Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 407/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17b pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W[...] sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 19 sierpnia 2019 r., nr SKO/41/PW-3/2019 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr RGKŚ-W..703.06.2019 z dnia 19 czerwca 2019 r. Wójt Gminy M. odmówił W. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej przedsiębiorstwo, skarżąca, spółka, W.) udzielenia zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Podając motywy Wójt powołał się na art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzaniu ścieków wskazując, że wnioskodawca nie spełnia warunków wykonywania przedmiotowej działalności, to znaczy nie posiada stosownych środków technicznych dla zaopatrzenia w wodę mieszkańców Gminy M., w tym nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód zlokalizowanych na terenie Gminy M. Dodatkowo Wójt wskazał art. 17 b pkt 5 ustawy podnosząc, że w dniu 31 sierpnia 2018 r. została powołana gminna jednostka budżetowa "Wodociągi M.", której przedmiotem działalności, zgodnie ze statutem, jest realizacja zadań Gminy w zakresie bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W odwołaniu przedsiębiorstwo reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w związku z jej art. 17b pkt 1 przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystnie z wód jest środkiem technicznym, w związku z czym wnioskodawca nie spełnia warunków do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy pozwolenie wodnoprawne nie należy do środków technicznych i nie może warunkować wydania zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę; 2) art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w związku z jej art. 17b pkt 1 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie środków technicznych do prowadzenia działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę należy utożsamiać wyłącznie z posiadaniem prawem własności środków technicznych, podczas gdy posiadanie środków technicznych nie oznacza prawa własności środków technicznych, a jedynie fakt samego władania środkami technicznymi; 3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz błędne przyjęcie, że gminna jednostka budżetowa pn. "Wodociągi M." faktycznie prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy jedynym dostawcą wody na terenie Gminy M. jest W., a tym samym "Wodociągi M." nie realizują zadania własnego Gminy M. w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę; 4) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak obiektywizmu oraz błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada środków technicznych odpowiednich do prowadzenia zaopatrzenia w wodę mieszkańców Gminy M., podczas gdy wnioskodawca w sposób dostateczny wykazał we swoim wniosku, że dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi do zapewnienia dostaw wody mieszkańcom Gminy M., a jednocześnie Wójt Gminy M. nie zgłaszał wątpliwości w tym zakresie w trakcie postępowania oraz nie zgłaszał żądania uzupełnienia wniosku.

Jednocześnie, mając na uwadze błędną ocenę organu, dotyczącą posiadania przez spółkę środków technicznych odpowiednich do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M., w sytuacji gdy organ nie wzywał do uzupełnienia wniosku oraz nie zgłaszał w toku postępowania wątpliwości w zakresie dysponowania przez spółkę środkami technicznymi niezbędnymi do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy, odwołująca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wyszczególnionych w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją SKO/41/PW-3/2019 z dnia 19 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. W ocenie organu odwoławczego już choćby z tego powodu Wójt, biorąc pod uwagę treść art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, skoro na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Dodał przy tym, że wskazany art. 17b pkt 5 tej ustawy, stanowiący przesłankę negatywną udzielenia wnioskowanego zezwolenia, jest jednoznaczny i jasny, jego interpretacja nie budzi wątpliwości, a powoływanie się w tym względzie przez spółkę na okoliczność nie prowadzenia faktycznej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez utworzony zakład budżetowy, nie mogło zostać uwzględnione.

Na marginesie Kolegium wskazało, że kwestia rozpoczęcia prowadzenia działalności przez Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." choć nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, to może być uzależniona od wykonania przez spółkę prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w J. z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt [...] w sprawie wydania Gminie M. określonych w nim nieruchomości zabudowanych urządzeniami wodociągowymi oraz samych wodociągów wraz z przyłączami, a także sieci wodociągowych. W tym stanie rzeczy - zdaniem Kolegium - zbędna stała się ocena posiadania przez Spółkę środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, tj. przesłankę określoną w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że spółka nie posiada tytułu prawnego do środków technicznych w celu wykonywania przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Choć sieci i urządzenia wodociągowe, a także nieruchomości zabudowane urządzeniami wodociągowymi, znajdujące się na obszarze gminy, są we władaniu spółki, to jednak we wskazanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. Sąd Okręgowy w J. nakazał spółce, aby wydała Gminie nieruchomości zabudowane urządzeniami wodociągowymi, wodociągi wraz z przyłączami oraz same sieci wodociągowe. Tak więc w sytuacji, gdy zapadły prawomocne wyroki, nakazujące wydanie nieruchomości wraz z urządzeniami (które wchodzą w skład nieruchomości), to nie można, zdaniem Kolegium, uznać, że zobowiązany tymi wyrokami, spełnia przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków to znaczy, że posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepoinformowanie o możliwości końcowego zaznajomienia się ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie;

- art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a to uznanie, że gminna jednostka budżetowa Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." posiada środki techniczne zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podczas, gdy gminna jednostka budżetowa nie posiada przedmiotowych środków technicznych, gdyż są one w posiadaniu skarżącego;

- art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu na jakich dowodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze oparło swoje twierdzenia i dlaczego nie wzięło pod uwagę zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, w tym brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 140 k.p.a. przez nieuwzględnienie żądania skarżącego w sprawie przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 5 lipca 2019 r., wyrażającym się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej zawnioskowanych przez skarżącego dokumentom;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Wobec podniesionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie szeregu dowodów uzupełniających z dokumentów.

Rozwijając zarzuty skargi skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 lipca 2019 r., postępowanie egzekucyjne wszczęte na wniosek Gminy M. zostało zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na czynności Komornika z dnia 12 lipca 2019 r. oraz przedłużony został dłużnikowi termin do dobrowolnego wydania ruchomości i nieruchomości o 6 miesięcy z uwagi na ważny interes społeczny, tj. zapewnienia mieszkańcom aglomeracji [...] dostawy wody pitnej i użytkowej, która jest niezbędna. Wobec powyższego zdaniem skarżącej Spółki nie sposób uznać, że nie spełnia ona warunków posiadania środków technicznych zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z uwagi na wszczęte postępowanie przed Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w K. na podstawie istnienia skutecznego roszczenia Gminy M. o wydanie środków technicznych. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że gminna jednostka budżetowa, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." z siedzibą w M. obecnie nie posiada zdolności organizacyjnych, technologicznych, a w szczególności środków technicznych do prowadzenia zbiorowego zaopatrywania w wodę na terenie Gminy zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, gdyż te środki techniczne są w posiadaniu W. Nadto podkreśliła, że W. dysponuje ujęciami wody na terenie Gmin M. i K., za pomocą których może zapewnić dostawy wody na terenie Gminy M. Odnosząc się do okoliczności braku pozwolenia wodnoprawnego na czerpanie wody z ujęć położonych na terenie wskazanych gmin, które W. stracił na rzecz Gminy M. na podstawie decyzji z dnia 27 marca 2019 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, skarżąca podniosła, że z jej wniosku wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nadto Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia 27 marca 2019 r. ze względu na obarczenie jej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego zdaniem skarżącej posiada ona pozwolenie wodnoprawne, a Gmina M. nie przejęła w posiadanie źródeł wody objętych przepisanym pozwoleniem. Jednocześnie podkreśliła, że wadliwość decyzji z marca 2019 r. jest na tyle istotna, że można mówić nie tylko o cechach wskazujących na jej nieważność, ale nawet o wystąpieniu tzw. decyzji "nieistniejącej".

Odnosząc się natomiast do twierdzeń co do braku środków technicznych po stronie skarżącej do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy z uwagi na niedysponowanie prawem własności do infrastruktury wodociągowej skomunalizowanej na rzecz Gminy M. na podstawie decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z lat 1994 - 1995, skarżąca wyjaśniła, że ustawodawca przyjmując, iż warunkiem uzyskania zezwolenia wodnoprawnego jest jedynie posiadanie odpowiednich środków technicznych, nie wskazał wprost wymogu dysponowania prawem własności do tych środków, a tym samym wyłączył konieczność prawa własności jako niezbędnego tytuł prawnego do rzeczonych środków, warunkującego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, ograniczając się jedynie do posiadania - władania odpowiednimi środkami technicznymi. Ponadto Spółka, a wcześniej jej poprzednicy prawni od ponad stu lat byli wyłącznymi posiadaczami spornego mienia. Na poparcie tego skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne i prawne związane z zaopatrywaniem w wodę niniejszych terenów na przestrzeni lat.

Dalej skarżąca Spółka wyjaśniła, że gminna jednostka budżetowa "Wodociągi M." została utworzona na podstawie uchwały Rady Gminy M. z dnia 31 sierpnia 2017 r. Formalnie działalność "Wodociągi M." rozpoczęły w dniu 1 marca 2018 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M.", stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały przedmiotem działania Zakładu jest zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zapisy statutu nie odnajdują jednak odzwierciedlenia w rzeczywistości w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, gdyż jedynym dostawcą wody, który zaopatruje na terenie Gminy M. 615 odbiorców jest Spółka. Tym samym nie można, zdaniem skarżącej jedynie poprzez formalne zapisy oceniać, czy na terenie gminy faktycznie działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadzi gminna jednostka organizacyjna. Powyższą okoliczność należy ustalić w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny. W realiach badanej sprawy "Wodociągi M." nie dysponują ujęciami wody oraz siecią rozdzielczą, za pomocą której mogłyby zaopatrywać mieszkańców Gminy M. w wodę oraz odpowiednim potencjałem w tym zakresie. Nie przedsięwzięto nawet niezbędnych środków do faktycznego uruchomienia przedsiębiorstwa wodociągowego takich jak zatrudnienie wykwalifikowanej kadry, zakup niezbędnych urządzeń, wykorzystywanych w działalności wodociągowej. Na uwagę zasługuje fakt, że Gmina M. w budżecie na 2018 r. przewidziała zaledwie 22.000,00 zł, na działalność "Wodociągów M." w zakresie wodociągów, podczas gdy uruchomienie zakładu wymagałoby nakładu co najmniej kilku milionów złotych. Powyższe okoliczności potwierdzają, że "Wodociągi M." nie prowadzą faktycznej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. Tym samym nie została spełniona negatywna przesłanka udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, o której mowa w art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którą organ może odmówić udzielenia zezwolenia, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadzi jednostka organizacyjna gminy. Zdaniem skarżącej argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji na dzień wydania decyzji, nie odnosząc się zupełnie do stanu faktycznego sprawy, w szczególności zawieszania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przed Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w K. oraz posiadania przez W. pozwolenia wodnoprawnego na terenie Gminy M. Organ odwoławczy oparł się jedynie na twierdzeniach i wnioskach Wójta Gminy M., a nadto nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów i wniosków dowodowych wskazanych w treści odwołania. Również organ II instancji nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Naruszenie to mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona mogła wskazać na takie okoliczności i dowody, które pozwoliłyby ustalić pełny stan faktyczny, tj. wykazać, że posiada środki techniczne oraz pozwolenie wodnoprawne na terenie Gminy M., a gminna jednostka budżetowa tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." z siedzibą w M. w rzeczywistości nie posiada warunków i zezwolenia pozwalającego jej na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów podniósł, że podzielił w całości zapatrywania Wójta Gminy M., wskazując w uzasadnieniu decyzji na te okoliczności, które miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił jednocześnie, które okoliczności powoływane przez stronę nie miały żadnego znaczenia. Pominęło zatem Kolegium ocenę kwestii posiadania przez skarżącą środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, tj. przesłankę określoną w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, albowiem nie była to okoliczność istotna dla sprawy. Zbędne było zatem przeprowadzanie - jak chce skarżąca - pogłębionej analizy okoliczności dotyczących środków technicznych, skoro wynik tej analizy nie miałby jakiegokolwiek wpływu na treść wydanej decyzji.

Odnosząc się natomiast zbiorczo do pozostałych zarzutów skargi, Kolegium wyjaśniło, że kwestia posiadania przez Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M.", możliwości prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie była, i to świadomie, przedmiotem analizy Kolegium, skoro - co wywiedziono z prezentowanego orzecznictwa sądów administracyjnych - nie zachodziła potrzeba ustalenia, czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne Gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest wykonywane faktycznie oraz czy Gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania. Tym samym nawet istniejący spór co do wydania składników majątkowych, stanowiących środki techniczne, nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się zaś końcowo do kwestii nieprzeprowadzenia przez Kolegium dowodów zawnioskowanych w treści odwołania, organ podkreślił, że dowody te zmierzały do rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez Spółkę środkami technicznymi niezbędnymi do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. Skoro zaś kwestia ta nie była badana przez Kolegium z uwagi na zbędność analiz w tym przedmiocie, zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów jest całkowicie chybiony.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 693/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołując się m.in. na treść art. 1, art. 16 ust. 1-2, art. 17a i art. 17b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków podkreślił, że wskazana ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów, należy dostrzec, że zasadnicze znaczenie przy analizowaniu przedstawionego zagadnienia prawnego mają te fragmenty powołanego przepisu, które odnoszą się do "ochrony interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów". Tym samym obowiązujące postanowienia należy pojmować jako prawnie wiążące dyrektywy adresowane do podmiotów odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, głównie zaś do odpowiednich organów gmin generalnie odpowiedzialnych za te formy usług komunalnych. Sąd I instancji zauważył również, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Wskazał, że zamiarem ustawodawcy było m.in. powierzenie gminom - w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty - zadania własnego obejmującego kwestie wodociągów i zaopatrzenia w wodę (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji niniejszego zadania oznacza, nie tylko to, że nie może ona uchylić się od jego realizacji, ale również to, że sama decyduje w jakiej formie będzie je wykonywała uwzględniając swoje możliwości organizacyjne i finansowe. To gmina ponosi odpowiedzialność za wypełnienie tego zadania w ramach przyznanej jej samodzielności, jednakże równocześnie jako gospodarująca finansami publicznymi musi również i w tym przypadku uwzględniać racjonalną politykę finansową, za którą także ponosi odpowiedzialność. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.s.g., gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i może w celu wykonywania tego zadania tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 u.s.g.). Najbardziej typowymi dla sektora finansów publicznych są jednostki budżetowe oraz działające przy niej jednostki pozabudżetowe: gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne oraz zakład budżetowy. Zakład budżetowy, tworzony i likwidowany w drodze decyzji rady gminy, jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie, ale nadal stanowi część gminy. Nie posiada on osobowości prawnej i wszelką działalność prowadzi w imieniu i na rachunek gminy, w zakresie udzielonych przez gminę pełnomocnictw. Gmina sprawuje całkowitą kontrolę nad działalnością zakładu i jednocześnie ponosi całkowitą odpowiedzialność za jego zobowiązania.

Sąd I instancji podkreślił, że przyjęty w wymienionej ustawie reżim statuuje, że gmina może samodzielnie prowadzić działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków za pośrednictwem swojego organu wykonawczego i jego aparatu. Żaden bowiem przepis ustawy nie zabrania, aby działalność taką prowadziła sama gmina we własnym zakresie, ale jednocześnie też żaden przepis ustawy nie zabrania, aby taką działalność powierzyła ona podmiotowi trzeciemu, o ile spełnia określone ww. wymagania ustawowe. Przywołane regulacje, a zwłaszcza mający w realiach badanej sprawy kluczowe znaczenie przepis art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków pozwala, zdaniem Sądu I instancji na konstatację, iż założeniem ustawodawcy było dopuszczenie jednak przede wszystkim gminy lub jej jednostki organizacyjnej do prowadzenia tego typu działalności. Zasadny jest zatem wniosek, że to Gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z własnego budżetu i od uznania Gminy zależy wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany np. przez gminny zakład budżetowy, czy w inny sposób. Stąd za przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia lub ograniczenia jego zakresu w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia przyjęto prowadzenie na obszarze gminy działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków przez samą gminę lub jej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Już zatem z samej tej przyczyny właściwy w sprawie organ może wydać decyzję odmowną, przy czym, co istotne i co zaakcentowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1405/09) - w świetle brzmienia art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków) przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę "nie zachodzi potrzeba ustalenia czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne gminy jest wykonywane faktycznie oraz czy gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania". Podobnie też przy wydawaniu decyzji prawnie obojętnym pozostaje kwestia wzajemnych rozliczeń cywilnoprawnych pomiędzy Gminą a podmiotem trzecim, który wykonywał wcześniej taką działalność.

W ocenie Sądu I instancji, wobec wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków zasadnie wydano decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę skoro działalność tą na terenie Gminy M. prowadzi gminna jednostka budżetowa tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M.", która została utworzona z dniem 1 marca 2018 r. Do jej zadań statutowych należy bowiem realizacja zadań Gminy odnoszących się do bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania zbiorowych potrzeb w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Okoliczność ta, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stanowi wystarczającą przesłankę dla odmowy wydania zaskarżonej decyzji i tym samym kwestię drugorzędną stanowią szeroko omówione w skardze zarzuty i twierdzenia oscylujące wokół prawnych i faktycznych możliwości do prowadzenia niniejszej działalności przez stronę skarżącą. Z tych też względów, w ocenie Sądu I instancji nie można stawiać organowi uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa procesowego o charakterze istotnym, które skarżąca upatruje w odmówieniu mocy dowodowej zawnioskowanym przez nią dokumentom czy zaniechaniu powiadomienia o stanie gotowości decyzyjnej. Uchybienia te pozostają bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie w kontekście brzmienia art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z aprobowanym w orzecznictwie twierdzeniem co do tego, iż w toku postępowania organ wykonawczy gminy nie jest zobligowany do oceny faktycznych działań i pozostających w gestii Zakładu Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." środków technicznych oraz finansowych i organizacyjnych jego możliwości.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w niniejsze sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy właściwe instancyjnie w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy z art. 17b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków przez co wypełniły ciążący na nich obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez ustalenie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Sporządzone uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w taki sposób aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, co też dalej przełożyło się na sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty skargi. W swej treści dowodzą o zrozumieniu przyjętej oceny faktycznej i prawnej przez organ, ale nie zgodzeniu się z nimi. Konkludując, Sąd I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Od powyższego wyroku Spółka, reprezentowana przez adwokata wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako zasadną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnego zastosowania art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegającego na nieprawidłowym uznaniu, że wskazana w tym przepisie przesłanka odmowy udzielenia przez Wójta zezwolenia na prowadzenie na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest spełniona, gdy przedmiotowa gmina utworzyła stosowną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której statut przewiduje działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, a jednocześnie na ziszczenie się tej przesłanki nie ma wpływu okoliczność czy tak utworzona jednostka organizacyjna w rzeczywistości posiada środki techniczne do realizacji przedmiotowych zadań lub też czy faktycznie taką działalność wykonuje, podczas gdy w rzeczywistości naruszony przepis przewiduje, że przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia jest prowadzenie przez przedmiotową jednostkę organizacyjną działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, które to "prowadzenie", zgodnie z wykładnią literalną przepisu, ale i funkcjonalną, uwzględniającą cel przepisu, oznacza rzeczywiste i faktyczne wykonywanie danej działalności przez gminę lub jej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Jako trafny oceniono zarzut błędnej wykładni ww. przepisu przez Sąd I instancji polegającą m.in. na błędnym uznaniu, że zawarta w art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków norma prawna oznacza, że ustawodawca wyposażył organ wykonawczy gminy w uprawnienie do odmowy udzielenia zewnętrznemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie całej gminy w sytuacji kiedy dana gmina (lub jej zakład budżetowy) prowadzi samodzielnie działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jedynie na terenie części gminy (a nie na terenie całej gminy) - kiedy znajdujące się w tekście art. 17b tej ustawy słowa "lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia" - wpływają także na sposób prawidłowego rozumienia całokształtu przesłanki negatywnej udzielenia zezwolenia z art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zgodnie z art. 17b ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. W omawianej ustawie nie wskazano jak należy interpretować zapis "prowadzi gmina". Z ustawy tej nie wynika, że owo "prowadzenie" oznacza jedynie podjęcie uchwały w tym zakresie czy też powołanie jednostki organizacyjnej gminy, w której statucie wskazano działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Gdyby ustawodawca uzależnił odmowę udzielenia zezwolenia w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków lub jego ograniczenie tylko od tego, że dana gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej dopiero zamierza ww. obowiązek realizować we własnym zakresie zapewne zredagował by ww. przepis tak by jego literalne brzmienie na to wskazywało. Takiego zapisu w omawianym przepisie brak. Z art. 17b ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika, że np. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może jego ograniczyć jego zakresie jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków podjęto uchwałę o prowadzeniu takiej działalności przez gminę czy też utworzono jednostkę organizacyjną gminy, której statut taką działalność przewiduje, lecz wskazuje, że następuje to wówczas gdy gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej taką działalność prowadzi.

Jak podkreślono, literalna wykładnia wyżej wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia na podstawie art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę lub zbiorowym odprowadzaniu ścieków lub może je ograniczyć tylko w sytuacji gdy gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej na danym terenie faktyczne wykonuje działalność w zakresie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Do tych samych wniosków prowadzi też wykładnia funkcjonalna i celowościowa omawianego przepisu. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do sytuacji, że mieszkańcy danego obszaru gminy zostaliby pozbawieni faktycznego zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Na powyższą interpretację art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków naprowadza także zawarta w art. 2 pkt 4 tej ustawy definicja przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gdzie wskazano, że określenie to oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Z kolei zgodnie art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Jeśli zatem gmina na danym terenie nie prowadzi faktycznie we własnym zakresie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, to nie można odmówić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wydania zezwolenia na podstawie art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Uwzględniono argumentację skarżącej, zgodnie z którą przesłankę do domowy wydania zezwolenia określoną w art. 17b pkt 5 ww. ustawy należy interpretować z uwzględnieniem zdania pierwszego art. 17b - gdzie wskazano, że "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia" - w ten sposób, że organ wykonawczy odmawia w całości udzielenia zezwolenia gdy dana gmina na całym swym obszarze prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Jednakże gdy gmina wykonuje te zadana tylko na części danego obszaru, to organ wykonawczy odmawia wydania stosownego zezwolenia tylko co do tej części.

Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają regulacji wyłączających stosowanie k.p.a. Przy ocenie zastosowania w danej sprawie art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę lub zbiorowym odprowadzaniu ścieków rolą organu jest zbadanie czy na obszarze danej gminy lub na jego części gmina faktycznie prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, wzorowanego na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1405/09, że w świetle brzmienia art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę nie zachodzi potrzeba ustalenia czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne gminy jest wykonywane faktycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd zdecydował o uwzględnieniu skargi.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a.. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze utrzymująca w mocy decyzję Wójta gminy M. odmawiającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

W sprawie mamy do czynienia z sytuacją ponownego rozpatrywania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskutek uchylającego poprzedni wyrok Sądu Wojewódzkiego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Znajdzie więc zastosowanie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej także jako p.p.s.a.) w brzmieniu następującym: Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując oceny zaskarżonych decyzji przy jednoczesnym uwzględnieniu wskazań sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przede wszystkim zauważyć, że istotę sporu prawnego, a zarazem materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, stanowi wykładnia art. 17b pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437). Przepis stanowi: Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Zdaniem organów administracji, których ocena została podtrzymana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławia z dnia 17 grudnia 2019 r., skoro Gmina M. utworzyła jednostkę, której zadaniem statutowym jest realizacja zadań gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, to jest to wystarczającą przesłanką decyzji odmawiającej zezwolenia. Nie ma potrzeby ustalania, czy gmina (jednostka gminna) rzeczywiście (faktycznie) prowadzi w tym zakresie działalność. W takim stanie rzeczy zbędna jest ocena przesłanki posiadania przez wnioskujące przedsiębiorstwo [...] środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Trzeba jednak uwzględnić wyroki sądowe nakazujące spółce wydanie potrzebnych do prowadzenia działalności nieruchomości i urządzeń, i w tym świetle wnioskodawca nie spełnia przesłanki posiadania stosownych środków technicznych.

Należy nadmienić, że zarówno Kolegium, jak i Sąd Wojewódzki, oparły się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1405/09).

Taką interpretację zakwestionowała skarżąca spółka podnosząc, że powołana przez Gminę M. jednostka faktycznie nie prowadzi, i nie jest w stanie prowadzić działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie dysponuje stosowną infrastrukturą, działalność taką od dawna wykonuje skarżąca, i nie jest prawdą jakoby formalnie oraz realnie nie dysponowała ona potrzebnymi nieruchomościami i urządzeniami. Dlatego brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej spółce zezwolenia.

Przepis art. 17 b ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dywersyfikuje sytuacji faktycznego prowadzenia działalności (a więc takiej, w której określony podmiot realnie, rzeczywiście, namacalnie realizuje określone czynności składające się na działalność zaopatrującą w wodę i odprowadzającą ścieki) oraz sytuacji potencjalnego prowadzenia działalności (określony podmiot został formalnie powołany, jego organy są obsadzone piastunami dla wypełniania zadań, jego celem jest prowadzenie działalności w zakresie zaopatrywania w wodę i odprowadzania ścieków). W orzecznictwie na tym tle pojawiały się rozbieżności, o czy świadczy niepodzielone w późniejszej judykaturze i przywołane w niniejszej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2010 r.

W relewantnym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 20 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za wykładnią przepisu dokonywaną przez skarżącą, a więc podstawa do odmowy zezwolenia zaktualizuje się wtedy, gdy gmina (jej jednostka) faktycznie wykonuje działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Uzasadnienie dla takiej wykładni Sąd Naczelny odnalazł w literze przepisu, a także w jego celu i funkcji.

Interpretacja tekstu prawnego rozpoczyna się od literalnego dekodowana zawartych w nim wyrazów i sformułowań. W kontrowersyjnym przepisie znalazło się sformułowanie "działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej". Sąd Naczelny skoncentrował się na słowie "prowadzi" rozumiejąc je jako "wykonuje", "kontynuuje jakąś czynność". Podpisując się pod taką wykładnią Sąd Wojewódzki wziął także pod uwagę, że wyraz "prowadzi" występuje w związku rządu z wyrazem "działalność", i według zasad składniowych języka polskiego, wyraz "działalność" jest wyrazem nadrzędnym względem wyrazu podrzędnego, którym w takim związku wyrazowym jest słowo "prowadzi". Oznacza to nic innego jak to, że słowo "działalność" dominuje, nadaje sens i znaczenie związkowi wyrazów "działalność (...) prowadzi gmina (...)". W języku polskim działalność to zespół czynności, działanie, praca, funkcjonowanie" (zob. słowniki języka polskiego, np. pod redakcją Stanisława Dubisza, Warszawa 2003). W ocenie Składu Orzekającego dodatkowo przemawia to za wykładnią, że "działalność prowadzi" uwydatnia faktyczną, rzeczywistą aktywność (gotowość do aktywności), wykonywanie czynności, a nie tylko wykreowanie formy organizacyjnej, która dopiero po kolejnych czynnościach (zwłaszcza wyposażenie w odpowiednie środki materialne i instrumenty) będzie w stanie faktycznie daną działalność prowadzić.

Ponadto taka wykładnia jawi się Sądowi racjonalna, gdy odwołamy się do systematyki i sensu innych przepisów ustawy. W szczególności art. 16 stanowi, że na prowadzenie działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wymagane jest zezwolenie (ust. 1), i precyzuje warunki, jakie wypełniać ma wnioskujące przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (ust. 2). Jeżeli wśród tych warunków ustawodawca wymienia środki finansowe niezbędne do prawidłowego prowadzenia zaopatrzenia i środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, to niewątpliwie chodzi o podmiot będący w stanie faktycznie taką działalność świadczyć. Taki warunek – faktycznej zdolności (gotowości) do świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków odnieść więc trzeba również do gminnej jednostki, o której mowa w art. 17b ust. 5 ustawy. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji de facto dyskryminującej podmioty niepubliczne (sytuacja, w której samo powołanie gminnej jednostki realnie blokuje uzyskanie zezwolenia i świadczenie działalności przez niebędące gminnymi przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne). Taki stan rzeczy rodziłby zagrożenia dla prawidłowej realizacji zadania publicznego, a przede wszystkim – co trafnie podniósł Sąd Naczelny – groziłaby faktycznym pozbawieniem mieszkańców danego obszaru gminy do usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W rezultacie nie tylko powody językowe, ale także wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej doprowadziły Sąd Wojewódzki do zaprezentowanego wyżej stanowiska prawnego, podzielającego zarzut skargi.

Idąc dalej Sąd nie uznał argumentacji, jakoby skarżąca nie dysponowała infrastrukturą (środkami technicznymi) niezbędnymi do prowadzenia przedmiotowej działalności. Nie potwierdza tego materiał dowodowy zawarty w aktach, a w szczególności to, że skarżąca taką działalność rzeczywiście prowadzi, zaś kwestia pozbawienia jej pozwolenia wodnoprawnego i postępów postępowania egzekucyjnego nie wygląda tak, jak obrazują to organy. Czyni to zasadnymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasady dwuinstancyjności i prawdy obiektywnej, poprzez brak dogłębnego, dwukrotnego rozpatrzenia sprawy oraz zgromadzenia i analizy wszystkiego, co dla rzetelnego załatwienia sprawy ma znaczenie.

Organy winny także uwzględnić i zastosować w realiach sprawy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, i co Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, mianowicie: gdy gmina wykonuje zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków tylko na części swojego obszaru, to nie może to prowadzić do odmowy udzielania stosownego zezwolenia w odniesieniu do całego obszaru gminy, czyli nawet tam, gdzie działalność przez jednostkę gminna nie jest prowadzona.

Konkludując, Sąd wyeliminował obydwie wydane w sprawie decyzje, ponieważ trafne okazały się zarzuty skargi w odniesieniu do błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, w szczególności powoływanego wyżej art. 17b ust. 5 ustawy, i wyczerpuje to znamiona naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Organy nie przygotowały również należycie "przedpola" w postaci należytego ustalenia stanu faktycznego, rzetelnego zgromadzenia i analizy dowodów, a organ II instancji nie w pełni wziął pod uwagę zmiany stanu sprawy po orzekaniu przez organ I instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności. Transformuje się to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy dokonają interpretacji prawa materialnego w zgodzie z wykładnią i wywiedzionymi wyżej dyrektywami sądowymi, a także oprą swoje rozstrzygnięcie na aktualnym i kompletnym materiale dowodowym. Sąd nie uznał za uzasadnione zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie i nie wskazał wprost sposobu jej załatwienia (art. 145a §1 p.p.s.a.), ponieważ dał prymat kasacyjnej naturze orzeczeń sądu administracyjnego, a poczynione w uzasadnieniu rozważania uznał za wystarczające do wydania odpowiadającemu prawu orzeczenia merytorycznego przez organy administracji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.