Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2053/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 10 sierpnia 2012r. wniesionej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej M. - zwanego dalej "stroną skarżącą", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2011r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2010 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

M. przekazała w dniu 10 września 2010 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc sierpień 2010 r.

Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc.

Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie dofinansowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wskazano, iż skarżąca powstała na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie działa na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Wyjaśniono, iż źródłem uzyskiwania środków finansowych przez Samodzielne Publiczne ZOZ-y jest umowa cywilnoprawna (tzw. kontrakt) o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarty z instytucją ubezpieczenia zdrowotnego. W ocenie skarżącej skoro zatem kontrakt z NFZ ma charakter umowy cywilnoprawnej obejmującej świadczenie usług na rzecz samodzielnych publicznych ZOZ to nie ma wówczas mowy o finansowaniu wynagrodzeń osób niepełnosprawnych ze środków publicznych. Tym samym nie można stwierdzić w ocenie skarżącej, iż wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników zostały sfinansowane ze środków publicznych. Strona podniosła również, iż jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są:

dochody publiczne;

środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);

środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2;

przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:

ze sprzedaży papierów wartościowych,

z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,

ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych,

z otrzymanych pożyczek i kredytów,

z innych operacji finansowych;

przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są:

daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw;

inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych;

dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:

wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,

odsetki od środków na rachunkach bankowych,

odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych,

dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;

spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych;

odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;

kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;

dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2012 r.

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono min. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędne zastosowanie, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 9, art. 107 § 3 kpa.

Rozwijając motywy skargi strona skarżąca podniosła m.in., że dla ustalenia dopuszczalności przyznania wnioskowanego dofinansowania zgodnie z art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniniau osób niepełnosprawnych konieczne jest ustalenie przede wszystkim źródła fiansnowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. Podkreślono, iż przepis art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie określa czy dotyczy prefinansowania czy refinansowania jak również nie przesądza na jakiej podstawie nastąpiło przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Oznacza to zdaniem skarżącej, iż nie podlegają wyłączeniu zawartemu w art. 26b ust. 7 ustawy wynagrodzenia wypłacane ze środków przekazywanych przedmiotowym jednostkom. Pomimo tego, że środki kontraktowe NFZ są środkami publicznymi, to finnsowanie, o którym mowa w art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dotyczy prefinansowania lub refinansowania wyraźnie skierowanego na wynagrodzenia, zaś środki NFZ przekazywane w ramach kontraktów stanowią odpłatność za wykonaną usługę.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej stanowiska w kwestii wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji i nie odpowiedział na zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji a także na zarzut naruszenia zasady zaufania do organów państwa i stosowania przez nich prawa. Nie wyjaśnił także zmiany dotychczasowego stanowiska w kwestii wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 170) sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, że art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostają podnoszone przez stronę zarzuty, wskazujące na odmienność gospodarki finansowej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w odniesieniu do pozostałych jednostek sektora finansów publicznych. Przepis art. 26b ust. 7, nie rozróżnia, czy dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia.

Odnosząc się do prezentowanej przez stronę skarżącą argumentacji, wskazać należy, iż art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz.1027 z późn. zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co wbrew twierdzeniom skarżącej oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SPZOZ - jako jednostek sektora publicznego - finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co zdaniem Sądu oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organy administracyjne orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowany i zastosowany.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej dotyczące naruszeń wskazanych w skardze przepisów prawa poprzez błędne uznanie środków przeznaczonych na finansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za środki publiczne. Kluczowe jest tutaj brzmienie i ugruntowana w orzecznictwie sądowym wykładnia art. 5 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podzielił tutaj wielokrotnie prezentowane już w orzecznictwie stanowisko wskazujące, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponują Zakłady Opieki Zdrowotnej stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (vide: V SA/Wa 1118/12, V SA/Wa 832/12, V SA/Wa 1101/12, V SA/Wa 1085/12, V SA/Wa 682/12 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 kpa, 77 § 1 i 80 kpa). W ocenie Sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny dla których powoływane przez stronę skarżącą argumenty nie zasługują na uwzględnienie. W piśmie z dnia 10 czerwca 2011 r. PFRON poinformował skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony (poinformował o prowadzeniu postępowania w kierunku ustalenia czy strona spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy oraz o konsekwencjach uznania strony za jednostkę sektora finansów publicznych wobec treści art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej) a także wezwał skarżącą do wypowiedzenia się co do przedstawionych dowodów i materiałów – czym wyczerpał dyspozycję art. 9 i 10 § 1 kpa. Przed wydaniem decyzji II instancji z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. ponowił wezwanie w trybie art. 10 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.