Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2113/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 850/22 w sprawie ze skargi L. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2022 r. nr 290/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 850/22, w sprawie ze skargi L. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 16 lutego 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; zaś w punkcie drugim zasądził od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), po rozpoznaniu zażalenia L. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żurominie (dalej PINB) z 2 listopada 2021 r. – uchylił to postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin na realizację obowiązku, tj. do 30 czerwca 2022 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ww. postanowienie w mocy.

Na to postanowienie L. Z. wniósł do WSA skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Sąd uznał, że PINB błędnie zastosował w tej sprawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b.., niezasadnie przyjmując, że L. Z. wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek gospodarczo-mieszkalny, wagę samochodową i 8 sztuk silosów zbożowych – co jest niezbędne dla zastosowania ww. przepisu. Dlatego też organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy niezgodne z prawem postanowienie PINB. Skarżący – co wprost wynika z akt sprawy – wybudował ww. obiekty w oparciu o niewyeliminowaną do dnia dzisiejszego z obrotu prawnego decyzję z 20 kwietnia 2021 r., zatwierdzającą projekt budowlany ww. inwestycji i udzielającą pozwolenia na budowę, wydaną przez Starostę Żuromińskiego. Decyzja ta – znajdująca się w aktach organów – podpisana została przez działającą z upoważnienia Starosty dyrektor wydziału infrastruktury inż. J. K., a nie przez skazanego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Mławie II z dnia 27 czerwca 2018 r., II K 223/17, urzędnika Starostwa L. S. Fakt, że L. S. skazany został prawomocnym wyrokiem nie oznacza bowiem, że sąd powszechny w jakikolwiek sposób wyeliminował z obrotu prawnego decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę; sądy powszechne nie mają takiej kognicji. Jak wynika natomiast ze znajdującego się w aktach wyroku sądu karnego, L. S. został uznany winnym niedopełnienia obowiązków służbowych, dopuszczając do zakończenia postępowania administracyjnego przez wydanie ww. decyzji nr 73/2021 z 20 kwietnia 2021 r. i odnotowując taki fakt "w prowadzonych w wydziale rejestrach" w sytuacji, gdy nie zgromadzono kompletnej dokumentacji niezbędnej dla wydania takiej decyzji. Wbrew więc stwierdzeniom organów obu instancji, w ocenie Sądu, skarżący legitymuje się będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę; natomiast sam fakt, że nie dysponuje jej oryginałem – co podkreślały organy – nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Uszło przy tym uwadze organów, że – jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie – oryginał decyzji nr 73/2021 z 20 kwietnia 2021 r., zatwierdzającej projekt budowlany ww. inwestycji i udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej przez Starostę Żuromińskiego, skarżący wydał prowadzącemu postępowanie przygotowawcze funkcjonariuszowi Komendy Wojewódzkiej Policji w Radomiu, za pokwitowaniem "spis i opis rzeczy". WSA zwrócił uwagę, że w aktach organów znajduje się kopia tejże decyzji, umożliwiająca jej pełną identyfikację zarówno pod względem zakresu udzielanego pozwolenia na budowę, jak i osoby wydającej decyzję. Istnienie w obrocie ww. ważnej (niewyeliminowanej) decyzji o pozwoleniu na budowę sprawiało, że organ I instancji powinien był albo odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., albo już wszczęte – po ustaleniu istnienia w obrocie decyzji nr 73/2021 z 20 kwietnia 2021 r., zatwierdzającej projekt budowlany ww. inwestycji i udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej przez Starostę Żuromińskiego – umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako przedmiotowo bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez uznanie braku podstaw faktycznych do jego zastosowania, mimo wystąpienia ewidentnych przesłanek jego użycia przez organy nadzoru budowlanego w okolicznościach tej sprawy polegających na braku wymaganego pozwolenia na budowę,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie się na niepełnym materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy (mimo przedstawienia Sądowi jego kompletu), w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż właściwy Sąd karny prawomocnym wyrokiem stwierdził sfałszowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z treści w/w wyroku zawartego w aktach sprawy rozpatrywanej przez Sąd administracyjny - co oznacza brak istnienia danej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym, albowiem sfałszowany dokument nie może być podstawą jakichkolwiek działań prawnych, które to naruszenie przepisu art. 133 miało wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego,

3. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i 105 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwego ustalenia naruszenia przez organy ww. przepisu postępowania, polegającego na nie wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub o umorzeniu postępowania, podczas gdy w rzeczywistości istnieje przedmiot postępowania oraz przesłanki do wydania postanowień uchylonych przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie o kosztach na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę pozostała w obrocie prawnym pomimo prawomocnego wyroku karnego skazującego urzędnika za nieprawidłowości związane z jej wydaniem.

Rozważając tę kwestię stwierdzić należy, że nawet jeżeli decyzja administracyjna zostałaby wydana w wyniku przestępstwa, to dopóki nie zostanie wyeliminowana w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego, w obrocie tym pozostaje.

Jak trafnie podkreślił WSA, fakt, że L. S. skazany został prawomocnym wyrokiem nie oznacza, że w ten sposób wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa stanowi – stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. – przesłankę do wznowienia postępowania. Nie sprawia jednak, że decyzja automatycznie przestaje istnieć, ani nie eliminuje jej automatycznie z obrotu prawnego.

Nietrafny w tych okolicznościach jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 p.b., bowiem – skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego – to stanowisko organu, że w sprawie brak było wymaganego pozwolenia na budowę nie jest prawidłowe, a zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania powyższych unormowań.

Zaznaczyć przy tym wypada, że L. S. skazany został za niedopełnienie obowiązków służbowych, a nie za sfałszowanie decyzji. Decyzja ta nie została więc sfałszowana, jak to niesłusznie określił organ w omawianym zarzucie, chociaż przy jej wydaniu doszło do wskazanych w wyroku karnym nieprawidłowości.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ – jak już wyżej zaznaczono – wyrok karny nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i 105 § 1 k.p.a. również nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego w I instancji kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. Stosownie zaś do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, art. 204 p.p.s.a. stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.