Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1116/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107e
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1317/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 kwietnia 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1422.2020.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 rok po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 8 kwietnia 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1422.2020.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska Kraków (dalej skarżąca kasacyjnie).

Na podstawie art. 173 § 1 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). zaskarżono wyżej wymieniony wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie przepisu prawa materialnego:

- art. 107e ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.z.). w zw. z art 189d k.p.a. poprzez niezasadne nałożenie na Gminę kary pieniężnej w wysokości 25.000,00 zł, pomimo że stan faktyczny sprawy, składane przez Gminę wyjaśnienia oraz zakres i waga wykonanych przez Gminę prac zabezpieczających budynek Dworu Badenich w Wadowie, a wynikających z zaleceń pokontrolnych z dnia 27.03.2019 r., znak C)ZKr.5180.14.2019.DW, nie uzasadniały nakładania kary pieniężnej, a w szczególności w wysokości wynoszącej połowę maksymalnej ustawowej wysokości;

-art. 107e u.o.z. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że w przypadku gdy podmiotem zobowiązanym do ochrony zabytku jest jednostka samorządu terytorialnego to zaniechanie przez tę jednostkę obowiązków dotyczących ochrony zabytku ma charakter kwalifikowany wymuszający zastosowanie odpowiednio wyższej sankcji,

b) błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez:

-niezasadne uznanie, że organ konserwatorski nakładając na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązki wiążące się ze znacznymi wydatkami finansowymi, a także oceniając ich zrealizowanie, nie powinien brać pod uwagę wymogu określenia terminu wykonania tych obowiązków w sposób umożliwiający zaplanowanie w budżecie środków finansowych na ten cel;

-niezasadne uznanie, że część wykonanych w terminie zaleceń pokontrolnych z dnia 27.03.2019 r., znak C)ZKr.5180.14.2019.DW, a to wykonanie izolacji poziomej budynku, nie stanowiła podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub do jej zmniejszenia poniżej kwoty 25.000,00 zł.

W oparciu o powyższy zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, co następuje:

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie na podstawie art. 104, art. 189 § 1 i art. 189d k.p.a. oraz art. 107e u.o.z. prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 107e u.o.z. z powodu braku wykonania przez Gminę Miejską Kraków, reprezentowaną przez Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie, zaleceń pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r., znak OZKr.5180.14.2019.DW, dotyczących zabytkowego dworu w Wadowie przy ul Glinik 63 w Krakowie. Powyższe zalecenia konserwatorskie zobowiązały Gminę do:

1) wykonania izolacji poziomej w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.,

2) wykonania nowych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych do dnia 31 maja 2020 r.,

3) przeprowadzenia do dnia 31 maja 2020 r. remontu konserwatorskiego elewacji wraz z wymianą lub w zależności od stanu technicznego konserwacji stolarki okiennej i drzwiowej oraz remontem schodów,

4) zapewnienia w trybie natychmiastowym stałego całodobowego dozoru budynku. .

W dniu 23 września 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w Wadowie, i w jej wyniku stwierdził, że budynek dworu pozostaje nieużytkowany, stan techniczny został oceniony jako zły i nie odbiegał od stanu stwierdzonego podczas kontroli przeprowadzonej dnia 22 marca 2019 r. organ I instancji decyzją z dnia 19 października 2020 r, znak RD.5180.25.2020.DW3, wymierzył Gminie Miejskiej Kraków karę pieniężną w wysokości 45.000,00 zł z powodu braku nie wykonania ww. zaleceń pokontrolnych, orzekł, że uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna oraz wskazał konto Narodowego Funduszu Ochrony Zabytków, na które powinna zostać wpłacona kara.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydał decyzję z dnia 8 kwietnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK650.1422.2020.MW, mocą której uchylił w całości decyzję Organu I instancji i orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25.000,00 zł.

Skarżąca kasacyjnie podała, że Dwór Badenich w Wadowie położony przy ul. Glinik 63 w Krakowie jest wpisany do rejestru zabytków pod nr A-1098, stanowi on własność Gminy , a jest zarządzany przez jednostkę organizacyjną Gminy - Zarząd Zieleni Miejskiej w Krakowie. Budynek dworu jest nieużytkowany od końca lat 90-tych XX w., a w 2008 r. w wyniku pożaru zniszczeniu uległa konstrukcja dachu i strop w narożniku pn.-zach. W dniu 23 września 2020 r. organ konserwatorski przeprowadził kolejną kontrolę Dworu Badenich, której przedmiotem była przede wszystkim realizacja wydanych zaleceń konserwatorskich. Organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono, że stan techniczny obiektu nie odbiega od stanu z kontroli poprzedniej i nadal jest zły, a spośród zaleconych prac z końcem 2019 r. wykonano jedynie izolację przeciwwilgociową na poziomie piwnic, przy czym efektywność tych prac nie jest jeszcze znana.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że o ile zgadza się z Sądem I instancji, że administracyjna kara pieniężna nakładana przez organ ochrony zabytków na podstawie art 107e u.o.z. stanowi szczególny rodzaj sankcji administracyjnej i jest ona rozumiana jako określna w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na danej osobie, o tyle sąd administracyjny powinien zbadać czy w danym stanie faktycznym kara administracyjna jest zasadna, a także czy jest nałożona w odpowiedniej do zaistniałego stanu faktycznego wysokości. Ponadto wskazano, że zalecenia pokontrolne, o których mowa w art 40 ust 1 u.o.z. rzeczywiście mają zapewniać właściwą konserwację zapobiegawczą obiektu zabytkowego i prowadzić do usunięcia przez adresata zaleceń nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli stanu tego obiektu, jednak organ ochrony zabytków, jeśli już decyduje się na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, powinien nałożyć karę w wysokości odpowiadającej stanowi faktycznemu, w szczególności stopniowi zagrożenia zabytku i możliwości terminowej realizacji zaleceń. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że sankcjonowane przez organy konserwatorskie zaniechanie skarżącego polegało na niezastosowaniu się do zaleceń pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r. w zakresie zamieszczonych w nich 3 obowiązków (1. wykonanie nowych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, 2. przeprowadzenie remontu konserwatorskiego elewacji wraz z wymianą lub konserwacją stolarki okiennej i drzwiowej oraz z remontem schodów, 3. zapewnienie stałego całodobowego dozoru budynku), jednak Sąd całkowicie niezasadnie uznał, że wyłączona z zakresu kontrolowanej sprawy dotyczącej nałożenia sankcji za niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest kwestia wiążąca się z oceną legalności zaadresowania zaleceń dotyczących zabytkowego dworu w Wadowie, w tym zasadności wyznaczenia treści poszczególnych obowiązków przez organ konserwatorski i korespondujących z nimi terminów wykonania obowiązków. Sąd niezasadnie odrzucił zarzut skarżącej kasacyjnie, że organ konserwatorski nakładając na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązki wiążące się ze znacznymi wydatkami finansowymi, a także oceniając ich zrealizowanie, powinien był wziąć pod uwagę wymóg określenia terminu wykonania tych obowiązków w sposób umożliwiający zaplanowanie w budżecie Miasta Krakowa środków finansowych na ten cel. Sąd wskazał, że co prawda podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego stanowi uchwała budżetowa przyjmowana na rok budżetowy pokrywający się z rokiem kalendarzowym, to ustawa o finansach publicznych określa warunki, przy których możliwe jest wprowadzanie zmian w planie wydatków każdej jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała , że niewykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r, było związane z koniecznością uprzedniego uchwalenia budżetu gminy na dany rok kalendarzowy i zabezpieczenia w budżecie środków finansowych na określony cel, co dopiero następczo pozwalało na ogłoszenie przetargu i wyłonienie wykonawcy robót remontowych, jednostka samorządu terytorialnego nie może podejmować działań związanych z dużymi wydatkami finansowymi bez zachowania odpowiednich procedur, a pomimo faktu, że przepisy o ochronie zabytków nie nakładają na organy ochrony zabytków obowiązku synchronizowania ich działań z procedurą uchwalania budżetów jednostek finansów publicznych i obowiązku ogłoszenia przez nie przetargów na wykonywanie zadań dotyczących ochrony zabytków, to organy konserwatorskie powinny brać pod uwagę powyższe okoliczności zarówno przy sporządzaniu zaleceń pokontrolnych, jak i wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych. Skarżąca kasacyjnie nie posiadała w zaplanowanym budżecie na 2019 rok środków finansowych pozwalających na wykonanie wszystkich zaleceń. Uchwała budżetowa na 2019 rok była procedowana w 2018 r., wobec czego nie można było przewidzieć, że w 2019 r. organ konserwatorski wyda zalecenia, które wiązać się będą z dużymi wydatkami finansowymi. Organy ochrony zabytków nie mogą pomijać sytuacji finansowej gminy, jeśli to przeciwko gminie jest wszczynane postępowanie w sprawie wymierzenia kary. Skarżący podnosi, że miał na uwadze konieczność zabezpieczenia i następnie przeprowadzenia remontu Dworu Badenich w Wadowie, wobec czego w 2019 r. podjął działania mające na celu zabezpieczenie środków finansowych niezbędnych do wykonania zarówno wszystkich pozostałych niewykonanych zaleceń, jak i dla kompleksowego remontu oraz docelowego zagospodarowania Dworu Badenich w Wadowie. Powyższe działania doprowadziły do ujęcia w Uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XXXII/804/19 w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Krakowa zadania pod nazwą: "Adaptacja i modernizacja Dworu Badenich os. Wadów". Na powyższy cel, na lata 2020-2023 w budżecie Gminy, zabezpieczone zostało 9 mln złotych. W 2020 r. w ramach zadania, w budżecie zostało zabezpieczone 500.000,00 zł. Była to podstawa do prowadzenia dalszych czynności związanych z zabezpieczeniem i remontem budynku dworu. Powyższa uchwała ulegała zmianom, a następnie została zastąpiona Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2019 r. nr L/1376/20 w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Krakowa, jednak zadanie pod nazwą: "Adaptacja i modernizacja Dworu Badenich os. Wadów" pozostaje aktualne i figuruje w powyższych uchwałach Rady Miasta Krakowa.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z Sądem I instancji jakoby miała możliwości organizacyjno-prawne, które pozwalały pokryć wydatki na sfinansowanie kosztów wynikających z wykonania obowiązków określonych w zaleceniach pokontrolnych, bowiem nawet jeśli termin realizacji zaleceń upływał w dniu 31 maja 2020 r., to biorąc pod uwagę fakt, iż przed przystąpieniem do realizacji zadania należało przeprowadzić postępowanie przetargowe na wyłonienie wykonawcy robót, niemożliwym było zachowanie terminów realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r. Na początku 2020 r. Zarząd Zieleni Miejskiej w Krakowie, jako jednostka zarządzająca dworem w Wadowie, podjął działania mające na celu realizację pozostałych zaleceń pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r., jednak sytuacja epidemiczna panująca od pierwszego kwartału 2020 r. i związany z nią "lockdown" oraz sytuacja finansowa Gminy, spowodowała, że wyżej opisane działania musiały zostać zawieszone. Ogólnokrajowa sytuacja ekonomiczna zmusiła Gminę do zawieszenia realizacji zamierzeń inwestycyjnych z uwagi na utrudnienia organizacyjne, ale także przede wszystkim z uwagi na sytuację finansową, kiedy to Gmina musiała przeznaczać środki nieprzewidziane w budżecie na zadania związane z przeciwdziałaniem epidemii, jak również ze zwalczaniem jej skutków. Skarżący nie mógł w 2019 r. przewidzieć epidemii COVID-19, co w związku z brakiem odpowiednich środków finansowych w 2019 r. spowodowało brak realizacji wszystkich zaleceń pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r. Dopiero w trzecim kwartale 2020 r. po stopniowym unormowaniu się sytuacji sanitarnej można było wrócić do zawieszonych planów. Przeprowadzono wizję terenową obiektu, z początkiem sierpnia 2020 r. przeprowadzono badania geologiczne w obrębie budynku niezbędne m.in. do oceny gruntu w rejonie schodów zewnętrznych przeznaczonych do remontu, zlecono autorowi projektu z 2012 r. dotyczącego remontu budynku dworu aktualizację kosztorysu obejmującego zakres robót objętych zaleceniem konserwatorskim, wykonano rozeznanie rynku oraz przygotowano założenia i wymogi do organizowanego przetargu mającego na celu wyłonienie wykonawcy robót. Przetarg na wyłonienie wykonawcy robót budowlanych w zakresie zabezpieczenia i modernizacji budynku Dworu w Wadowie został ogłoszony dnia 14 września 2020 r. Postępowanie zostało zakończone, a umowę z wyłonionym wykonawcą podpisano dnia 23 października 2020 r. Zgodnie z zawartą umową i aneksami prace remontowo-budowlane zostały zrealizowane do dnia 30 kwietnia 2021 r. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wskutek wykonania prac remontowo-budowlanych została zrealizowana większość zaleceń pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r., a wykonane prace stanowiły bardzo istotne czynności konserwatorskie z punktu widzenia ochrony budynku Dworu w Wadowie (m.in. usunięto graffiti, uzupełniono rynny i rury spustowe, naprawiono schody przy tarasie południowym). Tym samym zabezpieczono budynek przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznym, tj. zabezpieczono przed działaniem niszczącego działania wód opadowych, a poprzez wcześniejsze wykonanie izolacji fundamentów również przed skutkami działania wód gruntowych. Zarząd Zieleni Miejskiej w Krakowie na dzień dzisiejszy nie zapewnił całodobowego dozoru budynku, jednak na chwilę obecną budynek jest ogrodzony szczelnym, drewnianym ogrodzeniem zabezpieczającym obiekt przed dostępem osób niepowołanych, które to ogrodzenie w pełni spełnia przyjęte założenie, gdyż od czasu jego wykonania nie doszło do ani jednego aktu wandalizmu polegającego na matowaniu graffiti na ścianach ani innych uszkodzeń budynku dworu. Tym samym wykonanie przedmiotowego ogrodzenia do czasu zakończenia wszystkich prac remontowych oraz systematyczne doglądanie terenu dworu przez służby porządkowo- utrzymaniowe ZZM stanowią substytut dozoru budynku zaleconego przez organ konserwatora zabytków. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, iż dzięki zabezpieczonym środkom na lata 2020-2023, Gmina nie tylko wykonuje niezbędne zalecone prace, ale także przygotowuje projekt kompleksowego zagospodarowania Dworu Badenich w Wadowie, którego realizacja ma zakończyć się w 2023 r. Sąd I instancji niezasadnie jednak uznał, że część wykonanych w terminie zaleceń pokontrolnych, a to wykonanie izolacji poziomej budynku, nie stanowiła podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub do jej zmniejszenia poniżej kwotę 25.000,00 zł.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że skarżąca powołując się na okoliczności łagodzące nie może skutecznie dowodzić, że kara pozostaje nałożona niezasadnie bądź jest zbyt wysoka. Tym samym Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art 189d k.p.a., ponieważ Organ II instancji wymierzając karę pieniężną był zobowiązany kierować się ustawowymi dyrektywami jej wymiaru, w ramach których uwzględnione być musiały nie tylko okoliczności łagodzące, ale również te, które mając charakter obciążający, musiały kształtować negatywnie wymiar kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę kluczowe roboty, jakie zostały wykonane w budynku dworu w terminie wskazanym w zaleceniach po kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2019 r. należy stanowczo przyjąć, że stan techniczny budynku poprawił się, a jedynie stopień poprawy stanu technicznego przed przeprowadzeniem badań weryfikacyjnych nie jest możliwy do określenia. W ramach robót iniekcyjnych zostały pod koniec 2020 r. wykonane ponowne badania wilgotnościowe, które wykazały, że przeprowadzone iniekcje fundamentów przyniosły oczekiwany skutek, a stopień wilgotności murów uległ znacznemu zmniejszeniu . Pozostałe niezrealizowane do dnia kontroli prace, tj. obróbki blacharskie, wymiana rur spustowych i rynien, remont elewacji i schodów zewnętrznych oraz natychmiastowy stały, całodobowy dozór budynku, nie stanowiły prac (czynności) przeciwdziałających niepożądanym zjawiskom mającym znaczący i nieodwracalny wpływ na stan techniczny budynku, który nie pogorszył się od czasu poprzedniej kontroli. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że poza sporem jest, iż sprawy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wchodząc w zakres zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, stanowią zadania własne gminy w myśl art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a pozostawienie zabytku przez podmiot publiczny bez należytej ochrony jest zachowaniem uderzającym w interes publiczny. Wskazano jednak, że nie można przy tym pomijać kwestii towarzyszących okresowemu pozostawieniu zabytku bez należytej opieki, w szczególności braku odpowiednich środków finansowych w budżecie jednostki finansów publicznych, która ma chronić dany obiekt zabytkowy. Nie sposób zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że w przypadku gdy podmiotem zobowiązanym do ochrony zabytku jest jednostka samorządu terytorialnego to zaniechanie przez tę jednostkę obowiązków dotyczących ochrony zabytku ma charakter kwalifikowany wymuszający zastosowanie odpowiednio wyższej sankcji, której poziom dolegliwości nie może abstrahować od instytucjonalnych i funkcjonalnych uwarunkowań łączących się z tym, wobec jakiego podmiotu jest ona w danym przypadku stosowana. Skarżąca jest świadomy obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz skutków ich niewykonania, lecz w sytuacji, w której nie dysponuje w danym czasie odpowiednimi środkami finansowymi, nie jest w stanie wykonać nałożonych obowiązków. Dlatego nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżąca kasacyjnie po doręczeniu mu zaleceń pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r. z pełnym rozeznaniem samodzielnie doprowadziła do naruszenia prawa i że taki stan nie może być postrzegany jako determinowany działaniem innych osób lub zaistnieniem zdarzeń, na które nie miano wpływu. Skarżąca przyznaje, że jednostka samorządu terytorialnego zazwyczaj dysponuje znacznie większymi możliwościami finansowymi i całym aparatem administracyjnym przygotowanym do realizacji tego typu zadań niż prywatni właściciele zabytków, jednak nie można pomijać faktu, że jednostka samorządu terytorialnego ma jednocześnie wiele innych obowiązków, którym musi podołać ze swojego budżetu, a podjęcie działań w szczególności związanych z wydatkowaniem środków publicznych wymaga odpowiedniej do zadania ilości czasu i podjęcia stosownych uchwał i uzyskania decyzji administracyjnych, które nie mogły zostać zrealizowane w czasie wyznaczonym w zaleceniach pokontrolnych z dnia 27 marca 2019 r.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z Sądem I instancji, że kary nałożonej przez Organ II instancji w wysokości 25.000,00 zł nie można uznać za rażąco wygórowaną, prowadzącą do dającej się dostrzec istotnej obrazy dyrektyw wymiaru tej kary wynikającej z art. 189d k.p.a. w zw. z art. 107e ustawy o ochronie zabytków. W świetle wyżej wskazanych okoliczności w jakich doszło do niezrealizowania zaleceń pokontrolnych w całości wysokość kary nałożonej przez Organ II instancji, tj. 25.000,00 zł, z ustawowego przedziału 5.000,00 zł - 50.000,00 zł, nadal nie uwzględnia zakresu i wagi wykonanych przez prac oraz nadal jest nałożona niezasadnie bądź jest zbyt wysoka. Nałożona kara nie uwzględnia trudnej sytuacji finansowej Gminy Miejskiej Kraków, wynikającej z panującej obecnie epidemii COVID-19, która to bezpośrednio wpłynęła nie na brak samej realizacji zaleceń pokontrolnych, a jedynie na przesunięcie terminu realizacji większości tych zaleceń. Dlatego w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny samej zasadności nałożenia kary pieniężnej, to zasadnym i koniecznym będzie dalsze znaczne zmniejszenie wysokości nałożonej kary. Zdaniem Skarżącego Organ II instancji miarkując wysokość nałożonej ostatecznie kary pieniężnej nie uwzględnił prawidłowo realizacji najważniejszych prac polegających na wykonaniu izolacji fundamentów i podjęcie przez Radę Miasta Krakowa uchwały o zabezpieczeniu w budżecie Gminy środków na remont dworu. Jednocześnie wskazano, że istotnym jest, iż Organ II instancji stwierdził, że nie miało miejsca zagrożenie życia i zdrowia ludzi w budynku Dworu w Wadowie (art. 189d pkt 1 k.p.a.) i ,że było to pierwsze tego rodzaju naruszenie (art. 189d pkt 2 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 107e ust. 1 u.o.z, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł.

Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że decyzja o nałożeniu tej kary ma charakter związany. Obowiązek nałożenia kary wynika wyłącznie z niewykonania zaleceń pokontrolnych. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ ww. zalecenia konserwatorskie z 27 marca 2019 r. obejmowały:

1. wykonanie nowych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych;

2. przeprowadzenie remontu konserwatorskiego elewacji wraz z wymianą lub w zależności od stanu technicznego konserwacją stolarki okiennej i drzwiowej;

3. remont schodów;

4. zapewnienie stałego całodobowego dozoru budynku.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawność postępowania nałożonej kary pieniężnej zważywszy, że wskazane zalecenia pokontrolne, po pierwsze, pozostawały aktem administracyjnym obowiązującym i wykonalnym, albowiem skarżąca w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń nie zgłosiła pisemnie umotywowanych zastrzeżeń (art. 40 ust. 2a u.o.z.), Zalecenia te nie zostały w całości wykonane, co uzasadniało zastosowanie art. 107e u.o.z. W ramach kontroli decyzji nakładającej karę za niewykonanie zaleceń pokontrolnych niedopuszczalne jest ocenianie legalności samych zaleceń i zastosowania art. 40 ust. 1 u.o.z. Zalecenia pokontrolne jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, mający charakter władczy podlegał odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 30 września 2002 r. sygn. akt II OSK 1692/20, postanowienie NSA z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 79/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem polemika skarżącej kasacyjnie co do zasadności i prawidłowości zaleceń pokontrolnych nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości zastosowania art. 107e u.o.z.

Administracyjna kara pieniężna, którą w niniejszej sprawie wymierzono skarżącej kasacyjnie, stanowi szczególny rodzaj sankcji administracyjnej. Jest ona rozumiana jako określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b k.p.a.) Zalecenia pokontrolne stanowią instrument prawny, którego zastosowanie ma prowadzić w świetle art. 40 ust. 1 u.o.z. do usunięcia przez adresata zaleceń nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Obowiązki określone w zaleceniach pokontrolnych miały charakter wymagalny, jako że terminy końcowe, w jakich poszczególne ciążące na stronie skarżącej obowiązki powinny zostać przez nią zrealizowane upłynęły, nawet uwzględniając treść art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych jak wyżej wskazano organ nie bada zasadności nałożenia obowiązków.

Nie można zatem uwzględnić zarzutu skarżącej kasacyjnie, że organ konserwatorski, nakładając na skarżącą jako jednostkę samorządu terytorialnego obowiązki wiążące się ze znacznymi wydatkami finansowymi, a także oceniając w konsekwencji ich zrealizowanie, powinien był wziąć pod uwagę wymóg określenia terminu wykonania tychże obowiązków w sposób umożliwiający zaplanowanie w budżecie Miasta Krakowa środków finansowych na ten cel.

Gmina podkreśliła, że w 2019 r. nie posiadała możliwości wykonania wszystkich obowiązków wskazanych w zaleceniach pokontrolnych z 27 marca 2019 z powodu nie zaplanowania takich wydatków w roku budżetowym. Co prawda podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego stanowi uchwała budżetowa przyjmowana na rok budżetowy, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym, tym niemniej w ciągu roku budżetowego przyjęty budżet ze względu na szereg nieprzewidywalnych czynników może okazać się nieodpowiedni do bieżącej sytuacji i z tego powodu przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) określają warunki, przy których możliwe jest wprowadzanie zmian w planie wydatków każdej jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli organ konserwatorski ustalił, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie i wydał kontrolowanemu podmiotowi zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, a podmiot ten ich nie wykonał, to nałożenie kary zasadniczo jest obligatoryjne. Powoływanie się na fakt wyłonienia wykonawcy robót budowlanych, z którym Gmina dopiero 23 października 2020 r. zawarła umowę o realizację robót budowlanych w: zakresie zabezpieczenia i modernizacji budynku dworu z przewidywanym terminem ich zakończenia 30 kwietnia 2021 r. (aneks nr 2 do umowy), nie mogło skutkować odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Wskazywana okoliczność w świetle art. 189d pkt 1 i 5 w zw. z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. mogła mieć wpływ jedynie na wymiar zastosowanej sankcji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ powyższą okoliczność jak i fakt częściowego wykonania zaleceń wziął pod uwagę, modyfikując w decyzji reformatoryjnej wymierzoną przez Organ I instancji karę 45 000 zł poprzez jej zmniejszenie do połowy ustawowego jej wymiaru. Akcentowane w skardze zastrzeżenie, że pozostałe niezrealizowane do dnia kontroli prace, tj. obróbki blacharskie, wymiana rur spustowych i rynien, remont elewacji i schodów zewnętrznych oraz natychmiastowy stały, całodobowy dozór budynku, nie stanowiły prac (czynności) przeciwdziałających niepożądanym zjawiskom mającym znaczący i nieodwracalny wpływ na stan techniczny budynku, stanowiło podstawę zmniejszenia wysokości nałożonej kary. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że kary nałożonej zaskarżoną decyzją w wysokości 25 000 zł nie można uznać za rażąco wygórowaną.

Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wyroku nie zasługuje również na uwzględnienie, bowiem nie wskazano jaki przepis postępowania został naruszony przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.