Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2630/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od pkt 1, 2 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 635/19 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 635/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.B. na bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A.B. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy z uwagi na wydaną przez organ w toku postępowania decyzję postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu;

2) art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez uznanie, że złożenie przez skarżącego wniosku do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wywoływało skutki prawne wobec organu – A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], podczas gdy przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do samej decyzji wydanej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a zatem Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie miał obowiązku przekazać wniosku organowi, co oznacza, że złożenie przez skarżącego wniosku do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa było nieskuteczne wobec A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...];

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda informacja dotycząca działalności podmiotu wykonującego jakiekolwiek zadania publiczne stanowi desygnat pojęcia "informacja publiczna", podczas gdy informacją publiczną jest wyłącznie informacja odnosząca się do wykonywania zadań publicznych, a zatem informacje dotyczące wewnętrznej polityki kadrowej, jako nieodnoszące się do wykonywania przez Spółkę jakichkolwiek zadań publicznych, nie są informacjami publicznymi;

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy treści, o udostępnienie których wnioskował skarżący, nie stanowią w ogóle informacji o sprawach publicznych;

3) art. 4 ust. 1 in principio w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest każdy podmiot utworzony z mienia państwowej osoby prawnej (bez znaczenia zaś miałoby pozostawać, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne), podczas gdy konstrukcja tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że kwestię dysponowania majątkiem publicznym należy badać dopiero po uznaniu, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, przy czym obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie, a ponadto sam fakt powstania z mienia państwowej osoby prawnej nie przesądza, że organ dysponuje majątkiem publicznym;

4) art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu przysługiwało prawo dostępu do żądanych informacji, podczas gdy ten konkretny przypadek stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej, zaś skarżący nie złożył wniosku do właściwego organu.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w tym zakresie, bądź poprzez oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 6 marca 2023 r. A.B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku A.B. z dnia 9 maja 2019 r. Wnioskiem tym strona zwróciła się do organu o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) Wskazanie, od kiedy C.D. została powołana do zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i kto, z czyjego pełnomocnictwa, podpisał uchwałę oraz protokół z Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia w tej sprawie;

2) Przekazanie kopii w/w protokołu z Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchwały oraz instrukcji do pełnomocnictwa w sprawie sposobu głosowania;

3) Wskazanie, kto w imieniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] podpisał umowę o zarządzaniu z C.D.;

4) Wskazanie, jakie są kompetencje C.D. do zarządzania jednostką państwową, w szczególności czy zostały spełnione kryteria, kto weryfikował świadectwa pracy z dotychczasowego przebiegu pracy;

5) Przekazanie kopii umowy o zarządzaniu zawartej z C.D., z ewentualnym ukryciem danych wrażlliwych;

6) Wskazanie, kto obecnie obsługuje sprawy kadrowe Spółki;

7) Wskazanie, jaka jest treść wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu w sprawie B. S.A. przeciwko A. Sp. z o.o. oraz pozwu wzajemnego;

8) Udzielenie informacji o sposobie zamknięcia przez Prezesa A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] E.F. w miesiącu grudniu 2018 r. umów zawartych w formułach z 4 podmiotami zewnętrznymi i wpływie na wynik finansowy roku obrotowego 2017/2018;

9) Udzielenie informacji, czy przez obecny Zarząd Spółki nastąpiła blokada adresu e-mail A.B.;

10) Przekazanie pełnomocnictwa zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] udzielonego G.H. odpowiedzialnej za prowadzenie spraw Spółki.

W sprawie jest sporne, czy A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane przez A.B. informacje mają charakter informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się jednak do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż fakt przekroczenia terminu, powodujący stan bezczynności organu, ma charakter obiektywny. Istota bezczynności sprowadza się do niezałatwienia wniosku w ustawowo określonym terminie. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie stosownego aktu. W konsekwencji nawet w sytuacji, jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego, a więc już po wniesieniu skargi, przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji (co miało miejsce w niniejszej sprawie), sąd administracyjny zobligowany jest – pomimo tego – do dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zatem wydanie przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzji z dnia 22 sierpnia 2019 r. nie powodowało, że postępowanie zainicjowane wnioskiem A.B. z dnia 9 maja 2019 r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Chybiony jest również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wyjaśnić należy, iż dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub bezczynność z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie podał naruszonych, w jego ocenie, przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ograniczył się do powołania jako naruszonych wyłącznie przepisu k.p.a. w związku z przepisem u.d.i.p., których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w procesie orzekania nie stosował. Kontrolując legalność zaskarżonej bezczynności stosował bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniał przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W konsekwencji uznać należy, iż w tej sprawie zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do wadliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 65 § 1 k.p.a., podanych wyżej wymogów nie spełnia.

Należy jednak wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wyraził pogląd, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji uchybienie w zakresie prawidłowego wskazania w ramach podniesionego zarzutu wszystkich przepisów procedury, stosowanej zarówno przez organ, jak i wojewódzki sąd administracyjny, mimo że jest przejawem nieprofesjonalnego konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takiego zarzutu z powodu jego wadliwej konstrukcji, lecz wymaga dokonania jego oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższy pogląd, stwierdził, że zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. jest niezasadny. Skarżąca kasacyjnie Spółka twierdzi, że złożenie przez A.B. wniosku z dnia 9 maja 2019 r. do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie mogło wywołać skutków prawnych wobec A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], bowiem przepis art. 65 § 1 k.p.a. – na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – stosuje się wyłącznie do samej decyzji wydanej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a zatem Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie miał obowiązku przekazać wniosku Spółce, co oznacza, że wniosek ten nie został do organu skutecznie wniesiony i w konsekwencji organ nie mógł pozostawać w bezczynności. Należy jednak zauważyć, iż – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – wniosek z dnia 9 maja 2019 r. został zaadresowany bezpośrednio do Zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], natomiast złożono go do Spółki za pośrednictwem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Adresatem przedmiotowego wniosku była zatem bezsprzecznie A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Z tego powodu przekazanie Spółce wniosku nie miało w istocie miejsca w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., gdyż była ona od samego początku jego adresatem.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spółka jest podmiotem utworzonym z mienia państwowej osoby prawnej, jaką była Agencja Rynku Rolnego, która następnie została zniesiona z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624 ze zm., dalej w skrócie "p.w.u.k.o.w.r."). Z dniem 1 września 2017 r. został utworzony Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, który z mocy prawa wstąpił z tym dniem w ogół praw i obowiązków znoszonej Agencji Rynku Rolnego, z wyjątkiem praw i obowiązków, w które wstąpiła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 2 "p.w.u.k.o.w.r."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 623 ze zm., dalej w skrócie "u.k.o.w.r."), Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa jest państwową osobą prawną będącą agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1154 ze zm., dalej w skrócie "u.f.p."), która może posiadać, obejmować lub nabywać akcje lub udziały w spółkach (art. 17 zd. 1 u.k.o.w.r.). W świetle art. 18 u.f.p. realizuje on zatem zadania Państwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2259 ze zm., dalej w skrócie "u.z.z.m.p."), Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, będący państwową osobą prawną, jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną utworzoną w drodze ustawy w celu realizacji zadań publicznych. Należy zatem przyjąć, ze mienie państwowej osoby prawnej (wcześniej Agencji Rynku Rolnego, a obecnie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa), przekazane A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozostaje mieniem państwowym, które służy wykonywaniu zadań publicznych (art. 4 ust. 1 u.z.z.m.p.). Należy bowiem podkreślić, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa posiada całość udziałów w Spółce A. Wprawdzie udziały te formalnie nie stanowią majątku Spółki, to jednak – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – fakt, iż Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa jest jedynym udziałowcem pośrednio przekłada się na ocenę majątku samej Spółki jako pochodzącego z sektora publicznego. W konsekwencji Spółka ta, będąca – jak już wyżej wskazano – adresatem wniosku A.B., jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym jest zobowiązana do udostępnienia znajdującej się w jej posiadaniu informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązek ten spoczywa na podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osobach prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje zatem podmioty podobnie opisane jak w art. 4 ust. 1 pkt 4, jedynie częściowo powiązane stosunkami właścicielskimi ze Skarbem Państwa lub samorządem terytorialnym. W doktrynie wskazuje się, że określone powyżej grupy podmiotów w praktyce są zdominowane przez organizacyjno-prawne formy zarządu mieniem publicznym celem prowadzenia działalności gospodarczej. Z powodu ogólnego sformułowania ustawodawcy określona forma organizacyjna osób prawnych lub jednostek organizacyjnych wydaje się nie mieć znaczenia. Jedyny element ograniczający wprost przynależność do tej grupy, to stosunki własnościowe wiążące owe podmioty ze sferą publiczną (M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, System Informacji Prawnej LEX). Jak już wyżej podano, skoro A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dysponuje majątkiem publicznym, a zatem jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to w konsekwencji w okolicznościach tej sprawy zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest zatem niezasadny.

Przechodząc z kolei do oceny zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy, iż Konstytucja RP określa zakres prawa do informacji publicznej przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o "działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, określając pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii sprawy publicznej, przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej", tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych, a więc związanych z dobrami osobistymi (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi (por. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10). Powyższe rozumienie istoty "sprawy publicznej", a w konsekwencji również informacji publicznej, odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak już wskazano, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym tylko taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych". Skoro więc ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Podmioty zobowiązane mają zatem obowiązek udzielenia tylko takich informacji, które dotyczą określonego zakresu ich uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych przez nie zadań w sferze publicznej, co do których dysponują i gospodarują majątkiem publicznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż większość informacji, o których udostępnienie wniósł A.B. w swoim wniosku z dnia 9 maja 2019 r., mają charakter informacji publicznej. Taki charakter mają informacje, o których mowa w pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 10 przedmiotowego wniosku, bowiem dotyczą osób pełniących w strukturach A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] funkcje mające związek z zarządzaniem sprawami Spółki i posiadanym przez nią majątkiem publicznym, a zatem mających w tym zakresie wpływ na procesy decyzyjne. Charakteru takiego nie ma natomiast informacja, o której mowa w pkt 9 wniosku. Powyższe nie oznacza jednak, że wskazane informacje objęte wnioskiem A.B., stanowiące informację publiczną, podlegać będą bezwarunkowemu i automatycznemu udostępnieniu. Mogą one bowiem zawierać dane dotyczące prywatności wymienionych w nich osób, niemające związku z pełnieniem funkcji w strukturach Spółki. W takim przypadku informacje te nie tracą charakteru informacji publicznej, jednak ich udostępnienie podlega wtedy ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie naruszono art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A.B. z dnia 9 maja 2019 r., bowiem nie odpowiedziała na wniosek strony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie poinformowała go o powodach opóźnienia, stosowanie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, nie został także naruszony art. 2 ust. 1 u.d.i.p., gdyż z przedstawionych względów żądanie wnioskodawcy nie stanowiło nadużycia prawa do informacji publicznej oraz – jak już wcześniej wykazano – zostało skierowane do organu właściwego. Jednocześnie należy wskazać, iż w przedmiotowym postępowaniu (dotyczącym wyłącznie kwestii oceny bezczynności organu) kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegała wydana w dniu 22 sierpnia 2019 r. decyzja o odmowie udostępnienia żądanej przez A.B. informacji publicznej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).