Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1513/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 147 par 1 i art 151  , art 28  ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr XCIX/2582/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 2 i § 16 ust. 1 pkt 5; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej - P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr XCIX/2582/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Rajskiej". Uchwałę zaskarżono w części tj.:

§ 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 1 i 2 Uchwały;

§ 16 ust. 1 pkt 5) Uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1

i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1

ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

(t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa")

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w

zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla

tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację

inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu

przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym mpzp;

b. ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez

naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w

zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą

uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu

publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy

taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 34, dalej "P.t") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawą z dnia 17 lutego

2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.

Dz.U. z 2024 r., poz. 307, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie

władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 20 J 8 r, - Prawo przedsiębiorców (t.j . Dz.U. z 2024 r., poz. 236, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P. t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej

części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

P. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...] i dlatego posiada Legitymacja procesową

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:

• § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 1 i 2 Uchwały

Ustala się następujące zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: (...) 2 inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonu komórkowej) (...): b) odnośnie do anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej:

- zakaz lokalizacji na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej i od strony przestrzeni publicznych, na ścianach budynków od strony elewacji frontowej lub od strony przestrzeni publicznych,

- zakaz przekraczania maksymalnej wysokości zabudowy, ustalonej dla poszczególnych terenów w Rozdziale III,

§ 16 ust. 1 pkt 5) Uchwały

Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się (...):

5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;

Strona skarżąca wskazała, że obszar objęty Uchwałą ma blisko 21 ha i położony jest w ścisłym centrum K.. Jest to obszar zarówno mieszkalny, usługowo-handlowy, jak i bardzo mocno turystyczny, co łącznie skutkuje rosnącym zapotrzebowaniem na dostęp do usług telekomunikacyjnych świadczonych w technologii mobilnej.

Strona skarżąca, mając na względzie istniejące zagospodarowanie terenu oraz jego zabytkowy charakter nie kwestionuje zakazu lokalizowania wolnostojących masztów antenowych. Jednakże rozwiązanie wprowadzone w skarżonych przepisach w powiązaniu z § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 3 i 4 wykładanych łącznie w sposób drastyczny ogranicza możliwość jakichkolwiek inwestycji telekomunikacyjnych na obszarze objętym Uchwałą.

Odnosząc się do zakazu lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej i od strony przestrzeni publicznych, na ścianach budynków od strony elewacji frontowej lub od strony przestrzeni publicznych to podnosi, że o ile zakaz taki nie wpłynie na infrastrukturę inną niż telekomunikacyjna, to dla telekomunikacyjnej stanowi o jej bezużyteczności albo o zdecydowanie mniejszych możliwościach wykorzystania. Przepis został tak zredagowany, że jego jednolita i oczywista wykładnia jest niemożliwa.

Powyższe postanowienia są niezgodne z prawem, gdyż nie ma żadnego przepisu odrębnego, który nakazywałby ukrywanie w przestrzeni publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej.

Skoro definicja legalna z § 4 ust. 1 pkt 16 Uchwały definiuje pojęcie przestrzeni publicznej jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery, to nie jest możliwe każdorazowo ustalenie czy dany obszar np. ogródek restauracyjny w podwórcu, do którego dostęp ma każdy wchodzący przez bramę budynku jest, czy nie jest przestrzenią publiczną. Sprawa komplikuje się, jeżeli jeszcze taki ogródek ma charakter sezonowy. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie była widoczna dla kogokolwiek znajdującego się w przestrzeni publicznej. Co więcej nie wiadomo do kogo właściwie skierowany jest przedmiotowy zakaz - do pieszego, mieszkańca, osoby na rowerze, podróżującej transportem prywatnym, czy miejskim, siedzącej w przestrzeni publicznej i jakie miejsca dokładnie i ściśle kwalifikują się do przestrzeni publicznej (problem ten tylko potęguje fakt, że cytowana powyżej definicja legalna przestrzeni publicznej zawiera wyliczenie przykładowe, a nie wyczerpujące). Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne na tle zabudowy, panoramy czy krajobrazu. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Nie można pomijać także tego, że oprócz omawianego zakazu, inwestor zobowiązany jest uwzględniać ciągi i osie widokowe (choć w istocie nie stanowią one ustaleń planu, a są jedynie elementami informacyjnymi), co przy istniejącej zabudowie w praktyce będzie oznaczało brak możliwości posadowienia jakiejkolwiek stacji bazowej.

Istotnym, jeżeli nie kluczowym, kolejnym ograniczeniem jest zakaz przekraczania przez infrastrukturę telekomunikacyjną maksymalnych wysokości zabudowy, ustalonej dla poszczególnych terenów.

Należy podkreślić, że aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stalą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Kryterium wysokości ma dla infrastruktury telekomunikacyjnej w technologii mobilnej krytyczne znaczenie. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części wyłącza lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym terenie i w istocie eliminuje możliwość zlokalizowania stacji bazowych w innej formie, to jest na budynkach, z uwagi na nieprecyzyjną redakcję przepisu oraz fakt że wysokość budynków wyczerpuje właściwie już dozwoloną maksymalną wysokość zabudowy.

Strona skarżąca powołała orzeczenia które, kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcia i odniesienie "od strony przestrzeni publicznych". Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 16 ust. 1 pkt 5) Uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Zdaniem strony skarżącej niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 16 ust. 1 pkt 5 Uchwały) - zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoS dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką.

Nieznane są Spółce powody dlaczego lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych tylko i wyłącznie z zakresu elektroenergetyki oraz telekomunikacji musi uwzględniać nakaz ochrony zdrowia ludności, natomiast lokalizacja żadnych innych obiektów, czy inwestycji takich nakazów spełniać nie musi. Nie jest w rzeczywistości możliwe, aby były to jedyne typy inwestycji, co do których gmina musi wdrażać dodatkowe wymagania (nie wiadomo jakie) ochronne wobec mieszkańców, skoro wszelkie limity związane z promieniowaniem elektromagnetycznym są określane przepisami bezwzględnie obowiązującymi i to one spełniają funkcję ochronną w zakresie środowiska i zdrowia ludzi. Pozostałe postanowienia Uchwały nie wprowadzają analogicznych nakazów np. wobec lokalizacji obiektów, które mogą powodować hałas, zanieczyszczenia itp. Skoro zatem racjonalny uchwałodawca lokalny zdecydował się na wprowadzenie do aktu prawa miejscowego skarżonego przepisu, to należy uznać, że jest to norma wiążąca organ przy wydawaniu decyzji związanej z inwestycją, która emituje pole elektromagnetyczne. Nie wiadomo jednak jakie kryteria będą decydować o uznaniu przez urzędnika, czy dana inwestycja z zakresu elektroenergetyki lub telekomunikacji spełnia albo nie spełnia nakazu "ochrony zdrowia ludności przed promieniowaniem elektromagnetycznym ". Jeśli jedynym kryterium miałoby być dotrzymanie ogólnie i bezwzględnie obowiązujących limitów promieniowania PEM, bądź innych wymagań środowiskowych wynikających z ustaw lub rozporządzeń, to skarżony przepis uznać należy za całkowicie zbędny (tym bardziej, że w procedurze dotyczącej pozyskania pozwolenia na budowę nie dokonuje się tego typu pomiarów i sprawdzenia dotrzymania limitów PEM). Jeśli natomiast miałyby w grę wchodzić inne kryteria, to będą one całkowicie uznaniowe, subiektywne, nietransparentne i zależne jedynie od osoby rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną, a zatem niemogące się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa.

Strona skarżąca zarzuciła, ze uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t.

Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę K. (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług.

Tymczasem Uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność.

Organ przedstawił przebieg procedury planistycznej obszaru "Rejon ulicy Rajskiej" przebiegał następująco:

Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 22 października 2014 r.

Termin składania wniosków do planu - do 17 listopada 2014 r.

Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - zarządzenie Nr 2605/2015 Prezydenta

Miasta Krakowa z dnia 28 września 2015 r.

Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 27 stycznia 2016 r. i ponownie 5 września 2016 r.

Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego

wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 21 października

2016 r.

Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania

na środowisko - od 31 października do 30 listopada 2016 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 3 listopada 2016 r.

Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 14 grudnia 2016 r.

Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzenie Nr 19/2017

Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 stycznia 2017 r.

Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych 10 kwietnia 2017 r.

Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu

do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko

-21 lipca 2017 r.

Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 31 lipca do 29 sierpnia 2017 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - 8 sierpnia 2017 r.

Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do 12 września 2017r.

Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu - zarządzenie

Nr 2460/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 października 2017 r.

Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych 17 listopada 2017 r. i ponownie 12 grudnia 2017 r.

Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko -15 grudnia 2017 r.

Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 27 grudnia 2017 r. do 25 stycznia 2018 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - 4 stycznia 2017 r.

Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do 8 lutego 2018 r.

Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu - zarządzenie

Nr 506/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2018 r.

Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - zarządzenie Nr 596/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2018 r.

Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - zarządzenie Nr 597/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2018 r.

Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 28 marca 2018 r. - pierwsze czytanie

projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem

uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez

Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę

N r XCVI 11/2564/18.

Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 11 kwietnia 2018 r. - drugie czytanie

projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr XCIX/2582/18.

Ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia

24 kwietnia 2018 r. pod poz. 3293.

Wskazano, że dowody na dokonanie opisanych powyżej, wymaganych przepisami prawa czynności proceduralnych, znajdują się w dokumentacji planistycznej dotyczącej skarżonej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, którą załączono do odpowiedzi na skargę.

Zdaniem organu wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie znajdują potwierdzenia na gruncie obowiązujących przepisów prawnych. W opinii strony skarżącej, kwestionowane w petitum skargi rozwiązania planistyczne w sposób nadmierny i tym samym nielegalny ograniczają możliwość prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu świadczenia usług telefonii bezprzewodowej mobilnej na całym obszarze skarżonego planu. Ustosunkowując się do takiej konstatacji strona przeciwna stwierdziła, że nie ulega wątpliwości, iż na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604 ze zm.), czyli tzw. ustawy szerokopasmowej, zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego regulacje mające na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Nie oznacza to jednak, że przepisy tzw. ustawy szerokopasmowej pozbawiły organy planistyczne gminy możliwości wprowadzania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania przestrzeni, przy uwzględnieniu zasad zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego, określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130).

Zdaniem organu szczególnego wyeksponowania wymaga charakterystyka morfologii tkanki miejskiej objętej granicami skarżonego planu miejscowego. Z tej perspektywy podkreślono okoliczność, że obszar skarżonego planu miejscowego został objęty Strefą Buforową obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, gdyż znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie Starego Miasta. Jedna z granic planu przebiega ulicą Karmelicką (dawna nazwa ul. Czarna), która jest jedną z najstarszych ulic Miasta Krakowa i stanowi podstawową arterię komunikacyjną łączącą ul. Szewską (dochodzącą do Rynku Głównego, zawierającą w Obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO) z jednej strony, z drugiej zaś dochodzącą do Placu Inwalidów i Al. Trzech Wieszczów. Fragment Alei J. Słowackiego oraz ulicy Krupniczej stanowią kolejne granice planu, zlokalizowane są przy nich ważne budynki użyteczności publicznej (np. Uniwersytet Rolniczy, Collegium Paderevianum i Audytorium Maximum Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, Teatr Groteska, szpital im. J. Dietla. Przy ul. Rajskiej zlokalizowane są natomiast reprezentacyjne budynki, w których świadczone są usługi z zakresu kultury, do których należy budynek Małopolskiego Ogród Sztuki (scena Teatru im. Juliusza Słowackiego w Krakowie, biblioteka, restauracja, kawiarnia i czytelnia multimedialna) oraz budynek Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej w Krakowie. Ogółem, na obszarze objętym planem znajdują się 94 obiekty ujęte w ewidencji zabytków i 34 budynki lub grupy budynków wpisane do rejestru zabytków. Obiekty zabytkowe stanowią około 75% zabudowy zlokalizowanej w granicach planu. Cały obszar planu zawiera się zaś w granicach układu urbanistycznego -"Piasek" wpisanego do rejestru zabytków.

Z uwagi na wykazany powyżej wysoki stopień nasycenia obszaru skarżonego planu obiektami zabytkowymi oraz sąsiedztwo ścisłego obszaru Starego Miasta, intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w zapisach planu, było ustanowienie nakazu, aby stacje bazowe telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Ich gabaryty i wysokość powinny natomiast mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itp.), co zresztą wprost zostało doprecyzowane w § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b tiret drugie skarżonej uchwały w sprawie planu. Wymogi te dotyczą zarówno lokalizowanych stacji bazowych telefonii komórkowych w formie wolnostojących obiektów lub na istniejących budynkach, czy też innych telekomunikacyjnych obiektowi urządzeń budowlanych. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej spółki, że zapisy skarżonego planu naruszają art. 46 tzw. ustawy szerokopasmowej, podnieść należy, że ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów historycznych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone i nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, na takie sformułowanie wymogów dotyczących lokalizacji stacji telefonii komórkowych, uwzględniających walory środowiskowe i przyrodnicze, miały wpływ wytyczne zawarte w Podręczniku dla urbanistów (stan sierpień 2011 roku) w związku z wejściem w życie tzw. ustawy szerokopasmowej, stanowiące materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zgodnie z nimi, (str. 36 Poradnika) "art. 46 ust. l ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, aby postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor". Ponadto, zalecenia zawarte na str.67-68 Poradnika zawierały wyraźne zalecenia, na podstawie których "W miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego można wprowadzić zapisy odnoszące się do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej. Warto w tym miejscu wskazać, iż urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne nie muszą szpecić krajobrazu bądź miejskiego rynku, bo można je w różny sposób zamaskować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. Jest wiele przykładów takich rozwiązań, które można zastosować i na polskim gruncie. Stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można świetnie ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym. Zresztą i w Polsce mamy pierwsze przykłady pokazujące techniki maskowania. W planie miejscowym można wprowadzić postanowienie, że stacja bazowa ma być wkomponowana w krajobraz. Co ważne, można określić też sposób maskowania. Należy na przykład wskazać, że stacja ma przypominać drzewo, pomnik czy komin." W związku z powyższym - ze względu na konieczność ochrony walorów widokowych obszaru - w ustaleniach planu zawarto stosowny nakaz, sformułowany według wskazań specjalistów.

W zakresie kwestionowanego zaś przez stronę skarżącą zapisu § 16 ust. 1 pkt 5 skarżonej uchwały, należy podkreślić, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego został sporządzony skarżony plan miejscowy, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony. W związku z powyższym, organy planistyczne Gminy Miejskiej K. miały umocowanie prawne do wprowadzenia kwestionowanej przez spółkę zasady, która ma charakter ogólny i nie wyłącza, ani również nie modyfikuje treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też wprowadzając powyższą zasadę określoną w § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały, nie doszło do naruszenia zasady władztwa planistycznego gminy. Wymóg ten z kolei wynika z przepisów szczególnych, w tym wypadku ustawy o ochronie środowiska Kończąc wywód warto podkreślić, że sprawy z zakresu ochrony zdrowia należą do katalogu zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.).

Przepisy tzw. ustawy szerokopasmowej nie pozbawiły organów planistycznych gminy kompetencji do kształtowania przestrzeni publicznej, które wyraża się m.in. w możliwości wprowadzenia w zapisach planu miejscowego zasad i warunków dotyczących lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, polegających np. na wskazaniu terenów dopuszczających taką lokalizację, określeniu parametrów (np. maksymalnej wysokości), czy wskazaniu rodzaju urządzeń. Tym samym nie można w dowolny sposób i bez ograniczeń lokalizować takich urządzeń. Zasady te w żaden sposób nie uniemożliwiają lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej na całym obszarze skarżonego planu. W obszarze skarżonego planu miejscowego, jak również w jego bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się już stacje nadawcze telefonii komórkowej.

Nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, jakoby zapisy planu miejscowego miały dyskryminacyjny charakter w stosunku do przedsiębiorców będących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w zakresie wprowadzonych w planie ograniczeń. Należy bowiem mieć na uwadze, że stopień oddziaływania i ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni nie jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że złożona skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz.U.2021.777 t.j. z dnia 2021.04.26), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) władztwa planistycznego.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd stwierdza, że tok formalnoprawny podejmowania zaskarżonej uchwały został w wystarczająco prawidłowy sposób zachowany przez organ, który działał zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r sygn. akt II SA/Kr 1009/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 9 ust. 5 pkt 2 tiret 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr XCIX/2582/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Rajskiej" w zakresie frazy "nie mogą stanowić dominanty, ani". (II OSK 888/21 - Wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r.)

Wywiedziona skarga zasadnie zarzuca, że w ustaleniach zaskarżonego planu miejscowego wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczenie w § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 2 uchwały :

Ustala się następujące zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: (...) 2 inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonu komórkowej) (...): b) odnośnie do anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej:

- zakaz przekraczania maksymalnej wysokości zabudowy, ustalonej dla poszczególnych terenów w Rozdziale III,

Dopuszczona planem maksymalna wysokość zabudowy dla terenów U.1-U.17 to przedział od 11,5 m. do 24 m, MW/U.1 do MW/U13 to przedział od 16,5 m do 21,5 m. Istniejące na dzień dzisiejszy obiekty budowlane na tych terenach wyczerpują już dopuszczalną planem miejscowym wysokość zabudowy. Taka dopuszczalna maksymalna wysokość oznacza, że nie można na tym terenie zlokalizować anten, masztów, stacji bazowych, których zasięg dotarłby do wszystkich najbliższych zabudowań mieszkalnych. W tej sytuacji faktycznej posadowienie jakichkolwiek miejskich urządzeń telekomunikacyjnych na budynku byłoby całkowicie bezzasadne z technicznego punktu widzenia. Zgodzić należy się z zarzutem skargi, że rozwiązanie wprowadzone w skarżonym ustaleniu w powiązaniu z obowiązującym § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 3 i 4 wykładane łącznie w sposób drastyczny ogranicza możliwość jakichkolwiek inwestycji telekomunikacyjnych na obszarze objętym uchwałą. Ustalenie to zostało wyznaczone w sposób generalny dla całego obszaru i całej zabudowy, bez uwzględnienia specyfiki infrastruktury telekomunikacyjnej (mobilnej) oraz specyfiki zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, to ustalenie planu uznać należy za wadliwe. Skarga trafnie zarzuca, że stacja bazowa, aby mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości.

Skład orzekający rozpoznający niniejsza sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. II SA/Kr 749/23 " Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatna do obiektów z zakresu łączności publicznej (...). Tymczasem ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową".

Ze względu na istniejące zagospodarowanie i zabudowę na konkretnym obszarze planu lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie byłaby możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość.

Następnie stwierdzić należy, że ustalenia zamieszczone w § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 2 uchwały są niezgodne z art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. (Dz. U. z 2010, Nr 106, poz. 675 ze zm.)

Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych lub z ograniczonym dostępem dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1704/19 oraz z dnia 25 stycznia 2022 r. II OSK 1176/19). Jak mowa wyżej, regulacja zawarta w art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców, dostęp do bezprzewodowych sieci na całym obszarze objętym zapisami planu. Ustalenie to jest jawnie sprzeczne z celami w/w ustawy i musi wiązać się właśnie z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny. Wskazać też należy, że orzecznictwo, dopuszcza lokalizacje tego typu urządzeń w terenach zabudowy także mieszkaniowej wiążąc ją z nieznacznym oddziaływaniem tych urządzeń na środowisko (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r. II OSK 1623/20).

Dalej skarga zasadnie zarzuca, że w ustaleniach zaskarżonego planu miejscowego wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczenie w § 16 ust. 1 pkt 5) Uchwały

Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się (...):

5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;

To jest zdecydowanie uznaniowy wymóg, nieostry i niejasny, który nie jest do zaakceptowania w świetle zasad prawidłowej techniki legislacyjnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego " ...naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33).

W uchwale planistycznej nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Nie wiadomo zatem co jest desygnatem pojęcia "nakaz ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy z 27 kwietnia 2001 r - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 , Nr 62, poz., 627 ze zm.) oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 tej ustawy rozporządzenia wykonawcze.

Stosownie do art. 121 ustawy - Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Z kolei art.122 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe dla ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych, 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448 z dnia 2019.12.19) określiło wyłącznie dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności.

Kwestionowane ustalenie uchwały odnosi się do całego obszaru planu, tak więc w zestawieniu z podanymi wyżej przepisami ustawowymi w żaden sposób nie można odczytać jego treści, a wręcz może być mylący. Pozwala bowiem na stosowanie określonych cytowanym rozporządzeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - w całym obszarze planu.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że kwestionowany zapis § § 16 ust. 1 pkt 5) uchwały posługuje się terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych w znaczeniu, w jakim użyty został w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz aktach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Rzecz w tym, że okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z zaskarżonej uchwały. Nie jest również zasadny argument, że skoro jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia, to tym bardziej zasadnym jest umieszczenie kwestionowanego zapisu w planie miejscowym.

Nadto, wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 ust.1 pkt 6) ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych (ust.4). Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 2 pkt 4) rozporządzenia sformułowanie "nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów" oznacza określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem określenie użyte w § 16 ust. 1 pkt 5) uchwały stanowiące "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie może odnosić się do wymaganej przepisami treści planu miejscowego.

Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. , bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.)

Wbrew twierdzeniom skargi, ustalony uchwałą (§ 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 1) odnośnie anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej - zakaz lokalizacji na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej i od strony przestrzeni publicznych, na ścianach budynków od strony elewacji frontowej lub od strony przestrzeni publicznych nie budzi zastrzeżeń i jest prawnie dopuszczalny. Nie jest arbitralny, a dozwolony i zasadny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy w obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca ma możliwość lokalizowania anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej w innych miejscach o których stanowi plan oraz na innych częściach budynków. Zakaz wyrażony w § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b) tiret 1 uchwały trafnie i zgodnie z prawem wprowadza ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Wprowadzony zakaz nie budzi wątpliwości, jest zgodny z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

W rozpatrywanej sprawie istotna jest specyfika obszaru objętego planem miejscowym, bowiem jest to obszar, który został objęty Strefą Buforową obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, gdyż znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie Starego Miasta. Jedna z granic planu przebiega ulicą Karmelicką (dawna nazwa ul. Czarna), która jest jedną z najstarszych ulic Miasta Krakowa i stanowi podstawową arterię komunikacyjną łączącą ul. Szewską (dochodzącą do Rynku Głównego, zawierającą w Obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO) z jednej strony, z drugiej zaś dochodzącą do Placu Inwalidów i AL Trzech Wieszczów. Fragment Alei J. Słowackiego oraz ulicy Krupniczej stanowią kolejne granice planu, zlokalizowane są przy nich ważne budynki użyteczności publicznej. Przy ul. Rajskiej zlokalizowane są natomiast reprezentacyjne budynki, w których świadczone są usługi z zakresu kultury. Ogółem (na co trafnie zwraca uwagę organ), na obszarze objętym planem znajdują się 94 obiekty ujęte w ewidencji zabytków i 34 budynki lub grupy budynków wpisane do rejestru zabytków. Obiekty zabytkowe stanowią około 75% zabudowy zlokalizowanej w granicach planu. Cały obszar planu zawiera się zaś w granicach układu urbanistycznego -"Piasek" wpisanego do rejestru zabytków. W tej sytuacji istotne, aby stacje bazowe telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu.

Te ograniczenie w zakresie lokalizacji obiektów, ma na celu ochronę walorów historycznych i kompozycyjnych przestrzeni, jest dozwolone i nie narusza art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieści się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto jak trafnie zauważa organ - art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, aby postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Te szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej.

Definicja legalna z § 4 ust. 1 pkt 16 uchwały definiuje pojęcie przestrzeni publicznej jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery, – co wbrew twierdzeniom skargi nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Zarzut naruszenia przez kwestionowane ustalenie planu art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP w aspekcie równości wobec prawa, nakazu równego traktowania przedsiębiorców wykorzystujących linie kablowe i sieci radiowe przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym jest bezzasadny. Przedsiębiorcy wykorzystujący linie kablowe i sieci radiowe stosują odmienna technologię świadczenia usług telekomunikacyjnych, co znalazło odzwierciedlenie w ustaleniach planu w zakresie telekomunikacji i wymogu realizowania obiektów liniowych, jako kablowej sieci doziemnej (§ 16 ust 7 pkt 2 planu).

Z tego względu skarga w pozostałym zakresie podlega oddaleniu (pkt II wyroku) na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono, jak w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz.U.2018.265 t.j. z dnia 2018.01.30), uiszczoną opłatę kancelaryjną za pełnomocnictwo procesowe oraz 300 zł wpisu od skargi (łącznie 797 zł).