Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1249/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., nr WPP.6725.2.2023, Wójt Gminy Inowrocław, działając m.in. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 – dalej "u.p.z.p.") ustalił M. C. i J. C. (skarżącemu) jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z dnia 6 maja 2020 r. niezabudowanej działki gruntu oznaczonej numerem ewid. [...] w obrębie O. , Gmina I., której wartość wzrosła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Inowrocław z dnia 21 marca 2018 r., nr XLI/333/2018 (Dz. Urz. Woj. Kuj.Pom. z 29.03.2018, poz. 1598 - dalej "m.p.z.p."). W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. organ przywołał, że nieruchomość nr [...] wydzielona została na skutek podziału działki nr [...], powstałej z kolei w wyniku uprzedniego scalenia działek nr [...] o łącznej pow. 1,8397 ha, stanowiących użytek rolny. Zgodnie z aktualnie obowiązującym m.p.z.p. nieruchomość objęta została symbolem 4MN o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ przywołał, że dla terenu objętego postępowaniem obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 9 listopada 1987 r., nr XVIII/108/87, w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Inowrocław, który utracił moc z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r., a w myśl którego przedmiotowy teren stanowił grunty rolne. Dalej organ stwierdził, dla nieruchomości nie ustalono warunków zabudowy przed uchwaleniem m.p.z.p. z 2018 r., użytkowana była ona jako teren rolniczy. Uchwalenie m.p.z.p. spowodowało zmianę przeznaczenia nieruchomości. Przywołał, że na potrzeby postępowania zlecono biegłemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego, którego wynika, że wartość działki przed opracowaniem m.p.z.p. wynosiła 12673,00 zł, natomiast po jego uchwaleniu – 29711,00 zł. Organ wskazał, że wysokość opłaty planistycznej, przy zastosowaniu stawki 30% określonej w m.p.z.p. od wzrostu wartości, wynosi 5111,40 zł. Organ przytoczył założenia metodologiczne operatu, oceniając, że jest on spójny i logiczny, pozbawiony braków, niejasności i pomyłek. Wyjaśnił, że w związku z niewystarczającą liczbą nieruchomości podobnych rzeczoznawca rozszerzył analizę rynku na ponadlokalny rynek regionalny województwa kujawsko-pomorskiego, wskazując na gminę Grudziądz jako gminę najbardziej podobną, różniącą się od gminy Inowrocław w zakresie podlegającym analizie w bardzo niewielkim stopniu. W ocenie organu przyjęte do obliczeń nieruchomości zostały uzasadnione w wyczerpujący sposób.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu, wskazując, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę okoliczności skutkujących powstaniem przedmiotowej działki (wydzielenie jej z innej poprzednio istniejącej działki, która podlegała już wycenie w postępowaniu podziałowym w celu ustalenia opłaty adiacenckiej), że nie uwzględnił, iż przed uchwaleniem m.p.z.p. znacząco wzrosło zainteresowanie działkami budowlanymi na tym obszarze skutkujące wzrostem wartości nieruchomości, oraz że nieuzasadnionym było przyjmowanie do porównania nieruchomości z powiatu grudziądzkiego. W ocenie skarżącego nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, albowiem jeszcze przed uchwaleniem planu można było budować na sąsiednich działkach domy mieszkalne. Wniósł o powołanie nowego biegłego i przeprowadzenie dodatkowego dowodu ze sporządzonego operatu.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr SKO-4215/19/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz przywołaniu treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy potwierdził prawidłowość sporządzonego na potrzeby postępowania operatu, opisując przyjętą w nim metodologię oraz treść przepisów regulujących sposób sporządzania i formę operatu. SKO przytoczyło szczegółowe założenia operatu w zakresie dokonanej analizy rynku nieruchomości, wskazując przyjęte cechy wpływające na poziom wyceny i ich wagę w procesie wyceny. Sporządzony operat organ uznał za logiczny, spójny, przejrzysty i czytelny. Odnosząc się do twierdzeń odwołania organ podniósł, że wyceniana działka nie istniała przed wejściem w życie m.p.z.p., jednak przed scaleniem i nowym podziałem, wpisywała się swą powierzchnią i położeniem w działkę nr [...]. Wskazał, że nie można zgodzić się z tezą odwołania, iż działka przed uchwaleniem planu była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, skoro nie ustalono dla niej warunków zabudowy, przy czym bez znaczenia pozostaje, że inne działki były zbywane za ceny odpowiadające gruntom o takim przeznaczeniu. Organ wyjaśnił, że strona mogła kwestionować przyjęty jako dowód operat w drodze przedłożenia kontroperatu, czego nie uczyniła.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie:

– art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie jednorazowej opłaty, podczas gdy wartość nieruchomości objętej decyzją nie wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na przedmiotowej działce jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu można było budować domy mieszkalne, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz stosownych pozwoleń, przy czym dla działki o numerze [...] ustalono decyzją z dnia 8 czerwca 2012 r. warunki zabudowy

– art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniżenie w operacie szacunkowym oraz w decyzji wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu oraz jednoczesne zawyżenie tych wartości za okres po uchwaleniu miejscowego planu;

– art. 7, art. 8 §1 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa była zabudowa mieszkaniowa na przedmiotowej nieruchomości wskutek czego nastąpiło zaniżenie wartości nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu, a organ pomimo zarzutów przedstawionych przez skarżących nie dopuścił dowodu z operatu szacunkowego uwzględniającego tę okoliczność;

– art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania wg stanu sprzed uchwalenia planu polegający na pominięciu działek z terenów sąsiadujących z przedmiotową działką.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiotowa działka nie istniała przed uchwaleniem m.p.z.p. ponieważ powstała na skutek wydzielenia jej z działki nr [...] (powstałej z wcześniejszego scalenia działek nr [...]), oraz że dla przedmiotowego terenu jeszcze przed uchwaleniem m.p.z.p. wydawane były warunki zabudowy i były budowane budynki mieszkalne. Wskazał, że rzeczoznawca nie uwzględnił powyższych okoliczności i sporządził wadliwy operat, co z kolei nie zostało dostrzeżone przez organy podczas weryfikacji prawidłowości tej ekspertyzy. Skarżący podniósł, że inne działki były przedmiotem obrotu i uzyskiwały znaczną wartość z uwagi na ich przeznaczenie pod budownictwo, co potwierdza późniejsza realizacja na nich budownictwa mieszkaniowego. Wskazał, że przed uchwaleniem planu można było uzyskać wysoką cenę za działki na obszarze, na której znajduje się działka wyceniana, a nieuwzględnienie tego faktu świadczy o zaniżeniu jej wartości przez rzeczoznawcę. W ocenie skarżącego rzeczoznawca przyjął również niewłaściwe nieruchomości jako nieruchomości podobne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr SKO-4215/19/2023, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Inowrocław z dnia 14 czerwca 2023 r., nr WPP.6725.2.2023, mocą której ustalono skarżącemu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą aktem notarialnym z dnia 6 maja 2020 r., (Rep. A nr [...]) niezabudowanej działki gruntu oznaczonej numerem ewid. [...] w obrębie O. , Gmina I..

Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanych przepisów musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Nieruchomość stanowiąca przedmiot kontrolowanego postępowania położona jest na terenie, dla którego Rada Gminy Inowrocław przyjęła, uchwałą z dnia 21 marca 2018 r., nr XLI/333/2018, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Inowrocław w części obrębu geodezyjnego Orłowo (publ. jak wcześniej wskazano). Plan wszedł w życie 14 dni po dniu ogłoszenia (13 kwietnia 2018 r.). W planie unormowano, że teren oznaczony symbolem 4MN przeznacza się na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 6) oraz że wysokość stawek procentowych służących naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: na terenach przeznaczonych do realizacji celów niepublicznych ustala się na poziomie 30 % (§ 6 ust. 13).

Na terenach objętych m.p.z.p. w dniu jego wejścia w życie nieruchomość nr [...] jeszcze nie istniała. Jak wynika z akt na skutek decyzji Wójta Gminy Inowrocław z dnia 28 sierpnia 2012 r., nr RGP.II.6831.55.2012 doszło do podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 18397 h. Z dotychczas istniejących na niej działek o numerach [...] wydzielono działki o numerach [...]. Stan ten utrzymywał się w dniu wejścia m.p.z.p. w życie. W dniu 13 lipca 2018 r. ww. działki zostały scalone w działkę [...], a następnie podzielone m. in. na działkę o nr [...], mocą decyzji Wójta z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr GG.6831.43.2018.

Działka nr [...] została przez skarżącego sprzedana aktem notarialnym z dnia 6 maja 2020 r. Plan wszedł w życie 13 kwietnia 2018 r. Zawiadomienie wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie sporządzono w dniu 28 marca 2023 r. i doręczono skarżącemu 30 marca 2023 r. Nie upłynął zatem wynikający z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. pięcioletni termin do wszczęcia postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej.

Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej, w poprzednio obowiązującym w latach 1988-2003 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunt stanowił grunt rolny, natomiast w okresie późniejszym, gdy nie obowiązywał miejscowy plan, działka ta z uwagi na klasę gruntów użytkowana była jako teren rolniczy. Zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła wraz z uchwaleniem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. na mieszkaniową jednorodzinną.

Podlegająca wycenie działka nr [...] nie została objęta w okresie od 2003 r. do 2018 r. decyzją o warunkach zabudowy. Działka ta bowiem nie istniała. Wskazywane przez skarżącego decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane dla działek o innych numerach, a nawet jeżeli któraś z nich odpowiada lokalizacji obecnie wydzielonej działki nr [...], to nie da się uznać, że uprzednia decyzja dotyczy działki [...] Jak wynika z wyroku NSA z dnia 6 lipca 2018 r. o sygn. akt I FSK 1904/16 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) podział nieruchomości, dla której wydano uprzednio decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co wskazuje skarżący) skutkuje tym, iż po podziale decyzja taka staje się niewykonalna, gdyż dotyczy działki nieistniejącej. Należy więc uznać, że bezpośrednio przed uchwaleniem m.p.z.p. przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizie podlegał zatem faktyczny sposób wykorzystania działki przed uchwaleniem m.p.z.p.

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to bez znaczenia pozostają hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (np. sygn. II OSK 958/18, II OSK 413/18, sygn. II OSK 959/18, sygn. II OSK 2930/18, sygn. II OSK 719/17, dostępne jw.). Jest to obecnie dominujące w orzecznictwie stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela.

Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie wystąpiła tzw. luka planistyczna, bowiem do dnia [...] grudnia 2003 r. obowiązywał dla przedmiotowego terenu ogólny plan miejscowy przyjęty uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 9 listopada 1987 r., nr XVIII/108/87, w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Inowrocław. Plan ten stracił ważność z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r., i do czasu uchwalenia m.p.z.p. z 2018 r. teren nie był objęty ustaleniami aktu tego typu. Zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej użytkowania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W niniejszej sprawie okoliczność uprzedniego obowiązywania planu z 1987 r. nie ma znaczenia w sprawie, albowiem był to tzw. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. mowa jest zaś o planie szczegółowym. Były to akty o innym charakterze, co wynika z art. 25 ust. 1 obowiązującej wtenczas ustawy z dnia z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1984 r., nr 35, poz. 185 ze zm.). Wolą ustawodawcy od 7 stycznia 2023 r. art. 87 ust. 3a u.p.z.p. mają zastosowanie tylko do ewentualnie uchwalonych szczegółowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z nowelizacją tego przepisu wprowadzoną ustawą z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2747).

W myśl art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, chyba że przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2023 r., poz. 344 – dalej "u.g.n") opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. W niniejszym postępowaniu operat stanowiący podstawę określenia wartości przedmiotowej działki sporządził w dniu 13 kwietnia 2023 r. rzeczoznawca R. Ł..

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości, w tym rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832). Zgodnie z § 85 ust. 1 ww. rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na sporządzenie operatu szacunkowego, na podstawie którego wydano zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje, przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, a więc w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), przepisy tegoż będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 746/17, dostępny jw.). Operat szacunkowy jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że operat taki, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Bk 40/17, dostępny jw.).

W tak zakreślonych ramach prawnych, przedmiotem sporu objęte zostały przede wszystkim kwestie przydatności jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który organy orzekały o ustaleniu opłaty planistycznej. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do błędnego zaakceptowania, w ocenie skarżącego, zaniżenia wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu oraz jednoczesne zawyżenie tych wartości za okres po uchwaleniu miejscowego planu. Zdaniem skarżącego wartość nieruchomości objętych decyzją nie wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przed wejściem w życie ww. planu możliwa była zabudowa mieszkaniowa na przedmiotowych działkach. Ponadto skarżący zakwestionował dobór nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania z uwagi na pominięcie działek z terenów sąsiadujących z przedmiotową działką.

Działka nr [...], będąca wraz z działkami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przedmiotem wyceny, powstały w wyniku scalenia działek nr [...] i [...] do działki nr [...] i ich ponownego podziału. W tym stanie rzeczy, działki będące przedmiotem wyceny, odpowiadały położeniem działkom istniejącym przed uchwaleniem miejscowego planu.

W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, zarówno dla wyceny wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dla wyceny wartości nieruchomości po uchwaleniu tego planu. Autor operatu szacunkowego zaznaczył, że zbyta działka o nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, przed scaleniem i nowym podziałem wpisywała się swą powierzchnią i położeniem w działkę o nr [...], zatem co do rodzaju cech działki są tożsame. Analizą rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym (dla wyceny nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) rzeczoznawca przyjął transakcje z terenu gminy Inowrocław, z okresu od października 2017 r. do czerwca 2021 r. Podobnie analizą rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dla wyceny nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) rzeczoznawca objął teren gmin Inowrocław i Grudziądz, z okresu od stycznia 2017 r. do maja 2021 r. Uwzględniając powyższe, wartość rynkowa działki nr [...] dla stanu przed wejściu w życie planu miejscowego określono na kwotę [...]złotych, a po wejściu w życie planu miejscowego określono na kwotę [...]złotych.

Powyższy dobór metod szacowania wartości nieruchomości oraz dokonane na ich podstawie wyliczenia nie budzą wątpliwości Sądu. Argumentacja zaprezentowania przez rzeczoznawcę majątkowego jest spójna i logiczna. Ponadto w ocenie Sądu dobór nieruchomości przyjętych do porównania w operacie szacunkowym był prawidłowy, ponieważ rzeczoznawca wybrał nieruchomości o zbliżonej powierzchni, będące przedmiotem transakcji w gminie, w której położone są nieruchomość o nr [...], w okresie od stycznia 2017 do maja 2021 r.

Operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący zaniżenia w operacie szacunkowym oraz w decyzji wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu. Należy zauważyć, że działki nr [...] i [...], które później zostały scalone w działkę nr [...], a następnie podzielone na obecne działki, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1988-2003 położone były na terenie rolnym bez prawa zabudowy. W okresie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lata 2004-2018) działki te użytkowane były jako teren rolniczy. Wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. m.in. działka nr [...], powstała - obok innych - w miejscu działek nr [...] i [...], znalazła się na terenie przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Żadne dane nie wskazują zatem, aby teren, na którym położone są ww. działki, przed uchwaleniem miejscowego planu w 2018 r. służył lub był przeznaczony na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wobec powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że wraz z uchwaleniem miejscowego planu w 2018 r. przedmiotowe działki zmieniły swoje przeznaczenie z rolnego na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wobec podniesionych zarzutów wyjaśnić należy, że to autor operatu a nie sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślenia też wymaga, że zgodnie z art. 157 u.g.n. o potrzebie weryfikacji operatu decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1008/20, dostępny jw.).

Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, który miał związek z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oprócz zastosowania procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości, skarżący mógł także przedłożyć inny operat określający w odmienny sposób, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, co z kolei uzasadniałoby zlecenie przez organ oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynił, brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2359/20, dostępny w CBOSA jw.).

Zdaniem Sądu w sprawie tej organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji słusznie uznały, że operat szacunkowy mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości, przed oraz po zmianie planu miejscowego. Jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą przekonujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Wobec powyższego, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Sprawa została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.).