Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 675/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Kołaczkowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr NP-II.4131.1.337.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr NP-II.4131.1.337.2023.7, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) orzekł nieważność uchwały nr LIV/387/2023 Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kołaczkowo w 2023 r. (dalej w skrócie: "Program") - ze względu na istotne naruszenie prawa.

Zdaniem organu nadzoru wskazana wyżej uchwała została wydana z naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 572 z późn. zm.). W ocenie organu nadzoru brak dokładnego wyodrębnienia środków na realizację poszczególnych zadań wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 6 i 8 ustawy o ochronie zwierząt stanowi o niewłaściwej realizacji dyspozycji z art. 11a ust. 5 w związku z ust. 2 ww. ustawy i czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy jest zarówno wskazywanie łącznej kwoty na wspólne zadania z ustawy, także w przypadku gdy grupa wskazanych zadań realizowana jest przez jeden podmiot - naruszenie takie występuje w przedmiotowym Programie w § 14 ust. 1 pkt 1 i 4 Programu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 22 września 2023 r. wniosła Gmina Kołaczkowo (dalej w skrócie: "Skarżąca", lub "Gmina" ).

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że zaskarżona uchwała nie zawiera odpowiedniego wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków;

2) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że zakwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały stanowią istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności;

3) art. 257 i art. 258 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), poprzez brak ich zastosowania przy ocenie prowadzącej organ do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

4) art. 163 i 165 ust. 2 w związku z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy w zakresie ich ustrojowych kompetencji oraz poprzez naruszenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Rada Gminy Kołaczkowo w treści §14 uchwały, zawarła szczegółową regulację ustawowego obowiązku, postanawiając, że " Na realizację Programu na rok 2023 r. w budżecie Gminy Kołaczkowo planuje się kwotę 42000 zł w zakresie dotyczącym opieki nad bezdomnymi zwierzętami, którą przeznaczono na:

1. zapewnienie opieki i miejsca w schronisku dla zwierząt (w tym: obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt w schronisku) kwota 26000,00 zł;

2. wyłapywanie bezdomnych zwierząt i ich transport - kwota 12000,00 zł;

3. opieka nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie - kwota 500,00 zł;

4. całodobowa opieka weterynaryjna zwierząt bezdomnych, biorących udział w zdarzeniach drogowych, usypianie ślepych miotów oraz inne usługi weterynaryjne niezbędne przy realizacji Programu - kwota 2500,00 zł;

5. zapewnienie miejsca i opieki dla zwierząt gospodarskich - kwota 500,00 zł;

6. edukacja mieszkańców Gminy Kołaczkowo w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt, w tym poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - kwota 500,00 zł

Zdaniem Skarżącej przytoczone powyżej postanowienie zaskarżonej uchwały, dokładnie określające jakiej wysokości kwoty pieniężne są przeznaczone na realizację poszczególnych celów i założeń, stanowią realizację tego ustawowego obowiązku. W Programie wskazano konkretne wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów uchwalonego Programu, a tym samym nastąpiło powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych z określonym sposobem ich wydatkowania, co sprawia że Program umożliwia ich faktyczne wykonanie.

Rozstrzygnięcie nadzorcze stoi też w sprzeczności z treścią ustawowych upoważnień, zawartych w art. 257 i 258 ustawy o finansach publicznych. Wydatki o jakich mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt ujmowane są w planie i sprawozdawczości budżetowej w paragrafach i zmiany tych wielkości dokonywane są zarządzeniem organu wykonawczego gminy i nie wymagają dokonywania korekt zapisami uchwał organu stanowiącego. Skoro wykonywanie budżetu gminy w poszczególnych paragrafach ustawa o finansach publicznych przekazuje do kompetencji organu wykonawczego to wyłączenie tej możliwości w stosunku do środków finansowych przewidzianych na poszczególne zadania programu nie wydaje się wynikać z zapisów Ustawy. Według pełnomocnika Gminy ważkim argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest również fakt, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie której zawarte i wykonywane są umowy, związane z wykonaniem Programu, może przyczynić się do zarzutu wydatkowania środków bez podstawy zawartej w odpowiedniej uchwale.

Podniesiono, że Rada Gminy Kołaczkowo miała odpowiednią podstawę do uchwalenia zaskarżonej uchwały, przy czym organ nadzoru nie stwierdził, żadnych uchybień proceduralnych w trakcie jej podejmowania. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, odnoszącą się do błędnej interpretacji przez organ treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt , nie zaszły żadne przesłanki do uznania, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa, co tym samym doprowadziło do naruszenia przez Wojewodę art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczono przy tym, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zgodnie z art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast w kontekście ww. przepisów oraz wyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego treść rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi naruszenie tych przepisów.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, iż organy gminy mogą ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów jedynie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji RP), a organ nadzoru działając na podstawie art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ocenia legalność uchwały lub zarządzenia organu gminy poprzez identyfikację przepisu upoważniającego do podjęcia danego aktu, jak również odczytania z tego przepisu właściwej treści normy prawnej (kompetencyjnej). Wobec tego, wojewoda - w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych (art. 91 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym) - ma prawo, a wręcz obowiązek, dokonywania wykładni przepisów prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały lub zarządzenia (aktu prawa miejscowego) przez organy gminy i wskazywać zastosowanie tych przepisów do danego rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu organu gminy.

Dalej zauważono, iż pogląd dotyczący konieczności wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt konkretnych kwot przeznaczonych na poszczególne zadania z art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy, wyrażony w licznych i prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, podzielany przez organ nadzoru, uwzględniono podczas badania zgodności z prawem wszystkich programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2023 rok.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 257 i art. 258 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Wojewoda zauważył, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dotyczy sfery planowania, a treść art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych już sfery wykonawczej, przepis ten nie ma zastosowania do programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przepis ten nie upoważnia organu wykonawczego do dokonywania samodzielnych zmian w zakresie spraw finansowych w Programie. Organem właściwym do podjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest Rada, a organem właściwym do dokonywania zmian w planie wydatków uchwały budżetowej jest Wójt. Zauważono przy tym, iż postanowienia uchwały budżetowej Gminy Kołaczkowo na 2023 wskazują, iż wydatki na zadania określone w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zostały ujęte bardzo ogólnie w tej uchwale. Również ewentualne zwiększenie wydatków, zgodnie z art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, możliwe wyłącznie w ramach działu, przy przyjęciu w uchwale budżetowej przez Radę jedynie trzech paragrafów w rozdziale Schroniska dla zwierząt, spowoduje jedynie zwiększenie wydatków określonych w jednym, dwóch lub w trzech ze wskazanych paragrafów.

W ocenie organu nadzoru, podniesiony przez Skarżącego zarzut potwierdza wyłącznie konieczność dokładnego przygotowania projektu programu z wyszczególnionym podziałem wykonywanych zadań i przypisanych do każdego zadania wysokości środków, co w oparciu wieloletnie doświadczenie jednostek nie powinno stanowić większego problemu. Ponadto, dla nieprzewidzianych wydatków, których nie uwzględniono w programie opieki nad zwierzętami uzasadnione jest utworzenie rezerwy.

Zaznaczono również, iż czasowe zawieszenie obowiązywania Programu w przedmiotowej sprawie będące skutkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie powoduje automatycznego zwolnienia skarżącej Gminy z wykonywania zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, tj. zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i ich wyłapywania. Mając na względzie treść art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zadania te należą do zadań obowiązkowych gminy to na gminie ciąży obowiązek ich realizacji. To zawarte umowy między gminą a podmiotami realizującymi powierzone im zadania z zakresu ochrony zwierząt, a nie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowić będą podstawę wykonywania określonych usług i zapłaty podmiotom za wykonywanie usług. Ewentualne roszczenia cywilne o zapłatę wobec gminy skierowane przez podmioty, z którymi gmina ma zawarte umowy o wykonywanie określonych usług będą dochodzone przecież na podstawie zawartych umów, a nie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. W związku z tym, podniesiony zarzut o wydatkowania środków bez podstawy prawnej zawartej w odpowiedniej uchwale w przypadku utrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny, jest chybiony.

Zdaniem Wojewody wadliwe wypełnienie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez regulację zawartą w § 14 Programu powoduje, że te przepisy Programu, jako istotnie naruszające prawo, należało wyeliminować z obrotu prawnego. W konsekwencji eliminacja tych przepisów powoduje, że Program nie reguluje istotnego (koniecznego) elementu, co z kolei powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jako aktu niekompletnego. Niewypełnienie bowiem w całości delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie przepisu upoważniającego i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Według organu nadzoru eliminacja jedynie postanowienia Programu dotyczącego zaplanowanej łącznej kwoty na kilka zadań (§ 14 ust. 1 pkt 1 i 4 Programu), a nie całego Programu doprowadziłoby w efekcie do stworzenia jeszcze większej fikcji, niż ta z którą mamy do czynienia obecnie w przypadku § 14 ust. 1 pkt 1 i 4 Programu. W obrocie prawnym występowałby bowiem Program bez wskazania środków na zadania. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy bowiem podstawowy cel, dla jakiego jest program podejmowany.

W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2023 r. pełnomocnik Gminy Kołaczkowo podtrzymał skargę i podniósł, że wykładnia literalna art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje, że ustawodawca wyraźnie postanowił, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, czyli na realizację programu, a nie jego poszczególnych zadań. Ponadto z uzasadnienia projektu ustawy dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373), którą wprowadzono aktualne brzmienie ww. przepisu, wynika, że ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek określenia przez gminy środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, tak aby ograniczyć szarą strefę. Zatem dokonywana przez sądy rozszerzająca interpretacje tego artykułu, może budzić poważne wątpliwości, co do jej zgodności z jego brzmieniem. Podkreślono, że Gmina nie jest w stanie przewidzieć ile ślepych miotów wystąpi na jej terenie, tak samo jak nie jest w stanie przewidzieć ile będzie zdarzeń drogowych i innych przypadków skutkujących koniecznością zapewnienia specjalistycznych usług weterynaryjnych, tym samym wymaganie aby gminy szczegółowo podawały kwoty pieniężne, jakie mają być przeznaczone na te cele, jest pozbawione sensu.

Skoro zatem treść samego przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie nakłada na gminy obowiązku szczegółowego podawania kwot pieniężnych na realizację poszczególnych zadań, to wykładnia wprowadzająca taki obowiązek jest sprzeczna z art. 163 i 165 ust. 2 w związku z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy w zakresie ich ustrojowych kompetencji oraz poprzez naruszenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr NP-II.4131.1.337.2023.7 stwierdzające nieważność uchwały nr LIV/387/2023 Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kołaczkowo w 2023 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej: u.s.g. - zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazana na wstępie uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 26 lipca 2023 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane i doręczone dnia 25 sierpnia 2021 r., zostało podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W rozpoznanej sprawie Wojewoda stanął na stanowisku, iż opisana wyżej uchwała Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kołaczkowo w 2023 r. wydana została z istotnym naruszeniem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W ocenie organu nadzoru § 14 ust. 1 pkt 1 i 4 przyjętego ww. uchwałą Programu stoi w sprzeczności w wskazanym wyżej przepisem rangi ustawowej.

Nie ulega wątpliwości, iż podejmowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawach z zakresu administracji publicznej musi odbywać się w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem praw miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Po za sporem pozostaje, kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (patrz m.in. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Delegację ustawową dla podjęcia uchwały Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. oraz jej materialnoprawną podstawę stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej w skrócie: "u.o.z.").

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a ust. 1 stanowi z kolei, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 określa zakres spraw objętych programem, wśród których wyróżniono: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Dla oceny zasadności skargi istotne jest odkodowanie normy zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. Sformułowanie "program zawiera", użyte w tym przepisie wskazuje na konieczność określenia w programie nie tylko wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Podkreślić należy, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się pogląd, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Zgodnie z tym poglądem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Organ gminy zobowiązany jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1087/20). Powyższą wykładnię art. 11a ust. 5 u.o.z. w rozpoznawanej sprawie podziela Wojewoda Wielkopolski.

W części orzeczeń sądów administracyjnych zwraca się jednak uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji (por. m.in. wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 427/22, WSA w Gliwicach z 20 września 2022 r. II SA/GL 1011/22, WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 119/23 - dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. I OSK 444/22 – niepubl.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z przedstawiony wyżej poglądów. Art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań. Trzeba mieć na uwadze, iż ustawodawca pozostawia organowi gminy pewną swobodę w wyborze sposobu realizacji zadań określonych w programie, w tym wskazania podmiotów przy pomocy których będzie je wykonywał. Ustawodawca w art. 11a ust. 4 u.o.z. przewidział m.in. , iż część zadań (określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6) może zostać powierzonych podmiotowi prowadzącemu schronisko.

Analiza postanowień § 14 przyjętego uchwałą nr LIV/387/2023 Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kołaczkowo w 2023 r. prowadzi do wniosku, iż Program przewiduje finansowanie wszystkich określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. zadań. W tym dla zadań przewidzianych w art. 11a ust. 2 pkt 1 (zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt) oraz pkt 4 (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt), realizowanych przez Schronisko dla bezdomnych Zwierząt w Gnieźnie ( § 4 pkt 2, § 5 i 8 Programu) przewidziano łączną kwotę 26.000,- zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 Programu). Natomiast dla zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 (usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt), realizowanych przez lekarza dyżurnego zatrudnionego w ww. Schronisku dla zwierząt oraz gabinet weterynaryjny w Kołaczkowie ( § 10 i 12 Programu), wydzielono łącznie kwotę 2.500 zł.

Określenie jednej kwoty dla realizacji zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 4 u.o.z. jest o tyle zasadne, iż dotyczy one zwierząt bezdomnych umieszczonych w ww., schronisku dla zwierząt i realizowanych przez podmiot prowadzący schronisko. Z kolei zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 u.o.z. polegają na świadczeniu usług weterynaryjnych, co również uzasadnia określenie jednej kwoty dla obu tych zadań. Słusznie przy tym zauważyła stron skarżąca w piśmie procesowym z 6 grudnia 2023 r., że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania takich zadań jak usypianie ślepych miotów, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, czy też zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, stąd bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania (np. liczbie wykonanych zabiegów).

Trzeba też mieć na względzie, że głównym celem przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a tym samym uchwalanego na jej podstawie gminnego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jest ochrona i opieka nad zwierzętami, w tym obowiązek ich humanitarnego traktowania (art. 1 i 5 u.o.z.). Pewien margines swobody w określaniu kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań art. 11a ust. 2 u.o.z. może być uzasadniony, aby zapewnić wszystkim zwierzętom objętym programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania mają zbliżony charakter (zabiegi weterynaryjne) lub są realizowane przez tego samego wykonawcę (schronisko dla zwierząt) .

Mając na względzie wcześniejsze rozważania dot. rozumienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., Sąd stwierdził, że Program stanowiący załącznik do zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. nr LIV/387/2023 reguluje kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym unieważniona przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała nie nosi znamion istotnego naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie jej w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Powyższe świadczy o zasadności skargi i czyni zbędnym odnoszenie się do jej pozostałych zarzutów.

W tym stanie Sąd, uwzględniając skargę Rady Gminy Kołaczkowo, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm).