Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1821/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6, 7, 7b, 8, 9, 10, 11; 15, 77, 80 i 107 § 3, art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4 i art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 117 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1406/19 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 29 lipca 2019 r., nr 2401-IEE1_.711.260.2019.2/BKZ/155397 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1406/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r, poz. 1634; dale zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę G. K. (dalej zwanego "skarżącym"), na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej zwanego "DIAS") z 29 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o: uchylenie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości ani w części.

Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p,p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Sąd I instancji oraz organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przez nierozpoznanie istoty sprawy na gruncie przepisów dotyczących zgłoszenia zarzutu przedawnienia, a wynikających z art. 117 § 2 Kodeksu cywilnego (k.c.) – poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie złożonego oświadczenia o podniesieniu zarzutu przedawnienia w zakresie złożonego oświadczenia, natomiast rozpoznawanie sprawy w zakresie niezłożonego co do treści oświadczenia i sprawdzenie istoty zagadnienia do błędnego założenia oraz tezy, poprzez narzucenie niezgodnej z treścią oświadczenia narracji czy żądanie, o którym mowa w art. 61 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy dotyczyło zarzutu przedawnienia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p,p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art.6, 7, 7b, 8, 9, 10, 11; 15, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiającym za tym, że złożone oświadczenie o podniesieniu zarzutu przedawnienia jest zasadne, albowiem zarówno ZUS, jak i DIAS, a także Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do treści złożonego oświadczenia, w odwołaniu, skardze i stanowisku skarżącego w piśmie procesowym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skupiając się na wykazaniu, iż skarżący nie jest stroną, podczas gdy analiza opisanych powyżej okoliczności mogła mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie treści złożonej skargi oraz pozostałych środków odwoławczych, mimo rażącego naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. przez ZUS, jak i DIAS, a także Sąd I instancji i niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy skarżący skutecznie podniósł zarzut przedawnienia czy też zarzut przedawnienia jest nieskuteczny, wadliwy i niezgodny z prawem a także czy udzielenie ochrony prawnej skarżącemu jest należne w tym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej spraw;

e) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu poprzez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazania, dlaczego podzielił on stanowisko ZUS, DIAS, a z jakich względów nie uwzględnił oświadczenia skarżącego w zakresie uznania przedstawionych przez niego argumentów i wywodów oraz w związku z jakimi przepisami uznał wykazywane przez skarżącego racje za nieistotne;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w szczególności braku odniesienia się do podniesionego zarzutu przedawnienia obowiązku dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, a tym samym niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, skutkującej naruszeniem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną – modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. O skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wykazał w jaki sposób, gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Pomimo wskazanych wyżej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Zaznaczyć dalej należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., o sygn. akt II GSK 2140/13; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie, czy doszukiwanie się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych, czy ich poprawianie, na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 p.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika można zatem oczekiwać, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis, jaki narusza organ lub Sąd I instancji. Wadliwe czy niepełne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, stanowi przeszkodę w dokonaniu właściwej kontroli zaskarżonego wyroku.

Przypomnieć także należy, że wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1pkt 1 lit. a) bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy. Właściwe sformułowanie tej podstawy prawnej powinno sprowadzać się zatem do powołania jako naruszonego przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub art. 151 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego ten przepis został naruszony.

Powyższe uwagi są konieczne wobec wadliwie skonstruowanego zarzutu w pkt b petitum skargi kasacyjnej. Skarżący nie wskazał normy odniesienia oraz nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 61 k.p.a. poprzez określenie paragrafu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji mimo, iż przepis ten zawiera cztery paragrafy. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności rozpoznać należy najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przypomnieć, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjęcie określonego stanu faktycznego oraz jego przedstawienie. Nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o jej zasadności. Wymagane jest jedynie, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (patrz wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10).

Ponadto, co istotne, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, jak również ich zupełności, bowiem nie ten przepis, a przepisy postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego decydują o prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. One bowiem decydują o poszczególnych elementach stanu faktycznego sprawy.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny istoty sprawy. Ponadto formułując zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. (pkt e petitum skargi kasacyjnej) a także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt. f petitum skargi kasacyjnej) skarżący w zasadzie ograniczył się do krytyki uzasadnienia w kontekście zarzutów skargi i przyjętych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji, nie wskazując, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazane przez niego wady uzasadnienia.

Natomiast powołane w skardze kasacyjnej w pkt f przepisy art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mógł on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez Sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mogłyby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Z tych wszystkich względów zarzuty sformułowane w pkt e i f petitum skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego skutku.

Rozpoznając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy, że w istocie problem, który podlega rozstrzygnięciu sprowadza się do tego – wbrew temu co zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej – czy DIAS zasadnie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania dotyczącego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej z uwagi na zgłoszenie zarzutów po terminie.

Przypomnieć należy, że postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji składek na ubezpieczenia społeczne zostało wszczęte 4 lutego 2017 r. przez Dyrektora ZUS oddział w Zabrzu na podstawie tytułu wykonawczego z 26 stycznia 2017 r. o nr TW44800l7002599 poprzez doręczenie zobowiązanemu za pośrednictwem poczty na adres zamieszkania, odpisu tytułu wykonawczego. Odbiór ww. tytułu wykonawczego potwierdził skarżący osobiście. Zawiadomieniem z 19 kwietnia 2019 r. organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia świadczenia z zaopatrzenia przysługującego skarżącemu od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podaniem z 7 maja 2019 r. skarżący zgłosił zarzut przedawnienia w stosunku do dochodzonych zaległości na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Pismem z 14 maja 2019 r. ZUS wezwał stronę do sprecyzowania, czy zgłasza ona zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r.; poz. 1314 ze zm.; dalej zwanej "u.p.e.a."), czy też wnosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 s 1 pkt 2 u.p.e.a., czy może jej podanie należy rozpatrzeć w jeszcze innym trybie. W reakcji na powyższe wezwanie strona jednoznacznie podała, że podnosi zarzut przedawnienia na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Postanowieniem z 31 maja 2019 r. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów egzekucyjnych na prowadzone w stosunku do skarżącego, a następnie postanowieniem z 29 lipca 2019 r. DIAS, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał ww. postanowienie w mocy.

Zaznaczyć należy, na co też wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, że 30 lipca 2020 r. nastąpiła nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności w zakresie art. 33 i art. 34 u.p.e.a. dotyczących wnoszenia i rozpatrywania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 13 ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 z późn. zm.), do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 30 lipca 2020 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej nastąpiło 4 lutego 2017 r., a więc przed 30 lipca 2020 r., to do przedmiotowego postępowania egzekucyjnego zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.

Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a. jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004r., FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (Komentarz do art. 165a ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, (w:) C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2007, wyd. II, A. Znamiec, Sposoby zakończenia postępowania podatkowego, CASUS 2008/2/39, cz. I. Teza nr 6). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Obowiązujące do 29 lipca 2020 r. przepisy ustawy egzekucyjnej w zakresie dotyczącym m.in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

Ustalenie zaś, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny. W sprawie bezsporne jest, że odpis tytułu wykonawczego został skarżącemu skutecznie doręczony 4 lutego 2017 r. do rąk własnych. Siedmiodniowy termin złożenia zarzutów upłynął zatem 13 lutego 2017 r. Skarżący złożył zarzuty dopiero 8 maja 2019 r., a więc po upływie ustawowego terminu.

Wniesienie zarzutów po terminie, jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał z uwagi na powyższe, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowania w sprawie zarzutów na prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, odpowiadają prawu.

Z uwagi na powyższe z kolei nie mogły przynieść oczekiwanego skutku zarzuty sformułowane w pkt a, c i d petitum skargi kasacyjnej, a to z uwagi na to, że Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznawał kwestii merytorycznych, jako pozostających bez wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie istnienia formalnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. W tej sytuacji zarzuty merytoryczne dotyczące niezbadania i niewypowiedzenia się przez organ w kwestii o charakterze materialnoprawnym, tj. przedawnienia dochodzonego obowiązku, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż organy nie mogły ich badać i wypowiadać się w tej kwestii. Sąd w działaniu organu nie dopatrzył się także naruszenia zasad praworządności, czy zaufania, ani też innych wskazywanych w skardze tzw. zasad ogólnych postępowania. W tej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania, a skoro postępowanie w pełnym zakresie nie toczyło się, to zasady w nim obowiązujące nie mogły zostać naruszone.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Uznając że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny miał na względzie, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, czego dowodem było przyznanie skarżącemu częściowego prawa pomocy.