Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3137/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 207/23 w sprawie ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy W. (Skarżąca/Gmina) na bezczynność Wojewody [...] (Wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest: art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 462, dalej: "Ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym") w związku z art. 17a ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych - który obowiązywał do dnia 16.04.2020 r. (dalej: "Ustawa przepisy wprowadzające") - poprzez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku,

podczas gdy:

• art. 17a ust. 3 Ustawy przepisy wprowadzające wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości,

• art. 14 Ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 Ustawy przepisy wprowadzające prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych,

W tej sytuacji prawnej do dnia 16.04.2020 r. wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej jako działka nr działki nr 2/11, 2/12, 2/15, 2/19, 2/20, AM-2, obręb M. - na dzień 27.05.1990 r. jako działka nr 2/3 AM-2, obręb M. (dalej: Nieruchomość) oraz do prowadzenia w/w postępowania do czasu jego zakończenia;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

2. 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz w związku z art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy w sytuacji kiedy w sprawie występowała jawna bezczynność Wojewody i niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w podejmowania przez w/w organ czynności w postępowaniu komunalizacyjnym. A także miało miejsce opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie,

2.2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz art. 37 §1, pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy w sytuacji kiedy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ Wojewoda pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody z 8 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do P. SA, jak i do Gminy. W/w pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda [...] podjął - tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: P. SA oraz Gminy, oczekując od P. SA przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody [...] (tamże pod. poz. numer 143 znajduje się Nieruchomość wskazywana w postępowaniu ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody);

2.3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy w sytuacji kiedy działanie organu (tu: Wojewody) naruszało art. 8 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań, i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu (do czego do dnia 16.04.2020 r. był ustawowo zobligowany), lecz wszczął de facto to postępowanie - ustalając krąg stron postępowania (tu: Gmina W. oraz P. SA), ustalając przedmiot tego postępowania (komunalizacja) oraz kierując do P. SA precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji. Takie czynności organu są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Samo uchybienie Wojewody w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym,

2.4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz art. 37 §1, pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy w sytuacji kiedy działanie organu (tu: Wojewody) naruszyło art. 6 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bezkrytycznie za stanowiskiem Wojewody [...], że występuje w KPA instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym - a tym samym - nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Takiego sposobu działania/załatwiania spraw przez organy administracji publicznej k.p.a. po prostu nie przewiduje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, (a uprzednio Wojewoda [...]), nie sprecyzował podstawy prawnej "ogólnej informacji", nie opisał też czy odpowiedzi/twierdzenia stron oraz ewentualne dokumenty przedstawiane przez strony w nawiązaniu do "ogólnej informacji" podlegają już przepisom k.p.a. czy może nie są wiążące w żaden sposób dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego.

Zgromadzone w aktach sprawy pismo Wojewody z [...] maja 2019 r. skierowane zarówno do P. SA, jak i do Gminy, jasno wskazuje, że Wojewoda podjął, tj. rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji, z udziałem P. SA oraz Gminy W., oczekując od P. SA przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody.

Przepisy KPA nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Pozyskiwanie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w ramach luźnej korespondencji prowadzonej przez organ nie jest dopuszczalne przepisami prawa, jako naruszające art. 8 k.p.a. Tak uzyskane dowody/informacje nie posiadałaby także jakiejkolwiek wiarygodności dowodowej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 462) i art. 17a ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz w związku z art. 37 §1 pkt 1) k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz art. 37 §1, pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3, art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a.

Zarzuty te okazały się nieuzasadnione a dodatkowo w części były one wzajemnie sprzeczne.

Przedmiotowa sprawa generalnie dotyczyła skargi Gminy na bezczynność Wojewody, z tym, że - biorąc pod uwagę treść skargi kasacyjnej oraz skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego - nie bardzo było wiadomym, na czym – zdaniem strony skarżącej – owa bezczynność organu wojewódzkiego miała w tym przypadku polegać.

Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało, iż wprawdzie Gmina wystąpiła z opisaną na wstępie skargą, ale nie była ona zasadna, gdyż nie można było twierdzić, że w analizowanym stanie faktycznym istotnie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nabycia przez Gminę – z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: "ustawa komunalizacyjna" - własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr działki nr 2/11, 2/12, 2/15, 2/19, 2/20, AM-2, obręb M.- na dzień 27.05.1990 r. jako działka nr 2/3 AM-2, obręb M. Co prawda po wpłynięciu do organu pisma Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym Gmina informowała o zaistnieniu okoliczności faktycznych, wskazujących na konieczność wszczęcia przez organ wojewódzki - z urzędu - postępowania w sprawie komunalizacji w/w nieruchomości, Wojewoda w dniu [...] maja 2019 r. wystosował do P. S.A. we W. pismo, którego treść niewątpliwie była związana z przedmiotem oczekiwanego przez skarżącą postępowania, ale – zdaniem Sądu - okoliczność ta nie świadczyła jednak o tym, że wystosowanie w/w pisma stanowiło czynność procesową, przewidzianą przepisami k.p.a. w konkretnej sprawie. Pismo to – jak wywodził Sąd Wojewódzki - miało bowiem charakter ogólny bo dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), a których komunalizacją była zainteresowana Gmina W. W związku z tym, w takiej sytuacji nie można było – jak twierdził Sąd Wojewódzki – wiązać z w/w pismem skutku w postaci wszczęcia - z urzędu - postępowania w konkretnej sprawie.

Wskazując zatem, iż – wprawdzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - w przypadku braku wystosowania do strony sformalizowanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, dniem wszczęcia postępowania prowadzonego z urzędu jest dzień, w którym została podjęta przez organ pierwsza czynność urzędowa, to jednak skoro pisma Wojewody z [...] maja 2019 r. nie można było uznać za pismo wydane w konkretnej sprawie (celem tego wystąpienia było jedynie zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach), to w analizowanym stanie faktycznym nie można było – zdaniem Sądu I instancji - zarzucić organowi wojewódzkiemu bezczynności w prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym. Takie postępowanie bowiem nie toczyło się.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca Gmina, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdziła, że treść pisma z [...] maja 2019 r. wskazywała (cyt.) "na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie Nieruchomości, tj. dokumentów w kwestii przekazania m.in. przedmiotowej Nieruchomości przed 27.05.1990 r. w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P.

Z uwagi na powyższe okoliczności uznać należy, że Wojewoda najpóźniej pismem z dnia [...] maja 2019 r. wszczął w powyższej dacie, z urzędu, postępowanie komunalizacyjne dotyczące Nieruchomości. Skierował bowiem do stron postępowania administracyjnego - ustalonych jako P. SA oraz Prezydent W. - pismo wzywające P. SA do dostarczenia dokumentów wymaganych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w kwestii komunalizacji".

Jednocześnie zauważyć w tym miejscu wypada, że argumentując zarzut materialnoprawny, oparty na art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 462) w związku z art. 17a ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (a który obowiązywał do dnia 16.04.2020 r.), skarżąca podkreślała, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda miał ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania komunalizacyjnego.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że stanowisko skarżącej Gminy nie było zasadne a przede wszystkim – jak wyżej wspomniano - nie było wewnętrznie spójne, gdyż argumentacja towarzysząca kasacyjnym zarzutom procesowym w zasadzie podważała sens zarzutów prawnomaterialnych.

Uzasadniając zarzuty procesowe, autor skargi kasacyjnej wywodził, że w analizowanej sytuacji, organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu, ale fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody z [...] maja 2019 r., skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do P. SA, jak i Gminy, jasno wskazywał, że - de facto - postępowanie takie zostało wszczęte. Organ wystosowywując bowiem owo pismo – jak twierdzono w skardze kasacyjnej - ustalił krąg stron postępowania i jego przedmiot a do P. SA skierował precyzyjne pytania dotyczące skompletowania materiału dowodowego, który miał służyć rozstrzygnięciu kwestii komunalizacji. W tej więc sytuacji – zdaniem skarżącej – (cyt.): "W/w pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda [...] podjął - tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron ...".

Z kolei, zaś uzasadniając zarzuty prawnomaterialne, oparte na art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 462) w związku z art. 17a ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (dalej jako: ustawa komunalizacyjna), który obowiązywał do dnia 16 kwietnia 2020 r., skarżąca podkreślała, że - w świetle treści tych przepisów – Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że wojewoda nie miał w omawianym przypadku ustawowego obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, należy zauważyć, że sama skarżąca nie była chyba w pełni przekonana, iż w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 2/11, 2/12, 2/15, 2/19, 2/20, AM-2, obręb M.- na dzień 27.05.1990 r. jako działka nr 2/3 AM-2, obręb M., pismem z dnia [...] maja 2019 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne. Jeśli bowiem takie postępowanie byłoby rzeczywiście już wszczęte, to zbędne byłoby przecież dowodzenie, że po stronie Wojewody istniał ustawowy obowiązek wszczęcia postulowanego postępowania komunalizacyjnego z urzędu.

Pomijając jednak powyższe, zdaniem składu orzekającego, organ wojewódzki nie miał obowiązku zawsze wszczynania ( i to w określonym terminie) określonego postępowania komunalizacyjnego, tylko z tego powodu, że Gmina Miasta W. takim postępowaniem była zainteresowana.

Zgodnie z treścią art. 17a ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin - z mocy prawa - na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania tych spisów, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Obowiązujący zaś do dnia 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio.

Z treści w/w unormowań wynika zatem, że norma prawna art. 17a ustawy komunalizacyjnej obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, stały się - z mocy prawa - własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania, prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się zaś poprzednio w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege, a złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Jeśli zaś gmina nie dopełniła swoich obowiązków, związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że były nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.

Z powyższego więc wynika, że przepisy ustawy komunalizacyjnej wprawdzie zawierały (i zawierają nadal) podstawę prawną dla działania organu wojewódzkiego z urzędu, ale nie nakładają na niego obowiązku wszczęcia takiego postępowania co do każdej nieruchomości, którą gmina jest zainteresowana a tylko wtedy, gdy do komunalizacji danego mienia istotnie doszło. Przepisy te nie przewidują również terminu, w którym takie postępowanie winno być bezwzględnie wszczęte. Tego rodzaju wymogi nie wynikają również z treści przepisu art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw. W/w przepis przewiduje bowiem jedynie, iż postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

O tym więc czy w stosunku do danej nieruchomości winno być z urzędu wszczęte postępowanie komunalizacyjne (tj. czy informacje, którymi dysponował organ wojewódzki uzasadniały wszczęcie takiego postępowania) oraz o dacie jego wszczęcia decyduje sam wojewoda. Z tego zatem powodu, zarzuty kasacyjne oparte na art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw i art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej nie były zasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych wskazać wypada, że generalnie ich podstawą było prezentowane przez skarżącą stanowisko, iż wspomniane wyżej pismo Wojewody z [...] maja 2019 r. wysłane do P. wszczęło postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 36/1.

W związku z tym skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż w/w pismo zostało zaadresowane do T. S. - Dyrektora [...] we W. i zawierało informację, że (cyt.): "w okresie od czerwca 2017 r. do dnia sporządzania niniejszego pisma wpłynęły do urzędu wojewódzkiego liczne wystąpienia Gminy sygnalizujące istnienie podstaw do wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(...)". W piśmie tym Wojewoda omówił dalej znaczenie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 4/17) zwracając uwagę iż w związku z jej treścią jest on obecnie zobligowany do dokonywania oceny przesłanego mu materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego a dotyczącego kilkuset (wskazanych w wykazie dołączonym do pisma ) nieruchomości. Z tego zaś powodu, że jednostki P. w części tych spraw, w których organ podjął już czynności wyjaśniające, informując o przedsięwziętych działaniach mających na celu odnalezienie stosownych dokumentów, świadczących o prawach P. do tych nieruchomości, jednocześnie wnioskowały o przedłużenie terminów rozpatrzenia spraw, Wojewoda, niniejszym pismem, zwracał się do jego adresata o pilne wszczęcie kompleksowej kwerendy w celu pozyskania dokumentów dotyczących nieruchomości objętych załączonym do pisma wykazem nieruchomości.

Jak wspomniano wyżej pismo to zostało wysłane do Dyrektora [...] P. SA we W. a do wiadomości otrzymali je ponadto: Prezydent W. i P. SA (Centrala).

W ocenie zatem składu orzekającego, zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż omawiane pismo nie mogło być uznane za pierwszą czynność podjętą wobec stron w sprawie o wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 2/11, 2/12, 2/15, 2/19, 2/20, AM-2, obręb M.- na dzień 27.05.1990 r. jako działka nr 2/3 AM-2, obręb M.. Jego treść odnosiła się bowiem do kilkuset różnych nieruchomości a miała jedynie na celu wcześniejsze uprzedzenie adresata pisma o zaistniałym stanie rzeczy po to aby, w przypadku wszczęcia określonego konkretnego postępowania komunalizacyjnego, mogło się ono sprawniej toczyć niż postępowania dotąd prowadzone. Zatem pismo z dnia 8 maja 2019 r. istotnie miało tylko charakter ogólny i informacyjny a więc nie stanowiło pierwszej czynności dokonanej w konkretnej sprawie. Z tego też powodu nie można było twierdzić, że wystosowywując owo pismo – jak podnoszono w skardze kasacyjnej – organ wojewódzki ustalił krąg stron postępowania i jego przedmiot. Pismo z [...] maja 2019 r. nie zostało także przy tym skierowane do stron ewentualnego, przyszłego postępowania związanego z komunalizacją działki nr działki nr 2/11, 2/12, 2/15, 2/19, 2/20, AM-2, obręb M.- na dzień 27.05.1990 r. jako działka nr 2/3 AM-2, obręb M. gdyż, zostało wysłane tylko do Dyrektora [...] P. SA we W., zaś Gmina i P. SA (Centrala) otrzymały jego kopie jedynie "do wiadomości".

W tych warunkach przedstawione na wstępie zarzuty procesowe również nie były usprawiedliwione. Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, nie pominął bowiem faktu istnienia omawianego pisma z dnia 8 maja 2019 r. (zarzuty dot. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i § 3 oraz art. 37 §1, pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a.) a organ wojewódzki nie wszczął w tym przypadku - z urzędu - postępowania komunalizacyjnego (zarzuty oparte na art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i § 3 oraz art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a.).

Skoro zaś nie zostało w ogóle dotąd wszczęte postępowanie administracyjne, to brak było jakiejkolwiek podstawy dla żądania wskazania w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu prawnego, które umożliwiał prowadzenie przez Wojewodę korespondencji. Korespondencja ta nie była bowiem prowadzona na podstawie przepisów procedury administracyjnej a jej podstawę stanowiły przepisy regulacji ustrojowych, regulujących działanie organu wojewódzkiego a także wynikało to z samej jego istoty. Nie budzi bowiem chyba żadnych wątpliwości, że organy państwa mają prawo komunikować się zarówno innymi organami, jak również z wszystkimi innymi uczestnikami życia społeczno – gospodarczego, jeśli wystąpi tego rodzaju potrzeba. Dlatego też także zarzuty dot. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz art. 37 §1, pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a.) nie były skuteczne.

Tym samym nieusprawiedliwione okazało się ostatecznie zarzucanie przez skarżącą Sądowi Wojewódzkiemu, iż w sposób istotny naruszył: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz w związku z art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. ponieważ oddalił skargę Gminy w sytuacji kiedy w sprawie występowała rzekomo jawna bezczynność Wojewody w sprawie komunalizacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.