Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 568/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi S.D., K. L. i D. B. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy N. podjęła uchwałę z [...] VI 2021 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu wsi J. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2021 r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP".

Mocą MPZP nieruchomości oznaczone jako działka ewidencyjna nr [...] (KW nr [...]), stanowiącą współwłasność K. L. i D. B. w udziale po ½ oraz działka nr [...] (KW nr [...]), stanowiącą własność S. D., przeznaczono na cele użytków rolnych oznaczonych symbolem R.[...] (działka nr [...]) i R.[...] (działka nr [...]). Według § 45 pkt 1 MPZP, tereny o funkcji od R.[...] do R.[...] przeznaczono na następujące cele: a) użytki rolne, b) obiekty liniowe oraz infrastruktura techniczna niewymagająca zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, c) niewydzielone drogi transportu rolnego, d) wody powierzchniowe śródlądowe, e) zieleń nieurządzona - przez co rozumie się niezakomponowane otwarte tereny zielone z roślinnością o dowolnej wysokości.

Skargę na MPZP wnieśli K. L., D. B. oraz S. D. (dalej jako "skarżący"), kwestionując jego postanowienia w zakresie dotyczącym rolniczego przeznaczenia terenów działek nr [...] i nr [...]. W skardze wniesiono o: stwierdzenie nieważności MPZP w kwestionowanej części, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503) - dalej: "upzp", poprzez brak zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] VI 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. - dalej: "Studium", w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości Skarżących, co w konsekwencji powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części na podstawie art. 28 ust. 1 upzp;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz art. 1 ust. 3 upzp, poprzez przekroczenie przez organ planistyczny przyznanego mu na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, brak odpowiedniego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości, przy ustalaniu przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są działki gruntu nr [...], [...];

3) art. 140 ustawy z dnia 23 IV 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 poz. 1740) dalej: "kc" w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 IV 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483) - dalej: "Konstytucja RP", poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w konsekwencji nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działki gruntu nr [...], [...], których właścicielem są skarżący.

W uzasadnieniu skargi umotywowano zarzuty podkreślając, że skarżący posiadają legitymacje procesowa do kwestionowania MPZP we wskazanej części, gdyż ograniczono możliwość wykonywania przez nich prawa własności wobec przedmiotowych nieruchomości w sposób naruszający zasady sporządzania planu miejscowego. Podkreślono przede wszystkim, że rolnicze przeznaczenie nieruchomości skarżących sprzeczne jest ze Studium, które przewiduje funkcję budowlaną. Dla działki nr [...] Studium wskazuje bowiem funkcję J.[...].MP z przeznaczeniem pod tereny z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej oraz obiektów usług i produkcji nie kolidujących z funkcją mieszkaniową; zaś dla działki nr [...] – funkcję J.[...].ML z przeznaczeniem pod tereny z przewagą zabudowy rekreacji indywidualnej (letniskowej), pensjonatowej, hotelowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług sportu, rekreacji i lecznictwa. W skardze nadmieniono, że funkcje budowlaną dla nieruchomości skarżących przewidywał również poprzednio obowiązujący plan miejscowy, tj. uchwała nr [...] Rady Gminy N. z [...] IV 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla części wsi J. Decydując zaś mocą kwestionowanego MPZP o przeznaczeniu nieruchomości skarżących na cele użytków rolnych, naruszono interes prawny skarżących oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczone w Studium. Nadto w skardze podniesiono, że skarżący mają świadomość stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej "RDOŚ"), który na etapie procedury planistycznej odmawiał uzgodnienia poprzednich wersji projektu MPZP, przewidujących budowlaną funkcję nieruchomości skarżących, z uwagi na konieczność ochrony siedlisk przyrodniczych motyla [...] (obszar Natura 2000 O. [...]). Ze stanowiska RDOŚ nie wynikało jednak, że zachodzi konieczność wyłączenia z zabudowy całości lub części terenów nieruchomości skarżących. Wręcz przeciwnie, RDOŚ wskazał jedynie, że sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie zawiera wiarygodnej oceny oraz analizy wpływu realizacji przedsięwzięć na pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych i możliwości zniszczenia siedlisk [...]. RDOŚ wymagał jedynie, by uwzględniono wymogi ochrony przyrody w tym zakresie i by przedstawiono mu postanowienia projektu MPZP, które ten wymóg miały spełniać. Chodziło bowiem tylko i wyłącznie o uzyskanie pewności, że postanowienia MPZP nie będą miały negatywnych skutków z punktu widzenia integralności danego terenu. Na etapie projektowania MPZP nie rozważono, czy wyłączenie części nieruchomości z zabudowy nie będzie wystarczającym środkiem do zapewnienia jednoczesnej ochrony prywatnych interesów właścicieli, przy uwzględnieniu wymogów ochrony przyrody i gatunków chronionych, tym bardziej, że nieruchomości skarżących nie były jedynymi nieruchomościami położonymi w granicach stanowisk/siedlisk motyla gatunku [...]. Skarżący zaznaczyli, że np. działka ewidencyjna gruntu o numerze [...] była również uwzględniona w Planie Zadań Ochronnych O. z 2014 r., w którym określone zostały zasady ochrony siedliska [...], tymczasem wydzielone z niej działki gruntu o numerach [...], [...], [...] zostały częściowo przeznaczone w zapisach MPZP pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Co więcej, w ocenie skarżących z posiadanego przez nich i załączonego do skargi opracowania wynika, że na działce nr [...] występują niewątpliwie siedliska gatunku chronionego, czego nie można stwierdzić odnośnie do nieruchomości skarżących. Stanowi to – zdaniem skarżących – naruszenie zasady proporcjonalności i nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej jednostek, naruszając zasadę zaufania do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. (dalej jako "rada gminy") wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając obszernie swoje stanowisko, rada gminy podkreśliła, że przyjęta w MPZP funkcja użytków rolnych w obrębie nieruchomości skarżących była konsekwencją stanowiska RDOŚ, którym organ władzy planistycznej jest związany na etapie projektowania planu miejscowego. Zaznaczono, że przed uchwaleniem MPZP wielokrotnie występowano do RDOŚ o uzgodnienie. Przedłożono m.in. projekt MPZP przewidujący możliwość zabudowy części nieruchomości skarżących. Jednak i ta propozycja nie uzyskała uzgodnienia (postanowienie RDOŚ z 9 X 2020 r. nr [...]). Uzgodniono dopiero projekt w wersji przewidującej przeznaczenie całości nieruchomości skarżących na cele rolne (postanowienie RDOŚ z 15 III 2021 r. nr [...]D). Rada gminy zaznaczyła także, że mieszkaniowa funkcja działki nr [...] nie stanowiła wyniku nierównego traktowania, ale wynikała z braku zastrzeżeń RDOŚ dla takiego przeznaczenia tej nieruchomości.

Pismem procesowym z 20 XII 2022 r. skarżący odnieśli się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że rada gminy ograniczyła się w istocie do przyjęcia w MPZP najprostszego rozwiązania ze szkodą dla praw skarżących i w sprzeczności ze Studium. W konsekwencji skarżący podtrzymali żądania skargi.

Pismem procesowym z 6 III 2023 r. rada gminy uzupełniła swoje stanowisko w sprawie podkreślając, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła niezgodność MPZP z ustaleniami Studium, bowiem w świetle pkt 16.4 Studium dopuszczalne jest zachowanie w ramach planów miejscowych dotychczasowej formy rolnego lub leśnego użytkowania gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestionowany skargą MPZP w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] narusza interes prawny skarżących. Obejmuje on bowiem nieruchomości stanowiące ich własność. Jak zaś wynika z podnoszonych w skardze okoliczności w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie MPZP nieruchomości te były objęte planem miejscowym, który dopuszczał możliwość ich zabudowy jako tereny o funkcji jednorodzinnej i rolnej. Tymczasem obowiązujący MPZP wykluczył możliwość zabudowy przeznaczając je na cele użytków rolnych (R.[...] i R.[...] ). Zmiana przeznaczenia nieruchomości w stosunku do funkcji obowiązującej przed wejściem w życie planu miejscowego może być postrzegana jako naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.). Tym samym uznać należało, że skarżącym przysługiwała legitymacja procesowa do zaskarżenia MPZP w zakresie dotyczącym działki nr [...] i nr [...].

W rezultacie zarzuty skargi jako dopuszczalnej podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.

Jak wynika z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – publ. CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 – publ. CBOSA).

Kontrola postanowień MPZP przy uwzględnieniu art. 28 ust. 1 upzp oraz granic interesu prawnego skarżących nie dała podstaw do stwierdzenia, że postanawiając o przeznaczeniu nieruchomości skarżących na cele użytków rolnych naruszono postanowienia Studium oraz granice władztwa planistycznego.

Jak wynika z art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze upzp, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś naruszenie tego nakazu skutkować będzie nieważnością planu w całości lub w części jako uchwalonego niezgodnie z zasadami jego sporządzania. Należy jednak mieć na uwadze, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 27 XI 2009 r., II OSK 1416/09 – CBOSA).

W okolicznościach sprawy skarżący podnieśli zarzut niezgodności ze Studium podkreślając, że przyjęcie w przypadku ich nieruchomości funkcji użytków rolnych (R.[...] i R.[...] ) koliduje z kierunkami zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi dla tych nieruchomości w Studium. Przewiduje ono bowiem dla nieruchomości skarżących funkcję J.[...].ML (tereny z przewagą zabudowy rekreacji indywidualnej, letniskowej, pensjonatowej, hotelowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług sportu, rekreacji i lecznictwa) i J.[...].MP (tereny z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej oraz obiektów usług i produkcji niekolidujących z funkcją mieszkaniową). W każdym więc przypadku dopuszczając zabudowę, co koliduje z przyjętą w MPZP funkcją użytków rolnych, wykluczającą możliwość zabudowy.

Sąd zwraca jednak uwagę, że jakkolwiek trafnie podniesiono w skardze, że dla nieruchomości skarżących zostały zasadniczo wyznaczone kierunki zagospodarowania dopuszczające zabudowę, to jednak w ramach Studium przewidziano również możliwość wprowadzenia odmiennych ustaleń, nie wyłączając nawet zakazu zabudowy.

Na szczególną uwagę zasługują w tym względzie ustalenia z pkt 16.4 ppkt 5 i 6 Studium, zawierające wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Według pkt. 16.4 ppkt 5 Studium: dopuszcza się – uznając również za zgodne z ustaleniami Studium – przyjmowanie w ustaleniach nowych planów miejscowych utrzymania dotychczasowego przeznaczenia (określonego w obowiązujących planach miejscowych), sposobu zagospodarowania i zabudowy lub sposobu wykorzystywania, także na terenach (lub ich fragmentach), na których Studium przewiduje ich zmianę.

Według zaś pkt. 16.4 ppkt 6 Studium: zgodne z ustaleniami Studium jest przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych na niezabudowanych terenach rolnych i leśnych dotychczasowej formy użytkowania tych gruntów, w tym z wyłączeniem prawa zabudowy, także na terenach, na których studium przewiduje możliwość wprowadzenia zabudowy.

Z powyższego wynika, że Studium niezależnie od przyjętych kierunków zabudowy i zagospodarowania terenów dopuszcza również możliwość przyjęcia w planie miejscowym przeznaczenia odpowiadającego dotychczasowej formie użytkowania gruntów.

Ma to niebagatelne znaczenie w przypadku skarżących, których nieruchomości nie były dotychczas użytkowane na cele budowlane. Były to grunty w istocie odłogowane, koszone minimum dwa razy w roku (co potwierdzają wyjaśnienia skarżącego S. D. zawarte w skierowanej do organu wiadomości e-mail z dnia 21 II 2022 r. i co również podnoszono w toku rozprawy). Nie sposób więc przyjąć, że użytkowano je na cele budowlane. Niebudowlany charakter sposobu korzystania z nieruchomości potwierdzają też zapisy ksiąg wieczystych, które w przypadku nieruchomości nr [...] jako sposób korzystania wskazują "nieruchomość rolna bez zabudowań", zaś w przypadku działki nr [...] – "nieruchomość niezabudowana".

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na ustalenia szczegółowe dotyczące kierunków zagospodarowania działki nr [...], znajdującej się według Studium na terenie oznaczonym symbolem J.[...].MP . Jak wynika z ustaleń dotyczących jednostki MP, dla tej jednostki terenowej dopuszcza się m.in. "uprawy rolne i ogrodnicze (w tym pod szkłem lub folią)" - zob. pkt 16.3 ppkt 1.6 w zw. z pkt. 16.2 ppkt 2 Studium.

W ocenie Sądu w opisanych wyżej warunkach nie było więc podstaw do uznania, że kwestionowany MPZP narusza ustalenia Studium w zakresie, w jakim wyznaczył dla nieruchomości skarżących funkcje użytków rolnych.

Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze kwestii przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności, to nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Oczywiście tego rodzaju kompetencja nie może być realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 upzp. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oczywiście największe kontrowersje w praktyce budzi zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności, które z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 upzp) z drugiej zaś podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zasadne stanowisko, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 VI 2017 r., II OSK 2478/15 – publ. CBOSA).

Powyższe dyrektywy mają pełne zastosowanie do sytuacji rozstrzygania w planie miejscowym o przeznaczeniu (funkcji) poszczególnych terenów. Z całą więc pewnością racje mają skarżący stwierdzając, że przyjęcie w ramach MPZP funkcji wyłączającej istniejącą dotychczas możliwość zabudowy ich nieruchomości powinno być usprawiedliwione interesem publicznym i pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, jakim to ograniczenie ma służyć. Wbrew jednak argumentacji skargi nie można uznać, że w okolicznościach konkretnej sprawy rada gminy naruszyła wyżej opisane wartości.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że nie sposób stwierdzić naruszenia granic władztwa planistycznego w przypadku, gdy kwestionowane ustalenia uchwały w sprawie planu miejscowego wynikają z uwzględnienia przez gminę stanowiska organów uzgadniających projekt planu miejscowego. Organy gminy bowiem w takich warunkach nie realizują swojej dyskrecjonalnej władzy planistycznej, ale stosują się do wskazań organów, które z mocy upzp upoważnione zostały do wyrażenia wiążącego stanowiska dotyczącego projektu planu miejscowego.

Tak też się stało w kontrolowanej sprawie. Jak wynika z załączonej przez radę gminy dokumentacji i co jest zresztą bezsporne, w pierwotnej wersji MPZP dopuszczono możliwość zabudowy nieruchomości skarżących (jako tereny MN.[...] i MN.[...]). Spotkało się to jednak z negatywnym stanowiskiem RDOŚ wyrażonym w postanowieniu z 16 VII 2020 r. (nr [...]). RDOŚ uprawniony był przy tym do uzgodnienia projektu MPZP na zasadzie art. 17 pkt 6 lit.b tiret drugie upzp w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z 16 IV 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) z uwagi na położenie terenu objętego MPZP w granicach Parku Krajobrazowego G.oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty O. [...] (obszaru Natura 2000). W motywach postanowienia RDOŚ jednoznacznie zaznaczył, że treny MN.[...] i MN.[...] wyznaczono w granicach stanowisk/siedlisk motyla gatunku [...] [...] ([...]) występującego w obszarze Natura 2000 O.. Oddziaływanie przedłożonych ustaleń MPZP będzie zaś miało znacząco negatywny charakter dla tego gatunku. Bezsporne jest także, że w wyniku stanowiska RDOŚ gmina zmodyfikowała projekt MPZP pozostawiając możliwość zabudowy nieruchomości nr [...] (teren MN.[...]) i ograniczając przestrzennie możliwość zabudowy nieruchomości nr [...] (teren ML.[...]). Jednak i ta wersja projektu nie została uzgodniona. W postanowieniu z 9 X 2020 r. (nr [...]) RDOŚ wyjaśnił, że aktualny pozostaje znacząco negatywny charakter oddziaływania ustaleń MPZP dla wspomnianego gatunku chronionego w obrębie m.in. terenów MN.[...] i ML.[...]. narażone zostaną trzy z pięciu stanowisk chronionego gatunku, tworzących stanowisko zbiorcze J.-P., w tym zniszczone zostaną dwa stanowiska (na terenach MN.[...], ML.[...], MN.[...]), gdzie stwierdzono 11-50 osobników oraz jeden istotny fragment siedliska (w rejonie terenu MN.[...]). Pozytywne stanowisko RDOŚ uzyskała dopiero wersja projektu MPZP przewidująca wyłączenie możliwości zabudowy w obrębie nieruchomości skarżących (tereny R.[...] i R.[...] ), co zostało potwierdzone postanowieniem uzgadniającym z 15 III 2021 r. (nr [...]D).

W skardze zakwestionowano postępowanie organów gminy podnosząc, że z kolejnych stanowisk RDOŚ wcale nie wynikała konieczność wyłączenia z zabudowy całości nieruchomości skarżących. Zasugerowano zarazem, że gmina powinna ustalić, w jakim zakresie konieczne są wyłączenia możliwości zabudowy nieruchomości skarżących ze względu na konieczność zapewnienia ochrony gatunkowej, a czego w konkretnej sprawie nie uczyniono.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd zwraca uwagę, że rolą organów gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia i zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenów gminy przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Temu służy konieczność poprzedzenia uchwały w sprawie planu miejscowego sformalizowaną i transparentną procedurą określoną w art. 17 upzp. Procedura ta z założenia ma służyć stworzeniu zarówno organom jak i osobom trzecim niezbędnych warunków do wypracowania takiego planu miejscowego, który w sposób możliwie pełny odpowiadał będzie celom i potrzebom wspólnoty lokalnej, przy zachowaniu wymagań zgodności z prawem. Wynikająca z art. 1 ust. 3 upzp konieczność "ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych" nie może być jednak rozumiana jako ciążący na gminie obowiązek podjęcia wszelkich możliwych środków celem realizacji czy optymalizacji interesów prywatnych. Nie można tego rodzaju oczekiwań formułować zwłaszcza w sytuacji, gdy owe interesy nie zostały nawet w toku procedury planistycznej wyartykułowane w formie wniosku czy uwagi z art. 17 pkt. 1 i 11 upzp. Ocena prawidłowości działań organów gminy musi zawsze uwzględniać jego ustawowe obowiązki z perspektywy okoliczności towarzyszących działaniu organu, które w tym przypadku wynikają z poszczególnych czynności dokonywanych w ramach procedury planistycznej.

Biorąc pod uwagę argumentację skargi można naturalnie deliberować odnośnie do tego ile i ewentualnie jakie jeszcze warianty projektu MPZP powinna przedłożyć gmina, celem zapewnienia skarżącym możliwie maksymalnej ochrony ich interesów. Jest bowiem oczywiste, że gmina uprawniona była do przedkładania celem uzgodnienia przez RDOŚ kolejnych projektów MPZP (przewidujących różne warianty ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżących), jak i miała też prawo kwestionować stanowisko RDOŚ, wnosząc przysługujące jej z mocy upzp środki zaskarżenia. Z perspektywy sądowej kontroli legalności zaskarżonego MPZP istotne jest jednak, że gmina nie miała takiego prawnego obowiązku, tak więc nie można przypisać jej naruszenia prawa. Przyjęte w MPZP przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele rolne uzasadnione było obiektywnie koniecznością zapewnienia zgodności MPZP z wymaganiami ochrony środowiska przyrodniczego, co zostało potwierdzone stanowiskiem RDOŚ jako organu uzgadniającego. W takich warunkach nie można przypisać organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności.

Sformułowana w skardze hipoteza, jakoby ze stanowiska RDOŚ nie wynikała konieczność wyłączenia z zabudowy całości nieruchomości skarżących jest w istocie nieweryfikowalna. Faktem jest natomiast, że o ile projekt MPZP przewidujący częściowe ograniczenie zabudowy nieruchomości skarżących nie uzyskał uzgodnienia, to już projekt wykluczający taką zabudowę został przez RDOŚ uzgodniony. W świetle zaś takich okoliczności rada gminy była uprawniona, a nawet zobowiązana do uchwalenia MPZP w uzgodnionym kształcie. W konkretnym przypadku postanowienia wydawane przez RDOŚ wskazywały wyraźnie na projektowane przeznaczenie terenów obejmujących m.in. nieruchomości skarżących jako zagrożenie dla chronionego gatunku.

Sąd nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności MPZP w oparciu o argumentację skargi zmierzającą do podważania stanowiska RDOŚ od strony merytorycznej. Do skargi załączono m.in. opracowanie pt. "Rozmieszczenie [...] z rodzaju [...] ([...]) w G." (opublikowanego w: Przyroda S., tom [...], 2014: [...]-[...]), celem potwierdzenia stanowiska skarżących o niewystępowaniu gatunku chronionego [...] z rodzaju [...] na ich nieruchomościach, zaś jego występowaniu m.in. na działce nr [...], przeznaczonej w MPZP pod zabudowę. Należy jednak zwrócić uwagę, że w motywach postanowień RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia wyraźnie wskazano dokumentację źródłową, na której oparł się RDOŚ w swych ustaleniach i nie ma wśród nich publikacji załączonej do skargi. Być może spowodowane jest to jej zasadniczo poglądowym charakterem. W publikacji tej na str. [...] zastrzeżono bowiem wyraźnie, że zaprezentowane w niej badania nie stanowią pełnej inwentaryzacji obszaru G. pod kątem obecności [...] z rodzaju [...], nie udało się bowiem dostatecznie spenetrować całego terenu. Wskazano również, że ze względu na rozległy obszar G. można założyć, że występują tu jeszcze małe izolowane populacje, które zostały pominięte w trakcie badań. Zdaniem Sądu załączona do skargi publikacja nie może więc przesądzić, że ustalenia organu uzgadniającego były błędne, a jego stanowisko nieprawidłowe.

Odnośnie zaś do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, to należy przede wszystkim podkreślić, że istotą zasady równości wobec prawa jest stosowanie przez prawodawcę (również lokalnego) jednakowej miary w tożsamych (analogicznych) okolicznościach przedmiotowych i podmiotowych. W okolicznościach niniejszej sprawy taka tożsamość nie wystąpiła. W przeciwieństwie bowiem do nieruchomości skarżących przewidziana w projekcie MPZP możliwość zabudowy działki nr [...], jak też i działek [...], [...] (jako terenu MN.[...] i RM.[...]) nie była przedmiotem zastrzeżeń ze strony RDOŚ. Rada gminy była zatem uprawniona do przeznaczenia jej na cele budowlane, czego – w świetle stanowiska organu uzgadniającego – nie mogła uczynić wobec nieruchomości skarżących. Nie ma w takich warunkach podstaw do przypisania radzie gminy zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 2 Konstytucji.

Reasumując, stwierdzić należy, że kontrolowany MPZP w zakresie zakwestionowanym skargą nie narusza przepisów prawa. Jakkolwiek bowiem ogranicza on dotychczasowy zakres uprawnień właścicielskich skarżących, to jednak ograniczenie to uwzględnia wymagania wynikające z przepisów prawa i jest usprawiedliwione koniecznością respektowania aktualnych standardów w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. Należy przy tym nadmienić, że ustawodawca w ramach upzp wyraźnie dopuszcza przypadki wprowadzenia do planu miejscowego ustaleń skutkujących ograniczeniami w możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu wiążąc tego rodzaju sytuację z powstaniem po stronie gminy lub innego podmiotu publicznoprawnego odpowiedzialności odszkodowawczej (zob. art. 36 ust. 1-3 upzp).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.