Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 597/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Fundacja w W. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacja w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 maja 2018 r., wniesionym drogą mailową, [...] Fundacja [...] z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja", "Skarżąca" lub "Strona") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: "Organ") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie obejmującym lata 2013-2017 i I kwartał 2018 r.:

1. o liczbie złożonych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołań

od decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017.1952 ze zm.,), z uwzględnieniem rodzaju rozstrzygnięcia (utrzymanie decyzji w mocy, uchylenie decyzji i orzeknięcie co do istoty sprawy, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, umorzenie postępowania odwoławczego);

2. o liczbie złożonych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołań

od decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017.1952 ze zm.) w związku z opieką nad osobą z niepełnosprawnością, której niepełnosprawność powstała po ukończenia 18 roku życia lub po ukończeniu 25 roku życia w przypadku kontunuowania nauki w szkole lub w szkole wyższej, z uwzględnieniem rodzaju rozstrzygnięcia (utrzymanie decyzji w mocy, uchylenie decyzji i orzeknięcie co do istoty sprawy), uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, uchylenie decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia, umorzenie postępowania odwoławczego).

Pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. Organ udzielił Stronie informacji

o szacunkowych liczbach odwołań i rozstrzygnięć dla wskazanego we wniosku okresu. Ponadto poinformowano Stronę, że z uwagi na wskazany we wniosku zakres żądania i związany z nim nakład pracy, wniosek Strony dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wobec czego wezwano Stronę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dającego podstawy do przetworzenia wnioskowanych informacji.

Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. Strona wyjaśniła, że uzyskanie informacji objętych ww. wnioskiem jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Strona jest organizacją pozarządową zajmującą się ochroną praw człowieka, w tym w obszarze równego traktowania. W ramach tego obszaru jednym z tematów, którym zajmuje się Strona są kwestie związane z prawami osób z niepełnosprawnościami, a także sprawami dotyczącymi równego traktowania opiekunów osób z niepełnosprawnościami w zakresie dostępu do wsparcia finansowego ze środków publicznych. Jak wskazała Strona wnioskowany zakres informacji publicznej dotyczy ilości spraw w przedmiocie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, także opiekunom dorosłych osób z niepełnosprawnościami, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13).

Wskazano też, że wnioskowane informacje mają szczególną doniosłość

w kontekście trwającej debaty publicznej nad systemem wsparcia finansowego dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Z tego względu, w ocenie Strony, posiada ona interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Organ, działając na podstawie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018.1330 j.t.; dalej: "u.d.i.p.") odmówił Stronie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, iż uzyskanie przez Stronę żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Strona zaskarżyła ww. decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych;

b) art. 7 K.p.a. przez pominięcie interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli w rozstrzygnięciu sprawy;

c) art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw prawnych i faktycznych;

d) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędną interpretację przepisów prawa oraz nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 2 u.d.i.p. przez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej

w sytuacji, gdy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej,

a za jej udzieleniem przemawia szczególny interes publiczny;

b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej;

c) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wydania;

d) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., uznał że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, należy rozważyć dwa podstawowe i związane ze sobą zagadnienia. Pierwsze z nich dotyczy uznania czy wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Drugie natomiast, jeżeli odpowiedź na pierwsze pytanie jest twierdząca, dotyczy rozważania czy w sprawie występuje szczególny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem Skarżącej żądanej informacji.

Rozważając te kwestie WSA wskazał na wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r.,

I OSK 865/14, w którym podkreśla się potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów u.d.i.p. i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Samo ustalenie, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie oznacza jednakowoż, iż automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego."

Pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż na szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy przesłanki: 1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów, jego działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10; 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Wnioskodawca powinien zatem posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych.

W rozpoznawanej sprawie Organ twierdził, iż żądanej informacji nie może udzielić, gdyż zadośćuczynienie żądaniu Skarżącej oznaczałoby konieczność dokonania przeglądu 650 akt spraw administracyjnych znajdujących się w większości

w zarchiwizowanych zbiorach dokumentów (w tym poza siedzibą organu), w sądach administracyjnych (WSA i NSA) oraz pozyskania poszczególnych danych wraz z ich uszeregowaniem dla poszczególnych 6 lat. Udzielenie żądanych informacji jest nazbyt pracochłonne i wpłynie negatywnie na bieżące funkcjonowanie Organu. Wskazano także na problemy kadrowe, brak profesjonalnej bazy orzecznictwa i środków finansowych na jej utworzenie a ponadto na brak ustawowego obowiązku jej prowadzenia przez Organ.

Sąd nie podzielił powyższego Stanowiska organu, stwierdzając, iż w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem wystąpił podmiot wyposażony w szczególne cechy - działanie wnioskodawcy jest działaniem na rzecz szerszej grupy osób, służy społecznie akceptowalnym celom i istnieje możliwość rzeczywistego wykorzystania wnioskowanej informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację.

W ocenie Sądu, organ pominął powyższe kryteria, zaś na jego ocenę wpływ miał przede wszystkim zakres żądanej informacji.

Sąd zgadzał się wprawdzie ze stanowiskiem organu, iż żądane informacje stanowią informacje przetworzone i mają charakter statystyczny. Nie ulega również wątpliwości, że żaden przepis prawa nie nakłada na Organ obowiązków statystycznych w zakresie pokrywającym się lub krzyżującym z wnioskowanymi informacjami. Organ nie jest także zobowiązany do prowadzenia bazy, w zakresie której zawarte są wnioskowane przez Skarżącą informacje. A zatem oczywistym jest i to, że przygotowanie przez Organ wnioskowanej informacji może wymagać czasu oraz zaangażowania środków osobowych i finansowych.

Jednakże, zdaniem Sądu, nie ma racji organ, że nie można przyjąć, iż Skarżąca nie wykazała w jaki realny sposób, służący interesowi publicznemu, ma posłużyć deklarowana weryfikacja praktyki organów zajmujących się sprawami dotyczącymi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób niepełnosprawnych czy też badanie niejednolitego orzecznictwa w tym przedmiocie.

Skarżąca – [...] Fundacja [...] w piśmie z dnia 21 czerwca

2018 r., wskazała na rodzaj prowadzonej działalności i założenia statutowe, podając, że jest organizacją pozarządową zajmującą się ochroną praw człowieka, w tym w obszarze równego traktowania. W ramach tego obszaru jednym z tematów, którym zajmuje się Skarżąca są kwestie związane z prawami osób z niepełnosprawnościami, a także sprawami dotyczącymi równego traktowania opiekunów osób z niepełnosprawnościami w zakresie dostępu do wsparcia finansowego ze środków publicznych. W skardze podniosła dodatkowo, że w ramach realizacji celów statutowych podejmuje inicjatywy edukacyjne i badawcze w zakresie problematyki praw człowieka, analizuje działania prawa w praktyce, co może przełożyć się na formułowanie postulatów de lege ferenda. Wskazano też, że Skarżąca może oddziaływać na proces legislacyjny nie mając przy tym inicjatywy ustawodawczej. Skarżąca podkreśliła, iż przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu (ETPC) zawisła sprawa ze skarg opiekunów osób niepełnosprawnych (sprawa T. Ł. i inni - skarga nr [...]), zaś pismem z dnia 16 lipca 2018 r. została zawiadomiona o wyrażeniu zgody przez ww. Trybunał na złożenie opinii przyjaciela sądu w tej sprawie. W opinii tej Skarżąca chce zwrócić uwagę na praktykę organów wydających rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie WSA w tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze Skarżącą, że powyższe okoliczności jednoznacznie świadczą, że za udostępnieniem żądanej informacji publicznej przemawia interes publiczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p.

Sąd podkreślił, że jest powszechnie wiadome, że Skarżąca jako organizacja pozarządowa powstała w 1989 z inicjatywy Komitetu H., należy do jednej

z bardziej znanych w Europie organizacji prowadzących szeroko zakrojoną akcję edukacyjną w zakresie ochrony praw człowieka, monitorując jednocześnie działalność różnych instytucji, od których zależy poziom praworządności w Polsce. Zajmuje się także działaniami na rzecz ochrony praw jednostki poprzez udział w sprawach sądowych (jak wyżej wykazała zamierza wziąć udział w sprawie skargi nr [...] ETPC) w ramach m.in. Programu Spraw Precedensowych. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, iż w sprawach, w których istnieje konieczność wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to organy nie powinny mieć żadnych wątpliwości, że ta przesłanka jest spełniona w odniesieniu do [...] Fundacji [...] w realizacji jej wniosku, albowiem już z samego statutu tej organizacji wynika, iż jej celem jest propagowanie praw człowieka, jako podstawy funkcjonowania państwa i społeczeństwa, wzmacnianie w społeczeństwie poszanowania dla godności i praw człowieka oraz działanie na rzecz ochrony praw człowieka (§ 8 pkt 1 - 3 statutu Skarżącej). W orzecznictwie podkreślano, iż dotychczasowa działalność [...] Fundacji [...] w realizacji jej statutowych celów nie może nasuwać żadnych wątpliwości, iż jej działalność wpływa pozytywnie na funkcjonowanie określonych struktur publicznych w dziedzinie przestrzegania praw człowieka (tak m.in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela powyższe stanowisko w całości.

W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że Skarżąca wykazała,

że wnioskowane informacje, które mają charakter poznawczo – statystyczny,

są konieczne do realizacji jej celów statutowych. Natomiast, aby móc realizować cele

z zakresu ochrony praw człowieka i zbadać praktykę organów orzekających

w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych, Skarżąca musi dysponować wnioskowanymi informacjami. Bez takich informacji trudno jest przedstawić konkretne rozwiązania. Skarżąca realizując swoje cele statutowe (ochrona praw człowieka) nie działa tylko w imieniu własnym, czy wąskiej grupy społecznej, lecz działa w interesie publicznym o charakterze powszechnym.

Organ, odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji pominął ww. rolę Skarżącej jak i to, że Skarżąca podejmuje działania na rzecz dobra ogólnego,

a wnioskowana informacja w sposób bezpośredni służy temu celowi. Nie ulega wątpliwości, że wnioskowane informacje mają na celu kontrolę i ochronę praw osób niepełnosprawnych i ich opiekunów związanych ze sprawiedliwym, równym

i pozbawionym dyskryminacji dostępem do świadczeń pielęgnacyjnych oraz sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem środków publicznych na te świadczenia. Jest oczywistym, że działanie zmierzające do ochrony praw osób niepełnosprawnych i ich opiekunów wykonujących ciężką pracę związaną z pomocą osobom najsłabszym w społeczeństwie, w pełni służy celom, mającym charakter szczególnie istotnej wartości dla funkcjonowania społeczeństwa. Działania w tym zakresie są w pełni akceptowalne i pozytywne. Ponadto nie może umknąć z pola widzenia, że wnioskowane informacje mają doniosłość w kontekście debaty publicznej nad systemem wsparcia finansowego dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów.

W ocenie Sądu uznać również należało, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest warunkiem niezbędnym dla zapewnienia zasady jawności działalności organów i w pełni realizuje zadania związane z kontrolą społeczną sprawowaną przez organizacje pozarządowe, do których bezspornie należy Skarżąca.

Organ zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), po rozpatrzeniu której NSA wyrokiem z dnia 28 kwietnia

2020 r., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Strony na rzecz Organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podano szczegółowej analizie zarzuty skargi kasacyjnej, których część NSA uznał za nietrafne.

Jednakże analiza pozostałych zarzutów -zdaniem NSA - pozwoliła na konstatację, iż skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należało poddać analizie łącznie z kolejnym wskazanym uchybieniem, a to zarzutem sporządzenia wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. NSA wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia, musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jak stanowi bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie otrzymała swojej definicji legalnej. W toku stosowania prawa podjęto szereg prób wykładni tego pojęcia. Generalnie uznano, że ocena zaistnienia tego niezbędnego do udostępnienia informacji przetworzonej warunku musi być dokonywana przez pryzmat konkretnego stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnych jej okoliczności (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, Lex nr 53606).

Już z tej przyczyny, jako całkowicie niezasadny trzeba potraktować wywód Sądu I instancji, z którego wynika, że "powszechnie znane" informacje o Fundacji oraz "dotychczasowe orzecznictwo" nie pozwala organom na żadne wątpliwości co do spełnienia się przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w odniesieniu do Fundacji przy realizacji jej wniosku.

Powołany przez WSA jako stanowisko orzecznictwa, jeden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany został w sprawie, w której kwestią sporną było nadanie wnioskowanej informacji publicznej charakteru informacji przetworzonej. Zawarte w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzenie przywoływane przez Sąd I instancji, zamieszczone niejako na marginesie sprawy, nie było powiązane z analizą stanu faktycznego i absolutnie nie ma charakteru wiążącego dla organów rozpatrujących sprawy w innych, indywidualnych okolicznościach faktycznych.

Jako powszechnie znane informacje Sąd uznał treść statutu Fundacji

i historię jej powstania.

Zdaniem NSA, informacje te są równie nieprzydatne dla oceny zaistnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że określone w statucie cele Fundacji potwierdzają działanie tej organizacji w interesie publicznym jakim jest propagowanie praw człowieka, czy też w innych, wynikających z § 8 pkt 1 - 3 statutu Fundacji, celach równie godnych.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zmierza jednoznacznie do wykazania, że Fundacja podejmuje działania na rzecz dobra ogólnego, działania te mają doniosłość w kontekście debaty publicznej, działa w interesie publicznym o charakterze powszechnym.

Ten stan rzeczy nie jest kwestionowany. Umknęło jednak Sądowi I instancji,

że nie to jest istotą regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i działanie Fundacji

w szeroko pojętym interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające

do przyjęcia warunku "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym. Wobec tego działanie "szczególnie istotne", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie bowiem chodzi nie tylko o interes publiczny ale o istotny interes publiczny, w dodatku o stopniu istotności określonym jako szczególny, a więc określonym jeszcze dodatkowym kwalifikatorem. Jak zaznacza się w orzecznictwie, wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 583/14, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się jako okoliczności mające wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego - charakter lub pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej. Jednak nie jest to jedyna przesłanka, która charakteryzuje "szczególną istotność dla interesu publicznego", a której spełnienie wymagane jest dla udostępnienia przetworzonej informacji publicznej.

Możliwość uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym uzasadnia tylko takie żądanie, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli na efektywne wykorzystanie tej informacji w celu realizacji szczególnego interesu publicznego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, ko jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz o możliwość realnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.

Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (zob. wyroki NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12,CBOSA).

Obwarowanie dostępu do informacji przetworzonej wykazaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego wynika z faktu, iż jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów uzasadniony będzie koniecznością wykazania szczególnej przesłanki, (por. wyrok NSA z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12).

Takie ograniczenie prawa do informacji publicznej przetworzonej znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa". Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance "wolności i praw innych osób", oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych (por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 189-190).

Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby iluzoryczna, gdyby każde żądanie udostępnienia informacji angażowało organy do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania ich podstawowych kompetencji i zadań.

Niemożliwość szybkiego i sprawnego realizowania tych kompetencji w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej również powinna być brana pod uwagę podczas oceny ustawowej przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej przetworzonej. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być odczytywany ściśle, jako instrument ochrony podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, lecz musi być rozumiany jako instrument ochrony ustawowej praw i interesów prawnych podmiotów, których sprawy rozstrzygane są w ramach podstawowych kompetencji i zadań organów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt K 27/14 publ. OTK ZU A/2019, poz. 5_).

W ocenie NSA, w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poza przekonywującym wywodem dotyczącym w istocie bezspornej okoliczności, jaką jest działanie Fundacji na rzecz ogółu, brak jest takiej argumentacji, która pozwoliłaby ocenić, czy organizacja ta ma rzeczywistą, obiektywnie mierzoną możliwość wykorzystania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Sąd ograniczył bowiem wyjaśnienie tego istotnego aspektu sprawy arbitralnym wręcz i niczym nie uzasadnionym stwierdzeniem, że "istnieje możliwość rzeczywistego wykorzystania wnioskowanej informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację".

Celem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest przeciwdziałanie zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Ocena zaistnienia niezbędnej do udostępnienia informacji przetworzonej przesłanki musi być z tej przyczyny dokonywana przez pryzmat konkretnego stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnych jej okoliczności.

Wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien zatem uzyskać dostęp do takiej informacji, ale tylko wtedy, jeżeli wykaże w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i precyzyjnie wyjaśni, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów Państwa.

Z powyższych względów, obowiązkiem Sądu I instancji było szczegółowe odniesienie się do przedstawianej przez Fundację argumentacji uzasadniającej jej zamiar wykorzystania uzyskanej informacji publicznej, czego zaniechał, błędnie zawężając przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego do niekwalifikowanego interesu publicznego podmiotu, którego charakter i pozycja daje tego gwarancję.

Uchybienia te odpowiadają przedstawionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z błędną subsumcją stanu faktycznego sprawy pod art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Odnosząc się natomiast do argumentów Fundacji przedstawionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej publiczni stróże (watchdogs) mają zapewniony dostęp do informacji publicznej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych uprawnienie to nigdy nie było negowane. Zdaniem NSA, czym innym jest jednak gwarantowane konstytucyjnie uprawnienie do uzyskiwania pojedynczych, zasadniczo istniejących, informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a czym innym uprawnienie do angażowania tych podmiotów w pracochłonne, konsumujące czas przygotowywanie konglomeratów informacji na życzenie wnioskodawcy.

W podsumowaniu NSA wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni pogląd prawny i uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Weźmie zwłaszcza pod uwagę, że uzyskanie spornych informacji nie jest warunkiem niezbędnym dla zapewnienia jawności działalności organów, jak wybrzmiewa to na stronie 14 uzasadnienia wyroku NSA, gdyż taki warunek dotyczyć może informacji publicznej niekwalifikowanej jako przetworzona.

Warunkiem niezbędnym dla uzyskania wnioskowanej przez Fundację informacji jest natomiast gwarancja, że uzyskana informacja publiczna o charakterze przetworzonym stanowić będzie podstawę do rzeczywistej, a nie hipotetycznej, jak zakłada Sąd I instancji, inicjatywy słusznych rozwiązań legislacyjnych.

Sąd I instancji weźmie także pod uwagę, jaki wpływ na realizację kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego miałoby zobligowanie go do przygotowania zestawienia obejmującego ponad trzyletni wpływ spraw, sporządzanego z uwzględnieniem wielorodzajowych rozstrzygnięć tego organu.

W tym również świetle odniesie się do podnoszonych przez SKO argumentów

o możliwości uzyskania danych dotyczących rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych wydawanych w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych, w istniejących

i ogólnodostępnych bazach orzeczeń.

Odnosząc się do innego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono nieprawidłowe oznaczenie przedmiotu skargi przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut ten za słuszny. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzjanie była bowiem decyzją wydawaną przez kolegialny organ, jakim jest SKO lecz przez jego Prezesa. Uchybienie to nie pozostawało jednak w związku przyczynowo skutkowym z treścią zaskarżonego wyroku.

W piśmie procesowym z dnia 3 września 2020 r. Skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty swojej skargi, a nadto przedstawiła swoje stanowisko w kwestiach podniesionych w przytoczonym wyżej uzasadnieniu wyroku NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a".), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze wyżej przytoczone oceny, wykładnię i wskazania NSA, przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, należy mieć na uwadze, iż [...] Fundacja [...] (dalej: "Fundacja") w oparciu o przepisy wskazanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, ubiegała się o przekazanie danych dotyczących liczby złożonych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (Organ) odwołań od decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) w związku z opieką nad osobą z niepełnosprawnością, której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. roku życia lub po ukończeniu 25. roku życia w przypadku kontunuowania nauki w szkole lub w szkole wyższej, za lata 2013 - 2018 (I kwartał), z uwzględnieniem sposobu rozstrzygnięcia, wskazując, iż dane te są jej potrzebne do zbadania praktyki organów zajmujących się sprawami dotyczącymi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom opiekującym się osobami dorosłymi z niepełnosprawnościami i zweryfikowanie na ile organy te respektowały skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym orzeczono o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Ramy czasowe wnioskowanych danych zostały określone na lata 2013 - 2018, tj. od momentu wejścia w życie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych i wprowadzenia kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako przesłanki ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia i jego wysokości. Uzasadniając swój wniosek , jak również odpowiadając na żądanie organu o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania powyższych informacji, wymagających przetworzenia, Fundacja wskazała, iż wspomniany wyrok TK nie został wykonany przez ustawodawcę, co wpłynęło na niejednolitość praktyki organów w zakresie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem lub dalszym stosowaniem zakwestionowanego przez TK kryterium, co stanowiło i nadal stanowi zagrożenie dla praw opiekunów osób dorosłych z niepełnosprawnościami. W związku z powyższym Fundacja wystąpiła ze stosownymi wnioskami o dostęp do wskazanych informacji publicznych zarówno do SKO w S., ale także do wielu innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych kolegiów odwoławczych i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Niemal wszystkie organy i wszystkie sądy administracyjne pozytywnie odpowiedziały na te wnioski. Jak wynikało z pism Fundacji do Organu w związku z wymogiem wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, danych tych Fundacja potrzebowała, by przedstawić je Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka w Strasburgu (ETPC) w opinii przyjaciela sądu na potrzeby sprawy T. Ł. i inni p. Polsce. W sprawie tej jeden z zarzutów dotyczył naruszenia przez Polskę Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i jej protokołów dodatkowych przez różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą z niepełnosprawnością ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, iż powodem uchylenia wcześniejszego wyroku WSA uchylającego decyzję Organu o odmowie udzielenia wnioskowanych informacji, zasadniczym uchybieniem Sądu I instancji był brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiej argumentacji, która pozwoliłaby ocenić, czy Fundacja ma rzeczywistą, obiektywnie mierzoną możliwość wykorzystania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów,

co uzasadniałoby istnienie po jej stronie przesłanki szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, co warunkuje prawo do uzyskania informacji przetworzonej.

Przystępując do oceny sprawy pod wskazanym przez NSA kątem – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - należy w szczególności mieć na uwadze społeczną i prawną doniosłość badanego przez Fundację zagadnienia, tj. niespójność systemu prawnego spowodowanego niewykonaniem przez władzę ustawodawczą wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/17 i jego społecznych i prawnych skutków w postaci rozbieżnej praktyki organów administracji w przedmiocie przyznawania zasiłków pielęgnacyjnych opiekunom osób dorosłych

z niepełnosprawnościami. Dla pełnej oceny tego problemu istotne było ustalenie skali zjawiska i problemu, do czego niezbędne były dane, o które zwróciła się Fundacja do odpowiedzialnych za realizację tego zadania organów.

W ocenie Sądu, w chwili ubiegania się o przekazanie wskazanych we wniosku informacji Fundacja miała realne i konkretne możliwości ich wykorzystania ze względu na swój status przyjaciela sądu w toczących się przed ETPC postępowaniach dotyczących przedmiotowego zagadnienia.

Celem składanych opinii przyjaciela sądu jest dostarczenie ETPC informacji, które pozwolą mu w pełniejszy sposób rozpoznać podnoszone w skargach zarzuty, a które pokazują szersze tło sprawy lub systemowość problemu, którego dotyczą skargi. Fundacja twierdziła i wykazała, iż również w przeszłości składała wiele opinii przyjaciela sądu w postępowaniach przed ETPC, które to opinie opisują krajową praktykę organów lub sądów dotyczącą zagadnienia poruszonego w skardze złożonej do Trybunału.

Fundacja podała też, że w złożonej w dniu 7 września 2018 r. opinii przyjaciela sądu w sprawie Ł. i inni przeciwko Polsce wskazała na praktykę organów wydających rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom dorosłych osób z niepełnosprawnościami, w tym praktykę orzeczniczą Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Istotne jest też, iż przedstawione ETPC przez Fundację dane i informacje, dotyczące praktyki orzeczniczej organów administracji, mogą być także przydatne dla oceny konieczności wyczerpywania przez wnoszących skargi do ETPC krajowych środków odwoławczych przed ich wniesieniem, a tym samym dopuszczalności skarg, jeśli wynika z nich, że problem, którego dotyczą skargi, nie ma charakteru jednostkowego.

Należy zatem uznać za przekonujące stanowisko Fundacji, iż wykorzystałaby ona uzyskane od Organu dane dla realizacji istotnego interesu publicznego, wpływając na przyjęte przez ten ETPC rozstrzygnięcie i ukształtowanie kierunku orzecznictwa, a w konsekwencji wpłynąć na właściwe uregulowanie tego problemu przez krajowego prawodawcę. Nadaje to działaniom Fundacji walor szczególnej istotności dla interesu publicznego, którym jest przecież zgodność szczegółowych rozwiązań prawnych z Konstytucją i założeniami aksjologicznymi, na których powinien się opierać system prawa. Należy uznać, że gdyby Organ odpowiedział na wniosek, to dokonana przez Fundację analiza byłaby pełniejsza, a przez to większy byłby jej ciężar gatunkowy, co miało istotne znaczenie dla osób, które złożyły skargi do ETPC, a także szerzej - wszystkich opiekunów osób z niepełnosprawnościami, które w kraju podnosiły kwestię nieuprawnionego zróżnicowania wysokości zasiłków, zależnie od momentu powstania niepełnosprawności, co z kolei pozwoliłoby usunąć stan nierównego traktowania i wpłynąć na sytuację całej grupy opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami.

Istnieją zatem wszelkie podstawy do uznania, iż Fundacja wykorzystałaby wnioskowane informacje w sposób, który nie jest dostępny dla przeciętnej osoby i ma

w tym zakresie szczególne indywidualne możliwości. Wynika to przede wszystkim

z możliwość złożenia opinii przyjaciela sądu w postępowaniu przed ETPC, która nie jest dostępna każdemu. Ażeby uzyskać taki status, należy złożyć odpowiednio umotywowany wniosek oraz uzyskać zgodę Przewodniczącego Izby. Przygotowanie opinii przyjaciela sądu wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu prawa, w tym prawa międzynarodowego i praktyki orzeczniczej organów międzynarodowych. Ponadto przygotowanie opinii, w szczególności gdy jej częścią jest zebranie i analiza danych, jest czasochłonne. Również interpretacja danych musi także odbywać się z uwzględnieniem specjalistycznej wiedzy prawniczej. Możliwość składania opinii przyjaciela sądu w postępowaniach przed ETPC jest zatem zarezerwowana dla wyspecjalizowanych podmiotów, które w sposób profesjonalny zajmują się danym zagadnieniem. Dlatego uznać należy, iż Fundacja, z uwagi na swój profil działalności (prawa człowieka), doświadczenie i kadry, miała możliwość szczególnego wykorzystania wnioskowanych informacji publicznych, podczas gdy inne osoby i podmioty co do zasady nie miały możliwości wykorzystania tych danych w ten sposób.

Odnosząc się do wskazań NSA Fundacja podała też, iż jest zaangażowana

w szereg postępowań na różnych polach związanych ze świadczeniami pielęgnacyjnymi, m.in. zajmuje się problemem ustawowego wykluczenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób z niepełnosprawnościami, którzy mają ustalone prawo do świadczenia emerytalno-rentowego, niezależnie od jego wysokości.

Jedną z metod działania organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną praw człowieka jest angażowanie się w postępowania sądowe, których rezultaty

w postaci orzeczeń sądów mają na celu doprowadzenie do ukształtowania lub umocnienia standardu ochrony praw człowieka w wybranym obszarze. Wynik tych postępowań może mieć także znaczenie dla sytuacji opiekunów osób

z niepełnosprawnościami, a celem podjętych działań jest zapewnienie poszanowania praw opiekunów i osób z niepełnosprawnościami w zakresie zapewnienia dostępu

do wsparcia finansowego ze strony władz publicznych i usunięcie istniejącego w chwili obecnej stanu nierówności, potwierdzonego wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Wobec niewykonania przez ustawodawcę wspomnianego wyroku TK konieczne stało się podejmowanie działań zmierzających do wdrożenia tego orzeczenia na drodze sądowoadministracyjnej i stanowi dowód skuteczności i społecznej doniosłości podejmowanych przez Fundację działań. Skuteczność tych działań uwarunkowana jest zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego w zakresie istniejącej praktyki organów administracji publicznej i jej skutków społecznych i prawnych, w tym danych statystycznych.

Wyrok ETPC podbudowany takimi danymi oraz opartą na nich argumentacją Fundacji, jako przyjaciela sądu, może przesądzić o zobowiązaniu państwa polskiego do usunięcia istniejącego stanu nierównego traktowania części opiekunów osób

z niepełnosprawnościami. Należy zatem uznać, że cel zebrania informacji od Organu był nakierowany na poprawę, a w rzeczywistości naprawę, funkcjonowania struktur władzy publicznej w zakresie zapewnienia równego dostępu opiekunom dorosłych osób z niepełnosprawnościami do świadczeń socjalnych. Poprzez przywołane wyżej działania Fundacja zamierzała doprowadzić do respektowania wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, a w konsekwencji do przyjęcia przez instytucje Państwa stanowiska, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, co również ma niezwykle istotne znaczenie społeczne i prawne. Powyższe działania Fundacji nakierowane były zatem także na to, by organy władzy respektowały art. 71 Konstytucji RP - co również uznać należy za działanie mające walor szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Istotne jest też to, iż stan niewykonania przez władzę wykonawczą i ustawodawczą wspomnianego wyroku TK nadal nie został usunięty, wobec czego istotne jest dalsze monitorowanie przez Fundację praktyki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób z niepełnosprawnościami.

Należy też mieć na uwadze, że zbieranie danych statystycznych stanowi jeden ze sposobów badania praktyki stosowania przepisów prawa. Odpowiednio dobrane kryteria, wedle których mają zostać przetworzone dane dotyczące rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, pozwalają wysnuć miarodajne wnioski co do praktyki stosowania prawa przez dany organ, co w szczególności ma miejsce w niniejszej sprawie. Wykonana na potrzeby przygotowania opinii przyjaciela sądu w ETCP analiza rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych (które – poza skarżonym Organem – przekazały Fundacji wnioskowane dane) wskazała, że istnieją rozbieżności co do sposobu rozpatrywania spraw opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami.

Dla zobrazowania sytuacji opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami nie jest wystarczające poprzestanie na opisie stanu prawnego i ogólnej ilości spraw, którą organ Fundacji przekazał. Istotne znaczenie w tym kontekście ma praktyka orzecznicza organów, które – jak wykazały dokonane przez Fundację – badania w różny sposób odnoszą się one do skutków wspomnianego orzeczenia TK z 2014 r., co wprowadza niepożądaną w demokratycznym państwie prawnym niepewność prawa i niepewność co do rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Działania Fundacji zmierzały do usunięcia tego niewłaściwego i niezgodnego z prawami człowieka w zakresie równości wobec prawa, stanu, zatem należy je uznać za szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ze wspomnianych wyżej powodów uznać należy, iż zwrócenie się przez Fundację do Organu, a także innych podmiotów o udostępnienie informacji na temat rozstrzygnięć zapadłych w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom dorosłych osób z niepełnosprawnościami było uzasadnione ważnym, a zatem szczególnie istotnym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. interesem publicznym. Poprzestanie na informacji prostej, dotyczącej ogólnej liczby spraw odnoszących się do prawa do świadczeń pielęgnacyjnych, bez zastosowania kryterium, czy sprawa dotyczyła osoby z niepełnosprawnością, która nabyła niepełnosprawność po 18 roku życia (odpowiednio 25 r. ż.), nie pozwoliłoby bowiem ustalić, czy Organ respektował skutki wspominanego wyroku TK z 2014 r., czy też nie.

Zgodnie z wytycznymi NSA – przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA powinien także wziąć pod uwagę, czy prawo Fundacji do dostępu do informacji nie powinno zostać ograniczone ze względu na porządek publiczny, rozumiany jako: "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa", w tym "zapewnienie właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności". Zauważyć tu należy, iż z informacji, które Organ zdecydował się udostępnić Fundacji, tj. ogólnej liczby rozpatrzonych odwołań w sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, wynika, że w sumie takich spraw na przestrzeni lat 2013-2018 było 112. Liczba tych spraw, nawet w przypadku konieczności sięgnięcia do każdego z rozstrzygnięć w celu udzielenia informacji zgodnie z kryterium zawartym we wniosku Fundacji, w ocenie Sądu nie powodowałaby tak istotnego ograniczenia w funkcjonowaniu Organu, że mogłoby to zagrozić realizacji jego statutowych zadań, w szczególności w takim natężeniu,

że powodowałoby to naruszenie porządku publicznego w przedstawionym wyżej rozumieniu. Należy też zauważyć, że kwestii tej nie podniósł żaden inny organ, który udzielał odpowiedzi na pytania Fundacji. Ponadto Organ mógł skorzystać

z przysługującego mu uprawnienia do poinformowania wnioskodawcy o terminie udzielenia informacji publicznej dłuższym niż 14 dni.

Należy też mieć na uwadze, że informacja stanowi jedno z narzędzi działania Fundacji, niezbędne do wykonywania funkcji organizacji pozarządowej, której zadaniem jest działanie na rzecz ochrony praw człowieka, także przez kontrolę działań władzy publicznej. Dlatego wszelkie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej powinny mieć charakter proporcjonalny i również znajdować uzasadnienie w interesie publicznym. Utrudnianie dostępu do informacji może powodować, że Fundacja, a także inne podmioty, nie będą w stanie skutecznie realizować swoich funkcji.

Choć – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – uzyskanie spornych informacji nie jest warunkiem niezbędnym dla zapewnienia jawności działalności organów władzy publicznej to jednak – w ocenie składu orzekającego – w okolicznościach niniejszej sprawy uzyskana przez Fundację od Organu informacja o charakterze przetworzonym stanowić będzie podstawę do rzeczywistej a nie hipotetycznej zmiany niewłaściwych, niezgodnych z Konstytucją (w świetle wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego), rozwiązań legislacyjnych.

Wobec tego, w ocenie Sądu, Fundacja, wykazała, że za udostępnieniem wnioskowanych informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, co oznacza, iż Organ zobowiązany będzie udzielić Fundacji wnioskowanej informacji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw.

z art. 209 P.p.s.a.