Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 33/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 113 ust. 1, art. 124 ust. 1- ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Komajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2022 r., znak: GN-BP.7534.1.8.2022.IS w przedmiocie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz P. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej jako "strona", "skarżąca", "spółka"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2022 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Spółka zwróciła się do Starosty Bialskiego z wnioskiem z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] obr. 0003 B., jednostka ewidencyjna T., będącej własnością H. S. i Z. S. w związku z planowaną na ww. działce realizacją inwestycji liniowej polegającej na budowie kablowych sieci elektroenergetycznych (linii kablowych) 15 kV stanowiących zasilanie podstawowe i rezerwowe dla zasilenia projektowanej podstacji trakcyjnej T. z modernizowanej podstacji trakcyjnej M. Do wniosku dołączono m.in. dokumenty z przeprowadzonych rokowań z właścicielami nieruchomości, z których wynika, że właściciele nie wyrazili zgody na realizację inwestycji na ich nieruchomości.

Decyzją z 29 lipca 2022 r., wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), Starosta Bialski orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, poprzez zezwolenie wnioskodawcy na wybudowanie w jej obszarze sieci elektroenergetycznych (linii kablowych) 15 kV i określił obszar ograniczenia w zakresie oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, obejmujący pow. 195,8 m2 (pas o szerokości 2 m i długości 97,9 m).

W odwołaniu od powyższej decyzji właściciele nieruchomości podnieśli zarzuty dotyczące prawidłowości prowadzenia przez spółkę negocjacji oraz domagali się ustalenia w decyzji o ograniczeniu prawa własności odszkodowania za szkody wyrządzone tym ograniczeniem. Zażądali uchylenia decyzji ewentualnie wydania przez organ odwoławczy decyzji o ograniczeniu łącznie z ustaleniem odszkodowania za szkody wyrządzone projektowaną inwestycją.

Decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. Wojewoda Lubelski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym 0002 B., jednostka ewidencyjna T., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1717 ha.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że przed wydaniem decyzji Starosta Bialski uzyskał zaświadczenie z dnia 15 czerwca 2022 r. Burmistrza T. o przeznaczeniu działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta T., uchwalonym uchwałą Nr XXXIV/185/2002 Rady Miasta T. z dnia 23 grudnia 2002 r. oraz wyrys z dnia 22 czerwca 2022 r. z tego planu. Zdaniem Wojewody z zaświadczenia i z wyrysu nie wynika, by na działce będącej przedmiotem postępowania przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego możliwość budowy jakichkolwiek urządzeń energetycznych. Możliwość taka nie wynika także z treści powołanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi bowiem § 14 planu:

pod budowę i rozbudowę sieci infrastruktury technicznej przeznacza się drogi publiczne pod warunkiem zachowania zgodności z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi oraz za zgodą zarządcy drogi (pkt 3 §. 14);

dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej na terenach innych niż wskazanych w pkt. 3 pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu (pkt 4 §. 14).

Objęta wnioskiem działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 2RM1 - tereny zabudowy zagrodowej. Ustalenia sposobu zagospodarowania dla terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową zawarte są w § 27 planu. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie przewiduje na tym terenie możliwości budowy linii energetycznych w innych miejscach niż wskazane w § 14.

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że art. 124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") jednoznacznie wskazuje, iż ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić wyłącznie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu powyższej normy nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia się wartość nieruchomości. Dlatego, zdaniem Wojewody plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi więc być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jego zdaniem okoliczności te muszą wynikać z planu miejscowego, gdyż przyjęcie takiego stanowiska jakie przyjął organ pierwszej instancji oznaczałoby że o wyborze miejsca lokalizacji inwestycji samodzielnie decydowałby inwestor.

W ocenie Wojewody powołany plan zagospodarowania gminy T. w odniesieniu do działki [...] nie przewiduje budowy na tej działce opisanych we wniosku o ograniczenie prawa własności urządzeń energetycznych. Ustalono bowiem, że obecnie brak jest przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności w stosunku do tej nieruchomości należało zatem odmówić wydania tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia wniosku o ograniczenie prawa własności nieruchomości. Jeżeli ten warunek nie jest spełniony to nie ma znaczenia, czy spełnione zostały inne warunki - w szczególności czy przeprowadzono prawidłowo negocjacje. W tym stanie rzeczy odstąpiono od analizy podnoszonych przez strony argumentów dotyczących tego zagadnienia.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wszelkich niezbędnych czynności, zgromadzeniu niekompletnego materiału dowodowego oraz jego błędnej, niedokładnej i niewyczerpującej ocenie noszącej znamiona arbitralności i dowolności, co w konsekwencji skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez:

- przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkujące niewyczerpującym i błędnym ustaleniem, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z oznaczonej nieruchomości było niezgodne z prawem z uwagi na jej sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo jednoznacznych i niekwestionowanych ustaleń dotyczących przeznaczenia działki w planie zezwalających na lokowanie w jej obrębie inwestycji celu publicznego oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w tym kablowych sieci elektroenergetycznych (linii kablowych), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- nieznajdujące uzasadnienia zupełne pominięcie przepisu § 13 ust. 5 uchwały nr XLIV/256/18 Rady Miasta T. z dnia 16 października 2018 roku w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. (Dz.Urzęd. Woj. Lubelskiego z 20 grudnia 2018 r., poz. 6281; dalej jako również jako "plan"), w sytuacji gdy z brzmienia przywołanego postanowienia uchwały wynika dopuszczalność lokalizowania infrastruktury technicznej na terenach oznaczonych symbolem 2RM1, na którym zlokalizowana jest nieruchomość położona w obrębie 0002 B., jednostka ewidencyjna T., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1717 ha;

b) art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, w której niewyjaśniono w oparciu o jakie ustalenia faktyczne organ doszedł do przekonania, iż na objętej wnioskiem działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], obręb 0002 B., realizacja planowanej inwestycji celu publicznego w postaci budowy linii energetycznych jest niedopuszczalna, zwłaszcza poprzez nieodniesienie się do brzmienia pozostałych postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. traktujących o możliwości lokalizowana inwestycji celu publicznego, w tym § 7 ust. 4 pkt 1 planu, czym naruszona została również zasada zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że lokalizowanie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym polegające na poprowadzeniu i budowie infrastruktury technicznej w postaci kablowych linii elektroenergetycznych oznaczonych we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w obrębie spornej działki jest niezgodne z prawem, w tym z postanowieniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T., podczas gdy z treści przywołanych ustaleń jednoznacznie wynika dopuszczalność tego rodzaju działania;

3. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 13 ust. 5 i § 14 ust. 1 pkt 4 planu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, jakoby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości było niezgodne z prawem przez wzgląd na sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia w zakresie dotyczącym możliwości zlokalizowania sieci infrastruktury technicznej miałyby uniemożliwiać wydanie tego rodzaju decyzji wobec braku precyzyjnego określenia dopuszczalności budowy urządzeń infrastruktury technicznej (linii energetycznych) na terenie działki oznaczonej numerem [...], obręb 0002 B., podczas gdy w treści przywołanego aktu prawa miejscowego wyraźnie określono dopuszczalność budowy sieci infrastruktury technicznej na terenach innych niż tereny dróg publicznych, a także ustalono strefę ochronną kolei;

- art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 13 ust. 5 i § 14 ust. 1 pkt 4 planu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu aktualnej linii orzeczniczej w zakresie dotyczącym kierunku interpretacji postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnej wywodzi się, że im bardziej ogólne są postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody pozostawiany jest staroście w toku postępowania uregulowanego w art. 124 u.g.n oraz inwestorowi w jej realizacji;

- art 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, jakoby przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny wskazywać w sposób precyzyjny lokalizację inwestycji celu publicznego poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, podczas gdy zgodnie z brzemieniem przywołanego przepisu do obowiązkowych elementów planu należy wyłącznie określenie ogólnych zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie jest natomiast konieczne określenie dokładnej lokalizacji sieci na rysunku planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że skarżąca powołuje wyłącznie argumenty przemawiające (jej zdaniem) za tym, że wobec tego, iż w powołanych przez nią przepisach brak jest zakazu budowy na działce nr [...] planowanej inwestycji, inwestycja ta powinna być tam umieszczona zgodnie z wolą skarżącej - niezależnie od stanowiska właścicieli nieruchomości. Zdaniem Wojewody skarżąca próbuje wykazać, że aktualnie obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego w istocie dopuszcza budowę infrastruktury na tej działce przez skarżącą.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego podnoszona w skardze argumentacja nie podważa zgodności z prawem skarżonej decyzji - a w szczególności nie wynika z niej, iż w tym konkretnym przypadku plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość wybudowania na działce nr [...] planowanej przez skarżącą inwestycji. Wojewoda wskazał, że dla wykładni art. 124 u.g.n. nie mają znaczenia powołane przez skarżącą przepisy dot. budowli kolejowych, prawa budowlanego czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 124 u.g.n. niewątpliwie jest przepisem wywłaszczeniowym i z niczego nie wynika, by mógł być on traktowany jak przepis regulujący sposób lokalizacji inwestycji. Tym samym jego wykładnia powinna być oparta o przepisy wywłaszczeniowe. W ocenie organu odwoławczego nie jest zrozumiałe, w jaki sposób skarżąca wywodzi z przepisów ograniczających prawo wykorzystania działki w związku z istnieniem strefy ochronnej kolei prawo do umieszczenia na leżącej w strefie działce wbrew woli właściciela linii energetycznej. Skarżąca nie wskazuje żadnych konkretnych zarzutów co do sposobu naruszenia powołanych przez nią przepisów postępowania - w szczególności nie wyjaśnia jakie to czynności zostały zaniechane, jakie braki zawiera postępowanie dowodowe i dlaczego dokonana przez organ odwoławczy ocena sprawy jest (zdaniem skarżącej) błędna i arbitralna. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, z zaświadczenia z dnia 18 lutego 2021 r. wydanego przez Burmistrza Gminy Miasto T. nie wynika, że na działce nr [...] dopuszczalna jest budowa dowolnej infrastruktury technicznej.

Wojewoda wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie uzupełniające określone jako "urządzenia infrastruktury technicznej" jest wskazane w konkretnych jednostkach planu. Nie ma takiego wskazania w jednostce 2RM1 (§ 27 planu).

Zdaniem Wojewody z treści § 13 ust.5 pkt 1 planu nie można w żaden sposób wyprowadzić wniosku o dopuszczalności budowy na działce nr [...] spornej inwestycji liniowej. Organ odwoławczy podkreślił, że istnieje inna możliwość uzyskania prawa do gruntu w celu budowy sieci energetycznej - jeżeli właściciel nie wyraża na to zgody - tj. ustanowienie w drodze sądowej służebności przesyłu, a przepis art. 124 u.g.n. jest przepisem wywłaszczeniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy jednocześnie podkreślić, że zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2551/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; dalej jako: "CBOSA").

W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 u.g.n. zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Z kolei z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny w CBOSA).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Lubelskiego z 18 listopada 2022 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ten uchylił w całości decyzję Starosty Bialskiego z 29 lipca 2022 r. i orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr ew. [...], obr. 0003 B., jednostka ewidencyjna T., będącej własnością H. S. i Z. S. poprzez zezwolenie spółce na realizację na ww. działce inwestycji liniowej polegającej na budowie kablowych sieci elektroenergetycznych (linii kablowych) 15 kV stanowiących zasilanie podstawowe i rezerwowe dla zasilenia projektowanej podstacji trakcyjnej T. z modernizowanej podstacji trakcyjnej M. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie organu odwoławczego, że nie zostały spełnione warunki uprawniające do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., skoro planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać należy, że przedsięwzięcie inwestora stanowi inwestycję celu publicznego określoną w art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Konieczne jest również określenie, czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub krajowym. Przy tym obejmowanie przez inwestycję jedynie wycinka terytorium gminy, a nie całego terytorium wspólnoty, nie dyskwalifikuje jej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 838/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej sporne przedsięwzięcie inwestor określił jako inwestycję liniową polegającą na budowie kablowych sieci elektroenergetycznych (linii kablowych) 15 kV stanowiących zasilanie podstawowe i rezerwowe dla zasilenia projektowanej podstacji trakcyjnej T. z modernizowanej podstacji trakcyjnej M. Inwestycja ma zatem charakter inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym i jest etapem realizacji inwestycji celu publicznego o zasięgu krajowy, bowiem jak wynika z wyjaśnień spółki nowoprojektowana linia zasilać będzie m.in. trakcje linii kolejowej nr 2 W.– T. – granica państwa.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Wojewody planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powołał się organ w uzasadnieniu decyzji, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być przy tym odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z 21.03.2018 r., sygn. akt I OSK 742/16, z 23.08.2019 r., sygn. akt I OSK 2588/17, wyrok WSA w Krakowie z 13.02.2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1427/19, dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także inny pogląd, obecnie dominujący, zgodnie z którym nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 920/21, wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 831/129, dostępne w CBOSA). Niewątpliwie aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W orzeczeniach tych, NSA wypowiedział się, że z treści art. 15 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny wynika, że elementy, które powinny być w planie określone obowiązkowo ustawodawca wymienił w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zaś w art. 15 ust. 3 tej ustawy stwierdził, że wymienione w tym przepisie elementy planu określa się w zależności od potrzeb. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a u.p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub o znaczeniu ponadlokalnym. W przepisie tym mowa jest o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, nie zaś o oznaczeniu przebiegu danej sieci. W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje bowiem wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z u.p.z.p. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też powodu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 831/19; dostępny w CBOSA). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (vide: G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17).

W przedmiotowej sprawie wbrew ocenie organu odwoławczego w planie miejscowym przewidziano realizację linii elektroenergetycznej.

Podkreślić należy, że sporna działka zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2RM1 - tereny zabudowy zagrodowej, z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa zagrodowa, w tym gospodarstwa agroturystyczne (§ 27 ust.1 planu). Dokonując analizy postanowień planu miejscowego wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust 1 pkt 10 planu przez infrastrukturę techniczną należy rozumieć sieci rozdzielcze, przyłącza, przewody wodociągowe i kanalizacyjne, gazociągi, sieci ciepłownicze, linie kablowe sieci telekomunikacyjnej i elektroenergetycznej oraz inne podobne przewody, wraz z urządzeniami i budowlami niezbędnymi do ich funkcjonowania, a także urządzenia monitoringu. Stosownie do zapisu § 27 ust. 7 warunki zaopatrzenia w wodę, w ciepło, w gaz i energię elektryczną, odprowadzanie ścieków, dostęp do sieci teletechnicznych oraz usuwanie odpadów – zgodnie z § 14. W § 14 ust. 1 lit. d planu określono, że systemy infrastruktury technicznej to sieć elektroenergetyczna. Zaś w myśl §14 ust.1 pkt 3 planu pod budowę i rozbudowę sieci infrastruktury technicznej przeznacza się drogi publiczne pod warunkiem zachowania zgodności z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi oraz za zgodą zarządcy drogi. Dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej na terenach innych niż wskazanych w pkt 3 pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi (pkt 4 ust. 1 §14 planu miejscowego). W związku z powyższym plan miejscowy dopuszcza budowę sieci elektroenergetycznej na terenie innym niż drogi publiczne. Podkreślić należy, że sporna działka leży także na terenie ustalonej strefy ochrony kolei, co wynika z §13 ust. 5 pkt 1 planu zgodnie, z którym na terenach oznaczonych symbolami 1RM, 2ZL2, 1R, 1KDD, 2MN/U1, 2MN/U4,2MN/U7, 2KDL1, 2KDL2 i 2RM1 ustala się strefę ochrony kolei, określoną na rysunku planu na załącznikach nr 1 i 2, w obrębie której ustala się: zakaz realizacji zabudowy w odległości 10 m od strony obszaru kolejowego (zlokalizowanego poza obszarami planu), z wyłączeniem infrastruktury technicznej, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Jak wynika z powołanego postanowienia planu zakaz zabudowy nie obejmuje lokalizacji na tym terenie infrastruktury technicznej, która obejmuje sieć elektroenergetyczną. W związku z powyższym na terenie spornej działki lokalizacja wskazanej infrastruktury elektroenergetycznej jest możliwa. Należy także mieć na uwadze, że sporna działka przylega do obszaru kolejowego zdefiniowanego w treści art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, zaś strefa ochronna kolei wskazana w planie miejscowym jest tożsama z obszarem, o którym mowa w art. 53 ust. 2 tejże ustawy, tj. obszarem sąsiadującym z linią kolejową, na którym występują ograniczenia w zabudowie. Zgodnie z przywołanym przepisem budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Jak wynika z art. 53 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym wyżej wymienione ograniczenia nie dotyczą jednak obiektów służących m.in. do utrzymania linii kolejowej lub prowadzenia ruchu kolejowego. Zatem strefa ochronna kolei ustalona w planie miejscowym jest odzwierciedleniem ograniczeń w lokalizowaniu budynków i budowli w sąsiedztwie linii kolejowej. W związku z tym należy stwierdzić, że projektowana inwestycja jest przewidziana na obszarze, dla którego zarówno ustawa, jak i plan miejscowy ustalający strefę ochronną kolei ogranicza lokalizację budynków i budowli. Właściciele spornej nieruchomości nie mogliby na tym terenie (w pasie określonym zakazem ustawowym) zrealizować planowanej zabudowy.

W ocenie Sądu w oparciu o przedstawione stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wskazane ustalenia planu miejscowego nie jest właściwe stanowisko organu odwoławczego, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym. W związku z lokalizacją spornej działki na terenie strefy ochrony kolei i na podstawie § 13 ust. 5 pkt 1 planu i możliwości budowy na tym terenie infrastruktury technicznej, argumentacja Wojewody w zakresie, że plan nie przewiduje na działce nr [...] sieci elektroenergetycznej jest chybiona.

Sąd zwraca także uwagę na kwestię rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., i wskazuje, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego przyjąć należy, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że brak zgody właścicieli na możliwość ugodowego załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i jest to okoliczność wyczerpująca przesłankę "poprzedzenia rokowaniami", o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., podkreślić bowiem należy, że brak porozumienia stron w tym zakresie jest wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem negocjacji. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. został spełniony, a inwestor nie uzyskał zgody właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie zakwestionowanej decyzji.

Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd podzielił zarzuty zawarte w skardze, gdyż analiza postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosków przeciwnych niż przyjęte przez Wojewodę, że projektowana inwestycja celu publicznego nie spełnia wymogu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a, uwzględni poczynione wyżej uwagi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), o których orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzono na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania sądowego tj. zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 zł oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800 ze zm.).