Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1601/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7 ust 1  , ust 2 a  , art 11  ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawę ze skargi I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 października 2024 r. znak: SKO.Rol/4172/12/2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wyłączenie części działki z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej I. F. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta C. decyzją z dnia 26 marca 2024 r. nr AGN.6124.187.2024.AS.28 działając na podstawie art. 5, art. 7 ust. 2 pkt 1, ust. 2 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw, a także art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu o powierzchni 0,0500 ha, gleby mineralnej, klasy i użytku RIIIa (grunty orne), stanowiący działkę ozn. nr: [...] położoną w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P.. Przedmiotowa działka jest wpisana do księgi wieczystej [...] jako własność I. i G. F.. Nieruchomość przeznaczona jest pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami oraz infrastrukturą techniczną. Obszar przedmiotowej inwestycji zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie został objęty zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy grunt zgodnie z mapą klasyfikacyjną jest pochodzenia mineralnego i stanowi użytek rolny oraz klasę gruntu oznaczoną w rejestrze ewidencji gruntów jako — RIIIa (grunty orne). Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. oraz z dnia 30 stycznia 2024r. ustalił warunki zabudowy w obszarze działki nr: [...] położonej w jednostce ewidencyjnej C. — obszar wiejski, obręb P., dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia 27.02.2023 r. Burmistrza Miasta C. działka nr [...] położona w obrębie P., uległa podziałowi na działki nr: [...], [...], [...]. Stosownie do przepisu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych działka nie została objęta zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 7 ust. 2a ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w związku z decyzją 24 sierpnia 2022 r. Burmistrza Miasta C. w dniu jej wydania, nieruchomość spełniała warunki określone w ustawie tj. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1/ co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu pawiem się w obszarze zwartej zabudowy; 2/ położone są w odległości nie większej ni

50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3/ położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych; 4/ ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych i nie wymagała uzyskania zgody ministra do spraw rozwoju wsi, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7.07.2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw, art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych otrzymał brzmienie:"2a. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z brakiem przepisów przejściowych dla powołanej regulacji istnieje obowiązek stosowania prawa nowego od 24.09.2023r. a więc stosowania art. 7 ust. 2a w nowym brzmieniu. Przedmiotowy wyjątek będzie mógł być zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, wyznaczającego obszar uzupełnienia zabudowy w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra).

Od tej decyzji odwołanie złożyła I. F. i G. F. zarzucając naruszenie art. 6 w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż znowelizowany przepis znajduje zastosowanie w sprawie, podczas gdy z uwagi na fakt, że nieruchomość została nabyta przez nich w listopadzie 2023 r., jak również ze względu na fakt, że w stosunku do działki wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w dniu 24 sierpnia 2022 r. to winny zostać zastosowane w sprawie regulacje sprzed nowelizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 października 2024 r. nr SKO.Rol/4172/12/2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ustawy zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolnicze (np. budowlane) dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ). Ponadto regułą jest, że zmiana przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt. 1), natomiast wyjątek od ww. reguły jest unormowany w przepisie art. 7 ust. 2a. Należy wskazać, iż art. 7 ust. 2a został zmieniony przez art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dniem 24 września 2023 r., czyli zmianie uległ wymóg uzyskania zgody ministra właściwego do spraw wsi. Przed zmianą art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1/ co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2/ położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3/ położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4/ ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części." Obecnie przepis ten stanowi: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych przepisów przejściowych dla powołanej regulacji. Oznacza to, że od 24 września 2023 r. istnieje obowiązek stosowania prawa nowego, a więc stosowania art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu. Prowadzi to do wniosku, iż wyjątek z art. 7 ust. 2a będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra). W tym miejscu podnieść należy, że w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek wydając decyzję administracyjną organ administracji publicznej stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, a reguła ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślając w tym kontekście znaczenie tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy deklaratoryjna, skład siedmiu sędziów NSA wyjaśnił w podjętej uchwale, że w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku natomiast decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Decyzja w przedmiocie odrolnienia ma charakter konstytutywny, tzn. nie potwierdza istniejącego stanu, lecz tworzy nowy stan prawny, a zatem uwzględniając ww. stanowisko orzecznictwa zastosowanie znajdą przepisu w nowym brzmieniu (po nowelizacji). Organ wskazał, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. Burmistrza Miasta C. (przeniesioną na I. F. i G. F. w drodze decyzji z dnia 30 stycznia 2024 r.) ustalono warunki zabudowy w obszarze części działki nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P.. Działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...], [...], [...]. W zapisach decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast obecnie zawnioskowano o wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu stanowiącego działkę nr [...] pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami oraz infrastrukturą techniczną. To oznacza, że decyzja z dnia 24 sierpnia 2022 r. Burmistrza Miasta C. ustalała warunki zabudowy dla innej działki i dotyczyła innej zabudowy, tj. budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi ww. budynków, a I. F. i G. F. zawnioskowali o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami oraz infrastrukturą techniczną. W tych okolicznościach podniesione w odwołaniu zarzuty są niezasadne.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. F. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezasadne zastosowanie, w sytuacji gdy organy administracji publicznej w sprawie o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej winny orzekać w oparciu o treść art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych regulującej zasady wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej, a także w oparciu o ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 24 sierpnia 2022 r. o warunkach zabudowy, która przewiduje na spornym terenie możliwość zabudowy jednorodzinnej;

2/ art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 1, ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie wyrażające się w odmowie zgody na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów objętych wnioskiem skarżącej ze względu na błędne przyjęcie, iż zmiana przeznaczenia tychże gruntów może być dokonana wyłącznie za zgodą właściwego ministra wyrażoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub gdy tereny te nie znajdą się w ramach planu ogólnego na obszarze uzupełnienia zabudowy, podczas gdy zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze została skutecznie dokonana w drodze ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 24 sierpnia 2022 r. o warunkach zabudowy, która przewiduje na spornym gruncie możliwość zabudowy jednorodzinnej i która pozostaje w obrocie prawnym, a sama kontrola przez organ administracji publicznej zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy na etapie postępowania o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest niedopuszczalna;

3/ art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 a pkt. 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r.) poprzez odmowę uznania, iż w drodze decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 24 sierpnia 2022 r. o warunkach zabudowy doszło do zmiany przeznaczenia gruntów objętych postępowaniem na celem nierolnicze, uzasadniającej ich wyłączenie z produkcji rolnej;

4/ art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest celem określenia sposobu zagospodarowania dla określonej działki ewidencyjnej, podczas gdy w istocie wydawana jest ona dla określonego terenu;

5/ art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnioną powtórną kontrolę możliwości przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, w sytuacji, gdy kontroli tej dokonuje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w ramach uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych;

6/ art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu okoliczności wynikających z treści decyzji o warunkach zabudowy, że zmiana przeznaczenia terenu objętego niniejszym postępowaniem nie wymagała zgody ministra, ze względu na spełnienie przesłanek art. 7 ust. 2 a pkt. 1-4 (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie mogła być dokonana w drodze decyzji o warunkach zabudowy;

7/ art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przy błędnym założeniu, że organ właściwy do wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, jest organem władnym do dokonywania oceny ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zmieniającej przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, a także przeoczenie że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że inwestycja nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także że Starosta Powiatu C. uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy, nie zgłaszając zastrzeżeń co do dopuszczalności zmiany przeznaczenia;

8/ art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na odmowie nadania odpowiedniego znaczenia faktu legitymowania się przez skarżącą decyzją o warunkach zabudowy dla rozstrzygnięcia postępowania o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej;

9/ art. 6 i 16 K.p.a. poprzez nieuzasadnione podważenie przez organy orzekające w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej mocy prawnej, legalności i trwałości ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy wobec braku planu miejscowego decyzja ta określała dopuszczalny sposób zagospodarowania terenów przeznaczając je pod zabudowę jednorodzinną, która to kwestia jako dokonana nie powinna podlegać już badaniu w sprawie z wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej;

10/ art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy treść prawidłowo wydanej decyzji powinna polegać na uchyleniu decyzji organu I instancji oraz orzeczeniu co do istoty sprawy, poprzez wyrażenie zgody na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów objętych wnioskiem.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu administracji o odmowie wyłączenia gruntu – gleby i użytku klasy IIIa, z produkcji rolnej, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu, mimo że skarżąca legitymuje się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia, brak podstaw do wyłączenia z produkcji rolnej gruntu wynika faktu, że skarżąca nie uzyskała zgody ministra rozwoju wsi, na nierolnicze wykorzystanie gruntu, a sam grunt nie jest położony w obszarze uzupełnienia zabudowy. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 82 ze zm.) rozróżnia wydanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (tzw. odrolnienie), które jest uregulowane w art. 7 ustawy oraz wyłączenie z produkcji rolnej, które jest uregulowane w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 (dalej; ustawa) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art 7 ust 2 pkt 1 ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Przepis art 11 ust 1 ustawy, stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast art 11 ust 4 ustawy, mówi, że wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.).

Analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznych wniosków. Pierwszy to fakt, że czym innym jest przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i zgoda na to przeznaczenie w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, a czym innym wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne w odniesieniu do użytków rolnych klas bonitacyjnych I-III, co do zasady, dokonuje się przez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym zmiana przeznaczenia tych gruntów zawsze wymaga zgody ministra rolnictwa (rozwoju wsi). Grunty o niższych klasach bonitacyjnych nie wymagają zmiany przeznaczenia, o której mowa w art 7 ust 1, oraz zgody ministra o której mowa w ust 2 ustawy. Wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej wymaga wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie przez uprawniony organ. Decyzji takiej wymaga zresztą także wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy I-III, które za zgodą ministra rolnictwa, uzyskały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nierolnicze. Sama zmiana przeznaczenia gruntów, nie daje podstaw do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Wymagane jest także w takim przypadku, wydanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

Są to zatem różne instytucje nakierowane na inne cele. Zgodnie z definicjami zamieszczonymi w ustawie, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art 4 pkt 6 ustawy). Wyłączenie gruntów z produkcji to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art 4 pkt 11 ustawy). Tak więc, zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze to akt planistyczny (z zasady) wymagający zgody ministra rolnictwa. Instytucja ta dotyczy jedynie gruntów o klasie bonitacyjnej I-III, i jak mowa wyżej, nie oznacza automatycznego wyłączenia z produkcji rolnej (rozpoczęcia innego niż rolnicze sposobu użytkowania gruntu). Dla porządku odnotować należy, że tak w doktrynie (Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI), jak i w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1301/14) obecny jest pogląd, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne niekoniecznie musi być dokonywana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dopuszcza się bowiem taką zmianę w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenów, dla których nie ma obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd przeciwny (brak możliwości przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r. II OSK 3752/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r. II OSK 64/18).

Z kolei wyłączenie gruntu z produkcji rolnej dotyczy wszystkich gruntów wymienionych w art 11 ust 1 ustawy (także tych nie wymagających zgody na zmianę przeznaczenia) i nie jest aktem planistycznym a dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Do tak rozumianych przepisów należy odnosić regulację zamieszczoną w art 61 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130). Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...). Zgoda, o której mowa w tym przepisie, to zgoda, o której mowa w art 7 ust 2 ustawy (zgoda ministra rozwoju wsi) i dotyczy jedynie gruntów klasy bonitacyjnej I-III. Pozostałe grunty nie wymagają takiej zgody, nie są zatem objęte wymogiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W stosunku do takich gruntów organy administracji wydają decyzję ustalającą warunki zabudowy, a przez uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor obwiązany jest uzyskać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1301/14 1. Decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej uzyskuje się w przypadku braku planu miejscowego po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. 2. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów leśnych nie mogą samodzielnie rozstrzygać o sposobie przeznaczenia terenu, a zatem konieczne jest wcześniejsze uchwalenie planu miejscowego przez organy gminy albo uzyskanie przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponieważ grunt objęty wnioskiem o wyłączenie go z produkcji rolnej, to grunt klasy bonitacyjnej IIIa, nie wymagał zgody ministra rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Stanowisko organu, który uzależnia wydanie decyzji o wyłączeniu gruntu tej klasy bonitacyjnej z produkcji rolnej, powołując się na brak zgody ministra rolnictwa, jest zatem pozbawione podstaw prawnych.

Co zaś do zarzutu organu, że grunt objęty wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej nie jest położony w obszarze uzupełnienia zabudowy, to zauważyć należy, że obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej od tego, czy dany obszar znajduje się w obszarze uzupełnienia zabudowy czy poza takim obszarem. Od tego, czy dany teren znajduje, czy też nie znajduje w obszarze uzupełnienia zabudowy, uzależnione jest w aktualnym stanie prawnym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art 61 ust 1 pkt 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy czym, mimo że jest to stan prawny aktualny, przepisy te faktycznie nie obowiązują. Zgodnie bowiem z art 59 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Jakkolwiek – co akcentuje Kolegium – wniosek skarżącej o wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nieruchomości składającej się z działki nr [...], a decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działki nr [...], która dopiero następnie została podzielone na działki nr [...], [...] i [...], a ponadto inwestycja, na którą wskazuje skarżąca stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z utwardzeniami i infrastrukturą techniczną, a decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi ww. budynków, to jednakże w świetle niniejszej sprawy okoliczność ta nie może stanowić o odmowie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej. Nie budzi wątpliwości, że wskazywana we wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej przez skarżącą inwestycja jest inwestycją, której częściowo dotyczy wydana decyzja o warunkach zabudowy, którą to decyzją zresztą skarżąca się legitymuje. Ponadto, w świetle wydanej decyzji o warunkach zabudowy, organy nie były uprawnione do ponownej samodzielnej weryfikacji, czy konieczne było odrolnienie przedmiotowej nieruchomości. Z treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że dla wskazanej nieruchomości nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co ma zasadnicze znaczenie na gruncie niniejszej sprawy.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ powinien w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Na gruncie niniejszej sprawy, organy były zobligowane m.in. do ustalenia m.in. czy przedmiotowy grunt wymagał zgody na tzw. odrolnienie (art. 7 ustawy). W tym zakresie nieprawidłowe jednak są ustalenia organów, które przyjęły, że takie odrolnienie jest konieczne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.