Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 484/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 189f pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. znak: SKO.ZP/415/596/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 6917,00 zł (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 484/23

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr AU-2-2/6851/12/2022 z dnia 8 listopada 2022 r., znak: AU-02-2.6851.17.2022.NSŁ, wydaną na podstawie art. 37d ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") w związku z § 20 ust. 14 i § 12 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2020 r., poz. 1984, dalej: "uchwała"), wymierzył C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 57127,20 zł (pięćdziesiąt siedem tysięcy sto dwadzieścia siedem złotych dwadzieścia groszy).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 lutego 2023 r., znak: SKO.ZP/415/596/2022, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 7 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło art. 37a ust. 1 i 4 i art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. oraz § 25 ust. 1 i 2 uchwały, która weszła w życie 1 lipca 2020 r. Dalej wskazano, że 3 sierpnia 2022 r. pracownik Urzędu Miasta Krakowa ustalił, że na budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] – wbrew uchwale - umieszczono cztery szyldy i czternaście gablot (posterboxów aluminiowych). O łącznej ich powierzchni (180,92 m2) i wysokości kary za każdy dzień ich zamieszczenia (3825,20 zł) poinformowano stronę w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 21 października 2022 r. (data nadania: 24 października 2022 r.; data doręczenia: 27 października 2022 r.). Następnie stwierdzono, że zamontowane na elewacjach budynku szyldy w formie neonów rurkowych są niedopuszczalne w Strefie I, albowiem dopuszczalność ich sytuowania wyraźnie ograniczono do Podobszaru 2 w III strefie (§ 20 ust. 14 uchwały), natomiast zamontowane na zachodniej ścianie budynku panele reklamowe naruszały warunki dopuszczalnego ich sytuowania (§ 4 pkt 13 w zw. z § 12 uchwały).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dzień 21 października 2022 r. słusznie uznano za datę wszczęcia postępowania, bo jest to data podjęcia przez organ pierwszej instancji wobec strony pierwszej czynności procesowej (zawiadomienia o wszczęciu postępowania), natomiast okoliczność, że doręczenie nastąpiło kilka dni później, jest bez znaczenia dla ustalenia tego terminu. Argumentacja odwołania mogłaby odnieść skutek jedynie w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, które zgodnie z przepisami ma nastąpić w określonym terminie, bo w takim tylko wypadku orzecznictwo uznaje za datę wszczęcia zawiadomienie strony o postępowaniu w sensie jego doręczenia, a nie tylko wysłania. W tych bowiem sytuacjach przyjęcie za datę wszczęcia postępowania momentu faktycznego zawiadomienia strony pełni funkcję gwarancyjną, szczególnie w sprawach, gdzie na stronę nakładana jest jakaś opłata. Nie można jednak tego wprost przekładać na niniejszą sprawę, gdyż w odniesieniu do kary przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził terminu, w jakim organ może wszcząć postępowanie i nałożyć przedmiotową karę.

Organ odwoławczy wskazał, że dzień 4 listopada 2022 r. trafnie uznano za datę końcową istnienia czterech szyldów i czternastu (minus jeden) posterboxów, albowiem na podstawie wizji w terenie z dnia 2 i 4 listopada 2022 roku ustalono, iż najpierw zdjęto jednego posterboxa, a następnie potwierdzono usunięcie pozostałych tablic i urządzeń reklamowych.

Organ odwoławczy przytoczył art. 37d ust. 9 u.p.z.p. i wskazał, że Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, a zatem przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022, tj. 0,25 zł dla części zmiennej i 2,80 zł dla części stałej. Z akt wynika, iż okres niezgodności z przepisami uchwały wynosił 15 dni, tj. od 21 października 2022 r. (dzień wszczęcia postępowania) do 4 listopada 2022 r. (dzień usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego). Okres ten stanowił podstawę dla wyliczenia kary pieniężnej. Opłata za jeden dzień dla wszystkich reklam wynosi 3825,20 zł. Karę za posterboxy naliczono wedle wzoru: 1,34 m2 (powierzchnia) x 0,25 x 40 + (2,8 x 40 x 14 szt.). Karę dla szyldów naliczono wedle wzoru w zależności od ich powierzchni: (19,42 m2/24,38 m2/78,74m2/39,62 m2 x 0,25 x 40 + 2,8 x 40 x 15 dni). Wyliczona kara pieniężna wyniosła 57378,00 zł, od czego należało odjąć kwotę 250,80 zł za dwa dni z uwagi na wcześniejsze usunięcie jednego posterboxa.

Organ odwoławczy nie zakwestionował elektronicznego sposobu dokonania pomiaru reklam i nie podzielił zarzutów odnoszących się do nieprawidłowego ustalenia wysokości kary. Powierzchnia tablic i szyldów reklamowych została obliczona prawidłowo (180,92 m2) i stanowi łącznie obliczone pole ich powierzchni, o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w ślad za organem pierwszej instancji nie dopatrzyło się możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. i podzieliło pogląd, iż naruszenie prawa nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym czy ważnym interesie strony, albowiem strona z umieszczenia tablic i urządzeń reklamowych z naruszeniem prawa czerpała korzyści finansowe. Naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jej uchwalenia (ochrona krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego). Przedsiębiorca jako podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. i brak było podstaw do umorzenia postępowania.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. spółka z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie:

a) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a przez niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu (waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa), w szczególności ze względu na pominięcie okoliczności wskazujących na znikomy charakter wagi naruszenia prawa, tym samym powodując, że całokształt okoliczności nie został wzięty pod uwagę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wymierzenia kary pieniężnej nieproporcjonalnej do wagi naruszenia prawa;

2) art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy organ, nawet odmawiając stwierdzenia, że przedmiotowa sprawa powinna zostać zakwalifikowana do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., powinien uznać ją za inny przypadek, w którym wyznaczenie w drodze postanowienia stronie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, i na podstawie art. 189f § 3 k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, w szczególności biorąc pod uwagę, że organ pierwszej instancji przeprowadził dowód potwierdzający usunięcie naruszenia prawa w postaci oględzin w dniu 2, 4 oraz 8 listopada 2022 r., o których nie zawiadomił w żaden sposób skarżącej, a które potwierdziły usunięcie spornych neonów rurkowych i paneli reklamowych, czyli doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wymierzenia kary pieniężnej nieproporcjonalnej do wagi naruszenia prawa;

3) art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. przez niezastosowanie i w konsekwencji niepełne zbadanie okoliczności sprawy polegające w szczególności na braku zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, co skutkowało pozbawieniem strony prawa do udziału w przeprowadzeniu tego dowodu oraz składania wyjaśnień w trakcie jego przeprowadzania, a także uniemożliwiło uznanie przeprowadzenia oględzin za przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa na gruncie art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. warunkujące odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo zgodnie z orzecznictwem brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin stanowi zawsze naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do wymierzenia kary pieniężnej nieproporcjonalnej do wagi naruszenia prawa;

4) art. 10 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. przez niezastosowanie i w konsekwencji niepełne zbadanie okoliczności sprawy polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu 8 listopada 2022 r., a więc tego samego dnia, co kolejna wizja lokalna przeprowadzona przez organ pierwszej instancji, pozbawiając tym samym skarżącą prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło skarżącą ostatniej szansy na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, a tym samym m.in. wykazania przesłanek skorzystania z instytucji odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 czy art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a., czy przykładowo możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (uzasadnionego wobec wątpliwości, czy sporne tablice reklamowe i urządzenia reklamowe są w istocie "szyldami w formie neonów rurkowych" w rozumieniu § 20 ust. 14 uchwały, a posterboxy stanowią "panele reklamowe wedle § 4 pkt 13 w zw. z § 12 ust. 14 uchwały);

5) art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji niepełne zbadanie okoliczności sprawy polegające w szczególności na stwierdzeniu, iż umieszczone przez skarżącą tablice reklamowe stanowią "szyldy w formie neonów rurkowych" w rozumieniu § 20 ust. 14 uchwały, a posterboxy stanowią "panele reklamowe wedle § 4 pkt 13 w zw. z § 12 ust. 14 uchwały, bez uprzedniego pozyskania wiadomości specjalnych w ramach dowodu z opinii biegłego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, gdyby biegły orzekł, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe nie stanowią tak zakwalifikowanych na gruncie uchwały, to nie byłoby podstaw do nałożenia kary pieniężnej;

6) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 i art. 8 w zw. z art. 138 par 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu ani podstaw faktycznych, ani podstaw prawnych, dlaczego odmówiono zasadności zarzutom podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji (powielono treść decyzji organu pierwszej instancji), a tym samym uchybiono obowiązkowi merytorycznego rozpoznania sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe rozpoznanie odwołania i analiza podniesionych zarzutów skutkować powinna uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy;

7) art.138 par. 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta jest obarczona poczynionymi przez organ pierwszej instancji licznymi naruszeniami przepisów prawa procesowego i materialnego, co w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

b) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

8) art. 37d ust. 1 i 9 u.p.z.p. przez nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji błędne wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej - tak co do samej zasady, jak i co do jej wysokości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy obu instancji lakonicznie odniosły się do kwestii niezastosowania obligatoryjnego art. 189f § 1 k.p.a. i fakultatywnego art. 189f § 2 k.p.a. oraz zaniechały przeprowadzenia testu proporcjonalności (przydatność, konieczność, proporcjonalność sensu stricto). Skarżąca zwróciła uwagę na swoją postawę, która wskazuje, że cel kary pieniężnej zostałby spełniony także w przypadku odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. Skarżąca od wezwania z dnia 12 sierpnia 2022 r. współpracowała i działała w dobrej wierze, tj. pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. przesłała odpowiedź na powyższe wezwanie, natomiast pismem z dnia 2 listopada 2022 r. złożyła wyjaśnienia w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 21 października 2022 r., w ramach których oświadczyła, iż nie miała świadomości, iż zamontowane tablice i urządzenia reklamowe naruszają uchwałę, a także poinformowała o niezwłocznym zleceniu ich usunięcia, co nastąpiło w dniu 4 listopada 2022 r. zgodnie z deklaracją skarżącej. Cel uchwały (ochrona krajobrazu oraz ładu przestrzennego przez zniwelowanie chaosu reklamowego) został zatem osiągnięty jeszcze przed wymierzeniem kary. Skarżąca podkreśliła, że kara w orzeczonej wysokości jest dla niej wyjątkowo uciążliwa, albowiem jej zdolności finansowe zostały znacznie obniżone wskutek zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej spowodowanych przez pandemię COVID-19. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała również na błędne zastosowanie art. 37d ust. 1 i 9 u.p.z.p. i błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, wydana została z istotnym naruszeniem prawa procesowego i materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Wskazaną powyżej uchwałą jest uchwała określająca zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zwana uchwałą reklamową (także krajobrazową). Karę pieniężną, stanowiącą dochód gminy, wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta), od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3, 4, 11).

Stosownie do art. 37d ust. 8 u.p.z.p., wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Z kolei, zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kara w przedmiotowej sprawie wymierzona została za niezgodne z § 20 ust. 14 oraz §12 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2023 r., poz. 1984 (dalej: uchwała reklamowa).

Już w tym miejscu wskazać należy, że błędna jest sentencja decyzji organu pierwszej instancji, z której nie wynika za co dokładnie wymierzona została kara pieniężna. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja powinna określać rozstrzygnięcie. Podkreślić wypada, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi jej istotę, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy; nie można go więc ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia; powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Po 1040/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie w sentencji decyzji organu I instancji określono wprawdzie wysokość wymierzonej kary, jednak nie sprecyzowano obiektu uznanego za niezgodny z konkretnym przepisem uchwały reklamowej oraz okresu czasu, za jaki kara została wymierzona.

Co więcej, szczegółowe wyliczenie kary nie zostało zawarte ani w uzasadnieniu decyzji organu I ani II instancji, a jedynie w notatce służbowej z dnia 21 października 2022 r. znajdującej się w aktach sprawy na k. 9. Jednak wyliczenie to powinno wynikać z uzasadnienia decyzji, a nie (pośrednio) z akt administracyjnych, które nie stanowią wszak części decyzji.

Zasadnicze wątpliwości w sprawie budzi sposób ustalenia wysokości kary pieniężnej. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 37 d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Organ ustalił wysokość kary, uwzględniając okres od 21 października 2022 r. do 4 listopada 2022 r., tj. 15 dni. Data 21 października 2022 r. to data pisma stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zaś data 4 listopada 2022 r. to data zdjęcia szyldu. Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym kara w przedmiotowej sprawie wyliczona została wadliwie, tj. wadliwie ustalono początek okresu, za który należy się przedmiotowa kara.

Przywołany wyżej przepis art. 37 d ust. 4 u.p.z.p. odwołuje się do procesowego pojęcia wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak wskazuje się w literaturze, za datę wszczęcia postępowania z urzędu "należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony (E. Iserzon, Komentarz, s. 142–143). Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4). W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. Tak w post. z 22.4.1981 r. (SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34) NSA przyjął: "Datą wszczęcia postępowania administracyjnego może być przesłuchanie świadka, jako pierwsza czynność podjęta przez organ administracji z urzędu". W wyr. z 4.3.1981 r. (SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15) NSA przyjął: "Wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę" (B. Adamiak, w; B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2022, komentarz do art. 61).

W ocenie Sądu przy wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest uwzględnienie materialnoprawnego kontekstu, w którym występuje nawiązanie do wszczęcia postępowania przez organ (z urzędu). W tym kontekście istotny jest szczególny mechanizm przyjęty przez ustawodawcę dla kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową. Mechanizm ten polega na tym, że zrezygnowano z kary, której wysokość zależna byłaby od rzeczywistego okresu czasu pozostawania niezgodnej z uchwałą reklamy, na rzecz kary pieniężnej, o stosunkowo dużej wysokości, naliczanej progresywnie za każdy dzień pozostawania reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową, liczoną od momentu, w którym właściwy organ podjął wobec podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa, w sformalizowanej procedurze, działania zmierzające do usunięcia reklamy. Taki mechanizm opiera się na swego rodzaju presji wywieranej na podmiocie naruszającym prawo, by ten w możliwie szybkim terminie doprowadził reklamę do stanu zgodnego z uchwałą lub ją usunął; w przeciwnym razie naraża się na wyższą karę. Taki mechanizm, zdaniem Sądu, ma sens przy założeniu, że podmiot naruszający prawo ma świadomość podejmowanych wobec niego działań przez właściwy organ, co oczywiście wiąże się z dokonanym zgodnie z k.p.a., zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (lub przeprowadzeniu innej czynności). Taka wykładnia spójna jest, w przekonaniu Sądu, z zasadą równości wobec prawa i zaufania obywateli wobec państwa i jego organów, które mogłyby zostać naruszone, gdyby przyjąć stanowisko wyrażone przez organy w przedmiotowej sprawie. W takim bowiem przypadku wysokość kary uzależniona byłaby w części od okoliczności, które na wysokość kary nie powinny mieć wpływu, a mianowicie np. od sprawności działania organu, poczty, czy też od miejsca zamieszkania lub siedziby strony.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do stanowiska, zgodnie z którym początkowy termin, według którego należało ustalić wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, powinien być rozumiany jako termin, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zaś jako termin, w którym organ to zawiadomienie sformułował. Taki pogląd wyraził też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2023 r. sygn. II SA/Kr 327/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości go podziela.

Zasługuje także na uwzględnieni zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ administracyjny II Instancji tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało żadnych własnych rozważań w sprawie, organ nie rozpoznał zarzutów odwołania, poprzestając na przepisaniu uzasadnienia decyzji organu I Instancji. W szczególności istotne znaczenie ma to w kontekście formułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt. 1 Kpa, tj. przepisu na podstawie którego organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Wskazać zatem należy, że niewątpliwie jedna z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary tj. zaprzestanie naruszania prawa została niezwłocznie spełniona przez stronę skarżącą. Od dnia otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postepowania tj. od dnia 28 października 2022 r,. w ciągu tygodnia (wliczając w to sobotę, niedzielę oraz dzień świąteczny tj.1listopada) wszystkie urządzenia reklamowe zostały zdemontowane. Tym bardziej zatem organy obu instancji obowiązane były rozważyć możliwość odstąpienia od nałożenia kary, tymczasem uczynił to tylko organ I Instancji. Druga przesłanka tj. przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd I instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. (por. wyrok NSA z 6.06.2023 r., III OSK 2411/21, LEX nr 3571407). Ocena ta musi odbyć się w dwuinstancyjnym postepowaniu.

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 79 § 1 i 2 Kpa poprzez brak powiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Skarżąca nie kwestionuje prawidłowości dokonanego pomiaru, natomiast gdyby organ dokonywał takich powiadomień zgodnie z art. 79 Kpa, to skarżąca musiałaby liczyć się z tym, że czas trwania postępowania wydłużyłby się dla każdych oględzin o około 3 tygodnie. Przepisy dotyczące zasad obliczania kar pieniężnych nie przewidują żadnych okresów "zawieszenia" naliczania kar, zatem ich wysokość byłaby znacznie wyższa. Takie działanie organu nie byłoby zgodne z zasadą prostoty i szybkości postępowania. Podobnie Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego konieczności powołania biegłego dla rozstrzygnięcia co jest szyldem, a co panelem reklamowym. Uchwała zawiera definicje tych pojęć i do ich odczytania nie są potrzebne wiadomości specjalne.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia norm wynikających z art. 15, art. 189f ust. 1 pkt. 1, art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni stanowisko Sądu przedstawione powyżej

W przedstawionych realiach sprawy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 1500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, kwota 5400 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).