, 77 § 1, 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie postanowienia Ministra.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Nadto wniósł o przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący podniósł zarzuty oparte o drugą podstawę kasacyjną.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wskazującego na naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. i to zarówno podniesionego samodzielnie (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej), jak i w związku z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 75 § 1 k.p.a. czy w związku z art. 106 § 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. zauważyć należy, że przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. W art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2918/21, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym zarzut Skarżącego wskazujący na naruszenie przez WSA tego przepisu należało uznać za zasadny. Sąd I instancji powtórzył jedynie za organami orzekającymi w sprawie, że księga wieczysta pod nazwą [...] zaginęła, a Skarżący nie przedstawili dowodu, który mógłby zostać uznany przez organ jako potwierdzający tytuł prawny S. S. do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazał, podobnie jak organy orzekające w sprawie, iż takim dowodem mógłby być akt notarialny, zaświadczenie z ksiąg wieczystych czy wyrok sądu powszechnego. Natomiast w uzasadnieniu, Sąd I instancji, nie odniósł się do przedstawionych w trakcie postępowania administracyjnego dowodów, chociażby w postaci kserokopii protokołu przejęcia terenów objętych ogłoszeniem Prezydenta Miasta z dnia 20 października 1949 r., w którym w rubryce "Dotychczasowy właściciel nieruchomości" wskazano S. i W. N. Także nie wskazał, czy kserokopię decyzji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z 20 października 1949 roku (P.II.Saw.106/249/1392/48) w przedmiocie przywrócenia S. i W. małżonkom N. w równych częściach niepodzielnie posiadania nieruchomości przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" dołączoną do skargi dopuścił czy też nie jako dowód w sprawie.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został właściwie oceniony.

Wskazać należy, że dokumenty są jednym ze środków dowodowych, przy czym w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również ich uwierzytelnione odpisy. Uwierzytelnieniem jest umieszczenie na odpisie lub kserokopii dokumentu oświadczenia zaopatrzonego podpisem, zawierającego stwierdzenie jego zgodności z oryginałem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/05, źródło CBOSA). Poświadczenie (potwierdzenie za zgodność z oryginałem kopii) nadaje zaś kserokopii dokumentu charakter dokumentu urzędowego, podlegającego ocenie w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie podmiotem uprawnionym do uwierzytelniania dokumentów urzędowych jest organ, który dokumenty te wytworzył. Natomiast podmiotem uprawnionym do potwierdzenia za zgodność z oryginałem odpisu, wyciągu lub kopii każdego okazanego dokumentu jest notariusz działający jako osoba zaufania publicznego (art. 2 § 1, art. 98 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1799) oraz od dnia 1 stycznia 2010 r. występujący w sprawie pełnomocnik strony będący adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (art. 76a k.p.a.). Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r. sygn. akt III CZP 37/94, Lex nr 4066; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98, Lex nr 40052). Niewłaściwe byłoby jednak wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Co więcej w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, lecz nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt. II OSK 1508/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt. II OSK 2007/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2012 r. II GSK 1016/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 3005/15, źródło CBOSA).

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawrze w uzasadnieniu wyroku ocenę stanowiska organu w zakresie oceny kserokopii dokumentów w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2144/22). Także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3685/19, źródło CBOSA).

Z powyższych powodów zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że to wnioskodawca musi wykazać swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania, a organ z kolei obowiązany jest ocenić, czy interes ten wnioskodawca rzeczywiście posiada. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia dnia: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2945/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 745/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1466/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2177/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2352/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2989/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 330/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 600/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1452/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1060/15, źródło CBOSA). Brak interesu prawnego po stronie podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne stanowi o braku jednego z podstawowych elementów przyszłego stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie jego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpatrując sprawę w uchylonej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wykładnię i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.