Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 364/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 9 par. 2,80
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność art.5 ust.4 zaskarżonej uchwały oraz określa, że w tym zakresie nie może być ona wykonywana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy G. uchwałą nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.) ustaliła regulamin wypłacania dodatków do wynagrodzenia, przyznawania nagród i innych świadczeń nauczycielom szkół i przedszkoli dla których jest organem prowadzącym. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy i określono, że wchodzi ona w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołaną uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w art. 5 ust. 4, zarzucając dokonanej tam regulacji naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela poprzez przekroczenie zakresu przyznanych organowi uchwałodawczemu kompetencji. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy G., zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, mogła ustalić jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, ale nie posiadała upoważnienia do ustalania, w jakich przypadkach to wynagrodzenie przysługuje. Tymczasem zakwestionowany art. 5 ust. 4, o treści: "Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć określony w obowiązujących przepisach - pomniejszony o 1/5 tego wymiaru lub 1/4, gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy, za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy, przy czym liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w arkuszu organizacyjnym.", przekracza zakres udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a takie działanie jest sprzeczne z prawem, co w pełni uzasadnia wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy G. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej oraz nie podzielił stanowiska organu nadzoru, które nie jest jednolite, bowiem w innych opublikowanych jako prawo miejscowe uchwałach np. Rady Miejskiej w D., w G. i K., opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], ten sam organ dopuścił do daleko szerszego definiowania warunków dotyczących godzin ponad wymiarowych i doraźnych zastępstw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zatem z zasady legalności wynika, iż sąd administracyjny ocenia czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania.

W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując przysługującą kompetencję, organ administracji musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Podzielając powyższe stanowisko przedstawione w orzecznictwie należy jednocześnie podkreślić, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat).

Przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu wypłacania dodatków do wynagrodzenia, przyznawania nagród i innych świadczeń nauczycielom szkół i przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina G. Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie wynagrodzenia nauczycieli przez organy prowadzące szkołę będące jednostkami samorządu terytorialnego jest art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3; 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

Nie budzi wątpliwości, że wskazany przepis zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawany na podstawie tego przepisu regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001 r. o sygn. akt SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138; z dnia 20 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 109/01; z dnia 3 marca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1873/07 - dostępne w internecie) oraz w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. o sygn. akt SA/Wr 2729/00 OSA 2002/1/19). Z samej Konstytucji RP wynika, że ustanowienie aktu prawa miejscowego może mieć miejsce wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zwrócić należy przy tym uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r. o sygn. K 19/97).

W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność, co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych i zakazu stosowania ich wykładni rozszerzającej. Zatem organ administracji publicznej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obwiązany działać w ściśle w granicach tego upoważnienia i nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane ani też wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Zawarte w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza, że organ stanowiący gminy może decydować, kto i kiedy zachowuje prawo do wynagrodzeń, a kiedy je traci. Ustawodawca upoważnił organ prowadzący szkołę jedynie do określenia wysokości stawek dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Karta Nauczyciela, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Organ prowadzący szkołę nie jest uprawniony do określenia okoliczności, w jakich składniki te nie będą przysługiwać. Określenie warunków nabycia prawa do wynagrodzenia nie leży więc w kompetencjach rady gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 179/08 i z dnia 17 września 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 281/08 oraz z dnia 21 sierpnia 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 294/08 - dostępne w internecie).

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela regulującego materię normowaną w art. 5 ust. 4 kontrolowanej uchwały. Powołany przepis ustawy Karta Nauczyciela upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, a więc według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Natomiast definicja "godzin ponadwymiarowych" zawarta została w art. 35 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którą przez godzinę ponadwymiarową rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych.

Trafnie uznał organ nadzoru, że we wskazanej normie kompetencyjnej art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw należy ustalać w oparciu o Kartę Nauczyciela i przepisy Kodeksu pracy, do których odsyła art. 91c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. W myśl art. 80 (zdanie pierwsze) Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią (zdanie drugie).

Do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania tego wynagrodzenia tj. "wydawania" należnych z tego tytułu kwot, a nie decydowanie kto i kiedy zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Co więcej nie posiada on również uprawnienia do określania sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny nadliczbowe ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy. Wskazany w zapisie art. 5 ust. 4 uchwały sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe jest sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie rozwiązaniami ustawowymi. Doprowadza to do sytuacji, że pomimo ustawowego prawa do otrzymania wynagrodzenia za usprawiedliwioną nieobecność w pracy (np. urlop wypoczynkowy), nauczyciel nie otrzymałby takiego wynagrodzenia, przysługującego mu przecież z mocy ustawy. Kwestia ta, jak już wskazano, została unormowana, zarówno w ustawie Karta Nauczyciela, jak i w Kodeksie pracy (por. art. 80). Omawiana regulacja art. 5 ust. 4 kontrolowanej uchwały nie może być zatem przepisem szczególnym do ogólnie obowiązującego przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Odmienna interpretacja doprowadziłaby do sytuacji, iż w niektórych tygodniach nauczyciele nie otrzymaliby wynagrodzenia za przydzielone im i nie wykonane godziny ponadwymiarowe, mimo że prawo do wynagrodzenia wynikałoby z przepisów ogólnych prawa pracy, co mogłoby być traktowane jako naruszenie art. 9 § 2 Kodeksu pracy. Jeśli idzie zaś o zajęcia dydaktyczne, opiekuńcze lub wychowawcze wykonywane w dniu wolnym od pracy to kwestię tę jednoznacznie reguluje art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela stanowiąc w pkt 3, że wynagrodzenie nauczycieli składa się z wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godzin doraźnych zastępstw - jak również § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U z 2005 r. Nr 22 poz. 181 z późn. zm.), który stanowi, że zajęcia w dniu wolnym od pracy nauczyciele otrzymują inny dzień wolny, a jeżeli nie otrzymają dnia wolnego, to przysługuje im odrębne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczoną jak za godzinę ponadnormatywną.

Z powyższymi argumentami odpowiedź na skargę w ogóle się nie polemizuje i całkowicie je pomija. Ustalenie przez organ prowadzący, w jakich warunkach przysługuje bądź nie wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, nie można uznać za jednoznaczne z ustaleniem warunków obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia. Określenie zatem przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym, nie mieści się w granicach powyższego upoważnienia ustawowego. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnych wyrokach z dnia 25 czerwca 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 400/07 i z dnia 3 lipca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 198/08, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1873/07 oraz z dnia 10 lutego 2009 r. o sygn. akt IV SA/Gl 450/08 (publikowane w internecie), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Słusznie przy tym organ nadzoru zwrócił uwagę, iż w art. 30 ust. 6 ustawy Karty Nauczyciela użyte zostały dwa określenia: "warunki przyznawania" (art. 30 ust. 6 pkt 1) oraz "warunki obliczania i wypłacania" wynagrodzenia (art. 30 ust. 6 pkt 2) w związku z czym nie jest dopuszczalne ich utożsamianie.

Reasumując, zapis art. 5 ust. 4 uchwały, który stanowi za jakie godziny ponadwymiarowe nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, którego delegacja nie przewiduje kompetencji do określania, w jakich sytuacjach nauczyciel jest pozbawiony jakiegoś elementu wynagrodzenia.

W tej mierze należy uznać stanowisko organu za w pełni uzasadnione tym bardziej, że takie poglądy prezentuje już od kilku lat przywołane orzecznictwo w innych podobnych sprawach, w tym również toczących się przed tut. Sądem.

W świetle powyższego, przyjedzie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ nadzoru, iż przyjętym rozwiązaniem Rada Gminy G. wykroczyła poza delegację ustawową. Stanowi to naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W związku z przepisem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa, należało dojść do przekonania, iż takie istotne naruszenie w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie przez aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Skoro, jak wyżej wykazano, art. 5 ust. 4 kontrolowanej uchwały wydany został z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karty Nauczyciela, to narusza on prawo w sposób istotny.

Jednocześnie wobec słusznych zarzutów organu nadzoru jedynie do art. 5 ust. 4 kontrolowanej uchwały brak jest podstaw prawnych dla stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwała ta bowiem prawidłowo reguluje szereg innych zagadnień i po stwierdzeniu nieważności w części może pozostawać w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy, powołane okoliczności zadecydowały, iż Sąd działając na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził nieważność w części kontrolowanej uchwały, co do jej art. 5 ust. 4 oraz orzekł, iż w tej części nie podlega ona wykonaniu.