Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 600/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 166a
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej V.S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 133/22 w sprawie ze skargi V.S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r. nr 1401-IEE2.712.1.17.2021.5.KS w przedmiocie zabezpieczenia zobowiązań podatkowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

1.1. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 133/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Skarżąca", "Spółka") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie zwolnienia środków pieniężnych spod zabezpieczenia.

1.2. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. (dalej: "organ egzekucyjny") prowadził postępowanie zabezpieczające wobec skarżącej na podstawie zarządzenia zabezpieczenia z dnia 2 listopada 2020 r., wystawionego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. Obejmuje ono przybliżoną kwotę zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od towarów i usług za miesiące od grudnia 2012 r. do marca 2013 r. w łącznej kwocie należności głównej 9.163.999,00 zł wraz z należnymi odsetkami. Podstawę wystawienia zarządzenia zabezpieczenia stanowiła decyzja Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. z dnia 12 października 2020 r. określająca przybliżoną kwotę należności budżetowych z tytułu podatku od towarów i usług wraz z odsetkami za zwłokę za okres od grudnia 2012 r. do marca 2013 roku. Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2020 r., organ egzekucyjny dokonał zajęcia zabezpieczającego wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku [...]. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Bank [...] poinformował organ egzekucyjny, że prowadzi czynny rachunek bankowy na rzecz spółki. Jednocześnie Bank [...]. poinformował, że na dzień 17 listopada 2020 r. zabezpieczone zostały środki pieniężne w wysokości 3.412.404,27 zł.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 13 § 1 oraz art. 81 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), spółka wniosła o zwolnienie spod egzekucji środków w kwocie 973,56 zł, przeznaczonych na uregulowanie przez nią ciążących na niej zobowiązań publicznoprawnych z tytułu należności składek ZUS oraz zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych za lipiec 2021 roku.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwolnił jednorazowo z zabezpieczenia środki pieniężne w wysokości 973,56 zł, zabezpieczone zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2020 r., uzasadniając powyższe faktem, że brak zwolnienia z zabezpieczenia przedmiotowych środków pieniężnych skutkowałby powstaniem zadłużenia w płatnościach bieżących danin publicznoprawnych. Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. poinformował Bank [...] o zwolnieniu spod zabezpieczenia jednorazowo kwoty 973,56 zł. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie po rozpatrzeniu zażalenia spółki, postanowieniem z dnia 2 listopada 2021 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że przedmiotowy wniosek o zwolnienie spod zabezpieczenia kwoty 973,56 zł organ I instancji przyjął do rozpatrzenia w trybie art. 166a § 2 ustawy egzekucyjnej, nie zaś na podstawie art. 13 tej ustawy. Jednocześnie podkreślił, że tryb z art. 13 ustawy egzekucyjnej w postępowaniu zabezpieczającym nie ma zastosowania. Na powyższe postanowienie spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że słusznie zostało podkreślone w zaskarżonym postanowieniu, że podstawy prawnej nie stanowił i nie mógł stanowić przepis art. 13 u.p.e.a. Odwołując się do tego przepisu, skarżąca powołuje się na przepis art. 166b u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią, w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio przepisy działu I i art. 168d. Zaznaczyć należy, że – jak wynika z treści powołanego przepisu – w postępowaniu zabezpieczającym przepisy działu I ustawy egzekucyjnej należy stosować "odpowiednio", a nie "wprost". W szczególności odpowiednie stosowanie przepisów działu I ustawy egzekucyjnej, musi uwzględniać również treść przepisu art. 17 § 1 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zwrot legislacyjny "stosuje się odpowiednio" oznacza, że wskazane przez art. 166b u.p.e.a. przepisy mają zastosowanie lecz z niezbędnymi modyfikacjami, podyktowanymi specyfiką postępowania zabezpieczającego – wskazano w powołanym orzeczeniu. Zważywszy na różne cele obu rodzajów postępowań, jest rzeczą ewidentną, że w postępowaniu w przedmiocie zajęcia zabezpieczającego nie ma zastosowania art. 13 u.p.e.a. Ma on natomiast zastosowanie w przypadku zajęcia egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe, wskazano, że postanowienie organu egzekucyjnego wydane w trybie art. 166a § 2 u.p.e.a. nie podlega zaskarżeniu. W tym zakresie nie ma również zastosowania art. 13 § 2 ww. ustawy. W konsekwencji skargę oddalono.

1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 133/22 w całości oraz uchylenie skarżonego wcześniej postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r. w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art. 134, art. 144 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 84 Konstytucji RP i art. 217 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela w związku z art. 17 Karty Praw Podstawowych w związku z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 26 i 27 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów poprzez pozostawienie w obiegu prawnym postanowienia uniemożliwiającego skarżącej skorzystanie ze skutecznego środka zaskarżenia, w stosunku do pozbawienia go mienia rozumianego jako wierzytelność z rachunku bankowego mimo braku obowiązku świadczenia podatkowego, pomimo tego, że z akt sprawy wynikało, iż postanowienie to wpływa na konstytucyjne prawo własności skarżącej, a więc winno podlegać weryfikacji przez organ wyższej instancji a w konsekwencji w zakresie istoty prawa własności (mienia) również właściwy sąd, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, pozbawiając stronę prawa do sądu.

II. Ponowne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. przejawiające się oddaleniem skargi w sytuacji, w której niezgodność z prawem tego aktu jest oczywista, a tym samym brak zbadania legalności skarżonego postanowienia co doprowadziło do naruszenia art. 47 Karty Praw podstawowych Unii Europejskiej, która ma bezpośrednie zastosowanie na mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE przez pozbawienie skarżącej prawa do sądu wynikającego z uzasadnienia swoich decyzji przez Sąd pierwszej instancji oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia zastępując go wyłącznie formalnym środkiem zaskarżenia, czyli w efekcie pozbawienia do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach majątkowych chronionych przywołaną Konwencją po myśli art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji.

2.2. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

3.2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Wobec oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

3.3. Przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na wypłatę kwot z zajętego w celu zabezpieczenia rachunku bankowego zobowiązanego. Kwestią sporną pozostaje natomiast czy na postanowienie w przedmiocie przysługuje w świetle obowiązujących przepisów prawa zażalenie, czy nie - a w konsekwencji, czy postanowienie organu nadzoru stwierdzające niedopuszczalność zażalenia narusza prawo.

3.4. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o wydane wobec skarżącej spółki zarządzenie zabezpieczenia, organ egzekucyjny dokonał zajęcia zabezpieczającego wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego skarżącej w Banku [...]. Zajęcie zostało dokonane 2 listopada 2020 roku. Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 roku spółka wniosła o zwolnienie spod egzekucji środków w kwocie 973,56 zł przeznaczonych na uregulowanie ciążących na niej zobowiązań publicznoprawnych z tytułu składek ZUS oraz zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych za lipiec 2021 r. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 roku Naczelnik US zwolnił jednorazowo z zabezpieczenia środki pieniężne w wysokości 973,56 zł. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 166a § 2 ustawy egzekucyjnej. Następnie, skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając wydanie kształtującego prawa strony postanowienia w sytuacji, w której zwolnienie środków spod zabezpieczenia przysługuje stronie z mocy prawa. W ocenie organu odwoławczego postanowienie to było niezaskarżalne, bowiem w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca określił rodzaj postanowień, które podlegają zaskarżeniu, a w katalogu tym nie mieści się postanowienie organu egzekucyjnego wydane w trybie art. 166a § 2 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organu.

3.5. Stosownie do treści art. 166a § 1 u.p.e.a. zobowiązany nie może rozporządzać składnikiem majątkowym zajętym w celu zabezpieczenia, z zastrzeżeniem § 2 i 3. Zajęcie zabezpieczające rachunku bankowego nie wiąże się jednak z całkowitą niemożnością rozporządzania zgromadzonymi na nich środkami, albowiem w okresie zabezpieczenia mogą być dokonywane za zgodą organu egzekucyjnego wypłaty z zajętego w celu zabezpieczenia rachunku bankowego zobowiązanego po przedstawieniu przez niego wiarygodnych dokumentów świadczących o konieczności poniesienia tych wydatków dla wykonywania działalności gospodarczej (art. 166a § 2 cyt. ustawy). Zobowiązany, chcąc uregulować ciążące na nim zobowiązania ze środków zabezpieczonych przez organ egzekucyjny, może wystąpić do organu egzekucyjnego o wyrażenie zgody na wypłatę z zajętego rachunku bankowego.

Zgodzić się trzeba, że komentowany przepis nie określa formy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypłaty z zajętego w celu zabezpieczenia rachunku bankowego. Niemniej jednak podkreślić należy, że w zakresie formy rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym, regulacja zawarta w art. 17 § 1 zd. 1 u.p.e.a. przyjmuje domniemanie wydawania postanowienia. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W judykaturze akcentuje się, że ma on zastosowanie w szczególności w przypadkach, gdy ustawa expressis verbis wymaga od organu przedstawienia "stanowiska", a także w tych sytuacjach, gdy ustawa wymaga wyrażenia "zgody" na dokonanie pewnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym.

3.6. Zgodnie z treścią art. 166b u.p.e.a w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio przepisy działu I i art. 168d tej ustawy. Przepis ten odsyła więc do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji. W dziale I znajduje się również przepis art. 13 § 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego (§1). Na postanowienie w sprawie zwolnienia z egzekucji składników majątkowych zobowiązanego służy zobowiązanemu zażalenie (§2).

Zauważyć należy, że art. 166a § 2 u.p.e.a. jest w postępowaniu zabezpieczającym odpowiednikiem art. 13 § 1 ustawy. Oba te przepisy przewidują bowiem możliwość zwolnienia odpowiednio spod zabezpieczenia i spod egzekucji z ważnych powodów składników majątkowych zobowiązanego.

3.7. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącej nie przysługuje środek w postaci zażalenia istotnie godziłoby w podstawowe reguły prawa. Każde bowiem rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 166a § 2 u.p.e.a. rodzi istotne skutki prawne dla podatnika, gdyż w sposób istotny kształtuje jego sytuację prawną. Charakter rozstrzygnięcia dotyczy czynności materialnej – zwolnienie spod zabezpieczenia poprzez zgodę organu na wypłatę. Tym samym rozstrzygnięcie to powinno podlegać kontroli administracyjnej przez organ nadzoru. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowiłoby przyzwolenie niekontrolowaną uznaniowość organu w tym zakresie, która w istotny sposób ma wpływ na majątek zobowiązanego. Nie może również umknąć z pola widzenia to, że postępowanie zabezpieczające ma na celu zapewnić warunki dla prowadzenia w przyszłości egzekucji należności pieniężnej. Podmiot wobec którego prowadzone jest postępowanie zabezpieczające, a postępowanie to ma zabezpieczać wykonanie przyszłego obowiązku, byłby w gorszej procesowo sytuacji od podmiotu wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, którego celem jest przymusowa realizacja tego obowiązku. Zasadnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącej nie przysługuje środek w postaci zażalenia istotnie godzi w podstawowe reguły prawa. Każde rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 166a § 2 u.p.e.a. rodzi istotne skutki prawne dla podatnik, gdyż w sposób istotny kształtuje jego sytuację prawną. Art. 78 Konstytucji gwarantuje stronom postępowania sądowego lub postępowania administracyjnego prawo do zaskarżania orzeczeń lub decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od powyższej zasady oraz tryb postępowania określa ustawa. Ustawodawca w art. 166a § 2 ustawy egzekucyjnej nie wskazał wprost zarówno formy, jak i trybu zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia jednak zasadnym jest odesłania na podstawie art. 166b u.p.e.a. do odpowiedniego stosowania regulacji z działu I tej ustawy, a zatem do treści art. 17 § 1 i art. 13 § 2 tej ustawy.

Nie sposób zatem zgodzić się z poglądem organu zaakceptowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z żadnego przepisu ustawy egzekucyjnej nie wynika prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 166a § 2 u.p.e.a., tym samym, że postanowienie w przedmiocie zwolnienia składników majątkowych nie podlegało zaskarżeniu.

3.8. W przedmiotowej sprawie wymaga jednak podkreślenia fakt, że postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r., Naczelnik US zwolnił jednorazowo z zabezpieczenia środki pieniężne w wysokości 973,56 zł, zabezpieczone zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2020 r., uzasadniając powyższe faktem, iż brak zwolnienia z zabezpieczenia przedmiotowych środków pieniężnych skutkowałby powstaniem zadłużenia w płatnościach bieżących danin publicznoprawnych. Naczelnik US zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. poinformował Bank [...] o zwolnieniu spod zabezpieczenia jednorazowo kwoty 973,56 zł.

Co prawda spółka nie kwestionuje zasadności zwolnienia określonej kwoty środków pieniężnych z zabezpieczenia, a jedynie techniczną formę w jakiej się to odbyło. Jak zostało powyżej wspomniane, w zakresie formy rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym, regulacja zawarta w art. 17 § 1 zd. 1 u.p.e.a. przyjmuje domniemanie wydawania postanowienia, natomiast spółka nie wykazała związku między wydaniem postanowienia zwalniającego z zabezpieczenia środków pieniężnych a naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art. 134, art. 144 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 84 Konstytucji RP i art. 217 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela w związku z art. 17 Karty Praw Podstawowych w związku z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 26 i 27 Konwencji Wiedeńskiej mogącym mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Podsumowując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega interesu prawnego spółki w uchyleniu postanowienia Naczelnika US z dnia 18 sierpnia 2021 roku, o które wnosiła w zażaleniu do organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie było wydane na korzyść strony, pozostawało również w zgodzie z jej wnioskiem.

3.9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że Sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie, należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art. 134, art. 144 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 84 Konstytucji RP i art. 217 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela w związku z art. 17 Karty Praw Podstawowych w związku z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 26 i 27 Konwencji Wiedeńskiej za bezzasadny.

3.10. Zgodnie z art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowe (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Określa on zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodne z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Naruszenie art. 1 p.u.s.a. może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności decyzji organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., nawet wówczas, jeżeli kontrola ta została dokonana wadliwie i sąd nie zauważył naruszenia przepisów postępowania i nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego (por. pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 322447 czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06, opubl. w LEX pod nr 317891). Autor skargi kasacyjnej nie określił jednak sposobu jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tzn. naruszenia prawa przez błędną wykładnie tego przepisu, czy niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji), wskazał jedynie, że "niezgodność z prawem tego aktu (zaskarżonego postanowienia) jest oczywista" – co samo w sobie nie jest wystarczającym uzasadnieniem naruszenia wskazanych przepisów.

3.11. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Agnieszka Olesińska Anna Dalkowska Bogusław Dauter