Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1083/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Służby Ochrony Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1024/22 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr 92/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia od skarżącego P.K. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 lutego 2022 r. Komendant Służby Ochrony Państwa na podstawie art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 575 ze zm., dalej jako "ustawa o SOP") i art. 104 K.p.a. odmówił P.K. przyznania do uposażenia dodatku operacyjnego, o którym mowa w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (Dz. U. z 2022 r. poz. 2720). Decyzja wydana została na skutek wniosku funkcjonariusza z 7 stycznia 2022 r. o wyrównanie uposażenia o ww. dodatek za okres od dnia przyjęcia do służby tj. od 1 kwietnia 2019 r. Powodem odmowy, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia było, w ocenie organu, niespełnienie warunków dla przyznania dodatku określonych w § 7 pkt 4 ww. rozporządzenia.

W następstwie wniosku funkcjonariusza o ponowne rozpoznanie sprawy Komendant Służby Ochrony Państwa decyzją z 8 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie poprzedzające jego wydanie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 8 lutego 2022 r., na podstawie rozkazu personalnego z 15 listopada 2021 r. funkcjonariusz został zwolniony ze służby w SOP na podstawie art. 107 ust. 3 ustawy o SOP – wskutek upływu terminu 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego, jak stwierdził organ, spowodowało dwojakie skutki. Po pierwsze, ustanie władztwa służbowego organu, co czyni niemożliwym orzekanie o prawach i obowiązkach wnioskodawcy i po drugie, niemożność rozstrzygania o elemencie uposażenia w sytuacji ustania prawa do uposażenia. Zaistniały zatem podstawy do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Organ zwrócił uwagę, że w przypadku ewentualnych roszczeń funkcjonariuszy SOP z tytułu prawa do uposażenia (a więc co do meritum), możliwość ich dochodzenia ustawodawca zastrzegł do właściwości sądów powszechnych, a konkretnie sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 170 ust. 3 ustawy o SOP).

Wyrokiem z 22 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 1024/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a") uchylił decyzję z 8 kwietnia 2022 r.

Jak wynika z uzasadnienia Sąd uznał, że fakt ustania stosunku służbowego skarżącego nie spowodował bezprzedmiotowości orzekania przez organ. Stwierdził, że skarżący ma prawo do uzyskania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na uzasadnienie powyższego Sąd w pierwszej kolejności odwołał się do przepisów ustawy 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 575 ze zm.) w stanie prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że zgodnie z jej art. 160 ust. 1 prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza. Jak natomiast stanowi art. 160 ust. 3 ustawy o SOP, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę. Ponadto, w myśl art. 160 ust. 4 ustawy o SOP, jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana wysokości uposażenia nastąpiła w określonym dniu miesiąca kalendarzowego, uposażenie za każdy następny dzień do końca tego miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stosownie do treści art. 161 pkt 1 ustawy o SOP, prawo do uposażenia ustaje z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby. Zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy o SOP, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym. Wedle art. 162 ust. 2 ustawy SOP, dodatkami o charakterze stałym są: 1) dodatek specjalny oraz 2) dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. W myśl art. 162 ust. 3 ustawy o SOP, funkcjonariusz otrzymuje dodatek specjalny, którego wysokość wynosi do 50% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%. Wysokość dodatku specjalnego ustala Komendant SOP lub minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość dodatku specjalnego nie ulega zmianie (art. 162 ust. 6, ust. 7 i ust. 9 ustawy o SOP). Dodatek ten może być również obniżany (art. 162 ust. 10 i ust. 11 ustawy o SOP) lub podwyższany (art. 162 ust. 12) przed upływem okresu, na który został ustalony.

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dodatek o charakterze stałym, o którego przyznanie wystąpił do organu skarżący w piśmie z 7 stycznia 2022 r., to dodatek wskazany powyżej w art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy o SOP, czyli dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. W ustawie o SOP nie określono zasad jego przyznawania, natomiast w art. 162 ust. 13 tej ustawy zawarto upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju oraz wysokości dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, z uwzględnieniem przesłanek przyznania dodatku oraz okoliczności uzasadniających jego podwyższanie, obniżanie i cofanie. Dodatek, o którego przyznanie wniósł skarżący, to określony w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (Dz. U. z 2022 r. poz. 2720 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), dodatek za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby, który funkcjonariuszowi o specjalności ochrony manewrowej lub operacyjnej przyznaje się w wysokości od 20% do 40% uposażenia zasadniczego. Zgodnie z art. 169 ustawy o SOP, Komendant SOP przyznaje uposażenie i inne należności pieniężne funkcjonariuszowi, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej.

Z powyższych regulacji Sąd wywiódł, że Komendant SOP prawidłowo rozstrzygnął o żądaniu skarżącego w prawnej formie decyzji administracyjnej. Wprawdzie, jak stwierdził Sąd, w ustawie oraz ww. rozporządzeniu brak wyraźnego stwierdzenia, że sprawy związane z uposażeniem funkcjonariusza SOP rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej jednakże zgodnie z art. 76 ust. 2 tej ustawy, nawiązanie, zmiana albo rozwiązanie stosunku służbowego następują przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 3 ustawy o SOP, do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185).

Powyższe oznacza, że jedynym przewidzianym przez prawo instrumentem służącym wprowadzaniu indywidualnych zmian istotnych elementów stosunku służbowego funkcjonariusza SOP jest zatem decyzja administracyjna - rozkaz personalny. Jeżeli bowiem rozkaz personalny o mianowaniu funkcjonariusza SOP na stanowisko służbowe powoduje powstanie stosunku służbowego (art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy o SOP), a jednym z elementów tego rozkazu personalnego jest określenie stanowiska służbowego oraz uposażenia lub zasad jego ustalania, to w jego następstwie powstaje stosunek administracyjnoprawny o określonej treści, który na skutek wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji, może być zmieniony tylko w przypadkach ściśle określonych, i to również w formie decyzji administracyjnej (zob. też np. odnoszące się do stosunku służbowego funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1156/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 78/12 – niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Przyznanie uposażenia, o którym mowa w art. 169 ustawy SOP, a tym samym i przyznanie dodatku, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 i ust. 13 ustawy o SOP (także jego podwyższenie, obniżenie i cofnięcie) następuje zatem w prawnej formie decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego. Taką prawną formę przyznania dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby potwierdza dodatkowo treść art. 162 ust. 9 ustawy o SOP, który przewiduje tę samą formę dla ustalenia wysokości dodatku specjalnego. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by zakładać, że przyznanie oraz ustalenie wysokości (od 20% do 40% uposażenia zasadniczego) dodatku, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 i ust. 13 oraz w § 2 pkt 5 i § 7 pkt 4 rozporządzenia powinno przybierać inną formę działania Komendanta SOP. Sąd zauważył, że z akt osobowych skarżącego wynika, iż Komendant SOP rozstrzygał w przedmiocie uposażania skarżącego, w tym o dodatku specjalnym oraz dodatku uzasadnionym szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych w formie rozkazów personalnych (zob. rozkazy personalne: z 26 marca 2019 r. nr 507/2019 na karcie nr 19 akt osobowych, z 24 kwietnia 2020 r. nr 361/2020 na karcie nr 45 akt osobowych, z 23 września 2020 r. nr 863/2020 na karcie nr 50 akt osobowych, z 12 stycznia 2021 r. nr 248/2021 na karcie nr 57 akt osobowych).

Skoro, jak dalej argumentował Sąd pierwszej instancji, przyznanie przedmiotowego dodatku wymaga wydania decyzji administracyjnej, to w takiej samej formie następuje też odmowa jego przyznania. Dopiero natomiast ewentualne przyznanie takiego uprawnienia we właściwej formie skutkuje powstaniem roszczenia, którego – zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy o SOP - funkcjonariusz może dochodzić przed sądem okręgowym - sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Zgodnie ze wskazanym przepisem, funkcjonariusz może dochodzić roszczeń, o których mowa w ust. 1 (tj. roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych – przyp. Sądu), przed sądem okręgowym - sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Jak jednak trafnie dostrzeżono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do podobnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 ze zm.), wedle której sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy (art. 111a zd. 1), podlegające rozpoznaniu przez sądy pracy sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego powstają w przypadku niewypełnienia obowiązku wypłaty należnego świadczenia, wynikającego z decyzji ustalającej taki obowiązek. Treścią roszczenia jest uprawnienie do żądania od oznaczonej osoby zachowania się w określony sposób. Skarżący jak dotąd nie ma roszczenia majątkowego o wypłatę dodatku, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 i ust. 13 ustawy o SOP oraz § 2 pkt 5 i § 7 pkt 4 rozporządzenia, którego mógłby dochodzić przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Nie wydano bowiem decyzji przyznającej mu tę część uposażenia, na podstawie której roszczenie takie mogłoby powstać (zob. też np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1156/08 oraz prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 425/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 78/12 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, uznawszy za właściwą przyjętą przez Komendanta SOP prawną formę rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowego dodatku, Sąd stwierdził również, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a nie do właściwości sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ponadto trafnie dostrzegł Komendant SOP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ma ona charakter procesowy, a nie merytoryczny. Została oparta m.in. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., co niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji, nie pozwala na przyjęcie kognicji sądu powszechnego.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości orzekania. Zwrócił uwagę, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki sądów administracyjnych w których stwierdzono o niemożności ustalenia wzrostu uposażenia policjanta w sytuacji gdy po jego stronie brak prawa do uposażenia rozstrzygały o podwyższeniu uposażenia funkcjonariusza na przyszłość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2022/12) podczas gdy w rozpoznawanej sprawie decyzja nie będzie rozstrzygała o przyszłym uposażeniu. W podobnej natomiast do przedmiotowej, co do okoliczności faktycznych istotnych dla oceny bezprzedmiotowości postępowania, sprawie o sygn. akt I OSK 1032/14 (sprawa dotyczyła przyznania dodatku lotniczego funkcjonariuszowi Straży Granicznej) Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 2015 r. (wyrok niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby po wydaniu zaskarżonej tym wnioskiem decyzji, organ nie kształtuje sytuacji funkcjonariusza na przyszłość (od dnia wydania decyzji w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), lecz reguluje sytuację prawną do zakończenia jego służby. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że "[...] utrata (przez skarżącego – przyp. Sądu) statusu funkcjonariusza (...) nie spowodowała, że przestał być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Posiada on interes prawny w żądaniu przyznania dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych (...)". Podobne stanowisko, w sprawie dotyczącej podwyższenia dodatku służbowego policjanta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3083/15 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wywodząc m.in., że "[...] możliwa jest sytuacja, w której okoliczność uzasadniająca zmianę uposażania (zob. też powołany wyżej art. 160 ust. 3 ustawy o SOP – przyp. Sądu) zaistniała w trakcie służby i od tego dnia powinna nastąpić zmiana uposażenia (...), mimo, że w dacie orzekania przez organ prawo do uposażania już wygasło z powodu ustania stosunku służbowego (...)". Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że "(...) gdy policjant w trakcie pozostawania w służbie składa wniosek o podwyższenie dodatku służbowego, ponieważ uważa, że spełnił kryteria do jego podwyższenia, to organ powinien ocenić ten wniosek merytorycznie, nawet gdy na dzień orzekania policjant już w służbie nie pozostaje [...]" (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1389/15 - niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3126/14 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "[...] funkcjonariusz, nawet po zwolnieniu ze służby, ma prawo do rozstrzygnięcia jego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, jeżeli złożył go w trakcie służby, co nie przesądza w żaden sposób o treści podejmowanego rozstrzygnięcia [...]".

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji zalecił, aby organ w ponownie prowadzonym postępowaniu rozstrzygnął merytorycznie o żądaniu skarżącego. Sąd zastrzegł, że z uwagi na procesowy charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia organu nie przesądził czy przedmiotowy dodatek za okres do dnia zwolnienia ze służby należało przyznać czy nie i kwestia ta powinna zostać zbadana przez organ w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego art. 170 ust. 1 ustawy o SOP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwrot "roszczenie z tytułu prawa do uposażenia" odnosi się jedynie do roszczeń o zasądzenie, co za tym idzie przysługuje tylko w razie niewypłacenia uprzednio ustalonego składnika uposażenia, podczas gdy przepis ten nie wskazuje, że dotyczy jedynie roszczeń o zasądzenie, co za tym idzie przez "roszczenie z tytułu prawa do uposażenia" należy rozumieć również roszczenia o ustalenie prawa do uposażenia.

2) przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego podczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, iż skarżący utracił status funkcjonariusza w związku ze zwolnieniem ze służby w SOP, a zatem przestał istnieć jeden z warunków materialnoprawnych postępowania w sprawie ustalenia dodatku o charakterze stałym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania ponieważ skutkowało stwierdzeniem naruszenia przez organ art. 105 § 1 K.p.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy o SOP poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowania w sprawie wniosków (roszczeń) funkcjonariusza z tytułu prawa do uposażenia na mocy art. 170 ust. 3 ustawy o SOP są sprawami do rozstrzygania których upoważniono sądy powszechne, a nie Komendanta SOP, co miało istotny wpływ na wynik postępowania ponieważ skutkowało uznaniem, iż umorzenie postępowania w sprawie było niezasadne, a Komendant jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę co do istoty

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazanych podstaw organ zakwestionował wykładnię art. 170 ust. 1 ustawy o SOP przyjmującą, że zwrot "roszczenie z tytułu prawa do uposażenia" zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do roszczeń o zasądzenie. Wskazał, że odwołanie się Sądu do "podobnej" regulacji zawartej w art. 111 a ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 ze zm.) nie jest trafne gdyż "podobna" regulacja nie oznacza takiej samej. Przepis art. 111 a zd. 1 ustawy o PSP stanowi bowiem, że "Sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy" Z kolei przepis art. 170 ust. 1 ustawy o SOP brzmi: "Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu po upływie 3 lat od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne" Uzasadnienie więc przyjętej wykładni wyrokami wydanymi na gruncie inaczej brzmiącego przepisu jest niepoprawne. Przyjęcie wykładni zawężającej zakres znaczeniowy zwrotu "roszczenie z tytułu prawa do uposażenia" nie ma żadnego uzasadnienia. Nie ma bowiem żadnych powodów do twierdzenia, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia ograniczają się jedynie do jednego rodzaju roszczenia, a mianowicie zasądzenia. Organ odwołał się też do innych orzeczeń WSA w których oddalono skargi funkcjonariuszy SOP na analogiczne jak w rozpoznawanej sprawie decyzje organu odwoławczego umarzające postępowania o należności z tytułu uposażenia w sytuacji zwolnienia ze służby. Zarzucił też, że w uzasadnieniu wyroku Sąd odwołał się do szeregu orzeczeń wydanych w sprawach rozstrzyganych na tle innych pragmatyk służbowych podczas gdy nie istnieje w nich przepis tożsamy do art. 170 ust. 3 ustawy o SOP, stąd powoływanie się na te orzeczenia nie było trafne.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota problemu dotyczy wykładni art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy o SOP, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga ustalenia w jakiej prawnej formie organ rozstrzyga o uposażeniu i dodatkach funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że różnorodność rozwiązań normatywnych w poszczególnych aktach prawnych określanych mianem pragmatyk służbowych regulujących różnego rodzaju stosunki służbowe powoduje, że odwoływanie się do orzecznictwa wypracowanego na tle jednej z ustaw i przeniesienie wykładni przepisów jednej ustawy na podobny czy nawet tak samo brzmiący przepis innej ustawy musi być przeprowadzane dość ostrożnie. Inne może być bowiem ich otoczenie prawne w postaci pozostałych przepisów tak że ich wykładnia systemowa może prowadzić do odmiennych wniosków. Kwestia możliwości rozstrzygania decyzją administracyjną o uposażeniu byłego funkcjonariusza inaczej może być postrzegana na tle ustawy która daje możliwość dochodzenia roszczeń wyłącznie w trybie administracyjnym a inaczej gdy ustawa zawiera rozwiązania przewidujące możliwość ich dochodzenia przed sądem pracy. I tak w pierwszej kolejności na tle ustawy o SOP należy zauważyć, że ustawa ta szczegółowo wymienia i wskazuje w jakich sytuacjach, jaki organ i kiedy wydaje decyzje, a także jakie są jej elementy. Wobec tego, że regulacje prawne dotyczące uposażenia zostały szczegółowo powołane w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji zbędne jest ich powtarzanie. Trafnie zauważono, że w odniesieniu do dodatku specjalnego do uposażenia (o który nie chodzi w rozpoznawanej sprawie) w ustawie wskazano na formę decyzji (art. 162 ust. 8, 8a, 9). Należy jednak zauważyć, że w przepisach tych określono też, że organ w decyzjach dotyczących tego dodatku ustala "wysokość dodatku specjalnego na okres od dnia 1 sierpnia do dnia 31 lipca następnego roku", albo "na okres od dnia przyjęcia do służby albo przeniesienia do służby do dnia 31 lipca najwcześniej następującego po dniu przyjęcia do służby albo przeniesienia do służby". Podobnie przedstawia się kwestia obniżenia wysokości dodatku specjalnego "przed upływem okresu, na który został ustalony" (por. art.162 ust. 10-12). W takiej sytuacji wywiedzenie z ogólnych regulacji możliwości wydania decyzji administracyjnej generalnie w sprawie uposażenia funkcjonariusza, a tym samym i drugiego dodatku, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy o SOP a także możliwości jego przyznania wstecz za okres od początku pełnienia służby, nie wydaje się poprawnym wnioskowaniem. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 76 ustawy z którego Sąd pierwszej instancji wyprowadził taki wniosek stanowi, że "1. Stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. 2. Nawiązanie, zmiana albo rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. 3. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym ustawa stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Uposażenie zasadnicze funkcjonariusza SOP szczegółowo regulują przepisy wydanego w oparciu o art. 163 ust. 2 ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lutego 2018 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa. Analiza przepisów tego rozporządzenia wskazuje (tak jak stanowi to art. 163 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy), że wysokość uposażenia zasadniczego zależna jest od: 1) stopnia służbowego, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 2) stanowiska służbowego z zaszeregowaniem stanowisk służbowych do poszczególnych grup uposażenia zasadniczego oraz stopni etatowych, które są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Wysokość uposażenia wynika zatem wprost i bezpośrednio z powyższych regulacji, nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnych. Fakt, że jest wskazywana w rozkazie personalnym nawiązującym czy zmieniającym stosunek służbowy nie oznacza jeszcze, że jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej. Wskazanie w rozkazie personalnym wysokości uposażenia ma w istocie walor jedynie informacyjny i jest konsekwencją określenia w nim stopnia i stanowiska służbowego. Sama zaś wypłata uposażenia jest czynnością materialno-techniczną. Przyjęcie zatem, że dodatek do uposażenia o którym mowa w art.162 ust. 2 pkt 2 (dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, o który wystąpił skarżący) także jest ustalany decyzyjnie podobnie jak uposażenie jest niezasadne. W zakres nawiązania, zmiany i ustania stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 76 ust. 3 ustawy o SOP do których zastosowanie znajdują w sprawach nieuregulowanych w ustawie przepisy k.p.a. nie wchodzą zatem kwestie dotyczące uposażenia uregulowanego bezpośrednio w przepisach prawa.

Podobnie nieuprawniony jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że art.170 ust.3 ustawy o SOP znajduje zastosowanie wyłącznie do należności ustalonych w drodze decyzji administracyjnych. Przypomnieć należy całość regulacji art. 170 zgodnie z którym: "1.Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu po upływie 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. 2. Bieg przedawnienia przerywa: 1) każda czynność przed organem właściwym do rozpatrywania roszczeń, przedsięwzięta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia. 3. Funkcjonariusz może dochodzić roszczeń, o których mowa w ust.1, przed sądem okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. 4. Egzekucja roszczeń podlega wykonaniu w trybie przepisów o postepowaniu egzekucyjnym w administracji". Przepis ten w zakresie roszczeń "dotyczących uposażenia i innych należności pieniężnych" wyraźnie odsyła na drogę postępowania cywilnego bez konieczności uprzedniego wyczerpania drogi administracyjnej, a co więcej nie uzależnia sposobu ich dochodzenia od statusu funkcjonariusza (czynnego lub byłego). Wbrew też stanowisku Sądu pierwszej instancji wykładnia podobnej regulacji zawartej w art.111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie umacnia tezy o konieczności wyczerpania drogi administracyjnej przed skorzystaniem z powództwa do sądu powszechnego. Wręcz przeciwnie, ww. przepis stanowi, że sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Należy zauważyć, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 100, poz. 836), mocą której art. 111a został dodany do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wynika jednoznacznie, że zmiana ta miała na celu zrównanie możliwości dochodzenia przed sądami pracy roszczeń strażaków przeciwko Skarbowi Państwa o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego z prawami pracowników, przez umożliwienie dochodzenia roszczeń przed sądami pracy. Sąd Najwyższy w uchwale z 6 lutego 2014 r., II PZP 2/2013 ( OSNP 2014, nr 7, poz. 95,) przyjął, że przez roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka, o których stanowi art. 111a ustawy, należy rozumieć wszelkie roszczenia o świadczenia pieniężne, w tym o charakterze odszkodowawczym, niezależnie od ich materialnoprawnej podstawy, o ile wynikają one ze stosunku służbowego w tym sensie, że warunkuje on ich powstanie. Do rozpoznania spraw dotyczących tak rozumianych roszczeń właściwy jest sąd pracy. Sąd Najwyższy podkreślił, że celem ustawodawcy było umożliwienie zastosowania do strażaka w sprawach w przepisie tym określonych szczególnych reguł procesowych obowiązujących w sprawach z zakresu prawa pracy, dających mu korzystniejszą pozycję niż ta, jaką miałby w postępowaniu zwykłym, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami w sferze procesowej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że katalog świadczeń pieniężnych, jakie przysługują strażakowi, został określony w art. 93 ust. 1 ustawy o PSP, a art. 111a tej ustawy określa właściwość sądu pracy w zakresie tych świadczeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18 maja 2017 r., II SA/Sz 382/17, wyrok NSA z 8listopada 2024 r., III OSK 6009/21). Jak wskazał Sąd Najwyższy w powołanej wcześniej uchwale, z mocy normy art. 111a ustawy o PSP sprawy w niej określone nie stają się wprawdzie sprawami z zakresu prawa pracy w znaczeniu materialnym, ale sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym w rozumieniu art. 1 k.p.c., jako "inne sprawy, do których przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych".

Prowadzi to do wniosku, że odwołanie się Sądu pierwszej instancji do analogicznej regulacji zawartej w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie było trafne, a porównanie obu regulacji przemawia na korzyść tezy prezentowanej w skardze kasacyjnej, że roszczenie funkcjonariusza SOP o wyrównanie dodatku do uposażenia, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy o SOP zastrzeżone jest do właściwości sądów powszechnych, a konkretnie sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Organ odwoławczy prawidłowo zatem, korzystając z dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie merytoryczne i umorzył postępowanie w sprawie.

Z tych wszystkich względów, uznając zasadność podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

Z uwagi na charakter sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.