Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4785/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA (del.) Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 307/19 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2019 r., nr SKO 4103/5/19 w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Wr 307/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO we Wrocławiu) z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej I. uchylił zaskarżoną decyzję w części pkt 2 rozstrzygnięcia; II. uchylił decyzję Burmistrza O. (dalej: Burmistrz) z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w części: - pkt 3, - pkt 4 lit. a, lit. b, lit. d i lit. e; III. dalej idącą skargę oddalił; IV. zasądził od SKO we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 1297 (słownie: tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz zezwolił Spółce na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miasto O. na określonych w decyzji warunkach.

Na skutek wniesionego przez skarżącą spółkę odwołania decyzją z [...] marca 2019 r. SKO we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka zaskarżyła punkt 2 decyzji SKO we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że problem związany z oceną treści zamieszczonych w pkt 3, 4 lit. a), b), d) i e) oraz zdania trzeciego pkt 6 zaskarżonej decyzji był przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zawisłej przed tut. Sądem pod sygn. akt III SA/Wr 225/19. Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu do wyroku z 26 września 2019 r. w odniesieniu do pkt 3, 4 lit. a), b), d) i e) i przyjmuje je za własne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą materialno-prawną zapadłych w sprawie decyzji organów administracyjnych były przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej "ustawa o czystości") i uchwały nr XXVII/199/17 Rady Miejskiej w O. z 26 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników i transport nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miasta O.

Sąd I instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że obowiązki nałożone na spółkę w pkt 4 lit. d) decyzji Burmistrza nie stanowią – wbrew twierdzeniom Kolegium – wymogów w zakresie jakości w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości. Wymagania w zakresie jakości odnoszą się bowiem do technicznych aspektów działalności objętej zezwoleniem (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 864/17). W konsekwencji SKO w uzasadnieniu swojej decyzji dokonało błędnej wykładni tego przepisu i w sposób nieuprawniony przyjęło, że stanowił on podstawę do nałożenia obowiązków, o których mowa w pkt 4 lit. d) decyzji Burmistrza.

Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO we Wrocławiu, że zaskarżony przez spółkę pkt 6 zdanie trzecie decyzji nie ma przymiotu rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta w zaskarżonym zakresie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I i II sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. dalej idącą skargę oddalono.

W skardze kasacyjnej SKO we Wrocławiu (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez adw. M.K., zaskarżył w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 307/19 to jest pkt 1, pkt II, pkt IV sentencji wyroku zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 9 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstaw do formułowania w zezwoleniu na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych obowiązków:

- przestrzegania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U.2018.799 ze zm.), ustawy o odpadach (tekst jedn.: Dz.U.2018.21), ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U.2017.1289. ze zm.) oraz przepisów sanitarnych;

- wykonywania usług w sposób przewidziany postanowieniami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta O., wprowadzonego uchwałą nr XXI/153/16;

- wykonywania usług z zachowaniem wymogów określonych w uchwale Rady Miejskiej w O. nr XXVII/199/17 z 26 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników i transport nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miasta O.;

- świadczenia usług wyłącznie na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych, zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości oraz wystawiania dowodów korzystania z usług z podaniem ilości wywiezionych nieczystości, ceny usług oraz odbiorcy nieczystości;

- prowadzenia dokumentacji wykonywanych czynności;

- dotyczących wymagań w zakresie jakości usług, odnoszących się do innych niż techniczne aspekty działalności objętej zezwoleniem;

2) art. 6 ust. 1 oraz art. 9o ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykluczają one możliwość nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku świadczenia usług wyłącznie na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych, zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości oraz wystawiania dowodów korzystania z usług z podaniem ilości wywiezionych nieczystości, ceny usług oraz odbiorcy nieczystości, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, z pominięciem art. 9 ust. 1 pkt 4 lub pkt 6 ustawy;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji w części pkt 2 rozstrzygnięcia i uchylenie pkt 4 lit. e, decyzji organu I instancji bez uprzedniego rozważenia i wykazania w uzasadnieniu wyroku, że doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa, co z kolei miało wpływ na treść wydanego orzeczenia a to z tego względu, że gdyby Sąd takich rozważań dokonał, to wydany wyrok mógłby być inny.

Mając na uwadze powyższe wniesiono: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia we wskazanym zakresie, rozpoznanie skargi Spółki i jej oddalenie; 2. względnie, w przypadku uznania, że istotna sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania: 3. na podstawie art. 203 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Kolegium dostrzega konieczność dogłębnego przeanalizowania przedstawionych niżej problemów przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem w dotychczasowej linii orzeczniczej formułowane są twierdzenia wzajemnie się wykluczające, nie znajdujące oparcia w treści obowiązujących przepisów, nie uwzględniające roli, jaką ma pełnić instytucja zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz potrzeby ochrony interesów usługobiorców-właścicieli nieruchomości. Prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest dopuszczalne jedynie po otrzymaniu zezwolenia, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług. Prawodawca w art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b ustawy wskazuje, co powinno określać takie zezwolenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I Instancji, stwierdził, że zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Kolegium art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy przez sformułowanie warunku zawartego w pkt 4 lit. d zezwolenia, zgodnie z którym przedsiębiorcę zobowiązano do świadczenia usług wyłącznie na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych, zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości oraz wystawiania dowodów korzystania z usług z podaniem ilości wywiezionych nieczystości, ceny usług oraz odbiorcy nieczystości. Bezpodstawny jest zarzut Sądu I Instancji, że organ II instancji nie wskazał regulacji prawnej, która obligowałaby przedsiębiorcę do zawarcia stosownej umowy z właścicielem nieruchomości i wystawiania dowodów korzystania z usług w zakresie wywozu nieczystości. Nieprawidłowe jest również stwierdzenie, że nałożenie takiego obowiązku, nie ma oparcia w prawie. Źródłem opisanego wyżej obowiązku ma być właśnie decyzja w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy, który jest podstawą nałożenia na przedsiębiorcę obowiązków innych, niż te już sformułowane w przepisach powszechnie obowiązujących. Kolegium nie twierdzi przy tym. Że tak sformułowany obowiązek ma być "szczególnym wymaganiem wynikającym z odrębnych przepisów (art. 9 ust. 6 ustawy o czystości)". Za nieuzasadnione należy uznać oczekiwanie, by zamieszczone w pkt 4 lit. d decyzji Burmistrza wymagania znajdowały swe odzwierciedlenie w przepisie ustawy czy innego aktu powszechnie obowiązującego. Jeżeli ustawy byłyby na tyle szczegółowe, by regulować każdy aspekt omawianej działalności, adekwatny przy tym do potrzeb każdej z lokalnych społeczności, wówczas cała instytucja zezwoleń byłaby niepotrzebna. Ustawodawca wprowadza system zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych po to, by organ administracji, uwzględniając interesy mieszkańców, mógł określać, jakie ma oczekiwania względem przedsiębiorców świadczących usługi na ich rzecz. Sąd I Instancji powinien mieć również na uwadze, że gdyby dany obowiązek wynikał z ustawy, nie mógłby zostać zamieszczony w decyzji administracyjnej - jego źródłem byłaby bowiem właśnie ustawa. Pozbawione znaczenia prawnego w niniejszej sprawie jest natomiast to, jakie obowiązki ciążą z mocy ustawy na właścicielach nieruchomości. Adresaci norm z art. 6 ust. 1 ustawy są inni niż ten, do którego kierowany jest wymóg z pkt 4 lit. d decyzji organu pierwszej instancji. Nie sposób zatem zgodzić się, że wskazany przepis ustawy wyklucza możliwość nałożenia pewnych obowiązków na przedsiębiorcę. To, że treść art. 6 ust. 1 ustawy jest inna od treści pkt 4 lit. d decyzji Burmistrza Miasta O. potwierdza natomiast, że organ administracji mógł sformułować opisane wyżej warunki bez narażenia sią na zarzut zamieszczenia w decyzji obowiązków wynikających wprost z ustawy. Obowiązek sformułowany w decyzji nie tylko nie wyklucza ani nie modyfikuje ustawowego obowiązku właściciela nieruchomości w zakresie dokumentowania korzystania z usług ale doskonale je uzupełnia. Obowiązek nałożony na przedsiębiorcę w decyzji umożliwia właścicielom nieruchomości spełnienie wymagań ustawowych - zyskują oni możliwość egzekwowania od przedsiębiorcy, by sporządzona i przekazana im została umowa oraz dowody korzystania z usług przedsiębiorcy. Decyzja Burmistrza uwzględniła te potrzeby i zagwarantowała, poprzez sformułowanie pożądanego standardu usług, żeby przedsiębiorcy zawierali umowy i je przekazywali właścicielom oraz wystawiali dowody korzystania z usług.

W żaden sposób nie uzasadnia wydanego przez Sąd I Instancji rozstrzygnięcia to, w jaki sposób właściciel może wykonać przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy obowiązek pozbycia się nieczystości ciekłych. Z regulacji ustawowych, nakładających na właściciela nieruchomości obowiązek udokumentowania względem organu wykonania wspomnianego obowiązku poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi, nie wynika przecież zakaz formułowania odpowiadającego mu obowiązku na przedsiębiorcę. Wykładnia przepisów ustawy, dokonana przez Sąd I Instancji sprowadza się do twierdzenia, że właściciel nieruchomości ma obowiązek okazywania umowy zawartej z przedsiębiorcą i dowodów korzystania z usług przedsiębiorcy, jednak nikt nie może egzekwować od przedsiębiorcy, by taką umowę zawarł czy wystawił dowód korzystania z jego usług. Taki sposób wykładni analizowanych przepisów przeczy założeniom racjonalności prawodawcy.

W decyzji organu pierwszej instancji nie ma także mowy o przekazywaniu organowi przez przedsiębiorcę informacji na temat zawartych umów, sformułowany w pkt 4 lit. d decyzji Burmistrza Miasta O. obowiązek nie jest zatem tożsamy z ustawowym wymogiem sporządzenia sprawozdania (art. 9o ustawy). Według skarżącego kasacyjnie organu, trzeba zwrócić uwagę, że obowiązek sprawozdawczy jest realizowany przez przedsiębiorcę względem organu, a nie właścicieli nieruchomości. Treść art. 9o ustawy w żaden sposób nie ogranicza zatem organu w możliwości nałożenia innego przedmiotowo obowiązku.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie sposób zgodzić się także z twierdzeniem Sądu I Instancji, że wymagania w zakresie jakości usług w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy odnoszą się wyłącznie do technicznych aspektów działalności objętej zezwoleniem. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego odstąpił od zastosowania wykładni językowej pojęcia "jakości usług", jaką inną wykładnię zastosował i w jaki sposób doprowadziła ona do przyjęcia prezentowanego przez Sąd stanowiska. Nieprawidłowe jest powiązanie pojęcia usług wyłącznie z czynnością opróżnienia zbiornika bezodpływowego czy transportu nieczystości i to wyłącznie w aspekcie technicznym. Kolegium nie podziela stanowiska, że czynności takie jak zawarcie umowy czy potwierdzenie wykonania usługi nie stanowią o tym, w jaki sposób jest świadczona usługa.

Sąd I Instancji niesłusznie stwierdził, że obowiązek wystawiania dowodów korzystania z usług przedsiębiorcy nie ma oparcia w prawie, choć w przypadku zakwestionowania możliwości powołania się na art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy powinien przeanalizować możliwość oddalenia skargi w zakresie zarzutów względem pkt 4 lit. d decyzji organu pierwszej instancji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy. Za niewłaściwe należy uznać powołanie się przez Sąd I Instancji na ochronę wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Kolegium nie może także zgodzić się z rozstrzygnięciem Sądu I Instancji w zakresie pkt 3 i pkt 4 lit. a i lit. b decyzji Burmistrza i zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez adw. A.T., wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej SKO od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 2) zasądzenie na rzecz skarżącej od SKO kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych, 3) na podstawie art. 183 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi SKO od wyroku.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że nie ulega wątpliwości, że zakres ingerencji organów administracji publicznej w zasady prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej zezwoleniem musi być ograniczony, a stanowiące go przepisy interpretowane ściśle. Tak też należy wykładać przepisy art. 9 ust. 1 pkt 4-6 ustawy. W języku polskim wyraz "techniczny" oznacza w szczególności "dotyczący techniki wykonywania jakichś czynności lub sposobu realizacji czegoś". Kryterium to sprowadza się do ustalenia, czy dzięki danemu wymaganiu proces techniczny takiego opróżniania i przewozu będzie lepszy. Jest ono zgodne ze znaczeniem wyrażenia "jakość usługi" w języku polskim, które odnosi się do sposobu, w jaki usługa jest świadczona. Zdaniem Spółki, powołane kryterium jest jasne i pozwala z dużą dokładnością zakwalifikować dane wymaganie jako objęte albo nieobjęte zakresem art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy. Kryterium to jest zatem zgodne z art. 7 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W decyzji SKO nie wskazano żadnego kryterium pozwalającego na stwierdzenie, czy dany wymóg odnosi się do jakości usług objętych Zezwoleniem dla celów art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy. W skardze kasacyjnej SKO wskazało zaś, że jakość oznacza "wartość czegoś, istotne cechy". Na podstawie argumentacji SKO zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można domniemywać jedynie, że na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy można by określić wszelkie wymagania dotyczące działalności objętej zezwoleniem. Przyjęcie takiego poglądu SKO prowadziłby do zupełnego braku kryterium ograniczenia ingerencji organów administracji publicznej w działalność objętą zezwoleniem.

Według Spółki, na usługę objętą zezwoleniem składa się opróżnienie zbiornika bezodpływowego oraz przewiezienie (transport) nieczystości ciekłych usuniętych z tego zbiornika do stacji zlewnej. Pogląd ten jest w sposób oczywisty uzasadniony, skoro właśnie tak art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy określa działalność objętą zezwoleniem. Usługa objęta zezwoleniem obejmuje pewne czynności faktyczne. Tak więc nie obejmuje ona dokonania czynności prawnej w postaci zawarcia umowy ani sporządzania dokumentów, skoro te czynności mają charakter dokumentacyjny i sprawozdawczy oraz nie stanowią o tym, w jaki sposób jest świadczona taka usługa. Tymczasem SKO w skardze kasacyjnej wskazuje, że "usługa to działalność gospodarcza, służąca zaspokajaniu potrzeb ludzi" (s. 7 skargi kasacyjnej). Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Oczywistym jest bowiem, że pojęcie działalności gospodarczej jest znacznie szersze niż pojęcie usługi. Usługa jest to bowiem "czynność służąca do obsłużenia kogoś". W związku z tym prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze usługowym obejmuje zarówno świadczenie usług, jak również czynności innego typu np. o charakterze administracyjnym, niebędące częścią faktycznego procesu obsługi.

Zdaniem Spółki, należy w pełni podzielić stanowisko WSA przedstawione w wyroku (s. 10 uzasadnienia wyroku), że nie sposób przyjąć, aby wymagania w zakresie jakości usług miały dotyczyć także jakości czynności podejmowanych przed przystąpieniem do wykonania usługi lub po zakończeniu jej wykonywania albo samej konieczności podejmowania takich czynności. Obowiązek świadczenia usług odbioru nieczystości wyłącznie na podstawie umowy, zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości, i na warunkach w niej określonych oraz wystawiania dowodów korzystania z usług z podaniem ilości wywiezionych nieczystości, ceny usługi oraz odbiorcy nieczystości (pkt 4. lit. d Decyzji Burmistrza), ani obowiązek prowadzenia odpowiedniej dokumentacji (pkt 4. lit. e Decyzji Burmistrza) w sposób oczywisty nie mogą być zakwalifikowane do wymogów w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem (por. pkt 2. niniejszego uzasadnienia). Tym samym mogłyby zostać zamieszczone w Zezwoleniu jedynie gdyby były to obowiązki szczególne wynikające z przepisów prawa. W przypadku wszystkich z powołanych obowiązków brak jest jakichkolwiek przepisów prawa, które pozwoliłyby powołane obowiązki uznać za wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów prawa. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skargi kasacyjnej, jakoby obowiązek wystawiania dowodów korzystania z usług o treści wskazanej w decyzji Burmistrza miał być konkretyzacją przepisów prawa dotyczących obowiązków wystawiania faktur lub rachunków. Organ wydający Zezwolenie może w nim określić jedynie wymagania, które wynikają z przepisów szczególnych, i nie ma możliwości ich uzupełniania, czy też modyfikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu należy rozpatrzeć je łącznie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii rozstrzygnięcia zakresu szczegółowości reglamentacji administracyjnej w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Spór ogniskuje się w szczególności wokół możliwości wprowadzenia do treści zezwolenia szczegółowych obowiązków dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Wyjaśnić na wstępie należy, że regulacje prawne funkcjonujące w ochronie środowiska odróżniają dwa rodzaje aktów administracyjnych reglamentujących prowadzenie działalności wpływającej na stan środowiska – pozwolenia i zezwolenia. Pozwolenie jest innym rodzajem aktu niż zezwolenie, mające charakter decyzji ograniczającej prawo prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej. Pozwolenie taką decyzją nie jest, jego uzyskanie nie jest bowiem warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, ale warunkiem prowadzenia jej w określony sposób – przez użytkowanie instalacji, której ruch powoduje wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Obowiązek uzyskania pozwolenia spełnia m.in. wymagania zasady prewencji, gdyż odejście od technologii dla środowiska uciążliwej (powodującej emisję) zwalnia z tego obowiązku. Obie decyzje muszą być uzyskane przed podjęciem działalności, mają więc z tego punktu widzenia charakter instytucji prewencyjnych. Tak rozumiane pozwolenie jest decyzją stwierdzającą spełnienie postawionych w ustawie warunków prowadzenia działalności (gospodarczej lub innej) bądź także decyzją ustalającą lub precyzującą te warunki w granicach dopuszczonych ustawą. Wprowadzenie takiego obowiązku (uzyskania pozwolenia emisyjnego) jest dopuszczalne w rozumieniu art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 ze zm., dalej: pr. przeds.). Jest to określony przepisami prawa warunek dotyczący sposobu (czy metod) wykonywania działalności gospodarczej, związany z ochroną środowiska. Pod określeniem "zezwolenie" funkcjonują natomiast akty administracyjne reglamentujące możliwość podejmowania określonego typu działalności, przy czym przyczyną wprowadzenia reglamentacji jest również potrzeba zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Są to więc akty, których istnienie i stosowanie dopuszcza obecnie art. 41 pr. przeds. (zob. M. Górski, Pozwolenia emisyjne. Ogólne założenia systemu decyzji reglamentujących korzystanie ze środowiska, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 279). Administracyjno-prawną formą reglamentacji obejmującą wyrażenie zgody na korzystanie z zasobów środowiska jest decyzja administracyjna. Zgoda ta jest prawną formą reglamentacji dostępu do zasobów środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych chroniących środowisko. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad korzystania z tych zasobów. Główne przyczyny wprowadzenia szczegółowej reglamentacji w regulacjach dotyczących korzystania z zasobów środowiska obejmują: 1) zapobieganie powstawaniu szkód w środowisku oraz 2) redukcję zagrożeń. Reglamentacja korzystania z zasobów środowiska jest podejmowana dla osiągnięcia określonych celów (wyników). Należy też zwrócić uwagę na proces reglamentacji, który pełni funkcję sterowania czynnościami, które składają się na sposoby korzystania z zasobów środowiska. Funkcjonowanie instrumentów reglamentacji odbywa się za pośrednictwem podstawowego regulatora, którym jest prawo. Reglamentacja korzystania z zasobów środowiska ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu zasobami środowiska. W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z zasobów środowiska. Mechanizm administracyjnoprawnej reglamentacji jest ponadto wyrazem funkcji prawa ochrony środowiska. Jednym z ważnych powodów reglamentacji korzystania ze środowiska jest konieczność zapewnienia prewencyjnej ochrony zasobów środowiska. W prawie ochrony środowiska instrumenty reglamentacji regulują i porządkują w ramach pewnych określonych wielkości ilościowych bądź jakościowych zakres dopuszczalnego korzystania z zasobów środowiska. Korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska (art. 4 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Ta forma prawna korzystania ze środowiska nazywana jest tzw. korzystaniem reglamentowanym. Takie korzystanie wymaga uzyskania pozwolenia jako jednej z administracyjnych form reglamentacji, która określa warunki i zakres tego korzystania. Szczególne znaczenie w zasadzie reglamentacji posiadają standardy jakości środowiska. Zgodnie z art. 82 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności poprzez: 1) określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu; 2) ograniczanie emisji, na zasadach określonych w tytule III. W myśl art. 3 pkt 34 p.o.ś., przez standard jakości środowiska - rozumie się poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. Definicja ustawowa tego pojęcia pokazuje, że treść przepisów prawa ochrony środowiska zawiera wiele sformułowań zaczerpniętych z języka technicznego. Nie można mieć bowiem wątpliwości, że formułując definicje legalne pojęć takich jak standard jakości środowiska czy pułap stężenia ekspozycji, ustawodawca szeroko odwołuje się do wiedzy pozaprawnej, zwłaszcza technicznej. Taki sposób tworzenia prawa ochrony środowiska wynika m.in. z tego, że zasada reglamentacji może być skutecznym instrumentem korzystania z zasobów środowiska, jedynie przy współudziale specjalistów z różnych dziedzin ochrony środowiska z wykorzystaniem wspólnych dla nich norm technicznych. G. Kuźnik analizując zagadnienie dyrektyw technicznych na płaszczyźnie normatywnej, proponuje podział przepisów prawnych o treści technicznej na następujące grupy: 1) przepisy konkretne, w których dyrektywa techniczna jest: zawarta w samym ich sformułowaniu, to znaczy przepisy te wskazują określone zachowanie (działanie lub zaniechanie) nakazane lub zakazane, należące do danej dziedziny przyrody lub techniki, przy czym zachowanie to może być określone ogólnie lub szczegółowo; 2) przepisy blankietowe, które nie zawierają wskazania określonego zachowania, lecz upoważniają inny organ państwowy do ustalenia reguły powinnego zachowania oraz 3) przepisy odsyłające, które wymaganego zachowania nie określają bezpośrednio, lecz przez odesłanie do przepisów innych sformułowanych w innym akcie. Przepisy techniczne mogą być również przepisami zalecającymi (G. Kuźnik, Znaczenie dyrektyw technicznych w prawnej regulacji ochrony i kształtowania środowiska, [w:] Zagadnienia prawne ochrony środowiska, red. K. Podgórski, Katowice 1981, s. 112–113, zob. szerzej: P. Korzeniowski, Zasada reglamentacji jako podstawa korzystania zasobów środowiska, [w:] P. Korzeniowski, I. Wieczorek, Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, Łódź 2018, s. 41-52).

W piśmiennictwie wskazuje się, że "Mechanizm realizacji funkcji reglamentacyjnej oparty jest, z uwagi na wskazany cel, przede wszystkim na wynikającej z różnych źródeł i dokonywanej w różnych formach ingerencji w sferę praw i wolności podmiotów administrowanych, skutkującej ograniczeniem tych praw i wolności. W związku z tym, zważywszy na działalność administracji publicznej w tym zakresie, istotnego znaczenia nabierają w tym względzie działania o charakterze władczym skierowane do podmiotów pozostających poza jej strukturą (podejmowane w sferze zewnętrznej). Szczególnego znaczenia nabiera problematyka kontroli tej działalności". (zob. M. Lewicki, Sądowa kontrola reglamentacji korzystania ze środowiska, [w:] P. Korzeniowski, I. Wieczorek (red.) Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, Łódź 2018, s. 207). W reglamentacji korzystania ze środowiska niezbędne jest zachowanie elementu konieczności. Ustawodawca bowiem nałożył obowiązek uzyskania "pozwolenia" przez przedsiębiorców uwzględniając potencjalną szkodliwość ich działalności dla środowiska. Nie ma bowiem innego sposobu kontrolowania wykorzystania środowiska i reglamentacji, jak wprowadzenie obowiązku uzyskania zezwolenia. (zob. B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Toruń 2006, s. 334).

Ważąc zakres ograniczeń w korzystaniu ze środowiska wynikających z treści zezwolenia administracyjnego, którego podstawą jest ochrona środowiska oraz zakres wolności gospodarczej podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, niezbędne jest zachowanie zasady proporcjonalności w skalę ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie przedmiotowego zezwolenia. Szereg aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska przewiduje, oprócz nakazu uzyskania zezwolenia lub pozwolenia także obowiązki ustawowe skierowane bezpośrednio do podmiotów korzystających ze środowiska. Z tego powodu wydawane zezwolenia i pozwolenia powinny zawierać mniej lub bardziej szczegółowe warunki korzystania ze środowiska. Wymóg zachowania zasady proporcjonalności w określaniu obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska musi być zgodny z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska uregulowanymi w p.o.ś. oraz w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Zasada proporcjonalności w korzystaniu z zasobów środowiska zakłada, że ingerencja organu wydającego np. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych nie będzie bardziej dotkliwa niż niezbędna dla osiągnięcia celu administracyjnoprawnej reglamentacji. D. R. Kijowski słusznie zwraca uwagę, że "Nie ma powodu, aby rezygnować z oceniania uciążliwości koniecznej ingerencji dla ograniczanych przez nią swobód wówczas, gdy materializuje się ona w postaci, obciążających posiadacza pozwolenia, tego typu postanowień dodatkowych. Ponadto, szereg pozwoleń wprowadzanych jest do porządku prawnego właśnie po to, aby – przy pomocy zleceń, warunków, terminów i innych zastrzeżeń – umożliwić władzy wykonawczej takie reagowanie i sterowanie zachowaniami jednostek, aby nie prowadziły one do wywoływania szkód w dobrach i wartościach podlegających ochronie. (...). Ocenie proporcjonalności podlegać powinny w takiej sytuacji nie tylko zastrzeżenia zastosowane w konkretnym przypadku ale także przepisy określające zakres przedmiotowy, czasowy, podmiotowy i przestrzenny obwarowań, które miałyby być umieszczone w decyzjach. Podobnie, jak w przypadku oceny niezbędności tego typu klauzul, również i tym miejscu należy stwierdzić, że charakterystyczny w polskim systemie prawa – brak wypowiedzi ustawodawcy co do granic, w jakich ma być zawarta treść warunków czy zleceń, nie oznacza samo przez się, ani niekonstytucyjności takich przepisów ani dowolności organu zamierzającego wykorzystać pozostawione mu przez ustawodawcę możliwości. Ponieważ zasada współmierności winna być stosowana także przez władze administracyjne, również ich ingerencje, wykorzystujące ustawowe ograniczenia swobód i innych praw konstytucyjnych, muszą być badane pod kątem proporcjonalności wyrządzanych jednostkom dolegliwości". (zob. D.R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 277). Nie można tracić z pola widzenia tego, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu danej gminy, oprócz wymagań wynikających z treści zezwolenia musi spełniać wymagania stawiane prawem w sposób ogólny określone przepisami ustawowymi, takimi jak ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g.). Wymagania ustawowe są uregulowane w sposób zamknięty i ogólny.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r., II OSK 162/14, LEX nr 1987047), wyraźnie stwierdzono, że "Trafnie Sąd I instancji uznał, że nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta, nie ma oparcia w prawie".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 p.p.s.a. przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji w części pkt 2 rozstrzygnięcia i uchylenie pkt 4 lit. e decyzji organu pierwszej instancji bez uprzedniego rozważenia i wykazania w uzasadnieniu wyroku, że doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa, co z kolei miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to z tego względu, że gdyby Sąd takich rozważań dokonał, to wydany wyrok mógłby być inny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 28 marca 2023 r., III OSK 2009/21, LEX nr 3515325). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu Wojewódzkiego wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej. Natomiast nie można poprzez zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie zwalczać, czy też podważyć ustalonego stanu faktycznego, jak również podnosić naruszenia prawa materialnego, czy to przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie (zob. wyrok NSA z 25.01.2023 r., I OSK 3081/19, LEX nr 3504058).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną organ chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie pomimo tej wady przeprowadził merytoryczną kontrolę kasacyjną. Ustawodawca w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określił formy naruszenia prawa materialnego jako niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię.

Zastosowanie prawa materialnego musi zawsze poprzedzić ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Ustaleniu podlegają przy tym te fakty, które z uwagi na treść normy, wywiedzionej z obowiązujących przepisów, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r., III OSK 2392/22, LEX nr 3509301). Treść i uzasadnienie zarzutów przedstawionych w pkt I petitum skargi kasacyjnej wskazuje wprost, że w ich ramach skarżący kasacyjnie organ kwestionuje prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, jakie doprowadziły Sąd do uznania, że wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części pkt 2 rozstrzygnięcia; II. uchylenia decyzji Burmistrza O. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w części: - pkt 3, - pkt 4 lit. a, lit. b, lit. d i lit. e oraz zasądzenia od SKO we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwoty 1297 złotych tytułem kosztów postępowania.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 1 i 1aa u.c.p.g. przez sformułowanie warunku zawartego w pkt 4 lit. d) zezwolenia, zgodnie z którym "świadczenia usług odbioru nieczystości wyłącznie na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych, zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości oraz wystawiania dowodów korzystania z usług z podaniem ilości wywiezionych nieczystości, ceny usługi oraz odbiorcy nieczystości". Tak sformułowanych obowiązków nie można uznać za szczególne wymagania wynikające z odrębnych przepisów (art. 9 ust. 6 u.c.p.g.). Nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku zawarcia umowy z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) oraz wystawiania dowodów w zakresie wywozu nieczystości nie ma oparcia w prawie. W cytowanym wyżej wyroku NSA stwierdził, że "Trafnie Sąd I instancji uznał, że nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta, nie ma oparcia w prawie" (zob. wyrok NSA z 24.09.2015 r., II OSK 162/14, LEX nr 1987047).

Wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno uwzględniać techniczno-organizacyjne zasady działania organu właściwego do wydania takiego zezwolenia. Istotne znaczenie ma kompetencyjność i odpowiedzialność organu za wykonanie zadania polegającego na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, którą nie można obciążać przedsiębiorcę prowadzącego taki rodzaj działalności. Kompetencyjność organu wydającego przedmiotowe zezwolenie oznacza nie tylko przyznanie określonego zakresu działania i uprawnień. Polega również na zapewnieniu warunków realizowania ustalonych zadań. Wyposażenie organu wykonawczego gminy w odpowiedni zakres działania i uprawnień wiąże się także z rygorystycznym ustaleniem odpowiedzialności za wydawane decyzje (zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych). Wraz ze wzrostem samodzielności organów samorządu rośnie odpowiedzialność za realizację zadań. Z tego powodu istotnego znaczenia nabiera rola organów samorządu terytorialnego w organizowaniu procesów gospodarczych związanych z korzystaniem ze środowiska. Zakres i formy działania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług regulowane są przez prawo administracyjne, które rozumiane jest jako zespół norm prawnych, stanowiących podstawę organizatorskiej działalności tych organów w sferze regulacji stosunków powstających pomiędzy przedsiębiorcami, a organami wykonawczymi. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych realizuje zadania państwa w dziedzinie ochrony środowiska. Przepisy u.c.p.g., stosowane przez ww. organy realizują funkcję organizatorską (kształtowania zasad korzystania ze środowiska w kontekście jego ochrony) – ustalanie proekologicznych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, określanie kryteriów prawidłowości z punktu widzenia prawa ochrony środowiska wszelkich działań podejmowanych wobec środowiska, określanie kryteriów jakości środowiska, ustanowienie zasad, form i rodzajów ograniczeń i zakazów w korzystaniu z określonych elementów środowiska. Brak jest podstaw prawnych, aby na przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nałożyć obowiązki wynikające z funkcji organizatorskiej.

W art. 6 ust. 1 u.c.p.g. nałożono jedynie na właściciela nieruchomości obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez okazanie umowy i dowodów uiszczenia opłat za takie usługi. Przepis ten nie jest skierowany do przedsiębiorców, którzy uzyskali takie zezwolenie. W doktrynie wskazuje się, że właściciel nieruchomości, do którego odnosi się art. 6 u.c.p.g., może tylko w jeden sposób wykonać przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. obowiązek pozbycia się nieczystości ciekłych zgromadzonych w zbiorniku bezodpływowym, przez zawarcie umowy z właściwym podmiotem, którym jest przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych; zapłacenie za wykonaną usługę; udokumentowanie wykonania obowiązku przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi.

Ma rację Sąd I instancji, że dalej idące nakładanie obowiązków na przedsiębiorcę w zezwoleniu niż wynikające z obowiązujących przepisów nie miało podstaw ustawowych, tym bardziej że zakres obowiązków przedsiębiorcy w tej materii wynika wprost z art. 9o, u.c.p.g. Przedsiębiorca ma obowiązek jedynie załączyć do kwartalnego sprawozdania, wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach tych przedsiębiorca obowiązany jest zamieścić imię i nazwisko albo nazwę i adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości (art. 9o ust. 1, 2, 4 u.c.p.g.). W trafnej ocenie Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, aby wymagania w zakresie jakości usług (art. 9 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) miały dotyczyć jakości czynności podejmowanych przed przystąpieniem do wykonania usługi lub po zakończeniu jej wykonywania albo samej konieczności podejmowania takich czynności. Nie można uznać, że konieczność zawarcia umowy lub wystawiania dowodów korzystania z usług przedsiębiorcy będzie miała wpływ na jakość usługi, która polega na odbiorze i transporcie nieczystości ciekłych. Dlatego słusznie Sąd I instancji stwierdził, że nieprawidłowe jest uznanie, że obowiązek zawarcia przez przedsiębiorcę umowy i wystawiania dowodów dotyczących wywozu nieczystości może być zakwalifikowany do wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. określane są w treści zezwolenia. W konsekwencji zatem konieczne było uchylenie decyzji Burmistrza w tym zakresie.

Prawidłowo Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że obowiązki nałożone na spółkę w pkt 4 lit. d) decyzji Burmistrza nie stanowią – wbrew twierdzeniom Kolegium – wymogów w zakresie jakości w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Wymagania w zakresie jakości odnoszą się bowiem do technicznych aspektów działalności objętej zezwoleniem.

Zasadna jest teza ogólna zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że na organie udzielającym zezwolenia spoczywa obowiązek wskazania w zezwoleniu wymagań szczególnych wynikających z przepisów prawa, a nie powielania samych przepisów lub podawania nazw aktów prawnych. Obowiązkiem organu jest jasne i precyzyjne sformułowanie obowiązków, które powinien spełniać przedsiębiorca.

Drobiazgowe rozstrzyganie szczegółowych zagadnień w treści zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych nie ma podstaw w przepisach u.c.p.g. Z art. 8a ust. 2 u.c.p.g. wynika zasada, według której przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi zezwalającemu wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu. Działalność objęta zezwoleniem jest kontrolowana przez organ administracji w zakresie przestrzegania warunków działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. W myśl art. 9 ust. 2 u.c.p.g., jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Przed wydaniem decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych organ zezwalający może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia. Według art. 9 ust. 1c u.c.p.g., właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi: 1) jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi; 2) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska; 3) (uchylony); 4) przedsiębiorca ma zaległości podatkowe lub zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Wynik tej wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji odzwierciedla rzeczywiste i właściwe znaczenie przepisów wskazanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Nie można zarzucić Sądowi I instancji błędów popełnionych w procesie poszukiwania znaczenia przepisów wymienionych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną organ w jej uzasadnieniu nie wskazał, na czym polegał błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu interpretacji przepisów wskazanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej.

Brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej powodował jej oddalenie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.