Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2199/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 120 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 769/22 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 17 stycznia 2022 r. nr DL.WIIPO.410.5804.2021/KS/N w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 769/22 oddali skargę J. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 17 stycznia 2022 r. nr DL.WIIPO.410.5804.2021/KS/N w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 19 stycznia 2021 r. J. P. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. nr SC-V.6151.1.1496.2021, na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 61a § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia. Podstawą wydania powyższego rozstrzygnięcia był fakt, że w dniu złożenia przedmiotowego wniosku przed Wojewodą Mazowieckim nadal toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem cudzoziemca z 10 października 2019 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Po rozpatrzeniu zażalenia cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. nr DL.WIIP0.410.5804.2021/KS/N utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji ustalił, że 10 października 2019 r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Decyzją z 29 maja 2020 r. nr WSC-II-A.6151.43952.2019 Wojewoda Mazowiecki odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie, a sprawa została przekazana do Szefa Urzędu. Postępowanie odwoławcze od ww. decyzji pozostawało w toku na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez Szefa Urzędu. Następnie 19 stycznia 2021 r. strona wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy.

Szef Urzędu podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, że wnioski cudzoziemca z 10 października 2019 r. i z 19 stycznia 2021 r. dotyczą tożsamego stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z 10 października 2019 r. pozostawało nadal w toku, w związku z czym prowadzenie dwóch postępowań w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niedopuszczalne. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wypełniono dyspozycję zawartą w art. 61a § 1 k.p.a., obligującą organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na inne uzasadnione przyczyny.

J. P. wniósł skargę na powyższe postanowienie. Szefowi Urzędu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności naruszenie art. 61a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej jednocześnie dwóch postępowań w tej samej sprawie, a organ administracji w takiej sytuacji jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu w toku postępowania odwoławczego, a więc przed zakończeniem wcześniejszego postępowania decyzją ostateczną, nie jest dopuszczalne złożenie nowego wniosku o udzielenie tego samego rodzaju zezwolenia na pobyt w oparciu o zupełnie nową podstawę faktyczną żądania, albowiem okoliczności te cudzoziemiec może podnieść w toku toczącego się postępowania.

W niniejszej sprawie wystąpiła ustawowa przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż w toku pozostawało postępowanie odwoławcze, będące następstwem złożenia przez niego wniosku do Wojewody Mazowieckiego w dniu 10 października 2019 r. Nie było okolicznością sporną, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia równolegle przed organem odwoławczym, jak i organem I instancji, toczyły się dwa postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że każde z tych postępowań dotyczą pracy na rzecz innego pracodawcy znajdującego się na terenie innego województwa, w związku czym nie są to postępowania tożsame, Sąd zgodził się z organem, iż oba wnioski dotyczą udzielenia zezwolenia w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Odwołując się do art. 102 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) Sąd wyjaśnił, że bezcelowe jest prowadzenie dwóch różnych postępowań, skoro potencjalnie udzielić można wyłącznie jednego zezwolenia. Udzielenie zezwolenia przez drugi z organów wydających decyzję spowodowałoby z mocy prawa wygaśnięcie poprzedniego zezwolenia. Nie zmienia tego okoliczność, że z art. 104 ustawy o cudzoziemcach wynika, iż zezwolenia na pobyt czasowy, co do zasady, udziela lub odmawia jego udzielenia wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca. Jeżeli w sprawie zmieniły się okoliczności faktyczne i cudzoziemiec przestał ubiegać się o udzielenie zezwolenia u konkretnego pracodawcy, powinien poinformować o tym organ prowadzący poprzednie postępowanie (w niniejszej sprawie – organ II instancji), wskazując aktualnego pracodawcę, na rzecz którego cudzoziemiec ma wykonywać pracę (ewentualnie nowy cel pobytu strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) lub wnieść o umorzenie poprzedniego postępowania i złożyć nowy wniosek o udzielenie zezwolenia u właściwego wojewody. Skarżący nie poinformował natomiast organu o fakcie zmiany pracodawcy, nie złożył też wniosku o umorzenie przedmiotowego postępowania.

Zdaniem Sądu skoro po wezwaniu skarżącego do osobistego stawiennictwa, w myśl art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ I instancji stwierdził, że w sprawie toczyło się inne postępowanie tożsame podmiotowo i przedmiotowo, to zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania z uwagi na fakt, że w sprawie zaistniała przeszkoda, która powinna skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że nadając sprawie sygnaturę oraz wzywając skarżącego do uzupełnienia braków formalnych i osobistego stawiennictwa Wojewoda nie wszczął jeszcze postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Samo złożenie wniosku nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową przesłankę dopuszczalność drogi administracyjnej.

Sąd wskazał, że nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64) albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie (art. 65 § 1) lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 i 3). Organ I instancji prawidłowo wezwał więc skarżącego, a gdyby nie stawił się on osobiście, w sprawie nie byłoby podstaw do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania, natomiast z uwagi na treść art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach podanie zostałoby pozostawione bez rozpoznania.

Odwołując się do art. 99 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach Sąd wskazał, że samo wezwanie cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w takiej sytuacji nie wszczyna postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt oraz nie powoduje, iż nie można w przedmiotowej sprawie odmówić wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący stawił się w organie I instancji w wyznaczonym terminie, czym zadośćuczynił przesłankom z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Nie oznacza to jednak, iż postępowanie w sprawie zostało wówczas wszczęte. W niniejszej sprawie organ I instancji nie rozpatrywał przedmiotowej sprawy merytorycznie, jego działania nie miały na celu ustalenia stanu faktycznego, a jedynie należały do czynności wstępnych, mających na celu ustalić: po pierwsze, czy należy pozostawić wniosek bez rozpoznania, a po drugie, czy spełnione są przesłanki do wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski ograniczył się do prowadzenia postępowania w takim zakresie, który służył ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., natomiast nie prowadził postępowania merytorycznego.

W konkluzji Sąd stwierdził, że organ prawidłowo orzekł, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia powołanego przepisu.

J. P. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

I. Art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1, art. 16 § 2 i art. 7 k.p.a.. Naruszenie to polegało na niewłaściwym i niezgodnym z prawem zastosowaniu przez organ art. 61a § 1 k.p.a. (które zostało zaakceptowane jako zgodne z prawem przez Sąd), tj. na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt i pracę dla cudzoziemca – skarżącego już po osobistym stawieniu się przezeń na wezwanie celem odebrania odcisków palców oraz po uzupełnieniu przezeń braków formalnych wniosku, tj. dawno po zakończeniu "etapu wstępnego" tego postępowania administracyjnego – a de facto na końcowym etapie postępowania o wydanie wspomnianego zezwolenia, do którego zakończenia organowi pozostawało już tylko wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt i pracę dla cudzoziemca. Inaczej mówiąc – na tym etapie postępowania organ nie miał prawa wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ponieważ zostało ono już wcześniej faktycznie wszczęte.

II. Art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 16 § 2 i art. 7 k.p.a. Naruszenie to polegało na niewłaściwym i niezgodnym z prawem, tj. z art. 61 § 3 k.p.a. zastosowaniu przez organ art. 61a § 1 i art. 7 k.p.a. (które zostało zaakceptowane jako zgodne z prawem przez Sąd), a co za tym idzie na niewłaściwym zastosowaniu i interpretacji art. 61 § 3 k.p.a., tj. na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt i pracę dla cudzoziemca – skarżącego już po osobistym stawieniu się przezeń na wezwanie celem odebrania odcisków palców oraz po uzupełnieniu przezeń braków formalnych wniosku, tj. dawno po zakończeniu "etapu wstępnego" tego postępowania administracyjnego – a de facto na końcowym etapie postępowania o wydanie wspomnianego zezwolenia, do którego zakończenia organowi pozostawało już tylko wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt i pracę dla cudzoziemca. Przy prawidłowym zastosowaniu art. 61 § 3 k.p.a. rzeczone postępowanie należało uznać za wszczęte z chwilą złożenia wniosku, a najpóźniej z chwilą ustalania przez organ innych braków wniosku – tj. na "etapie wstępnym" tego postępowania. O ile pewne badanie koniecznych przesłanek wszczęcia postępowania może być wskazane na wstępnym jego etapie, to zdaniem skarżącego nie można tego prawa rozciągać tak jak w tej sprawie de facto aż do momentu wydania decyzji – gdyż de iure tak rozumiane postępowanie nigdy nie zostałoby wszczęte, a organ przy tej interpretacji niezgodnie z prawem mógłby faktycznie na dowolnym etapie postępowania dowolnie odmawiać jego wszczęcia. Skarżący w tej sprawie oczekiwał już na decyzję w przedmiocie zezwolenia, a zamiast niej nieoczekiwanie otrzymał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, de facto po jego zakończeniu. Takie zastosowanie i interpretacja rzeczonego przepisu przez organ i kontrolujący jego działania Sąd oznacza również faktycznie brak jego zastosowania, gdyż organ uznał postępowanie faktycznie przeprowadzone prawie w całości za de iure w ogóle nie wszczęte, uniemożliwiając wnioskodawcy załatwienie merytoryczne tj. rozpoznanie jego sprawy, sprzecznie z art. 7 k.p.a.

III. Art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 61 § 3 k.p.a. w zw. art. 61a § 1, art. 16 § 2 i art. 7 k.p.a. Jako uzasadnienie ww. podstawy przedstawiono analogiczne uzasadnienie jak do podstawy z pkt II. Niezastosowanie art. 61 § 3 k.p.a. w tej sprawie i niewłaściwa interpretacja polegało na tym, że organ, a za nim Sąd niezgodnie z tym przepisem nie uznał prowadzonego od początku do końca postępowania (jedynie bez jego końcowego etapu – tj. wydania decyzji) za wszczęte.

IV. Art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 105 § 1 i art. 7 k.p.a. Naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu i niewłaściwej interpretacji art. 61 § 3 w zw. z art. 61a § 1 i art. 7 k.p.a. zamiast zastosowania w tej sprawie art. 105 § 1 niezgodnie z art. 7 k.p.a. – tj. brak zastosowania tego ostatniego przepisu (co zostało zaakceptowane jako zgodne z prawem przez kontrolujący Sąd). Wskazane w uzasadnieniu trzech poprzednich podstaw kasacyjnych naruszenie wskazanych tam przepisów postępowania skutkowało także tym, że po faktycznym wszczęciu postępowania administracyjnego, a nawet po zakończeniu jego etapu wstępnego a właściwie po zakończeniu całego postępowania, na skutek ustalenia organu, że prowadzone jest wcześniejsze postępowanie o zezwolenie na pobyt i pracę, organ, zamiast podjąć decyzję co do umorzenia tego czy wcześniejszego postępowania, wydał – naruszając przepisy postępowania – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania niniejszego, uniemożliwiając wnioskodawcy załatwienie merytoryczne, tj. rozpoznanie jego sprawy, sprzecznie z art. 7 k.p.a.

V. Art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 102 ustawy o cudzoziemcach. Naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu i niewłaściwej interpretacji art. 61 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. zamiast zastosowania w tej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. – tj. brak zastosowania tego ostatniego przepisu (co zostało zaakceptowane jako zgodne z prawem przez kontrolujący Sąd). Wskazane w uzasadnieniu czterech poprzednich podstaw kasacyjnych naruszenie wskazanych tam przepisów postępowania skutkowało także tym, że po faktycznym wszczęciu postępowania administracyjnego, a nawet po zakończeniu jego etapu wstępnego a właściwie po zakończeniu całego postępowania, na skutek ustalenia organu, że prowadzone jest wcześniejsze postępowanie o zezwolenie na pobyt i pracę, organ, zamiast podjąć decyzję co do umorzenia tego czy wcześniejszego postępowania, wydał – naruszając przepisy postępowania – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania niniejszego, uniemożliwiając wnioskodawcy załatwienie merytoryczne, tj. rozpoznanie jego sprawy, sprzecznie z art. 7 k.p.a., co wsparła niezgodna z prawem wykładnia art. 102 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którą – wg Sądu – zawsze późniejsze postępowanie winno być przedmiotem odmowy wszczęcia – w razie wniosku o strony o wszczęcie następnego postępowania. Tymczasem wg skarżącego prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza konieczność oceny w świetle art. 105 § 1 k.p.a., które z tych postępowań stało się bezprzedmiotowe, w celu wydania ewentualnej decyzji o umorzeniu, zwłaszcza jeśli organ tak jak w tej sprawie wg skarżącego przeszedł w postępowaniu poza jego "etap wstępny", co oznacza, że nie wolno mu było już było stosować w tym postępowaniu art. 61a § 1 k.p.a. ale – po tym etapie wstępnym – jedynie art. 105 § 2 k.p.a., przy którego wydaniu musiałby m.in. oceniać, które z tych dwóch postępowań jest bezprzedmiotowe.

VI. Art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 104 ustawy o cudzoziemcach. Naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu i niewłaściwej interpretacji art. 61 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. zamiast zastosowania w tej sprawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – tj. brak zastosowania tego ostatniego przepisu (co zostało zaakceptowane jako zgodne z prawem przez kontrolujący Sąd). Wskazane w uzasadnieniu pięciu poprzednich podstaw kasacyjnych naruszenie wskazanych tam przepisów postępowania skutkowało także tym, że po faktycznym wszczęciu postępowania administracyjnego, a nawet po zakończeniu jego etapu wstępnego a właściwie po zakończeniu całego postępowania, na skutek ustalenia organu, że prowadzone jest wcześniejsze postępowanie o zezwolenie na pobyt i pracę, organ, zamiast podjąć decyzję co do umorzenia tego czy wcześniejszego postępowania, wydał – naruszając przepisy postępowania – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania niniejszego, uniemożliwiając wnioskodawcy załatwienie merytoryczne, tj. rozpoznanie jego sprawy, sprzecznie z art. 7 k.p.a., co wsparła niezgodna z prawem wykładnia art. 102 k.p.a. zgodnie z którą – wg Sądu – zawsze późniejsze postępowanie winno być przedmiotem odmowy wszczęcia w razie wniosku o strony o wszczęcie następnego postępowania. Tymczasem wg skarżącego prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza konieczność oceny w świetle art. 105 § 1 k.p.a. które z tych postępowań stało się bezprzedmiotowe, w celu wydania ewentualnej decyzji o umorzeniu, zwłaszcza, jeśli organ tak jak w tej sprawie wg skarżącego przeszedł w postępowaniu poza jego "etap wstępny", co oznacza, że nie wolno mu było już było stosować w tym postępowaniu art. 61a § 1 k.p.a., ale – po tym etapie wstępnym – jedynie art. 105 § 1 k.p.a., przy którego wydaniu musiałby m.in. oceniać, które z tych dwóch postępowań jest bezprzedmiotowe. Nadto Sąd niewłaściwie zinterpretował art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi jasno, że przy nowym zezwoleniu skarżący musi składać nowy wniosek wyłącznie do właściwego dla pracodawcy wojewody.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, poprzez wydanie orzeczenia o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tj. Wojewody Małopolskiego, celem wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej mu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,

2) zasądzenie od Szefa Urzędu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

ewentualnie o:

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez wydanie orzeczenia o zmianie w całości zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tj. Wojewody Małopolskiego, poprzez orzeczenie uwzględniające wniosek skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej mu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,

4) zasądzenie od Szefa Urzędu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta podlega oddaleniu albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji w niekwestionowanym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym uprawniony był do odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę w oparciu o art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Organ przyjął bowiem, że postępowanie z wniosku cudzoziemca z dnia 19 stycznia 2021 r. nie może zostać wszczęte albowiem jest ono z innych przyczyn, w rozumieniu art. 61a § 1 k.pa., niedopuszczalne. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się bowiem, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie, to przypadki m.in. wniesienia żądania w sprawie, w której toczy się już postępowanie przed właściwym organem administracji. Przypomnieć należy, że organ administracji może być uprawniony/zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania tylko wówczas, gdy po pierwsze, nie wszczął faktycznie postępowania, po drugie w sytuacji stwierdzenia, że kolejny wniosek dotyczy sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że uwzględniając tok niniejszego postępowania, jego "stopień zawansowania" organ administracji nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się przy tym, że wszczęcie postępowania może nastąpić jedynie na skutek wniosku kompletnego lub takiego, którego braki formalne zostały usunięte w terminie określonym przez organ administracji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy wniosek, który zainicjował niniejsze postępowanie został nadany do organu administracji – Wojewody Małopolskiego w polskiej placówce pocztowej dnia 19 stycznia 2021 r., wpłynął zaś do tego organu dnia 25 stycznia 2021 r. Wniosek ten nie spełniał warunków formalnych w związku z czym pismem z dnia 29 marca 2021 r, skarżący został wezwany do urzędu do osobistego stawiennictwa "celem pobrania odcisków linii papilarnych oraz prawidłowego uzupełnienia wniosku". Jednocześnie Wojewoda wyznaczył termin stawiennictwa na dzień 20 kwietnia 2021 r. Dalej, jak wynika z akt sprawy. w wyznaczonym dniu skarżący stawił się do urzędu i uzupełnił wymienione braki. Powyższe skutkowało przyjęciem, że w dniu 25 stycznia 2021 r. postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę zostało wszczęte, a w konsekwencji organ administracji nie był uprawniony do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Nie znajduje uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy, ani w przepisach prawa twierdzenie Sądu pierwszej instancji (zawarte na stronie 8 uzasadnienia), że mimo iż cudzoziemiec zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, to "nie oznacza to jednak, że postępowanie w sprawie zostało wówczas wszczęte". O ile co do zasady uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez osobiste stawiennictwo i złożenie linii papilarnych nie musi oznaczać wszczęcia postępowania administracyjnego, to rzeczą Sądu było wskazanie przyczyn, dla których stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy do takiego wszczęcia nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera szczegółowych motywów przyjętej tezy, a z akt sprawy nie wynika, aby wniosek zawierał inne braki, które uniemożliwiałyby nadanie sprawie biegu. Nie można też przyjąć, za Sądem pierwszej instancji, że skoro organ nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy to oznacza to, że postępowanie de facto nie zostało wszczęte. Przyjęte za prawidłowe takiego stanowiska prowadzić by musiało do stwierdzenia, że dopóki organ administracji nie dokona pierwszej czynności dowodowej, dopóty postępowanie administracyjne w danej sprawie nie zostało wszczęte. Jest to teza oczywiście nieuprawniona.

W świetle powyższego należało uznać, że rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że okoliczności sprawy nie uprawniały do odmowy wszczęcia postępowania, a organ stwierdziwszy następczo, że zaistniała przesłanka do wydania takiego postanowienia winien wadliwie wszczęte postępowanie umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Naruszenie jednak przez organy administracji art. 61a § k.p.a., wadliwie ocenione przez Sąd pierwszej instancji, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem w sytuacji, gdy organ odmówi wszczęcia postępowania jak i wówczas gdy je umorzy uznając następczo, że postępowanie to nie może się z innych przyczyn toczyć nie prowadzi to do merytorycznego załatwienia sprawy, co oznacza, że mimo iż w obu przypadkach zapada rozstrzygnięcie innej treści i w innej formie (postanowienie w przypadku rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.pa. i decyzja w przypadku art. 105 § 1 k.p.a.), to prowadzą one do tego samego skutku procesowego – braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a sytuacja wnioskodawcy jest taka sama.

Konkludując, przyjmując za trafne zarzuty opisane w pkt I-V skargi kasacyjnej należało stwierdzić, iż mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Natomiast nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, co do tego, że postępowania zainicjowane wnioskami z dnia 10 października 2019 r. oraz z dnia 19 stycznia 2021 r, nie są postępowaniami tożsamymi przedmiotowo skoro wniosek dotyczył pozwolenia na pobyt czasowy i pracę u innych pracodawców. Zgodnie z treścią art. 118 ustawy o cudzoziemcach w decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy i pracę poza okresem ważności tego pozwolenia wskazuje się m.in. podmiot powierzający wykonanie pracy. A zatem elementem decyzji jest wskazanie nie tylko celu, na który wydane jest zezwolenie na pobyt (związane w wykonywaniem pracy), ale również konkretnego pracodawcę. Powyższe, w świetle unormowań zawartych w ww. ustawie, nie określa przedmiotu postępowania, jako wykonywanie pracy u konkretnego pracodawcy. Z treścią art. 120 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika wszak, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę może być w każdym czasie, na wniosek cudzoziemca zmienione przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, jeżeli cudzoziemiec zamierza wykonywać pracę u innego pracodawcy. Unormowanie to wskazuje, zatem iż w przypadku zmiany pracodawcy po wydaniu ostatecznej decyzji cudzoziemiec nie jest uprawniony do wystąpienia z nowym wnioskiem, lecz właściwą drogą do unormowania jego sytuacji prawnej jest wniosek o zmianę decyzji dotychczasowej w trybie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 120 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem postępowania jest zgoda na pobyt czasowy i pracę w ogólności. W przeciwnym bowiem razie cudzoziemiec każdorazowo przy zmianie pracodawcy zobligowany byłby do wystąpienie z nowym wnioskiem o takie zezwolenie.

Podsumowując, prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że przedmiotowy wniosek jest tożsamy pod względem podmiotowym i przedmiotowym z wnioskiem z dnia 10 października 2019 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że po pierwsze, z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania cudzoziemca inne miejscowo organy były właściwe do rozpoznania wniosków, jako organy pierwszej instancji. Nie może ujść uwadze, że w art. 120 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ustawodawca określił właściwość organu z uwzględnieniem aktualnego miejsca zamieszkania cudzoziemca. Tak określona właściwość dotyczy również wniosku o zmianę decyzji w przypadku zmiany pracodawcy. Po drugie, bez znaczenia pozostaje, że postępowanie, co do pierwszego z omawianych wniosków toczyło się, w dacie wydawania postanowienia przez organem odwoławczym.

I wreszcie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że to pierwsze z omawianych postępowań powinno ulec umorzeniu na skutek złożenia nowego wniosku o udzielenie omawianej zgody. Taki wniosek – o umorzenie postępowania nie został przez stronę złożony. Nie poinformował on również organu administracji o zmianie podmiotu powierzającego mu pracę. Tym samym brak jest podstaw do skutecznego zarzucania organowi administracji naruszenia prawa i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów należało uznać, że zarzut wymieniony w pkt VI skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec zatem stwierdzenia, że część zarzutów skargi była nieuzasadniona, a co do części oceniono je wprawdzie jako zasadne jednakże ostatecznie jako pozostające bez wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia, to obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.