Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1354/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 107 art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 188 i art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 999/15 w sprawie ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. S. i A. S. solidarnie na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 999/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w S.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. i A. S.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wobec stwierdzenia, że odwołującym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 127/15 uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na zarzuty podnoszone przez skarżących wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia to, czy ich interes prawny wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Sąd nakazał zatem organowi drugiej instancji merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego przez skarżących.

Następnie Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. S i A. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest miejsce gromadzenia odpadów stałych na działce nr ewid. [...], położonej w S. przy ul. [...] (jak wynika z wypisu z rejestru gruntów o niepełnej treści z dnia 13 lipca 2015 r.), bądź przy ul. [...] (zgodnie z wyjaśnieniami Referatu Architektury Planowania przestrzennego Geodezji i Zarządzania Nieruchomościami UM w S.). Na tej działce od 1977 r. istniała altana śmietnikowa wybudowana przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową (dalej: Spółdzielnia Mieszkaniowa). W związku z upływem czasu oraz potrzebą dostosowania "śmietnika" do nowych zasad gromadzenia odpadów komunalnych Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała w dniu 10 stycznia 2014 r. zgłoszenia remontu istniejącego miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych poprzez: rozbiórkę istniejącej altany śmietnikowej, wykonanie ogrodzenia wraz z furtką od strony drogi gminnej, utwardzenia działki budowlanej z kostki brukowej i wykonanie miejsca postojowego dla samochodu osobowego. Następnie zgodnie z postanowieniem Starosty Starachowickiego z dnia [...] stycznia 2014 r. strona uzupełniła zgłoszenie, do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu.

Organ drugiej instancji uznał, że obiekty objęte zgłoszeniem są wymienione kolejno w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Ustalono, że obecnie, tj. od 16 czerwca 2015 r. ogrodzenie miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce [...] od strony północno-wschodniej u podnóża skarpy nie styka się z ogrodzeniem działki nr [...] należącej do Państwa S. i jest od niego oddalone o 3,11 m, od strony południowo-wschodniej jest w odległości ok. 5,30 m, natomiast od okien budynku mieszkalnego - 11m. Ogrodzenie od strony północno-zachodniej, tj. od strony działki nr [...] będącej częścią ul. [...], stanowiącej własność Gminy S., oddalone jest od granicy działki o 2,45 m - 2,70 m.

Zdaniem organu istniejące odległości są zgodne z wymogami § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), zaś na odległość mniejszą niż 3 m zgodę wyraziła Gmina S. Gmina zaakceptowała również położenie ogrodzenia w odległości 1 m od krawędzi drogi.

W oparciu o wyniki oględzin z dnia 20 maja 2014 r. oraz mapę ustalono, że miejsce gromadzenia odpadów służy do obsługi mieszkańców bloków nr [...] i [...] przy. ul. [...], czyli znajdujących się w odległości odpowiednio 16,5 m i ok. 50 m, co nie narusza postanowień § 23 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem miejsca gromadzenia odpadów na działce nr [...], gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Za takim stanowiskiem przemawia:

– dokonanie zgłoszenia budowy miejsca gromadzenia odpadów stałych czyli śmietnika, a następnie jego uzupełnienie, od którego organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu;

– usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów zgodnie z warunkami technicznymi,

– dodatkowe utwardzenie terenu na dodatkowe pojemniki na śmieci celem doprowadzenia do zgodności z przepisami technicznymi.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. S. i A. S., wnosząc o uchylenie jej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 30 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 43 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 55 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, § 77 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, art. 49 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o ruchu drogowym, § 24 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych, § 22 ust. 1 i 4, § 23 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a także błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących na podstawie art. 145a p.p.s.a. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie przez Sąd rozbiórki miejsca gromadzenia odpadów komunalnych jako samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w dniu 10 stycznia 2014 r. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w Starachowicach zamiar remontu istniejącego miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych wraz z ogrodzeniem i miejscem postojowym dla samochodu osobowego. Zakres prac obejmował: rozbiórkę istniejącej altany śmietnikowej, wykonanie utwardzonego miejsca z kostki brukowej, wykonanie ogrodzenia wys. 1,30 - 2,00 m, obsianie ogrodzenia zielenią osłonową, ustawienie pojemników na odpady segregowane i zmieszane, zabezpieczenie skarpy płytami ażurowymi, wykonanie miejsca postojowego, zagospodarowanie pozostałego terenu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta Starachowicki nałożył na Spółdzielnię obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez:

– rozdzielenie w zgłoszeniu części dotyczącej robót remontowych od części dotyczącej budowy nowych elementów zagospodarowania działki;

– opis sposobu rozbiórki altany (poszczególnych elementów) i opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

– zgodę właściciela altany na jej rozbiórkę;

– szkic furtki jako elementu ogrodzenia;

– zaprojektowanie miejsca postojowego we właściwej odległości od granic działki i od okien, zgodnej z zapisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przy piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła wymagane dokumenty.

Zdaniem Sądu analiza zgłoszenia zamiaru budowy wraz z uzupełnieniem dokumentacji o zdjęcia, obrazujących prace nad śmietnikiem po rozbiórce dotychczasowej altany śmietnikowej, nie pozwala zakwalifikować wykonanych robót tak jak dokonał tego organ. Stwierdził, że z uwagi na ich zakres i funkcję użytkową (służącą utrzymaniu porządku) nie można traktować zgłoszonych robót odrębnie, ale jako zamiar wykonania nowego śmietnika. Z tego względu Sąd uznał, że zgłoszenie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 10 stycznia 2014 r., mimo określenia jego przedmiotu jako "remontu", nie mogło dotyczyć remontu, skoro dotychczasowy obiekt został w całości rozebrany i od podstaw zrealizowano nowy śmietnik. Zgłoszenie inwestora obejmowało zamiar budowy śmietnika jako miejsca gromadzenia odpadów stałych i taki obiekt został wzniesiony.

Dalej Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnych rozważań odnoszących się do treści art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego, pozwalających na ocenę, czy z uwagi na kryterium "niewielkich rozmiarów" zrealizowany śmietnik należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury, czy też ma on inny charakter. Wskazał, że od wyjaśnienia tej kwestii będzie zależał dalszy tok postępowania organu związany z możliwością prowadzenia postępowania naprawczego. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych zamiast organu administracji i nie może go zastępować w podjęciu rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji Sąd uznał, że ocena organu co do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego była co najmniej przedwczesna.

Za niezasadne uznał natomiast zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów rozporządzeń w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, jak i przepisów ustawy o ruchu drogowym.

Ubocznie Sąd zauważył, że zgoda na lokalizację punktu gromadzenia odpadów komunalnych w odległości od 2,45 m do 2,70 m od granicy z działką nr ewid. [...], wyrażona w piśmie Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. i podpisana przez pracownika, nie jest stanowiskiem zarządcy drogi w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który daje podstawę do usytuowania obiektu przy drodze w odległościach mniejszych niż określonych w art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów procedury poprzez zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom (art. 107 § 3 k.p.a.) i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie prawa materialnego:

– art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, że śmietnik o powierzchni 25 m2 nie jest obiektem małej architektury;

– art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że wielkość obiektu przy braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej mogłaby skutkować innym rozstrzygnięciem, w sytuacji, gdy rzeczywistym zamiarem inwestora nie było obejście przepisów o pozwoleniu na budowę;

– art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r., poz. 460 z późn. zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie jest zgodą zarządcy na lokalizację śmietnika w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. polegający na przyjęciu przez Sąd, że organ nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności - kryterium "niewielkich rozmiarów" śmietnika, albowiem jego wielkość miałaby wpływ dla dalszego toku postępowania, podczas gdy lokalizacja śmietnika jest zgodna z przepisami;

– art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, polegającej na przyjęciu, że od ustalenia kryterium wielkości śmietnika zależeć będzie dalszy tok postępowania, podczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu i w sprawie znajdzie zastosowanie wyłącznie art. 50 - 51 Prawa budowlanego niezależnie od jego rozmiarów.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że Spółdzielnia Mieszkaniowa w dniu 10 stycznia 2014 r. dokonała zgłoszenia oraz wskazała szczegółowo zakres prac. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta Starachowicki nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, który został wykonany przy piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. Zdaniem organu z tego powodu brak jest podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Nie można też inwestorowi postawić zarzutu, że jego rzeczywistym zamiarem było obejście przepisów.

Nawet przyjmując, za Sądem pierwszej instancji, wadliwość zgłoszenia, to nie wyklucza to zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W wyniku kontroli stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się utwardzone kostką brukową niezadaszone miejsce na pojemniki i kontenery do czasowego gromadzenia odpadów stałych o powierzchni 25 m2 a inwestycja zrealizowana została w sposób odpowiadający warunkom technicznym określonym w § 23 ust. 1 pkt 1, § 22 ust. 3 i 4, § 23 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

Skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu, że pismo Urzędu Miasta w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyrażające zgodę na usytuowanie punktu gromadzenia odpadów w mniejszej odległości od drogi gminnej, podpisane przez pracownika, nie jest stanowiskiem zarządcy drogi.

Wielkość śmietnika jako obiektu małej architektury czy też mającego "inny charakter" nie ma wpływu na tryb postępowania naprawczego, bowiem jak wskazał skarżący kasacyjnie śmietnik zgodnie z zapisem ustawy Prawo budowlane jest obiektem małej architektury.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. i A. S. wnieśli o jej oddalanie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Istotą sporu w niniejszej sprawie była ocena, czy w odniesieniu do robót budowlanych związanych z wykonaniem miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce nr ewid. [...] w S. były podstawy do prowadzenia procedury naprawczej na podstawie stosownych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane) i zakończenia postępowania decyzją merytoryczną. W ocenie orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego inwestor zrealizował roboty budowlane w zgodzie ze skutecznie dokonanym zgłoszeniem i przy braku sprzeciwu organu. Uznały zatem, że postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji zakwestionował natomiast dokonaną przez organ kwalifikację wykonanych robót, uznając, że należy je traktować jako zamiar wykonania nowego śmietnika, nie zaś remontu dotychczasowego obiektu. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły, czy zrealizowany śmietnik należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury (ze względu na kryterium "niewielkich rozmiarów"), czy też ma inny charakter.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w zgłoszeniu zamiaru budowy z dnia 10 stycznia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa określiła przedmiot zamierzenia jako "remont istniejącego miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych wraz z ogrodzeniem i miejscem postojowym dla samochodu osobowego". Wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do charakteru inwestycji wynikały zapewne właśnie z opisu zgłoszonych robót budowlanych. Takich wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny jednak nie podziela. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji wykonane roboty budowlane w istocie nie były - i nie miały być - remontem, gdyż zgodnie ze zgłoszeniem wykonano od podstaw nowy obiekt w miejsce istniejącej (rozebranej) altany śmietnikowej.

W treści przedmiotowego zgłoszenia inwestor opisał zakres prac, na które składały się: rozbiórka istniejącej altany śmietnikowej, wykonanie utwardzonego miejsca z kostki brukowej, wykonanie ogrodzenia wys. 1,30 - 2,00 m, obsianie ogrodzenia zielenią osłonową, ustawienie pojemników na odpady segregowane i zmieszane, zabezpieczenie skarpy płytami ażurowymi, wykonanie miejsca postojowego, zagospodarowanie pozostałego terenu. Taki opis prac, mimo nieprecyzyjnego określenia całego zamierzenia budowlanego z użyciem nieadekwetnego sformułowania "remont", nie pozwala na stwierdzenie, że zgłoszenie dotyczyło remontu. Wątpliwości sygnalizowane przez Sąd pierwszej instancji związane z określeniem zamierzenia inwestycyjnego jako remont miał wprawdzie Starosta Starachowicki, bowiem postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową m.in. do rozdzielenia w zgłoszeniu części dotyczącej robót remontowych od części dotyczącej budowy nowych elementów zagospodarowania działki, jednakże w odpowiedzi na powyższe Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. sprecyzowała zgłoszenie. Nie używając już słowa "remont" w istocie powtórzyła, że prace objęte zgłoszeniem będą polegać na: rozbiórce istniejącej altany śmietnikowej, wykonaniu ogrodzenia, utwardzeniu miejsca z kostki brukowej i wykonaniu miejsca postojowego dla samochodu osobowego. To, że w zgłoszeniu robót budowlanych inwestor nieprecyzyjnie opisał je jako remont, nie pozwala na tej tylko podstawie zakwalifikować je jako remontu. W opisie robót budowlanych, zawartym zarówno w zgłoszeniu jak i piśmie je uzupełniającym, roboty te zostały dokładnie wskazane i z całą pewnością nie wymieniono tam robót mieszczących się w pojęciu remontu, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie budowlanym.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił też organowi niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie kwalifikacji prawnej wybudowanego śmietnika jako obiektu małej architektury bądź też jako obiektu o innym charakterze - przy czym Sąd nie wskazał bliżej, jak kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych mogłaby być alternatywą w tym przypadku. Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że ocena wybudowanego śmietnika pod kątem kryterium "niewielkich rozmiarów", charakteryzującego obiekt małej architektury w myśl art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego, nie miałaby wpływu na kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych a tym samym na treść wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ kwalifikacja prawna wykonanych obiektów i robót budowlanych jako podlegających zgłoszeniu jest prawidłowa. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził bowiem, że inwestycja objęta zgłoszeniem Spółdzielni Mieszkaniowej dotyczy obiektów i robót wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Taka szczegółowa kwalifikacja, odnosząca się do poszczególnych obiektów i robót wykonanych w ramach zamierzenia inwestycyjnego - trafnie określonego przez orzekające w sprawie organy jako wykonanie miejsca gromadzenia odpadów stałych - najpełniej charakteryzuje zamiar inwestora, który jest zgodny ze zrealizowaną inwestycją. Skoro zaś wszystkie obiekty i roboty budowlane wymienione w zgłoszeniu, zgodnie z wymienionymi wyżej przepisami Prawa budowlanego, wymagały takiego właśnie zgłoszenia, to niewątpliwie był to też tryb właściwy dla całego zamierzenia budowlanego w postaci wykonania miejsca gromadzenia odpadów stałych, a określanego przez Sąd pierwszej instancji jako śmietnik z uwagi na spełnianą funkcję użytkową.

Podkreślenia także wymaga, że nawet gdyby przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że zgłoszone i wykonane roboty budowlane należy ocenić jako jedną inwestycję – miejsce do gromadzenia odpadów stałych (śmietnik), to w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom tego Sądu, nie może budzić wątpliwości, że powstała w ten sposób inwestycja mieści się w kategorii obiektów małej architektury. Wprawdzie słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla zakwalifikowania obiektu do tej kategorii niezbędne jest, aby posiadał on "niewielkie rozmiary", jednakże przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające pozwalało Sądowi na taką właśnie ocenę charakteru tego obiektu. W aktach sprawy znajdują się bowiem m.in. szkice poglądowe wraz z naniesionymi wymiarami inwestycji, które jednoznacznie wskazują, że utwardzono i ogrodzono teren o powierzchni ok. 25 m2 (nie uwzględniając miejsc postojowego) i na tej powierzchni postawione zostały pojemniki na segregowane i zmieszane odpady stałe. W świetle powyższego, uwzględniając dodatkowo fakt, że ustawodawca w art. 3 pkt 4c ustawy Prawo budowlane wprost zaliczył śmietniki do obiektów małej architektury, to brak podstaw do uznania za słuszne wątpliwości Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Wprawdzie nie można odmówić trafności twierdzeniu Sądu pierwszej instancji co do tego, że organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawarł żadnych rozważań w tym zakresie (co do kwalifikacji obiektu jako obiekt małej architektury), jednakże takie uchybienie zaskarżonej decyzji mogłoby co najwyżej być ocenione jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie może przy tym ujść uwadze, że brak rozważań organu w tym zakresie jest konsekwencją przyjęcia przez niego zgłoszenia poszczególnych robót budowlanych a nie śmietnika jako jednego obiektu.

W tej sytuacji uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., albowiem organy administracji nie naruszyły ww. przepisów w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, co oznacza, że Sąd wojewódzki dokonał wadliwej oceny decyzji w tym zakresie.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego. Wskazać bowiem należy, że przepis ten nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, bowiem Sąd przepisu tego nie stosował, jak i jego naruszenia nie wskazał jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie oceniał dokonanej przez organ kwalifikacji wykonanych robót budowlanych pod kątem wskazanego przepisu, bowiem – jak zostało wyżej wskazane – zdaniem Sądu w tym właśnie zakresie zaskarżona decyzja nie zawierała żadnych rozważań. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, skoro Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odnosił się do trybu postępowania naprawczego wskazanego w art. 50 - 51 Prawa budowlanego jako właściwego w przedmiotowej sprawie.

Pozbawiony usprawiedliwionych postaw jest również zarzut naruszenia art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiony w związku z zakwestionowaniem stanowiska Sądu pierwszej instancji, że od kryterium wielkości śmietnika zależeć będzie dalszy tok postępowania. Wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Nie mogło zatem odnieść zamierzonego skutku kwestionowanie dokonanej przez Sąd oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skuteczny natomiast okazał się jeszcze zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd prawidłowo stwierdził, że pismo Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r., podpisane przez pracownika, nie jest stanowiskiem zarządcy drogi w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Pominął jednak, że taka zgoda zarządcy drogi w niniejszej sprawie została wyrażona, ale w innym wcześniejszym piśmie z Urzędu Miejskiego w S. - z dnia [...] grudnia 2013 r., które znajduje się w aktach sprawy.

Przepis art. 43 ust. 1 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym na datę dokonania zgłoszenia i wykonania objętych nim robót budowlanych) stanowi, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, jeśli chodzi o drogi gminne. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to właśnie odesłanie do przepisu art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi bowiem, że wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 art. 38, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednie stosowanie tego przepisu w sytuacjach objętych dyspozycją przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych polegać powinno na stosowaniu przepisu wprost. Oznacza to, że dla zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, nie jest zastrzeżona forma decyzji administracyjnej, a co więcej, przepis ten wyklucza nawet taką możliwość, jeśli tylko odmowa wyrażenia zgody musi nastąpić w drodze decyzji. Skoro zatem milcząca zgoda zarządcy drogi, tj. niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni, jest równoznaczna z wyrażeniem zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej od przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy, to tym bardziej za taką zgodę uznać trzeba pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. podpisane przez pracownika Urzędu Miejskiego w S., wydane w zakreślonym w ustawie terminie 14 dni. Przepis art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych pozwala, by prezydent miasta będący zarządcą drogi upoważnił pracowników urzędu miasta do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie. Nawet jeśli jednak w opisanym przypadku pracownik podpisany pod pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. takiego upoważnienia nie miał i pismo z tego względu nie mogłoby być uznane jako stanowisko zarządcy, to przyjąć należałoby, że zgoda na wykonanie ogrodzenia działki w ramach wykonywanej inwestycji i tak została wyrażona, a to poprzez niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni. Odnośnie zaś do zakresu wymaganej zgody wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wymóg ten obejmował tylko te obiekty budowlane objęte zgłoszeniem Spółdzielni Mieszkaniowej, które miały być usytuowane przy drodze w odległości mniejszej od przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy, tj. ogrodzenie miejsca gromadzenia odpadów stałych.

Uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy została wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., co uprawniało do rozpoznania skargi.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak już wyjaśniono wyżej, prawidłowo organy administracji uznały, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane związane z wykonaniem miejsca gromadzenia odpadów stałych były zgodne z dokonanym zgłoszeniem, a właściwy organ architektoniczno-budowlany zasadnie nie wnosił sprzeciwu do zamiaru ich wykonania. W zaskarżonej decyzji organ wnikliwie ocenił wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym przede wszystkim z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 23 ust. 1 pkt 1, § 22 ust. 3 i 4, § 23 ust. 1 pkt 4). W oparciu o wyniki postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w sposób odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., organ zasadnie nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów. W szczególności nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie skarżących o niezachowaniu wymaganej odległości (3 m) miejsca gromadzenia odpadów stałych (jego ogrodzenia) od granicy z ich działką nr [...]. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 14 października 2014 r. wynika bowiem, że wykonane ogrodzenie jest oddalone od granicy działki skarżących z zachowanie wymaganej odległości. Nie ma też podstaw do kwestionowania tego, że zgodnie z oświadczeniem Spółdzielni Mieszkaniowej (pismo z dnia 7 lipca 2015 r.) wykonane miejsce do gromadzenia odpadów stałych na działce nr ewid. [...] przeznaczone jest do obsługi mieszkańców wyłącznie budynków przy ul. [...].

Za niezasadne należy uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów rozporządzeń w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazane przez skarżących rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 26, poz. 313 z późn. zm.) nie mieszczą się w zakresie przepisów prawa budowlanego, a tylko przestrzeganie i stosowanie takich przepisów podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), które odnoszą się do przestrzegania zasad ruchu na drogach publicznych.

Decyzja o umorzeniu postępowania wobec braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, wbrew zarzutom skargi, w żaden sposób nie oznaczała, że organ pominął treść przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Wydana decyzja oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych wykonanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, wobec którego właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, organ uznał, że nakładanie obowiązków w trybie przepisów Prawa budowlanego jest zbędne. Skoro zatem postępowanie uruchomione zostało w przedmiocie legalności konkretnych robót budowlanych, a jak ustalono zostały one zrealizowane zgodnie z prawem i w oparciu o skuteczne zgłoszenie, to nie ma materialnoprawnych podstaw do dalszego jego kontynuowania i zakończenia decyzją merytoryczną. W takiej sytuacji organ nie miał innej możliwości jak tylko umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 i art. 151 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).