Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1201/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 218 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. oraz W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1905/22 w sprawie ze skargi I.S. oraz W.P. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 15 września 2022 r., nr BP-DZ.415.2.2022/2 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od I.S. oraz W.P. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1905/22, oddalił skargę I.S. i W.P. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 15 września 2022 r., nr BP-DZ.415.2.2022/2 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W.P. i I.S., pismem z dnia 26 lipca 2022 r. złożyli do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] wniosek o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia stanu prawnego, o następującej treści:

"1. Decyzja nr 70/90 przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 16 października 1990 r. wydana przez dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] o przydziale Por. W.P. osobnej kwatery w G. przy ul. [...] jest ostateczna, nie została uchylona i obowiązuje w obrocie prawnym.

2. Decyzja nr 939 z dnia 24 września 2001 r. wydana przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] stwierdzająca, że Pan Kpt. W.P. zachował uprawnienia do osobnej kwatery stałej, jest ostateczna, nie została uchylona i obowiązuje w obrocie prawnym.

W uzasadnieniu wskazali m.in., że mają interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w celu potwierdzenia stanu prawnego, a mianowicie, że w obrocie prawnym nadal obowiązują dwie decyzje administracyjne wymienione we wstępnej części wniosku. Tylko takiej treści zaświadczenie, jak opisano na wstępie wniosku, interesuje wnioskodawców. Pomiędzy wnioskodawcami a Agencją Mienia Wojskowego doszło do wymiany korespondencji, w ramach której narodził się spór co do stanu prawnego związanego z tym, czy wskazane decyzje obowiązują nadal w obrocie prawnym. Ma to znaczenie dla ustalenia czy tytuł prawny do lokalu wnioskodawcy nadal zachowują na podstawie 2 wymienionych decyzji, co oznacza przydział lokalu bezterminowy, czy też wnioskodawcy mają tytuł do lokalu tylko na czas określony wynikający z umowy najmu. W ocenie Agencji (pismo z dnia 08.07.2022 r.), wypowiedzenie w dniu 13 lutego 2014 r. umowy najmu lokalu cyt. "wyprowadziło" z obiegu prawnego decyzję przydziału osobnej kwatery stałej nr 70/90 z dnia 26 października 1990 r. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić i wnioskodawcy chcieliby poddać analizę stanu prawnego niniejszej sprawy kontroli sądowej. Ponieważ ustawa wprost nie przewiduje skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego o ustalenie istnienia prawa bądź stosunku prawnego o charakterze administracyjnym (taka możliwość istnieje na gruncie art. 189 k.p.c., lecz dotyczy to ustalenia stosunku prawnego cywilnego, a nie administracyjnego), jedyną możliwością zweryfikowania stanowiska Agencji jest wystąpienie o wydanie oficjalnego zaświadczenia, a w przypadku odmowy wydania zaświadczenia zaskarżenie takiego postanowienia do sądu administracyjnego".

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...], postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr OG-DZ.406.602.2016/6, na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że stwierdzenie, iż "decyzja nr 70/90 przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 16 października 1990 r. wydana przez dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] o przydziale por. W.P. osobnej kwatery w G. przy ul. [...] jest ostateczna, nie została uchylona i obowiązuje w obrocie prawnym", byłoby twierdzeniem nieprawdziwym, gdyż decyzja ta nie jest, po wypowiedzeniu najmu nawiązanego na jej podstawie, prawidłowym tytułem prawnym do dalszego zajmowania lokalu mieszkalnego. Organ podniósł też m.in., że decyzja nr 939 z dnia 24 września 2001 r. została wydana przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] w oparciu o art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. i stwierdzała zachowanie przez kpt. rez. W.P. prawa do kwatery. Decyzja ta nie miała charakteru konstytutywnego - nie kreowała stosunku prawnego W.P. z żadną konkretną kwaterą, lecz była decyzją deklaratoryjną - potwierdzała prawo, które osoba uprawniona w rozumieniu ówcześnie obowiązujących uregulowań mogła realizować (zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 ustawy) poprzez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1203 ze zm.) skasowały pojęcie "prawa do kwatery", przyznając wyłącznie żołnierzom zawodowym służby stałej prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas pełnienia obowiązków służbowych na danym stanowisku służbowym oraz regulując sytuację innych osób (w tym emerytów wojskowych). W art. 23 ust. 1 osoby, którym do dnia wejścia w życie tej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery. Na mocy tej ustawy ustawodawca skreślił przywołane wyżej przepisy przyznające m.in. emerytom wojskowym prawo do kwatery oraz określające sposoby jego realizacji, nie nakładając jednocześnie na właściwe organa obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych w tym zakresie. Skoro więc organ w postępowaniu wyjaśniającym stwierdza, że decyzja została wydana w nieaktualnym już stanie prawnym i potwierdza uprawnienia wnioskodawcy, których nie może on zrealizować w oparciu o obowiązujące obecnie uregulowania prawne, nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, postanowieniem z dnia 15 września 2022 r., nr BP-DZ.415.2.2022/2, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 4 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym. Podał jednocześnie, że zaświadczenie jest informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Przytoczył treść art. 217 § 2 k.p.a., art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 219 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. Prezes zwrócił uwagę, że lokal mieszkalny, którego dotyczy wniosek został przydzielony W.P. decyzją przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 26 października 1990 r. Przy przydziale uwzględniono żonę oraz córkę. W.P. odszedł z zawodowej służby wojskowej, nabywając uprawnienia do wojskowego zaopatrzenia emerytalno-rentowego od dnia 1 września1997 r. Prezes wskazał także, iż w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.) wprowadzono przepis art. 29a, który stanowi, że "do osób innych niż żołnierze zawodowi, które zajmują lokale mieszkalne będące w zasobie mieszkaniowym i internatowym Agencji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy k.c. oraz k.p.c.". Mając to na uwadze organ przyjął tezę, że osób niebędących żołnierzami zawodowymi (w tym emerytów wojskowych), zajmujących lokale mieszkalne z zasobu Agencji Mienia Wojskowego na podstawie decyzji administracyjnych nie łączy z organem Agencji (Skarbem Państwa) stosunek administracyjnoprawny (jak w przypadku żołnierzy zawodowych) lecz stosunek cywilnoprawny, jakim jest najem nawiązany na podstawie decyzji o przydziale.

Prezes podniósł, że na wniosek W.P., Dyrektor, na podstawie art. 23 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, zachowuje (...) prawo do kwatery, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury wojskowej, wydał w dniu 24 września 2001 r. decyzję nr 939 stwierdzającą, że wnioskodawca zachował uprawnienie do osobnej kwatery stałej na czas nieokreślony. Prezes podkreślił jednocześnie, że art. 23 został następnie zmieniony przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej ustawę o zakwaterowaniu z dniem 1 lipca 2004 r., poprzez wykreślenie zapisu o zachowaniu prawa do kwatery i wprowadzeniu zapisu o odprawie mieszkaniowej. Następnie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw wprowadziła art. 8 ust. 1, mówiący że "osoby, które do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zamieszkują w lokalu mieszkalnym na podstawie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego decyzją administracyjną, zachowują prawo do zajmowania tego lokalu mieszkalnego przez czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach". W tej sytuacji, osoby niebędące żołnierzami zawodowymi (a więc również wnioskodawcy) zachowały prawo najmu wynikające z decyzji, bez zastąpienia ich stosownymi umowami.

Prezes dodatkowo podkreślił, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu i w oparciu o przepis art. 688 k.c. W.P. i I.S. zobowiązani byli do terminowego uiszczania pełnych opłat za używanie lokalu oraz pełnych opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego. Zobowiązani z ciążącego na nich obowiązku nie wywiązywali się, doprowadzając do zadłużenia. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. Dyrektor wezwał ich do ostatecznego uregulowania zaległych należności z pouczeniem, że niewywiązanie się z powyższego obowiązku będzie skutkowało wypowiedzeniem najmu lokalu, zgodnie z zapisem art. 687 k.c. w związku z art. 29a ustawy o zakwaterowaniu. Z uwagi na nieuregulowanie zaległych należności, w dniu 13 lutego 2014 r., Dyrektor wypowiedział W.P. i I.S. najem lokalu mieszkalnego i wezwał ich do jego opróżnienia. Jednocześnie poinformował, że w przypadku nieopróżnienia lokalu mieszkalnego w ustalonym terminie, Dyrektor na podstawie art. 29b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu skieruje do sądu powszechnego pozew o opróżnienie lokalu mieszkalnego. W dniu 26 lutego 2014 r., na wniosek W.P., Dyrektor zawarł umowę o spłatę zaległych należności w 24 miesięcznych ratach i w związku z regularnym wywiązywaniem się z postanowień tej umowy, organ nie skierował do sądu pozwu o opróżnienie lokalu mieszkalnego, a lokatorzy zajmowali lokal bez tytułu prawnego. W wyniku spłaty całości zobowiązań i na wniosek W.P., Dyrektor, na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, zawarł 5 lutego 2016 r. umowę najmu lokalu mieszkalnego, na czas oznaczony 9 lat, tj. do dnia 5 lutego 2025 r. Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. W.P. oraz I.S. wystąpili o zmianę umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartą na czas oznaczony, na umowę na czas nieoznaczony. W odpowiedzi Dyrektor pismem z dnia 13 lipca 2020 r. wyjaśnił, że z uwagi na jednoznaczną treść art. 68 ust. 2 ustawy o Agencji, stanowiącą o możliwości wynajęcia lokalu mieszkalnego jedynie na czas oznaczony, nie ma możliwości na dokonanie zmiany w części umowy dotyczącej czasu jej trwania, na czas nieoznaczony. Prezes zaznaczył także, iż pismem z 10 czerwca 2022 r. wnioskodawca, wystąpił o wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na wniosek o wykup lokalu mieszkalnego Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Agencji, nie mogą być zbywane lokale mieszkalne zajmowane na podstawie umów najmu zawartych na czas oznaczony. W tej sytuacji W.P. oraz I.S. wnioskiem z dnia 26 lipca 2022 r. wystąpili do Dyrektora o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Prezes wskazał, że decyzja przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 26 października 1990 r. nie funkcjonuje już w obiegu prawnym, a W.P. jako emeryt wojskowy, zachował uprawnienia do zajmowania lokalu przyznanego tą decyzją, ale zajmował go na podstawie przepisów zmieniających ustawę o zakwaterowaniu, tj. art. 23 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Prezes dodał, że stosunki wnioskodawców z Agencją regulował nie Kodeks postępowania administracyjnego a Kodeks cywilny i Kodeks postępowania cywilnego, zgodnie z art 29a. Skoro wystąpiło zadłużenie, to Agencja wypowiedziała W.P. i I.S. najem lokalu na czas nieokreślony, bez konieczności czynienia tego w trybie administracyjnym. Twierdzenie zatem, że "decyzja nr 70/90 przydziału osobnej kwatery stałej jest ostateczna, nie została uchylona i obowiązuje w obrocie prawny", jest nieprawdziwe. Decyzja nr 939 z dnia 24 września 2001 r. wydana przez Dyrektora, która stwierdzała zachowanie przez W.P. prawa do kwatery, nie miała charakteru konstytutywnego. Nie kreowała ona stosunku prawnego W.P. z żadną konkretną kwaterą, lecz była decyzją deklaratoryjną - potwierdzała jedynie prawo, które osoba uprawniona w rozumieniu ówcześnie obowiązujących uregulowań mogła realizować (zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 ustawy) poprzez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Skoro decyzja została wydana w nieaktualnym już stanie prawnym i potwierdza uprawnienia wnioskodawcy, których nie może on zrealizować w oparciu o obowiązujące obecnie uregulowania prawne, to nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści. Zatem postanowienie z dnia 4 sierpnia 2022 r. odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, zgodnie z wnioskiem stron jest prawidłowa. Skoro zaś istotą zaświadczenia, wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wnioskodawcy chcą wydania zaświadczenia o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji, której zgodnie z dokumentami sprawy nie ma już w obrocie prawnym, to Dyrektor nie miał podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się wnioskodawcy, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., oz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji nie naruszają art. 219 i art. 217 k.p.a. Postanowienia te nie naruszają również wskazanych w skardze przepisów art. 29a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu, albowiem w postępowaniu zaświadczeniowym organ nie dokonuje wykładni prawa materialnego i nie stosuje tego prawa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Istotą postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie jest więc rozstrzyganie sporów co do stanu prawnego dotyczącego umowy najmu lokalu, nie jest też możliwe dokonanie przez sąd administracyjny - w drodze kontroli postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści - analizy stanu prawnego dokonanej przez organ we wcześniejszej korespondencji z wnioskodawcami, czy w samym postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym na skutek żądania wydania zaświadczenia nie rozstrzyga się w indywidualnej sprawie administracyjnej o obowiązku czy uprawnieniu jednostki. Także ewentualne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie służy rozstrzyganiu sporów materialnoprawnych, w tym dokonywaniu ustaleń, jakie skutki wywołuje konkretna decyzja administracyjna. Istota zaświadczenia tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy. Podkreślić należy, że nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia.

W sprawie skarżący chcieliby, poddać analizę stanu prawnego – przyjmowaną przez organ we wcześniejszej korespondencji ze skarżącymi – kontroli sądowej. Tryb wydawania zaświadczeń służy jedynie potwierdzeniu określonego faktu lub stanu prawnego, a nie ustalaniu uprawnień czy obowiązków jednostki w danym stanie prawnym, a tego w istocie w drodze wydania zaświadczenia o żądanej treści domagali się skarżący. Tymczasem zaświadczenia nie może rozstrzygać czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów.).

Wprawdzie organy dokonały w sprawie próby takiej analizy prawnej i doszły do przekonania, że nie jest możliwe stwierdzenie, że określone decyzje obowiązują w obrocie prawnym (jak podał organ "decyzja nie jest – po wypowiedzeniu najmu nawiązanego na jej podstawie - prawidłowym tytułem prawnym do dalszego zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego"), tym niemniej wszystkie te ustalenia nie mają żadnego znaczenia w sprawie dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia. Na gruncie przepisów działu VII k.p.a. nie jest bowiem możliwe rozstrzyganie w istocie o uprawnieniu jednostki w jakiejkolwiek sprawie. Nadto kwestii obowiązywania decyzji w obrocie prawnym nie można wiązać wyłącznie z faktem jej ewentualnego uchylenia, o czym jest mowa w proponowanej przez wnioskodawców treści zaświadczenia.

Tak więc zaświadczenie, w tym zaświadczenie żądanej treści, nie jest aktem stosowania prawa i postępowanie zaświadczeniowe nie może zmierzać do potwierdzenia uprawnienia jednostki w jakiejkolwiek sprawie. Prawidłowa była odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zbędne były - w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji - wszystkie rozważania organów o sytuacji prawnej wnioskodawców. Jednocześnie WSA w Warszawie podniósł, że nie jest uprawniony do dokonywania w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia wykładni przepisów materialnoprawnych, w tym art. 29a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W dniu 24 kwietnia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi, w szczególności zaniechanie rozpoznania zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego i tym samym zaniechanie odniesienia się do tego, czy organ administracji II instancji przedstawił prawidłowy wywód prawny co do istoty sprawy, a więc w kwestii obowiązywania lub nie w obrocie prawnym:

✓ decyzji nr 70/90 przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 16.10.1990 r. wydanej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] o przydziale por. W.P. osobnej kwatery w G. przy ul. [...];

✓ decyzji nr 939 z dnia 24.09.2001 r. wydaną przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] stwierdzającą, że kpt. W.P. zachował uprawnienia do osobnej kwatery stałej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie organu administracji II instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego stan prawny było niezasadne, a organ administracji publicznej II instancji miał obowiązek wydać zaświadczenie zgodnie z wnioskiem w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia stanu prawnego związanego z tym czy nadal w obrocie prawnym pozostają decyzje administracyjne opisane we wniosku;

3. art. 29a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, przez błędną wykładnię a mianowicie poprzez przyjęcie, że wejście w życie art. 29a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP spowodowało uchylenie decyzji administracyjnych o przydziale skarżącym lokalu i jednocześnie zastąpienie tych decyzji cywilnoprawnym stosunkiem najmu, podczas gdy z treści wskazanych przepisów prawa nie wynika, aby wejście w życie nowelizacji ustawy spowodowało z mocy prawa uchylenie jakichkolwiek decyzji administracyjnych, co oznacza, że nadal w obrocie prawnym pozostają:

✓ decyzja nr 70/90 przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 16.10.1990 r. wydana przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] o przydziale por. W.P. osobnej kwatery w G. przy ul. [...];

✓ decyzja nr 939 z dnia 24.09.2001 r. wydana przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] stwierdzająca, że kpt. W.P. zachował uprawnienia do osobnej kwatery stałej;

- a w konsekwencji skarżący nadal są osobami uprawnionymi do wykupu lokalu na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy o Agencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa wg norm obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 184 Konstytucji, art. 1 § 1 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 219 k.p.a. sprowadzają się do zarzucenia WSA w Warszawie, że oddalił skargę mimo, że powinien zbadać zarzuty odnoszące się do istoty sporu związanego z charakterem stosunku prawnego pozwalającego skarżącym kasacyjnie zajmować mieszkanie znajdujące się w zasobach Agencji Mienienia Wojskowego, mimo posiadania przez organy dokumentów pozwalających na potwierdzenie stanu prawnego, uzasadniającego wydanie żądanego zaświadczenia.

Przypomnieć jednak należy, że zaskarżone postanowienia zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania statuowanego w rozdziale VII k.p.a. regulującym tryb wydawania zaświadczeń, a więc przepisów mających, w stosunku do przepisów ogólnych procedury administracyjnej, charakter uproszczony. Przejawia się on m.in. w ograniczonym, pod względem zakresu, postępowaniu dowodowym. Stosownie bowiem do treści art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że wydawanie zaświadczeń oparte jest - co do zasady - na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosić się więc będzie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz do oceny, czy te okoliczności dotyczą wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Zawężenie postępowania wyjaśniającego podyktowane zostało tym, by nie rozszerzać ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które wydawane są w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji (zaświadczenie) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje), (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 630/10 i z dnia 12 grudnia 2014 r, sygn. akt I OSK 1201/13).

W sprawie skarżący kasacyjnie we wniosku z dnia 26 lipca 2022 r. wystąpili o wydanie przez Agencję Mienia Wojskowego zaświadczenia w celu potwierdzenia stanu prawnego, o następującej treści: "1. Decyzja nr 70/90 przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 16 października 1990 r. wydana przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr 3522 o przydziale por. W.P. osobnej kwatery w G. przy ul. [...] jest ostateczna, nie została uchylona i obowiązuje w obrocie prawnym. 2. Decyzja nr 939 z dnia 24 września 2001 r. wydana przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] stwierdzająca, że kpt. W.P. zachował uprawnienia do osobnej kwatery stałej, jest ostateczna, nie została uchylona i obowiązuje w obrocie prawnym". W uzasadnieniu wniosku jednoznacznie wskazano m.in., że pomiędzy wnioskodawcami a Agencją Mienia Wojskowego istnieje spór co do stanu prawnego związanego z tym, czy wymienione decyzje obowiązują nadal w obrocie prawnym, a żądana treść zaświadczenia jednoznacznie ma przesądzać o tym, że wskazane we wniosku decyzje nadal obowiązują. Istnienie sporu co do obowiązywania wobec decyzji z dnia 16 października 1990 r. oraz z dnia 24 września 2001 r. potwierdziły same organy podnosząc, że w ich przekonaniu te decyzje nie obowiązują, ponieważ ich sytuację prawną, gdy chodzi o zajmowany lokal reguluje obecnie art. 29a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych odsyłający do przepisów prawa cywilnego, jako regulujących najmem ww. lokalu.

Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno z treści wniosku skarżących kasacyjnie o wydanie zaświadczenie, jak i skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednoznacznie wynika, że intencją wnioskodawców było w istocie potwierdzenie przez organ, że ich prawo do lokalu jest regulowane przez przepisy prawa administracyjnego, co pozawalałoby uznać, że umowa najmu, wbrew znajdującym się w sprawie dokumentom, została zawarta na czas nieokreślony, co w przyszłości miałoby umożliwić im wykupienie zajmowanego lokalu.

Mając powyższe na uwadze trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie w istocie zażądali od organu oceny zdarzeń prawnych i aktów administracyjnych, która to ocena miałaby prowadzić do rozstrzygnięcia sporu o podstawę prawną do zajmowania lokalu. Tymczasem tryb zaświadczeniowy nie służy rozstrzyganiu o określonych prawach czy obowiązkach osoby wnioskującej, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Istotą zaświadczenia nie jest ocena ani tym bardziej weryfikacja, lecz informacja oparta na posiadanych przez organ danych.

Skoro zatem w niniejszej sprawie posiadana przez organ dokumentacja nie potwierdzała faktów podanych przez wnioskodawców, zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści, a Sąd I instancji takie rozstrzygnięcie organu uznał za prawidłowe. Nie można więc uznać, że WSA w Warszawie naruszył przepisy postępowania oddalając skargę.

Całkowicie niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 29a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował, ani też nie dokonywał ich wykładni. Uznał bowiem, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest możliwe weryfikowanie uprawnień do zajmowanego przez wnioskodawców lokalu. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Jak już wskazano wyżej, natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach i obowiązkach, jak też nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 981/08; z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 594/10).

Z powyższych względów, wobec stwierdzenia niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.