Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 139/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. Ł., K. Ł., Z. C., L. C., A. D., J. D., D. L., A. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym A. i K. Ł. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi; 3. zwrócić skarżącym L. i Z. C. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi; 4. zwrócić skarżącym J. i A. D. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi; 5. zwrócić skarżącym A. i D. L. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Państwo A.A.-Z.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach Powiatu w Gdańsku (PINB) w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Skarżący podnieśli następujące zarzuty:

1. Naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 104 § 1 w powiązaniu z art. 61 § 1 K.p.a. – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało brakiem wydania decyzji - sprawa nie została załatwiona (bezczynność), w szczególności poprzez brak rozstrzygnięcia w jej przedmiocie.

2. Naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 123 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało brakiem wydania postanowień dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania.

3. Naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7 w powiązaniu z art. 61 § 1 K.p.a. - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało zaniechaniem przez organ obowiązku stania na straży praworządności oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

4. Naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 8 K.p.a. - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało brakiem podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

5. Naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w tym niekompetentne przeprowadzenie kontroli w postępowaniu wyjaśniającym.

6. Naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 75 § 1 K.p.a. – poprzez niedopuszczenie dowodów w postaci decyzji Prezydenta Miasta Gdańska WUiA-IV.6740.1607-3.2020.MZ.416479 z 18 grudnia 2020 r. wraz z projektem budowlanym, pisma Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 19 czerwca 2023 r. oraz MPZ, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że brak jest możliwości skonfrontowania obecnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego ze sposobem określonym w pozwoleniu na budowę.

7. Naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 35 K.p.a. poprzez rozpatrywanie sprawy w sposób przewlekły.

8. Naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez zaniechanie obowiązków organu nadzoru, w tym pominięcie kontroli zgodności wykonania robót budowanych z przepisami prawa, w szczególności z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

9. Naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego - poprzez nieprawdziwe uznanie, iż brak jest materialnoprawnych podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Skarżący domagali się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji albo do dokonania czynności wynikających z przepisów prawa wraz z orzeczeniem o istnieniu obowiązku, wobec braku zastosowania przepisów art. 104 § 1 w powiązaniu z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 71 a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, a także zasądzenia na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że pismem z dnia 14 lutego 2023 r. pani L. C. oraz pismem z dnia 9 maja 2023 r. pozostałych osób reprezentowanych w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gdańska został powiadomiony, iż pani H. L. właściciel i zarządca obiektu budowlanego usytuowanego w Gdańsku przy ulicy A. [...] w Gdańsku dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku, bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 grudnia 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę - powodującej naruszenie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne a także zmieniające wielkość i układ obciążeń, w tym zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. W dniu odpowiednio 29 i 31 maja 2023 r. skarżący otrzymali odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z których wynika, iż organ nadzoru budowlanego rozpoczął postępowanie w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane oraz w myśl przepisów K.p.a. W dniu 13 kwietnia 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na terenie ww. nieruchomości. W wyniku tej kontroli ustalono jedynie w odniesieniu do zgłoszonego uchybienia, iż w funkcjonujących w przedmiotowym obiekcie budowlanym restauracjach znajduje się po 8 stolików a parking jest wykonany z geokraty i stały na nim w chwili kontroli 3 samochody. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ww. pismach stwierdza, iż nie posiada materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji na gruncie przedmiotowej sprawy z powołaniem się na art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. W dniu 1 czerwca 2023 r. pani L. C. zwróciła się do PINB z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii protokołu ww. kontroli. Przedmiotową dokumentację udostępniono w dniu 19 czerwca 2023 r. W dniu 1 sierpnia 2023 r. przesłano ponaglenie w przedmiocie zakończenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Dnia 18 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: WINB) udzielił odpowiedzi, w której stwierdza niedopuszczalność ponaglenia z uwagi na wcześniejsze przekazanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi zarzucono także organowi zarzucam temu organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 227 K.p.a. - poprzez błędne uznanie złożonego zawiadomienia o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, jako skargi - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało brakiem podjęcia odpowiednich czynności i decyzji. Zawiadomienia właściwego w sprawie organu nadzoru budowlanego, o niezgodności z przepisami prawa budowlanego użytkowania wskazanego obiektu budowlanego nie można bowiem traktować jako skargi w sprawie indywidualnej, nieprawidłowość nie dotyczy bowiem urzędu lub w tym wypadku nie narusza interesu skarżącego wobec niego. Jest informacją, o której mowa w art. 71 w związku z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego i stanowi podstawę podjęcia przez urząd obowiązkowych działań, o których mowa w art. 84a ustawy.

PINB odpowiadając na skargę na bezczynność wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że do kancelarii Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w dniu 20 lutego 2023r, wpłynęło pismo Pani L. C. stanowiące zawiadomienia o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia (obiekt budowlany przy ul. A. [..] w Gdańsku). W celu zaplanowania czynności kontrolnych w przedmiotowej sprawie jeszcze dnia 24 lutego 2023 r. zwrócono się do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Jednocześnie tego samego dnia 24 lutego 2023 r. zwrócono się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Gdańsku o wydanie wypisy i wyrysu z MPZP. Zawiadomieniem z dnia 10 marca 2023 r., na podstawie art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poinformowano o zaplanowanych na dzień 13 kwietnia 2023 r. czynnościach kontrolnych w sprawie użytkowania budynku handlowo - usługowego przy ul. A. [..] w Gdańsku. Jednocześnie dnia 10 marca 2023 r., udzielono Pani L. C. odpowiedzi na pismo interwencyjne w sprawie, informując także, że zostanie poinformowana odrębnym pismem o ustaleniach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zaś w przypadku jeżeli zajdą podstawy prawne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego - postępowanie takie zostanie wszczęte z urzędu. W dniu 13 kwietnia 2023 r. przeprowadzono czynności kontrolne zgodnie z zawiadomieniem z dnia 10 marca 2023 r., następnie rozpoczęto analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Do kancelarii tut. Inspektoratu w dniu 24 maja 2023 r. wpłynęło pismo z 9 maja 2023 r. między innymi Państwa A. i D. L., K. i A. Ł., A.i J.D., Z. C. (część imion oraz nazwisk nieczytelna) stanowiące wniosek o kontrolę budynku handlowo - usługowego przy ul. A. [..] w Gdańsku z jednoczesnym wnioskiem o zamknięcie lokali. W dniu 26 kwietnia 2023 r. do tut. Inspektoratu wpłynęło pismo Pani L. C. z prośbą o udzielenie informacji o podjętych działaniach wyjaśniających. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w związku z przeprowadzonymi w dniu 13 kwietnia 2023 r. czynnościami kontrolnymi pismem z 26 maja 2023 r. pouczył właściciela budynku przy ul. A. [..] w Gdańsku o obowiązkach wynikających z art. 61, 62, 70 oraz art. 71 ustawy Prawo budowlane. Następnie pismem z dnia 26 maja 2023 r., udzielono Pani L.C. odpowiedzi po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z 30 maja 2023 r. udzielono Państwu A. i D. L. odpowiedzi na wniosek z dnia 9 maja 2023 r., po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Do kancelarii Inspektoratu w dniu 9 sierpnia 2023 r. wpłynęło ponaglenie z dnia 1 sierpnia 2023 r. Pani J. J.reprezentującej Państwa A. i K.Ł., Z. i L. C., A.i J. D., w sprawie niezałatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku sprawy w terminie dotyczącej zawiadomienia o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia (obiekt budowlany przy ul. A. [..] w Gdańsku). Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku pismem z 18 sierpnia 2023 r. poinformował wnioskodawców, że "w rozpatrywanym przypadku należy stwierdzić niedopuszczalność ponaglenia, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku zawiadomił skarżących o braku podstaw do wszczęcia postępowania."

PINB stwierdził także, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. "Przepisy art. 81 i 81a Prawa budowlanego nie określają, że dla dokonania czynności kontrolnych (sprawdzających) lub po zakończeniu kontroli konieczne jest uprzednie lub następcze wydanie aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji administracyjnej). Jednocześnie organ wyjaśnił, iż postępowanie, o którym mowa w art. 71a ustawy Prawo budowlane tj. w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia zgodnie z art. 72a ww. ustawy Prawo budowlane, wszczyna się z urzędu. Sama informacja o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powoduje w ocenie organu wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy, określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. PINB wskazał powołując się na orzecznictwo, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania.

Skarżący pismem z 13 listopada 2023 r. podtrzymali stanowisko przedstawione w skardze. Wskazali również między innymi, że pogląd prezentowany przez PINB w odpowiedzi na skargę jakoby postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego, również jednoznaczny nie jest. Wręcz przeciwnie, pogląd odwrotny, iż czynności te winny skutkować wydaniem decyzji administracyjnej ma uzasadnienie. Istotne w sprawie znaczenie ma zwłaszcza przedmiot złożonego przez skarżących wniosku, strona wyraźnie wskazała na przedmiot postępowania, określiła naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz wskazała swój interes prawny. Ponadto PINB w odpowiedzi na skargę informuje, iż pouczył właściciela budynku przy ul. A. [..] w Gdańsku o obowiązkach wynikających z art. 61, 62, 70 oraz 71 Prawa budowlanego. Domniemać zatem należy, iż stwierdzono nieprawidłowości w jego działaniach uzasadniające wydanie pouczenia. Jednocześnie istotny wpływ na wynik sprawy ma fakt, iż prowadząc postępowanie wyjaśniające organ nadzoru budowlanego na żadnym jego etapie nie odniósł się do podnoszonej przez skarżących kwestii niezgodności użytkowania obiektu budowlanego z decyzją pozwolenia na budowę w sposób merytoryczny.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Nie każda zatem działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący zawiadomili PINB o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego w Gdańsku przy ul. A. [..], domagając się działań z urzędu oraz przeprowadzenia czynności kontrolnych w sprawie.

W orzecznictwie wskazuje się, że aczkolwiek zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to przepis ten nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego (zob. postanowienie NSA z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 811/22, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy K.p.a. oraz jako materialnoprawna podstawa postępowania administracyjnego art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze. zm.). Przepis ten bowiem znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dojdzie do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w myśl przepisów art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl z kolei art. 72a Prawa budowlanego, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu.

Przepis art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami Prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 811/22 brzmienie art. 72a Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 K.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze K.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i – po przeprowadzeniu czynności kontrolnych - uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Stanowisko to, przyjęte m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 530/21 (postanowienie z 20 maja 2021 r.) Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zauważając, że również w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli przepisy prawa materialnego dają wyłącznie podstawę do podjęcia postępowania z urzędu, a w zakresie tym nie powstaje związek z prawem (obowiązkiem) jednostki, to nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Ma bowiem wyłącznie interes faktyczny, co daje jej podstawę do złożenia skargi powszechnej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 13, s. 309). Wyjaśnić przy tym należy, podzielając stanowisko orzecznictwa i doktryny dotyczące stosowania przez organy admnistracyjno budowlane przepisów art. 81 i 81a Prawa budowlanego, że z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 1500/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego żądania skarżących kierowane do PINB należało potraktować jako skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a., tak jak potraktował je Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na ponaglenie z 1 sierpnia 2023 r.

Skarga, o której mowa w art. 227 działu VIII K.p.a. nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego, jako że strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy może złożyć skargę do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie prezentowany jest bowiem jednolity pogląd, że czynności podejmowane przez organy w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 P.p.s.a. i stąd nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Nadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2020 r. II OSK 2402/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepis art. 71a Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu normy prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII K.p.a.

Jak wynika z treści wniesionego przez pełnomocnika Państwa A. i K. Ł., Z. i L. C., A. i J. D. ponaglenia (pismo z 1 sierpnia 2023 r.), a także z treści skargi, skarżący Ci pismami z 29 i 31 maja 2023 r. zostali poinformowani o sposobie rozpatrzenia ich żądań. Z kolei skarżących D. i A. L. poinformowano pismem z 30 maja 2023 r.

Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega jednakże kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 czerwca 2022 r. II SA/Ol 400/22, postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł w o zwrocie uiszczonego przez skarżących wpisów sądowych od skargi. Sprawa została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.