Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 386/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lutego 2024 r., nr SKO.40.3808.2023.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był sprzeciw wniesiony przez M. C. (zwaną dalej także "skarżącą"), reprezentowaną przez pełnomocnika – radcę prawnego B. D., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też: "SKO", "Kolegium") z dnia 27 lutego 2024 r., nr SKO.40.3808.2023.li, uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej też: "organem pierwszej instancji", "Prezydent") z dnia 5 października 2023 r., nr UAB.6730.183.2022.AZ i przekazującej do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji sprawę o ustalenie na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budową drogi wewnętrznej na działce nr a z k. m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w O.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2022 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Opola) M. C. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z drogą wewnętrzną, na działce nr a z k. m. [...], obręb [...]. Z wniosku oraz z załączonych dokumentów wynikało m.in., że jeden z budynków położony ma być przy drodze publicznej (powiatowej) - ul. [...] (dz. nr b), natomiast pozostałe trzy – w głębi działki. Zaopatrzenie w wodę do wszystkich planowanych budynków realizowane ma być z istniejących przyłączy do sieci wodociągowej. Dla dwóch, położonych najbliżej drogi publicznej, przewidziane jest również przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, a z dwóch budynków, usytuowanych w tzw. trzeciej i czwartej linii zabudowy, ścieki odprowadzane będą do indywidualnej oczyszczalni ścieków. Odpady inwestor planuje gromadzić w zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Każdy budynek wyposażony będzie w indywidualne źródło ciepła oraz instalację pozyskującą energię cieplną z odnawialnych źródeł energii. Inwestorka podała gabaryty planowanej zabudowy - takie same dla każdego budynku dwukondygnacyjnego, z poddaszem użytkowym, w tym: szerokość elewacji frontowej: od 12m do 18m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3m do 10m, wysokość głównej kalenicy od 7,5m do 10m, dach dwuspadowy lub wielospadowy z kątem nachylenia połaci dachowych od 30 st. do 45 st. i kalenicą prostopadłą, bądź równoległą do frontu działki. Przy każdym obiekcie przewidziano taras na gruncie utwardzonym. Przewidziano także budowę 8 garaży i od 4 do 8 miejsc parkingowych. Strona podała, że z powierzchni działki nr a, wynoszącej 0,4376 ha, do przekształcenia przeznaczono co najmniej 0,4086 ha.

Decyzją z dnia 15 września 2022 r., nr [...], Prezydent odmówił ustalenia, na rzecz skarżącej, warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał na warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) zwanej dalej ustawą, jakie muszą być spełnione dla ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnił, że stosownie do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem, wokół działki wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza wykazała, że w granicach analizowanego obszaru zlokalizowana jest głównie zabudowa zagrodowa oraz dwa budynki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren inwestycji zlokalizowany jest tuż przy granicy miasta. Charakter zabudowy jest wiejski, znacznie więcej występuje tu zabudowy zagrodowej niż mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny niezabudowane użytkowane są rolniczo. Intensywność zabudowy jest bardzo niska. Ponadto zabudowa występuje wyłącznie w pierwszej linii ul. [...]. Dokonując analizy w zakresie poszczególnych gabarytów i cech zabudowy ustalono m.in., że na analizowanym terenie nie występuje zabudowa zlokalizowana w drugiej, trzeciej ani czwartej linii zabudowy i dlatego nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla całej inwestycji. Wnioskowana szerokość elewacji na poziomie 12m do 18m nie wpisuje się w parametry obliczone w analizie, a brak zabudowy w drugiej, trzeciej, czy czwartej linii zabudowy uniemożliwia wyznaczenie szerokości elewacji frontowych na całej inwestycji. Dla pierwszego projektowanego budynku należy ustalić wysokość elewacji frontowej na poziomie 4,5m, zaś z uwagi na brak zabudowy w drugiej, trzeciej i czwartej linii zabudowy, nie ma możliwości wyznaczenia tego parametru dla pozostałych projektowanych budynków. Zaznaczając, że wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do niniejszej decyzji organ ustalił, że inwestycja tylko w części spełnia warunki określone w art. 61 ust.1 ustawy. W terenie analizowanym występuje bowiem przede wszystkim zabudowa zagrodowa, która charakteryzuje się małą intensywnością, natomiast nie występuje zabudowa w drugiej, trzeciej ani czwartej linii zabudowy, co uniemożliwia wyznaczenie takich parametrów jak - linia zabudowy czy wysokość elewacji frontowej jako kontynuacja istniejącej zabudowy. W związku z powyższym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy spełnia wyłącznie pierwszy projektowany budynek. Zezwolenie na budowę czterech budynków zaburzy ład przestrzenny, ponieważ nie wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy. Ponadto biorąc pod uwagę politykę miasta dążącą do odbioru ścieków wyłącznie do sieci kanalizacyjnej uzbrojenie terenu (warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy) nie jest w pełni wystarczające, gdyż dwa budynki mają zaplanowaną przydomową oczyszczalnię ścieków. Podsumowując organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji. Najbliższa zabudowa zlokalizowana w drugiej linii zabudowy ul. [...] znajduje się około 260m od terenu inwestycji i nie można jej uznać jako kontynuacji zabudowy. Zezwolenie na budowę czterech budynków zaburzy natomiast ład przestrzenny, ponieważ nie wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy. Do decyzji załączono (nieopatrzoną datą sporządzenia) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonaną przez inż. arch. M. P. oraz mapę sytuacyjną.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie po rozpatrzeniu którego, decyzją z dnia 27 października 2022 r., nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnianiu Kolegium wywodziło, że nie ma racji organ pierwszej instancji twierdząc, iż wobec braku budynków posadowionych w drugiej, trzeciej i czwartej linii zabudowy na działkach sąsiednich - nie ma możliwości ustalenia jej dla budynków w głębi działki. W przypadku budowy kilku obiektów, "jeden za drugim" nie ustala się bowiem tzw. drugiej (i kolejnej) linii zabudowy. Brak ustalenia linii zabudowy dla budynków planowanych do lokalizacji "w głębi" dz. nr a nie może być zatem powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. W zakresie wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium stwierdziło, że swoich wyliczeń organ pierwszej instancji nie odniósł do danych zawartych we wniosku strony. Nie zwrócił uwagi, że są one nieprecyzyjne, w związku z czym nie można w sposób niewątpliwy określić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jak wyjaśniło Kolegium, dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o dokładne dane umożliwi organowi weryfikację, czy przedmiotowy wskaźnik jest zgodny z regulacją § 5 rozporządzenia. Jako niezgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia Kolegium uznało również ustalenie co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazując, że wnioskowana przez skarżącą średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3 do 7m jest zgodna ze średnią wynikającą z analizy urbanistycznej (4,1m). Reasumując wywody dotyczące przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy Kolegium stwierdziło, że tylko parametr szerokości elewacji frontowej ujęty we wniosku (od 12m do 18m) jest wyższy niż jego średnia wielkość w obszarze analizowanym, uwzględniająca 20% tolerancję (od 7,1m do 10,7m), przy czym organ pierwszej instancji nie odniósł się do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Braki zaś w bezspornym określeniu przez skarżącą powierzchni zabudowy uniemożliwiają ocenę, czy wskaźnik objęty dyspozycją § 5 rozporządzenia jest zachowany, czy nie. Ponadto, nieoznaczenie na mapie - w części graficznej analizy - kierunków kalenic budynków usytuowanych w obszarze analizowanym i wysokości kalenic jest przeszkodą w weryfikacji tych parametrów w kontekście przepisu § 8 rozporządzenia. Wskazując, że analiza stanowiąca podstawę do stwierdzenia, czy zachodzą warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie została sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy Kolegium uznało, że nie można ustalić w sprawie, czy zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych jest zachowana, a konstatacja Prezydenta Miasta Opola, że planowana zabudowa narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest przedwczesna. W kwestii stwierdzonego przez organ pierwszej instancji naruszenia ładu przestrzennego z uwagi na planowaną zabudowę w kolejnych liniach zabudowy (w głębi) działki SKO wywodziło, że zasada, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy "powinna być interpretowana urbanistycznie", a dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest zwykle wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stosownie do tego zaznaczyło, że część wsi [...], w tym działka nr a, została włączona z dniem 1 stycznia 2017 r. w granice administracyjne miasta Opola. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym przeważa na razie zabudowa zagrodowa (RM), ale są tam również budynki mieszkalne jednorodzinne (działki nr c i nr d). Nie ulega więc wątpliwości, że stopniowo w obrębie [...] dominować będzie zabudowa mająca charakter typowo miejski, przy czym - z uwagi na dominujący kształt nieruchomości gruntowych w otoczeniu ul. [...]: wąskich i wydłużonych, budynki sytuowane będą musiały być w oddaleniu od granic pasa drogowego ww. drogi powiatowej. Ta okoliczność umknęła natomiast organowi pierwszej instancji przy ocenie braku zachowania ładu przestrzennego. Dalej, dokonując oceny prawidłowości decyzji w części dotyczącej przesłanki uzbrojenia, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy za chybione Kolegium uznało stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie jest spełniona z tego powodu, że odbiór ścieków z dwóch budynków planowanych do lokalizacji w głębi działki nr a nie będzie się odbywał z wykorzystaniem sieci gminnej. Przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu należy rozumieć bowiem nie tylko możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, ale i zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Mając na uwadze wskazane braki i nieprawidłowości postępowania Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwanej dalej K.p.a., których to SKO nie może wyeliminować we własnym zakresie - w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.), gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) i pozbawiło strony możliwości kontroli instancyjnej. Ponadto - z uwagi na fakt, że działka nr a to grunty orne (RVI o pow. 0,3676 ha) i lasy (LsVI o pow. 0,0700 ha) - w przypadku ewentualnego uznania przez organ - po uzupełnieniu materiału dowodowego, że jest podstawa do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, powinna ona być uzgodniona z właściwym organem w trybie art. 53 ust. 4 ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu zaznaczył, że zgodnie ze stanowiskiem SKO wezwał skarżącą o podanie konkretnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni podlegającej przekształceniu z rozdzieleniem na poszczególne elementy (powierzchnia zabudowy, powierzchnia drogi, parkingi, garaże itp.). W odpowiedzi inwestor przedstawiła szczegółowe wyliczenia powierzchni projektowanej zabudowy oraz korektę wniosku w zakresie szerokości elewacji frontowej dopasowując parametry projektowanych budynków do wyników analizy. Następnie przeprowadzono ponowną, uzupełniającą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - na tym samym obszarze co za pierwszym razem uznając, że występująca tam zabudowa jest wystarczająca do oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W zakresie dokonanej analizy organ pierwszej instancji stwierdził, że proponowane zagospodarowanie terenu inwestycji polegające na budowie ślepej drogi prostopadle do głównej drogi oraz lokalizację budynków wzdłuż niej nie występuje w obszarze analizy, a wnioskowane zagospodarowanie terenu nie wpisuje się w zagospodarowanie terenu działek sąsiednich oraz w obszarze analizy. Ponadto, wnioskowana inwestycja zlokalizowana ma być częściowo poza wyznaczonymi zgodnie z analizą liniami zabudowy, a bez szczegółowego projektu budowlanego obejmującego techniczne rozwiązania, nie ma możliwości oceny, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania wyników analizy co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Z uwagi na brak zabudowy w drugiej, trzeciej i czwartej linii zabudowy, nie ma też możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla pozostałych projektowanych budynków. W ocenie organu dokonana analiza wykazała, że jedną linię zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, należy wyznaczyć w odległości 10,8m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], a mając na względzie charakter inwestycji należy ustalić drugą linię zabudowy w odległości 43,7m od krawędzi jezdni ul. [...] ograniczając rozwój zabudowy w głąb działki. Ograniczenie zabudowy do pasa szerokości około 45m od granicy działki drogowej ma na celu zachowanie istniejącego ukształtowania zabudowy wzdłuż ulicy [...], które ma cechy regularnej zabudowy liniowej. Jednocześnie z analizy nie wynika przesłanka zastosowania ust. 4 dopuszczająca inne wyznaczenie linii zabudowy. Uznając, że zabudowa występująca na wyznaczonym obszarze jest wystarczająca do oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadmierne powiększanie tego obszaru naruszyłoby przepisy ustawy o konieczności zachowania kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu organ zaznaczył, że najbliższe podobne zagospodarowanie terenu, które mogłoby świadczyć o kontynuacji zagospodarowania terenu, znajduje się 350m od terenu inwestycji (ul. [...]). Tym samym obszar wzięty do analizy musiałby stanowić dziesięciokrotność szerokości frontu terenu inwestycji. Poszerzenie analizowanego obszaru nie może jednak prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora. Ponieważ planowana inwestycja w sposób wyraźny nie wpisuje się w kontynuację zabudowy w zakresie zagospodarowania terenu to nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy i należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Do decyzji załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 8 lutego 2023 r. oraz mapę sytuacyjną.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 11 lipca 2023 r., nr [...], Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z dnia 27 października 2022 r. zwrócił uwagę Prezydentowi Miasta Opola, że część wsi [...], obejmująca m.in. działkę nr a, zgodnie z § 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r., w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134) została odłączona z gminy D. i włączona w granice administracyjne miasta Opola z dniem 1 stycznia 2017 r., a z dniem 1 stycznia 2020 r. przestała dla tego terenu obowiązywać uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Opol. z [...] poz. [...]). Uznając, że planowana zabudowa koliduje z zagrodowym charakterem zabudowy w obszarze analizowanym, zaburzając zastany ład przestrzenny, organ pierwszej instancji całkowicie pomija fakt, że w obrębie [...] sukcesywnie zabudowa zagrodowa będzie wypierana przez zabudowę typowo miejską - mieszkaniową jednorodzinną. Gdyby organ interpretował pojęcie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 ustawy jako uwzględniające, oprócz elementów urbanistycznych, również uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, to mając na uwadze fakt, że część dotychczasowej wsi [...] stała się częścią miasta Opola uznałby, że kształtuje się tam, typowo miejski ład przestrzenny, w którym dominować będzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a budynki położone są w stosunkowo bliskiej odległości od siebie. Zasadnie też M. C. zwraca uwagę, że planowana przez nią lokalizacja budynków jest zdeterminowana kształtem działki: wąskiej i długiej. Ponadto, powołując się na poglądy orzecznictwa Kolegium wskazało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na zaburzenie ładu przestrzennego, spowodowane dominowaniem w obszarze analizowanym zabudowy "wiejskiej" w sytuacji, kiedy są tam również budynki mieszkaniowe jednorodzinne, stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa, organ jest zobligowany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odmowa musi wynikać wprost ze sprzeczności z przepisem określającym expressis verbis konkretne ograniczenia, a nie z normy ogólnej, w tym chroniącej ład przestrzenny. Stąd, dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest zwykle wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Klauzula ta, sama w sobie, co do zasady nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. Stosownie do tego Kolegium dostrzegło, że z analizy urbanistycznej włączonej do akt sprawy wynika, iż oprócz zabudowy zagrodowej (RM), na analizowanym terenie są również budynki mieszkalne jednorodzinne (vide działki nr e i nr f). SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Opola, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ponieważ nie można ustalić linii zabudowy i górnej krawędzi elewacji frontowej dla trzech budynków planowanych w głębi działki. Wskazując na zapisy § 4 rozporządzenia SKO wskazało, że linia zabudowy, ustalana od frontu działki, ma zapewnić zachowanie odpowiedniego odstępu od drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że planowana inwestycja ma być usytuowana wzdłuż tej linii. W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu zabraniającego lokalizację zabudowy w znacznej odległości od pasa drogowego. W przypadku zaś budowy kilku obiektów "jeden za drugim" nie ustala się tzw. drugiej i kolejnej linii zabudowy. Określenie tego parametru ma zapewnić ład przestrzenny wyłącznie od strony drogi publicznej i tylko dla budynku położonego najbliżej drogi. Stąd brak ustalenia linii zabudowy dla trzech budynków planowanych do lokalizacji "w głębi" dz. nr a nie może być powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. W odniesieniu do kwestii wyznaczenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium wskazało z kolei, że ustalając ten parametr organ pierwszej instancji błędnie uznał, że odnosi się on wyłącznie do budynku położonego najbliżej drogi publicznej, pomijając treść § 7 ust. 4 rozporządzenia. Skoro we wniosku wskazano, że wszystkie cztery budynki objęte wnioskiem będą miały takie same gabaryty, to nie ma żadnych przeszkód, aby ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku usytuowanego najbliżej ul. [...] dotyczyła również pozostałych trzech planowanych budynków mieszkalnych. W ocenie Kolegium bezpodstawnie też organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z tego powodu, że odbiór ścieków z dwóch budynków w głębi działki nr a nie będzie się odbywał z wykorzystaniem sieci gminnej. Przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, zdaniem SKO należy bowiem rozumieć nie tylko możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, ale i zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Dalej, Kolegium wskazało na zasadność zastosowania w niniejszym postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2a K.p.a. uznając, że Prezydent Miasta Opola dokonał wadliwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 (odnośnie do ładu przestrzennego, linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków położonych w głębi dz. nr a) oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy stwierdzając, że w postępowaniu przesłanki z ww. regulacji nie zachodzą. Zaznaczyło przy tym SKO, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a K.p.a., wiążą organ pierwszej instancji co oznacza, że w ponownym postępowaniu Prezydent Miasta Opola zobligowany będzie uwzględnić wytyczne odnoszące się do ww. przepisów. Dodatkowo uznało też Kolegium, że organ w ogóle nie odniósł się do przesłanki z § 5 rozporządzenia ograniczając się do lakonicznej konstatacji, że wskaźnik ów wynosi 25,6%. Wskazując na nieścisłości we wniosku skarżącej stwierdziło, że ustosunkowując się do tej przesłanki należało wskazać precyzyjnie w oparciu o które dane ustalono wskaźnik zabudowy, a w dalszej kolejności stwierdzić, czy jest zgodny ze wskaźnikiem wynikającym z analizy. Podsumowując Kolegium wyjaśniło, że wykazana błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy oraz brak oceny, czy spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 rozporządzenia skutkowały koniecznością zastosowania trybu, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 2a K.p.a. W zakresie wskazań zaznaczyło też, że w przypadku uznania, że zachodzą kumulatywnie przesłanki warunkujące wydanie decyzji ustającej wnioskowane warunki zabudowy należy uwzględnić fakt, że działka nr a przylega do drogi powiatowej i jest terenem rolnym (i leśnym), a wobec tego dokonać niezbędnych uzgodnień w oparciu o art. 53 ust. 4 ustawy z właściwymi organami (zarządca drogi powiatowej i organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i melioracji). Uzgodnienia te nie mogą natomiast być dokonane w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.), gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia 5 października 2023 r., nr UAB.6730.183.2022.AZ, Prezydent Miasta Opola ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.). W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i ocenę dokonaną przez organy obydwu instancji na wcześniejszych jego etapach. W zakresie ponownego rozpoznania sprawy wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2017 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134), na mocy którego przyłączono do granic administracyjnych miasta Opola m.in. obszar obrębu ewidencyjnego [...]. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na tych terenach, straciły moc obowiązującą, co potwierdza stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa Departamentu Polityki Przestrzennej przedstawione w piśmie z dnia 18 października 2016 r. załączonym do akt sprawy oraz pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1160/13. Podzielając wskazany pogląd organ zaznaczył, że utracił moc obowiązującą również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]. Powołany przez SKO przepis art. 4ea ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z ww. stanowiskiem Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa Departamentu Polityki Przestrzennej odnosi się jednak wyłącznie do sytuacji połączenia dwóch gmin, tj. powstania gminy bez pojawienia się nowych granic podziału a poprzez zniesienie granic istniejącej i nie można uznać, że ma on zastosowanie do sytuacji włączenia części terytorium jednej gminy do terytorium innej gminy. Ponadto zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym już w decyzji z dnia 8 lutego 2022 r. na tym etapie, bez szczegółowego projektu budowlanego obejmującego techniczne rozwiązania, nie ma możliwości oceny, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania wyników analizy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Podzielając pogląd orzecznictwa, że przedstawiane przez inwestora we wniosku oczekiwania co do wskaźników i parametrów zabudowy, nie są dla organu wiążące organ pierwszej instancji uznał za bezzasadne wskazanie Kolegium co do dokonania precyzyjnych ustaleń danych, na podstawie których określono dla inwestycji wskaźnik zabudowy, a w dalszej kolejności zarzut braku stwierdzenia czy jest on zgodny z wnioskiem. Odnosząc się do dalszych zarzutów Kolegium przedstawionych w decyzji z dnia 11 lipca 2023 r. organ pierwszej instancji wskazał też, że SKO rozważyło ponownie argumenty przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 15 września 2022 r. i powieliło motywy ze swojej decyzji z dnia 27 października 2022 r. Ponieważ jednak wyjaśnienia w tym zakresie zostały już przedstawione w decyzji z dnia 8 lutego 2023 r., rozstrzygnięcie SKO nie wniosło żadnych nowych postulatów w przedmiotowe postępowanie. Stosownie do tego Prezydent Miasta Opola uznał, że organ odwoławczy nie odnosząc się do podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy przedstawionych w decyzji z dnia 8 lutego 2023 r. nie znalazł w nich błędnej wykładni. W tej sytuacji, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy organ pierwszej instancji wskazał, że podtrzymuje stanowisko. Zaznaczył przy tym, że w postępowaniu nie przeprowadzono ponownej analizy, albowiem aktualna jest analiza wykonana w poprzednim postępowaniu, stanowiąca załącznik do decyzji z dnia 8 lutego 2023 r.

M. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając decyzji organu pierwszej instancji, że:

- nie zareagował na zarzuty Kolegium w kwestii dokonania błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt oraz pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy;

- nie zastosował się do wskazań dotyczących postępowania uzupełniającego co do brakujących uzgodnień z zarządcą drogi powiatowej i organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych;

- nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć w sprawie zastosowanie.

Wskazując, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji całkowicie wpisującej się w otoczenie przedmieścia Opola trafił na niezrozumiały opór Prezydenta Miasta Opola skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Kolegium analizy urbanistycznej i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnej ze złożonym wnioskiem.

Decyzją z dnia 27 lutego 2024 r., nr SKO.40.3808.2023.li, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. U uzasadnieniu powołało przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy zaznaczając, że doprecyzowaniem normy z art. 61 ust. 5a ustawy są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W zakresie dokonanej oceny podkreśliło, iż Prezydent Miasta Opola, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 138 § ust. 2a K.p.a. nie wykonał zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 11 lipca 2023 r. Stąd Kolegium ponownie przedstawiło swoje stanowisko – wyrażone we wcześniejszej decyzji, w zakresie stwierdzenia, że Prezydent Miasta Opola dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji naruszył ów przepis, odmawiając ustalenia warunków zabudowy z uwagi na zaburzenie ładu przestrzennego, spowodowane dominowaniem w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, usytuowanej wzdłuż drogi publicznej, w niewielkiej odległości od przebiegu jej granic w sytuacji, kiedy z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym jest również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Powtórzyło też SKO swoją argumentację co wadliwego zinterpretowania przez organ pierwszej instancji treść § 4 i § 7 rozporządzenia dotyczących obowiązującej linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 3 w z w. z ust. 5 ustawy i braku podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z tego powodu, że odbiór ścieków z dwóch budynków planowanych do lokalizacji w głębi działki nr a nie będzie się odbywał z wykorzystaniem sieci gminnej. Zwróciło przy tym uwagę, że zarówno pismo T. S.A. z dnia 28 czerwca 2022 r. zawiadamiające o zapewnieniu przyłączenia planowanych budynków do sieci i dostawy energii elektrycznej, jak i pismo W. sp. z o. o. z siedzibą w O. z dnia 12 lipca 2022 r. informujące o możliwości zapewnienia dostawy wody z sieci wodociągowej do każdego z czterech budynków i odbioru ścieków z dwóch - położonych najbliżej ul. [...], są sprzed niemal dwóch lat i że należy zaktualizować ich treść.

Kolegium stwierdziło, że skoro organ pierwszej instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dokonując sposób wadliwy wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy uznając, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora przesłanki z ww. regulacji nie są spełnione, to konieczne jest ponownie zastosowanie art. 138 ust. 2a K.p.a. Podkreśliło, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a K.p.a., wiążą organ pierwszej instancji. Związanie zaleceniami nie uprawnia natomiast do polemiki ze stanowiskiem zawartym w decyzji kasatoryjnej i bez znaczenia pozostaje to, czy organ pierwszej instancji się z nimi zgadza. Intencją wprowadzenia normy z art. 138 § ust. 2a K.p.a. było bowiem wyeliminowanie stanu, w którym strona postępowania ponosi negatywne konsekwencje sytuacji, gdy organy różnych stopni upierają się przy swoich poglądach mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie SKO wskazało również, że w decyzji z dnia 27 października 2022 r. zwróciło uwagę, iż w związku z włączeniem część wsi [...], obejmującej m.in. działkę nr a, do granic administracyjnych miasta Opole z dniem 1 stycznia 2017 r., nie można pominąć faktu, że w obrębie [...] sukcesywnie zabudowa zagrodowa będzie wypierana przez zabudowę typowo miejską - mieszkaniową jednorodzinną co w konsekwencji oznacza, że należy pojęcie ładu przestrzennego interpretować na tym terenie z uwzględnieniem zmiany charakteru zabudowy z zagrodowej ("wiejskiej") na jednorodzinną ("miejską") w tej części byłej wsi [...]. Wyłącznie też ta kwestia stanowiła powód odwołania się przez Kolegium do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. Przypomniało też Kolegium, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do przesłanki z § 5 rozporządzenia, ograniczając się tylko do lakonicznej konstatacji, że wskaźnik ów wynosi 25,6%, podczas gdy przesłanka ta wymaga szczegółowego ustalenia. Jeżeli wskaźnik wynikający z analizy będzie odbiegał od podanego przez inwestora, organ zobligowany jest w trybie art. 79a § 1 K.p.a., zwrócić się do strony celem dokonania przez nią ewentualnej korekty wniosku w tym zakresie. Ponadto jeśli organ uzna, że wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji ustającej warunki zabudowy zachodzą kumulatywnie, to powinien uzupełnić akta sprawy poprzez dokonanie niezbędnych uzgodnień w oparciu o art. 53 ust. 4 ustawy. Uzgodnień tych nie może natomiast dokonać Kolegium, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Następnie M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw od powyższej decyzji odwoławczej i zarzuciła jej naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, albowiem decyzja organu pierwszej instancji - mimo, że obarczona pewnymi wadami - to jednak nie na tyle istotnymi, aby nie można było wydać decyzji reformatoryjnej i ustalić przedmiotowych warunków zabudowy przez organ drugiej instancji;

- art. 136 § 1 lub 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie postępowania, w tym dowodowego na etapie drugiej instancji i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy;

- naruszenia art. 53 ust. 4 w związku z art. 106 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i ewentualne nieprzeprowadzenie uzgodnień z organami oraz poprzez błędną ich wykładnię i błędne przyjęcie, że procedura uzgodnienia to element postępowania dowodowego, podczas gdy jest to element postępowania odrębnego i nie ma nic wspólnego z postępowaniem dowodowym.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania skarżąca wywodziła, że w sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w przeważającej części, a wręcz całkowicie. Sam fakt, że organ pierwszej instancji odmówił wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej. Możliwym jest bowiem dokonanie przez niego odmiennej oceny wyników analizy urbanistycznej, pozwalającej na ich ustalenie. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast "Nie istnieje (...) przepis prawa, z którego miałaby wynikać <> norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu" (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15 oraz z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15). W przedmiotowej sprawie SKO wskazywało jedynie na naruszenia przepisów prawa. Jeżeli natomiast podstawą uchylenia decyzji jest wykładnia prawa, to organ drugiej instancji winien dokonać "naprawy" takiej decyzji, wydając decyzję reformatoryjną, zaś nieuczynienie tego narusza art. 136 i 138 K.p.a. W znikomym stopniu bowiem SKO odniosło się - i to błędnie - do braków w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, ograniczając się jedynie do wskazania, iż przez stronę błędnie został określony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Tymczasem, po pierwsze wskaźnik ten przepisy dopuszczają, aby wyznaczyć w innej wielkości, niż przewiduje to § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z ww. ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ponadto, wskaźnik ten wyznacza organ, a nie strona. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. To nie wymaga jednak zmiany wniosku strony, tylko działania ze strony organu. Ponadto, organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie w sprawie musi uwzględniać kontekst i tło rozpoznawanej przez siebie sprawy. Jeżeli zatem, organ pierwszej instancji nie reaguje na kolejne uchylanie swoich orzeczeń i wydaje ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa, organ odwoławczy merytorycznie rozpatrujący sprawę, zobowiązany jest usunąć naruszenia przepisów prawa materialnego i wydać decyzję reformatoryjną. W zakresie zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy skarżąca wywodziła z kolei, że procedura opiniowania (uzgadniania) nie stanowi postępowania dowodowego i nie ma przepisu zakazującego dokonywanie czynności uzgadniania organowi drugiej instancji. Dokonanie uzgodnienia wymagane jest przy tym nawet w przypadku wydawania decyzji negatywnej. Niezależnie więc od tego, czy będzie to decyzja pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy orzekający organ ma obowiązek wystąpić do starosty z wnioskiem o uzgodnienie projektu swej decyzji, aby ten mógł wypowiedzieć się czy zamierzenie inwestycyjne sprzeczne jest z zasadami ochrony gruntów rolnych lub leśnych. Nawet jednak przyjmując, iż takie uzgodnienie nie byłoby potrzebne za przedwczesne uznać należy stanowisko SKO o konieczności uchylenia decyzji z powodu braku możliwości uzyskania uzgodnień. Skoro bowiem SKO zaznaczyło, że uzyskiwanie uzgodnień jest uzależnione od spełnienia przesłanek wydania pozytywnej decyzji (choć de facto samo SKO już do takich ustaleń w 90% doszło), to dopiero dokonanie ustaleń przez organ II instancji w pozostałym zakresie (10%) mogłoby wskazywać, czy uzgodnienia są potrzebne, czy nie. Reasumując skarżąca podkreśliła, że SKO miałoby tylko ustalić kwestie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy - czyli wynająć urbanistę uprawnionego do sporządzenia projektu decyzji. Słuszne jest stanowisko, że po włączeniu do miasta teren winien odpowiadać przeznaczeniu miejskiemu. Tym bardziej, że w sąsiedniej odległości znajdują się działki o podobnym kształcie, podzielone i zabudowane tak, jak wnioskowana. Ta analiza przestrzenna pozwoliłaby organowi drugiej instancji na dopuszczenie szeroko rozumianego wskaźnika zabudowy. Choć wyliczenia poczynione przez SKO w zakresie wskaźnika nie są prawidłowe to jednak nie jest to najistotniejsze, skoro analiza urbanistyczna wskazywałaby na podobieństwo zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Stosownie do zarzutów skarżącej - powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wywodziło, że wydanie decyzji z dnia 5 października 2023 r. nie było poprzedzone przeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, mimo szczegółowych, wiążących ten organ zaleceń, wydanych trybie art. 138 § 2a K.p.a. Postępowanie dowodowe Prezydent Miasta Opola przeprowadził tylko przed podjęciem pierwszego rozstrzygnięcia z dnia 15 września 2022 r., które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W decyzji z dnia 5 października 2023 r. ograniczył się do szczegółowego przedstawienia treści uchylonych decyzji własnych i uchylających je orzeczeń organu odwoławczego oraz do polemiki ze stanowiskiem SKO konkludując, że nie zgadza się z zaleceniami Kolegium wyartykułowanymi w decyzji z dnia 11 lipca 2023 r. Nie wyjaśnił dlaczego odmówił ustalenia wnioskowanych przez skarżącą warunków zabudowy, nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie uzupełnił go, mimo zaleceń. W zaskarżonej decyzji Kolegium wykazało natomiast i szczegółowo uzasadniło niezbędny do uzupełnienia zakres, wykraczający poza ramy normy art. 136 § 1 K.p.a. Zdaniem Kolegium zarówno zakres postępowania uzupełniającego, jaki powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji, jak również waga naruszeń prawa materialnego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, mającym bezpośredni wpływ na treść decyzji w przedmiocie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Powadziłoby to do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji, pozbawiając strony możliwości kontroli instancyjnej. Odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy SKO wyjaśniło, że organ pierwszej instancji w części tekstowej analizy ograniczył się do podania jego średniej wielkości w obszarze analizowanym (25,6%), ale nie ustalił go dla terenu inwestycyjnego. Dlatego zobowiązano inwestorkę do sprecyzowania danych zawartych we wniosku. Skarżąca podała, że według jej wyliczeń przedmiotowy wskaźnik wynosi 20,9%, ale jej ustalenie oparte było o inne dane, niż wynikające z podania, a ponadto nie uwzględniało wszystkich elementów. Ponieważ przepis § 5 rozporządzenia nie przewiduje możliwości zastosowania 20% tolerancji (in plus lub in minus) w relacji do wynikającej z analizy średniej wielkości wskaźnika, konieczne jest szczegółowe wyjaśnienie omawianego zagadnienia z udziałem strony (po uprzednim wezwaniu zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a.), aby różnica w ustaleniu organu i inwestorki nie stała się podstawą do uznania, że w tym zakresie nie ma kontynuacji funkcji tym bardziej, że z analizy urbanistycznej nie wynika, aby mógł mieć zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 ustawy Kolegium wskazało z kolei, że podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że postępowanie uzgodnieniowe stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym - z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania - nie może zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) zwanej dalej K.p.a., w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., decyzja ta została zaskarżona w drodze sprzeciwu, który w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał z art. 64e P.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że Sąd w niniejszej sprawie badał i oceniał to, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajdowało uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a.

Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd zasadniczo nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocenia jedynie czy, zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie procesowy charakter i nie kreuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania.

Co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Sprzeciw nie jest - co do zasady - środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym Sąd w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 241/24 i z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2336/23; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dzieje się tak dlatego, że ustawodawca wprowadzając instytucję sprzeciwu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "wyeliminował" dalsze strony postępowania poza stroną wnoszącą sprzeciw na tym etapie postępowania sądowego.

Niemniej jednak jak wskazuje się w orzecznictwie, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, wyrok NSA z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1291/20). Dokonanie oceny, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wymaga uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. W takim przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego. Brzmienie art. 64e P.p.s.a. jest jednoznaczne w swej treści i wskazuje, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2023 r., sygn. akt II OSK 882/22).

Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skutkuje natomiast jego oddaleniem na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. będzie znajdował zastosowanie wtedy, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie zostanie prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony, a zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nie będzie możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a.

Podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., albowiem skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Zgodnie natomiast z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest zatem wówczas, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do powyższego, w ramach dokonanej kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej Sąd uznał, że w toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i w konsekwencji wadliwie dokonał ustaleń istotnych dla sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy wprost nie odwołał się do naruszenia wskazanych przepisów, jednak prawidłowo wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji i wyjaśnił w jaki sposób uchybienia te należy usunąć, formułując wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, co wymaga dostrzeżenia Kolegium odwołało się do wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie, które sformułowało we wcześniejszej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Nie rozstrzygając o prawidłowości wykładni dokonanej przez SKO - gdyż jak już wcześniej wskazano wykracza to poza granice sprawy - Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a K.p.a., wiążą organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 471/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 57/21).

Stosownie do tego, w ocenie Sądu słusznie Kolegium uznało, że istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało również dokonanie ustaleń przy zastosowaniu wytycznych SKO w zakresie wykładni przepisów prawa. Skoro natomiast organ pierwszej instancji nie zastosował się do tych wytycznych, prawidłowo Kolegium uznało, że stan faktyczny sprawy nie został przez organ pierwszej instancji właściwie ustalony.

Uznając dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd miał na uwadze, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oceniając istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w świetle przepisów prawa materialnego należało zatem uwzględnić, że podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Opola stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) nadal zwanej ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy). Ustawa ta znajdowała w sprawie zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), a to wobec treści art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-6, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (pkt 6 lit. a.), strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (pkt 6 lit. b), strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6 lit. c).

Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) zwanego nadal rozporządzeniem.

Celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza urbanistyczno-architektoniczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dalej też "analiza", "analiza urbanistyczna".

Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), w tym również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Inaczej mówiąc, analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak dokonania analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania, a to przede wszystkim naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w konsekwencji wadliwość, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Innymi słowy, prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego oraz ustalenie wskazanych parametrów nowej zabudowy, które trzeba wyjaśnić, tworzy zakres sprawy, który jest istotny dla jej rozstrzygnięcia, dając podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1626/21).

Ponadto zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Stosownie zaś do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe dostrzec trzeba, że przedmiotowa sprawa podlegała ocenie organów już po raz trzeci, a to wobec wcześniejszego, dwukrotnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez Kolegium i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oceniając obecnie zasadność wydania przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że jest ona prawidłowa, albowiem organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, a w szczególności nie wynika to w żaden sposób z treści decyzji Prezydenta Miasta Opola. W konsekwencji można stwierdzić, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w istotnym stopniu, co prawidłowo skutkowało zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu organ pierwszej instancji, nie dokonał w sprawie wymaganej, pełnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie rozpoznał sprawy w całości w tym także nie zajął stanowiska co do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Całe uzasadnienie uchylonej obecnie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do przytoczenia oceny wyrażonej we wcześniejszych rozstrzygnięciach wyeliminowanych z obrotu prawnego oraz do przedstawienia kwestii utraty mocy obowiązującej planu miejscowego obowiązującego wcześniej na analizowanym terenie, wskutek przyłączenia tego terenu do miasta Opola. W zakresie ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji nie przeprowadził ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy i nie przedstawił swojego stanowiska co do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził jedynie, że podtrzymuje stanowisko i wyjaśnienia przedstawione w swojej decyzji z dnia 8 lutego 2023 r., która co należy dostrzec, została wyeliminowana z porządku prawnego i obecnie nie ma mocy prawnej.

Takie uzasadnienie decyzji zdaniem Sądu istotnie narusza art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na jego podstawie nie sposób uznać, że organ ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie zwłaszcza, że nie przeprowadził ponownej analizy i jej wyniki nie stanowiły załącznika decyzji. Nawet w sytuacji, gdyby ponowna ocena miała prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy, to winna ona znaleźć wyraz w treści uzasadnienia. Rozpoznając sprawę organ powinien rozważyć w decyzji wszystkie istotne okoliczności i na ich podstawie dokonać oceny w świetle obowiązującego prawa. Tymczasem, z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika jakie konkretnie ustalenia zostały dokonane w zakresie oceny co do spełnienia lub nie spełnienia poszczególnych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy.

Ponadto, stosownie do wcześniejszych wskazań Kolegium, w sprawie należało też ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, stosownie do § 5 rozporządzenia oraz dokonać wymaganych ewentualnych uzgodnień w oparciu o art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w przypadku wydania decyzji pozytywnej. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że dokonując oceny w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy organ zobowiązany jest dokonać właściwej analizy w zakresie wszystkich wymagań wynikających z rozporządzenia. Słusznie dostrzegło przy tym Kolegium, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę powinien zastosować się do wiążących wytycznych Kolegium w zakresie wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa, określonych na podstawie art. 138 § 2a K.p.a. w poprzedniej decyzji kasacyjnej, czego nie uczynił. Jakkolwiek bowiem dokonanie błędnej wykładni nie jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. to jednak, wytyczne organu odwoławczego w tym zakresie określone na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., są przy ponownym rozpoznaniu wiążące. Mogą przy tym dotyczyć nie tylko przepisów materialnych, ale i proceduralnych. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na mocy której dodano art. 138 § 2a K.p.a. wyjaśniono, że "Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które - zdaniem organu drugiej instancji - mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te przeciwdziałają sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji".

Stosownie do tego na gruncie niniejszej sprawy Kolegium słusznie w zaskarżonej decyzji wskazało na konieczność dokonania ustaleń i rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wcześniejszych wytycznych co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących w sprawie zastosowanie. Brak dokonania przez organ pierwszej instancji oceny okoliczności faktycznych w świetle przepisów prawa materialnego czynił bowiem niemożliwym ustalenie, czy organ zastosował się do tych wytycznych. Samo ogólne stwierdzenie organu pierwszej instancji o podtrzymaniu swojego stanowiska i odmowie ustalenia warunków zabudowy wobec niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy nie pozwalało na zweryfikowanie przyjętych ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że skoro analiza jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to niewątpliwie jej wadliwość (stwierdzona przy poprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji) nie mogła zostać zakwalifikowana jako uchybienie, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Sporządzenie analizy zamiast organu I instancji wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, unormowanego w art. 136 § 1 K.p.a. Ponadto, wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, a zatem treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie szczegółowe wyniki przeprowadzonej analizy, a zawarte w niej informacje powinny stanowić ważki element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Brak jej sporządzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy i brak dokonania w decyzji ustaleń i oceny na jej postawie przez organ pierwszej instancji, w ocenie Sądu, stanowił istotną wadliwość, skutkującą zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a.

W kwestii wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy dostrzec z kolei trzeba, że postępowanie uzgodnieniowe niewątpliwie stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, nie może zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, w trybie art. 136 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że o ile faktycznie w poglądach orzecznictwa dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, to jednak wymaga to uwzględnienia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega z kolei na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 K.p.a. Istotne jest zatem, aby sprawa była rozpatrzona w dwóch instancjach. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być natomiast poprzedzone sporządzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom rozporządzenia, analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, który to zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzany jest przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Analiza ta stanowi bowiem podstawę do wszelkich działań organu w celu wyznaczenia warunków nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1935/23, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 612/23). W orzecznictwie wskazuje się również, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a. Podkreśla się przy tym, że przysługująca organowi odwoławczemu w postępowaniu administracyjnym kompetencja do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Go 761/22 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie uwzględnienie stanowiska skarżącej prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (przeprowadzenie analizy, sporządzenie projektu decyzji, dokonanie uzgodnień) i rozstrzygnął de facto sprawę w jednej instancji. Byłoby to równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Reasumując zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczających ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 i ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w odniesieniu do wszystkich koniecznych parametrów inwestycji, przy uwzględnieniu wytycznych Kolegium w zakresie wykładni przepisów prawa, dlatego powtórzyć należy końcowo, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. a są one tego rodzaju, że uprawniały SKO do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mogło Kolegium sanować we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Organ odwoławczy jest wprawdzie zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym dysponuje środkami prawnymi zmierzającymi do uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz użycie w art. 136 K.p.a. takich zwrotów jak "dodatkowe postępowanie" oraz "uzupełnienie dowodów i materiałów" wskazuje na ograniczony zakres możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych. W kontrolowanej sprawie - zdaniem Sądu - zakres koniecznych ustaleń był znaczny i sprowadzał się do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji istotnych okoliczności faktycznych przy uwzględnieniu wiążących wytycznych Kolegium oraz rozpoznania sprawy i uzasadnienia swojego stanowiska co do dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Nie dawał zatem podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień, o jakich mowa w art. 136 K.p.a. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby doszło do zarzucanego naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a.

Zaznaczyć końcowo też trzeba, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie badał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji objętej wnioskiem skarżących. W orzecznictwie ukształtowane zostało bowiem stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać bowiem trzeba, że w niniejszym postępowaniu, oprócz skarżącej, status stron mają jeszcze inne osoby, jednak z mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogły one brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd uprawniony był zatem jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu, tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji, Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W rozpatrywanej sprawie i jej stanie faktycznym nie sposób też na marginesie – mimo tych wszystkich uwarunkowań związanych z zakresem kognicji sądu rozpatrującego sprzeciw - pominąć szerszego kontekstu. Prezydent w historycznej już poprzedniej decyzji z dnia 8 lutego 2023 r., dokonując analizy funkcji i cech zastanej zabudowy w obszarze analizowanym podniósł, że "ponowna analiza wykazała, że ulica [...] to jedyny ciąg komunikacyjny, w obszarze analizy i nie występują drogi poprowadzone prostopadle od ul. [...]. Zlokalizowana jest tu głównie zabudowa zagrodowa oraz dwa budynki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (budynek nr [...] oraz [...]) - użytkowanie mieszkalne. Zagospodarowanie poszczególnych działek jest jednolite. Budynki mieszkalne zlokalizowane są w pierwszej linii ul. [...], zaś budynki gospodarcze lub inwentarskie usytuowane są w głębi działki. Głębokość zabudowy od drogi sięga maksymalnie 50 m. Pozostała powierzchnia działek zagospodarowana jest zielenią oraz utwardzeniami przeznaczonymi na przejazd lub miejsca parkingowe. Sieci uzbrojenia terenu w większości biegną w ciągu drogi ul. [...], poszczególne przyłącza poprowadzone są prostopadle do drogi. Budynki mieszkalne w analizowanym obszarze nie przekraczają ll-kondygnacji naziemnych i pokryte są stromymi dachami dwu- lub wielospadowymi. Zabudowę charakteryzuje jednolity wygląd i gabaryty. Teren inwestycji zlokalizowany jest tuż przy granicy miasta. Charakter zabudowy jest wiejski, znacznie więcej występuje tu zabudowy zagrodowej niż mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny niezabudowane użytkowane są rolniczo. Intensywność zabudowy jest bardzo niska. Ponadto zabudowa występuje wyłącznie w pierwszej linii ul. [...]. Proponowane zagospodarowanie terenu inwestycji polegające na budowie ślepej drogi prostopadle do głównej drogi oraz lokalizację budynków wzdłuż niej nie występuje w obszarze analizy. Najbliższe tego typu ukształtowanie zabudowy występuje ok. 190 m na zachód (budynki przy ul. [...] nr [...], [...], [...]) oraz 300 m na wschód (budynki nr [...] i [...]). Obie drogi są to drogi wewnętrzne w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w O. Należy zauważyć, że ul. [...] ma odmienny charakter niż ul. [...]. Jej kontynuację możemy znaleźć w działce nr g, która tworzy układ komunikacyjny z ul. [...] i dalej [...]. Jedynie ul. [...] ma charakter ulicy ślepej, czyli takiej, jak proponowanej w przedmiotowej inwestycji. Wnioskowane zagospodarowanie terenu nie wpisuje się w zagospodarowanie terenu działek sąsiednich oraz w obszarze analizy".

Obecnie rozpatrywana sprawa jest jedną z wielu dotyczących wniosków o warunki zabudowy jakie rozstrzygnąć będzie musiał Prezydent Opola w stosunku do terenów przyłączonych do Miasta Opole na podstawie powoływanego przez organy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. i powiększenia obszaru miasta o szereg przyległych części wsi, w tym wsi [...]. Wieś [...] i inne, w obszarze przyłączonym do miasta, nie straci jeszcze długo charakteru wiejskiego, z wszelkimi tego konsekwencjami (charakter zabudowy zagrodowej, budynki hodowlane, liczne tereny uprawy polowej, znaczny odsetek zatrudnionych w produkcji rolniczej lub usługach z nią związanych. Dość powiedzieć, że charakter wiejski ze znacznymi stosunkowo terenami upraw polowych i hodowlą zachowały dzielnice Opola włączone do miasta kilkadziesiąt lat wcześniej (lata 60-te i 70-te XX wieku), żeby wymienić przykładowo Gosławice i Grudzice. Uwzględniając taką perspektywę minionych lat Prezydent Opola ma prawo oceniać wnioski o warunki zabudowy dla przyłączonych obszarów do czasu uchwalenia planów miejscowych ze szczególną ostrożnością, zwłaszcza wtedy, gdy intensywność projektowanej zabudowy mieszkaniowej zwiększa się na analizowanym obszarze nieproporcjonalnie do istniejącej.

Nawet zmiany rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wykluczają takiego podejścia. Ani przyłączenie terenów wsi do miasta jako okoliczność faktyczna, ani przepisy prawa ten fakt regulujące nie oznaczają automatycznie, że w obrębie miejskim [...] każda zaproponowana zabudowa mieszkaniowa spełnia wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wręcz przeciwnie, to nowe inwestycje muszą się dostosować do dotychczasowego charakteru zabudowy.

Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3329/18 oraz w tej samej sprawie NSA w wyroku z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2813/19 podnosząc, że "wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Okoliczność, że w obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne lub organy wydają pozwolenia na ich budowę nie oznacza, że w przyszłości nie zostaną obok nich posadowione budynki gospodarcze lub inwentarskie, które łącznie utworzą siedlisko. Analizowany teren jest bowiem terenem rolniczym z istniejącą w przeważającej mierze zabudową zagrodową".

Ma zatem prawo Prezydent Opola, w procedurze warunków zabudowy, chronić przyłączone do miasta tereny o rolniczym charakterze przed rozproszoną, odmienną w charakterze zabudową wielomieszkaniową lub jednorodzinną, o nieznanej dotychczas intensyfikacji powierzchni zabudowy i zagospodarowania działki albo terenu, przed uchwaleniem planu miejscowego, gdyż dopiero w planie obejmującym miejskie osiedle [...] zostaną wyznaczone tereny mieszkaniowe o zintensyfikowanej zabudowie w stosunku do dawnej zabudowy wsi [...].

-----------------------

29