Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1433/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej a. R.-S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1864/22 w sprawie ze skargi a. R.-S. i J. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 lipca 2022 r. znak: DOA-WPPOH.612.547.2021.AG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska solidarnie na rzecz A. R.-S. i J. S. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1864/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R.- S. i J. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej: "GDOŚ", z dnia 1 lipca 2022 r. znak: DOA-WPPOH.612.547.2021.AG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. Wójt Gminy Piecki zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, dalej: "RDOŚ", o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usług turystycznych (hangar na sprzęt wodny) w zabudowie wolnostojącej na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gmina P.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r., znak: WOPN.612.16.222.2021 IS.1, RDOŚ w Olsztynie, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w uzasadnieniu, iż z uwagi na lokalizację w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w pasie szerokości 100 m od rzeki Krutyni, realizacja przedmiotowej inwestycji stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj., Warm. - Maz. z 2006 r. Nr 20, poz. 506), dalej: "rozporządzenie", z którego wynika, że na terenie ww. formy ochrony przyrody zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ uzgadniający wskazał również, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB280008.

Zażalenie złożyli A. R.-S. i J. S.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że zostało ono wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że istotne było w pierwszej kolejności wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami wynikającymi z utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego zawartymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916), dalej: "u.o.p."

GDOŚ ustalił, że zamierzone przedsięwzięcie planowane jest na działkach nr [...] i [...], obręb Krutyń, gmina Piecki, położonych w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB280008. Przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza budowę budynku usług turystycznych (hangar na sprzęt wodny) w zabudowie wolnostojącej. Działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni około 0,08 ha w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są jako grunty PsV - pastwiska oraz B- LsV - grunty mieszkaniowe na terenach leśnych. Działki od strony zachodniej graniczy rzeką Krutynią. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci mapy zasadniczej oraz pomocniczo ogólnodostępnych map zamieszczonych w serwisach geoportal.gov.pl i geoserwis.gdos.gov.pl wynika, że teren wyznaczony za pomocą linii rozgraniczających w całości leży w pasie 100 m od rzeki Krutyni, tym samym narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

GDOŚ podkreślił, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., II OSK 2581/14 (a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku WSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2231/17) obiekty służące turystyce wodnej, to tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną, np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1659/14, wydany w sprawie dotyczącej budowie hangaru do przechowywania sprzętu turystycznego z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi) wskazał, iż w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od analogicznego zakazu nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów).

Jak dalej wywodził GDOŚ, w orzecznictwie przyjęty został pogląd, iż zlokalizowanie budynku usługowego poza strefą 100 metrową od jeziora w żaden sposób nie wpływa na możliwość uprawiania wypoczynku wodnego. Nie budzi wątpliwości, że są to obiekty związane z organizacją turystyki wodnej, stanowiące jej zaplecze funkcjonalne. Zdaniem GDOŚ, osoby uprawiające turystykę wodną mają prawo korzystać ze stosownej infrastruktury, nie oznacza to, że wyłącznym miejscem jej zorganizowania jest nadbrzeże obszaru wodnego. Organ przytoczył także pogląd, według którego, nie wydaje się również, aby celem ustawodawcy - w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystki wodnej - było przyznanie możliwości realizacji zaplecza funkcjonalnego na terenach nadbrzeżnych celem ułatwienia podmiotom prowadzenia działalności związanej z turystyką wodną (wyrok WSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 428/20).

Zdaniem GDOŚ, na uwagę zasługuje również fakt, że celem wyłączenia obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, czyli części Mazurskiego Parku Krajobrazowego, jest ochrona ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe. W konsekwencji powyższego, tę część przepisu zawartego w rozporządzeniu, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, należy interpretować w sposób ścisły, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady, zaś w rzeczywistości doprowadzić do zabudowy obszaru nadbrzeżnego wód w sposób nadmierny, ograniczający, czy wręcz uniemożliwiający korzystanie z jego walorów w sposób niczym niezakłócony. Organ uznał za uprawnione lokalizowanie w pasie 100 m wyłącznie obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, z transportem wodnym, czyli tych wyżej wymienionych. Zlokalizowanie natomiast obiektu realizującego funkcję obiektu usługowego poza strefą 100 m od rzeki w żaden sposób nie wpływa na możliwość korzystania z innej formy wypoczynku wodnego. Budynki usługowe nie mogą być uznane za obiekt determinujący, niezbędny do prowadzenia turystyki wodnej.

Według GDOŚ, planowany obiekt można zaliczyć do obiektów związanych z turystyką wodną. Niemniej nie bezpośrednio umożliwiających uprawianie tej turystyki, czyli służących turystyce wodnej (por. wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2231/17, wyrok WSA z dnia 13 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1646/17). Organ wskazał również, że realizacja zamierzonej inwestycji nie jest związana z gospodarką wodną oraz rybacką, a tym samym nie znalazł podstaw do zastosowania wyjątku zawartego w samym zakazie. Organ odwoławczy znalazł również podstaw do zastosowania odstępstwa określonego w art. 17 ust. 2 pkt 1 - 4 u.o.p.

Odpowiadając na zarzut ograniczenia uprawnień właścicielskich, organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tego rodzaju sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Z przepisu art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2020 r. poz. 1219), dalej: P.o.ś.", wynika jednoznacznie, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 17, 25, 27 i 27a u.o.p.

GDOŚ dodał, że na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina P., występują zadrzewienia. Tym samym, realizacja zamierzonej inwestycji może naruszać zakaz wskazany w § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Jednak, kierując się ekonomiką procesową, organ odstąpił od analizy powyższego zakazu, gdyż z uwagi na naruszenie wcześniej analizowanego zakazu projekt decyzji i tak nie może być uzgodniony. Mając na uwadze ekonomikę procesową, organ II instancji odstąpił również od badania wpływu na obszar specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB280008.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. R.-S. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

a) art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego poprzez błędną, zawężającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w zakres pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie wchodzi obiekt w postaci budynku usług turystycznych (hangar na sprzęt wodny), a tym samym nie ma do niego zastosowania wyłączenie z przywołanego przepisu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że wyjątek "obiekty służące turystyce wodnej" obejmuje swoim zakresem również obiekt infrastruktury turystycznej, przeznaczony do bezpiecznego przechowywania, składowania i tym samym utrzymania w odpowiednim stanie sprzętu wodnego w tym kajaków i kapoków, celem zapewnienia bezpiecznego i dogodnego korzystania z wód, a tym samym obejmuje inwestycję planowaną przez skarżących;

b) art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności skarżących, nie na podstawie przepisów ustawy, a wyłącznie zawężającej interpretacji organu;

c) art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez zastosowanie zakazu w oderwaniu od celu, dla jakiego został ustanowiony Mazurski Park Krajobrazowy, określonego w § 2 rozporządzenia tj. ochrony wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie przez organ uzgadniający, iż inwestycja skarżących nie spełnia definicji "obiektów służących turystyce wodnej", co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę charakteru planowanej inwestycji;

- brak dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli;

b) art. 6 K.p.a., polegające na zastosowaniu zwężającej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody poprzez przyjęcie, iż przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, w sytuacji gdy zgodnie z tym rozporządzeniem bezpośredniość nie jest przewidziana przepisami prawa;

c) art. 6 K.p.a. poprzez zrównanie znaczenia obiektów służących turystyce wodnej wymienionych w § 3 ust. 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody do obiektów związanych z transportem wodnym (wskazanych w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Kategoria XXI), podczas gdy pojęcia te nie są tożsame i nie mogą być stosowane zamiennie;

d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego i ponownego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego wynikać winna co najmniej konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia czy też nawet uchylenia zaskarżonej decyzji i uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji skarżącego;

e) art. 7, art. 8, art. 77, art. 11 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego zasady proporcjonalności i równego traktowania;

f) art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym uniemożliwieniu stronie realizacji planowanej inwestycji;

g) art. 8 § 2 K.p.a., polegające na odstąpieniu przez organ administracji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, na terenie gminy P., obręb [...], i wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy inne nieruchomości położone w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, tj. m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z uwagi na fakt istniejących zabudowań także musiały otrzymać decyzję pozytywną w zakresie ustalenia warunków zabudowy, natomiast w ich przypadku zaniechano kwestionowania usytuowania ich w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki Krutyni.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ winien rozpocząć od należytego ustalenia stanu faktycznego, co prowadziłoby do fundamentalnego ustalenia, że działka skarżących, na której ma powstać inwestycja znajduje się na terenie w pełni zurbanizowanym i intensywnie użytkowanym, a mianowicie w centrum wsi Krutyń. Z informacji powszechnie znanych, a które organ winien wziąć pod rozwagę z urzędu, że cała miejscowość jest typowo turystyczna, słynąca z przeludnionego w okresie letnim szklaku wodnego - Krutyń (biegnącego bezpośrednio przy działce wnioskodawców). Dodatkowo, na działkach bezpośrednio sąsiadujących znajduje się zabudowa, w tym co bardzo istotne zabudowa w ogóle nie związana z obsługą ruchu wodnego. Na działce nr [...] znajduje się ośrodek wczasowy z budynkami rekreacyjnymi oraz innymi budynkami służącymi do obsługi turystów, przy czym cała działka znajduje się w obszarze 100 m od rzeki Krutyni. Powyższe dotyczy też działki nr [...] należącej do ośrodka. Budynek rekreacji indywidualnej, najbliżej usytuowany przy działce wnioskodawców (nr [...]), znajduje się w odległości zaledwie 9 m od rzeki Krutyni. Kolejne budynki odpowiednio w odległości 11,3 m; 12,3 m; 13 m; 13,5 m; 16, 17,4 m. Wszystkie te obiekty są obiektami legalnymi oraz obiektami powstałymi po 1977 r. czyli po utworzeniu Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zabudowania istniejące i legalne w odległości mniejszej niż 100 m, to zabudowania znajdujące się po lewej stronie od drogi gminnej oznaczonej nr 169. Są to liczne zabudowania o funkcji mieszkalnej (budynki mieszkalne jednorodzinne), budynki funkcji gospodarczej (budynki gospodarcze i garaże) oraz budynki rekreacji indywidualnej, jak i ośrodki wczasowe i budynki restauracji. Skarżący wskazali, iż takie obiekty znajdują się na terenie działek: {...} oraz na innych, które skarżący poprzez ich mnogość mogli pominąć. Powyżej ustalony stan faktyczny uzasadnia twierdzenie skarżących, że w przypadku wsi Krutyń nie może mieć miejsce stosowanie przepisów rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Brak jest bowiem walorów przyrodniczych, które mają być chronione ww. rozporządzeniem. Co więcej, tak zurbanizowane otoczenie planowej inwestycji powoduje, że brak jest podstaw do twierdzenia jakoby zastosowanie obostrzeń wynikających z w/w rozporządzenia prowadziło do osiągnięcia celu utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego, jakim jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Przedmiotowa działka leży na terenie zurbanizowanym i intensywnie użytkowanym, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa i usługowo-turystyczna. Budynek zrealizowany na podstawie przedmiotowej decyzji nie będzie więc stanowił dominanty w krajobrazie. Analizowany teren został już poddany silnemu czynnikowi antropopresji i wynikającym z tego działaniom płoszącym wywołanym samą tylko obecnością człowieka wobec faktu, iż jest to teren bytowania ludzi, intensywnie zabudowany, w tym zabudowaniami w bardzo bliskiej odległości od brzegu rzeki Krutyni (9 m) oraz intensywnie użytkowany i zagospodarowywany przez właścicieli działek sąsiadujących. W konsekwencji czego stwierdzić należy brak negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na wszelkiego rodzaju zwierzęta, w tym ptaki i ichtiofaunę. Generalizowanie zasady poprzez brak zgody na daną inwestycję przy jednoczesnym udzieleniu pozwolenia na istnienie innych inwestycji o przeróżnych funkcjach, narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. Konsekwencją powyższego jest nadto naruszenie przez organ art. 8 § 2 K.p.a., polegające na odstąpieniu przez organ administracji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, na terenie gminy Piecki, obręb Krutyń.

Skarżący nie zgodzili się z wykładnią przepisów rozporządzenia, dokonaną przez organ I instancji. Organ bowiem skupił się na dyrektywie języka potocznego. Tymczasem jak wskazał NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie sygn. II OSK 1962/18, Sąd I instancji, wobec braku definicji legalnej terminu "obiekty służące turystyce wodnej" za konieczne uznał, przy odkodowywaniu znaczenia tego terminu w kontekście wprowadzonego wyjątku, nie tylko uwzględnienie potocznego jego rozumienia, ale także dokonanie oceny, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy, planowany zakres przedsięwzięcia, spełniającego - jedynie w rozumieniu potocznym - kryteria obiektu służącego turystce wodnej, może zostać zaakceptowany z punktu widzenia ochrony przyrodniczej, to jest czy nie stanowi zbyt dużej ingerencji w obszar chroniony. Nakazał przy tym uwzględnić "jego parametry, odległość od już istniejących inwestycji podobnych, itd.".

Termin "obiekty służące turystyce wodnej" nie posiada bowiem definicji legalnej ani na gruncie rozporządzenia Wojewody, ani na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w której zawarto delegację do wydania ww. rozporządzenia i ustanowiono wyjątek od możliwego do wprowadzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów m.in. jezior (art. 17 ust. 1 pkt 7). Brak definicji legalnej tego terminu wymaga zatem jego skonkretyzowania przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Na gruncie niniejszej sprawy, ocena, czy obiekty objęte planowanym zamierzeniem inwestycyjnym służą turystyce wodnej musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że ocena taka winna być dokonana z uwzględnieniem celów, dla których dany zakaz i dopuszczony wyjątek od tego zakazu zostały ustanowione.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Sąd rozpoczął rozważania od wskazania, że park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., w parku krajobrazowym może zostać wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że istota sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy planowany przez skarżących budynek usług turystycznych (hangar na sprzęt wodny) w zabudowie wolnostojącej na działkach nr [...] i [...], obręb Krutyń, gmina Piecki, stanowi obiekt służący turystyce wodnej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, na terenie Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, planowany przez skarżących budynek ma znajdować się w pobliżu brzegu rzeki Krutyni, w pasie 100 m od brzegu tej rzeki. Sąd podzielił interpretację pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1492/21. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym wyroku, że przedmiot postępowania związany jest z ochroną przyrody (krajobrazu), co oznacza, iż wyjątki od reguły ogólnej należy interpretować zawężająco, tak aby obowiązujące zakazy zabudowy rzeczywiście realizowały cele ochronne. Inwestycja polegająca na budowie budynku przystani kajakowej wykracza poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach. Nie jest to obiekt, który jest konieczny do dokonywania spływów kajakowych. Jeżeli wnioskowana inwestycja, traktowana jako całość, wykracza poza pojęcie "obiektów służących turystyce wodnej", nawet jeżeli niektóre jej elementy turystyce wodnej służą, to istnieją usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia, że taka inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów w pasie 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Przeznaczenie takich obiektów, jak sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, zmywalnia, aneks kuchenny, nie są bezpośrednio związane z turystyką wodną. To, że pośrednio związek taki jest oczywisty, nie przesądza o dopuszczalności ich wznoszenia w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Brak jest przeszkód, aby tego rodzaje funkcje mogły być realizowane poza stumetrowym pasem ochronnym. Rozumienie analizowanego pojęcia nie może być więc zbyt szerokie. Obiekty służące turystyce wodnej to obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1492/21, powołał się na wyroki: z 13 października 2020 r., II OSK 1742/18; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1279/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 816/16; z 10 października 2017 r., II OSK 2444/16).

Sąd pierwszej instancji podzielił tę argumentację i podobną argumentację organu wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Budynek planowany przez skarżących, aczkolwiek ma związek z turystyką wodną, lecz nie jest to związek bezpośredni. Nie jest to budynek, bez istnienia którego uprawianie turystyki wodnej w postaci spływów kajakowych nie byłoby możliwe. Budynek tego rodzaju może zostać zlokalizowany poza pasem o szerokości 100 m od brzegu rzeki, podlegającym ochronie. Nie bez znaczenia są także rozmiary tego budynku, co jest istotne dla realizacji funkcji ochronnej krajobrazu przez obowiązujące przepisy prawa, na co także zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku. Ma być to duży budynek, dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, o wysokości do 8 m, szerokości elewacji frontowej do 16 m, powierzchni zabudowy do 144 m2 (z tolerancją do 20 %). Jego realizacja, zdaniem Sądu pierwszej instancji, z pewnością wpłynie istotnie na krajobraz otaczający rzekę Krutynię. W związku z powyższym, Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi naruszenia przez organy art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego poprzez błędną, zawężającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w zakres pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie wchodzi obiekt w postaci budynku usług turystycznych (hangar na sprzęt wodny).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skargi naruszenia przez organy art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżących, nie na podstawie przepisów ustawy, a wyłącznie zawężającej interpretacji organu. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, pozwala na wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2020 r. poz. 1219) wynika jednoznacznie, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów u.o.p., a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 17, 25, 27 i 27a u.o.p. Na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego obowiązuje m.in. zakaz wskazany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Określone w tym przepisie pojęcie "obiektu służącego turystyce wodnej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, zatem podlega interpretacji organów i sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej zawężającej wykładni tego pojęcia ze względu na cel ochrony przyrody, jakiemu służy wprowadzenie wskazanego zakazu. Wyjątki od tego zakazu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zatem zarzut naruszenia przez organy art. 6 K.p.a. polegającego na zastosowaniu zwężającej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie jest usprawiedliwiony.

Sąd odnotował, że strona skarżąca, w ramach zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., kwestionuje wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek na terenie Parku w miejscowości Krutyń, podnosząc, że jest to miejscowość zabudowana, również w pasie terenu biegnącego wzdłuż rzeki, co pozostaje w oderwaniu od celu, dla jakiego został ustanowiony Mazurski Park Krajobrazowy, określonego w § 2 rozporządzenia tj. ochrony wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. W odniesieniu do tego zarzutu Sąd wskazał, iż przedmiotem skargi w tej sprawie nie jest rozporządzenie nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego i kwestia objęcia tej miejscowości granicami Parku. Skoro działki skarżących znajdują się na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, to organy ochrony przyrody mają obowiązek, wynikający z art. 6 K.p.a., stosować przepisy rozporządzenia o utworzeniu tej formy ochrony przyrody i egzekwować wynikające z nich zakazy obowiązujące na terenie Parku.

W ocenie Sądu, nie są trafne również zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Jak wskazali skarżący, na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi nr [...] i [...] znajduje się zabudowa, w tym zabudowa niezwiązana z obsługą ruchu wodnego. Przedmiotem oceny organów ochrony przyrody była jednak inwestycja objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy, a nie inwestycje powstałe na innych działkach w tej samej miejscowości. Brak jest podstaw do odstąpienia przez organ od zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) z uwagi na istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich, która mogła powstać w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W związku z powyższym nie mógł prowadzić do zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przez organy art. 8 § 2 K.p.a.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że istniały podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowaniu inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego tj.

- § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2006r.Nr 20 poz. 506), dalej: "rozporządzenie", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowany budynek hangaru na sprzęt wodny nie jest objęty wyjątkiem od ogólnego zakazu budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki dotyczących obiektów służących turystyce wodnej, a uchwała wymaga, aby obiekt budowlany służący turystyce wodnej był obiektem, bez którego uprawianie turystyki wodnej jest niemożliwe, podczas gdy: - pogląd ten nie ma oparcia w wykładni językowej uchwały;

- § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia

2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.), dalej: "u.o.p.", poprzez jego zastosowanie w sposób automatyczny, w oderwaniu od celu dla jakiego został ustanowiony Mazurski Park Krajobrazowy, z pominięciem stanu faktycznego istniejącego w otoczeniu terenu inwestycji.

2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ

na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z poprzez brak jego zastosowania i nieuwzględnienie skargi, na skutek przyjęcia, że organ nie naruszył prawa materialnego w tym zakresie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania i nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, podczas gdy stan faktyczny sprawy w tym określenie czy na terenie inwestycji i w jej otoczeniu nadal istnieją wybitne wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe wymagające ochrony w celu zachowania i popularyzacji tych wartości, mimo że istotny dla sprawy został pominięty;

- art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę i błędne przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał na uznanie, że przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz z § 3 pkt 7 rozporządzenia, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zakaz ten nie zostanie naruszony;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz uchylenie się od szczegółowej ocen sprawy oraz uznaniowe sformułowanie uzasadnienia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Skarżący zrzekli się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy, na który powołano się w zaskarżonym postanowieniu uprawniał do odmowy zastosowania wyjątku od zakazu sformułowanego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Zgodnie z tym przepisem, na terenie Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Od razu dodać można, że upoważnienie do wprowadzenia zakazu zawiera art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Podstawowym ustaleniem w procesie stosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia powinno być precyzyjne określenie obiektu budowlanego wskazanego w projekcie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Nie chodzi przy tym tylko o nazwę planowanej inwestycji, ale także jej funkcję i parametry, których ustalenie jest przecież niezbędne w procedurze ustalania warunków zabudowy.

Opierając się na projekcie decyzji, organ właściwy w sprawie uzgodnienia powinien ocenić, czy planowany obiekt, o konkretnych parametrach i precyzyjnie ustalonej funkcji jest obiektem służącym turystyce wodnej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1962/18).

Powoływanie się przez organy i Sąd pierwszej instancji na stanowisko wyrażane w orzecznictwie zasługuje na aprobatę, ale nie może ono zastąpić obowiązku dokonania kwalifikacji prawnej planowanego obiektu w odniesieniu do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia (służenia turystyce wodnej).

Jest niewątpliwe, że zgodny z wyjątkiem od zakazu sformułowanego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie jest obiekt zaplanowany do pełnienia, obok służenia turystyce wodnej, jeszcze innych funkcji, np. funkcji pensjonatowej, hotelowej, czy gastronomicznej.

W odniesieniu zaś do obiektów niemających zaplanowanej innej funkcji,. ocena zawartej w § 3 ust. 1 pkt 7 przesłanki "służenia turystyce wodnej" powinna być nadto uwarunkowana okolicznościami związanymi z turystyką wodną realizowaną na rzece, przy której zaplanowano inwestycję. Do indywidualnych okoliczności sprawy powinny być dopasowane parametry i gabaryty planowanego obiektu.

Bez tych konkretnych i szczegółowych ustaleń nie można z góry przyjąć, że turystyce wodnej, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, nie służy obiekt budowlany określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i przez organy w postępowaniu o uzgodnienie jako "budynek usług turystycznych (hangar na sprzęt wodny)".

Próbę wskazania gabarytów planowanego obiektu podjął Sąd pierwszej instancji na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jakkolwiek bez szczegółowej analizy funkcji poszczególnych pomieszczeń obiektu.

Natomiast organ pierwszej instancji nie wyartykułował ustaleń dotyczących parametrów i funkcji obiektu. Nie przeprowadził także analizy polegającej na skonfrontowaniu parametrów planowanego obiektu z hipotezą § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Stwierdził jedynie ogólnie, że "z parametrów jakie określono w projekcie decyzji dla wskazanego obiektu w żaden sposób nie wynika, że posiadają one cechy obiektów służących turystyce wodnej".

W odniesieniu do funkcji obiektu organ pierwszej instancji przyjął, że obiekt budowlany służący turystyce wodnej musi posiadać znamiona, które świadczą, że jest niezbędny do uprawiania turystyki wodnej, tzn. służyć tylko i wyłącznie zapewnieniu bezpiecznego i dogodnego korzystania z wód. Stwierdził, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi, jachtów), jak i usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, kluby żeglarskie, miejsca noclegowe itp.).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wypowiedział się także ogólnie na temat charakteru turystyki wodnej. Stwierdził, że kajakarstwo to pływanie po wodach śródlądowych przy pomocy kajaka, kanadyjki. Spływy kajakowe polegają na pokonywaniu określonej długości tras rzeką (najczęściej zgodnie z kierunkiem prądu) gdzie na wyznaczony początek trasy lub/i jej koniec dostarczany i zabierany jest (najczęściej samochodem) sprzęt. Zatem dla organizacji spływów kajakowych nie ma znaczenia lokalizacja w strefie 100 metrowej rzeki budynku hangaru.

Zauważyć przy tym trzeba, że według RDOŚ, istnienie punktów obsługi turystów, czy magazynów, jest niezbędne dla zapewnienia właściwej realizacji turystyki wodnej, czy popularyzacji wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i walorów krajobrazowych Parku Krajobrazowego (w ramach której mieści się turystyka wodna). Nie oznacza to jednak, zdaniem organu pierwszej instancji, że hangary, wypożyczalnie, budynki magazynowe, budynki typu szkółki, budynki obsługi turystów, muszą znajdować się w pasie 100 m od rzeki.

Przytoczenie tych fragmentów postanowienia RDOŚ jest o tyle ważne, że pokazuje nie tylko brak nawiązania przez organ do cech i funkcji planowanego obiektu (oprócz odwołania się do nazwy obiektu w projekcie decyzji), ale także wskazuje na zrównanie w tym wywodzie funkcji obiektów typu hangar z obiektami o odmiennych funkcjach (szkółka, punkt obsługi turystów).

Konieczne jest spostrzeżenie, że mimo podkreślania w zażaleniu funkcji planowanego obiektu (skarżący określili obiekt jako: "budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu"), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się do istoty sprawy w zasadzie jedynie poprzez przywołanie wyrażonego w orzecznictwie poglądu, że w ramach obiektów służących turystyce wodnej nie mieszczą się obiekty budowlane związane wypożyczaniem sprzętu oraz przechowywaniem kajaków, łodzi, jachtów.

Jest oczywiste, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na postanowienie odmawiające uzgodnienia nie może zastąpić organów, ale jest powołany do kontroli ich działalności. Niezależnie od tego podkreślić trzeba, że także analiza przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do istoty sporu w przeważającej mierze sprowadzona została do przytoczenia stanowisk wyrażonych w orzecznictwie odnoszących się do zróżnicowanych stanów faktyczno-prawnych.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że wyjątek dopuszczony przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia powinien być traktowany w sposób ścisły. Pogląd ten jest formułowany w orzecznictwie jednolicie na tle lokalnych aktów ochrony przyrody zawierających regulacje tożsame z normą § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, która to tożsamość wynika z treści art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Z pewnością także, jak powyżej zasygnalizowano, nie spełniają wymogu służenia turystyce wodnej obiekty pełniące także inne funkcje, niż służące turystyce wodnej, np. usługi hotelowe, pensjonatowe, schroniskowe, czy gastronomiczne.

Dostrzegając konieczność indywidualizacji w procesie stosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, odnotować należy, nie kwestionując idei ochrony wynikającej z orzeczeń przywołanych przez Sąd pierwszej instancji, wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, obiekt który ma służyć do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce wraz z przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków, może być uznany za służący turystyce wodnej (patrz: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2083/13). Zauważyć warto, że w projekcie decyzji będącej przedmiotem postępowania o uzgodnienie, w przywołanej sprawie, jako rodzaj zabudowy wskazano usługi, natomiast wysokość zabudowy ustalono na maksymalnie dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Z twierdzeń inwestora wynikało, że stanica ma służyć do obsługi spływów kajakowych realizowanych na rzece Wda, przechowywania i wypożyczania kajaków dla celów turystyki krajobrazowej i kanu dla celów wędkarstwa amatorskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego wyroku, akceptując stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 70/13, stwierdził, że "obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu bez wątpienia ma bezpośredni związek z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości".

Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/20, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu, bez wątpienia ma bezpośredni związek z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości.

Jest oczywiste, że stanowisk tych nie można w sposób mechaniczny "przenosić" do oceny rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie. Jak już wyżej stwierdzono, należy kierować się w każdej sprawie jej indywidualnymi okolicznościami.

Tych indywidualnych ustaleń i rozważań w niniejszej sprawie zabrakło.

Przyjęto niewynikające z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia założenie, że żaden obiekt usług turystycznych (hangar na sprzęt wodny) nie spełnia wymogu "służenia turystyce wodnej". Uczyniono to przytaczając obszernie wypowiedzi zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych, bez wskazania gabarytów, parametrów całego obiektu będącego przedmiotem postępowania oraz poszczególnych pomieszczeń w obiekcie. Nie określono szczegółowo funkcji pomieszczeń oraz ich związku z turystyką wodną na rzece Krutyni. Bez tych ustaleń zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 7 zgodnie z językowym brzmieniem tego przepisu, było przedwczesne.

Jeśli zaś chodzi o interpretację uwzględniającą cel unormowania omawianego przepisu, czy też norm z zakresu ochrony przyrody na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, konieczne i uprawnione są, w ramach badania, czy omawiane okoliczności faktyczne dotyczące planowanego obiektu są istotne z punktu widzenia prawa materialnego, dwie uwagi.

Po pierwsze, rozporządzenie nie tylko nie zakazuje uprawiania turystyki wodnej na rzece Krutyni, ale dopuszcza w pasie o szerokości 100 m od brzegu tej rzeki obiekty służące turystyce wodnej. Po drugie, skoro już dopuszczono uprawianie turystyki wodnej oraz lokalizację obiektów służących tej turystyce, to przy odczytaniu znaczenia normy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie można abstrahować od oceny roli, jaką w ochronie wartości przyrodniczych mogą odgrywać poddane stosownym regulacjom budowalnym i sanitarnym, zorganizowane w skali stosownej dla terenu, obiekty podstawowej obsługi turystyki wodnej.

Może się przy tym okazać, że alternatywą dla tego typu obiektów nie będą obiekty położone poza pasem 100 m objętym podstawowym zakazem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7, ale ich brak. O tym, czy tak zlokalizowane obiekty powstaną zadecyduje przecież szereg czynników natury organizacyjnej i ekonomicznej. Jeśli zaś turystyka wodna jest uprawiana bez obiektów jej służących, może to pociągać za sobą określone zagrożenia dla chronionych wartości przyrodniczych. Wreszcie rozważenia wymagałoby ewentualne skutki przemieszczania sprzętu przez pas chroniony, o ile magazyny, czy też hangary zostałyby zlokalizowane poza pasem stumetrowym.

W związku z argumentacją organów i Sądu pierwszej instancji dodać można, że ocena, według której, w każdym rozpatrywanym przypadku, w razie regulacji takiej jak zawarta w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, obiektami służącymi turystyce wodnej są jedynie obiekty służące "bezpośrednio" turystyce wodnej, np. pomosty lub pochylnie, nie znajduje podstawy w treści badanej normy prawnej. W świetle brzmienia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, bliższego wyjaśnienia w dalszym postępowaniu wymaga także stanowisko organu, według którego, w pasie 100 m może być zlokalizowany obiekt służący turystyce wodnej, który "musi znajdować się w pasie 100 m od rzeki".

Istotne z punktu widzenia zastosowania normy materialnej § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia okoliczności należy ustalić w postępowaniu uzgodnieniowym przede wszystkim na podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz Analizy urbanistycznej wykonanej na potrzeby postępowania lokalizacyjnego (dokument dołączono do projektu decyzji o warunkach zabudowy). Nadto, możliwe jest posługiwanie się danymi przedstawionymi przez inwestora i danymi, którymi organy ochrony środowiska dysponują z urzędu.

Nie jest wykluczone, że przedłożony do uzgodnienia projekt oraz Analiza nie zawierają wystarczających danych do zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska.

Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy z Analizą nie spełniają wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też, dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (patrz: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 957/14 oraz przywołane tam wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 125/11 oraz z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3204/14).

Wówczas jednak podstawą odmowy uzgodnienia nie jest ocena o niespełnianiu wymogów przesłanek pozytywnego stanowiska organu uzgodnieniowego, ale niemożność wyrażenia merytorycznego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1645/23).

Ustalenie w postępowaniu uzgodnieniowym okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (szczegółowe dane dotyczące: inwestycji i terenu podlegającego ochronie, w tym wartości chronionych na spornych działkach i w ich otoczeniu, oraz turystyki wodnej na rzece Krutyni), a także ocena materiału dowodowego dotyczącego tych okoliczności, w postaci danych zawartych w projekcie decyzji i danych dotyczących terenu inwestycji będących w posiadaniu organu, albo przyjęcie, że projekt decyzji nie zawiera wymaganych danych, są możliwe przed organem zażaleniowym.

Podkreślając, że ta konkretyzacja pozwoli na przyjęcie, czy planowana inwestycja mieści się w pojęciu "służenia turystyce wodnej" uprawianej na rzece Krutyni, dodać należy, iż o pozytywnym uzgodnieniu inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyduje właściwy organ na podstawie uznania administracyjnego. Ewentualne spełnianie zastrzeżenia zawartego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jest jednym z kryteriów podjęcia postanowienia uznaniowego. W przepisie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jest mowa o przepisach o ochronie przyrody.

W tym zakresie istotne mogą okazać się okoliczności podniesione w opinii Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego z dnia 17 listopada 2021 r. Także w związku ze stwierdzeniem RDOŚ, że odstąpił od ewentualnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, podkreślić trzeba, że uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, na mocy art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jest dokonywane w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jest oczywiste, że obszary Natura 2000 są objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego oparto na art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.