Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7245/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), art. 6 ust. 3, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 185 § 1, art. 188, art. 193, art. 200, srt. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 79/21 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę co do punktu 2 (drugiego) i 4 (czwartego) wniosku z 2 października 2020 r. i w tym zakresie zobowiązuje Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie wskazanym w ww. punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę co do punktu 3 (trzeciego) wniosku z 2 października 2020 r. i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 5. zasądza od Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach na rzecz P. G. kwotę 900 zł (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SAB/Gl 79/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. G. na bezczynność Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 11 sierpnia 2020 r. skarżący wystąpił do Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego o udostępnienie mu w ramach dostępu do informacji publicznej:

1) protokołów posiedzeń, a jeśli dokonywany był zapis audiowizualny – to także tego zapisu, z posiedzeń Senatu ŚUM w czerwcu 2020 r.,

2) protokołów spotkań oraz zapisu audiowizualnego przedstawicieli władz uczelni ze studentami i organizacjami studenckimi w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami na uczelni (spotkania z 29 i 30 czerwca 2020 r. oraz innych spotkań, jeśli takie się odbywały),

3) dokumentów, które stanowiły podstawę do wydania przez Rektora zarządzenia nr 108/2020 z 29 czerwca 2020 r. regulującego wysokość opłaty za powtarzanie zajęć (koszt jednej godziny w PLN), określonej w załączniku nr 1 do zarządzenia dla studentów na kierunku lekarskim, wysokość opłaty za powtarzanie zajęć (koszt 1 godziny w PLN), oraz wysokość opłaty za rok studiów, określonych w załączniku nr 2 do zarządzenia dla studentów na kierunku lekarskim, wysokości opłat za powtarzanie zajęć (koszt jednej godziny w PLN) oraz wysokość opłaty za rok studiów, określonych w załączniku nr 4 do zarządzenia dla studiów na kierunku lekarskim na Wydziałach Nauk Medycznych w Katowicach i Zabrzu; przekazania treści dokumentów, które uzasadniają wysokość opłat za powtarzanie zajęć oraz za rok studiów.

Pismem z 21 sierpnia 2020 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie sposobu udostępnienia ww. informacji w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to pozostało bez reakcji skarżącego.

Następnie Rektor w piśmie z 29 września 2020 r. poinformował skarżącego, że nie może udostępnić protokołów posiedzeń Senatu Uczelni oraz protokołów spotkań ze studentami z tego względu, że dokumenty te zawierają informacje stanowiące informacje publiczne, jak i nie mające takiego charakteru, a zatem nie podlegają udostępnieniu w całości. Dodatkowo wyjaśnił, że uchwały Senatu publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), a informacje o przebiegu spotkań władz uczelni ze studentami zostały zamieszczone na ogólnodostępnej stronie internetowej Uczelni. Organ poinformował także, że żądane we wniosku dokumenty stanowiące podstawę ustalenia wysokości opłat przyjętych w zarządzeniu nr 108/2020 stanowią tzw. dokumenty robocze, które nie zawierają stanowiska organu, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019, poz.1429 ze zm.; dalej u.d.i.p.).

Pismem z 29 września 2020 r. skarżący poinformował organ, że wobec pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania przygotuje nowy wniosek i 2 października 2020 r. skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem w którym w punkcie 1 i 2 powtórzył swoje pytania z wcześniejszego wniosku (co do żądania protokołów posiedzeń Senatu i protokołów spotkań władz Uczelni ze studentami). W punkcie 3 natomiast zażądał udostępnienia mu kopii dokumentów polecających rzecznikowi dyscyplinarnemu (rzecznikom dyscyplinarnym) rozpoczęcie prowadzenia spraw dyscyplinarnych, stosownie do art. 282 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020, poz. 85 ze zm.; dalej u.p.s.w.n.). Przedmiotem tego żądania objęte zostały wszystkie dokumenty z bieżącego roku kalendarzowego (tj. 2020) oraz ewentualne ich uzupełnienia, rozszerzenia, itp. Natomiast w punkcie 4 pisma z 2 października 2020 r. skarżący ponowił swoje wcześniejsze żądanie dotyczące udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę do ustalenia opłat wskazanych w zarządzeniu nr 108/2020 z 29 czerwca 2020 r. za powtarzanie zajęć oraz opłat za rok studiów.

Skarżący zażądał udostępnienia ww. dokumentów w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP na podany we wniosku adres skrzynki lub przesyłką poleconą jako kopię dokumentów w formie papierowej lub skany tychże dokumentów na płycie CD na adres pocztowy wskazany w nagłówku wniosku, pozostawiając tą kwestię do uznania organu.

W odpowiedzi na wniosek z 2 października organ w piśmie z 15 października 2020 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone we wcześniejszej korespondencji. W odniesieniu natomiast do żądania udostępnienia wniosków o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych, organ powołując się na treść art. 305 u.p.s.w., wyjaśnił, że w tym przedmiocie zastosowanie mają odpowiednie regulacje kodeksu postępowania karnego, a zatem dokumenty te nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji na wstępie szczegółowo przedstawił charakter sprawy w przedmiocie bezczynności w dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił jej istotę i uznał, że organ, odpowiadając na wniosek z 2 października 2020 r. w dniu 15 października 2020 r. dochował terminu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przyjął, że Rektor jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Analizując z kolei charakter żądanych przez skarżącego dokumentów stwierdził, że o ile informacja o tym, czy władze uczelni spotykają się ze studentami jest informacją publiczną, o tyle sam przebieg takiego spotkania taką informacją już nie jest. W konsekwencji, protokół spotkania władz uczelni ze studentami czy zapis audiowizualny takiego spotkania nie podlega udostępnieniu, gdyż nie można z całą pewnością stwierdzić, że w jego trakcie poruszane były wyłącznie kwestie związane z działalnością Uczelni. W kontekście z kolei posiedzeń Senatu Uczelni, podzielając zapatrywania wyrażone przez NSA w jednym z orzeczeń, że organ ten nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., wywiódł, że Rektor nie miał obowiązku udostępniania żądanych danych, tym bardziej, że podejmowane przez Senat uchwały opublikowane zostały w Biuletynie Informacji Publicznej. Badając zaś charakter dokumentów służących do ustalenia opłat za studia i powtarzanie roku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że mają one charakter wyłącznie dokumentów technicznych i w związku z tym nie podlegają one rygorom u.d.i.p., a finalnie nie mogły zostać udostępnione.

Podsumowując WSA stwierdził, że protokoły spotkań władz uczelni ze studentami, protokoły posiedzeń senatu uczelni oraz dokumenty służące ustaleniu wysokości opłat ponoszonych przez studentów nie stanowią informacji publicznej, a skoro tak, to organ nie miał obowiązku wydawania w tym przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i prawidłowo pisemnie odpowiedział na wniosek strony. Forma decyzji jest bowiem zastrzeżona wyłącznie do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli zaś stosowna informacja taką nie jest, to nie ma potrzeby wydawania decyzji.

W kwestii żądania udostępnienia wniosków o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ nie stwierdził w udzielonej skarżącemu odpowiedzi jakoby informacja ta nie stanowiła informacji publicznej. Sąd przyjął, że stanowisko organu w tym przedmiocie zawarte w piśmie z 15 października 2020 r., pomimo że nie zawierało określenia "decyzja" to zawierało zasadnicze elementy z art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020, poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) charakteryzujące decyzję (oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie, podpis organu lub upoważnionego pracownika). Na tej podstawie Sąd wywiódł, że pismo organu stanowiło decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnił, że brak pouczenia wnioskodawcy o przysługujących środkach odwoławczych nie dyskwalifikował charakteru tego rozstrzygnięcia i stanowi wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do jego wniesienia. Tym samym, jak uznał Sąd, organ nie pozostawał w bezczynności także w odniesieniu do żądania z punktu 4 pisma z 2 października 2020 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a, art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 16 u.d.i.p. i art. 17 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. - przez niezasadne oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej mimo upływu ustawowego terminu i bezpodstawne przyjęcie, iż pismo organu jest decyzją administracyjną, chociaż nie było tak traktowane przez organ, a nadto nie zawiera elementów wymaganych przez przepisy szczególne;

2) przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 u.d.i.p. – przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje o przebiegu spotkań władz uczelni ze studentami nie stanowią informacji publicznej, a więc także protokół z takiego spotkania nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., mimo iż stanowi on dokument urzędowy;

3) przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. – przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż dokumenty służące do ustalenia opłat za studia i powtarzanie roku mają charakter dokumentów technicznych i jako materiały robocze nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., chociaż stanowią one podstawę do określenia sytuacji prawnej studentów.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, a także nakazanie rozpoznania wniosku oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, a zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach wyżej przytoczonych podstaw.

Powyższa kwestia – orzekania w granicach skargi kasacyjnej – okazuje się być istotna w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, albowiem pomimo wskazania zakresu zaskarżenia wyroku "w całości" podstawy skargi kasacyjnej nie obejmują i nie odnoszą się do całości sprawy. W szczególności nie kwestionują one (ani w zarzutach, ani w ich uzasadnieniu) stanowiska Sądu pierwszej instancji, że protokoły posiedzeń Senatu Uczelni z czerwca 2020 r. (ewentualnie ich zapis audiowizualny, jeśli był dokonany) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W treści skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek wywodów i argumentacji podważającej pogląd i ocenę Sądu co do braku bezczynności organu w odniesieniu do żądania skarżącego zawartego w punkcie 1 wniosku z 2 października 2020 r. Wniosek ten, jak opisano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, zawierał żądanie udostępnienia czterech różnych kategorii dokumentów tj. 1 - protokołów posiedzeń Senatu (...), 2 – protokołów spotkań ze studentami (..), 3 – poleceń dyscyplinarnych, o których mowa w art. 282 u.p.s.w.n., 4 – dokumentów stanowiących podstawę ustalenia opłat przyjętych w zarządzeniu nr 108/2020. Ocena Sądu pierwszej instancji co do charakteru żądanej dokumentacji, a tym samym i stanu bezczynności organu odnosiła się do ww. rodzajów dokumentów. W przypadku dwóch pierwszych Sąd wykluczył ich "publiczny" charakter. Co do pkt 3 przyjął, że organ w istocie wydał decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia, a w odniesieniu do pkt 4 ocenił, że chodzi o dokumenty wewnętrzne, robocze niezawierające ostatecznego stanowiska organu, a tym samym też niepodlegające udostępnieniu. Pominięcie w skardze kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej protokołów posiedzeń Senatu oznacza, że pogląd Sądu pierwszej instancji co do braku bezczynności organu w tym zakresie tj. co do punktu 1 wniosku nie podlega kontroli kasacyjnej. Powodowało to konieczność oddalenia skargi kasacyjnej w części w jakiej obejmowała ona oddalenie skargi na bezczynność Rektora w rozpoznaniu punktu 1 wniosku z 2 października 2020 r. o czym orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Podstawy skargi kasacyjnej są zasadne.

I tak, podstawa pierwsza dotyczy poglądu Sądu, że pismo Rektora z 15 października 2020 r. w części w jakiej odmawia udostępnienia dokumentów – pism Rektora polecających rzecznikowi dyscyplinarnemu (rzecznikom dyscyplinarnym) rozpoczęcie prowadzenia spraw, o których mowa w art. 282 u.ps.s.w.n. - jest w istocie decyzją administracyjną. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Jak słusznie podnosi skarżący, przyjęta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie prawniczym koncepcja uznania "zwykłego" pisma organu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. została wykreowana w celu ochrony praw jednostki i nie powinna być wykorzystywana dla "uwolnienia" organu od zarzutu bezczynności. Jeżeli strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia owego pisma i domaga się rozpoznania jej żądania w sposób procesowy przy zachowaniu właściwej formy to teoria ta nie może znaleźć zastosowania zwłaszcza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która jedynie w wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 i umorzenia postępowania w przypadku wskazanym w art. 14 ust. 2 (art. 16 u.d.i.p.). Zasadnie podnosi też skarżący, że pogląd Sądu pierwszej instancji w przypadku jego upowszechnienia i utrwalenia na gruncie omawianej ustawy stanowiłby zagrożenie dla praw i wolności jednostek ubiegających się o dostęp do informacji publicznej i zmuszał je do korzystania niejako dwutorowo zarówno ze skargi na bezczynność jak i ze środka zaskarżenia pisma w zależności od uznania sądu czy chodzi o czynność materialnoprawną czy o decyzję administracyjną bez zachowania jej właściwej formy. Dodatkowo, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcja Sądu pierwszej instancji co do charakteru pisma organu z 15 października 2020 r. w części w jakiej dotyczyło ono żądania udostępnienia "poleceń" dyscyplinarnych Rektora do rzeczników dyscyplinarnych nie jest poprawna także z innych względów. Otóż, na gruncie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej taki charakter (uznania za decyzję), co najwyżej można by przypisać wyłącznie pismu odwołującemu się w swej treści do przesłanek wskazanych w art. 5 lub art. 14. ust 2 u.d.i.p., a nie pismu odsyłającemu na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy do innego trybu i zasad udostępniania informacji publicznej. W takim przypadku bowiem ustawa nie przewiduje konieczności wydania decyzji administracyjnej, a to oznacza, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji pismo organu z 15 października 2020 r. nie zawiera jednego z niezbędnych elementów decyzji administracyjnej wykreowanej w piśmiennictwie i orzecznictwie prawniczym czyli "rozstrzygnięcia". W istocie w koncepcji tej "rozstrzygnięcie" to rozstrzygnięcie konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej oznaczającej wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do sprawy administracyjnej, a nie jakiegokolwiek innego wniosku nie skutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego. Zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jak decyzji jest przede wszystkim załatwienie nim sprawy administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 kpa, warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty. Tymczasem, jak wynika z poglądów orzeczniczych, żądanie udostępnienia informacji nie wszczyna samo w sobie jeszcze typowego postępowania administracyjnego, o którym mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, jako że udostępnienie informacji nie następuje co do zasady w drodze decyzji administracyjnej, ale w drodze tzw. czynności materialno-technicznej (zob. wyroki: NSA z 20.06.2002 r., II SA/Lu 507/02; WSA w Warszawie z 30.08.2007 r., II SAB/Wa 192/06, LEX nr 368243; WSA w Warszawie z 5.07.2007 r., II SAB/Wa 19/07, LEX nr 368235). Wskazane wyżej okoliczności przemawiają, w ocenie NSA, przeciwko stosowaniu koncepcji uznawania pisma za decyzję administracyjną na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwłaszcza w celu zwalniania organu z zarzutu bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 19.07.2016 r. (sygn. II OSK 2762/14, LEX nr 2102235) wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie treści zawartej w danym dokumencie. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Przykładowo w sytuacji, gdy pismo sprowadza się do przekazania danej osobie określonych faktów, gdyż organ uznaje, że nie ma podstaw do jego działania w formie procesowej i informuje o tym adresata pisma, nie można posłużyć się zasadą, że postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia. Skorzystanie z tej zasady nie może prowadzić do wniosku, że przekazana informacja jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jeżeli przepisy wymagają załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie tylko wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów powinno być rozumiane jako uchylenie się od wydania decyzji.

Zasadność zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej obligowała Naczelny Sad Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku w części w jakiej oddalał on skargę na bezczynność co do punktu 3 (trzeciego) wniosku z 2 października 2020 r. i w tym zakresie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Zasadne są dalsze podstawy skargi kasacyjnej kwestionujące uznanie Sądu, że protokoły spotkań ze studentami i ich zapis audiowizualny, a także dokumenty stanowiące podstawę wydania zarządzenia 108/2020 nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Należy zauważyć, że Śląski Uniwersytet Medyczny jako uczelnia publiczna realizuje cele i zadania określone w ustawie Prawo o nauce i szkolnictwie wyższym. Misja kształcenia niewątpliwie jest sprawą publiczną.. Wszelkie działania władz uczelni w kontaktach ze studentami w przedmiocie kształcenia i organizacji tego kształcenia, czy też sposobu realizacji zadań uczelni pozostają w sferze publicznej. Tym samym informacje na temat spotkań władz uczelni ze studentami i organizacjami studenckimi stanowią informacje publiczne. Niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że informacją publiczną jest wyłącznie informacja o fakcie takiego spotkanie a nie jego przebieg. Skoro z przebiegu tego spotkania zostały sporządzone różnego rodzaju materiały (dokumenty czy zapisy audiowizualne) to stanowią one także tego rodzaju informacje. Zawarte w nich natomiast dane mające charakter prywatny powinny zostać zanonimizowane lub objęte decyzją administracyjną (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Należy zauważyć, że organ sam wyjaśnił, że informacja o przebiegu spotkania przedstawicieli uczelni ze studentami i organizacjami została zamieszczona na stronie internetowej Uczelni w Komunikacie Rektora ŚUM z 7 lipca 2020 r., potwierdzając niejako tym samym, że spotkania te miały charakter oficjalny i związane były bezpośrednio ze sprawami związanymi z działalnością uczelni i jej organów lub osób pełniących funkcje publiczne, albowiem dotyczyły wykrytych nieprawidłowości na uczelni, co w konsekwencji uprawiało do stwierdzenia, że stanowią one informację publiczną podlegającą, co do zasady udostępnieniu.

Również jako informację publiczną należy zakwalifikować dokumentację stanowiącą podstawę do wydania zarządzenia regulującego wysokość opłat ponoszonych przez studentów. Należy zauważyć, że podstawę ustalenia górnego limitu wysokości opłat za usługi edukacyjne wyznacza przepis art. 80 ust. 1 u.p.s.w.n., który stanowi, że opłaty te nie mogą przekraczać kosztów niezbędnych do utworzenia i prowadzenia studiów oraz przygotowania i wdrażania strategii uczelni. Oprócz tego informacje o wysokości opłat mają być udostępniane niezwłocznie w BIP, na stronie podmiotowej uczelni (art. 80 ust. 5 u.p.s.w.n.). Co jednak istotne, uczelnia zanim przystąpi do rekrutacji na studia ustala opłaty pobierane od studentów oraz ich wysokość, zasięgając w tej materii opinii samorządu studenckiego (art. 80 ust. 2 u.p.s.w.n.). W konsekwencji powyższego przepisy u.p.s.w.n. limitują jedynie górną wysokość opłat za studia, pozostawiając duży zakres swobody ostatecznej ich wysokości władzom uczelni. W tym przypadku osobą decyzyjną jest Rektor, co wynika wprost z zapisu § 29 ust. 3 statutu Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach, uchwalonego przez Senat ŚUM 29 maja 2019 r. uchwałą nr 31/2019. W związku z treścią art. 80 ust. 1 u.p.s.w.n. określającym maksymalny limit wysokości opłat pytanie o kryterium, czy zasady ich ustalenia w zarządzeniu także mieści się w pojęciu "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno przyjąć, że dokumentacja związana z wydanym zarządzeniem stanowi dokumentację roboczą, techniczną czy wewnętrzną skoro w odpowiedzi na żądanie skarżącego organ w żaden sposób nie wyjaśnił jaką dokumentacją w tym przedmiocie w ogóle dysponuje. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiada pewne dokumenty dotyczące realizacji jego zadań publicznych i odwołuje się do koncepcji "dokumentu wewnętrznego", to ciężar wykazania tej okoliczności w pełni obciąża ten podmiot. Strona bowiem, nie wiedząc jakiego rodzaju dokumentami organ w ogóle dysponuje (notatki, wyliczenia, ekspertyzy, dokumenty księgowe itp.) ma ograniczone możliwości w tym przedmiocie. Dlatego odpowiedź organu na żądanie skarżącego udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę wydania zarządzenia nie mogła ograniczać się do powołania tezy jednego z orzeczeń sądów administracyjnych, że dokumenty wewnętrzne nie podlegają udostępnieniu. Ocena tej okoliczności nie może być tak ogólnikowa. W każdym przypadku podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności wskazać i opisać jaką w ogóle dokumentacją dysponuje i dopiero wówczas może twierdzić, że mają one charakter dokumentów roboczych niestanowiących informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie kwestia czy dokumenty stanowiące podstawę wydania zarządzenia w sprawie opłat ponoszonych przez studentów mają charakter roboczych może być oceniona dopiero w następstwie wskazania przez organ ich rodzaju. Co do zasady, dokumentacja związana z wydaniem zarządzenia nr 108/2020 to informacja, która mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę co do punktu 2 (drugiego) i 4 (czwartego) wniosku z 2 października 2020 r. i zobowiązano organ do jego rozpatrzenia w określonym terminie. Stosownie do treści art. art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność, jedocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Rektora czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu, lecz stanowiła wyłącznie skutek przyjętej przez organ błędnej interpretacji wniosku. Nie można zatem uznać, że zaniechanie w prawidłowej realizacji wniosku wynikało z celowego działania. Brak jest zatem podstaw by zaniechaniu Rektora przypisać charakter rażący.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Rektor rozpoznając punkt 2 i 4 wniosku zastosuje się do zaprezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., albowiem skarga kasacyjna okazała się zasadna. Mając jednak na uwadze, że w pewnym zakresie sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji należy wyjaśnić, że w zasądzonej kwocie uwzględniono: wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (583 zł), opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz zwrot za opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).