Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1179/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Firmy A. na postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę, 2. zwraca z urzędu ze środków Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Firmy A kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r., znak [...], Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.p.") utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. K. z [...] sierpnia 2023r. nr [...].

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. K. (PPIS) [...] sierpnia 2023r. wystawił upoważnienie dla pracowników PPIS do przeprowadzenia kontroli w firmie [...] ("Skarżąca"). W dokumencie upoważnienia (nr [...]) wskazał na przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w oparciu o art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. oraz na przepisy: art. 35 ust. 1 i art. 31 b ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023r., poz. 221 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.p.i.s." i art. 49 ust. 1 i 7 u.p.p. W upoważnieniu określono też zakres kontroli, wskazując na ocenę realizacji ogólnych wymogów bhp z uwzględnieniem stosowania substancji chemicznych, sprawdzenie przestrzegania zapisów ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, weryfikację utrzymania nieruchomości w należytym stanie sanitarno-higienicznym. Upoważnienie zawierało pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy.

Kontrola została rozpoczęta [...] sierpnia 2023r., a czynności kontrolne na terenie siedziby firmy zostały podjęte w obecności upoważnionego przedstawiciela – specjalisty BHP B. D.. Kontrolujący uzyskali informacje, że: firma zajmuje się transportem, magazynowaniem i konfekcjonowaniem substancji chemicznych (m.in. kwas fosforowy, kwas siarkowy, podchloryn sodu, nadtlenek wodoru, butle gazowe kwas solny dla przemysłu spożywczego, roztwór mocznika), a magazynowanie odbywa się w hali i na otwartej przestrzeni. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w magazynowaniu substancji chemicznych (nie w suchym i chłodnym pomieszczeniu, brak zabezpieczeń przed rozlaniem i rozprzestrzenianiem się substancji w razie uszkodzenia pojemnika, nieaktualne charakterystyki substancji).

Kontrola zaplanowana do [...] sierpnia 2023r. została przerwana wskutek wniesienia przez Skarżącą sprzeciwu [...] sierpnia 2023r. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 49 ust. 7 pkt 1, 6 i 9 u.p.p. poprzez wszczęcie kontroli w oparciu o upoważnienie nie spełniające wymogów wskazanych ww. przepisie (brak podstawy prawnej, brak określenia zakresu kontroli i pouczenia o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy) oraz art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2023r. PPIS orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych, wskazując na podjęcie działań wskutek zgłaszanych organowi niepokojących sygnałów związanych z nieprawidłowościami w zakresie postępowania z substancjami chemicznymi i mieszaniem ich na terenie zakładu. Zdaniem PPIS sygnalizowane okoliczności (wskazujące na możliwość wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia pracowników) wymagały weryfikacji. Nie zgadzając się z zarzutami sprzeciwu PPIS wyraził przekonanie o sporządzeniu upoważnienia zgodnie z wymogami prawa, który nie zobowiązuje organów inspekcji sanitarnej do powoływania konkretnych zapisów aktów wykonawczych do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani do przedstawienia dokładnej transkrypcji przepisów. W ocenie PPIS istotne jest to, że upoważnienie zawierało wszelkie informacje niezbędne do podjęcia przez przedsiębiorcę obrony swoich praw.

W zażaleniu na ww. postanowienie (które wpłynęło do organu I instancji [...] sierpnia 2023r.) Skarżąca podtrzymała zarzuty sformułowane w sprzeciwie, a dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia postanowienia zgodnie z wymogami prawa. W piśmie z [...] sierpnia 2023r. Skarżąca uzupełniła zażalenie podnosząc zarzuty naruszenia: art. 49 ust. 9 u.p.p. poprzez przekroczenie zakresu kontroli wynikających z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, art. 50 ust. 5 u.p.p. poprzez niedostrzeżenie uchybienia PPIS w zakresie okazania upoważnienia osobie nieupoważnionej, art. 54 ust. 1 u.p.p. poprzez podjęcie kontroli wobec przedsiębiorcy, który w tym samym czasie był objęty dwiema innymi kontrolami, art. 55 ust. 1 u.p.p. w związku z przekroczeniem czasu kontroli u przedsiębiorcy, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 k.p.a.

Rozpoznając sprawę, po przekazaniu zażalenia rzez organ I instancji [...] sierpnia 2023r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (PWIS lub organ odwoławczy) wydał postanowienie opisane na wstępie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PWIS wskazał, że przedmiotowa kontrola sanitarna miała charakter kontroli interwencyjnej z uwagi na powzięcie przez organ I instancji informacji o nieprawidłowościach w działaniu spółki. W ocenie organu odwoławczego na organach inspekcji sanitarnej nie ciąży obowiązek udowodnienia istnienia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia dla podjęcia kontroli w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. Byłoby to sprzeczne z intencjami ustawodawcy. Ustosunkowując się do dalszych zarzutów sformułowanych przez Skarżącą organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Wskazał, że: analiza treści upoważnienia nie pozostawia wątpliwości co do jej klarowności i podmiot poddany kontroli nie mógł mieć wątpliwości czego mają dotyczyć czynności kontrolne, podczas czynności kontrolnych na terenie zakładu obecny był wyznaczony (podczas w rozmowy telefonicznej z pełnomocnikiem spółki) przedstawiciel Skarżącej, z uwagi na charakter podjętych czynności kontrolnych w sprawie nie mają zastosowania uregulowania dotyczące łącznego czasu kontroli i ilości kontroli podejmowanych u przedsiębiorcy (art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 i 2 u.p.p.). PWIS przyjął nadto, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało właściwie zredagowane, organ przedstawił tok rozumowania i argumentację przemawiającą za wydanym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 124 k.p.a.

Skargę na ww. postanowienie wniosła Skarżąca, zarzucając mu:

1. wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. z naruszeniem art. 59 ust. 9 i 10 u.p.p. poprzez przekroczenie czasu do rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji,

2. naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 u.p.p. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że czynności kontrolne zostały podjęte zgodnie z prawem, podczas gdy nie zachodziły podstawy do prowadzenia kontroli interwencyjnej,

3. naruszenie art. 48 ust. 11 pkt 4 oraz art. 54 ust. 1 pkt 4 u.p.p. poprzez ich zastosowanie na podstawie ogólnych przesłane wynikających z pisma Wójta Gminy B., nie odnoszących się do aktualnej sytuacji kontrolowanej Spółki,

4. naruszenie art. 49 ust. 7 pkt 1,6 i 9 u.p.p. poprzez wszczęcie postępowania w oparciu o upoważnienie nie spełniające wymogów wskazanych w tym przepisie; a nadto podjęcie czynności wykraczających poza zakres kontroli wskazany w upoważnieniu (kontrola dokumentów – w tym ocen ryzyka, pytania o źródła zakupów),

5. naruszenie art. 49 ust. 9 u.p.p. poprzez przekroczenie zakresu kontroli i uprawnień wynikających z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,

6. naruszenie art. 50 ust. 5 u.p.p. przez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie uchybienia organu kontroli w zakresie okazania przez pracowników inspekcji sanitarnej upoważnienia do przeprowadzenia kontroli osobie nieupoważnionej,

7. naruszenie art. 54 ust. 1 u.p.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe podjęcie kontroli wobec przedsiębiorcy, który w tym samym czasie był objęty dwiema innymi kontrolami,

8. naruszenie art. 55 ust. 1 w zw. z przekroczeniem czasu kontroli u przedsiębiorcy oraz art. 55 ust. 2 w związku z jego zastosowaniem w sytuacji braku podstaw do uznania zagrożenia zdrowia i życia pracowników,

9. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. – co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z fundamentami praworządności w państwie prawnym,

10. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak odniesienia się (w uzasadnieniu postanowienia) do zarzutów sprzeciwu,

11. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji poprzez rozpoczęcie czynności kontrolnych polegających na dokonaniu wizji lokalnej okolic Spółki i rozmowy z mieszkańcami przed oficjalnym pojawieniem się kontrolujących na terenie zakładu. -

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca sformułowała alternatywne wnioski: - o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.),

- o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). Zgodnie z tymi przepisami, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ono prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego wniosku i zarzutu skargi – a mianowicie do wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz do zarzutu rażącego naruszenia art. 59 ust. 9 i 10 u.p.p. W ocenie Sądu zarzut ten, jak i wniosek skargi są bezpodstawne.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.p., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 u.p.p. sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Art. 59 ust. 7 u.p.p. stanowi, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Jak wynika zaś z art. 59 ust. 9 u.p.p. na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (a więc jak w niniejszej sprawie - o kontynuowaniu czynności kontrolnych), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:

1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;

2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 10 u.p.p. nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wreszcie jak wynika z art. 59 ust. 16 u.p.p. do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ten ostatni wymieniony przepis stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. Kwestie trybu wnoszenia i rozpoznawania zażalenia zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Zdaniem Sądu w świetle powyższego, w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co oznacza, że zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżalne postanowienie. Na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 u.p.p., znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132 k.p.a. Oznacza to, zdaniem Sądu, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 u.p.p., zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] marca 2022r. w sprawie o sygn. akt I GSK 22/22 (dostępny na stronie internetowej: [...] – baza CBOSA) i stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę.

W realiach rozpoznawanej sprawy zażalenie Skarżącej na postanowienie PPIS o kontynuowaniu czynności kontrolnych wpłynęło do organu odwoławczego [...] sierpnia 2023r. (ka -7 akt adm. organu II instancji) i zostało rozpoznane [...] sierpnia 2023r. – a zatem z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 59 ust. 9 u.p.p. Nie doszło, wbrew zarzutowi skargi, do przekroczenia terminu rozpoznania zażalenia i tym samym nie wystąpił skutek w postaci uznania, że w sprawie doszło do odstąpienia od czynności kontrolnych.

Niezasadne okazały się też, zdaniem Sądu dalsze zarzuty skargi.

Zarzuty sformułowane w punktach 2 i 3 skargi koncentrują się na kwestionowaniu podstaw do podjęcia czynności kontrolnych w trybie nadzwyczajnym – tj. bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli (zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1, 2 i 1 pkt 4 oraz art. 54 ust. 1 u.p.p.)

Przepis 48 ust. 1 u.p.p. przewiduje, że co do zasady organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze jej wszczęcia, jednocześnie jednak pewne przypadki kontroli ustawowo zwolnione są z obowiązku zawiadomienia, należy do nich sytuacja, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska (art. 48 ust. 11 pkt 4).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podjęto u Skarżącej czynności kontrolne z powołaniem się na ww. przepis. W treści upoważnienia nie przedstawiono uzasadnienia dla odstąpienia od zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli (tu uwaga: żaden z przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadza takiego wymogu), jednakże z akt sprawy wynika, że kontrola została przeprowadzona na pisemny wniosek Wójta Gminy B. o interwencję, ale także na skutek informacji o akcji ratowniczej jednostek straży pożarnej, która podejmowała działania na terenie zakładu Skarżącej w lipcu 2022r. w związku z wyciekiem do środowiska substancji niebezpiecznych. W ocenie Sądu informacja o zagrożeniach dla środowiska i zdrowia pracowników stanowi sygnał stanowiący podstawę do podjęcia czynności kontrolnych.

Przepis art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. zawiera klauzulę "bezpośredniego zagrożenia" dla wymienionych w nim dóbr, warunkującą zaniechanie zawiadomienia o kontroli. Tego rodzaju zwrot ma charakter ocenny i każdorazowo wymaga oceny stanu faktycznego przez pryzmat wprowadzonego kryterium. Nie są nim na pewno skutki, ale samo wystąpienie zagrożenia (o cesze bezpośredniości) dla zdrowia, życia i środowiska. W ocenie Sądu tego rodzaju zagrożenie istniało chociażby z uwagi na profil działalności Skarżącej. Z informacji dostępnych na stronie internetowej: [...] wynika, że Skarżąca zajmuje się "kompleksową obsługą logistyczną", a firma specjalizuje się w "transporcie i magazynowaniu towarów niebezpiecznych podlegających przepisom umowy ADR oraz wymagających zezwolenia służb weterynaryjnych". Sąd uznał, że podjęcie interwencji przez organ inspekcji sanitarnej w tych okolicznościach (przedmiot działalności spółki, wystąpienie w przeszłości wycieku substancji niebezpiecznych do środowiska, zaniepokojenie lokalnej społeczności) nie było arbitralne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. W świetle powodów podjęcia kontroli nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło do nadużycia art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. i bezprawnej ingerencji w działalność Spółki, a organ wykorzystał ten przepis w celach represyjnych czy bezzasadnie. Katalog zwolnień z obowiązku zawiadomienia o kontroli zawarty w przepisach art. 45 ust. 11 u.p.p. wskazuje, że ustawodawca objął nim przypadki szczególne, związane z ochroną dóbr i sfer szczególnie wrażliwych społecznie, gdzie wyważenie interesu przedsiębiorcy związane z posiadaniem informacji o planowanej kontroli i ochrony tych dóbr przez organy kontroli przemawia za prymatem dla ochrony i możliwie szybkiego reagowania na możliwe zagrożenia. Bezsporne jest przy tym, że organ inspekcji sanitarnej w zakresie swoich kompetencji może działać z urzędu. W przekonaniu Sądu nie ma znaczenie źródło, z jakiego organ powziął informację o zagrożeniu, argumenty wysuwane na tym tle w skardze pozbawione są wagi. Stan faktyczny zastany w miejscu kontroli (pisemna informacja z [...] sierpnia 2023r. – akta adm. organu I instancji – karty nienumerowane) – tj. okoliczności takie jak: składowanie pojemników z substancjami niebezpiecznymi na otwartej przestrzeni, odór substancji chemicznych wyczuwalny w hali magazynowej, można uznać za bezpośrednio zagrażające środowisku, czy zdrowiu pracowników.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w art. 48 ust. 1 u.p.p. ustawodawca wprowadził możliwość odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w sytuacji, gdy "kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej" (art. 48 ust. 11 pkt 1). Organy Inspekcji Sanitarnej, sprawują nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy z dnia 26 września 1997r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach oraz przepisów rozporządzeń europejskich (w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin – tzw. rozporządzenie CLP) – co wnika z art. 29 tej ustawy. Działając w ramach procedur kontroli postępowania z substancjami chemicznymi organy inspekcji sanitarnej nie mają obowiązku stosowania reguły z art. 48 ust. 1 u.p.p. Można zatem przyjąć, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje odwołanie się przez organ I instancji do art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p.

Z tych samych powodów oczekiwanego skutku nie mogły przynieść zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 54 ust. 1 u.p.p. (pkt 2, 3 i 7 skargi), który statuuje zakaz równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem przeprowadzenia kontroli w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska (pkt 4) oraz kontroli przewidzianej w przepisach prawa Unii Europejskiej (pkt 1).

Nadto podkreślenia wymaga, że Skarżąca nie wykazała w żaden sposób aby w dacie podjęcia czynności kontrolnych przez organy inspekcji sanitarnej (3 sierpnia 2023r.) prowadzona była jednocześnie inna kontrola. Brak w sprawie dokumentu potwierdzającego tę okoliczność.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące prowadzenia kontroli w oparciu o upoważnienie nie spełniające ustawowych wymogów i z przekroczeniem uprawnień (pkt 4 i 5 skargi). Uzasadnienie dla tego zarzutu zostało bardzo lakonicznie sformułowane i ogólnikowo uzasadnione ("upoważnienie nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych do prowadzenia kontroli"), co uniemożliwia szczegółowsze odniesienie się do zastrzeżeń Skarżącej.

Nie mniej Sąd wskazuje, że obowiązkową treść upoważnienia do przeprowadzenia kontroli określa art. 49 ust. 7 u.p.p. Przedmiotowe upoważnienie nr [...] zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. W upoważnieniu wskazano datę, podano podstawę prawną (art. 35 ust. 1, art. 31 b ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 49 ust. 1 i 7 u.p.p. rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie zasad i trybu upoważniania pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych lub Głównego Inspektora Sanitarnego do wykonywania określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji...), wymieniono osoby, (pracowników PSSE w A. K.), przedstawiając ich imiona i nazwiska, stanowiska służbowe i nr legitymacji, upoważnione do przeprowadzenia pozaplanowej, interwencyjnej kontroli w firmie Skarżącej. Upoważnienie zawiera także określenie przedmiotu i zakresu kontroli. Zakres ten określono jako "ocena realizacji ogólnych wymogów bhp z uwzględnieniem stosowania substancji chemicznych, sprawdzenie przestrzegania zapisów ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, weryfikacja utrzymania nieruchomości w należytym stanie sanitarno-higienicznym". Upoważnienie określa też: termin rozpoczęcia kontroli i przewidywany termin jej zakończenia, podpis i osoby udzielającej upoważnienie oraz pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Sporne upoważnienie zawiera zatem wszystkie wymagane przepisem art. 49 ust. 7 pkt 1-9 u.p.p.

Zgodzić się należy co prawda ze Skarżącą, że przedmiot i zakres kontroli został określony w upoważnieniu w sposób ogólny, to jednak nie ma to jednak wpływu na ostateczna ocenę legalności postanowienia w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. W szczególności określenia przedmiotu kontroli z powołaniem się na realizację ogólnych wymogów bhp, czy weryfikację utrzymania nieruchomości w należytym stanie sanitarno-higienicznym, nie uzasadnia wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Kwestionowany zakres kontroli wskazany w upoważnieniu nr [...] jest bowiem zgodny z treścią art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2023r., poz. 338). Według tego przepisu Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: higieny środowiska i higieny pracy w zakładach pracy. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy zaś (art. 4 ust. 1 ww. ustawy) kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny środowiska (w tym powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach – pkt 1), utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 2), a także przestrzegania przez producentów, importerów, osoby wprowadzające do obrotu, stosujące lub eksportujące substancje chemiczne, ich mieszaniny lub wyroby w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach obowiązków wynikających z tej ustawy oraz z rozporządzeń Wspólnot Europejskich w niej wymienionych (pkt 9).

Zakres kontroli określony w spornym upoważnieniu jest zgodny z treścią cytowanego wyżej przepisu, a tym samym nie można podzielić zarzutu skargi co do przekroczenia przez organ inspekcji sanitarnej zakresu posiadanych uprawnień. Również przeprowadzone czynności kontrole, jak wynika z akt sprawy, dotyczyły zagadnień związanych z higieną środowiska, utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości i przestrzegania przepisów ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Pracownicy organu inspekcji sanitarnej [...] sierpnia 2023r. na terenie zakładu sprawdzali sposób magazynowania substancji chemicznych, sposób zorganizowania i zabezpieczenia miejsc pracy (na stanowisku magazyniera). Zabezpieczono też dokumenty w postaci m.in. listy substancji chemicznych magazynowanych na terenie zakładu, oceny ryzyka zawodowego pracowników, zarządzeń przydziału odzieży i środków ochrony indywidualnej, instrukcje bhp, kart charakterystyki substancji chemicznych konfekcjonowanych w zakładzie. Czynności te, zdaniem Sądu, mieściły się w zakresie przedmiotu kontroli określonym w upoważnieniu.

Kwestionowane upoważnienie zawiera także, zgodnie z wymogiem ustalonym w art. 49 ust. 7 pkt 9 u.p.p. pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. W upoważnieniu tym, w ocenie Sądu, przekazano Skarżącej wszystkie najistotniejsze informacje konieczne dla sprawnego przeprowadzenia kontroli oraz podjęcia obrony swoich praw przez przedsiębiorcę. Nadto Sąd zauważa, że mimo brzmienia art. 49 ust. 8 u.p.p. (upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, które nie spełnia wymagań nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli), to ustawodawca nie powiązał z faktem naruszenia powyższych przepisów konsekwencji w postaci nieważności czy nieskuteczności przeprowadzonych czynności kontrolnych. Co więcej - skutki naruszenia powyższych przepisów nie dość, że nie zostały określone przez ustawodawcę, to również Skarżąca nie wskazała w żaden sposób (nawet nie podjęła próby wykazania), że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując - w ocenie Sądu dokument wystawiony [...] sierpnia 2023r. uprawniał wskazane w nim osoby do podjęcia czynności kontrolnych na terenie zakładu Skarżącej. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 49 ust. 7 - 9 u.p.p.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 50 ust. 5 u.p.p. (pkt 6 skargi).

W okolicznościach sprawy bezsporne jest, że czynności kontrolne zostały podjęte podczas nieobecności kontrolowanego(członka zarządu spółki) lub osoby przez niego upoważnionej. Okoliczność, że Prezes Zarządu Skarżącej nie był obecny w trakcie kontroli, jak też nie wyznaczył na piśmie osoby przez niego upoważnionej, bynajmniej nie stała na przeszkodzie skorzystaniu przez pracowników organu inspekcji sanitarnej z uprawnienia statuowanego w art. 50 ust. 5 u.p.p. Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. W pełni zatem zasadne było kontynuowanie czynności kontrolnych w obecności pracownika Skarżącej zatrudnionego na stanowisku specjalisty ds. bhp. W uzasadnieniu skargi i zarzutu naruszenia art. 50 ust. 5 u.p.p. wskazano na brak informacji o osobach, w obecności których podjęto czynności kontrolne w kolejnych dniach. Zarzut ten jest całkowicie chybiony albowiem Skarżąca w sposób nieuprawniony rozszerza w rozpatrywanej skardze zakres sprzeciwu jaki wniosła w dniu [...] sierpnia 2023r. Merytorycznemu badaniu w niniejszej sprawie nie może bowiem zostać poddana kontroli PPIS podejmowana w innych dniach, w tym jej dopuszczalność, prawidłowość zachowania pracowników (przedstawienie legitymacji służbowej i upoważnień), czy też inne podstawy prawne działania organu. Sąd podkreśla, że postępowanie sprawdzające działanie organów w ramach kontroli może zostać zainicjowane przez stronę wyłącznie sprzeciwem wniesionym w określonym przez ustawodawcę terminie i z podaniem uzasadnienia. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddano rozpatrzenie sprzeciwu wniesionego [...] sierpnia 2023r. zawierającego określone zastrzeżenia Skarżącej.

W ocenie Sądu brak również podstaw do podzielenia zarzutów skargi co do naruszenia art. 55 ust. 1 u.p.p. (pkt 8 skargi) i przekroczenia czasu kontroli u Skarżącej.

Zgodnie z tym przepisem czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że Skarżąca naruszenia tego przepisu upatruje w wielość kontroli zainicjowanych przez Wójta Gminy B.. Zauważyć jednak należy, że brzmienie ww. przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że w przepisie tym chodzi o kontrolę przeprowadzana przez organ (a więc jeden, ten sam organ) a nie organy. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć w ogóle czas prowadzenia kontroli wówczas przepis ten miałby inne brzmienie: albo byłaby w nim mowa tylko o czasie wszystkich kontroli u przedsiębiorcy - że nie może ona przekraczać wskazanej ilości dni, albo też o czasie wszystkich kontroli organów kontroli. Tymczasem w zacytowanym wyżej przepisie mowa jest tylko o organie. Ponadto odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do zablokowania możliwości przeprowadzenia kontroli przez inne uprawnione organy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi przedstawione w pkt: 9-11 w zakresie obejmującym wymienione tam przepisy k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie kontynuowanie czynności kontrolnych przez PPIS nie odbywało się na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 1 kodeks postępowania administracyjnego normuje:

1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;

2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;

5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;

6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

W związku z powyższym wymaga podkreślenia, że postępowanie zakończone postanowieniem PPWIS nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a. Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.p.p., kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (art. 45 ust. 2). Do czynności organów inspekcji sanitarnej po wniesieniu sprzeciwu i wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (takie stanowisko zaprezentowano mi.in. w wyroku NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18 - dostępne w bazie CBOSA).

Przepisy k.p.a. mają zastosowanie wyłącznie w zakresie nieuregulowanym ustawą Prawo przedsiębiorców i to jedynie w odniesieniu do regulacji zawartych w art. 59 ust. 6, 7 i 9 – tj. trybu wnoszenia i rozpoznawania sprzeciwu oraz zażalenia na kontynuowanie czynności kontrolnych. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się np. decyzją administracyjną.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt 1).

W zakresie nadpłaconego wpisu w kwocie [...]zł, orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt 2).