Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 176/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 i art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") po rozpoznaniu odwołania I. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] października 2019 r., znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb M., gmina K..

W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z 14 listopada 2018 r. odwołująca się wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Parametry istniejącego budynku, w którym – według zamierzenia inwestorki – miał być prowadzony warsztat, to: 11,20 m x 6,20 m x 4,8 m, powierzchnia zabudowy 78 m˛, ilość kondygnacji - jedna, dach dwuspadowy pokryty blachą o kącie nachylenia 40°. We wniosku stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się salon fryzjerski. Jako dojazd do planowanej inwestycji wskazano drogę wewnętrzną o szerokości 5 m, tj. działkę nr [...]. Zapotrzebowanie na wodę określono na 0,02 mł na dobę, nie wskazano źródła pozyskania wody (czy ze studni, czy z sieci wodociągowej), określono odprowadzenie ścieków do szamba w ilości 0,02 nr na dobę, zaś zapotrzebowanie na energię elektryczną określono na 10 kW. Następnie stwierdzono, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko.

Wniosek został uzupełniony przez odwołującą się w dniu 17 lipca 2019 r. o aktualną mapę zasadniczą w skali 1:1000, postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego: z dnia 14 maja 2019 r., z dnia 17 maja 2019 r. i z dnia 2 lipca 2019 r. oraz postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2019 r.

Kolegium stwierdziło, że obszar do analizy został określony z uwzględnieniem, że szerokość frontu działki nr [...] od strony drogi wewnętrznej wynosi 68 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 204 m. Odległość ta od strony północnej, wschodniej i południowej została zachowana, natomiast brak zachowania tej odległości od strony zachodniej (dostarczona mapa obejmowała mniejszy obszar), Kolegium uznało za uchybienie nie mające wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, gdyż, jak wynika z geoportalu Gminy K. (dostępny w Internecie), leżące po stronie zachodniej działki nr [...], nr [...] i nr [...], które powinien także obejmować obszar analizowany, są działkami niezabudowanymi.

W wyniku analizy, zdaniem Kolegium, trafnie stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym w zakresie zabudowy usługowej (oznaczenie funkcji poszczególnych budynków wykonano na załączniku graficznym do analizy, wyróżniając dominujące funkcje budynków kolorami – czerwonym: budynki mieszkalne, pomarańczowym: budynki gospodarcze, garażowe i inne budowle). Na terenie analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa. Występują budynki mieszkalne, gospodarcze, garażowe oraz budowle (tab. I. Zestawienie tabelaryczne - funkcja zabudowy działek sąsiednich). W żadnym z analizowanych obiektów nie jest prowadzona działalność usługowa. Dalej stwierdzono, że istniejąca w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa nie daje podstaw do spełnienia warunku "kontynuacji funkcji" oraz tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia, polegającego na zlokalizowaniu funkcji usługowej w formie warsztatu samochodowego na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium podniosło, że z uwagi na fakt, iż w obszarze analizowanym brak jest budynków usługowych, a nadto w żadnym z analizowanych budynków nie jest prowadzona działalność usługowa, zasada kontynuacji funkcji zostanie przełamana, stąd wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie organu, wobec niespełnienia warunku, tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie można było wydać wnioskodawczyni pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., Kolegium uznało je za chybione, wyjaśniając, że organ pierwszej instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy (analiza funkcji i cech zabudowy), by możliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie należy do obowiązków organu przeprowadzanie ankiet (badań), czy warsztat naprawy samochodów i ciągników jest w obszarze analizowanym potrzebny, czy też nie. Do obowiązków organu należy sprawdzenie, czy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie nie mają zatem przedstawione przez odwołującą się oświadczenia mieszkańców M. i M.-J. popierające funkcjonowanie warsztatu.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ z uchybieniem, które opisano wyżej, nie zaniżył w sposób istotny obszaru objętego analizą. Fakt, że na działce nr [...] na posesji oznaczonej nr [...] prowadzona jest ściśle związana z rolnictwem działalność gospodarcza STAJNIA [...] J. H., polegająca na hodowli koni huculskich, nauce jazdy konnej, treningach sportowych, wyjazdach w teren, hipoterapii, prowadzeniu pensjonatu dla koni, zajeżdżalni młodych koni i przygotowaniu koni huculskich do polowych prób dzielności, nie powoduje, że warsztat samochodowy nawiązuje do takiej działalności (nawet, gdyby działka nr [...] znajdowała się w obszarze analizowanym).

Kolegium dodało, że w postępowaniu wykazano, że na działce nr [...] (wbrew twierdzeniu wniosku) na posesji oznaczonej nr [...] nie ma salonu fryzjerskiego, a na ogrodzeniu wisi jedynie baner reklamujący "Salon Fryzjerski - A. H. H. Studio L., ul. [...] (G. H. L.)". Fakt, że akta sprawy nie zawierają protokołu z przesłuchania świadka - E. O. na okoliczność istnienia tego zakładu fryzjerskiego wynika stąd, że akta sprawy wykazują, że takiego przesłuchania nie było.

Kolegium podniosło ponadto, że żadnego prawnego znaczenia w sprawie warunków zabudowy nie ma odległość budynku mieszkalnego W. O. do budynku planowanego warsztatu samochodowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła I. P., zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy;

2) § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zaniżenie długości frontu działki objętej wnioskiem, co w konsekwencji doprowadziło do zmniejszenia powierzchni terenu objętego analizą;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowaną na działce nr [...], obręb M., gmina K., nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, podczas gdy przeprowadzone wśród mieszkańców analizowanego obszaru ankiety (badania) wykazały, że warsztat samochodowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych jest w analizowanym obszarze potrzebny. Organ drugiej instancji świadomie pominął przedstawione przez stronę skarżącą oświadczenia mieszkańców okolicznych posesji;

4) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji.

W ocenie skarżącej wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o istotne błędy w ustaleniach faktycznych, objawiające się bezpodstawnym przyjęciem, że:

1) odległość od budynku (warsztatu samochodowego) do budynku mieszkalnego W. O. to 15 m, podczas, gdy rzeczywista odległość to ok. 32 m;

2) wnioskowana zabudowa usługowa nie stanowi uzupełnienia dla funkcji: "zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa",

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy K. z 9 października 2019 r., znak: [...] i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy K. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych nie spowoduje uciążliwości dla właścicieli (użytkowników) działek zlokalizowanych w sąsiedztwie. Wskazała, że budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, apteka, salon kosmetyczny, czy warsztat samochodowy. Prowadzenie działalności gospodarczej w postaci takich usług jest naturalnym i koniecznym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Usługa o charakterze nieuciążliwym (a taką cechą charakteryzuje się warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) nie tylko nie jest sprzeczna z przeważającą zabudową mieszkaniową, ale stanowi również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. Argument, że na analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej brak jest jakichkolwiek budynków usługowych nie wyklucza realizacji tego typu inwestycji. Warsztat naprawy samochodów oraz maszyn rolniczych jest usługą powszechną i pożądaną, tym bardziej, że jak wynika z załącznika nr [...] decyzji, obszar analizowany obejmuje swym zasięgiem aż 16 działek z zabudową mieszkaniową i zagrodową.

Skarżąca podkreśliła, że w okolicy przedmiotowej działki jest aktywnie prowadzona produkcja rolnicza i sadownicza (uprawy zbóż, warzyw oraz traw przeznaczonych na paszę dla drobiu).

Skarżąca dodała, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w szerokim zakresie, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Końcowo wskazała, że jedyną osobą, która jest przeciwnikiem planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku, jest jej sąsiad W. O., który kupił od niej działkę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny koncentruje się wokół uznania przez organy obu instancji, wbrew stanowisku skarżącej, że planowania przez nią inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (warsztat samochodowy jednostanowiskowy - naprawa samochodów i ciągników rolniczych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w M. nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, stanowiącego konieczną przesłankę ustalenia warunków zabudowy.

Chcąc nakreślić dalszy tok wywodu, należy wskazać, że w przypadku uznania, że planowana inwestycja tego wymogu nie spełnia, organ właściwy w sprawie nie ma obowiązku badania, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pozytywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie wydawane jest bowiem jedynie wówczas, gdy wskazane w tym przepisie przesłanki zostaną spełnione łącznie.

Skoro zatem Sąd w pełni podziela stanowisko organów co do niespełnienia przez wnioskowaną inwestycję zasady kontynuacji funkcji składającej się na określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, dalsze rozważania koncentrują się wyłącznie na tej kwestii.

Ocena rozstrzygnięcia organu w tym zakresie wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany.

Sposób wyznaczenia tego obszaru regulują przepisy powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy czym uzyskany wynik nie może być mniejszy niż 50 metrów.

Idea wyznaczania obszaru analizowanego zakłada, że obszar ten powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną, a określenie granic tego obszaru powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną. Regułą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaś rozszerzanie granic obszaru analizowanego powinno być traktowane wyjątkowo i następować tylko wówczas, gdy przemawiają za tym ważne względy oraz powinno zostać przekonująco umotywowane w decyzji o warunkach zabudowy (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/2011). Niedopuszczalne jest poszerzanie obszaru analizowanego wyłącznie celem poszukiwania obiektów o podobnej funkcji celem pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Takie działanie prowadziłoby do nieuprawnionego obejścia zasady "dobrego sąsiedztwa".

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił obszar analizowany zgodnie z powyższą regułą – jako trzykrotną szerokość frontu działki wnioskodawczyni, uznając brak szczególnych względów przemawiających za wyznaczeniem tego obszaru w większej rozpiętości. Ustalenie to w pełni podzielił organ odwoławczy. Również Sąd nie znajduje żadnych podstaw do jego zakwestionowania. Jak wyżej wspomniano, organy administracji nie mogą rozszerzać granic obszaru analizy tak, aby "dopasować" ją do oczekiwań wnioskodawcy.

Z uwagi na to, że główny wjazd na działkę inwestorki odbywa się z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), szerokość frontu tej działki ustalono prawidłowo, według przebiegu krawędzi działki oznaczonej literami B-C, na 68 m. Granicę obszaru analizowanego zasadnie zatem wyznaczono w odległości 204 m (3 x 68 m). Wprawdzie, jak zasadnie zauważyło Kolegium, na załączniku graficznym do analizy terenu organ pierwszej instancji zaznaczył tę odległość od strony południowej, północnej i wschodniej, natomiast od strony zachodniej zachowanie tej odległości nie zostało graficznie wykazane. Sąd podziela jednak stanowisko Kolegium o braku wpływu tego uchybienia na rozstrzygnięcie sprawy. Położone od strony zachodniej, pominięte w analizie działki nr: [...], [...] i [...], są bowiem działkami niezabudowanymi. W granicach tak wyznaczonego obszaru analizowanego nie znalazły się natomiast: działka nr [...], na której – wbrew stanowisku skarżącej znajduje się baner reklamowy zakładu fryzjerskiego, nie zaś zakład fryzjerski oraz działka nr [...], na której prowadzona jest stajnia koni. Znajdują się one bowiem w większej odległości niż 204 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle powyższego niezrozumiały jest podniesiony w skardze zarzut "zaniżenia odległości frontu działki objętej wnioskiem" (s. 3), który skarżący odnosi w dalszej części skargi do "odległości od planowanego warsztatu do budynku mieszkalnego W. O., (ustalonej według niego przez organ błędnie na 15 m, podczas, gdy wynosi ona około 32 m). W świetle przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odległość ta nie ma jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie sposób również podzielić zarzutu odnośnie do wadliwej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, Lex nr 2427484, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, Lex nr 3009343, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa (budynki mieszkalne, gospodarcze, garażowe oraz budowle i urządzenia z nimi związane). W żadnym z tych budynków i budowli nie jest prowadzona działalność usługowa.

Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych, natomiast przez funkcję zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Organy administracji przyjęły szeroką interpretację wskazanego pojęcia, zbieżnie z orzecznictwem, na które powołali się skarżący. Zdecydowanie należy się opowiedzieć za poglądem, że rozumienie pojęcia "kontynuacji funkcji" nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W drodze warunków zabudowy można bowiem dopuścić realizację funkcji uzupełniającej w ramach istniejącej funkcji głównej, np. dopuścić możliwość realizacji funkcji usługowej, która zaspokajałby podstawowe potrzeby mieszkańców. Można zgodzić się ze skarżącą, że warsztat samochodowy, ze względu na powszechność korzystania z samochodów, zaspokajałby potrzeby mieszkańców, lecz w przekonaniu Sądu nie są to potrzeby, które można zaliczyć do podstawowych potrzeb mieszkańców (zapewnienie egzystencji), a ponadto należy zważyć, że funkcjonowanie warsztatu stanowić będzie uciążliwość (wzmożony ruch pojazdów, natężenie spalin i hałas) w stopniu zakłócającym korzystanie z funkcji podstawowej istniejącej tam zabudowy, zwłaszcza, że w analizowanym obszarze nie ma żadnej zabudowy pełniącej funkcje usługowe. Nie sposób porównać działalności warsztatu samochodowego do zwyczajnego korzystania przez mieszkańców z garaży. Spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji nie może być oceniane przez pryzmat opinii dysponentów sąsiednich nieruchomości; innymi słowy, ich pozytywny bądź negatywny stosunek do planowanego przedsięwzięcia nie może być brany pod uwagę przy ocenie spełnienia tej przesłanki. Miarodajne jest wyłącznie ustalenie stanu zagospodarowania działek w obszarze analizowanym.

W rozpoznawanej sprawie funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego świadczą o tym, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowiło zasadniczą, a zarazem wystarczającą przesłankę negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Zbyt szerokie pojmowanie kontynuacji funkcji lub uzupełnienia funkcji może prowadzić w rezultacie do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy na danym terenie. Każda następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia zastany ład przestrzenny na danym terenie. Wprowadzenie na analizowanym obszarze działalności usługowej zaburzy zastany ład przestrzenny na analizowanym terenie.

Podsumowując stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, został ustalony w sposób niewadliwy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyni niezasadnym zarzuty naruszenia norm postępowania administracyjnego. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.