Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 26/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 3, 216 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2014 r. sygn. akt [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., w dzielnicy R., oznaczonej aktualnie w ew. gruntów jako działki w obrębie [...] o nr [...] (pow. [...] ha), [...] (POW. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...]).

W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan faktyczny:

Na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] lutego 1975 r. Skarb Państwa nabył od A. F. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] nr [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. W treści aktu przywołano przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), ponadto zamieszczona została wzmianka o zwolnieniu sprzedaży z podatku. Przedmiotem umowy ekspropriacyjnej był grunt o powierzchni [...] ha. Przy sporządzaniu aktu notarialnego przedłożono decyzję Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu W. o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] marca 1974 r., którą została ustalona lokalizacja F. i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa Budownictwa Jednorodzinnego. Granice terenu objętego lokalizacją zostały wskazane na stanowiącym załącznik do decyzji szkicu [...]. W treści aktu zapisano, iż w skład terenu objętego lokalizacją wchodzi ww. działka nr [...] z obrębu [...].

W dniu 11 sierpnia 2008 r. A. P. (dalej: "skarżący") wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Pismem z 14 lipca 2010 r. skarżący wystąpił z prośbą o objęcie odrębnym postępowaniem o zwrot działek nr [...] i [...] oraz działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z 3 października 2008 r. nr [...] wyznaczył Starostę W., jako organ właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Decyzją częściową z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Starosta W. rozstrzygnął o zasadności roszczenia zwrotowego w odniesieniu do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obręb [...].

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto W., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

Starosta W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej jako działki w obrębie ewidencyjnym [...] o numerach: [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha).

Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie, w którym organowi I instancji zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej jako u.g.n), w szczególności art. 137 u.g.n. W treści odwołania zaznaczył, iż określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminy (7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych powyżej okresach liczonych od daty wydania decyzji o wywłaszczeniu, o czym świadczą poglądy formułowane przez judykaturę. Argumentował, że w uzasadnieniu decyzji Starosta W. ograniczył się jedynie do analizy zdjęć lotniczych pochodzących z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], które nie mogą świadczyć o zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto w uzasadnieniu nie wskazał jakie obiekty zostały wybudowane, na których działkach i czy były one powiązane z realizacją celu uzasadniającego odjęcie własności. Ponadto uznał, że decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego także z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] kwietnia 2014 r. przypisując kluczowe znaczenie dla możliwości wydania rozstrzygnięcia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącego okoliczności, iż aktualnie obciążona jest ona prawem użytkowania wieczystego. W ocenie organu nie można orzec o zwrocie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, bez rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Orzeczenie o zwrocie takiej nieruchomości na rzecz osób fizycznych prowadziłoby do powstania stanu prawnego, w którym przedmiotem użytkowania wieczystego będzie nieruchomość stanowiąca własność osób fizycznych, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 232 kc. wskazującą, że jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawnym.

Organ odwoławczy podał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] jest Miasto W., natomiast użytkownikiem wieczystym jest P. S.A. z siedzibą w G. Po raz pierwszy prawo użytkowania wieczystego dotyczące tego terenu zostało ustanowione na rzecz "S." w W. w upadłości, aktem notarialnym z [...] grudnia 1999 r., Rep. [...]. Zaznaczył, iż przedmiotowa nieruchomość jest przedmiotem umów najmu zawartych pomiędzy użytkownikiem wieczystym - P. S.A., a firmami: C. z siedzibą w O. (umowa zawarta [...] lutego 2012 r.), J. s.j. z siedzibą w Z. (umowa zawarta [...] maja 2011 r.), P.H.U. "E." s.c. z siedzibą w W. (umowa zawarta [...] czerwca 2001 r.), firmą "P." z siedzibą w D. (umowa zawarta [...] października 2001 r.) oraz firmą "A." z siedzibą w W. (umowa zawarta [...] maja 2010 r.).

Podał, że treść księgi wieczystej nr [...] wskazuje, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] jest Miasto W., zaś użytkownikiem wieczystym jest B. S.A. z siedzibą w W. Jako podstawę wpisu w księdze wieczystej wskazano umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z [...] marca 2000 r. W oparciu o znajdującą się w aktach niniejszej sprawy kopię decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] stycznia 2000 r. możliwe jest ustalenie, iż pierwszym użytkownikiem wieczystym wymienionej działki było W. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Następnie zwrócił uwagę, że spełnienie się przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Nie jest to negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości. Przepis ten wygasił roszczenia o zwrot w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy.

Wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż rozporządzenie prawem własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło już po dniu 31 grudnia 1997 r., zatem zaistniały stan faktyczny nie jest objęty hipotezą normy zawartej w art. 229 u.g.n. Dopiero zatem po ustaleniu, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia należy rozważać możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego.

W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie taka konieczność nie występuje. Zgromadzony w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń w zakresie zgodnego z celem publicznym określonym przy wywłaszczeniu wykorzystania przedmiotowego gruntu. W szczególności nie można podzielić podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących mało precyzyjnego określenia i skonkretyzowania ww. celu. Zdaniem Wojewody [...] nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w całości na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] marca 1974 r. Przedmiotowy teren w całości przeznaczony został pod realizację F. i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa Budownictwa Jednorodzinnego, o czym świadczy analiza uwierzytelnionej kopii załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej. Uszczegółowienie tak określonego celu dopuszczalne jest jedynie w oparciu o dokumenty powstałe przed datą wywłaszczenia (tj. przed datą [...] lutego 1974 r.). Wszelkie decyzje i zatwierdzone nimi plany powstałe po tej dacie mogą mieć znaczenie uzupełniające, przy czym świadczyć mogą o ewentualnej modyfikacji, bądź zmianie pierwotnego celu wywłaszczenia.

Wskazał, iż mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż wywłaszczyciel realizując cel publiczny uzasadniający nabycie przedmiotowej nieruchomości na zasadach zrównanych z wywłaszczeniem ograniczony był przede wszystkim treścią kompleksowych wytycznych urbanistycznych oraz decyzji koordynacyjnej nr [...] z [...] października 1973 r., stanowiących załączniki do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] marca 1974 r. Z treści tych dokumentów wyłania się jedynie przybliżony obraz planowanej do realizacji fabryki domów wraz z zapleczem P. Określona została m.in. ogólna powierzchnia terenu przyszłej inwestycji, kubatura projektowanych obiektów oraz ich powierzchnia użytkowa. Określone zostały również wytyczne co do przyszłego planu realizacyjnego — m.in. w zakresie programowo-przestrzennym, komunikacyjnym, zaopatrzenie w energię elektryczną, sieci gazowej. Zgodnie z pkt. 2.2 dla terenu objętego lokalizacją przewidywano opracowanie w ramach ZTE planu ogólnego zagospodarowania całości terenu dla wspólnej inwestycji. Stosowny plan ogólny zagospodarowania terenu inwestycji należało opracować na podkładzie geodezyjnym sytuacyjno-wysokościowym, uzupełnionym geodezyjnie opracowanymi liniami rozgraniczającymi tras komunikacyjnych (pkt. 2.3). W wytycznych do planu przesądzono również, iż zabudowa winna zostać usytuowana w sposób zapewniający przewietrzenie na kierunku północ-południe, na terenie objętym lokalizacją należy uzyskać co najmniej 15% powierzchni zadrzewionej i zazielenionej, a linia zabudowy od strony ul. [...] winna zostać odsunięta o 10,0 m od linii rozgraniczającej ulicy, przy czym w pasie przy ulicy należy wprowadzić zadrzewienie. Zatem w chwili sporządzania umowy ekspropriacyjnej nie istniały jeszcze dokumenty, które przesądzałyby o usytuowaniu na przedmiotowej nieruchomości konkretnych obiektów składających się na przyszłą fabrykę domów jednorodzinnych.

Podał także, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] sierpnia 1975 r. ([...]), którą zatwierdzony został plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji F. przy ul. [...] w W., wymieniającej obiekty, które miały wejść w skład kompleksu fabrycznego. Pomimo starań podejmowanych w tym zakresie przez organ I instancji do nie udało się pozyskać szkicu koncepcyjnego stanowiącego załącznik do ww. decyzji. Co prawda przy piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu W. dla Dzielnicy R. z [...] września 2009 r. przesłano uwierzytelniona kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z rysunkiem planu sytuacyjnego, jednakże na przedmiotowej mapie nie zamieszczono żadnych oznaczeń pozwalających na ustalenie, iż stanowi ona załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Możliwe jest jedynie ustalenie, iż plan sytuacyjny sporządzony został w maju 1975 r. Jednak ani decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny ani niezidentyfikowany szkic nie mogą przesądzać o celu wywłaszczenia, skoro powstały już po dacie sporządzenia aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] lutego 1975 r. Zatem całkowicie nieuzasadnione byłoby przyjęcie założenia, iż jedynie realizacja dokładnie takich obiektów, jakie zostały wymienione w decyzji z [...] sierpnia 1975 r. lub oznaczone na planie sytuacyjnym z maja 1975 r. stanowiłoby o realizacji celu wywłaszczenia.

W opinii organu odwoławczego za wiarygodny dowód na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia uznać należy pozyskane przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęcia lotnicze z okresu obejmującego lata 1975 - 1985. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji odnoszącą się przede wszystkim do gruntu oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] na fotografii z 1976 r. widać, że na przedmiotowym terenie miały miejsce działania budowlane, natomiast na fotografii z 1982 r. widoczny jest budynek, który kształtem odpowiada budynkowi znajdującemu się na mapie sytuacyjno-wysokościowej z urządzeniami podziemnymi, sporządzonej w 1975 r., na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych terenu położonego w W., dzielnicy P. przy ul. [...] z 1991 r. oraz budynkowi znajdującemu się obecnie w terenie. Dalej organ argumentował, że nawet pobieżna analiza zarówno zdjęcia lotniczego z 1976 r., jak i zdjęcia lotniczego z 1982 r. prowadzi do wniosku, iż zmianie w stosunku do stanu z dnia wywłaszczenia (wywłaszczono grunt rolny wraz z zabudowaniami gospodarczymi) uległ także sposób zagospodarowania gruntu oznaczonego w ewidencji jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Na zdjęciach widoczne są obiekty budowlane rozmieszczone wzdłuż ciągów komunikacyjnych, a ich wzajemne usytuowanie stwarza podstawę do przyjęcia założenia, iż zostały zrealizowane według wcześniej ustalonego planu - powstały zatem w wyniku ukierunkowanej działalności inwestora. Układ przestrzenny widniejący na zdjęciach nie odpowiada co prawda temu, który przedstawiony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w 1975 r., jednakże z uwagi na termin wywłaszczenia nieuprawnione byłoby przyjęcie założenia, iż takie odstępstwo przesądza o zbędności przedmiotowego gruntu dla realizacji celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, iż zgodnie z aktualnym stanowiskiem judykatury ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem tych terminów do obrotu prawnego: 7-letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września 2004 r. (wyrok NSA z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, LEX nr 1493700 oraz orzecznictwo tam powołane: wyroki NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12 i z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 239[...]2). Poglądy prezentowane ww. orzeczeniach pozostają w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2, w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Organ podkreślił także, iż zgodnie ze stanowiskiem judykatury formułowanym w najnowszym orzecznictwie okoliczność, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje tytułem prawnym do wywłaszczonej nieruchomości jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły przesłanki z art. 137 u.g.n.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego wyrażane jest również pogląd zgodnie, z którym w sytuacji, gdy nieruchomość została sprzedana (oddana w użytkowanie wieczyste) po 31 grudnia 1997 r., i jeżeli nabycie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, to powoduje to powstanie negatywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, skutkującej wydaniem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł przychylić się do żądania zawartego w odwołaniu co do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Starosty W. z 9 kwietnia 2014 r. i wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wobec ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe wydanie decyzji o jej zwrocie na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Zdaniem organu zgromadzony w aktach materiał dowodowy przemawia za przyjęciem założenia o braku zbędności przedmiotowego gruntu dla realizacji celu wywłaszczania - brakuje zatem podstaw do zawieszenia postępowania do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego aktów ustanawiających użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Co więcej prawo to zostało skutecznie zbyte, co potwierdzają stosowne zapisy w księgach wieczystych. Występujący z roszczeniem zwrotowym podmiot nie informował przy tym, iż zamierza w przewidzianym prawem trybie podejmować działania zmierzające do wzruszenia aktów ustanawiających ograniczone prawo rzeczowe na przedmiotowym gruncie, co powoduje brak podstaw dla przyjęcia założenie, iż w przyszłości dopuszczalne będzie wydanie rozstrzygnięcia o jej zwrocie.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty W. z [...] kwietnia 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

niewłaściwe zastosowanie art. 137 u.g.n., a mianowicie nieustalenie zrealizowania konkretnego celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz okresu rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu;

naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 237, ze zm., dalej: "kpa"), poprzez:

- oparcie ustaleń organu na podstawie rozstrzygnięć administracyjnych wydanych po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

nieodniesienie się przez organ odwoławczy do kwestii dotyczącej zdjęć działki ewidencyjnej [...], na których nie widać żadnych naniesień (zarówno ze zdjęcia z 1976 r., jak i 1982 r.).;

wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem dowodu w postaci przeprowadzonych oględzin przedmiotowej nieruchomości wskazujących, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy;

ustalenie realizacji celu wywłaszczeniowego na podstawie "przypuszczenia" organu, dotyczącego wzajemnego usytuowania obiektów budowlanych, pomimo dalszego wskazania przez organ, iż układ przestrzenny na zdjęciach nie odpowiada układowi oznaczonemu na mapie sytuacyjno - wysokościowej z 1975 r.

W ocenie skarżącego przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło wszystkich okoliczności istotnych dla stwierdzenia czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zrealizowania celu wywłaszczeniowego, jak również okresu rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu. Nie wyjaśniono, w sposób nie budzący wątpliwości czy przejęte przez Skarb Państwa działki, będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wykorzystane na cele związane z tym przejęciem, a na etapie postępowania administracyjnego nie udało się uzyskać dokumentacji bezpośrednio potwierdzającej rozpoczęcie i zakończenie celu wywłaszczenia na terenie objętym wnioskiem o zwrot.

Skarżący wywodził, że stwierdzenie braku danej dokumentacji, która miałaby dowodzić przeprowadzenia określonych działań budowlanych na danym obszarze, stanowi dowód na okoliczność niewykorzystywania danej nieruchomości na cele wywłaszczenia i podlega ocenie na równi z innymi dowodami zgromadzonymi przez organ. Dodatkowo, organ błędnie oparł swe ustalenia na podstawie rozstrzygnięć administracyjnych wydanych po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, tj. m.in. decyzji o zatwierdzenia planu realizacyjnego z [...] sierpnia 1975 r.

Podkreślił, iż dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach regulacji z art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Stwierdził, że z zebranego materiału nie wynika jakie obiekty zostały wybudowane, na jakich konkretnie działkach i czy dotyczyły one celu wywłaszczeniowego. Ponadto ze zdjęć, dotyczących działki ewidencyjnej [...] nie można ewidentnie wywnioskować, aby dokonano jakiejkolwiek budowy na wskazanym terenie (zarówno ze zdjęcia z 1976 r., jak i 1982 r.). Organ oparł się jedynie na swoich przypuszczeniach, nie uwzględniając przeprowadzonych oględzin wskazujących, iż nie został w ogóle zrealizowany cel wywłaszczeniowy. Sama zaś realizacja celu wywłaszczeniowego oparła się na podstawie "przypuszczenia" odnoszącego się do wzajemnego usytuowania obiektów budowlanych. Owe twierdzenie jest w dalszym uzasadnieniu decyzji negowane poprzez organ, poprzez wskazanie, iż układ przestrzenny na zdjęciach nie odpowiada układowi oznaczonemu na mapie sytuacyjno - wysokościowej z 1975 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2014 r. sygn. akt [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., w dzielnicy R., oznaczonej aktualnie w ew. gruntów jako działki w obrębie [...] o nr [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...]).

Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, określanej dalej jako u.g.n.). Według art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (obejmujące przepis art. 136 i następne) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.).

Należy przypomnieć, że stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z powołanym wyżej art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Celem przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów – osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot (tak NSA w wyroku z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1122/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej - CBOSA).

Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. II CSK 275/08, publ. Lex nr 484702: "Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach."

W przedmiotowej sprawie po raz pierwszy prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało na rzecz "S." w W. w upadłości aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1999 r. Rep. [...], a przedmiotowa nieruchomość objęta została szeregiem umów najmu, zawartymi przez kolejnego użytkownika wieczystego P. S.A. (umowy załączone do pisma P. S.A. z [...] stycznia 2011 r. ).

Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie mieści się w dyspozycji art. 229 u.g.n., bowiem ustanowienie użytkowania wieczystego nie nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dopiero po ustaleniu, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., następuje dokonywanie ustaleń co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności (por. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324, 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, publ. Lex nr 745124, 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, publ. Lex nr 1218906, 17 września 2014, sygn. akt I OSK 330/13 i 4 października 2013 r., sygn. akt I OSK 840/12, publ. CBOSA). Podobny pogląd wyrażono w literaturze wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. (tak: A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727). Słusznie zatem organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił kwestię możliwości zastosowania art. 229 u.g.n. w przedmiotowej sprawie i odczytał prawne następstwa wniosków w tym zakresie.

Warto ponadto dostrzec, że według przeważających poglądów orzecznictwa i doktryny, wobec określonej w art.136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawnej przesłanki zwrotu, okoliczność, że Skarb Państwa nie włada wywłaszczoną nieruchomością, ma takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia we władnie tej nieruchomości wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie. Z tego względu organ administracji rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli brak jest podstaw do zastosowania art. 229 ustawy, nie może poprzestać tyko na ustaleniu czy nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale obowiązany jest również do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zbadania, czy wystąpiły przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 i art. 137 ustawy – a więc czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia (por. NSA w wyrokach z dnia: 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 875/05; 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07; 26 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 491/07; 12 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 156/09). Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie na tej podstawie, że podmiot publiczny nią nie włada – w świetle art. 136 ust. 3, w związku z art. 229 - jest w istocie równoznaczne z oparciem podstawy odmowy na przesłance faktycznej (wyzbycia się nieruchomości), a nie ustawowej.

Zasadnie zatem organ przeanalizował materialne przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości i dokonał ich prawidłowej interpretacji. Sąd podziela bowiem pogląd co do zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce, wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed wprowadzeniem tych terminów do porządku prawnego, co wynika z braku możliwości wstecznego oddziaływania tych przesłanek. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu.

Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Nie oznaczało to oczywiście przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, bo przecież wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w to prawo, która zatem nie powinna być nadużywana. W tej materii orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości (o czym mowa w wyroku NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 239[...]2, CBOSA). Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie, przykładowo w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12 (CBOSA), a stanowisko to potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376 i Z.U. 31/3/A/2014), orzekając, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135) stwierdził, iż art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tę nieruchomość przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Na aprobatę zasługuje stanowisko organu o braku przesłanek do dokonania zwrotu nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi wystarczające ustalenia w tym względzie poczynił organ pierwszej instancji.

Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. na przedmiotowym terenie ustalona została budowa F. i bazy zaplecza przedsiębiorstwa budownictwa jednorodzinnego. Organ wskazywał, że budowa F. rozpoczęła się [...] października 1975 r. a [...] sierpnia 1978 r. zostały zgłoszone do użytkowania takiego obiekty jak: hala główna, sprężarkownia, hydrofornia, zbiorniki cementu, skład stali, skład kruszyw, skład wyrobów gotowych, itp., a [...] sierpnia 1978 r, zostały one przyjęte do użytkowania. Organ I intonacji dokonał identyfikacji obiektów i działek na podstawie porównania mapy sytuacyjnej dla celów prawnych i mapy sytuacyjno-wysokościowej.

Organ dokonał również niewadliwych ustaleń w przedmiocie numeru porządkowego występującego w zebranej dokumentacji, i słusznie posługiwał się numerami działek i obrębu, a nie numerem porządkowym ze względu na jego nieustalenie (pismo z Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. stanowiące odpowiedź na wystąpienie organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. ).

Ze zdjęć lotniczych (fotografia z 1976 r.) pozyskanych przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wynika, że na terenie działki nr [...] z obrębu [...] widać, że na przedmiotowym terenie miały miejsce działania budowlane, natomiast na fotografii z 1982 r. (jak słusznie zauważył organ) widoczny jest budynek, który kształtem odpowiada budynkowi znajdującemu się obecnie w terenie. Mimo, że układ przestrzenny widniejący na zdjęciach nie koresponduje z odzwierciedlonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej, to – jak zasadnie wywodził organ – nieuprawnione byłoby przyjęcie założenia, iż takie odstępstwo przesądza o zbędności przedmiotowego gruntu dla realizacji celu wywłaszczenia.

W toku postępowania pozyskano dokumenty, umożliwiające ocenę zasadności wniosku, w aspekcie zamierzeń jakie miały być zrealizowane na gruncie, która to inwestycja ze swej istoty nie obejmowała wyłącznie obiektów kubaturowych, opisując wyczerpująco w uzasadnieniu zarówno swoje wnioski, jak i ich źródło. Czyni to niezasadnym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Dodatkowo wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił (bezsporne), że nieruchomości będące przedmiotem postępowania nie stanowią własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie wyrażane jest stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na utracie władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę (por. przykładowo wyroki NSA z: dnia 11 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1687/96; 17 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 615/97; 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 4/05; 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1010/07; 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07; 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1122/08; M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, PS 2000, nr 7-8, s. 22-23).

Należy zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. wyroki SN: z dnia 12 maja 1994 r., III ARN 22/94, OSNP 1994, Nr 7, poz. 108 i z dnia 8 października 1998 r., III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 1, poz. 53).

W sytuacji zaś, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. W wyrokach z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99 (niepubl.) oraz z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99 (OSP 2001, Nr 5, poz. 80) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości, wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011r. I OSK 336/10 (LEX nr 969422) wskazał, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia, bowiem dokonywane na podstawie art. 136 i 137 u.g.n., mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Trzeba, zatem z tego względu przyjąć, że w takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przestała istnieć możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości.

Oznacza to, że możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzednich właścicieli lub jego spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość jest we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W doktrynie i w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że oba rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania bądź odmowa zwrotu nieruchomości) prowadzą do tego samego skutku (braku możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości; wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09; wyrok WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 334/11; wyrok WSA w Poznaniu z 29 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 760/09).

Konkludując, niezależnie od przyjętej koncepcji prawnej w okolicznościach sprawy prawidłowe jest rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powinnością sądu administracyjnego, który nie jest związany granicami i argumentacja skargi jest sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja nie narusza obiektywnego porządku prawnego i czy nie jest ona wadliwa z innych przyczyn, niż te, które zostały wskazane w skardze. Analiza zaskarżonej decyzji z tego punktu widzenia również wykazała, że jest ona prawidłowa.

W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).