Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3007/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 ptk. 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 76/20 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 listopada 2019 r. nr 900/OPON/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.M. kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/20 oddalił skargę M.M. (dalej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 listopada 2019 r. nr 900/OPON/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 19 lipca 2019 r., nr 271/19, po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. Sp. k., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako p.b.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, wjazdem i instalacją gazową, na terenie działek ew. nr [...] i [...] (zjazd) z obrębu [...] przy ul. [...] w W.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewody Mazowieckiego, który decyzją z dnia 6 listopada 2019 r., nr 900/OPON/2019, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej zwany k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako p.b.), umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w pirwszej instancji, albowiem zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy nie posiadała ona indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...], reprezentującej interesy wszystkich mieszkańców budynku. Tę ocenę organ odwoławczy podzielił, wskazując że skarżąca jest właścicielem lokalu nr [...] przy ul. [...]. Zdaniem Wojewody w sposób nieuprawniony skarżąca wywodzi naruszenie jej interesu prawnego, odnosząc jego naruszenie przez przedmiotową inwestycję głównie na etapie robót budowlanych, a nie do oddziaływania samego obiektu budowlanego po jego wybudowaniu. Organ wskazał, że § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej jako rozporządzenie) nie ma zastosowania do przejściowych uciążliwości związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi, a dotyczy uciążliwości występujących stale na danym obszarze.

Dalej Wojewoda podniósł, że obszaru oddziaływania nie ustala się biorąc pod uwagę czas trwania robót budowlanych, ani stopnia ich uciążliwości. Kwestia uciążliwości związanych z immisjami wynikającymi z budowy rodzi wyłącznie roszczenie cywilnoprawne, nie będąc źródłem interesu prawnego niezbędnego do udziału w niniejszym postępowaniu. Organ dodał, że planowana inwestycja nie ogranicza możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, ani nie pozbawia tych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz szeroko rozumianych mediów. Ponadto organ II instancji wskazał, że nie mógł uwzględnić przedstawionych przez skarżącą dokumentów na potwierdzenie jej interesu prawnego, jako dostarczonych w kopiach. Niezależnie od tego organ uznał jednak, że kwestia nasłonecznienia lokalu mieszkalnego skarżącej i związanych z tym nadmiernych ograniczeń i tak nie mogła prowadzić do ograniczeń w zagospodarowaniu tego lokalu. Formułowane w tym zakresie zarzuty skarżącej stanowią jedynie zakwestionowanie analiz wykonanych przez projektanta, bez przedstawienia jakiegokolwiek dowodu świadczącego o błędach w dokumentacji projektowej.

Decyzję organu II instancji skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił skargę, podzielając ocenę Wojewody Mazowieckiego, iż odwołanie nie pochodziło od strony postępowania. Sąd podkreślił, że w przypadku budynków, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznawana jest co do zasady ta wspólnota, reprezentowana przez właściwy organ. Interesy skarżącej były chronione przez udział w postępowaniu administracyjnym zarządcy budynku przy ul. [...] w W. Skarżąca nie wykazała indywidualnego, odrębnego od interesu wspólnoty mieszkaniowej interesu prawnego, który uprawniałby ją do udziału w charakterze strony w wyżej wskazanym postępowaniu administracyjnym. Organ prawidłowo przenalizował kwestię nasłonecznienia lokalu skarżącej, zaś spełnienie wymogów z § 13 i § 60 rozporządzenia wynika z dokumentacji projektowej planowanej inwestycji, obejmującej analizę przesłaniania i nasłonecznienia.

Sąd wskazał także, że emisja hałasu w trakcie realizacji inwestycji czy inne niedogodności, jak emisja pyłów, emisja drgań podczas budowy, występują przy realizacji niemal każdej inwestycji budowlanej i nie świadczą o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi uciążliwościami dla nieruchomości sąsiednich, jednak powyższe nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi.

Z tych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, pomimo że skarżąca posiada indywidualny i odrębny od wspólnoty mieszkaniowej interes prawny, który uprawniają do udziału w postępowaniu;

2. art. 144 i 222 Kodeksu cywilnego w zw. z art. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego znajdującego oparcie w przepisach prawa materialnego, podczas gdy interes ten wynika dodatkowo ze wskazanych przepisów prawa cywilnego;

3. § 19 uchwały Nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Saskiej Kępy (Dz.U rz. Woj. Mazowieckiego nr 227 poz. 8461) - dalej "MPZP" w zw. z art. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu że przepis ten wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a planowana inwestycja będzie sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego i będzie miała bezpośredni wpływ na prawa skarżącej i będzie ingerować w jej prawo własności;

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd I instancji oddalił skargę skarżącej na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na Budowę pomimo, że Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję o umorzeniu, w sytuacji gdy brak było przesłanek do umorzenia postępowania, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia skargi;

5. art.145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji o umorzeniu, pomimo że w sprawie istniały przesłanki do uchylenia decyzji o umorzeniu z powodu naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organy administracji, w tym naruszenia przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a.;

6. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez nieuwzględnienie przy weryfikacji ustaleń w sprawie obszaru oddziaływania obiektu planowanej inwestycji przepisów MPZP oraz pominięcie ujawnionych okoliczności dotyczących ustalenia zgodności planowanej inwestycji z MPZP;

7. art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę w zbyt wąskim zakresie ograniczając się do rozważenia czy interes prawny skarżącej wynika z niespełnienia przez przedmiotową inwestycję norm o charakterze techniczno-budowlanym;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie rozpatrzył, a w konsekwencji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej dotyczących niewłaściwego ustalenia przez organy administracji obszaru oddziaływania obiektu i w konsekwencji nieuznania skarżącej za stronę postępowania, jak również polegające na tym że Sąd I instancji nie odniósł się do naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, które prowadziły postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącej bez jej udziału.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji o umorzeniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II Instancji, że skarżąca nie jest stroną postępowania, pomimo że posiada indywidualny i odrębny od wspólnoty mieszkaniowej interes prawny, który uprawnia ją do udziału w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, a także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., II OSK 85/17, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady właściciele działek graniczących z działką, na której planowana jest budowa obiektu budowalnego są stronami postępowania o pozwolenie na budowę, jeżeli planowana inwestycja może wpływać negatywnie na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Przymiot strony w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich nie jest uzależniony wyłącznie od tego czy planowany obiekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Wystarczy sam fakt, iż istnienie i funkcjonowanie takiego obiektu będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jej użytkowania i zagospodarowania w przyszłości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem prawo, wynikające przede wszystkim z art. 140 k.c., do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wyjaśnione zostanie czy planowany obiekt budowalny spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz innymi przepisami, w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego prawo własności nieruchomości. Przesądzanie tej kwestii na etapie badania interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowi de facto badanie naruszenia tego interesu, a nie jego istnienia. Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia. Stąd też podjęte przez Wojewodę próby wyjaśnienia czy planowana inwestycja zacienia mieszkanie skarżącej, było co najmniej przedwczesne, na etapie badania interesu prawnego strony.

Także kwestia posiadania interesu prawnego przez członka wspólnoty mieszkaniowej do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego, była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (np. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12, LEX nr 1483452; z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 2371/20, LEX nr 3190429; z dnia 23 czerwca 2020 r., II OSK 3613/19, LEX nr 3056258; z dnia 20 grudnia 2017 r., II OSK 719/16, LEX nr 2465207; z dnia 16.09.2016t., II OSK 3101/14, LEX nr 2167553). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca kasacyjnie wskazała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego innego od wszystkich w tym budynku, bowiem posiada w lokalu przeszkloną ścianę z okien do samej podłogi i to od strony terenu planowanej inwestycji, zatem jej mieszkanie jest znacznie bardziej niż inne lokale narażone na ograniczenia w dostępie światła do pomieszczeń mieszkalnych. Nadto wskazała, że swój interes prawny wywodzi również z postanowień planu miejscowego, które brała pod uwagę przy zakupie przedmiotowego lokalu, mając na uwadze, że nie jest możliwe zabudowanie sąsiedniej nieruchomości w sposób, który oddziaływałby negatywnie na jej nieruchomość.

Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że przysługiwał jej przymiot strony, bowiem wykazała w przedmiotowej sprawie swój indywidualny interes, różnicujący ją w tym zakresie od wspólnoty mieszkaniowej. Nie można bowiem wykluczyć, że oddziaływanie projektowanego obiektu czy planowanych robót budowlanych dotyczy tej części budynku wielomieszkaniowego (w zakresie zacienienia), co uzasadnia samodzielne występowanie właścicieli poszczególnych lokali dla ochrony własnego interesu prawnego. Już tylko sam fakt sporządzenia na etapie projektowania obiektu analizy zacienienia sąsiedniego budynku oraz potrzeba sporządzenia takiej analizy na etapie kontroli instancyjnej, już tylko w zakresie lokalu skarżącej, świadczy o tym, że posiada ona interes prawny w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca powinna być stroną tego postępowania, aby mieć możliwość kontroli oceny organów w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można przy tym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że interesy skarżącej są reprezentowane przez Wspólnotę, w sytuacji gdy Wspólnota wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z naruszeniem terminu, a wniosek o jego przywrócenie, nie został uwzględniony. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę pozostałby poza kontrolą podmiotów mających interes prawny w sprawie.

W konsekwencji zasadny jest również zarzut w skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie wadliwej decyzji Wojewody Mazowieckiego o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 144 i art. 222 k.c. w zw. z art. 28 ust. 2 i arat. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisów art. 144 i art. 222 k.c. tego rodzaju ograniczenia w kontekście Prawa budowlanego nie wynikają. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Na tym etapie postępowania, nie można także stwierdzić, czy w sprawie doszło do naruszenia § 19 planu miejscowego, nie może być to bowiem przedmiotem oceny w ramach postępowania, w którym wydano decyzję formalną o umorzeniu postępowania z uwagi na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego środek odwoławczy. Zatem na tym etapie postępowania odwoławczego nie badano kwestii merytorycznych dotyczących decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a jedynie kontrolowano czy podmiot wnoszący odwołanie od tej decyzji posiada interes prawny i tylko to mogło być przedmiotem oceny organu, a następnie Sądu I instancji.

Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę orzekania na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli oddalono skargę, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy natomiast kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. W tej sytuacji zarzut naruszenia powołanego przepisu uznać należało za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Podobnie o naruszeniu normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Z taką jednak sytuacją nie ma my do czynienia w niniejszej sprawie.

Nie można również zgodzić się, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. W kontrolowanej sprawie uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wskazane w powołanym przepisie i poddaje się kontroli instancyjnej.

Skoro zaskarżony wyrok zaakceptował wadliwą formalnie decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 134 k.p.a. to należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Mazowiecki uwzględni powyższe wskazania NSA i uznając, że brak było podstaw do umorzenia postępowania z powodu braku interesu prawnego skarżącej, przeanalizuje ponownie całokształt materiału dowodowego z jednoczesnym uwzględnieniem podnoszonych przez skarżącą argumentów.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.