Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1447/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Magda Froncisz Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 11 września 2023 r. znak: WPZ.5290.14.2023.4.FC w przedmiocie nakazu doprowadzenia drogi pożarowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał 16 czerwca 2023 r. decyzję nr 43 znak: MZ.52800.1.36.2023.KD, nakazującą Gminie K. jako właścicielowi budynku doprowadzenie drogi pożarowej (o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku) do budynku biurowo - usługowego, zlokalizowanego w K. przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania Gminy K. wniesionego od tej decyzji, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 11 września 2023 r., znak WPZ.5290.14.2023.4.FC utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U z 2022 r. poz. 1969 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. 2022 r. poz. 2057) - zwanej dalej "ustawą o ochronie przeciwpożarowej".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 8 września 2022 r. w budynku biurowo - usługowym, zlokalizowanym w K. przy ul. [...], po wcześniejszym zawiadomieniu strony, upoważniony funkcjonariusz Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] (w obecności J. U. - działającego pod firmą S. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie:

- kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych,

- rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej,

- postępowania z substancjami zubożającymi warstwę ozonową, fluorowanymi gazami cieplarnianymi i pozostałymi fluorowanymi gazami cieplarnianymi w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2065), wykorzystywanymi w ochronie przeciwpożarowej, a także systemami ochrony przeciwpożarowej oraz gaśnicami zawierającymi te substancje lub gazy lub od nich uzależnionymi.

Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych w przedmiotowym budynku handlowym, którego warunki ochrony przeciwpożarowej szczegółowo opisano w protokole ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych, znak: MZ.52800.1.36.2023.KD z dnia 10.11.2022 r., stwierdzono nieprawidłowość dot. doprowadzenia drogi pożarowej do budynku biurowo - usługowego, zlokalizowanego w K. przy ul. [...].

Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę należy w pierwszej kolejności zadbać o ochronę interesu społecznego, polegającego na konieczności zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w przedmiotowym budynku biurowo - usługowym. Mając na uwadze art. 4. ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co do zasady to właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie bezpieczeństwo oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1a. powyższej ustawy, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Organ zaznaczył, że zgodnie z zapisami § 5 umowy najmu lokalu użytkowego (umowa zawarta w dniu 7 maja 2018 r.) J. U. -działający pod firmą S. jako Najemca, odpowiedzialny jest jedynie za wyposażenie lokalu w sprzęt przeciwpożarowy. Pozostałe obowiązki tj. m.in. doprowadzenie drogi pożarowej (o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku) do budynku biurowo - usługowego, zlokalizowanego w K. przy ul. [...], spoczywa nadal na Wynajmującym tj. na Gminie Miejskiej K. . Organ podkreślił też, że drogę pożarową należy doprowadzić do budynku a nie do jego części jak np. lokalu w tym budynku.

Przedmiotem analizy wymagań przeciwpożarowych jest średniowysoki (SW) budynek użyteczności publicznej (tj. budynek biurowo - usługowego, zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL III), zlokalizowanym w K. przy ul. [...].

Katalog obiektów, do których należy doprowadzenie drogi pożarowej wskazano w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). W § 12 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia wskazano charakterystyczną grupę obiektów takich jak - budynki należące do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierające strefy pożarowe zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V. Należy zauważyć, że omawiany wyżej budynek użyteczności publicznej, zlokalizowany K. przy ul. [...] zalicza się do przedmiotowej grupy obiektów.

Podsumowując, w obecnych okolicznościach, argumentacja strony skarżącej nie stanowi dostatecznego uzasadnienia do uwzględnienia odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż słuszny interes strony nie może kolidować z koniecznością zapewnienia ochrony przeciwpożarowej użytkownikom budynku lub być w sprzeczności z innymi przepisami prawa.

Utrzymując w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], organ wziął pod rozwagę ochronę interesu społecznego, polegającego na konieczności zapewnienia właściwego poziomu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska K. , zarzucając jej naruszenie

- art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek nałożony decyzją organu I instancji zobowiązana jest realizować Gmina Miejska K. jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] w K. ,

- art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 4 ust. la ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej r poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji brak przyjęcia, że obowiązek nałożony decyzją organu I instancji zobowiązany jest realizować najemca lokali użytkowych znajdujących się nieruchomości przy ul. [...] w K. , jako faktycznie władający całą nieruchomością w miejsce jej właściciela,

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że stroną postępowania w niniejszej sprawie oraz adresatem decyzji w zakresie nałożonych obowiązków jest Gmina Miejska K. , podczas gdy stroną postępowania i adresatem obowiązków nią określonych powinien być najemca lokali użytkowych znajdujących się w nieruchomości przy ul. [...], co w efekcie nie doprowadziło do stwierdzenia przez organ II instancji nieważności decyzji organu I instancji,

- art. 7, 11, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co miało istotny wpływ wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie strony postępowania zobowiązanej do wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, tj. uznanie, że stroną postępowania w niniejszej sprawie i adresatem obowiązków jest Gmina Miejska K. , podczas gdy stroną postępowania oraz adresatem, obowiązków powinien być najemca lokali użytkowych jako władający tą nieruchomością w miejsce Gminy.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej określanej jako "p.p.s.a." kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień skutkujących koniecznością uwzględnienia skargi.

Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą: właścicielem budynku użytkowego położonego w K. przy ul. [...] jest Gmina Miejska K. , która zawarła umowę najmu lokalu użytkowego z J. U.. W § 5 umowy najmu określono, że najemca lokalu zobowiązany jest wyposażyć lokal w sprzęt przeciwpożarowy, stosownie do przepisów obowiązujących w tym względzie. Poza tym zapisem umowa najmu nie reguluje kwestii odpowiedzialności za obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Również nie jest kwestionowana konieczność doprowadzenia drogi pożarowej do przedmiotowego budynku.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na określeniu adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w okolicznościach niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2057 z późn. zm.) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany:

1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;

2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;

3) zapewnić przeglądy techniczne, konserwacje oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic, w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;

4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;

5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej;

6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;

7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

W myśl ust. 1a art. 4 odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Strona skarżąca wywodzi, że "władającym", o którym mowa w przywołanym art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest najemca, który w tej sprawie włada całym budynkiem użytkowych położonym w K. przy ul. [...] z wyłączeniem skarżącej Gminy. Pomiędzy skarżącą, a J. U. nie została zawarta umowa cywilnoprawna ustanawiająca zarząd lub użytkowanie. Strony wiąże natomiast umowa najmu, a zatem zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co do zasady obciążają najemcę jako faktycznie władającego całą nieruchomością. Skarżąca wskazuje na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w przypadku braku umowy ustanawiającej zarząd lub użytkowanie, jest faktycznie władający budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/15, wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/09, wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1830/09.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że żaden z trzech wymienionych wyżej wyroków nie dotyczy sytuacji w jakimkolwiek stopniu analogicznej do występującej w tej sprawie. W pierwszym z tych wyroków nakazano Miejskim Zakładom Komunalnym Spółka z o.o. w W. jako właścicielowi sieci wodociągowych zlokalizowanych na terenie tego miasta i gminy wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie prawidłowego funkcjonowania hydrantów. W drugiej i trzeciej z wymienionych spraw obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały nałożone na spółdzielnię mieszkaniową, która faktycznie użytkowała dany obiekt ("pozostawał w jej zasobach"), mimo braku ustalonego do niego tytułu prawnego. Nie były to sytuacje w jakikolwiek sposób zbliżone do stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Natomiast taki analogiczny stan faktyczny do rozpoznawanej obecnie sprawy był przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. II OSK 2876/19 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W odniesieniu do art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej NSA zawarł następujące rozważania: "Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczający, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. To, do kogo decyzja w tym przedmiocie zostanie skierowana, uzależnione więc będzie od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13, LEX nr 1780498).

Z powyższego wynika, że zasadą jest nakładanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela nieruchomości jako podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie takiej ochrony. Natomiast umowa cywilnoprawna może przenieść obowiązki nałożone ww. ustawą na inny podmiot, ale tylko w takim zakresie, w jakim powierzono mu obowiązki i zadania dotyczące nieruchomości.

W niniejszej sprawie, przedmiotowy budynek, w którym mieści się Dom [...] stanowi własność Powiatu G. i jest wynajmowany Zgromadzeniu (...) w N. do jego prowadzenia.

Zgodnie z umową najmu z (...) stycznia 2016 r. najemca zobowiązany jest m.in. do ponoszenia kosztów konserwacji, bieżących napraw i przeglądów urządzeń oraz instalacji wynajętych budynków, do utrzymywania zajmowanych pomieszczeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym. Najemca może dokonywać remontów i ulepszeń we własnym zakresie i na koszt własny, bez możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów, przy czym każde ulepszenie i remont przedmiotu najmu oraz sposób ich finansowania wymagają uprzedniego uzgodnienia przez strony umowy (§ 7 i 9 ww. umowy).

Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, postanowienia ww. umowy nie nakładają na najemcę odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wyposażenie każdej kondygnacji obiektu w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody czy obudowanie klatek schodowych i zamknięcie ich drzwiami dymoszczelnymi wymaga przeprowadzenia prac budowlanych, których zakres z pewnością nie mieści się w remoncie czy ulepszeniach, które na podstawie umowy najmy może dokonywać najemca.

Prawidłowo więc organy nałożyły obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określone w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, na właściciela przedmiotowej nieruchomości, a nie na jego najemcę. Zgodnie z przywołanym wcześniej stanowiskiem, okoliczności sprawy wskazują bowiem, że to właściciel ma prawną i faktyczną możliwość ich wykonania."

Całkowicie podzielając powyższe stanowisko trzeba wskazać, że proponowana przez stronę skarżącą wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest wadliwa. Konstrukcja tych przepisów wskazuje, że zasadniczo podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest właściciel nieruchomości. Możliwe jest przeniesienie tych obowiązków na zarządcę lub użytkownika obiektu, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Nie można jednak uznać, że w ostatnim zdaniu ust. 1a ustawodawca przeniósł te obowiązki na podmioty korzystające z nieruchomości na podstawie umowy (stosunku obligacyjnego) w sytuacji, gdy nie wynika to z treści tej umowy. Byłoby nielogiczne, gdyby ustawodawca dopuścił możliwość umownego przeniesienia wskazanych obowiązków tylko w przypadku zarządu lub użytkowania, natomiast w przypadku pozostałych form korzystania z cudzej nieruchomości z mocy omawianego przepisu zwolnił właściciela z tych obowiązków i przeniósł je na te osoby korzystające. W ocenie Sądu użycie w tym zdaniu pojęcia "faktycznie władającego budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem" nie służyło zdjęciu odpowiedzialności za obowiązki określone w ust. 1 z właściciela nieruchomości i przeniesieniu ich na podstawie przepisu – wbrew treści umowy – na posiadacza zależnego. Celem tego przepisu było natomiast zapewnienie realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej (niewątpliwie istotnych dla bezpieczeństwa) w sytuacji nieustalonego stanu prawnego nieruchomości.

Pojęcie "władania" jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego. Choć nie zostało zdefiniowane w kodeksie cywilnym, kilkukrotnie pojawia się w przepisach m. in. z zakresu prawa rzeczowego (np. art. 222 § 1, art. 336, art. 338) . Z treści tych przepisów można wysnuć wniosek, że pojęcie to odnosi się do stanu faktycznego, nie zaś do stanu prawnego, na co wskazuje użycie w tych przepisach związku frazeologicznego "faktycznie włada".

Również tak dokonana wykładnia systemowa pojęcia "faktycznie władający budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem" potwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy to właściciel, a więc skarżąca Gmina, jest na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zobowiązany do wykonania nałożonych na nią obowiązków i treść art. 4 ust. 1a tej ustawy nie przenosi obowiązków na inny podmiot, w tym wypadku najemcę nieruchomości.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.