Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 894/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1,  art. 80, art. 107 § 3, art. 11, art. 106
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 229, art. 137, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. F. – B. , M. F. na decyzję Wojewody z dnia 7 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 13 maja 2020 r. M. F., działając w imieniu swoim oraz córki J. F.- B., wystąpił o zwrot nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...] i [...]. Wniosek został sprecyzowany pismami z 16 czerwca 2020 r., 27 lipca 2020 r. i 20 października 2020 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 listopada 2020 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...] i [...]. W pismach z 7 marca 2022 r. oraz 14 marca 2022 r. wnioskodawcy ograniczyli żądanie do działek nr [...], [...], [...] i [...].

Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] dnia 28 kwietnia 2022 r., nr [...] umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek M. F. i J. F.-B. o zwrot nieruchomości położonych w P.: nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę nr [...] - wszystkie z arkusza mapy [...], obrębu [...].

Organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania ustalił, że decyzją Prezydium Rady N. Miasta [...] - Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. z 11 lutego 1960 r., nr [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - P. P. T. H. nr [...] w P. pod budowę bazy transportowej, m.in. część nieruchomości o powierzchni 24 803 m2 (parcele nr [...] i [...]), zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], stanowiącej własność S. M., a faktycznie jego spadkobierców, m.in. M. F.. Ostateczną decyzją z 24 sierpnia 1961 r., nr [...], uzupełnioną decyzją z 21 maja 1962 r., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zmieniła powierzchnię wywłaszczoną na 25 778 m2. Na podstawie wniosku z 16 listopada 1962 r. wywłaszczoną część nieruchomości przeniesiono do księgi wieczystej Skarbu Państwa Kw nr [...], a wpisu dokonano 28 lutego 1963 r. M. F. zmarła 23 maja 1974 r. Wnioskodawcy są potomkami poprzedniej właścicielki i po niej spadek odziedziczył m.in. M. F., natomiast J. F.-B. była spadkobierczynią spadkobiercy M. F.. Ustalono również, na podstawie ewidencji gruntu, że wywłaszczonym parcelom nr [...] i [...] odpowiadają obecnie części działek nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], stanowiące część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki J. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Dawniej natomiast wywłaszczonym parcelom odpowiadała działka nr [...] oraz część działki nr [...] i decyzją z 24 maja 1991 r., nr [...] Wojewoda P. orzekł, że wskazane grunty Skarbu Państwa stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego P. T. H. W. w P.. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu 26 września 1991 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 136 ust. 1 i 3, art. 216 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – w skrócie: "u.g.n."). Wskazano, że z okoliczności sprawy wynika, że spełnione zostały przesłanki z art. 229 u.g.n., co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe oraz wyłącza konieczność wyjaśniania celu wywłaszczenia oraz przesłanek zbędności określonych w przepisie art. 137 u.g.n. Również w związku z wycofaniem żądania w części postępowanie w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Po rozpoznaniu odwołania z dnia 18 maja 2022 r., Wojewoda decyzją z 7 października 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w niniejszej sprawie powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika m. in. z art. 216 tej ustawy. Powołano się na treść przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj: art. 136 ust. 3-5 i ust. 7, art. 137 ust. 1 i art. 229 oraz na art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801). Wskazano, że zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życia tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi, choćby spełnione były przesłanki zwrotu określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podkreślono, że ratio legis uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. polega na prawnej ochronie osób trzecich (innych niż Skarb Państwa lub gmina), które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 u.g.n. oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że decyzją z 24 maja 1991 r., Wojewoda [...] orzekł, że grunty Skarbu Państwa stanowiące działki nr [...] (odpowiadające parcelom nr [...] i [...]) z dniem 5 grudnia 1990 r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego P. T. H. W. w P., a wzniesione na tym gruncie budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, jego własnością. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu 26 września 1991 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazano, że po ustaleniu przedmiotu sprawy, tj. nieruchomości w stosunku do której zapadła decyzja wywłaszczeniowa, oraz ustaleniu legitymacji podmiotu występującego z wnioskiem, kolejnym etapem było badanie istnienia negatywnych przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Stwierdzenie istnienia negatywnej przesłanki zwrotu spowodowało, że organ I instancji nie przystąpił do kolejnych etapów, tj. badania celu wywłaszczenia oraz ustalenia zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ stwierdził odnośnie do przesłanek art. 229 u.g.n., że przepis ten nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej. Ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W przepisie art. 229 u.g.n. jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości, a zwrot ten obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Wskazano ponadto, że omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. W przypadku nabycia użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej wpis ma charakter prawotwórczy, konstytutywny, natomiast w sytuacji nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Rozróżnienie charakteru wpisu nie ma jednak znaczenia na gruncie regulacji art. 229 u.g.n. Z kolei decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przydać dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że wobec istnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], [...] i [...] jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – w skrócie: "k.p.a."). Wskazano także, że w związku z wycofaniem żądania, organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...].

W skardze z 9 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) naruszenie art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji braku podstaw prawnych do umorzenia,

2) naruszenie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3-5, 137 i 229 u.g.n. w zw. z art. 2. ust. 1 ustawy o zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej, w sytuacji której nie jest zasadne uznanie, że:

a) nieruchomość objęta żądaniem została skutecznie oddana w użytkowanie wieczyste (ustanowiono prawo użytkowania wieczystego) przed dniem 1 stycznia 1998 r. na rzecz osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n.,

b) przedsiębiorstwo T. H. W. w P. jest podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa, w tym nie realizowało państwowych celów gospodarczych, w szczególności po dniu 5 grudnia 1990 r. i nie mogło zostać uznane za sukcesora Skarbu Państwa w zakresie dominium,

c) na rzecz P. T. H. W. w P. na nieruchomości objętej wnioskiem ustanowiono prawo użytkowania wieczystego,

d) cel wywłaszczenia został zrealizowany,

3) naruszenie art. 106 i 11 k.p.a. poprzez niewystarczające umotywowanie i wyjaśnienie zapadłego rozstrzygnięcia,

4) naruszenie art. 1, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązkowi wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego.

W motywach skargi podkreślono w szczególności naruszenie art. 229 u.g.n. na skutek niewłaściwej interpretacji przepisów. Wskazano, że naruszenie to wynika z niewłaściwego uznania, że nabycie z mocy prawa przez następcę Skarbu Państwa - P. T. H. W. w P. stanowi element normy prawnej art. 229 u.g.n.

W argumentacji podniesiono, że organy obu instancji nie pochyliły się nad kwestią wzajemnych relacji między Skarbem Państwa a przedsiębiorstwem państwowym P. T. H. W. w P. i jego następcami prawnymi. Wskazano, że uwłaszczone w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo, jako następca Skarbu Państwa, nie jest osobą trzecią, tym bardziej, że otrzymało majątek przedsiębiorstwa nieodpłatnie w celu dalszego prowadzenia działalności. Przedsiębiorstwo nie realizowało celów wywłaszczenia i ostatecznie zbyło nieruchomość, bądź prawo użytkowania wieczystego, na rzecz dewelopera, który zamiast realizować ten cel, realizuje inwestycje niezgodną z celem wywłaszczenia, tj. stawia na nieruchomości budynki wielolokalowe.

Strona stwierdziła, że organy dokonujące wywłaszczenia powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości, gdy odpadnie cel wywłaszczenia i dokładać staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego właściciela. Obowiązek ten nie polega wyłącznie na zrealizowaniu powinności zwrotu nieruchomości zbędnej, ale obejmuje także podejmowanie czynności zmierzających do skutecznego zapobieżenia rozporządzeniu taką nieruchomością, które na podstawie art. 229 u.g.n. w rezultacie prowadziły do utraty roszczenia o jej zwrot.

Zdaniem skarżących przepis art. 229 u.g.n. w zakresie użytkowania wieczystego odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej, a wpis ma charakter konstytutywny. Podkreślono, że wskazuje na to użycie zwrotu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego", a także nawiązanie do obowiązku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. W przypadku natomiast powstania tego prawa z mocy ustawy, wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż prawo to powstaje z mocy prawa, a nie z momentem wpisu. Nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie jest więc "ustanowieniem" tego prawa. Wskazano, że skoro w przedmiotowym stanie faktycznym prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa na skutek uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego z dniem 5 grudnia 1990 r., to przepis art. 229 u.g.n. nie może mieć zastosowania. W związku z tym postępowanie o zwrot nieruchomości nie było bezprzedmiotowe. Wskazano ponadto, że nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Podniesiono, że ratio legis ustawy powołane przez organ odwoławczy jest sprzeczne z literalnym brzmieniem ustawy jak i jego wykładnią zaprezentowaną w skardze. A przepisy dotyczące ochrony własności, jak i dotyczące jej ograniczenia i pozbawienia winny być interpretowane w sposób ścisły.

W odpowiedzi na skargę z 25 listopada 2022 r. Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest zasadność stanowiska organów co do podstaw zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Istota sporu sprowadza się w tej sprawie do ustalenia, czy w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 229 u.g.n. Zdaniem organów taka przesłanka istnieje, co w konsekwencji uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Jakkolwiek w praktyce organów i judykaturze nie ma zgodności co do prawidłowej formy rozstrzygnięcia – umorzenie postępowania czy odmowa zwrotu nieruchomości – to Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego, w przypadku ziszczenia się przesłanki z art. 229 u.g.n. postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu, ponieważ w takiej sytuacji dochodzi do braku przedmiotu sprawy, a więc jednego - obok przedmiotu i podstawy prawnej – z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: baza CBOSA).

Wobec sformułowania przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 2078/19.

Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2771/19).

W myśl art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie podkreśla się, że ratio legis uregulowania zawartego w tym przepisie polega na prawnej ochronie osób trzecich (innych niż Skarb Państwa lub Gmina), które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 u.g.n. oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym, jeżeli przed wskazaną datą rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi bądź jego następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n ( wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2017 r., IV SA/WA 1952/17, i powołane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze i odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że po ustaleniu przedmiotu sprawy (nieruchomość w stosunku do której zapadła decyzja "wywłaszczeniowa") oraz ustaleniu legitymacji podmiotu występującego z wnioskiem, na kolejnym etapie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości organy badały istnienie negatywnych przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa

w art. 229 u.g.n. Stwierdzenie istnienia negatywnej przesłanki zwrotu powoduje, że organ administracyjny nie przystępuje do kolejnych etapów, tj. badania celu wywłaszczenia oraz ustalenia zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania w sprawie art. 229 u.g.n. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że skarżący bezpodstawnie uznali, że przedsiębiorstwo państwowe (w niniejszej sprawie P. T. H. W. w P.), nie mogło skutecznie nabyć prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, skoro właścicielem przedsiębiorstwa było państwo. Jak trafnie zauważył NSA w powołanym wyżej wyroku z 6 listopada 2019 r.( I OSK 3013/18), osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Przedsiębiorstwo państwowe jest również osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu, ponieważ w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej przedsiębiorstwa państwowe były osobami prawnymi (art. 33 k.c. w zw. z art. 1 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1644 z późn. zm.).

Tutejszy Sąd wielokrotnie wypowiadał się w swym orzecznictwie odnośnie przesłanek stosowania art. 229 u.g.n., podkreślając, że przepis ten nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego; prawo takie powinna mieć osoba trzecia. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika bowiem, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot ten obejmuje więc nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa (np. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2021, I SA/Po 795/20 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20, wyrok WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r. i wydany w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia wyrok NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 1664/21).

W konkluzji dotychczasowych rozważań Sąd stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że wobec istnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Za bezzasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w sposób opisany w petitum skargi (art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a.). Analiza toku postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy. Zauważyć należy, że skarżący w żaden sposób nie wykazali "istotności" zarzucanych naruszeń i ich wpływu na treść zaskarżonych rozstrzygnięć. Sąd nie znalazł ponadto podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 11 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy, a jej uzasadnienie pozwala na dokonanie sądowej kontroli w tym postępowaniu.

Wbrew zarzutowi skargi organy nie stosowały w tej sprawie trybu z art. 106 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.