Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 284/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia WSA (del) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 857/22 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. nr 1401-IEE3.711.1.255.2021.2.KM w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

1.1. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 857/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.z dnia 15 listopada 2021 r. w sprawie ze skargi M. P. (dalej: "Skarżący", "Strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych.

1.2. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącego, na podstawie własnych tytułów wykonawczych z dnia 31 lipca 2019 r. obejmujący zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2016 r. oraz z dnia 1 marca 2021 r. obejmujący zaległości z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów z innych źródeł za 2015 r. Organ pierwszej instancji w celu realizacji zaległości objętych tytułem wykonawczym z dnia 31 lipca 2019 r., działając jako organ egzekucyjny, zawiadomieniem z 5 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 80 § 1 u.p.e.a. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w S. S.A. W odpowiedzi na zawiadomienie bank w dniu 6 sierpnia 2019 r, poinformował organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji zajęcia w postaci zbiegu egzekucji. Ponadto, dłużnik zajętej wierzytelności pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. zawiadomił Naczelnika Urzędu Skarbowego W. o braku środków na wskazanym rachunku.

Zawiadomieniem z dnia 5 marca 2021 r. Naczelnik dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej w A. S.A. Dłużnik zajętej wierzytelności w odpowiedzi na zawiadomienie, poinformował organ o przeszkodzie w realizacji zajęcia w postaci braku środków na wskazanym rachunku bankowym.

Pismem z 12 lipca 2021 r. strona wniosła do Naczelnika pismo zatytułowane "skarga na dokonane czynności". Zobowiązany wniósł o skorygowanie stanowiska organu. Organ wezwał zobowiązanego do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. Wezwanie doręczono stronie w dniu 6 sierpnia 2021 r. Odpowiadając na wezwanie skarżący wyjaśnił, iż podstawą skargi jest art. 33 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 54b § 2 pkt. 1 lit. a-c u.p.e.a. Zdaniem strony, sytuacja faktyczna zobowiązanego spełnia wszystkie przesłanki wskazane w art. 54 u.p.e.a.

Naczelnik postanowieniem z dnia 15 listopada 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2022 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 2 marca 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowienie z dnia 10 lutego 2022 r.

W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie intencje skarżącego bez wątpienia nie zostały wyrażone w sposób czytelny, zaś sposób formułowania przez niego pism, w tym także skargi do Sądu, świadczy, że skarżący nie radzi sobie z przepisami prawa i ich interpretacją. W takiej sytuacji, organ powinien mieć na względzie stosowaną w postępowaniu egzekucyjnym na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywatela: zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W przekonaniu Sądu, realizacja owej zasady w niniejszej sprawie wymagała dokładnego, być może niejednokrotnego wezwania skarżącego do sprecyzowania jego żądania, przy czym wezwanie to powinno wprost obejmować pytanie, czy skarżący oczekuje umorzenia postępowania egzekucyjnego, które wobec niego się toczy, na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., i zapytanie o okoliczności faktyczne, które za umorzeniem postępowania przemawiają. Z dotychczas złożonych pism, w tym skargi do Sądu, wynika, że skarżący zmierza do umorzenia postępowania "z powodu braku możliwości uregulowania należności".

Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., przyczyny odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie. Zdaniem Sądu, w analizowanej sprawie warunki te nie zostały spełnione, co zostało wyjaśnione powyżej. W konsekwencji uchylono zaskarżone postanowienie.

1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 61a § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz w związku z art. 18, art. 54 i art. 54b § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej i właściwego uzasadnienia orzeczenia, brak uwzględnienia treści pism oraz postanowień znajdujących się w aktach sprawy, a także poprzez błędne stwierdzenie, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, a w konsekwencji, że doszło do nieuprawnionego wydania postanowienia w sprawie, w sytuacji, gdy w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie uprawnione było stwierdzenie intencji strony na podstawie treści przywoływanych wyżej pism oraz zgodne z przepisami prawa było wydanie w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

2.2. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

3.2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Wobec oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

3.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 61a § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 18, art. 54 i art. 54b § 1 i § 2 u.p.e.a. są bezzasadne. Na wstępie należy zauważyć, że zasada legalizmu wynikająca z art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. nakłada na organy administracji publicznej, w tym także organy egzekucyjne w toku postępowania egzekucyjnego obowiązek stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Celem egzekucji administracyjnej, będącej formą przymusowej realizacji obowiązków publicznoprawnych jest doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego, ze stanem prawnym wynikającym z norm prawnych. Na podstawie odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki procedury wykonawczej. Organ egzekucyjny jest gospodarzem postępowania administracyjnego postępowania egzekucyjnego, odpowiedzialnym za jego prowadzenie z poszanowaniem zasad ogólnych, zawartych w art. 6-16 k.p.a. Ze specyfiką postępowania administracyjnego wiąże się nierównowaga pozycji stron. Organ z racji władztwa administracyjnego jest podmiotem dominującym i ostatecznie decydującym o przebiegu postępowania. Z taką jego rolą i pozycją wiąże się jednak szczególna powinność organu do czuwania również nad zabezpieczeniem praw procesowych strony oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu stron postępowania. Powyższe nabiera wagi zwłaszcza wówczas, gdy strona działa bez pełnomocnika i wykazuje się brakiem rozeznania w sprawach procesowych lub wręcz nieporadnością. W tym kontekście zasady ogólne, takie jak zasada działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) mogą wymagać od organu podjęcia nawet zwiększonych działań informacyjnych, nakierowanych na to, by zapewnić stronie realną możliwość skorzystania z przysługujących jej gwarancji procesowych. Wprawdzie organ nie może pełnić roli pełnomocnika strony, to wobec podmiotu, którego zachowanie cechuje brak pełnego rozeznania w sprawie, powinien rozszerzyć działania informacyjne i zapewnić takiemu podmiotowi podstawową wiedzę o pozostających w jego dyspozycji prawach procesowych, a także wyjaśniać intencje budzących wątpliwości działań.

3.4. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, intencje skarżącego bez wątpienia nie zostały wyrażone w sposób czytelny, zaś sposób formułowania przez niego pism, w tym także skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, świadczy, że skarżący nie radzi sobie z przepisami prawa i ich interpretacją. Skarżący, w zażaleniu na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 15 listopada 2021 r., wyraził, że jego intencją jest doprowadzenie do zakończenia podejmowanych wobec niego czynności, lecz nie artykułował on swoich oczekiwań precyzyjnie i najpewniej utożsamiał umorzenie postępowania z uchyleniem czynności egzekucyjnych. Zauważyć należy, że w art. 54b u.p.e.a. istnieje możliwość uchylenia czynności egzekucyjnej, jeśli dalsza realizacja zastosowanego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano tej czynności egzekucyjnej, jest niecelowa, nie doprowadzi bezpośrednio do wyegzekwowania środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne, powoduje niewspółmierne trudności lub wydatki egzekucyjne w stosunku do środków pieniężnych, które mogą być wyegzekwowane. Zobowiązany wskazał natomiast na konieczność umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazuje, że należało wyjaśnić, jakie są rzeczywiste intencje zobowiązanego. W konsekwencji zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności w celu wyjaśnienia wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, uchylający zaskarżone postanowienie, które zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy odpowiada prawu.

3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 18, art. 54 i art. 54b § 1 i § 2 u.p.e.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej i właściwego uzasadnienia orzeczenia, brak uwzględnienia treści pism oraz postanowień znajdujących się w aktach sprawy, w pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że Sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 61a § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 18, art. 54 i art. 54b § 1 i § 2 u.p.e.a. był bezzasadny.

3.6. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Mirella Łent Anna Dalkowska Jacek Pruszyński