Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2473/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 745/12 w sprawie ze skargi Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 5 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia naruszeń ustawy poprzez przywrócenie prowadzenia biblioteki szkolnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 745/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 5 marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazania usunięcia naruszeń ustawy poprzez przywrócenie prowadzenia biblioteki szkolnej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

30 marca 2011 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku podpisał porozumienie z Dyrektorem Chmielnickiego Centrum Kultury w Chmielniku, mocą którego 1 września 2011 r. przekazał Centrum prowadzenie m.in. biblioteki szkolnej.

Świętokrzyski, Kurator Oświaty, decyzją z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...], na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), nakazał usunięcie przez Szkołę Podstawową im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku naruszeń ustawy poprzez przywrócenie prowadzenia biblioteki szkolnej przez szkołę w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Świętokrzyski Kurator Oświaty wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, obowiązkiem szkoły jest zapewnienie uczniom możliwości korzystania z pomieszczeń do nauki z niezbędnym wyposażeniem, w tym z biblioteki. Z przepisu wynika, że biblioteka jest pracownią szkolną, a jej utworzenie i udostępnienie uczniom ma charakter obligatoryjny. Kurator podniósł, że również ustawa z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) w art. 22 ust. 1 wyraźnie wyróżnia biblioteki szkolne jako szczególny rodzaj bibliotek służących realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej i informacyjnej dzieci i młodzieży oraz kształceniu i doskonaleniu nauczycieli, które są prowadzone w każdej szkole publicznej. Kurator wskazał też na bezpośredni zakaz łączenia bibliotek szkolnych z bibliotekami publicznymi zawarty w art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach. Ponadto, organ zważył, że art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty został uszczegółowiony w zakresie zadań szkoły związanych z organizacją biblioteki szkolnej przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 642 ze zm.), zgodnie z którym szkoły zobowiązane są do zawarcia w statucie szczegółowej organizacji biblioteki szkolnej i zadań nauczycieli – bibliotekarzy, stosownie do potrzeb danej szkoły. Kurator zauważył, że wprawdzie porozumienie zawarte 30 marca 2011 r. przez Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku z Dyrektorem Chmielnickiego Centrum Kultury w Chmielniku nie zawiera zwrotów mówiących wprost o likwidacji lub połączeniu biblioteki szkolnej z inną biblioteką, jednak przekazanie biblioteki do prowadzenia Chmielnickiemu Centrum Kultury oznacza faktyczną likwidację biblioteki szkolnej w dotychczasowej formie. Biblioteka, mimo iż nadal mieści się w budynku szkoły, przestała być pracownią szkolną i nie znajduje się w strukturach szkoły, a jej pracownicy nie są pracownikami szkoły. Kurator Oświaty wskazał ponadto na wynikający z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół obowiązek zatrudnienia przez szkoły publiczne do prowadzenia bibliotek szkolnych nauczycieli – bibliotekarzy posiadających kwalifikacje określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 50, poz. 400), przy czym zatrudnienie powinno być zgodne z art. 10 w związku z art. 13 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 37, poz. 674, z późn. zm.).

W odwołaniu Dyrektor Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku zarzucił, że decyzja Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 34 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Według Dyrektora Szkoły, organ nadzoru powinien był wskazać sprzeczność działań szkoły z przepisem art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a nie z innymi przepisami, jak chociażby z aktami wykonawczymi do ustawy w postaci rozporządzeń, czy statutami szkoły. W ocenie Dyrektora Zespołu, art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty określa zadania statutowe szkoły jedynie w sposób postulatywny, nakładając na szkołę powinność zapewnienia uczniom możliwości korzystania z biblioteki. Istotne jest zatem, czy uczniowie mają możliwość korzystania z biblioteki, czy nie. W niniejszej sprawie szkoła zapewnia taką możliwość. Odwołujący się zarzucił ponadto, że błędne jest stanowisko organu nadzoru, w którym stwierdza się, że faktycznym skutkiem dokonanej reorganizacji jest likwidacja biblioteki szkolnej prowadzonej w dotychczasowej formie jako pracownia szkoły. Organ nadzoru nie jest uprawniony do badania skutków czynności, ponieważ zabrania mu tego art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty pozwalający jedynie na badanie jej legalności, czyli zgodności działania szkoły z normą ustawową. Odwołujący się podniósł, że wbrew stanowisku Kuratora Oświaty, z treści art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie wynika konieczność prowadzenia biblioteki jako pracowni szkolnej. Przepis ten określa jako zadanie statutowe tylko możliwość korzystania przez ucznia z biblioteki, nie określając ani formy w jakiej ma to nastąpić, ani formy zatrudnienia pracownika biblioteki. Tym samym nie mieści się w normie art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty podniesiony zarzut obejścia prawa. W ocenie odwołującego się, nie jest rzeczą organu nadzoru ingerencja w formę zatrudnienia pracowników prowadzących bibliotekę szkolną, tzn. czy są to nauczyciele, czy pracownicy jednostki organizacyjnej gminy. Nadto w odwołaniu podniesiono, że zmiana organizacyjna nie naruszyła statutu szkoły dopuszczającego zatrudnienie w bibliotece szkolnej pracownika jednostki organizacyjnej gminy oraz że zaskarżona decyzja nie mieści się w zakresie nadzoru pedagogicznego, lecz wkracza w kompetencje organu prowadzącego szkołę, do którego należy, stosownie do art. 34a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Tego typu rozstrzygnięcie, jako dotyczące organizacji szkoły, mógłby więc wydać na podstawie art. 34a w związku z art. 5c ustawy o systemie oświaty wyłącznie Burmistrz Chmielnika.

Decyzją z 5 marca 2012 r., nr [...], Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że kwestię funkcjonowania bibliotek szkolnych należy rozpatrywać, uwzględniając przepisy:

– ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

– ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach,

– rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół.

Odwołując się do użytego w art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty określenia "powinna", organ podkreślił, że nie oznacza ono fakultatywności, tylko obowiązek. Gdyby chodziło jedynie o możliwość, to wzorem art. 67a ust. 1 ustawodawca zamiast określenia "powinna" użyłby określenia "może". O tym, że spełnianie warunków określonych w art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest obowiązkiem szkoły publicznej świadczy, zdaniem organu, również brzmienie ust. 2 tego artykułu, stanowiącego, że niektóre wymagania określone w ust. 1 nie muszą być spełnione w szkołach dla dorosłych, co nie powinno pozostawiać żadnych wątpliwości, że w pozostałych szkołach publicznych wymagania te muszą być spełnione. Minister ocenił, że biblioteka szkolna jest pracownią szkolną służącą realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej i informacyjnej dzieci i młodzieży oraz kształceniu i doskonaleniu nauczycieli, a także realizacji potrzeb i zainteresowań uczniów, zadań dydaktyczno – wychowawczych szkoły, doskonaleniu warsztatu pracy nauczyciela, popularyzowania wiedzy pedagogicznej wśród rodziców oraz w miarę możliwości wiedzy o regionie. Tak więc definicja biblioteki szkolnej opiera się na dwóch kryteriach: funkcjonalnym i organizacyjnymi. Tylko łączne ich pojmowanie daje możliwość zaliczenia biblioteki do kategorii bibliotek szkolnych. Zdaniem organu, skutkiem działań podjętych przez szkołę jest niewątpliwie likwidacja biblioteki szkolnej jako pracowni szkolnej, a nawet więcej – jako części składowej szkoły – a także zaprzestanie zatrudniania nauczyciela – bibliotekarza. W dalszej kolejności organ zauważył, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół jest aktem wykonawczym do art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Przez określenie "przepis ustawy" należy rozumieć nie tylko przepis określonej ustawy, ale również przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Zatem zasadne jest odwołanie się także do przepisów tego rozporządzenia dotyczących postanowień statutu szkoły regulujących funkcjonowanie biblioteki szkolnej i zadań nauczyciela – bibliotekarza. Organ wskazał także, że w celu prowadzenia biblioteki szkolnej w szkole publicznej powinien być zatrudniony nauczyciel – bibliotekarz posiadający kwalifikacje określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli. W ocenie organu odwoławczego, działanie szkoły spowodowało sytuację, w której w szkole prowadzi bibliotekę inna jednostka organizacyjna, przy pomocy zatrudnionych przez siebie osób. Dyrektor Zespołu nie jest przełożonym służbowym tych osób, ani też nie sprawuje wobec nich nadzoru pedagogicznego, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec zarzutów odwołania o przekroczeniu przez Kuratora Oświaty kompetencji, Minister Edukacji Narodowej zauważył, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, upoważniający kuratora do wydawania, w drodze decyzji, poleceń usunięcia naruszeń przepisów ustawy, nie wyłącza z zakresu tego upoważnienia spraw, o których mowa w art. 34a ust. 1 tej ustawy. Kompetencje Kuratora Oświaty obejmują zatem możliwość wydawania dyrektorowi szkoły poleceń usunięcia uchybień wszystkich przepisów ustawy, bez względu na to, jakich spraw dotyczą. Organ zauważył również, że ocena stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, mieści się w zakresie nadzoru pedagogicznego. Kwestia prawidłowości prowadzenia biblioteki szkolnej podlega zatem tej ocenie. W ocenie organu odwoławczego przekazanie przez Szkołę Podstawową im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku biblioteki szkolnej do prowadzenia Chmielnickiemu Centrum Kultury naruszało przepisy ustawy, a jego skutkiem było również to, że Świętokrzyski Kurator Oświaty został pozbawiony możliwości sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą w zakresie dotyczącym działalności biblioteki szkolnej i nauczycieli – bibliotekarzy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szkoła Podstawowa im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przytoczyła argumentację zbieżną z argumentacją przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo zauważyła, że Minister Edukacji Narodowej nie odniósł się do zarzutów sformułowanych wobec decyzji organu I instancji. Nadto, skarżąca nie zgodziła się z poglądem organu, że skutkiem zlecenia obsługi biblioteki szkolnej pracownikom Chmielnickiego Centrum Kultury, jest pozbawienie Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty możliwości sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą w zakresie dotyczącym działalności biblioteki szkolnej. Stwierdziła, że uczniowie korzystają z biblioteki szkolnej nieprzerwanie i bez żadnych przeszkód. Zadania służące realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej, informacyjnej dzieci i młodzieży, kształcenia i doskonalenia nauczycieli, realizacja potrzeb i zainteresowań uczniów, popularyzowanie wiedzy pedagogicznej są wykonywane w sposób niezakłócony.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi uznał za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytoczył art. art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym do realizacji zadań statutowych szkoła publiczna powinna zapewnić uczniom możliwość korzystania m.in. z biblioteki. Treść powyższego przepisu, zwłaszcza w zestawieniu z ust. 2 art. 67 ww. ustawy, a także wobec sformułowań użytych np. w art. 67a ust. 1 ustawy, pozwala, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na wyprowadzenie wniosku, że "powinność" określona w tym przepisie w istocie oznacza obowiązek zapewnienia takiej możliwości. W ramach rozpoznawanej sprawy istotne jest określenie jak ten obowiązek powinien być zrealizowany, aby poprzez umożliwienie korzystania z biblioteki możliwe było zrealizowanie zadań statutowych, do których odwołuje się art. 67 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, wykładni powyższego przepisu należy dokonywać przy uwzględnieniu przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o bibliotekach, stosownie do którego biblioteki szkolne oraz biblioteki innych placówek systemu oświaty służą realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej i informacyjnej dzieci i młodzieży oraz kształceniu i doskonaleniu nauczycieli. W tym celu w każdej szkole publicznej jest prowadzona biblioteka szkolna. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o bibliotekach w związku z art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty daje zaś podstawę do przyjęcia, że biblioteka szkolna jest pracownią szkoły, a jej organizacja i stworzenie uczniom możliwości korzystania z niej są obligatoryjne. W ocenie Sądu, na konieczność utworzenia w szkole biblioteki szkolnej wskazują również przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów niepublicznego przedszkola oraz publicznych szkół, zgodnie z którymi statut szkoły określa szczegółowo organizację biblioteki szkolnej. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że biblioteka szkolna, jako pracownia szkolna, musi funkcjonować w strukturach szkoły i być prowadzona przez zatrudnionego w szkole nauczyciela – bibliotekarza. Tylko bowiem w takiej formie organizacyjnej biblioteka szkolna i zatrudnieni w niej nauczyciele – bibliotekarze mogą realizować zadania przewidziane przepisami prawa dla bibliotek szkolnych. Istotne przy tym jest to, że poprzez włączenie bibliotek szkolnych w system organizacyjny szkoły i wynikającą stąd konieczność zatrudniania w nich nauczycieli – bibliotekarzy zostały ustawowo zapewnione warunki realizacji w bibliotekach szkolnych programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej i informacyjnej oraz kształcenia i doskonalenia nauczycieli. Tylko przy takiej organizacji bibliotek szkolnych możliwe jest sprawowanie nad nimi nadzoru pedagogicznego ze strony kuratora oświaty i ocena stanu i warunków działalności dydaktycznej przez nie prowadzonej.

Sąd uznał za trafne stanowisko organu, według którego zlecenie w drodze porozumienia, prowadzenia biblioteki Chmielnickiemu Centrum Kultury doprowadziło do likwidacji biblioteki szkolnej, jako pracowni szkolnej, funkcjonującej w strukturze szkoły. Okolicznością bez znaczenia jest pozostawienie siedziby biblioteki w szkole Podstawowej. Konsekwencją takiego działania była rezygnacja z prowadzenia biblioteki przez nauczyciela bibliotekarza, wbrew regulacjom zawartym w rozporządzeniu, które w załączniku nr 2 § 8 wyraźnie stanowi, że bibliotekę szkoły podstawowej ma prowadzić nauczyciel – bibliotekarz oraz powierzenie tego zadania pracownikowi Centrum. Z uwagi na uregulowania art. 3 pkt 1 w zw. z art. 10 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się bowiem w szkole, a zatem w bibliotece niebędącej w strukturze szkolnej nie istniała możliwość zatrudniania nauczyciela – bibliotekarza, którego kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela – bibliotekarza zostały szczegółowo określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 50, poz. 400). Nie zmienia tego stanu rzeczy zapis § 3 porozumienia, że osoby prowadzące bibliotekę szkolną będą podlegać merytorycznie dyrektorowi Zespołu, skoro od takich osób nie będzie trzeba wymagać kwalifikacji właściwych do zajmowania stanowiska nauczyciela – bibliotekarza. Tym samym dyrektor Zespołu nie ma możliwości sprawowania powierzonego mu ustawą nadzoru pedagogicznego, a tym samym kontroli, czy biblioteka realizuje cele, dla których winna być powołana w każdej szkole publicznej. To samo odnosi się do nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty.

Świętokrzyski Kurator Oświaty, jako organ nadzoru pedagogicznego, był więc, zdaniem Sądu, uprawniony do polecenia usunięcia stwierdzonych uchybień. Za uchybienie to uznać należy powierzenie prowadzenia biblioteki szkolnej innej jednostce organizacyjnej i tym samym wyłączenie jej ze struktur szkolnych, co de facto oznacza likwidację biblioteki szkolnej. Wbrew twierdzeniom skargi, takie działanie stanowiło naruszenie przepisów ustawy, tj. jej art. 67 ust. 1 pkt 2. Przepis ten bowiem musi być odczytywany łącznie z innymi przepisami, które odnoszą się do bibliotek szkolnych, w myśl zasady, że system prawa powinien stanowić spójną całość. Gdyby podzielić punkt widzenia skarżącego, to brak byłoby możliwości realizacji powołanych wcześniej przepisów ustawy o bibliotekach, jak i dotyczących postanowień statutu szkoły. Niewykonalne były także przepisy o nadzorze pedagogicznym, który niewątpliwie rozciąga się także na biblioteki szkolne, a to chociażby z uwagi na powierzone im zadania związane z nauczaniem i wychowaniem.

Sąd kontynuując wywód skonstatował, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń leżało w zakresie kompetencyjnym Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty, jako organu nadzoru pedagogicznego. Nadzór ten – stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty – polega m.in. na ocenie stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Jest to zatem nadzór nad jakością pracy Zespołu, a więc także nad właściwym funkcjonowaniem biblioteki szkolnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru nie ingerował w formę zatrudnienia pracowników prowadzących bibliotekę szkolną, lecz jedynie zasadnie zwracał uwagę, że w bibliotece szkolnej, funkcjonującej w strukturze szkoły publicznej i służącej realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej dzieci i młodzieży oraz kształcenia i doskonalenia nauczycieli, winni być zatrudnieni nauczyciele – bibliotekarze, podlegający nadzorowi pedagogicznemu.

Skargę kasacyjną złożyła Szkoła Podstawowa im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 745/12. Skargę oparła na następujących podstawach kasacyjnych:

1. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na naruszeniu art. 145 § pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Ministra Edukacji Narodowej wobec mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty,

2. naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu poprzez ustalenie, że doszło do likwidacji biblioteki szkolnej.

Wskazując na powyższe podstawy wniosła: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przedmiotowy przepis określa jedno z zadań szkoły m. in. nakłada na szkołę powinność zapewnienia uczniom możliwości korzystania z biblioteki szkolnej. Wprawdzie przepis brzmi, że "szkoła powinna", co jednak należy rozumieć, iż możliwość korzystania z biblioteki przez uczniów jest obligatoryjna. Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że doszło do naruszenia tego przepisu przez skarżącego wskutek wprowadzenia zmian organizacyjnych jest błędna. Po dokonaniu zmian organizacyjnych polegających zleceniu obsługi biblioteki przez pracowników Chmielnickiego Centrum Kultury – jednostce organizacyjnej Gminy: uczniowie nadal korzystają z biblioteki szkolnej realizując programy nauczania i wychowania edukacji kulturalnej, informacyjnej, realizując swoje potrzeby i zainteresowania. W bibliotece zatrudnieni są pracownicy Chmielnickiego Centrum Kultury posiadający kwalifikacje nauczycielskie, ponieważ są to te same osoby, poprzednio zatrudnione w szkole jako nauczyciele. Nadal Dyrektor szkoły wykonuje nadzór pedagogiczny nad tymi osobami i kontroluje prawidłowość procesu edukacyjnego odnośnie uczniów korzystających z biblioteki. Art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie określa formy w jakiej ma nastąpić możliwość korzystania przez uczniów z biblioteki, ani formy zatrudnienia jej pracowników. Nie doszło do naruszenia również statutu jednostki, który wprost przewiduje możliwość zatrudnienia w bibliotece pracowników innej jednostki organizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił, iż biblioteka szkolna ma być pracownią szkolną i musi funkcjonować w strukturach szkoły i być prowadzona przez zatrudnionego w niej nauczyciela. Błędnym jest też ustalenie, iż faktycznie doszło do likwidacji biblioteki jako pracowni funkcjonującej w strukturze placówki. Stwierdzenie to jest sprzeczne ze stanem faktycznym, ponieważ jak wyżej wskazano, stosownie do treści art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uczniowie nadal korzystają z biblioteki. Ustalenie Sądu, iż istnieje obowiązek prowadzenia bibliotek szkolnych w których powinni być zatrudnieni nauczyciele-bibliotekarze nie znajduje podstaw prawnych, ingeruje w sferę swobody zatrudnienia pracowników w ramach stosunku pracy i nie mieści się w kryterium zapewnienia uczniom możliwości korzystania z biblioteki.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Edukacji Narodowej. Wniósł o

oddalenie skargi kasacyjnej. W ocenie Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uwzględniając również reguły wykładni systemowej, w kontekście regulacji dotyczącej bibliotek szkolnych, zawartej w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85. poz. 539, z późn. zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.). Prawidłowo też przyjął, że skutkiem powierzenia przez skarżącego prowadzenia biblioteki szkolnej innej jednostce organizacyjnej, a tym samym wyłączenia jej ze struktur szkolnych, była de facto likwidacja biblioteki szkolnej. Takie działanie skarżącego zasadnie zostało zakwalifikowane jako naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty, tj. jej art. 67 ust. 1 pkt 2, co uprawniało kuratora oświaty do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń w ramach jego kompetencji jako organu nadzoru pedagogicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. nie zachodzą.

Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Trafność podstawy kasacji zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zależy jednak od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut procesowy stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego.

Podstawa materialna skargi kasacyjnej, opierająca się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu poprzez ustalenie, że doszło do likwidacji biblioteki szkolnej, nie jest usprawiedliwiona. Zacząć trzeba od spostrzeżenia, że zarzut został wadliwie sformułowany. Wykładnia polega na ustaleniu treści abstrakcyjnej normy prawnej. Błędna wykładnia normy materialnoprawnej może przejawiać się w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, tj. mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 171170). Ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami administracyjnymi, że doszło do likwidacji biblioteki szkolnej, jest ustaleniem okoliczności faktycznej. Okoliczność ta podlega ocenie w procesie stosowania prawa, a stosowanie prawa nie jest przecież możliwe bez odczytania treści stosowanych norm. Jednak zarzut błędnej wykładni nie obejmuje niewłaściwego zastosowania prawa. Wynika to z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli zaś wnoszący kasację zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 266353). Tym bardziej, nie można mylić ustaleń faktycznych i wykładni prawa.

Niezależnie od wadliwego skonstruowania podstawy kasacji stwierdzić można, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten daje podstawę do przyjęcia, że biblioteka szkolna jest pracownią szkoły, a jej organizacja i stworzenie uczniom możliwości korzystania z niej są obligatoryjne (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 991/98, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Mateusz Pilich "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012, teza 2 do art. 67). Wykładnię językową art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty umacniają rezultaty wykładni systemowej. Na mocy art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty minister właściwy do spraw oświaty i wychowania został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, ramowych statutów szkół i placówek publicznych, z uwzględnieniem ogólnych zasad organizacji szkoły lub placówki. Przepisami § 1 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624) Minister Edukacji Narodowej określił ramowe statuty publicznych przedszkoli i szkół. W § 8 załącznika Nr 2 "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" przewidziano obowiązek określenia w statucie szkoły szczegółowej organizacji biblioteki szkolnej i zadań nauczyciela bibliotekarza. Wskazane w art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zapewnienie uczniom możliwości korzystania z biblioteki oznacza korzystanie z biblioteki szkolnej będącej organizacyjnie częścią szkoły publicznej w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Tylko takie usytuowanie organizacyjne umożliwia szkole publicznej wykonanie obowiązku nałożonego dyspozycją art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podobnie, tylko pozostawanie biblioteki w strukturze szkoły publicznej gwarantuje zatrudnienie na stanowisku nauczyciela-bibliotekarza osoby mającej kwalifikacje wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 50, poz. 400). Zatrudniony w szkole nauczyciel-bibliotekarz podlega nadzorowi pedagogicznemu sprawowanemu przez dyrektora szkoły na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co umożliwia dyrektorowi ocenę realizacji w bibliotece szkolnej programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej i informacyjnej. Wreszcie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, obligatoryjność zorganizowania i prowadzenia biblioteki szkolnej przez szkołę wynika także z zestawienia sformułowań art. 67 ust. 1 pkt 2 z art. 67 ust. 2 oraz art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Przyjęte przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko znajduje potwierdzenie także w normach powszechnie obowiązujących spoza systemu przepisów prawa oświatowego. Jednoznaczna jest dyspozycja art. 22 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.). W myśl tego przepisu, w każdej szkole publicznej jest prowadzona biblioteka szkolna. Realizacja tego obowiązku nie może być zastąpiona przez zorganizowanie w budynku szkoły biblioteki niebędącej biblioteką szkolną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 P.p.s.a.