Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1075/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 92a
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 maja 2024 r., nr SKO.TS/4123/15/2022 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego J. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 7 maja 2024 r., znak SKO.TS/4123/15/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty O. z 2 września 2022 r. nakładającej na J. S. [...] z siedzibą w Z. (dalej: "skarżący") karę pieniężną w kwocie 2.000 złotych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 8 ust. 2, art. 92a ust. 1 oraz lp. 2.2. ppkt 1 załącznika nr 3, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm., dalej: "u.t.d.").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 29 lipca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek M. G. o przeprowadzenie kontroli skarżącego, który według informacji zawartych w piśmie realizuje kursy niezgodnie z rozkładem jazdy.

4 sierpnia 2022 r. o godz. 6.45 zatrzymano do kontroli drogowej pojazd skarżącego [...], kierowcą był M. K. Stwierdzono jedno naruszenie. Z opisu stwierdzonego naruszenia wynika, że inspektor M. Z. dokonywał kontroli przystanku [..]. Przewoźnik J. S. zrealizował kurs z Z. do O. o godzinie 6.50. Kurs ten nie powinien być realizowany, ponieważ oznaczony jest symbolem "S", czyli kursuje w dni szkolnej nauki. W protokole w miejscach podpisu kierowcy wpisano "obserwacja".

W korespondencji mailowej skierowanej do Starostwa Powiatowego w O. skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą COVID-19 kurs na trasie Z. – O. zostaje przywrócony. W dniu 9 sierpnia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynęło pismo skarżącego, że w związku z ustawą COVID-19 oraz zapotrzebowaniem pasażerów z dniem 1 sierpnia 2022 r. kurs na trasie Z. – O. z [...] do O. godz. 6.50 zostaje odwieszony.

9 sierpnia 2022 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2000 zł.

W dniu 10 sierpnia 2022 r. w godzinach od 7.05 do 7.15 przeprowadzono kolejną obserwację, z której wynika, że skarżący zrealizował kolejny kurs, którego nie powinien realizować.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Starosta O. poinformował M. G. o podjętych działaniach i stwierdzonych nieprawidłowościach, jak i o wszczęciu wobec skarżącego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Decyzją z dnia 2 września 2022 r. Starosta O. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 2000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że kurs, który został zrealizowany przez skarżącego niezgodnie z rozkładem jazdy nie był zawieszony, a zatem skarżący nie mógł go przywrócić powołując się na przepisy ustawy o COVID. Przepis art. 15n ustawy o COVID nie pozwala na samowolne modyfikowanie rozkładu jazdy. Skarżący został poinformowany, że realizowanie kursu niezgodnie z rozkładem jazdy może skutkować nałożeniem kary pieniężnej.

W odwołaniu od decyzji skarżący wskazał, że nie polegają na prawdzie twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego oznaczenie kursu literą "S" oznacza, że jest on wykonywany w okresie szkolnym, a zatem automatycznie w okresie, kiedy nie ma szkoły jest zawieszony. Z uwagi na zapotrzebowanie społeczne, skarżący odwiesił kurs z powołaniem się na przepisy ustawy COVID. Skarżący podkreślił, że Starosta O. podejmuje wszelkie działania, aby ukarać skarżącego, łącznie z naciąganiem prawa.

Decyzją z 7 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty O. Organ wskazał, że art. 15n ustawy COVID nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jego dyspozycja pozwala na zaprzestanie lub ograniczenie wykonywania przewozów, nie zaś na modyfikacje poszczególnych ustaleń zawartych w zezwoleniu oraz zatwierdzonym rozkładzie jazdy. W przypadku, gdy zachodzi potrzeba zmiany w rozkładzie jazdy, dotycząca dnia, w których kurs może być realizowany, przewoźnik powinien wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Zdaniem Kolegium, skarżący naruszył art. 18 ust. 2 pkt 5 u.t.d. poprzez wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym dni, co skutkuje karą pieniężną określoną w załączniku nr 3 u.t.d. lp. 2.2 ppkt 1. Wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni, jest naruszeniem za które wymierzana jest kara 2000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 15 n ustawy COVID-19. Wskazał, że uzyskał informację, że w oparciu o przepisy ustawy covidowej mógł odwiesić kurs. Podniósł, że w ciężkich czasach pandemii chciał zapewnić pasażerom transport, a zaskarżona decyzja jest bezprawna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organ I i II instancji naruszyły przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego.

Zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2).

Na wstępie wskazać należy, że znajdujący się w aktach "Protokół kontroli drogowej" nie spełnia warunków protokołu, ponieważ został spisany w czasie obserwacji przystanku przez pracownika Starostwa Powiatowego w O. bez udziału skarżącego lub jego przedstawiciela. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II GSK 2392/16), skoro podstawowym dowodem w sprawie jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli, który wyznacza granice stanu faktycznego sprawy, to brak omówienia przez inspektorów kontrolujących pojazd przyczyn odmowy złożenia podpisu na protokole kontroli przez kierowcę kontrolowanego pojazdu, upoważnia do stwierdzenia, że protokół kontroli nie odpowiada wymogom określonym w art. 74 u.t.d. oraz w art. 68 § 2 k.p.a. Tym bardziej zatem, nie może być uznany za protokół w rozumieniu powołanych przepisów dokument, który w ogóle nie został przedstawiony do podpisu przedstawicielowi skarżącego.

Należy zwrócić uwagę, że w protokole znajdującym się w aktach sprawy wskazano jako podstawę prawną jego sporządzenia art. 89 ust. 1 u.t.d. Przepis ten stanowi, że do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, z zastrzeżeniem ust. 2, uprawnieni są: 1) funkcjonariusze Policji; 2) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego; 3) funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej; 4) funkcjonariusze Straży Granicznej; 5) upoważnieni pracownicy zarządców dróg publicznych - z wyłączeniem dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a i pkt 8 oraz ust. 4; 6) inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy - w odniesieniu do danych rejestrowanych przez tachograf; 7) upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 - w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych; 8) strażnicy straży gminnych - w odniesieniu do publicznego transportu zbiorowego w zakresie określonym ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z ust. 3 kontrole drogowe wykonuje się w odpowiednim miejscu i czasie tak, aby utrudnić kierowcom prowadzącym pojazdy omijanie punktów kontroli, oraz bez dyskryminacji ze względu na: 1) kraj rejestracji pojazdu; 2) kraj zamieszkania kierowcy; 3) kraj siedziby przedsiębiorstwa; 4) początkowy i docelowy punkt podróży; 5) rodzaj tachografu: analogowy lub cyfrowy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt e u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydanego przez starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d.

Jak stanowi art. 89b ust. 1 u.t.d. rozpoczęcie kontroli przez uprawnionych, o których mowa w art. 89a ust. 3 i 4, następuje po okazaniu legitymacji służbowej, oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, z wyłączeniem funkcjonariuszy Policji. Kontrolujący ma obowiązek zapoznać kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy (ust. 2). Kontrolujący wykonuje czynności kontrolne w obecności kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej (ust. 3).

Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika, że pracownicy Starostwa Powiatowego byli w ogóle uprawnieni do kontroli kierowcy w świetle art. 89 u.t.d. Nie dołączono do akt zezwolenia, ani rozkładu jazdy, brak jest jakichkolwiek danych pozwalających zweryfikowanie nałożonej na skarżącego kary. Co więcej, z akt postępowania nie wynika, że doszło do wylegitymowania się pracownika, protokół nie został podpisany przez przedstawiciela skarżącego, a ponadto nie wynika z niego w ogóle, że pracownik skarżącego brał udział w czynności kontrolnej, nie wynika również aby został poinformowany o przysługujących mu prawach.

Protokół z kontroli ma wysoki walor dowodowy, w szczególności w związku z tym, iż jego treść wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, zaś same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2008 r., II GSK 50/08; wyrok NSA z 9 marca 2011 r., II GSK 256/10; wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 378/09; wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., II GSK 687/11- niepublikowane). Tymczasem, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby został sporządzony protokół kontroli, który spełniał warunki dokumentu urzędowego. Równocześnie, z uwagi na brak w aktach dokumentów (poza protokołem) potwierdzających naruszenie przez skarżącego rozkładu jazdy, Sąd nie miał możliwości zweryfikowania przyjętych za podstawę decyzji ustaleń faktycznych. Z tej przyczyny ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd uznał za dowolne w świetle art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Sąd nie podziela również przyjętego w zaskarżonych decyzjach stanowiska organów, że skarżący nie mógł powołać się na przepisy ustawy COVID-19 wyłącznie dla uzasadnienia odwieszenia zawieszonych kursów.

Zgodnie z art. 15n ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zapobieganiem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, dalej: "ustawa COVID-19") warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie stosuje się w przypadku: 1) konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19; 2) braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Zgodnie z ust. 2 w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przedsiębiorca jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu przekazać organowi, który udzielił zezwolenia informacje o zastosowanych odstępstwach, a także podać je do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach.

Przy wykładni art. 15n ustawy COVID-19 zwrócić też należy uwagę na uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej tę regulację. Wskazano tam, że: "branża transportowa jest jedną z pierwszych, która odczuła skutki wywołane zagrożeniem rozprzestrzeniania się COVID-19. W ostatnim czasie przedsiębiorstwa transportowe, zwłaszcza zajmujące się transportem osób, notują drastyczny spadek zamówień na świadczone przez nich usługi transportowe. Odwołanie imprez masowych, malejący ruch turystyczny (odwołane wycieczki, wycieczki szkolne, pielgrzymki), a także zmniejszająca się liczba osób podróżujących zarówno w kraju, jak i za granicę, powodują znaczne straty finansowe wśród przewoźników drogowych wykonujących przewozy regularne, tj. publiczne przewozy osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami oraz przewozy regularne specjalne, tj. niepubliczne przewozy regularne określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Duża część wykonywanych przewozów regularnych stała się nierentowna bądź też niemożliwe jest ich wykonywanie zgodnie z rozkładem jazdy i na warunkach określonych w uzyskanym zezwoleniu na wykonywanie tego rodzaju przewozu. Dlatego też powstała konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań minimalizujących negatywne skutki ekonomiczne dla tego sektora gospodarki. Mając na uwadze, że wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i zagrożone jest karą pieniężną, zgodnie z art. 92a ust. 1 i załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zasadnym jest wprowadzenie przepisu konstytuującego instytucję odstępstwa od wykonywania przedmiotowych przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, na czas występowania zagrożenia rozprzestrzeniania się zakażeń COVID-19. W związku z czym przewoźnicy drogowi będą mogli zaprzestać wykonywania przewozów na określonych liniach bądź wykonywać je niezgodnie z rozkładem jazdy, jeżeli będzie to uzasadnione przedstawionymi powyżej przesłankami, bez obawy, że nałożona zostanie na nich z tego tytułu kara pieniężna. W takich przypadkach nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu, nie będzie stanowiło także podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych, ich zmiany bądź cofnięcia" (http/orka.sejm.gov.pl>299-uzas)."

Zdaniem Sądu przepis art. 15n ustawy COVID-19 nie daje podstaw do przyjęcia, że może zostać zastosowany wyłącznie wówczas, gdy uprzednio doszło do zawieszenia kursu. Przepis ten – jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy- miał dawać przedsiębiorcom możliwość odstąpienia od warunków wskazanych w zezwoleniu, w tym w szczególności wykonywać kursy niezgodnie z rozkładem jazdy, w sytuacji, gdy konieczne było podjęcie czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 oraz miał miejsce brak rentowności wykonywanych przewozów, będący skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności związanych z COVID-19. W rezultacie, skoro skarżący powołał się na art. 15n ustawy covidowej dla uzasadnienia realizowania kursu niezgodnie z rozkładem jazdy, konieczne było dokonanie analizy zaistnienia przesłanek określonych w przepisie, zwłaszcza że z powołanego uzasadnienia ustawy wynika, że przewoźnicy z uwagi na epidemię COVID będą mogli wykonywać kursy niezgodnie z rozkładem jazdy. Równocześnie, skarżący dopełnił obowiązek informacyjny wynikający z art. 15n ust. 2 ustawy COVID-19. Tymczasem, rozważania organów podjęte w zaskarżonych decyzjach ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że art. 15n ustawy COVID-19 może znajdować zastosowanie wyłącznie do uprzednio zawieszonych przewozów.

W ocenie Sądu brak ustaleń w tym zakresie stanowił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z orzecznictwem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19).

Zgodnie z art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W doktrynie wskazuje się zasadnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić w szczególności wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Skoro kontrola drogowa miała miejsce w sierpniu 2022 r., z uwagi na upływ ponad dwóch lat od ujawnienia naruszenia, Sąd zgodnie z art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (punkt II wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania i na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.