Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 366/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 19, art. 26 ust. 2, art. 27 ust. 8 i 10
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: §1 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 93
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne  niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 627/22 w sprawie ze skargi K.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2022 r., nr SKO.63.65.2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 627/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę K.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 24 czerwca 2022 r., nr SKO.63.65.2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się K.Ł. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na niezakwestionowaniu przez Sąd dokładności ustaleń faktycznych i oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności zaś decyzja nie precyzuje powierzchni występowania ewentualnych odpadów podlegających usunięciu i w konsekwencji może być interpretowana zarówno przez organ jak i skarżącego w sposób dowolny;

2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach przez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organy administracji;

3. naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji z dnia 5 maja 2022 r. jedynie wobec K.Ł. oraz B.Ł., podczas gdy K.Ł. jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej w zakresie składowania odpadów nie mogła skutecznie przejąć odpadów od podmiotów profesjonalnych jak S. S.A. czy M. S.A. i w konsekwencji to podmioty nieprawidłowo wystawiające Karty Przekazania Odpadu na rzecz skarżącego winny zostać uznane za posiadaczy owych odpadów w niniejszym postępowaniu;

4. błędną wykładnię art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący jest rolnikiem nieprowadzącym działalności gospodarczej, a celem pozyskania przez niego gleby i ziemi do utwardzenia nieruchomości na działce nr [...] obręb [...] w O. było poprawienie użytkowności owej działki poprzez niwelację grząskiego i podmokłego terenu. Zauważono, że na żadnym etapie otrzymywania gleby i ziemi skarżący nie był informowany przez urzędników Urzędu Miejskiego w O. (którzy doskonale wiedzieli o procederze przewożenia na działkę skarżącego gleby i ziemi spod inwestycji odbywających się na terenie miasta O.) bądź pracowników profesjonalnych firm budowlanych, iż proceder ten jest niezgody z obowiązującym prawem i że ostatecznie to skarżący (który odbierał glebę i ziemię bez jakiegokolwiek wynagrodzenia) będzie uznany za posiadacza odpadów i w konsekwencji to on poniesie olbrzymie koszty usunięcia zgromadzonej na terenie nieruchomości gleby i ziemi. Skoro magazynowanie odbywać się może na terenie, do którego posiadacz odpadów posiada tytuł prawny i prowadzone może być wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, to w ocenie skarżącego kasacyjnie uznać należy, że podmioty profesjonalne jak S. S.A. bądź M. S.A. nie mogły skutecznie przekazać skarżącemu odpadów na podstawie podpisanych kart przekazania odpadów i to te podmioty winny - chociażby solidarnie - odpowiadać za usunięcie nawiezionej gleby i ziemi spod inwestycji na terenie O.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja z 5 maja 2022 r. wydana wyłącznie wobec K. i B.Ł. jest nieprawidłowa i winna uwzględnić - zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach - faktycznych wytwórców odpadów, tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy rolnik niebędący profesjonalistą został de facto obciążony kosztami utylizacji gleby i ziemi spod inwestycji miejskich, podczas gdy jedynym celem nawiezienia przedmiotowych odpadów na grząski i podmokły teren jego działki rolnej była poprawa jej użytkowności i utwardzenie terenu poprzez urządzenie łąki.

W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja jest też błędna w tym zakresie, w jakim nie precyzuje powierzchni występowania ewentualnych odpadów podlegających usunięciu i w konsekwencji może być interpretowana zarówno przez organ, jak i skarżącego w sposób dowolny. W sprawie oprócz oględzin nie powołano biegłego geologa, który ustaliłby dokładną powierzchnię, z której ewentualnie skarżący miałby usunąć odpady opisane w decyzji.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał przepis art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, zgodnie z którym osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Szczegółową regulację w tym zakresie stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Z poz. 40 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia wynika, że nie będąc przedsiębiorcą można przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2, tj. 200 kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania), z zachowaniem przepisów odrębnych. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z orzeczeniem Sądu (i poprzedzającymi orzeczenie decyzjami), iż owy przepis nie ma w sprawie zastosowania z uwagi na fakt, iż działka nr [...] w obrębie [...] stanowi grunt rolny (a nie budowlany) i nawiezienia ziemi celem poprawy użytkowności działki rolnej nie można zakwalifikować jako utwardzenie gruntu, przez co w przedmiotowej sprawie skarżący rozumiał utwardzenie grząskich i podmokłych części działki oraz rozbudowy siedliska. W ocenie skarżącego owe wartości wynikające z rozporządzenia nie zostały w niniejszej sprawie przekroczone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenia skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a.

Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Zauważyć należy, że formułując zarzut wskazany w pkt 3 skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, czy dotyczy on naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania. Podane w podstawie ww. zarzutu przepisy, to jest art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699; dalej: ustawa o odpadach) pozwalają uznać, że zarzut odnosi się naruszenia przepisów prawa materialnego. Konstruując ten zarzut autor skargi kasacyjnie nie wyjaśnił jednak do jakiej formy naruszenia wskazanych w nim przepisów miało dojść, to jest czy poprzez błędną wykładnię, czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Błędne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny analizując treść zarzutów, a także biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, doszedł do przekonania, że istotą omawianych zarzutów jest zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji, że nawiezione na teren działki skarżącego masy ziemi są odpadem w rozumieniu przepisów ustawy, a skarżący jako posiadacz odpadów jest obowiązany do ich usunięcia. W konsekwencji powyższego, uwzględniając argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celowym było dokonanie łącznej oceny zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji tej określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach).

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach, rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14 oraz z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17 oraz z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1318/21). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada, lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3123/18). W piśmiennictwie wskazuje się, że "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane (...), przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania" (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222).

Konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, że intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Następstwem powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucji domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18).

Ustawa o odpadach nie zawiera definicji wyrażenia "władający powierzchnią ziemi". Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.). Pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44 ww. ustawy). Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa. Na zasadzie ww. domniemania prawnego za odpady odpowiada władający powierzchnią ziemi.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie jest właścicielem działki nr [...] w obrębie [...]. Wobec tego bezsprzecznym pozostaje fakt, że skarżący kasacyjnie jest władającym powierzchnią ziemi, a więc posiadaczem odpadów. Bez znaczenia pozostają, formułowane w skardze kasacyjnej (notabene niepodnoszone w trakcie postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej) niezawierające szerszego uzasadnienia twierdzenia, że podmioty profesjonalne jak S. S.A. bądź M. S.A. winny – jako faktyczni wytwórcy odpadów - chociażby solidarnie odpowiadać za usunięcie nawiezionej gleby i ziemi spod inwestycji na terenie O. W toku postępowania administracyjnego właściciele przedmiotowej nieruchomości (K.Ł. oraz B.K.Ł.) nie wykazali, iż odpadami włada inny podmiot, a skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na przywożenie na teren nieruchomości nr [...] w obrębie [...], zgromadzonych tam odpadów. Nie miał racji skarżący kasacyjnie, sprzeciwiając się nałożeniu na niego obowiązku usunięcia odpadów w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, kto faktycznie nawiózł te odpady. Powyższa kwestia nie ma w przedmiotowej sprawie kluczowego znaczenia, jak wskazano bowiem powyżej, obowiązki wynikające z art. 26 ustawy o odpadach są nakładane na posiadacza odpadów, co nie musi być jednak tożsame z pojęciem osoby, która nawiozła te odpady.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony, nie tylko z przyczyn opisanych powyżej, ale przede wszystkim z tego powodu, że formułując powyższy zarzut, wedle którego podmioty profesjonalne jak S. S.A. bądź M. S.A. winny - chociażby solidarnie - odpowiadać za usunięcie nawiezionej gleby i ziemi spod inwestycji na terenie O., nie wskazano na naruszenie art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach, zgodnie z którym decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Brak powołania niniejszej podstawy prawnej jest decydujący dla uznania nieskuteczności przedstawionego zarzutu.

Jednocześnie rację ma Sąd I instancji, że skoro według kompletnych i niebudzących wątpliwości ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonego przez organy postępowania, stwierdzono, iż za zgodą skarżącego kasacyjnie zmagazynowano na jego działce masy ziemne stanowiące odpady, a nie dysponował on decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania, w tym pozwoleniami z zakresu prawa budowlanego lub wodnego, jak również pozwoleniami na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania, zbierania czy przetwarzania odpadów, to tak zgromadzony i zagospodarowany (przemieszczony) odpad należy usunąć, niezależnie od tego, do jakiego rodzaju odpadów nawiezione masy ziemi powinny zostać zakwalifikowane.

W świetle przepisów nie budzi również wątpliwości, że nawieziona ziemia stanowi odpad. Otóż zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Tak więc, a contrario masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacja jakiejś inwestycji, czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia (wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt IIOSK 2936/14). Gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 227/20) Skoro zatem nawieziona ziemia nie została wydobyta na działce skarżącego kasacyjnie, lecz pochodziła z innego miejsca, słusznie uznano, iż w świetle ustawy jest traktowana jako odpad.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należało, że niedopuszczalnym było magazynowanie mas ziemnych stanowiących odpady na działce nr [...] w obrębie [...], której właścicielem jest skarżący kasacyjnie. Usprawiedliwieniem tego faktu nie może być podnoszona w skardze kasacyjnej konieczność utwardzenia miejsc przejazdowych do poprawy komunikacji oraz ulepszenia stanu działki poprzez niwelację grząskiego i podmokłego terenu. Skarżący kasacyjnie nie posiadała bowiem stosownego pozwolenia na magazynowanie czy składowanie odpadów na przedmiotowej działce.

Tym samym za bezpodstawne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach.

Pozbawiony doniosłości prawnej jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93).

Zbieranie i przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (por. art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach). Wyjątki od tej reguły określono w art. 45 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Szczegółową regulację w tym zakresie stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93; dalej: rozporządzenie).

Stosowanie art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w zw. § 1 pkt 1 i 2 ust 2 oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. jest konsekwencją obowiązywania w prawie gospodarki odpadami reglamentacji administracyjnoprawnej dotyczącej postępowania z odpadami występującej jako zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa ochrony środowiska zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Oznacza ona w tym zakresie m.in. egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków posiadaczy odpadów. Sprowadza się ona do działalności państwa polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami. Celem tak rozumianej reglamentacji jest osiągnięcie stanu stabilnego uregulowania sposobów korzystania ze środowiska poprzez stosowanie instrumentów prawnych funkcjonujących w gospodarce odpadami. Zasada reglamentacji na gruncie ustawy o odpadach polega na wprowadzeniu ograniczeń w korzystaniu z odpadów (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 687/17).

Skarżący kasacyjnej argumentuje, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia (poz. 40 tabeli) wynika, że nie będąc przedsiębiorcą może można przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2, tj. 200 kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania), z zachowaniem przepisów odrębnych.

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że utwardzenie masami zanieczyszczonej ziemi części działki, która powinna być użytkowana rolniczo może powodować degradację gruntu. Po drugie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie planuje wykorzystać swój grunt na cele budowlane (jak twierdzi, gruz i kamienie wykorzystuje do poprawy komunikacji). Nie dysponuje jednak jakąkolwiek decyzją w tym przedmiocie.

Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przedmiotowy teren, co nie było kwestionowane, nie stanowi działki budowlanej, zatem nie podlegał on zwolnieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 5 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie zaś nie kwestionuje, że takiej decyzji z zakresu prawa budowlanego, ani też prawa wodnego nie posiadał.

Załącznik do rozporządzenia w pozycji 40 tabeli, co prawda, nie warunkuje wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 na działce budowlanej i jednocześnie nie zakazuje ich wykorzystania na działce stanowiącej łąkę i nieużytki, czy grunty rolne i leśne do utwardzenia powierzchni, jednakże w tej ostatniej sytuacji zachowanie przepisów prawa budowlanego wymaga uzyskania stosownego pozwolenia, którego skarżący kasacyjnie nie posiadał.

Ponadto prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że do robót związanych z niwelacją terenu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia, co oznacza, że przyjmowanie odpadów na teren przedmiotowej działki było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, jakoby nawieziona ziemia została przywieziona w celu wykorzystywania do utwardzenia miejsc przejazdowych, poprawy komunikacji oraz ulepszenia stanu działki, słusznie uznano, iż niedopuszczalne jest wykorzystanie odpadów do utwardzenia działki, ponieważ utwardzenie terenu może mieć miejsce tylko w przypadku działki budowlanej, którą teren skarżącego kasacyjnie nie jest. Nawet gdyby jednak uznać, że prace prowadzone przez skarżącego miały na celu niwelację terenu, to konieczne byłoby legitymowanie się przez skarżącego pozwoleniem na budowę wydanym przez właściwy organ bądź zgłoszeniem. Przepis art. 41 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego dopuszcza bowiem niwelację terenu jako element prac przygotowawczych, ale tylko wtedy, gdy chodzi o teren objęty pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Warunek ten w tej sprawie nie został jednak spełniony.

W tak zakreślonych ramach prawnych oraz uwzględniając prawidłową wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego zaprezentowaną przez Sąd I instancji, nie można również podzielić zarzutów skarżącego kasacyjnie odnoszących się do naruszenia prawa procesowego. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na niezakwestionowaniu przez Sąd dokładności ustaleń faktycznych i oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności zaś decyzja nie precyzuje powierzchni występowania ewentualnych odpadów podlegających usunięciu i w konsekwencji może być interpretowana zarówno przez organ jak i skarżącego w sposób dowolny.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Ustalenia dokonane przez organ I instancji co do kwalifikacji nawiezionej ziemi jako odpadu o kodach 17 05 04 (gleba, ziemia, w tym kamienie), 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu), 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji z domieszką odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01) oraz 20 03 03 (odpady z czyszczenia ulic i placów) nie budzą wątpliwości i, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie wymagają dokonywania przez biegłego ustaleń. Wiadomości specjalne bowiem to wiedza wykraczająca poza wiadomości ogólne, najczęściej potwierdzona stosownymi uprawnieniami, nieznana większości osób. Organy administracji nie miały obowiązku korzystania z opinii biegłego, skoro kwestia kwalifikacji odpadów została w sposób wystarczający wyjaśniona na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a jego wyczerpującą analizę przedstawiono w uzasadnieniu podjętych decyzji. Rozstrzygnięcia te wydane zostały po przeprowadzeniu oględzin udokumentowanych protokołami. Z tego powodu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego.

W konsekwencji powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.