Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2691/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 121 par. 2 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2022 r. nr 1779/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 4 listopada 2022 r., nr 1779/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia L. M. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB", "organ powiatowy") z 9 czerwca 2022 r., nr EN/177/22 nakładające na L. M. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z 18 stycznia 2021 r. nr III OT/28/2021.

Do wydania postanowienia Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Decyzją z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021, PINB nakazał L. M. doprowadzenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. T. w W. do stanu poprzedniego, tj. sprzed wykonanych robót budowlanych poprzez:

1. usunięcie sufitów podwieszanych z płyt gips - karton w kuchni,

2. odbudowę z materiałów rozbiórkowych (pierwotnych użytych do budowy pieca) między kuchnią a pokojem pieca kaflowego,

3. likwidację nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw,

4. przywrócenie poprzedniego sposobu montażu drzwi wejściowych do lokalu nr [...], w taki sposób aby otwierały się one do wewnątrz lokalu.

W związku z niewykonaniem przez L. M. (dalej także: "zobowiązany" bądź "skarżący") obowiązku wskazanego w ww. decyzji z 18 stycznia 2021 r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 479 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

W dniu 10 września 2021 r. PINB wystawił upomnienie nr III OT/59/2021 wzywające zobowiązanego do wykonania przedmiotowego obowiązku. Upomnienie zostało uznane za doręczone zobowiązanemu w dniu 30 września 2021 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

W dniu 8 grudnia 2021 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. T.w W., podczas których nie stwierdzono wykonania dyspozycji decyzji z 18 stycznia 2021 r. nr III OT/28/2021.

Wobec powyższego w dniu 31 stycznia 2022 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr 18/22, którego doręczenie zobowiązanemu 18 lutego 2022 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie.

W związku z uchylaniem się przez L. M. od wykonania ciążącego na nim obowiązku, PINB postanowieniem z 9 czerwca 2022 r., nr EN/177/22 nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z 18 stycznia 2021 r., nr IIIOT/28/2021.

L. M. – w ustawowym terminie – złożył zażalenie na powyższe postanowienie organu powiatowego.

Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, Mazowiecki WINB, wspomnianym na wstępie postanowieniem z 4 listopada 2022 r., nr 1779/2022 utrzymał w mocy orzeczenie organu powiatowego z 9 czerwca 2022 r., nr EN/177/22.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że postanowieniem z 5 września 2022 r., nr 1452/2022 zlecił PINB przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego celem sprawdzenia czy egzekwowany obowiązek został wykonany w całości.

Organ powiatowy przy piśmie z 10 października 2022 r. przekazał Mazowieckiemu WINB protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 6 października 2022 r., z którego wynika, że dyspozycja egzekwowanej decyzji z 18 stycznia 2021 r. nr III OT/28/2021 nie została wykonana.

Mając to na uwadze, organ II instancji przywołał treść art. 6 § 1 u.p.e.a., który przewiduje, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Podkreślił, że L. M. nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją PINB z 18 stycznia 2021 r. Wynika to z akt sprawy i protokołu kontroli organu powiatowego z 6 października 2022 r. Wobec powyższego – zdaniem organu II instancji - PINB miał obowiązek nałożenia na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji.

Mazowiecki WINB przytoczył następnie treść przepisów art. 119 i art. 122 § 2 u.p.e.a., regulujących kwestie związane z nakładaniem przedmiotowej grzywny w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że w jego ocenie organ powiatowy wydając postanowienie w tym zakresie zastosował się do dyspozycji ww. przepisów.

Według organu II instancji, PINB uzasadnił także w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Mazowiecki WINB uznał, że grzywna w wymiarze 10.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Stwierdził, że kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Przypomniał również, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Nadmienił, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Mazowiecki WINB stanął zatem na stanowisku, że wysokość ww. kwoty wypełnia powyższe zadanie. W ocenie organu II instancji, PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość.

Dalej wskazał, że pomimo faktu, iż decyzja organu powiatowego z 18 stycznia 2021 r. nr III OT/28/2021 jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym, to zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, chociaż jest ona wykonalna i podlega wykonaniu w całości. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne.

Mazowiecki WINB wyjaśnił poza tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ww. ostateczna decyzja PINB, organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.

Organ II instancji zauważył, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia posterowania egzekucyjnego.

Przypomniał, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei w myśl art. 126 tej ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Zdaniem Mazowieckiego WINB, organ powiatowy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, natomiast argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Z takim postanowieniem organu II instancji nie zgodził się L. M., wnosząc skargę do tutejszego Sądu.

W skardze wnosi o uchylenie zaskarżonego Mazowieckiego WINB oraz umorzenie postępowania.

Skarżący podnosi, że wskazane w decyzji PINB z 18 stycznia 2021 r. nr III OT/28/2021 obowiązki stały się niewykonalne w wyniku przeprowadzonego 4 lata temu remontu lokalu komunalnego, którego jest najemcą. Lokal ten w obecnym stanie po remoncie spełnia warunki lokalu mieszkalnego, których nie spełniał przed remontem. Prace wykonane w lokalu komunalnym zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Prace te nigdy nie stanowiły i nie stanowią jakiegokolwiek zagrożenia budowlanego, co zostało podkreślone przez kilku niezależnych ekspertów z uprawnieniami budowlanymi.

W skardze jej autor opisuje stan techniczny lokalu w momencie jego przejęcia oraz zakres robót, jaki był konieczny do przeprowadzenia, aby umożliwić zamieszkiwanie w nim. Wskazuje, że wykonany remont w znacznym stopniu poprawił bezpieczeństwo konstrukcji, jak również poprawił bezpieczeństwo przeciwpożarowe w lokalu, co potwierdza opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Podkreśla, że ze względu na ujęcie budynku w rejestrze zabytków wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie zgody na remont i otrzymał ostateczną pozytywną decyzję. W trakcie prac skarżący zatrudnił kierownika budowy ze wszelkimi uprawnienia budowlanymi, który sporządził opinię, że wszelkie prace są przeprowadzane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Również na budowie była obecna rzeczoznawca do spraw przeciwpożarowych, która wydała opinię, że przeprowadzone prace nawet poprawiają bezpieczeństwo przeciwpożarowe.

Jedynie z uwagi na problemy stwarzane przez administratora budynku skarżący wystąpił o opinię powykonawczą zgodności prac budowlanych już zakończonych z przepisami prawa. Opinię taką uzyskał, a jedyni najemcy lokalu znajdującego się pod mieszkaniem skarżącego wystawili oświadczenie dowodzące, że nigdy nie było jakichkolwiek problemów ani naruszeń budowlanych ze strony skarżącego.

Ponadto wskazuje, że w dniu 6 października 2022 r. złożył w PINB oświadczenie w formie załącznika do protokołu z oględzin przeprowadzonych w lokalu tego samego dnia. W oświadczeniu tym szczegółowo opisał każdy punkt z decyzji PINB oraz brak zasadności jego wykonania. Oświadczenie to zostało załączone do skargi.

Skarżący dodatkowo zaznacza, że organ wymierzając tak ogromną grzywnę w wysokości 10.000 zł nie wziął pod uwagę braku możliwości wykonania przedmiotowej decyzji, jak również nie wziął pod uwagę sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego. Wyjaśnia, że aktualnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Nie ma jakiejkolwiek rodziny poza mamą, która ma 79 lat i cierpi na chorobę psychiczną. To skarżący jest jej jedynym opiekunem i opiekuję się nią, w zamian za to otrzymuje od niej środki na utrzymanie. Nie posiada żadnego innego źródła dochodu. Nie posiada żadnego majątku, oszczędności i nieruchomości. Jako były wychowanek Domu Dziecka otrzymał mieszkanie komunalne z zasobów miasta. Ledwo stać go na opłatę czynszu za mieszkanie, gdzie też ma zaległości i Miasto grozi mu wypowiedzeniem umowy i eksmisją z lokalu (w załączeniu do skargi przedkłada ostateczne wezwanie do zapłaty z jednoczesnym uprzedzeniem o zamiarze wypowiedzenia umowy najmu).

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z 29 maja 2023 r. (wpływ do tut. Sądu - 7 czerwca 2023 r.) pełnomocnik skarżącego złożył wniosek dowodowy obejmujący żądanie dopuszczenia dowodu ze wskazanych tam i załączonych do pisma dokumentów, tj. m.in. kopi decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 marca 2019 r. nr 52/2019 o zatwierdzeniu programu prac remontowych i pozwoleniu na budowę oraz kopi decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 lutego 2019 r., nr W/418/2019 zezwalającej na remont w lokalu nr 12 w budynku przy ul. T.w W., a także opinii technicznych wskazujących na poprawność wykonanych robót budowlanych. W przedmiotowym wniosku pełnomocnik skarżącego wskazał m.in., że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z 18 stycznia 2021 r. nr III OT/28/2021, jest niesłuszne. Skarżący wykonał remont lokalu zgodnie ze sztuką budowlaną i uzyskał na tę okoliczność opinie potwierdzające m.in. właściwy stan ochrony przeciwpożarowej. Poza tym, obowiązek wskazany w ww. decyzji jest niewykonalny, a jego realizacja mogłaby pogorszyć warunki ochrony przeciwpożarowej i naruszyć bezpieczeństwo techniczne lokalu. Pełnomocnik skarżącego podniósł jednocześnie, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w najwyższym możliwym wymiarze jest rażąco nieproporcjonalne do sytuacji, w jakiej się On znajduje. Może działać na niego wręcz demotywująco, zamiast skłonić do dobrowolnego wykonania orzeczonego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w przedmiotowej sprawie, Sąd zobowiązany jest wskazać, że wziął pod uwagę dowody z dokumentów załączonych zarówno do skargi, jak i do pisma procesowego z 29 maja 2023 r., jednak po ich analizie uznał, że nie mogą mieć one istotnego wpływu na wynik sprawy, z przyczyn, które zostały omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 listopada 2022 r., nr 1779/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 9 czerwca 2022 r., nr EN/177/22 o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku orzeczonego decyzją organu powiatowego z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021.

Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowiły przepisy art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.

W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Stosownie zaś do treści art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Natomiast art. 121 § 4 ww. ustawy stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Poza powyższym podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W kontrolowanej sprawie w zasadzie nie zostały podważone ustalenia organów nadzoru budowlanego, z których wynika, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego decyzją PINB z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021, pomimo prawidłowego wszczęcia wobec niego postępowania egzekucyjnego przez organ powiatowy.

Nie jest również kwestionowane, że obowiązki nałożone na skarżącego w drodze wspomnianej wyżej decyzji PINB nie zostały umorzone, nie doszło do ich przedawnienia bądź wygaśnięcia. Skarżący nie wykazał przy tym, aby została wstrzymana wykonalność ww. decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji, rację ma Mazowiecki WINB wskazując, że istniały w sprawie podstawy uprawniające, a nawet zobowiązujące organ powiatowy do nałożenia na skarżącego środka przewidzianego w art. 119 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., jakim jest orzeczona wobec niego grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej i wykonalnej decyzji PINB z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021.

W ocenie Sądu, na aprobatę nie zasługuje także większość argumentacji zaprezentowanej w skardze.

Przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, że twierdzenia skargi dotyczące niewykonalności decyzji nie mogą być przedmiotem kontroli w trybie zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej i wymagalnej decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. Wskutek zmiany przepisów u.p.e.a. dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, stanowi w obecnym stanie prawnym podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów art. 59 § 1 pkt 1-3 u.p.e.a. (zob.. P.M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2023). Postępowanie w tej sprawie, w którym organ egzekucyjny powinien dokonać oceny zaistnienia tego rodzaju przesłanki, może być zainicjowane stosownym wnioskiem zobowiązanego.

Niemniej, wbrew twierdzeniom skarżącego, w kontrolowanej sprawie nie sposób nawet dopatrzyć się jakichkolwiek uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, że decyzja PINB z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021 stała się niewykonalna, w rozumieniu przepisów u.p.e.a. Trzeba bowiem podkreślić, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986/1, poz. 12) albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi (wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., sygn. akt. I SA 804/84, ONSA 1984/2, poz. 123). Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 257).

Obowiązek jest natomiast niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (zob. np. wyrok NSA z 10 maja 1984 r., sygn. akt II SA 1989/83, ONSA 1984/1, poz. 45; wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, ONSA 1984/2, poz. 123). Powodem niewykonalności z przyczyn faktycznych mogą być także różnego rodzaju okoliczności dotyczące zobowiązanego, np. stan jego zdrowia, jeżeli obowiązek ma charakter osobisty.

W świetle poglądów judykatury, owa niewykonalność techniczna musi zatem mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/19; wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 232/20; CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd nie dostrzegł, aby skarżący wykazał, że nie było technicznie możliwe wykonanie nakazów orzeczonych w decyzji z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021. Sam fakt upływu czasu od wykonania przez skarżącego remontu przedmiotowego lokalu nr 12 w budynku przy ul. T.w W., czy utrata części elementów wyposażenia, którego przywrócenie nakazał PINB w drodze ww. decyzji, nie oznacza jeszcze, że realizacja tych obowiązków jest całkowicie niemożliwa. Również wykonanie rzeczonych robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną nie oznacza, że ich likwidacja jest technicznie wykluczona. Skarżący nie wykazał również z przekonujący sposób, dlaczego twierdzi, że realizacja obowiązków wskazanych w ww. decyzji PINB miałaby pogorszyć warunki ochrony przeciwpożarowej i naruszyć bezpieczeństwo techniczne lokalu. Stąd argumenty skargi w przedmiotowym zakresie Sąd uznał za niczym nieuzasadnione.

Także podnoszone w skardze oraz w piśmie procesowym z 29 maja 2023 r. okoliczności dotyczące uzyskania przez skarżącego pozwoleń na realizację spornych robót remontowych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. T.w W., które w jego ocenie nie wykraczały poza zakres prac zaakceptowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i organ konserwatorski, nie mogły być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Argumenty te odnoszą się bowiem w istocie rzeczy do kwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji PINB z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021 i zasadności orzeczonych tam obowiązków, nie są natomiast relewantne dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Jak słusznie wyjaśnił Mazowiecki WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w świetle art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna tj. czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest natomiast dopuszczalne weryfikowanie prawidłowości wydania decyzji stanowiącej postawę wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki bowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zatem regulacja art. 29 § 1 u.p.e.a. nie obliguje, ani też nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż wiązałoby się to z niedopuszczalnym w postępowaniu egzekucyjnym wkraczaniem w ustalenia postępowania podatkowego, zakończonego decyzją ostateczną. Organ egzekucyjny w oparciu o powołany przepis ustawy egzekucyjnej nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1508/10, CBOSA). Jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego pozostaje to, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Podkreślić również należy, że nawet zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego nie prowadzi do podważenia skuteczności tych decyzji, póki nie zostaną one przez sąd wyeliminowane z obrotu prawnego, lub nie wstrzyma się ich wykonalności, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Powyższe oznacza również, że w ramach rozpatrywania środka zaskarżenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej organ egzekucyjny nie może badać kwestii wymagalności takiego obowiązku, które może być co najwyżej przedmiotem zarzutów zgłoszonych w egzekucji przez zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.). Jak wskazał NSA w wyroku z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1682/20, CBOSA), w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego. Tym samym, w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121).

Sąd dostrzegł, że twierdzenia skarżącego koncentrują się poza tym na próbie wykazania braku słuszności nakazów nałożonych na niego w decyzji PINB z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021. Jednak i w tym względzie konieczne jest wyjaśnienie, że kwestie te nie mogą być badane w ramach postępowania egzekucyjnego i środków zaskarżenia wniesionych na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ponownie wypada bowiem w tym miejscu zaznaczyć, że na etapie określania wysokości grzywy w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1773/16, CBOSA).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że nałożone decyzją ostateczną PINB z 18 stycznia 2021 r., nr III OT/28/2021 obowiązki podlegają wykonaniu od dnia kiedy ww. decyzja stała się ostateczna (tzn. wraz z bezskutecznym upływem czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania liczonego od daty uznana ww. decyzji za doręczoną). Wobec powyższego, organy zobligowane były do wyegzekwowania ww. ostatecznej decyzji organu stopnia powiatowego. Należy w tym miejscu w pełni podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że ww. decyzja PINB jest ostateczna i prawomocna, a skarżący w żaden sposób okoliczności tej nie podważył.

Obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie wykonał obowiązków orzeczonych ostateczną decyzją PINB. Dowodzą tego dwukrotnie przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego czynności kontrolne. Oznacza to, że skarżący uchyla się od wykonania powyższego obowiązku, a żaden z ujawnionych dowodów nie świadczy o jego woli wypełnienia powyższego obowiązku.

Niemniej Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17, LEX nr 2543517). Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot.

Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. nałożona w przedmiotowej sprawie na zobowiązanego grzywna nie mogła przekraczać kwoty 10.000 zł. Oznacza to, że PINB nałożył na skarżącego grzywnę w maksymalnej dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia.

Jednakże - w ocenie Sądu w składzie tu orzekającym - nałożenie na skarżącego grzywny w jej górnej wysokości w niniejszej sprawie nie zostało przez organy obu instancji należycie i przekonująco uzasadnione.

Niewątpliwym jest, że stosownie do dyspozycji art. 121 § 4 u.p.e.a. organ powiatowy w badanym przypadku dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3345/17, CBOSA), wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Pogląd ten tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny.

Nie oznacza to jednak, że organ zwolniony jest z obowiązku rozważania i uzasadnienia konkretnymi okolicznościami faktycznymi danej sprawy, dlaczego uznał, że aby orzeczona grzywna odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna zostać nałożona akurat w maksymalnej wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście przyjmuje się, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, iż organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2505/19, CBOSA). Wysokość grzywny nie jest bowiem uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Nie ma też tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają jednak znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10; z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 713/19, CBOSA).

Jednocześnie też w wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1988/21, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny, powinien uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, tak aby zastosowany środek odpowiadał wymogom nie tylko skuteczności, ale też celowości, niezbędności i proporcjonalności. Co ważne, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia jakimi kryteriami kierował się w konkretnej sprawie.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok NSA z: 8 lutego 2006 r. II OSK 510/05, wyroki WSA z 14 kwietnia 2021 r. II SA/Gl 1393/20; 16 stycznia 2007 r. II SA/Bk 311/06; 30 stycznia 2018 r. II SA/Bd 810/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07 zaznaczył, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu.

Ponadto w powołanych wyrokach akcentuje się, że organ egzekucyjny orzekając o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3).

NSA w przywołanym wyroku z 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07 wskazał, że chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Stąd za trafny uznać przyjdzie wyrażany wielokrotnie w judykaturze pogląd, że skoro ustawodawca pozostawił uznaniu organu egzekucyjnego wysokość grzywny, to wymagane jest wyjaśnienie przesłanek, którymi organ ten kierował się przy wydaniu postanowienia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1315/19, CBOSA). Uznanie to nie oznacza zatem dowolności, a organ winien wskazać przesłanki, jakimi kierował się, określając wysokość nałożonej grzywny. Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien więc wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 810/17; z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 521/17, CBOSA).

Powyższe uwarunkowania nie zostały uwzględnione w sposób właściwy przez organy obu instancji, co czyniło zasadnym zarzut o arbitralnym sposobie wymierzenia przedmiotowej grzywny.

Stosując grzywnę organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Analizując treść wydanych w sprawie postanowień, trudno dopatrzyć się argumentów organów obu instancji, które przemawiały za nałożeniem na skarżącego grzywny akurat w maksymalnej wysokości.

Organ powiatowy w sposób ogólnikowy wskazał, że grzywna – jako środek stosowany jednokrotnie – musi być odpowiednio dolegliwa, aby zapewniona była jej skuteczność i nie mają przy tym znaczenia możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego, ale nie wyjaśnił jakie konkretnie okoliczności sprawy determinowały zastosowanie tak wysokiej grzywny. Zwrócił jedynie uwagę na niestwierdzenie materialnych dowodów na czynione przez zobowiązanego starania w celu wykonania obowiązków, co wydaje się być oczywiste. Gdyby bowiem takie działania były przez skarżącego podejmowane, to orzekanie o nałożeniu na niego grzywny należałoby uznać za przedwczesne. Brak jest natomiast jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia PINB, czym kierował się organ uznając za celowe wymierzenie grzywny w maksymalnie dopuszczalnej wysokości.

Przede wszystkim zaś, do przedmiotowej kwestii rzetelnie i w zindywidualizowany sposób nie odniósł się organ II instancji, ograniczając się li tylko do ogólnikowych uwag dotyczących wysokości wymierzonej grzywny. Mazowiecki WINB w sposób nieadekwatny do treści zaskarżonego postanowienia stwierdził, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny oraz stwierdził in abstracto, że jej wysokość nie przekracza ustawowych granic, a dolegliwość ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Za koniecznością krytycznej oceny takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji przemawia równocześnie znana tutejszemu Sądowi niejako z urzędu tożsama sytuacja, która miała miejsce na gruncie rozpoznanej przez WSA w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2023 r. sprawy prowadzonej pod sygn. akt VII SA/Wa 119/23. W sprawie tej, również dotyczącej nałożenia przez PINB na innego zobowiązanego w innym postępowaniu egzekucyjnym grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej określonej przepisami wysokości, Mazowiecki WINB w istocie rzeczy posłużył się identyczną ogólnikową i abstrakcyjną argumentacją, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku. Trudno w tych okolicznościach uznać, ażeby przedstawione w kontrolowanym postanowieniu organu II instancji stwierdzenia, były adekwatne także do sytuacji faktycznej skarżącego i uwzględniały jego indywidualne położenie w sprawie.

Mając to na uwadze, Sąd doszedł do wniosku, że w przedmiotowym zakresie zasługują na akceptację zarzuty skargi, wskazujące na zastosowanie przez organy środka egzekucyjnego w sposób arbitralny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i Mazowiecki WINB nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych postanowień przesłanek, którymi kierowano się przy ustalaniu wysokości nałożonej na skarżącego grzywny.

Jak już wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia, funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. stanowi natomiast, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jednakże możliwość umorzenia lub zwrotu (art. 126 u.p.e.a.) grzywny w celu przymuszenia nie oznacza, że organy mogą dowolnie, bez uzasadnionych powodów nałożyć na zobowiązanego grzywnę w jej górnej granicy, nie bacząc na przynajmniej czasową nieproporcjonalną dolegliwość tego środka egzekucyjnego wobec zobowiązanego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji naruszył zatem przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. i wynikającą z niej powinnością ponownej analizy sprawy w jej całokształcie, które to naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Mazowiecki WINB powinien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i dokonać wszechstronnej oceny sprawy i przesłanek, którymi kierował się organ powiatowy, nakładając na zobowiązanego grzywnę w jej maksymalnym wymiarze określonym w art. 121 § 2 u.p.e.a. Organ II instancji powinien przeanalizować, czy ustalenia PINB są w tym zakresie wystarczające do ustalenia wysokości orzeczonej grzywny, czy też niezbędne może okazać się przeprowadzenie w tym względzie dodatkowych czynności wyjaśniających. Wreszcie ponownie orzekając w sprawie organ w wyczerpujący sposób przedstawi motywy podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że nie orzekł o kosztach postępowania sądowego, albowiem skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, zaś ustanowiony z urzędu profesjonalny pełnomocnik skarżącego przed zamknięciem rozprawy nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości bądź w części.

Stosownie do treści przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy.