Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 71/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 211 ust. 3, art. 232 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 356/20 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2020 r., nr 78/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – [...] w K.z dnia 2 października 2018 r., nr 110/2018; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.M. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 356/20 oddalił skargę T.M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 5 lutego 2020 r., nr 78/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z 2 października 2018 r., nr 110/2018, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., nakazał T.M. rozbiórkę całości ogrodzenia długości ok. 56 m w liczbie 25 przęseł (przęsło długości ok. 2,96 m) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], uznając, że ogrodzenie znajdujące się na terenie tafli zalewu [...] narusza postanowienia § 29 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 13 września [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p., jak też art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), dalej: p.w. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez T. M. MWINB, kierując się wynikami uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zleconego PINB, wskazującymi nieprecyzyjne określenie zakresu ogrodzenia, które powinno podlegać rozbiórce, decyzją z 5 lutego 2020 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał T.M. jako inwestorowi wykonać rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] o łącznej długości 77,54 m, obejmującego: (i) stojące w całości na gruncie zalanym wodą 23 całe przęsła (o dł. ok. 3,10 m) o łącznej długości ok. 71,30 m; (ii) od strony północnej fragment przęsła stojący na gruncie zalanym wodą o długości ok. 0,61 m wraz z fragmentem ogrodzenia wychodzącym poza grunt zalany wodą na odległość 1,5 m od linii brzegu, (iii) od strony południowej fragment przęsła stojący na gruncie zalanym wodą o długości 2,63 m wraz z fragmentem ogrodzenia wychodzącym poza grunt zalany wodą na odległość 1,5 m od linii brzegu. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienia m.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy nakazania odwołującemu rozbiórki ogrodzenia, albowiem wskazany akt prawa miejscowego nie obejmuje swoim zakresem terenów zajętych zalewem w miejscowości [...]. Dla tego terenu nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej woda pokrywająca działkę nr ew. [...], stanowiącą własność Gminy [...] jako jednostki samorządu terytorialnego stanowi powierzchniową wodę publiczną, a do niej odnosi się zakaz grodzenia przyległych nieruchomości, o czym stanowi art. 232 ust. 1 p.w.

Skargę na decyzję MWINB złożył T.M., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że działka nr ew. [...] położona w miejscowości [...], na której znajduje się ogrodzenie o łącznej długości 71,30 m, stanowi własność gminy [...], podczas gdy umową zamiany nieruchomości z 25 lutego 2020 r. objętą aktem notarialnym Rep. A nr [...] Gmina [...] przeniosła własność ww. nieruchomości na rzecz skarżącego; 2) art. 232 ust. 1 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z tego, że grodzona nieruchomość nie przylega do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, wskutek czego przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie; 3) art. 211 ust. 3 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z tego, że działka nr ew. [...] położona w miejscowości [...], na której znajduje się przedmiotowe ogrodzenie, stanowi własność skarżącego, stąd wykluczona jest teza o publicznym charakterze wody znajdującej się w jej granicach.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że nie budzą wątpliwości ustalenia poczynione w sprawie, iż skarżący jako dzierżawca działki nr ew. [...] w miejscowości [...], stanowiącej własność Gminy [...], wzniósł ogrodzenie znajdujące się w większości w pokrytej wodą Zalewu [...] części działki. Organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał rozbiórkę ogrodzenia, uznając, że tego rodzaju roboty budowlane są sprzeczne z obowiązującymi przepisami - art. 232 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wobec obowiązywania zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu. Z oceną tą, jak wyjaśnił Sąd, należy się zgodzić, albowiem wbrew argumentacji skarżącego wynikający z art. 232 ust. 1 p.w. zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu należy rozumieć jako wprowadzanie nieprzekraczalnej granicy, za którą stawianie jakichkolwiek ogrodzeń jest zakazane, niezależnie od tego, czy chodzi o "suchą" stronę linii brzegowej, czy o część nieruchomości znajdującą się pod wodą. Odwołując się do treści art. 211 ust. 1 i 3 p.w., zgodnie z którym wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych, przy czym wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi, Sąd stwierdził, że racjonalna wykładnia ww. przepisu musi zmierzać do takiego rezultatu, w którym kwalifikacja danych wód jako publicznych bądź prywatnych dotyczy całego zbiornika wodnego. Nie sposób przyjąć, że wody znajdujące się w tym samym zbiorniku mogą podlegać różnym reżimom prawnym. Irracjonalne byłoby np. dopuszczenie możliwości grodzenia w jednym fragmencie linii brzegowej na działce stanowiącej własność prywatną przy jednoczesnym zakazaniu takiego grodzenia na działce sąsiedniej, stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana 5 lutego 2020 r., a na tę datę właścicielem działki nr [...] była Gmina [...], prawidłowo stąd organy obu instancji zakwalifikowały zbiornik położony w miejscowości [...] do wód publicznych. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wiązana z podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia 23 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie przez Gminę [...] prawa własności spornej działki. Uznał równocześnie, że wskazywana przez skarżącego okoliczności nabycia jej własności, ponieważ miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki, nie może mieć wpływu na sytuację prawną ukształtowaną przez tę decyzję.

T.M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy w dacie jej wydania istniały nowe fakty i dowody nieznane wówczas organowi administracji, które stanowią podstawę do wznowienia postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym uwzględnienie stanowiska organu administracji publicznej, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że działka nr ew. [...] położona w miejscowości [...], na której znajduje się ogrodzenie o łącznej długości 71,30 m, stanowi własność gminy [...], podczas gdy umową zamiany nieruchomości z 25 lutego 2020 r. Gmina [...] przeniosła własność nieruchomości ww. działki na rzecz skarżącego. Wobec czego obecnie wszystkie nieruchomości znajdujące się pod wodami Zalewu [...] należą do podmiotów "prywatnych";

II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 232 ust. 1 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy grodzona nieruchomość nie przylega do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, wskutek czego przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie; 2) art. 211 ust. 3 p.w. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że jeżeli nieruchomości znajdujące się pod wodą stanowią w części własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, a w części własność osób prywatnych możliwe jest przypisanie im charakteru wód publicznych, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia powinna prowadzić do uznania, iż w przypadku gdy zdecydowana większość nieruchomości znajdujących się pod wodą stanowi własność osób prywatnych (skarżący jest właścicielem ok. 90% wszystkich działek znajdujących się pod wodą Zalewu [...]) wykluczona jest teza o możliwości zakwalifikowania jej jako publiczna woda powierzchniowa, co skutkuje ustaleniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty stawiane Sądowi I instancji pozostają zasadne.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut wskazujący na wadliwość orzeczenia, która jest konsekwencją tego, iż pomimo istnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania sąd administracyjny pominął tę okoliczność i nie uchylił wyroku, nie może opierać się na przypisaniu sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wiążąc wadliwość zaskarżonego wyroku oddalającego skargę z istnieniem w dacie wydania zaskarżonej decyzji MWINB przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zakwalifikował tejże wadliwości jako naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., chociaż to powyższy przepis swoim zakresem zastosowania normuje wskazaną sytuację. Waży na nieskuteczności stawianego Sądowi I instancji zarzutu także to, że fakt podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości [...], jak trafnie uznał Sąd I instancji, nie może być utożsamiany z istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną mającą wpływ na kierunek podjętego przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia. Powyższa uchwała znajdowała swoją podstawę prawną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), a także w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Z uwagi na przedmiot rozpatrywanej sprawy organy nadzoru budowlanego były zobowiązane ustalić aktualny stan prawny nieruchomości, na której zostały zrealizowane sporne roboty budowlane, a ten mógł być kształtowany działaniami nie tyle Rady Gminy [...], lecz wyłącznie jej organu wykonawczego. Uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości wywołuje skutki cywilnoprawne jedynie pośrednio, dopiero bowiem oświadczenie woli osoby reprezentującej gminę, złożone na podstawie tej uchwały, powoduje przeniesienie własności (por. postanowienie NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 207/18).

Skutek powyższy, co wynika z akt sprawy, nastąpił w dniu 25 lutego 2020 r. wobec zawarcia w tym terminie przez skarżącego z Wójtem Gminy [...], działającym w imieniu tej Gminy umowy zamiany w formie aktu notarialnego, przy czym w całości należy się zgodzić z poglądem Sądu, że powyższa okoliczność z uwagi na to, iż zaistniała po wydaniu decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, nie mogła podlegać uwzględnieniu jako element kształtujący jej podstawę faktyczną, jak też wpływać na formułowaną przez Sąd ocenę jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, co oznacza również, że zasadniczo nie podlega uwzględnieniu zmiana stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu kontrolowanego aktu. Kierowanie się tą zasadą determinuje uznanie, że Sądowi I instancji nie da się przypisać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdy wskazywane uchybienie skarżący łączy z pominięciem przez Sąd, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wynikającym z nieuwzględnienia przeniesienia własności działki nr ew. [...] na skarżącego.

Uzasadniony charakter w kontrolowanej sprawie ma tym niemniej zarzut naruszenia art. 232 ust. 1 p.w., albowiem kształtowany ww. przepisem zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu nie mógł zostać uznany za naruszony przez skarżącego, co oznacza, że wobec braku możliwości kwalifikowania zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych jako wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., nie zachodziły w konsekwencji warunki do nałożenia na skarżącego nakazu rozebrania ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

W myśl art. 32 ust. 1 p.w. każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 32 ust. 1 p.w. pozostaje w łączności funkcjonalnej z art. 232 ust. 1 p.w., zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, musi być bowiem postrzegany jako przykład zachowania, od którego musi powstrzymać się właściciel nieruchomości przyległych do linii brzegowej powierzchniowych wód publicznych. Śródlądowe wody powierzchniowe w świetle art. 21 p.w. dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące, przy czym za śródlądowe wody stojące art. 23 ust. 1 p.w. uznaje wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi, zastrzegając dodatkowo, że przepisy dotyczące tych wód (śródlądowych wód stojących) stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (art. 23 ust. 2 p.w.). Za wody publiczne przytoczony w skardze kasacyjnej przepis art. 211 ust. 3 p.w. uznaje wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że prawo powszechnego korzystania ze śródlądowych wód publicznych stojących nie dotyczy wód stanowiących własność prywatną.

Podstawowe znaczenie dla stwierdzenia, czy określone zachowanie uchybia zakazowi grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, ma kwestia związana z tym, czy określone wody powierzchniowe powinny być kwalifikowane jako wody publiczne, do czego odwoływały się zasadnicze uwagi Sądu I instancji poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niemniej elementem znaczeniowym koniecznym do przyjęcia, że w określonej sprawie działanie związane z budową ogrodzenia narusza zakaz, o którym mowa w art. 232 ust. 1 p.w., jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, iż jego wykonanie nastąpiło we wskazanej w ww. przepisie odległości względem linii brzegu wód publicznych pozostających ciekiem naturalnym, jeziorem albo innym naturalnym zbiornikiem wodnym. Linia brzegu (brzegowa) jest linią graniczną między gruntami pokrytymi przez wody powierzchniowe oraz gruntami do nich przyległymi. Jej przebieg jest ściśle określony przepisami p.w. Linię brzegu ustawodawca w art. 220 ust. 1 p.w. wiąże wyłącznie z ciekiem naturalnym, jeziorami oraz innymi naturalnymi zbiornikami wodnymi (o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych), wskazując szczegółowo metody jej wyznaczania. Powyższych sposobów nie stosuje się dla sztucznych cieków i zbiorników wodnych, ponieważ w ich przypadku nie występuje linia brzegu. Wskazane stanowisko miało charakter niesporny na gruncie przepisów ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), dalej: d.p.w. (por. M. Wolanin, Ustalanie linii brzegu – uwagi prawnomaterialne i prawnoprocesowe, Nieruchomości 2017, nr 3) i wobec wprowadzenia w przepisach p.w. zbieżnej regulacji prawnej określającej linię brzegu nie zachodzą warunki, by kwestię tę można było oceniać w aktualnym stanie prawnym odmiennie. Spójność tego założenia potwierdza definicja pojęcia gruntów pokrytych wodami (art. 16 pkt 16 p.w.), różnicująca "grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych w granicach linii brzegu", a także "grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych". Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określającymi zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi (Ws) zalicza się grunty pokryte śródlądowymi wodami stojącymi, o których mowa w art. 23 p.w., oraz grunty trwale pokryte wodami znajdującymi się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędące stawami oraz niezaliczone do nieużytków, o których mowa w lp. 9 (lp. 25 ust. 1 załącznika nr 1), przy czym kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi wyznaczają linie brzegów naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku zagłębień terenu powstałych w wyniku działalności człowieka - zewnętrzne krawędzie tych zagłębień.

Kierowanie się zasadą konsekwencji terminologicznej (zakazem wykładni homonimicznej), wskazującą, że pojęcie linii brzegu, którym się posługuje art. 232 ust. 1 p.w., należy interpretować w sposób odpowiadający jego znaczeniu, które zostało przez ustawodawcę wiążąco ustalone w art. 220 ust. 1 p.w., uzasadnia stwierdzenie, iż sztuczny zbiornik wodny nie posiada linii brzegu, a w konsekwencji, że zakazem grodzenia nieruchomości wprowadzonym przepisem art. 232 ust. 1 p.w., odwołującym się do wyznaczonej w ww. przepisie odległości od linii brzegu, ustawodawca nie zamierzał obejmować nieruchomości przyległych do sztucznych zbiorników wodnych. Nie może budzić wątpliwości, że analizowany przepis kreuje ustawowe ograniczenie prawa własności, stąd wynikający z niego zakres ingerencji w sferę tego prawa nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie jest w tej sytuacji możliwe utożsamianie linii zasięgu wody w sztucznym zbiorniku wodnym z linią brzegu. Na charakter relacji zachodzącej pomiędzy postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia linii brzegu a postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego nakierowanym na ocenę przestrzegania zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2479/17, zauważając, że uprawnienie właściciela nieruchomości przylegającej do wód powierzchniowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 d.p.w. (art. 220 ust. 1 p.w.), do wyznaczenia linii brzegu tychże wód, jeżeli budzi ona wątpliwości, stanowi mechanizm umożliwiający uzyskanie przez właściciela nieruchomości przyległej do wód pewność, do którego miejsca na działce w zbliżeniu z linią brzegu może postawić ogrodzenie lub inne urządzenie.

Stanowisko, zgodnie z którym zakaz grodzenia nieruchomości nie dotyczy nieruchomości przyległych do sztucznych zbiorników wodnych i jezior podpiętrzonych, zostało wyrażone w piśmiennictwie (por. M. Marszelewski, W. Marszelewski, Prawo powszechnego dostępu do wód publicznych i problemy z jego wykonywaniem ze szczególnym uwzględnieniem jezior, PPOŚ 2014, nr 4, s. 138). Należy mieć na uwadze, że skutki wynikające z braku możliwości posługiwania się prawnym pojęciem linii brzegu przy zbiornikach sztucznych, czego konsekwencją jest trudność w realizacji prawa do powszechnego korzystania z wód publicznych powstałych przy ingerencji człowieka, zapewnianego zakazem grodzenia nieruchomości, zostały dostrzeżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w swoim wystąpieniu zwrócił uwagę Ministrowi Środowiska na problem związany ze stosowaniem analizowanych przepisów prawa wodnego (pismo z 30 sierpnia 2011 r., znak RPO-658256-IV/10/RG/MC). W ww. piśmie zasygnalizowana została niekonsekwencja ustawodawcy uzasadniająca potrzebę zmiany przepisów prawa wodnego w zakresie odmiennego określenia adresatów obowiązku polegającego na powstrzymaniu się od zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych (posłużenie się przez ustawodawcę innym kryterium niż przebieg linii brzegowej). Nie skutkowała ona jednakże podjęciem odpowiadającej treści sygnalizacji inicjatywy ustawodawczej poprzez zmianę art. 27 ust. 1 d.p.w., ani też nadaniem odmiennej treści art. 232 ust. 1 p.w., w którym ustawodawca zdecydował się powtórzyć treść dotychczasowej regulacji prawnej.

W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazywały, że zbiornik położony w miejscowości [...], stanowiąc pozostałość (wyrobisko) po wieloletniej eksploatacji kruszywa, jest pokrytym wodą zagłębieniem terenu powstałym w wyniku działalności człowieka. Potwierdza to § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz ustalenia nazw niektórych obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1515), ustalający urzędową nazwę omawianego obiektu fizjograficznego ("Zalew [...]") i dookreślający, że pozostaje on sztucznym zbiornikiem wodnym. Sąd I instancji, poddając weryfikacji prawidłowość odwołania się w sprawie przez MWINB do normy art. 232 ust. 1 i art. 211 ust. 3 p.w. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i skupiając się wyłącznie na stanie prawnym działki nr ew. [...], powyższej okoliczności nie nadał właściwego znaczenia, pomimo że miała ona charakter bezpośrednio determinujący ocenę zgodności z prawem nałożonego na skarżącego nakazu rozbiórki.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę skarżącego i stwierdzając, że zaskarżona decyzja MWINB i poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, orzekł o ich uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Poddając ponownemu rozważeniu materiał dowodowy, organ zobowiązany będzie mieć na uwadze, że jeżeli poczynione na jego podstawie ustalenia nie będą uzasadniały sformułowania wniosku, iż stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, wszczęte postępowanie powinno podlegać umorzeniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z nieistnienia przesłanki ustawowej (art. 50 ust. 1 p.b.) do jego wszczęcia i prowadzenia. W kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.