Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 489/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art 59 ust. 7
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2023r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 17 lipca 2023 r. nr 9002-2023-000686 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...]. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("ARiMR") w C. z/s w G. wpłynął wniosek R. K. ("Strona", "Skarżący", "Wnioskodawca") o przyznanie płatności na 2022 r. Na podstawie złożonego wniosku Wnioskodawca ubiegał się w 2022r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz uzupełniającej płatności podstawowej.

Decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

odmówił przyznania wnioskowanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku postępowania ustalono, iż Wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych w siedzibach należących do niego stad.

W wyniku tego, na podstawie art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego

i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.), odmówiono Stronie przyznania wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem złożono odwołanie zarzucjąc naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 7 i art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a także jego błędną, arbitralną i stronniczą ocenę, a także naruszenie prawa materialnego art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach tego nieuzasadniających.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu organ podał, że dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące były dwie kwestie. Po pierwsze, czy istniały przesłanki do uznania, że R. K. rzeczywiście uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, a drugie, czy w przypadku uznania, że do takiej sytuacji faktycznie doszło, istnieje podstawa prawna do odniesienia tego faktu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Odnosząc się do kwestii uniemożliwienia kontroli, organ wskazał, że przedmiotem oceny pod względem uniemożliwienia kontroli nie jest próba kontroli z dnia [...]. W ostatecznej wersji raportu nie stwierdzono bowiem, aby powodem nieprzeprowadzenia kontroli było jej uniemożliwienie przez producenta.

W ustaleniach końcowych wskazano natomiast, że osoby kontrolujące odstąpiły od czynności kontrolnych z uwagi na wymagania stawiane w tym zakresie przez Stronę.

Organ wskazał, że jak wynika z całości zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, Wnioskodawca posiadał w roku 2022 zarejestrowane 3 siedziby stada:

074343175-001, zlokalizowaną pod adresem G. K. ,

074343175-002, zlokalizowaną pod adresem B. ,

074343175-003, zlokalizowaną w B. , bez wskazania nr posesji.

Pod adresem B. [...] zarejestrowana jest również siedziba stada innego beneficjenta - S. B.. W wyniku obsługi wniosku S. B.

o przyznanie płatności w programie D. zwierząt, sprawa zainicjowana tym wnioskiem została wytypowana do przeprowadzenia kontroli na miejscu. W związku

z tym, że pod tym samym adresem znajdowały się siedziby stad należących do różnych beneficjentów, do kontroli skierowana została również siedziba stada Strony. Kontrola w siedzibie R. K. nie dotyczyła wniosku strony o przyznanie płatności dobrostanowej, ale miała charakter tzw. kontroli interwencyjnej, przeprowadzanej standardowo w przypadkach, jak opisany powyżej (tzn. dwie lub więcej siedzib stad różnych beneficjentów pod wspólnym adresem).

Nadto organ zauważył, że przypadek znajdowania się w tym samym miejscu siedzib stad dwóch różnych beneficjentów uzasadniał przeprowadzenie postępowania

w przedmiocie ewentualnego zaistnienia sztucznych warunków, określonych w art. 60 obowiązującego w roku 2022 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.).

Organ odwoławczy stwierdził, że dokonano szerokiego opisu każdej

z przeprowadzonych prób kontroli, na podstawie protokołów i raportów z kontroli, notatek służbowych oraz korespondencji prowadzonej przez Stronę z Biurem Rejestracji Zwierząt w ramach procedury weryfikacji wyników kontroli. Na tej podstawie stwierdzono, że bezsporne są takie okoliczności, jak wymogi postawione przez producenta osobom kontrolującym (takie jak zdjęcie odzieży, niedopuszczenie do wniesienia na teren chlewni przedmiotów będących na wyposażeniu kontrolerów, wzięcie prysznica przed wejściem na teren chlewni). Bezsporne jest także, że o ile podczas kontroli z dnia [...]. prowadzące ją pracownice odmówiły zastosowania się do części żądań strony (w szczególności wzięcia prysznica), o tyle podczas kontroli z dnia [...] r. i [...] r. wykonujący ją pracownicy wykazywali starania dla zaspokojenia oczekiwań producenta. Wzięli prysznic, pozostawili cały sprzęt i własną odzież, korzystali z odzieży ochronnej i sprayu do znakowania zwierząt, dostarczonych przez producenta.

Organ wskazał, że wbrew sugestiom Strony, pracownicy wykonujący kontrolę nie są zwolnieni ze stosowania zasad bioasekuracji, a w szczególności, ze stosowania tych zasad nie mogą zostać zwolnieni decyzją swojego przełożonego. W zakresie zasad bioasekuracji, organ powołał się na przepisy rozporządzenia w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń. W § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia wyliczone zostały nakazy i zakazy dotyczące gospodarstw położonych na terytorium [...], w których utrzymywane są świnie. Zauważył, że żaden ze wskazanych tam nakazów nie przewiduje wymogu ablucji całego ciała przed wejściem na teren chlewni. Również w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2021/605 z dnia 7 kwietnia 2021r. ustanawiającym szczególne środki zwalczania afrykańskiego pomoru świń, nie sposób znaleźć uzasadnienia dla stawianego przez Stronę żądania wzięcia prysznica przed wejściem do chlewni. Ponadto, przepisy te odnoszą się do obszarów objętych ograniczeniami I, II i III, ustanawianymi na podstawie przepisów tego rozporządzenia.

Organ odwoławczy wykazał ponad wszelką wątpliwość, że siedziba stada należącego do Wnioskodawcy nie leży na obszarach objętych ograniczeniami żadnego z typów wymienionych w ww. rozporządzeniu. W związku z tym zgodził się z oceną organu I instancji, że siedziby stada Strony nie podlegały żadnym ponadstandardowym wymogom, rygorom czy ograniczeniom, nieprzewidzianym w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń. Powyższe z kolei oznacza, że Wnioskodawca nie miał żadnej podstawy prawnej do stawiania żądań, opisywanych w decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności, nie mógł skutecznie usprawiedliwiać odmowy zgody dostępu do chlewni osobom prowadzącym legalne czynności kontrolne poprzez powołanie się na niespełnienie stawianych przez niego wymagań, nie wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wynika

z tego, że to wyłącznie od dobrej woli osób prowadzących kontrole wynikało, czy zastosują się do życzeń stawianych przez producenta, znacznie wykraczających poza obowiązujące przepisy prawa. Osoby kontrolujące ostatecznie zdecydowały o przyjęciu warunków producenta, w tym również warunku pozostawienia narzędzi mających służyć do przeprowadzenia kontroli, takich jak środki znakowania zwierząt, aparat fotograficzny czy też kopie raportów do bieżącego opisywania wyników kontroli. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestię wyposażenia pracowników wykonujących kontrole na miejscu, w tym kontrole świń, reguluje akt prawa wewnętrznego - Zarządzenie Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] r. Wyposażenie pracowników ARiMR musi jednak z całą pewnością zapewnić przestrzeganie norm prawa powszechnie obowiązującego w zakresie bioasekuracji. Jak wynika z akt sprawy, kontrolerzy przeprowadzający kontrolę w dniu 22 i [...]. byli odpowiednio wyposażeni w środki ochrony osobistej (jednorazowe fartuchy ochronne, czepki, ochraniacze na buty rękawice), również sprzęt był poddany dezynfekcji. Producentowi wykazano, że środki te znajdowały się w fabrycznych opakowaniach i nie były otwierane, co wykluczało wątpliwości co do tego, że są one jednorazowego użytku. Ustalenia takie wynikają z treści dokumentów sporządzonych na okoliczność kontroli, w szczególności raportu z dnia [...]., ale również z notatek służbowych, uszczegółowiających przebieg kontroli. Notatki te, sporządzone również na okoliczność kontroli siedziby stada S. B., zostały dopuszczone do postępowania na podstawie postanowienia o dopuszczeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym w sprawie nr [...], wydanego w dniu [...] r., stanowią więc istotny dowód w niniejszym postępowaniu. Środki te zostały zakwestionowane przez Stronę, w ocenie organu II instancji bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej. Wychodząc jednak naprzeciw oczekiwaniom Strony, kontrolerzy zdecydowali się na podjęcie próby kontroli z wykorzystaniem środków ochronnych i środków technicznych, do których przekazania zobowiązał się producent.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena, czy warunki, w jakich kontrolerzy przygotowywali się do kontroli, były zgodne z wymogami higieny i standardami godności człowieka, a jedynie to czy środki przekazane przez Stronę (a dokładnie: osobę reprezentującą stronę w tym dniu) pozwalały na skuteczne przeprowadzenie kontroli.

W dniu [...] r. kontrolujący zostali dopuszczeni tylko do chlewni, w której znajdowały się siedziby stad: nr [...] S. B. i nr [...] skarżącego. Jak wynika z notatek służbowych sporządzonych przez kontrolerów (notatki służbowe z dnia [...] r.), kontrolerom udostępniono jedynie używane rzeczy, nie mieli możliwości skorzystania z żadnych czepków ochronnych, kombinezonów jednorazowych, ani żadnych rękawic jednorazowych, w które byli wprawdzie wyposażeni, ale na ich użycie nie zgodziła się osoba reprezentująca Stronę. Ponadto kontrolerzy nie zostali dopuszczeni do wszystkich pomieszczeń, dokonali więc pomiarów jedynie tych, które im udostępniono. Nie mieli możliwości sprawdzenia, poprzez ich odczytanie, numerów identyfikacyjnych poszczególnych zwierząt, ponieważ nie umożliwiono im do nich dojścia. Nie mogli również wykonywać zdjęć, gdyż pozbawieni zostali dostępu do służbowego aparatu fotograficznego. Zamiast tego zaproponowano im zdjęcia wykonane telefonem komórkowym producenta, jednak na podstawie tych zdjęć (znajdujących się w aktach sprawy) nie jest możliwe ani dokładne przeliczenie wszystkich zwierząt, ani tym bardziej ich identyfikacja. Zaplanowana na ten sam dzień kontrola w siedzibie stada nr [...] nie odbyła się, ponieważ producent odmówił dopuszczenia kontrolerów na teren chlewni, wskazując na konieczność upływu odpowiedniego okresu czasu (72 h).

W związku z tym organ odwoławczy ocenił, że ograniczenie kontaktu, na które powoływał się producent, wynikało w roku 2022 z pkt 2 d) załącznika do rozporządzenia 2021/605, i dotyczyło zakazu kontaktu ze świniami przez 48 ha (a nie 72), jednak po polowaniu na dzikie świnie lub po każdym kontakcie z dzikimi świniami. Również w przepisach krajowych (przywoływane rozporządzenie z dnia [...].) zapisany jest, w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. d) zakaz wykonywania czynności związanych z obsługą świń przez osoby, które w ciągu 48 godzin uczestniczyły w polowaniu na zwierzęta łowne lub odłowie takich zwierząt. Wskazane ograniczenia nie dotyczą więc sytuacji, która miała miejsce w dniu [...] r. w siedzibie stada należącego do Strony.

W dniu [...] r. podjęta została próba kontroli w siedzibie stada 074343175-003. Ponownie producent zakwestionował posiadane przez inspektorów jednorazowe środki ochrony i ponownie nie wyraził zgody na użycie podczas kontroli sprzętu służbowego. Środki ochrony osobistej (jednorazowa bielizna, jednorazowy kombinezon) zostały dostarczone przez producenta, jednak nie zapewnił on w odpowiedniej ilości sprayu do znakowania zwierząt, który skończył się po oznakowaniu świń w 5 kojcach, z 6 w pierwszej komorze. W chlewni znajdowały się natomiast 3 komory po 6 kojców w każdej z nich. Producent ponownie udostępnił zdjęcia wykonane przez siebie, w słabej rozdzielczości, uniemożliwiające ustalenie ilości trzody w poszczególnych kojcach.

Z kontroli zostały sporządzone raporty i protokoły. Zapisy w nich zawarte stały się przedmiotem licznych pism Strony, w których kwestionowała ona poszczególne z nich. Uwagi producenta nie doprowadziły jednak do skutecznego ustalenia samego przebiegu kontroli. W szczególności, nie wyjaśniły, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej producent uniemożliwił skorzystania z odzieży ochronnej i sprzętu posiadanych przez inspektorów, ani na jakiej podstawie prawnej opierał swoje żądania wzięcia przez osoby kontrolujące prysznica i pozostawienia ich własnej odzieży poza obszarem, w którym przebywały świnie. Producent w żaden sposób nie zaprzeczył, że taka właśnie sytuacja miała miejsce.

Zdaniem organu bezzasadne są przy tym uwagi producenta oraz S. B., który reprezentował Stronę przy części czynności kontrolnych, dotyczące niezrozumiałości zapisów o braku wyposażenia kontrolerów w niezbędny sprzęt.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 12 obowiązującej w roku 2022 (czyli w okresie kontroli) ustawy z dnia [...] r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2021 r., poz. 1542 ze zm. dalej: "ustawa IRZ"), podczas przeprowadzania kontroli, która była wcześniej zapowiedziana, posiadacz zwierzęcia gospodarskiego lub osoba przez niego upoważniona, obecna podczas kontroli, są obowiązani udzielić osobie wykonującej czynności kontrolne pomocy niezbędnej przy wykonywaniu tych czynności, w tym przygotować do kontroli zwierzęta oraz pomieszczenia, w których przebywają zwierzęta.

Organ podniósł, że w sytuacji takiej jak zaistniała w przedmiotowej sprawie, tzn. wobec braku zgody na wykorzystanie sprzętu służbowego i zastosowanie się przez kontrolerów do takiej woli Strony (chociaż nie mieli oni takiego prawnego obowiązku), na producencie spoczywa niewątpliwie obowiązek dostarczenia odpowiednich środków ochronnych oraz technicznych, które są im niezbędne.

O przebiegu kontroli i o tym, jakie pomieszczenia powinny zostać skontrolowane (zmierzone, sfotografowane) decydują osoby przeprowadzające kontrolę, o ile oczywiście ocena taka mieści się w zakresie kontroli. W przedmiotowej sprawie zakresem kontroli objęte było m.in. przeliczenie liczebności poszczególnych stad, co wymagało wizytacji wszystkich pomieszczeń, w których mogły znajdować się zwierzęta należące do Strony, identyfikacja tych zwierząt oraz ich przeliczenie, do którego niezbędne było znakowanie zwierząt. O momencie ostatecznego zakończenia kontroli również powinni zdecydować sami kontrolerzy, a powinno to nastąpić w momencie, kiedy uznają, że zrealizowane zostały wszystkie czynności niezbędne do osiągnięcia celów kontroli. W przedmiotowej sprawie, kontrolerzy od samego początku mieli utrudniony dostęp do chlewni, poprzez stawianie im żądań niewynikających z żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Organ zaznaczył, że producent poddawany kontroli może oczywiście ustanawiać własne reguły bioasekuracji, nawet daleko wykraczające poza nałożone prawem standardy, nie może jednak uzależniać od tych reguł możliwości przeprowadzenia kontroli przez osoby, działające z upoważnienia i w imieniu organów powołanych do prowadzenia kontroli, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z kolei osoby kontrolujące nie mają obowiązku stosować się do takich "własnych" reguł producenta rolnego, o ile oczywiście przestrzegane są przez nie zasady ustanowione przez prawo.

R. K. każdorazowo był informowany o kontrolach, co najmniej na dzień przed ich prowadzeniem. Wszystkie osoby kontrolujące były wyposażone w odpowiedni sprzęt, zgodny z wymogami prawa, w szczególności z wymogami bioasekuracji. Samo zachowanie kontrolerów również spełniało takie wymogi. Pomimo tego, że inspektorzy terenowi dobrowolnie zgodzili się na zastosowanie reguł kontroli narzuconych przez producenta, to pozbawieni zostali możliwości jej swobodnego przeprowadzenia, w tym możliwości dokonania ustaleń faktycznych, istotnych dla sprawy, ponieważ producent nie zapewnił im do tego środków.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T., okoliczności sprawy jednoznacznie uzasadniały kwalifikację zdarzeń z dnia [...] r. i [...] r. jako uniemożliwienie kontroli.

Organ podał, że drugim spornym zagadnieniem jest to, czy fakt stwierdzenia uniemożliwienia kontroli może zostać odniesiony do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ I instancji powołał się w tym zakresie na przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Odnosząc się do zarzutu Strony w tym zakresie organ odwoławczy wskazał, jaka była geneza kontroli siedzib stad R. K.. Wbrew twierdzeniom Strony, przesłanką tej kontroli nie było ubieganie się przez Stronę o przyznanie płatności dobrostanowej. Taka okoliczność była przyczyną kontroli wyłącznie w siedzibie stada S. B.. Siedziby stad R. K. podlegały natomiast kontroli

z tego powodu, że jedna z nich zarejestrowana była pod tym samym adresem, co siedziba stada należącego do S. B.. Fakt ten uzasadniał kontrolę

w zakresie tego, czy w stosunku do R. K. nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Organ wskazał, że od dnia [...] r. do dnia [...] r. obowiązywał art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, którego treść jest nieco inna niż wcześniej obowiązującego w tym zakresie art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr [...]. Art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia [...] r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18) stanowił, iż, "wnioski o przyznanie pomocy których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu". A contrario, w mającym zastosowanie w niniejszym postępowaniu art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie ma już sformułowania "których kontrola dotyczy", znajdującego się w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Organ podkreślił, że różnica w treści tych przepisów ma istotne znaczenie, gdyż o ile z treści art. 23 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że podlegały odrzuceniu wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola, to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 prowadziła do szerszego ujęcia tej kwestii. W tym ostatnim przepisie nie ma już bowiem mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Analiza art. 59 ust. 7 wskazuje, że w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik ubiega się w danym roku.Wynika z tego, że podstawą odrzucenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego może być nie tylko uniemożliwienie kontroli prowadzonej stricte w sprawie obszarowej, ale także, tak jak w przedmiotowym przypadku, uniemożliwienie kontroli tzw. interwencyjnej, czyli przeprowadzanej niejako "przy okazji".

Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, podniesiony przez Stronę zarzut, dotyczący bezzasadności odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie uniemożliwienia kontroli, należało uznać za bezzasadny.

Reasumując Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a także jego błędną arbitralną i stronniczą ocenę. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust.7 rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach tego nieuzasadniających.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ błędnie przyjął stanowisko

o uniemożliwieniu przez Skarżącego przeprowadzenia kontroli w siedzibie stada, nie wyjaśniając całkowicie faktycznych okoliczności kontroli, co skutkowało odmową przyznania płatności. Tymczasem przebieg kontroli jest sporny, zaś kontrolujący wykazali się nieudolnością i brakiem kompetencji. Nadto organy dokonały nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej art. 59 rozporządzenia UE 1306/2013, podejmując kontrole w związku ze zgłoszeniem pod jednym adresem dwóch siedzib stada. Ponadto Skarżący stwierdził, że nawet przyjmując fakt uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, winien być pozbawiony tylko płatności w tym zakresie nie zaś płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością jej uchylenia.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017r. poz. 278 ze zm. dalej: "ustawa o płatnościach") i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L nr 347 poz. 549 ze zm.), dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013".

Zgodnie z treścią art. 59 ust.7 rozporządzenia nr 1306/2013 wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W myśl art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia do celów finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach:

a) śmierć beneficjenta;

b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;

d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;

e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;

f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu administracji o odmowie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022r. z uwagi na uniemożliwienie przez Stronę przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie w dniach 22 i [...]. Analiza przepisu art.59 ust.7 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazuje, że płatności nie są przyznawane wnioskodawcy w sytuacji gdy uniemożliwia on przeprowadzenie kontroli na miejscu. Określenie "uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu" użyte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie C-536/09. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że wymienione określenie stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniach 22 i [...]. pracownicy ARMiR przeprowadzili kontrolę w siedzibach stad zgłoszonych przez Skarżącego. W dniu [...]. kontrolujący zostali dopuszczeni tylko do chlewni, w której znajdowały się siedziby stad: nr [...] S. B. i nr [...] Skarżącego. Jak wynika z notatek służbowych sporządzonych przez kontrolerów (notatki służbowe z dnia [...] r.), kontrolerom udostępniono jedynie używane rzeczy, nie mieli możliwości skorzystania z żadnych czepków ochronnych, kombinezonów jednorazowych, ani żadnych rękawic jednorazowych, w które byli wprawdzie wyposażeni, ale na ich użycie nie zgodziła się osoba reprezentująca Stronę. Ponadto kontrolerzy nie zostali dopuszczeni do wszystkich pomieszczeń, dokonali więc pomiarów jedynie tych, które im udostępniono. Nie mieli możliwości sprawdzenia, poprzez ich odczytanie, numerów identyfikacyjnych poszczególnych zwierząt, ponieważ nie umożliwiono im do nich dojścia. Nie mogli również wykonywać zdjęć, gdyż pozbawieni zostali dostępu do służbowego aparatu fotograficznego. Zamiast tego zaproponowano im zdjęcia wykonane telefonem komórkowym producenta, jednak na podstawie tych zdjęć (znajdujących się w aktach sprawy) nie jest możliwe ani dokładne przeliczenie wszystkich zwierząt, ani tym bardziej ich identyfikacja. Zaplanowana na ten sam dzień kontrola w siedzibie stada nr [...] nie odbyła się, ponieważ producent odmówił dopuszczenia kontrolerów na teren chlewni, wskazując na konieczność upływu odpowiedniego okresu czasu (72 h).

W dniu [...] r. podjęta została próba kontroli w siedzibie stada 074343175-003. Ponownie producent zakwestionował posiadane przez inspektorów jednorazowe środki ochrony i ponownie nie wyraził zgody na użycie podczas kontroli sprzętu służbowego. Środki ochrony osobistej (jednorazowa bielizna, jednorazowy kombinezon) zostały dostarczone przez producenta, jednak nie zapewnił on w odpowiedniej ilości sprayu do znakowania zwierząt, który skończył się po oznakowaniu świń w 5 kojcach, z 6 w pierwszej komorze. W chlewni znajdowały się natomiast 3 komory po 6 kojców w każdej z nich. Producent ponownie udostępnił zdjęcia wykonane przez siebie, w słabej rozdzielczości, uniemożliwiające ustalenie ilości trzody w poszczególnych kojcach. Z kontroli zostały sporządzone raporty i protokoły. Podkreślić należy, że Skarżący w żaden sposób nie zaprzeczył, że opisane wyżej sytuacje miały miejsce.

Zasadnie organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o przebiegu kontroli i o tym, jakie pomieszczenia powinny zostać skontrolowane (zmierzone, sfotografowane) decydują osoby przeprowadzające kontrolę, o ile oczywiście ocena taka mieści się w zakresie kontroli. W przedmiotowej sprawie zakresem kontroli objęte było m.in. przeliczenie liczebności poszczególnych stad, co wymagało wizytacji wszystkich pomieszczeń, w których mogły znajdować się zwierzęta należące do Strony, identyfikacja tych zwierząt oraz ich przeliczenie, do którego niezbędne było znakowanie zwierząt. O momencie ostatecznego zakończenia kontroli również powinni zdecydować sami kontrolerzy, a powinno to nastąpić w momencie, kiedy uznają, że zrealizowane zostały wszystkie czynności niezbędne do osiągnięcia celów kontroli. Jak wynika z dokumentów sporządzonych po kontroli, kontrolerzy od samego początku mieli utrudniony dostęp do chlewni, poprzez stawianie im żądań niewynikających z żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Słuszne jest stanowisko organu, że producent poddawany kontroli może ustanawiać własne reguły bioasekuracji, nawet daleko wykraczające poza nałożone prawem standardy, nie może jednak uzależniać od tych reguł możliwości przeprowadzenia kontroli przez osoby, działające z upoważnienia i w imieniu organów powołanych do prowadzenia kontroli, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z kolei osoby kontrolujące nie mają obowiązku stosować się do takich "własnych" reguł producenta rolnego, o ile oczywiście przestrzegane są przez nie zasady ustanowione przez prawo.

R. K. każdorazowo był informowany o kontrolach, co najmniej na dzień przed ich prowadzeniem. Wszystkie osoby kontrolujące były wyposażone w odpowiedni sprzęt, zgodny z wymogami prawa, w szczególności z wymogami bioasekuracji. Samo zachowanie kontrolerów również spełniało takie wymogi. Pomimo tego, że inspektorzy terenowi dobrowolnie zgodzili się na zastosowanie reguł kontroli narzuconych przez producenta, to pozbawieni zostali możliwości jej swobodnego przeprowadzenia, w tym możliwości dokonania ustaleń faktycznych, istotnych dla sprawy, ponieważ producent nie zapewnił im do tego środków.

Zgodnie z art. 31 ust. 12 obowiązującej w roku 2022 (czyli w okresie kontroli) ustawy z dnia 02 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, podczas przeprowadzania kontroli, która była wcześniej zapowiedziana, posiadacz zwierzęcia gospodarskiego lub osoba przez niego upoważniona, obecna podczas kontroli, są obowiązani udzielić osobie wykonującej czynności kontrolne pomocy niezbędnej przy wykonywaniu tych czynności, w tym przygotować do kontroli zwierzęta oraz pomieszczenia, w których przebywają zwierzęta. Zatem w sytuacji takiej jak zaistniała w przedmiotowej sprawie, tzn. wobec braku zgody na wykorzystanie sprzętu służbowego i zastosowanie się przez kontrolerów do takiej woli Strony (chociaż nie mieli oni takiego prawnego obowiązku), na producencie spoczywa niewątpliwie obowiązek dostarczenia odpowiednich środków ochronnych oraz technicznych, które są im niezbędne. Strona takich środków nie zapewniła.

W świetle powyższego organ uznał, że okoliczności sprawy jednoznacznie uzasadniały kwalifikację zdarzeń z dnia 22 i [...] r. jako uniemożliwienie kontroli. W ocenie sądu stanowisko organów w tym zakresie należało uznać za słuszne.

Reasumując tę część rozważań Sąd uznał, że organy administracji słusznie odmówiły Skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich na 2022r. Wnioskodawca bowiem dwukrotnie (22 i [...].) uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. Dodać należy, iż odmowa ta nie była spowodowana "siłą wyższą" lub "nadzwyczajnymi okolicznościami" w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Skarżący zresztą nie powoływał się na takie okoliczności, Organy administracji trafnie zatem uznały, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 i nie przyznały Skarżącemu wnioskowanych płatności.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że przepis art. 59 ust.7 rozporządzenia nr 1306/2013 może dotyczyć płatności tylko tego rodzaju co do których producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Pogląd ten, jak słusznie wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, był uzasadniony w okresie obowiązywania przepisu art. 23 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. Przepis ten brzmiał następująco: wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W okresie obowiązywania tego przepisu było utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu to uzasadniało to odmówieniem mu przyznania tylko tych płatności, których dotyczyła kontrola (por. wyroki NSA z 8 listopada 2013r. sygn. akt II GSK 990/12 i z 18 maja 2017r. sygn. akt II GSK 2256/15). Od dnia 01 stycznia 2014r. obowiązuje jednak art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, którego treść jest nieco inna niż nieobowiązującego już art.23 ust.2 rozporządzenia nr 796/2004.

Przede wszystkim w art. 59 ust. 7 nie ma już sformułowania znajdującego się w art.23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 "których kontrola dotyczy". O ile z treści art. 23 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że odrzuca się wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy których dotyczy kontrola to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. W tym ostatnim przepisie nie ma już bowiem mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Analiza art. 59 ust. 7 wskazuje, że w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. Taki pogląd wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 2 marca 2017r. sygn. akt III SA/Lu 1209/16, WSA w Kielcach w wyroku z 17 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Ke 543/16 i z 17 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Ke 541/16, WSA w Rzeszowie w wyroku z 24 maja 2018r. sygn. akt I SA/Rz 276/18 i WSA w Poznaniu w wyroku z 5 września 2018r. sygn. akt III SA/Po 359/18. Sąd w obecnym składzie podziela poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi, że w sytuacji gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to winno być mu odmówione przyznanie tylko tej pomocy, której dotyczyła kontrola.

Należy w tym miejscu podkreślić, że płatności rolnicze, których źródłem finansowania są środki unijne podlegają kontroli w zakresie ich wydatkowania, m.in. czy ich wypłata realizuje cele nakreślone przez prawodawcę w regulacjach unijnych i krajowych. Beneficjenci zostali zatem zobowiązani do spełnienia szeregu warunków dotyczących przyznawanych dopłat rolniczych, w tym umożliwienia przeprowadzenia kontroli realizacji zaciągniętych zobowiązań w miejscu prowadzonej działalności rolniczej (kontrola na miejscu). Nie może zatem podmiot, który otrzymał lub ubiega się przyznanie płatności dokonywać czynności lub zaniechań pożądanych czynności, uniemożliwiając w ten sposób przeprowadzenie skutecznej kontroli, sprawdzenie stanu faktycznego związanego z zaciągniętymi zobowiązaniami. Za usprawiedliwioną należy zatem uznać odmowę przyznania płatności rolniczej w przypadku uniemożliwienia skontrolowania działań rolnika.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że Skarżący w dniach 22 i [...]. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu co uzasadniało odmowę przyznania mu płatności na 2022r. Organy administracji słusznie uznały, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza też wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zgromadził w sprawie obszerny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie. Za pomocą logicznej, wspartej okolicznościami sprawy argumentacji, organ wykazał w decyzji bezpodstawność twierdzeń Strony. Okoliczność, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest dla Skarżącego niekorzystna, nie oznacza, że decyzja będąca przedmiotem skargi jest nieprawidłowa. Podniesiony przez Stronę zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia. W ocenie Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Organ wskazał przy tym na przyczynę odmiennej od Strony oceny zgromadzonych dowodów. Nadto, Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji przytoczył zarówno zastosowane przepisy prawne, jak i wskazując na ich treść odwołał się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.