Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 435/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 130 a  ust. 6 w zw. z ust. 5c  i 6a
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 9 listopada 2018 r. nr LXIII/634/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów usunięcia pojazdu po wydaniu dyspozycji wydania pojazdu, od którego odstąpiono skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z 1 kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej RPO) zaskarżył §2 uchwały nr LXIII/634/2018 Rady Miejskiej w Tarnowie z 9 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów usunięcia pojazdu powstałych po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, od którego odstąpiono (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 7970) w części obejmującej zwrot "rozpoczętą". Jako podstawę prawną zaskarżenia, RPO wskazał naruszenie art. 130a ust.6 w zw. z ust. 5c i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zdaniem RPO opłaty powinny być naliczane za każdą pełną dobę, a nie za dobę rozpoczętą.

RPO zastrzegł przy tym, że wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., K 6/17 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje, że pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ust. 7 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym pozostaje na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na poparcie swojej argumentacji RPO powołał się na wyroki sądów administracyjnych (WSA we Wrocławiu z 25 października 2018 r., III SA/Wr 401/18; WSA w Gliwicach z 2 sierpnia 2018 r. II SA/Gl 385/18 oraz WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., III SA/Łd 990/18).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie wskazując, że z powołanego w skardze art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym nie wynika, aby naliczanie opłaty mogło nastąpić dopiero po upływie całej doby. Rada argumentowała, że wskazany przez RPO art. 130a ust. 6 a Prawa o ruchu drogowym nie zawiera określenia "pełnej" doby – przepis ten określa jedynie maksymalne stawki liczone w dobach. W warunkach korzystania z usług, których podstawę stanowi czas – naturalnym jest, że obowiązek poboru opłaty powstaje od momentu rozpoczęcia naliczania (tj. korzystania z parkingu). Na poparcie swojej argumentacji Rada Miejska w Tarnowie powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z 3 sierpnia 2016 r., II SA/Po 425/16.

Na rozprawie pełnomocnik RPO przyznał, że praktyczny skutek zaskarżenia uchwały byłby taki, że samochód odholowany o 12 w południe, a odebrany o 11 dnia następnego nie będzie rodził obowiązku poniesienia opłaty. Dodatkowo pełnomocnik RPO przyznał, że Prawo o ruchu drogowym nie zawiera określenia "pełna doba".

Z kolei pełnomocnik Rady miejskiej przyznawał, że uchwała nie powinna dotyczyć zasad wykładni przepisów, niemniej jednak interpretacja RPO spowodowałaby, że stosunkowo największe koszty w ogóle nie obciążałyby właścicieli pojazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga nie była zasadna. Sąd uznał bowiem, że uchwała w zaskarżonej części nie zawiera przepisów, które sprzeczne byłyby z art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych co do sposobu interpretacji powołanego przepisu stanowi więc uzasadnienie do sprecyzowania w jaki sposób mają być naliczane opłaty.

Zgodnie w powołanym w skardze art. 130a ust. 6a Ustawy o prawie drogowym ustala się maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, o których mowa w ust. 5c:

a) rower lub motorower - za usunięcie - 100 zł; za każdą dobę (podkreślenie Sądu i w następnych jednostkach) przechowywania - 15 zł

b) motocykl - za usunięcie - 200 zł; za każdą dobę przechowywania - 22 zł,

c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - za usunięcie - 440 zł; za każdą dobę przechowywania - 33 zł,

d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – za usunięcie - 550 zł; za każdą dobę przechowywania - 45 zł,

e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – za usunięcie - 780 zł; za każdą dobę przechowywania - 65 zł,

f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - za usunięcie – 1150 zł; za każdą dobę przechowywania - 120 zł,

g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - za usunięcie - 1400 zł; za każdą dobę przechowywania - 180 zł.

Ustawodawca nie zawarł więc żadnego zastrzeżenia, że chodzi o "pełne" doby – w ocenie Sądu oznacza to, że każda doba "rozpoczęta" jest taką samą dobą. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości naliczania opłat proporcjonalnie do czasu przechowywania samochodu. Prezentowany przez RPO sposób interpretacji zaskarżonych zapisów spowodowałby, że właściciele pojazdów zostawialiby samochody w miejscach niedozwolonych tylko dlatego, że znajdowaliby się w stanie uniemożliwiającym im kierowanie pojazdami, a następnie przed upływem doby – odbieraliby samochody, nie ponosząc z tego tytułu żadnych kosztów. Doprowadziłoby to do wykorzystania możliwości zaparkowania samochodu bez jakichkolwiek kosztów.

W powołanym przez pełnomocnika Rady Miejskiej w Tarnowie wyroku z 3 sierpnia 2016 r., III SA/Po 425/16 WSA w Poznaniu uznał, że: "Osoba wyznaczona przez właściwy organ i realizująca na zlecenie organów władzy państwowej czynności należące do ich zadań, takie jak między innymi przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg publicznych nabywa bowiem w chwilą rozpoczęcia wykonywania dozoru nad pojazdem prawo do uzyskania wynagrodzenia za dozór, którego to prawa nie może być arbitralnie przez organ pozbawiona, chociażby poprzez wyznaczenie jedynie symbolicznego wynagrodzenia za zrealizowany dozór nad pojazdem". Powołany wyrok wprawdzie nie dotyczy bezpośrednio zarzutów wniesionych w skardze niemniej jednak skoro podmiot sprawujący dozór nad samochodem uprawniony jest do naliczania opłat począwszy od rozpoczęcia tego dozoru to tym samym nie ma uzasadnienia, żeby gmina zobowiązana była do ponoszenia opłat nie mając możliwości obciążenia nimi właścicieli pojazdów.

Sąd podkreśla, że z art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym nie wynika, że ustawodawca ograniczył możliwość naliczania opłat za każdą "pełną" dobę. Zdaniem Sądu sformułowanie "za każdą dobę" oznacza, że organ może naliczyć opłatę niezależnie od tego, czy doba została zakończona, nie ma też możliwości miarkowania opłat proporcjonalnie do czasu dozorowania, ponieważ w przepisach takiej możliwości nie przewidziano.

Sąd zauważa, że powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 lutego 2019 r., III SA/Łd 990/19 zawiera jasne stanowisko, że Rada powiatu nie miała uprawnień do naliczania opłat za każdą rozpoczętą dobę. Skoro bowiem. jak wywodził WSA w Łodzi" (...) w obwieszczeniach ministra rozwoju i finansów wydawanych corocznie na podstawie art.130a ust.6c p.r.d. używa się sformułowania «za każdą dobę przechowywania». W ocenie sądu wskazuje to, że opłata winna być naliczana za okres faktycznego przechowywania pojazdu tzn. za pełną dobę w której przechowywany był pojazd. Niedopuszczalne jest natomiast ustalenie pełnej opłaty za dobę przechowywania pojazdu w sytuacji gdy pojazd był przechowywany jedynie za część doby (np. przez 10 minut rozpoczętej doby). W takim bowiem przypadku nie ma miejsca sytuacja przechowywania pojazdu przez pełną dobę. W związku z czym ustalenie pełnej opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu (a nie za okres faktycznego przechowywania pojazdu), w ocenie sądu, stanowi naruszenie delegacji ustawowej określonej w art.130a ust.6 p.r.d.".

W ocenie orzekającego Sądu, skoro ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości naliczania opłaty za przechowywanie samochodu proporcjonalnie do czasu przechowywania to jedyną możliwością było jej naliczanie "z góry" za każdy dzień. W przeciwnym razie gmina zobowiązana byłaby zapłacić opłaty za okres faktycznego przechowywania, a możliwość obciążenia tymi opłatami właścicieli (posiadaczy) samochodów następowałaby dopiero po zamknięciu pełnego okresu doby. Doba jako jednostka kalkulacyjna opłaty w rozumieniu art. 130a ust.6a Prawa o ruchu drogowym nie przestaje być bowiem "każdą dobą". Gdyby było inaczej to również przedsiębiorcy wykonujący na zlecenie gmin usługi parkowania i dozorowania odholowywanych samochodów świadczyliby je w pierwszej, niezakończonej, dobie bez pobrania należności.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

S. WSA Janusza Kasprzyckiego

do wyroku z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 435/19.

Zgłaszam zdanie odrębne do wyroku - oddalającego skargę - na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 9 listopada 2018 r. nr LXIII/634/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów usunięcia pojazdu po wydaniu dyspozycji wydania pojazdu, od którego odstąpiono.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

W rozpoznawanej sprawie został zaskarżony § 2 uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 9 listopada 2018 r. nr LXIII/634/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów usunięcia pojazdu po wydaniu dyspozycji wydania pojazdu, od którego odstąpiono, w części obejmującej zwrot – "rozpoczętą".

We wskazanym § 2 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Tarnowie ustaliła "(...) opłatę za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi na parkingu strzeżonym za każdą rozpoczętą dobę przechowywania w wysokości: (...)"

Regulacja przedmiotowej uchwały została natomiast podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990).

W świetle tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Analiza redakcji tego przepisu prowadzi do jednoznacznych wniosków, a mianowicie, że ustawodawca przewidział, w mojej ocenie, jedynie kompetencje rady powiatu do ustalenia - wysokości opłaty za przechowywanie pojazdów, tj. ustalenie jedynie opłaty (w określonej wysokości stawki) za przechowywanie pojazdów za określoną jednostkę czasową.

Takie stanowisko potwierdza treść art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Chodzi tu więc o określenie przez radę opłaty za okres, w którym faktycznie przechowywany jest pojazd - za dobę przechowywania. Skoro "za dobę", to za pełną dobę, w każdym innym bowiem przypadku nie można mówić o dobie, jako jednostce czasowej. Nie jest to zatem kwestia opłaty za każdą rozpoczętą jednostkę czasową przechowywania danego pojazdu na parkingu (za każdą rozpoczętą dobę jego przechowywania). Trafnie wobec tego argumentuje WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 269/19; LEX nr 2687265, że: "(...) Takie rozumienie delegacji ustawowej znajduje potwierdzenie w art. 130a ust. 6a p.r.d., w którym ustalono maksymalne stawki "za każdą dobę przechowywania pojazdu". Również w obwieszczeniach ministra rozwoju i finansów wydawanych corocznie na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. używa się sformułowania "za każdą dobę przechowywania". W ocenie sądu wskazuje to, że opłata winna być naliczana za okres faktycznego przechowywania pojazdu tzn. za pełną dobę w której przechowywany był pojazd. Niedopuszczalne jest natomiast ustalenie pełnej opłaty za dobę przechowywania pojazdu w sytuacji gdy pojazd był przechowywany jedynie za część doby (np. przez 10 minut rozpoczętej doby). W takim bowiem przypadku nie ma miejsca sytuacja przechowywania pojazdu przez pełną dobę (...)."

Ustalenie zatem przez Radę Miejską w Tarnowie w § 2 przedmiotowej uchwały opłaty za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi na parkingu strzeżonym "za każdą rozpoczętą dobę" przechowywania, jest w mojej ocenie naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, określonej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

W takim stanie rzeczy Sąd, dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie, powinien stwierdzić jej nieważność w tej części, a nie skargę oddalić.

Uważam, że swego rodzaju doprecyzowanie technicznych aspektów naliczania opłat, przy takiej redakcji upoważnienia ustawowego, przewidzianego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, nie może mieć miejsca w akcie prawa miejscowego. Kwestie te wchodzą w zakres wykonywania i stosowania, a nie stanowienia prawa. Podkreślić należy, że rada powiatu nie może zatem w sposób dowolny wprowadzać do uchwały regulacji, wzbogacając je o kryteria, czy pewne okoliczności.

"Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest zatem istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności (...)."(por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 149/13; LEX nr 1398666).

W ocenie legalności aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy, nie można zatem tracić z pola widzenia postanowień art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w świetle których organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Racje ma zatem skarżący Rzecznik Praw Obywatelskich, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni i nie może obejmować swym zakresem materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Nie jest więc upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Owa zależność prawa miejscowego, wynikająca z konstytucyjnej formuły "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" nie oznacza domniemania posiadania przez radę gminy kompetencji prawodawczych. To władza ustawodawcza może bowiem samoistnie stanowić normy prawne, organ samorządu terytorialnego winien to natomiast czynić na podstawie, i to wyraźnego, upoważnienia ustawowego. Rada nie może więc sobie uzurpować więcej praw niż jej to ustawodawca przyznał.

W takim stanie rzeczy uznałem za stosowne wyrazić odrębny pogląd.

Kraków, dnia 12 września 2019 r.