Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 570/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: Art. 146 par. 1, 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 4  ust. 2, 21  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście-Zachód w Krakowie Małgorzaty Osuchowskiej-Krawczyk sprawy ze skargi P. P., E. P. na akt Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy I. uchyla zaskarżony akt, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata W. C. - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 4095/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. P. i E. P., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1418/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący – E. i P. P. - zwrócili się do Prezydenta Miasta z wnioskami z dnia 30 sierpnia 2017 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu oraz zamiany z urzędu zajmowanego lokalu przy ul. N w K na lokal o większej powierzchni pokoi lub inny lokal równorzędny położony na niższej kondygnacji.

Prezydent Miasta pismem z dnia 5 października 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że zasady gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym, w tym tematykę zamiany, reguluje uchwała Rady Miasta nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. z 2017r. poz. 2105 ze zm. – zwana dalej "uchwałą"). Zgodnie z powołaną powyżej uchwałą, uprawnionymi do ubiegania się o pomoc mieszkaniową są osoby spełniające jednocześnie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów.

Kryterium niskich dochodów spełniają wnioskodawcy, których średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 1 roku poprzedzającego datę złożenia wniosku, nie przekracza 200% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, tj. 2.000,00 zł, 175% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym, tj. 1.750,00 zł i 150% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, tj. 1.500,00 zł.

Natomiast uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby, które jednocześnie zamieszkują i są zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest mniejsza niż 5 m2. Dotyczy to jednak tylko osób, które zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu na podstawie prawa pochodnego, wynikającego z prawa osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu. Z akt sprawy wynika, że skarżący są najemcami zajmowanego lokalu przy ul. N w K, zatem nie jest możliwe, w ocenie Prezydenta, ubieganie się o lokal mieszkalny z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu.

Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z tytułu zamian z urzędu, są wyłącznie najemcy samodzielnych lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Z uwagi na fakt, że nieruchomość przy ul. N w K stanowi zasób mieszkaniowy A Sp. z o.o., to zajmowany przez wnioskodawców lokal nr [...] w ww. budynku nie może być przedmiotem zamiany na lokal komunalny. Prezydent Miasta ponowił propozycję skorzystania z możliwości nieodpłatnego złożenia oferty zamiany do Mieszkaniowego Banku Zamian w celu poszukiwania kontrahenta również wyrażającego chęć zamiany zajmowanego mieszkania na inne.

W skardze na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili Prezydentowi Miasta naruszenie:

1. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182, zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów) poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że jedynie uprawnionym do lokalu mieszkalnego są osoby, które zamieszkują lokal, w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest mniejsza niż 5m² podczas, gdy ustawa stanowi, że okoliczność ta nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania tego uprawnienia;

2. art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest większa niż 5m² stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy przepis art. 2 pkt 5 ustawy wskazuje, że lokal ma się nadawać do zamieszkiwania także ze względu na wyposażenie i stan techniczny, co pozostaje istotne w perspektywie weryfikacji spełnienia tej przesłanki przy uwzględnieniu okoliczności związanych ze stanem zdrowia dziecka skarżących;

3. art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędna interpretację polegającą na przyjęciu, że zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym na pierwszym piętrze zawsze stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych podczas, gdy usytuowanie lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze uniemożliwia wychodzeniem z synem skarżących na spacer.

Skarżący wnieśli o uchylenie czynności Prezydenta Miasta i uznanie uprawnienia do uzyskania większego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podnieśli, że aktualne warunki mieszkaniowe pozostają złe i nie stanowią realizacji ustawowego obowiązku gminy. Syn skarżących – 16 letni K., choruje na chromosomopatię, głębokie opóźnienie rozwoju psychoruchowego i padaczkę. W związku ze stanem swojego zdrowia przebył 4 operacje. Jest dzieckiem leżącym, z bardzo ograniczonym kontaktem emocjonalnym. Oddycha przez rurkę tracheostomijną, karmiony jest dojelitowo, często zapada na choroby układu oddechowego. Jego stan wymaga stałej opieki i pielęgnacji, dlatego jego matka – skarżąca, zrezygnowała z pracy. Mieszkanie o powierzchni 36 metrów kwadratowych, w którym obecnie przebywa czteroosobowa rodzina jest z zasobów A. Jest to jeden pokój, niedostosowany do potrzeb niepełnosprawnego dziecka. Położenie i wielkość mieszkania w znacznym stopniu utrudnia funkcjonowanie i wykonywanie wszelkich czynności przy chorym dziecku. Przedmiotowe mieszkanie usytuowane jest na pierwszym piętrze, co wręcz uniemożliwia wychodzenie z synem na spacer. Metraż mieszkania nie pozwala na umieszczenie w nim specjalistycznego łóżka rehabilitacyjnego, z uwagi na okoliczność, że zajmuje ono bardzo dużo miejsca. Mała łazienka jest również niedostosowana do potrzeb codziennej pielęgnacji dziecka. Niemożliwa jest również przebudowa łazienki, co pozwoliłoby na zlikwidowanie barier architektonicznych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1418/17, oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi w tej sprawie jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2017 r., znak: [...], odmawiające pozytywnego rozpoznania wniosku skarżących w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy. Pismo to stanowi akt z zakresu wykonywania zadania publicznego.

Sąd podkreślił, że w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić, czy skarga na ten akt jest dopuszczalna. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W tej sprawie w przypadku działań Prezydenta Miasta podjętych w reakcji na wniosek skarżących, jako podstawa prawna wskazane zostały przepisy uchwały nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017r. poz. 2105 ze zm.), aczkolwiek bez ich konkretyzowania. Zasady weryfikacji wniosku reguluje ta uchwała, a w szczególności jej załączniki nr 1 i 2. Procedura w nich przyjęta ma charakter kilkuetapowy i rozbudowany. Wstępna merytoryczna weryfikacja polegała na stwierdzeniu, czy wnioskodawczyni spełnia kryteria określone uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Gdy wstępna weryfikacja merytoryczna jest dla wnioskodawczyni negatywna, zastosowanie znajduje § 7 ust. 5 załącznika nr 1 ww. uchwały, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy do spraw mieszkaniowych Wydział Urzędu Miasta braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów wynikających z niniejszej uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany. Istotą jest zatem ocena samego aktu, a mianowicie to, czy jest to akt dotyczący realizacji zadania publicznego i rozstrzygający o uprawnieniu lub braku tego uprawnienia należącego do mieszkańca i wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym przypadku na obszarze danej gminy. Ww. uchwała stanowi prawo miejscowe, a więc jest źródłem prawa dla mieszkańców Gminy. W ocenie Sądu regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdzała władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżących, która bez wnikania co do dalszej procedury definitywnie zamykała drogę do umieszczenia ich na liście mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. W konsekwencji Rada Miasta w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali przyjęła rozbudowaną procedurę weryfikacji wniosków, w której na etapie podejmowania rozstrzygnięć w kwestii, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, przewiduje kilka etapów, przy czym na każdym z nich prowadzona jest weryfikacja wniosków, a brak pozytywnej wstępnej weryfikacji wyklucza przejście do etapu kolejnego (kolejnej weryfikacji). Tym samym Sąd stwierdził, że przewidziana w § 7 załącznika nr 1 uchwały wstępna weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 4/08. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Prezydenta Miasta, że w tej sprawie zasadnym byłoby już na tym etapie odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że sprawa ze względu na cywilny charakter nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że sprawa ta ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt wykazuje cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata. Zaskarżone stanowisko organu administracji publicznej dotyczące realizacji zadania publicznego i rozstrzygające o uprawnieniu wynikającym z przepisów prawa miejscowego, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3425/15).

Sąd wskazał dalej, że istotą rozważań w niniejszej sprawie jest ocena legalności działań organu i ustalenie czy skarżący mają prawo ubiegania się o zamianę lokalu, który dotychczas zajmują przy ul. N na lokal pochodzący z zasobów mieszkaniowych Gminy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, z czym skarżący nie polemizowali, że nieruchomość położona przy ul. N w K stanowi zasób mieszkaniowy A Sp. z.o.o. W skład tego zasobu bez wątpienia wchodzi również wynajmowany przez skarżących lokal nr 28. Wynajem lokali w trybie zamiany z urzędu reguluje § 22 uchwały stanowiąc, że zamianie z urzędu podlegają wyłącznie samodzielne lokale wchodzące w skład zasobu. Przez zasób powyższy przepis rozumie zasób mieszkaniowy Gminy. Jak wyżej wskazano wynajmowany przez skarżących lokal wchodzi w skład zasobu A Sp. z o.o. w K, a nie w skład zasobu mieszkaniowego gminy i jako taki nie podlega zamianie z urzędu. Natomiast § 23 uchwały regulujący procedurę wynajmu lokali w trybie dobrowolnej zamiany wyraźnie statuuje, że na dokonanie dobrowolnej zamiany lokali wymagana jest zgoda gminy jeżeli co najmniej jeden z lokali stanowiących przedmiot zamiany jest lokalem wchodzącym w skład zasobu. Natomiast jeżeli jeden z lokali podlegających zamianie nie jest lokalem wchodzącym w skład zasobu, właściciel lub najemca tego lokalu powinien legitymować się przed dniem złożenia wniosku o zamianę co najmniej trzyletnim zamieszkiwaniem z zamiarem stałego pobytu w tym lokalu lub trzyletnim okresem posiadania tytułu prawnego do tego lokalu. Jak więc wynika z powyższego wynajem lokali w trybie dobrowolnej zamiany obwarowany jest licznymi warunkami, wśród których wymienia się przede wszystkim zgodę gminy, której w rozpatrywanej sprawie brak. Natomiast przepis § 22 uchwały wyraźnie stanowi, że skarżący nie są osobami uprawnionymi do ubiegania się o wynajem lokalu w trybie zamiany z urzędu, gdyż wynajmują lokal wchodzący w skład zasobu A Sp. z.o.o. w K.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej skarżący, kwestionując powyższy wyrok w całości, dopełniając obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył granice rozpoznania sprawy jedynie do weryfikacji prawidłowości stanowiska organu administracyjnego w zakresie zamiany lokalu w ramach przyznania skarżącym pomocy mieszkaniowej z Gminy, podczas gdy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczyła przede wszystkim odmowy przyznania skarżącym przez organ administracyjny pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego interpretację polegającą na przyjęciu, że jedynie uprawnionym do lokalu mieszkalnego są osoby, zamieszkują w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest mniejsza niż 5 m2, podczas gdy, ww. ustawa stanowi, że ww. okoliczność nie stanowi warunku koniecznego dla uzyskania przez skarżących uprawnienia,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym, w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest większa niż 5 m² stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy przepis art. 2 pkt 5 ww. ustawy wskazuje, że lokal ma się nadawać do zamieszkiwania także ze względu na wyposażenie i stan techniczny, co pozostaje istotne w perspektywie weryfikacji spełnienia tej przesłanki przy uwzględnieniu okoliczności związanych ze stanem zdrowia dziecka skarżących (K choruje na chromosomopatię, głębokie opóźnienie rozwoju psychoruchowego i padaczkę), będącego lokatorem, a wymagającego w szczególności: umieszczenia w lokalu specjalistycznego łóżka rehabilitacyjnego, na które fizycznie w ww. lokalu nie ma miejsca, posiadania specjalistycznej łazienki, bez barier architektonicznych,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zamieszkanie w lokalu mieszkalnym na pierwszym piętrze zawsze stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy usytuowanie lokalu mieszkalnego na pierwszy piętrze uniemożliwia wychodzenie z synem skarżących (K.) na spacer.

Z uwagi na stawiane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny, opisanym na wstępie wyrokiem, uwzględniając skargę kasacyjną wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, wnioskami z dnia 30 sierpnia 2017 r. skarżący zwrócili się o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu oraz zamianę z urzędu zajmowanego lokalu przy ul. N w K na lokal o większej powierzchni pokoi lub inny lokal równorzędny położony na niższej kondygnacji. Z ich treści zatem w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zawarto w nich dwa alternatywne żądania. W piśmie z dnia 5 października 2017 r., Prezydent Miasta odniósł się do wniosków skarżących i ostatecznie uznał, że nie mogą one być uwzględnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ograniczył bowiem swoje rozważania i rozstrzygnięcie do kwestii zamiany lokalu przy ul. N w K na lokal o większej powierzchni pokoi lub inny lokal równorzędny położony na niższej kondygnacji. Pominął i nie rozpoznał natomiast sprawy w zakresie wniosku skarżących, a dotyczącego przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów mających charakter materialnoprawny z uwagi na powyższe uchybienie byłoby przedwczesne.

Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. prokurator Prokuratury Rejonowej – M. O. – K. zgłosiła swój udział w postępowaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu wywodząc, że skarżący spełniają warunki do udzielenia pomocy mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Zdaniem Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości, że kwestionowane przez skarżących pismo Prezydenta Miasta z dnia z dnia 5 października 2017 r. nr [...], to akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dał temu już wyraz Sąd pierwszej instancji w poprzednim wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym stanowiska tego nie podważył. Akt ten stanowi bowiem przejaw władczej woli organu, obejmującej odmowę zakwalifikowania skarżących do nadania dalszego biegu ich wnioskom o umieszczenie na liście kandydatów do zawarcia umowy najmu oraz do zamiany lokalu, z powodu braku spełnienia przesłanek wskazanych w uchwale Rady Miasta nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. z 2017 r. poz. 2105 ze zm. – zwanej dalej "uchwałą"). Wykazuje on bowiem cechy aktu indywidualnego, dotyczy uprawnienia skarżących wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje ich sytuację prawną (por. m. in. te kwestie wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1873/15). W tym przypadku odmawiając konkretyzacji uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa (uchwały).

Skoro sądowi administracyjnemu poddane zostały kontroli akty z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., także i tego rodzaju jak kwestionowany skargą, to Sąd dokonując weryfikacji tego rodzaju aktu nie może pominąć aspektów związanych z prawidłowo przeprowadzoną wykładnią przepisów prawa, zwłaszcza, że kreują one sytuację prawną ich adresatów.

Patrząc pod tym kątem na ponownie oceniany akt Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta wydając go, przeprowadził niewłaściwą wykładnię przepisów uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do ich błędnego zastosowania.

W Rozdziale 4 wskazanej uchwały Rady Miasta, zatytułowanym "Wynajem lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach" prawodawca lokalny w § 11 zawarł zasady ogólne wynajmu lokali.

Z ust. 1 § 11 uchwały wynika, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku spełnienia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały.

Ust. 2 tego paragrafu stanowi, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową powinny udokumentować również fakt posiadania centrum życiowego w Gminie. Fakt ten może być udokumentowany także w późniejszym czasie, do czasu objęcia wniosku ostateczną listą mieszkaniową, w przypadku pozytywnej, wstępnej weryfikacji wniosku.

Stosownie do postanowień ust. 3 § 11 uchwały uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby:

1) będące najemcami lokali, które nie spełniają warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

2) zamieszkujące z zamiarem stałego pobytu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie Gminy;

7 ) zamieszkujące w lokalu lub jego części niewchodzącym w skład zasobu, na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego, umożliwiającego zamieszkanie w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki:

a) upłynął okres na jaki został zawarty najem lub utracono tytuł prawny wskutek wypowiedzenia;

b) kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny 50 % miesięcznych dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem;

c) powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.).

W myśl natomiast § 2 pkt 11 uchwały lokal o nadmiernym zaludnieniu, to lokal, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni pokoi.

Za niski dochód, stosownie m. in. do § 3 ust. 1 uważa się:

1) dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego - średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 200% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 175% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 150% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym;

2) dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony w trybie Programu Pomocy Lokatorom, o którym mowa w § 11 ust. 6 - 9 niniejszej uchwały – średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 350% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 300% najniższej emerytury w gospodarstwie

dwuosobowym i 250% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym;

3) dla osób ubiegających się o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu – średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 250% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 225% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym oraz 200% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym;

Natomiast dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu w trybie Programu Zamian o którym mowa w § 21 ust. 3 - 5 niniejszej uchwały – średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który przekracza 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 150% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 125 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (ust. 2 § 3 uchwały).

Organ, dokonując jak się wydaje interpretacji postanowień uchwały, w tym wskazanych powyżej, stanął na stanowisku, że "...uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby, które jednocześnie zamieszkują i są zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest mniejsza niż 5 m2. Dotyczy to jednak tylko osób, które zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu na podstawie prawa pochodnego, wynikającego z prawa osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu." Z uwagi na to, że skarżący są jedynie najemcami zajmowanego lokalu, jak ustalił organ, to nie jest możliwe, w ocenie Prezydenta, ubieganie się przez nich o lokal mieszkalny z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu w rozumieniu wskazanej uchwały.

W ocenie Sądu takie rozumienie postanowień § 11 i innych uchwały przez Prezydenta Miasta nie jest właściwe.

Otóż krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu został, zdaniem Sądu, określony w art. 4 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182, zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów).

Z art 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że uprawnionymi do tego są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej (wspólnotę samorządową tworzą bowiem wszystkie osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania na terenie gminy), którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe (niskich dochodów). Fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu nie może być, w ocenie Sądu, zawsze utożsamiany z faktem posiadania przez daną osobę dysponującą takim tytułem – zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Osoba może ta bowiem posiadać tytuł do lokalu, którego stan nie nadaje się w ogóle do zamieszkania, bo jest zrujnowany bądź nie spełnia podstawowych warunków sanitarnych umożliwiających w nim zamieszkanie.

W niniejszym przypadku Prezydent Miasta w kwestionowanym przez skarżących akcie podkreślił, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które jednocześnie zamieszkują i są zameldowane na pobyt stały w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, na podstawie prawa pochodnego, wynikającego z prawa osoby posiadającej tytuł prawny do tego lokalu.

Po pierwsze, z § 11 ust. 2 wskazanej uchwały wprost wynika, że każda osoba wnioskująca o pomoc mieszkaniową powinna udokumentować fakt posiadania centrum życiowego w Gminie. Chodzi tutaj zatem o udokumentowanie samego faktu przebywania w danym miejscu (lokalu) na terenie Gminy z zamiarem stałego pobytu, a więc uczynienia tego miejsca centrum życiowym takiej osoby, tj. miejsca w którym wykonuje ona czynności życia codziennego. To może być potwierdzone dokumentami (formalnym zameldowaniem), ale uzależnianie możliwości starania się o zakwalifikowanie na listę osób uprawnionych do najmu lokalu z zasobu gminy od faktu stałego zameldowania jest wprowadzeniem pozaprzepisowego, niczym nieuzasadnionego kryterium. Zapisu § 2 ust. 4 Załącznika Nr 1, regulującego "Tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu" wskazanej uchwały, z którego to wynika, że "Wniosek jest oceniany według miejsca zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu wnioskodawcy..." nie można, w ocenie Sądu odczytywać, jako wymóg legitymowania się dokonaniem obowiązku meldunkowego w rozumieniu ustawy 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397) Nota bene zauważyć należy, że zapis ten jest powtórzeniem ustawowego zapisu pojęcia – pobytu stałego – w rozumieniu tej ustawy (art. 25 ust. 1), co nie oznacza samo przez się potwierdzenia zrealizowania obowiązku meldunkowego, lecz potwierdzenia faktu stałego przebywania danej osoby w określonym miejscu, któremu nie koniecznie towarzyszy zrealizowanie obowiązku meldunkowego. Przy takim rozumieniu postanowień uchwały z grupy osób uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z zasobu, byliby wyłączeni bezdomni, którzy w świetle postanowień § 11 ust. 3 pkt 8 uchwały są także uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Zazwyczaj bowiem udowodnienie przez te osoby posiadania centrum życiowego na terenie K wyjątkowo będzie mogło być dokonane przy pomocy dokumentów (zaświadczenia o zameldowaniu; por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 166/17, czy co do faktu przebywania z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1738/16; oba dostępne w https://cbois.nsa.gov.pl.). Trafnie podnosi więc WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 102/12; Lex nr 1146093, że za takim rozumieniem przepisów przemawia też wykładnia celowościowa przepisów określających wspólnotę samorządową. Pojęcie "mieszkaniec gminy" należy utożsamiać z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze gminy a nie z osobą posiadającą zameldowanie (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2019 r., poz. 506, art. 16 Konstytucji RP).

Najistotniejsze jednak, że również nie jest uprawnione takie zdekodowanie norm zawartych w przepisach uchwały, iż w wyniku tego zabiegu organ stwierdził, że ubieganie się podmiotów o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy uwarunkowane jest dodatkowym kryterium – posiadaniem (tu przez skarżących) prawa pochodnego, po osobie dysponującej tytułem prawnym do lokalu.

Abstrahując od ocenianej wykładni przepisów uchwały, która znalazła swoje odzwierciedlenie w stanowisku Prezydenta Miasta w kwestionowanym akcie, zwrócić należy uwagę, że co do zasady warunkowanie pozytywnej weryfikacji wniosku do umieszczenia danej osoby na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu, od braku w ogóle posiadania tytułu prawnego do lokalu jest niedopuszczalne, czy to w wyniku wprowadzenia takiego warunku wprost w postanowieniach uchwały, czy to w wyniku interpretacji jej przepisów. Takie działanie jest arbitralnym, automatycznym, pozbawieniem pomocy mieszkaniowej bez zbadania, czy wnioskodawcy mają, czy też nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu uchwały. Wymóg braku tytułu prawnego do lokalu może być wprowadzony w uchwale rady miasta jedynie w stosunku do osób ubiegających się o wynajem lokali socjalnych, a nie komunalnych. Rozszerzanie kryterium braku tytułu prawnego do lokalu na wszystkie lokale wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminu jest zabiegiem niedopuszczalnym.

W tym względzie zauważyć jedynie na marginesie należy, że samodzielne wprowadzanie do prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest wskazana uchwała, innych kryteriów niż dochodowe i związane z brakiem zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oceniane było w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, w konsekwencji jako dyskryminujące mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, co stanowi naruszenie art. 32 i 94 Konstytucji RP (zob. wyroki NSA z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1318/09; Lex nr 595070, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn.. akt: I OSK 82/08, Lex Nr 470923, czy WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 239/11; Lex nr 821045, czy też WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 149/13; Lex nr 1398666).

W tym jednak wypadku Prezydent wskutek zabiegów interpretacyjnych postanowień uchwały uwarunkował właśnie możliwość ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy od jeszcze jednego, dodatkowego kryterium – wskazanego posiadania prawa pochodnego po osobie dysponującej tytułem prawnym do lokalu.

Także i w takim przypadku, jak skarżących, doszło do niedopuszczalnego wprowadzenia innego ograniczenia, wyłączającego możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Wymóg ten nie może stanowić ograniczenia w każdym przypadku i rozciągać się na wszystkie lokale wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy.

Z ust. 8 § 2 Załącznika nr 1 do uchwały wynika, że uprawnienie, o którym mowa w § 11 ust. 3 pkt 2 niniejszej uchwały, dotyczy osób, które zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu na podstawie prawa pochodnego, wynikającego z prawa osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu.

W ocenie więc Sądu nie dość, że zapisy uchwały wprost stanowią, że Rada Miasta wprowadziła dodatkowe kryterium ograniczające możliwość ubiegania się o przyznanie lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które zamieszkują z zamiarem stałego pobytu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie Gminy, to niemniej jednak nie można odczytywać ich literalnie, z pominięciem, co najważniejsze Konstytucji RP, postanowień ustawy o ochronie praw lokatorów i zakresu delegacji ustawowej do wydania wskazanej uchwały w tej ustawie.

Przy takim stanie rzeczy, z możliwości ubiegania się o najem lokalu komunalnego wykluczeni byliby wszyscy ci mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy nie mają tytułu prawnego do lokalu w ogóle, bądź posiadają taki tytuł, lecz lokal, w którym zamieszkują (przebywają) bez tytułu lub objęty tym tytułem nie jest lokalem zaspokajającym im potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu uchwały.

Dlatego też wyłączenie podmiotowe, znajdujące się w § 26 pkt 1 uchwały w stosunku do skarżących nie miało zastosowania.

Przy takim rozumieniu wskazanych postanowień uchwały przez Prezydenta do najmu lokalu z zasobu w sytuacji niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych uprawnieni byliby tylko ci, spośród zamieszkujących z zamiarem stałego pobytu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu w rozumieniu § 2 pkt 11 uchwały na terenie Gminy, którzy podsiadają niskie dochody i posiadają prawo pochodne po osobie dysponującej tytułem prawnym do tego lokalu. W ten sposób dochodzi do różnicowania i swoistego zawężenia grupy osób zamieszkujących na terenie gminy, znajdujących się w jednym zbiorze osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i osiągających niskie dochody w rozumieniu uchwały. Przy czym Prezydent w ogóle nie wyjaśnił, jak rozumie posiadanie prawa pochodnego, na gruncie postanowień uchwały. Brak stanowiska w tym zakresie nie pozwalało Sądowi na jego jednoznaczne zweryfikowanie. Jeżeli rozumieć to stricte cywilistycznie, to pozostawanie w stosunku najmu przez skarżących, a więc zobowiązaniowym, nie jest prawem pochodnym.

Nabycie prawa jest pochodne, jeżeli jego przesłanką jest istnienie u innej osoby tego samego lub innego prawa. Nabycie pochodne określa się w terminologii prawniczej jako sukcesję, chociaż termin ten w znaczeniu potocznym odpowiada tylko jednej postaci nabycia pochodnego – nabyciu translatywnemu, mocą którego dane prawo w całości przechodzi z jednego podmiotu na drugi (np. przy przeniesieniu prawa własności; zob. Aleksander Wolter, Prawo cywilne, Zarys części ogólnej, Państwowe wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1970, s. 117).

Kwestie związane z prawem pochodnym służą raczej realizacji celu ustawy o ochronie praw lokatorów, jakim jest zapobieganie bezdomności w razie orzeczenia przez sąd eksmisji (zob. uchwały SN z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III CZP 36/03; z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III CZP 40/03; z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt III CZP 56/03, LEX nr 80374), natomiast przy wynajmie lokali z zasobu mogą dotyczyć np. sytuacji osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.

Niezależnie od powyższego rozumienia, wprowadzenie w wyniku takich zabiegów dodatkowego kryterium prowadzi do różnicowania mieszkańców gminy i narusza konstytucyjną zasadę równości. W konsekwencji zaprezentowaną wykładnię przepisów wskazanej uchwały i oparte na niej stanowisko Prezydenta Miasta w kwestionowanym akcie uznać należało za nieprawidłowe, arbitralne i niezgodne z delegacją ustawową i Konstytucją RP.

Zdaniem Sądu, ustawa o ochronie praw lokatorów – jako przesłanki do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy – przewiduje jedynie: brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz kryterium niskich dochodów gospodarstwa domowego (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, podobnie wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 102/12; Lex nr 1146093 i WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 827/11).

Sąd zdaje sobie sprawę z praktycznych konsekwencji z uwagi na ograniczoną liczbę lokali, którymi dysponuje gmina w stosunku do potrzeb mieszkańców, ale nie oznacza to, że z każdym podmiotem ubiegającym się o zawarcie umowy najmu, umowa taka będzie zawarta. Możliwość ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu musi być jednakże zapewniona każdemu, kto spełni warunki, gdyż jest to uprawnienie każdego mieszkańca gminy. Warunkami tymi co do zasady są: niski dochód i niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, które to musza być spełnione łącznie.

Powołane przez Prezydenta przepisy § 11 ust. 1, ust 3 pkt 2, § 2 pkt 11, 17 i § 3 ust. 1 uchwały wykładać więc należy w ten sposób, mając na względzie art. 32 i 94 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania o najem lokalu, gdy: spełniają kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz udokumentowały fakt osiągania niskich dochodów w rozumieniu § 3 ust. 1 uchwały, zamieszkują na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu i w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, w rozumieniu § 2 pkt 11 uchwały. Przez zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy rozumieć zaś sytuację, gdy lokal zajmowany przez określoną osobę (osoby) spełnia pewne minimalne warunki umożliwiające "bytowanie" w warunkach godnych człowieka. W tym zakresie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 149/13; Lex nr 1398666 przywołał słusznie stanowisko NSA, wypowiedziane z kolei w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1126/11, mianowicie, że nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine o ochronie praw lokatorów "warunków zamieszkania" nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkania, jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny (w sensie kondycji lokalu; nie wprowadzono jednak wymogów technicznych w definicji lokalu w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów), ilość osób korzystających z lokalu itp.

Sąd pomija zatem w procesie wykładni wskazanych przepisów uchwały tę część jej postanowień, które w ocenie Sądu naruszają konstytucyjną zasadę równości, przekraczają zakres delegacji ustawowej i są sprzeczne z celami aksjologicznymi ustawy o ochronie praw lokatorów.

W kwestii zamiany zgodzić się należało z organami, że co do zasady możliwości zamiany lokalu z urzędu, regulowana postanowieniami § 22 uchwały rzeczywiście nie jest możliwa, bo racje ma organ, iż zamianie mogą ulec jedynie lokale należące do zasobu (§ 22 ust. 1). Skarżący nie są osobami uprawnionymi do ubiegania się o wynajem lokalu w trybie zamiany z urzędu, gdyż wynajmują lokal wchodzący w skład zasobu A Sp. z.o.o. w K.

Niemniej jednak możliwość taka nadal istnieje (w drodze dobrowolnej zamiany), jak wynika z postanowień § 23, gdy co najmniej jeden z lokali stanowiących przedmiot zamiany jest lokalem wchodzącym w skład zasobu i wyrazi na to zgodę gmina.

Pomimo powyższego, prawidłowego stanowiska w kwestii zamiany lokalu z urzędu, zdaniem Sądu cały akt z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzoną wykładnię przepisów wskazanej uchwały, nie uwzględniającej ustawowych kryteriów ubiegania się o najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie uwzględniającej przy tym konstytucyjnej zasady równości, bo prowadzącej do różnicowania osób zamieszkujących Gminę, jest niezgodny z prawem. Przy jego wydawaniu doszło bowiem, jak trafnie zauważyli skarżący, do naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz wskazanej uchwały Rady Miasta, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jego uchyleniem, jako wypełnieniem przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Poprzez taką wykładnię akt ten narusza również przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo Prezydent nawet nie ustalił, czy skarżący mają, czy też nie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie ustalono ani warunków mieszkalnych skarżących, ani rzeczywistej powierzchni mieszkalnej i liczby osób zamieszkujących w dotychczasowym lokalu skarżących (tj. wg definicji § 2 pkt 1 uchwały). Nie ustalono także, czy gospodarstwo domowe skarżących uzyskuje, czy też nie, niskie dochody w rozumieniu uchwały, co jest wypełnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Skutkiem takiego wyroku jest więc przywrócenie stanu sprzed wydania kwestionowanego skargą aktu (por. Ł. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej; Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, s.315), a zadaniem organu jest rozpatrzenie wniosku skarżących o najem lokalu z zasobu z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu poprzez ustalenie przesłanek – niskich dochodów i niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W wydanym akcie należy zawrzeć ponownie stanowisko, mimo że już wyrażone, odnośnie możliwości zamiany lokalu przez skarżących, wypowiadając się co do zaistnienia przesłanek ku temu, o których mowa w § 22 i 23 uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącym – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.