Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 411/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 76 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 598/22 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 2 września 2022 r. nr 9013-2022-001838 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 31 maja 2022 r., nr 0238-2022-009240; 3. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz I. N. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 598/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w - Kielcach z 2 września 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W motywach tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca wraz z mężem podjęła czynności prawne i faktyczne zmierzające do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo, to jest stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych niż te, które uzyskaliby występując w obrocie samodzielnie. Zawiązali bowiem w 2010 r. trzy spółki jawne: N.1 [...] spółka jawna, N.2 [...] spółka jawna i N.3 [...] spółka jawna, pozostając ich jedynymi udziałowcami. Siedziby tych spółek mieściły się w miejscu zamieszkania małżonków, a spółki te nie prowadziły żadnej innej działalności poza pozyskiwaniem płatności zalesieniowych oraz płatności w ramach wsparcia bezpośredniego i transferowaniem ich do majątku małżonków. Sąd przyjął, że organy zasadnie uznały spółki te za podmioty fikcyjne, które pomimo prawnego podziału gospodarstwa małżonków, nie objęły w rzeczywistości wydzielonych im działek w posiadanie i nie były samodzielnymi rolnikami.

Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie miała kwestia podnoszonych przez skarżącą zmian własnościowych w spółce polegających na zastąpieniu I. N. w spółce N.1 i N.3 przez W. N., w spółce N.2 przez B. N. jeszcze w 2010 r. tj. przez złożeniem wniosku o płatność bezpośrednie. Zmiana ta w rzeczywistości nie miała wpływu na powiązania kapitałowo-osobowe pomiędzy spółkami a małżonkami N. Była pozorna. Okoliczności tej nie zmienia formalny wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. Ustalenia faktyczne wskazują, że sprawami spółek zajmowali się P. i I. N. Przykładowo I. N. reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Wnioski o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółek były z kolei składane przez P. N. Obecnie P. N., w spółkach pełni role prokurenta a jako wspólnicy spółek zostali wpisani jego rodzice. Spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika tj. I. i P. małżonków N. Istotne przy tym też jest, że omówione zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach – 10 marca 2017 r., w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami P. i I. N. o przyznanie płatności na zalesianie.

Sąd pierwszej instancji za trafną uznał ocenę organów co do tego, że wyczerpane zostały przesłanki obiektywne i subiektywne stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków. Działania małżonków miały powodować uniknięcie zasady modulacji płatności z art. 14 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775). Skarżąca wraz z mężem wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna generowała uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo skarżącej i jej męża, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że spółki zostały utworzone w czasie, kiedy nie mogły jeszcze wnosić o przyznanie tych płatności. Spółki, od momentu powstania nie prowadzą żadnej działalności, jedynie wnioskują o rożnego rodzaju środki pomocowe. Tym samym, uzyskanie korzyści przez skarżącą było sprzeczne z wspólną polityką rolną. Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie zastosowano w tej sprawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1).

Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego jest każdorazowo odmowa przyznania płatności. Sztuczne warunki zostały utworzone w 2010 r. Według ustaleń organu warunki te trwają do dnia wydania niniejszej decyzji. Działalność opisanych spółek nie została bowiem zawieszona i ogranicza się do składania wniosków o dotacje unijne. Wnioski o wypłatę za 2021 złożyły 4 podmioty (skarżąca jako osoba fizyczna oraz trzy spółki N.1 [...], N.2 [...] i N.3 [...]).

Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie materialno-prawnej normy art. 4 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U.UE.L 2013.347.608) - poprzez niezgodne z wyraźną treścią tego przepisu zakwalifikowanie - w roku 2021 - jako jednego gospodarstwa rolnego gruntów pozostających tak faktycznie, jak i prawnie w zarządzie odrębnych podmiotów, posiadających całkowicie odrębne kierownictwo, co nie było w sprawie niniejszej (dot. wniosku o płatności "bezpośrednie" na rok 2021) zupełnie uzasadnione konkretnymi okolicznościami danej sprawy - które to okoliczności, w szczególności, nie pokrywały się z okolicznościami, jakie miały miejsce w przeszłości, a na które to przeszłe okoliczności jak i na ich ocenę prawną zawartą w decyzjach administracyjnych wydanych w latach poprzednich, zarówno organ jak i Sąd I instancji co najmniej implicite, jeśli nie wprost powołał się w charakterze uzasadnienia wspomnianej wyżej bezpodstawnej kwalifikacji prawnej gruntów rolnych zgłoszonych;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego, polegające na:

2. Naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez faktyczny brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli nad działalnością organu, będącego autorem zaskarżonej decyzji, co przejawia się w sposób jaskrawy choćby tym, iż WSA w Kielcach de facto skopiował w dużej mierze swoje własne rozstrzygnięcia odnoszące się do tej samej skarżącej, a dotyczące spornych spraw z przeszłości, w ogóle nie biorąc pod uwagę, o czym świadczy niezbicie treść uzasadnienia wyroku (a ściśle jego braki), odmiennych - w stosunku do wspomnianych spraw z przeszłości - okoliczności faktycznych, które powinny były mieć zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy; W szczególności brak realnej kontroli zaskarżonej decyzji przejawia się tym, że Sąd I instancji, bazując na własnych wyrokach z lat wcześniejszych "w ciemno" założył, że okoliczności a zatem i wynik sprawy niniejszej musi być taki sam, jak w latach wcześniejszych, przez co oddalił skargę strony nie uwzględniwszy w ogóle faktów, o których mowa poniżej, w pkt 3 niniejszej skargi kasacyjnej.

3. Naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z faktem, iż przedstawione przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku pomija całkowicie, a więc i w ogóle nie odnosi się do podstawowego zarzutu podniesionego przez skarżącą w stosunku do zaskarżonej decyzji, a mianowicie wskazanie, iż począwszy od grudnia 2020 r. nie tylko sama skarżąca, ale także jej małżonek nie są już wspólnikami (ani nie zasiadają we władzach) spółek prawa handlowego wskazywanych przez organ jako stanowiących - w roku 2021. którego dotyczy sprawa - rzekomy element istniejących w tymże roku 2021 sztucznych warunków umożliwiających jakoby skarżącej uzyskać wyższe kwoty dofinansowania w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, niż byłoby to możliwe bez istnienia tychże sztucznych warunków.

Należy nadmienić, że WSA przytoczył jedynie zarzut o zbliżonym do wyżej wymienionego charakterze podnoszony przez stronę nie w sprawie niniejszej a w jej wcześniejszych skargach na decyzje mające za przedmiot jej wnioski o płatności na lata wcześniejsze polegający na wskazaniu, iż sama skarżąca co najmniej od roku 2017 (rok ujawnienia w KRS) nie jest wspólnikiem żadnej ze spółek jawnych, uporczywie, pomimo zmian w ich składzie osobowym, uznawanych przez organy ARIMR za powiązane ze skarżącą. Skądinąd również tamten, dotyczący lat wcześniejszych, zarzut został przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zlekceważony, jako rzekomo pozbawiony znaczenia dla sprawy, która to ocena Sądu - niezwykle istotna dla wyniku sporu - nie została przez Sąd w ogóle uzasadniona jakimkolwiek obiektywnym argumentem odnoszącym się do sytuacji po roku 2017, poza gołosłownym stwierdzeniem, że zmiany osobowe w spółkach jawnych współutworzonych przez skarżącą wraz z jej małżonkiem w roku 2010, a mające miejsce w roku 2011 (ujawnione w KRS w roku 2017). Jak wskazano wyżej, kolejnych zmian w składzie osobowym w/w spółek jawnych, jakie zaszły na przełomie 2020 i 2021 WSA w ogóle nawet nie odnotował.

4. Niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez brak dostrzeżenia przez WSA naruszenia przez organ norm prawa materialnego wymienionych w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej, tj. art. 4 ust. 1 lit b Rozporządzenia Nr 1307/2013, a także normy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym polegającego na nieuwzględnieniu przez organ obiektywnego, nadanego przez w/w normę ustawy znaczenia prawnego faktu ujawnienia w KRS zmian w umowach spółek N.1 [...] sp. j., N.2 [...] sp. j. oraz N.3 [...] sp. j., które nastąpiły najpierw w latach 2010-2011 (odejście ze spółek skarżącej), a następnie w roku 2020 (wyjście ze spółek także jej małżonka), co miało bezpośredni wpływ na błędne uznanie, że skarżąca I. N. w dniu składania wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 pozostawała jakoby podmiotem powiązanym w jakikolwiek sposób z w/w spółkami, które również wnioskowały w tymże roku 2021 o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego.

5. Niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 76 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.)- polegającego na braku dogłębnego rozpatrzenia i tym samym nadania właściwego znaczenia prawnego obiektywnym dowodom w postaci ujawnionych w KRS informacji o dokonanych w określonym czasie zmianach umów niegdyś powiązanych ze skarżącą spółek jawnych wskazanych przez organ, równoznacznych z brakiem zaistnienia podstaw do stwierdzenia w odniesieniu do wniosku skarżącej o płatności "bezpośrednie" na rok 2021, który był przedmiotem sprawy, sztucznych warunków w rozumieniu zastosowanych przepisów prawa materialnego;

- art. 80 k.p.a. - polegającego na bezpodstawnym uznaniu za dowiedzione przez organ zaistnienia prawem wymaganych przesłanek zastosowania wskazanej jako podstawa prawna decyzji normy art. 4 pkt 3 Rozporządzenia nr 2988/95 jak również Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE.L. 2013.347.549);

- art. 80 k.p.a. polegającego na uznaniu za dowiedzione przez organ jego bezpodstawnych, czy wręcz arbitralnych twierdzeń, iż skarżąca nie może być w okolicznościach danej sprawy (wniosek o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 uważana za odrębnego rolnika, posiadającego odrębne gospodarstwo, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) i b) Rozporządzenia Nr 1307/2013. Twierdzenia organu o braku przesłanek do uznania skarżącej za posiadacza odrębnego gospodarstwa rolnego a tym samym odrębnego rolnika oparte są na przesłankach faktycznych, jakie nie miały miejsce w sprawie niniejszej (istniejące dawniej powiązanie z innymi podmiotami).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, wniosła o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się w istotnej części uzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Tworzenie sztucznych warunków pozyskiwania płatności jest czynem, który – jak zasadnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wydanych w tej sprawie decyzjach – skutkuje pozbawieniem prawa do wnioskowanych płatności. Przesądzają o tym przywołane przez organy i Sąd pierwszej instancji przepisy prawa unijnego.

Niemniej jednak przypisanie jednostce takiego procederu nie może być dowolne; musi znajdować oparcie w dowodach zebranych zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Ponadto prawnie znaczące stworzenie sztucznych warunków gospodarowania musi pozostawać w związku przyczynowym z uzyskaniem nienależnej pomocy. Należy zatem za każdym razem rozważyć, czy gdyby sztucznych warunków nie stworzono, jednostka nie mogłaby się ubiegać o płatność w ogóle bądź w innej wysokości. Kreowanie sztucznych warunków samo w sobie nie stanowi bowiem podmiotowej cechy dyskwalifikującej wnioskodawcę ubiegającego się o jakąkolwiek płatność, ale o taką, której ów sztuczny stan gospodarowania dotyczy. Fakt korzystania ze sztucznie wywołanych warunków w odniesieniu do jednego rodzaju płatności nie może automatycznie skutkować odmową przyznania płatności w każdej innej sprawie. Dostrzeżenie takiego zachowania wnioskodawcy wymaga zawsze skonkretyzowanej oceny w kontekście przedmiotu pomocy, o który się ubiega.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji i organy akcentowały to, że w odniesieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2021 r. przypisano skarżącej tworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Wskazywano, że w zakresie tej płatności powołanie przez skarżącą spółek jawnych prowadziło do uzyskania płatności wyższej, niż gdyby płatności przyznawano skarżącej bez wykreowania sztucznego stanu rzeczy. Wskazano, że mechanizm pozwalający na maksymalizację dopłat stworzony przez stronę funkcjonuje od lat i nie zmienił się w 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tego stanowiska. Otóż organy administracyjne nie dostrzegły jednak doniosłości wszystkich zmian własnościowych w poszczególnych spółkach.

Nie ma zatem pewności co do tego, czy istotnie twierdzenie organów o wykreowaniu na potrzeby wcześniej pozyskiwanych płatności sztucznych warunkach zachowuje aktualność także w odniesieniu do wniosków złożonych za 2021 r. W konsekwencji zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie został poddany przez organy należytej ocenie.

Niedostrzeżenie tych okoliczności przez Sąd pierwszej instancji, a wręcz zaakceptowanie powierzchownych tez sformułowanych przez organy czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdzi, że zarówno ona, jak i jej małżonek wystąpili ze spółek jawnych przed złożeniem wniosków za 2021 r., a ostatnia zmiana została ujawniona w rejestrze w styczniu 2021 r. Stanowisko to wymaga zweryfikowania przez organy w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli zostanie potwierdzone, to fakt wytworzenia na potrzeby innych płatności sztucznych warunków, które jednak nie miały wpływu na zasadność wniosku skarżącej w tej sprawie nie może stanowić samoistnej podstawy wydania decyzji odmownej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że skarżąca jest stroną wielu postępowań dotyczących pozyskiwania płatności na zalesienie oraz bezpośrednich, w których prezentowane są podobne fakty i dowody. Nie zwalnia to jednak organów ze staranności w podejmowaniu czynności procesowych i indywidualnej oceny zgromadzonego materiału w każdej ze spraw.

Rozstrzygając sprawę niniejszą ponownie organy dokonają prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, indywidualizując go w odniesieniu do przedmiotu postępowania i płatności, o którą skarżąca się ubiegała. Rozważą, czy istotnie w tym zakresie można mówić o stworzeniu sztucznych warunków rzutujących na fakt bądź nawet tylko zakres płatności, o którą skarżąca się ubiegała.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w tej sprawie decyzje.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za pierwszą (480 zł) i drugą (240 zł) instancję, Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).