Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 299/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5, art. 28, art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 174, art. 183 par. 1, art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 570/05 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz P. S. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006r. oddalił skargę P. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2005r.

nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], wydaną w oparciu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r.,

Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych nakazał P. S. rozbiórkę domku letniskowego, wraz z tarasem, położonego na działce nr [...] położonej w miejscowości T. S., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym Zespołu Elektrowni [...] S. A.

Kontrola dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych wykazała, że w czerwcu 2003 roku dzierżawca działki P. S. zrealizował na niej wolnostojący domek letniskowy o wymiarach 4,0 m x 6,0 m i wysokości 4,5 m. Dom jest parterowy, niepodpiwniczony, z użytkowym poddaszem, konstrukcji drewnianej słupowo - ryglowej. Posadowiony jest na 6 słupach z rur stalowych osadzonych w gruncie. Do domku dobudowany jest taras otwarty, o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,9 m x 4,0 m.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ustaleniu, że obiekt wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, decyzją nr [...] z [...] grudnia 2004 roku nakazał jego rozbiórkę na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - prawo budowlane, w zw. z art. 104 k.p.a.

Od tej decyzji odwołał się P. S.. Zarzucił szereg nieścisłości, jakie zawiera jej uzasadnienie. W szczególności zarzucił, że podane w decyzji wymiary domku odbiegają od rzeczywistych. Dodał, że nie jest właścicielem terenu, na którym znajduje się obiekt, lecz jego dzierżawcą. Zakwestionował nieścisłe ustalenie granic, a także numer i datę przytoczonej w uzasadnieniu decyzji umowy dzierżawy zawartej z Zespołem Elektrowni. Zarzucił także, że organ nie zastosował tych przepisów ustawy Prawo budowlane, które pozwalają na legalizację samowoli budowlanej i wskazał na naruszenie przez organ przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że teren, na którym wzniesiono obiekt nie jest przeznaczony pod zabudowę. Poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia pozwoliły stwierdzić, że dla terenu, na którym samowolnie wykonane zostały roboty budowlane, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie uzyskał też decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwiło organowi podjęcie działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanego domku letniskowego, a tym samym zastosowanie przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wymiarów domku, jego

usytuowania w stosunku do granic terenu wywłaszczonego pod zalew oraz daty i numeru umowy dzierżawy, organ stwierdził, że fakty te nie miały żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z aktualizacją planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustrzyki Dolne zatwierdzonego uchwałą Nr XII/39/90 Miejsko - Gminnej Rady Narodowej w Ustrzykach Dolnych z dnia 18 stycznia 1990 roku, którego ważność upłynęła w dniu [...] grudnia 2003 roku, przedmiotowy teren był włączony w obszar oznaczony symbolem 03 W. Zgodnie z zapisami planu, teren ten stanowi Zalew Soliński, rzeki i potoki z adaptacją na perspektywę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że przedmiotowy domek nie nosi cech budynku, czy też obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Nie jest on stale związany z gruntem, nie ma w nim żadnych urządzeń, czy instalacji, a jego konstrukcja pozwala na przeniesienie go w całości na inne miejsce. Jest to zatem tymczasowy obiekt budowlany i jako taki nie wymaga pozwolenia na budowę. Zarzucił też, że wydzierżawiony przez niego teren, oznaczony symbolem 03 W - Zalew Soliński, rzeki, potoki..., nie podlega organom nadzoru budowlanego oraz, że decyzje nie określają jednoznacznie terenu wywłaszczenia pod zalew. Skarżący dodał, że wraz z innymi dzierżawcami założył stowarzyszenie mające na celu przekwalifikowanie terenów na tereny rekreacyjne z możliwością zabudowy.

W piśmie z dnia 11 stycznia 2006 roku, pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę zarzucając organom naruszenie art. 75 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, wobec wątpliwości, czy przedmiotowy obiekt znajduje się na działce nr [...] czy też nr [...] będącej w trwałym zarządzie Nadleśnictwa B. G..

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że samowola budowlana jest niekwestionowana, a wybudowany obiekt nie może być zaliczony do tymczasowych, bowiem nie mieści się w grupie obiektów wymienionych w art. 3 ust.5 prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje:

Dokonując w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd zaznaczył, iż przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany w oparciu o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. [Dz. U. Nr 80 poz. 718 z 2003 roku] uzupełnioną ustawą z 16 kwietnia 2004 roku [Dz. U. Nr 93 poz. 888 z 2004 roku].

Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą, zawiera zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu. Celem wprowadzenia zmian w przepisie art. 48 było umożliwienie zalegalizowania przez właściwy organ samowoli budowlanej pod warunkiem jednak, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego prawem (art. 48 ust. 2).

Nowelizacja z 16 kwietnia 2004 r. wprowadziła też wymóg, by inwestor,

w sytuacji braku planu miejscowego, dysponował ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W wypadku spełnienia wymienionych przesłanek, organ podejmuje dalsze czynności legalizacyjne przewidziane w przepisie art. 48 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 49 ustawy.

Natomiast niespełnienie przez inwestora opisanych wyżej obowiązków obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.

Sąd uznał, że postępowanie administracyjne wykazało, iż przedmiotowy obiekt zrealizowany został samowolnie na działce nr [...] w miejscowości T. S.. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że według stanu na dzień 25 marca 2005r. działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Zespołu Elektrowni [...] S.A. Okoliczności tej, właściciel budynku letniskowego - P. S., nie kwestionował w postępowaniu, a podkreślić należy, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i zawiadomienie o kontroli kierowane do skarżącego, określają numer działki, jej właściciela i użytkownika wieczystego. Również umowa dzierżawy z dnia 25 kwietnia 2003 roku dołączona do odwołania, zawarta pomiędzy P. S. a ZEW [...] wymienia jako przedmiot dzierżawy nieruchomość o pow. 500 m2, położoną w T. S., zapisaną w ewidencji gruntów jako część działki nr [...]. W świetle tych faktów, zarzut skargi, że organ nie przeprowadził dowodu pozwalającego ustalić faktyczne położenie obiektu jest w ocenie Sądu bezzasadny.

Również kwestia przebiegu granicy terenu wywłaszczenia pod zalew nie ma żadnego znaczenia w sprawie samowoli budowlanej.

Za bezsporny również Sąd uznał fakt, że dla terenu, na którym został wybudowany przedmiotowy obiekt, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc z końcem 2003 roku, a także fakt, że inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy. Te okoliczności uniemożliwiły organowi podjęcie czynności postępowania legalizacyjnego.

Sąd Administracyjny uznał też, że zarzut skarżącego, iż przedmiotowy domek letniskowy jest obiektem tymczasowym, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie wyjątki od tej zasady wylicza przepis art. 29 ustawy. Jednakże poczynione przez organy administracji ustalenia jednoznacznie wskazują, że budynek nie ma cech wymienionych w art. 3 pkt 5 definiującym tymczasowy obiekt budowlany.

Za bez znaczenia dla sprawy Sądu uznał również podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że wraz z innymi dzierżawcami założył stowarzyszenie mające na celu przekwalifikowanie działek na budowlane i zalegalizowanie samowoli budowlanej, bowiem kolejność zdarzeń powinna być odwrotna, a starania o zmianę przeznaczenia gruntów powinny poprzedzać budowę. Również pozostałe zarzuty dotyczące odległości obiektu od zalewu, wymiarów budynku, czy też przeznaczenia terenu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie.

Konkludując Sąd Wojewódzki uznał, że skoro brak było przesłanek do podjęcia postępowania legalizacyjnego, to decyzja o nakazie rozbiórki jest zgodna z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik P. S., w której zarzucił wyrokowi:

- naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 49 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że wybudowany obiekt był w zasadzie zgodny z miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustrzyki Dolne obowiązującym do [...] grudnia 2003r., gdyż teren na którym znajduje

się obiekt oznaczony jest symbolem 03 W "zalew, rzeki, potoki do adaptacji w perspektywie" oraz że obiekt wybudowano w okresie, kiedy dopuszczalna była legalizacja samowoli budowlanej,

- naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 7 i 77 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, mimo zarzutów strony skarżącej dotyczących uzasadnionych wątpliwości, że obiekt znajduje się nie na działce nr [...] tylko na działce nr [...] w trwałym zarządzie Nadleśnictwa w B. D., w sytuacji, gdy w aktach nie było mapki,

a znajdował się tylko szkic sytuacyjny, a oznaczenie działki, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce jest elementem wpływającym na ważność decyzji rozbiórkowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł w szczególności, że sporny domek letniskowy został wzniesiony w czerwcu 2003r., a więc w czasie, gdy na danym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu.

Według skarżącego tereny te miały być wykorzystywane na cele rekreacyjne. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że kwestia przebiegu granicy wywłaszczenia nie ma żadnego znaczenia w kwestii samowoli budowlanej, bowiem prawidłowe określenie położenia obiektu podlegającego rozbiórce (czy jest to działka nr [...] czy działka nr [...]) jest elementem ważności badanej przez Sąd decyzji.

Pełnomocnik wskazał też, że przedmiotowy domek ma charakter obiektu tymczasowego przeznaczonego do czasowego użytkowania, w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, bowiem jest użytkowany wyłącznie w miesiącach od maja do października, ze względu na brak dojazdu do działki od strony lądu. Ponadto podniesiono, że brak wykazania przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach, które przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały naruszone ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem nie każda samowola budowlana skutkuje nakazem rozbiórki. Dlatego też w ocenie pełnomocnika organ nadzoru budowlanego zgodnie z w/w przepisem powinien wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, nawet jeśli faktycznie zostały one już zakończone.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że członkowie Stowarzyszenia Właścicieli Domków Letniskowych w T. S. wystąpili do Wojewody Podkarpackiego o podjęcie działań w celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanych. W efekcie tego Wojewoda podjął stosowne działania, które w ocenie autora skargi kasacyjnej, stworzą możliwość legalizacji przedmiotowych samowoli budowlanych.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 941/06 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie uznając, że jej rozstrzygniecie uzależnione jest od uprzedniego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego skierowanego doń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w kwestii zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r.,

Nr 20, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W dniu 20 grudnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny udzielił odpowiedzi na powyższe pytanie przesadzając o tym, że wyżej wskazane przepisy, tj. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W związku z tym, że ustała przyczyna, dla której postępowanie przez NSA zostało zawieszone, postanowieniem z dnia 19 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 941/06 Sąd II instancji podjął postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z. 1, poz. 10; z dnia 20 września 2005 r., l OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005 r., l OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 ppsa.

W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. przepisu art. 7 i 77 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie oznaczenia działki, na której znajduje się sporny obiekt. Wadliwość takiego sformułowania zarzutu sprawiła, że nie podlegał on merytorycznej ocenie.

Mianowicie z istoty drugoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że podstawa skargi kasacyjnej z pkt 2, art. 174 ppsa musi odnosić się do przepisów ppsa, a nie przepisów postępowania administracyjnego. Zasady postępowania przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem cyt. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem w skardze kasacyjnej przytoczone zostały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć więc trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi na decyzję nie stosował przepisów regulujących postępowanie administracyjne, lecz jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy orzekające w sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zarzuty kasacyjne muszą odnosić się do orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną, nie zaś do postępowania administracyjnego, które było przedmiotem oceny Sądu I instancji.

Wobec powyższego należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera takich elementów w swej treści, które stanowiłyby podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa. W rezultacie przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny stał się wiążący również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skutecznym natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 20 poz. 2016 ze zm.) - zwanej dalej Prawo budowlane.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nietrafnie na wstępie skargi określił sposób naruszenia wskazanego przepisu, to jednak w uzasadnieniu zawarł argumentację, która w części odnoszącej się do kwestii legalizacji samowoli budowlanej nie jest pozbawiona słuszności.

Zastrzec jednak trzeba, że uwzględnienie tego zarzutu stało się możliwe wyłącznie dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy zajął się oceną konstytucyjności przepisu art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Zauważyć bowiem trzeba, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najsurowszym sposobem likwidacji skutków samowoli budowlanej.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2002 r. sygn. SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) był niewątpliwie rygorystyczny przez to, iż nie dopuszczał łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną.

Dokonując kolejnych zmian ustawy Prawo budowlane ustawodawca złagodził przepisy odnoszące się do samowoli budowlanej. Wprowadzone zostały do Prawa budowlanego z 1994 roku mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i zalegalizowanie samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 15 lutego 2008 r. sygn. II OSK 32/07 CBOiIS).

Nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718 z 2003 r.) i 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z 2004 r.) ustawodawca stworzył możliwości odstąpienia od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza właściwych przepisów i interesu publicznego.

W rezultacie tak ukształtowanego stanu prawnego - stanowiącego podstawę kontroli legalności decyzji w niniejszej sprawie - legalizacja samowoli budowlanej stała się możliwa, gdy budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jeżeli powyższe przesłanki zostały spełnione, organ podejmował czynności legalizacyjne, m.in. przez nałożenie określonych obowiązków.

W przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków właściwy organ nakazywał rozbiórkę obiektu budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów orzekających uznał, że brak było przesłanek do podjęcia postępowania legalizacyjnego skoro teren, na którym wybudowano samowolnie przedmiotowy obiekt, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy. Taka ocena organów administracji, a następnie Sądu miała związek z tym, że według obowiązującej regulacji art. 48 ust. 2, pkt 1 lit.b oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, musiał dla potrzeb legalizacji przedstawić ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt, iż inwestor nie dysponował taką decyzją implikował konieczność wydania przez organ nadzoru decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Sąd drugiej instancji przystępując do rozpatrzenia skargi kasacyjnej powziął wątpliwości co do zgodności z konstytucją powyższej regulacji. Był to argument do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego dotyczącego zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji - przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Jak wskazano wyżej Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 29 grudnia 2007 r. Nr 247 poz. 1844) orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Stan prawny, ukształtowany przez powyższy wyrok sprawił, że Naczelny Sąd Administracyjny musiał zastosować inny wzorzec normatywny oceny decyzji o nakazie rozbiórki, niż ten, który przy ocenie legalności decyzji zastosował Sąd pierwszej instancji.

Wskazać bowiem trzeba, że orzeczenie Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą m.in. w tym sensie, że oddziałuje na wszelkie toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania zarówno sądowe jak też administracyjne i każdy sąd oraz organ administracji ma obowiązek jego stosowania od chwili wejścia w życie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. W rezultacie przepis art. 48 Prawa budowlanego - w części wskazanego sformułowania - utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 roku.

Jak podniesiono w piśmiennictwie, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisu prawa skutkuje derogacją przepisu z systemu źródeł prawa. Przyjmuje się też, że co do derogacji przepisu dokonanej przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zasada tempus regit actum nie ma zastosowania, ponieważ przepis ustawy został na skutek orzeczenia Trybunału uznany za niekonstytucyjny i pozbawiony domniemania konstytucyjności. Z art. 190 ust. 4 Konstytucji płynie natomiast wniosek, że skoro po wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu powstaje podstawa do wznowienia postępowania - to takiego przepisu nie powinno się stosować, choćby tylko dla zakończenia toczącej się przed sądem sprawy.

Wskazuje się również, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w pewnych warunkach może stanowić podstawę do orzekania przez sąd w sytuacji, gdy pewna część potrzebnego do orzekania prawa została na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego usunięta z porządku prawnego. Sytuacja taka jest traktowana jako bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez Sąd. (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Lexis Nexis Warszawa 2008 str. 41-47).

Mając powyższe uwagi na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w warunkach rozpatrywanej sprawy, zasadnym było przy kontroli zaskarżonego wyroku uwzględnić cyt. wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mimo iż zapadł on po dacie, w jakiej orzekał Sąd Wojewódzki.

Sąd drugiej instancji rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym nie może nie uwzględnić wyroku Trybunału konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, który to przepis objęty został zarzutem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2008 II OSK 32/07, z dnia 29 stycznia 2008 r. II OSK 1950/06, z dnia 8 kwietnia 2008 . II OSK 369/07, z dnia 19 czerwca 2008 . II OSK 675/07, z dnia 21 lutego 2008 r. II OSK 66/07, CBOiIS).

Przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., stwierdzający we wskazanym zakresie niekonstytucyjność art. 48 Prawa budowlanego, oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy, uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

Niewątpliwie wyrok ten ma zastosowanie również do sytuacji skarżącego, który w warunkach samowoli budowlanej zrealizował inwestycję na terenie, na którym w czasie prowadzenia postępowania rozbiórkowego nie było planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Kierując się treścią art. 48 Prawa budowlanego, w znaczeniu jakie ten przepis zyskał wskutek cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego trzeba stwierdzić, że wydana wobec skarżącego decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu narusza prawo.

W konsekwencji za usprawiedliwiony należało uznać, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut co do naruszenia prawa materialnego tj., art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Dla porządku trzeba dodać, że nietrafny jest natomiast wywód skargi kasacyjnej co do charakteru obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania.

Definicja legalna obiektu tymczasowego została zawarta w art. 3 pkt 5 Prawa Budowlanego i zgodnie z tym przepisem obiektem tymczasowym jest taki obiekt budowlany, który jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Dokonując kwalifikacji obiektu wzniesionego przez inwestora nie można było uznać go za obiekt tymczasowy. Nie jest bowiem żadnym ze wskazanych wyżej obiektów, nie spełnia również przesłanek określonych w w/w przepisie umożliwiających uznanie go za obiekt tymczasowy, w szczególności nie można uznać, że jest przeznaczony do czasowego użytkowania, jak to wskazał skarżący w skardze kasacyjnej - od maja do października. Czasowość użytkowania obiektu tymczasowego sprowadza się do tego, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż jego trwałość techniczna. Założenie to nie może jednak mieć charakteru subiektywnego; taka cecha obiektu budowlanego wynika bowiem z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. II OSK 566/07).

W niniejszej sprawie trudno przyjąć, że domek letniskowy wybudowany przez skarżącego, będący w stanie pozwalającym na swobodne zamieszkiwanie w nim (co wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach oraz zapisów w protokołach kontroli), został wzniesiony tylko na pewien czas - krótszy niż jego trwałość techniczna.

Zwrócić też trzeba uwagę, że trwałe połączenie obiektu z gruntem może mieć różne formy - mogą to być np. drewniane pale wbite w ziemię lun słupy z rur stalowych osadzone w gruncie, jak w niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w skardze, bez znaczenia dla rozstrzyganego przez organy administracji zagadnienia było to, że w czasie realizacji inwestycji obowiązywał na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bowiem nie ta okoliczność czyni budowę obiektu budowlanego legalną, lecz fakt posiadania pozwolenia na budowę. Bezsporny brak wymaganego pozwolenia na budowę skutkował - jak to słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, zastosowaniem wobec skarżącego, jako sprawcy samowoli budowlanej, stosownej sankcji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z przyczyn wskazanych wyżej wadliwość postępowania administracyjnego ogranicza się więc do tego, że organ nadzoru orzekł nakaz rozbiórki bez uprzedniego wyczerpania trybu legalizacyjnego, co naruszyło przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W konsekwencji nastąpić powinno uchylenie zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę narusza przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 188 ppsa - jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Orzekając w myśl powyższego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w efekcie czego uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa w zw. z art. 193 ppsa.

Na skutek uchylenia decyzji organu I i II instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionych powyżej uwag.

Mianowicie organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśni w pierwszej kolejności czy dla terenu, na którym położony jest budynek zamieszkiwany przez skarżących, obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W zależności od dokonanych ustaleń organ określi następnie obowiązki inwestorów warunkujące legalizację samowoli budowlanej.

Zastrzec przy tym należy, że fakt zakończenia budowy przedmiotowego obiektu nie jest przeszkodą do ewentualnego żądania przez organ przedstawienia przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rozróżnienia bowiem wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) od trybu, który dotyczy obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Słuszne co do zasady stanowisko, iż nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej.

Właściwa wykładnia przepisu art. 48 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak i warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki, dotyczą zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Konsekwentnie więc również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziana w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego odnosić się będzie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego.

Istotą decyzji o warunkach zabudowy wydawaną w takim trybie będzie ustalenie, czy określony obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami szczególnymi.

Natomiast organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego pozostawiona jest dalsza ocena co do zgodności robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok WSA II SA/Go 122/08 CBOiIS).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed Sądem I i II instancji, uwzględniające opłaty sądowe i wynagrodzenie pełnomocnika, znajduje oparcie w art. 203 oraz art. 200 w zw. z art. 193 ppsa.