Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1558/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 31
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji M. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 37/21 w sprawie ze skargi Fundacji M. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 listopada 2020 r., nr SKO.ZP/415/459/2020 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 37/21, oddalił skargę Fundacji M. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z 3 listopada 2020 r., nr SKO.ZP/415/459/2020 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 16 września 2020 r. Fundacja M. zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa, prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego hotelowego przy ul. M. w K., o "dodanie Fundacji do listy stron postępowania".

W piśmie tym wskazano, że Fundacja w budynku i w ogrodzie bezpośrednio sąsiadującymi z terenem inwestycji prowadzi zajęcia z dziećmi, istnieje więc "zależność obejmująca interes prawny" Fundacji.

W odpowiedzi datowanej na 30 września 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa przytoczył treść przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), wyjaśnił istotę interesu prawnego oraz wskazał, które podmioty z reguły są stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, wskazując m.in. że: "fakt prowadzenia działalności dydaktycznej w budynku (...) nie rodzi stosunku cywilnoprawnego, który mógłby być źródłem interesu prawnego w prowadzonej sprawie". Tym samym przyjął, że nie ma podstaw do uznania Fundacji za stronę.

Fundacja M. złożyła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów art. 28 i 31 k.p.a. i wniosła o uwzględnienie jej wniosku o uznanie za stronę postępowania. Na wypadek nieuwzględnienia tego żądania, wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z uwagi na działalność statutową i interes społeczny.

Postanowieniem z 3 listopada 2020 r., znak SKO.ZP/415/459/2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismo z 30 września 2020 r. nie jest aktem administracyjnym, który mógłby podlegać weryfikacji w zwykłym trybie odwoławczym (zażaleniowym). Przepisy nie przewidują odrębnego trybu przyznawania statusu strony, zaś pismo Prezydenta miało charakter jedynie informacyjny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Fundacja M., domagając się uchylenia postanowienia z 30 września 2020 r., zarzuciła naruszenie art. 28 i 31 k.p.a. przez bezpodstawną odmowę przyznania statusu strony oraz art. 124 k.p.a. przez błędne uznanie, że pismo z 30 września 2020 r. nie stanowi postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że zażalenie stanowi środek zaskarżenia aktu administracyjnego wydanego w toku postępowania i rozstrzygającego określoną konkretnym przepisem kwestię. W ocenie Sądu pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 30 września 2020 r. nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Organ w piśmie tym jedynie udzielił Fundacji wyjaśnień co do przyczyn, dla których nie uznaje Fundacji za stronę prowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu, pismo to nie stanowi postanowienia, ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej formy działania organu w celu ustalenia kręgu uczestników postępowania. W konsekwencji więc nie ma możliwości zaskarżenia takiego pisma zażaleniem.

Ponadto Sąd zaznaczył, że zawarty w zażaleniu wniosek o dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 k.p.a. pozostaje poza zakresem rozważań Sądu, ponieważ pismo Prezydenta z 30 września 2020 r. nie dotyczy tej kwestii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja M. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 146 § 2 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a., 31 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki do uznania uprawnienia skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym;

– art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki stwierdzenia bezskuteczności czynności (uchylenia aktu);

– naruszenie art. 123 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji publicznej pozbawiając Fundację statusu strony mógł to zrobić pismem informacyjnym, a nie w formie postanowienia;

– naruszenie art. 124 k.p.a. przez błędne uznanie, iż pismo z Urzędu Miasta Krakowa z 30 września 2020 r. nie stanowi postanowienia, mimo iż zawiera rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie;

– naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarżone działanie organu jest działaniem władczym i spełnia przesłanki władztwa. W ocenie skarżącej, sprawa w toku postępowania administracyjnego mogła zostać załatwiona tylko w drodze postanowienia lub decyzji, gdyż organ wydając pismo w danej sprawie rozstrzygnął o prawach i obowiązkach skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a., 31 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki do uznania uprawnienia skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na odpowiedź Prezydenta Miasta Krakowa na pismo skarżącej kasacyjnie wnoszące o dodanie Fundacji do listy stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zatem Sąd I dokonał kontroli prawidłowości oceny dopuszczalności zażalenia na przywołaną odpowiedź Prezydenta Miasta Krakowa. Natomiast ocena statusu procesowego Fundacji w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie była przedmiotem postępowania ani przed SKO ani przed Sądem I instancji. Przedmiotem obu postępowań nie była też sprawa dopuszczenia Fundacji do postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Z tych też względów Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia przepisów wskazanych w tym zarzucie.

Nie można było również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że – zdaniem skarżącej kasacyjnie – zachodziły przesłanki stwierdzenia bezskuteczności czynności (uchylenia aktu).

Brak możliwości naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych przepisów wynika z tego, że działanie organu polegające na wyjaśnieniu, że Fundacja nie jest stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie ustala ani nie stwierdza ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu wskazanego przepisu. Ponadto zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, tego typu pisemne wyjaśniania organu w ogóle nie podlegają kontroli sądowej (por. m.in. postanowienia NSA z: 16.10.2008 r., II GSK 340/08, LEX nr 515352; 16.10.2013 r., II OSK 2543/13, LEX nr 1398167; 11.03.2016 r., I OSK 1322/14, LEX nr 2035958; 18.07.2016 r., II OSK 1393/16, LEX nr 2107245 oraz wyrok NSA z 25.04.2017 r., II OSK 616/16, LEX nr 2294074).

Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 123 § 2 k.p.a., art. 124 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Zarzuty te są obciążone wadami konstrukcyjnymi, albowiem nie przywołują odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w powiązaniu z przepisami k.p.a. Oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. (które przecież nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym) bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., oznacza że zarzuty te zostały błędnie sformułowane i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że przytaczanie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106 oraz z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730).

Zatem jedynie na marginesie wypada odnotować, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną (por. m.in. postanowienie NSA z 16.10.2013 r., II OSK 2543/13, LEX nr 1398167). Stąd też twierdzenie, że organ administracji publicznej w odpowiedzi na pismo Fundacji powinien wydać postanowienie nie jest zasadne, jak również i to, że wyjaśnienia Prezydenta Miasta Krakowa należałoby traktować jako postanowienie w rozumieniu art. 123 i art. 124 k.p.a. Z tych też względów na skutek postanowienia Kolegium stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Fundację, nie mogło dojść do naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.