Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 192/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Ozimek na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2023 r., nr IN.V.7570.1.18.2023.MKOS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr GN.683.18.22.2021.BK, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej Gminy Ozimek kwotę 886 (osiemset osiemdziesiąt sześć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Ozimek (zwaną dalej też: Gminą, skarżącą) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2023 r., IN.V.7570.1.18.2023.MKOS, wydana w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę z mocy prawa na drogę.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 9 marca 2022 r., nr [...] (znak sprawy: [...]), udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w G., Starosta Opolski orzekł m.in. o nabyciu z mocy prawa przez Gminę Ozimek nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, pow. 0,0175 ha, z arkusza mapy [...], obręb G., gm. O. (powstała z podziału działki nr b stanowiącej własność I. J.). Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 27 października 2022 r., [...] i z dniem 27 października 2022 r. stała się ostateczna.

Zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2023 r. Starosta Opolski zawiadomił Gminę Ozimek oraz I. J. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość nabytą przez Gminę Ozimek oraz pouczył o możliwości przeglądania akt sprawy. Jednocześnie z zawiadomieniem przesłano stronom postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 16 stycznia 2023 r. o powołaniu w postępowaniu S. N. na biegłego, celem wykonania opinii ustalającej wartość działki gruntu objętej niniejszym postępowaniem.

Po sporządzeniu przez biegłego operatu szacunkowego (datowanego na dzień 22 lutego 2023 r.), zawiadomieniem z dnia 9 marca 2023 r. Starosta Opolski poinformował strony postępowania o zebraniu materiału stanowiącego podstawę do wydania decyzji oraz o możliwości i terminie zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń.

Ustosunkowując się do zastrzeżeń zgłoszonych przez Gminę Ozimek pismem z dnia 30 marca 2023 r., w piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. biegły przedstawił dodatkowe wyjaśnienia.

Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2023 r. Starosta Opolski ponownie zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

Następnie, decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr GN.683.18.22.2021.BK, Starosta Opolski, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) – dalej zwanej specustawą, art. 132 ust. 1-3a w związku z art. 133 pkt 1 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2023 r. poz. 344) – dalej zwanej u.g.n., orzekł:

1. o ustaleniu za nieruchomość oznaczoną jako działka nr a, pow. 0,0175 ha z arkusza mapy [...], obręb G., gmina O., odszkodowanie w łącznej kwocie 13.518 zł na rzecz I. J. - dotychczasowego właściciela nieruchomości;

2. o tym, że ustalone w niniejszej decyzji odszkodowanie podlega jednorazowemu wypłaceniu przez Burmistrza Ozimka na rzecz I. J., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na art. 18 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4f specustawy i ustalił, że wartość odtworzeniowa działki nr a została określona w operacie szacunkowym na kwotę 13.518,00 zł (w tym: wartość gruntu 13.316 zł i wartość drzew 202 zł). Wskazał, że działka ta oznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ozimku z dnia [...], Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla G. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z [...], poz. [...]), symbolem 21MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej znajdowała się przy drodze gminnej, a wydzielona została z działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W ewidencji gruntów obecnie oznaczona jest natomiast jako Tp- tereny wydzielone pod budowę dróg. Obrys działki jest nieregularny, a jej sąsiedztwo stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej. Położona jest w pobliżu ul. [...] i znajduje się na terenach uzbrojonych w sieci: wodociągową, elektroenergetyczną, teletechniczną i kanalizacji sanitarnej. Rosną na niej 20 letnie topole - szt. 7, które mają połamane gałęzie i są zaatakowane przez szkodniki. Na działce znajduje się też słup dwupodporowy linii elektroenergetycznej napowietrznej (niewyceniany - nie stanowi części składowej wycenianej nieruchomości). Wyjaśniając podstawy ustalenia wysokości odszkodowania organ powołał się na uregulowania art. 134 ust. 1-3 i art. 154 ust. 1 u.g.n. i podkreślił, że operat szacunkowy dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod nowe drogi publiczne powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Dokonując oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego uznał, że został wykonany i podpisany przez osobę uprawnioną, nie zawiera niejasności i jest opinią kompletną. Sporządzony został zgodnie z przepisami prawa oraz w zakresie oceny nieruchomości podobnych przyjętych przez rzeczoznawcę w operatach szacunkowych. Wywodząc brak swojej właściwości do oceny merytorycznej zasadności opinii rzeczoznawcy majątkowego – z uwagi na brak wiadomości specjalnych, Starosta Opolski powołał ustalenia rzeczoznawcy wskazując, że ten: określił wartość nieruchomości uwzględniając w szczególności jej rodzaj, stan otoczenia na dzień wydania decyzji oraz to, czy była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, stopniem wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanem zagospodarowania nieruchomości, jej powierzchnią oraz aktualnie kształtującymi się cenami w obrocie nieruchomościami. Dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przeanalizował transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych i nieruchomości drogowych. Następnie, wartość działki gruntu określił w podejściu porównawczym z transakcji gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowym z usługami oraz drogowym. Po analizie dostępnych danych z lokalnego rynku stwierdził, że istnieją dostępne dane tylko do zastosowania metody porównywania parami. Dalej powołując przedstawiony w operacie sposób dokonania wyceny gruntów o przeznaczeniu drogowym i mieszkaniowym organ zaznaczył, że uwzględniając, iż wartość nieruchomości określona przy zastosowaniu transakcji drogowych jest niższa niż wartość rynkowa przy zastosowaniu transakcji dla terenów zabudowy mieszkaniowej rzeczoznawca przyjął, zgodnie z zasadą korzyści, wartość wyższą - określoną na podstawie transakcji nieruchomości mieszkaniowych w wysokości 13.316 zł. Dokonał również wyceny drzew na kwotę 202 zł. Uznając, że sporządzony w sprawie operat jest zgodny z ustawą oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) – zwanego dalej rozporządzeniem, Starosta Opolski wskazał, że operat ten został przyjęty jako dowód w sprawie określenia wysokości odszkodowania. Na podstawie wartości określonych przez rzeczoznawcę majątkowego ustalona została łączna wysokość odszkodowania w kwocie 13.518 zł. Końcowo organ zaznaczył również, że wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego wypłaty - według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 3 specustawy, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W przypadku zaś odmowy przyjęcia przez osobę uprawnioną należnego odszkodowania lub w przypadku, gdy wypłata natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody, odszkodowanie zostanie złożone do depozytu sądowego. W przypadku zwłoki lub opóźnienia wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego, odszkodowanie podlegać będzie waloryzacji na dzień jego wpłaty. W razie niepodjęcia depozytu w terminie 3 lat od dnia doręczenia wezwania do jego odbioru przez uprawnionego, następuje likwidacja niepodjętego depozytu z mocy prawa. Z chwilą likwidacji niepodjętego depozytu na Skarb Państwa przechodzą wszelkie korzyści i ciężary, jakie przyniósł od dnia, w którym znalazł się w dyspozycji przechowującego depozyt (art. 4 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów - Dz. U. z 2006 r. nr 208, poz.1537).

Od powyższej decyzji Gmina Ozimek wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i pominięcie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości objętej odszkodowaniem, a także rozstrzygnięcie wyłącznie w powołaniu na operat szacunkowy, zawierający nierzetelne ustalenie, co do wartości nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia (biegły nieprawidłowo uznał, że wartość nieruchomości należy ocenić w oparciu o dane z rynku transakcji mieszkaniowych), co wpłynęło na ustalenie wysokości odszkodowania;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a, poprzez pominięcie całokształtu okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, podczas gdy operat został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2, 4, § 36 ust. 1-4, § 55 ust. 2 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 1- 4, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz na bezkrytycznym przyjęciu przez organ ustaleń biegłego rzeczoznawcy majątkowego, bez dokonania samodzielnej oceny, czy nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania spełniają kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianych, w sytuacji gdy dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania;

- art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wydaniu skarżonej decyzji w przeważającej mierze w powołaniu na operat szacunkowy, co doprowadziło do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości oszacowanej przy użyciu metody porównawczej w odniesieniu do błędnie dobranego katalogu nieruchomości podobnych.

Uzasadniając zarzuty Gmina Ozimek podniosła, że operat szacunkowy zawiera niejasności i braki, które powodują, że nie może on stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Powołała się na regulacje art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 specustawy oraz art. 4 pkt 16, art. 134, art. 153 ust. 1, art. 154 u.g.n. i wskazała, że doszło do błędnego doboru nieruchomości podobnych, ponieważ biegły wziął do porównania działki o dużych, zamiast o małych powierzchniach.

Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r., nr IN.V.7570.1.18.2023.MKOS, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał na regulacje art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 specustawy, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-3, 154 ust. 1-3 u.g.n., § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) oraz § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Odnosząc się do sporządzonego w sprawie operatu wskazał na - powołane też przez organ pierwszej instancji, ustalenia rzeczoznawcy majątkowego co do nieruchomości objętej wyceną, tj. jej położenia, zagospodarowania i przeznaczenia w planie miejscowym. Powołał przedstawione przez rzeczoznawcę ustalenia dotyczące analizy lokalnego rynku nieruchomości i zastosowanej metody porównania parami oraz oszacowanej wartości nieruchomości. W tym zakresie jak zaznaczył, rzeczoznawca majątkowy wskazał, że z analizy lokalnego rynku nieruchomości wynika, iż nieruchomości mieszkaniowe osiągają wyższe ceny niż nieruchomości drogowe. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego "przyjęcie jako aktualnego sposobu użytkowania na datę wydania decyzji ZRID - mieszkaniowego - jest korzystniejsze niż przyjęcie przeznaczenia "zgodnego z celem wywłaszczenia" - jako nieruchomości drogowej. Rzeczoznawca wskazał, że zastosował "zasadę korzyści", ponieważ poziom cen gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe jest wyższy niż poziom cen nieruchomości drogowych - grunt wyceniono według sposobu użytkowania i przeznaczenia aktualnego na datę wydania decyzji ZRID. Wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dla transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe przyjął jako rynek lokalny teren miejscowości G., zaś dla transakcji nieruchomościami drogowymi teren powiatu opolskiego. Badaniem objęto transakcje od 2021 r. do dnia sporządzenia wyceny. Do wyceny z uwagi na zastosowanie "zasady korzyści" przyjęte zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe z dopuszczeniem usług. Do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął trzy transakcje z miejscowości G. Ponadto rzeczoznawca majątkowy wskazał te cechy nieruchomości, które wpływają na wartość i przypisał im odpowiedni udział procentowy, tj. na położenie - stan otoczenia, stopień uzbrojenia, dostęp do drogi, uwarunkowania inwestycyjne, uwarunkowania urbanistyczne, wielkość powierzchni i rodzaj obiektu. W wyniku analizy trendu czasowego ustalił, że w analizowanym zbiorze transakcji wystąpił wzrost poziomu cen rynkowych wynoszący 21,27%. W wyniku zastosowanej procedury wyceny określona została wartość rynkowa jednostkowa prawa własności gruntu w wysokości 76,09 zł /1 m2. Wartość gruntu o powierzchni 175 m2 została oszacowana na kwotę 13.316,00 zł, a wartość części składowych - 7 sztuk topoli, określona została na kwotę 202 zł, co daje łączną wartość przedmiotowej nieruchomości 13.518 zł. Wskazując, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji Wojewoda Opolski wyjaśnił, że z uwagi na brak wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma natomiast przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi on operat szacunkowy jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W dalszej kolejności, po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości oraz po ustaleniu czy przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, biegły dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki wyceny. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Opolski stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę transakcji rynkowych na lokalnym rynku, w wyniku której ustalił, że transakcje nieruchomościami drogowymi osiągają niższe ceny niż transakcje nieruchomościami mieszkaniowymi. W wyniku przeprowadzonej analizy prawidłowo przyjął do porównań transakcje nieruchomościami mieszkaniowymi z dopuszczeniem usług. Wprawdzie w treści operatu szacunkowego wskazał, że stosuje "zasadę korzyści", jednak nie znajduje to odzwierciedlenia w zaprezentowanym sposobie wyceny oraz przeprowadzonych obliczeniach. Z zaprezentowanego sposobu wyceny wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonał jedynie nieprawidłowego uzasadnienia wyciągniętych wniosków, co nie wpłynęło na prawidłowość przeprowadzonego szacowania i nie miało wpływu na ostateczny wynik wyceny. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo bowiem przyjął rynek transakcyjny oraz prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości podobne do wycenianej. Wybrany przez niego sposób wyceny i zastosowana metoda wyceny odpowiadają przepisom dotyczącym wyceny nieruchomości i w związku z tym nie mogą zostać uznane za błędne. Stosownie do tego Wojewoda Opolski wskazał, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a autor wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Tym samym sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów Gminy Ozimek organ odwoławczy uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut nieprawidłowego doboru do porównania nieruchomości i przyjęcia do porównań działek "o dużych, zamiast o małych powierzchniach". Nieruchomością podobną, zgodnie z definicją sformułowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n., jest bowiem nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast inne cechy nieruchomości, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że taka sytuacja występuje. Ponadto, dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo uzasadnił dobór nieruchomości podobnych, a ceny nieruchomości skorygowane zostały ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, w tym również wielkość powierzchni.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję Gmina Ozimek powtórzyła zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. wskazując na nieprawidłowość polegającą na podjęciu rozstrzygnięcia wyłącznie w powołaniu na operat szacunkowy i dodatkowo także, przy pominięciu dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości objętej postępowaniem. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z wykorzystaniem operatu w celu ustalenia odszkodowania podniosła, że operat został sporządzony z naruszeniem § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2, 4, § 36 ust. 1-4, § 55 ust. 2 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 i 17, art. 135 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 134 ust. 1-4, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n., albowiem błędnie opiera się na zastosowaniu tzw. zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. zaś wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe, a cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem, tym samym przedmiotowa zasada nie występuje. Powtarzając zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w związku z wydaniem decyzji w przeważającej mierze w powołaniu na operat szacunkowy, wskazała z kolei na błędnie dobrany katalog nieruchomości podobnych oraz zastosowanie bez podstawy prawnej tzw. zasady korzyści. Dodatkowo sformułowała również zarzuty naruszenia:

- art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę materiału dowodowego i uznanie, że możliwe jest przekazanie kompetencji decyzyjnych na rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy jego zadaniem była wycena wartości nieruchomości, a nie ocena zasadności ich przyznania w wyższej wysokości;

- art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4, 4a i 5 specustawy, poprzez błędne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy, określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej aktualny sposób użytkowania (w części mieszkaniowa, w części drogowa);

- art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wysokość odszkodowania ustalonego przez organ odpowiada wartości wywłaszczonego prawa nieruchomości, gdy do oszacowania wartości odszkodowania biegły winien wziąć pod uwagę wyłącznie transakcje dotyczące nieruchomości drogowych;

- § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy ustaleniu odszkodowania wyłącznie transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Wnosząc w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy i zasądzenie kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca zawnioskowała również o dopuszczenie i przeprowadzenie (na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.) dowodu z decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty Opolskiego z dnia 6 czerwca 2023 r. dotyczącą ustalenia odszkodowania za działkę nr c nabytą z mocy prawa przez Gminę Ozimek również na podstawie decyzji Starosty Opolskiego z dnia 9 marca 2022 r., nr [...]. Uzasadniając zarzuty Gmina Ozimek wywodziła, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, zawiera niejasności i braki, które powodują że nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Wskazując na przepisy art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 5, art. 18 specustawy, art. 134 i art. 154 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia zaznaczyła, że w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nieruchomość będąca przedmiotem wyceny w planie zagospodarowania przestrzennego w przeważającej większości oznaczona była symbolem 8KDDI/2 co stanowi tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe. Z operatu szacunkowego wynika, że na rynku lokalnym znajdują się transakcje w obrocie nieruchomościami drogowymi, dlatego nie można zgodzić się z przyjęciem przez rzeczoznawcę aktualnego na datę wydania decyzji sposobu użytkowania, tj. w części mieszkaniowego, a w części drogowego z tego powodu, że jest korzystniejszy niż przyjęcie przeznaczenia "zgodnego z celem wywłaszczenia", tj. drogowego. Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia nie sposób zgodzić się z przyjętą przez rzeczoznawcę alternatywną wersją "zasady korzyści", która byłaby zasadna wówczas, gdyby wywłaszczany był pas pod drogę z terenów, które w planie miejscowym przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową. W opisanym przypadku przejęto z mocy prawa działkę przeznaczoną pod drogę publiczną o funkcji drogi dojazdowej i właściciel nie mógłby zagospodarować jej w inny sposób. Ponadto, wartość nieruchomości została ustalona w oparciu o bazę nieruchomości mieszkalnych oraz drogowych, z których do analizy metody porównawczej rzeczoznawca wyznaczył z bazy nieruchomości mieszkalnych te same nieruchomości (obiekt nr [...], nr [...] i nr [...]), co w operacie szacunkowym z dnia 22 lutego 2023 r. W ocenie skarżącego rzeczoznawca błędnie dokonał wyliczenia skorygowanych cen wartości co potwierdza fakt, że przedstawione do wyliczeń nieruchomości zostały wprost zakwestionowane przez organ odwoławczy w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr c (Decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr [...]). Dokonał błędnego doboru nieruchomości podobnych, ponieważ wziął do porównań działki o dużych, zamiast o małych powierzchniach. Zwracając uwagę na przepisy art. 4 pkt 16 i art. 153 u.g.n. skarżąca wskazała, że dobór nieruchomości podobnych ma tak ważne znaczenie dla ostatecznego wyniku wyceny nieruchomości, ponieważ wysokość odszkodowania na rzecz skarżącego odpowiada wartości prawa własności do wywłaszczanej nieruchomości. W ocenie skarżącej rynek nieruchomości porównywany w operacie powinien być rynkiem węższym. Ponadto, nieruchomości porównywane są zbyt oddalone od nieruchomości poddanej ocenie w operacie. Najprawdopodobniej też część z nich objęta jest jako tereny inwestycyjne (nieruchomość w D.) będące w zarządzie Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, co również ma istotny wpływ na wyższy poziom cen. Nie można natomiast porównywać nieruchomości położonych od siebie o kilkadziesiąt kilometrów. Stworzony przez biegłego zbiór "nieruchomości podobnych" w rzeczywistości jest zatem zbiorem pozornym, co stanowiło naruszenie przepisów § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, a także art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez wzięcie do porównania nieruchomości, których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi. Dalej, wskazując jako istotną dla sprawy wykładnię art. 18 specustawy skarżąca, powołując się na poglądy orzecznictwa wywodziła, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Stwierdzenie z kolei, że stan nieruchomości powinien dotyczyć całej działki, a więc działki przed jej podziałem, stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 specustawy. Stosownie do przedstawionych wywodów skarżąca podniosła, że sporządzony operat nie spełnia warunków formalnych oraz merytorycznych, wobec czego pozbawiony jest mocy dowodowej i nie mógł w takim kształcie stanowić podstawy do procedowania w sprawie. Organ pierwszej instancji nie analizując operatu pod powyższymi względami naruszył m.in. art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. W szczególności zaś organy nie zwróciły się o uzupełnienie operatu przez podanie kryteriów, jakimi biegły kierował się uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi oraz wyjaśnienie faktu, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające różne wartości tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Na podstawie poglądów orzecznictwa końcowo Gmina Ozimek podniosła również, że generalna możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego determinowana będzie faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca winien je przytoczyć oraz wyjaśnić, jakie ich cechy pozwalają na uznanie za nieruchomości podobne. Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Takich danych, dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości oraz uzasadnienia w sporządzonym operacie natomiast zabrakło.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, choć zasadniczo z innych względów niż w niej wskazane.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.

II. Podstawę materialnoprawną ocenianych decyzji stanowiły przepisy cytowanych już wyżej: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dalszym ciągu zwanej specustawą), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (nadal w skrócie: u.g.n. lub ustawa) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (nadal w skrócie: rozporządzenie).

Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tu: Starosta Opolski, który wydał decyzję z dnia 9 marca 2022 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Stosownie natomiast do art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy).

Dla porządku przywołać należy też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w rozdziale 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl ust. 2 art. 134 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Wreszcie jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.), ta ostatnia regulacja określana bywa "zasadą korzyści" lub "prawem korzyści".

Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywało co prawda już rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) niemniej w myśl § 85 tego rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie rozporządzenia (9 września 2023 r.) są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 1), a przy tym do wycen nieruchomości rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia (§ 2). Zatem w dacie orzekania przez Starostę i Wojewodę Opolskiego ocena operatu szacunkowego dokonana została zasadnie w oparciu o zapisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w szczególności § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, § 36 ust. 1-4 i § 55 ust. 2 rozporządzenia, które zostały częściowo powołane przez organy.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się też nakładów poniesionych na nieruchomość po dniu wydania decyzji.

Niewątpliwie przeznaczenie nieruchomości przed wywłaszczeniem jest najistotniejszym elementem wpływającym na określenie wartości nieruchomości. Ponadto przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy tym według art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna, to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.).

III. Operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego stanowi istotny, aczkolwiek nie jedyny dowód w sprawie ustalenia odszkodowania. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód.

W niniejszej sprawie organy w zakresie wskazanej okoliczności uwzględniły bezrefleksyjnie operat złożony przez rzeczoznawcę majątkowego. W rezultacie nie przeprowadziły prawidłowego, samodzielnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia istotnych okoliczności poprzedzających wydanie decyzji.

Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie a to rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie też z art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.

Z powyższego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania nie podlega badaniu przez organy prowadzące postępowanie.

Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 K.p.a. stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód.

Ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii.

IV. Zauważenia wymaga, że to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę. Stąd ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Organ zobowiązany jest zatem do jego oceny, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Ocena zgodności opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać zatem oceniona przez organy, które zobowiązane są w tym zakresie przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, a wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Organ nie może ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy operat jest logiczny, kompletny i wiarygodny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

V. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu, gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ może też domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego wynika z przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

VI. Reasumując powyższe wywody, przyjąć należy, że choć ustalenie przez organ wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która jest podstawowym dowodem w sprawie, to jak każdy materiał dowodowy podlega ona ocenie oraz rozpatrzeniu na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. Organ nie może więc ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1962/17 dostępny, jak wszystkie orzeczenia, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też organy orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były dokonać oceny wartości dowodowej sporządzonego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz ustaleniu cech właściwych dla nieruchomości od nieruchomości wycenianej może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

VII. Sąd częściowo podzielił zarzuty skargi, ale także dostrzegł z urzędu dalsze wady zaskarżonych decyzji I i II instancji, o czym niżej. Zdaniem Sądu ani rzeczony operat szacunkowy, ani decyzje obu instancji nie realizują omówionych zasad wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogę. W operacie na str. 4 biegły w części "Opis i stan nieruchomości" podaje oznaczenie nieruchomości jako działki "a i d, łączny obszar 0,1068 ha" i to w sytuacji, gdy z mapy podziału nieruchomości, i decyzji ZRID wynika, że nieruchomość b została podzielona na działki a i e, a działka nr d nigdy w sprawie nie występowała jako przedmiot podziału, czy przedmiot wywłaszczenia. Na tej samej stronie operatu w części "Uwarunkowania urbanistyczne" biegły podaje, że "przed datą wydania decyzji ZRID nieruchomość, z której wydzielono działkę a, obręb G., była oznaczona w mpzp symbolami: 22MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 3UM tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej, oraz 8KDD1/2 - tereny dróg publicznych – dojazdowe". Opis ten biegły uzupełnia wydrukiem z części graficznej planu, która wskazuje na położenie działki a wyłącznie w obszarze zabudowy mieszkaniowej, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami powyżej. Do tego w aktach sprawy zalega pismo Gminy Ozimek z dnia 20 lipca 2023 r., z którego wprost wynika, że działka a, obręb G., leży na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej 21MN, a nie 22MN. Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej biegły opisuje zresztą także w innym miejscu operatu, a to na stronie 3 w części "Rodzaj nieruchomości" jako objęty jednostką planistyczną 21MN, dodając, że "teren obecnej działki a przed podziałem wchodził w skład nieruchomości zabudowanej o przeznaczeniu mieszkaniowym i mieszkaniowo-usługowym" i taki przyjmuje do wyceny.

Te błędy biegłego popełnione przy opisie i określeniu stanu nieruchomości już na początku zapisów operatu przekładają się wprost na dalsze uchybienia popełniane w toku jego czynności, ustaleń i wywodów. Dość powiedzieć, że Wojewoda w odróżnieniu od Starosty dostrzega i wskazuje w zaskarżonej decyzji sprzeczność ustaleń biegłego z treścią operatu w zakresie zasady korzyści, lecz akceptuje ten stan rzeczy w imię jakiegoś bliżej nieokreślonego wyższego celu postępowania administracyjnego. W szczególności Wojewoda pisze w zaskarżonej decyzji m.in., że "w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę transakcji rynkowych na lokalnym rynku w wyniku której ustalił, że transakcje nieruchomościami drogowymi osiągają niższe ceny niż transakcje nieruchomościami mieszkaniowymi. W wyniku przeprowadzonej analizy rzeczoznawca majątkowy w treści operatu szacunkowego wskazał, że stosuje <>, jednak nie znajduje to odzwierciedlenia w zaprezentowanym sposobie wyceny oraz przeprowadzonych obliczeniach. Z zaprezentowanego sposobu wyceny wynika bowiem, że rzeczoznawca majątkowy dokonał jedynie nieprawidłowego uzasadnienia wyciągniętych wniosków, co nie wpłynęło na prawidłowość przeprowadzonego szacowania i nie miało wpływu ma ostateczny wynik wyceny. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo bowiem przyjął rynek transakcyjny oraz prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości podobne do wycenianej". Takie ustalenia poczynione przez organ powinny dyskwalifikować operat, tymczasem Wojewoda przechodzi nad nimi do porządku i nieco dalej w uzasadnieniu decyzji niekonsekwentnie konkluduje, że "opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości (...)".

Zdaniem Sądu nie jest jednak tak, jak przyjmują w decyzjach organy obu instancji. Operat rzeczoznawcy S. N. wymykał się spod kontroli instancyjnej organów administracji, a obecnie Sądu. O ile podawanie błędnych numerów w oznaczeniu nieruchomości (d zamiast e) można traktować jako oczywistą omyłkę pisarską, o tyle istotne części operatu, które wzajemnie się wykluczają, są sprzeczne , nielogiczne oraz nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie jakie są ustalenia biegłego. Przykładowo wątpliwości czy biegły ustala w stanie faktycznym sprawy podstawy do zastosowania zasady korzyści, czy też brak takich podstaw, nakazują zdaniem Sądu odrzucenie w całości spornego operatu jako dowodu. I tak ustalenia biegłego dotyczące działki o pierwotnym numerze b, z której wydzielono szacowaną działkę a nie polegają na prawdzie odnośnie do stwierdzeń, że "nieruchomość zagospodarowana jest jako pobocze drogi". W rzeczywistości działka a to część zaplecza dawnej działki b (obecnie e) i użytkowana jako grunt orny, wzdłuż której prowadzi gruntowa droga w stronę pól uprawnych. Na działce a nie znajduje się "słup dwupodporowy linii energetycznej napowietrznej" tylko – co wynika już z załączonej do operatu dokumentacji zdjęciowej – słup dwupodporowy linii energetycznej połączonej z czteropodporową stacją trafo. Oznacza to, że nieruchomość obciążona jest służebnością przesyłu, której to okoliczności faktycznej biegły w ogóle nie dostrzega przy opisie a następnie szacowaniu nieruchomości (właściciel gruntu ma prawo do wynagrodzenia za służebność przesyłu). Poza tym drzewa określane przez rzeczoznawcę w operacie jako topole są jesionami, sądząc po zaschniętych owocostanach widocznych na zdjęciach z oględzin, które utrzymują się na jesionie przez całą zimę, a to co biegły opisuje na stronie 6 operatu, że "drzewa to samosiew, mający połamane gałęzie i zaatakowane przez szkodniki" stanowi w istocie drzewa przycinane okresowo ze względów bezpieczeństwa przez przesyłowe przedsiębiorstwo energetyczne, gdyż drzewa rosną pod linią energetyczną i kolidują z przebiegiem sieci.

Ponadto organy akcentują i akceptują okoliczność, że przy wycenie gruntu biegły zastosował prawidłowo podejście porównawcze a w jego ramach metodę porównywania parami, co miałoby odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy i spełniać wymogi § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Tak jednak nie jest a lektura operatu – niezależnie od wyżej wskazanych jego wewnętrznych sprzeczności – nakazuje przyjąć, że zarzuty skargi w części dotyczącej błędnie dobranego katalogu nieruchomości podobnych są oczywiście uzasadnione. Poza argumentami skarżącej Gminy dość powiedzieć, że tylko jedna z nieruchomości przyjętych do porównania jest powierzchniowo zbliżona do wywłaszczonej pierwotnie działki b, pozostałe są dwu lub trzykrotnie większe, a w stosunku do części wywłaszczonej nawet kilkunastokrotnie większe.

VIII. Zdaniem Sądu, powyższe uwagi świadczą o dokonaniu oceny spornego operatu jedynie w sposób formalny. Tymczasem operat powinien być zbadany również pod względem merytorycznym, oczywiście - jak już wyjaśniono wcześniej - bez wkraczania w tę sferę, która dotyczy wiadomości specjalnych. Treść kontrolowanych decyzji dowodzi, że organy obu instancji, bez żadnej analizy konkretnych danych z operatu, bezkrytycznie przyjęły ustalenia i wnioski z niego wynikające. Powyższe uprawnia zarzut skarżącej Gminy, że organy uchyliły się od zbadania dowodu z opinii biegłego i oceny, czy rzeczywiście doszło do prawidłowego, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach prawa, określenia wyceny spornej nieruchomości. Organy w uzasadnieniu decyzji nie dały również wyrazu co do przeprowadzonego procesu dedukcji, który doprowadził je do zaprezentowanych wniosków. Takie działanie niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że organy nie przeprowadziły żadnej oceny w zakresie kryteriów, jakimi kierował się biegły uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, na których podstawie doszło do określenia wartości jednostkowej powierzchni za 1 m², są nieruchomościami podobnymi. Tymczasem na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Organy obu instancji nie dokonały sprawdzenia danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i nie zweryfikowały zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę. Natomiast to organ dokonuje oceny przydatności tego dowodu, jego poprawności, a w konsekwencji wiarygodności.

Organ odwoławczy, jak i Starosta ograniczył się tylko do zreferowania treści operatu, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o zbadaniu tego dowodu i jego analizie.

IX. Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą Gminę wniosku dowodowego, Sąd zważył, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z innej decyzji Wojewody, nawet wydanej w podobnym stanie faktycznym sprawy (była to decyzja nie poddana anonimizacji, wydana wobec innego podmiotu wywłaszczonego, a zawierająca np. dane objęte ochroną prywatności), ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie konkretnych akt sprawy, i orzeczenia organów nawet w podobnych sprawach Sądu nie wiążą.

X. Reasumując, sądowa kontrola potwierdziła trafność zarzutów skargi dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniu art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1, 2, 3, 4, art. 135 ust. 3 i ust. 5, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n., co skutkowało także naruszeniem tych przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a. – w pkt 1 wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o zasądzeniu na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania, na które składa się 406 zł wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim właściwie opracowanego operatu szacunkowego.