Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2376/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie osobiste, ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 2.400,00 zł (dwa tysiące czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 kwietnia 2004 r. adwokat B. G. działając w imieniu Pana J. W. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powstałych w okresie od marca 1994 r. do grudnia 1998 r. oraz od października 1999 r. do listopada 1999 r. i od marca 2000 r. do maja 2000 r. wraz znaleźnymi odsetkami. Wskazano, że zaległość powstała w trakcie prowadzonej przez J. W. działalności gospodarczej. Po zakończeniu działalności gospodarczej J. W. w okresie od 22 maja 2000 r. do 24 lipca 2000 r. zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, natomiast w okresie od lipca do listopada 2000 r. pracował w firmie "G." na stanowisku m. . Od grudnia 2000 r. natomiast J. W. zarejestrowany jest jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. J. W. w miejscu swojego zamieszkania , tj. B., nie posiada żadnej rodziny, mieszka u kolegi. Nie posiada też żadnego majątku i aktualnie nie ma żadnych źródeł dochodu. Cierpi na przewlekłe choroby, nie stać go na zakup lekarstw, a środki, którymi dysponuje nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wskazano, że sytuacja materialna i osobista J. W. jest tego rodzaju, że w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia osobiste do grudnia 1998 r. w łącznej kwocie 44.334,94 zł, ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 3.443,58 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 756,38 zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 247,19 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku całkowitej ich nieściągalności. Podano, że przesłanka nieściągalności musi zostać potwierdzona, zgodnie z wymogami punktów 5 i 6 art. 28 u.s.u.s. przez Urząd Skarbowy właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz winno zostać jednoznacznie ustalone, iż jest oczywiste, że w prowadzonym postępowaniu nie uzyska się kwoty przekraczającej kosztów egzekucyjnych. ZUS wskazał, że młody wiek wnioskodawcy oraz przygotowanie zawodowe dają szansę podjęcia zatrudnienia lub rozpoczęcia nowej działalności gospodarczej, a więc osiągnięcie środków na spłatę zadłużenia.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2004 r. pełnomocnik strony zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. W piśmie wskazano, że podstawą do umorzenia należności z tytułu składek jest całkowita ich nieściągalność, która zachodzi m. in. wtedy, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub jest oczywiste, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nadto należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych i będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane również pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W piśmie powtórzono argumentację z wniosku, a nadto wskazano, że sytuacja materialna i osobista J. W. w sposób oczywisty wskazuje na to, iż w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustalono, iż w dalszym ciągu po stronie wnioskodawcy brak jest elementu całkowitej nieściągalności długu, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania umorzeniowego. W ocenie organu rozpoznającego sprawę ponownie, nie została udokumentowana zasadnicza teza z wniosku, a więc, że stan chorobowy wnioskodawcy w istotny sposób ogranicza jego możliwości życiowe i uniemożliwia skuteczne poszukiwanie pracy czy podjęcie działalności gospodarczej. Przedłożone w tym względzie przez stronę dokumenty lekarskie dotyczą okresu odległego, a nowo przedstawione poświadczenia nie precyzują obecnego stanu chorobowego. Stwierdzono, że w tej sytuacji nie ma podstaw do uznania przedstawionej argumentacji. Ponadto uznano za istotne dla procedury dochodzenia długu, iż wnioskodawca należy do osób młodych, a więc mogących w nadchodzącym okresie podjąć działalność zarobkową lub gospodarczą i w konsekwencji spłacić dług przed upływem okresu przedawnienia.

W dniu 20 października 2004 r. pełnomocnik skarżącego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzji organu II instancji zarzucono naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez błędne ustalenia faktyczne będące podstawą wydania skarżonej decyzji, a także naruszenie prawa poprzez błędną interpretację art. 28 ust. 2 oraz niezastosowanie art. 28 ust. 3 a) i art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, zasądzenie kosztów od strony przeciwnej, w tym wynagrodzenia adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący, wbrew ustaleniom Prezesa ZUS, wykazał, iż nie posiada żadnego majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Jest on osobą bezrobotną od dnia 25.05.2001 r. i utrzymuje się z prac dorywczych. Pomimo chęci nie może on znaleźć pracy, co spowodowane jest ogólną trudną sytuacją pracodawców i wysoką stopą bezrobocia. Nie może także rozpocząć prowadzenia działalności gospodarczej m. in. ze względu na brak kapitału początkowego i stan zdrowia. W miejscu swojego zamieszkania nie posiada żadnej rodziny, ponieważ pochodzi z L. i tam zamieszkuje jego matka i brat, którzy nie są w stanie pomóc mu materialnie. Nie posiada żadnego majątku i aktualnie nie ma żadnych źródeł dochodu, z którego mógłby spłacać zadłużenie względem ZUS. Ponadto komplikacją jest fakt, iż skarżący cierpi na przewlekłe choroby internistyczne, [...], [...], [...]. Wymaga on stałego i systematycznego leczenia. W związku z jego sytuacją materialną nie stać go nawet na zakup lekarstw i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Konsekwencją braku podstawowych środków na leczenie jest pogorszenie stanu zdrowia skarżącego. Zdaniem skarżącego wskazana powyżej sytuacja materialna i osobista stanowi uzasadniony przypadek umorzenia zaległości w zakresie, w jakim był on płatnikiem składek ubezpieczeniowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle w przypadku kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Wyżej wskazany artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy.

Analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż w doktrynie - opartej na orzecznictwie sądowym - uznaje się, że wyżej powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718).

W związku z powyższym należy zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji jako organ ją wydający został wskazany Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Użyte w sentencji decyzji wyrażenie: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...].06.2005 r." również potwierdza, że ten właśnie podmiot rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek.

W świetle art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Nadto to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Wobec powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu.

Prezes Zakładu jest, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, o czym świadczy słowo "w szczególności". Nie można wobec tego stwierdzić, że innych – nie wymienionych w tym katalogu – nie posiada. Jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych u.s.u.s. przyznaje mu w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Ta kompetencja była zresztą akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wyrok NSA z dnia 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00, publ. LEX "OMEGA", nr 81825, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01, publ. LEX "OMEGA", nr 81915). Tym bardziej uzasadniona jest zatem konkluzja, że ten organ Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek.

Na marginesie konieczne jest podkreślenie, iż przed – opisaną na wstępie – zmianą stanu prawnego sądy powszechne orzekające w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w swoich orzeczeniach w sposób wyraźny wskazywały, iż Zakład jest podmiotem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, publ. LEX "OMEGA", nr 106659, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt III AUa 1607/03, publ. LEX "OMEGA", nr 113049, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt III AUa 986/00, publ. LEX "OMEGA", nr 53521).

Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa jest to zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak ..., dz. cyt., str. 123). Ustala się ją według przepisów o zakresie jego (organu) działania (art. 20 k.p.a.). Wskazanie tego ostatniego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w przedmiotowej sprawie działał w oparciu o przepisy k.p.a. jak taki organ. Konsekwentnie zatem należy uznać, iż uchybił także dyspozycji art. 19 k.p.a. stanowiącemu, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W doktrynie podkreśla się także, że naruszenie wyżej wskazanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, str. 67).

Kolejnym zagadnieniem do rozważenia na tle rozpoznawanej sprawy jest kwestia oceny prawidłowości stosowania jako środka zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji przez ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a..)

Przepis ten stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do stosowania tego trybu. Nie ulega wątpliwości, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest samorządowym kolegium odwoławczym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie należy również do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra" ( art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) .

Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Z przepisu tego – w stanie prawnym obowiązującym w sprawie - wynika, iż odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Powyższe uzasadnia wniosek, iż norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych.

Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, jak również realizując zasadę postępowania administracyjnego – jako postępowania dwuinstancyjnego (art. 15 k.p.a.), w ocenie Sądu uzasadnione wydaje się być stanowisko, zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS jest Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ustawa ta nie przewiduje bowiem organów nadrzędnych w stosunku do ZUS.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., w związku z art. 152 u.p.p.s.a., a stosownie do art. 119 pkt 1 u.p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.