Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 992/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 81 ust. 1w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 41 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. działając na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. 2018, poz. 2308 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. S. w G..

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Skarżący Z.T. w związku z pełnioną zawodową służbą wojskową w dniu [...] marca 1991 r. otrzymał przydział przedmiotowej kwatery stałej. Na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w [...] nr [...], dalej Szef WRZKB, z dnia [...] grudnia 1991 r. skarżący otrzymał także pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu - na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 ze zm.).

Z dokumentów sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. Szef WRZKB po rozpoznaniu prośby skarżącego odmówił przyjęcia zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu. Organ ten wskazał, że zarówno przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jak i rozporządzanie Rady Ministrów z 17 stycznia 1994 r. w sprawie przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 16 poz. 53 dalej "rozporządzenie z dnia 17 stycznia 1994 r.") nie określały, aby w przypadku odstąpienia od budowy domu jednorodzinnego mógł nastąpić zwrot pomocy finansowej. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.

Decyzją z [...] czerwca 2002 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], nakazał stronie wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami opuszczenie dotychczas zajmowanej osobnej kwatery stałej. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z.T. reprezentowany przez r. pr. K.H. pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skierowanym do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...], złożył wniosek m. in. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z [...] sierpnia 2002 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezes AMW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem wskazując m.in., że została ona wydana na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368) zgodnie z którym "żołnierz zawodowy i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów", zaś wykładania językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawą obowiązku zwolnienia kwatery było samo otrzymanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Otrzymanie pomocy finansowej w formie zaliczkowej było zatem wystarczającym warunkiem do powstania obowiązku zwolnienia dotychczasowego lokalu do dyspozycji Agencji. Nie było przy tym konieczne formalne dokonanie zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną. Prezes wskazał również, iż decyzja będąca przedmiotem oceny nie zawierała wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opierała się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadawała się do wykonania, a jej wykonalność nie powodowała czynu zagrożonego karą, nie zawierała także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. W sprawie nie doszło także do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a decyzja była akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone nieprawidłowości w jej treści nie stanowią naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, gdyż tylko rażące naruszenie prawa w sprawie skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Reasumując, Prezes stwierdził, iż nie można zgodzić się że skarżącym, że doszło do rażącego naruszenia art. 87 i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, gdyż przepisy te w rozpoznawanej sprawie nie stanowiły podstawy obowiązku zwolnienia kwatery. Podstawę do wydania decyzji zwolnienia kwatery stanowił art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, którego zastosowanie nie było kwestionowane również przez stronę.

Od wymienionej wyżej decyzji Prezesa Agencji skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł w dniu [...] maja 2019 r. odwołanie do Ministra Obrony Narodowej wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutu, iż w dacie wydawania decyzji otrzymanej przez skarżącego pomocy finansowej nie można było traktować jako ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. A także, że organ I instancji nie wskazał przyczyn, dla których uznał, iż ustalenia zawarte w stanowisku Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] leżą w gestii postępowania wyjaśniającego, które jest niedopuszczalne w postępowaniu nieważnościowym.

Minister Obrony Narodowej, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw stwierdzenia nieważności wzmiankowanej decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej. Zgodnie z art. 156 §1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest obwarowana wystąpieniem jednego z wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością. Tylko w razie gdy zapisany w normie prawa materialnego hipotetyczny stan faktyczny nie wystąpi w sprawie, do której zastosowano konsekwencje prawne wyprowadzone z tej normy prawa materialnego można prowadzić postępowanie wyjaśniające. Naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji.

Organ podkreślił, że z dokumentacji sprawy wynika, iż decyzją Szefa WRZKB z grudnia 1991 r. skarżący otrzymał pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania, wobec czego decyzja stała się ostateczna. Strona zatem otrzymała pomoc, o jakiej stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Faktu tego strona nie neguje, a że była to pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe świadczy bezsprzeczna treść regulacji obowiązujących w czasie jej przyznawania, tj. ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 ze zm.), akty wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz.U. z 1994 r. Nr 16, poz. 53 ze zm.), jak również akt "wewnętrzny", tj. Zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. MON poz. 78).

W rozpatrywanej sprawie żadne zabiegi interpretacyjne nie mogą zatem w ocenie organu doprowadzić do uzyskania innego znaczenia interpretowanych przepisów niż to, które wynika z jego literalnego brzmienia.

Wobec powyższego zaistniały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o zwolnieniu osobnej kwatery stałej. Podniesiono także, iż brzmienie art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu wskazywało, że w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 41 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organ wydaje decyzję o zwolnieniu kwatery. Zatem w takim przypadku organ nie kieruje się uznaniem, a jest związany dyspozycją ww. przepisu. Jest to zatem tzw. decyzja związana, bowiem wskazywane regulacje były przepisami bezwzględnie obowiązującymi i zobowiązywały organ, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Organ w tym przypadku nie miał żadnego "luzu decyzyjnego" przy podejmowaniu decyzji. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, organ postąpić inaczej nie może. Stanowcza regulacja prawna w tych przepisach nie pozwala na jej korygowanie żadnymi innymi elementami czy to natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, niewątpliwie wystąpił hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, po czym organ prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wyprowadzone z tej normy prawa materialnego. W sprawie nie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, wprost przeciwnie, proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą zgodność.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez stronę kwestii braku merytorycznego odniesienia przez organ I instancji do zarzutu "w przedmiocie tego, iż w dacie wydawania decyzji otrzymanej przez skarżącego pomocy finansowej nie można było traktować jako ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji" należy wskazać, że kwestia ta (abstrahując od zasadności postawionej przez stronę tezy w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów), pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, tj. zwolnienie osobnej kwatery stałej, bowiem przepisy o ekwiwalencie pieniężnym nie miały w zaistniałych okolicznościach zastosowania.

Organ nadmienił również, że z art. 29 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), zwanej dalej "poprzednią ustawą o zakwaterowaniu" wynikała zasada wzajemnego wykluczania się prawa do przydziału osobnej kwatery stałej i prawa do otrzymania pomocy z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie mieszkania. W art. 29 ust. 3 i 4 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu przewidziano trzy sytuacje, w których, mimo skorzystania z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, żołnierz zawodowy zachowywał lub nabywał prawo do przydzielenia osobnej kwatery stałej, pod warunkiem jednakże zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Przepisy tej ustawy nie przewidywały, aby żołnierz zawodowy mógł w innych przypadkach poprzez zwrot pomocy finansowej "odzyskać" prawo do przydziału osobnej kwatery stałej. Istniała wyraźna zasada, iż skorzystanie z pomocy uniemożliwia zachowanie osobnej kwatery stałej, czego dobitnym wyrazem był art. 30 ust. 1 pkt 1 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu, stanowiący, iż żołnierz zawodowy jest obowiązany zwolnić kwaterę stałą, jeżeli skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Konsekwencją tych uregulowań było ograniczenie możliwości zwrotu przyznanej pomocy finansowej do ściśle określonych przypadków (§ 17 zarządzenia nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej – Dz. U. Nr 16, poz. 53, które zastąpiło rozporządzenie z dnia 7 marca 1984 r.). Istotne jest przy tym, iż regulując te przypadki w zarządzeniu nr 63/MON, wykluczono możliwość uchylenia się przez żołnierza zawodowego od obowiązku zwolnienia zajmowanej kwatery stałej poprzez zwrot pomocy finansowej.

Ograniczenie możliwości zwrotu pomocy finansowej do ściśle określonych przypadków powodowało, iż zwrot tej pomocy dokonany w innych sytuacjach musiał być uznany za bezpodstawny. O zwrocie pomocy finansowej bez podstawy prawnej mowa jest wyraźnie dopiero w § 15 rozporządzenia z dnia 17 stycznia 1994 r., który stanowił, iż pomoc finansowa w formie zaliczkowej (zwrotnej), przyznana na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, która do dnia wejścia w życie tego rozporządzenia nie została zamieniona na bezzwrotną i została bez podstawy prawnej zwrócona przez osobę uprawnioną w nominalnej wysokości – podlega zwrotowi w kwocie obliczonej według zasad określonych w § 6 ust. 2-5 tego rozporządzenia, przyjmując koszt 1 m2 powierzchni użytkowej obowiązującej w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Nadal jednak w przepisach obowiązujących pod rządami poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu nie określono wyraźnie skutków bezpodstawnego zwrotu pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Skoro jednak przepisy te odróżniały zwrot bez podstawy prawnej od zwrotu mającego podstawę prawną, a nadto od dnia wejście w życie rozporządzenia z dnia 17 stycznia 1994 r. nakazywały dokonać waloryzacji zwrotu dokonanego bez podstawy prawnej, to skutki prawne tych czynności musiały być różne. Skoro zaś zwrot pomocy w sytuacjach określonych w ustawie (art. 29 ust. 3 i 4 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu) dawał prawo do przydziału osobnej kwatery stałej, to zwrot bez podstawy prawnej i w wysokości nominalnej musiał odnosić ten skutek, że żołnierz zawodowy nie zachowywał prawa do osobnej kwatery stałej.

Wskazany sposób wykładni pozwala zachować zasadę poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu, według której skorzystanie z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego wyklucza możliwość przydziału osobnej kwatery stałej (art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), która w sytuacji gwałtowanego spadku siły nabywczej pieniądza mogłaby zostać naruszona, gdyby żołnierz zawodowy, zajmujący osobną kwaterę stałą, po skorzystaniu z pomocy finansowej zwrócił ją w wysokości nominalnej w celu zachowania zajmowanej dotychczas kwatery.

Z tych względów uzasadniony jest w ocenie organu pogląd, iż ewentualny zwrot przez skarżącego, przed wejściem w życie ustawy o zakwaterowaniu, w wysokości nominalnej, pomocy finansowej, otrzymanej przez niego na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, nie stałby na przeszkodzie zastosowaniu art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.

Omawiając kwestię "zwrotu" pomocy na cele mieszkaniowe, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden element z nią związany. Skarżący faktycznie pomoc tę otrzymał z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego i z pomocy tej skorzystał. Istotne przy tym jest, że uzyskanej pomocy finansowej przed dniem 1 stycznia 1996 r. nie zwrócił, zatem jego uprawnienie do zakwaterowania, jako żołnierza zawodowego, zostało zrealizowane w ten właśnie sposób. Instytucja pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Państwa, istniała do dnia 31 grudnia 1995 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu, pomoc ta przysługiwała osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej, a w art. 29 ust. 3 i 4 ustawodawca uregulował możliwość zwrotu udzielonej pomocy. Jednakże z dniem 1 stycznia 1996 r. ww. ustawę zastąpiła ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), która odstąpiła od tej formy pomocy w ramach przysługującego żołnierzowi zawodowemu prawa do zakwaterowania. Jednocześnie w przepisach tej ustawy nie uwzględniono zapisów odnoszących się do możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na podstawie dotychczas obowiązujących norm. Skarżący, będąc żołnierzem zawodowym, posiadał uprawnienie do zakwaterowania, z którego skorzystał w formie pomocy finansowej Państwa na budownictwo mieszkaniowe. Niezwrócenie udzielonej pomocy finansowej (w przypadkach przewidzianych w ówcześnie obowiązujących przepisach) do dnia wejścia w życie nowej ustawy spowodowało bowiem ten skutek, że uprawnienie do zakwaterowania zostało zrealizowane. Zrealizowanie zaś uprawnienia do zakwaterowania w formie pomocowej oznacza, że nie jest możliwy zwrot przyznanej pomocy finansowej, a więc powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed jej przyznaniem, jako że obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują. W ten sposób doszło do zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania, a wobec niemożliwości zwrotu przyznanej pomocy finansowej, nie jest także możliwy powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed jej przyznaniem. W sprawie, w której nie zaistniały, przewidziane przez ówczesne przepisy, przesłanki zwrotu otrzymanej pomocy, nastąpiło zmaterializowanie prawa do zakwaterowania poprzez udzielenie pomocy ze strony Państwa na budownictwo mieszkaniowe, a tym samym – żołnierz zawodowy zrealizował swoje uprawnienie do kwatery. W przepisach ustawy o zakwaterowaniu i jej kolejnych wersji, nie ma regulacji odnoszących się do możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na podstawie poprzednio obowiązujących norm. Tak więc intencją ustawodawcy było, by tę formę pomocy żołnierzom zawodowym ze strony Państwa traktować jako sposób realizacji przysługującego im uprawnienia do zakwaterowania. Celem tej instytucji, z której skarżący skorzystał, było wprowadzenie innej formy realizacji samego prawa do zakwaterowania. Przyznanie zaś bezzwrotnej pomocy finansowej świadczy o realizacji tego uprawnienia. W przypadku zatem zrealizowania prawa do zakwaterowania w formie pomocowej, nie byłby możliwy zwrot przyznanej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, a w konsekwencji powrót do stanu sprzed wydania decyzji o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej, co dodatkowo oznacza nieodwracalność wynikających z niej skutków, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Decyzja Szefa WRZKB z grudnia 1991 r., na podstawie której skarżący otrzymał pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu, na skutek braku odwołania, stała się ostateczna. Bez wpływu na prawidłowość postępowania pozostawał w ocenie organu fakt istnienia ustaleń zawartych w stanowisku Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nie jest uzasadnione twierdzenie strony, iż ich treść jest elementem ustalenia stanu prawnego sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma znaczenia również okoliczność, o jakiej wspomina strona w odwołaniu, jakoby "na podstawie tego stanowiska wydawano decyzje odmiennej treści aniżeli decyzja wydana w stosunku do skarżącego, więc ma ono istotne znaczenie w niniejszym postępowaniu". W tym miejscu należy wskazać na wspominany już wyżej art. 6 k.p.a., stanowiący zarówno w dacie wydania przez Ministra Obrony Narodowej ww. stanowiska, jak i obecnie, że organy administracji państwowej (publicznej) działają na podstawie przepisów prawa. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania, wskazywane stanowisko Ministra Obrony Narodowej nie mogło być uznane za przepis prawa, tym samym nie mogło stanowić podstawy wydania aktu stosowania prawa. Nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z przepisów prawa nieobowiązujących w dniu wydania decyzji, jak i przepisów, które nie należą do systemu przepisów powszechnie obowiązujących.

Z.T. pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r.

Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., a także nakazanie stwierdzenia nieważności decyzji wyszczególnionych we wniosku inicjującym postępowanie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wbrew stanowisku obu organów w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane orzeczenie rażąco narusza prawo. Nieuprawniona jest odmowa przeprowadzenia dowodów ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r., która jest potwierdzeniem stanowiska skarżącego, iż w innych przypadkach w takiej samej sytuacji organy administracji wydawały inne decyzje z uwzględnieniem stanowiska MON.

Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej, zobowiązany był w sposób wszechstronny przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym zapoznać się ze stanowiskiem Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r.

Organ pominął fakt, że art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z sierpnia 2002 r. stanowił, że "Pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów oraz nabycie lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia na zasadach określonych w art. 58 i 86 jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2." Przepis ten nakłada na żołnierza zawodowego obowiązek przekazania do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowanej kwatery, tylko wówczas gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Równoważnie przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy traktuje otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego.

Skarżący nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego, a uzyskana pomoc stanowiła jedynie część świadczenia przyznanego w formie zaliczkowej. Przedmiotowy przepis zawiera bowiem formułę "zaliczkowa i bezzwrotna" – pomoc udzielona skarżącemu natomiast nigdy nie została zamieniona na bezzwrotną, które to naruszenie ma charakter oczywisty, gdyż wprost wynika z normy prawnej poddanej analizie.

Przepis art. 87 ust. 1 w dniu orzekania zakładał, że aby pomoc finansowa mogła być równoważna ekwiwalentowi pieniężnemu musiała być zaliczkowa i bezzwrotna. Bezzasadne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażonego w decyzji, że wystarczyło, aby pomoc finansowa była udzielona zarówno w formie zaliczkowej, jak i bezzwrotnej. Taka wykładnia jest uprawniona dopiero od 1 lipca 2004 r., gdy ustawodawca zamienił w przedmiotowym przepisie spójnik "i" na "lub" i nie mogła mieć zastosowania w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Tym bardziej więc z perspektywy czasu i zmian dokonywanych przez ustawodawcę widać, że naruszenie prawa przez organ II instancji rozpatrujący odwołanie miało charakter oczywisty, gdyż wbrew literalnemu brzmieniu przepisu pomoc udzieloną skarżącemu potraktowano de facto jako zaliczkową i bezzwrotną, pomimo iż nie miała ona takiego charakteru, co nie było kwestionowane przez organ.

Skarżący dodał, iż pomimo wyartykułowania tego naruszenia we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji żaden z organów występujących w sprawie, ani I ani tym bardziej II instancji nie odniósł się w ogóle do naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 05 sierpnia 2002 r., ograniczając swoje wywody wyłącznie do art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tymczasem nie sposób wywodzić podstawy prawnej wydanej decyzji wyłącznie w art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, gdyż jest to podstawa niepełna. Odkodowanie tego co oznacza definicja pomocy finansowej z art. 41 wymaga sięgnięcia właśnie do art. 87 ustawy.

Jeżeli otrzymanej przez skarżącego pomocy finansowej nie można było traktować jako ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2, to również nie można było pozbawiać go prawa do kwatery stałej.

W takiej sytuacji nie zostały spełnione warunki określone w art. 41 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy uzasadniające przekazanie zajmowanej kwatery stałej.

Decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z sierpnia 2002 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. albowiem organ ten nie dostrzegł oczywistego i rażącego naruszenia organu I instancji w postaci błędnej interpretacji przepisu art. 87 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z sierpnia 2002 r. Decyzja ta ma skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w postaci pozbawienia żołnierza lokalu.

Prawo żołnierza do zakwaterowania jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Skarżący, jak również jego rodzina, która przenosiła się za skarżącym w momencie, gdy został on oddelegowany do pełnienia służby w W., podporządkowały swoje życie służbie skarżącego dla obronności kraju.

Skarżący nadmienił, że jest jednym z ośmiu wyszkolonych dowódców ORP [...], których wiedza i doświadczenie jest dalej możliwe do wykorzystania w rozwoju [...], szczególnie przy szkoleniu istniejących i nowych kadr oraz pozyskiwaniu nowych [...]. Pod dowództwem skarżącego [...] ten zdobył tytuł najlepszego [...], a on sam został odznaczony przez Ministra Obrony Narodowej Brązowym i Srebrnym Medalem za zasługi dla obronności dla kraju.

Skarżący podkreślił również, że w okresie, kiedy otrzymał zaliczkę na budowę domu, większą część swojego czasu spędzał na służbie i nie miał ani czasu, ani sposobności, aby zajmować się budową domu. Udzielona mu zaliczka stanowiła zaledwie 1/10 środków, jakie potrzebował na jego budowę. Pomoc zaliczkowa, jaka została mu udzielona, nie mogła wywołać skutku w postaci osiągnięcia celu, na jaki pomoc finansowa została przyznana, a więc zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1985/19 oddalił skargę.

Rozpatrując sprawę wskutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 2686/21 uchylił zaskarżony wyrok z uwagi na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny podkreślił nadto, że skarżący w sposób jednoznaczny wywodził fakt istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. dotyczącej utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej z tego, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, to jest art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.). Istota skargi sprowadzała się zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie otrzymał jedynie pomoc finansową w formie zaliczkowej, tymczasem przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. do uznania tej pomocy jako ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy wymagał, aby była to pomoc finansowa w formie zaliczkowej i bezzwrotnej.

Sąd kasacyjny podkreślił także, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu stwierdził, że skarżący otrzymał jedynie pomoc w formie zaliczkowej. Następnie przytoczył treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2002 r. (w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej decyzji), nie wyjaśniając, czy w jego ocenie przyznanie pomocy zaliczkowej świadczy o spełnieniu warunku z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2002 r.

Stąd Sąd drugiej instancji przypomniał, że toczące się postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc odnosi się jedynie do kwestii dotyczących w tym przypadku rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji nie wyjaśnił zaś czy w świetle stanu faktycznego sprawy przyznanie jedynie pomocy finansowej w formie zaliczkowej uzasadnia twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. (w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji).

W ocenie Sądu kasacyjnego rację ma także skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego bezzasadności odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r, które to stanowisko zdaniem skarżącego wskazywało, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1818/21, po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Rozpatrując sprawę wskutek wniesionej przez pełnomocnika organu skargi kasacyjnej z dnia [...] października 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 7225/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Sąd kasacyjny podkreślił także, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] czerwca 2019 r. z powodu nierozpoznania istoty sprawy – nie dokonał ustaleń i wykładni przepisów prawa zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2686/21, co czyni uzasadnionymi zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w skardze kasacyjnej. Wskazał, że rolą Sądu I instancji, w świetle treści powyższego orzeczenia, było dokonanie oceny, czy okolicznościach stanu faktycznego sprawy przyznanie pomocy jedynie w formie zaliczkowej uzasadniało twierdzenie skarżącego, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz.U. 2023 r., poz. 1634) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W orzecznictwie wskazuje się, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 grudnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 92/17, LEX nr 2597048). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt: II OSK 673/18, LEX nr 2634396). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 marca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1822/18, LEX nr 2638276).

Kierując się wskazaniami zawartymi zarówno w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r, sygn. akt III OSK 2686/21, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7225/21, w odniesieniu do zgłaszanego przez stronę skarżącą już we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. dowodu ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w przedmiocie dopuszczalności możliwości zachowania prawa do kwater przez osoby, które skorzystały z pomocy na budowę domu przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 17 stycznia 1994 r., wskazać należy, iż stanowisko to ma co do zasady charakter subiektywnej oceny, przez co jest narzędziem jedynie pomocniczym w postępowaniu administracyjnym. Nie wiąże zatem organu działającego, który zbadane uprzednio przez organ opiniujący zjawisko może ocenić inaczej. Nadto stanowisko to w żaden sposób nie wpływa na stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., których dotyczy przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, nie jest prowadzone postępowanie dowodowe co do istoty sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, postępowanie wyjaśniające dotyczy ustalenia przesłanek nieważności, a ocena zaistnienia tych przesłanek odbywa się wedle stanu faktycznego i prawnego z daty decyzji. Ocena decyzji wedle stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania nie oznacza jednak stanu przyjętego ówcześnie przez organ, ale stan rzeczywiście istniejący i możliwy do ustalenia w oparciu o ówcześnie istniejące materiały. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności prowadzone jest zatem postępowanie wyjaśniające, które ma na celu ustalenie zaistnienie przesłanki nieważności, a przesłankę tę stwierdza się z uwzględnieniem nie stanu faktycznego i prawnego istniejące w dacie orzekania w przedmiocie nieważności, ale w dacie wydania decyzji dotychczasowej. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1732/22, LEX nr 3643583).

Rację ma zatem organ wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "bez wpływu na prawidłowość postępowania pozostawał fakt istnienia ustaleń zawartych w stanowisku Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nie jest uzasadnione twierdzenie strony, iż ich treść jest elementem ustalenia stanu prawnego sprawy."

Przechodząc do oceny, czy w świetle stanu faktycznego sprawy przyznanie pomocy jedynie w formie zaliczkowej uzasadniało twierdzenie skarżącego, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, wskazać należy w pierwszej kolejności, iż niewątpliwym jest w niniejszej sprawie, że stanowiący podstawę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 368), tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nakazywał przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów.

Nadto w sprawie bezsporne jest, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON na budowę domu, przyznanej w formie zaliczkowej, co wynika z decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Pomoc tę otrzymał na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1989 r. Nr 52 poz. 309), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. z 1984 r. Nr 17 poz. 80) oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. ROZK. MON z 1984 poz. 78). Przepisy powołanego rozporządzenia przewidywały, że środki funduszów mieszkaniowych mogły być użyte na przyznanie bezzwrotnej pomocy finansowej m. in. na budowę domu jednorodzinnego (lokalu) lub innego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość oraz na spłatę zobowiązań obciążających przedmiot nabycia, z wyjątkiem nabycia od wstępnych osoby uprawnionej i jej małżonka (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. c), dopuszczały możliwość przyznania pomocy z funduszu mieszkaniowego w formie zaliczkowej przed opróżnieniem kwatery (§ 3 ust. 1). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 osoba, która skorzystała z pomocy finansowej, była obowiązana opróżnić zajmowaną kwaterę najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania lokalu mieszkalnego (domu). Z § 19 ust. 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 63/MON wynikało natomiast, że zamiana zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną następowała na wniosek osoby uprawnionej po zwolnieniu osobnej kwatery stałej. Skarżący jednak nie występował z wnioskiem o zamianę zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną. Niemniej jednak decyzją Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., po rozpoznaniu prośby skarżącego postanowiono odmówić skarżącemu zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej, zaś od decyzji tej skarżący nie wnosił odwołania. Dodatkowo decyzją Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności ww. decyzji gdyż została ona wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Od powyższej decyzji skarżący także nie wniósł odwołania.

Obie decyzje pozostają zatem w obrocie prawnym i nie są przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu przez Sąd.

Zwrócić należy również uwagę, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 1996 r. sygn. akt II ARN 60/95 (OSNP 1996, nr 15, poz. 208) stwierdzając, iż w dniu wydania zarządzenia nr 63/MON ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie zawierała przepisów, które mogły być uznane jako normy przyznające Ministrowi Obrony Narodowej kompetencje prawotwórcze w dziedzinie udzielania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, uznał zatem, że wydana na podstawie ww. przepisów decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Niewątpliwym jest jednak, że choć decyzje Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego wydane zostały bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), to jednak wywołały nieodwracalny skutek, ponieważ poprzez przyznanie skarżącemu pomocy finansowej zaliczkowej doszło do zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania, a wobec niemożliwości zwrotu przyznanej pomocy finansowej, nie jest także możliwy powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed ich podjęciem. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 515/13, LEX nr 1574671). Dodatkowo przyjmując wydaną decyzję o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej, skarżący de facto uznał przyznaną zaliczkową pomoc finansową za bezzwrotną i zaakceptował wynikające z niej prawa i obowiązki. Niezależnie zatem od tego, czy w sprawie doszło do faktycznej zmiany przyznanej pomocy finansowej w drodze decyzji, na bezzwrotną, zrealizowanie uprawnienia do zakwaterowania w formie pomocowej zaliczkowej oraz wydanie decyzji o odmowie zwrotu tej zaliczki spowodowały skutek nieodwracalności. Nastąpiło zatem zmaterializowanie prawa do zakwaterowania, a tym samym niemożliwym stało się udzielenie tej pomocy po raz drugi.

Niezależnie od powyższego, wskazać po raz kolejny należy, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca, wydana została w oparciu o treść art. 41 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym żołnierz zawodowy i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Abstrahując zatem od analizy treści art. 81 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy obowiązujących na dzień 05 sierpnia 2002 r., wskazać należy, iż treść tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż chodzi w nim wyłącznie o udzieloną pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, nie zaś o pomoc finansową jako taką przyznaną w formie zaliczkowej i/lub bezzwrotnej. Wykładnia treści art. 81 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 pozostaje zatem bez wpływu na treść art. 41 ust. 1 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 05 sierpnia 2002 r. Tym samym też pozostaje bez wpływu na treść decyzji, której nieważności domaga się strona skarżąca.

Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś organy badające sprawę w trybie postępowania nadzorczego trafnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.