Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1539/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2192/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2192/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] (zwanej dalej "Gminą") uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 4 lipca 2019 r., nr DOZ-OAiK.650.602.2019.MPU, którym z kolei uchylono postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "Wojewódzkim Konserwatorem") z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr 140/2019, znak WUOZ.DW.WZN.5181.4.1.2019.PK odmawiające uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego, położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] – i umorzono postępowanie uzgodnieniowe w pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucając naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 106 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędną ocenę przez Sąd działania skarżącego kasacyjnie organu, która doprowadziła do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Ministra Sąd nietrafnie zakwestionował wydane rozstrzygnięcie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie. Było ono słuszne, gdyż przepisy nie pozwalają na uzgodnienie przedsięwzięcia z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 39 ust. 4 P.b.;

– art. 39 ust. 3 i 4 P.b. poprzez błędne uznanie, że organ konserwatorski jest uprawniony do zajęcia stanowiska po upływie 30 dniowego terminu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że z upływem terminu przewidzianego w ustawie doszło do skutku ex lege w postaci dokonania przez organ konserwatorski milczącego uzgodnienia przedsięwzięcia, a organ zarazem utracił kompetencję do orzekania w sprawie.

Wskazując na powyższe Minister wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi Gminy, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarazem organ zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta Rypiński zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora o uzgodnienie zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego, położonego na działce [...] w [...] przy ul. [...]. Wniosek ten [...] lutego 2019 r. wpłynął do siedziby Delegatury we Włocławku Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu. Wojewódzki Konserwator postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił uzgodnienia opisanego zamierzenia budowlanego. Z kolei po rozpatrzeniu zażalenia inwestora Z.F., Minister uchylił postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora i umorzył postępowanie uzgodnieniowe w pierwszej instancji zaznaczając, że organ konserwatorski wyraził stanowisko po upływie wymaganego terminu 30 dniowego, co należało uznać za niedopuszczalne.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej należy w tym miejscu przypomnieć, że Minister kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, które sprowadza się do stwierdzenia, iż organ konserwatorski może po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu wniosku o uzgodnienie wydać postanowienie uzgodnieniowe. Minister się z tym nie zgadza i stanowczo podtrzymuje swój dotychczasowy pogląd, że upływ 30-dniowego terminu z art. 39 ust. 4 P.b. wywołuje skutek milczącego uzgodnienia – a więc wydawanie po tym terminie jakichkolwiek postanowień przez organ uzgadniający nie jest dopuszczalne. W skardze kasacyjnej Minister wysunął powiązane z tym zagadnieniem zarzuty, twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (będący podstawą prawną wyroku uwzględniającego skargę z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania) w zw. z art. 106 i art. 105 § 1 K.p.a. (odnoszące się do podstaw jego postanowienia) w kontekście art. 39 ust. 3 i 4 P.b. Osobno Minister zarzucił także naruszenie art. 39 ust. 3 i 4 P.b. w kategoriach naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, gdyż są one ze sobą przedmiotowo powiązane. W istocie rzeczy – jak już wyżej zaznaczono – podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ konserwatorski uzgadniający wniosek o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków traci kompetencję do wydania postanowienia uzgadniającego po upływie terminu z art. 39 ust. 4 P.b., czy przeciwnie – przepis ten go tej kompetencji mimo upływu wskazanego terminu nie pozbawia. Od udzielonej na takie pytanie odpowiedzi zależy rzecz jasna ocena dalszej sfery działań Ministra.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 P.b. "W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Natomiast w myśl art. 39 ust. 4 P.b. "Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd Ministra wyrażony w skardze kasacyjnej nie jest trafny. Należy opowiedzieć się za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny chciałby na wstępie zaznaczyć, że uważnie zapoznał się z argumentami Ministra i przyznaje, iż art. 39 ust. 4 P.b. w rozważanym kontekście może być przedmiotem wykładni. Jest to jedna z wielu w polskim prawie administracyjnym regulacji, gdzie milczeniu organu (uzgadniającego) przypisuje się określone skutki materialnoprawne. Jest więc poniekąd zrozumiałe rozumowanie skarżącego kasacyjnie Ministra, który wobec tych skutków podaje on w wątpliwość kompetencję organu uzgadniającego do orzekania po upływie określonego przepisami terminu.

Pomimo powyższego, poglądu Ministra wyrażonego w niniejszej sprawie nie można zaaprobować. Art. 39 ust. 4 P.b. jest bowiem skonstruowany inaczej aniżeli inne przepisy, w świetle których można twierdzić o skutku tak zwanego "milczącego" milczącego uzgodnienia.

Wprawdzie art. 39 ust. 4 P.b. zawiera termin i skutek naruszenia tego terminu, który ma wydźwięk w sferze współdziałania (upływ terminu: "uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych"), to jednak nie mamy tu do czynienia z typowym milczącym uzgodnieniem. Brzmienie art. 39 ust. 4 P.b. upoważnia do jego interpretacji takiej jak przyjął Wojewódzki Są Administracyjny w Warszawie. Przepis ten wyraźnie różni się od innych, podobnych przepisów.

Przede wszystkim w samym P.b., w odniesieniu do organów konserwatorskich znaleźć można podobną, ale inaczej brzmiącą regulację. Wedle art. 67 ust. 4 P.b., który dotyczy uzgodnienia nakazu rozbiórki obiektu nieużytkowanego lub niewykończonego, "Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie". Przytaczając natomiast przepisy innych ustaw można wskazać na art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) stanowiący, że "Niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji". W myśl art. 83a ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm.) "Niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni, a w przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - 60 dni, od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a i 3, przez organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, uznaje się za uzgodnienie zezwolenia", wreszcie choćby stosownie do art. 10 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1799) "Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej".

Art. 39 ust. 4 P.b. zawiera odmienną formułę skutku upływu terminu uzgodnienia: "uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych". Formuła ta nie upoważnia do przyjęcia, że doszło do milczącego uzgodnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upływ terminu z art. 39 ust. 4 P.b. ma ten skutek, że domniemuje się brak jest zastrzeżeń organu konserwatorskiego co do wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, a wobec tego zasadnicza decyzja w sprawie (o pozwoleniu na budowę, pozwoleniu na rozbiórkę) może być bez przeszkód prawnych wydana. Powyższe domniemanie nie oznacza, że kompetencja organu konserwatorskiego uzgadniającego wniosek na podstawie art. 39 ust. 4 P.b. po upływie określonego w tym przepisie terminu wygasa. Organ w takim przypadku wprawdzie działa z naruszeniem terminów ustawowych (co należy ocenić krytycznie), jednakże nie bez podstawy prawnej. Wydanie postanowienia w trybie art. 39 ust. 4 P.b., zwłaszcza negatywnego, ma takie znaczenie, że obala domniemanie o "braku zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych".

Mając na uwadze powyższe, zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie powiązanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 39 ust. 3 i 4 P.b., a także odrębnie podniesiony zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 i 4 P.b. nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrywał zarzutu naruszenia art. 106 K.p.a., jako że nie sprecyzowano jakiej jednostki redakcyjnej tego artykułu ten zarzut dotyczy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 lutego 2023 r. (k. [...] akt sądowych).