Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 345/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 95
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 125
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. i R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1427/21 w sprawie ze skargi P.P. i R.P. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 maja 2021 r. nr DNGS-WOP.414.32.2021.JG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.P. i R.P. solidarnie na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/21, oddalił skargę P.P. i R.P. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 4 maja 2021 r., nr DNGS-WOP.414.32.2021.JG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżonym postanowieniem z 4 maja 2021 r., znak: DNGS-WOP.414.32.2021.JG, Minister Klimatu i Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia P.P. i R.P. na postanowienie Marszałka Województwa Śląskiego z 2 marca 2021 r., nr 197/OS/2021, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli P.P. i R.P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego:

1. art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu możliwości oparcia na nich odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu, na którym występują złoża kopalin;

2. art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm., dalej: "u.p.g.g.") oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm., dalej: "u.p.o.ś.") przez ich błędną wykładnię wskutek tego, że przepisy te nie zakazują zabudowania terenów, na których występują złoża kopalin, a co za tym idzie nie mogą stanowić podstawy prawnej dla odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżone postanowienia naruszają art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz 124 § 1 i § 2 k.p.a. wskutek braku wskazania odpowiedniej podstawy prawnej braku uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz braku szczegółowego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżone postanowienia naruszają art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wskutek oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym o wątpliwym walorze poznawczym, odmowy przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i nierównego traktowania obywateli, poczynienia ustaleń faktycznych z pomięciem istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie, a nadto błędnego utożsamiania ochrony złoża surowców ilastych ceramiki budowlanej [...] ze szczególnym interesem społecznym stawianym ponad interes prywatny.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/21 w całości i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu możliwości oparcia na nich odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji.

Sąd I instancji, przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – nie wskazał tego przepisu jako podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie przytoczył jego brzmienie (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z kolei art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w ogóle nie był przywoływany w tymże uzasadnieniu. Natomiast organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., tyle że nie jako na podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, lecz jako na przepisy określające właściwość organu administracji geologicznej do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz o lokalizacji inwestycji celu publicznego (s. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Nie sposób też uznać trafności zarzutu błędnej wykładni art. 95 u.p.g.g. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 125 u.p.o.ś., a co za tym idzie uznania, że przepisy te zakazują zabudowania terenów, na których występują złoża kopalin.

Słusznie przyjmuje Sąd w zaskarżonym wyroku, że art. 95 u.p.g.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wprowadza nakaz ochrony udokumentowanych złóż kopalin. Wprawdzie ani z art. 95 u.p.g.g. ani z art. 125 u.p.o.ś. nie wynika wprost, że sam fakt ujawnienia na danym terenie złóż kopalin oznacza zakaz zabudowy. Zakaz ten jest bowiem uwarunkowany znaczeniem tychże złóż, które powinno być wzięte pod uwagę przy formułowaniu stanowiska wyspecjalizowanych organów powołanych do ochrony kopalin. Gdy znaczenie tychże złóż podlegających ochronie na podstawie art. 95 u.p.g.g. oraz art. 125 u.p.o.ś. zostanie wykazane wówczas należy przyjąć, że dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji wobec przywołanych wyżej przepisów (por. wyroki NSA z 8.12.2009 r., II OSK 1661/09, LEX nr 582853 oraz z 20.04.2021 r., II OSK 3259/20, LEX nr 3190443).

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, złoża surowców ilastych ceramiki budowlanej "[...]" posiadają status "złóż niezagospodarowanych o znaczeniu regionalnym, których szczególna ochrona powinna być dodatkowo rozpatrywana w ramach planów zagospodarowania przestrzennego województwa" (s. 3). W tych okolicznościach Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu uzgadniającego, że zabudowa obszaru, na którym znajdują się te złoża byłaby sprzeczna z zasadą racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, o której mowa w art. 125 u.p.o.ś.

Z tych też względów również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 124 § 1 i § 2 k.p.a., który polegał na braku – zdaniem skarżących kasacyjnie – wskazania odpowiedniej podstawy prawnej do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz braku szczegółowego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego.

W zaskarżonym wyroku nie mogło też dojść do błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś., albowiem przepis ten (poza częścią historyczno-sprawozdawczą) nie został przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd, nie odnosząc się to tego przepisu, nie mógł więc dokonać jakiejkolwiek, w tym także błędnej jego wykładni.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem konkretnych braków w materiale dowodowym, który według skarżących kasacyjnie jest niekompletny i tym samym – jak twierdzą skarżący kasacyjnie – naraził na szwank zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej w rozumieniu art. 8 § 1 k.p.a.

Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji każdego wskazanego w zarzucie przepisu (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym ma polegać naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., to ograniczona do powołania tego zarzutu podstawa kasacyjna nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną. Związanie granicami skargi powoduje, że niedopuszczalne jest uzupełnianie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 15.03.2023 r., II OSK 991/20, LEX nr 3550102 oraz z 11.07.2024 r., II FSK 359/24, LEX nr 3743170), zaś sama kontrola kasacyjna może być prowadzona tylko w zakresie i kierunku wyznaczonym przez stronę skarżącą kasacyjnie (wyrok NSA z 9.04.2024 r., II GSK 1943/23, LEX nr 3737956).

Dlatego też jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że niewymienione w skardze kasacyjnej wnioski dowodowe, które – zdaniem skarżących kasacyjnie – zostały przez Sąd I instancji "całkowite zignorowane", odnosiły się do terenów położonych w sąsiedztwie działek skarżących kasacyjnie, a których zabudowa nie pozostawała w związku z kontrolą zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.