Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 159/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.58§1 pkt 1, art.232§1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.24a
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.H. na czynność Starosty w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu stronie skarżącej – D.H. od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę 200 zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. (data wpływu do Sądu 28 marca 2024 r.) D.H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Starosty w sprawie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków dla [...] gmina [...] dla działki nr [...] i działki nr [...] położonych w obrębie [...] (Województwo: [...], Powiat: [...], Jednostka ewidencyjna: [...] – Obszar [...], Obręb ewidencyjny: [...] Księga Wieczysta nr [...]) wskutek aktualizacji, objętą zawiadomieniem Starosty - wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] r., wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] r. oraz wyrysem z mapy ewidencyjnej z dnia [...] 2023 r., wydanych przez Starostę, oraz objętą zawiadomieniem Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] r. (Nr sprawy: DZ. [...]), o której to skarżąca dowiedziała się z zawiadomienia o zmianie wpisu w księdze wieczystej dokonanej w dniu [...] r. w przedmiocie sprostowania oznaczenia/ obszaru nieruchomości (z którym to zawiadomieniem skarżąca zapoznała się w dniu 29 stycznia 2024 r. w wyniku wglądu do akt księgi wieczystej).

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

1) art. 24 ust. 2b pkt 1) w zw. z pkt 2) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1752, dalej jako P.g.k.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno- technicznej, zamiast w drodze decyzji administracyjnej,

2) art. 24a ust. 8 w zw. z ust. 7, ust. 10 i 11 P.g.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ujawnienie danych objętych modernizacją w bazie danych ewidencji gruntów i budynków oraz zawiadomienie ksiąg wieczystych o tych zmianach przed ostatecznym zakończeniem postępowania wywołanym wniesieniem przez skarżącą zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym jednostki ewidencyjnej [...], dla obrębów: [...], objętych ogłoszeniem w dniu [...]. w Dzienniku Urzędowym Województwa, poz. [...] Informacji nr [...] Starosty z dnia [...] r. o zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej [...] dla obrębów: [...]. Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty polegającej na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, objętej zawiadomieniem Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi strona podała, iż z zawiadomienia Sądu Rejonowego o wpisie i wykreśleniu dokonanym w dniu [...]r. w przedmiocie sprostowania oznaczenia/ obszaru nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], wynika, że dla nieruchomości skarżącej składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] wprowadzono zmiany w Obszarze Podrubryka 1.4.1. - Działka ewidencyjna i Rubryka 1.5. - Obszar. Zmiana wpisu została wprowadzona do księgi wieczystej na podstawie zawiadomienia Starosty - wykazu zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] r., wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] r. oraz wypisu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] r. wydanych przez Starostę. W rubryce 1.5. - Obszar wpisano zmieniony obszar nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zmianie uległa powierzchnia całej nieruchomości z [...] ha na [...] ha oraz powierzchnie poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości. Z dokumentów leżących u podstaw wpisu wynika, że zmiana powierzchni nieruchomości wynika ze zmian powierzchni poszczególnych działek. Przednio powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...] ha, a obecnie wykazano, że wynosi [...] ha. Poprzednio powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...] ha, a obecnie wykazano, że wynosi [...] ha. Skarżąca zarzuca, że czynność zmian w ewidencji gruntów i budynków skutkująca opisanym wyżej wpisem została dokonana z naruszeniem przepisów prawa, bo dokumenty leżące u podstaw wpisu nie odzwierciedlają stanu faktycznego ani nie znajdują pokrycia w stanie wynikającym z wiążących dokumentów źródłowych i jako takie są zupełnie dowolne. Zdaniem skarżącej aktualizacja została dokonana w drodze czynności materialno-technicznej, a zatem z naruszeniem art. 24 ust. 2b pkt 1) w zw. z pkt 2) P.g.k., bowiem nie wystąpiła którakolwiek z podstaw wymienionych w przepisie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a)-h) uprawniająca do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze tej czynności zamiast w drodze decyzji administracyjnej. Nie sposób także uznać w okolicznościach mniejszej sprawy, aby wystarczającą podstawę dokonania aktualizacji stanowiła dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b P.g.k.), o której mowa w art. 24 ust. 2b pkt 2) lit. h) P.g.k. Zaznaczyła przy tym, że w toku jest modernizacja ewidencji gruntów i budynków, a to wobec złożenia zarzutów przez skarżącą, w których zakwestionowała m.in. przebieg linii granicznych działek ewidencyjnych o numerach ewidencyjnych [...], [...] i drogi dojazdowej między tymi działkami, wskazując przy tym, że stan geodezyjny i kartograficzny różni się od stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca zakwestionowała też prawidłowość przebiegu pomiarów działki nr [...], [...] i drogi dojazdowej między nimi, dotyczących ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w [...] nr [...] i [...]. Ponadto skarżąca zarzuciła brak odniesienia się przy wykonywaniu pomiarów do punktów granicznych i zakwestionowała powierzchnię działki nr [...] z powodu przesunięcia granicy drogi [...] kosztem działki nr [...]. W toku modernizacji przebieg granic nie został ustalony jednoznacznie i poprawnie. Nie zweryfikowano w pełni danych znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz poczyniono szereg błędów przy dokonywaniu pomiarów dla wskazanych działek.

Dokument w postaci wykazu zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w

§ 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie stanowi podstawy oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Utrwala jedynie zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych. Nie może być więc uznawany za dokument, który służy za podstawę oznaczenia obszaru nieruchomości w księdze wieczystej, bo jest jedynie dokumentem źródłowym, który stanowi podstawę dokonywania zmian w ewidencji gruntów. U podstaw zmian w wykazie leży Operat pomiarowy [...] z datą przyjęcia [...], podczas gdy ten nie powinien być przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a tym samym nie powinien leżeć u podstaw zmian ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków czy księgach wieczystych, z uwagi na niezakończone postępowanie modernizacyjne, o którym mowa powyżej. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Starosty z dnia [...] r., które trwa.

Zdaniem skarżącej mając na uwadze zawieszenie postępowania dotyczącego zarzutów, zgodnie z art. 24a ust. 11 P.g.k. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Oznacza to, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz ich powierzchni, będących własnością skarżącej, do czasu zakończenia postępowania w sprawie złożonych zarzutów nie mają mocy wiążącej i nie powinny stanowić podstawy ujawniania zmian w księdze wieczystej. Skarżąca zwróciła uwagę na pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków jest formą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, więc dopiero ostateczne zakończenie postępowania w sprawie zarzutów skutkować może tym, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków staną się wiążące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2021 r., I OSK 118/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2023 r., II SA/Rz 1769/21). Według skarżącej skoro postępowanie w przedmiocie ich rozpatrzenia zostało zawieszone to nie ma podstaw do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków na tym etapie, a tym bardziej ujawniania zmian w księdze wieczystej dla nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, iż zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. zawiadomił o rozpoczęciu prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków oraz o prowadzonym postępowaniu na podstawie w/w przepisów prawa. Praca została zgłoszona dnia 2 września 2019 r. przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego firmę [...] sp. z o.o., jako cel : modernizacja ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Operat techniczny był poddawany okresowej weryfikacji przez Doradcę Technicznego. W dniu [...] marca 2022 r. został sporządzony protokół z kontroli końcowej jakościowy, w którym Doradca Techniczny rekomenduje kontrolowany produkt do odbioru. Operat techniczny w celu załadowania bazy egib otrzymał nr [...]. Przedmiotowy projekt był wyłożony w budynku Starostwa w dniach od [...] 2022 r. Skarżąca zgłosiła uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków, które przez organ uznane zostały za niezasadne. Zgodnie z art. 24a ust 8 P.g.k. po upływie terminu o którym mowa w ust. 7 dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo- kartograficznego, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. W dniu [...] września 2022 r. został dokonany końcowy odbiór prac geodezyjnych dotyczący modernizacji EGiB. Starosta W dniu [...] r. dokonał zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] m.in. w zakresie działek [...] i [...], zmianą nr [...], znak sprawy: [...] , w wyniku której została zmieniona powierzchnia działek zgodnie z operatem technicznym i zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych - element operatu pomiarowego nr [...] data przyjęcia [...] lipca 2022r. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 35 ust. 1) o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta w terminie 14 dni od dokonania zmiany w ewidencji gruntów, zawiadamia: 1) organy podatkowe, 2) wydział ksiąg wieczystych. Starosta zawiadomieniem z dnia [...], zawiadomił Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych przekazując stosowne dokumenty w postaci wykazu zmian i wypisy z rejestru gruntów oraz zawiadomił Urząd Miasta i Gminy w dniu [...] r. W dniu [...] 2023 w Dzienniku Urzędowym Województwa, pod poz. [...] Nr [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego ukazała się informacja organu o zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej [...] dla obrębów: [...]. W dniu [...] lutego 2023 r. wpłynął wniosek skarżącej z zarzutami do danych operatu, które nie dotyczyły działki nr [...]. Postępowanie administracyjne w tej sprawie w chwili obecnej jest zawieszone postanowieniem z dnia [...]., a dotyczy danych ewidencyjnych dla działki nr [...] położonej w [...]. W dniu [...] na prośbę Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Starosta uzupełnił zawiadomienie z dnia [...]. przekazując pełny wypis i wyrys dotyczący działek nr [...] i [....] położonych w obrębie [...].

Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na błędną interpretację przez stronę skarżącą przepisów P.g.k., w szczególności art. 24a w powiązaniu z art. 12 b ust.4 ustawy oraz § 35 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. Z 2024r., poz. 219). W chwili obecnej postępowanie w sprawie zarzutów do operatu geodezyjno-kartograficznego dotyczące działki nr [...] położonej w [...]jest zawieszone. Powyższe czynności świadczą o tym, że został zachowany tryb, o którym mowa w art 24a P.g.k. i dokonane zmiany w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczące zmiany powierzchni działek nr [...] i [...] położonych w [...] zostały wykonane zgodnie z prawem. Starosta zgodnie z rozporządzeniem z dnia 27 lipca 2021 r. (§ 35 ust. 1) o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych powiadomił stosowne organy w terminie 14 dni od dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Organ dodał, iż w powyższej sprawie wypowiedział się również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 18 marca 2024 r. odnosząc się do żądania strony uznania bezskuteczności czynności aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków, uznając oczekiwania strony za bezzasadne i bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawa jest merytorycznie rozpoznawana wówczas, gdy sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do jej rozpoznania, skarga jest dopuszczalna, wniesiona w terminie, wolna od braków formalnych i należycie opłacona.

Do przesłanek dopuszczalności skargi należy przede wszystkim uczynienie jej przedmiotem aktu lub czynności, na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje. Katalog aktów i czynności spełniających ten warunek określa zasadniczo art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) pionie, o których mowa w art. 119 zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa i odmowa wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, jako przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie wskazała "czynność Starosty w sprawie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w skutek aktualizacji, objętą zawiadomieniem Starosty – wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] r." Skoro przedmiot skargi stanowi ,,czynność" należy zatem zwrócić szczególną uwagę na pojęcie "innych aktów i czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśniając ich znamiona, w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie podkreśla się, że: "Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 82-83). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trzeba zatem zidentyfikować wpierw określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowo-skutkowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tegoż uprawnienia lub obowiązku a wchodzącą w rachubę czynnością.

Rozstrzygnięcie, czy dana czynność (kategoria czynności) jest objęta hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., innymi słowy, czy jest formą działania administracji, o której mowa w tym przepisie – musi nastąpić niejako in abstracto, na podstawie przepisów, które tę czynność w sensie prawnym kreują i które zarazem statuują odnoszące się do niej reguły konstytutywne. Pośród tych reguł konstytutywnych wyróżnia się reguły konstrukcyjne, które wskazują podmiot kompetencji i substrat materialny danej czynności, i reguły konsekwencyjne, które wskazują jej skutek (zob. S. Czepita, Reguły konstytutywne a zagadnienia prawoznawstwa, Szczecin 1996, passim, zwłaszcza s. 148) – tu liczą się przede wszystkim te drugie. Słowem, określona, przewidziana prawem czynność organu administracji publicznej z uwagi na swoje właściwości albo generalnie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, albo nie – a odpowiedź na to pytanie nie zależy od okoliczności konkretnego przypadku (konkretnej sprawy). Zaskarżalność czynności do sądu administracyjnego tym bardziej nie może zależeć od tego, czy in concreto jest ona wadliwa, czy też niewadliwa (to może mieć wpływ wyłącznie na ocenę zasadności skargi uprzednio uznanej za dopuszczalną).

Przy czym należy podkreślić, iż w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o takie konstrukcje normatywne, w których określone skutki w sferze materialnoprawnej strony skarżącej są przypisane wprost do określonej czynności organu, a nie o takie konstrukcje normatywne, w których wspomniane skutki – nawet jeśli poprzedza je jakieś działanie organu o charakterze faktycznym lub konwencjonalnym – następują w istocie z mocy prawa.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wskazała przedmiotu zaskarżenia, mieszczącego się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego i to zarówno, gdyby uznać, że jest nim zawiadomienie Starosty z dnia [...] r. skierowane do Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o zmianach w ewidencji gruntów i budynków z ich wykazem i pełnym wypisem z rejestru gruntów, jak i dokonana przez skarżony organ zmiana danych w ewidencji gruntów, ujawniona w bazie danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, której następstwem było zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych.

Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, iż skarga nie dotyczy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Skarżąca tak naprawdę kwestionuje skutek prawny, który – po pierwsze – nastąpił z mocy prawa, a po drugie – dla którego przewidziana została inna droga weryfikacji niż skarga do sądu administracyjnego. Skarga jawi się zatem jako niedopuszczalna.

Samo zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych dokonane przez Starostę [...] r. (w istocie stanowiące uzupełnienie uprzednio dokonanego zawiadomienia z [...] r.) stanowiło czynność w istocie mającą charakter techniczny. Jedynie było to poinformowanie w/w sądu, do czego organ jest zobowiązany na podstawie § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o wprowadzonej do ewidencji gruntów i budynków zmianie z [...] r. wynikającej z przeprowadzenia modernizacji. Nie ulega wątpliwości, iż czynność taka ani nie ustala, ani nie stwierdza i nie potwierdza określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, nie wywołuje tym samym dla podmiotu skutków prawnych.

Z kolei dokonanie zmiany przez skarżony organ w ewidencji gruntów i budynków w ramach modernizacji tejże ewidencji także nie wypełnia jako czynność przesłanek umożliwiających uznanie za czynność podlegającą kontroli sądowo administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a .

Zgodnie z art. 24a P.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12).

Przedmiotowa skarga została złożona po zakończeniu procesu modernizacji ewidencji gruntów i budynków i jest zrelatywizowana do jego końcowego etapu opisanego w art. 24a ust. 8 P.g.k. Skarżąca zaskarżyła bowiem "czynność Starosty w sprawie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w skutek aktualizacji, objętą zawiadomieniem Starosty – wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] r. (...) oraz objętą zawiadomieniem Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] r." (strona 1 i 2 skargi). Jak zaś wynika z akt sprawy dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków, stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków (informacja nr [...] z [...] r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa pod poz. [...], zawiadomienie Sądu Rejonowego o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych z dnia [...] r.). Opisywana zmiana, zgodnie z treścią cyt. art. 24a ust. 8 P.g.k., w istocie to jedynie określony skutek prawny. Dodać przy tym należy, iż w ujęciu normatywnym nie jest to skutek bezpośrednio przypisany do czynności organu, lecz skutek następujący z mocy prawa. "Projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony" (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2008 r., III SAB/Kr 30/07, CBOSA). "Wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i 8 p.g.k. wskazuje, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym z chwilą upływu terminu, na jaki był on wyłożony" (D. Felcenloben, Ewidencja gruntów i budynków. Zagadnienia materialne i procesowe, Warszawa 2022, s. 278).

Mając na uwadze powyższe, w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym w trybie art. 24a P.g.k., nie sposób zidentyfikować zaskarżalnych do sądu administracyjnego czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w szczególności nie sposób zidentyfikować ich na tym etapie, na którym dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stają się – z mocy prawa – danymi ewidencji gruntów i budynków. Ponownie zauważyć bowiem należy, iż w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o takie konstrukcje normatywne, w których określone skutki w sferze materialnoprawnej strony skarżącej są przypisane wprost do określonej czynności organu, a nie o takie konstrukcje normatywne, w których wspomniane skutki – nawet jeśli poprzedza je jakieś działanie organu o charakterze faktycznym lub konwencjonalnym – następują w istocie z mocy prawa.

Dodatkowo należy podkreślić, że ustawodawca w sposób wyraźny określił środki prawne, za pomocą których można kwestionować nowopowstałe dane ewidencji gruntów i budynków – tymi środkami są zarzuty, a po upływie terminu do ich złożenia – wniosek o zmianę danych. W wyniku wniesienia tych środków prawnych mogą być wydane akty, które będą zaskarżalne do sądu administracyjnego. Wobec takiej konstrukcji ukształtowanej przez ustawodawcę, uwzględniając, że racjonalny ustawodawca unika dublowania się postępowań kontrolnych, niepodobna przyjąć, że nowopowstałe dane ewidencji gruntów i budynków mogłyby być skarżone zarówno w formie zarzutów czy wniosku o zmianę danych, jak i w drodze skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca wniosła do organu zarzuty, przy czym jak wynika z akt sprawy postępowanie w tym przedmiocie zostało przez organ zawieszone. To w postępowaniu zainicjowanym wniesionymi zarzutami przeprowadzona może zostać właściwa kontrola, a wydane w jej wyniku rozstrzygnięcie podlegać będzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Ponadto odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi Sąd zwraca uwagę, iż przywołane przez skarżącą orzeczenia dotyczące skutków wniesienia zarzutów w trybie art. 24a ust. 8 P.g.k., odnoszą się do postępowań objętych kontrolą sądowoadministracyjną, tj. dotyczą decyzji wydanych w wyniku rozpoznania zarzutów wniesionych na podstawie art. 24a ust. 8 P.g.k. oraz odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

W informacji Starosty z dnia [...] r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa, podano, że na podstawie art. 24a ust. 8 P.g.k. dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] dla obrębów: [...] i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu był wyłożony od [...] 2022 r. do wglądu, a po upływie terminu jego wyłożenia stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Podano przy tym w w/w informacji o przysługujących prawa do wniesienia uwag i zarzutów.

Według art. 24a ust.9 P.g.k. zarzuty wnoszone są odnośnie danych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych już w operacie opisowo-kartograficznym. Natomiast regulacja art. 24a ust. 11 P.g.k. wskazuje, że w/w zarzuty mają skutek suspensywny w odniesieniu do związania danymi, które zostały ujawnione, co nie należy interpretować w ten sposób, że dane nie podlegają ujawnieniu.

Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.

W zakresie zwrotu skarżącej wpisu sądowego od skargi (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.