Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2409/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 4;
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189g par. 1;
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr DKO-WOPN.401.212.2023.amz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ II instancji") decyzją z 25 sierpnia 2023 r. nr DKO-WOPN.401.212.2023.amz, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. (dalej: "Strona", "Skarżący") prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") z 15 stycznia 2019 r. znak: WI.7062.38.5.2018.ech, wymierzającej karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, co stwierdzono 24 października 2017 r., uchylił decyzję w całości i orzekł, na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), w brzmieniu obowiązującym od 23 września 2021 r., o wymierzeniu Stronie kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, co stwierdzono 24 października 2017 r.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

WIOŚ w dniach od 24 października do 22 listopada 2017 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną działalności prowadzonej pod nazwą [...] na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]", działka o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], w związku z wnioskiem Komendy Miejskiej Policji w [...] w sprawie deponowania odpadów na w/w terenie, a także wnioskami o podjęcie kontroli, jakie wpływały do WIOŚ od Burmistrza Miasta i Gminy [...], Marszałka Województwa Wielkopolskiego, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz Starosty [...].

W toku tej kontroli ustalono, że Strona posiadała decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego, udzielającą koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] ", która następnie decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 15 czerwca 2016 r. znak DSR-1.7422.27.2016 została przeniesiona na rzecz podmiotu [...] spółka z o.o. spółka komandytowa. Ponadto Strona posiadała również decyzję Marszałka z 29 stycznia 2015 r. znak DSR-II-2.7244.114.2014, udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów, polegające na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, tj. na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...] " w ramach jego rekultywacji na terenie działki o nr ewid. [...] arkusz [...] obręb [...] . Odpadem dopuszczonym powyższą decyzją do przetworzenia był wyłącznie odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) w ilości 200 000 Mg/rok w procesie odzysku R5. Ponadto w decyzji zakreślono dodatkowe warunki przetwarzania odpadów w postaci obowiązku kontrolowania jakości deponowanych odpadów pod kątem zgodności faktycznego rodzaju odpadów z przypisanym mu kodem oraz odmowy przyjęcia odpadów przewidzianych do przetworzenia w przedmiotowym wyrobisku, w przypadku wątpliwości co do ich składu i właściwości odpadów.

W ramach prac rekultywacyjnych Strona od września do połowy grudnia 2017 r. przetwarzała odpady pochodzące z prowadzonych prac budowlanych przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe [...] spółka z o.o., prowadzonych w związku z likwidacją obwałowania na byłym polu odkładczym popiołu i żużla, położonym na działce o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Transportem wytwarzanych w wyniku prowadzonych prac odpadów zajmowała się spółka [...] spółka z o.o. spółka komandytowa, na podstawie umowy zawartej 6 września 2017 r., która dotyczyła wykonania usługi dostawy pospółki i żwiru z kopalni na magazyn kruszyw [...] "(....) wraz z wywozem i utylizacją odpadów o kodzie 17 05 04 (zmieszanego urobku ziemi zanieczyszczonego popiołem)".

Badania pobranych w toku kontroli próbek gleby z obszaru rekultywacji wykazały niską zawartość substancji organicznych i znaczną ilość związków mineralnych, i na ich podstawie stwierdzono, że przebadane próbki odpadów nie stanowią czystej gleby i ziemi. Niska zawartość RWO (rozpuszczalny węgiel organiczny) i wspomniana powyżej niska zawartość substancji organicznych wskazywała, że odpad został poddany obróbce termicznej. Powyższe wskazywało na to, że poddane badaniom próbki odpadów nie wykazują właściwości odpadów o kodzie 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, a więc nie były to odpady jakie mogły zostać zdeponowane w wyrobisku.

Wobec wiedzy o umowach zawartych pomiędzy spółką [...] oraz Stroną, WIOŚ przeprowadził w dniach od 6 lutego 2018 r. do 1 marca 2018 r. kontrolę w spółce będącej wytwórcą odpadów przekazanych do przetworzenia na teren wyrobiska "[...] " w ramach rekultywacji terenu wyrobiska. Ustalono, że powstały przy pracach budowlanych – likwidacji obwałowania na byłym polu odkładczym popiołu i żużla – odpad o kodzie 17 05 04 musiał być zanieczyszczony popiołami i nie było możliwe ich rozdzielenie. Wobec powyższego organ I instancji doszedł do przekonania, że zarówno Spółka, jak i Strona musieli zdawać sobie sprawę, że rekultywacja terenu wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...] " odbywa się przy użyciu materiałów, które nie zostały dopuszczone na mocy decyzji z 29 stycznia 2015 r., tj. gleby i ziemi zanieczyszczonej popiołami.

Wobec powyższych ustaleń WIOŚ, działając na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, pismem z 1 sierpnia 2018 r. znak; WI.7062.38.1.2018.ech.3631 zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za brak zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Natomiast pismem z [...] września 2018 r. znak; [...] zawiadomiono Stronę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Strona w trakcie prowadzonego postępowania nie skorzystała z ze swoich uprawnień i nie przedstawiła stanowiska w sprawie.

Następnie WIOŚ decyzją z 15 stycznia 2019 r. orzekł o wymierzeniu administracyjnej w kwocie 30 000 zł. za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, na terenie rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.

Uzasadniając nałożenie kary, organ I instancji wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że Strona, przynajmniej do 15 grudnia 2017 r., przetwarzała odpady, których posiadane przez nią zezwolenie nie obejmowało. Ponadto Marszałek decyzją z 26 czerwca 2018 r. znak DSR-II- 2.7244.21.2018 orzekł wygaśnięcie z urzędu swojej decyzji z 29 stycznia 2015 r., udzielającej Stronie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego.

Odnosząc się do wysokości kary, organ I instancji wskazał, że wziął pod uwagę zarówno charakter przetwarzanych odpadów – inne niż niebezpieczne, ale także fakt celowego i świadomego przetwarzania znacznej ilości odpadów nieobjętych posiadanym zezwoleniem, jak również czas trwania przekroczenia. Ponadto zaznaczono, że rekultywacja terenu materiałem w postaci ziemi zmieszanej z popiołami w istocie nie służy przywróceniu wyrobiska do stanu możliwie najbliższemu naturalnemu i może mieć negatywny wpływ na wody podziemne i powierzchniowe.

Pismem z 1 lutego 2019 r. Strona odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia art. 96 ust. 4 ustawy o odpadach oraz art. 7, 75, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. wskazując, że nie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, starając się udowodnić z góry przyjętą tezę o nieprawidłowym składzie odpadów użytych do rekultywacji. Zdaniem Strony, organ I instancji w toku postępowania stale posługiwał się niedookreślonymi stwierdzeniami, a ocena stanu faktycznego, w tym składu materiału użytego do rekultywacji wyrobiska, była nierzetelna i doprowadziła do wydania błędnej decyzji. Zaznaczył, że w toku postępowania wskazywał, że materiał ziemny użyty przez niego to mieszanina ziemi w postaci glin, iłów z innymi dodatkami np. gruz czy drewno. Jednakże dalej zawierał on duże ilości materii organicznej i mógł służyć rekultywacji. Ponadto zarzucono WIOŚ, że decyzję wydał w istocie jedynie w oparciu o własną interpretację umowy zawartej przez Stronę.

Po rozpoznaniu odwołania GIOŚ wydał decyzję z 17 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że analiza zgromadzonych w toku postępowania dokumentów i materiałów, jak również dołączonych akt z kontroli przeprowadzonej w spółkach [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. sp. komandytowa, wskazuje na brak zasadności odwołania.

Z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że przetwarzanie odpadów w procesie R5 w kontrolowanym okresie prowadzone było przez Stronę z użyciem materiału ziemnego pochodzącego od spółki [...], która z kolei pozyskała go w drodze umowy z [...] sp. z o.o. w [...], polegającej na pracach w postaci likwidacji części obwałowania składowiska odpadów w postaci popiołów. Następnie spółka [...] przekazała spółce [...] w celu unieszkodliwienia odpady z powyżej wskazanych prac, określone kodem 17 05 04 (zmieszanego urobku ziemi zanieczyszczonego popiołem). Spółka [...] zaś przetransportowała te odpady na obszar wyrobiska, które rekultywować miała Strona.

Kontrola spółki [...] wykazała – w połączeniu z badaniami laboratoryjnymi prób odpadów pobranych z terenu wyrobiska – że przetransportowane odpady nie mogą być zaklasyfikowane pod kodem 17 05 04, tj. czystej gleby i ziemi z uwagi na niską zawartość substancji organicznych i brak zanieczyszczenia rozpuszczalnymi związkami organicznymi, co może świadczyć o poddaniu odpadów obróbce termicznej, a także przewagę składników mineralnych w ich strukturze.

Zdaniem GIOŚ, odpady pozyskane przez Stronę – za pośrednictwem spółki [...] – we wrześniu i październiku 2017 r. nie stanowiły odpadu o kodzie 17 05 04 – czysta gleba i ziemia, ale odpad zanieczyszczony popiołami. Wiedzę o tym posiadała zarówno spółka [...], jak i Spółka [...], a wobec faktu bycia wspólnikiem tej ostatniej – także Skarżący. Zatem zasadnie przyjęto w rozpatrywanej sprawie, że Strona świadomie przetwarzała odpady, których nie obejmowało posiadane przez nią zezwolenie. Bez znaczenia pozostawały argumenty odwołania dotyczące składu materiału wykorzystanego do rekultywacji wyrobiska, albowiem posiadane zezwolenie obejmowało konkretną kategorię odpadów.

Odnosząc się do kwestii wymiaru kary, GIOŚ podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji co do przyjętych kryteriów oraz oceny stanu faktycznego sprawy i uznał, że orzeczona wysokość 30000 złotych jest adekwatna do stopnia naruszenia popełnionego przez Stronę. Uchylenie decyzji nastąpiło głównie ze względu na zmiany treści ustawy o odpadach w zakresie przepisów dotyczących wymierzania kary oraz brak przepisów intertemporalnych, przez co konieczną była zmiana podstawy prawnej wydanej decyzji.

GIOŚ dokonał także oceny zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, uznał jednak, że ze względu na rozmiar działalności Strony oraz wpływ nieprawidłowego przetwarzania odpadów na środowisko nie można stwierdzić, że naruszenie miało znikomy charakter.

Strona złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ z 15 stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do zgłaszanych wniosków dowodowych. Nie odniesiono się do okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem odpadów, na które zwracał uwagę odwołujący się, a które mogły mieć wpływ na ocenę prowadzonej działalności (np. sposób zagospodarowania nieruchomości, z której pochodziły masy ziemne). Powołując się na wyniki badań odpadów organ odwoławczy nie wskazał, czy zostały one przeprowadzone przez laboratorium spełniające wymagania formalne w postaci akredytacji laboratorium lub jego certyfikacji. Samo zaś przeprowadzenie badań przez laboratorium organu administracji nie jest dostateczną gwarancją jego prawidłowości. Skarżący w toku całego postępowania zwracał uwagę na specyfikę prowadzonej rekultywacji oraz to, że żużel mógł się znaleźć na rekultywowanej nieruchomości przypadkiem w minimalnej ilości wynikającej z tego, że pod wykorzystywanymi masami ziemnymi znajdowały się popioły, które od ziemi nie były oddzielone żadną warstwą izolacyjną. Zdaniem Skarżącego organy nie udowodniły, że wszystkie wykorzystane w procesie rekultywacji odpady przyjęte były z naruszeniem prawa. Podniesiono także zarzuty dotyczące braku konkretnego wskazania przepisów prawa, które zostały zdaniem organów naruszone, co przy jednocześnie występujących rozbieżnościach w ocenie stanu faktycznego sprawy doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji i bezpodstawnego nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1752/22 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że według Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 poz. 10; dalej: :"Rozporządzenie") do grupy odpadów o nr 17 należą odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Do tej właśnie grupy odpadów należy podgrupa 17 05 obejmująca glebę i ziemię (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania). Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że o ile podlegająca przetwarzaniu ziemia i gleba mogą pochodzić z terenów zanieczyszczonych, to rodzaj odpadów objętych zezwoleniem wyklucza zanieczyszczenie ich substancjami niebezpiecznymi. Użyte więc zarówno w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, jak też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie "zanieczyszczenie" powinno być odnoszone wyłącznie do substancji niebezpiecznych, nie zaś do ewentualnego stanu związanego z mieszaniem odpadów i poddawaniem przetwarzaniu innych jeszcze odpadów niż tych objętych kodem 17 05 04. Natomiast organ II instancji nie wykazał, aby przetwarzane przez Skarżącego odpady były zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi.

Podzielone zostały zarzuty skargi dotyczące powierzchownej oceny materiału dowodowego i braku szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie zostało dostatecznie wyjaśnione, na jakiej podstawie GIOŚ z cała pewnością przyjął, że użyta w procesie rekultywacji gleba była zanieczyszczona, albowiem przytoczone wyniki badań wskazywały jedynie na taką możliwość. Z dokumentacji sprawy wynikało, że wał podlegający likwidacji został uformowany z odpadów paleniskowych, a na tej warstwie została ułożona warstwa gruntów mineralnych i mineralno-organicznych (określona jako odpad 17 05 04). Tak więc użyte w umowie dotyczącej zagospodarowania odpadów pochodzących z likwidacji tego wału sformułowanie nie musiało jeszcze oznaczać przekazania do zagospodarowania mieszaniny wykorzystanych przy budowie wału odpadów zamiast odpadów właściwych dla kodu 17 05 04. Zdaniem Sądu GIOŚ przeanalizować wszystkie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące budowy i likwidacji wału wybudowanego przy wykorzystaniu odpadów paleniskowych i odpadu o kodzie 17 05 04, a także twierdzenia kontrolowanych podmiotów dotyczące sposobu rozdzielania odpadów przy likwidacji wału, wyjaśnić co było powodem wpisania do umowy nieprawidłowego opisu odpadu o kodzie 17 05 04, porównać, jaka ilość odpadów o kodzie 17 05 04 została wykorzystana do budowy wału, a jaka powstała w wyniku jego likwidacji i została przekazana do przetwarzania przez Skarżącego, jaka ilość innych odpadów powstała w wyniku likwidacji wału, a następnie została przekazana do przetwarzania lub magazynowania. Dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i po rozważeniu zasadności twierdzeń i zarzutów Skarżącego, zgłaszanych do tego materiału dowodowego, organ II instancji powinien i mógł oceniać, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa przy przetwarzaniu odpadów i na czym dokładnie to naruszenie polegało.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GIOŚ wydał wskazaną na wstępie decyzję z 25 sierpnia 2023 r., którą orzekł o wymierzeniu Skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 30000 złotych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że głównym problemem w sprawie jest kwestia uznania, że do przetwarzania odpadów użyto nie tylko gleby i ziemi z wierzchniej warstwy usuwanego wału, ale także odpadów paleniskowych. Wobec treści uzasadnienia wyroku Sądu, uzupełniony został materiał dowodowy i zwrócono się do Prezydenta miasta Poznania o nadesłanie kopii bilansu jakościowego i ilościowego odpadów poddanych odzyskowi przy budowie wału wraz z wynikami badań. Z treści tego dokumentu wynikało, że decyzja z 2 stycznia 2014 r., znak: OS-II.6233.229.2013 dopuszczała do przetworzenia przez spółkę [...] przy budowie wału odpady o kodzie 10 01 80 (mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych) w ilości 540 000 Mg oraz o kodzie 17 05 04 (gleba, ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) w ilości 37 000 Mg. Natomiast faktycznie przetworzono 0 Mg dla odpadów o kodzie 10 01 80 – ze sprawozdania wynikało, że użyto mieszanki popiołowo-żużlowej niebędącej w dyspozycji [...], a powierzonej przez Inwestora budowy – oraz 31 995 Mg odpadów o kodzie 17 05 04. Z planowanych do zabudowy ok. 20 tys. m3 zabudowano docelowo 17 775 m3. Zatem do budowy wału użyto jedynie 31 995 Mg odpadów o kodzie 17 05 04.

Natomiast Skarżący pobrał z likwidowanego wału w okresie wrzesień-październik w sumie 55 213,72 Mg o kodzie 17 05 04. Wobec powyższego zdaniem organu II instancji niemożliwym jest, żeby cały pobrany materiał ziemny stanowił odpad o kodzie 17 05 04, a odpadu o kodzie 10 01 80 przywieziono w tym okresie 23 218,72 Mg. Ponadto w listopadzie oraz w grudniu 2017 r. od likwidatora wału – spółki [...] sp. z o.o. do Skarżącego trafiły odpady zakwalifikowane pod kodem 17 05 04 w ilości odpowiednio 35 807,03 Mg oraz 25 867,62 Mg celem dalszego prowadzenia rekultywacji wyrobiska. Sumarycznie w okresie wrzesień-grudzień 2017 r. na terenie wyrobiska mogło znaleźć się co najmniej 84 893,37 Mg odpadów o kodzie 10 01 80. Ponadto zgodnie z umową [...] sp. z o.o. i [...] Sp. z o. o. wynikało, że likwidacji miała podlegać tylko część obwałowania, przez co organ II instancji przyjął, że w rzeczywistości w wyniku prac rozbiórkowych uzyskano mniej niż 31 995 Mg odpadów o kodzie 17 05 04, a zatem ilość odpadów o kodzie 10 01 80 przywiezionych na teren wyrobiska przekraczała obliczoną powyżej ilość 84 893,37 Mg, co z kolei stanowiło ok. 73% całej masy odpadów zdeponowanych na terenie wyrobiska.

Ponadto wyniki badań próbek odpadów znajdujących się w wyrobisku wskazywały na wyższe zasadowe Ph niż próbki pobierane z terenów sąsiednich, wykazywały one także przewodność elektryczną. Podobnie pobrane z terenu wyrobiska próbki opadów badane pod kątem stężeń substancji szkodliwych dla środowiska wodnego wykazywały przekroczenie dopuszczalnych poziomów substancji zasalających tj. siarczanów i chlorków, a także wysoki poziom przewodności elektrycznej. Powyższe wskazywało zdaniem organu II instancji, że zgromadzone odpady nie były odpadami niebezpiecznymi w rozumieniu Rozporządzenia, jednakże mogą one mieć negatywny wpływ na glebę, roślinność i zwierzęta, bowiem zostały użyte w dużych ilościach i krótkim czasie na stosunkowo niewielkim obszarze.

GIOŚ, biorąc pod uwagę znaczną ilość odpadów, świadome korzystanie przez Skarżącego z odpadów niedopuszczonych posiadanym zezwoleniem, oraz potencjalnie negatywny wpływ odpadów na środowisko, uznał, że orzeczona kara w kwocie 30 000 złotych jest karą niską, jednak biorąc pod uwagę niemożność wydania decyzji na niekorzyść Skarżącego, postanowił orzec o wymierzeniu kary w tej samej wysokości.

Odnosząc się do kwestii zaistnienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary wymienionych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ II instancji uznał, że z uwagi na skalę działalności Skarżącego nie można w niniejszej sprawie uznać, że waga naruszenia jest znikoma, przez co już pierwszy z warunków takiego odstąpienia nie został osiągnięty. Brak było również przesłanek wskazanych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast odpowiadając na zarzuty odwołania, w tym przedstawioną do akt sprawy opinie biegłego, GIOŚ wskazał, że nie kwestionuje przesłanych przez Stronę, jako załącznik do odwołania, wyników badań wody z wyrobiska z 22 listopada 2017 r. Należy jednak wskazać, że badania te nie obejmowały istotnych parametrów charakterystycznych dla popiołów tj. zawartości substancji zasalających (w tym siarczanów i chlorków) oraz przewodności elektrolitycznej właściwej, co z kolei zostało uwzględnione w badaniach przeprowadzanych przez WIOŚ. Ponadto nie podważono w żaden sposób faktu, iż na terenie wyrobiska odnaleziono ślady odpadów innych niż dopuszczone zezwoleniem tj. o kodzie 17 05 04.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą decyzją WIOŚ. W jej treści podniesione zostały zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art., 107 § 3 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązków płynących z tych przepisów, w szczególności przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy jednoczesnej ocenie materiału dowodowego w sposób dowolny (a nie swobodny), tj. w sposób wybiórczy, ogólnikowy, przy braku dostatecznego umotywowania przeprowadzonej analizy dowodów oraz wewnętrzną sprzeczność ustaleń z sferze faktycznej zawartej w uzasadnieniu decyzji;

2. art. 81a § 1 k.p.a. przez nierozstrzyganie przez organ II instancji wątpliwości faktycznych na korzyść strony;

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez orzeczenie w sprawie co do istoty sprawy, podczas gdy organ II instancji powinien był, uchylając decyzję organu I instancji, umorzyć postępowanie w całości;

4. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przez nieuwzględnienie przez organ II instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1752/22, którymi organ II instancji był związany;

5. art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 23 września 2021 r. przez błędne nałożenie na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia;

6. art. 194 ust, 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach przez nałożenie na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o przesłanki uwzględnione przez organ II instancji w sposób chybiony.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono zarzut przedawnienia orzekania o wymierzeniu kary administracyjnej, bowiem wydanie przez GIOŚ decyzji 25 sierpnia 2023 r. stanowiło przekroczenie wyznaczonego przepisami 5-letniego okresu, nawet przy wzięciu pod uwagę zawieszenia biegu terminu przedawnienia wynikającego z postępowania przed sądem administracyjnym.

Niezależnie od powyższego podniesiono zarzut tendencyjnego i nieopartego na materiale dowodowym przyjęcia, że odpady znalezione na terenie wyrobiska stanowiły odpad o kodzie 10 01 80 tj. mieszanki popiołowe żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych. Organ II instancji stwierdził to pomimo, że wyniki badań przeprowadzonych w toku postępowania nie wskazywały jednoznacznie na przejście pobranej próbki gleby przez obróbkę termiczną, w ogóle także nie potwierdziły, że stanowiły one odpad o kodzie 10 01 80. Ponadto zakwestionowano prawidłowość pobrania próbek do badań, wskazując, że wyjaśniono, czy próbki porównawcze pobrane z terenów sąsiednich stanowiły grunt rodzimy, czy też inny, nawieziony później.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja GIOŚ z 28 listopada 2023 r. wymierzająca skarżącej, na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, karę pieniężną w wysokości 30000 zł. Zgodnie z powyższym przepisem administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

Należy także zaznaczyć, że sprawa jest rozpoznawana przez tutejszy Sąd ponownie – z uwagi na wydanie wyroku z 18 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1752/22 – a zatem jej rozpoznanie następuje w warunkach obowiązywania art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. We wspomnianym wyroku Sąd orzekł, że wymierzenie kary Skarżącemu na podstawie oceny dokonanej w toku postępowania było przedwczesne, a sama ocena zgromadzonego materiału dowodowego była wybiórcza, ogólnikowa i niedostatecznie umotywowana. Ponadto Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia i dokładniejszej analizy materiału dowodowego w zakresie ilości i składu odpadów przekazanych przez spółkę [...] Skarżącemu tak, aby istotnie wykazać, że oba te podmioty miały świadomość wykorzystywania do rekultywacji niedopuszczonych zezwoleniem odpadów. Ponadto WSA w Warszawie zwrócił uwagę na obowiązek odniesienia się do twierdzeń i zarzutów Skarżącego, w tym uszczegółowionych w opracowanej na zlecenie strony opinii.

Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostają następujące okoliczności: przetwarzania odpadów na terenie wyrobiska "[...] " dokonywał Skarżący, odbywało się ono z użyciem wyłącznie odpadów przekazywanych za pośrednictwem spółki [...] sp. z o.o. przez spółkę [...] sp. z o.o. oraz, że odpady te pochodziły z likwidacji wału, znajdującego się na terenie firmy [...] sp. z o.o. przy ul. [...] w [...].

W toku ponownego rozpatrywania sprawy GIOŚ – stosując się do powyżej wskazanych zaleceń – ponownie ocenił i poszerzył materiał dowodowy sprawy w zakresie zbadania, z jakich materiałów powstał wał, który następnie był źródłem surowca dla rekultywacji wyrobiska "[...] ". Z posiadanych już decyzji: z 27 grudnia 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz decyzji z 2 stycznia 2014 r. udzielającej [...] sp. z o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynikało, że wał podlegający likwidacji został uformowany z odpadów paleniskowych – kod 10 01 80, a na tej warstwie została ułożona warstwa gruntów mineralnych i mineralno-organicznych, określona jako odpad 17 05 04. Natomiast na podstawie pozyskanej kopii bilansu jakościowego i ilościowego odpadów poddanych odzyskowi przy budowie wału organ II instancji ustalił ilości i proporcje wykorzystanego materiału w postaci odpadów o kodach 10 01 80 – ten został dostarczony przez inwestora przebudowy pola odkładczego – oraz 17 05 04 – spółka [...] użyła 31995 Mg tego odpadu. Z porównania tych ilości z danymi pozyskanymi z kart przekazania odpadów pomiędzy [...] i [...] sp. z o.o. wynikało, że niemożliwym było dokonanie rekultywacji terenu wyrobiska jedynie przy użyciu odpadu o kodzie 17 04 05 pozyskanego z rozbiórki wału. W okresie wrzesień-październik przekazano bowiem 55213,72 Mg odpadu, który miał być odpadem o kodzie 17 05 04. Zdaniem organu II instancji, te dane wskazują jednoznacznie, że wśród przekazanych odpadów musiały znajdować się również odpady o kodzie 10 01 80 i była to ilość nie mniejsza niż 84 893,37 Mg w okresie od września do grudnia 2017 r., co jednoznacznie wskazuje na przetwarzanie przez Skarżącego odpadów innych niż te, które były objęte posiadanym przez niego zezwoleniem.

W ocenie Sądu powyższa konstatacja organu II instancji jest prawidłowa i logiczna, a także znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca gospodarowania odpadami pochodzącymi z rozbiórki wału odkładczego posadowionego przy ul. [...] w [...] wprost wskazuje bowiem na fakt, że musiały to być odpady zmieszane, a nie czysty odpad o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Ma to o tyle istotne znaczenie, że Skarżący posiadał zezwolenie na przetwarzanie odpadów wyłącznie o kodzie 17 05 04, a zatem przetwarzanie przez niego wszelkich innych odpadów daje podstawę do nałożenia kary na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Niesłuszny jest zatem zarzut naruszenia ww. przepisu, albowiem powyższe ustalenia organu w sposób dostateczny wykazały, że takie przetwarzanie ze strony Skarżącego miało miejsce.

W tym świetle niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącego i orzeczenie wobec niego o wymierzeniu kary administracyjnej oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie naruszeń postępowania dowodowego przy zbieraniu próbek gleby do badań. Należy zauważyć, że GIOŚ w treści decyzji zgodził się ze Skarżącym, że zbadana przez organ I instancji niska zawartość substancji organicznych (straty po prażeniu) i niska wartość wskaźnika RWO (rozpuszczonego węgla organicznego), a także przewaga składników mineralnych w strukturze odpadów nie przesądzają, że odpady zostały poddane obróbce termicznej. Jednocześnie przeprowadzone na próbkach pobranych z terenu wyrobiska badania wykazały obecność w niej substancji zasalających, tj. siarczanów oraz chlorków oraz wysoki poziom przewodności elektrycznej. Powyższe budzi być może wątpliwości co do tego, jaki materiał oprócz odpadu o kodzie 17 05 04 został użyty w procesie rekultywacji, wyrobiska, jednakże niewątpliwie ustalono, że nie był użyty jedynie odpad o wspomnianym kodzie, na którego przetwarzanie Skarżący posiadał zezwolenie. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z niedającą się usunąć wątpliwością co do stanu faktycznego, relewantną dla przedmiotu postępowania. Ponieważ przedmiotem postępowania było ustalenie, czy Skarżący przetwarzał również odpady, których nie obejmowało posiadane przez niego zezwolenie, to wykazanie, że tak istotnie było, jest wystarczające do orzeczenia o nałożeniu kary. Ponadto w zestawieniu z wskazanymi powyżej ustaleniami organu II instancji dokonanymi m.in. na podstawie bilansu jakościowego i ilościowego odpadów poddanych odzyskowi przy budowie wału, a dotyczącymi materiału wykorzystanego do rekultywacji organ odwoławczy uprawniony był do przyjęcie, że były to odpady o kodzie 10 01 80.

Niesłuszny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem GIOŚ zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1752/22, w tym dokonał poszerzenia materiału dowodowego oraz jego analizy w kierunku ustalenia "jaka ilość odpadów o kodzie 17 05 04 została wykorzystana do budowy wału, a jaka powstała w wyniku jego likwidacji i została przekazana do przetwarzania przez skarżącego, jaka ilość innych odpadów tj. odpadów o kodzie 10 01 80 (mieszanka popiołowo-żużlowa) powstała w wyniku likwidacji wału, a następnie została przekazana do przetwarzania lub magazynowania.". Organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę zebrał dodatkowy materiał dowodowy i następnie dokonał analizy jego treści, w wyniku której ustalił istotne dla sprawy okoliczności w postaci składu materiałowego wału, który następnie był źródłem surowca użytego przez Skarżącego do rekultywacji wyrobiska. Sam fakt, że ponowna analiza materiału dowodowego nie doprowadziła do konstatacji żądanej przez Skarżącego nie oznacza, że organ II instancji nie zastosował się do wytycznych Sądu i naruszył art. 153 p.p.s.a., albowiem celem wskazań uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego jest m. in. wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych, a nie wskazywanie stricte rozstrzygnięcia, jakie ma zapaść w postępowaniu.

Odnosząc się do naruszenia art. 189g k.p.a. poprzez orzeczenie o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej pomimo upływu okresu przedawnienia, Sąd wskazuje, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa. Wprawdzie w myśl art. 189a ust. 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy Dział IVA k.p.a., ale stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się. W piśmiennictwie wskazuje się, że "brak jest dostatecznych racji po temu, aby zakres odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p. do administracyjnych kar pieniężnych miał ulec zawężeniu tylko z tej przyczyny, że de lege lata w Kodeksie unormowana została instytucja przedawnienia ich nakładania i egzekucji. (...) o ile w danej ustawie odrębnej nie uregulowano wprost instytucji przedawnienia, a zarazem zamieszczono klauzulę odsyłającą do działu III o.p., należy nadal stosować prawnopodatkowe instytucje dawności, a nie art. 189g." (A. Cebera, J.G. Firlus [W:], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. III, H. Knysiak-Sudyka (red), LEX 2023). Przepisy k.p.a. stanowią zatem jedynie uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych. Nie ma podstaw do stosowania przepisów art. 189a i n. k.p.a. w przypadku, w którym ustawodawca, w zakresie objętym powołanymi przepisami k.p.a., zdecydował się wprowadzić odrębne regulacje. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2023 r. sygn. III OSK 1856/22, gdzie wskazano, że "wprawdzie w myśl art. 189a ust. 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (Dział IVA k.p.a.), ale stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zatem przepisy k.p.a. stanowią jedynie uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych.".

W odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o odpadach również zastosowanie mają przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu. Wynika to wprost z treści art. 202 ustawy o odpadach, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza stosowanie wprost, z koniecznymi modyfikacjami lub brak stosowania. Teza ta również znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2023 r. sygn. III OSK 1580/21 wskazano, że "administracyjne kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w ujęciu systemowym stanowią instytucję odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami i znajdują swoje źródło w ustawie o odpadach. Do przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o u.m.p.o. zastosowanie ma art. 202 u.o., a co za tym idzie w sprawę mają zastosowanie odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie także zasady dotyczące przedawnienia kar pieniężnych.". Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku z 24 listopada 2015 r., sygn. II OSK 740/14.

Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym stanowi art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Stosując cytowane przepisy odpowiednio, do czego uprawnia art. 202 ustawy o odpadach, uznać należy, że zobowiązanie w postaci obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej powstaje z dniem doręczenia decyzji ustalającej tę karę. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów, w dacie przeprowadzenia kontroli, jak również w dacie jej zakończenia, z której wynika to naruszenie, nie zachodzi jeszcze nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Ten nieskonkretyzowany obowiązek aktualizuje się co najwyżej w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6155/21). Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy aprobuje bowiem całokształt dokonanych ustaleń, w tym zasadność ustalonego zobowiązania. Podobnie zmieniając decyzję nie neguje zasadności ustalenia zobowiązania, a jedynie dokonuje jego korekty i źródłem powstania zobowiązania pozostaje decyzja organu pierwszej instancji. W związku z tym w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że to decyzja I instancji kreuje powstanie obowiązku uiszczenia kary, a w związku z tym decyzja organu odwoławczego, o ile spełnia powyższe wymogi, może być wydana po terminie określonym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (tak w przywoływanym już wyroku z 15 września 2023 r. sygn. III OSK 1856/22).

Od tak ustalonej daty należy liczyć termin przedawnienia ustalenia zobowiązania w postaci administracyjnej kary pieniężnej, czyli w rozpatrywanej sprawie od 1 sierpnia 2018 r. Decyzja organu I instancji konkretyzująca obowiązek i ustalająca wysokość zobowiązania została wydana 15 stycznia 2019 r., a więc niewątpliwie z zachowaniem terminu z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Bez znaczenia jest w związku z tym, że decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero 25 sierpnia 2023 r., ponieważ zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia miało wydanie decyzji organu I instancji (porównaj stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 27 lutego 2024 r. sygn. III OSK 1221/22).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę.