Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 307/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 31 stycznia 2024 r., nr SKO/OS-414/159/2023 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Spółka P. sp. z o. o. (dalej: spółka lub strona skarżąca) wystąpiła w dniu 10.10.2021 r. do Burmistrza P. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie W., gmina P.". Spółka zaplanowała zagospodarować całą powierzchnię działek pod inwestycję, czyli ok. [...] ha. Inwestycja miała obejmować instalację paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 4 MW.

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu administracyjnym, po zaliczeniu planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) - dalej: rozp.RM z 2019 r., organ zwrócił się do organów opiniujących, w tym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ) o wydanie opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z 24.06.2021 r. RDOŚ wyraził opinię, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien być zgodny z art. 66 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) - dalej: u.o.o.ś.

Burmistrz P., postanowieniem wydanym w dniu 29.10.2021 r., nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres opracowania raportu. Następnie postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu przedłożenia raportu. W dniu 13.01.2023 r. spółka przedłożyła raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz z inwentaryzacją przyrodniczą. Po podjęciu zawieszonego postępowania organ I instancji wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.

Postanowieniem z 29.06.2023 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. RDOŚ, po analizie raportu wraz z inwentaryzacją przyrodniczą, stwierdził, że ten materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, ponieważ nie wykluczono w sprawie znaczącego negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. RDOŚ wskazał, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków B. ([...]). Ponadto inwestycja planowana jest w obrębie korytarza ekologicznego B. [...] oraz w sąsiedztwie terenu leśnego. Na podstawie analizy regulacji prawnych obowiązujących na terenie zainwestowania, RDOŚ stwierdził, że istnieje ryzyko pogorszenia warunków lokalnych migracji zwierząt oraz warunków bytowania i żerowania gatunków ptaków, w tym ptaków będących przedmiotami ochrony Natura 2000 [...] ([...]) oraz integralność obszaru Natura 2000 i spójność sieci Natura 2000, a także negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz [...] Parku Krajobrazowego. RDOŚ jednocześnie przyznał, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję nie stwierdzono występowania siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk roślin wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13.04.2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1713), jak również miejsc gniazdowania i bytowania gatunków ptaków, stanowiących przedmioty ochrony obszaru specjalnej ptaków B. ([...]), a także gatunków roślin objętych w Polsce ochroną ścisłą ani częściową, ani chronionych gatunków grzybów.

Decyzją z 30.08.2023 r. Burmistrz P. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie kluczową kwestią była odmowa uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ, co skutkowało koniecznością wydania decyzji odmownej. Burmistrz wskazał, zgodnie z postanowieniem RDOŚ, że teren planowanej inwestycji może być wykorzystywany przez zwierzęta w trakcie lokalnych i ponadlokalnych migracji albo jako miejsce bytowania (w tym żerowania), w szczególności przez ptaki stanowiące przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...] ([...]), w tym A031 bociana białego Ciconia ciconia i A127 żurawia Grus grus. Po przekształceniu terenu zainwestowania, procesy te zostaną zakłócone, co będzie negatywnie oddziaływać na lokalne środowisko przyrodnicze. Panele fotowoltaiczne umieszczone w dużym skupieniu na powierzchni gruntu mogą odstraszać ptaki od tych miejsc i uniemożliwiać skuteczny dostęp do znajdującego się na ziemi pokarmu. Dodatkowo nieumiejętnie prowadzone zabiegi pielęgnacyjne związane z koszeniem terenu w obrębie farmy mogą uniemożliwiać gniazdowanie ptaków na tym obszarze. Ogrodzenie terenu farmy stanowić może barierę na trasach lokalnych przemieszczeń i wodzenia młodych ptaków, co prowadzi do fragmentacji dostępnych siedlisk i zubożenia potencjału siedliskowego. Podniesiono również, że uszczuplenie powierzchni terenów otwartych, które zostaną zabudowane, w wyniku realizacji inwestycji oraz innych farm fotowoltaicznych planowanych do realizacji w sąsiedztwie, po skumulowaniu ich oddziaływań, będzie wpływać na integralność obszaru Natura 2000 i spójność sieci Natura 2000, a także na korytarz ekologiczny. W rejonie przedsięwzięcia korytarz migracyjny stanowi połączenie pomiędzy dużymi kompleksami leśnymi zlokalizowanymi na zachód i południe od terenu inwestycji, a kompleksem S. położonych na wschód. Burmistrz powołał się również na możliwość zakłócenia widokiem paneli fotowoltaiczny otwartych przestrzeni niezabudowanych gruntów rolnych. Ponadto odwołał się do unijnej zasady przezorności mającej zastosowanie w sprawach dotyczących kwestii środowiskowych.

Odnosząc się do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia w granicach [...] Parku Krajobrazowego, organ I instancji powołał się na obowiązującą w związku z tym uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z [...].05.2016 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Dolno, z 2016 r., poz. [...]). Zgodnie z mapą zawartą w załączniku nr 2 do uchwały planowane przedsięwzięcie położone jest w strefie oznaczonej w planie ochrony jako strefa uprawy [...], tj. strefa utrzymania istniejącego sposobu użytkowania terenu (zachowanie tradycyjnego krajobrazu rolniczego). Ponadto zgodnie z § 7 uchwały w strefie [...] zaleca się realizację prac związanych z ochroną lądowych ekosystemów nieleśnych, mających na celu zachowanie rolniczego użytkowania terenu oraz krajobrazu rolniczego. Ponadto organ wskazał, że skoro systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, to nie jest uzasadnione argumentowanie, że powierzchnia terenu farmy pozostanie biologicznie czynna. Realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy wniosła spółka P. sp. z o.o. W treści odwołania jego autor podniósł, że z uwagi na wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ, może ono zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Spółka wskazała, że organ I instancji nie poczynił własnych ustaleń faktycznych, a jedynie powtórzył ustalenia i wnioski dokonane przez RDOŚ. Tymczasem postanowienie powinno podlegać wnikliwej kontroli organu I instancji, co następnie winno być odzwierciedlone w treści uzasadnienia. Organowi I instancji zarzucono, że nie przeanalizował raportu oddziaływania na środowisko, który jest kluczowym dowodem w sprawie. W dalszej kolejności strona skarżąca odniosła się do kwestii ptaków stanowiących przedmiot ochrony, podnosząc że w decyzji Burmistrza, w ślad za RDOŚ, nie stwierdzono miejsc gniazdowania i bytowania ptaków, a jednocześnie organy te stwierdziły, że tereny przeznaczone na inwestycję mogą być wykorzystywane przez ptactwo z obszarów chronionych. Spółka podkreśliła, że korytarz ekologiczny nie został stwierdzony na terenie planowanej inwestycji, co zostało zawarte w raporcie. Ponadto drożność ewentualnych migracji zwierząt nie zostanie zaburzona ze względu na brak zwartej zabudowy i wykonanie ogrodzenia z siatki, a negatywne oddziaływanie na środowisko zostanie zminimalizowane przez zastosowane technologie, takie jak powłoki antyrefleksyjne na panelach fotowoltaicznych, czy też prowadzenie okablowania pod ziemią. W odniesieniu do zastrzeżeń RDOŚ w zakresie krajobrazu, spółka podniosła, że panele są niewysokie, a ich kolorystyka jest niewyróżniająca, natomiast od strony południowej zostaną dokonane nasadzenia krzewów. Spółka powołała się ponadto na prowspólnotową wykładnię prawa krajowego, podnosząc że państwa członkowskie zobowiązane są do wspierania rozwoju odnawialnej energii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z 31.01.2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w treści decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz powtórzył argumentację RDOŚ. W ocenie Kolegium głównym powodem odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia była okoliczność, że teren na którym zaplanowano zrealizować wnioskowaną inwestycję może być wykorzystywany przez zwierzęta w trakcie lokalnych i ponadlokalnych migracji, albo jako miejsce bytowania, w tym także żerowania, w szczególności przez ptaki stanowiące przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, jak również z uwagi na ochronę krajobrazu cennego przyrodniczo, objętego ochroną prawną na mocy uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z [...].05.2016 r. Kolegium zauważyło, że za takim stanowiskiem organu współdziałającego przemawiało położenie planowanej inwestycji w bliskim sąsiedztwie terenów leśnych, a co szczególnie istotne w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków B., jak również w obrębie korytarza ekologicznego B. Położenie w obszarze tak cennym przyrodniczo powoduje, że należy ze szczególną uwagą i ostrożnością podchodzić do lokalizowania nowych inwestycji, które, tak jak farmy fotowoltaiczne o charakterze przemysłowym, ingerują w szeroko rozumiane środowisko przyrodnicze podlegające ochronie. Nie jest bowiem wykluczone, że gatunki chronione ptaków mogą występować na tym terenie. W szczególności, że teren pod planowaną inwestycję znajduje się w korytarzu ekologicznym. Zdaniem Kolegium nie można stwierdzić jednoznacznie, że dotychczas taka migracja nie występowała, jak również, że taka migracja nie wystąpi w przyszłości.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła P. sp. z o.o. zarzucając SKO w Legnicy naruszenie:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne i nieznajdujące poparcia w zebranym materiale dowodowym ustalenie stanu faktycznego sprawy, jakoby zamierzenie inwestycyjne stało w kolizji z planem zadań ochronnych [...] Parku Krajobrazowego oraz że inwestycja może spowodować ryzyko pogorszenia warunków lokalnych migracji zwierząt oraz warunków bytowania i żerowania gatunków ptaków, oraz integralność obszaru Natura 2000 i spójność jego sieci, a także może mieć negatywny wpływ na przyrodę i krajobraz [...] Parku Krajobrazowego, podczas gdy powyższe jest rozbieżne z zebranym materiałem dowodowym i nie znajduje odzwierciedlenia w:

a) fakcie, że na planowanym terenie inwestycji nie występują chronione siedliska przyrodnicze oraz chronione stanowiska roślin, jak również nie występują miejsca gniazdowania i bytowania gatunków ptaków, stanowiących przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków B., a także gatunków roślin objętych w Polsce ochroną ścisłą lub częściową, lub chronionych gatunków grzybów - na co wskazał w postanowieniu z 29.06.2023 r. sam RDOŚ, a następnie potwierdzili w zaskarżonych decyzjach organy I i II instancji;

b) przedstawionym przez stronę skarżącą raporcie oddziaływania na środowisko, który to raport nie wykazał znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 i z którego wynika, że inwestycja nie znajduje się na terenie migracji zwierząt, a ponadto inwestycja będzie mieć korzystny wpływ na wzrost bioróżnorodności i powstanie nowych, alternatywnych miejsc żerowania i gniazdowania dla szeregu gatunków zwierząt - wobec tego, że roślinność pod i między panelami będzie podlegała swobodnej sukcesji, co będzie sprzyjało również zasiedlaniu tego terenu przez owady i inne zwierzęta - podczas gdy dotychczas teren ten jest bardzo silnie zmieniony przez człowieka w celach rolniczych, na którym z założenia stosowane są pestycydy, co przekłada się obecnie na ubogą fitocenozę i zoocenozę rozpatrywanego obszaru;

c) fakcie, że inwestycji w produkcję energii ze źródeł odnawialnych nie należy postrzegać jako inwestycji przemysłowej niszczącej środowisko, tylko jako specyficzną inwestycję nie tylko umożliwiająca wzrost bioróżnorodności ale również mającą pozytywny wpływ na realizację celów związanych z ochroną środowiska i zapobieganiem zmianom klimatycznym i w efekcie - pomimo nie stwierdzenia realnych okoliczności, które mogłyby znacząco negatywnie oddziaływać na chronione obszary - wydanie decyzji odmownej, a przez organ II instancji decyzji utrzymującej tę decyzję odmowną jedynie "na wszelki wypadek" na podstawie zastosowanej w sposób dowolny zasady przezorności, pomimo braku ku temu podstaw i występowania niewątpliwie pozytywnych aspektów inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko;

2) art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa przez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na nieuwzględnieniu przez SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całokształtu okoliczności i faktów i wywiedzeniu wniosków sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy i zgromadzonymi w sprawie dowodami w sposób dowolny i z przekroczeniem zasady przezorności;

3) art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których co prawda uznał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony przez stronę skarżącą za wiarygodny, ale jednocześnie orzekł wbrew wnioskom z niego wynikającym i w całości przyjął sprzeczne z tym raportem oraz okolicznościami faktycznymi sprawy konkluzje RDOŚ i organu I instancji.

Ponadto skarżąca spółka zarzuciła Kolegium naruszenie:

1) art. 80 ust. 1 w zw. z art. 71 u.o.o.ś., poprzez nie wzięcie pod uwagę raportu o oddziaływaniu na środowisko, z którego wynika, że zamierzona inwestycja nie tylko nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać środowisko, w tym na obszar Natura 2000, ale również - z uwagi na charakter planowanej inwestycji w postaci instalacji odnawialnego źródła energii i sposób jej realizacji - będzie na ochronę środowiska wpływać pozytywnie - i w konsekwencji nie wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, pomimo istnienia ku temu przesłanek;

2) art. 81 ust. 1 i 2 u.o.o.ś poprzez nie wskazanie w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji oraz brak zachowania postawy aktywnej w wyjaśnieniu sprawy i powielenie przez SKO w Legnicy konkluzji RDOŚ oraz organu I instancji - w sytuacji kiedy weryfikacja raportu oddziaływania na środowisko jest oceną dokonywaną nie tylko przez organ uzgadniający lecz także przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej;

3) art. 33 ust. 1 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336) - dalej: u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zamierzona inwestycja może znacząco oddziaływać na cele obszaru ochrony Natura 2000 [...], podczas gdy przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie wykazała znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000,

4) art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/2001 z 11.12.2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, a tym samym naruszenie art. 9 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie kwestionuje, iż negatywne stanowisko RDOS jest wiążące dla organu I instancji przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważyła, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ. Jednakże nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie w tym przypadku normy art. 142 k.p.a. W konsekwencji postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać zaskarżone przez stronę w odwołaniu od decyzji. Organ II instancji miał obowiązek poddać decyzję organu I instancji oraz postanowienie RDOS kompleksowej analizie oraz winien dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji i postanowienia. Zadaniem organu lI instancji było więc rozważenie jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrok WSA w Gdańsku z 16.02.2011 r., sygn. I SA/Gd 1295/10). SKO w Legnicy postanowiło podzielić stanowisko organu I instancji oraz RDOŚ. Skarżąca strona podkreśliła wobec tego, że fakt znajdowania się na terenie planowanej inwestycji terenów chronionych nie przesądza jeszcze o niemożliwości lokalizowania inwestycji na tym terenie, a możliwość taka należy badać indywidualnie w kontekście konkretnie planowanej inwestycji. Powołując się na treść art 33 ust. 1 u.o.p. autor skargi wskazał, że użyte w tym przepisie pojęcie "znacząco negatywnego oddziaływania", stanowi tzw. pojęcie niedookreślone, którego skonkretyzowanie winno nastąpić w indywidualnym przypadku. Nie może być to jednak dowolna ocena organu. Użycie kwantyfikatora "znacząco" wskazuje, że chodzi tu w istocie o negatywne oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę. Nie każde więc negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 będzie oddziaływaniem "znaczącym", ponieważ każda inwestycja wiąże się z ingerencją w środowisko, choć nie zawsze intensywność tego oddziaływania jest na tyle znacząca, że uzasadnia uprzednie wydanie decyzji środowiskowej.

Mając powyższe na względzie autor skargi podniósł, że SKO przyjmując za prawidłowe stanowisko RDOŚ oraz organu I instancji, wskazało, iż na terenie planowanej inwestycji organy administracyjne wskazywały, że nie występują chronione siedliska przyrodnicze oraz chronione stanowiska roślin, jak również nie występują miejsca gniazdowania i bytowania gatunków ptaków, stanowiących przedmioty ochrony obszaru specjalnej ptaków B. ([...]). W tej sytuacji trudno więc uznać, by inwestycja na tym konkretnym terenie mogła "znacząco negatywnie" oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 skoro przedmiot tej ochrony nawet na tym terenie inwestycyjnym nie występuje. Tym samym SKO kieruje się w sposób całkowicie dowolny zasadą przezorności w sytuacji, gdy nie ma ku temu żadnych przesłanek, a nawet poszlak, by na tym terenie pojawiły się takie siedliska i zwierzęta będące przedmiotem ochrony, czy migracje zwierząt. W szczególności nie jest uzasadnione przyjęcie, aby obszar, który do tej pory nie sprzyjał migracji, bytowaniu i żerowaniu zwierząt, miałby nagle zacząć pełnić taką funkcję, skoro nie ma ku temu warunków, ponieważ jest to teren obecnie bardzo silnie zmieniony przez człowieka w celach rolniczych (zaorany grunt / uprawa jednogatunkowych roślin), z założenia też są na nim stosowane pestycydy, co przekłada się na ubogą fitocenozę i zoocenozę rozpatrywanego obszaru.

Skarżąca spółka podkreśliła, że to właśnie realizacja planowanej inwestycji w intensywnym krajobrazie rolniczym i jej specyfika, przyczynić się może do zwiększenia lokalnej bioróżnorodności na tym terenie i bazy żerowej dla zwierząt. Farmy fotowoltaiczne mogą bowiem stanowić dogodne miejsce do gniazdowania i żerowania awifauny. Ponadto, wobec zaniechania stosowania środków ochrony roślin, taki teren może stanowić refugia dla roślinności ruderalnej oraz wielu roślin kwiatowych. Dlatego skarżąca spółka dowodziła, że budowa spornej farmy fotowoltaicznej będzie miała pozytywny wpływ na poprawę jakości środowiska. Po prawidłowym zaprojektowaniu i wykonaniu, inwestycja będzie w pełni ekologiczna. Nie będzie ona negatywnie oddziaływać na tereny przyległe oraz obszary chronione w myśl ustawy o ochronie przyrody, co potwierdzają długoterminowe badania zoologiczne i botaniczne przeprowadzone na terenie podobnych instalacji. Ponadto skarżąca spółka wskazała, że stanowisko SKO, jakoby instalacja OZE, jako należąca do zabudowy przemysłowej, wykluczała pozostawanie na jej terenie powierzchni biologicznie czynnej, nie uwzględnia specyfiki farm fotowoltaicznych i sposobu ich realizacji. Farma fotowoltaiczna sprzyja powstawaniu bioróżnorodności i przyciąga różne gatunki roślin i zwierząt, to znaczny jej teren jest biologicznie czynny, co potwierdza treść przedłożonego raportu (vide np. pkt. 4.3 raportu). Wskazano również, że za sprawą lokalizacji na terenie otwartym, pozbawionym zadrzewień, jak również dobrych praktyk budowlanych (odpowiednie wykonanie ogrodzenia zapewniającego możliwość migracji), nie przewiduje się też przerwania ani zakłócenia w funkcjonowaniu krajowych oraz lokalnych korytarzy migracji. Z raportu wynika (s. 47), że na tym terenie nie zaobserwowano lokalnych korytarzy migracyjnych zwierząt o istotnym znaczeniu, w szczególności w postaci stałych ścieżek przemieszczania się zwierząt. Mając na uwadze powyższe, jak również charakter terenu, obszar inwestycji nie jest szczególnie predysponowany do tworzenia korytarzy migracji lokalnych oraz ponad lokalnych zwierząt. Drożność ewentualnych migracji zwierząt (lokalne korytarze migracji) nie zostanie zaburzona m.in. ze względu na brak zwartej zabudowy (tzn. brak stykających się ogrodzeń pomiędzy inwestycją a innymi obiektami). Pomiędzy rzędami paneli będzie znajdować się teren, na którym będzie rosła trawa, przez co farma nie będzie tworzyć obiektu monolitycznego, zostanie umożliwiona spontaniczna sukcesja roślinności pomiędzy rzędami paneli oraz pod stołami fotowoltaicznymi, co będzie miało pozytywny wpływ na warunki siedliskowe. Nadto zostanie wykonane ogrodzenie terenu inwestycji z siatki z przestrzenią od poziomu terenu do dolnej krawędzi ogrodzenia, bez podmurówki, dzięki czemu pod ogrodzeniem nie będą istniały fizyczne przeszkody uniemożliwiające migrację małym i średnim zwierzętom. Spółka wskazał przy tym, że z raportu wynika możliwość zastosowania alternatywnego rozwiązania, polegającego na rezygnacji z ogrodzenia.

Odnosząc się do kwestii dotyczących oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na krajobraz autor skargi wskazał, że zgodnie z przedłożonym raportem, farmy fotowoltaiczne wraz ze stacjami i magazynami ze względu na nieznaczną wysokość, która nie przekracza 4 m, z reguły nie stanowią dominaty w lokalnym krajobrazie. Ponadto, ze względu na swój charakter - obiekt niewysoki, nie posiadający elementów wyróżniających się (przykuwających wzrok) oraz działania jeszcze bardziej minimalizujące widoczność paneli, jak pomalowanie elementów farmy w kolorach dobrze komponujących się w otoczenie (odcienie szarości i zieleni), są one praktycznie niewyróżnialne w krajobrazie już z odległości ok. 300 m. Tym samym przywołane przez SKO twierdzenia RDOŚ, że lokalizacja farmy "może" powodować "wrażenia" negatywne, zwłaszcza zakłócenie dalekiego widoku na otwarte przestrzenie niezabudowanych gruntów rolnych, nie są zasadne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym w niniejszej sprawie.

W dalszej części argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi jej autor zauważył, że SKO nie podważyło ustaleń raportu, uznając ten dokument za kompletny i sporządzony zgodnie z wymogami art. 66 u.o.o.ś., aby jednocześnie uznać, że wnioskowana farma fotowoltaiczna planowana jest do realizacji na terenie objętym ochroną prawną, co zaprowadziło organ do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem spółki, takie stanowisko nie jest uprawnione, ponieważ sam fakt objęcia taką ochroną nie przesadza o braku możliwości lokowania inwestycji na tym terenie, w szczególności nie ma podstaw, by odmówić uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań i w konsekwencji odmówić wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania w sytuacji, gdy nie wykazano znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Również nie wystarczy dowolne powołanie się na zasadę przezorności wobec jedynie ogólnych i gołosłownych obaw organów, które nie znajdują odzwierciedlenia w okolicznościach niniejszej sprawy oraz dokonanych badaniach wpływu farm na środowisko. W tak ustalonych okolicznościach sprawy, przyjęcie, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na chronione obszary, istotnie narusza nie tylko przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz podważa zaufanie do organów państwa, naruszając art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., ale również narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 u.o.p. oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 i 2 u.o.o.ś.

W odpowiedzi na skargę SKO w Legnicy podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa. Sąd nie znalazł bowiem podstaw do tego, aby stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kwestią sporną w sprawie jest prawidłowość odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie W., gmina P.

Realizacja spornej farmy fotowoltaicznej, z uwagi na brzmienie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. z 2019 r., poz. 1839) – dalej: rozp.RM z 2019, zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec tego wnioskowane przedsięwzięcie zostało poddane procedurze opiniodawczej co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, opisanej w art. 70 u.o.o.ś. Po wyrażeniu przez RDOŚ opinii na temat konieczności przeprowadzenia takiej oceny (postanowienie z 24.06.2021 r.) i nałożeniu przez Burmistrza P. w tym zakresie obowiązku na inwestora (postanowienie z 03.09.2021 r.), w styczniu 2023 r. został sporządzony raport odziaływania na środowisko dla planowanej farmy fotowoltaicznej.

Przedłożony raport, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., był przedmiotem oceny przez RDOŚ, który postanowieniem z 29.06.2023 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej. W konsekwencji tego stanowiska, Burmistrz P. wydał opisaną na wstępie decyzję z 30.08.2023 r., którą odmówił określenia na rzecz skarżącej spółki środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki, SKO w Legnicy, zaskarżoną obecnie decyzją z 31.01.2024 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Podstawę prawną wydania zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. Zgodnie z nim, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Z kolei przepis art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. stanowi, że jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ.

Należy podkreślić, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. Z przepisów ustawy wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), bądź w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.).

Jak wynika z treści uzasadnieniu obu decyzji kluczowe znaczenia dla wydana niekorzystnej dla spółki decyzji miało stanowisko RDOŚ we Wrocławiu, wyrażone w postanowieniu z 29.06.2023 r. Treść tego postanowienia wiązała Burmistrza P. przy rozstrzygnięciu sprawy i z tego względu zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena legalności postanowienia RDOŚ.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, uzgodnienie – w przeciwieństwie do opinii – jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Wiążący charakter uzgodnienia wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż to uczynił organ uzgadniający. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe byłoby obarczone wadami proceduralnymi (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 11.01.2019 r., sygn. II SA/Kr 849/18). Słusznie natomiast autor skargi wskazał, że postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jaki i negatywne), może zostać zaskarżone przez stronę w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co też skarżąca uczyniła. Obowiązkiem organu II instancji było zatem dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji i postanowienia organu współdziałającego.

Podkreślić należy przy tym, że uzgodnienie przez RDOŚ - realizowane w formie postanowienia, na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. (z wyłączeniem § 3, § 5 i § 6 – zob. art. 77 ust. 7 u.o.o.ś.) – dokonywane jest na zasadzie uznania administracyjnego, ponieważ przepisy nie wskazują bezpośrednio przesłanek uzgodnienia. W piśmiennictwie i orzecznictwie poświęconym uznaniu administracyjnym jako cechę uznania wskazuje się wybór organu pomiędzy równowartościowymi prawnie rozstrzygnięciami, czyli pozostawioną przez ustawodawcę możliwość selekcji rozstrzygnięcia, możność wyboru następstwa prawnego (zob. M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 138). Jednocześnie silnie akcentowane są granice uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie może przerodzić się w dowolność czy arbitralność, obrane rozstrzygnięcie ma być słuszne i sprawiedliwe, wnikliwie uzasadnione, oparte na Konstytucji, przepisach proceduralnych i innych przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a także właściwie wyważające interesy, w oparciu o zasadę proporcjonalności (zob. Adam Błaś, Ochrona praw podmiotowych jednostki wobec decyzji administracyjnej uznaniowej nie podlegającej merytorycznej kontroli sądu administracyjnego, (w:) Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, pod red. E. Ury, Rzeszów 2002, wyrok NSA z 22.06.2012 r. sygn. akt I OSK 182/12).

Dokonując w tym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, podzielić należało stanowisko SKO w Legnicy na temat powodów odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań i w konsekwencji odmowy wydania pozytywnej dla skarżącej spółki decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. W szczególności rozstrzygnięcie RDOŚ, podtrzymane przez organ odwoławczy, spełniło wymienione warunki prawidłowości. Tym samym treść stanowiska zajętego przez RDOŚ mogła przesądzić o treści decyzji orzekających w sprawie organów I i II instancji.

Analizując motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia należało zgodzić się w jeszcze jednej kwestii ze stroną skarżącą, mianowicie w tej, że sam fakt objęcia terenu zainwestowania ochroną prawną przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody, nie przesądza jeszcze o braku możliwości lokalizowania planowanego przedsięwzięcia na takim terenie. Orzekające w sprawie organy administracji wykazały jednak przeszkody prawne, ze względu na które planowane przedsięwzięcie nie mogło zostać zrealizowane na tym terenie.

Kluczową okolicznością w sprawie jest umiejscowienie terenu, na którym planowana jest realizacja farmy fotowoltaicznej, w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków B. ([...]) oraz [...] Parku Krajobrazowego i wykazane przez organy orzekające w sprawie konsekwencje z tym faktem związane. Jest to teren objęty ochroną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 (park krajobrazowy) oraz w pkt 5 u.o.p. (obszar Natura 2000). Dodatkowo inwestycja planowana jest do realizacji w obrębie korytarza ekologicznego B. [...].

Nie podważając w żadnym stopniu ustaleń zawartych w raporcie, w tym dotyczących inwentaryzacji przyrodniczej oraz odnoszących się do specyfiki farm fotowoltaicznych i ich wpływu na otoczenie (sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kwestionowania ustaleń raportu i nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy, co znaczy, że poddaje raport ocenie pod względem formalnym, tj. bada jego zupełność czy logiczną spójność oraz weryfikuje sporządzenie raportu przez osobę uprawnioną), nie można w okolicznościach sprawy nie dostrzec tego, że mamy do czynienia z wyjątkowym terenem, który ze względu na walory przyrodnicze objęty został przewidzianym w ustawie o ochronie przyrody formami prawnymi służącymi ochronie takich terenów.

Fakt, że z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję nie stwierdzono występowania siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk roślin wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13.04.2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000, jak również miejsc gniazdowania i bytowania gatunków ptaków, stanowiących przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków B. ([...]), a także nie stwierdzono występowania gatunków roślin objętych w Polsce ochroną ścisłą ani częściową, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 09.10.2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin, a ponadto nie zidentyfikowano również gatunków grzybów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej grzybów, wbrew zarzutom skargi, nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem RDOŚ we Wrocławiu.

Obszar specjalnej ochrony ptaków B. ([...]), wyznaczony został rozporządzeniem Ministra Środowiska z 05.09.2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2007 r., nr 179, poz. 1275). Obecnie obowiązującym aktem wyznaczającym ten obszar jest rozporządzenie Ministra Środowiska z 12.01.2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r., nr 25, poz. 133).

Ze względu na lokalizację przedsięwzięcia w obszarze specjalnej ochrony ptaków B. ([...]), RDOŚ uznał, że istnieje ryzyko pogorszenia warunków lokalnych migracji zwierząt oraz warunków bytowania i żerowania gatunków ptaków związanych ze środowiskiem terenów otwartych, w tym ptaków będących przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...] ([...]), tj. bociana białego i żurawia. Wskazano, że obszar specjalnej ochrony ptaków B. ([...]) ma na celu ochronę i zachowanie populacji ptaków rzadkich i zagrożonych wyginięciem z powodu zmian zachodzących w ich siedliskach oraz umożliwienie im przetrwanie i rozród. RDOŚ uznał, że po przekształceniu tego terenu, procesy te zostaną zakłócone, co będzie negatywnie oddziaływać na lokalne środowisko przyrodnicze.

Za możliwością potencjalnego znaczącego negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (w połączniu z innymi podobnymi przedsięwzięciami) na cele ochrony obszaru Natura 2000, w ocenie RDOŚ, przemawia również okoliczność położenia planowanego przedsięwzięcia w korytarzu migracyjnym, który stanowi połączenie pomiędzy dużymi kompleksami leśnymi zlokalizowanymi na zachód i południe od terenu inwestycji, a kompleksem S. położonych na wschód. Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.o.p. korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Ponadto zgodnie z § 10 pkt 4 lit. "i" rozporządzenia Ministra Środowiska z 16.12.2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2022r., poz. 2380 ze zm.), jednym ze sposobów ochrony gatunków zwierząt wskazanych w tym rozporządzeniu, jest tworzenie i utrzymywanie korytarzy ekologicznych. Powtórzyć należy za orzekającymi w sprawie organami, że korytarz ekologiczny – B. [...], tak jak większość tego rodzaju korytarzy, służy utrzymywaniu spójnej funkcjonalnie sieci ekologicznej pomiędzy obszarami objętymi formami ochrony przyrody. Dlatego prawidłowo przyjęto w sprawie, że poprzez uszczuplenie powierzchni terenów otwartych, które zostaną zabudowane, w wyniku realizacji inwestycji oraz innych farm fotowoltaicznych planowanych do realizacji w sąsiedztwie, po skumulowaniu ich oddziaływań, będą one wpływać na integralność obszaru Natura 2000 i spójność sieci Natura 2000, a także na korytarz ekologiczny. Zagrożenia dla obszaru Natura 2000, wiążące się z realizacją planowanego przedsięwzięcia, będą znaczne, nawet przy zastosowaniu dostępnych środków zaradczych, m.in. w postaci odstąpienia od wykonania ogrodzenia terenu farmy fotowoltaicznej.

Poza wymienionymi powodami odmowy uzgodnienia przez RDOŚ planowanego przedsięwzięcia i w konsekwencji wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy wskazać na negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na walory krajobrazowe tego obszaru, w tym zagrożenie fragmentacją wielkoobszarowych terenów otwartych, pozbawionych zabudowy. Wymaga w tym zakresie podkreślić fakt zlokalizowania planowanego przedsięwzięcia w granicach [...] Parku Krajobrazowego, który został utworzony w oparciu o rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z 04.04.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 94, poz. 1104 oraz z 2008 r. Nr 303, poz. 3491). W dniu [...].05.2016r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego przyjął uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Dolno, z 2016 r., poz. [...]).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 u.o.p., ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, m.in. krajobrazu. Stosownie do ust. 2 tego przepisu celem ochrony przyrody jest utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, zachowanie różnorodności biologicznej a także m.in. ochrona walorów krajobrazowych. Cele te są realizowane właśnie m.in. poprzez obejmowanie zasobów, tworów i składników formami ochrony przyrody (art. 3 u.o.p.). Według art. 4 ust. 1 u.o.p. obowiązkiem organów administracji publicznej i osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p. park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.

Biorąc pod uwagę treść powołanej regulacji ustawowej należy ponownie przyznać rację spółce, że z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Takie zakazy bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów i służyć celom, dla których zostały ustanowione (tak NSA w wyroku z 26.10.2017 r., sygn. akt II OSK 2375/16).

Wobec tego należy stwierdzić, że w celu realizacji działań ochronnych w obrębie [...] Parku Krajobrazowego wyznaczone zostały jednostki funkcjonalno-przestrzenne, zwane strefami. Zgodnie z mapą zawartą w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] planowane przedsięwzięcie położone jest w strefie oznaczonej w planie ochrony [...] Parku Krajobrazowego jako strefa uprawy [...], tj. strefa utrzymania istniejącego sposobu użytkowania terenu (zachowanie tradycyjnego krajobrazu rolniczego). Ponadto zgodnie § 7 uchwały w strefie [...] zaleca się realizację prac związanych z ochroną lądowych ekosystemów nieleśnych, mających na celu zachowanie rolniczego użytkowania terenu oraz krajobrazu rolniczego m.in. poprzez utrzymanie lub przywrócenie powierzchni i struktury trwałych użytków zielonych oraz kontynuowanie tradycyjnego i ekstensywnego sposobu ich użytkowania, w tym zgodnie z zasadami programu rolnośrodowiskowego w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich oraz tworzenie i utrzymywanie miedz, zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych oraz innych fragmentów wyłączonych z użytkowania rolniczego.

Odnosząc się wobec tego do argumentów spółki, wskazujących na brak trwałego przekształcenia terenu przez planowane przedsięwzięcie, odwołać się należy do dominującego w aktualnym orzecznictwie sądowym stanowiska, według którego inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej ma charakter zabudowy przemysłowej zarówno na gruncie przepisów dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które stanowią podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie, jak i na gruncie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (zob. reprezentatywne w tym zakresie wyroki NSA z: 05.04.2017 r., sygn. akt II OSK 2022/15, 24.04.2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17 oraz 09.12.2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19). Do takiego wniosku prowadzi językowa wykładnia § 3 ust. 1 pkt 54 rozp.RM z 2019 r., według którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi. Skoro więc systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, to nie jest uzasadnione stanowisko spółki, że powierzchnia terenu farmy fotowoltaicznej pozostanie nie tylko biologicznie czynna ale będzie wręcz poddana korzystnym dla przyrody zmianą. Zgodzić się należy z stanowiskiem RDOŚ, że realizacja spornej inwestycji spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmianę jego funkcji, tj. powstania terenu zabudowanego, wykorzystywanego dla celów produkcyjnych związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Prowadzić to będzie do faktycznej zmiany przeznaczenia całego terenu z upraw rolnych na funkcję przemysłową (tak też wyroki NSA z: 05.04.2017 r., sygn. akt II OSK 2011/15, 24.04.2018r., 14.11.2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.07.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 278/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11.12.2019 r., sygn. akt II SA/Go 660/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 27.02.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 415/19). Za powołanym przez RDOŚ we Wrocławiu wyrokiem WSA w Lublinie z 13.04.2018 r., sygn. akt I SA/Lu 26/18, należy dalej wskazać, że nie tylko grunt znajdujący się bezpośrednio pod panelami fotowoltaicznymi "bierze udział" w wytwarzaniu energii, ale również odstępy pomiędzy zainstalowanymi panelami zapewniają sprawne i efektywne wykorzystanie paneli. Także użytki rolne pomiędzy panelami a ogrodzeniem należy traktować jako "zajęte" na prowadzenie działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę zarówno możliwość jak i konieczność zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej farmy fotowoltaicznej.

W świetle powołanego orzecznictwa tut. Sąd podziela stanowisko RDOŚ we Wrocławiu, że ze względu na lokalizację planowanego przedsięwzięcia, ryzyko pogorszenia warunków lokalnych migracji zwierząt oraz warunków bytowania i żerowania gatunków ptaków związanych ze środowiskiem terenów otwartych, w tym ptaków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...] ([...]) oraz integralność obszaru Natura 2000 i spójność sieci Natura 2000, a także negatywny wpływ na przyrodę i krajobraz [...] Parku Krajobrazowego, brak było w niniejszej sprawie podstaw do pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Wbrew zarzutom skargi, analiza stanowiska RDOŚ we Wrocławiu, następnie zaakceptowanego przez orzekające instancyjnie organy administracyjne, prowadzi do wniosku, że w sprawie przeprowadzono rzetelną analizę raportu oraz przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji przyrodniczej w aspekcie możliwego wpływu inwestycji na florę i faunę oraz sam krajobraz chronionego obszaru. Posiadany zasób wiedzy wyspecjalizowanego organu, jakim jest RDOŚ, w ocenie Sądu, pozwala na fachową analizę przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów. Zgodnie z art. 131 ust. 1 u.o.o.ś. do zadań RDOŚ należy m.in. przeprowadzanie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko lub udział w tych ocenach (pkt 2), ochrona i zarzadzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody (pkt 4), wydawanie decyzji o ochronie przyrody (pkt 5), przeprowadzanie postępowań i wykonywanie innych zadań, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (pkt 6), współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego w sprawach ocen oddziaływania na środowisko i ochrony przyrody (pkt 9) czy współpraca z organizacjami ekologicznymi (pkt 10).

RDOŚ we Wrocławiu wskazał na szersze znaczenie terenu objętego planowanym przedsięwzięcie ze względu na jego lokalizację na obszarze specjalnej ochrony ptaków B. ([...]) oraz w obrębie korytarza ekologicznego B. [...] i w związku z tym znacząco negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ponadto ze względu na lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na terenie [...] Parku Krajobrazowego wykazał jego wpływ na utratę walorów krajobrazowych, które mają być chronione na tym obszarze. Planowana farma fotowoltaiczna wpłynie na utratę walorów krajobrazowy terenu, dla którego ustanowiona została forma ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego. W tym zakresie argumenty RDOŚ okazały się rzeczowe i spójne, dlatego Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania. Podkreślić należy, że uzgodnienie RDOŚ ma służyć weryfikacji takich dokumentów jak raport przez specjalistyczny przygotowany merytorycznie w tym zakresie organ. Wbrew zarzutom skargi, dokonana przez RDOŚ weryfikacja raportu jest rzetelna i logiczna, użyta zaś argumentacja przekonująca i poparta wiedzą posiadaną w ramach wykonywanych zadań i kompetencji. RDOŚ przekonująco uzasadnił motywy rozstrzygnięcia, wnikliwie objaśnił przyjęty kierunek interpretacji przepisów prawa materialnego, opierając się na prawidłowej ich wykładni i należycie odwołując się przy tym do uwarunkowań sprawy.

Reasumując Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby mieć lub miały wpływ na wynik sprawy. Nie naruszono też przepisów wskazywanych w skardze. Dlatego skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.