Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2256/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 393/22 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 lutego 2022 r., nr SKO.4111.3080.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A.N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 1 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 393/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 21 lutego 2022 r. nr SKO.4111.3080.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z 9 grudnia 2021 r., nr SR 696.2021 oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz strony skarżącej A.N. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

A.N. (dalej: "skarżąca") 12 października 2021 r. wystąpiła z wnioskiem do Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią.

Decyzją z 9 grudnia 2021 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Swoje stanowisko organ uzasadnił niespełnieniem ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia, tj. nieistnieniem obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni względem babci wymagającej opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z 21 lutego 2022 r. nr SKO.4111.3080.2021 utrzymało ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, a skoro tak, to nie ma podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dalej wskazał, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sprawie natomiast nie wykazano, aby córki osoby wymagającej opieki, legitymowały się takim orzeczeniem, co oznacza, że to na nich ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi A.N., uznał ją za zasadną.

Sąd I instancji wyjaśnił, ze podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie budziło również wątpliwości Sądu, że babcia skarżącej jest osobą niepełnoprawną w znacznym stopniu i wymaga stałej opieki, co potwierdza orzeczenie właściwego organu.

Kwestią sporną w tej sprawie było natomiast to, czy w związku z tym, że osoba wymagająca opieki ma dwie córki, świadczenie może być przyznane jej wnuczce, która sprawuje pełną, całodobową opiekę nad babcią. Okoliczność tę potwierdzono jednoznacznie podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 27 października 2021 r.

Sąd I instancji przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc pomocy finansowej przez Państwo jest możliwe tylko wtedy, gdy najbliżsi członkowie rodziny osoby wymagającej opieki, nie są w stanie tej opieki zapewnić. Zasada ta rozumiana jest w ten sposób, że opiekę powinny zapewnić osoby jak najbliżej spokrewnione, z czym ustawodawca wiąże obowiązek alimentacyjny. Z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności tylko wówczas, gdy osób zobowiązanych w bliższej kolejności nie ma, albo gdy osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji wskazał jednakże na prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu, tj. sformułowanej w nim przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, słusznie sądy podkreślają, że przy wykładni tego przepisu należy mieć na względzie cel regulacji w nich zawarty - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.i.o., nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.i.o., zgodnie z którym "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności wyłącznie w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu nie żyją, zostały pozbawione praw rodzicielskich, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) (zob. wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., II SA/Po 657/19; WSA w Olsztynie z 11 marca 2014 r., 2014 r., II SA/Ol 979/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r., II SA/Rz 1482/19, wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2014 r., II SA/Ol 428/14).

W konsekwencji Sąd uznał, powołując się na orzecznictwo, że wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można stosować rygorystycznie w sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego nie jest w stanie faktycznie opieki sprawować.

W rozpatrywanej sprawie nie jest wystarczająco przekonujące stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dwie córki babci skarżącej, nawet jeśli nie są w stanie zapewnić matce opieki, to mogą świadczyć pomoc finansową (finansować opiekę), a więc opieki tej nie musi sprawować skarżąca. Obie córki osoby wymagającej opieki przedstawiły zaświadczenia lekarskie, że nie mogą takiej opieki sprawować. Co oznacza, zdaniem Sądu zasadność przyjęcia, że nie można wykluczyć A.N. z kręgu osób na których ciąży obowiązek opieki nad babcią. Z powyższych względów, Sąd uwzględnił skargę uznając, że kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, skarżąc wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 1 a pkt 2 wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy osoba wymagająca opieki U.K., będąca babcią skarżącej, ma inne osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu - dwie córki, i nie są one małoletnie oraz nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 P.p.s.a.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. z zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne stwierdzenie, iż organ nie dokonał wnikliwego rozważenia materiału dowodowego i prawidłowej oceny, pozwalającej stwierdzić, czy córki osoby niepełnosprawnej mają obiektywną możliwość opiekowania się niepełnosprawną matką, przez co naruszył w konsekwencji art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r., podczas gdy zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia opartego na prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., przy czym naruszenie wskazanego przepisu postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 P.p.s.a,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak stanowiska co do części stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. w zakresie oceny przyjętego w zaskarżonej decyzji braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad babcią, przy czym naruszenie wskazanego przepisu postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 P.p.s.a,;

II. nadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 17 ust. la pkt 2 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma inne osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu i osoby te nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż nielegitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez inną osobę niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. (w tym przypadku wnuczkę osoby wymagającej opieki), niezależnie od faktu złego stanu zdrowia córek osoby wymagającej opieki, ale niepotwierdzonego stosownym orzeczeniem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z 21 lutego 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z 9 grudnia 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium prawa materialnego;

- art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także przepisów o postępowaniu dowodowym, w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 17 u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy nie są małżonkiem osoby niepełnosprawnej lub są osobami innymi niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W powyższej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r., Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, przepisy u.ś.r. nie wymagają, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, a kwestie te nie są badane w postępowaniu. Nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o., regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. Tym samym, w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Odnosząc się do powyższej uchwały wypada zauważyć, iż ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż niepełnosprawna w stopniu znacznym babcia skarżącej A.N. w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 21 lutego 2022 r. miała dwie córki, z których żadna nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym opieka sprawowana nad babcią przez jej wnuczkę A.N. nie wypełnia warunku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., co uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów zasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię, także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu jako podstawy wyrokowania.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W punkcie drugim natomiast orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego na rzecz organu uznając, że sytuacja życiowa skarżącej wyczerpuje przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.