Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 776/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), , Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , Monika Rał, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.394.2023.KZ w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie muru oporowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygana sprawa dotyczy legalności budowy muru oporowego na działce nr 1. w M. Zostało ono wszczęte na wniosek P. sp. z o.o. (dalej spółka) i było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z..

Decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. nr. [...] organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że zgodnie z oświadczeniem H. G. (inwestora) mur oporowy powstał około 1981 r. zatem mają do niego zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a te nie przewidywały konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do murów oporowych o wysokości do 80 cm.

Na skutek odwołania spółki sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który decyzją z dnia 24 marca 2022 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Decyzją, ż dnia 10 stycznia 2023 r. nr [...] organ I instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie muru oporowego na działce 1. w M. Na skutek odwołania spółki sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który decyzją z dnia 29 maja 2023 r. nr WINB-WOA.7721.38.2023.DS ponownie uchylił rozstrzygniecie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał przy tym, że PINB powinien bezwzględnie wyjaśnić z czego wynikają rozbieżne informacje dotyczące okresu powstania, przedmiotowego muru oporowego. W tym celu konieczne jest skonfrontowanie informacji świadków i stron postępowania podczas rozprawy administracyjnej. Umożliwi to jednoznaczne określenie czasu powstania przedmiotowego muru oporowego.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy PINB w Z. decyzją z dnia 21 września 2023 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że dnia 15 czerwca 2021 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. Stwierdzono w ich trakcie, że na działce znajduje się mur kamienny o długość 8,55 m i wysokość od 1,50 m do 1,60 m, pod murem brak jest ławy betonowej. Mur wykonany jest z kamienia naturalnego, część muru jest na zaprawie cementowej, część luźno ułożona. Zgodnie z oświadczeniem inwestora konstrukcja powstała około 40 lat temu. Około 3 lat temu została naprawiona, tj. ponownie wstawiono kamienie, które wypadły oraz w niektórych miejscach spoiny zatarto cementem.

W wyniku przesłuchania świadków ustalono, że mur z kamieni naturalnych powstał w latach 70-tych. Jak zeznali, cały teren działki 2. był bardzo kamienisty. Kamienie z działki były systematycznie wynoszone w kierunku granicy pomiędzy działkami nr 2. i 1. Kolejny świadek przesłuchany dnia 28 sierpnia 2023 r. stwierdził, że "po całej długości wschodniej granicy działki zlokalizowane były mury. Mury były układane z luźnych kamieni, czasem tylko narzucane, (...). Obecny wygląd muru przypomina te układane w latach 70-tych".

W dniu 25 sierpnia 2023 r. przeprowadzono również rozprawę administracyjną. W trakcie jej trwania ustalono, że mur z kamieni jest w tym samym miejscu co w latach 70-tych. Pierwotnie mur był niższy i miał około 80 cm.

Organ uznał, że skoro mur "pierwotny" mur powstał przynajmniej 40 lat temu do jego wzniesienia znajdą zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (wynika to z treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Obowiązująca wówczas regulacja nie przewidywała obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu obiektów o wysokości do 1 metra. Tu organ powołał się na § 44 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ścian oporowych o wysokości powyżej 1 m. Kwestia nadbudowy przedmiotowego muru została jednocześnie wyłączona do odrębnego postępowania.

Jednocześnie stwierdzono, że w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. działka nr 1. znajduje się w jednostce urbanistycznej o symbolu MBŁ 4/UT- tereny przeznaczone pod ośrodek hotelowo-wypoczynkowy przy jednostce MBŁ 25/KD - obszar w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej. Plan nie przewiduje zakazu wznoszenia murów oporowych.

Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka. Stwierdziła, że organ I instancji nie działa w sprawie w sposób bezstronny. Ustanowiona w umowie z dnia [...] r. 3 metrowa służebność drogi do przejazdu, przechodu i przewozu drewna po działce 1. pasem gruntu o szerokości 3 metrów na rzecz każdoczesnych właścicieli działki 2. położonej w M. nie może być realizowana bez bezprawnego naruszania własności skarżącej tj. działki 3.. Tak więc zeznania świadków oraz inwestora pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią przedstawionych dokumentów, które potwierdzają, że na działce 1. w dniu [...]. roku nie był usytuowany żaden mur oporowy ani inna budowla.

Odwołująca się podniosła także, że organ I instancji zignorował przedstawiony przez nią szereg dokumentów to jest: umowę w formie aktu notarialnego z dnia [...] r., protokół graniczny z dnia [...] r., projekt podziału nieruchomości z dnia [...] r., decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 27 maja 1997 r. [...], umowę sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowych z dnia [...]r. zawartą w formie aktu notarialnego. Wszystkie powyższe dokumenty odnoszą się do nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy mur a żaden z tych dokumentów o istnieniu muru nie wspomina.

Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów.

W toku postępowania spółka podniosła, iż doszło do nielegalnej budowy muru oporowego z przekroczeniem granicy jego działki. Wobec tego, PINB zobowiązany był do zweryfikowania czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową remontem czy też podwyższeniem (nadbudową) muru oporowego oraz tego kiedy roboty budowlane wykonane przy murze oporowym miały miejsce. Jak jednak ustalono w trakcie rozprawy, która odbyła się w dniu 25 sierpnia 2023 roku mur z kamieni jest w tym samym miejscu co w latach 70-tych, a także, iż pierwotnie mur był niższy i miał 80 cm. Ponadto, podczas rozprawy jeden ze świadków na pytanie dotyczące zmiany sposobu przejazdu do działki 10. wskazał, że nie zauważył by coś się zmieniło.

Już w trakcie postępowania przed organem odwoławczym ŚWINB postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 roku, znak; WINB-WOA.7721.394.2023.KZ zlecił organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W wyniku przeprowadzonej analizy materiałów znajdujący się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. w zakresie danych dotyczących przebiegu granicy działki nr 1. z działką nr 2. w tym wyznaczających je punktów granicznych ustalono, że na podstawie operatu pomiarowego nr [...] wpisanego do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 22 grudnia 1986 r. z rozgraniczenia działki nr 4. (aktualny nr 1.) z działką nr 5. (aktualny nr 2.). Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Zakładów [...] w K. Ustalenia przebiegu granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych dokonano na podstawie analiz danych geodezyjnych (mapy ewidencyjnej), punkty graniczne zastabilizowano znakami betonowymi ze znakiem podziemnym (szkło). W dokumentacji operatu technicznego znajduje się decyzja Naczelnika Gminy C. znak: [...] z dnia 20 kwietnia1989 r. bez klauzuli prawomocności oraz pismo Naczelnika Gminy C. przekazujące akta sprawy postępowania rozgraniczeniowego wraz z opinią do Sądu Rejonowego w Z. celem rozstrzygnięcia w trybie postępowania sądowego. Z kolei, z operatu pomiarowego nr [...], przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 maja 1997 r. z podziału działek nr 5. na działki nr 6., 7., 8. oraz podziału działki nr i 4. na działki nr 1. i 3. wynika, iż granicę działki 4. w powyższym opracowaniu przyjęto do podziału na podstawie operatu z rozgraniczenia nr [...]. Organ odwoławczy podzielił tu pogląd PINB w Z., że sposób wykonania konstrukcji muru oporowego oraz użyte do jego wykonania materiały mogły przyczynić się do tego, iż nie został on na przestrzeni lat zinwentaryzowany.

Analiza materiału dowodowego nie pozwalała na rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny, iż mur oporowy w dacie sporządzania aktu notarialnego w dniu [...] r. nie istniał. Odnosząc się do kwestii służebność ustanowionej na działce nr 1. o szerokości 3 metrów wzdłuż wschodniej granicy tej działki i bezprawnego naruszania prawa własności spółki - właścicieli działki nr 3., istotny wydaje się fakt, iż działka nr 1. nie ma jednakowej szerokości na całej swej długości. Jak wynika z mapy sytuacyjnej sporządzonej przez M.F. (uprawnienia nr [...]) szerokość wjazdu ma działkę nr 1. wynosi około 2,95 m. Z kolei odległość zachodniej granicy od muru oporowego wynosi około 2,90 m. Kwestie ewentualnego przekroczenia granicy sąsiedniej działki winny być przedmiotem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze.

W przedmiotowej sprawie ustalono, iż część muru, do wysokości 80 cm, wybudowana została około 40 lat temu. W myśl art. 103 Pr. bud. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z obowiązującym wówczas § 44 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48) w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenia na budowę wymaga wykonywanie stałych ścian oporowych o wysokości powyżej 1 m.

Zdaniem ŚWINB w przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji zasadnie zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie muru oporowego (o wysokości 80 cm) na działce 9. w M., gdyż na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów, a taka sytuacja zachodzi w sprawie.

Skargę na tę decyzję do tutejszego sądu złożyła spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji i nakazanie inwestorowi rozebranie muru oporowego posadowionego na działce 1. oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nieuwzględnienie okoliczności, że przedłożone przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie wskazują na istnienie muru oporowego.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W ocenie składu orzekającego podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe. Przede wszystkim wykazano, iż tzw. "pierwotny" mur oporowy powstał kilkadziesiąt lat temu. Świadczą o tym zeznania trzech świadków. Niezależnie od tego należy mieć świadomość (co również przez świadków było podkreślane), że na terenie, gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość zwyczaj układania takich konstrukcji był powszechny. Są to tereny górskie o znacznym stopniu nachylenia powierzchni, jednocześnie wykorzystywane rolniczo. Zbierane z pola kamienie były układane w taki właśnie sposób. I tu należy odnieść się do zarzutu skargi. Skarżąca przedstawiła szereg dokumentów, w tym umowę w formie aktu notarialnego z [...] r., protokół graniczny z dnia [...] r., projekt podziału nieruchomości z dnia [...] r., decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 27 maja 1997 r. [...] umowę sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowych z dnia [...] r. zawartą w formie aktu notarialnego. I faktycznie, żaden z powyższych dokumentów o istnieniu spornego muru nie wspomina. Jednakże umknęło stronie skarżącej, że nie były one sporządzane na okoliczność istnienia na działce muru oporowego. Nie mogą zatem stanowić dowodu istnienia lub nieistnienia przedmiotowej konstrukcji w dacie ich sporządzenia. Jak podkreśliły organy nadzoru budowlanego mur "pierwotny" miał wysokość 80 cm i nie podlegał jakiejkolwiek reglamentacji prawa budowlanego. W konsekwencji jego istnienie nie musiało znaleźć odzwierciedlenia w dokumentacji geodezyjnej.

Organy zastosowały w sprawie właściwe przepisy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Tu warto wspomnieć, że organy administracji zastosowały przepis powyższy nieco "na wyrost". Trudno bowiem w przypadku muru oporowego, którego rozbiórki domaga się skarżąca mówić o samowoli budowlanej. Został on wzniesiony zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. W świetle rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ścian oporowych o wysokości powyżej 1 m. Skoro ustalono, że mur "pierwotny" miał wysokość 80 cm to jego wzniesienie było zupełnie legalne. W konsekwencji należy uznać, że w sprawie prawidłowo zastosowano rozwiązanie przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a.

Należy wreszcie wyraźnie zaznaczyć, że w sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania. Pierwsze, zakończone kontrolowaną obecnie decyzją zostało umorzone. Drugie postępowanie dotyczy nadbudowy muru, co miało miejsce około 3-4 lat temu. Tu zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.