Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 945/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1 , art. 5b ust. 1 i 2,  art. 18,  art. 92a ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2024 poz 728
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 88 § 2 pkt 4
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do  międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Tekst mający znaczenie dla  EOG).
article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 984/20 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr BP.501.634.2020.1238.LB3.7518 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 17 lutego 2020 r. znak WITD.DL0152.III0144.3.2020 Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust. 1, 3, 7, art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm. - dalej jako utd) oraz załącznika nr 3 Ip. 1.5 i 2.11 nałożył na l.S. (dalej jako skarżący, strona) karę pieniężną w łącznej wysokości 8.800 zł za niezgłoszenie w formie pisemnej w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 utd oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd.

Organ wyjaśnił, że 6 grudnia 2019 r. w [...] przy placu [...] został zatrzymany do kontroli samochód osobowy marki [...]1 o nr rej. [...]. Pojazdem tym wykonywany był przewóz osób przez przedsiębiorstwo A. l.S. w [...]. Przewożono dwóch pasażerów z ul. [...] na Plac [...] w [...]. Przewóz odbywał się samochodem osobowym zarejestrowanym na 5 osób. W trakcie prowadzonej kontroli kierujący pojazdem okazał do kontroli: prawo jazdy, paszport, wypis nr 1 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

Bezsporne jest, że zatrzymanym do kontroli pojazdem skarżący wykonywał przewóz okazjonalny osób. Pojazd dopuszczony został do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą.

Jednocześnie Prezydent Miasta [...] wskazał, że do okazanej licencji zgłoszony jest jedynie pojazd marki [...]2 nr rej. [...]. Kontrolowany pojazd [...]1 nie został zgłoszony do ww. licencji. Organ powyższe informacje potwierdził także w dniu 13 lutego 2020 r. telefonicznie w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta w [...], gdzie poinformowano go, że pojazd [...]1 nr rej. [...] nie został dotychczas zgłoszony do okazanej licencji.

II.

Decyzją z 14 sierpnia 2020 r. nr BP.501.634.2020.1238.LB3.7518 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Lubelskiego WITD z 17 lutego 2020 r. orzekając w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2 i 4, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 i 10 utd oraz lp. 1.5. i 2.11. załącznika nr 3 do utd.

III.

Wyrokiem z 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 984/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I.S. na ww. decyzję.

IV.

Następnie skarżący skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, kwestionując powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci:

1. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4 a, b utd w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywać przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], wykonanie tego przejazdu przez kierowcę O.S., nie zaś przez skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym;

2. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

3. niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i 7 oraz w zw. z Ip. 1.5. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu skarżącemu kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji, w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego;

4. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a, b utd w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

5. niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 utd w zw. z Ip. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z art. 4 pkt 6a utd poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Strona wskazała, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Lublinie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega, aby wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Istota sporu prawnego jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, przy uwzględnieniu sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności zaś ich wzajemnego powiązania, uzasadnia łączne rozpatrzenia wszystkich podniesionych uchybień. Wskazać przy tym należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z 8 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1344/18, z 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 330/19, z 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 103/19; z 27 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 421/20; z 28 września 2023 r. sygn. akt II GSK 683/20. Podzielić zatem należy argumenty wyrażone w uzasadnieniach powołanych wyroków podkreślając, że są one aktualne również na gruncie niniejszej sprawy.

Pomimo mnogości i znacznie rozbudowanej struktury, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się i dotyczą tego samego zagadnienia, ujmowanego jednak przez stronę z różnych perspektyw. W istocie podniesione uchybienia zmierzają więc do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które legło u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych (materialnych i procesowych), było kwestionowanie prawidłowości poczynionego ustalenia, że w niniejszej sprawie usługa świadczona przez skarżącego, w którego imieniu i na zlecenie działał kierujący pojazdem, co nie zostało skutecznie wykazane i podważone pomimo inicjatywy organów podjętej w tym zakresie, spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego, a także pojazd nie został zgłoszony do posiadanej licencji.

Strona podważa wyrok WSA, którym zaakceptowano stanowisko organów, uznające skarżącego, który przewożąc w dniu kontroli drogowej dwóch pasażerów, dopuścił się naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pomimo niespełnienia przez pojazd kryteriów konstrukcyjnych określonych w art. 18 ust. 4a utd oraz bez spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 4b pkt 2 utd samochodem osobowym pięciomiejscowym, niezgłoszonym w dodatku do posiadane licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z art. 4 pkt 11 utd, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 utd, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 utd, uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

Organy prawidłowo uznały, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym nie tylko uzyskania odpowiedniej licencji, którą strona posiadała, jednakże spełnienia warunków wymaganych prawem. Zgodnie bowiem z tytułem ustawy, wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.

Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że charakter świadczonej usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację [...] to wskazać należy na wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C- 434/15, który orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.

Powołany wyrok TSUE potwierdził zatem prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącego jako usługi transportowej. TSUE potraktował firmę dokonującą analogiczną usługę jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), więc oczywistym jest, że skarżący jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywała usługę transportową.

Omawiane przepisy nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Traktują one jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 utd, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 utd), które - w świetle utd - zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych - innych dla licencji na przewozy okazjonalne oraz innych dla tzw. "licencji taksówkowej". Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej".

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4b utd. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że stosownie do art. 18 ust. 2 utd i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3" oba ustępy stanowią jedną całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób. Konkludując, wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że skarżący w dniu kontroli wykonywał odpłatną usługę transportową (przewóz okazjonalny) i nie spełniał wymogów prawa w tym zakresie m.in. co do kryterium konstrukcyjnego jak i sposobu nawiązania współpracy z klientem. Sugestie strony o niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy pozostają jedynie gołosłowną sugestią.

W sprawie prawidłowo stwierdzono, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, jak i niepodpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b utd. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów co do zasady pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątek, umożliwiający poruszanie się samochodem z mniejszą ilością miejsc, określił sztywno.

W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej należy uznać właśnie te okoliczności.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 utd. W okolicznościach sprawy istniały jednoznaczne podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy wprost nie zawierał, gdyż usługę zamówił przy pomocy aplikacji [...], ale zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. W takiej sytuacji należy uznać, że przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło zaś na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (reprezentowanego w tym przypadku przez kierującego) z aplikacji [...], służącej do kojarzenia osób i organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej skarżący, jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia osoby kierującej z pasażerem.

Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów przez aplikację na smartfon, pomiędzy właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez skarżącego w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Okazuje się w szczególności, że administrator określa - za pomocą aplikacji - przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (vide wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C-434/15).

W konsekwencji przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły, rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona - w tożsamych warunkach zorganizowania i ciągłości - we własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i skarżący był za nią odpowiedzialny. Działanie to mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu i czy miał zarejestrowaną działalność gospodarczą.

Posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 utd, można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkową", o której mowa w art. 5b pkt 3 ustawy, można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. Skarżący, posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 pkt 1 utd, wykonywał przewóz okazjonalny, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego. Nie realizował też przewozu taksówką. Wykonywany przewóz naruszał zatem przepisy prawa z uwagi na brak spełnienia przez pojazd kryterium konstrukcyjnego oraz niezaistnienie wyjątku przewidzianego w ustawie. Sąd pierwszej instancji słusznie więc podzielił stanowisko organów, że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd. Zgodnie z art. 4 pkt 11 utd przewóz okazjonalny, to przewóz osób który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonej kontroli drogowej z przesłankami dającymi się wyprowadzić z cytowanych wyżej art. 4 pkt 11 utd i § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżący kasacyjnie wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych unormowań, przy czym podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji [...]. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym go wykonywano w dniu kontroli, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a utd przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) utd wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do utd, spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych. Nie było i nie może być obecnie kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione.

Stwierdzić tym samym należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego art. 4 pkt 11 w zw. z Ip. 1.5 oraz art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4a i 4b utd w zw. z Ip. 2.11 przez ich niewłaściwe zastosowanie nie są usprawiedliwione.

Jeżeli chodzi natomiast o art. 92a ust. 1 i 6 utd, to przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd oraz niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie.

Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie skargi kasacyjnej wskazujące, że wymierzono karę z lp. 1.5. załącznika nr 3 do ustawy "pomimo tego, że skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego". Strona zdaje się nie rozumieć, że jak ustalono posiadała ważną licencję i nie zgłosiła do niej pojazdu zatrzymanego w czasie kontroli. To, czy spełniła wymagania dla przewozu okazjonalnego jest zupełnie inną kwestią. Jedną rzeczą jest wykonywanie transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, drugą zaś wykonywanie tego transportu w sposób niezgodny z przepisami (pojazdem konstrukcyjnie wadliwym, przy nieziszczeniu się przesłanek umożliwiających jego skorzystanie - prawnie przewidzianego wyjątku).

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także w nieuwzględnieniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że skarżący zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podważa faktycznie elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej co do rodzaju używanego pojazdu na cele przewozów okazjonalnych oraz braku zgłoszenia pojazdu do licencji.

Nie kwestionując, że w kontrolowanym pojeździe, przeznaczonym do przewozu jedynie 5 osób, w chwili zatrzymania do kontroli kierowca, który wykonywał przewozy na rzecz skarżącego kasacyjnie, wykonał odpłatny przewóz dwóch pasażera na wskazanej trasie, zamówionej za pośrednictwem aplikacji [...], w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że wykonywany przewóz nie miał charakteru transportu okazjonalnego oraz zarzucono brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji [...] i skojarzenia kierującego z pasażerem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 92a ust. 1 utd, z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1. nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3).

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 pkt 1 utd). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 utd, organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w trakcie kontroli stwierdzono naruszenia opisane w lp. 1.5 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy.

Stosownie do lp. 1.5. załącznika nr 3, niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 800 złotych.

Zgodnie natomiast z lp. 2.11 załącznika nr 3, wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszeń opisanych w Ip. 1.5. oraz Ip. 2.11. załącznika nr 3 do utd, zostały prawidłowo przez organy ustalone. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd oraz niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie.

Zebrany materiał dowody jednoznacznie wskazuje na powstałe naruszenia. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to badając zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wymagań konstrukcyjnych przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz WSA co do motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 utd, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 utd, według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego wbrew wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 670/08, z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II GSK 701/17).

Jak już wskazywano wyżej, nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącego kasacyjnie przewozu. Należy po raz kolejny podkreślić, iż podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej [...], nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez kierowcę w imieniu i na rzecz skarżącego kasacyjnie, jak również ustalenia, że kierowca wykonywał usługę w imieniu i na rzecz skarżącego kasacyjnie, czego ten, pomimo wezwania organów, nie podważył. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego, jak również zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącego miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja [...] była zatem przez skarżącego wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, że w zestawieniu z pozostałymi dowodami - protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej, zeznaniami świadka oraz dokumentacją fotograficzną, nie budziło wątpliwości, że to skarżący wykonywał przewóz o charakterze odpłatnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że ze wskazanymi wyżej zasadami postepowania administracyjnego (zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej) koresponduje koncepcja rozkładu ciężaru dowodowego i zasada współdziałania strony z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, podzielany w niniejszej sprawie, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 273/10, z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1605/96).

Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08).

W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych, wcześniejszych ustaleń, wynikających z materiału dowodowego dotychczas niewadliwie zebranego. Zgodnie z tymi ustaleniami skarżący kasacyjnie, korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób, a tym samym uznać należy, że wykonywał usługi w zakresie transportu drogowego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie podnosząc i wyjaśniając, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92a ust. 1 utd i nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej.

VIII.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).