Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 101/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w P. decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] siedzibą w G. W. (dalej także: "strona", "spółka") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. W. z [...] września 2017 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

W dniu [...] maja 2014 r. wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności na rok 2014 wraz z załącznikami. We wniosku zadeklarowano działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie [...], powiat N., gmina N. M., obręb [...] oraz działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiat N., gmina N. M., obręb G.. Łączna powierzchnia zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wyniosła 88,18 ha. Na skutek dokonanej zmiany do wniosku nastąpiło zmniejszenie tej powierzchni do 87,00 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. W. decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przywołał m.in. rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 1995 r. Nr 312, s. 1), podkreślając, że dla przeciwdziałania niewłaściwemu przydzielaniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia.

W wyniku kontroli administracyjnej i zebranego materiału dowodowego uznano, że spółka nie prowadzi samodzielnie działalności gospodarczej, a stworzona została wyłącznie w celu sztucznego podziału gospodarstwa rolnego należącego do J. F.. Weryfikacja wniosku strony i utworzonych w różnych konfiguracjach osobowych przez małżeństwo A. i J. F. podmiotów – [...] (dawniej: [...]) [...] – wykazała istnienie ścisłych powiązań nie tylko osobowych, ale przede wszystkim ekonomiczno-kapitałowo-organizacyjnych.

Pierwszym elementem kreowania sztucznych warunków, jak wskazał organ ARiMR, są powiązania osobowo-kapitałowe. W 2008 roku J. F. złożył wniosek o nadanie numeru EP, pierwotnie pod nazwą [...] S. F.. Następnie dokonał zmiany nazwy na – [...], a [...] listopada 2009 r. nowa nazwa została wskazana jako [...]. Zgodę na powyższy wpis wyraziła małżonka A. F.. Od [...] lipca 2015 r. beneficjent ten ustanowił jako pełnomocnika Z. N., który pełnił także funkcję prezesa w czterech spółkach. W dniu [...] kwietnia 2013 r. A. i J. F. zawiązali, jak wynika z aktu notarialnego repertorium [...] i nr [...], podmioty o nazwach [...]. oraz [...] Pełnomocnicy tych jednostek [...] maja 2013 r. złożyli wnioski o wpis do ewidencji producentów. Spółki te od tego momentu ubiegały się o przyznanie płatności w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. W dniu [...] maja 2014 r. J. F. zawiązał zaś cztery kolejne spółki o nazwach [...] (akt notarialny repertorium [...]), [...] (akt notarialny repertorium [...] [...] (akt notarialny repertorium [...]) oraz [...] (akt notarialny repertorium [...]). Dla każdej nowo powstałej spółki pełnomocnik Z. N. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów i od momentu uzyskania wpisu spółki te ubiegały się o płatności.

Wszystkie wskazane powyżej podmioty, w tym osoby fizyczne, otrzymały indywidualne numery ewidencyjne, dzięki którym każdy z nich mógł odrębnie ubiegać się o przyznanie płatności w tym samym zakresie. Pomimo tego, że formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, mające określonego zarządcę/ pełnomocnika, własny numer ewidencyjny, określony majątek, konto, na które przelewane były środki, a także siedzibę, to stanowiły gospodarstwa ściśle ze sobą powiązane. Wynika to między innymi z analizy składu personalnego osób nie tylko pełniących funkcje zarządcze we wskazanych spółkach, ale i osób zawiązujących omawiane podmiotu na przestrzeni dwóch lat. Na podstawie danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowych oraz w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) stwierdzono, że J. F. ma udziały w sześciu podmiotach, to jest [...] oraz [...] W dwóch z nich pełni funkcje zarządcze – prezesa. W czterech spółkach ma zaś udziały całościowe ([...].). Natomiast jego małżonka A. F. posiada udziały mniejszościowe w dwóch podmiotach [...] oraz [...] We wszystkich tych podmiotach był jednoosobowy zarząd. Z przywołanych już aktów założycielskich wynikało przy tym, że zarząd każdego z podmiotów uprawniony był do kierowania całokształtem działalności oraz reprezentowania na zewnątrz.

Organ ARiMR odniósł się także do siedziby i adresów do korespondencji, jakie podane zostały przy rejestracji tych podmiotów jako producentów rolnych. Z danych zawartych w ZSZiK wynika, że [...]., jako adres siedziby i korespondencji na dzień złożenia wniosku o nadanie numeru EP wskazała [...], ul. [...], [...]., zaś na dzień składania wniosku o płatności na 2014 rok wskazała już, jako adres siedziby [...], ul. [...], [...], zaś jako adres korespondencyjny [...], ul. [...], [...]. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku [...] W przypadku spółek utworzonych w 2014 roku, a więc [...] oraz [...] jako adres siedziby i korespondencji wskazano już [...], ul. [...], [...]. Ten ostatni adres jest także stosownie do danych z Głównego Urzędu Statystycznego siedzibą dla [...] i [...].

Wskazane podmioty, jak spostrzegł organ, mają tożsamy przedmiot działalności. W toku postępowania nie wykazano, aby którakolwiek ze spółek wymagała wyodrębnienia ze względu na profil działalności, czy konieczność zapewnienia specjalnego, odmiennego rynku zbytu.

W ocenie organu ARiMR wszystkie te spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo, zarządzane przez J. F., który występując jako całościowy udziałowiec bądź członek zarządu, zapewnia sobie możliwość podejmowania decyzji we wszystkich sprawach związanych z ich działalnością.

Kolejnym istotnym aspektem wskazującym na tworzenie sztucznych warunków jest zdaniem organu ARiMR wydzierżawianie działek. W wyniku analizy położenia geograficznego działek ewidencyjnych zadeklarowanych do płatności przez wymienione podmioty, w tym J. F., ustalono, że grunty te zlokalizowane są na terenie trzech województw – [...], [...] oraz [...]. Jak wynika z danych zawartych w ZSZiK i zgromadzonych dowodów J. F. w 2009 roku składając wniosek o przyznanie płatności w ARiMR ubiegał się o dofinansowanie do 19,79 ha gruntów rolnych. W latach kolejnych beneficjent ten, jako osoba fizyczna, zgłaszał do płatności następujące powierzchnie – w 2010 roku 171,20 ha, w 2011 roku 169,97 ha, w 2012 roku 386,99 ha, w 2013 roku 166,19 ha.

Organ ARiMR wskazał dalej, że w 2013 roku J. F. wydzierżawił [...] w której pełnił funkcje zarządcze, grunty rolne położone na 23 działkach ewidencyjnych, z których do płatności ONW zgłoszono działki rolne o łącznej powierzchni 103,94 ha. Z kolei [...] wydzierżawiła w 2013 roku od niego 8 działek ewidencyjnych, ubiegając się o przyznanie płatności do powierzchni 217,88 ha. Wszystkie te obszary były zgłoszone do płatności w 2012 roku przez J. F.. W 2014 roku J. F. zadeklarował do przyznania płatności już 114,98 ha w ramach JPO, 77,98 ha w ramach ONW oraz w ramach płatności rolnośrodowiskowych pakiet 1.1 Rolnictwo zrównoważone 114,98 ha i w pakiecie 3.1.1 łąki ekstensywne 10,00 ha. Utworzone przez niego spółki w ostatnio wskazanej kampanii wnioskowały zaś – [...]. w ramach JPO 87,00 ha, [...].o. w ramach JPO 98,94 ha oraz do płatności rolnośrodowiskowych pakiet 1.1 Rolnictwo zrównoważone 98,94 ha, [...] w ramach JPO 100,82 ha oraz do płatności rolnośrodowiskowych pakiet 1.1 Rolnictwo zrównoważone 100,82 ha, [...] w ramach JPO 79,24 ha, ONW 0,50 ha oraz do płatności rolnośrodowiskowych pakiet 1.1 Rolnictwo zrównoważone 64,83 ha, pakiet 3.1.1 łąki ekstensywne 20,41 ha, [...] w ramach JPO 78,20 ha, ONW 10,38 ha oraz do płatności rolnośrodowiskowych pakiet 1.1 Rolnictwo zrównoważone 74,20 ha, [...] w ramach JPO 93,03 ha, ONW 29,00 ha oraz do płatności rolnośrodowiskowych pakiet 1.1 Rolnictwo zrównoważone 93,03 ha.

W dniu [...] maja 2014 r. J. F., jako osoba fizyczna, zawarł z utworzonymi przez siebie podmiotami, a więc spółką [...] i [...]., umowy dotyczące przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW w ramach PROW 2007-2013, dotyczące wskazanych przez organ ARiMR działek w województwie [...]. Tego samego dnia [...]. przekazała spółce [...] oznaczone działki ewidencyjne w województwie [...] i [...], zaś spółki [...] oraz [...] przejęły od [...] kolejne działki położone w województwie [...]. Potwierdzają to umowy dotyczące przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW w ramach PROW 2007-2013. Organ ARiMR wskazał jednocześnie na liczne działki ewidencyjne, które zgłaszane były do płatności w latach 2010-2013 przez A. F. bądź J. F., zaś w 2013, czy 2014 roku zgłaszane były już przez utworzone osoby prawne, podkreślając, że przeniesienie działek można zaobserwować także pomiędzy samymi spółkami, w tym za pośrednictwem J. F. zawierającego z nimi umowy dzierżawy.

Powyższe prowadzi w ocenie organu do wniosku, że grunty rolne były swobodnie przekazywane pomiędzy podmiotami i J. F.. Przeniesienia te miały jednak charakter pozorny, stanowiąc formalną podstawę do wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat w ramach różnych schematów wsparcia realizowanych przez ARiMR. Strona na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła dowodów pozwalających uznać, że samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, stanowiąc odrębny podmiot niezwiązany ekonomicznie, osobowo i technologicznie z żadnym ze wskazanych podmiotów.

Istotnym aspektem świadczącym o kreowaniu sztucznych warunków jest zdaniem organu ARiMR także świadczenie usług rolniczych i księgowych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że [...]., jak i [...] zawiązane przez J. F. i A. F., zlecały wykonywanie wszelkich usług rolniczo-agrotechnicznych, to jest orki, siewu, nawożenia, oprysków, prac rozrzutnikiem, a także usług agregatem uprawno-siewnym, kombajnowania, presowania, [...] oraz [...] zamiennie przy tym reprezentowali wskazane spółki, w zależności od tego, który z małżonków był usługodawcą. Tożsama sytuacje wystąpiła w przypadku podmiotów zawiązanych przez J. F., a więc [...] wykonywało w konsekwencji usługi rolniczo-agrotechniczne w zawiązanych przez nich spółkach, na ich własne zlecenie.

Organ ARiMR wskazał wprawdzie, że wszystkie omawiane podmioty przedłożyły faktury np. zakupu nawozów i środków ochrony roślin wystawione przez podmioty zewnętrzne, jednak są to nieliczne dokumenty finansowe potwierdzające transakcje z podmiotami niezwiązanymi z małżeństwem [...]. Organ wskazał przy tym na transakcje, w tym dotyczące materiału siewnego, do jakich dochodziło pomiędzy J. F. a oznaczonymi spółkami, czy też pomiędzy poszczególnymi spółkami. Dalej stwierdził, że płody rolne wytworzone we wszystkich podmiotach powstałych w latach 2013-2014 były sprzedawane do [...] Organ ARiMR zwrócił jednocześnie uwagę, że jednym z obszarów działalności [...] jest handel zbożem, reprodukcja i sprzedaż kwalifikowanego materiału siewnego, a J. F., jak podkreślono w wyjaśnieniach z [...] lutego 2017 r., dysponuje własnym parkiem maszynowym.

Zatem w ocenie organu wskazane podmioty są jedynie częściami gospodarstwa J. F., odpowiadającymi za poszczególne elementy procesu hodowlanego, np. produkcję materiału siewnego kwalifikowanego. Natomiast osobą czerpiącą korzyści z ewentualnego otrzymania dopłat byłby J. F., a nie strona, która jest jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez J. F.. Strona ani żaden z zawiązanych podmiotów nie posiadały własnego parku maszynowego, co uniemożliwiało samodzielne prowadzenie działalności rolniczej.

Organ ARiMR zwrócił także uwagę na usługi związane księgowością prowadzone dla [...] W przypadku pozostałych spółek usługi w zakresie prowadzenia księgowości realizowała A. F.. O powiązaniach ekonomiczno-osobowych zdaniem organu świadczy także umowa kredytowa zawarta przez J. F. i [...] z Bankiem Zachodnim WBK SA, w której każde wykorzystanie kredytu w rachunku bieżącym przez jeden z podmiotów prowadziło do obniżenia łącznej kwoty kredytu, jaka przyznana została do wykorzystania. Także przystąpienie J. F. do długu i poręczenie jego małżonki A. F. przy spłacie kredytu inwestycyjnego zaciągniętego przez [...]. świadczy o braku samodzielności podmiotów zawiązanych przez małżeństwo F..

Zdaniem organu ARiMR A. i J. F. zapewniali wszystkim utworzonym w różnych konfiguracjach osobowych spółkom zarówno usługi rolnicze, księgowe, jak i niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej materiał siewny i nawozy mineralne. Przedstawione okoliczności świadczą o zamierzonej koordynacji między osobami fizycznymi i prawnymi powiązanymi z J. F., a jedynym celem tego działania było zwielokrotnienie sum płatności możliwych do uzyskania z tytułu prowadzenia działalności rolniczej przez J. F.. Wykazane przez organ czynności prawne miały charakter pozorny i stanowiły jedynie formalną podstawę do ubiegania się o płatności w różnych schematach pomocowych do określonego areału gwarantującego uzyskanie jak najwyższych płatności. Jest to sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu jego ominięcie. Łączna powierzchnia zgłoszona do płatności zarówno przez J. F., jak i wskazane powyżej spółki wyniosła dla JPO 652,21 ha, dla ONW 117,86 ha i w ramach płatności rolnośrodowiskowych pakiet 1.1 Rolnictwo zrównoważone 447,86 ha, pakiet 3.1.1 30,41 ha. W konsekwencji, gdyby J. F., jako osoba fizyczna, zadeklarował do przyznania płatności na rok 2014 zarówno swoje obszary, jak i też wszystkie grunty wskazywane we wnioskach podmiotów z nim powiązanych to kwota zmniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego i zwrotu dyscypliny finansowej byłaby znacznie wyższa niż w przypadku odrębnego ubiegania się o płatności. Tożsama sytuacja ma miejsce w przypadku pozostałych płatności, o które ubiegają się wszystkie powiązane gospodarstwa. Suma płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności rolnośrodowiskowej, jak i płatności ONW wypłaconych odrębnie każdej ze spółek wielokrotnie przekroczyłaby kwotę płatności należnych J. F..

Organ podkreślił także, że rozpatrywana sprawa zainicjowana wnioskiem strony o przyznanie płatności na rok 2014 jest poniekąd kontynuację wniosku tego podmiotu z roku 2013. Organy ARiMR uznały wówczas, że strona wraz z [...] kreowała sztuczne warunki w celu uzyskania wyższego dofinansowania, co zostało zaakceptowane przez WSA w G. W.. oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Działania podjęte przez J. F. w roku 2014, tj. tworzenie kolejnych podmiotów, przekazanie gruntów w obrębie wszystkich utworzonych spółek i wnioskowanie o dofinansowanie w różnych schematach realizowanych przez ARiMR, utwierdza w przekonaniu o sztucznym kreowaniu warunków przez J. F. w 2014 roku w celu uzyskania maksymalnych możliwych płatności.

W ocenie organu ARiMR powyższe powoduje konieczność zastosowania art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 30, s. 16 ze zm., dalej: "rozporządzenie 73/2009").

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej: "u.s.w.b."), polegające na tym, że organ II instancji naruszył obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonał jego oceny w sposób wybiórczy, a przy tym nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, a w konsekwencji ustalił stan faktyczny w sposób nieprawidłowy, albowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjął, że: 1) spółka nie jest odrębnym, samodzielnym producentem, 2) miał miejsce sztuczny podział gospodarstwa J. F., 3) istnienie powiązań pomiędzy spółkami świadczy o celowym tworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, sprzecznych z celami wsparcia bezpośredniego w zamiarze uzyskania korzyści majątkowych, co nie miało miejsca i brak ku temu jakichkolwiek dowodów; - art. 30 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powiązania pomiędzy spółkami przesądzają o konieczności odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji ich zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organy w toku postępowania nie wykazały, aby skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania płatności sprzecznych z celami systemu wsparcia, pomimo że to na organach prowadzących postępowanie ciążył obowiązek udowodnienia zaistnienia sztucznych warunków.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

W piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. uzupełniając skargę skarżąca – podtrzymując dotychczasowe zarzuty – z ostrożności procesowej podniosła, że naruszenie art. 30 rozporządzenia 73/2009 polegało także na jego błędnej wykładni, przez przyjęcie, że w przypadku ustalenia, że beneficjent stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych płatności w ramach działań wspierających rolników należy odmówić mu w całości przyznania płatności, o które się ubiegał, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że odmowa powinna dotyczyć tylko tych "wyższych płatności", w odniesieniu do których, zdaniem organu, beneficjent stworzył sztuczne warunki do ich otrzymania, natomiast w pozostałym zakresie pomoc powinna zostać beneficjentowi przyznana.

Skarżąca powołała się ponadto na prezentowane na etapie postępowania administracyjnego, lecz w jej ocenie pominięte przez organ, stanowisko, zgodnie z którym celem powstania spółek nie było pobranie większych dopłat do gruntów rolnych, lecz zakup gruntów rolnych za pomocą środków własnych i zewnętrznych (pochodzących z kredytów) oraz prowadzenie odrębnej działalności rolniczej na koszt i rachunek danej spółki. Doszło w tym względzie do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Organ błędnie także ocenił, że strona nie jest spółką samodzielnie prowadzącą działalność gospodarczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania. Wszystkie grunty, które strona zgłosiła we wniosku o przyznanie płatności, dzierżawiła na podstawie umów zawartych z Agencją Nieruchomości Rolnych albo użytkowała bezumownie. Grunty te nie należały do J. F.. Ponadto, umowy z ANR zawierane były w wyniku przeprowadzonych przetargów. Nielogiczny jest wobec tego wniosek, zgodnie z którym w sprawie doszło do podziału gospodarstwa J. F. i rozdzielenia potencjału produkcyjnego. Nieuprawnione jest również odwoływanie się do sprawy za rok 2013, zwłaszcza że stan faktyczny niniejszej sprawy jest od niej znacząco różny. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedstawionych przez spółkę faktur VAT, umów dzierżawy, umów na usługi rolnicze, zaświadczeń z banku, wyraźnie wynika, że spółka samodzielnie i niezależnie od innych podmiotów prowadzi działalność rolniczą na posiadanych przez siebie gruntach. Organ II instancji błędnie zastosował art. 30 rozporządzenia [...], ponieważ w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. ustosunkował się do uzupełnienia skargi w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z [...] grudnia 2018 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Brak także podstaw do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy zaistniały przesłanki z art. 30 rozporządzenia 73/2009, to jest, czy sztucznie stworzono warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Do sporu tego doszło w związku z wystąpieniem przez skarżącą – jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne – o przyznanie na rok 2014 jednolitej płatności obszarowej, a więc płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ ARiMR uznał, że z uwagi na wystąpienie sztucznych warunków, o których mowa w przywołanej regulacji, zachodzi konieczność odmowy przyznania wnioskowanych płatności.

W sporze tym rację przyznać trzeba organowi ARiMR.

W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącej spółki zaszły przesłanki do zastosowania art. 30 rozporządzenia 73/2009 ustanawiającego klauzulę generalną przeciwdziałającą obejściu prawa przez podmioty chcące uzyskać korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Przepis ten stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, s. 8 ze zm.). Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości UE, który w wyroku z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga po pierwsze: zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie: wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu TSUE należy w pełni odnieść do znajdującego w tej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia 73/2009.

Zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy ostatnio przywołanej regulacji prawnej, pozwalającej na odmowę przyznania skarżącej płatności bezpośrednich z uwagi na stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Chociaż skarżąca ubiegając się o JPO na rok 2014 formalnie spełniła wymogi do jej uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami tych płatności. W tym względzie organ ARiMR prawidłowo uznał, mając na uwadze całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło do próby dostosowania wzajemnych relacji pomiędzy wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Podmioty te pomimo istnienia pomiędzy nimi szczegółowo wykazanych przez organ ARiMR powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2014, działając formalnie, jako samodzielni rolnicy.

W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności dla skarżącej organ II instancji był zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji pogłębionych rozważań dotyczących całego procesu tworzenia sztucznych warunków i opisu działania wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proces. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał bardzo szczegółowo na liczne powiązania pomiędzy J. F. a [...] jak również spółkami [...] i [...] (obecnie: [...]

W ocenie sądu organ ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał prawidłowo i wyczerpująco przesłanki uzasadniające tezę o tworzeniu sztucznych warunków, wśród których znalazły się m.in.:

1) powiązania osobowo-kapitałowe: J. F. był udziałowcem większościowym – jak w przypadku skarżącej spółki – obok małżonki A. F. bądź jedynym udziałowcem w utworzonych spółkach, ponadto w dwóch spółkach, w których nie przysługiwał mu udział całościowy, pełnił funkcję prezesa zarządu;

2) wspólny adres siedziby lub adres do korespondencji;

3) przenoszenie zgłaszanych do płatności działek pomiędzy J. F. czy A. F. a poszczególnymi spółkami, czy pomiędzy samymi spółkami, jak również zawieranie umów dotyczących przejęcia zobowiązań: w tym wydzierżawianie przez J. F. na rzecz skarżącej spółki w roku 2013 działek, które w roku 2012 zgłaszane były do płatności przez J. F., przekazanie [...] w roku 2014 oznaczonych działek deklarowanych uprzednio przez skarżącą, czy zawarcie w roku 2014 przez skarżącą umów dzierżawy z ANR na działki, które znajdowały się wcześniej w posiadaniu J. F.;

4) zlecanie wykonywania wszystkich usług rolniczo-agrotechnicznych J. F. i A. F., zawieranie umów dotyczących m.in. materiału siewnego i płodów rolnych pomiędzy J. F. a oznaczonymi spółkami, czy pomiędzy poszczególnymi spółkami, przy czym płody rolne sprzedawane były J. F. bądź skarżącej spółce, a jak wyjaśniła skarżąca także i ona sprzedawała płody rolne J. F.;

5) zapewnienie utworzonym spółkom usług w zakresie prowadzenia księgowości, w tym także usług świadczonych przez A. F., jak i przystępowanie przez J. F. czy A. F. do zobowiązań kredytowych spółek.

W ocenie sądu prawidłowo poczynione przez organ ARiMR ustalenia faktyczne odnoszą się do istniejących powiązań zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym i funkcjonalnym wskazanej powyżej grupy podmiotów, w tym uczestnictwa J. F. w poszczególnych spółkach prawa handlowego. Organ ARiMR w uzasadnieniu szczegółowo przeanalizował powiązania pomiędzy tymi podmiotami i odniósł je konkretnie do pobieranych płatności.

W tym kontekście uznać trzeba, że chociaż skarżąca spółka formalnie istniała, na co wskazują okoliczności akcentowane przez skarżącą, jak nadanie jej formy spółki prawa handlowego ze wszelkimi wynikającymi stąd konsekwencjami, oraz formalnie podejmowała działalność rolniczą, to miało to w istocie charakter pozorny, a celem wyodrębnienia skarżącej było jedynie pozyskanie większej kwoty płatności przez J. F., który w rzeczywistości dysponował gruntami rolnymi. Posiadacze gospodarstwa rolnego o dużym areale ubiegający się o dopłaty uzyskują je w ograniczonym zakresie bądź jedynie do określonego areału, bowiem zastosowanie znajduje czy to współczynnik korygujący, stawki degresywne, czy limity powierzchniowe. Wykazane w kontrolowanej sprawie okoliczności faktyczne wskazują zaś na jeden zamysł polegający na podzieleniu dużego obszaru gruntów rolnych – niezależnie od tego, czy miałyby to być grunty, które już w 2012 roku posiadał J. F., czy też grunty, które były obejmowane w posiadanie i po tym okresie – pomiędzy kilkanaście prawnie wyodrębnionych spółek prawa handlowego, pozostających pod kontrolą ich wspólnika lub prezesa zarządu J. F.. Z okoliczności tych wynika, że skoordynowane działania skarżącej spółki i innych podmiotów organizacyjnie i prawnie z nią powiązanych obejmują również prowadzenie działalności rolniczej. Jak podał organ ARiMR w zaskarżonej decyzji wskazane podmioty odpowiadały przy tym za poszczególne elementy procesu hodowlanego, np. produkcję materiału siewnego kwalifikowanego. Wszystkie te działania zmierzały do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, aby osiągnąć zamierzony skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Takie postępowanie, które należy potraktować jako obejście prawa, nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiążę się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot.

Sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

Zgodnie z art. 11 rozporządzenia 73/2009 oraz z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014, w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego, w danym roku jest wyższa od równowartości 2.000 euro, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2.000 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,30221400%. Zgodnie z art. 79 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 316, s. 65 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1122/2009") współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń płatności, o których mowa w art. 78 rozporządzenia 1122/2009, czyli po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień składania wniosku. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r., poz. 302 ze zm.) w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Powyższe przepisy wprowadzają inne niż w odniesieniu do płatności ONW czy płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie płatności, w przypadku otrzymania przez jeden podmiot płatności w określonej kwocie (powyżej 2.000 euro).

Bez wątpienia podział dużego gospodarstwa pomiędzy podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie, jak w kontrolowanej sprawie, może prowadzić do uzyskania sumarycznej płatności większej niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stąd za zasadne uznać trzeba twierdzenie, że wyodrębnienie skarżącej spółki miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia i że powyższe działanie – wbrew twierdzeniom skarżącej – wyczerpało przesłanki z art. 30 rozporządzenia 73/2009. Systemy wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia (motyw 25 rozporządzenia 73/2009). Nie powinno budzić wątpliwości, że cel zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej nie może zostać spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez – jedynie formalnie wyodrębnione – podmioty. Składanie przez tak utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłaszanie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność bezpośrednią wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Całokształt okoliczności wynikających ze złożenia wniosków o płatności JPO, ONW i PRŚ podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie 6 spółek prawa handlowego i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. Wbrew twierdzeniom skarżącej art. 30 rozporządzenia 73/2009 nie dopuszcza przy tym przyznania na jej rzecz jakichkolwiek płatności bezpośrednich.

Nie można się zgodzić ze skarżącą, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.s.w.b. Organ ARiMR przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez nią sztucznych warunków, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą, a na podstawie jego całokształtu ocenił wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawił w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca w zasadzie nie kwestionuje poczynionych w ten sposób przez organ ustaleń faktycznych, lecz eksponując zwłaszcza te ustalenia, które wskazują na jej formalną odrębność, stara się z ustaleń tych wyciągnąć inne niż organ wnioski. Charakterystyczne w argumentacji skarżącej jest nie tylko całkowite marginalizowanie korzyści, jakich osiągnięcie było zamierzone przez stworzenie sztucznych warunków wykazanych w kontrolowanej sprawie, lecz także pominięcie licznych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, a odnoszących się także do innych niż skarżąca spółek utworzonych przez J. F. lub A. F. uczestniczących w całym procederze.

W tym kontekście nie sposób uznać, aby do zakwestionowania ustaleń organu ARiMR mogła prowadzić argumentacja wskazująca na to, że działki zgłoszone przez skarżącą do płatności w roku 2014 wydzierżawione zostały od ANR, z czego skarżąca stara się wywnioskować, że podważa to możliwość uznania, iż w sprawie doszło do podziału gospodarstwa rolnego J. F.. Zresztą skarżąca spółka pomija to, że oznaczone działki wydzierżawione przez nią w roku 2014 od ANR lub bezumownie użytkowane (działka ewidencyjna nr [...], [...], [...], [...] i [...]) w roku 2013 były wydzierżawione skarżącej przez J. F.. Także działki nr [...] i [...] były bezumownie dzierżawione w roku 2013 przez J. F..

Nie może również odnieść zamierzonego skutku ta argumentacja skarżącej, która nota bene nie została pominięta przez organ, a w której stara się ona wykazać, iż celem nie było uzyskanie korzyści sprzecznych z unijnym prawodawstwem. Dość stwierdzić, że nie ma racji skarżąca w tym, iż stworzenie poszczególnych spółek prawa handlowego z zamiarem powiększenia przez J. F. areału z wykorzystaniem kredytów bankowych, wyklucza uznanie, aby celem tego procederu było uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Nie jest przecież wykluczone, aby stworzone w danym przypadku dla uzyskania płatności sztuczne warunki miały charakter rozwojowy i zakładały możliwość pozyskania działek rolnych, które pierwotnie nie były w posiadaniu oznaczonych podmiotów. Taki charakter sztucznych warunków de facto uwydatnia tylko skalę danego zjawiska, wskazując na założone możliwości powiększania gospodarstwa rolnego w danym przypadku i uzyskiwania z tego tytułu jeszcze wyższych dopłat. Nie sposób nie spostrzec także i tego, że tworzone przez J. F. spółki nie ograniczały się jedynie do nabywania nowych działek rolnych, a – jak wykazał organ ARiMR – liczne działki zgłaszane przez te spółki do płatności, były uprzednio zgłaszane do płatności przez J. F., czy A. F., co przeczy sugestiom co do celu ich stworzenia podnoszonym w tym względzie przez skarżącą.

Na marginesie wskazać trzeba, że skarżącej z powodu stworzenia sztucznych warunków odmówiono już płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, co znalazło potwierdzenie w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 615/15, oraz oddalającym skargę kasacyjną wyroku NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 927/16. Wbrew twierdzeniom skarżącej stan faktyczny sprawy w roku 2014 nie uległ tak istotnym zmianom, aby uznać, że w sprawie tej nie występują już sztuczne warunki.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.