Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 531/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136,  art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, Oddział Terenowy Biura Agencji Mienia Wojskowego we Wrocławiu na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa, wydzieloną pod drogę publiczną gminną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania należnego Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Agencję Mienia Wojskowego, za nieruchomość położoną w J., gmina K., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...]/4, AM-4, obręb J., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda D. podał, że w dniu 5 sierpnia 2010 r. Wójt Gminy K. - działając w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ugn" (obecnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) na wniosek Agencji Mienia Wojskowego, wydał decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w J., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-4, obręb J., o powierzchni 14,0774 ha. W ten sposób wyodrębniono 9 działek, w tym działkę nr [...]/4, którą w pkt 5 rozstrzygnięcia decyzji określono jako przeznaczoną pod drogę wewnętrzną, co w uzasadnieniu uzupełniono wyjaśnieniem, że działka ta jest przeznaczona pod publiczną drogę gminną, lecz - jako że Gmina K. nie jest zainteresowana przejęciem tej działki na własność - organ I instancji nie zastosował art. 98 ugn. W następstwie kontroli instancyjnej opisanego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 5 i orzekło, m.in., że działka nr [...]/4 przeznaczona jest pod drogę gminną. W pozostałym zakresie decyzję Wójta utrzymano w mocy.

Dalej wskazano, że z uwagi na bezskuteczność uzgodnień, pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Agencja Mienia Wojskowego (dalej "AMW"), reprezentująca Skarb Państwa, wystąpiła do Starosty K. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ugn, za przejęcie z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności działki nr [...]/4. Przychylając się do żądania AMW, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta orzekł m.in. o ustaleniu wysokości odszkodowania należnego wnioskodawcy, a także o zobowiązaniu Wójta Gminy K. do jego wypłaty. Jednakże w następstwie kontroli instancyjnej Wojewoda D. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na naruszenie przez Starostę szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (decyzja Wojewody z dnia [...] r., znak [...]). Staroście zalecono przy tym uzupełnienie licznych braków dowodowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] - wydaną w oparciu o m.in. art. 98 ust. 3 ugn - Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania należnego za przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez AMW, w wysokości 209 200 zł i zobowiązaniu Gminy K. do jego wypłacenia. Natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, na gruncie materiału dowodowego - uzupełnionego zgodnie z zaleceniami Wojewody - szczegółowej analizie poddano operat szacunkowy, który uwzględniając wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, pomimo zastrzeżeń Gminy, uznano za prawidłowy i przyznano mu moc dowodową. W przepisanym prawem terminie od opisanej powyżej decyzji odwołała się Gmina K..

Rozpatrując sprawę jako organ II instancji Wojewoda D. wyjaśnił, że doszedł do przekonania, iż materiał dowodowy, w oparciu o który wydano zaskarżaną decyzję jest wadliwy, co wymusza analogicznie negatywną ocenę postępowania przeprowadzonego przez Starostę K.. Wraz z zakresem postępowania dowodowego wymagającym uzupełnienia, rodzi to konieczność uchylenia decyzji organu powiatowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda przypomniał, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie ex lege prawa użytkowania wieczystego działki gruntu powstałej i przejętej w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Za przejętą w ten sposób działkę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 ugn). Natomiast jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (czyli m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III ugn "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Tym samym odszkodowanie ustala, odrębną decyzją, starosta - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - w wysokości według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn). Co więcej, zgodnie z wykładnią art. 98 ust. 3 ugn - wyrażaną jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych - w postępowaniu takim, stosuje się reguły właściwe postępowaniom wywłaszczeniowym, co czyni obligatoryjnym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 118 ust. 1 ugn.

Zdaniem Wojewody, w świetle powołanych przepisów, organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn, w szczególności powinien wyjaśnić następujące okoliczności. Po pierwsze, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej, zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, tudzież wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, a także jaki podmiot publiczny - odpowiednio do kategorii drogi - jest zobowiązanym do wypłaty odszkodowania beneficjentem decyzji wydanej w warunkach art. 98 ust. 1 ugn. Wychodząc bowiem z założenia, że skutki podziału, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 ugn, wynikające z przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp) pod drogę publiczną zachodzą z mocy samego prawa, a wydawanie rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim zadecydował sam ustawodawca - wiążąc z hipotezą danej normy prawnej określony skutek zachodzący ex lege - nie leży w kognicji organów administracji publicznej (ani sądów), ocena skutków decyzji podziałowej wyrażona przez wydający ją organ, nie wiąże w sposób bezwzględny organu ustalającego odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ugn.

Po drugie, jak wskazał Wojewoda, należy ustalić, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania co do odszkodowania, które winny zostać udokumentowane. Co istotne, w przypadku stron działających - w trakcie negocjacji - poprzez przedstawicieli lub pełnomocników, konieczna jest weryfikacja umocowania takich osób do składania oświadczeń woli w przedmiocie uzgodnienia i wypłaty odszkodowania.

W końcu, trzeba dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu bądź operatów szacunkowych. Należy przy tym podkreślić, że opinia tego typu jest jedynym dowodem, w oparciu o który - w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 ugn - dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania. Trzeba zatem wyjaśnić, iż operat uznaje się za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Podlega on więc - tak jak każdy inny dowód w sprawie - ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę obowiązany jest zbadać przedstawiony mu operat nie tylko pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia. Oceny dokonać należy zarówno pod względem wymogów formalnych, jak i wymogów materialnych wynikających z ugn oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego aktu normatywnego, w szczególności rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), dalej określanego jako "r.wyc". Jednocześnie, dokonana przez organ ocena poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. Obowiązek dokonania ustaleń w opisanym zakresie wynika z przepisów o randze zasad ogólnych postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej oraz oficjalności (w art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), czy badane okoliczności zostały udowodnione, czy też za udowodniony uznać należy brak przesłanek uwzględnienia żądania strony. Co przy tym istotne, realizacja tych reguł możliwa jest jedynie w oparciu o materiał odpowiadający wymogom ustalonym w art. 76a § 1 i § 2 kpa. Z przepisów tych wynika bowiem, że oprócz oryginału, walor dowodu ma odpis dokumentu, urzędowo poświadczony przez organ państwowy - który wcześniej sporządził uwierzytelniany dokument, w przepisanej formie, w ramach swoich kompetencji (zob. art. 76 § 1 lub § 2 kpa) - a także odpis dokumentu, którego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym.

Wojewoda zaznaczył, że powyższe zasady doznają jednak ograniczenia w przypadku organów odwoławczych, które dodatkowo związane są - ujętą w art. 15 kpa - zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wynika z niej bowiem, iż każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Przez dwukrotne rozpoznanie rozumie się natomiast obowiązek przeprowadzenia, przez każdy z wymienionych organów, postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych. Oznacza to także, iż braki dowodowe dotyczące istotnych -niewyjaśnionych w pierwszej instancji - okoliczności sprawy, tudzież zmiana tych okoliczności, bądź nowe okoliczności tego typu, zaistniałe lub ujawnione w trakcie postępowania odwoławczego, nie mogą podlegać sanowaniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 kpa. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jakkolwiek Starosta w większości uzupełnił materiał dowodowy - sanując braki dotyczące umocowań przedstawicieli AMW, a także przesłanek bezskutecznych uzgodnień i wystąpienia z mocy prawa quasi-wywłaszczeniowego skutku decyzji podziałowej - to postępowanie, przeprowadzone ponownie w I instancji, po raz kolejny obarczone jest wadami.

Pierwsza z wad ma charakter formalnoprawny, a stanowi ją brak w aktach sprawy uwierzytelnionego odpisu projektu podziału, który powinien stanowić załącznik do decyzji Wójta, a także prawidłowego odpisu decyzji SKO, który - stosownie do art. 76a § 1 kpa - mógł uwierzytelnić upoważniony do tego pracownik SKO. W kompetencji Wójta Gminy K., a także upoważnionych przez niego pracowników Urzędu Gminy K., nie mieści się bowiem uwierzytelnianie dokumentów sporządzonych przez inne organy. Stanowi to naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 kpa, które należy sanować podczas ponownego rozpatrywania sprawy.

Kluczowym powodem orzeczenia przez Wojewodę kasacji było przyjęcie za dowód co do wartości przedmiotowej nieruchomości, operatu szacunkowego, który z racji istotnego naruszenia przepisów "ugn" i "r.wyc.", nie mógł stanowić dowodu na wskazaną okoliczność. Mając na względzie zakres wymaganej oceny opinii biegłego, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisami art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi (z zastrzeżeniem art. 135 ugn) wartość rynkowa nieruchomości, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. Określając zaś wartość rynkową nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn), a jeśli powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). W przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 zd. 2 ugn). Trzeba także zaznaczyć, iż odszkodowanie za przejęte ex lege prawo własności obejmuje wartość gruntu wraz z częściami składowymi (art. 4 pkt 1 ugn, art. 47 i art. 48 kodeksu cywilnego), przez które należy rozumieć budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (o ile nie stanowią odrębnych nieruchomości), jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Natomiast, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 ugn), co polega na oddzielnym określeniu wartości gruntu i oddzielnym wartości jego części składowych (art. 135 ust. 2 ugn).

Wojewoda wskazał, że w analizowanym operacie, biegły zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 ugn). W myśl § 4 pkt 1 r.wyc., przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z kolei, przy przyjętej przez rzeczoznawcę metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 pkt 4 r.wyc.). Warto jeszcze zaznaczyć, że poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn). Szczegółowo sposób wyceny nieruchomości przejętych pod drogi publiczne uregulowano w § 36 r.wyc., który w ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 2 stanowi, że wartość rynkowa nieruchomości o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn określa się, przyjmując stan nieruchomości odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn (tj. w pierwszej kolejności zgodnie z mpzp) bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej w taki sposób, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 r.wyc.). Z kolei w § 36 ust. 4 r.wyc. wprowadzono regułę, zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Natomiast w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 r.wyc.).

W świetle powołanych uregulowań, za oczywiste naruszenie przepisów art. 130 ust. 1 zd. 2 ugn oraz § 36 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 r.wyc. należy uznać pomniejszenie wartości wycenianej nieruchomości o koszty usunięcia zadrzewienia. Wysokość odszkodowania ustalanego w trybie art. 98 ust. 3 ugn, powinna bowiem odpowiadać wartości nieruchomości według stanu z dnia wydania decyzji podziałowej, bez uwzględnienia nakładów poniesionych po jej przejęciu przez podmiot publicznoprawny. Oczywiste jest zatem, iż nie ma podstaw do uwzględniania w operacie, którego celem jest określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości dla potrzeb odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną - kosztów usunięcia części składowych w rozumieniu art. 48 kc. Dotyczy to zarówno kosztów poniesionych przez podmiot, który utracił prawo do nieruchomości, jak i przez beneficjenta quasi-wywłaszczenia. W szczególności, ustalając odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej, nie należy obciążać strony doń uprawnionej kosztami usunięcia z gruntu części składowych, choćby było to niezbędne do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej publicznym przeznaczeniem w mpzp. Oznaczałoby to de facto przeniesienie na poprzedniego właściciela nieruchomości części kosztów realizacji celu publicznego.

Tymczasem w badanym przypadku, wartość rynkową nieruchomości biegły określił sumując wartość prawa własności gruntu (243 000 zł) i zysk ze sprzedaży materiału drzewnego (10 000 zł) - czyli uzyskał wartość odtworzeniową - pomniejszając jednak tę kwotę o koszt usunięcia zadrzewienia (43 800 zł). Obliczona w ten sposób wartość rynkowa zawiera zatem element sprzeczny z powołanymi wcześniej przepisami prawa. Uchybienie to wyklucza ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wynik końcowy wyceny, stanowiący w istocie bezpodstawnie pomniejszoną wartość odtworzeniową nieruchomości.

Co więcej, zdaniem Wojewody, krytyczną ocenę przedmiotowej opinii - po pierwsze i w szczególności - pogłębia przedwczesne zastosowanie metody polegającej na przyjęciu dla wycenianej nieruchomości przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 ab initio r.wyc.), bez uprzedniego wykazania braku transakcji tzw. nieruchomościami drogowymi (§ 36 ust. 4 in fine r.wyc.), na rynku regionalnym. Z przepisu § 36 ust. 4 r.wyc. wynika bowiem, że priorytet ma selekcja materiału porównawczego pod kątem nieruchomości, tak jak wyceniana, przeznaczonych pod drogi publiczne. Jednocześnie w zdaniu drugim § 36 ust. 4 r.wyc. wprost odesłano do odpowiedniego stosowania ust. 2, który dopuszcza rozszerzenie badanego rynku z "lokalnego" na "rynek regionalny". Przy czym zastosowanie ma przepis § 26 ust. 3 r.wyc., zgodnie z którym biegły zobowiązany jest uwzględnić m.in. podobieństwo bazowego rynku lokalnego i rynku faktycznie objętego analizą. Jako że pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" nie zostały ustawowo zdefiniowane, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego. Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pojęcie "rynku lokalnego" odczytywać należy jako obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Biegły tymczasem poszukując transakcji nieruchomościami drogowymi ograniczył się do obszaru powiatu K..

Następnie organ II instancji stwierdził, że stosując (przedwcześnie) metodę wyceny, w której uwzględnia się przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, rzeczoznawca ograniczył się do lakonicznego wyjaśnienia, że w oparciu o "kryterium powierzchniowe" ustalił, "że przeważa funkcja mieszkaniowa jednorodzinna". Zabrakło jednak precyzyjnego wyjaśnienia, jak biegły rozumie kryterium powierzchniowe, a także identyfikacji i opisu nieruchomości przyległych, ze wskazaniem ich przeznaczenia i powierzchni. Przy założeniu, że przez "grunty przyległe" należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą (w tym grunt z którego wydzielono tę nieruchomość), choćby w jednym tylko punkcie, istotne znaczenie w tym zakresie ma przeważająca wielkość powierzchni jaką obejmuje danego rodzaju przeznaczenie obowiązujące w granicach gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie względem nieruchomości wycenianej, a nie długość styku ich granic, czy też ilość nieruchomości o danym przeznaczeniu, pozostających w styku z nieruchomością wycenianą.

Zdaniem Wojewody, biegły powinien w niniejszej sprawie ustalić - biorąc pod uwagę stan gruntów przyległych z dnia wydania decyzji podziałowej - kolejno: 1) jakie nieruchomości graniczą z wycenianą działką, uwzględniając jako grunty przyległe również nieruchomość pozostałą we władaniu wnioskodawcy podziału (tj. działki, których nie objął quasi-wywłaszczeniowy skutek podziału); 2) jakie przeznaczenie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 ust. 2 ugn, oraz powierzchnię mają nieruchomości przyległe; 3) jaki rodzaj przeznaczenia w granicach nieruchomości przyległych jest największy (przeważający), z uwagi na obszar. Stosowną analizę trzeba oczywiście zamieścić w operacie szacunkowym, zgodnie z § 55 ust. 2 r.wyc., czego w niniejszym przypadku biegły nie uczynił.

Kolejno organ II instancji zauważył, że z przedstawionego przez rzeczoznawcę opisu rodzaju rynku (operat pkt 7.1., s. 9), nie wynika, żeby biegły poszukując nieruchomości podobnych uwzględnił nieruchomości zadrzewione. Wiadomo jedynie, iż badał rynek lokalny: najpierw nieruchomości drogowych, a później gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Może to oznaczać, że choć biegły uwzględnił, iż zadrzewienia stanowią czynnik kształtujący stan zagospodarowania nieruchomości, a zatem wywierający wpływ na jej wartość (art. 134 ust. 2 ugn w związku z art. 4 pkt 16 ugn), to przedwcześnie przeszedł do ustalenia wartości odtworzeniowej (art. 135 ust. 2 ugn). Przejście do tej metody jest bowiem dopuszczalne dopiero, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 ugn). Okoliczność taką należy jednak wykazać w treści operatu szacunkowego. Wymaga to, aby analizę rynku pod kątem nieruchomości bez części składowych, poprzedzić poszukiwaniami nieruchomości podobnie zagospodarowanych, czyli w niniejszym przypadku odpowiednio zadrzewionych.

Dalej – zdaniem Wojewody – niezbędny w przypadku metody korygowania ceny średniej opis nieruchomości o cenach minimalnej i maksymalnej, powinien zawierać ich szczegółową deskrypcję, wykonaną analogicznie do zaprezentowanego przez rzeczoznawcę opisu nieruchomości wycenianej (por. operat pkt 7.1., s. 9). W niniejszym przypadku biegły przedstawił jedynie ich ocenę (zob. operat pkt 9., s. 14), pod kątem "stopni nasilenia atrybutów" (por. operat pkt 7.5., s. 11). Brak takiego opisu uniemożliwia weryfikację przez organ prawidłowości przyporządkowania ocen cechom rynkowym poszczególnych nieruchomości.

Następnie Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca nie wyjaśnił, czy nieruchomości przyjęte do porównań - tak jak wyceniana - składały się z jednej działki gruntu. W przypadku bowiem gdyby materiał porównawczy obejmował również nieruchomości o innej niż przedmiotowa strukturze geodezyjnej, konieczne byłoby wyjaśnienie, czy różnice w tym względzie wpływają na wartość nieruchomości. Ewentualnie pozytywna odpowiedź musiałaby skutkować uzupełnieniem operatu o stosowną korektę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony odwołującej się, organ II instancji stwierdził, że będzie on wymagać rozważenia dopiero po prawidłowym wykazaniu przez rzeczoznawcę majątkowego braku adekwatnych transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym, a także szczegółowym ustaleniu przeznaczenia dominującego wśród gruntów przyległych. Wtedy też konieczna będzie ocena - przez biegłego - czy zasadne jest włączenie do materiału porównawczego, wzmiankowanej w odwołaniu, transakcji działką nr [...]/5. Jednocześnie nie można zarzucić rzeczoznawcy, że nie uwzględnił w operacie transakcji zawartej po dacie jego sporządzania, a także po dacie jego prolongowania, klauzulą o jakiej mowa w art. 156 ust. 4 ugn.

Zamykając analizę operatu szacunkowego Wojewoda podkreślił, że jego negatywna ocena operatu szacunkowego wiąże się równocześnie z taką samą oceną postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, który uchylił się od dokonania własnej wnikliwej i rzetelnej oceny operatu. W badanym przypadku natomiast - jak wykazano powyżej - operat dotknięty jest licznymi brakami i niejasnościami, a także co istotne jest sprzeczny z przepisami "ugn" i "r.wyc.". Prowadzi to do dyskwalifikacji jej wartości dowodowej, w zakresie prowadzącym do zmiany oszacowanej wartości. Natomiast w sytuacji gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany) wartości nieruchomości, winien być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nowy operat szacunkowy. W szczególności aneksu nie można utożsamiać z operatem szacunkowym i przyznawać mu waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn. Z kolei sporządzenie nowego operatu szacunkowego, jego ocena, ewentualne uzupełnienie, oznaczają w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dokonanie takich czynności w drugiej instancji nie mieściłoby się więc w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego i stanowiło rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. To natomiast oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa.

Na zakończenie Wojewoda zaznaczył, że nawet gdyby istniała możliwość uzupełnienia opinii biegłego i wyjaśnienia ww. wątpliwości, bez konieczności sporządzania nowego operatu, a także gdyby dopuścić możliwość ustalenia wysokości odszkodowania w drugiej instancji, w oparciu o uzupełnioną opinię z dnia 24 lipca 2013 r. - w ten sposób, że organ przyjąłby wyliczoną przez rzeczoznawcę wartość odtworzeniową nieruchomości, z pominięciem kosztów wycinki - to Wojewodę wciąż ogranicza zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W niniejszym przypadku bowiem, ustalenie odszkodowania wyższego, niż miało to miejsce w pierwszej instancji (czym musiałoby skutkować pominięcie kosztów usunięcia zadrzewienia), a także zobowiązanie do jego wypłaty strony, która wniosła odwołanie - w istocie żądając zmniejszenia odszkodowania -byłoby oczywistym naruszeniem zakazu refomationis in peius.

Konkludując przedstawioną powyżej analizę Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 138 § 2 kpa, a uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nastąpiło z powodu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 - oraz ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Wojewody D. wniosła Agencja Mienia Wojskowego Oddział Terenowy we Wrocławiu, działająca jako reprezentant Skarbu Państwa.

W skardze zarzucono, że decyzja organu II instancji narusza art. 136 kpa - poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego, którego brak w aktach sprawy wskazano jako uchybienie organu I instancji. Nadto zarzucono naruszenie art. 138 § 2 zdanie drugie kpa - polegające na przekroczeniu kompetencji organu odwoławczego poprzez nakazanie rzeczoznawcy majątkowemu dokonania konkretnych ustaleń faktycznych oraz wskazanie treści merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez stwierdzenie, że braki i niejasności operatu dyskwalifikują go w zakresie prowadzącym do zmiany oszacowanej wartości.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że wytknięte przez Wojewodę braki formalne nie dyskwalifikują zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego. Organ odwoławczy posiada bowiem kompetencje - choć w kategoriach uprawnienia - do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie. Może też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa). Uprawnienie to w powiązaniu z zasadą szybkości postępowania winno przyświecać organowi odwoławczemu zważywszy, że pierwsze rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne (także skasowane w II instancji) miało miejsce 3 lata temu ([...] r.).

Zdaniem skarżącej zastosowana przez rzeczoznawcę metoda polegająca na przyjęciu dla wycenianej nieruchomości przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4) bez uprzedniego wykazania braku transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym nie jest - wbrew stanowisku organu - przedwczesna. Z uwagi na posiadanie przez rzeczoznawcę wiedzy w zakresie znajomości rynków nieruchomości oraz specyficzne cechy nieruchomości wycenianej (np. różnicę wysokości rzędnych działki wynoszącą 28 m, zadrzewienie i zakrzewienie), znikoma ilość transakcji drogowych podobnymi nieruchomościami położonymi w górzystym powiecie K. oraz znajomość rynku regionalnego, spowodowała brak w wycenie odniesienia do analizy rynku regionalnego.

Jeśli chodzi o poszukiwanie nieruchomości zadrzewionych, skarżąca podniosła, że skoro rzeczoznawca uznał (pkt 7.1. operatu), iż znikoma ilość transakcji nieruchomościami drogowymi oraz ich duże zróżnicowanie nie pozwala na ustalenie cech wpływających na poziom cen i zastosowanie podejścia porównawczego, to nie miał powodu do analizy zadrzewienia nieruchomości drogowych. Natomiast w wyniku analizy rynku lokalnego nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ustalił, że w badanym okresie zanotowano kilkadziesiąt transakcji sprzedaży, które przedstawił w tabeli transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych (61 transakcji). Natomiast w punkcie 8.2 operatu, w opisie przyjętej metody wyceny wskazał, iż baza porównawcza nieruchomości podobnych nie posiadała specyficznej cechy nieruchomości wycenianej, jaką stanowi zakrzaczenie i zadrzewienie młodnikiem powstałym z samosiewu, pokrywającym 98% powierzchni działki. Rzeczoznawca zaznaczył również, że baza nie zawiera takich nieruchomości ze względu na ich brak w obrocie. Stąd w podejściu kosztowym wycenił usunięcie krzewów i zadrzewień. Nie ma przy tym racji organ II instancji uznając koszt usunięcia drzew jako nakłady na nieruchomość, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Wskazać bowiem należy, że wartość odtworzeniowa drzewostanu pomniejszona o koszt jego usunięcia nie zwiększyła wartości nieruchomości i nie miała na celu uwzględnienia nakładów, jakie będzie ponosił inwestor budujący drogę, lecz wynikała jedynie z konieczności określenia przez rzeczoznawcę wartości rynkowej nieruchomości rozumianej jako najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku - w tym wypadku wycenianą jako nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zadrzewienie i zakrzewienie prawie całej powierzchni działki mieszkaniowej, zadrzewieniem nieposiadającym wartości użytkowej, ogranicza lub nawet dyskwalifikuje ją pod zabudowę, a tym samym wpływa na obniżenie ceny. Z uwagi na brak podobnej cechy w zbiorze nieruchomości porównawczych rzeczoznawca pomniejszył wartość rynkową nieruchomości obliczoną w podejściu porównawczym o koszt usunięcia zadrzewienia i zakrzewienia oraz powiększył ją o kwotę uzyskaną ze sprzedaży materiału drzewnego.

Dalej podano, że brak w operacie - jak wskazuje organ odwoławczy - precyzyjnego wyjaśnienia znaczenia "kryterium powierzchniowe" oraz brak identyfikacji i opisu nieruchomości przyległych ze wskazaniem przeznaczenia i powierzchni. Zdaniem skarżącej uszło jednak uwadze organu odwoławczego, iż biegły zamieścił na str. 9 operatu mapkę z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczonym przeznaczeniem obszarów o różnym przeznaczeniu oraz załączył do operatu kopię decyzji podziałowej, w wyniku której wydzielono tereny o różnych funkcjach, w tym wycenianą działkę wydzieloną pod drogę oraz sąsiadujące z nią działki przeznaczone pod różne funkcje, z których wynika, iż grunty przyległe do wycenianej nieruchomości w przewadze przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (MN). Niezrozumiałe jest więc, na jakiej jeszcze podstawie biegły miałby ustalać przeważające przeznaczenie wśród nieruchomości przyległych.

Nadto chybiony w ocenie skarżącej jest zarzut organu odwoławczego odnoszący się do niewyjaśnienia przez biegłego, czy nieruchomości przyjęte do porównań składały się - tak jak wyceniona - z jednej działki gruntu. Cechy rynkowe, które przyjmuje rzeczoznawca są efektem analizy rynku, a żądanie wyjaśnień pod kątem rozważenia wprowadzenia innych nieokreślonych cech do korygowania wartości (struktura geodezyjna) jest wkraczaniem w sferę wiadomości specjalnych, które posiada biegły.

W dalszej kolejności organ II instancji nakazał biegłemu dokonanie ustaleń zawartych w punktach od 1 do 3 na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tymczasem mając na uwadze treść art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., nakazanie przez organ odwoławczy rzeczoznawcy wykonania określonych czynności wkracza nie tylko w sferę wiadomości specjalnych, do czego organ nie jest uprawniony, ale stanowi naruszenie powyższego przepisu. Organ odwoławczy powinien bowiem wskazać okoliczności faktyczne, jakie organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niedopuszczalne jest natomiast, aby organ odwoławczy ingerował i wpływał na treść operatu. Podnieść przy tym należy, że nakazanie biegłemu dokonania ustaleń konkretnych okoliczności faktycznych, dotyczących nieruchomości przyległych, pozostaje w sprzeczności z zarzutami organu odwoławczego do operatu. Wcześniej bowiem (str. 6, 18 wers od góry uzasadnienia decyzji) Wojewoda twierdzi, że zastosowana przez rzeczoznawcę metoda (przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych) jest przedwczesne, albowiem zbadał on jedynie rynek lokalny. Nie wiadomo zatem, jaka w istocie metoda jest zdaniem organu prawidłowa.

W sprzeczności z przepisem art. 138 § 2 kpa jest ponadto stwierdzenie przez organ, że braki i niejasności operatu dyskwalifikują wartość dowodową operatu "w zakresie prowadzącym do zmiany oszacowanej wartości" (str. 7 in fine), co stanowi o kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie jednak od tego, co ten zarzut może oznaczać, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Wójta Gminy K. wszedł w rolę rzeczoznawcy majątkowego. Przedstawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzuty stanowią w istocie odmienną od organu I instancji ocenę operatu szacunkowego. Jest to jednak sytuacja odmienna, niż braki lub niejasności, które operatowi zarzuca organ II instancji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i oceny prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 października 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte, a pełnomocnik uczestnika postępowania, tj. Gminy K., wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą uchylono decyzję Starosty K. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Wojewody D. została wydana w zgodzie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), a więc brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Należy powiedzieć, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Pamiętać przy tym należy o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a zatem o prawie strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem sądu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma w zasadzie wyłącznie kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu itp.). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast ostatnią z możliwości, w których uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., jest jest wadliwe odkodowanie przez organ I instancji hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Legalis 2012).

Dalej trzeba powiedzieć, że w ocenie sądu zasadnie przyjmuje się w literaturze prawniczej, iż różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., LEX/el., 2012).

Następnie powiedzieć trzeba, że ustawodawca, jako zasadę postępowania odwoławczego przyjął stosowanie przez organ II instancji środków określonych w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Jako wyjątek należy za to traktować zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko gdy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ stwierdzi, że w zgromadzonym dotychczas materiale istnieją znaczne braki, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. i które uniemożliwiają prawidłowe ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej. A zatem uchylenie decyzji organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. narusza art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10 - Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że Wojewoda D. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł stosowne wyjaśnienia w zakresie przyczyn zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i powody, dla których nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. Zdaniem sądu na akceptację zasługują ustalenia wojewody w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w ramach postępowania przed starostą. Trafnie wojewoda wytknął, że dokument ten budzi wątpliwości (m.in. wliczenie kosztów usunięcia zadrzewień do ceny nieruchomości, niewykazanie braku transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym przed przyjęciem przeznaczenia przeważającego, brak definicji "kryterium powierzchniowego", niedostatki w zakresie opisu nieruchomości przyległych, braki w opisie nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych), których usunięcie nie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem sądu wychwycone przez wojewodę niedostatki w zakresie operatu szacunkowego uniemożliwiały prawidłowe ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ usunięcie przez wojewodę tych wątpliwości w toku postępowania odwoławczego, w istocie sprowadzałoby się do ustalenia znacznego zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy zasadne było więc zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Co więcej, w przekonaniu sądu, gdyby wojewoda podjął się uzupełniania materiału dowodowego w sprawie (a więc w zasadzie zleciłby sporządzenie lub szeroką korektę operatu szacunkowego), to nie można byłoby uznać, że zrealizowana zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Trzeba przecież pamiętać, że dla realizacji tej zasady nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz musi nastąpić podjęcie decyzji w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 k.p.a., dostępny w LEX 2010/el. i cytowane tam orzecznictwo). Z tych względów, wydanie zaskarżonej decyzji należy ocenić za nienaruszające prawa.

Wspomnieć przy tym należy, że w dalszej kolejności wojewoda wytknął organowi I instancji, iż w aktach sprawy brak należycie uwierzytelnionych decyzji i dokumentów związanych z podziałem nieruchomości, na skutek którego toczy się omawiane postępowanie odszkodowawcze. W tym zakresie, oczywiście, możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego przez wojewodę w trybie art. 136 k.p.a. Jednak zważywszy na konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z opisanych już powodów, uzupełnienie materiału dowodowego w całości organ II instancji przerzucił na starostę, co w realiach niniejszej sprawy zasługuje na aprobatę, bowiem organy winny dążyć do koncentracji materiału dowodowego i załatwiania spraw możliwie najprostszymi środkami (art. 12 k.p.a.).

Reasumując należy zatem powiedzieć, że organ II instancji na skutek prawidłowo dokonanej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie był umocowany do wydania innej decyzji niż tej opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim, zdaniem sądu, wojewoda nie miał podstaw, żeby uchylić decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.), choćby po uzupełnieniu materiału dowodowego. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty jest możliwe, jeżeli organ II instancji dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Organ II instancji w realiach niniejszej sprawy nie mógł jednoznacznie ocenić, czy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe, ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał na ocenę prawidłowości konkretnego rozstrzygnięcia starosty (czyli de facto: wysokości odszkodowania). W sposób należyty również wojewoda uzewnętrznił poczynione przez siebie ustalenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy sąd ocenił, że żaden z argumentów zawartych w skardze nie zasługiwał na uwzględnienie. W szczególności organ wojewódzki nie "wszedł w rolę rzeczoznawcy majątkowego", lecz zastosował art. 80 k.p.a., który wprost nakazuje organowi ocenę materiału dowodowego. Siłą rzeczy więc organ, choć korzysta z opinii biegłego, jaką jest operat szacunkowy, nie jest pozbawiony możliwości oceny tego środka dowodowego, podobnie jak uwagi i zastrzeżenia do opinii biegłego może wnosić każda ze stron postępowania administracyjnego (art. 81 k.p.a.). Nie był przy tym trafny zarzut skargi, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody D. narzucają kierunek rozstrzygnięcia sprawy organowi I instancji. Jest bowiem niewątpliwe, że omawiane postępowanie administracyjne zmierza do ustalenia wysokości odszkodowania (to, że odszkodowanie jest należne pozostaje zatem niesporne), a operat szacunkowy ma służyć temu właśnie celowi. Uwagi Wojewody poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują jednak "pożądanej" przez organ kwoty odszkodowania, lecz jedynie pokazują, jakie okoliczności faktyczne winny być jeszcze ujęte w operacie szacunkowym, aby mógł on stanowić dowód o niepodważalnej mocy. Skarżąca nie wykazała przy tym, a i sąd działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził, aby Wojewoda naruszył art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż ilość i znacząca rola stwierdzonych niedostatków operatu szacunkowego uzasadniały zastosowanie art. 138 §2 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Kończąc należy stwierdzić, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych rozważań należało skargę oddalić w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.