Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1127/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M., A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. M. i A. M. (dalej skarżący) decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 czerwca 2017 r. znak: [...] w zakresie pkt 1, w sprawie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...] (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (planowanej działalności gospodarczej - stacji paliw) zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. skarżący wystąpili do organu z wnioskiem o wydanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...], [...], [...] (działki [...], [...], [...]) do posesji zlokalizowanej na działce nr [...].

Decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta: w pkt 1 - odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (planowanej działalności gospodarczej - stacji paliw) zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T., w pkt II - zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (planowanej działalności gospodarczej - stacji paliw) zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T. zgodnie z mapą sytuacyjną stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji na podanych w decyzji warunkach.

Organ I instancji uzasadniając odmowę udzielania zezwolenia w pkt l decyzji wskazał, że "w uznaniu organu l instancji nie jest możliwe wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (planowanej działalności gospodarczej - stacji paliw) zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T., gdyż nieruchomość, do której projektowane są zjazdy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wojewódzkiej - ul. [...], drogi wewnętrznej - ul. [...], włączającej się pośrednio do ul. [...] oraz ul. [...]. Ul. [...] z uwagi na jej ograniczony przebieg jest drogą bez przejazdu, zakończoną placem do zawracania, wykorzystywanym również do parkowania. Ruch pojazdów na tej drodze jest znikomy, wzrastający głównie w dni targowe, w okresie funkcjonowania położonej w pobliżu giełdy, dla celów związanych z parkowaniem. Ruch pieszy znikomy, motywowany dojściami do parkujących samochodów. Ul. [...] nie jest drogą zaliczoną do kategorii dróg pozwalającej uznać ją za drogę publiczną, wobec czego stanowi drogę wewnętrzną. Przedmiotowa droga włącza się bezpośrednio do ul. [...] wlotem skanalizowanym w sposób postrzegany przez kierujących pojazdami za skrzyżowanie. Ulica wiąże ze sobą drogi stanowiące podstawowy układ komunikacyjny miasta, tj. ul. [...] z ul. [...]. Ul. [...] jest jednojezdniową drogą wojewódzką ze skanalizowanym ruchem w obrębie planowanej inwestycji w miejscu włączenia ul. [...] i ul. [...]. Przekrój drogi w miejscu lokalizacji zjazdu wyposażono w dodatkowe pasy ruchu umożliwiające włączanie i wyłączanie się do i z przecinających dróg. Ul. [...]pełni funkcje głównie ruchowe ze względu na ograniczoną dostępność z przyległych do niej działek, po stronie północnej prowadzony jest ruch pieszo-rowerowy, rozdzielony od jezdni pasem dzielącym. Ciąg ulic [...] – [...] i dalej [...] – [...] – [...] w tym obszarze stanowi układ obwodnicowy dla miasta z jego północnej strony, obsługujący również ruch o charakterze tranzytowym. Przeprowadzone badania ruchu w marcu 2015 r. i wykonany na ich podstawie wykres zmian natężenia przedstawia, iż w godzinie szczytu natężenie ruchu dla jednego kierunku ruchu sięga 350 pojazdów/godzinę. Sporządzona na ich podstawie dla tego ruchu prognoza określa, iż na rok 2020 dla perspektywy 10 i 20 lat nastąpi wzrost liczby podróży w ciągu dnia i potoki ruchu dla szczytu popołudniowego dla jednego kierunku w roku 2020 będą sięgać 400 pojazdów/godz., dla roku 2030 osiągną ponad 430 P/h, a dla roku 2040 - ponad 470 P/h. Dla ciągu dróg, który obejmuje również ul. [...] opracowana została dokumentacja w zakresie żądania inwestycyjnego pn. "Rozbudowa ulic [...], [...], [...] i [...] w T.". Zgodnie z wykonanym projektem w miejsce istniejącej dotychczas drogi jednojezdniowej (ul. [...]) zarządca drogi przewidział przekrój dwujezdniowy drogi z pasem zieleni rozdzielającym jezdnie o przeciwnych kierunkach jazdy oraz bocznym pasem rozdzielających jezdnie od ciągów pieszego i pieszo-rowerowego. Decyzja o terminie realizacji inwestycji dla wskazanego odcinka na obecną chwilę nie jest ustalona. Mapę z zagospodarowaniem działki wraz ze zjazdami do niej prowadzącymi załączona do wniosku, może wskazać na próbę uwzględnienia lokalizacji dodatkowego pasa ruchu ze zjazdem zarówno do dotychczasowej geometrii drogi, jak i do stanu obejmującego planowaną docelową geometrię drogi po rozbudowie. W związku z tym odniesiono się do obu przypadków rozwiązania geometrycznego, do którego dowiązano dodatkowy pas ruchu ze zjazdem.

W ocenie organu I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) w § 9 ust. 1 pkt 5 określają zakres ograniczeń stosowania zjazdów związanych z klasą techniczną drogi. Z ogólnej zasady wynikającej z powyższego uregulowania, w stosunku do dróg klasy "G" należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wskazane uwarunkowania, w myśl przytoczonej regulacji, określono w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa i przepustowości. Z kolei w myśl § 77 cytowanego rozporządzenia stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz wymogów ruchu pieszych. Usytuowanie zjazdu publicznego powinno odbywać się zgodnie z wymaganiami określonymi § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia w miejscach nie powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, przy czym przepis stawia temu warunkowi przymiot obligatoryjności. Zjazd nie może zatem być usytuowany w myśl § 113 ust. 7 pkt 5 wymienionego rozporządzenia na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Należy zauważyć, że proponowana lokalizacja zjazdu nie zapewnia spełnienia tego wymogu.

Jak podnoszą wnioskodawcy, sposób zagospodarowania działki przewiduje działalności w zakresie stacji paliw. W stosunku do tych obiektów prawodawca pomimo zawarcia w § 78 warunku sytuowania zjazdu publicznego zgodnie z powoływanymi wyżej przepisami § 113 ust. 7 dodatkowo w § 123 ust. 3 ww. rozporządzenia przewidział dodatkowo konieczność spełnienia warunków określonych w powołanym § 113 ust. 7. Rozporządzenie stawia także inne wymagania przewidziane dla zjazdów do stacji paliw w zakresie dodatkowych pasów ruchu dla pojazdów skręcających z drogi klasy "G" o ile dotyczą one nowej drogi. Przy istniejących uwarunkowaniach geometrycznych w miejscu, w którym zaprojektowano zjazd na odcinku ul. [...] przy dojeździe do przecięcia się tej ulicy z drogami wewnętrznymi zlokalizowane są obecnie dodatkowe pasy ruchu do skrętu w prawo do ul. [...] oraz w lewo w ul. [...], co wyklucza możliwość umiejscowienia zjazdu na tym odcinku. Z przedłożonego przez wnioskodawców planu zagospodarowania miałoby wynikać usytuowanie w tym miejscu odrębnego dodatkowego pasa do skrętu w prawo, prowadzącego bezpośrednio z już istniejącego dodatkowego pasa, co stoi w sprzeczności z ww. uregulowaniami prawnymi.

Proponowany przez wnioskodawców dodatkowy pas ruchu do skrętu w prawo stosownie do zapisu § 67 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie powinien składać się co najmniej z odcinka zmiany pasa ruchu oraz odcinka zwalniania i o ile wyznaczone jest przejście dla pieszych również odcinka akumulacji. Z elementami tymi związane jest odpowiednio wykonanie przez kierującego pojazdem manewru zmiany pasa ruchu oraz manewru hamowania, względnie zatrzymania. Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. póz. 128 z późn. zm.) w art. 22 ust. 1 regulują uwarunkowania związane z wykonaniem manewru zmiany zajmowanego pasa ruchu, wprowadzając jako warunek konieczność zachowania szczególnej ostrożności polegającej (zgodnie z art. 2 pkt 22 Prawa o ruchu drogowym) na zwiększeniu uwagi i dostosowaniu zachowania do warunków i sytuacji zmieniających się na drodze, w stopniu umożliwiającym odpowiednio szybkie reagowanie. Ponadto kierujący pojazdem zmieniając zajmowany pas ruchu, jest zobowiązany ustąpić pierwszeństwa pojazdowi jadącemu po pasie ruchu, na który zamierza wjechać. Pojęcie ustąpienia pierwszeństwa zostało również zdefiniowane przepisem (w tym przypadku a/f 2. pkt 23 Prawa o ruchu drogowym) i oznacza powstrzymanie się od ruchu, jeżeli ruch mógłby zmusić innego kierującego do zmiany kierunku lub pasa ruchu albo istotnej zmiany prędkości, a pieszego - do zatrzymania się, zwolnienia lub przyśpieszenia kroku. Aby wyszczególnione wyżej przesłanki mogły zostać zachowane, kierujący pojazdem wykonujący manewr zmiany pasa ruchu, powinien mieć zapewnione odpowiednie warunki ruchu determinowane właściwą geometria drogi i jej oznakowaniem. Ewentualne wykonanie dodatkowego pasa ruchu ze zjazdem do nieruchomości pogorszy warunki czytelności i rozpoznawalności układu komunikacyjnego z uwagi na jego skomplikowaną geometrie i rodzić będzie ponadto trudności w zakresie prawidłowości oznakowania. Usytuowanie dodatkowego pasa ruchu, przy obecnym pięciopasowym przekroju drogi ograniczy możliwość usytuowania znaków drogowych pionowych w związku ze zbyt dużym oddaleniem potencjalnych miejsc lokalizacji znaków względem podstawowych pasów ruchu, w szczególności w kontekście braku pasa rozdzielającego jezdnię, na którym można by było zdublować oznakowanie. Kierujący pojazdem zamierzający dokonać manewr skrętu w ul. [...] mylnie przekonany o słuszności podjęcia decyzji co do zajęcia pasa skrajnego wyłączy się z ruchu opuszczając drogę za pośrednictwem zjazdu do posesji lub podejmując szybką próbę powrotu na właściwy pas może zrealizować ten manewr bez zachowania warunków jakie przytoczony wyżej przepis mu stawia. Opisany incydent stanowi potencjalne źródło wywołania zdarzenia drogowego (kolizja, wypadek).

Nie znajduje również zasadności rozwiązanie polegające na zaprojektowaniu dodatkowego pasa ruchu ze zjazdem odnoszącego się do stanu przyszłego, dla którego została opracowana dokumentacja rozbudowy drogi. Zarządca drogi jak i zarządca ruchu, kierujący się przesłankami natury bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz warunkami ruchu (przepustowość), skorzystał z delegacji określonej § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ograniczając liczbę i częstość zjazdów. Ograniczeniu w projekcie organizacji ruchu ponadto podano liczbę relacji na wlocie położonego w niedalekiej odległości skrzyżowania z ul. [...] poprzez likwidację możliwości skrętu w lewo z tej ulicy. Również w zakresie zjazdów, w ramach których do ul. [...] włączone są drogi wewnętrzne (ul. [...] oraz ul. [...]), redukcją objęto wszystkie relacje na wprost dla dróg wewnętrznych, a ponadto relacje skrętu w lewo z ul. [...] oraz z ul. [...]. Standardy w zakresie bezpieczeństwa i warunków ruchu podniesiono również stosując ronda w miejscu krzyżowania się ulic oraz poprzez rozdzielenie jezdni pasem dzielącym. Zastosowane zabiegi jak wyżej, w tym również poszerzenie przekroju drogi prowadzącego po dwa pasy ruchu w każdym z kierunków, umożliwiły podniesienie dopuszczalnej prędkości na tym odcinku drogi do wartości 70 km/h, dzięki czemu skróceniu ulegną czasy podróży a ruch stanie się płynny, co jest szczególnie istotne przy prowadzeniu przez drogę dużych natężeń ruchu pojazdów. Odciążeniu ruchem, poprzez swój obwodnicowy charakter, ulegną drogi układu podstawowego prowadzące ruch w stronę centrum miasta. Rozwiązania te i ograniczenia dostępu do drogi zostały dedykowane celowo,kierując się przesłankami zmierzającymi do poprawy istniejącego w przytoczonym wyżej zakresie. Próby bezpośredniego skomunikowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie tej drogi zniweczą podjęte przez zarządcę rozwiązania w zakresie bezpieczeństwa i warunków ruchu służące dobrze pojętym interesom szerszej grupy społecznej. Kierujący pojazdem na drodze z pierwszeństwem powinien mieć zapewnioną nieskrępowaną swobodę jazdy i ograniczoną liczbę bodźców zewnętrznych z uwagi na ograniczoną percepcję. W przypadku nagromadzenia tych bodźców następuje spadek uwagi, powodującej brak odpowiedniej reakcji na zagrożenie lub podjęcie decyzji niewłaściwej, zwłaszcza przy dużych prędkościach jazdy powodujących większa dynamikę zmian. Czynność polegająca na kierowaniu pojazdem może być uznana za bezpieczną, o ile uwaga kierującego pojazdem skupiać się będzie głównie na jej realizacji, niezakłóconej oddziaływaniem otoczenia drogi. Wszelkie inne ograniczenia o bodźce związane z sytuacją panującą na skraju pasa drogowego, w tym również wyłączanie się z ruchu za pośrednictwem zjazdu, zakłócają swobodę jazdy na drodze głównej.

Działania zarządcy drogi, powinny cechować się dążeniem do zapewnienia ogółowi użytkowników ruchu drogowego wysokich standardów podróżowania również w zakresie zachowania odpowiedniego poziomu swobody ruchu będącego jakościową miarą warunków ruchu. Warunki te charakteryzuje się poprzez np. prędkość, czas podróży, bezpieczeństwo. Lokalizacja zjazdu bez wątpienia zapewni możliwość bardziej funkcjonalnego skomunikowania posesji, niemniej jednak odbywać się to będzie kosztem pogorszenia warunków i bezpieczeństwa ruchu na drodze. Przestrzeganie wymogów określonych rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zapewnia spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania dróg w myśl § 1 ust. 3 pkt 1, lit. a) tego rozporządzenia, dlatego też, kierując się tymi względami, jakiekolwiek odstępstwa od wskazanych warunków nie znajdują akceptacji.

Mając powyższe uwarunkowania pod uwagę organ I instancji stwierdził, że lokalizacja zjazdu z ul. [...] w miejscu wskazanym na załączonym do wniosku planie zagospodarowania działki spowoduje wystąpienie realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu w tym obszarze.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. i A. M. zakwestionowali tylko pkt 1 rozstrzygnięcia organu I instancji.

Wskazali, że "występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] na swoją działkę, inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, natomiast Prezydent Miasta odmawiając wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu, w sposób rażący naruszył obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o drogach publicznych. Zaznaczyli przy tym, że przeznaczenie nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...], w miejscowym planie zagospodarowania, oznaczone jest symbolem 2.PU. Z kolei ustalenia planu dla terenów o symbolach 1.PU-9.PU przewidują wprost możliwość lokalizacji na nieruchomości stacji paliw. W obecnych warunkach społeczno-gospodarczych brak zjazdu z drogi publicznej, stanowiącej ul. [...] na nieruchomość należącą do inwestorów całkowicie uniemożliwia zlokalizowanie tam stacji paliw, ponieważ przy braku zjazdu z drogi głównej stacja paliw zostałaby pozbawiona klientów. (...) Zdaniem odwołujących się organ l instancji nie oparł się o istniejący stan faktyczny, tylko o planowane inwestycje, przy czym nie wiadomo czy dojdą one kiedykolwiek do skutku. Z kolei zgodnie z zasadą wyrażoną art. 7 i 77 k.p.a. organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji, a nie przyszłych planów i projektów o wątpliwej dacie realizacji (zob. uzasadnienie WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 541/09). Zdaniem odwołujących się nie ma przeszkód, aby w obecnych warunkach umożliwić zjazd z ul. [...] na nieruchomość oznaczoną nr [...], stanowiącą własność inwestorów. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że usytuowanie zjazdu w sposób określony przez właściciela nieruchomości spowoduje wystąpienie realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Niemniej jednak z uzasadnienie decyzji nie wynika, aby organ wystąpił w tym zakresie o jakąkolwiek opinię, w celu ustalenia czy planowany zjazd rzeczywiście doprowadzi do takich skutków. A za obiektywną w tym zakresie można by uznać opinię przeprowadzoną przez Komendę Miejską Policji. Trudno bowiem uznać za wystarczające domniemania stawiane przez Kierownika Działu Dokumentacji i Ewidencji Zarządu Dróg, który nie posiada uprawnień do tego typu twierdzeń. Należy ponadto wskazać, że w T., ale i w większych aglomeracjach w Polsce, tego typu zjazdy na stację paliw są usytuowane w sposób podobny do wskazanego przez wnioskodawcę. Dla przykładu można tutaj podać stację paliw w T. przy ul. [...], stację paliw w T. przy al. [...], gdzie w ogóle nie ma dodatkowych pasów do zjazdu, czy stację paliw przy ul. [...] w T.".

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny "odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Kolegium wskazało, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach uznania administracyjnego. "Granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może prowadzić do ograniczenia uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wnikliwie rozważyć i zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, które spośród rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, mając na względzie interes słuszny interesu strony (art. 7 kpa)" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1807/2009, publ. LexPolonica nr 2237276).

Zdaniem SKO organ I instancji powołał w podstawie prawnej przepis § 77 i § 113 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. póz. 124). W ocenie Kolegium szczególnie istotnym jest tu przepis § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia. Zgodnie z jego brzmieniem, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Do tego przytoczyć trzeba § 77 ww. rozporządzenia w myśl którego, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. We wniosku przewidziano zjazd, który funkcjonowałby na odcinku już istniejącego dodatkowego pasa ruchu, który stanowi prawoskręt z ulicy [...] w kierunku ul. G. Taka lokalizacja naruszałaby § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia. Wjazdy, który dotyczą stacji paliw przy ul. [...] ([...]), oraz przy ul. [...] ([...]) nie są zlokalizowane na dodatkowych pasach ruchu, które służą jako prawoskręty. W przypadku tych dwóch stacji - wjazd odbywa się albo bezpośrednio z drogi (ul. [...]), albo wydzielonym pasem ruchu. Nie jest to jednak taka sytuacja, w której wjazd do stacji paliw następowałby z dodatkowego pasa ruchu, który służy już jako prawoskręt. Wydaje się, że Inwestorzy powinni rozważyć zaprojektowanie jeszcze jednego pasa ruchu, który byłby równoległy do istniejącego prawoskrętu, a który służyłby tylko do obsługi komunikacyjnej wjazdu na stację paliw. Takie rozwiązanie funkcjonuje w rejonie skrzyżowania ul. Krakowskiej z ul. [...] w T., gdzie obok prawoskrętu z ulicy [...] w kierunku M. wybudowany jest dodatkowy prawoskręt służący do obsługi stacji paliw oraz znajdującego się obok sklepu B. Aktualnie przywołane wyżej uzasadnienie decyzji organu l instancji wymaga w całości zaakceptowania. Zauważyć przy tym należy, że Zarząd Drogi jest podmiotem kompetentnym w kwestii wypowiadania się na temat ruchu pojazdów, bezpieczeństwa, przepustowości ulic i możliwości zaistnienia potencjalnych niebezpieczeństw w postaci wypadków i innych zdarzeń drogowych. Organy Policji - inaczej niż podniesiono to w odwołaniu - nie mogą zastępować Zarządu Drogi w kwestii kompleksowej oceny w zakresie możliwości zlokalizowania zjazdu publicznego. Zdaniem Kolegium argumenty podniesione w decyzji organu I instancji - zasługują na aprobatę i dlatego Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili organom naruszenie przepisów postepowania poprzez:

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie ustaleń organu I instancji za własne, a także nie uwzględnienie słusznego interesu strony,

- naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu stwierdzenia wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił ust. 4 art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Warunki techniczne zostały określone w przytoczonym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie lub ww. rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację, czy przebudowę zjazdu publicznego jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych. Prawodawca wymogi te zróżnicował w zależności od rodzaju planowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 426/13, http://cbois.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż decyzja wydawana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi udzielić zgody na lokalizację zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

W świetle powyższych kryteriów, w kontrolowanych decyzjach dokonana ocena materiału dowodowego jak i wydanie rozstrzygnięcia nie budzą zastrzeżeń.

Trafna jest teza wyroku WSA w Olsztynie z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1459/16; Lex nr 2325026, że: "Zarządca drogi, wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu, powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Oznacza to, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę bez wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, jak również udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu o innej lokalizacji, czy innych parametrach technicznych, niż wynikające z zezwolenia na lokalizację zjazdu."

Przepisy ww. rozporządzenia w § 9 ust. 1 pkt 5 określają zakres ograniczeń stosowania zjazdów związanych z klasą techniczną drogi. Generalna zasada w świetle tego uregulowania jest taka, że w stosunku do dróg klasy "G" należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nowa zabudowę. Uwarunkowania te mają za zadanie zapewnienie bezpieczeństwa i przepustowości.

Zasadna jest więc argumentacja orzekających organów, że przewidziana we wniosku skarżących lokalizacja zjazdu, który funkcjonowałby na odcinku już istniejącego dodatkowego pasa ruchu, który stanowi prawoskręt z ul. [...] w kierunku ul. [...] w T, naruszałaby postanowienia § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą bowiem być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Ponadto, stosownie do treści § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych, co także sprzeciwia się lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Nadto, w stosunku do tego rodzaju obiektów, jak stacje paliw, prawodawca, pomimo zawarcia w § 78 rozporządzenia warunku sytuowania zjazdu publicznego zgodnie z 113 ust. 7 rozporządzenia, przewidział dodatkowo w § 123 ust. 3 ww. rozporządzenia spełnienie warunków określonych we wskazanym § 113 ust. 7 rozporządzenia. Rozporządzenie stawia także dalsze warunki dla zjazdów do stacji paliw w zakresie dodatkowych pasów ruchu dla pojazdów skręcających z drogi klasy "G" o ile dotyczą nowej drogi. Proponowany więc przez skarżących dodatkowy pas ruchu do skrętu w prawo, stosownie do § 67 ust. 3 ww. rozporządzenia powinien składać się co najmniej z odcinka zmiany pasa ruchu oraz odcinka zwalniania i o ile wyznaczone jest przejście dla pieszych również odcinka akumulacji. Ma to bowiem związek z wykonywaniem przez kierujących pojazdami odpowiednio manewrów: zmiany pasa ruchu, hamowania, względnie zatrzymania pojazdu.

Zasadne jest także odwołanie się przez orzekające organy do regulacji wynikających z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) w zakresie dotyczącym wymogu zachowania szczególnej ostrożności przy wykonywaniu manewrów na drodze, w tym przy zmianie pasa ruchu w kontekście zachowania zasad bezpieczeństwa na proponowanym przez skarżącym dodatkowych pasie ruchu do skrętu w prawo. Również i dalsza argumentacja organów odnosząca się do stanu przyszłego terenu, obejmującego przedmiotowy zjazd, także jest przekonywująca.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na lokalizację zjazdu. W wyroku z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, Sąd wskazał, że " (...) naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". W ramach tzw. uznania administracyjnego, przyznano organowi pewien zakres samodzielności, organ ustala kryteria, którymi się kieruje, a które wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym."

Prawidłowe jest więc stanowisko SKO, że "Zarząd Drogi jest podmiotem kompetentnym w kwestii wypowiadania się na temat ruchu pojazdów, bezpieczeństwa, przepustowości ulic i możliwości zaistnienia potencjalnych niebezpieczeństw w postaci wypadków i innych zdarzeń drogowych.". Organy Policji natomiast nie mogą zastępować Zarządu Drogi w kwestii kompleksowej oceny w zakresie możliwości zlokalizowania zjazdu publicznego.

Wbrew więc twierdzeniom skargi w rozpatrywanej sprawie w toku postepowania nie doszło do naruszeń przepisom postępowania – art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego, w jakich działały w tej sprawie orzekające organy. Ostatecznie bowiem organy wykazały z jakiego powodu przyznały prymat ważnemu interesowi społecznemu. Wyznacznikiem jego było bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc pod uwagę, że indywidualny interes skarżący może być zaspokojony przez zapewnienie obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości z wykorzystaniem innych zjazdów. Ze względu na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli - także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach - w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, 3 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712).

Organ nie może zatem wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby nieuzasadnione zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiła kolizja interesu strony i interesu społecznego. Organy orzekające w uzasadnieniu podjętych decyzji wyjaśniły w sposób wystarczający, dlaczego dały priorytet interesowi społecznemu, przypisując większe znaczenie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Z kolei według art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w punkcie sentencji wyroku.