Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 629/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 329/19 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz D. R. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 329/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie") oddalił skargę D. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: "Kolegium") z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w obrębie K.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy K. (dalej: "Wójt") odmówił ustalenia na rzecz D. R. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w obrębie K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, we wnioskowanym rejonie znajduje się tylko jedna zagroda rolnicza, niemająca wspólnych granic z terenem inwestycji. W ocenie organu wprowadzenie intensywnej zabudowy jednorodzinnej w rolniczą przestrzeń spowoduje chaos urbanistyczny oraz zmianę pierwotnej funkcji, co kłóci się z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji cech zabudowy istniejącej w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, linii zabudowy.

2.2. Kolegium, decyzją z [...] stycznia 2019 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), Wójt sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym znajduje się jedna działka zabudowana (nr [...]). Jak wynika z ustaleń analizy, jest to siedlisko rolnicze (zabudowa zagrodowa), co potwierdza wypis ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność ta jest determinująca dla rozstrzygania w niniejszej sprawie, gdyż funkcja zabudowy zagrodowej koliduje z projektowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, podkreślając, że funkcja zabudowy zagrodowej świadczy o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Dodatkowo z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, wiąże się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji. Brak kontynuacji funkcji zabudowy przesądza już o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie wpływają one na kierunek rozstrzygania, przede wszystkim dlatego, że wskazana zabudowa na działce nr [...] nie pełni funkcji mieszkaniowej. Natomiast zabudowa na działce nr [...] znajduje się poza obszarem analizy, a ponadto jest również siedliskiem rolniczym (potwierdza to oznaczenie na mapie ewidencyjnej oraz zapis w ewidencji gruntów i budynków). Kolegium dodało też, że okoliczności sprawy nie uzasadniają wyznaczenia obszaru analizy w większym rozmiarze niż minimalny.

2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej, przewidzianej przepisami odległości od granicy działki inwestycyjnej, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"). W obszarze tym organ nie stwierdził istnienia zabudowy, dla której zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa mógłby określić parametry planowanej inwestycji. W ocenie Sądu jest to ustalenie prawidłowe, ponieważ jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Wójta, w obszarze analizowanym nie ma jakiejkolwiek zabudowy. Wbrew wywodom skarżącego, nie było podstaw do rozszerzenia granic tego obszaru, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie, jak i w dalszej odległości od działki inwestycyjnej nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla ustalenia charakterystycznych parametrów nowej zabudowy – jej wysokości, szerokości, czy geometrii dachu. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie było podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, ponieważ rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem, nie może natomiast stanowić instrumentu do poszukiwania w tym obszarze jakiejkolwiek zabudowy, w taki sposób, aby uzasadnić realizację planowanej inwestycji. W realiach badanej sprawy, w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa, natomiast zabudowa na wskazywanej przez skarżącego działce nr [...], która stanowi grunty rolne zabudowane, nie może stanowić wyznacznika dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji z tego względu, że nie stanowi ona części zwartego kompleksu urbanistycznego o takim charakterze, jak planowana inwestycja, co pozwoliłoby organowi na dostosowanie parametrów planowanego budynku jednorodzinnego do istniejącej zabudowy. WSA w Szczecinie podkreślił, że rację ma skarżący, twierdząc, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość, to jednak chodzi tutaj o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, a taka sytuacja w badanej sprawie nie występuje. Przeciwnie, planowana zabudowa znajdowałaby się w znacznej odległości zarówno od działki nr [...], jak też innych zabudowanych działek, co w ocenie Sądu, przesądziło o braku podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Działka nr [...] w ogóle nie wchodzi do obszaru analizowanego, a uwzględniony w tym obszarze fragment działki nr [...] jest niezabudowany.

3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. R., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym oznaczeniu obszaru analizowanego, co skutkowało błędnym przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sądowi wojewódzkiego zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., przejawiające się w:

a) ustaleniu, że z załącznika graficznego do decyzji Wójta Gminy K. wynika, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, podczas gdy w obszarze tym znajdują się zabudowania na działce nr [...] oraz [...], co spowodowało dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych,

b) pominięciu, że w obszarze analizowanym znajduje się część działki nr [...], co powoduje, że nieruchomość ta, jako całość (łącznie z zabudowaniem), powinna zostać poddana analizie, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przedmiotowej sprawy,

c) pominięciu istniejącego i dostępnego materiału dowodowego w postaci wypisów z kartoteki budynków dotyczących działki nr [...] i [...], z których wprost wynika, że na ww. działkach znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne, przy jednoczesnym braku innych zabudowań (w tym gospodarskich), co spowodowało dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych przedmiotowej sprawy,

d) pominięciu, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie jest możliwym utworzenie siedlisk rolniczych (zabudowy zagrodowej) na działkach nr [...] oraz [...] ze względu na powierzchnie ww. działek, a co za tym idzie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przedmiotowej sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez uznanie, że zabudowa znajdująca się na działce nr [...] nie może stanowić podstawy do ustalenia wymagań odnoszących się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej zabudowy na działce nr [...]. Podstawa takiej oceny organów, zaakceptowanej następnie przez WSA w Szczecinie, było ustalenie, że zabudowa na działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej. Doprowadziło to WSA w Szczecinie do sformułowania tezy, że "w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy".

4.4. Dalej należy przypomnieć, że jednym niezbędnych elementów, których istnienie determinuje uznanie danej zabudowy za zabudowę zagrodową, jest dom mieszkalny wykorzystywany przez rolnika w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zabudowa zagrodowa może co prawda obejmować również budynki gospodarcze położone poza tradycyjnie rozumianym siedliskiem (obejmującym dom mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi w ramach jednego podwórza), położone nawet w znacznym oddaleniu od tego siedliska, ale zawsze w jej skład musi wchodzić dom mieszkalny, w którym rolnik zamieszkuje (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17 oraz wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 – CBOSA).

4.5. Skoro niezbędnym elementem zabudowy zagrodowej jest budynek mieszkalny wykorzystywany przez rolnika, to za daleko idący jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zabudowa zagrodowa nie może, a limine, stanowić podstawy do ustalenia, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., parametrów urbanistycznych i architektonicznych w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkalnej. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie jest konieczne powielenie dotychczasowej funkcji. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza bowiem tożsamości funkcji istniejącej oraz planowanej (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, CBOSA). Można powiedzieć, że dla oceny spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) kluczowe znaczenie ma to, czy planowana inwestycja da się pogodzić z funkcją istniejącą na obszarze analizowanym w kontekście wymogu zachowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) oraz zasady prawa do zabudowy nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli chodzi o dopuszczalność współwystępowania zabudowy zagrodowej z zabudową jednorodzinną to istotne znaczenie ma w szczególności to, czy chodzi o sąsiedztwo planowanej zabudowy mieszkaniowej z typową zabudową siedliskową, gdzie dominujące miejsce zajmuje dom mieszkalny rolnika, czy też chodzi o sąsiedztwo z zabudową gospodarczą oddaloną od siedliska, zwłaszcza emitującą uciążliwe zapachy lub hałasy.

4.6. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zabudowa zagrodową zlokalizowana na działce nr [...] ma charakter zabudowy siedliskowej, a nadto główny budynek uwidoczniony na mapie stanowiącej złącznik do decyzji stanowi budynek mieszkalny (zob. też dołączony do skargi wypis z kartoteki budynku – k. 14 akt). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zabudowa ta nie koliduje, w kontekście kontynuacji funkcji, z planowaną zabudową mieszkalną. Wymaga również podkreślenia, że działka nr [...] znajduje się w bliskim sąsiedztwie od działki inwestora, a nadto przylega do tej samej drogi KDW.

4.7. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące ewentualnego poszerzenia obszaru analizowanego w ten sposób, aby objąć nim również działkę nr [...]. Przede wszystkim, zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19 oraz wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21 - CBOSA). W tym aspekcie należy podkreślić, że działka nr [...] leży w znacznym oddaleniu do działki inwestora, a nadto znajduje się po drugiej stronie ul. [...]. Działka ta nie wykazuje żadnego związku urbanistycznego z działką inwestora.

4.8. Rozpoznając sprawę ponownie Wójt będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Z ocen tych wynika w szczególności, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w ramach zabudowy zagrodowej może być podstawą do ustalenia wymagań odnoszących się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej zabudowy mieszkalnej na działce nr [...]. Jeżeli z analizy urbanistycznej będzie wynikać, że nie jest możliwe zrealizowanie planowanej inwestycji zgodnie z parametrami urbanistycznymi i architektonicznymi wskazanymi we wniosku, organ winien o tym zawiadomić inwestora przed wydaniem decyzji, umożliwiając mu zajęcie stanowiska w tej sprawie, w tym ewentualną modyfikację wniosku (art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a.).

4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

4.10. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (360 zł).