Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 614/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2a pkt 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 100
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1639/19 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 11 lipca 2019 r. nr DRP.WPAV.411.92.2019.TG w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. w M. na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2020 r. V SA/Wa 1639/19 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z/s w M. (dalej: Zakład, Skarżąca, Spółka) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 11 lipca 2019 r. nr DRP.WPAV.411.92.2019.TG w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Uzasadnienie wyroku (jak i innych powołanych w treści niniejszego uzasadnienia) zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Od ww. wyroku Zakład wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwą (błędną) wykładnię art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 426) w zw. z art. 29 "ustawy o ubezpieczeniach społecznych", które miało wpływ na wynik sprawy, w wyniku czego organ całkowicie pominął okoliczność zawarcia przez Spółkę układu ratalnego z ZUS,

2) niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o ustalenia ogólnych nieprawidłowości, a tym samym zaniechaniu ustalenia nieprawidłowości, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych, co spowodowało, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie pozostają w związku z materialną podstawą jej wydania,

II. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ:

- art. 80 w zw. z art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na dowodach w postaci pism z ZUS, które miały rzekomo stanowić dowód potwierdzający terminowość rozliczenia kosztów płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na indywidualnych kontach pracowników niepełnosprawnych, a które to dowody nie są istotne z punktu widzenia normy prawnej określonej brzmieniem art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, bowiem mogą stanowić jedynie dowody na ogólne rozliczenie stanu konta Spółki w ZUS, jako płatnika składek, a tym samym nie są jednoznacznymi i kompletnymi dowodami zmierzającymi do udowodnienia, w jakich terminach Spółka poniosła koszty płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na pracowników niepełnosprawnych w spornych okresach rozliczeniowych,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji przy braku podjęcia rzetelnych działań na rzecz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegającego na: braku ustaleń co do terminów i faktycznych kwot wnoszonych w poszczególnych terminach przez Skarżącą tytułem wymaganych składek na odpowiednie fundusze ZUS na rzecz konkretnych osób niepełnosprawnych, nieuwzględnienie faktu, że Skarżąca jest również pracodawcą dla pracowników pełnosprawnych, której to kategorii pracowników nie dotyczą przepisy ustawy stanowiącej materialną podstawę rozstrzygnięcia,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w postaci informacji uzyskanych z ZUS, tj. dokonanie oceny w sposób naruszający reguły logicznego rozumowania i w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego, gdyż zakres informacji przekazanych przez ZUS oraz sposób ich prezentacji nie dawał podstaw do wyciągnięcia wniosku, że powstałe zaległości obciążały proporcjonalnie wszystkich pracowników strony zarówno pełnosprawnych, jak i niepełnosprawnych, tym samym składki na pracowników niepełnosprawnych nie zostały odprowadzone w wymaganych terminie,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez oparcie decyzji wyłącznie na podstawie zbiorczej informacji ZUS, co do terminów rozliczania składek przez Skarżącą, gdy tymczasem właściwym dowodem ustaleń organu powinny być szczegółowe informacje o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób, do wynagrodzenia której zostało przez PFRON wypłacone dofinansowanie, co istotne, konkretnie wskazanych w zaskarżonej decyzji, co spowodowało, że kontrola zaskarżonej decyzji pod jakimkolwiek aspektem nie jest w ogóle możliwa,

- art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym poprzez pominięcie faktu i skutków zawarcia przez Skarżącą układu ratalnego z ZUS,

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu zawnioskowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w postaci kserokopii umowy o rozłożenie na raty należności wobec ZUS.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych. Nieterminowe pokrywanie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, odnosi się zatem wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Także przepisy unijne (art. 33 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 651/2014) odnoszą się do kosztów płacy związanych z zatrudnieniem pracownika niepełnosprawnego. Dlatego organ był uprawniony do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a wszelkie nieprawidłowości powinny być odniesione do konkretnego pracownika niepełnosprawnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że istniejące zaległości obciążają proporcjonalnie wszystkich pracowników (niepełnosprawnych i pełnosprawnych), było zbyt daleko idące i wyrażone z naruszeniem art. 7, 77 i 11 k.p.a. W informacjach, jakie przekazywał organowi ZUS, nie zostało wskazane, czy opóźnienie w regulowaniu należności z tytułu składek dotyczyło wszystkich pracowników, czy tylko niepełnosprawnych. Prezes PFRON ustaleń takich nie poczynił, przez co kontrola decyzji nie jest możliwa, także pod kątem podanych w niej kwot. Nie chodziło o wykazanie przez organ jakichkolwiek nieprawidłowości, ale o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z otrzymanym przez pracodawcę wsparciem. Zebrany materiał dowodowy był niekompletny. Skarżąca Spółka wskazała również, że w toku postępowania zwracała uwagę na zawarty z ZUS układ ratalny, na mocy którego uregulowała zaległe należności. Ustalając, czy miesięczne koszty płacy zostały poniesione z uchybieniem terminów, należało uwzględnić także terminy wynikające z umowy o rozłożenie należności na raty. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodu z tej umowy, natomiast w decyzji organu nie poczyniono ustaleń przy uwzględnieniu harmonogramu spłaty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym nie bada się całokształtu sprawy, a tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które dyspozycyjnie wyznaczają granice kontroli w postępowaniu drugiej instancji.

Skargę kasacyjną oparto na obu postawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Dla dokonania oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał sprawę pod kątem przepisów prawa materialnego (ocenił prawidłowość dokonanej przez organy wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego), niezbędne było uprzednie dokonanie oceny, czy prawidłowo ustalono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i czy nie dopuszczono się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej, to przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dlatego w pierwszej kolejności należy przywołać treść art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ponieważ głównym przedmiotem sporu okazały się być kwestie odnoszące się, po pierwsze, do terminu uchybienia obowiązku uregulowania należności z tytułu składek na poszczególne fundusze, po drugie, czy obejmują one należności związane z płacą wszystkich pracowników danego pracodawcy, czy tylko niepełnosprawnych. Z przepisu tego wynika, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. W myśl natomiast art. 2 pkt 4a cyt. ustawy, miesięczne koszty płacy to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zarzuty proceduralne zmierzały do wykazania, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował wadliwe ustalenia faktyczne organu, oparte na niekompletnym materiale dowodowym, będące wynikiem przekroczenia granic zasady swobodnej oceny dowodów i dokonania dowolnej oceny zgromadzonych dowodów w postaci informacji z ZUS dotyczących terminowości rozliczenia kosztów płac zatrudnianych przez Spółkę pracowników w zakresie składek na poszczególne fundusze, co miało być wynikiem naruszenia przepisów k.p.a.: art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 (zasady zaufania do organów władzy publicznej), art. 11 (zasady przekonywania), art. 77 § 1 (obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art. 80 (zasady swobodnej oceny dowodów) oraz art. 107 § 2 i § 3 (elementów składowych decyzji, w tym uzasadnienia faktycznego i prawnego), ze skutkiem dla wyniku sprawy. Według Skarżącej Spółki nie ustalono bowiem, czy nieterminowe rozliczenie kosztów płac dotyczyło pracowników niepełnosprawnych, czy wszystkich, których zatrudniała (także pracowników pełnosprawnych), a przekazane przez ZUS informacje nie były zindywidualizowane, natomiast brak było podstaw do przyjęcia, że powstałe zaległości obciążały proporcjonalnie wszystkich zatrudnianych pracowników. Miano także pominąć fakt i skutki zawarcia z ZUS układu ratalnego. Ponadto Sąd nie odniósł się do zgłoszonego wniosku o uzupełnienie dowodów w trybie określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuszczenia jako dowód zawartej z ZUS umowy o rozłożenie na raty należności wobec ZUS.

Odnośnie do tej ostatniej kwestii należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do niej w uzasadnieniu wyroku, choć nie rozstrzygnął formalnie postanowieniem w przedmiocie tego wniosku dowodowego; skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, z którego nie sporządzono protokołu. Wskazano w uzasadnieniu, że rozłożenie zaległości na raty nie ma takiego skutku, że zaległość przestaje istnieć, a jedynie zawieszona zostaje możliwość jej egzekwowania przez ZUS przed upływem terminów poszczególnych rat określonych w umowie. Podniósł, że przy ustaleniu, czy koszty płacy zostały poniesione w terminie należy mieć na względzie terminy wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a nie terminy wynikające z umowy.

Zasadą wynikającą z art. 133 § 1 p.p.s.a. jest wydanie przez sąd administracyjny wyroku na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Zgodnie jednak z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest ustalenie okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej lub zwalczenie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, lecz weryfikacja, czy ustaleń tych organy dokonały zgodnie z zasadami określonymi w procedurze administracyjnej. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa, ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowania z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Dowody takie nie mogą odnosić się do okoliczności, które nie zostały zaoferowane organom, których strona nie podniosła w toku postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA o sygn. III FSK 1298/22, III FSK 1251/22, II GSK 473/21). Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej.

Zgłoszony przez Spółkę wniosek dowodowy nie miał istotnego znaczenia w sprawie, w której zasadniczą kwestią było ustalenie, czy Spółka terminowo uregulowała należności z tytułu składek za poszczególne fundusze. Okoliczność ta została dostatecznie wykazana informacjami pozyskanymi od ZUS i oświadczeniami Spółki. Natomiast zawarcie układu ratalnego z ZUS na zasadach określonych w przepisach art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, nie miało wpływu na ustawowe terminy płatności składek, do których nawiązuje treść art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Umowa taka stanowiłaby natomiast dodatkowe potwierdzenie istnienia zaległości, które powstały przed datą jej zawarcia. Dokument ten nie mógł zatem zostać uznany za istotny w sprawie terminowego uregulowania należności z tytułu składek. Dlatego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie można przy tym nie wskazać, że do zagadnienia tego odniósł się również Prezes PFRON (s. 38 decyzji), a więc nie była to okoliczność organowi nieznana.

Pozostałe zarzuty proceduralne także nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zarzucane uchybienia nie miały miejsca. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wywiązał się z obowiązku oceny, czy organy zebrały kompletny materiał dowodowy, czy oceniły go w granicach wynikających z art. 80 k.p.a., czy ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i czy prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji uznał rację Skarżącej, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów płacy odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Podkreślił, że uprawnienia kontrolne Prezesa PFRON odnoszą się do działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, także w zakresie terminowego pokrywania miesięcznych kosztów płacy. Wskazał, że w tak zakreślonych granicach Prezes PEFRON ustalił, że za wskazane w decyzji okresy rozliczeniowe Spółka nie poniosła kosztów płacy (składek na ubezpieczenia) w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, czego nie kwestionowała. Składki za okresy rozliczeniowe: lipiec-grudzień 2013 r., styczeń-marzec, maj i grudzień 2014 r., styczeń 2015 r., luty-lipiec 2017 r., marzec-sierpień 2018 r. zostały opłacone z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Spółka składała deklaracje rozliczeniowe za te okresy, ale nie wpłaciła środków pozwalających na pokrycie całości składek. Powstałe zaległości obciążyły proporcjonalnie należności za wszystkich pracowników Spółki, tak niepełnosprawnych, jak i pełnosprawnych. W wypadku nawet częściowego nieuiszczenia w wymaganym terminie kosztów płacy, dofinansowanie do wynagrodzenia nie przysługuje w jakiejkolwiek wysokości. Rozłożenie zaległości na raty nie ma takiego skutku, że zaległość przestaje istnieć, a jedynie zawieszona zostaje możliwość jej egzekwowania przez ZUS przed upływem terminów poszczególnych rat. Jest to bowiem rodzaj ulgi udzielanej przez ZUS płatnikowi składek. Przy ustaleniu, czy koszty płacy zostały poniesione przez stronę w terminie, znaczenie miały terminy wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a nie terminy wynikające z umowy o rozłożeniu na raty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia znajdowały potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy materiałach, a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia, tak pod kątem ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych. Ustalenia i wnioski organu nie stanowiły przekroczenia granic swobodnej oceny. Nie pominięto również żadnego ze zgromadzonych dowodów i oceniono je zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a.

Podkreślić należy, na co uwagę zwrócił także Sąd pierwszej instancji, że informacje pozyskane od ZUS miały charakter dokumentu urzędowego. Podlegały zatem ocenie przy uwzględnieniu przepisów art. 76 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto, w myśl art. 34 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, informacje zawarte na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Zasadnie Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu, że odnośnie do pracowników niepełnosprawnych wywiązała się ze swych obowiązków w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych albo art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zarzucała jedynie, że organ nie przedstawił szczegółowych, indywidualnych danych dotyczących konkretnego pracownika niepełnosprawnego, ale stanowisko to okazało się gołosłowne, a przez to dowolne. Skarżąca nie podważyła rzetelności przekazanych Prezesowi PFRON informacji. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym na treść korespondencji Spółki z organem z 24 kwietnia i 17 maja 2019 r., w których poinformowała o komplikacjach finansowych powodujących opóźnienia w regulowaniu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca Spółka nie zdołała zatem podważyć ustaleń faktycznych organu, które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia. Oczekiwała jedynie podjęcia dodatkowych, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędnych i nadmiarowych, czynności dowodowych, które byłyby w opozycji do zasady skodyfikowanej w art. 12 § 1 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do działania w sprawie wnikliwie i szybko oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że naruszenie takie może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe (mylne) zrozumienie znaczenia przepisu, nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z przepisu. Niewłaściwe zastosowanie dotyczy sytuacji wadliwej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego (niezasadnego uznania, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut I.1) został skonstruowany wadliwie i w sposób niezrozumiały. Nie wskazano bowiem, na czym miało polegać błędne zinterpretowanie przez Sąd pierwszej instancji "art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 29 ustawy o ubezpieczeniach społecznych" (najprawdopodobniej chodziło o ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych). Końcowa treść zarzutu może sugerować, że autor skargi kasacyjnej dążył do postawienia zarzutu błędnej subsumpcji. Bardziej jednak prawdopodobne, że jego intencją było zakwestionowanie ustaleń faktycznych, co powinno nastąpić poprzez odwołanie się do podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli jednak zmierzał do wykazania, że wykładnia przepisu w części dotyczącej wskazanego w nim terminu, powinna być inna, niż zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji, to zarzut ten należało skonstruować inaczej i go odpowiednio umotywować. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie w wykonaniu tych obowiązków strony wnoszącej pismo procesowe w sprawie. Sytuacja ta wykraczałaby poza powinności sądu kasacyjnego wynikające z uchwały pełnego składu NSA o sygn. I OPS 10/09, ponieważ wymagałaby innego zabiegu, aniżeli doprecyzowanie zarzutu przez pryzmat uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Niemniej, na marginesie należy zauważyć, że odnośnie do regulacji zawartych w art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych jest to, aby koszty płacy związane z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego były przez niego regulowane terminowo. Z przepisów tych nie wynika wprost, aby wymaganie to odnosiło się do wszystkich zatrudnianych pracowników lub określonej kategorii (grupy) pracowników. Mając jednak na uwadze postanowienia art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (zob. motywy 52 i 54 oraz art. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 1 i 2), wykładni powołanych art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a1 pkt 3 należało dokonać w kontekście zatrudnionych osób niepełnosprawnych, co też w zaskarżonym orzeczeniu uczyniono i co odpowiada stanowisku Skarżącej Spółki. Dlatego należało przyjąć, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, odnosi się tylko do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje tożsame stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach o sygn. I GSK 1582/19, I GSK 2217/19, I GSK 354/20.

Powyższe, choć nie przyjęte w zaskarżonej decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy (w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ale Sąd pierwszej instancji przyjął takie rozumienie tego przepisu, jakie prezentowała Skarżąca Spółka). Jak bowiem prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, zaległości Spółki w opłacaniu należności z tytułu składek za wymienione okresy rozliczeniowe nie odnosiły się indywidualnie do poszczególnych pracowników, lecz rozkładały się proporcjonalnie na wszystkich zatrudnianych pracowników, w tym pracowników niepełnosprawnych. Podkreślić też należy, że organ w zaskarżonej decyzji w uzasadniony sposób przyjął, że brak jest w systemie prawnym norm, które przyznawałyby pierwszeństwo w rozliczaniu należności z tytułu składek dla pracowników niepełnosprawnych wobec pozostałych pracowników. Trafnie organ odwołał się do wydanych na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz zastępującego je rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Regulują one bowiem zagadnienie kolejności zaliczania wpłat składek, w tym w przypadkach, kiedy dokonana wpłata nie jest wystarczająca do pokrycia wszystkich należności i podlega proporcjonalnemu rozliczeniu. Dlatego podkreślić należy, że Skarżąca Spółka w opozycji do tego stanowiska nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Dla skutecznego wykorzystania tej supozycji powinna była wykazać, stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w jakim terminie wywiązała się z obowiązków złożenia deklaracji rozliczeniowej, imiennych raportów miesięcznych i opłacenia składek za dany miesiąc. Nie wykazała też, że ZUS dokonał wadliwego rozliczenia dokonanych przez nią wpłat, których dokonała przed upływem terminu określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, albo że zwracała się do ZUS o korektę dokonanych w ww. terminach rozliczeń. Dlatego w tym zakresie stanowisko Spółki należało ocenić jako dowolne. Jak już zaznaczono, zawarta przez nią z ZUS umowa w żaden sposób nie miała wpływu na określenie terminu, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ani określone w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA o sygn. I GSK 2320/18). Po upływie terminu określonego w ustawie należności z tytułu składek nie dość, że stają się wymagalne, to jeszcze stają się zaległością w rozumieniu art. 51 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Błędnie skonstruowany został także zarzut I.2) "niewłaściwego zastosowania i wykładni art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych". Jego treść także wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było sformułowanie zarzutu natury proceduralnej, w kwestiach odnoszących się do ustaleń faktycznych, które Spółka oceniała za zbyt ogólne. Zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego nie można jednak podważyć prawidłowości ustaleń faktycznych.

Powołany przepis stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Skoro zatem z okoliczności faktycznych wynikało, że wskutek kontroli ustalono, że Spółka nie uregulowała w terminie należności z tytułu składek na różne fundusze za okresy objęte decyzją, to regulacja ta została prawidłowo zastosowana przez Prezesa PFRON jako podstawa prawna decyzji nakazującej Spółce zwrócenie do Funduszu określonej należności.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).