Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 315/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3 i 7,  art. 18 ust. 3 pkt
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 832/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 832/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Skawina, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w Skawinie wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez naruszenie:

a) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że przyjęto, iż podjęcie uchwały na tej podstawie wymaga zawsze bezwzględnie sformalizowanego uzasadnienia stanowiącego integralną część uchwały obejmującego zawsze pełny konglomerat okoliczności, które legły u podstaw jej podjęcia;

b) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię ustawy o samorządzie gminnym i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że determinuje on (implikuje) nieważność uchwały podjętej w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdy uchwała ta nie zawiera pełnego (w znaczeniu wyżej podanym) sformalizowanego uzasadnienia stanowiącego jej integralną część;

2) naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez:

a) błędne uzasadnienie, które jest oczywistą konsekwencją opisanych w pkt 1 naruszeń prawa materialnego oraz poprzez naruszenie procedury wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i co w istocie sprowadza się do tego, że brak pełnego uzasadnienia (rozumianego jako integralna część uchwały) uchwały podjętej w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi implikuje nieważność tej uchwały przy czym brak ten nie może być konwalidowany następczo, kiedy uzasadnienie takie w znaczeniu materialnym istniało, sama uchwała i to uzasadnienie pozostaje w zgodzie z ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności z założonymi przez nią celami i jednocześnie radni posiadali wiedzę w tym zakresie. Błędne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest także wadliwe. Wszystko powyższe wskazuje na naruszenie procedury w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a.;

b) naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że nastąpiło zwiększenie, a nie zmniejszenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz uznaniu, że nie jest możliwe ustalenie motywów podjęcia uchwały.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.

Prokurator Okręgowy w Krakowie nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem procesowym z dnia 24 stycznia 2024 r. strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała zarzuty zawarte w treści skargi kasacyjnej, jednocześnie wnosząc w pierwszej kolejności o oddalenie skargi w razie uchylenia wyroku stosownie do art. 188 p.p.s.a., a dopiero w razie, gdyby Sąd nie znalazł ku temu podstaw, wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji pomimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Przywołanie powyższych zasad było potrzebne albowiem skarga kasacyjna zbudowana została w sposób istotnie ograniczający możliwość badania przez Sąd kasacyjny tych aspektów sprawy, które poruszone zostały przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, jednakże bez powiązania z konkretnymi naruszeniami prawa.

Trzeba bowiem przypomnieć, że w skardze kasacyjnej Rada Miasta wskazała, że ten środek prawny opiera na podstawach z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie - odpowiednio - naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W pkt. 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak żadnego przepisu proceduralnego który miałby zostać naruszony na skutek wydania zaskarżonego wyroku. Podobnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania unormowania ze sfery proceduralnej (sądowoadministracyjnej), wyróżnionego jako naruszonego przez Sąd I instancji. Przy tym, za przytoczenie podstawy kasacyjnej nie można było uznać przywołania samego art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który adresowany jest do strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie zaś wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w jakikolwiek sposób przepisu tego nie mógł naruszyć. W konsekwencji wskazanych uwarunkowań, nie było powodów badania, czy faktycznie, przy wydaniu zaskarżonego wyroku, doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu z pkt 2) lit. a) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy zauważyć, iż we wspomnianym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Adresatem uzasadnienia wyroku bowiem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa - lub istotnie ograniczona - gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, bądź sformułowane jest w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu bądź nie zawiera wskazań sądu co do dalszego postępowania w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyroki NSA z: 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17; z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22; 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 992/09).

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu I instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; opubl., podobnie jak dalej cytowane w: orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zwłaszcza, jak stwierdzono, że zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Zdaniem Sądu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie, przynajmniej w takim zakresie, że poddawało się ono kontroli instancyjnej.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prawotwórczym.

Podkreślić należy, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (w brzmieniu aktualnym w dniu podejmowania przez organ uchwały, tj. Dz.U. 2016, poz. 487, dalej: - "u.w.w.t.") normuje m.in. zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych (art. 12 u.w.w.t.).

Na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1 (tj. w zakresie poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3), odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. W art. 12 ust. 1 u.w.w.t. ustawodawca przewidział instytucję aktów prawa miejscowego poprzez zawarcie w nim względnie szczegółowych podstaw prawnych tzw. "wykonawczych do ustawy" do wydania przez organ stanowiący i kontrolny gminy, tj. radę gminy, tych aktów w przedmiocie odpowiednio wskazanym przez ustawodawcę (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.).

Wskazać należy, że zarówno judykatura oraz doktryna szczegółowo opisuje i rozróżnia - w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego - dwa rodzaje naruszeń prawa tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym.

Z uwagi na zakres skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli judykacyjnej wyroku Sądu I instancji w aspekcie konsekwencji normatywnych braków uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r., gdyż WSA uznał, iż nie sposób jest ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie.

Zaznaczyć należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 CBOSA). W orzecznictwie podnosi się, iż organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października k2019 r., sygn. akt II OSK 418/19). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć należy m.in. uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t.

Projekt zaskarżonej uchwały zawiera uzasadnienie, w którym wskazano, że bezpośrednią przyczynę podjęcia uchwały, stanowiła nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która weszła w życie z dniem 9 marca 2018 r. Następnie opisano stan dotychczasowy i przedstawiono propozycje w zakresie zapisów nowej uchwały. W uzasadnieniu powołano również regulacje prawne oraz przedstawiono przebieg czynności podjętych przed podjęciem uchwały.

Jednakże jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w uzasadnieniu nie znalazły się żadne konkretne odniesienia do sytuacji w Mieście i Gminie Skawina. W znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji nie ma także dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Skawinie, jednakże w piśmie Komisji nie wskazano żadnych motywów, którymi Komisja się kierowała. Nie wiadomo dlaczego dopuszczona uchwałą ilość zezwoleń jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że z protokołu sesji Rady Miejskiej w Skawinie (nr XLVI/18 z 29 sierpnia 2018 r.) wynika jedynie, że nie wpłynęły do projektu uchwały żadne poprawki, projekt uchwały został odczytany i poddany pod głosowanie, które było jednomyślne (s. 16 protokołu). W praktyce nie został więc ujawniony jakikolwiek cel projektowanych zapisów. Nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że ujawnione przez skarżący kasacyjnie organ motywy podjęcia zaskarżonej uchwały nie spełniają warunku zgodności z celami ustawy nowelizującej z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. poz. 310).

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że jej zasadniczym celem jest "uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych". W odniesieniu do nowego brzmienia art. 12 u.w.w.t. wyraźnie stwierdzono, że jego celem zobowiązanie właściwych rad gmin do uwzględniania w limicie (maksymalnej liczbie) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych także pominiętych w dotychczasowej regulacji art. 12 ust. 1 napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, co powinno prowadzić do redukcji liczby zezwoleń na sprzedaż napojów średnio - i wysokoalkoholowych, zgodnie z zasadniczym celem ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych oraz zmianą strukturą ich spożywania (art. 1 ust. 1 u.w.w.t.).

Wbrew powyższym celom skarżony organ uchwałodawczy z jednej strony uwzględnił w ogólnym limicie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych kategorię napojów niskoalkoholowych (art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 3 pkt 1 u.w.w.t.), z drugiej w istocie doprowadził do podwyższenia dotychczas obowiązującego ogólnego limitu zezwoleń.

W skardze kasacyjnej wskazuje się, iż Rada Miejska w Skawinie ustaliła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na łącznie 330 dla napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo, powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu. I w przypadku napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży przewidziano łącznie 110 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18 % zawartości alkoholu (s. 6 skargi kasacyjnej).

Przytoczone powyżej twierdzenia skargi kasacyjnej w żaden sposób nie podważają stanowiska Prokuratora oraz WSA w Krakowie, że zestawienie podanych w uzasadnieniu uchwały danych wskazuje, że liczba punktów sprzedaży alkoholu będzie mogła wzrosnąć. Rację ma Prokurator podnosząc, iż maksymalna liczba zezwoleń musi uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a.), a więc powinna być oparta na trafnej i zobiektywizowanej, np. statystycznej diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy.

Trafnie Sąd I instancji zauważył, iż zgodnie z informacjami organu na dzień 30 kwietnia 2018 r. obowiązywało 91 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo, 81 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz 83 zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, natomiast nowa uchwała ustala limit po 110 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży zawierających: do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo, powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), powyżej 18 % zawartości alkoholu.

W odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na dzień 30 kwietnia 2018 roku obowiązywało 28 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo, 16 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz 15 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, a uchwała ustala limit po 30 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży zawierających: powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), powyżej 18 % zawartości alkoholu. W odniesieniu do zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo uchwała ustala limit 40 zezwoleń.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż w protokole nr 10/207 z debaty Komisji Spraw Obywatelskich z dnia 12 września 2017 r. znalazł się zapis, że "największym problemem jest młodzież często pod wpływem alkoholu wałęsająca się w porze nocnej po terenie osiedli". W tej sytuacji niezrozumiałe staje się zwiększenie liczby maksymalnej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżący kasacyjnie organ zaprzecza zwiększeniu maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jednakże z uzasadnienia projektu uchwały nie sposób wyciągnąć odmiennych wniosków. Istotnie w odniesieniu do stanu dotychczasowego jest mowa o "poziomie 150 punktów", a w odniesieniu do stanu przyszłego o liczbie zezwoleń, jednakże w uzasadnieniu powinno znaleźć się dokładne wyjaśnienie, jak przekłada się liczba punktów na liczbę zezwoleń.

Ponadto, skarżący kasacyjnie organ w żaden sposób nie odniósł się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Skawina na rok 2018 ani też nie wskazał powodów dla których przyjął taką a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy.

W ten sposób doszło do naruszenia nie tylko szczegółowego celu ustawy nowelizującej z dnia 10 stycznia 2018 r. w zakresie zmiany art. 12 u.w.w.t., lecz przede wszystkim do podważenia zasadniczego celu ustawy z dnia 26 października 1982 r., która nakazuje organom administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego podejmowanie działań, które zmierzają do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania (głównie przez zmniejszanie spożycia napojów o wyższej zawartości alkoholu). Zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię ustawy o samorządzie gminnym i niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis ten stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Powyższy przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji, ani nie stanowił przedmiotu dokonanej przezeń wykładni, w konsekwencji nie mógł zostać naruszony. Sąd I instancji nie miał podstaw by kontrolować legalność zaskarżonej uchwały w kontekście przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie. Przedmiotem kontroli WSA w tym postępowaniu nie była kontrola rozstrzygnięcie nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.