Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 873/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 901/22 w sprawie ze sprzeciwu R. P. i T. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 września 2022 r. nr 210/2022 w przedmiocie budowy budynku garażowo-gospodarczego niezgodnie z przepisami prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r. oddalił sprzeciw R. P. i T. P. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej również jako "WINB") z dnia 13 września 2022 r., w przedmiocie budowy budynku garażowo-gospodarczego niezgodnie z przepisami prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 13 września 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia 27 lipca 2022 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 1333 ze zm.; dalej jako: "prawo budowlane") oraz art. 104 k.p.a. nakładającą na R. i T. P., inwestorów i właścicieli budynku garażowo-gospodarczego położonego w Kutnie, przy ul. [...] (działka nr [...]) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektonicznobudowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w zakresie wysokości, długości i szerokości budynku garażowo-gospodarczego oraz projektu zagospodarowania działki w związku ze zmianami usytuowania budynku w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli R. P. i T. P.

WSA w Łodzi oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół ustalenia czy sprawę będzie można rozpatrzeć w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jak uważają skarżący czy też nie. Zastosowanie regulacji, o której mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego (o ile zostanie spełniony warunek upływu 20 lat), jest możliwe tylko w stosunku do samowoli budowlanej, nie zaś do robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, do których legalizacji przewidziany jest tryb naprawczy. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że nie doszło do samowoli budowlanej gdyż było wydane pozwolenie na budowę. Ponadto Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, że pozwolenie na budowę wygasło, ponieważ nie została wydana żadna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie.

Dodatkowo Sąd zgodził się z organem II instancji, że decyzja organu I instancji została błędnie skierowana do I. i B. K., którzy byli jedynie pełnomocnikami K. i A. K. Błąd ten był, zdaniem Sądu, wystarczający do wydania decyzji kasatoryjnej gdyż organ II instancji nie ma możliwości konwalidacji tego typu błędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wobec zaskarżonego wyroku podniesiono następujące zarzuty:

1. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisów w postaci art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. i pominięcie okoliczność utraty ważności przez pozwolenie na budowę ANB.7451/i/294/I-101/93 z dnia 23 lipca 1993 r.;

b) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a mianowicie: art. 51 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie przy jednoczesnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i błędne przyjęcie, że art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie pominięcie treści decyzji -pozwolenia na budowę ANB.7451/i/294/I-101/93 z dnia 23 lipca 1993 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w złożonej skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnego zarzutu odnoszącego się do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji podstaw jakie wskazał organ uzasadniając rozstrzygnięcie kasatoryjne. Z przytoczonych wyżej przepisów jasno wynika, że strona wnosząca sprzeciw i ewentualnie skargę kasacyjną powinna uzasadnić dlaczego organ błędnie przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia i czemu wskazane przez niego nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu nie uzasadniały rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie strona domaga się rozstrzygnięcia kwestii, do której prawidłowo odniosły się w swoich orzeczeniach organy obu instancji, czyli uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Już sama powyższa okoliczność wystarczy do oddalenia skargi kasacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że Sąd I instancji zajął stanowisko we wspomnianej kwestii Naczelny Sad Administracyjny również odnosi się do tego zarzutu strony.

Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu pominięcia okoliczność utraty ważności pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 1993 r. ANB.7451/i/294/I-101/93 i tym samym uznania, że sprawa nie dotyczy samowoli budowlanej. W ocenie strony wnoszącej sprzeciw mamy do czynienia z sytuacją kiedy budowa została przerwa na okres dłuższy niż dwa lata, a ponadto wzniesiony budynek wykazuje istotne odstąpienia od projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu. Tymczasem z pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, wydanego przez Urząd Rejonowy w Kutnie, wynika, że decyzja ta traci ważność w przypadkach wymienionych w art. 32 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r., tj.

1. Budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu,

3. Została przerwana na czas dłuższy niż dwa tata,

4. W przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia.

W ocenie strony ziściły się zatem przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do wskazanego wyżej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być potwierdzone w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Na gruncie prawa budowlanego z 1974 r., co pomija pełnomocnik strony, w art. 32 ust. 2 wyraźnie wskazano, że "Właściwy terenowy organ administracji państwowej może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia".

Należy przypomnieć, że na gruncie przepisów prawa budowlanego, mających zastosowanie w tej sprawie, wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, załatwiane jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Przemawia za tym okoliczność, iż niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie wyjaśniające musi się zakończyć władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na to, iż wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jego wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania (zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2023).

W przedmiotowej sprawie nie wydano nigdy decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę a zatem organy nie mogły domniemywać takiego wygaśnięcia i zastosować przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.