Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 336/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 337/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie trzech budynków inwentarskich (kurników) o konstrukcji drewnianej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez K. i J. K. (dalej – skarżący) jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 3337/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie trzech budynków inwentarskich (kurników) o konstrukcji drewnianej. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

W dniu 15 listopada 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim, (dalej – PINB, organ I instancji), wpłynęło pismo informujące o wykonaniu bez odpowiednich pozwoleń budynków na działce nr [...] w K. Organ I instancji w dniu 7 grudnia 2022 r. przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości, a poczynione ustalenia udokumentowano w stosownym protokole. W ramach prowadzonego w sprawie postępowania w dniu 2 marca 2023 r. wydano postanowienie nr 18/2023, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie trzech budynków inwentarskich (kurników) o konstrukcji drewnianej (oznaczonych nr [...], [...], [...] na mapie sytuacyjnej - poglądowej, załączonej do protokołu kontroli z dnia 7 grudnia 2022 r.), położonych na działce nr [...] w obrębie [...] K., jednostka ewidencyjna [...] gmina M. W sentencji postanowienia poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację i wysokości opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że na działce znajdują się trzy budynki inwentarskie (kurniki) w całości wykonane z drewna o wymiarach: obiekt nr [...]: 5,28 m (dł.) x 2,60 m (szer.), pow. zabudowy - 13,72 m2, obiekt nr [...]: 1,50 m (dł.) x 1,80 m (szer.), pow. zabudowy - 2,70 m2, obiekt nr [...]: 1,60 m (dł.) x 1,70 m (szer.), pow. zabudowy - 2,72 m2. Podczas kontroli inwestorzy oświadczyli, że przedłożą dokumenty potwierdzające legalność wykonanych robót budowlanych. W dniu 15 grudnia 2022 r. przedłożono kopię zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych z dnia 15 maja 2005 r., oraz zaświadczenie nr [...] z dnia 16 kwietnia 2019 r., o prowadzeniu gospodarstwa rolnego od 10 września 1996 r. Przedłożone zgłoszenie i załączniki są mało czytelne, w związku z czym nie ma możliwości jednoznacznego określenia przedmiotu zgłoszenia. Na wniosek organu Starosta Lwówecki poinformował, że dokumenty dotyczące przedmiotowego zgłoszenia zostały przekazane do brakowania w zakresie dokumentacji niearchiwalnej.

Organ I instancji podał, że na działce nr [...] w obrębie [...] K., znajdują się trzy samodzielnie obiekty budowlane wykonane z drewna, przeznaczone do hodowli drobiu tzn. budynki inwentarskie (kurniki). Przez budynki inwentarskie należy rozumieć obiekty przeznaczone do odpowiedniego utrzymania żywego inwentarza (zwierząt), jako odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymania zwierząt. Budynki inwentarskie nie są tożsame z budynkami gospodarczymi ponieważ, przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek służący do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących, mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W związku z tym, że budowa budynków inwentarskich nie jest wymieniona w katalogu robót budowlanych ujętych w art. 29 - 31, ich budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę. W związku z tym organ uznał za właściwe dokonanie oceny wykonanych robót w świetle przepisu art. 48 Prawa budowlanego i zastosowanie procedury w nim określonej. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że pierwszym etapem postępowania jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, w którym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Nie godząc się z wydanym postanowieniem skarżący oprotestowali je złożonym w terminie zażaleniem. W instancyjnym środku zaskarżenia podniesiono, że przedłożono organowi kopie dokumentu w postaci zgłoszenia robót budowlanych z dnia 15 maja 2005 r. Według żalących się gdyby zgłoszenie było sprzeczne z obowiązującymi przepisami organ zgłosił by sprzeciw. Organ uznał, że dokumenty są nieczytelne, zaś starostwo dokonało brakowania akt. Dokumenty są nieczytelne, gdyż mają 18 lat, zaś dokumenty finansowe przechowuje się przez 5 lat. Według skarżących zgodnie ze zgłoszeniem wybudowano w okresie 2006-2008 obiekty uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej. Według nich nie zaszły przesłanki do wstrzymania robót budowlanych zakończonych 15 lat temu. Podważając prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy wykazywano związek istniejących obiektów z zabudową zagrodową i prowadzoną działalnością rolną.

W dniu 19 kwietnia 2023 r. DWINB wydał postanowienie nr 337/2023, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. - dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu stanu sprawy i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ II instancji wyprowadził z art. 28 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na realizację budynków inwentarskich, gdyż nie zostały one wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego. Nadto z orzecznictwa sądowoadministracyjnego przytoczono tezę o konieczności kierowania się przez organy nadzoru budowlanego przy badaniu konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia kryterium dotyczącym celu posadowienia obiektu, pełnioną funkcją, czasem funkcjonowania, a także czasem potrzebnym na ich budowę.

DWINB podał, że przez budynki inwentarskie należy rozumieć obiekty przeznaczone do odpowiedniego utrzymania żywego inwentarza (zwierząt), jako odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymania zwierząt. Budynkiem gospodarczym jest z kolei budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Według organu II instancji PINB podjął właściwe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że budowa budynku inwentarskiego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie dokonania zgłoszenia. Ustosunkowując się do treści zażalenia wyjaśniono, że nie należy utożsamiać ze sobą pojęć "budowa" oraz "roboty budowlane". Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Robotami budowlanymi są za to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). W związku z tym fakt, iż art. 48 Prawa budowlanego reguluje procedurę legalizacyjną dotyczącą jedynie budowy, natomiast art. 50 ma zastosowanie do innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f.

Końcowo organ podał, że nie można uznać, że dokonano zgłoszenia budowy trzech budynków inwentarskich na podstawie zgłoszenia z dnia 15 maja 2005 r., gdyż w świetle wówczas obowiązujących przepisów należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę na wykonanie przedmiotowych obiektów budowlanych.

W skardze na wyżej opisane postanowienie wniesiono o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

1. Przepisów prawa materialnego, a to:

- § 3 pkt 4 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że obiekty pełniące funkcję gospodarczo-inwentarzowe zakotwiczone metalowymi szpilkami, bądź posadowionymi na pustakach są obiektami trwale związanymi z gruntem, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego (zdjęcia jako załączniki) nakazuje uznać że cechy konstrukcji tych budynków nie wyczerpują znamion tej definicji, oraz pozwalają na jego demontaż w każdym momencie, bądź przeniesienie w inne miejsce;

- art 48 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie że ziściły się przesłanki pozwalające na wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazuje uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak możliwości nakazania wstrzymania budowy;

- art 29 ust 14 pkt c; ust 15 pkt 6, art 30 ust 2 pkt 1, pkt 1a Prawa budowlanego bo nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, błędnie interpretują definicję.

2. Przepisów prawa procesowego:

- art 7, art 8, art 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonanie bezkrytycznego uznania, że organ I instancji prawidłowo i wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał dowodowy w sprawie, a w konsekwencji bezzasadnie przyjął, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, gdy tymczasem prawidłowa ocena winna prowadzić do wniosków zgoła odmiennych;

- art 139 k.p.a. jako naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi oceniono, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, zaś organy dokonały błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwych rozstrzygnięć. Autor skargi wyjaśnił, że na nieruchomości wybudowano obiekty uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej, wiat, altan, oranżerii, ogrodów zimowych. Następnie szczegółowo opisano obiekty objęte postępowaniem. Według skarżących:

1) obiekt wielkości 1,50 m. x 1,80 m. = 2,70 m², konstrukcja drewniana, wypełniony styropianem, z jednymi drzwiami, trzema oknami, wysokości ok 1,90 m. stylizowany na domek z [...], zadaszony stylizowaną pagodą bez fundamentu, nie związany na trwałe z gruntem, zakotwiczony metalowymi szpilkami, służący do schronienia w czasie deszczu i w nocy: dwóm kogutom, jednej kaczce, sześciu kurom, a także do przechowywania paszy, odrzynek i innych niezbędnych. Ptactwo ma ogrodzony teren do wybiegu.

2) Obiekt wielkości 5,28 m x 2,60 m = 13,72 m² składa się z dwóch pomieszczeń, konstrukcja drewniana wypełniona styropianem, złożona z dwóch ścian z drzwiami, oknem połączonych z drugim pomieszczeniem składającym się z trzech ścian, z dwoma oknami, drzwiami. Frontowe ściany w obu pomieszczeniach są zabezpieczone siatką, innymi słowy woliera, oranżeria. Altana, wiata - nie związana trwale z gruntem zakotwiczona metalowymi szpilkami, różnica poziomów nadała charakter obu pomieszczeń również stylizowanych na domki z [...]. Wysokość ok 1,90 m służących do hobbistycznego posiadania ptaków ( 2 szt. [...], [...], 4 [...]), obiekt także służy jako ogród zimowy dla roślin, przechowywania i przygotowywania niezbędnego pokarmu, odżywek. A także do zabezpieczania w ściółkę i podsypkę urządzeń i narzędzi potrzebnych do zabezpieczania w okresie zmiennych temperatur, jak również odkryta przestrzeń służy jako suszarnia dla ziół i kwiatów.

3) Obiekt uzupełniający, również stylizowany na domek z [...] 1,60 m x 1,70 m. = 2,72 m² w wysokości ok 1,80 m, konstrukcja drewniana, wypełniona styropianem, zabudowany ściankami z drzwiami, oknem, posadowionym na bloczkach betonowych, umożliwiających zmianę lokalizacji. Służący dla jednego pawia indyjskiego za schronienie w okresie deszczu i zmiennych temperatur, a także do utrzymania ściółki i pożywienia, odżywek. Paw generalnie siedzi na drzewie i na wybiegu.

Skarżący podnieśli, iż w trakcie kontroli inspektorzy nie weszli do obiektów lecz fotografowali je z zewnątrz. Dokonali błędnej oceny stanu faktycznego, uznając te obiekty jako inwentarzowe "kurniki" co skutkowało wydaniem wadliwych rozstrzygnięć.

Obie instancje przyjęły że konstrukcje te spełniają definicję budynku inwentarskiego, a co za tym idzie bezpodstawnie uznały, że wymagają pozwolenia na budowę. Uszło jednak uwadze organów, że nie są to konstrukcje trwałe, nie mają fundamentów, przegród, a tym samym nie można uznać, aby ich posadowienie wymagało zezwolenia na budowę. Powyższe nieprawdziwe i błędne ustalenia stanu faktycznego prowadziły do błędnego uznania, że ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazuje uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak możliwości nakazania wstrzymania budowy i legalizacji samowoli budowlanej bądź nakazania rozbiórki. Końcowo w skardze podkreślano związek przedmiotowych obiektów z zabudową zagrodową.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że po zapoznaniu się ze skargą nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszym postępowaniu kontroli zostało podane opisane powyżej postanowienie DWINB z dnia 19 kwietnia 2022 r., nr 3337/2023 utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 2 marca 2023 r., nr 18/2023 w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie trzech budynków inwentarskich.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie z nim organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Z kolei w myśl ust. 3 przywołanego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały za zasadne prowadzenie postępowania w trybie przywołanego przepisu kwalifikując wykonane roboty jako samowolę budowlaną. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym kwalifikacja prawna dokonana przez organy nie znajduje potwierdzenia w zebranym dotychczas materiale aktowym i w istocie w chwili obecnej okazuje się ona co najmniej przedwczesna. Regulacje prawnomaterialne, na co zresztą zwracały uwagę organy w toku postępowania, poza sytuacjami braku konieczności dokonywania przez inwestora poczynań formalnych, przewidują konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót właściwemu organowi. Kwalifikacja trybu działania inwestora warunkowana jest rodzajem przedsięwzięcia, zaś niedochowanie prawem przewidzianej formy skutkuje interwencją służb nadzoru budowlanego odpowiednio w oparciu o art. 48 lub art. 50 i następne Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie już w trakcie czynności prowadzonych przez PINB pojawiła się kwestia zgłoszenia wykonania robót budowlanych przez inwestora. Organ I instancji wszedł w posiadanie części dokumentów istniejących w tym względzie, zaś próba pozyskania oryginałów od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej okazała się nieskuteczna, bowiem Starosta Lwówecki pismem z dnia 10 lutego 2023 r. poinformował o przekazaniu zgłoszenia do brakowania dokumentacji niearchiwalnej. PINB, a za nim DWINB, zastosowanie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego uzasadniali tym, że przedmiotowe budynki nie są obiektami, które można było zrealizować w oparciu o zgłoszenie lecz wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Mając na względzie zasady ogólne procedury administracyjnej wynikające choćby z art. 6, art. 7, art. 8 czy art. 9 k.p.a. należy zaznaczyć, że rolą organu jest poparcie ustaleń, w szczególności tych, które rodzą dla strony negatywne skutki prawne, wszechstronnie zebranym i ocenionym materiałem dowodowym. W badanej sprawie niewątpliwie odnośnie zgłoszenia istnieje zaledwie szczątkowy materiał dowodowy, który jednakże uprawdopodabnia czynności skarżących poprzedzające proces inwestycyjny. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego dysponowały choćby szkicem planowanego zamierzenia, w stosunku do którego skarżący wskazują na dokonanie zgłoszenia zamiaru wybudowania robót. W tym stanie rzeczy teza o braku uznania, że skarżący dokonali zgłoszenia nie została w sposób adekwatny udokumentowana. Co prawda organy obu instancji wskazują na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże stanowi to swoistego rodzaju analizę następczą, bez położenia właściwego ciężaru dowodowego na stan sprawy w chwili dokonywania zgłoszenia.

Poza sferą procesową Sąd w składzie orzekającym uznał, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, właśnie ze względu na uchybienia proceduralne, naruszają także przepisy prawa materialnego. Niesprzecznie procedura legalizacyjna prowadzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest odmienna od legalizacji poczynań inwestora w oparciu o art. 50 i następne omawianej ustawy. Wskazane normatywy dotyczą przy tym odmiennych stanów faktycznych, gdyż art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei art. 50 i następne Prawa budowlanego stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f omawianej ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem przyjęcia właściwej podstawy prawnej w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lecz przekroczył jego zakres, albo też zgłoszono inwestycję, na którą należało uzyskać pozwolenie na budowę. Zasadniczo pierwotnie pojawił się pogląd, że jeżeli strona zgłosiła wykonanie robót budowlanych objętych w rzeczywistości obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli, podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Aktualnie Naczelny Sąd Administracyjny w większości orzeczeń, przykładowo w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2613/20 stoi na stanowisku, że ,,Fakt skutecznego zgłoszenia robót właściwemu organowi, a następnie przekroczenie zakresu zgłoszenia, nie może bowiem stanowić podstawy do zarzucenia inwestorce działania w warunkach samowoli budowlanej", patrz Lex nr 3593575. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 363/22 przyjmując, że ,,Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę", Lex 3577742.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie pozostawia jednak wątpliwości, że samo dokonanie zgłoszenia pozbawia służby nadzoru budowlanego możliwości interwencji i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Jak trafnie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1250/20 ,,To, że organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia rozbiórki ogrodzenia i budowy nowego, nie oznacza automatycznie legalności prowadzonych prac budowlanych. Organ nadzoru budowlanego sprawdza na każdym etapie postępowania czy realizacja obiektów budowlanych jest zgodna ze sztuką budowlaną oraz dokonanym zgłoszeniem. Roboty budowlane wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego", patrz Lex nr 3572663.

W świetle orzecznictwa przyjdzie zauważyć, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zaś organy obu instancji faktu tego nie kwestionują. Mimo to zarówno PINB jak i DWINB, wobec barku zgłoszenia w archiwach organu administracji architektoniczno-budowlanej i nieczytelności dokumentu przedłożonego przez strony postępowania, za stosowne uznały wdrożenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, uznając inwestycję za zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej. Dotychczas zebrany materiał dowodowy, w ocenie Sądu, nie daje jednak podstaw do pominięcia zgłoszenia, co kwalifikuje inwestycję jako przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie tracąc z pola widzenia sygnalizowanych wyżej tez Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno z uzasadnień postanowień wyprowadzić pogląd, aby organy potwierdziły zamiar inwestorek obejścia prawa. Skoro tak, to brak było podstaw do zarzucenia im samowoli budowlanej i wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy.

Wobec powiedzianego doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, gdyż dotychczasowe ustalenia organów nie uprawniały do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, a takiej potrzeby Sąd nie kwestionuje, PINB uwzględni stanowisko Sądu wyrażone powyżej.

Mając to na uwadze orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach, (pkt II sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.