Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 606/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi J. D. i J. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 marca 2024 r., nr GD.RUZ.4219.26.2022.13.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 5 września 2012 r. Prezydent Bydgoszczy, na podstawie art. 9 ust. 1

pkt 19 i art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), udzielił J. D. i J. D. (dalej: "Wnioskodawcy", "Inwestorzy", "Skarżący") pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie trzech stawów rekreacyjnych przy ul. Z. w B., w granicach działki nr [...] w obrębie [...].

Pozwolenia wodnoprawnego udzielono pod następującymi warunkami: 1) stawy zostaną wykonane zgodnie z założeniami projektowymi zawartymi w operacie wodnoprawnym opracowanym przez L. S. w czerwcu 2012 r., 2) stawy będą właściwie konserwowane, eksploatowane i utrzymywane w należytym stanie technicznym poprzez: wykaszanie i usuwanie nadmiernie wyrośniętej roślinności w zbiornikach,

a zwłaszcza w strefie przybrzeżnej zbiorników, utrzymywaniu w należytym stanie grobli polegającym na naprawie wszelkich deformacji korony i skarp, które mogłyby zwiększyć infiltrację wody na sąsiednie grunty, kontrolowaniu i zachowaniu czystości wód, 3) woda

w zbiorniku będzie utrzymywana maksymalnie na rzędnej 27,50 m n.p.m., 4) grodzenie terenów stawów będzie ażurowe, ewentualna podmurówka będzie wykonana w sposób umożliwiający migrację drobnych zwierząt (np. jeże, traszki), 5) skarpy stawów, przynajmniej na fragmentach brzegów, będą miały łagodne nachylenie, wyprofilowane

w sposób umożliwiający swobodne wychodzenie z nich płazów (optymalne nachylenie

25-30º, w przypadku gdy podłoże będzie zbudowane z kamieni i będzie miało chropowatą nawierzchnię 40º).

Wnioskiem z 15 lutego 2020 r. J. D. i J. D. wystąpili do Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej: "PGW") Wody Polskie (dalej: "organ pierwszej instancji") o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - stawu rybnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w B.

Pismem z 26 maja 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał Wnioskodawców do uzupełnienia wniosku, a po jego uzupełnieniu i przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] zawiadomieniem z 25 listopada 2020 r. poinformował o wszczęciu postępowania

w niniejszej sprawie.

Decyzją z 6 kwietnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu PGW Wody Polskie, na podstawie art. 399 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne

(Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", odmówił Wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - stawu rybnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w B.

Zdaniem organu pierwszej instancji Inwestorzy realizują wykonanie prac w zakresie budowy urządzeń wodnych, tj. trzech stawów rekreacyjnych, z naruszeniem warunków określonych w decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawców Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku PGW Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy") decyzją z 19 sierpnia 2021 r. uchylił ją

w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na uchybienia proceduralne popełnione przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu PGW Wody Polskie decyzją z 10 maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 399 ust. 2 Prawa wodnego, odmówił Wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - stawu rybnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w B.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że po analizie dokumentów przekazanych przy pismach Urzędu Miasta Bydgoszczy, Działu Zintegrowanego Rozwoju

i Środowiska z 20 grudnia 2021 r. i z 1 lutego 2022 r., Okręgowego Urzędu Górniczego

w Gdańsku z 23 listopada 2021 r., Wydziału Prewencji Komisariatu Policji [...] z 9 grudnia 2021 r., Straży Miejskiej - Posterunek [...] z 23 listopada 2021 r. stwierdził, że Inwestorzy realizują wykonanie prac w zakresie budowy urządzeń wodnych, tj. trzech stawów rekreacyjnych, z naruszeniem warunków określonych w decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r.

Zdaniem organu pierwszej instancji warunki wykonania trzech stawów rekreacyjnych zostały naruszone w zakresie ich wielkości; wykonywane urządzenia wodne nie są zgodne z parametrami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w drodze decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r. Organ pierwszej instancji wskazał,

że w decyzji z 11 stycznia 2021 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach również zwrócił uwagę, iż docelowa granica brzegu jednego ze stawów została przekroczona i zbiornik wodny został przesunięty o kilkadziesiąt metrów w stosunku do pierwotnych założeń.

W ocenie organu pierwszej instancji Wnioskodawcy nie wywiązują się z właściwego konserwowania, eksploatowania i utrzymania w należytym stanie technicznym wykonywanych stawów oraz zachowaniu czystości wód, na co wskazuje wizja w terenie na działce nr [...], przeprowadzona 31 maja 2019 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy

w Gdańsku, z której wynika, że w wyrobiskach gromadzona jest woda, a na jej powierzchni zaobserwowano wykwity sinic wskazujące na możliwość jej zanieczyszczenia oraz odpady, tj. butelki typu PET i styropian.

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w decyzji z 5 września 2012 r. określono, iż masy ziemne w ilości 230.200 m3 powstałe przy realizacji wykopów pod przedmiotowe stawy Inwestorzy zagospodarują na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...], zaś nadmiar zostanie wywieziony na składowisko odpadów. Zdaniem organu pierwszej instancji urobek nie był wywożony na składowisko odpadów, lecz poza teren działek wskazanych w ww. decyzji (zgodnie z oświadczeniem kierowcy kontrolowanych pojazdów był on wywożony na budowę drogi w P.). Zatem prowadzone prace nie odbywały się zgodnie z udzielona decyzją, gdyż urobek z kopania stawów był wywożony, zaś na teren budowy przywożono inny materiał (np. z wykopu pod blok realizowany przez firmę "J."), co znajduje potwierdzenie w notatce służbowej Straży Miejskiej w Bydgoszczy

z 24 maja 2019 r.

W ocenie organu pierwszej instancji celem przedsięwzięcia realizowanego

w oparciu o decyzję Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r. było nie tylko wykonanie stawów rekreacyjnych, ale również pozyskanie i wywóz kruszywa - żwiru i piasku. Wskazują na to informacje uzyskane podczas wizji w terenie przeprowadzonych przez różne organy administracji publicznej.

Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że odstąpił od przeprowadzenia wizji

w terenie, gdyż uznał, że materiał zgromadzony w toku postępowania jest wystarczający do stwierdzenia, że Inwestorzy wykonują prace niezgodnie z decyzją Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawców Dyrektor RZGW decyzją z 26 marca 2024 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że na etapie postępowania odwoławczego (21 marca 2023 r.) na działce nr [...] przeprowadzono wizję w terenie, podczas której stwierdzono,

że skarpy stawów są niewyprofilowane, częściowo porośnięte trawą. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiarów geodezyjnych. Na etapie postępowania odwoławczego przeprowadzono również dowód z przesłuchania świadka R. C., który zeznał m.in., że w 2018 r. nawiązał z Inwestorami współpracę

i pełnił rolę kierownika budowy. Według świadka trzy stawy były wykonane w 70-80% już

w 2018 r., ze stawów wydobywany był głównie piasek, który służył do podsypywania drogi znajdującej się na działce nr [...]. Świadka zdziwił fakt, że budowa stawów trwa tyle lat, zaznaczając, że inwestorzy nie określili terminu zakończenia budowy. Świadek nadmienił, że prawo budowlane nie wymaga harmonogramu prac, w związku z tym go nie posiada,

a Inwestorzy wykonują prace systemem gospodarczym. Świadek zaznaczył, że za jego "kadencji" urobek nie był wywożony na składowisko odpadów. Po okazaniu zdjęć

z przeprowadzonej wizji w terenie świadek stwierdził, że nie jest to grunt rodzimy, wysuwając hipotezę, że być może Inwestorzy podsypywali drogę (utwardzali teren) dla samochodów wywożących piach. Świadek zaznaczył, że w dzienniku budowy nie dokonuje się zapisów, ile z poszczególnych stawów wydobyto urobku. Po okazaniu mapy

z lokalizacją trzech stawów R. C. stwierdził, że w chwili obecnej nie mają znaczenia aktualne linie wykopu, bowiem inwestycja jest w trakcie realizacji. Odnośnie do nachylenia skarp świadek podkreślił, że wykonuje się je na końcowym etapie inwestycji. Przesłuchiwany zaznaczył, że na stawie nr 2 znajduje się łagodne zejście płazów, natomiast na pozostałych łagodnego nachylenia nie ma.

Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że podczas przesłuchania okazano świadkowi zdjęcia wykonane podczas wizji w terenie w dniu 21 marca 2023 r. Po obejrzeniu tych zdjęć świadek zeznał, że cyt.: "nie wiem skąd się to wzięło, wygląda na to, że nie jest to grunt rodzimy". Zdaniem organu odwoławczego potwierdziła to także wizja w terenie, podczas której stwierdzono, że grunt będący umocnieniem skarp to grunt inny niż piasek. Wskazano, że z dołączonych do akt sprawy odwiertów nr 1-6 wynika, że na tym terenie występuje humus, piasek drobny, żwir, kamienie, zaś zdjęcia wykonane podczas oględzin potwierdzają, że wokół stawów nawieziono grunt wraz z odpadami.

Dyrektor RZGW wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji wynika, iż służby porządkowe sygnalizowały, że na teren budowy trzech stawów przywożone są odpady z innego terenu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że masy ziemne oraz grunty są traktowane jako odpady, gdy są wykorzystywane na innym terenie niż obszar, na którym zostały wydobyte.

Dalej Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że z operatu wodnoprawnego z czerwca

2012 r. wynika, iż skarpy będą uformowane poprzez nadanie im nachylenia 1:2, natomiast w przypadku silnych wysięków mogących powodować obsuwanie skarp, szczególnie od strony granicy z sąsiednimi działkami, zaleca się ich umocnienie u podstawy kiszką faszynową Ø 20 cm w geowłókninie zabezpieczoną palisadą z kołków drewnianych

o średnicy Ø 4-6 cm i rozstawie 0,5 m. Organ odwoławczy przyznał, że inwestycja trzech stawów jest w trakcie budowy, jednak na etapie jej długoletniej realizacji (12 lat) do wzmocnienia skarp stawów użyto innego gruntu (odpadu) niż grunt rodzimy i nie wyprofilowano prawidłowo żadnego z wykonywanych stawów zgodnie z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym. Pozwala to sądzić, że budowa trzech stawów jest realizowana niezgodnie z udzielonym przez Prezydenta Bydgoszczy pozwoleniem wodnoprawnym.

Dyrektor RZGW podkreślił, że podczas wizji w terenie zlokalizowano ogromne ilości gruntu nierodzimego wymieszanego z cegłami, prętami metalowymi, kawałkami asfaltu, odpadami, itd. Odpady budowalne zanieczyszczają zaś wody podziemne, a do zadań Wód Polskich należy ochrona wód, w tym wód podziemnych. Zaakcentowano, że wody podziemne są wartościowym zasobem naturalnym, który jako taki powinien być chroniony przed pogorszeniem stanu i zanieczyszczeniem chemicznym. Jest to szczególnie ważne dla ekosystemów zależnych od wód podziemnych oraz w przypadku wykorzystywania wód podziemnych. W celu ochrony środowiska trzeba unikać działań wywołujących negatywne skutki zanieczyszczeń w wodach podziemnych, zapobiegać ich powstawaniu lub je zmniejszać. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone na terenie budowy trzech stawów odpady budowalne zanieczyszczają wody gruntowe i wody w stawach, przy czym przez zanieczyszczenie rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, w tym jakości ekosystemów wodnych lub ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od ekosystemów wodnych, mogą również pogarszać walory estetyczne środowiska lub kolidować z uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska, w szczególności powodować zanieczyszczenie wód powierzchniowych i wód podziemnych (art. 16 pkt 74 Prawa wodnego). W ocenie RZGW nawożenie odpadów na teren budowy stawów narusza ww. cele środowiskowe i jest niezgodne z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją z 5 września 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego biorąc pod uwagę ilość nawiezionego odpadu (zanieczyszczonego gruntu nierodzimego) na teren budowy trzech stawów istnieje uzasadniona obawa o przedostawanie się substancji szkodliwych do środowiska wodnego.

Podsumowując Dyrektor RZGW podniósł, że zarówno z oględzin w terenie, jak

i z obszernej dokumentacji jednoznacznie wynika, iż Wnioskodawcy nie wywiązują się

z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego m.in. poprzez nieprawidłowe umacnianie skarp, brak możliwości wyjścia płazów, brak informacji gdzie i ile zostało wywiezionego piasku (przedstawiona karta odpadów z 2019 r. nie zawiera kodu odpadu, rodzaju odpadów

i numeru karty). Ponadto Inwestorzy dopuszczają się gromadzenia odpadów na terenie budowy stawów, powodując tym samym świadome zagrożenie zanieczyszczania wody gruntowej. Podkreślono, że woda jako integralna część środowiska podlega ochronie niezależnie od tego, czyją stanowi własność, w związku z tym właściciel terenu, na którym realizowane jest dane przedsięwzięcie nie może zanieczyszczać zarówno rodzimego gruntu, jak i wody gruntowej pozostającej w bezpośredniej styczności z gruntem oraz powstałej na skutek inwestycji wody w stawach.

W skardze na decyzję organu odwoławczego J. D. i J. D., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili jej naruszenie art. 7

w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego związanego z wydaniem pozwolenia na budowę czwartego stawu i oparcie się na ustaleniach wynikających z wizji lokalnej aktualnych prac budowlanych związanych

z budową trzech stawów, które nadal są prowadzone, co powoduje, że ocena organu sformułowana w uzasadnieniu decyzji jest dowolna i nie uwzględnia całkowitej koncepcji budowy łącznie czterech stawów dla celów rekreacyjnych.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżona decyzja nie bierze pod uwagę zakresu całej prowadzonej przez Skarżących inwestycji, która jest dopiero w trakcie realizacji. Zdaniem strony skarżącej organy przedwcześnie oceniły, że prace zostały przeprowadzone z uchybieniem warunków określonych w wydanych wcześniej postanowieniach oraz że cel wybudowania urządzeń wodnych w postaci stawów rekreacyjnych był inny niż określony we wnioskach.

Za dowolne strona skarżąca uznała ustalenia, że realizacja pozwolenia wodnoprawnego z 2012 r. odbywa się w sposób niewłaściwy, z naruszeniem zakresu pozwolenia. Podkreślono, że dotychczasowe pozwolenie nie zostało cofnięte i było przedmiotem kontroli administracyjnej, a inwestycja wodnoprawna jest w dalszym ciągu realizowana.

Wskazano, że przedmiotem decyzji ma być pozwolenie na budowę czwartego stawu, natomiast odmowa jest uzasadniana poprzez odwołanie się do sposobu realizacji dotychczasowych trzech stawów. W ocenie strony skarżącej nie powinno to być przedmiotem ustaleń zaskarżonej decyzji odmownej, gdyż nie to jest jej istotą. Skoro nie podważono dotychczasowej decyzji odmowa udzielenia dalszego pozwolenia stawia dotychczasowe prace związane z realizacją całej inwestycji pod znakiem zapytania, wypacza istotę całej inwestycji i wyrządza Skarżącym szkodę.

Podniesiono, że przeprowadzając kontrolę realizacji dotychczasowej decyzji zaobserwować można było już od samego początku złe nastawienie kontrolujących do Inwestorów i wykonawców. Dla przykładu z protokołów wynika, że skarpy stawu są niewyprofilowane i częściowo porośnięte trawą. Faktycznie zaś nie powinno to budzić zdziwienia kontrolujących na tym etapie prac, skoro budowa przecież nadal trwa i byłoby dziwne, aby na dzień przeprowadzonej kontroli skarpy były już wyprofilowane.

Za dowolne uznano ustalenie, że w 2018 r. stawy były wykonane w 70-80%. W tym zakresie wskazano, że według wpisów z dziennika budowy z 17 lipca 2018 r. pierwszy staw był w wykonaniu 40%, drugi staw 60%, trzeci staw 30%. Z kolei według wpisu dziennika budowy z 5 czerwca 2023 r. pierwszy staw: wykonanie 80%, drugi staw 70%, trzeci staw 60%.

Zdaniem strony skarżącej z wydanej w sprawie decyzji można wnioskować,

że organ narzucił swoją narrację kierownikowi budowy podczas jego przesłuchania. Co innego bowiem wynika z dokumentacji, tj. dziennika budowy, który prowadzi wspomniany kierownik.

Odnosząc się do stwierdzenia, że na terenie wokół stawów znajdują się odpady różnego pochodzenia i że to Inwestorzy je przywieźli wyjaśniono, że materiał ten w dużej ilości został wydobyty z ziemi w trakcie budowy stawów i Skarżący nie mieli wpływu przy rozpoczęciu budowy, co stanowi skład wydobywanego gruntu. Podkreślono, że Inwestorzy na swoim terenie nie gromadzą jakichkolwiek odpadów, w tym takich, które mogłyby skazić wodę, dbają o środowisko, czego dowodem jest duża ilość na ich nieruchomości żab, kaczek, mew, łabędzi oraz ryb. Ponadto nikt do tej pory nie wykonywał badania wody, więc ustalenia co do zanieczyszczenia wody uznano za dowolne.

Dyrektor RZGW w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 18 czerwca 2024 r. Skarżący oświadczyli, że wyrażają zgodę na przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) stanowi,

że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 maja 2022 r. odmawiającą J. D. i J. D. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - stawu rybnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w B.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1). Z poszczególnych przepisów tej ustawy wynika, że gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości,

a także w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód (art. 9 ust. 1 i 4). Instrumenty zarządzania zasobami wodnymi obejmują m.in. zgody wodnoprawne i kontrolę gospodarowania wodami (art. 11 pkt 2 i 4).

Zgodnie z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych, przez które ustawa ta rozumie urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji (art. 16 pkt 65 lit. c).

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że wnioskiem

z 15 lutego 2020 r. Skarżący wystąpili do Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu PGW Wody Polskie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - stawu rybnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w B. Wnioskodawcy wskazali, że celem zamierzonego korzystania z wód jest budowa stawu rybnego, który będzie wykorzystywany do ekstensywnej hodowli ryb i ich rekreacyjnego połowu (staw będzie zasilany wodami gruntowymi).

Odmawiając wydania pozwolenia wodnoprawnego organ pierwszej instancji ocenił (a organ odwoławczy ocenę tę uznał za prawidłową), że Skarżący realizują wykonanie prac w zakresie budowy urządzeń wodnych, tj. trzech stawów rekreacyjnych, z naruszeniem warunków określonych w decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r. Jako podstawę prawną decyzji odmownej organy wskazały art. 399 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków.

Stanowisko orzekających w sprawie organów Sąd uznał za prawidłowe, zaś wszystkie sformułowane w skardze zarzuty za niezasadne.

Zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu skutkującym uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, w szczególności zaś wskazanych

w skardze art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, a sporne w sprawie okoliczności dotyczące niewywiązywania się przez Skarżących z wynikających z dotychczas wydanego pozwolenia wodnoprawnego obowiązków w sposób wszechstronny zbadane i wyjaśnione.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że zakres przeprowadzonego w tej sprawie postępowania na relewantne prawnie okoliczności wynikające z art. 399 ust. 2 Prawa wodnego jest prawidłowy i pozwala na subsumpcję tego przepisu w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Wszystkie zgromadzone w sprawie dowody oceniane oddzielnie, jak i w korelacji z innymi dowodami, dają spójny obraz sprawy, a mianowicie, że Skarżący nie wywiązują się z obowiązków wynikających z dotychczas wydanego na ich rzecz pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że brak było podstaw do udzielenia im wnioskowanego pismem z 15 lutego 2020 r. pozwolenia wodnoprawnego.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru uznaniowego, o czym świadczy użyty w art. 399 ust. 2 Prawa wodnego zwrot "pozwolenia wodnoprawnego odmawia się". Oznacza to, że organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego co do treści rozstrzygnięcia (zob. wyroki: WSA w Gdańsku

z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 69/22, WSA w Poznaniu z 23 lutego 2023 r.

sygn. akt III SA/Po 796/22, WSA w Lublinie z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 301/23, czy WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1480/23, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie wskazuje się, że literalne brzmienie art. 399 ust. 2 Prawa wodnego i posłużenie się przez ustawodawcę czasem teraźniejszym w zakresie sformułowania "nie wywiązuje się" nakazuje przyjęcie, iż w odniesieniu do rozpatrywanego przepisu chodzi wyłącznie o pozwolenia wodnoprawne, które pozostają w obrocie prawnym. Tym samym stan niewywiązywania się musi być aktualny również w toku postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (tak: P. Michalski, M. Soberski, Prawo wodne. Komentarz dla jednostek samorządowych, Warszawa 2024, Legalis/el., komentarz do art. 399 Prawa wodnego).

Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wykładnia

art. 399 Prawa wodnego powinna być ścisła, a możliwość odmowy wydania przez organ pozwolenia wodnoprawnego oparta na przesłankach wprost z niego wynikających. Odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego powinna mieć zatem charakter wyjątkowy (zob. wyrok NSA z 23 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3106/17), co nakłada na organ obowiązek szczegółowego uzasadnienia zaistniałej w danej sprawie negatywnej przesłanki obligującej organ do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy sprostały powyższym wymogom.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r. wynika, że na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 i art. 122

ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) organ ten udzielił Skarżącym pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie trzech stawów rekreacyjnych przy ul. Z. w B., w granicach działki nr [...] w obrębie [...]. Pozwolenia wodnoprawnego udzielono pod następującymi warunkami: 1) stawy zostaną wykonane zgodnie z założeniami projektowymi zawartymi w operacie wodnoprawnym opracowanym przez L. S. w czerwcu 2012 r., 2) stawy będą właściwie konserwowane, eksploatowane i utrzymywane w należytym stanie technicznym poprzez: wykaszanie i usuwanie nadmiernie wyrośniętej roślinności w zbiornikach, a zwłaszcza

w strefie przybrzeżnej zbiorników, utrzymywaniu w należytym stanie grobli polegającym na naprawie wszelkich deformacji korony i skarp, które mogłyby zwiększyć infiltrację wody na sąsiednie grunty, kontrolowaniu i zachowaniu czystości wód, 3) woda w zbiorniku będzie utrzymywana maksymalnie na rzędnej 27,50 m n.p.m., 4) grodzenie terenów stawów będzie ażurowe, ewentualna podmurówka będzie wykonana w sposób umożliwiający migrację drobnych zwierząt (np. jeże, traszki), 5) skarpy stawów, przynajmniej na fragmentach brzegów, będą miały łagodne nachylenie, wyprofilowane w sposób umożliwiający swobodne wychodzenie z nich płazów (optymalne nachylenie 25-30º,

w przypadku gdy podłoże będzie zbudowane z kamieni i będzie miało chropowatą nawierzchnię 40º).

Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym oględzin przeprowadzonych na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...] w B. oraz dokumentacji fotograficznej) wynika, że Skarżący nie wywiązują się z udzielonego im decyzją z 5 września 2012 r. pozwolenia wodnoprawnego m.in. poprzez nieprawidłowe umacnianie skarp, brak możliwości wyjścia płazów, brak informacji, gdzie i ile zostało wywiezionego urobku. Ponadto na terenie budowy trzech stawów Skarżący gromadzili odpady, powodując tym samym świadome zagrożenie zanieczyszczania wody gruntowej.

Z pisma Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z 18 czerwca 2019 r. wynika m.in., że 31 maja 2019 r. pracownicy tego urzędu przeprowadzili wizję terenową wobec podejrzenia wykonywania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr [...]. Podczas wizji stwierdzono, że w granicach tej działki są deponowane odpady oraz masy ziemne wymieszane z odpadami. Stwierdzono cztery wyrobiska powstałe na skutek eksploatacji kruszywa, wyrobiska były częściowo lub całkowicie zawodnione, a wysokość skarp wyrobisk wynosiła od około 3 m do około 5 m powyżej lustra wody. Na spągu wyrobiska, w części niezawodnionej oraz we fragmencie skarpy południowej, stwierdzono masy ziemne wymieszane z odpadami (tj. fragmenty gruzu, folii, gumowych uszczelek), natomiast w części zawodnionej wyrobiska, na powierzchni wody, widoczne były butelki typu PET oraz styropian. Ponadto na powierzchni wody zaobserwowano wykwity sinic, wskazujące na możliwość jej zanieczyszczenia.

Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Straży Miejskiej w Bydgoszczy wynika z kolei, że 28 maja 2019 r. o godz. 13.50 na teren wyrobiska na działce nr [...] przyjechał samochód ciężarowy, który dokonał rozładunku ze skrzyni ładunkowej. Około godz. 14.20 na teren wyrobiska przyjechał inny samochód ciężarowy, który również dokonał rozładunku. Z notatki wynika, że do patrolu podszedł M. A., właściciel firmy "T.", który poinformował, że na zlecenie firmy "J." z P. dokonuje wykopu pod blok, a ziemię z wykopu wozi na teren wyrobiska pana D., za jego zgodą. M.A. podał, że wywozu dokonuje w godzinach od 8.00 do 17.00, średnio osiem pojazdów ciężarowych.

Na etapie postępowania odwoławczego zostały przeprowadzone oględziny na działce nr [...] (w dniu 21 marca 2023 r.), podczas których stwierdzono m.in., że skarpy stawów są niewyprofilowane, częściowo porośnięte trawą. Obecni podczas oględzin Skarżący zobowiązali się do dostarczenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających wywóz ziemi poza działkę nr [...]. Pomimo tej deklaracji Skarżący nie dostarczyli tych dokumentów. Dopiero na wezwanie organu pierwszej instancji z 21 czerwca 2023 r. nadesłano jedną kartę przekazania odpadów, z której wynika, że Skarżący przekazali spółce "W." odpady o masie 80.000 m3. W karcie tej nie wskazano dokładnej daty przekazania odpadów (w rubryce "Data/miesiąc" wpisano "2019"), nie wskazano ani rodzaju ani kodu odpadu, nie podano numeru rejestracyjnego pojazdu, którym odpady miały być przewożone.

Na etapie postępowania odwoławczego przesłuchano również w charakterze świadka R. C., który zeznał m.in., że w 2018 r. nawiązał ze Skarżącymi współpracę dotyczącą budowy trzech stawów na podstawie decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r. (pełnił rolę kierownika budowy). R. C. podał, że ze stawu numer dwa wydobyto około tysiąca urobku, głównie wydobywany był piasek, który służył do podsypywania drogi znajdującej się na działce nr [...]. Świadek zeznał,

że dziwi go, iż "to trwa tyle lat i nic się nie dzieje". Podał również, że za jego "kadencji" nie widział, czy urobek był wywożony na składowisko odpadów. Po okazaniu świadkowi zdjęć z przeprowadzonej w dniu 21 marca 2023 r. wizji w terenie świadek zeznał, że nie wie, "skąd się to wzięło", "wygląda na to, że nie jest to grunt rodzimy". R. C. przyznał również, że w momencie obejmowania przez niego funkcji kierownika budowy nachylenie było tylko w stawie numer dwa, na pozostałych stawach nachylenia nie było, ale nie wie, dlaczego tego nie zrealizowano.

Należy zauważyć, że pomimo skutecznego zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania ww. świadka (w dniu 26 października 2023 r.) pełnomocnik Skarżących nie wziął udziału w tym przesłuchaniu, pozbawiając się tym samym prawa do zadawania pytania świadkowi oraz składania wyjaśnień (art. 79 § 2 k.p.a.). Tym samym zawarty w skardze zarzut, że organ narzucił swoją narrację kierownikowi budowy podczas jego przesłuchania, gdyż co innego wynika z dziennika budowy, należy uznać za gołosłowny.

Oceniając stanowisko strony skarżącej, że prace przy budowie trzech stawów są nadal prowadzone, co powoduje, że ocena organu sformułowana w uzasadnieniu decyzji jest dowolna i nie uwzględnia całkowitej koncepcji budowy łącznie czterech stawów dla celów rekreacyjnych, należy zauważyć, że zgodnie z art. 127 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony (ust. 1). Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (ust. 2). Pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wydaje się na okres nie dłuższy niż 10 lat (ust. 3).

Co prawda w art. 127 ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. zapisano, że obowiązek ustalenia czasu obowiązywania nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych (w niniejszej sprawie stawów przeznaczonych do rekreacji), nie oznacza to jednak, że beneficjent takiego pozwolenia może to urządzenie "wykonywać" przez nieokreślony czas, w zasadzie nigdy go nie doprowadzając do efektu finalnego. Taki sposób rozumienia tej regulacji niweczyłby w istocie obowiązki, jakie na beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego są nakładane w decyzji udzielającej to pozwolenie.

Niezależnie od kwestii "wykonania" urządzenia wodnego, które strona skarżąca wiąże z terminem, od którego można od niej egzekwować obowiązki nałożone w decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r., należy zauważyć, że podczas wizji w terenie w dniu 21 marca 2023 r. na działce nr [...] zlokalizowano grunt nierodzimy wymieszany

z cegłami, metalowymi prętami, kawałkami asfaltu (co potwierdza dołączona do protokołu dokumentacja zdjęciowa). Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z 5 września 2012 r. zapisano, że urobek z wykopu w ilości 230.200 m3 zostanie zagospodarowany na terenie działek nr [...] i [...], na potrzeby tworzonej infrastruktury rekreacyjnej, nadmiar zaś wywieziony na składowisko odpadów. W decyzji tej nie zapisano w żadnym jej miejscu,

że w ramach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego Skarżący będą mogli nawozić na teren działki nr [...] grunt nierodzimy oraz odpady budowlane, które - jak słusznie akcentował organ odwoławczy - zanieczyszczają wody podziemne. Stanowisko strony skarżącej, że materiał ten w dużej ilości został wydobyty z ziemi w trakcie budowy stawów, stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (m.in. z licznymi zgłoszeniami okolicznych mieszkańców i stowarzyszenia ekologicznego, w których postrzeganiu teren budowy trzech stawów rekreacyjnych to nielegalna żwirownia, z której bez stosownego pozwolenia wydobywano kopaliny oraz nawożono odpady budowlane

z okolicznych budów).

Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 10

i art. 77 § 1 k.p.a. Organy zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, co pozwoliło na ustalenie jej stanu faktycznego i istotnych okoliczności,

a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie, w wydanych decyzjach - spełniających wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. - trafnie przyjęto, że planujący wykonanie kolejnego urządzenia wodnego Skarżący nie wywiązują się z obowiązków wynikających z dotychczas wydanego pozwolenia wodnoprawnego, tj. decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 5 września 2012 r., co obligowało organy do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 399 ust. 2 Prawa wodnego. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 18 czerwca 2024 r. (k. 22 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]