Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2763/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 313/22 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. z dnia 28 stycznia 2022 r., nr R.073.47.2021.A.S. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 313/22 oddalił skargę J. G. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. z dnia 28 stycznia 2022 r., nr R.073.47.2021.A.S. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. G. wnioskiem z dnia 16 listopada 2021 r. zwróciła się do Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. o udostępnienie protokołu obrad zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r., znak R.073.47.2021.A.S., wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R., odmówił udostępnienia informacji objętej wnioskiem, jako niestanowiącej informacji publicznej.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r., znak R.073.47.2021.A.S., Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 15 grudnia 2021 r. Zdaniem Rektora, opinia zespołu ma charakter indywidualny, związany z dobrami osobistymi ocenianego, a sama procedura oceny ma charakter wewnętrzny. Ocena pracownika naukowego, ze względu na swój charakter i treść, jest dokumentem zindywidualizowanym i spersonalizowanym, a zatem nie jest informacją o sprawach publicznych, o działalności organu władzy publicznej w zakresie przyznanej mu władzy publicznej i dlatego wniosek o udzielenie informacji nie został uwzględniony.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1, art. 3, art. 5 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 313/22 oddalił skargę J. G. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. z dnia 28 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, skarga jest nieuzasadniona, a Rektor słusznie przyjął, że protokół posiedzenia zespołu doradczego nie jest dokumentem podlegającym udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, przedmiotem informacji publicznej jest treść i postać dokumentów urzędowych. Nie każdy zatem dokument pochodzący od organu władzy publicznej może być przedmiotem informacji publicznej, a tylko ten, który jest dokumentem urzędowym. Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 2 powyższej ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Na bazie tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pojęcie "dokumentu wewnętrznego" jako dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, nie jest wyrazem stanowiska organu w ramach przypisanych mu kompetencji i jako taki nie podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumentem wewnętrznym może być w szczególności dokument obrazujący przygotowania organu do zajęcia stanowiska w ramach przypisanych mu kompetencji, a takim jest protokół posiedzenia zespołu pełniącego funkcje doradcze dla organu, w tym przypadku dla Rektora. Sąd oparł się na stanowisku NSA wyrażonym w wyroku z 3 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4155/21, które podzielił. Zdaniem Sądu I instancji, protokół posiedzenia zespołu doradczego nie zawiera stanowiska organu - Rektora - w ramach przyznanych mu kompetencji. Nawet gdyby uznać, że rekomendacje zespołu doradczego, końcowa ocena pracownika naukowego, przedstawiane Rektorowi do podjęcia decyzji, stanowią dokument publiczny, co jednak nie jest przedmiotem tej sprawy, bo nie tego dokumentu domaga się skarżąca, to i tak nie będzie nim protokół posiedzenia tego zespołu doradczego. Protokół ten ma charakter dokumentu wewnętrznego, jak można się domyśleć, przedstawia obrady zespołu, prowadzoną w ich toku dyskusję i ze swej natury nie jest skierowany na zewnątrz.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że decyzja Rektora nie narusza prawa, tj. art. 1, art. 3, art. 5 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w istocie nie dotyczy takiej informacji, wystarczającym byłoby załatwienie sprawy pismem informującym o tym, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 tej ustawy, organ wydaje decyzję, kiedy odmawia udostępnienia informacji publicznej, co zakłada, że informacja ta występuje w sprawie, oraz umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Zastosowanie formy decyzji w niniejszej sprawie nie budziło jednak sprzeciwu Sądu, który uznał, że nie miałoby większego sensu uchylenie tej decyzji, słusznej co do meritum, tylko po to, by tę samą treść przekazać skarżącej w innej formie - nie decyzji, a pisma.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 1, art. 3, art. 5 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że protokoły zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. nie są informacją publiczną albowiem stanowią "dokument wewnętrzny'", podczas gdy za "dokument wewnętrzny'" mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i są wyłącznie o charakterze techniczno-organizacyjnym lub roboczym, zaś w niniejszym przypadku, protokół obrad zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. był podstawą ustaleń Rektora, miał wpływ na jego merytoryczną decyzję oraz jej umotywowanie, a tym samym zespół doradczy formułował tezy dla Rektora wytworzone lub odnoszące się do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca podniosła, że Rektor odmawia jej w jakimkolwiek trybie udostępnienia informacji dotyczącej protokołu obrad zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora, tj. informacji dotyczącej zarówno oceny jej osoby, jak również osób trzecich. Żądana informacja wiąże się niewątpliwie z dobrami osobistymi ocenianego i ma charakter indywidualny, a sama procedura przeprowadzania ma charakter wewnętrzny, Tymczasem żądana informacja dotyczy między innymi dóbr skarżącej, których dóbr Rektor próbuje w tym trybie chronić. Organ negatywnie zweryfikował wniosek skarżącej w zakresie awansu na stanowisko profesora pozbawiając zainteresowaną zrozumienia motywacji i źródeł ustaleń organu. Żądana informacja dotyczy między innymi skarżącej i osób, które dobrowolnie w sposób fakultatywny poddały się weryfikacji w ramach procedury rozpatrzenia wniosków o awans na stanowisko profesora. Tymczasem w przypadku oceny okresowej mamy do czynienia z obligatoryjnym, obowiązkowym poddaniem się ocenie. W przypadku awansu na profesora strony składające wniosek musiały się godzić, że wszelkie informacje dotyczące bezpośrednio ich będą weryfikowane chociażby ze względu na ocenę rzetelności i obiektywności działania organu. Nauczyciele akademiccy to osoby sprawujące funkcje publiczne, bowiem zatrudnieni są w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej środkami publicznymi na wykonanie wymienionych zadań.

Wskazano, że z brzmienia art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przedmiotem informacji publicznej, a tym samym wniosku może być informacja o zaistniałych faktach i niektórych zamierzeniach organu. Protokół obrad zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora jest bezsprzecznie informacją publiczną w rozumieniu ustawy. To, że spotkanie poświęcone zostało omówieniu indywidualnej sprawy nie decyduje o charakterze tego dokumentu. Zdaniem skarżącej, będące w posiadaniu organu protokoły z posiedzenia organu doradczego Rektora, stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Protokoły posiedzeń zespołu doradczego stanowią ważny element w działalności szkoły wyższej w zakresie realizacji ustawowych zadań i niewątpliwie protokoły z tych posiedzeń stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rektor kierujący uczelnią publiczną oraz wydający decyzje administracyjne i dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Skarżąca kasacyjnie podzieliła pogląd, w którym akcentowano, że koncepcja wytworzona w orzecznictwie tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Tymczasem informacja dotycząca protokołu obrad zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora była podstawą ustaleń Rektora, miała wpływ na jego merytoryczną decyzję oraz jej umotywowanie. Zespół doradczy formułował tezy jeżeli niewiążące Rektora, to zbliżone do tez opinii prawnych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których organ używa do zrealizowania przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego i nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (wówczas powstaje ewentualnie kwestia ograniczenia dostępu do żądanych informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych). Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Protokół obrad zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora sporządzony był na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu - co do zasady - posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, jest wytworzony na potrzeby organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie działania organów oraz sposobie załatwienia sprawy itp.), stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. Powyższy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej okazał się nieskuteczny ze względu na jego wadliwą konstrukcję.

Przede wszystkim w treści omawianego zarzutu nie sprecyzowano przepisów, których naruszenia dopuścił się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji. W odniesieniu bowiem do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 1, art. 3, art. 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że każdy ze wskazanych w treści zarzutu przepis u.d.i.p. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych – art. 1 składa się z dwóch ustępów, art. 3 z dwóch ustępów, przy czym ust. 1 składa się z trzech punktów, art. 5 składa się z 6 ustępów, a art. 6 z dwóch ustępów, przy czym ust. 1 z kilkunastu punktów i podpunktów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionych w treści zarzutu przepisów u.d.i.p. nie zawiera wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisu, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. Nawet gdyby jednak przyjąć na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4, to i tak omawiany zarzut nie mógłby odnieść zamierzonego skutku.

Należy mieć na uwadze, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego w błędnej wykładni art. 1, art. 3, art. 5 oraz art. 6 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że "protokoły zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. nie są informacją publiczną albowiem stanowią "dokument wewnętrzny'", podczas gdy za "dokument wewnętrzny'" mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i są wyłącznie o charakterze techniczno-organizacyjnym lub roboczym, zaś w niniejszym przypadku, protokół obrad zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. był podstawą ustaleń Rektora, miał wpływ na jego merytoryczną decyzję oraz jej umotywowanie, a tym samym zespół doradczy formułował tezy dla Rektora wytworzone lub odnoszące się do władzy publicznej". W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni wskazanych przepisów u.d.i.p. upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku z dnia 16 listopada 2021 r., tj. kierowanego do Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R. wniosku "o udostępnienie protokołu obrad zespołu doradczego ds. awansu na stanowisko profesora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w R." nie dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretny dokument wskazany w tym wniosku nie stanowi informacji publicznej. Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. W treści zarzutu nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienia przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ani też jaka powinna być prawidłowa ich wykładnia. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. Zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie podniesiono jednak w skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Podkreślić należy, że kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Nawet więc, gdyby uznać w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutu, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku. W odniesieniu bowiem do odczytania omawianego zarzutu jako zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdzie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, należy zwrócić uwagę, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej, jak już wskazywano, nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie sformułowano również skutecznego zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut rozpatrywany jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego również w swojej treści nie kwestionuje prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała. Innymi słowy, skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji – gdyby nawet istniały podstawy do zrekonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego w takiej właśnie postaci – obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek nie obejmujący informacji publicznej, to stanowisko Sądu, według którego prawidłowe jest nieudostępnianie wnioskowanej informacji, jest stanowiskiem prawidłowym w realiach niniejszej sprawy.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.