Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1832/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1358/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr SKO.UL/41.7/306/2020/9573/KWW w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1358/20, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 18 sierpnia 2020 r., nr SKO.UL/41.7/306/2020/9573/KWW w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z 9 lipca 2020 r., nr SKO.UL/41.7/95/2020/2931/RS o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z 24 czerwca 2019 r., nr 125/19/W o ustaleniu na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum magazynowo-produkcyjnego (1 hala) z zapleczem biurowo-socjalnym i infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. S. w S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

– na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały wskutek dowolnego ustalenia przez organy, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta S. z 24 czerwca 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy (dalej: "decyzja WZ") nie jest inwestycją produkcyjną, podczas gdy produkcja lekka, polegająca na montażu gotowych komponentów w całe układy, niewątpliwie stanowi działalność produkcyjną, a ponadto skoro inwestor przewidział prowadzenie w obiektach takiej działalności, to obiekty te posiadać muszą funkcję produkcyjną, zaś obowiązkiem organu administracji było ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób kompleksowy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i ich wykładni, co skutkowało oddaleniem skargi;

2. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy w zakresie rodzaju działalności planowanej na terenie objętym zaskarżoną decyzją niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tzn. uznając, że przedsięwzięcie nie nosi cech przedsięwzięcia o charakterze produkcyjnym, a także niesłuszne podzielenie oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji o nieprodukcyjnym charakterze inwestycji, podczas gdy z dokumentów zalegających w aktach sprawy administracyjnej wynika i na co zwróciło uwagę SKO w decyzji z 9 lipca 2020 r., że w obiekty objęte decyzją WZ służyć będą produkcji lekkiej polegającej na montażu gotowych komponentów w całe układy, które to naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi;

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez zaakceptowanie, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 9 lipca 2020 r. wydane zostały w ramach postępowania przeprowadzonego w sposób pogłębiający brak zaufania jego uczestników do administracji publicznej, mimo iż decyzje wydane w ramach postępowania nieważnościowego względem decyzji WZ zawierają liczne błędy dyskwalifikujące przyjęcie, iż sprawę rozpoznano rzetelnie i rzeczywiście, a nie jedynie fasadowo, które to naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez zaakceptowanie sytuacji, w której zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 9 lipca 2020 r. wydane zostały w warunkach odstąpienia od przyjętej praktyki organów administracji i sądów administracyjnych w zakresie wykładni pojęcia "inwestycji produkcyjnej", polegającej na dopuszczeniu do stosowania przepisu względem inwestycji o charakterze mieszanym, i przyjęciu poglądu, zgodnie z którym, aby zastosować przepis art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") inwestycja musi być inwestycją wyłącznie produkcyjną, a inwestycja o charakterze mieszanym nie dopuszcza do zastosowania wyjątku określonego w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., które to naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi;

5. naruszenie art. 141 § 3 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia (i) podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprowadzenie uzasadnienia wyroku jedynie do wskazania, że "nie było konieczności dokonywania szczególnej wykładni pojęcia "inwestycja", podczas gdy inwestor przedstawił funkcjonująca wykładnię pojęcia i zwrócił uwagę na brak definicji legalnej tego pojęcia, a także brak wyjaśnienia (ii) przyczyn, dla których WSA nie przyjął, iż inwestycja objęta decyzją WZ jest inwestycją produkcyjną, podczas gdy obowiązkiem WSA było sporządzenie uzasadnienia w sposób pozwalający odkodować, jaki stan faktyczny oraz prawny i dlaczego taki, a nie inny przyjął za podstawę orzekania, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

– na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, że liczne wady w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 9 lipca 2020 r. nie stanowią wad rażącego naruszenia prawa, podczas gdy notoryczne błędy w odniesieniu do znaków i dat decyzji nie pozwalają stwierdzić, że SKO rzeczywiście orzekło w tej danej i konkretnej sprawie, a zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja powinny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. zostać wyeliminowane przez WSA jako decyzje obarczone wadą nieważności;

7. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi wskutek podzielenia przez WSA oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą decyzja WZ rażąco narusza prawo, podczas gdy w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, zaś "inwestycja produkcyjna" jest pojęciem nieostrym, zatem stwierdzenie nieważności decyzji WZ było bezpodstawne i zaskarżona decyzja wraz poprzedzającą ją decyzją powinny zostać uchylone;

8. naruszenie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia "inwestycja produkcyjna" polegającego na przyjęciu, iż inwestycją produkcyjną nie może być inwestycja o charakterze mieszanym, zaś pojęcie to należy wykładać zawężająco, podczas gdy z istoty inwestycji produkcyjnej wynika, iż towarzysząca jej zabudowa magazynowa jest niezbędnym elementem funkcjonowania inwestycji stricte produkcyjnej, a zatem prawidłową jest wykładnia szeroka, zgodnie z którą pojęcie "inwestycje produkcyjne" mieści w sobie budowę nie tylko obiektu produkcyjnego, lecz również powiązane z nim funkcjonalnie części magazynowo-biurowe i infrastrukturę towarzyszącą;

9. naruszenie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że inwestycja objęta decyzją WZ nie jest inwestycją produkcyjną, podczas gdy inwestycja obejmuje ona inwestycje polegającą na budowie centrum magazynowo-produkcyjnego, a zatem jest inwestycją produkcyjną, co skutkowało oddaleniem skargi;

10. naruszenie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi wskutek uznania, że zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo, a także uznania, że brak jest konieczności dokonywania szczególnej wykładni pojęcia inwestycji produkcyjnej, podczas gdy dla ustalenia, czy decyzja WZ została prawidłowo uznana za decyzję nieważną wobec rzekomego rażącego naruszenia prawa, niezbędne było przeprowadzenie dokładnego procesu wykładni pojęć ustawowych i podporządkowania im stanu faktycznego sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji SKO z 9 lipca 2020 r., ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz spółki od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu strona wskazała, że w pełni podziela ustalenia faktyczne i prawne wyrażone w zaskarżonym wyroku, uznając równocześnie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty za całkowicie chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Liczne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w swej istocie wokół dwóch kwestii: 1) oceny charakteru planowanej inwestycji oraz 2) błędnego oznaczenia daty, numeru decyzji organu I instancji wyeliminowanej z obrotu prawnego przez Kolegium stwierdzające jej nieważność oraz numeru jednej z działek, wchodzącej w skład terenu planowanej inwestycji.

Pierwsza kwestia wiąże się z możliwością ustalenia warunków zabudowy z pominięciem wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm. dalej: "u.z.p." – przyp. NSA).

Odstępstwo od konieczności wypełnienia wymogów wskazanych w przywołanym przepisie przewiduje między innymi art. 61 ust. 2 u.p.z.p., według którego, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (u.z.p. – przyp. NSA).

Uwzględniając przywołane uwarunkowania prawne należało zgodzić się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że zamierzeniem inwestora była "budowa centrum magazynowo-produkcyjnego z zapleczem biurowo-socjalnym i infrastrukturą towarzyszącą". Nadto we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 2 stycznia 2019 r. wyraźnie wskazano, że funkcją wiodącą planowanego obiektu ma być funkcja magazynowo-produkcyjna. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie planowane zamierzenie nie jest inwestycją produkcyjną, o której mowa art. 61 ust. 2 u.p.z.p., ale ma charakter wielofunkcyjny magazynowo-produkcyjny. Nie można więc w tak ustalonych okolicznościach twierdzić – za czym optuje skarżąca kasacyjnie, że funkcja magazynowa ma w tym przypadku charakter dodatkowy, ponieważ – z czym z kolei wypada się zgodzić – zabudowie produkcyjnej zwykle towarzyszy zabudowa magazynowana. Trzeba jednak zauważyć, że wyraźna deklaracja inwestora zawarta we wniosku o ustalenie warunków zabudowy co do funkcji zabudowy (gdzie funkcja magazynowa wskazana w pierwszej kolejności nie może być postrzegana jako uzupełniająca), która została w taki też sposób określona w decyzji Prezydenta Miasta S. z 24 czerwca 2019 r., nie budzi wątpliwości. Z tego też względu podnoszone zarzuty braku oczywistości naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na niedookreśloną treść zwrotu "inwestycja produkcyjna", w okolicznościach niniejszej sprawy, są zarzutami niezasadnymi.

Nadto wypada zaznaczyć, że zajście okoliczności przewidzianych w hipotezie normy zawartej w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. prowadzi do wyjątkowego odstąpienia od wymogów określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., będących zasadą. Błędne byłoby zatem poszerzanie ustawowego wyjątku i uznanie, że również w przypadku zabudowy wielofunkcyjnej magazynowo-produkcyjnej, wskazanej w decyzji wyeliminowanej z obrotu prawego przez zaskarżoną decyzję, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z tych też względów nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, twierdzącą że Sąd błędnie oddalił skargę, mimo dowolnego i odstępującego od dotychczasowej praktyki (z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 8 § 2 k.p.a.) ustalenia przez Kolegium, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta S. nie jest inwestycją produkcyjną, dokonując przy tym równie błędnej wykładni art. 61 ust. 2 u.p.z.p. oraz niewłaściwego zastosowania tego przepisu, podzielając w związku z powyższym stanowisko Kolegium, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku dwukrotnie podnoszony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (raz w zw. z art. 133 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a., raz zaś – jak wynika z treści zarzutu – mylnie określony jako art. 141 § 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika natomiast obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu wyroku każdej okoliczności, czy też każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Wypada też podkreślić, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanowiska co do wykładni (w tym przypadku pojęcia "inwestycja produkcyjna") bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Należało również podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, co do drugiej z w wymienionych kwestii podnoszonych w zarzutach rozpoznawanej skargi kasacyjnej, to jest błędnego oznaczenia w rozstrzygnięciach Kolegium daty i numeru decyzji Prezydenta Miasta S. oraz numeru jednej z działek, wchodzącej w skład terenu planowanej inwestycji. Sąd I instancji słusznie przyjął, że uchybień tych nie można uznać za rażące bądź też istotne naruszenie prawa. Uchybienia te odnoszą się przede wszystkim do pierwszej decyzji SKO, przy czym jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sformułowanie jej sentencji pozwala precyzyjnie określić, której decyzji rozstrzygnięcie Kolegium dotyczy. Należy również podkreślić, że sentencja zaskarżonej decyzji Kolegium (to jest tej utrzymującej w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy) jest już wolna od tych błędów, poza mylnym użyciem w jej uzasadnieniu, przy oznaczeniu działki nr 19/2 znaku interpunkcyjnego – przecinka zamiast znaku typograficznego – prawego ukośnika (w sentencji decyzji oznaczenie to jest zaś prawidłowe).

W tych okolicznościach brak było powodów do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz że narusza art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.