Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 347/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2017 r., poz. 1952 z późn. zm.), oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466 z późn. zm.), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo wysokości dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U z 2018 r., poz. 1497), odmówił przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym D. F.

M. S. w dniu [...] stycznia 2019 r. złożyła do organu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na 37- letniego siostrzeńca – D. F. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności D. F., wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w W., z dnia [...].06.2018 r., nr [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...].02.2016 r. o ustanowieniu kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnionym D. F., sygn. akt [...]. Organ wskazał, że D. F. jest osobą pełnoletnią, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co powoduje, że nie spełnione są przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ stwierdził, że ustanowienie ww. kuratorem nad częściowo ubezwłasnowolnionym D. F. nie mieści się w katalogu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), ponieważ nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. W związku z powyższym organ po rozpoznaniu wniosku ww. uznał brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

M. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, w którym nie zgodziła się ze stanowiskiem, że ustanowienie jej kuratorem nad częściowo ubezwłasnowolnionym siostrzeńcem nie mieści się w katalogu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220).

Poddała pod wątpliwość, czy nie jest faktycznym opiekunem siostrzeńca D. F. Nie zgodziła się również ze stanowiskiem odnośnie stopnia niepełnosprawności, ponieważ siostrzeniec legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale niepełnosprawność ta powstała w wieku 15 lat. Z kolei zgodnie z zapisem tej samej ustawy o świadczeniach rodzinnych w art. 16 ust. 3 jest stwierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny, podobnie jak osobom ze znacznym stopniem niepełnosprawności, przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Uważa, że w tej samej ustawie są dwie sprzeczności, ponieważ wg zapisu art. 16 ust. 3 ustawy siostrzeniec D. F. otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny tak jak osoby legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji jest tylko stwierdzenie, że D. F. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, lecz nie dodano, że niepełnosprawność ta powstała w wieku 15 lat życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach uzasadnienia organ II instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym siostrzeńcem stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dodał również, że spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia wnioskodawczyni jako kuratorowi częściowo ubezwłasnowolnionego i opiekunowi faktycznemu siostrzeńca tj. 37 letniego D. F.

Organ stwierdził, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie należą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (za wyjątkiem opiekuna faktycznego dziecka, który w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy jest osobą faktycznie opiekującą się dzieckiem, która wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka).

Przedmiotowe świadczenie nie mogło być przyznane wnioskodawczyni ponieważ:

1) nie jest matką podopiecznego (jest jego ciotką);

2) nie jest "opiekunem faktycznym dziecka" (podopieczny nie jest jej dzieckiem, dzieckiem jej małżonka, dzieckiem przez nią przysposobionym ani dzieckiem, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, czy też dzieckiem znajdującym się pod jej opieką prawną);

3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną;

4) nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

Organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy należy sięgnąć do art. 128 i następnych - Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którymi to przepisami obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha, pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale -mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców, lecz nie wymienione w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Na poparcie stanowiska organ powołał orzecznictwo - uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. (Sygn. akt I OPS 5/13, orzeczenia.nsa.gov.pl.) wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (Sygn. akt P 27/07) i z dnia 22 lipca 2008 r. (Sygn. akt P 41/07) oraz z dnia 15 listopada 2006 r. (Sygn. akt P 23/05).

Zdaniem organu M. S., jako kurator, nie należy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co stanowi bezwarunkową negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej wskazanego w odwołaniu dot. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (umiarkowany) jakie posiada D. F., Kolegium stwierdziło , że przepis ten budził wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym jak i sądowym. Wynikało to z interpretowania treści art. 17 ust. 1 ustawy w powiązaniu z przepisami ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a więc stosowaniem wykładni systemowej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 2002 r. stanowi, że osoby, które nie ukończyły 16 roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Przepis ten zawiera zatem szczególną regulację odnoszącą się do zasad orzekania o niepełnosprawności w stosunku do osób, które nie ukończyły 16 lat. Nie ma zatem prawnej możliwości orzekania o znacznym stopniu niepełnosprawności w stosunku do osoby, która nie ukończyła 16 lat. Legalna definicja znacznego stopnia niepełnosprawności zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji odnosi się bowiem do pojęcia zdolności do pracy, która nie może być badana u osoby poniżej 16 roku życia. Wywodzono więc, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku dziecka, które ukończyło 16 rok życia jest legitymowanie się przez nie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec powyższego Kolegium wskazało, iż siostrzeniec M. S. tj. D. F. w dacie składania przez nią jako kuratora wniosku do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o przyznanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności był już osobą pełnoletnią, ponieważ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wpisano umiarkowany stopień niepełnosprawności mimo, iż niepełnosprawność istnieje od 15 roku życia.

Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1923/11, w którym wskazano, że konstrukcja przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na odrębnych zasadach, z tytułu opieki nad osobą powyżej lat 16 - w odniesieniu do której niezbędne jest istnienie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i z tytułu opieki nad osobą, która wieku tego nie ukończyła, co do której wymagane jest posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ podzielił ocenę NSA, że nie ma prawnych podstaw, by do sytuacji opieki nad dzieckiem - poniżej lat 16 odnosić odrębne regulacje dotyczące opieki nad osobą dorosłą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., Sygn. akt I SA/Wa 1543/04).

Skargę na decyzję z dnia 27 lutego 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła M. S. uznając orzeczenie za krzywdzące.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego i z zasadami sprawiedliwości społecznej. Wniosła do Sądu o podjęcie interwencji w organach ustawodawczych, aby został zmieniony przepis art. 17 ust. 1 pkt 4, aby nie było wymogu dot. zapisu odnośnie osób zobowiązanych do alimentacji.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją podniesioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "P.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...], którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym D. F.

Podstawę materialnoprawną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym siostrzeńcem stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 - dalej "ustawa").

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy, obowiązującą w chwili rozstrzygania przez organy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ponadto, według art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nim przesłanki.

Stan faktyczny ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżąca opiekuje się siostrzeńcem – D. F. Organy wskazały, że skarżąca nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stwierdzić ponadto należy, że dokumenty dołączone do skargi nie mogą zmieniać oceny stanu faktycznego. Przede wszystkim postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o ustanowieniu Kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnionym D. F. oraz powierzenia M. S. obowiązków kuratora, nie zmienia nic w sytuacji skarżącej, gdyż nadal nie jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji.

Zauważyć należy, iż wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ: 1) nie jest matką podopiecznego (jest jego ciotką), 2) nie jest "opiekunem faktycznym dziecka" (nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie), 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, 4) nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

W tej ostatniej kwestii odwołać się trzeba wprost – z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy - do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. W Dziale III Kodeksu został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha – pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale – mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.

Należy zauważyć, że wobec istotnych rozbieżności orzecznictwa w kwestii interpretacji art. 17 ust 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), stwierdzając, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Sąd wywodził, że stosowanie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 tej ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 tej ustawy). Nadto z mocy art. 23 i 27 omawianej ustawy także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 tej ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka.

Dalej argumentował Sąd, że przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Według Sądu, wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało bez wątpienia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poza tym, Sąd uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

W tym miejscu należy zauważyć, że wprawdzie przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym. Jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też względu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należało uznać, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Skarżąca zatem nie wchodzi do określonego przepisami o charakterze iuris cogentis, kręgu osób zobowiązanych do alimentacji.

Podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2020/14 stwierdził, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

Wpisując się w ten tok rozumowania podkreślić trzeba, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia. Co więcej, analizując te kwestię na gruncie wykładni systemowej wewnętrznej dostrzec trzeba, że prawodawca również w zakresie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 2b ustawy) skorelował obowiązek alimentacyjny z uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie słusznie i właściwie uznały, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym siostrzeńcem.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zawartego w skardze żądania skarżącej dokonania nowelizacji ustaw w oparciu o regulacje prawne z uwagi na art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), który w jej odczuciu jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego i z zasadami sprawiedliwości społecznej, należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do nowelizowania obowiązującego prawa, nie ma również inicjatywy ustawodawczej, jest jedynie uprawniony do stosowania prawa i dokonywania kontroli aktów organów administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W przeciwieństwie do Sądu inicjatywę ustawodawczą posiadają natomiast obywatele polscy mający prawo do wybierania do Sejmu, o czym stanowi art. 118 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. Nr 62, poz. 688), z której przy spełnieniu wymaganych ustawą warunków, skarżąca może skorzystać.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzeczono, jak w sentencji wyroku.