Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 769/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 września 2022 r., znak: SKO.41/3269/LI/2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 21 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Trzydnik Duży z dnia 8 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-usługowy (produkcja siatki ogrodzeniowej, choinek i podobnych) zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w obrębie B., gm. T. D..

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. (data wpływu) M. O. (dalej także jako: skarżąca) zwróciła się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla działki ewid. nr [...] w obrębie B., gm. T. D.. Wskazała jako projektowaną inwestycję: zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-usługowy (produkcja siatki ogrodzeniowej, choinek i podobnych). Obecny stan zagospodarowania inwestycji to działka rolna zabudowana (wniosek k. 1-10 akt admin. I inst.).

Wskazana powyżej działka (nr ewid. [...]) nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym warunki zabudowy należało ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Obszar objęty wnioskiem jest częściowo zabudowany budynkiem gospodarczym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego i stanowi teren zabudowy zagrodowej (grunt rolny zabudowany).

Na podstawie analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się wyłącznie rozproszona zabudowa zagrodowa oraz tereny wykorzystywane do produkcji rolnej (łąki i pola uprawne). Wskazał, że w żadnym z analizowanych budynków, nie jest prowadzona działalność usługowa lub produkcyjna. Dalej podniósł, że istniejąca w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa oraz służąca produkcji rolnej nie daje podstaw do spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia, polegającego na zlokalizowaniu funkcji produkcyjno-usługowej w formie produkcji siatki ogrodzeniowej oraz wyrobów z tworzyw sztucznych (choinek i innych). Wójt wyjaśnił także, że z uwagi na fakt, iż w obszarze analizowanym nie ma budynków produkcyjno-usługowych, a działalność tego rodzaju nie może być uznana za uzupełniającą do istniejącej funkcji mieszkaniowej oraz rolniczej planowana inwestycja łamie zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji.

W związku z powyższym Wójt decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Kolegium, uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazało, że w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Z analizy wynika, że dominującą funkcją terenu jest funkcja mieszkaniowa i rolna, a wszystkie usytuowane w sąsiedztwie budynki stanowią zabudowę zagrodową. W żadnym budynku nie jest obecnie prowadzona działalność usługowa lub produkcyjna. Zdaniem Kolegium prawidłowo przeprowadzona analiza daje podstawy do przyjęcia, że planowana przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania budynku nie stanowiłaby kontynuacji funkcji i nie spełniałaby warunków dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego:

< art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4, 7, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w prawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

< art. 4 ust. 2 u.p.z.p., 59 ust. 1 u.p.z.p., 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

< art. 71 ust. 1 pkt. 2 i 3 w zw. z art. 71 ust. 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na przebieg postępowania:

< art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. poprzez działanie z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, powierzchowne zbadanie stanu sprawy, błędnej konsumpcji stanu faktycznego przez organ I Instancji a następnie przez Kolegium - skutkujące utratą zaufania do władzy publicznej;

< art. 107 § 3 k.p.a., którego naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania polegający na braku dostatecznego wyjaśnienia wszelkich przesłanek, jakimi kierowały się organy w toku postępowania administracyjnego, co uniemożliwia skarżącej dokładną weryfikacje stanowiska organów, i oparcie swojego stanowiska jedynie na polemice z przedstawicielami doktryny;

< art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie decyzji organu I instancji pomimo braku przesłanek do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zastosowanie art. 145a p.p.s.a., a ponadto przyznanie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że jej intencją jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania istniejącego na działce obiektu, nie zaś realizacja nowego. Wskazała, że organ błędnie zinterpretował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej brak kontynuacji funkcji nie powinien stanowić przesłanki odmowy wydania zgody na ustalenie warunków zabudowy, ponieważ spełniony zostały inne przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wskazać, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: p.b.) przy definiowaniu "zmiany sposobu użytkowania" posłużono się zwrotem "rozumie się w szczególności", co oznacza że jest to pojęcie niedookreślone. Należy jednak przyjąć, że zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania należy uznać podjęcie (lub zaniechanie) działalności, która prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa. W odniesieniu do skargi należy dostrzec, że organy obu instancji nie powoływały powyższego przepisu.

Kolejno należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy w gminie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga co do zasady każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

Działka skarżącej jest działką rolną zabudowaną, a planowana zmiana polega na prowadzeniu działalności produkcyjno-usługowej. Zmiana warunków bezpieczeństwa jest w tym przypadku oczywista, jak i nie budzi wątpliwości, że jest to także zmiana istotna z punktu widzenia zagospodarowania terenu, gdyż dotyczy całkowicie nowej funkcji, niezwiązanej z dotychczasową.

W orzecznictwie przyjmuje się generalnie, że w przypadku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku (bez prowadzenia prac budowlanych) zakres stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sprowadza się do ustalenia kontynuacji funkcji. W niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy badania innych przesłanek. Nie powstaje nowa zabudowa, ani zabudowa w nowym kształcie, zatem inwestycja nie wpływa na ład architektoniczny (por. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2459/21).

W rozważanym przypadku badanie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa powinno zatem dotyczyć kwestii dostosowania funkcji obiektu budowlanego do funkcji obiektów istniejących na danym obszarze.

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" w drodze ustawy, jednakże w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wymóg ten zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu. Dokonując analizy kontynuacji funkcji, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wskazać, że nowy sposób użytkowania należy zaakceptować, jeżeli nie godzi w zastany stan rzeczy. Realizacja inwestycji jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z istniejącą funkcją. Sąd dostrzega, że nie oznacza to wyłącznie powielania zastanego stanu rzeczy, jednakże między zastaną funkcją terenu, a planowaną inwestycją musi zachodzić istotny związek.

W orzecznictwie nader trafnie wskazuje się, że "rozwój ładu przestrzennego powinien mieć charakter ewolucyjny, a nie rewolucyjny" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 449/21). Z tego względu projektowane inwestycje muszą być harmonijnie powiązane z zastanym ładem przestrzennym.

W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, co nie było sporne, a także przeprowadzono analizę urbanistyczną, która co do istoty również nie była kwestionowana. Sąd w pełni podzielił stanowisko Kolegium w zakresie sprzeczności planowanego sposobu użytkowania budynku z zastaną funkcją terenu.

Organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że dominującą funkcją terenu jest funkcja mieszkaniowa i rolna, a wszystkie usytuowane w sąsiedztwie budynki stanowią zabudowę zagrodową. W żadnym budynku nie jest obecnie prowadzona działalność usługowa lub produkcyjna.

Skarżąca planuje zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-usługowy (produkcja siatki ogrodzeniowej, choinek i podobnych). Planowana inwestycja nie wpisuje się w zastany ład urbanistyczny, na którym dominuje zabudowa związana z rolnictwem. Należy dostrzec, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie powtarza żadnego z występujących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale również nie nawiązuje do żadnego. Na wskazanym obszarze nie istnieje ani jeden obiekt o funkcji produkcyjnej lub usługowej.

Wobec powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości Sądu oczywista sprzeczność planowanej funkcji produkcyjnej z dominującą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową i rolniczą. W świetle tych okoliczności konieczna była odmowa wydania warunków zabudowy.

Mając na uwadze stanowisko skarżącej, należy podkreślić, że zmiana sposobu użytkowania jest z prawnego punktu widzenia doniosła w skutkach. Stanowi swoistą inwestycję, gdyż zmienia sposób zagospodarowania w sposób znaczny. Okoliczność, że budynek już istnieje wpływa jedynie na zawężoną kontrolę przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednakże nie wyłącza jej w całości. Nie eliminuje również konieczności spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. z uwzględnieniem planowanego sposobu użytkowania.

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że do wydania warunków zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w niniejszej sprawie determinujące znaczenie ma wykazanie kontynuacji funkcji. Okoliczność, że budynek już istnieje wpływa na przyjęcie, iż wpisuje się już w ład architektoniczny (jest jego częścią). Z tego względu nie jest celowe badanie wszystkich przesłanek z pkt 1 powyższego przepisu. Jednakże weryfikacja dotyczy okoliczności, która ma ulec zmianie tj. sposób użytkowania. W tym zakresie istotne znacznie ma zasada kontynuacji funkcji. W niniejszej sprawie w sposób oczywisty i rażący zachodzi sprzeczność planowanej funkcji z zastaną. Sama skarżąca w skardze potwierdza okoliczność braku zachowania kontynuacji funkcji, lecz podnosi, iż spełniła pozostałe przesłanki.

Skarżąca nie spełnia co najmniej jeden z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki te muszą bowiem zostać spełnione łącznie. Należy dostrzec, że z powyższych względów organy odstąpiły od badania pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. (w tym kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością, nie pomijając żadnego istotnego elementu – nie naruszył zasad prawdy materialnej, ani swobodnej oceny dowodów (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). Organy prawidłowo wywiązały się również z obowiązku wyrażonego w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę