Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1533/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 2115
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
article: art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 677/19 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 stycznia 2019 r. nr DZP-III-6110.4.2019 w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.S. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 677/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 9 stycznia 2019 r. w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę radców prawnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

E.S. (dalej "skarżąca") złożyła 1 października 2018 r. w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Gdańsku wniosek o wpis na listę radców prawnych w trybie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2115 ze zm., dalej "u.r.p."). Przedłożyła m.in.: odpis dyplomu Wydziału Nauk Prawnych Uniwersytetu [...] z 29 kwietnia 2015 r., z którego wynikało, że uzyskała stopień naukowy doktora nauk prawnych – wraz z tłumaczeniem przysięgłym, dokument zaświadczający o stosunku pracy z H. GmbH przedsiębiorstwem wchodzącym w skład koncernu H. – wraz z tłumaczeniem przysięgłym, opis stanowiska pracy z 11 września 2018 r. wystawiony przez kierownika działu prawnego, prokurenta H. – C.P. – wraz z tłumaczeniem przysięgłym.

Uchwałą z 13 listopada 2018 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w Gdańsku wpisała skarżącą na listę radców prawnych. Uchwałę z aktami osobowymi doręczono Ministrowi Sprawiedliwości 11 grudnia 2018 r.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że skarżąca spełniła przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.r.p.

Wskazał, że z umowy załączonej do akt postępowania wynika, że skarżąca od 1 sierpnia 2015 r. do chwili złożenia wniosku zatrudniona była jako prawnik w przedsiębiorstwie H. GmbH. W opisie stanowiska pracy wystawionym przez kierownika działu prawnego C.P., stwierdzono, że "w kwestiach merytorycznych pani E.S. nie podlega żadnym ogólnym ani szczegółowym instrukcjom, które mogłyby negatywnie wpłynąć na niezależną analizę sytuacji prawnej oraz indywidualne doradztwo prawne. Nie podlega ona również żadnym wytycznym dotyczącym sposobu załatwienia i oceny poszczególnych kwestii prawnych; pani E.S. pracuje na własną odpowiedzialność zawodową".

Minister stwierdził, że wykonywana przez skarżącą praktyka zawodowa w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na Iistę radców prawnych nie odpowiadała wymogom określonym w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. i dlatego nie podlega zaliczeniu na poczet "stażu prawniczego" uprawniającego do wpisu na listę radców prawnych bez zdania egzaminu radcowskiego.

Zdaniem Ministra, skarżąca wykonywała czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, jednak relacja tworząca tę współpracę nie opierała się na żadnej z umów wymienionych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p., gdyż skarżąca była związana umową o świadczenie usług prawnych z przedsiębiorstwem H. GmbH. Cyt. przepis wymaga, aby czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego bądź adwokata były wykonywane na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej zawartej przez kandydata jedynie z kancelariami radcowskimi, kancelariami adwokackimi lub spółkami wskazanymi w art. 8 ust. 1 u.r.p. lub art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1184; dalej "Prawo o adwokaturze").

Minister uznał, że poza katalogiem określonym w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. znajduje się przedsiębiorstwo, w którym zatrudniona była skarżąca. Zadaniem osób, o których mowa w ww. przepisie, jest wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności faktycznych i prawnych bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego. W takim wypadku adwokat lub radca prawny świadczy pomoc prawną, a podmioty wymienione w tym przepisie wykonują wymagające wiedzy prawniczej czynności wspierające (asystenckie). Tymczasem z opisu stanowiska pracy skarżącej wynikało, że jej praktyka jako prawnika była niezależna i pracuje ona na własną odpowiedzialność zawodową, nie stanowi zaś wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności faktycznych i prawnych bezpośrednio związanych za świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, z zaświadczenia przedłożonego przez skarżącą i z jej wyjaśnień wynikało, że według niemieckiego prawa o adwokaturze adwokaci są zobowiązani prowadzić kancelarię prawną, a kancelarią adwokacką adwokata jest jego regularne miejsce pracy. Ustawowym obowiązkiem adwokata jest obowiązek zachowania niezależności zawodowej w stosunku do pracodawców nie będących prawnikami. Niezależność nie jest natomiast zagwarantowana, jeżeli pracownicy muszą stosować się do instrukcji, które wykluczają niezależną analizę sytuacji prawnej i doradztwo prawne w indywidualnych przypadkach. Z wyjaśnień tych wynika również, że "Justiziariat" – kancelaria prawna przedsiębiorstwa H. GmbH, w której skarżąca byłą zatrudniona na stanowisku prawnika, była kancelarią prawną adwokatów zatrudnionych w ww. "Justiziariat". Z zaświadczenia o wykonywaniu zawodu przez skarżącą wynikało, że wykonywała ona czynności adwokackie pod bezpośrednim nadzorem, kierownictwem i na polecenie kierownika "Justiziariat", pana C.P. Jako patron skarżącej została wyznaczona adwokat pani C.H., która uczyła skarżącą w szczególności w zakresie takich czynności adwokackich, jak: sporządzanie projektów opinii prawnych, sporządzanie projektów umów i pism procesowych, sporządzanie aktów prawa wewnętrznego, analiza orzecznictwa sądów na potrzeby spraw prowadzonych przez adwokatów, współuczestniczenie w rozprawach sądowych. Z opisu stanowiska pracy wynikało natomiast, że skarżąca wykonywała swoje czynności w warunkach niezależności adwokackiej od pracodawcy.

Sąd nie zakwestionował, że skarżąca wykonując pracę w "Justiziariat" przedsiębiorstwa H. GmbH, uzyskała doświadczenie zawodowe w zakresie wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, w warunkach niezależności adwokackiej od pracodawcy niebędącego prawnikiem, pod patronatem profesjonalnych adwokatów zatrudnionych w "Justiziariat" przez H. GmbH lub inne przedsiębiorstwa koncernu H. W świetle prawa niemieckiego miejsca świadczenia przez nich pracy są ich kancelariami adwokackimi.

WSA uznał, że w świetle art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p., wykonywana przez skarżącą praca w "Justiziariat" przedsiębiorstwa H. GmbH, pod patronatem zatrudnionych w nim adwokatów, którzy zgodnie z niemieckim prawem o adwokaturze w miejscu wykonywania swojej pracy prowadzą kancelarię adwokacką, jakkolwiek, zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych "Opisem stanowiska pracy", polegała na wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych za świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, nie stanowi jednak wykonywania tych czynności (świadczenia pomocy prawnej) w kancelarii radcy prawnego, w kancelarii adwokackiej lub w zespole adwokackim w rozumieniu przepisów ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o adwokaturze. Zdaniem WSA, skarżąca nie spełniła więc przesłanki, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p.

Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. poprzez uznanie, że wykonywana przez skarżącą praktyka w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych nie odpowiadała wymogom określonym w tym przepisie i nie podlegała zaliczeniu na poczet "stażu prawniczego", jak również zarzut dotyczący naruszenia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że katalog podmiotów wymienionych w ww. przepisie, w których można odbywać praktykę zawodową uprawniającą do wpisu na listę radców prawnych, nie obejmuje praktyki zawodowej zdobytej w dziale prawnym niemieckiego przedsiębiorstwa, funkcjonującym jak samodzielna, niezależna i ściśle wyspecjalizowana kancelaria adwokacka, w której prawnicy świadczą pomoc prawną pod nadzorem podlegających kontroli organów właściwej korporacji zawodowej. Sąd zaakceptował stanowisko Ministra, że czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego bądź adwokata mają być wykonywane na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej zawartej przez osobę dążącą do wpisu na listę radców prawnych jedynie z ww. podmiotami.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że niezasadne były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i w zw. z w zw. z art. 18 oraz art. 45 ust. 2 TFUE poprzez dokonanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu, bez zastosowania wykładni zgodnej z Konstytucją oraz odmowę uznania doświadczenia zawodowego skarżącej nabytego w związku z zatrudnieniem w dziale prawnym niemieckiej spółki, które to zatrudnienie, zgodnie z przepisami regulującymi zawód adwokata w Niemczech, należy uznać za równoważne z zatrudnieniem w polskiej kancelarii radcowskiej lub adwokackiej, co wypełnia przesłankę określoną w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p.

Zdaniem WSA, doświadczenia zawodowego skarżącej nabytego w związku z zatrudnieniem w dziale prawnym (kancelarii prawnej) niemieckiej spółki, pod patronatem zatrudnionych w nim adwokatów wykonujących zawód adwokata zgodnie z przepisami niemieckiego prawa o adwokaturze, nie można uznać za równoważne z zatrudnieniem w polskiej kancelarii radcowskiej lub adwokackiej, lecz za równoważne prawniczemu doświadczeniu zawodowemu nabytemu pod patronatem radców prawnych wykonujących zawód radcy prawnego na podstawie stosunku pracy, zatrudnionych w spółce kapitałowej. Oznacza to, że Minister Sprawiedliwości, sprzeciwiając się wpisowi skarżącej na listę radców prawnych, nie naruszył art. 18 oraz art. 45 ust. 2 TFUE, powodem sprzeciwu nie było bowiem uzyskania przez skarżącą doświadczenia zawodowego w związku z zatrudnieniem w dziale prawnym (kancelarii prawnej) niemieckiej spółki, lecz brak spełnienia przesłanki określonej w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p., która nie byłby również spełniona w przypadku uzyskanie przez skarżącą doświadczenia zawodowego w związku z zatrudnieniem w dziale prawnym polskiej spółki. Nie doszło w związku z tym do uchybienia zasadzie niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 18 TFUE), obejmującej również swobodę przepływu pracowników wewnątrz Unii (art. 45 ust. 1 w zw. z ust. 2 TFUE).

Sąd nie stwierdził również naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa przez zastosowanie wobec skarżącej normy wynikającej z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p.

Zdaniem WSA nie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."). Sąd stwierdził, że nie było podstaw do uznania, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego. Organ nie pominął dokumentacji przedłożonej przez skarżącą potwierdzającej spełnienia przesłanek uzasadniających wpisanie skarżącej na listę radców prawnych. Organ dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny pod kątem spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. Organ precyzyjnie też wyjaśnił, dlaczego uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z tego przepisu, przy uwzględnieniu dokumentów przedłożonych przez skarżącą.

Sąd na rozprawie postanowił oddalić wniosek dowodowy skarżącej, wniesiony pismem z 28 czerwca 2019 r. ponieważ objęty nim dokument – wyjaśnienia Hanzeatyckiej Izby Adwokackiej w Hamburgu, przedłożony na okoliczność wykazania, że prawo niemieckie wprowadza odmienną definicję kancelarii od prawa polskiego w konsekwencji czego forma zatrudnienia skarżącej odpowiadała przepisom prawa niemieckiego w zakresie prowadzenia kancelarii przez adwokata bądź radcę prawnego w Polsce – w ocenie Sądu nie wskazał na nowe okoliczności, które wyjaśniałyby istotne wątpliwości w sprawie zwłaszcza, że dotyczy kwestii niekwestionowanych przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 4 ust. 3 TUE i art 291 ust. 1 TFUE w zw. z art. 18 i art. 45 ust. 1 i 2 TFUE poprzez błędną wykładnię powołanego przepisu ustawy o radcach prawnych, opierającą się na zawężającym i wyłącznie językowym wywiedzeniu z jego brzmienia normy prawnej, nieuwzględniającej prawnomiędzynarodowego zróżnicowania form prawnych i warunków podejmowania i prowadzenia profesjonalnej działalności prawniczej, a w konsekwencji przyjęcie wykładni naruszającej zasady prounijnej (prowspólnotowej) wykładni prawa krajowego i zasady lojalnej współpracy państw członkowskich w ramach Unii Europejskiej, skutkującej w omawianym przypadku naruszeniem swobody przepływu pracowników i niepogarszania sytuacji prawnej obywateli bez względu na państwo członkowskie, w którym zdobywają oni wykształcenie i kwalifikacje zawodowe, co w przedmiotowej sprawie ujawniło się w błędnym przyjęciu, iż osoba posiadająca stopień naukowy doktora nauk prawnych – która w Republice Federalnej Niemiec przez okres co najmniej trzech lat w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych w Rzeczypospolitej Polskiej wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez Syndikusrechtsanwalte (będących w prawie niemieckim adwokatami) w Justitiariat, obejmującym wskazanych prawników będących adwokatami i prawników niewpisanych na listę izby adwokackiej pracujących pod ich nadzorem, utworzonym (stosownie do rozwiązań organizacyjnych w prawie niemieckim) przez spółkę kapitałową, z którą to spółką prawników tych, w tym też adwokatów, wiąże umowa o pracę – nie spełnia wymogu odbycia wymaganego "stażu prawniczego", o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. (niezbędnego do uzyskania wpisu na listę radców prawnych z uwzględnieniem treści art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy), w sytuacji gdy Justitiariat, zgodnie z niemieckim modelem funkcjonowania zawodów prawniczych, stanowi kancelarię i adwokacką zatrudnionych w niej przez podmiot tworzący kancelarię (spółkę kapitałową) adwokatów, a odmienne rozwiązania organizacyjne w zakresie sposobu i form wykonywania zawodów prawniczych w różnych państwach członkowskich Unii Europejskiej nie mogą powodować pogarszania sytuacji prawnej osób dotychczas funkcjonujących w tych modelach w przypadku migracji i starania się o uznanie ich kwalifikacji i cech relewantnych dla uzyskania uprawnień w innych państwach członkowskich, co miało miejsce w sprawie niniejszej,

2) przepisów postępowania, tj. art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259l; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie podjął w prowadzonym postępowaniu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz pominął wnioski wynikające z dokumentów przedłożonych przez stronę, w tym w szczególności zaniechał ustalenia i wyjaśnienia treści regulacji i istoty niemieckiego modelu w zakresie sposobu i form wykonywania zawodów prawniczych, w tym przypadku zawodu Syndikusrechtsanwalt (w prawie niemieckim zawodu adwokata), oraz zweryfikowania uwarunkowań organizacyjnych wykonywania tego zawodu i towarzyszących im rozwiązań w zakresie tworzenia kancelarii i zawierania umów zatrudnionych w niej adwokatów, w tym pomijając co do tych kwestii przedłożone przez stronę dowody, w tym dokumenty urzędowe, w konsekwencji czego organ błędnie przyjął, iż Justitiariat nie stanowi kancelarii adwokackiej zatrudnionych w niej adwokatów albowiem jest tworzony przez spółkę kapitałową zatrudniającą adwokatów i innych prawników, a jego odpowiednikiem jest komórka ds. prawnych polskiego przedsiębiorstwa niewymieniona w art 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p., które to ustalenie nie odpowiada okolicznościom faktycznym i pomija zróżnicowanie sposobu i dopuszczalnych form wykonywania zawodów prawniczych w różnych państwach członkowskich Unii Europejskiej istotne dla oceny uznania odbycia wymaganego "stażu prawniczego",

3) przepisów postępowania, tj. art 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez WSA dowodu z dokumentu w postaci pisma zawierającego wyjaśnienia Hanzeatyckiej Izby Adwokackiej powołanego na okoliczność wykazania, że prawo niemieckie wprowadza odmienną definicję kancelarii od prawa polskiego, w konsekwencji czego forma zatrudnienia skarżącej odpowiada przepisom prawa niemieckiego w zakresie prowadzenia kancelarii przez adwokata bądź radcę prawnego w Polsce, w sytuacji gdy dowód ten zmierzał do wykazania dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń dotyczących sytuacji zawodowej skarżącej, mającej wpływ na proces błędnej wykładni przepisów prawa krajowego przyjętej przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie dowód ten zmierzał do wykazania braku prawidłowości postępowania przeprowadzonego przed organem i stanowiącego przedmiot zaskarżenia w skardze, a nadto w sytuacji gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie,

4) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a. i art 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi, w sytuacji wyprowadzenia przez organ ze stosowanych przepisów wadliwych norm prawnych, powodujących załatwienie sprawy z naruszeniem słusznego interesu strony, niekolidującego z interesem społecznym i zgodnego z dyrektywą zapewnienia wykonywania zawodów zaufania publicznego w należyty sposób, albowiem skarżąca – będąca doktorem nauk prawnych, legitymującym się obszernym, praktycznym doświadczeniem zawodowym w obszarze zadań stanowiących również istotę zawodu radcy prawnego, z czym zgadzał się nawet sam organ, jak i WSA – pozbawiona została możliwości uzyskania wpisu na listę radców prawnych w Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto skarżąca wniosła o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującym pytaniem prawnym:

Czy art 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 291 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 18 i art. 45 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia zasad lojalnej współpracy państw członkowskich, prounijnej (prowspólnotowej) wykładni przepisów prawa krajowego oraz zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, gdy ustawodawca krajowy określając treść przepisów prawa krajowego regulujących warunki wpisu na listę radców prawnych, zaś organ administracji rządowej wykładając i stosując powyższe przepisy w procedurze wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych przez organ samorządu zawodowego, ograniczają tzw. "staż prawniczy" – niezbędny do uzyskania wpisu na listę radców prawnych przez osobę, która uprzednio uzyskała stopień naukowy doktora nauk prawnych – do wykonywania czynności w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, kancelarii radcy prawnego lub w określonych spółkach tworzonych przez adwokatów i radców prawnych, wyłącznie w rozumieniu przepisów prawa krajowego i na zasadach przewidzianych w przepisach prawa krajowego, i zmierzają do nieuznawania za równoważne odbycia tożsamego "stażu prawniczego" w podmiotach, które – zgodnie z rozwiązaniami organizacyjnymi i prawnymi innych państw członkowskich Unii Europejskiej – prowadzą zawodową praktykę prawniczą, w tym w szczególności zmierzają do odmówienia statusu kancelarii adwokackiej (na potrzeby uznania tożsamości uzyskanego stażu zawodowego) podmiotowi, który stanowi kancelarię adwokacką zgodnie z przepisami innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nie stanowiąc jej w rozumieniu przepisów prawa krajowego, co w rezultacie będzie skutkować, iż:

osoba zdobywająca doświadczenie w kancelarii adwokackiej działającej zgodnie z prawem polskim będzie uznawana za spełniającą wymóg na gruncie art 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p., zaś osoba zdobywająca doświadczenie w kancelarii adwokackiej działającej zgodnie z prawem innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej będzie uznawana za niespełniającą wymogu na gruncie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p.,

- na terytorium państwa członkowskiego będą występować bariery w dostępie do zawodu regulowanego, formalnie niedotyczące posiadanego obywatelstwa któregokolwiek państwa członkowskiego Unii Europejskiej, ale motywowane państwem członkowskim zdobywania doświadczenia zawodowego, pomimo jego tożsamego co do zakresu i rodzaju wykonywanych zadań charakteru,

- na terytorium państwa członkowskiego występować będzie ograniczenie mobilności pracowniczej, uznawania kwalifikacji i doświadczenia uzyskiwanego w innym państwie członkowskim i dostępu do wykonywania zawodów prawniczych, wskutek dotychczasowego funkcjonowania migrujących pracowników w innych modelach wykonywania zawodów prawniczych,

Skarżąca wniosła o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art 105 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, o zastosowanie przez Trybunał przyspieszonego trybu prejudycjalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z 30 czerwca 2023 r. skarżąca rozszerzyła uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości o sprzeciwie od wpisu na listę radców prawnych, ocenił, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

W rozpoznawanej sprawie nie chodzi o kwestionowanie i pozbawianie mocy prawnej modeli organizacyjnoprawnych adwokatów (radców prawnych), lecz o odpowiedź na pytanie, czy zdobyte przez skarżącą doświadczenie zawodowe w dziale prawnym spółki kapitałowej funkcjonującej w innym państwie członkowskim, szczegółowo opisane w jej oświadczeniu i zaświadczeniu, pozwala na uznanie za równoważne z doświadczeniem osiągniętym na warunkach wskazanych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. W świetle tego przepisu wykonywanie przez doktora nauk prawnych pracy w kancelarii radcy prawnego lub adwokackiej zostało pomyślane jako praktyczna część szkolenia niezbędnego dla uzyskania dostępu do zawodów prawniczych w Polsce.

Na wstępie, z uwagi na sposób sformułowania w tej sprawie zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozpoznawania jej jedynie w granicach wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., sformułowano cztery zarzuty. Zarzucono mianowicie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 3 TUE i art. 291 ust. 1 TFUE w zw. z art. 18 i art. 45 ust. 1 i 2 TFUE oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów procesowych wskazanych w pkt 2), 3) i 4) należy podkreślić, że w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie chodzi o wszelkie naruszenia przepisów, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać w sposób pośredni z zarzutami naruszenia stosowanej przez organ administracyjny procedury. Chodzić może przy tym jedynie o takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są powiązane z naruszeniem przez sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie spełniają wymogu wykazania, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tych wymogów nie spełnia rozpoznawana skarga kasacyjna, nie wykazano w niej bowiem, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych wskazanych w pkt 2) i 3) wymaga ich łącznego rozpoznania.

W ramach zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna zwalcza ustalenie Sądu pierwszej instancji, że Justitiariat (dział prawny przedsiębiorstwa w formie spółki kapitałowej zatrudniający adwokatów i innych prawników) nie stanowi odpowiednika kancelarii adwokackiej lub radcowskiej w rozumieniu art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. Zdaniem skarżącej "Ustalenie to nie odpowiada okolicznościom faktycznym i pomija zróżnicowanie sposobu i dopuszczalnych form wykonywania zawodów prawniczych w różnych państwach członkowskich Unii Europejskiej istotne dla oceny uznania odbycia wymaganego "stażu prawniczego". W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej w części obejmującej zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. podnosi się, że dowód z dokumentu w postaci pisma zawierającego wyjaśnienia Hanzeatyckiej Izby Adwokackiej "zmierzał do wykazania dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń dotyczących sytuacji zawodowej skarżącej (...) do wykazania braku prawidłowości postępowania przeprowadzonego przed organem i stanowiącego przedmiot zaskarżenia w skardze. (...) Dowód ten pozwoliłby przy tym Sądowi na zgromadzenie pełni informacji niezbędnych do dokonania oceny prawidłowości działania organu i zapatrywania, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji."

WSA oddalił złożony przez skarżącą na etapie postępowania sądowego wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma zawierającego wyjaśnienia Hanzeatyckiej Izby Adwokackiej powołanego na okoliczność wykazania, że prawo niemieckie wprowadza odmienną definicję kancelarii od prawa polskiego, uznając że przeprowadzenie tego dowodu nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż "nie wskazuje na nowe okoliczności, które wyjaśniałyby istotne wątpliwości w sprawie".

Ocena prawidłowości odmowy dopuszczenia przez Sąd pierwszej instancji wniosku dowodowego strony skarżącej, a tym samym ocena zasadności zarzutu kasacyjnego wymaga w punkcie wyjścia przypomnienia ogólnych zasad dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niezrozumienie istoty tej regulacji jest bowiem przyczyną wielu wadliwie skonstruowanych skarg kasacyjnych, które przez zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. bezskutecznie usiłują zakwestionować poczynione w sprawie ustalenia faktyczne.

Otóż powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czy inny akt prawny. Wynika to z wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania przez sąd administracyjny pierwszej instancji na podstawie akt sprawy. Przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny, przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Powołany wyżej przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że powinna być traktowana jako wyjątek od zasady że organ administracji rozstrzygający w sprawie obowiązany jest, zgodnie z regułami k.p.a., zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, aby umożliwiało to sądowi kontrolę legalności decyzji przez sprawdzenie, czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 40/05). Oznacza to, że jego zastosowanie musi być rozumiane zawężająco, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją (por. wyroki NSA z: 30 września 2005 r., sygn. akt I FSK 2282/04 i 26 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 911/10).

Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244).

Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2574/14).

Ugruntowany jest też pogląd, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (por. wyroki NSA z: 1 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 482/05, 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 287/06, A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245)

Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się wskazana w pkt 3) podstawa skargi kasacyjnej, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Poza tym wnioskowany przez stronę skarżącą nowy dowód nie spełniał także przesłanki niezbędności dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem uznał, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, także w zakresie ustaleń faktycznych, zostało wyczerpująco przedstawione i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgłoszone na etapie postępowania nowe wnioski dowodowe – z przyczyn wskazanych wyżej – nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że stan faktyczny ustalony przez organy samorządu zawodowego, a także przez Ministra Sprawiedliwości został ustalony zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a. Ustalenia te zostały dokonane także w oparciu o dowody przedłożone w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą. Całe postępowanie dowodowe prowadzone przez organy dotyczyło przede wszystkim kwestii niemieckiego modelu w zakresie sposobu i form wykonywania zawodów prawniczych, w tym zawodu Syndikusrechtsanwalt i wyjaśnienia spornego zagadnienia, czy Justitiariat utworzony przez spółkę kapitałową zatrudniającą adwokatów i innych prawników, jest odpowiednikiem komórki ds. prawnych polskiego przedsiębiorstwa niewymienionej w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p.

WSA prawidłowo ustalił, że skarżąca pracowała w kancelarii adwokackiej w rozumieniu niemieckiego prawa o adwokaturze (BRAO), która została utworzona przez spółkę kapitałowa jako dział prawny.

Skarżąca odmiennie ocenia stan faktyczny sprawy twierdząc, że ustalone w nim okoliczności nie uzasadniały przyjęcia, że odbywanie przez nią "stażu prawniczego" w Justitiariat utworzonym przez spółkę kapitałową zatrudniającą adwokatów i innych prawników nie uprawnia do zastosowania art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. nie stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego. Sąd nie pominął dokumentacji przedłożonej przez skarżącą potwierdzającej spełnienia przesłanek uzasadniających wpisanie skarżącej na listę radców prawnych i dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny pod kątem spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. Sąd precyzyjnie też wyjaśnił, dlaczego uznał, że skarżąca nie spełniała przesłanki wynikającej z tego przepisu.

Skoro organy przeprowadziły szerokie postępowanie dowodowe i wyjaśniły istotę sprawy, to w tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że zaniechał ustalenia i wyjaśnienia treści regulacji i istoty sprawy.

Stąd też zarzuty procesowe sformułowane w pkt 2), 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu wskazanemu w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p., która nie opiera się wyłącznie na wykładni językowej, a uwzględnia również wykładnię celowościową i systemową.

Tytułem wstępu warto nadmienić, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w procesie wykładni prawa nie można ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, ale należy go interpretować także w drodze wykładni systemowej i celowościowej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna (teleologiczna) dają zgodny wynik (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5, poz. 37, wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1691/11, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74 - 83); M. Zirk-Sadowski, Problemy wykładni językowej w prawie administracyjnym [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, t. 4, R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), A. Wróbel (red.), Warszawa 2012, s. 204 - 208).

Z uwagi na powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu.

W punkcie wyjścia należy przypomnieć, że zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.r.p. o wpis na listę radców prawnych mogą ubiegać się osoby, które nie zdawały egzaminu radcowskiego, o ile posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat, wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1.

Przepis ten stanowi wyjątek dla ogólnej zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p., zgodnie z którą na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski. W związku z powyższym zgodnie z regułą exceptiones non sunt extentendae należy go interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzający (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5672/16, który dotyczy uregulowań ustawy – Prawo o adwokaturze, w której przesłanki wpisu na listę adwokatów uregulowano tożsamo jak wpisu na listę radców prawnych w omawianej u.r.p.).

Wykładnia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. nie może zatem prowadzić do rozszerzenia przesłanek przedmiotowo-podmiotowych uprawiających do wpisu na listę radców prawnych. Ustawodawca zwolnił co prawda osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i obowiązku złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu zawodowego, uznał jednak, że osoby te muszą spełniać dodatkowy warunek w postaci nabycia trzyletniego doświadczenia zawodowego. Innymi słowy, odstąpienie od wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu w stosunku do doktorów nauk prawnych, aplikujących do zawodu radcy prawnego zostało obwarowane warunkiem odbycia 3-letniego doświadczenia prawniczego. Okres ten stanowi zatem ekwiwalent dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie spornym nie jest zagadnienie wykonywania przez skarżącą czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego jedynie marginalnie zauważyć należy, że ustawodawca krajowy nie zdefiniował powyższego pojęcia. Tym niemniej z uwagi na istotę zawodu radcy prawnego, którą jest świadczenie pomocy prawnej, to z przyczyn oczywistych należy zaliczyć do takich czynności wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej obowiązków związanych z obsługą prawną na polecenie i pod kierownictwem radcy prawnego lub adwokata. Do czynności tych można zaliczyć udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych, projektów aktów prawnych, wykonywanie czynności asystenckich jak przygotowywanie analizy akt sprawy, wyszukiwanie i gromadzenie orzecznictwa oraz literatury, sporządzanie ekspertyz prawnych pomocnych w świadczeniu pomocy prawnej, przygotowywanie projektów pism procesowych oraz czynny udział przy ustalaniu strategii postępowania, która ma doprowadzić do uzyskania korzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

Wprowadzenie w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. wymogu zdobycia przez osoby posiadające tytuł naukowy doktora nauk prawnych doświadczenia zawodowego jest wyrazem dbałości ustawodawcy o odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności członków korporacji. Chodzi o to, aby osoby kandydujące do zawodu radcy prawnego były rzetelnie przygotowane do jego wykonywania, przy czym weryfikacja przygotowania do tego zawodu, jak i nabór do tego zawodu nie mogą być pozbawione jakichkolwiek regulacji i wymogów.

Doktorzy nauk prawnych, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.r.p., jako potencjalni kandydaci do zawodu radcy prawnego muszą zatem legitymować się praktycznym doświadczeniem prawniczym, przy czym warunek 3-letniego okresu wykonywania czynności związanych bezpośrednio ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego stwarzającej możliwość zdobycia takiej praktyki prawniczej musi odbywać się jedynie w podmiocie określonym w tym przepisie.

Ustawodawca w cytowanym wyżej przepisie szczegółowo uregulował nie tylko zagadnienie związane z zdobywaniem przez osoby posiadające tytuł naukowy doktora nauk prawnych doświadczenia zawodowego od adwokatów i radców prawnych, lecz skupił swoją uwagę także na kwestii miejsca, w którym osoby te nabywają doświadczenia uprawniającego do dokonania wpisu na listę radców prawnych. Enumeratywne wyliczenie tych podmiotów wskazuje na to, że dla ustawodawcy miejsce wykonywania praktyki prawniczej ma istotne znaczenia (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1779/11, który dotyczył interpretacji art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p.). Podmiotami tymi są wyłącznie kancelarie radcowskie bądź spółki, w których wspólnikami są podmioty określone w art. 8 u.r.p. Z tego przepisu wynika, że radca prawny może wykonywać zawód wyłącznie przewidzianych w tym przepisie formach organizacyjnoprawnych. Dopuszcza on wykonywanie zawodu radcy prawnego tylko w zatrudnieniu pracowniczym, na podstawie umowy cywilnoprawnej, w ramach prowadzenia indywidualnej kancelarii radcy prawnego oraz w formie udziału w spółkach osobowych o normatywnie określonym składzie osobowym. Skoro spółki kapitałowe nie zostały wymienione wśród form wykonywania zawodu radcy prawnego, to powszechnie przyjmuje się, że radca prawny nie jest uprawniony do świadczenia pomocy prawnej w formie zatrudnienia w spółkach kapitałowych. Podobny zakaz wykonywania czynności zawodowych w spółkach kapitałowych zawierają przepisy ustawy Prawo o adwokaturze (art. 4a i art. 4b).

Czynności radców prawnych podejmowane w ramach działalności spółki kapitałowej (np. na rzecz klientów spółek kapitałowych), nawet gdyby stanowiły one wyraz pomocy prawnej, nie powodują przekształcenia ich prawniczej działalności wolnej w prawniczą działalność regulowaną, W konsekwencji zdobywanie doświadczenia zawodowego w takim podmiocie nie uprawnia do skorzystania przez osoby posiadające tytuł naukowy doktora nauk prawnych z uprawnień określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.r.p.

Dodać też należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wprowadzony w przepisie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.r.p. zamknięty katalog podmiotów, w których istnieje możliwość zdobycia doświadczenia prawniczego w rozumieniu tego przepisu przez doktorów nauk prawnych w sposób ścisły połączono z tytułem prawnym ich zatrudnienia, tj. umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. Oznacza to, że czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata bądź radcę prawnego mogą być wykonywane wyłącznie na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej zawartej przez osobę pretendującą do wpisu na listę radców prawnych jedynie z ww. podmiotami.

Powyższe okoliczności wskazują na to, że ustawodawca zdobywanie doświadczenia zawodowego przez osoby posiadające tytuł naukowy doktora nauk prawnych ubiegające się o wpis na listę radców prawnych włączył w cały system organizacyjnoprawny zawodów prawniczych (radców prawnych i adwokatów). Przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. jest zatem spójny z całym systemem organizacyjnoprawnym wykonywania zawodu radcy prawnego i adwokata w Polsce. Patrząc na system wymogów uprawniających do uzyskania wpisu na listę radców prawnych i adwokatów obowiązujący w Polsce (zakaz wykonywania powyższych zawodów w formie spółki kapitałowej), NSA uznał, że wprowadzenie w powyższym przepisie wymogu nabywania doświadczenia prawniczego u podmiotów działających w dopuszczalnych w Polsce formach organizacyjnoprawnych uznać trzeba za niewykraczające poza to, co konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu, jakim jest zdobycie doświadczenia praktycznego pomocnego do wykonywania zawodu radcy prawnego w podmiocie prowadzącym działalność w ramach tych samych reguł organizacyjnoprawnych.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca zawarła umowę o pracę ze kapitałową spółką prawa handlowego (GmbH), przy której funkcjonowała kancelaria adwokacka. Nie łączyła ją natomiast umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna wprost z kancelarią adwokacją lub radcowską.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. prowadzi do rezultatów w pełni zgodnych z jednoznaczną interpretacją językową. Nie ma też żadnego konfliktu pomiędzy tą wykładnią a wykładnią systemową i celowościowo-funkcjonalną, który w jakikolwiek sposób burzyłby podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza jeśli chodzi o spójny system wartości.

Tytułem wstępu do oceny zarzutu błędnej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 3 TUE i art. 291 ust. 1 TFUE w zw. z art. 18 i art. 45 ust. 1 i 2 TFUE warto wskazać, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. nie został wydany w celu wykonania dyrektywy, nie jest zatem objęty harmonizacją. Dodać też trzeba, że brak jest w ogóle norm wspólnotowych w zakresie wykonywania zawodu adwokata. W takiej sytuacji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE każde państwo członkowskie zachowuje co do zasady swobodę w organizowaniu wykonywania zawodu adwokata na swoim terytorium (por. wyrok TSUE z 12 lipca 1984 r. w sprawie C-107/83). Przepisy te wraz z zasadami deontologii w państwach członkowskich – w odróżnieniu od przepisów ustanawiających wstępne warunki do dokonania wpisu w przyjmującym państwie członkowskim adwokatów wykonujących ten zawód na podstawie tytułu uzyskanego w innym państwie członkowskim – mogą zatem znacznie odbiegać od tych obowiązujących w innym państwie członkowskim. Co więcej, mogą odbiegać także w zakresie takiej szczegółowej i wyjątkowej regulacji jak będący w rozpoznawanej sprawie przedmiotem wykładni przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. Taki sposób podejścia do kwestii organizacyjnoprawnych wykonywania zawodu adwokata czy radcy prawnego ma na celu poszanowanie reguł deontologicznych mających zastosowanie do zawodu adwokata czy radcy prawnego w państwach członkowskich, uwzględnia również różny sposób postrzegania zawodów prawniczych w każdym państwie członkowskim, oczywiście poza podstawowymi kwestiami dotyczącymi obrony interesów klientów w całkowitej niezależności wobec władz publicznych i innych podmiotów, których wpływom nie powinni podlegać (por. wyrok TSUE z 19 lutego 2002 r. w sprawie C-309/99), unikanie konfliktów interesów, ścisłe przestrzeganie tajemnicy zawodowej, co jest w każdym państwie członkowskim wymogiem nieodzownym dla wykonywania zawodu adwokata (radcy prawnego).

Nie można nie zauważyć, że zasadniczym elementem sprawy i to bezspornym, wpływającym na wynik sprawy, oczywiście oprócz okoliczności już wymienionych, jest to, że skarżącej nie łączyła z kancelarią adwokacką lub radcowską umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna, lecz podstawą jej zatrudnienia była umowa o pracę zawarta z H. GmbH, czyli umowa zawarta z niemieckim przedsiębiorstwem funkcjonującym jako spółka prawa handlowego.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca pracowała w kancelarii adwokackiej (Justitiariat) nie jako Syndikusrechtsanwaltin czy też Syndikusretsanwnwalt, lecz jako prawnik niewpisany na listę adwokatów izby adwokackiej wspomagający pracę zatrudnionych w niej adwokatów. Oznacza to, że wszelkie regulacje niemieckiego prawa o adwokaturze (BRAO) dotyczące niezależności zatrudnionych w Justitariat adwokatów bezpośrednio nie dotyczyły skarżącej. Nie zmienia to jednak tego, że wewnętrzne regulacje obowiązujące w Justitariat działającej w H. GmbH w zakresie niezależności skarżącej w ramach wykonywanych czynności bezpośrednio związanych z świadczeniem pomocy prawnej mogą odbiegać od tych wynikających z BRAO.

Oceniając zarzut z pkt II.1) petitum skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 18 i 45 TFUE dodać trzeba, że fakt, że w innym państwie członkowskim stosowane są odmienne reguły, nie oznacza jeszcze, że reguły stosowane w pierwszym państwie są niezgodne z prawem wspólnotowym (zob. wyrok TSUE z 1 lutego 2001 r. w sprawie C-108/96). Państwo członkowskie może uwzględnić obiektywne różnice dotyczące zarówno ram prawnych odnoszących się do rozpatrywanego zawodu w państwie członkowskim, jak i dotyczące zakresu czynności objętych danym zawodem (por. wyroki TSUE z: 7 maja 1991 r., w sprawie C-340/89, 13 listopada 2003 r., w sprawie C-313/01, 10 grudnia 2009 r., w sprawie C-345/08). Ponadto państwo członkowskie ma prawo określenia warunków dostępu do zawodu adwokata czy radcy prawnego poprzez wskazanie umiejętności i kwalifikacji niezbędnych do wykonywania tych zawodów, wymagania przedłożenia dyplomu zaświadczającego posiadanie umiejętności i kwalifikacji (por. wyrok TSUE z 7 maja 1991 r., w sprawie C-340/89).

Zdaniem NSA, słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Minister Sprawiedliwości, sprzeciwiając się wpisowi skarżącej na listę radców prawnych, nie naruszył art. 18 i art. 45 TFUE. Ustawodawca krajowy, wprowadzając wymóg odbycia praktyki zawodowej przez osobę posiadającą tytuł naukowy doktora nauk prawnych w celu uzyskania wpisu na listę radców prawnych, nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie zdobywania doświadczenia zawodowego w innych państwach członkowskich. Uszczegółowienie miejsca wykonywania praktyki w kancelarii radcowskiej lub adwokackiej czy też formy prawnej zatrudnienia stanowi dopuszczalne, celowe i zgodne z ogólnymi zasadami organizacyjnoprawnymi wykonywania zawodów prawniczych w Polsce. Trzeba powtórzyć, że uregulowanie z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. zostało wprowadzone w drodze wyjątku, jako uprzywilejowanie osób posiadających tytuł naukowy doktora nauk prawnych chcących uzyskać dostęp do zawodu radcy prawnego.

NSA uznał, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. nie stanowi przeszkody dla skutecznego wykonywania podstawowej swobody zagwarantowanej w art. 45 TFUE, nie utrudnia też – ze względu na przynależność państwową – wykonywania praktyki zawodowej przez zainteresowanych w innym państwie członkowskim w celu zdobycia uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Obywatele polscy mają prawo korzystania z pełnej swobody przepływu pracowników wewnątrz Unii, a w dalszej kolejności prawo do zdobywania kwalifikacji zawodowych w innym państwie członkowskim, do uzyskania w innym państwie członkowskim dyplomu uniwersyteckiego, do uzyskania uzupełniającego jego podstawowe wykształcenie, do uzyskania praktyki zawodowej, z którego zamierzają uczynić użytek po powrocie do państwa pochodzenia.

Wykładnia przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie narusza swobody przepływu pracowników, gdyż nie zakazuje obywatelom polskim, którzy posiadają tytuł naukowy doktora nauk prawnych korzystania z możliwości przewidzianych w prawie Unii do zdobywania kwalifikacji zawodowych (praktyki zawodowej) w innym państwie członkowskim, z których zamierzają uczynić użytek po powrocie do kraju w celu uzyskania uprawnień do wpisu na listę radców prawnych. Nie ma zakazu nabywania doświadczenia zawodowego w celu skorzystania z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. w innych państw członkowskich. Omawiany przepis nie pomija zarówno wiedzy, kwalifikacji i praktyki zawodowej uzyskanych przez obywatela polskiego w innym państwie członkowskim. Jedynym ograniczeniem, dopuszczalnym w myśl orzecznictwa TSUE (por. wyroki TSUE z: 7 maja 1991 r., w sprawie C-340/89, 13 listopada 2003 r., w sprawie C-313/01, 10 grudnia 2009 r., w sprawie C-345/08) jest fakt nabywania doświadczenia prawniczego u podmiotów działających w formach organizacyjnoprawnych dopuszczonych w polskim systemie funkcjonowania zawodu radcy prawnego i adwokata.

Stwierdzić zatem należy, że regulacja art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. nie jest sprzeczna z postanowieniami art. 18 i 45 TFUE. Prawo UE nie stoi na przeszkodzie, aby ustawodawstwo polskie uzależniało dostęp do zawodu radcy prawnego bez konieczności odbycia aplikacji i pozytywnego zdania egzaminu zawodowego przez osoby posiadające tytuł doktora nauk prawnych od obowiązku zdobycia doświadczenia zawodowego w podmiocie działającym w dopuszczalnych w Polsce formach organizacyjnoprawnych na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił sformułowanego wniosku o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego.

Z art. 267 TFUE wynika obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje unijne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym sporze nie powstała wątpliwość co do interpretacji przepisów prawa Unii w stopniu, który wymagałby zaangażowania TSUE. Odnosząc się w rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów do wniosku strony skarżącej o zainicjowanie procedury, o której mowa w art. 267 TFUE, Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle tychże właśnie argumentów doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki jej wszczęcia, albowiem nie było to obiektywnie niezbędne z punktu widzenia orzeczenia wydawanego w rozpatrywanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota 480 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, za sporządzenie w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 38).