Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2218/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 54 ust. 1-2 a, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2111/21 w sprawie ze skargi L.W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 8 lipca 2021 r. nr SKO.4000-1020/2021 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1. prostuje oczywiste omyłki pisarskie w ten sposób, że w: a. rubrum zaskarżonego wyroku po słowach "sprawy ze skargi L." dodaje drugie imię "W."; b. uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - na stronie 1 (pierwszej) w akapicie 1 (pierwszym), 3 (trzecim) i 5 (piątym); na stronie 2 (drugiej) w akapicie ostatnim; na stronie 3 (trzeciej) w akapicie 1 (pierwszym) i 2 (drugim); na stronie 4 (czwartej) w akapicie 1 (pierwszym) i 2 (drugim); na stronie 5 (piątej) w akapicie 1 (pierwszym), 3 (trzecim) i 4 (czwartym), na stronie 6 (szóstej) w akapicie 2 (drugim); na stronie 7 (siódmej) w akapicie 2 (drugim); na stronie 8 (ósmej) w akapicie 1 (pierwszym), 2 (drugim) i 3 (trzecim) - każdocześnie po imieniu "L.", "L.1", "L.2" dodaje odpowiednio odmienione imię "W.", "W.1", "W.2"; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2111/21 (dalej wyrok I SA/Wa 2111/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Siedlcach z 8 lipca 2021 r. nr SKO.4000-1020/2021 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej (k. 50, 79-83 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł L.W.M. (dalej skarżący), zaskarżając wyrok I SA/Wa 2111/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że:

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Warszawie] podzielił argumenty Burmistrza [Miasta Sulejówek] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego [w Siedlcach], że momentem rozstrzygającym o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej stał się zasób finansowo-majątkowy skarżącego, podczas gdy - zgodnie z przepisami ustawy [z dnia 12 marca 2004 r.] o pomocy społecznej [(Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej ups)], tj. art. 12, jedynie "w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby [...] można odmówić przyznania świadczenia.". Art. 12 ups dotyczy tylko sytuacji, w której deklarowana wysokość dochodu nie jest zgodna z rzeczywistym stanem majątkowym. Ponieważ opisanej dysproporcji nie stwierdzono, odmowa skierowania była bezprawna. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 32 i 68 stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, nikt nie może być dyskryminowany w życiu społecznym z jakiejkolwiek przyczyny (np. stan majątkowy). Art 68 ust. 2 Konstytucji stanowi wprost, że "Obywatelom, nienależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.", zaś (między innymi) osobom w podeszłym wieku zapewnić należy szczególną opiekę.

Art. 12 ups jest tak skonstruowany, że nawet w przypadku ukrywania majątku odmowa świadczenia nie występuje obligatoryjnie, tyko fakultatywnie, co oznacza, że najwyższym celem ustawy jest realizacja pomocy i opieki, którą to myśl wspiera art. 16 ust. 2 ups.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Warszawie], wydając zaskarżony wyrok, naruszył godność skarżącego (art. 30 Konstytucji RP), przypisując mu w uzasadnieniu niegodne zachowanie przez sam fakt złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej [im.] "Matysiaków". Ujął to następująco:

a. "Akceptowalna społecznie jest zatem pomoc świadczona wówczas, gdy dana osoba nie jest w stanie sama sobie poradzić z trudną sytuacją osobistą, przy wykorzystaniu własnych uprawnień [...] bądź własnych zasobów [...]";

b. "Powszechną dezaprobatę budzi w społeczeństwie stałe finansowanie ze środków publicznych, na które składają się obywatele, tej kategorii osób, które - obiektywnie rzecz biorąc - mogą poprzez własne uprawnienia, zasoby i możliwości przezwyciężyć trudną sytuację osobistą, w jakiej się znalazły.";

c. "Trafnie wskazało Kolegium, że L. [W.] N. może swoje potrzeby w zakresie pobytu w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku zaspokoić poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej z dps ustalającej warunki pobytu [...], ale działającym na warunkach komercyjnych.";

Fakt, że skarżący posiada pieniądze ze sprzedaży mieszkania nie może być przedmiotem krytycznych analiz jego osobowości i przypisywanie mu złych intencji, nagannych społecznie. Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarżący należy do osób objętych powszechną dezaprobatą społeczeństwa i że trafnie Kolegium wskazało, że może skarżący swoje potrzeby zaspokoić przez zawarcie umowy cywilnoprawnej z domem opieki działającym komercyjnie, jest szokujące w zakresie poszanowania godności człowieka i z tego także powodu zaskarżony wyrok winien być uchylony. Skarżący połowę pracy zawodowej spędził w administracji finansowej państwa, osiągając stanowiska o znaczącej odpowiedzialności i odznaczenia państwowe za pozytywną pracę, co nie zasługuje na krytykę społeczną. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał na szereg jego problemów zdrowotnych, brak kontaktów z synem, jak i fakt, że dom, w którym mieszka, nadaje się do generalnego remontu. W toku postępowania kasacyjnego przedłożył zaświadczenia lekarskie dotyczące schorzeń, na które cierpi, a także zaświadczenie lekarskie ze wskazaniem, że powinien być umieszczony w domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy o profilu dla osób przewlekle somatycznie chorych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie orzeczenia i uznanie, że odmowa skierowania do domu pomocy społecznej była bezzasadna; zrzekł się rozprawy (k. 93-96, 106, 118-125, 142-143 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (art. 176 § 2 ppsa), a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 i 3 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez Kolegium, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa i jako taka nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W toku postępowania administracyjnego, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z 15 kwietnia 2021 r., ustalono, że skarżący kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 3.644,06 zł netto miesięcznie, a łączne wydatki dotyczące jego utrzymania wynoszą ok. 1.250 zł (opłaty za: energię elektryczną, gaz, leki, wodę, telefon, śmieci, pomoc, podatek od nieruchomości). Na skarżącym kasacyjnie nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest on współwłaścicielem domu o powierzchni 200 m2, w którym mieszka. Poza tym jest właścicielem nieruchomości w miejscowości N. koło J. o powierzchni 2,8798 ha, stanowiącej nieużytki rolne i współwłaścicielem działki o powierzchni 1.900 m2. Jest właścicielem dwu samochodów: Forda z 2006 r. i Opla Corsy z 2004 r. Oszczędności skarżącego kasacyjnie wynoszą 380.000 zł. Osobą obowiązaną do alimentacji wobec skarżącego jest w pierwszej kolejności syn, który zadeklarował miesięczny dochód wynoszący 11.338,30 zł i który prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. Synowa odmówiła wykazania dochodów. W dalszej kolejności obowiązanym do alimentacji wobec skarżącego jest jego wnuk (k. 13-28, 37-41, 46-62, 66-67 akt Burmistrza). Ustalony stan faktyczny zasadniczo nie zmienił się w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kasacyjnego. Zwrócić jedynie należy uwagę, że z doświadczenia życiowego wynika, że faktyczne koszty utrzymania skarżącego są wyższe, uwzględniając koszty wyżywienia i środków higienicznych, których nie uwzględniono w kwocie 1.250 zł, a które są niezbędne dla zapewnienia człowiekowi egzystencji. Skarżący uściślił, że dom, w którym mieszka, nadaje się do generalnego remontu i na ten cel chciałby on przeznaczyć środki pozyskane ze sprzedaży mieszkania. Wskazał, że z synem z uwagi na okoliczności zdrowotne i rodzinne nie ma kontaktu od 20 lat, przez co trudno oczekiwać zaangażowania syna w jego utrzymanie. Wskazane korekty w stanie faktycznym tej sprawy, ocenić należy, że nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu [...] (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Skarżący w chwili wydania zaskarżonej decyzji miał 79 lat, był osobą mocno schorowaną (po leczeniu onkologicznym, po zawale mięśnia sercowego, ze zdiagnozowaną chorobą Parkinsona, cukrzycą typu 2, zwyrodnieniem plamki żółtej w jednym oku, ograniczoną ruchomością barku, postępującą utratą zdolności do czynności manualnych).

Zarzuty naruszenia art. 12 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369; z 2021 r. poz. 794 i 803) okazały się niezasadne.

W przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia (art. 12 ups). Gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych (art. 16 ust. 2 ups).

Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, w kontrolowanych decyzjach nie stosował art. 12 i art. 16 ust. 2 ups (k. 66-68 akt Burmistrza; k. 4 akt Kolegium). Sąd I instancji nie odwołał się do art. 16 ust. 2 ups.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że "Istota sporu jaki zarysował się pomiędzy SKO w Siedlcach, a L. [W.] N. dotyczy natomiast tego, czy z uregulowanego w ustawie administracyjnego trybu kierowania do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu i odpowiedniej lokalizacji, prowadzonego przez organ jednostki samorządu terytorialnego lub na jego zlecenie, może skorzystać każdy, niezależnie od swojego statusu majątkowego." (s. 6 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2111/21). "[...] w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało to, czy L. [W.] N., wnioskując o skierowanie do domu pomocy społecznej, spełniał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przesłanki do udzielenia mu tego rodzaju pomocy, wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 ustawy [...] regulowana ustawowo działalność pomocy społecznej została oparta na zasadzie pomocniczości. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości" (s. 7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2111/21). Sąd I instancji przywołał art. 12 ups jedynie jako potwierdzenie zasad ogólnych pomocy społecznej, nie zaś w kontekście "ukrywania majątku" czy "stwierdzenia istnienia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby", jak to nietrafnie przyjął skarżący, lecz jedynie jako argument potwierdzający, że sytuacja dochodowa i majątkowa skarżącego wskazuje, że skarżący jest osobą, która "jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości" (s. 8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2111/21). Sąd I instancji nie miał na uwadze całej dyspozycji przepisu art. 12 ups, a jedynie tę jej część, która pozwalała w zw. z art. 2 ust. 1 i w zw. z art. 3 ust. 1, 2 i 4 ups dekodować normę prawną, którą prawidłowo zastosowały organy obu instancji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, podstawą orzekania przez organy i sądy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Zatem przywołanie przez Sąd I instancji art. 12 ups nie dotyczyło zastosowania w kontrolowanej sprawie kwestionowanych w skardze kasacyjnej fragmentów dyspozycji art. 12 ups.

Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 ups). Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2). W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (ust. 2a).

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (2 ust. 1 ups). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Art. 59 ust. 1 usp stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej [...] wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

W myśl art. 12 ups, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia.

Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący kasacyjnie nie spełnia podstawowych, ogólnych warunków udzielania pomocy społecznej z uwagi na jego znaczne zasoby dochodowe i majątkowe. Emerytura w wysokości 3.644,06 zł netto miesięcznie i posiadany majątek, przy uwzględnieniu koniecznych wydatków, pozwalają mu na życie w godnych warunkach. Skarżący kasacyjnie ma znaczne oszczędności (ok. 380.000 zł). Cel, na który chciałby przeznaczyć zgromadzone środki jest drugorzędny w zestawieniu z koniecznością zapewnienia sobie odpowiednich do istniejącej sytuacji warunków życiowych, w tym zapewnienia całodobowej opieki i pomocy medycznej. Nie ma podstaw, by przyjąć, że deklarowany remont domu wymaga nakładów w kwocie odpowiadającej oszczędnościom skarżącego kasacyjnie. Brak jest przeciwwskazań, by skarżący ewentualnie spieniężył część posiadanych przez siebie nieruchomości lub ruchomości, by uzyskane środki przeznaczyć na zapewnienie sobie pobytu w domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej. Te wszystkie okoliczności powodują, że skarżący, mimo trudnej sytuacji zdrowotnej i podeszłego wieku, nie jest osobą, której należna jest wnioskowana przez nią pomoc społeczna, skoro trudne sytuacje życiowe może pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 in fine ups). Skarżący może bowiem zapewnić sobie pobyt w odpowiednim domu pomocy społecznej we własnym zakresie. Udział osób obowiązanych do alimentacji nie jest uwarunkowany tym, czy osoba, która ubiega się o pomoc społeczną utrzymuje kontakty z obowiązanymi do alimentacji. Obowiązek alimentacyjny spoczywa na tych osobach nawet w przypadku nieutrzymywania kontaktów z uprawnionym. Udział obowiązanego do alimentacji syna skarżącego w partycypowaniu w kosztach opieki nad ojcem lub jego pobytu w domu pomocy społecznej albo prywatnym domu seniora jest możliwy - wymaga tylko uzgodnień rodzinnych lub orzeczenia Sądu powszechnego. Skarżący kasacyjnie dysponuje zasobami, by przez wiele lat zapewnić sobie miejsce w odpowiedniej placówce. W twierdzeniach skarżącego istnieje rozdźwięk między wnioskowaną przez niego formą pomocy społecznej (umieszczeniem go we wskazanym przez skarżącego konkretnym domu pomocy społecznej) a chęcią przeznaczenia oszczędności na remont domu, w którym obecnie zamieszkuje. Jeżeli skarżący zamieszkałby w domu pomocy społecznej, to remont domu, w którym aktualnie mieszka, stałby się co najmniej niekonieczny. Z kolei, mając na uwadze, że istotą wniosku o skierowanie do odpowiedniego domu pomocy społecznej jest zapewnienie wnioskującemu adekwatnej do jego stanu zdrowia lub do wieku opieki, wyremontowanie domu nie tyle niweczyłoby sens zamieszkania w domu pomocy społecznej, ile stanowiłoby przejaw nieracjonalnej gospodarki własnymi zasobami pieniężnymi i majątkowymi. We wniosku o umieszczenie skarżącego kasacyjnie w Domu Pomocy Społecznej im. "Matysiaków" w Warszawie wskazał on, że dom ten znajduje się na terenie Warszawy, co umożliwiłoby mu "kontakt z muzeami, wystawami", a co jest dla niego bardzo istotne ze względu na to, że od paru lat jest osobą samotną. Z treści uzasadnienia wniosku w tej części wynika, że skarżący kasacyjnie upatrywał w umieszczeniu go w konkretnym domu pomocy społecznej możliwości realizowania własnych, dodatkowych zainteresowań, które w żaden sposób nie mogą determinować kwestii właściwości miejscowej domu pomocy społecznej. Wskazując określony dom pomocy społecznej, prócz stanu zdrowia, skarżący zwracał uwagę właśnie na bliskość muzeów i wystaw w Warszawie, a nie na kwestie finansowe.

Skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej w trybie art. 59 ust. 1 ups w okolicznością niniejszej sprawy nie znajdowało podstaw. Tym bardziej brak jest podstawy prawnej do umieszczenia skarżącego - zgodnie z zasadami wynikającymi z ups - w konkretnym, wskazanym przez niego domu pomocy społecznej. Zasadniczo wnioskujący o pomoc społeczną w tej formie nie jest uprawniony do wyboru konkretnej placówki, lecz skierowanie następuje w oparciu o ustalenie miejsca zamieszkania. Dopiero gdy czas oczekiwania na miejsce w ośrodku zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę będącą podmiotem skierowania kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.

W skardze kasacyjnej skoncentrowano się na naruszeniu przez Sąd I instancji zagwarantowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) godności człowieka. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia tego przyrodzonego i niezbywalnego źródła wolności i praw człowieka i obywatela, które jest nienaruszalne, a jego poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych, w przedmiotowej sprawie nie doszło (Preambułą i art. 30 Konstytucji RP; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 9, nb 10; s. 210-217, nb 1-13 i przywołane przez Komentatora wyroki Trybunału Konstytucyjnego i poglądy doktryny).

Z uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2111/21 wyłania się sposób rozumowania Sądu I instancji, zgodnie z którym, na podstawie niekwestionowanych ustaleń faktycznych organów obu instancji, aprobowanych przez Sądu I instancji, skarżący we własnym zakresie ma możliwość zapewnienia sobie godnych warunków egzystencji, w związku z czym brak podstaw do udzielenie skarżącemu pomocy społecznej w formie umieszczenia w konkretnym, wskazanym przez niego domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i 2 ups). Przytoczone przez skarżącego sformułowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 2111/21: "Akceptowalna społecznie jest zatem pomoc świadczona wówczas, gdy dana osoba nie jest w stanie sama sobie poradzić z trudną sytuacją osobistą, przy wykorzystaniu własnych uprawnień [(np. poprzez uzyskanie środków utrzymania w trybie realizacji roszczeń alimentacyjnych)] bądź własnych zasobów [(np. wykorzystanie znacznych środków finansowych, zbycie rzeczy o znacznej wartości majątkowej)].", "Powszechną dezaprobatę budzi w społeczeństwie stałe finansowanie ze środków publicznych, na które składają się obywatele, tej kategorii osób, które - obiektywnie rzecz biorąc - mogą poprzez własne uprawnienia, zasoby i możliwości przezwyciężyć trudną sytuację osobistą, w jakiej się znalazły."; "Trafnie wskazało Kolegium, że L. [W.] N. może swoje potrzeby w zakresie pobytu w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku zaspokoić poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej [ustalającej warunki pobytu] z domem pomocy społecznej [, posiadającym zezwolenie wojewody (a więc spełniającym ustawowe standardy świadczonych usług, o których mowa w art. 55 ust. 1 i 2 ups)], ale działającym na warunkach komercyjnych.", doprowadziły do sytuacji, w której skarżący odebrał motywy, którymi kierował się Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy, jako swego rodzaju oskarżenie go o chęć niegodziwego skorzystania z dobrodziejstwa instytucji pomocy społecznej. Skarżący podniósł, że fakt, że posiada pieniądze ze sprzedaży mieszkania nie może być przedmiotem krytycznych analiz jego osobowości i przypisywanie mu złych intencji, nagannych społecznie, zaś ocena Sądu, że należy on do osób objętych powszechną dezaprobatą społeczeństwa i że trafnie Kolegium wskazało, że może on swoje potrzeby zaspokoić poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej z domem opieki działającym komercyjnie, jest szokujące w zakresie poszanowania godności człowieka i - w jego przeświadczeniu - z tego także powodu zaskarżony wyrok powinien być uchylony.

Wbrew ocenie skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2111/21 uznał, że Sąd I instancji nie dokonywał analiz osobowości skarżącego kasacyjnie ani nie przypisał mu złych intencji. W doktrynie i orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP (B. Banaszak - op. cit., s. 7-8, nb 8). Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1/, s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich. O subsydiarnym charakterze prawa pomocy świadczy m.in. art. 3 ust. 1 ups. Stanowi on, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny a nie je wyręcza. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ups).

Równość wszystkich wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zakaz dyskryminowania kogokolwiek w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji) nie mogą być rozumiane w ten sposób, że odmowa uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy społecznej w określonej formie stanowi przejaw naruszenia tych konstytucyjnych zasad. Warunki przyznania pomocy społecznej zostały przez ustawodawcę sprecyzowane w ustawie o pomocy społecznej. Przepisy, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia, korzystają z domniemania ich zgodności z Konstytucją, a więc również z zasadami: równości i prawa do równego traktowania, jak i zakazem dyskryminowania. Status majątkowy stanowi istotny warunek przyznania żądanej pomocy społecznej. Zróżnicowanie obywateli w rozumieniu ups ze względu na ich sytuację dochodową i status majątkowy nie stanowi jednak zaprzeczenia przysługującej im równości wobec prawa względem innych jednostek, prawa do równego traktowania, jak i nie jest przejawem ich dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. Pomoc społeczna ma to do siebie, że środki przeznaczone na jej funkcjonowanie pochodzą od podatników. Tym samym, dystrybucja tych środków w ramach przyznawanej pomocy społecznej jest ograniczona. Pomoc społeczna nie może być realnie udzielana każdemu wnioskującemu o nią, lecz podlega określonym w ustawie rygorom i warunkom, które należy spełnić, by pomoc w odpowiedniej formie otrzymać. Dotyczy to także pomocy w formie niepieniężnej. Mając na uwadze, że - co do zasady - przebywanie osoby w domu pomocy społecznej jest finansowane z jego środków lub środków osoby obowiązanej do alimentacji, to domy pomocy społecznej także funkcjonują w oparciu o znaczące środki publiczne. Umieszczenie lub skierowanie do domu pomocy społecznej osoby, która jest w stanie we własnym zakresie zapewnić sobie odpowiednią opiekę, może powodować zajęcie miejsca w takiej placówce osobie, która jest w sytuacji uniemożliwiającej samodzielną egzystencję lub zapewnienie sobie we własnym zakresie adekwatnej opieki. Dlatego instytucje przewidziane w ustawie o pomocy społecznej obwarowane są konkretnymi rygorami i warunkami, które muszą zostać spełnione, by decyzja odnośnie do wnioskowanej pomocy mogła zostać rozpatrzona pozytywnie. W żadnym razie nie jest to przejaw odejścia od zasad konstytucyjnych wymienionych w art. 30 oraz 32 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej.

Każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (ust. 2). Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku (ust. 3). Wskazane normy konstytucyjne dotyczą ochrony zdrowia i opieki zdrowotnej, m.in., osób w podeszłym wieku. O ile istotną rolą domów pomocy społecznej jest zapewnienie ich beneficjentom odpowiedniej opieki, w tym zdrowotnej, o tyle przytoczone normy nie dotyczą bezpośrednio opieki społecznej. Zarzut ich naruszenia uznać należało zatem za bezpodstawny.

W przepisach art. 68 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r. s. 108,111-113). Ustawa o pomocy społecznej określa: zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; organizację pomocy społecznej; zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej (art. 1 ups) i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 67 i 68 Konstytucji. Prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - związane są z sytuacją zdrowotną, osobistą, rodzinną i materialną osoby ubiegającej się o pomoc społeczną; możliwością przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości zainteresowanych (art. 2 ust. 1 ups). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Organ pomocowy w każdym konkretnym przypadku winien rozważyć, czy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz ocenić, czy potrzeby osób korzystających z pomocy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ups).

Skarżący kasacyjnie nie wykazał istotnych uchybień Sądu I instancji, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje wykładnię wskazanych jako wzorce kontroli przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w kontrolowanej sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w tej sprawie nie mogły być skuteczne. W konsekwencji, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O sprostowaniu w rubrum i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczono w oparciu o art. 156 § 1, 2 zdanie pierwsze i 3 ppsa, uznając że skoro skarżący kasacyjnie konsekwentnie posługuje się oboma imionami, to zasadnym jest, by znalazło to odpowiedni wyraz w wydanym wyroku.