Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 628/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 901/15 w sprawie ze skargi A. T. i G. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [..] r. znak [..]; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz G. T. kwotę 1000 (tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015r. sygn. akt II SA/Kr 901/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.T. i G.T na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2015r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [..] r. znak [..], po rozpatrzeniu wniosku E.T. z dnia 30 października 2014r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie składu materiałów budowlanych i opału na działce nr [..] w D. w gminie D.. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 80 ust 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadził dotychczas następujące postępowania administracyjne dotyczące obiektów budowlanych J. T. na działce nr [..] w D.:

1. w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na części działki nr [..] w D., postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [..] r. znak: [..] o odmowie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [..]r.organ wznowił postępowanie i decyzją z dnia [..]r. odmówił uchylenia decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. T.. Do dnia wydania decyzji odwołanie nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji,

2. w sprawie wagi towarowej składającej się z dwóch fundamentów o wymiarach 60x280cm oraz dwóch murków betonowych tworzących najazd i zjazd z wagi, postępowanie zostało zakończone decyzją PINB w B. z dnia [..] r. o nakazie rozbiórki wagi z fundamentami i murkami najazdowymi. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [..]r. W dniu [..] r. organ stwierdził wykonanie ww. decyzji. J.T. przestawił wagę towarową na utwardzoną część działki płytami betonowymi w południowo - wschodniej części działki. Najazdy wykonał w formie stalowych form wypełnionych tłuczniem,

3. w sprawie istotnych odstępstw przy budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr 2002 K na działkę nr [..] w D., PINB w B. decyzją z dnia 22 lutego 2012r. zatwierdził projekt budowlany zamienny zjazdu, która po rozpatrzeniu odwołania została utrzymana w mocy decyzją MWINB w Krakowie nr [..] z dnia [..] r.,

4. w sprawie budynku gospodarczego na działce nr [..] w D., postępowanie zostano zakończone ostateczną decyzją PINB w B. z dnia [..]r.o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z rozebraniem budynku przez J. T.,

5. w sprawie 7 boksów dla potrzeb składowania węgla i kruszyw budowlanych na działce nr [..] w D.. Postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją PINB w B. z dnia [..]r.o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z rozebraniem boksów przez J. T..

Organ wskazał również, że aktualnie toczą się w PINB w B. dwa postępowania administracyjne:

1. w sprawie remontu ogrodzenia na działce nr [..] przy granicy z działką nr [..] w D. (sygnatura akt [..]), wszczęte na wniosek Urzędu Gminy D. z dnia [..] r.,

2. w sprawie remontu ogrodzenia na działce nr [..] przy granicy z działką nr [..] w D. (sygnatura akt [..]), wszczęte na wniosek E.T. z dnia [..]r.

Ponadto na utwardzenie powierzchni części działki budowlanej płytami betonowymi J.T. uzyskał zgłoszenie w Starostwie Powiatowym w B. w dniu [..]r. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego mogą być wyłącznie obiekty budowlane. Organ nie jest natomiast kompetentny do wydawania rozstrzygnięć w sprawie wykonywania określonej działalności gospodarczej - w tym przypadku polegającej na prowadzeniu składu materiałów budowlanych i opału. Za obiekt budowlany nie może być uznany teren działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2001r. sygn. akt IV SA 2264/98). Nadto wskazał, że jest związany wydanymi w sprawie decyzjami dotyczącymi obiektów budowlanych, które wnioskodawca określa zbiorczo mianem "składu materiałów budowlanych i opału" i nie może w tych sprawach orzekać ponownie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. T. podnosząc, że art. 83 ust. 1 P.b. nakłada na organ I instancji obowiązek zbadania zgodności z ustawą sprawy wybudowania składu budowlanego na działce nr [..] w D.. Właściciel tej działki J.T. zrealizował obiekt budowlany — skład budowlany, jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, co odpowiada zapisowi art. 3 ust. 1b oraz art. 3 ust. 3 P.b., gdzie między innymi wymieniono składowiska odpadów. Stwierdził również, że prowadzone przez PINB postępowania administracyjne w zakresie poszczególnych elementów składu są prowadzone celowo w ten sposób pomimo, iż w momencie podjęcia postępowania organowi było wiadomo, iż na terenie działki nr [..] zrealizowany został bez pozwolenia na budowę skład materiałów budowlanych i opału, który jako budowla wymagał decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego, decyzji Wójta Gminy (ewentualnie Starostwa) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a przede wszystkim sporna inwestycja musiała być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. dla miejscowości D. oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [..] z dnia [..]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że PINB w B. prowadził liczne postępowania administracyjne dotyczące różnych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ewid. [..] w D., które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w B., iż sprawa zakończona ostateczną decyzją administracyjną nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego ponownie prowadzonego w trybie zwykłym. Ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie kolejnej decyzji administracyjnej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Z uwagi natomiast na brak wskazania przez skarżącego konkretnego obiektu budowlanego, w sprawie którego wnioskuje o wszczęcie postępowania, określając go zbiorczym mianem "skład materiału budowlanego i opału", brak jest możliwości wszczęcia przez PINB w B. odrębnego postępowania administracyjnego odnośnie konkretnego, wskazanego przez skarżącego obiektu budowlanego zlokalizowanych na działce nr ewid. [..] w D.. Organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do obiektów budowlanych, które zdaniem skarżącego nie stanowiły dotychczas przedmiotu postępowania administracyjnego, PINB w B. ma możliwość z urzędu bądź na wniosek skarżącego wszcząć odrębne postępowanie, po sprecyzowaniu przedmiotu postępowania, tj. dokładnego wskazania obiektu budowlanego na działce nr ewid. [..] w D., w zakresie którego wnioskodawca żąda podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że postanowienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. nie stanowią źródła prawa i nie są wiążące dla organów. Natomiast w odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezgodności zrealizowanej inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. organ odwoławczy wskazał, iż obiekty budowlane znajdujące się na działce nr [..] nie naruszają zapisów tego planu.

A.T. i G.T, jako następcy prawni E.T., wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich aspektów prowadzonego postępowania i pominięcie istniejących dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżący podnieśli, że co najmniej od lipca 2014r. organ I instancji wiedział, iż na działce [..] prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci składu budowlanego i składu opału na utwardzonym terenie z wagą towarową i innymi urządzeniami pozwalającymi stwierdzić istnienie zrealizowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt b P.b., czym naruszono art. 28 P.b. Zarzucili również naruszenie art. 33 P.b., poprzez próbę zalegalizowania wykonanej bez pozwolenia na budowę inwestycji, którą właściciel działki [..] zrealizował w oparciu o zgłoszenia robót budowlanych, zamiast wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zwrócili również uwagę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jednak w przedmiotowym przypadku budowla składającą się z utwardzonego placu, murów oporowych, wagi towarowej, przyczepy kempingowej stanowiącej pomieszczenie biurowe, tworzą całość techniczno- użytkową.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 września 2015 r. oraz na rozprawie skarżący G.T powtórzył prezentowane wcześniej zarzuty podkreślając, że skład materiałów stanowi całość techniczno-użytkową. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu słusznie organ wskazał, że nie jest kompetentny do wydawania rozstrzygnięć w sprawie wykonywania określonej działalności gospodarczej - w tym przypadku polegającej na prowadzeniu składu materiałów budowlanych i opału, a żądania skarżących zostały już rozstrzygnięte ostatecznymi decyzjami. Sprawy zaś zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi nie mogą być ponownie przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Trafne zdaniem Sądu było również przyjęcie przez organy, że za obiekt budowlany nie może być uznany teren działki. Jednocześnie Sąd wskazał, że ustalenie, iż sprawa została już rozstrzygnięta ostatecznie, jest jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania wszczętego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie ostateczne nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Brak jest również w sprawie podstaw do przyjęcia, jak chcą skarżący, że pozwolenie na budowę winno dotyczyć budowli składającej się z utwardzonego placu, murów oporowych, wagi towarowej, przyczepy kempingowej stanowiącej pomieszczenie biurowe, tworzących całość użytkową. Zatem brak było w sprawie obiektów budowlanych na ww. działce, które nie byłyby wcześniej przedmiotem orzekania organu. Wykluczone jest również zdaniem Sądu traktowanie całej działki, czy składu budowlanego i opałowego, jako jednego obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A.T. i G.T zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 33 ust 1 zdanie 1 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego przez ich pominięcie i uznanie, że prawnie dopuszczalne jest zastosowanie przez inwestora mechanizmu obejścia przepisów prawa, nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, przez utajnienie związków funkcjonalnych między poszczególnymi jego częściami i podzielenie większego zamierzenia inwestycyjnego na takie fragmenty, dla których wystarczające jest zgłoszenie w sytuacji, w której ustalenie wymagań określonych prawem budowalnym dla zamierzonego/zbudowanego obiektu, tak na etapie poprzedzającym realizację inwestycji jak i kontroli dokonywanej przez organy nadzoru budowlanego, musi odbywać się z uwzględnieniem wszystkich jego elementów, zatem zamierzony i zrealizowany obiekt budowlany musi być oceniany jako całość i niedopuszczalne jest jego dzielenie;

2) art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6, 7, 9 i 12 Prawa budowlanego, przez ich pominięcie i wyrażenie bezzasadnego poglądu, że inwestycja zrealizowana na działce [..] w D. nie wymagała pozwolenia budowlanego, choć stanowi ona obiekt budowlany będący budowlą wraz z urządzeniami budowlanymi do wybudowania, której koniecznym było uzyskanie ostatecznego pozwolenia budowlanego zatwierdzającej projekt budowlany;

3) art. 48 ust 1 pkt 1 i art. 28 § 1 Prawa budowlanego, przez bezpodstawne niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której skład opału i materiałów budowlanych jest obiektem budowlanym, dla którego ustawodawca wymaga pozwolenia na budowę, a skoro poddany kontroli skład na działce [..] w D. zrealizowany został bez pozwolenia, w kolizji z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania, bez decyzji środowiskowej, to PINB winien nakazać jego rozebranie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 133 p.p.s.a, w zakresie w jakim podstawą rozstrzygnięcia winny być akta sprawy, przez jego niezastosowanie i pominięcie istotnych danych wynikających z akt sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a, przez to, że uzasadnienie nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim sąd stwierdza, że skład budowlany i opałowy nie może być traktowany, jako jeden obiekt budowlany oraz apriorycznie zakłada i stanowczo stwierdza, że dla istniejącej na działce [..] w D. budowli nie jest wymagane pozwolenie na budowę;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi mimo, że zaskarżone decyzje naruszały następujące przepisy:

a. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a przez jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nie zastosowanie w sytuacji, w której decyzja PINB winna być uchylona;

b. art. 105 § 1 K.p.a przez jego bezpodstawne zastosowanie i umorzenie postępowania przy przyjęciu błędnego poglądu, że:

1. sprawa legalności składu opału i materiałów budowlanych na działce nr [..] w D. została już uprzednio ostatecznie rozstrzygnięta, gdy do dnia dzisiejszego organy nadzoru budowlanego nigdy nie badały tej kwestii, a przedmiotem ich zainteresowań były tylko poszczególne (lecz nawet nie wszystkie) fragmenty tego obiektu budowlanego;

2. wydane dotychczas decyzje odnosiły się do wszystkich fragmentów zagospodarowania działki [..] w D., w sytuacji w której organy nadzoru budowlanego nie badały dotychczas kwestii legalności nowo postawionej wagi budowlanej z fundamentami i najazdami, fragmentami boksów w postaci muru oporowego oraz obiektu liniowego - linii zasilającej wagę budowlano- towarowej;

3. postępowania zakończone wydaniem ostatecznych decyzji, w których badano legalność poszczególnych fragmentów obiektu budowlanego z pominięciem związków funkcjonalnych, jakie je łączą i bez uwzględnienia, że stanowią one część większej całości wyłącza możliwość badania legalności całego obiektu budowlanego, gdy w rzeczywistości w omówionym przypadku nie zachodzi tożsamość spraw, bowiem wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego całego obiektu budowlanego nie może być utożsamiane z sumą orzeczeń odnoszących się tylko do poszczególnych jego części, zwłaszcza, że skład opału i materiałów budowalnych jest inna kategorią budowli niż poddane dotychczasowej ocenie obiekty, które nie były badane przez pryzmat zgodności z MPZP, gdy analiza legalności składu musi obejmować jego zgodność z MPZP;

c. art. 61 § 1 K.p.a przez jego niezastosowanie i orzekanie poza zakresem sprawy wyznaczonym treścią wniosku E.T., z dnia 30 października 2014 roku, na skutek przyjęcia błędnego założenia, że żądanie zbadania legalności obiektu budowlanego w postaci składu opału i materiałów budowlanych tj. budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jest tożsame z żądaniem zbadania legalności poszczególnych jego części.

d. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz zwolnienie się z wszechstronnego zbadania sprawy i przeprowadzenia dowodów zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy inwestycja na działce [..] w D. jest składem budowlanym, czy składem opału i materiałów budowlanych, jakie elementy go tworzą, czy stanowią funkcjonalną całość w postaci budowli;

e. art. 7 i 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie, brak wszechstronnego zbadania sprawy i w efekcie przyjęcie błędnego zapatrywania, że w dotychczasowych postępowaniach zbadano wszystkie obiekty tworzące skład, gdy tymczasem nie badano legalności miedzy innymi nowo postawionej wagi budowlanej z fundamentami i najazdem, muru oporowego tworzącego boksy do przechowywania materiałów budowalnych i opału, linii energetycznej zasilającej wagę.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że posiadają one usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy ujawnione na nieruchomości obiekty stanowią budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane oraz czy możliwe jest prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w stosunku do budowli w sytuacji, gdy wobec poszczególnych wchodzących w jej skład obiektów budowlanych toczyły się odrębne postępowania.

Na wstępie wskazać należy, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie o tym czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem składem opału, czy składem materiałów budowlanych, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku zarówno składu opału, jak i składu budowlanego możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na sprzedaży opału, czy też materiałów budowlanych. Pojęcia całości techniczno-użytkowej nie można przy tym utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową ( por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010r. sygn. akt II FSK 2049/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem fakt, że skład opału oraz skład materiałów budowlanych nie został wprost wskazany w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby uznać je za budowle.

W toku całego postępowania nie kwestionowany był fakt, że na przedmiotowej działce prowadzony jest skład opału oraz materiałów budowlanych, jednocześnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie mają kompetencji do podejmowania działań w sprawie wykonywania określonej działalności gospodarczej, a teren działki nie stanowi obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji uznał takie stanowisko za prawidłowe pomimo, że wniosek skarżącego inicjujący postępowanie w tym zakresie dotyczył ustalenia, czy znajdujące się na przedmiotowej działce obiekty stanowią całość techniczno-użytkową, która pozwala na przyjęcie, że są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na której wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Należy też zauważyć, że z racji różnych konsekwencji prawnych zakwalifikowania przedmiotowych obiektów jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową lub jako osobnych samodzielnych obiektów budowlanych, przyjęcie prezentowanego przez organy stanowiska prowadziłoby w istocie do obejścia prawa. Możliwe bowiem byłoby wznoszenie sukcesywnie kolejnych obiektów składających się na zaplanowaną jako całość budowlę, unikając w ten sposób konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywiście możliwe jest etapowanie inwestycji na realizację, której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże w takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. Takie unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 8 września 2016r. sygn. akt II OSK 1564/15, LEX nr 2277989).

W tym stanie rzeczy zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie przyjmując, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności realizacji inwestycji (przedsięwzięcia) w postaci budowy składu opału oraz składu materiałów budowlanych. Organy faktycznie nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ograniczając się jedynie do wskazania, że prowadziły w przeszłości postępowania w stosunku do wszystkich znajdujących się na działce nr [..] obiektów. Jednocześnie nie wyjaśniły jaki był zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora oraz nie dokonały kwalifikacji tych robót. Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego kwestionował legalność całej inwestycji a nie poszczególnych jej części wskazując, ze na przedmiotowej działce pojawiły się nowe obiekty, które kontrolą organu nie były objęte (waga towarowa, linia zasilająca, boksy), pomimo tego organy w żaden sposób nie odniosły się do tej kwestii.

Z kolei wyjaśnić należy, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie zmierzające do wydania orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem wykonania obiektu budowlanego jest takie ustalenie stanu faktycznego, aby możliwym było wydanie właściwego pod względem prawnym rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Poprawnie bowiem ustalony stan faktyczny pozwala organowi nie tylko na działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a.), ale także umożliwia ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ustalenie stanu rzeczy jest elementem koniecznym procesu podejmowania decyzji (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.), gdyż ta musi być oparta na podstawie prawnej, wyjaśnionej w uzasadnieniu decyzji wynikającej z ustalonego stanu faktycznego (art. 107 § 1 k.p.a.), który w decyzji (jej uzasadnieniu) powinien być dookreślony poprzez wskazanie faktów udowodnionych przez organ i przed organem (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy wskazać, że powołane przepisy nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym winny one zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie, to ustalenie stanu faktycznego jest również istotne dla umożliwienia kontroli orzeczenia przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.) lub ewentualnego uzupełnienia przez organ II instancji dowodów (art. 136 k.p.a.). Wskazać również należy, że sąd administracyjny, dokonujący kontroli orzeczeń administracyjnych, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) i nie prowadzi więc - co do zasady - postępowania dowodowego w zakresie zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, lecz tylko w wypadku istotnych wątpliwości i tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywa więc w całości na organie administracji publicznej. Niewykonanie przez organ obowiązku należytego ustalenia faktów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia stanowi naruszenie ww. przepisów prawa administracyjnego, zaś utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy tak wadliwie wydanej decyzji stanowi ponadto naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podobnie jak nieuwzględnienie skargi, która zasadnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy ( art.145 § 1 pkt 1 lit. c).

Dla prowadzenia postępowania w zakresie kontroli legalności budowy składu opału, czy też składu materiałów budowlanych nie stanowił również przeszkody fakt, wcześniejszego prowadzenia postępowania w stosunku do poszczególnych obiektów wchodzących w skład kwestionowanej inwestycji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy. Ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi jednak na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe (S. Biernat, J. Zimmermann, Problem stabilizacji..., s. 71 oraz Łaszczyca G. Martysz Cz. Matan A. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz tom II do art.105).

Przenosząc ww. rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracji publicznej nie dokonały należytej oceny stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało wydanie wadliwych decyzji. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11, LEX nr 1229771). W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na wcześniej prowadzone postępowania dotyczące obiektów stanowiących skład opału oraz materiałów budowlanych, jednocześnie zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy znajdujące się na działce nr [..] obiekty stanowią całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z kolei organ II Instancji powielił argumentację organu I instancji w zakresie dotyczącym związania organu treścią wcześniej wydanych decyzji oraz bezprzedmiotowości postępowania, całkowicie pomijając argumentację skarżącego w zakresie prawidłowej kwalifikacji inwestycji zrealizowanej na działce nr [..]. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skargi w tym zakresie jednym zdaniem stwierdził, że teren działki nie może być uznany za obiekt budowlany. Co do zasady stwierdzenie to jest prawidłowe, jednak nie znajduje odniesienia do ustalonych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wskazać bowiem należy, że sprawa nie dotyczy tylko terenu działki, ale również zlokalizowania na jej terenie obiektów w postaci: biura, wagi towarowej, utwardzonego terenu, boksów do magazynowania, linii zasilającej oraz zjazdu z drogi publicznej.

Za niezasadny z kolei należy uznać zarzut w zakresie naruszenia art. 133 p.p.s.a., bowiem przepis ten może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy.

Konkludując, jako uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie opisanym wyżej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając dodatkowo, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał za celowe, po uchyleniu wyroku ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego o zbadanie legalności inwestycji w postaci budowy składu opału i materiałów budowlanych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów nadzoru budowanego będzie zatem ocena czy znajdujące się na działce nr [..] obiekty są ze sobą funkcjonalnie powiązane i stanowią całość techniczno-użytkową, a w konsekwencji czy stanowią budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Niezbędne w tym zakresie będzie przeprowadzenie ponownych oględzin działki inwestora.

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z par. 3 ust.1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do naziemnego magazynowania między innymi kopalnych surowców energetycznych. Z kolei zgodnie z art. 29 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Mając na względzie powyższe okoliczności działając w oparciu o treść art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.