Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 278/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. K., A. C., L. C., Z. S., A. S., J. W., J. W., P. K., R. W. i M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz P. K., A. C., L. C., Z. S., A. S., J. W., J. W., P. K., R. W. i M. W. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. C., L. C., T. S., M. W., J. W., P. K., P. K. i R. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 r. nr [...] orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], KW nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] dnia 8 grudnia 1975 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jej przeddekretową właścicielką była M. I v. K. II v. A.. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] września 1975 r. odmówił M. A. przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W tej sytuacji M. A. wystąpiła o ustalenie odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] października 1975 r. orzekł o pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość nie zalicza się do kategorii nieruchomości, za które przysługuje odszkodowanie, bowiem jest zabudowana budynkiem 17-izbowym o powierzchni 317 m2, który nie jest domem jednorodzinnym. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 maja 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]z dnia [...] września 1975 r., zaś organ I instancji decyzją nr [...] ustanowił na rzecz spadkobierców M. A. użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni 1182 m2 oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] oraz odmówił ustanowienia tego prawa co do działki ewidencyjnej nr [...].

W 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek następców prawnych byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 8 grudnia 1975 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 7 października 1975 r. orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Wnioskodawcy podnieśli, że bezpodstawne było orzeczenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, bowiem organ winien był wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, tj. ustalić lub odmówić ustalenia odszkodowania. Ponadto wnioskodawcy zarzucili organowi bezpodstawne przyjęcie, że budynek 17-izbowy nie mógł być budynkiem jednorodzinnym. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Organ nadzoru ustalił strony postępowania na podstawie znajdujących się w aktach sprawy odpowiednich postanowień sądów o stwierdzeniu nabycia spadku. Wyjaśnił, że pewien zakres spraw dotyczących odszkodowań za nieruchomości [...] przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy regulowała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Minister przywołał treść art. 53 ust. 1 tej ustawy i wyjaśnił, że znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek nie spełniał definicji domu jednorodzinnego. Tym samym stwierdził, że nieruchomość ta nie zaliczała się do kategorii nieruchomości, za które przysługiwało odszkodowanie w trybie przepisów tej ustawy. W trakcie postępowania w trybie nadzoru Minister stwierdził, że organy prowadzące postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo ustaliły, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania. Wprawdzie uzasadnienie decyzji Minister uznał za lakoniczne, jednakże w jego ocenie w sposób wystarczająco jasny wyjaśnia ono przesłanki wydanego rozstrzygnięcia oraz jego podstawy prawne. Nie ulega również wątpliwości, zdaniem Ministra, że organy administracji rozpatrujące sprawę przeprowadziły niezbędne postępowanie dowodowe. Organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców wskazujących jako rażące naruszenie prawa orzeczenie przez organ odszkodowawczy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Decyzja ta w rzeczywistości była bowiem rozstrzygnięciem merytorycznym, wydanym po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego i ustaleniu, że sporna nieruchomość nie spełnia przesłanek przyznania odszkodowania. Minister podkreślił, że kwestionowana decyzja nie była ponadto wydana na podstawie ówczesnego przepisu art. 59 kpa przewidującego pozostawienie podania bez rozpoznania. Podkreślił, że w celu stwierdzenia nieważności decyzji należy wykazać, że jest ona obarczona taką wadą. która powoduje, że pozostawienie jej w obiegu prawnym jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenie praworządności. Istnienia takiej wady w toku niniejszego postępowania nie stwierdzono. Sporna nieruchomość nie spełniała przesłanek ustalenia odszkodowania na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, tym samym nie można uznać, że decyzja o odmowie przyznania odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. C., L. C., T. S., M. W., J. W., P. K., P. K. i R. W. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 59 i 97 kpa (dwa ostatnie artykuły w brzmieniu na dzień wydania nadzorowanych decyzji) poprzez przyjęcie, że decyzja pozostawiająca bez rozpoznania wniosek o odszkodowanie w sytuacji, gdy w istocie organy rozpoznały merytorycznie sprawę i odmówiły wypłaty odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa oparcie decyzji pozostawiającej wniosek o odszkodowanie bez rozpoznania, na podstawie zarówno ust. 1 i 2 art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64) podczas gdy żaden z powołanych ustępów przedmiotowego artykułu nie stanowił podstawy do pozostawienia wniosku o odszkodowanie bez rozpoznania, a nadto oba powołane ustępy wskazanego artykułu nie mogły być równocześnie podstawą odmowy przyznania przez organy administracji odszkodowania z uwagi na fakt, że ust. 1 dotyczył gospodarstwa rolnego, zaś ust. 2 domu jednorodzinnego i jednej działki, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny w sytuacji, gdy odmowa przyznania odszkodowania nastąpiła nie dlatego, że nieruchomość nie stanowiła domu jednorodzinnego w dacie wejścia dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w życie, a wyłącznie dlatego, że dom nie spełniał restrykcyjnych przepisów lokalowych wprowadzających ograniczenia dotyczące wielkości powierzchni i liczby izb w domu jednorodzinnym, które to przepisy weszły w życie już po dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, a mianowicie, że dom posadowiony na przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia dekretu w życie nie stanowił domu jednorodzinnego,

- art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji,

- art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64) przez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że dom posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości [...] nie był w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy domem jednorodzinnym, bowiem w 1959 r. doszło do wyodrębnienia czterech lokali, podczas gdy w dacie wejścia dekretu w życie, jak i później, tj. w dacie wyodrębnienia lokali, a także w dacie wydawania decyzji odszkodowawczych budynek w całości służył zaspokajaniu potrzeb jednej rodziny.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że na rozprawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżących oświadczyła, że powzięła wiadomość o śmierci jednego ze skarżących T. S.. W tej sytuacji Sąd odroczył w tym dniu rozprawę i zobowiązał pełnomocnika do nadesłania aktu zgonu T. S.. W dniu 14 maja 2019 r. do akt sprawy wpłynął żądany akt zgonu, a w dniu 17 grudnia dołączone zostało do akt postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 24 lipca 2019 r. (k-42 akt sądowych) ustalające krąg spadkobierców T. S.

Z analizy tych dokumentów wynika, że T. S. zmarł w dniu [...] kwietnia 2018 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. została skierowana do osoby zmarłej, czyli T. S.

W tej sytuacji Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, ponieważ obarczona ona jest wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister prowadzili bowiem postępowanie, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy prowadząc postępowanie, organy wiedziały, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Powinny bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania administracyjnego i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że Minister nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

Rozpatrując ponownie sprawę, Minister przede wszystkim ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, organ rozpozna sprawę ponownie. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.