Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 756/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 9a
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka ( spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy Gołcza z dnia 25 lutego 2011 r. nr V/22/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gołczy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, 3, 4, 5 lit. a-d, 8, 10 i 11 oraz § 3 ust. 2 zdanie pierwsze i § 3 ust. 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2011 r. Rada Gminy Gołcza, działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.p.p.r.") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę nr V/22/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gołczy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Prokurator Rejonowy w Miechowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

istotne naruszenie prawa w § 1 zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie § 143 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), polegające na zamieszczeniu treści dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gołczy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Załączniku do Uchwały Rady Gminy Gołcza o nr V/22/ll, co jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast w zaskarżonej uchwale w Załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne;

istotne naruszenie prawa w § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały, a mianowicie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3, 4, 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przez Radę Gminy poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania w skład zespołu prokuratorów oraz organizacji pozarządowych;

III. istotne naruszenie prawa w § 2 ust. 3 Załącznika do Uchwały, a mianowicie naruszenie art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez modyfikację treści § 2 ust. 3 Załącznika do Uchwały i przekroczenie upoważnienia ustawowego w zakresie możliwości wskazywania przez Wójta pracowników samorządowych, z którymi dochodzi do zawarcia porozumień;

IV. istotne naruszenie prawa w § 2 ust. 4 Załącznika do Uchwały poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zakresie kompetencji do zwrócenia się przez Wójta o wytypowanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego do innych podmiotów, niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania pomocy w rodzinie, przy czym odesłanie to zostało zastosowane błędnie z uwagi na to, iż ust. 1 brzmi "członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, zwanego dalej "Zespołem Interdyscyplinarnym "powołuje i odwołuje Wójt Gminy w drodze zarządzenia";

istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na przekroczeniu

upoważnienia ustawowego przez Radę Gminy poprzez określenie materialnoprawnych przesłanek obligujących do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wskazanych w § 2 ustęp 5 lit. a-d Załącznika do Uchwały;

istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r.

poprzez zamieszczenie zapisu w § 2 ust. 8 Załącznika do Uchwały o treści: "Każdy

członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa Wójtowi Gminy pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole", co stanowiło naruszenie art. 9c ust. 3 u.p.p.r., który nie stanowi wprost o formie pisemnej złożenia oświadczenia, wobec czego doszło do nieuprawnionego zawężenia normy prawnej wymienionej w tym przepisie, a zasadne jest przyjęcie, iż ustawa dopuszcza szeroki zakres co do form złożenia oświadczenia;

VII. istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., polegające na powtórzeniu zapisów ustawy, poprzez wskazanie w § 2 ustęp 10 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych, podczas gdy o składzie podmiotowym grup robotniczych stanowi wprost przepis ustawy, a to art. 9a ustęp 11 i 12 u.p.p.r.;

VIII. istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust.15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej Rady Gminy, która zgodnie z ustawą ma następujące brzmienie: "Rada Gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób (...) odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania" w zakresie § 2 ust. 11 Załącznika do Uchwały, w którym uregulowano kwestię kadencyjności Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego - na okres 4 lat, co pozostaje poza zakresem regulacji art. 9a ustęp 15 u.p.p.r.;

IX. istotne naruszenie prawa w zakresie § 3 ust. 2 zd. pierwsze Załącznika do Uchwały w brzmieniu: "członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" poprzez modyfikację zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r., stanowiącego "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup robotniczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", co może prowadzić do wniosku, iż członkowie grup roboczych nie wykonują zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych;

X. istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez modyfikację zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., który stanowi, że: "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące" i zamieszczenie zapisu w § 3 ust. 5 Załącznika do Uchwały o treści: "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał";

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gołcza wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł stanowisku, że dopatrywanie się przez skarżącego istotnego naruszenia prawa w fakcie uchwalenia przepisów prawa miejscowego w formie załącznika do uchwały nie jest trafne, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 1 zaskarżonej uchwały.

Organ wskazał, iż dostrzega brak wymienienia w § 2 ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały organizacji pozarządowych jako podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Po pierwsze jednak § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały był wzorowany na art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ale nie jest kompleksowym i pełnym, a więc prostym przetransportowaniem normy ustawowej, tj. art. 9a ust. 3 ustawy, do aktu prawa miejscowego. Intencją organu nie było bowiem powtórzenie w § 2 ust. 2 Załącznika do uchwały zapisu ustawowego, ale precyzyjne wskazanie podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, z podaniem ich nazw. Po drugie zaś brak ten - wbrew stanowisku skarżącego - nie oznaczał wyłączenia możliwości uczestnictwa w zespole interdyscyplinarnym przedstawicieli organizacji pozarządowych, albowiem było to możliwe w oparciu o § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Organ podkreślił, że brak ten nie miał wpływu na działanie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz realizację zadań Zespołu Interdyscyplinarnego. System ten od samego początku powołania gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego funkcjonował prawidłowo i spełniane były cele ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Co również istotne, obecnie na mocy zarządzenia nr 111/2018 Wójta Gminy Gołcza z dnia 5 grudnia 2018 r. w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzi - poza innymi podmiotami - przedstawiciel organizacji pozarządowej, tj. Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy Gołcza. Obecny skład Zespołu Interdyscyplinarnego jest zatem całkowicie zgodny z unormowaniem art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Organ poddał przy tym pod rozwagę Sądu, czy brak wymienienia w § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały organizacji pozarządowych jest uchybieniem, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Organ nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały wykluczał możliwość powołania w skład Zespołu Interdyscyplinarnego prokuratorów. Organ zwraca uwagę, że art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy rodzinie wskazuje jedynie na możliwość powołania w skład zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "mogą wchodzić". Tymczasem § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały wzorowany był na przepisie art. 9a ust. 3 powołanej ustawy i z tych względów nie wymienia wprost prokuratorów. Nie oznacza to jednak, że powołanie w skład gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego prokuratorów jest wykluczone, albowiem możliwe to jest wprost na podstawie art. 9a ust. 5 ustawy, a także w oparciu o § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Mając zaś na uwadze argumentację skarżącego podnoszoną w skardze organ podniósł, że zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów dopuszczających możliwość powołania w skład zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów zapewne byłoby potraktowane przez skarżącego jako wkroczenie przez organ w materię uregulowaną ustawą i zbędne powtarzanie zapisów ustawowych, a tym samym stanowiłoby dla skarżącego podstawę do sformułowania kolejnego zarzutu pod adresem organu.

Zdaniem organu wskazanie w uchwale podmiotów, których przedstawiciele tworzą Zespół Interdyscyplinarny miało charakter informacyjny, porządkujący i precyzujący te podmioty i było uzasadnione m.in. potrzebą czytelności i zrozumiałości aktu prawnego przez jego adresatów, aby każdy z nich wiedział, czym jest Zespół Interdyscyplinarny, jakie podmioty z terenu Gminy Gołcza go tworzą i do jakich instytucji na terenie Gminy Gołcza w razie potrzeby można zwrócić się o pomoc w przypadkach przemocy w rodzinie. Z punktu widzenia celów i zadań gminnego zespołu interdyscyplinarnego był to więc zabieg w pełni racjonalny.

Organ nie podziela zarzutu podniesionego przez skarżącego w pkt. III skargi. Zarzut ten nie został zdaniem organu w zasadzie uzasadniony, co uniemożliwia organowi szersze odniesienie się do niego. Wydaje się jednak organowi, że skarżący błędnie zrozumiał treść § 2 ust. 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem a instytucjami, których przedstawiciele powołani zostaną do pracy w Zespole, zaś w przypadku pracowników samorządowych - wskazanych przez Wójta Gminy". Inaczej mówiąc, Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 ustawy, przy czym wszystkich członków Zespołu powołuje Wójt, jednak każdy z podmiotów, z którym Wójt zawiera porozumienie "typuje" osobę mającą wchodzić z ramienia tego podmiotu w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, z tym że pracowników samorządowych "typuje" Wójt. Wójt przy tym może, ale nie musi zaakceptować wyboru danego podmiotu i może powołać w skład Zespołu Interdyscyplinarnego innego przedstawiciela danego podmiotu. W żadnym wypadku - jakby wynikało z treści zarzutu - nie dochodzi do zawarcia porozumień z pracownikami samorządowymi. Porozumienia te są zawierane przez Wójta z podmiotami, których przedstawicielami są pracownicy samorządowi.

Przyznanie Wójtowi możliwości wskazania pracowników samorządowych, którzy z ramienia Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gołczy, czy też Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gołczy będą członkami Zespołu Interdyscyplinarnego nie wykracza natomiast poza delegację ustawową. Mieści się bowiem w ramach pojęcia "trybu i sposobu powoływania" członków zespołu interdyscyplinarnego, do określenia którego w drodze uchwały Rada Gminy Gołcza została upoważniona na mocy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przyjęta w oparciu o delegację ustawową norma § 2 ust. 3 Załącznika do uchwały uzupełnia więc przepis powszechnie obowiązujący, nie modyfikując jednak jego treści, lecz regulując kwestię nim nie objętą (w granicach delegacji ustawowej).

Zdaniem organu dokonując oceny legalności przepisu § 2 ust. 3 Załącznika do uchwały nie można również tracić z pola widzenia, że to właśnie Wójt na mocy art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników samorządowych, a zatem wskazanie pracowników samorządowych, którzy będą wchodzili w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, mieści się w ramach jego kompetencji ustawowych.

Zarzut podniesiony przez skarżącego w pkt. IV skargi również został zdaniem organu bardzo lakonicznie uzasadniony. Wydaje się, że istotą tego zarzutu jest błędne odwołanie się w § 2 ust. 4 Załącznika do uchwały do ust. 1 tego paragrafu, zamiast do ust. 2. Błąd ten jest natomiast wyłącznie omyłką pisarską, której nie można traktować w kategoriach naruszenia zasad techniki prawodawczej. Gdyby zaś nawet traktować ten błąd jako naruszenie zasad legislacji to sama sprzeczność z zasadami techniki prawodawczej nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały.

W przypadku § 2 ust. 4 Załącznika do uchwały, ze względu na wyłącznie omyłkowe odwołanie się w nim do ust. 1 tego paragrafu zamiast do ust. 2, nie można natomiast mówić o istotnym naruszeniu prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Ustalając brzmienie § 2 ust. 4 Załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Gołcza nie przekroczyła także zakresu delegacji ustawowej. Przyznanie Wójtowi uprawnienia do zwrócenia się o wytypowanie członków zespołu interdyscyplinarnego także do innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie niż wskazane w ust. 2 tego paragrafu, mieści się w ramach pojęcia "trybu i sposobu powoływania" członków zespołu interdyscyplinarnego, do określenia którego w drodze uchwały Rada Gminy Gołcza została upoważniona na mocy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Oczywistym jest przy tym, że po "wytypowaniu" potencjalnych przedstawicieli danego podmiotu, do którego zwrócił się Wójt, osoby te są powoływane na członka zespołu interdyscyplinarnego przez Wójta, a zatem zgodnie z art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 2 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Zaznaczyć przy tym należy, że Wójt może, ale nie musi zaakceptować wyboru danego podmiotu i może powołać w skład Zespołu Interdyscyplinarnego innego przedstawiciela danego podmiotu.

Organ podkreślił także, że wytypowanie potencjalnych przedstawicieli podmiotu działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie w Zespole Interdyscyplinarnym właśnie przez ten podmiot ma racjonalne i logiczne uzasadnienie, gdyż to kierownictwo danego podmiotu dysponuje najlepszą wiedzą w zakresie swoich pracowników, ich kompetencji, doświadczenia i kierunkowego wykształcenia. To natomiast sprzyja wytypowaniu na członków Zespołu Interdyscyplinarnego osób posiadających umiejętności niezbędne do realizacji zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z powyższych względów zdaniem organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności także tej części zaskarżonej uchwały.

Nie ma zdaniem organu racji skarżący, że wprowadzona regulacja § 2 ust. 5 lit. a-d Załącznika do zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Gdyby przyjąć taki sposób rozumowania jaki proponuje skarżący, akty prawa miejscowego w ogóle nie mogłyby być stanowione, gdyż nie mogłyby spełniać swojej zasadniczej funkcji, czyli wykonywania, a więc uszczegóławiania ustaw. Na mocy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie Rada Gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Przepis § 2 ust. 5 Załącznika do uchwały stanowi prawidłową realizację tego upoważnienia ustawowego, wprowadzając normę szczegółową w ramach upoważnienia do uregulowania "trybu i sposobu odwoływania" członków zespołu interdyscyplinarnego.

Tym samym upoważnienie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego obejmuje także uprawnienie rady Gminy do określenia przyczyn odwołania członka zespołu. To, że uprawnienie to, wprowadzone aktem prawa miejscowego, nie jest wprost przewidziane w ustawie, nie oznacza, że jest niedopuszczalne, skoro uprawnienie to nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego do jego wydania.

Zdaniem organu uregulowanie w § 2 ust. 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały przyczyn odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego ma istotne znaczenie praktyczne i było niezbędne dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Zespołu oraz systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Żadnych wątpliwości nie powinien nasuwać praktyczny związek pomiędzy zmianą miejsca zatrudnienia przez członka Zespołu, a jego odwołaniem, jak również pomiędzy rezygnacją z pełnionej funkcji członka Zespołu (czy w ogóle rezygnacją niektórych podmiotów z uczestnictwa ich przedstawiciela w Zespole), a jego odwołaniem. Nie powinno także ulegać wątpliwości, że naruszenie przez członka Zespołu Interdyscyplinarnego zasad współpracy, zasady zaufania i poufności danych uzyskanych przy realizacji zadań, czy też posiadanie przez członka Zespołu 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu Zespołu w ciągu roku kalendarzowego może wywierać negatywny wpływ na działanie całego Zespołu i właściwą realizację jego zadań, a tym samym na funkcjonowanie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Stąd też zachodzi potrzeba zastąpienia członka Zespołu naruszającego te zasady lub regularnie niestawiającego się na posiedzenia Zespołu inną osobą. Jasne określenie powyższych zasad w pewnym stopniu wpływa też dyscyplinująco na członków Zespołu. Organ nie zgadza się przy tym ze stanowiskiem skarżącego, że przesłanka "naruszenia zasady zaufania i poufności danych uzyskanych przy realizacji zadań" jest przesłanką subiektywną, albowiem naruszenie zasady zaufania i poufności danych, na przykład poprzez udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym, jest rzeczą obiektywnie weryfikowalną.

Zarzut podniesiony przez skarżącego w pkt. V skargi organ również uznał za niezasadny, jako że nie doszło do istotnego naruszenia prawa, które rodziłoby konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącego przepisu uchwały. Organ, mając na uwadze przytoczony powyżej pogląd, że rolą aktów prawa miejscowego jest uszczegółowienie ogólnej regulacji zawartej w ustawach, na podstawie ustawowych upoważnień i w ich granicach, nie uznał zarzutu ujętego w pkt. VI skargi za zasadny.

Regulacja § 2 ust. 8 Załącznika do uchwały nie wykracza zdaniem organu poza zakres delegacji ustawowej, w ramach której Rada Gminy jest uprawniona do określenia w drodze uchwały - poza trybem i sposobem powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego - także szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Niewątpliwie określenie formy, w jakiej członkowie zespołu interdyscyplinarnego przed przystąpieniem do wykonywania czynności składają oświadczenie o zachowaniu poufności informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań, mieści się w ramach upoważnienia do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Skoro natomiast art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie precyzuje formy składania przedmiotowego oświadczenia, to dopuszczalnym było jej określenie w drodze uchwały, w granicach upoważnienia ustawowego. Pisemna forma jest zaś najczęściej spotykaną w praktyce w przypadku oświadczeń tego rodzaju. Ustalając formę oświadczenia organ kierował się zatem względami praktycznymi.

Organ stoi więc na stanowisku, że również i w przypadku uregulowania § 2 ust. 8 Załącznika do uchwały nie doszło do istotnego naruszenia prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w pkt. VII skargi organ podniósł, że zakaz powtarzania przepisów ustawowych nie ma charakteru bezwzględnego. Organ zauważył, że § 2 ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest prostym powtórzeniem przepisu ustawy, a wprowadzenie tego uregulowania miało charakter informacyjny i porządkujący. Zapis ten zdaniem organu sprzyja czytelności i zrozumiałości zaskarżonej uchwały, albowiem wyraźnie wskazuje adresatom aktu skład grup roboczych tworzonych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Organ podkreślił, że Rada Gminy Gołcza ustalając brzmienie § 2 ust. 10 nie przekroczyła zakresu delegacji ustawowej, ani nie doprowadziła do sytuacji, w której przepisy tej uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób budzący wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, czy też w sposób dezinformujący. W ocenie organu w przypadku § 2 ust. 10 Załącznika do uchwały również nie doszło zatem do istotnego naruszenia prawa.

Organ uznał zarzut zawarty w pkt. VIII skargi za niezasadny. Organ stanął na stanowisku, że upoważnienie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego obejmuje także uprawnienie rady Gminy do określenia kwestii kadencyjności. To, że uprawnienie to, wprowadzone aktem prawa miejscowego, nie jest wprost przewidziane w ustawie, nie oznacza, że jest niedopuszczalne, skoro uprawnienie to nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego do jego wydania. Jako że w ocenie organu w § 2 ust. 11 Załącznika do zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia prawa zarzucanego przez skarżącego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej regulacji.

Z zarzutem zawartym w pkt. IX skargi również zdaniem organu nie sposób się zgodzić, gdyż zakaz powtarzania przepisów ustawowych nie ma charakteru bezwzględnego. Wprowadzenie zapisu § 3 ust. 2 zd. pierwsze Załącznika do uchwały miało charakter informacyjny i porządkujący, a ponadto mieściło się w ramach ustawowego upoważnienia Rady Gminy do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Pogląd skarżącego, jakoby brzmienie tego zapisu mogło prowadzić do wniosku, że członkowie grup roboczych nie wykonują zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, jest zbyt daleko idący, tym bardziej, że członkowie grup roboczych z reguły są członkami Zespołu Interdyscyplinarnego.

Organ zaznaczył, że Rada Gminy Gołcza ustalając brzmienie § 3 ust. 2 zd. pierwsze Załącznika do uchwały nie przekroczyła zakresu delegacji ustawowej, ani nie doprowadziła do sytuacji, w której przepisy tej uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób budzący wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, czy też w sposób dezinformujący. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności także tej części zaskarżonej uchwały, albowiem przy ustalaniu brzmienia § 3 ust. 2 zd. pierwsze Załącznika do uchwały nie miało miejsce istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt. X skargi organ po raz kolejny wskazał, że w świetle cytowanego orzecznictwa sama sprzeczność z zasadami techniki prawodawczej nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ podniósł, że wprowadzenie zapisu § 3 ust. 5 Załącznika do uchwały miało charakter informacyjny i porządkujący, a ponadto mieściło się w ramach ustawowego upoważnienia Rady Gminy do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Użyte w kwestionowanym przez skarżącego zapisie pojęcie "kwartał" odpowiada trzem miesiącom, o których mowa w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada Gminy Gołcza ustalając brzmienie § 3 ust. 5 Załącznika do uchwały nie przekroczyła zatem zakresu delegacji ustawowej, ani nie doprowadziła do sytuacji, w której przepisy tej uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób budzący wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, czy też w sposób dezinformujący. Rada Gminy zachowała spójność i przejrzystość systemu prawnego oraz nie naruszyła zasady zaufania obywateli do organów praworządnego państwa ani zasady praworządności.

Także w przypadku § 3 ust. 5 Załącznika do uchwały nie ma więc miejsca – zdaniem organu - istotne naruszenie prawa, tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego zapisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona w zakresie zarzutów sformułowanych w punktach od II do X, natomiast w zakresie pierwszego ze sformułowanych zarzutów zdaniem Sądu skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Gołcza nr V/22/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gołczy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu ujęcie w załączniku do zaskarżonej uchwały kwestii merytorycznych stanowi naruszenie prawa, ale nie jest to naruszenie o charakterze istotnym. Zatem fakt naruszenia § 143 w związku z § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowi przyczyny stwierdzenia nieważności § 1 zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Artykuł 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej uchwale zawarto natomiast regulacje o treści:

"§ 2. 2. W skład Zespołu powołuje się przedstawicieli następujących instytucji:

- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gołczy,

- Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gołczy,

- Posterunku Policji w Charsznicy,

- Oświaty funkcjonującej na terenie gminy Gołcza,

- Ochrony zdrowia funkcjonującej na terenie gminy Gołcza,

- Kuratora Sądu Rejonowego w Miechowie.".

W przepisie powyżej przytoczonym zatem nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także dokonał niedozwolonego ograniczenia składu osobowego zespołu dyscyplinarnego, już przez to, że nie objął nim prokuratorów (których możliwość udziału przewiduje ustawa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

W świetle należało uznać, że doszło do naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. To samo dotyczy § 2 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że "Wójt Gminy może zwrócić się o wytypowanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego także do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie". Nadto w przepisie tym nieprawidłowo odesłano do ust. 1, podczas, gdy podmioty wskazano w ust. 2 § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W art. 9a ust. 8 u.p.p.r. wskazano, że Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 powyższego przepisu. Natomiast w § 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem o instytucjami, których przedstawiciele powołani zostaną do pracy w Zespole, zaś w przypadku pracowników samorządowych – wskazanych przez Wójta Gminy". W przepisie powyżej przytoczonym ustawodawca lokalny w sposób nieuprawniony poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, nadto dokonał modyfikacji regulacji ustawowej. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności w § 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zasadny jest również zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia w § 2 ust. 5 lit. a-d załącznika do zaskarżonej uchwały art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu uchwały. W powyższym przepisie zostały wskazane przesłanki obligatoryjnego odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Organ przekroczył zdaniem Sądu w tym zakresie delegację ustawową. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia przesłanek merytorycznych odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Określenie takich obligatoryjnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu.

Zasadny jest także zdaniem Sądu zarzut naruszenia w § 2 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi iż "Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa Wójtowi Gminy pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w Zespole oraz grupach roboczych" art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.". W § 2 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały zmodyfikowano w sposób nieuprawniony regulację ustawową.

Jak już była mowa wyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Nie ma w powyższym przepisie upoważnienia dla rady gminy do określenia trybu oraz sposobu powoływania grupy roboczej. To samo dotyczy zapisu § 2 ust. 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że "W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele Zespołu Interdyscyplinarnego a także inni pracownicy reprezentowanych instytucji, zaangażowanych w prowadzonym postępowaniu lub inni specjaliści spoza Zespołu". Kwestia składu grupy roboczej została uregulowana w art. 9a ust. 11 pkt 1-5 i ust. 12 u.p.p.r., które stanowią, iż w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia.

W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z ustawy nie wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia składu grup roboczych.

Poza zakresem regulacji art. 9a ust. 15 u.p.p.r. pozostaje również kwestia kadencyjności przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, którą uregulowano w § 2 ust. 11 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie posiada upoważnienia do ustalenia okresu kadencji przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, zatem uregulowanie takiej kwestii w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 544/19, Lex nr 2726405).

W § 3 ust. 2 zdanie pierwsze załącznika do zaskarżonej uchwały doszło do nieuprawnionej modyfikacji zapisu art. 9a ust. 13 u.p.p.r., który stanowi, iż "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.". Z kolei w § 3 ust. 2 zdanie pierwsze załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", co może sugerować, że odmienne reguły obowiązują członków grup roboczych.

W § 3 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia naruszenia prawa poprzez modyfikację we wskazanym przepisie treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu załącznika do zaskarżonej uchwały.

W § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały wskazano, że "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał.". Art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi, że "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.". Kwartał to ¼ roku kalendarzowego, trwa istotnie trzy miesiące, jednak rozróżnia się cztery kwartały: I kwartał – styczeń-marzec, II kwartał – kwiecień-czerwiec, III kwartał – lipiec-wrzesień i IV kwartał – październik-grudzień. Trzy miesiące natomiast to okres liczony od obojętnej daty początkowej. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie, że użycie słowa "kwartał" zamiast słów "trzy miesiące" nie zmienia treści normy prawnej.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale - stanowiącej akt prawa miejscowego, a wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. - norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w zakwestionowanych przepisach załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność § 2 ust. 2, 3, 4, 5 lit a-d, 8, 10 i 11 oraz § 3 ust. 2 zdanie pierwsze i ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, a w punkcie II wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a.