Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 110/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1107/14 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję "[...]" S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. P. na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1107/14 oddalił skargę M.P. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję [...] S.A. z siedzibą

w W. (dalej określanej jako Spółka) z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2014 r. skarżący zwrócił się do Spółki o udzielenie informacji publicznej dotyczącej zawieranych przez nią w 2013 r. umów o dotację

z budżetu państwa.

Spółka pismem z dnia 20 lutego 2014 r. wyjaśniła, że w tym roku zawarła

z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dwie takie umowy,

tj. umowę o organizowanie, wykonywanie i dotowanie międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w ramach usług publicznych (umowa MN), zawierającą klauzulę o zachowaniu poufności, obejmującą tajemnicą przedsiębiorstwa Spółki jej treść oraz treść niektórych jej załączników, oraz umowę o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich przewozów pasażerskich (umowa MW), zawierającą taką klauzulę w stosunku do niekŧórych załączników. Udostępniła zatem kopie umowy MW, z wyłączeniem załącznika nr 2, oraz dwóch aneksów do niej, z wyłączeniem załączników odnoszących się do tego załącznika (stanowiących załącznik nr 21 i 22 umowy MW), a nadto kopie załączników do umowy MN i do aneksów do tej umowy, z wyłączeniem jednak załączników stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (nr 2, 2a, 21, 2a1, 22).

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

(Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej określana jako ustawa) w związku z jej art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji

(Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), odmówiła natomiast udzielenia informacji publicznej w zakresie wykraczającym poza materiały udostępnione skarżącemu.

W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, i przytoczyła definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 4 ostatnio wskazanej ustawy z 16 kwietnia 1993 r. Podkreśliła, że z tego powodu udostępnione mogą być tylko te części umów, które dotyczą kwestii nieposiadających dla niej wartości gospodarczej lub co do których nie podjęła ona działań zmierzających do zachowania ich w poufności. W tym kontekście zwróciła uwagę na klauzule o zachowaniu poufności zamieszone w umowach MN i MW oraz na uchwałę jej zarządu nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa

i regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w Spółce. Spółka zaakcentowała, że wykaz ten stanowi podstawowy katalog informacji kwalifikowanych, traktowanych jako jej "walory informacyjne", takich jak: założenia strategii marketingowej

w zakresie przewozów, szczegółowe informacje związane z prognozami przewozowymi i kształtowaniem polityki przewozowej, dane marketingowe Spółki, szczegółowe informacje o zapełnieniu pociągów, analizy efektywności i rentowności usług, ważne z punktu widzenia jej interesów umowy i kontrakty, których jest stroną, oraz informacje wynikające z bieżącej sytuacji biznesowej, które powinny być chronione ze względu na te interesy. Stwierdziła, że informacja publiczna, której udzielenia odmówiła, została objęta klauzulą poufności jako posiadająca dla niej wartość gospodarczą, toteż jej ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na jej położenie finansowe i pozycję wobec konkurujących z nią innych przewoźników kolejowych. Potencjalna możliwość wykorzystania tych informacji przez innego przedsiębiorcę pozwoliłoby mu zaoszczędzić wydatki i zwiększyć zyski.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Powołał się na konstytucyjne prawo do informacji publicznej i nawiązał do orzecznictwa, w myśl którego do informacji takich należy treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Jego zdaniem dane objęte wnioskiem nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, mimo opatrzenia ich stosowną klauzulą.

Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółka utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasowe stanowisko, m.in. odwołała się do treści uchwały jej zarządu z dnia [...] lipca 2008 r. Ponadto przyznała, że wykonuje zadania publiczne w sferze transportu publicznego i korzysta częściowo z dotacji państwa, lecz zastrzegła, iż jest jednocześnie spółką prawa handlowego działającą na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące działalność wobec niej konkurencyjną. W związku z tym wyraziła przekonanie, że udostępnienie pewnych informacji niesie zagrożenia dla jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na możliwość wykorzystania ich przez te inne podmioty, które rywalizują o względy tej samej grupy odbiorców. Doprowadziłoby to do zachwiania równowagi na rynku, skoro Spółka nie może domagać się takich samych informacji od konkurujących z nią przewoźników.

Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnosząc jej zarzuty m.in. do art. 1, art. 2 ust. 1

i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. W uzasadnieniu powtórzył swoje wcześniejsze argumenty, nawiązując dodatkowo do orzecznictwa, w świetle którego na tajemnicę przedsiębiorstwa oprócz elementu formalnego, sprowadzającego się do przejawienia woli utajnienia informacji, składa się również element materialny. Informacja musi więc dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłaby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, co należy udowodnić poprzez wskazanie informacji mogących po ujawnieniu spowodować taki skutek i sprecyzowanie, na czym ten skutek miałby polegać. Tymczasem Spółka poprzestała tylko na ogólnikowych twierdzeniach w tej materii.

Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił najpierw zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i reguły jej udzielania, skonkretyzowane w ustawie. Uznał za okoliczność niesporną, że na gruncie ustawy Spółka, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem ogólnonarodowym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że wniosek skarżącego dotyczy właśnie informacji tego rodzaju. Stwierdził natomiast, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej

z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd przytoczył treść obu przepisów i – nawiązując do orzecznictwa oraz doktryny – rozważył zawartą w drugim z nich definicję pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, które, jego zdaniem, w zasadzie pokrywa się zakresowo

z pojęciem tajemnicy przedsiębiorcy. Odniósł się do przesłanki podjęcia przez przedsiębiorcę działań mających chronić informację przed ujawnieniem, które sprowadzają się do wspólnego mianownika, tj. poufności, przesądzającej o statusie tajemnicy. Podkreślił jednak także, iż informacja ta powinna mieć zarazem wartość gospodarczą, w szczególności obejmując dane techniczne, technologiczne czy organizacyjne. Odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, według którego na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: formalny, czyli wola utajnienia danych informacji oraz materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt).

Następnie Sąd wyraził pogląd, że Spółka wykazała, iż podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności części żądanych przez skarżącego informacji, które zgodnie z jej regulacjami wewnętrznymi stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i są chronione przed nieograniczonym udostępnieniem osobom trzecim. Zaznaczył przy tym, że mają one znaczną wartość gospodarczą dla Spółki, która wprawdzie wykonuje zadania publiczne w zakresie transportu publicznego, ale jednocześnie jako spółka prawa handlowego prowadzi komercyjną działalność gospodarczą nastawioną na zysk. Tym samym ich ujawnienie może dostarczyć konkurentom informacji o charakterze biznesowym, narażając Spółkę na niepowetowane straty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że informacje, których udzielenia odmówiono, choć są informacjami publicznymi, nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy. Z tego względu nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia tego przepisu oraz innych przepisów prawa materialnego.

Sąd nie uwzględnił również zarzutów procesowych skargi. W jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało bowiem prawidłowo na analizie żądanych dokumentów będących w posiadaniu Spółki

w kontekście jej uregulowań wewnętrznych obowiązujących w zakresie ochrony

i bezpieczeństwa informacji oraz przepisów ustawy, co znalazło odzwierciedlenie

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 października 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny.

Pierwszy zarzut odniesiony został do art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3

§ 1 i 2 pkt 8 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie nie dopełnił obowiązku sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przyjmując, że z uwagi jedynie na podjęcie przez Spółkę działań mających na celu zachowanie

w poufności wnioskowanych przez skarżącego informacji, Spółka prawidłowo odmówiła dostępu do informacji publicznej, choć nie wynika to z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania.

Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.-Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Ostatni zarzut procesowy dotyczył art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106

§ 3 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy, gdyż nie przeprowadził z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, choć było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z kolei zarzut materialnoprawny podnosił niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy, sprowadzające się do uznania, że informacje wnioskowane przez skarżącego, chociaż mają charakter informacji publicznej, nie mogą zostać udostępnione skarżącemu z uwagi na ograniczenie wynikające z tego ostatniego przepisu. Pełnomocnik podkreślił, że naruszenie to jest konsekwencją błędów w ustaleniach Sądu pierwszej instancji, gdyż materiał zgromadzony przed tym Sądem nie pozwalał na zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł kolejno

o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej mowa jest o art. 106 § 3 k.p.a.) dowodu z niektórych dokumentów z akt sprawy o sygn. II SA/Wa 1108/14 (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r., zaskarżonej w tamtej sprawie decyzji Spółki z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] wraz

z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] marca 2014 r.) na okoliczność braku podstaw do ograniczenia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw poruszył kwestie objęte zarzutami procesowymi. Na wstępie podzielił stanowisko, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, że wniosek skarżącego dotyczył informacji tego rodzaju oraz że w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczono dostęp do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie zgodził się natomiast

z twierdzeniem, iż informacje, których udzielenia odmówiono, stanowiły taką tajemnicę.

Pełnomocnik przywołał orzeczenie powołane też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w myśl którego na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny i formalny. Przyznał, że Sąd pierwszej instancji wykazał ten pierwszy element, tj. wolę utajnienia przez Spółkę informacji, lecz stwierdził, iż jedynie ogólnikowo odniósł się on do wspomnianego elementu materialnego.

W związku z tym odwołał się do poglądu wypowiedzianego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 785/14, w myśl którego organ odmawiając udzielenia informacji publicznej powinien szczegółowo wyjaśnić, dlaczego nadaje informacjom walor tajemnicy przedsiębiorcy i czy są one istotne dla przedsiębiorcy w stopniu usprawiedliwiającym złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji tych okoliczności nie rozważył, mimo iż wskazana zasada ma charakter ogólny i nie można jej uchylić jedynie poprzez lakoniczne spostrzeżenie, że udostępnienie informacji może narazić Spółkę na straty.

Kontynuując tę myśl pełnomocnik powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego na temat reguł swobodnej oceny dowodów dokonywanej przez sąd, odnotowując m.in. tezę, wedle której moc dowodowa oznacza siłę przekonania uzyskaną przez sąd wskutek przeprowadzenia środków dowodowych potwierdzających lub wykluczających fakty istotne dla rozstrzygnięcia. W tym kontekście zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie przeprowadził dowodów pozwalających ustalić, czy informacje, których udzielenia odmówiono, rzeczywiście stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Dostrzegł wprawdzie, że czynność taka ma

w postępowaniu sądowoadministracyjnym charakter posiłkowy, ale wyraził przekonanie, iż w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż występowały w niej istotne wątpliwości, nad którymi Sąd przeszedł obojętnie, m.in. nie przeprowadzając dowodów wnioskowanych przez skarżącego.

Uzasadniając materialnoprawny zarzut skargi kasacyjnej jej autor zaakcentował, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, tj. usługi

o charakterze użyteczności publicznej, a nadto spółką z udziałem Skarbu Państwa. W wyniku analizy struktury kapitału Spółki doszedł do wniosku, że ten ostatni jest

w rzeczywistości jedynym jej akcjonariuszem, a w efekcie że gospodaruje ona wyłącznie majątkiem publicznym. Przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 wrześnie 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 12/10 (LEX nr 756133), wedle którego informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. W ocenie pełnomocnika wszelkie umowy zawierane przez podmioty dysponujące majątkiem publicznym,

w tym przez Spółkę, winny być zatem z tego powodu udostępniane, ponieważ zarządzanie takim majątkiem musi odbywać się zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki przy pełnej transparentności działań podmiotów, które nim gospodarują,

i przy zachowaniu prawa obywateli do kontroli sprawowanej właśnie w ramach dostępu do informacji publicznej.

Pełnomocnik podniósł nadto, że przewozy, których dotyczyły umowy objęte wnioskiem skarżącego, w znacznej części finansowane są ze środków budżetowych, jakimi Spółka jedynie dysponuje. Zwrócił też ponownie uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1108/14, którym w podobnej sprawie uchylono decyzje Spółki

w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej odnoszącej się do tej umowy.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym,

w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik przypomniał przebieg postępowania, rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem i jego motywy oraz zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie, z którymi podjął polemikę. W pierwszej kolejności zauważył, że w skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu podnoszonych zarzutów procesowych na wynik sprawy. Następnie wyraził przekonanie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał orzeczenie na podstawie kompletnych akt sprawy administracyjnej. Nie zgodził się przy tym z zarzutem, że jego rozważania są lakoniczne i przypomniał ponownie ich treść. Pełnomocnik uznał, że wynika z nich, iż Sąd pierwszej instancji zaakceptował w całości stanowisko Spółki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza eksponujące wartość gospodarczą chronionych informacji. Powtórzył argumenty przywołane w tym uzasadnieniu w ostatnio wskazanym zakresie, odwołujące się m.in. do tego, jakie dane zamieszczone zostały w dokumentach, których nie udostępniono. Zaznaczył, że przemawiają one na rzecz twierdzenia Sądu o stratach, jakie może wyrządzić Spółce ujawnienie tych danych, co obala zarzut, iż Sąd nie zbadał elementu merytorycznego niezbędnego do zakwalifikowania informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy.

Zdaniem pełnomocnika w skardze kasacyjnej w ogóle nie uzasadniono zarzutu materialnoprawnego. Poprzestano bowiem na opisie usług świadczonych przez Spółkę oraz na odnotowaniu faktu, że dysponuje ona majątkiem publicznym, co świadczy jedynie o tym, iż Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Podobnie treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 12/10 dowodzi tylko tego, iż wniosek skarżącego dotyczył tego rodzaju informacji. Kwestie te jednak nie były kwestionowane przez Spółkę, skoro wydała ona decyzję

o odmowie udzielenia informacji publicznej, która byłaby bezzasadna, gdyby któryś

z tych dwóch warunków nie był spełniony. Pełnomocnik zauważył natomiast, że uzasadnienie przywołanego wyroku z dnia 30 września 2010 r. nie daje podstaw, by wnosić, iż umowy odnoszące się do majątku publicznego muszą być udostępniane bez żadnych ograniczeń.

Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną zwrócił również uwagę, że powołany

w tej skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1108/14 nie jest jeszcze prawomocny

i zapowiedział jego zaskarżenie. Niemniej podkreślił, że sąd administracyjny orzeka w oparciu o akta sprawy administracyjnej i zgromadzony w nich materiał dowodowy, który może uzupełnić na warunkach określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Według niego w niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Pełnomocnik odwołał się zarazem do orzecznictwa, w myśl którego przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego nie mogą być orzeczenia zapadłe w innych, analogicznych sprawach, które mogą być wzięte pod uwagę z urzędu jako wskazówka interpretacyjna. W końcowej części uzasadnienia podniósł z kolei, że wniosek skarżącego został w znacznej części uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).

Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna jest z powyższego punktu widzenia dotknięta mankamentami sprowadzającymi się przede wszystkim bądź do objęcia zarzutami kasacyjnymi przepisów, których Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował, bądź – jak w wypadku zarzutu materialnoprawnego – do pominięcia przepisu mającego kluczowe znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. W następstwie obu uchybień doszło do zawężenia granic skargi kasacyjnej, a tym samym do ograniczenia możliwości rozważenia wszystkich istotnych aspektów niniejszej sprawy w postępowaniu kasacyjnym.

Przykładem przepisu przywołanego nieadekwatnie jest art. 149 § 1 P.p.s.a., stanowiący punkt odniesienia każdego z trzech sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych. Przepis ten określa bowiem środki przysługujące wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było działanie organu (skarga dotyczyła decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej). Sąd pierwszej instancji nie tylko nie zastosował więc art. 149 § 1 P.p.s.a., ale nawet nie mógł tego uczynić, także gdyby skargę uwzględnił – oddalił przecież skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., a zaskarżoną decyzję mógł uchylić zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wobec czego to te przepisy mogły być powołane w skardze kasacyjnej. Podobnie ocenić wypada fakt, że pierwszy zarzut procesowy podnosi naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w świetle którego kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Niewielką przydatność jako kryterium weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia mają również postawione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl których sądy administracyjne sprawują wspomnianą kontrolę pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Wszak Sąd pierwszej instancji taką kontrolę przeprowadził, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika, by kierował się przy tym innymi przesłankami niż te wynikające z powołanych przez niego przepisów. Z tego punktu widzenia dalszą kwestią pozostaje fakt, że skarżący nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, tzn. z tym, iż Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania wobec zaskarżonego aktu środków przewidzianych ustawą.

Całkowicie chybione są zarzuty procesowe wskazujące, że Sąd ten nie przeprowadził dowodów w postaci rozstrzygnięć podjętych przez niego i przez Spółkę w innej podobnej sprawie. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Korzystając z tej możliwości sądy administracyjne, w przeciwieństwie do sądów powszechnych, nie prowadzą postępowania dowodowego, lecz dokonują kontroli sposobu gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1011/14, LEX nr 1989168). Z tego powodu pełnomocnik bezzasadnie odwołał się do orzecznictwa dotyczącego powinności sądu w zakresie ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu cywilnym, mimo iż art. 106 § 5 P.p.s.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów regulujących to postępowanie podczas przeprowadzania przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu. Niemniej najważniejsze jest to, że dokumenty, na które skarżący się powołuje, nie mogą dostarczyć jakichkolwiek informacji na temat stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, skoro zawierają stanowisko wyrażone w sprawie odrębnej i pozwalają jedynie poznać sposób, w jaki tę sprawę rozstrzygnięto, co pozostawać musi bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Dowody, o których przeprowadzenie wniesiono, w najmniejszym stopniu nie umożliwiłyby weryfikacji ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, gdyż dotyczyły innych okoliczności faktycznych, tj. takich, które nie należą do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Wartości dowodowej dokumentu dla sprawy nie można utożsamiać z jego przydatnością polegającą na inspiracji zawartym w nim wywodem, wykładnią przepisów, które trzeba w sprawie zastosować, czy oceną analogicznej sytuacji faktycznej. Takie dokumenty mogą być argumentem wspierającym stanowisko strony i zaprezentowaną argumentację, nie zaś dowodem potwierdzającym podnoszony przez nią fakt.

Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie wyroku zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron, a zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wprawdzie w tym ostatnim zakresie istotnie niekiedy jest ono ogólnikowe, Sąd nie przedstawił pogłębionych racji przemawiających na rzecz wniosków, które zostały w nim sformułowane, niemniej wnioski te są wyrażone jednoznacznie i nie pozostawiają wątpliwości co do stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W sposób jasny zaprezentował on swoje poglądy, odnosząc się do wszystkich ważnych aspektów sprawy, zarówno tych, które zostały poruszone przez organ, jak i tych podniesionych przez skarżącego w ramach sporu prawnego, w jakim pozostaje on ze Spółką. W szczególności, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd rozważył nie tylko formalny, ale także materialny aspekt tajemnicy przedsiębiorcy ograniczającej dostęp do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy. Przychylił się do bardziej rozbudowanych uwag zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akcentujących wartość gospodarczą informacji i wpływu, jakie jej ujawnienie może wywrzeć na położenie rynkowe Spółki wobec jej konkurentów. Podczas rozpoznawania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy spostrzeżenia te są przekonujące i wyczerpujące w stopniu pozwalającym uznać, że prezentują one właściwą ocenę stanu prawnego i faktycznego sprawy. Zarzut ten może wszak okazać się skuteczny jedynie wtedy, gdy uzasadnienie wyroku dotknięte jest wadami konstrukcyjnymi i nie poddaje się kontroli kasacyjnej, i dlatego nie może służyć zwalczaniu przyjętych przez sąd ustaleń faktycznych czy polemice z przeprowadzoną przezeń wykładnią prawa materialnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Cel te można osiągnąć za pomocą zarzutów wskazujących naruszenie innych przepisów postępowania, a także zarzutów materialnoprawnych.

Tymczasem rozpatrywana skarga kasacyjna takich zarzutów nie zawiera. Jak była o tym mowa, jej zarzuty procesowe nie doprowadziły do podważenia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Z tych samych przyczyn nie można wszelako przychylić się również do zarzutu materialnoprawnego. Autor skargi kasacyjnej objął nim art. 1 ust. 1 ustawy, potwierdzający konstytucyjne prawo do informacji publicznej, którego jednak w przypadku skarżącego nie zakwestionowano, skoro jego wniosek został w znacznej części uwzględniony. Poza tym Sąd przyjął, że całość informacji, jakiej się skarżący domagał, stanowi informację publiczną, lecz zastrzegł, iż w pewnym zakresie nie może ona być udostępniona z uwagi na regulację prawną, która na zasadzie wyjątku to prawo ogranicza. W efekcie pełnomocnik skarżącego bezzasadnie powołuje się na ogólne prawo do informacji publicznej oraz na orzecznictwo, w świetle którego wniosek dotyczy takiej informacji.

Próba obalenia zaskarżonego wyroku mogłaby okazać się skuteczna wyłącznie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia wspomnianej regulacji prawnej przewidującej odstępstwo od zasady udzielenia informacji publicznej, na podstawie której skarżącemu odmówiono dostępu do części tej informacji. Jak stwierdzono wcześniej, skarga kasacyjna pomija zaś przepis z tego punktu widzenia kluczowy. Jej autor przywołał mianowicie art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiący, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ale poza jej granicami pozostawił art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, za pomocą którego pojęcie tej tajemnicy doprecyzowano. Spółka wyraźnie przyjęła ten przepis jako podstawę rozstrzygnięcia, a jego treść była punktem wyjścia rozważań i źródłem wywiedzenia przesłanek odmowy udzielenia informacji nie tylko dla niej i dla Sądu pierwszej instancji, lecz i dla skarżącego. To przecież w oparciu o nią stwierdzono, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się elementy formalny i materialny, do czego nawiązano w skardze kasacyjnej, argumentując, iż ten drugi element nie zachodzi. Z uwagi na przywołaną wyżej regułę związania granicami skargi kasacyjnej całkowite pominięcie w niej tego najważniejszego przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zagadnienia, a przez to w istocie rozsądzenie sporu, jaki powstał w sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a., z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).