Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 609/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania odbudowy tarasu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. S. (dalej - skarżąca, strona) jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr 744/2023 w przedmiocie wstrzymania odbudowy tarasu. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., (dalej - PINB, organ I instancji) przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., w trakcie której stwierdzono wykonanie tarasu od strony tylnej budynku. Przedmiotowy taras nie jest uwidoczniony na mapach geodezyjnych. Konstrukcja tarasu wsparta jest na sześciu słupach (13,5 x 13,5cm) - z czego trzy słupy zamocowane są do ściany budynku mieszkalnego. Wymiary tarasu (mierzonego od słupów) to 3,55m x 5,75m. Słupy podtrzymują poziome belki, na których prostopadle ułożone zostały legary, do których zamocowana jest podłoga tarasu z desek kompozytowych. Wyjście na taras odbywa się z budynku z poziomu "wysokiego parteru" - wysokość zmierzona od poziomu terenu do spodu podłogi tarasu wynosi ok. 2,5m. Z tarasu możliwe jest zejście do ogrodu schodami zewnętrznymi. Bieg schodowy (14 schodów) również wykonany jest w konstrukcji drewnianej, usytuowany wzdłuż działki sąsiedniej (działka nr [...]). Szerokość biegu schodowego to 98cm (szerokość zmierzona między barierkami). Taras, jak i schody wyposażone są w barierki o wysokości 110cm.

Pełnomocnik właściciela podała, iż taras znajdował się jeszcze przed odbiorem budynku i był wykonany w konstrukcji drewnianej. Jednakże z biegiem lat niszczał i została podjęta decyzja o jego remoncie. Elementy konstrukcyjne zostały wymienione w latach 2010-2013 (bez zmiany wymiarów pierwotnych), a około 2019 r. została wymieniona podłoga i barierki, które poprzednio były drewniane. Słuchany przez organ świadek wskazał, iż taras od strony tylnej budynku istniał od lat osiemdziesiątych XX wieku a jego kształt i wielkość nie zostały zmienione. Wszelkie prace wykonywane przy granicy z jego posesją były zgłaszane mu w formie ustnej, a ostatnią osobą, która zgłaszała roboty był poprzedni właściciel w latach 80-tych.

Po wszczęciu postępowania w sprawie organ nadzoru budowlanego podejmował działania nakierowane na uzyskanie dokumentacji projektowej przedmiotowego budynku, co okazało się nieskuteczne, gdyż nie posiadał jej ani organ administracji architektoniczno-budowlanej ani Archiwum Państwowe. W ramach postępowania dowodowego przesłuchano kolejnego świadka, właściciela sąsiedniej nieruchomości, który podał, że w 2009 r. brak było tarasu w miejscu obecnie istniejącego od strony ogrodowej. Rozpoczęcie robót związanych z wykonaniem tarasu miało miejsce pod koniec czerwca 2014 r. (zwożony był wówczas materiał budowlany), natomiast "po powrocie z urlopu około 10 sierpnia obiekt już istniał", roboty zostały zakończone. Zdjęcia nieruchomości ze stron internetowych z września 2012 r. i kwietnia 2014 r. potwierdzają zeznania świadka o braku istnienia tarasu w ww. latach. Ponadto świadek zeznał, że w 2020 r. zostały zdjęte drewniane barierki, które wymieniono następnie na metalowe, usunięto również deski drewniane stanowiące podłogę tarasu wymieniając je na deski kompozytowe oraz uszczelniono podłogę poprzez ułożenie papy. W zakresie wymiany barierek oraz podłogi tarasu zeznania świadka są zbieżne z wyjaśnieniami pełnomocnika strony udzielonymi podczas kontroli.

W dniu 28 kwietnia 2023 r. PINB wydał postanowienie nr 77/2023, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682) wstrzymał odbudowę tarasu stanowiącego część budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w L., na działce nr [...] AM [...] obręb [...] L., zlokalizowanego od strony ogrodu w poziomie "wysokiego parteru" zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sentencji postanowienia zawarto też informację, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu może w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia złożyć wniosek o legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono ustalenia poczynione przez organ po czym zaznaczono, że na podstawie zachowanych dokumentów archiwalnych nie można jednoznacznie stwierdzić, czy budynek w dacie odbioru posiadał taras w poziomie "wysokiego parteru" od strony ogrodu. Na istnienie tarasu może wskazywać fakt istnienia otworu drzwiowego (tarasowego) w miejscu obecnego otworu prowadzącego z budynku na taras, który widoczny jest na zdjęciu z 2012 r. Uwzględniono stanowisko strony, że około 2010-2013 r. wymieniona została konstrukcja tarasu. Świadek zeznał natomiast, że od 2009 r. do 2014 r., kiedy rozpoczęto roboty związane z jego wykonaniem, brak było tarasu. Brak tarasu w 2012 r. i 2014 r. potwierdza dokumentacja fotograficzna. Organ uznał, że wykonano roboty polegające na demontażu elementów konstrukcyjnych istniejącego tarasu około 2009 r., a następnie wykonano nowe elementy (odtworzono uprzednio istniejący taras) po dłuższym czasie, około 2014 r., zgodnie z zeznaniem świadka i przybliżonym okresem zakończenia prac podanym przez stronę. Dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że przedmiotowy taras istniał od daty odbioru budynku do około 2009 r., a następnie został zdemontowany (rozebrany) i odbudowany około 2014 r.

Odnośnie kwalifikacji tarasu organ zwrócił uwagę na brak ustawowej definicji w tym względzie w przepisach prawa materialnego i posiłkował się orzecznictwem, z którego wyprowadzono, że jest to część obiektu budowlanego. Z kolei wykonane roboty budowlane zakwalifikowano jako odbudowę części obiektu, mieszącą się w definicji budowy - zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu I instancji na skutek wykonania robót budowlanych na nowo powstała uprzednio istniejąca część budynku (taras na słupach) o danej kubaturze. W następstwie odbudowy doszło do zwiększenia charakterystycznego parametru technicznego obiektu, co wynika z zapisu § 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Wykluczono przy tym uznanie, że miał miejsce remont poprzez wyprowadzenie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego rozróżnienia pojęć remont i odbudowa. Końcowo, poza omówieniem trybu legalizacji wykonanych robót, zawrócono uwagę na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonane roboty, co jak wynika z informacji ze Starostwa Powiatowego w L., nie miało miejsca.

W złożonym zażaleniu nie zamieszczono żadnych zarzutów i wniosków poza oprotestowaniem wydanego postanowienia. W piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia, kierowanym wprost do organu II instancji zakwestionowano słuszność twierdzeń inicjatora postępowania, który zdaniem autora pisma zgłasza organom bezpodstawne różne fakty dotyczące np. nierówno ułożonej kostki brukowej, niesprawną rynnę czy niepodobający się sąsiadom płot. Postępowania w tych sprawach są umarzane. Właściciel innej działki nigdy nie zgłaszał żadnych nieprawidłowości w stosunku do obiektu, który istniał od lat, nie stwarzał zagrożeń, a wykonane prace nie naruszały prawa.

W dniu 11 sierpnia 2023 r. DWINB wydał postanowienie nr 744/2023, którym na podstawie art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu drugoinstancyjnym przedstawiono ustalony stan faktyczny oraz jego ocenę dokonaną przez organ I instancji. W ramach własnych rozważań organ II instancji omówił regulacje dotyczące etapu poprzedzającego realizację zamierzenia budowlanego wiążące się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę oraz procedurę legalizacyjną prowadzoną w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Po ponowieniu za PINB poglądu o braku definicji odbudowy wskazano na te okoliczności ustalone przez organ I instancji, które wskazywały na fakt istnienia tarasu w latach osiemdziesiątych XX wieku, który został następnie zdemontowany i odbudowany około 2014 r. Zaznaczono przy tym, że powstała nowa część budynku. Na kanwie orzeczeń sądów administracyjnych przytoczono też tezę dotyczącą odtworzenia wcześniej istniejącej części obiektu kwalifikowaną jako odbudowa.

Rozważania przeprowadzone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawierały także przyczyny braku możliwości uznania wykonanych robót za remont oraz bieżącą konserwację. Stanowisko organu w tym względzie zostało wsparte definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, gdzie rozumiana jest ona jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stąd przyjęto, że na wykonane roboty budowlane w postaci odbudowy tarasu stanowiącego część budynku mieszkalnego jednorodzinnego należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż zakres prac nie mieści się w katalogu prac budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, co znajduje miejsce w niniejszej sprawie, kwestia dokonanych robót winna być oceniona w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.

W skardze na postanowienie wniesiono o wznowienie postępowania lub łagodniejszy wymiar kary w postaci uproszczonej formy legalizacji. Podobnie jak miało to miejsce w zażaleniu, nie wskazano wprost na naruszenie konkretnych przepisów lecz autor pisma procesowego kwestionował prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W szczegółowych motywach skargi podniesiono, że zawiadomienie o przesłuchaniu świadka zostało doręczone skarżącej w dniu 17 marca 2023 r., zaś świadek został przesłuchany wcześniej bo w dniu 9 marca 2023 r. Po wskazaniu na art. 79 k.p.a. skarżąca podniosła, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co wpłynęło na negatywne rozpatrzenie sprawy, nie mogła świadkowi zadawać pytań, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem decyzja ma wadę prawną, po czym wskazano na konieczność zastosowania art. 156 k.p.a.

W skardze podważano także zeznania świadka, który odnośnie czasu wykonania robót wskazał na swoją obecność w trakcie ,,zwożenia materiałów". Przywożenie materiałów budowlanych zdaniem skarżącej nie jest jednoznaczne z rozpoczęciem jakichkolwiek prac budowlanych, jak również nie jest zabronione gromadzenie materiałów budowlanych na własnej posesji, które można wykorzystać w dowolnym czasie. Świadek deklarował, iż był obecny podczas rozpoczęcia prac, lecz nie dokumentuje tego jednak żadnym dowodem. Według jego zeznań musiałby spędzić urlop około 2 miesięcy, co jest kłamstwem. Nie ma dowodów, które potwierdzałyby prawdziwość zeznań, iż na urlopie znajdował się tak długi okres czasu.

Świadek jako dowodu w sprawie nie przedstawił kolejno po sobie robionych zdjęć, lecz jedno niewyraźne zdjęcie, co do którego nie ma gwarancji jego autentyczności. DWINB powołał się na dowody przedstawione przez stronę z map internetowych na okoliczność nieistnienia obiektu. Skarżącą przedłożyła do skargi złącznik w postaci zrzutu ze strony internetowej, na którym wyraźnie znajduje się obiekt, po czym podniosła, że powoływanie się na same zdjęcia z map internetowych nie jest podstawą do podejmowania tak ważnych decyzji jakimi są postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych, nakazie rozbiórki itp.

Zarzucając niewystarczające zgromadzenie dowodów w sprawie podniesiono, że żaden z organów nie sprawdził faktu, iż obiekt jest wolnostojący. W żadnym z postanowień nie ma wzmianki o fundamentach obiektu. W tym względzie do skargi załączono fotografie. Polemizowano także ze stanowiskiem organu dotyczącym przymocowania słupów do ścian budynku. Podnoszono też, że błędna ocena mogła wynikać z ocieplenia budynku.

Skarżąca nie zgodziła się z uznaniem, że istnieje taras, gdyż nie potwierdzono funkcji rekreacyjnej obiektu. Wykluczono tezy organu, że z dokumentacji jednoznacznie wynika, iż dach wiaty ma pełnić funkcję tarasu. W postępowaniu nie ma również dowodów na korzystanie z dachu jako tarasu. Nie można zatem uznać, iż stanowi on część budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Po zacytowaniu wyroku sądu dotyczącego tarasu skarżąca podała, że w latach 80-tych służył on jako naziemny taras z zadaszeniem. Z biegiem lat, a co za tym idzie, zużywaniem się materiału jakim było drewno, nastąpiła przebudowa na funkcję altany. W żaden sposób nie można mówić o odbudowie z racji, że nie zmieniła się kubatura lecz przeznaczenie tego obiektu. Sąsiad graniczący z altaną podawał, że nigdy nie było tu większych prac przy tym obiekcie aby można było je nazwać odbudową. Sąsiad zamieszkuje drugą połowę nieruchomości bliźniaczej przez co graniczy z wiatą. Mieszka tu najbliżej i najdłużej. Nigdy nie skarżył się na jakiekolwiek niedogodności czy większe prace, co potwierdza w oświadczeniu.

Końcowo skarżąca podała, że jeśli przebudowa tarasu naziemnego z zadaszeniem w funkcję wiaty wolnostojącej jest uważana za czyn samowoli budowlanej, to powinien być zastosowany inny rodzaj legalizacji. Cała procedura postępowania administracyjnego obarczona jest błędami, które mogły mieć istotny wpływ na rodzaj podjętej decyzji.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując to stanowisko tym, że nie znaleziono podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie DWINB we Wrocławiu utrzymujące w mocy postanowienie PINB w L. wstrzymujące roboty budowlane polegające na odbudowie tarasu stanowiącego część budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały właściwe przepisy Prawa budowlanego.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 48 Prawa budowlanego, który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Asumptem do wdrożenia powyższej procedury w kontrolowanej sprawie było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego w trakcie przeprowadzonej kontroli na wskazanej nieruchomości samowoli budowlanej polegającej na odbudowie przedmiotowego tarasu bez pozwolenia na budowę. Jeżeli organ stwierdzi tego rodzaju okoliczność, czy inaczej stan faktyczny związany z naruszeniem normy prawnej powszechnie obowiązującej, jego obowiązkiem jest zastosowanie regulacji dotyczących usunięcia skutków samowoli budowlanej.

Konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 jest to, że organy nadzoru budowlanego, jako ustawowo powołane do kontroli przestrzegania Prawa budowlanego, stwierdzając wystąpienie takiej sytuacji odbiegającej od wzorców normatywnych są zobligowane do podjęcia działań przewidzianych przez Prawo budowlane celem przywrócenia stanu zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać kwalifikacji prawnobudowlanej zaistniałej samowoli i jej oceny z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być bowiem adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie istotne jest zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zrealizowanej inwestycji, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną inwestora, który dopuścił się samowoli. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi.

Ze względu na ewentualność nakazania rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla inwestora skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa jest rodzajem budowy, która z kolei stanowi wykonywanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu. Jak trafnie sygnalizowały to w swoich rozstrzygnięciach organy, w szczególności DWINB, Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Dokonując koniecznych ustaleń odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy zauważyć należy, iż odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyroki NSA z 20 lipca 2011 r., II OSK 1104/10, z 24 lipca 2013 r., II OSK 2513/11, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza, że aby nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację, odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego.

W orzecznictwie przyjmuje się też, że z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 952/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (wyroki NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1483/10, z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa obiektu budowlanego kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane sukcesywnie dokonywał rozebrania poszczególnych części budynku i zastępował je nowymi elementami przywracając utraconą jego użyteczność.

Analiza wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wypełnia pojęcie odbudowy, co prawidłowo oceniły organy orzekające w sprawie. Ustaleń tych nie podważyła w żadnej mierze argumentacja skargi.

Na tle materiału aktowego sprawy nie budzi wątpliwości, że na działce zainwestowania taras istniał już w chwili rozpoczęcia użytkowania budynku mieszkalnego. Co prawda organom nie udało się uzyskać ani w organie administracji architektoniczno-budowlanej ani w Archiwum Państwowym dokumentów dotyczących inwestycji, ale przyjąć trzeba, że służby nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób rzetelny, usiłując podjąć wszelkie działania celem ustalenia tzw. prawdy obiektywnej. Kluczowy zatem dla sprawy będzie jeden z pierwszych dokumentów zalegający w aktach, a to protokół kontroli z dnia 29 listopada 2021 r. sporządzony przez posiadających stosowane uprawnienia pracowników organu I instancji w obecności skarżącej i podpisany przez nią bez uwag. To właśnie tam, w części dokumentu dotyczącej wyjaśnień i uwag stron skarżąca podała m.in., że: taras znajdował się jeszcze przed odbiorem budynku, konstrukcja drewniana z biegiem lat spróchniała, zapadła decyzja o jego remoncie czyli tak jak było pierwotnie, elementy konstrukcyjne zostały wymienione około 2010-2013 r., bez zmiany wymiarów pierwotnych, około 2 lat temu wymieniono podłogę oraz barierki.

Wobec doniosłości tego dokumentu i faktów, które on dokumentuje, dość będzie w tym miejscu zaznaczyć, że protokół jest pisemnym odzwierciedleniem ustaleń poczynionych przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. To na jego podstawie można odczytać to, co zostało stwierdzone. Jak stanowi art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., w szczególności sporządza się protokół oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Wytwórcą tego dokumentu jest organ administracji publicznej, a więc taki protokół jest dokumentem urzędowym, który posiada domniemanie zgodności z prawdą, (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09, dostępny w dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zauważyć, że PINB w L. oraz DWINB są organami administracji publicznej, a ściślej organami nadzoru budowlanego. Są to więc organy specjalistyczne, posiadające wiedzę fachową oraz umiejętności do uczynienia z niej użytku. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego" (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2212/16, dostępny w https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem stwierdzić, że to, co zostało stwierdzone w protokole sporządzonym przez pracowników PINB jest zgodne z prawdą, gdyż nie sposób polemizować z fachową wiedzą osób zatrudnionych w organach nadzoru budowlanego. "Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna." (wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 546/22, dostępny w https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W takiej sytuacji nie osiągną zakładanego przez skarżącą twierdzenia zamieszczone w skardze zmierzające do podważania ustaleń poczynionych w trakcie oględzin, tym bardziej, że sama dokument ten podpisała, podając zresztą do protokołu swoje stanowisko, potwierdzone później innymi dowodami. Trudno też zgodzić się ze skarżącą, że roboty budowane polegały tylko na remoncie, gdy faktycznie zlikwidowano wcześniej istniejący taras, a jego miejscu na przestrzeni kilku lat powstał nowy. Nie do zaakceptowania jest też dach nie pełni funkcji tarasu, bo nie ma dowodów na korzystanie z dachu. Dla sprawy bez znaczenia pozostaje korzystanie czy niekorzystanie z obiektu ale to, że został zrealizowany bez pozwolenia na budowę, a jego konstrukcja i cechy, (dostępność z drzwi balkonowych) pozwala na kwalifikację prawną.

Poza oględzinami w niniejszej sprawie organ prowadził dodatkowe dowody w tym ze słuchania świadków. Znajdujące się w aktach sprawy protokoły przesłuchania świadków w żaden sposób nie pozostają w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, a wręcz wzajemnie się pokrywają. Istotnie należy dostrzec, że zasadnie skarżąca podnosi, iż zawiadomienie o przesłuchaniu jednego ze świadków otrzymała kilka dni po przeprowadzeniu przez organ tego dowodu. Zatem miało więc miejsce naruszenie wynikającej z art. 10 k.p.a. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca jednak wyprowadza, że uchybienie to spowodowało bark możliwości zadawania świadkowi pytań oraz polemizuje z jego twierdzeniami, jak wynika z akt sprawy spójnymi z innymi dowodami. Mimo, że ewidentnie PINB nieprawidłowo, bo zbyt późno, dokonał zawiadomienia strony o dowodzie, to uchybienie to nie wpływa na rozstrzygnięcie jakie zapadło w sprawie, co w konsekwencji nie może spowodować uchylenia wydanego postanowienia.

Stanowisko to wynika wprost z jednolitej linii orzeczniczej prezentowanej przez sądy administracyjne. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2023 r., (sygn. akt II OSK 2157/20) podał, że ,,Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny". - LEX nr 3604958. Z kolei również Naczelny Sąd Administracyjne w wyroku z dnia 18 maja 2023 r., (sygn. akt III OSK 6/22) wyraził tezę, że ,,Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Oznacza to, że w sytuacji, gdy argumenty skarżącego kasacyjnie nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to brak udziału strony w toku czynności wyjaśniających, nie mógł stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a.", patrz - LEX nr 3591191.

Jeśli już mowa o stanowiskach świadków, nie można się zgodzić ze skarżącą, że skoro jeden z nich nie wnosił i nie wnosi sprzeciwu względem inwestycji, to nie może być mowy o odbudowie. W toku postępowania administracyjnego kierunek wydawanego rozstrzygnięcia nie zależy od stanowisk stron postępowania czy ich zapatrywań co do uciążliwości inwestycji ale od kwalifikacji prawnej, której dokonuje organ ze względu na przepisy ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca nie zgadza się z przyjęciem jako dowodu wydruków z geoportalu lecz sama w skardze powołuje się na tego rodzaju dowód. Mimo to stanowisko skarżącej odnośnie tego rodzaju jest błędne. W myśl art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wobec takiego brzmienia przepisu, fakt, że informacje prezentowane w serwisie geoportal mają co do zasady charakter wyłącznie poglądowy, to nie stanowi to przeszkody do ich wykorzystania jako dowodu potwierdzającego twierdzenia o okolicznościach faktycznych sprawy, wobec którego każda ze stron może przedstawić dowód przeciwny.

W tak ustalonych okolicznościach trzeba więc przyjąć, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych powinno było zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego jak ustalił to organ I instancji inwestor nie uzyskał. Treść art. 29 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji robót budowlanych , nie zwalniała inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na odbudowie tarasu.

W związku z tym istniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dającego możliwość legalizacji samowoli. Pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie robót budowlanych i udzielenie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stanowiło prawidłową normatywnie i adekwatną faktycznie odpowiedź organów nadzoru budowlanego na stan faktyczny odbiegający od wymogów Prawa budowlanego.

Końcowo, odnosząc się do treści skargi, gdzie skarżąca domaga się ,,zastosowania łagodniejszego wymiaru kary, w postaci uproszczonej formy legalizacji" Sąd pragnie wyjaśnić, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie pozostawiają wyboru trybu legalizacyjnego uznaniu organu administracyjnego lecz o jego zastosowaniu przesądza kwalifikacja danej inwestycji na gruncie prawa materialnego. Niedopuszczalne jest zatem zastosowanie trybu legalizacyjnego nie przewidzianego dla danego stanu faktycznego, gdyż tego rodzaju zabieg skutkował by automatycznie naruszeniem prawa i wadliwością wydanego aktu administracyjnego. Tak więc zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.