Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 104/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 233 pkt 3, art. 240 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 60 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Teza: Wykładnia literalna, systemowa i celowościowa przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. prowadzi do jednoznacznego rezultatu, że użyte w tych przepisach przez ustawodawcę pojęcie „wyłącznie” ogranicza inicjatywę zmiany przedmiotowej budżetu do organu wykonawczego gminy.

TEZY

Wykładnia literalna, systemowa i celowościowa przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. prowadzi do jednoznacznego rezultatu, że użyte w tych przepisach przez ustawodawcę pojęcie „wyłącznie” ogranicza inicjatywę zmiany przedmiotowej budżetu do organu wykonawczego gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nowej Dębie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 578/19 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Nowej Dębie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2019 r. nr XVI/1660/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 578/19, oddalił skargi Rady Miejskiej w Nowej Dębie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 2 lipca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 6 maja 2019 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wpłynęła uchwała Rady Miejskiej w Nowej Dębie z dnia 29 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zmian uchwały budżetowej.

Pismem z 21 maja 2019 r. Wojewoda Podkarpacki przekazał RIO pismo osoby fizycznej, zwracające uwagę na nieprawidłowości, polegające na tym, że Rada Miejska przypisała sobie kompetencje kadrowe zastrzeżone dla Burmistrza, gdyż radni uchwałą zmieniająca uchwałę budżetową zmniejszyli wydatki na obsługę prawną, wskazując, że "oddadzą te pieniądze, jeżeli zmieni się obsługa prawna".

Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Dęba w piśmie z 27 maja 2019 r. stwierdził, że przedstawiony przez niego projekt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową nie zawierał propozycji zmiany polegającej na zmniejszeniu wydatków w dziale 750, rozdział 75023 § 4300, która została wprowadzona przez Komisje Budżetową, a następnie przez Radę Miejską. Uzasadnieniem dla dokonanych zmian było odjęcie kwoty 24 000 zł przeznaczonej na wynagrodzenie dla kancelarii adwokackiej prowadzącej obsługę gminy. Kancelaria ta nie spełnia oczekiwań radnych w zakresie jakości obsługi.

W wyznaczonym do 1 lipca 2019 r. przez RIO terminie do usunięcia wskazanych nieprawidłowości Rada Miejska w Nowej Dębie nie dokonała zmian uchwały.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwałą z dnia 2 lipca 2019 r. w punkcie 1. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowej Dębie z dnia 29 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej zmniejszenia wydatków w dziale 750, rozdział 75023 § 4300 o kwotę 24 000 zł i zwiększenia wydatków w dziale 600 rozdział 60016 § 4770 o 24 000 zł; w punkcie 2. umorzyło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części dotyczącej zmniejszenia wydatków w dziale 600 rozdział 60011 § 6050 o kwotę 40 000 zł oraz zwiększenia wydatków w dziale 754 rozdział 75412 § 6050 o kwotę 16 000 zł, dziale 900 rozdział 90095 § 6050 o kwotę 4 000 zł i dziale 926 rozdział 92 601 § 6050 o kwotę 20 000 zł.

Kolegium RIO stwierdziło, że zgodnie z art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze. zm.; dalej: u.f.p.) inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, pod którym to pojęciem, w przypadku gmin, należny rozumieć ich organ wykonawczy. Potwierdzeniem tej zasady jest ponadto brzmienie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.), w myśl której wójtowi przysługuje wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie.

Opisane w sentencji uchwały zmiany w uchwale budżetowej nie były zaś przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Dęba, lecz zostały wprowadzone do projektu uchwały jako wnioski Komisji Budżetowej. Należy to więc uznać za oczywiste ograniczenie ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego.

Niezależnie od powyższego Kolegium RIO podkreśliło, że nie jest dopuszczalne dokonanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego takich zmian w przedłożonym projekcie zmian w budżecie, które uniemożliwiają dokonanie wydatków wynikających z zaciągniętych zobowiązań oraz wykonywanie kompetencji kierownika jednostki budżetowej.

Burmistrz jest w omawianym przypadku kierownikiem jednostki budżetowej – Urzędu Miasta i Gminy Nowa Dęba, którego regulamin organizacyjny przewiduje obsługę prawną Urzędu, określając jednocześnie jej zadania. Ustalenie zasad wykonywania obsługi prawnej należy do Burmistrza, zatem nie jest uprawnione zmniejszanie wydatków na obsługę prawną przez Radę Miejską w Nowej Dębie.

Mając na uwadze powyższe Kolegium RIO, na podstawie art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., stwierdziło nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Nowej Dębie z 29 kwietna 2019 r.

Rada Miejska w Nowej Dębie złożyła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 2 lipca 2019 r. w części dotyczącej punktu 1., tj. stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą uchwałę.

Zdaniem WSA, Kolegium RIO prawidłowo stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowej Dębie, zmieniającej uchwalę budżetową w dziale 750, rozdział 75023 § 4300. W tym paragrafie uchwały budżetowej zabezpieczone były środki finansowe na obsługę prawną Urzędu Miasta i Gminy w Nowej Dębie, które to uchwała zmieniająca budżet eliminowała. Rada dokonała zmian w uchwale budżetowej, eliminując pozycję wydatkową o wartości 24 000 zł, pomimo że propozycja jakichkolwiek zmian w tym zakresie nie została uwzględniona w projekcie zmian uchwały budżetowej, przedstawionej przez Burmistrza. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje to, czy nowelizacja uchwały budżetowej w omawianym zakresie wiązałaby się ze zwiększeniem wydatków lub ograniczeniem dochodów, skutkujących wzrostem deficytu. Rada bowiem nie mogła sama wystąpić z inicjatywą modyfikacji w ramach w działu 750, rozdział 75023 § 4300 o kwotę 24 000 zł. Mógł wystąpić o to jedynie Burmistrz i wówczas dopuszczalne byłoby procedowanie w tym zakresie, a także nadawanie wstecznego kształtu zaproponowanym zmianom.

Sąd podkreślił, że dokonując zmian w uchwale budżetowej, Rada Miejska w Nowej Dębie mogła jedynie poruszać się w granicach projektu w tym zakresie, jaki został przedłożony przez Burmistrza. Nie mogła wykraczać poza jego zakres, ani też dokonywać przesunięć środków z własnej inicjatywy. Uprawnienie tego rodzaju nie wynika bowiem ani z przepisów u.s.g., ani u.f.p. Nie można go wywodzić z art. 240 ust. 2 u.f.p., który odnosi się do innej sytuacji, tj. takiej w której organ stanowiący proceduje w ramach i granicach przedmiotowych projektu, a w ramach tych uprawnień przepis art. 240 ust. 2 u.f.p. tworzy jedynie swoistego rodzaju mechanizm ostrożnościowy, zabezpieczający przed niekontrolowanym wzrostem zadłużenia. Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami wzrost zadłużenia jest dopuszczalny, ale jedynie po wyrażeniu zgody przez organ wykonawczy, który prowadzi politykę finansową jednostki samorządu terytorialnego.

Przekroczenie zakresu swoich uprawnień przez organ stanowiący gminy i wkroczenie w zakres kompetencji organu wykonawczego stanowiło niewątpliwe naruszenie prawa, wobec czego Kolegium RIO zasadnie stwierdziło nieważność uchwały zmieniającej uchwałę budżetową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności w pkt 1. Rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO z 2 lipca 2019 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uznanie, że organ stanowiący gminy przekroczył zakres swoich uprawnień i wkroczył w zakres kompetencji organu wykonawczego w sytuacji gdy Rada Miejska korzystała z przysługujących jej ustawowych kompetencji;

2) art. 240 ust. 2 u.f.p. poprzez uznanie, że Rada Miejska nie dysponuje uprawnieniem dokonywania zmian w uchwale budżetowej i dokonywania przesunięć z własnej inicjatywy, w sytuacji gdy Rada Miejska wykonywała swoje kompetencje wynikające z przepisów prawa;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie wskazuje na to, że skarga jest uzasadniona i słuszna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozpoznawanej sprawie to Wójt wyszedł z inicjatywą zmiany budżetu gminy w trakcie roku budżetowego. Stosowny projekt uchwały autorstwa Wójta został przedłożony Radzie Miejskiej. Podczas prac merytorycznej komisji rady gminy (komisji budżetowej) naniesiono poprawki do przedłożonego projektu, które następnie zostały przyjęte przez Radę Gminy. Naniesione poprawki nie zwiększały zadłużenia i deficytu gminy. Zdaniem skarżącej, Rada Gminy nie przekroczyła zakresu swoich uprawnień i nie wkroczyła w zakres kompetencji organu wykonawczego, gdyż Rada Gminy nie wyszła z inicjatywą zmian w budżecie, a jedynie dokonała korekt w ramach inicjatywy podjętej przez Wójta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska postawiono trzy zarzuty naruszenia przepisów prawa.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W trzecim zarzucie skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Rada wskazała na naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny wskazuje, że skarga powinna być uwzględniona, gdyż jest uzasadniona i słuszna. Należy zauważyć, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, znajduje zastosowanie w sytuacji uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżony indywidualny akt administracyjny nie narusza prawa. Jeżeli skarżący kasacyjnie uznaje, że doszło do jego naruszenia, powinien w powiązaniu z tym przepisem wskazać na naruszenia innych przepisów, które zostały naruszone przez organ lub Sąd I instancji. Wykazać, że ich naruszenie spowodowało też błędne zastosowanie art. 151, ze względu na oddalenie skargi. Brak powiązania tego wynikowego przepisu (art. 151 p.p.s.a.) z innymi regulacjami z zakresu prawa materialnego czy też prawa procesowego, skutkuje tym, iż zarzut taki jest nieskuteczny. Nie wiadomo bowiem z jakiego powodu doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).

Przechodząc do pozostałych dwóch zarzutów, a mianowicie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że organ stanowiący gminy przekroczył zakres swych uprawnień i wkroczył w zakres kompetencji organu wykonawczego oraz art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że Rada Miejska nie dysponuje uprawnieniem dokonywania zmian w uchwale budżetowej i dokonywania przesunięć z własnej inicjatywy – choć kompetencje te wynikają z mocy przepisów prawa, wskazać należy, że przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej podjętej przez Kolegium RIO uchwały.

Poza tym, co istotne, w zarzutach tych nie wskazano postaci naruszenia tych przepisów, czy naruszenia to polega na błędnej wykładni, czy też na błędnym zastosowaniu wskazanych regulacji. Niemniej jednak NSA uznał w okolicznościach sprawy, ze względu na wagę problemu i nie tylko lokalne jej znaczenie, że należy odnieść się do tych zarzutów merytorycznie.

Zauważyć zatem w pierwszej kolejności należy, że skargą kasacyjną nie zakwestionowano przepisów odnoszących się do istoty rozstrzygnięcia, stanowiących podstawę prawną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmian budżetu, a mianowicie art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zatem już chociażby z tego powodu skargę kasacyjną można byłoby uznać za nieskuteczną.

W ocenie NSA, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma przede wszystkim wykładnia przepisów stanowiących podstawę prawną zakwestionowanej przez RIO uchwały. Dla wyeksponowania ich znaczenia należy też dokonać wykładni przepisów prawa wskazanych przez Radę w skardze kasacyjnej. Ustalenie rozumienia tych przepisów prawa poprzez dokonanie wykładni literalnej, systemowej, jak i celowościowej przekonuje, że skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, a zakwestionowany i kontrolowany wyrok zgodny z prawem.

Rozpoczynając proces wykładni od przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, wskazać trzeba, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Zgodnie zaś z art. 240 ust. 2 u.f.p. bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Zauważyć należy, że z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika, iż odnoszą się one do uchwalania budżetu gminy i projektu uchwały budżetowej. Zatem dotyczą one budżetu gminy jako całości, w fazie jego uchwalania. Przepisy te nie odnoszą się wprost do zmiany budżetu już uchwalonego, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w stanie faktycznym tej sprawy.

Oczywiście można dokonywać w zakresie tych przepisów wnioskowania a maiori ad minus. Komu wolno jest więcej, temu tym bardziej wolno jest mniej. Skoro organ stanowiący posiada kompetencję do uchwalenia budżetu, to tym bardziej posiada kompetencję do dokonywania zmian w tym budżecie. Z tym, że w procesie wykładni należy również uwzględnić w ramach wykładni systemowej wewnętrznej oraz wykładni systemowej zewnętrznej, także i inne regulacje, których treść przekonuje, że wnioskowanie to nie jest usprawiedliwione.

Jak wyżej to już zauważono, istotne znaczenie dla sprawy mają przepisy prawa, które stanowiły podstawę prawną uchwały RIO stwierdzającej nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowej Dębie z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie zmian budżetu Miasta i Gminy Nowa Dęba na rok 2019, czyli art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Pierwszy z powołanych przepisów art. 233 pkt 3 u.f.p. stanowi, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej – przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast z drugiego z przepisów art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika, że wójtowi przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Zatem z literalnego brzmienia tych dwóch przepisów, stanowiących podstawę prawną uchwały RIO, jednoznacznie wynika, że sporządzenie projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej, czy też – inaczej rzecz ujmując – prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu, w zaistniałym stanie faktycznym Burmistrzowi Miasta i Gminy Nowa Dęba.

Ze wskazanych przepisów wynika, że to organ wykonawczy posiada wyłączną kompetencję do zainicjowania zmian w budżecie, nie może zatem tego uczynić organ stanowiący gminy (Rada Gminy). Rada Gminy nie może też dokonać przedmiotowej zmiany w zakresie zainicjowanej zmiany budżetu przez organ wykonawczy, gdyż stanowiłoby to obejście wskazanych regulacji art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – stanowiących o braku inicjatywy organu stanowiącego w przedmiocie zmiany budżetu. Jeszcze raz powtórzyć w tym miejscu należy, że powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że tylko organowi wykonawczemu przysługuje prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.

Dokonując wykładni przepisów prawa, nie można ich interpretować w taki sposób, aby ich treść lub fragmenty tej treści, nie miały normatywnego znaczenia. Nie można zatem, dokonując wykładni wskazanych przepisów, pomijać w niej słowa "wyłącznie". To pojęcie musi mieć znaczenie normatywne. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów, w ramach której pewna część przepisu nie miałaby znaczenia normatywnego. W ramach wykładni przepisów prezentowanej w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w myśl reguły per non est nie można interpretować przepisów w taki sposób, aby pewne ich fragmenty były zbędne (por. np. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1951/15, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 2076/13, LEX nr 1598181, wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 669/12, LEX nr 1556702, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 942/12, POP 2014/3/259-260, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 856/09, LEX nr 744884). Jeżeli zatem ustawodawca w dwóch przepisach prawa regulujących materię zmiany budżetu stwierdza, że inicjatywa zmiany budżetu przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, to inne organy, m.in. organ stanowiący gminy, takiej kompetencji nie posiadają. Potwierdza to też słownikowa definicja partykuły "wyłącznie" jako ograniczającej odniesienie komunikowanego w zdaniu sądu do tych obiektów i stanów rzeczy, które są wymienione. Z kolei "wyłączny" rozumieć należy jako: 1. niemający poza sobą innego, istniejący jako jedyny; 2. należący tylko do jednej osoby lub przysługujący tylko jednej osobie (zob. internetowy Słownik Języka Polskiego PWN – sjp.pwn.pl).

Organ wykonawczy jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie budżetu, niemiałby istotnego wpływu na treść oraz zakres wprowadzonych do uchwały budżetowej zmian. Przyjąć zatem należy, że ustawodawca świadomie i celowo ograniczył prawo inicjatywy zmiany budżetu – wyłącznie do organów wykonawczych gminy. Jeżeli organ stanowiący chce wprowadzić zmiany do uchwały budżetowej, musi uzyskać na to zgodę organu wykonawczego. Także w sytuacji gdy organ wykonawczy wyraził inicjatywę zmiany uchwały budżetowej, a organ stanowiący chce wprowadzić w uchwale zmiany nieobjęte inicjatywą organu wykonawczego, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego, organu odpowiedzialnego za wykonanie budżetu.

Podsumowując, skonstatować należy, że wykładnia literalna, systemowa i celowościowa przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., prowadzi do jednoznacznego rezultatu, że użyte w tych przepisach przez ustawodawcę pojęcie "wyłącznie" ogranicza inicjatywę zmiany przedmiotowej budżetu do organu wykonawczego gminy.

NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania Sądu kasacyjnego, który stwierdził, że propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nieobjęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. [...] W przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09, LEX nr 1103615). Organ stanowiący, podejmując na podstawie przedłożenia organu wykonawczego uchwałę o zmianie uchwały budżetowej, nie dość że nie jest uprawniony do wprowadzania do niego takich zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, to również i wprowadzania do niego z własnej inicjatywy takich propozycji poprawek, których przyjęcie wykraczałyby poza zakres przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Innymi słowy, nie jest on uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych projektem. Projekt uchwały dotyczący konkretnych kwestii wyznacza w ten sposób organowi stanowiącemu ramy, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt 163/13, LEX nr 1488064).

Wyłączna inicjatywa uchwałodawcza do sporządzenia i przedstawienia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej, która przysługuje zarządowi j.s.t., nie tylko oznacza, że organ stanowiący nie może wprowadzić do projektu uchwały zmieniającej modyfikacji, których skutkiem będzie zwiększenie deficytu budżetowego j.s.t. Organ stanowiący jest także związany zakresem przedmiotowym projektu uchwały zmieniającej. Rada (sejmik) nie może wprowadzać do projektu uchwały zmieniającej uchwałę budżetową zmian wykraczających poza zakres przedmiotowy projektu. Projekt uchwały dotyczący konkretnych kwestii wyznacza organowi stanowiącemu granice, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa zarządu j.s.t. w jakimkolwiek zakresie. Musi ona bowiem dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej. Nie może bowiem mieć miejsca sytuacja, w której organ stanowiący j.s.t., uchwalając zmiany w uchwale budżetowej, wykorzysta to do wprowadzenia bez zgody zarządu j.s.t. własnych poprawek wykraczających przedmiotowo poza zakres proponowanych w projekcie zmian. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby skutkować ograniczeniem wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej j.s.t. Organ wykonawczy, jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie budżetu, nie miałyby istotnego wpływu na treść oraz zakres wprowadzanych do uchwały budżetowej zmian. Propozycja zmian w podjętej już uchwale budżetowej musi pochodzić wyłącznie od zarządu j.s.t. W wypadku gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany do uchwały budżetowej, przy braku inicjatywy uchwałodawczej zarządu w tym zakresie, musi uzyskać jego akceptację. Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nieobjęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego, która powinna być wyrażona w sposób niepozostawiający wątpliwości (por. P. Lenio, w: red. Z. Ofiarski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz do art. 240, Wydanie II, Warszawa 2020, s.1283-1284; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09).

Tym samym NSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądu przeciwnego, wskazującego na możliwość zmiany przedmiotowej inicjatywy organu wykonawczego gminy w zakresie zmiany budżetu (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07).

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Burmistrz nie zawarł w projekcie zmiany budżetu zmniejszenia o 24 000 zł wydatków. Zakup usług pozostałych. Zmiana ta została wprowadzona przez Komisję budżetową, a następnie została przyjęta przez Radę Miejską. Kwota ta dotyczyła wynagrodzenia kancelarii Adwokackiej za obsługę prawną Gminy Nowa Dęba. Powyższe potwierdza uzasadnienie do uchwały, której nieważność w tej części stwierdziła RIO. Wprost w nim wskazano, że zmniejszenie wydatków o 24 000 zł (wydatki na obsługę prawną), zostało wprowadzone na wniosek Komisji budżetowej. Taką zmianę przedmiotową zmiany budżetu zainicjowaną przez Radę Miejską należało uznać, w świetle przedstawionej argumentacji, za niedopuszczalną.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.