Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 915/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 4,  art. 15  ust. 2  pkt 12,  art. 37  ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 157,  art. 151,  art. 4  pkt 16,  art. 156 par. 3,  art. 157  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 75 par. 1, art. 35  par. 1 i 3,  art. 12  par. 1,  art. 7 i 77  par. 1,  art. 107  par. 3,  art. 106  par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] lipca 2022 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 73 uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tor wodny" w S. (Dz. Urz. z 2027 r. poz. [...]), po rozpatrzeniu odwołania K. G., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2022 r., znak [...] [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w granicach portu morskiego w S., przy ul. [...], stanowiącej działkę [...] o pow. 13692m2 z obr. [...] w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą ustalenia powyższej opłaty przez organ I instancji było w szczególności stwierdzenie, iż w związku z dokonaną zmianą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wyjaśnił też, że ustalenia funkcjonalne terenu nie uległy zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 kwietnia 2017 r. pn. "Tor Wodny" w S., gdyż zarówno przed jak i po zmianie na obszarze objętym zmianą dopuszczalna była działalność przeładunkowa, produkcyjno-składowa, usługi produkcyjne, logistyczne. Jednak istnieje różnica w zapisach planu miejscowego mająca istotne znaczenie. Dotyczy ona możliwości zagospodarowania i zabudowy terenu przemysłowo-usługowego. W szczególności zmianie ulegała maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej. Organ wskazał, że istotnym czynnikiem determinującym wartość nieruchomości są parametry zabudowy, zaś zmiana określenia wskaźnika intensywności zabudowy wpłynęła na kształtowanie potencjału inwestycyjnego nieruchomości.

Jak wyjaśnił organ w operacie szacunkowym opracowanym dla potrzeb postępowania za podstawę określenia wpływu zmiany zapisów planu na wartość nieruchomości biegły przyjął czynnik w postaci maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej. Tak oszacowana wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę [...] przed wejściem w życie planu zagospodarowania wynosiła [...] zł, zaś po wejściu nowelizacji planu w życie, przy uwzględnieniu zmiany wskaźnika zagospodarowania terenu wynosiła [...] zł. Tym samym różnica między oszacowanymi wartościami wniosła [...] zł. Wartość 1 m2 nieruchomości ustalona przy zastosowaniu metody porównywania parami przed zmianą planu wynosiła [...] zł m2, zaś po zmianie 101,75 m2. W związku z ustaloną stawką procentową w wysokości 30 % dla terenów objętych planem, jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego wyliczona jako pochodna wzrostu wartości całej nieruchomości odpowiadająca udziałowi w prawie użytkowania wieczystego, który był przedmiotem zbycia tj. 16 części i wyniosła odpowiednio [...] zł.

W odwołaniu od decyzji ustalającej opłatę pełnomocnik Skarżącego wywodził, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości. W ocenie Skarżącego przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie a jej faktyczny sposób wykorzystywania również się nie zmienił, co zostało pominięte zupełnie przez organ I instancji. Nadto, sporządzając operat, rzeczoznawca winien uwzględnić stan nieruchomości, jej przeznaczenie, sposób wykorzystywania na dzień wejścia w życie nowego planu tj. 2 czerwca 2017 r. Tymczasem rzeczoznawca dokonał ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przyjmując ceny z rynku lokalnego z okresu od marca 2019 r. do marca 2021 r., nie badając, czy wzrost wartości nieruchomości uwarunkowany był wejściem w życie nowego planu.

Nadto Odwołujący wniósł też o przeprowadzenie dowodu:

- z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu prawidłowego i rzetelnego ustalenia czy w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości;

- z oględzin nieruchomości w celu ustalenia, iż przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości po jej sprzedaży przez odwołujących nie uległ zmianie i jest taki jak przed sprzedażą;

- przesłuchania odwołujących na okoliczność przeznaczenia nieruchomości, sposobu jej wykorzystywania, stopnia zabudowy nieruchomości przed i po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu jego wejścia oraz po jego wejściu.

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniło, iż w rozpatrywanej sprawie zebrany materiał dowody był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i nie było konieczności wyjaśniania sprawy przy udziale biegłych, przesłuchania stron, czy w drodze oględzin.

Organ wskazał, iż z porównania treści planu zagospodarowania przestrzennego przed i po zmianie wynika, że ustalenia funkcjonalne nie uległy znaczącej zmianie. Zarówno przed jak i po zmianie dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] przewidziano funkcję przeładunkową i produkcyjno-składową z funkcjami towarzyszącymi. Po zmianie uwzględniono również funkcję magazynową. Istotna zmiana dotyczy jednak kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w wyniku zmiany planu powiększeniu z 50 do 80% uległa powierzchnia zabudowy działki.

Podkreślono, iż w świetle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Przepis ten nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko do przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości. W następstwie zmiany planu modyfikacji może ulec bowiem nie samo przeznaczenie nieruchomości, ale poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu a wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów aniżeli tylko samo przeznaczenie. W przypadku gruntów przemysłowych, produkcyjno-składowych i magazynowych przeznaczonych pod zabudowę kluczowe znaczenie dla wartości ma analiza chłonności inwestycyjnej gruntów wskazująca na to, na jakiej powierzchni może zostać zrealizowana zabudowa na danym terenie. Zmiana takiego parametru jaki intensywność zabudowy może wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości. Stanowi to jedną z przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej.

Jak ustaliło Kolegium, w wyniku zmiany planu zaistniała możliwość zwiększonego o 30 % wykorzystania, przez zabudowę terenu przemysłowo -usługowego. W wyniku zmaksymalizowania powierzchni zabudowy (zmiany możliwości zagospodarowania terenu), pomimo braku zmiany funkcji terenu, stał się on bardziej atrakcyjny pod względem ekonomicznym, co stanowi element cenotwórczy powiązany ze zmianą planu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujący na brak zmiany przeznaczenia terenu objętego zmienionym planem, zdaniem organu odwoławczego należy uznać za niezasadny.

Kolegium wskazało nadto, iż organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego w sprawie. Powołany rzeczoznawca sporządził operat z dnia 14 grudnia 2021 r. obrazujący wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu w celu ustalenia opłaty planistycznej. Kolegium dokonało oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego zleconego przez organ i uznało, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.), nie można mu odmówić wartości dowodowej. Obszerne rozważania dotyczące treści operatu doprowadziły organ odwoławczy do konkluzji, iż z uwagi na przyjęte przez rzeczoznawcę normy, dobór materiału porównawczego, sposób jego opracowania uznać należy, że przedłożona opinia jest prawidłowa, zupełna, logiczna i wiarygodna, mogła zatem zostać uznana jako dowód w postępowaniu, stanowiąc podstawę dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Pismem z 7 września 2022 r. pełnomocnik K. G. wniósł skargę na powyższą decyzję. Zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, a mianowicie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości;

2) naruszenie przepisu art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie przez organ, że doszło do zmiany wartości nieruchomości uwzględniającej jej przeznaczenie po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w porównaniu z wartością nieruchomości uwzględniającą jej przeznaczenie przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy na dzień wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na dzień 2 czerwca 2017 r., jak również przed tym dniem i po tym dniu, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie uległo zmianie, faktyczny sposób wykorzystywania tej nieruchomości również. Powyższe okoliczności całkowicie zostały pominięte przez organ wyższej instancji, a w ocenie Odwołującego się są one bardzo istotne dla oceny zaistnienia przesłanek do naliczenia opłaty planistycznej. W ocenie Skarżącego sama zmiana parametrów nieruchomości w postaci wzrostu dopuszczalnej zabudowy powierzchni działki z 50% do 80% nie przesądza automatycznie wzrostu wartości nieruchomości, albowiem możliwość zabudowy działki w większym stopniu nie dla każdego właściciela, korzystającego z nieruchomości ma znaczenie;

3) zaniechanie przez pozwany organ przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym dowodów wskazanych w odwołaniu, m.in. dowodu z opinii biegłego sądowego oględzin przedmiotowej nieruchomości, przesłuchania Starzącego i w związku z tym nie wyjaśnienie sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności błędne ustalenie, iż Skarżąca Spółką zajęła pas drogowy;

4) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym prawidłowego i rzetelnego ustalenia wartości nieruchomości. rzeczoznawca w swoim operacie szacunkowym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji przyjął metodę wyceny nie adekwatną do specyfiki nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, jej położenia, co spowodowało, że dokonana wycena nie została sporządzona właściwe. Dodatkowo z treści operatu nie wynika jakoby rzeczoznawca zbadał związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem nowego planu a rzekomym wzrostem wartości nieruchomości. Rzeczoznawca sporządzając operat powinien wziąć pod —uwagę stan nieruchomości, jej przeznaczenie, sposób wykorzystywania, istniejące na dzień wejścia w życie nowego planu, tj. w tym wypadku na dzień 2 czerwca 2017 r. Tymczasem w ocenie Skarżącego rzeczoznawca dokonał ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przyjmując ceny z rynku lokalnego w okresie od marca 2019 r. do marca 2021 r. całkowicie nie badając kwestii tego czy wzrost wartości nieruchomości był wywołany wejściem w życie nowego planu. Z tego też względu konieczne było ponowne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego, jak również pozostałych dowodów zgłoszonych przez Skarżącego, w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowej oceny sprawy;

5) naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na pominięciu zgłoszonych przez Skarżącego dowodów, nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności takich jak to, czy zmiana jednego parametru dotyczącego nieruchomości, wcale nie przeznaczenia nieruchomości, w każdym przypadku ma wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W ocenie Skarżącego jest to teza fałszywa, która postawiona została przez Prezydenta i którą na zlecenie Prezydenta wykazał biegły. Z tego też względu dla rzetelnego zbadania sprawy w ocenie Skarżącego konieczne jest powołanie nowego biegłego, który powstałe wątpliwości wyjaśni. Istotną w sprawie okolicznością jest również to, że dla nabywcy nieruchomości fakt zwiększenia powierzchni możliwej zabudowy na przedmiotowej działce nie miał żadnego znaczenia, w szczególności zważywszy na fakt, iż po sprzedaży nieruchomość jest w dalszym ciągu użytkowana w taki sam sposób jak przed sprzedażą, a zwiększenie zabudowy na tej działce, w ocenie Skarżącego fizycznie nie jest już możliwe, co biegły powinien również ocenić, gdyż ta okoliczność w oczywisty sposób powinna powodować brak możliwości wzrostu wartości nieruchomości.;

6) naruszenie przepisu art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek i brak szczegółowego, zrozumiałego wyjaśnienia powodów uznania przez Organ I instancji, że w związku z nowym miejscowym planem zagospodarowania doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy pozwanemu organowi celem ponownego rozpoznania sprawy.

Nadto wystąpił o przeprowadzenie dowodu z:

- opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu prawidłowego i rzetelnego ustalenia czy w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego "Tor Wodny" w S. doszło do wzrostu wartości nieruchomości — działki gruntu nr [...],

- oględzin ww. nieruchomości w celu ustalenia, iż przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości po jej sprzedaży przez Odwołującego się w dniu 4 marca 2021 r. nie uległ zmianie i nadal jest taki sam jak przed sprzedażą,

- przesłuchanie Odwołującego się na okoliczność przeznaczenia nieruchomości, sposobu jej wykorzystywania, stopnia zabudowy nieruchomości, przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania, w dniu wejścia w życie tego planu, jak również po wejściu w życie tego planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327) na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Istotą sporu pomiędzy Skarżącym oraz organem administracji jest w istocie to czy zmiana dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki z 50% do 80% skutkowała wzrostem jej wartości, a także to, czy powyższa okoliczność została prawidłowo ustalona w postępowaniu przed organami administracji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, przy czym stawkę opłaty określa rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze - w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości, po drugie - zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z akt sprawy teren obejmujący działkę nr [...] znajduje się w obszarze objętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2017r. (Dz. Urz. Województwa Z. z dnia [...] maja 2017 r., poz. [...]) w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tor Wodny" w S.. Działka nr [...] znajduje się w terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] a przeznaczenie tego terenu określono jako: funkcja przeładunkowa, produkcyjno-składowa, magazynowa, z funkcjami towarzyszącymi.

Do czasu wejścia w życie powyższego planu miejscowego, działka nr [...] znajdowała się w terenie objętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 14 grudnia. 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Z. Nr [...] poz. [...] z dnia 13.01.2010 r.) w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Międzyodrze Port" w S.. Była wówczas oznaczona symbolem [...] a jej ówczesne przeznaczenie to: funkcja przeładunkowa, produkcyjno-składowa, usługi logistyczne, z funkcjami towarzyszącymi, dopuszcza się usługi produkcyjne, nabrzeże przeładunkowo-składowe, likwidacja funkcji mieszkaniowej. Nie jest przy tym sporne, że doszło do powiększenia z 50 % do 80% maksymalnej powierzchni zabudowy działki [...].

Jak trafnie dostrzegły organy administracji, opłata planistyczna jest pobierana nie w razie "zmiany przeznaczenia" nieruchomości – jak zdaje się dowodzić pełnomocnik Skarżącego – lecz w przypadku, gdy "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła". Wobec powyższego, ustalenie opłaty jest dopuszczalne każdorazowo, jeśli zmiana obowiązujących dla nieruchomości regulacji planu miejscowego skutkowała zmianą jej wartości rynkowej.

W rozpatrywanej sprawie wartość nieruchomości ustalano na podstawie operatu szacunkowego. Wobec zarzutów pełnomocnika Skarżącego, jakoby w zakończonym skarżoną decyzją postępowaniu biegły miał za zadanie wykazać tezę Prezydenta [...] o wzroście wartości nieruchomości należy dostrzec, iż operat szacunkowy ma charakter dowodu kwalifikowanego. Wynika to z jego specjalistycznego charakteru oraz okoliczności, iż dokument taki jest sporządzany przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego, którego status zbliżony jest do statusu zawodów zaufania publicznego. Dlatego dowód ten podlega zweryfikowaniu w zakresie podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych jednak ich wybór należy do rzeczoznawcy. Jak wskazuje się w orzecznictwie operat szacunkowy kwalifikuje się jako sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1087/09).

Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, z zakresu wyceny nieruchomości. Ewentualne wadliwości tego opracowania, których sprawdzenie wymaga jedynie znajomości przepisów prawa, lub ich wykładni, bez konieczności posiadania wiedzy specjalnej – powinny zostać ocenione przez organ (tak wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11).

Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Takie uzasadnienie znajduje się w operacie wykorzystanym w toku postępowania przez organu administracji. Nadto rzeczoznawca, w piśmie z 21 marca 2022 r. (k.201), odniósł się do merytorycznych zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu. Wyjaśnił w szczególności przyjęte stany nieruchomości i daty oraz okres badania cen.

Organy administracji poddały operat szacunkowy wnikliwej ocenie weryfikując go pod katem wymogów ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555) a swoje działanie, i wynikłe z niego wnioski, należycie przedstawiły w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji.

Skarżący, reprezentowany - także na etapie postępowania administracyjnego - przez profesjonalnego pełnomocnika, nie skorzystał natomiast z prawa do poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej u.g.n.) tj. podmiotu, który został określony jako właściwy do merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych. W swoich pismach ograniczał się jedynie do polemiki z ustaleniami poczynionymi przez rzeczoznawcę majakowego oraz wnosił o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Na poparcie swoich racji nie przedstawił też innego operatu szacunkowego, możliwego do wykorzystania w toczącym się postępowaniu, który potwierdzałby tezę, iż zmiana wskaźnika zabudowy badanej nieruchomości nie spowodowała wzrostu jej wartości. Przy tym należy dostrzec, iż nie było celem postępowania weryfikowanie czy doszło do faktycznej zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości oraz jakie były i są zamiary zbywcy nieruchomości oraz jej kupca co do dalszego sposobu jej wykorzystywania. Okoliczność, że jak wywodzi pełnomocnik dla Skarżącego i dla nabywcy gruntu zmiana planu miejscowego nie była istotna gdyż nie zamierzali jej wykorzystywać nie zmienia faktu, iż rolą rzeczoznawcy było ustalanie nie motywacji czy przeświadczeń stron umowy na podstawie której doszło do zbycia nieruchomości ale jej wartości rynkowej rozumianej jako szacunkowa kwota, jaką można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 u.g.n.). Wartość podlegała oszacowaniu przy zastosowaniu jednej z przewidzianych przez prawodawcę metod, w szczególności w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości podobnych, rozumianych jako nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

W badanej sprawie rzeczoznawca zastosował dopuszczalną metodę wyceny porównywania parami a wybór takiej metody należycie uzasadnił (rozdział 11 i 12 operatu). Stąd zarzut braku wykazania związku przyczynowo skutkowego zmiany zapisów planu z tak ustaloną zmiana wartości nieruchomości jest nieuzasadniony, albowiem został on ustalony w sposób przewidziany prawem, odnoszący się do obiektywnych kryteriów.

Jeśli chodzi o zarzut przyjęcia niewłaściwej metody wyceny, z uwagi na lakoniczność stanowiska Skarżącego w tym zakresie, nie sposób się do niego szczegółowo odnieść. W szczególności pełnomocnik Skarżącego nie wskazuje, dlaczego dopuszczona przez prawodawcę metoda wyceny, której zastosowanie uzasadnił rzeczoznawca majątkowy miałaby nie być właściwa. Skarżący nie wskazał także jaka inna dopuszczalna metoda wyceny powinna była zostać zastosowana.

Zdaniem Sądu, wywód rzeczoznawcy, który można prześledzić w operacie szacunkowym prowadzi do wniosku, iż przekonująco określił on, że wskutek zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła z [...] zł/m2 na [...] zł m2 (tj. o ok. 7,6%).

Nie jest trafne powoływanie się przez pełnomocnika Skarżącego na zmianę (wzrost) cen nieruchomości, albowiem w zakresie istotnym dla wyceny ta okoliczność została prawidłowo ujęta w operacie. W szczególności okres badania cen był prawidłowy.

Nieuprawnionym jest też wyrażony w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący nieaktualności operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 § 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Skoro operat szacunkowy sporządzono z datą 14 grudnia 2021 r. a organ odwoławczy wydał decyzję ostateczną w dniu 18 lipca 2022 r., w tej dacie mógł on opierać się na znajdującym się w aktach spraw operacie.

Tym samym należało stwierdzić, że organy administracji były uprawnione do przyjęcia, że operat szacunkowy z 14 grudnia 2021 r. może stanowić postawę ustalenia opłaty planistycznej. Słusznie też Kolegium uznało, że nie ma potrzeby przeprowadzania dowodów zawnioskowanych w odwołaniu tj. oględzin, przesłuchania Skarżącego czy opinii z "biegłego sądowego". Przeznaczenie nieruchomości jako wynikające z aktu prawa miejscowego nie wymagało dodatkowych ustaleń czy to w oparciu o oględziny czy zeznania Strony. Natomiast w kontekście dowodu z opinii biegłego nie można nie dostrzegać, iż w myśl art. 157 § 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Warto też nadmienić, iż zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organy administracji nie maja zatem obowiązku przeprowadzania wszelkich zgłoszonych przez Strony dowodów, jeśli sprawa została dostarczenie wyjaśniona. Co więcej należy mieć na względzie, że w myśl art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stąd oczekiwane przez Skarżącego postępowanie dowodowe przed organem administracji nie dałoby się pogodzić z ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W ocenie Sądu zarówno organowi pierwszej jak i drugiej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 7, i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i odpowiadało regułom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy podjęły bowiem wszelkie niezbędne czynności zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przejawem prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego były decyzje, które zawierały wszystkie niezbędne elementy, w tym uzasadnienie sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Jeśli chodzi natomiast o wnioski dowodowe zawarte w skardze tj. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, oględzin nieruchomości czy przesłuchania Skarżącego, to z uwagi na to, iż nie stanowią one dowodu z dokumentu a nadto ich przeprowadzenie powodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania były one niedopuszczalne z uwagi na treść art. 106 § 3 P.p.s.a. Należy na marginesie nadmienić, że możliwość przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu uzupełniającego z dokumentu dotyczy jedynie takich dokumentów, które nie zostały przedstawione w postępowaniu przed organem administracji publicznej i nie zostały ocenione.

Zdaniem Sądu, analiza zaskarżonej decyzji oraz załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organy dokonały prawidłowej oceny zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została określona prawidłowo zarówno co do wysokości, jak i zastosowanej podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl