Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 774/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 35a; art. 64; art. 140aa; art. 140ab; art. 61;
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: § 3 ust. 1 pkt 2; § 5 ust. 1 pkt 5; § 5 ust. 4; § 3 ust. 1 pkt 2-14;
journal: Dz.U. 2016 poz 2022
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzez A. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nakładającą na skarżącego A. N. karę pieniężną w kwocie [...]zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, jak za przejazd bez zezwolenia kategorii V.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2021 r. na terenie drogowego przejścia granicznego w [...] została przeprowadzona kontrola dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...] Kierowca R. N. wykonywał przejazd w ramach międzynarodowego przewozu drogowego na rzecz skarżącego A. N.. Pojazdem członowym przewożony był ładunek podzielny w postaci komponentu izocjanian i komponentu poliolowego, znajdującego się w 20 zbiornikach. Spośród pięciu osi kontrolowanego pojazdu członowego, druga oś była osią napędową, wyposażoną w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne.

W wyniku dynamicznego pomiaru nacisków osi wagą samochodową do ważenia pojazdów w ruchu typu SCALEX, model DW-600, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu o [...] kg ([...] %). Tożsamy wynik uzyskano w czasie powtórnego pomiaru. Pozostałe parametry zewnętrzne pojazdu (długość, szerokość i wysokość) oraz masa całkowita nie przekraczały dopuszczalnych przepisami norm.

Wyniki kontroli zostały opisane w protokołach nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Kierowca pojazdu uczestniczący w czynnościach kontrolnych podpisał protokoły bez uwag odnośnie wykonanych czynności. Kierowca nie posiadał i nie okazał do kontroli zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, że podczas przewozu doszło do nadzwyczajnych okoliczności, w wyniku których kierowca zmuszony był do gwałtowanego hamowania. Powodem było wymuszenie pierwszeństwa przez pojazd osobowy i próba uniknięcia zdarzenia drogowego. W tym momencie musiało dojść do zerwania zabezpieczeń i przesunięcia ładunku. Do pisma złączono dokumentację fotograficzną uszkodzonych pojemników DPPL. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że proces załadunku był przeprowadzony przez załadowcę, przy współudziale kierowcy. Załadunek był przeprowadzony w profesjonalny sposób, pojemniki DPPL zostały prawidłowo rozmieszczone w przestrzeni ładunkowej, z uwzględnieniem środka ciężkości i równomiernego nacisku na poszczególne osie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za przewóz po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, jak za brak zezwolenia kategorii V. Organ stwierdził, że przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu kwalifikowało pojazd jako nienormatywny, a wykonujący transport nie przedstawił wymaganego zezwolenia kategorii V. Jednocześnie pojazdem przewożony był ładunek podzielny, który nie może być przewożony pojazdem nienormatywnym.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący podniósł między innymi, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i niekompletny, gdyż w toku kontroli oraz postępowania administracyjnego nie przesłuchano kierowcy, ani nie wezwano załadowcy do złożenia wyjaśnień w sprawie. Okoliczności te są zaś istotne dla wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika na podstawie art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wymogi dotyczące dopuszczalnych wymiarów, masy i nacisków osi pojazdu uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm., dalej także jako "p.r.d.") oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.).

W kontrolowanym pojeździe członowym występuje pojedyncza oś napędową zespołu pojazdów, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, złożonego z pojazdów mających łącznie 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w przypadku pojedynczej osi napędowej pojazdu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2-14, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać 11,5 tony.

Organ odwoławczy podniósł, że pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, jest stosownie do art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym, którego ruch jest dozwolony pod warunkiem uzyskania stosownego zezwolenia (art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d.). Dla pojazdu o naciskach osi przekraczających wielkości dopuszczalne wymagane jest zezwolenie kategorii V. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 art. 64 p.r.d., zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I. Na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną, której wysokość określa art. 140ab p.r.d. Na mocy art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. za brak zezwolenia kategorii V, w sytuacji przekroczenia dopuszczalnej wielkości nacisku osi więcej niż o 20%, ustala się karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Przy tym kontrolowanym pojazdem przewożony był towar w 20 zbiornikach, a zatem ładunek podzielny. Stosownie zaś do art. 140ab ust. 2 Prawa o ruchu drogowym w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Z treści art. 140aa ust. 3 p.r.d. wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora.

W ocenie organu odwoławczego skarżący nie udowodnił zaistnienia okoliczności, które w świetle art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. stanowiłyby podstawę umorzenia postępowania. Dołożenie należytej staranności w rozumieniu tego przepisu oznacza, że przedsiębiorca uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

Organ zauważył, że przepis art. 61 p.r.d. określa zasady przewozu ładunków pojazdami, statuując w ust. 2 pkt 1 tego artykułu obowiązek umieszczania ładunku na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia, a zgodnie z ust. 4 - urządzenia służące do mocowania ładunku powinny być zabezpieczone przed rozluźnieniem się, swobodnym zwisaniem lub spadnięciem podczas jazdy. Mając na uwadze powyższe przepisy, skarżący jako profesjonalny przewoźnik mógł przewidzieć konieczność zapewnienia zgodnego z prawem sposobu wykonywania przejazdu po drogach publicznych, dokładając przy tym należytej staranności.

W ocenie organu wniosek o wezwanie załadowcy towaru w celu złożenia wyjaśnień nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż wyjaśnienia załadowcy nie wpłynęłyby na ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny sprawy, a w szczególności na ustalenie, że kontrolowany pojazd był nienormatywny, a odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi podmiot wykonujący przejazd. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na niekonsekwencję w wyjaśnieniach strony dotyczących załadunku towaru. W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. strona twierdziła bowiem, że załadunek był przeprowadzony w profesjonalny sposób, pojemniki DPPL zostały prawidłowo rozmieszczone w przestrzeni ładunkowej, z uwzględnieniem środka ciężkości i równomiernego nacisku na poszczególne osie, natomiast w odwołaniu podkreślono, że odpowiedzialność przewoźnika wynika ze złego załadunku. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja skarżącego świadczy o braku należytej staranności, szczególnie poprzez niezabezpieczenie ładunku przed zmianą położenia. Nie można zatem uznać, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, gdyż poprzez dołożenie należytej staranności przy organizacji przewozu towarów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przewoźnik mógł nie dopuścić do powstania naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie przy wykonywaniu przedmiotowego przejazdu drogowego.

Zdaniem organu, w sytuacji, gdy kierowca w trakcie kontroli nie zgłosił żadnych uwag, dla ustalenia stanu faktycznego sprawy nie było niezbędne przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Stan faktyczny sprawy wynika przede wszystkim z protokołu kontroli, który jest podstawowym dowodem w sprawie, zawiera wszystkie niezbędne elementy i wyjaśnia wszystkie okoliczności niezbędne do wydania decyzji. Protokół kontroli opisuje stan faktyczny stwierdzony w trakcie kontroli, nie odnosi się natomiast do wcześniejszych zdarzeń, dotyczących załadunku, do czego odwołuje się strona.

W skardze wniesionej na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej A. N. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:

1) art. 140aa ust. 4 p.r.d. poprzez niezastosowanie w sprawie, a co za tym idzie niedopuszczenie do przeprowadzenia dowodów pozwalających na wykazanie należytej staranności oraz braku odpowiedzialności przewoźnika za zaistniałe przekroczenie przepisów;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania całości materiału dowodowego w zakresie ustalenia odpowiedzialnego za powstałe przekroczenie limitu nacisku na oś.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie wziął pod uwagę jego wniosków dowodowych i wyjaśnień złożonych w toku postępowania. Skarżący podkreślił, że podczas wykonywania przewozu towar na naczepie był należycie zabezpieczony, a przyczyną przekroczenia nacisku na oś były zaistniałe na drodze okoliczności zewnętrzne, na które przewoźnik nie miał wpływu. Podczas podjętego przez kierowcę manewru, mającego na celu uniknięcie zderzenia z wymuszającym pierwszeństwo innym pojazdem, przewożony ładunek uległ przesunięciu oraz uszkodzeniu, czego dowodzą znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia. Kierowca wyjaśniając sytuację usprawiedliwił fakt braku możliwości poprawienia ładunku po zdarzeniu z powodu założonej na zamknięciu naczepy plomby celnej, której nie mógł naruszyć. W ocenie skarżącego podczas wykonywania przewozu w normalnych warunkach i okolicznościach nieprawdopodobne było przesunięcie towaru i jego zniszczenie. Skarżący zarzucił, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę jego wyjaśnień ani zdjęć potwierdzających opisane okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po dokonaniu oceny legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakładająca na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, jak za brak zezwolenia kategorii V, za transport pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego po drogach publicznych, pomimo zakazu określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d.

Stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-V oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, są określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3 p.r.d.). Zgodnie z treścią tego załącznika w przypadku pojazdu nienormatywnego o naciskach osi przekraczających wielkości dopuszczalne, wymagane jest zezwolenie kategorii V.

Kierujący pojazdem nienormatywnym jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać uprawnionym osobom zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (ust. 4 art. 64 p.r.d.). Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I.

Na mocy art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d.). W sytuacjach określonych w pkt 2 i 3 ust. 3 art. 140aa p.r.d. kara pieniężna może być także nałożona na podmiot wykonujący czynności ładunkowe lub podmiot wykonujący inne niż wymienione w pkt 2 czynności związane z przejazdem pojazdu nienormatywnego, w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę lub spedytora. Wymaga przy tym podkreślenia, że w świetle treści art. 140 aa ust. 1 i 3 p.r.d. kara pieniężna może być nakładana zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak również na podmioty wymienione w pkt 2 i 3 ust. 3 art. 140aa p.r.d. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd jest niezależna od odpowiedzialności ostatnio wymienionych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., II GSK 993/19).

W myśl art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Przepis art. 140ab w ust. 1 pkt 3 za brak zezwolenia kategorii V przewiduje karę pieniężną w wysokości: a) 6000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 10000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15000 zł - w pozostałych przypadkach.

Definicja pojazdu nienormatywnego wyrażona jest w art. 2 ust. 35a p.r.d., według którego pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku, wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 57 p.r.d. nacisk osi oznacza sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi.

Dopuszczalne naciski osi określone są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 66 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Rozporządzenie to stanowi implementację przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z dnia 17 września 1996 r., str. 59).

Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w przypadku pojedynczej osi napędowej pojazdów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2-14, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać 11,5 tony. Przepis § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia dotyczy zespołu pojazdów, złożonego z pojazdów mających łącznie co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy.

W przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań, o których mowa w ust. 1-3 oraz ust. 5, są wartości rzeczywiste nacisków osi (§ 5 ust. 4 rozporządzenia).

W okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku kontroli zespołu pojazdów składającego się z dwuosiowego ciągnika samochodowego oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej ciągnika samochodowego. W wyniku dwukrotnego pomiaru uzyskano wynik nacisku osi w wysokości 14400 kg, co oznacza przekroczenie dopuszczalnego nacisku 11,5 t o [...] kg, a zatem o [...] %. Powyższe czynności zostały udokumentowane w protokołach kontroli, które kierujący pojazdem podpisał nie wnosząc uwag odnośnie dokonanych czynności.

Okoliczności stwierdzone w protokołach kontroli nie są w sprawie sporne. W skardze skarżący nie kwestionował przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu o [...] kg ([...] %). Pozostaje także poza sporem, że w dniu kontroli kierowca kontrolowanego pojazdu wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z ładunkiem podzielnym znajdującym się w 20 zbiornikach. Podmiotem wykonującym przejazd był skarżący.

Skarżący kwestionuje natomiast odmowę zastosowania przez organ w niniejszej sprawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 i ust. 1a pkt 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1. okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot:

a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,

b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub

2. rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

Nie można odmówić trafności zawartemu w zaskarżonej decyzji stwierdzeniu, iż ciężar dowodu wystąpienia przesłanek zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z zaistnienia tych przesłanek skutki prawne. Podkreślić jednak należy, że w sytuacji zgłoszenia przez stronę określonych dowodów dla wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę jest dokonanie oceny tych dowodów i rozważenie ich ewentualnego wpływu na rozstrzygnięcie, a następnie przedstawienie wyników tej oceny w uzasadnieniu wydanej decyzji, w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego.

W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą.

Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. W świetle zaś art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego stanowi też wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności tego postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej wymagań. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący w toku postępowania, w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. wskazał, że po zakończeniu załadunku naczepa została zaplombowana. Skarżący wyjaśnił, że w czasie realizacji przewozu przez kierowcę, około godziny [...], na drodze ekspresowej [...] doszło do nieprzewidzianego zdarzenia, w wyniku którego kierowca zmuszony był do gwałtownego hamowania. Powodem było wymuszenie pierwszeństwa przez pojazd osobowy i próba uniknięcia zdarzenia drogowego. Według skarżącego w tym momencie musiało dojść do zerwania zabezpieczeń i przesunięcia ładunku. W wyniku tych nadzwyczajnych okoliczności doszło do powstania nienormatywności pojazdu. Skarżący podkreślił, że z powodu zabezpieczenia naczepy plombą kierowca nie miał możliwości sprawdzenia ładunku bezpośrednio po zdarzeniu. Natomiast po wykonaniu przewozu sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą uszkodzenia pojemników DPPL będące następstwem nagłego hamowania.

Dla wykazania okoliczności egzoneracyjnych przewidzianych w art. 140aa ust. 4 p.r.d. skarżący przedstawił wydruk z GPS, dokumentację fotograficzną uszkodzeń pojemników oraz oświadczenie kierowcy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy poza przywołaniem treści pisma strony z dnia [...] lipca 2021 r., nie odniósł się do podniesionych w tym piśmie przez stronę okoliczności faktycznych. Organ nie wskazał też w ogóle na dowody zgłoszone przez skarżącego w powołanym piśmie ani też nie dokonał oceny tych dowodów i nie rozważył ich znaczenia w sprawie. Wymaga natomiast podkreślenia, że jeżeli strona oferuje określone dowody dla wykazania okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w zakresie istotnych w sprawie okoliczności, to powinnością organu jest przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena stosownie do zasad przewidzianych w art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Braki w zakresie oceny zgłoszonych przez stronę postępowania administracyjnego dowodów i odniesienia się do wywodzonych w oparciu o te dowody okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy, stanowią uchybienie przepisom postępowania administracyjnego skutkujące wadliwością decyzji. W świetle bowiem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena i rozpatrzenie całokształtu zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji występują zaś braki w zakresie pełnej oceny zaistnienia przesłanek warunkujących zastosowanie wobec przewoźnika normy przewidzianej w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., co skutkuje naruszeniem zasad postepowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (por. także wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., II GSK 4263/16).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak bowiem odniesienia się do treści dowodów zgłoszonych przez skarżącego, jak również do podnoszonej przez niego argumentacji odnośnie przyczyn wystąpienia naruszenia. Organ poprzestał jedynie na przytoczeniu treści obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, w tym art. 61 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz na ogólnikowych stwierdzeniach, iż strona jako profesjonalny przewoźnik mogła przewidzieć konieczność zapewnienia zgodnego z prawem sposobu wykonywania przejazdu po drogach publicznych, dokładając przy tym należytej staranności. Wymaga natomiast podkreślenia, że jak wynika z części wstępnej odwołania, skarżący zarzucał pominięcie także przez organ pierwszej instancji wyjaśnień i wniosków dowodowych strony. Dlatego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na zawartej w odwołaniu argumentacji dotyczącej sposobu załadunku, podnoszonej w związku z treścią uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany był ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, w tym dokonać oceny przedstawianych przez stronę w toku postępowania okoliczności i dowodów i dopiero w oparciu o analizę całości materiału dowodowego rozstrzygnąć sprawę.

Trzeba jednocześnie podkreślić, że wszechstronna ocena całości dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, w tym przedstawionych przez stronę, należy do organu administracji. Sąd administracyjny nie jest natomiast zobowiązany do zastępowania organu w zakresie oceny materiału dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje jedynie, czy organ zgromadził całokształt materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału przeprowadzona przez organ nie narusza odpowiednich przepisów postępowania, w tym zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Opisane braki decyzji, w zakresie odniesienia się przez organ drugiej instancji do okoliczności i dowodów przedstawionych przez skarżącego i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, nie pozwalają na przyjęcie, że organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. Wymaga także podkreślenia, że braków decyzji nie może zastąpić argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę.

Zwrócić zaś należy uwagę, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 15 k.p.a. A. Wróbel, System Informacji Prawnej LEX, teza 10 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/04, OTK-A 2006/6, poz. 66). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Zatem, aby doszło do rzeczywistego zrealizowania zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze jest ukształtowane w ten sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis). Obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę w postępowaniu odwoławczym jest także odniesienie się do argumentów i zarzutów zgłaszanych przez strony postępowania.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad postępowania organu odwoławczego, a także naruszenie przy jej wydaniu art. 107 § 3 k.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ wydając decyzję. Zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycje art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99).

Z omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, a w wydanej decyzji w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne i ocenę prawną oraz rozważy zarzuty i argumenty formułowane przez skarżącego w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postepowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.