Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 517/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie nr XXXIII/256/21 z dnia 17 listopada 2021 roku w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Złoczewie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie nr XXXIII/256/21 z dnia 17 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Złoczewie. W skardze zarzucił istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w przepisach końcowych zaskarżona uchwała derogowała uchwały wydane wcześniej w tej materii: Nr lV/28/19 Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 25 stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Złoczewie oraz Nr V35/19 Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 lutego 2019 r. zmieniającą uchwałę Nr IV28/19 z dnia 25 stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Złoczewie.

Rada nie określiła sposobu publikacji podjętej uchwały i przepisem § 7 wskazała datę wejścia w jej w życie, tj. z dniem 1 stycznia 2022 r.

Zdaniem organu takie ukształtowanie przepisów końcowych powoduje, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg, aby władza publiczna działała na podstawie i w granicach prawa.

Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowana jest ocena, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe w oparciu o art. 25 ust. 4 są aktami prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała posiada niezbędne cechy aktu prawa miejscowego. Skoro uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, to jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś zgodnie z ust. 2 następuje na zasadach określonych w ustawach. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zdaniem Prokuratora nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złoczewie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie podziela zapatrywania przedstawionego przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu. W praktyce przyjmuje się, że uchwała w sprawie diet i zwrotu radnym kosztów podróży służbowych nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają bowiem na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach albo przyznają ich adresatom określone uprawnienia. Tymczasem uchwała tej treści nie posiada cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Nie przyznaje ona uprawnień ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Jest aktem prawnym skierowanym do skonkretyzowanych adresatów - radnych. Uchwała, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiąże jedynie wskazane w nim podmioty. Ponadto nie może być również tak, że na podstawie innej, odrębnej interpretacji przepisów - której tutejszy organ nie podziela - dojść miałoby do stwierdzenia nieważności uchwały, zatem czynności o daleko sięgających skutkach. Również ewentualna zmiana linii orzeczniczej nie powinna powodować tego, że uchwały podjęte na wcześniejszym etapie (kiedy ta linia była odmienna) będą aktualnie "unieważniane". Stałoby to w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – dalej u.s.g.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3294/18; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2154/13; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12; a także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147). Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19; z dnia 29 września 2021r., sygn. akt I OSK 4382/18; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/19 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 113/22; w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 276/22 i z dnia 3 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Gl 52/12; zob. też: LEX/el – komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021 r.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXIII/256/21 Rady Miejskiej w Złoczewie z 17 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Złoczewie.

W pierwszej kolejności należało ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały.

Stosownie bowiem do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 ustawy zasadniczej, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Potwierdzenie powołanej normy ustrojowej zawiera art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). W świetle natomiast art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak przy tym stanowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów -obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/17; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2322/16 i z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, publ. www.orzeczwnia.nsa.gov.pl). Tego typu uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy miejskiej, który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego gminy, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 653/23 i z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 326/23, publ. jak wyżej).

Wobec powyższego nie ma racji Gmina Złoczew, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, mającym moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego (tj. wewnątrz układu organizacyjnego gminy dotycząc tylko radnych), a więc, że nie dotyczy nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych radnym czynności, nie wkraczając tym samym w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 oraz z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4382/21). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej ani też nie jest organem gminy. Uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

Ze względu na charakter zaskarżonej uchwały należało ustalić skutki, jakie wywiera brak jej odpowiedniej promulgacji. "Obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie – jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym powołany wyżej art. 88 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1), a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to powołana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do której odsyła również powołany wyżej art. 42 u.s.g.

Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje więc obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli – stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak już wskazano, w świetle natomiast art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Skoro więc zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie nr XXXIII/256/21 należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tymczasem § 7 tej uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji zatem, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, a zatem należy stwierdzić jego nieważność w całości.

Zauważyć także należy, że pozostaje w interesie publicznym i służy ochronie wspólnoty samorządowej zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie danej gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, publ. jak wyżej).

Z powyższych względów, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym, zatem z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co skutkowało - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzeniem jej nieważności w całości.

bg