Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1493/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 300/21 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. I SA/Po 300/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. F. (Skarżący) na decyzję Wojewody W. (Wojewoda) z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu (i wadliwie sprawującemu funkcję kontrolne skarżonemu Sądowi) przede wszystkim naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a.), w tym szeregu przepisów mających stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie niektórych z tych przepisów i niezastosowaniu innych unormowań, które winny być brane pod uwagę w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy (tzw. błąd w subsumcji), a in concreto:

1. § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 r. ze zm. - dalej: "rozporządzenie" w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, ze zm. - dalej: "specustawa drogowa") oraz z art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. - dalej "u.g.n.") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieje prawna możliwość ustalenia cen rynkowych nieruchomości drogowych (odzwierciedlających ich rzeczywistą wartość rynkową), a w konsekwencji, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową należy brać pod uwagę w pierwszej kolejności właśnie takowe ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, co w rezultacie skutkowało jego niewłaściwym (będącym efektem takiej jego błędnej interpretacji) zastosowaniem przy rozstrzyganiu sprawy;

2. § 36 ust. 4 zd. 1 in principio rozporządzenia (w zw. z m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz z art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 159 u.g.n.) poprzez brak jego zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy, polegającego na wyrażeniu przez skarżony Sąd aprobaty dla ustalania wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej i wywłaszczonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową w oparciu o rzekomo istniejące ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, zamiast przyjęcia przy ustalaniu tej wartości rynkowej przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych,

3. art. 128 ust. 1 u.g.n. (w zw. z m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 ust. 4 i 1 rozporządzenia), poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zostawania skutkującego błędnym przyjęciem, że określone w postępowaniu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną odpowiada wartości wywłaszczanego prawa, w sytuacji gdy jego ustalenie następuje przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych;

4. art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. (w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 oraz art, 18 ust. 1 specustawy drogowej i § 36 rozporządzenia) poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że określone w postępowaniu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną odpowiada jej stanowi, przeznaczeniu i wartości, wywłaszczonej nieruchomości odpowiada wartości rynkowej tej nieruchomości i że w zasadzie wysokość odszkodowania ustala w swojej opinii rzeczoznawca majątkowy, a nie organ prowadzący postępowanie;

5. art. 134 u.g.n. (w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia) poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że określone w postępowaniu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną odpowiada wartości rynkowej tej nieruchomości; w tym - zdaniem Skarżącego - na błędnym określeniu wartości nieruchomości wywłaszczonej nieruchomości nie uwzględniającego aktualnego ("nie drogowego") sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.);

6. art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n. (w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm. - dalej "ustawa o drogach publicznych") poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że można określić wartość rynkową nieruchomości drogowej, chociaż de facto nieruchomości takowe stosownie do art. 2a ustawy o drogach publicznych są wyjęte z obrotu nieruchomościami, stanowią bowiem one res extra comercium;

7. art. 151 ust. 1 u.g.n. (w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia) poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem (analogicznie jak powyżej), że ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych prowadzić może do ustalenia rzeczywistej jej wartości rynkowej, a w konsekwencji wypłaty wywłaszczonemu słusznego odszkodowania;

8. art. 153 ust. 1 u.g.n. (w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia) poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że istnieje rynek nieruchomości "drogowych", które można uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wywłaszczanej na cele drogowe i że można przyjmując je do porównania ustalić rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości wycenianej oraz należnego wywłaszczonemu słusznego odszkodowania;

9. art. 154 ust. 1 u.g.n. (w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia) poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że w zasadzie wysokość odszkodowania wypłacanego wywłaszczonemu ustala w swojej opinii rzeczoznawca majątkowy, dokonując arbitralnego (nawet sprzecznego z przepisami prawa) wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w tym także - nie podlegającego kontroli - ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu (de facto nieistniejących) cen transakcyjnych nieruchomości drogowych;

10. art. 159 u.g.n. (w zw. m.in. z § 36 rozporządzenia) poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że przepisy zawarte w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny (a w szczególności ust. 4 zd. 1 in fine) są zgodne z przepisami Konstytucji RP, w tym z zasadą prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 134 ust. 3 i 4, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 3 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n., a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji;

11. art. 4 pkt 16 u.g.n. (w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia), poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji brak jego właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że istnieje rynek nieruchomości "drogowych", które można uznać za nieruchomości podobne do wywłaszczanej na cele drogowe nieruchomości, stanowiącą przedmiot wyceny;

12. art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 134 ust. 3 i 4, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 3, art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 159 u.g.n. i § 36 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię tych unormowań, a w konsekwencji brak ich właściwego zastosowania skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych prowadzić może do ustalenia rzeczywistej jej wartości rynkowej, a w konsekwencji wypłaty wywłaszczonemu słusznego odszkodowania;

13. § 35 w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia (w zw. z m.in. z art. 12 ust. 4a i i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 128, art. 130 § 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 § 1 i 2, art. 151 § 1 u.g.n., a także w zw. z art. 47, art. 48, art. 49 i art. 191 kc) poprzez błędną wykładnię tych unormowań, a w konsekwencji brak ich właściwego zastosowania, skutkującego m.in. pominięciem przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości poczynionych przez Skarżącego na tę nieruchomość, przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, nakładów w postaci wybudowanych przez niego (z jego środków) przyłączy wodociągowych oraz kanalizacji sanitarnej, a w konsekwencji odmową wypłaty Skarżącemu za te przyłącza (nakłady) przewidzianego prawem, odszkodowania;

a ponadto Skarżący zarzucił również temu orzeczeniu (i skarżonemu Sądowi), naruszenie szeregu przepisów postępowania, którym to uchybienie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) - w efekcie m.in. podzielenia przez wyrokujący w sprawie Sąd błędnej egzegezy przywołanych powyżej przepisów, prezentowanej przez organy obu instancji, Sąd ten po przeprowadzonej kontroli uznał za legalne działania rozstrzygających sprawę organów (naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a.), pomimo tego, że nie wyjaśniły one w dostatecznym stopniu (lub też w ogóle) okoliczności istotnych z punktu widzenia wskazanych powyżej norm prawa materialnego, co stanowiło - zaaprobowane przez skarżony Sąd - naruszenie obowiązujących w toku postępowania administracyjnego podstawowych jego zasad, a więc przede wszystkim zasady prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. - dalej "kpa"), zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), uwzględniania z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania (art. 9 kpa), czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.),

a także naruszenie m.in.:

14. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. m.in. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także w zw. z m.in. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz z art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 159 u.g.n. i § 35 i § 36 rozporządzenia, które polegało na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji oraz uznania, iż organy obu instancji trafnie oceniły, że sporządzona na użytek określenia odszkodowania w niniejszej sprawie, opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie, fachowo, a operat odzwierciedla wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, że biegły odniósł się do wszystkich podniesionych w toku sprawy, merytorycznych zarzutów Skarżącego, szczegółowo przez niego uzasadnionych, pomimo tego, że de facto zawiera oczywiście błędne ustalenia faktyczne (choćby w zakresie ustalenia sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości, wadliwy i prawnie nieuzasadniony dobór nieruchomości rzekomo podobnych do nieruchomości wycenianej), a późniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy nie rozwiewają w żadnej mierze wątpliwości strony i nie dostarczają ani stronie, ani organom wiadomości niezbędnych do ustalenia rzeczywistej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji do określenia należnego Skarżącemu z tytułu wywłaszczenia słusznego odszkodowania;

15. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z ark 7, art. 77 § 7, art, 80 i art. 84 § 1 kpa (a także w zw. z m.in. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz z art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art, 159 u.g.n. i § 35 i § 36 rozporządzenia), poprzez potwierdzenie przez Sąd słuszności oceny operatu przez organ jako spójnego, pewnego i rzetelnego oraz pominięcie braku odpowiednich czynności kontrolnych organów, w sytuacji gdy do organu należy ocena przedłożonego operatu nie tylko pod względem formalnym, ale także pod względem materialnym, w tym oceny m.in. podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, organy zaś ograniczyły się wyłącznie do oceny względów formalnych i zupełnie zignorowały zarzuty Skarżącego do operatu, podczas gdy były one konkretne, merytorycznie uzasadnione i dotyczyły one w szczególności właśnie braku podobieństwa dobranych do porównania przez biegłego rzekomo nieruchomości podobnych do wywłaszczonej nieruchomości wycenianej;

16. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. m.in. z art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a., poprzez wbrew oczywistym dowodom (vide choćby dokument zawierający w tym zakresie oświadczenie Gminy C.) przyjęcie prezentowanego bezzasadnie przez rzeczoznawcę majątkowego stanowiska, że wywłaszczona działka była rzekomo użytkowana częściowo jako pas pobocza drogowego i miała charakter drogowy, choć faktycznie nigdy poboczem drogi nie była (a przecież sposób użytkowania jest jednym z elementów na podstawie których, zgodnie z art. 134 § 2 u.g.n. uwzględnianym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości).

Skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 300/21) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie lub też - gdyby zachodziły ku temu stosowne przesłanki określone w treści art. 188 Ppsa - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i merytoryczne rozpoznanie Skargi,

W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Skarżący wniósł o nałożenie na stronę przeciwną - w myśl art. 203 P.p.s.a. - obowiązku zwrotu kosztów postępowania obejmującego również koszty zastępstwa w toku postępowania strony skarżącej przez radcę prawnego; a w przypadku ewentualnego wydania orzeczenia reformatoryjnego, o zasądzenie na jego rzecz również kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji ustaliły na rzecz Skarżącego odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy 2, obręb P., objętej księgą wieczystą KW nr [...] w łącznej kwocie 29.430,45 zł.

Organy wyjaśniły, że Skarżący utracił prawo własności nieruchomości na skutek decyzji Starosty P. (Starosta) z [...] maja 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy L. w B. i P. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności [...] lipca 2019 r.

Podstawą dla ustalenia odszkodowania był operat sporządzony [...] grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

W operacie biegły określił stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...] maja 2019 r., ustalił że przedmiotowa działka położona jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, stanowi niezabudowany pas gruntu użytkowany w części jako pobocze ulicy L., a w części nieużytkowany, jest nieogrodzona, posiada pełne wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca ustalił również, że przedmiotowa działka według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdowała się na terenie, który był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...]z [...] maja 2018 r. i położona była na obszarze oznaczonym symbolem [...] tereny komunikacji - dróg publicznych dojazdowych.

Biegły w operacie wskazał, że przeznaczenie gruntu aktualne na dzień wydania decyzji jest tożsame z przeznaczeniem alternatywnym (wynikającym z celu wywłaszczenia). Cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, a zatem zasada korzyści nie zachodzi. Następnie dokonał wyceny metodą porównywania parami, polegającą na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy objął analizą rynek lokalny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym rozumiany jako obszar gminy C. w okresie dwóch lat poprzedzających moment wyceny, tj. okres grudzień 2017 - grudzień 2019. W operacie na stronie 21 i 22 przedstawił 9 transakcji nieruchomościami drogowymi, które spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Ceny tych nieruchomości wahały się w granicach od 44,11 zł/m2 do 59,23 zł/m2.

Dokonana przez biegłego analiza wykazała, że cechami rynkowymi, które mają wpływ na cenę nieruchomości są: położenie, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, stopień zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury. Rzeczoznawca majątkowy opisał ww. cechy i przypisał im odpowiednie wagi procentowe : położeniu 40%, przeznaczeniu przeważającemu wśród gruntów przyległych 30%, stopniu zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury 30%. Biegły przyjął do porównań trzy nieruchomości, i po przeprowadzonej analizie ustalił, że wartość wywłaszczonej nieruchomości według stanu na dzień [...] maja 2019 r. i przeciętnych cen na dzień [...] grudnia 2019 r. wynosiła 28.029 złotych, to jest 54,11 złotych za m2.

Organy na podstawie art. 80 k.p.a. dokonały oceny operatu przedłożonego przez biegłego jak również przedstawionych przez niego dodatkowych wyjaśnień i stwierdziły, że rzeczoznawca prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania, którego kwota powiększona została o 5% zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Organy nie podzieliły stanowiska Skarżącego, że operat szacunkowy winien uwzględniać wartość zaprojektowanych i wykonanych na koszt właściciela a znajdujących się pod powierzchnią gruntu instalacji przyłączy: wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej. Nie uznały również argumentacji Skarżącego że do bazy transakcji porównawczych należało wprowadzić transakcje dotyczące nieruchomości o charakterze budowlano-mieszkaniowym, gdyż wywłaszczona działka nie była użytkowana jako droga, droga wewnętrzna czy też pobocze drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę podzielając stanowisko organów obu instancji zarówno co do przedstawionej przez nie oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę jak i co do braku podstaw do wypłaty odszkodowania za przyłącza wodociągowe oraz kanalizacyjne. Sąd podkreślił również, że w sprawie brak było podstaw do uznania, iż wywłaszczona nieruchomość była działką o przeznaczeniu budowlano-mieszkaniowym, albowiem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr 453/14 stanowiła działkę drogową, a więc domaganie się przez Skarżącego, aby określić przeznaczenie działki zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, z której została wydzielona (podział nastąpił przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), stanowiłoby naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji rzeczoznawca słusznie uznał, iż przedmiotowa działka użytkowana była jako pobocze ulicy L., jak również prawidłowo określił jej planistyczne przeznaczenie - jako drogowe.

Przystępując do oceny zasadności wniesionego przez Skarżącego środka odwoławczego przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Oczywiście niewłaściwe jest zatem wskazywanie w zarzutach skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji naruszył "w szczególności" czy też "m.in." wskazane dalej przepisy prawa.

Skarżący w petitum skargi kasacyjnej postawił 13 zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz 3 zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzedzone uwagą wstępną, w której dodatkowo zarzucił Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Skarżący formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego powołuje się na naruszenie od kilku do kilkunastu przepisów. Nie wskazuje jednak na czym konkretnie polegała błędna wykładnia każdego z przywołanych przez niego przepisów ani też na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie. Takie sformułowanie zarzutów czyni je nieczytelnymi.

Analiza uzasadnienia postawionych przez Skarżącego zarzutów pozwala jednak na ustalenie, że w jego ocenie Sąd naruszył przepisy prawa materialnego akceptując stanowisko organów, zgodnie z którym :

a. wycena wywłaszczonej nieruchomości winna być dokonana przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (zarzuty objęte punktem 1, 2, 3, i 5 petitum skargi kasacyjnej ),

b. możliwe jest ustalenie wartości transakcyjnej nieruchomości drogowych i przyjęcie tejże wartości dla dokonania wyceny zamiast dokonania wyceny według wartości gruntów przyległych (zarzuty objęte punktem 6 i 11 petitum skargi kasacyjnej),

c. odszkodowanie ustalone przy przyjęciu za podstawę wyceny transakcji drogowych jest odszkodowaniem słusznym (zarzuty objęte punktem 7, 8 i 12 petitum skargi kasacyjnej),

d. brak było podstaw do zwiększenia odszkodowania o wartość przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych (zarzut objęty punktem 13 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżący zakwestionował zgodność rozporządzenia z Konstytucją (zarzut objęty punktem 10 petitum skargi kasacyjnej). Przypisał również Sądowi i organom stanowisko, iż to biegły a nie organ ustala odszkodowanie (zarzuty objęte punktem 4 i 9 petitum skargi kasacyjnej).

Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie blisko dwudziestu różnych przepisów (zarzuty objęte punktem 14 i 15 petitum skargi kasacyjnej) Skarżący kwestionuje podzielenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że podstawę do dokonania wyceny nieruchomości mogły stanowić transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym a w konsekwencji uznanie, że sporządzony w sprawie operat mógł stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. W zarzucie objętym punktem 16 petitum skargi kasacyjnej Skarżący kwestionuje prawidłowość przyjęcia, że wywłaszczona działka miała charakter drogowy.

W niniejszej sprawie, ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi być poprzedzona oceną zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jak już wskazano wyżej, w zarzutach objętych punktami 1, 2, 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej Skarżący dąży do wykazania wadliwości stanowiska, że w przypadku wywłaszczenia pod drogę publiczną nieruchomości, która na dzień wywłaszczenia przeznaczona była na cele drogowe możliwe i prawnie uzasadnione jest dokonanie jej wyceny na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wymienione zostały te same przepisy, to jest § 36 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia w zw. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz z art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 159 u.g.n. W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej ponownie przywołano art. 128 ust.1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, przywołując dodatkowo ust. 1 tegoż paragrafu. W zarzucie objętym punktem 5 jako wzorzec kontroli wskazano art. 134 u.g.n. nie precyzując jednak jego jednostki redakcyjnej, dopiero w końcowej części zarzutu odwołując się do jego ustępu 3 i 4 w związku z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że § 36 rozporządzenia składa się z 6 jednostek redakcyjnych zawierających różne treści normatywne ten sposób sformułowania zarzutu uznać należy za oczywiście wadliwy, naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być bowiem wyraźnie wskazany. Wadliwość ta powielona została przez Skarżącego również w zarzutach objętych punktem 4, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14 i 15 petitum skargi kasacyjnej. Ta sama uwaga dotyczy art. 159 u.g.n. przywołanego jako wzorzec kontroli w zarzucie objętym punktami 1, 2, 10, 12, 14, i 15. Skarżący zaniechał też wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 35 rozporządzenia (zarzuty objęte punktem 13 14 i 15 petitum skargi kasacyjnej).

Powracając do oceny prawidłowości stanowiska, że w przypadku wywłaszczenia pod drogę publiczną nieruchomości, która na dzień wywłaszczenia przeznaczona była na cele drogowe możliwe i prawnie uzasadnione jest dokonanie jej wyceny na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że sam Skarżący dostrzega, że kwestionowany przez niego pogląd jest poglądem dominującym obecnie w orzecznictwie.

Pogląd ten wyrażany jest w związku z brzmieniem § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 27 kwietnia 2020 r. I OSK 184/19 w którym wskazano, że § 36 ust. 4 rozporządzenia był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym podkreślano, że w świetle brzmienia § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, iż punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Tak rozumiany przepis aktu wykonawczego umożliwia realizację ustawowego obowiązku dokonania wyceny nieruchomości wywłaszczonych na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania czyniąc przepisy te spójnymi, pozwalając jednocześnie na dostosowanie podejścia do zaistniałych w konkretnej sprawie warunków.

Pogląd ten jest poglądem wiodącym i dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego zresztą nie neguje Skarżący (por.: wyroki NSA z 26 czerwca 2023 r. I OSK 408/20 oraz z 13 lipca 2023 r. I OSK 1341/22 i przywołane w nich orzecznictwo).

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę nie neguje stanowiska wyrażonego w przywołanych przez Skarżącego wyrokach NSA z 17 maja 2016 r. I OSK 1843/14, z 18 maja 2016 r. 2014 r. I OSK 2041/14, 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13, zgodnie z którym regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Podkreślić jednak należy, że jak wskazano w wyroku z 17 maja 2016 r. (i co przywołuje zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sam Skarżący) od tej reguły § 36 ust. 4 rozporządzenia in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych".

W wyroku z 17 maja 2016 r. NSA wyjaśnił również, że podziela wykładnię zaprezentowaną przez Sąd I instancji, wedle której z brzmienia cytowanych przepisów wynika że ustalając wartość rynkową przejętych z mocy prawa nieruchomości w pierwszej kolejności należy uwzględniać "transakcje nieruchomościami drogowymi". Wyjaśnił również, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Również z zacytowanego przez Skarżącego fragmentu uzasadnienia wyroku z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13 wynika, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia nie dokonuje się wyceny działki gruntu zajętej pod drogę publiczną według wartości gruntów przyległych, jeżeli możliwe jest określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Podsumowując tę część rozważań podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie na tle § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym zwrot "chyba, że" użyty w tym przepisie oznacza, że porządek ustalania sposobu wyceny nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego (gmina, powiat) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (województwo), a dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, winien oszacować wartość rynkową nieruchomości kierując się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.

W konsekwencji, za niezasadne uznać należało zarzuty objęte punktami 1, 2, 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzuty objęte punktami 6 (naruszenie art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n., w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) i 11 (art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia) petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzuty naruszenia zmierzające do wykazania, że nie jest możliwe ustalenie wartości transakcyjnej nieruchomości drogowych i przyjęcie tejże wartości dla dokonania wyceny również uznać należy za niezasadne.

Na wstępie wskazać należy, że w cytowanym przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r. I OSK 1843/14, podzielono stanowisko Sądu pierwszej instancji, że błędne było stanowisko rzeczoznawcy, który sporządzając operat szacunkowy wprost wskazał, że ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne nie maja w pełni charakteru rynkowego, gdyż na rynku lokalnym, jako nabywcy tych gruntów nie mogą występować osoby fizyczne, a tylko jeden podmiot, skutkiem czego było przyjęcie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi nie mają charakteru rynkowego. Sąd kasacyjny wyjaśnił również, że taka argumentacja rzeczoznawcy majątkowego w zakresie odstąpienia od zasady ustalenia wartości nieruchomości nie mogła być uwzględniona. Tymczasem te właśnie argumenty podnoszone są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2019 r. I OSK 1852/17, a pogląd ten sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, nie ma podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne i nie sposób założyć, że umowy dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że nie można z góry zakładać, że brak jest na rynkach transakcji drogowych, tak jak to czyni Skarżący. Nie można również zakładać, że transakcje nabycie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie mają charakteru rynkowego z uwagi na to, że jedną ze stron tychże transakcji jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że jak wynika ze sporządzonego w sprawie operatu, biegły do bazy porównawczej przyjął transakcje uzyskane na podstawie badania aktów notarialnych w Starostwie Powiatowym w P. Innymi słowy, biegły dla utworzenia bazy obejmującej nieruchomości podobne przyjął czynności dokumentowane aktami notarialnymi a więc umowami mającymi za przedmiot nieruchomości drogowe. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania żadnych dowodów pozwalających na ustalenie, że przyjęte przez biegłego transakcje nie miały charakteru rynkowego.

Skarżący ma oczywiście rację wskazując, że drogi publiczne są rzeczami wyjętymi z obrotu. W niniejszej sprawie odszkodowanie ustalane było jednak nie za drogę publiczną ale za działkę dopiero przeznaczoną pod drogę publiczną. Zatem dopiero jej nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego a następnie urządzenie na niej drogi publicznej skutkować będzie uznaniem jej za res extra commercium.

W zarzutach objętych punktami 7 (art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia), 8 (art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia i 12 (art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 134 ust. 3 i 4, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 3, art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 159 u.g.n. i § 36 rozporządzenia) petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca sądowi wadliwe, w jego ocenie przyjęcie, że odszkodowanie ustalone przy przyjęciu za punkt odniesienia transakcji drogowych jest odszkodowaniem słusznym

Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że dostrzega podkreślany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fakt pozbawienia Skarżącego prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie, pomniejszenie jego aktywów. Zwrócić należy jednak uwagę, że Skarżącemu odjęte zostało prawo własności nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe. Oznacza to, że nie było możliwe wykorzystanie jej na cel inny niż drogowy. Innymi słowy, przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego determinowało możliwą do osiągnięcia kwotę z tytułu jej ewentualnej sprzedaży, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie, z tytułu jej wywłaszczenia.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Skarżącego, że zgodnie z przywołanymi przez niego przepisami Konstytucji, wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie za słusznym odszkodowaniem.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku z 21 lipca 2017 r. I OSK 2699/15, w którym przypomniano, że zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4).

W świetle powyższej argumentacji niezasadne są argumenty Skarżącego, że odszkodowanie ustalone przy przyjęciu za punkt wyjścia transakcji drogowych nie jest odszkodowaniem słusznym.

Uwzględniając powyższą argumentację, za niezasadny należało również uznać zarzut objęty punktem 10 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut zmierzający do wykazania, że postanowienia § 36 rozporządzenia nie są zgodne z przywołanymi przez Skarżącego przepisami Konstytucji, to jest z art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 i 92 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc się natomiast do objętych powołanym punktem zarzutów zmierzających do wykazania niezgodności § 36 rozporządzenia z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ustawodawca zadecydował, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne, jedynie odpowiednio stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Jednocześnie, w drodze delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. ustawodawca powierzył Radzie Ministrów określenie sposobów określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia, m.in. wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na drogi publiczne. A zatem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia mieści się w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Niezasadnie w tej sytuacji podstaw zasadności skargi kasacyjnej upatruje się w art. 134 ust. 3 i 4 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. To, bowiem z woli ustawodawcy, rozporządzenie może różnicować sposoby ustalania odszkodowania w zależności od przeznaczenia nieruchomości, a przepisy u.g.n. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne, znajdują jedynie - odpowiednie - zastosowanie. Podane w punkcie 10 petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 3 i art. 153 ust. 1 u.g.n. pozostają bez związku z postawionym zarzutem.

W zarzucie objętym punktem 13 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca naruszenie wymienionych w nim przepisów, to jest § 35 w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia (w zw. z m.in. z art. 12 ust. 4a i i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 128, art. 130 § 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 § 1 i 2, art. 151 § 1 u.g.n., a także w zw. z art. 47, art. 48, art. 49 i art. 191 kc) poprzez pominięcie przy ustalaniu wartości nieruchomości nakładów poczynionych przez niego na nieruchomość.

Zarzut ten jest oczywiście niezasadny. Skarżący pod pojęciem nakładów na wywłaszczoną nieruchomość rozumie przyłącza wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, których część znajduje się pod wywłaszczoną działką. Jak wynika z akt sprawy, trzy przyłącza zrealizowane zostały na działce 407/9, stanowiącej własność Gminy, przechodzą pod powierzchnią tejże działki oraz działki podlegającej wywłaszczeniu, trzy przyłącza zrealizowane zostały pod powierzchnią działki podlegającej wywłaszczeniu. Wszystkie przyłącza mają za zadanie doprowadzenie odpowiednich mediów do stanowiących własność Skarżącego działek nr [...], [...]i [...]. Brak jest zatem podstaw do przyjmowania (jak to wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) że to sporna działka jest wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej. W urządzenia owej infrastruktury zostały wyposażone inne działki, stanowiące własność Skarżącego. Okoliczność, że część tej infrastruktury znajduje się pod wywłaszczoną działką (a część, co pomija Skarżący pod działką drogową będącą własnością Gminy) nie powoduje powstania po stronie Skarżącego możliwości żądania od podmiotu, który nabył na skutek wywłaszczenia działkę [...] wypłaty wartości tejże infrastruktury. W ocenie Sądu kasacyjnego, opisywane przez Skarżącego przyłącza mają na celu umożliwienie korzystania ze stanowiących własność Skarżącego działek. Zatem są one powiązane z owymi działkami nie zaś z działką drogową podlegającą wywłaszczeniu i winny być uznane za nakłady związane z tymi działkami nie zaś z działką wywłaszczoną.

Pozbawienie Skarżącego prawa własności działki drogowej nie pozbawia ani jego ani ewentualnych przyszłych właścicieli działek do których doprowadzone są przyłącza możliwości korzystania z nich. Brak było zatem podstaw do zwiększania wartości odszkodowania za działkę drogową o wartość tych przyłączy.

W konsekwencji, obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące pojęcia części składowych czy też nakładów jak również rozważania dotyczące prawa własności przyłączy pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

Stawiając zarzuty objęte punktem 4 (art. 130 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 4a i ust. 5w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia) i 9 (art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. m.in. z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia) petitum skargi kasacyjnej Skarżący dąży do wykazania, że to biegły a nie organ ustalił wysokość odszkodowania.

Zarzuty te są oczywiście niezasadne. Biegły dokonał wyceny nieruchomości, organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki uznali, że wycena ta dokonana została zgodnie wymaganiami wynikającymi ze specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem. Oczywiste jest, że w sprawach dotyczących przyznawania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podstawowym dowodem jest operat sporządzany przez biegłego, podlegający następnie ocenie przez organy a w razie skorzystania z drogi sądowoadministracyjne – sąd administracyjny. Jest to podyktowane faktem, że ani organy ani sąd administracyjny nie mają odpowiedniej wiedzy pozwalającej na dokonanie wyceny nieruchomości.

Uzasadniając zarzut objętym punktem 16 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. m.in. z art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a., Skarżący podnosił, że organy i Sąd nie sprostały wynikającemu m.in. z art. 80 kpa obowiązkowi wnikliwej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a więc w szczególności sprawdzenia, czy spełnia on wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Z samego zaś sformułowania zarzutu z punktu 16 petitum skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Skarżącego Sąd postąpił wadliwie podzielając stanowisko organów, że wywłaszczona działka mogła zostać uznana za działkę drogową.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wbrew stanowisku Skarżącego organy postąpiły prawidłowo uznając, że sporna działka miała - jak to określono w zarzucie – charakter drogowy. Biegły ustalając sposób przeznaczenia działki przed wywłaszczeniem odwołał się do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy podzieliły jego ustalenia w tym zakresie. Skarżący w skardze kasacyjnej nie przedstawił żadnego argumentu pozwalającego na uznanie, że w dacie wydawania decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej sporna działka miała inne przeznaczenie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc wskazanych w zarzucie objętym punktem 16 petitum skargi kasacyjnej przepisów podzielając w tym zakresie ustalenia organów. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, decydujące znaczenie dla jego zastosowania miało przeznaczenie działki w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się zaś do zarzutu niesprostania przez organy i Sąd obowiązkowi dokonania prawidłowej kontroli operatu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ocena tego dokumentu przeprowadzona została zgodnie z wytycznymi wynikającym m.in. z przywołanego przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z 27 stycznia 2021 r. I OSK 1880/19. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczył się do wskazania, że "W świetle przedstawionych wcześniej zarzutów, całkowicie nieusprawiedliwiane zdaje się być twierdzenie skarżonego Sądu, że operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy jest w swojej treści spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag i że należy uznać go za wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działek przeznaczonych pod drogę, co oczywiście budzi uzasadniony sprzeciw Skarżącego. Nie jest prawdziwe twierdzenie skarżonego Sądu, że operat ten odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i stosownie do przywołanych wcześniej, znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, przedstawia odpowiadający prawu sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia też w sposób prawidłowy tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny." Podniesiona przez Skarżącego argumentacja stanowi jedynie polemikę z wyjaśnieniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bez wskazania na konkretne uchybienia. Zwrócić należy uwagę, że w obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentrowało się wokół prób wykazania, że wycena działki nie powinna być dokonywana z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi jak również do prób wykazania, że odszkodowanie winno obejmować również wartość przyłączy prowadzących do sąsiednich działek i częściowo znajdujących się pod wywłaszczoną działką. Uznanie tego stanowiska za niezasadne oznacza, że niezasadne są również oparte na powyższych założeniach zarzuty zmierzające do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu.

Sąd kasacyjny podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym strona, nie zgadzając się z określonymi kryteriami wyceny, mogła je zakwestionować na etapie postępowania administracyjnego w drodze, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, która pozwalałaby mu skutecznie zakwestionować przyjęte na potrzeby sporządzonego operatu szacunkowego wskaźniki, co powoduje, że za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące poziomu wskaźnika korygującego zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Skarżący nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n.

W zarzutach objętych punktem 14 (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. m.in. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także w zw. z m.in. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz z art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 159 u.g.n. i § 35 i § 36 rozporządzenia) i 15 (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z ark 7, art. 77 § 7, art, 80 i art. 84 § 1 kpa (a także w zw. z m.in. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz z art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art, 159 u.g.n. i § 35 i § 36 rozporządzenia) Skarżący kwestionuje przyjęcie, że nieruchomości drogowe mogą być uznane za nieruchomości podobne do wywłaszczonej działki, przy czym podstawą do takiego stanowiska są podniesione przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego. Uznanie tych zarzutów za niezasadne, jak również uznanie za niezasadne zarzutów objętych punktem 16 petitum skargi kasacyjnej a dotyczących przeznaczenia nieruchomości oraz prawidłowości sporządzenia operatu skutkuje uznaniem za niezasadne również zarzutów objętych punktem 14 i 15 petitum skargi kasacyjnej

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.