Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1180/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 28aa ust. 9, art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 7, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Szydłowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 954/21 w sprawie ze skargi T. W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy S. wotum zaufania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazać zwrócić ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz T. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 3. zasądzić od T. W. na rzecz Gminy S. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 954/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy S. wotum zaufania, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1), a także zasądził od Gminy S. na rzecz skarżącego T.W. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy S. T.W. (dalej: "skarżący") sporządził i przygotował raport o stanie gminy za rok 2020. Był on rozpatrywany przez Radę Gminy S. na sesji w dniu 24 czerwca 2021 r., kiedy to odbyła się również debata nad przedmiotowym raportem. Podczas sesji w dniu 24 czerwca 2021 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy S. wotum zaufania. Z jej treści wynika, iż Rada Gminy S. nie udzieliła wotum zaufania Wójtowi Gminy S. na skutek głosowania nad uchwałą za udzieleniem wotum zaufania: 5 głosów "za" i 10 głosów "wstrzymujących się", przy 15 osobowym składzie Rady. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g.") po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Na powyższą uchwałę T.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie albo oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez Radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się Rada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że z protokołu nie wynika o czym radni dyskutowali podczas omawiania raportu. Uchwała nie ma uzasadnienia. Sąd nie ma więc żadnego wglądu w motywy jej podjęcia, co skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a zatem jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy - art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. Stwierdzić należy, że Rada Gminy, odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, z czym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie (w § 1 zaskarżonej uchwały podano bowiem jedynie, że nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy nastąpiło po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy), skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną. Ponadto, co trzeba podkreślić, nie ma podstaw, aby to na Sąd został przeniesiony ciężar poszukiwania uzasadnienia dla podjętej uchwały.

Sąd I instancji uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała (brak jej uzasadnienia), przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez nie odrzucenie przez WSA w Poznaniu skargi na uchwałę w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, warunkujących jego legitymację skargową, niemniej, ze względu na ostrożność procesową, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ww. zarzutu i wniosku, skarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucam również:

2) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., polegające na błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji ich niewłaściwym zastosowaniu, ze względu na uznanie przez WSA w Poznaniu, że Rada Gminy S. musiała wykazać "zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania", przy jednoczesnym pominięciu przez WSA w Poznaniu w szczególności tych okoliczności, iż:

a) została przeprowadzona prawem przewidziana procedura, a w szczególności głosowanie nad wotum nastąpiło po przeprowadzeniu prawem przewidzianej procedury, której elementem było rozpoczęcie, przeprowadzenie i zakończenie debaty nad raportem o stanie gminy,

b) ustawodawca nie formułuje obowiązku aktywnego udziału radnych w debacie, a więc może dojść do odmowy udzielenia wotum zaufania (a przez to podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania także bez wystąpień radnych podczas debaty), a tymczasem na sesji Rady Gminy S. miała miejsce wyczerpująca debata, z której możliwe jest ustalenie motywów działania organu stanowiącego,

c) każdy z radnych mógł opierać się na odmiennych racjach uzasadniających wstrzymanie się od głosowania za udzieleniem wójtowi wotum zaufania, ocenianych indywidualnie, i nie ma ustawowego obowiązku, by wszyscy kierowali się tymi samymi przesłankami, co Sąd miał obowiązek uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu,

d) podczas sesji, na której została podjęta uchwała, radni wyraźnie wskazywali na wady przedstawionego raportu o stanie gminy lub kwestionowali określone działania wójta, a co zostało wskazane i podkreślone w przesłanej przez Radę Gminy S. odpowiedzi na skargę i znajduje odzwierciedlenie w przywołanym przez Radę zapisie obrazu i dźwięku sesji, stanowiącym ustawową i obligatoryjną formę utrwalenia przebiegu sesji,

e) przepisy te nie wymagały uzasadnienia uchwały ani projektu uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania (przy czym wątpliwa była nawet dopuszczalność przygotowania owego projektu wraz z uzasadnieniem, a niedopuszczalne było uzasadnienie samej uchwały);

3) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające naj błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że istniał obowiązek uzasadnienia powstałej z mocy prawa uchwały, a którego niezrealizowanie stanowiło w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy w szczególności:

a) żaden przepis prawa nie daje podstaw do uzasadnienia przedmiotowej uchwały,

b) żaden organ gminy nie był kompetentny do sporządzenia lub przyjęcia przedmiotowego uzasadnienia, w szczególności zaś nie przewidziano ustawowego trybu sporządzenia uzasadnienia w przypadku możliwości kierowania się przez radnych indywidualnymi ocenami działalności Wójta;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., poprzez:

a) pominięcie w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku odniesienia się do obligatoryjnie rejestrowanego zapisu obrazu i dźwięku z sesji Rady Gminy S., który odzwierciedlał w szczególności zastrzeżenia radnych Rady Gminy S. do raportu o stanie gminy lub innych działań wójta, a w konsekwencji błędne, kontrfaktyczne stwierdzenie, że WSA w Poznaniu nie miał żadnego wglądu w motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu uchwały,

b) arbitralne skupienie się wyłącznie na treści fakultatywnego (z punktu przepisów prawa) protokołu z sesji Rady Gminy S. i pominięcie okoliczności, iż w obowiązującym stanie prawnym jego sporządzenie nie jest obligatoryjne, podczas gdy obligatoryjne jest sporządzenie zapisu obrazu i dźwięku (w pełni odzwierciedlające - w przeciwieństwie do protokołu - zapis obrazu i dźwięku),

c) pominięcie w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku odniesienia się do stanowiska Rady Gminy S. w zakresie, w jakim przywoływała ona konkretne argumenty podawane przez radnych podczas dyskusji nad raportem o stanie gminy, jako mające uzasadniać nieudzielenie wotum zaufania, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez WSA w Poznaniu, że Rada Gminy S. nie odniosła się do tej kwestii oraz oparciu przez WSA w Poznaniu rozstrzygnięcia sprawy właśnie o tą okoliczność,

d) sporządzenie wysoce nieprecyzyjnego i chaotycznego uzasadnienia wyroku, w szczególności w zakresie w jakim prowadzi ono do wniosku, że WSA w Poznaniu jednocześnie nie jest właściwy do weryfikacji motywów radnych (lub rady), a z drugiej - że może te motywy poddać kontroli

- co wskazuje, że doszło do bezpodstawnego uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały przez WSA w Poznaniu w sytuacji, w której nie było to wystarczająco uzasadnione;

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 § 1 oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., poprzez bezpodstawne uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały przez WSA w Poznaniu ze względu na przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że Rada Gminy S. musiała wykazać "zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania", przy jednoczesnym pominięciu przez WSA w Poznaniu w szczególności tych okoliczności, iż:

a) została przeprowadzona prawem przewidziana procedura, a w szczególności głosowanie nad wotum nastąpiło po przeprowadzeniu prawem przewidzianej procedury, której elementem było rozpoczęcie, przeprowadzenie i zakończenie debaty nad raportem o stanie gminy,

b) ustawodawca nie formułuje obowiązku aktywnego udziału radnych w debacie, a więc może dojść do odmowy udzielenia wotum zaufania (a przez to podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania także bez wystąpień radnych podczas debaty), a tymczasem na sesji Rady Gminy S. miała miejsce wyczerpująca debata, z której możliwe jest ustalenie motywów działania organu stanowiącego,

c) każdy z radnych mógł opierać się na odmiennych racjach uzasadniających wstrzymanie się od głosowania za udzieleniem wójtowi wotum zaufania, ocenianych indywidualnie, i nie ma ustawowego obowiązku, by wszyscy kierowali się tymi samymi przesłankami, co Sąd miał obowiązek uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu,

d) podczas sesji, na której została podjęta uchwała, radni wyraźnie wskazywali na wady przedstawionego raportu o stanie gminy lub kwestionowali określone działania wójta, a co zostało wskazane i podkreślone w przesłanej przez Radę Gminy S. odpowiedzi na skargę i znajduje odzwierciedlenie w przywołanym przez Radę zapisie obrazu i dźwięku sesji, stanowiącym ustawową i obligatoryjną formę utrwalenia przebiegu sesji,

e) przepisy te nie wymagały uzasadnienia uchwały ani projektu uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania (przy czym wątpliwa była nawet dopuszczalność przygotowania owego projektu wraz z uzasadnieniem, a niedopuszczalne było uzasadnienie samej uchwały);

6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. i art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez bezpodstawne uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na wadliwe przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że istniał obowiązek lub choćby możliwość uzasadnienia powstałej z mocy prawa uchwały, a którego niezrealizowanie stanowiło w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy w szczególności:

a) żaden przepis prawa nie daje podstaw do uzasadnienia przedmiotowej uchwały,

b) żaden organ gminy nie był kompetentny do sporządzenia lub przyjęcia przedmiotowego uzasadnienia, w szczególności zaś nie przewidziano ustawowego trybu sporządzenia uzasadnienia w przypadku możliwości kierowania się przez radnych indywidualnymi ocenami działalności wójta;

7) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez wydanie przez WSA w Poznaniu wyroku z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - zapisu obrazu i dźwięku XXXV sesji Rady Gminy S., odbytej w dniu 24 czerwca 2021 r., co miało znaczenie dla samego rozstrzygnięcia poprzez nieustalenie przez WSA w Poznaniu motywów radnych oraz samej Rady Gminy S., uzasadniających powstanie z mocy uchwały.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości oraz odrzucenie skargi. Ponadto, z uwagi na ostrożność procesową, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił powyższego wniosku, wniosła o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości, rozpatrzenie sprawy co do istoty oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2022 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" pełnomocnik T.W. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.

W kolejnym piśmie procesowym z 21 grudnia 2022 r. pełnomocnik T.W. złożył wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w trybie art. 187 p.p.s.a. zagadnienia prawnego|: "Czy uchwała o nieudzielenie wotum zaufania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) podjęta w trybie art. 28 aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) powinna zawierać uzasadnienie?"

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie w piśmie z dnia 22 stycznia 2024 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuty reprezentowane w niniejszej sprawie, a także wskazał, iż w świetle dotychczasowego orzecznictwa NSA oraz stanowiska doktryny należy przyjąć, że nie zaistniały przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie istotnego zagadnienia prawnego przez poszerzony skład NSA.

Wreszcie w piśmie procesowym z 15 stycznia 2024 r. pełnomocnik T.W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymał złożony w piśmie z 21 grudnia 2022 r. wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego oraz złożył kolejny wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w trybie art. 187 p.p.s.a. zagadnienia prawnego: "Czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady gminy o nieudzielenie mu votum zaufania?".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest stwierdzenie czy T.W. jako osoba fizyczna piastująca stanowisko Wójta Gminy S. mógł zaskarżyć nieudzielenie mu wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, co nastąpiło na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g.

Zgodnie z brzmieniem art. 28aa ust. 9 u.s.g. "po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania."

Zauważyć należy, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie, z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zatem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane w nim orzecznictwo). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Jak natomiast stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Strona skarżąca kasacyjnie - Rada Gminy S. wywodził, naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarżący wiąże swoją legitymację czynną jedynie z faktem pełnienia funkcji Wójta Gminy S..

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że zostało wydane szereg wyroków sądów administracyjnych, w których skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego były rozpatrywane merytorycznie i oddalane, bądź stwierdzano ich nieważność, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa (np. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 422/22, wyrok WSA w Białymstoku z 21.12.2021 r., sygn. II SA/Bk 743/21, wyrok WSA w Poznaniu z 2.12.2021 r., sygn. II SA/Po 739/21 oraz z 25.11.2021 r., sygn. IV SA/Po 758/21, wyrok WSA w Rzeszowie w 4.11.2021 r., sygn. II SA/Rz 780/21 oraz z 17.08.2021 r., sygn. II SA/Rz 707/21). W większości przypadków brak jest w uzasadnieniach wyroków analizy dopuszczalności takiej skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g., bądź przepis ten jest tylko powoływany i stwierdzana jest dopuszczalność skargi. Ewentualnie wyrażany jest pogląd, że "interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jej przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy (...) , której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżąca posiadała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały" – wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2021 r., sygn. III SA/Lu 915/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 10 października 2019 r., III SA/Wr 302/19, wskazał, że "nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym". Orzeczenie to zostało następnie uchylone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., II OSK 600/20, niemniej Sąd kasacyjny nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. "Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do Sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy."- wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2021 r., sygn. III SA/Lu 915/20. Pogląd ten należy w pełni podzielić.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko wójta gminy. Skarżący nie wyjaśnia, jaki jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobnie kwestia ta nie wynika z uzasadnienia powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, przyjmujących skargi do rozpoznania. W orzeczeniach tych ograniczono się do ustalenia, iż o naruszeniu interesu prawnego przesądza status skarżącego jako piastuna organu. Zdaniem NSA powyższe refleksje nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do wyciągnięcia wniosku, iż uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania Wójtowi narusza interes prawny piastuna tego organu. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko wójta, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta – art. 28 ust.10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy.

W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Wójta Gminy S., wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji Wójta, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania Wójta przed upływem jego kadencji. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, iż "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio." A z art. 28a ust. 3 u.s.g. wynika, że "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium." Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję Wójta został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28 aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Pogląd taki wyraził jednolicie NSA w swoich orzeczeniach: z 10 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 930/22, z 14 listopada 2023 r., sygn. III OSK 992/22, z 7 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2552/23, z 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 68/23, z 31 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 2883/22, z 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 2826/22, z 7 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 2627/22, z 16 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6056/21, z 21 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1289/22, z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21, z 14 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 4896/21.

Wreszcie odnosząc się do wniosków zawartych w pismach procesowych z dnia 21 grudnia 2022 r. oraz z dnia 15 stycznia 2024 r. o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych występujących w niniejszej sprawie a budzących poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wnioski te nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 187 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Sąd nie jest więc zobligowany do wystąpienia z zagadnieniem prawnym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Mając zaś na uwadze powyższe rozważania zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle jednolitej linii orzeczniczej w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 p.p.s.a.

Podsumowując, przedmiotowa uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy S. wotum zaufania nie narusza uprawnień skarżącego, nie nakładając na niego obowiązków ani nie ograniczając jego uprawnień jako Wójta, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego zaskarżony wyrok został uchylony a skarga T.W. została odrzucona.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.