Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 361/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 361/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 sierpnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek, WSA Michał Niedźwiedź, Protokolant: starszy referent Kinga Bryk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 4 092,00 (słownie: cztery tysiące dziewięćdziesiąt dwa 00/100) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 października 2022 r., określono M.W. należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającej zwrotowi, tj. 16 828,44 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. przez S. z siedzibą w K. (dalej "Szkoła), wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych (pkt 1) oraz nakazano dokonanie zwrotu ww. należności, wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (pkt 2).

Zdaniem organu I instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w szczególności, że dotacja udzielona w 2017 r. została wykorzystana na sfinansowanie wydatków, które nie zostały w pełni lub wiarygodnie udokumentowane, a także wydatków, których beneficjentami nie byli słuchacze Szkoły prowadzonej przez Skarżącą w zakresie ich kształcenia, wychowania i opieki. W decyzji przedstawiono zestawienie zakwestionowanych wydatków, przedstawiając w każdym przypadku uzasadnienie.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 3 lutego 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie pkt 1 i określiło należność stanowiącą kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. przez Szkołę, która podlega zwrotowi przez Skarżącą w wysokości 15 801,33 zł. W pozostałym zakresie decyzja Prezydenta została utrzymana w mocy.

SKO zacytowało istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), tj. art. 252, art. 60 pkt 1, art. 67.

Odnosząc się następnie do kwestii uznania Skarżącej za stronę postępowania, Kolegium podało, że szkoły i placówki systemu oświaty są zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne, osoby fizyczne i na gruncie obowiązującego prawa szkoły są pozbawione osobowości prawnej. To podmiot prowadzący szkołę może być stroną postępowania administracyjnego. Dotacje przyznane zostały organowi prowadzącemu szkołę i to ten podmiot miał je przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły. Kolegium wskazało, iż to M.W. jako osoba prowadząca ww. Liceum odpowiadała za działalność szkoły w latach 2014-2020, czyli w okresie, którego dotyczy sprawa. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.) i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej "p.o."; przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. zmieniono z dniem 1 września 2017 r., wprowadzając odesłanie do art. 10 ust. 1 p.o.) organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność i odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie.

Kolegium podało, że zmiana organu prowadzącego szkołę, która nastąpiła w kwietniu 2020 r. w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Miejską Kraków (zaświadczenia Nr 14/20 Prezydenta Miasta Krakowa z 31 marca 2020 r.), nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ nie spowodowała przejścia obowiązków publicznoprawnych związanych z rozliczeniem się z wykorzystania dotacji na nowy podmiot (E. Sp. z o.o. z siedzibą w K.2), a jedynie ujawniła nowy stan rzeczy i od momentu zmiany podmiotu w rejestrze inny podmiot stał się odpowiedzialny za wywiązywanie się z obowiązków związanych z prowadzeniem szkoły i wynikających z ustawy o systemie oświaty bądź ustawy Prawo oświatowe. SKO zwróciło także uwagę, że sytuacja obecna jest taka, że Szkoła została wykreślona z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Prezydenta Miasta Krakowa, czyli żadne zadanie edukacyjne nie jest już realizowane i nie ma organu prowadzącego szkołę. SKO podało, że idąc za rozumowaniem odwołującej można byłoby dojść do wniosku, że w ogóle dotacja nie powinna zostać rozliczona, skoro o aktualnym organie prowadzącym Szkołę nie może być mowy.

SKO odniosło się także do zapisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021, poz. 289 ze zm.), tj. art. 19 ust. 1 i 2, i stwierdziło, że nie sposób, przypisać odpowiedzialności E. sp. z o.o. za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczaniem w 2017 r., jeśli przejęła ona odpowiedzialność za Szkołę dopiero w 2020 r. Powołując się na wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 427/18, LEX nr 2750482, Kolegium podało, że wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych ma charakter jedynie deklaratoryjny.

Kolegium podało również, że umowa cywilnoprawna pomiędzy Skarżącą a ww. Spółką nie ma znaczenia dla przejęcia odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne. Obowiązek zwrotu dotacji ma charakter publicznoprawny i jego przeniesienie w drodze umowy cywilnoprawnej nie jest możliwe. Taka umowa nie może wywołać skutków prawnych w sferze stosunków publicznoprawnych, chyba że przepis prawa wyraźnie na to pozwoli, a takiego przepisu nie ma. Organ podał, że z przedmiotowej umowy nie wynika, że Skarżąca zobowiązała się czy przekazała środki z dotacji na rok 2017 kolejnemu prowadzącemu Szkołę. Podsumowując Kolegium stanęło na stanowisku, że domaganie się zwrotu dotacji niewłaściwie wykorzystanej od podmiotu, który nie miał żadnego wpływu na sposób wykorzystania dotacji w 2017 r., jest nieuprawnione.

Następnie Kolegium odniosło się do kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy dotacji oświatowej wykorzystanej w 2017 r., podkreślając, że na podstawie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p. do obliczania terminu przedawnienia ma zastosowanie art. 70 §1 O.p. Kolegium podało, że przyjmuje się w orzecznictwie, iż obowiązek zwrotu dotacji powstaje automatycznie, z mocy prawa, z chwilą zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takim razie wydanie i doręczenie decyzji o zwrocie dotacji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja została wypłacona i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W związku z tym, okres przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji edukacyjnej przyznanej do wykorzystania w 2017 r. upłynąłby z końcem 2022 r., stosownie do art. 70 §1 O.p., chyba że w sprawie doszło do zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania. Kolegium stanęło na stanowisku, iż w sprawie miały zastosowanie regulacje ustawowe wprowadzone w związku z pandemią CO\/ID-19, w szczególności art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), dalej "ustawa o COVID". Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. i został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. Zgodnie jednak z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Tym samym bieg terminu przedawnienia zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości uległ zawieszeniu na okres od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. z tym skutkiem, że pomimo upływu 2022 roku można domagać się zwrotu dotacji przez okres ponad dwóch miesięcy.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy Kolegium wskazało, że jest oczywiste, że każda dotacja z budżetu publicznego musi być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i starannie rozliczona. Przeznaczenie dotacji objętych zaskarżoną decyzją wynikało z nieobowiązujących już przepisów art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Kolegium omówiło ten przepis i wyjaśniło, że w ramach dotacji oświatowej dofinansowanie może obejmować zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów, przez konkretną szkołę. SKO podało, że z ww. przepisu oraz art. 5 ust. 7 u.s.o. (od września 2017 r. w art. 10 ust. 1 p.o.) wynika możliwość pokrycia z dotacji pewnych kosztów, które poniósł organ prowadzący szkołę, w tym na zapewnienie obsługi administracyjnej, prawnej, organizacyjnej, ale muszą to być wydatki, które służyły realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Kolegium podkreśliło, że to na podmiocie dotowanym spoczywa obowiązek właściwego udokumentowania wydatków poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenie dotacji nie dokonuje się na podstawie wyłącznie oświadczeń składanych przez beneficjenta.

SKO w Krakowie odniosło się następnie szczegółowo do zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków, stanowiących wynagrodzenia pracowników Szkoły, omawiając je na str. 10 – 17 zaskarżonej decyzji. Zakwestionowane zostały te wydatki, które nie zostały udokumentowane, a także wydatki, których beneficjentem nie byli słuchacze Szkoły, na którą została udzielona dotacja, w zakresie ich kształcenia, wychowania i opieki. W szczególności organ odwoławczy podał, że nie kwestionuje, że przedmiotowa dotacja oświatowa mogła służyć sfinansowaniu wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, lecz tego rodzaju wydatki muszą być wystarczająco skonkretyzowane i ewidentnie związane z wykonywaniem zadań Szkoły. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji w zakresie zakwestionowania wydatków na wynagrodzenie Dyrektora Oddziału Kraków, którego to stanowiska nie przewidywał statut Szkoły. Wskazało, że stanowisko Dyrektora Oddziału wiązać trzeba z reprezentowaniem organu prowadzącego w Krakowie, a w Szkole był odrębny dyrektor (zgodnie ze statutem), na którym spoczywały obowiązki związane z realizacją zadań oświatowych, a przy tym – jak wynika ze Statutu – realizowanie również takich czynności, które wiążą się z zadaniami organu prowadzącego, np. reprezentowanie szkoły na zewnątrz. Kolegium podało, że nie kwestionuje, iż przedmiotowa dotacja oświatowa mogła służyć sfinansowaniu wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, lecz tego typu wydatki muszą być wystarczająco skonkretyzowane i ewidentnie związane z wykonywaniem zadań Szkoły, min. poprzez wyodrębnienie stanowiska czy funkcji w statucie szkoły. Z tego względu min. niedopuszczalne jest sfinansowanie wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli nie pełni ona funkcji dyrektora szkoły. SKO podzieliło także ocenę organu I instancji w zakresie wydatków na wynagrodzenia pracowników Szkoły w zakresie, w którym wykonywane przez nich zadania nie dotyczyły bezpośrednio działalności dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej w Szkole. Po przeanalizowaniu każdego z wydatków Kolegium doszło do wniosku, że suma wydatków poczynionych niezgodnie z przeznaczeniem w sprawie wynosi 15 801,33 zł. W związku z tym organ odwoławczy zmienił decyzję organu I instancji w zakresie kwoty dotacji, która podlega zwrotowi przez Skarżącą do budżetu Gminy Miejskiej Kraków.

W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję SKO w Krakowie pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i utrzymaniu jej w mocy w pozostałej części,

2. art. 70 O.p. w zw. art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID:

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku wadliwego uznania, że prawidłowa wykładnia art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID prowadzi do wniosku, iż przepis powyższy ma zastosowanie do regulacji prawa podatkowego, w związku z czym z dniem 31 grudnia 2021 r. nie doszło do przedawnienia należności z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie jedynie do przepisów prawa administracyjnego, nie podatkowego;

- poprzez niezastosowanie art. 2a Ordynacji podatkowej w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID w wyniku wadliwego uznania, że prawidłowa wykładnia art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID prowadzi do wniosku, iż przepis powyższy ma zastosowanie do regulacji prawa podatkowego, w związku z czym z dniem 31 grudnia 2021 r. nie doszło do przedawnienia należności z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie jedynie do przepisów prawa administracyjnego, nie podatkowego,

3. art. 90 ust. 2 w związku z art. 90 ust. 3 oraz art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty w zw. z "art. 10 ust." ustawy Prawo oświatowe i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez brak uznania, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji powinien każdorazowo być aktualny organ prowadzący szkoły. Udzielone dotacje są środkami publicznymi, stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej. Nie wchodzą one do majątku osobistego danej osoby fizycznej, lecz są związane z podmiotem prowadzącym działalność oświatową, wykorzystującym otrzymane dotacje (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 642/17).

Odpowiadając na skargę, SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: "p.u.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania.

Przepis art. 135 p.p.s.a. określa zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Rozpatrywana sprawa dotyczy zwrotu dotacji oświatowej za 2017r.. Zasady przyznania i rozliczania tych dotacji regulują przepisu ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm. dalej; u.s.o.). Norma zawarta w art. 90. ust 3d u.s.o. określa cel dotacji oświatowych, tj. zasadę, że dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Stanowi też, że wydatki finansowane z dotacji mogą być wykorzystane wyłącznie na wymienione w niej wydatki.

W szczególności, w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. przyjęto, że dotacje oświatowe można wykorzystać na pokrycie wydatków bieżących, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust 1 ustawy - Prawo oświatowe - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Zadania organu prowadzącego wyznacza art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zaś na gruncie u.s.o. art. 5 ust. 7 pkt 2 tej ustawy, wskazując, że jest to szczególności:

1) zapewnienie warunków działania placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120 i 295), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

Zasady i tryb zwrotu dotacji oświatowej określają przepisy art. 251 i art. 252 u.f.p. Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (ust. 5).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. A stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Przytoczone uregulowania określają przypadki dotacji, podlegających zwrotowi: 1) niewykorzystanych do końca roku budżetowego, 2) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 3) pobranej nienależnie, 4) pobranej w nadmiernej wysokości. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4) u.f.p. w powiązaniu z art. 251 i/lub art. 252 u.f.p. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w odniesieniu do tych należności.,

Podsumowując, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. A stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanych art. 251 i art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

Z treści art. 67 u.f.p. wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy u.f.p nie regulują przedawnienia należności określonych w art. 60 pkt 1, tj. kwot dotacji podlegających zwrotowi. Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, zawarte w rozdziale 8 Działu III O.p. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2).

Trzeba też podkreślić, że "stosowanie przepisów odpowiednio" oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV CZ 153/11 i powołane w nim orzeczenia, dostępne w Bazie Orzeczeń; sn.pl/orzecznictwo). Konkludując, stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza stosowanie wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, aż do całkowitego wyłączenia stosowania regulacji objętych odesłaniem.

Biorąc pod uwagę treść mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 252 u.f.p. w związku z odpowiednim stosowaniem art. 70 § 1 O.p. termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2020 r. o sygn. akt I GSK 1649/19, z dnia 14 stycznia 2019 r. o sygn. akt II GSK 2656/18, z dnia 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16, z dnia 5 września 2018 r. o sygn. akt I GSK 2583/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA), zgodnie z którą termin przedawnienia należności z tytułu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.) biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Należy zwrócić uwagę, że z utrwalonego orzecznictwa NSA (przykładowo wyrok z 12 października 2022r. sygn. akt I GSK 2886/18) wynika, iż dla skuteczności dochodzenia należności stanowiącej niezgodnie z prawem wykorzystaną dotację, konieczne jest zarówno wydanie decyzji przed upływem okresu przedawnienia, ale także jej doręczenie.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy, to dotacja została przyznana w 2017r. i powinna być wykorzystana w 2017r. Zatem termin przedawnienia zwrotu takiej dotacji upływał z dniem 31 grudnia 2022r., co słusznie wywiódł organ odwoławczy. Prezydent Miasta Krakowa orzekł w niniejszej sprawie 28 października 2022r. natomiast zaskarżona decyzja SKO w Krakowie została wydana w dniu 3 lutego 2023r.

SKO powołało się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, wynikające z art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów (w tym terminów przedawnienia) opisanych w art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 uległ zawieszeniu na okres od dnia 31 marca 2020 r. (data wejścia w życie tego przepisu) do dnia 23 maja 2020 r. (data uchylenia jego obowiązywania), a zatem na okres 54 dni. Tak ustalony termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej za 2017r. upływa więc 23 lutego 2023r. Pomimo zatem upływu 2022 roku, SKO stwierdziło, iż na dzień wydania decyzji można domagać się zwrotu dotacji za 2017r.

Odnośnie podniesionej wyżej kwestii, Sąd zwraca uwagę, że w dniu 27 marca 2023 r., w sprawie I FPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów, z której wynika, że art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568, ze zm.) nie dotyczy wstrzymania, rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Powołane orzeczenie i zakres jego stosowania do orzekania o zwrocie dotacji oświatowych przy odpowiednim stosowaniu przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie wywarł jednak wpływu nas sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tej przyczyny kwestia ta nie była przedmiotem analizy Sądu rozpoznającego sprawę.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji była bowiem innego rodzaju wadliwość, która zdeterminowała sposób rozstrzygnięcia i spowodowała, iż bezprzedmiotowym stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów strony skarżącej i argumentacji organów obydwu instancji.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały skierowane do niewłaściwego podmiotu.

Zasadniczy zarzut skarżącej sprowadzał się do kwestionowania prawidłowości określenia przez organy strony tegoż postępowania i adresata decyzji. W ocenie skarżącej, organy błędnie prowadziły postępowanie wobec niej i wadliwie skierowały swoje decyzje do niej, jako strony postępowania, pomimo iż od kwietnia 2020r. organem prowadzącym szkołę, z której działalnością wiąże się sporna decyzja jest E. Sp. z o.o. w K.2.

Kolegium wskazało, iż to M.W. jako osoba prowadząca S. z siedzibą w K. odpowiadała za działalność szkoły w latach 2014-2020, czyli w okresie, którego dotyczy sprawa. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.) i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. zmieniono z dniem 1 września 2017r., wprowadzając odesłanie do art. 10 ust. 1 p.o.- to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność i odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie.

Kolegium podało, że zmiana organu prowadzącego szkołę, która nastąpiła w kwietniu 2020r. w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Miejską Kraków, nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ nie spowodowała przejścia obowiązków publicznoprawnych związanych z rozliczeniem się z wykorzystania dotacji na nowy podmiot (E. Sp. z o.o. z siedzibą w K.2), a jedynie ujawniła nowy stan rzeczy. SKO odniosło się także do zapisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021, poz. 289 ze zm.), tj. art. 19 ust. 1 i 2, i stwierdziło, że nie sposób, przypisać odpowiedzialności E. sp. z o.o. za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczaniem w 2017 r. i 2018 r., jeśli przejęła ona odpowiedzialność za S. dopiero w 2020r. a za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiada osoba, która takie naruszenia się dopuściła.

Stanowiska organu nie sposób podzielić jednakże zaznaczyć należy, że kwestia odpowiedzialności za zwrot dotacji w przypadku zmiany organu prowadzącego nie jest uregulowana powołanymi wyżej przepisami, mającymi zastosowanie w sprawie.

Przepisy u.p.o., dopuszczają zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę oświatową. Zgodnie z art. 168 ust. 14 u.p.o., w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę.

Zmiana organu prowadzącego jest czynnością materialno-techniczną, z którą przepisy u.p.o. nie wiążą wprost skutków w sferze odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w czasie, gdy organem prowadzącym był inny podmiot.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że po przeprowadzonej w latach 2018-2019 w S. z siedzibą w K. kontroli wykorzystania dotacji oraz po wszczęciu postepowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu doszło do przekształcenia po stronie podmiotu prowadzącego szkołę. M.W. jako osoba prowadząca S. z siedzibą w K. odpowiadała za działalność szkoły w latach 2014-2020 a od kwietnia 2020r. tym podmiotem stała się Spółka z o.o. z siedzibą w K.2 "E.", co odzwierciedlały znane organowi wpisy w ewidencji. Są to fakty bezsporne w sprawie, przy czym warunki dokonanej cesji określone w umowie łączącej przekazującego i przejmującego obowiązki, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu, publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej szkoły, determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę. O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji działalności oświatowej. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy, organ I instancji skierował swą decyzję a wcześniej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 15 maja 2020r. do Spółki "E.". Ta decyzja została jednak uchylona decyzją SKO z dnia 18 grudnia 2020r. do ponownego rozpoznania z udziałem M.W. jako osoby odpowiedzialnej za nieprawidłowe wykorzystanie dotacji.

Skład orzekający w tej sprawie nie jest jednak związany zaleceniami, jakie Kolegium wydało organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy po uchyleniu pierwotnie wydanej przez organ I instancji, decyzji. w sprawie z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania tj. skierowania do niewłaściwego podmiotu.

Nie ulega bowiem wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego placówkę (por.. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 600/19 i z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 946/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 642/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 681/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/GI 905/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/GI 92/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/GI 328/19).

Powodem takiego stanowiska jest publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki. Trafnie skarżąca argumentowała, iż zarówno z przepisów obowiązujących w roku, na który została udzielona dotacja (art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty) jak i obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (art. 26 ust. 1 i 2 ww. ustawy) wynika, że dotacje oświatowe otrzymują w istocie placówki, a nie osoba fizyczna je prowadząca a jej beneficjentem są uczniowie a nie podmiot pełniący rolę organu prowadzącego daną jednostkę.

Jest to zasadne jeśli się zważy, ze tego typu podmioty nie posiadają osobowości prawnej, co oznacza, że za zobowiązania takiej jednostki odpowiada organ prowadzący. Dotacje są więc środkami publicznymi stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej. Środki przekazane w ramach dotacji nie wchodzą do majątku danej osoby fizycznej, pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz są związane z tym podmiotem tylko z tego powodu, że prowadzi on działalność oświatową. Zwrot zatem dotacji także adekwatnie dotyczyć musi tego samego podmiotu.

W tej sytuacji, w ocenie sądu, organy błędnie ustaliły osobę zobowiązaną do zwrotu części nienależycie wykorzystanej dotacji, co spowodowało, iż zaskarżona decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego wraz z decyzją organu I instancji.

W konsekwencji, sąd za uprawniony uznał zarzut naruszenia przez organy art. 28 i art. 29 k.p.a., gdyż decyzje wydane w sprawie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. W tej sytuacji, dalsza kontrola zaskarżonej decyzji, także w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, stała się bezprzedmiotowa.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby organy - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - uwzględniły wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku co do strony postępowania.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265). Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 475 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł oraz opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.