Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 420/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 lutego 2024 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...], działając na podstawie 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2023 poz. 775 ze zm. dalej k.p.a.), w związku z art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. dalej u.p.z.p.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie MI), ustalił na rzecz A. J. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej" na działkach nr [...], [...] obręb B., gm. O..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wpłynął do Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej Burmistrz) w dniu 30 października 2023 r. Organ rozpatrując zgromadzony materiał, jak i biorąc pod uwagę przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że:

1. działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zaznaczono, iż działki rozumiane są jako sąsiedztwo urbanistyczne a nie bezpośrednio przylegające do omawianej działki;

2. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej gminnej;

3. uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6. zamierzenie nie znajdzie się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ani w granicach strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu ani strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia ponadto wymogi przepisów szczególnych i odrębnych, jak i uzyskała wymagane uzgodnienia, wobec czego ustalono warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. L. (dalej też jako skarżąca lub strona), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust,. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1,4,5,6,9 rozporządzenia MI poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, błędne oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji i linii zabudowy, wykonanie analizy w sposób nieprawidłowy i na nieaktualnych mapach, nieustalenie wszystkich parametrów dla inwestycji, która nie kontynuuje funkcji zabudowy analizowanego terenu.

Skarżąca podniosła, że organ nie ustalił jak faktycznie i prawnie kształtuje się zabudowa na nieruchomościach sąsiadujących z inwestycją, jak i nie wziął pod uwagę interesu osób trzecich. Inwestycja stanowić będzie znaczną uciążliwość dla sąsiadów. W okolicy (sąsiedztwie) znajduje się tylko zabudowa jednorodzinna, m.in. dom skarżącej. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wyznaczył prawidłowo i rzetelnie parametrów nowej zabudowy, jak i błędnie określił linię zabudowy, pracując na nieaktualnych mapach. Zdaniem skarżącej nie jest też spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. bowiem nie wyjaśniono dokładnie, jak przebiegać będzie zagospodarowanie wód przy tak intensywnej zabudowie. Zarzucono, że decyzja zawiera zbyt lakoniczne uzasadnienie. Ponadto skarżąca nie została poinformowana o postępowaniu uzgodnieniowym, nie umożliwiono jej składania wniosków dowodowych ani przedstawienia swojego stanowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt. 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji .

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji właściwie ocenił istniejący stan faktyczny i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. Dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji, jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu MI. W ocenie organu odwoławczego obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo. Z ustaleń analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Kolegium zgodziło się więc z organem I instancji, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji odstąpił od analizy wskaźników: linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, ponieważ parametry te nie ulegną zmianie - planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego. Natomiast pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2-6 u.p.z.p. zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Nadto z zasady kontynuacji funkcji wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że warunek ten nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, nie wymaga się natomiast przy projektowaniu nowych inwestycji powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenach sąsiednich. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, a niewątpliwie warsztat mechaniki pojazdowej stanowi formę usługi. Organ I instancji szczegółowo na mapie określił istniejące funkcje, w tym poszczególne usługi. W obszarze analizowanym znajduje się m.in. zakład stolarski - produkcja schodów, drzwi, mebli, "A". , itd. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw osób trzecich. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu, obniżenie wartości nieruchomości nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn.. akt OSK 1048/15).

Kolegium dodało, że w postępowaniu uzgodnieniowym stroną postępowania jest tylko inwestor i to inwestor może złożyć zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. A zatem niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Inwestor przedłożył zapewnienia gestorów sieci energetycznej i wodociągowej dla planowanej inwestycji. Kolegium zauważyło, że planowana inwestycja nie zmienia linii zabudowy, a zatem nie było konieczności jej analizować.

Zdaniem Kolegium organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko wyjaśniając istotę postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. L. zaskarżyła w całości decyzję Kolegium, wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 10 § 1 k.p.a w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony możliwości działania poprzez niezawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania, pozbawienie możliwości uczestniczenia w przeprowadzanych dowodach oraz składania wniosków dowodowych;

2. art. 10 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów, a mianowicie uznanie, że mający powstać z garażu warsztat mechaniki pojazdowej wpisuje się w formę architektoniczną i jest zgodny z istniejącymi obiektami, podczas gdy na ul. [...] w B. , na której położony jest przedmiotowy garaż, znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, co wskazuje na niespełnienie przesłanki z art. 61 u.p.z.p.;

3. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z udziałem skarżącej oględzin terenu, dla którego ma zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że zamiana istniejącego budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej jest zgodna z istniejącą zabudową, w sytuacji gdy obszar sąsiedni stanowi wyłącznie zabudowa domami jednorodzinnymi;

4. art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z oględzin, w sytuacji gdy jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w sytuacji gdy przeprowadzenie wskazanego dowodu było konieczne dla ustalenia istniejącej formy architektonicznej obiektów budowlanych;

5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 85 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym m.in. nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, przez co wydana została decyzja naruszająca interes strony, a w sprawie wymagane jest ustalenie formy architektonicznej budynków sąsiadujących z inwestycją;

6. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli polegającego na wydaniu decyzji z pominięciem uciążliwości oraz generowanych hałasów zakłócających spokój i ciszę sąsiadów;

7. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, których dokonał organ, które to nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie obiektów sąsiadujących oraz faktycznej linii zabudowy, tj. sąsiedztwa wyłącznie zabudowy jednorodzinnej;

8. art. 77 k.p.a. poprzez oparcie decyzji administracyjnej na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości przeczyła strona skarżąca, a mianowicie oparcie rozstrzygnięcia na błędnym przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej wpisuje się w istniejące formy architektoniczne obiektów budowlanych;

9. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organy obu instancji do poczynienia całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności w zakresie rodzaju zabudowy istniejącej na terenie, którego dotyczy decyzja (zabudowy jednorodzinnej);

10. art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

11. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazujący wyłącznie w sposób ogólny podstawy wydanej decyzji, co spowodowało brak możliwości prawidłowej oceny zasadności wydanej decyzji;

12. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz nieuwzględnienie istniejącej zabudowy przy wydawaniu decyzji;

13. art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach, sporządzonych w dniu 23 października 2023 r., które nie uwzględniają faktycznego położenia budynków, w tym budynków sąsiednich i istniejącej zabudowy.

W skardze podtrzymano zarzuty stawiane w odwołaniu. Skarżąca podkreśliła, że naruszone zostało jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W jej ocenie warsztat mechaniki samochodowej nie wpisuje się w istniejącą na analizowanym terenie zabudowę, gdyż w najbliższym otoczeniu budynku znajduje się zabudowa jednorodzinna. W ocenie skarżącej w sprawie powinien być przeprowadzony dowód z oględzin w celu weryfikacji istniejącej zabudowy. Ponadto pominięto uciążliwość jaką niesie ze sobą realizacja przedmiotowego warsztatu w postaci hałasów. Organ nie przeprowadził szczegółowej analizy urbanistycznej, błędnie wyznaczono granice obszaru analizowanego, nie określono linii zabudowy i dokonano analizy na nieaktualnej mapie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dokonanej stosownie do tych zasad jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 9 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działki nr [...] i nr [...], obręb B., gm. O., na warsztat mechaniki pojazdowej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zatem zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów, stawianych nowej inwestycji, należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione zostało od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej (w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy) sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie, praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17 opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca A. L., która jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora, sprzeciwiając się planowanej zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego zarzucała m.in., że zmiana sposobu użytkowania garażu na warsztat mechaniki samochodowej narusza zasadę dobrego sąsiedztwa podkreślając, że w okolicy inwestycji znajduje się jednie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skarżąca zwracała uwagę, że planowana inwestycja stanowić będzie uciążliwe dla otoczenia usługi, które w jej ocenie są nie do pogodzenia z zabudową znajdującą się w obszarze analizowanym. Skarżąca kwestionowała również samą analizę i sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy, lecz co do tych zarzutów Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku organów obu instancji nie zostało w sposób dostateczny i przekonywujący wykazane, iż planowana inwestycja usługowa – warsztat mechaniki pojazdowej (warsztat samochodowy), spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa.

Ze sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i funkcja zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Na terenie analizowanym nie występują działki zabudowane wyłącznie zabudową mieszkoniowo – usługową, jak usługową (k. [...] verte akt I inst.).

Również z decyzji organu I instancji w żaden sposób nie wynika uzasadnienie dla dopuszczenia na działce inwestora zabudowy usługowej, w sytuacji, w której takowa — co wynika z analizy — nie występuje w sąsiedztwie inwestycji. Tymczasem zasada kontynuacji funkcji w kontekście zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej pozwala na wkomponowanie w taką zabudowę nie tylko zabudowy tego samego typu, lecz również innej — o ile wykazane zostałoby, że stanowić będzie ich uzupełnienie i nie będzie pozostawać z zasadniczą funkcją terenu w kolizji. W orzecznictwie zwraca się w szczególności uwagę na to, że uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej są nieuciążliwe usługi takie jak sklep, poczta, przychodnia lekarska (por. (wyrok z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 616/10). W odniesieniu do warsztatu mechaniki pojazdowej nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że są to usługi o charakterze nieuciążliwym, wobec czego organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy winien wykazać dlaczego uznał, iż tego rodzaju funkcja może bezkolizyjnie istnieć w obszarze, który jest zabudowany, zgodnie z analizą urbanistyczną sporządzoną w postępowaniu, wyłącznie budynkami o funkcji mieszkaniowej i zagrodowej. Takich rozważań po stronie organu I instancji jednak zabrakło, co czyni decyzję Burmistrza wadliwą.

Z kolei z decyzji Kolegium wynika, że: w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, a niewątpliwie warsztat mechaniki pojazdowej stanowi formę usługi. Organ I instancji szczegółowo na mapie określił istniejące funkcje, w tym poszczególne usługi. W obszarze analizowanym znajduje się m.in. zakład stolarski - produkcja schodów, drzwi, mebli, "A". , itd. (zob. str. [...] decyzji Kolegium).

Jak wynika z akt sprawy powyższe ustalenia Kolegium zostały zaczerpnięte z pisma inwestora złożonego do akt postępowania w dniu 15 grudnia 2023 r., wraz ze sporządzoną i opisaną przez inwestor mapą opisującą sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości m.in. usługami w postaci zakładu stolarskiego czy komisu samochodowego (k. [...] - [...] akt I instancji). Kolegium nie zweryfikowało w żaden sposób powyższych twierdzeń inwestora, przyjmując je za własne i odwołując się do nich w treści zaskarżonej decyzji. W szczególności organ odwoławczy nie skonfrontował stanowiska inwestora ze sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania analizą, której wyniki wskazywały na brak funkcji usługowej w terenie. Oznaczać to może, że albo sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza jest wadliwa, albo że usługi te nie funkcjonują w sposób legalny. Wskazać bowiem trzeba, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 740/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Z powyższych względów Sąd nie mógł dać wiary twierdzeniom Kolegium co do tego, że planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania nawiązuje do występującej w terenie funkcji usługowej, bowiem twierdzenia te nie znajdują pokrycia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, w szczególności w sporządzonej na potrzeby postępowania analizie urbanistycznej.

Wobec tego, w opinii Sądu, w sprawie nie zostało wykazane, że inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Należy przy tym wskazać, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 908/13, w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Bd 1001/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Go 991/16).".

W nawiązaniu do powyższych wywodów, Sąd wskazuje, że ponownie prowadzone przez organy postępowanie wymagać będzie przede wszystkim rzetelnej weryfikacji, czy planowana przez inwestora funkcja zabudowy nie będzie kolidować z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym oraz weryfikacji przez organy twierdzeń inwestora co do występowania w sąsiedztwie funkcji usługowej, nieujętej przez urbanistę w sporządzonej analizie. Dokonana przez Sąd z urzędu weryfikacja zabudowy przy użyciu map Google wskazuje, że w okolicy prowadzona jest działalność Auto K. i Auto Handel, co mogłoby wskazywać na istnienie usług w obszarze analizowanym (zob. wydruk k. [...] akt sądowych).

Dodać trzeba, że sam fakt uciążliwości usług nie wyklucza jeszcze możliwości ich współistnienia z funkcją mieszkaniową i zagrodową, lecz wymaga po stronie organów wykazania, że tego typu usługi nie naruszą zastanego ładu przestrzennego i uzupełnią istniejącą funkcję. Na obecnym etapie Sąd jednak w żaden sposób nie przesądza, czy dopuszczalna będzie zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej.

Sąd nie znalazł jednak podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Słusznie Kolegium wskazało, że z uwagi na przedmiot postępowania, analiza została sporządzona w sposób ograniczony. Zasadne było odstąpienie od analizy wskaźników: linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, bowiem parametry te nie ulegną zmianie. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. gdyż z akt sprawy wynika, ze skarżąca była zawiadamiana o wszczęciu jak i pozostałych etapach postępowania (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru przy k. [...] i k. [...]) Ponadto skarżąca wyraziła w toku sprawy swoje stanowisko, sprzeciwiając się planowanej inwestycji, co również wskazuje, że brała czynny udział w niniejszym postępowaniu. Prawidłowo również Kolegium wskazało skarżącej, że nie była stroną postępowania uzgodnieniowego, którego stroną jest wyłącznie inwestor. Niezasadny był również zarzut co do braku przeprowadzenia oględzin, który to dowód nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja wydawana jest po sporządzeniu analizy urbanistycznej, która ma za zadanie wykazanie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...], o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu 500 zł tytułem wpisu od skargi.