Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2529/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "[...]" S.A. z siedzibą w B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 96/21 w sprawie ze skarg "[...]" S.A. z siedzibą w B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2020 r. znak: DON.7100.261.2020.FSE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2020 r. znak WINB-WOA.771.7.2020.KS 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w B. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w B. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 96/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] S.A. z siedzibą w B. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 30 września 2020 r., Śląski WINB stwierdził nieważność decyzji PINB dla miasta B. z dnia 5 kwietnia 2004 r. udzielającej [...] S.A. (dalej: skarżąca) pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży - zlokalizowanego na działce położonej w B. przy ul. J. ([...]), parcela gruntowa [...], gm. kat. K. - zrealizowanego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia 23 sierpnia 2002 r. oraz aneks do tej decyzji nr UA 7353-2/28/02/RD z dnia 17 grudnia 2003 r.

Odwołania od powyższej decyzji organu wojewódzkiego w ustawowym terminie złożyła skarżąca i Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w B. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa).

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2020 r., utrzymał tę decyzję w mocy.

Organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży G2 - w zespole budynków mieszkalno-garażowych - III etap realizacji (...) na dz. nr [...] przy ul. K. w B. Następnie decyzją z dnia 5 kwietnia 2004 r. PINB dla miasta B. udzielił spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży - zlokalizowanego na działce położonej w B. przy ul. J ([...]), parcela gruntowa [...], gm. kat. K. - zrealizowanego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia 23 sierpnia 2002 r. oraz aneks do tej decyzji z dnia 17 grudnia 2003 r. W dalszej kolejności, decyzją z dnia 14 listopada 2013 r. (utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia 17 kwietnia 2014 r.) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 23 sierpnia 2002 r., ze względu na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej "Pr. bud.", polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - projekt budowlany miał przewidywać 4 kondygnacje i antresolę, a nie 3 kondygnacje zgodnie z decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 22 listopada 2001 r. GINB zaznaczył, że wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18 NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1125/17 oddalającego skargę na decyzję GINB z dnia 17 kwietnia 2014 r.

Tym samym, zdaniem GINB, decyzja PINB dla miasta B. z dnia 5 kwietnia 2004 r. podlega stwierdzeniu nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, jako wydana w oparciu o inną decyzję unieważnioną z mocą ex tunc i jako powodująca skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Skargi na powyższą decyzję, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca oraz Wspólnota Mieszkaniowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że należało podzielić stanowisko organów, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 5 kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie, zaś zarzuty podniesione w skargach wspólnoty mieszkaniowej i spółki nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie, Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja wydana została na skutek wyroku NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18, którym oddalona została skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1125/17, oddalającego skargę na decyzję GINB z dnia 17 kwietnia 2014 r. Tą ostatnią decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Sąd pierwszej instancji wskazał na mającą moc wiążącą w stosunku do składów orzekających sądów administracyjnych na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, przyjmującą, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organy uwzględniły w sprawie powyższą uchwałę, słusznie w ocenie Sądu uznając, że w odniesieniu do kwestionowanej decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie zachodzi podstawa do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze charakter decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Sąd orzekający w sprawie zajął stanowisko, zgodnie z którym podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. ze względu na przesłankę znacznego upływu czasu. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznej wyznacza granice ochrony, które sięgają zgodności z prawem decyzji. W razie ciężkiej kwalifikowanej wadliwości przewidzianej w regulacji art. 156 § 1 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji. Wyłączenie obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają przesłanki negatywne. W zakresie przesłanki przedawnienia zakres jej stosowania wyznacza norma pierwsza art. 156 § 2 k.p.a. stanowiąc, że "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat". Tak przyjęta zamknięta regulacja prawna przesłanki przedawnienia nie daje podstaw do interpretacji rozszerzającej na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane. Z tej regulacji nie można wyprowadzić przyrzeczenia respektowania naruszenia przepisów prawa. Przesłanki wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę są tak określone, że inwestor nie może oczekiwać sanacji ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa.

Mając zatem na uwadze, że wyrok TK nie powoduje zmiany normatywnej, a należy go uwzględnić przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych danej decyzji, uprawniony jest pogląd, że również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie takie skutki wywołuje i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy również zgodzić się z organem, że właśnie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwoli na naprawę tych skutków poprzez przeprowadzenie postępowania naprawczego. Pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym powoduje zaś skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż uniemożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji zrealizowanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 59h Pr. bud. , który określa 5-letni termin przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie w zw. z art. 25 i 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), dalej: "nowelizacja p.b.", poprzez uznanie za prawidłową dokonaną przez organy wykładnię art. 25 nowelizacji p.b., jak również pominiecie w procesie oceny tej wykładni art. 27 nowelizacji p.b., co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego wniosku, że art. 59h Pr. bud. nie znajdował zastosowania w sprawie rozstrzygniętej przez organy nadzoru budowlanego, pomimo faktu, że ww. ustawowy okres przedawnienia w przedmiotowej sprawie minął już 3-krotnie (budynek został oddany do użytkowania w 2004 r.), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów intertemporalnych powinna była doprowadzić organy do wniosku, że w sprawach (dotychczas) nieuregulowanych ustawą - Prawo budowlane (do których - do dnia 19 września 2020 r. - należały w pełnym zakresie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej), oraz w przypadku zamierzeń budowlanych w całości zrealizowanych, stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie nowelizacji p.b. tj. od 19 września 2020 r., zaś odmienna wykładnia tych przepisów, rozszerzająca (wbrew wynikom wykładni literalnej) zakres obowiązywania przepisów dotychczasowych, prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania właścicieli, którzy w dniu wejścia w życie ustawy użytkowali obiekty budowlane przez okres co najmniej 5 lat na podstawie pozwolenia na użytkowanie, przez obciążenie tylko niektórych z nich negatywnymi konsekwencjami trwającego ponad 5 lat zaniechania prawodawczego, polegającego na braku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015/5. poz. 62), bowiem należało również przyjąć, że nowelizacja Prawa budowlanego stanowiła częściowe (bo tylko w stosunku do pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie) wykonanie tego wyroku,

a w razie ewentualnego nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu naruszenie:

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 i art. 51 Pr. bud. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie rażąco narusza prawo, ponieważ "pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym powoduje skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż uniemożliwia uzyskanie decyzji naprawiającej ten stan rzeczy" (uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego), zaś jej wyeliminowanie pozwoli na naprawę tych skutków poprzez przeprowadzenie takiego postępowania i w związku z tym zastosowanie w sprawie znajduje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz prawidłowo przyjęły, że decyzja pozwolenia na użytkowanie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., podczas gdy Sąd ten powinien przyjąć, że przedmiotową ocenę organów powinna była poprzedzać analiza, czy w ogóle (i na podstawie jakich przepisów) wydanie "decyzji naprawiającej tej stan rzeczy" będzie w tej sprawie możliwe, a to z uwagi na aktualne brzmienie art. 37 ust. 2 Pr. bud. (zgodnie z którym po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, również w przypadku zakończenia robot budowlanych wydaje się nową decyzję w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Pr. bud.), bowiem z przepisu tego wynika, że nie istnieje aktualnie bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie (opartej o nieważne pozwolenie na budowę) a możliwością wydania decyzji w postępowaniu nadzorczym, jako że wydanie takiej decyzji zostało wyłączone z kompetencji organów nadzoru budowlanego i następuje w osobnym postępowaniu (w sprawie udzielenia nowego pozwolenia na budowę, prowadzonym przez organy administracji architektonicznobudowlanej na podstawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1), którego prowadzenie nie jest w żaden sposób uwarunkowane istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie, a równocześnie w związku z treścią tego przepisu zachodzi istotna wątpliwość, czy w przedmiotowej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej będą uprawnione do wydania nowego pozwolenia na budowę, skoro postępowanie w tej sprawie wszczęto przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.b.;

3) art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. art. 156 § 2, art. 158 § 2, oraz art. 2 i art. 190 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji prawidłowo oceniły, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie rażąco narusza prawo, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organy nie dokonały wystarczającej, całościowej analizy skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała przedmiotowa decyzja (takich jak nabycie prawa własności i użytkowania lokali mieszkalnych w budynku przez jego obecnych właścicieli), a tym samym należy przyjąć, że nie uwzględniły i wyprowadziły błędne wnioski z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 12 maja 2015 r. (w którym TK uznał, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję, która w niewłaściwy sposób rozstrzygnęła kolizję pomiędzy wchodzącymi w przedmiotowej sprawie w grę w wartościami pewności prawa i praworządności,

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na skierowaniu i rozpoznaniu przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, niezawiadomieniu stron o terminie posiedzenia niejawnego oraz nieujawnieniu skarżącym motywów, takiego działania w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy rozpoznania sprawy w takim trybie nie można było uznać za konieczne, a to z uwagi na jej skomplikowany, pod względem faktycznym i prawnym, charakter, oraz doniosłe skutki prawne kontrolowanego rozstrzygnięcia organów (eliminacja z obrotu prawnego funkcjonującego od 2004 r. pozwolenia na użytkowanie), które to okoliczności przemawiały za przeprowadzeniem w tej sprawie publicznej rozprawy z udziałem wszystkich stron;

2) art. 170 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a. w zw. art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności bezzasadne uznanie, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organy nadzoru budowlanego jak i Sąd pierwszej instancji były związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18, wydanym w innej sprawie (sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę), oraz bezzasadne uznanie, że wyrok ten ogranicza zakres możliwości stosowania art. 190 Konstytucji RP, tj. uwzględniania wyroku TK z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015/5, poz. 62) w tej sprawie, a także przesądza o tym, że skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołała decyzja pozwolenia na użytkowanie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a także przesądza o tym, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (bez względu na przyczyny) powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 170 i 171 p.p.s.a. powinna była doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że wynikający z tego wyroku stan związania ograniczony jest tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, zwłaszcza, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, m.in. do uchwalenia nowelizacji Prawa budowlanego, w ramach której ustawodawca uznał wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie po upływie 5 lat od ich doręczenia za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a tym samym nie można już twierdzić, że wyrok TK nie spowodował (nie był przyczyną) zmiany normatywnej; a dodatkowo mógł zauważyć, że organy nie uwzględniły jeszcze innej, istotnej zmiany prawa, która miała miejsce, jako że prawodawca lokalny jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę uchwalił na tym terenie plan miejscowy, dopuszczający wyraźnie możliwość utrzymania dotychczasowego stanu zagospodarowania terenu (co dotyczyło również budynków o tej samej wysokości, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie - por. załącznik graficzny do skargi kasacyjnej), a zatem, wobec istnienia rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie (dotyczących nie tylko zakresu uwzględniania wyroku zakresowego TK, ale również tego, czy organy nadzoru budowlanego powinny indywidualnie, odrębnie oceniać skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołała decyzja o pozwoleniu na użytkowanie czy też ocena tych skutków ma być niejako automatyczna) - a to z uwagi na treść art. 16 k.p.a. względnie art. 7a k.p.a. - zaistniałe na kanwie tej sprawy wątpliwości interpretacyjne należało rozstrzygnąć na korzyść utrzymania przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie w obrocie prawnym, nie zaś na korzyść jego wyeliminowania z tego obrotu (co zresztą wprost wynika z wyroku powołanego przez Sąd pierwszej instancji jako argument za wyłączeniem zastosowania w tej sprawie art. 7a k.p.a.)

3) art. 269 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że uwzględnienie uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (przyjmującej, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydaną inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), oznacza zawsze obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na użytkowanie opartej na nieważnej decyzji pozwolenia na budowę, podczas gdy uchwała ta określiła jedynie właściwy tryb postępowania, i nie wynika z niej jakikolwiek automatyzm w ustalaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji "zależnej", zaś linia orzecznictwa, która na taki automatyzm dozwalała (wbrew innej linii orzecznictwa, która się temu sprzeciwiała) należało uznać za nieaktualną w świetle nowelizacji art. 37 ust. 2 Pr. bud. i stosować reguły wykładni wynikające np. z orzecznictwa dotyczącego relacji pomiędzy nieważną decyzją o warunkach zabudowy, a opartą na niej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła także Wspólnota Mieszkaniowa, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 59h Pr. bud. oraz art. 2, 7, 8 i 190 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę uchylenia zaskarżonego wyroku w wyniku błędnego przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy dopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta B. z dnia 5 kwietnia 2004 r., znak: PINB 7355-2/8/04/SG pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania tj. ponad 16 lat i niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skargach kasacyjnych.

Zawarty w skardze kasacyjnej spółki zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59h Pr. bud. i art. 25 ustawy nowelizującej", zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest również zawarty w skardze kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej zarzut naruszenia art. 59h Pr. bud.

Postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2020 r. było w toku w dacie, gdy ustawą nowelizującą z dnia 13 lutego 2020 r. dodano do Prawa budowlanego między innymi art. 59h (nowelizacja weszła w życie 19 września 2020 r.). Przepis ten stanowi, że: "Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Zgodnie z normą intertemporalną zawartą w art. 25 ustawy nowelizującej, "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Taki sposób regulacji przepisów międzyczasowych generował wątpliwości interpretacyjne, czy w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie art. 59h Pr. bud. toczyło się już postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, stosuje się dotychczasowe przepisy ustawy – Prawo budowlane (a więc przepisy nie przewidujące instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji na zasadach określonych w art. 59h), czy też należy stosować przepisy nowe (umożliwiające zastosowanie przedawnienia z art. 59h).

Zagadnienie to wywołało rozbieżności również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotny problem stanowiło rozumienie zwrotu normatywnego użytego w art. 25 ustawy nowelizującej, jakim jest sprawa "uregulowana ustawą zmienianą w art. 1", jak również zagadnienie "przepisów dotychczasowych", a w analizowanym przypadku przepisów "w brzmieniu dotychczasowym" użyte w art. 25 ustawy zmieniającej. Sposób ich rozumienia rzutuje na temporalny zakres stosowania instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z uwagi na upływ czasu.

Zgodnie z jednym z poglądów, sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na użytkowanie, na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami Prawa budowlanego. W związku z powyższym wszczętą przed dniem 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a także o pozwoleniu na użytkowanie, jeśli nie doszło do jej zakończenia w tym terminie, kształtować powinny przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, czyli obowiązującym przed tą datą, nieprzewidującym ograniczenia czasowego dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (pozwoleniu na użytkowanie). Wskazano, że jakkolwiek w znaczeniu procesowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem badanej decyzji, to jednak sprawa administracyjna prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodności z prawem sprawy administracyjnej materialnej. Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie w zakresie, w jakim obejmuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., następuje przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie (np. wyr. NSA z dnia 14 września 2023 r., II OSK 1052/22 czy z 11 stycznia 2023 r., II OSK 569/22).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela pogląd przeciwny, zgodnie z którym art. 59h Pr. bud. w brzmieniu określonym ustawą nowelizującą z dnia 13 lutego 2020 r. ma zastosowanie także do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Stosowanie tych przepisów nie zostało wyłączone przez międzyczasowy art. 25 ustawy nowelizującej z tego powodu, że zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy do spraw uregulowanych ustawą - Prawo budowlane, bowiem tryby nadzwyczajne uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 59h jest przepisem dotychczas nieznanym ustawie – Prawo budowlane. Nie można zatem przyjąć, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. była sprawą "uregulowaną w ustawie – Prawo budowlane, wszczętą i niezakończoną", skoro w dacie wszczęcia postępowania, żaden przepis tej ustawy nie odnosił się do procedury stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec tego nie można przyjąć, aby postępowanie to dotyczyło sprawy uregulowanej w przepisach ustawy - Prawo budowlane, która powinna być kontynuowana w oparciu o przepisy dotychczasowe na podstawie intertemporalnego przepisu art. 25. Przepis ten wprost i jednoznacznie odnosi się do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane, a więc m.in. do spraw o wydanie pozwolenia na użytkowanie, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w takiej sprawie. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, jest uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w ustawie - Prawo budowlane. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zastosowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji dla spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie przepisów, to formułując przepisy przejściowe ustawodawca wskazałby wprost, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, nie ograniczając tego przepisu do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1". Art. 59h, choć nie został ujęty w ustawie proceduralnej, stanowi przepis szczególny względem generalnych i określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanek orzekania o nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). W art. 59h Pr. bud. zawarto odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego potwierdzające taki właśnie charakter omawianej regulacji i jej powiązanie z przepisami art. 156 i nast. K.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1155/22).

Aspekty celowościowe umożliwiają określenie reżimu prawnego, który powinien być stosowany do postępowań nieważnościowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przyjęcie, że z uwagi na fakt, iż wejście w życie nowelizacji nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania nieważnościowego powoduje, że mają zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy – Prawo budowlane, w ogóle nie przewidujące instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, byłoby sprzeczne z celem oraz istotą wprowadzonej regulacji (A. Plucińska – Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, Lex/el 2021). Na rzecz stosowania przepisu art. 59h do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie zawisłych w dniu jej wejścia w życie przemawia ratio legis ustawy nowelizującej, jak również cele wynikające z przebiegu prac nad projektem zmian oraz a materiałów legislacyjnych. Wynika z nich potrzeba zapewnienia stabilności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanych w przeszłości, jak również fakt, że cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia ta instytucja miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), a także bez względu na to czy wszczęto już bądź jeszcze nie postępowanie nieważnościowe.

Skoro ustawodawca zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na użytkowanie i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach, tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na użytkowanie pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. Jest to gwarancyjna rola przepisów przejściowych formułowanych po to, aby stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne. Przepis przejściowy art. 25 ustawy nowelizującej ma w założeniu zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w ustawie – Prawo budowlane, które łączą się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu (np. wniosek o pozwolenie na użytkowanie) lub organu (postępowanie legalizacyjne) opartą o przepisy dotychczasowe, tak aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa.

Pogląd o dopuszczalności stosowania nowego prawa do decyzji wydanych przed dniem 19 września 2020 r. potwierdza odwołanie się do zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy w trakcie toczącego się postępowania nieważnościowego doszło do zmiany stanu normatywnego polegającego na wprowadzeniu do ustawy – Prawo budowlane regulacji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, działa zasada in dubio pro cive co oznacza, że sytuacja prawna adresatów decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji co do zasady ulega polepszeniu. Brakuje także racjonalnych podstaw do różnicowania sytuacji prawnej adresatów pozwoleń wydanych zarówno przed nowelizacją, jak i po niej – jedni i drudzy powinni być objęci zakresem stosowania nowego prawa.

Prawidłowość powyższego toku rozumowania potwierdza ex post ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W art. 2 ust. 1 tego aktu normatywnego przesądzono, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jest to norma zobowiązująca organy do stosowania nowego prawa również do decyzji wydanych przed nowelizacją przepisów ogólnego postępowania administracyjnego.

Za dopuszczalnością stosowania przedawnienia do decyzji wydanych przed wejściem w życie nowelizacji ustawy – Prawo budowlane przemawia również fakt, że tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna opiera się na domniemaniu legalności, a więc ustabilizowanie ukształtowanych przed nowelizacją stosunków prawnych, jest w pełni słuszne aksjologicznie. Pozostaje to zgodne z uzasadnieniem wyroku TK z 12 maja 2015 r., P 46/13 (M. Kopeć, Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie w świetle nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, ST 2022, nr 3, s. 89 – 90).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie art. 59h Pr. bud. nie jest możliwe.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji publicznej zobowiązane będą orzekać z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszej wyroku wykładni art. 59h Pr. bud. w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.