Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 376/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2024 roku sprawy ze skargi P. R. na postanowienie nr 139/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 lutego 2024 roku, znak: WOB.7722.166.2022.JKUR w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie nr 139/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 lutego 2024 roku uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 98/2021 z dnia 23 czerwca 2022 r., znak: PINB.7355.II.29.JG.2022.MG i orzekające o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T. oznaczonego na dołączonym do przedmiotowego postanowienia szkicu kolorem czerwonym oraz informujące, że zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego: muru oporowego z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T. oraz poinformowano także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

W dniu 12 maja 2022 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej – dalej jako "PINB", przeprowadzili czynności kontrolne legalności budowy oraz użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w T. (...). W trakcie rzeczonych czynności ustalono m.in. że cyt. od strony południowej zlokalizowane są elementy prefabrykowane ułożone wzdłuż skarpy na odcinku 26m zgodnie z załączonym szkicem. W tym zakresie inwestor wyjaśnił, że z uwagi na bliskość obiektu względem istniejącej skarpy, w/w elementy prefabrykowane mają za zadanie jedynie zabezpieczające i estetyczne przed zsuwaniem się ziemi i kamieni naturalnie ukształtowanej wg opinii geotechnicznej, która została dołączona do zatwierdzonej dokumentacji technicznej. Pan P. R. wyjaśnił ponadto, że ułożone elementy fabrykowane nie pełnią funkcji muru oporowego, nie stanowią oporu dla istniejącej skarpy od strony południowej, gdyż nie przylegają do niej bezpośrednio, nie wypełniają elementów betonowych na całej wysokości, mają za zadanie estetyczne, a fakt że nie pełni funkcji oporowej został udokumentowany na zdjęciach które obrazują że tego typu elementy z uwagi na klawiszowanie są za mało stabilne aby pełniły funkcję oporową (...). Do sporządzonego z czynności kontrolnych protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny (k. 5 akta PINB).

Do akt sprawy organ I instancji włączył decyzję o pozwoleniu na budowę nr 458/15 z dnia 18 września 2015r., znak: WA.6740.1.469.2015.AZL wydaną przez Starostę Suskiego. Przedmiotową decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na rzecz P. R. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowa oraz gospodarczą, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w T. (k. 6 akta PINB).

Zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 2022r., znak: PINB.7355.II.29.JG.2022.MG organ I instancji zawiadomił ustalone strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy muru oporowego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w T. , bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z właściwego organu administracji architektoniczno-budowłanej (k. 7 akta PINB).

W dniu 15 czerwca 2022 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo P. R. i J. R. z dnia 14 czerwca 2022r., w którym wskazali, że cyt. "chciałbym wnieść wyjaśnienie w sprawie utworzonego ogrodzenia z płyt prefabrykowanych, ponieważ ciąg ułożonych płyt wzdłuż skarpy nie stanowi żadnym przypadku muru oporowego lecz tylko i wyłącznie ogrodzenia od skarpy (...). Płyty te są ułożone na płaskiej powierzchni bez żadnego stałego murowania czy też betonowania. Znajdują się one wzdłuż obecnie zamieszkałego domu co pozwala nam na skuteczne odgrodzenie części użytkowej od brzegu. Brzeg ten jest stabilny nie wymaga tworzenia żadnych murów oporowych. Ogrodzenie to stanowi przede wszystkim walory estetyczne jak również pozwalają nam zabezpieczyć przed dziećmi możliwość wchodzenia na skarpę" (k. 10 akta PINB).

W dniu 23 czerwca 2022r. PINB wydał zaskarżone postanowienie nr 98/2021, znak: PINB.7355.II.28.JG.2022.MG, którym wstrzymano inwestorowi zrealizowanego obiektu budowlanego Panu P. R. zam. [...], [...] budowę muru oporowego z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych w T. , oznaczonego na dołączonym do niniejszego postanowienia szkicu kolorem żółtym i numerem 3 oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Na powyższe postanowienie PINB zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli P. R. i J. R.. Organ I instancji przekazując rzeczone zażalenie nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 kpa.

W toku postępowania zażaleniowego po analizie akt sprawy organu I instancji , Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "MWINB" uznał za zasadne uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie w trybie art. 136 kpa. W związku z powyższym postanowieniem nr 985/2023 z dnia 29 listopada 2023 r., zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału w sprawie poprzez:

1) pozyskanie z akt Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej mapy zasadniczej dla działek ewid. nr [...], [...], [...] w miejscowości T. oraz ustalenie czy ww. działki ulegały zmianom gruntowym w latach 2015-2023,

2) przeprowadzenie oględzin na działkach ewid. nr [...], [...], [...] w miejscowości T. przy udziale P. P. R. oraz P. J. R. (po wcześniejszym zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin zgodnie z terminem określonym w art. 79 kpa) celem ustalenia aktualnego stanu przedmiotowego muru oporowego oraz miejsca jego posadowienia tj. należy ustalić precyzyjnie na których działkach mur oporowy jest zlokalizowany (ze wskazaniem motywów takiego uznania). Jednocześnie w zawiadomieniu stron o przeprowadzeniu dowodów z oględzin należy zawrzeć wezwanie skierowane do stron postępowania o przedłożenie wszelkiego rodzaju dokumentów będących w ich posiadaniu, a dotyczących spornego obiektu (np. inwentaryzacji geodezyjnej na której wrysowany jest przedmiotowy mur oporowy, opracowań technicznych itp.) oraz o złożenie wyjaśnień dot. kwestii lokalizacji przedmiotowego muru oraz daty jego budowy. Do protokołu z przeprowadzonych oględzin należy dołączyć kolorową dokumentację fotograficzną wraz z opisem zdjęć oraz czytelny szkic sytuacyjny sporządzony na podkładzie mapowym z uwzględnieniem poziomu terenu i istniejących skarp oraz lokalizacji przedmiotowego muru. Nadmienia się, że szkic sytuacyjny winien być opatrzony podpisami osób przeprowadzających oględziny oraz oznaczony jako załącznik do protokołu. Ponadto w przypadku ustalenia, że przedmiotowy mur oporowy zrealizowany został również na działce nr [...], będącej własnością P. J. R., należy odebrać od stron wyjaśnienia czy P. J. R. wyraził zgodę na lokalizację przedmiotowego muru na jego działce.

Realizując ww. postanowienie MWINB, organ I instancji pismem z dnia 5 grudnia 2023 r., znak: PINB.7355.II.29.JG.2022.MG zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej o przesłanie kopii mapy ewidencyjnej i zasadniczej dla działek ewid. nr [...], [...], [...] w miejscowości T. oraz o udzielenie informacji czy ww. działki ulegały zmianom gruntowym w latach 2015-2023 (k. 17 akta PINB).

Następnie w dniu 5 stycznia 2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny muru oporowego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w T. w celu ustalenia aktualnego stanu przedmiotowego obiektu oraz miejsca posadowienia, w trakcie których ustalono, że cyt. "według możliwej oceny wizualnej w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono: Na działce o nr ew. [...] w T. zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oznaczony numerem porządkowym T. (...). W toku oględzin ustalono że po stronie południowej w/w budynku mieszkalnego zlokalizowany jest obiekt budowlany — mur pełniący funkcję oporową i zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi, wykonany z betonowych elementów prefabrykowanych w kształcie litery L, znajdujący się u podnóża skarpy ukształtowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] w T. . Jak ustalono o w/w obiekt budowlany opiera się ziemia napierająca ze skarpy od strony południowej w kierunku użytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego numerem porządkowym T. . Stwierdzono, że wysokość odsłoniętej części w/w obiektu od strony budynku mieszkalnego, wynosi ok 3,0 m, a od strony skarpy wynosi ok 1,6 m. Ustalono również, że poszczególne jego części obiektu budowlanego o zmiennym przebiegu względem w/w budynku mieszkalnego kształtują się w następujący sposób:

- część muru oporowego oznaczona na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu numerem 1 posiada długość 2,4 m i dolega do ściany zewnętrznej budynku tworząc wolną przestrzeń pomiędzy budynkiem, a murem wynoszącą 1,75 m i jest wysokość ok. 3,0 m, usytuowana jest prostopadle do ściany zewnętrznej użytkowanego budynku mieszkalnego

- cześć muru oporowego oznaczona na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu numerem 2 posiada długość 9 m i wysokość ok 3,0 m, usytuowana jest równolegle do ściany zewnętrznej użytkowanego budynku mieszkalnego w odległości około 1,75 m

- część muru oporowego oznaczona na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu numerem 3 posiada długość 1,2 m i wysokość ok 3,0 m, usytuowana jest prostopadle do ściany zewnętrznej użytkowanego budynku mieszkalnego w odległości ok 1,75 m

- cześć muru oporowego oznaczona na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu numerem 4 posiada długość 2,0 m i wysokość 3,0 m usytuowana jest równolegle do ściany zewnętrznej użytkowanego budynku mieszkalnego w odległości około 2,90 m

- część muru oporowego oznaczona na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu numerem 5 posiada długość 1,2 m i wysokość 3,0 m, usytuowana jest prostopadle do ściany zewnętrznej użytkowanego budynku mieszkalnego w odległości ok 2,5 m

- część muru oporowego oznaczona na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu numerem 6 posiada długość 25,3 m i wysokość ok 3,0 m, usytuowana jest równolegle do ściany zewnętrznej użytkowanego budynku mieszkalnego w odległości około 2,5 m i wysunięta poza bryłę główną budynku mieszkalnego w kierunku wschodnim tj. w kierunku działki o nr ew. [...] w T. na odległość od ściany wschodniej budynku wynoszącą 16,5 m, co udokumentowano na dołączonym do protokołu szkicu.

Między częściami obiektu oznaczonymi numerami 3, 4 i 5 wykonana jest obudowa studni wodny pitnej, z której zasilany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Łączna długość muru oporowego biorąc pod uwagę w/w poszczególne jego części wynosi 41,1 m. Ustaleń lokalizacji każdej z poszczególnych części w/w obiektu budowlanego dokonano względem zinwentaryzowanego użytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr [...] w T. . Powyższe stwierdzenia które naniesiono na szkic sytuacyjny wykonany w skali 1:500 wskazują, że w/w obiekt w części oznaczonej numerem [...] zlokalizowany jest na działkach [...]/ i [...] w T. natomiast pozostałe jego części oznaczone na szkicu kolejno numerami od [...] zlokalizowane są na działce [...] co obrazuje wykonany i dołączony do protokołu szkic.

Do sporządzonego protokołu obecne podczas oględzin strony wniosły następujące uwagi: J. R. wyjaśnia, że niezależnie czy w/w mur zlokalizowano na jego działce w nieznacznej części czy też na działkach stanowiących własność syna - nie wnosi zastrzeżeń co do jego istnienia wykonania i lokalizacji - wyraża zgodę na jego lokalizację w obecnym stanie zaawansowania robót (...).

P. R. wyjaśnia, że nazywany przez urząd "mur oporowy" powstał z uwagi na nieprzemyślaną przez projektanta koncepcję konieczności wykonania zabezpieczenia obiektu przed skarpą znajdującą się w sąsiedztwie budynku w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę Nr 485/15 z dnia 18.09.2015r" znak: WA.6740.1.469.2015.AZL. Projektant nie przewidział konieczności wykonania ogrodzenia z uwagi na ukształtowanie terenu. Wykonanie ogrodzenia podyktowane było względami bezpieczeństwa użytkowania obiektu i możliwością korzystania ze studni wody pitnej niezbędnej do zasilania budynku w wodę. W/w ogrodzenie jest niezbędnym elementem do zapewnienia użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z przeznaczeniem, nie jest obiektem budowlanym obwarowanym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jego poszczególne elementy nie zostały wbudowane na stałe co wynika z technologii ich wykonania. Dodatkowo P. R. wyjaśnił że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów dotyczących w/w obiektu w zakresie jego budowy, lokalizacji czy inwentaryzacji na której miałby być wrysowany. Ponadto w ocenie P. R. nie jest to mur oporowy, lecz element odgradzający część nieużytkowaną działki od części użytkowej i odsunięty jest od krawędzi skarpy w odległości ok. 2,5 m. Elementy są przysypane ziemią na wysokość 1/2 wysokości tylko i wyłącznie ze względu na zapewnienie ich stabilności. Dodatkowo obiekt ten stanowi barierę estetyczną z sąsiadującym budynkiem wykonanym w technologii nowoczesnej. Do sporządzonego z czynności protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny (k. 28 akta PINB).

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego postanowieniem nr 139/2024 z dnia 7 lutego 2024 roku uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 98/2021 z dnia 23 czerwca 2022 r. i orzekł o wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T. oznaczonego na dołączonym do niniejszego postanowienia szkicu kolorem czerwonym oraz informujące, że zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego: muru oporowego z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T.. W celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, która jest obliczana według zasad określonych w art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. "Wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu". Zgodnie z art. 59f ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane: "1. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). 2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. 3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy". Ponadto poinformował, że wniosek o legalizację obiektu budowlanego winien zostać złożony do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej. Brak złożenia w wymaganym terminie wniosku o legalizację wskazanego wyżej obiektu budowlanego skutkować będzie koniecznością wydania decyzji o rozbiórce po myśli art. 49e pkt 1 upb.

W uzasadnieniu do wydanego postanowienia wskazano, że w ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowo zakwalifikował przedmiot postępowania jako mur oporowy. Przedmiotowy obiekt jest lokalizowany na działkach ewid. nr [...] oraz [...] położonych w miejscowości T..

MWINB wyjaśnił, że w przepisach prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna "muru oporowego". Definicja ściany oporowej zawarta w Polskiej Normie PN-83/B-03010 pt. "Ściany oporowe. Obliczenia statystyczne i projektowe" stanowi, iż pod pojęciem tym należy rozumieć "budowlę utrzymującą w stanie statecznym uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych albo innych materiałów rozdrobnionych (...)". Definicję muru oporowego zawiera również encyklopedia "Architektura i budownictwo " autorstwa Witolda Szolgina, zgodnie z którą pod pojęciem muru oporowego rozumie się "mur pionowy lub nachylony wykonany z cegły, kamienia, betonu łub innego materiału o odpowiedniej wytrzymałości, umacniający uskok terenu łub podcięcie stoku albo stanowiący zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, powstrzymujący sobą poziome lub ukośne parcie mas ziemi". Należy podkreślić, że wszystkie powyższe definicje jako kryterium pozwalające zaliczyć obiekt do kategorii konstrukcji oporowych wskazują funkcję, jaką pełni dany obiekt budowlany. W świetle powyższego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że mur oporowy to taka konstrukcja, która ma za zadanie uniemożliwić osuwanie się gruntu wyżej położonego na tereny położone poniżej. Wynika z tego, że to nie konstrukcja a funkcja jaką dany obiekt pełni w rzeczywistości powinna być podstawą jago kwalifikacji.

Organ wskazał także, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. np. uzasadnienia do wyroku NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. II OSK 667/05, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Po 628/17).

W ocenie MWINB materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a zwłaszcza zgromadzona w nich dokumentacja fotograficzna przedstawiająca sporny obiekt dołączona do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 12 maja 2022 r. oraz z dnia 5 stycznia 2024 r. daje pełne podstawy do właściwej oceny jaki charakter ma przedmiotowy obiekt. Analiza wyżej wymienionej dokumentacji prowadzi do wniosku, iż przedmiot postępowania służy zabezpieczeniu mas ziemi z terenów o różnych poziomach, a tym samym winien być sklasyfikowany jako mur oporowy. W ramach oceny wizualnej stwierdzić bowiem można, iż przedmiotowa konstrukcja zabezpiecza teren przed osuwaniem się gruntu (widoczna jest różnica poziomu pomiędzy skarpą usytuowaną na ww. działkach a pozostałą częścią nieruchomości), stanowi on więc zaporę między masami ziemi usytuowanymi na terenie nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy na działkach ewid. nr [...], [...] i [...] w miejscowości T. zrealizowane zostało zamierzenie inwestycyjne pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowa oraz gospodarczą, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w T. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 18 września 2015 r., znak: WA.6740.1.469.2015.AZL wydaną przez Starostę Suskiego. Z protokołu z czynności kontrolnych z dnia 12 maja 2022r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika, że organ I instancji nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W tak ustalonym stanie rzeczy w realiach przedmiotowej sprawy należy dokonać oceny czy wykonanie muru oporowego stanowiło samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 upb czy też stanowić mogło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego związanego ze zrealizowanym na działkach ewid. nr [...], [...] i [...] w miejscowości T. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z częścią usługową i gospodarczą.

Zdaniem Organu w realiach przedmiotowej sprawy wykonanie budowli w postaci muru oporowego nie stanowi odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, ale stanowi odrębne zamierzenie inwestycyjne wykonane poza zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę nr 458/15 z dnia 18 września 2015r., znak: WA.6740.1.469.2015.AZL wydanej przez Starostę Suskiego.

Za istotne odstąpienie nie może być bowiem uznane wykonanie obiektu, którego projekt zagospodarowania terenu, a także projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywały (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1244/19).

Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej jest na gruncie ustawy Prawo Budowlane kwalifikowane jako działanie w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje.

W związku z powyższym MWINB potwierdza zasadność prowadzenia przez PINB postępowania w sprawie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli w oparciu o tryb określony w art. 48 upb.

Wskazać należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Jednocześnie w ww. postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania).

Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust.l upb). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 upb). Jeżeli rzeczony wniosek o legalizację zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

MWINB wskazał, że PINB skarżonym postanowieniem zasadnie wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego muru oporowego oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). Ponadto skarżone postanowienie posiada wszystkie wymienione w treści art. 48 ust. 3 upb.

Niemniej jednak wskazać należy, że w toku postępowania zażaleniowego po analizie szkicu sporządzonego w trakcie czynności kontrolnych mających miejsce w dniu 12 maja 2022 r. w zestawieniu z innymi materiałami aktowymi, MWINB powziął wątpliwości, co do faktycznej lokalizacji spornego muru oporowego. W związku z powyższym zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin mających na celu precyzyjne ustalenia na których działkach ów mur oporowy jest posadowiony. Organ I instancji w trakcie czynności oględzin mających miejsce w dniu 5 stycznia 2024 r. ustalił, że przedmiotowy mur oporowy usytuowany jest na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T. co zostało odzwierciedlone na dołączonym do protokołu z oględzin szkicu sporządzonym na podkładzie mapowym. W tak ustalonym stanie rzeczy organ II instancji uznaje skarżone postanowienie PINB za co do zasady prawidłowe, niemniej jednak z uwagi na fakt, że mur oporowy faktycznie posadowiony jest na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T., a nic jak to wskazał PINB - na działkach ewid. nr [...], [...], [...] w miejscowości T.. W tak ustalonym stanie rzeczy MWINB był zobowiązany do zreformowania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 138§ 1 pkt 2 kpa z uwagi na konieczność prawidłowego wskazania w sentencji postanowienia lokalizacji przedmiotowego muru oporowego - tj. faktu, że mur oporowy zlokalizowany jest na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T..

Odnosząc się co do adresata skarżonego wyjaśnienia wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 52 upb: 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z aktualnego brzmienia art. 52 upb wynika więc, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obwiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, WKP 2021, teza 3 do art. 52).

W rezultacie wskazać należy, że obiekt budowlany, jako element nieruchomości stanowi własność tej osoby, która jest właścicielem gruntu. Wobec tego uznać należy, że obiekt postępowania tj. mur oporowy usytuowany na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T. stanowi własność właściciela ww. działek tj. P. P. R.. Zatem to wyżej wymieniony winien być adresatem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 upb. Tym samym organ odwoławczy wskazuje, że PINB błędnie nałożył obowiązek na inwestora, tj. Pana P. R., zważywszy jednak, że P. R. jest równocześnie właścicielem działek na których zlokalizowany jest mur, tego typu błąd jest naprawialny na etapie postępowania zażaleniowego.

Podsumowując, organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w przedmiocie kwalifikacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych - budowy muru oporowego oraz zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną. Jednakże z uwagi na fakt, że przedmiotowy mur oporowy zlokalizowany jest tylko i wyłącznie na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T., a nie jak to wskazał w sentencji skarżonego postanowienia organ I instancji - działkach ewid. nr [...], [...] i [...] w miejscowości T., tut. Organ był zobligowany do uchylenia skarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy w ten sposób, że wskazano rzeczywiste usytuowanie obiektu.

Odnosząc się co do uwag zawartych w zażaleniu P. R. MWINB wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje pełne podstawy do oceny, że obiekt postępowania stanowi mur oporowy.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. R., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. cyt.:

"1. art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) - dalej Prawo Budowlane poprzez potraktowanie konstrukcji skarżącego jako obiektu budowlanego w myśl w/w przepisu, gdzie z okoliczności sprawy wynika, iż konstrukcja stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nie spełnia funkcji muru oporowego, a stanowi ogrodzenie, co winno prowadzić do wniosku, iż nie wymaga ona pozwolenia na budowlę.

2. art. 48 § 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego bezzasadne zastosowane w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie jest w budowie.

Ponadto podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

3. art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA i art. 80 KPA poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pominięcie okoliczności, że panele ułożone wzdłuż działki skarżącego nie służą zabezpieczeniu osuwania terenu, nie stanowią zatem muru oporowego, albowiem nie stanowi żadnej zapory przez masami ziemi znajdującymi się na działce sąsiedniej, nadto co wynika ze sporządzonego podczas oględzin szkicu brak jest styczności skarpy i ogrodzenia,

4. Art. 76 § 1 KPA poprzez czynienie ustaleń sprzecznych ze szkicem sytuacyjnym załączonym do protokołu numer 6/2024 zgodnie z którym konstrukcja stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nie ma styczności ze szkarpą od szkarpy jest oddalona o 1,2 m.

5. Art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwie wydanego postanowienia."

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a następnie na zasadzie art. 145 § 3 PostAdmU umorzenie postępowania, a ponadto o uchylenie w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia 23-06-2022 r. nr 38/2021 znak sprawy: PINB.7355.II.29.JG.2022.MG i umorzenie postępowania

Wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 682, z późn.zm.) – dalej jako "PrBud".

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt. 1) PrBud Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena zasadności i prawidłowości wydanego postanowienia przez MWINB o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową muru oporowego z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w T.

Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12).

Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm. – dalej jako "K.p.a.") w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).

Zatem z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81). Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16).

Na gruncie niniejszej sprawy organy powinny zatem ustalić czy doszło do wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie stosownie do zapisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane powinny wstrzymać budowę oraz pouczyć o możliwości złożenia wniosku o legalizację wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu.

Analiza akt sprawy prowadzi przy tym do wniosku, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały przez organ w sposób prawidłowy ustalone na podstawie zebranego materiału dowodowego.

Przede wszystkim należy wskazać, że organ najpierw przeprowadził w dniu 12 maja 2022 roku czynności kontrolne, dotyczące legalności budowy oraz użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w T. (k. 5 akt PINB). Ponadto uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę nr 458/15 z dnia 18 września 2015 r., znak: WA.6740.1.469.2015.AZL wydaną przez Starostę Suskiego. Przedmiotową decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na rzecz P. R. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowa oraz gospodarczą, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w T. (k. 6 akt PINB). Uzyskano także ze Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej mapy zasadniczej dla działek ewid. nr [...], [...], [...] w miejscowości T. oraz ustalenie czy ww. działki ulegały zmianom gruntowym w latach 2015-2023 (k. 25 akt PINB) oraz przeprowadzono w dniu 5 stycznia 2024 r. oględziny muru oporowego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w T. w celu ustalenia aktualnego stanu przedmiotowego obiektu oraz miejsca posadowienia (k. 28 akt PINB).

W powyższym świetle należy wskazać, że organy w sposób możliwie pełny zgromadziły środki dowodowe, które pozwoliły ustalić im wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Bezzasadne jest przy tym stanowisko Skarżącego, który akcentuje, że poczynione ustalenia są sprzeczne szkicem sytuacyjnym załączonym do protokołu numer 6/2024 zgodnie z którym konstrukcja stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nie ma styczności ze skarpą i jest od niej oddalony o 1,2 m. Trzeba zauważyć w tym zakresie, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie pozostają w sprzeczności ze szkicem sytuacyjnym załączonym do protokołu numer 6/2024 (por. k. 28 – akta PINB). Jak wynika bowiem z treści protokołu z dnia 5 stycznia 2024 roku, cyt.: "wysokość odsłoniętej części w/w obiektu od strony budynku mieszkalnego, wynosi ok 3,0 m, a od strony skarpy wynosi ok 1,6 m." (str. 3 uzasadnienia decyzji – fragment protokołu z dnia 5 stycznia 2024 roku). Ponadto wskazano, że cyt.: "W ramach oceny wizualnej stwierdzić bowiem można, iż przedmiotowa konstrukcja zabezpiecza teren przed osuwaniem się gruntu (widoczna jest różnica poziomu pomiędzy skarpą usytuowaną na ww. działkach a pozostałą częścią nieruchomości), stanowi on więc zaporę między masami ziemi usytuowanymi na terenie nieruchomości." (str. 5 uzasadnienia decyzji).

Co do zaś styczności ze skarpą w protokole wskazano, że "o obiekt budowlany opiera się ziemia napierająca ze skarpy od strony południowej w kierunku użytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego numerem porządkowym [...]." (por. str. 1 protokołu numer 6/2024 oraz uzasadnienie do decyzji MWINB). W protokole nie wskazano odległości między skarpą a murem oporowym, podobnie nie wskazano tej odległości również w decyzji.

Jednakże ta odległość, wbrew zarzutom skargi, nie wynika również z treści szkicu sytuacyjnego. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że naniesione na szkice sytuacyjne (załącznik nr 2 i załącznik nr 3 do protokołu nr n6/2024) wymiary nie dotyczą odległości między murem oporowym a skarpą. Wymiary te dotyczą bowiem samego muru i poszczególnych jego elementów. Naniesiony na szkicu wymiar 1,2 m dotyczy wielkości "wcięcia" muru na długości 2 metrów, a nie opisu jego odległości od skarpy.

Skarpa jest zaznaczona na mapie równoległymi liniami na przemian dłuższymi krótszymi – i jak wynika z mapy – skarpa w istocie styka się z murem.

Tym samym zarzut Skarżącego jest bezzasadny, a jego sformułowanie jest konsekwencją nieprawidłowego odczytania szkicu sytuacyjnego przez Skarżącego.

W kontekście natomiast przyjętych wniosków w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, to trzeba także podkreślić, że o naruszeniu art. 80 K.p.a. można mówić wówczas, gdy uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie Skarżącej o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2024 roku, sygn. I OSK 1988/22). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie co stanowi o bezzasadności podniesionych w tym zakresie zarzutów naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Bezzasadny jest także zarzut naruszeni art. 138 § 1 pkt. 1) K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Wskazany przepis art. 138 § 1 k.p.a. ma charakter wynikowy, co oznacza jego zastosowanie winno być za każdym razem rezultatem uznania, że w konkretnej sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadnia kierunek rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Określone stosowanie przez organ przepisu wynikowego jest zatem konsekwencją ("wynikiem") określonych ustaleń faktycznych oraz określonego odczytania przepisów prawa materialnego. Jego naruszenie zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom - prawa materialnego bądź procesowego (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 431/18, NSA z dnia 28lipca 2023 r., sygn. I OSK 1353/22, NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. II GSK 443/20).

Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (z zastrzeżeniem korekty numerów działek, które jednak nie wpływało na kierunek rozstrzygnięcia). Wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ma miejsce decyzji wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym podniesiony zarzut jest bezzasadny.

Wobec tego bezzasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 1) K.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w tym brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz brak ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a także brak przeprowadzenia szeregu dowodów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy ustaliły, że wybudowany obiekt stanowi mur oporowy, natomiast Skarżący neguje tę kwalifikację wskazując, że wybudowany obiekt nie stanowi muru oporowego, lecz stanowi ogrodzenie, co wynika ze sporządzonego podczas oględzin w dniu 5 stycznia 2024 roku szkicu z którego wynika, że konstrukcja nie łączy się ze skarpą, jest od niej oddalona o 1,2 m, a zatem nie może stanowić jej zabezpieczenia, nie ma mowy o jakimkolwiek parciu gruntu na konstrukcję skarżącego, co jest elementem koniecznym, albowiem o murze oporowym możemy mówić dopiero wówczas gdy ma on styczność z masą napierającej ziemi i chroni przed jej osuwaniem się, co w niniejszej sprawie w żaden sposób nie zostało wykazane.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że z treści protokołu sporządzonego podczas oględzin w dniu 5 stycznia 2024 roku wynika, że "po stronie południowej w/w budynku mieszkalnego zlokalizowany jest obiekt budowlany — mur pełniący funkcję oporową i zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi, wykonany z betonowych elementów prefabrykowanych w kształcie litery L, znajdujący się u podnóża skarpy ukształtowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] w T. . Jak ustalono w/w obiekt budowlany opiera się ziemia napierająca ze skarpy od strony południowej w kierunku użytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego numerem porządkowym [...] Stwierdzono, że wysokość odsłoniętej części w/w obiektu od strony budynku mieszkalnego, wynosi ok 3,0 m, a od strony skarpy wynosi ok 1,6 m."

Ponadto w tym protokole wskazano, cyt.: "Pan P. R. wyjaśnia, że nazywany przez urząd " mur oporowy " powstał z uwagi na nieprzemyślaną przez projektanta koncepcję konieczności wykonania zabezpieczenia obiektu przed skarpą znajdującą się w sąsiedztwie budynku w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę Nr 485/15 z dnia 18.09.2015r" znak: WA.6740.1.469.2015.AZL. Projektant nie przewidział konieczności wykonania ogrodzenia z uwagi na ukształtowanie terenu. Wykonanie ogrodzenia podytkowane było względami bezpieczeństwa użytkowania obiektu i możliwością korzystania ze studni wody pitnej niezbędnej do zasilania budynku w wodę. W/w ogrodzenie jest niezbędnym elementem do zapewnienia użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z przeznaczeniem, nie jest obiektem budowlanym obwarowanym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jego poszczególne elementy nie zostały wbudowane na stałe co wynika z technologii ich wykonania. Dodatkowo Pan P. R. wyjaśnił że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów dotyczących w/w obiektu w zakresie jego budowy, lokalizacji czy inwentaryzacji na której miałby być wrysowany. Ponadto w ocenie P. R. nie jest to mur oporowy lecz element odgradzający część nieużytkowaną działki od części użytkowej i odsunięty jest od krawędzi skarpy w odległości ok. 2,5 m. Elementy są przysypane ziemią na wysokość 1/2 wysokości tylko i wyłącznie ze względu na zapewnienie ich stabilności. Dodatkowo obiekt ten stanowi barierę estetyczną z sąsiadującym budynkiem wykonanym w technologii nowoczesnej."

Z treści protokołu, w tym również z przytoczonych w tym protokole wyjaśnień samego Skarżącego wynika, że wybudowanie obiektu określanego przez Skarżącego jako ogrodzenie nastąpiło, cyt.: "z uwagi na nieprzemyślaną przez projektanta koncepcję konieczności wykonania zabezpieczenia obiektu przed skarpą znajdującą się w sąsiedztwie budynku w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę Nr 485/15 z dnia 18.09.2015r" znak: WA.6740.1.469.2015.AZL. Projektant nie przewidział konieczności wykonania ogrodzenia z uwagi na ukształtowanie terenu. Wykonanie ogrodzenia podyktowane było względami bezpieczeństwa użytkowania obiektu i możliwością korzystania ze studni wody pitnej niezbędnej do zasilania budynku w wodę."

Nie budzi zatem w świetle akt sprawy, jak i w świetle powoływanego przez Skarżącego protokołu z oględzin, w którym to protokole cytowanego są jego własne wyjaśnienia, że cel i sens wybudowanego "ogrodzenia" sprowadza się do zabezpieczenia wybudowanego wcześniej budynku przed skarpą, która znajduje się z jego sąsiedztwie.

Co istotne powyższe wyjaśnienia zawarte w protokole oraz argumentacja przytoczona w skardze jest zbieżna z ustaleniami organów w tym zakresie. To znaczy wybudowany obiekt ma na celu zabezpieczenie budynku przed skarpą.

Jak trafnie wskazał MWINB w przepisach Prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna "muru oporowego".

Jak wskazuje się w orzecznictwie mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem, bowiem bez względu na to, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią, czy też w innym miejscu, nie ma charakteru ogrodzenia, jako obiektu odgradzającego poszczególne części terenu. Nie jest też obiektem małej architektury, skoro funkcjonalnie służy zabezpieczeniu przed osuwaniem się ziemi a nawet gdyby uznać, że pomimo tej funkcji ze względu na użyty do budowy materiał oraz umiejscowienie (w ogrodzie) stanowi obiekt małej architektury, to i tak obiekt taki mógł być wybudowany wyłącznie po zgłoszeniu jego budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 21 marca 2006 roku, sygn. II OSK 667/05).

Ponadto celem muru oporowego jest zabezpieczenie danego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu. Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaka ma pełnić (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1371/05, NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. II OSK 667/05). Mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem - wbrew twierdzeniom organów architektoniczno-budowlanego - albowiem bez względu, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią czy też w innym miejscu nie ma charakteru ogrodzenia. Dlatego też co do zasady taki mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej, jako budowla wymaga pozwolenia na budowę (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1832/10).

Jak wskazano powyżej, w świetle prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy, akcentowanych również przez Skarżącego, obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżone postanowienie służy zabezpieczeniu wybudowanego wcześniej budynku przed skarpą, która znajduje się z jego sąsiedztwie. Nie budzi zatem wątpliwości, że obiekt ten stanowi mur oporowy, a nie ogrodzenie. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji obiektu jako muru oporowego jest zabezpieczenie określonego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu. Podkreślić trzeba, że rozstrzygająca przy kwalifikowaniu danego obiektu jako muru oporowego jest funkcja jaką on pełni.

Trafne jest zatem stanowisko organów, co do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako muru oporowego. Uznanie natomiast przedmiotowego obiektu za mur oporowy obligowało organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 pkt. 1) PrBud, albowiem ustawy Prawo budowlane bowiem budowla ta powstała bez pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ustawa przewidywała obowiązek jego uzyskania.

Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt. 1) PrBud organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych także w sytuacji, gdy obiekt budowlany został już wybudowany (budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 została zakończona, zarówno faktycznie, jak i prawnie), jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p.bud. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy – pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia (por. np. Mariusz Rypina komentarz do art. 48 teza 9 [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany; LEX/el 2023).

Powyższe stanowi o bezzasadności zarzutów naruszenia art. 3 pkt. 3) PrBud oraz art. 48 ust. 1 pkt. 1) PrBud.

Niezależnie od powyższego Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z tych względów skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.