Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2761/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 179a w zw. z art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi kasacyjnej M. M., M. G., S. D. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2761/23 wydanego w sprawie ze skargi M. M., M. G., S. D., M. C. i Z. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2022 r. nr DN.gn.625.243.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2761/23; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2761/22 oddalił skargę M. M., A. K., M. G., S. D. i M. C. (dalej jako "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") z 20 października 2022 r. znak DN.gn.625.243.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej jako Prezydium") orzeczeniem z 19 maja 1959 r. znak L.RL.U.Vg/108/59 orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi [...], pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR, niebędących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz niewiadomych z miejsca pobytu, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętych Iwh [...] i [...]. Orzeczenie wydano na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318), zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 404) oraz na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339).

M. M., A. K., M. G., S. C. (obecnie D.) i M. C. wnioskiem z 26 stycznia 2021 r. wystąpili do Wojewody Małopolskiego (dalej jako "Wojewoda") o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z 19 maja 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości należącej do D. T.

Wojewody decyzją z 26 października 2021 r. znak WS-III.7515.2.43.2021.MK, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Podnieśli, że nie był on uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 19 maja 1959 r., gdyż art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP". Skarżący dodali, że ustawa zmieniająca budzi wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia i zgodności z prawem.

Minister decyzją z 20 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody i wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, zaś zgodnie z jej art. 2 ust. 2 postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno jednak znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej. Przemawiają za tym wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżących należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa zmieniająca. Z kolei z orzeczenia Prezydium z 19 maja 1959 r. wynika, że przysługiwało od niego odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w ciągu 14 dni licząc od dnia ostatniego po ogłoszeniu. Z pieczęci znajdującej się na omawianym orzeczeniu wynika, że wpłynęło ono do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu 2 czerwca 1959 r. i było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] od 2 czerwca do 30 czerwca 1959 r. (co potwierdza adnotacja/poświadczenie załączone do tego orzeczenia). Kwestionowane orzeczenie zostało zatem doręczone z ostatnim dniem podania go do publicznej wiadomości, tj. z dniem 30 czerwca 1959 r. Skoro więc ogłoszenie orzeczenia nastąpiło w ww. dacie, zaś wniosek o stwierdzenie jego nieważności w części wpłynął do Wojewody w dniu 1 lutego 2021 r. i nie doprowadził do zakończenia postępowania przed 16 września 2021 r., to ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia (w zaskarżonej części) na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z tego powodu postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister zauważył, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją RP.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka im dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wyrokiem z 15 maja 2023 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na gruncie ustawy zmieniającej mamy bowiem do czynienia z normą, która stanowi w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna. Tymczasem jak wynika z akt sprawy orzeczeniem administracyjnym z 19 maja 1959 r. Prezydium orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi [...]. Z kolei wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do organu w dniu 1 lutego 2021 r. Wniosek został zatem złożony po 62 latach od daty wydania tego orzeczenia i od jego ogłoszenia. Tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle art. 158 § 3 K.p.a. jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. M., M. G., S. D. (dawniej C.) i M. C. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka im dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej,

2) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium z 19 maja 1959 r. upłynęło ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie, zaś daty tej nie można domniemywać.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów, jak również wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2023 r. zmarła jedna ze skarżących – A. K., na dowód czego przedłożono kopię odpisu skróconego aktu jej zgonu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 sierpnia 2023 r. zawiesił postępowanie międzyinstancyjne do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłej skarżącej.

Z. K. pismem z 25 kwietnia 2024 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu z 17 kwietnia 2024 r., poparł skargę wniesioną przez A. K., przedkładając jednocześnie akt poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 maja 2024 r. podjął zawieszone postępowanie międzyinstancyjne.

Następnie w sprawie wyznaczono na 4 czerwca 2024 r. termin rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej M. M., M. G., S. D. i M. C. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."

O składzie orzekającym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, jak również o trybie rozpoznania skargi kasacyjnej (tj. art. 179a p.p.s.a.), Sąd zawiadomił wszystkie strony postępowania, w tym następcę prawnego zmarłej A. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Artykuł 179a p.p.s.a. wskazuje zatem na dwie, niezależne sytuacje, których zaistnienie może stanowić podstawę uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. nieważność postępowania albo oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej. Przesłanki nieważności postępowania wymienia z kolei przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z 15 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2761/22, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 15 maja 2023 r. była decyzja Ministra z 20 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z 26 października 2021 r., którą umorzono z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z 19 maja 1959 r. Stroną tego postępowania była m.in. A. K., będąca zarówno jednym z wnioskodawców postępowania administracyjnego, jak i jedną ze skarżących ww. decyzję Ministra do Sądu, a do której to (jej pełnomocnika) skierowano zawiadomienie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o składzie orzekającym w sprawie. W konsekwencji to również skarga A. K. rozpoznana została wyrokiem z 15 maja 2023 r. Sąd dopiero jednak z treści wniesionej skargi kasacyjnej od powyższego wyroku uzyskał informację, że ww. osoba zmarła przed wydaniem wyroku, tj. w dniu [...] kwietnia 2023 r. W tej sytuacji w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie udział powinien brać następca prawny zmarłej, bowiem wynik postępowania sądowego niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego. Postępowanie sądowe zakończone wyrokiem z 15 maja 2023 r. przeprowadzane zostało jednak z naruszeniem prawa strony do udziału w postępowaniu, co skutkuje zaistnieniem przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pozbawienie strony postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony jej praw uzasadnia zatem uchylenie wyroku z 15 maja 2023 r. i ponowne rozpoznanie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. We wskazanym zakresie Sąd podtrzymał stanowisko wyrażone w wyroku z 15 maja 2023 r.

Zauważyć bowiem należy, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 K.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do ww. ustawy zmieniającej, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z wyroku tego wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału Konstytucyjnego, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą, która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i § 2 K.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i § 2 K.c.). Również w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności przestępstwa (art. 101 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny Dz.U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.)). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

Skarżący powołali się w skardze na naruszenie przez organ, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawa, zasady pewności prawa i zaufania obywateli do organów państwa, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania ochrony własności, konieczności jednakowego traktowania obywateli przez władze publiczne. Wskazała też na naruszenie art. 77 Konstytucji RP, tj. prawa do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej.

Zauważyć jednak należy, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, by ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5; z 29 września 2008 r. sygn. akt SK 52/05, OTK-A 2008/7/125; z 28 września 2006 r. sygn. akt K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2007 r. sygn. akt K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; z 2 października 2006 r. sygn. akt SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z cytowanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 46/13. Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie ww. regulacji, stanowiącej obecnie przedmiot sporu pomiędzy organem a skarżącymi, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku o sygn. akt 46/13 potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od daty wydania tego wyroku, tj. od 12 maja 2015 r. istniało duże prawdopodobieństwo ustawowego ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, a czego nie kwestionują sami skarżący, orzeczeniem administracyjnym z 19 maja 1959 r. Prezydium orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi [...]. Z kolei wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do organu w dniu 1 lutego 2021 r. Wniosek został zatem złożony po 62 latach od daty wydania tego orzeczenia i od jego ogłoszenia. Tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle art. 158 § 3 K.p.a. jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.

Odnosząc się do przywołanej wyżej kwestii ogłoszenia orzeczenia Prezydium, Sąd podziela stanowisko Ministra, że materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że ogłoszenie to miało miejsce. Z orzeczenia Prezydium z 19 maja 1959 r. wynika bowiem, że przysługiwało od niego odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w ciągu 14 dni licząc od dnia ostatniego po ogłoszeniu. Z pieczęci znajdującej się na omawianym orzeczeniu wynika, że wpłynęło ono do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu 2 czerwca 1959 r. i było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] od 2 czerwca do 30 czerwca 1959 r. (co potwierdza adnotacja/poświadczenie załączone do tego orzeczenia). Kwestionowane orzeczenie z 19 maja 1959 r. zostało zatem doręczone z ostatnim dniem podania go do publicznej wiadomości, tj. z dniem 30 czerwca 1959 r.

Organ zasadnie zatem uznał, że skoro kwestionowane przez skarżących orzeczenie Prezydium zostało ogłoszone, zaś wniosek z 1 lutego 2021 r. (data wpływu do Wojewody) o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed 16 września 2021 r., to oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa (na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Co najmniej od daty wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 46/13 każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. Twierdzenie obecnie, że skarżąca nie miała prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się więc obronić.

Odnosząc się do powoływanej przez skarżących zasady lex retro non agit zauważyć należy, że również na gruncie procedury administracyjnej doznaje ona pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1998 r. sygn. akt K 10/98, OTK 1998/5/64 i z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt SK 34/08, OTK-A 2009/11/165). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507).

Na koniec wskazać należy, że ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. akt 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczący przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a K.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w pkt 2 wyroku.

Sąd wyjaśnia przy tym, że orzekając w trybie art. 179a p.p.s.a., stosownie do treści tego przepisu, rozstrzyga również o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W rozpoznanej sprawie Sąd uznał, że zasadne jest odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości. Jak bowiem było to wskazane, jedyną przyczyną zastosowania trybu przewidzianego w art. 179a p.p.s.a było ujawnienie (i to dopiero na podstawie treści skargi kasacyjnej), że jedna ze stron postępowania – skarżąca A. K. w dniu wydania wyroku z 15 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2761/22, już nie żyła. Z tych względów o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie tego trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżący w skardze wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi nie sprzeciwiły się temu wnioskowi.