Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1092/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi K. sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2023 r. znak SKO.Dr/4122/75/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wywieszenie tablic reklamowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 2.193,00 zł (dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa decyzją z dnia 8 marca 2023 r. nr 29/P/PK/UK4/TŻ/23/ZDMK działając na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 4, ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104 i art. 107 K.p.a., uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" nałożył na K. sp. z o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 9834,00 zł za umieszczenia od dnia wszczęcia postępowania tj. od dnia 24 sierpnia 2022 r. do dnia 6 października 2022 r. urządzenia reklamowego przy ulicy [...] (działka nr [...], obr. [...] j. ewid. K. ) o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 11,15 mkw. niezgodnego z uchwałą krajobrazową. Jednocześnie organ poinformował, że brak zapłaty kary skutkować będzie rygorem przymusowego jej ściągnięcia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co spowoduje dodatkowe obciążenie kosztami egzekucji. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania oraz wskazał, że podczas kontroli ul. [...] w K. w dniu 24.08.2022 r. stwierdzono umieszczenie słupa plakatowo reklamowego typu "okrąglak" na chodniku przy ul. [...] (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. ), o treści zmiennej o wymiarach: średnica 1,25 m, wysokość 2,84 m (o całkowitej powierzchni ekspozycji reklamy: 11,15 mkw.). Przedmiotowy słup plakatowo-reklamowy posiadał zwieńczenie w formie kopuły o podstawie sześciokąta bez iglicy zakończonej kulą. Wskazano, że wymieniona powyżej ulica znajduje się w strefie I wg. uchwały krajobrazowej. Wymiary słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego. Organ ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowego słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak", niezgodnego z uchwałą krajobrazową jest spółka K. sp. z o. z siedzibą w K. Przedmiotowy nośnik reklamowy posiadał oznakowanie z naklejką z oznaczeniem spółki K. sp. z o. z siedzibą w K. (protokół z czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną znajduje się w aktach sprawy). Dodatkowo w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wniosek o wydanie decyzji administracyjnej na lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...] złożony przez prezesa spółki K. sp. z o. z siedzibą w K. Organ wskazał, że w rozdziale II uchwały krajobrazowej ustalono zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W § 9 ust. 1 określone zostały gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane na obszarze Miasta K. , oraz ich dozwolone formy. Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 5 w/w uchwały słup plakatowo-reklamowy ("okrąglak") może być wykonany z drewna, metalu, tworzywa sztucznego lub szkła o wymiarach: wysokość do 4,2 m, średnica walca do 1,4 m ze zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3, z tym, że w Podobszarze l III Strefy okrąglak może mieć maksymalną wysokość do 3,95 m. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 8 pkt 3 uchwały słupy plakatowo-reklamowe, poza Podobszarem 1 III Strefy, stanowią wyjątek od zakazu lokalizowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu (błyskowe lub pulsujące), takich jak: telebimy, ekrany LED, LCD. Zgodnie z 13 § uchwały dopuszcza się sytuowanie słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglak"): 1/ w Podobszarze l III Strefy - zgodnie z miejscami lokalizacji, wskazanymi na załączniku nr 2, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2; 2/ na całym obszarze miasta, z wyłączeniem Podobszaru 1 III Strefy, w odległości nie mniejszej niż: a) 15 m od innego słupa plakatowo-reklamowego; b) 15 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej; 3) posiadającego zwieńczenie: a) w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, wskazanym na załączniku graficznym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 - w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą; u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa - zgodnie z załącznikiem nr 3, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3; b) dla pozostałego obszaru miasta - w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. Organ wskazał, że w dniu 24.08.2022 r. (podczas pierwszej kontroli) słup plakatowo- reklamowy typu okrąglak posiadał zwieńczenie w formie kopuły o podstawie sześciokąta bez iglicy zakończonej kulą, co było niezgodne z § 13 pkt 3 lit. b uchwały krajobrazowej. Uchwała wskazuje, iż poza obszarem objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO, w której umieszczony był przedmiotowy nośnik reklamowy, dopuszcza się sytuowanie słupa plakatowo-reklamowego posiadającego zwieńczenie w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. Opisane powyżej niezgodności urządzenia reklamowego z uchwałą krajobrazową stanowiły oczywistą podstawę do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zapisami uchwały krajobrazowej słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" stanowi urządzenie w kształcie walca, służące do ekspozycji reklam bezpośrednio na nim lub gablocie, składającym się z: podstawy, części służącej ekspozycji reklamy oraz zwieńczenia określonego w § 13 pkt 3. Powyższy podział wskazuje, iż zwieńczenie jest oddzielnym elementem budowy słupa plakatowo-reklamowego i powinno odznaczać się od części służącej ekspozycji reklamy. Celem uchwały między innymi jest ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta K. obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów oraz standardów jakościowych oraz ochrona istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miasta, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez w/w standardy decydujące o harmonii i porządku przestrzennym. Uchwałodawca wskazał materialną formę urządzenia reklamowego typu "okrąglak" określając jego gabaryty, materiały, z których urządzenie może być wykonane oraz wskazał podział na dwa obszary determinując w nich wygląd zwieńczenia słupa plakatowo reklamowego, ujednolicając wygląd przedmiotowych urządzeń. Celem takich działań jest ochrona ładu przestrzennego W związku z powyższym usunięcie zwieńczenia w formie kopuły o podstawie sześciokąta stwierdzone podczas kontroli w dniu 1.09.2022 r. nie spowodowało dostosowania przedmiotowego nośnika reklamowego do stanu zgodnego z uchwałą krajobrazową. W odniesieniu do argumentu strony, przytoczonego w piśmie z dnia 30.08.2022 r. dotyczącego braku informacji w uchwale, że zwieńczenie winno wystawać przed lico słupa, organ stwierdził, że uchwała stanowi o wyglądzie zwieńczenia poza obszarem objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO, określając jego szerokość oraz wysokość. Nie jest bowiem sporne, iż zwieńczenie w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta nie było zgodne z zapisami uchwały krajobrazowej. Usunięcie w/w zwieńczenia podkreśla słuszność stwierdzenia powyżej opisanej niezgodności urządzenia reklamowego z uchwałą krajobrazową, która stanowiła oczywistą podstawę do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Konstrukcja umiejscowionego na chodniku przy ul. [...] (działka nr [...], obr. [...] jedn. ew. K. ) nośnika reklamowego bez wyraźnie wydzielonego zwieńczenia nadal nie spełniała zapisów uchwały krajobrazowej. Należy w tym miejscu podkreślić, iż nie zasługuje na uznanie kwestia podniesiona przez Stronę w piśmie z dnia 30.08.2022 r. dotycząca braku określenia przez uchwałę, iż na zwieńczeniu nie można wyklejać plakatów reklamowych, zatem słupy, z których usunięto zwieńczenie zostały dostosowane do obowiązujących przepisów uchwały krajobrazowej. Strona w w/w piśmie wskazała, iż wyprodukuje w przyszłości zwieńczenia zgodne z § 13 pkt 3 lit. b uchwały krajobrazowej, które zamontuje na swoich urządzeniach, zatem stwierdzenie przez stronę, iż słup został dostosowany poprzez usunięcie niezgodnego zwieńczenia, do obecnych zapisów, pomimo braku zmian w wymiarach części ekspozycyjnej słupa (potwierdzonych w czasie oględzin), zdaniem organu nie wystąpiło. Usunięcie zwieńczenia w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta ze słupa będącego przedmiotem niniejszego postępowania było próbą ominięcia obowiązku dostosowania przedmiotowego nośnika do stanu zgodnego z prawem miejscowym. Podano, że w okresie od dnia 1.09.2022 r. do dnia 6.10.2022 r., słup plakatowo reklamowy umiejscowiony przy ul. [...] składał się wyłącznie z podstawy i części służącej ekspozycji reklamy, zatem był niezgodny z § 13 pkt 3 lit. b uchwały krajobrazowej.

Zdaniem organu przeprowadzone kontrole wykazały, że będący przedmiotem sprawy słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" o treści zmiennej o wymiarach: średnica 1,25 m, wysokość 2,84 m (o całkowitej powierzchni służącej ekspozycji reklamy: 11,15 mkw.) zlokalizowany na ul. [...] (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. ), umieszczony był we wskazanej lokalizacji nieprzerwanie w okresie od dnia 24.08.2022 r. do dnia 06.10.2022 r. (44 dni) i został dostosowany do zapisów uchwały krajobrazowej.

Od tej decyzji odwołanie złożył K. Spółka z.o.o. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że skutkowało przyjęciem przez organ I instancji, że "okrąglak" nie posiada zwieńczenia;

2/ art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wydanie dla skarżącego w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej decyzji niekorzystnej w sytuacji, kiedy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem dla skarżącego decyzji korzystnej (okres naliczania kary od dnia 24 sierpnia 2022 r. do dnia 6 października 2022 r. - względnie odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej oraz umorzenie postępowania);

3/ art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania - w ten sposób, iż organ nie wyjaśnił swojej argumentacji w sprawie w sposób dostateczny;

4/ art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie decyzji o nałożeniu kary administracyjnej (a zatem decyzji represyjnej) na skutek wykładni rozszerzającej przepisów o charakterze sankcyjnym;

5/ art. 37d ust. 4 w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 1 ppkt 18 w zw. z § 9 pkt 1 ppkt 5 w zw. z § 13 pkt 3 Uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń poprzez błędne przyjęcie, że słup reklamowo-plakatowy "okrąglak" musi posiadać wyraźnie wyodrębnione zwieńczenie, które musi wystawać poza powierzchnię słupa - co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że "okrąglak" będący przedmiotem niniejszego postępowania został dostosowany do przepisów uchwały reklamowej w dniu 6 października 2022 r. (co uzasadnia naliczanie kary pieniężnej do tego dnia) podczas, gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego powinno doprowadzić Organ I instancji do konkluzji, że "okrąglak" będący przedmiotem niniejszego postępowania został dostosowany do przepisów uchwały reklamowej w dniu 31 sierpnia 2022 r. (co uzasadnia naliczanie kary pieniężnej jedynie do tego dnia).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. nr SKO.Dr./4122/75/2023 uchyliło zaskarżoną decyzje w zakresie punktu 1 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożyło na K. sp. z o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 9387, 00 zł za umieszczenie od dnia 26 sierpnia 2022 r. do dnia 6 października października 2022 r. urządzenia reklamowego przy ulicy [...] (działka nr [...], obr.[...] j. ewid. K. ) o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 11,15 mkw niezgodnego z uchwałą krajobrazową; w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do § 4 pkt 1 ppkt 18 uchwały reklamowej, ilekroć w uchwale mowa o słupie plakatowo- reklamowym ("okrąglaku") - należy przez to rozumieć urządzenie w kształcie walca, służące do umieszczania reklam: bezpośrednio na nim lub w umieszczonej na nim gablocie lub elektronicznej powierzchni reklamowej. Jednakże § 13 pkt 3 lit, b doprecyzowuje, że słup ten ma posiadać zwieńczenie dla obszaru którego dotyczy niniejsze postępowanie w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. Zatem tylko element słupa bez zwieńczenia służy do umieszczania reklam. Niezasadne zatem jest stanowisko Odwołującego się, że na zwieńczeniu słupa reklamowego jako części konstrukcyjnej można umieszczać reklamy. Zgodnie z definicją słownika języka polskiego zwieńczenie to "element architektoniczny, stanowiący zakończenie najwyższej części budowli, kolumny, ołtarza itp." Biorąc pod uwagę powyższe przepisy oraz definicję pojęcia "zwieńczenie" stwierdzić należy, że zwieńczenie jest oddzielnym elementem budowy słupa plakatowo-reklamowego i powinno odznaczać się od części służącej ekspozycji reklamy. Analogicznie jest w przypadku słupa znajdującego się w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, gdyż u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa. Dodatkowo słup plakatowo-reklamowy ("okrąglak") ma być wykonany z drewna, metalu, tworzywa sztucznego lub szkła o wymiarach: wysokość do 4,2 m, średnica walca do 1,4 m ze zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3, z tym że w Podobszarze l III Strefy wysokość okrąglaka do 3,95 m. Powyższe uregulowanie również wskazuje, że zwieńczenie to oddzielny element słupa plakatowo - reklamowego - § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały. Biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną zgromadzoną w sprawie przyjąć należy, że słup reklamowy nie posiadał od dnia 30 sierpnia 2022 r. żadnego zwieńczenia/zakończenia zgodnie z wymogami uchwały krajobrazowej. Cała powierzchnia słupa była natomiast zajęta reklamą. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że odwołujący się sam wskazuje w złożonym odwołaniu, że z zestawienia przepisów uchwały reklamowej wynika, że "okrąglak" musi posiadać zwieńczenie, przy czym zwieńczenie to w przypadkach określonych w lit. b może, ale nie musi być wyraźnie wyodrębnione przed lico powierzchni słupa. Argumentacja ta - zdaniem strony - wynika z faktu, że średnica słupa jako walca musi wynosić do 1,4 m (§ 9 pkt 1 ppkt 5), a zwieńczenie musi mieć formę walca do 1 ,6 m (§ 13 pkt 3 lit. b) - użycie w obu przypadkach sformułowania "do" wskazuje na wielkości maksymalne. Zatem w konsekwencji może istnieć przypadek, że średnica słupa będzie mieć maksymalną średnicę 1 ,4 m, a zwieńczenie będzie miało również 1,4 m średnicy, co będzie wielkością dopuszczalną i mniejszą od maksymalnej dopuszczonej przez przepisy uchwały. W takim przypadku, zwieńczenie będzie wyodrębnione od powierzchni reklamowej, przy czym nie będzie wystawało przed lico. Biorąc powyższe pod uwagę, zwrócić należy uwagę, że strona nie kwestionuje, że zwieńczenie powinno być wyodrębnione od powierzchni reklamowej. Tymczasem po usunięciu zwieńczenia w postaci kopuły na podstawie sześciokąta taka sytuacja nie wystąpiła -brak było zwieńczenia wyodrębnionego od powierzchni reklamowej. W opinii Kolegium nie budzi wątpliwości, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie słupa będącego przedmiotem postępowania, a zatem kto jest stroną niniejszego postępowania. Nie jest także źródłem sporu powierzchnia reklamy. W tym miejscu rozważyć jednak należy od jakiej daty powinna być naliczana kara pieniężna. Zgodnie z art. 37d ust. 4 karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W przedmiotowej sprawie za datę wszczęcia postępowania organ uznał datę dokonania czynności w sprawie, o której następnie zawiadomił stronę, a nie datę zawiadomienia strony. Kolegium nie podziela w tym zakresie stanowiska organu. Zgodnie z orzecznictwem sądowym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego -co do zasady - nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., ISA/Lu 1262/98. LEX nr 40366; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, Nr l, póz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie. Uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia strome skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. dzień 26 sierpnia 2022 r. (k-22), czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym kara za umieszczenie w dniach od 26 sierpnia 2022 r., r. do 6.10.2022 r. słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" przy ul. [...] w K. (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K.), o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy 11,15 mkw., niezgodnego z przepisami uchwały krajobrazowej, wynosi 9.387,00 zł. Należy także wskazać, iż w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f K.p.a. Kolegium stanęło na stanowisku, że w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa przez odwołującego nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. W opinii Kolegium w niniejszej sprawie mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalny - przedsiębiorca zajmujący się reklamą (a zatem można uznać, iż osoby zarządzające tym podmiotem miały świadomość dokonanego naruszenia prawa, a w każdym razie można od nich wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji). Podmiot prowadzi agencję reklamy zewnętrznej, która profesjonalnie zajmuje się prowadzeniem kampanii reklamowych, w związku z czym powinna posiadać pełną wiedzę odnośnie aktów prawa, które mają wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą. Ponadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się opisanemu wyżej celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Podkreślić należy to, iż ochrona krajobrazu oraz ochrona ładu przestrzennego leży w interesie ogółu i podlega szczególnej ochronie prawnej. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, uznać należy za ważny interes publiczny. Zdaniem Kolegium przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwającym od 24.08.2022 r. do 06.10.2022 r. Dodatkowo nie był to jednostkowy charakter naruszenia. Kolegium z urzędu wiadomo jest, że takich naruszeń było kilka (obecnie w Kolegium 4 sprawy). Należy również podkreślić, iż od uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 r uchwały krajobrazowej. Strona miała 28 miesięcy na dostosowanie nośnika reklamowego do zasad ustalonych w uchwale, a pomimo tego nie podjęła żadnych kroków w tym kierunku, bagatelizując tym samym normy prawa miejscowego regulujące tak istotna kwestię jak ochrona ładu przestrzennego.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. sp. z o. z siedzibą w K. z siedzibą w Krakowie zarzucając naruszenie:

1/ uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" w zakresie § 4 ust. 1 pkt 18, § 9 ust. 1 pkt 5 oraz § 13 pkt. 3 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zwieńczenie "okrąglaka" musi być wyraźnie wyodrębnione oraz wystawać przed lico powierzchni reklamowej słupa reklamowego oraz że na zwieńczeniu tym nie mogą być umieszczane reklamy;

2/ art. 81a § 1 K.p.a. poprzez wydanie dla skarżącego w postępowaniu w przedmiocie

nałożenia kary administracyjnej decyzji niekorzystnej w sytuacji, kiedy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem dla skarżącego decyzji korzystnej (umorzenie postępowania);

3/ art. 6 K.p.a., 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania oraz działania organów administracji publicznej na podstawie prawa - w ten sposób, iż organ II instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, a ograniczył się jedynie w swoim uzasadnieniu do przywołania podstaw prawnych, z jednoczesnym zastosowaniem rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze restrykcyjnym;

4/ 189d K.p.a. oraz art. 189f K.p.a. poprzez brak weryfikacji w sposób rzetelny i przekonywujący okoliczności pod kątem spełnienia przesłanek co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej oraz umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za umieszczenie przez stronę skarżącą urządzenia reklamowego tzw. okrąglaka którego zwieńczenie jest niezgodne z uchwałą krajobrazową. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z tych względów na argumentację w niej zawartą.

Zgodnie z art. 37d ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.(dalej; ustawa) podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. (ust 1). Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust 3). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust 4).

Z kolei przepis § 9 pkt 5 Uchwały Nr XXXVI/908/20 RADY MIASTA KRAKOWA z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej; uchwała) stanowi, że ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglak") wykonanego z drewna, metalu, tworzywa sztucznego lub szkła o wymiarach: wysokość do 4,2 m, średnica walca do 1,4 m ze zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3, z tym że w Podobszarze 1 III Strefy wysokość okrąglaka do 3,95 m. Z kolei przepis § 13 uchwały stanowi, że dopuszcza się sytuowanie słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglak"):

1) w Podobszarze 1 III Strefy - zgodnie z miejscami lokalizacji, wskazanymi na załączniku nr 2, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2;

2) na całym obszarze miasta, z wyłączeniem Podobszaru 1 III Strefy, w odległości nie mniejszej niż:

a) 15 m od innego słupa plakatowo-reklamowego;

b) 15 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej.

3) posiadającego zwieńczenie:

a) w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, wskazanym na załączniku graficznym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 - w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą; u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa - zgodnie z załącznikiem nr 3, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3;

b) dla pozostałego obszaru miasta - w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m.

Z przepisów ustawy wynika, że podmiot nie stosujący się do aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała reklamowa przez umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z zapisami tej uchwały podlega karze pieniężnej wymierzanej (wyliczanej) za okres, od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Z kolei z zapisów uchwały wynika, że słup reklamowy tzw. okrąglak do urządzenie reklamowe wykonane z określonych materiałów i o określonej wysokości posiadające zwieńczenie, którego kształt jest różny w zależności od tego w jakim rejonie miasta urządzenie to jest lokalizowane. Kształt zwieńczenia oraz jego wielkość są także w uchwale szczegółowo opisane. Jest to kształt kopuły o podstawie sześciokąta, dla urządzeń zlokalizowanych w historycznym centrum K. (objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO) oraz formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. dla pozostałego obszaru miasta. W sposób oczywisty okrąglak zainstalowany na ul. [...] w K. tj. poza strefą objętą wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO w dacie wszczęcia postępowania był sprzeczny z zapisami uchwały, jako zwieńczony kopułą a nie walcem. Wbrew zarzutom skargi także po zdjęciu kopuły, przedmiotowy obiekt, nie odpowiadał wymogom uchwały krajobrazowej. Brak mu było bowiem zwieńczenia w postaci walca o określonej średnicy i wysokości. Wbrew zarzutom skargi, brak zwieńczenia nie można uznać, za swoisty rodzaj zwieńczenia. Przepisy uchwały wyraźnie określają kształt zwieńczenia i jego rozmiary. Nazwanie części słupa reklamowego zwieńczeniem zakłada, że jest to inna, wyodrębniona część słupa – wyodrębniona od części przeznczonej na umieszczanie reklam. Zdjęcia zamieszczone w aktach administracyjnych nie dają możliwości na dokonanie ustaleń odmiennych niż te, jakich dokonał organ. Po zdjęciu zwieńczenia (kopuły) cały słup przeznaczony był pod reklamy – tym samym nie miał zwieńczenia. Był zatem niezgodny z zapisami uchwały. Sąd podkreśla, że strona skarżąca jako podmiot profesjonalny, także w zakresie zamieszczania treści reklamowej, powinien być obeznany z regulacją obowiązująca na podstawie uchwały z 2020 r. Także w zezwoleniu jakie uzyskał na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy słup reklamowy (decyzja z dnia 30 maja 2022 r.) w pkt 13 jest wyraźnie zaznaczone, że słup reklamowy "okrąglak" winien posiadać zwieńczenie w formie walca średnicy 1,60 m i wysokości 0,50 m. Strona skarżąca do wydanej decyzji nie zastosowała się, tak zamieszczając na słupie zwieńczenie w kształcie kopuły jak i usuwając kopułę a nie instalując walca. Podkreślić też należy, iż fakt, że w słowniczku pojęć zamieszczonym w § 4 pkt 18 uchwały brak zapisów dotyczących zwieńczenia. Jest to przepis który jedynie definiuje pojęcia zamieszczone w uchwale a nie zapis który zawiera specyfikację urządzeń reklamowych. Przepisem takim jest § 9 który ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe a w pkt 5 dla tzw. okrąglaków wprowadza wymóg zakończenia ich zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3 tj. w formie walca w obszarze nie objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO. W tej części skarga była zatem bezpodsdtawna.

Tym niemniej w ocenie sądu okres za jaki organ nałożył karę by określony wadliwie. Z decyzji wynika, że był to okres od 24 sierpnia 2022 r. do 6 października 2022 r. tj. za okres kiedy wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie do daty stwierdzenia, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało dostosowane do zapisów uchwały. W ocenie sądu okres ten nie był prawidłowo przyjęty. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało stronie doręczone w dniu jego wydania tj. 24 sierpnia 2022 r. ale 26 sierpnia 2022 r. i ta ostatnia datę należy traktować jako datę wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przepisie art. 61 § 3 i 3a k.p.a. doprecyzowano datę wszczęcia postępiania na żądanie strony wskazując, że jest nią dzień doręczenia organowi żądania strony lub wprowadzenia tego żądania do systemu teleinformatycznego. W odniesieniu natomiast do wszczęcia postępowania z urzędu takiej regulacji nie ma. W regulacji zamieszczonej w art. 61 § 4 k.p.a. przewidziano jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - co do zasady - nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. Utrwalony i jednolity w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie, przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. Tak też przyjęto w orzecznictwie, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Sąd przychyla się do stanowiska, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9). Jak zaznaczono powyżej stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. o wszczęciu należy zawiadomić wszystkie strony postępowania. Z tego przepisu wynika, że wszystkie strony należy zawiadomić o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że co do zasady organ nie powinien podejmować jakichkolwiek innych czynności przed wszczęciem, skoro o samym wszczęciu musi zawiadomić strony. Co prawda między wszczęciem (podjęciem pierwszej czynności lub dalszych czynności) a zawiadomieniem strony możliwe jest podejmowanie innych czynności, to jednak jak zwraca się uwagę niejednokrotnie będzie chodziło raczej o czynności konieczne dla przeprowadzenia w danym czasie. Trzeba zwrócić w tym kontekście dodatkowo uwagę, że organ na zasadzie art. 10 k.p.a. jest obowiązany umożliwić stronie udział w każdym etapie postępowania, a nie tylko zapewniając końcowe zaznajomienie z zebranymi w sprawie materiałami. Strona jest natomiast tego uprawnienia z oczywistych względów pozbawiona, w sytuacji gdy nie wie, że toczy się jakiekolwiek postępowanie. W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że na gruncie postępowania jurysdykcyjnego czynność wszczęcia musi mieć charakter zewnętrzny, o której strona musi być powiadomiona, wobec tego wszczęcie następuje z chwilą doręczenia tego zawiadomienia stronie (por. np. Z. Kmiecik, Data wszczęcia postępowania z urzędu, (w:) red. nauk. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego - Tom II część 4 Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2021, str. 151). O ile przepis art. 61 § 3 k.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, o tyle za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o tej czynności powiadomiono stronę (por. Andrzej Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591 - 592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 4,5,8; por. też uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. I OSK 485/09). W kontekście powyższych poglądów trzeba podkreślić, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, jest dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 543/21). Jeśli natomiast zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania ma być pierwszą czynnością, to - stosując w tym zakresie przepisy o doręczeniach - należałoby przyjąć, że czynność ta jest dokonana nie w dniu stworzenia pisma o zawiadomieniu, ale w dniu kiedy pismo to zostało doręczone stronie w trybie k.p.a (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2023 r. II SA/Kr 346/23).

Skoro zatem kara była naliczona za okres od daty sporządzenia pisma w sprawie wszczęcia postępowania a nie jego doręczenia stronie okres za jaki naliczono karę a zatem także jej wysokość, ustalona została wadliwie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.