Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 419/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 11, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Solina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 151/22 w sprawie ze skargi L. B., B. B. i F. B. na bezczynność Wójta Gminy Solina w przedmiocie wydania decyzji w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 151/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi L.B., B.B. i F.B. na bezczynność Wójta Gminy Solina w przedmiocie wydania decyzji w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego:

I. zobowiązał Wójta Gminy Solina do wydania decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 118416R pod stoisko handlowe na działce nr [...] o powierzchni 33,28 m² w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.;

II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. przyznał na rzecz skarżących L.B., B.B. i F.B. solidarnie sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł;

IV. zasądził od Wójta Gminy Solina na rzecz skarżących L.B., B.B. i F.B. solidarnie kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu WSA przedstawił stan sprawy, który kształtował się następująco:

Pismem z dnia 25 maja 2022 r. L.B., F.B. i B.B. (dalej: "Skarżący"), wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy Solina (dalej: "Wójt" lub "organ") z powodu niewydania decyzji w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej 118416R w miejscowości Solina na działce nr [...] za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 35 § 1, § 2 i § 3, a także art. 36 § 1 i § 2, art. 37 § 6 pkt 2a i pkt 2b oraz art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu Skarżący podali, że Wójt, decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. w pkt 1 ww. decyzji zezwolił Skarżącym na zajęcie części pasa drogowego ww. drogi gminnej w zakresie wskazanym we wniosku, tj. w celu umiejscowienia w pasie drogowym stoiska handlowego, na okres od dna 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Następnie w pkt 3 decyzji, z tego tytułu, Wójt ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego za wskazany wyżej okres czasu (365 dni) w wysokości 25.509,12 zł. Zatem, ustalenie opłaty w kwocie 25.509,12 zł, to jest według stawki 2,10 zł za jeden metr kwadratowy (a nie wg obowiązującej wówczas w Gminie stawki 0,70 zł) za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r., odbyło się bez podstawy prawnej. W całym 2019 roku, a więc w roku objętym treścią złożonego wniosku, w Gminie Solina obowiązywała jedna stawka dzienna za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego pod stoisko handlowe, w wysokości 0,70 zł, na podstawie § 1 przywołanej wyżej uchwały Nr XLI/345/17 Rady Gminy Solina z dnia 28 czerwca 2017 r. Dlatego, opłata dzienna za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej Nr 118416R winna wynosić: za okres od 1 stycznia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r., tj. 120 dni: 33,28m kw. x 0,70 zł x120 dni = 2.795,52 zł oraz za okres od 1 maja 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., tj. za 245 dni: 25,40 x 0,70 zł x 245 = 4.356,10 zł – razem za cały 2019 rok jest to kwota 7.151,62 zł. Tymczasem, Wójt działając bez podstawy prawnej w pkt 3. decyzji z dnia 15 stycznia 2020 r. ustalił dla Skarżących opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 25.509.12 zł a więc więcej, niż zezwalała na to obowiązująca uchwała Rady Gminy. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO"), decyzją z dnia 16 października 2020 r., stwierdziło nieważność decyzji Wójta z dnia 15 stycznia 2020 roku w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej 118416 R w miejscowości Solina na działce nr [...] (wcześniej [...]), w zakresie pkt 3 tej decyzji, tj. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 25.509,12 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. Pomimo to Wójt w zakresie wydania decyzji ustalającej wysokość opłat za zajęcie części pasa nie wywiązał się ze swego obowiązku, dlatego do Kolegium wniesione zostało ponaglenie na bezczynność Wójta w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. znak: SKO.4122.8.2138.2021 Kolegium stwierdziło, że Wójt dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej 118416 R za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. uznając jednocześnie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązało Wójta do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od otrzymania postanowienia.

Decyzją z dnia 22 października 2021 r. Wójt wymierzył Skarżącym solidarnie karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej nr 118416R pod stoisko handlowe na działce nr [...] (obecnie [...]) o pow. 33,28 m.kw. w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie 85.030,40 zł. Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 2 marca 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie.

Tym samym, do dnia sporządzenia skargi Wójt, pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego m.in. z art. 40 ust. 1, 2, 3, 8 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, dalej: "u.d.p."), co najmniej od dnia 16 października 2020 r. (data decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność pkt 3 decyzji Wójta z dnia 15 stycznia 2020 r., nie wydał wobec Skarżących decyzji ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej 118416R na działce nr [...] pod stoisko handlowe, w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Zatem, Wójt dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów: ugody mediacyjnej z dnia 10 stycznia 2020 r., zawartej pomiędzy Gminą Solina, a Skarżącymi; postanowień Sądu Rejonowego w Lesku z dnia 3 lutego 2020 r., sygn. akt [...] oraz z dnia 3 lutego 2020 r., sygn. akt [...] dla wykazania, że Skarżący nie posiadali tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w latach 2018-2019, a Gmina uzyskała ochronę prawną.

W ocenie Sądu I instancji skarga jest zasadna, jeśli chodzi o zarzucaną bezczynność. WSA wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast, w myśl ustępu 3 tego artykułu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Nie ulega więc wątpliwości, że opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym.

Przepis art. 40 ust. 11 u.d.p. stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarówno sposób ustalenia opłaty, szczególne przypadki ustalenia opłaty oraz wyłączenia co do stosowania jednego z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., uregulowane zostały w art. 40 ust. 4-6d u.d.p. Natomiast wysokość stawek opłat dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala organ stanowiący tej jednostki, w drodze uchwały (art. 40 ust. 8 u.d.p.), czyli w formie aktu prawa miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu stanowiącego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Z przedstawionych unormowań zawartych w art. 40 u.d.p. wynika, że decyzja w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego jest tzw. decyzją związaną. Oznacza to, że wydanie oraz treść decyzji jest ściśle określona przepisami prawa, natomiast ocena organu wydającego taką decyzję jest bardzo ograniczona i sprowadza się do zbadania czy spełnione są przesłanki do wydania decyzji określone przepisami.

Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że:

- publiczno-prawny charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego wyklucza możliwość przeprowadzenia mediacji przewidzianej w Rozdziale 5a Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wysokości tej opłaty,

- związany charakter decyzji o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego obliguje właściwego zarządcę drogi do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 40 u.d.p.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że ze stanu sprawy wynika, że Wójt, pomimo złożenia przez Skarżących wniosku o zwrot części uiszczonej opłaty za zajęcie pasa drogowego (co jest równoznaczne z żądaniem wydania decyzji w przedmiocie opłaty) oraz pomimo wydania przez SKO w dniu w dniu 21 września 2021 r. postanowienia stwierdzającego, że organ ten dopuścił się bezczynności (rażącej), nie wydał decyzji ustalającej opłatę za zajęcie części pasa drogi gminnej pod stoisko handlowe na działce nr [...] (obecnie nr [...]) o powierzchni 33,28 m². Oznacza to, że Wójt dopuścił się bezczynności.

WSA stwierdził wobec tego, że bezczynność miała rażący charakter. Wójt, pomimo wydania w dniu 15 stycznia 2020 r. decyzji zezwalającej Skarżącym na zajęcie części pasa drogowego, prawidłowo skorygowanej przez Kolegium decyzją z dnia 16 października 2020 r. przez stwierdzenie nieważności punktu 3 tej decyzji orzekającej wadliwie o opłacie, w sposób uporczywy nie wydawał rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Nie wydał też decyzji na skutek uwzględnionego ponaglenia, w którym Kolegium jednoznacznie określiło i wskazało, na czym polega bezczynność tego organu. Co więcej, przy jednoznacznych wskazaniach wynikających zarówno z decyzji Kolegium z dnia 16 października 2020 r. oraz postanowienia z dnia 21 września 2021 r., decyzją z dnia 22 października 2021 r., wymierzył Skarżącym solidarnie karę za zajęcie pasa drogi gminnej, która objęta jest zezwoleniem (decyzja Wójta z dnia 15 stycznia 2020 r.). Wszystko to jednoznacznie świadczy o działaniach pozostających w oczywistej oraz wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, co nie jest możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Wobec rażącej bezczynności Wójta, WSA przyznał solidarnie skarżącym sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł, ponieważ bezczynność wywołuje nie tylko dotkliwe skutki indywidualne, ale również społeczne ("władza może wszystko").

Końcowo, odnosząc się do stanowiska Wójta, który w ugodzie mediacyjnej zawartej w sprawach cywilnych upatruje przeszkodę w wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego Sąd zauważa, że mediacja prowadzona (i zatwierdzona) była w sprawach cywilnych: sygn. [...], z powództwa Skarżących przeciwko Gminie Solina reprezentowanej przez Wójta o ochronę posiadania oraz w sprawie sygn. [...] z powództwa Gminy Solna reprezentowanej przez Wójta przeciwko m.in. Skarżącym, o ochronę własności.

Nie oceniając postanowień z dnia 3 lutego 2020 r. sygn. akt [...] oraz [...] zatwierdzających ugodę zawartą przed mediatorem (sąd administracyjny nie jest w tej materii właściwy) zauważyć jednak należy, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych; nie jest też "inną sprawą", do której przepisy Kodeksu miałyby zastosowanie z mocy ustaw szczególnych (vide: art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Tym samym opłata, o której mowa, jako świadczenie publiczno-prawne, nie mogła być objęta ugodą cywilną. Poza tym wypada wskazać, że w myśl art. 183¹⁴ § 3 kpc, sąd odmawia nadania klauzuli wykonalności albo zatwierdzenia ugody zawartej przed mediatorem, w całości lub części, jeżeli ugoda jest sprzeczna z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierza do obejścia prawa, a także gdy jest niezrozumiała lub zawiera sprzeczności. Z akt sprawy wynika, że ugoda w części dotyczącej opłat za zajęcie pasa drogowego jest sprzeczna z prawem (miejscowym).

WSA orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy Solina, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia:

1. art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do bezczynności Wójta Gminy Solina w zakresie wymierzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 118416R w miejscowości Solina w celu umiejscowienia w pasie drogowym stoiska handlowego pow. 33,28 m² w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., podczas gdy ostateczną decyzją z dnia16 października 2020 r., znak: SKO.4122.4.1778.2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Solina z dnia 15 stycznia 2020 r., znak: WG.6852.209.2017 w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej 118416 R w miejscowości Solina na działce nr [...] (wcześniej nr [...]), w zakresie pkt 3 tej decyzji, tj. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 25.509,12 zł, a więc całej kwoty, której dotyczył ten punkt decyzji. Z uwagi na fakt, iż organ wyższego rzędu nie zdecydował się na stwierdzenie nieważności decyzji ponad pewną kwotę (zgodną z uchwałą Rady Gminy), a uznał decyzję wymierzającą w/w opłatę za rażąco naruszającą prawo "od pierwszej złotówki", w takim wypadku orzeczenie Sądu, nakazujące ponownie wydanie takiej decyzji przez Wójta, nawet w części pierwotnej kwoty będzie niezgodne z treścią ostatecznej decyzji ws. stwierdzenia nieważności, która jest wiążąca dla stron, organów i Sądów.

2. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie norm zakazujących Wójtowi Gminy Solina ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie poprzez uznanie, że doszło do bezczynności Wójta Gminy Solina w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 118416R w miejscowości Solina w celu umiejscowienia w pasie drogowym stoiska handlowego o pow. 33,28 m² w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., a więc w postępowaniu, które toczyło się pod znakiem WG.6852.209.2017 i nakazanie Wójtowi wydanie decyzji w tym przedmiocie, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia 2 marca 2022 r., znak: SKO.4122.4.394.2022 uchyliło wcześniejszą decyzję Wójta w tej sprawie i umorzyło to postępowanie. W takiej sytuacji Sąd uznał, że Wójt Gminy Solina powinien wydać kolejną decyzję w sprawie już ostatecznie zamkniętej przez organ II instancji poprzez umorzenie. W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Co więcej, Wójt nie może wszczynać nowego postępowania w sprawie już zakończonej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tego typu sytuacja stanowi o przesłance nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 402/18).

3. art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż doszło do bezczynności organu w zakresie nie wydania decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 118416R w miejscowości Solina w celu umiejscowienia w pasie drogowym stoiska handlowego o pow. 33,28 m², w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. wraz z jednoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy Wójt Gminy Solina prowadził postępowanie znak WG.6852.136.2018 w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r., której pkt 3 zawierał rozstrzygnięcie co do opłaty za zajęcie pasa drogowego we wskazanym powyżej okresie. Następnie, decyzją z dnia 16 października 2020 r., znak: SKO.4122.5.1813.2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie stwierdziło nieważność pkt 3) w/w decyzji w zakresie całej kwoty, uznając iż decyzja została wydana w tej cześć z rażącym naruszeniem prawa, zatem Wójt po upływie terminu do zaskarżenia w/w decyzji SKO prowadził nadal postępowanie WG.6852.209.2017, toczące się wyłącznie w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego, którego wysokość ustawodawca uzależnił od tego, czy pas drogowy jest zajęty za uprzednią zgodą, czy też bez niej. Wójt Gminy Solina zakończył w/w postępowanie decyzją z dnia 22 października 2021 r. wymierzając opłatę na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w myśl którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia 2 marca 2022 r., znak: SKO.4122.5.395.2022, które jednocześnie umorzyło to postępowanie znak WG.6852.136.2018, a więc postępowanie, które od czasu decyzji SKO z dnia 16 października 2020 r. toczyło się jedynie w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 118416R w miejscowości Solina w celu umiejscowienia w pasie drogowym stosika handlowego o pow. 33,28 m², w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. W takiej sytuacji Wójt Gminy Solina nie mógł dalej prowadzić sprawy w przedmiocie wymierzenia opłaty, gdyż oznaczałoby to ponowne prowadzenie sprawy w przedmiocie, co do którego postępowanie zostało już ostatecznie zakończone.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę wyroku, poprzez oddalenie skargi na bezczynność Wójta w przedmiocie wydania decyzji w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W obu przypadkach o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wyjaśnić trzeba, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega w pełni zasadzie dyspozycyjności. Nie jest zatem ani celem ani też istotą tego postępowania dążenie do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, niejako niezależnie od przedstawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutów. Działanie sądu kasacyjnego ograniczone jest tym samym nakazem rozpatrzenia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych wyliczonych przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny weryfikuje zatem zgodność z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, w zakresie zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Z powyższego wynika zatem, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Sąd ten jest związany zarzutami w środku tym sformułowanymi i jedynym "złagodzeniem" owej zasady, poza uwzględnianą z urzędu nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, jest uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, która pozwala na nieco szersze zbadanie sprawy, jednakże nadal w zakresie jaki możliwy jest do wywiedzenia z uzasadnienia środka odwoławczego w połączeniu z konkretnymi zarzutami wyrażonymi w petitum skargi kasacyjnej.

Dodać także trzeba, że z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Co do uzasadnienia, wymóg ten oznacza, że strona ma wyjaśnić, na czym polega naruszenie przepisu prawa, ma wskazać jak przepis powinien być rozumiany oraz wykazać, jak należało go zastosować, a w przypadku naruszenia przepisów prawa procesowego, jej autor zobligowany jest do wykazania istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy podatkowe ustalenia faktyczne. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej (w tym zakresie por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 114/19; z 22 lutego 2023 r. sygn. akt III FSK 1683/21).

Ocenę poszczególnych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną ogólną konstatacją, dotyczącą istoty postępowania o bezczynność organu administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszej sprawie ocenie podlegała bezczynność skarżącego kasacyjnie organu - Wójta Gminy Solina, określona w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Niewątpliwie celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zmotywowanie, także przymusowe, organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tym miejscu zwrócić należy szczególną uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust. 1). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3).

W myśl natomiast art. 40 ust. 11 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. (...) Podobne regulacje, przewidujące decyzyjną formę orzekania przez organ, przewidziano także w odniesieniu do kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Tym samym nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że do spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego i opłat z tym związanych, stosuje się przepisy k.p.a., gdyż załatwia się je w drodze decyzji administracyjnej.

Przechodząc więc do ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1 tego przepisu). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Mając powyższe na względzie, odnosząc się do zarzutu nr 1, przy pełnym uwzględnieniu zasady dyspozycyjności skargi kasacyjnej i związania sformułowanymi w niej podstawami zaskarżenia, należy wyjaśnić, że jest on całkowicie błędny, przez co nie był w stanie podważyć prawidłowego i bardzo rzeczowego w swej wymowie wyroku WSA, stwierdzającego bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.

W zarzucie tym kwestionowany jest art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przy czym już w tym miejscu należy podkreślić, że strona nie wskazuje wprost, ani którego z siedmiu punktów § 1 art. 156 k.p.a. dotyczy stawiany zarzut, ani też jaki wpływ na wynik sprawy miało mieć uchybienie tym przepisom.

Jak można zatem jedynie przypuszczać, organ skarżący kasacyjnie uważa, że nie może orzekać o należnej opłacie za zajęcie pasa drogowego, bowiem doprowadzi to jego zdaniem do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz wady nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco). SKO w Krośnie ostateczną decyzją z dnia 16 października 2020 r. stwierdziło bowiem nieważność całego punktu 3 decyzji Wójta Gminy Solina z dnia 15 stycznia 2020 r. (w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego). Skoro tak, to w ocenie Wójta niezgodne z treścią tej decyzji ostatecznej będzie orzekanie o jakiejkolwiek opłacie za zajęcie pasa drogowego, skoro całą opłatę wyeliminowano z obrotu.

W kontekście powyższego należy wskazać, że przywołany w zarzucie art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia niezwykle ważną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, tj. bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych. Zasada ta ma więc stabilizować stosunki administracyjnoprawne na osi czasu.

Należy także przypomnieć, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. każda decyzja zawiera rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (sprecyzowane w § 3). Istotę decyzji i stanowisko organu ocenia się zatem w kontekście i rozstrzygnięcia zawartego w sentencji i uzasadnienia, zawierającego wyjaśnienie przyczyn takiego orzeczenia.

Warto zatem, zanim oceni się wpływ decyzji SKO w Krośnie z dnia 16 października 2020 r. nr SKO.4122.5.1813.2020 stwierdzającej nieważność w części decyzji Wójta z dnia 15 stycznia 2020 r. znak WG.6852.136.2018, w ogóle sięgnąć do jej treści, czego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Wójta najwyraźniej nie uczynił. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wymierzając opłatę Wójt wskazał na kwoty wynikające z § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XX/227/12 Rady Gminy z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie gminy Solina. Tymczasem, uchwała ta w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 kwietnia 2017 r. nie określała opłaty za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe. Zapis dotyczący określenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe w wysokości 1,60 zł za metr kwadratowy wprowadzony został dopiero na podstawie uchwały nr XXXVII/320/17 Rady Gminy z dnia 24 marca 2017 r. Kolejną uchwałą nr XLI/345/17, która weszła w życie w dniu 9 sierpnia 2017 r., Rada zmieniła uchwałę w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, wprowadzając stawkę 70 gr za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego pod stoisko handlowe. Tym samym ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o wyższą stawkę opłaty, niż wynikającą z obowiązującej wówczas uchwały, ustalone zostało przez Wójta z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Kolegium uznało, że stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego, nie doprowadzi do konieczności jej wyeliminowania w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie bowiem opłaty za zajęcie pasa drogowego możliwe jest w odrębnej decyzji, będącej decyzją częściową, niż w decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 11 u.d.p. nie stawia bowiem wymogu, by decyzja wyrażająca zgodę na zajęcie pasa drogowego jednocześnie obejmowała ustalenie opłaty za to zajęcie.

Z omawianej decyzji SKO wprost zatem wynika zarówno wyjaśnienie powodów unieważnienia w całości punktu 3 decyzji Wójta, jak również w istocie konieczność ponownego, prawidłowego orzeczenia o należnej opłacie, możliwe do wykonania w drodze odrębnej decyzji administracyjnej.

Twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu o potrzebie ochrony zasady trwałości decyzji ostatecznych jest zatem jedynie usprawiedliwieniem wielomiesięcznej zwłoki, zawinionej i rażącej, w niewydaniu decyzji regulującej kwestię opłat za zajęcie pasa drogowego we wskazanym miejscu i czasie. Podkreślić przy tym należy, że pasa drogowego nie można udostępnić w inny sposób, niż w drodze decyzji administracyjnej. Tylko wyjątkowo może nastąpić to w drodze umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c [a więc odpowiednio: 1) najem, dzierżawa, użyczenie na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji określonych urządzeń, 2) w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, 3) co do tablic i urządzeń reklamowych]. Trafnie zatem wskazał WSA w Rzeszowie, że kwestia zawartej ugody ze Skarżącymi w żaden sposób nie zwalnia z obowiązku wydania decyzji.

Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z urzędu jest mu wiadome, że tam, gdzie Wójt widzi interes finansowy w korzystnym dla gminy rozstrzygnięciu, decyzję o opłacie wydaje, pomimo uprzedniego stwierdzenia nieważności jego wcześniejszego rozstrzygnięcia w analogiczny sposób jak w sprawie niniejszej (co do całości opłaty, tyle że ustalonej za inny okres i to samo miejsce zajęcia pasa drogowego). Jak bowiem wynika z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 697/21 oddalono nim skargę L.B., F.B. i B.B. na decyzję SKO w Krośnie z 12 marca 2021 r. nr SKO.4122.1.474.2021, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Solina z 31 grudnia 2020 r. nr W1.6852.77.2020 w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 118416R w miejscowości Solina, pod stoisko handlowe, w wysokości 14.563,33 zł. Unieważniona wcześniej częściowo decyzja Wójta z 26 kwietnia 2017 r. nr WG.6852.28.2017 ustalała tę opłatę w wysokości 9.584,65 zł.

Swoistą kontynuacją zarzutu nr 1 jest zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, który również uznać należało za oczywiście bezzasadny. Strona zwraca w nim uwagę na rzekome naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "pominięcie norm zakazujących Wójtowi Gminy Solina ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie". Ma do tego zaś dochodzić w drodze uznania przez WSA bezczynności Wójta, podczas gdy SKO w Krośnie decyzją z dnia 2 marca 2022 r. znak SKO.4122.4.394.2022 uchyliło wcześniejszą decyzję Wójta w tej sprawie i umorzyło postępowanie. Uznanie przez WSA obowiązku wydania kolejnej decyzji w sprawie już ostatecznie zamkniętej przez SKO poprzez umorzenie, nie może mieć miejsca, gdyż w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie.

Oceniając ten zarzut należy ponownie sięgnąć do uzasadnienia decyzji SKO w Krośnie, tym razem z 2 marca 2022 r., w której wskazano m.in. że:

- "Odnosząc się w pierwszym rzędzie do postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody stwierdzić należy, iż w istocie w niniejszej sprawie organ I instancji takiego postępowania w ogóle nie przeprowadził. Brak jest bowiem w aktach sprawy postanowienia o wszczęciu tego postępowania, jak i zawiadomienia stron o jego wszczęciu, czego wymaga dyspozycja art. 61 § 1 k.p.a. (...)".

- "Wymaga przypomnienia, że Wójt Gminy Solina decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. znak: WG.6852.136.2018, w punkcie I zezwolił B.B., L.B. i F.B. na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej (...), a w punkcie III ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 25.509,12 zł".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia 16 października 2020 r. znak: SKO.4122.5.1813.2020 stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Solina w zakresie pkt III ww. decyzji, tj. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 25.509,12 zł, jako ustalonej w oparciu o stawkę, która nie obowiązywała w całym okresie, na jaki udzielone zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Stwierdzenie nieważności decyzji w części oznaczało, iż w pozostałej części, tj. w zakresie udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego, pozostawała ona w obrocie prawnym, co wyjaśnione zostało w sposób jasny i zrozumiały w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 października 2020 r. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko organu I instancji, który zamiast ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w oparciu o prawidłową stawkę, wymierza administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, skoro zezwoleniem takim Strony się legitymują.

Wobec zatem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia F.B., L.B. i B.B. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, koniecznym jest, na podstawie 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w sprawie".

Przeprowadzona analiza obszernie przywołanych wyżej fragmentów decyzji SKO, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, już na pierwszy rzut oka, że zupełnie inny jest przedmiot postępowania o wymierzenie kary pieniężnej za rzekome zajęcie przez Skarżących pasa drogowego bez zezwolenia, a czym innym postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za udzieloną wcześniej zgodę na zajęcie tego pasa.

Organ zdaje się zatem w ogóle nie dostrzegać powyżej wskazanej różnicy, pomiędzy postępowaniami, bazując na błędnym przekonaniu, że skoro umorzono postępowanie, to już żadnej nowej decyzji wydawać nie może. Tymczasem, jak wskazano, czym innym jest sprawa o wymierzenie kary pieniężnej, a czym innym sprawa o ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego, której organ nie ustala, pomimo takiego obowiązku.

W istocie postępowanie dotyczące wymierzenia kary jest wyrazem wyjątkowo wadliwego i niezasadnego działania organu, dodatkowo tylko wzmacniając słuszną ocenę WSA, że bezczynność Wójta miała charakter rażący i trafnie o niej orzeczono, orzekając zarazem o sumie pieniężnej na rzecz Skarżących, która lepiej niż grzywna (wpłacana do budżetu państwa), spełni swoje cele.

Również zarzut nr 3 skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Wójt podnosi w nim naruszenie art 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie rażącej bezczynności, w sytuacji gdy organ prowadził postępowanie znak WG.6852.136.2018 w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, które zakończyło się wydaniem decyzji z 20 stycznia 2020 r., unieważnionej częściowo przez SKO, a następnie prowadził nadal postępowanie o znaku WG.6852.136.2018, toczące się wyłącznie w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego, które Wójt zakończył decyzją z 22 października 2021 r. wymierzającą opłatę na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., a decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z 2 marca 2022 r., postępowanie zaś umorzono. Wójt nie mógł zatem dalej prowadzić sprawy w przedmiocie wymierzenia opłaty, gdyż oznaczałoby to ponowne prowadzenie sprawy w przedmiocie, co do którego postępowanie zostało już ostatecznie zakończone.

Twierdzenia powyższe są pozbawione zasadności. Otóż organ proponuje, aby traktować wszystkie prowadzone przez niego sprawy względem skarżących i zajęcia pasa drogowego w roku 2019 jako jedność, bowiem - jak sugeruje - prowadzono je przecież pod tym samym znakiem tj. WG.6852.209.2017. Skoro tak, to stanowią one wspomnianą całość. Przekłamaniem jest przy tym subtelna zmiana retoryki organu i nazywanie sprawy zakończonej decyzją Wójta z 22 października 2021 r. jako "wymierzającej opłatę na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.". W tej bowiem sprawie nie ma mowy o jakimkolwiek "wymierzeniu opłaty", gdyż organ wymierzył w niej karę, słusznie zresztą wyeliminowaną z obrotu prawnego przez SKO, które wprost wskazało, że jest to kolejna, niezasadna sprawa organu. Wpływa przy tym ona na stan bezczynności.

W związku z tym podkreślić należy rzecz oczywistą, mianowicie to że organ rozpatruje kolejne sprawy pod tym samym znakiem, nie powoduje, że staje się ona wraz z wcześniejszymi sprawami jednością. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że sprawa zgody na zajęcie pasa drogowego to jedna ze spraw, drugą była sprawa częściowego stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie pierwszej. Trzecią i czwartą jest natomiast odpowiednio sprawa wymierzonej bezprawnie Skarżącym kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego, której nie załatwiono, za co słusznie stwierdzono bezczynność.

To więc, że organ będzie powtarzał, że ma do czynienia z jedną sprawą, nie zmieni niczego w sytuacji prawnej, ukształtowanej decyzjami SKO w Krośnie i wyrokami WSA w Rzeszowie.

Podsumowując należy zauważyć, że żaden z zarzutów nie okazał się trafny, co jest wnioskiem oczywistym.

WSA w Rzeszowie wydał przy tym prawidłowy wyrok, zasadnie przyjmując, że w sprawie doszło do bezczynności w stopniu rażącym. Organ w istocie ignoruje postanowienie SKO stwierdzające bezczynność z rażącym naruszeniem prawa i polecające mu wykonanie określonych czynności. Nie ma przy tym zastrzeżeń, co do wysokości sumy pieniężnej orzeczonej od organu na rzecz Skarżących. Kwota ta w ogóle nie była zwalczana przez organ jakimikolwiek zarzutami.

W związku z powyższym skargę kasacyjną oddalono, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.