Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2018/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22 ust 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i S. S.A. z siedzibą w S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr 624/2018 w przedmiocie zmiany w ewidencji zabytków I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr 626/2018 z dnia 17 kwietnia 2018 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków pod poz. [...] części A załącznika do zarządzenia, stadionu [...], [...], ul. [...] ; II. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i S. S.A. z siedzibą w S. kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "organ", "Prezydent") wydał w dniu 17 kwietnia 2018 r. zarządzenie nr 624/2018 w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy.

[...] S.A. z siedzibą w [...]oraz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr 624/2018 w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków m. st. Warszawy Stadionu [...]", położonego przy ul. [...] (załącznik do Zarządzenia, Część A, poz. 38).

Skarżąca [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]zarzuciła naruszenie:

- art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami (dalej także: "u.o.z.") w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nieruchomość położona w [...]przy ul. [...] stanowiąca działkę nr [...]z obrębu [...]o powierzchni 21.523,00 m2, dla której Sąd Rejonowy dla [...]w Warszawie prowadzi Księgę Wieczystą nr [...], na której przed rozbiórką znajdował się stadion [...] posiada cechy zabytku i w związku z powyższym uzasadnione jest wpisanej jej do Gminnej Ewidencji Zabytków prowadzonej przez Prezydenta m. st. Warszawy, w sytuacji gdy:

- na nieruchomości nie znajduje się obecnie stadion [...] z uwagi na fakt, iż wszelka infrastruktura sportowa i towarzysząca została rozebrana w 2006 r., a obecnie nieruchomość stanowi niezabudowaną nieruchomość gruntową;

- historycznie pod działalność sportową teren Stadionu przeznaczony był przez ok. 40 lat, a od ok. 15 lat wszelka działalność sportowa z uwagi na rozbiórkę infrastruktury sportowej zanikła;

- pomimo wielokrotnych konsultacji z organami konserwatorskimi w przeszłości, do momentu dokonania uzgodnień poprzedzających zaskarżone zarządzenie nigdy nie stwierdzono, aby nieruchomość, na której istniał Stadion posiadała szczególne walory historyczne, które uzasadniałaby otoczenie ją opieką konserwatorską;

- działania organów konserwatorskich mające miejsce po wpisie ww. nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków dopuszczają prowadzenie na nieruchomości prac mogących ingerować w nieruchomość (grunt), a tym samym wskazują na fikcyjność objęciu opieką konserwatorską;

- art. 64 ust. 1 i 2 w zw. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności i niecelowe włączenie do gminnej ewidencji stadionu RKS Sarmaty, w sytuacji gdy nieruchomość skarżącej nie ma walorów zabytku, a wpis do gminnej ewidencji zabytków w sposób istotny wpływa na ograniczenie prawa własności nieruchomości oraz możliwość swobodnego gospodarowania nieruchomością, co w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) narusza konstytucyjne gwarancje poszanowania i ochrony własności, a zastosowane przez ustawodawcę rozwiązania proceduralne — w szczególności niejawność postępowania i brak należytego przedstawienia (udokumentowania) racji (dowodów) uzasadniających wprowadzenie ograniczeń — pozostają również w sprzeczności z zasadą lojalności i zaufania obywateli do demokratycznego państwa i tworzonego przez nie prawa;

- § 18 w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 t. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na włączeniu przez Prezydenta m. st. Warszaw}' do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej Stadionu [...], w której wskazano, iż zabytkiem nieruchomym podlegającym włączeniu do ewidencji zgodnie z kartą adresową jest stadion podczas, gdy w momencie włączenia wszelka infrastruktura, w tym sportowa, była już rozebrana, co jest równoznaczne z brakiem zgodności włączonej karty adresowej zabytku nieruchomego ze stanem faktycznym.

Skarżąca [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 kwietnia 2018 r. w zaskarżonym zakresie, ewentualnie o stwierdzenie, iż zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr 624/2018 w zaskarżonym zakresie zostało wydane z naruszeniem prawa a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

[...]S.A. z siedzibą w [...]w swojej skardze zarzuciła naruszenie:

- art. 22 ust. 4 i 5 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. - w szczególności poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku dokonaną przez organ administracji, skutkującą błędnym zastosowaniem powyższej regulacji do niezabudowanych terenów położonych przy ul. [...] (dawniej [...]) w [...]i w konsekwencji ujęciem jej w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, pomimo braku podstaw do objęcia ich tego typu ochroną, a w tym skutkującej objęciem ochroną całkowicie bezwartościowego fragmentu Nieruchomości skarżącej spółki w postaci śladowych szczątków dawnej bieżni wyburzonego Stadionu [...]

- art. 7 ust. 1 pkt. 9 i art. 31 w zw. z art. 11 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. - poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy niezabudowanych terenów położonych przy ul. [...] (dawniej [...]) bez uwzględnienia w tym zakresie stanowiska Wojewódzkiego Mazowieckiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którym wpisowi do ewidencji -miała podlegać działka nr [...] oraz jedynie fragment nieruchomości skarżącej spółki w postaci działki [...], na których zachował się "ślad" dawnej bieżni wyburzonego Stadionu [...]";

- art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszenie zasady działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności poprzez ujęcie w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy nieruchomości skarżącej spółki mimo sprzeczności takiego rozstrzygnięcia ze wszystkimi dotychczasowymi rozstrzygnięciami planistycznymi i administracyjno-budowlanymi w odniesieniu do nieruchomości, a w tym mimo sprzeczności takiego rozstrzygnięcia z: decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...]zezwalającą na rozbiórkę Stadionu [...]"; decyzją Urzędu Dzielnicy [...]z dnia [...]14 czerwca 2002 r., nr [...]na mocy której nastąpił podział m.in. działki ewidencyjnej nr [...]na działkę ewidencyjną nr [...]oraz działkę ewidencyjną nr [...] a także podział działki ewidencyjnej nr [...]na działkę ewidencyjną nr [...]oraz działkę ewidencyjną nr [...]; decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 czerwca 2016 r., nr 21 na mocy której nastąpił podział działki ewidencyjnej nr [...]na działkę ewidencyjną nr [...]oraz działkę ewidencyjną nr [...]; decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 159/WOL/13 z dnia 6 listopada 2013 r. przeniesioną na rzecz [...] decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 23/WOL/17 z dnia 7 kwietnia 2017 r.; studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjęte uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. oraz projektem MPZP - w warunkach obowiązywania których to decyzji (oraz uwarunkowań prawnych) i w zaufaniu do których, skarżąca spółka SGI dokonała nabycia nieruchomości.

[...]S.A. z siedzibą w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia w części dotyczącej wpisania do gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy Stadionu [...]" położonego w [...], przy ul. [...], (tj. Załącznik do Zarządzenia, Część A, poz. 38) w całości w powyższym zakresie lub przynajmniej w części, w której Zarządzeniem objęta została nieruchomość skarżącej spółki - to jest nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położone w [...]przy ul. [...]oraz [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 19 maja 2023r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ( VII SA/Wa 833/19) ze sprawą ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] ( VII SA/Wa 2018/18).

W odpowiedzi na skargi Prezydent m.st. Warszawy wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 239, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga, w związku z zarzutami kwestionującymi zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, okazała się zasadna.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że przedmiot zaskarżenia stanowi Zarządzenie nr 624/2018 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 kwietnia 2018 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy w części dotyczącej włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego – Stadionu [...] ul. [...] w [...] pod nr -ID -WOL 34761.

Akt ten należy do tych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a." – tj.: do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej); i podlega jako taki kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12). Zaskarżone zarządzenie zostało wydane 17 kwietnia 2018 r., czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej (co nastąpiło 1 czerwca 2017 r.), a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie tut. Sądu skarżące spółki wykazały własny interes prawny we wniesieniu skargi do sądu, bowiem SGI S.A. w Szczecinie od 7 grudnia 2016r. jest użytkownikiem wieczystym działek nr ew. [...], [...], [...]i [...] dla których prowadzona jest Księga Wieczysta KW [...] Co prawda karta adresowa nie wskazuje działek ewidencyjnych objętych włączeniem do gminnej ewidencji zabytku Stadion [...]", jednak sam organ prowadzący przyznaje, że dotyczy ona co najmniej działki nr ew. [...] i fragmentu działki nr ew. [...]. Jak wynika natomiast z Księgi Wieczystej KW [...], użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] jest [...]sp. z o.o. z siedziba w [...]. Obie spółki prowadziły procesy inwestycyjne na powyższych nieruchomościach ( uzyskiwały decyzje o warunkach zabudowy pozytywnie zaopiniowane przez MWKZ).

Przechodząc do oceny zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy w zaskarżonej części, Sąd przede wszystkim zauważa, że podjęte ono zostało na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Zgodnie z tym pierwszym, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podstawę ujęcia przedmiotowego "Stadionu" w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.; obiekt ten został włączony do gminnej ewidencji zabytków na podstawie ustaleń przedstawicieli wskazanych w tym przepisie organów, w tym Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W skardze w kontekście przywołanej regulacji prawnej podniesiono zarzuty dotyczące jej niezgodności z Konstytucją RP ( art. 21 ust 1 i art. 64 ust 3 ).

Wątpliwości w tym zakresie (i z przyczyn w istocie tożsamych) wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.)."

NSA wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z 13 czerwca 2018 r., o sygn. jw., że ma wątpliwość co do zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. "Skoro bowiem przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to (...) każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. (...) nie można więc zweryfikować, czy nieruchomość ta jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską jest uzasadnione. Co również istotne, w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., właściciel dowiaduje się o tym, że dokonano wpisu ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji". Wskazane zastrzeżenia NSA zostały podzielone przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ten sposób TK zgodził się z NSA co do wadliwości procedury wyznaczającej nieruchomość, a dalej ujmującej ją w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." I dalej TK wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.st.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn TK uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest niegodny z Konstytucją RP.

Przy czym wyrok TK wskazuje na pominięcie/zaniechanie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej/niewystarczającej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości. Zatem, choć wskazanym wyrokiem TK nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną wydania kontrolowanego w sprawie w części zarządzenia Prezydenta, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału co do jego "braków".

Uwzględniając wyrok TK, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że wskazane przez Trybunał zaniechanie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowego w sprawie obiektu Stadionu RKS "Sarmata" w gminnej ewidencji zabytków. Wskazane zaniechanie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej – wewnętrznej procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła udziału w niej użytkowników wieczystych nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Nie było więc miejsca także na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości), podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione.

Te też kwestie zostały podniesione także w rozpoznawanej skardze, a Sąd uznaje zarzuty skarżących w tym zakresie za zasadne; zgadza się ze skarżącymi, że w wyniku zastosowanej procedury - wadliwej bo sprzecznej z Konstytucją RP w świetle ww. wyroku Trybunału – użytkownicy wieczyści nieruchomości na której położony jest przedmiotowy Stadion w Warszawie nie tylko nie byli powiadomieni o trwającym procesie poprzedzającym wydanie kontrolowanego zarządzenia, ale też i później nie mogli poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków (brak dowodów), polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu – w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności/ użytkowania wieczystego.

Z tych też przyczyn Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi, nie przesądzając jednak w żaden sposób czy przedmiotowy obiekt posiada wartości prawnie chronione, które uzasadniają ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków.

W ponownie przeprowadzonej procedurze, organ weźmie pod uwagę aktualne brzmienie § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem ( Dz.U. z 2021r, poz. 56) oraz fakt, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji." Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tut. Sądu "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości." (wyrok z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. II SA/Kr 707/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 637/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 657/21). W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że "przepisy art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków.

Raz jeszcze podkreślić należy, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynności włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała. Tymczasem sporządzona karta takich informacji nie zawiera, a nawet nie określa jakie działki ewidencyjne lub ich części obejmuje zabytek nieruchomy pod nazwą Stadion [...] w Warszawie przy ul. [...]. Konieczność wnikliwej analizy oraz uzasadnienia stanowiska podyktowana jest także okolicznością, że na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 września 2006r. Nr 306/N/2006 udzielono pozwolenia na rozbiórkę hali sportowej wraz z przybudówkami Stadionu [...]".

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził niezgodność zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części – ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Stadionu [...]" przy ul. [...]w [...], za niezgodne z prawem. Orzekając w ten sposób Sąd wziął pod uwagę, że od podjęcia kontrolowanego zarządzenia minął rok, a to zgodnie z ww. przepisami p.p.s.a. i u.s.g. uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Przy czym Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g., uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na zasadzie art. 200 p.p.s.a.; uwzględnił uiszczone przez skarżące wpisy i koszty zastępstwa procesowego.