Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1474/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 2
journal: Dz.U. 1920 nr 7 poz 44
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/22 w sprawie ze skargi A.B., C.D. i E.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 kwietnia 2022 r. znak: DOiR-I-6270-117/2021/DC w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/22 uchylił zaskarżoną przez A.B., C.D. i E.F. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 19 kwietnia 2016 r. A.B. zwrócił się o potwierdzenie posiadania przez G.H. w dacie jej śmierci (21 czerwca 1987 r.) obywatelstwa polskiego. Podał, że jest stroną postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej, w toku którego sąd wezwał strony do wykazania, czy w dacie śmierci była obywatelką polską.

Wojewoda Małopolski decyzją z 19 kwietnia 2018 r. potwierdził, że G.H. nieprzerwanie do daty zgonu posiadała obywatelstwo polskie. Po rozpoznaniu odwołania Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 15 lutego 2019 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/19 uchylił decyzję Ministra z 15 lutego 2019 r. Wyrok nie został zaskarżony. W ocenie Sądu, organy nie ustaliły w sposób dostateczny, czy G.H., podejmując zatrudnienie w Agricultural Research Council [...] (Wielka Brytania), przyjęła urząd publiczny w państwie obcym ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. z 1920 r. Nr 7 poz. 44 ze zm.) dalej: ustawa o obywatelstwie z 1920 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 15 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję Wojewody z 19 kwietnia 2018 r. i odmówił potwierdzenia posiadania przez G.H. w dacie jej zgonu obywatelstwa polskiego. Organ wskazał, że Agricultural Research Council [...] była instytucją naukową powołaną do działania w interesie i na rzecz państwa obcego (Wielkiej Brytanii), pozostającą pod nadzorem finansowym tego państwa. Podjęcie przez zmarłą zatrudnienia w tej instytucji w okresie od [...] stycznia 1945 r. do [...] stycznia 1951 r., tj. do dnia uchylenia ustawy o obywatelstwie z 1920 r., wypełnia przesłankę skutkującą utratą obywatelstwa polskiego, o której mowa w art. 11 pkt 2 tej ustawy, tj. przyjęcie urzędu publicznego w państwie obcym bez zgody właściwych organów polskich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z 15 kwietnia 2022 r. złożyli A.B. oraz C.D. i E.F. (wywodzący swój interes prawny w sprawie z tego, że są stronami postępowania o stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej). Podnieśli, że podjęcie zatrudnienia przez zmarłą w Agricultural Research Council [...] nie miało charakteru przyjęcia urzędu publicznego, albowiem instytucja nie znajdowała się pod władczym nadzorem państwa obcego, a zmarła nie składała przysięgi służbowej. Zarzucili, że organ nie wziął pod uwagę szczególnych okoliczności, w których zmarła podjęła zatrudnienie, związanych z II wojną światową.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu w kwestii przyjęcia przez zmarłą urzędu publicznego w państwie obcym bez zgody organów polskich, jednak zwrócił uwagę, że pominięto wpływ II wojny światowej na losy obywateli polskich. Sąd wskazał, że należało uwzględnić wyjątkowość sytuacji, w której interes państwa polskiego przemawiał za wstąpieniem obywateli do służby cywilnej lub wojskowej w państwach sojuszniczych. Podejmowana przez zmarłą w ramach placówki brytyjskiej działalność naukowa pozostawała w interesie Polski, jako wkład we wspólny wysiłek pokonania Państw Osi i w konsekwencji wyzwolenia okupowanej Polski. Badania z zakresu rozwoju rolnictwa (prowadzone przez instytucję, w której pracowała zmarła) miały istotne znaczenie dla gospodarki wojennej Wielkiej Brytanii. Zdaniem Sądu, z uwagi na te okoliczności nie można przyjąć, że zmarła utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r.

Wniesione zostały dwie skargi kasacyjne, jedna przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa i Gminę Miejską Kraków, druga przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zakres zaskarżenia w obydwu skargach kasacyjnych obejmuje wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zarówno Prezydent Krakowa i Miasto Kraków, jak i Minister zarzucili temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. polegającą na przyjęciu, że zasada utraty obywatelstwa określona w tym przepisie nie ma zastosowania do sytuacji, w której przyjęcie urzędu publicznego w państwie obcym nastąpiło w trakcie II wojny światowej. Zdaniem skarżących kasacyjnie wyjątek od tej zasady powinien obejmować jedynie sytuacje, gdy istniał przymus przyjęcia urzędu publicznego w państwie obcym wynikający ze szczególnych okoliczności związanych z wojną. Nie powinien natomiast dotyczyć przypadków dobrowolnego przyjęcia urzędu publicznego w państwie obcym i pozostawania na takim stanowisku przez znaczny okres (kilka lat) po zakończeniu II wojny światowej, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W skargach kasacyjnych podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezydent Krakowa i Miasto Kraków zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a. poprzez uznanie, że przyjęcie przez G.H. urzędu publicznego w Wielkiej Brytanii pozostawało w bezpośrednim interesie Polski, jako wkład we wspólny wysiłek pokonania Państw Osi, podczas gdy w aktach sprawy nie ma dowodów na to, że wykonywana przez nią działalność naukowa w jakikolwiek sposób pozostawała w interesie Polski czy miała dodatni wpływ na wysiłek wojenny wymierzony przeciwko Państwom Osi. Zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że istniały podstawy do uchylenia decyzji Ministra z 15 kwietnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 153 i art. 170 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/19. Podano, że z tego wyroku nie wynikała ocena prawna, która dawałyby możliwość przyjęcia, że G.H. nie utraciła obywatelstwa polskiego z uwagi na szczególne okoliczności związane z II wojną światową. Sąd stwierdził, że konieczna jest ocena charakteru zatrudnienia G.H. w Wielkiej Brytanii, tj. czy mieściło się ono w pojęciu: "przyjęcia urzędu publicznego" w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. Sąd nie powołał się na żadne szczególne okoliczności, które uniemożliwiałyby zastosowanie zasady utraty obywatelstwa, o której mowa w tym przepisie. Podniesiono też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 465) poprzez uchylenie decyzji Ministra z 15 kwietnia 2022 r. w wyniku zastosowania błędnej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r.

Na podstawie tych zarzutów w skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. W obydwu skargach kasacyjnych zawarto oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne organów A.B., C.D. i E.F. wnieśli o ich oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skargi kasacyjne są zasadne.

2. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy G.H., przyjmując urząd publiczny w państwie obcym bez zgody właściwych organów polskich, utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. Na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Zgodnie z przepisami ustawy o obywatelstwie z 1920 r., obywatel polski nie mógł być jednocześnie obywatelem innego państwa. Obywatelstwo nabywało się przez: urodzenie; uprawnienie, uznanie lub przysposobienie; zamążpójście; nadanie, a także przyjęcie urzędu publicznego lub przyjęcie do służby wojskowej w Państwie Polskim, o ile nie uczyniono przeciwnego zastrzeżenia. W przypadku nabycia obcego obywatelstwa bądź przyjęcia urzędu publicznego lub wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego organu polskiego, następowała utrata obywatelstwa polskiego (por. art. 1, art. 4 i art. 11 tej ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym przy wykładni tych przepisów trzeba mieć na względzie ówczesne realia, w szczególności II wojnę światową. Losy obywateli polskich w czasie wojny i bezpośrednio po formalnym jej zakończeniu nie zawsze zależały bowiem od ich woli, lecz były następstwem jednostronnych działań państw obcych (por. np. wyroki NSA z: 30 października 2013 r., II OSK 1178/12; 26 stycznia 2012 r., II OSK 162/11; 8 grudnia 2008 r., II OSK 1328/07). Takie szczególne okoliczności nie miały jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z akt wynika, że G.H. przed wybuchem II wojny światowej, w czerwcu 1939 r. opuściła Polskę i udała się do Wielkiej Brytanii. Pod koniec wojny, w styczniu 1945 r. rozpoczęła pracę w brytyjskiej instytucji naukowej zajmującej się rolnictwem – Agricultural Research Council [...]. Prowadziła prace doświadczalne w zakresie żywienia zwierząt (por. akta administracyjne k. 75). Pracę kontynuowała po zakończeniu działań wojennych, co najmniej do czerwca 1951 r. Wtedy wystąpiła z wnioskiem o wydanie świadectwa naturalizacji, wskazując, że jest pracownikiem naukowym i pełni służbę w strukturach Królestwa. Otrzymała obywatelstwo brytyjskie.

G.H. dobrowolnie przyjęła urząd publiczny w państwie obcym. Sprawowała go również wiele lat po wojnie. Nie ma podstaw do przyjęcia, że istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające jej rezygnację z zatrudnienia w brytyjskiej instytucji naukowej po wojnie. Miała realne możliwości wcześniejszej rezygnacji z pełnienia urzędu w Wielkiej Brytanii.

Chybione jest powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na przypadki przymusowego wcielenia obywateli polskich do służby wojskowej w państwach wrogich Polsce czy uzasadnionego szczególnymi okolicznościami wstępowania Polaków do służby wojskowej w państwach prowadzących wspólną walkę przeciwko Niemcom w czasie II wojny światowej. Nie ma analogii pomiędzy sytuacją wcielania do armii Niemiec lub Związku Radzieckiego obywateli polskich, którzy znaleźli się na terenach okupowanych przez te Państwa a sytuacją osób, które dobrowolnie przyjęły urząd publiczny w państwie obcym. Nie można także zrównać ze sobą sytuacji osób, które wstąpiły do służby wojskowej państw obcych (sojuszniczych z Polską) po to, aby walczyć z hitlerowskimi Niemcami w trakcie II wojny światowej, a sytuacją osób, które pod koniec wojny przyjęły urząd publiczny w państwie obcym i sprawowały go przez wiele następnych lat, przy czym pełniona funkcja nie była związana z walką zbrojną ani nie była w żaden inny bezpośredni sposób pełniona w interesie Polski. G.H. w ostatnich miesiącach wojny rozpoczęła pracę jako asystent naukowy w instytucie zajmującym się rolnictwem. Nie podejmowała działań na rzecz walki z państwem, które wywołało II wojnę światową. Co więcej, kontynuowała służbę publiczną w Wielkiej Brytanii po zakończeniu wojny.

W konsekwencji powyższego usprawiedliwione są zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r.

3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 października 2020 r. uchylającym decyzję Ministra z 15 lutego 2019 r. dokonał oceny prawnej przesłanki: "przyjęcia urzędu publicznego w państwie obcym" z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. i wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Sąd nie przesądził

czy przesłanka utraty obywatelstwa określona w tym przepisie miała zastosowanie do G.H. ani czy zachodziły szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od zastosowania tego przepisu.

4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej p.p.s.a. rozpoznał skargę.

5. Skarga A.B., C.D. i E.F. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. G.H. utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. wskutek przyjęcia urzędu publicznego w państwie obcym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym praca G.H. w brytyjskiej instytucji naukowej zajmującej się rolnictwem – Agricultural Research Council [...] wypełniała tę przesłankę. Sąd prawidłowo powołał się na ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2020 r. Wskazano w nim, że przesłankę: "przyjęcia urzędu publicznego w państwie obcym" należy oceniać w świetle obowiązujących w latach 1945-1951 przepisów prawa polskiego regulujących status pracowników polskich instytutów naukowych podobnych do instytutu brytyjskiego. Podano, że istniejące na podstawie dekretu z 28 października 1947 r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego (Dz. U. Nr 66, poz. 415) instytuty naukowo-badawcze (w tym Instytut Zootechniki, obejmujący swoim działaniem badania w zakresie produkcji zwierzęcej) miały charakter instytucji publicznoprawnych, które wypełniały swoje zadania statutowe w interesie publicznym i państwowym pod władczym nadzorem państwa.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do tych przepisów, a także oceniając w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy charakter prawny instytucji, trafnie wskazał, że była to placówka publicznoprawna, utworzona przez państwo (na mocy tzw. karty królewskiej) i powiązana z organami państwa. Środki finansowe potrzebne do prowadzenia działalności i wypłaty wynagrodzeń pochodziły z dotacji rządowych. Był powołany do działania w interesie i na rzecz Wielkiej Brytanii. Działał pod nadzorem finansowym tego państwa. Odpowiadał za badania rolnicze przed organem państwa, tj. komisją będącą organem doradczym króla, składającą się m.in. z członków rządu Wielkiej Brytanii (por. pismo Ambasady Polski w Londynie z 12 stycznia 2022 r.).

Z Edyktu Króla Jerzego V – Utworzenie Rolniczej Rady Naukowo-Badawczej z 29 czerwca 1931 r. (tłumaczenie na język polski tego dokumentu znajduje się w aktach sprawy) wynika, że Rolnicza Rada podlegała Komitetowi Rady Królewskiej, tj. była przed nim odpowiedzialna, zobowiązana składać mu coroczne sprawozdania i prowadzić działalność zgodnie z jego zaleceniami. Członkowie Rady tworzyli organ kolegialny. Odnosząc się do opinii prywatnej, złożonej do akt administracyjnych przez stronę, wskazano w niej, że: "przedstawia historię brytyjskich rad badawczych", a nie charakter prawny tej konkretnej instytucji.

Nie ma znaczenia dla oceny tego zagadnienia naukowo-badawczy charakter pracy wykonywanej przez G.H. ani podstawa prawna zatrudnienia, niewymagająca złożenia przysięgi służbowej.

Na marginesie warto zaznaczyć, że sama G.H. we wniosku o naturalizację wskazała, że pełniła "służbę w strukturach Królestwa".

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ słusznie odmówił potwierdzenia posiadania przez G.H. obywatelstwa polskiego, uznając, że przyjęła urząd publiczny w Wielkiej Brytanii, bez zgody właściwych organów polskich, przez co utraciła polskie obywatelstwo.

6. Skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

7. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu pierwszej instancji, zatem brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.