Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 943/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 50, art. 51 , art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. W. i K. W. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]marca 2012 r. nakazującej K. S. oraz P. S. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem pokrycia dachowego wykusza oraz wymianą jego stolarki okiennej, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy P. W.... w L. bez wymaganego prawem zgłoszenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 pkt 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na przyjęciu, że Państwo K. i P. S. dokonali remontu wykusza polegającego na wymianie zarówno pokrycia dachowego, jak i stolarki okiennej, podczas gdy wymienieni dokonali samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu wykusza w miejscu, w którym znajdował się pierwotnie świetlik. Zmieniona została konstrukcja dachu, jego pokrycie oraz kąt nachylenia. Dachówkę zastąpiono czerwoną blachą falistą i blachą ocynkowaną. Dlatego też kwestionują w całości opinię techniczną wykonaną przez Z. M., jako przeprowadzoną z naruszeniem wszelkich norm i zasad logiki. Stwierdzenie, że roboty budowlane zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną jest jedynie spełnieniem oczekiwań Państwa S.. Dewastacja budynku i jej przyczyna są widoczne gołym okiem, co potwierdza opinia techniczna wykonana na zlecenie odwołujących się. Nadto wskazano na fakt nie przesłuchania skarżących. Pan S. został przesłuchany pod ich nieobecność.

Następnie organ podniósł, że w myśl art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, należy kwalifikować jako remont, a inwestor chcąc przystąpić do realizacji takich robót, powinien w pierwszej kolejności dokonać zgłoszenia zamiaru ich wykonania do odpowiedniego organu architektoniczno - budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Organ wyjaśnił, iż nawet gdyby przyjąć, co podnosi odwołujący, że doszło do rozebrania i wybudowania nowego wykuszu to nadal jest to remont, a nie budowa obiektu (czyli odtworzenie stanu pierwotnego z uzyskanych, nowych elementów). Skoro nie było zgłoszenia to PINB w Z. prawidłowo przeprowadził postępowanie na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że wybór konkretnego rozstrzygnięcia zależny jest od konkretnego stanu faktycznego występującego w danej sprawie. Gdy prowadzone są roboty budowlane organ wstrzymuje ich wykonanie (postanowienie na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane), a jeżeli roboty zostały zakończone od razu wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 tego przepisu. Organ zaznaczył, że decyzję dotyczącą zaniechania dalszych robót można wydać, wtedy gdy zostały one wcześniej wstrzymane - postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, a nie po ich zakończeniu. Przy czym dodania wymaga, że zaskarżona decyzja nie zawiera konkretnego uzasadnienia zastosowanego przepisu. Uzasadniając zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ I instancji poprzestał jedynie na opisaniu przedmiotowego stanu faktycznego.

Organ wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien sprawdzić, czy prowadzone są jeszcze jakieś roboty. Jeśli tak, organ obowiązany jest wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W sytuacji gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest bezzasadne, jednakże decyzja w takiej sytuacji winna być wydana z uwzględnieniem ust. 7 art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przy czym należy zauważyć, że w sytuacji nakładania obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ powiatowy winien mieć na uwadze powyższe wskazania dotyczące zaniechania robót, a także to, że nakładając obowiązki winien wskazać czy w przedmiotowej decyzji zostały one nałożone na inwestora, czy też na właścicieli wskazanej nieruchomości. Zatem jeśli obowiązki zostały nałożone na inwestora, należy wyjaśnić czy posiada on tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bowiem obowiązki mogą być nakładane tylko na takiego inwestora, który posiada tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.03.2007r., II OSK 522/06). Jeśli jednak zobowiązanymi zostali właściciele przedmiotowej nieruchomości należy rozważyć czy są to jedyni właściciele, czy też nie. Ponadto organ wskazał na rozbieżności w materiale dowodowym w kwestii ustalenia inwestora wymienionych robót budowlanych. Z protokołu kontroli wynika, że jest nim K. S., natomiast z protokołów przesłuchania świadków wynika, że poza wymienioną, inwestorem przedmiotowych robót był także P. S..

Ponadto organ zwrócił uwagę na uchybienia proceduralne tzn. nie zawiadomiono wszystkich stron prowadzonego postępowania o zamiarze przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Tym samym organ powiatowy pozbawił pozostałe strony czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, możliwości zadawania pytań stronom oraz prawa do składania wyjaśnień.

Jeżeli do akt załączono nie podpisaną ocenę techniczną, PINB w Z. winien wezwać do uzupełnienia tego dokumentu o podpis osoby, która go sporządziła.

Organ wskazał również, że wedle stanowiska WSA w Poznaniu z dnia 07 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Po 833/09 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 09 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Wr 413/5 "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia właściwego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji (art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a w drugim (obiekty objęte ochroną konserwatorską na podstawie planu) zgody tego organu wyrażonej w postaci postanowienia (art. 39 ust. 3 ustawy). Nadto wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ustawy Prawo budowlane) ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz wskazane wymogi uzyskiwania stanowiska organu konserwatorskiego powinny mieć w nim zastosowanie. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków konserwator zabytków powinien wypowiedzieć się w formie decyzji, a jego stanowisko nie może być zastąpione jakimkolwiek pismem zawierającym ocenę wykonanych robót".

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. S. podnosząc, że w dniu zakupu nieruchomości tj. w 2009 roku w mieszkaniu istniały już dwa wykusze. Dalej skarżąca podniosła, że zwróciła się do Urzędu Gminy z prośbą o zgodę na remont dachu i taką zgodę uzyskała. W dalszej części uzasadnienia skarżąca opisała konflikty sąsiedzkie panujące w przedmiotowym budynku. Skarżąca zwróciła uwagę, że budynek jest w złym stanie technicznym i dlatego stara się od 2009 roku o powołanie zarządcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 października 2012 r. Sąd przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą K. S. oraz P. S. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem pokrycia dachowego wykusza oraz wymianą jego stolarki okiennej bez wymaganego prawem zgłoszenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ II instancji zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednakże z uwagi na niepełny wywód i nie rozważenie wszystkich okoliczności wymagających wyjaśnienia Sąd uznał za stosowne wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

Zgodzić należy się z organem, że w myśl art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, należy kwalifikować jako remont. Prawidłowo organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć, co podnosi odwołujący, że doszło do rozebrania i wybudowania nowego wykuszu to nadal jest to remont, a nie budowa obiektu (czyli odtworzenie stanu pierwotnego z uzyskanych, nowych elementów).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że inwestor chcąc przystąpić do realizacji takich robót, co do zasady, powinien w pierwszej kolejności dokonać zgłoszenia zamiaru ich wykonania do odpowiedniego organu architektoniczno - budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć również na uwadze, że roboty budowlane, przez które rozumie się zgodnie z przepisem art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane - budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zgodnie zaś z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, za wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w obiektach wpisanych do rejestru zabytków, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., Delegatura w P. z dnia [...] lutego 2012 r. budynek mieszkalny, w którym realizowane były przedmiotowe prace znajduje się w wykazie obiektów zabytkowych i zlokalizowany jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

Zatem w przedmiotowej sprawie organy winny, po ustaleniu, że przedmiotowe prace stanowią remont, rozstrzygnąć jakie konsekwencje niesie umieszczenie przedmiotowego budynku w wykazie obiektów zabytkowych oraz fakt, że zlokalizowany jest on na obszarze historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Organy w toku postępowania w żadnym stopniu nie odniosły się do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że przedmiotowy remont wymagał zgłoszenia.

W ocenie składu orzekającego organ winien w uzasadnieniu decyzji wyraźnie zająć stanowisko dlaczego, pomimo umieszczenia przedmiotowego budynku w wykazie obiektów zabytkowych oraz fakt, że zlokalizowany jest on na obszarze historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków na prace remontowe winny być prowadzone na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę.

Dopiero rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe prace remontowe wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy wystarczające było ich zgłoszenie, pozwoli na wdrożenie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że organ II instancji zasadnie zarzucił, iż stanowisko konserwatora zabytków nie zostało wyrażone w odpowiedniej formie.

Nie ulega wątpliwości, że sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, albo nie wpisanych do takiego rejestru lecz objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. W pierwszej sytuacji prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia tego organu na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji (art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a w drugim (obiekty objęte ochroną konserwatorską na podstawie planu) zgody tego organu wyrażonej w postaci postanowienia (art. 39 ust. 3 ustawy). Wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ustawy Prawo budowlane) ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz wskazane wymogi uzyskiwania stanowiska organu konserwatorskiego powinny także mieć w nim zastosowanie. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków konserwator zabytków powinien wypowiedzieć się w formie decyzji, a jego stanowisko nie może być zastąpione jakimkolwiek pismem zawierającym ocenę wykonanych robót (zob. też: wyrok z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 413/05, wyrok z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 621/07, z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 86/09 oraz z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 478/07 - publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie stanowisko konserwatora nie spełniało powyższych warunków co do formy. Odrębną kwestią wymagającą omówienia jest budzące kontrowersje w orzecznictwie zagadnienie podstawy prawnej decyzji zawierającej stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego (zob. powołane wyżej wyroki sygn. akt II SA/Gd 621/07 oraz II OSK 153/09). Jest to związane z tym, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określają jedynie formy udziału konserwatora w postępowaniu przed wydaniem pozwolenia na budowę (decyzja lub postanowienie - art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Sądu, w razie ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wykonano samowolnie roboty budowlane, należy powiadomić o tym fakcie wojewódzkiego konserwatora zabytków, który z urzędu powinien wszcząć postępowanie z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopiero stanowisko konserwatora wyrażone w formie decyzji w takim postępowaniu umożliwi organowi nadzoru budowlanego pełną ocenę czy dane roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z prawem (m.in. przepisami techniczno budowlanymi), w tym także z poszanowaniem przepisów o ochronie obiektów wpisanych do rejestru zabytków, których prawo budowlane nie powinno naruszać (art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, por. powołany wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09).

Za zasadne uznać również należy nakazanie przez organ odwoławczy aby wyraźnie określeno na kogo nałożono obowiązki tzn. czy obowiązki te nałożono na K. S. i P. S. jako inwestorów czy też jako właścicieli jednego z lokali znajdujących się w remontowanym budynku.

Zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotami obowiązanymi na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51ustawy Prawo budowlane będą: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Regulacja ta wskazuje zatem krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zwierającą nakaz rozbiórki. Jak się podkreśla w orzecznictwie, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie powołanych tam przepisów ustawy Prawo budowlane winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99).

Wszelkie rozważania dotyczące podmiotu, na który nałożono obowiązek uznać należałoby za niepotrzebne w sytuacji gdy z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynikało kto był inwestorem w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w materiale dowodowym znajdują się sprzeczne informacje na powyższy temat. Wobec powyższego organ winien podjąć działania celem przesądzenia kto faktycznie był inwestorem remontu.

Natomiast za całkowicie zbędne należy uznać w niniejszej sprawie wytyczne organu II instancji co do obowiązku wyjaśnienia czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega wątpliwości, że obowiązki mogą być nakładane tylko na takiego inwestora, który posiada tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007r., II OSK 522/06). Jednakże na gruncie niniejszej sprawy kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem wyodrębnionego lokalu w przedmiotowym budynku, co wynika jednoznacznie z akt sprawy (akt notarialny nabycia nieruchomości) i jego prawo nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, a także jego prawo znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej ([...]) – do których dostęp na stronie internetowej ma każdy, konieczność dalszego ustalania czy inwestor posiada tytuł prawny jest niepotrzebne.

W dalszej części uzasadnienia Sąd postanowił, pomimo że wobec powyższych uchybień uznać można je za przedwczesne, ustosunkować się i uzupełnić wywody organu odwoławczego odnośnie procedury legalizacyjnej prowadzonej w trybie art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że wybór konkretnego rozstrzygnięcia zależny jest od konkretnego stanu faktycznego występującego w danej sprawie. Gdy prowadzone są roboty budowlane organ wstrzymuje ich wykonanie (postanowienie na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane), a jeżeli roboty zostały zakończone od razu wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 tego przepisu. Zasadnie organ odwoławczy podniósł, że decyzję dotyczącą zaniechania dalszych robót można wydać, wtedy gdy zostały one wcześniej wstrzymane - postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, a nie po ich zakończeniu.

W orzecznictwie wskazuje się, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (porównaj wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 629/07 publikowany Lex nr 347905, oraz z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 861/06 publikowany ONSA i WSA 2008/5/84).

Zatem zasadnie organ podniósł, że rozpatrując sprawę organ I instancji powinien jednoznacznie przesądzić, dając temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, czy prowadzone są jeszcze jakieś roboty. Jeśli tak organ obowiązany jest wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W sytuacji gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest bezzasadne, jednakże decyzja w takiej sytuacji winna być wydana z uwzględnieniem ust. 7 art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto wskazać należy, że postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555 - 556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia).

Natomiast ustalenia, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót pozwala na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy poprzez wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt 1012/09).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji w pierwszej kolejności przesądzi czy na niniejsze prace wymagane było pozwolenia na budowę czy też wystarczyło zgłoszenie, następnie ustali kto był inwestorem oraz podejmie działania mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości, które wystąpiły w toku postępowania tj. uniemożliwienie brania udziału przez strony postępowania w czynnościach dowodowych. Po dokonaniu powyższych ustaleń i przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami Kpa organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit a i c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.