Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2882/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1, art. 28, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 pkt 2 lit d, art. 64 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. C. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 296/14 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 13 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddalić skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., 2) umorzyć postępowanie ze skargi kasacyjnej M. C., 3) zwrócić M. C. uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 296/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. S., zw. dalej skarżącą, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 13 grudnia 2013 r., nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO z dnia 11 czerwca 2013 r., nr ... oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przed Prezydentem Miasta R., zw. dalej Prezydentem Miasta, na wniosek M. C. toczyły się odrębne postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla określonych inwestycji. W postępowaniach tych udziału nie brali A. i W. S. (ani ich poprzednicy prawni), którzy w podaniu z dnia 14 maja 2012 r. wystąpili z żądaniem stwierdzenia nieważności 6 decyzji. Wskutek uwzględnienia ich skargi na bezczynność wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. II SAB/Rz 40/12, Sąd zobowiązał Kolegium do rozpoznania podania skarżących zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności ww. 6 decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. W następstwie tego orzeczenia postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r., SKO odmówiło wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych we wniosku A. i W. S. decyzji uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje status stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zw. dalej k.p.a. Jednocześnie, mając na względzie podniesiony przez nich zarzut pominięcia jako stron w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy Kolegium stwierdziło, że powinni oni najpierw wystąpić z żądaniem wznowienia postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w których to postępowaniach ich interes będzie dostatecznie chroniony. Jeżeli nowa decyzja wydana w trybie wznowienia nadal będzie obarczona zarzucaną wadliwością odpadnie przeszkoda braku statusu strony i możliwe stanie się nadanie biegu kolejnemu podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zwyczajnego to nie mają interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji wówczas wydanych.

W ocenie Sądu I instancji zaprezentowane przez Kolegium stanowisko było błędne.

Sąd wskazał, że krąg stron postępowania administracyjnego nie ma charakteru stałego i brak jest podstawy prawnej do zaakceptowania stanowiska wyrażonego przez Kolegium, jakoby z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji mogły wystąpić wyłącznie podmioty, które brały udział w postępowaniu zwyczajnym. Pozbawienie udziału w postępowaniu zwykłym nie pozbawia strony prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Sąd argumentował, że w przedmiotowej sprawie postępowania zwyczajne zakończone w 2008 r. toczyły się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zw. dalej u.p.z.p., w trybie przepisów k.p.a. Przepisy u.p.z.p. nie określają kręgu stron postępowania w sposób szczegółowy wobec dyspozycji art. 28 k.p.a., a zatem ocena, kto jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Sąd powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze podkreślił, że stronami tymi, poza inwestorem, przede wszystkim są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu inwestycji, a także inne podmioty, którym służą do danego terenu prawa rzeczowe. Inne podmioty będą posiadały taki status, jeżeli możliwe jest ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na ich nieruchomości sąsiednie.

Zdaniem Sądu I instancji, wyprowadzenie interesu prawnego inicjatorów postępowania wymaga przeprowadzenia przez SKO postępowania wyjaśniającego, którego nie podjęto. W ocenie Sądu, brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości A. i W. S. z terenem inwestycji nie musi świadczyć o braku statusu strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z pism inicjatorów nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wynika, że ich nieruchomość położona jest po przeciwnej stronie planowanej do budowy drogi dojazdowej do terenu inwestycji, która to droga przebiegać będzie w odległości 5 m od drzwi wejściowych do ich domu, a przewidywane natężenie ruchu to ponad 470 pojazdów dziennie. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, powinna zostać przez Kolegium wyjaśniona i oceniona, jednakże dotychczas nie zgromadzono dowodów, które pozwoliłyby na weryfikację twierdzeń wnioskodawców. Sąd zaznaczył, że Kolegium nie dostrzegło, że wnioskodawcy nie byli właścicielami nieruchomości w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jednak ich poprzednicy prawni także nie uczestniczyli w każdym z tamtych postępowań.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy k.p.a. nie określają kolejności prowadzenia postępowań nadzwyczajnych, a organ związany jest żądaniem strony. Zbieg takich postępowań powinien zatem być oceniany w każdym indywidualnym przypadku. W istocie, postępowania takie mogą zostać zainicjowane jednocześnie, a ich równoległe prowadzenie może być co najwyżej oceniane pod kątem przesłanki do zawieszenia niektórych z nich na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli organ uzna, że np. najpierw zakończone powinno zostać postępowanie, którego skutki mogą okazać się dalej idące. Wydanie decyzji w jednej z takich spraw może również wywołać następczo skutek w postaci bezprzedmiotowości innego postępowania. Zdaniem Sądu, sytuacja taka nie może natomiast spowodować odmowy wszczęcia jednego z takich postępowań, jeżeli w myśl art. 61a § 1 k.p.a. nie zachodzi "uzasadniona przyczyna" świadcząca o niedopuszczalności prowadzenia danego postępowania. Nie można także wykluczyć, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania może zostać ocenione przez pryzmat rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zwrócił również uwagę na to, że A. i W. S. w jednym podaniu zawarli żądanie stwierdzenia nieważności 6 decyzji, które wydane zostały, jak wynika z akt sprawy, w 6 odrębnych postępowaniach w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta w ogóle nie została wzięta przez Kolegium pod rozwagę, w tym brak jest stanowiska organu, co do prawnej dopuszczalności prowadzenia jednego nadzwyczajnego postępowania, które dotyczyłoby kilku spraw rozstrzygniętych w odrębnych postępowaniach. W myśl art. 1 pkt 1 k.p.a., ustawa ta normuje postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie natomiast z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oceny organu wymaga zatem to, czy w przedmiotowych postępowaniach występował "ten sam" (identyczny) stan faktyczny, czy tylko "taki sam" (podobny). Ponadto, prowadząc ewentualnie jedno postępowanie SKO w R. powinno też ocenić i wyjaśnić, czy wobec żądania inicjatorów postępowania możliwe będzie wydanie tylko jednego rozstrzygnięcia wobec wszystkich kwestionowanych postępowań zakończonych decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy, czy też konieczne okaże się wydanie kilku rozstrzygnięć.

Końcowo Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium podda ocenie wniosek A. i W. S., mając na względzie stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przeprowadzając w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli ustalić, czy wnioskodawcom przysługuje status strony w tym postępowaniu. Niewątpliwie konieczne w tym celu będzie poddanie analizie strefy oddziaływania inwestycji, których dotyczą kwestionowane decyzje o warunkach zabudowy. Kolegium rozważy także dopuszczalność prowadzenia jednego postępowania i prawnej możliwości wydania jednego rozstrzygnięcia, które dotyczyć ma 6 decyzji o warunkach zabudowy wydanych w odrębnych postępowaniach.

Z podanych wcześniej względów, w ocenie Sądu I instancji, konieczne było uchylenie obu wydanych przez Kolegium postanowień. Podstawę wyroku stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie złożono dwie skargi kasacyjne.

We wniesionej przez SKO skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuprawnione uwzględnienie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do jej oddalenia, w szczególności polegające na prawidłowej wykładni i zastosowaniu art. 61 a § 1 k.p.a.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w następstwie błędnego ustalenia, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym, zarzucając pominięcie jej jako strony, może być traktowana jako strona i skutecznie domagać się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tejże przyczyny, utożsamiając rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z niezapewnieniem udziału strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., poprzez mylne przyjęcie, że żądanie stwierdzenia nieważności "było wiążące dla organu" w oparciu o podanie i wyrok WSA z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt ll SAB/Rz 40/12,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaopatrzenie wyroku uzasadnienie zawierające sprzeczne oceny dla organu-strony przeciwnej.

W skardze kasacyjnej M. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. przez uchylnie postanowień SKO z dnia 13 grudnia 2013 r., nr ... i z dnia 11 czerwca 2013 r., nr ... na skutek błędnego przyjęcia, iż nie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania, kiedy A. S. i W. S. nie byli i nie są stroną postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi Prezydenta Miasta R. z dnia 22 lipca 2008 r., nr ..., z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr ..., z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr ..., z dnia 29 sierpnia 2008 r., nr ..., z dnia 25 sierpnia 2008 r., nr ...

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona przez M. C. została skutecznie cofnięta, wobec czego postępowanie sądowoadministracyjne wywołane tą skargą zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. a uiszczony wpis został zwrócony w całości na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie stoi to na przeszkodzie rozpoznania skargi Kolegium.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji, bez wykazania istotności tego wpływu.

W skardze tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania łącząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z przepisami k.p.a., a to przede wszystkim art. 61a § 1 k.p.a., co miałoby skutkować naruszeniem art. 28 k.p.a. przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu nieposiadającego bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości z terenem inwestycji wobec czego niebędącego stroną. Pozostałe zarzuty procesowe stanowią niejako skutek powyższego zarzutu, nie mają one jednak usprawiedliwionych podstaw.

Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że w orzecznictwie NSA od dawna przyjmuje się, że przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 467/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Jest to oczywiste, ponieważ oddziaływanie inwestycji nie dotyczy linii granicznej, a tego co się poza tą linią znajduje. Z tego powodu, rozpatrując przymiot strony, należy odnieść się również do możliwego oddziaływania inwestycji poza granicą działek sąsiadujących bezpośrednio z obszarem inwestycji.

Wskazać tu należy na wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1801/10, LEX nr 1152053, w którym stwierdzono, że właściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną postępowania, przy czym zasadność jego stanowiska będzie weryfikowana w toku postępowania prowadzonego z jego udziałem przez organ i rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, także w postępowaniu odwoławczym. Wtedy też organ przesądza o legitymacji danego podmiotu do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) czy też jej braku mając również na uwadze ochronę, jaką zapewniają art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Trzeba przy tym mieć na uwadze, że rozwiązanie wykluczające podmiot domagający się uczestniczenia w postępowaniu ma doniosły skutek nie tylko proceduralny, ale i materialny, czego zdaje się nie dostrzegać skarżące Kolegium.

Otóż odmowa uznania takiego podmiotu za stronę uniemożliwia mu dostęp do akt sprawy, będącej zbiorem informacji związanych z konkretnym zamierzeniem inwestora. Tym samym podmiot taki pozbawiony zostaje uprawnienia do zapoznania się ze stanem faktycznym sprawy i sformułowania ocen związanych z możliwym zagrożeniem jego interesu prawnego. Jest zatem pozbawiony istotnego uprawnienia procesowego, które pozwala mu na wykazanie owego interesu rozumianego jako wskazanie materialnoprawnych źródeł ochrony tego interesu w tej konkretnej sprawie.

Skoro wymaga się aby potencjalne strony postępowania wykazały, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku opartego na przepisach prawa materialnego w konkretnej sprawie, to po stronie organu administracji istnieje obowiązek procesowego działania umożliwiającego wykazanie tego interesu.

Sprawa o warunki zabudowy jest sprawą, w której adresatem decyzji jest wnioskodawca, tj. inwestor. Na organie ciąży obowiązek oceny jego wniosku i ustalenia czy i które podmioty powinny wziąć udział w takim postępowaniu, co winno skutkować zawiadomieniem tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Pozostałe osoby uznające, że taka decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć ich interesów prawnych, mogą, pomimo niepowiadomienia ich o wszczęciu postępowania, wziąć udział w takim postępowaniu, jeśli zgłoszą w nim udział przed upływem terminu do złożenia odwołania przysługującego stronie, która została przez organ o postępowaniu zawiadomiona.

Natomiast osoby, które uznają, iż zostały przez organ pominięte i nie brały udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym, mogą składać wnioski o wznowienie postępowania, lub występować do sądu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Po zamknięciu postępowania administracyjnego złożenie takiego wniosku wymaga zatem inicjatywy ze strony podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej i wyłącznie od ich woli zależy to, czy chcą przystąpić do postępowania i być jego aktywnymi uczestnikami.

Niezależnie od powyższego możliwe jest zgłaszanie przez takie podmioty, tak jak w tej sprawie, wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a rozstrzygnięcie o ich udziale w postępowaniu winno nastąpić po wszczęciu postępowania, a nie na etapie wstępnym, który ma charakter wyłącznie formalny.

Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć bowiem miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym.

Inaczej mówiąc organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

Z tej też przyczyny odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2486/15, LEX nr 1990808; z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, LEX nr 1665665; z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13; z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, LEX nr 1511178)

Wymienione powody pozwalają na sformułowanie oceny, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił okoliczności rozpoznawanej sprawy, a postawione zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw wobec czego skarga kasacyjna Kolegium podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

4