Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1065/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64e, art. 151a  par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania A. R. oraz W. R. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775., dalej jako: "k.p.a."), uchyliło decyzję z 27 grudnia 2022 r. Burmistrza [...] (dalej jako: organ I instancji) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], dla której inwestorem jest H. P. (dalej jako: "inwestor").

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzją z 27 grudnia 2022 r. organ I instancji ustalił na wniosek inwestora warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. R. (dalej jako: "odwołujący"), zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie decyzji i oddalenie wniosku inwestora. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, gdyż inwestycja zlokalizowana jest na Obszarze Krajobrazu Chronionego [...]. Wskazał, że granica działki objętej decyzją leży równolegle do naturalnego cieku wodnego będącego czynnym dopływem jeziora [...]. Zarzucił, że pomimo uwidocznienia cieku na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, zostało to uczynione nieprawidłowo. Wskazał, że ciek ten jest aktywny i znajduje się w odległości około 20 m od planowanej inwestycji, w związku z czym na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody istnieje zakaz budowania nowych obiektów w pasie do 100 m. Wskazał także, że inwestycja narusza jego interes jako właściciela działki o numerze [...] w obrębie [...] wskazując na przepisy ustawy Prawo budowlane. Ponownie powołał się na uzyskane w 1976 r. pozwolenie na budowę domu, które nie przewiduje planowanej zabudowy działek sąsiednich.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł również W. R. (dalej jako: "skarżący"), który na podstawie tożsamych z odwołaniem odwołującego zarzutów odniósł się do wydanej decyzji. Wskazał ponadto, że organ nie przeprowadził wizji lokalnej, o którą wnosił ojciec, jak również nie odniósł się do wskazywanych zbyt małych rozmiarów działki w stosunku do planowanej inwestycji. Wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Następnie, pismem z 30.01.2023r. skarżący uzupełnił odwołanie, zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, złożenia wniosków dowodowych i zgłoszenia żądań.

Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jak wynika z analizy przeprowadzonej w ramach niniejszego postępowania, w zakresie opisanych parametrów wskazano jedynie maksymalne, minimalne oraz średnie parametry istniejącej zabudowy, bez odniesienia do konkretnych budynków, stanowiących podstawę tych ustaleń, co pozostawia zbyt dużą swobodę w ocenie tego, czy planowane przedsięwzięcie będzie wpisywać się istniejący ład architektoniczny, czy też nie. Podkreślono, że zasadą jest określenie wskaźników nowej zabudowy na podstawie danych pewnych, odnoszących się do realiów konkretnego obszaru analizowanego, a następnie przyjęcie ewentualnego odstępstwa od uzyskanych wyników, gdy pozwala na to przeprowadzona analiza. W ocenie Kolegium w przeprowadzonej analizie określenia tych danych zabrakło, gdyż wskazane parametry określono w dużym uproszczeniu, jako minimalne i maksymalne i w taki sam sposób ustalono parametry nowej zabudowy, co uznać należy za nieprawidłowe. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy w sposób precyzyjny określić parametry każdego z budynków przyjętych do analizy, aby tak uzyskane dane zestawić z wymaganymi parametrami nowoprojektowanej zabudowy. Na podstawie dokonanej analizy nie sposób jednoznacznie ustalić, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny obszaru, na którym jest planowana, a ponadto czy jest zgodna ze złożonym wnioskiem, co wymaga dokonania ponownych ustaleń przez organ pierwszej instancji.

W świetle powyższego stwierdzono, że przeprowadzona analiza nie potwierdza spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z czym ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu kwestii niezgodności inwestycji objętej zaskarżoną decyzją z przepisami ustawy o ochronie przyrody, organ odwoławczy zauważył, że projekt decyzji organ pierwszej instancji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. zobowiązany był uzgodnić m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W związku z tym pismem z 14.11.2023 r. projekt decyzji został temu organowi przesłany do uzgodnienia i otrzymany przez niego w dniu 17.11.2022 r. W ciągu 21 dni organ ten nie zajął żadnego stanowiska, w związku z czym na mocy art. 53 ust. 5c u.p.z.p. projekt decyzji z mocy ustawy został uzgodniony. Pomimo milczącego uzgodnienia w ocenie Kolegium należy jednak dokonać dodatkowych ustaleń co do zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na terenie inwestycji obowiązuje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. U. Woj. [...]. 2017 r. poz. 2466). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody i w § 5 ust. 1 pkt 8 stanowi, że na obszarze wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Teren inwestycji objęty jest więc ochroną przyrodniczą. Teren inwestycji znajduje się nieopodal jeziora [...]. Jak wynika zaś z postanowienia Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] wskazywany przez odwołujących ciek wodny, stanowi rów melioracyjny nie zaś rzekę, stąd nie podlega on ochronie o jakiej mowa w uchwale. Jednak w celu ustalenia, czy zachodzi zgodność planowanej inwestycji z ww. uchwałą, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy należy także jednoznacznie ustalić, czy odległość działki od znajdującego się nieopodal jeziora [...] nie narusza zakazu zabudowy, a zatem ustalić, czy w świetle istniejącego zakazu nowa zabudowa jest dopuszczalna, ewentualnie pod jakimi warunkami.

Sprzeciw od decyzji Kolegium wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów art. 24 pkt 1 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie uaktualnienia mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik graficzny numer 1 do decyzji organu I instancji.

Podniósł, że już w odwołaniu zwrócił uwagę, że budowa dwóch budynków jednorodzinnych na działce rolnej o numerze ewidencyjnym [...] objętej wnioskiem to ingerencja w środowisko naturalne. Teren planowanej inwestycji leży na Obszarze Krajobrazu Chronionego [...]. Teren działki [...] z wyraźnie zarysowaną linią brzegową, stanowi naturalną zatokę jeziora [...]. Okresowo w przypadku podwyższonego poziomu wód w jeziorze na skutek np. większych opadów, bądź wiosennych roztopów, na powierzchni tej działki pojawia się woda. Jest to teren podmokły i zalewowy. Dodatkowo teren działki znajduje się na dnie doliny, którą przecina rzeka. Linia rozgraniczającą teren inwestycji znajduje się równolegle do naturalnego cieku wodnego będącego czynnym dopływem jeziora [...]. Rzeka ta, została nawet uwidoczniona na załączniku graficznym numer 1 do decyzji. Nie została jednak w ogóle oznaczona i opisana zgodnie z wymogami w legendzie tego dokumentu. W opisywanym stanie rzeczy teren objęty wnioskiem znajduje się w odległości około 20 metrów od rzeki będącej ciekiem wodnym płynącym w swoim naturalnym korycie, wzdłuż planowanej linii zabudowy nieprzekraczalnej. W myśl obowiązujących przepisów znajdujących się w art. 24 pkt 1 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, na obszarze krajobrazu chronionego w pasie do 100 metrów od linii aktywnego cieku wodnego obowiązuje zakaz budowania wszelkich nowych obiektów budowlanych. W odwołaniu wskazał również, że organ prowadzący sprawę nie odniósł się w ogóle, ignorując jego wnioski dowodowe - do wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej. Czynność ta zaś służyć miała wskazaniu przebiegu rzeki i ustalenia odległości do terenu lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem. Miałaby na celu również uaktualnienia danych zawartych w mapie, będącej kluczowym dokumentem w całej sprawie.

Skarżący podkreślił, że przez teren objęty wnioskiem nie przebiega bowiem rów melioracyjny, lecz strumień mający swoje źródło o bardzo dużej wydajności znajdujące się na posesji – [...] (działka o nr ew. [...]). Strumień ten biegnie wzdłuż drogi powiatowej, następnie specjalnym przepustem drogowym pod drogą powiatową [...] i przy granicy terenu objętego wnioskiem o zmianę warunków zagospodarowania. Według skarżącego ciek wodny oznaczony na załączonej mapie jest naturalnym strumieniem płynącym w swoim korycie w sposób ciągły, jako dopływ jeziora [...]. Rzeczka ta jest nazywana od szeregu lat przez miejscowych zamieszkałych w [...] jako [...]. Jako taka podlega ochronie prawnej przewidzianej w Uchwale nr [...] z dnia 25 kwietnia 2017 roku Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Skarżący wniósł o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie uaktualnienia mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji będącej przedmiotem tego postępowania (z udziałem właściwego do tego organu administracji) oraz o zapewnienie mu udziału w charakterze strony w prowadzonych czynnościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawowym zatem obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138

§ 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępne w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne w CBOSA). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że w przeprowadzonej analizie wskazane parametry określono w dużym uproszczeniu, jako minimalne i maksymalne i w taki sam sposób ustalono parametry nowej zabudowy, co uznać należy za nieprawidłowe. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy w sposób precyzyjny określić parametry każdego z budynków przyjętych do analizy, aby tak uzyskane dane zestawić z wymaganymi parametrami nowoprojektowanej zabudowy. Na podstawie dokonanej analizy nie sposób bowiem jednoznacznie ustalić, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny obszaru, na którym jest planowana, a ponadto czy jest zgodna ze złożonym wnioskiem, co wymaga dokonania ponownych ustaleń przez organ pierwszej instancji. Analiza nie potwierdza zatem spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z czym ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uznać należy za co najmniej przedwczesne. Ponadto pomimo milczącego uzgodnienia w ocenie Kolegium należy jednak dokonać dodatkowych ustaleń co do zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na terenie inwestycji obowiązuje uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], która to uchwała na obszarze wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Teren inwestycji objęty jest więc ochroną przyrodniczą. Teren inwestycji znajduje się nieopodal jeziora [...]. Jak wynika zaś z postanowienia Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] wskazywany przez odwołujących ciek wodny, stanowi rów melioracyjny nie zaś rzekę, stąd nie podlega on ochronie o jakiej mowa w uchwale. Jednak w celu ustalenia czy zachodzi zgodność planowanej inwestycji z ww. uchwałą, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy należy także jednoznacznie ustalić, czy odległość działki od znajdującego się nieopodal jeziora [...] nie narusza zakazu zabudowy, a zatem ustalić, czy w świetle istniejącego zakazu nowa zabudowa jest dopuszczalna, ewentualnie pod jakimi warunkami.

Niewątpliwie zatem Kolegium precyzyjnie wskazało szeroki zakres postępowania, który powinien być przeprowadzony przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wyraźnie wskazano, że należy w sposób precyzyjny określić parametry każdego z budynków przyjętych do analizy, aby tak uzyskane dane zestawić z wymaganymi parametrami nowoprojektowanej zabudowy. Na podstawie dokonanej analizy nie sposób bowiem jednoznacznie ustalić, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny obszaru, a ponadto czy jest zgodna ze złożonym wnioskiem. Ponadto jasno i klarownie podniesiono, że należy jednoznacznie ustalić, czy odległość działki od znajdującego się nieopodal jeziora [...] nie narusza zakazu zabudowy. Nie budzi wątpliwości sądu, że w sprawie stwierdzone zostały uchybienia przepisów postępowania administracyjnego a konieczny - w toku ponownego postępowania - do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazać zaś należy skarżącemu, że w niniejszej sprawie sąd władny był jedynie dokonać oceny legalności podjęcia decyzji kasacyjnej przez Kolegium, tym samym nie mógł oceniać kwestii merytorycznych i merytorycznych zarzutów skarżącego. Swoje racje oraz ewentualne dowody i dokumenty skarżący będzie miał możliwość zaprezentować przed organem I instancji, który ponownie rozpatrzy sprawę. Podobnie sąd nie jest władny (o co skarżący zwrócił się we wniosku o uzasadnienie wyroku) dokonać realizacji wniosku o aktualizację mapy zasadniczej o elementy opisane w sprzeciwie. Sąd nie może też w żaden sposób w niniejszym postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia sprzeciwu, wpłynąć na realizację takiego wniosku. Skarżący może natomiast składać określone wnioski we własnym zakresie, w odrębnym postępowaniu.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprawa powinna być w pierwszej kolejności załatwiona (we wskazanym zakresie) co do istoty przez organ I instancji.

Skoro zaś organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, to Kolegium miało podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej.

Niewątpliwe organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, konkretnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a są to okoliczności o charakterze zasadniczym dla niniejszego postępowania, od których zależy jego wynik.

Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych, a taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16, dostępne w CBOSA).

Finalnie należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Kolegium, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że w niniejszym postępowaniu sąd ograniczył się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.