Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1782/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 222 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant specjalista – Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania S. S. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. określającej warunki pełnienia służby utrzymał ww. decyzję w mocy.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, z późn. zm. ) zaproponował S. S. następujące warunki pełnienia służby:

1. miejsce pełnienia służby - Izba Celna w [...] - Oddział Celny w N.,

2. stanowisko służbowe -specjalista Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych,

3. uposażenie:

← zasadnicze według IV grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,414,

← dodatek za stopień służbowy rachmistrz celny określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,211,

← dodatek za wieloletnią służbę ustalony wg zasad określonych w przepisach art. 153 ww. ustawy,

← pozostałe dodatki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ww. ustawy – w przypadku spełniania wymogów ich uzyskania.

W związku ż tym, że zaproponowane uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego, na podstawie art. 222 ust. 4 ww. ustawy zachował prawo do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,437.

S. S. potwierdził otrzymanie propozycji w dniu [...] grudnia 2010 r. i w tym samym dniu złożył oświadczenie, że przyjmuje złożoną propozycję z dnia [...] grudnia 2010 r.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. S. S. wezwał Dyrektora Izby Celnej w [...] do wydania decyzji zmieniającej akt mianowania w związku z przyjęciem propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przez Dyrektora Izby Celnej w [...] umorzone decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. jako bezprzedmiotowe ze względu na treść art. 222 ustawy o Służbie Celnej, w którym ustawodawca nie przewidział dalszych kroków organu po przyjęciu przez funkcjonariusza propozycji pełnienia służby.

W wyniku wniesionego przez S. S. odwołania, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r. - sygn. akt II SA/Wa 816/12 WSA w Warszawie uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wniesioną przez Szefa Służby Celnej od ww. wyroku skargę kasacyjną, NSA oddalił wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. - sygn. akt I OSK 2489/12. Sądy obu instancji uznały, że Dyrektor Izby Celnej w [...] po przyjęciu przez Skarżącego propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. winien wydać decyzję administracyjną, określającą nowe warunki służby.

Postanowieniem dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej nowe warunki służby w związku z przyjęciem przez Odwołującego propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd - sprawy zwolnienia S. S. ze Służby Celnej. Ze względu na wydane w dniu [...] lipca 2014 r. postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. przez Dyrektora Izby Celnej w [...], który był niewłaściwym w sprawie organem, WSA w Opolu wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. - sygn. akt SA/Op 466/14 stwierdził jego nieważność.

Szef Służby Celnej, po przekazaniu zgodnie z właściwością zażalenia S. S. na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że w dacie przyjęcia propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. i w dacie ustalającej nowe warunki służby, tj. [...] stycznia 2011 r. Odwołujący pozostawał w stosunku służbowym i posiadał status funkcjonariusza celnego. W związku z tym zawisła przed sądem administracyjnym sprawa zwolnienia S. S. ze służby nie stanowi zagadnienia wstępnego, na które wskazywał Dyrektor Izby Celnej w [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] określił S. S. warunki pełnienia służby, obowiązujące od dnia [...] stycznia 2011 r. w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., tj.

1. miejsce pełnienia służby - Izba Celna w [...] - Oddział Celny w N.,

2. stanowisko służbowe - specjalista Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych,

3. uposażenie:

← zasadnicze wg IV grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,414 z zachowaniem prawa do dotychczasowego uposażenia zasadniczego, określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,437 (art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej),

← dodatek za stopień służbowy rachmistrza celnego określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,211,

← dodatek za wieloletnią służbę ustalony według zasad określonych w przepisach art. 153 ustawy o Służbie Celnej,

← pozostałe dodatki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej - w przypadku spełniania wymogów do ich uzyskania.

Od powyższej decyzji S. S. złożył odwołanie, w którym zarzucił:

1. Naruszenie art. 7 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

2. Naruszenie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez przedstawienie propozycji określającej stanowisko specjalisty Służby Celnej mimo, że zgodnie z kryteriami określonymi w rozdziale 8 ustawy oraz w przepisach wykonawczych wykształcenie i kwalifikacje zawodowe Odwołującego odpowiadają stanowisku eksperta Służby Celnej.

3. Naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska służbowego reguł określonych w Zarządzeniu Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia (§ 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego Zarządzenia Nr 43).

4. Naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, poprzez zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej mimo, ze przepis art. 222 ust 3 ustawy o Służbie Celnej nakazuje stosowanie przepisów rozdziału 8 ustawy, a co za tym idzie, także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że przed złożeniem propozycji składał wnioski rekrutacyjne, w których wykazywał, że winien mieć nadane stanowisko eksperta Służby Celnej. W decyzji natomiast organ nie odniósł się do tych argumentów. Zarzuty merytoryczne dotyczą pominięcia przy określaniu stanowiska kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, a także braku oceny kwalifikacji Odwołującego. Propozycja złożona przez Dyrektora Izby Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej (art. 113 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej). Odwołanie do przepisów rozdziału 8 ustawy wskazuje, że ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszom, iż proces transformacji stanowisk będzie prowadzony według powszechnie obowiązujących i transparentnych reguł ustalonych w ustawie, a nie będzie stanowił akcji dowolnego wyznaczania stanowisk przez dyrektorów izb celnych według ich własnego uznania. Ze względu na to, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie przeprowadził tego procesu na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy, propozycja stanowiska narusza wprost przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Odwołujący wskazuje ponadto, że obowiązek przeprowadzenia przez Dyrektorów Izb Celnych rekrutacji wewnętrznej przed złożeniem propozycji stanowisk został potwierdzony w oficjalnym piśmie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], skierowanym do Dyrektora Departamentu Służby Celnej w Ministerstwie Finansów.

Po rozpatrzeniu odwołania Szef Służby Celej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż w dniu 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, z późn. zm.), wprowadzająca nowe stanowiska służbowe oraz po raz pierwszy w Służbie Celnej, obowiązek opisania i zwartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (art. 113 i art. 114 ustawy). W celu dostosowania dotychczasowego funkcjonowania Służby Celnej do nowych regulacji przewidzianych ww. ustawą ustawodawca zamieścił w rozdziale 14 przepisy przejściowe, które należy traktować jak lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ustawy. Z mocy przepisu przejściowego art. 222 ust. 1 ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, stali się funkcjonariuszami w rozumieniu tejże ustawy. Na podstawie ust. 2 ww. przepisu ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., kierownik urzędu został zobowiązany do przedstawienia funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ustalenie stanowiska w pisemnej propozycji skierowanej do K. O. było, poprzedzone procesem opisu i wartościowania stanowisk w Służbie Celnej, który pozwolił uporządkować realizowane przez funkcjonariuszy zadania oraz określić ich wartość w skali od 1 do 16 pkt, począwszy od zadań najprostszych do najbardziej złożonych według jednolitych dla całej Służby Celnej kryteriów. Wykaz zadań został przyjęty jako obowiązujący w Służbie Celnej na podstawie zarządzenia Nr 43 Ministra Finansów w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych z dnia 18 października 2010 r. (Dz. Urz. MF Nr 12, poz. 52, z późń. zm.) i stanowił podstawę sporządzania wszystkich opisów stanowisk służbowych w Służbie Celnej. Od wartości poszczególnych zadań oraz ich czasochłonności zależało bowiem, jakie funkcjonariusz otrzyma stanowisko służbowe i jaka będzie jego wartość. Szczegółowy mechanizm określania wartości stanowiska służbowego, w tym kryteria dotyczące czasochłonności, uregulowany został przepisami ww. zarządzenia Nr 43 Ministra Finansów. W oparciu o przepisy ww. zarządzenia w Służbie Celnej opracowano opisy stanowisk służbowych we wszystkich komórkach organizacyjnych, w tym dla stanowiska S. S., który na dzień złożenia propozycji pełnił służbę w Oddziale Celnym w N. Urzędu Celnego w [...] - Sekcja [...] (okresowo: Sekcja [...]). Zgodnie z kartą zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] stycznia 2010 r. (karta nr 148 akt osobowych) do zadań Odwołującego należało: sprawowanie dozoru i kontroli celnej, okresowe przyjmowanie deklaracji podatku akcyzowego, okresowe pełnienie funkcji dyspozytora, prowadzenie i nadzorowanie postępowań celno-podatkowych. W oparciu o realizowane przez Odwołującego zadania oraz zgodnie § 3 ust. 1 ww. zarządzenia, w opisie stanowiska służbowego S. S. zostały wskazane zadania i ich wartości mieszczące się w wykazie zadań stanowiącym załącznik nr 2 do zarządzenia, realizowane przez oddziały celne. Charakter i złożoność zadań zawartych w opisie odpowiada zadaniom dotychczas realizowanym przez Odwołującego na stanowisku kontrolera celnego w Oddziale Celnym w N. Izby Celnej w [...]. Wartość stanowiska Odwołującego wyliczono zgodnie z § 6 zarządzenia oraz załącznikiem 3 do zarządzenia na poziomie 2,16 pkt. Wartość ta mieści się w przedziale 1,50-2,49 pkt przewidzianym dla stanowiska służbowego - specjalista Służby Celnej w kategorii stanowisk specjalistycznych w wykazie stanowiącym załącznik nr 4 do zarządzenia. Powyższy opis stanowiska specjalisty Służby Celnej w Oddziale Celnym w N. został zaakceptowany przez kierownika urzędu w dniu [...] grudnia 2010 r. i zatwierdzony przez Szefa Służby Celnej w dniu [...] grudnia 2010 r.

Opis stanowiska służbowego specjalisty Służby Celnej ustalony dla Odwołującego w trakcie procesu wartościowania stanowisk w Służbie Celnej, był podstawą złożenia przez kierownika urzędu propozycji pełnienia służby przez Odwołującego na stanowisku specjalisty Służby Celnej i określenia takiego stanowiska skarżoną decyzją. Opis stanowiska stanowił załącznik do ww. propozycji a Odwołujący złożył na nim swój podpis potwierdzający zapoznanie z opisem. Odwołujący spełnił również wymóg w zakresie kwalifikacji, wskazany w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy

celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, przewidziany dla stanowiska specjalisty Służby Celnej. O tym, czy funkcjonariusz otrzyma stanowisko specjalistyczne, czy eksperckie decydowały realizowane zadania w powiązaniu z ich czasochłonnością. Kierownik urzędu odpowiadający za realizację zadań kadrowych w urzędzie (art. 19 ustawy) prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami Rozdziału 8 ustawy, tj. art. 113 ustawy określił S. S. stanowisko specjalisty Służby Celnej, mieszczące się w kategorii stanowisk specjalistycznych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia i wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. Ustalenie Odwołującemu uposażenia nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych (Dz.U. Nr 36, poz. 199) według IV grupy uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej 1,414, przewidzianego dla stanowiska specjalisty Służby Celnej. W związku z tym, że zaproponowane uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego, na podstawie art. 222 ust. 4 przepisów przejściowych ustawy, Odwołujący zachował dotychczasową wysokość uposażenia określonego mnożnikiem 1,437.

Organ wyjaśnił, iż wartość stanowiska me była uzależniona od kwalifikacji i doświadczenia osoby realizującej te zadania, ale od złożoności tych zadań w powiązaniu z ich czasochłonnością. Organ odwoławczy nie ma zaś podstaw do kwestionowania wartości zadań określonych w zarządzeniu ani też podważania przewidzianych ww. zarządzeniem reguł przypisywania stanowisk i kategorii stanowisk do określonej wartości stanowisk. Ustalenie wartości zadania i wartości stanowiska nie może być przedmiotem badania organu w niniejszym postępowaniu odwoławczym, a jedynie określenie funkcjonariuszowi konkretnego stanowiska służbowego w danej kategorii stanowisk służbowych, miejsca pełnienia służby i uposażenia, to zaś zostało prawidłowo ustalone przez kierownika urzędu w skarżonej decyzji. W karcie opisu stanowiska służbowego specjalisty Służby Celnej (karta 156 akt osobowych) jako wymagane kwalifikacje wskazano wymóg posiadania wykształcenia średniego. W sytuacji zatem, gdy do wykonywania zadań na stanowisku specjalisty nie było konieczności posiadania wyższego wykształcenia, podnoszony przez Odwołującego zarzut nieuwzględnienia posiadanego przez niego wykształcenia, kompetencji i innych kwalifikacji, jest bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących braku przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej przed złożeniem propozycji organ odwoławczy zauważył, iż to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ, jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uregulowanie zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Finansów w § 5 ust. 1 zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Organ zwrócił uwagę, że w chwili składania propozycji, to jest na koniec 2010 r., warunek stażu służby na stanowisku z tej samej kategorii byłby niemożliwy do spełnienia, zgodnie bowiem z art. 222 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do dnia 31 grudnia 2010 r. funkcjonariusze celni zachowywali dotychczasowe stanowiska, które miały inną nomenklaturę i nie dzieliły się na kategorie.

Odwołujący po zmianie stanowiska nadal realizował zadania w tej samej komórce organizacyjnej, nie uległo również zmianie jego dotychczasowe uposażenie. Nowe warunki służby ustalone odwołującemu skarżoną decyzją nie były krzywdzące i nie można ich kwestionować jedynie z tej przyczyny, że odwołujący wolałby pełnić służbę na wyższym stanowisku, gdyż w jego ocenie posiada do tego wymagane kwalifikacje i kompetencje. Określenie stanowiska służbowego należało bowiem do kierownika urzędu, ten zaś nie dokonał tego dowolnie, ale oparł się przedkładając propozycję na uprzednio dokonanym opisie i wartościowaniu stanowisk służbowych w jego urzędzie.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 107 § 7 k.p.a. wskazanych w odwołaniu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. zarzucił decyzji wadliwą akceptację decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Izby Celnej:

1. Została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji zaskarżonej decyzji, poprzez fakt, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] potwierdził warunki pełnienia służby przez Skarżącego w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] kwietnia 2012 r. w sytuacji, gdy miał on wyłącznie kompetencje do określenia tych warunków na dzień 1 stycznia 2011 r. (bo decyzja dotyczy potwierdzenia zachodzącego wówczas procesu transformacji organizacyjnej Służby Celnej),

2. Została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji zaskarżonej decyzji, poprzez fakt, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] zamiast podać w niej określone warunki pełnienia służby przez Skarżącego, tj. stanowisko, miejsce i uposażenie potwierdził jedynie te warunki, co jest oczywistym istotnym uchybieniem proceduralnym,

3. Została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., poprzez fakt sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. wyjaśnienia podstaw prawnych i podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych personalnych przesłanek określenia od dnia [...] stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku specjalisty Służby Celnej ze wskazanym uposażeniem,

4. Została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż w sprawie nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego,

5. Została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez nieuwzględnienie przy określaniu stanowiska służbowego reguł określonych w zarządzeniu Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i tym samym pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia Skarżącego, o którym mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, które to kryteria ( w razie ich zastosowania) powinny pretendować skarżącego do wyższego stanowiska niż to, które mu zaproponowano,

6. Została wydana z rażącym naruszeniem art.222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ww. ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowy, poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obligatoryjnego obowiązku stosowania przepisów rozdziału 8 ww. ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 tej ustawy w postaci rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych, regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że zarzuty skargi stanowią w istocie powielenie zarzutów odwołania, do których odniósł się w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących opisu i wartościowania. Proces ten następował bowiem według reguł odrębnych, nie poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Celem skarżonej decyzji było określenie warunków służby w oparciu o art. 222 ust. 3 ustawy, a nie badanie prawidłowości opisów stanowisk służbowych w Służbie Celnej. Organ podniósł, że nie doszło również do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na ustępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów. Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. potwierdzająca warunki pełnienia służby, obowiązujące od dnia 11 stycznia 2011 r. w brzmieniu określonym w propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r., była następstwem przyjęcia tej propozycji przez skarżącego. Natomiast złożenie powyższej pisemnej propozycji przez Dyrektora Izby Celnej w [...] było związane z wejściem w życie 30 października 2009 r. nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).

Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy Dyrektor Izby Celnej w [...] był zobligowany w terminie do 31 grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona propozycja zawarta w piśmie z [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając w dniu [...] grudnia 2010 r. pisemne oświadczenie. Zaproponowane ii przyjęte warunki zostały wstępnie powtórzone we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Takie władcze załatwienie sprawy było następstwem stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wykładni art. 222 ust. 3 ustawy, że konsekwencją przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji warunków służby złożonej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinno być decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby (por. postanowienie NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, dostępne na stronie internetowej pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną jest, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która weszła w życie 30 października 2009 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych (Projekt ustawy o Służbie Celnej, Sejm VI Kadencji, druk nr 1492, opublikowany w LEX). Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej, które zawarte zostały w rozdziale "Przepisy przejściowe", miały zaś pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy.

W art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustawodawca postanowił, że funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 3 ww. ustawy zakreślono termin do 31 grudnia 2010 r. na przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji określających, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Intencją ustawodawcy było zatem dostosowanie zastanego stanu rzeczy odnośnie warunków pełnienia służby, w tym stanowisk służbowych funkcjonariuszy, do nowej regulacji prawnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz stosunki prawne ukształtowane na jego podstawie, istniejące w momencie wejścia w życie przepisów nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji nowych stanowisk służbowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych musiało zatem zostać dokonane z odniesieniem do stanowisk służbowych dotychczas zajmowanych przez tych funkcjonariuszy pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Nieuzasadnione są w związku z tym zarzuty skarżącego, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej.

Należy zgodzić się z organem, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu. W procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było, co należy szczególnie mocno zaakcentować wobec oczekiwań zgłaszanych przez skarżącego w jego trakcie, awansowanie funkcjonariuszy, lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Proces awansowania mógł rozpocząć się na nowych zasadach po zakończeniu zmian strukturalno-organizacyjnych w Służbie Celnej.

Istotnym jest również, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, że art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej odsyła do przepisów rozdziału 8 i 10 jedynie w zakresie kwestii związanych z miejscem pełnienia służby, stanowiskiem i uposażeniem, nie zaś do materii odnoszącej się do awansu, czy rekrutacji wewnętrznej, które również są normowane w przepisach tych rozdziałów.

Jak wyjaśnił Szef Służby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wartościowanie stanowisk służbowych dla potrzeb określenia funkcjonariuszom nowych warunków pełnienia służby zostało przeprowadzone według kryteriów określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i oparte było na wartości wykonywanego zadania na danym stanowisku, a nie na statusie osoby wykonującej to zadanie (jej wykształceniu, kwalifikacjach).

Skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko specjalisty Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu znajdującej się w jego aktach osobowych. Przyjął zatem złożoną mu propozycję, decydując się na dalszą służbę na zaproponowanym mu stanowisku specjalisty. Nie jest okolicznością sporną, iż skarżący wypełniał wymagania dla tego stanowiska przewidziane. Natomiast jak wyjaśnił organ w procesie transformacji to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań, decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Sam skarżący zasadnie natomiast wskazuje, że kryteria wykształcenia i kwalifikacji zawodowych są brane pod uwagę w procedurze rekrutacji wewnętrznej, która w tym przypadku nie miała jednak miejsca. Obowiązek jej przeprowadzenia nie mógł wynikać, wbrew twierdzeniom skargi, z pism poszczególnych organów funkcjonujących w ramach Służby Celnej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że opis wartościowania stanowiska, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o Służbie Celnej, zakłada podniesienie standardów pracy polskiej Służby Celnej, doskonalenie systemu planowania i zarządzania zasobami finansowymi i technicznymi oraz doskonalenia systemu zarządzania zasobami ludzkimi tak, aby wzmocnić administracyjną i operacyjną zdolność Służby Celnej". Opis wartościowania stanowiska w Służbie Celnej służy zatem wewnętrznym potrzebom tej służby mundurowej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponownie przypomnieć, że wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z dnia [...] maja 2015 r. potwierdzającej warunki służby, od dnia [...] stycznia 2011 r. było następstwem przyjęcia wcześniej prze skarżącego pisemnej propozycji [...] grudnia 2010 r., określającej warunki służby i było powtórzeniem w decyzji treści wcześniejszej propozycji. Wbrew jednak zarzutom skargi organ nie potwierdził jedynie warunków pełnienia służby w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji, lecz w decyzji wskazał w sposób precyzyjny i jednoznaczny stanowisko, miejsce pełnienia służby i uposażenie, czyniąc zadość wymogom art. 107 § 1 k.p.a., ustalając warunki służby od dnia [...] stycznia 2011 r., tak jak wymagał tej przepis art. 222 ustawy o Służbie Celnej.

Należy wskazać, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] przed wydaniem powyższej decyzji nie prowadził żadnego postępowania w sprawie odnośnie ustalenia skarżącemu warunków pełnienia służby, lecz oparł się w całości na dokumencie znanym już wcześniej skarżącemu. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 7, 77 k.p.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji, a to z tego powodu, iż nie argumentacja tego organu była brana pod uwagę przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni realizuje wymagania art. 107 § 3 k.p.a., zawierając wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż skarżący nie akceptuje tej argumentacji nie świadczy o naruszeniu przywołanego przepisu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] odpowiadają prawu.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku