Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 543/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1082/19, w sprawie ze skargi [...] w [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia 6 marca 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, , oddala skargę kasacyjną.,


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1082/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 24 września 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 marca 1999 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] - w części dotyczącej udziału wynoszącego [...] we współwłasności gruntu związanego z lokalem nr [...], wyodrębnionym na podstawie umowy z dnia 22 października 1941 r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] w [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie polega na oddaleniu skargi pomimo wykazania przez skarżącego, iż w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją, nastąpiło naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego (jak art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 X 1934 r. o własności lokali, art. 89 dekretu z dnia 11.10.1956 r. Prawo rzeczowe oraz przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.), jak i przepisów postępowania (art. 61a, art. 28 k.p.a., a także art. 7 k.p.a.), dające podstawę do stwierdzenia, iż decyzja SKO z dnia 6 marca 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji tego Kolegium z dnia 24 września 2018 r. nr [...], powinna zostać uchylona, a więc pomimo wykazania przez skarżącego, iż pominięta została w postępowaniu administracyjnym osoba, której - w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26.10.1945 r. - przysługiwał udział we współwłasności nieruchomości gruntowej,

2. art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156. § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie - w oparciu o akta sprawy - kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy wniosek dekretowy złożony przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową został faktycznie złożony przez uprawniony podmiot - w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i mógł objąć ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu również w zakresie udziału we współwłasności w wysokości [...] % związanego z prawem własności lokalu nr [...] przysługującym poprzedniczce prawnej skarżącego tj. Z. P. oraz rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wyłącznie - w ramach zarzutów wskazanych w skardze - zamiast w granicach danej sprawy co przejawiło się poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności, wskazujących na istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie;

II. prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 89 Prawa rzeczowego z 1946 r. i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (tzw. dekretu warszawskiego) przez przyjęcie, że wniosek, przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu, a złożony przez współwłaściciela nieruchomości, nie odnosił skutku w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, wobec czego organ mógł rozpoznać ten wniosek tylko w stosunku do tego współwłaściciela, przyznając mu uprawnienia do nieruchomości ponad przysługujący mu uprzednio udział we współwłasności, a pozostali współwłaściciele (właściciele lokali) tracili nieodwracalnie udziały w uprawnieniach do nieruchomości gruntowej na rzecz współwłaściciela "uprzywilejowanego" i przez przyjęcie, w sytuacji skarżącego, że jego poprzedniczka prawna (spadkodawczyni Z.P., właścicielka lokalu nr [...]), wobec niezłożenia wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy, utraciła udział w prawie własności gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...], a także, że uprawnienia do Jej udziału we współwłasności mogły być dowolnie zadysponowane przez organ administracji (Prezydenta m.st. Warszawy) w postępowaniu, w którym wniosek złożył inny współwłaściciel, na rzecz tego współwłaściciela.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te nie były uzasadnione a ponadto nie zostały one w części prawidłowo sformułowane.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym – zdaniem skarżącego – zarzuty procesowe oparte zostały na: art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a., art. 61a, art. 28 i art. 7 k.p.a., art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. a także na art. 151 p.p.s.a. Ponadto zarzut procesowy oparty na art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wiązał z: "art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 X 1934 r. o własności lokali, art. 89 dekretu z dnia 11.10.1956 r. Prawo rzeczowe oraz przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).

Z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny.

Skoro zaś w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, to w skardze kasacyjnej należało wskazać: konkretny przepis prawa, którego naruszenia – zdaniem skarżącego – dopuścił się sąd I instancji, określić akt prawny w którym przepis ten się znajduje wraz z podaniem jego daty i miejsca publikacji. Tych wymogów nie spełniało zatem w pełni wskazanie na: "art. 89 Prawa rzeczowego z 1946 r.", "art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy" czy "art. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 X 1934 r. o własności lokali".

Ponadto błędnie także autor skargi kasacyjnej przyjął, że art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miały charakter przepisów procesowych. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny, przepisy te (chociaż zamieszczone w ustawie generalnie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego) mają charakter materialnoprawny.

Podkreślenia też wymaga, że twierdząc, iż zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało, przy formułowaniu zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie, wskazać jednocześnie przepis (lub przepisy), które – zdaniem strony skarżącej - zostały w tym przypadku naruszone w sposób rażący. Innymi słowy, zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winien być zawsze wiązany z tymi przepisami, które – jak twierdzi skarżący – zostały w danym przypadku rażąco naruszone. Wskazanie zaś w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przepisu występującego samodzielnie nie wyjaśnia w ogóle, który przepis – w ocenie skarżącego - w ten właśnie sposób został naruszony. Sąd Kasacyjny nie może zaś sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się.

Odnosząc się więc do tak określonych zarzutów, w tym w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy stwierdzić, że niezasadnie skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) także c a) i art. 151 p.p.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd Wojewódzki rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Przepisy bowiem art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. mają jedynie charakter wynikowy a więc zastosowanie któregokolwiek z nich jest następstwem wyniku kontroli dokonanej przez Sąd.

Nie był także zasadny zarzut naruszenia w sposób istotny przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną (...).

Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki uchybił temu przepisowi bo rozpoznając skargę nie wziął – niejako z urzędu - pod uwagę, iż kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja, została wydana w warunkach nieważności, określonych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. to jest była skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Poglądu tego nie podziela skład orzekający.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku [...] z dnia 27 marca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 22 marca 1999 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej: "dekret warszawski"), mocą której organ dekretowy ustanowił na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowo – Budowlanej. Była to przy tym kolejna decyzja wydana w tym przedmiocie, po wcześniejszym wygaszeniu, decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 marca 1999 r., uprzednio wydanego - na podstawie w/w art. 7 dekretu warszawskiego - orzeczenia z dnia 29 grudnia 1959 r., zmienionego następnie decyzją z dnia 8 kwietnia 1963 r.

Jak z powyższego zatem wynika skoro nawet już w dacie wniesienia samego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1999 r. minęło ponad 10 lat, to z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. – co do zasady - nie było prawnej możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 4 k.p.a.

Ponadto zauważyć też należy, iż w/w decyzje dekretowe były wydawane w związku z wnioskiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej w Warszawie z dnia 4 lutego 1949 r. dotyczącym przyznania prawa własności czasowej do dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. Wniosek ten został następnie ponowiony (w zakresie już użytkowania wieczystego) w dniu 8 lipca 1989 r. Z treści zaś dokumentu urzędowego, jakim było zaświadczenie z Sądu Grodzkiego w Warszawie z 1948 r., wynikało, że poprzednim właścicielem w/w nieruchomości była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana w Warszawie. W tej sytuacji nie można było więc twierdzić, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 22 marca 1999 r., ustanawiająca na rzecz Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dodać też trzeba, że jak wynika z akt, skarżący nie tyle kwestionował prawo uzyskania przez Spółdzielnię samego prawa użytkowania wieczystego do gruntu byłej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. [...] a jedynie kwestionował zakres tego prawa, które zostało przyznane Spółdzielni. Tym samym zatem jeszcze bardziej jako nietrafne należało potraktować twierdzenie, że kontrolowana decyzja została skierowana do podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania dekretowego. W takiej bowiem sytuacji, jaką można byłoby ewentualnie rozważać w analizowanym przypadku, możliwe byłoby co najwyżej podnoszenie, iż w postępowaniu, które kończyła kontrolowana decyzja z 1999 r. nie wszystkie osoby, który mogły być traktowane jako jego strony, brały w nim udział. Ten ostatni argument nie mógł być jednak zgłaszany w postępowaniu nieważnościowym.

Ponadto, aby argument ten mógł mieć jakąkolwiek rację bytu, konieczne było by, aby w dacie wydawania kontrolowanej decyzji istniał prawnie wyodrębniony lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku położonym w Warszawie przy ul Górnośląskiej 16. Taka zaś sytuacja w tym przypadku jednak nie zachodziła a co wynikało z właściwych regulacji materialnoprawnych, o czym niżej.

Jak wyżej podniesiono, przedmiotowa sprawa prowadzona była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z uwagi – jak twierdził skarżący - na wystąpienie w tym przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa. W związku z tym zatem wykładnia przepisów prawa materialnego, które w tej sprawie miały zastosowanie, musiała być dokonywana w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, skarżący wprawdzie nie powiązał w/w przepisu kodeksu postępowania administracyjnego z odpowiednimi przepisami ustaw materialnoprawnych, tym niemniej skład orzekający, mając na uwadze fakt, że wspomniane przepisy zostały jednak wskazane (choć osobno), uznał, że - mimo tego uchybienia – z uwagi na argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi możliwe było w tym przypadku odniesienie się merytoryczne do w/w zarzutów.

W związku z powyższym wskazać należy, iż z akt sprawy wynikało, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] była zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym, w którym ówczesny jego właściciel – [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa zbywał poszczególnym nabywcom wyodrębnione lokale mieszkalne. Niesporne było przy tym, że na podstawie umowy z dnia 22 października 1941 r. lokal nr [...] wraz z udziałem w wymiarze [...] % we współwłasności gruntu, nabyła – w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 94, poz. 848 ze zm.) – Z.P. (której spadkobiercą testamentowym był [...]). Dla w/w nieruchomości lokalowej utworzona została następnie odrębna księga hipoteczna pod nazwą "Nieruchomość warszawska Nr [...]-lokal nr [...]", dla której zaprojektowano również treść wpisu, który miał być dokonany w dziale II wykazu i miał on wskazywać Z. P. jako właścicielkę nieruchomości stanowiącej ww. lokal. Konsekwencją prawną jednak wejścia w życie w dniu 21 listopada 1945 r. dekretu warszawskiego – była - jak słusznie podkreślił to Sąd Wojewódzki - zmiana stosunków własnościowych istniejących na gruntach warszawskich. Oznaczało to bowiem również zmianę treści praw przynależnych właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nieruchomości lokalowych) znajdujących się w posadowionych na gruntach warszawskich budynkach wielomieszkaniowych. W tym ostatnim bowiem przypadku chociaż samo prawo własności lokalu zostawało zachowane przez jego dotychczasowego właściciela, to jednak od dnia 21 listopada 1945 r. odrębna własność takiego lokalu mieszkalnego - z punktu widzenia jej jurydycznej konstrukcji określonej w art. 1 ust. 2 i art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali oraz późniejszych przepisach regulujących tę materię, tj. art. 136 k.c. i aktualnie obowiązującego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892) - pozbawiona została akcesoryjnego ( w stosunku do własności lokalu) udziału w prawie własności gruntu.

Doprowadzenie tego prawa do zgodności z konstrukcją prawną wskazaną w powołanych wyżej przepisach mogło się odbyć w sposób określony w art. 7 ust. 2 dekretu. Jednakże warunkiem skuteczności powyższego było złożenie przez właściciela lokalu wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Wobec zaś braku takiego wniosku - a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż właścicielka lokalu nr [...] nie złożyła wniosku dekretowego – stan ułomności prawa odrębnej własności lokalu ulegał utrwaleniu.

Pewnym wyjściem z wyżej przedstawionej sytuacji stało się uregulowanie zawarte w § 12 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r. nr 311 w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność Państwa (Mon. Pol. Nr 71, poz. 406). Zgodnie z tym przepisem, właściciele lokali w przy ul. [...] nr [...] mogli w ciągu 2 lat od dnia wejścia w życie powołanej uchwały, przenieść na [...] Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową - jako wymienioną w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do powołanej uchwały Rady Ministrów – własność tych lokali w zamian za spółdzielcze prawo do lokalu. W przypadku nieprzewłaszczenia ustanowionej przed dniem 21 listopada 1945 r. odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz w/w Spółdzielni, w terminie określonym w ust. 1, lokale te przechodziły na własność Państwa. Z tych więc powodów ponieważ była właścicielka lokalu nr [...] ani nie złożyła wniosku dekretowego, ani nie dokonała przewłaszczenia jego własności na rzecz Spółdzielni, to należało uznać, że - w dacie wydawania kontrolowanej decyzji - nie istniała już odrębna własność w/w lokalu.

W ocenie składu orzekającego, nie można było przy tym zgodzić się, że zaskarżony wyrok, uwzględniający powyższe regulacje prawne naruszał przepisy Konstytucji RP z 1997 r.

Podstawą prawną dla kontrolowanej decyzji były przepisy dekretu warszawskiego oraz - w sposób pośredni – wyżej omówione unormowania, ściśle związane z tym aktem. Przypomnieć zaś wypada, że dekret warszawski jest aktem, który wszedł w życie na długo przed uchwaleniem obecnie obowiązującej Konstytucji RP a ponadto został on wydany w warunkach zupełnie odmiennych od obecnych standardów demokratycznych. Chociaż też mimo, iż dekret ten został wprowadzony w zupełnie odmiennym ustroju społeczno - politycznym i miał przy tym charakter aktu nacjonalizacyjnego, to nadal akt ten cały czas obowiązuje i to praktycznie w niezmienionej wersji. W takiej więc sytuacji wykładanie przepisów dekretu warszawskiego poprzez stosowanie dla nich - jako wzorca - przepisów Konstytucji RP, traktujących o ochronie prawa własności, nie było możliwe.

W skardze kasacyjnej, jej autor, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2002 r. (sygn. akt I SA 762/01, ONSA 2004, Nr 1 poz. 20), podnosił, że – w świetle treści art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż wniosek dekretowy złożony przez współwłaściciela nieruchomości gruntowej nie stanowi czynności zachowawczej, odnoszącej skutek w stosunku do pozostałych współwłaścicieli gruntu. Z tego też powodu skarżący stał na stanowisku, że wniosek dekretowy, złożony przez Spółdzielnię, winien być traktowany również jako wniosek złożony w interesie (w imieniu) Z. P.

Z poglądem skarżącego nie zgadza się jednak skład orzekający.

Zgodnie z treścią art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), każdy współwłaściciel może wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli.

Jak z powyższego zatem wynika, a na co niewątpliwie wskazuje treść w/w art. 89 jak i umiejscowienie jego w akcie zawierającym regulacje cywilnoprawne, art. 89 - Prawa rzeczowego z 1946 r. odnosi się do czynności cywilnoprawnych. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z aktem mającym charakter cywilnoprawny bo z dekretem warszawskim. Zatem możliwość powoływania się w tym przypadku na treść art. 89 Prawa rzeczowego z 1946 r. nie było – co najmniej – rzeczą oczywistą, o ile było to w ogóle możliwe.

Skład orzekający pragnie w tym miejscu wyjaśnić, że prawdą jest, iż pierwotnie (i to nawet przez kilkadziesiąt lat licząc od listopada 1945 r.) wykładnia przepisów dekretu warszawskiego oraz praktyka ich stosowania nawiązywała do zasad właściwych prawu cywilnemu. W nurt ten wpisuje się powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2002 r. (sygn. akt I SA 762/01), a w którym wyrażony został pogląd, iż z uwagi na treść art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania, o jakich stanowił cytowany przepis, a których celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli, w tym wypadku – zachowanie prawa do gruntu, w zakresie przewidzianym dekretem warszawskim.

Zwrócić jednak należy uwagę, że powyższe stanowisko nie wynika z treści przepisów dekretu warszawskiego. Przepis art. 7 ust. 1 w/w dekretu stanowi bowiem tylko, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie, użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Pogląd zatem zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2002 r. jest poglądem opartym jedynie na odpowiedniej wykładni przepisu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, którą zastosował skład orzekający w dniu 6 listopada 2002 r. Wykładnia ta zakładała, iż zawarta w tym przepisie regulacja prawna winna być interpretowana w sposób zbieżny z zasadami normującymi prawa i roszczenia cywilne, w tym ich ochronę. Zwrócić jednak należy uwagę, że w niniejszej sprawie – jako, że była ona prowadzona w trybie nieważnościowym – oba w/w przepisy (to jest: art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz art. 89 dekretu – Prawo rzeczowe z 1946 r.) nie występowały samodzielnie a w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z jednolitym i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy dany przepis lub przepisy mogły być w różny sposób wykładane. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W zupełnie natomiast odmienny sposób (niż miało to miejsce w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2002 r.) analizowaną materię traktuje uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w dniu 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I OPS 1/23). W uchwale tej skład poszerzony, wyrażając bowiem pogląd, iż stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu, w wyraźny sposób zerwał z dotychczasową wykładnią przepisów dekretu warszawskiego. Ewidentnym zaś tego dowodem jest zwłaszcza treść uzasadnienia w/w uchwały. Analizując bowiem treść przepisów dekretu warszawskiego, w tym przede wszystkim jego art. 7 ust. 1, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w składzie poszerzonym, podkreślił, że dekret ten jest aktem ze sfery prawa publicznego a jego normatywny cel i charakter uprawnienia do uzyskania prawa do gruntu odebranego tym dekretem jest dokonywany w publicznoprawnym (administracyjnym) trybie postępowania. W związku z tym – zdaniem składu poszerzonego – (cyt.): " Sfera normotwórcza, przedmiot i podmiotowość prawa administracyjnego mogą być zatem kształtowane normami prawa cywilnego tylko wtedy, gdy istnieje wyraźna norma prawna dopuszczająca taką modyfikację. Brak takiej normy wyklucza możliwość oddziaływania prawa cywilnego i czynności cywilnoprawnych na kształt stosunku administracyjnoprawnego w jakimkolwiek zakresie. Nie można zatem z zasady spójności systemu prawnego wyprowadzać wniosku o dopuszczalności kształtowania stosunku administracyjnoprawnego prawem i czynnościami cywilnoprawnymi tylko dlatego, że prawo cywilne i prawo administracyjne są elementami tego samego systemu prawnego. Spójność systemu prawnego przejawia się przede wszystkim w respektowaniu odmienności normatywnych dotyczących przedmiotu i metody regulacji w poszczególnych gałęziach prawa, w tym prawa cywilnego i prawa administracyjnego oraz we wzajemnym uzupełnianiu się regulacji z poszczególnych gałęzi prawa w odniesieniu do tych samych lub takich samych pojęć, przedmiotów i podmiotów używanych w tych gałęziach prawa".

Z tych powodów, niezależnie od tego, którą wykładnię art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wypadałoby podzielić, sam fakt istnienia możliwości różnego oceniania charakteru wniosku dekretowego powoduje to, że w niniejszym przypadku nie można przyjmować, że zajęcie jednego z tych dwóch wyżej przedstawionych stanowisk, dowodziło wystąpienia w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie można było więc twierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przepisów prawa materialnego (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, art. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 X 1934 r. o własności lokali i art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe. Występowanie różnic w ocenie charakteru wniosku dekretowego uzasadnia zatem przyjęcie poglądu, że wydanie decyzji na wniosek Spółdzielni i której beneficjentem była tylko Spółdzielnia, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Skoro zaś [...] został przez organ nadzoru potraktowany jako strona postępowania, gdyż wniosek skarżącego został rozpoznany merytorycznie (zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1716/16), to nie można było też twierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 61a czy art. 28 k.p.a. Jak wyjaśnił bowiem w w/w wyroku Sąd (cyt.): "Interesu prawnego w postępowaniu o odzyskanie prawa do nieruchomości nie należy mylić z merytorycznym rozstrzygnięciem w tym przedmiocie. Mimo bowiem posiadania interesu prawnego, tj. prawa domagania się wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o odzyskanie tytułu prawnego, wynik postępowania nie musi być pozytywny."

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.