Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1007/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6173 Biegli sądowi i tłumacze przysięgli
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 160/20 w sprawie ze skargi M.L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2019 r. nr DZP-VI.733.43.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.L. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 160/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z 5 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

S.P. pełnił funkcję biegłego sądowego z zakresu [...] od 2008 r., ostatnio na podstawie decyzji z 27 listopada 2017 r.

W dniu 8 marca 2019 r. M.L. (dalej "skarżący") złożył wniosek o zwolnienie ww. z funkcji biegłego sądowego z powodu nienależytego wykonywania obowiązków. W uzasadnieniu wskazał, że biegły sporządził opinię w postępowaniu kontrolnoskarbowym prowadzonym przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Gdańsku. Sąd Rejonowy w Wejherowie, sygn. akt [...], oraz Sąd Okręgowy w Gdańsku, sygn. akt [...], zakwestionowały opinię biegłego, stwierdzając, że w sposób bezkrytyczny przyjął założenia sformułowane przez organ kontroli skarbowej, wyciągając błędne wnioski, przy czym nie wykazał się dostateczną wiedzą w dziedzinie technologii produkcji żywnościowej. W uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji podniesiono zaś, że wykształcenie i specjalizacja biegłego mogły rodzić wątpliwości co do posiadania wiedzy specjalistycznej niezbędnej do wydania opinii. Wnioskodawca wskazał ponadto, że wątpliwości wywarła również samodzielność sporządzenia opinii ponieważ – jak przyznał sam biegły – sporządził ją razem z córką.

Postanowieniem z 17 września 2019 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...], po uchyleniu wcześniejszego postanowienia przez Ministra Sprawiedliwości, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia S.P. z funkcji biegłego sądowego, na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."). Wskazał, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Postanowieniem z 5 listopada 2019 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W ocenie organu, skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zwolnienia S.P. z funkcji biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w [...]. Skutkiem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mogło być bowiem wyłącznie pozbawienie drugiej z wymienionych osób prawa do pełnienia funkcji biegłego sądowego, ewentualnie stwierdzenie braku podstaw do pozbawienia tego prawa. Żadna z tych decyzji nie będzie zatem miała bezpośredniego wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy w zakresie prawa materialnego – ich konsekwencją nie będzie powstanie po jego stronie jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Za przyznaniem skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nie przemawiał fakt występowania przez niego w charakterze strony w postępowaniu podatkowym oraz sądowoadministracyjnym, w których S.P. opiniował jako biegły.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżącego interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwolnienia S.P. z funkcji biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w [...].

Przepisy rozporządzenia określające przesłanki oraz tryb ustanowienia biegłym sądowym i zwolnienia z tej funkcji nie wskazywały stron postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, zasadnie zatem organ odwołał się do treści art. 28 k.p.a.

W konsekwencji przeprowadzonej analizy Sad doszedł do wniosku, że skarżący nie mógł skutecznie złożyć wniosku inicjującego wszczęcie postępowania w przedmiocie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego, a zatem organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości wyroku oraz postanowienia Ministra Sprawiedliwości i Prezesa Sądu Okręgowego w [...] ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

art. 145 § 1 pkt 1 a poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości dokonał prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a., co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowo poczyniona interpretacja interesu prawnego nakazuje przyjąć, iż uprawnienie podmiotu o charakterze procesowym również może być poczytywane za interes prawny uzasadniający uznanie tegoż podmiotu za stronę,

art. 145 § 1 pkt c poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a., co miało uzasadniać oddalenie skargi, podczas gdy w świetle faktu, iż skarżącemu przysługuje interes prawny, zastosowanie ww. przepisu należało uznać za nieuzasadnione,

naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjęcia rozstrzygnięcia w granicach sprawy administracyjnej, polegające na pominięciu przez Sąd okoliczności, iż w toku postępowania odwoławczego Minister Sprawiedliwości nie rozpoznał w istocie wszystkich zarzutów podniesionych przez M.L., czym bezspornie nie wypełnił ciążącego na organie drugiej instancji obowiązku pełnego rozpoznania sprawy administracyjnej, co skutkowało brakiem kompleksowego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej – jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wymogów powyższych nie spełniał zaś zarzut sformułowany w pkt III petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjęcia rozstrzygnięcia w granicach sprawy administracyjnej, polegające na pominięciu przez Sąd okoliczności, iż w toku postępowania odwoławczego Minister Sprawiedliwości nie rozpoznał w istocie wszystkich zarzutów podniesionych przez M.L., czym bezspornie nie wypełnił ciążącego na organie drugiej instancji obowiązku pełnego rozpoznania sprawy administracyjnej, co skutkowało brakiem kompleksowego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zauważyć należy, że art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych – paragrafów. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor upatrywał naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W żadnym jednak miejscu nie zostało wyjaśnione, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tego przepisu. Niewystarczające jest przy tym stwierdzenie, że zaakceptowanie działania organu skutkowało brakiem kompleksowego rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie. Nie określa to bowiem, jaki konkretnie wpływ na treść wyniku sprawy mogło mieć naruszenie omawianego przepisu, co z kolei stanowi warunek uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Z przyczyn formalnych nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a i c, sformułowany w zarzutach I i II skargi kasacyjnej. Jej autor nie sprecyzował – ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – z jakiej ustawy pochodziły te przepisy. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, NSA nie mógł uzupełnić tego zarzutu i odnieść się do niego. Uchylał się więc on spod rozpoznania tego Sądu.

Wobec tego kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do tego, czy skarżący miał interes prawny w postępowaniu o zwolnienie z funkcji biegłego, a w konsekwencji czy zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował odmowę wszczęcia tego postępowania.

Przy analizie zarzutów naruszenia art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutów z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz jedynie określił przepisy k.p.a., które zostały w jego ocenie naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Powyższe nieprawidłowości nie stanowią jednak błędów usuwających skargę kasacyjną spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Pomimo bowiem tego, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane, z ich treści wynika, że zdaniem autora tego środka zaskarżenia Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że w doktrynie różnie rozumiane było pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Część przedstawicieli doktryny opowiadało się za obiektywnym rozumieniem pojęcia strony (stroną jest ten, kto wywodzi swój interes prawny z konkretnego przepisu prawa), inni zaś – za subiektywnym rozumieniem tego pojęcia (stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek).

NSA w składzie niniejszym opowiada się za przyjęciem obiektywnej definicji strony. Oznacza to, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93). Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (J. Borkowski, Komentarz, 1996, s. 194).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro skarżący nie oparł swojej legitymacji na przepisie prawa materialnego, to nie miał interesu prawnego w złożeniu wniosku o zwolnienie S.P. z funkcji biegłego.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął zasadność stanowiska organu o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). NSA uwzględnił, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie.