Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1823/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b., art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art, 9, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 280/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr SKO.1495/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr SKO.1495/21 w części dotyczącej odmowy przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz A. A. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 280/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 24 stycznia 2022 r. nr SKO.1495/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 24 stycznia 2022 r. nr SKO.1495/21 uchyliło w całości zaskarżoną przez A. A. decyzję Wójta Gminy X. z 12 sierpnia 2021 r. i przyznało jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, B. B., w okresie od 1 stycznia 2022 r. na czas nieokreślony.

A. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. decyzję w części, tj. od daty początkowej przyznania świadczenia – dopiero od dnia 1 stycznia 2022 r. w sytuacji, gdy świadczenie powinno być przyznane od dnia złożenia wniosku, czyli od 16 lipca 2021 r.

Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była prawidłowa. Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu dotyczy kwestii uprawnienia skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 lipca 2021 r., a nie - jak ustaliło Kolegium - od 1 stycznia 2022 r.

Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od dnia 1 stycznia 2022 r. Dopiero od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem do 31 grudnia 2021 r. skarżąca posiadała prawo do zasiłku dla opiekuna.

Sąd I instancji wskazał, że decyzja Wójta Gminy X. z 25 października 2018 r. w przedmiocie zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad matką przez skarżącą pozostawała w obrocie prawnym w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.

Sąd podał, że w toku postępowania odwoławczego Kolegium, w piśmie z 22 listopada 2021 r., zwróciło się do skarżącej z informacją o braku oświadczenia strony co do rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W odpowiedzi, skarżąca 3 grudnia 2021 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna przyznanego jej decyzją z 25 października 2018 r. Organ pierwszej instancji, na wniosek skarżącej, decyzją z 5 stycznia 2022 r., z dniem 1 stycznia 2022 r. uchylił własną decyzję o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Skarżąca nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia w drodze odwołania. Tym samym, Sąd I instancji uznał, że kwestia utraty prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem 1 stycznia 2022 r. została rozstrzygnięta w sposób wiążący i ostateczny decyzją organu pierwszej instancji. Zatem, Kolegium prawidłowo przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 1 stycznia 2022 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 5 oraz w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i wskazanie, że dopiero od 1 stycznia 2022 r. nie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz uznanie, że nie jest możliwe "skompensowanie wyżej wymienionych świadczeń i wypłata nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekuna";

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponieważ organ nie dokonał właściwej subsumcji przepisów relewantnych w sprawie, nie wyjaśnił najpierw stanu faktycznego nie ustalając wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy, a następnie bez wnikliwości rozpatrzył zebrany materiał dowodowy i dokonał jego nieprawidłowej oceny.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, już we wniosku złożonym 17 lipca 2021 r. wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia powinno być przyznane w miejsce dotychczasowego, mniej korzystnego, zasiłku dla opiekuna. Zagwarantowanie wyboru świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.) oznacza, że strona nie musi rezygnować z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia od organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, to na organie spoczywa ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które umożliwi wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., to jest począwszy od miesiąca złożenia wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skoro strona dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek działania organu. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, akceptowalne jest jednak wyrównanie różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem bardziej korzystnym dla strony.

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, to znaczy rezygnacji jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem świadczeń. Wskazuje się na możliwość wyrównania różnicy pomiędzy świadczeniami lub przyznania świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczeń.

Organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (art. 32 u.ś.r.). Dlatego, nieprawidłowo uznał Sąd I instancji, że przeszkoda prawna do przyznania wnoszącej skargę kasacyjną świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero po uchyleniu decyzji (5 stycznia 2022 r.). Zatem, nie można uznać, że momentem wyboru przez wnoszącą skargę kasacyjną świadczenia wyższego był 3 grudnia 2021 r., skoro już we wniosku z 17 lipca 2021 r. dokonała wyboru świadczenia.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny rozpatrzeniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W przypadku jednak sformułowania zarzutów, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autorka skargi kasacyjnej, prezentująca inny pogląd w sferze prawa materialnego, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Istota sporu dotyczy zaś terminu, od którego skarżącej należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Czy prawidłowym było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r., jak uczyniło to orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu i co aprobował Sąd I instancji, czy też przyznanie tego świadczenia powinno nastąpić od daty złożenia wniosku, co nastąpiło 17 lipca 2021 r.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżący kasacyjnie organ i Sąd I instancji, który nie uwzględnił skargi A. A. na decyzję SKO, dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała ona zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostawała do 31 grudnia 2021 r. decyzja Wójta Gminy X. z 25 października 2018 r. ).

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (...). Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji, przyjmując za organem odwoławczym, w zaskarżonym wyroku odwołał się do przesłanki negatywnej określonej wart. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i zaprezentował stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.

Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z wniosku skarżącej z 16 lipca 2021 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej zasiłku dla opiekuna i w miejsce dotychczasowego zasiłku wnosi o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta została pominięta przez organ odwoławczy, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego uchybienia. W rezultacie Sąd I instancji pominął, że zbędne było zwrócenie się przez Kolegium do skarżącej w piśmie z 22 listopada 2021 r. z informacją o braku oświadczenia strony co do rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Sąd I instancji, powielając stanowisko organu odwoławczego, wskazał wyłącznie, że strona w piśmie z 3 grudnia 2021 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna przyznanego jej decyzją z 25 października 2018 r., przy czym pominął fakt, że w piśmie tym strona wyraźnie wskazała, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 16 lipca 2021 r., podkreślając, że zadeklarowała to już we wniosku.

Przywołane okoliczności oznaczają, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Treść sformułowanych przez skarżącą żądań świadczy o gotowości i woli wstecznego zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że nieprawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że przedstawiony przez organ odwoławczy pogląd, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek uchylenia decyzji z 15 października 2018 r., nie naruszał prawa. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie wyjaśniono w sposób wystarczający stanu faktycznego przez brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy, brak wnikliwego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokonanie jego nieprawidłowej oceny. Skarżąca miała prawo żądać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 był trafny. Jak bowiem wywiedziono, to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Wskazać też trzeba, że zaskarżona decyzja w osnowie nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2021 r. Dopiero z uzasadnienia decyzji można wywieść, że organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej od dnia wniesienia wniosku do 31 grudnia 2021 r., a mianowicie organ uznał, że należało je przyznać od 1 stycznia 2022 r., to jest od dnia, w którym nie zachodziła kolizja pomiędzy tym uprawnieniem a ustalonym prawem do zasiłku dla opiekuna, na czas nieokreślony, stosownie do przedłożonego orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji matki skarżącej. Kolegium wywiodło, że brak kolizji nie zachodził dopiero od uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna decyzją z 5 stycznia 2022 r. z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem do dnia 31 grudnia 2021 r. włącznie skarżąca miała ustalone na własny wniosek, prawo do zasiłku dla opiekuna, co wyklucza przyznanie do tej daty świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu decyzji stanowisko organu odwoławczego uprawnia zatem przyjęcie, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo ułomnego sposobu jego sformułowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 24 stycznia 2022 r. nr SKO.1495/21 w części dotyczącej odmowy przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2023 r. poz. 1964).