Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 125/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 130 ust. 2  art. 157 ust. 1 pkt 1-2 ust. 2 ust. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 84
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 28 kwietnia 2023 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 15.400 zł (słownie: piętnaście tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta P., po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją 28 kwietnia 2023 roku (nr [...]), ustalił na rzecz J. i A. K. odszkodowanie w kwocie [...]zł za nieruchomości położoną w gminie K. , oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy 7, działki: nr [...] o powierzchni 0,3193ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1726ha, wydzielone z działki nr [...] o powierzchni 1,35ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,1093ha, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] oraz orzekł, że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Wójta Gminy K. , jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Starosty P. z dnia 4 marca 2022 roku (nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] wraz z rozbudową układu drogowego na terenie administracyjnym Gminy K. dokonano podziału nieruchomości położonej w P. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,35ha. W wyniku podziału powstały, między innymi, działki nr [...] i nr [...], które zostały przeznaczone na realizację inwestycji. Działka nr [...] o pow. 0,1093ha została przejęta w całości.

Na zlecenie Starosty operat szacunkowy sporządził rzeczoznawca majątkowy A. W., która dokonała wyceny działek nr [...] i nr [...] jako gruntów przeznaczonych pod zabudowę o niejednolitym przeznaczeniu, a działki [...] jako gruntu przeznaczonego na pod tereny infrastruktury technicznej.

Z wykorzystaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, przy przyjętym trendzie czasowym na poziomie 6%, biegła ustaliła wartość 1m˛ gruntu dla działek nr [...] i nr [...] na poziomie [...] zł, a dla działki nr [...] na poziomie [...] zł. Łączna wartość odszkodowania za wskazane nieruchomości wynosi [...] zł. Właściciel wyraził zgodę na wydanie nieruchomości, a więc zachodziły podstawy do powiększenia odszkodowania o 5%. Ostateczna wartość odszkodowania za działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] to [...] zł.

Starosta uznał, że nie może uwzględnić jako dowodu w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego sporządzonego przez J. J., wykonanego na zlecenie byłych współwłaścicieli przejętych działek.

Stosowanie metody wyceny korekty średniej ceny nieruchomości podobnych jest możliwe, gdy biegły dysponuje co najmniej jedenastoma transakcjami, których przedmiotem były nieruchomości podobne. Osiem spośród osiemnastu transakcji w przedłożonym operacie dowodu budzi poważne wątpliwości. Pozostała do wykorzystania liczba dziesięciu transakcji jest niewystarczająca do przeprowadzenia procesu szacowania nieruchomości. Dane do analizy pozyskano z ewidencji gruntów i budynków, do których dostęp ma charakter wyłącznie służbowy i nie podlegają one dalszemu udostępnieniu. Rodzaj przeznaczenia nieruchomości ustalono na podstawie ogólnodostępnej strony internetowej Gminy K. .

Przedłożony operat dyskwalifikuje także to, że w przypadku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę o niejednolitym przeznaczeniu biegły uwzględnił jedynie teren obrębu P. , który stanowi jeden z najbardziej cennych obszarów w powiecie poznańskim. Z kolei przy wyborze transakcji do próbki reprezentatywnej dla rynku gruntów pod infrastruktury technicznej oraz dla rynku gruntów pod komunikację drogową rozszerzył obszar rynku odpowiednio do całego województwa oraz całego powiatu

J. i A. K. skorzystali z prawa do złożenia odwołania i zażądali uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o treść kontroperatu.

W ocenie odwołujących się kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez:

- brak rozważenia słusznego interesu stron, które utraciły prawo własności,

- nieuwzględnienie kontroperatu jako dowodu oraz brak zwrócenie się do jego autora o wyjaśnienia przed wydaniem decyzji,

- rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o operat sporządzony na zlecenie organu,

- brak weryfikacji transakcji wskazanych w operacie sporządzonym na zlecenie organu oraz wykraczająca poza wiadomości i kompetencje organu weryfikacja kontroperatu,

- brak rzetelnej analizy wzrostu cen na rynku nieruchomości, gdyż biegła dokonała ich aktualizacji do końca 2021 roku, a nie do daty wyceny, czyli 27 czerwca 2022 roku i przyjęcie kwoty, która nie stanowi aktualnej rynkowej ceny nieruchomości,

- błędne przyjęcie, że kontroperat nie może być uwzględniony jako dowód oraz przypisanej większej mocy dowodowej operatowi sporządzonemu na zlecenie organu, gdy jest on nierzetelny, nieprecyzyjny, niezupełny, nielogiczny, a przede wszystkim niewiarygodny i nieaktualny;

2) art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny kontroperatu w zakresie wiedzy specjalnej, wkraczając w jego merytoryczną zasadność;

3) art. 8 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia brak weryfikacji operatu sporządzonego przez A. W. w sytuacji istnienia dwóch operatów, tj. nagłą zmianą treści operatu nie tylko w kwestii obliczeń, ale także parametrów mających wpływ na wartość nieruchomości;

4) art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania, tj. nieuwzględnienie aktualnej wartości rynkowej nieruchomości;

5) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania.

Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania decyzją z dnia 20 grudnia 2023 roku (nr [...]), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu pierwszego i ustalił na rzecz J. i A. K. odszkodowanie w kwocie [...]zł oraz podwyższył je o 5% do łącznej wysokości [...] zł, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawowy dowód w sprawie, wykonany na zlecenie organu, operat szacunkowy z dnia 27 czerwca 2022 roku, na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy pozostawał nieaktualny. Biegła nie potwierdziła jego aktualności. Organ nie mógł oprzeć się na wycenie zleconej przez Starostę. Jako dowód w sprawie przyjęty został kontroperat oraz wyjaśnienia do tej wyceny złożone przez jego autora w pismach z dnia 19 maja 2023 roku oraz 11 września 2023 roku.

Wojewoda uznał, że kontroperat wykonany został zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podziela rozwiązania, jakie rzeczoznawca majątkowy przyjął w kontroperacie i przyjął, że stanowi on pełnowartościowy materiał dowodowy, który może stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Spełnione zostały wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2024 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kontroperat nie budzi zastrzeżeń pod kątem spójności oraz zasad logicznego rozumowania. Zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostaje aktualny na dzień orzekania w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy podzielił zarzuty odwołania, że Starosta wkroczył w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdy obowiązany był dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zwiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową.

Autor kontroperatu wypowiedział się w kwestii zastrzeżeń, jakie przytoczył Starosta. Wojewoda uznał ja za spójne z treścią wyceny.

Wojewoda wyjaśnił, że kierując się zasadą szybkości postępowania, prawdy obiektywnej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz w sposób wyczerpujący rozpatrując przedłożony kontroperat postanowił na nowo ustalić odszkodowanie na rzecz stron wywłaszczonych.

Gmina K. , działająca przez Wójta Gminy K. , a reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Gmina zaskarżyła decyzję Wojewody w zakresie ustalenia odszkodowania ponad kwotę [...]zł oraz zażądał jej uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie strony skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości prawa własności nieruchomości objętych postępowanie na podstawie operatu prywatnego rzeczoznawcy z dnia 8 lutego 2023 roku, który został sporządzony na zlecenie J. i A. K.;

2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do poczynienia przez organ II instancji błędnych ustaleń faktycznych w szczególności uznanie, iż operat szacunkowy, który został sporządzony przez rzeczoznawcę, nie będącego powołanym biegłym w sprawie, może być podstawą do wydania decyzji przez organ drugiej instancji.

Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz zażądał oddalenia skargi.

Organ wskazał, że wydając decyzję wnikliwie rozważył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mając na uwadze zasady wyrażone w rozdziale 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2018 roku o sygn. akt I OSK 797/18 przyznał dokumentom prywatnym, a takim w sprawie jest kontroperat z 8 lutego 2023 roku, zasadę równości mocy środków dowodowych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2020 roku o sygn. akt II SA/GI 1445/19, jako dowód w sprawie można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W piśmie z dnia 18 stycznia 2024 roku pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że organ nie może wydać decyzji na podstawie dokumentu prywatnego w sprawie, gdzie konieczne jest powołanie biegłego - stanowi to naruszenie art. 84 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ nie odniósł się do zarzutów o przypisaniu sobie kompetencji biegłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga okazała się uzasadniona.

Na gruncie kontrolowanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje konieczność ustalenia odrębna decyzją odszkodowania wywłaszczone działki, tj. wydzielone i przejęte na własność Gminy K. działki nr [...] oraz nr [...], a także przejętą w całości działkę nr [...].

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z przepisami art. 11f ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od 13 maja 2021 roku, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zawiera szczególności określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy, a także oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Z kolei w świetle treści art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i pkt 2, ust. 4a i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, a nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zasadnicza kwestia sporna dotyczy prawidłowej wykładni oraz właściwego zastosowania przepisów określających zasad postępowania dotyczące wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tj. rozstrzygnięcia ustalającego odszkodowanie za wskazane powyżej wywłaszczone nieruchomości, stanowią więc przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 75 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby (art. 156 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie wskazanego okresu, jeżeli jego aktualności zostanie potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych, a w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (art. 158 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (art. 158 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (art. 158 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 158 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię.

Na gruncie powołanej powyżej regulacji prawnej należy przyjmować, że operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego, niepowołanego w charakterze biegłego przez właściwy organ prowadzący kontrolowane postępowanie, ma przymiot prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko skarżących, lecz nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego im odszkodowania (wyrok NSA z 24.09.2021 r., I OSK 1370/21, LEX nr 3258185).

Przedstawiona wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje uznanie także w doktrynie prawniczej (A. Bródka [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 130). Z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organ orzekający nie może we własnym zakresie (bez opinii rzeczoznawcy majątkowego) określić wartości nieruchomości ani też nie może określić jej na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem wywłaszczeniowym albo poza odrębnym postępowaniem w sprawie ustalenia odszkodowania (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 130).

Wyjaśnić zatem należy, że treść art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do uzyskania opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej po wszczęciu postępowania na zlecenie organu orzekającego. W takim przypadku rzeczoznawca majątkowy powoływany jest do określenia wartości nieruchomości, na podstawie art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Organ orzekający nie może zatem we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, jak również nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub poza odrębnym postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania. Skoro bowiem ustalenia odszkodowania dokonuje organ orzekający, to znaczy, że to ten organ powinien uzyskać dowód wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jeżeli zaś operat szacunkowy jest dowodem wartości nieruchomości, to wykonanie czynności dowodowych w tym zakresie należy do postępowania wywłaszczeniowego lub do odrębnego postępowania odszkodowawczego prowadzonego przez organ orzekający (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023).

Do przyjęcia stanowiska prezentowanego przez Wojewodę nie przekonuje odwołanie się do zasada równej mocy środków dowodowych, która dopuszcza możliwość uznania jako skutecznego środka dowodowego także dokumentu prywatnego.

Dostrzegać należy, że powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2018 roku o sygn. akt I OSK 797/18 został wydany w innych uwarunkowaniach prawnych, tj. na gruncie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją o skierowaniu na badania lekarskie wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.).

Skoro w sprawie nie ma dowodu, który w świetle prawa może stanowić podstawę rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, to zbędne jest dokonywanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestii wtórnej, którą stanowi ustalenie słusznego odszkodowania.

Brak aktualnego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Starosty, czyli opinii biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ma ten skutek, że dla końcowego załatwienia kontrolowanej sprawy niezbędne okazało się wyjście poza granice wyznaczone żądaniami skargi oraz na mocy kompetencji opisanej w art. 135 P.p.s.a. usuniecie z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji.

Przystępując do ponownego rozstrzygnięcia sprawy organy będą miały na uwadze, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok NSA z 7.02.2024 r., II OSK 2337/22, LEX nr 3694348).

Organy i strony będą miały na uwadze, że merytoryczna zasadność operatu szacunkowego o charakterze opinii biegłego (sporządzonego na zlecenie organu w toku postępowania administracyjnego) może być podważona jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (wyrok NSA z 27.04.2023 r., I OSK 657/22, LEX nr 3586826).

O konieczności wystąpienia o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych rozstrzyga organ powołujący biegłego. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (wyrok NSA z 16.05.2023 r., I OSK 2460/20, LEX nr 3577880). Pamiętać jednak należy, że przepisy art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. (punkt pierwszy wyroku).

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł, uwzględniając zakres żądania skargi, w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (4.600 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego w stawce minimalnej (10.800 zł).