Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2263/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 711/22 w sprawie ze skargi G.N. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G.N. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 711/22, oddalił skargę G. N. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Marszałek Województwa Podkarpackiego pismem z 30 lipca 2021 r. zwrócił się do wójta G.N. o zajęcie stanowiska i zaopiniowania projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie piaskowców Lutcza-Kamieniec, przedstawionego przez A. P. oraz J. M. Pismo zostało doręczone do Urzędu G.N. 3 sierpnia 2021 r.

Wójt G.N. postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., nr. [...], negatywnie zaopiniował przesłany projekt rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie piaskowców Lutcza-Kamieniec" w miejscowości L., gmina N. Stwierdził w nim, że prowadzenie robót geologicznych na wskazanym terenie jest sprzeczne z jego przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego G. N. Działki objęte projektem znajdują się w terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz w terenach, dla których sporządzono plany dolesień. Zdaniem organu, prowadzenie robót geologicznych przewidzianych opiniowanym projektem stoi w sprzeczności z charakterem terenu rolniczego i leśnego, bowiem w żaden sposób nie wiąże się z prowadzeniem produkcji rolnej czy gospodarką leśną. Postanowienie zostało doręczone Marszałkowi Województwa Podkarpackiego 19 sierpnia 2021 r.

Marszałek Województwa Podkarpackiego decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], zatwierdził projekt robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie piaskowców Lutcza-Kamieniec, przedstawiony przez A.P. oraz J.M.. W jej treści powołał się na art. 80 ust. 5 w związku z art. 80a ust. 3 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 i art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064; dalej: p.g.g.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że prowadzenie robót geologicznych nie jest związane z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej, a roboty geologiczne prowadzone będą metodą otworów wiertniczych o głębokości do 45 m p.p.t., co nie kwalifikuje planowanych robót do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił także, że Wójt G.N. uchybił terminowi do zajęcia stanowiska w sprawie i w związku z tym Marszałek Województwa Podkarpackiego zaakceptował projekt decyzji zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 p.g.g.

Wójt G.N. pismem z [...] października 2021 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 10 stycznia 2022 r. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że podmiot wnoszący ten środek zaskarżenia nie był adresatem wydanego rozstrzygnięcia, a otrzymał jedynie jego kopię "do wiadomości". Jednocześnie organ zauważył, że krąg podmiotów postępowania o zatwierdzenie projektów robót geologicznych został rozstrzygnięty przez ustawodawcę w art. 80 ust. 3 p.g.g., który stanowi przepis szczególny w odniesieniu do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Minister podkreślił, że odwołujący nie posiada interesu prawnego opartego na podstawie prawnej, lecz jedynie interes faktyczny, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skargę wniesioną przez G.N. uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie miała interesu prawnego w żądaniu ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku wniesionego przez nią odwołania. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA, brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla G.N. interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jak również brak jest innych okoliczności faktycznych uprawniających do występowania w sprawie głównej w oparciu o przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie sądu pierwszej instancji zatwierdzenie przez Marszałka Województwa Podkarpackiego projektu robót geologicznych nie wywołuje bezpośredniego i realnego wpływu na sytuację prawną G.N., a Wójt G.N. był jedynie organem współdziałającym w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych.

G.N. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie powyższe przepisy, a to: art. 28 k.p.a. w zakresie braku przymiotu strony postępowania po stronie G.N. a w odniesieniu do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec braku podstawy do umorzenia postępowania, znajdowały zastosowanie, oraz na niedostrzeżeniu przez WSA, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie uwzględnienia okoliczności, iż wobec braku wzięcia pod uwagę w zaskarżonej decyzji, wydanej w ustawowym terminie opinii Wójta G.N. zaskarżona decyzja posiada wady prawne skutkujące jej nieważnością,

b) art. 57 § 2 i art. 106 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez WSA, że organy pierwszej i drugiej instancji zatwierdzając projekt robót geologicznych uznały, że organ opiniujący nie zachował dwutygodniowego terminu do wydania opinii.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest.:

a) art. 7 p.g.g., poprzez nie wzięcie tego przepisu pod uwagę, a w szczególności w odniesieniu do zapisów przeznaczenia nieruchomości objętych projektem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę G.N. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów leśnych i gruntów przewidzianych do zalesienia na terenie G.N. (MPZP Nr [...]) oraz ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego G.N., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady G.N. z dnia [...] lutego 2002 r.,

b) art. 9, art. 41 ust. 4 i art. 80 ust. 3 i 5 p.g.g. poprzez przyjęcie, iż przepisem prawa materialnego, który powoduje, że G.N. nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robot geologicznych nie jest art. 41 ust. 4, czy art. 80 ust. 3 i 5 p.g.g., gdyż przepis art. 80 ust. 5 p.g.g. określa, iż zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania robót geologicznych. Wskazuje to na usytuowanie skarżącej w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu robót geologicznych jako organu współdziałającego. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 9 ustawy p.g.g., jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia łub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z poglądem WSA ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie,

ale także wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji, bez rozważenia i wzięcia pod uwagę przez WSA faktu, iż opina taka była wydana w terminie – co czyni zajęte przez organ orzekający stanowisko w tym meritum, co najmniej przedwczesnym,

c) art. 80 ust. 7 pkt 1 p.g.g. i § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nie wzięcie naruszenia tych przepisów pod rozwagę w sytuacji, gdy mają one znaczące i istotne znaczenie w tej sprawie oraz istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a skarżone decyzje i orzeczenie WSA ewidentnie je naruszają.

Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca G.N. zrzekła się rozprawy, a Minister Klimatu i Środowiska nie zażądał jej przeprowadzenia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z [...] stycznia 2022 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Kwestią wymagającą oceny jest to, czy G.N. ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, których wykonanie nie wymaga uzyskania koncesji.

Stosownie do treści art. 80 ust. 1 p.g.g. projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Zgodnie z art. 80 ust. 5 p.g.g. zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania robót geologicznych. Pozycja prawna Wójta G.N. w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych została ukształtowana przepisami art. 80 ust. 5 p.g.g. w związku z art. 106 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Opiniowanie jest najsłabszą formą współdziałania, albowiem jeżeli przepisy prawa nie stanowią inaczej, organ wydający decyzję nie jest związany stanowiskiem organu opiniującego. Niezależnie jednak od formy współdziałania organów, organ opiniujący lub uzgadniający nie staje się stroną postępowania głównego. W związku z tym nie można łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdziałania przy wydawaniu określonej decyzji z pozycją podmiotu kwestionującego tę decyzję. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego. Wydając postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., organ współdziałający działa w charakterze organu administracji w rozumieniu tego Kodeksu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może korzystać z uprawnień strony w tej sprawie. Nie można być najpierw współdecydentem w wydaniu zaskarżonej decyzji, a potem stroną niezadowoloną z pewnych elementów tego rozstrzygnięcia i skarżyć tę decyzję (tak NSA w orzeczeniach z: 24 maja 1993 r. II SA 116/93, 3 września 1993 r., II SA 1496/93, 30 listopada 1993 r. II SA 2167-2168/93 - nie publikowane; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994/6 s. 34; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8 s. 33). Sąd pierwszej instancji słusznie zatem przyjął, że Wójt G.N., jako organ współdziałający przy wydaniu decyzji nie mógł zostać uznany za stronę postępowania, której przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zatwierdzenia projekt robót geologicznych,

W świetle powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 9 i art. 80 ust. 5 p.g.g.

W literaturze podnosi się, że w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, których organy wykonawcze są organami współdziałającymi stroną postępowania głównego nie jest również dana jednostka, chyba , że przedmiot postępowania dotyczy bezpośrednio jej praw i obowiązków (np. prawa własności nieruchomości), czyli gdy rozstrzygnięcie dotyczy interesu prawnego tej jednostki (por. T.I. Schwarz Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz do art. 80 p.g.g.). Z art. 80 ust. 3 p.g.g. wynika, że stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są wyłącznie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Skarżąca nie wykazała, że roboty geologiczne objęte wnioskiem mają być wykonywane na nieruchomościach do których posiada ona tytuł, o którym mowa w powołanym przepisie. Wobec tego nie było podstaw do przyjęcia, że G.N. ma przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem A.P. i J.M. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ustalenie organów, że stronami postępowania są wnioskodawcy, będący jednocześnie właścicielami nieruchomości gruntowych objętych projektem robót geologicznych.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, która swój interes prawny wywodzi także z art. 41 ust. 3 i 4 p.g.g. należy zauważyć, że powołane przepisy regulują kwestię zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach w sprawach, w których liczba stron postępowania jest większa niż 20. W takim przypadku organy administracji zawiadamiają o decyzjach i innych czynnościach w drodze obwieszczeń zamieszczanych w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach tych organów oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (ust. 3), przy czym dokonanie zawiadomienia w ten sposób nie wyłącza obowiązku doręczenia decyzji i pism wnioskodawcy, przedsiębiorcy oraz podmiotom obciążonym obowiązkami określonymi w ustawie lub ustalonymi na podstawie przepisów ustawy (ust. 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał, że przepisy te nie rozszerzają katalogu stron postępowania, lecz mają wyłącznie cel porządkowy określający zasady doręczania decyzji i pism w sprawie. Charakter tych regulacji nie stanowi podstawy do kreowania interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 i art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką legitymująca dany podmiot do występowanie w charakterze strony postępowania administracyjnego jest zatem posiadanie przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku, ze względu na który podmiot ten żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. O istnieniu interesu prawnego natomiast decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W zakresie legitymacji czynnej w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jak już wcześniej wskazano, stronami takich postępowań zgodnie z przepisami ustawy prawo geologiczne i górnicze są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie ma przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny G.N. do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu robót geologicznych w charakterze strony.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione podstaw pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zgłoszone jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Skarżąca za ich pomocą zmierza do wykazania, że decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego z [...] września 2021 r. zatwierdzająca "Projekt robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie złoża piaskowców "Lutcza-Kamieniec" była wadliwa. W związku z tym należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Ministra Klimatu i Środowiska o umorzeniu postępowania odwoławczego, a więc rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej, pomijając zagadnienie poprawności ich sformułowania, odnoszące się do kwestii merytorycznych, które nie były przedmiotem wypowiedzi organu odwoławczego, ani Sądu pierwszej instancji nie mogły podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.