Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 210/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 4, ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 115 par. 13
journal: Dz.U. 1969 nr 13 poz 94
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1969 r. Kodeks karny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. O. S., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Rzecznika Praw Pacjenta o udostępnienie specjalistycznej opinii sporządzonej przez panią dr n. med. M. C., Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie neonatologii dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. poprzez jej przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w korespondencji z dnia [...] lutego 2017 r. przesłanej na wskazany adres e-mail powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poinformował wnioskodawcę, że opinia o którą wnioskuje nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy.

Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie pojęcia informacji publicznej organ podkreślił, że przedmiotowa opinia została wydana w indywidualnej sprawie pacjenta i nie dotyczy szerokorozumianej sfery życia publicznego. Opinia została wydana w ramach prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego i mówi o stosowanym postępowaniu diagnostycznym, leczniczym i pielęgnacyjnym w zakresie jego zgodności z aktualnym stanem wiedzy, z uwzględnieniem dostępności metod i środków, dotyczącym indywidualnego pacjenta.

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi O. S. w korespondencji przesłanej w dniu [...] lutego 2017 r. drogą elektroniczną podtrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie specjalistycznej opinii sporządzonej przez dr n. med. M. C., Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie neonatologii dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. Uzasadniając swoje żądanie podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną są dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że opinia, która była przedmiotem wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. jest informacją publiczną, gdyż była ona dokumentem urzędowym sporządzonym na potrzeby kontroli. Na poparcie swojego stanowiska wnioskodawca powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wydany w sprawie sygn. akt II SAB/Op 37/13.

Organ w odpowiedzi z dnia [...] lutego 2017 r. na to wystąpienie podtrzymał stanowisko przekazane w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Ponownie wskazał, że dokument zawierający opinię, której udostępnienia żąda wnioskodawca, nie zawiera informacji "o sprawach publicznych" (nawet w zakresie szerokorozumianej sfery życia publicznego), a informacje w sprawie indywidualnej. Odnosząc się do powołanego przez wnioskodawcę art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy organ zaznaczył, że w sprawie, w ramach której wydano wnioskowaną opinię, Rzecznik Praw Pacjenta nie przeprowadzał żadnej kontroli, a prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia praw pacjenta. Rzecznik Praw Pacjenta nie posiada bowiem kompetencji do przeprowadzania jakichkolwiek kontroli.

Odnośnie natomiast powołanego przez wnioskodawcę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 lipca 2013 r. organ zwrócił uwagę, że wyrok ten dotyczy odmowy udostępnienia przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, a więc dokumentu urzędowego, który został wymieniony w art. 6 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Charakteru dokumentu urzędowego nie można z kolei przypisać opinii Konsultanta wydanej w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta.

Wnioskodawca po otrzymaniu powyższej odpowiedzi w korespondencji przesłanej drogą elektroniczną w dniu [...] lutego 2017 r. po raz kolejny podtrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny podkreślił, że dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujący jest sam fakt pozyskania, zachowania lub przetworzenia informacji w celu realizacji zadań publicznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zadaniem publicznym jest postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta. Wobec tego wszelkie dokumenty pozyskane, zachowane lub przetworzone na potrzeby tego postępowania stanowią informację publiczną.

Organ w odpowiedzi na to wystąpienie w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skierowanym do wnioskodawcy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.

Ponownie podniósł, że dokument zawierający opinię będącą przedmiotem wniosku nie zawiera informacji "o sprawach publicznych", nie może zatem zostać udostępniony w trybie informacji publicznej. Informacje zawarte w żądanym dokumencie nie mówią "o sprawach publicznych", rozumianych jako każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotowa opinia została wydana w indywidualnej sprawie pacjenta i nie dotyczy szeroko rozumianej sfery życia publicznego.

Charakteru informacji publicznej nie mają bowiem wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych.

W skardze na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. S. zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie.

W związku z powyższym wniósł o:

1) zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskowana opinia została wydana na potrzeby prowadzonego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186). Zaznaczył, że postępowanie to samo w sobie jest wykonywaniem zadań władzy publicznej, co przesądza także art. 42 ust. 1 tej ustawy wskazując, że "Rzecznik jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony praw pacjentów". W związku z tym nie ulga także wątpliwości, że dokumenty wytworzone na potrzeby prowadzenia tego postępowania stanowią informację publiczną. Również zadania Konsultanta Wojewódzkiego powołanego na podstawie ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2015 r., poz. 126) należy uznać za zadania władzy publicznej. Zgodnie z normą kompetencyjną wyrażoną w art. 9 tej ustawy "Konsultanci wykonują zadania opiniodawcze, doradcze i kontrolne dla organów administracji rządowej, podmiotów tworzących w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, Narodowego Funduszu Zdrowia i Rzecznika Praw Pacjenta". Niezależnie więc od skomplikowanego problemu ustalenia miejsca Konsultanta w strukturze organów władzy publicznej, wykonywane przez niego zadania mają charakter wyodrębnionych kompetencji w zakresie władztwa administracyjnego. Tym samym dokumenty wytworzone w ramach wykonywania powierzonych mu przez ustawę zadań stanowią informację publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki charakter ma zatem przedmiotowa specjalistyczna opinia sporządzonej przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie neonatologii dla województwa [...] panią dr n. med. M. C. z dnia [...] października 2016 r. sporządzona na wniosek Rzecznika Praw Pacjenta. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że nie jest to dokument prywatny w znaczeniu jaki nadał mu WSA w Szczecinie w orzeczeniu z dnia 22 grudnia 2016 r. (II SA/Sz 1158/16).

Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 tej ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy tym samym zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" należy posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja RP przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednakże, określając publiczny dostęp do danych medycznych pacjentów należy mieć na uwadze art. 47 oraz art. 51 Konstytucji RP, który gwarantuje ochronę prywatności. Z art. 47 wynika, że każdemu przysługuje prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast art. 51 jest jego dalszym rozwinięciem, w którym znajduje się podstawowa norma prawna, dotycząca ujawniania informacji istotnych z punktu widzenia pacjenta. Dyspozycja art. 51 ust. 1 mówi, iż nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby.

Również treść wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie przesądzą o tym, że przedmiotem wniosku była sprawa indywidualna. Dotyczyła ona bowiem bezpośrednio konkretnej pacjentki, z charakterystycznym przebiegiem udzielanych świadczeń zdrowotnych. Ponadto, fakt, iż skarżący domagał się udostępnienia opinii sporządzonej w danym dniu, przez konkretnego, właściwego rzeczowo ([...]) oraz miejscowo (dla województwa [...]) Konsultanta Wojewódzkiego, świadczy o indywidualnym charakterze sprawy. Z zakresu przedmiotowego wniosku nie można wywieść, że odnosił się on do spraw publicznych, np. sposobu funkcjonowania podmiotu. Wniosek zmierzał do pozyskania danych świadczących o sposobie załatwienia sprawy indywidualnej. Tego typu sprawy, nie posiadają natomiast przymiotu sprawy publicznej. Nie stanowią więc tym samym informacji publicznej.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że prawo do informacji powinno być interpretowane w taki sposób, aby zapewnić obywatelom, szerokie uprawnienia organ podkreślił, że żadna osoba, tym bardziej pacjent, nie zaakceptuje stanu faktycznego, jak też prawnego, w którym informacje o stanie zdrowia jednostki oraz procesie leczenia, będą ogólnodostępne dla wszystkich obywateli. Gdyby wniosek strony był zasadny, oznaczałoby to, że każda, nieupoważniona do dokumentacji medycznej, obca dla skarżącego osoba, miałaby prawo wystąpić do Rzecznika Praw Pacjenta, w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie np. historii choroby skarżącego lub innych danych medycznych.

Reasumując organ stwierdził, że skargi nie można uznać za zasadną, gdyż bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub gdy nie podejmuje innych, określonych ustawą - działań. Nie sposób natomiast dopatrzyć się po stronie Rzecznika Praw Pacjenta bezczynności, gdyż organ wielokrotnie informował wnioskodawcę, iż żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. Rzecznik Praw Pacjenta nie pozostawał zatem w bezczynności w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej, gdyż żądane informacje dotyczyły sprawy indywidualnej. Ponadto, w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a., organ podjął odpowiednie czynności zmierzające do realizacji wniosku. Tym samym, niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, jest żądanie skarżącego orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Skarga nie jest zasadna.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed Sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa do dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Rzecznik Praw Pacjent bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sporne natomiast między stronami jest to, czy opinia sporządzona przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie neonatologii dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. stanowi informację publiczną.

Wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.

Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Z przepisu tego m. in. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4), w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Z wyjaśnień stron wynika, że opinia sporządzona przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie neonatologii dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. została wytworzona w toku prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 ze zm.) Rzecznik wszczyna postępowanie wyjaśniające, jeżeli poweźmie wiadomość co najmniej uprawdopodabniającą naruszenie praw pacjenta. W toku takiego postępowania Rzecznik może zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii (art. 52 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy).

Przedmiotowa opinia dotyczy konkretnego przypadku medycznego. Zawiera przedstawienie aktualnego stanu wiedzy medycznej w zakresie tego przypadku, jego opis oraz ocenę działań diagnostycznych i leczniczych prowadzonych w tym przypadku.

W ocenie Sądu opinia ta nie stanowi informacji publicznej.

Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowa opinia nie jest dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zawiera oświadczenie wiedzy, jednakże nie została sporządzona przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.

Zgodnie z art. 115 § 13 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest:

1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;

2) poseł, senator, radny;

2a) poseł do Parlamentu Europejskiego;

3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy;

4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;

5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;

6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;

7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej;

8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie;

9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Konsultanci wojewódzcy są wprawdzie powoływani przez wojewodę w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia spośród specjalistów z poszczególnych dziedzin medycyny, farmacji oraz innych dziedzin mających zastosowanie w ochronie zdrowia (art. ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 890 ze zm.)), a ich działalność jest finansowana z budżetu państwa (art. 15 ust. 1 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia), jednakże nie można ich zakwalifikować do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Nie jest to pracownik organu administracji rządowej, czy też innego organu państwowego lub samorządowego, ani też inna osoba, która byłaby uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Nie jest to także pracownik organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego.

Nadto w doktrynie wskazuje się, że charakteru dokumentu urzędowego nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144).

Przedmiotowej opinii nie można także uznać za inne dane publiczne określone w art. art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie jest to stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego bądź treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit b i c u.d.i.p.).

Opinia ta dotyczy konkretnego przypadku medycznego związanego z konkretnym pacjentem. Nie zawiera żadnych danych publicznych, a tylko przedstawienie stanu wiedzy medycznej w określonym zakresie, opis tego przypadku oraz opis i ocenę działań diagnostycznych i leczniczych prowadzonych w tym przypadku. Opinia ta nie dotyczy zatem spraw publicznych, a w gruncie rzeczy jest to analiza oraz ocena stanu zdrowia oraz sposobów diagnostyki i leczenia konkretnej osoby.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji i uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunku działania organu (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1203/12 z dnia 14 września 2014 r.). Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty, które organ wytworzył, lub które powstały na jego zlecenie, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są wiążące dla organu i służą wypracowaniu ostatecznej decyzji lub stanowiska organu. Charakter taki mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. II SAB/Wa 452/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11).

W ocenie Sądu taki właśnie charakter ma opinia sporządzona przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie neonatologii dla województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., która nie przesądza o kierunkach działania organu. Dopiero podjęte na podstawie tej opinii rozstrzygnięcia bądź wystąpienia będą niewątpliwie stanowiły informację publiczną.

W przypadku gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art.119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.