Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2577/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki X w H., M. S., J. G., A. W. i R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 632/23 w sprawie ze skargi Spółki X w H., M. S., J. G., A. W. i R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia 30 maja 2019 r. Nr VIII/74/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 550/19, oddalił skargi: Spółki X w H., M. S., J. G., A. W. i R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z 30 maja 2019 r., nr VIII/74/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. "[...]".

Wyrok ten został wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1897/20, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 550/19, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził potrzebę kompleksowego ustalenia sytuacji faktycznej i prawnej każdego ze skarżących wynikającej z położenia działek stanowiących ich własność w konkretnych jednostkach planistycznych i odniesienie jej do regulacji planu. Wskazano, że przedmiotem ustaleń w granicach interesu prawnego każdego ze skarżących Sąd pierwszej instancji powinien uczynić kwestie: czy ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium rozumianego jako część tekstowa i graficzna (§ 18 i 21 planu); czy przebieg drogi KDL.1 jest zgodny ze studium, a ustalona klasa oraz parametry w planie (część tekstowa i graficzna planu) odpowiadają przepisom; czy dopuszczalne było ustalenie ciągu pieszo-jezdnego KX.5, zwłaszcza - czy jest to cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. warunkującym uwzględnienie skargi można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium, a ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, danych uzyskanych w toku rozprawy przed WSA w Lublinie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym a także pozyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta H., poczynił ustalenia odnośnie sytuacji prawnej poszczególnych skarżących, precyzując położenie ich działek w planie i przesądzając ich interes prawny. Oddalając skargę Sąd wojewódzki stwierdził zgodność kwestionowanych postanowień planu ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego miasta H. oraz z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej Spółka X w H., M. S., J. G., A. W. i R. J., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez zdawkowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiające się w braku spójnego uzasadnienia prawnego stanowiska Sądu pierwszej instancji uwidaczniające się w nieuwzględnieniu wszystkich wytycznych i wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., II OSK 1897/20, z jednoczesną oceną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: a) rysunku graficznego stanowiącego załącznik do studium; b) sposobu porównania części graficznej (rysunku) planu i studium w celu zbadania zgodności planu ze studium pod kątem spójności przyjętych kierunków zmian i ustalonego przeznaczenia terenów; c) oceny przepisów skarżonego planu w odniesieniu do interesu prawnego skarżących, na których położone są działki skarżących (M. S., J. G., J. W., R. J., Spółki X w H.) w sposób niepełny i rozbieżny konkretyzujący się w:

- dwojakim potraktowaniu ograniczenia możliwości lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach MN oraz MNU (str. 20 uzasadnienia wyroku), gdzie z jednej strony wskazano, że narusza to interes prawny skarżących, a z drugiej strony wskazano, że dopuszczenie na terenach MN.2 i MN.5 ograniczonej lokalizacji budynków gospodarczych ma stanowić kompensatę tych ograniczeń, pomijając fakt, że takich rozwiązań kompensujących nie ma na innych obszarach, gdzie istnieje także interes prawny skarżących (np. MN.4),

- zdawkowym potraktowaniu sytuacji prawnej skarżącego M. S. w stosunku do obszaru MN.5, który prowadzi szeroko zakrojoną działalność gospodarczą przetwórstwa warzyw i owoców, uwidaczniające się w tym, iż sąd pierwszej instancji bez pogłębionej analizy odniósł się jedynie do parametru 10 m maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków gospodarczych "przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych" (§ 18 ust. 4 pkt 6 lit. b skarżonego planu; str. 21 uzasadnienia wyroku), w sytuacji, gdy jak ustalono, M. S. na nieruchomości w obszarze MN.5 prowadzi zakład przetwórstwa warzyw i owoców wymagający funkcjonowania chłodni, pras, wyciskarek i innych urządzeń służących przeróbce owoców, a zapisy skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają w sprzeczności z profilem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (rolniczej), co jest rażącym naruszeniem władztwa planistycznego w świetle tego, iż na str. 52 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazuje wprost na przetwórstwo jako odrębną funkcję rozpatrywanych obszarów, która została pominięta przy uchwalaniu skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Wysokie walory rolniczej przestrzeni produkcyjnej terenów otaczających umożliwiają rozwój branży spożywczej i rynków hurtowych oraz przetwórstwa"),

- naruszeniu zasady proporcjonalności oraz znaczne naruszenie prawa własności (art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) w stosunku do A. W. przejawiające się w tym, iż Sąd odgórnie uznał, iż wykorzystanie praktycznie całej działki nr [...] pod drogę gminną publiczną klasy lokalnej "L" jest zasadne (KDL.2), gdyż i tak na tej nieruchomości nie ma prawnej możliwości zrealizowania jakiejkolwiek zabudowy (ze względu na wąski charakter tej nieruchomości), w sytuacji gdy skarżąca mogłaby i może tę nieruchomość wykorzystywać w celach rolniczych, sadowniczych lub rekreacyjnych, a zostało to całkowicie pominięte w rozważaniach sądu administracyjnego, który uznał, że skarżąca po prostu musi liczyć się ze stratą tej nieruchomości, a nadto uznał hipotetycznie, "że gmina gotowa jest rekompensatę wypłacić" za tę nieruchomość skarżącej (str. 23 uzasadnienia wyroku), podczas gdy do chwili obecnej (tj. 4 lata od daty uchwalenia planu) Gmina H. nie poczyniła żadnych kroków i czynności w przedmiocie wywłaszczenia tych nieruchomości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie na cel publiczny,

- braku wyjaśnienia i częściowo przyznania wewnętrznej sprzeczności w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do sposobu wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla dróg gminnych publicznych KDL.1 i KDL.2 na parametrze 8,0 m (str. 26 i 27 uzasadnienia wyroku) przekładających się na możliwość i warunki zabudowy nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych dopuszcza możliwość sytuowania budynków w odległości 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej publicznej w obszarze zabudowanym.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich niewłaściwej wykładni, tj. przyjęciu, że ustalenia studium znajdujące się w części graficznej w zakresie kierunku zmian w przeznaczeniu terenów nie są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych w zakresie ustalania sposobu przeznaczenia terenów, w szczególności w zakresie kształtowania parametrów technicznych i zakresu przebiegu projektowanych przyszłych dróg publicznych w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że § 18 planu w zakresie w jakim uznaje obszar:

- oznaczony jako MN.5 za teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest niezgodny z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów przyjętymi w studium (tereny objęte zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz tereny rolnicze),

- oznaczony jako MN.4 za teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest niezgodny z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów przyjętymi w studium (tereny rolnicze), a ponadto § 21 planu w zakresie, w jakim uznaje obszar oznaczony jako MNU.2 za teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami jest niezgodny z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów przyjętymi w studium (tereny objęte zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz głównie tereny rolnicze), i winien zostać uznany za nieważny;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 1 w zw. art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie stwierdzeniu nieważności uchwały w zakresie, w jakim plan stwierdza przeznaczenie części nieruchomości skarżących należących do R. J. i J. G. na teren ciągu pieszo-jezdnego o symbolu KX.5 i graniczące z nim tereny, który nie może być zaliczony do inwestycji celu publicznego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powierzchownie zbadał to zagadnienie i jedynie uznaniowo wskazał, iż "wyznaczanie ciągów pieszo-jezdnych mieści się, zdaniem Sądu, w ramach wskazanych celów publicznych" (str. 29 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy zaplanowane na "prywatnych działkach drogi wewnętrzne" (str. 29 uzasadnienia wyroku) nie będą zapewniały prawidłowego dostępu do drogi publicznej dla rzeczonych nieruchomości, gdyż jedynie ogólnodostępna droga wewnętrzna we własności danej jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. może zapewniać uregulowany prawnie dostęp do drogi publicznej, konsekwencją czego jest to, iż zapisy skarżonego planu nie dość, że tworzą ciąg pieszo-jezdny stanowiący drogę wewnętrzną na działkach prywatnych to w rezultacie wymuszą na skarżących konieczność ustanawiania odpowiednich służebności gruntowych lub służebności dróg koniecznych celem zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej,

3) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zw. z § 5, § 6, § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124; w wersji obowiązującej od 29 stycznia 2016 r. do dnia 12 września 2019 r.) poprzez ich błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście regulacji § 32 ust. 1 oraz § 32 ust. 3 pkt 1 lit. a i b zaskarżonego planu, polegający na przyjęciu, że:

- nie ma obowiązku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenia "konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych" takich jak "szerokość jezdni, szerokość pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej" (str. 27 i 28 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy zasadniczym problemem nie jest określanie specyficznych elementów przyszłego pasa drogowego (tj. przekroju poprzecznego jezdni, chodników, dróg dla rowerów i pasów zieleni), lecz jest nim brak określenia w sposób precyzyjny szerokości linii rozgraniczających projektowanej drogi publicznej KDL.1, co przekłada się na brak możliwości oceny tejże szerokości, a w konsekwencji na brak pewności co do kształtowania zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz obowiązku zachowania minimalnej odległości budynków od zewnętrznej krawędzi jezdni w rozumieniu art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych,

- sposób zapisu projektowanej szerokości linii rozgraniczających projektowanej drogi publicznej KDL.2 i KDL.3 "nie mniej niż 12 m" jest niewłaściwy, w sytuacji gdy tak naprawdę nie określa on jaka winna być szerokość projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej "L" (w kontekście tego zapisu może być to 12, 13, 14, 15, 16 i więcej metrów w przekroju poprzecznych - nie wiadomo), w konsekwencji czego skarżący M. S. i J. G., którzy mają zlokalizowane zabudowane i niezabudowane nieruchomości przy tej projektowanej drodze publicznej klasy "L" (KDL.1) nie wiedzą jak mogą kształtować zabudowę na swojej nieruchomości w świetle funkcjonowania nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz obowiązku zachowania minimalnej odległości budynków od zewnętrznej krawędzi jezdni w rozumieniu art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych, co stanowi naruszenie władztwa planistycznego i pozostaje w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami § 5, § 6, § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz potwierdza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie dokonał dystynkcji pojęcia podstawowych parametrów drogi (jakim jest bezsprzecznie projektowana szerokość drogi/ulicy w jej liniach rozgraniczających) od szczegółowych parametrów drogi, które określa się dopiero na poziomie inwestycji drogowej polegającej na budowie, przebudowie lub rozbudowie drogi w trybie ustawy Prawo budowlane lub w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdził, że nie mogły one w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i skarga kasacyjna w związku z tym podlega oddaleniu.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, łącznie obejmujące naruszenie art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 190 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego planu z naruszeniem oceny prawnej w zakresie wykładni prawa oraz wynikających z niej wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1897/20, którym Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok był związany.

Konfrontacja powyższych wytycznych ze sposobem przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonego planu miejscowego oraz jej wynikami, których odzwierciedleniem jest treść zaskarżonego wyroku, uprawnia do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki dokonał ponownej kontroli szczegółowo i kompletnie wypełniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim zindywidualizował sytuację faktyczną i prawną każdego ze skarżących określoną rzeczowymi uprawnieniami do nieruchomości objętych planem, określając szczegółowo ich położenie w planie i w studium. To stało się punktem wyjścia do ustaleń i ocen mieszczących się odpowiednio w granicach interesu każdego ze skarżących w kwestiach wyszczególnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a mianowicie: w zakresie zgodności planu ze studium w części tekstowej i graficznej (§ 18 i § 21 planu), przebiegu drogi KLD.1, jej parametrów i klasy oraz ustalenia dopuszczalności lokalizacji ciągu pieszo – jezdnego KX.5 i oceny tego ciągu jako celu publicznego w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu. W granicach interesu prawnego każdego ze skarżących Sąd Wojewódzki stwierdził zgodność kwestionowanych rozwiązań planistycznych w zakresie wprowadzonej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MNU) oraz wprowadzonego systemu komunikacji (KDL.1, KDL.2, KX.5) z postanowieniami studium oraz zgodność nowego układu komunikacji z przepisami ustaw i rozporządzeń.

Nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., których przywołanie w skardze kasacyjnej w zestawieniu z przepisem art. 190 § 1 p.p.s.a. posłużyło kasatorowi do sformułowania zarzutów w zakresie wadliwie poczynionej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności planu miejscowego stanowiącej w istocie odzwierciedlenie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego a nie przepisów prawa procesowego. Nie zarzucono bowiem Sądowi wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym wykroczenia poza zgromadzony materiał dowodowy, co mogłoby świadczyć o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby być skutecznie postawiony, gdyby uzasadnienie wyroku nie zawierało wszystkich elementów wskazanych w tym przepisie i gdyby w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie takie musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie zarzucają Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, sprzeczne z wiążącą wykładnią sformułowaną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1897/20, w konsekwencji czego doszło do nieprawidłowej kontroli zaskarżonego planu w zakresie zgodności ze studium mieszkaniowego przeznaczenia nieruchomości skarżących oraz rozwiązań z zakresu systemu komunikacji naruszających jednocześnie powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Jeśli zaś chodzi o podstawy kasacyjne, które zawierają zarzuty naruszenia prawa w odniesieniu do terenów, na których znajdują się nieruchomości będące własnością skarżących, to zauważyć należy, że dotyczy to podstaw kasacyjnych, w których zarzuca się sprzeczność ustaleń § 18 i § 21 planu ze studium, przeznaczenie nieruchomości prywatnych pod ciąg pieszo – jezdny wraz z wyznaczeniem nieprzekraczalnych linii zabudowy z nim związanych, co nie zapewnia właściwej organizacji systemu komunikacji, w tym dostępu do drogi publicznej, nieprawidłowe określenie szerokości linii rozgraniczających projektowanych dróg publicznych - KDL.1, KDL.2 i KDL.3, co doprowadziło do naruszenia władztwa planistycznego oraz wytyczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, naruszenie zasady proporcjonalności poprzez przeznaczenie całej działki nr [...] stanowiącej własność A. W. pod drogę gminną KDL.2.

W ślad za wiążącym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dopuścił możliwość zastosowania przy kontroli planu podejścia przedmiotowego, zaakceptować należało przyjętą przez Sąd Wojewódzki metodologię kontroli opierającą się na analizie poszczególnych kwestii spornych, poprzedzoną dokładnym ustaleniem, których skarżących one dotyczą.

Odnosząc się do kwestii zgodności zaskarżonego planu ze studium należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter studium i związane z tym różnice pomiędzy tym aktem a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Powyższe zestawienie przepisów pokazuje, że nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalenia planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy nie byłby potrzebny, gdyby przez samo porównywanie rysunku studium z rysunkiem planu można było ustalić przeznaczenie terenów określone w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (tak wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 1565/16).

Co do postanowień przewidzianych w strefach MN i MNU, w tym MN.5 i MNU.2, Sąd prawidłowo uznał, że są one zgodne ze studium zarówno w wymiarze uniemożliwiającym, jak i ograniczającym zabudowę zagrodową, kierując się przy tym oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. może zachodzić tylko wówczas, gdy wprowadza się w planie przeznaczenie całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ocena Sądu pierwszej instancji jest przy tym wynikiem rzetelnej i szczegółowej konfrontacji określonych w studium, w wersji tekstowej i graficznej, kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianego dla terenu działek skarżących. Z części graficznej studium obejmującej kierunki zagospodarowania wynika, że obszar nieruchomości wszystkich skarżących położony jest w studium w części oznaczonej literą M – tereny zarezerwowane pod zabudowę mieszkaniową oraz W - tereny rezerwowane pod zabudowę wielofunkcyjną. Na rysunku studium tereny te ograniczone są czerwoną obwiednią na żółtym tle oznaczającym, zgodnie ze studium, tereny rolnicze. Rysunek studium w powyższym zakresie w pełni koresponduje z ustaleniami części tekstowej określającej kierunki zagospodarowania terenu (t. 1, k. 141 verte akt), z której wynika, że w południowej i północnej części miasta wyznaczono tereny wielofunkcyjne obejmujące zespoły zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem lokalizacji obiektów produkcyjnych i usługowych nie oddziaływujących znacząco na środowisko. Określono, że dla proponowanej zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno - usługowej i usługowej wyznaczonej w studium, szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania zostaną określone w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem zasady, że w terenach zabudowy mieszkaniowej mogą funkcjonować wyłącznie usługi nieuciążliwe służące zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców.

Tak ukształtowane kierunki zagospodarowania Miasta H., wyznaczyły w istocie zasadnicze kierunki zmian w przeznaczeniu terenów polegające na wprowadzeniu w tej części miasta funkcji mieszkaniowej w miejsce rolnej, co zgodnie z zapisami studium należało uwzględnić i adekwatnie uregulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Koresponduje to w pełni z odzwierciedloną w treści studium w części opisującej uwarunkowania terenu tendencją w zakresie mieszkalnictwa (t. 1, k. 127 akt), z której wynika, że zabudowa jednorodzinna ulega zasadniczej zmianie przejawiającej się wymianą zdegradowanej substancji oraz zabudową nowych terenów, a zabudowa zagrodowa ma charakter zanikający, systematycznie przekształca się w zabudowę jednorodzinną. Zbieżność uwarunkowań i kierunków zmian w przeznaczeniu terenów uprawniała Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że wprowadzenie funkcji mieszkaniowej na terenach zarezerwowanych w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, jest zgodne ze studium i w sposób właściwy wdraża założenia polityki przestrzennej w nim odzwierciedlone. W świetle przywołanej treści studium, tych postanowień studium, które w ramach kierunków zagospodarowania dopuszczają możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych miasta, na zasadach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie można traktować jako przeszkody we wprowadzeniu funkcji mieszkaniowej z wyłączeniem lub ograniczeniem zabudowy zagrodowej. Powyższe dopuszczenie ma bowiem charakter ogólny, stwarzający możliwość, a nie obowiązek wprowadzenia zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych, a objęcie terenów nieruchomości skarżących rezerwą pod zabudowę mieszkaniową oraz rezerwą pod przeznaczenie wielofunkcyjne, w tym mieszkaniowe, stanowi regulację szczególną odzwierciedlającą obrany przez gminę kierunek zmian w przeznaczeniu terenów zmierzający do stworzenia nowych miejskich terenów mieszkaniowych, podlegający wdrożeniu w poszczególnych planach miejscowych.

Odnosząc się w tym kontekście do stanowiska M. S., który z postanowień określających kierunki zagospodarowania w studium wywodzi obowiązek ustanowienia przetwórstwa jako odrębnej funkcji rozpatrywanych obszarów wyjaśnić należy, że zapisu kierunków zagospodarowania określonych w studium: "Wysokie walory rolniczej przestrzeni produkcyjnej terenów otaczających umożliwiają rozwój branży spożywczej i rynków handlowych oraz przetwórstwa" (t. 1 k. 141 akt) nie można rozumieć w ten sposób, że w planie miejscowym na terenach rolnych musi być przewidziane przetwórstwo, a jego brak oznacza sprzeczność ze studium. Postanowienie to ma walor ogólny i opisowy i jest bardziej stwierdzeniem ogólnego stanu faktycznego, z którego wynika, że położenie miasta pozwala na rozwój m.in. przetwórstwa, z czego nie można jednak wywodzić konkretnych kierunków zmian w tym zakresie w studium. Przy tym wskazać należy, że w studium wskazane zostały odrębnie tereny przetwórstwa, które nie obejmują nieruchomości skarżących.

Również przyjęty w planie mechanizm rekompensujący zmianę przeznaczenia terenów rolniczych na funkcję mieszkaniową polegający na dopuszczeniu w niektórych jednostkach planistycznych lokalizacji budynków gospodarczych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (MN.2 i MN.5) oraz lokalizacji usług nieuciążliwych jest zgodny z przewidzianymi w studium zasadami kształtowania zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno – usługowej i usługowej.

Sąd prawidłowo uznał również, że wdrożenie powyższych zasad w planie odbyło się z proporcjonalnym poszanowaniem prawa własności poszczególnych skarżących, w tym M. S. prowadzącego na nieruchomościach położonych w jednostce planistycznej MN.5 działalność w zakresie przetwórstwa rolno – spożywczego. Świadczy o tym treść § 18 ust. 3 pkt 2 planu, który w strefie MN.5 przewidział możliwość lokalizacji budynków gospodarczych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Potwierdzają to również postanowienia części ogólnej planu regulujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 6) oraz sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 17).

W § 6 pkt 3 planu przewidziano bowiem zachowanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych z dopuszczeniem ich przebudowy, rozbudowy (z zastrzeżeniem § 17 pkt 1), remontu i odbudowy, przy zachowaniu ustalonych planem wskaźników (lit. a), rozbudowy w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, niezależnie od ustaleń planu (lit. b), prowadzenia robót budowlanych, z wyłączeniem nadbudowy, w przypadku gdy wysokość zabudowy istniejącego obiektu budowlanego przekracza wysokość zabudowy ustaloną planem, przy zachowaniu pozostałych ustalonych planem wskaźników (lit. c) oraz prowadzenia robót budowlanych związanych z nadbudową kominów spalinowych lub wentylacyjnych w celu dostosowania ich parametrów do przepisów odrębnych w przypadku gdy wysokość zabudowy istniejącego obiektu budowlanego przekracza wysokość zabudowy ustaloną planem (lit. d).

W § 17 planu określając zasady tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, zakazano budowy nowych i rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie na terenach, na których plan przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego (pkt 1) oraz dopuszczono czasowe zagospodarowania terenów, do czasu realizacji zgodnej z przeznaczeniem, w ściśle określonych formach (pkt 2, m.in. placów zabaw dla dzieci, zieleni, boisk sportowych).

Powyższe regulacje tymczasowe odnoszą się do zagospodarowania terenów do czasu realizacji inwestycji zgodnej z nowym przeznaczeniem, co oznacza, że w zakresie wykorzystywania terenów rozumianego jako władanie gruntem bez ingerencji powodującej zmianę zagospodarowania, zastosowanie znajduje reguła ogólna wyrażona w art. 35 u.p.z.p. dopuszczająca wykorzystywanie terenów, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem.

Tym samym stworzono w planie warunki do kontynuowania dotychczasowej działalności w istniejących obiektach, które można remontować i odbudowywać, rozbudowywać w zakresie docieplenia lub wykonywania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, a także prowadzić roboty budowlane, z wyłączeniem nadbudowy, przy zachowaniu określonych w planie warunków. Umożliwiono również roboty budowlane związane z nadbudową kominów spalinowych lub wentylacyjnych w celu dostosowania ich parametrów do przepisów odrębnych, w przypadku gdy wysokość zabudowy istniejącego obiektu budowlanego przekracza wysokość zabudowy ustaloną planem.

Dodatkowo w § 6 pkt 4 lit. a i b planu przewidziano zachowanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych zlokalizowanych w całości lub w części poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy z dopuszczeniem prowadzenia robót budowlanych, bez możliwości dalszej rozbudowy poza tę linię (nie dotyczy docieplenia obiektów budowlanych), przy zachowaniu ustalonych planem wskaźników oraz nadbudowy obiektu z uwzględnieniem ustalonych w planie maksymalnych wysokości i przy zachowaniu ustalonych planem wskaźników. Oznacza to zachowanie dotychczasowych możliwości wykorzystywania nieruchomości skarżącej Wspólnoty Gruntowej i M. S. położonych wzdłuż drogi KDL.1, których zabudowa znalazła się w planie poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Regulacje te stanowią wyraz uwzględnienia przy wprowadzanej zmianie przeznaczenia terenów, ochrony dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości i prowadzonej na niej działalności.

W powyższym kontekście zarzut braku określenia takich rozwiązań kompensujących dla terenów objętych jednostką MN.4, jak w jednostkach MN.2 i MN.5, nie jest zasadny. Przede wszystkim strefa MN.4 obejmuje należącą do skarżącej Wspólnoty Gruntowej działkę nr [...] i niewielki fragment działki [...] stanowiącej własność A. W.. Z analizy rysunku planu wynika, że działka nr [...] jest zabudowana. Do działki tej odnoszą się regulacje § 6 pkt 4 lit. a i b planu przywołane wyżej, które przewidują zachowanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych zlokalizowanych w całości lub w części poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, które w sytuacji faktycznej tej działki należy uznać za adekwatne dla ochrony stanu istniejącego rozwiązanie planistyczne. Z kolei działka nr [...] jest objęta tą strefą w tak niewielkim zakresie, że brak zapewnienia możliwości lokalizacji obiektów gospodarczych na tym terenie nie ma uchwytnego znaczenia. W przeważającej części działka ta bowiem została przeznaczona pod drogę publiczną KDL.2.

Podsumowując tą część rozważań, Sąd a quo w sposób prawidłowy ocenił działalność uchwałodawczą gminy, która wprowadzając w planie funkcję mieszkaniową oraz mieszkaniowo – usługową w miejsce funkcji rolnej wdrożyła kierunki zmian w przeznaczeniu terenów określone w studium realizując tym samym politykę przestrzenną gminy, dbając jednocześnie o adekwatną ochronę istniejącego stanu zagospodarowania terenu i ingerując we własność prywatną tylko w takim rozmiarze, jaki był niezbędny do realizacji polityki przestrzennej gminy i zapewnienia ładu przestrzennego. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3 i w art. 31 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności skarżących w zakresie kontrolowanych postanowień planu nie wykracza poza niezbędność i proporcjonalność determinowaną potrzebą realizacji celów z zakresu gospodarki przestrzennego gminy (ładu przestrzennego) polegających na takim ukształtowaniu przestrzeni, które umożliwi wykorzystanie potencjału rozwojowego tego obszaru miasta w zakresie budownictwa mieszkaniowego gwarantując w ten sposób możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb obywateli.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty odnoszące się do określonego w planie miejscowym systemu komunikacji przypisujące wadliwość przyjętym w planie rozwiązaniom w zakresie wyznaczenia poszczególnych dróg i ciągu.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, że stworzony w zaskarżonym planie system komunikacji, na który składają się kwestionowane drogi publiczne klasy lokalnej KDL.1, KDL.2 i KDL.3 a także ciąg pieszo – jezdny KX.5 ma zapewnić nowym terenom mieszkaniowym i mieszkaniowo - usługowym skomunikowanie i włączenie w istniejący system komunikacji.

Przebieg, klasa i parametry zaprojektowanych w planie dróg KDL.1, KDL 2 i KDL.3 jest zgodna z zasadami określonymi w studium, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił czyniąc zadość wytycznym sformułowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1897/20.

Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu planu oraz § 5, § 6, § 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg poprzez ich błędną wykładnię w kontekście § 32 ust. 1 oraz § 32 ust. 3 pkt 1 lit. a i b planu. Istota zarzutu sprowadza się do nieprawidłowego, w ocenie skarżących, określenia szerokości linii rozgraniczających dróg KDL.1, KLD.2 i KLD.3. Skarżący upatrują w nieprecyzyjnym określeniu szerokości linii rozgraniczających wskazanych dróg naruszenia władztwa planistycznego, które pozostawia skarżących jako właścicieli nieruchomości położonych przy tych drogach w niepewności co do zakresu ograniczenia prawa własności wynikającego z przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy i konieczności zachowania minimalnych odległości budynków od zewnętrznej krawędzi jezdni w rozumieniu art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie projektu planu stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Obowiązek ten odnosi się również do określania przebiegu dróg i ciągów komunikacyjnych projektowanych w ramach budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Realizacja powyższych wymogów wymaga wyraźnego, niepowodującego jakichkolwiek wątpliwości, wyznaczenia linii rozgraniczających poszczególne tereny. W niniejszej sprawie analiza zarówno tekstu planu, jak i jego rysunku potwierdza spełnienie powyższych standardów w odniesieniu do linii rozgraniczających dróg publicznych KDL.1, KDL.2 i KDL.3, których przebiegu nie można traktować jako orientacyjnego. Linie rozgraniczające wskazanych dróg zostały w sposób wyraźny określone na rysunku planu. W tej sytuacji brak określenia w tekście planu parametru szerokości w liniach rozgraniczających drogi KDL.1 tylko poprzestanie na odwołaniu do rysunku nie narusza wymogów § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu planu, który takiego warunku nie formułuje. Również określenie szerokości w liniach rozgraniczających dróg KDL.2. i KDL.3 przy użyciu sformułowania "zgodnie z rysunkiem planu – nie mniej niż 12,0 m" nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Szerokość tych dróg została bowiem wyraźnie określona na rysunku planu i ograniczona wyznaczoną precyzyjnie nieprzekraczalną linią zabudowy przebiegającą w odległości 8 m od linii rozgraniczających te drogi, co powoduje, że zarówno możliwości inwestycyjne skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogami, jak i zarządców dróg, zostały określone w sposób wystarczająco zabezpieczający interesy i potrzeby obu kręgów podmiotów. Takie uregulowanie umożliwia dostosowanie szerokości drogi w liniach rozgraniczających do wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, które w § 6, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, wymagało, aby szerokość drogi w liniach rozgraniczających zapewniała możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, czyniąc z tego parametru wypadkową klasy, funkcji i wymogów technicznych.

Zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do nieprawidłowo wyznaczonej w odległości 8 m od linii rozgraniczających drogi KDL.1 i KDL.2 nieprzekraczalnej linii zabudowy nie zdołały, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważyć trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo w tym zakresie odwołał się do przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który określając parametr położenia obiektów budowlanych przy drogach w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni używa sformułowania "w odległości co najmniej", wyznaczając tym samym normatywne minimum odległości, którą należy zapewnić.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 14 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z przeznaczeniem nieruchomości prywatnych stanowiących własność skarżącej J. G. pod ciąg pieszo – jezdny oznaczony symbolem KX.5 oraz z ograniczeniem własności R. J. poprzez umiejscowienie na jego nieruchomości nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony linii rozgraniczających ten ciąg. Przede wszystkim należy wskazać, że brak zaliczenia w planie ciągu pieszo – jezdnego KX.5 do dróg publicznych oznacza jego kwalifikację jako odrębnej formy ciągu komunikacyjnego, który w świetle dychotomicznego podziału dróg na publiczne i wewnętrzne na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320), zwanej dalej u.d.p., stanowi drogę wewnętrzną. Prima facie nie oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości prywatnych na ten cel narusza przepisy wskazane w podstawach kasacyjnych. Z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika wymóg zapewnienia w planie możliwości obsługi komunikacyjnej terenów, których przeznaczenie wymaga powiązania z układem komunikacyjnym gminy, przy czym przepisy nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, ale obejmują wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu.

Rozwiązania komunikacyjne w tym zakresie podlegają jednak ocenie z punktu widzenia naruszenia granic władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności ingerencji we własność. Sąd pierwszej instancji za dopuszczalne prawnie uznał przeznaczenie nieruchomości prywatnych pod realizację ciągu pieszo – jezdnego jako niezbędnego elementu systemu komunikacji projektowanego dla nowych terenów zabudowy mieszkaniowej gwarantującego skomunikowanie z drogami publicznymi, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe. Wprowadzone rozwiązanie skomunikowania nowych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MNU.3) z drogami publicznymi poprzez ciąg pieszo – jezdny spełnia wymogi zasady proporcjonalności, wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzone jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w zakresie niezbędnym do realizacji zakładanego celu. Ze względu na kwalifikację ciągu pieszego jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 9c ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwały o planie, ciąg pieszo - jezdny jest rozwiązaniem mogącym doprowadzić do stworzenia efektywnego systemu komunikacji z drogami publicznymi. Kwestionowane ustalenia planu są zgodne z zasadą proporcjonalności w tym jej aspekcie, który odnosi się do zakazu ograniczeń własności naruszających jej istotę. Dzieje się tak z tego powodu, że przeznaczenie terenu pod ciąg pieszo – jezdny kwalifikowany jako cel publiczny gwarantuje właścicielom rekompensatę w postaci słusznego odszkodowania za pozbawienie ich własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia bądź możliwość skorzystania z roszczeń przewidzianych w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Przy tym nie jest to rozwiązanie nieproporcjonalne do potrzeb, w tym sensie, że ze względu na jego parametry (szerokość w liniach rozgraniczających – zgodnie z rysunkiem planu nie mniej niż 5 m), ograniczenie skarżących w korzystaniu z nieruchomości nastąpi w sposób najmniej z możliwych obciążający ich uprawnienia właścicielskie, a uzyskane w związku z takimi regulacjami możliwości inwestycyjne winny zrekompensować taki zakres uszczuplenia uprawnień właścicielskich. Wskazywane w uzasadnieniu skargi potencjalne i przyszłe trudności związane koniecznością ustanowienia służebności nie mogą być uznane za przejaw naruszenia zasady proporcjonalności. Regulacje planu nie przesądzają w żadnym wypadku konieczności ani formy czynności rozporządzających terenem przeznaczonym pod ciąg komunikacyjny i w tym zakresie nie mogą być postrzegane jako ingerujące w prawo własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza zasady proporcjonalności i nie przekracza granic władztwa planistycznego przeznaczenie prawie całej działki nr [...] stanowiącej własność A. W. pod drogę publiczną KDL.2. Stanowi ona bowiem niezbędne połącznie komunikacyjne nowych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącym układem dróg publicznych (połącznie KDL.1 z KDL.3 i dalej do KP – ul. (...) drogi publicznej). Jej przebieg odpowiada orientacyjnej lokalizacji ciągu komunikacyjnego na rysunku studium i wykorzystuje specyficzny kształt i charakter działki, nie dającej możliwości jej wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową zgodną z przeznaczeniem w studium i w planie. To rozwiązanie planistyczne spełnia wymóg niezbędności i przydatności dla realizacji celu leżącego u jego podstaw, a przeznaczenie pod cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. zapewnia skarżącej niezbędną rekompensatę w razie jej wykorzystania zgodnie z przypisanym przeznaczeniem planistycznym. Bez wpływu na ocenę legalności wprowadzonej regulacji pozostaje dotychczasowy brak realizacji wskazanego celu publicznego przez gminę.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że niezadowolenie skarżących z określonych ustaleń planistycznych nie ma wpływu na ocenę legalności planu miejscowego, jeżeli nie towarzyszy temu naruszenie obiektywnego porządku prawnego, co nie miało miejsca w odniesieniu do kontrolowanego planu.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wszystkich skarżących nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, co uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.